Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 750/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek ( sprawozdawca), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi M. M. – M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej - na rzecz M. M. – M. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, wraz z przyłączami infrastruktury technicznej, na działce nr[...], obręb L.W., gmina O.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka nr [...] powstała z podziału działek od nr [...] do[...] . Każda z poddanych podziałowi działek posiada użytki rolne klasy llI, których łączna powierzchnia wynosi 2,3446 ha. Tworzą one zwarty obszar gruntów rolnych graniczących ze sobą powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., organ stwierdził również, że przedmiotowe grunty leżą na obszarze oznaczonym symbolem "MNn" (zabudowa jednorodzinna i zagrodowa). Z wyrysu ze Studium wynika natomiast, że na obszarze projektowanym w Studium do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; leżą także inne niż ww. działki ewidencyjne sąsiadujące z terenem planowanego zainwestowania, które także obejmują grunty klasy III. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w Studium przekracza 0,5 ha, nie został spełniony warunek pozytywnego uzgodnienia określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowane zostało przez M.M.-M.przez wniesienie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie wskazało, że z przepisów art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Innymi słowy, nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny jest gruntem rolnym, co równoznaczne jest z wykorzystywaniem jej na cele rolne. W rozpatrywanym przypadku oznacza to konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą jako organem właściwym (zob. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Podkreślono, że organ uzgadniający bada, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, mieszczące się - w tym przypadku - w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające właśnie z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska (art. 54 pkt 2 lit. b), w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Podkreślono, że podstawowe zasady ochrony elementu środowiska, jakim są grunty rolne, określa Prawo ochrony środowiska (zob. art. 1, art. 3 pkt 3, pkt 25 i pkt 39 i art. 81 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedną zaś z podstawowych zasad ochrony gruntów rolnych jest zasada ograniczania przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasada ta podlega rozwinięciu w kolejnych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o czym będzie mowa poniżej).

W ocenie Kolegium przepisy szczególne w powyższym rozumieniu z zakresu ochrony gruntów rolnych zawiera także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest właśnie powołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [("Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1")], odsyłający do treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla oceny tego, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" ma sformułowanie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia".

Jak podkreślono dla zrozumienia tego wyrażenia należy odnieść się do przepisów determinujących przebieg procedury dotyczącej ustanowienia gminnych aktów planowania przestrzennego. Opisana powyżej zgoda jest bowiem uzyskiwana w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" - art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Nie ulega przy tym wątpliwości, że projektowanie obszarów gruntów rolnych, w tym na cele nierolnicze, odbywa się w aktach prawnych wydawanych w zakresie władztwa planistycznego gminy, tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy czym tego rodzaju aktywność należy do zadań własnych gminy (zob. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podstawą tych działań jest zrównoważony rozwój i uwzględnienie zwłaszcza wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (zob. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem tych działań, nazywanych w doktrynie władztwem planistycznym, jest samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. II OSK 1191/07, LEX nr400451). Z woli ustawodawcy administrowanie w tym zakresie odbywa się więc w dwóch etapach, najpierw w formie ww. studium, docelowo zaś poprzez dyrektywy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium określa politykę przestrzenną gminy (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odbywa się to poprzez opis uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszarów w części tekstowej studium oraz określenie ich granic w części graficznej, z podaniem symboli literowych i numerów wyróżniających je spośród innych obszarów (§ 6 pkt 6 i § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Projektowanie granic i przeznaczenia zwartych obszarów gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, jak i na cele rolne, w ramach tzw. władztwa planistycznego, dokonywane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ma na celu racjonalne gospodarowanie tym chronionym zasobem środowiska. W doktrynie prawa głoszone są poglądy, że: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami' (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami planowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją (tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r" II OSK 1250/08, www.orzeczenia.nsa.qov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że wyrażenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy odnieść do obszaru projektowanego w studium. Bezspornie bowiem ten gminny akt planistyczny służy projektowaniu, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określenie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydując terytorialnym zakresie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru gminy w jej w granicach administracyjnych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze - wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Ewidencyjny lub nawet faktyczny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne lub obszary faktycznego zagospodarowania, umożliwiałby uzyskanie dla każdego z nich, oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominiecie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając zaś na uwadze to, że w języku potocznym "zwartość" oznacza zbiór elementów znajdujących się blisko siebie, "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", to jednolity kompleks gruntów rolnych

