Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 648/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 5, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 935/08 w sprawie ze skargi [...] S. A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od K. H. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w [...] kwotę 300,00 złotych (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 648 / 09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2008 r., a także postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa na wniosek [...][...] Sp. z o.o. w K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pn.: "Budowa sieci elektroenergetycznej SN i NN na działkach nr [...],[...],[...],[...]oraz częściach działek nr [...],[...] i [...] obr. [...][...]przy ul. [...] w K." na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a.

Następnie postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 113 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 123 k.p.a. orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki w powyższej decyzji, poprzez dodanie w treści załącznika nr 1 ("warunki zabudowy i zagospodarowania terenu") nowego podpunktu, w brzmieniu: "c) Warunki ochrony gruntów rolnych i leśnych: Rodzaj użytku gruntowego działek stanowiących teren inwestycji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji, z uwagi na fakt, iż inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Organ wskazał, iż omyłka powstała przy kopiowaniu i składaniu tekstu decyzji przed jej wydaniem, przy czym projekt decyzji, który został sporządzony przez uprawnionego urbanistę i który znajduje się w aktach sprawy jest prawidłowy i pełny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S.A. "[...]", wskazując że budowa sieci przebiegających przez działkę, stanowiącą własność strony odwołującej się, naruszy jej interesy, w sytuacji gdy poczyniła ona już kroki w celu realizacji na tej działce określonej inwestycji. Skarżąca zakwestionował również charakter inwestycji jako inwestycji celu publicznego wskazując, że ma ona związek z planowaną przez wnioskodawcę inwestycją zabudowy mieszkaniowej na działkach [...],[...],[...],[...] obr. [...][...]przy ul. [...], a ta zaś nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Ponadto fakt położenia części planowanej inwestycji (działki nr [...] i [...]) w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostałej zaś części poza tym planem, uniemożliwia budowę planowanej sieci.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 6 ust. 2 u.g.n. i art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu nieuprawniona jest wykładnia, zgodnie z którą budowa sieci elektroenergetycznej będzie miała charakter inwestycji celu publicznego tylko wówczas, gdy będzie służyła innego rodzaju celom publicznym, a nie np. zabudowie mieszkaniowej. Stąd też zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wobec faktu zgodności inwestycji z odrębnymi przepisami należało wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto w ocenie organu przedwczesne było powołanie się na prawo własności, bowiem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi przesłanki do ograniczenia prawa własności osób trzecich, nie dając wnioskodawcy żadnych praw do terenu, zaś o tym, czy do takiego ograniczenia w efekcie dojdzie będzie orzekał w trybie art. 124 u.g.n. właściwy miejscowo starosta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła S.A. "[...]", zarzucając jej naruszenie art. 6 u.g.n. w związku z art. 56 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów, przez przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co prowadzi do naruszenia praw skarżącej Spółki.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podnosiła, że nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego inwestycja polegająca na doprowadzeniu sieci elektrycznej tylko do jednego prywatnego przedsięwzięcia. Stworzenie możliwości ograniczenia prawa własności jednego prywatnego podmiotu dla realizacji inwestycji innego prywatnego podmiotu trudno uznać za realizację celu publicznego w myśl art. 6 u.g.n., gdyż istnieje znaczna dysproporcja pomiędzy chronionym ciężarem publicznym, a ciężarem stwarzanym dla jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne w odniesieniu do decyzji organów obu instancji oraz do postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r.

