Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 289/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 12, art. 13, art. 15, art. 16, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
article: art. 13 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. K. pełnomocnika inicjatorów referendum w osobach: R. K., S. S., D. W., S. B., A. W., S. H., S. S., A. O., I. A. N., K. ., K. P., P. P., M. D., M. P., T. M., M. M., K. M., I. M., N. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2019r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w O. (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] 2019 r., [...] o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego pochodzącego od grupy mieszkańców gminy O. reprezentowanych przez R. K..

Podjęcie powyższej uchwały poprzedziły następujące okoliczności.

Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. grupa mieszkańców gminy O. (zwana dalej "inicjatorem referendum") poinformowała, że ma zamiar przeprowadzić referendum gminne dotyczące kwestii zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w [...]. Na pełnomocnika wybrano R. K. (k. 1 akt administracyjnych) (stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.r.l.") Do wniosku dołączono listę występujących osób z nazwiskami, imionami, adresami zamieszkania i numerami PESEL oraz ze wskazaniem pełnomocnika (k. 2-3 akt administracyjnych; zob. art. 12 ust. 1 pkt 1-2 u.r.l.).

Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. (zwany dalej "Burmistrzem") potwierdził złożenie informacji o referendum lokalnym (k. 3-5 akt administracyjnych; art. 12 ust. 3 u.r.l.).

Dnia 22 lutego 2019 r. pełnomocnik inicjatora referendum zwrócił się o umieszczenie komunikatu dotyczącego referendum w gablotach gminnych (k. 6 akt administracyjnych). Do wniosku załączono treść komunikatu (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 26 lutego 2019 r. Burmistrz wskazał pełnomocnikowi na treść art. 13 ust. 1 u.r.l. (k. 8-9 akt administracyjnych).

Wnioskiem z dnia 1 marca 2019 r. pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił o przeprowadzenie referendum, którego przedmiotem miało być udzielenie odpowiedzi na pytanie: "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?" Do wniosku dołączono 92 listy zawierające 812 podpisów mieszkańców gminy O. popierających inicjatywę referendum (k. 13-106 akt administracyjnych). Burmistrz potwierdził złożenie wniosku (k. 108 akt administracyjnych) (art. 15 ust. 1 i 2 u.r.l.).

Pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił także o podanie informacji o ilości mieszkańców gminy O. uprawnionych do głosowania (k. 110 akt administracyjnych) (art. 12 ust. 5 u.r.l.).

Następnie Burmistrz przekazał wniosek pełnomocnika Radzie (k. 107 akt administracyjnych), zarazem informując wnioskodawcę, że liczba uprawnionych go głosowania mieszkańców miasta i gminy O. na dzień 31 grudnia 2018 r. wyniosła 3893 (k. 112 akt administracyjnych).

Uchwałą z dnia [...] 2019 r., [...] Rada powołała komisję do sprawdzenia zgodności wniosku o przeprowadzenie referendum z przepisami ustawy (k. 116-117 akt administracyjnych; art. 16 ust. 2 u.r.l.).

Pismem z dnia 13 marca 2019 r. pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił o zapewnienie mu możliwości udziału w pracach komisji zgodnie z art. 16 ust. 3 u.r.l. (k. 118 akt administracyjnych). Dnia 13 marca 2019 r. poinformowano R. K. o planowanym na 18 marca 2019 r. posiedzeniu komisji (k. 119-120 akt sądowych).

