Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1023/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2502/19 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r., I SA/Wa 2502/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;

Pismem z 21 czerwca 1990 r. W. S. oraz pismem z 14 listopada 1990 r. L. W. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w G. z prośbą o zarejestrowanie wniosku o rekompensatę za mienie pozostawione w dawnym województwie stanisławowskim przez dziadków A. i W. G. Do wniosków dołączono m.in. wyrok Sądu Rejowego w Gliwicach z 28 lutego 1989 r. ustalający, że A. i W. małż. G. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obszaru obecnego Państwa, w . przy ul. P. [...], majątek nieruchomy w postaci: parceli o pow. 0,6 ha i wybudowanego na niej budynku mieszkalnego, murowanego, parterowego, składającego się z trzech pokoi i kuchni, a nadto pomieszczeń gospodarczych składających się z murowanej stajni, zbożowego spichlerza, drewnianych stodoły i kurnika oraz murowanego chlewa, a także sadu warzywnego wraz drzewami owocowymi. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty W. S. (dalej: skarżąca) ponowiła 9 lutego 2007 r. i 22 grudnia 2008 r. Przy czym w 2007 r. skarżąca wniosła także odrębny wniosek o ustalenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w S. przez E. W. i K. W. Wniosek ów – jak można domniemywać z opisanego w nim mienia – dotyczył nieruchomości położonej przy ul. N. [...], która objęta była wydanym w stosunku do ww. orzeczeniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w K. z [...] grudnia 1947 r.

A. i W. G. do śmierci (co miało miejsce odpowiednio: 19 maja 1943 r. i 28 listopada 1944 r.) zamieszkiwali w S. Spadek po nich nabyła zaś córka E. W. (post. SR w Gliwicach z: 22 lutego 1989 r. II Ns 1320/88 oraz 4 września 1990 r. II Ns 1236/90), która na tereny obecnego państwa polskiego repatriowała się w 1945 r. Po niej zaś dziedziczyli skarżąca i L. W. (post. SR w Gliwicach z 13 czerwca 1990 r. II Ns 399/90).

Wobec powyższych ustaleń okoliczności faktycznych, Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: ustawa), odmówił potwierdzenia wnioskodawcom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. G. oraz W. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w S. przy ul. P. [...]. Podstawą odmowy było ustalenie, że wskazywani we wniosku o rekompensatę właściciele nieruchomości nie opuścili byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż do śmierci mieszkali w S. Nie spełniają zatem jednej z podstawowych przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy. W konsekwencji czego nie jest możliwe nabycie owego prawa przez ich następców prawnych. Odnosząc się zaś do podnoszonego na etapie postępowania odwoławczego argumentu skarżącej, że właścicielem pozostawionej nieruchomości w rzeczywistości była E. W., która jeszcze przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, po śmierci A. G. i W. G. nabyła po nich spadek w całości, Minister wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz pozostaje w sprzeczności z treścią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Gliwicach z 28 lutego 1989 r. – stanowiącego dowód na okoliczność ustalenia własności przedmiotowej nieruchomości. Nie wskazano w nim bowiem, że pozostawiona ona była przez E. W. jako właścicielkę. Niezależnie od powyższego Minister zauważał, że ww. nie była właścicielką tej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. Art. 2 ustawy przewiduje natomiast wprost, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie określone w nim wymogi, tj. musi być właścicielem nieruchomości, być w dniu 1 września 1939 r. i obecnie obywatelem polskim, posiadać miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i opuścić je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Minister podkreślił przy tym, że we wnioskach o rekompensatę jako właścicieli nieruchomości wskazywano A. i W. G. Natomiast, przed Wojewodą toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za inną nieruchomość pozostawioną przez E. W., tj. nieruchomość położoną w S., przy ul. N. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1. przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędnie skonstruowaną podstawę faktyczną przesądzającą już na wstępie o treści decyzji podjętej przez organ I Instancji i zaakceptowanej (wraz z jej uzasadnieniem) przez organ II instancji;

2. przepisów art. 12 oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuzasadnioną przewlekłość prowadzonego przez 15 lat (od 2004 przez Wojewodę) postępowania w kontekście wydanej przez organ I instancji decyzji oraz brak jakiejkolwiek reakcji organu II instancji na powyższe uchybienia procesowe;

3. przepisu art. 9 k.p.a. przez nieprawidłowe, nienależyte, niewyczerpujące i błędne informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa do rekompensaty – brak jakiejkolwiek reakcji organu II instancji na tego rodzaju, podnoszone już w odwołaniu, wykroczenia organu prowadzącego postępowanie przeciwko zasadzie informowania stron;

