Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1224/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 8, 76 par. 1, 77 par. 1, 80, 81a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 84 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 153, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 455/19 w sprawie ze skargi K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 455/19, oddalił skargę K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta [...] (zwany dalej: "Burmistrzem") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwolił Spółce na usunięcie 192 sztuk drzew z terenu działek nr [...] ark. [...] w T., ustalił opłatę za usunięcie 68 sztuk drzew w wysokości 486.424,14 zł, zobowiązał wnioskodawcę do nasadzenia 71 szt. drzew liściastych i 71 szt. krzewów liściastych na terenie ww. nieruchomości oraz 50 szt. drzew liściastych na gruntach będących własnością Miasta T. do 31 maja 2013 r., odroczył termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat.

Po zawiadomieniu ze strony Spółki o wykonaniu nasadzeń, wszczęto postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu opłaty. W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na terenie ww. działek rosną 4 szt. krzewów oraz 8 szt. drzew, które zachowały żywotność, nasadzone zgodnie z przedmiotową decyzją. Stwierdzono brak 63 szt. drzew oraz 67 szt. krzewów. Drzewa i krzewy, które zachowały żywotność nie były zaopatrzone w słupki stabilizujące lub barierki ochronne. W pasach drogowych ulic położonych na terenie miasta stwierdzono łącznie 32 sztuki drzew, które zachowały żywotność.

Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. umorzył część należności z tytułu opłaty ustalonej w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w wysokości 23% naliczonej opłaty oraz zobowiązał Spółkę do niezwłocznego uiszczenia części należności z tytułu opłaty ustalonej w powyższej decyzji w wysokości 77% naliczonej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem zweryfikowania, czy i ewentualnie ile drzew i krzewów mogło być przedmiotem kradzieży przez osoby trzecie.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Burmistrz uzyskał informację z Komendy Powiatowej Policji w T. o prowadzonym dochodzeniu w sprawie zaboru w celu przywłaszczenia drzew i krzewów z terenu działek nr [...]. Z uzyskanych informacji wynikało, że zawiadomienie o przestępstwie złożył W. B., przedstawiciel przedsiębiorstwa, które miało dokonać nasadzeń. Dochodzenie zostało umorzone. Z uzasadnienia postanowienia o umorzeniu wynika, że W. B. (któremu zlecona została wycinka i dokonanie nasadzeń) przyznał, iż miał zajmować się sadzonkami oraz placem przez okres trzech lat i, jak sam zeznał, ostatni raz na terenie działek, gdzie posadzone były drzewa i krzewy, był około trzech lat temu. Czynności przeprowadzone w toku dochodzenia nie potwierdziły, aby z placu skradzione zostały drzewka.

Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ponownie umorzył Spółce część należności z tytułu opłaty ustalonej w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w wysokości 23% naliczonej opłaty oraz zobowiązał Spółkę do niezwłocznego uiszczenia części należności z tytułu opłaty ustalonej w powyższej decyzji w wysokości 77% naliczonej opłaty.

Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy ww. decyzję.

