Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 442/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 153, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 449/15 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Wr 449/15, po rozpoznaniu skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012r. nr SKO [...] i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent W. ustalił na rzecz P. S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. w W. przy ul. K. [...], obejmującej: 1. montaż stalowej wieży kratowej o wysokości 32,5 m; 2. instalowanie 3 anten sektorowo nadawczych odbiorczych skierowanych na azymuty: 60o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 4o; 180o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 7o; 300o - zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 3o.; o równoważnej mocy promieniowania każdej anteny EIRP 3396W; 3. instalowanie 3 anten nadawczo – odbiorczych skierowanych na azymuty: 60o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 4o; 180o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 7o; 300o - zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 3o; o równoważnej mocy promieniowania izotropowo każdej anteny EIRP 3874W; 4. instalowanie 5 anten parabolicznych radioliniowych; 5. posadowienie kontenera wraz z urządzeniami technologicznymi; 6. wykonanie bramy wjazdowej wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem terenu.

W. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja ta rażąco narusza art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak analizy stanu faktycznego w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - przez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieustalenia poziomu pola elektromagnetycznego, brak zsumowania mocy anten i dokonania kumulacji poziomu pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem wszystkich źródeł, nieuwzględnienia błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że decyzja powołuje nieobowiązujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponadto opiera się na decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej w innym stanie prawnym. Wobec zmiany stanu prawnego należało ponownie zbadać podstawy do wydania merytorycznej decyzji środowiskowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta W.. W ocenie organu analiza akt oraz samej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Kolegium nie dopatrzyło się także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium na obecnym etapie bezprzedmiotowa jest wszelka argumentacja podważająca rzetelność przyjętych w decyzji lokalizacyjnej wskaźników mocy promieniowania anten, bowiem zagadnienie to rozstrzygane jest w odrębnym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań chyba, że inwestor i organ samodzielnie ustalą, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia takiego postępowania. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010r., wydaną w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, umarzającą postępowanie w sprawie tej samej inwestycji. Decyzja ta wiązała organ lokalizacyjny i nie utraciła swojej mocy prawnej w związku z późniejszą zmianą stanu prawnego. Wynika to z § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wprowadzającego zasadę stosowania do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia przepisów dotychczasowych. Ponadto nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżącego o utracie mocy prawnej decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe w związku ze zmianą stanu prawnego, to teza ta jest na tyle dyskusyjna, że trudno z tego względu zarzucać organowi naruszenie prawa o charakterze rażącym. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. podtrzymując stanowisko, że decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa w sposób rażący. Kolegium zauważyło, że inwestor określił obszar oddziaływania inwestycji wskazując na mapie ewidencyjnej zakres ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji oraz szczegółowo wskazał jakie anteny, o jakiej mocy, na jakim azymucie i na jakiej wysokości będą zamocowane. W aktach sprawy znajduje się także decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w której szczegółowo scharakteryzowano parametry techniczne implikujące oddziaływanie inwestycji. Wobec brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie było więc obowiązku dołączania do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że parametry techniczne implikujące ocenę wpływu inwestycji na środowisko wskazane w decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe są identyczne jak we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej nie ma zaś wpływu okoliczność, że wniosek o jej wydanie został złożony w dacie, gdy nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., bowiem w nowym rozporządzeniu (z dnia 9 listopada 2010 r.) regulacje dotyczące anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych w zasadzie są tożsame. Ponadto w ocenie organu inwestycja nie mogła być kwalifikowana jako oddziałująca na środowisko bez względu na wykładnię § 4 rozporządzenia z 2010 r. Co więcej, organ lokalizacyjny uwzględniając w decyzji wymogi rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ustalił nie tylko parametry urbanistyczne, ale przede wszystkim, parametry techniczne mające wpływ na charakter inwestycji. Oznacza to, że tylko dla inwestycji spełniającej te parametry uzyskać można pozwolenie na budowę. Ponadto określenie terenu inwestycji w decyzji lokalizacyjnej uniemożliwia usytuowanie przedsięwzięcia w innej konfiguracji. Nie są więc zdaniem organu zasadne zarzuty naruszenia § 4 rozporządzenia z 2010 r. w związku z art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. i 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej. Samo określenie EIRP na poziomie 3336 W oraz 3874 W, wskazuje na możliwość ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Trudno więc twierdzić, że nie zbadano zakresu oddziaływania skoro pośrednio, przez parametry techniczne, zasięg ten został określony. W ocenie Kolegium chybione są także zarzuty nieuwzględnienia w decyzji lokalizacyjnej przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W pkt 2 lit. b decyzji organ wprost wskazał, że: "inwestycja nie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.".

W skardze na powyższą decyzję W. D. zarzucił naruszenie: art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wniosek inwestora mógł być rozpatrywany w oparciu o rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ponowne rozpatrywanie sprawy merytorycznej bez odniesienia się do stosowanych w niej przepisów prawa materialnego; art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej; art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez pominięcie okoliczności, że inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 136/13, oddalił powyższą skargę, podzielając ocenę Kolegium, że decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa w sposób rażący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2041/13) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, dalej: p.p.s.a. W ocenie NSA Sąd I instancji trafnie przyjął - wskazując na art. 63, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. - że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ lokalizacyjny powinien wymagać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, jednak pod tym kątem nie badał zaskarżonej decyzji, a w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi i nie dokonał oceny decyzji lokalizacyjnej w świetle konkretnych przepisów prawa, tj. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono też podstawy prawnej, uprawniającej organ lokalizacyjny do "wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Dopiero wskazanie takiej podstawy pozwala ocenić decyzję lokalizacyjną, także pod kątem ewentualnej kwalifikowanej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, które mogło się przejawiać w lokalizacji inwestycji bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej, badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Aby jednak uznać takie samodzielne ustalenie organu za prawidłowe, organ powinien wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji. NSA zaznaczył, że rolą organu sprawującego nadzór w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, było odniesienie się do zarzutu braku decyzji środowiskowej (zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności) i wskazanie na konkretne przepisy prawa pozwalające dokonać ocenę, czy dana instalacja – jak twierdzi wnioskodawca – zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy też nie ma podstaw do takiej jej kwalifikacji. W przypadku instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ich ocena wymaga co najmniej wskazania miejsca lokalizacji instalacji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten ( § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.). W konsekwencji, wszystkie powyższe okoliczności powinny być również przedmiotem rozważań w ramach kontroli legalności przeprowadzanej przez Sąd I instancji w oparciu o art. 1 § 2 u.p.p.s.a.

Na rozprawie przeprowadzonej w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy w dniu 15 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił w charakterze uczestnika postępowania O. z siedzibą w R. W piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu, Stowarzyszenie zarzuciło, że w niniejszej sprawie nie ustalono czy EIRP anten sektorowych nie wejdzie w superpozycję z antenami radioliniowymi o bliżej nieokreślonej mocy. Wskazano także, że inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a organ nie ustalił, czy poza terenem, co do którego inwestor ma tytuł prawny, wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tym samym nie udowodniono, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podniesiono też, że organy powinny zbadać sumaryczną moc EIRP całego zespołu antenowego na danym sektorze, gdyż pod pojęciem "pojedynczej anteny" należy rozumieć "pojedynczy system antenowy" złożony z par panelowych anten sektorowych, (lub więcej), których wiązki główne promieniują w tych samych kierunkach wyznaczonych azymutami. Organ powinien był też ustalić, czy wysokości na której znajdują się osie głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem maksymalnych tiltów można uznać za miejsca dostępne dla ludności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 30 marca 2015 r. oraz wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania. Sąd zaznaczył, że w wyroku tym NSA uwzględnił jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co wiązało się bezpośrednio z kwestią oceny, czy decyzja lokalizacyjna Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa przez zakwalifikowanie objętej nią inwestycji jako niewymagającej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. NSA nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach granice rozpoznania w niniejszej sprawie zawężone zostały przede wszystkim do zakresu w jakim NSA uwzględnił skargę kasacyjną.