oznaczonych w ewidencji jako użytki rolne (czyli obszar jednej lub wie u. sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których w części lub całości planowana jest realizacja inwestycji objętej uzgadnianym projektem decyzji lokalizacyjnej), opisany i wyznaczony w studium liniami rozgraniczającymi na cele rolne lub nierolnicze. W ramach tej samej ustawy wyrażenie to musi być wykładane tak samo zgodnie z dyrektywą wykładni językowej zakazującą tym samym zwrotom nadawać różne znaczenia. Innymi słowy, projektowane przeznaczenie i kryterium obszarowe należy odnieść do obszaru projektowanego w studium, do "enklawy" gruntów rolnych zaprojektowanych w studium do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 135/06, Lex nr 267005).

Kryterium obszarowego, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można więc - jak tego chce Strona - odnieść do terenu działki przeznaczonej pod zabudowę, określonej we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. To, że inwestycja ma objąć teren działki nr [...] o powierzchni 0,3000 ha - co akcentuje Strona - nie ma w sprawie znaczenia. Jakkolwiek ustalenie warunków zabudowy odnosi się do terenu objętego i wskazanego w podaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, to jednak kryterium obszarowe zwartego obszaru projektowanego w studium determinuje (obok projektowanego przeznaczenia - o czym mowa będzie niżej) to, czy będzie on wymagał sporządzenia planu i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia.

Stwierdzenie, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne," nakłada na organ ochrony gruntów rolnych obowiązek jednoznacznego ustalenia, że chroniony obszar gruntów rolnych, objęty w całości lub w części wnioskiem inwestora, w świetle postanowień studium, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w ww. zakresie. Odpowiedzi na pytanie, kiedy wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dostarcza przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia wiąże on tylko z przypadkiem obszaru gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, tworzącego "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", tj. przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Co jednak warte zaznaczenia, wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia jest uzależniony od dwóch, projektowanych w studium parametrów: kryterium obszarowego (> 0,5 ha) i przeznaczenia (na cele nierolnicze i nieleśne). Warto przy tym zauważyć, że w studium zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, może być projektowany na cele nierolnicze i nieleśne, jak też na cele rolnicze i leśne.

W pierwszej sytuacji zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, jest projektowany na cele nierolnicze i przekracza kryterium obszarowe. Bezsprzecznie grunty te mogą stanowić przedmiot zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, znajdującej umocowanie w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a uzyskiwanej w toku procedury planistycznej. Wspomniane grunty rolne nie mogą być więc zagospodarowane na cele nierolnicze tylko na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Wymagają bowiem zmiany swojego przeznaczenia (na cele nierolnicze), czego dokonuje się wyłącznie w planie miejscowym, po uzyskaniu ww. zgody właściwego organu. Nie można więc powiedzieć, że tego rodzaju teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W drugiej sytuacji zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III, o powierzchni powyżej 0,5 ha, jest projektowany (nadal) na cele rolnicze i przekracza kryterium obszarowe. Nie jest on obszarem projektowanym w studium na cele nierolnicze. Rozważania na temat wymagalności uzyskania ww. zgody są w takim przypadku w istocie bezprzedmiotowe, bo decyzja w takiej sprawie (pozytywna lub negatywna) nie mogłaby być w ogóle wydana w toku procedury planistycznej. Bezspornie bowiem w takim przypadku inne niż rolnicze zagospodarowanie takiego terenu będzie możliwe dopiero po zmianie studium i wprowadzeniu doń zapisu o przeznaczeniu tych gruntów na cele nierolnicze, skonsumowanej - następnie -zmianą przeznaczenia w planie miejscowym (po uprzednim uzyskaniu na to zgody właściwego organu na taką zmianę). W takich okolicznościach organ ochrony gruntów rolnych nie może więc nawet stwierdzić, że ten grunt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak jest bowiem podstawowego punktu odniesienia dla takiego wnioskowania, stanowiącego jednocześnie o przedmiotowości rozważania, w toku procedury planistycznej, kwestii dopuszczalności wyrażenia zgody, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. brakuje zapisu w studium wyznaczającego zwarty obszar gruntów rolnych projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze.