W wyniku skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1068/17, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd wskazał, że organy błędnie zastosowały w sprawie przepisy ustawy o ochronie przyrody sprzed jej nowelizacji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie należało stosować przepisy ustawy w nowym brzmieniu (obowiązujące od 28 sierpnia 2015 r.), w związku z czym naliczanie opłaty powinno być dokonane w stosunku do powierzchni krzewów, nie zaś ich ilości. Ponadto, Sąd wytknął organom, że nie wyjaśniły, czy brakująca część nasadzeń drzew i krzewów została zniszczona wskutek złych warunków pogodowych w okresie letnio-jesiennym 2014 r., bądź wskutek działań osób trzecich, nie wyjaśniły również czy nasadzenia zostały dokonane w sposób prawidłowy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz uzyskał stanowisko Spółki, z którego wynika, że wiedzę na temat realizacji obowiązku nasadzeń mają generalny wykonawca inwestycji oraz podwykonawca – W. B. Przedstawiciel generalnego wykonawcy wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za realizację nasadzeń i ich pielęgnację było przedsiębiorstwo R. i reprezentujący je Pan B. Przesłuchany w charakterze świadka W. B. potwierdził swoje wcześniejsze wyjaśnienia, że część drzew i krzewów została zniszczona, część połamana około pół roku po nasadzeniach, w okresie silnych wiatrów, przez drzewa rosnące na sąsiednich działkach oraz przez pojazdy straży pożarnej podejmujące interwencje w celu usunięcia skutków nawałnic. Nie zgłosił tego faktu Burmistrzowi, gdyż nie wiedział, że jest to konieczne. Nie zajmował się pielęgnacją nasadzeń, nie doglądał ich, gdyż nie był świadomy, iż jest za nie odpowiedzialny i ma je pielęgnować. Nie wyznaczył również żadnych osób do prowadzenia czynności pielęgnacyjnych, gdyż nie wiedział, że należą do zakresu jego obowiązków. Jego opieka nad drzewami i krzewami ograniczyła się do ich posadzenia.

Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 84 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), umorzył Spółce część należności z tytułu opłaty ustalonej w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w wysokości 58% naliczonej opłaty, tj. 282.126 zł oraz zobowiązał Spółkę do niezwłocznego uiszczenia części należności z tytułu opłaty ustalonej w powyższej decyzji w wysokości 42% naliczonej opłaty, tj. 204.298,14 zł. Organ wskazał, że przeliczając w sposób proporcjonalny opłatę za usunięte drzewa uwzględnił stanowisko Sądu dotyczące konieczności zastosowania w sprawie znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że naliczanie opłaty powinno być dokonane w stosunku do powierzchni krzewów, nie zaś ich ilości. Ponieważ organowi nie jest znana powierzchnia nasadzonych krzewów, nie jest ona również możliwa do ustalenia w chwili obecnej, do obliczenia należnej opłaty przyjęto najbardziej korzystny dla Spółki wariant, tj. pełną przeżywalność nasadzonych krzewów, zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Spośród 121 szt. drzew, wskazanych do nasadzenia, żywotność zachowało 40 szt., zaś przeżywalność krzewów, przyjęto na poziomie 100% (nasadzono 71 szt.), czyli łącznie żywotność zachowało 111 egzemplarzy, tj. 58 % nasadzeń. W ocenie Burmistrza przyczynę braku 81 szt. drzew należy zaliczyć do zależnych od posiadacza nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że nasadzonych drzew i krzewów nikt nie pilnował. Spółka, jak również jej podwykonawcy, wykazywali całkowity brak zainteresowania losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych. Nic nie wskazuje na to, by Spółka sprawowała jakikolwiek nadzór i sprawdzała czy osoby, które miały sprawować pieczę nad nasadzeniami wywiązują się z nałożonych na nie obowiązków.

