Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 688/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że decyzją z [...] października 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. uchylił w całości decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i nałożył na [...] sp. z o.o. sp. k. obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z opinią techniczną sporządzoną [...] lipca 2018 r. przez mgr. inż. arch. J. H., dotyczącą oceny zabezpieczenia ścian wykopu pod projektowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] w ostrej granicy z sąsiednimi zabudowaniami przy ul. [...] w [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z 8 listopada 2019 r. [...] sp. z o.o. sp. k. wystąpiła z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji [...]WINB z [...] października 2018 r., wskazując, że stała się ona bezprzedmiotowa z uwagi na wyeliminowanie zagrożenia w sposób inny niż nakazany decyzją. W ocenie spółki powodujący zagrożenie wykop szerokoprzestrzenny pod budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] został zasypany, a grunt zagęszczony. [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z [...] października 2018 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji GINB decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji z uwagi na fakt, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji powinien być organ orzekający w sprawie w I instancji. [...] sp. z o.o. sp. k. pismem z 15 lipca 2020 r. ponownie wystąpiła z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji [...]WINB z [...] października 2018 r. Rozpatrując ww. żądanie, PINB decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 162 § 1 i 3 k.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]WINB z [...] października 2018 r. Przywołując treść art. 162 k.p.a., organ wskazał na sposób rozumienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z mających miejsce po jej wydaniu okoliczności wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. PINB zauważył, że powyższa sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] dotyczyło robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji tj. protokołów oględzin z 28 czerwca 2018 r. oraz z 2 lipca 2018 r. wynikały nieprawidłowości w wykonanych pracach budowlanych polegające na braku prawidłowego zabezpieczenia placu budowy, a także wykonanego wykopu szerokoprzestrzennego. Badaną decyzją nakazano wykonanie robót budowlanych zgodnie z opinią techniczną sporządzoną przez mgr. inż. arch. J. H. dotyczącą oceny zabezpieczenia ścian wykopu pod projektowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] w ostrej granicy z sąsiednimi zabudowaniami przy ul. [...] w [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podmiotem zobowiązanym do wykonywania ww. obowiązku była [...] sp. z o.o. sp. k. Zdaniem PINB, po wydaniu ww. decyzji nie doszło do podmiotowych lub przedmiotowych zmian stosunku materialnoprawnego ukształtowanego tą decyzją, uniemożliwiających jej wykonanie. Wygaszenie przedmiotowej decyzji, jak stwierdził PINB, jest niemożliwe z tego powodu, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie jest w sprawie przesądzone, iż zasypanie i zagęszczenie wykopu wyeliminowało występujące zagrożenie. Na powyższe wskazują zapisy protokołów nr [...], nr [...] oraz nr [...] z przeprowadzonych 8 marca 2019 r., 18 lipca 2019 r. oraz 13 listopada 2019 r. przez przedstawiciela organu czynności kontrolnych. W trakcie oględzin przeprowadzonych 8 marca 2019 r. wskazano, że decyzja nie została wykonana tj. nie wykonano zakresu robót w niej ujętych. W trakcie przedmiotowych czynności stwierdzono jedynie, że wykop opisany w protokole nr [...] z 28 czerwca 2018 r. został zasypany (co potwierdzają również wpisy w załączonej do protokołu kserokopii dziennika budowy nr [...]), a także, iż wykonano betonową ścianę w granicy z nieruchomościami nr ew. [...] przy ul. [...] o grubości zmiennej 15- 24 