Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 989/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 183, 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust 4 pkt 8, art. 61 ust. 1, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 231/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Towarzystwa A. w K. na rzecz T.O. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 231/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę Towarzystwa A. w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr.164 poz. 1588 ) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), ustalił na wniosek T.O., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z garażami na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną, obsługą komunikacyjną i wykorzystanie istniejącego wjazdu na działkach nr [...] przy ul. [...]".

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 10 lipca 2009 r. wpłynął wniosek T.O.. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż teren przewidziany pod inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i ustalono, iż spełnione są przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Towarzystwo A., stawiając zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p.

Zaskarżoną decyzją SKO w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr.98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że analiza wskaźników i cech zabudowy i zagospodarowania na otaczającym obszarze w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawiera ocenę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Do analizy został również sporządzony aneks z uwagi na zmianę przez Inwestora wniosku, polegającą na zmniejszeniu gabarytów budynku - dowód: k. nr 82. W analizie stwierdzono, iż działki stanowiące teren inwestycji położone są w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samem drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jako działki sąsiednie przyjęto działki nr [...]. Dokonując oceny powyższych ustaleń Kolegium uznało, że są prawidłowe. Uzasadniając powyższe Kolegium miało na uwadze zarówno poglądy doktryny jak i istniejące orzecznictwo sądowe. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem badań przedstawicieli prawa cywilnego. Odnosząc się zaś do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało przyjąć, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne.

Warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Jeżeli zaś chodzi o dostęp do drogi publicznej, to zarówno w doktrynie jak i istniejącym w tej mierze orzecznictwie sądowym pojęcie to jest rozumiane szeroko. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka została spełniona. Z materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do dróg publicznych: drogi powiatowej - ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...] i ul. [...] (fragment drogi wewnętrznej) oraz drogi gminnej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...]. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał , że podniesione w tym zakresie zarzuty, nie zasługują na uwzględnienie.

W ramach kontroli instancyjnej Kolegium zbadało również ustalone przez organ l instancji dalsze wskaźniki urbanistyczne, wskazało, że linię zabudowy wyznaczono w odległości 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], co stanowić będzie kontynuację linii zabudowy, utworzoną przez obiekt mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany na działce [...].

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie organ l instancji wyznaczył linię zabudowy właśnie w oparciu o powołany przepis. W analizie wyraźnie zaznaczono, iż analizowany układ urbanistyczny nie ma wykształconej jednorodnej linii zabudowy. Zabudowa jest lokalizowana w układach swobodnie komponowanych i dlatego celem kontynuacji wprowadzonej zasady wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w myśl art. 61 ust.1.pkt.1 cyt. na wstępie ustawy - dowód: k. nr 66 v. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż organ wyznaczył nieprzekraczalną nie zaś obowiązującą linię zabudowy, Kolegium wskazało, iż linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. (...) Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (...) Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07, także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z wyroku z 1 marca 2010 r., II SA/Kr 1655/09). Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał dlaczego wyznaczył linię nieprzekraczalną (na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy).

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu objętego wnioskiem został wyznaczony w wysokości do 10%, na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przy ustalaniu tego wskaźnika zasadą jest, iż wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust.1) Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest dla poszczególnych (konkretnie wskazanych) działek zróżnicowany. Wskazano, że wskaźnik ten kształtuje się od 2% do 12% i w oparciu o te dane wyliczono średni wskaźnik w obszaru, który wynosi 7%. W świetle powyższego zasadnym jest wyznaczenie tego wskaźnika dla przedmiotowej działki na poziomie do 10 %. Celem zachowania powyższego wskaźnika Inwestor, jak wynika z akt, dokonał korekty wniosku - dowód: k. nr 75, tj. zmniejszył gabaryty przedmiotowego budynku, co zostało uwzględnione przez organ l instancji w przedmiotowej decyzji.

