Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1875/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10, art. 29 ust. 1 pkt 24, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174, 176, 183 i 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 891/10 w sprawie ze skargi K. Ć. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 891/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. Ć. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w O., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, nakazał K. Ć. i A. Ć., wspólnikom spółki cywilnej "[...]" w O. dokonanie rozbiórki budynku magazynowego o wymiarach 12 m x 15 m, położonego w O. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu wskazał, że obiekt budowlany – budynek magazynowy, będący przedmiotem postępowania, został posadowiony w 2002 r. na ww. działce, należącej do spółki "[...]", w ramach samowoli budowlanej. W ocenie PINB w O. budynek ten nie podlega legalizacji (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), ponieważ jego wzniesienie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie, teren na którym znajduje się przedmiotowy budynek, został określony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., symbolem "R", co oznacza, że jest przeznaczony pod uprawy rolne. W § 30 ust. 2 pkt 3 plan dopuszcza na tych terenach modernizację i rozbudowę istniejącej zabudowy o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej. Zdaniem organu, taka rozbudowa jest możliwa pod warunkiem, że istniejąca zabudowa jest legalna. Organ wskazał nadto, że obowiązujący w chwili wzniesienia obiektu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej O. z dnia [...] listopada 1992 r. określał ten teren symbolem "O" i przewidywał dla niego funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, turystyczną, rolniczą, leśnictwo, zieleń parkową, łąki. Działka nr [...] była położona w obszarze "O 1.5", objętym ochroną przyrodniczą i zakazem lokalizacji funkcji uciążliwych dla istniejącej zabudowy. Obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem rozbudowanym ani zmodernizowanym, powstałym na bazie już istniejącego obiektu, ale został wzniesiony całkowicie od podstaw, jako obiekt zupełnie odrębny, chociaż funkcjonalnie związany z działalnością gospodarczą inwestorów. Zatem jego legalizacja jest w świetle przepisów prawa miejscowego niemożliwa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Ć., podnosząc, że w administracyjnym toku instancji nie została mu doręczona kasacyjna decyzja organu II instancji, a zatem organ I instancji nie mógł wydać kolejnej decyzji. Twierdził ponadto, ze przedmiotowy obiekt powstał w czasie, gdy właścicielem nieruchomości była firma "[...]", a firma ta otrzymała pozwolenie na budowę obiektów budowlanych (nr decyzji [...]) i dla potrzeb realizacji tej budowy postawiła tymczasowe obiekty magazynowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego budowa takiego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Budowa ta została nabyta przez obecnych właścicieli nieruchomości, jednakże pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione, a sama budowa nie została zakończona. Zdaniem skarżącego, to pozwala przyjąć, że przedmiotowy budynek może istnieć do czasu formalnego zakończenia budowy.

Zaskarżoną decyzją W. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania był samowolnie posadowiony w 2002 r. (co zostało stwierdzone protokolarnie w dniu 12 lutego 2009 r.) budynek magazynowy o konstrukcji stalowej obłożonej blachą, o wymiarach 12 m x 15 m, położony na działce o numerze [...] w O.

Następnie organ odwoławczy wywiódł, że istotą tymczasowych obiektów budowlanych jest cecha "tymczasowości", która może przybrać formę czasowego użytkowania obiektu w okresie krótszym od jego trwałości technicznej albo braku trwałego połączenia z gruntem. Owa tymczasowość może dotyczyć budynków, budowli, a także obiektów małej architektury, zatem tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej od obiektów budowlanych kategorii obiektów. Budowa obiektu budowlanego w określonym miejscu może polegać na jego sukcesywnym wznoszeniu w tym miejscu przy użyciu przywożonych materiałów budowlanych. Określona rzecz może też stać się obiektem budowlanym po jego ustawieniu w określonym miejscu ze względu na jego przeznaczenie i sposób użytkowania. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeżeli natomiast przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany nie jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym wyżej terminie, inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę na jego usytuowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu II instancji, sporny obiekt o wymiarach 12 m x 15 m został posadowiony w 2002 r. i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 503/07, Lex nr 5059290). Skoro zatem przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym było przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy powołał się na treść § 30 ust. 2 pkt 3 obowiązującego dla terenu, gdzie znajduje się sporny obiekt, Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., który dopuszcza modernizację i rozbudowę istniejącej zabudowy o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej. Zdaniem organu, analizując ten zapis należy mieć na uwadze, że nie można traktować tak samo obiektów pobudowanych legalnie, jak i samowolnie. Brak nakazu rozbiórki co do starych, istniejących obiektów na terenie upraw rolnych "R" nie może oznaczać niemożności rozbiórki obiektów nowopowstałych w wyniku samowoli budowlanej, albowiem naruszałoby to przepisy ustawy Prawo budowlane. Tak więc brak nakazu rozbiórki we wskazanym planie odnosić można jedynie do obiektów powstałych legalnie.