cm. W trakcie oględzin jakie przeprowadzone zostały 18 lipca 2019 r. wskazano, że na wysokości budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] wykonano ścianę oporową betonową o gr. 16-18 cm - widoczne pęknięcie skośne z ubytkiem - widoczne zbrojenie. Obecny w trakcie oględzin Z. K. (wykonawca ekspertyzy technicznej oceny stanu technicznego budynku jednorodzinnego z garażem, ogrodzenia murowanego oraz wjazdu do garażu przy ul. [...] w [...] z [...] lipca 2019 r.) oświadczył, że pobrał próbki ze ściany oporowej betonowej w miejscu spękań przy garażu, stwierdzając niezgodność z projektem wykonania podbicia istniejącego budynku żelbetowego wykonanego z bloczka betonowego. Wskazał również, że mur oporowy przy ogrodzeniu wykazuje odchył od ogrodzenia o ok. 15% na długości 2 m. Ponadto na załączniku dotyczącym badania zagęszczenia gruntów sypkich podano, że grunty stanowiące rozsypkę zlikwidowanego wykopu znajdują się zarówno w stanie luźnym i średnio zagęszczonym - przeciętnie na pograniczu stanu luźnego i średnio zagęszczonego. Oględziny z 13 listopada 2019 r. potwierdziły istnienie stanu faktycznego robót i gruntu, jaki opisany został w protokole z 8 marca 2019 r. Stwierdzono brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...]WINB nr [...]. PINB zauważył, że wnioskodawczyni przy piśmie z 2 września 2019 r. przedłożyła do akt sprawy ocenę techniczną budowlaną dotyczącą robót budowlanych polegających na wybudowaniu ściany betonowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] autorstwa inż. J. K. K., w której wskazano na prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu betonowej ściany z bloczków betonowych o grubości zmiennej 15-24 cm na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] oraz zasypaniu wykopu szerokoprzestrzennego pod projektowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] w ostrej granicy z sąsiednimi zabudowaniami przy ul. [...] oraz nieruchomością [...] w [...]. W tym kontekście PINB równocześnie jednakże wskazał, że do akt sprawy przedłożona została ekspertyza techniczna oceny stanu technicznego budynku jednorodzinnego z garażem, ogrodzenia murowanego oraz wjazdu do garażu przy ul. [...] w [...] z [...] lipca 2019 r. autorstwa inż. Z. K. oraz inż. K. S. oceniająca w sposób odmienny prawidłowość wykonania opisanych w ww. ocenie autorstwa inż. J. K. K. prac budowlanych. Stan sprawy nie wskazuje tym samym na trwałe wyeliminowanie stwierdzonego wcześniej zagrożenia związanego z nieodpowiednim zabezpieczeniem wykopu poprzez zasypanie i jego zagęszczenie. W związku z powyższym nie można też uznać, aby nastąpiła przesłanka skonkretyzowanego stosunku prawnego z decyzji nr [...] uzasadniającej jej wygaszenie. Odnosząc się do argumentu dotyczącego konieczności odkopania wykopu w celu wypełnienia obowiązków nakazanych decyzją, PINB zauważył, że zobowiązana spółka zasypała wykop z własnej inicjatywy i na własną odpowiedzialność. Nie wykonując jednocześnie robót nakazanych wydanym rozstrzygnięciem i chcąc wyeliminować zagrożenie w odmienny sposób, niż to w niej wskazano, wnioskodawczyni musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami, w przypadku kiedy roboty przez nią wykonane nie spełniły swojego celu tj. w niniejszej sprawie nie wyeliminowały występującego zagrożenia. Argumenty podniesione przez sporządzającego opinię dotyczące metody zabezpieczenia wykopu wskazujące, że jest ona skomplikowana technicznie i technologicznie, czasochłonna i bardzo ryzykowna pozostają nietrafione, albowiem nie doszło do wykazania, że jest ona nieskuteczna, czy też niemożliwa do wykonania. PINB podkreślił, że proces budowlany, co do zasady, jest procesem skomplikowanym i czasochłonnym. Zauważył, że zgodnie z treścią przedłożonej opinii obecnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonywać prace zgodnie z projektem budowlanym. Wobec powyższego tym bardziej należy dążyć do trwałego wyeliminowania występującego zagrożenia.

Pismem z 23 września 2020 r. [...] sp. z o.o. sp. k. złożyła odwołanie od powyższej decyzji PINB, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o wygaśnięciu decyzji [...]WINB z [...] października 2018 r. Odwołująca podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił w sprawie faktu istotnej zmiany okoliczności faktycznych, o której był informowany przy piśmie z 2 września 2020 r. W dniu 1 września 2020 r. złożony został w Wydziale Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] wniosek o udzielenie zamiennego pozwolenia na budowę dla inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Projekt ten przewiduje ograniczenie charakterystycznych parametrów budynku, 5 lokali mieszkalnych, miejsca postojowe na kondygnacji parterowej oraz brak kondygnacji podziemnej. Projektowana zmiana w projekcie świadczy o zaniechaniu rozwiązań technicznych w inwestycji mogących powodować niedogodności w zabudowie sąsiedniej i stanowi dodatkowy argument za uchyleniem decyzji [...]WINB nr [...]. W ocenie odwołującej pozytywne rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno - budowlanej stanowić będzie podstawę do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MWINB zgodnie z żądaniem strony.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lutego 2021 r. [...]WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB odmownie rozstrzygająca wniosek spółki o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia przyjęte przez organ I instancji i uznał je za trafne. [...]WINB podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest jednoznaczny dla przyjęcia wskazywanej przez wnioskodawcę okoliczności ustania występowania zagrożenia z uwagi na zasypanie i zagęszczenie wykopu. Przyjąć należy więc, że wykonanie opisanych w ww. rozstrzygnięciu obowiązków jest nadal konieczne, a zatem w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja nr [...] stała się bezprzedmiotowa (z uwagi na usunięcie zagrożenia w sposób inny niż nakazany decyzją), co z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia. Brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni równocześnie zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. ustalenia, że za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony. Mając na uwadze argumentację zawartą w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że pismem z 21 grudnia 2020 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji, czy wpłynął do organu wniosek [...] sp. z o.o. sp. k. o udzielenie zamiennego pozwolenia na budowę dla inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pismem z 5 stycznia 2021 r. Urząd Miasta [...] w odpowiedzi poinformował, że w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z [...] marca 2018 r. Nr [...] dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne, jednakże z uwagi na brak projektu budowlanego pierwotnego pozwolenia na budowę na dzień wysyłania pisma wniosek pozostaje bez biegu. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie nastąpiła zmiana pozwolenia na budowę, a zatem nie nastąpiło ustanie prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą wykonanie spółce stosownych robót budowlanych. W dalszym ciągu istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] lutego 2021 r. złożyła [...] sp. z o.o. sp. k., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB.

Skarżąca spółka zarzuciła [...]WINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego w kontekście ustalenia przesłanek wystarczających do wydania decyzji w sprawie wygaszenia decyzji administracyjnej. Zarzuciła nieuwzględnienie faktu, że stan zagrożenia wywołany wykopem służącym do wykonania garażu podziemnego został zlikwidowany poprzez zasypanie wykopu.

W uzasadnieniu skargi spółka zauważyła, że jedną z podstawowych okoliczności uzasadniających wygaszenie decyzji ostatecznej jest taka zmiana stanu faktycznego, która w sposób istotny zmienia elementy stosunku materialnoprawnego, które wcześniej stały się podstawą do jej wydania. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stan zagrożenia był spowodowany przez wykop szerokoprzestrzenny, który był konieczny do realizowania inwestycji polegającej na budowie garażu podziemnego planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wykop został w całości zasypany, wobec czego stan zagrożenia w postaci ryzyka usuwania się mas ziemnych ze skarp wykopu został usunięty. Tak więc jakkolwiek roboty budowlane wcześniej prowadzone mogły zostać ocenione jako wykonywane w sposób mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.), tak teraz takiego ryzyka za sobą nie niosą. Należy zwrócić uwagę, że samo zlikwidowanie wykopu usunęło stan zagrożenia. Nie można bowiem w sposób autorytatywny stwierdzić, że wykop nadal powoduje jakiekolwiek niebezpieczeństwo, skoro fizycznie został zlikwidowany. Można oczywiście, jak usiłuje tego dokonywać organ, uznawać, że grunt nie jest dość zagęszczony, jednak faktem jest również, że stopień zagęszczenia gruntu, który został poruszony w stosunku do gruntu sąsiedniego, który podlegał naturalnemu utwardzaniu przez co najmniej kilkadziesiąt lat, będzie się różnił. Nawet jednak uwzględniając te różnice, nie sposób nie zauważyć, że obecnie brak jest stanu zagrożenia uzasadniającego w dalszym ciągu utrzymywanie skutków wydanej decyzji. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, jak podniosła strona, nie zwrócił dostatecznej uwagi na fakt, że opinia techniczna przygotowana i wykonana przez mgr. inż. arch. J. H. odnosiła się do ówczesnego stanu faktycznego i prawnego. Zakładała bowiem, że inwestor w dalszym ciągu ma zamiar realizować inwestycję w takiej formie i kształcie, jak to zostało określone w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Obecnie w organie administracji architektoniczno-budowlanej procedowany jest wniosek o wygaszenie decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wniosku podano, że inwestor zrewidował swoje zamiary wobec nieruchomości, co doprowadziło go do rezygnacji z budowy budynku, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 162 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, jak też gdy została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W przepisie art. 162 § 1 k.p.a. wymieniono trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku. Wskazane postępowanie nadzwyczajne ma charakter samodzielny i u jego podstaw leży ograniczanie trwałości decyzji ostatecznych w czasie. Celem omawianej instytucji prawnej, jak wskazuje A. Matan, jest stworzenie prawnego (procesowego) mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodzi w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określa ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyni decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze (por. A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 22). Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego w zakresie swojej właściwości instancyjnej, odwołując się do treści kwestionowanej decyzji [...]WINB z [...] października 2018 r. oraz podstawy faktycznej i prawnej jej wydania, zasadnie uznały, że stwierdzenia jej wygaśnięcia nie nakazuje żaden przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w niej warunek, przez co wyłączną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia na wniosek skarżącej spółki jest ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa (materialnie wygaszona) i przesądzenie o tym leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Stwierdziły równocześnie, że odmowny kierunek rozstrzygnięcia o żądaniu strony skarżącej był wynikiem braku możliwości uznania, by decyzja nr [...] stała się bezprzedmiotowa, co kwestię zaistnienia interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia tejże decyzji pozbawiało w postępowaniu doniosłości prawnej. Tak sformułowany wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, nie znajdując w nim istotnej wadliwości mogącej mieć wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

W piśmiennictwie wskazuje się, że celem wydania aktu administracyjnego jest spowodowanie określonych zmian w sytuacji prawnej adresata (adresatów) przez ukształtowanie stosunku administracyjnego, dla którego elementami charakterystycznymi będą: przedmiot, podmiot oraz obowiązki i uprawnienia stron. Prawomocność aktu administracyjnego powoduje, że zostają utrwalone skonkretyzowane aktem stosowania prawa administracyjnoprawne materialne stosunki prawne i jednocześnie powoduje ich moc wiążącą w czasie, niezbędną do wywoływania określonych w nim skutków w obrocie prawnym (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 813). W tym kontekście bezprzedmiotowość decyzji jako warunek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji łączyć trzeba z elementami stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją, czyli z jego przedmiotem, podmiotami oraz treścią – uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z decyzji. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 51). Zgodzić się trzeba z oceną, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu, dla którego została wydana.

W kontrolowanym przypadku niesporne pozostaje, po pierwsze, to, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone prze spółkę na nieruchomości przy ul. [...] w [...] związane z rozbiórką budynku mieszkalnego i budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na podstawie udzielonego spółce pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]) oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość wykonywanych robót budowlanych oraz określających ich wpływ na stan ogrodzenia oraz zabudowań usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], po drugie, że decyzja [...]WINB w celu doprowadzenia wykonywanych przez spółkę robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określiła w rozstrzygnięciu nakaz zrealizowania przez spółkę w terminie 2 miesięcy ściśle wyznaczonych (12) prac zabezpieczających, jak też, po trzecie, to, że związane z brakiem prawidłowego zabezpieczenia placu budowy i wykonanego wykopu szerokoprzestrzennego prace objęte nakazem stanowiły metodę zabezpieczającą ogrodzenie oraz zabudowania usytuowane na sąsiedniej działce nr ew. [...] pokrywającą się z opinią techniczną mgr. inż. arch. J. H. z [...] lipca 2018 r., przedłożoną przez skarżącą spółkę i nawiązującą do realizowanego przez nią przedsięwzięcia na podstawie zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Oceniając przytoczoną przez spółkę argumentację mającą wspierać żądanie stwierdzenia wygaśnięcia www. decyzji z [...] października 2018 r., słusznie organy uznały, że nie doszło w sprawie do utraty bytu prawnego przez adresata kwestionowanego aktu, nie zgasł przedmiot skonkretyzowanego decyzją stosunku odnoszony do nakazu podjęcia czynności zabezpieczających zabudowę znajdującą się na działce nr ew. [...] przez następstwami wadliwie wykonywanych przy granicy działki przez spółkę robót budowlanych, prowadzących do osuwania się gruntu, jak też nie doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, która skutkowałaby niewykonalnością sformułowanego w decyzji obowiązku.

