Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/833/2022/9088/ES w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 23 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. (organ I instancji) postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia obecnie skarżącej K. S. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B. W uzasadnieniu wskazał, że "z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] sygn. akt [...] wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda".

Następnie decyzją z dnia 23 maja 2022 r. organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie wydania skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B1, B i odmówił wydania tego prawa jazdy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm. - dalej "u.k.p."), oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm. - dalej "rozporządzenie z 2016 r.)."

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wspomniany już wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt. [...], z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Zdaniem organu, Sąd stwierdził, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że K.P. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Organ skonstatował, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż strona nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Organ stwierdził, iż weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r. należało odmówić stronie wydania prawa jazdy.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że jako uczestnik kursu pozostawała w przekonaniu o tym, że szkoła nauki jazdy będąca pod nadzorem starosty działa zgodnie z wymogami prawa. Zauważyła dalej, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną. Stwierdziła, że nie miała możliwości ani też podstaw do tego, by w trakcie kursu ani też po jego ukończeniu oraz po zdaniu egzaminu państwowego podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę jazdy była nielegalna. Wyraziła opinię, iż nie może ponosić konsekwencji zaniedbań i zaniechań organów państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania, organ odwoławczy przytoczył przepis art. 11 ust. 1 u.k.p. oraz przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie z całą pewnością zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem szereg dowodów, będących podstawą wydania decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Dowodami tymi były: sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, a także sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych. Zdaniem organu, potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego okoliczność wydania fałszywych zaświadczeń jest całkowicie wystarczająca ku temu, aby w sprawie dojść do oczywistego wniosku, iż decyzja o wydaniu prawa jazdy skarżącej została wydana w oparciu o dowody fałszywe.

Dalej organ zauważył, że odbycie szkolenia stanowi jeden z pierwszych wymogów, o których wspomina ustawa o kierujących pojazdami. Nieuzyskanie go determinuje brak możliwości zdania egzaminu państwowego. Przesłanki określone w art. 11 u.k.p. muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia bądź brak wykazania którejkolwiek z nich wyklucza otrzymanie prawa jazdy. W przypadku skarżącej weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż ww. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Fakt ten — jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu - jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, a organ I instancji nie dopuścił się naruszeń prawa podnoszonych w odwołaniu. Decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uznał za chybiony zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 16 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji. W niniejszej sprawie fałsz dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a fałsz ten potwierdzono prawomocnym wyrokiem karnym.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca-reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżąca nie odbyła wymaganego szkolenia, podczas gdy szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości został przez skarżącą zrealizowany,

2) naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, bez stosowanego wyjaśnienia, iż stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem skarżąca odbyła wymagane prawem szkolenie oraz odbyła egzamin wewnętrzny,

3) naruszenie art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa,

4) naruszenie art. 8 i art. 107 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest odniesienia do zarzutów skarżącej i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; równocześnie wydania decyzji na podstawie rozporządzenia z 2016 r., podczas gdy pierwotna decyzja o wydaniu prawa jazdy skarżącej została wydana w roku 2015 r.,

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 16 maja 2022 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania,

6) art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżąca go nie ukończyła.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 ust. 1 w związku art 23 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie. Jednak nie można uznać, iż nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w w/w wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności.

2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku wniosła o uwzględnienie niniejszego wniosku przez sąd, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze na okoliczności tam wskazane.

W obszernym uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury. Dołączyła do skargi kserokopie kontroli przedsiębiorcy nr [...] i nr [...] tj. z lat , w których skarżąca odbywała szkolenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy jednocześnie z przekazaniem do tut. Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, rozpoznając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. wstrzymał jej wykonanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że to rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Sąd administracyjny nie przyznaje uprawnień, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dodatkowo Sąd może także umorzyć postępowanie administracyjne, gdy stwierdzi podstawy ku temu (art. 145 § 3 p.p.s.a.), a także jest władny wskazać sposób rozstrzygnięcia w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione okazały się nie do odparcia, zaś stwierdzone przez Sąd uchybienia dają podstawę do uchylenia zarówno kwestionowanej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.

Postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji z dnia 3 marca2022 r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii AM, B1, B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń.

