Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2752/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, lp. 6.2.1 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 10 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 4
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 276/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 276/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2013 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości M. zatrzymano do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki MAN o nr rej. [...] oraz naczepy marki SCHMITZ o nr rej. [...]. Zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy A. G. kierował M. G.. Powyższym pojazdem realizowany był przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. G. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku z ustaleniem naruszeń polegających na:

- nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

- wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł.

Organ stwierdził, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zeznań kierowcy M. G. złożonych [...] lutego 2013 r. oraz wykresówek tego kierowcy, iż:

- wykonując przewóz drogowy [...] lutego 2013 r. na trasie K. – R. użył magnesu, wpływając na pracę tachografu analogowego zainstalowanego w pojeździe w godzinach 01:10 - 04:05, skutkiem czego na wykresówce nie zarejestrowano przebycia przez pojazd odległości 140 km, jak również przebiegu aktywności kierowcy na tym odcinku;

- wykonując przewóz drogowy [...] lutego 2013 r. na trasie Z. – P. użył magnesu, wpływając na pracę tachografu analogowego zainstalowanego w pojeździe w godzinach 08:05 - 09:00, skutkiem czego na wykresówce nie zarejestrowano przebycia przez pojazd odległości 170 km, jak również przebiegu aktywności kierowcy na tym odcinku;

- wykonując przewóz drogowy [...] lutego 2013 r. użył magnesu, wpływając na pracę tachografu analogowego zainstalowanego w pojeździe w godzinach 11:15 - 12:30, skutkiem czego na wykresówce nie zarejestrowano przebycia przez pojazd odległości 110 km, jak również przebiegu aktywności kierowcy na tym odcinku.

W ocenie organu odwoławczego, kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny winna wynieść 5.000 złotych.

Organ II instancji uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie wypełnia znamion naruszenia określonego pod Ip. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.). Odpowiedzialność za nieokazanie oraz nieprawidłowe lub niezgodne ze stanem faktycznym wypełnienie zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu określonego w art. 31 u.t.d. nie dotyczy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz kierowcy. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, kara pieniężna w wysokości 8.000 zł jest niesłuszna i winna zostać uchylona.

WSA w K. oddalił skargę A. G. na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu organy zebrały wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, rozpatrzyły go w całości i we wzajemnej łączności, zgodnie z postanowieniami artykułów: 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.).

W ocenie WSA organ odwoławczy prawidłowo uznał, że udowodnione zostało naruszenie przepisów u.t.d.w postaci nierejestrowania przebytej odległości przez pojazd i okresów aktywności kierowcy - skoro z zeznań kierowcy oraz ustaleń wynikających z kontroli na drodze wynika, że nie były rejestrowane za pomocą tachografu analogowego dane zapisywane na wykresówkach – przebyta droga i aktywność kierowcy, co spowodowane było użyciem niedozwolonego urządzenia – magnesu – zakłócającego prawidłową pracę tachografu analogowego. Powyższe wyczerpuje hipotezę art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, dając podstawę do nałożenia sankcji – 5.000 zł.

Sąd podzielił również ocenę organu, że w przypadku nieokazania zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu ponosi odpowiedzialność kierujący pojazdem (kierowca) na podstawie Ip. 1.1 załącznika nr 1 do u.t.d. w drodze kary grzywny. Orzekanie w sprawie nałożenia grzywny, o której mowa w art. 92 ust. 1 i ust. 3 u.t.d., odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.). Natomiast za nieprawdziwe wypełnienie dokumentu – zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowcę - odpowiada osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie lub wykonująca inne czynności w przedsiębiorstwie związane z przewozem drogowym, podobnie jak kierowca w drodze kary grzywny, co wynika z załącznika nr 2 do ustawy, lp. 2. Wobec tego stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki naruszenia określonego pod pozycją lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy w wysokości 8.000 zł.

W konsekwencji Sąd uznał, że słusznie organ odwoławczy uchylił ustaloną karę przez organ I instancji w wysokości 10.000 zł, z uwagi na treść ust. 2 art. 92a u.t.d. i orzekł jedynie karę w wysokości 5.000 zł za naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy. Nie mogło być więc mowy w tym względzie o naruszeniu art. 138 k.p.a., skoro organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń stanu faktycznego sprawy, a jedynie jego ocenę i subsumcję pod przepis prawny.

