Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3257/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 149 par. 1a i par. 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 154 par. 6, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 12 par. 1, art. 37 par. 4, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1, art. 109 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 43/18 w sprawie ze skargi J. C. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz J. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 43/18, po rozpoznaniu skargi J. C. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy:

- zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I);

- stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie

w sprawie z wniosku skarżącego (pkt II);

- stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III);

- przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. (pkt IV) oraz

- zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Dolnośląski zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu III, IV i V sentencji, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie wykazano, aby działanie organu polegało na celowym ignorowaniu lub też lekceważeniu swych obowiązków i było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, jednocześnie pominięcie przez Sąd I instancji istnienia okoliczności obiektywnych, przede wszystkim ogromnej ilości wniosków w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składanych przez cudzoziemców do organu, co niewątpliwie wpływa na terminowość załatwiania tychże wniosków;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, podczas gdy Sąd nie ustalił, by skarżący doznał jakiegokolwiek uszczerbku materialnego (szkody, straty, krzywdy itp.) w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem, który należałoby zrekompensować, zaś przyznana kwota 2 000 zł nie została w sposób dostateczny uzasadniona jako rzeczywiście adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Z uzasadnienia nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd przyznał skarżącemu tę kwotę, jakie okoliczności sprawy konkretnie za tym przemawiały, jakimi kierował się kryteriami oraz jakie okoliczności brał pod uwagę w jej miarkowaniu. Przede wszystkim również skarżący nie uzasadnił wniosku

o przyznanie sumy pieniężnej.

Powyższe uchybienia, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 184 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie toczącej się przed Wojewodą z wniosku skarżącego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa:

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie kwoty pieniężnej w wysokości 2 000 zł, pomimo braku uzasadnienia przyznania takiej kwoty, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący wnosił o przyznanie kwoty pieniężnej

w wysokości 6 000 zł oraz braku uzasadnienia skarżącego przyznania mu kwoty pieniężnej. Zasądzenie przez Sąd kwoty 2 000 zł jest działaniem nieadekwatnym

i nieproporcjonalnym wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. w punktach III, IV i V sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2) ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt III, IV i V sentencji wyroku i oddalenie w tej części skargi oraz

3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane być powinno dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, co nie zostało w sposób dostateczny przez Sąd orzekający w sprawie rozważone i uwzględnione.

Podkreślono, że sprawy związane z udzieleniem zgody na pobyt czasowy

i pracę są sprawami z zasady skomplikowanymi w porównaniu z wieloma innymi sprawami administracyjnymi. Wymagają przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w tym zwrócenia się do szeregu organów, na co nakładają się trudności obiektywne związane z bardzo dużym napływem tego rodzaju wniosków w ostatnim okresie (wzrastającym "wręcz lawinowo"), ze znacznymi trudnościami lokalowymi oraz ogromną rotacją kadr pracowniczych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, jak i bardzo dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika.

Obecnie prowadzone są także, na bardzo szeroką skalę, wielomilionowe inwestycje związane z przebudową gmachu Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu polegające na adaptacji dziedzińca na potrzeby nowej sali obsługi klientów o powierzchni 600 m2, które w swoim założeniu mają doprowadzić do poprawy sytuacji związanej z obsługą cudzoziemców w Urzędzie. Fakt ten wskazuje, w ocenie kasatora, że administracja publiczna reaguje na zmieniające się uwarunkowania związane ze wzrostem ilości składanych wniosków przez cudzoziemców. Ponadto w niniejszej sprawie nie można się dopatrzyć w zachowaniu organu jakiegoś celowego lub złośliwego nastawienia do wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego nieprowadzenia czynności w toku postępowania i niewydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Nieprawidłowo w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, orzeczono

w zaskarżonym wyroku o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł. Jest to

o tyle istotne, że ustawodawca w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi administracyjnemu swobodę zarówno co do wyboru zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego organ administracji, jak i co do jego wysokości. Aby jednak stwierdzić, że Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania, konieczne byłoby zapoznanie się z uzasadnieniem, którego w skarżonym wyroku w zasadzie brak.

