Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3525/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141  § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1925/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Spółki A 1120 zł (tysiąc sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1925/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA bądź Sądem I instancji) oddalił skargę Spółki A (zwanej dalej Spółką) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Dyrektorem Oddziału NFZ) ogłosił w dniu [...] marca 2011 r., postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie określonych rodzajowo świadczeń opieki zdrowotnej. Do postępowania zostały złożone dwie oferty: Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], zwanego dalej SP ZOZ w [...] oraz oferta ww. skarżącej Spółki.

W dniu 27 kwietnia 2011 r. komisja konkursowa wezwała każdego z oferentów do uzupełnienia braków formalnych, w wyznaczonym terminie złożonych ofert, wskazując te braki. Termin do uzupełnienia braków został wyznaczony na dzień 4 maja 2011 r. pod rygorem odrzucenia oferty. SP ZOZ w dniu 2 maja 2011 r. uzupełnił 4 z 5 dokumentów, do uzupełnienia których został wezwany. Nie przedstawił decyzji potwierdzającej wpis w księdze rejestrowej ZOZ komórki o kodzie 041 – zespół podstawowy [...] lub informacji o wszczęciu procedury rejestrowej wymienionej komórki. Pismem z dnia 5 maja 2011 r. komisja konkursowa ponownie wezwała SP ZOZ w [...] do przedstawienia księgi rejestrowej Wojewody z aktualnym wpisem dotyczącym miejsca stacjonowania podstawowego zespołu ratownictwa medycznego w [...] w ostatecznym terminie do dnia 19 maja 2011 r. godz. 15.00 pod rygorem odrzucenia oferty. Pismem z dnia 16 maja 2011 r. SP ZOZ przesłał zaświadczenie stwierdzające, że zgłosił wpis zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla tego zakładu, dotyczącą zarejestrowania zespołu podstawowego "P" w [...] i aktualizacji danych rejestrowych. W sprawie zarejestrowania zmian toczy się postępowanie dowodowe. W dniu 24 maja 2011 r. na posiedzeniu komisji konkursowej w części jawnej przyjęta została oferta Spółki. Natomiast SP ZOZ został powiadomiony, iż komisja konkursowa odrzuciła ofertę z powodu:

- nieuzupełnienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów i nie uzupełniła ich w terminie,

- niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie SP ZOZ od ww. rozstrzygnięcia postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania SP ZOZ, uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu wskazano na niekonsekwencję w działaniu komisji konkursowej, która dwukrotnie wzywała oferenta do uzupełnienia braków formalnych oferty, za każdym razem pod rygorem jej odrzucenia. W rezultacie mogło to spowodować naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2389/11 WSA, w wyniku skargi wniesionej przez Spółkę, uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu, powołując się na art. 152 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazano że świadczeniodawca, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji uwzględnienia odwołania, winien być stroną toczącego się postępowania odwoławczego oraz powinien zostać zawiadomiony o jego wszczęciu i dopuszczony do udziału w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji organ, rozpoznając ponownie sprawę, powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze z udziałem Spółki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezes NFZ uchylił ww. decyzję Dyrektora Oddziału NFZ oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność realizacji wytycznych zawartych w ww. wyroku.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie SP ZOZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym zakresie wskazano, że odwołujący się nie spełniał w postępowaniu konkursowym podstawowego warunku, jakim był wpis określonej komórki organizacyjnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej - nie tylko w dniu złożenia oferty, ale również w dniu rozstrzygnięcia postępowania, nie zapewnił także minimalnego wymaganego czasu pracy personelu mającego realizować świadczenia będące przedmiotem tego postępowania. W konsekwencji organ uznał, że interes prawny odwołującego się nie doznał uszczerbku skutkującego koniecznością uwzględnienia odwołania – gdyż jego oferta i tak podlegałaby odrzuceniu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania SP ZOZ, uchylił ww. decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ II instancji zgodził się z odwołującym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej Odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1953/15 WSA – w wyniku skargi wniesionej przez Spółkę A – uchylił ww. decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, oraz ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Naruszenie zasad postępowania musi wywrzeć konkretny skutek - efektem naruszenia zasad postępowania musi być uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie, pomimo że nie ustalił w sprawie wszystkich prawnie doniosłych okoliczności – tak jak nakazuje art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia przepisów postępowania. Tym samym brak było rozważań odnoszących się do oceny, czy na skutek stwierdzonych naruszeń prawa po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym. WSA zwrócił uwagę, że w ponownym postępowaniu należy mieć również na względzie fakt, że zarzuty SP ZOZ, które mogły zostać podniesione w proteście, zostały zbadane w postępowaniach odwoławczych. Okoliczność, że odniesienie się do ww. zarzutów nastąpiło nie przez komisję konkursową na skutek wniesienia protestu, tylko w postępowaniu administracyjnym - w konsekwencji wniesienia odwołania, oceniono za pozostającą bez znaczenia w sprawie

