Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 5/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Oświata
Szkolnictwo wyższe
Powołane przepisy: article: art. 161
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz. 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: par. 11
journal: Dz.U. 1991 nr 84 poz. 380
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni.
Teza: W świetle art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ decyzja w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./, jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego /art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

W świetle art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ decyzja w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./, jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego /art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Organizacji Studentów i Absolwentów Politechniki W. i Uniwersytetu W. we W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Z. z dnia 2 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie II SA/Po 283/03, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy odmowa lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne w publicznej szkole wyższej winna następować w drodze:

a/ decyzji podjętych przez właściwe organy uczelni, do której to decyzji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ i przepisy o zaskarżaniu decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

b/ aktu wewnątrzzakładowego;

c/ złożenia stosownego oświadczenia woli przez uczelnię?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie II SA/Po 283/03 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Decyzją z dnia 5 października 2002 r. (...) Dziekan Wydziału Elektrotechniki, Informatyki i Telekomunikacji Uniwersytetu Z. odmówił studentowi Przemysławowi K. zwolnienia od opłaty za studia zaoczne. Pismem z dnia 16 października 2002 r. Przemysław K. "zażalił się" na tę decyzję do Rektora Uniwersytetu Z. Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r. - (...) Rektor Uniwersytetu Z. odmówił Przemysławowi K. zwolnienia z opłaty za studia zaoczne na wskazanym wyżej Wydziale.

Pismem z dnia 9 grudnia 2002 r. Przemysław K. zwrócił się do Rektora o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 stycznia 2003 r. (...) Rektor Uniwersytetu Z. utrzymał w mocy decyzję Dziekana i nie wyraził zgody na zwolnienie strony od opłaty.

Skargę na te decyzje w interesie studenta Przemysława K. wniosła Organizacja Studentów i Absolwentów Politechniki W. i Uniwersytetu W., wnosząc o stwierdzenie ich nieważności, względnie o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła decyzji:

- Dziekana - podjęcie jej przez niewłaściwy organ;

- Rektora - rażące naruszenie prawa /par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni - Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./ poprzez ich wydanie bez opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego; brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego; brak pouczeń co do trybu i terminów zaskarżania; bezpodstawne ustalenie opłaty bez uzasadnienia jej planowanym kosztem zajęć dydaktycznych.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Wskazał nadto, że doszło do naruszenia par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. i postanowieniem z dnia 6 marca 2003 r. (...) wznowił postępowanie w sprawie zwolnienia zainteresowanego z opłaty za V semestr studiów.

Rozpoznając powyższą skargę, skład orzekający powziął wątpliwość prawną wyrażoną w sentencji postanowienia.

1. W doktrynie i orzecznictwie SN i NSA utrwalony jest pogląd, że w aktualnym stanie prawnym kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy, załatwiane przez organy administracji publicznej, o ile nie mają one charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA/ i o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej /art. 19 ustawy o NSA; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z dnia 12 lutego 1998 r. - III ZP 46/97/.

W art. 161 powołanej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ustawodawca postanowił, że: "Do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kpa i przepisy o zaskarżaniu decyzji do NSA. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne".

2. Do decyzji, o których mowa w art. 161 należą w szczególności: rozstrzygnięcie stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra /postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91 - OSP 1994 nr 4 poz. 69 z akceptującą w tej materii glosą J. Homplewicza; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., I SA 661/98 - nie publ.; uchwała 7 sędziów SN z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82 - OSP 1983 z. 11 poz. 248 z aprobującą glosą J. Homplewicza/; decyzja zapadła w wyniku postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra /wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999 r., I SA 625/99 z glosą P. Kucharskiego - Państwo i Prawo 2002 nr 2 str. 115/; decyzja o nadaniu stopnia naukowego /postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83 - OSP 1984 z. 3 poz. 47 z akceptującą glosą J. Homplewicza/; decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe /wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82 - OSP 1983 z. 1 poz. 20 z akceptującą glosą J. Homplewicza/; decyzja o skreśleniu z listy studentów /wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1985 r., SA/Gd 577/85 - Gazeta Prawnicza 1986 nr 15/.

