Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1087/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 849
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/18 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/18 oddalił skargę K. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z unikaniem przez K. J. poddania dziecka – N. J. (urodzonego [...] kwietnia 2013 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (dalej: PPIS), jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu ojca dziecka, wystąpił do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, załączając tytuł wykonawczy z [...] maja 2015 r. nr [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...], na mocy art. 119 w zw. z art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), nałożył na K. J. grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się ww. od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym. Wojewoda wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny do dnia 31 października 2017 r. Jednocześnie w powyżej zakreślonym terminie wezwał do wykonania wskazanego obowiązku pod rygorem zastosowania trybu egzekucyjnego oraz obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia K. J. Minister Zdrowia (dalej: Minister) postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody o nałożeniu grzywny.

Minister wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw określonym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016 r., poz. 1866 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Minister wyjaśnił, że PPIS nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda. Dodał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.

Organ drugiej instancji wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849 ze zm.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Brak jest zatem podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Minister zaznaczył także, że na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź wykluczających przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Minister wyjaśnił także cechy polskiego systemu szczepień obowiązkowych. W konkluzji zauważył, że skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonał badania kwalifikacyjnego, co świadczy wyłącznie o uchylaniu się od obowiązku szczepienia dziecka.

Dalej organ podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. W ocenie organu odwoławczego wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.).

K. J. zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie obowiązkiem podlegającym egzekucji jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści tytułu wykonawczego oraz zaskarżonego postanowienia. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 wskazanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., w szczególności jego § 3. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy. Wierzycielem w tym przypadku jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a więc PPIS, jak wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach. Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) są natomiast rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez PPIS tytułu wykonawczego, który wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej i ponagleniem został przesłany Wojewodzie. Wojewoda zaś, jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i zobowiązaniu do wykonania obowiązku. Sąd zauważył, że skarżący skorzystał z prawa do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która była zdaniem skarżącego niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku.

Sąd podkreślił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje się, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym – uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w szczególności ze wskazanego rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm niż te wynikające z cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek nie mógł być wykonany. Nie zachodzi też sytuacja, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, odwołującej się do wynikającego z konstytucyjnie chronionej wolności człowieka uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu wynikającego z art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Sąd wyjaśnił, że uprawnienie to jest ograniczone, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej (tak art. 15 ustawy o prawach pacjenta), a zatem m.in. w odniesieniu do szczepień ochronnych obowiązkowych z mocy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Odnosząc się z kolei do braku wymagalności ww. obowiązku Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącego nie świadczy o powyższym brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym. Sąd przywołał regulacje art. 17 ust. 2, 3 i 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i stwierdził, że konieczność wykonania lekarskiego badania kwalifikacyjnego bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, iż bez badania kwalifikacyjnego nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Ma ono bowiem ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać.

Sąd zaznaczył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia szczepienia wskazane w tytule wykonawczym i postanowieniu Wojewody są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że PPIS uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Nieuzasadniony okazał się zatem zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu również wysokość wymierzonej grzywny nie jest wygórowana, zwłaszcza, jeżeli zestawi się ją z okresem, przez który skarżący unika obowiązku poddania dziecka szczepieniom. W ocenie Sądu grzywna jest wymierzona w prawidłowej wysokości. Poza tym jest to, w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, środek najmniej dokuczliwy dla zobowiązanego. Drugim dostępnym środkiem jest bowiem wykonanie zastępcze.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślił, że PPIS zwracał się do strony z wyjaśnieniami co do idei i potrzeby szczepień ochronnych. Zważywszy na długotrwałość postępowania, skarżący miał pełną możliwość podjęcia rzeczowej dyskusji z organami inspekcji sanitarnej, jak i organami egzekucyjnymi, z czego jednak nie skorzystał.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd nie widział również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego RP, o co wnioskował skarżący. Sąd wyjaśnił (odwołując się do wyroku tego Sądu z 19 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/15), że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silną podbudowę w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone poprzez nieszczepienie na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło szósty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19. roku życia (odra, świnka, różyczka),

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego, mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniósł o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92; wyrok NSA z 27.06.2019 r., II OSK 2140/17; orzeczenie odstępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem.

Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie w pkt 1 zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie. Z kolei w pkt 2 zarzuca brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego na dokonanie szczepienia. Natomiast w pkt 3 zarzuca niewykonalność obowiązku z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego, które powinno poprzedzać szczepienie, a w konsekwencji zarzuca niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku. Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącego kasacyjnie skutków procesowych.

Niezależnie od powyższej wady, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącego – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Kwestię te wyczerpująco wyjaśnił Minister w zaskarżonym postanowieniu, a stanowisko to zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie różnych chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 cyt. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 2547/18; publ. CBOSA).

Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku syna skarżącego obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

Dodatkowo, jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem, o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela (tak jak i Sąd pierwszej instancji), że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, że zarówno zarzut naruszenia art. 119 § 1 w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. (oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako II), jak też zarzut błędnej wykładni art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień oraz błędnej wykładni art. 17 § 1 (prawidłowo winno być art. 17 ust. 1) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (oznaczone w petitum skargi kasacyjnej w pkt I ppkt 1, 2 i 3), nie są usprawiedliwione.

Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać na liczne błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącego powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i 5 (zamiast 5 powinno być 4) przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który wszak odnosi się do naruszenia przepisów prawa procesowego (zamiast wskazania w tym zakresie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z kolei norma art. 134 p.p.s.a. jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, składa się z dwóch paragrafów, a każdy z nich reguluje inną kwestię. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej wskazuje, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy § 1 art. 134 p.p.s.a., tj. że Sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego. Poza tym zarzut błędnej wykładni art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. To ostatnie rozporządzenie niewątpliwie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia (z dniem 1 października 2011 r. – przyp. NSA) w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie art. 68 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był przecież stosowany. I w końcu pominąć nie można, że wskazane zarzucie w pkt I ppkt 2 zapisy § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, powiązane z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczą obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko konkretnym, wymienionym w tych punktach (1, 2, 3, 5, 9, 11, 12) chorobom. Co istotne, postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, dotyczy uchylania się zobowiązanego od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w niewskazanych przez autora skargi kasacyjnej punktach: 6 (śwince), 7 (odrze) i 10 (różyczce) § 3 cyt. rozporządzenia.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami, a wprost przeciwnie. Z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10.02.2021 r., II OSK 1622/18 i z 26.08.2021 r., II OSK 739/19; publ. CBOSA). Ponadto brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie do wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów: indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.

Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenia dowodu z wskazywanych w skardze kasacyjnej badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia w tej sprawie wnioskowanego dowodu, jako wykraczającego poza zakres postępowania dowodowego zakreślonego ww. przepisem. O jego zbędności dla niniejszego postępowania świadczy ponadto charakter zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia, dotyczącego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.