Organ stwierdził, że zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 2005 r. spowodowała niedopuszczalność legalizacji obiektu z tego powodu, że nie jest to rozbudowa ani modernizacja legalnie istniejącego obiektu. Przedmiotowy obiekt jest obiektem powstałym niezależnie od jakiejkolwiek innej zabudowy. Modernizacja i rozbudowa istniejących zakładów rzemieślniczych nie może następować przez legalizację obiektów będących samowolą budowlaną.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., działka nr [...] znajduje się w jednostce bilansowej "R". Ustalenia planu w § 30 w części opisowej dla tej jednostki przewidują podstawową funkcję "użytki rolne i zielone oraz jako uzupełniające funkcje infrastrukturalne". Zapisy planu dopuszczają również możliwość rozbudowy istniejącej zabudowy do 50% powierzchni użytkowej, legalnie istniejącej zabudowy. Powyższe zapisy wykluczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zatem decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu była prawidłowa.

W ocenie organu, niedopuszczalna jest taka interpretacja zapisów miejscowego planu, która pozwalałaby na legalizację każdego samowolnie wzniesionego obiektu pod warunkiem, że jego powierzchnia nie przekracza 50% powierzchni pozostałych na danej działce budynków.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Ć., zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa i naruszenie art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym tej wiarygodności odmówiono.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie została mu doręczona decyzja organu II instancji z dnia [...] września 2009 r., a w związku z tym zarówno organ I, jak i II instancji nie mógł wydać kolejnej decyzji.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do jego twierdzeń, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem magazynowym dla potrzeb realizacji budowy wskazanej w odwołaniu i taki obiekt nie musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Budowa nie została zakończona do tej pory z uwagi na nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że nie jest właścicielem , ani też współwłaścicielem spornego obiektu, bowiem pomimo złożenia dwóch wniosków o przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora, sprawa nie została rozstrzygnięta. Zapewnił, że obiekt zostanie rozebrany po fizycznym zakończeniu budowy i przed oddaniem do użytku realizowanego obiektu.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowy obiekt jest własnością inwestora – firmy [...], która w dniu [...] stycznia 2000 r. uzyskała pozwolenie na budowę obiektów budowlanych (w tym wiaty stalowej) znak [...].

W odpowiedzi na skargę, W. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 891/10, oddalił skargę podnosząc, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w toku postępowania organy nie dopuściły się naruszeń prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenia organu nadzoru budowlanego nie budzą żadnych wątpliwości, nie ma wątpliwości, co jest przedmiotem postępowanie, kto jest właścicielem działki nr [...]. Ustalenia organu potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.

W ocenie Sądu trafnie organy przyjęły, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na działce [...] w 2002 r. Wynika to przede wszystkim z oświadczeń K. Ć. złożonych w czasie oględzin zarówno w dniu 12 lutego 2009 r. (na które powołały się organy nadzoru budowlanego), jak i w czasie wcześniejszych oględzin, przeprowadzonych w dniu 5 maja 2005 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Stanowią zatem szczególny, uproszczony środek dowodowy. Wprawdzie w czasie kolejnych oględzin, w dniu 18 listopada 2009 r., K. Ć. oświadczył, że obiekt magazynowy został posadowiony w latach 90-tych, ale tej okoliczności nie wykazał żadnymi dowodami, chociaż był w trakcie postępowania wielokrotnie pouczany o możliwości złożenia wniosków dowodowych. W ocenie Sądu, słusznie organy nie uznały tego oświadczenia za wiarygodne i nie było ono podstawą dla ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd podkreślił, że z załączonych przez Urząd Miasta i Gminy O. w dniu 14 października 2009 r. kserokopii decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. oraz z dnia [...] marca 1999 r. i ich załączników w postaci map wynika, iż działka nr [...] nie była w tym czasie zabudowana.

W ocenie Sądu, wprawdzie organy, jak słusznie zauważył skarżący, nie ustosunkowały się w uzasadnieniu decyzji do jego twierdzeń odnośnie czasu posadowienia spornego obiektu, jednak to naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast nietrafne okazały się pozostałe zarzuty skarżącego, w szczególności zarzut dotyczący ustaleń organów co do charakteru przedmiotowego obiektu.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego obu instancji trafnie uznały posadowiony na działce nr [...] za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sąd podkreślił, iż wyliczenie w powołanym przepisie tymczasowych obiektów budowlanych ma charakter przykładowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt III SA 3602/2003, Lex Polonica nr 375739).

