Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2631/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156  par. 1  pkt 2 i  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Województwo [...] jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...], którą - po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...] działkami nr [...], nr [...], nr [...], położonymi w miejscowości [...] gm. [...] oraz działkami nr [...] i nr [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], w powyższym zakresie została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdził nabycie przez Zakład Energetyczny w [...], którego następcą prawnym w dacie wydania ww. decyzji był [...] Zakład Energetyczny S.A., z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...], ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w miejscowości [...] gm. [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położone w miejscowości [...] gm.[....]. Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], wskazując, iż działka nr [...] stanowi ciąg drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] oraz, że nieruchomość ta była zajęta pod drogę państwową od 1970 r. i nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] znak: [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267), dalej jako: k.p.a. - stwierdził, że decyzja Wojewody [....] z dnia [...] znak: [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] rażąco narusza prawo - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. ta część działki nr [...], z której powstała działka nr [...] o pow. [...] ha, wchodziła w skład drogi krajowej nr [...], dlatego też brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego drogę publiczną. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] oraz przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] przez P. S.A., organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w powyższej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...].

Minister decyzją z dnia [...], znak: [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...].

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zwrócił jednocześnie uwagę, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej działa tylko jako organ kasacyjny i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] została wydana w trybie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na mocy art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Brak którejkolwiek z przesłanek oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić.

Podał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się odpis decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] znak: [...], która potwierdziła, iż działka nr [...], z której następnie została wyodrębniona działka nr [...], z dniem [...] przeszła na własność Skarbu Państwa (na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r., Dz. U. Nr 53. poz. 404). Natomiast prawo zarządu co do przedmiotowego gruntu wynika z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczącej ustalenia od dnia 1 stycznia 1989 r. opłaty rocznej za posiadanie gruntu na terenie gminy [...], m.in. we wsi [...], będącego w zarządzie Zakładów Energetycznych w [...].

Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości sporządzonego w dniu [...], który został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w dniu [...],pod numerem ewidencyjnym [...] wynika bezspornie, iż działka [...], powstała z podziału działki nr [...], a w dniu [...] była zajęta w całości pod drogę.

Na mocy uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16) powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...] relacji "H". Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) ww. ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii wojewódzkiej.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, iż według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, wyodrębniona z działki nr [...], wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] relacji H. Oznacza to, iż brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do gruntu stanowiącego aktualnie działkę nr [...], która była w rzeczonej dacie zajęta pod pas drogi publicznej. Z tego powodu decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza regulację zawartą w art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - zarządcy drogi wojewódzkiej, którego zarząd w tym zakresie powstał z mocy prawa.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazał dalej organ, była okoliczność stwierdzenia w decyzji z dnia [...] wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny tylko w przypadku, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Organ wyjaśnił, że skutkiem pozytywnej decyzji wydanej w oparciu art. 2 ustawy z dnia art. 29 września 1990 r. jest zarówno potwierdzenie przekształcenia, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz uwłaszczanego podmiotu, jak również możliwość potwierdzenia nabycia ww. prawa w stosunkach zewnętrznych. W niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii aktu notarialnego przeniesienia własności z dnia [...], rep. A nr [...],[...] Zakład Energetyczny S.A., jako następca prawny Zakładu Energetycznego w [...], w wykonaniu zobowiązania objętego uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy spółki "Zespół Elektrowni Wodnych [....]" S.A. w [...] z dnia [...]- protokół rep. A nr [...], przeniosła na rzecz Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] prawo wieczystego użytkowania m.in. działki nr [...] o pow. [...] 2. W wyniku łączenia spółek z dniem 1 września 2010 r. następcą prawnym Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] stała się P. S.A.