Normy prawne, wynikającą z cytowanych powyżej: art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy więc rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji lokalizowanych na użytkach rolnych klas I - III jest niedopuszczalne, jeśli ich zwarty obszar, stanowiący jednolity kompleks gruntów rolnych (czyli obszar jednej lub wielu, sąsiadujących z sobą, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, obejmujących użytki rolne klas I - III, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji), opisany i wyznaczony (zaprojektowany) w studium na cele rolne lub nierolnicze, przekracza w granicach zaprojektowanych w studium linii rozgraniczających powierzchnię 0,5 ha. Powyżej tego kryterium obszarowego nie można bowiem stwierdzić, że: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", i to bez względu na to, jakie jest jego projektowane przeznaczenie w studium - na cele rolnicze, czy na cele nierolnicze. W pierwszym przypadku wyklucza to wykazany wcześniej stan bezprzedmiotowości rozważań na temat wymagalności tego rodzaju zgody (a to z powodu nie projektowania w studium zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze). W istocie więc, nie dochodzi się nawet wówczas do merytorycznego badania wymagalności przedmiotowej zgody. W danym zaś przypadku - ustalenia poczynione już w ww. fazie merytorycznej skutkują ustaleniem wskazującym już na konieczność uzyskania takiej zgody.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że grunt objęty wnioskiem lokalizacyjnym (stanowiący działkę nr[...]), wchodzi w skład większego obszaru gruntów rolnych, projektowanego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako "MNn" - obszary terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej. Graniczy on z innymi gruntami rolnymi i tworzy razem z nimi, w liniach rozgraniczających "MNn" zwarty obszar zaprojektowany w Studium na cele nierolnicze. W skład tego obszaru wchodzą w całości - co najmniej - działki nr[...], [...],[...]od [...]-[...]. Z porównania wypisu ze Studium z wyrysem z mapy ewidencyjnej wynika, że działki gruntu leżące w całości w granicach terenu projektowanego w Studium na cele rolne "MNn", obejmują jednocześnie użytki rolne zaliczane do klasy R IIIb, jak i użytki rolne zaliczane do klas R IVa i R IVb, tworząc fizycznie zwarty obszar jednolitej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W celu ustalenia kryterium obszarowego zwartego terenu użytków rolnych klasy R IIIb, do użytków rolnych działki nr [...] należy dodać użytki rolne klasy I - III leżące na terenach działek sąsiednich ([...], [...], [...] od [...]-[...]), znajdujących się w granicach terenu zaprojektowanego w Studium na cele nierolnicze "MNn". Dokonane przez Kolegium obliczenia (przedstawione w uzasadnieniu decyzji) wykazały, że po zsumowaniu użytków rolnych znajdujących się w granicach ww. działek bezpośrednio ze sobą graniczących, sklasyfikowanych w klasach bonitacyjnych RllIb, leżących w całości w granicach obszaru projektowanego w Studium na cel nierolny (MNn), łączna powierzchnia tych gruntów przekracza 0,5 ha i wynosi 2,7994 ha. Zatem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy R lllb wchodzących w skład projektowanego na cele nierolnicze obszaru, wymaga zgody na zamianę ich przeznaczenia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że nie podziela - znanych mu - poglądów judykatury przytoczonych w zażaleniu. Organ odwoławczy zaakcentował, że w obowiązującym porządku prawnym Kolegium związane jest przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Jego źródłem nie są zaś wyroki sądowe, które - nota bene - wiążą organy administracji tylko w konkretnych sprawach. Podniesiono również, że organ wykonawczy gminy, jest organem ochrony środowiska. Jeżeli więc realizując wytyczne tej ochrony, uwzględnił w sporządzonym przez siebie Studium warunki racjonalnej gospodarki gruntami rolnymi o najwyższej przydatności rolniczej, to nie może w procesie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pominąć konsekwencji prawnych z tego płynących. W ocenie Kolegium, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również, czy dla działki nr [...] i [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. M.