Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1096/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 i art. art 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustaw z 16 kwietnia 2004r. o zmiianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę , w któych rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwesycji w oparciu o art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r., nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 30 maja 2004r.

TEZY

Sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustaw z 16 kwietnia 2004r. o zmiianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę , w któych rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwesycji w oparciu o art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r., nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 30 maja 2004r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1305/06 w sprawie ze skargi K. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru oddania do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz K. i J. S. solidarnie kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. i J. S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [..] o zgłoszeniu sprzeciwu po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [..] skarżący K. i J. S. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zakończeniu budowy budynku usług gastronomii, który został zrealizowany na działkach nr [..] i [..] w K., na podstawie decyzji Wojewody Z. z [..], zmienionej decyzją Starosty K. z [..].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [..], powołując się na art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw. W uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie organ podniósł, że stosownie do art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, zaliczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę do kategorii XVII, można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, że zawiadamiając o zakończeniu budowy postępowali zgodnie z zapisem zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że treść art. 55 Prawa budowlanego, na którą powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, pochodzi z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w 31 maja 2004 r.

Rozpoznając odwołanie skarżących [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [..], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, że trafnie organ pierwszej instancji zastosował art. 55 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a więc w brzmieniu nakładającym obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie m.in. obiektów budowlanych zaliczonych do XVII kategorii. W ocenie organu odwoławczego nie ma znaczenia, iż pozwolenie na budowę zostało wydane przed zmianą art. 55 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wywodzili, że decyzją o pozwoleniu na budowę z [..] zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że od nowelizacji art. 55 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wprost z przepisu prawa, zaś organ administracji publicznej wydający decyzję zobowiązany jest opierać się o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, chyba że z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej wynika odmienny obowiązek. Jednakże w przepisach przejściowych wymienionej ustawy zmieniającej nie zawarto żadnego zapisu, który upoważniałby organ do stosowania do pozwoleń na budowę wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przepisów dotychczasowych.

Nadto Sąd ten zauważył, że organ administracji zobowiązany jest honorować uprawnienia strony wypływające z wcześniej wydanych decyzji administracyjnych, jednak tylko te, które wynikają z rozstrzygnięcia decyzji. Natomiast zawarty w decyzji z [..] zapis, zgodnie z którym skarżący zobowiązani byli zawiadomić właściwy organ, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy, w świetle art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, określającego dodatkowe elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być traktowany jako element rozstrzygnięcia decyzji oraz nabycie przez skarżących uprawnień. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ta część decyzji posiada charakter informacyjny i nie może być wiążąca dla organu orzekającego, jeżeli w międzyczasie doszło do takiej zmiany przepisów, że zawarta w decyzji informacja stała się nieaktualna. Oznacza to, jak wskazał, że nawet jeżeli w pozwoleniu na budowę zawarta była informacja o obowiązku dokonania przez skarżących zgłoszenia zakończenia budowy, to i tak zobowiązani oni byli w chwili obecnej uzyskać, przed przystąpieniem do użytkowania, ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu, skoro obecnie obowiązujący przepisy art. 55 Prawa budowlanego nakłada taki obowiązek w stosunku do inwestorów, którzy wznieśli obiekt budowlany zaliczony do kategorii XVII.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne było wydanie decyzji zgłaszającej sprzeciw do złożonego przez skarżących zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego, gdyż decyzja w tym przedmiocie została nadana przez organ w urzędzie pocztowym w dniu 18 lipca 2006 r., czyli w terminie 7 dni od daty wpłynięcia zawiadomienia do organu, zgodnie zaś z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa, jego nieretroaktywności oraz ochrony praw słusznie nabytych, poprzez kwestionowanie legalności i prawidłowości decyzji z dnia [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę mimo, że wszystkie decyzje i postanowienia w procesie inwestycyjnym K. i J. małżonków S. były ostateczne i nie zostały w toku postępowania administracyjnego zakwestionowane przez organy administracji,

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego do ostatecznej decyzji administracyjnej zwalniającej inwestorów od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego,

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie faktu wykreślenia z decyzji z dnia [..] obowiązku uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawili przebieg procesu inwestycyjnego poczynając od nabycia nieruchomości w 2003 r. W związku z tym m.in. wskazali, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [..] wykreślono m. in. punkt 5 stanowiący, iż inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, podkreślając, że było to zgodne z obowiązującym w tym czasie art. 55 Prawa budowlanego, który przewidywał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane tylko m. in. wtedy, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę.