Po posiedzeniach w dniach 18 i 19 marca 2019 r. komisja do sprawdzenia zgodności wniosku o przeprowadzenie referendum z przepisami ustawy stwierdziła, że wniosek nie odpowiada przepisom u.r.l. (k. 121-124 akt administracyjnych). Na wstępie wyjaśniono, że wniosek referendalny spełniał wymogi procedury referendalnej z art. 11, 12, 13 i 15 u.r.l., a także wymóg liczby popierających osób z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.r.l. Komisja wysunęła natomiast zastrzeżenia odnośnie pytania referendalnego. W jej ocenie zawarte w pytaniu sformułowanie "rozwiązanie zespołu szkół", które jest wyrażeniem normatywnym z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 996, dalej "P.o."), może być błędnie odbierane przez mieszkańców i kojarzone mylnie z likwidacją szkół. Komisja zwróciła uwagę, że jej członkowie spotkali się z głosami mieszkańców, którzy byli przekonani, że przedmiotem referendum jest likwidacja szkoły w [...], a nie zmiana organizacyjna polegająca na rozdzieleniu szkoły i przedszkola.

Kolejne zgłoszone przez Komisję zastrzeżenie dotyczyło samego przedmiotu pytania referendalnego. Na wstępie Komisja zgodziła się, że rozwiązanie zespołu szkół leży w kompetencjach organu prowadzącego szkołę (art. 91 ust. 7 P.o.), a rolę tą pełni w przypadku szkół i placówek gminnych rada gminy (art. 29 ust. 1 pkt 1 P.o.). Oznacza to, że sprawa będąca przedmiotem referendum (rozwiązanie zespołu szkół) mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, co jest zgodne z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. Komisja zaznaczyła zarazem, że sprawa objęta pytaniem zaproponowanym przez inicjatora referendum została już rozstrzygnięta przez Radę uchwałą z dnia [...] 2019 r., [...], gdyż ta podjęła uchwałę o rozwiązaniu Zespołu Szkół w [...]. Na jej podstawie Zespół zostanie rozwiązany z dniem 30 czerwca 2019 r.

W ocenie Komisji powyższe, gdy wziąć pod uwagę terminy przeprowadzenia referendum, prowadzi do sytuacji, że wniosek inicjatora referendum prowadzić może do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Komisja zaproponowała Radzie podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku referendalnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.r.l.

Wskazaną na wstępie uchwałą z dnia [...] 2019 r., [...] Rada, powołując się na art. 21 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.r.l. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g.") w zw. z art. 18 i art. 17 ust. 1 u.r.l. w § 1 odrzuciła wniosek inicjatora referendum o przeprowadzenie referendum, natomiast w § 2 przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (k. 129-133 akt administracyjnych).

W motywach uchwały Rada wyjaśniła, że powołała ze swego składu trzyosobową doraźną komisję do sprawdzenia zgodności wniosku o przeprowadzenie referendum z przepisami u.r.l., a komisja ta zarekomendowała odrzucenie wniosku na podstawie art. 17 ust. 1 u.r.l. Rada uwypukliła, że wedle ustaleń sprawa będąca przedmiotem referendum została już rozstrzygnięta w drodze uchwały z dnia [...] 2019 r., [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w [...]. Ta ostatnia uchwała nie została uchylona przez organ nadzoru i posiada moc obowiązującą. Na jej podstawie Zespół Szkół w [...] zostanie rozwiązany 30 czerwca 2019 r. W tym kontekście stwierdzono, że wniosek mieszkańców prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Dalej Rada uczyniła stanowisko komisji załącznikiem do uzasadnienia swej uchwały [...].

Uchwałę doręczono pełnomocnikowi inicjatora referendum dnia 2 kwietnia 2019 r. (k. 135 akt administracyjnych).

W skardze na uchwałę [...] (złożonej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu już 4 kwietnia 2019 r.) pełnomocnik inicjatora referendum (tworzyły go następujące osoby: R. K., S. S., D. W., S. B., A. W., S. H., S. S., A. O., I. A. N., K. B., K. P., P. P., M. D., M. P., T. M., M. M., K. M., I. M., N. N.) wniósł o rozpoznanie sprawy w terminie 14 dni stosownie do art. 20 ust. 2 zd. 1 u.r.l., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze wskazaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, zarządzenie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w [...] oraz zasądzenie od Rady na rzecz inicjatora referendum kosztów postępowania. Pełnomocnik wystąpił nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Zaskarżonej uchwale inicjator referendum zrzucił naruszenie:

1) art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w zw. z art. 19 ust. 1 (a contrario) u.r.l. polegające na opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym uchwały nie stanowiącej aktu prawa miejscowego;

2) 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 1 u.r.l. poprzez niepodanie w treści uchwały przyczyny odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum;

3) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. poprzez przyjęcie, że wniosek inicjatora referendum nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

4) art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty.

W ocenie inicjatora referendum zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Podniesiono przede wszystkim, że uchwała odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Pełnomocnik inicjatora referendum wywodził, że stosownie do jednego z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (z dnia 20 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 109/16) w sytuacji, gdy bezpodstawnie zastrzeżono, że dana uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a więc uzależniono jej wejście w życie od publikacji, to taki warunek powoduje nieważność nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to zastrzeżenie, ale całej uchwały.

Pełnomocnik inicjatora referendum stwierdził też, że uchwała [...] rażąco narusza art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 1 u.r.l. Rada odrzuciła bowiem wniosek o referendum "z przyczyn wyszczególnionych w załączniku do uchwały". Stanowi to przejaw ignorancji wobec prawa w Polsce oraz wyraz lekceważenia inicjatora referendum. Tak sformułowana przyczyna odrzucenia wniosku o referendum nie wyjaśnia dlaczego nie może zostać przeprowadzone referendum.

W ocenie inicjatora referendum nie można się także zgodzić, że przeszkodą dla przeprowadzenia referendum, było to, że sprawa będąca jego przedmiotem została już rozstrzygnięta przez Radę [...] w drodze uchwały z dnia [...] 2019 r., [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w [...].

Inicjator referendum poddał także w wątpliwość prawidłowość działania Rady, która powołała się na wyniki pracy komisji doraźnej, podczas gdy ta ostatnia wymieniła inne argumenty dotyczące wniosku referendalnego. Ukazuje to, że uzasadnienie uchwały [...] jest wybiórcze.

W skardze zaznaczono także, że uchwałę [...] zakwalifikowano do kategorii aktów prawa miejscowego; zarazem jednak użyto w niej zwroty niedookreślone, które nie spełniają standardów dla tego typu aktów.

Wreszcie zdaniem inicjatora referendum zaskarżona uchwała narusza art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. Procedura zainicjowania referendum określona w ustawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wniosek spełnił wszystkie wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Pytanie sformułowane we wniosku: "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?" jest jasno sformułowane, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia. Według inicjatora referendum bezpodstawne są argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że sprawa będąca przedmiotem referendum została już rozstrzygnięta na mocy uchwały z dnia [...] 2019 r. Taka argumentacja w każdym przypadku mogłaby prowadzić do wyeliminowania możliwości zastosowania u.r.l., gdyż procedura stanowienia prawa trwa kilka dni, natomiast procedura przeprowadzenia referendum kilka miesięcy. Zawsze więc rada organu stanowiącego mogłaby rozstrzygnąć daną kwestię przed głosowaniem w referendum. Art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. stanowi natomiast, że w referendum lokalnym "mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki". Zdaniem inicjatora referendum Rada zlekceważyła wolę mieszkańców, gdyż ci nie życzyli sobie rozwiązania Zespołu Szkół w [...], gdyż Zespół ten funkcjonował dobrze i rodzice, uczniowie oraz nauczyciele byli z tego modelu zadowoleni, a po drugie kiedy mieszkańcy zebrali liczne podpisy pod wnioskiem referendalnym i wyrazili wolę wzięcia w nim udziału, Rada Miejska odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum.

