Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 278/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. H. na decyzję Starosty Nyskiego z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 sierpnia 2020 r., nr [...] Starosta Nyski, działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., teksty jednolite przywoływanych aktów normatywnych przytoczone zostały z daty orzekania, przy czym w istotnym dla sprawie zakresie bez zmian z tekstem wskazanym przez organ), dalej: u.d.i.p. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej Kpa w związku z art. 17 u.d.i.p., oraz w związku z art. 127, art. 138 Kpa, i art. 29 ust. 1 pkt 3 i 57 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z 21 lipca 2020 r. wniesionego przez T. H. od decyzji Dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] z 3 lipca 2020 r., znak: [...] (L.dz. b, L.dz. a) odmawiającej udostępnienia danych osobowych nauczycieli szkoły oraz pracowników zajmujących kierownicze stanowiska i dyrektora w trybie dostępu do informacji publicznej — uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń – wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że pocztą mailową T. H. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zwrócił się w dniu 17 lutego 2020 r. do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie miesięcznego wynagrodzenia uzyskiwanego przez nauczycieli szkoły oraz pracowników zajmujących kierownicze stanowiska i dyrektora szkoły w roku 2019 z podaniem imion i nazwisk, a także o podanie uzyskanych przez te osoby dodatków i nagród.

Decyzją z 3 lipca 2020 r. Dyrektor Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] odmówił udzielenia informacji w całości.

W uzasadnieniu – na co zwrócił uwagę – podano m.in., że nauczyciel nie jest osobą publiczną pełniącą funkcję publiczną oraz że żądana informacja jest informacją przetworzoną, co również uzasadnia odmowę jej udostępnienia ze względu na niewykazanie interesu publicznego w jej uzyskaniu.

W dniu 21 lipca 2020 r. do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] wpłynęło skierowane do Starosty Nyskiego odwołanie od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy uznał odwołanie za uzasadnione. Stwierdził, że z ugruntowanego już orzecznictwa NSA i WSA wynika, że nauczyciele niezależnie od szczebla awansu zawodowego są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a zatem objęta przedmiotowym wnioskiem informacja dotycząca otrzymywanego przez te osoby wynagrodzenia powinna była zostać udzielona, zwłaszcza że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej i jej udzielenie nie spowoduje naruszenia prawa do prywatności osób, których dotyczy. Nie zawiera ona takich danych jak PESEL, adres, numer telefonu prywatnego, informacji o przynależności związkowej, o potrąceniach z wynagrodzenia, których udostępnienie naruszałoby prawo do prywatności.

W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Starosty Nyskiego (dalej także: organ) skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnioskowana informacja winna zostać udostępniona, a więc postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe, a więc winno zostać umorzone.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o:

1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że organ bezzasadnie wydał decyzje kasatoryjną. Zaznaczył, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. A zatem prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe, bowiem postępowanie administracyjne w myśl przepisów u.d.i.p. prowadzi się tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej (względnie w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Skoro tak, w jego ocenie, organ winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania i zakończenia jego wydaniem decyzji administracyjnej, a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że NSA stwierdził, iż "bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w I instancji może być wynikiem stwierdzenia, że nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie" (tak NSA w wyroku z 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 310/97, LEX nr 48252). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest stwierdzenie, że sprawa może być załatwiona w sposób merytoryczny w formie decyzji. Jeżeli nie jest dopuszczalne w danej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Z kolei jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, a ponadto uzna, że nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy (por. teza druga wyroku NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88; teza pierwsza wyroku NSA z 28 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2569/95, LEX nr 27126; teza trzecia wyroku NSA z 8 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1068/95, LEX nr 26516; wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 529/96, LEX nr 43138; wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 714/97, LEX nr 47853; teza pierwsza wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, LEX nr 48722).

Zdaniem autora skargi o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy również ta okoliczność, że organ odwoławczy nie wskazał jakie czynności miałby podjąć organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wydać właściwą decyzję administracyjną (w tym przypadku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji). Skoro postępowanie stało się bezprzedmiotowe (informacja publiczna winna być udostępniona), to stosownie do art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stąd też, jak uznał, doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kpa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw, przy czym organ odwoławczy wskazał, że składa "odpowiedź na skargę", wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że w niniejszym przypadku wbrew twierdzeniom skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Przypomniał, że na podstawie art. 138 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zaakcentował przy tym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podniósł nadto, że o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (zażaleniowego) zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie odwołania (zażalenia) lub ustalenie, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) może zachodzić wyłącznie z przyczyn (wyżej wymienionych), które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Podstawa prawnoprocesowa z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa odnosi się do bezprzedmiotowości wyłącznie etapu odwoławczego (zażaleniowego) postępowania – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 30 kwietnia 2020 r.,sygn. akt II SA/Bk 156/20.

