Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2808/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 § 1, § 2, § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 675/14 w sprawie ze skargi J. M. o wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 675/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. o wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/10, w punkcie 1. wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 5000,00 zł (pięć tysięcy złotych), płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 2. stwierdził, że prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/10, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10, po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku J. M. o podjęcie działań przewidzianych ustawą o ochronie danych osobowych, a w szczególności o skontrolowanie zasad przetwarzania jego danych osobowych przez Komisję Weryfikacyjną, utworzoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie ustalił stanu faktycznego sprawy i bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń, dowolnie przyjął, że dane osobowe przetwarzane przez Komisję Weryfikacyjną objęte są tajemnicą państwową (stanowią informację niejawną), a jako takie nie podlegają jego kontroli i jednocześnie zobowiązał organ do dokonania ustaleń w powyższym zakresie.

Akta przedmiotowej sprawy wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu 14 lutego 2011 r.

Następnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: "GIODO") pismem z dnia 16 marca 2011 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej (dalej: "MON") o złożenie wyjaśnień w sprawie, o czym poinformował skarżącego pismem z tej samej daty.

Z kolei MON, za pismem z dnia 29 marca 2011 r. przesłał powyższe pismo organu Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, natomiast za pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r., Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, z prośbą o niezwłoczne zajęcie stanowiska w sprawie.

Odpowiedź MON na pismo organu z dnia 16 marca 2011 r. została udzielona organowi w piśmie z dnia 16 maja 2011 r.

Z uwagi jednak na to, że pismo nie zawierało informacji odnośnie kwestii zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy, do której wyjaśnienia organ został zobowiązany wyrokiem, GIODO ponownie pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. wystąpił do MON o wskazanie czy którekolwiek z dokumentów, których treść mogła być podstawą do umieszczenia danych osobowych skarżącego w raporcie z likwidacji Wojskowych Służb Informacyjnych, objęte są tajemnicą państwową (stanowią informacje niejawne) w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), a jeśli tak, to w jakimi klauzulami.

MON podobnie jak poprzednio, przesłał powyższe pismo organu z dnia 13 czerwca 2011 r., pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego celem zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie.

Następnie MON w piśmie z dnia 7 lipca 2011 r. skierowanym do GIODO poinformował, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w ww. piśmie z dnia 16 maja 2011 r. oraz wskazał, że żadna z wymienionych służb nie posiada informacji jakie dokumenty posłużyły Przewodniczącemu Komisji Weryfikacyjnej do sporządzenia Raportu oraz z jakich źródeł dokumenty te pochodziły.

W tej sytuacji, GIODO zwrócił się bezpośrednio pismami z dnia 22 lipca 2011 r. do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Szefa Służby Wywiadu Wojskowego o złożenie wyjaśnień niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po otrzymaniu odpowiedzi Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w dniu 16 sierpnia 2011 r. i w dniu następnym Szefa Kontrwywiadu Wojskowego, pismami z dnia 2 września 2011 r., organ wystąpił do nich o uzupełnienie wyjaśnień.

Po ich otrzymaniu organ ponownie wystąpił do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w dniu 5 października 2011 r. o uzupełnienie wyjaśnień, a następnie w dniu 8 listopada 2011 r. i wyjaśnienia te wpłynęły do Biura GIODO w dniu 5 grudnia 2011 r.

Następnie, pismami z dnia 19 grudnia 2011 r. skierowanymi odpowiednio do MON nr [...] i J. M. nr [...], GIODO poinformował strony o możliwości realizacji uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie.

W dniu 5 grudnia 2011 r. do Biura GIODO wpłynęła skarga J. M. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność GIODO w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 486/11 odrzucił skargę J. M.

Po uprawomocnieniu się powyższego postanowienia i wiedząc, że akta niniejszej sprawy zostaną przez Sąd zatrzymane do sprawy o sygn. akt II SA/Wa 122/12, organ pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...], wystąpił do Sądu o ich wypożyczenie. Do Biura GIODO akta wpłynęły w dniu 12 kwietnia 2012 r. i GIODO pismami z dnia 23 kwietnia 2012 r. ponownie poinformował strony o możliwości realizacji uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 Kpa.

W dniu [...] maja 2012 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję nr[...], mocą której odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

Następnie w dniu 21 czerwca 2012 r. do Biura GIODO wpłynął wniosek J. M. z dnia 18 czerwca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy.