Zdaniem Sądu właściwa kwalifikacja trybu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wybór do zastosowania odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zasadnicze znaczenie tak dla przebiegu postępowania, jak i prawidłowości wydanych decyzji. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa rozróżnia dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - tj. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy). Obie decyzje są wydawane z uwzględnieniem odmiennych zasad i procedur, cechują się też zróżnicowaniem w zakresie stabilności i możliwych do wywołania skutków. Każda z dwóch przewidzianych w ustawie typów decyzji winna jednakże uwzględniać dyrektywy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Takie odwołanie stanowi dla procedujących organów administracji publicznej dodatkową wyraźną wskazówkę, że kształtowanie zagospodarowania terenu w drodze decyzji powinno być dokonywane zgodnie z wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP zasadą ochrony własności oraz uzupełniającą ją regulacją z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organ jest obowiązany zawsze ocenić charakter stosownych procedur pod katem ewentualnej ingerencji w prawo własności oraz mieć na uwadze, że każdorazowe ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie, gdy konkretny przepis prawa takie ograniczenie wprowadza. Uwzględniając rozwiązania systemowe nie można nie dostrzegać, że w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić pierwszy krok w kierunku ingerencji w prawo własności z uwagi na regulacje zawarte w art. 124 u.g.n. O ile bowiem w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor, nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, chcąc zrealizować przedsięwzięcie, tytuł taki każdorazowo będzie zmuszony pozyskać we własnym zakresie na drodze cywilnoprawnej, o tyle w przypadku realizacji przedsięwzięcia będącego inwestycją celu publicznego, w razie braku porozumienia z osobami uprawnionymi do nieruchomości ma potencjalną możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej na podstawie art. 112 ust. 3, czy też art. 124 ust. 1 u.g.n., w następstwie których może dojść do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności osób trzecich wbrew ich woli, w drodze decyzji administracyjnej.

Poza zakresem rozważań organu administracji właściwego w sprawach o wywłaszczenie pozostaje kwestia realizacji przedsięwzięcia w zakresie określonej lokalizacji. Orzeka on, bowiem w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Uwzględniając powyższe, a w szczególności fakt, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest warunkiem koniecznym wszczęcia procedur wywłaszczeniowych, organ administracji publicznej już na tym etapie jest obowiązany mieć na uwadze zasady określone w art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ustalając czy zastosowanie procedury zmierzającej do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest usprawiedliwione z uwagi na przedmiot postępowania i interpretując ściśle przepisy, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a nawet w sposób zawężający na korzyść ochrony własności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej SN i NN na działkach stanowiących częściowo własność osób trzecich. Przedmiotową inwestycję uznano przy tym za inwestycję celu publicznego z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy sieci energetycznej SN i NN posiada taki charakter w świetle brzmienia art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ II instancji uznał też, że powyższe odpowiada brzmieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W obu decyzjach pominięto jednak kwestię wykładni i stosowania art. 2 ust. 5 ww. ustawy. Powołany przepis już na etapie wstępnym ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji trybu rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n. Artykuł 2 ust. 5 ww. ustawy zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego i aby uznać, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n. oraz inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustalenie w ramach niniejszego postępowania wyłącznie tej okoliczności, że dane zamierzenie inwestycyjne może być uznane w świetle art. 6 u.g.n. za cel publiczny jest niewystarczające do prawidłowej kwalifikacji danej inwestycji jako podlegającej przepisom materialnoprawnym i procedurze właściwej dla ustalenia ich dokonania w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś w trybie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwko odmiennej wykładni tego przepisu przemawia tak wykładnia językowo- logiczna, jak i powołane na wstępie względy systemowe i celowościowe, w tym dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wykładnia zgodnie z którą inwestycją celu publicznego jest każda inwestycja, która realizuje cele wymienione w art. 6 u.g.n. stanowiłaby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą i sprzeciwiałaby się założeniu racjonalności ustawodawcy. Gdyby ustawodawca chciał postawić znak równości pomiędzy inwestycją celu publicznego oraz każdym przedsięwzięciem realizującym cele publiczne z art. 6 u.g.n., wówczas nie umieszczałby w definicji dodatkowego elementu w postaci konieczności przypisania działaniom (inwestycji) znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.

Przyjmując, że w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z inwestycją celu publicznego organ administracyjny powinien poczynić stosowne ustalenia, z których będzie wynikało, że zamierzona inwestycja będzie realizowała cele publiczne określone w art. 6 u.g.n., jak również, że spełniająca te wymogi inwestycja będzie miała znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, nie zwracając dostatecznej uwagi na brzmienie i znaczenie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie poczyniły ustaleń umożliwiających stwierdzenie, czy przedmiotowa inwestycja, która należy niewątpliwie do wymienionych w art. 6 ust. 2 u.g.n., ma znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe). Z treści wniosku, czy zgromadzonego materiału dowodowego wynika jedynie w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestycja ma polegać na budowie sieci elektroenergetycznej SN i NN na oznaczonych działkach. To jednakże nie jest wystarczające dla wyboru jednego z dwóch możliwych trybów postępowania.

Całkowite pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń narusza zdaniem Sądu przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją "decyzji Wojewody Małopolskiego" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, rzeczą organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie podjęcie stosownych czynności umożliwiających kwalifikację przedmiotowej inwestycji na tle obu przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając "znaczenie" inwestycji należy wziąć pod uwagę takie cechy jak: rozmiar inwestycji, cel któremu inwestycja ma służyć, doniosłość inwestycji z punktu widzenia interesów lokalnych (gminnych) czy ponadlokalnych (powiatowych, wojewódzkich, krajowych) oraz inne, które mogą być uznane za istotne z punktu widzenia brzmienia przepisu. Ponieważ inwestycja dotyczy budowy sieci energetycznej ustalenie "znaczenia" inwestycji powinno odbywać się również z uwzględnieniem przepisów ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, przepisów wykonawczych do tej ustawy, a być może nawet dyrektyw unijnych.

W ocenie Sądu wadliwym było również postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2008 r., skutkującą koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zdaniem Sądu zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. oczywistość omyłki, o której mowa w tym przepisie, powinna wynikać bądź z samego charakteru błędu, bądź porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, ewentualnie z treścią wniosku. Nie może być natomiast uznane za sprostowanie oczywistej omyłki uzupełnienie rozstrzygnięcia poprzez dodanie treści wskazującej na to, że organ administracji po analizie sprawy z uwzględnieniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdza, że inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pominięcie takiego elementu zarówno w osnowie, jaki i uzasadnieniu decyzji oznacza dodatkowe rozstrzyganie w materii wynikającej z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekracza upoważnienie zawarte w art. 113 § 1 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem przepisom prawa, które w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powoduje jednak uchylenia decyzji obu instancji, jest dokonanie uzgodnienia projektu decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Skoro zarządcą drogi publicznej, przy której zlokalizowano inwestycję jest także Prezydent Miasta Krakowa, a więc ten sam organ administracji publicznej, zbędnym było w zakresie uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 5 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowanie trybu z art. 106 k.p.a. Stosowne ustalenia winny znaleźć się dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania K. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię,

-art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i § 3 k.p.a.,

-art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż znaczenie lokalne danej inwestycji jest okolicznością natury prawnej i nie sposób przeprowadzić w tym względzie dowodu. Nietrafionym jest, zatem zarzut uchybienia zasadom postępowania dowodowego art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Znaczenia tego nie da się w żaden sposób miarkować, zatem nie może być ono przedmiotem dowodu, a okoliczność ta w ogóle nie powinna być rozpatrywana przez organ administracyjny na etapie postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego nie jest konieczne rozważenie charakteru danej inwestycji celu publicznego, albowiem fakt zakwalifikowania danego przedsięwzięcia na podstawie, art. 6 pkt 2 u.g.n. jako realizującego cel publiczny oznacza, iż z pewnością projekt ten będzie miał znaczenie lokalne albo ponadlokalne. Przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiujący "inwestycję celu publicznego" stanowi o działaniu realizującym cele określone w u.g.n., dookreślając jedynie, iż może mieć to działanie charakter lokalny albo ponadlokalny. Z żadnego przepisu prawa, a w szczególności z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, ażeby realizacja celu określonego w art. 6 u.g.n. mogła mieć znaczenie inne np. węższe zakresowo niż lokalne albo szersze niż ponadlokalne. Gdyby bowiem budowa takiej sieci energetycznej nie miałaby charakteru lokalnego, ani ponadlokalnego to byłaby to budowa indywidualnego przyłącza, o jakim mowa w treści art. 29 ust 1 pkt 20 Prawa budowlanego, która na mocy tego przepisu nie wymaga pozwolenia na budowę, a co w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby, że inwestycja ta mogłaby zostać zrealizowana bez konieczności uzyskania jakiejkolwiek decyzji planistycznej.

Skarżący wskazał również, iż planowane zamierzenie dotyczy budowy linii energetycznej średniego i niskiego napięcia, zdefiniowano w Prawie energetycznym jako sieć dystrybucyjna (art. 3 pkt 11b). Zgodnie natomiast z art. 5 Prawa energetycznego, dostarczanie energii odbywa się po uprzednim przyłączeniu do sieci dystrybucyjnej. Z mogącej powstać na podstawie zaskarżonej decyzji sieci, korzystać może więc więcej niż jeden podmiot, który się do niej podłączy. Po zestawieniu tej okoliczności z faktem, iż do zadań gminy należy zapewnianie dostępu do energii elektrycznej, nasuwa się wniosek, iż powstanie planowanego zamierzenia ma obiektywnie charakter lokalny.

