Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2488/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 590/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 590/17, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. orzekł o odmowie zmiany decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa. W decyzji tej wskazano, że nie ma możliwości formalno-prawnych zmiany decyzji z dnia [...] października 2013 r., której termin realizacji warunku minął rok temu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. S., Firma [...] (dalej skarżący).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., działając na podstawie przepisów art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody" oraz art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2013 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek skarżącego - o wydanie zezwolenia na usunięcie 99 szt. drzew z terenu dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję zezwalająca na usunięcie 12 drzew z ww. terenu (decyzja z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]). W decyzji tej wskazano, że zezwolenie wydaje się pod warunkiem zastąpienia ww. drzew innymi drzewami, które należy posadzić na terenie dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Ustalono, że termin realizacji warunku nasadzeń upływa z dniem [...] września 2015 r. Ponadto w decyzji naliczono opłatę za usunięcie drzew, a termin uiszczenia tej opłaty zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody odroczono do dnia [...] października 2016 r. Zaznaczono, że jeśli posadzone w zamian drzewa zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew podlega umorzeniu - zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Następnie mocą decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił na usunięcie 87 szt. drzew. Zezwolenie to wydano także pod warunkiem zastąpienia ww. drzew innymi drzewami, które należy posadzić na terenie dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Ustalono, że termin realizacji warunku nasadzeń upływa, tak jak w przypadku decyzji [...], z dniem [...] września 2015 r.

W dniu [...] września 2015 r. do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK wpłynęło pismo, w którym A. S. zwrócił się o przedłużenie terminu nasadzenia drzew określonego w decyzji znak: [...]. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] i działając w oparciu o art. 155 K.p.a. zmienił decyzję znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., w ten sposób, że słowa: "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: [...]-09-2015" zastąpił słowami: "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: [...]-09-2016".

Pismem z dnia [...] września 2016 r. Wydział Kształtowania Środowiska zwrócił się do A. S. o przesłanie: dokumentu potwierdzającego posadzenie drzew w wyznaczonych w decyzjach terminach, tj. do [...] września 2015 r. (decyzja z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]) oraz do [...] września 2016 r. (decyzja z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]), fotografii posadzonych drzew, szkicu sytuacyjnego ze wskazaniem posadzonych drzew.

W odpowiedzi A. S. poinformował, że występując w 2015 r. o przedłużenie okresu nasadzeń miano na myśli wszystkie drzewa, tj. 87 plus 12 i dodano, że przez nieuwagę wpisano tylko jeden numer decyzji. Wskazano także, że jeszcze nie dokonano nasadzeń, ponieważ Zarząd Zieleni Miejskiej na pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. z prośbą o potwierdzenie miejsc nasadzeń wskazał dokładne miejsca nasadzeń i wyznaczył termin do [...] listopada 2016 r. W piśmie zwrócono się na wyznaczenie nowego terminu nasadzeń.

W dniu [...] października 2016 r. Prezydent Miasta [...] wydał dwie decyzje:

- [...] o odmowie zmiany decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] znak [...] z dnia [...] października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa ujęte w przedmiotowej decyzji,

- [...] o zmianie decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., w ten sposób, że słowa: "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: [...]-09-2016" zastąpił słowami: "Termin realizacji warunku nowych nasadzeń upływa z dniem: [...]-11-2016".

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zasadna jest odmowa zmiany decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] znak [...] z dnia [...] października 2013 r. w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych, ponieważ wynikający z tej decyzji termin nasadzeń zastępczych został ustalony na dzień [...] września 2015 r., a wniosek o zmianę terminu nasadzeń zastępczych złożono w dniu [...] września 2016 r. - czyli po wyznaczonym terminie. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że wniosek z dnia [...] września 2015 r. nie obejmował zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., ponieważ wyraźnie zaznaczono i podkreślono w tym piśmie, iż dotyczy sprawy o sygn. [...].

A. S. zaskarżył ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu l instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez bezzasadne odmówienie dokonania zamiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w zakresie zmiany terminu realizacji nasadzeń zastępczych w zamian za usuwane drzewa ujęte w przedmiotowej decyzji. Skarżący zarzucił także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nabył prawo do usunięcia 12 drzew, z jednoczesnym obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia [...] września 2015 r. Wniosek o zmianę tej decyzji, w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych złożony został w dniu [...] września 2016 r., a zatem rok po upływie terminu wyznaczonego w decyzji. Jak wskazał Sąd Wojewódzki zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2468/14). Zatem po roku od upływu oznaczonego w decyzji terminu wykonania nasadzeń zastępczych, nie była możliwa jego zmiana.

Zdaniem Sądu rację ma organ, że jeśli nawet omyłkowo we wniosku skarżący wpisał wyłącznie numer jednej decyzji (dotyczącej 87 drzew), to po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., rozstrzygającej pozytywnie wniosek z dnia [...] września 2015 r. a dotyczącej wyłącznie zmiany terminu nasadzeń zastępczych w zamian za wycinkę 87 drzew, skarżący się od niej nie odwołał i nie wskazał, że rozstrzygniecie nie wyczerpuje całości żądania. Dalej Sąd meriti wskazał, że Prezydent Miasta [...] dwukrotnie zmienił w trybie art. 155 K.p.a. decyzję z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w zakresie wyznaczenia daty, do której skarżący był obowiązany wykonać nasadzenia zastępcze, uwzględniając okoliczności zgłaszane we wnioskach przez skarżącego, które to wnioski składane były każdorazowo w terminie obowiązywania warunku dokonania nasadzeń zastępczych (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. k. 103). Jednak nie można w ocenie Sądu Wojewódzkiego czynić organowi zarzutu, że odmówił w kontrolowanym postępowaniu zmiany decyzji znak [...], skoro wniosek złożony został po upływie roku od daty wygaśnięcia terminu wykonania nasadzeń, gdyż jak wyżej wskazano, byłaby to zmiana niedopuszczalna z punktu widzenia obowiązującego prawa. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. Zaskarżając go w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 155 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ze względu na bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie brak było możliwości dokonania zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w trybie przewidzianym w powyższym przepisie;

- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ze względu na bezzasadne uznanie, że wskazana przez skarżącego okoliczność błędnej interpretacji wniosku o dokonanie zamiany decyzji oraz okoliczność bezzasadnego wydania przez organ dwóch decyzji datowanych na dzień [...] października 2013 r. rozstrzygających o części żądania nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości dokonania zmiany treści decyzji w trybie art. 155 K.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu, ze względu na naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki konieczne do dokonania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Równocześnie brak jest jakichkolwiek negatywnych przesłanek uniemożliwiających uwzględnienie złożonego wniosku. Brak jest bowiem przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się możliwości dokonania zmiany wskazanej powyżej decyzji. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że upływ zastrzeżonego w decyzji terminu dokonania nasadzeń powoduje, iż decyzja została skonsumowana i nie pozostaje już w obiegu prawnym. Decyzja w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym argument Sądu pierwszej instancji, którym ma rzekomo wskazywać na brak możliwości dokonania w niniejszej sprawie zmiany decyzji, nie jest zasadny. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie zmiany decyzji, naruszył przede wszystkim przepis art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że brak jest możliwości dokonania w omawianym trybie zmiany zastrzeżonego w decyzji terminu po jego upływie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - dalej: "P.u.s.a" w zw. z art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. w szczególności stanowisko Sądu co do legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Rozważania i oceny Sądu Wojewódzkiego, sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej oceny, czy zaistniały podstawy normatywne do dokonania przez organ wnioskowanej zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę. Przepis art. 155 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materilnoprawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publiczne], który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie 155 K.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Powołany przepis art. 155 K.p.a. stanowi podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, dopuszcza więc odstępstwo od zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 K.p.a. Nie pozostaje to bez znaczenia dla prawidłowego stosowania omawianej instytucji procesowej. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. powinien mieć na względzie, że podejmuje działania zmierzające do ingerencji w prawa adresata wynikające z wydanej wcześniej decyzji, które - co do zasady - podlegają ochronie. Uruchamiając omawiany tryb nadzwyczajny organ nie jest uprawniony do jednostronnego, arbitralnego kształtowania praw i obowiązków strony - tak, jakby czynił to po raz pierwszy w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Uprzednio doszło bowiem do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, która pozostaje w obiegu prawnym i co do której należy zakładać, że nie jest obarczona wadą prowadzącą do jej wyeliminowania w innym trybie nadzwyczajnym. Ustanowiony w art. 155 K.p.a. warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobligowany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 4224/17, LEX nr 2656553). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wyraża pogląd, że zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, dotyczy zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, powinna więc być rozpatrywana przede wszystkim w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej wyłącznie w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania.

Z przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Skoro przepis art. 155 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że organy obu instancji odmówiły dokonania zmiany decyzji nie oceniając zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a., od których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie omawianego przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w na podstawie decyzji objętej wnioskiem o zmianę strona nabyła prawo. Ponadto złożony przez skarżącego wniosek jest równoznaczny z wyrażeniem przez niego zgody na dokonanie zmiany decyzji. Należało zatem ocenić, czy za zmianą wskazanej decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Tym samym należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki konieczne do dokonania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i czy występują negatywne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie złożonego wniosku. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że upływ, zastrzeżonego w decyzji ostatecznej terminu, dokonania nasadzeń powoduje, że decyzja została skonsumowana i nie pozostaje już w obiegu prawnym, co uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a. Wręcz przeciwnie decyzja w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nie została z niego wyeliminowana przy zastosowaniu dopuszczalnyvch, szczególnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również w związku z art. 135 P.p.s.a. – uchylenie decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim zweryfikuje intencję strony co do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a.. Ponadto zbada, czy w przedmiotowej sprawie zaisniały przesłanki ustawowe do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Oceni też, czy zaistniały podstawy faktyczne konieczne do zmiany decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że okoliczności świadczące o zasadności zmiany terminu nasadzeń były wspólne dla obu decyzji z dnia [...] października 2013 r.. Dotyczyły one przede wszystkim niesprzyjających warunków atmosferycznych, które zagrażały adaptacji nowo posadzonych drzew.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.