Z kolei w dniu 17 lipca 2012 r. do Biura GIODO wpłynęło wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 122/12 do zwrotu akt niniejszej sprawy w terminie trzech dni.

Wobec powyższego, GIODO pismami z dnia 20 lipca 2012 r. skierowanymi odpowiednio do MON (nr [...]) i J. M. (nr [...]) poinformował, że w związku z wnioskiem J. M., materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, jednakże akta sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na wyżej opisane żądanie Sądu.

W dniu 17 października 2012 r. GIODO ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt niniejszej sprawy celem umożliwienia organowi ochrony danych osobowych podjęcia przewidzianych prawem czynności. Sąd wypożyczył organowi przedmiotowe akta, jednakże zakreślił termin ich zwrotu do dnia 12 listopada 2012 r.

W zakreślonym terminie organ pismami z dnia 31 października 2012 r. ponownie poinformował strony o możliwości realizacji uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji w sprawie i skarżący w dniu 7 listopada 2012 r. z uprawnień tych skorzystał.

W dniu 15 listopada 2012 r. do Biura GIODO wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia 12 listopada 2012 r. do wykonania wyroku ze wskazaniem, iż wezwanie to dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10.

Natomiast w dniu 18 grudnia 2012 r. J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie niewykonania przez GIODO wyroku z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10 wraz z wnioskiem o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, o którym stanowi przepis art. 154 § 1 powyższej ustawy w maksymalnej wysokości grzywny dopuszczonej przepisem art. 154 § 6 ustawy. W uzasadnieniu wskazał na wytyczne zawarte w powyższym wyroku i stwierdził, że od dnia wydania decyzji przez GIODO z dnia [...] maja 2012 r., mocą której odmówiono uwzględnienia jego wniosku, czyli przez okres 18 miesięcy, organ wykorzystał swoje uprawnienia, o których stanowi przepis art. 14 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych wysyłając łącznie osiem pism: do Ministra Obrony Narodowej, do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego. We wszystkich pismach organ koncentrował się wyłącznie na uzyskaniu od adresatów jednoznacznej deklaracji, że cała dokumentacja zgromadzona przez byłą Komisję Weryfikacyjną objęta jest klauzulami tajności i to w nadziei, że uda się uzyskać odpowiedzi dające pozory usprawiedliwienia odmowy uwzględnienia jego wniosku. Tymczasem organ, także w stosunku do zbiorów objętych tajemnicą państwową, zachowuje niezmiennie uprawnienia określone w przepisie art. 14 pkt 2 ustawy i w związku z tym działanie takie jest rażącym niedopełnieniem obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa, a w szczególności przepisami art. 12 pkt 1 i art. 14 pkt 2 ustawy, przepisem art. 12 pkt 2 ustawy w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy oraz przepisami art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy oraz rażącym niewypełnieniem wyroku z dnia 15 listopada 2010 r. Skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów, mimo ich właściwego merytorycznie uzasadnienia i spełnienia przesłanek, o których mowa w przepisie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy. W dalszej części po wydaniu przez organ wyżej decyzji z dnia [...] maja 2012 r., w dniu 18 czerwca 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który organ otrzymał w dniu 21 czerwca 2012 r. i wykazał w nim, iż przedmiotowa decyzja organu jest rażąco sprzeczna z przepisami prawa oraz z wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r., a od dnia wydania tej decyzji do chwili obecnej upływa okres 6 miesięcy charakteryzujący się nieusprawiedliwioną bezczynnością organu. Reasumując, łącznie owe przeszło dwa lata charakteryzujące się nieusprawiedliwioną bezczynnością organu stanowiącą o przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie, wskazując, że niezwłocznie po otrzymaniu z Sądu akt sprawy, prowadził dodatkowe czynności wyjaśniające. Działania polegające na wystąpieniu do Ministra Obrony Narodowej oraz Szefów Służb Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego w celu uzyskania pisemnych wyjaśnień od tych podmiotów były działaniami na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy i w wykonaniu wyroku. Natomiast niezwłocznie po tym jak GIODO uzyskał materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji w sprawie, jak i akta przedmiotowej sprawy z Sądu, w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku, a poczynione przez organ w ponownym postępowaniu ustalenia potwierdziły, iż materiały Komisji Weryfikacyjnej stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, w stosunku do których Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18 ustawy. W związku z tym stwierdzono, iż wyrok z dnia 15 listopada 2010 r. został przez organ wykonany w całości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez skarżącego dowodów, wskazano, iż kwestia ta była już przedmiotem skargi skarżącego z dnia 29 listopada 2011 r. skierowanej do WSA w Warszawie i została przez Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 486/11 jako niedopuszczalna w tym przedmiocie. Podkreślono, że konieczność uzyskania pisemnych wyjaśnień Szefów Służb Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego odnośnie okoliczności sprawy i dowodów na ich poparcie, w oczywisty sposób rzutująca na czas trwania postępowania, nie może być traktowana jako świadcząca o opieszałości Generalnego Inspektora. Odnosząc się zaś do zarzutu nierozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, iż materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, o czym strony postępowania były przez organ informowane pismami z dnia 20 lipca 2012 r., a następnie 31 października 2012 r., zaś niemożność wydania tej decyzji administracyjnej wynika wyłącznie z faktu, że organ nie dysponuje aktami administracyjnymi niniejszej sprawy, które począwszy od dnia 20 grudnia 2011 r., niemalże bez przerwy pozostają w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Najpierw zostały bowiem przesłane do Sądu w związku ze skargą na bezczynność, a po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa II SAB 486/11, są aktualnie wykorzystywane przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 122/12, zaś organ ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 191/13, oddalił skargę J. M. o wymierzenie GIODO grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/10

W międzyczasie GIODO decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. [...].

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez J. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1843/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd podał, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że po zwrocie organowi akt administracyjnych przez Sąd (po wydaniu wyroku z dnia 15 listopada 2010 r.), co nastąpiło – jak ustalił Sąd Wojewódzki – w dniu 14 lutego 2011 r., organ nie podjął żadnych działań aż do dnia 16 marca 2010 r. W tym dopiero dniu skierowano pierwsze pismo do MON. Zatem od razu na początku, ponownie prowadzonego, postępowania został naruszony przepis art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie informował przy tym skarżącego o przyczynach powstałych opóźnień oraz nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie ocenił nadto czy podejmowane przez organ czynności były efektywne oraz, nie dostrzegł, iż w dużej mierze pisma kierowane przez GIODO do organów wojskowych żądały uzupełnienia nadesłanych wcześniej informacji, a zatem powinny być wysyłane szczególnie sprawnie. Ocenie w tym wypadku winna zatem podlegać także okoliczność, czy istniała realna możliwość ograniczenia, dokonywanej przez GIODO wymiany korespondencji. Poza tym, wbrew wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowisku, okoliczność przekazywania do sądów administracyjnych akt administracyjnych (w związku z innymi, toczącymi się postępowaniami sądowoadministracyjnymi) nie mogła stanowić obiektywnej przyczyny, usprawiedliwiającej opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. uwzględniając skargę J. M. podniósł, że w rozpoznawanej sprawie po wpłynięciu akt z Sądu do GIODO w dniu 14 lutego 2011 r., organ dopiero pismem z dnia 16 marca 2011 r. wystąpił do MON o złożenie stosownych wyjaśnień. Zatem nastąpiło to po upływie jednego miesiąca, abstrahując już od faktu niezwłocznego wystąpienia, o czym stanowi przepis art. 35 § 1 k.p.a., przy czym – co należało podkreślić – zarówno niezwłoczność, jak i okres jednego miesiąca dotyczy załatwienia sprawy, a nie dopiero jej inicjacji w celu jej załatwienia.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że organ ignorował skarżącego, bowiem nie informował go o przyczynach tych opóźnień i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a jedynie oznajmiał mu o dokonywanych czynnościach. Ponadto skierowane przez organ pismo do MON z dnia 16 marca 2011 r. nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, bowiem ten ostatni organ owe pismo przesłał w dniu 29 marca 2011 r. – celem zajęcia stanowiska – Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a w dniu 13 kwietnia 2011 r. Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego i dopiero w dniu za pismem z dnia 16 maja 2011 r. udzielił odpowiedzi. Wówczas okazało się, że jest ona niewystarczająca i GIODO znając już obieg korespondencji w MON i jej nieefektywność w sprawnym załatwieniu rozpoznawanej sprawy, zamiast zwrócić się bezpośrednio do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, ponownie za pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. wystąpił do MON, a ten ostatni udzielił mu odpowiedzi w dniu 7 lipca 2011 r., przy czym – ponownie, jak poprzednio – dopiero po wymianie korespondencji z Szefem Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz z Szefem Służby Wywiadu Wojskowego. Sąd zauważył przy tym, że to kolejne zapytanie do MON nastąpiło dopiero po okresie prawie jednego miesiąca, jeśli się zważy na pierwszą odpowiedź z dnia 16 maja 2011 r., a następnym pismem organu z dnia 13 czerwca 2011 r. Dopiero pismami z dnia 22 lipca 2011 r., a więc również po przeszło miesiącu od odpowiedzi MON, zwrócił się bezpośrednio do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego. Sąd dodał, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę opieszałości organu w wykonaniu wyroku, że wymiana korespondencji pomiędzy organem, a tymi dwoma ostatnimi organami nastąpiła jeszcze raz, zaś z Szefem Służby Wywiadu Wojskowego jeszcze dwukrotnie, tj. dnia 5 października 2011 r. i dnia 8 listopada 2011 r., przy czym przez cały ten okres GIODO nie informował skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. Zaprezentowany powyżej tryb procedowania w sposób jednoznaczny świadczy, że GIODO, nie wyciągnął już od samego początku prowadzenia opisanej korespondencji, żadnych wniosków co do jej nieefektywności. Po drugie zaś pisma te były wysyłane z częstotliwością, w jakiej powinna być załatwiona sprawa co do jej istoty, a więc w sposób – wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę – bardzo opieszały.

