Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 876/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2018 roku Rada Miejska w I. powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm. dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1966 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

(DZ. U. z 2017 roku, poz. 1289 dalej jako ustawa albo ustawa o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach) podjęła uchwałę nr XLVII/282/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I..

Pismem z dnia [...] października 2018 roku Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając:

I. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454 t.j.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.), poprzez:

- nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości;

- nałożenie w § 2 ust. 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów wymienionych w § 2 ust. 1 regulaminu w "terminie niezwłocznym", co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- stwierdzenie w § 2 ust. 6 regulaminu, iż odpady nadające się do odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi takie jak: odpady złomu, metali, makulatura, szkło, tworzywa sztuczne itp., właściciele mogą dostarczać na własny koszt do punktów skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze, podczas gdy decyzja w powyższym zakresie należy wyłącznie do posiadacza wskazanych odpadów,

a uregulowanie ma charakter zbędny i przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 2 ust. 7 regulaminu maksymalnej pojemności worków

i pojemników na popiół i żużel paleniskowy, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach;

- nałożenie w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązku umycia opakowań po żywności i innych przed włożeniem do pojemnika, w § 3 ust. 2 sposobu postępowania

z zakrętkami po zużytych opakowaniach, a w § 3 ust. 3 nałożenie obowiązku trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach;

- określenie w § 3 ust. 4 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej (ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku Dz.U.2018.992 t.j.);

- określenie w § 4 ust. 1 regulaminu zasad dotyczących obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przez właścicieli z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez powtórzenie i częściową modyfikację regulacji zawartej w akcie prawnym rangi ustawowej (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach);

- określenie w § 5 ust. 1 regulaminu sposobu postępowania ze ściekami powstającymi po myciu pojazdów samochodowych poza myjniami, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej (ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 roku, Dz.U.2017.1566 t.j.);

- określenie w § 5 ust. 2 regulaminu sposobu prowadzenia napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi (naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia wód i gleb oraz uciążliwości dla sąsiadów), mimo że wskazana materia została uregulowana aktami prawnymi rangi ustawowej (ustawa prawo wodne

z dnia 20 lipca 2017 roku, art. 144 kc), a wprowadzenie powyższej regulacji nastąpiło

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w § 6 regulaminu zagadnienia uregulowanego aktem prawnym rangi ustawowej (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach);określenie w § 7 ust. 2 pkt 1-5, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 pkt. 1-3, ust. 5 pkt. 1-3 regulaminu cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach;

- określenie w § 11 i § 12 ust. 3 regulaminu charakterystyki miejsca,

w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach;

- uzależnienie w § 12 ust. 6 regulaminu przyjęcia od mieszkańców odpadów komunalnych w punkcie selektywnego zbierania odpadów od okazania dokumentu potwierdzającego zamieszkanie na terenie gminy I. oraz potwierdzenia dokonywania opłat za odbiór odpadów komunalnych, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach;

- przyznanie uprawnienia w § 12 ust. 8 regulaminu do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji (odpady zielone i odpady kuchenne) w obrębie własnej nieruchomości, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustawowej (art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z zał. nr 1 ustawy o odpadach

z dnia 14 grudnia 2012 roku, Dz. U. .2018.992 t.j.);

- określenie w § 12 ust. 10 przesłanek odbioru odpadów budowlanych

i rozbiórkowych z ograniczeniem do odpadów, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- ustalenie w § 19 ust. 1, 2 i 4 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wraz

z nieprecyzyjnym uregulowaniem dotyczącym odstępstwa od ustalonego zakazu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 19 ust. 3 (pkt. 1-2), ust. 5 (pkt. 1-5) regulaminu warunków

i obowiązków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie technicznych wymogów budynków gospodarskich, ograniczenia obszaru oddziaływania hodowli na środowisko, w tym emisji przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, warunków składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji, warunków utrzymywania pszczół w ulach, w sposób, który doprowadził do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o : stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1-12, § 2 ust. 4, § 2 ust. 6, § 2 ust. 7, § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 2 pkt 1-5, § 7 ust. 3 pkt. 1-4, § 7 ust. 4 pkt. 1-3, § 7 ust. 5 pkt. 1-3, § 11, § 12 ust. 3, § 12 ust. 6, § 12 ust. 8, § 12 ust. 10, § 19 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XLVII/282/18 Rady Miejskiej w I.

z dnia 21 marca 2018 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I..

