Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2684/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 190/14 w sprawie ze skargi B. S. i M. R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. i M. R. solidarnie kwotę 1110 (jeden tysiąc sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2684/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. S. i M. R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia

2014 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), nakazał B. S. odłączenie od przewodu kominowego i doprowadzenie przewodu w miejscu podłączenia do stanu poprzedniego, w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w Ż. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2013 r. zostało ustalone, iż właścicielami lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym o trzech kondygnacjach mieszkalnych, usytuowanym przy ul. [...] w Ż., są B. S. i M. R. W pomieszczeniu pokoju zamontowano kominek z zamkniętym wkładem. Urządzenie zamontowano w miejscu po piecu kaflowym. Pomieszczenie, w którym zamontowano kominek nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej. Organ podkreślił, że w dniu kontroli nie okazano protokołów potwierdzających prawidłowość wykonania robót. Roboty wykonano ok. 10 lat temu, inwestorem robót była B. S. Do budowy użyto materiałów pochodzących z rozbiórki pieca kaflowego, a miejsce podłączenia wskazał uprawniony kominiarz. W trakcie postępowania ustalono, że zarówno B. S., jak i M. R. nie uzyskali wymaganego pozwolenia na montaż przedmiotowego kominka, która to robota podlega zakwalifikowaniu jako przebudowa obiektu budowlanego, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji organu I instancji B. S. oraz M. R. złożyli odwołanie, w którym zarzucili przeprowadzenie niepoprawnej analizy technicznej, dokonanej m. in. podczas wizji lokalnej, niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych oraz zdefiniowanie kwestionowanego przedmiotu jako kominka z zamkniętym wkładem. Skarżący podkreślili, że jest to ten sam piec, wykonany z tych samych kafli i podłączony do tego samego samodzielnego otworu kominowego. Niezrozumiała jest zatem dla skarżących decyzja PINB nakazująca odłączenie od przewodu kominowego i doprowadzenie przewodu w miejsce podłączenia do stanu poprzedniego, skoro to właśnie zostało zrobione. Podnieśli też, że przekrój oraz wysokość pieca są właściwe i wyczerpują wymagania przepustowości, a nadto piec wykonany jest z materiałów niepalnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia zakresu nakazu i orzekł w tej części, że nakaz obejmuje doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ż., w którym zamontowano kominek na paliwo stałe poprzez: odłączenie kominka zainstalowanego w tym pomieszczeniu od przewodu kominowego oraz zamurowanie otworu w przewodzie kominowym po odłączeniu kominka, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanego w warunkach samowoli budowlanej w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Ż., montażu kominka z zamkniętym wkładem w miejscu po wcześniej istniejącym piecu kaflowym. Podkreślił też, że prace polegające na montażu kominka z zamkniętym wkładem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowią roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako wykonanie urządzenia budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Wykonywanie tych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie określonych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, to jest w warunkach samowoli budowlanej, do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie można przyjąć, że w sprawie inwestorka dokonała remontu, skoro rozebrano istniejący piec kaflowy i w to miejsce zainstalowano kominek, a więc nie miało miejsca odtworzenie stanu pierwotnego. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, a w tym protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w Żarach, są podstawy do przyjęcia, że wykonanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na montażu urządzenia grzewczego - kominka z zamkniętym wkładem w miejscu po byłym piecu kaflowym, w pomieszczeniu pokoju w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ż., nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie nakazu wykonania określonych robót lub czynności naprawczych. Organ zauważył, że kominek zamontowany został w pomieszczeniu, w którym brak jest wentylacji nawiewno-wywiewnej, co powoduje naruszenie przepisu § 132 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również wymagań normy PN-83/B-03430 - Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - Wymagania (zmienionej normą PN-83/B-03430/Az3 luty 2000).

Zdaniem LWINB ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego spełniającego wymagania przepisów techniczno-budowlanych, pomijając aspekt technicznej możliwości ich wykonalności, nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych i nie mogłyby być uznane za działania naprawcze. Stanowiłyby natomiast działania polegające na wykonaniu robót mających na celu wykonanie odrębnego od już wykonanego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z tym zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy inwestorka przedmiotowych robót wykonała je około 10 lat temu, poprzestając na wykonanym zakresie, który nie spełnia wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej, gdy roboty budowlane zostały już wykonane.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji nieprecyzyjnie określił nałożony na B. S. nakaz, wskazując przy tym nieprawidłowy adres budynku, w którym wykonano roboty. W związku z tym organ odwoławczy orzekł w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakres zmian wynikających z takiego rozstrzygnięcia posiada charakter korygujący i porządkujący rozstrzygnięcie wydane przez PINB w Żarach i w żadnym razie nie powoduje naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B. S. oraz M. R. podnieśli, że definicja remontu w pełni wyczerpuje działania przytoczone w niniejszej sprawie, ponieważ po dokonaniu wymiany nie zmieniły się w żaden sposób parametry techniczne urządzenia. Nie wprowadzono też żadnych innowacji technicznych, a jedynie konserwowano istniejący i działający bez zarzutu piec kaflowy. Sporny piec używany był sporadycznie do dogrzania pomieszczenia i miał znaczenie głównie ozdobne.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji zauważył, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca B. S. przeprowadziła w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym w Ż. przy ul. [...], roboty budowlane polegające na zamontowaniu kominka z zamkniętym wkładem w miejscu wcześniej istniejącego pieca kaflowego. Roboty te, zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 marca 2013 r. oględzin, wykonane zostały 10 lat temu, a oświadczenie skarżącego w tym zakresie jest jednoznaczne.

W ocenie Sądu zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych był taki, że nie można zakwalifikować ich jako remontu, jak tego chcieli skarżący, lecz jako roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, które wymagały pozwolenia na budowę. Wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej, wymaga przeprowadzenia postępowania, uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, które to przepisy normują szczególny tryb legalizacji wszystkich robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego innych niż budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji oraz 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ma obowiązek wydać którąś z trzech poniższych decyzji:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Istotą postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o wskazane powyżej przepisy jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynność lub robót budowlanych. Jeżeli jednak w trakcie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania okaże się, że wykonane samowolnie roboty budowlane naruszają prawo w sposób niedający się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie pozostawała możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na zamontowaniu kominka z wkładem zamkniętym do stanu zgodności z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, do których należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią przepisu § 132 ust. 3pkt 4 w/w rozporządzenia kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, w pomieszczeniach, w których możliwy jest dopływ powietrza do paleniska kominka w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka - dla kominków o obudowie zamkniętej i zapewniającej nie mniejszą prędkość przepływu powietrza w otworze komory spalania niż 0,2 m/s - dla kominków o obudowie otwartej.

Podczas oględzin spornego kominka ustalono, że w pomieszczeniu, w którym się on znajduje brak jest niezbędnej wentylacji nawiewno-wywiewnej, a zatem w ocenie Sądu, słuszne było stanowisko zaprezentowane przez organy obydwu instancji, że nie zostały spełnione wymogi wskazane w powyższym przepisie, które umożliwiłyby uznanie, iż wykonane samowolnie roboty budowlane mogą zostać doprowadzone do zgodności z prawem i tym samym zalegalizowane. Poza tym w świetle § 150 ust. 9 rozporządzenia w pomieszczeniu z paleniskami na paliwo stałe, płynne lub z urządzeniami gazowymi pobierającymi powietrze do spalania z pomieszczenia i z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin przewodem od urządzenia stosowanie mechanicznej wentylacji wyciągowej jest zabronione.

Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że zakres robót, które musiałby wykonać inwestor celem doprowadzenia pomieszczenia, w którym posadowiony został sporny kominek do stanu zgodnego z prawem jest tak szeroki, że wiązałby się z koniecznością wykonania nowej inwestycji, co dodatkowo implikowałoby konieczność uzyskania stosownych zezwoleń. Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione – w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego – do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. i M. R., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy sprawy, w szczególności zaś:

- nie dokonał poprawnej identyfikacji spornego urządzenia grzewczego jako pieca kaflowego, którym w rzeczywistości to urządzenie jest, ale błędnie zakwalifikował je jako kominek, pomimo znaczących różnic w charakterze tych urządzeń i odmiennych parametrów technicznych,

- błędnie przyjął, że urządzenie to posiada zamknięte palenisko i wkład kominkowy, chociaż zarówno okoliczności sprawy jak i zebrany materiał dowodowy, nie pozwalają na takie przyjęcie;

- błędne przyjął, iż eksploatacja niniejszego urządzenia zagraża życiu i bezpieczeństwu ludzi, pomimo iż materiał dowodowy temu przeczy czego dowodem m.in. są ekspertyza techniczna oraz opinia kominiarska znajdująca się w aktach sprawy;

- błędnie zakwalifikował czynność zwykłego remontu pieca kaflowego jako roboty budowlane w postaci montażu wkładu kominkowego, podczas gdy Skarżący dokonali jedynie wymiany zużytych elementów działającego urządzenia, co nie wykraczało poza definicję zwykłego remontu;

- pomimo istnienia istotnych rozbieżności w zebranym materiale dowodowym uznał, iż okoliczności sprawy zostały udowodnione;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego w postaci ekspertyzy technicznej; podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do wyjaśniania istniejących wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Dzięki ekspertyzie Sąd miałby możliwość zapoznania się z opinią osoby posiadającej wiadomości specjalne dotyczące urządzeń grzewczych oraz miałby możliwość dokonania oceny zgodności z prawem zmian wprowadzonych przez Skarżących, a mieszczących się w kategorii zwykłego remontu, jak również ustalenia, że istniejący piec kaflowy, nie stanowi żadnego zagrożenia dla mieszkańców budynku oraz jest bezpieczny w użytkowaniu. Pozwoliłoby to również na ustalenie dokładnej daty dokonania remontu;

3. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez zastosowanie przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co spowodowało uznanie, że sporne urządzenie grzewcze posiada wkład kominkowy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie przyjęcie;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niewyjście poza granice skargi i niewzięcie pod uwagę, że jeden ze skarżących – M. R. został pozbawiony możliwości udziału w przeprowadzaniu dowodu z oględzin urządzenia grzewczego, gdyż nie został o takim terminie zawiadomiony, a w konsekwencji nie miał możliwości brania udziału w tej kontroli, choć protokół z niej posłużył organowi jako kluczowy dowód, na którym oparł on swoją decyzję;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i nieodnoszące się w pełni do zarzutów skarżących;

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że czynności dokonane przez skarżących mieszczą się w pojęciu robót budowlanych podczas gdy faktycznie mieszczą się w definicji zwykłego remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy;

2. § 132 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, mimo iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniem grzewczym, zwanym kominkiem, a rozporządzenie to nie obowiązywało w czasie przedmiotowego remontu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego przyjął, że skarżący są posiadaczami kominka z zamkniętym wkładem kominkowym oraz że dokonali robót budowlanych, polegających na jego montażu w miejsce istniejącego wcześniej pieca kaflowego, pomimo że skarżący wielokrotnie podnosili w swoich pismach, że w posiadanym przez nich wyremontowanym piecu kaflowym, nie ma ani żadnego wkładu kominkowego, ani też otwartego paleniska, więc § 132 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania. Twierdzenie skarżących nie zostało poddane weryfikacji, pomimo iż ustalenie tego faktu, stanowi w tym sporze kwestię kluczową. Jak podnosili skarżący budowa pieca kaflowego różni się również w ten sposób, że nie jest potrzebna wentylacja nawiewowo - wywiewna, gdyż piec taki posiada własne, dopasowane do pieców kaflowych rozwiązania, swój kanał dymny i jest zaprojektowany zgodnie z normami bezpieczeństwa odpowiadającymi piecom kaflowym, czego potwierdzeniem jest m.in. opinia nr [...] z kontroli przewodów kominowych spalinowych, dymowych, wentylacyjnych z dnia 5 lipca 2013 r. znajdująca się w aktach niniejszej sprawy i dowodząca również, że jest on bezpieczny w użytkowaniu, jak również opinia sporządzona przez Zakład Usług Kominiarskich nr [...] z dnia [...].11.2001 r. tuż po remoncie i załączona do ekspertyzy technicznej. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w trakcie kontroli nie ustalono ani również nie naniesiono w treści protokołu żadnej informacji, która wskazywałaby, że piec kaflowy posiada wkład kominkowy. Do protokołu została również załączona fotografia, na której wyraźnie widać drzwiczki z szybą, typowe dla nowocześniejszych wersji pieców kaflowych, które zastępują, zwykłe drzwiczki bez okienka występujące w starszych modelach pieców kaflowych. Sąd zamiast zauważyć, że organ wyciągnął wnioski, które nie znajdują potwierdzenia w zebranych w sprawie dokumentach, powielił jedynie jego błędy i wyciągnął wnioski wykraczające poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego, co bez wątpienia stanowi naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. Kierując się zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, należało dość do konkluzji, że brak adnotacji w treści protokołu z oględzin informacji o istniejącym wkładzie kominkowym, jest konsekwencją nieodnalezienia w miejscu zamieszkania skarżących urządzenia, które wypełniałoby definicję "kominka" w rozumieniu § 132 ust 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

W przytoczonym wyżej protokole zostało natomiast wyraźnie odnotowane, że stroną w sprawie jest również skarżący M. R., który jest nieobecny w trakcie kontroli. Nie został też o niej prawidłowo zawiadomiony, w związku z czym nie miał możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu dowodowym w sprawie, która go bezpośrednio dotyczyła, co stanowi naruszenie fundamentalnego prawa

W tym kontekście, jeszcze bardziej zaskakujące wydaje się postanowienie Sądu o oddaleniu wniosków dowodowych Skarżących, a szczególnie oddalenie wnioskowanej ekspertyzy technicznej wykonanej przez Biuro [...], który posiada uprawnienia do wydawania opinii dotyczących urządzeń grzewczych. Sądowi zabrakło inicjatywy dowodowej, którą gwarantuje mu art. 106 § 3 p.p.s.a., a która była niezbędna do wyjaśnienia okoliczności tej sprawy. W końcu rolą Sądu jest przede wszystkim dotrzeć do prawdy i rozsądzić w oparciu o rzetelnie zgromadzony i kompletny materiał dowodowy.

Należy również zaznaczyć, że z materiału dowodowego w sprawie wynika również, że sam remont pieca został skrupulatnie i dużo wcześniej zaplanowany, a jego wykonanie poprzedziło zasięgnięcie opinii fachowca, tj. Mistrza Kominiarskiego M. R., czego dowodem jest załączona do ekspertyzy technicznej opinia nr [...] z dnia [...].10.2001 r. Następnie, po uzyskaniu pozytywnej oceny dotyczącej podłączenia kominka, Skarżący zdecydowali się na wspomniany remont, a po jego wykonaniu, zlecili również sprawdzenie urządzenia Zakładowi Usług Kominiarskich [...], aby mieć pewność, że remont ten spełnia wymagania zasad bezpieczeństwa i odpowiada obowiązującemu prawu, czego dowodem jest również załączona do ekspertyzy technicznej, a sporządzona przez ten Zakład, opinia nr [...] z dnia [...].11.2001 r.

W jej treści wyraźnie został określony rodzaj wprowadzonych w piecu zmian oraz pozytywna ocena pod kątem bezpieczeństwa użytkowania. Zauważyć należy, że w swojej opinii, Zakład Usług Kominiarskich wyraźnie zaznacza, że kontrolowane urządzenie nie jest "kominkiem" ale "piecem kaflowym a’la kominek" oraz nie ma w niej mowy o wkładzie kominkowym. Wyraźnie natomiast wskazano, że jest to ten sam piec kaflowy, co był wcześniej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "Organ odwoławczy stwierdził, ze z ustaleń dokonanych przez PINB, w szczególności z protokołu oględzin, a w tym z oświadczenia M. R. wynika, że roboty wykonane zostały przez B. S. około 10 lat temu" Natomiast z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że M. R., nie składał w tej sprawie żadnych oświadczeń i co więcej nie był nawet obecny w trakcie dwóch z przeprowadzonych kontroli, bo nie został o nich zawiadomiony.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które musiały wywołać rezultat w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, ale również decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] listopada 2013 r.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się w znacznej mierze do zakwestionowania w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego i przyjętych następnie przez Sąd I instancji, dotyczących charakteru robót przeprowadzonych w lokalu, które dotyczyły istniejącego pieca kaflowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te należy uznać za uzasadnione.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przepisem 7 k.p.a., który ustanawia jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, ustawodawca zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w treści art. 77 § 1 k.p.a., nakładającym na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast w myśl art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia powyższych przepisów, gdyż okoliczności faktyczne, na gruncie których zapadły decyzje administracyjne nie były dostatecznie wyjaśnione i budziły szereg wątpliwości, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach ograniczyło się w zasadzie do dokonania w dniu 13 marca 2013 r. oględzin lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w Ż. W protokole oględzin wskazano, że: "Właścicielami lokalu są Pani B. S. i M. R. W pomieszczeniu pokoju zamontowano kominek z zamkniętym wkładem. Urządzenie zamontowano w miejscu po piecu kaflowym. Pomieszczenie, w którym zamontowano kominek nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej (...). Roboty wykonano około 10 lat temu. Inwestor pani B. S.".

Protokół podpisany został przez J. R. jako "osobę biorącą udział w postępowaniu". Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z protokołu nie wynika, kim jest J. R. ani z jakich źródeł czerpie on wiedzę odnośnie do daty powstania czy konstrukcji spornego kominka, co powoduje, że nie sposób ocenić, czy złożone przez niego oświadczenie jest wiarygodne. Mimo to organy nadzoru budowlanego, wydając skarżone do sądu administracyjnego decyzje administracyjne, opierały się na oświadczeniu, które zawarte było we wspomnianym protokole, mimo że skarżący, co wynika z akt sprawy, w toku całego postępowania kwestionowali fakt zamontowania zamkniętego wkładu kominkowego. Co więcej, o ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., że "zgodnie z oświadczeniem Pana J. R. roboty wykonano ok. 10 lat temu", to już Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Gorzowie Wlkp. wskazał w swej decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r., że "zgodnie z oświadczeniem Pana R., iż roboty wykonano około 10 lat temu przez Panią B. S. Powyższe ustalenia nie były negowane w dniu oględzin, o czym świadczy podpis uczestnika oględzin, który stanowi akceptację treści protokołu". Tak sformułowane twierdzenie (poprzez pominięcie imienia osoby, której oświadczenie zawarto w protokole) daje podstawy do uznania, że organ odwoławczy celowo zmierzał do wywołania wrażenia, że oświadczenie do protokołu zostało złożone przez właściciela lokalu – M. R. Z analizy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten wrażeniu temu mógł ulec, wskazując, iż: "roboty budowlane polegające na zamontowaniu kominka z zamkniętym wkładem w miejscu wcześniej istniejącego pieca kaflowego (...), zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 marca 2013 r. oględzin wykonane zostały 10 lat temu (...). Wbrew twierdzeniom przeciwnym skargi, ustaleń dotyczących daty przeprowadzenia robót budowlanych nie sposób pominąć, albowiem oświadczenie skarżącego w tym zakresie jest jednoznaczne (...)". Tymczasem warto zauważyć, że M. R. nie był informowany przez PINB o zamiarze ani terminie przeprowadzenia oględzin we własnym lokalu, nie wziął w nich udziału, nie mógł zatem podczas oględzin złożyć jakiegokolwiek "jednoznacznego oświadczenia" w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje podstaw do przyjęcia w sposób pewny ani daty przeprowadzonych robót, ani tego, że sporny kominek jest wyposażony w zamknięty wkład kominkowy.

Ponadto wskazać należy, że ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, jaka się różnica między piecem kaflowym a kominkiem w kontekście faktycznych i prawnych uwarunkowań użytkowania tego typu urządzeń. Co więcej, nie zostało wskazane, jakimi cechami charakteryzują się urządzenia będące piecami kaflowymi i kominkami, które to cechy pozwalają na zaliczenie określonego urządzenia do danej kategorii urządzeń grzewczych.

Niezależnie jednak od braku precyzyjnego ustalenia z jakiego rodzaju urządzeniem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ani zamontowanie kominka w miejsce pieca kaflowego, ani też przerobienie (remont) pieca kaflowego nie stanowią robót, których przeprowadzenie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonanie zgłoszenia.

Piec kaflowy czy też kominek stanowią urządzenia techniczne (grzewcze) w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zapewniające możliwość użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem. Jednak nie sposób jest przyjąć, że montowanie tego typu urządzeń technicznych to roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kominek czy piec kaflowy stanowi takie samo urządzenie służące użytkowaniu budynku czy lokalu zgodnie z przeznaczeniem jak np. urządzenia sanitarne czy trzony kuchenne. Sam natomiast fakt, że z montażem i użytkowaniem urządzenia technicznego wiążą się określone rygory wynikające np. z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może powodować, że montaż takiego urządzenia wymaga jakiejś formy zgody organu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, tak jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji, mogłoby prowadzić do absurdalnego wniosku, że również montaż kabiny prysznicowej w łazience stanowi robotę budowlaną polegającą na przebudowie obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę.

Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że jeśli ustawodawca nakłada wymogi, jakie muszą spełniać określone urządzenia techniczne i sposób ich użytkowania, organ administracji ma prawo i obowiązek kontroli, czy stosowne warunki są przestrzegane.

I tak, zgodnie z przywoływanym przez Sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego § 132 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, w pomieszczeniach:

1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kominka, lecz nie mniejszej niż 30 m3;

2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9;

3) posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1;

4) w których możliwy jest dopływ powietrza do paleniska kominka w ilości:

a) co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka - dla kominków o obudowie zamkniętej,

b) zapewniającej nie mniejszą prędkość przepływu powietrza w otworze komory spalania niż 0,2 m/s - dla kominków o obudowie otwartej.

Rola organu nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie winna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczyć się do sprawdzenia czy do zamontowanego urządzenia stosuje się wymagania określone w powołanym przepisie a jeżeli tak, to czy powyższe wymagania zostały zachowane. W razie wątpliwości powinny zostać przeprowadzone odpowiednie kontrole czy sporządzona ekspertyza o jakich mowa w art. 62 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli ustalono by, że właściciel lokalu użytkuje zamontowane urządzenie techniczne bez dochowania warunków wynikających z przepisów prawa, w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi zastosowany powinien być art. 66 powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego przyjął, że warunki użytkowania urządzenia technicznego nie zostały spełnione, gdyż w pomieszczeniu, w którym znajduje się sporny kominek brak jest niezbędnej wentylacji nawiewno-wywiewnej, co narusza § 132 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Tymczasem z treści § 150 ust. 9 rozporządzenia wynika jedynie, że w pomieszczeniu z paleniskami na paliwo stałe, płynne lub z urządzeniami gazowymi pobierającymi powietrze do spalania z pomieszczenia i z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin przewodem od urządzenia stosowanie mechanicznej wentylacji wyciągowej jest zabronione. Zgodnie zaś z ust. 10 wymienionego wyżej paragrafu, ust. 9 nie stosuje się w przypadku zastosowania wentylacji nawiewno-wywiewnej zrównoważonej lub nadciśnieniowej. Literalne brzmienie wymienionych przepisów wskazuje, że wentylacja nawiewno-wywiewna grawitacyjna nie jest niezbędna w pomieszczeniu w którym zainstalowano urządzenie grzewcze na paliwo stałe a zatem nie jest wystarczające dla wykazania, że nie jest zapewniony określony dopływ powietrza, powołanie się wyłącznie na brak takiego rodzaju wentylacji.

Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że organ zasadnie nakazał odłączenie kominka i zamurowanie otworu w przewodzie kominowym, gdyż inne rozwiązanie nie było możliwe. Zakres robót, które musiałby wykonać inwestor celem doprowadzenia pomieszczenia, w którym posadowiony został sporny kominek do stanu zgodnego z prawem byłyby bowiem tak szeroki, że wiązałby się z koniecznością wykonania nowej inwestycji, co dodatkowo implikowałoby konieczność uzyskania stosownych zezwoleń. Brak dokładnych ustaleń, jakich to warunków rozporządzenia funkcjonujące urządzenie nie spełnia czyni powyższą konstatację niedopuszczalną.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że materiał dowodowy w sprawie nie może być oceniony jako wystarczający ani wiarygodny i jako taki nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na inwestorkę obowiązków określonych decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2014 r., co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i § 132 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać, że tak istotne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły być usunięte przez Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem ustosunkowywanie się do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bezcelowe.

Reasumując, mając na uwadze charakter stwierdzonych uchybień, podniesionych skutecznie w skardze kasacyjnej, zasadne było nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, ale również decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dnia 13 listopada 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego ustalą, czy sporne urządzenie różni się co do zasad działania i bezpiecznej dla życia i zdrowia ludzi eksploatacji od usytuowanego wcześniej w tym samym miejscu pieca kaflowego oraz czy jest użytkowane z zachowaniem rygorów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku stwierdzenia naruszeń skutkujących powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, podejmą decyzję w na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.