3. W orzecznictwie NSA wskazuje się także, iż odmowa lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, na którą przysługuje skarga do NSA /postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2000 r., II SA/Wr 499/99 - OSP 2000 z. 12 poz. 182/. Na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej, m.in. od tego postanowienia, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99 /OTK 2000 nr 7 poz. 258/ orzekł w szczególności, że: 1/ Art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, rozumiany jako upoważniający do wprowadzania - dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych - opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; (...) 3/ par. 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 4/ par. 9 ust. 2 ww. rozporządzenia jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

In casu Trybunał Konstytucyjny wyraźnie w uzasadnieniu stwierdził, że ustawodawca w ustawie o szkolnictwie wyższym przez art. 161 wprowadził zasadę, że do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Należy jednak zauważyć, że zasada ta nie może odnosić się do zdarzeń cywilnoprawnych nie przekazanych wyraźną normą ustawową do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/.

Pogląd Trybunału Konstytucyjnego przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r., I SA 2521/00, uznając, że rozstrzygnięcie organu uniwersytetu w sprawie zwolnienia od opłaty za studia jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, zwłaszcza w zakresie gwarancji procesowych strony, a obowiązek zasięgnięcia opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego /zgodnie z par. 11 cytowanego rozporządzenia/ winien być realizowany w trybie art. 106 Kpa. Nie rozważono przy tym, czy ów akt organu uczelni państwowej jest aktem zakładowym wewnętrznym czy zewnętrznym.

4. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, w drodze decyzji administracyjnych nie wydaje się aktów prawnych organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Do takich aktów zaliczono w szczególności: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni /wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1987 r., SA/Wr 227/87 z aprobującą glosą J. Homplewicza/; odmowę udzielenia przez organy szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi /postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1990 r., SA/Kr 368/90 - OSP 1992 z. 2 poz. 26/; przyznanie, nieprzyznanie lub cofnięcie stypendium socjalnego studentowi /postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 1987 r., I SA 448/87 - OSP 1988 z. 10 poz. 223, z krytyczną glosą J. Homplewicza/. Do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kpa zaliczono także ocenę egzaminatora, jako będącą jego wyłącznym atrybutem /wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r., I SA 1636/94 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 176/.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że decyzjami podlegającymi reżimowi Kpa podlegają tylko akty zakładowe zewnętrzne, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego /glosa J. Homplewicza - OSP 1990 z. 11-12 poz. 395; E. Ochendowski, Formy działania zakładu [w:] Studia z zakresu pr. administracyjnego ku czci prof. dr M. Zimmermanna, W-wa -Poznań 1973 str. 119; glosa L. Żukowskiego do postanowienia NSA z dnia 12 stycznia 2000 r., II SA/Wr 499/99 - OSP 2000 z. 12 poz. 182/.

Z kolei aktami administracyjnymi wewnątrzzakładowymi są jednostronne działania prawne organów zakładu, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych, skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, nie stanowiących o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tegoż stosunku /E. Ochendowski "Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej" Poznań 1969, str. 214/. Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi Kpa i nie są bezpośrednio zaskarżalne do NSA /L. Żukowski - op.cit. str. 614-615/.

