Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 549/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 18 pkt 20, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 549/15 | | , , , , POSTANOWIENIE, , , Dnia 16 grudnia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , , Protokolant:, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi NSZZ "Solidarność" Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty i Wychowania [...] we W., na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, z dnia 26 lutego 2015 r. nr VII/53/15, w przedmiocie włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu, do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu, postanawia:, , odrzucić skargę., , , ,


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Dolnośląskiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podjął w dniu 26 lutego 2015 r. Uchwałę nr VII/53/15 w sprawie włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu.

W § 1 ww. uchwały postanowiono, że z dniem 1 października 2015 r. włącza się Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Dolnośląskiego (§ 2). W § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano, że podjęcie ww. uchwały wynika z konieczności dostosowania struktury szkół i placówek prowadzonych przez Samorząd Województwa Dolnośląskiego do rzeczywistych potrzeb mieszkańców regionu. Wskazano, że oferta edukacyjna proponowana przez Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu spotyka się z coraz mniejszym zainteresowaniem mieszkańców regionu, odnotowuje się stały spadek liczby słuchaczy (na dzień 30 września 2013 r. było ich 99, natomiast na dzień 30 września 2014 r. już tylko 73).

Biorąc pod uwagę, że zarówno Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu, jak i Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu, kształcą w zawodach medycznych oraz zabezpieczenia społecznego, które przygotowują kadry na potrzeby ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz to, że obie jednostki zlokalizowane są w jednym budynku przy ul. Trzebnickiej we Wrocławiu, proponuje się włączenie z dniem 1 października 2015 r. Kolegium w skład struktury organizacyjnej Zespołu.

Wskazano, że obecnie w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu wchodzą następujące szkoły:

1) Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych,

2) Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych dla Dorosłych.

Z dniem 1 października 2015 r. skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu przedstawiałby się następująco:

1) Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych,

2) Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych dla Dorosłych,

3) Kolegium Pracowników Służb Społecznych.

Wskazano, że mienie ruchome Kolegium Pracowników Służb Społecznych przejmuje Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu. Podano również, że powyższa zmiana organizacyjna przyczyni się do podniesienia jakości kształcenia i optymalnego wykorzystania bazy dydaktycznej.

Skargę na powyższą uchwałę złożył NSZZ "Solidarność" Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty. Powołując się na powyższe, ww. organizacja związkowa wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podała, że w dniu 26 lutego 2015 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę w sprawie włączenia z dniem 1 października 2015 r. Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu.

W dniu 29.05.2015 r. skarżąca wezwała Sejmik Województwa Dolnośląskiego, zgodnie z 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1590 z późn. zm.), do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 06.07.2015 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, w której nie podzielił zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienia zaskarżonej uchwały są sprzeczne z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Wskazała, że z pkt 11 art. 2 ww. ustawy wynika, że kolegia pracowników służb społecznych nie należą do pojęcia znaczeniowego szkoły według ustawodawcy, w związku z czym nie mogą być włączone do zespołu szkół ponadgimnazjalnych. Powołała się w tym względzie na Słownik Języka Polskiego, PWN, który definiuje kolegium jako "szkołę wyższą, w której po trzech latach nauki otrzymuje się tytuł licencjata", szkołę natomiast jako "instytucję zajmującą się kształceniem, głównie dzieci i młodzieży".

Podniosła, że podstawowym determinantem dla obu pojęć jest wiek oraz poziom wykształcenia. Wskazała, że zgodnie z art. 15 ust 2 ustawy o systemie oświaty, "obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia". Dla osób, które ukończyły gimnazjum ale nie ukończyły 18 roku życia, ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, dalszy obowiązek nauki, który spełnia się przez "uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej". Ukończenie nauki w szkole ponadgimnazjalnej będzie stanowiło podstawę do przystąpienia do egzaminu maturalnego i uzyskania przy pozytywnym wyniku - świadectwa dojrzałości.

W art. 9f ustawy o systemie oświaty znajduje się regulacja wskazująca, że "słuchaczem kolegium pracowników służb społecznych może być tylko osoba posiadająca świadectwo dojrzałości".

Mając powyższe na uwadze należałoby się zdaniem skarżącej zastanowić nad samą zasadnością łączenia nazw kolegium ze szkołą ponadgimnazjalną. Skarżąca podniosła, że kwestią, którą może rozważać potencjalny kandydat do kolegium, jest to, czy jako pełnoletnia osoba ze świadectwem dojrzałości, mająca wolną wolę, będzie chciała się identyfikować z nazwą Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych. Może to być sprawa ambicjonalnego podejścia do dalszej edukacji i rozwoju, potencjalnego kandydata.

