Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 472/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - P.p.s.a.
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 179a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 472/15 dotyczącego sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej z dnia 26 marca 2015 r. nr V/30/15 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytna w 2015r. I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 472/15; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; III. zasądza od Gminy Szczytna na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 472/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594) na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnej Nr V/30/15 z dnia 26 marca 2015r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytna w 2015 roku".

Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2. oraz art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt (zwanej dalej "ustawą"), art. 7 Konstytucji RP oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez niewłaściwą realizację obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Skarga objęto także § 5 opisanej uchwały we fragmencie: "bezdomnych", podnosząc naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP.

Uzasadniając postawione zarzuty Wojewoda wskazał, że za każdym razem, gdy w art. 11a ust. 2 ww. ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, pojęcie to należy rozumieć przez pryzmat art. 4 pkt 25, dodanego na mocy ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis odnosi się do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony w niej rozdział 2, reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził brak prawidłowej realizacji przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt z tego względu, że realizację zadań przyjętego programu powierzono schronisku dla zwierząt mieszącemu się poza granicami Polski, tj. schronisku Jana Lemfeldova, położonemu w miejscowości Lukavice 222, na terenie Republiki Czeskiej. W tym zakresie skarżący zwrócił uwagę na stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 7 maja 2015 r., w którym wskazano, że podmiot mający swoją siedzibę w Republice Czeskiej nie znajduje się w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku ani innych powiatowych lekarzy weterynarii na terenie naszego kraju, toteż nie powinien realizować zadań związanych z programami zgodnymi z prawem obowiązującym w Polsce. Podkreślono również, że wśród warunków wskazanych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jest wymóg zgłoszenia schroniska do powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jego prowadzenia. W przypadku schroniska prowadzonego na terenie Republiki Czeskiej warunku tego nie da się spełnić, a trudno uznać takie miejsce za schronisko w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego na terenie Polski. W rezultacie Wojewoda uznał, że prawidłowa realizacja normy kompetencyjne wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie zwierzętom miejsca w schronisku zarejestrowanym w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o którym mowa w art. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W niniejszej sprawie Rada nie wypełniła zatem w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2 pkt 4 ustawy, w konsekwencji czego, kwestionowany program nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, o których mowa w jej art. 11a ust. 2 ustawy.

Wojewoda zauważył również, że w § 5 ust.1 programu, regulując zagadnienie związane ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, organ gminy w sposób nieuprawniony skorygował zakres przyznanego mu upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie do postanowień uchwały wymaganych treścią art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy, określenia "bezdomnych". Unormowanie zawarte w tym przepisie kierowane jest bowiem do konkretnej kategorii zwierząt określonych w art. 4 pkt 18 ustawy poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia nie może korygować zakresu przyznanego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc między innymi, że uwzględnienie skargi prowadzić mogłoby do naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47), poprzez pominięcie zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej; 3). art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku oddalającego skargę podniósł, że ustawodawca definiując w art. 4 pkt 25 ustawy pojęcie "schronisko dla zwierząt", chciał zagwarantować odpowiednie standardy humanitarne i cywilizacyjne działaniom związanym z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Brzmienie przepisu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że w zakresie regulowanym tą ustawą przez określenie "schronisko dla zwierząt" rozumieć należy "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt". W ocenie Sądu, ustawodawca skoncentrował się zatem na miejscu, w którym mają przebywać zwierzęta, czy inaczej obiekcie lub kompleksie obiektów usytuowanych na określonej części przestrzeni, przeznaczonym do opieki nad zwierzętami. W odniesieniu do tego miejsca formułuje zatem wymogi odpowiadające warunkom przyjętym w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja ta – jak stanowi przepis art. 1 pkt 1 – określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie objętym powołanym przepisem, w tym m.in. prowadzenia schronisk dla zwierząt (art. 1 pkt 1 lit. j). Za istotne Sąd uznał, że do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt, zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, jak też nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą zatem miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta. W tym kontekście Sąd za istotne uznał, że w sprawie nie jest rozważana kwestia możliwości podjęcia przez podmiot pochodzący z Republiki Czeskiej działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale legalna możliwość umieszczenia bezdomnego zwierzęcia – w wykonaniu postanowień ustawy o ochronie zwierząt – w schronisku dla zwierząt, znajdującym się na terenie Republiki Czeskiej. Z tych względów – zdaniem Sądu – nie powinny mieć znaczenia argumenty przedstawiane w odpowiedzi na skargę, wyprowadzone z przepisów ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Odwołując się do wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Sąd stwierdził, że również regulacja wykonawcza jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. Zdaniem Sądu, warunki, jakie zapewnia bezdomnym zwierzętom schronisko Jana Lemfeldova w Lukavicach pozostały poza oceną Wojewody Dolnośląskiego. Nie wypowiedział się również o nich powiatowy lekarz weterynarii, jako podmiot uprawniony do zaopiniowania projektu programu, który nie mógł oczywiście dokonywać ustaleń w tym zakresie w ramach czynności kontrolnych, ale w ramach czynności wyjaśniających niezbędnych dla ewentualnego zaopiniowania projektu programu. W takich okolicznościach Sąd za nieuprawnione uznał twierdzenie, że zakwestionowane skargą przepisy uchwały § 2 są sprzeczne z prawem. Sąd wyjaśnił także, że wprowadzenie do przedmiotowego programu w § 5 uchwały, w zakresie obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowi naruszenie prawa, które nie może być kwalifikowane jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze. Skoro rada gminy zobowiązana została do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, to można uznać, że intencją ustawodawcy było zobowiązanie gmin do przyjęcia regulacji odnoszącej się przede wszystkim do zjawiska bezdomności zwierząt, stosownie do tej ogólnej dyrektywy zapobiegania bezdomności zwierząt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta, bez znaczenia natomiast pozostaje fakt umieszczania bezdomnych zwierząt w schronisku znajdującym się poza terytorium RP;

- art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wprowadzenie do zapisu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane, jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu, iż w sprawie istotna jest legalna możliwość umieszczenia bezdomnego zwierzęcia w schronisku dla zwierząt, znajdującym się na terenie Republiki Czeskiej, bez znaczenia natomiast pozostaje kwestia funkcjonowania schroniska poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i co się z tym również wiąże powstaje problem związany z brakiem możliwości sprawowania nadzoru weterynaryjnego nad takim schroniskiem przez powiatowego lekarza weterynarii.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Strona skarżąca domagała się również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny służy środek zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej u.p.p.s.a.), właściwy do rozpoznania środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych jest Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak według art. 179a u.p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Dokonując autokontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 472/15, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Pod pojęciem oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć sytuację, w której brak jest jakichkolwiek wątpliwości przy ocenie szans uwzględnienia skargi kasacyjnej. W odniesieniu do niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem, że prezentowana w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku wykładnia art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczeniu chorób zakaźnych, poddana została w analogicznej sprawie (por. wyrok WSA z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 501/15), kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu tożsamych zarzutów skargi kasacyjnej, w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, uznał ją za błędną. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji (w analogicznej sytuacji), dokonał wadliwiej interpretacji przyjmując – podobnie jak uczyniono to w niniejszej sprawie – że bez znaczenia pozostaje fakt umieszczania bezdomnych zwierząt w schronisku znajdującym się poza terytorium RP, gdyż do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt zawartej w art. 4 pkt 25, ustawodawca nie wprowadził podmiotu jak też nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta.

Skład orzekający w niniejszej sprawie po zapoznaniu się z argumentacją ww. wyroku NSA uznał ja za przekonującą i w całości uwzględnił stanowisko sądu kasacyjnego. W konsekwencji prowadziło to do uznania podstaw skargi kasacyjnej za oczywiście uzasadnione. W przywołanym wyroku NSA podkreślił bowiem, że bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt (nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, jak również uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt przepisu definicyjnego: "schroniska", przez które obecnie rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt ( art. 4 pkt 25). Dalej NSA zauważył, że zgodnie z art. 1 pkt 1 lit.j, ustawy działalność w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt traktowana jest jako działalność nadzorowana. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska jest "dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia.". Po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia schroniska powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi zgłaszającemu weterynaryjny numer identyfikacyjny (art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt). Sposób ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadawanego podmiotowi prowadzącemu działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (Dz. U. Nr 193, poz. 1193). Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że weterynaryjny numer identyfikacyjny w istocie związany jest ściśle z miejscem i rodzajem, prowadzonej przez podmiot działalności nadzorowanej. Rozdział 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr pomiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Przepis art. 10 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując normę kompetencji prawodawczej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657).

Mając na uwadze przedstawione wyżej regulacje, skład orzekający ponownie w niniejszej sprawie, podzielił stanowisko, że skoro prowadzenie schroniska stanowi działalność nadzorowaną oznacza to, konieczność poddania takiej działalności nadzorowi sanitarnemu polskich służb weterynaryjnych. Działalność ta nie została bowiem poddana regulacji unijnej. W tym zakresie nie dokonano transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47), poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej. Przy podejmowaniu działalności nadzorowanej nie stosuje się bowiem przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według którego: "Do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.)". W sprawach dotyczących podejmowania działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 9a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż: "Właściwy organ, dokonując oceny spełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznaje wymogi, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z państw, o których mowa w art. 13 ust. 1, aby na terytorium tego państwa mógł podjąć lub wykonywać działalność gospodarczą, w szczególności uznaje certyfikaty, zaświadczenia lub inne dokumenty wydane przez właściwy organ państwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, które potwierdzają spełnienie warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej.".

W rezultacie należało się zgodzić z Wojewodą, że wskazane w zaskarżonym "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczytnej" schronisko znajdujące się na terytorium Czech, nie podlega nadzorowi polskiej Inspekcji Weterynaryjnej, a tym samym, również nie znajduje się w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii. Skoro podmiot ten nie znajduje się w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku ani innych powiatowych lekarzy weterynarii na terenie naszego kraju, nie powinien realizować zadań związanych z programami opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnych z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem. Jak słusznie przyjął skarżący niepodleganie polskiemu nadzorowi weterynaryjnemu przez podmiot prowadzący schronisko na terytorium Republiki Czeskiej, prowadziłoby do uprzywilejowania tego podmiotu, stawiając go w odmiennej sytuacji prawnej niż podmioty, które działają w zaufaniu do obowiązującego porządku prawnego w RP. W efekcie godziłoby to w konstytucyjne zasady i wartości wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), takie jak zasada zaufania do państwa, jak również w zasadę równości wobec prawa. Zasada ochrony zaufania do organu władzy publicznej zapewnia jednostce możliwość działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej i konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć. Równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oznacza akceptację równego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie "cechy istotnej", bo przesądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne. Dopuszczalne jest niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Zasada równości nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że kryteria różnicujące powinny mieć "uzasadniony charakter", innymi słowy "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia TK z: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; z 3 października 2000r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej wyroku, cechą wspólną podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną w formie schroniska dla zwierząt jest obowiązek respektowania w tej działalności norm sanitarnych i podległość nadzorowi weryfikacyjnemu polskich służb weterynaryjnych. Powierzenie przez gminę zadań wskazanych w omawianym programie podmiotowi, który nie podlega polskiemu nadzorowi weterynaryjnemu prowadziłoby do swoistego faworyzowania schronisk znajdujących się poza granicami RP, stawiając je – tego względu - w lepszej sytuacji niż w identycznej podmioty działające na terytorium RP. W konsekwencji brak uzasadnionych podstaw dla wprowadzenia w uchwale rady gminy regulacji różnicującej podmioty prowadzące działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez przyznanie innej pozycji, w zakresie podległości reżimowi sanitarno-weterynaryjnemu, podmiotom prowadzącym taką działalność poza Polską.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skład orzekający podzielił zatem stanowisko, że skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl ustawy o ochronie zdrowia zwierząt – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym, w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet, jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej. Zasadny zatem okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 lit. j ww. usatwy.

Za uzasadniony należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej, że wprowadzenie zawarta w § 5 ust. 1 uchwały regulacja: "Gmina zapewnia opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich poprzez umieszczenie ich w gospodarstwie rolnym [...] we fragmencie "bezdomnych" stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy i jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W przepisie tym ustawodawca zobowiązał bowiem do podjęcia określonych uchwałodawczych działań przez radę gminy w stosunku do określonej kategorii zwierząt - zwierząt gospodarskich. Zwierzęta gospodarskie zostały określone w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Obok tego ustawodawca zdefiniował legalnie pojęcie "zwierząt bezdomnych". Zgodnie z art. 4 pkt 16 tej ustawy należy tu klasyfikować zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W związku z tym trzeba zauważyć, że unormowanie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt jest kierowane do konkretnej kategorii zwierząt. Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia nie może korygować zakresu przyznanego upoważnienia. Zabieg taki jest każdorazowo istotnym naruszeniem prawa. Brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy przekonuje, że uchwała Rady Miejskiej w Szczytna nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach związanych z naruszeniem prawa materialnego – co prowadziło także do błędnej oceny stanu faktycznego - na podstawie art. 179 a u.p.p.s..a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W konsekwencji z przyczyn wcześniej omówionych, uznać należało, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Szczytnej podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Dlatego na mocy art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W pkt III, Sąd mając na uwadze art. 179a w związku z art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 u.p.p.s.a. orzekł natomiast o zwrocie kosztów postępowania obejmujących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed pierwszą instancją.