Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1679/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 91 par 2, art 67 par 5, sart 109, art 134 par 1, art 184, art 209, art 210, art 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 1 ust 2, art 3 ust 1, art 4 ust 1 i 2, art 6, art 16, art 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 1, art 3 ust 1 pkt 1, art 5a, art 5b, art 7 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 34/12 dotyczącego sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 34/12, oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ww. skardze M. K. podniósł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem ponieważ narusza jego interes prawny poprzez ustalenie, że działki skarżącego położone są w strefie określonej jako grunty rolne co uniemożliwia ich zabudowę i korzystną sprzedaż. Skarżący twierdzi, że jego nieruchomości powinny zostać podzielone na działki budowlane. Skarżący wniósł także o ustalenie odszkodowania od organów samorządowych za ograniczenie jego prawa własności i swobody gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że plan został uchwalony zgodnie z przepisami prawa. Podkreślono, że interes prawny skarżącego nie został naruszony ponieważ uchwalony plan nie dokonuje żadnych zmian na niekorzyść skarżącego bowiem jego nieruchomości były użytkowane rolniczo przed uchwaleniem planu zaś zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego zgodne są z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku którym oddalił powyższą skargę wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o Samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższy przepis jako przesłankę do zaskarżenia uchwały organu gminy wyraźnie wskazuje na naruszenie interesu prawnego podmiotu skarżącego. Skarga M. K. została wniesiona w zakresie dotyczącym działek o numerach [...], [...] położonych przy ul. S. oraz działek nr [...] w części i działki nr [...] o pow. 16 m2. Skarżący wskazał na naruszenie prawa z uwagi na objęcie tych działek ustaleniami planu i niewydzielenie z nich działek budowlanych. Ograniczenie w wykonywaniu prawa własności ww. działek polega zdaniem skarżącego, na niemożności ich zabudowy, ponieważ nie zostały one podzielone na działki budowlane.

Następnie Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności ww. uchwały w sprawie planu możliwe byłoby w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Sytuacja taka nie zachodzi, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawny interes strony, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie można mówić o działaniach naruszających prawo.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] września 2009 r. podjęta została zgodnie z prawem. Uchwała ta ma charakter prawa miejscowego, dla którego przyjęcia konieczne było przestrzeganie trybu postępowania określonego w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd stwierdził, że tryb ten nie został naruszony. Zakres planistycznych uprawnień gminy określony został ustawowo, strona zaś nie postawiła skutecznego zarzutu naruszenia ustawy, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do uznania, że uchwała obarczona jest wadą prawną skutkującą koniecznością jej uchylenia. O przystąpieniu do sporządzenia planu podmioty zainteresowane zostały prawidłowo powiadomione. Wyznaczono jednocześnie termin na składanie wniosków do planu. W wyznaczonym terminie skarżący nie wniósł żadnego wniosku. Zgodnie z art. 17 pkt 4 ustawy Burmistrz sporządził projekt planu miejscowego uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Po kolejnych etapach procedury wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu wyznaczając jednocześnie termin na składanie uwag. W terminie tym skarżący nie wniósł żadnych uwag do projektu planu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Rada Miejska S. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. – Zachód" stwierdzając wcześniej jego zgodność z ustaleniami studium. Nieruchomości stanowiące własność M. K. położone są na obrzeżach miasta i mają charakter nieruchomości rolnych i takie samo przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Część nieruchomości od strony ul. S. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz niewielka część nieruchomości położonej przy ul. M. pod poszerzenie ulicy. W przypadku rozbudowy tejże ulicy właściciel nieruchomości otrzyma należne odszkodowanie za część działki przeznaczoną pod drogę. Skarżący przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie występował do organu o podział nieruchomości na działki budowlane lub o decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd podkreślił, że nieruchomości stanowiące własność M. K. w zdecydowanej większości miały i mają charakter rolny i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. - Zachód", co nie uniemożliwia dotychczasowego sposobu ich użytkowania ani nie ogranicza praw właściciela. Biorąc zatem pod uwagę wskazane okoliczności trudno uznać, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.-Zachód" dokonane zaskarżoną uchwałą spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego. Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie uległa pogorszeniu.

Skargą kasacyjną M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te umożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości położonych w granicach miasta na grunty rolne;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a także art. 4 ust.1 i 2, art. 6, art. 16 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że objęcie działek skarżącego ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego polegające na określeniu ich przeznaczenia na grunty rolne nie naruszyło interesu prawnego skarżącego oraz przyjęcie, że zachowanie wymogów proceduralnych przy uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uwzględnienia skargi, a także przyjęcie, że brak złożenia przez skarżącego wniosków do planu ani uwag do planu przesądza o braku naruszenia interesu prawnego oraz przez przyjęcie, że działki miały i mają charakter rolny i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nie ogranicza praw właściciela, tymczasem wskazany przepis ogranicza prawa właściciela w ten sposób, że po uchwaleniu planu narzuca skarżącemu konieczność rolniczego wykorzystania nieruchomości i uniemożliwia mu podział nieruchomości czy też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) przez naruszenie:

- art. 91 § 2 oraz art. 109 p.p.s.a, gdyż skarżący nie został poinformowany na piśmie o terminie rozprawy przynajmniej na 7 dni naprzód, co uniemożliwiło mu wzięcie udziału w rozprawie;

