Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1537/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art 147, art 49
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11d ust 5, art 11a, ust 2, art 11f ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi M. O. (dalej: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") z [...] lipca 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...](dalej: "Starosta", "organ I instancji) decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), po wszczęciu postępowania na wniosek inwestora – Gminy [...], umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ulicy [...] w [...] na działach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej posiadał braki, nie pozwalające na zajęcia stanowiska. W dniu 22 listopada 2012 wystosowano do inwestora wezwanie nr [...] nakładające obowiązek uzupełnienia braków. Starosta poinformował, że inwestor w dniu 29 listopada 2012 r. złożył prośbę o zawieszenie przedmiotowego postępowania, a następnie w dniu [...] listopada 2012 r. organ I instancji wystosował do inwestora postanowienie nr [...] zawieszające postępowanie. Starosta podkreślił, że w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie, wobec czego żądanie wszczęcia postępowanie uważa za wycofane.

3. Pismem z 7 listopada 2019 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r. Skarżący podnosił, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji.

4. Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2016 r.

Na wstępie uzasadnienia, Starosta przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że po wpłynięciu 12 listopada 2019 r. wniosku skarżącego oraz po jego uzupełnieniu w dniu 14 listopada 2019 r., skarżący został przez organ I instancji wezwany 15 listopada 2019 r. do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością t.j. dz. ew. nr [...] w okresie, w którym wydana została decyzja (tj. [...] lipca 2016 r.). Wezwanie miało miejsce w związku z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "p.b.").

Dnia 27 listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego, w którym kwestionował podstawę prawną do uzupełnienia braków wniosku. Starosta podkreślił, że we wniosku skarżącego o wznowienie postępowania została wskazana nieprawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], o nieodpłatnym przyznaniu działki [...] na rzecz skarżącego.

Analiza zebranych materiałów dowodowych w sprawie doprowadziła Starostę do stwierdzenia, że należy odmówić skarżącemu zmiany decyzji organu I instancji z [...] lipca 2016 z uwagi na fakt, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był on właścicielem dz. ew. nr [...]. Starosta podkreślił, że skarżący nie wykazał skutecznie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek skarżącego należało uznać za bezzasadny.

Po przytoczeniu art. 28 k.p.a. organ I instancji wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Starosta podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Starosta, wobec treści złożonych przez skarżącego pism w sprawie, stwierdził, że wnosi on o wznowienie postępowania i wydanie odmowy zatwierdzenia projektu rozbudowy drogi gminnej, jednak nie przysługuje mu status strony postępowania, a tym samym jego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił specyfikę instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek tj. zakończenia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpieniem przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. wad decyzji administracyjnych.

Po przytoczeniu art. 147 k.p.a. Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia można podzielić na etap wstępny i etap rozpoznawczy. W pierwszym z nich organ sprawdza, czy podanie o wznowienia postępowania spełnia wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego.

W przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Następnie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją Starosty z [...] lipca 2016 r.

Po przytoczeniu art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "ustawa o z.r.i.d.") Wojewoda stwierdził, że w procedowanej sprawie nie zaistniała przesłanka braku udziału strony. Organ II instancji podkreślił, że nie można tego wywodzić z faktu niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i o wydanie decyzji ma bowiem wyłącznie charakter informacyjny i nie rodzi dla strony żadnych praw, w szczególności w zakresie możliwości zaskarżenia wydanej decyzji. Podkreślono, że doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje w drodze publicznego obwieszczenia i to właśnie z tego faktu, nie zaś z zawiadomienia o wydaniu decyzji strona może wywodzić swoje prawa.

Następnie Wojewoda przedstawił związek art. 11 f ust. 3 ustawy o z.r.i.d. z art. 49 k.p.a. podkreślając, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia tego typu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych skutkami prawnymi tej decyzji, związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji. Wojewoda wskazał, że domniemywa się, iż doręczenie decyzji wskazanym osobom nastąpiło po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu.

Ponadto organ II instancji podkreślił zasadność umorzenia przez Starostę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonanego decyzją Starosty z [...] lipca 2016 r.

Wobec faktu, że decyzję stronie doręczono oraz, że strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i w konsekwencji miała zapewniony czynny udział w postępowaniu od wszczęcia do zakończenia postępowania ostateczną decyzją, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda podkreślił również, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z [...] lutego 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ich i przyjęcie za organem I instancji, iż skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, a więc nie posiada interesu prawnego i nie może żądać skutecznie podjęcia czynności organu w trybie nadzwyczajnym w przedmiotowej sprawie, mimo, że od dnia 5 listopada 2015 r. posiada tytuł prawny do zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] tj. położonej w obszarze niekorzystnego oddziaływania zabudowanej nieruchomości ze względu na zaprojektowanie gminnej drogi publicznej o szerokości pasa drogowego wynoszącego 12 m., zaledwie w odległości 2 m. od ściany budynku mieszkalnego oraz, że działkę nr [...] pod inwestycję drogową wydzieloną z nieruchomości zabudowanej oznaczonej ewidencyjnie nr [...] dzieląc je pierwotnie na działki nr [...] i [...], a w wyniku kolejnego podziału zabudowaną nieruchomość o nr ew. [...] podzielono na zabudowaną działkę nr [...] i działkę nr [...];