- M. reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kontekście niewłaściwej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że zwarty obszar konturu należy rozpatrywać łącznie z innymi wyodrębnionymi geodezyjnie działkami. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Z uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zgadza się z przyjętą przez organy interpretacją art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych według której, zwarty obszar projektowanego przedsięwzięcia powinien być ustalany przez zsumowanie powierzchni wszystkich działek powstałych w wyniku podziału działki nr[...]. Strona uważa, że organ powinien badać jedynie obszar działki nr [...] co do której prowadzone jest postępowanie lokalizacyjne. Na poparcie tego stanowiska zacytowano fragmenty orzeczeń sądowych - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2008r., II SA/GI 711/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1502/08. Za istotną okoliczność skarżąca znała również fakt, że składając wniosek lokalizacyjny posiadała wiedzę na temat pozostałych działek powstałych z działki nr[...]. W przypadku działki nr [...] organ pierwszej instancji nie widział przeszkód w uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie strony świadczy to o wybiórczym stosowaniu i interpretowaniu przepisów przez organ i narusza art. 8 k.p.a. Działanie organów administracji polegające na zamienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach kierowanych do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zamiany, uznaje się za naruszające zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. W związku z tym skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie, pomimo zbieżnej podstawy prawnej i stanu faktycznego, organ wydał dwie różne decyzje, co spowodowane było tym, że wnioski złożyły dwa różne podmioty. Kolegium nie odniosło się jednak do powyższej kwestii co rodzi wrażenie, że skarżąca nie jest traktowana na równi z innymi - co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Dodatkowo podniosła, że zarzut nieuwzględniania stanowiska organu pierwszej instancji co do innej działki powstałej z podziału, zawartego w innym rozstrzygnięciu, jest chybiony, gdyż takie rozstrzygnięcie nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś akt administracyjny dotknięty jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodne z przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podjęte w ramach współdziałania organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Procesowa podstawa do podjęcia tego typu rozstrzygnięcia zawarta jest w art. 106 k.p.a. Stanowi on, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (§5). Współdziałanie organów występuje zatem wówczas, gdy określony problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden organ administracji publicznej. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się bowiem w pełni, w zakresie działania jednego podmiotu, lecz należy do zakresu działania dwóch lub kilku podmiotów traktowanych łącznie. Wskazany podział zadań pomiędzy organami administracji - jak wskazuje się w literaturze - uzasadniony jest tym, że zadania organów związane z określonym resortem czy też specjalizacją i posiadaną w tym zakresie wiedzą, niejednokrotnie się przecinają, wymagając wzajemnego uzupełnienia, czego wyrazem jest tryb opisany w art. 106 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck 2000, s. 432). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że akty prawne wydawane na podstawie art. 106 k.p.a. (szczególnie uzgodnienie) stanowią rozstrzygnięcia o charakterze decyzyjnym i mają charakter wiążący dla organu orzekającego w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97, LEX nr 45131). Organ uzgadniający współdecyduje zatem o końcowym rozstrzygnięciu wypowiadając się co do treści przyszłej decyzji w zakresie wyznaczonym przez przepisy kompetencyjne. Zakres działania organu uzgadniającego ograniczony jest przepisami prawa materialnego nakładającymi obowiązek uzgodnienia, określającymi jednocześnie, które normy prawa materialnego - w związku z posiadanymi kompetencjami - powinny być wzięte pod uwagę. Zakres i przedmiot stanowiska wyrażanego przez organ uzgadniający jest zatem podwójnie ograniczony: po pierwsze - przedmiotem sprawy, po drugie zakresem właściwości organu uzgadniającego (tak M. Jaśkowska A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009).

