Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 3,  art. 149 par. 2,  art. 145 par. 1,  art. 151,  art. 146
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy we wznowionym postępowaniu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wiat stalowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty O. z dnia [...] r., NR[...] , przywołując w podstawie prawnej art. 104, art. 150 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., uchylono decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., zmienioną decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce nr ew.[...], AM-[...] w M., dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.,

Odwołanie od tej decyzji złożyła - w ustawowym terminie - Spółka [...] wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, art. 145 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 25-27 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji pomimo braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Skarżąca spółka podniosła, że sam fakt wznowienia postępowania nie może automatycznie wpływać na ocenę stanu faktycznego sprawy przez organ właściwy w przedmiocie przyczyn wznowienia, który to organ ma przeprowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny prawnej jego wyników. Odwołująca się spółka podkreśliła, że projektant nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dodano również, że to Starosta M., a nie Wicestarosta jest kierownikiem Starostwa M. to Starosta jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast Wicestarosta może przejąć pełnienie funkcji Starosty, ale wyłącznie w przypadku, kiedy Starosta nie może pełnić obowiązków służbowych, w szczególności z powodu urlopu, zwolnienia lekarskiego lub delegacji służbowej. W ocenie odwołującej się spółki taka okoliczność nie zaistniała.

Decyzją NR [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] od opisanej decyzji Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., Wojewoda D. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty M. Nr[...], z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o. o z B. pozwolenia na budowę wiat stalowych na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], AM [...], zmienioną decyzją tegoż organu Nr[...] , z dnia [...] r., oraz wyznaczył Starostę O. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24,25 i 27 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Starosta O. uchylił decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., zmienioną decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce nr ew.[...], AM-[...] w M., dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a., bowiem wicestarosta jako członek organu wykonawczego Powiatu M. i bezpośredni przełożony Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. jest współautorem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] i jednocześnie ojcem pełnomocnika inwestora. Powyższe stanowiło, w ocenie organu pierwszej instancji, okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika wydającego decyzję. Rozstrzygając o istocie sprawy organ uznał, że projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Ponadto podano, że na terenie objętym projektem zagospodarowania terenu znajduje się obiekt budowlany (instalacja techniczna spalarni odpadów) w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Powyższe zaś, stosownie do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem wojewody należy wskazać, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K. p. a.), zasady trwałości decyzji. Weryfikacja decyzji w tym trybie następuje tylko wtedy, gdy postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, określonych enumeratywnie w art. 145 § 1 lub art. 145a bądź 145b § 1 K.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Przy czym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w pierwszym etapie wznowionego postępowania, właściwy organ bada czy przesłanka wznowienia postępowania (podstawa wznowienia) rzeczywiście wystąpiła w danej sprawie. Jeżeli organ prowadzący wznowione postępowanie stwierdzi, że przesłanka (podstawa) wznowienia postępowania nie wystąpiła, wówczas wydaje - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli jednak właściwy organ stwierdzi, że w sprawie wystąpiła wada odpowiadająca przesłance wznowienia postępowania, wtedy - kontynuując wznowione postępowanie - przechodzi do drugiego etapu - w którym przeprowadza merytoryczną analizę przedmiotowej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Na tym etapie organ jest zobowiązany też zbadać, czy uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu mimo wadliwości postępowania w którym ją wydano, jest dopuszczalne. Przepis art. 146 K.p.a. wyklucza możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu w przypadku upływu okresu przedawnienia (§ 1) lub w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2 - tj. gdy wadliwość postępowania podlegającego wznowieniu pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie). W zależności więc od wyniku tych ustaleń, organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, lecz odmawiającą uchylenia tej decyzji, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., oraz wskazującą okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 w związku z art. 146 K.p.a.), lub - decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i na nowo rozstrzygającą o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie następuje w oparciu o aktualny stan faktyczny oraz prawny sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 K.p.a.).