- art. 134 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przez pominięcie okoliczności, że działki sąsiadujące z działkami skarżącego są zabudowane.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że celem ustawodawcy wprowadzającego art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych była intensyfikacja rozwoju zabudowy miejskiej w granicach miast. W sytuacji, gdy wolą ustawodawcy jest, aby w granicach miasta grunty były wykorzystywane nierolniczo, plan zagospodarowania przestrzennego nie może w graniach miasta narzucać rolniczego wykorzystania gruntów, w szczególności w takiej sytuacji, gdy właściciele zamierzali parcelować grunt na działki budowlane. Odnośnie natomiast interesu prawnego skarżącego podniesiono, że przeznaczenie rolne gruntów skarżącego uniemożliwia mu realizację dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane i powoduje, że musi on kontynuować uprawę roli na tych gruntach. Ponadto wskazano, że zgłoszenie wniosków lub uwag do planu jest prawem a nie obowiązkiem - czynności te nie są przez żadne przepisy statuowane jako przesłanki zaistnienia interesu prawnego lub jego ochrony za pomocą środków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 91 § 2 oraz art. 109 p.p.s.a - co uzasadniono faktem, że skarżący nie został poinformowany na piśmie o terminie rozprawy przynajmniej na 7 dni naprzód, co uniemożliwiło mu wzięcie udziału w rozprawie – stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

Stosownie do art. 109 p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron o terminie rozprawy powoduje odroczenie rozprawy.

Przepis art. 91 § 2 p.p.s.a. stanowi, że o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni.

Zgodnie natomiast z art. 67 § 5 p.p.s.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Ustanowienie pełnomocnika lub osoby upoważnionej do odbioru pism procesowych wyłącza więc stosowanie doręczeń bezpośrednich. Jeżeli strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, to tylko jego należy zawiadamiać o posiedzeniu i zawiadomienie to jest równoznaczne z zawiadomieniem strony. Jednocześnie udział strony w postępowaniu jest dobrowolny, a więc stanowi jej prawo, a nie obowiązek.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżący M. K. był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – adw. K. G., który został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 marca 2012 r. Odbiór zawiadomienia o terminie rozprawy wraz z odpisem odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony pokwitował w dniu 20 lutego 2012 r., a więc ponad miesiąc przed terminem rozprawy ( zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 51 akt sądowych) i z tym dniem nastąpiło skuteczne zawiadomienie strony o terminie rozprawy. Pełnomocnik nie wskazywał przy tym na żadne, określone w przepisie art. 109 p.p.s.a. nadzwyczajne wydarzenia czy przeszkody uniemożliwiające stawiennictwo strony na rozprawie w tym dniu.

Chybione są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem - który zaczął obowiązywać w dniu 1 stycznia 2009r. – przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast.

W ocenie skarżącego, skoro celem ustawodawcy wprowadzającego art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych była intensyfikacja rozwoju zabudowy miejskiej w granicach miast, to plan zagospodarowania przestrzennego nie może w granicach miasta narzucać rolniczego wykorzystania gruntów, w szczególności w takiej sytuacji, gdy właściciele zamierzali parcelować grunt na działki budowlane.

Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych ( art. 1 ), ochrona gruntów polega m. innymi na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 3 ust. 1 pkt 1) w sposób określony w Rozdziale 2 ustawy. Sam fakt, że od dnia 1 stycznia 2009 r. na skutek wejścia w życie art. 5a ustawy, dla przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast nie jest już wymagane uzyskanie zgody przez organ określony w art. 7 ust. 2 ustawy nie oznacza, że z tą datą zakazuje się rolniczego użytkowania położonych w granicach administracyjnych miast gruntów stanowiących takie użytki. Zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zmienia bowiem w żadnym stopniu granic władztwa planistycznego gminy.

Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniu prawa własności. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy i mieści się w doktrynalnym pojęciu władztwa planistycznego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu i rozporządzać nim. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia nie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Podkreślenia także wymaga, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Nieruchomości stanowiące własność M. K. położone są na obrzeżach miasta i mają charakter nieruchomości rolnych i takie samo przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co również odpowiada założeniom przyjętym w studium uwarunkowań przestrzennych. Część nieruchomości od strony ul. S. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz niewielka część nieruchomości położonej przy ul. M. pod poszerzenie ulicy. Bezsporne jest przy tym, że skarżący przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie występował do organu o podział nieruchomości na działki budowlane lub o decyzję o warunkach zabudowy. Także w toku postępowania planistycznego nie zgłaszał żadnych wniosków i uwag do projektu planu w związku z czym gmina nie mogła znać jego zamiarów co do przyszłego sposobu zagospodarowania działek. Wprawdzie okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętej uchwały, jednakże trudno w tej sytuacji czynić gminie zarzut, że nie uwzględniła tego, że "właściciele zamierzali parcelować grunt na działki budowlane".

Wskazać przy tym należy, że skarżący ma rację, że jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym został naruszony poprzez ograniczenie w prawie dysponowania nieruchomością, ale ten zakaz odnosi się też do innych właścicieli nieruchomości, które zostały przeznaczone w planie jako rolne (R) , a brak jest podstaw w niniejszej sprawie do uznania, że gmina przy ustalaniu takiego przeznaczenia przekroczyła granice przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie planu możliwe byłoby w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Sytuacja taka nie zachodzi, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawny interes strony, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie można mówić o działaniach naruszających prawo.

Za niezasadny w związku z tym należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 4 ust.1 i 2, art. 6, art. 16 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut nierównego traktowania w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich uzyskano pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, a nieruchomość skarżącego nie została w planie przeznaczona pod zabudowę. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest niezależnie od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast ustalenia planu miejscowego – na co wskazano powyżej - muszą być zgodne z ustaleniami studium, co przekłada się na treść uregulowań miejscowego planu.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.