Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1895/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr 711/OPON/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z 4 sierpnia 2022 r. nr 711/OPON/2022 uchylił decyzję Prezydenta m.[...](dalej jako "Prezydent") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] października 2020 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent decyzją z [...] października 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z.o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na przedmiotowej działce.

M. M. i A. P. (współwłaściciele dz. nr [...] z obrębu [...]) pismem z 19 listopada 2020 r., uzupełnionym w dniach 7 i 27 grudnia 2020 r., wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2020 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Prezydent postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] r. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sformułowana przez wnioskodawców podstawa prawna z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, obligowała organ do zbadania w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]stycznia 2021 r. W ocenie Prezydenta, inwestycja projektowana tą decyzją nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie działki będącej współwłasnością wnioskodawców, nie ogranicza przysługującego im prawa własności, a także nie wpływa na dotychczasowy sposób korzystania z ich nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób uznać, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z 4 sierpnia 2022 r., na skutek odwołania M. M. i A. P., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję z [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dokonując kontroli prawidłowości podjętego przez Prezydenta rozstrzygnięcia w odniesieniu do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., celowym jest przywołanie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), powoływanej dalej jako "P.b.", zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 P.b. zawarł definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest zatem uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Organ zauważył, że odwołujący się pismem z 3 lutego 2021 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda decyzją z 2 kwietnia 2021 r. nr 256/OPON/2021 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 września 2021 r. znak DOA.7110.98.2021.LWT utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2397/21 oddalił skargę na decyzję z 22 września 2021 r. Z dokumentacji postępowania nieważnościowego wynika, że zarówno Wojewoda, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali odwołujących się za strony wskazanego postępowania, jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skoro zatem zostali oni uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2020 r., to winni być również, w niezmienionym stanie faktycznym, uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Prezydent powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2020 r. w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda zauważył również, że Prezydent wydając kontrolowaną decyzję nie odniósł się przy tym do całości żądania odwołujących się, podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został również o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Wnioskodawcy wystąpili też o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody, nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w oparciu o powyższe wytyczne oraz wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego pozbawiłoby strony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie:

1. prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie, w wyniku złożonego odwołania, w całości decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy decyzja ta odpowiada prawu, a odmienna ocena stanu prawnego dokonana przez organ odwoławczy, przy wyczerpującym wyjaśnieniu sprawy i dostatecznym zebraniu materiału dowodowego, nie dawały podstawy do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta i nakazanie ponownego zbadania sprawy, podczas gdy ww. przesłanka nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, by wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta i nakazanie ponownego zbadania sprawy, podczas gdy ww. przesłanka nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, by wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działka, której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem nie było podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, odnosząc się do zarzutu Wojewody odnośnie do niedostatecznego zbadania przez Prezydenta przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., że choć faktycznie decyzja o pozwoleniu na budowę była przedmiotem odrębnego postępowania nieważnościowego prowadzonego z wniosku wnioskodawców, to jednak Wojewoda decyzją z 2 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji stwierdzając, że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu tym nie analizowano jednak posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego przez pryzmat przesłanki z art. 28 ust. 2 P.b. wskazując, że kwestia ewentualnego braku udziału w postępowaniu bez własnej winy będzie przedmiotem oceny w postępowania wznowieniowym. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 września 2021 r. potwierdził stanowisko Wojewody o braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi wniesionej przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2397/21 skargę tę oddalił. Jakkolwiek wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2020 r. został przez Wojewodę i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzony merytorycznie (tj. należy domniemywać, że wnioskodawcy zostali uznani za podmiot uprawniony do złożenia wniosku), to organy te zgodnie uznały, że kwestia zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym szczegółowa ocena posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, będzie przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu wznowieniowym. Również Sąd w ww. wyroku z 20 maja 2022 r. zasadnie przyjął, że kwestia ewentualnego niezasadnego pozbawienia udziału wnioskodawców w postępowaniu zwykły, nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, a winna być oceniania w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto organy uznały, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie tylko nie narusza rażąco prawa, ale w ogóle go nie narusza i jest zgodna z przepisami. Również Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że kwestia oceny wystąpienia przesłanki ewentualnego braku udziały strony w postępowaniu bez własnej winy, nie była przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym, a wręcz jak wynika to z treści ww. orzeczeń została wyraźnie wskazana jako ta, która powinna zostać szczegółowo przeanalizowana w postępowaniu wznowieniowym. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że skoro wnioskodawcy byli stronami w postępowaniu nieważnościowym, to już sam ten fakt świadczy o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem, że z powyższych przyczyn konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ewentualny błąd popełniony przez Wojewodę w postępowaniu nieważnościowym (tj. uznanie wnioskodawców za podmiot dysponujący przymiotem strony w tym postępowaniu) nie powinien być bowiem powielany w toku postępowania wznowieniowego. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje, bowiem o jego posiadaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, ale charakter inwestycji oraz zasięg jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaj, stopień i zakres uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Charakter przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. realizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nie daje podstaw do uznania, że działka będąca własnością wnioskodawców, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 ust. 20 P.b. Stanowisko Prezydenta w kwestii braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców, poparte zostało przy tym szczegółową analizą sprawy i było wystarczające do merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Jeśli natomiast Wojewoda stał na stanowisku, że ocena ta jest błędna, powinien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie uchylać decyzję i zwracać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można bowiem uznać, by zaistniała potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Samo bowiem stwierdzenie wadliwości projektu budowlanego nie jest równoznaczne z jego fałszywością, nie może być zatem przesłanką określoną w tym przepisie. Mając na uwadze, że wnioskodawcy zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego nie wykazali stosownym orzeczeniem sądu, że doszło do sfałszowania dowodu należy uznać, że słuszne było stanowisko Prezydenta odmawiające, na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., uchylenia kontrolowanej decyzji. Jeśli natomiast organ odwoławczy uznał, że kwestia ta była w sposób niedostateczny wyjaśniona, uprawniony był w oparciu o art. 136 K.p.a., przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. Stwierdzenie Wojewody jakoby istniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jest więc całkowicie błędne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Wojewody, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania M. M. i A. P., uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie tych przesłanek nawiązuje zatem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez Wojewodę decyzji wydanej w pierwszej instancji było nieprzeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak bowiem zauważył Wojewoda, Prezydent błędnie stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, a skoro tak, nie mogli oni wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji Prezydent nie odniósł się do całości żądania wnioskodawców, podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został nie tylko o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale również o określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Wnioskodawcy wystąpili też o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wniosek nie został rozpoznany.