W uzasadnieniu skarżący podnosił, że uchwalony regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jego zaskarżenie przez prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wskazanych na wstępie zarzutów podnosił, iż należy stwierdzić, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 692/15). Ponadto delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania innych kwestii niż wskazane w ustawie, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień opisanych w ust. 2 art. 4.

W § 2 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania odpadów wymienionych w pkt 1-12 w/w paragrafu. W jego ocenie należy podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące przede wszystkim odpadów komunalnych z terenu gminy, gdyż przepis art. 1 pkt 2 tej ustawy określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W związku z tym właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybierze selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne. Przekłada się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane

w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwala na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt

II SA/Po 739/13, rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.165.4.2016.MK Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2016 r.).

W § 2 ust. 4 regulaminu nałożono obowiązek niezwłocznego zbierania

i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania. Takie uregulowanie przekroczyło zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przywołana ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania

z nimi (tak wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2018 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 14/18).

Z kolei w ust. 6 § 2 regulaminu uregulowano sposób postępowania z odpadami nadającymi się do odzysku. Regulacja ma charakter nieprecyzyjny. Organ uchwałodawczy odwołując się do niejasnego sformułowania - "odpady, nadające się do odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi" jednocześnie wskazał, że właściciele mogą dostarczać takie odpady samodzielnie i na własny koszt do punktów zorganizowanych przez podmioty gospodarcze. Niezrozumiałym jest zamieszczenie takiego uregulowania w zaskarżonym regulaminie, w sytuacji, gdy wskazane uprawnienie przysługuje niezależnie od wprowadzenia go do regulaminu.

W rzeczywistości analiza uregulowania może prowadzić do wniosku, iż to od woli organu uchwałodawczego gminy zależy, czy posiadacz odpadów może dostarczać odpady o określonej charakterystyce do odpowiedniego punktu.

W § 2 ust. 7 regulaminu ustalono maksymalną pojemność worków i pojemników na popiół i żużel paleniskowy. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach jako obligatoryjne zagadnienie do uregulowania w regulaminie określono - "rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Z tego względu brak podstaw do wskazania

w regulaminie maksymalnej pojemności worków i pojemników.

W § 3 ust. 1 regulaminu nałożono obowiązek umycia opakowań po żywności

i innych przed włożeniem do pojemnika, w § 3 ust. 2 określono sposób postępowania

z zakrętkami po zużytych opakowaniach, a § 3 w ust. 3 nałożono obowiązek trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika. Za przekroczenie upoważnienia ustawowego należy uznać wprowadzenie obowiązku zbierania czystych odpadów selektywnych i opakowań całkowicie pozbawionych zawartości (tak np. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 746/14). Z kolei w wyroku

z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 445/17 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że obowiązek odkręcania butelek, czy też zgniatania opakowań nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt la ustawy, a jego nałożenie nastąpiło z przekroczeniem kompetencji ustawowych organu. Ponadto należy stwierdzić, iż budzi wątpliwości wprowadzenie do regulaminu unormowań mających charakter nakazów lub zakazów, tym bardziej, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kto nie wykonuje obowiązków nałożonych w regulaminie podlega karze grzywny. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do formułowania

w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak wyrok WSA w Łodzi

z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe.

W § 3 ust. 4 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Powyższa materia została uregulowana już w akcie wyższego rzędu (rozdział IV ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach Dz. U. Dz.U.2018.992 t.j). Zamieszczenie zagadnienia uregulowanego już w przepisach rangi ustawowej nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W § 4 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy stwierdzić, że określenie częstotliwości wykonywania obowiązków w powyższym zakresie nie zostało przewidziane w zagadnieniach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tak np. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13). Przy czym upoważnienie ustawowe nakładało na organ uchwałodawczy obowiązek zawarcia

w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Redakcja uregulowania zawartego w § 4 ust. 1 regulaminu stanowi częściowe powtórzenie

i modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości

w gminach. W regulaminie w ogóle pominięto fragment regulacji ustawowej stwierdzający, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Organ uchwałodawczy powinien wziąć pod uwagę, iż regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 515/15). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność uchwały.

