Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1333/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 909/11 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego I. oddala skargi kasacyjne; II. oddala wniosek H. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., II SA/Wr 909/11, po rozpoznaniu skargi H. B., uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. udzielił B. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wolno stojącego, posadowionego na nieruchomości przy ul. P. [...] we Wrocławiu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] września 2001 r.

Rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez H. B., przy czym Wojewoda Dolnośląski – uznając zasadność wniesionej skargi – decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił własną decyzję z [...] września 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent Wrocławia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego wolno stojącego, zabudowę tarasu na parterze i pierwszym piętrze od strony zachodniej oraz nadbudowę budynku dachem stromym z poddaszem użytkowym.

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2002 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z uwagi na fakt, iż inwestor – B. B. rozpoczęła już realizację przedmiotowej inwestycji, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wszczął w rzeczonej sprawie postępowanie administracyjne – Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] października 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę, którą to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Dolnośląski – decyzją z dnia 30 grudnia 2002 r.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolno stojącego przy ul. P. [...] we Wrocławiu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia – postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. – stosownie do dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane (postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – postanowieniem z dnia 3 grudnia 2002 r.).

Następnie PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2002 r. dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej oraz inwentaryzacji geodezyjnej, wykonanych przez uprawnione osoby. Przywołana decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego WINB – decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Uznając przedłożenie przez B. B. stosownych dokumentów za wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., PINB – decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane – udzielił wyżej wymienionej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego WINB decyzją z dnia [...] października 2003 r.

Ostateczne w administracyjnym toku instancji decyzje Dolnośląskiego WINB, tj. decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz decyzja z dnia [...] października 2003 r. zostały zaskarżone przez H. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego .

Z uwagi na zmianę ustroju sądownictwa administracyjnego, skargi H. B. zostały rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokami z 16 czerwca 2005 r. (II SA/Wr 2600/03 i II SA/Wr 1384/03) uchylił zarówno decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB jak i decyzję z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przyczyną uchylenia przez WSA we Wrocławiu pierwszej z przywołanych decyzji Dolnośląskiego WINB był fakt, iż utrzymana nią w mocy decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia 4 grudnia 2002 r. wydana została po upływie okresu wskazanego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolno stojącego (obejmujących zabudowę tarasu na parterze i pierwszym piętrze od strony zachodniej oraz nadbudowę budynku dachem stromym z poddaszem użytkowym), zrealizowanych na nieruchomości przy ul. P. [...] we Wrocławiu.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania H. B., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie (co zostało potwierdzone ww. wyrokami WSA we Wrocławiu) wynika, że postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] września 2002 r., którym wstrzymano przedmiotowe roboty budowlane straciło ważność, a dwumiesięczny termin, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego bezskutecznie upłynął – organ nadzoru budowlanego nie wydał w tym terminie decyzji mającej podstawę w przywołanym przepisie.

Zdaniem organu fakt bezskutecznego upływu ww. 2 miesięcznego terminu, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze oznacza, że nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w której organ nadzoru budowlanego wyraziłby swoje stanowisko co do poprawności robót budowlanych, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., organ uznał za bezzasadny, ponieważ organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący wskazał i wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Natomiast zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, zgodnie z którym umorzenie postępowania w sprawie jest w pewnym sensie decyzją legalizującą przedmiotowe roboty budowlane jest wskazaniem jej konsekwencji, a nie przesłanką, w oparciu o którą ją podjął i która wymagałaby uzasadnienia.

H. B. w skardze na powyższą zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu przez organ II instancji przepisów art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, podczas gdy przesłanek ku temu nie było;

b) naruszeniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie polegającym na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie rozstrzygnięcia, iż decyzja umarzająca postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jest decyzją legalizującą roboty budowlane objęte umarzanym postępowaniem.

