Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1035/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.4a
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. A. i L. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. w dniu

[...] stycznia 2011 r., złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację

inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia drogi ekspresowej S[...] z

istniejącą drogą krajową nr [...], dla zadania: "Budowa drogi ekspresowej nr [...] na

odcinku O. - N. wraz obwodnicą O., w ciągu drogi krajowej nr [...].

Jednocześnie inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej

wykonalności.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art.

11 f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4, 4c, 4d, 4e i 6, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 20

ust. 3, art. 23 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych

zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: specustawa drogowa, decyzją z dnia

[...] marca 2011 r. Nr [...] udzielił zezwolenia na realizację tej inwestycji wskazując

działki na których będzie ona zrealizowana. Decyzji tej Wojewoda nadał rygor

natychmiastowej wykonalności, który zobowiązuje do niezwłocznego wydania

nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez

właściwego zarządcę drogi i uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Cała

inwestycja zlokalizowana jest na terenie województwa [...] w

gminach O. i N..

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, odszkodowanie za przejęte z

mocy prawa nieruchomości, zostanie ustalone w odrębnej decyzji.

Wojewoda wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z

ustaleniami decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia

[...] września 2007 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach

zgody na realizację przedsięwzięcia oraz posiada niezbędne uzgodnienia i opinie

przewidziane ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych - art. 11 d ust 1 pkt 8 oraz Prawo budowlane - art. 35

ust.1.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda uzasadnił

rangą inwestycji, która służy zabezpieczeniu ważnego interesu społecznego,

polegającego na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy tak ważnej dla

województwa [...] inwestycji o znaczeniu krajowym, która

jednocześnie winna być zrealizowana i udostępniona dla ruchu przed Mistrzostwami

Europy w piłce nożnej w 2012 r.

Organ podkreślił, że Inwestycja objęta była umową z dnia 29 maja 2009 r. jako

projekt przewidziany do współfinansowania z Programu Operacyjnego Infrastruktura i

Środowisko. Warunkiem otrzymania dofinansowania, było przygotowanie i realizacja

inwestycji w uzgodnionych w powyższej umowie terminach i zakończenie inwestycji

w 2012 roku. Biorąc pod uwagę czas konieczny na realizację przedmiotowej

inwestycji, konieczne było więc, w celu dochowania założonego terminu zakończenia

budowy, jej jak najszybsze rozpoczęcie. Otrzymanie decyzji umożliwiło

kontynuowanie dalszych działań, a przede wszystkim wprowadzenie wykonawcy na

teren budowy. Uzyskanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności ułatwiło

przede wszystkim pozyskanie nieruchomości, co w przypadku inwestycji liniowych

stanowi najczęstszą przyczynę opóźnień w realizacji inwestycji.

Jednocześnie wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 3

specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel, użytkownik wieczysty

nieruchomości objętej przedmiotową decyzją wyda tę nieruchomość lub wyda

nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenie niezwłocznie lecz nie później

niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji -

wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości

lub prawa użytkowania

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem

organu pierwszej instancji, wnieśli: I. J., P. R. oraz H.

A. i Ł. A..

I. J. w odwołaniu zaskarżyła decyzję Wojewody w części

dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obr. [...]), w stosunku do której orzeczono o

ograniczonym sposobie korzystania. Skarżąca poinformowała, iż na ww. działce

znajduje się dom, do którego prowadzi droga dojazdowa. W jej ocenie wybudowanie

gazociągu na stanowiącej jej własność nieruchomości uniemożliwi dalsze korzystanie

z niej w sposób zgodny z przeznaczeniem, gdyż od ubiegłego roku nie jest ona już

działką rolną lecz rolną z możliwością zabudowy. Wobec tego skarżąca wniosła o

ominięcie należącej do niej nieruchomości, bądź o nabycie jej w części, na której

zlokalizowana ma być inwestycja lub o jej wydzierżawienie (zgodnie z art. 124

ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wyznaczenie strefy ochronnej.

Ewentualnie odwołująca się wniosła o zmianę projektu inwestycji i przeniesienie

rurociągu na krawędź działki jak najbliżej drogi.

