Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 398/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2017 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola,  publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 lipca 2018 r., nr PN-III.4131.1.80.2018.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Kędzierzyn-Koźle, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 lipca 2018 r., nr PN-III-4131.1.80.2018.AB, stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Kędzierzyna-Koźla z dnia 7 czerwca 2018 r., nr 2112/OW/2018, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...].

Wojewoda Opolski zaskarżonym aktem, podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), stwierdził nieważność ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z powodu istotnego naruszenia prawa.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda Opolski wskazał, że w dniu 7 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, opierając się o art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm) dalej - Prawo oświatowe oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587), dalej jako rozporządzenie, powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], wydając zarządzenie Nr 2112/OW/2018. Zarządzenie to, w ocenie organu nadzoru, naruszało w sposób istotny prawo, tj. przepisy art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego poprzez powołanie w skład komisji konkursowej osoby nieuprawnionej - radnej Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla - A. B.

Organ nadzoru wywodził, że zgodnie z przepisami art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu, organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową, w skład której wchodzi m.in. po trzech przedstawicieli organu prowadzącego. Definicja legalna określona w art. 4 pkt. 16 Prawa oświatowego wskazuje jako organ prowadzący szkołę lub placówkę ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Wojewoda odnotował, że w przedmiotowej sprawie organem prowadzącym przedszkole jest Gmina Kędzierzyn-Koźle, a uprawnienia w zakresie powoływania komisji konkursowej, zgodnie z przepisami art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa oświatowego wykonuje Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla.

Wojewoda dostrzegł, analizując materiał dokumentacyjny sprawy, że A. B. nie jest pracownikiem Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla. Natomiast jest radną i pełni funkcję [...] Komisji [...] Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla.

Posiłkując się stanowiskiem doktryny i aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, Wojewoda przyjął, że przez "przedstawiciela organu" należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Zaznaczył, że Prawo oświatowe nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący, np. sekretarza gminy (tak w: M. Pilich Ustawa o systemie oświaty. Komentarz.Lex.2015). W konsekwencji, za "przedstawiciela organu" według organu nadzoru, można jedynie uznać pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Wojewoda podkreślił, że stanowisko takie wyraźnie zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 324/13). W przywołanym wyroku Sąd stwierdził: "pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Wojewoda nadmienił, że podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 585/16, kiedy jednoznacznie stwierdził, iż "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań.

Wobec powyższego, ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie w skład komisji konkursowej włączono osobę, która nie mogła reprezentować organu prowadzącego przedszkole, co uczyniło, iż przedmiotowe zarządzenie należało uznać za nieważne.

We wniesionej skardze Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego – L. D., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Opolskiego kosztami postępowania w sprawie.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów, prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, jak podała: "że zarządzenie w istotny sposób narusza przepisy prawa oraz z uwagi na brak uzasadnienia prawnego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został tym zarządzeniem naruszony";

2) art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, poprzez uznanie, że w skład komisji konkursowej na stanowisko, dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], z ramienia organu prowadzącego, nie może być powołany za jego zgodą - radny Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla, podczas gdy organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina, której organami są Prezydent Miasta i Rada Miasta - jako organ uchwałodawczy i zarazem kolegialny, tym samym uprawniony do bycia reprezentowanym w danej komisji konkursowej;

3) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego normy z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit a Prawa oświatowego.

Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na nieodwracalność skutków prawnych rozstrzygniętego postępowania konkursowego, polegającego na uprzednim (poprzedzającym doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego) zatwierdzeniu kandydata, a następnie powołaniu dyrektora placówki z dniem 13 [...] 2018 r., w sytuacji gdy organ nadzoru doręczył rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 19 [...] 2018 r. Skarżąca dowodziła, że rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, która na wiele dni wcześniej zakończyła finalnie swoje prace - zatem nastąpiło skonsumowanie jej prac. W rezultacie wyboru - zatwierdzonego kandydata nastąpiło, przy domniemaniu legalności, powołanie na stanowisko dyrektora.

W przekonaniu skarżącej, stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla nie narusza prawa.

