Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 502/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 446 § 4, art. 447 § 1 i art. 452 § 1, art. 458 § 1, art. 460 § 1
journal: Dz.U. 1934 nr 57 poz 502
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 31a, art. 32 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1948 nr 52 poz 410
law: Dekret z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/07 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasadza od W. W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/07, wydanym w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzono na rzecz W. W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r. nr [...] zarządzono przejęcie na własność przez B. G. K., z dniem [...] stycznia 1953 r., nieruchomości wchodzących w skład masy likwidacyjnej B. Z. spółki akcyjnej w W., zwanego dalej "bankiem", a mianowicie:

• nieruchomości położonej w P., przy ul. R. 40,

• nieruchomości położonej w miejscowości C., pow. W., oznaczonej "W. L. K.",

• nieruchomości położonej w W., przy ul. B. i M.,

w zakresie praw dotychczasowego właściciela, wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem".

Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 31a dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych (Dz. U. Nr 52, poz. 410 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, w których przewlekła realizacja aktywów mogłaby wpłynąć na przedłużenie likwidacji, Minister Finansów może na wniosek Naczelnego Likwidatora zarządzić przejęcie tych aktywów przez instytucję bankową przez niego wskazaną i określić cenę tych aktywów. Przekazanie i przejęcie takich aktywów nie podlega podatkowi od nabycia praw majątkowych (ust. 1). Decyzja Ministra Finansów jest tytułem do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości i praw rzeczowych ograniczonych na instytucję, wymienioną w ust. 1. Wnioski o wpis do księgi wieczystej powyższych praw na rzecz instytucji bankowej wolne są od opłat sądowych (ust. 2). Minister Finansów określi, z jakich funduszów instytucja, wymieniona w ust. 1, zapłaci za przejęte prawa majątkowe (ust. 3).

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. W. P. W., zwany dalej skarżącym, wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Ministra Finansów. Interes prawny we wszczęciu postępowania skarżący uzasadniał posiadaniem 14.650 akcji na okaziciela wystawionymi przez wspomniany bank. Jak podnosi skarżący wspomniana decyzja rażąco, na szkodę akcjonariuszy, naruszyła zasadę odpłatności rozporządzania majątkiem likwidowanego przedsiębiorstwa, gdyż nieodpłatnie przenosiła własność wyżej wymienionych nieruchomości.

