Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 158/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1; 7 ust. 2-4; 12 ust. 1,2, 4 i 6; 31 ust. 2 ustawy
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. B. oraz H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/09 w sprawie ze skarg J. K., T. B., H. W. oraz [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1712/09 oddalił skargi J. K., Teresy B., H. W. oraz [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którą ustalono lokalizację drogi – rozbudowy skrzyżowania ulic Radzikowskiego – Conrada – Armii Krajowej – Jasnogórskiej w Krakowie. Decyzję o lokalizacji wydano na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że ze stosownym wnioskiem o lokalizację przedsięwzięcia wystąpił inwestor – Prezydent Miasta Krakowa. Po uzupełnieniu, wniosek spełniał stosowne wymagania m. in. zawierał konieczne elementy i załączono do niego właściwe opinie, w tym także decyzję Wojewody Małopolskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia (z dnia [...] maja 2007 r. – sprostowaną postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r.). Została ona utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r.). W toku postępowania o ustalenie lokalizacji drogi uczyniono zadość obowiązkowi powiadomienia stron o jego wszczęciu (wywieszenie ogłoszeń, ich publikacja w prasie lokalnej). Wydana decyzja spełnia wymagania, co do zakresu orzeczenia.

Odnosząc się do treści złożonych odwołań Minister Infrastruktury wskazał, m.in., że:

- organ administracji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do analizy proponowanych we wniosku inwestora rozwiązań, inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych dla siebie rozwiązań lokalizacyjnych, a także techniczno – wykonawczych,

- sprawa niepoinformowania stron o wydaniu postanowienia Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 22 lipca 2008 r. nie jest objęta postępowaniem odwoławczym i nie ma wpływu na prawidłowość decyzji lokalizacyjnej,

- bez znaczenia jest dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr ew. [...] z obrębu 41 – jest ona w całości przeznaczona na realizację przedsięwzięcia (budowa ekranu akustycznego),

- nie są zasadne zarzuty pozbawienia dostępu działek do drogi publicznej, szczegółowe rozwiązania w tym zakresie muszą być zapewnione na etapie sporządzenia projektu budowlanego,

- nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia, w wyniku realizacji przedsięwzięcia, wymagań wynikających z przepisów w zakresie ochrony środowiska; odstąpienie od przebudowy powodowałoby bardziej negatywne konsekwencje dla środowiska (rezygnacja z upłynnienia ruchu na dwu kierunkach płn.-płd. i wsch.-zach.),

- bez znaczenia jest kwestia wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania przez organ I instancji, bowiem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia (art. 143 k.p.a.),

- nie trafny jest zarzut naruszenia wymagania art. 107 § 1 k.p.a., w zakresie obowiązku określania adresatów decyzji, skoro prawodawca odstąpił od obowiązku ustalenia stron postępowania (specjalny tryb powiadamiania), to nie jest zasadne oczekiwanie wskazania tych stron w treści decyzji,

- brak jest rozbieżności pomiędzy wnioskiem inwestora a treścią decyzji środowiskowej organu I instancji, gdy chodzi o granice terenu wskazanego do realizacji przedsięwzięcia,

- zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na zajęcie stanowiska przez [...] S.A. nie może odnieść skutku, bowiem przepisy nie określają długości terminów w tym względzie,

- nie jest zasadny zarzut ograniczenia dostępu do akt sprawy – wymagania w tym zakresie wynikają z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.),

- przedwczesny jest zarzut dotyczący długości estakady, bowiem decyzja o lokalizacji dotyczy wyłącznie przebiegu inwestycji, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne są przedstawiane w projekcie budowlanym.

Od powyższej decyzji skargi złożyli T. B., H. W., J. K. oraz [...] S.A. (skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższe skargi podkreślił, że trafnie wskazał organ administracji, iż z uwagi na termin złożenia wniosku (1 sierpnia 2008 r., a więc przed dniem 10 września 2008 r.), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed jej noweli dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) – art. 6 ust. 1 tej ustawy. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że wniosek był uzupełniany po dniu 10 września 2008 r. (w związku z wezwaniem organu). Wobec dokonania stosownych uzupełnień, terminem wszczęcia postępowania jest dzień złożenia pierwotnego wniosku. W tym kontekście nie są trafne zarzuty skargi jakoby organ orzekał na podstawie przepisów nieobowiązujących.