W kontekście przedstawionych uwag wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej zwana u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 przywołanej ustawy wprowadza obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę tak określonego uzgodnienia stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn.zm – zwanej dalej u.o.g.r.l). Organem właściwym do dokonania uzgodnienia jest starosta (art. 4 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Z przedstawionej regulacji wynika, że celem przewidzianego nią uzgodnienia jest kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych a zakres tego uzgodnienia ograniczony jest do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chodzi zatem o grunty, które w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) wykazane zostały jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2010 r. Nr 102, 651 z późn.zm.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do działki nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy R lllb i R IVa , obowiązywał wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych tj. Starostą O. Celem tego uzgodnienia była kontrola planowanego zamierzenia inwestycyjnego z regulacjami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych zawartych w u.o.g.r.l oraz wynikających z u.p.z.p. i ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu (poprzez jego zabudowę) da się pogodzić z rolniczym charakterem gruntów czy też spowoduje wyłączenie tego charakteru.

Ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. polega, między innymi, na ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1), zatem uzgodnienie dokonywane w tym zakresie, niewątpliwie winno realizować podstawowy cel ochrony gruntów rolnych tj. zapobiegać nadmiernemu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych.

Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego, określenie warunków zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust.2). W tym ostatnim przypadku "gospodarowanie przestrzenią następuje na podstawie przepisów szczególnych tj. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno - gospodarczego oraz art. 61 ustawy" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH. Beck. Warszawa 2005, s. 44). Co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy przywołać trzeba też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który podkreślił, że decyzja ta, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Jak stwierdził Trybunał, decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, lecz w uproszczeniu, przyjąć można, że stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn.akt P 37/06). Z przedstawionych regulacji wynika zasada, że ustalenie przeznaczenia terenu (zmiana przeznaczenia terenu) następuje przez uchwalanie planu miejscowego a przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie sposobów i warunków zagospodarowania a nie zmiana przeznaczenia terenu (tak NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK 113/08, nsa. gov.pl).

Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone zostały w rozdziale 2 u.o.g.r.l. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, na cele nierolnicze przeznaczyć należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności rolniczej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga zgody ministra właściwego do spraw wsi. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, wymagające zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione regulacje prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku gdy wymagana jest zgoda odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, wyłączną drogą dokonania zmiany takiego przeznaczenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdy zaś zgoda organu wymienionego w art. 7 ust.2 nie jest wymagana, zmiana sposobu zagospodarowania może odbyć się poza planem miejscowym. Wówczas o przyszłym przeznaczeniu gruntu decyduje wola jego właściciela, którego konstytucyjne prawo własności ograniczać mogą ustawy, w tym przypadku tworzące generalny porządek planistyczny. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej świadczy, że planowana zmiana pozostaje w zgodzie z tym porządkiem.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest zatem ocena, czy organy uzgadniające prawidłowo przyjęły, że grunt na której planowana jest inwestycja wskazana we wniosku, wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. a tym samym, czy planowana zmiana jego przeznaczenia dopuszczalna jest tylko przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota zasadniczo sprowadza się zatem do interpretacji zawartego art. 7 ust. 2 pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Wyjaśnienia wymaga czy pojęcie to odnosi się jedynie do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jak uważa strona skarżąca, czy też - jak przyjęły organy obu instancji, ustalając zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolne - należy uwzględnić nie tylko działkę objętą wnioskiem ale również sąsiadujące z nią bezpośrednio działki, obejmujące użytki rolne klas I-III.