Weryfikowana decyzja Starosty M. została wydana w dniu [...] r., (natomiast zmiana decyzji miała miejsce w dniu [...] r.), przez co w analizowanym przypadku nie nastąpiło przedawnienie uniemożliwiające uchylenie decyzji. Nie upłynął bowiem okres 5 lat liczony od dnia jej wydania (art. 146 § 1 k.p.a.). Podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Stosownie zaś do art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przesłankę wyłączenia pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a., kodeks ujmuje w sposób szeroki. Przepis wskazuje na "uprawdopodobnienie istnienia okoliczności nie wymienionych wart. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika". Nie jest wymagane zatem; by okoliczności, o których mowa w przepisie, wskazywały na stronniczość pracownika, na brak jego obiektywizmu czy neutralności. Za wystarczające uznaje się już wystąpienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Celem omawianej regulacji jest wykluczenie z udziału w postępowaniu pracownika, co do którego występują wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym zapewnienie gwarancji bezstronności działania organów administracji publicznej. W ocenie organu Starosta O. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia w sposób właściwy dokonał oceny, że przesłanka ta wystąpiła. Organ pierwszej instancji ustalił, że współautorem zatwierdzonych (weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją wraz jej zmianą) projektów budowlanych był W.Sz., który w czasie wydawania decyzji pełnił funkcję Wicestarosty M. Z kolei rozstrzygnięcia podpisała, działająca z upoważnienia Starosty M., osoba pełniąca funkcję kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a., bowiem wicestarosta jako członek organu wykonawczego Powiatu M. i bezpośredni przełożony Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. jest współautorem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] i jednocześnie ojcem pełnomocnika inwestora. Powyższe stanowiło, w ocenie organu pierwszej instancji, okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika wydającego decyzję. Rozstrzygając o istocie sprawy organ uznał, że projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Ponadto podano, że na terenie objętym projektem zagospodarowania terenu znajduje się obiekt budowlany (instalacja techniczna spalarni odpadów) w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Powyższe zaś, stosownie do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K. p.a.), zasady trwałości decyzji. Weryfikacja decyzji w tym trybie następuje tylko wtedy, gdy postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, określonych enumeratywnie wart. 145 § 1 lub art. 145a bądź 145b § 1 K.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Przy czym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w pierwszym etapie wznowionego postępowania, właściwy organ bada czy przesłanka wznowienia postępowania (podstawa wznowienia) rzeczywiście wystąpiła w danej sprawie. Jeżeli organ prowadzący wznowione postępowanie stwierdzi, że przesłanka (podstawa) wznowienia postępowania nie wystąpiła, wówczas wydaje - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli jednak stwierdzi, że w sprawie wystąpiła wada odpowiadająca przesłance wznowienia postępowania, wtedy - kontynuując wznowione postępowanie - przechodzi do drugiego etapu - w którym przeprowadza merytoryczną analizę decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Na tym etapie organ jest zobowiązany też zbadać, czy uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu mimo wadliwości postępowania w którym ją wydano, jest dopuszczalne. Przepis art. 146 K.p.a. wyklucza możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu w przypadku upływu okresu przedawnienia (§ 1) lub w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2 - tj. gdy wadliwość postępowania podlegającego wznowieniu pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie). W zależności więc od wyniku tych ustaleń, organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, lecz odmawiającą uchylenia tej decyzji, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., oraz wskazującą okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 w związku z art. 146 K.p.a.), lub - decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i na nowo rozstrzygającą o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie następuje w oparciu o aktualny stan faktyczny oraz prawny sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 K.p.a.).