W ocenie WSA, skoro wyniki przeprowadzonej na drodze kontroli oraz pozostałe dowody ujawniły przypadek wykonywania transportu drogowego z naruszeniem przepisów o obowiązku rejestrowania na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3), to nie można mówić o błędnym zastosowaniu art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, a zatem nie można mówić także i w tym zakresie o naruszeniu prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 ogranicza zakres postępowania dowodowego co do odstąpienia od obowiązku rejestrowania czasu pracy kierowcy. Okoliczności tego rodzaju mogą być wykazywane tylko ściśle określonymi dowodami w postaci odręcznej adnotacji kierowcy na wykresówce z urządzenia rejestrującego bądź na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy sporządzonym w okresie wskazanym w art. 12 tego rozporządzenia. W tym więc zakresie formalna teoria dowodów ulega pewnemu złagodzeniu. Sąd nie podzielił więc zarzutu naruszenia przez organy art. 78 k.p.a.

Zdaniem WSA skarżący żądając przeprowadzenia dowodów z zeznań wskazanych, zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, zamierzał wykazać swoją staranność i brak zawinienia w użyciu w tym konkretnym przypadku przez kierowcę niedozwolonego magnesu zakłócającego prawidłową pracę urządzenia rejestrującego m.in. okresy aktywności kierowcy. Zdaniem WSA zarzut ten jest nietrafny. Materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż przedsiębiorca nie miał wpływu na popełnienie przez kierowcę naruszenia i nie mógł go przewidzieć.

Skoro z zeznań samego kierowcy M. G. już wynika, że użył on magnesu by szybciej dojechać na miejsce rozładunku, to po pierwsze, strona skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny konieczności przesłuchania kierowców, w tym tego samego już przesłuchanego, a po drugie okoliczność braku staranności i uczynienia wszystkiego co możliwe w organizacji przedsiębiorstwa, by nie dochodziło do naruszeń przepisów, wynika z dotychczas zgromadzonych dowodów. Obrazują one, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie tylko że nie przedstawił innych dowodów w postaci dokumentów, że organizował i organizuje pracę kierowców w zgodzie z regulacjami prawnymi, to przeprowadzone dowody wskazują, że przedsiębiorca np. wystawił kierowcy nieprawdziwe zaświadczenie o nieprowadzeniu przez niego pojazdu, w sytuacji gdy ten w okresie wskazanym w zaświadczeniu pojazd prowadził. Taka praktyka pokazuje, że przedsiębiorca dopuszczając się sam tego rodzaju czynów zaprzecza sam swoim twierdzeniom, iż uczynił on wszystko co mógł ze swej strony, by zatrudnieni u niego kierowcy nie naruszali przepisów ustawy, a dokonanego naruszenia nie mógł przewidzieć.

Złożone zatem oświadczenia przez kierowcę o zapoznaniu się z określonymi przepisami ustawy i konsekwencjach, jakie go czekają w tym przedsiębiorstwie za naruszenia, nie mogły spowodować zwolnienia przedsiębiorcy z ciążącej na nim odpowiedzialności, ponieważ ma obowiązek nadzorowania pracowników.

Zdaniem WSA skarżący nie wykazał okoliczności, o których mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d., więc nie mógł zostać zwolniony z odpowiedzialności administracyjnej. Nie mogły być uznane za wystarczające w tym zakresie dołączone do akt administracyjnych przez przedsiębiorcę oświadczenia kierowcy o zapoznaniu się ze wskazanymi w nich przepisami oraz wyrażające wolę poniesienia odpowiedzialności za samowolne naruszenia przez kierowców przepisów ustawy o transporcie drogowym, ponieważ jest to za mało, by wykazać właściwą organizację i dyscyplinę w przedsiębiorstwie skarżącego. Dokumenty w postaci oświadczeń kierowcy w żaden sposób nie obrazują realizacji przewozów i ich organizacji przez przedsiębiorcę, w tym organizacji w taki sposób czasu pracy kierowców, by usługi transportowe były realizowane w rozsądnym terminie, efektywnie i z uwzględnieniem nie tylko interesu gospodarczego przedsiębiorcy, ale przede wszystkim z wymaganymi przepisami okresami odpoczynków kierowcy, a więc tak, by nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy w tym zakresie.

Zdaniem Sądu okoliczność, że kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas utrudniony jest ciągły, osobisty nadzór pracodawcy nie może być kwalifikowana w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma możliwość i wręcz obowiązek reagowania na działania osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego m. in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy, prowadzonej dokumentacji pojazdów i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących, czy nawet poprzez bieżące kontrole techniczne i wyposażenie we właściwe i zgodne z przepisami urządzenia rejestrujące pojazdów, komunikowanie się za pomocą środków telekomunikacji mobilnej z poszczególnymi kierowcami i śledzeniu w ten sposób trasy, czy okresów aktywności kierowcy itd.

