Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 245/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, par. 3 i par. 5, art. 36 par. 1 i par. 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r., wniesionego do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. O. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłość postępowania, prowadzonego przez Wojewodę w sprawie z jej wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znak [...], zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 12 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a zatem sprzeczny ze wskazanymi przepisami.

W skardze skarżąca wniosła o: (1) zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ewentualnie przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2021 r. złożyła wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2021 r. Ponadto, drugim pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], organ wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej za uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz wydanie karty pobytu. Pismem z dnia [...] października 2021 r., znak [...], Wojewoda wezwał z kolei skarżącą do uzupełnienia braków formalnych oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r. Ostatecznie pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z tym, że przedmiotowa sprawa nie została załatwiona w terminie określonym przepisem art. 35 K.p.a., a postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie trwa już ponad dziesięć miesięcy, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Organ prowadzący sprawę nie wypełnił również obowiązków, jakie nakłada na niego art. 36 § 1 K.p.a., a mianowicie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie organ po upływie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2021 r., wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, aż do dnia [...] października 2021 r., kiedy to wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r., nie poinformował skarżącej o przyczynach braku rozstrzygnięcia oraz przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Długie prowadzenie postępowania spowodowało, że zaszła konieczność przedłożenia przez skarżącą nowej umowy najmu potwierdzającej jej zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie działanie organu prowadzącego postępowanie niewątpliwie podważa zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i stanowi naruszenie art. 8 § 1 K.p.a.

Zdaniem skarżącej postępowanie jest także prowadzone opieszale, albowiem dopiero w wezwaniu do uzupełnienia braków z dnia [...] października 2021 r. organ wskazał wnioskodawczyni alternatywę do spełnienia warunku dochodowego poprzez przedłożenie przez nią aktu małżeństwa oraz jego tłumaczenia, pomimo tego, że już [...] marca 2021 r., jak wynika z informacji Starosty [...], organ znał wysokość wynagrodzenia wnioskodawczyni. Tymczasem zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że postępowanie organu w przedmiotowej sprawie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., albowiem po uzupełnieniu przez skarżącą dokumentów, o których mowa w piśmie z dnia [...] października 2021 r. organ dotychczas nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu [...] stycznia 2021 r. O. B. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście i przedstawia ważny dokument podróży. Ponadto, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). Złożony [...] stycznia 2021 r. wniosek o udzielenie O. B. zezwolenia na pobyt czasowy zawierał wyżej wymienione braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu [...] marca 2021 r. W tym samym dniu skarżąca przedłożyła potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie wniosku. Wobec tego w dniu [...] marca 2021 r. O. B. została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...] sierpnia 2021 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia.

Dalej organ wyjaśnił, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy O. B., w celu udokumentowania posiadania zapewnionego zakwaterowania w Polsce, dołączona została niepoświadczona za zgodność z oryginałem kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie przyjęto natomiast, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu nie ma mocy dowodowej. Strona nie udokumentowała więc posiadania zapewnionego w Polsce zakwaterowania. Co więcej, w toku postępowania organ ustalił (mimo, że skarżąca nie podała danych wszystkich członków rodziny zamieszkujących z nią w Polsce w formularzu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy), że O. B. mieszka w Polsce wraz z mężem, I. B. i małoletnimi dziećmi M. B. i A. B., które pozostają na utrzymaniu rodziców. W związku z powyższym, małżonkowie powinni posiadać dochód wystarczający na pokrycie kosztów utrzymania czteroosobowej rodziny, przy czym dochód ten musi być wyższy niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w odniesieniu do cudzoziemca oraz każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu. Aktualnie dla osoby w rodzinie minimum dochodowe wynosi [...] zł na osobę. Przy obliczeniu wysokości dochodu rodziny Państwa B. , organ przyjął informacje z zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. oświadczenia o powierzeniu I. B. pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz informacje zawarte w zezwoleniu na pracę, które posiada O. B.. Z dokumentów tych wynika, że I. B. zatrudniony jest w A. sp. z o. o. na podstawie umowy zlecenia, które realizowane jest w wymiarze 80 godzin miesięcznie. Stawka godzinowa ustalona została na kwotę [...]zł/godzinę. O. B. wykonuje natomiast zlecenie na rzecz R. sp. z o.o. sp. k. w wymiarze 20 godzin w tygodniu. Stawka godzinowa wynosi [...] zł/godzinę. Z ustaleń organu wynika więc, że wysokość dochodu I. B., w przeliczeniu na członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, jest niewystarczający do pokrycia kosztów pobytu czteroosobowej rodziny czasowy (1106,23 zł netto miesięcznie na cztery osoby). Również dochód osiągany przez O. B., w przeliczeniu na członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu, jest niewystarczający do pokrycia kosztów pobytu czteroosobowej rodziny (1106,23 zł netto miesięcznie na cztery osoby). Tylko łączny dochód małżonków spełnia kryterium dochodowe określone w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Do akt sprawy nie został jednak przedłożony dokument potwierdzający pozostawanie przez O. B. w związku małżeńskim z I. B..

Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] października 2021 r. O. B. została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, że termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2022 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca została wezwana do złożenia pisemnego wyjaśnienia przyczyn zatajenia informacji o członkach rodziny zamieszkujących w Polsce, pozostających na jej utrzymaniu oraz do przedłożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu o udzielenie O. B. zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu związane są ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie [...] roku i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej co do charakteru przewlekłości. W 2014 roku Wojewoda przyjął ok. 3,5 tys. wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE) a w 2021 roku ok. 41 tys. wniosków, a więc ponad dziesięciokrotnie więcej. Należy jednocześnie podkreślić, że Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce.

Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewoda nadesłał decyzję z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], o odmowie udzielenia O. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania O. B. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, prowadzonego pod znakiem [...]

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 56-60 akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu bezczynności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...].

Posiłkując się argumentacją zawartą w tej uchwale należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a K.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 K.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. (k. 26 akt adm.). i to od tego dnia należy liczyć początek biegu terminu do załatwienia sprawy, który – przyjmując z korzyścią dla organu termin dwumiesięczny – upływał w dniu [...] marca 2021 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżąca stawiła się osobiście w urzędzie, okazała oryginał dokumentu podróży i złożyła wymagane odciski linii papilarnych. W tym też dniu organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie i o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] sierpnia 2021 r., co oznacza, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy o prawie 6 miesięcy, co zresztą uczynił z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a., gdyż termin określił "awansem" (k. 32 akt adm.). Po upływie wskazanego terminu organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero pismem z dnia [...] października 2021 r. organ zawiadomił, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] stycznia 2022 r. (k. 42 akt adm.). Oznacza to, że zarzut bezczynności okazał się zasadny.

Na powyższą konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Choć bowiem na mocy znowelizowanego art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ustawy nowelizującej termin rozpoznania sprawy zaczął biec od nowa od dnia [...] stycznia 2022 r., nie niweluje to bezczynności, której organ dopuścił się jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy, kiedy w zakresie terminu rozpoznania sprawy obowiązywały go cytowane wyżej regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc z kolei do zarzutu prowadzenia przed Wojewodę postępowania w sposób przewlekły wskazać należy, tak jak już wyżej wyjaśniono, że od dnia [...] stycznia 2021 r. na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków wniosku. Tymczasem z akt sprawy nie wynika w jaki sposób i kiedy skarżąca została wezwana do stawiennictwa w urzędzie. Z akt sprawy wynika jedynie, że skarżąca okazała dokument podróży oraz złożyła odciski linii papilarnych w dniu [...] marca 2021 r. Tego też dnia organ wezwał skarżącą do dostarczenia oryginału dowodu opłaty skarbowej w wysokości [...] zł (k. 31 akt adm.). Sąd nie może przy tym przesądzić, czy wezwanie to było zasadne, albowiem akta przesłane do Sądu stanowią kopie oryginałów. Niemożliwym jest więc zweryfikowanie, czy dołączone do wniosku potwierdzenie wpłaty z dnia [...] grudnia 2020 r. zostało załączone do wniosku w oryginale, czy też w kopii (k. 3 akt adm.). Tym niemniej, nawet przyjmując, że wezwanie było zasadne, to organ winien wezwać do uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku lub braków w dokumentacji stanowiących przeszkodę w wydaniu decyzji. Tymczasem dopiero w dniu [...] października 2021 r., a więc już po wpływie w dniu [...] października 2021 r. wniosku skarżącej o przyspieszenie rozpoznania sprawy (k. 34 akt adm.) i po 9 miesiącach od daty wpływu wniosku, organ wezwał skarżącą o przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu, tj. wypełnienie załącznika nr [...] z uwzględnieniem wynagrodzenia wyższego niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (k. 42 akt adm.). Jednocześnie organ wezwał do przedłożenia oryginału lub kopii potwierdzonej notarialnie poświadczenia zameldowania lub umowy najmu lub oświadczenia osoby uprawnionej do władania lokalem o zapewnieniu miejsca zamieszkania ze wskazanym okresem obowiązywania (k. 42 akt adm.). Tym niemniej, jak słusznie wskazała skarżąca, wezwanie to było konieczne z powodu prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, albowiem do wniosku została dołączona umowa najmu, której okres ważności upływał dopiero w dniu [...] września 2021 r. (k. 27 akt adm.) i to opieszałość organu doprowadziła do konieczności przedłożenia nowej umowy. Odnosząc się przy tym do twierdzeń organu, że skarżąca przedłożyła kopię umowy, a nie oryginał wskazać należy, że organ winien wezwać o uzupełnienie wniosku w tym zakresie przy wezwaniu z dnia [...] marca 2021 r., a nie po 9 miesiącach od dnia wpływu wniosku do organu. Dalej z akt sprawy wynika, że dopiero pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ wezwał o kolejne uzupełnienie dokumentacji uznając, że przedłożona przez stronę w dniu [...] marca 2021 r. informacja starosty numer [...] (k. 37 akt adm.) jest niewłaściwa, tj. została wydana dla R. SP. Z O.O. P. SP. K., a nie R. Sp. z o.o., co także winno zostać zweryfikowane znacznie wcześniej.