Według skarżącego powołana wyżej decyzja zapadła z naruszeniem art. 16 w zw. z art. 30 i 31, art. 32 ust. 1 dekretu, a także art. 68 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 4 ust. 3, art. 12 i art. 33 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232). W myśl art. 16 dekretu likwidator zakończy bieżące interesy przedsiębiorstwa, ściągnie wierzytelności, spienięży majątek przedsiębiorstwa i wypełni zobowiązania. Zgodnie z art. 30 dekretu nieruchomości, stanowiące własność likwidowanego przedsiębiorstwa bankowego, zbywane będą na wniosek likwidatora bądź B. G. K. względnie Naczelnego Likwidatora lub instytucji bankowej, wskazanej w decyzji Ministra Finansów (art. 35b): przez licytację publiczną według przepisów kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji przy wzięciu za podstawę licytacji oszacowania, wskazanego przez likwidatora bądź B. G. K. albo Naczelnego Likwidatora lub instytucję bankową, wskazaną w decyzji Ministra Finansów (art. 35b), oraz z wyłączeniem postanowień, dotyczących podziału sumy, uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości (ust. 1 pkt 1), lub z wolnej ręki za zezwoleniem Ministra Finansów i po cenie nie niższej od wyznaczonej w zezwoleniu (ust. 1 pkt 2). Suma, uzyskana ze sprzedaży nieruchomości zarówno z licytacji publicznej jak i z wolnej ręki, zostanie przekazana w całości do masy likwidacyjnej likwidowanego przedsiębiorstwa bankowego do podziału w ramach planu kolejności zaspokojenia wierzytelności (ust. 2). Wierzyciele hipoteczni będą zaspokojeni z funduszów likwidowanego przedsiębiorstwa bankowego w kolejności, przewidzianej w art. 25, chociażby wierzytelności swoich nie zgłosili na listę wierzytelności (ust. 3). Dokonane przez sąd przysądzenie własności lub akt kupna-sprzedaży, sporządzony na podstawie udzielonego przez Ministra Finansów zezwolenia na sprzedaż nieruchomości z wolnej ręki - stanowi podstawę do wykreślenia hipotek i ciężarów realnych z księgi wieczystej sprzedanej nieruchomości (ust. 4). W świetle art. 31 dekretu sprzedaż ruchomości i papierów wartościowych dokonana będzie przez likwidatora z licytacji publicznej bądź za zezwoleniem Naczelnego Likwidatora z wolnej ręki (ust. 1). Sprzedaż ruchomości i papierów wartościowych przez licytację publiczną odbywać się będzie według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 stycznia 1935 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu o trybie dokonywania licytacji publicznej ruchomości w postępowaniu upadłościowym (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 19) – (ust. 2). Zgodnie z art. 32 ust. 1 dekretu z nadwyżki pozostałej po pokryciu kosztów postępowania likwidacyjnego i po zaspokojeniu wierzycieli będą wypłacone właścicielom przedsiębiorstwa i akcjonariuszom udziały w wysokości nie przekraczającej ich wpłat na poczet kapitałów własnych w stosunku do ich wpłat. Stosownie do art. 68 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i przy tym tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny, ani uprawnione interesy osób prywatnych (ust.1). Sprawy, które nie wymagają zbierania przedwstępnych informacji, dochodzeń, opinii itp., winny być z reguły załatwiane niezwłocznie, o ile możności w formie ustnej i bezpośredniej, zarówno w stosunku do osób, które zgłaszają się w urzędzie, jako też przy sposobności wyjazdów służbowych poza siedzibą urzędu. Przy tym władza w miarę potrzeby ma utrwalać istotną część czynności urzędowej w protokóle lub w formie adnotacji na akcie (ust. 2). Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej i doręczać stronom odpowiednie pisma, jeżeli tego przepisy bądź wprost bądź pośrednio wymagają, albo jeżeli to wyraźnie leży w interesie strony (ust. 3). Załatwiając sprawę pisemnie należy to czynić z możliwym pośpiechem, w każdym razie tak aby sprawa została przez władzę administracji ogólnej w zakresie administracji spraw wewnętrznych zakończona najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a jeżeli sprawa ma być w myśl obowiązujących przepisów załatwiona po porozumieniu się z inną władzą, - najpóźniej w ciągu 5 miesięcy, o ile poszczególne przepisy nie ustalają terminów innych (ust. 4). Do wszystkich spraw, załatwianych przez inne władze i w innym zakresie, niż wymienione w ustępie powyższym, terminy 3 i 5 miesięcy przedłuża się do 6 miesięcy (ust. 5). Zgodnie z art. 4 ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 12 wspomnianej konstytucji Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników. Stosownie zaś do art. 33 omawianej konstytucji ministrowie kierują określonymi działami administracji państwowej. Zakres działania ministrów określają ustawy (ust.1). Ministrowie wydają na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia (ust. 2). Rada Ministrów może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie wydane przez ministra (ust. 3).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, wprawdzie postępowanie administracyjne zostało wszczęte, jednakże legitymacja skarżącego nie była badana pod kątem przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a., a więc w aspekcie materialnoprawnym, lecz według kryteriów procesowych opartych na subiektywnej ocenie posiadania przez podmiot przymiotu strony. Minister Finansów powołał się w tym względzie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 (OSNP 1995 r. Nr 10, poz. 118).

