Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1526/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 145 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 433/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1526/07 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 433/06 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 25 budynków mieszkalnych /do czterech lokali w budynku/ i orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku inwestora - [...] spółka z o. o. w P., który dotyczył zespołu 25 wolnostojących domów mieszkalnych, które miały być realizowane w rejonie ulic [...] w P. na określonych działkach stwierdzając, że analiza terenów sąsiednich oraz analiza obszaru poszerzonego o teren zabudowy po północnej stronie Parku [...], uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy, gdyż nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa przedmiotowych budynków nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

W wyniku odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i uwzględniło wniosek, uznając, że planowana zabudowa kontynuowałaby dotychczasową funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i tereny rekreacyjno-sportowe, zaś planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, "który w dniu 1 sierpnia 2005 r. zgłosił udział w postępowaniu". Wskazał na to, że w postępowaniu nie ustalono linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Na etapie rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji inwestor w sposób istotny zmienił wniosek, jest więc konieczne dokonanie ponownych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także dokonanie oceny dokumentów dotyczących warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2005 r. uwzględniło w całości skargę Prokuratora i uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2005 r. i ponownie ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, po uprzednim przeprowadzeniu na zasadzie art. 136 kpa dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, dokonaniu nowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania, uzyskaniu nowych danych dotyczących obsługi inwestycji w zakresie uzbrojenia terenu a także dokonaniu niezbędnych uzgodnień, stwierdzając, że uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie pozyskanych materiałów stwierdziło, że w najbliższej okolicy przedmiotowej inwestycji znajdują się budynki o wielu lokalach, nie tylko mieszkalnych. Teren ma dostęp do drogi publicznej od ulicy [...] przez działki nr [...],[...] i [...]. Uzbrojenie terenu zapewniono w ramach umów z gestorami sieci. Zostały dokonane wymagane prawem uzgodnienia. Są zatem spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu zarzucając pozbawienie prokuratora prawa udziału w postępowaniu, nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym stron, które uczestniczyły w sprawie przed organem I instancji, naruszenie: art. 59 ( 1 poprzez objęcie decyzją wielu budynków, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wobec naruszenia określonej w tym przepisie zasady "dobrego sąsiedztwa", art. 136 w zw. z art. 15 kpa wobec pominięcia zasady dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy w całości przeprowadził postępowanie po zmianie wniosku przez wnioskodawcę, art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ oraz sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dopuszczające na danym terenie jedynie budownictwo jednorodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest zasadna.

Jako słuszny zarzut Sąd uznał brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wobec nie wykazania przez inwestora, iż ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, stosownie do definicji legalnej wyrażonej w art. 2 pkt 14 tej ustawy. Organ orzekający przyjął, że droga wewnętrzna dla działek objętych inwestycją ma być na terenie działek [...],[...] i [...] zaś z akt sprawy nie wynika, iż inwestor dysponuje prawem do takiej drogi wewnętrznej. Fakt ten w ocenie Sądu uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie obejmuje całego obszaru, który w myśl ( 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego powinien być nią objęty. Nadto załączniki do analizy wykonano na mapie zasadniczej bez wymaganej skali co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny.

Sąd podzielił też stanowisko wnoszącego skargę, że została naruszona zaskarżoną decyzją zasada określona w art. 15 kpa wobec pozbawienia stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 136 i 138 ( 2 kpa organ odwoławczy może wyłącznie uzupełnić postępowanie dowodowe, zaś gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Bez stosownego zbadania tej kwestii, organ odwoławczy ograniczył krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu odwoławczym a więc w tym zakresie także skarga według Sądu jest uzasadniona. Jako nietrafny natomiast zarzut uznał Sąd ograniczenie możliwości udziału Prokuratora w postępowaniu jak też zarzut sprzeczności decyzji ze studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w P. reprezentowana przez radcę prawnego J. Ż., zarzucając naruszenie: art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "ich błędną wykładnię", art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 ( 1 kpa, przez "jego błędną wykładnię", art. 145 ( 1 lit c ppsa w zw. z art. 15 i 136 kpa przez "jego błędną wykładnię" oraz art. 145 ( 4 zd. 2 ppsa, przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że błędnie Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że droga zapewniająca "dostęp do drogi publicznej musi istnieć w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy’. Oceniając spełnienie warunków "dobrego sąsiedztwa" powinno się też brać pod uwagę, iż działka planowana pod zabudowę "znajduje się w dość bliskiej /pod względem urbanistycznym" odległości od istniejącej zabudowy, należy stosować zasadę "szerokiego" ujęcia "dobrego sąsiedztwa’, a nie tylko w odniesieniu do graniczących ze sobą działek. Wskazując naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd nie wywiódł przy tym, jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest też słuszny argument Sądu, że organ nie dokonał koniecznej analizy w zakresie ustalania kręgu stron w postępowaniu odwoławczym, bowiem została ona dokonana i to w ocenie strony prawidłowo, bowiem żaden rzekomo pozbawionych prawa do udziału podmiotów nie wykazał w sprawie swojego interesu prawnego. Sąd także nie wskazał, że naruszenie przepisów procesowych miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tylko stwierdzenie takich okoliczności uprawniało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Według wnoszącego skargę kasacyjną błędnie Sąd przyjął, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 15 kpa, zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania i zasadą praworządności. Wbrew wymogowi określonemu w art. 141 ( 4 zd. drugie w zaskarżonym wyroku brak jest wskazań co do dalszego postępowania.