6. Przy dekodowaniu właściwej normy prawnej częstokroć należy sięgać do wykładni systemowej, zwłaszcza, gdy metody wykładni językowej, funkcjonalnej i historycznej nie prowadzą do należytego rezultatu. Konstytucyjne prawo do nauki /art. 70 ust. 1 Konstytucji/ realizowane jest nie tylko w szkołach wyższych, lecz także w szkołach podstawowych, gimnazjach i liceach. Już pod rządem poprzednio obowiązującego art. 72 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. akceptowany był pogląd, że nie ma zakazu prowadzenia za opłatą szkół przez osoby fizyczne /wyrok NSA z dnia 24 lutego 1989 r., I SA 1104/88 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 5/ czy prawne. Na tle przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w pierwotnym brzmieniu /Dz.U. nr 95 poz. 425/ Sąd Najwyższy wyraził trafny pogląd, że stosunek prawny łączący ucznia ze szkołą niepubliczną /podstawową czy średnią/ ma w sobie elementy administracyjnoprawne /w zakresie przymusu szkolnego; wydalenia ucznia podlegającego przymusowi szkolnemu/ i cywilnoprawne /w zakresie umowy nienazwanej o kształcenie/ - uchwała SN z dnia 21 lipca 1992 r., III CZP 84/92/. Pogląd ów uzyskał szeroką akceptację w orzecznictwie sądów powszechnych /por. np. wyrok Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 29 września 1998 r. - II Ca 754/98 - nie publ./. Na tle stosunków cywilnoprawnych sądy powszechne rozstrzygają spory między studentami a uczelniami niepublicznymi, w tym odnośnie kosztów kształcenia, odpowiedzialności z tytułu naruszeń postanowień umów o kształcenie, udzielają ochrony w oparciu o prawo konsumenckie.

Brak dostatecznych argumentów prawnych by uznać, że uczelnia /publiczna czy niepubliczna/ występuje wobec kandydatów na studentów studiów innych niż dzienne z ofertą zawarcia umowy o kształcenie, wskazując koszty tego kształcenia, a kandydat na studenta ofertę taką przyjmuje, bądź nie. Kandydat na studenta może poszukiwać swobodnie innej uczelni, której oferta będzie dlań atrakcyjniejsza.

Skład orzekający NSA podzielił argumenty L. Żukowskiego /wyrażone w glosie opublikowanej w OSP 2000 z. 12 str. 615/, co do braku podstaw materialnoprawnych, w ustawie o szkolnictwie wyższym /w tym w art. 161/, jak i w cytowanym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni dla wydania decyzji o zwolnieniu czy odmowie zwolnienia od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne, do których stosuje się reżim Kpa. Zwolnienie od opłat może bowiem nastąpić w drodze oświadczenia woli wierzyciela /art. 60, 61 Kc/ - po zasięgnięciu opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego.

Fakt korzystania przez publiczną szkołę wyższą ze środków publicznych nie może stanowić przeszkody dla dostrzegania cywilnoprawnego charakteru owej działalności uczelni. Wzgląd na obowiązek realizacji przez publiczną szkolę wyższą zasady powszechnego dostępu do wykształcenia, decyduje jedynie o braku pełnej dowolności czy arbitralności szkoły wyższej w kształtowaniu opłat za studia - tak, by opłaty te nie wykraczały poza granice niezbędności i nie wynikały z ekonomicznego kryterium maksymalizacji dochodów publicznej szkoły wyższej /uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r./. Jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ wskazywano, że działalnością gospodarczą /rozpatrywaną w kategoriach cywilistycznych/ jest nawet taka działalność, która z założenia nie przynosi zysku i jest takiego motywu pozbawiona /por. np. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92 - OSNC 1993 nr 5 poz. 93/. Skoro zatem właściwymi dla rozstrzygania sporów w zakresie kosztów odpłatnego kształcenia małoletnich w aspekcie cywilnoprawnym są sądy powszechne /art. 2 par. 1 Kpc/, to brak podstaw prawnych, by w tym zakresie różnicować ochronę interesów studentów uczelni publicznych /art. 19 pkt 1 ustawy o NSA/ i niepublicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Unormowana w art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych obejmuje jedynie objaśnianie treści tych przepisów prawnych, od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Dokonywana w tym trybie wykładnia przepisów wskazanych przez skład orzekający polega na ustaleniu ich prawidłowego rozumienia, w celu zrekonstruowania normy prawnej, która ma zastosowanie w rozpoznawanej przez sąd sprawie. Poza przedstawieniem przez skład orzekający istotnych wątpliwości prawnych, nawiązujących bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy, zawierających uzasadnienie wraz z podaniem przepisów prawa, które stanowią źródło wątpliwości, należy jednocześnie wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w tej sprawie. Z tego właśnie powodu, jak się wydaje, ustawodawca przyjął, że uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie /art. 49 ust. 5 ustawy o NSA/.

Przedstawione w pierwszej części uzasadnienia niniejszej uchwały postanowienie NSA z dnia 9 maja 2002 r., II SA/Po 283/03 nie do końca odpowiada przesłankom wynikającym z art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. W znacznym zakresie przedstawione w nim wątpliwości mają charakter hipotetyczny, w tym znaczeniu, że ich rozstrzygnięcie nie jest konieczne dla wydania orzeczenia w sprawie. Nie tyle wynikają one z możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, co wskazują na potrzebę rozważenia, która z prezentowanych w tekście interpretacji byłaby najkorzystniejsza. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie ograniczył swoje rozważania jedynie do kwestii, jaki charakter mają zaskarżone decyzje, a w szczególności, czy można je uznać za decyzje administracyjne w ścisłym tego słowa rozumieniu.

Dokonując analizy tego zagadnienia, Sąd miał na względzie wypowiedź w tej kwestii Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził m.in., że z art. 161 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ wynika zasada, zgodnie z którą do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Zważywszy na autonomię szkół "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji publicznej. Nakaz odpowiedniego stosowania Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Odmowa organu szkoły zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną /bo tak to czyni ustawodawca/, ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków.

Uniwersytet Z., tak jak każda uczelnia, jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna, nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny /publiczny/, jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu /w tym wypadku ze studentami/, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze /np. jako osoby pragnące skorzystać z księgozbioru biblioteki uniwersyteckiej/. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze /w danym przedziale czasu/ charakter mniej lub bardziej zamknięty.

Korzystanie z zakładu publicznego może być dobrowolne, jak ma to miejsce np. w przypadku uniwersytetu lub obowiązkowe. Przykładem obowiązkowego korzystania z zakładu jest np. obowiązek szkolny - zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia. Przyjęcie w poczet użytkowników zakładu publicznego, jakim jest uniwersytet, następuje w drodze aktu podjętego przez upoważniony organ zakładu /decyzji administracyjnej/. Trafnie przyjął Sąd Najwyższy, że jeżeli podstawę przyjęcia na studia płatne stanowiła decyzja administracyjna, to jej merytorycznej poprawności nie można w ogóle poddawać kontroli w procesie cywilnym /wyrok z dnia 26 września 2002 r., III CKN 466/00/. Ubiegając się o przyjęcie na studia zaoczne, strona jest świadoma, że są to studia płatne. Powinna zatem również wiedzieć, że wykonanie tej decyzji z jej strony będzie polegało m.in. również na uiszczaniu stosownych opłat na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących /ustawa o szkolnictwie wyższym, cytowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r./, jak i wydanych na ich podstawie przepisów wewnątrzzakładowych, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników Zakładu staje się ona bowiem podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących /ustaw i aktów normatywnych wykonawczych/, jak i ze statutów i regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego /np. studenta/ wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu, obowiązującemu w danym zakładzie. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że również kontrola tych aktów nie może przebiegać na drodze postępowania cywilnego.

Jak już podkreślono wcześniej, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym upoważnia uczelnie państwowe do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, chyba że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Upoważnienie to zostało skonkretyzowane w par. 8-11 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r., poprzez określenie zasad i trybu pobierania tychże opłat. Powołane przepisy upoważniają organy uczelni do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami uczelni w drodze aktów władztwa zakładowego, zarówno o charakterze ogólnym, jak i indywidualnym, oczywiście w wyznaczonych w tych przepisach granicach. W tym miejscu jeszcze raz należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że akt indywidualny winien zapaść w trybie i formie, zapewniającej studentowi gwarancje procesowe przewidziane w Kpa, a zwłaszcza prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, a także do sądu administracyjnego.

W kontekście poczynionych uwag zasadnym jest wniosek, że w świetle art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ decyzja w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./, jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego /art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.