Przedłożona przez stronę dokumentacja jakkolwiek wskazuje m.in. na czasochłonność i złożoność techniczną (technologiczną) nakazanej do wykonania metody zabezpieczenia wykopu, której wdrożenia inwestor nie jest zainteresowany, co ma związek z przyjęciem aktualnie odmiennej koncepcji wykorzystania inwestycyjnego działki nr ew. [...] od tej, która pierwotnie służyła jako podstawa sporządzenia opinii technicznej, to okoliczność ta nie może służyć wykazaniu, że zamieszczony w decyzji nr [...] nakaz stał się w tych warunkach bezprzedmiotowy. Nie może budzić wątpliwości to, że wydanie decyzji administracyjnej jest zorientowane na ukształtowanie, na podstawie normy generalnej i abstrakcyjnej, konkretnej i indywidualnej normy postępowania. Na mocy decyzji z [...] października 2018 r. taka norma została ukształtowana, przesądzając władczo o sytuacji prawnej skarżącej spółki zobowiązanej przez [...]WINB do zrealizowania ściśle określonych w rozstrzygnięciu prac. Jednostronność tego rodzaju aktu administracyjnego sprawia, że strona po jego uprawomocnieniu nie ma możliwości wpłynięcia na treść obowiązku, pozbawiona jest możliwości jego niewykonywania, nie jest również zasadniczo upoważniona do odstąpienia od spełnienia obowiązku polegającego na podjęciu nakazanych tym aktem czynności poprzez podjęcie innych działań, które w jej ocenie doprowadzą do równoważnego stanu rzeczy, który miał zostać osiągnięty wydanym aktem. W przypadku aktów zobowiązujących, zdaniem Sądu, tego rodzaju działanie adresata aktu nie prowadzi automatycznie do bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej, która nie została wykonana, w znaczeniu jakie pojęciu bezprzedmiotowości przypisuje art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Trafnie w tym zakresie [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że niewykonywanie przez stronę robót nakazanych kwestionowanym przez spółkę rozstrzygnięciem i w ich miejsce doprowadzenie do zastosowania własnych alternatywnych rozwiązań technicznych sprawia, że strona musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami ich oceny przez organ nadzoru budowlanego. Ten wniosek powinien być traktowany jako bezsporny tym bardziej, gdy w jakimkolwiek zakresie stwierdzony zostanie brak równoważności pomiędzy stanem faktycznym, jaki miał zaistnieć wskutek dopełnienia obowiązku przez adresata decyzji (stanem zakładanym) a następstwami wynikającymi z działania podjętego przez stronę samodzielnie. Tym się różni generalna i abstrakcyjna norma art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazująca organowi nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem od konkretnej i indywidualnej normy zamieszczonej w decyzji nr [...], że to ta ostatnia w związku z wejściem decyzji ostatecznej do obrotu prawnego ukształtowuje ostatecznie sferę konkretnych powinności jej adresata oraz uprawnień pozostałych stron. Na gruncie rozpatrywanej sprawy niewadliwie przyjęte przez [...]WINB ustalenia wskazywały, że zastosowana przez spółkę metoda prac związana z zasypaniem wykopu i jego zabezpieczenia, jak też sama jakość wykonawstwa stały się przedmiotem szczegółowych uwag krytycznych w ekspertyzie technicznej oceny stanu technicznego budynku jednorodzinnego z garażem, ogrodzenia murowanego oraz wjazdu do garażu przy ul. [...] w [...] z [...] lipca 2019 r. autorstwa inż. Z. K. oraz inż. K. S. Nawet, jeżeli działanie podjęte przez stronę w postaci zasypania wykopu zminimalizowały zagrożenie wynikające z wadliwie prowadzonych przez spółkę robót, to jednakże nie doprowadziły do jego pełnego i trwałego wyeliminowania w sposób, który zapewniała metoda określona w rozstrzygnięciu decyzji nr [...], co sprawia, że z wykonanymi przez siebie pracami spółka nie może łączyć skutku prawnego w postaci zaistnienia bezprzedmiotowości wydanej przez [...]WINB decyzji. Twierdzenie, że obecnie po zasypaniu wykopu brak jest "jakichkolwiek sygnałów", które mogłyby świadczyć o niezasadności czy błędnym wykonaniu robót stanowi dowolna ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie została z przyczyn szczegółowo omówionych w uzasadnieniu decyzji podzielona przez PINB i [...]WINB.

Uwolnienie mocy wiążącej normy prawa materialnego, której skutkiem jest wygaśnięcie decyzji następuje, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymaga zdecydowanego podkreślenia, ex lege ze względu na zaistnienie określonej w niej przesłanki. Potwierdzenie jej wystąpienia następuje w toku postępowania administracyjnego w drodze podjęcia przez organ decyzji deklaratoryjnej. Jej wydanie zasadniczo nie powinno, w ocenie Sądu, opierać się na konieczności przeprowadzania przez tenże organ skomplikowanych czynności dowodowych, których wnioski przez swoją niejednoznaczność obarczone są wysokim poziomem sporności. Taki charakter tymczasem mają ustalenia dokonywanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem twierdzenie spółki, że stan faktyczny zaistniały w sprawie doprowadził do ustania spoczywającego na spółce obowiązku opiera się na wnioskach wyprowadzonych z przedstawionych przez stronę opracowań (opinii technicznych), których konkluzje podlegały zakwestionowaniu przez inne włączone do materiału dowodowego opracowanie eksperckie.

Zarzucając PINB nieuwzględnienie w sprawie faktu istotnej zmiany okoliczności faktycznych, o której organ został poinformowany w piśmie z 2 września 2020 r., strona skarżąca nie dostrzegła, że dowodzeniu w kontrolowanym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] mogło podlegać zaistnienie przyczyny materialnej powodującej z mocy prawa (uprzednie) wygaśnięcie tejże decyzji. Uniemożliwia to utożsamianie takiej przyczyny ze zdarzeniami, które mają dopiero nastąpić. W tym kontekście w ramach wszczętego na wniosek spółki postępowania brak było podstaw, by zamiar odstąpienia przez spółkę od wykonywania uprawnień wynikających z udzielonego jej pozwolenia na budowę stanowiło w sprawie okoliczność potwierdzającą zniesienie ciążącego na niej obowiązku, a w rezultacie skutkowało bezprzedmiotowością decyzji nr [...], czy też mogło być traktowane w postępowaniu jako zagadnienie wstępne uzasadniające jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W kontekście uwagi, że nałożony na spółkę nakaz był oparty na opinii technicznej, której przygotowanie zakładało, iż inwestor w dalszym ciągu ma zamiar realizować inwestycję w takiej formie i kształcie, jak to zostało określone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r., a ta zasadnicza dla racjonalności przymuszenia inwestora do zrealizowania wymaganych prac przesłanka upadła, gdyż inwestor "zrewidował swoje zamiary wobec nieruchomości", wymaga zauważenia, że przepisy administracyjnego prawa procesowego zawierają w sobie regulacje pozwalające organowi reagować na następczą ewolucję determinant faktycznych decyzji administracyjnej. Następcza zmiana okoliczności faktycznych, nawet jeżeli ze względu na swój charakter nie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji, może prowadzić do jej uchylenia lub zmiany. Przepisy art. 154-155 k.p.a. regulują postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, którego celem ustawowym, jak podkreśla się w piśmiennictwie, jest sanowania rozstrzygnięć "wadliwych w czasie", a więc takich, które nie były dotknięte kwalifikowanymi wadami, ale których rozstrzygnięcia mogą być postrzegane jako nieadekwatne do zmienionych w czasie okoliczności. T. Kiełkowski trafnie zauważył, że wskazany tryb postępowania powinien być odnoszony do decyzji pierwotnie prawidłowych, które jednakże ze względu na następczą zmianę okoliczności faktycznych straciły tenże walor, stając się w pewnym sensie dysfunkcjonalne (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1055 i n.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że [...]WINB nie naruszył prawa, w szczególności nie dopuścił się naruszenia zarzuconych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.