Prokurator Apelacyjny w Poznaniu wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podnosi się zarzuty naruszenia: art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 ( 1 kpa, art. 145 ( 1 lit c ppsa w zw. z art. 15 i 136 kpa oraz art. 145 ( 4 zd. 2 ppsa. Wypada zauważyć, że stosownie do art. 174 ppsa, skargę kasacyjną, którą musi sporządzić profesjonalista /art. 175 ( 1, to jest radca prawny lub adwokat/, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jednakże pod warunkiem, że zarzucane sądowi administracyjnemu, który wydał zaskarżone orzeczenie, uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a bierze z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania /art. 183 ppsa/.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia art. 145 ( 1 lit. a i c ppsa oraz art. 145 ( 4 ppsa a więc jako podstawę tej skargi w istocie wskazano naruszenie prawa procesowego mającego zastosowanie przed sądem administracyjnym, nie wykazując jednak, iż zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się ponadto, że zarzut naruszenia art. 145 ppsa sam w sobie nie może być podstawą skargi kasacyjnej bez powiązania go z innymi zarzutami natury procesowej i wywiedzenia związku z istotnym wpływem na rozstrzygnięcie sprawy. Także zarzut naruszenia art. 141 ( 4 ppsa określającego warunki, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, nie może odnieść rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na treść art. 184 ppsa, stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną wniesioną od wyroku odpowiadającego prawu nawet wówczas, gdy uzasadnienie tego wyroku jest błędne, a więc obarczone nawet istotnymi wadami. Z tej tylko przyczyny skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, jako wadliwa konstrukcyjnie, nie mogła być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane odniesienie się do niektórych istotnych w sprawie kwestii, a mianowicie:

1/ stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że należało uchylić zaskarżoną decyzję jest prawidłowe w związku z tym, że decyzję tę oparto na materiale dowodowym w istocie w całości zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym, co słusznie zostało potraktowane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/; wprawdzie art. 138 ( 2 kpa przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jednakże użyte w ustawie określenie "może" staje się faktycznie obowiązkiem organu drugiej instancji, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, dochodzi on do wniosku, że zasadniczo całość postępowania wyjaśniającego musi być przeprowadzona ponownie; wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym po zgromadzeniu całego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady prawa stron do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym,

2/ wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w ten sposób, iż ustawowy warunek odnoszący się do tej kwestii jest spełniony nie wtedy, gdy "droga wewnętrzna" łącząca nieruchomość objętą przedmiotową inwestycję jest już wybudowana /zrealizowana/, lecz gdy inwestor posiada zgodę podmiotów mających prawo do tej "drogi wewnętrznej" na korzystanie z niej dla zapewnienia sobie dostępu do drogi publicznej; w niniejszej sprawie niesporne jest, że taką zgodę inwestor uzyskał tylko od jednego podmiotu dysponującego częścią "drogi wewnętrzne’, nie zostało natomiast wyjaśnione przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czy ma on zapewnione prawo do korzystania z całości tej "drogi",

3/ podniesiona przez Sąd okoliczność dotycząca nie wyjaśnienia w pełni, czy wszystkie podmioty, którym służą prawa strony, brały udział w całym postępowaniu administracyjnym /tu w postępowaniu odwoławczym/, powinna być tak rozumiana, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy tę okoliczność zbadać dokładnie; konieczne jest przy tym wzięcie pod uwagę, iż stroną w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy są podmioty mające w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa,

4/ stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a także wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obarczone pewnymi wadami, lecz co do zasady rozstrzygnięcie tym wyrokiem sprawy jest prawidłowe; w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok uchylający decyzję organu odwoławczego jest prawidłowy wobec nie wyjaśnienia kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz naruszenia zasady określonej w art. 15 kpa, natomiast nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wytycznych co do dalszego biegu postępowania administracyjnego nie mogłoby mieć wpływu na uwzględnienie skargi nawet wówczas, gdyby była ona poprawnie skonstruowana.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.