Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 341/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16wrzesnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 października 2007 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego R. B. kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 10 grudnia 2006 r. C. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992 r. Nr [...] przyznającej L.B. - na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - nieodpłatnie na własność udział w [...] niewydzielonych częściach w działce nr [...] o pow. ogólnej 0,59 ha w G. gmina K. W., gdyż decyzja ta zdaniem wnioskodawcy "zniszczyła prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego".

Decyzją z dnia 17 października 2007 r. Nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. W ustaleniach stanu faktycznego Kolegium podało, że decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. (Nr [...]) na wniosek L.B., przejęte zostało rzecz Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne o pow. 7,36 ha wraz z zabudowaniami, położone we wsi G., powiat W.. Tą samą decyzją przyznano wnioskodawcy "bezpłatne dożywotnie użytkowanie pokoju z kuchnią oraz komórki w budynku gospodarczym, stanowiącym własność Państwa oraz prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki rolnej o pow. 0,75 ha.

L.B. wnioskiem z dnia 8 maja 1991 r. zwrócił się do Burmistrza Giny i Miasta w K. W. "o zwrot własności ¼ udziału działki nr [...] w budynkach i działki o pow. 0,75 ha nr 394 w G.". Decyzją z dnia 25 września 1991 r. (Nr [...]), Burmistrz Gminy i Miasta w K. W. przyznał na własność działkę gruntu nr [...] o pow. 0,75 ha.

Natomiast decyzją z dnia 27 grudnia 1991 r. (Nr [...]), organ I instancji odmówił przyznania na własność ¼ udziału w budynkach i działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...].

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda W. uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w K. W. z dnia 27 grudnia 1991 r. i orzekł o przyznaniu – na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - L.B. "nieodpłatnie na własność udział w [...] niewydzielonych częściach w działce nr [...] o pow. ogólnej 0,59 ha", położonej w G., gmina K. W.. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "budynki przejęte od L.B. zostały sprzedane innemu rolnikowi, natomiast jemu przyznane zostało dożywocie w budynkach pochodzących z innego gospodarstwa rolnego".

W dniu 5 sierpnia 1992 r. L.B. zmarł, a spadek po nim nabyli: R. B., T. B., H. B., W. K., K. N.- po [...] części każde (dowód: postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia F., Wydz. I Cywilny z dnia 25 sierpnia 1997 r., sygn. akt I Ns [...]). Spadkobiercą ustawowym gospodarstwa rolnego należącego do spadku po zmarłym L. B., położonego w G., opisanego w księgach wieczystych kw [...] i kw [...] , prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Ś. Ś., jest R. B..

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt I Ns [...] , Sąd Rejonowy w Ś.Ś., Wydział I Cywilny - z wniosku C.P. przy udziale R. B. - dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości G. obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,59 ha z zabudowaniami.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że powołany w kwestionowanej decyzji przepis art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie pozwalał na przyznanie wnioskodawcy udziału idealnego (ułamkowego) we własności działki gruntu, o jakiej mowa w tym przepisie. Organ administracji publicznej mógł orzec w tym trybie jedynie o nieodpłatnym przyznaniu wnioskodawcy prawa własności tylko fizycznie wydzielonej działki gruntu o powierzchni niezbędnej do korzystania z posadowionych na niej budynków, w których znajdował się lokal mieszkalny lub pomieszczenia gospodarcze objęte prawem do bezpłatnego z nich korzystania. Natomiast nieruchomość zabudowana oznaczona geodezyjnie nr [...] była wówczas przedmiotem prawa współwłasności Skarbu Państwa (w ¼ części), E. P. (w [...] częściach) oraz C.P. ( w [...] częściach). Stąd wniosek, że w chwili wydania decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992 r. Skarb Państwa nie był jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Skoro przedmiotem uwłaszczenia, o jakim mowa w art. 118 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, nie może być udział we współwłasności określonej nieruchomości, gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawcy w trybie tych przepisów przez przyznanie mu udziału Skarbu Państwa we współwłasności tej nieruchomości stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów art. 118 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Na skutek rozpatrzenia wniosku R.B. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w zmienionym składzie osobowym, decyzją z dnia 16 września 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 października 2007 r. Nr [...].

Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę wskazało, że zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Stosownie do art. 118 ust. 3 tej ustawy, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszyłoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach.

Na tej podstawie organ administracji publicznej mógł orzec w tym trybie o nieodpłatnym przyznaniu wnioskodawcy prawa własności tylko fizycznie wydzielonej działki gruntu. Na podstawie powołanych przepisów, nie mógł być przyznany wnioskodawcy udział idealny, ułamkowy we własności działki gruntu, o jakiej mowa w tych przepisach, niezależnie od sposobu jego ustalenia. Skoro przedmiotem uwłaszczenia – stosownie do przepisu art. 118 ust. 2 powołanej ustawy – nie może być udział we współwłasności określonej nieruchomości, to także w sytuacji, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa (lub gminy) i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawcy w trybie tych przepisów przez przyznanie mu udziału Skarbu Państwa (lub gminy) we współwłasności tej nieruchomości stanowi rażące naruszenie tych przepisów. W takiej sytuacji nie jest też dopuszczalne fizyczne wydzielenie części działki siedliskowej obejmującej budynki – niezależnie od sposobu ustalenia powierzchni tej wydzielonej części niezbędnej do korzystania z budynków – i przyznanie jej na własność wnioskodawcy. Byłoby to bowiem w istocie zniesienie współwłasności danej nieruchomości w drodze administracyjnej, z pominięciem przepisów kodeksu cywilnego dotyczących znoszenia współwłasności nieruchomości, czego nie przewidują omawiane przepisy art. 118 powołanej ustawy.

W takiej sytuacji została wyłączona dopuszczalność stosowania przepisów wobec wyraźnego zakazu zawartego w art. 118 ust. 3 zdanie drugie ustawy, stanowiącego, że przepisów tych nie stosuje się, jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Takie właśnie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie, gdyż prawo własności nieruchomości przysługiwało, poza Skarbem Państwa, także osobom trzecim – E. P. i C.P..

Jak podniósł organ administracji publicznej, skarżący w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niesłusznie utożsamia skutki prawne decyzji i skutki zdarzeń cywilnoprawnych mających miejsce po jej wydaniu. Zdarzenia te mogą być oceniane pod kątem swej legalności i wywołanych przez nie skutków w innych postępowaniach, nie zaś w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast skutkiem prawnym decyzji było odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, tj. Skarbowi Państwa i ten skutek mógł podlegać ocenie organu. Według uchwały 7 sędziów NSA z 20 marca 2001 r. OPS 14/99 (ONSA z 2000r. nr 3, poz. 93) podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie własności przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu. Zdaniem organu nadal istnieje podstawa prawna do podjęcia przez organ administracyjny działań mających na celu odwrócenie skutków prawnych wywołanych decyzją. Skutki zdarzeń cywilnoprawnych mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień, jednak nie stanowią one skutków prawnych decyzji, lecz jej dalsze następstwa. Nawet jednak, gdyby te następstwa wchodziły w zakres skutków prawnych decyzji, to i wówczas nie wystąpiłaby negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność takich skutków wiązano bowiem z potrzebą udzielenia ochrony interesów osób trzecich, uzasadnioną rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tymczasem zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych rękojmia ta chroni umowy przenoszące własność nieruchomości, nie zaś spadkobranie, jak również nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych. Skutki prawne dziedziczenia, sądowego zniesienia współwłasności oraz nieodpłatnego nabycia pod tytułem dartym, nie mogą być traktowane jako nieodwracalne, podobnie jak zmiany geodezyjne związane ze sposobem zniesienia współwłasności działki nr [...].

