Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 784/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2017r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta i G. T. na okres od dnia [...].07.2017 r. do [...].07.2018 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Przedmiotową uchwałę Rada Miejska T. podjęła na sesji w dniu [...] maja 2017 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 1, art. 20 i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. u. z 2017 r. poz. 328). Rada wskazał, że ma kompetencję do oceny przedstawionej taryfy z punktu widzenia sporządzenia jej zgodnie z przepisami prawa. Rada ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego sprawy i odniesienia jej do przepisów prawa regulujących problematykę ustalania taryf za dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków w celu ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Rada musi poddać analizie zarówno poziom marży jaki i poziom kosztów działalności Spółki. W ocenie Rady naruszenie zasad nastąpiło poprzez nieprawidłowe ustalenie kalkulacji kosztów do nowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nadto, Rada stwierdziła, że w kalkulacji taryf podatek od nieruchomości, który w główny sposób wpływa na cenę, nie jest przez spółkę uiszczany i jako taki nie powinien być w ogóle wykazywany.

Organ nadzoru dokonując badania zgodności z prawem uchwały, stwierdził że zgodnie z regulacją art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków spółka R. A. T. Sp. z o. o. przedstawiła Burmistrzowi T. wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na oznaczony okres od dnia [...].07.2017 r. do [...].07.2018 r. W ocenie Burmistrza przedłożone taryfy opracowane zostały w sposób prawidłowy.

W dniu [...] maja 2016 r. Rada Miejska T. pomimo pozytywnej weryfikacji taryf przez Burmistrza T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia powyżej opisanych taryf. Wojewoda uznał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 cyt. ustawy.

Z art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mogą być zróżnicowane dla poszczególnych grup taryfowych, jeżeli różne są koszty świadczenia tych usług dla poszczególnych grup taryfowych. Podstawą określenia stawek i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są niezbędne przychody alokowane na poszczególne grupy taryfowe (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy), przy czym ustalając te przychody uwzględnia się w szczególności poniesione w poprzednim roku obrachunkowym koszty związane ze świadczeniem tych usług z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, zmiany warunków ekonomicznych, wielkość usług i warunki ich świadczenia oraz koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 powołanej ustawy). Na podstawie zaś art. 23 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określania taryf biorąc pod uwagę m.in. podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Wojewoda powołała się na utrwalony pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3471/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/G1 1123/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 234/1 3). Rada Gminy odmawiając zatwierdzenia taryf winna więc, wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle jednoznaczny, aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wynika zasada działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 in fine ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu (...) przesłankę podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf stanowi sporządzenie ich niezgodnie z przepisami. Przepis ten ma blankietowy charakter. Cechą takich przepisów jest to, że zaistnienie skutków prawnych wiążą z okolicznościami określonymi w innych przepisach. O tym w jakich okolicznościach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf powołany przepis nie stanowi w sposób bezpośredni, lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy legalności ustalonych taryf. Ustawodawca nie wskazuje konkretnie o jakie przepisy chodzi. W konsekwencji takiej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się łączyć ze stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfy naruszają. Podstawę prawną takiej uchwały stanowi zatem nie tylko przepis art. 24 ust. 5 powyższej ustawy ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami. Podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi zatem opierać się na stwierdzeniu naruszenia przy ich sporządzaniu określonych, konkretnych przepisów. Tylko wtedy organ nadzoru może dokonać kontroli legalności podjętej uchwały, do takiej kontroli nie są zaś wystarczające materiały związane z procedurą przygotowywania i podejmowania uchwały. W sytuacji gdy uchwała nie wskazuje na motywy odmowy i nie zawiera wskazania ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu jakie przepisy zostały naruszone przy sporządzaniu taryf to narusza ona przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że w uzasadnieniu do omawianej uchwały Rada podała jedynie, iż zaproponowane przez Spółkę taryfy naruszają art. 20 i 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...). Zarówno art. 20 jak i art. 24 cyt. ustawy zbudowane są z kilku jednostek redakcyjnych, trudno więc wskazać, do jakiego konkretnego przepisu tej ustawy odwołuje się Rada. Nadto art. 20 ustawy odnosi się do czasu na jaki ustalana jest taryfa, na jakiej podstawie ustalana jest taryfa, różnicowania grup taryfowych czy w jaki sposób ustala się niezbędne koszty. Natomiast art. 24 dotyczy całej procedury zatwierdzenia taryf bądź odmowy ich zatwierdzenia, sposobu publikacji informacji o obowiązujących taryfach, czasu obowiązywania taryf oraz innych kwestii. Tak ogólnikowe powołanie się na naruszenie ww. artykułów uniemożliwia ustalenie, który konkretny przepis zdaniem Rady został naruszony. Nawet gdyby Rada wskazała, czego jednak nie uczyniła, iż naruszony został art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to i tak należałoby stwierdzić, iż przepis ten stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie mogłoby być uznane za wystarczające. Odmowa zatwierdzenia taryf nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone one zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska T. podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie wskazała, które z konkretnych norm prawnych naruszyła Spółka opracowując taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika jedynie, iż w ocenie Rady taryfy zostały opracowane niezgodnie z zasadami i podstawowymi założeniami oraz celami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którymi taryfa, nie może naruszać zasady "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów". Powyższe w ocenie Rady powoduje, że taryfy naruszają regulacje art. 20 i 24 ustawy mające chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo.

Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzani ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886 ze zm.), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa (§ 6 pkt 1 lit. b). Mając zatem powyższe na uwadze nie sposób twierdzić, iż. Spółka naruszyła prawo uwzględniając podatek od nieruchomości przy ustalaniu kosztów eksploatacji. Dla przedmiotowej kwestii całkowicie relewantny zaś jest fakt ewentualnego opóźnienia w zapłacie takiego podatku. Jako należność publicznoprawna podlega ona bowiem ewentualnej egzekucji.

Wojewoda podkreślił, że w treści uchwały jak i jej uzasadnieniu zabrakło wskazania naruszenia konkretnego przepisu a także uzasadnienia tego naruszenia. Brak wskazania przepisów niezgodnie z którymi zostały sporządzone taryfy jest bowiem istotnym naruszeniem prawa. Usankcjonowanie takiego sposobu podejmowania uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf powodowałoby zupełna dowolność podejmowania decyzji w tej kwestii przez Radę. Dodać również należy, że taryfa została pozytywnie zweryfikowana przez organ wykonawczy gminy w zakresie przyznanych mu kompetencji. W takiej sytuacji Rada odmawiając zatwierdzenia taryf winna wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Rada Miejska T. w dniu [...] lipca 2017r., Nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały nr [...] G. T. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości i wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego a mianowicie naruszenie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328) poprzez:

1) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada nie spełniła wymogu wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu taryf podczas gdy naruszony przepis prawa można wyinterpretować gdyż przepis art. 24 ust. 5 ustawy nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa;

2) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.

Rada Miejska wskazała, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

W ocenie Rady stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jednocześnie zgodnie z § 3 pkt 1b Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, opracowując taryfę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W konsekwencji ustalenie przez radę gminy, iż wskutek zawyżenia któregoś z elementów w sposób nieuzasadniony, uderzający w odbiorców, wzrosły ceny, a tym samym przedsiębiorstwo naruszyło wskazaną powyżej normę Rozporządzenia, uprawnia i obliguje radę, stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy do odmowy zatwierdzenia taryfy.

Okoliczności, o których mowa powyżej, muszą jednak zostać przez radę gminy jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Odmawiając zatwierdzenia taryf rada winna zatem wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle jednoznaczny aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy - por. wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 234/11 z dnia 8 czerwca 2011 r.

Z powyższego wynika więc, że rada gminy jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf i nie tylko zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta,) odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Tak więc przepis art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf i umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.

Kolejno zdaniem skarżącej art. 24 ust. 5 ustawy nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf lecz to w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej nawet w przypadku nie wskazania wprost przepisu, który jednak można wyinterpretować wymóg wykazania niezgodności z prawem jest spełniony. W niniejszej sprawie podejmując uchwałę Rada Miejska T. kierowała się interesem odbiorców chroniąc odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

W istocie więc w sprawie podstawą odmowy zatwierdzenia taryfy był § 3 pkt 1 b w zw. z § 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie rozstrzygnięcia, Wojewoda Wielkopolski, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że jego uprawnienia określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wynika także z art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), a zatem są one właściwe w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody dotyczące gminy. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga G. T. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z [...] lipca 2017r. została wniesiona w niniejszej sprawie prawidłowo i w terminie, jest zatem dopuszczalna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2017r. stwierdzające nieważności uchwały Rady Miejskiej T. z [...] maja 2017r., Nr [...], o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta i G. T. na okres od dnia [...].07.2017r. do [...].07.2018r.

W myśl art. 24 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2017r., poz. 328 ze zm.), dalej "u.z.z." wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Oceniając zatem jego legalność zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z. rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Należy jednak podkreślić – na co słusznie wskazał organ nadzoru – że jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Przy czym słusznie argumentował Wojewoda, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf, a przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. W wyroku z dnia 15 stycznia 2013r. (sygn. akt II OSK 2306/12) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że rada gminy nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.z.z. powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta, zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa (por. wyr. NSA z 05 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1824/08, wyr. NSA z 06 grudnia 2016r., sygn. At II GSK 3471/16, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Zatem w przypadku zatwierdzenia taryf przez Burmistrza T. Rada Gminy nie może kwestionować prawidłowości ich ustalenia, a tym bardziej odmówić zatwierdzenia proponowanych taryf, chyba że Rada stwierdzi że zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, czemu winna dać wyraźny wyraz w uzasadnieniu uchwały. W niniejszej sprawie tymczasem, jak słusznie wskazuje Wojewoda, Rada Gminy nie wskazała konkretnej normy prawnej, którą naruszyłyby przedstawione taryfy opłat.

Powyższe stanowisko aprobowane jest także przez doktrynę, mianowicie Janusz Jerzy w opracowaniu pt. "Taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków" trafnie wyjaśnił, że "przepis art. 24 ust. 5 u.z.z., stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf – uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że stawka opłat sporządzona została na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega." Komentator powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2012 r., II SA/Wr 234/11., publ. CBOSA. (wyr. WSA w Poznaniu z 24 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po 289/17, dostępny www.cebois.nas.gov.pl).

W niniejszej sprawie Rada Miejska T. odmówiła zatwierdzenia taryf nie wskazując żadnego przepisu prawa, który w jej ocenie został naruszony. Dopiero w skardze do Sądu w końcowej jej części powołano przepis §3 pkt 1 b w zw. z §6 i 7 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków, nie wypełniając jednak tego przepisu konkretną treścią odnoszącą się do okoliczności niniejszej sprawy, Rada poprzestała jedynie na stwierdzeniu, że kierowała się interesem odbiorców usług, chroniąc ich przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Mając na uwadze treść uchwały Rady Miejskiej odmawiającej zatwierdzenia taryf oraz jej uzasadnienie, słusznie wskazuje Wojewoda, że Rada nie wykazała podstawy prawnej uzasadniającej stwierdzenie, że sporządzone taryfy są niezgodne z konkretnym przepisem prawa. Brak przy tym uzasadnienia naruszenia konkretnych norm prawa.

Należy przy tym wskazać, że skoro przedstawione Radzie taryfy zostały zatwierdzone przez Burmistrza, to żadna z powołanych przez Radę okoliczności nie uzasadnia podjęcia uchwały o odmowie ich zatwierdzenia. Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z. stanowi bowiem jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czyli podjęcia uchwały o określonej treści. Nie jest jednak wystarczające w kontrolowanym przypadku powołanie się tyko na ten przepis, gdyż w przypadku odmowy zatwierdzenia taryf Rada musi wskazać przepis, którego naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta na subiektywnej ocenie. Podstawą uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie może być też przekonanie radnych, że w ten sposób chronią interesy odbiorców usług, czy gołosłowne twierdzenie o nieprawidłowym ustaleniu kalkulacji kosztów do nowych taryf. Twierdzenia Rady w tym zakresie wymagały szczegółowego uzasadniania i wykazania na czym te nieprawidłowości polegały wraz z podaniem konkretnej podstawy prawnej, którą naruszyło sporządzenie przedmiotowych taryf.

Reasumując, Rada nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf. Zatwierdza ona tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa (art. 24 ust. 1, 4 i 5 u.z.z.). W przypadku zatwierdzenia taryf przez właściwy organ, rada gminy nie może kwestionować prawidłowości ich ustalenia, a tym bardziej odmówić ich zatwierdzenia, jeżeli nie wykaże że zostały sporządzone niezgodnie z przepisami (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 269/14, LEX nr 1465427). W niniejszej sprawie organ wykonawczy pozytywnie zweryfikował taryfy. Rada nie była więc uprawniona do odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta i G. T. na okres od dnia [...].07.2017 r. do [...].07.2018 r., bez wykazania że zostały one sporządzone z naruszeniem konkretnych przepisów prawa.

Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 06.12.2016r., sygn. II GSK 3471/16, LEX nr 2190686, zgodnie z którym Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z., stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Wobec powyższego, odmowa zatwierdzenia taryfy w niniejszej sprawie nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie nieprawidłowego ustalenia kalkulacji kosztów do nowych taryf bez wyjaśnienia na czym konkretnie w okolicznościach niniejszej sprawy nieprawidłowości te polegały. Rada przy tym uchyliła się od szczegółowego i konkretnego wykazania na czym mają polegać nieprawidłowości dotyczące uwzględnienia w kalkulacji taryf podatku od nieruchomości.

Reasumując, w niniejszej sprawie Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały wskazała jedynie na naruszenie art. 20 i 24 ust. 1 i 5 u.z.z. Rada nie wskazała żadnego innego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony. Rada nie wyjaśniła na czym naruszenia te miały polega. Wskazała jedynie, że celem jest ochrona interesów odbiorców usług przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem cen za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo. Naruszenie zasad nastąpiło poprzez nieprawidłowe ustalenie kalkulacji kosztów do nowych taryf.

Skoro zatem w zakwestionowanej uchwale nie wskazano konkretnych przepisów, które zostały naruszone przy sporządzaniu taryf, a taryfy zostały pozytywnie zatwierdzone przez Burmistrza jako organ wykonawczy, to zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 5 u.z.z., zatem Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z [...] maja 2017r.

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził także, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy postępowania, które skutkowałoby jego uchyleniem.

W tym stanie rzeczy skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku.