Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4190/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 115/18 sprawy ze skarg Miasta [...] oraz W.P., K.P., H.F., M.P., J.P., M.P., L.P., M.Z., T.K., A.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz W.P., K.P., H.F., M.P., J.P., M.P., L.P., M.Z., T.K., A.W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 115/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym orzeczenie o uchyleniu pkt II decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i o odmowie zwrotu działki [...] (pkt I), oddalił skargę Miasta [...] (pkt II) oraz zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących W.P., K.P., H.F., M.P., J.P., M.P., L.P., M.Z., T.K., A.W. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym [...] przed notariuszem C.L., do którego stawili się S.J., K.J., W.P., C.P., M.P., M.P., współwłaściciele nieruchomości oraz A.R. działający w imieniu Państwa Polskiego, zawarto umowę o bezpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości. Małżonkowie S. i K. J., byli wpisanymi właścicielami nieruchomości, położonej w P., dla której byłą urządzona w Sądzie Powiatowym [...] księga wieczysta [...]. Prawo własności dwóch nieruchomości, dla których urządzono księgi wieczyste o numerach [...] i [...] wpisane było na rzecz S. P. W. P., C. P., M. P. i M. P. jako współwłasność w niepodzielonej wspólności spadkowej. Stawający odstąpili Skarbowi Państwa Polskiego - Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w wykonaniu zobowiązań ustawy z 25 czerwca 1948 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 240 oraz przepisów prawa budowlanego i ustawy z 22 maja 1958 r. (Dz. U. Nr 31 poz. 138) z wyżej opisanych nieruchomości działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. [...], [...]. [...] i [...] o łącznej powierzchni około 38046 m². Celem przekazania nieruchomości było przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice są – jak wskazano w części tekstowej aktu – miały zostać na załączonym planie oznaczone kolorem czerwonym.

Pismem z dnia 18 czerwca 2002 r. M.P., H.F. M.P.. M.P. A.P., M.P., L.P., W.P., J.P., Z.P. i I.M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zapisanej w księgach wieczystych [...] i [...].

Obecnie prowadzone postępowanie obejmuje, po wielokrotnych podziałach, współcześnie istniejące działki [...] i [...] wywodzące się z niegdysiejszych działek [...], [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych [...] i [...]. Z kolei zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r., dotyczy jednego z wielu postępowań zainicjowanych wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. Postępowania te, po wieloletnim i rozbudowanym postępowaniu łącznym, zostały rozdzielone z uwagi na znaczące różnice w stanie prawnym poszczególnych działek.

Względem daty wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. zaszły też zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawców. Obecnie ubiegającymi się o zwrot działek [...] i [...] są W.P., J.P., A.P., M.P., L.P., M.P., H.F., K.P., M.Z., A.W. i T.K. Osoby te są następcami prawnymi osób, które przystąpiły do aktu notarialnego z dnia 14 kwietnia 1959 r.

Działki [...] i [...], których dotyczy sprawa stanowią własność Miasta [...]. Nie są obciążone prawami rzeczowymi ani obligacyjnymi. Nie znajdują się w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej ani też Zarządu Dróg Miejskich.

Decyzją Starosty z dnia [...] marca 2017 r.:

I. orzeczono o zwrocie na rzecz W.P. w 3/80 części, J.P. w 3/80 części, A.P. w 1/40 części, M.P. w 1/40 części, L.P. w 1/40 części, M.P. w 31/120 części, H.F. w 31/120 części, K.P. w 31/120 części, M.Z. w 3/80 części, A.W. w 3/160 części i T.K. w 3/160 części - działki 106/2, arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta [...];

II. orzeczono o zwrocie na rzecz wyżej wymienionych osób (w takich samych udziałach) - działki [...], arkusz mapy obręb [...]. położonej w P. w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta [...];

III. nie zobowiązano wyżej wymienionych osób do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust 1 i ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie punktów I i III, natomiast uchylił punkt II. W tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki [...] wskazanym osobom.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu działek [...] i [...] wymaga analizy przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.