Z przeprowadzonej analizy wynika również, iż kolejny parametr, tj. szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono prawidłowo. Nie jest uzasadniony zarzut, że organ l instancji nie wskazał, do którego budynku na działce sąsiedniej nawiązano określając szerokość elewacji frontowej. Z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy wynika, jak kształtuje się w obszarze analizowanym powyższy parametr i w oparciu o te dane ustalono szerokość elewacji frontowej do 15 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do okapu/gzymsu na poziomie do 8 m, wysokość do kalenicy - na poziomie do 11 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołany przepis daje podstawę do wyznaczenia w/w parametru w innej wysokości, niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano jak kształtuje się ten wskaźnik, zarówno w obszarze analizowanym, jak i działkach sąsiednich. W oparciu o te dane wyraźnie podkreślono, iż przedłużenie odpowiednich wysokości elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (dz. nr [...]), względnie realizacja elewacji niższej stanowić będzie naturalne i właściwe dopełnienie ładu przestrzennego miejsca.

Odnosząc się do ustaleń dotyczących geometrii dachu SKO wskazało, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium organ l instancji w sposób prawidłowy wyznaczył w/w parametr. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa i budynki kryte są dachami połaciowymi, o katach nachylenia od 20° do 45°. Dla projektowanej inwestycji należy przyjąć geometrię dachów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obszaru analizowanego, tj. dachy połaciowe dwuspadowe, wielospadowe o kącie nachylenie od 30 do 45°, o przebiegu kalenicy prostopadłym lub równoległym do podłużnych granic działki, przy zachowaniu całkowitej wysokości budynku do 11 m, z możliwością doświetlenia kondygnacji poddasza lukarnami lub oknami połaciowymi o takim samym kącie nachylenia, co główne połacie dachowe.

Ponadto nie jest uzasadniony zarzut, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie uzgodnienia (w postaci postanowienia) z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, a to z uwagi na fakt, iż obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja leży poza obszarami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.) - dowód: opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, k. nr 50. Organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji ustalił warunki w zakresie ochrony zieleni, wód, geologii i melioracji wodnych, z zakresu ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, ze względu właśnie na walory przyrodnicze tego terenu, które zawiera załącznik nr 1. Organ podkreślił, iż ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 11 września 2009 r. i 21 maja 2010 r. oraz opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 13 listopada 2009 r.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo A., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Strona skarżąca podała, że nieporozumieniem jest powoływanie się na kontynuacje funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na wymienionych w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działkach, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co działka dla której wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. SKO nie odpowiedziało na zarzuty dotyczące: wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" zamiast "obowiązującej linii nowej zabudowy", aktualności opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Tym samym naruszony został art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Skarżony organ w ocenie stowarzyszenia myli pojęcia "formy ochrony przyrody" oraz "obszar podlegający ochronie". Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przyrody formami ochrony przyrody są nie tylko obszary ale również ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Ze względu na występowanie na terenie inwestycji gatunków podlegających ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, a więc forma ochrony przyrody powinna mieć postać postanowienia.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 231/11, uwzględniając skargę wskazał, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Organ uznał jedynie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwotna analiza urbanistyczno-architektoniczna nr. [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. sporządzona przez arch. E.S. (karta 66-63 akt administracyjnych) była dla inwestora negatywna, gdyż nie został spełniony warunek kontynuacji zabudowy w zakresie wskaźnika, wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu objętego wnioskiem, a więc nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Z analizy tej również wynikało (z punktu 2 lit. " c"), że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Krakowie opiniuje negatywnie wyżej wymienione zamierzenie inwestycyjne.

W takiej sytuacji inwestor w dniu 26 lutego 2010 r. (karta 75 akt administracyjnych) do protokołu przyjęcia strony sprecyzował swój wniosek obniżając wielkości parametrów planowanej inwestycji nanosząc na pierwotnym wniosku z dnia 10 lipca 2007 r. (karta 18 akt administracyjnych) korekty kolorem czerwonym (vide: protokół z przyjęcia strony). Urbanista architekt M.C. przy współpracy z architektem E.S. w związku z korektą wniosku inwestora, wydała w dniu 5 marca 2010 r. aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 29 stycznia 2010 r. (karta 82 akt administracyjnych), w którym stwierdziła cytuję: "inwestor dostosował parametry wnioskowanej zabudowy do analizy z dnia 29 stycznia 2010 r. i jej wyników, w związku z czym wnioskowania inwestycja, mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze, spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Zatem należy stwierdzić, że warunki w zakresie art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie, w związku z czym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji".

W ocenie Sądu cytowany wyżej aneks do analizy, tak naprawdę nie jest prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczno-architektonicznej, gdyż aneks ten jest lakoniczny i nie jest poparty wynikami analizy w oparciu o zmieniony wniosek. Architekt nie dokonał uzupełniającej analizy w oparciu o zmienione w sposób znaczny parametry planowanej inwestycji przez inwestora. Stwierdzenie przez architekta, że inwestor "dostosował" parametry wnioskowanej zabudowy do analizy, jest niewystarczające, gdyż nie można tego skontrolować. Z aneksu tego nie wynika dlaczego organ uznał, że zmieniony wniosek inwestora spełnia obecnie warunki do wydania pozytywnej decyzji dla inwestora. W ocenie Sądu organ odwoławczy akceptując taki aneks do analizy nie dokonał tak naprawdę ponownej analizy w oparciu o zmieniony wniosek inwestora z dnia 26 lutego 2010 r.(karta 75 akt administracyjnych). Zmienione wielkości i parametry inwestycji wpływają na analizę i jej wyniki. W związku z tym, przeprowadzona analiza z dnia 29 stycznia 2010 r. (karta 66-63 akt administracyjnych) odnosząca się do pierwotnego wniosku inwestora z dnia 10 lipca 2007 r., jak i lakoniczny aneks do tej analizy (karta 82 akt administracyjnych) jest analizą nieprawidłowo sporządzoną, gdyż jest ona niepełna. Analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w trybie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury musi odnosić się do obszaru analizowanego w kontekście wniosku inwestora. Skoro parametry planowanej inwestycji były w sposób znaczny obniżone, to nie znaczy to równocześnie, że inwestor spełnił łącznie wszystkie warunki wydania decyzji. Zmienione we wniosku wielkości inwestycji przekładają się równocześnie na samą analizę i jej wyniki. Tych istotnych okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił też w sposób jednoznaczny i przekonywujący, dlaczego uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., skoro Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 3 listopada 2009 r. znak: [...] (karta 50 akt administracyjnych) zaopiniowała negatywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne i stanowisko to zostało też wyrażone w analizie urbanistyczno- architektoniczne z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] w punkcie 3 lit. "c" przez projektanta. Z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie wynika, że teren przedmiotowej inwestycji jest obszarem o najwyższych walorach przyrodniczych, leży w obszarze określonym jako parki i ogrody zabytkowe i dlatego organ zaopiniował planowane zamierzenie inwestycyjne negatywnie. Wprawdzie z pisma tego wynika też, że planowana inwestycja leży poza obszarem podlegającym ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ale według Mapy Roślinności Rzeczywistej Miasta Krakowa obszarów najcenniejszych przyrodniczo (E. D., J. S.) teren ten jest bardzo cennym przyrodniczo dla Krakowa kompleksem parkowym ze starym drzewostanem, stawami, miejscami rozrodu i występowania 7 gatunków płazów. Z treści tej opinii może wynikać pewna sprzeczność, gdyż z jednej strony organ wydaje opinię negatywną a w konkluzji pozytywną. W związku z powyższym w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał jakimi przesłankami kierował się uznając, że inwestor może zrealizować swoją inwestycję na tym terenie. Organ odwoławczy nie rozważył ewentualnie możliwości uzupełnienia tej opinii przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr. [...] (karta 50 akt administracyjnych) poprzez jednoznaczne wyjaśnienie swojego stanowiska co do możliwości zrealizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze wskazaniem przepisów ustawy stanowiących podstawę prawną swojego stanowiska zawartego w tej opinii.