Weryfikowana decyzja Starosty M. została wydana w dniu [...] r., (natomiast zmiana decyzji i miała miejsce w dniu [...]r.), przez co w analizowanym przypadku nie nastąpiło przedawnienie uniemożliwiające uchylenie decyzji. Nie upłynął bowiem okres 5 lat liczony od dnia wydania przedmiotowej decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Stosownie zaś do art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przesłankę wyłączenia pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a., kodeks ujmuje w sposób szeroki. Przepis wskazuje na "uprawdopodobnienie istnienia okoliczności nie wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika". Nie jest wymagane zatem; by okoliczności, o których mowa w przepisie, wskazywały na stronniczość pracownika, na brak jego obiektywizmu czy neutralności. Za wystarczające uznaje się już wystąpienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Celem omawianej regulacji jest wykluczenie z udziału w postępowaniu pracownika, co do którego występują wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym zapewnienie gwarancji bezstronności działania organów administracji publicznej. W ocenie organu Starosta O. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia w sposób właściwy dokonał oceny, że przesłanka ta wystąpiła. Organ pierwszej instancji ustalił, że współautorem zatwierdzonych (weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją wraz jej zmianą) projektów budowlanych był W. Sz., który w czasie wydawania decyzji pełnił funkcję Wicestarosty M. Z kolei przedmiotowe rozstrzygnięcia podpisała, działająca z upoważnienia Starosty M., osoba pełniąca funkcję kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. Wojewoda zauważa, że Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz. U. z 2013, poz. 595 ze zm.). Niemniej jednak organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (tekst uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Starostwa powiatowego w M. wraz z załącznikiem graficznym do uchwały: "Schemat Organizacyjny Starostwa Powiatowego w M.", (tekst uchwały Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...]r., w sprawie zmiany tej uchwały) wynika, że Wicestarosta wykonuje w całości zadania i kompetencje Starosty, gdy Starosta nie może pełnić obowiązków służbowych, w szczególności z powodu urlopu, zwolnienia lekarskiego lub delegacji służbowej (§ 1 pkt 8 reg.). Ponadto Wicestarosta może wykonywać kontrole komórek organizacyjnych Starostwa (§ 1 pkt 22 i 23 regulaminu). Z kolei z załącznika graficznego do uchwały wynika, że Wydział Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. podlega zwierzchnictwu Wicestarosty. Sprawowany przez Wicestarostę nadzór nad komórkami organizacyjnymi Starostwa, a w niniejszej sprawie istotne - w stosunku do Wydziału Architektury i Budownictwa wskazuje na istnienie bezpośredniej podległości służbowej kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa wobec Wicestarosty. Okoliczność, że Wicestarosta jest współautorem projektu budowlanego, który został zatwierdzony - z upoważnienia organu - przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. może w związku z powyższym wywoływać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W związku z tym należało uznać, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a .. Stwierdzenie, że podstawa wzruszenia wystąpiła uzasadnia z kolei przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kontrolowaną w toku wznowionego postępowania decyzją administracyjną. Przy rozstrzyganiu na nowo o istocie sprawy należało stosować ogólną regułę orzekania na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących (art. 6 K.p.a.). W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu -zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1.b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa wart. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...] ze zm.) określiła podstawowe przeznaczenie działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], AM-[...] w M. jako teren usług zdrowia - szpital powiatowy. Według art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2015, poz. 618 ze zm.) szpitalem jest przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Świadczenie szpitalne określone zostały jako wykonywane całą dobę kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych; świadczeniami szpitalnymi są także świadczenia udzielane z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin (art. 2 pkt 11 ustawy). Dodatkowo podać należy, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie lądowisko dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych. W projekcie budowlanym inwestycję określono jako budowę wiat stalowych nad istniejącymi urządzeniami spalarni odpadów. Podano, że projektowane obiekty będą pełniły funkcję zadaszeń nad istniejącymi urządzeniami (filtry, zbiorniki) spalarni odpadów medycznych oraz rampą załadunkową.

Organ podkreśla, że z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., (której nieważność stwierdzono decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr[...]) nakazującej spółce [...] dokonać rozbiórki urządzeń instalacji technicznej spalarni odpadów zamontowanych samowolnie poza obrysem budynku spalarni, na działce o numerze [...] AM-[...] w M. wynika, że w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli na terenie spalarni odpadów medycznych. W trakcie prowadzonych oględzin ustalono, że inwestor posiadał zezwolenie właściwego organu na budowę dwóch wiat stalowych na działce [...] w M., natomiast samowolnie dokonał montażu instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów pod wiatami. W związku z tym inwestycję należy uznać jako budowę wiat stalowych na terenie działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] w M., na którym nie dokonano legalnej instalacji urządzeń spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych. Przytoczone ustalenia planu wskazują, że na tym terenie określonym w planie symbolem Al UZ przeznaczenie podstawowe stanowią usługi zdrowia, a konkretnie szpital powiatowy. Jak wynika z odpisu z rejestru przedsiębiorców znajdującego się w aktach sprawy, przedmiotem działalności spółki [...] nie jest działalność lecznicza w rodzaju świadczeń szpitalnych, a jedynie zbieranie, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Tym samym zamiar budowlany przewidziany przez ten podmiot na nieruchomości [...] w M., polegający na budowie wiat stalowych, których przeznaczeniem będzie ochrona instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych przed warunkami atmosferycznymi, a więc mieszczący się w działalności obejmującej gospodarowanie odpadami jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za taką wykładnią przepisów planu przemawia również okoliczność, że plan miejscowy w sposób niezwykle szczegółowy określa przeznaczenie terenów określonych symbolem A (A1UZ podstawowe: tereny usług zdrowia - szpital powiatowy, dopuszczalne - lądowisko dla helikoptera, A2ZP podstawowe: teren zieleni urządzonej - park leśny stanowiący zaplecze rekreacyjne dla szpitala). Reasumując przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyr. NSA z 5 grudnia 2013 r., II OSK 1630/12).