Rozpoznając sprawę w aspekcie podmiotowym Wojewoda nie miał wątpliwości, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy zbywców nieruchomości z 1959 r. Jako prawidłową ocenił również wielkość udziałów przypadających poszczególnym spadkobiercom w spadku po byłych właścicielach. Wojewoda nie miał także wątpliwości, że działki [...] i [...] zapisane obecnie w księgach wieczystych [...] oraz [...] stanowią własność Miasta [...]. W ocenie organu odwoławczego sytuacja podmiotowa nie stoi więc na przeszkodzie zwrotowi działek [...] i [...].

Odrębną uwagę Wojewoda poświęcił płaszczyźnie przedmiotowej. Wyjaśnił, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej, jako: u.g.n.), występuje wówczas, gdy upłynęły terminy 7 i 10 lat, liczone od zdarzeń wskazanych w tym przepisie.

W sprawie pojawia się pewna trudność w ocenie zastosowania przytoczonych reguł z uwagi na to, że umowa zbycia miała miejsce w 1959 r., a art. 137 u.g.n. dotyczy stanu prawnego zaistniałego po 1 stycznia 1998 r. (w zakresie okresu lat 7), a odnośnie okresu lat 10 dopiero (na skutek nowelizacji przepisu) od daty 22 września 2004 r. Wojewoda podkreślił, że trudność ta była na tyle istotna, że poświęcono jej wiele uwagi w doktrynie jak i w judykaturze traktującej o skutkach wprowadzenia tych przepisów do porządku prawnego w stosunku do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie rzeczonych przepisów. Analiza orzecznictwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 oraz z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 nie pozostawia jednak zdaniem Wojewody wątpliwości co do tego, że prawidłowe jest podejście polegające na tym, że przepisy te stosuje się tylko odpowiednio, co oznacza, że terminy z art. 137 nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie, a mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Innymi słowy, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to terminy określone w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania.

Dalej Wojewoda ustalił, że działka [...] stanowi część dawnej działki [...], a działka o numerze [...] działki [...] objętej aktem notarialnym z dnia 14 kwietnia 1959 r. Zgodnie z brzmieniem § 3 tejże umowy cały przedmiot odstąpienia został objęty skomasowanym planem podziału z dnia 15 grudnia 1958 r. [...] sporządzonym przez geodetę C.G., a Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego potwierdziło, że plan podziału nie jest sprzeczny z zamierzeniami planu koordynacyjnego tej części miasta. Starosta nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na czym konkretnie miała polegać inwestycja, która była przyczyną wywłaszczenia nieruchomości. W treści aktu notarialnego wskazano, że "Odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice, oznaczone są na wspomnianym planie podziału kolorem czerwonym". Dokument udało się zlokalizować, jednak bez ustalenia rzeczonego zaznaczenia kolorem czerwonym.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie poszukiwań materiałów źródłowych nie udało się uzyskać planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego fragmentu P. na dzień dokonania wywłaszczenia. Najstarszy plan, jaki udało się odszukać, jest datowany na 1966 r. Teren obejmujący wskazane działki był oznaczony symbolem W16MN jako teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności, z tym, że działka [...] znalazła się wówczas na obszarze oznaczonym symbolem W20UZ, co oznacza teren usług z zielenią towarzyszącą, a w planie perspektywicznym do roku 1980 teren był przewidziany na posadowienie szpitala.

Dalej Wojewoda podjął się próby określenia celu wywłaszczenia. Zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym powołano ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 55, poz. 240, dalej "u.p.n."), prawo budowlane oraz ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138). Jednocześnie jednak organ zauważył, że zestawienie aktów prawnych z lat 1948 i 1958 jest nieprawidłowe, gdyż wykluczają się one wzajemnie (zob. art. 36 ustawy z 1958 r.). Po dokonaniu dalszych ustaleń (odniesienie się do treści planu podziału) Wojewoda stwierdził ostatecznie, że akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1959 r. należy łączyć przede wszystkim z u.p.n.

Organ odwoławczy wskazał dalej na treść art. 13 ust. 1 u.p.n. zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wojewoda przyjął, że rozważeniu w sprawie podlega ocena realizacji obydwu celów z art. 13 ust. 1 u.p.n., ponieważ w umowie z dnia 14 kwietnia 1959 r. powołano się w pierwszej kolejności na wykonanie zobowiązań wynikających u.p.n. a dopiero w dalszej wskazano w sposób enumeratywny cel wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na specjalne wyróżnienie terenów przeznaczonych na drogi poprzez zakreślenie ich na czerwono na załączonym do aktu notarialnego planie, w sposób uzasadniony i logiczny należy wnioskować, że zbycie obejmowało również tereny przeznaczone na inne cele.