W jego ocenie prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję nakazując w uzasadnieniu ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji czy żądana informacja jest informacją publiczną przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż osoby, których dotyczy pełnią funkcje publiczne co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wynika to, jak zaznaczył, z treści uzasadnienia, w związku z czym podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku wskazania przez organ odwoławczy jakie czynności powinien podjąć organ I instancji są chybione.

Ponadto zaznaczył, że skarżący nie wykazał, iż posiada interes w złożeniu niniejszej skargi. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji sprawa została ponownie skierowana do organu I instancji celem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z wyraźnym wskazaniem na konieczność uwzględnienia okoliczności, które niejako jednoznacznie rozstrzygają, iż należy udzielić objętych wnioskiem informacji. Tym samym jego zdaniem skarżący "nie ma interesu we wniesieniu skargi oraz kwestionowaniu zaskarżonej decyzji i interesu tego nie wykazuje w złożonej skardze".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Równocześnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 64e Ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Mocą art. 151a § 1 Ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla ją w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa. Na podstawie zaś art. 151a § 2 Ppsa, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w sprzeciwie, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są sformułowane w nim wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Sporną kwestią albowiem budzącą kontrowersje strony skarżącej stanowi charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w razie nie podzielenia przez ten organ stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zwłaszcza w sytuacji, gdy treść żądania udostępnienia informacji publicznej sformułowana we wniosku jest jasna i nie wymaga doprecyzowania, nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a organ odwoławczy nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji i nie ma możliwości jej udostępnienia. Odnosząc się do tej kwestii wypada wskazać, iż budziła ona wątpliwości w doktrynie, których echem jest rozbieżność stanowisk zaprezentowana przez strony (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 70; S. Szuster, M. Kłaczyński, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Lex/el, 2003 r. uwagi do art. 16; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, przypomniany w wyroku WSA w Kielcach z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 232/10).

Podkreślenia przy tym wymaga, że – co także dostrzega skarżący jednakże już w fragmentarycznym, korzystnym dla siebie zakresie odczytuje zakres stosowania Kpa – w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy normodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16, w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z jej art. 16 ust. 2 ab initio do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosuje przepis art. 138 Kpa i przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcia. A zatem, nawet gdy uzna, że bezzasadne jest ograniczenie, wynikające z art. 5 u.d.i.p., na które wskazał organ I instancji i pomimo, że zbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego musi zastosować przepis art. 138 § 2 Kpa – tak NSA w wyrokach z 28 października 2016 r. , sygn. akt I OSK 1226/15, oraz z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14.

Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem organ drugoinstancyjny, wypełniając procesowe zadania przynależne mu jako organowi odwoławczemu, dokonując rozstrzygnięć musi przestrzegać zasad ogólnych, w tym zasady dwuinstancyjności, a jako że nie jest dysponentem wnioskowanej informacji nie może za organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnąć czy to o formie, czy o sposobie udostępnienia informacji publicznej ale też nie może zastąpić go w dokonaniu oceny czy istnieją przesłanki przemawiające za przydaniem ochrony prawnej wnioskowanym informacjom, zwłaszcza gdy takowych rozważań organ pierwszej instancji nawet nie przeprowadził.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że zalecenia dotyczące okoliczności, jakie trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu sprawy, wiążą organ I instancji tylko co do obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena zgromadzonych w tym celu dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08). O treści merytorycznego rozstrzygnięcia powinien decydować organ I instancji, przed którym postępowanie toczy się "od początku" (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 867/07). Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 745/16, w sytuacji, gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia podał, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym badaniu sprawy, zobowiązuje to organ I instancji do wypowiedzenia się w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, że "nauczyciele niezależnie od szczebla awansu zawodowego są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a zatem objęta przedmiotowym wnioskiem informacja dotycząca otrzymywanego przez te osoby wynagrodzenia powinna była zostać udzielona". Przy czym nie mogąc udostępnić informacji, której nie posiadał wskazał organowi I instancji kierunek załatwienia wniosku strony skarżącej mając na uwadze ograniczenia dostępu do informacji publicznej. O ile również uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej i jej udzielenie nie spowoduje naruszenia prawa do prywatności osób, których dotyczy, o tyle kwestię tę pozostawił do uznania organu pierwszej instancji, gdyż nie była ona przez ten organ w ogóle rozważana. Brak ten w ocenie Sądu nie mógł być konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego albowiem organ drugoinstancyjny naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Przy czym nie ta okoliczność miała zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, wymaga tylko zauważenia w świetle możliwości prawnych działania organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z przedmiotu odmowy udzielenia informacji publicznej.

