Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1077/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 97
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 514,00 zł (słownie: pięćset czternaście złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K. odmówił M. T. (dalej "strona", "skarżący") przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. oraz przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z dniem 4 września 2015 r. w wysokości przysługującej policjantowi bez rodziny.

W dniu 27 czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynikało, że 3 czerwca 2017 r. zawarła związek małżeński. Dodatkowo ustalono także, że jego współmałżonek nie posiada lokalu mieszkalnego, ani domu jednorodzinnego lub mieszkalno-pensjonatowego.

Decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K. cofnął stronie z dniem 27 czerwca 2017 r. uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi bez rodziny oraz przyznał stronie z dniem 27 czerwca 2017 r. równoważnik pieniężny za brak mieszkania według stawki obowiązującej dla policjanta z rodziną.

Raportem z 24 października 2017 r. strona zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w K. o uchylenie i zmianę decyzji z [...]r. w punkcie dotyczącym odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r.

Postanowieniem z [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wyżej wymieniony okres.

Natomiast w wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach postanowieniem z [...]r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K., działając na podstawie art. 155 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, w skrócie: "ustawa o Policji") w związku z § 2 ust. 1 pkt 2, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm., w skrócie: "rozporządzenie"), odmówił zmiany decyzji własnej z [...]r. w punkcie dotyczącym odmowy przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona raportem z 4 września 2015 r. zwróciła się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 sierpnia 2013 r. Natomiast ostateczną decyzją z [...]r. odmówiono stronie przyznania równoważnika za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. oraz przyznano równoważnik z dniem 4 września 2015 r. Jednocześnie wskazano, że na mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego strona nie nabyła żadnego prawa, jednakże w sprawie znajdzie zastosowanie art. 155 k.p.a. albowiem w decyzji z [...]r. znajduje się również rozstrzygnięcie, na mocy którego policjant uzyskał prawo do przedmiotowego świadczenia z dniem 4 września 2015 r. Ponadto podkreślono, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złożył stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Następnie stwierdzono, że powyższa decyzja ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego oraz dodano, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Tym samym zdaniem organu I instancji brak wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo to w ogóle nie powstaje. Poza tym powołując się na wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11 podniesiono, że skoro decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny to prawo to nie może powstać za okres wsteczny cechą bowiem aktów konstytutywnych jest fakt, że tworzą nowe prawa lub obowiązki, czyli w ich wyniku zawiązuje się nowy albo zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Wobec powyższego organ I instancji nie podzielił twierdzenia strony jakoby decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego miała charakter deklaratoryjny.

Pismem z 20 lutego 2018 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z [...]r., zarzucając jej wadliwość z uwagi na błędne uznanie, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny oraz wnioskując o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzono w szczególności, że zgodnie z wyrokiem NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16, decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania, a jednocześnie prawo do równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu, co z kolei oznacza, że prawo do otrzymania równoważnika nie zależy od złożenia wniosku w tym zakresie, w postaci oświadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie strona odniosła się do opinii prawnej z [...]r., wydanej na zlecenie organu I instancji i zawartych w niej wniosków końcowych. Przede wszystkim wskazała, że nie zgadza się z ograniczeniem swojego roszczenia z uwagi na jego przedawnienie i wypłatę nie za cały żądany okres a jedynie od 25 października 2014 r. do 3 września 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto powołując się na treść art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji podkreśliła, że złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego stanowi czynność, która przerywa bieg przedawnienia, a zatem skoro oświadczenie złożył 4 września 2015 r. to tym samym roszczenia do wypłaty przysługują mu za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

Decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję z [...]r.

