Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3079/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono.
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1lit. a, b i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 114, art. 115, art. 153, art. 154, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C. i D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3176/18 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 września 2018 r. nr 3922/2018 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 3 i 4 decyzji Starosty X. z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr 651/GM/2017, a w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. A., B. B., C. C. i D. D. solidarnie kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3176/18 oddalił skargę A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 września 2018 r. nr 3922/2018 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 25 sierpnia 2017 r. nr 651/GM/2017 Starosta X. orzekł o: 1. wywłaszczeniu poprzez pozbawienie 1/6 udziału B. B., 2/3 udziału C. C. i 1/6 udziału A. A. w prawie własności nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [1]/1 o powierzchni 0,0056 ha, z obrębu [...], gmina Y., dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]; 2. przejściu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Gminy Y.; 3. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności na rzecz B. B. w wysokości 2 125,50 zł, C. C. w wysokości 8 502 zł i A. A. w wysokości 2 125,50 zł; 4. zobowiązaniu Gminy Y. do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu; 5. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji odwołanie złożyli C. C., B. B. i A. A.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z 24 września 2018 r. nr 3922/2018 utrzymał w mocy decyzję z 25 sierpnia 2017 r.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Gminy Y. z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej lokalnej, oznaczonej symbolem [...], a inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Organ I instancji, w piśmie z 9 lutego 2017 r., wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, w terminie tym nie doszło do jej zawarcia. Po wszczęciu postępowania, 11 maja 2017 r., przeprowadzono oględziny nieruchomości, a 6 czerwca 2017 r. odbyła się rozprawa, w toku której strony zostały poinformowane o sporządzeniu operatu szacunkowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli C. C., B. B. i A. A.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Jak stwierdził Sąd I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [1]/1 z obrębu [...], gmina Y. została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym wieś [...] na drogę gminną lokalną oznaczoną symbolem [...]. Zasadnie organy też uznały, że są podstawy do wywłaszczenia, ponieważ cel publiczny w postaci budowy drogi na przedmiotowej nieruchomości nie mógł być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie właścicieli prawa własności, a prawo to nie mogło być nabyte w drodze umowy. Przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie przez Gminę, ani w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy właścicielami a Gminą

Ponadto, Sąd uznał, że zostały spełnione wymagania wskazane w art. 114 u.g.n. Do wniosku o wywłaszczenie Gmina załączyła pismo z 26 lipca 2016 r. stanowiące zaproszenie dla właścicieli do przybycia do Urzędu Gminy celem przeprowadzenia negocjacji nabycia przez Gminę działki o nr [1]/1, a także pismo z 14 września 2016 r., z którego wynika, że Gmina zaproponowała odkupienie przedmiotowej nieruchomości za kwotę po 40 zł za m2. Dołączono również odpowiedź właścicieli nieruchomości z 23 września 2016 r., z której wynika, że nie zgodzili się na zaproponowaną kwotę, wnioskując o przyjęcie ceny wykupu po 400 zł za m2. Starosta wyznaczył termin na zawarcie umowy w piśmie z 9 lutego 2017 r. Do dnia wszczęcia postępowania, tj. 18 kwietnia 2017 r., nie doszło do zawarcia umowy. Sąd wskazał, że udokumentowano więc fakt podejmowanych prób prowadzenia uzgodnień, ale obydwie strony nie doszły do porozumienia w zakresie ceny. Zatem, zasadnie organ uznał, że zachodziły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania, i nie doszło do naruszenia art. 114 u.g.n.

