Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4, art. 37 ust. 1,3,4,6,11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 998/10 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010r., Sygn. akt II SA/Kr 998/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok Sądu I instancji został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], Prezydent Miasta K., powołując między innymi art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Adresatem tej decyzji ustalono M. W.- zbywcę (w drodze zamiany) udziałów wynoszących po [...] części w częściach nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. P. oraz udziału wynoszącego [...] części w części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że objęte decyzją nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. uchwalonego w dniu 28 czerwca 2006r ( wszedł w życie z dniem 26 sierpnia 2006r) i znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Bezpośrednio przed wejściem w życie tego planu przedmiotowe nieruchomości nie podlegały miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. W planie obowiązującym do 1 stycznia 2003r. teren ten miał przeznaczenie rolnicze. Zatem, wobec dokonania zamiany wskazanych części nieruchomości aktami notarialnymi między innymi z dnia 31 stycznia 2008r, czyli w okresie niespełna 2 lat od uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego należało ustalić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ l instancji podkreślił, że czynność prawna w postaci zamiany jest zbyciem nieruchomości, o którym mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jedynie czynność w postaci darowizny, nie podlega tym przepisom. Każde zbycie nieruchomości, które nie jest zbyciem darmym, skutkuje możliwością ustalenia jednorazowej opłaty, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki przewidziane w stosownych przepisach.

Odwołując się od tej decyzji strona wskazała, że organ ustalając opłatę planistyczną naruszył przepisy art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 i 2 kpa, gdyż nie było w tej sprawie zbycia nieruchomości lecz jedynie zamiana części działek, przez co nastąpiło ich praktyczniejsze ukształtowanie. Nie było to więc zbycie związane z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko zamiana w kręgu rodzinnym sąsiadujących części działek na terenie tego samego planu o tym samym przeznaczeniu. Podkreśliła też, że jedna z tych działek stanowiąca drogę dojazdową przejmowaną na rzecz gminy została przez rzeczoznawcę wyceniona niżej, po [...] zł za1 m², podczas gdy do ustalenia opłaty planistycznej przyjęto wyższą wycenę po 199,60 zł za 1 m² gruntu.

Po rozpoznaniu odwołania M. W. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowo przyjętych przesłankach zawartych w przepisach materialno-prawnych, to jest art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na prawidłowo sporządzonym dowodzie, którym jest elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, jak też jest zgodna z zasadami zawartymi w przepisach procesowych. Organ odwoławczy za błędną uznał przy tym tezę skarżącej, że tylko zbycie, które związane jest z korzyściami, może powodować ustalenie przedmiotowej opłaty. Podał przy tym, że w drodze zamiany jedna ze stron dwustronnej czynności wnosi konkretnie oznaczoną działkę, w zamian za co otrzymuje inną, również wykazaną w umowie nieruchomość, oznaczoną w sposób konkretny, która jest ekwiwalentem za oddaną drugiej stronie nieruchomość. W umowie kupna - sprzedaży w zamian za nieruchomość strona czynności prawnej otrzymuje ekwiwalent pieniężny w postaci określonej kwoty, która odpowiada wartości oddanej nieruchomości. To, czy tym ekwiwalentem jest określona kwota pieniędzy, czy też określona nieruchomość, nie ma w sprawie znaczenia. Jest to za każdym razem cecha zbycia, która jest jedną z przesłanek ustalania opłaty jednorazowej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.W. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała przy tym, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki, których jednoczesne zaistnienie uprawnia organ administracji do pobrania tzw. renty planistycznej, to jest: fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz fakt zbycia tej nieruchomości, przy czym celem unormowania jest nałożenie na stronę obowiązku daniny z tytułu korzyści uzyskanej na skutek zmiany stanu prawnego nieruchomości w związku z uchwałą dotyczącą zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podała, że strony dokonały połączenia, a potem podziału i zamiany działek aby uzyskać nowy, korzystniejszy dla nich kształt. Dzięki tym czynnościom właściciele odnieśli jedynie lepsze ukształtowanie działek, co nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do stanu poprzedniego. Nawet gdyby z tego powodu można było stwierdzić wzrost wartości nieruchomości, to w niniejszej sprawie nie będzie to upoważniało do pobrania renty planistycznej, gdyż ewentualny wzrost byłby wynikiem połączenia i podziału gruntów przez współwłaścicieli, a nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w wyniku umowy zamiany żadna ze stron nie odniosła korzyści majątkowej, co wyklucza w niniejszej sprawie możliwość pobrania daniny od wzbogacenia. Stan posiadania stron transakcji nie uległ zmianie, a cel i efekt transakcji pozostał identyczny z tym, który osiągnięty by został przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej, zbycie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się wiązać z zyskiem w majątku właściciela gruntu. W przypadku umowy zamiany mogłoby ono nastąpić jedynie jeżeli za daną nieruchomość uzyskano by inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem. W wyniku takiej transakcji, przenoszący własność nieruchomości objętej planem, odnosiłby niczym nieuzasadnioną korzyść w swoim majątku. Natomiast w przypadku, kiedy dochodzi do zamiany działek leżących tuż obok siebie trudno znaleźć uzasadnienie dla jakiejkolwiek korzyści po stronie właścicieli. W niniejszej sprawie, działki podlegające umowie zamiany, znajdują się w tym samym obrębie, z takim samym przeznaczeniem w planie, w dużej bliskości od siebie, co pozwala na przyjęcie, że w związku z tą zamianą właściciele nie odnieśli żadnej korzyści, która pozostawałaby w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja właścicieli o połączeniu i podziale działek, a następnie ich zamianie wynikała z bliskich relacji rodzinnych i chęci uregulowania stanu własnościowego gruntów. Dodatkowo skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia wysokości opłaty planistycznej, poprzez nieuwzględnienie przy jej określaniu wysokości wydatków poniesionych przez współwłaścicieli na podział, połączenie i kolejny podział działek. Powtórzyła też zarzuty dotyczące nieuzasadnionej różnicy cen za przejęcie jednej z działek z podziału ( stanowiącej drogę dojazdową) na rzecz gminy w stosunku do wycenianych działek do ustalenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę M. W. Sąd I instancji podzielił argument skargi, że nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał przy tym obszerne fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. II OPS 3/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 22), uznając, że mimo iż uchwała ta dotyczy zawarcia umowy darowizny, to zawiera wskazówki, które mogą być przydatne dla oceny umowy zawartej w niniejszej sprawie. Zwrócił także uwagę na konieczność uwzględnienia specyficznych cech umów zamiany, których przedmiotem są nieruchomości podlegające temu samemu planowi zagospodarowania przestrzennego, o tej samej powierzchni, położone tuż obok siebie na terenie mającym to samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że formalnie nieruchomości te stały się przedmiotem obrotu, bowiem doszło do zmiany ich właściciela, natomiast nie można w tym przypadku mówić o jakimkolwiek przysporzeniu majątkowym (korzyści) po stronie tych właścicieli. Kierując się przytoczonymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że skoro przysporzenie majątkowe (polegające na wzroście wartości nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie) nie zmaterializowało się, bowiem obie strony umowy zamiany utrzymują własność nieruchomości o tej samej wartości, to opłata planistyczna nie powinna być wymierzana. Przychylił się przy tym do poglądu skarżącej, że opłatę można by wymierzyć, o ile mielibyśmy do czynienia z zamianą nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym na inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem, bądź też taką, której przeznaczenie nie uległo zmianie. Zdaniem Sądu I instancji, organ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie zbadał, czy w niniejszej sprawie na skutek umowy zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie) po którejś z jej stron majątku w stosunku do jego stanu sprzed umowy zamiany, czyli czy faktycznie odniosła ona korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego gruntu. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli okaże się, iż w wyniku zamiany nieruchomości żadna ze stron umowy nie została wzbogacona (stan i wartość ich majątku nie uległa faktycznie zmianie), to należałoby przyjąć - podobnie jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku darowizny - że opłata obciążać będzie tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze zamiany, a następnie sprzedał ją w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd I instancji skonstatował, że decyzje organów obu instancji naruszyły prawo materialne, to jest art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie wykładni pojęcia "zbycie nieruchomości", bez jednoznacznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., co skutkuje koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w sytuacji, gdy nieruchomości podlegające temu samemu planowi miejscowemu, o tej samej powierzchni, bezpośrednio sąsiadujące, w obszarze mającym to samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stały się przedmiotem zbycia na podstawie umowy zamiany, to brak jest podstaw do przyjęcia jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego (korzyści) po stronie właścicieli tych nieruchomości i tym samym, że opłata planistyczna nie powinna być wymierzana;