W jej ocenie, analiza dokumentacji postępowania konkursowego nie uprawnia do przyjęcia tezy, iż wystąpiły przesłanki skutkujące koniecznością unieważnienia postępowania konkursowego. A zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia. Według skarżącej, wychodząc poza literalną wykładnię przepisu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit a Prawa oświatowego, przyjąć należy, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej przepisu § 8 ust. 2. pkt 4 rozporządzenia. Sformułowanie "inne nieprawidłowości", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, można więc odnieść także do uchybień, które mogły mieć miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Zgodziła się skarżąca, że niewątpliwie ewentualne nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Znaczenie jednak dla sprawy ma fakt, iż racjonalny prawodawca ani w przepisach Prawa oświatowego, ani powołanego rozporządzenia, nie zawarł żadnych unormowań dotyczących kwestii wyłączeń, w tym odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również również nie sprecyzował kręgu przedstawicieli organu prowadzącego. Stąd przeciwny wywód organu nadzoru w kierunku uznania, iż "przedstawiciel organu" to wyłącznie pracownik - pozostaje bezzasadny i sprzeczny z wykładnią celowościową wskazanych norm.

Skarżąca podniosła, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym powołuje się na orzecznictwo nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Dodała, że o ile w doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, iż piastun organu nie powinien być członkiem komisji konkursowej, o tyle jednak zupełnie inaczej przedstawia się koncepcja udziału członka organu kolegialnego - wchodzącego w struktury jednostek samorządu terytorialnego. Wedle skarżącej, niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy członków organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna lecz ogół jego członków, działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu quorum. W tym wypadku co do zasady jest zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit a Prawa oświatowego. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powinno stwarzać przekonanie u osób uczestniczących w tym konkursie ziszczenia się zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego.

W niniejszej sprawie, organem prowadzącym szkołę jest Gmina Kędzierzyn-Koźle. O ile jej organ wykonawczy jest jednoosobowy i stąd już zakaz uczestnictwa w komisji konkursowej Prezydenta Miasta jest zrozumiały, o tyle jednak drugi organ - organu prowadzącego - rada jest organem kolegialnym. Dlatego też udział w komisji konkursowej - z ramienia organu prowadzącego - radnej, pozostaje w zgodzie z szeroko pojętymi zasadami dobrej administracji.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że żaden obowiązujący przepis Prawa oświatowego, w tym między innymi art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a, nie określa zakazu powoływania do komisji konkursowej radnego jako przedstawiciela organu prowadzącego (gminy) czy też obowiązku spełniania przez przedstawiciela organu prowadzącego szkołę lub przedszkole w komisji konkursowej wymogu pozostawania w stosunku pracy z jednostką organizacyjną zapewniającą obsługę i pomoc w wykonywaniu zadań.

Nadmieniła nadto, że w ten sposób postępowano we wszystkich postępowaniach konkursowych na stanowisko dyrektorów szkół i przedszkoli przeprowadzonych przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, a także w większości gmin na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w okresie obowiązywania Prawa oświatowego (między innymi udział radnych w konkursach prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków).

W dalszej kolejności skarżąca argumentowała, że to z wyznaczenia przez organ władzy wykonawczej - Prezydenta Miasta - radny - za jego zgodą, zostaje wyznaczony jako przedstawiciel organu prowadzącego - czyli gminy. Radny nie jest przedstawicielem Prezydenta Miasta - jest przedstawicielem gminy. Kompetencja organu wykonawczego - jednej z dwóch władz jednostki samorządu terytorialnego do organizowania postępowania konkursowego w zakresie powołania komisji konkursowej, nie może być podstawą do zakwestionowania udziału w tych pracach - członka innego organu tej samej jednostki - która jest przecież organem prowadzącym. Zatem organ prowadzący w ocenie skarżącej, to radni i prezydent miasta. Tylko konkurs prowadzony przy poszanowaniu równowagi władz, a zatem niedyskryminowania żadnej z nich, jest gwarancją państwa prawa. W tym kontekście, skarżąca powołała się na pogląd wyrażony w opinii prawnej dr T. K. z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], w konkluzji stwierdzający, że nie odnajduje się w ustawie (Prawo oświatowe), rozporządzeniu i ustawie o samorządzie gminnym zakazu powołania w skład komisji konkursowej radnego gminy, jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego.

Nadto skarżąca zarzuciła skarżonemu aktowi wadliwość polegającą na lakonicznym uzasadnieniu faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, w dalszej części uzasadnienia powoływana jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zaznaczyć na wstępie należy, że zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 7 czerwca 2018 r., nr 2112/OW/2018, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10; publ. strona internetowa http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, powoływana także jako CBOSA).

Istotą sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent Kędzierzyna-Koźla mógł powołać dowolne osoby, niebędące pracownikami Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla na członków komisji konkursowej, która miała wybrać dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...]. Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2018 r. Prezydent Kędzierzyna-Koźla powołał bowiem komisję konkursową, której przedstawicielem organu prowadzącego placówkę (przedszkole) szkołę, została radna A. B.

Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm., nadal przywoływanej jako Prawo oświatowe).

Zgodnie art. 63 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 10). Natomiast stosownie do przepisu ust. 14 przywołanego art. 63 Prawa oświatowego W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli:

a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa z zastrzeżeniem ust. 15.

Nadto wyjaśnić należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami.

Natomiast po myśli § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Przeprowadzona przez Sąd analiza zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że słuszny jest zarzut Wojewody co do nieprawidłowości wskazania członków komisji konkursowej, będącymi przedstawicielami organu prowadzącego przedszkole. Podkreślić przyjdzie, że przepis art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego w sposób wyczerpujący określa skład komisji konkursowej w już działającej szkole lub placówce. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny i organ prowadzący nie ma prawa jej zmieniać. Jak wyżej wskazano do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki organ prowadzący powołuje m.in. swoich trzech przedstawicieli. W tej instytucji prawnej trzeba już upatrywać niemożliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania.

W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że kwestię związaną z powołaniem dyrektora szkoły lub placówki uprzednio regulował art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457). Zgodnie z ww. przepisem, uchylonym z dniem 1 września 2017 r. ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierzał organ prowadzący szkołę lub placówkę, kandydat na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 1a, wyłaniany był również w drodze konkursu. Z kolei, jak stanowił ust. 6 przywołanego art. 36a ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powoływał komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli:

a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli.

Dokonując porównania treści normatywnej przepisu art. 36a ustawy o systemie oświaty i art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego powiedzieć przyjdzie, że przyjęte rozwiązania legislacyjne co do składu komisji konkursowej w odniesieniu do przedstawicieli organu prowadzącego szkołę są tożsame.

Z tego powodu uprawnione jest stwierdzenie, iż w rozważanej kwestii, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkolno-przedszkolnego) wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Wyjaśniano, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym.

W przedmiotowej sprawie "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 (publ. LEX nr 1344475,) podał, że pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu 63 ust. 14 Prawa oświatowego, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza, prezydenta. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, prezydenta będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a K.p.a.).

Wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 268a K.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Zgodnie z przepisem art. 268a K.p.a., który przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13), jak również w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2185/14 (publ. CBOSA), został uznany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w przedmiotowej komisji konkursowej, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić swoich pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Dzięki temu, jak wywodził trafnie organ nadzoru, nie ma wątpliwości co do umocowania danego przedstawiciela, przy czym istotnym jest, że takiego rodzaju upoważnienia można udzielić wyłącznie pracownikom jednostki obsługującej. Stąd, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań, bowiem przepis art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego (tak w: Mateusz Pilch Komentarz do art. 63 ustawy- Prawo oświatowe, stan prawny na dzień 1 listopada 2017 r., LEX Komentarz WKB 2018).

Jak wyżej powiedziano, skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego określa w aktualnym stanie prawnym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa), co wynika wyraźnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Z tego wynika, że rada gminy (powiatu) nie ma prawa podjąć uchwały, w której wskaże swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, ani obok, ani zamiast przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy. Natomiast przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ustawa nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący, np. sekretarza gminy. Gdyby jednak ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego rady gminy.

Nadto, w ocenie Sądu, zasadnie argumentował organ nadzoru, że przedstawicielami organu prowadzącego powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla. Stosując przepis art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego prezydent, jako organ prowadzący szkołę, wyznacza osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej, a jednocześnie będą mieć wpływ na wybór dyrektora przedszkola. Regulacje zawarte w ustawie Prawo oświatowe mają na względzie wymóg reprezentacji w komisji konkursowej różnych podmiotów, by wspólnie przy zachowaniu bezstronności, mógł zostać wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora przedszkola. Tymczasem, bezsprzecznie Prezydent Kędzierzyna-Koźla w skład komisji konkursowej, jako swojego przedstawiciela powołał radną, a więc osobę niezwiązaną z organem prowadzącym.

Reasumując, należało stwierdzić, że stanowisko Wojewody Opolskiego w rozpoznawanej sprawie jest w pełni zasadne i słuszne. Powołanie przez Prezydenta Kędzierzyna-Koźla radną jako członka komisji konkursowej, do wyłonienia kandydata na dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] stanowiło naruszenie art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia 7 czerwca 2018 r. Nr OW 2112/2018, ze względu na istotne naruszenie prawa.

Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.