Opisana powyżej chronologia wydarzeń jednoznacznie świadczy o prowadzeniu przez Wojewodę postępowania w sposób przewlekły. Na tę konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że skarżąca nie wskazała w części II wniosku dot. członków rodziny cudzoziemca zamieszkujących na terytorium RP danych dwójki swoich małoletnich dzieci, o czym pracownik powziął informację z e-maila pełnomocnika skarżącej z dnia [...] października 2021 r. (k. 35 akt adm.). Nie niweluje to bowiem przewlekłości postępowania na wcześniejszym etapie, związanej z wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji po 8 miesiącach od dnia wpływu wniosku do organu.

Reasumując, zdaniem Sądu opisany stan faktyczny kwalifikował się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa było następstwem przewlekłości, niewątpliwie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu. Sąd zgodził się więc ze skarżącą, że organ naruszył art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Niewątpliwie działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisami art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi do sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r., wniesionego do organu w dniu [...] stycznia 2021 r., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji.

Z kolei stwierdzenie w pkt II sentencji wyroku, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, wymagało również dokonania oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...]). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają w realiach niniejszej sprawy ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Organ nie tylko nie poinformował bowiem strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, ale też podejmował w sprawie czynności w dużych odstępach czasu, co doprowadziło nie tylko do konieczności dostarczenia przez skarżącą nowych dokumentów, z powodu utraty ważności dokumentów dołączonych do wniosku (umowy najmu), ale ostatecznie do wydania decyzji po ponad roku od dnia złożenia wniosku. W sprawie pięciokrotnie przekroczony został ustawowy maksymalny termin określony na załatwienie kontrolowanej sprawy, co usprawiedliwia ocenę rażącego zaniedbania obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Pomimo przedłużenia terminu na załatwienie sprawy w dniu [...] marca 2021 r. aż do dnia [...] sierpnia 2021 r., Wojewoda nie wydał decyzji, ani nie podjął czynności służących do uzupełnienia przedłożonej przez skarżącą dokumentacji. Po upływie wyznaczonego terminu nie zawiadomił także skarżącej o braku załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Tymczasem wskazane obowiązki pozostają aktualne także w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest spowodowane przyczynami niezależnymi od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Całkowitej bierności w podejmowaniu działań mających na celu załatwienie sprawy przez prawie 8 miesięcy towarzyszyło więc niewykonywanie obowiązku zawiadomienia strony o opóźnieniu w załatwieniu sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy. Dopiero w piśmie z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2022 r.

Sąd uznał, że bezczynności i przewlekłości organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Zauważyć należy, iż trudności organizacyjne wskazane przez Wojewodę rozpoczęły się już na przełomie 2015-2016 r. Obowiązkiem organów państwowych jest natomiast takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To zadanie jest natomiast uzależnione od organów decydujących o wysokości budżetu W. Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził w punkcie III sentencji wyroku, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.