Poza tym w sprawie nie ma potrzeby dyscyplinowania organu i zwalczania przewlekłości, o czym informuje Sąd I instancji w dalszej części pisemnego uzasadnienia wyroku wskazując mianowicie, że postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Tym razem Sąd uznał argumenty organu wskazując, że "powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwionych przez organ wniosków

w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża, oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (...)".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (co do pkt I i II), organ nie wydał decyzji

w sprawie, choć udało się znaleźć czas na sformułowanie skargi kasacyjnej. Nie tylko strona skarżąca, ale również "dziesiątki tysięcy innych cudzoziemców są ignorowane przez wiele miesięcy (niekiedy nawet lat) przez Dolnośląski Urząd Wojewódzki, który – wbrew temu, co twierdzi organ – nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia tej sytuacji, a jawne – wręcz ostentacyjne – lekceważenie cudzoziemców wydaje się być raczej elementem nieoficjalnej polityki rządowej."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. (które zresztą wadliwie zostały zakwalifikowane także jako przepisy prawa materialnego i powołane zarówno w pkt 1 jak i w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w zw.

z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej powiązał z uchybieniem art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów i zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji przytoczonej na ich poparcie podkreślić trzeba w pierwszym rzędzie, że zgodnie

z ogólną regułą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (przewlekłości), nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1

w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki

i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka

w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, jednak w takim przypadku zobowiązał go do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, który ustalił, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 16 października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia wydania zaskarżonego wyroku i rację ma Sąd Wojewódzki, że organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia wniosku skarżącego. Nawet pismo pełnomocnika strony z 2 lutego 2018 r. stanowiące ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie tylko nie spowodowało zwiększenia aktywności organu, ale nie zostało nawet przekazane do organu wyższego stopnia w terminie wynikającym z art. 37 § 4 k.p.a. (czyli niezwłocznie i nie później niż w terminie 7 dni). W aktach sprawy znajduje się także pismo skierowane do organu przez Urząd do Spraw Cudzoziemców z 12 kwietnia 2018r. (data wpływu do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego 13 kwietnia 2018 r.), związane z przesłanym przez wnioskodawcę

w dniu 27 marca 2018 r. ponagleniem bezpośrednio do Szefa tego Urzędu, zawierające prośbę o potraktowanie sprawy jako "bardzo pilnej" i udzielenie odpowiedzi. Mimo to, dopiero 21 maja 2018 r., a więc po ponad 3 miesiącach od wpływu ponaglenia, zostało ono przesłane do organu wyższego stopnia. Jak ustala Sąd, dopiero pismem z 19 maja 2018 r., przywołując art. 35 k.p.a., Wojewoda poinformował skarżącego, że postępowanie z jego wniosku zostanie zakończone do 30 lipca 2018 r. W w/w dacie organ podjął pierwsze czynności w sprawie, tj. wystąpił do właściwych organów celem przesłania informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że skierowana do strony informacja, zawarta w piśmie Wojewody z 19 maja 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, kłóci się oczywiście m.in.

z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Od wpływu wniosku do daty pierwszej czynności, jaką podjął Wojewoda

w sprawie skarżącego, upłynęło zatem ponad 7 miesięcy, a następnie - mimo zakreślenia terminu załatwienia sprawy do 30 lipca 2018 r. - wniosek ten nadal nie został rozstrzygnięty i bezspornym jest, że sytuacja taka trwała także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Należy więc podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu

w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania

w państwie prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa

w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny

w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej

w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając

w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty prawo zostało naruszone. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności bądź prowadzenia postępowania w sposób, który nie prowadzi do jego zakończenia. Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę zwłokę.

