Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1053/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę /-/B. Popowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. o udzielenie pomocy społecznej

w formie świadczeń pieniężnych, w oparciu o dokumentację załączoną do kwestionariusza wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...]r., Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]r. nie przyznał H. R. zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie zadłużenia za zużytą energię elektryczną w kwocie [...]zł, gaz [...]zł, śmieci [...]zł, żywność, środki czystości i bilety MPK. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 7, art. 8, art. 14, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej

(Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups). W uzasadnieniu wskazano, że Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest w wieku aktywności zawodowej, prowadzi działalność gospodarczą, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku

o pomoc Strona nie miała żadnych dochodów. Zatem spełnione zostało tylko przesłankę dochodową do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, który normuje art. 39 ust. 1 i 2 ups. Tymczasem ustawa wymaga, by równocześnie spełniona została przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2 do 15. Organ nie znalazł powodów, które pozwalałyby przyznać wnioskowaną pomoc.

W odwołaniu, wniesionym w przepisanym terminie, Strona stwierdziła, że spełnia dwie przesłanki przyznania zasiłku celowego mianowicie: ubóstwa i bycie w sytuacji kryzysowej. Ubóstwem jest brak dochodów od wielu miesięcy, sytuacja kryzysową zaś posiadanie własnego domu jednorodzinnego, w którym "w majestacie prawa wyłącza się dostawę prądu elektrycznego, a później gazu". Strona żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania zasiłku celowego w kwocie [...]zł wraz z odsetkami

za zwłokę od [...]r. na zapłatę zaległych rachunków za gaz, wodę oraz śmieci

a także przyznania zasiłku celowego w kwocie [...], zł miesięcznie od [...]r. wraz z odsetkami za zwłokę (miesięcznie). Do czasu ustalenia przez E. zadłużenia z tytułu energii elektrycznej Strona wycofała "z MOPR roszczenia finansowe". Strona powołała się na Europejską Kartę Społeczną z 1961 r. oraz na art. 2 i art. 3 ups, stwierdzając, że organ naruszył w/w przepisy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano na brak wielu ustaleń faktycznych,

w tym dotyczących możliwości zawodowych oraz majątkowych Strony, a także co do relacji, w tym majątkowych, między Skarżącym a jego żoną. SKO zobowiązało organ I instancji do ustalenia, w dodatkowym postępowaniu, miejsca pobytu żony H. R. oraz zadłużenia z tytułu opłat za energię elektryczną.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]r. nie przyznał H. R. zasiłku celowego

z przeznaczeniem na zapłacenie zaległości: wywozu śmieci w wys. [...]zł; zadłużenia za gaz [...]zł plus odsetki [...]zł; zadłużenia za zużytą wodę [...]zł; zadłużenia za energię elektryczną w kwocie [...]zł, na zakup żywności, środków czystości i biletów MPK. Jako podstawę materialnoprawną organ powołał

art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8, art. 39, art. 106 ust. 3 i 4 ups. W uzasadnieniu, organ wskazał na te same motywy, co w poprzedniej swojej decyzji, a nadto przytoczył treść przepisu art. 106 ust. 3, z którego wynika, że ośrodek pomocy "nie pokrywa zaległości w opłatach". Organ podał także, że H. R. ma wykształcenie wyższe i uprawnienia nauczycielskie, jego działalność gospodarcza nie przynosi żadnych dochodów,

ale nie chce jej zlikwidować. Strona, według jej oświadczeń z żoną ma rozdzielność majątkową, adresu córki M., H. R. nie chce ujawnić. Według organu I instancji, powyższe wskazuje, że Strona nie wykorzystuje wszystkich swoich możliwości zgodnie z art. 2 ust.1 ups.

Od powyższej decyzji H. R. złożył odwołanie, którego "uzasadnienie jest identyczne, jak w poprzednim odwołaniu". Strona dodała, że w najbliższych miesiącach nie przewiduje poprawy swojej sytuacji materialnej, a nadto stwierdziła,

że adres żony i córek podał i został on odnotowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powtórzył ustalenia faktyczne organu

I instancji i podzielił poglądy prawne, głownie na tle art. 7 i art. 8 ups. Organ końcowo stwierdził, że w świetle zebranej dokumentacji brak jest poświadczenia spełnienia

ww. warunków.

W skardze wniesionej w przepisanym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, H. R. zarzucił organom naruszenie art. 7 pkt 1

(ubóstwo) i pkt 14 (sytuacja kryzysowa) ups. Stwierdził też, że jego sytuacja

nie polepszy się po zarejestrowaniu w Urzędzie Pracy, wskazał, że w mieszkaniu żony nie pojawił się nikt z Ośrodka oraz podał, iż żona jest pod kuratelą sądową. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego oraz o podanie odpowiedzi na pytanie o pojęcie definicji sytuacji kryzysowej

oraz na pytania o jego sytuację prawną w świetle rozwiązań innych ustaw niż ups.

Organ II instancji, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy

z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2.Warto na początku zaznaczyć, że unormowania obowiązującej aktualnie ustawy o pomocy społecznej "przejęły" z poprzednio obowiązującej ustawy o takim samy tytule z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1990r., Nr 64, poz. 414 ze zm.- dalej ups z 1990 r.) konstrukcję zasiłku celowego oraz konstrukcję decyzji w tych sprawach (inaczej rzecz się ma w odniesieniu do zasiłku okresowego – art. 38 ups), a także założenia i cele pomocy społecznej i cele ustawy normującej pomoc społeczną. W związku z ostatnio wymienionymi kwestiami pozostaje podobnie

– jak w poprzedniej ustawie - unormowany obowiązek współdziałania strony

w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej – art. 4 ups i jego konsekwencje – art. 11 ust. 2 ups, a także znaczenie i zasady przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Pozwala to, oceniając działania organów na podstawie ups z 2004 r., korzystać

z bogatego piśmiennictwa i orzecznictwa na tle unormowań ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.

Co do charakteru zasiłku celowego i decyzji jego dotyczących, to Sąd podziela ugruntowaną linię judykatury i poglądy jurysprudencji. Zasiłek celowy, jak wynika

z art. 39 ups, jest świadczeniem fakultatywnym, co jest równoznaczne z tym,

że decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok NSA z dnia 05.03.1998r. (I SA 984/97, LEX nr 45812). Wyrażono

w nim następujący pogląd: podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza, że "(...) organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie.

W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną

i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości finansowe, uznał, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe tam kierowanie środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa." O uznaniowości decyzji w sprawie zasiłku celowego świadczy też to, że przepisy nie określają jego wysokości ani nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie, wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony- sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej

(wyrok NSA z 28.02.1996r.;SA/Gd 1472/9, LEX nr 44079).

Najogólniej mówiąc, uznaniowy charakter decyzji dotyczących zasiłku celowego, wiąże się z jednej strony z ograniczonymi środkami, z drugiej z celami pomocy społecznej, która z założenia ma mieć charakter uzupełniający możliwości osoby potrzebującej wsparcia i członków jej rodziny (którzy są ustawowo obowiązani

do alimentacji). Zaczynając od tej drugiej kwestii, przepisy ustawy wyraźnie wskazują, że celem pomocy społecznej jest przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby zainteresowane same nie są w stanie pokonać "wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości" ( art. 2 ust. 1 ups). Ustawa określa też sens pomocy społecznej, którym jest "wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających

do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka". Z powyższego wynika, że organy, ustalając sytuację wnioskującego o pomoc społeczną, muszą uwzględnić nie tylko jego aktualne (bieżące) możliwości finansowego zapewnienia sobie warunków godnego życia,

ale wziąć pod uwagę całokształt warunków, w tym jego cechy osobiste,

takie jak wykształcenie i wiek z punktu widzenia możliwości uzyskania i wykonywania zawodu, a także możliwości, jakie daje majątek, który posiada. Poza tym, muszą zachodzić przesłanki: spełnienie kryterium dochodowego i jedna ze wskazanych

w art. 7, bądź "inna okoliczność, uzasadniająca udzielenie pomocy społecznej" (art. 8 ust.1 ups). Nadto, osoba oraz rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowej (art. 4 ups). Brak podejmowania działań, które mogłyby zmienić trudną sytuację życiową, uzasadnia odmowę przyznania świadczeń pieniężnych pomocy społecznej.