W skardze na tę decyzję spółka zarzuciła naruszenie prawa: art. 145 pkt 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym nie zachodziła żadna z określonych w art. 25 tejże ustawy przesłanka wyłączenia organu lub pracownika organu, art. 138 § 1 w zw. z. art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej ostateczną decyzję administracyjną, pomimo braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, art. 24 § kpa, poprzez jego zastosowanie do ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego, w którym nie było przesłanek do wyłączenia organu administracji publicznej, § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. poprzez stwierdzenie, że projekt budowlany, który był zatwierdzony decyzją administracyjną uchyloną zaskarżoną decyzją administracyjną jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest związany z dawnym szpitalem powiatowym w M.

W związku z tym strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego.

Na uzasadnienie pełnomocnik wskazuje, że Starosta O. decyzją administracyjną z [...] roku uchylił decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...] roku, zmienioną decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...] roku oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w M. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało wznowione z urzędu przez Wojewodę D., na skutek informacji zawartych w piśmie z dnia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z dnia [...] roku. W tym piśmie Naczelnik Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w O. zawiadomił Wojewodę D., że współautorami, zatwierdzonego opisaną na wstępie decyzją Starosty M. decyzją projektu budowlanego, są W.Sz. - Wicestarosta Powiatu M., a pełnomocnikiem inwestora w toku postępowania administracyjnego był G. Sz. - syn Wicestarosty M. W związku z tym Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] roku wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...]roku, zmienionej decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] roku i na podstawie art. 150 § 2 kpa wyznaczył do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy Starostę O. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta O. stwierdził, że według ustaleń regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego w M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] r Wicestarosta działa w zakresie spraw powierzonych mu przez Starostę, który jest kierownikiem Starostwa i jednoosobowo kieruje pracą Starostwa przy pomocy Wicestarosty, Skarbnika i Sekretarza. Wicestarosta wykonuje w całości zadania i kompetencje Starosty, gdy Starosta nie może pełnić obowiązków służbowych, w szczególności z powodu urlopu, zwolnienia lekarskiego lub delegacji służbowej. Obie zakwestionowane decyzje wydał Starosta M. z upoważnienia którego podpisane zostały przez kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa G. M. Z załącznika graficznego do uchwały w sprawie zmiany regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w M. - pt. "Schemat organizacyjny Starostwa Powiatowego w M." wynika, że Wydział Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M. podlega bezpośrednio zwierzchnictwu Wicestarosty. Analizując przyczyny wznowienia zastępowania Wojewoda D., przed jego wznowieniem stwierdził, iż opisane okoliczności mogą wywoływać - z racji podległości służbowej - wątpliwości co do bezstronności pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w M., którzy działając z upoważnienia Starosty M., uczestniczyli w wydaniu opisanej decyzji". Mając powyższe na uwadze organ wydający zaskarżoną decyzję administracyjną uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 145 pkt 3 kpa uznając, że organ wydający decyzję winien ulec wyłączeniu w oparciu o normę prawną zawartą wart. 24 § 3 kpa. Zdaniem Starosty O. sytuacja, w której wicestarosta , jako członek organu wykonawczego powiatu i przełożony Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa jest współautorem zatwierdzanego projektu budowlanego stanowi okoliczność mogącą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, wydającego decyzję, co uzasadniało wydanie zaskarżone] decyzji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda D. wydał w dniu [...] roku decyzję administracyjną którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty O. Nr[...]. Zdaniem odwołującego się decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności strona skarżąca zauważa, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej wznawia się zawsze, kiedy podniesione zostają zarzuty mieszczące się w katalogu zawartym wart. 145 § 1 kpa, natomiast weryfikacja, czy któreś z zarzucanych uchybień będące podstawą wznowienia miało w rzeczywistości miejsce następuje po wznowieniu postępowania, w toku :postępowania w przedmiocie przyczyny wznowienia. Należy więc stwierdzić, że organ, który postanawia o wznowieniu postępowania, sprawdza jedynie, czy zarzuty dotyczące postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczą jednej z przesłanek określonych wart. 145 § 1 kpa. Natomiast inny organ, który przeprowadza postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia, weryfikuje czy zarzut dotyczący jednej z przesłanek z art. 145 § 1 kpa, jest uzasadniony i czy doszło :ki naruszenia prawa opisanego w jednym z punktów tego artykułu. Sam fakt wznowienia postępowania nie może zatem automatycznie wpływać na ocenę stanu :faktycznego sprawy przez organ właściwy w przedmiocie przyczyn wznowienia, który to organ ma przeprowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny prawnej jego wyników. Wzajemną relację postanowienia o wznowieniu postępowania oraz postępowania co do przyczyn wznowienia najpełniej oddaje treść tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014 roku, sygn. akt II SA/Ol 1143/13, w której Sąd wskazuje iż podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania." Przechodząc zatem do analizy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania należy stwierdzić, że w sprawie rozstrzygniętej ostatecznie zaskarżoną decyzją Wojewody D. nie wystąpiła żadna z przyczyn odwoławczych określonych w treści art. 145 § 1 pkt 1- 8 kpa. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do ort. 24, 25 i 27; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione."