Argumentację tę utrzymał organ odwoławczy zauważając, że skoro sfałszowano dokumentację dotyczącą kursu na prawo jazdy, to pozostałe czynności związane z uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami automatycznie obarczone są wadą, wykluczającą uzyskanie tych uprawnień. Dostrzec można w tym zakresie daleko idący formalizm, zasadzający się na całkowitym oderwaniu treści wydanego rozstrzygnięcia od oceny jego konsekwencji dla strony. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w nieco szerszy sposób wyjaśniło powody, dla których uznało za zasadne cofnięcie przyznanych wcześniej stronie uprawnień.

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje na brak jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Można wręcz skonstatować, że organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji.

Przechodząc do konkretów zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia (...) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kluczową kwestią jest więc stwierdzenie istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co następuje w oparciu o treść art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Tu jednak z całą mocą trzeba podkreślić, że stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji nie oznacza zarazem bezwzględnej konieczności wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Aby było to możliwe konieczna jest ocena całokształtu okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu szeregu przepisów k.p.a., również znajdujących się poza rozdziałem 12 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wznowił postępowanie administracyjne, w wyniku którego przyznano skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B i w efekcie odmówił jej wydania prawa jazdy. W takich realiach mamy więc do czynienia z cofnięciem, po upływie dłuższego czasu, uprawnień przyznanych stronie na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia 17 czerwca 2016 r. Oznacza to, że przez okres 6 lat skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem przesłanki wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności bada wystąpienie przesłanki wznowienia; w drugiej jej wpływ na wynik zakończonego postępowania, natomiast w trzeciej winien rozważyć, jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Taka kilkuetapowa weryfikacja ma w założeniu umożliwić osiągnięcie optymalnego wyniku postępowania, akceptowalnego zarówno z formalnego, jak i społecznego punktu widzenia. Żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z perspektywy strony postępowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że ochrona wadliwie wydanych uprawnień do kierowania pojazdami naruszałaby zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Pomijając fakt, że art. 6 k.p.a. proklamuje w istocie zasadę legalizmu (praworządność ma znaczenie szersze aniżeli legalizm), a obowiązek stania na straży praworządności wynika z art. 7 k.p.a., to wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w tym ostatnim przepisie nałożono również na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji takich wyjaśnień nie dostarcza.

Kontynuując rozważania wskazać przyjdzie, że organy całkowicie pominęły fakt, iż przez stosunkowo długi okres czasu (7 lat) strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.

Nie da się zarazem w tym kontekście nie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., to starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika więc, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Jak więc w związku z takimi unormowaniami należy postrzegać realizację zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), gdy organ pozbawia stronę przyznanych jej uprawnień powołując się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego, własnego nadzoru nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

Wskazać należy w tym miejscu, że wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonym dopiero w odpowiedzi na skargę, kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do odebrania stronie przyznanych jej uprawnień. W takich okolicznościach można wręcz stwierdzić, że poprzez uchylenie decyzji przyznającej uprawnienia do kierowania pojazdami i odmowę przyznania stronie tych uprawnień, organ usiłuje sanować własne braki w sprawowaniu należytego nadzoru nad ośrodkiem szkoleniowym, tym bardziej, że kontrola tego ośrodka rozpoczęła się już po stwierdzeniu w postępowaniu karnym zaistniałych nieprawidłowości. Takie działanie pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. lecz również z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, co w praktyce oznacza skierowany do szeroko pojmowanych organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Jest rzeczą oczywistą, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w obrocie prawnym wywołując niepożądane skutki prawne. Badając jednak jego wadliwość i oceniając konsekwencje takiego rozstrzygnięcia, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego Kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania wznowieniowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., na który organ odwoławczy powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skład orzekający w niniejsze sprawie w pełni podziela przy tym poglądy wyrażone w powołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2445/14 (por. również wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 663/15), w tym pogląd, w myśl którego organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.

Jakkolwiek powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, jednakże wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ten ośrodek zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane przez Sąd okoliczności i, kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu – stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.k.p. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 11 powołanej ustawy prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, że strona w ogóle nie odbyła szkolenia. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć, jak insynuuje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, wbrew stanowisku organów, w wydruku zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego znajdującym się w aktach sprawy (k. 8) brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Notabene, wspomnianego wydruku w ogóle nie sposób uznać za dokument zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. W istocie nie tylko nie zawiera on czytelnych informacji o tym, co jest jego przedmiotem, ale nie wynika z niego, kto je wystawił i podpisał. Tym bardziej zatem nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, a następnie na przyznanie uprawnień, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a.

Jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 887/22 i II SA/Gl 1036/22.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej obliczonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl