Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 75/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]"[...] Spółdzielni [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006r. sygn. akt I SA/Wa 820/06 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Spółdzielni [...] w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 820/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w S. "[...]" na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Kopalnię [...] "[...]" w S. prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] m, położonego w S. przy ul. [...] oraz nabycie własności pawilonu handlowego znajdującego na tym gruncie.

Decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze. Po rozpatrzeniu skargi PSS "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2610/03, uchylił tę decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem organ nie odniósł się do okoliczności, że przed sądem w K. toczy się postępowanie z powództwa PSS "[...]" o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli, w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury ponownie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W pierwszej kolejności ustalił czy odwołanie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest podmiot posiadający interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Ministra Infrastruktury materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że istniało prawo zarządu przedmiotowego gruntu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Przesądza o tym decyzja Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] września 1986 r. m.in. dotycząca działki nr [...] i pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. uchylił wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. akt [...] i umorzył postępowanie z powództwa PSS "[...]" o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż powód cofnął pozew zrzekając się roszczenia. W ocenie Ministra odwołujący się nie posiadał praw rzeczowych do działki objętej decyzją, a także nie jest prowadzone postępowanie dotyczące takiego prawa (art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym odwołujący się nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Organ podkreślił również, że interes prawny nie wynika z poniesionych nakładów na budynek usytuowany na nieruchomości. Jest to jedynie interes faktyczny nie objęty dyspozycją art. 28 k.p.a. Roszczenia w tym zakresie są rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury PSS "[...]" zarzuciła naruszenie zasady res iudicata oraz art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2002 r. 153, poz. 1270, ze zm.) oraz błąd w ustaleniach faktycznych, co do istnienia zarządu po stronie Kopalni [...] "[...]" w S.. Skarżąca podkreśliła, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2005 r. wskazał organowi odwoławczemu na datę wniesienia odwołania przez PSS "[...]" mającą zasadnicze znaczenie w sprawie. Minister Infrastruktury, pomimo że stanowisko Sądu było dla niego wiążące, ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, przy zachowaniu tożsamości przedmiotu oraz stron postępowania i w tym samym stanie faktyczno-prawnym. Skarżąca zarzuciła także, że organ błędnie przyjął, że Kopalnia [...] "[...] legitymowała się zarządem, zgodnie z decyzją Geodety Miejskiego w S. z dnia [...] września 1986 r., aktualizującą opłaty z tytułu zarządu. Decyzja aktualizująca opłaty nie może stanowić podstawy prawnej dla ustanowienia zarządu w rozumieniu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wiec na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2005 r. strona skarżąca poinformowała ponownie, że wystąpiła do Sądu Rejonowego w S. z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 820/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostały związane oceną prawną wyrażoną w wyroku zapadłym w sprawie. Uchylając decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Sąd stwierdził w szczególności, że skoro w dniu wniesienia odwołania od decyzji uwłaszczeniowej przed Sądem Apelacyjnym w K. zawisła sprawa cywilna z powództwa PSS "[...]", realizującej przysługujące jej roszczenie z art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to umarzając postępowanie odwoławcze z braku legitymacji odwołującej się Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ orzekający w sprawie prawidłowo zatem w pierwszej kolejności zbadał czy odwołanie od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] było wniesione przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem tylko taki wniosek mógł stanowić podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być więc wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. A zatem aby uznać podmiot za stronę postępowania uwłaszczeniowego niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Sąd podał, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejście w życie przedmiotowej ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości). W sprawie bezsporne było, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. uchylił wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. sygn. akt [...] i umorzył postępowanie z powództwa PSS "[...]" o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 204 ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, gdyż powód cofnął pozew ze zrzeczeniem się roszczenia. Na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przez PSS "[...]" w S. zakończyło się prawomocnym postanowieniem o oddaleniu wniosku i zasiedzenie tej nieruchomości. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro Minister wykonał zalecenia wyroku z dnia 28 lutego 2005 r., a skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w postępowaniu, to nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia zasady res iudicata. Wskazał, że wada określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi, gdy rozstrzygnięto ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną nie uchylając poprzedniej decyzji. Nie wystąpiło to w sprawie, bowiem Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Odnosząc się do zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych w kwestii ustanowienia zarządu na rzecz Kopalni [...] "[...]" w S., Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie jest kontrola legalności orzeczenia o uwłaszczeniu, a jedynie kwestia uprawnienia Spółdzielni do wniesienia odwołania.