Kolegium powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od nasadzenia drzew i krzewów oraz stwierdzenia braku nasadzeń, dołożył należytych starań, celem wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wycinka drzew była podyktowana budową obiektów handlowych. Wykonawcą budowy była spółka A. [...] sp. z o.o. Prace dotyczące wycinki i dokonania nasadzeń zastępczych wykonawca zlecił przedsiębiorstwu R. W. B. Z zeznań W. B. wynika, że nie miał on świadomości, iż jest zobowiązany do pielęgnacji nasadzonych drzew i krzewów przez okres 3 lat. Zatem nie robił tego sam, ani też nie wyznaczył żadnych osób do pielęgnacji nasadzonych drzew i krzewów. Jego zdaniem, braki w nasadzeniach wynikają z kradzieży sadzonek, zniszczenia na skutek upadku sosen z sąsiedniej nieruchomości oraz akcji Straży Pożarnej w tym zakresie. Nie jest w stanie podać ilości skradzionych czy uszkodzonych drzew. Wykonawca nasadzeń przyznał, że na terenie działek, gdzie były posadzone drzewa i krzewy, był około 3 lata temu. Kolegium stwierdziło, że z powyższych ustaleń wynika, że żaden z podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym nie poczuwał się do obowiązku dbania o dokonane nasadzenia. Nikt nie zabezpieczył posadzonych roślin, nikt nie prowadził zabiegów pielęgnacyjnych tj. odchwaszczania, podlewania itp. Skoro tak, to nikt nie poczuwał się do obowiązku poinformowania organu o zniszczeniach w nasadzeniach, co umożliwiłoby ustalenie przyczyn tych zniszczeń, a w rezultacie - w chwili obecnej - ustalenie właściwego stanu faktycznego sprawy. Po tylu latach, niemożliwym jest ustalenie, które drzewa nie dochowały żywotności z przyczyn zależnych lub niezależnych od posiadacza nieruchomości. Nawet zwrócenie się do Straży Pożarnej czy IMGW, brak czego zarzuca odwołujący się, nie ułatwiłoby ustalenia stanu faktycznego sprawy. Potwierdziłyby ewentualnie fakty, a nie ilość uszkodzonych drzew. Wszystkie te okoliczności jednak, zdaniem Kolegium, nie świadczą o tym, że przyczyny niezachowania żywotności nasadzeń są niezależne od posiadacza nieruchomości. Adresatem decyzji zezwalającej na wycinkę drzew i podmiotem odpowiedzialnym za nasadzenia i utrzymania ich w należytym stanie przez okres 3 lat była spółka K. Nie należą do oceny organów kwestie wzajemnych zobowiązań i relacji pomiędzy inwestorem, wykonawcą i podwykonawcą. Gdyby organ ustalił, że osoby zobowiązane do pielęgnacji nasadzeń dołożyły należytych starań do ich przetrwania, gdyby kradzież lub dewastację drzew i krzewów zgłaszano organowi bezpośrednio po ich wykryciu, organ miałby bez wątpienia możliwość ustalenia, które drzewa nie zachowały żywotności w zależności od posiadacza nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Kolegium, Spółka zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że nasadzenia nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie skarżącej; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego organ przyjął za udowodnioną okoliczność, że nasadzenia nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie skarżącej; 3) art. 81a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie nieusuniętych przez organ wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, skutkujące wydaniem błędnej decyzji zobowiązującej skarżącą do niezwłocznego uiszczenia części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę, zauważył, że istotnym elementem kontroli zaskarżonych decyzji, była ocena zastosowania się organów do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1068/17. Wskazał także, że istotą sporu jest to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo zastosowały art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że nasadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki.

Sąd stwierdził, że kluczowym elementem ustaleń faktycznych przemawiającym za zasadnością tezy, że większość nasadzonych drzew nie zachowała żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki jest fakt, że podmiot wykonujący nasadzenia na zlecenie Spółki, po ich wykonaniu nie podjął żadnych czynności w zakresie opieki nad nasadzeniami i ich pielęgnacją. W. B., będąc osobą odpowiedzialną za nasadzenia, przyznał, że po wykonaniu nasadzeń, nie tylko nie wykonywał żadnych zabiegów pielęgnacyjnych, nie sprawdzał stanu nasadzeń, ale przez trzy lata nie był w ogóle obecny na działkach, na których dokonano nasadzeń, nie weryfikował również stanu nasadzeń w pasach drogowych ulic miasta. Stwierdził wręcz, że nie był świadomy, że do jego obowiązków należy pielęgnacja drzew, a jego opieka nad drzewami ograniczyła się do ich posadzenia. Takie stwierdzenia W. B. zawarł zarówno w wyjaśnieniach złożonych w toku dochodzenia prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w T., w którym miał status pokrzywdzonego domniemanym przestępstwem kradzieży części drzew, jak i w zeznaniach złożonych przed organem I instancji w dniu 4 października 2018 r. Dodatkowym potwierdzeniem braku jakiegokolwiek zainteresowania stanem nasadzeń jest fragment uzasadnienia postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia 21 grudnia 2012 r., gdzie wskazano: "Jak ustalono, plac gdzie miała być zasiana trawa porośnięty był tak wysokim chwastem, że z drogi nie widać było zasadzonych drzewek". Opis ten dokumentuje stan działki późną jesienią 2015 r., kiedy prowadzono dochodzenie w sprawie rzekomej kradzieży sadzonek.