W dalszej części skargi wyjaśniono, że przedszkole [...] zostało włączone do istniejącego Zespół Szkół w [...] na mocy uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2015 r., [...] Uzasadnieniem dla podjęcia tej uchwały było umożliwienie sprawniejszego i efektywniejszego zarządzania placówkami, obniżenie kosztów funkcjonowania jednostek oświatowych poprzez zorganizowanie wspólnej obsługi, zapewnienie jednolitego kierownictwa, bardziej optymalne wykorzystanie kadry pedagogicznej oraz ułatwienie administrowania mieniem i zatrudnienie pracowników. Zespół Szkół zdał egzamin i jego rozwiązanie jest całkowicie niepotrzebne. Doprowadzi to do odpływu kadry pedagogicznej, gdyż wielu nauczycieli pracuje zarówno w Szkole Podstawowej jak i w Przedszkolu. Wzrosną koszty funkcjonowania dwóch niezależnych placówek. Może dojść do obniżenia poziomu nauczania wskutek zatrudnienia nowych nauczycieli bez doświadczenia.

Inicjator referendum podkreślił, że w tak ważnej sprawie mieszkańcy mają prawo decydować. To z kolei prowadzi do wniosku, że doszło także do naruszenia art. 170 Konstytucji RP

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik umocowany przez Burmistrza podkreślił, że zgodność z prawem uchwały [...] podlega badaniu przez Wojewodę [...] zgodnie z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nadmienił także, że termin na stwierdzenie nieważności uchwały przez organ jeszcze nie upłynął. Oznacza to, że kognicja sądu administracyjnego nie istniała w tym przedmiocie, a sąd administracyjny nie może orzekać o nieważności uchwały Rady Miejskiej z powodu rzekomego naruszenia art. 13 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Pełnomocnik organu zaznaczył też, że uchwała [...] wbrew twierdzeniom skarżącego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jej integralną częścią jest opinia komisji doraźnej Rady, która zawiera relację z poszczególnych etapów postępowania oraz szczegółowy wynik badania zgodności wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego z u.r.l.

Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że nie doszło do naruszenia art. 170 Konstytucji RP. Należy mieć bowiem na uwadze również inne przepisy rangi konstytucyjnej, w szczególności art. 7, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym kontekście pełnomocnik organu powołał się na art. 17 ust. 1 u.r.l. i podkreślił, że, gdy zachodzi sprzeczność pomiędzy referendum a przepisami prawa, takiego referendum nie przeprowadza się.

W trakcie rozprawy, która odbyła się 8 maja 2019 r. pełnomocnik inicjatora referendum podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł z kolei o jej oddalenie, ale zarazem zażądał zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia procedowania przez Wojewodę co do zgodności uchwały z prawem.

W trakcie rozprawy Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej § 2 uchwały [...], natomiast Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu jej § 1, a więc zawartego w uchwale zasadniczego rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. Mimo częściowego uwzględnienia skargi wyrok nie wywołuje więc skutku określonego w art. 20 ust. 3 u.r.l. (nie jest podstawą do przeprowadzenia referendum).

Odnosząc się do zagadnień proceduralnych, to jest zawartego w skardze wniosku o rozpoznanie skargi w terminie 14 dni zgodnie z art. 20 ust. 2 u.r.l., Sąd wyjaśnia, że podjął możliwie szybko czynności mające na celu organizację rozprawy. Już w dniu wpływu skargi (4 kwietnia 2019 r.) Przewodniczący Wydziału podjął niezbędne czynności, a wykonano je niezwłocznie – w kolejne dwa dni robocze. Zaznaczyć trzeba, że przed wyznaczeniem rozprawy konieczne było wezwanie Rady do złożenia odpowiedzi na skargę, a po złożeniu tej odpowiedzi, doręczenie jej pełnomocnikowi inicjatora referendum. Dnia 15 kwietnia 2019 r. wyznaczono rozprawę na najbliższą możliwą sesję rozprawową. Wyrok został wydany 8 maja 2019 r.

Przechodząc do rozpoznania sprawy wskazać należy, że zasadne okazały się zarzuty inicjatora referendum dotyczące postanowienia zawartego w § 2 uchwały [...], w którym postawiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.r.l. ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega jedynie uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum. W przypadku uchwały rady gminy akt taki podlega ponadto bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub ogłoszeniu w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Przepis ten odnosi się także do uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 1 u.r.l.

Już literalna wykładnia art. 10 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.r.l. prowadzi do wniosku, że ogłoszenia określone w tych przepisach dotyczą tylko uchwały pozytywnej, to jest "w sprawie przeprowadzenia referendum" (czyli w języku potocznym "o przeprowadzeniu referendum").

Kontynuując powyższe stwierdzić należy, że z całą pewnością uchwała "o odrzuceniu wniosku mieszkańców" o przeprowadzenie referendum jest uchwałą rodzajowo inną. Wskazuje na to chociażby treść art. 18 u.r.l. ("Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku [...]"), czy art. 20 ust. 1 u.r.l. (który przewiduje możliwość zaskarżenia tylko uchwały odrzucającej wniosek mieszkańców).

Wymienione argumenty pozwalają przyjąć, że art. 10 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.r.l. nie dotyczą uchwały o odrzuceniu wniosku referendalnego. Dodać można, że pogląd taki został wyrażony też w doktrynie (zob. P. J. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Warszawa 2007, wyd. el, Lex, komentarz do art. 19)

W konsekwencji nie można było zaakceptować zawartego § 2 zaskarżonej uchwały postanowienia przewidującego publikację uchwały w dzienniku urzędowym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w art. 13 przywołanej w skardze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) zawierającym katalog aktów podlegających ogłoszeniu, nie wymieniono uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzeni referendum (w rozumieniu u.r.l.), natomiast klauzula publikacji "innych aktów prawnych, informacji, komunikatów, obwieszczeń i ogłoszeń" nie znajdzie zastosowania, gdyż te podlegają publikacji urzędowej tylko wówczas, gdy "tak stanowią przepisy szczególne" (zob. art. 13 pkt 10 ustawy). Jak wskazano, u.r.l. nie stanowi o publikacji uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum.

Sąd podkreśla, że także z innych jeszcze przyczyn całkowicie nie do zaakceptowania był warunek zawarty w § 2 uchwały [...], że wchodzi ona wejście "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Otóż art. 20 ust. 1 u.r.l. stanowi, że "na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum [...] inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Przepis ten wskazuje zatem, że wymieniona w nim uchwała wchodzi do obrotu prawnego przez jej podjęcie i od tego dnia, względnie od dnia doręczenia inicjatorowi referendum, biegnie termin do zaskarżenia. W uchwale nie można zatem określać jej daty wejścia w życie, a już na pewno nie względem publikacji w dzienniku urzędowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił stwierdzić nieważność § 2 uchwały, uznając, że Rada przez jego włączenie do jej treści naruszyła art. 10 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.r.l. w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 20 ust. 1 u.r.l. Naruszenie to było istotne, gdyż nie mogło się ostać w obrocie postanowienie uchwały, które określało datę jej skuteczności inaczej, jak to wynika z art. 20 ust. 1 u.r.l.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej powyższej problematyki Sąd wyjaśnia uzupełniająco, że uchwała o odrzuceniu wniosku referendalnego nie jest aktem prawa miejscowego. Zapewne też zamiar jej publikacji wyrażony przez Radę nie opierał się na przekonaniu o takiej kwalifikacji uchwały. Należy przypuszczać, że Rada stanowiąc o treści § 2 uchwały [...] kierowała się treścią art. 10 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.r.l., tyle że błędnie zastosowała te przepisy.

Przechodząc do głównego zagadnienia, jakie wynikło w sprawie, a więc kwestii zasadności wniosku referendalnego inicjatora referendum, konieczne jest odniesienie się osobno do dwóch argumentów, które powołano w uzasadnieniu uchwały i opinii komisji doraźnej (treść opinii uczyniono integralną częścią uzasadnienia uchwały).