Skarżąca poinformowała nadto, iż już raz została wywłaszczona w związku z

budową drogi ekspresowej S[...] na odcinku O. - N., wobec czego

zmuszona była wybudować nowy dom, obok którego w związku z przedmiotową

inwestycją przeprowadzony ma zostać gazociąg.

P. R. w odwołaniu zaskarżył decyzję Wojewody [...] w całości zarzucając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa

i godzi w przysługujące mu prawo własności. Ponadto skarżący zarzucił, iż

postępowanie organu pierwszej instancji było prowadzone w sposób naruszający

podstawowe prawa strony do podjęcia obrony, z uwagi na brak doręczenia decyzji

oraz uniemożliwienie przejrzenia dokumentacji, co w jego ocenie uzasadnia

uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z

uwagi na brak możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy skarżący

zastrzegł sobie możliwość przedstawienia dalszych zarzutów i twierdzeń dotyczących

decyzji Wojewody W.-M. w terminie późniejszym.

H. A. i Ł. A. w odwołaniu poinformowali, iż działki o nr

ewid. [...] i [...], które zostały objęte planowaną inwestycją w planie

zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę usługowo-

handlową, związaną z obsługą trasy komunikacyjnej. W ocenie skarżących,

przeprowadzenie przez te nieruchomości rury gazowej pozbawi je waloru

inwestycyjnego, z uwagi na brak możliwości zabudowy oraz konieczność

zapewnienia stałej obsługi gazociągu.

Odwołujący się zarzucili ponadto, iż w zawiadomieniu o wydaniu zaskarżonej

decyzji nie zawarto informacji o planowanym poprowadzeniu przez ich nieruchomości

rurociągu gazowego. O powyższym dowiedzieli się dopiero po zapoznaniu się z

aktami sprawy. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...]

pozbawiła ich prawa do decydowania o ich własności, gdyż usytuowanie gazociągu

na należących do nich działkach uniemożliwia realizację planowanych przez nich

zamierzeń inwestycyjnych.

Skarżący zarzucili również, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstaw

prawnych, gdyż w ramach inwestycji polegającej na budowie drogi przewidziano

również poprowadzenie rurociągu gazowego wysokiego ciśnienia. Zdaniem

skarżących zajęcie pod planowaną inwestycję części należących do nich

nieruchomości o powierzchni 2,4139 ha winno skutkować wykupieniem przez Skarb

Państwa obu działek w całości, za zaproponowaną przez nich cenę, gdyż w związku

z położeniem rury gazowej stracą one znaczenie gospodarcze.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...],

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu ww.

odwołań, uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, zapis dotyczący nadaniu decyzji

rygoru natychmiastowej wykonalności, który zobowiązuje do niezwłocznego wydania

nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez

właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

W tym zakresie Minister orzekł, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia

nowego zapisu, w którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia,

w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie nadał decyzji rygor

natychmiastowej wykonalności, który zobowiązuje do niezwłocznego wydania

nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez

właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

W pozostałej części Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody

nie zawierała określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami

rozgraniczającymi teren inwestycji. Wojewoda, po uwzględnieniu wniosku inwestora,

na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał zaskarżonej decyzji rygor

natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. ww. artykułu zobowiązuje do

niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia

nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót

budowlanych. Minister stwierdził jednak, że użycie w art. 16 ust. 2 specustawy

sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym

mowa w tym przepisie jest obligatoryjne.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego obowiązek

zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje

niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej

wykonalności. Minister stwierdził, iż uzyskanie przez omawianą decyzję waloru

ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego

wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu

natychmiastowej wykonalności.

W przedmiotowej sprawie, w przypadku nieobjęcia nieruchomości w

posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu

na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie

znajdzie termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy.

W związku w powyższym Minister, działając na podstawie przepisu art. 138 §

1 pkt 2 kpa, w punkcie I niniejszej decyzji uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji

znajdujący się na stronie 1 w części oznaczonej punktem A zapis dotyczący

obowiązków i uprawnień wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej

wykonalności, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, zapisu:

"Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o

szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg

publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), określam termin

wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się

ostateczna".