Wobec tego przyczyną wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie ostatecznej :decyzji administracyjnej jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 kpa. Strona skarżąca podkreśla, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej wart. 16 § 1 kpa. Nie można zatem przesłanek dla wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej interpretować za pomocą wykładni rozszerzającej.

Zdaniem strony skarżącej pierwsza z przesłanek - określona wart. 24 § 1 pkt 1 kpa nie zaistniała. Projektant nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Stroną nie jest również osoba występująca w danej sprawie w charakterze pełnomocnika strony. Wobec powyższego zdaniem strony, ani Wicestarosta M. W. Sz., ani pełnomocnik inwestora G. Sz. nie byli stronami postępowania. co do którego badane były podstawy wznowieniowe. Natomiast żaden pracownik organu biorący udział w wydawaniu decyzji nie był z żadną ze stron w takim stosunku prawnym, który powodowałby, że wynik sprawy miałby wpływ na prawa lub obowiązki. Z tej przyczyny nie może być również mowy o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa wart. 24 § 1 pkt 7 kpa, która wyraźnie wskazuje, że za przyczynę wznowienia postępowania jest relacja nadrzędności służbowej pomiędzy stroną postępowania. a organem wydającym decyzję lub jego pracownikiem. Zdaniem strony w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 24 § 3 kpa, ponieważ w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną nie zostało uprawdopodobnione, że istnieją okoliczności niewymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika Starostwa Powiatowego w M. W orzecznictwie sądów administracyjnych poświęcono wiele uwagi rozróżnieniu instytucji wyłączenia pracownika od instytucji wyłączenia organu administracji publicznej. W najobszerniejszej pod tym względem i najczęściej cytowanej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 roku, sygnatura akt I OPS 13/09 Sąd stwierdził cyt. : :Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k. p.a.), 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 K.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organu administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej." Strona przypomina, że ogólnikowy zarzut, że postępowanie nie jest prowadzone obiektywnie, nie uzasadnia zastosowania instytucji wyłączenia. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 roku, sygnatura akt I OSK 347/10). Jak słusznie wskazał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w tezie wyroku z dnia 12 maja 2008 roku, sygnatura akt II SA/Gl 60/08 cyt. : ,,1. Fakt, że strona postępowania jest zatrudniona w Urzędzie Miasta nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu I instancji od załatwienia sprawy." W uzasadnieniu powyższego orzeczenia, zapadłego w podobnym stanie faktycznym, do stanu faktycznego, na tle którego wydana została zaskarżona decyzja administracyjna, wskazano, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. przewiduje obowiązek wyłączenia pracownika (pracowników) ale w sytuacji, gdy uprawdopodobnione zostaną okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności określonego pracownika lub pracowników. W tym zakresie skarżący wskazał jedynie w odwołaniu, że osoba podpisana pod decyzją organu I instancji podlega służbowo tej samej osobie, której podlega również "pion", w którym pracuje uczestniczka postępowania. Tego rodzaju argument nie uzasadnia wątpliwości co do bezstronności zarówno wskazanego pracownika, jak i pozostałych niezindywidualizowanych pracowników organu". Ponadto (zdaniem strony skarżącej) w niniejszej sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 25 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ Wicestarosta M. nie był kierownikiem urzędu. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 5 i 6 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. w sprawie regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego w M. to Starosta M., a nie Wicestarosta jest kierownikiem Starostwa M. (§ 1 pkt 5 uchwały) i to Starosta jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Wicestarosta jedynie pomaga Staroście wykonywać jego zadania i w tym zakresie podlega służbowo Staroście. Wicestarosta może przejąć pełnienie funkcji Starosty. ale wyłącznie w przypadku. kiedy Starosta nie może pełnić obowiązków służbowych. w szczególności z powodu urlopu, zwolnienia lekarskiego lub delegacji służbowej. W realiach niniejszej sprawy okoliczności te nie zostały w ogóle zweryfikowane, a w stanie faktycznym sprawy brak jakiejkolwiek informacji, aby w czasie wydawania decyzji przez Starostę M., działał za niego Wicestarosta ponieważ Starosta nie mógł pełnić swoich obowiązków służbowych. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wskazuje, że Starosta O. nie przeprowadził w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie powielił argumentację, na podstawie której Wojewoda D.wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, a którą następnie przyjął za własną organ II instancji.