Przechodząc do ustaleń faktycznych Wojewoda zaznaczył, że na działce [...] nie wybudowano ulic, nie została ona w ogóle w żaden sposób zagospodarowana; od dnia wywłaszczenia do wydania decyzji stanowi nieużytek porośnięty dziką roślinnością. Nieruchomość nie jest objęta żadnymi działaniami Zarządu Zieleni Miejskiej.

Z kolei na działce [...] zrealizowany cel to zagospodarowanie jej na boisko szkolne, które od końca 2002 r. jest zadaszone. Cel ten w ocenie organu również nie wyczerpuje pojęcia realizacji celu w postaci budowy dróg, ulic czy zieleni publicznej.

Zdaniem Wojewody skoro na działkach nie zrealizowano dróg, ulic czy zieleni publicznej, to powstała zatem konieczność odrębnego ustalenia, czy na działkach zrealizowano "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" (zob. art. 13 ust. 1 u.p.n.).

Organ rozważył w sposób bardzo wnikliwy w jaki sposób może kształtować się treść polityki terenowej osiedla. Wywiódł na podstawie dokumentacji, że taka polityka istniała, a swoją genezą sięga okresu przedwojennego. Wojewoda przyjął, że podział nieruchomości stanowiących niegdyś własność S.P. i jego żony W. nawiązuje do przedwojennego planu parcelacyjnego. Z kolei dokument zawierający plan parcelacyjny części obrębu K. to odrys planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe [...] w dniu 17 listopada 1936 r. pod [...]. Widnieje na nim adnotacja, że plan parcelacyjny został "uzgodniony z zamierzeniami Biura Planu Regionalnego (pisownia oryginalna) Miasta [...], dnia 17.8.1936 r.". Zdaniem Wojewody oznacza to tyle, że plan parcelacyjny został sporządzony na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202). Na podstawie tego rozporządzenia został wprowadzony wymóg zatwierdzania przez organy samorządu terytorialnego planu parcelacji prywatnych gruntów na wypadek, gdyby ich właściciele zmierzali dokonać ich podziału na działki budowlane. Zgodnie z art. 52 rozporządzenia taki podział mógł nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji, a organem właściwym do zatwierdzenia takiego planu były ówczesne magistraty gmin miejskich oraz wydziały powiatowe.

Z powyższego Wojewoda wywiódł, że nieruchomości będące własnością S. i W. P. podlegały podziałowi w roku 1936 na mniejsze działki w celu zorganizowania na nich osiedla mieszkaniowego. Twierdzenia o planowaniu osiedla są uprawnione, z uwagi na rozmiar planowanej parcelacji, która objęła w przypadku nieruchomości z księgi wieczystej [...] - 80 działek, a księgi wieczystej [...] - 98. Zatem tylko z nieruchomości stanowiącej własność małżonków P. miało powstać 178 odrębnych działek.

Wojewoda zauważył też, że plan parcelacyjny z 1936 r. pozostawał aktualny w roku 1949. Wskazuje na to treść aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 9 lutego 1949 r. zawierającego udzielenie pełnomocnictwa pomiędzy panami P. a małżonkami J. do zbywania parcel zgodnie z planem parcelacyjnym z dnia 13 lipca 1936 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że 15 grudnia 1958 r. został wykonany nowy plan podziału gruntu o powierzchni 11.44.81 ha., objętego księgami wieczystymi [...], [...] i [...], zatwierdzony w dniu 23 maja 1959 r. Stał się on podstawą zawarcia umowy odstąpienia gruntów w dniu [...] kwietnia 1959 r.

Oceniając, w świetle powyższego wywodu, czy spełniony został cel wywłaszczenia w postaci "realizacji przyszłej polityki terenowej osiedla" Wojewoda wykluczył, iż nastąpiło to względem działki [...]. Nie została ona bowiem zagospodarowana w żadnym czasie i w żaden sposób. Dlatego stwierdził, że przedmiotowa przesłanka zwrotu (brak realizacji celu wywłaszczenia) jest w odniesieniu do niej spełniona.