Minister Finansów rozważał, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, jako akcjonariuszowi nieistniejącej spółki, przysługuje legitymacja dla wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. Skarżący, jak wskazał organ, przymiot strony wywodził z powołanego art. 32 ust. 1 dekretu, w myśl którego z nadwyżki pozostałej po pokryciu kosztów postępowania likwidacyjnego i po zaspokojeniu wierzycieli będą wypłacone właścicielom przedsiębiorstwa i akcjonariuszom udziały w wysokości nie przekraczającej ich wpłat na poczet kapitałów własnych w stosunku do ich wpłat. Jednakże, według ustaleń organu, przy likwidacji banku nie powstała nadwyżka, z której mogła by być dokonana wypłata dla akcjonariuszy. Brak takiej nadwyżki oraz posiadanie przez skarżącego akcji nieistniejącej spółki jest przeszkodą dla istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ponadto, według organu, skarżący miał prawo uczestniczyć w postępowaniu likwidacyjnym toczącym się w latach 1946-1950, gdzie jako akcjonariusz miał prawo zaskarżenia czynności podejmowanych przez likwidatora i sąd rejestrowy.

Rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko zajęte we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarga, powołując się na stanowisko zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, była ukierunkowana m.in. na podważenie stanowiska organu w kwestii braku nadwyżki, z której mogła by być dokonana wypłata dla akcjonariuszy, skoro jak podnosi skarżący w ogólnym rozliczeniu nie wzięto pod uwagę omawianych nieruchomości, które zostały przekazane nieodpłatnie. W świetle zarządzenia Ministra Finansów z dnia [...] marca 1953 r. każda z nieruchomości została przejęta za kwotę 1 zł.

Jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji powołał art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten, jak zaznaczył Sąd I instancji, był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego. Główna kontrowersja w doktrynie, określana często, jako spór o to, czy pojęcie strony ma charakter procesowy (subiektywny), czy materialny (obiektywny), sprowadza się do problemu, kto decyduje o uznaniu określonego podmiotu za stronę: sam ten podmiot, czy organ prowadzący postępowanie. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Sąd I instancji interes prawny wiąże z koncepcją publicznego prawa podmiotowego, rozumianego jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak podkreślił Sąd I instancji interes prawny w postępowaniu administracyjnym oparty jest na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Oceniając ustalenia dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, poprzez pryzmat przytoczonego wyżej stanowiska, Sąd I instancji ustalił, iż organ nietrafnie odmówił skarżącemu posiadania interesu prawnego rzutującego na przymiot strony w omawianym postępowaniu. W ocenie sądu ... "rozdysponowanie majątku banku bezpośrednio wpływa korzystnie (?) na sferę prawną akcjonariusza. Rozdysponowanie majątku z naruszeniem prawa (pominięcie zasady odpłatności) może bezpośrednio pogorszyć sytuację akcjonariusza, który może zostać zaspokojony w wymiarze innym niż to zostało uczynione".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżącego.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. Zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 i art. 7 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącemu przysługuje prawo bycia stroną w postępowaniu o uznanie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r., dotyczącej przekazania B. G. K. trzech nieruchomości należących do zlikwidowanego banku, tylko na tej podstawie, że wnioskodawca przedstawił kilka akcji na okaziciela tego banku, co w ocenie Sądu I instancji wskazuje na więź prawną ze zlikwidowanym bankiem.

Na poparcie stanowiska organu w przedmiocie braku po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania skarga kasacyjna powołała się na stanowisko zajęte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 143/06 (OSP 2008/7-8/74), w której uznano, że tylko organy spółki lub likwidator, gdy po wykreśleniu spółki z rejestru zostanie ujawniony majątek lub zostaną podjęte działania prawne w stosunku do pozostałego po likwidacji majątku, są podmiotami właściwymi do reprezentowania spraw związanych z nieobjętym likwidacją majątkiem spółki, zarówno przed sądem powszechnym, jak i przed organami administracji państwowej, które wydawały decyzje związane z likwidacją spółki.

Według zarzutów skargi kasacyjnej, czego nie uwzględnił Sąd I instancji, z chwilą wyrejestrowania banku skarżący nie może występować jako akcjonariusz z żadnym roszczeniem do zlikwidowanej spółki. Interes prawny mógłby wywodzić jedynie wówczas, gdyby po zlikwidowaniu banku ujawniono majątek nie objęty likwidacją (art. 458 i art. 460 k.h.). Zgodnie z art. 458 § 1 k.h. podział pomiędzy akcjonariuszów majątku, pozostałego po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli, nie może nastąpić przed upływem roku od daty ostatniego ogłoszenia o otwarciu likwidacji i wezwaniu wierzycieli. Stosownie zaś do art. 460 § 1 k.h. po ukończeniu likwidacji i po zatwierdzeniu przez walne zgromadzenie ostatecznych rachunków likwidatorzy ogłoszą sprawozdanie likwidacyjne i złożą je sądowi rejestrowemu z jednoczesnym zgłoszeniem wniosku o wykreślenie spółki z rejestru handlowego (§ 1). Jedynie w omawianej sytuacji, zgodnie z poglądem wyrażonym w powołanej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. III CZP 143/06, dopuszczalne jest ustanowienie ponownie likwidatora celem dokończenia likwidacji. Wyłącznie w tej sytuacji akcjonariusz mógłby domagać się od likwidatora partycypowania w ujawnionym majątku, gdyby po dalszym zaspokojeniu innych wierzycieli pozostałaby z tego majątku nadwyżka.

Jak wywodzi skarga kasacyjna, w świetle planu podziału i bilansu likwidacji banku, jego zobowiązania wynosiły łącznie 183.147.514 zł, w tym zobowiązania z tytułu akcji 7.210.422 zł, podczas gdy całość majątku do podziału wraz z kapitałem wynosiła tylko 65.361.632 zł. Stąd nie było żadnych finansowych możliwości uznania roszczeń akcjonariuszy, gdyż oni mogli być zaspokojeni tylko po rozliczeniu wszystkich pozostałych wierzycieli B. Z. Jak podnosi skarga kasacyjna, łączna wartość wspomnianych nieruchomości w świetle bilansu likwidacyjnego wyniosła 30.000 zł.

Ponadto według skargi kasacyjnej skarżący, jako posiadacz akcji na okaziciela, mógł na podstawie art. 477 § 1 w związku z art. 479 § 3 k.h. wystąpić do sądu w interesie B. Z. SA z pozwem o naprawienie szkody wyrządzonej spółce omawianą decyzją. Termin do wniesienia pozwu wynosił 20 lat (art. 479 § 3 k.h.). W myśl art. 477 § 1 k.h., jeżeli spółka nie wytoczy powództwa o odszkodowanie w ciągu roku od ujawnienia czynu, wyrządzającego szkodę, wówczas każdy posiadacz akcji lub innego tytułu uczestnictwa w zyskach lub podziale majątku może wnieść pozew o wypłatę odszkodowania spółce. Zgodnie z art. 479 § 3 k.h. w każdym razie wierzytelność przedawnia się z upływem lat dwudziestu od dnia spełnienia czynu, wyrządzającego szkodę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Podnosi zarzut błędnego sformułowania podstaw kasacyjnych, albowiem nie jest możliwe naruszenie normy, która nie ustanawia żadnego nakazu pod adresem Sądu, a jedynie wskazuje dopuszczalne podstawy skargi kasacyjnej, będąc zatem normą adresowaną do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Ponadto nietrafne jest sformułowanie skargi kasacyjnej, zawierające zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 i 7 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Według skarżącego cytowany w skardze kasacyjnej uchwała Sądu Najwyższego zawiera pogląd prawny, którego nie sposób negować, jednakże nie odnosi się on do sytuacji, w której akcjonariusz nie reprezentuje banku, ale chroni wyłącznie swoje prawa, realizując interes prawny przysługujący mu z mocy art. 32 dekretu. Toteż, jak podkreśla, kasator myli działanie w imieniu zlikwidowanego banku z działaniem we własnym imieniu akcjonariusza, któremu służy prawo przyznane w art. 32 ust. 1 dekretu. Akcjonariuszowi uprawnionemu do udziału w kwocie polikwidacyjnej, na zasadach określonych w art. 32 ust. 1 dekretu, służy prawo do wzruszenia w trybie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, która pomijając zasadę odpłatności w rażący sposób ogranicza prawo akcjonariusza do udziału w kwocie nadwyżki polikwidacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego (174 pkt 1 p.p.s.a.). Istotą sprawy jest przesądzenie kwestii, czy akcjonariuszowi zlikwidowanego banku, działającego w formie spółki akcyjnej, przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dla domagania się stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Ministra Finansów z dnia z dnia 4 września 1953 r., w której zarządzono przejęcie na własność przez B. G. K. nieruchomości wchodzących w skład masy likwidacyjnej banku, którego akcjonariuszem jest skarżący.