Nie bez znaczenia dla rozumienia instytucji pomocy społecznej jest fakt,

że pomoc społeczna udzielana jest ze środków publicznych, które – choćby

w porównaniu z potrzebami socjalnymi – występują w ograniczonej wysokości. Chodzi więc o wielkość posiadanych środków i zakres potrzeb, które organy, mające

w zakresie swoich zadań pomoc społeczną, są obowiązane uwzględnić. Warto zauważyć, że środki publiczne pochodzą głównie z podatków, a ich podstawowym źródłem są przychody osób pracujących i przedsiębiorców, inaczej mienie czy własność tych podmiotów. Redystrybucja tych środków poprzez budżet państwa bądź budżety terenowe jest wyrazem solidaryzmu obywatelskiego, o jakim mowa m.in. w art. 20 Konstytucji RP. Z tego, co powiedziano, zdaje się jednoznacznie wynikać, że udzielanie pomocy społecznej musi być nie tylko odpowiedzialne z punktu widzenia interesów osób potrzebujących wsparcia, ale i z punktu widzenia tych, którzy te środki wypracowują i z punktu widzenia całego społeczeństwa, oczekującego na coraz lepszą realizację funkcji ogólnospołecznych (art. 5 Konstytucji). W tych obszarach,

gdzie występuje konieczność ważenia różnych interesów, ustawodawca często stosuje "uznanie administracyjne", co oczywiście nie oznacza dowolności. Temu,

aby podejmowanie decyzji nie było dowolne, służy m. in. kontrola administracyjnoprawna.

3.Jak wskazywano, przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, co wynika wprost z użytego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej

z 2004 r. wyrazu "może" w odniesieniu do kompetencji organu. Oznacza to, że ocena występowania przesłanek, od których zależy przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego, należy do organów pomocy społecznej. Od umotywowanej (a więc nie "swobodnej") woli organu, zależy zatem, czy pomoc społeczna w tej formie zostanie przyznana i w jakiej wysokości. Decyzja odmowna lub nie uwzględniająca w całości wniosku strony powinna natomiast, z tych samych względów, o których była mowa, zostać szczegółowo uzasadniona. Równocześnie pozwoli to na kontrolę prawidłowości decyzji z punktu wymogów art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, a więc (np. wyrok NSA

z 09.02.2001r.; I SA 2116/00 – LEX nr 79609, wyrok z 26.09.2000r.; I SA 945/00 – LEX nr 79608).

Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona

i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sądy administracyjne badają zatem zgodność decyzji z przepisami kompetencyjnymi i proceduralnymi. W szczególności kontroli podlega to, czy podjęto wszelkie czynności w celu ustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, czy jego ocena jest wszechstronna, a dokonana

na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Przez przesłanki ustawowe rozumie się nie tylko

te wskazane w art. 39 ups, ale i te, o których mowa w przepisach ogólnych ustawy, zwłaszcza w art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 i art. 8 ups.

4. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by organy w takim stopniu naruszyły prawo, że uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c ppsa), nie stwierdził też przyczyn, które uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 b ppsa).

Organy prawidłowo ustaliły sytuację Skarżącego, tj. że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkując samotnie w sześciopokojowym segmencie szeregowca. Dom już w listopadzie 2004 r. miał odcięte dostawy gazu i prądu z powodu zaległości w płatnościach, Skarżący ma też zaległości w opłatach za: wodę, wywóz śmieci i podatek od nieruchomości. Żona ("pod kuratelą sądową") z córkami mieszkają w wynajętym małym mieszkaniu. Skarżący ([...]ok urodzenia), zdrowy, ma wpisaną do ewidencji działalność gospodarczą (Biuro H. – P. S.), ale od 10 lat nie uzyskuje z niej dochodów. Nie chce jednak tej działalności wyrejestrować i zgłosić się w Urzędzie Pracy. Twierdzi, że jego sytuacja się nie polepszy, ma też swoje plany; myśli o pracy poza granicami kraju. H. R. ma wykształcenie wyższe geograficzne

i uprawnienia do wykonywania zawodu nauczyciela, jednak go nie wykonuje. Skarżący nie ma żadnych dochodów.