Jeżeli chodzi o działkę [...], to Wojewoda doszedł do przekonania, że skoro na działce znajduje się obiekt sportowy (szkolny), to można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zarazem organ odwoławczy zaznaczył, że ustalony cel wywłaszczenia zrealizowano wiele lat po wywłaszczeniu, a przede wszystkim po dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot nieruchomości nosi datę 18 czerwca 2002 r., a złożono go 5 lipca 2002 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że wówczas stan prawny (art. 216 u.g.n.) nie regulował obowiązku zwrotu nieruchomości w odniesieniu do gruntów wywłaszczonych na podstawie u.p.n. Wywłaszczenie na podstawie u.p.n. pojawiło się treści art. 216 u.g.n. na mocy nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Powyższe doprowadziło Wojewodę do przekonania, że w dniu złożenia wniosku, zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie u.p.n. nie był możliwy, ale stal się możliwy na skutek upływu czasu podczas którego nastąpiła zmiana przepisów. Organ stwierdził następnie, iż ustalony stan faktyczny w zakresie stanu zagospodarowania działki [...] wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia zaczął być realizowany dopiero od dnia 21 sierpnia 2002 r. (poprzedzony czynnościami formalno-prawnymi umożliwiającymi wykonanie hali sportowej począwszy od uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r.).

To wszystko – zdaniem Wojewody – rodzi pytanie, jakie znaczenie ma fakt, że zwrot nieruchomości stał się możliwy dopiero 22 września 2004 r. Organ odwoławczy uznał, że uprawnienie wnioskodawców do żądania zwrotu nieruchomości zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nie istniało. Z kolei po tej dacie nie może być uwzględnione z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Dlatego w ocenie Wojewody stwierdzić, że w stosunku do działki [...] nie wystąpiły przesłanki do jej zwrotu.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło Miasto [...] oraz mająca przeciwny interes grupa skarżących W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K. i A. W. Początkowo skargę wniesiono także w imieniu A. P., w zakresie dotyczącym tej osoby dotknięta była ona brakami formalnymi i została odrzucona postanowieniem Sądu. Miasto [...] zaskarżyło decyzję Wojewody w części w jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy punkt I decyzji Starosty z dnia [...] marca 2017 r., [...].

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym orzeczenie o uchyleniu pkt II decyzji organu I instancji, oddalił skargę Miasta [...] oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. i wyjaśnił, że pozostaje bezspornym, że działki [...] i [...] zostały zbyte na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A [...] (obejmującej większe połacie gruntów) zawartej przez poprzedników prawnych osób obecnie ubiegających się o zwrot. Z aktu notarialnego tego wynika, że został on zawarty "w wykonaniu zobowiązań" ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że przywołanie w akcie ustaw z 1948 i 1958 r. budzi wątpliwości, gdyż art. 36 tej drugiej stanowi, że te akty prawne wzajemnie się wykluczają.

W ocenie Sądu – uwzględniając całokształt sprawy, treść umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r. i zapisane w niej literalnie cele wywłaszczenia (przeznaczenie działek na ulice i na zieleń publiczną) – uzasadnione jest przyjęcie, że wspomniana umowa została zawarta w warunkach art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (u.p.n.). Oznacza to, że sprawa powinna być oceniona przez pryzmat art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który do działek zbytych w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zbadał stanowisko Wojewody, w zakresie w jakim dotyczyło ono przesłanek zwrotu działki [...]. W odniesieniu do tego gruntu organ odwoławczy przedstawił bardzo szeroki wywód, który sprowadzić można do następujących tez:

– na działce [...] nie zrealizowano celu literalnie zapisanego w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A [...], to jest nie przeznaczono jej pod ulice i na zieleń publiczną;

– skoro umowę z dnia [...] kwietnia 1959 r. zawarto w wykonaniu zobowiązań z u.p.n., to należy brać pod uwagę także kolejny cel umownego "wywłaszczenia" zapisany w art. 13 ust. 1, to jest przeznaczenie nieruchomości "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla";

