Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 527/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1 zd. 2, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 149 par. 1-2, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni betonu oraz budynku gospodarczo – magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną, w tym zjazdów z drogi publicznej, wydanej dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 5 maja 2010r. spółka A wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W dniu [...] Prezydent Miasta T. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Wydanie decyzji zostało poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], która określiła warunki realizacji i eksploatacji oraz zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. W dniu [...] Prezydent Miasta T. wydał na wniosek spółki decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, która włączyła do terenu inwestycji działkę nr ew. [...], rzekę C., do której zaplanowano odprowadzenie oczyszczonych wód deszczowych.

W dniu 10 listopada 2010r. E. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. We wniosku tym, E. K. podniosła, iż na jej działce, sąsiadującej z terenem inwestycji poprzez ciek wodny, znajduje się zabytkowa willa fabrykancka, otoczona zielenią, w tym drzewostanem, który znajduje się pod ochroną konserwatora przyrody. Istnieje zagrożenie przekroczenia standardów jakości środowiska poprzez emisję pyłów i zwiększony hałas. Inwestycja będzie miała negatywny wpływ na jej nieruchomość pomimo, iż nie sąsiadują one bezpośrednio ze sobą.

Postanowieniem z dnia [...] wznowiono postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 25 lutego 2011r. wezwano E. K. do uzupełnienia wniosku i wykazania interesu prawnego, który byłby podstawą do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca powołała się na art. 144 K.c. i podniosła, że działalność wytwórni betonu w sposób bezpośredni oddziaływać będzie negatywnie na jej nieruchomość. Inwestycja ta w sposób istotny (hałas, pylenie, zanieczyszczenie wód gruntowych i cieków wodnych) wpływa na środowisko przyrodnicze nieruchomości sąsiedniej. Przewidywany zakres prac może powodować powstanie hałasu o poziomie około 75 – 85 dB, od środków transportu na poziomie około 84 dB. Ponadto nieprawidłowo zastosowano zasadę "dobrego sąsiedztwa", bowiem na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nie ma zabudowy podobnej do wnioskowanej.

W dniu E. K. wydano decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia E. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie badał, czy skarżąca zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska, nie zbadał legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, błędnie uznał, iż nowe rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, czym naruszył przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2011r. wezwano E. K. do uprawdopodobnienia okoliczności, w jakich dowiedziała się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz podania daty, kiedy dowiedziała się o jej wydaniu. W piśmie z dnia 21 września 2011r. E. K. wyjaśniła, że o fakcie wydania decyzji dowiedziała się w dniu 20 października 2010r. Została poinformowana około 14 października 2010r. przez pracownika, iż w sąsiedztwie jej nieruchomości, znajdującej się przy ul. A 120, realizowana jest inwestycja. Z powyższych wyjaśnień wynika, iż E. K. o inwestycji dowiedziała się około 14 października 2010r. Natomiast w dniu 20 października 2010r. dowiedziała się, kto jest inwestorem i o tym, iż została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W dniu 10 listopada 2010r. wpłynął wniosek E. K. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Został więc zachowany termin do wniesienia wniosku.

Dla planowanej inwestycji zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko. W dniu [...] została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, na etapie eksploatacji wytwórni betonu nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy emisji pyłów i poziomu hałasu poprzez zastosowanie rozwiązań chroniących środowisko: instalację w silosach magazynowych cementu, zintegrowanych z wytwórnią betonu filtrów pulsacyjnych, emisja niezorganizowana podczas przeładunku kruszywa i piasku zostanie ograniczona poprzez zraszanie i utrzymanie czystości na placu. Nie zachodzi konieczność minimalizowania oddziaływania akustycznego obiektu na tereny znajdujące się w jego otoczeniu. Zasięg uciążliwości hałasu nie będzie przekraczał granic przedsięwzięcia.