Dalej podkreślono, że obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wprowadzony został ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. Wskazano też, że art. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zatem, jak dalej wywiedziono, skoro decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego była decyzją ostateczną, to nie mogła ona być zmieniana przez później wprowadzone przepisy. Odwołano się przy tym do konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, nie działania prawa wstecz oraz ochrony praw słusznie nabytych.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie, względnie uznanie za nieważną, decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [..] i o zasądzenie od tego organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za wszystkie instancje ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego jako kosztów postępowania w sprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania).

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do zastosowania art. 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) do zdarzenia polegającego na zakończeniu budowy, mającego miejsce już po wejściu w życie art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, ale wynikającego z budowy realizowanej na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej i ostatecznej pod rządami art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2004 r. Przyjęcie, że zastosowanie ma art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu powoduje uznanie, iż skarżący mają obowiązek prawnie zakończyć realizowaną inwestycję poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż obiekt budowlany, który budowali, został w decyzji o pozwoleniu na budowę zaliczony do kategorii XVII i prawne zakończenie budowy takich obiektów, zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, polega na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Natomiast przyjęcie, że zastosowanie ma ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją powoduje uznanie, że skarżący, w okolicznościach sprawy, mieli by obowiązek prawnego zakończenia inwestycji poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tylko wtedy, gdyby taki obowiązek był określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, co sprowadza się do przyjęcia, iż skarżący takiego obowiązku nie mieli, gdyż w decyzji o pozwoleniu na budowę z [..] nie nałożono na nich obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie wskazanego dylematu ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji o sprzeciwie było uznanie, iż na skarżących ciąży obowiązek prawnego zakończenia inwestycji poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przy tak określonej istocie sprawy nie od rzeczy będzie przypomnienie rozumienia konstytucyjnej reguły intertemporalnej, jaką jest zasada lex retro non agit. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na które wskazuje sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanym w OTK-A nr 9 z 2006, poz. 124, zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia przy tym retroakcję prawa w ścisłym znaczeniu od retrospektywności, nazywanej również retroakcją niewłaściwą. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na fakt, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Ustawodawca może natomiast posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję.

Zacytowana wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego odnosi się wprost do oceny zgodności ustawy z Konstytucją. Ma ona jednakże także znaczenie przy wykładni ustawowych przepisów przejściowych, a więc także art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, którego naruszenie zarzucono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Wynika to z powszechnie przyjmowanej reguły wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Odnosząc zatem, to co dotychczas zostało powiedziane, do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że za zastosowaniem art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu mogłoby przemawiać to, że przepis ten stosowany miałby być do zdarzenia, jakim jest prawne zakończenie budowy, zaistniałym już pod jego rządami.

Jednakże nie można pominąć, że tym samym miałby on zastosowanie do innego zdarzenia, całkowicie zakończonego przed jego wejściem w życie, mianowicie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu skarżącym pozwolenia na budowę z [..]. Decyzja ta w sposób zupełny określiła zakres uprawnień i obowiązków skarżących związanych z realizacją przez nich określonych robót budowlanych, w tym ustalono w niej obowiązki/uprawnienia pro futuro związane z prawnym zakończeniem tej inwestycji. Nie ma bowiem racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że zawarty w tej decyzji zapis, mówiący, że skarżący zobowiązani są zawiadomić właściwy organ, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy ma jedynie charakter informacyjny i nie może być traktowany jako element rozstrzygnięcia i podstawa nabycia przez skarżących uprawnień.

Aby tą sprawę wyjaśnić należy zwrócić uwagę na dotychczasową treść art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynikało, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Z tak sformułowanego przepisu wynika bez cienia wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagało dodatkowego rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę. Teza ta znajduje oparcie we wzorze decyzji o pozwoleniu na budowę ustalonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji z 19 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 120, poz. 1127), w którym przewidziane do wyboru dwa punkty o treści "5) inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, 6) inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy/robót budowlanych," umieszczono przed uzasadnieniem decyzji, a więc w części przeznaczonej na rozstrzygnięcie i nadto na końcu decyzji, po uzasadnieniu, zaznaczając, że jest to pouczenie, zamieszczono kolejne dwa punkty o treści "3. W przypadku gdy w niniejszej decyzji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 4. W przypadku gdy w niniejszej decyzji nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji."

Zatem, skoro nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagało wyraźnego rozstrzygnięcia, to już brak rozstrzygnięcia o takiej treści, należałoby uznać za rozstrzygnięcie przeciwne, czyli uprawnienie do prawnego zakończenia inwestycji poprzez zgłoszenie zakończenia budowy. Mało tego, wobec przyjętego wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę, w praktyce (i także w rozpoznawanej sprawie) występowało wyraźne rozstrzygnięcie dotyczące prawnego sposobu zakończenia inwestycji. Przejawiało się ono w ten sposób, że w zależności od sposobu rozstrzygnięcie skreślano albo punkt 5 albo punkt 6 wzoru decyzji w jej części przeznaczonej na osnowę. Tej części decyzji nie można wobec tego w żaden sposób uznać za element informacyjny, w przeciwieństwie do części występującej po słowie "pouczenie".

Nie stoi temu na przeszkodzie obowiązująca wówczas treść art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, na co powołuje się Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie przepis ten rzeczywiście wskazuje, że jedynie nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest dodatkowym rozstrzygnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże z uwagi na to, że wybór pomiędzy dwoma wyłącznymi prawnymi sposobami zakończenia inwestycji (zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i pozwolenie na użytkowanie) miał charakter alternatywy rozłącznej, nienałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie było jednoznaczne z rozstrzygnięciem o obowiązku/uprawnieniu do zakończenia inwestycji poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy.

To wszystko prowadzi do wniosku, że stosowanie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane do prawnego zakończenia inwestycji rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę ostatecznego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed 31 maja 2004 r., w którym rozstrzygnięto, że prawne zakończenie inwestycji ma nastąpić poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy jest przypadkiem retroakcji właściwej, a więc co do zasady, w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasadny państwa prawnego, niedopuszczalnej. Powyższe stwierdzenie nakazuje wyłożyć art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. w sposób, który taką retroakcję wykluczy.

Przepis ten przewiduje zasadę, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy tej ustawy, z pewnymi wyjątkami (do których sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie nie została zaliczona), w których stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika (argument a contrario), że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 31 maja 2004 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane) oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych.

Wykładając zatem wskazany przepis w zgodzie z Konstytucją należy przyjąć, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji w oparciu o art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 30 maja 2004 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji, z którego wynika zakaz działania prawa wstecz, oraz art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane okazały się zatem uzasadnione.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie przeprowadzał uzupełniających dowodów z dokumentów i z tego względu nie stosował także przepisów Kodeksu postępowania cywilnego na podstawie art. 106 § 5 tej ustawy. Po drugie Sąd pierwszej instancji uwzględnił wykreślenie w decyzji z 19 kwietnia 2004 r. zapisu dotyczącego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy rozważał, czy z pozostawienia zapisu w tej decyzji o zobowiązaniu skarżących do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy wynika dla nich określone uprawnienie, ale wywiódł z tego błędne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, skoro zaś te usprawiedliwione podstawy to wyłącznie naruszenie prawa materialnego, to na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [..]. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [..]. Przy przyjętej wykładni art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane nie było bowiem podstaw do stosowania art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym tą nowelizacją, co oznacza, że decyzja o sprzeciwie oparta na założeniu, wywiedzionym właśnie z tego przepisu, iż skarżący mieli obowiązek prawnie zakończyć inwestycję poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 55 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uwzględnienia skargi skarżących jest zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i skargi skarżących oraz złożonych wniosków o zwrot kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje, na które to koszty złożyło się 500 zł wpisu od skargi, 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, 100 zł opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, 250 zł wpisu od skargi kasacyjnej i 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w postępowaniu przed sądem drugiej instancji.