– o tym, że nieruchomość zbyto z myślą o polityce terenowej osiedla otaczającego działkę [...] można wnioskować na podstawie zebranych dokumentów, które nawiązują do przedwojennego planu parcelacyjnego - urzędowego dokumentu określającego plany podziału gruntów pod osiedla;

– wreszcie, gdy chodzi o współczesne realia, to (zdaniem Wojewody) zaznaczyć należy, że na działce zrealizowano w 2002 r. halę sportową. W dacie, gdy złożono wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (5 lipca 2002 r.) hala ta co prawda nie była zrealizowana, jednak na tą datę nie istniało jeszcze materialne prawo do zwrotu nieruchomości zbytej na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n. Powstało ono dopiero w dacie wejścia w życie nowelizacji art. 216 u.g.n., to jest w dniu 22 września 2004 r., a wówczas hala sportowa była już ukończona.

Powyższe doprowadziło Wojewodę do przekonania, że na działce [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany (mieści się on celach przyszłej polityki terenowej osiedla), i choć nie nastąpiło to do daty złożenia wniosku o zwrot działki, to jednak inwestycję ukończono przed datą wprowadzenia do przepisów prawa uprawnienia określonego w art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., a w każdym razie cel ten był zrealizowany, gdy hipotetyczne uprawnienie do zwrotu ziściło się.

Sąd I instancji nie zgodził się jednak z wnioskami organu, gdyż przeprowadzona analiza zasadza się na nieprawidłowym kierunku rozumowania. Sąd zaznaczył, że zbycie działki [...] nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1959 r., która nader precyzyjnie określa, że "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną". Wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. stanowią w ocenie Sądu I instancji niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. Cele wskazane w ww. umowie powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Uzupełniająco Sąd zaznaczył też, że podstawą doszukiwania się w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A [...] innych niż wprost w nim wyrażone celów zbycia nieruchomości nie może być wzmianka, że zawarcie umowy następuje "w wykonaniu zobowiązań" z ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (u.p.n.), ani to, że w szerszym kontekście nieruchomości będące przedmiotem transakcji mogły wpisywać się w szeroko rozumiane, długookresowe cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wyrażony w akcie notarialnym zamiar odstąpienia gruntów "na ulice i na zieleń publiczną" mógł przecież zostać wyrażony właśnie "w wykonaniu zobowiązań" u.p.n. i wpisywać się w wieloletnią strategię przestrzenną obszaru K. Nie można natomiast rozumować odwrotnie – to jest z podstawy prawnej i kontekstu umowy wywodzić, że cele zbycia nieruchomości są szersze, aniżeli w niej wskazano.

Z tych względów Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonym zakresie, a więc w zakresie obejmującym orzeczenie o uchyleniu punktu II decyzji organu I instancji i o odmowie zwrotu działki [...]. Za niezasadną za to uznał Sąd I instancji skargę Miasta [...] skierowaną przeciwko decyzji Wojewody, w zakresie w jakim ten utrzymał w mocy punkt I decyzji Starosty z dnia [...] marca 2017 r. Z akt sprawy, a konkretnie z protokołu z oględzin z dnia 21 marca 2014 r., [...], wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że działka [...] jest terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym, porośniętym dziko rosnącą roślinnością. W tym stanie rzeczy nie sposób twierdzić, że na działce tej kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia (w istocie – umownego odstąpienia).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Miasto [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia działki nr [...] został w akcie wywłaszczeniowym tj. w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r. precyzyjnie określony i nie jest zasadne doszukiwanie się innych celów zbycia, podczas, gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z uwagi na nieprecyzyjne określenie celu wywłaszczenia "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i zieleń publiczną" oraz w związku z zapisem w tejże umowie, iż jej zawarcie następuje w wykonaniu zobowiązań ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zasadnym jest odwołanie się do celów nabycia określonych w art. 13 ust. 1 tej ustawy tj. "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla" i uznanie, iż cel wywłaszczenia na działce nr [...] został zrealizowany;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 3 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 , art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przemawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogło znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania dowodowego przez organy, co wyraziło się zaniechaniem ścisłego ustalenia czy na działkach nr [...] oraz nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, w szczególności czy działki te były kiedykolwiek w okresie po wywłaszczeniu wykorzystywane na cel wywłaszczenia, w szczególności pod zieleń publiczną.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P., K.P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K. i A. W. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowisko i wnioski przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z dnia 18 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III u.g.n. W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r., rep. A [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym [...] przed notariuszem C.L., zawarto umowę o bezpłatne przeniesienie prawa własności spornych nieruchomości. Celem przekazania tych nieruchomości było - jak wynika z treści umowy - przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną. Umowa została zawarta w warunkach art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (u.p.n.).

Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie jakoby nieprecyzyjne jest określenie celu wywłaszczenia wynikającego z ww. umowy. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że konkretnym celem umownego nabycia nieruchomości (zrównanym z wywłaszczeniem) było przeznaczenie pod ulice i zieleń publiczną, to nie sposób uznać, że na działkach nr [...] oraz nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonych nie chodzi tylko o ustalenie celu wywłaszczenia, ale też, a może przede wszystkim, czy cel ten został zrealizowany.

W tej sprawie nie ma wątpliwości, że na działce [...] nie wybudowano ulicy, nie została ona w ogóle w żaden sposób zagospodarowana. Od dnia wywłaszczenia do wydania decyzji stanowi nieużytek porośnięty dziką roślinnością. Na przedmiotowej działce nie ma żadnych śladów ingerencji człowieka i konkretnych działań podejmowanych w związku z realizacją celu wywłaszczenia (także w przeszłości) polegającego na budowie ulic lub organizacji zieleni publicznej. Załączone do akt sprawy dokumenty potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła nigdy ulicy czy zorganizowanej zieleni publicznej, pozostając niezabudowaną działką.

Z kolei na działce [...] zrealizowano boisko szkolne, które od końca 2002 r. jest zadaszone. Należy zwrócić uwagę, że Wojewoda przyznał, że zrealizowanie boiska na działce nr [...] nie wyczerpuje pojęcia realizacji celu w postaci budowy dróg, ulic czy zieleni publicznej. Jednocześnie, zdaniem Wojewody, skoro na działkach nie zrealizowano dróg, ulic czy zieleni publicznej, to powstała konieczność odrębnego ustalenia, czy na działkach zrealizowano "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" w myśl art. 13 ust. 1 u.p.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. stanowią niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. To cele wskazane w umowie z dnia [...] kwietnia 1959 r., powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Pozbawione racji ale i logiki są wywody skarżącego kasacyjnie jakoby cel wywłaszczenia w tej sprawie mógł być dwojaki, tj. ulice, place, drogi na cele użyteczności publicznej (umowa) oraz na realizację celów przyszłej polityki terenowej osiedla (u.p.n.). Za całkowicie słuszne należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cele wywłaszczenia nieruchomości określone w umowie z 1959 r. wpisują się w szeroko rozumiane, długookresowe cele przyszłej polityki terenowej osiedla ("w wykonaniu zobowiązań ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli"). Rozumowanie skarżącego kasacyjnie jakoby istniały dwa odrębne cele wywłaszczenia tj. wynikające z umowy i ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie i stanowi nadużycie sprowadzające się do nieuzasadnionego w tym przypadku rozszerzenia celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione z kolei należało uznać twierdzenia Sądu I instancji, iż zrealizowanie na terenie działki nr [...] obiektu sportowego - boiska nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Przy tak określonym celu wywłaszczenia jaki wskazano w umowie z 1959 r. nie ma w ogóle miejsca na "poszerzanie" – jak chciałaby tego skarżący kasacyjnie – celu wywłaszczenia w oparciu o przepisy ustawy. Po pierwsze rozumowanie takie - jak już wyżej wskazane - jest pozbawione logiki, a po drugie to zbyt ogólnie określony cel wywłaszczenia pozwala na jego doprecyzowanie w oparciu o materiały będące podstawą wywłaszczenia, ale nie odwrotnie. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia został określony w umowie z 1959 r. i on powinien być brany pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Ani w toku postępowania administracyjnego ani postępowania przed Sądem I instancji nie został przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie dodatkowy materiał dowodowy, który podważałby przyjętą ocenę. W tej sytuacji należy przyjąć, że prawidłowo został rozpatrzony zebrany materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), mając także na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.