Wobec wyjaśnień organu administracji i inwestora (niekwestionowanych przez skarżących), w sprawie znajduje zastosowanie art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd nie mógł więc uwzględnić skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu. Jednocześnie przy orzekaniu w sprawie (w kwestii ewentualnego wydania decyzji z naruszeniem prawa), mógł mieć na względzie jedynie wadliwości decyzji stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (wskazane w art. 145 § 1, art. 145a, art. 156 § 1 k.p.a.). Stąd w przedmiotowej sprawie z uwagi na wskazane uwarunkowania procesowe mogła być rozważana jedynie kwestia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego aktu. Inne kwestie, jako nie mające znaczenia dla meritum sprawy, pozostały zasadniczo poza oceną Sądu I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji kwestionowane orzeczenie nie narusza - gdy chodzi o wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności - przepisów regulujących wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego (kwestia zakresu wniosku, załączanych dokumentów oraz decyzji organu I instancji, uzyskania wymaganych opinii, powiadomienia i informowania stron oraz doręczania decyzji).

Nie może być także kwalifikowane, jako rażące naruszanie prawa, dokonanie określonej wykładani przepisów. W rozpoznawanej sprawie organ administracji zaprezentował pogląd, jakoby orzekając w sprawie był związany treścią wniosku, co do proponowanych rozwiązań technicznych, w tym wskazanych linii rozgraniczających. Różnica oceny, co do prawidłowej wykładni norm prawnych nie może stanowić przesłanki uznania, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stąd nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja przywołana w zarzutach nr 1 i 3, dotycząca wadliwych rozwiązań technicznych, wadliwego zaprojektowania linii rozgraniczających). Wobec faktu, że kwestia zasadności przyjętych rozwiązań (w tym ingerencji w prawo własności) nie ma znaczenia w kontekście orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi, w myśl zastosowanej przez organ wykładni, której nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewyjaśnienie zagadnień związanych z aktualnym wykorzystaniem działki przeznaczonej pod realizacje przedsięwzięcia, czy faktycznym skomunikowaniem ul. [...].

W kontekście rażącej wadliwości, istotne znaczenie mógłby odgrywać zarzut braku właściwości organu. Jest on jednak nietrafny. Przebudowie podlega istotnie skrzyżowanie dróg różnych kategorii, jednak w rozpoznawanym przypadku, zadania w tym zakresie realizuje zarządca drogi wyższej kategorii – w rozpatrywanej sprawie drogi krajowej (w zarządzie Miasta Krakowa). Wobec tego z uwagi na kategorię drogi podlegającej przebudowie, właściwym w sprawie był w I instancji wojewoda (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Zarzut, że w liniach rozgraniczających teren objęty inwestycją znalazły się również drogi o charterze lokalnym (kategorii gminnej czy powiatowej) nie znosi właściwości organu orzekającego w przedmiocie przebudowy drogi krajowej (podnoszona kwestia fragmentu ul. [...] od strony ul. [...]).

Wbrew zarzutom skargi brak było przeszkód rozpatrywania sprawy (np. w kontekście wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Nie mogła stanowić przeszkody procesowej okoliczność zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji utrzymującej w mocy decyzję środowiskową, gdyż ten fakt nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji z mocy prawa, a stosowne postanowienie w tym przedmiocie nie zostało wydane - art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Z kolei złożenie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania także nie wstrzymuje wykonania tego aktu (art. 143 k.p.a.). Natomiast okoliczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia (wyrok sygn. akt IV SA/Wa 1248/09) nie powoduje kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji. Wyeliminowane z obrotu postanowienie nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a więc jego uchylenie nie powoduje koniecznością wznowienia postępowania. Jednocześnie w ocenie Sądu, pomimo formalnego nierozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania (orzeczenie w tym przedmiocie zostało wyeliminowane z mocą wsteczną) wadliwość w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia w kontekście naruszenia zasad postępowania.