Prezes NFZ, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora Oddziału NFZ z dnia [...] marca 2015 r. i uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że oferta SP ZOZ została odrzucona z dwóch powodów, tj.:

- nieprzedstawienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów i nie uzupełnienia ich w terminie,

- niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach - w ofercie SP ZOZO nie stwierdzono zapewnienia odpowiedniego czasu pracy do zabezpieczenia całodobowego funkcjonowania dwóch podstawowych zespołów i jednego specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego.

Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach – poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej skorzystanie z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej. Odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. W rezultacie po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym.

W skardze wywiedzionej do WSA Spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2016 r.

Sąd I instancji, oddalając skargę Spółki, stwierdził że Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa i zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku z dnia 14 grudnia 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1953/15. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że oferta złożona przez uczestnika postępowania (obecnie [...]) została odrzucona z dwóch powodów, tj.:

- nieprzedstawienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów i nie uzupełnienia ich w terminie – przy czym Komisja konkursowa dwukrotnie wzywała Odwołującego się (wezwanie do usunięcia braków formalnych z dnia 27 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 5 maja 2011 r.) do przedstawienia decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej komórki o kodzie 041 - podstawowy zespół ratownictwa medycznego w [...];

- niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa nie stwierdziła bowiem w ofercie odwołującego się zapewnienia odpowiedniego czasu pracy do zabezpieczenia całodobowego funkcjonowania dwóch podstawowych zespołów i jednego specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego – co oznacza, że oferta odwołującego nie spełniała wymagań wynikających z zarządzenia Nr 12/2011/DSM z dnia 14 marca 2011 r. Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

WSA stwierdził jednak, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach – poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej skorzystanie z ustawowego środka odwoławczego-protestu na czynności komisji konkursowej Odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Tym samym uniemożliwiono odwołującej się skorzystanie z przysługującego mu środka w postaci protestu, co niewątpliwe naruszyło jego prawny interes. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na skutek stwierdzonych naruszeń prawa w toku postępowania po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w przysługujących mu uprawnieniach. W rezultacie, zdaniem WSA, Prezes NFZ zasadnie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, wskazując że organ szczegółowo przeanalizował cały materiał dowodowy. W tym zakresie za trafny oceniono stanowisko Prezesa NFZ o tym, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono wadliwie, co miało wpływ na interes prawny strony odwołującej się. Jednocześnie, zdaniem WSA, kwestia ta została dokładnie wyjaśniona przez organ odwoławczy zgodnie z zaleceniami Sądu przedstawionymi w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 14 grudnia 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1953/15.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zarzucając ww. wyrokowi WSA naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy, co następnie spowodowało błędną wykładnię powołanych dalej przepisów prawa materialnego, a to wszystko w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, że:

1.1. przepisy ustawy o świadczeniach nakładają na NFZ obowiązek odczekania od dokonania jakiejkolwiek czynności 7 dni, w celu umożliwienia złożenia stronie protestu na czynność, co mogło by prowadzić do sytuacji braku możliwości przeprowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, w szczególności, że czynności komisji konkursowej mogą być kwestionowane przez stronę postępowania w ramach odwołania od rozstrzygnięcia postępowania zgodnie z art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach;

1.2. strona postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, tj. SPZOZ została pozbawiona możliwości kwestionowania czynności komisji konkursowej, wskutek rozstrzygnięcia postępowania w dniu odrzucenia oferty, podczas gdy prawo kwestionowania takiej czynności przysługiwało stronie w ramach odwołania od rozstrzygnięcia postępowania zgodnie z art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ww. ustawy;

2. prawa materialnego, tj.:

2.1. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

2.1.1. uznanie, iż w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez NFZ został naruszony interes prawny SPZOZ poprzez uniemożliwienie wniesienia protestu (tj. naruszenie art. 153 ustawy), podczas gdy ze względu na zasadność odrzucenia oferty złożonej przez SPZOZ - do czego doprowadziło zachowanie wskazanego SPZOZ - a jednocześnie możliwość kwestionowania czynności odrzucenia oferty w ramach odwołania, zgodnie z art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ww. ustawy w istocie interes prawny SPZOZ nie doznał uszczerbku;

2.2.2 błędną wykładnię pojęcia "interes prawny", a w konsekwencji uznanie, że do naruszenia interesu prawnego SPZOZ w [...] (obecnie: [...]) doszło w wyniku uniemożliwienia skorzystania z ustawowego środka odwoławczego, jakim jest protest, podczas gdy strona postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, tj. SPZOZ sama, pomimo dwukrotnego żądania NFZ, nie przedłożyła żądanych przez NFZ dokumentów, a dodatkowo miała prawo kwestionowania czynności odrzucenia w drodze złożenie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, zgodnie z art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ustawy;

2.2. art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach:

2.2.1. poprzez błędne uznanie, że przepisy ustawy o świadczeniach nakładają na NFZ obowiązek odczekania od dokonania jakiejkolwiek czynności 7 dni, w celu umożliwienia złożenia stronie protestu na czynność, co mogło by prowadzić do sytuacji braku możliwości przeprowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych;

2.2.2. z przyczyn wskazanych w pkt 2.1.1. oraz 2.1.2. skargi

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez WSA wraz z wytycznymi stanowiącymi wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., dotyczącymi merytorycznego sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy;

- ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy - zgodnie z art. art. 188 § 1 p.p.s.a.,

- jak również zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Na wstępie rozważań, z uwagi na złożoność stanu prawnego niniejszej sprawy, należy skrótowo przypomnieć, że:

1. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie SP ZOZ od podjętego w dniu [...] maja 2011 r. rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie określonych rodzajowo świadczeń opieki zdrowotnej - w którym przyjęto ofertę Spółki A (która obecnie wywiodła skargę kasacyjną);

2. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1953/15 WSA uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2015 r. – którą uchylono ww. decyzję organu I instancji i uwzględniono odwołanie drugiego z oferentów - SP ZOZ;

3. zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Spółkę A decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2016 r. ponownie uchylono ww. decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2015 r. i uwzględniono odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przy czym w uzasadnieniu wskazano, że:

- w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej (SP ZOZ) skorzystanie z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej,

- odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania;

- w rezultacie po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym.

4. zaskarżonym skargą kasacyjną Spółki A wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1925/16 Sąd I instancji oddalił skargę tej Spółki od ww. decyzji Prezesa NFZ, stwierdzając w uzasadnieniu – podobnie jak organ II instancji – że:

- w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej skorzystanie z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej – gdyż odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania;

- tym samym uniemożliwiono odwołującemu skorzystanie z przysługującego mu środka w postaci protestu, co niewątpliwe naruszyło jego prawny interes;

- na skutek stwierdzonych naruszeń prawa w toku postępowania po stronie SP ZOZ wystąpił uszczerbek w przysługujących mu uprawnieniach,

- w tym stanie rzeczy zarzut skargi (Spółki A) dotyczący naruszenia prawa materialnego w tym art. 152 i 153 ustawy oświadczeniach, WSA uznał za niezasadny.

Przechodząc do oceny wyroku Sądu I instancji pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej należy w szczególności przytoczyć trafnie powołany przez stronę art. 141 § 4 p.p.s.a. – zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Powyższych wymogów uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia.

WSA w stanie faktycznym przytoczył – fragmentarycznie – wydany poprzednio na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. wyrok z dnia 14 grudnia 2015 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1953/15, wskazując cyt.:

- "dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, oraz ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony";

- "naruszenie zasad postępowania (konkursowego) musi wywrzeć konkretny skutek - efektem naruszenia zasad postępowania musi być uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej";

- tymczasem "organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie- pomimo że nie ustalił w sprawie wszystkich prawnie doniosłych okoliczności - tak jak nakazuje to ww. przepis (art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach) i jak wskazano to wyżej- poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia przepisów postępowania".

- "brak stanowiska organu w zaskarżonej decyzji co do tego, czy na skutek stwierdzonych naruszeń prawa po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym uniemożliwia dokonanie przez Sąd pełnej kontroli aktu administracyjnego".

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku brak jest istotnego – z punktu widzenia kontroli legalności decyzji Prezesa NFZ – fragmentu rozważań zawartych w poprzednim wyroku WSA, cyt:

-"brak jest - w stanie faktycznym sprawy - dalszych rozważań odnoszących się do oceny, czy na skutek stwierdzonych naruszeń prawa po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w interesie prawnym; w tym względzie należy także uwzględnić sposób rozumienia w orzecznictwie uszczerbku w interesie prawnym odwołującego, tj. że uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący to postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego), nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny";

- "Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku";

- "przy dokonywaniu ww. ocen w ponownym postępowaniu należy mieć również na względzie fakt, że zarzuty SP ZOZ, które mogły zostać podniesione w proteście zostały zbadane w postępowaniach odwoławczych. Organ pierwszej instancji oddalając odwołanie SP ZOZ z dnia 26 maja 2011 r. - pomimo iż powołano w nim jedynie ogólnie argument związany z naruszeniem przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie złożenia protestu - szczegółowo wyjaśnił powody odrzucenia oferty SP ZOZ, a organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie z dnia 8 czerwca 2011 r. - potwierdził zasadność odrzucenia oferty odwołującego się (szczegółowo wyjaśniając motywy działania Komisji konkursowej w tym zakresie)";

- "fakt zaś, że odniesienie się do ww. zarzutów SP ZOZ nastąpiło nie przez komisję konkursową na skutek wniesienia protestu, tylko w postępowaniu administracyjnym – wskutek wniesienia odwołania, jest bez znaczenia w sprawie".

Wyjaśnić przy tym trzeba, że co prawda przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "zwięzłe" w odniesieniu do przedstawienie stanu sprawy i sam brak przytoczenia – w części historycznej uzasadnienia – ostatnich z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia poprzedniego wyroku Sądu I instancji nie może przesądzać o naruszeniu tego przepisu, zwłaszcza wobec akceptowalnego powszechnie przez Naczelny Sąd Administracyjny streszczania zazwyczaj bardzo obszernych stanów faktycznych. Stanowiska takiego nie można jednak zająć w odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia – które znajdują się w części rozważań WSA. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie – chociaż bezpośrednio nie został powołany przez Sąd I instancji – znajdował zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Prezesa NFZ została bowiem wydana po uchyleniu przez WSA w Warszawie – wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1953/15 WSA – poprzedniej decyzji tego organu. Nadmienić przy tym trzeba, że kolejna decyzja organu odwoławczego była identycznej treści, co uprzednio zakwestionowane rozstrzygnięcie – co obligowało WSA, zwłaszcza wobec treści art. 141 § 4 p.p.s.a., do dołożenia szczególnej staranności w sprawdzeniu, czy Prezes NFZ wykonał obecnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku, wydanym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c.

