Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 491/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80,  art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 § 1,  § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2015 r. (uzupełnionym [...] listopada 2015 r.) M. K. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: arkusz mapy [...], obręb [...], działki numer [...], [...] cz., [...] oraz [...] cz., z arkusza mapy [...]

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak [...] Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości. Następnie wniosek o zwrot nieruchomości został rozszerzony na całą działkę numer [...].

Decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] Starosta [...] odmówił zwrotu na rzecz M. K. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...] działki numer [...] oraz [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność [...] (punkt I decyzji), a także umorzył postępowanie w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka numer [...] cz., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (punkt II decyzji).

W toku dotychczas prowadzonego postępowania ustalono, iż aktem notarialnym z [...] grudnia 1977 r., rep. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) K. K. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiące - działkę nr [...] z arkusza mapy [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działkę nr [...] z arkusza mapy [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższe nastąpiło w oparciu o pismo Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r., znak: [...] stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., a także pismo Urzędu Miejskiego w [...], Wydział [...] z dnia [...] marca 1976 r., znak [...], stwierdzające że Wydział ten nie wnosi zastrzeżeń do przeznaczenia gruntu rolnego, położonego w rejonie [...] na cele nierolnicze, w związku z planowanym budownictwem mieszkaniowym wysokim i inwestycjami towarzyszącymi, w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu. Na podstawie oszacowania biegłego T. S. z [...] listopada 1977 r. cenę nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt III Ns [...], spadek po zmarłej [...] czerwca 2001 r. K. K. nabył w całości M. K.. Natomiast zgodnie z mapą stanu prawnego, wkreśloną na wyrysie z mapy ewidencyjnej z dnia [...] października 2015 r. dawna działka nr [...] odpowiada w części - obecnym działkom nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] z arkusza mapy [...]

W toku postępowania organ I instancji zgromadził między innymi następujące materiały, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia dotyczącego tej części dawnej działki numer [...], która odpowiada aktualnie działce stanowiącej przedmiot niniejszej decyzji, tj. działce numer [...]:

- protokół z oględzin nieruchomości, które miały miejsce [...] maja 2016 r. i w którym w odniesieniu do działki numer [...] podano: "Działka nr [...] zajęta jest pod przebiegającą w wykopie linię [...]. W części południowej znajduje się stacja pod wiaduktem ul. [...], wraz z dojściami pieszymi i zielenią urządzoną. W części północno - wschodniej znajduje się fragment utwardzonej ulicy - przedłużenia ul. [...]. Przestrzeń w północnej części zajęta jest pod zieleń urządzoną (trawnik, drzewa z nasadzeń) oraz infrastrukturę [...]

- pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] grudnia 2016 r., znak [...] w którym wskazano, że "(...) działka numer [...] w całości znajduje się w pasie drogowym ulic [...]. Stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ulice [...] wybudowane zostały na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1979 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny trasy [...] i [...]"). Obiekty te zostały wykonane w terenie o zróżnicowanym wysokościowo ukształtowaniu oraz wyposażono w związku z tym w obiekty inżynierskie - m.in. pochylnie i kładki. Z uwagi na to, że trasa tramwaju [...] biegnie w głębokim wykopie, towarzyszące jej skarpy, z przyczyn technicznych są rozległe i wielostopniowe. Również oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących w projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej. Ponadto w pasie rozdziału przebiegają sieci infrastruktury technicznej tj. wodociąg o średnicy 1000 mm oraz kanał deszczowy o średnicach 600 mm i 300 mm i w opinii Zarządu Dróg Miejskich nie ma możliwości lokowania pomiędzy nimi jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą. Wszystkie urządzenia techniczne, znajdujące się w pasie drogowym służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu i obsługi ruchu w ulicach [...]". Do pisma załączono mapę z wkreśloną linią graniczą przedstawionych ulic.

- pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] czerwca 2017 r., znak [...] w którym podano, że "(...) cała wschodnia część działki numer [...] z obrębu [...], arkusza mapy [...], znajduje się po wschodniej stronie ul. [...], oznaczona na załączonej mapie nr [...], znajduje się w pasie drogowym ww. ulicy i stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2015, 460). Oznaczony teren pełni funkcję części chodnika, zatoki autobusowej i pobocza. Położona na części działki numer [...] zieleń, ze względu na ograniczone środki finansowe, nie znajduje się w stałym koszeniu, które jest zalecane interwencyjnie na zgłoszenie mieszkańców lub straży miejskiej".