Zarzut naruszania art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom właściwego czasu na zapoznanie z aktami nie może być uwzględniony w pierwszym rzędzie z tej przyczyny, że dotyczy on procedury, a więc może być skuteczny jedynie w razie wykazania, iż stosowne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tzw. w konkretnym przypadku np. uniemożliwiło stronom zaprezentowanie swoich racji, przedłożenie dowodów, złożenie wniosków dowodowych itp. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju okoliczności nie przywołano. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie obliguje także organu do ponownego powiadamiania stron o zgromadzeniu materiału dowodowego - następuje to natomiast na etapie wszczęcia postępowania. Nie ma także w tym kontekście znaczenia zarzut zastosowania nieprawidłowej wykładni przepisów dotyczących ochrony danych osobowych, jako mających zastosowanie w kontekście dostępu stron do akt administracyjnych. Wprawdzie aktualnie uznać można za dominujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią regulację szczególną, wyłączającą zastosowanie przepisów o ochronie danych osobowych, nie zaś przepisy ustawy o ochronie danych osobowych wyłączają zasady ogólne Kodeksu (w tym dostępu do akt). Zagadnienie to jednak, jako wiążące się z właściwą wykładnią regulacji (ich wzajemnej relacji) nie może stanowić samo w sobie o rażącej wadliwości w postępowaniu właściwego organu w kwestii udostępniania akt, zwłaszcza gdy nie wywiedziono aby ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie miały wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów z poniższych przyczyn:

- obowiązek powiadamiania stron w drodze obwieszczeń i ogłoszeń w prasie nie jest uzależniony od ilości stron postępowania – patrz art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.,

- opiniowanie, w związku z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wymaga udziału stron, gdyż nie chodzi tu o wydanie postanowienia w toku postępowania w myśl art. 106 k.p.a.,

- gdy chodzi o zasady postępowania przy nabywaniu nieruchomości, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa zasady szczególne (rozdział 3), stąd odesłanie z art. 23 tej ustawy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie ma zastosowania – w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidziano rokowań, przed wydaniem decyzji powodującej pozbawienie własności,

- kwestia planowanych budowli inżynierskich (tunel, estakada) została omówiona wyczerpująco w decyzji organu I instancji dotyczącej opisu przedsięwzięcia – pkt 2 decyzji,

- strona podnosząca zarzut braku spójności pomiędzy działkami ujętymi w decyzji środowiskowej oraz o ustaleniu lokalizacji nie wykazała, aby podnoszona wadliwość (mając na uwadze treść decyzji środowiskowej, sprostowanej postanowieniem obowiązującym w myśl art. 143 k.p.a. na dzień orzekania przez organ administracji) dotyczyła działki, do której ma ona tytuł prawny,

- zarzut oparcia na oświadczeniu inwestora przy ustalaniu czy opiniowaniu poddano właściwą dokumentację, bez wykazania, że w wyniku tego doszło do uchybienia polegającego na niepoddaniu opiniowaniu stosownej dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji, nie może być skuteczny w kontekście ustalenia, czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną,

- gdy chodzi o komunikację działek w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa, mogłaby odgrywać znaczenie jedynie okoliczność, że w wyniku wydania decyzji (w zakresie, w jakim przesądzono określone zagadnienia) nie jest możliwe zapewnienie dostępu z określonej działki do drogi publicznej; tego rodzaju zarzuty nie były podnoszone w sprawie; rozstrzygnięcie kwestii istniejących służebności drogowych nie jest przedmiotem postępowania o ustalanie lokalizacji drogi,

- nie ma w sprawie znaczenia kwestia niewyliczenia w treści decyzji wszystkich jej stron, do których należą niewątpliwie właściciele nieruchomości objętych wnioskiem; obowiązek wskazany w art. 107 § 1 k.p.a. nie obejmuje sytuacji, gdy decyzje są doręczane w trybie art. 49 k.p.a.; zasadę tę odnosić należy także do innych regulacji dotyczących doręczania przez ogłoszenie publiczne,

- zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko oraz dokonanej w wyniku tego oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i rozstrzygnięcie tych kwestii innym ostatecznym orzeczeniem - decyzją środowiskową