W skardze kasacyjnej PSS "[...]" zarzuciła nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) bowiem - zdaniem skarżącej - Sąd orzekł w sprawie w warunkach tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia i tożsamości stron, które były przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 134 i art. 135 art. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie dokonanie analizy merytorycznej wszystkich zarzutów podniesionych w skargach (m. in. zarzutu braku posiadania prawa "zarządu", a które miały istotny wpływ na wynik sprawy), a także naruszenie art. 141 § 4 ustawy przez przyjęcie, że Minister nie naruszył prawa (Kopalnia nie mogła być uwłaszczona z dniem 5 grudnia 1990 r., bowiem w tej dacie grunt nie stanowił jeszcze własności Skarbu Państwa). Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi PSS "[...]" wskazała, że przy tym samym stanie faktyczno-prawnym jaki miał miejsce w dniu wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] oraz tych samych stronach, Sąd stwierdził uprzednio, iż ze względu na tocząca się przed Sądem Okręgowym w K. sprawę z powództwa Spółdzielni (w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w dniu wniesienia odwołania zachowała ona prawa strony i odwołanie jej powinno być merytorycznie rozpoznane. Skarżąca podkreśliła, że wyrok został wydany po powzięciu informacji przez Sąd informacji, że Spółdzielnia cofnęła powództwo w postępowaniu apelacyjnym. Ten fakt nie miał znaczenia dla zasadności przyjęcia prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem cofnięcie powództwa miało miejsce po złożeniu odwołania od decyzji Wojewody Ś.. Skarżąca podniosła, iż cofnęła powództwo ze względu na uzyskanie informacji, iż uwłaszczenie nie mogło zostać dokonane z pominięciem istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. statusu prawnego nieruchomości, tak co do zarządu, jak i co do własności. Ponieważ Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu, a Kopalnia nie mogła być uwłaszczona, to w konsekwencji również Spółdzielnia nie mogła domagać się uwłaszczenia w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość stała się mieniem Skarbu Państwa dopiero w dniu [...] listopada 1997 r. mocą decyzji Wojewody znak [...]. Zdaniem skarżącej Sąd z naruszeniem art. 134, 135 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominął analizę merytoryczną wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i podważały w sposób zasadniczy legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Ś.. Wojewoda na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził z dniem [...] grudnia 1990 r. nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] m2 położonego w S. przy ul. [...] oraz nabycie własności pawilonu handlowego wybudowanego w latach siedemdziesiątych ze środków finansowych "[...]" i przez Spółdzielnię użytkowanego, na rzecz Kopalni [...] Porąbka -Klimontów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W ocenie skarżącej zachodziła nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na to, że sprawa była już prawomocnie osądzona. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2610/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Zasadniczym motywem rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez wydanie rozstrzygnięcia mimo, iż rozparzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (w sprawie z powództwa PSS "[...]" wytoczonego w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Orzeczenie sądu powszechnego mogło decydować bowiem o powstaniu chronionego prawem interesu po stronie skarżącej, uzasadniającego merytoryczne rozpoznanie jej odwołania.

Uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowało, że sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu przez organ administracji, który obowiązany był uwzględnić okoliczności wskazane w wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Skarga na wydaną w rezultacie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] wszczynała natomiast odrębną i nową sprawę sądowoadministracyjną. Zaskarżona tak decyzja podlegała ocenie przez Sąd z punktu widzenia legalności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Nie można zatem mówić o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej, bowiem wyrok z dnia 19 września 2006 r. dotyczył odrębnej i późniejszej decyzji administracyjnej.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca wywodzi z pojęcia res iudicata obowiązek przyjęcia przez sąd administracyjny - w wyroku wydanym na skutek zaskarżenia ponownie zapadłej w sprawie decyzji - identycznej wykładni i ustaleń jak we wcześniejszym wyroku. Jest to stanowisko nieuzasadnione na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzygając sprawę odnosi stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu do obowiązujących przepisów prawa i rozstrzyga sprawę w całokształcie. Nie ograniczają natomiast kognicji Sądu wyroki uchylające poprzednie decyzje, nawet jeżeli zapadły w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Przyjęcie przez Sąd odmiennego rozstrzygnięcia stanowić może ewentualnie zarzut naruszenia prawa przez błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie, lecz nie oznacza orzekania w sprawie prawomocnie osądzonej w myśl art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. i nie jest przyczyną nieważności rozstrzygnięcia.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrok z dnia 28 lutego 2005 r. został wydany w innych okolicznościach, aniżeli zaskarżony wyrok z dnia 19 września 2006 r. Co prawda Sąd przed wydaniem pierwszego z wyroków uzyskał wiedzę o cofnięciu powództwa skarżącej wytoczonego w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzeniu postępowania przed sądem apelacyjnym, to jednak uznał, że według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji kwestia istnienia zagadnienia wstępnego w sprawie wymagała szerszego wyjaśnienia w administracyjnym postępowaniu dowodowym. Decyzja została zatem uchylona w celu uzupełnienia i uwzględnienia w przepisanym trybie okoliczności pominiętych przez organ.

Minister, ponownie rozpatrując sprawę, mógł natomiast wydać rozstrzygnięcie identyczne z poprzednim, jeżeli po rozważeniu okoliczności wskazanych w wyroku, doszedł do przekonania, że nie zachodzą już ani przesłanki do zawieszenia postępowania (inne postępowanie zostało zakończone - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) ani przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na brak istnienia po stronie skarżącej (wnoszącej odwołanie) interesu chronionego prawem (umorzenie postępowania prowadzonego przez skarżącą w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W pozostałym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić. Skarżąca podniosła, iż Sąd naruszył art. 134, 135 jak również 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie wskazanych przez nią wad decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], której dotyczyło odwołanie. Należy zauważyć, że zagadnienia te wykraczały poza granice sprawy, która dotyczyła zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, a nie meritum sprawy o nabycie użytkowania wieczystego przez Kopalnię [...] "[...]" w S.. Kontrola legalności decyzji i aktów z nią powiązanych (art. 134, 135 p.p.s.a.), a także utrwalone w uzasadnieniu wyroku efekty tej kontroli (art. 141 § 4 p.p.s.a.) muszą się natomiast mieścić w tych granicach.

Mając na względzie, iż zaskarżony wyrok nie naruszał prawa, skarga kasacyjna podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.