Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1117/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 i 193 w zw .z art. 145 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 371/10 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Gd 371/10 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta Władysławowa, po rozpatrzeniu wniosku D. i W. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego na terenie działek o nr [...] położonych przy ul. T. w J. G..

M. i H. L. złożyli odwołania domagając się uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa. Zarzucili, iż w niniejszej sprawie została wydana już wcześniej decyzja administracyjna ustalająca warunki zabudowy a wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło przed rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji przez Kolegium.

D. i W. W. pismem z dnia 9 lutego 2007 r. ustosunkowali się do odwołania podnosząc wobec skarżących zarzut braku przymiotu strony przedmiotowego postępowania, bowiem - jak wskazano – M. i H. L. nie są ani właścicielami ani użytkownikami wieczystymi żadnej z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, są natomiast właścicielami działki, która leży w sąsiedztwie działki oznaczonej nr [...] (droga) i dopiero ta działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz w związku z art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp), postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji przysługuje tylko stronie w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" - jak wskazano - nie zostało zdefiniowane w przepisach kpa. Wyjaśniono, że zgodnie z poglądami zawartymi w doktrynie, a także w orzecznictwie, w bezpośrednim znaczeniu pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i musi on dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala natomiast na uznanie takiego podmiotu za stronę. Podkreślono też, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu

W dalszej kolejności powołując się na orzecznictwo NSA wskazano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., przyjmowane było, iż do kręgu stron takich postępowań należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (wnioskodawcą inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por: uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2005 r. sygn. VI SA 13/95-ONSA 1995, Nr 4, poz. 154, uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. VI SA 20/95 - ONSA 1996, Nr 2, poz. 54, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2001 r. sygn. IV SA 594/99). Podkreślono, że w uzasadnieniach wskazanych uchwał i wyroku w sposób jednoznaczny stwierdzono, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego ("mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby"). Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadnia natomiast uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że żadna z nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której właścicielami są M. i H. L. tj. z działką o nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że z dokumentacji geodezyjnej włączonej do akt sprawy wynika, że nieruchomość odwołujących się nie przylega bezpośrednio do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja albowiem oddziela je droga. Stwierdzając, że M. i H. L. nie są stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa Kolegium uznało postępowanie odwoławcze za bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ ten wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta wcześniej decyzją administracyjną. Podkreślono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie nowego wniosku, który dotyczy innego terenu i budowy, a nie rozbudowy obiektu, wobec czego nie można mówić o tożsamości sprawy .

M. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia jego nieważności ewentualnie jego uchylenia oraz uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że nazwanie zaskarżonego orzeczenia "postanowieniem" stanowi oczywistą omyłkę pisarską albowiem w istocie jest to decyzja, o czym świadczy m.in. wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 405/07 zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], ze względu na śmierć uczestnika postępowania J. R.. Po ustaleniu spadkobierców, postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/07 postępowanie zostało podjęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia podzielił zarzut strony skarżącej, co do tego że zaskarżone postanowienie rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie Kolegium podjęte zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 kpa przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Podkreślono, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego), a przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 kpa. Wskazano, że umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 lub pkt 3 kpa dotyczy tej samej instytucji określonej w art. 105 § 1 kpa, chociaż odnosi się do różnych faz postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/2000, Baza orzeczeń LexPolonica nr 356529). W dalszej kolejności wyjaśniono, że przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności: cofnięcie odwołania (art. 137 kpa), złożenie odwołania przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu (art. 127 § 1 kpa), brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie.

Sąd I instancji wskazał też, że z treści uzasadnienia i wywodów organu odnoszących się do art. 28 kpa wynika, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez organ II instancji, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku należy jednak zauważyć, że forma rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny wynika z treści przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zauważono też, że wskazany jako podstawa prawna przepis art. 105 § 1 kpa przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy powołując się na wymienione wyżej przepisy wydaje rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w ustawie, to w ocenie Sądu I instancji, w sposób rażący narusza wskazane wyżej przepisy postępowania. Nie jest przy tym przekonujące - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyjaśnienie Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, iż jest to jedynie "omyłka pisarska", a argumentem na jego poparcie miałyby być przepisy wskazane jako podstawa prawna. W ocenie Sądu I instancji właśnie wskazanie wymienionych przepisów, a jednocześnie umorzenie postępowania odwoławczego w formie postanowienia, stanowi o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), występuje bowiem rozbieżność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Podkreślono, że "oczywista omyłka pisarska" uzasadniałaby podjęcie trybu określonego w art. 113 § 1 kpa, jednakże wadliwości, o których mowa w tym przepisie, uzasadniające sprostowanie, powinny cechować się z jednej strony oczywistością (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1072/99, Baza orzeczeń LEX nr 46235), z drugiej zaś powinny być nieistotne (por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z 22 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2714/95, LexPolonica nr 327563 – Prawo Gosp. Z 1998 r., nr 3, poz. 33). W przedstawionych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, mamy do czynienia z niewłaściwym rozstrzygnięciem, a nie omyłką pisarską.

Rozważając następnie sprawę umorzonego postępowania odwoławczego pod kątem merytorycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium narusza również przepisy prawa materialnego - art. 28 kpa w związku z art. 61 upzp poprzez przyjęcie, iż oboje odwołujący – M. L. oraz H. L. nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku D. i W. W. o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd I instancji podkreślił, że M. i H. małżonkowie L. byli stronami postępowania przed organem I instancji oraz adresatami decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...]. Złożyli odwołania od wskazanej decyzji, zachowując ustawowy termin do jego wniesienia, przewidziany w art. 129 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że o ile możliwe byłoby badanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 kpa, to jednak zarówno zasadność tego badania przez Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy, jak i wnioski wyprowadzone przez ten organ są błędne. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym ustala się według norm prawa materialnego i ma swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994/10 poz. 199). Nie ulega wątpliwości - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje, poza inwestorem (oraz właścicielem działki inwestowanej, jeśli jest to inny podmiot niż inwestor), właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek sąsiadujących z przewidywanym terenem inwestycji. Kwestę tę przesądziło utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, do którego odwołuje się także Kolegium (por. uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA/ 20/95, ONSA z 1995 r., Nr 4, poz. 154), funkcjonujące już w poprzednim stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Stanowisko to - jak podkreślił Sąd I instancji -zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, nie oznacza jednak, iż judykatura w ten sposób wyłączyła legitymację prawną w tym postępowaniu dla innych podmiotów, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przytoczony przepis - jak podkreślono - dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazano też, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że o przymiocie strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - innych poza inwestorem osób - decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jej charakter (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 683/09, LexPolonica nr 2238251, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 470/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 115/07, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to - jak wyjaśniono - że stronami tego postępowania mogą być, zależnie od konkretnych okoliczności, także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że do wniosku inwestorów dołączona została mapa do celów informacyjnych obejmująca teren planowanej inwestycji oraz działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie. Z mapki oraz informacji z rejestru gruntów - jak podkreślono - wynika niespornie, że działki nr [...] i [...] (własność małżonków W.) sąsiadują z działką nr [...] M., H. i O. L. przez działkę drogową (nr [...]), niebędącą drogą publiczną, ale również stanowiącą własność inwestorów. Sąd I instancji podkreślił, że niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań, w tej sytuacji należy przyjąć, iż w istocie sąsiedztwo między terenem inwestycji a działką skarżącej jest bezpośrednie, skoro "przedzielająca" je, wąska działka drogowa również jest własnością inwestorów. Wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej jest w ocenie Sądu I instancji oczywisty, bezpośredni i nie wymagał szczególnego badania, w kontekście tego czy przedmiotowa działka pozostaje w obszarze uciążliwości planowanej inwestycji. W konsekwencji badanie u odwołujących legitymacji strony w postępowaniu odwoławczym było zbędne i nieuprawnione.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie Kolegium zapadło z naruszeniem innych przepisów postępowania – art. 6 i 7 kpa, statuujących zasadę praworządności, art. 8 - zasadę pogłębiania zaufania i art. 11 - zasadę przekonywania oraz art. 77 (w powiązaniu z art. 7) nakładającego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, na których organ oparł się wydając decyzję. Sąd I instancji zauważył, że w motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło jedynie ogólnikowe rozważania teoretyczne odnoszące się do definicji strony w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono też uwagę, że jako jedyny argument przemawiający za brakiem przymiotu strony, przyjęto brak bezpośredniego sąsiedztwa działki M. i H. L. (nr [...]) w stosunku do działek inwestowanych (nr [...] i [...]). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że skoro organ II instancji, w przeciwieństwie do organu I instancji, ocenia, iż określony podmiot nie ma przymiotu strony, to powinien wykazać się dużo większą starannością dla uzasadnienia takiej oceny. Kolegium zaś - jak zauważył Sąd I instancji - nie podjęło nawet próby ustalenia zakresu oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działkę nr [...], nie przeanalizowało w ogóle zebranego materiału dowodowego, zajmując pochopne i niczym nieusprawiedliwione w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko.

Zasadnie - w ocenie Sądu I instancji - wskazuje się w skardze, że działka nr [...] jest najbliższą zabudowaną działką w stosunku do działek nr [...] i [...], a charakterystyka działki drogowej, nr [...] wskazuje, iż nie jest możliwe jej zabudowanie w taki sposób, aby stanowiła punkt odniesienia i była brana pod uwagę przy rozważaniu kwestii architektonicznej i urbanistycznej kontynuacji zabudowy działek o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku zauważono, że skarżąca podnosi m.in. okoliczność, iż na jej działce usytuowany jest budynek użytkowy (pensjonat) z oknami i balkonami w części zwróconymi w stronę działek inwestowanych. Planowana zabudowa, bez względu na wąski teren tylko formalnie przedzielający działkę nr [...] od działek nr [...] i [...], może wpływać na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanął na stanowisku, że przedstawione okoliczności oraz charakterystyka przedsięwzięcia określona w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazują na to, że działka nr [...] pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji jako sąsiadująca najbliżej, a jej właściciele mają interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich (regulowanych normą prawa cywilnego – art. 140 kc), do uczestniczenia jako strona w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, kształtującym sposób korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. W. i W. W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (błędne dokonanie kontroli decyzji administracyjnej) wyrażające się w naruszeniu art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 upzp, poprzez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis prawa materialnego odnosi się do ochrony interesu prawnego osób trzecich w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego - podczas gdy w ocenie Autora skargi kasacyjnej - dotyczy on czynności realizowanych na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowanych na podstawie przepisów prawa budowlanego, a tym samym podlegających reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), gdzie też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji. Na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 ppsa wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 135 oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 113 § 1 kpa poprzez niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za rażące naruszenie prawa działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającego na nazwaniu orzeczenia "postanowieniem".

