Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1563/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. G. oraz Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 132/10 w sprawie ze skarg W. G. oraz Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta gminy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 132/10, oddalił skargi Gminy P. i W. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy P. W. G. Jak wskazał organ, Wójt Gminy P. W. G. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w P. Zamiejscowy [...] Wydział Grodzki w M. z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...] za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. Wyrok stał się prawomocny od dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem organu, z uwagi na charakter popełnionego czynu – przestępstwo umyślne ścigane z urzędu, została wypełniona przesłanka do wygaszenia mandatu Wójta. Stąd też, Rada Gminy P. była obowiązana, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, do podjęcia stosownej uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku.

Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż Rada nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu, również po wezwaniu przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] lipca 2009 r. do jego wygaszenia, organ zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] listopada 2009 r.

W skargach na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina P. (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 132/10) i W. G. (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 178/10) zarzucili organowi naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu dopuszczalności wydania zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Gminy w drodze uchwały nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu. Dalej skarżący wyjaśnili, iż Rada Gminy nie mogła stwierdzić wygaśnięcia mandatu z uwagi na nieobecność Wójta na sesji Rady, z czym wiązała się niemożność złożenia wyjaśnień. Stąd też Rada Gminy podjęła w dniu [...] sierpnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy P. Dalej skarżący wskazali, iż powyższa uchwała nie została uchylona w trybie postępowania nadzorczego Wojewody. Zdaniem skarżących organ nie mógł wydać zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu, ponieważ niezgodna z wolą organu uchwała nie mogła stać się podstawą do zastosowania art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący W. G. stwierdził, iż zarządzenie zastępcze Wojewody narusza jego interes prawny ponieważ uniemożliwiło mu ono złożenie wyjaśnień Radzie Gminy. Tymczasem prawo to gwarantuje mu przepis art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zarządził połączenie sprawy II SA/Wa 132/10 i sprawy II SA/Wa 178/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że obie skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem.

Sąd na wstępie powołał się na przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wskazał również, że stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Przechodząc zatem do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż Wójt Gminy P. został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu, tj. za czyn z art. 178a § 1 kk. Stąd też organ prawidłowo wskazał, iż w stosunku do skarżącego W. G. ziściła się przesłanka do wygaszenia mu mandatu. Co do powyższego faktu strony również nie pozostają w sporze.

Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd przywołał treść art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Powyższe oznacza, iż podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu, w przypadku utraty prawa wybieralności z uwagi na skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu ma charakter obligatoryjny. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie radzie gminy możliwości innego rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku niewypełnienia powyższego obowiązku w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie wojewoda, stosownie do treści art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Rada Gminy P. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. Nie wykonała również tego obowiązku w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie, po wezwaniu przez Wojewodę. Zatem, w ocenie Sądu, prawidłowym było wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy P.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących wskazujących, Sąd stwierdził, że argument, iż Rada Gminy wydała uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy P., stąd też niedopuszczalnym było zastosowanie art. 98a ust. 1 ww. ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Wezwanie wojewody, o którym mowa w powyższym przepisie, do podjęcia uchwały dotyczy bowiem podjęcia uchwały określonej treści, tj. stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, ponieważ zostały spełnione ku temu przesłanki ustawowe. Natomiast podjęcie uchwały innej treści nie może być przeszkodą do skorzystania z kompetencji przysługujących wojewodzie w zakresie wydania zarządzenia zastępczego. W innym bowiem razie mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której rada gminy podejmując uchwałę innej treści, niż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, blokowałaby dopełnienie przez wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, wydłużając czas do jego wydania, w sytuacji, gdy ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przewiduje stwierdzenie wygaszenia mandatu najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek. Powyższe oznacza, iż uchwałę rady podjętą na wezwanie wojewody, inną, niż stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, należy traktować, jako wyrażenie stanowiska rady w sprawie wezwania wojewody. Stanowisko to wyraża opinię rady w tej sprawie i może być podjęte w formie uchwały. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku, gdy wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem rady, winien uprzednio wyeliminować powyższą uchwałę z obrotu prawnego. Konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru powodowałaby stan, w którym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie organ nie mógłby wydać zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Skutek ten byłby niewątpliwie sprzeczny z intencją ustawodawcy, tj. szybkiego załatwienia sprawy, która dotyczy sprawowania mandatu przez określoną kadencję.