WSA uznał, że nie można też skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. W przepisie tym chodzi o sytuacje nadzwyczajne, działanie siły wyższej (klęski żywiołowe, katastrofy, wprowadzone na danym obszarze stany nadzwyczajne). Nie mieszczą się więc tutaj sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które wynikają bezpośrednio z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także ryzyko osobowe doboru pracowników nie mieści się w regulacji tego przepisu, bo to rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących.

Wobec tego WSA uznał, że organ nie naruszył zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. W uzasadnieniach kontrolowanej decyzji w sposób wystarczający i spełniający wymogi art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym zakres i zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyjaśniając przy tym zasadność zaistniałych przesłanek tej odpowiedzialności. Nie można więc mówić, że organ sprzeniewierzył się postanowieniom zasady przekonywania z art. 11 k.p.a.

Zdaniem WSA wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) jest chybiony. Dowód ten zmierzał bowiem do ustalania na nowo stanu faktycznego, co wykluczało zastosowanie wskazanego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie przez WSA w K. zaskarżonego doń rozstrzygnięcia, mimo że obarczone ono było naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na nieprzeprowadzeniu przez organ wnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań kierowcy: Pana M. G. oraz Pana S. B., mimo że w świetle przywołanego przepisu uwzględnienie żądania skarżącego w tym względzie było obowiązkiem organu, a nie zachodziła żadna z przyczyn wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a.;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie przez WSA w K. zaskarżonego doń rozstrzygnięcia, mimo że obarczone ono było naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięciu w ogóle dowodów z wnioskowanych przez skarżącego przesłuchań: kierowcy Pana M. G. oraz Pana S. B., co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez organ, że skarżący umożliwił w ramach swego przedsiębiorstwa nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie przez WSA w K. zaskarżonego doń rozstrzygnięcia, mimo że obarczone ono było naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na uznaniu za fakt udowodniony niedochowania przez skarżącego w ramach prowadzonego przezeń przedsiębiorstwa należytej staranności, w wyniku czego umożliwiono jego pracownikom dopuszczenie się naruszeń regulacji Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., mimo że w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczność ta nie była jednoznacznie wykazana;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez WSA w K. uzasadnienia wyroku, które jest w najistotniejszym dla sprawy zakresie (tj. w wyjaśnieniu przyczyn, dla których WSA w K. uznał, iż organ działał prawidłowo oddalając wnioski dowodowe skarżącego, mimo że równocześnie Sąd ten stanął wielokrotnie na stanowisku, iż skarżący nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku dowodowego) bardzo lakoniczne i ogólne, niedokonujące wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawione dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej doń skardze zarzutów, a nadto zawierające zaniechanie szczegółowego wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie;

e) nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, a to art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w zw. z:

(i) art. 7 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w praworządnym państwie prawa, co przejawiło się w bezzasadnej odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, podczas gdy:

* z jednej strony; dowody te służyć miały stronie do wykazania zasadności prezentowanych przez nią tez oraz wykazania słuszności podnoszonych przez skarżącego argumentów obronnych;

* z drugiej zaś strony: właśnie z niewykazania zasadności twierdzeń, które podnosił skarżący, organ wywiódł bezzasadność ponoszonych przezeń argumentów mających służyć obronie zajętego przez skarżącego w niniejszej sprawie stanowiska;

(ii) art. 8 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, co przejawiło się w uznaniowym, niepopartym wszechstronną merytoryczną kontrolą przyjęciu, iż przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów nie wniesie nic do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Organ;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynikająca z art. 92a ust. 1 u.t.d. administracyjna kara pieniężna pełni funkcję fiskalną, a nie - prewencyjno-represyjną, a co za tym idzie - wadliwą wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zakresie oceny "wpływu" skarżącego, jako podmiotu wykonującego transport drogowy, na zaistniałe naruszenie i możliwości przeciwdziałania zaistnieniom tego naruszenia;

b) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 3 zd. 3 rozporządzenia 561/2006 poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, iż obowiązkiem spoczywającym na organie nie było wzięcie pod uwagę wszelkich z oferowanych przez skarżącego dowodów, wykazujących, że nie jest uzasadnione pociągnięcie skarżącego, jako przedsiębiorstwa transportowego, do odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie;

c) naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 4 in principe rozporządzenia 561/2006 poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na pominięciu konieczności uwzględnienia w procesie nakładania przez Organ kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących transport drogowy wymogu proporcjonalności, obejmującego m.in. konieczność relatywizowania nakładanych kar do stopnia winy karanego podmiotu w zaistnieniu penalizowanego naruszenia.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu.

W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z zasad wymienionych w tym ostatnim przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K..

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny.

Istota zarzutów kasatora w tym zakresie sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odmawiające przesłuchania świadka M. G. (kierowcy) na okoliczność przyczyn i powodów naruszenia przezeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz świadka S. B. (kierownika transportu) na okoliczność zastosowania w ramach przedsiębiorstwa skarżącego organizacji i dyscypliny pracy kierowców, umożliwiających przestrzeganie przez nich przepisów wskazanych w art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z tym ostatnim artykułem, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów w tym artykule wymienionych.

Jak z powyższego wynika, hipoteza powyższej normy prawnej odnosi się wyłącznie do naruszeń z zakresu przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowców, a zatem nie ma zastosowania do naruszeń w postaci "nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", a za takie właśnie przewinienie kierowcy została na skarżącego nałożona kara pieniężna na podstawie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Stąd też Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków na okoliczności wymienione w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wprawdzie Sąd I instancji akceptując w tym zakresie stanowisko organu kierował się innymi przesłankami, a mianowicie uznał, że "zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedsiębiorca, jak twierdzi nie miał wpływu na popełnienie przez kierowcę naruszenia i nie mógł go przewidzieć", to jednak stanowisko Sądu I instancji w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, gdyż przepis art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z uwagi na charakter naruszenia prawa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kara pieniężna pełni funkcję fiskalną, a nie prewencyjno-represyjną, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji takiej wykładni nie dokonał. Wprost przeciwnie Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprost stwierdził, iż sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżymie odpowiedzialności obiektywnej.

W tym kontekście Sąd I instancji uznał, iż nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d. nie mieszczą się takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców przezeń zatrudnionych nie polega tylko na odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 104/13 dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ze względu na wynik kontroli, w szczególności na zakres naruszeń. Powtarzalność stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości polegających na użyciu przez kierowcę magnesu w celu zakłócenia pracy tachografu w dniach [...] lutego, [...] lutego, [...] lutego i [...] lutego 2013 r. w pełni uzasadnionym czyni twierdzenie, że zastosowane rozwiązania organizacyjne nie były wystarczające i trudno jest mówić o tym, iż te naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.).

Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 10 ust. 3 zd. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez jego wadliwą wykładnię. Zgodnie z tym przepisem Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenia.

Z treści tego przepisu wynika, iż jest adresowany do Państw Członkowskich, którym pozostawiono swobodę w zakresie dopuszczenia dowodów wskazujących na okoliczności w tym przepisie wymienionych. Zauważyć przy tym należy, iż powyższy przepis dotyczy naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów określonych w ust. 1 i 2 art. 10, a więc "czasu prowadzenia pojazdów, przerw i okresów odpoczynku" określonych w rozdziale II rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w niniejszej sprawie – jak już była o tym wcześniej mowa – przedsiębiorca nie został ukarany za naruszenie przepisów o czasie pracy, lecz za ingerencję przez kierowcę pojazdu w pracę urządzenia rejestrującego.

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez jego wadliwą wykładnię, to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Jeżeli zaś kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to powinien wykazać, na czym polega ta błędna wykładnia dokonana przez Sąd i jaka powinna być jego zdaniem prawidłowa wykładnia tego przepisu. Kasator zaś ograniczył się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji pominął konieczność "uwzględnienia w procesie nakładania przez organ kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących transport drogowy wymogu proporcjonalności, obejmującego m.in. konieczność relatywizowania nakładanych kar do stopnia winy karanego podmiotu w zaistnieniu penalizowanego naruszenia".

Jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań, odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest odpowiedzialnością na zasadzie "winy", gdyż kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Stąd też nie zachodziła potrzeba rozważań przez Sąd I instancji, czy nałożona na skarżącego kara pieniężna była "proporcjonalna" do stopnia jego zawinienia.

Wprawdzie w art. 19 ust. 4 omawianego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest mowa o tym, iż Państwa Członkowskie zapewniają funkcjonowanie systemu proporcjonalnych kar (...)", lecz nie oznacza to, iż wysokość kary pieniężnej określona w przepisach prawa krajowego powinna być uzależniona od stopnia winy podmiotu prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego.

Nie wynika to również z treści art. 19 ust. 1 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.