Dalej wskazał, że z ustawowej definicji wynika, iż można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony, tymczasowym obiektem budowlanym będzie obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 18).

Przedmiotowy obiekt magazynowy spełnia, zdaniem Sądu, przesłanki powyższej definicji, bowiem jak wynika z protokołów oględzin nie jest trwale połączony z gruntem – ma konstrukcję stalową z betonową podłogą.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, spornego obiektu nie można zaliczyć do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej działkę nr [...], a z załączonego przez skarżącego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...], wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy jedynie działki nr [...].

Sąd wskazał, że wg ogólnej zasady uregulowanej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego określono wyjątki od powyższej zasady. I tak zgodnie z ust. 1 pkt 12 powołanego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). A contrario tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s.87). Potwierdzenie powyższej tezy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 30 listopada 2000 r. (sygn. akt SA/Sz 2010/98) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 120 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (cyt. za Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 157).

W ocenie Sądu, niespornym było to, że właściciele działki nr [...] nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, zatem organy nadzoru zobowiązane były zbadać, czy obiekt ten jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Zaznaczyć należy, że niespełnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu, organy I i II instancji trafnie stwierdziły, że przedmiotowy obiekt budowlany jest usytuowany sprzecznie z zapisami obowiązującego planu miejscowego dotyczącego tegoż terenu. Zgodnie bowiem z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającą Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, działka nr [...] jest położona w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem "R", przeznaczonej pod uprawy rolne. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu, w § 30 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem "R" ustalono przeznaczenie podstawowe jako pola uprawne, łąki, pastwiska, ogrody i sady oraz przeznaczenie uzupełniające jako podziemne i naziemne sieci infrastrukturalne. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w granicach terenów "R" obowiązuje zakaz zabudowy. Istniejąca zabudowa może być modernizowana i rozbudowana o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej (ust. 3 pkt 3). Trafnie organy uznały, że w niniejszej sprawie § 30 ust. 3 pkt 3 uchwały nie może mieć zastosowania, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek modernizacji czy rozbudowy legalnie pobudowanego budynku.

Skoro zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gdzie położona jest działka nr [...] przewidują zakaz zabudowy, to organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku magazynowego, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 48 przewidują bowiem możliwość legalizacji samowoli budowlanej jedynie w przypadku, gdy budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji, o której mowa w art. 48 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu budowlanego nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego może dowolnie wybierać adresata decyzji. Nie można na przykład obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nałożyć na inwestora, który utracił tytuł prawny do tego obiektu. Nie będzie miał on możliwości wykonania tego obowiązku. Kryterium wyboru jednego spośród trzech wskazanych podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (patrz Z.Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s.173). Należy zauważyć, że wobec inwestora [...] "[...]" spółka z o.o. w O. ogłoszono upadłość, co wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o przysadzeniu własności działki nr [...].

Możliwość wykonania obowiązku rozebrania posadowionego na działce obiektu budowlanego mają właściciele i zarządcy obiektu i nieruchomości, zatem organ prawidłowo nałożył ten obowiązek na K. Ć. i A. Ć., współwłaścicieli działki nr [...].

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 47 § 1 i 2 K.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, a częścią składową rzeczy jest wszystko co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W świetle powyższych przepisów sporny obiekt budowlany musi zostać uznany za część składową działki nr [...], stanowi zatem współwłasność A. Ć. i K. Ć.

W ocenie Sądu, nietrafny jest też zarzut skarżącego, że nie otrzymał on kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez A. Ć., co jest zgodne z trybem doręczeń określonym w art. 43 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył K.Ć., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

– art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budynek magazynowy usytuowany na działce nr [...] nie stanowi obiektu do którego budowy nie jest wymagane pozwolenie na budowę;

– art. 48 ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie;