Przechodząc do kolejnych uchybień organu odwoławczego Sąd stwierdził, że organ w sposób sprzeczny z przepisami ustawy art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczył w Załączniku Nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], w punkcie II 1 lit. "a" – " nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]", gdy tymczasem cytowane wyżej przepisy ustawy w sposób jednoznaczny określą, że organ winien był wyznaczyć "obowiązują linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" - § 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 29 stycznia 2010 r. (karta 66 - 63 ) punkt 3 lit. "b" organ odstąpił od wyznaczenia obowiązkowej linii zabudowy, o której mowa w § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wprowadzając nieprzekraczalną linię zabudowy, określając ją na podstawie § 4 pkt. 4 tego rozporządzenia. Stosownie do § 4 ust. 1 - 4 tego rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przepisie § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, jak i w ustępach 1-3 § 4 nie ma podstaw prawnych do wyznaczenia innej niż obowiązującej linii nowej zabudowy. Organ może odstąpić od wyznaczenia tej linii tylko wtedy jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ale w każdym przypadku odnosi się to do obowiązującej linii nowej zabudowy. Oznacza to, że rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w zakresie ustalania linii zabudowy określa, że musi to być "obowiązująca linia nowej zabudowy" a nie "nieprzekraczalna linia zabudowy", jak przyjął to organ. W ocenie Sądu jest to uchylenie mogące mieć istotny wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy albowiem w przypadku braku możliwości określenia obowiązującej nowej linii zabudowy mogłaby zapaść inna decyzja.

W ocenie Sądu ustalenia organu odwoławczego dotyczące określenia linii zabudowy przedmiotowej inwestycji są dowolne i nie znajdują podstaw prawnych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co mogłoby mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. Organ ten naruszył podstawowe zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7 k.p.a. - zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a. - zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 i pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust.1 i § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że niewątpliwie zarzut co do nieprawidłowo wyznaczonej "nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii nowej zabudowy jest zasadny. Zarzut, że teren objęty inwestycją podlega ochronie na podstawie art. 6 ustawy o ochronie przyrody jest przedwczesny, gdyż okoliczności w tym zakresie wymagają uzupełnienia i wyjaśnia przez organ odwoławczy. Zarzut braku dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej jest nieuprawniony, ponieważ planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tj. przez drogę powiatową - ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne ul. [...] i ul. [...] (fragment drogi wewnętrznej), drogi gminnej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...]. Sąd podzielił w całości w tym zakresie stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – załącznik Nr. 1 do decyzji [...] lipca 2010 r.

Natomiast Sąd nie podzielił zasadności zarzutu braku odniesienia się organu odwoławczego co do aktualności opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w Załączniku Nr 1 do decyzji organu I instancji w pkt. 4 lit. "e" i uznał, że opinia ta nadal jest aktualna mimo, zmiany wniosku inwestora w zakresie gabarytów inwestycji. Zmiana wniosku nie miała żadnego wpływu na tę opinię, a tym bardziej na utratę jej aktualności. Organ odwoławczy utrzymując w całości decyzję organu I instancji wyraził też swoje stanowisko w kwestii aktualności opinii ZIKiT w Krakowie z dnia 2 września 2009 r. Odnośnie zarzutu nieprawidłowości w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu objętego wnioskiem, a także co do szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Sąd stwierdził, że na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść, gdyż analiza urbanistyczno – architektoniczna wymaga uzupełnienia i wyjaśnia.

W wytycznych Sąd wskazał, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy oraz uzupełnić też postępowanie wyjaśniające przez przedłożenie przez uprawnionych urbanistów – architektów stosownych zaświadczeń o ich uprawnieniach (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył T.O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, iż analiza, o której mowa w powyższym przepisie nie może być uzupełniona w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy aneksem do przedmiotowej analizy, jako konsekwencji zmiany parametrów zamierzenia inwestycyjnego przez wnioskodawcę, lecz wspomniana zmiana parametrów zamierzenia inwestycyjnego przez wnioskodawcę w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy musi skutkować wykonaniem ponownej analizy, gdyż w ocenie Sądu zmiana wniosku przez wnioskodawcę wpływa na analizę i jej wyniki, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji sporządzonej w sprawie analizy za niewystarczającej i w konsekwencji do uchylenia decyzji organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

- § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, iż wyznaczenie przez organ ustalający warunki zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez określenie minimalnej odległości od krawędzi jezdni, drogi publicznej, do której przylega teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie można traktować jako obowiązującej linii zabudowy w rozumieniu treści powyższego przepisu,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w nim przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez Towarzystwo A. w K. i uchylenia decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], w związku z brzmieniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 3 ust 1 i 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 61 ust 1 ustawy z 23 marca 2003 r. i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie. Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przywołania treści przepisu § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia. Stosowanie do jego treści, wg ust 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż niż 50 metrów.

Natomiast wymogi art. 61 ust 1 u.p.z.p. określającego szczegółowo przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne do ustalenia warunków danej inwestycji, sprowadzają się do tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren posiadał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów. Ponadto decyzja o warunkach rozbudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że analiza architektoniczno-urbanistyczna opiera się na stwierdzonym stanie faktycznym – istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układnie urbanistycznym, jak również na wyliczeniach matematycznych.

Analiza ta odnosi się do obszaru analizowanego w kontekście wniosku inwestora, ale jej wyniki w znaczeniu opisu i wyliczeń dotyczących terenu pod kontem panującego w obszarze analizowanym ładu urbanistycznego, są niezależne od parametrów wskazanych we wniosku.

Słusznie skarżący kasacyjnie też wskazał, że sporządzenie analizy ma na celu określenie istniejącego ładu urbanistycznego w obszarze analizowanym celem uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania weń planowanej inwestycji.

Akta sprawy zawierają analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust 1 u.p.z.p. Analiza z dnia 29 stycznia 2010 r. sporządzona przez mgr. inż. arch. E.S. była dla inwestora negatywna, gdyż nie został spełniony warunek kontynuacji zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, a więc nie został spełniony warunek art. 61 ust 1 pkt 1ustawy. Według tej analizy został wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy do 10%, szerokość elewacji frontowej budynku do 15 metrów, wysokość do okapu 8 metrów, wysokość kalenicy do 11 metrów. Wniosek w pierwotnym kształcie wskazywał na powierzchnię zabudowy 400 m² na działce ewidencyjnej nr 302/14 obręb 49 o powierzchni 1299 m² (0,1299 ha, wg raportu z rejestru gruntów).

Oświadczeniem z dnia 26 lutego 2010 r., przyjętym przez organ do protokołu, wnioskodawca skorygował wniosek w zakresie powierzchni zabudowy (129 m²), wysokości okapu (8m), powierzchni użytkowej (150 m²) i kubatury (ok. 500 m³). Po korekcie wnioskowana inwestycja miała więc mieć powierzchnię zabudowy 129 m², co stanowiło 10% powierzchni zabudowy działki o wielkości 1299 m², maksymalna wysokość do okapu wskazywana była na 8m, maksymalna wysokość do kalenicy – 11m, a maksymalna szerokość elewacji frontowej – 15m.

Z uwagi na zmniejszenie przez inwestora gabarytów budynku i zmianę wniosku został sporządzony w dniu 5 marca 2010 r. aneks do analizy. Zgodnie z jego treścią mgr. inż. arch. E.S. stwierdziła, że inwestor dostosował parametry wnioskowanej zabudowy do analizy z dnia 29 stycznia 2010 r. i jej wyników, w związku z czym wnioskowana inwestycja, mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze, spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu, spełnia warunki w zakresie art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wobec czego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższy aneks zmienił wniosek końcowy wypływający z analizy z dnia 29 stycznia 2010 r. tylko w odniesieniu do możliwości wpisania tej inwestycji, w teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i objęty analizowanym obszarem. W pozostałym zakresie analiza z 29 stycznia 2010 r. nie straciła ani na aktualności, ani na prawidłowości dokonanych w niej ustaleń.

Wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia nie wymaga ponownego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej w obszarze już przeanalizowanym tylko dlatego, że inwestor korygując wniosek dostosował parametry inwestycji do wskaźników określonych w przeprowadzonej analizie. Sporządzenie aneksu do analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak w przedmiotowej sprawie, jest wystarczające do uznania, że obszar został przeanalizowany w kontekście wniosku inwestora, zgodnie z wymaganiami w/w przepisów. Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie.

Zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji § 4 w/w rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż wyznaczenie przez organ ustalający warunki zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy określającej minimalne odległości od krawędzi jezdni, drogi publicznej, nie spełniało prawnych wymagań.

Podnieść należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu."

Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się, co następuje: § 4 ust. 1 Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduję się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

W przepisie § 4 ust 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy", co mogłoby oznaczać, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodnie z delegacją ustawową. Pamiętać też należy, że w przypadku wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust 1-3 rozporządzenia, przepis § 4 ust 4 dopuszcza, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy.

W konsekwencji przyjmuje się, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Wyznaczenie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania go w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego posłużenie się przez organ pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym dokładnym wyjaśnieniu odstępstwa nie narusza postanowień § 4 rozporządzenia. Odmienna ocena tej kwestii, dokonana przez Sąd I instancji, stanowi o naruszeniu powyższego przepisu prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na niejasność, a wręcz zawarte sprzeczności w treści pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r.

Analiza treści pisma wykazuje, że RDOŚ wprost stwierdza, iż brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 53 ust 4 pkt 8 u.p.z.p. w trybie art. 106 kpa, gdyż obszar inwestycji leży poza obszarem podlegającym ochronie na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.).

Potwierdza to również pismo Kierownika Referatu Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z 11 września 2009 r., z którego wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze dawnego kompleksu parkowego. Teren został wpisany pod roboczą nazwą "Park Duchacki" na "Listę rankingową inwestycji miejskich w zakresie zieleni" w ramach realizacji wniosku nr 37/2009 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z 16 marca 2009 r. dotyczącego stworzenia parku gminnego lub objęcia odpowiednia formą ochrony z uwzględnieniem zakupu terenu.

Zatem teren nie jest objęty ustanowioną formą ochrony przyrody tylko oczekuje na ewentualne jej utworzenie. Takie też ustalenia poczynił organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy mieć na uwadze ograniczenia mogące wynikać z samego usytuowania nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści art. 73 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. art. 25 poz. 150 ze zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego , stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Utworzenie bądź wyznaczenie obszaru w ramach określonej formy ochrony przyrody następuje w sposób sformalizowany przewidziany przepisami ustawy o ochronie przyrody, a kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczych terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organami współdziałającymi (art. 53 ust 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust 1 u.p.z.p.). Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia wydanego na podstawie art. 106 kpa. W przedmiotowej sprawie organem takim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, który to organ w sposób jednoznaczny wypowiedział się w piśmie z dnia 3 listopada 2009r, iż teren przewidziany pod inwestycję nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody wg. ustawy o ochronie przyrody i sprawa nie wymaga uzgodnienia w trybie art. 53 ust.4 pkt.8 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a.

Dodatkowa informacja zawarta w piśmie RDOŚ z dnia 3 listopada 2009 r., że planowana inwestycja dotyczy wg Mapy Roślinności Rzeczywistej Miasta Krakowa obszarów najcenniejszych przyrodniczo, oraz że RDOŚ opiniuje negatywnie zamierzenie inwestycyjne nie ma i nie może mieć charakteru uzgodnieniowego, co sam Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyznaje.

Ustalenia dokonane w tej kwestii przez organ administracyjny były prawidłowe i wypełniały przesłankę art. 61 ust 1 pkt 5, a wątpliwości Sądu I instancji były zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie nieuzasadnione.

Należy również zgodzić się z zasadnością zarzutu skargi kasacyjnej naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a były podstawy do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).

W konsekwencji rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w realiach przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego wcześniej omawianego, a naruszenie przepisów postępowania było jedynie następstwem tego.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.