M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Dokonując zatem w pierwszej kolejności oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i §2, art. 135 oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: kpa) oraz art. 113 § 1 kpa poprzez niezasadne uznanie za rażące naruszenie prawa działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku polegającego na nazwaniu orzeczenia stanowiącego decyzję "postanowieniem", podzielić należy argumentację Autora skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że wykładnia przepisów przedstawiona w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowa. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rzeczą organu było działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzec w formie decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto, że jeżeli organ powołując się na te przepisy wydał rozstrzygniecie w innej formie niż przewidziana ustawą to naruszył w rażący sposób przepisy postępowania.

Analiza zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku argumentacji prowadzi do wniosku, że uwadze Sądu I instancji umknęło, iż w myśl ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, o tym czy dany akt administracyjny może być uznany za decyzję decyduje nie jego nazwa czy forma, ale jego treść. A zatem, ocena czy mamy do czynienia z decyzją błędnie nazwaną postanowieniem, czy też z postanowieniem, musi być dokonywana poprzez zdefiniowanie charakteru zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji takiej oceny w ogóle nie dokonał, zakładając a priori, że zaskarżony akt jest zgodnie ze wskazaną nazwą -postanowieniem. Tymczasem, analiza zaskarżonego aktu wskazuje, że stanowi on rozstrzygnięcie, "kończące sprawę w danej instancji", a w myśl art. 104 kpa rozstrzygnięcia, które kończą sprawę w danej instancji zapadają w formie decyzji. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się m.in. decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak. J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 525.). Przepis art. 138 kpa nie mógł stanowić podstawy wydania postanowienia. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że przepis art. 138 kpa nie został wymieniony w art. 126 kpa zawierającym wyliczenie przepisów o decyzji, które znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień. Niezależnie zatem od wskazanej przez organ odwoławczy nazwy aktu administracyjnego, przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie mógł stanowić podstawy wydania postanowienia, gdyż takiej możliwości nie przewidział ustawodawca. Wydane w oparciu o ten przepis orzeczenie kończy, bowiem postępowanie odwoławcze. W konsekwencji, uchybienie polegające na nazwaniu wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa decyzji "postanowieniem" uznać należało za pozostające bez wpływu na wynik sprawy (wyrok NSA z 16.02.2012 r., sygn. I OSK 574/09, wyrok NSA z 15.06.2012 r., sygn. II OSK 497/11).

Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w naruszeniu art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ppsa w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej jako: upzp) – za bezzasadną należy uznać argumentację skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji błędne przyjął, że przepis art. 6 ust 2 pkt 1 upzp odnosi się do ochrony interesu prawnego osób trzecich w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie NSA nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że wskazywany art. 6 ust 2 pkt 1 upzp zawiera normę ogólną, znajdującą zastosowanie w procesie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W sprawie niniejszej poza sporem jest to, że dla analizowanego obszaru brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało podmiot do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 16.02.2012 r., sygn. II OSK 2229/11). W świetle powyższego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego uznać należało za bezzasadny. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo odniósł się do art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, a nie - wskazanego w skardze kasacyjnej - art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. Słusznie, bowiem Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a stroną w tym postępowaniu są również - w zależności od okoliczności - właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r. , sygn. akt II OSK 2105/10, CBOSA, z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex nr 160631, wyrok NSA z 01.06.2012 r., sygn. II OSK 473/11).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podzielić należy zatem pogląd Sądu I instancji o przysługującym M. L. statusie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dz. [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom Kolegium nie jest tak, że "nieruchomość odwołujących się, nie przylega bezpośrednio do nieruchomości na której ma być realizowana sporna inwestycja". Nieruchomość, bowiem może się składać z wielu działek ewidencyjnych posiadających numer geodezyjny, określoną powierzchnię czy oznaczenie klas i użytków gruntowych. Natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei, jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, pojęcie "korzystania" z własności nieruchomości polega, najogólniej biorąc, na gospodarowaniu nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela (por.: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości", Warszawa 2007 r. str. 208, wyrok NSA z 20.04.2012 sygn. I OSK 2229/11, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1062/06). Podkreślenia wymaga przy tym, że interes prawny jednostki, w myśl art. 28 kpa, nie musi zostać naruszony aby móc mówić o przysługującym jej statusie strony.

Zważywszy na powyższe, opierając się na ustaleniach stanu faktycznego przyjętych w zaskarżonym wyroku zasadnym stało się orzeczenie przez NSA w trybie art.188 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. art. 188 i 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.