– art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż usytuowanie budynku magazynowego na działce nr stanowi usytuowanie poza terenem budowy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. 7 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżący kasacyjnie nie jest zwolniony z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu podstaw kasacyjnych. Nie jest też rolą NSA ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena w ramach zarzutu kasacyjnego, czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że co do zasady w skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy z uzasadnienia stanowiska strony wynika, że jej zdaniem wadliwie został ustalony stan faktyczny sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazuje naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie się na niekompletnych i błędnych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracyjne I i II instancji. Redakcja tego zarzutu budzi wątpliwości, zważywszy, że Sąd kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy procedury administracyjnej, a nie stosuje jej (zarzut został postawiony jako brak zastosowania wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy). Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Odnosząc się jednak do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutowi temu nie towarzyszy rozwinięta argumentacja, która wskazywałaby na uchybienia popełnione przez Sąd I instancji. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągniętych z niego wniosków, bez wskazania przy tym na żadne konkretne uchybienie w ustaleniu stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki ogólnikowy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Obligatoryjną częścią skargi kasacyjnej jest w pełni rozwinięte uzasadnienie prawne podniesionych zarzutów (art. 176 p.p.s.a.), zaś uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić po uznaniu trafności tego rodzaju argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny nie poszukuje we własnym zakresie takich argumentów.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. należało uznać jako nieuzasadniony, a stan faktyczny sprawy, wobec jego skutecznego niezakwestionowania, uznać za ustalony prawidłowo.

Brak skutecznego wykazania naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy powoduje, że stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji jest podstawą do rozważań w kwestii prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu, który powinien być zastosowany (w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji). Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego powinien odnosić się zawsze do konkretnego, ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skarżący kasacyjne podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego zarówno poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów, jak i niewłaściwe zastosowanie przepisu.

Ustalony natomiast przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy wskazuje, że budynek magazynowy o konstrukcji stalowej z betonową podłogą, niepołączony trwale z gruntem, z dachem obudowanym blachą trapezową, o wymiarach 12 m x 15 m, położony na działce o nr ew. [...] w O. przy ul. [...], został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2002 r. Jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołożonym na terenie budowy i nieprzeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, posadowionym na działce powyżej 120 dni, działce będącej współwłasnością skarżącego kasacyjnie, nabytej przez niego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o przysadzeniu własności w sprawie o sygn. akt [...]. Obiekt ten jest usytuowany sprzecznie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2005 r. przez Radę Miejską w O. uchwałą nr [...]. Położony jest w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem "R" przeznaczonej pod uprawy rolne. Obowiązuje tam zakaz zabudowy. Jedynie istniejąca zabudowa może być modernizowana i rozbudowana o powierzchnię nie większą niż 50% istniejącej powierzchni użytkowej. Przy czym zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji dotyczy to przypadku modernizacji i rozbudowy leganie pobudowanego budynku. W takim stanie faktycznym sprawy skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budynek magazynowy usytuowany na działce nr [...] nie stanowi obiektu, do którego budowy nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Zarzut ten łączy z naruszeniem art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż usytuowanie budynku magazynowego na działce stanowi usytuowanie poza terenem budowy. Argumentuje, że teren budowy jest przestrzenią, w której prowadzone są roboty budowlany wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Obszar ten może się znacznie różnić w zależności od przyjętej przez wykonawcę technologii realizacji. Musi to być jedynie obszar, do którego inwestor posiada tytuł prawny uprawniający do zajmowania przez urządzenia zaplecza budowy. Wskazał, że terenem budowy mogą być działki przyległe. Natomiast o charakterze obiektu wskazanego art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego decyduje jego przeznaczenie i położenie na terenie budowy. Z uwagi na fakt, iż skarżący kasacyjnie realizuje obecnie budowę, a obiekt służy mu do przechowywania materiałów budowlanych i znajduje się na terenie wchodzącym w skład kilkudziałowej posesji, to zalicza się do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podniesionemu przez autora skargi kasacyjnej zarzutowi naruszenia prawa materialnego z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego towarzyszy argumentacja kwestionująca ustalenia faktyczne podlegające kontroli Sądu I instancji.

Uzasadnienie zarzutu obejmuje kwestie związane z ustaleniami faktycznymi odnoszącymi się do braku uznania przez organy oraz Sąd I instancji przeznaczenia przedmiotowego obiektu budowlanego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Wobec braku skutecznego wykazania naruszenia norm postępowania przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie można poddać ocenie prawnej inaczej przedstawionego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego z hipotezą norm art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego.

Kolejny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut ten skarżący ogranicza do stwierdzenia, iż powyższy przepis został błędnie zastosowany przez Sąd I instancji.

Brak argumentacji nie czynu zarzutu trafnym.

Reasumując, skarżący kasacyjnie, co wyżej wskazano, skutecznie nie wykazał naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Nie można zatem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

Natomiast przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny został prawidłowo uznany za odpowiadający hipotezie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji zachodzi brak podstaw pozwalających do uznania zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.