W uzasadnieniu decyzji Komendant wyjaśnił, że strona jest funkcjonariuszem służby stałej, pełnionej aktualnie w Komendzie Miejskiej Policji w K., pobierającym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 4 sierpnia 2015 r. Pierwotnie przysługiwało stronie uprawnienie do równoważnika w wysokości dla policjanta bez rodziny, a od 27 czerwca 2017 r. posiada je w wysokości dla policjanta posiadającego członków rodziny. Następnie podkreślono, że strona wynajmuje od A lokal mieszkalny usytuowany w K. przy ulicy [...] mieszkanie [...], o łącznej powierzchni użytkowej 69,39 m2, a mieszkalnej 48,10 m2. W ocenie organu II instancji lokal ten usytuowany jest w miejscu pełnienia przez stronę służby, w bliskim sąsiedztwie siedziby Komendy Miejskiej Policji, która znajduje się w K. przy ulicy [...]. Dodano również, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyznane stronie w związku z tym, że wysokość opłacanego czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu była wyższa od stawki ustalonej przez gminę. Poza tym Komendant stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami rodzinie strony przysługiwał lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2 a zatem zajmowana przez jego rodzinę powierzchnia mieszkalna 48,10 m2 zaspakajała jej potrzeby mieszkaniowe. Podobnie zresztą przedstawiała się sytuacja mieszkaniowa strony, gdy przysługiwało jej świadczenie dla policjanta nie posiadającego członków rodziny. Jednocześnie Komendant wyjaśnił, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej a jedynie tym, którzy, jak w przypadku strony, posiadają umowę najmu lokalu mieszkalnego innego niż wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i opłacają czynsz wyższy od tego jaki by wnosili, gdyby został im przyznany lokal mieszkalny z zasobów organu. Następnie organ II instancji wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie ma charakteru bezwzględnego ani też należnego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza, albowiem prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. Zdaniem Komendanta w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Ponadto organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienie funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. Tym samym przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można taki równoważnik przyznać, co następuje zresztą w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w opinii Komendanta uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja ta ma zatem charakter konstytutywny tzn. dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Komendant podniósł również, że ostateczne decyzje konstytutywne, na mocy których strona nabywa określone prawo, mogą być w każdym czasie za jej zgodą uchylone lub zmienione przez organ, który je wydał, jeżeli przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się ich uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 k.p.a.). Z kolei do decyzji deklaratoryjnych przepisy art. 155 i art. 154 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania albowiem na mocy takich decyzji strona nie nabywa prawa, a zarazem uzależnianie dopuszczalności wzruszania takich decyzji od zgody strony nie ma znaczenia, gdyż mogą być one wzruszane wyłącznie z powodu ich wadliwości. Tym samym w ocenie Komendanta funkcjonariusz, na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednakże dopiero konstytutywna decyzja administracyjna, wydana przez odpowiedni organ Policji, indywidualizuje to prawo, a zatem dopiero na podstawie wydanej decyzji jednostka uzyskuje prawo do otrzymywania świadczenia oraz obowiązek do informowania oświadczeniem mieszkaniowym o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i jego wysokości. Następnie, powołując się na uchwałę Pięciu Sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OPK 21/2001, organ II instancji podkreślił, że decyzja konstytutywna może zmienić zakres praw i obowiązków strony tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna natomiast decyzja przekształcająca treść stosunku prawnego nie może, co do zasady, zmienić go z mocą wsteczną. Wobec tego w ocenie Komendanta już z samego charakteru decyzji rozstrzygających uprawnienia policjanta do świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego wynika, że odpowiedniego świadczenia nie można przyznać za okres wsteczny, a zatem za czas, w którym policjant nie zgłosił żądania otrzymywania takiego świadczenia. Dodał również, że w jego opinii z konstytutywnego charakteru decyzji wynika brak podstawy materialnoprawnej do nadania takiemu aktowi skutku wstecznego a zatem przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres poprzedzający złożenie przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie Komendant odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i wyjaśnił, że strona oparła swoje twierdzenia wyłącznie na jednym orzeczeniu, które dotyczy jednak konkretnej sprawy oraz dodał, iż znane mu są zgoła odmienne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Komendant nie zgodził się również w kwestii dotyczącej braku wprowadzania dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych ponieważ strona nie wskazała o jakie konkretne zabiegi interpretacyjne jej chodzi. Poza tym oświadczył, że w kwestionowanej przez stronę decyzji w ogóle nie odnosił się do wniosków płynących z opinii radcy prawnego, która znajduje się w dokumentacji sprawy. Równocześnie za nietrafione uznano zarzuty strony dotyczące naruszenia zasady legalności i prawdy obiektywnej. Dodał także, że nie zgadza się z twierdzeniem strony jakoby jej roszczenia wraz z ustawowymi odsetkami przysługiwały za cały wnioskowany okres, z uwagi na fakt, iż art. 107 ustawy o Policji, określający bieg przedawnienia roszczeń, został umiejscowiony w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" a nie w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zdaniem Komendanta gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie przedawnienia roszczeń dodatkowych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego to podobny zapis zostałby wprowadzony do rozdziału 8 ustawy, bądź gdyby okres przedawnienia miał dotyczyć wszelkich opisanych w ustawie świadczeń, wówczas przepis ten zostałby umieszczony w części ogólnej. Ostatecznie poinformował stronę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego, funkcjonariusze Policji nie mogą skutecznie dochodzić przed sądem powszechnym odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia i dodatków do niego.

Pismem z 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...]r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego – art. 92 ust. 1 i art. 107 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że prawo do równoważnika powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku o jego przyznanie i nie jest możliwe jego przyznanie za okres poprzedzający złożenie wniosku. Jednocześnie pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, odmawiającej zmiany decyzji z [...]r. w punkcie dotyczącym odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy możliwe jest przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi spełniającemu warunki do uzyskania takiej pomocy, lecz nie ubiegającemu się wcześniej o nią, za okres poprzedzający datę złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, czy też możliwe jest przyznanie świadczenia jedynie na przyszłość, czyli począwszy od daty złożenia wniosku. Zdaniem pełnomocnika uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu związane jest z pełnieniem służby stałej oraz brakiem stosownego lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie formułuje bowiem wprost żadnych innych przesłanek w tym zakresie. Decyzja o przyznaniu tego równoważnika ma zatem charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym policjant spełnia warunki do jego przyznania, przy uwzględnieniu zawartych w ustawie o Policji przepisów o przedawnieniu roszczeń. Tym samym w ocenie pełnomocnika zaniechanie wystąpienia z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że nie jest on wypłacany natomiast automatycznie nie powoduje wygaśnięcia tego prawa za okres, w którym przysługiwało. Ponadto wskazała, że skarżący nie złożył również oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Dodała także, że w jej opinii nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący nie ubiegał się uprzednio o przyznanie mu lokalu służbowego w drodze przydziału albowiem przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów mają charakter alternatywny. Zdaniem pełnomocnika ani ustawa o Policji, ani rozporządzenie nie określają terminu w ciągu, którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jednocześnie, powołując się na wyroki NSA z: 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16, 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1294/14, 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 2010/09 oraz 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07, wskazała, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i wyłącznie potwierdza istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełniania ustawowych przesłanek oraz przysługuje mu ono dopóty, dopóki jego roszczenie nie ulegnie przedawnieniu. Poza tym pełnomocnik podniosła, że organy nie zakwestionowały istnienia pierwotnego prawa do równoważnika w spornym okresie, a jedynie możliwość jego obecnej realizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Równocześnie organ stwierdził, że na żadnym etapie postępowania nie podejmowano decyzji, dotyczącej posiadania przez skarżącego uprawnienia do równoważnika za brak lokalu w okresie od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...]r., którą odmówiono zmiany decyzji z [...] r. w punkcie dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wobec powyższego zdaniem Sądu organy niezasadnie zastosowały w kontrolowanej sprawie tryb wynikający z art. 155 k.p.a. albowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący raportem z 24 października 2017 r. wniósł wyłącznie o uchylenie i zmianę decyzji z [...]r. w punkcie dotyczącym odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organy powinny były zastosować art. 154 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący posiada uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty należy się skarżącemu ten równoważnik.

Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się również za okres od 2 sierpnia 2013 r. do 3 września 2015 r. a decyzja wydawana policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter decyzji deklaratoryjnej.

W ocenie Sądu rację ma skarżący w zakresie poglądu o charakterze prawnym decyzji wydawanej policjantowi w przedmiocie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem skład orzekający, pomimo występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczących charakteru decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, zgadza się w pełni ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1132/16 i przyjmuje je jako swoje.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przesądzające dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji.

Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak zauważyć należy, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/09, w którym dodatkowo podkreślono, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął NSA, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16)."

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany wyrażoną powyżej oceną prawną.

Jednocześnie organ będzie zobowiązany rozważyć kwestię ewentualnego przedawnienia roszczeń skarżącego przysługujących mu z tytułu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem art. 107 ustawy o Policji.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1) sentencji. Natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2) sentencji.