Wychodząc poza zakres omawiania naruszenia prawa dotyczącego istnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego należy wskazać, że Wojewoda D. w sposób dowolny ustalił, że wiaty, których dotyczył zatwierdzony projekt budowlany są sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe wiaty tworzą całość z obiektem spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych i przeniósł ustalenia dotyczące rozbudowy powyższej instalacji z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z [...] roku, którą nakazano rozbiórkę urządzeń instalacji technicznej spalarni odpadów zamontowanych samowolnie poza obrysem budynku spalarni, na działce o nr [...] am [...] w M., przy ul. G. W pierwszej kolejności należy wskazać, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją Nr [...] z [...] roku stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] roku. Ponadto interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet w stosunku do instalacji spalarni odpadów medycznych są błędne, ponieważ na terenie, gdzie zaprojektowano wiaty znajdują się tereny przewidziane w planie dla" usług zdrowia - szpitala powiatowego". Spalarnia od momentu jej wybudowania służyła unieszkodliwianiu odpadów medycznych z terenu szpitala powiatowego (obecnie jednostki świadczącej usługi lecznicze – M. Centrum Medycznego Sp. z o. o.). W ocenie organu przesądzają o tym zarówno literalne brzmienie zapisu tego planu, zgodnie z którym przeznaczeniem podstawowym w obszarze oznaczonym symbolem A1UZ są: "tereny usług zdrowia - szpital powiatowy", jak również fakt, że spalarnia nie stanowi integralnej części szpitala powiatowego i znajduje się na wyodrębnionej działce, należącej do podmiotu prywatnego. Ustalenia te nie dość, że nie są prawdziwe w zakresie połączenia funkcjonalnego między M. Centrum Medycznym a spalarnią odpadów medycznych i weterynaryjnych, to dodatkowo zaprezentowana interpretacja prowadzi do wniosków nieakceptowalnych z punktu logiki oraz normatywnych zasad kształtowania przestrzeni. Należy bowiem zauważyć, że przywołana treść planu dopuszcza co do zasady lokalizację i funkcjonowanie obiektów budowlanych związanych z usługami zdrowia, powiązanych z infrastrukturą szpitala. Zapis planu miejscowego nie może być przy tym interpretowany w sposób bardzo wąski, który dopuszczałby na tym terenie funkcjonowanie jedynie obiektów budowlanych będących stricte szpitalem powiatowym, tj. obejmujących oddziały szpitalne, przychodnie, parkingi dla karetek - w dodatku strukturalnie podległych samorządowi szczebla powiatowego. Należy stanąć na stanowisku, że w planie miejscowym pod pojęciem usługi zdrowia - szpital powiatowy należy rozumieć "kompleks szpitalny" w całości, w skład którego wchodzą także inne budynki i instalacje związane z funkcjonowaniem szpitala takie jak punkty handlu, parkingi samochodowe, czy też instalacja termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Bez tych obiektów budowlanych, funkcjonowanie szpitala byłoby znaczne utrudnione lub wręcz niemożliwe.