Teren planowanego przedsięwzięcia leży poza obszarami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Najbliższymi obszarami Natura 2000 są obszary Mające Znaczenie dla Wspólnoty: A w odległości około 3 km w linii prostej, Lasy B PLK 100003 w odległości około 5 km w linii prostej oraz Proponowane Obszary Mające Znaczenie dla Wspólnoty: Lasy C w odległości około 5,6 km w linii prostej, Łąki D w odległości około 0,85 km w linii prostej. W odległości około 3 km w linii prostej znajduje się Rezerwat Przyrody E. Wszystkie wymienione obszary znajdują się poza zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, dlatego inwestycja nie stanowi zagrożenia dla integralności i spójności oraz prawidłowego funkcjonowania tych obszarów. Zakres oddziaływania wytwórni betonu nie przekroczy granic nieruchomości i nie będzie znacząco oddziaływał na nieruchomości sąsiednie. Nie ma więc zastosowania art. 144 K.c. Tym samym E. K. nie wykazała interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie jej za stronę we wznowionym postępowaniu oraz nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego mogłaby wywieść dla siebie przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

W sytuacji zatem, gdy dla E. K. nie wynikają z przepisów prawa materialnego żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma ona przymiotu strony. Nie ma ona legitymacji do żądania wznowienia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tym samym nie ma podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od tej decyzji E. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1. art. 150 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo w sprawie, ponieważ ze względu na zarzut wydania decyzji ostatecznej przez organ, który podlegał wyłączeniu w postępowaniu Prezydent Miasta T. nie jest właściwy miejscowo do załatwienia sprawy;

2. art. 107 § 1 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez podmiot nie będący organem oraz bez oznaczenia stron postępowania, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż decyzja została wydana z rażącym z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 149 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż odwołująca nie jest stroną pomimo tego, że w związku z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania kwestia ta została już rozstrzygnięta, tj. uznano, iż odwołująca posiada status strony;

4. art. 81 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji pomimo tego, iż odwołująca nie była zawiadomiona o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów w określonym terminie.

W uzasadnieniu E. K. podniosła, że powodem wyłączenia organu jest okoliczność, że prezesem spółki, będącej inwestorem i jedynym udziałowcem (100 % udziałów), jest Z. A. Ł., pełniący w latach 2006 – 2010 funkcję Przewodniczącego Rady Miasta T. Przyczyną dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia jest m. in. zarzut niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu. W związku z powyższym Prezydent Miasta T. nie jest właściwym do orzekania w postępowaniu wznowieniowym i dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno wskazać organ właściwy. Nawet, gdyby uznać, iż decyzja została wydana w ogóle przez organ, to decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. O istnieniu przesłanek wyłączenia organu może świadczyć również sposób działania organu pierwszej instancji. Poza zaskarżoną decyzją wydano postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, które podobnie jak zaskarżona decyzja zostały doręczone w dniu 5 grudnia 2011r. Postanowienie nosi datę "28 październik 2011r.", a zatem zostało albo antydatowane albo "włożone na miesiąc do szuflady".

Zdaniem skarżącej organ zamierzał, doręczając obydwa orzeczenia stronie w tym samym dniu, uniemożliwić złożenie zażalenia od zaskarżonego postanowienia w czasie, który dawałby szansę na jego rozpatrzenie przed wydaniem decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Rozpatrywanie sprawy przez organ, który podlega wyłączeniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Jako organ w decyzji oznaczono Urząd Miasta. Urząd Miasta nie jest organem gminy, ale jednostką, przy której pomocy Prezydent Miasta wykonuje swoje zadania. Skoro w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż wskazanie jako adresata decyzji prezesa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zamiast samej spółki, jest rażącym naruszeniem prawa, to również wskazanie w decyzji jako organu Urzędu Miasta (nie określając nawet jakiego), zamiast Prezydenta Miasta T. jest również rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja nie określa również stron postępowania. W decyzji wskazano jedynie, iż została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku E. K. z dnia 10 listopada 2010r." Powyższego określenia nie można w żaden sposób traktować jako określenia strony (nie wskazano również jako strony spółki A). Ponadto decyzja w sposób wadliwy określa podstawę prawną, ponieważ nie wskazuje publikatora. Skoro organ administracji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to znaczy, że przesądził kwestię statusu odwołującej jako strony postępowania. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji nie bada już statusu strony wnoszącego podanie, ale sprawdza tylko, czy strona nie brała udziału w postępowaniu i czy nie ponosi winy za brak udziału w postępowaniu. Nadto skarżąca podniosła, iż nie spełniono wymogów określonych w art. 81 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, uznając zarzuty zawarte w odwołaniu za nieuzasadnione, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że okoliczność, iż wnioskodawca pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miasta T., nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu, tj. Prezydenta Miasta T. od załatwienia sprawy. Przewodniczący Rady Miasta nie jest ani kierownikiem organu administracji publicznej, ani organem bezpośrednio wyższego stopnia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że kwestie dotyczące posiadania przymiotu strony przez jednostkę wnoszącą podanie o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na jej podmiotowy zakres, mogą być ustalone wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Za niewątpliwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organem, który wydał decyzję z dnia [...] był Prezydent Miasta T., w imieniu którego działał Architekt Miasta.