4. nieprawidłowo ustalony przez organy stan prawny – odtworzony ad hoc, bez żadnej de facto refleksji interpretacyjnej czy pogłębionej analizy lingwistycznej (koniecznej zwłaszcza przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 2 zd. 1 oraz pkt 1 ustawy). Zajęte bowiem przez organ stanowisko wskazuje na to, że akceptuje on taką hipotezę interpretacyjną, której rezultat wykładni ww. przepisu sprowadza się do wymogu "bycia właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie tylko w chwili pozostawienia tych nieruchomości, ale już w dniu 1 września 1939 r.", taka zaś wykładnia przepisu jest błędna.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego należało przyjąć, że to E. W. zd. G. zostaje (w drodze spadkobrania) najpierw współwłaścicielem (od 1943 r. – po śmierci matki A. G.), a następnie jedynym już właścicielem (od 1944 r. – po śmierci ojca) nieruchomości położonej w S., opisanej co do rodzaju i powierzchni w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Gliwicach z 28 lutego 1989 r. I C 869/88. To ona zatem w 1944 r., jako jedyny właściciel, zmuszona była pozostawić tę nieruchomość. Skoro już na początkowym etapie postępowania jasne było, że A. i W. G. nigdy nie repatriowali się do Polski (zmarli bowiem w S.), to organ winien poinformować strony o ewentualnej konieczności korekty wniosku (w zakresie wskazanej w nim osoby właściciela). Sam Wojewoda przez szereg lat prowadził postępowanie, jako dotyczące rekompensaty za mienie postawione przez E. W., wychodząc z założenia, że skoro prawa i obowiązki zmarłych przechodzą z chwilą śmierci na ich spadkobiercę, to położona w S. nieruchomość (stanowiąca pierwotnie własność małż. G.) w chwili repatriacji stanowiła własność E. W. Na potwierdzenie tego rozumowania organu skarżąca wskazała pismo z 9 lipca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że intencją inicjującej postępowanie (podobnie jak L. W.) było bez wątpienia uzyskanie, jako spadkobiercy byłego właściciela, rekompensaty za nieruchomości postawione przez niego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jeśli zatem z przedkładanych przez skarżącą dowodów wynikało, że właścicielem tych nieruchomości była jej matka (E. W.) i to ona przemieściła się w warunkach, o których mowa w art. 1 ustawy na terytorium obecnego państwa polskiego, należało złożone podanie traktować jako żądanie ustalenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez jej matkę, a nie – jak by można wnioskować z prostego odczytania podania – przez A. i W. małż. G. Tak też zresztą odczytywał rzeczywistą wolą skarżącej Wojewoda przez niemal cały tok postępowania, czemu dał wyraz choćby w skierowanym do niej piśmie z 9 lipca 2007 r. (k. 90 akt adm.), gdzie przy okazji informacji o rozdzieleniu do dwóch odrębnych postępowań zainicjowanych przez nią spraw o rekompensatę za pozostawione na Kresach nieruchomości podawał, że pod nr [...] prowadzone będzie "postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. W. nieruchomości w S. przy ul. P.". Wyjaśniał przy tym przyczyny uznania jej, a nie małż. G., za właścicieli tej nieruchomości. Na ww. jako ich właścicielkę, wskazywał także zawieszając [...] czerwca 2016 r. na wniosek strony postępowanie w sprawie (vide postanowienie nr [...] – k. 227 akt adm.). Postępując w ten sposób mógł zatem wywołać u skarżącej uzasadnione przekonanie, że bez konieczności korygowania treści pierwotnego podania (w zakresie ujętych tam właścicieli nieruchomości), zostanie ono rozpoznane jako podanie o ustalenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez faktyczną ich właścicielkę. Zmieniając zatem w tym zakresie tak diametralnie swoje stanowisko na etapie rozstrzygania sprawy (bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, które to spowodowały i bez uprzedzenia o tym strony), Wojewoda zastawił na nią w istocie swoistą pułapkę prawną. Taki zaś sposób działania organu I instancji, zaakceptowany przez Ministra, stanowi zdaniem Sądu I instancji, oczywistą obrazę ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Prowadzi także do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i jest nie do pogodzenia z obciążającymi organ, w myśl art. 9 k.p.a., obowiązkami informacyjnymi.

