Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 886/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2017 r. Rada Powiatu (dalej też jako "Rada Powiatu") – wskazując w podstawie prawnej na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej w skrócie "p.r.d.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokość kosztów z tym związanych (zwaną też dalej "Uchwałą"). W uchwale te ustalono: wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi w odniesieniu do wyszczególnionych kategorii pojazdów (§ 1), dla tych pojazdów także wysokość opłat netto za 1 dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę (§ 2), a także koszty związane z usunięciem pojazdów z drogi (w wysokości 70% opłaty określonej w § 1 Uchwały – § 3). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 5). Ponadto postanowiono o: utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z [...] października 2016 r. Nr [...] [powinno być: Nr [...] – uw. Sądu] (§ 4), a także o czasie obowiązywania Uchwały – że mianowicie "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W., ale nie wcześniej niż z dniem [...] stycznia 2018 r. i obowiązuje do dnia [...] grudnia 2018 r." (§ 6).

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (sygn. Pa [...]) P. T. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. – polegającego na ustaleniu w Uchwale wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów – wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego, a materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił art. 130a ust. 6 p.r.d., który wiąże uchwalaną wysokość opłat i kosztów z: "koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2" oraz "kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Maksymalne stawki opłat – podlegające corocznej waloryzacji (art. 130a ust. 6b p.r.d.) – zostały określone w art. 130a ust. 6a p.r.d. Z kolei wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

Dalej Prokurator wskazał, że analiza Uchwały w kontekście postanowień ww. obwieszczenia wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, maksymalną stawkę opłat oraz kosztów wskazaną w obwieszczeniu. Tymczasem w świetle art. 130a ust. 6 p.r.d. uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, zaś wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a–6d p.r.d. będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" (co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały) wyłącznie powyższych przesłanek.

Zdaniem Skarżącego w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli, w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca, ustalając wysokość poszczególnych stawek, nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji.

W ocenie Prokuratora zaskarżone postanowienia Uchwały nie czynią zadość wymogom zawartym w art. 130a ust. 6 p.r.d. Można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu maksymalnych stawek była możliwość uchwalenia ich w określonej wysokości, albowiem bardzo enigmatyczne, składające się zaledwie z kilku zdań, uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w Uchwale z uwzględnieniem specyfiki powiatu, którego dotyczy.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] (dalej też jako "Starosta") wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W jego ocenie nie można zgodzić się z zarzutem, że postanowienia Uchwały zostały wydane z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 p.r.d. Podjęcie przedmiotowej uchwały było bowiem poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu nowotomyskiego (zwanego też dalej "Powiatem"), ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że określenie stawek opłat, które nastąpiło w skarżonej Uchwale, było arbitralne, pomijało rzeczywiste koszty realizacji zadania, a opłaty te są stawkami maksymalnymi lub oscylują w tej granicy. Albowiem – jak wskazał Starosta – w toku prac nad Uchwałą wzięto pod uwagę obowiązujące na terenie Powiatu stawki za usługi, o których mowa w Uchwale. W szczególności wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi na parking strzeżony ustalono w oparciu o przeprowadzone rozmowy z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów. Umowa na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym z [...] marca 2018 r. została zawarta w trybie zapytania ofertowego ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu, na które odpowiedział tylko jeden przedsiębiorca. W jego ofercie zostały ujęte ceny jednostkowe za wykonanie poszczególnych usług określonych w zapytaniu ofertowym, które zostały przedstawione przez niego w załączonym formularzu (w aktach sprawy). Z powyższego wynika, że przyjęte w Uchwale wysokości opłat odpowiadają kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu. W szczególności przyjęte wysokości opłat odpowiadają rzeczywistym stawkom rynkowym utrzymującym się na jego obszarze, czego potwierdzeniem są wartości wynikające z ww. umowy. Tym samym organ podejmując Uchwałę uwzględnił zarówno faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów, jak i obowiązek zapewniania sprawnej realizacji zadań określonych w ust. 1 i 2 art. 130a p.r.d. Nie można zatem jemu zarzucić, że działał z naruszeniem bądź z przekroczeniem normy kompetencyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zasady kontroli sądowej

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

2. Przedmiot kontroli sądowej

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokość kosztów z tym związanych.

2. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] stycznia 2018 r. poz. 178), weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia i ma obowiązywać do [...] grudnia 2018 r. (§ 6 Uchwały).

3. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d.").

3. Charakter prawny Uchwały i związane z tym wymagania

1. Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA).

2. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

3. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

4. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

5. W ocenie Sądu regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

4. Wymagania dla zaskarżonej Uchwały

1. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

2. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

3. Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

5. Ocena zaskarżonej Uchwały

1. W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

2. Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w Uchwale określona na maksymalnym dozwolonym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. – obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

3. Lektura Uchwały oraz materiałów przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu sprawia, iż trudno odmówić racji autorowi skargi, gdy twierdzi, że można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu maksymalnych stawek była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Przede wszystkim – jak wskazuje Prokurator – bardzo enigmatyczne, składające się zaledwie z kilku zdań, uzasadnienie Uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w Uchwale (pomimo wezwania o uzupełnienie akt sprawy, organ nie przedłożył Sądowi tego uzasadnienia, stąd w tym zakresie należało się oprzeć na niezakwestionowanych przez organ twierdzeniach Prokuratora). Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę, ani przedłożone Sądowi przez organ materiały. W konsekwencji twierdzenia autora odpowiedzi na skargę, że cyt.: "Podjęcie przedmiotowej uchwały było (...) poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu nowotomyskiego, ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a PRD", są całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania takich analiz, podobnie jak i "przeprowadzonych jakoby rozmów z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów (brak notatek z takich rozmów). Jako właściwe uzasadnienie dla przyjętych stawek nie może służyć wzmiankowana w skardze i udokumentowana w przedłożonych materiałach umowa na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym, zawarta [...] marca 2018 r. w trybie zapytania ofertowego ogłoszonego w BIP – i to przynajmniej z dwóch względów. Po pierwsze, do wszczęcia ww. procedury i zawarcia umowy doszło ponad cztery miesiące po podjęciu zaskarżonej Uchwały (zapytanie ofertowe z [...] marca 2018 r.), a więc nie sposób racjonalnie twierdzić, że dane zebrane w toku tej procedury posłużyły Radzie Powiatu do skalkulowania przyjętych w Uchwale wysokości opłat i kosztów. W tym przypadku oddziaływanie mogło być co najwyżej odwrotne – to stawki ujęte w Uchwale mogły wpłynąć na treść składanych ofert. Po drugie, wynikające z tej umowy (a ściślej: z oferty przedsiębiorcy z [...] marca 2018 r., która stanowiła podstawę zawarcia umowy) koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są niższe – i to w wielu przypadkach: znacząco – od tych uchwalonych przez Radę. Obrazuje to poniższe zestawienie (wg porządku: dane z Uchwały / dane z oferty):

1) wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi:

. za rower lub motorower –113 zł / [...] zł,

. za motocykl – [...] zł / [...] zł,

. za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – [...] zł / [...] zł;

2) wysokości opłat netto za 1 dobę przechowywania pojazdu:

. za rower lub motorower – [...] zł / [...] zł,

. za motocykl – [...] zł / [...] zł,

. za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t – [...] zł / [...] zł,

. za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – [...] zł / [...] zł.

4. Powyższe zestawienie dowodzi, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

5. Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w całości.