W § 5 ust. 1 regulaminu określono sposób postępowania ze ściekami powstającymi po myciu pojazdów samochodowych poza myjniami, natomiast w § 5 ust. 2 określono sposób prowadzenia napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Uzależnienie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami od spełnienia warunku, iż ścieki z mycia odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Problematyka dotycząca odprowadzania ścieków została uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej (np. art. 75, 77 ustawy Prawo wodne

z dnia 20 lipca 2017 roku Dz.U.2017.1566 z dnia 2017.08.23). Powyższe należy odnieść także do kwestii uzależnienia możliwości napraw pojazdów od spełnienia warunku, że nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleb. Natomiast odwołanie się

w regulaminie do braku uciążliwości dla sąsiadów podczas napraw pojazdów poza warsztatami wkroczyło w kwestie związane z tzw. prawem sąsiedzkim, uregulowanym w art. 143 kc.

W § 6 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia w odpowiednie pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. Powyższe uregulowanie stanowi powtórzenie i częściową modyfikację materii uregulowanej przez akt prawny rangi ustawowej - art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak zostało omówione wyżej, powtarzanie, czy modyfikacja w aktach prawa miejscowego regulacji zawartych

w aktach prawnych wyższego rzędu stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością takich postanowień.

W § 7 ust. 2 pkt 1-5, ust. 3 pkt. 1-4, ust. 4 pkt. 1-3, ust. 5 pkt. 1-3 regulaminu określono cechy i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym

i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających

z tych pojemników. W zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się określenie cech i właściwości pojemników. Ponadto w powyższej regulacji ustawodawca wskazał tylko na pojemniki, a nie worki, czy kontenery. Określone wymagania jak. np.: "pojemnik (kontener) powinien być kompletny i zdatny do użytkowania", "odporny na UV, niskie temperatury i nagrzewanie" albo "worki powinny posiadać odpowiednią wytrzymałość zarówno na przebicie i rozciąganie", czy "posiadać mocny i trwały zgrzew", mają charakter zbyt ogólny z pozostawieniem interpretacji powyższych pojęć wyłącznie do uznania organu administracji.

W § 11 i § 12 ust. 3 regulaminu ustalono charakterystykę miejsca, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady. Takie uregulowanie nie zostało objęte upoważnieniem ustawowym. Rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 191/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 792/13). Odwołanie się w § 11 regulaminu do konkretnych uregulowań aktu prawnego wyższego rzędu (rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2015.1422 t.j.) wraz z nałożeniem określonego obowiązku w treści regulaminu może zostać zinterpretowane jako nadanie prymatu uregulowaniu w akcie prawnym niższego rzędu jakim jest regulamin (wadliwość takiego odwołania została omówiona np. w uzasadnieniu wyroku WSA

w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Ol 513/17). Użycie sformułowania, że pojemniki i worki z odpadami powinny zostać wystawione ,.do drogi" (§ 12 ust. 3 regulaminu) jest nieprecyzyjne, a wskazanie, iż sposób ich umiejscowienia nie powinien powodować uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich odnosi się do materii objętej uregulowaniami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (np. art. 90 kw, art. 144 kc).

W § 12 ust. 6 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami przy ich przyjęciu w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi upoważnienia do regulowania powyższej kwestii w ramach uchwalonego na jego podstawie regulaminu. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Natomiast sposób świadczenia usług przez w/w punkty stanowi materię, co do której ustawodawca w art. 6r ust. 3 ustawy wskazał konieczność uregulowania w odrębnej uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W § 12 ust. 8 regulaminu nadano uprawnienie do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji (odpady zielone i odpady kuchenne) w obrębie własnej nieruchomości. Kwestie dotyczące odzysku odpadów uregulowane zostały

w przepisach ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku (Dz. U. .2018.992 t.j.).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 1 w/w ustawy kompostowanie zostało uznane za jeden z procesów odzysku (R3 Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania).

Z kolei w § 12 ust. 10 regulaminu wskazano na sposób postępowania

z odpadami budowalnymi i rozbiórkowymi. Uzależnienie odbioru w/w odpadów od stwierdzenia ich powstania w ramach drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe. Brak było podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych

i rozbiórkowych, tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15).

