Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 998/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1, art. 157, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art.29, art. 30, art. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009r. J.W. (zwolniony z dniem [...] listopada 1990 r. ze służby w Policji uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach oraz nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami. Równocześnie strona wniosła o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku strona dołączyła oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. Komendant Powiatowy Policji poinformował zainteresowanego, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 919 z późn.zm.) z dniem 1 stycznia 2006r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2009r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008, Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] maja 2009r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

J.W. złożył skargę na bezczynności organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 19 marca 2009r. (sygn. akt II SAB/Go 31/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Od powyższego wyroku Komendant Powiatowy Policji wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2010r. (sygn. akt I OSK 1466/09) oddalił skargę kasacyjną wskazując, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niedopuszczalnym bowiem w takim przypadku jest rozstrzygnięcie istotnych spraw obywateli jedynie pismem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął J.W. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r.

Od tej decyzji J.W. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie, żądając ponownego rozpoznania sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 - ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn.zm.) w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. Nr 8 poz. 67 z 2004r. z późn.zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43 poz. 277 z 2007r. z późn.zm.) oraz § 6 w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 z późn.zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie J.W., jako emerytowi policji równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2-ch norm zaludnienia wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na mocy upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w tym § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. Organ wskazał, iż wraz z wejściem w życie ww. rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Komendant Wojewódzki podał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. o brzmieniu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że organ - rozpatrując wniosek - zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, w realiach rozpatrywanej sprawy, do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia). Jest także zobowiązany z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego skoro uprawnienia emerytów (rencistów) policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji to z dniem 1 stycznia 2006r. zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006r. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej. Zdaniem organu złożony wniosek z dnia [...] kwietnia 2009r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe - nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji. Ponadto organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, zatem nie zachodzi tu o działanie prawa wstecz. Organy administracji muszą stosować - przy wydawaniu swoich decyzji, przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Komendant Wojewódzki zgodził się z organem I instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej.

Od powyższej decyzji J.W. złożył skargę.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Go 768/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. W motywach uzasadnienia tego wyroku podano, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 31/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę J.W. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 (przyznanego decyzją z dnia [...] maja 1998r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009r. nie określił - w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego ww. decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2009-2011, Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm., – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej ustawa o Policji) w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił J.W. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji decyzją z dnia [...] maja 1998r. nr [...] przyznano zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości dwóch norm zaludnienia jako emerytowi Policji. Jednocześnie stwierdził, że realizacja tego uprawnienia wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie J.W. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ wskazał przy tym, że poza sporem pozostaje fakt, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. J.W. wystąpił do organu z wnioskiem o wypłatę omawianego świadczenia za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Wobec czego rozstrzygnięcie organu winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia. Zdaniem organu ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając J.W. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2011 r. J.W. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiła go równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa. Wskazał również, iż w jego ocenie Komendant Powiatowy Policji właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 768/10). Ponadto stwierdził, że uzasadniony jest pogląd Komendanta Powiatowego Policji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu drugiej instancji, na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Nadto organ drugiej instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że przyznanie J.W. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji J.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 405/11, po rozpoznaniu skargi J.W., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej z dnia 12 maja 1998 roku przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika zmiany w przepisach prawnych dotyczących zasad przyznawania funkcjonariuszom policji i emerytowanym funkcjonariuszom policji nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu niniejszego wyroku między innymi podkreślono, że zmiany przepisów prawnych w zakresie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie spowodowały automatycznego wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom i rencistom prawo do tego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawiły, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, które uzasadniały ich wydanie.

Po wydaniu powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku Komendant Wojewódzki Policji nr [...] na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 roku Komendanta Rejonowego Policji tj. decyzji przyznającej J.W. jako emerytowi policji równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu w ilości 2 norm zaludnienia. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 91 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantom a nie emerytowi policyjnemu. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy policji w zakresie tego prawa w sposób tożsamy jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 cytowanej ustawy emerytalnej przyznaje emerytowanemu funkcjonariuszowi policji jedynie prawo do lokalu mieszkalnego a przepis art. 30 tejże ustawy stanowi o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Przepis art. 91 ust. 1 Ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym jak i po każdej zmianie -jego nowelizacji -, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę. Przedmiotowe świadczenie przyznawano emerytom i rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 12 zawarty w zarządzeniu MSWiA z dnia 30 września 1997 roku o treści ,, emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w niniejszym zarządzeniu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stanowiło to naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doszło bowiem do sytuacji w której o nabyciu prawa przez emerytów i rencistów policyjnych zadecydowało zarządzenie, a nie ustawa co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

J.W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wniesiona przez J.W. skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 roku ( sygnatura akt II Sa/Wa 1670/12).