W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje okoliczność, że organ przez jakiś czas pozostawał bez akt administracyjnych sprawy, które w tym czasie były w dyspozycji Sądu. Zwrócono uwagę, że od dnia 21 czerwca 2012 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, do dnia 17 lipca 2012 r. i kiedy to Sąd zwrócił się o zwrot akt od organu, upłynął okres prawie miesiąca i przy sprawnym działaniu był to wystarczający okres do wydania decyzji. Tym bardziej, że sam GIODO poinformował o tym m.in. skarżącego pismem z dnia 20 lipca 2012 r. w którym podał, że materiał dowody jest wystarczający do wydania decyzji. Skoro zatem organ był już przygotowany na wydanie tej decyzji, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w tym momencie dokonać ich kserokopii, celem realizacji uprawnień skarżącego wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a..

Powyższe okoliczności zdaniem Sądu w sposób jednoznaczny wskazują na znaczną przewlekłość w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/10. Wobec tego wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 5.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia przewlekłości prowadzonego postępowania.

Ponadto Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania przez GIODO po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przesądza o tym również wspomniana już wyżej długotrwałość prowadzonego postępowania, mająca cechy lekceważenia skarżącego i przepisów prawa. Wszak wykonanie wspomnianego już wyżej wyroku trwało prawie przeszło 2,5 roku, kiedy to w dniu [...] września 2013 r. wydano ostateczną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym - poprzez nałożenie na organ grzywny i uznanie, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku błędnego uznania, że GIODO nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1477/10) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wszelkie czynności podejmowane przez organ służyły wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Organ wykorzystywał dla wyjaśnienia stanu faktycznego możliwie najprostsze środki - korzystając z instrumentów prawnych określonych w art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych. Okres oczekiwania na uzyskanie wyczerpujących wyjaśnień od Ministra Obrony Narodowej i Szefów Służb Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego odnośnie do okoliczności sprawy - w oczywisty sposób rzutujący na czas trwania postępowania - nie może być traktowany jako świadczący o opieszałości GIODO. Zwrócono przy tym uwagę, że organ nie ma wpływu na sprawność obiegu korespondencji w działalności innych podmiotów, dlatego niezasadne jest czynienie mu zarzutów w tym zakresie, jak też wymaganie przewidywania na podstawie pierwszego pisma MON, że opisany w nim sposób postępowania stanowi praktykę tego organu, a nie jednorazowe działania.

Stwierdzono nadto, że treść art. 54 § 2 k.p.a. wyraźnie wymaga od organu, aby przekazał do sądu administracyjnego akta sprawy administracyjnej, a nie ich uwierzytelnione odpisy. Wskazując na procedurę przekazywania w niniejszej sprawie akt administracyjnych z Sądu, kasator zauważył, że wyrok z dnia 15 listopada 2010 r. został wykonany, bowiem organ podjął działania w celu poczynienia ustaleń, do których został tym orzeczeniem zobligowany, a po ich dokonaniu wydał w sprawie decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2012 r., czyli przed wniesieniem przez J. M. skargi do WSA na niewykonanie ww. wyroku WSA.

Autor skargi zwrócił uwagę, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie w każdym przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 154 § 1 ww. ustawy Sąd zobligowany jest wymierzyć organowi grzywnę. Wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Nałożenie na GIODO kary grzywny, zwłaszcza w tak wysokiej kwocie, jest nieuzasadnione, ponieważ nie przystaje do stopnia ewentualnego naruszenia przez GIODO w tej sprawie przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Sformułowany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest całkowicie niezasadny, gdyż wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje zatem przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność lub przewlekłość po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180).

Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była skarga na bezczynność lub przewlekłość unormowana w art. 149 P.p.s.a. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że wnosi skargę: "o wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10". Formułując żądanie jednoznacznie wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny.

Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Co istotne, wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność czy przewlekłość organu, czy też ta bezczynność bądź przewlekłość jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny.

Za niewykonanie wyroku należy uznać takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/10, wpłynął wraz z aktami przedmiotowej sprawy do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu 14 lutego 2011 r. i do dnia wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji, nie został on wykonany, zaś skarżący wezwał organ do jego wykonania w dniu 12 listopada 2012 r.

Po wpłynięciu akt sprawy do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu 14 lutego 2011 r., organ dopiero pismem z dnia 16 marca 2011 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o złożenie stosownych wyjaśnień. Nie informował jednak skarżącego o przyczynach tych opóźnień i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a jedynie oznajmiał mu o dokonywanych czynnościach. Dla oceny pozostawania organu w zwłoce w wykonaniu wyroku pozostaje też fakt, że skierowane przez niego pismo do Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 2011 r. nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, bowiem ten ostatni organ owe pismo przesłał w dniu 29 marca 2011 r. – celem zajęcia stanowiska – Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a w dniu 13 kwietnia 2011 r. Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego i dopiero w dniu za pismem z dnia 16 maja 2011 r. udzielił odpowiedzi.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych znając już obieg korespondencji w Ministerstwie Obrony Narodowej i jej nieefektywność do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, ponownie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej, a ten ostatni udzielił mu odpowiedzi w dniu 7 lipca 2011 r., przy czym dopiero po wymianie korespondencji z Szefem Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz z Szefem Służby Wywiadu Wojskowego. To kolejne zapytanie do Ministra Obrony Narodowej nastąpiło dopiero po okresie prawie jednego miesiąca, jeśli się zważy na pierwszą odpowiedź z dnia 16 maja 2011 r., a następnym pismem organu z dnia 13 czerwca 2011 r. Dopiero po przeszło miesiącu od odpowiedzi Ministra Obrony Narodowej, zwrócił się bezpośrednio do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz do Szefa Służby Wywiadu Wojskowego. Nie pozostaje bez wpływu na ocenę opieszałości organu w wykonaniu wyroku, że wymiana korespondencji pomiędzy organem, nastąpiła jeszcze raz, zaś z Szefem Służby Wywiadu Wojskowego jeszcze dwukrotnie, przy czym przez cały ten okres Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie informował skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. o stanie sprawy.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ niewłaściwie i opieszale realizował swoje obowiązki nałożone przez sąd administracyjny, nie załatwiając sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., co skutkowało zasadnością nałożenia na organ grzywny, w wysokości wskazanej w wyroku. Według art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe. W rozpatrywanym przypadku sąd administracyjny nie wyznaczył żadnego terminu do załatwienia sprawy. Tak więc obowiązywały terminy ustawowe.

Należy podkreślić, że ogólna zasada postępowania sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, a określonych w art. 35 k.p.a. W myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym zgodnie z § 3 tegoż przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Według art. 35 § 5 k.p.a. do wspomnianych wcześniej terminów nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu.

W świetle poczynionych rozważań, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie z taką rażącą przewlekłością mamy do czynienia. Podejmowanie bowiem przez organ pozornych i nieefektywnych czynności, które w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania administracyjnego, a jedynie wydłużały je w czasie spowodowało, że postępowanie to należało uznać za prowadzone w sposób przewlekły.

Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd trafnie stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku istotny jest przede wszystkim fakt, iż przewlekłość postępowania w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/10 leżała głównie po stronie organu, w związku z czym grzywna ma charakter dlań dyscyplinujący. Sąd przy jej ustalaniu wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy oraz trafnie stwierdził, że wysokość grzywny wymierzonej w wyroku jest uzasadniona i spełniona zostanie jej rola dyscyplinująca.

Z tych względów Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.