Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 115/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10, art. 20, art. 15 ust. 2 ust. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, , Protokolant asystent sędziego - Łukasz Cieślak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi G. F. (następcy prawnego H. F.) na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w Gminie M. I. stwierdza nieważność § 13 ust. 3 w zakresie odnoszącym się do terenu 1U zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz uchwały Rady Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r. Nr [...] zmienionej uchwałą Rady Gminy M. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...], po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w gminie M.. Procedurą planistyczną objęta została m.in. działka położona w B. oznaczona numerem geodezyjnym [...], o powierzchni 3 hektary 13 akrów, stanowiąca w części park, wpisany do rejestru zabytków decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2006 r. Nr [...] (znajdujący się częściowo w granicach działki geodezyjnej nr [...], stanowiącej własność gminy M.), a w części zabudowana obiektami pałacowo-folwarcznymi, wpisanymi do rejestru zabytków decyzjami: Kierownika Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 9 listopada 1978 r. Nr [...] (pałac W. - B.) oraz D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr [...] (baszta z łącznikiem, budynek mieszkalno-gospodarczy-A, budynek mieszkalno- gospodarczy-B, budynek mieszkalno-gospodarczy-C, mur z narożnymi basztami i bramą wjazdową). Teren usytuowany jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. W dziale I księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości w Wydziale VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. na rzecz każdoczesnego jej właściciela wpisane jest prawo nieodpłatnej służebności gruntowej, polegające na korzystaniu ze zbiorników szamb położonych na działce numer [...] i z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece Ł.. Od dnia 18 listopada 1993 r. właścicielką opisanej wcześniej nieruchomości zabudowanej, położonej w B. i stanowiącej działkę gruntu numer [...] jest H. F., która umową zawartą dnia 29 czerwca 2000 r. użyczyła na czas nieograniczony przedmiotową nieruchomość na rzecz A..

W dniu 31 grudnia 2012 r. H. F. - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę planistyczną Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr [...]. Skarżąca - kwestionując zaskarżoną uchwałę zarzuciła Radzie Gminy M. podjęcie:

§ 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4, w zw. z § 4 pkt. 4 i 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnienie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów polegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia w ustaleniach uchwały parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru zabytków nieobjęcie go w ten sposób właściwą ochroną oraz działaniami odtworzeniowymi i rewaloryzacyjnymi w odniesieniu do historycznego zagospodarowania terenu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania (nie dokonanie zmiany Studium), wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako wpisanego do rejestru zabytków bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium, użycie w § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały określeń wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencje do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych;

- § 7 uchwały we fragmencie "1.ZP" z rażącym naruszeniem art. 3 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie nieprecyzyjnym ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu na skutek użycia niejednoznacznych symboli literowych wprowadzających w błąd adresatów uchwały (nie objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnych zasadach zagospodarowania i wprowadzenie jednolitego symbolu 1.ZP dla terenu stanowiącego przestrzeń publiczną Gminy - działka nr geodezyjny [...] oraz własność prywatną skarżącej niebędącą przestrzenią publiczną - działka nr geodezyjny [...]), ograniczenie prawa własności skarżącej, niezgodność zastosowania oznaczeń na rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, nie oznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1.ZP w części dotyczącej działki nr [...] jako terenu przestrzeni publicznej;

- § 7 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych;

- § 9 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru w ustaleniach planu jako terenu podlegającego ochronie polegających na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako podlegającego ochronie bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium;

- § 12 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie w określonym uchwałą układzie komunikacyjnym drogi od baszty południowo- zachodniej zespołu pałacowo-folwarczno-parkowego w B. biegnącej do drogi dojazdowej nr geodezyjny 205;

- § 13 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustalenia planu dopuszczającego korzystanie w zakresie własnym ze studni wyłącznie w przypadku braku zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z ujęcia przy rzece Ł., nie określenie prognozy skutków finansowych;

- § 13 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego kształtowania własnej sytuacji prawnej na skutek nie uwzględnienia w planie możliwości budowy indywidualnej oczyszczalni ścieków w przypadku gdy istnieje uzasadniona możliwość korzystania z kanalizacji indywidualnej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji sanitarnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych, częściowe uwzględnienie uwag skarżącej - pominięcie procedury planistycznej w myśl art. 17 pkt 13 u.p.z.p.;

- § 13 ust. 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z rażącym naruszeniem art. 140 K.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustaleń planu dopuszczających jako jedyny sposób odprowadzania wód opadowych - na teren własny utwardzony, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.2P niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych;

- § 19 uchwały z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 8 ust. 2, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6, art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 2, 5, 7, 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie na terenie w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oznaczonym 3.MN2 4.MN2 przeznaczenia terenu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (sprzeczność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.), ustalenie w miejscu planowanej strefy ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego w B. zabudowy, niezgodność załącznika graficznego z częścią tekstową planu, zaprojektowanie zabudowy w kolizji z usytuowaną na terenie 3.MN2 i 4.MN2 infrastrukturą techniczną (linia wodociągowa i energetyczną), uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności gruntowej polegającym na korzystaniu z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece Ł., nie określenie prognozy skutków finansowych na skutek planowanej budowy osiedla domów jednorodzinnych, wprowadzenie ustaleń powodujących uszczerbek dla wartości zabytku;

- § 24 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. pkt 4 u.p.z.p., art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską;

- § 24 ust. 3 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do decydowania o podziale nieruchomości zabytkowej;

- § 28 z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4 ustawy art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania obiektu zabytkowego na działce nr [...] w B., uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP, nie określenie prognozy skutków finansowych, niezgodność ustaleń tekstowych z załącznikiem graficznym uchwały.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła Radzie Gminy M. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Powołując się na zawarte w skardze zarzuty H. F. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń zawartych w § 6, §7, §9, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie: ,,w przypadku braku możliwości przyłączenia się do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, odnosząca się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i nie zasługującej na uwzględnienie. Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik Gminy podała m.in., że zaskarżona uchwała została przedłożona właściwemu organowi nadzoru tj. Wojewodzie D. w celu zbadania jej zgodności z prawem. Organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ale - jak wyjaśniła pełnomocnik Gminy M. - w dniu 4 września 2012 r. za pośrednictwem Rady Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w Gminie M.. W skardze Wojewoda D. zwrócił się o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie: "w skali 1:1000", § 2 pkt 10, § 10 pkt 4 i pkt 5 we fragmencie: "budowlanej" oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie: "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie "i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 6 pkt 2 lit. b. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy M. zwróciła uwagę, że w odniesieniu do zakwestionowanych przez skarżącą przepisów zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń prawnych. Jednocześnie pełnomocnik Gminy wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragm. "budowlanej", oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragm. " za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragm. " i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. W ocenie pełnomocnika Gminy skoro organ nadzoru w odniesieniu do zaskarżonych przez H. F. przepisów uchwały Rady Gminy w M. nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. nie wniósł żadnych zastrzeżeń, to stwierdzić należy, iż skarga H. F. na tę uchwałę jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona.

Prokurator Prokuratury Rejonowej podzielił stanowisko Rady Gminy w M. i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 100/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu opisanej wyżej skargi w punkcie I. stwierdził nieważność § 24 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały; w punkcie II. stwierdził nieważność zapisów zaskarżonej uchwały odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 1 ZP; w punkcie III. dalej idącą skargę oddalił; w punkcie IV. zasądził od Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I i II wyroku, nie znajdując jednocześnie podstaw dla uwzględnienia skargi w pozostałej części, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisów art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Sąd nie zaakceptował zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, podzielonego również przez uczestniczącego w rozprawie Prokuratora, a wyprowadzonego z treści art. 101 ust. 2 u.s.g. Przepisem tym ustawodawca wyłączył możliwość stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy, poniżej omawianego, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Wnosząc o oddalenie skargi z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., uwzględniający powagę rzeczy osądzonej pełnomocnik Gminy M. i Prokurator odwołały się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., którym Sąd orzekając w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 689/12 ze skargi Wojewody D. na opisaną wcześniej uchwałę. Stwierdził jej nieważność we fragmencie opisanym w pkt I tego wyroku, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja spowodowana ww. wyrokiem nie odpowiada jednak hipotezie przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g., zatem jego konsekwencją materialnoprawną nie było - w przypadku tej sprawy - pozbawienie H. F. możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr [...]. Sąd stwierdził także, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała bezskutecznie Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa, a zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W uznaniu Sądu pierwszej instancji skarżąca wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jej uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, przyjętymi w § 24 ust. 3 pkt 2 oraz w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1ZP, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. We wskazanym powyżej zapisie § 24 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 1 U, obejmującego nieruchomość skarżącej, Rada Gminy M. ustaliła zakaz podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu ustalenie o takiej treści w sposób nieupoważniony ogranicza realizowanie uprawnień właścicielskich przez skarżącą, pozbawiając ją możliwości korzystania, przy spełnianiu warunków określonych ustawowo - z prawa do ubiegania się o dokonanie podziału nieruchomości, przyznanego przepisami rozdziału pierwszego Działu trzeciego (art. 92 - art. 100) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W ocenie Sądu w istniejącym porządku prawnym brak jest przepisu powszechnie obowiązującego, z którego organ uchwałodawczy gminy mógłby w sposób legalny wyprowadzić upoważnienie do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia formułującego zakaz podziału nieruchomości. Ustalenie o takiej treści należy zatem traktować jako przekroczenie dozwolonych prawem granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu przejawem braku respektowana uprawnień właścicielskich skarżącej i obiektywnego porządku prawnego są również zapisy dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1ZP przyjętym dla zieleni urządzonej - parkowej. W granicach terenu oznaczonego tym symbolem znajduje się park przy pałacu w B. położony częściowo na działce o numerze geodezyjnym [...], stanowiącej własność skarżącej. Sąd wskazał, iż park decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 14 kwietnia 2006 r. został jako zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego. Ten fakt nie został jednak uwzględniony w ustaleniach planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale, nawet tych formułujących zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (Rozdział 5), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (Rozdział 6) oraz przyjętych w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas zmiennych (Rozdział 8), a ponadto w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 28 uchwały. Park pominięto nawet w wykazie zabytków nieruchomych, przedstawionym w § 6 zaskarżonego aktu planistycznego. W uznaniu Sądu wojewódzkiego konsekwencją takiego potraktowania w treści uchwały planistycznej terenu oznaczonego symbolem 1ZP jest wykluczenie nieruchomości parkowej, należącej do skarżącej z kręgu ochrony, do zapewnienia której ustawodawca zobowiązał organ uchwałodawczy gminy w powoływanej wcześniej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności w jej rozdziale pierwszym i drugim.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały natomiast na akceptację zarzuty dotyczące treści § 6, § 7, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie: "w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej" § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 w zakresie w jakim nie zostały uwzględnione poprzez kasacyjne orzeczenie Sądu. Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa ustaleniami przyjętymi w § 6 zaskarżonej uchwały poza nieuwzględnieniem w tym przepisie obszaru parku. Sąd uznał, że zamieszczone w powoływanym § 6 postanowienia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - w odniesieniu do wskazanych w nim obiektów zabytkowych - są prawidłowe, a wyeliminowanie ich z obrotu prawnego byłoby nieuzasadnione i skutkowałoby pozbawieniem zaskarżonego aktu planistycznego ustaleń regulujących kwestie stanowiące obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Taką samą ocenę Sąd przyjął w odniesieniu do żądania skargi dotyczącego § 7 przedmiotowej, uchwały w części, w jakiej jego treść nie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem 1ZP. W ocenie Sądu, nie można również uznać za naruszające prawo ustalenia zawarte w objętym żądaniem kasacyjnym skargi § 12, bowiem przyjętym uchwałą ustaleniom w zakresie zasad modernizacji, zabudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie można zarzucić wadliwości, uprawniającej do uwzględnienia skargi. Istotne jest przy tym, że droga dojazdowa od baszty południowo-zachodniej zespołu pałacowo - folwarczno - parkowego w B. do drogi dojazdowej oznaczonej numerem geodezyjnym 205, nie objęta postanowieniami § 12 przedmiotowej uchwały nie jest elementem podstawowego układu komunikacji drogowej w obszarze objętym procedurą planistyczną.

Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez ustalenia zawarte w § 13 ust. 1 we fragmencie: "w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3 kwestionowanej uchwały. Sąd wyjaśnił, że ustalenia te regulują przyszłościowo kwestie których dotyczą i nie wywołują skutków w odniesieniu do stanów istniejących (zastanych) w zakresie gospodarki wodno- ściekowej. Wbrew zarzutom skarżącej ustalenia te nie pozbawiają jej możliwości korzystania ze służebności, obciążającej sąsiednią nieruchomość (oznaczoną numerem geodezyjnym [...]), ani nie uniemożliwiają jej ubieganie się o uzyskanie akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację indywidualnej oczyszczalni ścieków w trybie art. 28 ust. 1 lub art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane.

Niezasadne są także - w ocenie Sądu - zarzuty formułowane w skardze w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 19 zaskarżonej uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami 3MN2 i 4MN2, do których skarżącej nie przysługuje tytuł prawny. Zapisy kwestionowanego § 19 zostały przyjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego i z zachowaniem - zdaniem Sądu - dozwolonych granic tego uprawnienia, w które ustawodawca wyposażył gminę. Oznacza ono, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, co do ich przeznaczenia.

Ustawodawca przewidział również to, że przyznany gminie przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może w szczególnych przypadkach prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Możliwość realizowania konkretnej zabudowy na terenach oznaczonych w przedmiotowym planie symbolami 3MN2 i 4MN2 z uwzględnieniem uciążliwości i ewentualnego nadmiernego jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie będzie rozważana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w toku którego prawodawca zagwarantował podmiotom kwalifikowanym wg kryteriów określonych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stosowną ochroną ich interesów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. F.. Wyrok zaskarżono w zakresie pkt II w części oddalającej zarzuty skargi w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 1.ZP w części nie uwzględnionej w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji oraz pkt III oddalającym powyższą skargę, w zakresie, w jakim nie została uwzględniona poprzez orzeczenie Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 665/14 uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy uchylił wyrok WSA w części, w której Sąd ten skargę oddalił i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W pozostałym zakresie, to jest, co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II odnoszącego się do zapisów uchwały co do terenu oznaczonego symbolem 1ZP, NSA uznał, że rozstrzygnięcie mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, a to uzasadnia oddalenie skargi.

NSA stwierdził, że pomimo wyraźnych zarzutów skargi co do braku zgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, w motywach rozstrzygnięcia WSA brak odpowiednich ocen dotyczących tej okoliczności. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p. WSA nie odniósł się także do kwestii związania wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. zwłaszcza co do zgodności aktu planistycznego z postanowieniami studium. Skoro skarga Wojewody dotyczy zgodności stwierdzenia nieważności uchwały w części, rzeczą Sądu było rozważenie czy skarga ta uprawniała do oceny zgodności badanego aktu ze studium, również w zakresie ograniczenia interesów prawnych skarżącej w niniejszej sprawie.

Z tych względów NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który uniemożliwia jego instancyjną kontrolę.

Na tym etapie postępowania, tj. bez uprzednio dokonanej oceny przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 9, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 27 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w niestwierdzeniu nieważności uchwały co do terenów oznaczonych symbolami, 3MN2 i 4MN2, pomimo niezgodności uchwały planistycznej z ustaleniami studium.

Podobnie Sąd II instancji ocenił zarzut wadliwych rozwiązań wprowadzonych w § 13 ust. 3 kontrolowanej uchwały polegających na ustaleniu, iż wody opadowe mają być odprowadzone na własny, nieutwardzony teren. Wskazał, że kwestia ta, uszła uwadze Sądu pierwszej instancji skoro odniósł się jedynie do zarzutów dotyczących zarzucanej wadliwości ustaleń zawartych w § 13 ust. 1 i 2 uchwały. Nie można bowiem odmówić słuszności autorowi skargi kasacyjnej, co do tego, że § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 tj.) wskazuje, iż odprowadzanie wód opadowych na własny, nieutwardzony teren stanowić ma wyjątek od zasady określonej w § 28 ust. 1 tego rozporządzenia, to jest, że wody te winny być odprowadzone w pierwszej kolejności do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. NSA zalecił, aby te kwestie i wzajemna relacja powyższych zapisów zostały również rozważone przez Sąd pierwszej instancji.

NSA przyznał natomiast rację Sądowi pierwszej instancji, co do tego, że zapisy zawarte w § 13 ust. 1 i 2 uchwały planistycznej, co do zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej oraz odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania ze służebności obciążającej sąsiednią nieruchomość, a przyjęte przez organ planistyczny rozwiązania mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. W takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Za uzasadnione uznał natomiast zarzuty kasacji, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w motywach rozstrzygnięcia żadnej oceny co do prawidłowości nazewnictwa i oznaczeń w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3MN2 i 4MN2, co powoduje rozbieżność w zakresie zastosowania przez organ symboli literowych w części graficznej i opisowej uchwały planistycznej, zwłaszcza co do strefy oznaczonej literą "E".

Sąd II instancji nie zgodził się natomiast z twierdzeniem, że przy uchwaleniu uchwały planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu jej uchwalania wobec niesporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz rzetelnej prognozy finansowej która winna, w jej ocenie, być opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Pierwszy z ww. zarzutów jest nie tylko niezasadny, ale i niezrozumiały przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem w aktach sprawy znajduje się prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona przez U. K. oraz N. P. w grudniu 2010 r. i maju 2011 r., która to prognoza wraz z projektem planu była wyłożona do wglądu.

Podobnie NSA ocenił rzekomy brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że po pierwsze: prognoza taka została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego Waldemara Gryczkę i znajduje się w aktach sprawy, po drugie: fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącej, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem NSA, rację ma - co do zasady - skarżący kasacyjnie twierdząc, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości. Przepis ten wskazuje, że stroną w takim postępowaniu jest podmiot, którego interes prawny został naruszony. Posiadanie zaś interesu prawnego nie musi być oparte na prawie własności choć oczywiście z reguły ma miejsce taka zależność. Rzeczą skarżącej kasacyjnie jest zatem wykazanie, że pomimo iż nie przysługuje jej prawo własności ani inne prawo rzeczowe do żadnej nieruchomości położonej w strefie 3MN2 i 4MN2 (tego obszaru dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie), to możliwość realizacji konkretnej zabudowy (w tym wypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) naruszy prawem chroniony interes skarżącej kasacyjnie, która jest właścicielką (była, w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej) nieruchomości sąsiedniej wpisanej do rejestru zabytków.

Wskazując na powyższe NSA podał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie w części przekazanej do ponownego rozpoznania, a zatem z wyłączeniem § 24 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz rozstrzygnięć dotyczących obszaru 1ZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem jest w niniejszej sprawie, uchwała Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru B. w Gminie M..

