Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2090/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowanie wyroku WSA
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 887
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 930/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. prostuje z urzędu zaskarżony wyrok w jego komparycji w ten sposób, że jako sygnaturę akt oznacza "II SA/Wa 930/17", zamiast "II SA/Wa 930/16"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 930/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, po rozpoznaniu którego, decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, Prezes ZUS), działając w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 887 ze zm.) dalej: ustawa o FUS, odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ podniósł, iż z dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. wnioskodawczyni nie została uznana za niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS.

W złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. K. podniosła, iż lekarz orzecznik ZUS zlekceważył jej stan zdrowia pomijając ciężkie schorzenia po zatruciu toksycznym wymagające specjalistycznej rehabilitacji, leczenia i operacji kręgosłupa.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 8 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejszą argumentację nie stwierdzając istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podkreślił ponownie, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalił, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy. Oznacza to, że w jej przypadku przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Nadto organ zaznaczył, że zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. orzeczeniu stronie przysługiwało prawo złożenia sprzeciwu do komisji lekarskiej ZUS w terminie 14 dni od jego otrzymania. Z uprawnienia tego strona nie skorzystała. Wyjaśniono, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawczyni, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samej zainteresowanej. Organ podkreślił jednocześnie, że Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Końcowo organ zaznaczył, ze trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie art. 83 ustawy o FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze na decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., gdyż decyzje wydane zostały przy powierzchownej ocenie stanu faktycznego bez wyjaśnienia okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przeprowadzić postępowanie administracyjne realizując zasadę prawdy obiektywnej, a w ramach tego postępowania powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem powyższej zasady. Zarzuciła, że pracownicy ZUS narzucili jej nie odwołanie się do komisji lekarskiej. Podała, że wprawdzie na formularzu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS drobnym drukiem był zapis, iż przysługuje jej prawo sprzeciwu, lecz z uwagi na wielkość liter nie mogła zorientować się o co chodzi. Udała się więc do Oddziału ZUS, gdzie została pouczona, iż nie jest to konieczne i należy odwoływać się do Prezesa ZUS - co uczyniła. Zdaniem skarżącej, została wprowadzona w błąd przez urzędników ZUS. Z tego powodu cała procedura - włącznie z ponownym badaniem oraz odwołaniem się od decyzji lekarza orzecznika ZUS - winna być powtórzona.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] lutego 2018 r. skarżąca podtrzymała wniesione zarzuty wskazując na naruszenie reguł postępowania wynikających z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Do pisma załączono kopie: zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy wystawionych przez lekarza pediatrę, specjalistę medycyny rodzinnej od dnia [...] stycznia 2017 r. do [...] lutego 2018 r.; Karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...]2 maja 2017 r., recept wystawionych w dniach: [...] lipca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącej zaś nie dotyczą. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że skarżąca, która w dacie orzekania przez organ miała [...] lat, nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. (nr akt [...]) stwierdzające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy (punkt I orzeczenia). Nadto w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie przeprowadzenia bezpośredniego badania i dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia z akt ZUS, kart informacyjnych leczenia szpitalnego w 2016 r., zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu [...] grudnia 2014 r., wyników badań dodatkowych - obrazowych i laboratoryjnych z okresu 2015 - 2016, opinię konsultanta ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono wiek osoby badanej, wykształcenie, wykonywany zawód oraz zgłaszane schorzenia. Stwierdzono, że objawy z powodu choroby zasadniczej nie są aż tak nasilone, aby uniemożliwiły wykonywanie pracy. W punkcie II orzeczenia zawarto prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu do komisji lekarskiej ZUS, za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS ze względu na miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Skarżąca jednak z prawa wniesienia sprzeciwu nie skorzystała.