Sąd I instancji stwierdził również, że na przeszkodzie uznania E. W. za właściciela pozostawionych nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, nie stoi – wbrew temu co sugeruje Minister – prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Gliwicach z 28 lutego 1989 r., którym ustalono, że A. i W. G. pozostawili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. w S. przy ul. P. określone w wyroku mienie nieruchome. Wprawdzie prawomocne orzeczenie sądu, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Jednakże przewidzianej tym przepisem zasady nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 366 k.p.c., który przymiot powagi rzeczy osądzonej odnosi tylko "do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami". Istotą natomiast sporu w sprawie zakończonej ww. wyrokiem było ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. do jakich składników mienia nieruchomego w S. przynależał wymienionym w wyroku osobom tytuł prawnorzeczowy. To zaś w związku z niezachowaniem się dokumentów go potwierdzających. Z zeznań składanych w toku postępowania przed sądem rejonowym nie wynika, by do ich śmierci, tytułu własności zostali oni pozbawieni, ani że w ogóle ta materia stanowiła przedmiot dociekań sądu (vide protokoły z rozpraw – k. 241-244 akt adm.). W związku z czym zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu, w kontekście przywoływanego wyroku, odnosić należy jedynie do rozstrzygniętej nim spornej kwestii dotyczącej przysługiwania małżonkom G. tytułu prawnego do określonych nieruchomości położonych w S., a nie tego czy przed śmiercią je pozostawili.

Mając zatem na względzie, że brak jest dowodu na to by własność tę przed śmiercią utracili, Sąd I instancji przyjął, że przynależne prawa majątkowe (stwierdzone wyrokiem Sądu) do tego momentu zachowali. W konsekwencji czego, stosowanie do art. 922 § 1 k.c., przeszły one z dniem ich śmierci na spadkobierców (w tym przypadku E. W.) – jak skądinąd trafnie wywodził Wojewoda w przywoływanym już piśmie z 9 lipca 2007 r. Przez co uznanie jej za "właściciela nieruchomości pozostawionych" podważyć nie sposób.

Sąd I instancji podkreślił także, że art. 2 ustawy, ani żaden inny jej przepis, nie ustanawia wymogu by własność nieruchomości przypisana była osobie przemieszczającej się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach w konkretnej dacie. Owszem w punkcie 1 art. 2 znajduje się odesłanie do daty 1 września 1939 r., jednakże wyłącznie w kontekście legitymowania się przez właściciela nieruchomości obywatelstwem polskim. Punkt ów, podobnie jak punkt 2 art. 2 reguluje wszak wyłącznie warunki jakie "właściciel nieruchomości pozostawionych" musi spełniać, aby skutecznie ubiegać się o rekompensatę, a nie to w jakich granicach czasowych przynależał mu tytuł własności. Pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" – zważywszy na ratio legis unormowania – rozumieć natomiast należy osobę, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu lub która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem. Uzależnienie zatem możliwości uznania prawa repatrianta do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, od przynależnego mu w dniu 1 września 1939 r. do nich tytułu prawno-rzeczowego nie znajduje uzasadnienia w treści normatywnej przepisu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że formułując w oparciu o tak wykreowaną, pozaustawową przesłankę, stanowisko o braku możliwości przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercom E. W., organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 2 ustawy.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:

- w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 1 lub 2 ustawy, to przesłanki z ustawy należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro A. i W. G. (właściciele nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścili się na obecne terytorium RP i zmarli poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po nich – ich następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 1 i 2 ustawy;

- jak też przyjęciu, że z art. 2 ustawy wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;

- przyjęciu, że z art. 1 i art. 2 ustawy nie wynika, żeby ustawodawca ograniczał

prawo do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości i uznaniu w zaskarżonym wyroku, że dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w świetle art. 1 i art. 2 ustawy nie ma znaczenia, że właściciel pozostawionej nieruchomości na skutek śmierci nie repatriował się;

- zrównaniu katalogu osób z art. 3 ust. 2 ustawy z osobami, o których mowa w art. 2 tej ustawy i tym samym potraktowaniu następców prawnych właściciela nieruchomości jako właściciela, wobec którego zgodnie z art. 2 ustawy należy badać wszystkie przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty;

- w konsekwencji Minister zarzucił błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że skoro właściciele nieruchomości A. i W. G. nie spełniają przesłanek z ustawy, to wniosek o rekompensatę złożony w niniejszej sprawie, w którym zgodnie z prawdą wskazano ich jako właścicieli nieruchomości pozostawionej, należało traktować jako wniosek o rekompensatę, ale za nieruchomości pozostawione przez E. W., gdyż to ona z chwilą śmierci rodziców stała się w drodze dziedziczenia najpierw współwłaścicielem, a następnie ich właścicielem;