Jak wynika z rozdzielnika decyzji zawartego na stronie 5, została ona skierowana do pełnomocnika skarżącej oraz inwestora. Tym samym zostały oznaczone strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z zapewnieniem jej udziału w postępowaniu oraz zapoznaniem się z materiałem dowodowym, jakkolwiek istotne z punktu widzenia strony, to jednak w przypadku skarżącej nie mają znaczenia, bo nie ma ona w sprawie interesu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na zakres inwestycji, jej charakterystykę przedstawioną przez inwestora oraz ustalenia decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jej oddziaływanie zamknie się w granicy działki inwestora. Projektowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko głównie poprzez emisję do środowiska hałasu oraz substancji zanieczyszczających do powietrza.

Z postępowania w przedmiocie oddziaływania na środowisko, zakończonego ostateczną decyzją środowiskową z dnia [...], a w szczególności z raportu wraz z uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] oraz ustaleń analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występują tereny produkcyjne, tereny użytkowane jako infrastruktura techniczna (oczyszczalnia ścieków), tereny kolejowe, które nie podlegają ochronie akustycznej. W sąsiedztwie występują także tereny ogródków działkowych, tj. tereny rekreacyjno – wypoczynkowe oraz mieszkaniowe podlegające ochronie akustycznej. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w odniesieniu, m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno – wypoczynkowych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826). Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziom hałasu w porze dnia nie może przekraczać 50 dB, natomiast w porze nocnej 40 dB. Z kolei dla terenów rekreacyjno – wypoczynkowych normy hałasu wynoszą 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocnej. Planowane przedsięwzięcie będzie prowadziło działalność wyłącznie w porze dnia.

Z rozkładu izofon wynika, że poziom hałasu dla planowanego przedsięwzięcia będzie zawierał się w przedziale od 45 dB najbliżej źródła hałasu do 40 dB na granicy działki inwestora. Z powyższego wynika, że normy hałasu zostaną spełnione i oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza granice działki inwestora.

Dla zminimalizowania emisji pyłów zaplanowano instalację w silosach magazynowych cementu, zintegrowanych z wytwórnią betonu filtrów pulsacyjnych poliestrowych typu TRF 20 o powierzchni 20 m2. Emisja niezorganizowana, powstająca podczas przeładunku kruszywa i piasku, zostanie ograniczona poprzez utrzymanie czystości i ewentualne zraszanie.

Z tych względów, a także z uwagi na funkcję terenów objętych analizą urbanistyczną, obszar działki objętej inwestycją wynoszący 2,9952 ha, miejsce usytuowania inwestycji na tej działce oraz odległość pomiędzy projektowaną inwestycją, a granicami działki skarżącej wynoszącą około 115 m, oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza teren działki inwestora i wkraczać tym samym na teren skarżącej, tym bardziej, że dzieli je rzeka C. Tego rodzaju ustalenia korespondują z art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro zatem planowana inwestycja nie będzie ujemnie oddziaływać na teren skarżącej, może mieć ona w sprawie co najwyżej interes faktyczny, czemu daje wyraz we wniosku o wznowienie postępowania oraz odwołaniu, wyrażając jedynie swoje obawy dotyczące wpływu inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz pogorszenie warunków bytowych.

