Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 840/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 art. 138 art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dnia 20 maja 2005 roku wpłynął do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek Pana K. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku producent rolny zadeklarował [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Do jednolitej płatności obszarowej producent rolny zgłosił [...] ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej [...] ha.

2. Dnia 29 sierpnia 2005 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. i miasta S. wystosował do Skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych we wniosku. Wezwanie producent rolny odebrał osobiście dnia 5 września 2005 roku. Na wezwaniu znajdowało się pouczenie, iż nie usunięcie braków we wniosku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w części, w której nie usunięto braków.

3. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wniósł pismo, w którym stwierdził, że wskazane we wniosku braki nie występują. W konsekwencji nie usunięcia braków, zgodnie z pouczeniem zawartym na wezwaniu, wniosek w części dotyczącej działek rolnych o oznaczeniach [...] pozostawiono bez rozpoznania. Łączna powierzchnia działek rolnych pozostawionych bez rozpoznania to [..] ha.

4. Dnia 31 marca 2006 roku, Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień. Pomimo skutecznego doręczenia, Skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień, co skutkowało wykluczeniem z płatności działek rolnych o oznaczeniach [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

5. Dnia 26 września 2005 r. przeprowadzona została kontrola części gospodarstwa, położonego w województwie l., natomiast w dniach 30 stycznia 2006 r., oraz od 1 lutego 2006 r. do 6 lutego 2006 r. przeprowadzono kontrole części gospodarstwa położonej w województwie z. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono :

- Wobec działek rolnych o oznaczeniach [...] zastosowano kod DR 10 oznaczający, że cała powierzchnia tych działek nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Działki te, o łącznej powierzchni [...] ha zostały wykluczone z płatności.

- Wobec działek rolnych o oznaczeniach [...] zastosowano kod DR3 oznaczający, że na całych wymienionych działkach rolnych stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się ani do jednolitej płatności obszarowej ani do uzupełniającej płatności obszarowej. Działki te, o łącznej powierzchni [....] ha zostały wykluczone z płatności.

- Wobec działek rolnych o oznaczeniach [....] zastosowano kod DR 13+ oznaczający, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie tych działek są większe od powierzchni stwierdzonej.

- Wobec działek rolnych o oznaczeniach [...] zastosowano kod DR13- oznaczający, że zadeklarowane powierzchnie tych działek są mniejsze od powierzchni stwierdzonych.

Powierzchnie działek rolnych opatrzonych kodem DR13+ i DR13- uległy kompensacji na mocy rozporządzenia Komisji (WE), z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zgodnie z punktem (58) preambuły.

Dla działek rolnych o oznaczeniach [...] nie przyjęto wyników z kontroli na miejscu, a powierzchnia stwierdzona nie podlegała kompensacji, ponieważ działki te zostały wykluczone z płatności w związku z nie złożeniem przez Skarżącego wyjaśnień na wezwanie z dnia 3 kwietnia 2006 r. W wyniku kompensacji z płatności wykluczono [...] ha.

- Wobec działek rolnych o oznaczeniach [...] zastosowano kod DR21 oznaczający, że deklarowane powierzchnie tych działek rolnych nie spełniają warunku minimalnej wymaganej powierzchni ([...] ha) i nie są uprawnione do płatności. Powierzchnia tych działek to [..] ha.

6. W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego Skarżący zwrócił się pisemnie do Organu I instancji z prośbą o wykonanie kserokopii wszystkich dokumentów jego sprawy i przesłanie ich na jego adres. Prośbę swoją argumentował tym, iż zapoznanie się ze sprawą w siedzibie Biura Powiatowego będzie czasochłonne i uciążliwe.

7. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. miasta S., pismem z dnia 13 lipca 2007 r. poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w siedzibie organu, ale odmówił skserowania dokumentów.

8. Dnia 31 lipca 2007 r. Organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Decyzja została skutecznie doręczona, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, dnia 3 sierpnia 2007 r.

9. Dnia 20 sierpnia 2007 roku od wyżej wymienionej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji" lub "Dyrektor ZOR") za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego, które decyzją nr [...] Organ II Instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

10. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

11. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., WSA uchylił zaskarżoną decyzję Organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, stwierdzając, iż Organ I instancji naruszył art. 9 K.p.a., poprzez niedoręczenie stronie protokołu z czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność posiadania przez Organ dowodów poświadczających doręczenie stronie protokołu z czynności kontrolnych, a w przypadku braku takich dowodów, ponowne doręczenie stronie protokołu z czynności kontrolnych, oraz umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do ich treści.

12. Organ I instancji, dnia 13 sierpnia 2009 r. wysłał do Skarżącego kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem protokołów, oraz dokumentację fotograficzną na płycie CD, z kontroli na miejscu przeprowadzonych na gruntach zadeklarowanych przez Skarżącego. Protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną zostały skutecznie doręczone, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru podpisanym przez Skarżącego, dnia 17 sierpnia 2009 r. W piśmie przekazującym dokumentację z przeprowadzonych kontroli Skarżący został pouczony o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co to treści protokołów z kontroli.

13. Dnia 29 września 2009 r., do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło pismo Skarżącego, w którym ustosunkowuje się on do otrzymanych protokołów z kontroli na miejscu. W złożonym piśmie strona oświadczyła, iż protokoły zawierają wiele nieścisłości, przez co nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Strona wskazuje, na fakt, iż kontrole zostały przeprowadzone zimą, kiedy działki przykryte były śniegiem, który uniemożliwił rzetelne sprawdzenie stanu kontrolowanych działek.

14. Dnia 18 lutego 2010 r. Organ pierwszej instancji, wydał Skarżącemu decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych).

15. Dnia 9 marca 2009 r. do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło odwołanie, w którym Skarżący podnosi, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 107 § 3 K.p.a., a stan faktyczny w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję został ustalony w oparciu o nierzetelnie przeprowadzoną kontrolę. Strona podnosi, iż kontrola została przeprowadzona zimą, co uniemożliwiło rzeczywiste sprawdzenie stanu działek. Strona podnosi także, iż protokoły z przeprowadzonych kontroli zawierają jedynie kody nieprawidłowości bez ich wyjaśnienia. Skarżący neguje prawidłowość przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie, stwierdzając, iż nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji. Ponadto podnosi, iż zostały naruszone jego uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 K.p.a.

16. W dniu 17 maja 2010 r. Organ II Instancji wydał decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Decyzja została doręczona w dniu 21 maja 2010 r. na adres pełnomocnika, którego Skarżący ustanowił w sprawie pełnomocnictwem z dnia 24 sierpnia 2009 r., jednak w dniu 12 kwietnia 2010 r. przed Organem I Instancji pełnomocnictwo dla reprezentującej go kancelarii adwokackiej wypowiedział pisemnie. Organ II Instancji wszedł w posiadanie ww dokumentu w dniu 28 stycznia 2016 r.

17. W dniu 16 listopada 2015 r. wpłynął wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Dyrektora ZOR z uwagi na fakt, że Skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu.

18. Dnia 1 grudnia 2015 roku Dyrektor ZOR postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] .

19. W dniu 15 grudnia 2015 r. do Z. Oddziału Regionalnego wpłynął wniosek Strony o prawidłowe doręczenie decyzji.

20. Dnia 30 grudnia 2015 r. Dyrektor ZOR wydał decyzję nr [...] o odmowie uchylenia decyzji, którą Skarżący skutecznie zaskarżył odwołaniem z dnia 14 stycznia 2016 r oraz z dnia 18 stycznia 2016 r.

21. W dniu 17 lutego 2016 r., Prezes ARiMR decyzją nr [...] uchylił decyzję Dyrektora ZOR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia , stwierdzając, że Organ I Instancji winien dokonać oceny dochowania przez Stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa.

22. Dnia 18 kwietnia 2016 r. Dyrektor ZOR wystosował do kancelarii adwokackiej, do której została doręczona decyzja z dnia 17 maja 2010 r. z prośbą o wskazanie czy Skarżący został poinformowany o odebraniu przez pełnomocnika decyzji, czy decyzja została Stronie przekazana i jeśli tak, to w jakiej dacie.

Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do Z. Oddziału Regionalnego w dniu 13 maja 2016 r. wraz z wypowiedzeniem pełnomocnictwa z dnia 24 sierpnia 2009 r.

23. W dniu 27 maja 2016 r. Dyrektor ZOR zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania wznowieniowego.

W dniu 6 czerwca 2016 r. Skarżący stawił się i zostały mu wydane dokumenty, o które zawnioskował w protokole z zapoznania z materiałem dowodowym.

24. W dniu 13 czerwca 2016 r. Dyrektor ZOR wysłał Stronie decyzję nr [...] z dnia 17 maja 2010 r. na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika, adwokata Pana M. K., która została skutecznie doręczona w dniu 15 czerwca 2016 r.

25. W dniu 13 lipca 2016 r. do Z. Oddziału Regionalnego wpłynęła Skarga na decyzję nr [...] .

Skarżący zarzuca Organowi przede wszystkim naruszenie przepisów art. 151 § i § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nie wydanie żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w tych przepisach, pomimo uprzedniego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania postanowienia nr [...] o wznowieniu postępowaniu postępowania zakończonego decyzją nr [...] .

Ponadto Skarżący zarzuca Organowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu fatycznego oraz załatwienia sprawy, a ponadto, że kontrole przeprowadzone na miejscu na działkach Skarżącego nie zostały przeprowadzone prawidłowo.

Jako dowód na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżący przedłożył protokoły z rozprawy głównej toczącej się przed Sądem Okręgowym w S., III Wydział Karny. Wskazał, że z tych protokołów wynika, że kontrolerzy nie ustalali granic kontrolowanych działek, jak również że zostały ujawnione okoliczności świadczące o nieuprawnionej ingerencji w treść protokołów, co podważa ich wiarygodność.

26. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

27. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy dwóch kwestii. Pierwszą jest zagadnienie relacji wznowienia postępowania administracyjnego i zaniechania wydania przez Organ wydania jednego z orzeczeń, o którym mowa w art. 151 K.p.a. do doręczenia Skarżącemu po sześciu latach od wydania decyzji Organu II instancji. Drugą kwestią jest natomiast ocena prawidłowości decyzji Organu odwoławczego.

28. Na wstępie wywodu odnieść się należy do pierwszej z wymienionych powyżej kwestii i wskazać wypada, że organ na podstawie art. 104 K.p.a. załatwia sprawę przez wydanie decyzji (np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, LEX nr 362061). Oznacza to, że sprawa jest załatwiona w rozumieniu kodeksu, gdy organ wydał decyzję, tzn. w chwili, gdy decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Nie można przyjąć, że decyzja wydana - do czasu jej doręczenia - jest decyzją nieistniejącą. Decyzja ta w sensie logicznym i prawnym istnieje, co jest skutkiem jej podpisania (zob. także np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10, LEX nr 672894, w którym stwierdzono, że: "Chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji", oraz piśmiennictwo, np. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 2, s. 70;).

Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Z kolei art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych. Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem (art. 52 § 2 p.p.s.a.) do organu wyższej instancji oznacza, że stała się ona ostateczna.

Jak wskazuje A. Wróbel, zasada pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 16 § 1) oznacza prawną dopuszczalność oceny trafności decyzji ostatecznych. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. A. Wróbel. Komentarz do art. 16 K.p.a., LEX 2016). W piśmiennictwie rozróżnia się podjęcie i wydanie decyzji. Przez podjęcie decyzji rozumie się "rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji państwowej", natomiast przez wydanie decyzji "manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą się wiązać określone skutki prawne" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201).

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne"). Przepis art. 109 § 1 zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji na piśmie (II OSK 714/05, ONSA WSA 2006, nr 5, poz. 132).

Z kolei zasada wyrażona w art. 110 K.p.a. - związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem.

Jak podnosi A. Wróbel, bez znaczenia dla koncepcji związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest także to, czy decyzja jest niewadliwa, czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. Jak bowiem trafnie stwierdził NSA w Warszawie w tezie 3 wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71): każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a zatem organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem.

29. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 110) i trwa do czasu jej uchylenia lub zmiany w sposób przewidziany w kodeksie. Warunkiem związania organu wydaną przez siebie decyzją jest doręczenie jej zgodnie z przepisami kodeksu. Organ jest związany wydaną przez siebie decyzją od dnia jej doręczenia stronie, a zatem nie od dnia, w którym strona w inny sposób dowiedziała się o wydaniu decyzji. Niedoręczenie decyzji w sposób zgodny z kodeksem oznacza tylko tyle, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 110.

Z przepisu art. 110 K.p.a. nie można natomiast wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Jak wskazuje A. Wróbel, przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu (por. A. Wróbel, komentarz do art. 110 K.p.a., op. cit.). Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, należy z naciskiem podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 26 września 2000 r., III CZP 29/00, OSNC 2001, nr 2, poz. 25; Biul. SN 2000, nr 9, poz. 5; Wokanda 2000, nr 11, s. 9; M. Praw. 2001, nr 1, s. 6; Prok. i Pr.-wkł. 2001, nr 2, s. 28; M. Praw. 2001, nr 3, s. 161; Prz. Sąd. 2002, nr 1, s. 140.

30. Biorąc pod uwagę powyższy wywód i przenosząc jego tezy na grunt tej sprawy wskazać należy, iż brak doręczenia orzeczenia Organu II instancji Skarżącemu, nie ma jednak wpływu na jego ostateczność (co implikować mogło wniosek o wznowienie postępowania). Należy bowiem rozróżnić wydanie decyzji, które, jak podnoszono powyżej, następuje w chwili jej podpisania, od wejścia jej do obrotu prawnego, z którym łączą się z kolei inne skutki prawne, m.in. początek biegu terminu do jej zaskarżenia.

Zatem, skoro ostateczna decyzja Organu II instancji wydana w dniu 17 maja 2010 r. i została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 15 czerwca 2016 r. – to z tą chwilą rozpoczął się początek biegu terminu do jej zaskarżenia, który to termin został prawidłowo przez Skarżącego wykorzystany (skarga do sądu na tę decyzję została złożona w terminie).

31. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż zagadnienie wznowienia postępowania jest kwestią odrębną, nie mającą wpływu na proces badania zaskarżonego aktu.

Wznowienie postępowania należy oceniać jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w K.p.a. Jak podnosi B. Adamiak, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90. glosa OSP 1992/5/120, Teza 1, LEX 2016).

Z powyższego wynika, że z uwagi na przesłanki wznowienia, jak też fakt istnienia decyzji ostatecznej Organu II instancji, Organ mógł wznowić postępowanie, co też uczynił, wziął bowiem pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W tym miejscu należy także przywołać treść art. 151 § 1 K.p.a., na który powoływał się Skarżący w treści skargi, a zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Powyższe wskazuje, iż po wznowieniu postępowania Organ zobligowany jest na mocy normy art. 151 K.p.a. do wydania orzeczenia określonej treści i dopiero wydanie tego orzeczenia otworzy drogę do jego ewentualnego zaskarżenia. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż brak wydania wskazanego w art. 151 K.p.a. rozstrzygnięcia w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, szczególnie w obliczu poinformowania Skarżącego o zakończeniu tegoż postępowania (zawiadomienie z dnia 27 maja 2016 r.), może z kolei stanowić przyczynę złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, o jakich mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., co z kolei byłoby inną sprawą toczącą się w odrębnym postępowaniu.

32. W dalszej części wywodu skoncentrować się należy na kontroli zaskarżonego aktu – decyzji Organu II instancji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak wskazuje T. Lewandowski, dla stwierdzenia, że zasada dwuinstancyjności została prawidłowo zrealizowana w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym konstatacja, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów, różnych stopni. Koniecznym jest jeszcze, by rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których owo postępowanie było prowadzone ( por. T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13. Teza 1, LEX 2016).

Zdaniem A. Wróbla, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

33. Jednym z rozstrzygnięć wydanych w wyniku przeprowadzenia postepowania odwoławczego jest decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), z którą to decyzją mamy do czynienia w sprawie.

W doktrynie podnosi się, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 159). Podkreślić należy, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o zatwierdzeniu tej decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, owo zatwierdzenie jest jedynie przesłanką prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach.

Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Sąd podziela argumentację wskazywaną także przez A. Wróbla, iż z przepisów dotyczących odwołań wynika, że celem postępowania odwoławczego w procesie administracyjnym jest zarówno ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 K.p.a. op. cit.; por. także E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 235). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniesienie odwołania przez stronę "niezadowoloną" z decyzji organu pierwszej instancji nie może być utożsamiane ze złożeniem wniosku o załatwienie sprawy administracyjnej, zaś postępowanie odwoławcze we wszystkich swoich aspektach - z postępowaniem przed organem pierwszej instancji.

Sąd podziela koncepcję, zgodnie z którą odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a zatem, instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie.

Ponadto zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść przepisu art. 140, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przede wszystkim treść komentowanego przepisu w zw. z art. 138 § 2, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41).

34. Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma w pierwszym rzędzie charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje niemerytoryczne, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 136 K.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W razie gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów.

35. Sąd w pełni podziela argumentację komentatora, iż wydaje się oczywiste, że "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu (tak. A. Wróbel, op. cit.).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że żądanie przez stronę odwołującą się przeprowadzenia nowych dowodów lub ponowienia dowodów już przeprowadzonych organ odwoławczy ocenia, uwzględniając treść przepisu art. 78 (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09, LEX nr 597094: "Artykuł 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a.").

36. Przyjęcie odmiennej od powyższej koncepcji, która także jest prezentowana w doktrynie, a zgodnie z którą przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580), w efekcie oznaczałoby, że skoro organ odwoławczy ma ponownie rozpoznać sprawę, tak jakby (w ogóle) nie była ona rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, to wnioski, zarzuty i podstawy odwołania, a nawet "niezadowolenie" strony z wydanej decyzji, są pozbawione znaczenia prawnego. Organ odwoławczy ma bowiem "ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji", a zatem powinien postępować zgodnie z regułami przyjętymi w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, nie zaś oceniać prawidłowość zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zatem należałoby przyjąć, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, nie zaś prawidłowość zaskarżonej decyzji. Skoro zatem przyjmuje się, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, to jest oczywiste, że organ odwoławczy nie byłby związany odwołaniem. Z takim założeniem nie sposób się zgodzić.

Przyjmując bowiem zaprezentowaną powyżej koncepcję A. Wróbla uznać w konsekwencji należy istotną rolę odwołania. Strona bowiem niezadowolona z treści decyzji organu I instancji może w istocie sprowadzić swoje stanowisko jedynie do wykazania niezadowolenia, może także, jak to miało miejsce w tej sprawie – wypunktować i szczegółowo uzasadnić wady, jakimi jej zdaniem obarczone było rozstrzygnięcie Organu I instancji. W takiej sytuacji zatem, Organ II instancji pozostaje także związany treścią odwołania w takim sensie, że nie może udawać, że zarzutów odwołania nie ma i sprowadzać swojego rozstrzygnięcia li tylko do dokonania syntezy rozstrzygnięcia Organu I instancji, bez odniesienia się do szczegółowych zarzutów odwołania.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że nie wypełnia ono przyznanej mu roli.

Trudno bowiem, poza ogólnikami (których zadaniem jak się wydaje miało być zbiorcze odniesienie się do stawianych w sposób bardzo precyzyjny zarzutów na 23 stronach odwołania), doszukać się w jej treści odniesienia się do precyzyjnie wskazanych zarzutów (z uwagi na obszerną ilość i wysoki stopień precyzji zarzutów, Sąd wskaże jedynie niektóre, jak choćby: wskazanie podstawy zastosowania konkretnych wzorów obliczeń, uzasadnienie rzetelności przeprowadzenia kontroli w obliczu istotnych i niespornych wad protokołu, uniemożliwiających uznanie go za wiarygodny dowód – np. licznych skreśleń i poprawek, gdzie ani z decyzji Organu I instancji ani z decyzji Organu odwoławczego nie wynika kto, dlaczego, na jakiej podstawie ich dokonywał oraz jaki wpływ te istotne uchybienia mają/mogą mieć na treść rozstrzygnięcia; brak odniesienia się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę zastosowania wymienionych kodów nieprawidłowości; podstawę twierdzeń, że pomimo braku możliwości zweryfikowania granic działek można jednak ustalić powierzchnię łąk i pastwisk; przyczyn zastosowania innych niż GPS metod pomiaru; sporządzanie jednego zdjęcia dla kilku działek; błędnie wpisane numery zdjęć na planszach; nieczytelna numeracja zdjęć na płycie CD).

Jednocześnie Sąd podkreśla, iż taka ogólnikowa, nie dająca producentowi rolnemu w zasadzie żadnej odpowiedzi na jego wątpliwości i zarzuty podniesione w odwołaniu, poza stwierdzeniami, że Organ I instancji "prowadził postepowanie w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami K.p.a.", czy stwierdzeniem, że "wydając decyzję Organ słusznie oparł się na wynikach kontroli na miejscu", która to kontrola "została przeprowadzona rzetelnie (...)" – konstrukcja decyzji II instancyjnej, narusza szereg norm procesowych wynikających z K.p.a., jak choćby zasadę przekonywania, zasadę prawdy obiektywnej, czy zasadę dwuinstancyjności.

Jak podnosi J. Borkowski, z zasady prawdy obiektywnej wynika, że sprawę należy rozpatrzyć ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie orzekania przez organ czy to pierwszej instancji (samokontrola), czy odwoławczy (tak J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97. Teza 1 OSP 1998/5/99). Z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego jednak nie wynika ani to, że rozpatrzył on zarzuty podniesione w odwołaniu, ani też że Organ ten rozpatrzył sprawę ponownie.

37. W tym miejscu Sąd wskazuje także na podnoszoną w treści skargi kwestię poprawności protokołów z kontroli. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji podnosi argument rzetelności przeprowadzenia kontroli, gdy tymczasem w obliczu widocznych i jak się wydaje istotnych wad protokołów, licznych skreśleń i poprawek uniemożliwiających uznanie ich za wiarygodny dowód – brak jest zupełnie odniesienia się do tego zagadnienia, co także czyni kontrolę decyzji Organu I instancji nieprawidłową.

38. Rozpoznając ponownie sprawę Organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek podniesionych w treści uzasadnienia wyroku; zapozna się z zarzutami odwołania i szczegółowo się do nich odniesie, uwzględniając także ocenę wad protokołów i ich wpływ na treść rozstrzygnięcia.

39. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na treści przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.