Sąd zauważył, że nie sposób uznać za sprzeczną z ustaleniami faktycznymi tezy przyjętej przez organy, że większość nasadzonych drzew nie zachowała żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki, skoro osoba odpowiedzialna za nasadzenia sama przyznała, że nie interesowała się nasadzeniami po ich wykonaniu, nawet nie była na działkach, gdzie je wykonano przez okres ponad 3 lat. Z oczywistych względów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy fakt, że zaniedbań nie dopuścił się podmiot bezpośrednio zobowiązany (Spółka), lecz działający na jego zlecenie (swoiście "wtórne", bo wynikające z umowy zawartej nie przez samą Spółkę, lecz przez generalnego wykonawcę inwestycji, w której Spółka była inwestorem). Obowiązek dokonania nasadzeń i zadbania, aby przetrwały co najmniej okres 3-letni, spoczywał na Spółce i to wyłącznie Spółka ponosi konsekwencje niedopełnienia tego obowiązku, wokół którego toczy się spór w rozpoznawanej sprawie. Relacje między Spółką jako inwestorem, generalnym wykonawcą oraz wykonawcą nasadzeń pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy, choć oczywiście mogą stać się źródłem odrębnych sporów prawnych pomiędzy tymi podmiotami.

Sąd podkreślił, że główna linia obrony Spółki bazuje na twierdzeniu, że nawet przy dochowaniu należytej staranności przez osobę odpowiedzialną, nasadzenia nie zachowałyby żywotności w wymaganym okresie, ponieważ zostały zniszczone w wyniku działania sił przyrody lub osób trzecich (kradzież, akty wandalizmu). Wskazał przy tym, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza w żaden sposób twierdzeń Spółki. Jedyne oparcie mogą stanowić zeznania W. B., który wskazywał na takie okoliczności. Nie sposób jednak tym twierdzeniom dać wiarę, skoro sam Pan B. stwierdził, że nie interesował się nasadzeniami po ich wykonaniu, bo nie wiedział, że to należy do jego obowiązków, nie był nawet przez ponad 3 lata na działce, na której drzewa miały być zniszczone. Niewiarygodne w świetle doświadczenia życiowego są jego twierdzenia zawarte w zeznaniach z dnia 4 października 2018 r., że fakt zniszczeń dostrzegł z drogi, przejeżdżając w pobliżu działki. Niewiarygodność wzmacnia fakt, że nikomu tych zniszczeń nie zgłosił, a dopiero po dwóch latach od wykonania nasadzeń, jesienią 2015 r. zgłosił na Policję zawiadomienie o przestępstwie kradzieży sadzonek. Nikt z osób odpowiedzialnych za nasadzenia, żaden przedstawiciel Spółki nie podnosił tych okoliczności przed wszczęciem postępowania w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty.

W ocenie Sądu nie miała również racji skarżąca Spółka, że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nią okoliczności. Wbrew stanowisku Spółki, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na Spółce. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że po wykonaniu nasadzeń żadna osoba nie poczuwała się do odpowiedzialności za ich trwałość, nikt nie sprawował nad nimi opieki, nie wykonywał zabiegów pielęgnacyjnych. Dawało to uzasadniona podstawę do stwierdzenia, że drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki. Jeżeli Spółka chciała obalić to racjonalne i mające mocne oparcie w zebranym materiale stwierdzenie, to musiała przedstawić dowody podważające tą tezę.

Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zauważył przy tym, że wątpliwości, które w świetle ww. przepisu trzeba rozstrzygać na korzyść strony, muszą mieć jakieś racjonalne podstawy i oparcie w materiale dowodowym. W zaistniałej sytuacji, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty, tezy Spółki o zniszczeniu lub kradzieży drzew stanowiły jedynie gołosłowne stwierdzenia, nie poparte żadnym materiałem dowodowym, który przynajmniej otwierałby pole do dalszych ustaleń i weryfikacji.

Reasumując Sąd wskazał, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1068/17. Zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, uwzględniając zmieniony stan prawny. Ustaliły, że nie ma racjonalnych podstaw do twierdzenia, iż brakująca część nasadzeń została zniszczona lub skradziona, przyjęły, że nasadzenia zostały dokonane w sposób prawidłowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że organy administracji nie dostosowały się do wszystkich wskazań na temat dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z dnia 13 marca 2018 r., a przede wszystkim:

- nie wyjaśniły, czy brakująca część nasadzeń drzew została zniszczona wskutek złych warunków pogodowych w okresie letnio-jesiennym w roku 2014, a przede wszystkim na skutek anormalnych wiatrów, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skoro o zdarzeniach takich skarżąca nie uprzedzała organy przed wszczęciem postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty i osoba dokonująca nasadzeń nie zgłaszała tego Burmistrzowi, to twierdzenia w tym zakresie trzeba ocenić za gołosłowne,

- nie poczyniły własnych ustaleń na okoliczność kradzieży zasadzonych drzew, ponownie opierając się na treści postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie popełnienia przestępstwa kradzieży z uwagi na stwierdzenie braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia tego czynu (wszak postanowienie o umorzeniu dochodzenia nie ma charakteru prejudycjalnego co do faktu popełnienia przestępstwa; charakter taki miałby wyłącznie prawomocny wyrok skazujący - art. 11 ustawy p.p.s.a.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny przyczyn niezachowania żywotności przez nasadzenia zastępcze i tego, czy są one niezależne od skarżącej, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż zniszczenie drzew było wynikiem wyłącznie zaniedbań skarżącej, bez jakiegokolwiek negatywnego wpływu sił przyrody;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 1 p.p.s.a., art. 76 § 1 k.p.c. oraz art. 81a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i błędnie ocenił wartość dowodową postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży sadzonek;

4) art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- przyczyną niezależną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie zdarzenie o charakterze siły wyższej (vis maior), któremu posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec pomimo zachowania należytej staranności i które zaistniało pomimo tego, że posiadacz ten wykazał właściwe zainteresowanie dokonanymi nasadzeniami kompensacyjnymi, a w tym odpowiednio pielęgnował drzewka i zabezpieczył je przed ewentualną kradzieżą,

- obowiązek udowodnienia wystąpienia powyższych niezależnych przyczyn spoczywa na posiadaczu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że wystarczającym jest, aby do utraty żywotności doszło niezależnie od woli i działań posiadacza nieruchomości, przy uwzględnieniu, że przy podejmowaniu tych działań winien od zachować należytą staranność;

5) art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 429 k.c., poprzez stwierdzenie, że brakująca część drzew nie zachowała żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, podczas gdy skarżąca zleciła wykonanie nasadzeń oraz pielęgnację drzew profesjonaliście, a większość sadzonek uległo zniszczeniu na skutek warunków atmosferycznych (silnych wiatrów) i działań Państwowej Straży Pożarnej, która usuwała skutki niekontrolowanych wichur w okresie letnio-jesiennym w roku 2014 w obszarze miasta T.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Istotą sporu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo zastosowały art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że nasadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1068/17, uchylił zapadłe w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji. W ww. wyroku Sąd wskazał, że nie wyjaśniono należycie podstawowej w niniejszej sprawie kwestii podniesionej przez Spółkę w toku postępowania, a mianowicie tego, czy faktycznie brakująca obecnie część nasadzeń drzew i krzewów dokonanych przez Spółkę została zniszczona wskutek złych warunków pogodowych w okresie letnio-jesiennym 2014 r. bądź wskutek działań osób trzecich. Bezsprzecznie organy nie zweryfikowały ani nie odniosły się w żaden sposób do wskazanej wyżej okoliczności dotyczącej uszkodzeń powstałych wskutek wichur, jakie występowały w okresie lato i jesień 2014 r. Niewątpliwie zaś umorzenie dochodzenia w sprawie popełnienia przestępstwa kradzieży wskazanych drzew i krzewów, wskutek "stwierdzenia braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia tego czynu zabronionego" nie oznacza, że organ w tej kwestii nie powinien był poczynić własnych ustaleń. Organy nie wyjaśniły prawidłowo, czy wspomniane nasadzenia zostały dokonane przez osoby działające w imieniu Spółki prawidłowo. Niekwestionowane jest przy tym, do czego nie odniosły się organy, że jakkolwiek W. B., który dokonywał opisanych nasadzeń, ostatni raz na terenie przedmiotowych nieruchomości był około trzech lat temu, to nie wyklucza to prowadzenia zabiegów przez inne osoby, z pomocą których osoby te mogły je wykonywać w ramach swojej działalności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy niewątpliwie zastosowały się do wskazanych wytycznych.

Burmistrz pismem z dnia 18 lipca 2018 r. zwrócił się do Spółki o: podanie daty stwierdzenia braku konkretnych egzemplarzy nasadzonych drzew i krzewów, wyjaśnienie, które sadzonki zostały zniszczone w wyniku działania czynników atmosferycznych, a które w wyniku kradzieży, wyjaśnienie z jakich względów obumarcie sadzonek nie zostało w żadnym momencie zgłoszone organowi, w celu jednoznacznego udowodnienia, iż stało się to z przyczyn niezależnych od inwestora, wyjaśnienie powodu zgłoszenia kradzieży sadzonek organom ścigania dopiero w październiku 2015 r., gdy jako termin pierwszych kradzieży wskazano kwiecień 2014 r., podanie danych adresowych osób zajmujących się pielęgnacją nasadzeń.

W odpowiedzi na powyższe Spółka wskazała na następujące podmioty: A. [...] sp. z o.o. (wykonawcę nasadzeń), M. A. (pełnomocnika Spółki przy dokonywaniu czynności związanych z decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r.), W. B. (podwykonawcę Spółki A.), wnosząc jedocześnie o ich przesłuchanie, z uwagi na fakt, że posiadają one wiedzę odnośnie nasadzeń i przebiegu pielęgnacji.

W złożonych wyjaśnieniach M. A. (dyrektor Spółki A.) podał, że firmą odpowiedzialną za realizację nasadzeń i ich pielęgnację była firma R. i reprezentujący ją W. B. Wskazał także, że część nasadzeń na działce inwestora (nieogrodzonej) uległa degradacji i zniszczeniu w okresie jesienno/wiosennym na przełomie roku 2014/2015, wskutek wichury, połamania drzew na sąsiedniej działce, interwencji straży pożarnej.

W. B., będąc osobą odpowiedzialną za nasadzenia, jak zauważył Sąd I instancji, przyznał, że po wykonaniu nasadzeń, nie tylko nie wykonywał żadnych zabiegów pielęgnacyjnych, nie sprawdzał stanu nasadzeń, ale przez trzy lata nie był w ogóle obecny na działkach, na których dokonano nasadzeń, nie weryfikował również stanu nasadzeń w pasach drogowych ulic miasta. Stwierdził wręcz, że nie był świadomy, że do jego obowiązków należy pielęgnacja drzew, a jego opieka nad drzewami ograniczyła się do ich posadzenia. Nie wyznaczył także żadnych osób do prowadzenia czynności pielęgnacyjnych.

Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną organy, stosując się do zaleceń Sądu, podjęły próbę wyjaśnienia, czy brakująca część nasadzeń została zniszczona wskutek złych warunków pogodowych, czy dokonano kradzieży nasadzeń, czy jakiekolwiek podmioty pielęgnowały nasadzenia. To, że czynności te, z uwagi na brak wiedzy podmiotów, nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń, poza faktem, iż nikt nie pielęgnował nasadzeń, zapewne także i z tego powodu, nie oznacza, że doszło do naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Niewadliwe także wskazał organ odwoławczy, że zwrócenie się do Straży Pożarnej czy IMGW, nie wniosłoby do sprawy niczego istotnego, albowiem potwierdziłoby ewentualne fakty, a nie ilość uszkodzonych drzew.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej. Nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego i właściwej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia przyczyn utraty żywotności nasadzeń, czy były to przyczyny niezależne od skarżącej kasacyjnie Spółki.

Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera legalnej definicji "niezależnych od posiadacza nieruchomości przyczyn utraty żywotności drzewa lub krzewu". Oznacza to, że przyczyn tych należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. W orzecznictwie zwraca się m.in. uwagę na siłę wyższą, w tym kataklizmy pogodowe, kradzieże, o ile do nich nie przyczynił się w znacznym stopniu posiadacz nieruchomości, jako okoliczności, które mogą przemawiać za przyjęciem wystąpienia niezależnej od posiadacza przyczyny utraty żywotności nasadzeń (zob. wyroki NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2189/18; z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1217/16). Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że powyższe okoliczności, mogłyby zostać wzięte pod uwagę, gdyby zostało wykazane, iż podmiot sprawował jakikolwiek nadzór nad dokonanymi nasadzeniami i dochował należytej staranności by nasadzenia zachowały żywotność. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nikt nie był zainteresowany losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych, nie jest możliwa weryfikacja, które nasadzenia nie przetrwały w wyniku zdarzeń mających charakter nadzwyczajnych, a które nie przetrwały, z uwagi na brak właściwej pielęgnacji.

Uprawnione było twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż nie ma racji skarżąca Spółka, że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nią okoliczności. Wbrew stanowisku Spółki, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie tylko na organie, lecz także na Spółce. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że po wykonaniu nasadzeń żadna osoba nie poczuwała się do odpowiedzialności za ich trwałość, nikt nie sprawował nad nimi opieki, nie wykonywał zabiegów pielęgnacyjnych, podjął działania, celem ustalenia, czy nasadzenia nie przetrwały w wyniku działania siły wyższej. Dawało to uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki. Jeżeli Spółka chciała obalić to racjonalne i mające mocne oparcie w zebranym materiale stwierdzenie, to musiała przedstawić dowody podważające tą tezę. W tej sprawie Spółka ograniczyła się jedynie do wskazania podmiotów, które mogą mieć wiedzę na temat dokonanych nasadzeń. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy, nie było podstaw do zastosowania art. 81a k.p.a., albowiem niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to wątpliwości mające charakter interpretacyjny, to niepewność co do prawdziwości twierdzeń o faktach. Wątpliwości te muszą mieć jakieś racjonalne podstawy i oparcie w materiale dowodowym. Tezy Spółki o zniszczeniu lub kradzieży drzew stanowiły jedynie gołosłowne stwierdzenia, nie poparte żadnym materiałem dowodowym, który przynajmniej otwierałby pole do dalszych ustaleń i weryfikacji. Analiza także postanowienia o umorzeniu dochodzenia nie dawała podstaw do stwierdzenia, że zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.

W świetle powyższych rozważań, skoro nie podważono skutecznie, że do utraty żywotności nasadzeń doszło z przyczyn zależnych od skarżącej kasacyjnie Spółki, z powodu braku podejmowania działań cechujących się należytą starannością, to nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie stanowiska Spółki, że nie tylko ona ponosi wyłącznie odpowiedzialność za ustaloną w sprawie sytuację. To skarżąca Spółka obowiązana była wywiązać się z warunków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., a więc także była zobowiązana do podejmowania działań celem zabezpieczenia żywotności nasadzeń, od tego zależało umorzenie naliczonej opłaty. Zatem okoliczność scedowanie swoich obowiązków na inny podmiot nie mogła zostać uwzględniona. Słusznie wskazał w tym względzie Sąd I instancji, że ta kwestia może być przedmiotem wzajemnych rozliczeń pomiędzy podmiotami, jednakże poza niniejszym postępowaniem i bez wpływu na nie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.