Sąd uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut W. G., iż zaskarżonym zarządzeniem Wojewoda naruszył jego prawo do możliwości złożenia wyjaśnień przed stwierdzeniem wygaśnięcia mu mandatu. Uchwała bowiem o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu w przypadku skazania za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu ma charakter obligatoryjny, co wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ponadto obowiązek ten dotyczy rady, nie zaś organu nadzoru. Po stronie organu nadzoru zrodził się natomiast obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, ponieważ Rada nie wydała przedmiotowej uchwały. Skoro zatem Wojewoda obowiązek ten wypełnił, to uchybienie Rady nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia.

Na marginesie Sąd wskazał, że Wojewoda wezwał Wójta pismem z dnia [...] października 2009 r. do złożenia stosownych wyjaśnień na okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 3 pow. ustawy. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt nie uczynił zadość wezwaniu organu, wnosząc o wyznaczenie kolejnego terminu do złożenia wyjaśnień. Organ w sposób prawidłowy udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie dopatrzył się też innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego zarządzenia, wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G., reprezentowany przez radcę prawnego oraz Gmina P., reprezentowana przez radcę prawnego. Obie skargi kasacyjne miały identyczną treść, a zarzucono w nich:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podjęcie uchwały rady gminy o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta z powodu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, stanowi przesłankę do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę z powodu "bezskutecznego upływu terminu" na podjęcie odpowiedniej uchwały przez radę gminy, stosownie do art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu byłoby sprzeczne z art. 26 ust. 2 zd. drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta;

2) naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP do wykładni wzajemnych relacji art. 98a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a w konsekwencji dokonania błędnej wykładni tych przepisów we wzajemnej relacji, polegającej na przyjęciu, że organ nadzoru może wydać zarządzenie zastępcze, pomimo niezakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy dotyczącej niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że niepodjęcie takiej uchwały z powodu niezłożeni przez wójta wyjaśnień w przedmiocie przyczyn wygaśnięcia mandatu, przewidzianych w art. 26 ust. 2 zdanie drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, umożliwia wojewodzie wydanie zarządzenia zastępczego stosownie do art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skargach kasacyjnych zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tych skarg.

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Zauważyć należy, że zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w pierwszym punkcie do twierdzenia, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego zarządzenia, nie wziął bowiem pod uwagę, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta z powodu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nastąpiło z pominięciem złożenia wyjaśnień przez wójta, które to uprawnienie przewiduje przepis art. 26 ust. 2 zd. drugie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Złożenie przez wójta wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu jego mandatu jest jedynie uprawnieniem wójta wiążącym się ściśle z obowiązkiem spoczywającym na radzie gminy wydania takiej uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 zd. pierwsze ww. ustawy). Jeżeli więc, niezależnie od przyczyn niewywiązania się w powyższym terminie z tego obowiązku, rada gminy nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, wojewoda - w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - ma prawo wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów. Powyższa argumentacja uzasadnia również uznanie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu nieprawidłowej wykładni wzajemnych relacji przepisów art. 98a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, polegającej na przyjęciu, że organ nadzoru może wydać zarządzenie zastępcze pomimo niezakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy dotyczącej niestwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest zasadny. Należy bowiem przyjąć, że uchwała rady gminy podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo stwierdzająca, że mandat nie wygasł, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Przytoczyć w tym miejscu wypada stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07 (Lex nr 357501), z którym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, iż w sytuacji, jeżeli wojewoda nie podziela wyrażonej w ten sposób opinii rady gminy, ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie uchwały rady wyrażającej jedynie stanowisko rady co do tego, że jej zdaniem nie ma podstaw do wygaśnięcia mandatu.

Z uwagi na powyższe, skargi kasacyjne jako niemające usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.