W skardze do sądu administracyjnego skarżący R. B. powtórzył podnoszony przed Kolegium zarzut istnienia przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych ( art. 156 § 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. ,sygn. Akt II SA/Wr 640/08 oddalił skargę R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16 września 2008 r. Nr [...]. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że kwestionowana decyzja Wojewody W. wydana została z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd podzielił w tym zakresie w całości argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Natomiast zupełnie nieprzekonujący, zdaniem Sądu, był argument organu, że o odwracalności skutków prawnych decyzji decyduje możność prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powinno być oczywiste, że organ właściwy stosuje w tym postępowaniu wszelkie odpowiednie przepisy procesowe, zaś z konieczności stosowania art. 156 § 1 k.p.a. nie wynika brak przesłanki negatywnej z § 2 art. 156 k.p.a. Nie zachodziły również przeszkody procesowe do wszczęcia tego postępowania. Organ powinien rozważyć raczej zagadnienie skutków prawnych decyzji stwierdzającej nieważność, zatem wpływu wydania tej decyzji, eliminującej z obrotu prawnego decyzję odwoławczą, na dalszy tok postępowania administracyjnego. Było to również zagadnienie istnienia następstwa procesowego w postępowaniu merytorycznym po śmierci wnioskodawcy. Wśród szczegółowych zagadnień prawnych nin. sprawy wymagało rozstrzygnięcia, jakie znaczenie miało dokonanie zniesienia współwłasności działki przez sąd powszechny, z uwagi na prawomocność materialną postanowienia merytorycznego, jak też, czy późniejsza nowelizacja art. 118 ustawy przez dodanie ust. 2 a wyłączyła możność realizowania uprawnienia z ust. 2 przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy przez jego następcę procesowego będącego jednocześnie zstępnym osoby uprawnionej, mającym własne, chociaż ograniczone uprawnienie. W tym zakresie argumentował ponadto skarżący, że ustał przecież przedmiot orzekania zawarty w decyzji z dnia 5 czerwca 1992 r., czyli udział we współwłasności działki. Dla rozstrzygnięcia czy badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne istotne było, w ocenie Sądu, umiejscowienie najpierw tej negatywnej przesłanki w ramach instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, czyli określenie znaczenia tej przesłanki w ramach ogólnej koncepcji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, a kolejno, zwrócenie uwagi na znaczenie rozróżnienia bezpośrednich i pośrednich skutków cywilnoprawnych decyzji. Wspomniano już, że orzecznictwo sądowe bazujące przecież na konkretnych stanach faktycznych, nie powinno być analizowane w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, a jego uogólnione tezy prawne, nie zawsze zresztą w sposób klarowny uzasadnione, nie mogą być bezkrytycznie przenoszone do oceny stanów faktycznych w kolejnych sprawach.

Od powyższego wyroku R. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu praw nabytych przez skarżącego a będących następstwem decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992 r. o przyznaniu L. B. nieodpłatnie na własność udziału w [...] niewydzielonych częściach w działce [...] o pow. 0,59 ha w G. , przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, co powoduje, iż stwierdzenie nieważności powyższej decyzji narusza nabyte przez skarżącego prawo własności, albowiem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rodzi to konieczność zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela, co wynika z istoty decyzji stwierdzającej nieważność innej, tj. obowiązek przywrócenia stanu sprzed wydania wadliwej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. :

- polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji nie zastosował przepisu art. 156 § 2 k.p.a., mimo że decyzja z dnia 5 czerwca 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem błędnie przyjął, iż decyzja stwierdzająca nieważność wadliwej decyzji powoduje eliminację jedynie jej bezpośredniego skutku cywilnego, przy czym w ocenie Sądu nie musi to prowadzić do odzyskania własności nieruchomości przez poprzedniego właściciela, wskazując, że w tym zakresie decyzja taka dawałyby sądowi powszechnemu podstawę do decydowania o mocy prawnej dalszych skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku obrotu cywilnego przedmiotem wadliwej decyzji,

- polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, mimo, iż nie jest możliwa w przedmiotowej sprawie restytucja stanu prawnego sprzed jej wydania, albowiem w wyniku obrotu cywilnoprawnego przedmiotowej nieruchomości, nie jest możliwe dokonanie jej zwrotu na rzecz Skarbu Państwa, albowiem nieruchomość w aktualnym stanie nie jest już własnością skarżącego ani nie jest tożsama z nieruchomością będącą przedmiotem wadliwej decyzji. Powstały w związku z tym nieodwracalne skutki, bowiem poprzedni stan prawny istniejący przed wydaniem kwestionowanych decyzji o przejęciu gospodarstwa nie może być przywrócony.

- polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pośrednie skutki cywilnoprawne wadliwej decyzji nie mogą stanowić podstawy do wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego, co w ocenie Sądu znajduje potwierdzenie w zasadzie praworządności, sprzeciwiającej się pozostawaniu w obrocie wadliwych aktów prawnych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do organów administracji publicznej oraz ochroną praw nabytych określonych w art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że zarzuty skargi zostały wadliwie sformułowane, nie czyniąc zadość wymogom stawianym skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

NSA podkreślił, że głównym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, jest kwestia czy decyzja uwłaszczeniowa wydana przez Wojewodę W. w dniu 5 czerwca 1992 r. na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył obszerne wywody z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd ten, czyniąc słuszną uwagę, że orzecznictwo bazujące na konkretnych stanach faktycznych, nie powinno być analizowane w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, sam pominął w istocie rzeczy okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w konstrukcji przesłanki negatywnej, określonej w art. 156 § 2 k.p.a., chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992 r. przede wszystkim skutkowała przeniesieniem na rzecz L.B. prawa własności udziału w [...] niewydzielonych częściach w działce nr [...] o powierzchni ogólnej 0,59 ha w G/. Decyzja wywołała określone skutki cywilnoprawne. Tym samym L. B/ stał się, w miejsce Skarbu Państwa, jednym ze współwłaścicieli niniejszej nieruchomości. W drodze dziedziczenia w prawa te wstąpił skarżący kasacyjnie R. B..

W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć okoliczności, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś.Ś. z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt I Ns 202/03 doszło do zniesienia współwłasności działki nr [...]. Zniesienie współwłasności działki nr [...] w opisany wyżej sposób stanowi również skutek decyzji uwłaszczającej z dnia 5 czerwca 1992 r. Każdy ze współwłaścicieli może bowiem domagać się zniesienia współwłasności. Zatem z momentem przeniesienia własności udziału w działce nr [...] podmiot uwłaszczony (jego następca prawny) uzyskał możliwość domagania się zniesienia współwłasności. Jest to skutek decyzji uwłaszczającej, którego nie można pomijać podczas oceny negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku zniesienia współwłasności powstaje inna sytuacja prawna w zakresie prawa własności określonej nieruchomości. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie jest właściwy do cofnięcia skutków wywołanych zniesieniem współwłasności nieruchomości.

Nadto jednocześnie z momentem zniesienia współwłasności inaczej kształtuje się kwestia interesu prawnego decydująca o przymiocie strony w postępowaniu nieważnościowym. W tym miejscu wypada przytoczyć wyrok NSA z dnia 2 marca 2007r., II OSK 347/06 (Lex nr 340207): "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". W rozpoznawanej sprawie pominięta została kwestia interesu prawnego C.P., którego wniosek zainicjował postępowanie nieważnościowe zakończone zaskarżoną decyzją. Skoro, jak wyżej wskazano, nie można pominąć zniesienia współwłasności, jako skutku prawnego decyzji uwłaszczającej, to także nie można bagatelizować zagadnienia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. W rozpoznanej sprawie zagadnienie przymiotu strony należy postrzegać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją uwłaszczającą z dnia 5 czerwca 1992 r. Skutki prawne tej decyzji mogą bowiem być takie, że nie wszystkie osoby będące stronami postępowania uwłaszczającego posiadają interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, co z kolei może skutkować tym, że nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zatem w sprawie rozważenia wymagała w pierwszej kolejności kwestia interesu prawnego C.P., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe.

Powyższe rozważania NSA prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nie rozważył w ogóle sytuacji prawnej jaka powstała po orzeczeniu o zniesieniu współwłasności i w tym kontekście interesu prawnego C.P. tj. czy jeden z dawnych współwłaścicieli może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczającej po zniesieniu istniejącego w dacie uwłaszczenia stanu prawnego własności nieruchomości.