Minister podkreślił, że przewidziane w Kodeksie spółek handlowych uchwały w przedmiocie połączenia spółek nie są aktami administracyjnymi, ale cywilnoprawnym oświadczeniem woli akcjonariuszy konkretnych spółek, i mogą zostać zaskarżone jedynie do sądu powszechnego. Organ administracji nie ma również prawnych możliwości odwrócenia skutków prawnych ww. aktu notarialnego z dnia [...] na podstawie którego nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz podmiotu trzeciego. Ocena skuteczności i ważności umów cywilnoprawnych należy do kompetencji sądów powszechnych. Organ administracji publicznej nie jest właściwy do odwrócenia zmian prawnorzeczowych wynikających z ww. przekształceń. Z uwagi na fakt, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...], która to spółka została następnie przejęta przez P. S.A., Minister stwierdził, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części odnoszącej się do działki nr [...], która została wydzielona z działki nr [...]. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie nieodwracalność skutków prawnych kwestionowanej decyzji wynika z przekształceń prawnorzeczowych, które mają charakter czynności cywilnoprawnych, a tym samym ich ocena i eliminowanie nie należy do organu administracji publicznej, to tym samym nie można mówić, iż ww. skutki nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na koniec organ stwierdził, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, potwierdza stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem nie można uznać, aby była ona niewykonalna w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a jej niewykonalność ma charakter trwały – co zarzucono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył także, że potwierdzone ww. decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz poprzednika prawnego [...] Zakładu Energetycznego S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej, a następnie było przedmiotem skutecznej umowy cywilnoprawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Województwo [...], zarzucając organowi:

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...] oraz przekształcenie własnościowe w dniu 1 września 2010 r. stanowią nieodwracalny bezpośredni skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej;

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że nieodwracalne skutki prawne nie należy łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, ale również z dalszymi zdarzeniami prawnymi, przy czym zgodnie z orzecznictwem należy odróżnić nieodwracalne bezpośrednie skutki samej decyzji uwłaszczeniowej - dotkniętej nieważnością, od nieodwracalnych skutków wywołanych późniejszymi zdarzeniami.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyło prawo własności działki nr [...] obręb [...], powstałej z podziału działki nr [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...]. Materialnoprawną podstawę nabycia prawa własności przez Województwo [...] stanowił art. 60 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260).

W ocenie skarżącego, stosownie do treści art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), wieczystemu użytkownikowi przysługuje prawo własności budynku i innych urządzeń na użytkowanym gruncie. Zgodnie z art. 233 k.c. użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela nieruchomości, tym samym wyłącznie użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością. Zatem w niniejszej sprawie Województwo [...] "weszło" w taki stan prawny, że właścicielem drogi (urządzenia - art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) jest Zespół Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] (obecnie P. S.A.). Wskazując na szczególny charakter budowli, jaką jest obiekt liniowy (droga - art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), zaistniały stan prawny spowodowany będącą nadal w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] z dnia [...], zdaniem skarżącego stoi w sprzeczności z wyżej powołanymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W ocenie skarżącego przeniesienie aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A nr [...] przez [...] Zakład Energetyczny S.A. (następca prawny Zakładu Energetycznego w [...]) prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], na rzecz Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] oraz przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...] przez P. S.A. nie może być uznane jako bezpośredni, nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części odnoszącej się do działki nr [...]. Organ skupił się na ocenie skutku prawnego wywołanego późniejszymi zdarzeniami, gdy w ocenie skarżącego za bezpośredni skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] należało uznać potwierdzenie przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu Energetycznego w [...], jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Z tego względu, zdaniem skarżącego, Minister winien był stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w żądanym przez skarżącego zakresie, gdyż nie występuje negatywna przesłanka o jakiej stanowi art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...] wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a badana w tym postępowaniu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...] działkami nr [...], nr [...], nr [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...] oraz działkami nr [...] i nr [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...], w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] położnej w miejscowości [...] gm. [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] w badanej części, odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Ocenę tą, w okolicznościach sprawy, Sąd w pełni podziela.

Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji) zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może przejść zatem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności, nie rozstrzyga się bowiem o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Dodać też w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Przy czym, artykuł 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji; z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W świetle tej regulacji prawnej, nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji publicznej przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać tak upływ lat (od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, w przypadku stwierdzenia wad określonych w pkt 1, 3, 4 i 7), jak i skutki prawne jakie ona wywarła (w przypadku każdej z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu). Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych, obowiązany jest odstąpić od stwierdzenia jej nieważności i podjąć decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a.

Tej też materii, a więc prawidłowości zastosowania ww. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. dotyczył spór zaistniały w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie przyjął, iż weryfikowana decyzja wywołała skutki o charakterze nieodwracalnym. W jej ocenie, organ błędnie w tej kwestii przywołał nie tyle bezpośrednie skutki ww. decyzji, co jej następstwa, zdarzenia, które dla dokonania oceny w ww. zakresie nie powinny być brane pod uwagę. Strona skarżąca wyraźnie zaznaczyła, iż czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...] oraz przekształcenie własnościowe w dniu [...] nie stanowią bezpośredniego skutku prawnego kontrolowanego orzeczenia. Stanowią jedynie skutek zdarzeń prawnych, które wystąpiły po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

Argumentacji tej nie sposób - w ocenie Sądu – uznać za prawidłową.

Rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim stwierdza, że w pełni podzielił ocenę organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a wskazującą na wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (w weryfikowanym zakresie) z rażącym naruszeniem prawa (v. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], została podjęta w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na mocy art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, a uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Nabycie na tej podstawie prawa użytkowanie wieczystego stwierdzał - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - wojewoda w drodze decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że brak którejkolwiek z przesłanek uwłaszczenia oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić.

Bezspornym jest, iż działka nr [...], z której następnie została wyodrębniona działka nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] znak: [...], która potwierdziła, iż ww. działka przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r.). Prawo zarządu co do przedmiotowego gruntu wynikało zaś z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] (dotyczącej ustalenia od dnia 1 stycznia 1989 r. opłaty rocznej za posiadanie gruntu na terenie gminy [...], m. in. we wsi [...], będącego w zarządzie Zakładów Energetycznych w [...]). Decyzja ta stanowi jeden z dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), i znajdowała się w aktach postępowania zakończonego weryfikowanym orzeczeniem. Nie budzi przy tym wątpliwości fakt, iż działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta w całości pod drogę (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości sporządzonego w dniu [...]). Ponadto, na mocy uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16) powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...] relacji H., a zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) ww. ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii wojewódzkiej. W tym stanie rzeczy słusznie organ uznał, że z uwagi na zajęcie przedmiotowej działki pod pas drogi publicznej w dniu 5 grudnia 1990 r., brak było podstaw do wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji uwłaszczeniowej. W konsekwencji, zgodzić się należy z organem, iż badana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do działki nr [...](wydzielonej z działki nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zastrzegł bowiem, iż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia doszło, a osobą trzecią, której prawo zostało naruszone, był zarządca przedmiotowej drogi.

Sąd w pełni podzielił także dokonaną przez organ ocenę sprawy w kwestii spornej, tj. dotyczącej wywołania przez badaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie regulacji z art. 158 § 2 w związku z 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie prawidło ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] w części odnoszącej się do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

Wyjaśnienia w tym zakresie wymaga - co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie - iż nieodwracalność skutków prawnych (w rozumieniu ww. przepisu) oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przy czym, przyjmuje się, że odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 oraz np. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1143/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić też należy uwagę - jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Kierując się powyższym Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela w pełni argumentację przedstawioną w omawianej kwestii w zaskarżonej decyzji. Słusznie organ podniósł, iż nieodwracalność skutków prawnych w omawianym przypadku polegała na tym, że w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] zostały podjęte inne akty prawne – cywilnoprawne, których skutków organ administracji nie jest w stanie we własnym zakresie wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż pozostają one poza zakresem działań organu administracji (a które należało wziąć pod uwagę badając sprawę w kontekście art. 156 § 2 Kodeksu). W rozpoznawanej sprawie, uzyskawszy prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], prawo to zostało następnie – na mocy aktu notarialnego z dnia [...] - wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w [...], która to spółka została następnie przejęta przez P. S.A. Nastąpiło więc przeniesienie praw do nieruchomości na rzecz osoby trzeciej w trybie cywilnym. Osoba trzecia chroniona jest przy tym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i zawartym w księdze wpisem, dotyczącym prawa użytkowania wieczystego. Przyznać zatem należy rację organowi, który przywołał tak określone skutki prawne kwestionowanej decyzji i stwierdził, że wynikają z przekształceń prawnorzeczowych, które mają charakter czynności cywilnoprawnych, a tym samym ich ocena i eliminowanie nie należy do organu administracji publicznej (uchwały walnych zgromadzeń i umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, sporządzone w formie aktów notarialnych i nie poprzedzone decyzjami administracyjnymi). Tym samym prawidłowo przyjął, że ww. skutki stanowią nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniało odstąpienie od stwierdzenia nieważności badanej decyzji Wojewody [...] we wskazanym zakresie i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej w tej części z naruszeniem prawa.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.