- przepisów postepowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 149 k.p.a., art. 28 k.p.a i art. 28 ust. 2 p.b. poprzez brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów względem postanowienia Starosty z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wznawiającego postępowanie nadzwyczajne bez wskazania prawidłowej podstawy prawnej o właściwą jednostkę redakcyjną, stanowiącą podstawę prawną do jego wznowienia, co w konsekwencji mogło skutkować brakiem podstaw prawnych do ustalenia statusu strony w kontekście posiadania tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości nr [...] i w rezultacie, mimo posiadania przymiotu strony, wydanie odmownej decyzji Starosty z [...] lutego 2020 r., uchylającej decyzję Starosty z [...] lipca 2016 r.;

b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 d ust. 5 i ast. 11f ust. 3 ustawy o z.r.i.d. bądź w oparciu o przepis z art. 49 k.p.a. wskutek niepodania informacji do publicznej wiadomości w BIP, na stronach internetowych urzędów i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania, a także dodatkowo niezawiadomienie pisemnie stron o wszczęciu postępowania, jak nakazuje przepis, co naruszyło zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania;

c) art. 109 w zw. z art. 49 w zw. z art. 105 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 p.b. poprzez brak doręczenia stronie decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r. umarzającej postepowanie, wskutek uprzednio zawieszonego postępowania i zastosowanie przepisów k.p.a. z wyłączeniem ustawy o z.r.i.d. w momencie zawieszenia postępowania;

d) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 10 p.b. w zw. z art. 98 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r., mimo posiadania statusu strony, a w konsekwencji ewidentnego naruszenia tych przepisów, na co odwołujący wyraźnie wskazał w uzupełnieniu wniosku z dnia 12 listopada 2019 r. po zapoznaniu się z decyzją Starosty wydaną w trybie zwykłym, żądając jej uchylenia w oparciu o ww. przepis;

e) art. 98 § 1 w zw. z art. 28, art. 101 § 1, art. 109 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, nie zawiadamiając stron o złożeniu wniosku inwestora z 29 listopada 2012 r. o zawieszenie postępowania i wydanie postanowienia nr [...] z [...] listopada 2012 r. zawieszającego postępowanie, nie doręczając go stronom i nie podając do publicznej wiadomości o podjętych czynnościach procesowych w jakiejkolwiek formie, ograniczając w istotny sposób prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu;

f) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez niezasadne jego zastosowanie, a także umorzenie postępowania w dowolnym terminie tj. z przekroczeniem ustawowego trzyletniego terminu, liczonego od daty wydania postanowienia o zawieszenie postępowania oraz powołanie art. 28 p.b. bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej w decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r., który z czterech jednostek redakcyjnych posiada inne znaczenie procesowe;

g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji z regułami zawartymi w tym przepisie i nie odniesienie się do stawianych zarzutów względem postanowienia z [...] grudnia 2019 r. o wznowieniu postepowania, braku ustalenia kręgu osób posiadających status strony, niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i nie podanie informacji do publicznej wiadomości w jakiejkolwiek formie oraz nie odniesienie się w żaden sposób do wywodzenia statusu strony z racji posiadania tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości ozn. nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], nie wskazanie trybu złożenia wniosku inwestora z 22 października 2012 r. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. czy był on złożony na ogólnych zasadach, czy na podstawie ustawy o z.r.i.d.

7. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów (po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] lipca 2016 r. umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...] w [...], obręb [...], gm. [...]. Wnioskodawca wnosił o wznowienie postępowania i wydanie odmowy zatwierdzenia projektu rozbudowy drogi gminnej.

Przypomnieć trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane jest w art. 145 k.p.a. – art. 153 k.p.a. Jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie to można podzielić na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku, którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego. Dopiero drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. postępowanie właściwe (rozpoczynające się po wydaniu postanowienia o wznowieniu) ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i wydanie decyzji stosownie do art. 151 k.p.a. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. zawiera stwierdzenie strony, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na etapie wstępnym w przypadku przesłanki wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłącznie ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 k.p.a. W przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt: II OSK 1286/09). Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga dozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 326/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie

2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie:

- decyzją z [...] lipca 2016 r. Nr [...]Starosta [...]umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie (tj. zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a.); w dniu 29 listopada 2012 r., inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego a Starosta [...]postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2012 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie;

- w dniu 12 listopada 2019 r., do Starosty [...] wpłynął wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie, w której wydana została decyzja Nr [...]z [...] lipca 2016 r. umarzająca postępowanie administracyjne;

- w dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania;

- decyzją z [...] lutego 2019 r., Nr [...] Starosta [...]odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji Nr [...]z [...] lipca 2016 r. umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...] w [...], obręb [...], gm. [...]; wskazał między innymi na to, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji M. O. nie był właścicielem dz. ew. nr [...];