Uchwała ta została zakwestionowana przez H. F. (obecnie przez jej następcę prawnego G. F.) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 446) - dalej u.s.g. W dacie wniesienia skargi H. F. przysługiwało prawo własności nieruchomości położonych na obszarze planu miejscowego, oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] oraz [...] w B., na których zlokalizowany jest zespół pałacowo-parkowy w B..

Kluczową kwestią którą przy rozpoznaniu sprawy przez Sąd musiała być uwzględniona, jest to, że w związku z ww. skargą zapadło już orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 100/13), które uwzględniło skargę jedynie w części, oddalając ją w pozostałym zakresie, oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 665/14), uchylające ww. wyrok WSA w części, w której doszło do oddalenia skargi i przekazujące w tej części sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Wyroki te wyrażają ważne poglądy na temat zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, które mają zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 u.p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy, skład Sądu obecnie orzekającego, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. (II OSK 665/14). Z przywołanego art. 190 u.p.p.s.a. wypływa dla sądu pierwszej instancji nakaz przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Na gruncie postanowień art. 190 u.p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (tak wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2214/14). Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 u.p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a (por. NSA w wyroku z dnia II OSK 992/15).

Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest, że stanowisko wypowiedziane w dotychczasowym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, ogranicza pole dociekań sądu ponownie rozpoznającego sprawę i zmniejsza zakres zagadnień jakie może on ocenić samodzielnie do problemów, które pozostały jeszcze otwarte. Jednocześnie do tych kwestii zawęża możliwość zaskarżenia przez stronę kolejnego orzeczenia wydanego w sprawie.

Orzekając ponownie sąd nie może zatem formułować wniosków sprzecznych z wykładnią NSA. Ma obowiązek się jej podporządkować i zastosować się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania.

Odnotować także należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od wykładni dokonanej przez NSA tj. nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy nie zmienił także się stan prawny; NSA nie podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowiska odmiennego od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 624).

Dla prawidłowego wyznaczenia ram w jakich obecnie orzekający Sąd może rozpoznać skargę (jak zaznaczono nieobejmującą już wszystkich aspektów sprawy, które pierwotnie mieściły się w jej granicach w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 u.p.p.s.a. - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489 i 3 listopada 2011 r" sygn. akt I OSK 1702/11, LEX nr 1149219), konieczne jest w pierwszym rzędzie wierne odtworzenie poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 listopada 2015 r.

Przypomnieć zatem należy, że NSA uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość uzasadniania poprzedniego wyroku sądu wojewódzkiego. Pomimo zarzutów skargi nie zawiera ono bowiem oceny zgodności uchwały w zaskarżonej części z zapisami studium. Sąd I instancji nie przeprowadził także oceny co do tego, czy i w jakim zakresie ocena prawna zawarta w wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2012 r. wiąże sąd orzekający obecnie. Zdaniem NSA, wyjaśnienia wymagało, czy związanie to dotyczy zgodności aktu planistycznego ze studium. W tym zakresie Sąd nie rozważył, czy skarga Wojewody w ogóle uprawniała do oceny zgodności aktu planistycznego ze studium, również w zakresie ograniczonym interesem prawnym skarżącej. Skoro sąd pierwszej instancji nie badał ww. kwestii, NSA nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 9, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 art. 27 i art. 28 ustawy z dni 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p), w zakresie w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w niestwierdzeniu nieważności uchwały co do terenów 3 MN2 i 4MN2 pomimo niezgodności aktu planistycznego ze studium. NSA uznał, że nie może także odnieść się do zarzutu wadliwych rozwiązań wprowadzonych w § 13 ust.3 uchwały, polegających na ustaleniu, że wody opadowe mają być odprowadzane na własny nieutwardzony teren, gdyż kwestia ta uszła uwadze sądu pierwszej instancji. Wskazał jednak, że sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, że odprowadzanie wód opadowych na własny nieutwardzony teren stanowić ma wyjątek od zasady z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozważyć tę kwestię i wzajemną relację ww. przepisów.

Sąd kasacyjny stwierdził dalej, że w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji nie odniesiono się, i nie dokonano oceny prawidłowości nazewnictwa i oznaczeń w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3 MN2 i 4 MN2, co powoduje rozbieżność w zakresie zastosowania przez organ symboli literowych w części graficznej i opisowej uchwały, zwłaszcza co do strefy oznaczonej literą E.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem, że stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 101 u.s.g. może być tylko podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości, NSA wyraził ocenę, że posiadanie interesu prawnego, nie musi być oparte na prawie własności a rzeczą skarżącej jest wykazanie, że pomimo braku tytułu prawnego do terenów 3MN2 i 4MN2, możliwość realizacji na tych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej naruszy jej prawnie chroniony interes jako właściciela nieruchomości sąsiedniej wpisanej do rejestru zabytków.

Za nieuzasadnione NSA uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące legalność § 13 ust. 1 i ust. 2 uchwały planistycznej wskazując, że nie ograniczają one skarżącej możliwości korzystania ze służebności obciążającej nieruchomość sąsiednią a przyjęte rozwiązania mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Podobnie ocenił, podniesione w skardze zarzuty naruszenia procedury planistycznej przez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu i prognozy oddziaływania na środowisko.

W oparciu o powyższe wywody NSA sformułował następujące wskazania. Sąd pierwszej instancji winien rozpoznać sprawę, w części w jakiej w wyroku z dnia 29 października 2013 r. skargę oddalił, a więc z wyłączeniem § 24 ust. 3 pkt 2 i zapisów dotyczących terenów 1 ZP. W tym zakresie Sąd winien ocenić skutki prawne wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2012 r., w szczególności co do ewentualnego związania oceną prawną w zakresie zgodności uchwały z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku stwierdzenia, że brak jest związania ww. wyrokiem, Sąd winien dokonać oceny zgodności planu ze studium a wyniki tej oceny winien w uzasadnieniu nowego orzeczenia. NSA stwierdził, że konieczne będzie także odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do pozostałych zarzutów omówionych wcześniej przez NSA, co do których sąd pierwszej instancji nie zajął stawiska tj.: 1/ do kwestii odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony; 2/ do kwestii rozbieżności w oznakowaniu stref obszarów w części graficznej i opisowej. W przypadku stwierdzenia przez WSA zgodności planu miejscowego ze studium, sąd ten winien ocenić, czy nie został naruszony interes prawny skarżącej przez przeznaczenie terenów 3 MN2 i 4 MN2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy uwzględnieniu strefy ochrony konserwatorskiej "E" i wprowadzonego w niej zakazu zabudowy.

Stosując się do zaleceń NSA, Sąd obecnie orzekający w pierwszym rzędzie ocenił zakres związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 11 grudnia 2012 r.

Wyrokiem tym, WSA po rozpoznaniu skargi Wojewody D. wniesionej w trybie art. 93 u.s.g., stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i pkt 5 we fragmencie "budowlanej", § 10 pkt 6 lit. a i lit. b, § 10 pkt 2 we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i ust. 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji, § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2. § 12 ust. 9 we fragmencie " i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu Wojewody kwestionującego prawidłowość § 2 pkt 10 uchwały zawierającego definicję wskaźnika zabudowy (określonego jako stosunek powierzchni budynków i obiektów kubaturowych, liczonych po zewnętrznym obrysie, do powierzchni odpowiadających im działek) i w tym zakresie skargę oddalił.

Postanowienia uchwały, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ww. wyrokiem dotyczyły zatem: przepisów lub fragmentów przepisów określających przedmiot i zakres ustaleń planu (§ 1 ust.4 pkt 1); przepisów określających zasady scaleń i podziału (postanowień ograniczających te zasady tylko do działek budowlanych - z tego względu unieważniono § 10 pkt 4 i 5 we fragmencie "budowlanych"); zapisów dopuszczających odstępstw od parametrów działek wskazanych w pkt 4 i 5 (minimalna powierzchna i szerokość wydzielanych działek); przepisów wprowadzających z przekroczeniem kompetencji rady wymogu uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi bądź uzyskania jego zgody: w zakresie scaleń i podziałów (§ 10 pkt 2), zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 12 ust.2 pkt 2, § 12 ust. 3, ust. 7 pkt 8, ust. 8 zd. 2, ust. 9, ust. 11), wymogu uzgodnienia inwestycji operatorem sieci gazowej (§ 13 ust. 6 pkt 2 lit.b).

Zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

Powyższe oznacza, że Sąd w składzie orzekającym jest związany wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. jednakże zaznaczyć należy, że wyrok ten dotyczył jedynie uchwały (poszczególnych zapisów) w części zakreślonej przez organ nadzoru w skardze. Co do części uchwały objętej skargą Wojewody, Sąd stwierdził bowiem nieważność uchwały (co powoduje, że nie może być ona w tej części przedmiotem ponownej oceny legalności), a co do części, skarga została oddalona.

W myśl art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu, w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego Sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten (orzekając później, ze skargi innego podmiotu) jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2127/10, postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/2009).

W przedmiotowej skardze, złożonej w trybie art. 101 ust. 1 skarżąca wskazała, że kwestionuje uchwałę tylko w określonym zakresie związanym z jej interesem prawnym. Mając na uwadze powyższe, w świetle wcześniejszych rozważań Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że prawnie dopuszczalne jest poddanie skarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej w części, co do której Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. r. nie orzekł, jednakże z punktu widzenia naruszenia indywidualnego interesu skarżącej. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego". Konsekwencją wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2012 r. była bowiem, z jednej strony, utrata mocy przedmiotowej uchwały ze skutkiem ex tunc - w części w jakiej WSA stwierdził jej nieważność, z drugiej zaś strony - powstał stan związania oceną prawną zawartą w tym wyroku co do zgodności z prawem § 2 pkt 10 uchwały. Mając na uwadze, że ww. przepis uchwały ma charakter ogólny i zawiera definicję pojęcia w niej używanego, skład orzekający związany jest tą oceną. Co jednak istotne skarżąca uchwały planistycznej w powyższym zakresie nie kwestionuje.

