Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 878/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa, Sędziowie WSA Mirosław Bator, WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Nr CXIX/1283/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód" oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła w dniu 25 października 2006 r. uchwałę Nr CXIX/1283/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan uchwala się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiące tekst planu. Integralnymi częściami uchwały są: 1) Część graficzna planu, obejmująca: a) Rysunek planu – będący ustaleniami planu, z zastrzeżeniem ust. 3, pkt 3, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały, b) Rysunek infrastruktury technicznej – gospodarka wodno-ściekowa – określający ogólne zasady rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały, c) Rysunek infrastruktury technicznej – elektroenergetyka, gazownictwo i teletechnika – określający ogólne zasady rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały. Uchwała została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2007 r. (Nr 34 poz. 179).

Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.C. . Skarżący zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej § 31 w zakresie dotyczącym przeprowadzenia drogi 3KD(L) przez działkę ew. [...] oraz załącznika graficznego w zakresie, w jakim działka [...] została przeznaczona pod drogę 3KD(L). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, które w rezultacie skutkowało w nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przejawiającym się w uznaniu, iż interes publiczny przemawia za ustaleniem, iż droga o symbolu 3KD(L) przebiegać będzie przez działkę ew. nr [...], podczas gdy powyższe ustalenie zostało dokonane z pominięciem prywatnych interesów skarżącego, a jednocześnie nie zmierza do zrealizowania interesu wspólnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale w przedmiocie uchwalenia planu przestrzennego zagospodarowania interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem działek [...] (obecnie [...] i [...] (obecnie [...]) objętej przedmiotowym planem, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego ograniczenia prawa dysponowania własnością skarżącego; 2) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie dokonaną wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, polegającą na przyjęciu, że norma ta ma na celu ochronę tylko interesu gminy i swoim zakresem nie obejmuje interesu właścicieli nieruchomości; 3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. Skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 31 w zakresie przeprowadzenia drogi o symbolu 3KD(L) poprzez działkę nr [...] oraz załącznika graficznego w zakresie, w jakim działka [...] została przeznaczona pod drogę 3KD(L), ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w tej części została wydana z naruszeniem prawa; skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że opiera swoją legitymację do wystąpienia ze skargą na dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g.; w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała podjęta przez organ godzi bezpośrednio w prawo własności skarżącego, co równocześnie aktualizuje uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi. Na skutek przedmiotowej uchwały skarżący utraci bezpowrotnie możliwość dostępu do drogi, będąc zmuszony do uznania, że interes organu posiada znaczenie wyższe aniżeli uprawnienia skarżącego wynikające wprost z przysługującego mu prawa własności.

Dalej skarżący wskazał, że o ile nie jest kwestionowane władztwo planistyczne organu, które wywodzi się wprost z treści art. 3 u.p.z.p., to owo władztwo powinno być sprawowane (wykonywane) z poszanowaniem praw i interesów właścicieli nieruchomości, jakie zostały objęte planem. Władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art, 31 ust 3 art. 22 Konstytucji RP.) Tym samym można z całą pewnością twierdzić, iż uprawnienie do sprawowania władztwa planistycznego nie może być wykonywane przy całkowitym pominięciu interesów prywatnych, z jaką to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko przedkłada ponad interesem prywatnym interes publiczny, ale czyni to w sposób arbitralny i nieuzasadniony, bowiem uwarunkowania terenu, przez który przeprowadzona jest droga o symbolu 3KD(L) wskazują, że celowe pozostaje ustalenie drogi w lokalizacji innej aniżeli ta, która została przyjęta w planie. Droga o symbolu 3KD(L) nie odpowiada potrzebom mieszkańców obszaru, przez który przebiega. Skarżący już we wcześniejszej korespondencji kierowanej do organu wskazywał na okoliczność, iż pomimo wyznaczeniu drogi o symbolu 3KD(L) pozbawieni dostępu do swoich nieruchomości zostali właściciele działek o nr [...] ,[...] ,[...] itd... . Kuriozum wyznaczenia przebiegu tej drogi jest fakt, że właściciel działek o nr [...] ,[...] ,[...] itd.. ma już dojazd do ul. [...] poprzez drogę utworzoną na swojej działce o nr ew. [...] , a w przyszłości będzie miał dostęp do drogi 1KD(Z) i na pewno nie będzie korzystał z trzeciej drogi 3KD(L) biegnącej wzdłuż jego działek. Powyższe powoduje, że tylko jeden właściciel działek o nr [...] ,[...] ,[...] będzie miał dostęp do trzech dróg, a właściciele działek od nr [...] do nr [...] nie będą mieli dostępu do żadnej drogi. Zdaniem skarżącego, nie jest uzasadnione wyznaczenie drogi w taki sposób, aby przebiegała wyłącznie po działce nr [...] - powinna ona być zaprojektowana w ten sposób, aby przebiegała zarówno po działce [...] jak i po działkach od nr [... ] do nr [...] i w ten sposób właściciele wyżej wymienionych działek mieliby dostęp do drogi. Z uwagi na powyższe uzasadniony pozostaje zarzut, iż zaskarżona uchwała narusza konstytucyjne prawo własności. W niniejszej sprawie organ nie tylko pozbawia skarżącego możliwości sprawowania władztwa nad nieruchomością, ale także nie uzasadnia owej decyzji interesem publicznym. Organ pomija równocześnie zasadę proporcjonalności, a także nie przyjmuje rozwiązania, które pozostawałoby racjonalne i uzasadnione nie tylko z uwagi na skarżącego, ale także interesy okolicznych mieszkańców. Zdaniem skarżącego, gdyby organ w sposób prawidłowy rozważył interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej drogi 3KD(L) zdecydowałby się na ustalenie jej przebiegu inaczej, aniżeli ma to miejsce w treści planu; w efekcie właściciele działek od nr [...] do nr [...] uzyskaliby dostęp do drogi.

Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta , odpowiedziała na skargę T.C. . Organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów, uznając je za niezasadne.

Organ wskazał w szczególności, że na podstawie obowiązujących w dacie uchwalenia planu wytycznych określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. ), działka nr [...] obręb [...] znajdowała się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, oznaczonych symbolem MW oraz w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych, oznaczonych symbolem UP. Zarówno dla terenów MW, jak również dla terenów UP dokument Studium przewidywał, jako jeden z warunków i standardów wykorzystania terenu, "zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta" (str. 139 oraz str. 140 dokumentu Studium). Ponadto, zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi na mapie K3 "Systemy transportu, kierunki i zasady rozwoju" poprzez działkę skarżącego przebiega planowana trasa linii tramwajowej "[...] ". Planowany przebieg trasy tramwajowej znalazł odzwierciedlenie w zapisach skarżonego planu, gdyż zgodnie z ustaleniami Studium dla terenów podstawowych korytarzy drogowo ulicznych, oznaczonych symbolem KT, "w planach miejscowych i decyzjach administracyjnych należy uwzględnić lokalizację, oraz warunki dla realizacji i przebudowy innych elementów systemu transportu, jak linie tramwajowe, przystanki, pętle, dworce i parkingi - wskazanych w studium" (str. 144 dokumentu Studium).

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, przedmiotowa działka znalazła się w terenach dróg publicznych - drogi lokalne oznaczonym symbolem 3KD(L), która to droga ma charakter drogi publicznej lokalnej. O takich ustaleniach zadecydowały nie tylko wytyczne określone w Studium, ale również wzgląd na interes publiczny. Planowana droga o symbolu 3 KD(L) ma służyć jako połączenie komunikacyjne do drogi zbiorczej projektowanej od południowej części działki, na której jest również uwzględniony przebieg projektowanej linii tramwajowej i następnie znajduje swoją kontynuację w terenie 1KD(L) i 6KD(L) do włączenia z istniejącą ul. [...] . Z kolei od strony północnej, droga 3KD(L) ma służyć jako połączenie komunikacyjne umożliwiające powiązanie układu komunikacyjnego w mieście z układem komunikacyjnym w Gminie Zielonki, ponieważ droga w terenie 3KD(L) połączy się z istniejącą ul. Kwiatową w Gminie Zielonki.