W ocenie Rady przede wszystkim referendum nie można było przeprowadzić, gdyż sprawa, której dotyczy pytanie referendalne ("Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?") została już rozstrzygnięta przez Radę uchwałą z dnia [...] 2019 r., [...], w której postanowiono o rozwiązaniu Zespołu z dniem 30 czerwca 2019 r.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zagadnienie dopuszczalności przeprowadzenia referendum w okolicznościach takich, jak opisane powyżej, było już przedmiotem rozważań doktryny prawa, a także zostało podjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni dobrze wyjaśniony z powołaniem na literaturę pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 2988/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentację z tego orzeczenia przedstawi więc jako swoją (wyrok II OSK 2988/13 dotyczył co prawda konkurencji pomiędzy celem referendum a aktem prawa miejscowego, jednak uwagi tam zawarte pozostają aktualne także w niniejszej sprawie).

Wskazać należy, że wśród poglądów doktryny podejmujących kwestię możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie uregulowanej już innym aktem zaznaczają się dwa stanowiska. Pierwsze z nich wychodzi z założenia, że istnieją podstawy, aby referendum traktować jako weto ludowe, dające możliwość zablokowania innych aktów. Podaje się przy tym w wątpliwość możliwość uchylania aktów już obowiązujących w takiej właśnie formie, czyli uznania referendum lokalnego za referendum abrogacyjne. Zaznacza się również stanowisko powyższą tezę negujące. Jak wywodzi K. Byjoch, podzielając stanowisko A. Agopszowicza i Z. Gilowskiej, jeżeli przepis szczególny przekazuje jakąś sprawę do właściwości wyraźnie w nim określonego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie może ona zostać załatwiona przez inny organ, a tym bardziej poprzez referendum. Ważne jest, jak podkreśla autor, aby w drodze referendum nie uchylać uprzednio uchwalonych uchwał rady czy też zarządu, które powinny być w trybie zwykłym uchylone lub zmienione (K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 98).

Stanowisko wyrażone w ostatnim powyższym zdaniu idzie zdecydowanie za daleko. W orzecznictwie utrwalona jest linia, zgodnie z którą referendum może być przeprowadzone we wszystkich sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji gminy, niezależnie od tego czy sprawa należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego. Ma rację skarżący w niniejszej sprawie inicjator referendum, który powołując się art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. uwypukla, że w drodze referendum mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w sprawach "dotyczących tej wspólnoty, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki".

Warto także wskazać, że zawężanie prawa do inicjatywy referendalnej ze względu na działania "wyprzedzające" organów gminy prowadziłoby do znacznego zawężenia w sposób nieuprawniony zakresu przedmiotowego referendum i stałoby w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02 (OTK-A 2003/2/16). Z wyroku tego, który dotyczył art. 2 ust. 1 u.r.l., wynika jednoznacznie, że wyjściową regułą jest dopuszczalność referendum właśnie w sprawach należących do wyłącznej kompetencji rady gminy, gdyż sprawy takie pozostają w zakresie zadań gminy.

Podsumowując stwierdzić należy, że co do zasady istnieje możliwość wypowiedzenia się w drodze referendum lokalnego w sprawie uregulowanej już uprzednio aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, chociażby nawet akt ten pozostawał w obrocie i wywoływał skutki prawne.

Przenosząc to na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Rada błędnie założyła, że co do zasady jako przeszkodę dla inicjatywy referendalnej mieszkańców gminy O. można było traktować uchwałę Radę z dnia [...] 2019 r., [...] o rozwiązaniu Zespołu Szkół w [...]. Prawa do referendum nie może bowiem odbierać "wyprzedzające" rozstrzygnięcie kwestii, co do której mieli się wypowiedzieć mieszkańcy.