Jak dalej wskazał Sąd I instancji, 6 czerwca 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zostały poinformowane o treści operatu z 4 czerwca 2017 r. sporządzonego w sprawie. W toku postępowania strony wniosły zastrzeżenia do operatu i organ wezwał rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W piśmie z 22 lipca 2017 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawidłowo też organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ani do naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że ocena organu została oparta na całokształcie ustalonych okoliczność faktycznych i nie jest to ocena dowolna.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem wyceny była nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, do porównań zostały przyjęte nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Jak wynika z operatu, biegła znalazła transakcje na rynku lokalnym nieruchomości, tj. na terenie gminy Y., i zasadnie uwzględniła ceny transakcyjne tych nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżących kwestionujące możliwość przyjęcia do wyceny nieruchomości położonych we wsiach Z. i A. Wsie te bowiem położone są, tak jak wieś [...], w gminie Y., zatem znajdują się na terenie rynku lokalnego dla wycenianej nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał również, że definicja nieruchomości podobnych z art. 4 pkt 16 u.g.n. określa podobieństwo m.in. ze względu na położenie, ale nie wprowadza rozróżnienia na nieruchomości położone w najbliższym, czy też dalszym sąsiedztwie. To biegły, jako specjalista w tej dziedzinie, posiadając odpowiedni warsztat i doświadczenie, dokonuje wyboru poszczególnych transakcji z bazy danych. W sytuacji wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu, istnieje możliwość zwrócenia się o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu zgodnie z art. 157 u.g.n., ale strony nie skorzystały z takiej możliwości. Organ natomiast dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości oczekiwanej, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego, czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu, jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się braków formalnych, niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie operatu. Sąd podał, że operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, analizę rynku lokalnego, przedstawia ceny transakcyjne nieruchomości, opisy nieruchomości, czynniki wpływające na kształtowanie się cen, charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych z określeniem wag cech rynkowych i zakresów kwotowych. Ponadto Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu, który wskazał, że po sporządzeniu klauzuli aktualności operat mógł być wykorzystany do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Operat został sporządzony 4 czerwca 2017 r., klauzula aktualizacyjna została nadana 4 czerwca 2018 r., tak więc operat mógł zostać wykorzystany do ustalenia wartości nieruchomości w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n.

Sąd I instancji podzielił również ocenę organu, który wskazał na bezzasadność zarzutu dotyczącego przyjęcia transakcji za okres sprzed 2 lat od wyceny. Wyjaśnił za organem, że zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, tj. Noty Interpretacyjnej nr 1, przy zastosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z operatu wynika, że wartość nieruchomości określono na datę 29 maja 2017 r., natomiast transakcje z tabeli 1 na stronie 13 operatu miały miejsce w okresie listopad 2015 r. – marzec 2017 r. W dacie, na którą określano wartość nieruchomości, transakcje te spełniały kryterium, natomiast fakt dokonywania późniejszej aktualizacji operatu nie implikuje konieczności odrzucenia transakcji sprzed 2 lat. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 4 u.g.n., umieszczając stosowną klauzulę, rzeczoznawca dołącza analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca przeprowadził stosowną analizę i uznał, że zachodzą podstawy do aktualizacji operatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli C. C., B. B. i A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 u.g.n. przez uwzględnienie w wydanej decyzji operatu szacunkowego z 4 czerwca 2017 r., pomimo że rzeczoznawca potwierdziła aktualność operatu, chociaż do wyceny zostały uwzględnione próbki także z 2015 r., a zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny (PKZW) Notą Interpretacyjną nr 1, zastosowanie podejścia porównawczego (czyli podejścia zastosowanego przez rzeczoznawcę), w wycenie nieruchomości należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w czasie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości; ponadto, z operatu wprost wynikało, że wartość wyceny została oszacowana na datę 29 maja 2017 r.;

2. art. 4 "ust." (powinno być "pkt") 16 w związku z art. 153 u.g.n. przez uwzględnienie w dokonanej wycenie transakcji dotyczących zakupu nieruchomości gruntowych przeznaczonych na drogi publiczne w miejscowości A. i Z., pomimo że nieruchomość wnoszących skargę kasacyjną jest położona w miejscowości [...], a ceny nieruchomości na miejscowym rynku znacząco odbiegają od "swojej wartości" (jest to różnica często nawet kilkukrotna); ponadto zaznaczono, że uwzględniając w dokonanej wycenie wyłącznie nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, trzeba mieć na uwadze, że rynek ten jest ukształtowany w sposób sztuczny przez organy administracji, które głownie dokonując zakupu nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wyznaczają wysokość cen transakcyjnych, częstokroć dużo niższych od cen nieruchomości sąsiadujących, z których te nieruchomości zostały wydzielone;

3. art. 114 u.g.n. przez nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny rokowań dotyczących nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Y. z uwagi na fakt, że Gmina nie przedstawiła żadnej propozycji zakupu nieruchomości, a jedynie w okresie wyznaczonym przez Starostę X., przyjęła kilkukrotne stanowisko skarżących, co do chęci prowadzenia rozmów na temat nabycia przedmiotowej nieruchomości;

4. art. 115 w związku z art. 114 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rokowania przeprowadzone przez Gminę zostały przeprowadzone prawidłowo, pomimo że Starosta dopiero pismem z 9 lutego 2017 r. wezwał strony do zawarcia umowy, a jedyna propozycja ze strony Gminy dotycząca zakupu przedmiotowej nieruchomości, została skierowana do stron we wrześniu 2016 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, a przyjęty do wyceny nieruchomości skarżących operat szacunkowy utracił swoją aktualnośc.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w piśmie z 9 lutego 2017 r. Starosta wyznaczył termin na zawarcie umowy. W okresie wyznaczonym przez Starostę, skarżący kilkukrotnie informowali Gminę, że są zainteresowani zawarciem umowy i oczekują na propozycje, zwracali się do Gminy z propozycją spotkania celem ustalenia warunków nabycia nieruchomości, ale nie otrzymali odpowiedzi. Po upływie wyznaczonego terminu, Gmina oświadczyła, że rokowania nie doszły do skutku. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie można uznać, że pismo Gminy z 14 września 2016 r. zawierające propozycję zakupu nieruchomości spełniało przesłanki z art. 114 u.g.n., ponieważ zostało skierowane do stron jeszcze przed oficjalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W wyznaczonym czasie, Gmina nie odniosła się w żaden sposób do pism skarżących. Dlatego należy uznać, że Gmina nie przystąpiła do rokowań. Nie zachodziły więc przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że zaproponowana w piśmie z 14 września 2016 r. cena nie odzwierciedla rynkowej wartości nieruchomości. Jest niższa od cen nieruchomości oferowanych przez Gminę w niewielkiej odległości od działki skarżących. Dodatkowo, Gmina nie zaoferowała rekompensaty za przestawienie ogrodzenia nieruchomości, czy utratę wieloletnich drzew owocowych. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjna, także obecnie przedstawiona wycena stanowczo zaniża te koszty.

Kwestionując wycenę z 4 czerwca 2017 r., wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że potwierdzenie aktualności operatu zostało wydane w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 156 ust. 4 w związku z art. 154 u.g.n., gdyż rzeczoznawca dokonał potwierdzenia sporządzonego operatu, pomimo, że dane które zostały przyjęte do dokonanej oceny pochodzą z okresu wcześniejszego niż 2 lata, od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Ponadto, biegła pomimo, że na terenie Gminy Y. w ostatnim czasie było wiele transakcji zakupu nieruchomości pod drogi, posłużyła się danymi transakcyjnymi jeszcze z początku 2015 r. Dalej, wskazano, że z porównania należało wyłączyć nieruchomości położone w Z. i A., a do porównania powinny być przyjęte nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie, czyli z rejonu Y., B. i [...].

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć tylko w tej części zarzutów, w których zakwestionowano prawidłowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz jego kompletność co do analizy nieruchomości przyjętych do porównań.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności - w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 19 lipca 2018 r.

Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.

W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 czerwca 2017 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.