W § 19 ust. 1 regulaminu wprowadzono zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przy czym organ uchwałodawczy przyjął że takimi terenami są oznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego - "jako takie", a w ust. 2 wskazał na niezamknięty katalog terenów

i obiektów objętych zakazem. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyjaśniono co należy rozumieć, gdy mowa w niej o terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowane jest

w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów

z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 powołanej ustawy). Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 767/11). W związku

z powyższym wprowadzenie własnej interpretacji pojęcia "terenów wyłączonych

z produkcji rolniczej" wraz z uznaniowym określeniem terenów i obiektów, które zostały objęte zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich, należało uznać za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej.

W § 19 ust. 3 i 4 sformułowano nazbyt ogólne i niejasne warunki, po spełnieniu których na terenach wyłączonych z produkcji, jednak możliwe jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich. Przy czym w ust. 4 odwołano się do kryterium źródła utrzymania rodziny, a sposób sformułowania tego uregulowania, intepretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego zakazów sformułowanych w § 19 ust. 1 i 2, prowadziłby do całkowicie niezrozumiałych wniosków, iż zwierzęta gospodarskie mogą być jednak utrzymywane w obiektach i na terenach wskazanych w § 19 ust. 2.

W § 19 ust. 3 (pkt. 1-2), ust. 5 (pkt. 1-5) regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej

w zakresie technicznych wymogów budynków gospodarskich, ograniczenia obszaru oddziaływania hodowli na środowisko, w tym emisji, przestrzegania zasad sanitamo-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem

i gnojówką, przeprowadzenia deratyzacji, składowania obornika czy warunków utrzymywania pszczół w ulach. Sposób sformułowania w/w warunków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie wymagań technicznych budynków, gromadzenia, czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). Wobec tego omówione wyżej obowiązki nałożone na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej nie mają podstaw w treści upoważnienia ustawowego (np. odnośnie gromadzenia i usuwania nieczystości - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1039/09, składowania obornika – wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 roku, sygn. akt II SA/Po 1059/15, deratyzacji - wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Ol 513/17, miejsca trzymania pszczół - wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 119/18).

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego

z przekroczeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt

II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie

i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Pismem procesowym z dnia 11 lutego 2019 roku skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz podniósł, iż zapis § 20 ust. 2

w zakresie terminu przeprowadzenia deratyzacji w istotny sposób narusza przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ uznał częściowo zasadność skargi w odniesieniu do niezgodności z prawem § 2 ust. 7 zdanie 1, a w pozostałym zakresie wnosił

o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu argumentował, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie upoważnił radę gminy do ustalania w drodze uchwały regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Z kolei ust. 2 art. 4 stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w materii uregulowanej w tej normie (pkt 1-8). Umocowanie do ustalenia szczegółowych zasad oznacza, że odnosi się to do szczegółów, w sposób dokładny

i drobiazgowy.

W skardze Prokurator Rejonowy w L. zarzuca naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez:

1) nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów.

Zarzut niezasadny.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy gminy ustanawiają selektywne zbieranie odpadów. Selektywne zbieranie odpadów obejmuje co najmniej następujące frakcje: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Selektywne zbieranie wyżej wymienionych frakcji jest m.in. powiązane z koniecznością osiągnięcia przez gminy wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (art. 3b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy) oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (art. 3c). Ponadto art. 4 ust. 2a ustawy stanowi, że regulamin może również wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż w ust. 2 pkt la. Wprowadzenie obowiązku, to nic innego jak zobowiązanie do selektywnego zbierania

i odbierania odpadów. Bez selektywnego zbierania odpadów nie będzie możliwe osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu.

Zestawienie normy zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i normy zawartej w art. 4 ust. 2a prowadzi do wniosku, że w regulaminie można nałożyć obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów.

2) nałożenie w § 2 ust. 4 regulaminu na właścicieli obowiązku zbierania

i gromadzenia odpadów w sposób niezwłoczny.

Zarzut nieuzasadniony, gdyż nie przekracza upoważnienia ustawowego.

3) stwierdzenie w § 2 ust. 6 regulaminu, iż odpady nadające się do odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi właściciele mogą dostarczać na własny koszt dostarczać do punków skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze ma charakter zbędny i wykracza poza zakres upoważnienia zawartego

w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Rada miejska nie nałożyła obowiązku na właścicieli nieruchomości dostarczania odpadów wtórnych a jedynie wskazała na taką możliwość, nie uchylając się przy tym od obowiązku odbierania odpadów przez gminę. Postanowienie to ma więc charakter informacyjny. Za dopuszczalnością informacyjnych postanowień regulaminu opowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2015r. sygn. akt IVSA/Po 585/15.