Sąd podkreślił, że Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawczyni do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS, które jest ostateczne. W tej sytuacji ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w orzeczeniu z [...] stycznia 2017 r. były wiążące dla organu. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o FUS podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Nadto zaznaczyć pozostaje, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Prezes ZUS zasięgnął opinii Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...], który w dniu [...] marca 2017 r. stwierdził, iż dokumentacja medyczna dołączona do wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku w dniu [...] stycznia 2017 r. nie ma wpływu na zmianę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wydanego w dniu [...] stycznia 2017. Podkreślić należy, że skarżąca, jakkolwiek powoływała się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na liczne schorzenia, które leczy od kilkunastu lat (w tym schorzenia po zatruciu toksycznym, tj. zespół [...], alergie, zapalenie skóry), to jednak nie złożyła do akt sprawy żadnej nowej dokumentacji medycznej, która uzasadniałaby weryfikację czy aktualizację orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. Takiej dokumentacji nie stanowią bowiem kopie zaświadczeń lekarskich wystawionych przez lekarza pediatrę, specjalistę medycyny rodzinnej, o czasowej niezdolności do pracy skarżącej od dnia [...] lutego do [...] kwietnia 2017 r.

Sąd I instancji uznał, że nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalił wszystkie, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności faktyczne. Poddał je następnie ocenie trafnie przyjmując, iż wobec niespełnienia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia i wiek (skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie osiągnęła wieku emerytalnego i nie została uznana za niezdolną do pracy), przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku nie jest możliwe. Podejmując rozstrzygnięcie odmowne organ należycie je uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Bez wpływu na taką ocenę pozostają zarzuty dotyczące naruszenia zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. w sytuacji niezłożenia sprzeciwu przez skarżącą od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2017 r. Jak już podniesiono, w ww. orzeczeniu zamieszczono prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia, zaś niezrozumienie przez skarżącą treści pouczenia, co podnosi skarżąca w skardze, nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwą. Przy czym, co należy zaznaczyć, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby skarżąca została wprowadzona w błąd przez urzędników Oddziału ZUS w [...] co do dalszych czynności, jakie powinna podjąć w następstwie doręczenia jej orzeczenia z [...] stycznia 2017 r. Wobec niewniesienia sprzeciwu ww. orzeczenie stało się ostateczne i było wiążące dla Prezesa ZUS, który nie miał podstaw prawnych do "powtórzenia całej procedury włącznie z ponownym badaniem oraz odwołaniem się od decyzji orzecznika", jak tego oczekiwała skarżąca. Poza tym skarżąca składała kolejne wnioski o rentę od 2002 r. i była w licznych toczących się w jej sprawie postępowaniach konsekwentnie uznawana za osobę zdolną do pracy. Zatem obecne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nie jest rażąco odmienne od dotychczas wydanych względem skarżącej i brak było podstaw do jego zakwestionowania.

Nadto Sąd uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia [...] lutego 2017 r. w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a, jednak nie stwierdził aby miały one wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. I tak, przedstawione zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy w żaden sposób nie mogą podważyć orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2017 r. Dowodem potwierdzającym niezdolność do pracy wnioskodawczyni, na którym Prezes ZUS ma obowiązek oprzeć swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania (nie przyznania) świadczenia w drodze wyjątku, jest ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS bądź orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, nie zaś zaświadczenie wydane przez lekarza prowadzącego, z którego miałaby wynikać niezdolność do pracy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia pozostałe dokumenty, które pochodzą z daty późniejszej aniżeli data wydania skarżonej decyzji - dotyczy to Karty informacyjnej leczenia szpitalnego w dniach [...] maja 2017 r., wystawionej [...] maja 2017 r., oraz recept z dnia [...] lipca 2017r. i z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd dokonuje bowiem oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a na datę [...] maja 2017 r., aktualne pozostaje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Wymienione dokumenty dotyczą stanu zdrowia skarżącej po wydaniu skarżonej decyzji i mogą ewentualnie być przedmiotem nowego wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wyjaśniono, że charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest taki, iż decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania (w nowej sprawie). Jest to jednak możliwe tylko wówczas, gdy nowy wniosek powołuje się i wskazuje na inne, nowe okoliczności faktyczne, które dotychczas nie były przedmiotem oceny lekarza orzecznika ZUS oraz organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Mając na uwadze art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) zarzucono rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 kpa w zw. z art. 83 ustawy o FUS poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiające się w uznaniu, że skarżąca nie spełnia wymogów koniecznych do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy pozwana przedstawiła dokumentację medyczną uzasadniającą przyznanie jej takiego świadczenia, a brak sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nie wynikał z winy skarżącej;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa, a więc zasady zaufania uczestnika postępowania oraz zasady rzetelnego informowania poprzez brak stwierdzenia, że błędne pouczenie co do trybu wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza ZUS nie uzasadniałoby powtórzenia procedury włącznie z ponownym badaniem oraz odwołaniem się od takiej decyzji, w szczególności w sytuacji kiedy skarżąca wniosła na skutek błędnego pouczenia odwołanie do Prezesa ZUS, które w żaden sposób nie mogło zostać uwzględnione, bowiem orzeczenie lekarza ZUS na skutek upływu terminu uzyskało walor ostateczności;

3) naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak stwierdzenia, że przepisy te nie zostały naruszone przez organ, gdy ponownie rozpatrywał on sprawę, a ponowną decyzję wydał w oparciu o to samo orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a więc bez jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, w szczególności bez skierowania skarżącej na badanie przed komisję lekarską ZUS.

W związku z powyższym na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ppsa, 176 § 2 ppsa i art. 200 ppsa w zw. z art. 193 ppsa wniesiono o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz 27 marca 2017 r. poprzez przyznanie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku,

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, iż brak wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS był spowodowany faktem, iż pouczenie na formularzu było napisane drobnym drukiem i słabo czytelne, zaś pracownicy Oddziału ZUS w [...] pouczyli skarżącą kasacyjnie, że wniesienie takiego sprzeciwu nie jest konieczne. Strona nie miała świadomości, że odwołanie do Prezesa ZUS będzie bezprzedmiotowe, gdyż podstawą decyzji będzie orzeczenie lekarza ZUS. Na skutek błędnego pouczenia skarżąca została pozbawiona możliwości skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego. W ocenie skarżącej okoliczność ta uzasadniała powtórzenie ponownego badania oraz ewentualnego odwołania się. Ewentualnie, skoro z odwołania strony wynikało, że kwestionuje ona orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, to z urzędu organ winien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i sam skierować wnioskodawczynię do komisji lekarskiej ZUS. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarówno organ jak i Sąd I instancji w wydanych orzeczeniach zwrócili jedynie uwagę na trudną sytuację materialną skarżącej, zaś pominięte zostały dowody, w szczególności dokumentacja medyczna, z której wynika, że skarżąca korzystała z porad specjalistów, była również uznana za czasowo niezdolną do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącej - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013r., sygn. akt I GSK 934/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. CBOSA). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, strona skarżąca powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, formułuje zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 15 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2096) dalej: k.p.a. Tymczasem, zarzuty naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - jako przepisów postępowania - powinny być sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Po trzecie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałby polegać wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Po czwarte wreszcie, skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 77 k.p.a. niestaranne przytaczając ten przepis, który składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne zaś jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony.

Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej, nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego - art. 83 (bez wskazania ustępu tego przepisu) ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa o FUS), skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków koniecznych do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Jak już zatem wskazano wyżej skarżąca kasacyjnie stawiając taki zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje zakwestionować ustalony w tej spawie stan faktyczny, co jak wskazano nie jest dopuszczalne w ramach takiego zarzutu. Kwestionowanie bowiem naruszenia prawa procesowego poprzez błędne bądź niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie może mieć miejsce jedynie w ramach postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przy czym niezbędne jest także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość. Dalej pozostaje wyjaśnić, że z art. 12 ust. 2 ustawy o FUS wynika, iż całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ww. ustawy oceny niezdolności do pracy oraz m.in. jej stopnia dokonuje - lekarz orzecznik ZUS. Stosownie do art. 14 ust. 2a ustawy o FUS, od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 ww. ustawy).

W związku z powyższym rozstrzygając wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, Prezes ZUS zobowiązany był do oceny, czy skarżąca spełnia ustawowy warunek całkowitej niezdolności do pracy. Ustalenia tego, organ musiał dokonać w oparciu o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. z którego wynika, iż skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organ nie mógł pominąć tego dowodu i prowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, czym wobec braku jego przeprowadzenia postawiono zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie w przedmiocie niezdolności do pracy stanowi bowiem okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się jednak wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia samej niezdolności do pracy.

