Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 16/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 98 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 17 grudnia 2010 r. A., reprezentowana przez kuratora sądowego J. Ż. (zwana dalej: Spółką), wystąpiła do Starosty "o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należących do Spółki A. położonych na terenie miasta i gminy H., składających się z następujących działek ewidencyjnych: "[..] oraz [..] objęte księgą wieczystą KW [..]-[..] oraz [..] objęte księgą wieczystą KW [..], [..] i [..] objęte księgą wieczystą KW [..]-[..] oraz [..] objętych księgą wieczystą KW [..]-[..] oraz [..] objęte księgą wieczystą KW [..], [..] oraz [..] objęte księgą wieczystą KW [..], [..] oraz [..] objęte księgą wieczystą KW [..], [..] objęta księgą wieczystą KW [..]-[..], dla których nie założono ksiąg wieczystych, innych wywłaszczonych, a niewymienionych w niniejszym wniosku nieruchomości".

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w H. stanowiących uprzednio własność A.

Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z 28 listopada 2013 r. wezwał J. Ż. do przedłożenia zaświadczenia lub postanowienia określającego zakres uprawnień kuratora. Strona w piśmie z 18 grudnia 2013 r. udzieliła wyjaśnień w kwestii zakresu uprawnień kuratora i wniosła

- w przypadku uznania tych wyjaśnień za niewystarczające – o zawieszenie postępowania.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie kwestionuje twierdzenia kuratora,

iż jest on uprawniony do reprezentowania Spółki. Zdaniem organu wątpliwy jest natomiast – w świetle treści art. 42 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) – dalej jako "k.c.", zakres uprawnień kuratora. W szczególności wątpliwości organu budzi możliwość występowania przez kuratora do organu administracji z żądaniami dotyczącymi zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Starosta wyjaśnił nadto, że uznał pismo strony z 18 grudnia 2013 r. za wniosek o zawieszenie postępowania. W konsekwencji - postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r., wydanym w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. – organ zawiesił postępowanie zgodnie z żądaniem strony. Pouczył także stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Następnie - wobec braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, Starosta uznał, że przedmiotowe postępowania podlega umorzeniu na podstawie

art. 98 § 2 k.p.a.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła A., reprezentowana przez kuratora sądowego J. Ż., wskazując, że organ pierwszej instancji umorzył zawieszoną sprawę o zwrot nieruchomości błędnie twierdząc, że zawieszenie nastąpiło na fakultatywny wniosek Spółki. Faktycznie zaś zawieszenie nastąpiło z urzędu, na skutek wątpliwości organu pierwszej instancji dotyczących zakresu uprawnień kuratora Spółki i braku możliwości zapewnienia stronie udziału w sprawie.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy - wskazując na treść odwołania, w którym zakwestionowano podstawę zawieszenia przedmiotowego postępowania, uznał, że należało rozważyć, czy organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2014 r. wskazał prawidłową podstawę prawną zawieszenia postępowania, jak również - czy w ogóle mógł je wydać. W ocenie organu odwoławczego, mimo że ww. rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem tego postępowania odwoławczego, podstawa prawna jego wydania ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem tylko w sytuacji zawieszenia postępowania na wniosek strony ma zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, żadna z przesłanek zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Natomiast kwestia braku możliwości reprezentowania Spółki przez kuratora J. Ż. wystąpiła już w momencie złożenia przez niego wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 17 grudnia 2010 r. Do wniosku załączono postanowienia sądów powszechnych, w których nie wskazano czynności, do których uprawniony byłby kurator. Zdaniem organu odwoławczego, J. Ż. - jako kurator Spółki, nie był zatem uprawniony do wystąpienia w jej imieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. A brak organu osoby prawnej w postaci zarządu uniemożliwiał zatwierdzenie ww. czynności. Oznacza to, że wniosek z dnia 17 grudnia 2010 r. nie powinien był zainicjować postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji kurator Spółki nie mógł wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo przychylił się do jego prośby i zawiesił postępowanie, podczas gdy powinien był już w tamtym momencie je umorzyć z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot nieuprawniony.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że - jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego dostępnego na stronie https://ems.ms.gov.pl/krs - Spółka nie została do niego wpisana, a więc obecnie nie ma takiego podmiotu, zaś kwestia ta w ogóle nie została przeanalizowana przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, wobec błędnego zawieszenia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną, organ pierwszej instancji powinien je najpierw podjąć. Następnie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie o zwrot ww. nieruchomości - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła w dniu 2 sierpnia 2017 r. A., reprezentowana przez kuratora sądowego J. Ż., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sugerowanie organowi pierwszej instancji kierunku rozstrzygnięcia, który to kierunek sam w sobie jest błędny;