4) określenie w § 2 ust. 7 regulaminu maksymalnej pojemności worków

i pojemników na popiół i żużel nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut zasadny.

5) zarzut przekroczenia przez regulacje zawarte w § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 regulaminu upoważnienia ustawowego.

Zarzut niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 14 lipca 2016r. sygn. akt II SA/OL 597/16 uznał za zgodne z prawem zamieszczenie w regulaminie regulacji

o zgniataniu opakowań. Stanowisko to można odnieść również do regulacji zawartych

w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu.

6) określenie w § 3 ust. 4 regulaminu sposobu postępowania z materiałami niebezpiecznymi, gdy wskazana materia uregulowana jest ustawą o odpadach.

Zarzut niezasadny.

Postanowienie ma charakter informacyjny. Odnoszą się do niego uwagi podniesione

w odpowiedzi na skargę.

7) określenie w § 4 ust. 1 regulaminu zasad dotyczących obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przez właścicieli poprzez powtórzenie i częściową modyfikację regulacji zwartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy

a także poprzez nałożenie obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu

i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jako niemieszczącego się w zagadnieniu uregulowanym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.

Zarzut niezasadny.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest również pogląd przeciwny niż ten zaprezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r. sygn. akt IV SA/Po 741/13 co do wskazania w regulaminu częstotliwości uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń. I tak np. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 611/08 sąd opowiedział się za tym, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy stanowi podstawę do określenia w regulaminie w jakim terminie i ewentualnie

w jaki sposób właściciel nieruchomości sąsiadującej z chodnikiem ma obowiązek usunąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z tego chodnika. Sąd ponadto wskazał na stanowiska doktryny popierające to stanowisko (K. Bandarzewski, P. Chmielicki, B.Dziedkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" wyd. l str. 168, s. 143 a także W. Radecki "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach-Komentarz", Wolters Kluwer, wyd. 3, str. 174). Taka właśnie regulacja jest

w § 4 ust. 1 i 2 regulaminu.

Wskazywał, że w odniesieniu do pierwszej części zarzutu, to należy podnieść, że co prawda przyjmuje się w orzecznictwie, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Jest to zbędne

z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, ale zapisy takie trudno uznać za ewidentnie sprzeczne z prawem a tylko w takim przypadku ustawodawca wskazuje na konieczność eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanej uchwały bądź jej części.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do stwierdzenia, że uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa. W doktrynie podnosi się, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone, np. jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (Krzysztof Gruszecki). Również

w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 401/09 ( LEX nr 583193) stwierdzono - "uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym".

Zatem przytoczenie w § 3 ust. 1 regulaminu szczegółowej definicji chodnika zawartej

w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie aktu prawnego, w którym ta definicja,

a mianowicie w ustawie jest dopuszczalne i czyni czytelnym zapis regulaminu. Ponadto takie odwołanie nie prowadzi do odmiennego rozumienia pojęcia ustawowego "chodnika" nie skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 147§ 1 p.p.s.a (wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 29 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 82/12).

8) określenie w § 5 ust. 1 regulaminu postępowania ze ściekami powstającymi poza myjniami wykracza poza delegację ustawową, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem rangi ustawowej - ustawą z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne.

Zarzut niezasadny i zbyt ogólnikowy.

Za dopuszczalnością określenia w regulaminie zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości opowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2015r. sygn. akt

IV SA/Po 585/15.

Wprowadzenie w regulaminie sposobu postępowania ze ściekami mieści się

w granicach upoważnienia ustawowego co do określenia wymagań w zakresie mycia

i naprawy pojazdów, gdyż Rada Miejska określiła wymagania w zakresie mycia pojazdów, a nie zakaz ich mycia.

9) określenie w § 5 ust. 2 regulaminu sposobu prowadzenia napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi (naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia wód i gleb oraz uciążliwości dla sąsiadów), mimo że wskazana materia uregulowana jest w ustawie Prawo wodne i art. 144 k.c a wprowadzenie regulacji nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Rada miejska określiła zasady dotyczące napraw pojazdów w tym pozbywania się nieczystości ciekły do czego była uprawniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016r. sygn. akt IV SA/po 869/15). Regulacja określonego zagadnienia w art. 144 k.c (uciążliwości dla sąsiedniej nieruchomości) nie wyklucza zamieszczenia określonych postanowień w regulaminie. Do tej kwestii odnoszą się uwagi zawarte

w komentarzu Wojciecha Radeckiego podnoszone w odniesieniu do zarzutu skargi odnośnie § 19 ust. 5 regulaminu.

10) powtórzenie w § 6 regulaminu zagadnienia uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Regulacja ma charakter informacyjny. Odnoszą się do niego uwagi podnoszone

w odpowiedzi na skargę.

11) określenie w § 7 ust. 2 pkt 1-5, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 pkt 1-3, ust. 5 pkt 1-3 regulaminu cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny i ogólnikowy, gdyż skarżący nie wskazał na czym polega przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Jak podniesiono wyżej regulamin określa szczegółowo, a więc w sposób drobiazgowy

i dokładny zasady utrzymania czystości i porządku. Taki sposób regulacji odnosi się m.in. cech i właściwości pojemników, kontenerów, worków. Rada Gminy była umocowana do takiej regulacji i szczegółowego określenie cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery, worki. Taka regulacja bez wskazania konkretnego producenta mieści się w granicach umocowania ustawowego. Decydujące znaczenie mają walory użytkowe i estetyczne. Na poparcie stanowiska organu można przytoczyć wyrok NSA w Katowicach z dnia 2003.12.31 sygn. akt II SA/Ka 1288/99.

12) określenie w § 11 i § 12 ust. 3 regulaminu charakterystyki miejsca, w którym powinny być usytuowane pojemniki na odpady, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny i ogólnikowy.

W § 11 regulaminu zawarto zapis, w którym wskazano, gdzie właściciel ma obowiązek umieścić pojemniki wskazując przepis § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazanie publikatora. Na poparcie poprawności takiej regulacji należy wskazać stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 611/08 Lex nr 509625. Teza IV wyroku brzmi: "Możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych

w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż powtórzenie nastąpiło

z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Również

w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 585/15 sformułowano tezę: "Nie stanowi istotnego naruszenia prawa odwołanie się przez radę miejską do pojęć zawartych w aktach rangi ustawowej przy jednoczesnym dokładnym określeniu tej ustawy wraz z podaniem jej publikatora".

Z kolei § 12 ust. 3 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, gdyż określa sposób rozmieszczenia pojemników i worków na odpady.

13) uzależnienie w § 12 ust. 6 regulaminu przyjęcia od mieszkańców odpadów od okazania dokumentu potwierdzającego zamieszkanie na terenie gminy I. oraz potwierdzenia dokonywania opłat za odbiór odpadów komunalnych, co nastąpiło

z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Gmina jest zobowiązana do zorganizowania punktu selektywnej zbiórki odpadów w celu odbierania odpadów wytworzonych przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Zatem wprowadzenie w regulaminie sposobu wykazywania, że do punktu selektywnej zbiórki odpadów, odpady przekazują właściciele, których nieruchomości położone są na terenie Gminy Ił. i że ponoszą z tego tytułu opłaty mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

14) przyznanie uprawnienia w § 12 ust. 8 regulaminu do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości podczas, gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny. Zaskarżona regulacja ma charakter informacyjne. Do tego zarzutu odnoszą się uwagi podnoszone w odpowiedzi na skargę.

15) określenie w § 12 ust. 8 regulaminu przesłanek odbioru odpadów budowalnych i rozbiórkowych z ograniczeniem do odpadów, które powstały w wyniku drobnych robót, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym rada gminy uprawniona była do określenia

w regulaminie sposobów pozbywania się odpadów budowlanych i rozbiórkowych

i określiła, że będzie odbierać odpady budowlane i rozbiórkowe pochodzące z drobnych remontów w ramach opłaty pobieranej za odbiór odpadów powstających na zamieszkałych nieruchomościach. Wskazano, że pozostałe odpady będą odbierane za odpłatnością ustaloną w drodze umowy z przedsiębiorcą. Gmina I. nie przejęła wszelkich obowiązków związanych z odbieraniem odpadów powstających na terenie Gminy I..