Pomimo powyższego Sąd nie zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu zawartego w § 1 uchwały [...] rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku inicjatora referendum. W ocenie składu orzekającego w konkretnych i indywidualnie ocenianych okolicznościach niniejszej sprawy pytanie referendalne: "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?" nie powinno być dopuszczone.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprost w ustawie nie określono standardów, które muszą zostać spełnione przez pytania referendalne. Ustawodawca ograniczył się do wskazania, że "referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania [...] albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami" (art. 2 ust. 3 u.r.l.). Trzeba jednak pamiętać, że referendum, w zależności od jego przebiegu, powoduje daleko idące skutki. Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.r.l. "wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów". Istnieją więc podstawy, aby w drodze wykładni systemowej wyprowadzić z przepisów u.r.l. wymóg takiego sformułowania pytania referendalnego, aby w konkretnych okolicznościach i czasie przeprowadzania referendum, jego interpretacja nie rodziła żadnych wątpliwości, co do tego jaki będzie skutek wyboru przez głosującego określonej odpowiedzi.

W jednolitym i obecnie już ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreśla się, że pytanie referendalne "musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie" (zob. wyroki: z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 2988/13, 17 czerwca 2014 r., II OSK 825/14, 21 czerwca 2016 r., II OSK 1236/16, z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 2914/16 oraz z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 2303/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), przy tym podkreśla się, że należy przez to rozumieć, że pytanie jednoznacznie musi określać w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy (II OSK 825/14, II OSK 2914/16) i nie może przez niedoprecyzowanie wprowadzać, choćby potencjalnie, w błąd głosujących co do rzeczywistych skutków referendum (II OSK 2303/17).

Oczywistym jest, że ocena pytania referendalnego wymaga indywidualnej oceny w kontekście konkretnych okoliczności, jakie towarzyszą zamierzonemu referendum. Pytanie zaproponowane przez inicjatora referendum, będącego obecnie skarżącym brzmiało: "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?". Sąd zauważa, że pytanie to jest sformułowane poprawnie w warstwie logiczno-prawnej, a osobom obeznanym z Prawem oświatowym przywoła ono na myśl art. 91 ust. 7 P.o., który stanowi, że "rozwiązanie zespołu szkół" to organizacyjne rozdzielenie wchodzących w jego skład szkół i placówek. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, że z cytowanego wyżej pytania nie wynika jednoznacznie, czy opiera się ono na prawnym pojęciu "rozwiązania zespołu szkół", czy znaczeniu tej frazy, którą według reguł języka polskiego można rozumieć także jako "likwidację", "zakończenie działalności". Podkreślić w tym miejscu należy, że powyższe uwagi nie są li tylko przypuszczeniem. Wedle słownika języka polskiego (na podstawie Słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, dostępnego w wersji elektronicznej - sjp.pwn.pl) jednym z podstawowych znaczeń słowa "rozwiązać", to "spowodować zamknięcie czegoś, zlikwidować coś". Z tych względów w ocenie Sądu pytanie "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w O., w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?" nie jest wystarczająco jednoznaczne w kontekście standardów, jakich należy oczekiwać od pytania referendalnego. Zważyć przede wszystkim należy, że osoby głosujące "za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...]", w oparciu o treść samego pytania, mogą mieć obawy, czy ich odpowiedź w istocie dotyczy tylko rozdzielenia placówek czy ich likwidacji. Pokreślić przy tym trzeba, że w referendum głosować mogą wszyscy uprawnieni mieszkańcy, stąd w gronie tym znajdą się tak osoby doskonale zaznajomione z zagadnieniem, którego dotyczy referendum, jak i osoby podejmujące decyzję w oparciu o treści dostarczone w literalnym brzmieniu samego pytania.

Nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny pytania referendalnego jest także to, że dotyczy ono stanu podlegającego aktualnie zmianom. Podtrzymując wyrażony wyżej pogląd o dopuszczalności – co do zasady – przeprowadzenia referendum w sprawie, która została rozstrzygnięta przez organ stanowiący gminy, Sąd wskazuje, że cytowane wyżej pytanie zostało tak sformowane, że odnosi się ono do procesu rozwiązania zespołu szkół ("Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu [...]?"), gdy tymczasem proces ten realnie następuje. O rozwiązaniu Zespołu Szkół w [...] postanowiono bowiem we wspomnianej już uchwale Rady z dnia [...] 2019 r., [...] ze skutkiem na 30 czerwca 2019 r. Ta okoliczność może powodować dezorientację głosujących i odstąpienie od głosowania osób popierających rozwiązanie zespołu wobec przekonania, że proces ten jest już dokonany. To ostatnie mogłoby doprowadzić do wypaczenia wyniku głosowania.