Sąd wskazał, że Kolegium ustaliło, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej wszczęte zostało na wniosek inwestora P. S.A. w dniu 2 marca 2011 r. Inwestor przedstawił kompletny wniosek, do którego załączył ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tożsamej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że decyzja ta dotyczy stacji bazowej o parametrach identycznych jak wyspecyfikowane we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Sądu trzeba jednak zauważyć, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. podstawą przeprowadzonej kwalifikacji przedsięwzięcia, która doprowadziła do umorzenia postępowania, było rozporządzenie z 2004r., a więc akt, który nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji lokalizacyjnej. Ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej wszczęte zostało w dniu 2 marca 2011 r. do postępowania tego nie miała zastosowania norma intertemporalna zawarta w § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Tymczasem w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2011 r., która została poddana ocenie w trybie nadzwyczajnym, w pkt 2 lit. b zawierającym ustalenia dotyczące ochrony środowiska, organ podał: "w myśl decyzji organu ochrony środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. [..] i nie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko." Uzasadnienie decyzji organ lokalizacyjny ograniczył jedynie do zacytowania fragmentów decyzji umarzającej z dnia [...] grudnia 2010 r., m.in. że: "przedsięwzięcie uwzględniając aktualną zabudowę przedmiotowego terenu oraz terenów sąsiednich nie jest wymienione w rozporządzeniu z 2004 r. - § 2 ust.1 pkt 7 lit.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit.e jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko". Organ lokalizacyjny nie przeprowadzał więc we własnym zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, ale oparł się na decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie uznał, że decyzja ta kwalifikuje inwestycję również pod względem nowego rozporządzenia z 2010 r. Taka ocena jest zdaniem Sądu wadliwa. Jeżeli bowiem przedsięwzięcie nie byłoby ujęte w rozporządzeniu z 2010 r. to nie wynika to z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że decyzja ta wydana została tylko przy uwzględnieniu regulacji z 2004 r. bez odniesienia do rozporządzenia z 2010. Z decyzji lokalizacyjnej wydanej w trybie zwykłym - poza formalnym przywołaniem rozporządzenia z 2010 r. w ścisłym powiązaniu z decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. - nie wynika, aby Prezydent dokonywał samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia według tego aktu. Organ nie wskazuje konkretnego przepisu tego rozporządzenia, który uprawniał go do takiej oceny, ani też nie przedstawia żadnej w tym względzie argumentacji. Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem Kolegium, że pkt 2 lit.b decyzji z dnia [...] marca 2011 r. potwierdza, że w postępowaniu lokalizacyjnym uwzględnione były przepisy rozporządzenia z 2010 r. Odmienne stanowisko prezentuje zresztą Kolegium w odpowiedzi na skargę potwierdzając, że organ lokalizacyjny nie zastosował przepisów rozporządzenia z 2004 r. (co jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa). Powyższe wskazuje, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonano jednoznacznej oceny, według jakiego wzorca – zawartego w konkretnym przepisie prawa – organ lokalizacyjny dokonał kwalifikacji inwestycji pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Kolegium uznało jednak, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, przyjmując, że istotnym elementem przesądzającym w tej kwestii była załączona do wniosku przez inwestora decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie Kolegium oceniło, że zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie nowego rozporządzania z dnia 9 listopada 2010 r. była bez znaczenia dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko organu nadzoru o braku rażącego naruszenia prawa opiera się zatem na ocenie, że zaistniała zmiana stanu prawnego nie była tego rodzaju, że podważałaby kwalifikację przedsięwzięcia przeprowadzoną na podstawie przepisów aktu wcześniej obowiązującego (jaką dokonano w decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań). W konsekwencji za zgodne z prawem Kolegium uznało, że organ I instancji poprzestał jedynie na decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego, pomimo, że wydana została w innym stanie prawnym. Sąd zaznaczył, że nie kwestionuje co do zasady prezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska wskazującego na konieczność uwzględniania przez organ lokalizacyjny decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., o ile z jej treści wyraźnie wynika, że podstawę umorzenia stanowiły przeanalizowane przez organ środowiskowy przesłanki materialnoprawne. Mając jednak na uwadze wiążący na gruncie niniejszej sprawy pogląd prawny NSA, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej, badając jej wpływ na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie i w przypadku uznania, że decyzja taka jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia, Sąd stwierdził, że w przypadku przedłożenia decyzji o umorzeniu postępowaniu środowiskowego, dla wypełnienia obowiązku zbadania wpływu inwestycji na środowisko nie wystarczyło powołanie się tylko na sam fakt funkcjonowania w obrocie prawnym takiej decyzji. Organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej powinien przeanalizować motywy prawne i faktyczne wydania tej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu oraz porównać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia ze stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie orzekania w przedmiocie lokalizacji inwestycji. Istotna zmiana w tym zakresie nie uprawniałaby organu lokalizacyjnego do powoływania się na ustalenia wynikające z decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego dojdzie do zmiany nie tylko stanu prawnego ale również stanu faktycznego w zakresie na tyle istotnym, że ustalenia i ocena organu środowiskowego w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (która nie rozstrzyga wszak co do istoty sprawy) stracą na aktualności. Kwestia uwzględnienia przez organ lokalizacyjny decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego wymaga zatem indywidualnej oceny w każdej sprawie. W przypadku, gdy nie wystąpią istotne zmiany w omawianym zakresie, a z decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe wynikać będzie, że pomimo formalnego rozstrzygnięcia oparta została na przesłankach materialnoprawnych, organ lokalizacyjny nie może pominąć wynikających z niej ustaleń. Z decyzji wydanej w trybie zwykłym nie wynika jednak, aby organ lokalizacyjny dokonał w omówionym wyżej zakresie jakiejkolwiek oceny. W tej sytuacji to Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym powinno, w sposób nie budzący wątpliwości, wskazać konkretne przepisy właściwe dla oceny przedmiotowego zamierzenia pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Badając decyzję pod względem przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem ustalić stan prawny. Organ nadzoru powinien jasno wskazać, które z rozporządzeń i które konkretnie jego przepisy stanową podstawę (wzorzec) tej oceny i czy w świetle przesłanek zawartych w tych przepisach, jak też zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowisko organu w postępowaniu zwykłym było zgodne z tymi przepisami, czy też w oczywisty sposób sprzeczne. Kolegium powinno było swoje stanowisko wesprzeć szczegółową oceną, która w przypadku instalacji emitujących pola elektromagnetyczne wymagała co najmniej wskazania miejsca lokalizacji instalacji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten ( § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Kolegium takiej analizy jednak nie przeprowadziło. Brak konkretnych ustaleń co do przedstawionych wyżej okoliczności w odniesieniu do przepisów rozporządzenia z 2010r. (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8) oznacza, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego wynikających z art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił, że co do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej wypowiedział się NSA w wyroku II OSK 2041/13 nie uwzględniając podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej. NSA wyjaśnił, jednocześnie, że w decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się – tak jak w decyzji o pozwoleniu na budowę - szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Oceną NSA objęty został również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym ponownego merytorycznego postępowania zamiast dokonania oceny zgodności decyzji objętej wnioskiem z przepisami art. 107 § 1 i 3 w powiązaniu z art. 8 k.p.a. Podobnie, zdaniem Sądu, należy odnieść się do zarzutów Stowarzyszenia postawionych w złożonym na rozprawie piśmie procesowym. Kolegium w ramach postępowania nadzwyczajnego nie mogło wyjaśniać poruszonych w tym piśmie kwestii ze względu na omówiony wcześniej charakter tego postępowania. Organ mógł jedynie weryfikować decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym pod kątem tego, czy kwalifikowanie naruszenie prawa rzeczywiście występuje.

Skargą kasacyjną P. sp. z o.o. z/s w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

- niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylenia decyzji zapadłych w sprawie, pomimo iż odpowiadały one prawu;

- błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w rezultacie mylnego uznania, że uchylone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy o takim naruszeniu mogłaby być mowa jedynie w razie ewidentnej i nie budzącej wątpliwości sprzeczności ww. decyzji z treścią określonego przepisu prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

- niezastosowania art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. i uchylenia decyzji organów I i II instancji wydanych w wyniku stwierdzenia, że inwestycja nimi przewidziana wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo iż prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2722/13, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 241/13, a tym samym decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie została usunięta z obrotu prawnego - co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

- niezastosowania art. 16 k.p.a. i nakazania organowi czynienia samodzielnych ustaleń w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, podczas gdy kwestie te zostały już rozstrzygnięte pozostającą w obrocie prawnym i nie usuniętą w trybie nadzwyczajnym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia'';

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu do konsekwencji prawomocnego wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2015 r.

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien czynić rozważania odnośnie uzależnienia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawie wydania tejże decyzji zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - a jednocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji zostało prawomocnie zakończone wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2722/13.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji nie ocenił dogłębnie konsekwencji utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r., co stanowi konsekwencję zakończenia wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2722/13, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Niedostateczne odniesienie do powyższej kwestii przez Sąd I instancji powoduje, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto przez brak dostatecznej analizy konsekwencji pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji Prezydenta, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu pierwszej instancji, odwołuje się do okoliczności rozważanej sprawy i przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Nie mogą też odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak i naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Podkreślić należy, iż powyższe zarzuty wynikają z niezrozumienia istoty art. 153 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2041/13 był związany Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok i jest nimi związany Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2041/13, a zatem zawartych w wyroku sądu kasacyjnego, którym uchylony został poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydany w tejże sprawie, tj. w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2722/13, nie zwalniało Sądu pierwszej instancji z obowiązku przestrzegania ustanowionej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tego rodzaju mocy wiążącej w niniejszej sprawie nie ma natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015r., wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 2722/13, na który powołuje się strona. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2722/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 241/13, oddalającego skargę W. D. na decyzję SKO w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010r. Okoliczność, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji przestał być związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2041/13.

Na tle art. 153 p.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).

Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, tj. sygn. akt II SA/ Wr 449/15 i skarga wniesiona w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 241/13 zostały wniesione na decyzje administracyjne, dotyczące innego przedmiotu. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania nieważnościowego decyzji lokalizacyjnej, zaś sprawa o sygn. akt II SA/Wr 241/13 dotyczyła postępowania nieważnościowego decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Nie mamy zatem do czynienia z tożsamością elementów podmiotowych i przedmiotowych. Z tych przyczyn błędne jest stanowisko strony, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 16, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskutek błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, iż - wbrew zarzutom strony - Sąd pierwszej instancji nie uznał, że uchylone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, lecz uznał, że organy w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym winny dokonać oceny, czy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydenta W. ustalająca na rzecz P. S.A. lokalizację przedmiotowej inwestycji jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2041/13.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.