Mając na uwadze wykazane przez Wojewodę uchybienia, Sąd podziela stanowisko, że nieprzeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie uniemożliwiało na tym etapie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy i skutkować musiało uchyleniem decyzji z [...] stycznia 2021 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnosząc się do powyższego zauważyć trzeba, że z akt sprawy bezspornie wynika, że M. M. i A.P. (współwłaściciele dz. nr [...] z obrębu [...]) pismem z 19 listopada 2020 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2020 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. Co więcej, a czego nie dostrzegł Wojewoda, w piśmie z 27 grudnia 2020 r. jako przesłankę wznowienia tego postępowania wnioskodawcy wskazali dodatkowo art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prezydent po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał decyzję z [...] stycznia 2021 r., w której odniósł się jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie bowiem Prezydenta, inwestycja projektowana decyzją z [...] października 2020 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie działki będącej współwłasnością wnioskodawców, nie ogranicza przysługującego im prawa własności, a także nie wpływa na dotychczasowy sposób korzystania z ich nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób uznać, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Wojewoda i wskazał, że wnioskodawcom nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, bowiem po rozpoznaniu ich wniosku, Wojewoda decyzją z 2 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 września 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r. oddalił skargę na decyzję z 22 września 2021 r. Z dokumentacji postępowania nieważnościowego wynika, że zarówno Wojewoda, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali wnioskodawców za strony wskazanego postępowania, jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skoro zatem skarżący zostali uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2020 r., to winni być również, w niezmienionym stanie faktycznym, uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Organy orzekające w trybie wznowienia postępowania nie mogły bowiem abstrahować od okoliczności, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (tej samej której dotyczy złożony obecnie wniosek o wznowienie postępowania) wnioskodawcy uznani zostali za stronę. Błędne jest przy tym twierdzenie skarżącej, że w postępowaniu tym nie analizowano posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego przez pryzmat przesłanki z art. 28 ust. 2 P.b. Po pierwsze, jednym z zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2020 r. był zarzut rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 28 K.p.a. (co wynika wprost z uzasadnienia wyroku z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2397/22), a zatem musiał być on brany pod uwagę przez organy rozpoznające ten wniosek (sama skarżąca we wniesionym sprzeciwie wskazała, że "jakkolwiek ostateczny wynik postępowania nieważnościowego okazał się korzystny dla skarżącej, to postępowanie to w ogóle nie powinno zostać wszczęte (z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców). Okoliczność tę wielokrotnie podnosiła skarżąca w swoich pismach procesowych, jednak organy nieważnościowe kwestii tej nie analizowały skupiając się na szczegółowej analizie licznych merytorycznych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców w sprawie"). Po drugie zaś, skoro organy wniosek o stwierdzenie nieważności rozpoznały merytorycznie, to tym samym uznały, że wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przysługuje (w innym przypadku wydałyby rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia tego postępowania, ewentualnie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyłyby wszczęte postępowanie w tym przedmiocie). Co więcej, również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując wydane decyzje nadzorcze, w ww. wyroku z 20 maja 2022 r. nie zakwestionował interesu prawnego wnioskodawców, szczegółowo odnosząc się do stawianych przez nich zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz we wniesionej skardze. To, że jak wskazuje skarżąca we wniesionym sprzeciwie, zarówno organy w wydanych w tym postępowaniu decyzjach, jak i Sąd w omawianym wyroku zauważyły, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie oznacza, że zakwestionowały przymiot strony wnioskodawców (ich interes prawny), ale jedynie to, że niedopuszczalne jest badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

W ocenie Sądu, z powyższych przyczyn za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody, że koniecznie jest ponowne przeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2020 r. w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak też pozostałych wskazanych przez nich w toku sprawy przesłanek. Mając przy tym na uwadze okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Oznacza to, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu (w tym zapewnić możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą określoną w art. 15 K.p.a.). W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, by stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym (na podstawie art. 151 § 1, czy też art. 151 § 2 K.p.a.) dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia (wszystkich podstaw wznowienia wskazanych przez stronę) oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, albo też, że zaistniała konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji. Przypomnieć również należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego.

Z uwagi na powyższe, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu (odnoszące się do wszystkich przesłanek wznowienia) nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588; z 27 września 1995 r. sygn. akt III SA 57/95, Lex nr 26980; z 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 6/96, Lex nr 29795; z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, Lex nr 43276; z 25 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1409/96, Lex nr 43238; z 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725; z 3 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2393/98, Lex nr 48673). Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – Wojewoda usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie pierwszej instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.