W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz

w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Dokonana w zaskarżonym wyroku ocena, że prowadząc postępowanie przewlekle organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa jest pochodną czasu trwania postępowania i – wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej – braku wykazania powodów ten okres usprawiedliwiających. Oba czynniki, wynikające z niekwestionowanych ustaleń faktycznych - uzasadniają stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Raz jeszcze podkreślić należy, że jakąkolwiek reakcję organu, aczkolwiek i tak nie mieszczącą się

w granicach czasowych zakreślonych art. 35 § 3 i art. 37 § 4 k.p.a., wywołało dopiero wniesienie ponaglenia i pismo Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 12 kwietnia 2018 r. Czynności podjęte po upływie miesiąca od wpływu tego pisma wciąż jednak nie doprowadziły do załatwienia sprawy. Ponadto organ ignorował nałożoną na niego

(w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy

w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązkom tym organ uczynił zadość dopiero w piśmie z 19 maja 2018 r., w którym poinformował cudzoziemca, że postępowanie w sprawie

z jego wniosku zostanie zakończone do 30 lipca 2018 r., jednak i tego terminu nie dochował.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów przeciwko zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku ocenie postawy organu jako rażąco naruszającej prawo. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, z pewnością nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak zwiększająca się liczba wniosków cudzoziemców o udzielnie zgody na pobyt czasowy i pracę, czy problemy kadrowe

i lokalowe organu, na co powołuje się kasator. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także lokalowych i kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę.

Na prawidłową ocenę w zakresie rażącego naruszenia prawa przez organ nie mogą także mieć wpływu argumenty dotyczące konieczności "przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego" w sprawie.

Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm. – wedle stanu prawnego na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji) wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że na czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, istotny wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi, który ukończył w dniu złożenia wniosku 13. rok życia, wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację,

o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym

w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Przepis ten reguluje zatem tryb zbierania materiału dowodowego, który w realiach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter rutynowy. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy

o cudzoziemcach, wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego, a nie z analizy zgromadzonego już materiału dowodowego. Oznacza to, że na etapie występowania o informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 przywołanej ustawy nie można jeszcze ocenić czy sprawa ma charakter skomplikowany, a zatem jak długo będzie trwała. Ocena stopnia skomplikowania sprawy może bowiem nastąpić dopiero w toku oceny dokumentów załączonych do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w połączeniu z informacjami pozyskanymi na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1660/18, LEX nr 2573637 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2987/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zatem fakt, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby, nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania pisma do służb. Należy zwrócić uwagę, że

w przedmiotowej sprawie - do czasu wystosowania przez stronę ponaglenia - organ nie zwrócił się o nadesłanie informacji do odpowiednich organów. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała zatem uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nastąpiło

z rażącym naruszeniem prawa.

Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 149 § 2

w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia orzeczenia o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 2000 zł. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, ażeby doszło do naruszenia w/w przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez Sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., kwota otrzymywana na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2177/17, LEX nr 2464318).

Skarżący w skardze wskazał, że "od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowany przez Wojewodę Dolnośląskiego, nie otrzymuje żadnej korespondencji,

a postępowanie nie zostało nawet wszczęte. Wojewoda (...) nie przekazał również od 3 miesięcy złożonego w sprawie ponaglenia". Wniósł jednocześnie o przyznanie mu kwoty 6000 zł jako "rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw

w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę."

W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę, żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy uznać za zasadne. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo orzekł

o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł czy też z twierdzeniem, że

z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd przyznał skarżącemu tę kwotę.

W pisemnych motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, dlaczego

w okolicznościach tej sprawy żądanie skarżącego o przyznaniu od organu sumy pieniężnej podlegało uwzględnieniu (aczkolwiek w mniejszym kwotowo rozmiarze niż wniosek zawarty w skardze) i wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyjaśnienia Sądu w tym zakresie nie sprowadziły się do jednego zdania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono bowiem słuszny pogląd, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Ustalenie wysokości przyznanej sumy pieniężnej wynikało zatem z okoliczności faktycznych sprawy, których nie zakwestionowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponieważ przyznanie sumy pieniężnej nie stanowi naprawienia szkody,

nie można miarkować jej wysokości.

Z tych samych powodów nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Przepisy te mają charakter ustrojowy, zakreślają granice kognicji sądów administracyjnych i kryterium przeprowadzanej przez te sądy kontroli poddanych im pod osąd aktów administracyjnych, które badane są pod względem zgodności z prawem. Żaden

z tych przepisów nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.