Wobec powyższych ustaleń organy prawidłowo wskazały, że spełniona została przesłanka dochodowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organy prawidłowo też ustaliły, iż nie zachodzi żadna z przesłanek, o jakiej mowa w art. 7 pkt 2 do 15 ups. Sąd nie podziela opinii Skarżącego, że spełniona jest przesłanka wskazana w pkt. 14, tj. sytuacja kryzysowa. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia

na potrzeby ustawy, należy wobec tego odwołać się do znaczenia, jakie przypisuje się temu pojęciu w języku potocznym. "Kryzys" to moment przełomu, w ekonomii: okres załamania gospodarczego; najcięższy, przełomowy okres choroby, przesilenie (Mały słownik języka polskiego pod. red. S. Skorupki, H. Anderskiej, PWN Warszawa 1974 r., str. 320). Pojęcie to o tyle nie jest odpowiednie dla opisu sytuacji, w jakiej znalazł się Skarżący, że sytuacja ta nie mogła być dla niego zaskoczeniem; od lat ta sytuacja "narastała" (wskazuje na to choćby kwota zadłużenia za prąd – [...]zł!)

i to z dość oczywistych powodów, a nie z jakiś nadzwyczajnych. Nie są to bynajmniej powody, których żadnym sposobem nie można ominąć bądź umniejszyć ich skutki. Jeżeli działalność gospodarcza nie przynosi od 10 lat dochodów, to nie można liczyć

na gwałtowny zwrot, tylko poszukiwać innych źródeł utrzymania, np. zgodnie

z wykształceniem, można też skorzystać pomocy, jakiej udzielają Państwowe Urzędy Pracy. Skarżący nie akceptuje jednak tych sposobów "przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych", które bazują przecież na wykorzystaniu "własnych uprawnień"

i możliwości, o czym mowa w art. 2 ust.1 ups. W art. 2 ust. 1 stanowi się też

o "wykorzystywaniu własnych zasobów"; do tego kryterium nawiązuje rozwiązanie

art. 12 ups, w którym przez "własne zasoby majątkowe" rozumie się szczególności posiadanie wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Skarżący posiada 6-pokojowy segment szeregowca, w którym mieszka sam. Z pewnością można było a zapewne i teraz można wynająć pokoje, pobierając z góry opłatę z tytułu czynszu, tak, by pokryć zadłużenia. Do rozważenia jest też opcja zbycia domu i nabycia lokum, które Skarżący będzie w stanie opłacać ze swoich dochodów. Należy też przypomnieć treść art. 4 ups, stanowiącego o obowiązku współdziałania osób i rodzin

w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma przede wszystkim wtedy sens, kiedy nie tylko zmieni ona warunki bytu na krótki okres, ale wtedy,

kiedy będzie się ona wiązać z nowymi perspektywami na lepsze życie. Tymczasem, jeżeli Skarżący sam nie zechce zmienić swojej postawy życiowej, to problem nieopłaconych rachunków i życia w ubóstwie nie zniknie. Podsumowując powyższe, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie organów administracji było zgodne

z prawem i nie przekroczyły one w żaden sposób granic swobodnego uznania, wydając oceniane przez Sąd rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, odrębną kwestią jest możliwość udzielenia pomocy w postaci opłacenia zaległych rachunków. Należy wskazać, iż, Sąd ma pełna świadomość,

iż wniosku takiego nie można rozpatrywać w oderwaniu od obiektywnie trudnej sytuacji życiowej Skarżącego. Należy jednak podkreślić, iż wnioskowanie o świadczenie pieniężne na zapłatę zaległości w wysokości blisko [...]zł, wskazującą

na gromadzenie tych zaległości przez dłuższy okres czasu (kilka lat) nie mieści się w kategorii celów, na jakie może być przyznana pomoc społeczna w formie zasiłku celowego. Także, pod tym względem, nie można więc zarzucić żadnych uchybień rozstrzygnięciom organów administracji.

Odnośnie pytań, które Skarżący zawarł w swojej skardze, Sąd wskazuje,

iż nie jest właściwy i kompetentny do udzielania na nie odpowiedzi, której Skarżący winien poszukiwać, u wskazanych w treści tych pytań podmiotów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

/-/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska

MZ