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 roku Komendant Powiatowej Policji odmówił J.W. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata ;2006,2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2012. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że żądanie skarżącego o wypłatę spornego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może zostać spełnione, albowiem decyzja z dnia [...] maja 1998 roku przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wobec stwierdzenia jej nieważności na podstawie 156 § 1 ust 2 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast obowiązujące przepisu prawne przyznające określone świadczenia emerytom i rencistom policyjnym nie przyznają im prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 roku Komendant Wojewódzki Policji rozpatrując odwołanie J.W. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podzielono stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Składając skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji J.W. wnosił o skontrolowanie decyzje organu I i II instancji odmawiające mu wypłaty równoważnia, czy zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. W uzasadnieniu skargi opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wypłaty spornego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stwierdził, że organy administracyjne lekceważą wytyczne zawarte w dotychczas wydanych orzeczeniach sądowych w których stwierdzono, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku przyznająca mu prawo do tego świadczenia ,, jest w obiegu prawnym".

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 roku, którą to decyzją stwierdzono jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postepowania administracyjnego. Tym samym odpadła podstawa prawna na podstawie której skarżącemu przysługiwało uprawnienie do spornego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "P.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Natomiast gdy sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania – na skutek złożenia skargi – nie dostrzega braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wówczas rozstrzyga sprawę, wydając wyrok oddalający skargę. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem.

W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2012 roku, którą odmówiono emerytowanemu funkcjonariuszowi policji J.W. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, o wypłatę którego wnosił we wniosku dnia [...] kwietnia 2009r. – za lata 2006-2008, następnie rozszerzonego o wypłatę tego świadczenia za lata 2009 – 2012.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji na mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] maja 1998r. przyznano równoważnik pieniężny za wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2—ch norm zaludnienia jak i fakt, że decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2012 roku stwierdzono nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postepowania administracyjnego. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji została następnie utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 roku w następstwie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji. Natomiast prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 roku oddalono skargę J.W. na decyzji Komendanta Głównego Policji. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, iż z literalnego brzmienia art. 156 § 1 kpa wynika że decyzja zawierająca jedną z wad wymienionych w tym przepisie wiąże do chwili stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 157 i następne kpa tj. do chwili formalnego jej usunięcia z obrotu prawnego. Do chwili stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 157 i następne kpa jest decyzją w znaczeniu formalnym, a nie aktem nieważnym, który nie obowiązuje od samego początku. Wywiera skutki prawne z niej wynikające mimo, że wady skutkujące jej nieważność istnieją od chwili jej wydania. Taka decyzja obowiązuje dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego we właściwym trybie. Tym samym na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku do chwili stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 kpa skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego mimo, że wada stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności istniała już w chwili jej wydania. Jednak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa utrata skuteczności prawnej – mocy prawnej – następuje z mocą wsteczną, czyli, że nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku. Tym samym przyjmuje się, że w przypadku nabycia określonego uprawnienia przez daną osobę na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa uprawnienie to utraciła i to z mocą wsteczną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku J.W. utracił prawo do ekwiwalentu pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i to z mocą wsteczną. Tym samym uprawnienie to nie przysługiwało mu między innymi w okresie od 2006 roku do 2012 roku tj. w okresie za który domaga się jego wypłaty. Została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja administracyjna z mocą wsteczną z której wynikało sporne uprawnienie wnoszącego skargę.

Zdaniem Sądu również z obowiązujących przepisów prawnych dotyczących uprawnień emerytów i rencistów policyjnych według stanu prawnego po 1 stycznia 2006 roku nie wynika bezpośrednio uprawnienie tych osób do ekwiwalentu pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U. z 2007, Nr 43, poz. 277 ze zm.), ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm. ) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. z 2002r. nr 100, poz. 919), prawo emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego wywodzone było z przepisu § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku. Przepis § 8 tegoż rozporządzenia został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2008 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. z 2005 r. nr 266, poz. 2246 ). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślić należy, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku nie zawierało norm prawnych, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Tym samym należy stwierdzić, że emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta w żadnym przepisie i w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. brak jest przyzwolenia ustawodawcy na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy. Stąd też - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, że § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto rozważając sytuację prawną emeryta, rencisty policyjnego należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują im na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak prawo do lokalu mieszkalnego albo prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać z prawa do lokalu mieszkalnego i z prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast wskazana wyżej ustawa nie wyposażyła emerytów i rencistów policyjnych w takie uprawnienia jak prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie III SA/Kr 424/10) .

W świetle przedstawionego stanu prawnego należy stwierdzić, że zarówno

w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), jak i w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu. Tym samym obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r.

§ 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stanowiący, iż rozporządzenie stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego naruszał zarówno ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jak i ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Z uwagi jednak,

że przedmiotowy § 8 rozporządzenia jak wyżej wskazano został uchylony z dniem

1 stycznia 2006 roku, kwestia rozważania jego zgodności z wymienionymi ustawami stała się bezprzedmiotowa, albowiem skarżący wnosił o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Jej uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.