Sąd obecnie rozpoznający skargę, nie jest natomiast związany oceną prawną wynikającą z wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. w zakresie zgodności uchwały ze studium, gdyż kwestii tej w ww. prawomocnym wyroku nie kontrolowano. Dokonano w nim oceny uchwały w takim zakresie, w jakim została ona objęta skargą organu nadzoru. Sąd wówczas orzekający, nie badał zgodności z prawem przepisów które nie zostały zaskarżone, i nie wyrażał w tym zakresie ocen prawnych. W szczególności Sąd ten, nie odnosił się do zgodności aktu planistycznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Również skarga Wojewody nie dotykała tej kwestii. W związku z powyższym wypada zwrócić uwagę na prezentowane w doktrynie stanowisko (podzielone także w orzecznictwie), że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji (art. 134 u.p.p.s.a) dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312;, M. Jagielska, Jacek Jagielski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski U.p.p.s.a. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11, wyrok WSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. II SA/Go 108/15, z dnia 20 marca 2013 r. IV SA/Wa 2295/12). Skoro zatem Wojewoda zaskarżył przedmiotowy akt jedynie w odniesieniu do skonkretyzowanych przepisów lub ich fragmentów (dotyczących głównie przekroczenia przez radę gminy granic przyznanego jej upoważnienia ustawowego oraz wkroczenia w materię regulowaną przez ustawę o drogach publicznych i prawo budowlane) których kontrola nie wymagała odniesienia się do studium a organ nadzoru, nie podnosił zarzutów wskazujących na wadliwość uchwały w granicach interesu prawego skarżącej, to w konsekwencji, również Sąd mając tak określony przedmiot zaskarżenia nie oceniał w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. zgodności przedmiotowego planu ze studium - zwłaszcza w zakresie interesu prawnego skarżącej. Nie można zatem mówić o związaniu oceną prawną w powyższym zakresie.

Ustalenie, że Sąd nie jest związany oceną prawną co do zgodności uchwały ze studium powoduje, że - zgodnie z zalecaniami NSA - konieczne jest przeprowadzenie obecnie oceny zgodności omawianych wyżej aktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że na obecnym etapie postępowania skład orzekający może ocenę taką przeprowadzić z wyłączeniem terenu 1 ZP, gdyż na skutek prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2013 r., teren ten, nie jest już objęty ustaleniami planu. Zastosowanie sankcji nieważności wobec aktu prawa miejscowego powoduje bowiem, że akt ten jest niezdolny do wywołania skutku prawnego w postaci kształtowania uprawnień i nakładania obowiązków od chwili jego podjęcia. W takim przypadku, uchwałę która została unieważniona w całości lub w części, należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta w tym zakresie (por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Skoro przedmiotowe postanowienia planu miejscowego jak też postanowienia unieważnione wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r. nie funkcjonują już w obrocie prawnym, zatem obecnie kontroli sądu może być poddany plan w pozostałym zakresie, przy uwzględnieniu związania oceną prawną prawomocnego wyroku NSA, który na powyższą kwestię także zwrócił uwagę.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) - przy czym, w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje art. 20 ust. 1 w brzmieniu jaki przepis ten posiadał do dnia 21 października 2010 r. (ze względu na wymóg stosowania normy intertemporalnej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2010r., nr 130, poz. 871), który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej (tj do dnia 21 października 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe).

Według art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).

Analizują treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. stwierdzić można, że przepisy te wyznaczają materialny zakres regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 10 ust. 1 dotyczy uwarunkowań, które muszą być wzięte pod uwagę, a art. 10 ust. 2 i 2a dotyczy kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyznaczenia obszarów zagospodarowania. W tekście studium, można zatem wyodrębnić dwa zasadnicze elementy: 1/ informacyjno-sprawozdawczy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz 2/ określający postanowienia w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy, o którym stanowi art. 10 ust. 2 i następne u.p.z.p. Jakkolwiek postanowienia studium różnią się od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie charakteru wypowiedzi, normodawcy, jak i stopnia precyzyjności tej wypowiedziało jednak nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium oprócz części informacyjnej, zawierają też część regulacyjną, o czym stanowi powołany art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i następne ustępy tego artykułu.

Z przedstawionych regulacji wynika, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże zatem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Wymóg zgodności planu i studium, wynika bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W kontekście powyższej regulacji w orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej na obszarze swojego działania dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy, ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Postulowana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium (był z nimi zgodny) oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, były jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowości tych postanowień, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże - co należy podkreślić - zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Skoro ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, to określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą co do zasady respektować w tym obszarze. W ramach uprawnień wynikających z władztwa pianistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1599/14).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził niezgodności pomiędzy studium a zaskarżonym planem. Skarżąca niezgodności tej dopatruje się bowiem na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w ocenie strony skarżącej niezgodność pomiędzy omawianymi aktami występuje z tego względu, że w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 planu miejscowego ujęto zespół pałacowy - folwarczny jako obiekty objęte ochroną konserwatorską na mocy decyzji z 2006 r. o wpisaniu ich do rejestru zabytków, podczas gdy, w studium zabudowa ta ujęta została w wykazie obiektów przewidzianych dopiero do wpisu do rejestru zabytków i nie korzysta z ochrony konserwatorskiej jako obiekt wpisany do rejestru zabytków. Skarżąca uznaje bowiem, że chcąc wykazać w planie ww. obiekty jako obszar wpisany do rejestru, rada gminy powinna wcześniej dokonać w tym zakresie stosownej zmiany w studium. Po drugie, brak zgodności – zdaniem skarżącej - dotyczy terenu 3MN2 i 4 MN2, który w planie miejscowym przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pomimo, że w studium oznaczony został jako teren strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, która zakłada bezwzględny priorytet wymagań i ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z działalności inwestycyjnej, gospodarczej i usługowej. W strefie tej dąży się do utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów, a takim sposobem w przypadku omawianych terenów było użytkowanie rolnicze.

W ocenie Sądu, przedstawione argumenty nie uzasadniają zarzutu braku zgodności Studium i planu miejscowego. W rozpatrywanej sprawie, istotnie - tak jak podnosi skarżąca - w studium, a raczej w zmianie studium uchwalonej w 2007 r., nie wykazano zabudowań pałacowo - folwarcznych jako obiektów wpisanych do rejestru zabytków, pomimo, że były one objęte takim wpisem od 2006 r. Ujęto je jednak w wykazie obiektów postulowanych do wpisania do rejestru zabytków, zaznaczając jednocześnie, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji zabytków podlega sukcesywnej weryfikacji i uzupełnianiu. Powyższa rozbieżność, ograniczająca się jedynie do sprecyzowania formy ochrony jaką objęto przedmiotowe obiekty zabytkowe (wpis do rejestru zabytków czy do gminnej ewidencji zabytków), nie może być jednak kwalifikowana jako brak zgodności studium i planu miejscowego skutkująca sankcją nieważności. Zasada zgodności studium i planu miejscowego - jak wynika z przywołanego wyżej orzecznictwa - odnosi się przede wszystkim do kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego w studium, które stanowią część regulacyjną studium określoną w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i dotyczy głównie zgodności przewidzianego w studium w i planie zagospodarowania terenu, w tym funkcji i warunków zabudowy. W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w studium, określa się obszary i zasady tej ochrony (art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Ustalenia te powinny zawierać, w szczególności, wytyczne określenia tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych (por. § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Natomiast uwarunkowania wynikające ze stanu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków jak też występowania terenów i obiektów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (w tym także wpisanych już do rejestru zabytków), zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy, stanowią część informacyjną studium.

W badanej sprawie, w części tekstowej Studium zawierającej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w pkt 4: "Kierunki ochrony środowiska kulturowego", wskazano obszary objęte formami ochrony zabytków oraz zawarto wytyczne określenia zasad ochrony zabytków. Wynika z nich, że wszystkie najcenniejsze obiekty zabytkowe z terenu gminy chronione są na mocy indywidulanych decyzji o wpisie do rejestru zabytków, co dotyczy w szczególności zespołu romantycznych parków oraz zachowanych przykładów architektury tyrolskiej. W tabeli 1, przedstawiono wykaz obiektów wpisanych do rejestru zabytków - pod poz. 49 W. -B. Pałac (decyzja z 1976 r.), natomiast w tabeli nr 2 zawarto wykaz obiektów postulowanych do wpisania do rejestru zabytków, gdzie pod poz. 39 ujęto park pałacowy W.-B. a pod poz. 38 zabudowę mieszkalno-gospodarczą towarzyszącą pałacowi. Wskazano, że dla obiektów ujętych w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej, obowiązują ustalenia sformułowane dla poszczególnych stref oraz, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji zabytków podlega sukcesywnej weryfikacji i uzupełnianiu. Poza ww. formami ochrony, w studium zaproponowano ustalenie stref ochrony konserwatorskiej, które wyznaczone zostały na rysunku studium, przy jednoczesnym wskazaniu, że ww. strefy mogą ulec korektom w planie miejscowym.

