Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 933/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Umorzenie postępowania
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: 161 § 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. umarza postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 8 i ust.13, § 3 ust. 2, ust. 6 i ust. 9, § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały ; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2009 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 3c-3g i 4 oraz art. art. 90 ust. 3c-3g i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r., doręczonym w dniu 26 kwietnia 2013 r., "A" Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej w skrócie zwana Spółką lub skarżącą) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodnym z ustawą o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz ustawą o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) zapisami ww. uchwały w całości w szczególności z uwzględnieniem naruszeń prawa wskazanych w: § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W ustawowym terminie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3, ust. 3e, ust. 3f i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) – dalej w skrócie zwana u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w uchwale Rady Miasta wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej a mianowicie następujące przepisy uchwały:

§ 3 ust. 2 w zakresie w jakim roczne stawki dotacji na jednego ucznia określane są zarządzeniem Prezydenta Miasta na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w uchwale;

§ 4 ust. 2 w zakresie w jakim dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących dotowanych placówek, ponoszonych na wynagrodzenia pracowników i pochodne od wynagrodzeń, wydatki na utrzymanie obiektów szkół i placówek, w tym wydatki na wynajem pomieszczeń dydaktycznych potrzebnych na prowadzenie działalności dotowanej placówki oraz wydatki na remonty i modernizację, zakup wyposażenia dla szkół i placówek, zakup pomocy dydaktycznych;

§ 4 ust. 3 w zakresie w jakim na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta , w kwocie .......... zł dotyczący .......... (nazwa dotowanej placówki) .........." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej;

§ 4 ust. 4 w zakresie w jakim dotowana placówka zobowiązana jest do sporządzenia w systemie informatycznym, comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni w terminie do 5-go danego miesiąca zgodnie z załącznikiem nr 3, w którym należy wskazać m.in. wysokość poniesionych wydatków w ramach otrzymanej dotacji na poszczególne rodzaje wydatków finansowanych w ramach otrzymanej dotacji;

§ 4 ust. 5 w zakresie w jakim w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, dotowana placówka zwróci do budżetu gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych;

§ 4 ust. 6 w zakresie w jakim w przypadku zakończenia prowadzenia działalności przez dotowaną placówkę w trakcie trwania roku budżetowego, dotowana placówka zobowiązana jest przedłożyć rozliczenie wykorzystania dotacji oraz zwrócić wykorzystane dotacje niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki z dotacji udzielonej z budżetu gminy w terminie 30 dni od zakończenia działalności na konto gminy;

§ 5 ust. 1 w zakresie w jakim gminie przysługuje prawo do przeprowadzenia kontroli w placówkach dotowanych pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej placówkom z budżetu gminy, na cele określone w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej, która stanowi podstawę do przekazania dotacji oraz danych przekazanych w formie elektronicznej do Wydziału Edukacji;

§ 5 ust. 4 w zakresie w jakim kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego;

§ 5 ust. 5 w zakresie w jakim kontrolujący może żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na tych dokumentach;

§ 5 ust. 6, 7 i 8 w zakresie w jakim wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje osoba prowadząca dotowaną placówkę lub osoba upoważniona przez ten podmiot (ust. 6); na podstawie protokołu kontroli kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są wnioski i/lub zalecenia do wykonania przez osobę prowadzącą dotowaną placówkę (ust. 7); dotowana placówka do której zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązana zawiadomić kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (ust. 8).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w części objętej powagą rzeczy osądzonej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 90 ustawy o systemie oświaty, który w ust. 1 stwierdza, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Stosownie do art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W ust. 3 ww. artykułu została uregulowana wysokość dotacji. Przepis ten stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej

niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje te stosownie do ust. 3c są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zakres kontroli wynika z ust. 3f ww. artykułu. Zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynikają kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Podkreślić należy, iż Rada Miasta jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia lub rozliczania dotacji w formie uchwały. Uchwała ta powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostaje ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, który jednoznacznie stanowi, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Z uwagi na powyższe za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Ponadto wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie w sprawie z innych przyczyn niż wskazanych w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1259/06, LEX nr 494285). Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego (po wniesieniu skargi do sądu). W zależności od tego, na jakim etapie postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, o umorzeniu postępowania orzeka wojewódzki sąd administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny.

Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego, akt ten (lub jego część) przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe. Akta prawa miejscowego (lub jego część) przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem lub gdy upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 445/09, Lex nr 528872). Sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/92, OSP 1993, z. 7, poz. 149).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej była już przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1269/10 stwierdził nieważność § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 tego aktu.

Natomiast na mocy uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 25 marca 2010 r. przepis § 4 ust. 2 został zmieniony i otrzymał brzmienie: "Przez wydatki bieżące rozumie się wydatki bieżące określone zgodnie z definicją przyjętą w art. 124 ust. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). Podobnie zaskarżony przepis § 3 ust. 2 został zmieniony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. i otrzymał brzmienie: "Ze względu na ważny interes społeczny, gmina może udzielić dotacji o których mowa w § 2 niniejszej uchwały, w roku budżetowym, w którym osoba prawna lub osoba fizyczna rozpoczęła prowadzenie przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego lub szkoły podstawowej wymienionych w § 1 ust. 2 niniejszej uchwały, pod warunkiem złożenia wniosku o dotację z przynajmniej miesięcznym wyprzedzeniem, z powołaniem się na numer i datę zaświadczenia o wpisie do ewidencji prowadzonej zgodnie z art. 82 ustawy w odniesieniu do przedszkola niepublicznego lub innej formy wychowania przedszkolnego niepublicznej lub szkoły podstawowej niepublicznej, a w przypadku przedszkola publicznego lub innej formy wychowania przedszkolnego publicznej lub szkoły podstawowej publicznej, zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy, numer i datę zezwolenia (decyzji) na założenie przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego lub szkoły podstawowej."

Z uwagi na powyższe procedowanie w przedmiocie oceny legalności uchwały Rady Miasta w zakresie § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 jest w ocenie Sądu bezprzedmiotowe. Stwierdzenie nieważności fragmentu uchwały ww. wyrokiem Sądu wyłącza bowiem możliwość równoległego kontrolowania tej samej części uchwały w niniejszej sprawie. Natomiast przepisy § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 uległy zmianie i ww. uchwałami nadano im nowe brzmienie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, tj. kwestionowane zapisy ww. przepisów.

Tym samym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odnośnie ww. przepisów uchwały Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Kolejno podkreślić należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt I SA/Gd 1269/10 Sąd nie odniósł się w żaden sposób do pozostałej części zaskarżonej uchwały. Zatem w ocenie Sądu nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej w zakresie dotyczącym uregulowań uchwały, które nie były analizowane przez Sąd w sprawie I SA/Gd 1269/10, ponieważ z uzasadnienia ww. wyroku nie wynika, aby Sąd poddawał je kontroli.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżącej. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Tym samym Sąd uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty, aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej spółce bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą.

Analizując cytowane wyżej przepisy art. 90 ustawy o systemie oświaty Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkoły publicznej na terenie miasta G., skarżąca spółka ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym w zakresie przepisów wskazanych enumeratywnie w skardze.

Powyższa konstatacja pozwalała Sądowi przejść do zbadania legalności wymienionych w skardze przepisów zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, że skarga jest pozbawiona słuszności.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji.

Dlatego też poza wszelkim sporem pozostaje, że akt prawa miejscowego wydany bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem delegacji ustawowej dotknięty jest wadą nieważności. Stwierdzenie to jednak wbrew wywodom skargi nie ma zastosowania do uchwały Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 22 marca 2009 r., wynika, że ww. dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 2a ustawy ma, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, charakter dotacji podmiotowo-celowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (podobnie WSA w Krakowie w wyroku o sygn. I SA/Kr 1304/12 oraz M. Pilich w komentarzu do art.90 u.s.o., w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Wydawnictwo ABC 2012 r.).

Cytowana ustawa w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone uchwałą z 29 października 2009 r. nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia.

W tym względzie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 3, który stanowi, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta, w kwocie .......... zł dotyczący .......... (nazwa dotowanej placówki) .........." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej.

Uregulowanie to jest naturalną konsekwencją przyznanych organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do kontrolowania wykorzystania dotacji i nie stanowi wyjścia poza ustawowe upoważnienie.

Zapis § 4 ust. 3 umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej Radzie Miasta określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ust. ustawy o systemie oświaty in fine).

Podobnie zakwestionowane przez Spółkę zapisy § 4 ust. 4 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., akt sygn. akt II SA/Gd 1321/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/GL 523/13).

Powyższe przepisy były przedmiotem oceny zawartej w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1269/10, który uznał, że zarzuty Spółki nie zasługują na uwzględnienie a wskazane przepisy nie są niezgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pogląd ten w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie.

Natomiast naruszenia prawa w przepisach § 4 ust. 5 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależytego pobrania dotacji, dotowana placówka zwróci do budżetu gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych) i § 4 ust. 6 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku zakończenia prowadzenia działalności przez dotowaną placówkę w trakcie trwania roku budżetowego, dotowana placówka zobowiązana jest przedłożyć rozliczenie wykorzystania dotacji oraz zwrócić wykorzystane dotacje niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki z dotacji udzielonej z budżetu gminy w terminie 30 dni od zakończenia działalności na konto gminy) Spółka upatruje w kontekście niezgodności z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 145 i 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z godnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Wskazać w tym miejscu także należy, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do ustalenia trybu i zakresu kontroli środków publicznych.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny zasadności omawianych przepisów nie sposób również pominąć art. 254 ustawy o finansach publicznych, który określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu. Wskazać można m.in. następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego: legalności, terminowości, planowości jak również zasady celowości, oszczędności i efektywności. Ostatnie z wymienionych zasad (art. 254 pkt 3 ww. ustawy) obligują organy do dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym.

Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przepisów § 5 ust. 1 i 4-8, które regulują kwestię kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przyznane dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Organy samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, mogą natomiast kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom z budżetów tych jednostek.

W tym właśnie celu ustawodawca upoważnił organy dotujące szkoły do ustalenia zakresu i trybu kontroli. Gdyby podzielić argumenty skarżącej spółki, że dotacja ma wyłącznie podmiotowy charakter, a zakres kontroli w praktyce może ograniczać się do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły to bez najmniejszego sensu byłoby upoważnianie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak również określanie w art. 90 ust. 3d ww. ustawy tego na co może być przeznaczona dotacja. Najprościej rzecz podsumowując dotacja dla szkoły musi być przyznana w wysokości kwoty określonej na jednego ucznia pomnożonej przez liczbę uczniów danej szkoły, z takiej formy przyznania dotacji nie można jednak wyprowadzać wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się do ustalania uczniów kontynuujących naukę. Wydaje się, że wywody skargi w tym zakresie opierają się na przyjęciu tezy, iż zapisy ustawy nie są zapisami racjonalnego ustawodawcy, który przyznaje dotacje, określa na co mogą być wykorzystane, upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do określenia zakresu i sposobu kontroli zabraniając jednocześnie dokonania kontroli, która pozwoliłaby na sprawdzenie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa przez przepis § 5 ust. 1, który uprawnia gminę do przeprowadzenia kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji jest bezzasadny.

Zakwestionowane w skardze zapisy § 5 ust. 4 stanowią o tym, że kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego. Kontrolujący może żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (§ 5 ust. 5). Wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje osoba prowadząca dotowaną placówkę lub osoba upoważniona przez ten podmiot (§ 5 ust. 6). Na podstawie protokołu kontroli kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są wnioski i/lub zalecenia do wykonania przez osobę prowadzącą dotowaną placówkę (§ 5 ust. 7). Dotowana placówka do której zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązana w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym zawiadomić kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 5 ust. 8).

Sąd stoi na stanowisku, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy Uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji.

W związku z powyższym w ocenie Sądu zapisy te w żadnym stopniu nie naruszają przepisów prawa, w szczególności art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Dla podmiotów dokonujących kontroli ustawodawca w art. 90 ust. 3f ww. ustawy zagwarantował podstawowe uprawnienia polegające na prawie wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Jednocześnie jak to wcześniej podkreślono upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli. Gdyby więc kontrola miała się ograniczać do prawa wejścia do szkoły i wglądu do prowadzonej dokumentacji to upoważnienie do ustalenia trybu (sposobu) byłoby zbędne i bezużyteczne. Umożliwienie żądania przedłożenia pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń dokonanych na dokumentach pozwala na rzetelne i jak najbardziej właściwe odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego.

Całkowicie zrozumiałym jest, że przeprowadzona kontrola musi czemuś służyć, dlatego też sporządzenie wystąpienia pokontrolnego, w którym zawarte są wnioski i zalecenia do podmiotu prowadzącego szkołę i późniejsza odpowiedź kontrolowanego o sposobie realizacji zaleceń jest rzeczą naturalną i z pewnością zgodną z prawem.

Stwierdzić należy, że poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie pozbawiła skarżącego drogi sądowej w jakimkolwiek zakresie. W żadnym przypadku tryb przeprowadzania kontroli, ani też zalecenia pokontrolne nie mogą być podstawą cofnięcia przyznanej dotacji. Podstawę taką stanowią przepisy ustawy o finansach publicznych i w tym postępowaniu mogą być podważane również wyniki kontroli i zalecenia pokontrolne. Od ewentualnej decyzji w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości strona skarżąca może złożyć odwołanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267), a po wyczerpaniu toku instancyjnego skargę do Sądu.

Racjonalne jest również stanowisko, że co do dotacji oświatowych nie należy stosować innych zasad niż wobec pozostałych dotacji, to znaczy w pełni powinna mieć tu zastosowanie zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi wynikająca z art. 33 i 34 ustawy o finansach publicznych a instrumentem zapewniającym zachowanie. Zasady te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Stanowisko zaprezentowane w skardze w powyższym zakresie uznać zatem należy za błędne.

Strona skarżąca zaskarżyła ww. uchwałę Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r. w całości, nie wskazując jednakże swojego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności pozostałych przepisów uchwały a także nie uzasadniła naruszenia prawa w żaden sposób.

Z uwagi na zaskarżenie uchwały w całości Sąd końcowo odniesie się do pozostałych, nie wskazanych w skardze przepisów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W myśl ust. 2a tego artykułu: "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę", natomiast stosownie do ust. 3: "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym".

Zatem zaskarżenie uchwały rady gminy w trybie określonym w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wskazać przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

Interes powinien też być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Oceniając tak określony interes prawny skarżącej, stwierdzić należy, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w stosunku do przepisów uchwały, które nie odnoszą się do szkół niepublicznych, gdyż przepisy te, po prostu jej nie dotyczą.

Odnośnie natomiast przepisów wspólnych, wyrażonych w § 1 pkt 1-5 zawierających definicje legalne pojęć użytych w uchwale, nie sposób doszukać się jakiegokolwiek naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać, że Rady Gminy naruszyła prawo poprzez wskazanie, że np. dla potrzeb uchwały przez ustawę rozumie się ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy że przez gminę rozumie się Gminę G. oraz Miasto G..

Oczywistym jest również, że przepis § 1 ust. 2 pkt 3 przyznający szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych możliwość uzyskania dotacji nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty czy wykracza poza ustawową delegację.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie także przepisy przejściowe i końcowe zaskarżonej uchwały (§ 6 i § 7) odpowiadają prawu określając w prawidłowy sposób kwestie wykonania uchwały, jej wejścia w życie i publikacji oraz deregulacji poprzednio obowiązujących aktów prawa miejscowego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zaskarżenia przepisów wskazanych w pkt 1 wyroku, z uwagi na fakt, że wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1269/10 tut. Sąd stwierdził nieważność przepisów § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9. Natomiast przepisy § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zostały zmienione uchwałami Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r. i 31 marca 2011 r.

W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że co do przepisów, w zaskarżeniu których skarżąca miała legitymację prawną zarzuty skargi były bezzasadne, natomiast w zakresie przepisów, nie odnoszących się do szkół niepublicznych, Spółka nie wykazała naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać przy tym należy na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w razie stwierdzenia przez Sąd braku interesu prawnego skarżącego, skarga podlega oddaleniu a nie odrzuceniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 439/12).