Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2163/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. D. i Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 148/16 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015r. sygn. akt II SA/Łd 148/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], a także decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie z dnia [...] lutego 2016r., nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Jak ustalił to sąd wojewódzki w swym wyroku, po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją z [...] października 2015 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409, ze zm.) zwanej: pr.bud., nakazał E. K. i W. K. (dalej: inwestorzy) rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną położonego w granicy z sąsiednią nieruchomością nr ewid. [...] o wymiarach 21,72m x 6,87m wraz z tarasem o wymiarach 5,20 m x 6,42 m, zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. przy ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i W. K. podnosząc, że art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nie ma zastosowania w sprawie, wydana decyzja ma charakter represyjny, gdyż nakazano rozbiórkę w większym zakresie niż jest to konieczne. Podali, że w postępowaniu można zastosować art. 9 pr.bud. Nadto w ich ocenie organ winien wdrożyć tryb wynikający z ar. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Podnieśli, że ostateczna decyzja ŁWINB z [...] listopada 2014r. nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego inwestycji dot. rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną, na działce nr [...] w m. W., zapadła z powodu uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Łodzi z dnia 5 września 2014r., sygn.akt II SA/Łd 1262/13, decyzji organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Zarzucili, że nałożono obowiązek rozbiórki, opierając się tylko na oględzinach bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, bez dodatkowych ekspertyz i ocen technicznych. Podkreślili, że część inwestycji zrealizowano na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i doszło do nabycia praw, zatem w stosunku do tej części nie można nałożyć obowiązku rozbiórki.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB), uchylił w całości decyzję PINB z [...] października 2015r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].06.2011r., nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną o pow. zabudowy 136,40 m², projektowanej pow. użytkowej 211,30 m² i projektowanej kubaturze 845,0 m³. Wyrokiem z dnia 4.02.2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, WSA w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...].06.2011r., w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Łódzki decyzją z [...].05.2014r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Wieruszowskiego z [...].05.2011r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną na działce o nr ew. [...], położonej w m. W. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w ww. zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w części objętej pozwoleniem na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego na tej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sytuacji zrealizowana inwestycja nie może być uznana za samowolę budowlaną, gdyż obliguje do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w trybie art. 50-51 pr.bud. Postepowanie to ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, a tylko brak takiej możliwości uzasadnia rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazującego rozbiórkę obiektu budowalnego bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wyjaśniono że zgodność inwestycji z przepisami była weryfikowana przez sądy administracyjne obu instancji w toku postępowania dotyczącego decyzji Wojewody Łódzkiego z [...].06.2011r. o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę wykonywanych robót budowlanych. W wyroku z dnia 4.02.2014r. sygn. akt II SA/Łd 1088/13, WSA w Łodzi uznał, że lokalizacja inwestycji nie spełnia wymogu określonego § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozp. w sprawie warunków technicznych), gdyż "nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. (...) Przedstawiony przez inwestorów (...) projekt budowlany, nie spełnia warunku przylegania (stykania się) całą powierzchnią do ściany istniejącej, a należącej do skarżącej. Zdaniem Sądu, nie można w okolicznościach tej sprawy, akceptować zamierzeń inwestora (zabudowy w granicy, nie stykającej się z istniejącą ścianą na długości ponad 20 m) jedynie w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, w oderwaniu od zapisu ust. 4 pkt 2". Sąd ocenił, że pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą z jej społecznego przeznaczenia, natomiast w analizowanej sprawie kwestie te nie zostały rozważone przez organ administracji.

Organ przytoczył treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych wyjaśniając, że nie wprowadza on ograniczeń co do jego zastosowania, dlatego błędne jest stanowisko, że przepis ten nie ma zastosowanie w tej sprawie. ŁWINB nie miał jednak możliwości zweryfikowania pozostałych przesłanek, w szczególności § 13, 60 i 271-273 ww. rozporządzenia, gdyż w aktach brak jest własnych ustaleń PINB, dokumentacji technicznej, decyzji o warunkach zabudowy, umożliwiających sprawdzenie czy inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi. Zarzucono, że PINB stwierdzając, iż inwestycja jest sprzeczna z §12 ust. 3 pkt 3 rozp. w sprawie warunków technicznych, nie badał jej zgodności z pozostałymi wymogami.

Zakwestionowano pogląd PINB, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Wprawdzie inwestorzy nie prowadzili robót budowlanych w dacie wydawania decyzji organu I instancji, lecz nie stanowi to o bezprzedmiotowości wydawania postanowienia w tym trybie zwłaszcza, że rozbudowa nie została zakończona w sposób umożliwiający oddanie jej do użytkowania. Nie wykonano montażu stolarki drzwiowej i balustrad, zaś z akt sprawy nie wynika, czy pozostałe roboty budowlane zostały zakończone. Tylko niewykonanie wskazanych prac świadczy, że celowym byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Odnosząc się zaś do treści odwołania inwestorów organ II instancji podał, że nie podzielił żadnego z podnoszonych zarzutów, w szczególności dotyczącego braku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Podkreślono, że skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie może być mowy o odstępstwach od takiego projektu.

