Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1185/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1319/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1319/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "GINB") uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Pomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Elektrownia węglowa 2000 MW w R. - infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki Wisły", tworzących samodzielny układ technologiczny wylotu ścieków przemysłowych i ujęcia wody surowej wraz z pompownią wody surowej w miejscowości R., obejmujący obiekty hydrotechniczne służące korzystaniu z zasobów wodnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz przejście magistrali wodno-ściekowej pod drogą krajową nr [...] w km 54.9 i przejście magistrali wodno-ściekowej pod linią kolejową nr [...] odcinek [...]; km 483,5 (kolejowy teren zamknięty) wraz z odcinkiem połączeniowym do rurociągów na terenie [...] na działkach nr ewid. [...] obr. [...], gmina S.; nr ewid. [...], obr. [...], gmina P.; nr ewid. [...], obr. [...], gmina P.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2012 r. M. L. wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu tego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB podał, że w jego ocenie postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pn. "Elektrownia węglowa 2000 MW w [...] – infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...]" jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Następnie przypomniał, że w analizowanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "Budowa [...] o mocy 2000 MW koło miejscowości [...], gmina P., powiat [...] w województwie [...]". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgodnił warunki realizacji ww. przedsięwzięcia.

Zdaniem GINB niezbędnym warunkiem poprawności niniejszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji jest przeprowadzenie go z uwzględnieniem wymogów przewidzianych dla postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Zatem wskazując na przepisy art. 30, 33 ust. 1 i 95 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organ podkreślił, że Wojewoda Pomorski, wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności nie podał do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ani o tym, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę tej inwestycji i o możliwości zapoznania się z dokumentacją niniejszej sprawy. Tym samym, w ocenie GINB, organ wojewódzki naruszył art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Następnie GINB wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina S., nr ewid. [...], obr. [...], gmina P., nr ewid. [...], obr. [...], gmina P.) na cele budowlane. Prawo do dysponowania wymienionym nieruchomościami inwestor wywodzi m.in. z promes zawarcia umowy użytkowania gruntu, promes zawarcia umowy przesyłu czy umów przedwstępnych o ustanowieniu służebności przesyłu. Zdaniem organu w tej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy wskazane powyżej promesy zawarcia umowy oraz umowy przedwstępne o ustanowieniu służebności przesyłu uprawniają inwestora do dysponowania działkami nr ewid. [...] na cele budowlane. Zdaniem GINB inwestor nie wykazał, że przysługuje mu prawo do dysponowania powyższymi nieruchomościami. W szczególności, takiego prawa nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to inwestor – z umów przedwstępnych o ustanowieniu służebności przesyłu. Również wskazane przez inwestora promesy nie mogą rodzić tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie GINB wątpliwości dotyczące oświadczenia złożonego przez inwestora są istotne tym bardziej, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brały udziału osoby wskazane w tym oświadczeniu jako właściciele jednej z działek inwestycyjnych – działki nr ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że treść oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działek nr ewid. [...] budzi poważne wątpliwości.

Nadto wydając zaskarżoną decyzję organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie GINB właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, nie zostali zawiadomieni nawet o wszczęciu postępowania. Powyższe stanowi poważne uchybienie przepisom art. 10 § 1 i 64 § 4 K.p.a.

Zdaniem GINB, jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że postępowanie jest wadliwe.

Wojewoda dopuścił się także naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. W aktach sprawy brak jest bowiem oryginału pełnomocnictwa dla Mirosława Kubiaka działającego w imieniu inwestora (w aktach jest tylko kopia poświadczona za zgodność z oryginałem przez ww., który jako projektant nie może skutecznie składać takich oświadczeń – art. 33 § 3 K.p.a.). Z uwagi na to, GINB stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez M. K., w imieniu inwestora jest obarczony brakiem formalnym. Do wniosku nie dołączono bowiem dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie ww. do występowania w niniejszej sprawie w imieniu inwestora.

Uchylając zaskarżoną decyzję GINB wskazał, że organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności powinien podać do publicznej informacji, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ustalić pełny katalog stron postępowania, następnie zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz doręczyć im pełną korespondencję, w tym decyzję kończącą postępowanie, a następnie podać do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i o możliwości zapoznania się z dokumentacją niniejszej sprawy. Ponadto Wojewoda Pomorski powinien wyjaśnić wątpliwości dotyczące złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, oraz uzupełnić akta sprawy o dokument pełnomocnictwa, z którego wynika, że M. K. jest umocowany do występowania w niniejszej sprawie w imieniu inwestora.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 7, art. 8, art. 12, art. 33 § 3, art. 77 § 1, art. 64 § 2 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, GINB podał jako przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej istotne naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niepodanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, nieprzeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przepisów ww. ustawy poprzez brak ponownej oceny, objętego wnioskiem inwestora, zamierzenia na środowisko, a także brak analizy co do oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 K.p.a. poprzez brak powiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu (w niniejszej sprawie dotyczy to K. i W. C.) pozbawiając ich w ten sposób możliwości udziału w sprawie.