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie

naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa,

ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...]

było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie

podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem

inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ

odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy oraz, że brak

było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w

punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji.

Ze względu na podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące istnienia

możliwości zmiany lokalizacji urządzeń sieci uzbrojenia terenu związanych z

przedmiotową inwestycją w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego Minister

wezwał inwestora do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez

odwołujące się strony.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor pisemnie ustosunkował się do zarzutów

skarżących stwierdzając, że jego zdaniem dopełniono wszystkich wymogów

formalnych i technicznych podczas projektowania przedmiotowej inwestycji i zmiana

lokalizacji przebiegu drogi, czy usytuowania urządzeń infrastruktury drogowej nie jest

możliwa. Powyższe stanowisko inwestora Minister przesłał skarżącym informując o

prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych

żądań, jednakże skarżący z tego uprawnienia nie skorzystali.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu I. J. wniosku o

poprowadzenie gazociągu w sposób omijający należącą do niej działkę, w stosunku

do której ograniczono sposób korzystania, Minister wskazał, powołując się na

orzeczenia WSA i NSA, że organy administracji architektoniczno-budowlanej pełnią

w procesie inwestycyjnym funkcję organu, który jest zobowiązany wyłącznie do

wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie jest uprawniony

do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany

proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych.

Odnosząc się natomiast do wniosku o wydzierżawienie, na podstawie art. 124

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r.

Nr 102, poz. 651, ze zm.) dalej "u.g.n.", części należącej do niej nieruchomości, w

stosunku do której ograniczono sposób korzystania, organ odwoławczy wskazał, że

stosownie do treści art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3

zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o

gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, w przypadku nieruchomości

skarżącej zastosowanie może znaleźć przepis art. 128 ust. 4 infine ustawy o

gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli wskutek zdarzeń, o których

mowa w art. 120 i 124-126, zmniejszy się wartość nieruchomości, właścicielowi,

użytkownikowi wieczystemu, bądź osobie której przysługuje w stosunku do

nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie w kwocie

odpowiadającej temu zmniejszeniu.

Rozpatrując podniesiony w odwołaniu P. R. zarzut wydania

decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż godzi ona we

własność skarżącego, Minister wskazał, iż prawo własności, pomimo zapewnienia

mu przez ustawodawcę szczególnej ochrony, doznaje w obowiązującym systemie

prawnym pewnych ograniczeń. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza

ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona

istoty prawa własności. Stosowanie przewidzianych w powyższym unormowaniu

regulacji ograniczających prawo własności przewidują m.in. przepisy specustawy

określające (w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi") tryb

przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję

drogową na rzecz Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych), jak również

ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w rozdziale 5 zatytułowanym

"Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" określa m.in. tryb ustalanie

odszkodowania za szkody powstałe w nieruchomości co do których ograniczono w

drodze decyzji sposób korzystania z uwagi na konieczność przebudowy istniejącej

sieci infrastruktury technicznej, jak również za zmniejszenie wartości nieruchomości

spowodowane tymi działaniami.

Jednocześnie Minister wskazał, że przepisy ustawy nie przewidują doręczania

decyzji indywidualnie każdej stronie postępowania. Stosownie bowiem do treści art.

11 f ust. 3 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich

doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie

wnioskodawcy. Pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o jej wydaniu w

drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze

względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie

lokalnej.

Minister stwierdził, że strony w sprawie mogły zapoznać się z aktami sprawy w

toku postępowania, przez cały okres jego trwania. Jak już wskazano powyżej, o

miejscu, w którym strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją

organ pierwszej instancji poinformował w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania

z dnia 25 stycznia 2011 r., wysłanym dotychczasowym właścicielom lub

użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości, jak

również w treści obwieszczenia opublikowanego w urzędzie wojewódzkim, w

urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, jak i w prasie lokalnej.

W odniesieniu do przedstawionego w odwołaniu H. A. i Ł.