Skargę na tę decyzję złożyła A. D. zarzucając błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4, art. 7 i art. 51 pr.bud. oraz §12 rozp. w sprawie warunków technicznych. Wskazała błędne zastosowanie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a., które doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie powinno to mieć miejsca, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , a także naruszono art. 6 k.p.a. i art. 12 k.p.a. oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia wykładni i zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4.02.2014r sygn. akt II SA/Łd 1088/13. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, jak również uczestniczka postępowania E. K. wniosła o jej oddalenie podzielając stanowisko organu odwoławczego. .

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Wieruszowie z [...]/10.2015 r., nr [...], a także decyzję ŁWINB w Łodzi z [...].11.2014 r., nr [...] oraz decyzję PINB w Wieruszowie z [...].02.2016 r., nr [...].

W motywach wyroku podano, że decyzja kasacyjna, skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W sprzeczności z tym przepisem pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zastosowanie tej normy do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby nie wadliwie sformułowane w niej wytyczne oraz podjęte przez ten organ wcześniejsze rozstrzygnięcia, które wykluczają możliwość prawidłowego rozpoznania sprawy, co przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia.

Sąd zbadał kwestię tożsamości spraw rozstrzyganych decyzją zaskarżoną oraz decyzją ŁWINB z dnia [...].11.2015r., nr [...], którą umorzono postępowanie PINB w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną, położonego w W. przy ul. [...].

Podzielając pogląd organu nadzoru budowlanego Sąd uznał, że w przypadku późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanej na podstawie tego pozwolenia inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną (art. 48 pr.bud.) lecz istnieje konieczność w stosunku do takiego obiektu przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy. Z tego względu oceniono, czy i ewentualnie w jakim zakresie wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. pozwala na ponowne działanie organu w trybie art. 51 tej ustawy. Uznano, że o ile uprzednio wydana decyzja umarzająca mając charakter procesowy, nie stanowi "rzeczy rozstrzygniętej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o tyle, w świetle niżej wskazanych przyczyn wadliwości decyzji organu odwoławczego konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli budowa została rozpoczęta, to wznowienie budowy stosownie do art. 37 ust. 2 pr.bud., może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Podobne konsekwencje wywołuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę lub stwierdzenie jej nieważności wyrokiem sądu administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud., gdy z obrotu prawnego usunięto decyzję o pozwoleniu na budowę, powinna zakresem rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo gdy budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o których mowa w art. 51 ust. 4, zastąpi decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono również, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50, czyli, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51. Nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1, w tym nakaz rozbiórki, najczęściej mają miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, lub niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/2010, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. oznacza zakończenie postępowania naprawczego z wynikiem negatywnym dla inwestora i jest to sytuacja wyjątkowa, gdyż wykonane roboty budowlane musiałyby spowodować tak ciężkie naruszenie przepisów pr.bud. lub innych przepisów prawa, że brak byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeśli jednak w ocenie organu, okaże się, że nie zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., to świadczy to o możliwym kontynuowaniu go w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. Dlatego też Sąd wyjaśnił, że sprawdzenie przez organ, czy nie ma podstaw do wydania jednej z decyzji określonych w pkt 1 ust. 1 ww. przepisu, jest wstępnym etapem postępowania wyjaśniającego, nie jest odrębnym postępowaniem i nie musi się kończyć wydaniem decyzji odmownej w oparciu o tę regulację. Stwierdziwszy taki stan organ nadzoru przechodzi do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. (por. A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. LexisNexis 2014). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie naprawcze winno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.

Nadto zdaniem Sądu niezbędne było wyjaśnienie wykładni przepisów prawa dokonanej w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4.02.2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13 oraz związania poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu tego orzeczenia. Z treści art. 170 p.p.s.a. wynika, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma przy tym powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Zatem zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu. (por. np. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1394/10 i z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II FSK 2103/08, dostępne w CBOSA). Przedmiotem rozstrzygnięcia wyrokiem z 4.02.2014r. sygn. akt II SA/Łd 1088/13 była decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę. Odnosiła się do określonego stanu faktycznego i stanu prawego, a wyrażony w wyroku pogląd sprowadzał się do konkluzji, że w oparciu o § 12 ust. 4 pkt 2 rozp. w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. w sprawie zmiany rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 46 ze zm.), inwestorzy nie mogli lokować ściany rozbudowywanego budynku w granicy nieruchomości z uwagi na niespełnienie przewidzianych przez ten przepis wymogów. Z marginalnie tylko uczynionej adnotacji, iż "również w aktualnym brzmieniu § 12 (po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009r.), a szczególnie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie byłoby możliwe zaakceptowanie projektu inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2024/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1354922)", nie można wyprowadzić wniosku, że w postępowaniu naprawczym wykluczone jest zastosowanie § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia do postępowania naprawczego. Sąd wyjaśnił, że wyrażone w wyroku stanowisko odnosiło się do projektu inwestorów, złożonego w tym postępowaniu, a nadto odwołał się do przepisów znowelizowanych, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia. Dlatego marginalnie i lapidarnie przytoczone, pozbawione uzasadnienia stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, wykraczając poza przedmiot rozstrzygnięcia.

