Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 651/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. G. i S. G. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi gminnej (ul. [...] ) wraz z budową kanalizacji deszczowej na działce nr [...] ,[...] ,[...] itd... przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie drogi gminnej (ul. [...] ) wraz z budową kanalizacji deszczowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie to, nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym - zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie sprawdzono zgodność inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] w B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 października 2006 r.. Ustalono, że planowana inwestycja znajduje się w terenach KDD- projektowana droga gminna gdzie zgodnie z § 13 są to tereny tras komunikacyjnych, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod ulice, zaś kanalizacja deszczowa przebiega po terenach 2MU, 3MU -§ 9, 14MN- § 8, KDD-§ 13, ZR -§ 11 zgodnie z którymi jest możliwość wykonania infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej. Organ stwierdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust.1 pkt 1b, a także zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto, projektanci do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalono obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego i na podstawie art. 28 Prawa budowlanego ustalono strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... przy ulicy [...] w B. Ustalając strony postępowania, wzięto pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając nakazy i zakazy zawarte w przepisach odrębnych, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Rozważano więc zgodność inwestycji z wymaganiami określonymi w przepisach przeciwpożarowych, przepisach z zakresu ochrony środowiska czy techniczno-budowlanych określających między innymi sytuowania obiektów i urządzeń od innych obiektów i granic nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organ rozważył kwestie oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości sąsiednich pod kątem ewentualnych ograniczeń w ich zagospodarowaniu spowodowanych realizacją inwestycji i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone interesy właścicieli działek przyległych do planowanej inwestycji. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestora, a organ administracji architektoniczno - budowlanej związany jest żądaniem strony zawartym we wniosku i nie może wpływać na zmianę i kształt złożonego wniosku i przedłożonych dokumentów. Żądanie strony zostało jasno sformułowane we wniosku. Organ stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należało rozstrzygnąć pozytywnie, gdyż stwierdzono:

- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] w B. a także wymaganiami ochrony środowiska,

- zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pb;

- wykonanie i sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

- zgodność z decyzją Starosty B. pozwolenia wodnoprawnego z dnia 27.12.2013 r.,

- zgodność z postanowieniami Starosty B. o wyrażeniu zgody na odstępstwo z dnia 11.04.2012 r.

Od tej decyzji odwołanie złożyli A.G. i S.G. podtrzymując swój sprzeciw zgłaszany na etapie toczącego się przed Starostą B. postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na błędnie - według ich oceny, zaprojektowany przebieg drogi między innymi po działce nr [...] oraz w bezpośredniej bliskości od ich ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] i skarpy. Podnieśli, że budowa drogi w sposób zatwierdzony w projekcie budowlanym opracowanym dla tego zamierzenia, uniemożliwi bezpieczny wjazd na ich nieruchomość oraz osunięcie skarpy wraz z ogrodzeniem. W ich cenie zaprojektowany przebieg drogi nie pokrywa się "z osią" działki nr [...] Według oceny skarżących, inwestycja zostałam zaprojektowana z naruszeniem interesów osób trzecich, gdyż będzie uciążliwa dla działek sąsiednich, przez jej realizację zostaną naruszone skarpy a w konsekwencji zniszczone ogrodzenie na ich działce. Inwestycja wpłynie również niekorzystnie na walory krajobrazowe czyli będzie miała negatywny wpływ na środowisko, gdyż zaprojektowane skarpy będą - przy dużych opadach deszczu zalewały zaprojektowaną drogę i przy ich stromym kształcie roślinność nie będzie miała możliwości wzrostu. W obecnym zagospodarowaniu na skarpie przy ogrodzeniu znajdują się drzewa w ilości 9 sztuk, których nie przewidziano do wycinki w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty a organ pierwszej instancji wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla działek, na których jest przewidziana do realizacji inwestycja. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono ostateczną decyzję Starosty B. z dnia 27 grudnia 2013 r. r. Projekt budowlany opracowany dla tego zamierzenia budowlanego zgodny jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] w B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 października 2006 r. Omawiana inwestycja nie jest zaliczana, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia również warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z uwzględnieniem uzyskanej postanowieniem Starosty B. z dnia 11 kwietnia 2012 r., zgody na odstępstwo od przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia oraz postanowieniem Starosty B. z dnia 11 kwietnia 2012 r., zgody na odstępstwo od przepisów § 62 ust. 3 tego rozporządzenia. Projekt budowlany jest kompletny. Dołączono do niego stosowne opnie, uzgodnienia wymagane przepisami prawa, stosownie do zamierzania budowlanego objętego omawianym wnioskiem o pozwolenie na budowę w tym między innymi: opinię Starosty B. z dnia 27 grudnia 2013 r. uzgadniającą projekt sieci kanalizacji deszczowej w budowanej ulicy [...] w B. Przedmiotowy projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zawiera projekt zagospodarowania działki-terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki-terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projekt architektoniczno- budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Ustalenia obowiązującego na omawianym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] w B. § 13 ust. 4 pkt 2 określają dla ulicy klasy D (KDD) szerokość w liniach rozgraniczających 8 metrów z poszerzeniami w rejonach skrzyżowań i na łukach drogi według rysunku planu. Powyższy zapis odnosi się wyłącznie do szerokości linii rozgraniczających bez określenia dodatkowych parametrów technicznych (np. osi drogi). Regulacje w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do którego odsyła zapis § 13 ust. 4 miejscowego planu. Z opracowanego dla tej inwestycji projektu budowlanego wynika, że projektowana ulica mieści się w ustalonych liniach a jej szerokość wynosząca 5 metrów zgodna jest z zapisami § 15 ust. 1 wskazanych powyżej warunków technicznych, tj. szerokości pasa mchu na terenie zabudowanym od 2,5 m do 2,25 m (w tej sprawie zaprojektowano dwa pasy ruchu), przy uwzględnieniu uzyskanej postanowieniem Starosty B. z dnia 11 kwietnia 2012 r., zgody na odstępstwo od przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia w zakresie szerokości każdego pasa ruchu na łuku kołowym. Obowiązujący plan miejscowy nie określa usytuowania drogi, cyt. "w osi działki". Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do zmiany zaprojektowanego przebiegu drogi. W dalszej kolejności ustosunkowując się do kwestii bezpiecznego korzystania przez skarżących z zaprojektowanej drogi organ stwierdził, że proponowany przebieg nie spowodował wprowadzenia dodatkowych uciążliwości w zakresie wjazdu i wyjazdu na działkę nr [...]. W miejscu zjazdu ulica nie przybliża się do ogrodzenia, tym samym do bramy. Zaprojektowany w sąsiedztwie tej działki łuk drogi nie powoduje zagrożenia życia i bezpieczeństwa mienia, nie pogarsza warunków użytkowych, co zostało uwzględnione przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy udzieleniu właściwemu organowi upoważnienia do wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków określonych powyżej. Według oceny organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z uwzględnieniem interesów osób trzecich w tym ochrony nieruchomości - w omawianej sprawie uregulowano skarpę usytuowaną bezpośrednio przy ogrodzeniu bez konieczności usunięcia rosnących na niej drzew. Decyzja na wycinkę drzew nie jest wymagana do pozwolenia na budowę. Istnieje możliwość jej uzyskania w późniejszym czasie. Jeżeli chodzi o pozostałe elementy drogi, o których piszą skarżący to organ zauważył, że § 43 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Z takim przypadkiem w tej sprawie mamy do czynienia. Z informacji Burmistrza Miasta B. zawartej w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. wynika, że zarządca drogi przed oddaniem drogi do użytkowania wprowadzi tzw. strefę zamieszkania, na której piesi korzystają z całej szerokości drogi i mają pierwszeństwo przed pojazdami bez konieczności wyodrębnienia pobocza o szerokości 0.75 metra. Wprowadzenie tej strefy odbywa się na podstawie projektu stałej organizacji ruchu w trybie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Projekt ten jest niezależny od projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przy projektowaniu omawianej drogi dyspozycji art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącego, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m, nie stwierdzono w okolicznościach tej sprawy jego naruszenia. Za punkt wyjścia do dalszych rozważań należy uznać definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pomocne są z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego. W przekonaniu organu, z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Granice pasa drogowego określają linie rozgraniczające zawarte w ustaleniach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] w B. i pokrywają się one z liniami granicznymi gruntu tj. działkami, na których zaprojektowano drogę a wiec odsunięcie się tych dwóch linii jest niemożliwe.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. i S.G. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 w związku art. 80, art. 86, art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, błędna ocenę zgromadzonego w sprawie przed organem I instancji materiału dowodowego i oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także uznanie, że w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że wszystkie okoliczności zostały udowodnione i zostały wyczerpane wszystkie środki dowodowe, podczas gdy organ II instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne; nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji poprzez powielenie w całości uzasadnienia decyzji organu I instancji bez odniesienia się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów w ich odwołaniu, które nie pozwala uznać aby organ rozważył zgłaszane przez skarżących zarzuty oraz prawidłowo ustalił i przeanalizował stan faktyczny sprawy; niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego odmówiono mocy przedstawionym przez skarżących dowodom i podnoszonym twierdzeniom oraz dlaczego wskazane przez skarżących rozwiązanie alternatywne projektowanej drogi gminnej nie jest w ocenie organu właściwe; brak zasięgnięcia opinii innych organów w sytuacji uznania, że organy rozstrzygające w sprawie, w której wydano decyzję nie posiadają uprawnień do zmiany projektowanego przebiegu drogi, a w ocenie skarżących projektowany przebieg drogi narusza interes społeczny oraz uzasadniony interes obywateli;

- art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżących w szczególności w przedmiocie rozważenia proponowanego rozwiązania alternatywnego przebiegu projektowanej drogi podczas, gdy podnoszone okoliczności i twierdzenia miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie koniecznym było zasięgniecie opinii biegłego z uwagi na charakter sprawy, w szczególności istotne zastrzeżenia zgłoszone organowi odwoławczemu przez skarżących, powodujących zasadnicze rozbieżności między stronami postępowania;

- art. 89 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy, podczas gdy w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia spornych interesów stron, a z dyrektywy tego przepisu wynika postulat dla organu przeprowadzenia w takiej sytuacji rozprawy;

- art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego przeprowadzono postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, a także naruszono interes społeczny oraz słuszny interes obywateli;

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas gdy ze zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji materiału dowodowego oraz w związku z podniesionymi w odwołaniu od tej decyzji zarzutami przez skarżących zachodziły podstawy do jej uchylenia;

- art. 34 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie w ślad za organem I instancji, że: 1/ projekt architektoniczno – budowlany pozostaje w zgodzie z wymaganiami przewidzianymi dla przebiegu drogi, podczas gdy projektowana droga nie spełniła wymagań ustawowych, gdyż nie zapewniała pobocza o odległości 0,75 m, a pobocze to powinno zostać uwzględnione już w projekcie budowlanym; 2/ projekt jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi podczas projektowane rozwiązanie nie uwzględnia następczych czynności związanych z zarządem drogą w szczególności odśnieżaniem, które będzie utrudnione na skutek realizacji drogi zgodnie z projektem; 3/ projektowana inwestycja nie oddziałuje na teren nieruchomości sąsiednich i nie narusza interesów właścicieli działek przyległych do planowanej inwestycji, podczas gdy w sprawie został naruszony interes skarżących będących właścicielami działki nr [...] 4/ projekt pozostaje w zgodzie z przepisami w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy w związku z realizacją inwestycji zagrożone pozostaje zachowanie istniejącej skarpy, a także konieczna będzie wycinka drzew, przez co dojdzie do naruszenia zasobów środowiska naturalnego i nieracjonalnego nim gospodarowania; 5/ na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno – budowlany jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego tylko z przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska podczas gdy zakres kontroli określony we wskazanym przepisie jest szerszy;

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ I instancji wypełnił dyspozycję w tym przepisie określoną oraz słusznie uznał, że sam fakt sporządzenie projektu architektoniczno – budowlanego przez osoby posiadające aktualne uprawnienia oznacza, że projekt ten spełnia wymogi zgodności z przepisami prawa;

- § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi podczas gdy w projekcie nie przewidziano rozwiązania w zakresie chodników i pobocza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Redakcja przytoczonych wyżej przepisów jest jasna i nie nasuwa kłopotów interpretacyjnych. Organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego ( w niniejszej sprawie zgodność taka nie budzi wątpliwości), wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślenia wymaga fakt, iż organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany a jednocześnie uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi jedynie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. VII SA/Wa 1210/14 sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, jak również zapisów dotyczących stanu technicznego istniejącego obiektu w przypadku inwestycji polegających na rozbudowie czy przebudowie (LEX nr 1640814). Przypomnieć w tym miejscu należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 Prawa budowlanego w ustępie 2 upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Obecnie zakres weryfikacji projektu budowlanego przez organ jest węższy, gdyż nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wynika to z założenia ustawodawcy, że odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa na projektancie. Dlatego też przepis art. 20 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy, obejmują sprawdzenie zgodności całego projektu budowlanego (a więc projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ bada też kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, sprawdza również, czy projekt budowlany został wykonany - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzony - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jak mowa o tym wyżej sprawdzenie przez organ zgodności z projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki. Tym niemniej warunki techniczne projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki lub terenu (odnosić to należy do projektowanej inwestycji i jej relacji z zagospodarowaniem terenu sąsiedniego) należy rozumieć szeroko. Nie są to tylko kwestie zachowania przez inwestycję kubaturową norm odległościowych w stosunku do zabudowań już istniejących ale także wszelkie inne uwarunkowania inwestycji w terenie w relacji do uregulowań techniczno-budowlanych określonych w ustawach i wydanych w oparciu o art. 7 ust 3 ustawy Prawo budowlane rozporządzeniach. Do przepisów tych zaliczyć należy niewątpliwie ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) oraz Rozporządzenie Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr. 43 poz. 430). Organ rozpoznający sprawę z wniosku o pozwolenie na budowę drogi, jest związany uwarunkowaniami technicznymi jakie określają te przepisy w zakresie w którym regulują one kwestie zagospodarowania terenu. Nie budzi wątpliwości sądu, iż do kwestii tych zaliczyć należy parametry pasa drogowego (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) w tym nie tylko szerokość drogi czy pochylenia podłużnego drogi, ale też sprawę chodników i poboczy. Oczywiście, organ ma możliwość odstąpienia od niektórych warunków technicznych w sytuacjach kiedy inwestor legitymuje się wydanym w oparciu o przepis art. 9 ust 1 ustawy Prawo budowlane odstępstwem (odstępstwami) od warunków technicznych, ale jak mowa w tym przepisie musi to być szczególnie uzasadniony przypadek przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zdaniem sądu okoliczności te (zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia) podlegają ocenie organu w wydającego decyzję o pozwolenie na budowę a to w związku z faktem, iż postanowienia wydawane w trybie art. 9 ust 2 ustawy Prawo budowlane mają niezaskarżalny charakter. Strona postępowania o pozwolenie na budowę, w ocenie której odstępstwo od warunków technicznych jest dla niej niekorzystne lub też zadaniem której nie zachodzą przesłanki a art. 9 ust 1 (szczególnie uzasadniony przypadek oraz brak zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia) musi mieć możliwość skutecznego kwestionowania przyjętego rozwiązania w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Tak więc organ administracji architektoniczno-budowlanej (szczególnie organ II instancji w razie zarzutów odwołania w tym przedmiocie, gdyż to nie on wydał zgodę na odstępstwo) w zakresie do którego upoważnia go ustawa tj. badania warunków technicznych zagospodarowania działki lub terenu, obowiązany jest poddać analizie uwarunkowania z art. 9 ust 1 ustawy Prawo budowlane a nie jedynie powoływać się na tą okoliczność, że zgoda na odstępstwo została uzyskana. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadzić by musiało do konkluzji, że warunki techniczne nie mają większego znaczenia, gdyż organ (na ogół sam sobie) może wyrazić zgodę na odstępstwo od nich na zasadzie dowolności. Jak orzeczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2253/12 postanowienie wydawane na podstawie art. 9 p.b. odnosząc się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Nie sposób bowiem wykazać zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku inaczej niż przez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sprawie (LEX nr 1495248).