A. zarzutu wydania decyzji Wojewody bez podstawy prawnej z uwagi na

fakt, iż przewiduje ona nie tylko budowę drogi, lecz również gazociągu, Minister

wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 e specustawy decyzja o zezwoleniu na

realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby również ustalenia dotyczące

obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Wobec

powyższego, z uwagi na występujące kolizje pomiędzy siecią gazową wysokiego

ciśnienia a planowaną drogą S[...], konieczne stało się dokonanie przebudowy

istniejącej infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do wniosku skarżących o orzeczenie o przejęciu na rzecz

Skarbu Państwa należących do nich nieruchomości w całości, Organ odwoławczy

wskazał, iż działki te nie zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji,

gdyż ich trwałe zajęcie nie jest konieczne dla realizacji przedmiotowego

przedsięwzięcia. Skoro zatem przyjęty w dokumentacji projektowej zakres inwestycji

przewiduje jedynie czasowe zajęcie działek o nr [...] i [...] (obr. [...][...])

uzasadnione koniecznością przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, prawnie

niedopuszczalne byłoby wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu tych nieruchomości na

własność Skarbu Państwa.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zarówno

wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji,

jak i zaskarżona decyzja Wojewody, poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie

naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie,

w związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.

Skargę od decyzji Ministra złożyli H. A. i Ł. A..

Skarżący zaskarżyli ją w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji,

wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art.16 ust. 2 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 kpa i art.17 ust.1 specustawy

drogowej poprzez określenie terminu 120-to dniowego na wydanie nieruchomości

bez obowiązku ustalenia wykupu nieruchomości od skarżących lub też bez ustalenia

niezbędnych opłat za naruszenie ich własności.

2. Art. 11 f ust.1 specustawy poprzez stwierdzenie, że kontrolowana przez Ministra

decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. zawiera

niezbędne elementy określone w tym przepisie, choć prawidłowa analiza akt

postępowania prowadzi do odmiennego wniosku, gdyż przebieg planowanej

inwestycji nie został ustalony prawidłowo wobec nieuwzględnienia ważnych

interesów skarżących, dla których należąca do nich nieruchomość w wyniku

usytuowania gazociągu straci jakiekolwiek znaczenie i powinna w związku tą

inwestycją zostać wywłaszczona na zasadach ogólnie przyjętych w cywilizowanych

krajach.

3. Art. 28 prawa budowlanego i art. 28 kpa w związku z art. 35 ust. 4 prawa

budowlanego poprzez niedopuszczenie skarżących jako strony w postępowaniu o

wydanie pozwolenia na budowę,

4. Art. 126 ust.4, art. 128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez

nieuwzględnienie wniosku skarżących o wykupienie nieruchomości lub przyznanie

odszkodowania za utratę wartości nieruchomości,

5. Art.11f ust.1 pkt 8e specustawy poprzez przyjęcie, że budowa nowego gazociągu

wysokiego ciśnienia jest li tylko dokonaniem przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia

terenu,

Skarżący wskazali także brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do

wniosków i zarzutów stawianych we wcześniejszych pismach skarżących, zwłaszcza

wobec stwierdzeń, że na ich nieruchomości dokonać ma się jedynie przebudowa

istniejącej sieci, a w rzeczywistości, omijając prawo, dokonuje się budowy nowego

gazociągu wysokiego ciśnienia, co jak już podkreślali, znacznie zmniejsza wartość

ich nieruchomości.

Wskazali także wadliwe ustalenie Ministra o rzekomo czasowym zajęciu ich

nieruchomości pod planowaną inwestycję, choć w rzeczywistości położenie

gazociągu zmienia trwale i całkowicie funkcjonalność oraz wartość należącej do nich

nieruchomości, co powinno skutkować jej wykupieniem lub zapłatą stosownego

odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując

stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Organ odnosząc się do zarzutu skarżących przedstawionego w pkt. 1 skargi

stwierdził, iż obowiązek określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji

drogowej terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren

inwestycji wynika z przepisów prawa art. 16 ust. 2 specustawy. Wobec niezasadnego

odstąpienia od wywiązania się z powyższego obowiązku przez Wojewodę

Warmińsko-Mazurskiego, organ odwoławczy, działając na podstawie przepisu art.