W sytuacji kiedy, w ocenie Ministra, prawidłowa wykładnia ustawy prowadzi do wniosku, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność i to tylko w odniesieniu do takiej osoby należy badać przesłanki z art. 1 i 2 ustawy, a brak spełnienia choćby jednej z nich (jak np. opuszczenie nieruchomości) nie może powodować zasadności badania przesłanek z tej ustawy w odniesieniu do jej następców prawnych (czy to bezpośrednich, czy kolejnych, którzy wszystkie przesłanki by spełnili), stąd organy administracji publicznej nie były uprawnione do modyfikowania żądania zawartego we wniosku przez przyjęcie, że właścicielem nieruchomości pozostawionej była E. W., gdyż byłoby to sprzeczne z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, nie budzi bowiem wątpliwości, iż właścicielami tymi byli A. i W. G., zaś E. W. należy traktować jako jedną z osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy

przez:

- stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak też, że naruszyły zasadę prawdy obiektywnej oraz wynikające z art. 9 k.p.a. obowiązki informacyjne przez zmianę w toku postępowania ustaleń faktycznych dotyczących osoby, która pozostawiła nieruchomości na Kresach, w sytuacji kiedy:

a) przedmiot postępowania od samego początku aż do zakończenia postępowania administracyjnego był jasny – przedmiotem postępowania jest bowiem nieruchomość, a nie osoba; ustalenie osoby właściciela jest elementem stanu faktycznego, który organy administracji publicznej ustalają w toku postępowania, a ustalenia w tym przedmiocie wyrażają w decyzji kończącej postępowanie;

b) wydana decyzja nie stanowiła odstępstwa od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym staniem faktycznym i prawnym, a najnowsze, utrwalane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. sygn. I OSK 1544/17, I OSK 3077/19, I OSK 1038/16) wskazuje, że jeśli przedwojenny właściciel nieruchomości zmarł w czasie wojny lub wkrótce po niej nie opuszczając Kresów lub opuszczając je, lecz nie przesiedlając się w granice powojenne Polski, to i tak nie byłyby spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, ponieważ nie spełnił on zasadniczego warunku opuszczenia byłego terytorium RP i powrotu na terytorium Polski w granicach powojennych lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty;

- przez niewykazanie w zaskarżonym wyroku w jaki sposób ewentualne naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy i jaki, w sytuacji kiedy nawet gdyby organ administracji publicznej naruszył w jakimkolwiek stopniu któryś ze wskazanych przepisów to nie rzutuje to od razu na ostateczny wynik sprawy i prawidłowość wydanych przez organy rozstrzygnięć.

Minister wskazał, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucane naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż:

- gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 1 i art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy), to nie doszłoby do wadliwych ustaleń jakoby Minister naruszył art. 2, czy art. 2 w zw. z art. 1 ustawy, a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyby dokonano prawidłowej oceny czego dotyczy przedmiot postępowania (tj. nieruchomości/rekompensaty za pozostawienie nieruchomości, a nie osoby będącej właścicielem nieruchomości) to nie doszłoby do nietrafnych zdaniem Ministra stwierdzeń, jakoby organ zastawiał na stronę swoistą pułapkę prawną, jak i błędnych ustaleń jakoby nieuprawnionym było dokonywanie przez organ na określonym etapie postępowania weryfikacji ustaleń co do jednego z elementów stanu faktycznego sprowadzającego się do ustaleń, kto był właścicielem nieruchomości – wszakże w przepisach nie ma ograniczeń nakazujących organom ustalać elementy stanu faktycznego tylko we wstępnej, początkowej fazie postępowania, nie jest też błędem zmieniać w toku postępowania ustalenia faktyczne, jeśli na początku poczynione one były wadliwie, nie budzi zaś wątpliwości, że zagadnienie dotyczącego tego, kto było właścicielem nieruchomości pozostawionej było jednym z elementów stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Ministra, gdyby prawidłowo określono przedmiot postępowania (dotyczy nieruchomości), oceniono, co stanowiło elementy stanu faktycznego (m.in. takim elementem były ustalenia kto był właścicielem nieruchomości) oraz czasookres kiedy organy mogą stan faktyczny ustalać (do zakończenia postępowania), a także właściwy moment kiedy przedstawia się go w sposób wiążący stronie (w decyzji administracyjnej) oraz uwzględniono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nierozerwalnie związany z takiego rodzaju naruszeniami, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie doszłoby do zastosowania w niniejszej sprawie ww. przepisu. W konsekwencji gdyby zastosowano zarzucane przepisy prawidłowo, to nie doszłoby do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c) oraz 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia w ocenie Ministra innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dla nabycia uprawnień zabużańskich, o których mowa w ustawie nie jest obojętne na jaki dzień należy badać przesłankę własności (właściciela) nieruchomości pozostawionej na Kresach i w odniesieniu do kogo należy badać spełnienie wymogów, o których mowa w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy (tj. w odniesieniu do właściciela nieruchomości, czy jego następców prawnych). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13, wskazał, że "Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić". Jakkolwiek główna teza ww. wyroku odnosiła się do kwestii związanej z okolicznością, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 ustawy, tym niemniej jednak teza ta została zbudowana w oparciu o generalny wniosek, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność (a nie ze statusem właścicielskim nieruchomości w dacie repatriacji). We wspomnianej uchwale wyraźnie wskazano, że decydujące znaczenie dla oceny przesłanki określonej w art. 2 ustawy, związanej z pozostawieniem nieruchomości, ma status właścicielski nieruchomości w momencie wybuchu II wojny światowej, a nie w momencie repatriacji. Tymczasem w niniejszej sprawie, mimo że właściciele nieruchomości A. i W. G. nie spełniali wszystkich wymogów, aby ich następcy prawni otrzymali rekompensatę za mienie zabużańskie, w zaskarżonym wyroku udzielono wytycznych, aby ustalić status własnościowy nieruchomości według stanu na dzień repatriacji. W ocenie Ministra przesądzenie w zaskarżonym wyroku, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy jest również osoba, która nabyła takie nieruchomości w trakcie lub po wybuchu wojny, a przed ich pozostawieniem jest nie tylko błędne, ale i niebezpieczne z punktu widzenia potencjalnych skutków takiej linii orzeczniczej (tj. omijanie przepisów prawa regulujących przesłanki odnoszące się do właściciela nieruchomości, w sytuacji kiedy przedwojenny właściciel nieruchomości nie spełniałby wszystkich wymogów z ustawy, a mogłyby je spełniać osoby, które ewentualnie stały się właścicielami nieruchomości w czasie lub po wojnie). Poza tym przyjęcie, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy jest również osoba, która nabyła nieruchomość po wybuchu II wojny światowej powodowałoby stan, w którym można byłoby skutecznie ubiegać się o rekompensatę zarówno po właścicielu nieruchomości przedwojennym, jak i po właścicielu nieruchomości, który stał się nim w trakcie wojny bądź po wojnie, a wskazać należy, iż prowadzone przez Ministra rejestry wypłaconych rekompensat nie umożliwiają weryfikacji, czy za konkretną nieruchomość ktoś już otrzymał rekompensatę. Z kolei przy wykładni przepisów ustawy zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku mogłoby dochodzić do sytuacji, w których właściciel przedwojenny, który opuścił Kresy w 1939 r. otrzymałby rekompensatę wykazując swoją własność, np. za pomocą aktu notarialnego; osoba (przykładowo jego brat), który zajął tą samą nieruchomość w 1939 r., a Kresy opuścił w 1947 r. mógłby także uzyskać rekompensatę wykazując swoje prawa dokumentem w postaci orzeczenia PUR, a jeszcze inna osoba, która zajęła tą nieruchomość w 1947 r. a opuściła ją w 1957 r. mogłaby teoretycznie domagać się rekompensaty za tą samą nieruchomość, przedstawiając organom, np. opis mienia pozostawionego. Prowadzić by to mogło do wielu nadużyć (trzy różne osoby mogłyby teoretycznie otrzymać rekompensatę za tą samą nieruchomość), dlatego też nie można zgodzić się z tezą generalną wyroku jakoby ustawa nie ograniczała prawa do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości. Jakkolwiek w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze śmiercią właścicieli przedwojennych, tym niemniej jednak ustawodawca ograniczył na różne sposoby prawo do rekompensaty, do czego zresztą miał prawo, a co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że możliwe jest wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium dostępu do rekompensaty za mienie zabużańskie, które pozwala na ograniczenie kręgu osób uprawnionych do rozmiarów możliwych do udźwignięcia w kontekście możliwości finansowych państwa. Jednym z takich kryteriów jest wymóg opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niemożności powrotu na nie przez byłego właściciela nieruchomości. Okoliczność związana być może z brakiem oczekiwanej precyzji w treści wprowadzonych przez ustawodawcę do ustawy niektórych wyrażeń bądź pojęć nie może powodować, że organy, strony postępowania bądź sądy administracyjne przepisy te mogą interpretować dowolnie, w szczególności, że mogą uzupełniać, w drodze wykładni prawa materialnego, za ustawodawcę każdą lukę. Niejednokrotnie luka jest zamierzonym celem ustawodawcy, który niewątpliwie ograniczył krąg osób uprawnionych do rekompensaty i miał do tego pełne prawo motywowane m.in. możliwościami finansowymi państwa. Należy bowiem pamiętać, że państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości (ani w wyniku działań legalnych, ani też przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej). Nie uzyskało również do tych nieruchomości żadnych praw majątkowych. W wyniku wojny Polska poniosła nie tylko ogromne straty ludnościowe i materialne spowodowane eksterminacją i eksploatacją ludności polskiej przez okupantów, lecz także poniosła dotkliwe straty terytorialne, które przełożyły się też na jej sytuację finansową (Ziemie Odzyskane tylko w pewnym stopniu zrekompensowały te straty), stąd pomoc materialna dla Zabużan nie wynikała z jakiejkolwiek winy państwa polskiego. Polska nie wzbogaciła się również na stracie swoich obywateli. Ustawodawca miał więc prawo ograniczyć różnymi sposobami (rozwiązaniami ustawowymi) krąg osób uprawnionych do rekompensaty. Wobec powyższego obecnie ewentualne rozszerzanie kręgu uprawnionych do rekompensaty polegające na ustalaniu tego kręgu nie tylko w odniesieniu do przedwojennego właściciela nieruchomości, ale wobec osób, które stały się właścicielami mienia po wybuchu wojny – w drodze rozszerzającej wykładni art. 2 czy art. 1 ustawy – w ocenie Ministra jest wadliwe. Na podobnym stanowisku stoi Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki: z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1544/17; z 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19; z 9 marca 2018 r., I OSK 1038/16). Zdaniem skarżącego kasacyjnie trudno zatem zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem, w którym wywiedziono, że organy odmówiły w niniejszej sprawie prawa do rekompensaty w oparciu o przesłankę pozaustawową. Wszakże opuszczenie byłego terytorium RP i powiązane z tym przesiedlenie się w granice powojenne RP przedwojennego właściciela nieruchomości mają podstawy w ustawie. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych. W niniejszej sprawie analizując treść art. 2, czy art. 1 ustawy (w szczególności pod kątem tego jaka data jest adekwatna dla ustalenia właściciela nieruchomości, w odniesieniu do którego należy badać przesłanki z ustawy) nie bez znaczenia pozostaje art. 3 ust. 2 ustawy, który nie pozwala na traktowanie spadkobierców właściciela nieruchomości jako właścicieli nieruchomości, nie umożliwia zatem badania w odniesieniu do spadkobierców przesłanek z ustawy w oparciu o te same kryteria, jakie ustawodawca przewidział dla właściciela nieruchomości. W odniesieniu do spadkobierców właściciela nieruchomości organy zobligowane są jedynie oceniać następstwo prawne oraz obywatelstwo polskie. Z kolei okres, na który powinna być badana własność nie może pozostać obojętny na gruncie ustawy, w której uregulowano uprawnienia wynikające z okoliczności związanych z konkretnym zdarzeniem, jakim był wybuch II wojny światowej.