W niniejszej sprawie podstawy kasacyjne oparte na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wskazanie naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego także nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 7, art 8 w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 k.p.a. W pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że Sąd meriti nie stosował wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprost, a jedynie kontrolował rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, w ramach którego wskazane przepisy postępowania administracyjnego znalazły zastosowanie. Postawione zarzuty, w ocenie kasatora wskazują na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie spełnia wymogów niezbędnych do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku podczas, gdy przedstawiona dokumentacja medyczna uzasadnia przyznanie jej takiego świadczenia. Poza tym postawiono zarzut zaakceptowania sytuacji, gdy na skutek błędnego pouczenia skarżąca kasacyjnie utraciła możliwość zakwestionowania orzeczenia lekarza ZUS.

W rzeczonej sprawie pozostaje wyjaśnić, że z analizy akt sprawy nie wynika aby Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko, iż nie doszło do błędnego pouczenia skarżącej kasacyjne o możliwości zakwestionowania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Wbrew twierdzeniom kasatora z nadesłanych akt sprawy wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że wydane stronie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. w pkt II Pouczenie zawierało czytelne pouczenie co do terminu i środka zakwestionowania takiego orzeczenia poprzez wystąpienie ze sprzeciwem do komisji lekarskiej ZUS, stosownie do art. 14 ust. 2a ustawy o FUS. Treść pouczenia zawiera standardowy druk, jak całość orzeczenia, w tej samej czcionce zawarte jest rozstrzygniecie orzecznika. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby skarżąca stawiła się w Oddziale ZUS w [...], gdzie uzyskała wiadomość, iż nie musi odwoływać się od orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Poza tym, z akt sprawy przekazanych do Sądu I instancji wynika, że skarżąca kasacyjnie wielokrotnie na przestrzeni od 2002 r. występowała o przyznanie jej renty inwalidzkiej, gdzie wielokrotnie stawała przed lekarzem orzecznikiem ZUS (min. [...].04.2002 r., [...].09.2006 r., [...].04.2013 r.), gdzie w wydanych orzeczeniach nie stwierdzano niezdolności do pracy, od których to orzeczeń strona skutecznie wnosiła sprzeciw rozpoznawany przez komisje lekarskie ZUS potwierdzające stanowisko lekarza orzecznika ZUS. Nie sposób zatem uznać, że strona skarżąca kasacyjnie bez własnej winy nie złożyła sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz, iż okoliczność ta stanowi o naruszeniu przez Sad I instancji zasady określonej w art. 8 i 9 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać aby w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą, wyrok Sądu I instancji naruszał wskazane wyżej zasady postępowania administracyjnego.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, zgromadzono i oceniono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do wykazania faktu niespełnienia przez skarżącą warunku określonego w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postaci niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy.

Nadto pozostaje zwrócić uwagę, wobec podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania ( określonych jako naruszenie prawa materialnego), że Sąd I instancji w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadził zawnioskowane przez pełnomocnika skarżącej postępowanie uzupełniające z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia [...] lutego 2017 r., jednak nie stwierdził aby załączone dokumenty miały wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że przedstawione zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy (częściowo dotyczące okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji) w żaden sposób nie mogło podważyć orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2017 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia także pozostałe dokumenty, które pochodzą z daty późniejszej aniżeli data wydania zaskarżonej decyzji - dotyczy to Karty informacyjnej leczenia szpitalnego w dniach [...] maja 2017 r., wystawionej [...] maja 2017 r., oraz recept z dnia [...] lipca 2017r. i z dnia [...] stycznia 2018 r. Prawidłowo bowiem ocenił Sąd I instancji, że dokonuje oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a na datę [...] maja 2017 r., aktualne pozostaje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Przedłożone nowe dokumenty mogą ewentualnie być przedmiotem nowego wniosku skarżącej o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest taki, iż decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania (w nowej sprawie). Ocena taka jest prawidłowa i zgodna ze wskazanymi wyżej przepisami prawa.

Reasumując, jeżeli w chwili orzekania w przedmiocie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, skarżąca nie legitymowała się orzeczeniem o niezdolności do pracy, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskowanego świadczenia, nawet jeśli skarżąca kasacyjnie z uwagi na liczne schorzenia wymaga i kontynuuje leczenie.

Jednocześnie, z uwagi na to, że w zaskarżonym wyroku zaistniała oczywista omyłka, gdyż wpisano w komparycji wyroku sygnaturę akt "II SA/Wa 930/16", zamiast "II SA/Wa 930/17" - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 p.p.s.a sprostował z urzędu oczywista omyłkę - pkt 1 sentencji. Stosownie bowiem do art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.