Dlatego też w świetle powyższego argument podany w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, tj. "mniejszego zainteresowania mieszkańców regionu" powoduje w ocenie skarżącej, że podjęcie uchwały jest niekonsekwentne i niezrozumiałe.

Także zapis stwierdzający, że "zmiana organizacyjna przyczyni się do podniesienia jakości kształcenia" jest w ocenie skarżącej nie do przyjęcia i jest nieprawdziwy dlatego, że uchwała nie zawiera żadnych zmian dotyczących świadczonych usług. Skarżąca dodatkowo podniosła, że celem kształcenia w gimnazjum i w szkole ponadgimnazjalnej jest kształcenie ogólne. Natomiast w Kolegium celem kształcenia jest kształcenie pracowników socjalnych, w formie akademickiej, tzn. w systemie dziennym bezpłatnie i zaocznym odpłatnie.

Włączenie Kolegium do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nie podniesie zdaniem skarżącej jakości kształcenia z samej nazwy a wręcz przeciwnie - będzie wywoływało u potencjalnych kandydatów poczucie, że podjęcie nauki jest mało atrakcyjne i nie będzie służyło promocji Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu, które jest jedynym publicznym kolegium na Dolnym Śląsku kształcącym w zawodzie pracownik socjalny na kierunku praca socjalna.

Skarżąca podniosła, że w art. 9 ust 1 ustawy o systemie oświaty kolegium nie zostało ujęte w strukturze szkół ponadgimnazjalnych, co pozostaje w związku z art. 2 oraz art. 62 tejże ustawy. Dla połączenia w zespół: szkoły dla dorosłych, szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe zgodnie z art. 62a, lub placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3a, ustawodawca przewidział nazwę "centrum kształcenia zawodowego i ustawicznego" i wyłącznie pod taką nazwą i tylko w tym zespole, przewiduje się funkcjonowanie Kolegium Pracowników Służb Społecznych.

Skarżąca ponadto zauważyła, że obecny stan prawny funkcjonowania Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych stoi w sprzeczności z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Wskazała, że obecnie w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych wchodzą szkoły tego samego typu, tzn.:

- Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych dla Dorosłych we Wrocławiu oraz

- Szkoła Policealna Służb Społecznych i Medycznych we Wrocławiu.

Mając powyższe na uwadze wniosła jak w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, powołując się na art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2032/13 (lex nr 1460983), zgodnie z którym: "Podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. na prawach strony. Takie ukształtowanie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesionej przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego. Przepis art. 50 p.p.s.a. legitymację skargową organizacji społecznej ściśle wiąże z uprzednim przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i tylko w takich sprawach jej upatruje".

Powołał się ponadto na postanowienie NSA z dnia 23.01.2014 r., teza 2, sygn. akt II OSK 2004/12 (lex nr 1452839), w którym wskazano, że przyjęta w przywołanym przepisie dla organizacji społecznych materialnoprawna przesłanka do wniesienia skargi - zakres jej statutowej działalności - wymaga dla stwierdzenia jej wystąpienia "ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej".

Organ powołał się też na wyrok NSA z dnia 25.03.2014 r., sygn. akt II OSK 355/14 (lex nr 1461244), zgodnie z którym: "Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dodatkowym warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takiej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę".

W świetle przytoczonych wyżej orzeczeń sądów budzi, zdaniem organu, wątpliwości legitymacja skargowa skarżącego. Legitymacji skargowej nie uzasadnia sam interes faktyczny. Skarżąca organizacja związkowa nie wykazała zdaniem organu, jaki jej interes prawny oraz osób, które reprezentuje, narusza zaskarżona uchwała. Organ wskazał, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązek. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała również związku materialnego pomiędzy swoim statutowym celem a przedmiotem skargi. Organ wskazał, że zakres działania zakładowej organizacji związkowej jest określony w art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t.: Dz.U. z 2014 r. poz. 167). Sam natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa, z których nie wynikają zresztą niczyje uprawnienia, wobec braku uprawnienia związku zawodowego do interpretacji przepisów prawa (tylko organ nadzoru posiada kompetencje badania zgodności z prawem), jest zdaniem organu niewątpliwie niewystarczający.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym kolegia pracowników służb społecznych nie są szkołami wyższymi. Nie podlegają bowiem przepisom ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Są jedynie typem jednostek organizacyjnych systemu oświaty, podlegających wyłącznie przepisom ustawy o systemie oświaty, co wynika wprost z treści art. 2 pkt 11 oraz art. 9f ust. 4, 5 i 6 ustawy o systemie oświaty.

Treść ust. 6 art. 9f ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że do kolegiów pracowników służb społecznych, w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie delegacji ustawowej, a to: rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz.U. Nr 61, poz. 544) oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie standardów kształcenia w kolegiach pracowników służb społecznych - stosuje się przepisy dotyczące szkół, a więc również m.in. przepis art. 62 tej ustawy o łączeniu szkół i placówek.

Przepis § 9 rozporządzenia w sprawie kolegiów pracowników służ społecznych przewiduje natomiast możliwość przekształcenia kolegium, polegającą na połączeniu go z inną jednostką organizacyjną działającą w dziedzinie kształcenia i doskonalenia zawodowego pracowników służb społecznych. Tym samym połączenie kolegium ze szkołami policealnymi służb socjalnych nie stanowi naruszenia prawa.

Nie oznacza to, że przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym do kolegiów nie stosuje w ogóle, jednakże musi to wynikać z wyraźnego odesłania ustawowego, jak np. w zakresie dokumentacji przebiegu nauki, akt osobowych słuchaczy, księgi dyplomów, o czym stanowi przepis § 24 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie kolegiów służb społecznych.

Organ wskazał, że istotną kwestią jest również to, że ukończenie kolegium nie kończy się uzyskaniem tytułu zawodowego licencjata, co podnosi skarżąca, a jedynie - zgodnie z § 25 powołanego rozporządzenia - dyplomem ukończenia kolegium, potwierdzającym nabycie kwalifikacji zawodowych. Dopiero dzięki zawartym porozumieniom ze szkołami wyższymi słuchacze kolegium mogą, po spełnieniu dodatkowych wymagań, określanych przez te uczelnie, na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, uzyskać tytuł zawodowy licencjata na podstawie zdanego na uczelni egzaminu (§ 29 ust. 3 rozporządzenia).

W tej sytuacji konstruowanie zarzutu skargi opierającego się na definicji językowej pojęcia "kolegium" w Słowniku Języka Polskiego PWN, które to pojęcie jest wieloznaczne w potocznym rozumieniu, jest zdaniem organu niewłaściwe i mija się z obowiązującą, zawartą w przepisach prawa, wykładnią tego pojęcia.

Organ wskazał, że definicję taką zawiera chociażby § 3 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że kolegia publiczne są jednostkami lub zakładami budżetowymi. A z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że warunkiem utworzenia i prowadzenia kolegium bądź wprowadzenia systemu kształcenia wieczorowego lub zaocznego jest zapewnienie przez szkołę wyższą opieki naukowo-dydaktycznej. Dlatego samo nauczanie w trybie stacjonarnym i zaocznym nie pozwala na zakwalifikowanie, że jest ono "akademickie", jak wywodzi skarżąca.

Organ podniósł dalej, że jednostka organizacyjna systemu oświaty jaką jest kolegium, nie jest również szkołą wyższą, w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w którym ustawodawca zdefiniował "uczelnię" jako szkołę prowadzącą studia wyższe, utworzoną w sposób określony w ustawie, a "studia wyższe" jako studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, prowadzone przez uczelnię uprawnioną do ich prowadzenia.

Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej treść przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, należy zdaniem organu stwierdzić, że kolegia nie są szkołami wyższymi, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie włączenia Kolegium do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nie została podjęta z naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2015 r. nazwanym "Uzupełnienie skargi" strona skarżąca podała, że działa zgodnie z celami, dla których powoływane są związki zawodowe, a więc do reprezentowania ludzi pracy, ich praw i obowiązków, a także ich interesów zawodowych i socjalnych, co wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Podała, że swoje prawo do wniesienia skargi wywodzi z obowiązków statutowych (§ 6 Statutu NSZZ "Solidarność"), które poszerzają ujęte w sposób generalny cele, i w szczególności dotyczą zabezpieczania praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagradzania, warunków socjalno- bytowych, ochrony interesów materialnych, socjalnych oraz ochrony interesów zdrowotnych członków Związku i ich rodzin. Obowiązki te związek realizuje między innymi poprzez reprezentowanie swoich członków wobec pracodawców, władz i organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego oraz organizacji i instytucji społecznych (§ 7 pkt 1 Statutu).

Wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą zamierza się włączyć Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu. Zarzuciła, że organ naruszył uprawnienie skarżącej do opiniowania założeń lub projektów aktów prawnych, za wyjątkiem założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, zawarte w art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 199/09, w którym wskazano, że: "art. 19 wprowadza unormowanie polegające na tym, że związki zawodowe nie tylko mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, ale w ogóle założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zmienia to w sposób istotny także zakres spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Zadania związków zawodowych dotyczą bowiem projektów i założeń ustaw i aktów wykonawczych do tych ustaw, ale także aktów jednostek samorządu terytorialnego." Skarżąca podniosła, że organ nie brał również pod uwagę wynikającego z art. 4 i art. 7 ustawy o związkach zawodowych - prawa strony skarżącej do reprezentowania wszystkich pracowników, nie tylko samych członków, oraz wynikającego z art. 6 tej ustawy prawa do współuczestniczenia w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i spoczynku.

Zaskarżona uchwała stoi w sprzeczności - zdaniem skarżącej organizacji - z przepisami ustawy o związkach zawodowych i statutem organizacji związkowej a organ ją uchwalający naruszył uprawnienie związków do opiniowania założeń lub projektów aktów prawnych, uniemożliwiając w ten sposób spełnienie fundamentalnych dla działalności związków zawodowych celów i zadań.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę na interesy socjalno-bytowe pracowników kolegium po włączeniu ich placówki do zespołu szkół ponadgimnazjalnych. Podniosła, że decyzja organu niesie za sobą zagrożenia związane z mniejszą ilością kandydatów chętnych do podjęcia nauki w kolegium wchodzącym w skład szkół ponadgimnazjalnych. Obawa ta związana jest z obecną, ogólnokrajową, trudną sytuacją szkolnictwa i szkół kształcących zawodowo. Wskazała, że ten istotny problem ma przełożenie na troskę pracowników o miejsca pracy, które zależą zarówno od liczby osób kształcących się w kolegium, jak i kandydatów.

Skarżąca zwróciła również uwagę na odrębność tych dwóch podmiotów - Kolegium i zespołu szkół ponadgimnazjalnych - w świetle przepisów prawa, tj. aktów wykonawczych do ustawy o oświacie, tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie standardów kształcenia w kolegiach pracowników służb społecznych.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej, skarga jest w pełni uzasadniona.

Pełnomocnik organu złożył pismo procesowe z dnia 28 listopada 2015 r., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu w sprawie. Odnosząc się do zarzutu braku zaopiniowania uchwały przez stronę skarżącą podniósł, że zarzut ten jest niezasadny. Zaskarżona uchwała ma bowiem charakter regionalny i dotyczy podmiotów również o zasięgu regionalnym.

Wskazał, że ustawowe upoważnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe, wynikające z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych ma charakter wyjątkowy i nie przysługuje wszystkim związkom zawodowym, lecz wyłącznie reprezentatywnym organizacjom związkowym w rozumieniu art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Reprezentatywnymi są: ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

- zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji - więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

- działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Przymiot odpowiednich władz statutowych mają w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych te z nich, które na mocy statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego.

Organ wskazał, że przedstawione przez skarżącego dokumenty potwierdzają rejestrację Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa w Rejestrze Podstawowych Jednostek Organizacyjnych Związku Regionu Dolny Śląsk. Skarżąca jest więc organizacją zakładową. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 82/08 wskazał, że: "Uprawnienie "odpowiednich" władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa".

Nadto, co podkreśla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt WN.I.-6.0912- 3/09: "1. Statut związku zawodowego nie jest prawem powszechnie znanym, dostęp do tego dokumentu może być poważnie utrudniony. Bez stosownej konsultacji ze związkiem zawodowym trudno jest wskazać odpowiednie władze statutowe właściwe do wydania opinii w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Jeśli lokalna organizacja związkowa nie sygnalizuje faktu, iż jest niewłaściwa do wydania opinii, to mając na uwadze także opiniodawczy charakter stanowiska związku uchybienie przesłania projektu przedmiotowej uchwały do odpowiednich władz statutowych związku nie ma charakteru istotnego". Organ podniósł, że podobne stanowisko zostało zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt NK-N 4131.437.2012.JK8, zgodnie z którym: "Nie można utożsamiać zaopiniowania projektu uchwały przez związki zawodowe zrzeszające określoną grupę zawodową (np. nauczycieli), z zaopiniowaniem projektu uchwały przez związki zawodowe w trybie art.19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych".