Wbrew stanowisku skarżącego zajętemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarga kasacyjna w dostatecznym stopniu precyzuje jej podstawę prawną. Odnosi się ona do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a taki zaś charakter w stanie faktycznym sprawy ma wskazany w skardze kasacyjnej art. 28 k.p.a. Kwestia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem zagadnieniem materialnoprawnym.

Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 28 k.p.a., należy do szeroko rozumianego prawa materialnego i musi być oparty na konkretnym przepisie prawa. W świetle utrwalonego orzecznictwa art. 28 k.p.a. nie stanowi w tym względzie samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. I OSK 826/07; Lex 424659). Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). Ponadto w świetle orzecznictwa, interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2005 r. II GSK 37/05; Lex nr 165962 i wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93; ONSA 1995, nr 1, poz. 50). Podobne stanowisko prezentuje w tej mierze piśmiennictwo, w świetle którego akt administracyjny powinien wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi. Interesu tego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. 1).

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji wprawdzie szeroko omówiono poglądy doktryny dotyczące art. 28 k.p.a. i właściwości jakie winien posiadać podmiot dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, jednakże, co jest istotnym mankamentem tego wyroku, nie wskazano konkretnego przepisu prawa, z którego Sąd I instancji wywiódł uprawnienie skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r., w następstwie której rozdysponowano mienie spółki, której akcje na okaziciela posiada skarżący. Co prawda, na stronie siódmej uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, nie mniej w ślad za tym Sąd I instancji nie wskazał takiego przepisu. Jest to istotny mankament wyroku Sądu I instancji.