138 § 1 pkt 2 kpa, w drodze decyzji merytoryczno-reformacyjnej, ustalił omawiany

termin.

Ponadto Minister podkreślił, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie nie

ma obowiązku zamieszczenia w rozstrzygnięciu ustaleń dotyczących wykupu

nieruchomości od skarżących i ustalenia opłat za naruszenie własności.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze organ

stwierdził, iż nie wskazują one na nowe okoliczności, które nie byłyby uwzględnione

w przedmiotowym postępowaniu, lecz stanowią jedynie polemikę z argumentacją

organu drugiej instancji przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne

sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem

zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej: p.p.s.a. sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy

stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2

specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na

realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności

sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może

stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art.

145 lub 156 kpa.

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że zaskarżona

decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu

prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele

kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji pn. "budowa drogi

ekspresowej nr [...] na odcinku O. - N. wraz z obwodnicą O., w

ciągu drogi krajowej nr [...]"

Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze podnieśli zarzuty, co do części

decyzji obejmującej nieruchomości, których są właścicielem, to jest co do działek nr

ew. [...] i [...] obręb [...][...], podnosząc przede wszystkim, że zgodnie z

planowaną inwestycją, przez działki te ma przebiegać gazociąg wysokiego napięcia,

który pozbawi je waloru inwestycyjnego. Działki te, zgodnie z planem

zagospodarowania przestrzennego, były przeznaczone pod zabudowę usługowo -

handlową. W konsekwencji Sąd oceniał zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia

na rozbudowę drogi, w zakresie rozstrzygnięcia odnoszącego się do ww.

nieruchomości uznając, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego w

kwestionowaniu decyzji w tej części, która nie przebiega przez ich nieruchomości.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie wskazać należy w

pierwszej kolejności, że podstawą prawną jej wydania były przepisy specustawy

drogowej. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na

realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się

odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej "pr. bud". Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4

tego prawa w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań

określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania

decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 specustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na

budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ

sprawdza m.in.

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także

wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym

techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,

uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i

ochrony zdrowia,

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w

art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane

uprawnienia budowlane.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy

organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i

Autostrad Oddział w O. ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na

realizację inwestycji drogowej (dalej: "GDDKiA") złożył wszystkie dokumenty

wymienione w art. 11 d ustawy, w tym także określenie zmian w dotychczasowej

infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja czyni także zadość

art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone

w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi

drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w

odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem

terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu,

stanowiące integralną część decyzji.

Decyzja zawiera także zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wraz z

odpowiednimi mapami stanowiącymi załącznik nr 1 do decyzji oraz ustala obowiązek

dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, a także ogranicza

czasowe korzystanie z nieruchomości ,na których wykonywane będą prace związane

z przebudową infrastruktury (punkt B decyzji). Nakłada także na władających

przedmiotowymi nieruchomościami obowiązek ich udostępnienia w terminie

określonym w harmonogramie robót budowlanych. Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit.

e. g. i h. specustawy zezwala na wykonanie tych robót. Wskazuje także, że na

inwestorze zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu

poprzedniego. Nadto właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości

obowiązany jest udostępniać nieruchomość właścicielowi urządzeń w celu wykonania

czynności związanych z ich eksploatacją.

Wśród działek wymienionych w punkcie B dotyczącym lokalizacji inwestycji

wymienia się w podpunkcie 2) jako działki o ograniczonym sposobie korzystania w

związku z przebudową dróg innych kategorii i istniejącej sieci uzbrojenia terenu,

działki należące do skarżących o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...][...]. Jak

wynika z uzasadnienia decyzji ograniczenie korzystania z tych nieruchomości jest

związane z koniecznością przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia.

Przypomnieć należy, że Skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji przede

wszystkim niedokonanie wywłaszczenia należących do nich działek, skoro te utracą

swoją użyteczność jako działki przeznaczone pod inwestycje handlowo-

gospodarcze.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Minister Transportu, Budownictwa i

Gospodarki Morskiej wskazał, że działki te nie zostały objęte liniami

rozgraniczającymi inwestycji, albowiem ich trwałe zajęcie dla przedmiotowego

przedsięwzięcia nie jest konieczne. A skoro tak, to słusznie stwierdził, że prawnie

niedopuszczalne byłoby przejęcie ich na własność Skarbu Państwa.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 specustawy decyzja o zezwoleniu na

realizację inwestycji zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren

ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie

podziału nieruchomości. Jak wynika z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy, decyzja o

zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie

nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się

własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ wydający decyzję winien rozważyć

zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ustawy. Winien on

zatem przede wszystkim ustalić czy podlegające wywłaszczeniu nieruchomości są

zgodnie z projektem przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej, a także mieć

na względzie, że prawo własności jest dobrem chronionym w art. 21 ust. 1 i art. 64

Konstytucji. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym

odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie jak słusznie stwierdził organ, przebieg

planowanej inwestycji, nie uzasadniał dokonania wywłaszczenia działek należących

do Skarżących.

Wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 23 specustawy w sprawach

nieuregulowanych w ustawie w rozdziale 3, zatytułowanym "nabywanie

nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce

nieruchomościami. W tej ustawie zatem należy poszukiwać przepisów regulujących

sytuację nieruchomości, których wartość ulega zmniejszeniu na skutek realizacji

inwestycji drogowej. Zgodnie przepisami tej ustawy właścicielom i użytkownikom

nieruchomości, co do których orzeczono obowiązek każdorazowego ich

udostępnienia po zrealizowaniu przebudowy inwestycji infrastrukturalnej, przysługują

roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Przepis art. 124 ust. 4 u.g.n. wskazuje, że na osobie lub jednostce organizacyjnej

występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu

poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i

urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu

poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje

się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Ten z kolei stanowi, że odszkodowanie

powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń

zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę

odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Przepis ustępu 5 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje

kwestie roszczeń w sytuacji, gdy założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów

i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi

wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób

dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W

takiej sytuacji właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio

starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z

wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu

Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Jest oczywistym, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania lub żądanie

nabycia własności nieruchomości może zapaść dopiero po realizacji inwestycji,

albowiem dopiero wówczas możliwe jest ustalenie czy doszło do powstania szkody i

w jakiej wysokości. A zatem nie można powyższego domagać się w decyzji

udzielającej dopiero pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Tym samym zarzut Skarżących naruszenia art. 126 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy

o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżących o

wykupienie nieruchomości lub przyznanie odszkodowania należy uznać w tym

postępowaniu za nieuzasadniony. (Należy nadmienić, iż wskazany w art. 126 u.g.n.

nie może mieć w ogóle zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy sytuacji

czasowego zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby

zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.) Żądanie Skarżących wywłaszczenia

nieruchomości, w sytuacji, gdy są one jedynie czasowo niezbędne w celu

przebudowy infrastruktury należy uznać za nieuzasadnione. Nie znajduje także

uznania zarzut naruszenia art. 11 f ust. 1 specustawy, z którego Strona wywodzi, iż

nieprawidłowo ustalono przebieg inwestycji, albowiem nie uwzględniono ważnych

interesów Skarżących, dla których należąca do nich nieruchomość w wyniku

usytuowania gazociągu straci jakiekolwiek znaczenie. Zasadnie jednak organ

wskazuje, iż w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust.1 pr.bud. oraz w

art. 32 ust. 4 pr.bud. (co miało miejsce w sprawie) właściwy organ nie może odmówić

wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes Skarżących, polegający na

zmniejszeniu wartości nieruchomości, nie może stanowić przeszkody dla wydania

decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Jako kolejny zarzut wiążący się z przebudową infrastruktury Skarżący podnoszą

zarzut naruszenia art. 11f ust.1 pkt 8e specustawy poprzez przyjęcie, że budowa

nowego gazociągu wysokiego ciśnienia jest "li tylko przebudową istniejącej sieci

uzbrojenia terenu". Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 11f ust. 8 e decyzja o realizacji inwestycji drogowej zawiera w razie

potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci

uzbrojenia terenu. Jest faktem, iż użyte przez ustawodawcę określenie "przebudowa"

jest sformułowaniem nieostrym. Poszukując definicji tego pojęcia można by odwołać

się do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że należy przez to

rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana

parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z

wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy,

wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są

dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym

zmiany granic pasa drogowego. Specustawa nie zawiera odrębnej definicji tego

pojęcia, jednak zważywszy na jego sens w kontekście ustawy, jest oczywistym, iż

przebudowa infrastruktury wiąże się także z jej przesunięciem w inne miejsce.

