Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 673/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 649 / 09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi J. S. uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r., którą to decyzją nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Starosta Opatowski udzielił B. i J. G. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w [...], na działce Nr [...]. W decyzji tej określono położenie planowanego obiektu, wskazując między innymi, iż od granicy działki D. B. należy go usytuować w odległości 2,0 m. Następnie powyższa decyzja została zmieniona decyzją Starosty Opatowskiego z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej położenia budynku w odniesieniu do drogi powiatowej oraz usytuowania szamba przez zmianę odległości względem granicy działki D. B.

J. S. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2000 r. wskazała, iż budowa jest prowadzona na działce, do której inwestorzy nie mają tytułu oraz że otwory realizowanego obiektu wychodzą bezpośrednio na jej dom.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając zażalenie inwestorów, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezależnie od tego organ zwrócił się do Wydziału Rozwoju Regionalnego Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach o sprawdzenie zgodności z prawem decyzji Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. organ I instancji ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, realizowanym niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a organ odwoławczy postanowienie to utrzymał w mocy.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci: inwentaryzacji zagospodarowania działki i wykonanych robót, projektu budowlanego oraz dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr110/03 uwzględniając skargę inwestorów, uchylił postanowienia organów obu instancji t.j. z dnia [...] grudnia 2002 r. i z dnia [...] października 2002 r., dotyczące wstrzymania wykonania robót budowlanych, wskazując, iż nie została należycie wyjaśniona kwestia, czy inwestorzy faktycznie odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę.

Również wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1050/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji z dnia [...] marca 2003 r. i z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia dokumentów. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że aby było możliwe nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) konieczne jest wcześniejsze ustalenie, że roboty są wykonywane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie, ustalając, iż brak jest dowodów na to, aby inwestorzy wykonywali prace niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Uwzględniając odwołanie J. S., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. organ I instancji nałożył na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2007 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski w odpowiedzi na pismo organu II instancji w kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. poinformował, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ wskazał, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie był znany organowi nowy fakt odnośnie przebiegu granicy między działkami [...] i [...] oraz, że od strony działki D. B. (obecnie J. S.), w odległości 2 metrów od granicy zgodnie, z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym powinna znajdować się ściana bez otworów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów B. i J. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zapisu odnośnie tego, czy w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej 2 metry od granicy z działką D. B. w dacie wydania decyzji "winny być okna czy też nie". Posiadane przez inwestorów rysunki zamienne elewacji zachodniej są oryginalnymi załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, iż w piśmie Starosty Opatowskiego z dnia 28 maja 2008 r. widnieje zapis, że kserokopia rysunku elewacji zachodniej znajdująca się w aktach sprawy nie jest załącznikiem do tej decyzji. Nadto organ ten wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.) dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy bądź w odległości mniejszej niż 4 metry za zgodą właściciela działki sąsiedniej i inwestorzy taką zgodę posiadali. Podział działki [...] na dwie części nastąpił w trakcie budowy. Działka D. B. została podzielona na działkę [...], na której inwestorzy wybudowali dom oraz na działkę [...], stanowiącą od 2002 r. własność J. S. Organ wskazał także, iż odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót albowiem budowa została zakończona.

W wyniku wniesionego przez J. S. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał skarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy ustalił, że realizacja budynku nastąpiła w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Odstępstwa polegały m.in. na wykonaniu ściany zachodniej z otworami okiennymi i drzwiowymi, zamiast projektowanej ściany bez okien, na zwiększeniu wymiarów budynku (zamiast budynku o wymiarach 9,70 m na 10,17 m wykonano budynek o wymiarach 9,98 m na 10,48 m), na tym, że od strony południowej zamiast projektowanego łącznika pomiędzy budynkiem a istniejącą oborą, wykonano ganek z wejściem do budynku o wymiarach 2,53 m na 5,05 m, a od strony północnej zmieniono układ pomieszczeń.

Organ I instancji był, więc zobowiązany nakazać inwestorom sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zwiększeniu jego wymiarów oraz wykonaniu ganku zamiast łącznika, a także na częściowej zmianie układu pomieszczeń, nie spowodowały naruszenia przepisów w związku, z czym nie było konieczności do nakazywania inwestorom wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast odstępstwo polegające na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej nie powodowało naruszenia obowiązujących w dacie realizacji budynku przepisów techniczno - budowlanych. W chwili, bowiem rozpoczęcia realizacji budynku do czasu zrealizowania stanu surowego zamkniętego, tj. do 2002 r., przebieg granic pomiędzy nieruchomością inwestorów, a nieruchomością sąsiednią był zupełnie inny niż obecnie. Nie istniała wówczas prawnie granica, jaką przyjął projektant, wykonując projekt zagospodarowania działki dla przedmiotowego budynku na bazie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sytuując tym samym projektowany budynek na dwóch działkach. Granica ta, od której przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 2,07 m zaczęła prawnie istnieć dopiero po 26 marca 2002 r., czyli po dniu, w którym podział nieruchomości nr [...] na dwie działki został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu brak prawnie istniejącej granicy pomiędzy nieruchomościami inwestorów i skarżącej w dacie popełnienia odstępstwa od pozwolenia na budowę nie pozwala na uznanie, że dokonane odstępstwo spowodowało naruszenie obowiązujących wówczas przepisów techniczno- budowlanych, to jest przepisów określających odległości ściany z oknami od granicy sąsiedniej działki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosła J. S. zarzucając jej, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy, naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż okolicznością niesporną jest to, że w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji prace przy budynku mieszkalnym były już zakończone. Niesporne jest także i to, że ostatecznie w sprawie tej nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Organy wskazywały, bowiem na bezcelowość jego wydawania z powodu zakończenia budowy i fakt uchylenia uprzednich postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2006 r. Ponadto zdaniem Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe należało uznać ustalenie organu, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem inwestorzy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym m.in. w ścianie zachodniej budynku umieścili otwory okienne i drzwiowe.