2) art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi z powołaniem się na naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Z tych też powodów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wobec braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalnej definicji zwrotu "zbycie nieruchomości", pojęcie to należy wykładać poprzez odwołanie się do istoty i funkcji opłaty planistycznej, ale również z uwzględnieniem powszechnie przyjmowanego rozumienia tego zwrotu w obowiązującym prawodawstwie. W ocenie organu, umowa zamiany nieruchomości wykazuje wszelkie cechy swoiste dla czynności prawnej zbycia, stanowiąc świadczenie wzajemne o charakterze ekwiwalentnym. Takie cechy posiada również umowa zamiany nieruchomości, której zawarcie ustalono w rozpoznawanej sprawie. W drodze zawartej umowy zamiany, jedna ze stron dwustronnej czynności prawnej przeniosła prawo własności oznaczonej nieruchomości na drugą stronę, w zamian za co otrzymała inną, również wykazaną w umowie nieruchomość, oznaczoną w sposób konkretny. Wartość przeniesionego prawa własności jednej nieruchomości (udziału) stanowi ekwiwalent świadczenia wzajemnego w postaci uzyskanego w zamian prawa własności innej nieruchomości. Na poparcie tej tezy organ przytoczył stosowne fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. II OPS 3/09, podnosząc jednocześnie, że Sąd I instancji, powołując się w zaskarżonym wyroku na tę uchwałę, całkowicie nietrafnie ją odczytał. Podał, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaliczył umowę zamiany nieruchomości do czynności prawnej ekwiwalentnej dającej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Nadto organ wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanką warunkującą możliwość ustalenia opłaty planistycznej jest stwierdzenie, że doszło do zbycia ekwiwalentnego nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle tej regulacji prawnej, za bezpodstawne organ uznał twierdzenie Sądu I instancji, że w sytuacji czynności prawnej zamiany, opłatę można wymierzyć wyłącznie wówczas, gdy doszło do zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym na inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem, bądź też taką, której przeznaczenie nie uległo zmianie. W ocenie organu, zaprezentowana wykładnia opiera się na wadliwym pomieszaniu dwóch odrębnych przesłanek zawartych w powołanym przepisie, to jest stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości skutkiem uchwalenia lub zmiany planu z przesłanką zaistnienia zbycia ekwiwalentnego tej nieruchomości. W konsekwencji możliwość wymierzenia opłaty planistycznej Sąd wadliwie uzależnił od ustalenia związku pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości objętej zamianą i uzyskanym z tego tytułu przysporzeniem po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, z korzyścią majątkową uzyskaną z tej zamiany przez właściciela, rozumianą jako pozyskanie nieruchomości o innej, wyższej wartości, zamiast z okoliczności zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Doprowadziło to, zdaniem organu, do nieuprawnionego nałożenia przez Sąd I instancji na organ obowiązku badania wartości obu nieruchomości stanowiących przedmiot czynności prawnej zamiany, w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy administracyjnej jest zbycie wyłącznie jednaj z nich. Działanie takie wyczerpuje zaś znamiona naruszenia art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak i przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi z powołaniem się na naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Uwzględniając sposób sformułowania tych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie przyjąć należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji w niniejszej sprawie w prawidłowy sposób uzależnił możliwość ustalenia opłaty planistycznej z tytułu zbycia nieruchomości w formie umowy zamiany od stwierdzenia powiększenia (przysporzenie) majątku po którejś ze stron tej umowy w stosunku do jego stanu sprzed zamiany. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim odniesienia się do istoty i funkcji opłaty planistycznej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 22), opłata ta jest bowiem daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zatem zbycie takiej nieruchomości przed upływem podanego terminu uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem zbycia. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga w związku z uchwaleniem planu, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wobec braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości, jego wykładnia nie może ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej ani tym bardziej do "cywilistycznego" znaczenia tego pojęcia. Na gruncie prawa publicznego treści pojęcia "zbycie" należy bowiem poszukiwać z wykorzystaniem innych metod wykładni prawa niż gramatyczna.