Podkreślenia tym samym wymaga, iż co prawda z normy zawartej w art. 138 § 2 Kpa wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ma charakter wyjątkowy i wymaga aby decyzja pierwszej instancji wydana była z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednak przez ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozumieć udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, której organ odwoławczy nie może udzielić, gdyż taką informacją nie dysponuje. W tym zakresie wypada wskazać, że Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1226/15, w którym wskazano, że w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej znajduje zastosowanie oprócz specyficznej procedury przewidzianej w u.d.i.p także ogólna procedura administracyjna w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 Kpa, co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Rozważając, czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej trzeba łącznie odczytać regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza te dotyczące powinności adresata wniosku i treść art. 138 § 2 Kpa, z którego wynika, że w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu II instancji co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, i stanowi powrót do etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku z uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez organ II instancji.

Trzeba nadto powtórzyć i podkreślić, że organ odwoławczy nie może sam dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 Kpa nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane. Organ odwoławczy w razie uwzględnienia odwołania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, mocą art. 138 § 2 Kpa, nie ma podstawy do zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Przytaczany wielokrotnie powyżej art. 138 Kpa nie przewiduje bowiem w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania "w części", czego zdaje się oczekuje strona skarżąca podnosząc, że "organ winien na podstawie 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne". Takiej decyzji organu odwoławczego nie da się ocenić jako wyniku "odpowiedniego" zastosowania art. 138 Kpa. Przy takim oczekiwaniu strony skarżącej umarzając postępowanie administracyjne – a nie jak zdaje się odczytuje to żądanie organ odwoławczy "postępowanie odwoławcze", doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w uznanie administracyjne (nie wydanie decyzji uznaniowej). Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy.

Jakkolwiek wydaje się, iż żadne z powyższych rozwiązań nie daje w pełni satysfakcjonujących rezultatów (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 71; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16), a to z uwagi na specyfikę instytucji dostępu do informacji publicznej, a w szczególności sposobu jej udostępnienia, to jednak przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania po uchyleniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 138 § 2 Kpa) cechuje większa pragmatyczność, przy mniejszej ilości doktrynalnych ograniczeń. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 234/17.

Sąd ten zasadnie zauważył, że art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, inaczej niż art. 138 § 2 Kpa, nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Podkreślenia także wymaga, że NSA w wyroku z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1939/17 oddalającym skargę kasacyjną od przytoczonego powyżej wyroku WSA w Krakowie, orzekł, iż "postępowanie w przedmiocie udostępnienia na wniosek informacji publicznej (art. 10 u.d.i.p.) ma jednolity charakter, a w szczególności nie można w ujęciu zakresowym wyodrębnić jego części, w której następuje udostępnienie wnioskowanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, od tej, w której następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, skoro postępowanie to dotyczy tej samej niepodzielnej informacji. Okoliczność, iż do niektórych rozstrzygnięć podejmowanych w toku tegoż postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 u.d.i.p.), nie może oznaczać podziału tego postępowania na dwie części. Powyższe ograniczenie w sposobie postrzegania postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej ma kapitalne znaczenie dla oceny decyzji o umorzeniu postępowania wydanej przez organ odwoławczy. Nie może ulegać wątpliwości - co trafnie akcentował Sąd I instancji - iż umorzenie postępowania w powyższy sposób oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), a wobec tego brak jest możliwości rozstrzygnięcia jej istoty. Ponadto umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, co z formalno-prawnego punktu widzenia oznacza jej zakończone. Z motywów zaskarżonej decyzji - które w całości zaakceptował Sąd I instancji - wynika, iż wolą organu odwoławczego nie było zakończenie sprawy z uwagi na formalny aspekt jej bezprzedmiotowości lecz jej kontynuowanie przez organ I instancji, który w dotychczasowym postępowaniu wadliwie ocenił przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym wniosek o dostęp do tej informacji nie został dotychczas załatwiony. Z opisu oczekiwań organu odwoławczego wyrażonych w motywach zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż wolą tego organu jest powrót sprawy do organu I instancji i ponowne rozpoznanie wniosku przez ten organ. Z pewnością powyższe oczekiwanie bardziej odpowiada treści art. 138 § 2 k.p.a., a pozostaje w jaskrawej opozycji do umorzenia postępowania pierwszej instancji, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 151a § 2 Ppsa – Sąd oddalił sprzeciw.