- w treści decyzji organu I instancji (pkt 1) wskazano także działki niepodlegające wywłaszczeniu, lecz podlegające podziałowi, co jest zasadne i wynika wprost z treści decyzji, generalna informacja dotycząca przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi dotyczy wyłącznie tych działek, które nie stanowią dotąd własności państwowej,

- użycie pojęcia "dotychczasowego przeznaczenia" oznacza, że fragmenty działek po podziale w ten sposób opisane będą wykorzystywane na cele sprzed podziału (nie stają się własnością Skarbu Państwa) i mogą być użytkowane przez dotychczasowych właścicieli – postanowienia decyzji w tym zakresie nie budzą wątpliwości,

- kwestie związane z prawidłowością czynności geodezyjnych w terenie, dotyczących podziału nieruchomości nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji w kontekście jej kwalifikowanej wadliwości; przedmiotem kontroli jest legalność konkretnego orzeczenia, którego elementem jest określona dokumentacja geodezyjna (projekt podziału nieruchomości – art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), z przepisów nie wynika, aby wydanie decyzji o lokalizacji miało poprzedzać przeprowadzenie podziału nieruchomości w terenie, zwłaszcza że podział ten jest dopiero zatwierdzany treścią decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. W. i T. B.. W obu powyższych skargach zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 11f pkt 2 i 5 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegające na przyjęciu, że przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi przedmiotu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi,

- art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163, z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji drogi, a co za tym idzie, nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi,

- art. 8 Konstytucji, przez przyjęcie, że w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem nie stosuje się przepisów Konstytucji RP,

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 20, z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 ust. 1 k. p. a., polegające na przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów,

- art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości w drodze postępowania egzekucyjnego pozostając bez odszkodowania,

- art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym opóźnieniem,

- art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności:

- art. 49 k. p. a., polegające na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (której legalność była kwestionowana w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem), została doręczona prawidłowo, a zatem zaszły przesłanki jej ważności i skuteczności,

- art. 73 § 1 k. p. a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez przyjęcie, że brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,

- art. 107 § 1 k. p. a. w zw. 156 § 1 pkt 7 k. p. a., przez przyjęcie, że brak wymienienia stron w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie stanowi wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,

- art. 31 ust. 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 145 § 1 p. p. s. a., przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 11f pkt 2 i 5 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren. Jak wynika z wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. ustala ona warunki lokalizacji drogi krajowej oraz zatwierdza projekt podziału nieruchomości. Jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, to linie rozgraniczające teren określone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Zatwierdzenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi projektu podziału nieruchomości jest konieczne, jeżeli linie rozgraniczające projektowaną drogę nie obejmują już wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu. Jeżeli zatem istnieje konieczność ewidencyjnego wyodrębnienia z dotychczasowych nieruchomości ich części, które znalazły się w obszarze projektowanej drogi publicznej, niezbędne jest sporządzenie mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości, a wyrysowane na niej linie podziału nieruchomości stanowią jednocześnie linie rozgraniczające teren.

Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy jednak, jak to błędnie przyjęto w skardze kasacyjnej, utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Postępowanie mające na celu ustalenie lokalizacji drogi nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Powołany zatem w skardze kasacyjnej art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania, a tym samym nie mógł być w tym postępowaniu naruszony. Zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć również art. 11f ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Został on dodany do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i zaczął obowiązywać od dnia 10 września 2008 r. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu podważającego prawidłowość ustalenia w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem jako termin złożenia wniosku przyjęto dzień 1 sierpnia 2008 r., a więc przed dniem 10 września 2008 r., to w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r., a w tym również dodany nią art. 11f ust. 1 pkt 2 i 5.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z póżn. zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów, należy wskazać, że błędne jest przekonanie skarżących, iż właściwość wojewody do wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi została przewidziana dopiero ustawą zmieniającą z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązującym od 25 maja 2003 r., decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Powołaną ustawą zmieniającą z dnia 18 października 2006 r. zmieniono jedynie brzmienie powyższego przepisu, stwierdzając, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy. Z uwagi zatem na kategorię drogi podlegającej w rozpatrywanej sprawie przebudowie (droga krajowa), organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu jej lokalizacji był wojewoda (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.).

Nie może również podzielić poglądu skarżących wskazującego na naruszenie w rozpatrywanej sprawie norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 21 § 2 Konstytucji RP stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie skarżących decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi doprowadziła do pozbawienia ich własności bez wypłacenia odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że budowa drogi publicznej stanowi realizację celu publicznego. Kwestia natomiast przyznania słusznego odszkodowania wykracza poza przedmiot rozpatrywanej sprawy. Stosownie do art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa jest ustalane w odrębnej decyzji. Do czasu uzyskania pozwolenia na budowę nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli. A zatem zagadnienie prawidłowości ustalenia odszkodowania oraz wypłacenia go we właściwym terminie nie może być przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z powyższych względów nie może przynieść skutku powołanie się w niniejszym postępowaniu na naruszenie art. 17 zdanie drugie Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przed WSA w Warszawie w sprawie lokalizacji przedmiotowej drogi był przez Naczelny Sąd Administracyjny badany w sprawach o sygn. akt II OPP 31/10, II OPP 32/10 i II OPP 44/10. Postanowieniami z dnia 10 września 2010 r. oraz 17 grudnia 2010 r. NSA oddalił skargi na przewlekłość postępowania. W konsekwencji nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym opóźnieniem.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 49 k. p. a., polegającego na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została doręczona prawidłowo. Zdaniem skarżących w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie obowiązywał przepis szczególny, który upoważniałby organ do zawiadomienia stron o decyzji w drodze obwieszczenia. Twierdzenie powyższe nie jest trafne, stosowną regulację w tej kwestii zawierał bowiem art. 7 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z jego treścią, obowiązującą do dnia 10 września 2008 r., wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Takich okoliczności nie wskazali również sami skarżący. Przedmiotowe naruszenie prawa, nie uniemożliwiło obrony ich praw i należy je oceniać w kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz celu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Prawidłowo Sąd I instancji przyjął także, że nie ma w sprawie znaczenia kwestia niewyliczenia w treści zaskarżonej decyzji wszystkich jej stron, do których należą niewątpliwie właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie. Obowiązek wskazany w art. 107 § 1 k.p.a. nie dotyczy przypadków, gdy decyzje są doręczane przez ogłoszenie publiczne. Należy mieć na uwadze, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje obowiązek doręczenia przez właściwy organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jedynie wnioskodawcy. Skoro zatem tylko wnioskodawca otrzymuje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, wystarczające jest w świetle art. 107 § 1 k.p.a. poprzestanie na wskazaniu w tej decyzji jedynie wnioskodawcy. Pozostałe strony o wydaniu decyzji są zawiadamiane w drodze obwieszczeń.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przez przyjęcie, że rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., aczkolwiek jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, różni się jednak od wywłaszczenia uregulowanego w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następuje ono na podstawie decyzji administracyjnej ze skutkiem konstytutywnym, przenoszącym prawo własności. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej przejście prawa własności nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia tej decyzji. Jest ono jedynie skutkiem wydania tej decyzji wynikającym wprost z ustawy. Organ wydający decyzję nie może więc swoim rozstrzygnięciem wyłączyć skutku w postaci przejścia prawa własności w wyniku jej wydania w odniesieniu do nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających danej drogi publicznej. W konsekwencji organ ten nie może również prowadzić rokowań z właścicielami nieruchomości poprzedzających wywłaszczenie, przejście prawa własności i tak bowiem nie mogłoby nastąpić w trybie umowy cywilnoprawnej.

Jako całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 ust. 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 145 § 1 p. p. s. a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania. Błędne jest przekonanie skarżących, że przepis ten został do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadzony ustawą zmieniająca z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Przepis ten był zamieszczony w tekście pierwotnym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązującym od 25 maja 2003 r. i nie był zmieniany powołaną wyżej ustawą zmieniająca z dnia 18 października 2006 r. Jego brzmienie zmieniono natomiast ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. Powyższa zmiana polegała na skreśleniu odesłania do odpowiedniego stosowania art. 160 k.p.a., uchylonego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i miała charakter dostosowujący. Nie ma zatem podstaw aby przyjąć, że art. 31 nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi natomiast na brak zarzutu w skardze kasacyjnej ewentualnej błędnej wykładni tego przepisu, kwestia ta nie mogła być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.