Jednocześnie powyższe naruszenie nie może być postrzegane jako naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. w kontekście zignorowania praw nabytych. Brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a nie tylko w oparciu o ogólne uwagi wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach, nie daje na tym etapie postępowania podstaw do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, co nasypuje:

Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy C.P., który złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992 r. był do tego uprawniony, innymi słowy czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Jak wynika z art.157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek strony lub z urzędu. W związku z powyższym aby właściwy organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła faktycznie osoba legitymująca się przymiotem strony w tym postępowaniu nieważnościowym. Orzecznictwo sądowe jest jednolite co do tego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg podmiotów będących stronami postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie.

W postępowaniu nieważnościowym przymiot strony ustala się, podobnie jak w postępowaniu zwykłym w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny istniejący w chwili złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (najczęściej materialnego) na podstawie, którego formułuje się żądania lub obowiązki. Tylko zatem określony przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowana uruchomieniem takiego postępowania. Oznacza to zatem, że samo istnienie interesu faktycznego ( zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ) po stronie wnioskodawcy jest niewystarczające do skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego z takiego żądania.

W takim przypadku, w pierwszej kolejności na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest uprawniona do jego złożenia. W przypadku, gdy organ ustali brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania sprawy w tym przedmiocie. Jeżeli już z samego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności aktu wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie posiada interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Gdy natomiast ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 20 lutego 2007 r. (SKO [...]) wezwało C. P. do przedłożenia postanowienia Sądu Rejonowego w Ś.Ś. z dnia 1 lipca 2004r., sygn. akt I Ns [...], znoszącego współwłasność nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,59 ha oraz zabudowania przez jej fizyczny podział – celem ustalenia, czy przysługuje wnioskodawcy przymiot strony oraz w celu określenia innych stron postępowania. Jednakże pomimo dostarczenia w/w postanowienia Sądu Rejonowego w Ś.Ś. znoszącego współwłasność działki nr [...] oraz dostarczenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów dotyczących wydzielonych z działki nr [...] trzech działek o numerach [...]/, [...]i [...], Kolegium nie dokonało w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wszczęcie postępowania szczegółowej analizy materiału zebranego w sprawie, pod kątem istnienia lub nie interesu prawnego wnioskodawcy. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydana została decyzja z dnia 17 października 2007 r. Nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. (nr [...]). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium szczegółowo wyjaśniło swoją właściwość zarówno rzeczową jak i miejscową do rozpoznania przedmiotowej sprawy i przeprowadziło obszerne rozważania w zakresie analizy art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a następnie rozważania w zakresie naruszenia przez Wojewodę W. wskazanego przepisu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu tejże decyzji brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań organu administracyjnego w zakresie skutków jakie wywołało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Ś.Ś. z dnia 1 lipca 2004r. sygn. akt I Ns [...]) znoszącej współwłasność działki nr [...], jak również organ całkowicie pominął omówienie legitymacji C.P. do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 1992r. w okolicznościach faktycznych i prawnych z chwili złożenia wniosku.

Na skutek złożenia przez R.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniesienia zarzutu, iż decyzja Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, Kolegium rozpoznając ponownie sprawę i analizując ten zarzut uznało, że przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a. o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu argumentując powyższą kwestię wyjaśniło, że przedmiotem toczącego się postępowania jest decyzja Wojewody z dnia 5 czerwca 1992r., nie zaś omawiane późniejsze zdarzenia cywilnoprawne (odziedziczenie po zmarłym L. B. współwłasności działki nr [...] przez R. B., sądowe zniesienie współwłasności działki nr [...] i wyodrębnienie z niej trzech działek o nr [...], [...] i [...], darowizna działki nr [...]) odnoszące się do nieruchomości obejmujących działkę gruntu o nr [...]. W ocenie Kolegium należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi zdarzeniami prawnymi. Skutkiem prawnym decyzji przyznającej L.B., na własność udział [...] niewydzielonych części w działce nr [...], było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi ( Skarbowi Państwa). Zdaniem Kolegium problem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji sprowadza się do oceny tylko tego właśnie skutku. Skutki prawne wywołane poprzez późniejsze zdarzenia, jak twierdzi organ, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja z dnia 5 czerwca 1992r., wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, to że prawo współwłasności ukształtowane decyzją z dnia 5 czerwca 1992r. nie istnieje, bowiem zostało zniesione na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, a także że nastąpił obrót tą nieruchomością i zmiana właścicieli, których prawa podlegają ochronie, nie ma znaczenia, gdyż są to skutki zdarzeń cywilnoprawnych, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji, a nie skutki decyzji administracyjnej z dnia 5 czerwca 1992r. Niezależnie od powyższego przepis art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) chroni tylko nabycie nieruchomości przez czynność prawną, a więc umowy przenoszące własność, nie chroni zaś nabycia w wyniku innych zdarzeń, np. spadkobrania, rozporządzeń nieodpłatnych. Skutki prawne dziedziczenia, sądowego zniesienia współwłasności oraz nieodpłatnego nabycia pod tytułem darmym nie mogą być więc traktowane jako nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny analizując niniejszą sprawę w postępowaniu kasacyjnym, doszedł do odmiennych ustaleń. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał mianowicie, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś.Ś. z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt I Ns 202/03. doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości działki nr [...] w opisany w tym postanowieniu sposób, co jest skutkiem decyzji uwłaszczającej z dnia 5 czerwca 1992r. Zatem z momentem przeniesienia własności udziału w działce nr [...] podmiot uwłaszczony (jego następca prawny) uzyskał możność domagania się zniesienia prawa własności określonej nieruchomości. Jest to skutek decyzji uwłaszczającej, którego nie można pomijać podczas oceny negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku zniesienia współwłasności powstaje inna sytuacja prawna w zakresie prawa własności określonej nieruchomości. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie jest właściwy do cofnięcia skutków wywołanych zniesieniem współwłasności nieruchomości.

Nadto jednocześnie z momentem zniesienia współwłasności inaczej kształtuje się kwestia interesu prawnego decydująca o przymiocie strony w postępowaniu nieważnościowym.

Mając na uwadze wymienioną na wstępie zasadę związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią dokonaną przez NSA oraz odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że wnioskodawca C.P., w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 1992r. był właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem wraz z R. B. działki nr [...], zaś właścicielem działki nr [...] w dacie wszczęcia postępowania był tylko R. B.. Podkreślenia wymaga również to, że w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji działka nr [...] nie istniała, gdyż w 2004 r. dokonane zostało na wniosek C.P. sądowe zniesienie współwłasności tejże nieruchomości, na skutek czego powstały nowe nieruchomości, tj. działki nr [...], [...] i [...]. Jak z powyższego wynika sytuacja własnościowa w obrębie terenu dawnej działki nr [...] w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1992r. była zupełnie inna, niż w chwili wydania kwestionowanej decyzji Wojewody W.

Z uwagi na powyższe, skoro – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny - decyzja Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. stwarzała prawną możliwość zniesienia współwłasności nieruchomości objętej działką nr [...] i współwłasność ta została zniesiona, to na skutek tej czynności prawnej ukształtował się nowy stan prawny odnośnie terenu objętego dawną działką nr [...] i związanej z nim własności. W tej sytuacji C.P. nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego uwłaszczenia w ułamkowej części w stosunku do działki nr [...] poprzednika prawnego skarżącego, gdyż w chwili składania wniosku nie posiadał on do całego ternu dawnej działki nr [...] tytułu prawnorzeczowego, co oznacza, że nie posiadał interesu prawnego, a jedynie faktyczny, który, jak to wskazano powyżej, nie stanowi przesłanki do uznania go za stronę postępowania. Powstanie nowej sytuacji prawnej w zakresie własności nieruchomości dawnej działki nr [...], na skutek zniesienia w 2004 r. współwłasności tejże nieruchomości, spowodowało bowiem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a . Cofnięcie skutków prawnych kwestionowanej decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. nie leży zaś w kompetencji SKO we W.. Tak więc "odwrócenie" tego skutku, tj. przywrócenie istnienia działki nr [...] i związanej z nią współwłasności nieruchomości dawnym jej współwłaścicielom, tj, Skarbowi Państwa, E.P. i C.P. jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach powszechnie obowiązującego prawa ( art. 6 k.p.a.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.