W tej sytuacji zapis planu miejscowego konkretyzujący (w § 6 ust. 1), że zespół pałacowo - folwarczny objęty jest formą ochrony poprzez jego wpis do rejestru zabytków i ustalający dla niego ścisłe zasady ochrony pozostają w zgodzie z zapisami studium, w którym zespół ten przewidziany był do objęcia taką ochroną, (ujęty został w wykazanie obiektów planowanych do wpisania do rejestru zabytków). Jak wcześniej wskazano, w tym zakresie ustalenia studium zawierają wytyczne co do zasad ochrony i z tymi zapisami pozostają zgodne skonkretyzowane postanowienia przedmiotowego planu miejscowego. Zgodność planu miejscowego ze studium, nie oznacza bowiem obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie wytycznych co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Jako akt polityki przestrzennej i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego studium jest aktem ogólniejszym od planu miejscowego. Wymagana zgodność planu ze studium, nie może zatem polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą być wprost przeniesione do planu miejscowego zwłaszcza, gdy studium dopuszcza możliwość zmian. Skarżąca kwestionuje w istocie różnicę dotyczącą wskazanej w studium i w planie miejscowym formy ochrony zabytku a nie przyjętych zasad ochrony tego zabytku, czy też odmiennego ukształtowania zagospodarowania czy funkcji terenu na którym ten zabytek się znajduje. Ustalenia planu w tym zakresie pozostają zgodne ze studium. Co istotne studium zawiera natomiast ogólne wskazanie, aby docelowo obiekty te były objęte ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Jeżeli zatem doszło do wpisu omawianych obiektów do rejestru zabytków, czego w studium nie uwzględniono, to organ planistyczny miał obowiązek uwzględnić ten fakt w planie miejscowym, jest to zgodne z wytycznymi studium. Nadto obowiązek taki wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje opracować plan, nie tylko w zgodności ze studium ale także z przepisami odrębnymi. Takim przepisem odrębnym jest zaś art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków, który nakazuje uwzględnić w planie miejscowym ochronę zabytków wpisanych do rejestru zabytków.

W ocenie Sądu nie jest także zasadny zarzut braku zgodności planu miejscowego ze studium z tego względu, że tereny 3MN2 i 4 MN2, znajdujące się w sąsiedztwie obiektu zabytkowego, zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług wbudowanych lub dobudowanych do 40% powierzchni całkowitej budynku, pomimo, że w studium teren ten oznaczony został jako teren strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, która zakłada bezwzględny priorytet wymagań i ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z działalności inwestycyjnej, gospodarczej i usługowej zakłada dążenie do utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie opisanych wyżej terenów pozostaje zgodne z przeznaczeniem przewidzianym dla nich w Studium. Określając w Studium kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego, Rada przyjęła dla terenów oznaczonych na rysunku studium (opisanym jako "kierunki zagospodarowania przestrzennego") i wydzielonych za pomocą linii rozgraniczających, określone przeznaczenia (preferencje funkcjonalne) i generalne zasady ich zagospodarowania. Z rysunku tego wynika, że tereny 3 MN 2 i 4 MN 2, oznaczone zostały symbolem "M" (tereny oznaczone pasami ceglasto - białymi). Przeznaczone one zostały pod zabudowę mieszkaniową z usługami towarzyszącymi, w tym budownictwo socjalne. Dopuszczono dla nich także funkcje dodatkowe: budownictwo komunalne, usługi - w tym usługi publiczne, usługi turystyki związane z działalnością gospodarczą - w tym agroturystyki, gospodarstwa rolne prowadzące działalność rolniczą oraz uzupełniającą i żywieniową dla turystów wypoczywających i pracujących w tych gospodarstwach, obsługa komunikacji. Według ustaleń studium, tereny te w znacznej części objęte zostały także strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Przypomnieć zatem należy, że strefy ochrony konserwatorskiej przewidziane zostały w Studium jako obszary (wyznaczone na rysunku studium) dla których w tekście studium zawarto odpowiednie wytyczne dla określenia w planie miejscowym zasad ochrony zabytków, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej (por. art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 6 pkt 4 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r.). Również dla strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, studium przyjęło określone założenia (wytyczne), które podlegały następnie skonkretyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przewidziano, między innymi, że strefa ta wyznaczona została dla obszarów szczególnie wartościowych o zachowanej historycznej strukturze przestrzennej, uznanych za ważne jako materialne świadectwo historyczne. W strefie tej, wskazano bezwzględny priorytet wymagań i ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z działalności inwestycyjnej i gospodarczej. Określono w jakim kierunku mają zamierzać działania konserwatorskie (zachowanie, uczytelnienia historycznego układu przestrzennego - urbanistycznego lub ruralistycznego i do konserwacji jego głównych elementów, rozplanowania przebiegu głównych ciągów komunikacyjnych, kompozycji wnętrz urbanistycznych, historycznych linii zabudowy i układów zieleni zabytkowej). Przyjęto dążenie (a nie wymóg czy też nakaz) do utrzymania historycznych podziałów własnościowych i sposobu użytkowania gruntów. Natomiast jako wymóg, przewidziano uzgodnienie z konserwatorem zabytków wszelkiej działalności inwestycyjnej, budowlanej, przebudowy, remontów, adaptacji dostosowania do współczesnych funkcji, czy też dokonywania podziałów nieruchomości znajdujących się na obszarze strefy. Niezależnie od powyższego określając kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego w Studium wskazano, że szczegółowe zasady urbanistyczno-architektoniczne zabudowy w poszczególnych ośrodkach osadniczych miasta i gminy określone zostaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i będą przyporządkowane przyjętym w studium generalnym kierunkom rozwoju przestrzennego gminy. Ich stosowanie ma prowadzić do poprawy ładu przestrzennego regionu rozumianego jako dążenie do uzyskania pozytywnych walorów estetycznych, funkcjonalności, logiki i czytelności struktur przestrzennych jak i zharmonizowania ich z walorami naturalnymi otoczenia. W związku z tym przyjęto, że dla nowych terenów zabudowy mieszkaniowych, usługowych i gospodarczych zakłada się opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego w których określone zostaną zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane oraz standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu; założono budowę nowych obiektów mieszkaniowych usługowych i gospodarczych w obrębie istniejących ciągów zabudowy, a także w obrębie wyznaczonych w studium obszarów osadnictwa; nowe zespoły zabudowy wprowadzane mają być w taki sposób by nie prowadziło to do pogorszenia lokalnych walorów estetycznych i krajobrazowych oraz gruntowych zmian historycznie ukształtowanego krajobrazu poszczególnych jednostek osadniczych - w szczególności dla terenów C. w M. założono wprowadzenie zabudowy o charakterze rozproszonym z zaleceniem minimalnej wielkości działki 2000 m2.

Przedstawione wyżej zapisy Studium wskazują, że w akcie tym, sposób ścisły i precyzyjny,

wskazano przede wszystkim funkcje poszczególnych terenów, rozdzielając je liniami rozgraniczającym i określając przewidzianą dla danego terenu funkcję podstawowa i dopuszczalną. Konkretnie i wiążąco wskazano także granice poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej, dopuszczając jednak możliwość ich przesunięcia w planie miejscowym. W pozostałym zakresie zapisy studium mają już większy stopień ogólności, zostawiając znaczną swobodę organowi uchwalającemu plan. Stopnień związania tymi zapisami jest więc mniejszy (słabszy). Zawierają one głównie wytyczne, co powinno znaleźć się w planie miejscowym (aczkolwiek niektóre zapisy mają charakter ścisły, nie pozostawiający swobody) i wskazują na podstawowe kierunki polityki przestrzennej gminy, które - zgodnie z założeniem studium - przekazane zostały do skonkretyzowania w planach miejscowych.

Zestawiając przedstawione wyżej zapisy Studium z ustaleniami planu miejscowego stwierdzić należy, że istnieje zgodność w zakresie funkcji przewidzianych dla terenu 3MN2 i 4 MN2. Według ustaleń planu tereny te przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem usług wbudowanych lub dobudowanych max. 40% powierzchni całkowitej budynku nie licząc części gospodarczych i garażowych; budynków gospodarczych, w tym garaży; obiektów małej architektury i zieleni urządzonej; obiektów sieci infrastruktury technicznej. Takie przeznaczone pozostaje zgodne z kierunkiem zagospodarowania przewidzianym w Studium (zabudowa mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi, w tym budownictwo socjalne, z dopuszczeniem funkcji dodatkowych; budownictwa komunalnego, usług - w tym usług publicznych, usług turystyki związanych z działalnością gospodarczą - w tym agroturystyką, gospodarstwa rolne prowadzące działalność rolniczą oraz uzupełniającą i żywieniową dla turystów wypoczywających i pracujących w tych gospodarstwach, obsługa komunikacji). Według rysunku planu tereny te – tak jak w studium objęte zostały także strefą "A" ochrony archeologicznej, co oznacza, że niezależnie od zasad zagospodarowania terenu wprowadzonych w ust. 2, 3 i 4 § 19 uchwały obowiązują na nich wszystkie zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które zgodnie z wytycznymi studium opracowane zostały w § 6 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego. W tej sytuacji trudno dopatrzeć się braku zgodności pomiędzy omawianymi aktami zarówno do przewidzianej funkcji terenu, określonych warunków zabudowy, w tym ograniczeń zabudowy, wynikających z faktu objęcia tego terenu ochroną konserwatorską. Należy także mieć na uwadze, że ochrona ta nie wynika z faktu, że na przedmiotowym obszarze znajduje się obiekt zabytkowy - jest to bowiem teren niezabudowany – ale stanowi on sąsiedztwo zabytku. Z tej racji, że omawiany teren znajduje się w sąsiedztwie zabytku, nie można jednak kwestionować dopuszczenia na nim zabudowy, skoro jest to zgodne ze studium, które na obszarach ochrony konserwatorskie w strefie "A", wyraźnie dopuszcza możliwość realizowania zabudowy. Plan wprowadza na omawianych terenach zabudowę zgodną ze studium i jednocześnie poddaje ją istotnym ograniczeniem, wynikającym z faktu ustalenia na tym obszarze strefy "A" ochrony konserwatorskiej oraz strefy "E". Organ planistyczny uwzględnił zatem w tym zakresie, wytyczne wynikające ze studium. W omawianym zakresie Sąd nie dopatrzył się więc braku zgodności postanowień planu i studium.