W aktach sprawy organu odwoławczego znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego z 4 czerwca 2018 r., który sporządził operat szacunkowy w dniu 4 czerwca 2017 r., zatytułowane: "Aktualizacja operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 04.06.2017 r. dotyczącego części nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [1]/1 położoną w [...] gmina Y.". W treści tego pisma wskazano m.in., że: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stan otoczenia nieruchomości jest tożsamy ze stanem nieruchomości opisanym w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 04.06.2017 r. W związku z powyższym dokonuję aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 04. 06.2017 r." Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 4 czerwca 2017 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy, powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści potwierdzeniem spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym problem przedstawionego powyżej rozumienia art. 156 ust. 4 u.g.n. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.). Zgodnie § 58 ust. 1 tego rozporządzenia, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu 24 września 2018 r., w którym organ wiążąco wykorzystał operat szacunkowy z 4 czerwca 2017 r., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczał o aktualności operatu. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z 4 czerwca 2017 r., była zatem odmienna od treści art. 156 ust. 4 u.g.n. Przypomnieć więc jeszcze trzeba, że według art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 24 września 2018 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało jedynie dołączyć do tego operatu. Powołany § 58 ust. 1 w ogóle nie normował natomiast warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 u.g.n.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. zmieszczonego w akcie prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji.

Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.

Stanowisko jak powyżej było prezentowane w wyrokach NSA z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1828/19, I OSK 1834/19, I OSK 1931/19, I OSK 1820/19, czy w wyroku z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2635/19 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, błędnie dokonali oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 4 czerwca 2017 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu 24 września 2018 r., uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Pomimo nawet zacytowania przez Sąd I instancji treści art. 156 ust. 4 u.g.n., Sąd ten - sprzecznie z zacytowaną treścią przepisu - uznał, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego z 4 czerwca 2018 r. mające zawierać klauzulę aktualizacyjną spełnia ustawowy wymóg z powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, zarówno co do samej klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy określonej w tym przepisie.

Błędna ocena organu odwoławczego i następnie Sądu I instancji co do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten nie spełniał w dniu 24 września 2018 r. wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód o wartości nieruchomości.

W rezultacie należało uznać, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu 4 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tym samym trafny jest także wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania podważający stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewłaściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Natomiast odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 oraz art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 u.g.n., w tym zakresie, w którym kwestionują one uwzględnienie w wycenie nieruchomości transakcji nieruchomościami niepodobnymi do wycenianej traci na znaczeniu, skoro operat szacunkowy przyjęty w sprawie za podstawę ustalenia odszkodowania, nie może być uznany za dowód o wartości nieruchomości.

Wskazać jednak trzeba, że zamieszczone w piśmie z 4 czerwca 2018 r. uzasadnienie odwołujące się do monitoringu cen "nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje drogową będących przedmiotem transakcji kupna sprzedaży" oraz do odnotowania - na podstawie informacji uzyskanych w Starostwie Powiatowym w C. - poziomu tych cen w przedziale od 30 zł/m2 do 60 zł/m2 w okresie od czerwca 2017 do czerwca 2018 r. oraz podobnego poziomu cen nieruchomości co ceny transakcyjne wykorzystane przy sporządzeniu operatu z 4 czerwca 2017 r., nie jest wystarczające do uznania go za analizę, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Stanowi ono jedynie oświadczenie obejmujące także stwierdzenie braku zmian w stanie: zagospodarowania i techniczno-użytkowym nieruchomości oraz stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, otoczenia i przeznaczeniu nieruchomości. Takie oświadczenie nie zawiera w szczególności charakterystyki uwarunkowań i czynników określonych w art. 154 u.g.n. występujących na rynku nieruchomości w czasie formułowania klauzuli aktualizacyjnej, których ocena aktualności determinuje ocenę aktualności operatu szacunkowego.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 114 u.g.n. postawionego samodzielnie, jak i w związku z art. 115 u.g.n., należy przede wszystkim generalnie wskazać, że autor skargi kasacyjnej jedynie w przypadku zarzutu naruszenia art. 115 w związku z art. 114 u.g.n. precyzuje formę ich naruszenia, wskazując na niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest natomiast wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny co do rzetelności przeprowadzenia rokowań. Skarżący kasacyjnie zmierzają bowiem do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym przeprowadzeniu rokowań, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie organ nie uwzględnił w przeprowadzonych rokowaniach braku przedstawienia przez Gminę propozycji kupna nieruchomości i dopiero w lutym 2017 r. wezwał strony do zawarcia umowy, w sytuacji gdy jedyna propozycja kupna została skierowania do stron we wrześniu 2016 r. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tych przepisów, gdyż strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tych zarzutów, ponieważ ich uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zarzutów zakresie, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie w skardze kasacyjnej szeregu norm procesowych, które miał naruszyć Sąd I instancji bez powiązania konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi przepisami i bez wskazania na czym polega naruszenie każdej z tych norm (por. wyroki NSA z: 12 stycznia 2012 r. sygn. akt akt I OSK 1057/11; 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1053/10). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być jednak dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zarzutów prawa materialnego, czyniąc to właśnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Przyjmując nawet, w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów, w oparciu o analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej, że istnieje podstawa do przejścia do badania okoliczności opisanych w ramach powyższych zarzutów w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s..a w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., tj. badania prawidłowości przeprowadzonych rokowań, to nie można uznać ich za zasadne. Po pierwsze, okoliczności ustalone przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Do właścicieli nieruchomości zostało skierowane pismo Gminy z 26 lipca 2016 r. stanowiące zaproszenie do przybycia do Urzędu Gminy celem przeprowadzenia negocjacji nabycia przez Gminę działki o nr [1]/1. Z pisma Gminy z września 2016 r. wynika, że Gmina zaproponowała odkupienie przedmiotowej nieruchomości za kwotę po 40 zł za m2. Z odpowiedzi właścicieli nieruchomości zawartej w piśmie z 23 września 2016 r. wynika, że nie zgodzili się na zaproponowaną kwotę, wnioskując o przyjęcie ceny wykupu po 400 zł za m2. Kolejno Starosta wyznaczył termin na zawarcie umowy w piśmie z 9 lutego 2017 r. Po drugie, okoliczności te nie są kwestionowane przez strony. A po trzecie, przyjmując, że argumentacja skarżących kasacyjnie zmierzała do zakwestionowania dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny powyższych okoliczności, a więc oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jako potwierdzającego przeprowadzenie prawidłowych rokowań, a wręcz wykazania, że w sprawie przeprowadzono rokowania pozorne, to również nie można uznać jej zasadności.

Jak wskazuje Tadeusz Woś w "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" (Warszawa 2007, wydanie 3, str. 106): "Należy przyjąć, że obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości (...) oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości." Zatem to podmiot, na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie, powinien wystąpić z inicjatywą i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na których jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy.

Nie można więc zarzucić Sądowi I instancji i organom dokonania błędnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, skoro udokumentowano fakt podejmowanych prób prowadzenia uzgodnień, ale obydwie strony nie doszły do porozumienia w zakresie ceny. Zgodzić się trzeba przy tym z przyjęciem przez organy i Sąd I instancji takiego rozumienia art. 114 ust. 1 u.g.n., że przez negatywny wynik rokowań należy również rozumieć brak reakcji drugiej strony na wezwanie. Przyjęta ocena pozwalała więc na uznanie, że rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym i uzasadniała stanowisko o braku podstaw do uznania, że rokowania miały charakter pozorny. W konsekwencjo prawidłowo przyjęto w sprawie, że do dnia wszczęcia postępowania, tj. 18 kwietnia 2017 r., nie doszło do zawarcia umowy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę A. A., B. B., C. C. i D. D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a., uchylił decyzję organu odwoławczego w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Starosty X. z 25 sierpnia 2017 r. nr 651/GM/2017 - w punktach 3 i 4 (ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości i zapłaty odszkodowania), a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., oddalił skargę, tj. w części w jakiej decyzja Wojewody Mazowieckiego z 24 września 2018 r. nr 3922/2018 utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w punktach 1, 2 i 5 (wywłaszczenia nieruchomości, przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy Y. i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności). W rezultacie zaskarżona decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i przejścia prawa własności oraz nadanego rygoru stała się prawomocna. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości oznacza, że sprawa w tym zakresie stanie się ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).