Powyższe ustalenia organu Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, podzielił również ocenę, że wady postępowania Wojewody Pomorskiego nie mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku nie ustosunkował się do zarzutów i argumentacji skargi, a więc naruszenia art. 28 ust. 2 i ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 7, 8, 12, 33 § 3, 77 § 1, 64 § 2 i 80 K.p.a., czym pominął istotne kwestie podnoszone przez skarżącą, mające znaczenie dla sprawy, pomimo ciążącym na tym Sądzie obowiązku przedstawienia w sposób zupełny i przekonywujący swojego stanowiska;

II. na podstawie art. 147 pkt 1 P.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię zawartej w tym przepisie przesłanki "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa" i związanego z nią odesłania do ustawy z dnia 3 października 2008 r. wyrażającą się:

a) wadliwym poglądem, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa jest również postępowanie o udzielenie takiego pozwolenia, w którym nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym, że wymóg udziału społeczeństwa może obowiązywać w oderwaniu od obowiązku przeprowadzenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (a zatem, że udział taki jest samą konsekwencją statusu "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko");

b) nieuprawnionym tworzeniem konstrukcji postępowania, która w wyniku argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuszcza i nakazuje prowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (czy raczej powtórnych ponownych ocen) każdorazowo w odniesieniu do samodzielnych części przedsięwzięcia, dla których inwestor ubiega się zgodnie z ustawą Prawo budowlane o odrębne pozwolenia na budowę, to jest że dozwolone i prawidłowe jest prowadzenie takiej oceny w stosunku do części przedsięwzięcia i po tym, jak mocą pierwszego z udzielonych pozwoleń wyrażono już zgodę na rozpoczęcie budowy (a zatem że nie ma przymusu przeprowadzenia oceny oddziaływania całego przedsięwzięcia na środowisko przed udzieleniem pierwszego z pozwoleń na budowę, a więc zgody na realizację przedsięwzięcia w ogóle),

która to argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uzasadniany nią zarzut wspierana jest jednoczesnym twierdzeniem organu, podzielonym przez ten Sąd, że:

- w stanie faktycznym dotyczącym przedsięwzięcia, dla którego skarżąca pozostaje inwestorem, wymagane ponowne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało już przeprowadzone w odniesieniu do całości przedsięwzięcia w innym, wcześniejszym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla innej części obiektów budowlanych składających się na to przedsięwzięcie oraz że

- postępowanie w przedmiocie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być prowadzone tylko jeden raz.

W konsekwencji wewnętrzną niespójność twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nieprawidłowe nakazanie stosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy, a tym samym naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej wynikających z art. 6 i 7 K.p.a. oraz konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju;

2. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., jak i innych przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów tej ustawy, poprzez podzielenie interpretacji GINB co do tego przepisu bez zrozumienia istoty postępowań z udziałem społeczeństwa, które, jak wynika w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. są wyłącznie częścią postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i z uwagi na ich służebny charakter nie mają samodzielnego bytu (nie występują w oderwaniu od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) i tym samym postawienie nieuprawnionego zarzutu organowi pierwszej instancji – Wojewodzie Pomorskiemu – odnośnie niezastosowania przywołanego przepisu;

3. art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie ich jednoczesnego stosowania, podczas gdy z przepisów tych wynika wprost, iż art. 28 ust. 2 nie stosuje się w przypadku, w którym zastosowanie znajduje art. 28 ust. 4 tej ustawy;

4. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, iż złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie jest wystarczające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 tej ustawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca Spółka zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. uczestnicy postępowania – Stowarzyszenie [...] oraz M. L. – wnieśli o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wniesiony środek odwoławczy zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na trafnie sformułowane zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa procesowego. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku nie ustosunkował się do zarzutów i argumentacji skargi, a więc naruszenia art. 28 ust. 2 i ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 7, 8, 12, 33 § 3, 77 § 1, 64 § 2 i 80 K.p.a., czym pominął istotne kwestie podnoszone przez skarżącą, mające znaczenie dla sprawy, pomimo ciążącym na tym Sądzie obowiązku przedstawienia w sposób zupełny i przekonywujący swojego stanowiska.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze.

Natomiast norma art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić należy, iż jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy przede wszystkim trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku brak jest uzasadnienia w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał poszczególne zarzuty skarżącej Spółki za niezasadne, a stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe. Niewątpliwie lakoniczne uzasadnienie kwestionowanego wyroku sprowadza się wyłącznie do powtórzenia za GINB przywołanych przez ten organ w zaskarżonej decyzji wad, które wystąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i kończy się tezą, że cytat: "te ustalenia organu Sąd orzekający w pełni podziela, również ocenę, że wady postępowania Wojewody Pomorskiego nie mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym" - koniec cytatu. Przy czym Sąd pierwszej instancji nie odnosi się w jakikolwiek sposób do czynionych przez skarżącą Spółkę w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również wpływu wykazywanych naruszeń na wynik postępowania i trafność zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na poparcie tych zarzutów skarżąca Spółka przedstawiła także rozbudowaną argumentację wraz ze stosownymi dokumentami dołączonymi do skargi na poparcie swych twierdzeń i wniosków. Natomiast Sąd pierwszej instancji całkowicie zaniechał jakiejkolwiek oceny tych zarzutów i nie odniósł się w wymagany prawem sposób do twierdzeń i argumentacji strony skarżącej, kwestionującej trafność podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego organu administracji.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, przyjąć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, a przecież ich wyjaśnienie było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Powyższe ustalenie pozwala jednocześnie uznać, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem nie rozpoznano skargi w jej granicach, a tym samym nie oceniono w pełnym zakresie jej zgodności z prawem. Jednocześnie brak wyjaśnienia w sposób odpowiadający przywołanym wyżej przepisom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, że stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania, to przede wszystkim nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że mimo błędnego uzasadnienia wydany wyrok odpowiada prawu, a w dalszej konsekwencji na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego stanowiących tak naprawdę powtórzenie tych, które zawarte były już w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Powyższe przesłanki pozwalały więc na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej, zaś wykazane powody tego, uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być, na obecnym etapie, przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w tym zakresie Sąd pierwszej instancji po prostu nie wypowiedział się.

Sąd też zachodziła konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na wskazywane wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji winien ocenić prawidłowość wydanej w sprawie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście zarzutów skargi i przedstawionych do niej materiałów, zaś wynik tej kontroli winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, które odpowiadałoby dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepisy art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji orzeczenia.