Z treści ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku - o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 lipca 2010 roku w sprawie szczegółowego postępowania z odpadami medycznymi wynika jednoznacznie, że instalacja termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych jest niezbędna dla funkcjonowania szpitala. Ponadto, należy mieć na uwadze, że w obowiązujących przepisach regulujących tę kwestię ustawodawca zawarł tzw. zasadę bliskości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy - o odpadach, odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Natomiast, w myśl ust. 2 odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa wart. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Z treści obowiązujących przepisów wynika również obowiązek unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych poprzez ich termiczne przekształcenie w odpowiednich spalarniach odpadów. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie obok związku o charakterze przestrzennym, zachodzi również istotny związek funkcjonalny pomiędzy usługami medycznymi, a instalacją termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Bez tej instalacji funkcjonowanie na terenie A1UZ usług zdrowia byłoby znacznie utrudnione oraz wiązałoby się z powstaniem dodatkowych kosztów finansowych związanych z koniecznością transportowania odpadów medycznych do innych punktów przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych położonych na terenie województwa.

Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie istotne jest także to, że obiekt budowlany - co zauważył również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. - powstał i został przyjęty do użytkowania jako budynek spalarni odpadów szpitalnych na terenie Szpitala Miejskiego w M. przy ul. Gr.". Z powyższego wynika, że spalarnia od momentu wybudowania była obiektem konstrukcyjnie samodzielnym, ale przestrzennie i funkcjonalnie połączonym ze szpitalem (w roku 1999 noszącym nazwę miejskiego). Stanowiła zatem element "kompleksu szpitalnego". Związku tego nie zerwała zmiana właściciela obiektu i połączone z tym wydzielenie działki, na której znajduje się spalarnia, z nieruchomości na której zlokalizowane są pozostałe budynki szpitalne. Najlepszym tego potwierdzeniem jest oświadczenie dyrektora M. Centrum Medycznego, zgodnie z którym spalarnia odpadów medycznych dostarcza do szpitala ciepłą wodę i ogrzewania, a szpital nie posiada innego źródła ciepła. Z oświadczenia tego wynika niezbicie, że w chwili obecnej szpital nie jest w stanie funkcjonować bez obiektu spalarni, ponieważ nie ma własnej, odrębnej instalacji grzewczej. Przeznaczeniem budynku spalarni są zatem wciąż usługi zdrowia, bez względu na osobę właściciela, pomimo lokalizacji na odrębnej geodezyjnie działce i niezależnie od tego, że w budynku unieszkodliwiane są odpady medyczne i weterynaryjne również z innych niż m. ośrodków zdrowia. W odniesieniu do ostatniej z poniesionych kwestii (będącej jednocześnie zarzutem ze strony organu I instancji), tj. okoliczności, że spalarnia przyjmuje odpady nie tylko z M. Centrum Medycznego, to należy wskazać, że także ta jednostka świadczy usługi wykraczające poza powszechne usługi zdrowotne. Szpital - będący własnością spółki prawa prywatnego - oferuje bowiem szeroki zakres usług komercyjnych, przede wszystkim w zakresie diagnostyki, działalności wchodzącego w skład kompleksu szpitalnego laboratorium, ale także poprzez funkcjonowanie w budynkach szpitala prywatnych gabinetów medycznych. W sytuacji, gdyby interpretować zapisy obowiązującego planu miejscowego w sposób tak ścisły, jak to czyni Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., należałoby uznać, że taka zmiana przeznaczenia (połączona np. z przebudową pomieszczeń na cele prywatnych gabinetów) jest niezgodna z postanowieniami tego planu. Podobnie za niezgodne z planem należałoby uznać jakiekolwiek roboty budowlane na obiekcie szpitala po zmianie jego statusu prawnego, np. gdyby przeszedł on spod zwierzchnictwa powiatu na własność innej jednostki samorządu terytorialnego bądź został sprywatyzowany. Prowadziłoby to do oczywistego absurdu, kiedy takie samo zagospodarowanie terenu i przeznaczenie budynków byłoby inaczej oceniane - pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu - z uwagi na podmiot właścicielski. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że takie ograniczenia w przenoszeniu własności oraz w możliwości korzystania z własnego gruntu wykraczają poza dopuszczalny zakres regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy stwierdzić, że prowadząca do takich skutków interpretacja zapisów planu jest wykluczona z uwagi na sprzeczność z systemem prawa administracyjnego z zakresu kształtowania przestrzenni. Ponadto strona stwierdza, że ograniczenia prawa własności zawarte w planie miejscowym nie powinny być domniemywane. Natomiast wszelkie wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, tym bardziej gdy prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takie działanie organów byłoby również nie do pogodzenia z zasadą uwzględniania interesu obywateli w postępowaniu oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W podobnej sytuacji, odnosząc się do wątpliwości w zakresie interpretacji zapisów planu miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2001 roku, IV SA 4044/01, mocno podkreślił, że wszelkie przepisy o charakterze ograniczającym zwłaszcza w razie użycia sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, nie zaś zwiększenia skali ograniczeń.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Dokonując, w ramach kompetencji, sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami) sąd doszedł do wniosku, że skarżone decyzje nie naruszają prawa.