Sąd podał, że z utrwalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, że "sytuowanie" o którym mowa w § 12 rozporządzenia odnosi się do projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Okoliczność, że szczególny przypadek tego sytuowania uregulowany został w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie wyklucza możliwości stosowania innych, określonych w tym przepisie uregulowań, przy spełnieniu warunków w nich wskazanych (por. wyrok NSA z 8.01.2016r., sygn. akt II OSK 57/15). Konkluzja przeciwna prowadziłaby do sprzecznego z logiką wniosku, że przy spełnieniu warunków określonych § 12 ust. 3 pkt 1, 2 lub 4 możliwa byłaby budowa nowego obiektu w granicy ale już nie jego rozbudowa, dopuszczalna wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Reasumując Sąd wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie naprawcze organ ma możliwości określone w art. 51 pr.bud., natomiast aktualne pozostają te obowiązki, które na tle sprawy i w jej granicach wyrażone zostały w motywach wyroku z dnia 4.02.2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, dotyczące konieczności rozważenia interesu skarżącej i uciążliwości zabudowy w granicy oraz jej wyjątkowego charakteru.

Nadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził konieczność wyeliminowanie z porządku prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale także decyzji ŁWINB z dnia [...].11.2014r., nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Względy ekonomiki procesowej obligowały do uchylenia także decyzji PINB w Wieruszowie nr [...] z [...].02.2016r., gdyż jej funkcjonowanie po uchyleniu zaskarżonej decyzji ze wskazanych wyżej przyczyn, naruszałoby prawo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku w części, odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1, wywiodła A. D.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 37 ust. 2 w związku z art. 36 a ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej: pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się stwierdzeniem, że wznowienie robót budowlanych w okolicznościach, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 może nastąpić po wznowieniu robót na podstawie art. 51 ust.4 pr.bud;

2) art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. poprzez przyjęcie, że obowiązek nałożenia projektu budowlanego zamiennego może zostać zrealizowany także w sytuacji, gdy nie wydano decyzji, o jakiem mowa w art. 36a ust.2, a także w sytuacji, gdy inwestycja narusza przepisy § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpadać budynki i ich usytuowanie, dalej: rozp. o warunkach technicznych;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. oraz art. 7 pr.bud. a także § 12 rozp. o warunkach technicznych, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, wyrażające się m.in. w braku zauważenia podstaw konieczności wydania przez organ nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud z uwagi na istotne naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, w tym §12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia oraz innych przepisów, jak m.in. art. 4 i art. 5 pr.bud., art. 140 i 144 k.c., i inne,

4) art. 5 i art. 4 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie i brak wzięcia pod rozwagę tych norm w sytuacji, w której powinny być brane pod uwagę przez Sąd,

5) §12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozp. o warunkach technicznych, poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przy rozbudowie budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. nie ma zastosowania §12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, tylko §12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, kiedy przepis §12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ma zastosowanie przy rozbudowie zarówno na działkach szerokich, jak i na działkach wąskich, a przepis §12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia dotyczy sytuowania nowego budynku, a nie rozbudowy dotychczasowego budynku,

6) art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (dalej: k.c.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której powinny być wzięte pod uwagę.

II. na podstawie w art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zarzucając naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...].12.2015 r., pomimo, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.,

2) naruszenie art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wykładni, uwag i zaleceń oraz zasadniczo odmienną wykładnię przepisów prawa w stosunku do uwag, wykładni prawa wyrażonych przez WSA w Łodzi w wyroku z 4.02.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1088/13, w szczególności co do zastosowania w przedmiotowej sprawie §12 ust. 3 pkt 3 rozp.o warunkach technicznych oraz konieczności rozważenia interesu skarżącej i uciążliwości zabudowy w granicy, a także w wyroku WSA w Łodzi z 5.09.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1262/13 co do wyeliminowania decyzji organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowalnego zamiennego z uwagi na uchylenie pozwolenia na rozbudowę,

3) naruszenie art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji PINB w Wieruszowie z [...].02.2016r. nr [...], która nie posiada przymiotu ostateczności, gdyż zostało złożone odwołanie, które do dnia wydania wyroku nie zostało rozpoznane,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, w tym w szczególności wadliwe wskazania co dalszego postepowania, wskazanie organowi wadliwej wykładni przepisów, w tym m.in. §12 rozp. o warunkach technicznych, art. 51 ust. 1 pr.bud., brak wskazania organowi na potrzebę stosowania w tej sprawie §12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia art. 51 ust. 1 pr.bud. poprzez nakazanie rozbiórki, i inne.,

5) naruszeniem art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji ŁWINB w Łodzi z dnia [...].11. 2014 r. o umorzeniu postępowanie w przedmiocie projektu budowalnego zamiennego, pomimo, że tamto postępowanie nie toczyło się w granicach złożonej w sprawie skargi.

Zarzucając powyższe, wniesiono o uchylenie pkt l zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 148/16 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, lub ewentualnie :

zmianę pkt I zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie w całości nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...].12.2015 r. nr [...], jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a., bądź: zmianę pkt I zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie (wyłącznie) zaskarżonej decyzji ŁWINB z dnia [...].12.2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ŁWINB oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu podstaw kasacyjnych autor skargi w szczególny sposób koncentruje się na uzasadnieniu naruszenia przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie wadliwie zastosował Sąd I instancji, a które mają skutkować zakończeniem postępowania naprawczego wszczętego w następstwie wyeliminowania z porządku prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz które koncentrują się na jego zakończeniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 36 a ust. 2 i art. 51 ust. 4 pr.bud. i przyjęcie, że wznowienie robót budowlanych w okolicznościach, o jakich mowa wart. 37 ust. 2 może nastąpić po wznowieniu robót na podstawie art. 51 ust.4 pr.bud , podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego, gdy uchylono pozwolenie na budowę. W tym zakresie za błędne, z naruszeniem art. 170 p.p.s.a., uznano także wywody Sądu Wojewódzkiego wbrew wcześniejszemu wyrokowi WSA w Łodzi z dnia 4.02.2014r. sygn. akt II SA/Łd 1088.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł także Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżając go w całości. Zarzucono wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o tę normę po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Sądu, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że znajduje ona zastosowanie wyłącznie w sytuacji, kiedy inwestycja realizowana w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, wykonywana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tej decyzji, bądź w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją,

b) art. 51 ust 1 pkt 3 pr.bud. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w sytuacji wcześniejszego uchylenia przez WSA w Łodzi wyrokiem z 5.09.2014r., sygn. akt II SA/Łd 1262/13 decyzji ŁWINB z dnia [...].10.2013r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...].08.2013r.,Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostawała w związku "przyczynowym o charakterze bezpośrednim",

c) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji winny prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., podczas kiedy prawidłowa wykładnia tych norm prowadzi do przekonania, że są to wyłączne tryby możliwe do zastosowania w sytuacji wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiącej podstawę realizacji już rozpoczętej inwestycji,

d) art. 37 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 28 ust. 1 i art. 37 pr.bud. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że w sytuacji wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych, wznowienie tych robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowanych opartej o normę art. 51 ust. 4 pr.bud., podczas kiedy wprost z normy art. 51 ust. 4 wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji wykonania obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., natomiast norma art. 37 ust. 3 pr.bud. przewiduje, że wznowienie robót budowlanych może nastąpić w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o 'której mowa w art. 51-ust.4 pr.bud. wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 pr.bud. Zdaniem Kasatora, w sytuacji kiedy po rozpoczęciu robót budowlanych zostaje uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź zostaje stwierdzona jej nieważność, wznowienie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie w oparciu o nową decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie art. 28 ust. 1 pr.bud., a tym samym wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie zainicjowane, przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przed organami nadzoru budowlanego powinno w takiej sytuacji zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., nakazującego zaniechanie dalszych robót (w przypadku robót budowlanych nie zakończonych), bądź- w przypadku robót budowlanych zakończonych- decyzją nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (w przypadku robót budowlanych, co do których możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem), bądź ostatecznie (w przypadku uznania, że nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami) - nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud.,

e) art. 37 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o normy art. 37 ust. 2 pr.bud., podczas gdy wprost z brzmienia art. 83 ust. 1 pr.bud. wynika, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, nie należą zadania i kompetencje określone w normach art. 37 ust. 2 pr.bud. Prawidłowo odkodowana treść wskazanych norm prowadzi do konkluzji, że decyzje w trybie art. 37 ust. 2 pr.bud. wydawać mogą wyłącznie organy administracji architektoniczno- budowlanej,

f) § 12 rozporządzenia M.I. z dnia 12.04.2002r. w sprawie. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu po dokonaniu nowelizacji przez rozporządzenie zmieniające to rozporządzenie z dnia 12.03.2009r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), poprzez błędne uznanie, że normy te zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas kiedy niewłaściwa wykładnia normy § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia dokonana przez organ szczebla powiatowego i niezastosowanie pozostałych norm rozporządzenia były jedną z podstaw skorzystania przez organ szczebla wojewódzkiego z uprawnień kasacyjnych przyznanych przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § l i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja ŁWINB z dnia [...].12.2015r., poprzedzająca ją decyzja PINB w Wieruszowie z dnia [...].10.2015r., Nr [...], a także decyzja ŁWINB z dnia [...].11.2014r., Nr [...] oraz nieostateczna decyzja PINB w Wieruszowie z dnia [...].02.2016r., Nr [...] naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi Pani A. D., mimo braku podstaw.

b) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie nieostatecznej decyzji PINB w Wieruszowie z dnia [...].02.2016r., pomimo, że nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż w stosunku do rozstrzygnięcia organu szczebla powiatowego toczy się postępowanie drugoinstancyjne, zainicjowane odwołaniem E. i W. K.,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, poprzez zobligowanie skarżącego organu do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. l pkt. 3 pr.bud., kiedy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, od którego można by dokonać istotnych odstąpień. Zastosowanie się do wskazań Sądu I instancji zdaniem Kasatora doprowadzi do naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie normy art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. do stanu faktycznego nieobjętego jej hipotezą,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 pr.bud., obejmującej zakresem rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z normy art. 37 ust. 2 pkt 2 pr.bud. wynika, że w sytuacji kiedy po rozpoczęciu robót budowlanych zostaje uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź zostaje stwierdzona jej nieważność, wznowienie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie w oparciu o nową decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie art. 28 ust. 1 pr.bud., a tym samym wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej organ także zakwestionował dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., w myśl której znajduje ta regulacja zastosowanie, nie tylko w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz w ocenie kasatora w tej sprawie nie może być mowy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem nie pozostał ani zatwierdzony projekt budowlany, ani decyzja o pozwoleniu na budowę,.

W piśmie procesowym z 26 października 2016 r. uczestnicy postępowania E. i W. K. wnieśli o utrzymanie w mocy wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II SA/Łd 148/16. Podkreślili, że zrealizowali rozbudowę budynku mieszkalno- usługowego o część mieszkalną w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę i do momentu jego uchylenia wszelkie prace wykonywane były w oparciu o posiadane pozwolenie. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że dokonana rozbudowa winna być objęta nakazem rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to zwykle w pierwszej kolejności rozpoznaje się te drugie zarzuty, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W przypadku oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania wymogiem ich skuteczności jest - oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnie wyartykułowanych przepisów postępowania - także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Przy czym związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (M. Niezgódka - Medek, komentarz do art. 174 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. WK, 2016).

Skargi kasacyjne nie zostały oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W tej sprawie w zakresie zarzutów skarg kasacyjnych - naruszenia przepisów postępowania - które koncentrują się na dokonaniu wadliwej, zdaniem skarżących kasacyjnie, kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, polegającej na jej uchyleniu, przez co wadliwie także uznano, że w realiach rozpoznawanej sprawy niezbędne było poza uchyleniem skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...].10.2016r., także uchylenie decyzji ŁWINB z dnia [...].11.2014 r. oraz nieostatecznej decyzji PINB z [...].02.2016r.

I. Nie jest trafny zarzut zawarty w obydwu skargach kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazania co do dalszego postępowania, przy czym w skardze kasacyjnej A. D. zarzucono wadliwe wskazania co do wykładni § 12 rozp. w sprawie warunków technicznych i art. 51 ust. 1 pr.bud oraz brak wskazania organowi konieczności zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia i art. 51 ust. 1 pr.bud (nakazanie rozbiórki), zaś w przypadku skargi kasacyjnej organu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego trybu postępowania i zobligowanie organu do jego przeprowadzenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. oraz wadliwych wskazań co do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.02.2010 r., sygn. II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, jak wskazał NSA w wyroku z 20.02.2018r. (sygn. II OSK 1546/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Te elementy zawarte są jednak w skarżonym wyroku, zaś uzasadnienie podstawy kasacyjnej w tym aspekcie ogranicza się, w przypadku obydwu skarg kasacyjnych do zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, bądź też nie nakazanie określonego trybu postępowania, które skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowe. Z tych względów należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro odzwierciedlono w nim przyjętą przez Sąd Wojewódzki argumentację prawną. Rozważania Sądu są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Łodzi, wyrok poddaje się również kontroli instancyjnej. W drodze zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie poprawność merytoryczną, skoro temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy zatem od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego wszystkie te elementy zawiera i poddaje się kontroli instancyjnej, to nie można mu postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzut wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, których dokonał Sąd zostanie oceniony w kontekście zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 , ust.1 pkt 3, ust. 4, art. 37 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

II. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie co do wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnego uznania, że decyzja ŁWINB z dnia [...].12.2015r., poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...].10.2015r., a także decyzja ŁWINB z dnia [...].11.2014r., oraz nieostateczna decyzja PINB z dnia [...].02.2016r., naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszają prawo materialne.

Trzeba od razu zauważyć, że Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, dlatego mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Także niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 3 § l i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią pierwszego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2016r. sygn. II SA/Łd 148/16 uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego przywołane wyżej, co oznacza że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Określona przez ustawę kontrola została zatem przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyrok NSA z dnia 4.04.2018r. sygn. akt I OSK 1193/16, dostępny CBOSA). Uchybienie temu przepisowi polegałoby na rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym innej sprawy niż sprawa sądowoadministracyjna. Taka wada niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki w ramach postępowania naprawczego prowadzonego po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Zagadnienia te należą z kolei do działalności administracji publicznej.

Podobnie sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż WSA w Łodzi nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Brak jest także podstaw, aby stwierdzić naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem także decyzji PINB z dnia [...].02.2016r., która nie posiadała przymiotu ostateczności, albowiem zostało złożone odwołanie, które do dnia wyrokowania nie zostało rozpoznane. Jak już podniesiono wyżej art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym ma tylko charakter ustrojowy. Natomiast przepis art. 52 § 1 p.p.s.a stanowi, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie,(...), zaś § 2 tego przepisu definiuje co należy rozumieć przez wyczerpanie środków zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tej normy poprzez objęcie wyrokowaniem, a zatem i kontrolą Sądu, decyzji PINB z [...].02.2016r. wydanej w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji decyzją będącą przedmiotem kontroli Sądu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym w postępowaniu przed Sądem podlegała kontroli decyzja uchylająca. Nie naruszono zatem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, bowiem skarga do sadu administracyjnego nie została wniesiona na wskazany akt organu I instancji, a tej regulacji dotyczy wskazany przepis. Sąd Wojewódzki w tej sprawie objął kontrolą wskazaną decyzje organu nadzoru budowlanego I instancji w ramach upoważnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a. do naruszenia zaś tego przepisu (art. 135 p.p.s.a), NSA odniesie się w dalszej części wywodów.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej organu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c jest tzw. przepisem wynikowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, z 4.03.2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12, dostępne CBOSA). Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera ani w petitum, ani w uzasadnieniu, co uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Autor skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przepisów ustrojowych, co wskazano już wyżej, dlatego zarzuty te nie mogły odnieść spodziewanego skutku w postaci uchylenia wyroku Sądu I instancji.

III. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w wydanym wyroku art. 170 i art. 171 p.p.s.a, poprzez brak uwzględnienia uwag oraz odmiennej wykładni przepisów prawa w stosunku do zapatrywań prawnych wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 4.02.2014r. sygn. II SA/Łd 1088/13, a w szczególności co do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 rozp. w sprawie warunków technicznych oraz konieczności rozważenia interesu skarżącej i uciążliwości zabudowy w granicy, a także w wyroku z 5.09.2014r. sygn. akt II SA/Łd 1262/13 co do konieczności wyeliminowania decyzji organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na uchylenie pozwolenia na budowę. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś z art. 171 p.p.s.a. wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Artykuły te dotyczą prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. (por. B. Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny 2016.04.02). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1999 r., IV SA 2543/98). Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, CBOSA). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rzeczonej sprawy i stawianych zarzutów kasacyjnych pozostaje wyjaśnić, że wyrok WSA w Łodzi z 4.02.2014r. sygn. II SA/Łd 1088/13 uchylający decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...].06.2011r. dotyczył wydanego pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie w uzasadnieniu wyroku przesądzono, iż w sprawie wydanego pozwolenia na budowę znajdują zastosowanie m.in. przepisy rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm) w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 461). W wyroku tym uznano, że skoro wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został w dniu 26 lutego 2008r. zastosowanie będą miały regulacje rozporządzenia w brzmieniu przed ich zmianą. Dlatego należało zastosowanie w tej sprawie § 12 ust. 4 pkt 2 rozp. w brzmieniu sprzed zmiany. W oparciu o ten przepis uznano w wyroku, że nie zostało spełnione to wymaganie i uchylono pozwolenie na budowę. Jednak w wyroku tym Sąd na marginesie wywodów uczynił wzmiankę, że "również w aktualnym brzmieniu § 12 (po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009r.), a szczególnie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie byłoby możliwe zaakceptowanie projektu inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2024/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1354922)". W oparciu o takie stwierdzenie słusznym pozostaje stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w skarżonym wyroku, że nie można wywodzić z takiej dygresji uczynionej w uzasadnieniu wyroku poza przedmiotem jej rozpoznania, wniosku, iż w postępowaniu naprawczym wykluczone jest zastosowanie § 12 ust. 3 rozp. w brzmieniu po dokonanej nowelizacji z dnia 12 marca 2009r., skoro postępowanie naprawcze wszczęte zostało, po uchyleniu pozwolenia na budowę, a zatem w odniesieniu do postępowania naprawczego, Sąd wyrokiem z 4.02.2014r. sygn. II SA/Łd 1088/13 nie mógł wiążąco wypowiedzieć się w wyroku dotyczącym pozwolenia na budowę, skoro przedmiotem jego kontroli nie była decyzja w przedmiocie postępowania naprawczego. Nadto jak wynika z art. 170 p.p.s.a mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Także bez wpływu na wywody uczynione w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji pozostają wywody WSA w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 5.09.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1262/13 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, skoro w tej sprawie ocenie poddane zostały decyzje organu nadzoru budowlanego dotyczące nałożenia takiego obowiązku z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z [...].05.2011 r., nr [...], projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...].

IV. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego pozostaje wyjaśnić, że w obydwu skargach kasacyjnych podstawowy zarzut dotyczy art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., którego naruszenie autorzy skarg kasacyjnych powiązali z innymi przepisami prawa materialnego tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 36 a ust. 2 i art. 51 ust. 4 pr.bud., przy czym naruszenie to przybiera postać błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania.

W pierwszej kolejności pozostaje przedstawić ustalenia, które były podstawą oceny prawnej. I tak Sąd I instancji ustalił, że inwestorzy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...].06.2011 r., uzyskali pozwolenie na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną. Skargę na tę decyzję złożyła skarżąca kasacyjnie A. D.. Inwestorzy przystąpili do realizacji wskazanej inwestycji, jednak na skutek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ŁWINB decyzją z [...].10.2013r. nałożył na E. i W. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 50-51 pr.bud. Skargę na tę decyzję także złożyła A. D., jednak przed jej rozpoznaniem WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 4.02.2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...].06.2011r., w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oraz pozwolenia na budowę. W wyniku tego orzeczenia Wojewoda Łódzki decyzją z [...].05.2014r., uchylił decyzję Starosty Wieruszowskiego z [...].05.2011r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną na działce o nr ew. [...], położonej w m. W. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ww. budynku oraz utrzymał w mocy decyzję w części objętej pozwoleniem na rozbiórkę oficyny budynku. Po powzięciu tej informacji WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 5.09.2014 r. sygn. II SA/Łd 1262/13 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił decyzje nakładające taki obowiązek na inwestorów wskazując, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło podstawę do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez sporządzenie projektu budowlanego zamiennego ze względu na istotne odstępstwa od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pomiędzy tymi decyzjami istnieje związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim dlatego tez wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę wpływa na byt decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylono decyzje dotyczące nałożenia takiego obowiązku. Inwestorzy przed wydaniem wyroku (w dniu 5.09.2014r.) przedłożyli do organu pierwszej instancji projekt budowalny zamienny (dnia 31.12.2013 r.), zaś ŁWINB decyzją z [...].11.2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną na działce nr [...] w m. W.. Organ nadzoru budowlanego w dniu 26.08.2014 r. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności rozbudowy budynku na działce nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w sytuacji zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia budowlanego, które następnie zostało uchylone nie może być uznana za samowolę budowlaną, gdyż stan taki obliguje do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w trybie art. 50-51 pr.bud. Prawidłowe także jest ustalenie, że postępowanie to ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, a tylko brak takiej możliwości uzasadnia rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazującego rozbiórkę obiektu budowalnego bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego.

Skarżonej decyzji kasatorzy zarzucają naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który w ich ocenie znajduje zastosowanie jedynie do przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, gdy tymczasem w stanie faktycznym tej sprawy poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestorzy nie posiadają już takiego pozwolenia na budowę i dlatego prowadzone jest postepowanie naprawcze. Błędnie także w ocenie kasatorów Sąd I instancji wskazał na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 pr.bud.) także w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., o czym stanowi art. 37 ust. 2 pr.bud., gdy nastąpi uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostaje wyjaśnić, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem pozostaje, co umknęło organom nadzoru budowlanego jak i kasatorom w tej sprawie, że art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane został zmieniony ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Ustawą tą nadano art. 37 ust. 2 nowe brzmienie, zgodnie z którym w przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Ustawa zmieniająca zawiera przepisy przejściowe i stosownie do art. 6 do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe - art. 6 ust. 1 Oznacza to, że jeśli przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie naprawcze zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną to stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt tej sprawy wynika niezbicie, że postępowanie naprawcze, po uchyleniu pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął 26 sierpnia 2014r., a zatem w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 2 w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Zgodnie z tym brzmieniem rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr. bud. Przy czym wykładnia systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie nowej decyzji ma miejsce w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, zaś wznowienie przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów art. 37 ust. 2 w związku z art. 36 a ust. 2 i art. 51 ust. 4 pr.bud., jak również art. 37 ust. 2 pkt 2 pr.bud. w brzmieniu po nowelizacji, skoro do tej sprawy w ustalonym stanie faktycznym nie mogą mieć zastosowania z uwagi na przepis przejściowy - art.6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 20.02.2015 r.. przepisy znowelizowane, w tym przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 pr.bud., gdyż norma ta znajduje zastosowanie tylko do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie przepisów zmieniających tj. po dniu 28 czerwca 2015r.

Nie jest usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez dopuszczenie wykładni, która pozwala po wyeliminowaniu z porządku prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ten przepis w ramach postępowania naprawczego procedowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia, w ocenie kasatorów, tego przepisu wskazuje, że tylko kiedy inwestycja jest realizowana w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, a wykonywana jest w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu pozwala na stosowanie tej regulacji. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, już tylko z tego powodu, że przepis art. 37 ust. 2 pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 28.06.2015r., przewiduje wznowienie budowy m.in. po uchyleniu pozwolenia na budowę w wyniku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr.bud. Wprawdzie z art. 51 ust. 4 pr.bud. wynika, że reguluje on postępowanie w wyniku zrealizowania obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., a w tym przepisie reguluje się postepowanie organu w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak poprzez jednoznaczne wskazanie tego przepisu w art. 37 ust. 2 pr.bud, sprzed nowelizacji należy przyjąć, że ustawodawca racjonalnie uregulował przypadki objęte treścią art. 37 pr.bud. Zatem także w odniesieniu do sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę, gdy roboty budowalne zostały rozpoczęte należy stosować odpowiednio regulacje wynikającą z art. 51 ust. 4, w przez to także znajduje zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.

Kolejna grupa zarzutów kasacyjnych dotyczy nieprawidłowej wykładni § 12 ust. 3 pkt 3 oraz §12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozp. o warunkach technicznych, polegającej na przyjęciu, że przy rozbudowie budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, tylko § 12 ust. 3 pkt 1 , kiedy ma on zastosowanie przy rozbudowie zarówno na działkach szerokich jak i wąskich, a § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rorp. dotyczy sytuowania nowego budynku a nie rozbudowy istniejącego budynku.

Wobec tak skonstruowanego zarzutu należy wyjaśnić, że prawidłowo Sad Wojewódzki w odniesieniu do postępowania naprawczego odmiennie niż w przypadku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę w tej sprawie uznał, że do postępowania naprawczego należy stosować przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009r. (Dz.U. Nr 56, poz. 461). Z tego względu prawidłowo także Sąd I instancji uznał, że w przypadku postępowania naprawczego w tej sprawie nie można postępowania prowadzić tylko z ograniczeniem do przypadku określonego § 12 ust. 3 pkt 3 rozp. o warunkach technicznych, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione ograniczenie, tak inwestorów zainteresowanych przeprowadzeniem postępowania naprawczego, jak i właścicieli sąsiadującej nieruchomości w granicach której zlokalizowana została rozbudowa. Należy także podzielić pogląd, że § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie odnosi się jedynie do przypadku rozbudowy istniejącego budynku, lecz jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ograniczania stosowania tej regulacji jedynie do przypadku rozbudowy istniejącego obiektu. A zwłaszcza, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że przypadek § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia odnosi się tak do projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku (por. wyrok NSA z 14.11.2006r. sygn. II OSK 1333/05, ONSAiwsa 2007/4/99). Nadto ten szczególny przypadek dotyczący sytuowania rozbudowy budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy zachowaniu pozostałych wymogów przewidzianych tym przepisem, który określony został w § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, wcale nie wyklucza możliwości stosowania innych, określonych w tym przepisie uregulowań, przy spełnieniu innych warunków w nich wskazanych (por. wyrok NSA z 8.01.2016r. sygn. II OSK 57/15, dostępny CBOSA). Pozbawiona racjonalności pozostawałaby taka wykładnia, na co wskazał Sąd I instancji, iż w odniesieniu do § 12 ust. 3 pkt 1,2 i 4 rozp. możliwa byłaby budowa nowego obiektu w granicy ale już jego rozbudowa nie byłaby dopuszczona, gdyż rozbudowa przewidziana zostałaby tylko w § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Taka wykładnie wskazanych przepisów nie znajduje uzasadnienia, tak w oparciu o reguły wykładni systemowej jak i celowościowej, dla których regulacje te zostały przewidziane.

Należy także wyjaśnić, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a poprzez objęcie kontrolą Sądu I instancji, a w efekcie także uchylenia poza zaskarżonymi rozstrzygnięciami, decyzji ŁWINB z dnia [...].11.2014 r. o umorzeniu postępowanie w przedmiocie projektu budowalnego zamiennego, oraz nieostatecznej decyzji PINB w Wieruszowie z dnia [...].02.2016r., którą wydano w wyniku kontrolowanej przez Sąd decyzji ŁWINB z dnia [...].12.2015r. Objęcie wyrokowaniem decyzji początkujących zastosowaną przez organy procedurę naprawczą, w postępowaniu sądowym obejmującym kontrolę legalności decyzji kończących procedurę naprawczą, wynika z faktu, że dla zastosowania i uniknięcia zarzutu powielenia procedury naprawczej m.in. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., w sytuacji wcześniejszego postępowania w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które w efekcie uchylenia pozwolenia na budowę decyzją (z [...].05.2014 r.) zostało zakończone decyzją ŁWINB z dnia [...].11.2014r. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie

pierwszej instancji w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną na działce nr [...] w m. W., wymagało dla przejrzystości postępowania także uchylenia rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Oba rodzaje decyzji wydane zostały w granicach jednej sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, a konieczność wyeliminowania decyzji umarzającej w procedurze naprawczej, jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy dotyczącej wykonanych w ramach uchylonego pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku inwestora. Przepis art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zamieszczone w przepisie pojęcie "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym zatem granice materialne danej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tak NSA w wyroku z dnia 9.04.2013 r. sygn. II OSK 2370/11).

W odniesieniu do kontrolowanej procedury naprawczej, decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji w zakresie umorzenia postępowania dotyczącego projektu budowlanego zamiennego inwestycji obejmującej rozbudowę, nie była wcześniej objęta sądową kontrolą legalności, gdyż decyzja ta nie była przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego. Na przeszkodzie zatem w objęciu wyrokowaniem przez Sąd I instancji w tym zakresie nie stała powaga rzeczy osądzonej. A jak już wskazano wyżej wyeliminowanie takiej decyzji było konieczne z uwagi na ponownie prowadzone postępowanie naprawcze, które zostało uruchomione na skutek wyeliminowania pozwolenia na budowę. Sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 135 p.o.s.a jest bowiem przeprowadzenie postępowania naprawczego w zakresie zrealizowanej rozbudowy budynku o część mieszkalną w granicy z działką sąsiednią. Nadto w granicach tej samej sprawy objętej wyrokowaniem Sądu była decyzja PINB w W. z dnia [...].02.2016r., którą wydano w wyniku kontrolowanej przez Sąd decyzji ŁWINB z dnia [...].12.2015r. Wobec uchylenia decyzji organu odwoławczego, koniecznym też stało się wyeliminowanie rozstrzygnięcia organu I instancji, które zapadło jeszcze przed wyrokowaniem Sądu co do zbadania zgodności z prawem decyzji uchylającej organu odwoławczego. Prawidłowo z uwagi na zasady ekonomiki procesowej zakresem orzekania objęto także tę decyzję z [...].02.2016 r., celem wdrożenia w sposób właściwy i wykonania zaleceń skarżonego wyroku co do dalszego trybu działania organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego.

Pozostaje zwrócić uwagę, że w skarżonym wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie znalazło się stwierdzenie, iżby procedura naprawcza nie mogła być prowadzona jedynie w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., natomiast dopuszczono, iż przepis ten także winien być wzięty pod rozwagę przy ocenie spełnienia warunków technicznych zrealizowanej rozbudowy w granicy działki i możliwości albo zakończenia przeprowadzonej rozbudowy lub też wydania decyzji w zakresie nakazu rozbiórki, jeśli nie będzie możliwości jej zalegalizowania z uwagi na naruszenie warunków technicznych wynikających z rozporządzenia o warunkach technicznych. Z tego też względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.