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zaistniały. Stąd też pismem z dnia 11 lutego 2015 r., wypełniając obowiązek wynikający z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, organ przedłożył do zaopiniowania projekt zaskarżonej uchwały - Międzyregionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Dolny Śląsk.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w piśmie strony skarżącej z dnia 9 września 2015 r. organ podniósł, że mają one charakter ogólnikowy, mijają się ze stanem rzeczywistym sprawy i nie precyzują, jakie interesy socjalno-bytowe pracowników Kolegium po włączeniu do Zespołu Szkół zostały naruszone. W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r., będącym odpowiedzią strony skarżącej na twierdzenia zawarte w piśmie organu z dnia 28 listopada 2015 r., skarżąca podała, że podtrzymuje dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Podała, że jej interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a (legitymacja procesowa formalna) jest związany z funkcjami, do których pełnienia została powołana. Wskazała, że organizacja społeczna, jaką jest skarżąca, ma uprawnienie do wniesienia skargi w zakresie swojej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Podała, że pomimo nie skierowania do skarżącej projektu zaskarżonej uchwały, w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych celem wydania opinii, z własnej woli wzięła udział w toczącym się postępowaniu i taką opinię na podjętą uchwałę skarżąca sporządziła i skierowała do Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Opinia zawarta jest w piśmie z dnia 27 maja 2015 r.

Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości kwestia objęcia przedmiotu sprawy zakresem statutowej działalności Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa. Skarżąca powołała się w tym względzie na § 6 statutu NSZZ "Solidarność". Podniosła, że podmiotowym zakresem działania objęci są pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę (wyboru, powołania, mianowania).

Podała, że związek przedmiotu sprawy z działalnością statutową organizacji polega na tym, że pracownicy Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu są członkami Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa, co jest okolicznością bezsporną. Podała, że podjęcie zaskarżonej uchwały skutkowało wprowadzeniem od dnia 1 października 2015 r. nowego regulaminu organizacyjnego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu. W związku z jego wprowadzeniem, doszło do przydzielenia przez organ prowadzący od tego dnia tylko 13 etatów. Likwidacji uległy trzy stanowiska pracy, w tym stanowisko pracy sekretarza Kolegium. W konsekwencji doprowadziło to do wypowiedzenia umowy o pracę trzem pracownikom Kolegium, w tym D. B., zrzeszonej w Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa.

W dniu 9 października 2015 r. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu skierował do pracowników Kolegium informację, że przejście zakładu pracy (kolegium) na nowego pracodawcę (Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych), nie będzie stanowiło przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie stosunku pracy. Natomiast pismem z dnia 22.10.2015 r. skarżąca otrzymała od Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych pierwszą informację o zamiarze wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem kolegium, o którym mowa wyżej. Pismem z dnia 06.11.2015 r. skarżąca została poinformowana o kolejnym zamiarze wypowiedzenia stosunku pracy K. D. z przyczyn zmian organizacyjnych wynikłych z Uchwały nr VII/53/15 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Skarżąca podjęła się obrony K. D.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, związki zawodowe reprezentują pracowników (...) bronią ich praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Przekładając powyższy przepis na grunt niniejszej sprawy skarżąca podniosła, że interes prawny skarżącej polega na tym, że Międzyzakładowa Organizacja Związków Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Wrocław - Wyspa broni i zabiega o utrzymanie miejsc pracy. Natomiast podjęcie Uchwały z dnia 26.02.2015 r. de facto doprowadziło do likwidacji stanowiska pracy oraz redukcji etatów, co negatywnie skutkuje dla pracowników kolegium, w tym dla D. B. - zrzeszonej w Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Wrocław - Wyspa oraz innych pracowników, których organizacja skarżąca podjęła się obrony, w tym K. D.

Dokonując analizy zaskarżonej uchwały według kryterium zgodności z prawem, skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty dotyczące naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty regulujących zagadnienie połączenia Szkoły Policealnej Służb Społecznych i Medycznych i Szkoły Policealnej Służb Społecznych i Medycznych dla Dorosłych w zespół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 147 § 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o który mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego w dniu 26 lutego 2015 r., z powołaniem się na art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), uchwała nr VII/53/15 w sprawie włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu.

Strona skarżąca - NSZZ "Solidarność" Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa we Wrocławiu podała, że swoją legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wywodzi z art. 50 p.p.s.a. (k. 57 akt sprawy). Podała, że legitymacja ta wynika z obowiązków statutowych, w szczególności z § 6 statutu NSZZ "Solidarność", który dotyczy zabezpieczenia praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy i uprawnień pracowniczych. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o związkach zawodowych i statutem organizacji związkowej, a organ ją uchwalający naruszył uprawnienie związków do opiniowania założeń lub projektów aktów prawnych, uniemożliwiając w ten sposób spełnienie fundamentalnych dla działalności związków zawodowych celów i zadań.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 167 ze zm.), upoważnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe ma charakter wyjątkowy i nie przysługuje wszystkim związkom zawodowym, lecz wyłącznie reprezentatywnym organizacjom związkowym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Reprezentatywnymi w rozumieniu ww. przepisu prawa są: ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

- zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji - więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

- działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Zatem przymiot odpowiednich władz statutowych mają w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych te z nich, które na mocy statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego.

Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, by to jej dotyczył art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Strona skarżąca - Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania Wrocław-Wyspa zarejestrowana jest w Rejestrze Podstawowych Jednostek Organizacyjnych Związku Regionu Dolny Śląsk. Jest więc organizacją zakładową. "Uprawnienie "odpowiednich" władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa". (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 01.07.2008 r., sygn. akt IV SA/GI 82/08 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Ze statutu NSZZ "Solidarność" nie wynika prawo skarżącej do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych zaskarżonej uchwały. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że został naruszony wynikający z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych interes prawny strony skarżącej do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały. Za trafne uznać należy stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt NK-N 4131.437.2012.JK8, zgodnie z którym: "Nie można utożsamiać zaopiniowania projektu uchwały przez związki zawodowe zrzeszające określoną grupę zawodową (np. nauczycieli), z zaopiniowaniem projektu uchwały przez związki zawodowe w trybie art.19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych".

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Sejmik przedłożył do zaopiniowania projekt zaskarżonej uchwały Międzyregionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Dolny Śląsk. Organizacja ta nie twierdziła, że nie jest uprawniona do jego zaopiniowania.

W wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2256/13 (dostępny w cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. Tylko organizacja związkowa o zasięgu ogólnokrajowym posiada legitymację skargową. /.../

2. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony. Podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez nie wystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych. Ponieważ ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego".

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia w stosunku do niej art. 19 ust. 1 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych.

W ocenie Sądu nie można także uznać za trafne stanowisko strony skarżącej, że podstawę do wniesienia skargi stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., a jej interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu ww. przepisu jest związany z funkcjami, do których pełnienia została powołana. Skarżąca wskazała, że jest organizacją społeczną w związku z czym ma uprawnienie do wniesienia skargi w zakresie swojej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Zauważyć należy, że przepis art. 50 p.p.s.a. legitymację skargową organizacji społecznej ściśle wiąże w uprzednim przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i tyko w takich sprawach je upatruje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr VII/53/15 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we Wrocławiu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we Wrocławiu, podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podstawą zaskarżenia ww. uchwały może być zatem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

W niniejszej sprawie skarga nie była też poprzedzona prowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Trafnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.03.2014 r., sygn. akt II OSK 355/14 (lex nr 1461244) organ wskazał, że: "Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dodatkowym warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takiej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę". Interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązek.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że w sprawie został naruszony jej interes prawny. Wskazać należy, że zakres działania zakładowej organizacji związkowej jest określony w art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Przepisy statutu związku zawodowego, na który powołuje się skarżąca, nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Ponadto zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, interes prawny, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ma być indywidualny, konkretny i aktualny. Interes prawny, na który w sprawie powołuje się skarżąca, nie spełnia tych wymogów.

Argumenty mające uzasadniać wniesienie skargi w niniejszej sprawie oraz jej zasadność, powołane przez skarżącą w jej piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r. także nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dotyczą bowiem indywidualnych praw pracowniczych osób będących członkami strony skarżącej jako organizacji związkowej, mają charakter cywilny i mogą być ewentualnie dochodzone na drodze postępowania przed sądem pracy.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych zarówno w skardze, jak i w pismach procesowych złożonych przez skarżącą w toku postępowania, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przez skarżącą przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami ustawy o systemie oświaty wskazać należy, że zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Tylko bowiem organ nadzoru posiada kompetencje do badania zgodności uchwał z prawem.

W tej sytuacji, wobec nie stwierdzenia aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił.