Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 471/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Go 659/19 w sprawie ze skargi D. na postanowienie D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. na rzecz D. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Go 659/19 oddalił skargę D. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenie jego uchybienia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej. Decyzja ta została doręczona 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnikowi skarżącego – D..

W dniu 9 maja 2019 r. do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wpłynęło odwołanie skarżącego od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., że D. nie poinformowała skarżącego o odebraniu decyzji. Dopiero po tym jak skarżący po rozmowach z innymi rolnikami dowiedział się, że wielu z nich ma już wydane decyzje dokonał próby kontaktu ze swoim pełnomocnikiem, jednak D. nie odbierała telefonów. Kilkukrotne próby kontaktu pod adresem jej zamieszkania również nie przynosiły skutku. Dopiero w dniu 2 maja 2019 r. skarżącemu udało się skontaktować ze swoim pełnomocnikiem. D. w rozmowie ze skarżącym oświadczyła, że od wielu tygodni pozostaje na zwolnieniu lekarskim i ze względu na swój stan zdrowia nie kontaktuje się prawie z nikim. Poinformowała jednocześnie, że jakąś korespondencję odebrała, ale nie była w stanie przekazać stronie informacji o tej korespondencji. Ponadto wyjaśniła, iż listonosz jest jedną z niewielu osób, którym otwiera drzwi i ma kontakt, ponieważ go zna i nie boi się mu otworzyć. W związku z powyższym skarżący zdecydował się wypowiedzieć pełnomocnictwo.

Do wniosku o przywrócenie terminu załączono kopie zwolnień lekarskich wystawionych przez lekarza psychiatrę, z których wynika, iż w okresie od 28 marca 2019 r. do 9 maja 2019 r. D. nieprzerwanie przebywała na zwolnieniu lekarskim.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczności przedstawione we wniosku nie uprawdopodobniają, że w niniejszej sprawie pojawiła się "przeszkoda nie do zwyciężenia". D. odebrała przesyłkę zawierającą skarżoną decyzję w siedzibie Urzędu Pocztowego, a nie od listonosza, co wskazuje treść odwołania. Ponadto D. w dniu [...] kwietnia 2019 r., tj. w czasie trwania zwolnienia chorobowego, odebrała decyzję swojego innego mocodawcy, od której to skutecznie wniesiono odwołanie, co sugeruje, że jej stan zdrowia umożliwiał informowanie jej mocodawców i okoliczności odebrania i treści decyzji. Organ wskazał także, że adresy zamieszkania skarżącego i D. pokrywają się, co oznacza, że skarżący nie powinien mieć żadnych problemów z kontaktem ze swoim pełnomocnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też wystąpienia innych przesłanek przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania, ponieważ nie posiadał wiedzy o dacie doręczenia decyzji organu I instancji. Z kolei wspomniany brak wiedzy tłumaczy niemożliwością skontaktowania się ze swoim pełnomocnikiem, spowodowaną chorobą o podłożu psychicznym.

W świetle okoliczności ustalonych przez organ oraz treści dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem, wyjaśnienia skarżącego Sąd uznał za niewiarygodne.

Zdaniem Sądu wątpliwości budzą twierdzenia o utrudnionym kontakcie z pełnomocnikiem. Adres zamieszkania D. wskazany, m.in. w zaświadczeniach lekarskich (ul. [...]) jest tożsamy z adresem skarżącego wskazanym, m.in. w podpisanym przez niego osobiście porozumieniu z 18 maja 2018 r. dotyczącym umowy dzierżawy, czy też skardze do sądu. Oznacza to, że nawet, jeżeli skarżący nie zamieszkuje stale pod tym adresem, to ma dostęp do lokalu, w którym mieszka również D., a tym samym powinien z nią mieć kontakt. Wniosek nie wskazuje na żadne okoliczności, które mogły stanąć na przeszkodzie w wejściu skarżącego do własnego mieszkania. Trudno zatem uznać aby skarżący uprawdopodobnił, że brak kontaktu z pełnomocnikiem był spowodowany przeszkodą, której nie mógł usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Sąd podzielił ocenę organu, że z przedstawionego we wniosku o przywrócenie terminu charakteru i przebiegu choroby pełnomocnika skarżącego nie wynika, aby uniemożliwiła ona przekazanie skarżącemu informacji o odebraniu i treści decyzji. We wszystkich przedstawionych zwolnieniach lekarskich, w pozycji 16 – "Wskazania lekarskie" zaznaczono "2" co oznacza "Chory może chodzić". Nie przesądza to oczywiście o możliwości dokonania ww. czynności, jednak sugeruje, że choroba nie była przeszkodą w normalnym funkcjonowaniu pełnomocnika.