16) ustalenie w § 19 ust. 1, 2 i 4 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wraz

z nieprecyzyjnym uregulowaniem dotyczącym odstępstwa od ustalonego zakazu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut niezasadny.

Stosownie do pkt 7 art. 4 ust. 2 ustawy rada gminy w regulaminie określa zasady dotyczące wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym również zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W § 19 ust. 1 regulaminu wskazano obszary na których zabronione jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich, a nie zakazano ich utrzymania. Ust. 2 § 19 zawiera uszczegółowienie obszarów na których zabronione jest utrzymanie zwierząt gospodarskich. Regulacja nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż rada gminy upoważniona jest do wyraźnego wskazania obszarów, na których obwiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Lu 62/10 oraz wyrok WSA sygn. akt II SA/Lu 342/08). Odstępstwo od zakazu utrzymania zwierząt uregulowane w ust. 4 § 19 regulaminu jest precyzyjne, gdyż podlega weryfikacji.

17) określenie w § 19 ust. 3 pkt 1-2, ust. 5 pkt 1-5 regulaminu warunków

i obowiązków dotyczących utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie technicznych wymogów budynków gospodarskich, ograniczenia obszaru oddziaływania hodowli na środowisko, w tym emisji, przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, warunków składowania obornika, przeprowadzania deratyzacji, warunków utrzymania pszczół w ulach w sposób, który doprowadził do przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

Zarzut nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolnej w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub nieruchomościach. Zatem unormowania § 19 ust. 3 pkt 1-2 i ust. 5 pkt 1-5 regulaminu mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, gdyż w regulaminie rada jest upoważniona do rozstrzygnięcia o rodzaju wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich oraz o zakazach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie

w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805;

z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115

w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż obowiązki nałożone w § 2 ust. 1, 4, 6-7 ; § 7 ust. 2 pkt 1-5, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 pkt -3, ust. 5 pkt 1-3; § 11, § 12 ust. 3, ust. 10; § 19 ust. 1, ust. 3 (pkt 1-2), ust. 4, ust. 5 (pkt 1-5) regulaminu zostały nałożone

z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania

w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań

w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Zarzuty podnoszone przez organ nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie można się zgodzić z organem, iż ma on prawo nałożyć obowiązek selektywnego zbierania odpadów na mieszkańców z określeniem terminu jako niezwłocznego.

Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że to gmina ma obowiązek umożliwić

i zapewnić mieszkańcom selektywny odbiór odpadów. Faktycznie powołana ustawa upoważnia tylko do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zapis w regulaminie, że odpady wskazane w ust. 1 regulaminu należy zbierać i gromadzić niezwłocznie nie znajduje podstaw prawnych. Gmina ma możliwość zachęty do selektywnej zbiórki odpadów poprzez różnicowanie stawek opłat dla odpadów zmieszanych i odpadów segregowanych.

Należy uznać, iż wynikający z § 3 ust. 1 - 3 regulaminu zapis o nałożeniu obowiązku mycia zabrudzonych opakowań, odkręcaniu nakrętek oraz zgniataniu nie znajdują usprawiedliwienia w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy. Ta sama sytuacja odnosi się do określenia w § 7, § 11 i § 12 regulaminu cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów oraz charakterystyki miejsc gdzie powinny być ustawione, czy też sposób przyjęcia odpadów do punktu selektywnej zbiórki odpadów.

W § 12 ust. 10 uregulowano sposób postępowania z odpadami budowlanymi

i rozbiórkowymi ograniczając możliwość ich dostarczenia do punktu selektywnej zbiórki tylko wtedy gdy powstały w ramach drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedmiotowe ograniczenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Określone w §19 warunki dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej nie znajdują podstaw prawnych i regulują kwestie, które są wynikają z przepisów innych aktów prawnych.

Faktycznie część obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 4, § 5 ust. 1 i 2 regulaminu jest regulowana przepisami innych aktów prawnych (ustawa kodeks cywilny, ustawa o ochronie zwierząt, ustawa o utrzymaniu czystości, ustawa o odpadach). Uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenia praw.

W części uregulowań przyjętych przez organ - § 4 ust. 1, § 6; § 12 ust. 8 regulaminu zostały uregulowane kwestie, które są uregulowane całościowo lub częściowo w przepisach ustawy. Powtarzanie zapisów ustawy, czasami

z modyfikacjami stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego był niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.