Odnotować należy, że w tym względzie w orzecznictwie prezentowane są różne poglądy. Przykładowo w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. (II OSK 1826/06 CBOS, nsa.gov.pl) i z dnia 27 czerwca 2008 r. (II OSK 738/08 CBOS, nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przez zwarty obszar o jakim stanowi powyższy przepis, należy rozumieć obszar który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. Chodzi tu więc o konkretną działkę, na której ma być realizowana inwestycja. W judykaturze zaprezentowano jednak również poglądy odmienne. W wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. (II OSK 113/08, CBOS, nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające pojęcie zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zdaniem NSA, "właściciel gruntu rolnego może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swojego prawa własności, jednak w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeżeli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego rolniczego wykorzystania tych działek, ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczonych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także powinny być ocenione z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który pomimo tego podziału może być nadal użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określone przez dyspozycję art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". W przytoczonym orzeczeniu NSA zauważył również, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2 art. 7 u.o.g.r.l., lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntów i w innych dokumentach urzędowych, wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Również w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. (II OSK 1092/09 CBOiS nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wyznaczenie terenu gruntów rolnych na cele nierolnicze musi zostać ustalone w sposób pełny w postępowaniu w sprawie, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy ustalenia faktycznego w tym zakresie nie może stanowić jedynie wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Organ administracji związany jest żądaniem, ale to czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że zbadać należy, czy działka inwestora nie stanowi części zwartego obszaru gruntów rolnych, co do których istnieje wymóg uzyskania zgody z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., co jest istotne dla wykluczenia obejścia przepisów prawa. Sąd podkreślił również, że ww. przepis reguluje przeznaczenie zwartego obszaru gruntów rolnych a nie ogranicza się do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wnioski wypływające z argumentacji zawartej w przytoczonych wyżej orzeczeniach wskazujące, że według brzmienia art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia ma dotyczyć obszaru a nie działki objętej wnioskiem lokalizacyjnym. Kryterium powierzchniowe zawarte w tym przepisie odnosi się więc nie do działki lecz do obszaru. W języku potocznym "obszar" oznacza natomiast rozległy teren; ograniczoną część przestrzeni, określną powierzchnię czegoś, miejsce występowania czegoś zwykle dużych rozmiarów (Słownik Języka Polskiego PWN 1979). Powyższe prowadzi do wniosku, że analizowane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja ale również całego zwartego kompleksu gruntów rolnych (użytków rolnych klas I - III) w skład których one wchodzą. Fakt ograniczenia terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym do konkretnej działki nie przekraczającej powierzchni 0,5 ha nie oznacza więc, że teren ten nie podlega rygorom związanym z ochroną użytków rolnych, o ile wchodzi w skład zwartego obszaru takich użytków o powierzchni ponad 0,5 ha. Przedstawiona wykładnia gramatyczna pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które dążą do ograniczenia nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych ze względu na ich społeczno-gospodarcze przeznaczenie. W odniesieniu do użytków rolnych klasy l-III – jako do gruntów poddanych wysokiej ochronie - ustawa wprowadza ponadto szczególny tryb zmiany ich przeznaczenia (art. 7). Nie ulega też wątpliwości, że regulacje zawarte w u.o.g.r.l prowadzą do ograniczenia swobody planistycznej gminy oraz do ograniczenia uprawnień właściciela w korzystaniu z przysługującego mu prawa i wraz innymi aktami tworzą porządek planistyczny, który organ musi uwzględnić podejmując decyzję o warunkach zabudowy.

Kierując się przedstawionymi regulacjami organ uzgadniający winien zatem ustalić czy istnieje obszar przekraczający wskazane w art. 7 ust. 2 kryterium i czy działka inwestora stanowi element tego obszaru. Jeżeli ustalony zostanie obszar objęty ochroną na podstawie przepisów u.o.g.r.l. stanowiący zwarty obszar użytków rolnych o powierzchni większej niż 0,5 ha oraz to, że działka inwestora stanowi jego element, to element ten nie może być spod tej ochrony wyłączony.

Ustalając stan faktyczny organ uzgadniający może sięgnąć nie tylko do wniosku inwestora ale również do danych zawartych w ewidencji gruntów i innych dokumentów urzędowych którymi dysponuje. Wymóg ustalenia stanu faktycznego według reguł określonych w art. 7 k.p.a., wskazuje też na konieczność sięgnięcia do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem pomijać, że przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjmując, że decyzja taka przynależy do procesu planistycznego (obok planu miejscowego), podnieść trzeba kwestię znaczenia studium nie tylko przy uchwaleniu planu miejscowego przez radę gminy ale również przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ wykonawczy gminy. Problem ten rozważany był w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08 (CBOiS nsa. gov.pl), w którym akceptując poglądy doktryny wskazano, że pomimo, iż studium nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak jego ustalenia muszą być brane pod uwagę w postępowaniu lokalizacyjnym. Sąd zauważył, że odmienna interpretacja roli studium w postępowaniu lokalizacyjnym mogła by prowadzić do sytuacji, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalanym dla danego terenu planie miejscowym (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1). Natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z zapisem studium całkowicie sprzeczna, co należy uznać za sprzeczne z Konstytucją. Trzeba zatem mieć na uwadze, że studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne oraz kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 2 pkt 1, 9,10 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy w procesie planistycznym (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli zatem działka objęta wnioskiem lokalizacyjnym, według ustaleń studium, wchodzi w skład obszaru użytków rolnych projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolne, to przy uchwalaniu planu miejscowego nie byłoby dopuszczalne przeznaczenie na cele nierolne tylko działki objętej wnioskiem lokalizacyjnym (mniejszej niż 0,5 ha) ze względu na niedopuszczalność takiego wyodrębnienia w świetle art. 14 ust. 3 u.p.z.p. W takiej sytuacji zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki - wraz z całym obszarem w skład którego wchodzi - dopuszczalna jest tylko w wyniku uchwalenia planu miejscowego, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu. Skoro, jak już zauważano regulacje u.o.g.r.l. ograniczają władztwo planistyczne gminy, to jej postanowienia muszą być uwzględnianie w procesie uchwalania planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 7u.o.g.r.l.) jak też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium trafnie przyjęło, iż zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie może być utożsamiany tylko z działką objętą wnioskiem lokalizacyjnym. Trafnie również ustalając ten obszar, sięgnęło do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.