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez faktyczne przesądzanie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego;

c) art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP o ochronie własności i praw majątkowych poprzez narażanie akcjonariuszy Spółki na straty materialne.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy zasugerował organowi pierwszej instancji ostateczne umorzenie całej sprawy co jest sprzeczne z celem niniejszego postępowania - ochroną praw pokrzywdzonych udziałowców Spółki. Skarżąca wyjaśniła, że złożyła do Sądu Rejonowego wniosek o powołanie likwidatora Spółki. Sprawa ta toczy się nadal w Wydziale VIII Gospodarczym Krajowego Rejestru Sądowego pod sygnaturą akt [..], więc wszystkie twierdzenia Wojewody sugerujące jakoby Spółka została wykreślona z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. są nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne. Kwestia ta nie została w ogóle przeanalizowana przez organy obu instancji. Do czasu zakończenia ww. sprawy o powołanie likwidatora niniejsza sprawa konsekwentnie powinna pozostać zawieszona. W przeciwnym razie nastąpi naruszenie konstytucyjnego prawa do udziału w postępowaniu wszystkich stron i uczestników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. i ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty, co wynika z art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wobec powyższego Sąd uznał pismo strony, zatytułowane jako skarga, za sprzeciw, w którym strona skarżąca zakwestionowała decyzję kasacyjną organu odwoławczego.

Sprzeciw spełniał wymogi formalne. Zgodnie z art. 64b § 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 2 p.p.s.a.).

Sprzeciw zawierał wszystkie elementy określone w art. 64b § 2 p.p.s.a. Wnosząca sprzeciw Spółka otrzymała tę decyzję w dniu 3 lipca 2017 r., a przedmiotowy sprzeciw wniosła do Sądu w dniu 2 sierpnia 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Jednak postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 584/17 o odrzuceniu sprzeciwu Spółki zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1756/17. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Rozpoznając sprzeciw Spółki Sąd miał na względzie, że w sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie ma również podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem niedookreślonym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika przy tym, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności

z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r.,

sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, także Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ II instancji okoliczności nie uzasadniały zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest wskazanie, że podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji był przepis art. 98 § 2 k.p.a., przy czym przepis ten należy odczytywać łącznie z § 1. art. 98 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami (art. 98 k.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1); jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2).

Jak wynika to jednoznacznie z akt sprawy, postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek A., reprezentowanej przez kuratora sądowego J. Ż. W toku prowadzonego postępowania Spółka, reprezentowana przez tego kuratora, złożyła pismo z dnia 18 grudnia 2013 r., w którym – odpowiadając na wezwanie organu pierwszej instancji do złożenia zaświadczenia lub postanowienia sądu określającego zakres uprawnień kuratora – złożyła wyjaśnienia w tej sprawie i przedstawiła swoje stanowisko, w którym uznała za bezzasadne kwestionowanie przez organ legitymacji kuratora sądowego do występowania w imieniu Spółki. Jednocześnie w ww. piśmie strona, na której wniosek wszczęto postępowanie, zawarła jednoznacznie sformułowany wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a., a to z uwagi na oczekiwanie na rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia lub postanowienia przez sąd powszechny, w przypadku gdyby organ pierwszej instancji nie podzielił argumentacji w zakresie legitymacji do reprezentowania strony w sprawach reprywatyzacyjnych.

