Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1985/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1123/11 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. o sygnaturze akt VIII SA/Wa 1123/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o nr [...], na podstawie której uchylono, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], o przyznaniu renty strukturalnej oraz odmówiono przyznania tej renty [...].

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] lipca 2007 r. [...]złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej, zaś w dniu [...] stycznia 2008 r. wnioskodawca złożył dokumenty potwierdzające zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej i przekazanie gospodarstwa córce [...]. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2007 r., organ I instancji stwierdził spełnienie przez wnioskodawcę wstępnych warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznał [...]rentę strukturalną. W dniu [...] stycznia 2010 r. u beneficjenta renty strukturalnej oraz u przejmującej gospodarstwo rolne [...]przeprowadzono kontrolę na miejscu. Przedmiotowa kontrola została uzupełniona w dniu 10 lutego 2011 r. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w położonej obrębie [...] i polegała na wykonaniu zdjęć zagospodarowania działki. W wyniku tych kontroli ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] jest w całości nieużytkiem rolnym, gdyż w przeważającej części jest porośnięta wieloletnim zadrzewieniem (lasem). Na niewielkiej jej części jest wyrobisko po wydobywaniu piasku. Działka ta była deklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie renty strukturalnej do przekazania jako użytek rolny o powierzchni 2,07 ha. Wraz z działką ewidencyjną nr 86 skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej deklarował do przekazania inne działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego łącznie powierzchnię 3,18 ha użytków rolnych. Minimalna powierzchnia użytków rolnych do uzyskania renty strukturalnej wynosiła 3,00 ha. Wieloletnie zadrzewienie na działce ewidencyjnej nr 86 stwierdzone w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej trzy lata od przekazania gospodarstwa w ramach przyznania renty strukturalnej wskazuje na to, że gospodarstwo skarżącego nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych wymaganej do przyznania renty strukturalnej. Ustalono, w wyniku kontroli na miejscu w dniach [...] stycznia 2010 r., oraz [...] lutego 2011 r., że gospodarstwo rolne skarżącego w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej i w dniu przekazywania nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych tj. 3,00 ha do przyznania reny strukturalnej. Faktycznie stanowiło powierzchnię 2,90 ha. Działka ewidencyjna nr 86 zlokalizowana w [...] o deklarowanej powierzchni 2,07 użytków rolnych od wielu lat nie jest użytkiem rolnym, bowiem w przeważającej części jest zalesiona oraz zdegradowana rolniczo. Faktyczny jej stan użytkowy został ujawniony przez kontrolę na miejscu. Powyższe okoliczności stanowiły przesłanki wznowienia postępowania, gdyż było istotną dla sprawy okolicznością, która istniała w dniu wydawania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, a o której to okoliczności organ wydający tą decyzję nie wiedział. Natomiast zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na działce ewidencyjnej nr 86 jeszcze przed przekazaniem gospodarstwa rolnego przez następcę skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej Kazimierzowi Jargotowi.

Sąd I instancji stwierdził, że warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm.). W § 4 pkt 5 powyższego rozporządzenia jednym z warunków przyznania renty strukturalnej było posiadanie do przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych. We wniosku o przyznanie renty strukturalnej skarżący deklarował do przekazania gospodarstwo rolne o powierzchni 3,18 ha użytków rolnych składającego się z 6-ciu działek zlokalizowanych w obrębie [...].

Zdaniem Sądu I instancji w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że na spornej działce ewidencyjnej wchodzącej w skład przekazywanego gospodarstwa tylko jej część można było zakwalifikować do użytku rolnego. Pozostała część tej działki stanowiła wieloletni las. Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych sprawy zdjęć rosnące na części działki rolnej drzewa to kilkuletni las, który nie mógł – z uwagi krótki upływ czasu od daty złożenia wniosku do daty kontroli – pojawić się dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Na powyższe wskazuje kilkumetrowa wysokość i grubość pni drzew. Zatem nie mogły to być samosiewy, które nastąpiły po złożeniu wniosku, ponieważ te byłyby mało widoczne. Ponadto powyższy stan spornej działki ewidencyjnej w okresie rozpatrywania wniosku i przyznania renty strukturalnej skarżącemu potwierdzają zdjęcia satelitarne z 2006 r.

Sąd I instancji podkreślił, że mając na uwadze treść protokołów kontroli, dokumentację zdjęciową, zdjęcia lotnicze i treść zeznań świadków organ odwoławczy mógł odstąpić od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu (dowód z opinii biegłego leśnika), ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wiek lasu na pozostałej części działki uprawniał do stwierdzenia, że gospodarstwo rolne skarżącego w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej i w dniu przekazywania nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych tj. 3,00 ha wymaganej do przyznania reny strukturalnej.

Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem ewentualnych kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.). Powołując się na naruszenie przepisów prawa przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu podał, że wznowienie z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania renty strukturalnej nastąpiło przy braku nowych okoliczności faktycznych, a także nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji dotychczasowej, nie znanych organowi, który wydał decyzję.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił ponadto, że w sprawie winien być powołany biegły leśnik na okoliczność wieku ujawnionych na działce nr ewid. 86 drzewek i opierając się wyłączenie na zdjęciach określił je, jako "wieloletnie". Powyższe wyklucza, zdaniem sądu I instancji by wyrosły one po złożeniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Skarżący podkreślił, że powierzchnia działki o nr. ewid. 86 przeznaczona była na działalność rolniczą. Została zweryfikowana i określona na nowo przez organ "wizualnie", bez wykonania pomiarów z wykorzystaniem specjalistycznych urządzeń.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób przyjąć, iż w sytuacji, gdy organ dysponuje zdjęciami satelitarnymi działki z 2006 r., w dniu wydania decyzji nie posiadał wiedzy na okoliczność stanu zalesiania i użytkowania rolniczego działki. Organ ma obowiązek weryfikacji powierzchni gospodarstwa rolnego, czego zabrakło.