Wskazując na fakt nie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz na treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż na podstawie tego przepisu możliwe jest nałożenie decyzją obowiązków m.in. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót. Postanowienie takie nie zostało jednak w sprawie wydane. Powyższy przepis przewiduje tylko możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązki, o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie przewiduje natomiast możliwości wydania na tej podstawie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1 pkt 3, a więc nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem Sądu sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego ma bowiem sens tylko wówczas, gdy na jego podstawie mają być następnie prowadzone jakieś prace. W sytuacji zaś, gdy wszystkie prace zostały już wykonane, sporządzenie projektu budowlanego jest bezcelowe. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Obie decyzje zostały, bowiem wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił także stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Użyty w tym przepisie zwrot "do stanu zgodnego z prawem" oznacza, bowiem stan prawny aktualnie obowiązujący, nie zaś stan prawny, jaki miał miejsce w przeszłości. Skoro zaś inwestorzy w ścianie swojego budynku od strony zachodniej umieścili otwory okienne i drzwiowe, w sytuacji, gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał od tej strony ścianę bez otworów i skoro ściana ta znajduje się w odległości 2,07 m od granicy z nieruchomością skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów stosownego obowiązku w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie, bowiem z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) minimalna odległość od granicy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku tej granicy wynosi 4 metry. Kolejne przepisy § 12 pozwalają na zmniejszenie odległości ściany budynku od granicy, ale zawsze pod warunkiem, że będzie to ściana bez otworów. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie również takiej możliwości, tj. usytuowania ściany z otworami w odległości mniejszej niż 4 m., nie przewidywało. Zgodnie, bowiem z jego § 270, do którego odwoływał się § 12 ust. 6, tylko budynki ze ścianami nierozprzestrzeniającymi ogień mogły być usytuowane w odległościach od granicy działki, określonych w § 12 ust. 6. Niewątpliwie zaś ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi nie spełniała tego warunku.

W odniesieniu natomiast do twierdzenia organu odwoławczego, że w dacie realizowania stanu surowego budynku nie istniała w tym miejscu, co obecnie granica prawna między nieruchomościami, Sąd wskazał, iż faktem jest, że do marca 2002 r. w ewidencji gruntów figurowała jedna działka oznaczona nr [...], stanowiąca własność D. B. W marcu 2002 r. została ona podzielona na działkę [...] i [...]. Własność pierwszej z tych działek została następnie przeniesiona aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. na B. G., natomiast właścicielką drugiej stała się J. S. Inwestorzy więc wbrew pozwoleniu na budowę, które zezwalało im na prowadzenie inwestycji tylko na działce [...] rozpoczęli i zakończyli w stanie surowym budowę również na działce [...], do której nie przysługiwał im żaden tytuł. Takie działanie nie może być uznane, tak jak uczynił to organ odwoławczy, za prowadzenie prac budowlanych w sposób nie naruszający przepisów. Nadto Sąd wskazał, iż najprawdopodobniej już na etapie zatwierdzania projektu budowlanego inwestorzy zamierzali nabyć od D. B. część jego nieruchomości i na niej usytuować część budynku, stąd zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt zakładał od tej strony istnienie ściany bez otworów okiennych. Skoro aktualnie ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana jest w odległości około 2 metrów od obecnie istniejącej granicy między dwoma nieruchomościami, a inwestorzy postawili dom w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 wydaje się być uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art.135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem prawa. Sąd wskazał również, iż ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wywody i prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego będą miały na uwadze, że legalizacja ma za zadanie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nie znajduje zastosowania do robót budowlanych już zakończonych,

2. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż stanem zgodnym z prawem jest stan obowiązujący w dacie legalizacji.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że doszło do istotnych odstępstw od projektu i powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym bez znaczenia dla zastosowanie tego przepisu jest okoliczność zakończenia robót budowlanych. Zakończenie robót budowlanych ma jedynie takie znaczenie, iż w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania, jak i nakazanie zaniechania dalszych robót.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż inwestor zrealizował roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego decyzją Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. Przyjęcie przez Sąd, iż zakończenie robót uniemożliwia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 nawiązuje do praktyki orzeczniczej, która miała miejsce przed nowelizacjami (ustawami z dnia 27 maja 2003r. i z 16 kwietnia 2004 r.). Natomiast z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów literatury jednoznacznie wynika, iż art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót już zakończonych. Stąd też, zdaniem organu, przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji zrealizowania obiektu (zakończenia budowy) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu został prawidłowo zastosowany, na co wskazuje również dyspozycja przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ podniósł także, iż legalizacja ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a skoro roboty, których sprawa dotyczy były wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, za stan zgodny z prawem uznać należy stan zgodny z warunkami tego pozwolenia - w trakcie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 prawa budowlanego. Pozwolenie to pozostaje, bowiem w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.

Niekwestionowanym w sprawie jest fakt, iż pozwolenie budowlane określało usytuowanie budynku mieszkalnego na działce [...] w odległości 2 metrów od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Aktualnie jednak w wyniku podziału działki [...] i [...], który miał miejsce w marcu 2002 r. budynek usytuowany jest w odległości 2 m od granicy sąsiedniej działki i nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż działka [...] naniesiona na mapie geodezyjnej z 1999 r., stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 1999 r., jest dwa razy większa niż działka [...], a ponadto usytuowane są na niej charakterystyczne obiekty, które porównując mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 26 marca 2002 r. z projektem podziału nieruchomości nr [...], posadowione nie są na działce [...], lecz na działce [...]. Analizując ww. mapy wyraźnie widoczne są rozbieżności wynikające z porównania obu tych map. Niemniej jednak zdaniem skarżącego organu niekwestionowanym w sprawie jest, iż budynek mieszkalny zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę usytuowany jest w odległości 2 metrów od granicy sąsiedniej działki. Bezspornym, zatem pozostaje fakt, iż została zachowana odległość określona w pozwoleniu na budowę. Pomimo, iż w momencie zakończenia budowy prawnie nie istniały granice to jednak podział działki uwzględnił warunki określone w pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgodny z przepisami przy uwzględnieniu warunków określonych w pozwoleniu na budowę (tj. 2 m. odległości od obecnie istniejącej granicy) zważywszy, iż przebieg granic, co wyżej zostało omówione zawierał rozbieżności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła J. S. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż pomimo że przedstawione w kasacji podstawy znajdują w części swoje uzasadnienie, to w przedmiotowej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy, bowiem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, ale wadliwym jest wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd, iż "sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego ma, ..... sens tylko wówczas, gdy na jego podstawie mają być następnie prowadzone jakieś prace. W sytuacji, gdy wszystkie prace zostały już wykonane, sporządzenie projektu budowlanego jest bezcelowe."

Stwierdzić trzeba, iż stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przy uwzględnieniu brzmienia tej normy obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji " Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Zauważyć należy, iż zasadnicza zmiana regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzona została art. 1 pkt 21 ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888). Uwzględniając stan prawny obwiązujący na dzień wydania kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji, to w myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 pkt 3 stanowi, iż "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, więc wprost, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust.1pkt 3 Prawa budowlanego) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończona budowy (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Tak więc podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego, bowiem w obowiązującym stanie prawnym nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznających, że tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.04.2009 r. sygn. akt. II OSK 637/08, niepubl.).

Odmienny wywód zaprezentowany w skarżonym wyroku nie zasługuje na akceptację wobec treści przytoczonych wyżej przepisów, a w konsekwencji stwierdzić trzeba, iż trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przechodząc do kolejnego zarzutu kasacji, a dotyczącego zdaniem organu wadliwie dokonanej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, iż przepis ten nawiązuje do robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję zatwierdzającą określony projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na jego budowę.

W warunkach niniejszej sprawy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] listopada 1999 r. i do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym. Ocenę odstępstw w wykonaniu obiektu należało, więc odnieść do tejże decyzji, przy czym przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgodny z przepisami przy uwzględnieniu warunków określonych w będącym w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę. Na powyższe uwarunkowania trafnie wskazano w skarżonym wyroku.

Wadliwość kontrolowanej decyzji polegała na tym, iż organ stwierdzając zaistnienie istotnych odstępstw od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę nie podjął czynności zmierzających do ich usunięcia, skoro przyjął, iż to inwestor w przedstawionym przez siebie i zatwierdzonym projekcie powołał się na przebieg granic i skoro zdaniem organu treść tegoż projektu wskazywała na istnienie ściany bez otworów od strony działki należącej obecnie do J. S. Problem jednak w warunkach niniejszej sprawy stanowił brak załączenia do akt sprawy tekstu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., który pozwalałby na stwierdzenie istnienia przedstawionych wyżej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości.

Należy zauważyć, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.