Dalszą konsekwencją rozdziału kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej i władzą sądowniczą jest to, że sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt lub stwierdza jego nieważność jedynie w przypadku stwierdzenia, iż został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r., NR[...], wydaną na podstawie art. 150 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., uchylono decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r., zmienioną decyzją Starosty M. Nr [...] z dnia [...]r. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce nr ew. [...], AM-[...] w M., dla [...]Sp. z o.o. z siedzibą w B.

Zawarte w skardze zarzuty- co do zasady- można podzielić na dwie grupy: pierwsza polemizuje z istniejącymi - w pierwotnym postępowaniu- podstawami do wyłączenia pracownika, a druga kwestionuje niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o zarzuty, dotyczące Przepisu art. 24 § 3 k.p.a, to w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że zaszła określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm. – dalej K.p.a. K.p.a.) przesłanka wznowienia postępowania, albowiem "zostało uprawdopodobnione zaistnienie okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24 kpa, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Sąd podziela, zaprezentowany w toku postępowania administracyjnego pogląd, że członek organu wykonawczego powiatu i bezpośredni przełożony osoby wydającej obie decyzje jest współautorem zatwierdzonego projektu budowlanego i jednocześnie ojcem pełnomocnika inwestora, to są to okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika wydającego decyzję.

Trzeba bowiem pamiętać, że unormowanie zawarte w art. 24 § 3 k.p.a, ma charakter gwarancyjny - służyć ma zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu. Dla zastosowania tego przepisu wystarczy uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Celem tej regulacji jest eliminacja nawet potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika. Do wyłączenia wystarczy, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w bezstronny sposób (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 marca 2012 r., II SA/Bd 47/12) W doktrynie trafnie wskazuje się, że do klasycznych instytucji procesowych należy instytucja wyłączenia, której podstawową funkcją jest zagwarantowanie prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ta instytucja procesowa została przejęta do postępowania administracyjnego z procedury sądowej.

Rozpoznając sprawę niniejszą należy jeszcze podnieść, że sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 K.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 K.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. - nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 K.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Tak więc organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. Artykuł ten - jak zaznaczono - zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na przedmiot decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Przedmiotem decyzji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę wiat stalowych na działce [...] w M. Dokonując zatem wznowienia postępowania w zakresie tej decyzji organ może procedować jedynie we wskazanym zakresie. Bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostają rozważania tak organów jak i skargi w zakresie instalacji technicznej spalarni odpadów.

W konsekwencji należy podnieść, że oba orzekające w sprawie organy uznały, że inwestycja obejmująca wiaty stalowe jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu, bowiem zapisy planu dla działki zainwestowanej stanowią tereny oznaczone symbolem A1UZ, czyli tereny o podstawowym przeznaczeniu "tereny usług zdrowia - szpital powiatowy". Ta okoliczność doprowadziła organy do wniosku, że "budowa wiat stalowych na działce [...]" jest sprzeczna z p.z.z.p., a co za tym idzie nie wypełnia normy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. poz. 267, ze zm.). Zdaniem sądu taka konkluzja, w świetle dotychczas ustalonego stanu faktycznego jest co najmniej przedwczesna. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że organy nie wskazały i nie rozważyły (w zakresie wszystkich unormowań planu) czy wiaty stalowe o gabarytach wskazanych w projekcie nie mogą się znajdować na działce [...]w ramach np. przeznaczenia uzupełniającego terenu. Brak ustaleń organów w tym zakresie powoduje, że kwestionowane decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym (naruszenie art. 7 kpa).

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą kompetentnych organów będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie prawidłowego ustalenia czy inwestycja objęta ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę istotnie pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania miejscowego. Ta przesłanka ma bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jako że badanie zgodności inwestycji z planem jest obowiązkiem ustawowym organu architektoniczno-budowlanego w toku postępowania administracyjnego, zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).

Reasumując, mając na względzie treść przepisu art. 145 §1 pkt 1a i c ppsa, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.