Ponadto pełnomocnik skarżącego był przynajmniej dwukrotnie w Urzędzie Pocztowym: raz 4 kwietnia 2019 r., aby odebrać decyzję skarżącego, drugi raz – 19 kwietnia 2019 r., aby odebrać decyzję producenta o numerze identyfikacyjnym [...]. Zatem wbrew uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu, pełnomocnik wychodził z mieszkania i kontaktował się z osobami innymi niż listonosz.

Zdaniem Sądu, powyższe, w połączeniu z miejscem zamieszkania samego skarżącego czyni wątpliwymi twierdzenia o tym, że choroba pełnomocnika była nieusuwalną przeszkodą w uzyskaniu informacji o treści i dacie odbioru decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z..

D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niepoprawną logicznie i nieopartą na zasadach doświadczenia życiowego ocenę, że po pierwsze, choroba o podłożu psychicznym dotykająca pełnomocnika, który ze wskazania lekarskiego "może chodzić" i który prawidłowo współdziała z innym swoim mocodawcą, ale nieprawidłowo reprezentuje interesy skarżącego kasacyjnie, nie stanowi o braku winy skarżącego kasacyjnie i niedającej się pokonać przeszkodzie, po drugie - adres podawany przez skarżącego kasacyjnie jako adres jego gospodarstwa rolnego, tożsamy z adresem zamieszkania pełnomocnika, pozwala na uznanie tego adresu jako adresu zamieszkania skarżącego kasacyjnie i adresu "jego własnego mieszkania", podczas gdy poprawna logicznie i osadzona w doświadczeniu życiowym ocena prowadzi do wniosku, że natura schorzenia dotykającego pełnomocnika czyni prawdopodobnym - po myśli art. 58 § 1 k.p.a., że osoba taka zachowuje się irracjonalnie niekonsekwentnie, a ponadto, że lokal, w którym skarżący kasacyjnie nie mieszka, lecz formalnie ma siedzibę gospodarstwa rolnego, nie jest dla niego dostępny i nie pozwala na dostęp do pełnomocnika w tym lokalu zamieszkującego, co stanowi o istnieniu przesłanki braku winy skarżącego kasacyjnie w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że:

w skarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął ocenę uznającą za niewystarczające dla uznania braku winy w postaci "przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia" okoliczności choroby o podłożu psychicznym dotykającej pełnomocnika skarżącego w okresie nadejścia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności, podczas gdy przekracza kompetencje Sądu I instancji, a wcześniej organu ARiMR, ocena przebiegu choroby pełnomocnika, a także waloru zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, chorobę o podłożu psychicznym dotyczącą pełnomocnika - D.;

- Sąd I instancji błędnie zaaprobował obciążenie skarżącego kasacyjnie negatywnymi skutkami niemożności kontaktu skarżącego kasacyjnie z pełnomocnikiem (nieprofesjonalnym) dotkniętym chorobą o podłożu psychicznym i postępującym z tego względu w sposób niedający rękojmi należytego reprezentowania interesów strony postępowania i ze szkodą dla słusznego interesu skarżącego kasacyjnie, podczas gdy natura schorzenia pełnomocnika pozwalała przyjąć za prawdopodobne, że pełnomocnik dopuścił się dotkliwych w skutkach (uchybienie terminu na wniesienie odwołania) zaniechań w sprawie skarżącego kasacyjnie, nawet jeśli wobec innych swoich mocodawców pełnomocnik postąpił prawidłowo;

- Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że adres pełnomocnika przy ul. [...] jest miejscem zamieszkania i własnym mieszkaniem skarżącego kasacyjnie (tożsamym z adresem zamieszkania pełnomocnika), podczas gdy ww. adres jest adresem gospodarstwa rolnego skarżącego kasacyjnie podawanym w ewidencji producentów' rolnych i nie ma podstaw do uznania - jak uczynił to Sąd I instancji - że jest to własne mieszkanie skarżącego kasacyjnie, do którego mógł się dostać w celu odbioru przesyłki decyzji administracyjnej doręczonej pełnomocnikowi

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tego zarzutu motywów rozstrzygnięcia.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę przyczyn niezachowania terminu do wniesienia odwołania, wywołanych chorobą pełnomocnika, a także wywiedzenie błędnych wniosków z faktu zgłoszenia do ewidencji producentów rolnych adresu zamieszkania pełnomocnika jako adresu gospodarstwa rolnego.

Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jest możliwe przywrócenie terminu i dokonanie spóźnionej czynności procesowej, o ile zainteresowany podmiot uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Powierzenie sprawy pełnomocnikowi nie jest okolicznością uwalniającą stronę od następstw niezachowania terminu do dokonania czynności procesowej. Strona ponosi bowiem odpowiedzialność za dobór osób, którymi posługuje się przy dokonywaniu czynności procesowej, a tym samym skutki zaniechania pełnomocnika obciążają stronę postępowania, chyba że pełnomocnik wykaże brak winy w niezachowaniu terminu.

Badanie braku winy w niezachowaniu terminu do dokonania czynności procesowej następuje według obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od podmiotu dbającego należycie o własne interesy i obejmuje wszystkie okoliczności sprawy. Stąd, przywrócenie terminu jest możliwe jedynie wówczas, gdy uchybienie to nastąpiło wskutek przeszkody, której zainteresowany podmiot nie mógł usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Natomiast w przypadku, gdy zainteresowanemu podmiotowi można przypisać choćby lekkie niedbalstwo, to wówczas brak jest podstaw do przywrócenia terminu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przebywanie strony czy jej pełnomocnika na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby przywrócić termin do dokonania czynności procesowej. Wskazuje się, że nie każda choroba uzasadnia uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu. Zainteresowany podmiot musi uprawdopodobnić, że dla zachowania terminu korzystanie ze zwolnienia lekarskiego było okolicznością nie do przezwyciężenia, mimo dopełnienia regułom należytej staranności. To z kolei wymaga wskazania konkretnych faktów, które mogłyby przemawiać za tym, że rodzaj choroby, jej przebieg czy też zalecenia medyczne dotyczące leczenia uniemożliwiły dokonania wskazanej czynności procesowej oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. W orzecznictwie wskazuje się też, że podstawą przywrócenia terminu może być nagła, nieprzewidziana choroba, nie zaś trwające przewlekle schorzenie, które w sposób trwały nie pozbawia funkcjonowania w społeczeństwie i załatwiania własnych spraw lub w imieniu innych podmiotów.

W stanie sprawy bezsporne jest to, że nieprofesjonalny pełnomocnik odebrał skarżoną decyzję w Urzędzie Pocztowym oraz to, że w czasie biegu terminu do złożenia odwołania pełnomocnik ten przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nie jest też sporne, że zwolnienie lekarskie było wystawione przez lekarza psychiatrę i chory mógł "chodzić". Spór dotyczy oceny tych okoliczności. W ocenie organu wskazane przyczyny niezachowania terminu do wniesienia odwołania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla przywrócenia tego terminu, natomiast wnoszący skargę kasacyjną z tym się nie zgadza. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, podzielił stanowisko organu, z czym należy się zgodzić.

Podniesiona przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja nie uprawdopodobniła braku winy strony w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania. Strona nie wykazała, jak choroba pełnomocnika obniżyła ewentualnie jego sprawność fizyczną czy psychiczną i utrudniła mu prawidłowe wywiązanie się z powierzonych czynności procesowych. Z ustaleń organu wynika, że ustanowiony przez stronę pełnomocnik, mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim (w okresie od 28 marca 2019 r. do 9 maja 2019 r.) odebrał osobiście korespondencję ([...] kwietnia 2019 r. skarżoną decyzję oraz [...] kwietnia 2019 r. decyzję innego mocodawcy, od której zostało skutecznie wniesione odwołanie), w Urzędzie Pocztowym a nie jak twierdzi strona od listonosza, co może wskazywać, że choroba pełnomocnika nie przeszkadzała w wywiązywaniu się z przyjętych na siebie obowiązków, albo też, że miała przebieg o różnym stopniu nasilenia, co jednak należało wykazać – wskazując okoliczności, które potwierdziłyby ten stan rzeczy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło tego rodzaju rozważań. Wprawdzie należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w przypadku choroby o podłożu psychicznym stwierdzenie, że pełnomocnik "może chodzić", czy że prawidłowo wywiązuje się z innych powierzonych mu obowiązków nie jest wystarczające. Tego rodzaju adnotacja w gruncie rzeczy dotyczy czynności, które mogą być postrzegane jako wymagające niewielkiego wysiłku intelektualnego, a w związku z tym zapis "może chodzić" należy odczytywać raczej jako przyzwolenie na dokonywanie przez podmiot jedynie zwykłych czynności dnia codziennego, a nie, że powinien on kontynuować wykonywanie takich obowiązków jak: odbieranie korespondencji, kontaktowanie się z mocodawcą, czy sporządzanie pism procesowych. Niemniej jednak w stanie sprawy pełnomocnik strony wykazywał pewną aktywność w związku z przyjętymi na siebie obowiązkami – odebrał przesyłkę kierowaną do strony (skarżoną decyzję) oraz przesyłkę kierowaną do innej strony. Odebranie kolejnej przesyłki przez pełnomocnika w terminie zbliżonym do terminu wniesienia odwołania od skarżonej decyzji może świadczyć o tym, że stan zdrowia pełnomocnika był na tyle dobry, że pozwalał na wywiązywanie się z przyjętych na siebie obowiązków.

Z powyższych względów za mało przekonywującą należało uznać argumentację strony, powołującą się na utrudniony kontakt z pełnomocnikiem. Tym bardziej, że adres zamieszkania strony (podany na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego) oraz jej pełnomocnika jest taki sam, co nasuwa uzasadnioną wątpliwość, co do tego, czy strona faktycznie mogła mieć utrudniony kontakt ze swoim pełnomocnikiem. Jeśli jednak tak było, to wnoszący skargę kasacyjną powinien był przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego mimo to podał ten adres jako adres zamieszkania. Takiej argumentacji brak. W skardze kasacyjnej strona wskazała jedynie, że adres ten został podany jako adres gospodarstwa rolnego oraz że pod tym adresem zamieszkuje pełnomocnik strony, z czego w ocenie strony nie można wywodzić, jak to uczynił Sąd I instancji, iż jest to też adres zamieszkania strony i jej "własnego mieszkania". Stwierdzenie to skądinąd słuszne, lecz nie wyjaśnia w dalszym ciągu dlaczego adres pełnomocnika, mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, nadal jest wskazywany jako adres zamieszkania (por. skarga kasacyjna).

Naczelny Sąd Administracyjny za niewystarczającą uznał też pozostałą argumentację strony. Uzyskanie wiedzy o tym, że inni rolnicy otrzymali decyzje w przedmiocie płatności i podjęcie w związku z tym działań w celu ustalenie własnej sytuacji w tym względzie nie umniejsza zaniedbań co do niezachowania terminu do wniesienia odwołania.

Organ prawidłowo zatem przyjął, co zaaprobował następnie Sąd I instancji, że strona nie wykazała istnienia nienadającej się do pokonania przeszkody, a tym samym nie uprawdopodobniła braku winy w niezachowaniu terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej.

Jak zostało wcześniej wskazane ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na zainteresowanym podmiocie. Nie wystarczy więc, aby zainteresowany podmiot wykazał, że wskazana przez niego przyczyna (tu: choroba nieprofesjonalnego pełnomocnika) istniała przez cały czas, aż do upływu terminu do dokonania czynności procesowej, ale musi też wykazać, że dokonanie czynności procesowej w czasie otwartym do jej dokonania nie było możliwe, mimo zachowania szczególnej staranności i nie było obarczone co najmniej lekkim niedbalstwem. Badając brak winy organ musi zadbać z jednej strony o to, aby nie doprowadzić do pochopnego przywrócenia terminu, a z drugiej strony, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. W tej kwestii stanowisko organu i Sądu I instancji jest prawidłowe. Strona nie wykazała bowiem, że nie miała możliwości zapoznania się z decyzją, odebraną prawidłowo przez jej pełnomocnika.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).