Pomimo wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, zawartą w poprzednim wyroku, Sąd I instancji nie uwzględnił całości wskazań co do dalszego postępowania, w rezultacie czego zasadne okazały się zarzuty z obydwóch podstaw kasacyjnych – dotyczące tak naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego. WSA nie ustalił bowiem – w sposób niebudzący wątpliwości – czy wytyczne te zostały zrealizowane przez Prezesa NFZ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Mianowicie, w lakonicznym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Spółki A, Sąd I instancji – w sposób identyczny jak organ II instancji – przyznał, co prawda, że oferta złożoną przez konkurencyjny SP ZOZ została odrzucona z dwóch powodów, tj.:

1. nieprzedstawienia przez oferenta (SP ZOZ) wszystkich wymaganych dokumentów i nie uzupełnienia ich w terminie, zauważając że komisja konkursowa dwukrotnie wzywała SP ZOZ do przedstawienia decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej komórki o kodzie 041 - podstawowy zespół ratownictwa medycznego w [...];

2. niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach; komisja konkursowa nie stwierdziła bowiem w ofercie odwołującego się zapewnienia odpowiedniego czasu pracy do zabezpieczenia całodobowego funkcjonowania dwóch podstawowych zespołów i jednego specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego; powyższe oznacza zaś, iż oferta Odwołującego nie spełniała wymagań wynikających z zarządzenia Nr 12/2011/DSM z dnia 14 marca 2011 r. Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Pomimo powyższych uchybień SP ZOZ WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez uniemożliwienie tej odwołującej się stronie skorzystanie z ustawowego środka odwoławczego – protestu na czynności komisji konkursowej. Odrzucenie oferty odwołującego nastąpiło bowiem w tym samym dniu, w którym nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Tym samym, zdaniem WSA, "uniemożliwiono odwołującemu skorzystanie z przysługującego mu środka w postaci protestu, co niewątpliwe naruszyło jego prawny interes". Jednocześnie w sposób ogólny wskazano, że:

- "Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż na skutek stwierdzonych naruszeń prawa w toku postępowania, po stronie odwołującego się wystąpił uszczerbek w przysługujących mu uprawnieniach", nie rozwijając dalszych rozważań w tym zakresie;

- "w tym stanie rzeczy zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego w tym art. 152 i 153 ustawy oświadczeniach, Sąd uznał za niezasadny".

Takie – zasadniczo jednozdaniowe – odniesienie się do kwestii, na konieczność której wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania zwracał uwagę WSA w poprzednim wyroku, należy uznać za niewątpliwie naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza w kontekście przedstawionego w tym ostatnim orzeczeniu stanowiska, powielonego w treści skargi kasacyjnej, co do tego, że:

- po pierwsze, uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący to postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy;

- po drugie, zarzuty SP ZOZ - które mogły zostać podniesione w proteście - zostały już zbadane w postępowaniach odwoławczych, w których, oddalając odwołanie SP ZOZ z dnia 26 maja 2011 r. szczegółowo wyjaśniono powody odrzucenia oferty SP ZOZ, a rozpoznając odwołanie z dnia 8 czerwca 2011 r. potwierdzono zasadność odrzucenia oferty Odwołującą się, szczegółowo wyjaśniając motywy działania Komisji konkursowej w tym zakresie;

- po trzecie, fakt że odniesienie się do ww. zarzutów SP ZOZ nastąpiło nie przez komisję konkursową na skutek wniesienia protestu, tylko w postępowaniu administracyjnym (w konsekwencji wniesienia odwołania) jest bez znaczenia w sprawie.

W odniesieniu do tej ostatniej okoliczności trafnie powołano się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym protest, który wpłynie do komisji po jej rozwiązaniu, co następuje z mocy prawa z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia, należy potraktować jako odwołanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 865/06). W skardze kasacyjnej Spółka trafnie zwróciła uwagę, że Odwołująca się SP ZOOZ nie spełniała nie tylko w dniu złożenia oferty – ale również w dniu rozstrzygnięcia postępowania – podstawowego warunku, jakim jest wpis opisanej wyżej komórki do Księgi Rejestrowej Wojewody, jak również nie zapewniała minimalnego wymaganego czasu pracy personelu średniego mającej realizować świadczenia będące przedmiotem postępowania. Dlatego właśnie organ I instancji zakwestionowaną obecnie przez Prezesa NFZ decyzją uznał, że interes prawny SP ZOZ nie doznał uszczerbku skutkującego uwzględnieniem odwołania, argumentując że oferta SP ZOZ z uwagi na stwierdzone nieusuwalne braki formalne w ogóle nie mogła być brana pod rozwagę. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, nawet gdyby nawet nie doszło do stwierdzonych naruszeń postępowania przez komisję konkursową, oferta Odwołującej się i tak podlegałaby odrzuceniu. Podobną argumentację Spółka A przedstawiła w złożonej skardze od decyzji organu II instancji, podnosząc w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Ponadto Spółka, podzielając korzystną dlań decyzję organu Dyrektora Oddziału NFZ, zarzuciła Prezesowi NFZ naruszenie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i powołała argumentację zasadniczo identyczną ze wskazaną w uzasadnieniu poprzedniego wyroku WSA – zwracając uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy samo uniemożliwienie wniesienia protestu nie wskazywało na fakt, że interes prawny SP ZOZ doznał uszczerbku.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że stan faktyczny niniejszej sprawy, wielokrotnie przechodzącej przez tok instancji, tak administracyjnych, jak i sądowych jest co do zasady niesporny, a strony różnią się przede wszystkim stanowiskami co do wyniku przeprowadzonego w 2011 r. konkursu ofert dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej – w odniesieniu do którego organ I instancji decyzją z dnia 12 marca 2015 r. oddalił odwołanie SP ZOZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, umożliwiło przejście do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ (art. 188 p.p.s.a.).

W odniesieniu do tego rozstrzygnięcia należy wskazać, że Prezes NFZ, pomimo przytoczonych wyżej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednim wyroku WSA, przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji oraz uwzględnił odwołanie – bez poczynienia wymaganych w tym zakresie rozważań. Mianowicie, organ odwoławczy nie ustalił w sprawie wszystkich prawnie doniosłych, wskazanych w wyroku z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1953/15 okoliczności. Nie wykazano bowiem w sposób jednoznaczny, że naruszenie zasad postępowania przeprowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony – zwłaszcza w kontekście stanowiska zawartego w poprzednim wyroku WSA co do:

- po pierwsze, sposobu rozumienia w orzecznictwie uszczerbku w interesie prawnym odwołującego – który powinien być realny, pozbawiający możliwości zawarcia umowy, przy czym nie może to być interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny – tymczasem Prezes NFZ na str. 23 decyzji powołuje się na ekspektatywę wpisu do rejestru i przyjmuje hipotetyczne założenie, że postępowanie konkursowe zostałoby przedłużone o 7 dni,

- po drugie, wskazania że w ponownym postępowaniu należy mieć na względzie fakt, że zarzuty SP ZOZ, które mogły zostać podniesione w proteście zostały już zbadane w postępowaniach odwoławczych.

W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że – jak wskazał Dyrektor Oddziału

NFZ – SP ZOZ nie spełniał w postępowaniu konkursowym podstawowego warunku, jakim był wpis określonej komórki organizacyjnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej - nie tylko w dniu złożenia oferty, ale również w dniu rozstrzygnięcia postępowania, nie zapewnił także minimalnego wymaganego czasu pracy personelu mającego realizować świadczenia będące przedmiotem tego postępowania

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu – z przyczyn szczegółowo opisanych powyżej – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy i korzystając (wobec stosownego wniosku złożonego w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę) z kompetencji do

rozpoznania skargi strony na decyzję Prezesa NFZ, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na to rozstrzygnięcie jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję – na podstawie art. 188 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Dyrektor NFZ, rozpoznając ponownie sprawę, powinien zastosować się do uwag przedstawionych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1953/1.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie

art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.