Niezgodności takiej nie ma również w odniesieniu do terenu stanowiącego własność skarżącej, oznaczonego jako działka nr [...], która w planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.U. Przeznaczenie podstawowe tego terenu to zabudowa usługowa; dopuszczalne - funkcja mieszkaniowa wbudowana do max 20% powierzchni całkowitej budynku; budynki gospodarcze, obiekty małej architektury i zieleń urządzona; parkingi i place; obiekty i sieci infrastruktury technicznej. W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wpisano: remont, przebudowę, rewitalizację istniejącego zespołu zabytkowego. W zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, odesłano do ustaleń zawartych w § 6 ust. 1, określającym warunki zagospodarowania dla terenu zespołu zabytkowego oznaczonego symbolem U1, umieszczonym w rozdziale określającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej i dziedzictwa kulturowego. Według rysunku studium przedmiotowy teren również oznaczony jest symbolem U (kolor czerwony), obejmującym usługi handlu, gastronomi, turystyki. W studium dopuszczono dla niego także dodatkowe funkcje, takie jak: mieszkalnictwo, usługi inne związane z działalnością gospodarczą, obsługa komunikacji. Teren ten objęty jest ochroną konserwatorską z racji wpisu obiektu do rejestru zabytków, co z kolei znalazło swoje odbicie z zapisach planu.

Badając skargę, w dalszej kolejności, zgodnie z zaleceniem NSA, Sąd winien odnieść się do wskazanego w niej zarzutu naruszenia § 7 pkt 7 i § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związku z zarzutem wadliwego oznaczenia na rysunku planu dotyczącego terenów 3MN 2 i 4MN2 i strefy "E" ochrony ekspozycji - jako nie dającego się powiązać z częścią tekstową planu. Analogiczny zarzut zawarty w skardze dotyczący terenu 1 ZP, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich postanowień planu dotyczących tego terenu (co do części tekstowej i graficznej), nie podlega obecnie rozpoznaniu.

Uzasadniając powyższy zarzut, skarżąca podniosła, że pomimo, iż w toku postępowania planistycznego w odpowiedzi na zgłoszone uwagi, uzyskała informację, z której można wywieść, że na terenach oznaczonych symbolem 3 MN2 i 4 MN2 wyznaczono strefę ochrony ekspozycji "E" dla zabezpieczenia walorów widokowych położonego w sąsiedztwie zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego w B., to jej zdaniem, część graficzna stanowiąca załącznik do uchwały planistycznej, treść uchwały oraz odpowiedź organu będą rozpatrzeniem jej uwag, stoją w wyraźnej sprzeczności. W ustaleniach szczegółowych planu dla terenów oznaczonych symbolem 3 MN2 i 4 MN2 przyjęto bowiem jako przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak z § 19 ust. 1 i ust. 2 uchwały nie wynika, że na terenach tych wyznaczono strefę "E" ochrony ekspozycji - co jest widoczne w części graficznej planu.

Z przedstawionej argumentacji wynika zatem, że skarżąca dopatruje się braku spójności w zakresie powiązania rysunku planu z tekstem planu w zakresie strefy ochrony ekspozycji, z tej to przyczyny, że strefa ta nie została opisana w ustaleniach szczegółowych planu dotyczących terenów 3MN2 i 4 MN2 zawartych w § 19 uchwały.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku . W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Sprzeczność pomiędzy ustaleniami tekstu planu a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, tego rodzaju sprzeczność jednak nie występuje. Skarżąca zarzucając brak zgodności rysunku planu z częścią tekstową planu zawierającą uregulowania szczegółowe odnoszące się do poszczególnych terenów (tu § 19), pominęła ustalenia ogólne kontrolowanego planu miejscowego, mające istotne znaczenie dla prawidłowej jego interpretacji. Plan miejscowy stanowi bowiem akt prawa miejscowego i jak każdy inny akt prawny, podlega odpowiedniej wykładni. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej, wymaga zaś odczytania danego przepisu w łączności z innymi przepisami a nie w oderwaniu od nich. Na gruncie kontrolowanej sprawy, uwzględnić zatem należało, że w ustaleniach ogólnych planu (część tekstowa uchwały) - znajdujących zastosowanie dla wszystkich terenów objętych planem - w § 3 ust. 2 pkt 8 wskazano, że oznaczona w części graficznej planu strefa "E" ochrony ekspozycji, jest jego ustaleniem obowiązującym. Nadto w § 6 części tekstowej, zawierającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej, w ust. 6, jako teren chroniony wskazano strefę "E" ochrony ekspozycji stanowiącej zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu pałacowego w B.. Na terenie objętym tą strefą wprowadzono także ograniczenie zagospodarowania przez zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej gospodarczej. Omawiana strefa, przewidziana została także na rysunku planu - jako ustalenia obowiązujące planu (co opisane zostało w legendzie) i oznaczona niebieską linią przerywaną. Tym samym, część graficzna i tekstowa planu pozostają spójne. Na rysunku planu wyznaczono bowiem jako ustalenie obowiązujące strefę "E" - jako teren ochrony konserwatorskiej, która przewidziana została także w części tekstowej planu w zapisach określających zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W omawianym zakresie załącznik graficzny nie zawiera ustaleń innych niż tekst uchwały, jak też nie pomija strefy "E", przewidzianej w części tekstowej. Można powiedzieć, że w tym zakresie prawodawca gminny w kwestii lokalizacji sfery odesłał w tekście uchwały do złącznika graficznego. Skoro strefa "E" (podobnie jak inne strefy konserwatorskie), przewidziane zostały w części ogólnej planu a ich lokalizację ustalono na rysunku planu nadając jej charakter obowiązującego ustalenia planu, nie było potrzeby powtarzania zapisu o tym terenie chronionym w ustaleniach szczegółowych planu ( podobnie jak nie uczyniono tego w odniesieniu do strefy "A").

Uzasadniony, w ocenie Sądu, okazał się natomiast zarzut wadliwych rozwiązań przyjętych w § 13 ust. 3 uchwały, który zgodnie z zaleceniem NSA podlegał rozpatrzeniu w obecnym postępowaniu. W przepisie tym Rada, w zakresie zasad dotyczących infrastruktury technicznej przyjęła, że odprowadzanie wód opadowych następuje na teren własny nieutwardzony. Sąd uznał, że omawiany przepis uchwały narusza regulacje zawarte w § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Zaś w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 ww. rozporządzenia). Co więcej, zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Rozwiązanie przyjęte w § 13 ust. 3 kontrolowanej uchwały stanowi zatem nieuprawnioną modyfikację przedstawionych wyżej przepisów zawartych w akcie wyższego rzędu. Wprowadzenie powyższego ustalenia, pozostaje także w sprzeczności z zasadą zawartą w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., według której organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z przepisami odrębnymi. W omawianym zakresie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Zgodnie z zaleceniami NSA skład obecnie orzekający, winien także ocenić, czy nie został naruszony interes prawny skarżącej przez przeznaczenie terenów 3 MN2 i 4 MN2 po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy uwzględnieniu strefy "E" i wynikającego z niej zakazu zabudowy.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie, należy uwzględnić, zawartą w wyroku kasacyjnym ocenę, co do tego, że legitymacja procesowa w zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może przysługiwać nie tylko podmiotowi, który ma tytuł prawny do nieruchomości. Przyjmując w ślad za NSA, że posiadanie interesu prawnego nie musi być oparte na prawie własności konkretnej nieruchomości, zaznaczyć należy, że rzeczą skarżącej jest wykazanie, że pomimo braku tytułu prawnego do terenów 3 MN2 i 4 MN2, możliwość realizacji na tych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej naruszy jej prawne chroniony interes jako właściciela nieruchomości sąsiedniej wpisanej do rejestru zabytków.

Z treści skargi wynika, że skarżąca swój interes prawny w zaskarżeniu postanowień planu odnoszących się do terenów 3 MN2 i 4 MN2 wywodzi z faktu, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, wpisanej do rejestru zabytków i poddanej z tej racji ochronie określonej w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej rozwiązania planistyczne przyjęte w § 19 uchwały, dopuszczające zabudowę na omawianym terenie - który dotychczas był niezbudowany - naruszają "art. 1 ust... pkt 4", art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p, oraz art. 4 pkt 4 i art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Skarżący podmiot uznał, że rozwiązanie to, zakłóci właściwe eksponowanie zabytkowego zespołu pałacowego, obniży jego wartość zabytkową powodując zagrożenie dla substancji zabytkowej, "stworzy precedens do rozwoju intensywnej zabudowy terenu, który w naturalny sposób powinien zostać utrzymany w historycznym sposobie zagospodarowania". Dopuszczona zabudowa na działce nr [...] spowoduje - zdaniem strony - utratę "historycznej harmonijnej sylwety - malowniczej panoramy z widokiem na pasmo Karkonoszy ze Śnieżką oraz pasmo Rudaw Janowickich. Strona skarżąca wskazuje także, że roboty budowlane, które będą wykonywane na omawianym obszarze - w tym roboty zmienne - spowodują trwałą zmianę rzeźby omawianego terenu. Stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (na terenie którego znajduje się działka nr [...]), który zakazuje wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymanie, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Skarga podnosi także, że zabudowa spornych terenów spowoduje powstanie intensywnego ruchu kołowego na alei zabytkowej prowadzącej do pałacu i przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia bezpieczeństwa mieszkańców, pieszych i kierujących. Naruszony, jej zdaniem, został art. 5 prawa budowlanego, w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej, planowana zabudowa uniemożliwi jej także dostęp do studni (ujęcia wody), z której korzysta na zasadzie służebności oraz utrudni remonty i konserwacje linii prowadzącej od ujęcia wody do zabudowań folwarcznych.

Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uregulowania dotyczące terenu 3 MN2 i 4 MN2 przypomnieć należy, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się podmiot skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że akty planistyczne w sposób pośredni, czy też bezpośredni, wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługuje bowiem tzw. władztwo planistyczne, realizowane przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina podejmując rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego samodzielnie kształtuje zatem sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W planowaniu przestrzennym należy niewątpliwie uwzględnić szeroki kontekst wynikający z uwarunkowań prawnych i przestrzennych celem wyboru optymalnego sposobu zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak władztwem nieograniczonym, zaś ingerencja gminy musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi.

W przedmiotowej sprawie oceny legitymacji strony skarżącej należy zatem dokonać z uwzględnieniem istoty władztwa planistycznego, która polega na wiążącym (proporcjonalnym) ustaleniu/zmianie przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia interesu prawnego nie można jednak wywodzić z samego faktu uruchomienia stosowania względem skarżącej określonych norm prawa, będącego konsekwencją zmiany przeznaczenia sąsiedniego terenu w akcie planistycznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art, 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga realna zmiana w sytuacji prawnej strony skarżącej.

Oceniając pod tym kątem naruszenie interesu 'prawnego skarżącej, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy przysługuje jej rzeczowe prawo ograniczone w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie korzystania z ujęcia wody na rzece Łupnia a przez działkę nr [...] przebiega wodociąg umożliwiający to korzystanie, to uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowego elementu zagospodarowania przestrzennego w postaci zabudowy ww. działki wpłynie na sposób wykonywania tego uprawnienia. Z tej racji, Sąd uznał, że w skarżącej przysługuje legitymacja do skarżenia zapisów planu odnoszących się terenów 3 MN 2 i 4 MN2. Okoliczność ta uprawnia Sąd do zbadania legalności planu w tym zakresie, jednak nie przesądza o zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Skarżąca podnosi, że zmiana przeznaczenia nieruchomości oznaczonych jako teren 3MN2 i 4MN2, przez dopuszczenie na nich zabudowy sąsiadującej z obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków wpłynie na jej sytuację prawną wynikającą z norm prawa materialnego (między innymi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Skarżąca nie konkretyzuje jednak tego wpływu.

Wskazać zatem należy, że ustawa o ochronie zabytków, określa między innymi, przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi (art. 1). Ustawodawca odróżnia zatem ochronę zabytków - która zgodnie z art. 4 stanowi obowiązek organów administracji państwowej (przede wszystkim organów konserwatorskich) - oraz opiekę nad zabytkami, którą sprawują właściciele i użytkownicy zabytku. W art. 5 ustawodawca konkretyzuje zakres tej opieki. Polega ona, w szczególności, na zapewnieniu warunków; 1/ naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2/ prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowanych przy zabytku; 3/zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4/ korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowanie i upowszechnianie wiedzy o zbytku oraz o jego znaczeniu dla historii i kultury. Mając zatem na uwadze zakres obowiązków wynikających dla skarżącej z przytoczonej regulacji, uznać należy, że przewidziana planem zabudowa terenów sąsiednich, pozostaje bez wpływu na możliwość wykonywania przez nią tych obowiązków również w zakresie utrzymania zabytku i jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Terenów 3 MN2 i 4 MN2 nie można bowiem traktować jako otoczenia zabytku - w rozumieniu omawianej ustawy – gdyż otoczenie zabytku, to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony. Skarżąca nie wykazała zaś, aby przedmiotowy teren ujęty był w decyzji o wpisie zabytku do rejestru jako jego otoczenie.

Dopuszczenie zabudowy na terenie sąsiednim, oddzielonym od działki skarżącej drogą, nie wpłynie też bezpośrednio ani nie ograniczy możliwości wykonywania przez skarżącą uprawień właścicielskich polegających na korzystaniu z nieruchomości zabytkowej. Świadczy o tym przyjęta funkcja terenu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczonym usługami wbudowanymi - oraz ustalone dla tej funkcji warunki zabudowy. W planie przyjęte bowiem zostały uregulowania mające ograniczyć na tym obszarze gęstość zabudowy, przez: dopuszczenie zabudowy jedynie w formie wolnostojącej, ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych na 1500 m2 , przyjęcie wskaźników zagospodarowania terenu bardziej rygorystycznych niż w przypadku innych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Omawiana zabudowa nie będzie miała charakteru zabudowy dominującej, skoro wysokość kalenicy nie może przekroczyć 8,5 m. Zabezpieczona została także odpowiednia odległość zabudowy od obiektu zabytkowego, przez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy: w przypadku terenu 3 MN2 wynoszącej 10 i 15 m od drogi publicznej KDL i 6 m od pozostałych dróg (KDD i KDW). Z punktu widzenia zarzutów skarżącej, wskazujących na utratę walorów zabytkowych jej nieruchomości i ograniczenie ekspozycji widokowej zabytku, istotne jest, że zgodnie z rysunkiem planu dla terenu 3 MN2 i 4 MN2 obowiązują strefy ochrony konserwatorskiej: "E"- ochrony ekspozycji oraz "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Strefa "E" wprowadzona została dla zabezpieczenia i właściwego eksponowania zespołu pałacowego - wprowadzono też na niej zakaz zabudowy. Natomiast w związku ze strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, zabudowa na omawianych terenach poddana jest dodatkowym ograniczeniom wynikającym z § 6 ust. 4 i ust. 3. Przywołane uregulowania, stanowią wyraz realizacji art. 19 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym, w planach miejscowych ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary na których obowiązują określone ustaleniami planu nakazy i zakazy mające na celu ochronę znajdujących się na ich obszarze zabytków. Z przepisem tym koresponduje art. 15 ust.2 pkt 4 u.p.z.p. – i omówione przepisy stanowią też wyraz jego realizmu. W szczególności zabezpieczono bowiem strefę ochrony ekspozycji i rozwiązanie to (podobnie jak w przypadku strefy A) uzyskało pozytywne uzgodnienie wyspecjalizowanego organu ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu, przytoczone uregulowania w dostateczny sposób chronią interesy skarżącej jako właścicielki nieruchomości zabytkowej. Skarżąca nie wskazała też, konkretnej normy prawnej, która przez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości sąsiedniej byłaby naruszona, i tym samym wpływałaby bezpośrednio na jej sytuację prawną pozbawiając ją lub ograniczając jej określone prawa. Zauważyć należy, że podnoszone przez nią kwestie dotyczące ograniczenia właściwej ekspozycji zabytku, dotyczą przede wszystkim widoku z okien pałacu a nie widoku na pałac. Skarżąca zarzuca zatem, że zostanie pozbawiona rozległego widoku z okien pałacu, tworzącego czytelną spójną formę krajobrazową, jednak nie wskazuje konkretnej normy, która taki widok - przez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach sąsiednich - chroniłaby i w związku z tym ustalania planu naruszałby tę normę. Skarżąca, uważa też, że dopuszczona zabudowa, spowoduje dysharmonię w krajobrazie i obniży wartość jej nieruchomości. Zauważyć zatem należy, że w związku z wprowadzeniem strefy "A" ochrony konserwatorskiej na omawianym terenie, do nowej zabudowy odnosić się będą zasady ochrony środowiska kulturowego i kształtowania zabudowy nakazujące staranne i harmonijne komponowanie obiektów budowlanych w krajobraz. Utrzymanie harmonijnego krajobrazu zostało zatem uwzględnione w ustaleniach planu. Przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenów 3MN2 i 4 MN2, pozostaje także zgodne z przeznaczeniem tych terenów przyjętym w Studium. Skarżąca nie dostrzega przy tym, że sporządzając projekt planu, organ wykonawczy gminy nie mógł pominąć przeznaczenia dla tego terenu przyjętego w studium i nie mógł wprowadzić na nim innej funkcji (np. pozostawić w wykorzystaniu rolniczym), gdyż prowadziłoby to do oczywistej sprzeczności ze studium.

Określając przeznaczenie i warunki zagospodarowania tych terenów organ uwzględnił zatem wymóg zgodności funkcji (przeznaczenia terenu) ze studium, z drugiej zaś strony - w miarę potrzeby - uwzględnił konieczność zapewniania ochrony zabytku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, przez wprowadzenie na nim wymogów wynikających z ochrony konserwatorskiej. Decydując o objęciu tego terenu ochroną konserwatorską - a w konsekwencji o zakresie ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponenta tego terenu (również przyszłego), organ musiał kierować się jak najmniejszą uciążliwością nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytku (por. wyrok z dnia 8 listopada 2011 r. I SA/Wa 789/10, z dnia 25 maja 2011 r. II SA/GI 10/11). Z tych też względów, nie było możliwie wprowadzenie takiego rozwiązania jak postulowała to skarżąca.

Kompleksowa analiza warunków zabudowy i zagospodarowania wynikających z ustaleń ogólnych i szczegółowych planu dla przedmiotowe terenu, wskazuje na znaczny zakres ograniczeń obowiązujących w tym względzie na terenach 3 MN2 i 4 MN2 - począwszy od całkowitego zakazu zabudowy na części terenu ( np. strefa E, strefa ochronna sieci energetycznych - o czym niżej), poprzez ograniczenia wynikające z ustalonych wskaźników zagospodarowania i wymogów konserwatorskich ustalonych dla planowanej zabudowy (omówionych już wcześniej). Należy też zwrócić uwagę, na ograniczenia, które obowiązują na wszystkich terenach zabudowy objętych planem (w tym także na omawianym terenie) wynikające z obowiązku uwzględnienia stref ochronnych dla linii energetycznych niskiego i średniego napięcia (§ 5 pkt 9 uchwały). W przypadku linii elektroenergetycznych 20 Kv i 0,4 Kv wynoszą one odpowiednio po 10 m i 3 m od rzutu poziomego skrajnego przewodów linii i obowiązuje w nich zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 13 ust. 7 pkt 2). Jest to kolejne ograniczenie, które będzie miało wpływ na rozmieszczenie zabudowy na omawianym terenie.

Powyższe wskazuje zatem, że zabudowa planowana na terenach 3 MN2 i 4 MN2 naruszała ograniczała uprawnienia właścicielskie skarżącej z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Sąd nie stwierdził wreszcie, aby dopuszczenie zabudowy na omawianych terenach 3 MN2 i 4 MN2 uniemożliwiło skarżącej wykonywanie prawa rzeczowego w postaci służebności korzystania z ujęcia wody. Ustalenia planu w żaden sposób nie naruszają wiążących w tej kwestii przepisów kodeksu cywilnego, nie ingerują w to uprawnienie skarżącej i nie pozbawiają jej możliwości wykonywania. Natomiast istnienie tego uprawnienia będzie musiało być uwzględnione na dalszym etapie inwestycyjnym (pozwolenie na budowę), wówczas to bowiem, następuje konkretyzacja sytuowania obiektów budowlanych. Lokalizacja ta będzie musiała respektować uprawnienia skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa rzeczowego.

Dopuszczenie zabudowy na ww. terenach nie narusza także § 3 pkt 5 rozporządzenia Wojewody D. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zakaz zawarty w tym przepisie, odnosi się bowiem do wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu a nie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - konkretnie budynku. Ograniczenia w zakresie budowy nowych obiektów budowlanych zawarte są natomiast w pkt 7 omawianego przepisu, który zakazuje budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz ten, nie znajduje zastosowania na terenach położonych w obrębie jednostek osadniczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Zakaz ten nie dotyczy omawianego terenu.

Podnieść wreszcie należy, że zarzuty wskazujące na to, że zabudowa spornych terenów spowoduje powstanie intensywnego ruchu kołowego na alei zabytkowej i przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia bezpieczeństwa mieszkańców, pieszych i kierujących także nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, gdyż dotyczą sfery jej faktycznej - a prawnej - podobnie jak zarzut wskazujący na obniżenie wartości jej nieruchomości. Związek pomiędzy zwiększeniem ruchu kołowego na drodze publicznej, spowodowany zabudową mieszkaniową dopuszczoną na sąsiednich terenach - o ile faktycznie nastąpi - będzie miał charakter faktyczny a nie prawny.

O naruszeniu interesu prawnego nie świadczy także zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowalnego w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedsięwzięcia budowlane możliwe do realizacji na działce sąsiedniej, wymagają wydania decyzji administracyjnych (w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). W tych postępowaniach skarżąca będzie mogła uczestniczyć, o ile będzie jej przysługiwał przymiot strony. To, czy dopuszczalne ustaleniami planu przedsięwzięcia budowlane w postaci budynków jednorodzinnych o wskazanych w planie parametrach, będą uciążliwe dla skarżącej jako właścicielki nieruchomości położonej w pobliżu, nie zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji wymaganych w tego typu sprawach. Wynikające z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, dotyczy również interesu prawnego, a nie faktycznego. Należy też zwrócić uwagę, że w doktrynie wskazuje się, że pojęcie zagospodarowania terenu należy łączyć generalnie z przepisami prawa budowlanego. Podjęcie przez dany podmiot działalności polegającej na zagospodarowaniu terenu, polega bowiem na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym też zakresie, to przede wszystkim przepisy tej ustawy gwarantują ochronę osób trzecich ( vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2400/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ) Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...).

Zdaniem Sądu nie można też uznać, aby subiektywne odczucie ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej spowodowane usytuowaniem obiektów budowlanych w najbliższym sąsiedztwie jej nieruchomości, czy wynikający z tego spadek jej wartości, miał wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu do sądu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej, nie ma bowiem zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Powyższe wynika z tego, że własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być zatem a priori, potraktowane jako ograniczenie prawa własności. Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności - najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09 (OTK ZU nr 3A/2011, poz. 26) "nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (dalej zbiorczo: właściciel) nieruchomości z prawa zabudowy - przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną". Natomiast jak stwierdza dalej w powołanym orzeczeniu Trybunał, "kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami znajdują się - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r. (sygn. akt III ARN 42/91, OSN nr 3/1993, poz. 42 - "protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w których ocenie terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne."

Jeżeli chodzi o podnoszony spadek wartości nieruchomości, zauważyć należy, że w u.p.z.p. wprost przewiduje roszczenia na wypadek obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 3), których można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10). Jeżeli więc rzeczywiście wartość nieruchomości skarżącej uległa obniżeniu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, to jej interesy są, w tym zakresie dostatecznie chronione w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżąca nie może powoływać się na to, że na skutek uchwalenia planu miejscowego uległa obniżeniu wartość jej nieruchomości w celu zaskarżenia tego planu w trybie art. 101 u.s.g. Powyższa okoliczność nie uzasadnia zatem przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 1206/13, COBSA, nsa.goc.pl).

Poza przedstawionymi wyżej zarzutami, które zgodne z zaleceniami NSA winny być poddane ocenie, Sąd uznał za uzasadnione odniesienie się także do zarzutu skargi kwestionującego § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały, w którym wprowadzono zakaz umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych nie związanych bezpośrednio z danym obiektem i stanowiących na obiekcie lub obszarze element obcy. Do tego zarzutu nie odniósł się bowiem ani WSA ani NSA. Zatem ten aspekt sprawy, jako przedmiot sporu pomiędzy stronami, pozostał otwarty do rozstrzygnięcia, co zobowiązywało Sąd do jego obecnego rozpoznania.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie tego zakazu na terenie oznaczonym symbolem 1 U, na którym znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków, mieściło się w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. do ustalenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w tym zakresie Rada wkroczyła w kwestie uregulowane kompleksowo ustawą o ochronie zabytków, choćby z tego względu, że przywołany przez nią przepis wymagający pozwolenia konserwatora na umieszczenie tablic, reklam oraz napisów odnosi się do zabytku wpisanego do rejestru urządzeń technicznych, a w niniejszej sprawie z takim wpisem nie mamy do czynienia.

Wprowadzając powyższy zakaz, Rada Gminy działała - zdaniem Sądu - w granicach władztwa planistycznego a ograniczenie w tym zakresie uprawnień właścicielskich skarżącej, nastąpiło z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Obok prawa własności w planowaniu przestrzennym uwzględnia bowiem także walory architektoniczne i krajobrazowe, oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków a także dóbr kultury współczesnej. Nie ma wątpliwości, że służąca celom komercyjnym forma ekspresji jaką jest reklama, nie daje się pogodzić w wielu sytuacjach z wymienionymi wyżej wartościami. Skarżąca sama wielokrotnie zwracała też uwagę, na konieczność zapewniania możliwości korzystania ze szczególnych walorów krajobrazowych oraz z unikalnego dziedzictwa kulturowego obiektu zabytkowego znajdującego się na terenie U1. Korzystanie to powinno obywać się w sposób możliwie niezakłócony przez reklamy, które pozostają obce naturalnemu, historycznemu krajobrazowi. Istotne także jest, że omawiany zakaz nie jest całkowity, dotyczy bowiem umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych nie związanych bezpośrednio z danym obiektem i stanowiących na obiekcie lub obszarze element obcy. Skarżąca może zatem umieszczać reklamy zawierające treści związane z obiektem i obszarem zabytkowym, dające się pogodzić ze specyfiką tego terenu i pozostające w zgodzie z walorami historyczno- krajobrazowymi. Własność, nie będąc prawem absolutnym / może być bowiem ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustaw i w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W omawianym zakresie - uchwała ograniczając skarżącej możliwość wykonywania jej praw - nie narusza zasady proporcjonalności - biorąc pod uwagę szczególne położenie i walory zabytkowo - krajobrazowe nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Sygnalizacyjnie zauważyć należy, że wśród zarzutów do których nie odniósł się WSA w poprzednim wyroku znajduje się także zarzut nie ujęcia w układzie komunikacji wewnętrznej drogi do baszty. Skarżąca wskazuje jednak, że znajduje się ona na terenie 1 ZP, a jak już wcześniej zauważono co do tego terenu ustalenia planu straciły moc obowiązującą. Skoro droga ta znajduje się na obszarze nie objętym obecnie na skutek prawomocnego wyroku planem, podniesiony w tym względzie zarzut Sąd uznał za bezprzedmiotowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla wydania orzeczenia zawartego w pkt II stanowił art. 151 u.p.p.s.a. O kosztach postanowiono przy uwzględnieniu art. 200 i 205 ww. ustawy.