Skarżąca zarzuca, że w sprawie w istocie nie dojdzie do przebudowy gazociągu, lecz

do budowy gazociągu o zupełnie nowych parametrach.

Z dołączonej do akt dokumentacji wynika, że istniejące gazociągi to gazociągi

wysokiego ciśnienia DN 80 PN6, 3MPa, DN125 PN 6,3 MPa i DN200 PN6,3 MPa

eksploatowane przez [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy

w O. - str. 8 Projektu Budowlanego - GAZ - wysokie ciśnienie. Projektowane

gazociągi jak wynika z k. 11 wyżej wskazanego projektu pozostają gazociągami

wysokiego ciśnienia, o ciśnieniu gazu 6,3 Megapascala. Jak wynika z pisma

[...] [...] S.A. z dnia [...] czerwca 2011 r., lokalizacja gazociągu

na działkach Skarżących jest niezbędna z uwagi na warunki techniczne, jakie musi

spełniać gazociąg.

W ocenie Sądu, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zarzut

Skarżących, iż zaskarżona decyzja prowadzi do wybudowania nowej inwestycji jaką

jest gazociąg wysokiego ciśnienia, którego wcześniej na terenie realizacji inwestycji

nie było, nie może być uznany za zasadny.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez organ art. 28 pr.bud, art. 28

k p a. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.bud. poprzez niedopuszczenie Skarżących jako

Strony postępowania w sprawie. Niewątpliwie Skarżący są stroną postępowania i

biorą czynny udział w sprawie, o czym świadczy także zakończone przed tutejszym

Sądem postępowanie wszczęte na skutek ich Skargi. Organ odwoławczy prawidłowo

wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację

inwestycji drogowej rządzi się innymi zasadami, niż postępowanie prowadzone w

oparciu o przepisy kodeks postępowania administracyjnego. W sprawach tego

rodzaju, zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy, decyzję o zezwoleniu doręcza się

jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o jej

wydaniu w drodze obwieszczeń, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, co może

wywoływać wrażenie, iż inne niż wnioskodawca strony są marginalizowane. Takie

postępowanie ma przyzwolenie w ustawie, która jak wiadomo służy przyspieszeniu

realizacji inwestycji drogowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 138 § 1

pkt 2 k p a. i art. 17 ust. 1 specustawy poprzez określenie 120-dniowego terminu do

wydania nieruchomości od skarżących, bez ustalenia stosownych opłat za

naruszenie ich własności.

Organ drugiej instancji uchylił decyzję organu I instancji w części i określił

dodatkowo termin wydania nieruchomości na 120 dni , od dnia w którym decyzja ta

stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie to jest zasadne i ma oparcie w treści art. 16 ust.

2 specustawy. Rygor ma to znaczenie, że nie trzeba z rozpoczęciem robót czekać

120 dni. Jeżeli zostanie wydana decyzja, której nadano rygor natychmiastowej

wykonalności, to rygor nie upada . Rygor upada tylko wówczas, gdy organ II - ej

instancji uchyla decyzję organu I -ej instancji i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania.

Podnieść jednak należy, że w sprawie w zakresie, w jakim dotyczy ona

sytuacji Skarżącej określenie obowiązku wydania nieruchomości w terminie 120 dni

nie ma znaczenia. Rozstrzygnięcie to dotyczy bowiem nieruchomości, które

podlegają wywłaszczeniu. Nieruchomości Skarżących temu obowiązkowi nie

podlegają. Skarżący mają obowiązek udostępnienia przedmiotowych nieruchomości,

zgodnie z zapisem pkt 8 decyzji w terminie określonym harmonogramem robót

budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł

jak w sentencji.