Skarżący podniósł, że raport z kontroli administracyjnej nie istniał w chwili wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej i nie może być traktowany, jako nowy dowód istniejący, a nieznany organowi.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś Dyrektor Mazowieckiego ARMiR w Warszawie, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, co uzasadniało rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zasadniczo koncentrują się wokół zagadnienia braku podstaw wznowienia postępowania administracyjnego oraz wadliwego przeprowadzenia postępowania przed Sądem I instancji na podstawie "niepełnych" dowodów w postaci fotografii satelitarnej działki z 2006 r. Skarżący wskazywał, że wznowienie postępowania nastąpiło w sytuacji braku nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych wówczas organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego skarżący upatruje w innej ocenie tych samych dowodów i wykazaniu, że w sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że nie są to nowe dowody i nie było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a przez to nie ma podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu renty strukturalnej oraz odmowy przyznania tej renty. Zarzuty te były także podnoszone przed Sądem I instancji i dokonano ich prawidłowej oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zbadał zastosowanie przez organ trybu wznowienia postępowania. W rozpatrywanym przypadku jako podstawę wskazano z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub 145b albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub art.145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2010 r. oraz jej uzupełnieniu w dniu [...] lutego 2011 r. ustalono niewątpliwie, że stan działki nr . ewid 86 nie odpowiada stanowi deklarowanemu we wniosku o przyznanie renty strukturalnej przez skarżącego. Powierzchnia działki, potwierdzona podczas kontroli na miejscu, wykazała, iż gospodarstwo skarżącego nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych tj. 3,00 ha tak w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej jak i w dniu jego przekazania córce. Kontrola na miejscu i jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten oczywiście nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej.

W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienione są dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach podstawy wznowienia. Powyższe wynika ze sformułowania ww. przepisu "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji (tu - protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej, albo nowego dowodu, które spełniają, każde z nich z osobna, pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. W piśmiennictwie i w orzecznictwie wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (zob. np. B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, B. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2009 r., III SA/Wr 110.09, niepubl).

W realiach rozpoznawanej sprawy nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Wynikają one z ustaleń protokołu kontroli z [...] stycznia 2010 r., oraz jej uzupełnienia w dniu [...] lutego 2011 r.. Wynika z nich, iż na działce ewidencyjnej nr 86 wchodzącej w skład przekazywanego gospodarstwa stwierdzono, iż tylko jej część można było zakwalifikować do użytku rolnego. Pozostały fragment tej działki stanowił wieloletni las. Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych sprawy zdjęć (stanowiących załącznik do protokołu kontroli) rosnące na części działki rolnej drzewa to kilkuletni las, który nie mógł – z uwagi krótki upływ czasu od daty złożenia wniosku do daty kontroli – pojawić się dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Na powyższe wskazuje kilkumetrowa wysokość i grubość pni drzew. Przy kilkumetrowej wysokości drzew porastających działkę nr 86, oraz określonych rocznych przyrostach (sosny i brzozy) ewentualne błędy w ocenie wieku lasu nie mogą wykluczyć istnienia tych drzew na działce w dniu jej przekazywania. Mając na uwadze powyższe względy organ, a następnie Sąd I instancji trafnie wskazały, że w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego leśnika do ustalenia wieku lasu. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy można było odstąpić od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego leśnika. Wiek lasu (ustalony podczas kontroli na miejscu) uprawniał do stanowiska, że gospodarstwo rolne skarżącego w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych tj. 3,00 ha.

Na tym tle należy uznać, że trafnie organy, a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania. Trafnie również dokonano analizy i oceny materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. Organ również trafnie wykazał dlaczego zeznania świadków były niepełne ogólnikowe i sprzeczne ze sobą. Z tych względów nie dał on im wiary opierając się na dokumentach zwłaszcza w postaci protokołu z kontroli

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej określonego w pkt 3 wskazać należy, że jest on nietrafny. Stan spornej działki potwierdzają m.in. jej zdjęcia satelitarne z roku 2006 r., oraz nowe fotografie (wykonane podczas kontroli na miejscu) stanowiące załączniki do protokołów kontroli. Tymczasem autor skargi kasacyjnej upatruje, że organ ustalił stan działki nr 86 jedynie na podstawie zdjęć satelitarnych z 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że fotografia należy do dowodów o charakterze wizualnym, które utrwalają określony przedmiot, zdarzenie lub stan (por. K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2007, komentarz do art. 308, teza 1). To między innymi na ich podstawie (ale nie jedynie) organ ustalił stan faktyczny sprawy. Został on następnie prawidłowo skontrolowany przez Sąd I instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że ustalenie obszaru, dla których przyznawana jest płatność rolna w postaci renty strukturalnej, następuje na podstawie fizycznej inspekcji działek podczas kontroli na miejscu co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. W tej sprawie obszar ten został stwierdzony i ustalony w oparciu o dane z protokołu kontroli na miejscu . Na jej podstawie wykazano, że gospodarstwo rolne skarżącego tak w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej jak i w dniu jego przekazania nie stanowiło minimalnej powierzchni użytków rolnych tj. 3,00 ha określonych w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.