Zdaniem Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliło, że grunt objęty projektem uzgadnianej decyzji, wchodzi w skład większego obszaru gruntów rolnych obejmujących użytki rolne klasy III oraz klasy IV tworząc fizycznie zwarty obszar jednolitej przestrzeni produkcyjnej, który według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.projektowany jest na cele nierolne określone jako tereny "MNn" - obszary terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej. Ponadto jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...] na kilkanaście działek o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha w skład których wchodzą użytki rolne klasy R III i R IV. Nie budzi również zastrzeżeń sposób ustalenia przez organ zwartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki klasy I -III projektowanych do przeznaczenia na cele nierolne, poprzez zsumowanie użytków rolnych klasy Rlllb znajdujących się w granicach działek bezpośrednio ze sobą graniczących (w tym również obejmujących działki powstałe z podziału działki nr[...]) i leżących w całości w granicach obszaru projektowanego w Studium na cel nierolniczy (MNn). Prawidłowo przeprowadzone obliczenia organu wykazały, że działka nr [...] objęta postępowaniem lokalizacyjnym, wchodzi w skład zwartego obszaru gruntów rolnych obejmujących użytki rolne klasy RlII, projektowanego na cele nierolnicze, o powierzchni większej niż 0,5 ha. W takiej sytuacji zmiana przeznaczenia tych gruntów, możliwa jest tylko w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów prawnych Sąd nie podzielił argumentacji skargi wskazującej na dokonanie przez Kolegium wadliwej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i w konsekwencji naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (a nie art. 53 ust. 3 pkt 6 jak omyłkowo podano w skardze). Oczekiwanego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Kolegium art. 8 k.p.a. z tego względu, że organ II instancji pominął przy rozpatrywaniu zażalenia fakt, że organ pierwszej instancji w stosunku do innych działek powstałych z podziału działki nr [...] dokonał stosownych uzgodnień. W tym względzie wskazać należy, że nawet jeżeli stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest niepełne (lub też niewystarczająco uzasadnione) to okoliczność ta – wobec zastosowania prawidłowej wykładni do art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. - nie miała wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie Kolegium wywiodło również, że organy administracji rozstrzygając sprawy kierować muszą tylko obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym źródła prawa nie mogły dla Kolegium stanowić orzeczenia Starosty O. wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w innych sprawach. Również Sąd związany jest granicami sprawy w której wniesiona została skarga, tym samym kontroli Sądu nie mogła podlegać prawidłowość orzekania - w tym prawidłowość interpretacji przepisów oraz ustalenia stanu faktycznego - przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji orzeczeń w innych sprawach. Z tego też względu Sąd nie mógł ocenić, czy stanowisko organu spowodowane było jedynie zmianą poglądów prawnych, czy też było wynikiem odmiennych ustaleń faktycznych. Ponadto jak zauważa sam skarżący, za naruszające zasadę zaufania obywateli do państwa uznaje się działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażanych w orzeczeniach administracyjnych kierowanych do tego samego adresata, podczas, gdy - zgodnie ze skargą - w niniejszym przypadku mamy do czynienia z różnymi adresatami tych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie znajdując dostatecznych podstaw – określonych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a., do uchylenia zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 151 ww. ustawy orzekł o oddaleniu skargi.

H.B.18.04.2011r.