- odwołanie od tej decyzji wniósł M. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z postanowieniem i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, względnie uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

- organ I instancji przy piśmie z dnia 4 marca 2020 r. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...];

- organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a skargę do WSA w Warszawie wniósł M. O.; w skardze stwierdził, że "(...) od dnia 5 listopada 2015 r. posiada tytuł prawny do zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] tj. położonej w obszarze niekorzystnego oddziaływania zabudowanej nieruchomości ze względu na zaprojektowanie gminnej drogi publicznej o szerokości pasa drogowego wynoszącego 12 m. zaledwie w odległości 2 metry od ściany budynku mieszkalnego oraz, że działkę nr [...] pod inwestycję drogową wydzieloną z nieruchomości zabudowanej oznaczonej ewidencyjnie nr [...] dzieląc je pierwotnie na działki nr [...] i [...] a w wyniku kolejnego podziału zabudowaną nieruchomość o nr ew. [...] podzielono na zabudowaną działkę nr [...] i działkę nr [...]"; dodatkowo wskazał, że: "Starosta musiał posiadać wiedzę, że kwestią czasu pozostaje posiadanie tytułu prawnego poprzez dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej a także na toczące się wciąż postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie działek nr [...] i nr [...]z obrębu [...], gm. [...]. Na marginesie dodać należy, że obecnie również posiadam tytuł prawny do działki nr [...]poprzez dokonanie stosownego wpisu ww. księdze wieczystej w dniu 17 lutego 2020 r.".

3. W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zatem kluczową kwestią w rozpatrzeniu sprawy jest ustalenie, czy Skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...]z [...] lipca 2016 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Nr [...]z [...] lipca 2016 r., gdyż zostały spełnione przesłanki warunkujące wznowienie postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest to, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji M. O. nie był właścicielem dz. ew. nr [...]. Organ podkreślił, że wnioskujący o wznowienie postępowania, nie wykazał skutecznie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 15 listopada 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]) w okresie, w którym wydana była decyzja (tj. [...] lipca 2016 r.). Nie można podzielić argumentów Skarżącego zawartych w skardze (s. 7), że "(...) Starosta musiał posiadać wiedzę, że kwestią czasu pozostaje posiadanie tytułu prawnego poprzez dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej a także na toczące się wciąż postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie działek nr [...] i nr [...]z obrębu [...], gm. [...]". Tytuł prawny do nieruchomości powinien być rzeczywisty, aktualny a nie potencjalny. Jest to tym bardziej zasadne, gdyż Skarżący w skardze podnosi, że "(...) obecnie również posiadam tytuł prawny do działki nr [...]poprzez dokonanie stosownego wpisu ww. księdze wieczystej w dniu [...] lutego 2020 r.". Przypomnieć należy, że Skarżący kwestionuje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wydaną [...] lipca 2016 r.

W ocenie Sądu, zasadnie Starosta [...]uznał a Wojewoda [...] decyzję tą utrzymał w mocy, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474; dalej "ustawa o z.r.i.d.") Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11 a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów iw prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Mając na uwadze powyższe, zasadnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka braku udziału strony. W szczególności nie można tego wywodzić z faktu niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji. Zauważyć bowiem należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania jaki i o wydaniu decyzji ma wyłącznie charakter informacyjny i nie rodzi dla strony żadnych prawy w szczególności w zakresie możliwości zaskarżenia wydanej decyzji. Podkreślić należy, że doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje w drodze publicznego obwieszczenia i to właśnie z tego faktu, nie zaś z zawiadomienia o wydaniu decyzji strona może wywodzić swoje prawa.

Stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w niniejszej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a., jest art. 11 f ust. 3 ustawy o z.r.i.d.

Decyzję o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11 f ust. 3 ustawy o z.r.i.d. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Zatem okoliczność wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę podlega obwieszczeniu publicznemu w urzędzie wojewódzkim. Ponadto takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana droga, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej.

Zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada więc jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Konsekwentnie więc domniemywa się, iż doręczenie decyzji tym osobom nastąpiło po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1471/10).

Podsumowując, ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej: wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3190/19).

4. W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zawiadomienie o wydaniu decyzji ma jedynie charakter informacyjny. Tym samym nie można mówić o braku udziału w postępowaniu, w szczególności gdy decyzję stronie doręczono (w drodze publicznego obwieszczenia) oraz gdy strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania (zawiadomienie oraz publiczne obwieszczenie). Zatem strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu od wszczęcia do zakończenia postępowania ostateczną decyzją.

Zatem prawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji. Wskazać należy, iż interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego (konkretnego tytułu prawnego) i istnieje w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Te warunki nie zachodzą w przypadku Skarżącego. Musi to być zatem tytuł rzeczywisty, a nie wyłącznie hipotetyczny którego uzyskanie jest przyszłe i niepewne. Jak wynika z ustaleń organów, nie można przyjąć, że Skarżący posiadał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.