W niniejszej sprawie zostały wydane dwie zgody na odstępstwa od warunków technicznych a dotyczyły one zastosowania pochylenia podłużnego drogi oraz zastosowania poszerzeń pasów ruchu na łukach poziomych. Organy obu instancji nie uzasadniły natomiast, że zachodzą przesłanki z art. 9 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie takie nie wynika z samego postanowienia o zgodzie na odstępstwa. Mając na uwadze okoliczności o których mowa wyżej, zdaniem sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób mogący wpływać na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazać jednak należy, iż zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie została wyrażona w zakresie braku chodnika oraz poboczy. Tymczasem zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych - odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Natomiast przepis § 43. Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przesądza, iż usytuowanie chodnika względem jezdni powinno zapewniać bezpieczeństwo ruchu. Odległość chodnika od krawędzi jezdni, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż:

1) 10,0 m - w wypadku ulicy klasy S,

2) 5,0 m - w wypadku ulicy klasy GP,

3) 3,5 m - w wypadku ulicy klasy G (ust 1)

Na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników (ust 2). W tym stanie rzeczy brak w projekcie budowlanym tych elementów które należą do warunków technicznych zagospodarowania terenu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania. Organy obu instancji nie oceniły zatem projektu budowlanego w zakresie o którym mowa w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Przy czym organ I instancji oceny tej nie przeprowadził wcale, natomiast organ II instancji ocenę tę przeprowadził wadliwie, przyjmując, że spełnia wymogi rozporządzenia (w zakresie braku chodnika) zapewnienie Burmistrza B. , iż strefę zamieszkania ustanowi w przyszłości, przed oddaniem drogi do użytkowania. Zwrócić należy uwagę, iż organ administracji obowiązany jest orzekać na podstawie stanu prawnego faktycznego z daty orzekania. Jeżeli na tę datę strefa zamieszkania nie została ustanowiona, organ nie może przyjąć, że dane rozwiązania projektowe jest prawidłowe uznając zapewnienie innego podmiotu, że w przyszłości dokona czynności która "zalegalizuje" stan prawny nie istniejący na datę orzekania. Odnoście pobocza, stanowisko zajmowane przez organ II instancji jest dla sądu niezrozumiałe. Organ wskazuje, że dla wykładni nart 4 pkt 1 ustawy o drogach pomocny jest art. 46 K.c. (definicja nieruchomości) by skonkludować, że granice pasa drogowego określają linie rozgraniczające zawarte w planie miejscowym pokrywają się. Zdaniem sądu zapisu takiego nie można uznać za ustosunkowanie się do zarzutu odwołania czy choćby zajęcia stanowiska w sprawie przez organ.

Sąd zwraca także uwagę na tą okoliczność, iż złożone przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Zostały one bowiem co prawda podpisane przez Burmistrza, ale nie wskazują jaki rodzaj tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mu przysługuje. Nie został bowiem podkreślony żaden z punktów wskazujących rodzaj tytułu, tj. czy wynika z własności czy też z innego tytułu.

Wskazać należy na koniec, iż organy obu instancji nie rozważyły czy skarżona decyzja nie narusza dyspozycji art. 5 ust 1 pkt 9. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1138/10 organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (LEX nr 1083543). Z kolei z wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. II OSK 643/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (LEX nr 1081818).

Jak wykazuje wyżej sąd, postępowanie w niniejszej sprawie było dotknięte wadami związanymi z niezapewnieniem przez projektowaną inwestycje wymaganych warunków technicznych w zakresie zagospodarowania terenu. W tej sytuacji organy powinny zbadać czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie stałaby także w sprzeczności z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winy jest więc zwrócić uwagę na okoliczności podnoszone przesz skarżącego a związane ze wskazanym przez niego potencjalnym niebezpieczeństwem jakie planowana inwestycja w przebiegu proponowanym przez inwestora i z uchybieniem przepisów technicznych w zakresie braku chodnika, pobocza oraz z odstępstwami co do pochylenia podłużnego drogi oraz zastosowania poszerzeń pasów ruchu na łukach poziomych może stwarzać na odcinku przyległym do działki [...] . Oczywiście organ nie może ingerować w przebieg drogi jaką zamierza realizować inwestor przedkładając projekt budowlany, ale stwierdzając sprzeczność tej inwestycji z normą art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, może wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w tym kształcie, szczególnie jeżeli inwestor miałby możliwość zmiany przebiegu drogi tj. w sytuacji kiedy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren zarezerwowany pod drogę pozwalałby na realizacje drogi (zakrętu) w większym oddaleniu od działki skarżącego.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.