W skardze na powyższą decyzję E. K. wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] pomimo tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: art. 107 § 1, art. 150 § 2, art. 149 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 151 § 1 pkt 1 oraz art. 81 K.p.a.;

2. art. 81 K.p.a.;

3. a nadto, że nie zawiera ona oznaczenia strony, co stanowi przesłankę nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób zaakceptować, ponieważ wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu były uzasadnione, a uwzględnienie chociażby jednego z nich powinno skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] lub stwierdzeniem jej nieważności.

Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu, podnosząc dodatkowo, że za oznaczenie strony nie może być uznane wskazanie w rozdzielniku, iż decyzja zostanie doręczona pełnomocnikowi skarżącej. W takiej sytuacji należałoby uznać, iż jako stronę oznaczono osobę będącą pełnomocnikiem, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewątpliwie, tzw. rozdzielnik, w którym jedynie dla ułatwienia pracy organu wskazuje się podmioty, którym orzeczenie jest doręczane, w żadnym wypadku nie może służyć określaniu stron postępowania i wydaje się, iż nie powinien być nawet uznawany ze element decyzji (rozdzielnik nie jest wymieniony jako element decyzji, a w decyzji znajduje się poniżej podpisu).

Takim samym naruszeniem przepisów dotknięta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która również nie wymienia stron postępowania.

Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zasadzie nie wynika, czy organ został w decyzji określony (i wymóg ten spełnia pieczątka z podpisem), czy też nie został, ale dzięki temu, iż decyzja została podpisana "wiadomo", kto jest organem. W art. 107 § 1 K.p.a. ustawodawca wskazuje elementy decyzji i wydaje się, iż kolejność tego wyliczenia nie jest przypadkowa i np. określenie organu i stron w decyzji musi znajdować się przed rozstrzygnięciem, rozstrzygnięcie przed uzasadnieniem, a ostatnim elementem decyzji jest podpis. Skoro ustawodawca jako elementy decyzji odrębnie wymienia organ i podpis upoważnionego pracownika, to oczywistym jest, iż podpis pracownika nie może jednocześnie pełnić obydwu tych funkcji. W decyzji wskazano jako organ Urząd Miasta i jest to podmiot, który nie posiada statusu organu. Dlatego też należy uznać, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że pomiędzy Prezydentem Miasta T. (organem wykonawczym gminy), a Przewodniczącym Rady Miasta (organem uchwałodawczym w stosunku do Prezydenta Miasta, kontrolującym jego pracę) zachodzą relacje wywołujące wątpliwości, co do bezstronności pracownika określone w art. 24 § 3 K.p.a., organy obu instancji powinny rozpatrzyć możliwość wyłączenia organu pierwszej instancji na podstawie art. 24 K.p.a.

Organy obu instancji nie zawiadomiły skarżącej o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczeniu terminu zapoznania się z nim.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że skarżąca nie ma statusu strony w sprawie, gdyż ma ona status strony w postępowaniu wznowieniowym i w tym postępowaniu organ administracji powinien uczynić zadość obowiązkom wynikającym z art. 81 K.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana z uchybieniem ustawowego terminu, ponieważ została powiadomiona o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...], a decyzja nosi datę [...] (przy czym jest to najpewniej data posiedzenia, a nie sporządzenia uzasadnienia decyzji, ponieważ decyzję otrzymała dopiero w dniu [...]).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni betonu oraz budynku gospodarczo – magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną, w tym zjazdów z drogi publicznej, wydanej dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. Z tego względu podkreślić trzeba, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a.

Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a i art. 145b następuje jednak tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że ani w doktrynie ani w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że w pierwszym rzędzie organ musi po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego zbadać, czy powołana we wniosku o wznowienie podstawa (przesłanka wznowieniowa) faktycznie zaistniała, czy też w rzeczywistości brak jest podstawy wznowieniowej, bowiem twierdzenia zawarte we wniosku o wznowienie były gołosłowne.