Dla dopełnienia powyższego wywodu Sąd na marginesie i wyłącznie tytułem przykładu wskazuje, że zapewne nie rodziłoby opisanych wątpliwości pytanie, w którym mieszkańcy głosowaliby nie "za rozwiązaniem" Zespołu Szkół w [...], ale udzielaliby poparcia dla określonego modelu funkcjonowania placówek (jako zespołu albo jako odrębnych placówek), bądź wybierali pomiędzy wariantami.

Podsumowując Sąd stwierdził, że pytanie "Czy jest Pani/Pan za rozwiązaniem Zespołu Szkół w [...], w skład którego wchodzą: Przedszkole [...] w [...] i Szkoła Podstawowa [...] w [...]?" nie spełniało wywiedzionych z ustawy wymogów dotyczących pytania referendalnego. Stąd uznał, że zachodziły podstawy, aby odrzucić wniosek inicjatora o przeprowadzenie referendum na podstawie art. 17 ust. 1 u.r.l.

Odnosząc się niezależnie do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 18 ust. 1 u.r.l. Sąd wyjaśnia, że po części rację ma skarżący inicjator referendum, iż w sposób nieprzejrzysty przedstawiono przyczyny odrzucenia wniosku referendalnego. W ocenie Sądu zważając na społeczne znaczenie podjętej uchwały z art. 17 ust. 1 u.r.l. oraz jej zaskarżalność należałoby oczekiwać od rady sformułowania dla przyjętego rozstrzygnięcia wyczerpującej argumentacji, która powinna być zawarta w uzasadnieniu samej uchwały. Pominięcie takiego uzasadnienia i odwołanie się do załącznika w postaci opinii komisji doraźnej nie było działaniem prawidłowym. Naruszenie to nie miało jednak charakteru istotnego.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 170 Konstytucji RP Sąd zaznacza, że z przepisu tego wynika umocowane w ustawie zasadniczej prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, jednakże zarazem przewiduje się, że "zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa".

Sąd podkreśla z całą mocą, że wydając niniejszy wyrok nie miał w najmniejszym stopniu intencji, aby deprecjonować znaczenie podjętej inicjatywy referendalnej mieszkańców gminy. Wręcz przeciwnie, uważa, że działania mające na celu angażowanie społeczności lokalnej w sprawy publiczne i wysiłek inicjatorów referendum, powinny być doceniane i szanowane. Zarazem trzeba jednak pamiętać, że referendum lokalne to proces mogący wywołać daleko idące skutki w odniesieniu do funkcjonowania gminy w zakresie sfery, której dotyczy. Dlatego też przygotowaniu w sferze tak proceduralnej jaki merytorycznej referendum należy stawiać wysokie wymagania. Tego ostatniego dotyczyła przedstawiona na poprzednich stronach argumentacja Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), a na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania (pkt III wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się tylko koszty sądowe, to jest kwota wpisu od skargi (potwierdzenie wpłaty – zob. k. 2 akt sądowych).

Odnosząc się do podjętego na rozprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania Sąd wyjaśnia, że nie podziela zapatrywania pełnomocnika organu, że uprawnienia nadzorcze wojewody stanowią przeszkodę dla wydania wyroku w odniesieniu do legalności zaskarżonej uchwały. Nie można zapominać, że sąd administracyjny orzeka w rozważanym przpadku w ściśle określonym terminie – art. 20 ust. 2 u.r.l. Na marginesie Sąd nadmienia, że rozprawa sądowa odbyła się w warunkach, gdy upłynął już termin stanowiący sumę okresów z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g.