Z uwagi na okoliczność, że w sąsiedztwie działki nr [...] zostały wyznaczone tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, te mieszkaniowe tereny w sąsiedztwie planowanej linii tramwajowej oraz planowanej drogi publicznej klasy zbiorczej, zostały odgrodzone pasem zieleni o charakterze izolacyjnym od terenów o znacznej uciążliwości komunikacyjnej. Taki wybór kategorii przeznaczenia terenu skutkował koniecznością włączenia części terenu działki nr [...] do terenów zapewniających ochronę akustyczną dla terenów mieszkaniowych. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obręb [...] uległa, zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego podziałowi na działki ewidencyjne [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] oraz [...] . Działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] znajdują się, zgodnie z ustaleniami planu w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem 3MN, z zastrzeżeniem, że działka nr [...] znajduje się częściowo w terenie dróg publicznych – drogi dojazdowe, oznaczonym symbolem 2KD(D). Zatem na podstawie zapisów planu miejscowego, część terenu stanowiąca dawną działkę nr [...] (tj. działki nr [...] ,[...] ,[..] ,[...] oraz [...] ) ma charakter inwestycyjny. W rezultacie, działki nr [...] ,[...] oraz [...] stanową dopełnienie inwestycyjne sąsiadujących z nimi działek budowlanych.

Ustalenie przeznaczenia działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] która została wydzielona po uchwaleniu planu miejscowego z działki nr [...] pod tereny drogi publicznej lokalnej 3KD(L), pod tereny zieleni publicznej urządzonej (1ZP) oraz pod tereny wydzielonych ciągów pieszych wraz z urządzona zielenią publiczną w formie alei wysadzanej drzewami (2ZP/KP), znalazło swoje odzwierciedlenie w Prognozie Skutków Finansowych Uchwalenia Planu Miejscowego, sporządzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z postanowieniami Prognozy, tereny oznaczone symbolem 3KD(L) zostały zakwalifikowane do wykupu przez gminę pod nową komunikację (str. 16 dokumentu Prognozy), podobnie jak tereny oznaczone symbolami ZP i ZP(KP) przeznaczone w planie pod zieleń publiczną (str. 19 dokumentu Prognozy). Zatem interes prawny skarżącego, wobec dokonanych ustaleń planistycznych na działce nr [...] w sposób uniemożliwiający właścicielowi jej zabudowę, został zabezpieczony.

Wyznaczony w planie miejscowym układ komunikacyjny stanowi niezbędny dla obsługi obszaru objętego planem ruszt dróg publicznych, z których znaczna część stanowi drogi istniejące lub będące kontynuacją dróg istniejących. Nowoprojektowana droga 3KD(L) relacji południe - północ stanowić będzie połączenie komunikacyjne ul. Witkowickiej, ul. Górka Narodowa z układem wyższego rzędu – drogą publiczną klasy zbiorczej oznaczonej w planie miejscowym jako 1KD(Z) stanowiącą główne połączenie obok drogi publicznej klasy głównej oznaczonej w planie miejscowym jako 1KD(G) al. 29 - listopada z centrum miasta. Układ uzupełniający stanowić będzie pozostała sieć uliczna, utworzona z ulic kl. D oraz wydzielonych ciągów pieszych. Nowoprojektowana droga 3KD(L) stanowi niezbędny element układu komunikacyjnego w tej części miasta, zapewniając również obsługę komunikacyjną dla przyległych do niej terenów przeznaczonych w planie miejscowym do zainwestowania tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2 MN o powierzchni 4,99ha i 3MN o powierzchni 7,33 ha oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej 1MW/MN o pow. 3ha.

Odnośnie zarzutu iż, pomimo wyznaczenia drogi o symbolu 3KD(L) właściciele działek o nr [...] ,[...] ,[...] itd... 1 zostali pozbawieni dostępu do swoich nieruchomości i w rezultacie nie będą mieli dostępu do żadnej drogi – organ wyjaśnił, że nieruchomości te przylegają do wyznaczonych w planie miejscowym dróg publicznych albo istniejących ul. [...] oznaczona w planie miejscowym symbolem 2 KD(L) albo nowoprojektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KD(L). Zatem zgodnie z zapisami planu miejscowego ww. nieruchomości wbrew zarzutom strony skarżącej albo posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo pośredni poprzez dojazdy nie wydzielone, która zostały zdefiniowane w planie miejscowym w § 3 ust 1 pkt 17 : należy przez to rozumieć drogi wewnętrzne i służebne przejazdy, zarówno istniejące jak i te, które mogą powstać w przyszłości, nie wyznaczone na rysunku planu. Nadmienić należy, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem twierdzenie, że wskutek wyznaczenia drogi 3KD(L) przedmiotowe nieruchomości zostały pozbawione dostępu do drogi jest nieuzasadnione. Organ podkreślił, że plan miejscowy obowiązuje już przeszło 14 lat i w oparciu o jego ustalenia zmienia się sposób użytkowania terenów w nim objętych, w tym także wskazanych w skardze nieruchomości tj. działek nr od [...] do [...]

Następnie organ wskazał – odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności – że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 1 wprowadza zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada wykonywaniu prawa własności rzeczy na gruncie unormowań z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednakże jednocześnie wskazuje, że nie jest to wolność pełna, bez żadnych ograniczeń. Ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują, wraz z innymi przepisami, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wiążą się też z unormowaniami z dziedziny prawa cywilnego. Stosownie do art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie budzi wątpliwości, iż stosownie do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) ograniczenia prawa własności mogą wynikać tylko z ustaw i nie mogą naruszać istoty własności. Oznacza to, że ustawy, a także prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy, wskazują na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności nieruchomości z zastrzeżeniem wynikającym z Konstytucji RP, iż nie może to prowadzić do naruszenia istoty tego konstytucyjnie chronionego prawa. Zatem plany miejscowe będące aktami prawa miejscowego, ustanawiają zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stanowią przewidzianą odrębną ustawą formę kształtowania treści prawa własności, które zdefiniowane jest w art. 140 k.c. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zważywszy że wspomniany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miał w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały inne brzmienie niż obecnie (obecne brzmienie zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r.) – wypada zwrócić uwagę na dystynkcję między samym stwierdzeniem wadliwości aktu a kwalifikacją tej wadliwości (oceną jej skutków tudzież konsekwencji). Wadliwość aktu należy zawsze rozważać w kontekście przepisów obowiązujących w momencie jego podejmowania, natomiast kwalifikacja tej wadliwości następuje przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w momencie orzekania (por. w odniesieniu do kwestii nieważności aktów indywidualnych K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dwugłos w sprawie, Casus 2011, nr 4, s. 28; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11, CBOSA). Ujmując rzecz w terminologii znamiennej dla postępowania sądowadministracyjnego, można powiedzieć, że norma dopełnienia musi być rekonstruowana na podstawie przepisów obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, a norma odniesienia – na podstawie przepisów obowiązujących w momencie orzekania przez sąd (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 765-766). Art. 28 u.p.z.p. jest elementem normy odniesienia. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia planu mogłoby nastąpić – mimo że uchwała ta została podjęta przed 18 listopada 2015 r. – tylko w przypadku zakwalifikowania tego naruszenia jako "istotne" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 725/16, CBOSA).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.).

Ponieważ skarżący T.C. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem – powołał się na własność działek [..] (obecnie [...] ) i [...] (obecnie [...] ) – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest spełniona.

W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) Uchwała Nr XLIV/405/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód", 2) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – 27 października 2004 r.; 3) Termin składania wniosków do planu – do 30 listopada 2004 r.; 4) Rozpatrzenie wniosków do planu – Zarządzenie Nr 2321/2004 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2004 r.; 5) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 28 kwietnia 2006 r.; 6) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 8 maja do 5 czerwca 2006 r. 7) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – 17 maja 2006 r., 8) Termin wnoszenia uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – do 20 czerwca 2006 r., 9) Rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1456/2006 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2006 r., 10) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 1960/2006 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 września 2006 r., 11) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 11 października 2006 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały, 12) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 25 października 2006 r. – drugie czytanie projektu uchwały Uchwała Nr CXIX/1283/06 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Górka Narodowa - Zachód", 13) Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 34, poz. 179 z dnia 22 stycznia 2007 r. – Uchwała Nr CXIX/1283/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2006 r. obowiązuje od dnia 22 lutego 2007 r.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

W ocenie Sądu, przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. (uprzednio część działki nr [...] ) pod tereny drogi publicznej lokalnej nie narusza ustaleń obowiązującego naówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. ), w świetle których znajdowała się ona w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, oznaczonych symbolem MW oraz w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych, oznaczonych symbolem UP. Jak podkreślił organ, w obu tych kategoriach terenów przewidziano konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta, a ponadto przez odnośną działkę przebiega planowana trasa linii tramwajowej "Górka Narodowa – Zachód". W tym kontekście znaczyć też należy, że w skardze nie zarzucono niezgodności planu ze Studium.

Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki nr [... ] obręb [...] ewidencyjna K/. pod tereny drogi publicznej lokalnej 3KD(L) czy też – inaczej rzecz ujmując – wyznaczenie terenu przeznaczonego pod drogę 3KD(L) w sposób uwidoczniony w części graficznej planu niewątpliwie zostało zdeterminowane i jest uzasadnione dążeniem do utworzenia opisanego w odpowiedzi na skargę układu komunikacyjnego, w skład którego weszły drogi istniejące i drogi planowane, mające stanowić kontynuacją dróg istniejących. Jak wyjaśnił organ, nowoprojektowana droga 3KD(L) relacji południe - północ stanowić ma połączenie komunikacyjne ul. Witkowickiej, ul. Górka Narodowa z układem wyższego rzędu – drogą publiczną klasy zbiorczej oznaczonej w planie miejscowym jako 1KD(Z) stanowiącą główne połączenie obok drogi publicznej klasy głównej oznaczonej w planie miejscowym jako 1KD(G) al. 29 - listopada z centrum miasta. Układ uzupełniający stanowić będzie pozostała sieć uliczna, utworzona z ulic kl. D oraz wydzielonych ciągów pieszych. Nowoprojektowana droga 3KD(L) stanowi zatem niezbędny element układu komunikacyjnego w tej części miasta, zapewniając również obsługę komunikacyjną dla przyległych do niej terenów przeznaczonych w planie miejscowym do zainwestowania tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2 MN o powierzchni 4,99ha i 3MN o powierzchni 7,33 ha oraz Terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej 1MW/MN o powierzchni 3 ha. Opisana przez organ koncepcja układu komunikacyjnego znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach planu i rysuje się wyraźnie w jego części graficznej. Zdaniem Sądu, wyznaczenie terenu przeznaczonego pod drogę 3KD(L) w sposób uwidoczniony w części graficznej planu ma racjonalne uzasadnienie, jest podyktowane ważnym interesem publicznym i nie narusza wartości podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p). Plan obowiązuje od dnia 22 lutego 2007 r. i przez kilkanaście lat kształtuje zagospodarowanie obszaru nim objętego.

Skarżący nie kwestionuje samej potrzeby wyznaczenia terenu pod drogę 3KD(L), jednak – zdaniem skarżącego – powinien on być wyznaczony inaczej, tj. w taki sposób, aby działki, na własność których skarżący się powołuje (nr [...] i nr [...] – obecnie odpowiednio nr [...] i nr [...] tudzież inne działki oznaczone numerami od [...] do [...] – miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Kwestionowane ustalenia planu w istocie nie ingerują w wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżącego – chodzi raczej o to, że nie stworzyły one swego rodzaju udogodnienia w postaci bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, nieuczynienie przez organ planistyczny zadość oczekiwaniu skarżącego w tej mierze w ogóle nie stanowi ingerencji w prawo własności, a tym bardziej nie stanowi ingerencji w prawo własności sprzecznej z normami prawa przedmiotowego. Zasadnie wskazuje organ, że możliwe jest zagospodarowanie działek również z wykorzystaniem pośredniego dostępu do drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do pozbawienia skarżącego możliwości sprawowania władztwa nad nieruchomością.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy stanowią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, z przyczyn wyżej wskazanych, nie doszło do naruszenia tych przepisów. Podobnie, nie można też skonstatować naruszenia art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący niewątpliwie zachował możność korzystania i rozporządzania należącymi do niego działkami (nr [...] i nr [...] – obecnie odpowiednio nr [...] i nr [...] ); zaskarżona uchwała tej możności nie wyłączyła ani nie ograniczyła.

Artykuł 28 u.p.z.p. nie kształtuje zasad ani trybu sporządzania planu miejscowego, a jedynie określa skutki ich naruszenia. Przepis ten w założeniu nie mógł zatem zastać naruszony przez organ planistyczny. Nie mogło również dojść do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80), ponieważ przepisy te zasadniczo nie mają zastosowania w procedurze planistycznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.