Dopiero bowiem przesądzenie o tym, że przesłanka wznowieniowa w sprawie wystąpiła, umożliwia przejście do kolejnej fazy (etapu) postępowania, to jest już tym razem merytorycznej, rozpoznania istoty sprawy (co do meritum). Te właśnie fazy postępowania uwzględnia regulacja art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w myśl której organ administracji publicznej, który po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 dojdzie do przekonania, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka (podstawa wznowienia) w rzeczywistości nie zaistniała w danej sprawie, a więc brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga więc wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

O ile zatem po przeprowadzeniu takiego postępowania, właściwy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a., czyli nie stwierdzi wymienionych w tych przepisach przesłanek wznowieniowych, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W sytuacji więc, gdy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, to wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania - jako jego przesłankę - wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniosła także, iż jej działka graniczy (przedziela je tylko ciek wodny) z działką, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, wobec czego planowana inwestycja będzie w sposób bezpośredni oddziaływać na jej własność. Nie jest też sporne, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, zakończonym wskazaną wyżej decyzją z dnia [...].

Na skutek tego żądania skarżącej organ pierwszej instancji w dniu [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił jej uchylenia, uznając, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, zakończonym tą decyzją.

Przepisem, który określa strony postępowania administracyjnego, w tym również w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W uchwale 5 sędziów z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154, Lex nr 10650) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, lecz jednocześnie zaznaczył, iż nie każda budowa będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 K.p.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że nawet w wypadku inwestycji o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwości w środowisku naturalnym nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 K.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 K.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Stanowisko to Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela.

Należy również zwrócić w tym miejscu uwagę, że z art. 28 K.p.a. wynika, iż podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., ma materialnoprawny charakter (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93 i z dnia 2 czerwca 1998r., sygn. akt IV SA 2164/97). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Innymi słowy o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". A contrario - brak jest podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie można ustalić przepisu prawa materialnego, z którego wywieść można byłoby jego konkretne prawa lub obowiązki.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, gdyż zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic działki inwestora. Ustalenia w tym zakresie oparły przede wszystkim na dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w szczególności zaś charakterystyce planowanego przedsięwzięcia i raporcie oddziaływania na środowisko.

Decyzja ta, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje zresztą skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.). Zwróciły też uwagę na funkcje terenów objętych analizą urbanistyczną (m.in. tereny produkcyjne, usługowe, użytkowane jako infrastruktura techniczna), wielkość działki inwestora – 2,9952 ha oraz fakt, że działka nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym wraz z A. K. według wypisu z rejestru gruntów jest skarżąca, nie graniczy nawet bezpośrednio z działką nr ewid. [...], gdyż rozdziela je działka nr ewid. [...] – rzeka C.

W toku postępowania skarżąca nie podważyła w sposób skuteczny tych ustaleń. Nie wykazała, że realizacja planowanej przez inwestora inwestycji, w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy, będzie zakłócała korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, do których to kryteriów odwołuje się powoływany przez nią w piśmie z dnia 17 marca 2011r. jako podstawa interesu prawnego art. 144 K.c. Pismo to stanowiło zresztą odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego zawarte w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2011r. W tym ostatnim z kolei piśmie organ ten wyjaśnił, że skarżąca winna wykazać wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Tym samym zapewnił skarżącej możliwość wykazania, iż przysługiwał jej interes prawny postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przeprowadzona, przez organy analiza, dotycząca postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w sposób przekonywujący wykazała, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej.

Skutkiem ustalenia braku takiego oddziaływania za trafne uznać trzeba stanowisko organów, iż nie przysługiwał skarżącej przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie była ona legitymowana do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. Brak przymiotu strony oznaczał zaś, że decyzja ta nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skutkiem takiego ustalenia, jak już wyżej wskazano, winno być zaś wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - bez badania, czy w sprawie występują inne przesłanki wznowieniowe. W tym stanie rzeczy również pozostałe zarzuty skarżącej wskazujące na istnienie innych wad decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu nie mogły być przedmiotem rozważań organów i sądu administracyjnego.

Z tych względów, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżoną decyzją skutkującego koniecznością uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.

A.D.