W związku z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, a to w następstwie ustalenia po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego dla wszczęcia omawianego postępowania, zachodzi potrzeba zajęcia w tej mierze stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak już wskazano interes prawny dla bycia stroną w omawianym postępowaniu skarżący wywodził z art. 32 ust. 1 dekretu, w myśl którego z nadwyżki pozostałej po pokryciu kosztów postępowania likwidacyjnego i po zaspokojeniu wierzycieli będą wypłacone właścicielom przedsiębiorstwa i akcjonariuszom udziały w wysokości nie przekraczającej ich wpłat na poczet kapitałów własnych w stosunku do ich wpłat. Natomiast organ, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze kasacyjnej, kwestionował istnienie po stronie skarżącego przymiotu strony w omawianym postępowaniu, przynajmniej w sytuacji, gdy w wyniku likwidacji banku, działającego w formie spółki akcyjnej, nie powstała nadwyżka, z której mogła by być dokonana wypłata dla akcjonariuszy. Brak takiej nadwyżki oraz posiadanie przez skarżącego akcji nieistniejącej spółki jest przeszkodą dla istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jako przepisy materialnoprawne, z których organ wywodził wspomniane wyżej stanowisko, wskazał on powołane wyżej przepisy art. 458 § 1 i art. 460 § 1 k.h. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w świetle bilansu otwarcia likwidacji na dzień 1 stycznia 1949 r. omawiane nieruchomości zostały wycenione na kwotę 30.000 zł. Gdyby nawet przyjąć, iż wspomniana kwota powiększyłaby wartości majątku do podziału, to w świetle bilansu likwidacji banku, o czym jest mowa w skardze kasacyjnej, nie doprowadziłoby to do zaistnienia nadwyżki, która pozwalałaby zaspokoić akcjonariuszy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I Instancji prawa materialnego, a w szczególności wyżej wskazanych przepisów, w przyjęciu stanowiska o przysługiwaniu skarżącemu interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dla bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji. Należy podzielić stanowisko organu, iż podstawy dla konstruowania po stronie skarżącego interesu prawnego w omawianym postępowaniu nie daje przepis art. 32 ust. 1 dekretu. Jak już wyżej wskazano dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, a więc związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, a w szczególności, aby interes prawny był indywidualny, konkretny, realny i znajdował potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Wychodząc z powyższego punktu widzenia przepis art. 32 ust. 1 dekretu nie rodzi po stronie skarżącego interesu prawnego dla bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności przepis ten nie spełnia kryterium bezpośredniego wpływu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r. na sferę praw skarżącego wynikającą z obowiązujących przepisów prawa materialnego, a tym samym nie stanowi podstawy dla budowania na nim interesu prawnego dla bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Akcjonariusz spółki akcyjnej w likwidacji nie ma bowiem bezpośredniego roszczenia do majątku banku na gruncie art. 31a dekretu o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych, na podstawie którego została wydana decyzja z dnia [...] września 1953 r., jak i art. 32 ust. 1 dekretu, na który to przepis powołuje się skarżący. Interesu prawnego skarżącego dla bycia stroną w niniejszej sprawie nie uzasadniałby również art. 446 § 4 k.h., w świetle którego w toku likwidacji nie można akcjonariuszom wypłacać dywidendy przed spłaceniem wszystkich zobowiązań. Ponadto akcjonariusz nie jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzenia likwidacji spółki i spieniężenia jej majątku. Te kompetencje zastrzeżone są bowiem dla likwidatorów, którymi są członkowie zarządu (art. 447 § 1 i art. 452 § 1 k.h.). Można dodać, iż stanowisko to jest zgodne z treścią powołanej przez organ uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007 r., III CZP 143/06 (OSNC 2007/11/166, Biul.SN 2007/1/13, OSP 2008/7-8/74, M.Prawn. 2008/11/589). W szczególności, co wymaga podkreślenia, Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w orzeczeniu z dnia 26 maja 1936 r., C II 331/36 (Zb. Urz. 1937, nr 1, poz. 39), że majątek spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ujawniony dopiero po zakończeniu postępowania likwidacyjnego i po wykreśleniu spółki z rejestru handlowego, a nieobjęty likwidacją, należy do wspólników. Zarówno bowiem Kodeks handlowy, jak i Kodeks spółek handlowych nie przewidują przejścia ex lege w takiej sytuacji wprost majątku spółki na rzecz jej wspólników.

Ponadto art. 32 ust. 1 dekretu, na który powołuje się skarżący dla wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie spełnia także kryterium realności. O tym bowiem, czy akcjonariusz uzyska prawo do zaspokojenia swych praw z majątku spółki przesądzi dopiero wynik postępowania likwidacyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści wskazanych w skardze kasacyjnej art. 458 § 1 i art. 460 § 1 k.h.

Z powyższych względów skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie. Sąd I instancji nie wskazał przy tym przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego dla bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Ministra Finansów. Natomiast skarga kasacyjna trafnie powołała przepisy art. 458 § 1 i art. 460 § 1 k.h., które podważają stanowisko Sądu I instancji w omawianej kwestii. Ponadto skarga kasacyjna trafnie podniosła, że interes prawny dla bycia przez skarżącego stroną w omawianym postępowaniu administracyjnym nie wynika z art. 32 ust. 1 dekretu, na który powoływał się skarżący.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania, zaś uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarzucanych przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.