Zarzucił również błędną ocenę stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie istotnych w sprawie dowodów, a to decyzji PINB dla miasta Wrocławia z 2007 r. uchylającej w wyniku wznowienia postępowania jako niezgodnej z prawem decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej rozbudowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 lutego 2010 r., II SA/Wr 615/09, oddalił powyższą skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 7 października 2011 r., II OSK 1414/10, uchylił przedmiotowy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, z uwagi na naruszenie dyspozycji art.18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Wrocławia o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. i z dnia [...] czerwca 2002 r., gdy inwestor rozpoczął realizację przedmiotowej inwestycji – obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego o jakim jest mowa w przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tego postępowania jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, co oznacza wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wskazującym na możliwość legalizacji robót lub brak takiej możliwości.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie i postanowieniem z dnia [...] września 2002 r., powołując się na przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w związku z rozbudową domu mieszkalnego przy ul. P. [...] we Wrocławiu. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Postanowienie organu I instancji z dnia 6 września 2002 r., utraciło ważność z mocy prawa, jako, że nie została przez organ I instancji – w czasie określonym w cyt. wyżej przepisie art. 50 ust. 4 – wydana decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że organ I instancji wydając decyzję umarzającą z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdził, że "(...) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wolno stojącego na nieruchomości przy ul. P. [...] we Wrocławiu – pociągająca za sobą konieczność umorzenia rzeczonego postępowania – powodowana jest brakiem możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie normy wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane, a brak możliwości wydania takiej decyzji powodowany jest z kolei bezskutecznym upływem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 przywołanej ustawy". Organ nadmienił jednocześnie, że decyzja umarzająca prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze jest w pewnym sensie decyzją legalizującą przedmiotowe roboty budowlane.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji, nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie. Nie odnosząc się do zarzutów odwołania, a podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy naruszył przepis art.107 § 3 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że umknęło orzekającym w sprawie organom, iż na mocy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), do art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dodano ustęp siódmy, stanowiący, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Nadto z art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. wynika, że w sprawach innych niż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz ustalenia wysokości kar i opłat legalizacyjnych przyjęto bezpośrednie działanie nowego prawa. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie – zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, do robót już wykonanych, odpowiednie zastosowanie znajdują postanowienia art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Nie wydając kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót (co w stosunku do wykonanych robót nie jest możliwe), organ nadzoru budowlanego winien rozpoznać sprawę już wykonanych prac i wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie ww. przepisu art. 51 Prawa budowlanego, odnoszące się do usuwania skutków wykonania spornych robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przewiduje odpowiednie zastosowanie ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 w przypadku, gdy roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 i art. 49b) zostały już wykonane (bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). W takim przypadku wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – nie jest ograniczone terminem. Zatem upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu w sprawie nie wykazano, iż zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, tym bardziej że z akt sprawy wynikałoby, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r., udzielająca pozwolenie na użytkowanie spornej budowy – decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Sąd wskazał dalej, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB ustali w pierwszej kolejności, na jakim etapie znajdują się sporne roboty budowlane przy obiekcie objętym postępowaniem. W przypadku ich zakończenia, a na co wskazywałaby decyzja organu I instancji z dnia z dnia [...] lutego 2004 r., udzielająca pozwolenie na użytkowanie (...) oraz ustalenia zamieszczone w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2007 r. – podstawą do podjęcia decyzji mających na celu doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem będą przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, przy ewentualnym wykorzystaniu uprawnień z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone w sprawie decyzje administracyjne.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła B. B. oraz Dolnośląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego.

B. B. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylanie decyzji Dolnośląskiego WINB z dnia [...] września 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB dla Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2009 r. pomimo tego, że decyzje te odpowiadają prawu i skarga winna zostać oddalona;

2) prawa materialnego – art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że decyzja administracyjna w sprawie prowadzenia robót budowlanych, wydawana w trybie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, może być wydana pomimo wcześniejszej utraty ważności przez postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z własnym wcześniejszym prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2005 r., II SA/Wr 1384/03, zapadłym uprzednio w sprawie, a w konsekwencji zarzucenie skarżącemu organowi wadliwe umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zarówno przepis prawa, jak i przede wszystkim – wiążący w sprawie wskazany prawomocny wyrok sądu I instancji, nie pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż pomimo bezspornego upływu 2-miesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, istnieje możliwość, a nawet konieczność kontynuowania postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok jest kolejnym orzeczeniem wydanym przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały w postępowaniu dotyczącym inwestycji zrealizowanej w sytuacji gdy z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku.

Uchylenie wyrokiem Sądu z 16 czerwca 2005 r. (II SA/Wr 1384/03) decyzji organów obu instancji rozstrzygających o nakazaniu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – nastąpiło z tej przyczyny, że decyzja PINB wydana została po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskutek upływu 2-miesięcznego terminu, a więc z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W wymienionym wyroku nie zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania, natomiast organy nadzoru budowlanego orzekające w obu instancjach przyjęły, że fakt bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego oznacza, że nie jest już możliwe wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w której organ wyraziłby swoje stanowisko w zakresie poprawności robót budowlanych, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował stanowisko organów nadzoru budowlanego wskazując, że powinno być podjęte odpowiednie postępowanie naprawcze celem skontrolowania poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualnie doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, co oznacza wydanie decyzji wskazującej na możliwości legalizacji robót lub brak takiej możliwości.

W szczególności trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że organy obu instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie uwzględniły tego, że na mocy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888) do art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dodano ustęp siódmy, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Konsekwencją tej zmiany jest to, że w przypadku zrealizowanych robót budowlanych nie jest wydawane postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest ograniczone terminem.

Zaznaczyć ponadto należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowiła przeszkody, aby w zmienionym stanie prawnym organ nadzoru w odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do bezpodstawności umorzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zarówno przepisy prawa, jak też wiążący wyrok z 16 czerwca 2005 r. nie pozwalały na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślić należy, że ocena prawna wyrażona we wcześniejszym wyroku (II SA/Wr 1384/03) ograniczona była do kwestii związanej z upływem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczyła stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie orzekania przez organy obu instancji, a więc w datach 4 grudnia 2002 r. i 28 kwietnia 2003 r. Tymczasem przedmiotem kontroli dokonanej w zaskarżanym wyroku stały się decyzje z [...] lipca 2009 r. i [...] września 2009 r., wydane przez organy nadzoru budowlanego w zmienionym stanie prawnym, ale też faktycznym (zakończenie inwestycji, wydanie, a następnie uchylenie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu).

Chybione jest również twierdzenie o związaniu Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazaniami co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy w poprzednim wyroku konkretnych wskazań zabrakło, a z uzasadnienia wyroku wynikało jedynie to, że wadliwym było wydanie decyzji naprawczej w powiązaniu z postanowieniem, które utraciło swą ważność.

Wbrew argumentacji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena prawna wyrażona przez Sąd we wcześniejszym wyroku miała ograniczony zakres, co omówione zostało powyżej; natomiast wypowiedź przytoczona przez autora skargi kasacyjnej nie pochodzi wprost od Sądu Wojewódzkiego, a jest jedynie cytatem zawartym w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2005 r.

Najważniejszym aspektem sprawy, pominiętym przez skarżących kasacyjnie, jest zmiana stanu prawnego polegającego na obowiązywaniu od 31 maja 2004 r. przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stwarzającego podstawę do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym, bez uprzedniego podejmowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Okoliczność ta czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Ocena prawna jest wiążąca bowiem na tyle, na ile odnosi się do tych samych okoliczności sprawy (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 547).

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki miał zatem obowiązek uwzględnienia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanu prawnego aktualnego w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Niewątpliwie wprowadzony nowelizacją przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stworzył możliwość kontynuowania przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, niezależnie od faktu uchylenia wcześniejszych orzeczeń wydanych w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano również na zmianę istotnych okoliczności faktycznych związanych z zakończeniem robót budowlanych oraz wydaniem, a następnie wyeliminowaniem z obrotu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.

Sąd Wojewódzki dokonując właściwej wykładni art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wykazał podstawę prawną kontynuowania postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie. Odmienne wnioskowanie zaprezentowane co do wykładni i zastosowania przepisów objętych zarzutami kasacyjnymi uznać należało za wadliwe.

W konsekwencji obie skargi kasacyjnej, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek H. B. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie był uzasadniony w świetle art. 203 i 204 p.p.s.a. H. B. nie poniósł bowiem podlegających zwrotowi wydatków skoro na rozprawę się nie stawił, a złożona odpowiedź na skargę kasacyjną była sporządzona przez niego osobiście a nie przez profesjonalnego pełnomocnika.