M. K. wniósł odwołanie od punktu 1 powyższej decyzji.

Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak [...] został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], obr. [...], arkusz mapy [...] o powierzchni [...] ha na działki numer: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak [...] Wojewoda zatwierdził ugodę administracyjną, mocą której między innymi odmówiono zwrotu na rzecz M. K. prawa własności działki numer [...] (obręb [...], arkusz mapy [...] o pow. [...] m2), działki numer [...], (obręb [...], arkusz mapy [...], o pow. [...] m2 oraz działki numer [...] (obręb [...], arkusz mapy [...] o pow. [...] m2, powstałej z podziału działki numer [...]).

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...] Wojewoda uchylił punkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K. działki numer [...], obręb [...] [...], arkusz mapy [...], powstałej z podziału działki numer [...], obręb [...], arkusz mapy [...] (punkt 1 decyzji); o umorzeniu postępowania w zakresie działek numer [...] oraz [...], obręb [...], arkusz mapy [...] (powstałych z podziału działki numer [...], obręb [...] arkusz mapy [...] objętych ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą [...] listopada 2017 r., znak [...] (punkt 2 decyzji); o umorzeniu postępowania w zakresie działki [...], arkusz, arkusz mapy [...], obręb [...], objętej ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą [...] listopada 2017 r., znak [...] (punkt 3 decyzji).

Wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2018 r., znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wskazał, iż decyzja Wojewody została oparta na niewystarczająco wnikliwym i wszechstronnym postępowaniu wyjaśniającym. Niewystarczającym było oparcie rozstrzygnięcia jedynie o pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...], które, co najwyżej mogły ukierunkować ocenę materiału dowodowego, natomiast z żadnym stopniu nie mogły stanowić samodzielnych dowodów.

W ocenie Sądu oparcie argumentacji dotyczącej rzeczonego gruntu jedynie na informacji pochodzącej od zarządcy drogi nie zwalnia organów prowadzących postępowanie zwrotowe z obowiązku wyjaśnienia faktycznego statusu spornego grantu. Sąd pokreślił, iż Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest organem w strukturze Urzędu Miasta [...] i podlega Prezydentowi [...]. Z kolei Miasto [...] jest, jako jednostka samorządu terytorialnego, stroną w sprawie mającą przeciwstawny interes w stosunku do wnioskodawcy, zainteresowaną utrzymaniem drogi i przyległych gruntów w swojej domenie. Ponadto sąd wskazał, iż w pismach Zarządu Dróg Miejskich nie uzasadniono funkcjonalnego związania pasa gruntu poza granicą ścieżki rowerowej we wschodniej części działki [...] na odcinku granicy z działką [...]. Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie konieczna będzie analiza poszczególnych dokumentów zebranych w sprawie, a także uwzględnienie danych wynikających z konkretnych, zatwierdzonych rozwiązań projektowych ul. [...]. Powyższe powinno doprowadzić organ do określenia statusu pasa zieleni znajdującego się w obrębie działki numer [...] na odcinku graniczącym z działką numer [...]. Sąd pokreślił również, iż wnioskodawca nie wykazał dlaczego określone obszary działku numer [...] (poza pasem przylegającym do działki numer [...]) powinny mu zostać zwrócone.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] poinformował Wojewodę, że na działce numer [...] nie posiada obiektów inżynieryjnych będących w utrzymaniu Zarządu. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowa działka posiada elementy infrastruktury drogowej wchodzące w skład sieci oświetlenia drogowego stanowiące majątek tut. Zarządu: 6 lamp oświetlenia drogowego z linią kablową zasilającą przedmiotowe oświetlenie w zasięgu [...] Przedmiotowe oświetlenie powstało w ramach budowy oświetlenia drogowego wzdłuż ulicy [...] i zostało przyjęte do użytkowania protokołem odbioru końcowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007. Zarząd Dróg Miejskich utrzymuje przedmiotowe oświetlenie drogowe w zakresie kosztów związanych ze zużytą energią elektryczną pobieraną przez lampy oraz w zakresie kosztów przeznaczonych na konserwację (naprawy awaryjne, przeglądy punktów świetlnych i linii oświetleniowej kablowej). Na działce w pasie zieleni położonym przy ul. [...] rośnie ok. 60 sztuk młodych drzew - [...] (pobocze zachodnie), ok. 5 sztuk młodych klonów pospolitych (pobocze wschodnie), które znajdują się w utrzymaniu Zarządu. Ponadto Zarząd przesłał kopię książki drogowej z kwietnia 2008 r.

Pismem z [...] lutego 2019 r., Wojewoda zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wykreślenie linii granicznych pasa drogowego ulicy [...] na mapie zasadniczej, a także o podanie, jaką rolę w istniejących układzie komunikacyjnym pełni pas zieleni znajdujący się wzdłuż drogi rowerowej do granicy działki numer [...] z działką numer [...], porośnięty zielenią niską.

Pismem z [...] marca 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wskazał, że drzewa zlokalizowane na działce nr [...] po stronie zachodniej w terenach zielonych, stanowią rekompensaty za drzewa wycięte z pasów drogowych. W istniejącym układzie komunikacyjnym pas zieleni znajdujący się wzdłuż drogi rowerowej do granicy dz. [...] z działką nr [...], stanowi również rezerwuar do przyszłych nasadzeń, realizowanych przez tutejszy Zarząd".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej k.p.a.), w związku z ugodą administracyjną zawartą przed Wojewodą [...] listopada 2017 r., znak [...] uchylił punkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak [...] w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka numer [...], obr. [...], arkusz mapy [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K. działki numer [...]. obręb [...]. arkusz mapy [...], powstałej z podziału działki numer [...], obręb [...]. arkusz mapy [...]

Organ odwoławczy w ramach ponownego rozpoznania sprawy dokonał analizy statusu spornego gruntu, tj. wschodniej części działki numer [...], a dokładniej jej fragmentu między granicą ścieżki rowerowej a granicą sąsiadującej działki numer [...]. Wyniki przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego stanowiły podstawę do przyjęcia, że nie jest możliwym zwrot działki numer [...] z uwagi na fakt, iż cały jej obszar stanowi część drogi publicznej.

W ocenie organu odwoławczego ulica [...] jest drogą publiczną o kategorii powiatowej, w administracji Zarządu Dróg Miejskich w [...] (por. pismo ZDM z [...] grudnia 2016 r., znak [...] oraz informacje na stronie internetowej Zarządu Dróg Miejskich w [...]. W ocenie Wojewody analiza dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała bowiem, iż cała działka numer [...] (w tym jej sporny, wschodni, fragment) niewątpliwie leży w pasie drogowym ulicy [...]. Analiza mapy zasadniczej z naniesionymi liniami granicznymi doprowadziła organ do stwierdzenia, iż działka numer [...] w całości znajduje się w limach granicznych pasa drogowego ulicy [...]. Jak wynika ze zdjęć satelitarnych działki numer [...] pozyskanych przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z ogólnodostępnego serwisu geoportal.gov.pl, na działce numer [...] znajdują się: fragment utwardzonej ulicy - ul. [...], części chodników, zatoki autobusowe, przystanki autobusowe, część drogi rowerowej, pas zieleni obsadzony drzewami oraz pas zieleni niskiej, niepielęgnowanej, znajdujący się we wschodniej części działki, wzdłuż jej granicy z działką numer [...] pomiędzy drogą rowerową, a granicą działki. Ponadto we wschodniej części działki numer [...] znajduje się tablica z planem osiedla, dwa wjazdy na ul. [...]: w części północnej wjazd z [...] oraz wjazd na parking wzdłuż budynków nr [...], a w części południowej wjazd do [...]. Ponadto w części wschodniej działki znajduje się znak drogowy oraz hydrant. Powyższe potwierdzają dokumenty zgromadzone w ramach dotychczas prowadzonego postępowania, w szczególności protokół, nr [...] z przeprowadzonych [...] czerwca 2017 r. oględzin nieruchomości (wtedy jeszcze obecnej działki numer [...] jako części dawnej działki numer [...]) wraz z załączonymi do niej fotografiami oraz mapką poglądową, w którym wskazano, iż na działce numer [...] nie znajdują się żadne urządzenia drogowe.

W ocenie organu odwoławczego pas zieleni znajdujący się między granicą działki numer [...] z działką numer [...] oraz ścieżką rowerową wpisuje się w definicję pasa zieleni i niewątpliwie stanowi element pasa drogowego ulicy [...], co potwierdzają dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym jest też częścią pasa drogowego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Obszar ten w całości wypełnia definicję pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Fakt nieobsadzenia pasa zieleni przydrożnej drzewami czy krzewami, czy też brak urządzeń technicznych związanych z drogą sam w sobie nie może świadczyć o braku przynależności tego fragmentu gruntu do pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z [...] marca 2019 r. potwierdził, że przedmiotowy pas zieleni znajdujący się wzdłuż drogi rowerowej do granicy z działką numer [...] stanowi rezerwuar do przyszłych nasadzeń, a organ zobowiązany jest do dbania o istniejącą zieleń oraz tworzenia nowej, a także zobowiązany jest do nasadzeń rekompensujących na tych obszarach. W ocenie organu odwoławczego sporny fragment działki numer [...] w jej aktualnym i planowanym zagospodarowaniu pełni i pełnić będzie funkcję ochronną, zabezpieczającą oraz obsługującą istniejący układ komunikacyjny. Ponadto doświadczenie życiowe wskazuje, iż zabezpieczenie fragmentu pasa zieleni wzdłuż istniejącej drogi rowerowej jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu rowerowym. Sporny pas gruntu stanowiący zieleń przydrożną jest powiązany istniejącym układem komunikacyjnym ulicy [...]. Przedmiotowa części działki numer [...] "nie znajduje się w stałym koszeniu i nie stanowi pasa gruntu poza drogą publiczną. Organ odwoławczy też stanął na stanowisku, iż wyjaśnienia Zarządu Dróg Miejskich stanowią dokumenty urzędowe, którym przysługuje domniemanie prawdziwości.

Organ odwoławczy odniósł się jedynie do tych zarzutów, które dotyczyły dawnej działki numer [...] (jej fragmentu odpowiadającego, aktualnej działce numer [...]) uznając je za nieuzasadnione w zakresie działki graniczącej z działką numer [...], porośniętej spontaniczną, nieuporządkowaną zielenią. Za bezzasadny uznano zarzut bezpodstawnego przyjęcia, iż na działce numer [...] zrealizowana została infrastruktura świadcząca o realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji w której znajduje się na niej skarpa, porośnięta nieuporządkowaną zielenią. Samo ustalenie, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot zajęta jest pod drogę publiczną uniemożliwia jej zwrot bez potrzeby badania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy wskazał, iż zbędne było wystąpienie do wnioskodawcy z prośbą o dodatkowe uszczegółowienie wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż w przedmiotowej sprawie o jej wyniku zdecydowała przesłanka nadrzędna - tj. zajęcie całego obszaru działki numer [...] pod pas drogowy ulicy [...], co uniemożliwiło weryfikację czy na przedmiotowym obszarze został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W skardze do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pełnomocnik M. K. zaskarżył decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...], poprzez naruszenie

I. przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.

a) art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako: u.g.n.) poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że zwrot ww. nieruchomości nie jest dopuszczalny — mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez niesłuszne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 137 ust. 1 u.g.n.

- bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym,

- bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo, iż organy administracji, nie wskazały w jakim terminie doszło do zagospodarowania ww. działki,

- niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości,

- bezpodstawne przyjęcie, iż zwrot działki o nr [...] powstałej z jej podziału nie jest możliwym gdyż nieruchomość ta jest zajęta pod drogę publiczną, w sytuacji w której część nieruchomości oznaczonej nr [...] granicząca z działką o nr ewidencyjnym [...] nie została w ogóle zagospodarowana, natomiast porośnięta jest spontaniczną, nieuporządkowaną zielenią,

- bezpodstawne przyjęcie, że zwrot części nieruchomości oznaczonej nr [...] nie jest możliwy z uwagi na to, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej, przy czym organ w ogóle nie wskazał o jakie przepisy dokładnie chodzi oraz nie zweryfikował tego czy przestrzeń - "pas zieleni" nie wykracza poza dopuszczalne normy,

- bezpodstawne przyjęcie, iż na działce o nr [...] zrealizowana została infrastruktura świadcząca o realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji w której na działce znajduje się jedynie skarpa, porośnięta spontaniczną, nieuporządkowaną zielenią,

b) art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. z 2016r. poz. 124 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tj. błędne przyjęcie że pas zieleni stanowi w istocie pas drogowy ulicy na działce nr [...] (granicząca z działką nr [...]) co w efekcie doprowadziło do błędnego przekonania, iż część ww. działki objętej wnioskiem o zwrot jest zajęta pod drogę, pomimo iż z materiału dowodowego wynika, że część przedmiotowej działki nie jest drogą jak również nie wchodzi w skład pasa drogowego albowiem nie powstała na nim żadna naziemna ani podziemna infrastruktura drogowa jak również ww. pas zieleni nie stanowi elementu techniczno-użytkowego, przeznaczonego do prowadzenia czy zabezpieczenia ruchu drogowego przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) , dalej jako: KPA przejawiające się w:

- wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

- wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

- oparciu się przez Wojewodę na materiale dowodowym, z którego w żadnym wypadku nie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

- wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu na błędnych ustaleniach związanych z rekonstrukcją stanu faktycznego,

- pominięciu w toku procedowania niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych, z których jednoznacznie wynikało, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany,

- wydaniu rozstrzygnięcia ex officio z jednoczesnym przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz bez należytego zbadania stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co świadczy o dowolnych ustaleniach w zakresie ustalenia celu na jaki miała zostać wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość oraz brak podstaw do jej zwrotu,

- w rozstrzygnięciu, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej, bez wskazania o jakie przepisy dokładnie chodzi oraz zaniechanie zweryfikowania czy przestrzeń - "pas zieleni" nie wykracza poza dopuszczalne normy,

- nie odniesienie się do zarzutów odwołania.

W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w zaskarżonej części jako naruszającej prawo oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy w obrębie aktualnej działki numer [...] pewne jej obszary stanowią miejsca, gdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano, względnie, gdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano i zarazem nie zrealizowano na nich drogi publicznej. W szczególności spór ten dotyczy wschodniej części działki numer [...] na odcinku przy granicy [...].

Podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia są art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204 t.j.). W świetle przywołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. ab initio Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle powyższych regulacji należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy administracji nie wskazały co konkretnie miało znajdować się na wywłaszczonym terenie. Z treści zaskarżonej decyzji wynika jedynie to, iż teren ten został przeznaczony pod spółdzielczą zabudowę mieszkaniową. Jednakże z treści decyzji nie wynika to, czy infrastruktura powstała zgodnie z planem realizacyjnym, tzn. czy wzniesione obiekty powstały dokładnie w miejscach przeznaczonych pod taką zabudowę. Wskazać należy, iż cel wywłaszczenia powinien zostać przez organy administracji określony bardzo precyzyjnie, tak by możliwym było ustalenie czy na wywłaszczonej nieruchomości nie powstały zgoła inne obiekty, od tych które miały zostać wzniesione.

Dokonując transpozycji norm prawnych zawartych w art. 136 i 137 u.g.n. na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle ugruntowanych poglądów judykatury cel wywłaszczenia powinien być określony bardzo precyzyjnie - o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/KR 477/93, Legalis). W takim przypadku ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w tym w szczególności: decyzji określającej lokalizację inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie realizacyjnym inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu orzekania o wywłaszczeniu, wniosku o wywłaszczenie.

W rozpoznawanej sprawie na części działki o nr [...] graniczącej z działką [...] nie wykazano, że cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany. Trudno bowiem uznać, iż na działce tej powstała jakakolwiek infrastruktura świadcząca o tym, że ta część działki znajduje się w pasie drogowym. Ta część działki porośnięta jest spontaniczną, nieuporządkowaną roślinnością podobnie zresztą jak działka o nr [...]. Na tym terenie nie powstała również żadna infrastruktura. Granica działki o nr [...] powinna przebiegać wzdłuż drogi rowerowej, podobnie zresztą jak przebiega granica działki [...] (na której znajduje się droga publiczna wraz z chodnikiem oraz ciągiem komunikacyjnym przeznaczonym do poruszania się pieszo oraz na rowerze) i działki [...] na której znajduje się droga wewnętrzna wraz z miejscami postojowymi. Tablica informacyjna posadowiona w tej części działki (w załączeniu zdjęcia) - na granicy działek o nr [...] i [...] nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, gdyż jest to plan osiedla, który nie stanowi infrastruktury drogowej. Podobnie nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia posadowiony na granicy działek o nr [...] i [...] znak uliczny. Uwzględnienia wymaga to, iż na działce [...] umiejscowiony został również znak drogowy, a pomimo tego cel wywłaszczenia na tej działce nie został zrealizowany, a sama działka została zwrócona prawowitemu właścicielowi. Jednocześnie samo oznaczenie działki symbolem "dr" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego również nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka nr [...] przed podziałem również była oznaczona symbolem "dr". Po podziale natomiast jej charakter się zmienił, w związku z czym oznaczona została symbolem "Bp", tj. tereny przeznaczone pod zabudowę (niezabudowane). Samo oznaczenie rodzaju użytku symbolem "dr" nie przesądza o tym, że taka działka stanowi drogę publiczną - pomimo tego, że na takiej działce żadna infrastruktura drogowa nie powstała. Organy administracji oznaczając symbolem "dr" określoną nieruchomość miałby prawo do ingerowania w sposób wręcz nieograniczony, nawet w przypadkach w których część działki okazałaby się zbędna pod budowę drogi i niewykorzystywana w tym celu. Na pasie gruntu działki [...], graniczącej z działką nr [...], żadna infrastruktura drogowa nigdy nie powstała. Nie powstała również żadna inna infrastruktura np. podziemna świadcząca o zagospodarowaniu działki zgodnie z celem wywłaszczenia. Dokonując natomiast podziału działki nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...]), organ przyjął, że pas gruntu na którym znajduje się nieuporządkowana i spontanicznie rosnąca zieleń stanowi drogę publiczną. Wskazana część działki, tj. pomiędzy granicą działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]) powinna natomiast stanowić odrębną (od działki [...]) nieruchomość. Linia podziału powinna przebiegać podobnie do tej, która zastosowana została w przypadku działki nr [...] (na której znajduje się droga wewnętrzna wraz z parkingiem) i działki nr [...] na której znajduje się droga rowerowa, chodnik oraz jezdnia. Wydzielenie drogi publicznej należy dokonać zgodnie z jej faktycznym posadowieniem na działce, a nie "rozciągać" jej zakres na część terenu na której nie znajduje się żadna podziemna ani naziemna infrastruktura drogowa. W konsekwencji opisany pas gruntu przyległy do działki nr [...], uznać należy za zbędny na cel wywłaszczenia, a jako taki powinien zostać zwrócony po dokonaniu prawidłowego podziału działki nr [...].

Według Wojewody zachowanie fragmentu pasa pieleni wzdłuż istniejącej drogi rowerowej jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu rowerowym. W rzeczywistości działka [...] bezpośrednio graniczy z drogą rowerową. Tym samym nie stanowi ona wyodrębnionego pasa bezpieczeństwa. Na tym fragmencie działki (graniczącym z działką nr [...]) znajduje się spontanicznie rosnąca i nieuporządkowana zieleń, co wskazuje na to, że na tej części działki nie znajdują się żadne obiekty budowlane jak również urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, jak również żadne urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Taka część działki nr [...] (granicząca z działką nr [...]), nie wpisuje się w definicje pasa drogowego w kontekście art. 4 u.d.p., a jej zwrot nie pociągałby za sobą jakichkolwiek ograniczeń dla ruchu pieszych oraz rowerzystów a także nie pociągałby za sobą jakichkolwiek zagrożeń bezpieczeństwa (sąsiadująca działka nr [...] nie posiada pasa zieleni pomiędzy drogą rowerową a tą działką). Organ II instancji nie wskazał również jakie konkretnie obiekty, urządzenia czy infrastruktura znajduje się na działce, która miałaby służyć celom bezpieczeństwa czy wspomagać obsługę ruchu na działce [...] ograniczając się do stwierdzenia, że ta część działki stanowi rezerwuar do przyszłych nasadzeń, co poddaje w wątpliwość czy na działce został zrealizowany rzeczywisty cel wywłaszczenia.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika to, iż zwrot nieruchomości oznaczonej nr [...] nie jest możliwy z uwagi na to, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej. W istocie jednak organy administracji nie wskazały o jakie przepisy dokładnie chodzi oraz nie zweryfikowały czy przestrzeń - "pas zieleni" nie wykracza poza dopuszczalne normy, co świadczyć by mogło o tym, że zwrot mógłby nastąpić w części, która wykracza poza dopuszczalne normy. Uwzględnienia wymaga to, że sama działka miała zostać wywłaszczona pod budowę drogi a nie torowiska, które nie spełnia definicji "drogi publicznej". Organ II instancji całkowicie zaniechał ustosunkowania się do kwestii związanej z wyjaśnieniem charakteru prawnego pojęcia "torowiska". Uwzględnienia wymaga również to, iż organy administracji nie określiły ram czasowych, w których inwestycja na nieruchomości oznaczonej nr [...] miała zostać zrealizowana. Na tej podstawie bezpodstawnie wywiedziono, iż z samego tylko faktu wykorzystywania przedmiotowych działek drogę publiczną, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie zachodzi potrzeba ustalania terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. Takie postrzeganie problemu z pewnością wypacza zamysł racjonalnego ustawodawcy, który określając w art. 137 u.g.n. termin 7-letni na rozpoczęcie prac i termin 10-letni na ich zakończenie powiązał kryterium temporalne z przesłanką zbędności nieruchomości na cele publiczne. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w odniesieniu do pełniej powierzchni działek jakie zostały uprzednio wywłaszczone. Jednocześnie cel wywłaszczenia został w rozpoznawanej sprawie przedefiniowany w oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie przeanalizowano okoliczności sprawy pod kątem określenia ram czasowych zagospodarowania przedmiotowych działek.

Organy administracji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego nie pozyskały żadnych dokumentów, które wskazywałby na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach, co prowadzi do naruszenia zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, ujętej w art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z poczynionych ustaleń, organ administracji wyprowadził pogląd o wykorzystaniu działek na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle mając także na uwadze, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia, (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lexis.pl nr 2422113). Nie chodzi tu o budowę jakichkolwiek obiektów lecz o wzniesienie takich budowli, które będą stanowić urzeczywistnienie uprzednio zdefiniowanego celu wywłaszczenia. Konkluzje organu administracji o realizacji celu wywłaszczenia nie mają jednak pokrycia w zebranym materiale dowodowym w odniesieniu do części działki nr [...], graniczącej z działką o nr [...]. Organy wbrew dyspozycji zawartej w art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sposób usankcjonowały tym samym stan sprzeczny z prawem, przez co umniejszyły prawne gwarancje jednostek wobec władzy publicznej. Natomiast prowadzenie przez organy władzy publicznej postępowania zgodnie z zasadami prawa procesowego i materialnego stanowi urzeczywistnienie tak pojmowanej zasady zaufania obywateli do organów państwa. Organ II instancji nie wskazał na jakich dowodach oparł przekonanie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W szczególności w sprawie nie wyjaśniono czy badana była dokumentacja projektowa drogi. Takie ustalenia stanowiły natomiast konieczność aby prawidłowo ustalić czy realizowana inwestycja była zgodna z projektem i czy projekt przewidywał on również konieczność przejęcia spornych działek dla realizacji zamierzonego celu publicznego. Organ odwoławczy przede wszystkim nie wskazał w oparciu o jakie normy prawno-techniczne wydzielona została przestrzeń pomiędzy drogą publiczną, a torowiskiem stanowiąca trawnik. Samo powołanie się w treści decyzji na to, że oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej, nie spełnia wymogów jakie organ powinien zachować przy wydawaniu decyzji.

Wskazane uchybienia powodują naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ II instancji błędnie również przyjął, iż część działki o nr [...] leżąca przy granicy z działką o nr [...] leży w obszarze pasa drogowego. Taka argumentacja nie może zyskać potwierdzenia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który wskazuje, iż na działce tej żadna infrastruktura drogowa nigdy nie powstała. Nie można zatem uznać, iż ta część działki nr [...] (wzdłuż działki nr [...] pełni jakiekolwiek funkcje estetyczne bąź związane z ochroną środowiska (działka jest nieuporządkowana, porośnięta spontanicznie rosnącą zielenią) jak również nie spełnia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2016 roku, poz. 124 ). Nie można wreszcie uznać, iż spontanicznie rosnąca zieleń jest w istocie częścią pasa drogowego skoro zieleń ta stanowi składową nieuporządkowanej zieleni znajdującej się na działce nr [...]. Tym samym granice działki o nr [...] powinny przebiegać wzdłuż drogi rowerowej, a nie jak to ma obecnie miejsce, tj. z zachowaniem niewykorzystanego skrawka ziemi porośniętego nieuporządkowaną, spontaniczną roślinnością, który w żadnej mierze nie może zostać uznany jako część pasa drogowego.

Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie, oceniając status poszczególnych obszarów działki [...] w postępowaniu zwrotowym, powinien mieć na względzie przywołaną powyżej wykładnię regulacji u.g.n., które mają znaczenie dla właściwej kwalifikacji gruntów objętych wnioskiem M. K..

Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).