Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 516/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 255/20 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 255/20, oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. 0,1196 ha, położona w R., obręb [...], przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasto R., jako zajęta pod drogę gminną.

Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ten grunt wystąpił współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwał udział 4707/10000 – H. M.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta Wejherowski odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za przysługujący mu udział w działce nr [...] wskazując, że wniosek w tej sprawie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej "ustawa Przepisy wprowadzające").

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząc, że z treści art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające jednoznacznie wynika, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ wskazał, że jedyny wniosek w tej sprawie wpłynął jednak do Urzędu Miasta Gdyni w dniu 28 grudnia 2018 r. (data pisma 19 grudnia), tj. po terminie przewidzianym przez ustawę.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, powołując się przy tym na jednoznaczne stanowisko judykatury, że termin na złożenie wniosku o odszkodowanie określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ma charakter materialny, to znaczy, że po jego upływie roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie oraz że termin ten nie może zostać przywrócony.

Na w/w decyzję H. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., oddalił skargę wskazując, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w sposób jednoznaczny wyznacza granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania i termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Sąd podkreślił przy tym, że powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może on być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu.

Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie stanowi wprost, kto powinien złożyć stosowny wniosek o odszkodowanie, jednakże kwestia ta – w ocenie Sądu – nie może budzić wątpliwości ze względu na samą istotę wywłaszczenia, z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku przejścia nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, w związku z czym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Logicznym przy tym jest, że owa rekompensata za wyzucie obywatela z przysługujących mu praw należy się temu, kto został ich pozbawiony, a więc właściciel gruntu, ewentualnie jego następcy prawni. Dlatego też – zdaniem Sądu – stosowny wniosek o odszkodowanie powinien złożyć beneficjent tego odszkodowania, gdyż prawo do odszkodowania jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela. W związku z tym, choć po stronie organów istnieje konstytucyjny obowiązek wywłaszczania wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, to podmiot, któremu owo odszkodowanie się należy może zdecydować, czy chce się ono ubiegać, czy też nie. Sąd podkreślił, że treść art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest jednoznaczna – odszkodowanie jest wypłacane na wniosek podmiotu uprawnionego, wobec czego nie sposób zarzucać organowi, że nie wszczął z urzędu postępowania w tej sprawie.

W ocenie Sądu koncepcja przedstawiona przez skarżącego, że to jednostka, na którą przeszła z mocy prawa własność gruntu winna złożyć wniosek o odszkodowanie, w rzeczywistości czyniłaby tę instytucją iluzoryczną. W tym wypadku bowiem możliwość uzyskania przez wywłaszczonego odszkodowania byłaby zależna od woli podmiotu władzy publicznej, natomiast nie budzi wątpliwości, że w jego interesie nie jest zainicjowanie postępowania, w konsekwencji którego Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłaby zobowiązana do wypłacenia odszkodowania i tym samym uszczuplenia swojego budżetu. Zdaniem Sądu takie rozwiązanie w sposób niedopuszczalny godziłoby w interesy osób, które już pozbawiono przysługujących im praw.

Wobec tego Sąd stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające powinien złożyć były właściciel działki, której własność przeszła z mocy prawa na podmiot publiczny, nie zaś podmiot, który te prawa uzyskał, i że czynność ta powinna zostać dokonana w wyznaczonym przepisami, nieprzekraczalnym, terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Natomiast w niniejszej sprawie, wniosek w tym przedmiocie złożony przez skarżącego, jako osoby uprawnionej, wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 2018 r., a więc już po upływie w/w terminu, co oznacza niemożność uwzględnienia zgłoszonego roszczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wywiedzenie negatywnych skutków dla strony postępowania niezłożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przez stronę, podczas gdy zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 73 ust. 4 wypłacane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a zatem administracyjnoprawne uprawnienie i obowiązek złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania spoczywa odpowiednio na Skarbie Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, która jako właściciel z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. posiada uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie w okresie 1 stycznia 2001 – 31 grudnia 2005r., czego w sprawie zaniechano;

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 21, 31 oraz 64 Konstytucji RP, poprzez nierozważnie skutków prawnych braku synchronizacji pomiędzy przepisami art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 9, 61 § 1 i 2 k.p.a., a także wpływu terminu ustalonego przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na dzień 31 grudnia 2005 r. na słuszny interes obywateli;

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienie własności;

d) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niezłożenie z urzędu w przepisanym terminie do 31 grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie udziału 4707/10000 w działce [...] obr. [...] w R., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadził KW nr [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miejskiej R. jako zajęta pod drogę gminną ul. [...] wpisana do KW nr [...] oraz niewszczęcie z urzędu postępowania z uwagi na szczególnie ważny interes strony jako właściciel nieruchomości i uprawniony podmiot, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, podczas gdy organ administracji publicznej ze względu na szczególnie ważny interes strony, jakim jest uzyskanie odszkodowania za pozbawienie prawa własności winien złożyć z urzędu wniosek o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, czego nie uczyniono, a decyzję stwierdzającą przejście z mocy prawa własności zajętej nieruchomości wydano po 18 latach od przejścia własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ władzy publicznej zaniechał wynikających wprost z przepisów obowiązków, wobec czego należy wskazać, że nie jest dopuszczalne wywiedzenie negatywnych konsekwencji dla strony, która nie jest uprawniona do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie a jedynie do zgłoszenia wniosku do właściciela o złożenie wniosku o odszkodowanie i wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, rozszerzając pozaustawowo obowiązywanie zastosowanego w przepisie pojęcia "właściciel" na podmiot, który prawnie na pierwszy dzień uprawniający do złożenia wniosku o odszkodowanie, właścicielem nie jest. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wniosek o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie winien zostać złożony przez Gminę Miejską R., albowiem temu podmiotowi w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. przysługiwało już prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych związanych z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Gmina Miejska R. winna złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie, gdyż to temu podmiotowi przysługiwało prawo własności w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro bowiem nieruchomość przeszła z mocy prawa na Gminę, to właśnie ona powinna złożyć przedmiotowy wniosek, a niewystąpienie z takim żądaniem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – narusza jego prawa.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Na instytucję stwierdzenia nabycia mienia składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich, właściwy wojewoda wydaje decyzję, na podstawie art. 73 ust. 1 w/w ustawy. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Należy podkreślić, że termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998r. Przepisy wprowadzające, wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, co oznacza, że nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych. Wobec tego, wypłacane mogą być odszkodowania wyłącznie za wnioski złożone w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające.

Odnośnie pojęcia "właściciela" nieruchomości, wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem, w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie, co do zasady, chodzi o właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź jego następców prawnych. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, i co nie jest przez skarżącego kwestionowane, na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. M., H. M., L. M., M. K., H. K. i K. M. Skarżący H. M. był zatem osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przysługujący mu udział w prawie do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże wniosek w tym przedmiocie złożono dopiero w dniu 28 grudnia 2018 r., a więc po terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy.

Wobec tego należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji przyjął w niniejszej sprawie, że wiosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, powinien złożyć były właściciel nieruchomości, której własność przeszła z mocy prawa na podmiot publiczny, nie zaś podmiot, który te prawa uzyskał. Jak również trafnie wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, rekompensata za wyzucie obywatela z przysługujących mu praw do nieruchomości przysługuje temu, kto tych praw został pozbawiony, a więc właścicielowi (następcom prawnym). Prawo do ubiegania się o ustalenie takiego odszkodowania jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem, zatem organy administracyjne nie działają z urzędu, lecz na wniosek podmiotu uprawnionego.

W związku z tym nie można uzasadnionym uznać zarzutu – jak chce tego skarga kasacyjna – że organy nie wszczęły postępowania w niniejszej sprawie. A skoro wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po wskazanym w powołanym przepisie terminie, to oznacza to, że roszczenie w tym przedmiocie wygasło. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisowi art. 73 ust. 4 w/w ustawy nie można skutecznie zarzucić podniesionej w skardze kasacyjnej niezgodności ze wskazanymi w tej skardze przepisami Konstytucji RP.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że art. 73 Przepisów wprowadzających był kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Postępowania te miały różny zakres i przedmiot kontroli. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. P 33/07 ( OTK-A 2009/81/123) istotę wątpliwości konstytucyjnych sądu pytającego stanowił brak odpowiednich gwarancji realizacji prawa do uzyskania odszkodowania dla części byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, którzy mogli utracić to uprawnienie z powodu niewydania w ich sprawie w terminie zgłaszania wniosków o odszkodowanie decyzji wojewody potwierdzającej wywłaszczenie. Niejednoznaczna, zdaniem sądu pytającego, treść normatywna art. 73 Przepisów wprowadzających nie pozwala zagwarantować byłym właścicielom prawa do należnego odszkodowania. Ustawodawca ograniczył okres zgłaszania roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli terminem zawitym, podczas gdy wojewoda nie został zobligowany do wydania w konkretnym czasie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających. Odnosząc się do tej kwestii Trybunał stwierdził, że treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W odróżnieniu od decyzji wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Skoro nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania. Nieuzasadnione jest więc przyjęte przez sąd pytający założenie, że uprzednie uzyskanie decyzji wojewody stanowiło niezbędny warunek do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Trybunał zwrócił uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody. Wywłaszczenie na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody, która tylko potwierdza wywłaszczenie. Każdy z byłych właścicieli znajdował się w porównywalnej sytuacji prawnej, ponieważ był uprawniony w ustawowo określonym okresie do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W zależności od okoliczności indywidualnej sprawy różny może być czas rozstrzygnięcia wniosku i wypłaty odszkodowania, co jest między innymi uzależnione od tego, w jakim czasie wywłaszczenie zostało potwierdzone ostateczną decyzją wojewody.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 ( OTK-A 2011/4/350), stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym Trybunał stwierdził, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających była realna.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienie własności. W rozpoznawanej sprawie organa administracji nie stwierdziły, że prawo do odszkodowania nie przysługiwało za wywłaszczenie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, lecz właściciel nie dochował terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zatem również zarzucić Sądowi I instancji nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organy bowiem właściwie przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie wydały stosowne decyzje.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.