Chybionym jest również zdaniem skarżącego pogląd Sądu, iż organ jest "obowiązany zawsze ocenić charakter stosownych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności". Taka zasada nakładałaby na organ obowiązek dokonywania każdorazowej oceny skutków wydania danej decyzji wykraczających poza zakres normy kompetencyjnej na podstawie, której organ ten działa. Zbyt daleko idącą jest sugestia jakoby w niniejszej sprawie należało odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej albo orzekać o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na fakt, że wydanie lokalizacja celu publicznego stanowi warunek konieczny wszczęcia procedur wywłaszczeniowych. Gdyby przyjąć taką argumentację Sądu I instancji art. 124 ust 1 zd. drugie u.g.n. pozostałby normą w części pustą. Jeżeli fakt przewidywanej ingerencji w prawo własności stanowiłoby przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego, to niemożliwym byłoby wszczęcie procedury przewidzianej w art. 124 u.g.n. w warunkach braku planu miejscowego.

Ponadto zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok zawiera wadę w zakresie przepisów prawa procesowego, albowiem Sąd pierwszej instancji powołał jako podstawę prawną orzeczenia w pkt I sentencji wyroku wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, przywołując wprost jako okoliczności uzasadniające jego zastosowanie całość wyrażonych w treści uzasadnienia zarzutów. Tymczasem powołane w treści uzasadnienia wyroku przepisy, których naruszania dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowią w przeważającej części normy prawa materialnego. Zatem z uzasadnienia nie wynika, wprost które naruszenia przepisów postępowania miały wymagany treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1

lit. c istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości te, wynikają z treści uzasadnienia, przywodzą również na myśl zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim uzasadnienie to nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a.).

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik S.A. [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną za chybiony należało uznać zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tej normy prawnej, a w konsekwencji niemożliwym była kontrola zasadności tak postawionego zarzutu. Wypada też zauważyć, iż norma ta zawiera kilka jednostek redakcyjnych, a każda z tych jednostek reguluje z kolei różne zagadnienia, stąd brak konkretyzacji zarzutu w tym zakresie również i z tego powodu czyni go pozbawionym zasadności.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, należy podkreślić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy spór sprowadzał się do ustalenia, czy dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pn. "budowa sieci elektroenergetycznej SN i NN (...)" koniecznym jest poczynienie ustaleń umożliwiających stwierdzenie czy inwestycja ta, należąca do katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n., ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też rację ma autor skargi kasacyjnej, że już samo zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. oznacza, iż projekt ten będzie miał znaczenie lokalne lub ponadlokalne.

W tym aspekcie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii będzie miało określenie ustawowych przesłanek zdefiniowanego w art. 2 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "inwestycji celu publicznego".

Zgodnie z treścią ww. przepisu przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n." Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wykładnia powyższej definicji prowadzi, więc do wniosku, iż na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.

Za nietrafiony należało, więc uznać zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna wykładnię tych przepisów. Wbrew, bowiem opinii autora skargi kasacyjnej samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to, bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Koniecznym jest natomiast również określenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju.

W tym miejscu stwierdzić trzeba, że stanowisku Sądu pierwszej instancji, iż organ administracyjny obowiązany jest w rozpoznawanej sprawie ocenić charakter stosownych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności oraz mieć na uwadze, że każdorazowe ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie, gdy konkretny przepis prawa takie ograniczenie wprowadza, a także mieć na uwadze art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jest o tyle błędne, że pomija to, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Zakwestionowanie trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji we wskazanym wyżej zakresie, nie miało jednak wpływu na trafność oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pozostałym zakresie bowiem, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku przeprowadzone przez organ postępowanie nie pozwoliło na uznanie, że mamy do czynienia w warunkach przedmiotowej sprawy z inwestycją celu publicznego. Braki w dokonaniu przez organ administracji ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe) słusznie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konstatacji o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i wskazania na konieczność poczynienia tych ustaleń w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew, bowiem wywodom strony wnoszącej kasację w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonano jej wyjaśnienia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.