Skutkiem tak sformułowanego wniosku było wydanie przez Starostę w dniu 8 stycznia 2014 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Jako podstawę prawną postanowienia Starosta wskazał art. 98 § 1 k.p.a. i jednocześnie w postanowieniu zawarł pouczenie o skutkach wynikających z art. 98 § 2 k.p.a. oraz pouczenie o przysługującym stronie zażaleniu.

Wskazane okoliczności wskazują, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone na wniosek strony postępowania - wnioskodawcy, to jest w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Konsekwencją zastosowanego trybu zawieszenia postępowania jest obligatoryjne zastosowanie dyspozycji art. 98 § 2 k.p.a. w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia. Przepis ten obliguje w takim przypadku organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Dodać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 450 oraz H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126).

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że termin trzech lat określony w art. 98 § 2 k.p.a. biegnie od daty wydania postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1180/11, z dnia 15 lutego 2011, sygn. I OSK 543/10, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 720/13, z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1624/13 i z dnia 17 października 2012 r., sygn. I SA/Wa 597/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd ten w pełni podziela.

Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 8 stycznia 2014 r., a zakończył się w dniu 8 stycznia 2017 r. W terminie tym nie został złożony wniosek o podjęcie postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania w oparciu uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane na podstawie art. 98 § 2 k.p.a.

Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przy wydawaniu decyzji z dnia 10 kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania organ pierwszej instancji naruszył będący podstawą jej wydania przepis postępowania. Zaznaczyć należy, że skoro decyzja ta została wydana na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., to organ odwoławczy był uprawniony jedynie do zbadania, czy ten konkretny przepis został naruszony. Skoro organ pierwszej instancji przepisu tego nie naruszył, brak było podstaw do uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Okoliczność, że strona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestionowała podstawę prawną wydania postanowienia z dnia 8 stycznia 2014 r. o zawieszeniu postępowania, domagając się uznania, że postanowienie to zostało wydane z urzędu, nie zaś na wniosek strony, nie uzasadniała badania przez organ odwoławczy zgodności z prawem tego postanowienia. Kwestionowanie zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania odbywa się bowiem w drodze zażalenia (o czym mowa w art. 101 § 3 k.p.a.), z której to możliwości strona skarżąca nie skorzystała. W konsekwencji powyższego, dla bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji nie mogła mieć znaczenia argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda wykazywał brak możliwości reprezentowania A. przez kuratora J. Ż., z czego Wojewoda wywiódł brak uprawnienia po stronie kuratora do wystąpienia zarówno z wnioskiem o zawieszenie postępowania, jak również z wnioskiem inicjującym postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Brak było podstaw do badania przez organ odwoławczy, czy organ pierwszej instancji mógł wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, skoro postanowienie takie zapadło i jest ostateczne. Podstawa prawna postanowienia o zawieszeniu postępowania miała zatem decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, a brak zaskarżenia tego postanowienia stał na przeszkodzie w badaniu w tej sprawie przez organ odwoławczy prawidłowości jego podstawy prawnej.

W świetle powyższych uwag nie miały znaczenia dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy podniesione w sprzeciwie zarzuty kwestionujące twierdzenia organu odwoławczego dotyczące uprawnienia kuratora sądowego do reprezentowania Spółki, a także dotyczące sugestii organu odwoławczego co do kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, które oparte były na tych twierdzeniach Wojewody.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Wojewoda nie wykazał w jej uzasadnieniu zaistnienia w tej sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wskazanych w tym przepisie, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 20 czerwca 2017 r., nr [..].

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji – zgodnie z treści art. 153 p.p.s.a., będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku, w szczególności rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w granicach powołanej w tej decyzji podstawy prawnej określonej w art. 98 § 2 k.p.a.