Końcowo, skarżący kasacyjnie wskazał, że w zaskarżonym wyroku błędnie skupiono się na osobie (właściciela), która miałaby stanowić oś przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania była nieruchomość, a nie osoba jej właściciela. Osoba właściciela (jej ustalenie) było elementem ustaleń faktycznych w sprawie, a te do czasu zakończenia postępowania mogą ewoluować. Tym samym przedmiot postępowania, którą była konkretna nieruchomość (prawo do rekompensaty za nią) pozostawał niezmienny od samego początku aż do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie, stąd nie można zgodzić się z twierdzeniami zaskarżonego wyroku odnośnie skutków zmiany ustaleń faktycznych w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że podtrzymuje w całej rozciągłości argumentację zawartą we wszystkich (a w szczególności ostatnich) pismach skierowanych do Wojewody, do Ministra, a wreszcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sprawie od początku postępowania było ustalone, że A. G. i W. G. zmarli w czasie trwania działań wojennych, a ich jedyną spadkobierczynią była córka, która repatriowała się na obecne terytorium Polski. Stan ten wynika zarówno z przedłożonych dokumentów, jak i z twierdzeń wnioskodawczyni podającej, że jej dziadkowie "nie doczekali się repatriacji". Znajduje potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że Wojewoda zidentyfikował przedmiot postępowania adekwatnie do tego stanu, przyjmując, że postępowanie dotyczy "prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. W. z d. G. c. A. i W. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w S., ul. P. [...]", której pierwotnymi właścicielami byli A. i W. G. (k. 69, 71, 75, 80, 152, 157, 161, 163, 182, 192, 194, 196, 224, 227). Przedmiot postępowania był w ten sposób określany przez Wojewodę w sposób konsekwentny, w pismach kierowanych do różnych pomiotów, a także w rozstrzygnięciach (postanowieniach o zawieszeniu postępowania i jego podjęciu). Wojewoda nie zwrócił się przy tym do stron o weryfikację tak określonego przedmiotu postępowania, co świadczy o braku wątpliwości w tym zakresie. Natomiast strony postępowania nie sprzeciwiały się takiej identyfikacji przedmiotu swoich wniosków. Zmiana przedmiotu postępowania nastąpiła dopiero w decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r., w której podano, że odmowa dotyczy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. G. i W. G. nieruchomości w S. przy ul. P. [...]. Jest oczywiste, że osoby te nie pozostawiły mienia i nie przemieściły się na obecne terytorium RP, albowiem zmarły w miejscu zamieszkania poza obecnymi granicami Polski. Taka zmiana przedmiotu postępowania wprowadzona przez Wojewodę musiała zatem skutkować decyzją odmowną, miała zatem istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie uzasadniona jest ocena Sądu I instancji, że przyjęta przez Wojewodę modyfikacja narusza art. 8 k.p.a. zobowiązujący organ do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, świadomość i kulturę prawną obywateli (przepis w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie). Taka zaskakująca i jednocześnie znacząca zmiana stanowiska organu w kwestii przedmiotu postępowania, przeprowadzona bez współdziałania ze stronami postępowania zasadnie została uznana przez Sąd I instancji za naruszenie zasady postępowania z art. 8 k.p.a. Jeżeli Wojewoda końcowo powziął wątpliwość co do przedmiotu postępowania, wobec dotychczasowej akceptacji stron, powinien był strony o tym zawiadomić i wezwać do określenia ich stanowiska, a także pouczyć o skutkach, co przewiduje art. 9 k.p.a. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie tego przepisu. Nie jest przy tym trafna teza skargi kasacyjnej, że przedmiot postępowania stanowiła od samego początku wyłącznie nieruchomość, a nie osoba właściciela, której ustalenie jest elementem stanu faktycznego, podlegającym ustaleniu w postępowaniu. W stosunku do tego stanowiska należy po pierwsze stwierdzić, że w takim razie ustalenie osoby właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP nastąpiło w sposób wadliwy i jest błędne, albowiem niewątpliwie osoby zmarłe w czasie wojny nie mogły pozostawić mienia w związku z opuszczeniem byłego terytorium RP, zaś z materiału sprawy wynika, kto był następcą prawnym zmarłych. Po drugie zaś, przedmiotem postępowania identyfikowanym w oderwaniu od okoliczności stanu faktycznego mogło być co najwyżej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione, jako normatywnie wyznaczony przedmiot postępowania administracyjnego, każdy kolejny element indywidualizujący ten przedmiot jest zaś elementem stanu faktycznego sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Jeżeli chodzi o zakres podmiotowy ustawy, to prawo do rekompensaty służy osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub w związku z umową między RP a ZSRR z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ustawy). Do pozostawionych nieruchomości osobom tym musiało przysługiwać prawo własności (były właścicielami pozostawionego mienia). Nadto osoby te w dniu 1 września 1939 r. musiały być obywatelami polskimi, mieć miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, musiały opuścić byłe terytorium RP z przyczyn określonych w art. 1 lub z tych przyczyn nie móc na nie powrócić oraz posiadać obywatelstwo polskie (art. 2 ustawy). Również w piśmiennictwie podaje się, że warunki, jakie kumulatywnie musi spełnić wnioskodawca ubiegając się o prawo do rekompensaty, określa art. 2 ustawy, warunki te dotyczą zaś kilku przesłanek:

- własności – wnioskodawca lub jego poprzednicy prawni musieli być właścicielami przedmiotowej nieruchomości (art. 2 pkt 1 ustawy),

- obywatelstwa właściciela – właściciel pozostawionych nieruchomości musiał być 1.09.1939 r. obywatelem polskim (art. 2 pkt 1 ustawy),

- miejsca zamieszkania – właściciel pozostawionych nieruchomości musiał 1.09. 1939 r. zamieszkiwać na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 pkt 1 ustawy),

- faktu i okoliczności opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przez właściciela na podstawie układów republikańskich lub innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 ustawy),

- obywatelstwa wnioskodawcy – wnioskodawca musi posiadać obywatelstwo polskie w momencie złożenia wniosku (art. 2 pkt 2 ustawy) – tak J. Wittlin, 2.2. Aktualny stan prawny [w:] Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Warszawa 2019.

Treść ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w momencie jego pozostawienia, jak i w dniu 1 września 1939 r. Za wprowadzeniem takiego warunku nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne – w realiach wojny nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez cały okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych w trakcie wojny. Nie przemawiają za taką wykładnią również względy systemowe, albowiem ustawa jest jedynym aktem regulującym przedmiotową kwestię. Zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy w skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Podniesione argumenty funkcjonalne, wskazując na możliwe skutki braku warunku, aby własność nieruchomości pozostawionej przysługiwała osobie w dniu 1 września 1939 r. nie mogą przeciwważyć argumentu językowego z brzmienia przepisu, skoro celem byłoby ograniczenie uprawnienia do uzyskania prawa do rekompensaty przez wprowadzenie warunku wprost w ustawie niewyrażonego. Należy mieć na względzie, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok TK z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02) i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną – art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co ogranicza możliwość prowadzenia wykładni zwężającej. Rozwiązania organizacyjne związane z działaniem organów powinny zapobiec zagrożeniom sugerowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Również uchwała siedmiu sędziów NSA I OPS 11/13 nie dotyczy omawianej kwestii, jej przedmiotem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z przesłanką pozostawienia mienia w związku z opuszczeniem byłych trenów RP. Uchwała ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego powodu nie może mieć znaczenia ten fragment jej uzasadnienia, w którym w miejsce przesłanki legitymowania się prawem własności pozostawianej nieruchomości w dacie opuszczenia byłego terenu RP skład siedmiu sędziów NSA przyjął przesłankę uprzedniego legitymowania się tym prawem wskazując, że "Prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, który w związku z wojną obywatel polski był zmuszony opuścić". W trybie podjęcia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie był bowiem władny wykreować nowej ustawowej przesłanki nabycia prawa do rekompensaty, dokonał natomiast wykładni art. 1 i 2 ustawy w odniesieniu do przypadków, gdy przedwojenny właściciel nieruchomości utracił jej własność przez włączenie do kołchozu lub nacjonalizację. To w tym kontekście, wyznaczonym granicami rozstrzyganego uchwałą zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości, należy postrzegać i uwzględniać stanowisko, że w przypadku utraty własności nieruchomości przed opuszczeniem byłych terenów RP, przesłankę pozostawienia nieruchomości należy łączyć z nieruchomościami, które przed nacjonalizacją lub włączeniem do kołchozu stanowiły własność osoby, która w dniu 1 września 1939 r. była obywatelem polskim. Również w przytoczonych wyrokach NSA z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1544/17 i z 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19 rozpoznawane zagadnienie sporne dotyczyło problemu repatriacji właściciela pozostawionych nieruchomości, nie bezpośrednio warunku, aby właściciel ten (pozostawiający nieruchomość na byłych terenach RP i podlegający repatriacji) musiał wykazać się prawem własności także na dzień 1 września 1939 r. Taka teza, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, została postawiona w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 1038/16. Teza ta pozostała jednak bez uzasadnienia, nie wskazano na jej normatywne umocowanie, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, aby taką tezę podzielić. Przepisy art. 1 i art. 2 ustawy nie zawierają takiego warunku, w związku z czym zarzut błędnej ich wykładni nie znajduje potwierdzenia.

Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji bynajmniej nie postawił znaku równości między właścicielem pozostawionej nieruchomości i jego spadkobiercami. Uprawnionym do rekompensaty jest osoba, która przed repatriacją na aktualne terytorium RP była właścicielem nieruchomości położonej na byłych terenach RP i nieruchomości te musiała pozostawić, opuszczając to terytorium lub nie mogąc na nie powrócić z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Czy poprzedniczka prawna skarżącej kryteria te spełniała, wymagało zweryfikowania w postępowaniu, czego organy zaniechały.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.