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że przy ocenie zasadności pobrania opłaty planistycznej należy uwzględnić nie tyle formę zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie zamianę), co skutki dokonania tej czynności prawnej. Gdyby bowiem okazało się, że w wyniku zbycia nieruchomości nie następuje przysporzenie majątkowe po stronie dotychczasowego właściciela tej nieruchomości, to pobranie w tej sytuacji opłaty planistycznej przeczyłoby celowi tej daniny, którym - jak już podano - jest przede wszystkim "podzielenie się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga. Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ten bowiem prawidłowo skonstatował, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie zbadał, czy w niniejszej sprawie na skutek umowy zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku po którejś ze stron tej umowy w stosunku do jego stanu sprzed zamiany, czyli czy faktycznie odniosła ona korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego gruntu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem zamiany są nieruchomości podlegające temu samemu planowi zagospodarowania przestrzennego, o podobnej powierzchni, położone w bliskiej odległości od siebie, na terenie mającym to samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Możliwa jest więc sytuacja, że na skutek zamiany tych nieruchomości przysporzenie majątkowe jednego właściciela względem drugiego wzajemnie się zniosło. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego ustalenia przez organ w ponownym postępowaniu. Jeżeli w wyniku tych ustaleń okazałoby się, że na skutek zamiany nieruchomości żadna ze stron umowy nie została wzbogacona (stan i wartość ich majątku nie uległa faktycznie zmianie), to należałoby przeanalizować jak wskazał Sąd I instancji i podobnie jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie darowizny w uchwale z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OPS 3/09, czy opłata planistyczna obciążać będzie tego, kto dokonał zamiany, czy też tego kto otrzymał nieruchomość w drodze zamiany, a następnie sprzedał ją w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu.

Przyjęta wykładnia przesłanek ustalenia opłaty planistycznej pozostaje przy tym zgodna z drugim z wymienionych powyżej celem przedmiotowej daniny, którym jest przeciwdziałanie "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Wykładnia ta nie wyklucza bowiem ustalenia opłaty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości w drodze zamiany, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku zamiany nieruchomości objętych tym samym planem uzależnia je od wystąpienia przysporzenia majątkowego po którejś ze stron umowy. Przyjęcie tego zastrzeżenia nie jest sprzeczne, jak się wydaje, z przytoczonym przez kasatora poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 10 grudnia 2009r., II OPS 3/09, na temat możliwości pobrania opłaty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości w formie zamiany. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że "(...) gdy zbycie nieruchomości przybiera formę zamiany, wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, bowiem gdyby przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie przedmiotowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia". Także w tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny powiązał zatem obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej z wystąpieniem przysporzenia. Zauważyć jednak należy, że przedmiotem powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego było zagadnienie dotyczące możliwości pobierania opłaty planistycznej w sytuacji zbycia nieruchomości w formie darowizny a nie umowy zamiany. Stąd, rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione w tej uchwale na temat umowy zamiany mogą mieć raczej charakter dygresyjny i jako takie nie posiadają szczegółowego uzasadnienia, co utrudnia właściwe odczytanie intencji Sądu. Tym bardziej, nie można więc przyjąć, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że każde zbycie nieruchomości w formie zamiany daje podstawę do pobrania opłaty planistycznej.

Skoro zaś, dokonana przez Sąd I instancji celowościowa wykładania przesłanek ustalenia opłaty planistycznej jest prawidłowa, za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez ten Sąd art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać też należy, że organ II instancji nie odniósł się jednoznacznie do zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, powtórzonego później w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do różnicy wyceny za 1 m² jednej z działek z podziału, przejmowanych jako droga przez gminę w stosunku do wyceny graniczących z nią działek, za które ustalono opłatę planistyczną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.

Natomiast ze względu na brak podstaw do zwrotu kosztów za udzielenie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek pełnomocnika strony skarżącej nie został uwzględniony.