Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a, par. 207 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska(spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 roku sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Województwa [...] kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), nałożył na Województwo [...] obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 października 2014 r. robót budowlanych polegających na demontażu 2 szt. drzwi ewakuacyjnych, wykonaniu w otworach drzwiowych stałej przegrody budowlanej o odporności ogniowej REI 120 na poziomie pierwszego piętra w budynku Urzędu Marszałkowskiego, usytuowanego na działce nr 402/62 na nieruchomości przy Al. A nr 8 w Ł.

Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, iż nieruchomość przy Al. A nr 8 w Ł. (działka nr 402/62) jest własnością Województwa [...] i jest w całości zabudowana budynkiem Urzędu Marszałkowskiego; nieruchomość przy Al. A nr 10 w Ł. (działka nr 402/129) jest własnością Skarbu Państwa, a jej wieczystym użytkownikiem jest Spółka A z o.o. Podczas prowadzonego równolegle postępowania dotyczącego wykonywania robót budowlanych na nieruchomości przy Al. A nr 10 organ badał m.in. ich wpływ na wyjścia ewakuacyjne z budynku Urzędu Marszałkowskiego stwierdzając, że w budynku Urzędu Marszałkowskiego w poziomie pierwszego piętra, znajdują się 2 szt. drzwi ewakuacyjnych (jedne w elewacji wschodniej i jedne w elewacji zachodniej), prowadzące na pasaż dla pieszych położony na terenie nieruchomości przy Al. A nr 10. Dalej, iż roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworów drzwiowych i montażu 2 szt. drzwi ewakuacyjnych w przedmiotowym budynku, zostały wykonane w ramach robót budowlanych polegających na montażu instalacji wentylacji oddymiania szybu windowego (wentylacja pożarowa) zrealizowanych przez Zarząd Nieruchomości Województwa [...] na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia 17 kwietnia 2012 r. Jednocześnie jednak analiza projektu budowlanego, będącego załącznikiem do w/w decyzji wykazała, że w/w projekt budowlany nie określa w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy swoim zakresem opracowania obejmuje wykonanie otworów drzwiowych i montaż 2 szt. drzwi ewakuacyjnych.

Mając na uwadze poczynione ustalenia organ wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem o zakres udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W odpowiedzi organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] nie obejmował robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów drzwiowych i montażu 2 szt. drzwi ewakuacyjnych na poziomie pierwszego piętra w opisanym budynku. Wobec powyższego PINB postanowił nałożyć na Województwo [...] obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2013 r. ekspertyzy technicznej, wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczącej prawidłowości wykonania opisanych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A z o.o. na w/w postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien wziąć pod uwagę możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na zasadach określonych w art. 9 ustawy.

W dniu 19 grudnia 2013 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 rozporządzenia, załączył ekspertyzę określającą warunki ewakuacji oraz dojazdu pożarowego dla budynku oraz pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. PINB wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju ze stosownym wnioskiem a w odpowiedzi Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy, z wnioskiem o upoważnienie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może wystąpić wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania jakichkolwiek wniosków, składanych przez inne podmioty niż ten organ. W toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, w celu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

PINB uzyskał nadto informację z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, że odporność ogniowa zewnętrznej ściany budynku Urzędu Marszałkowskiego powinna być nie mniejsza niż REI 120. Mając na uwadze poczynione ustalenia oraz brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nałożył obowiązek wykonania wskazanych decyzją prac w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W terminie prawem przewidzianym Zarząd Województwa [...] wniósł odwołanie zarzucając naruszenie § 272 ust. 3 w związku z § 232 ust. 4 rozporządzenia wskutek wadliwego zastosowania polegającego na przyjęciu, iż przepisy te mają zastosowanie względem budynków już istniejących w sytuacji, gdy z brzmienia § 272 wynika jednoznacznie, iż odnosi się do budynków nowopowstałych – wznoszonych, nie ma zatem zastosowania w stosunku do obowiązków przywrócenia stanu poprzedniego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin – 30 kwietnia 2015 r., w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona przed wykonaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowych otworów drzwiowych winna wcześniej uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę stosownie do zapisu art. 28 ustawy, ponieważ wykonanie ich nie zostało zwolnione przez ustawodawcę z takiego obowiązku. Innymi słowy wykonanie w/w robót budowlanych nie mieści się w zamkniętym katalogu robót budowlanych, zawartym w art. 29 ustawy, wymagających dokonania co najwyżej zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, iż wykonanie otworów drzwiowych i zamontowanie w nich drzwi ewakuacyjnych mieści się w legalnej definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy), tym samym w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w analizowanej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, a nie z budową. Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy. Mając natomiast na uwadze, iż roboty budowlane związane z wykonaniem otworów drzwiowych zostały zakończone, w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis, o którym mowa powyżej, przewiduje odpowiednie stosowanie do wykonanych robót budowlanych art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może więc nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w art. 5 ustawy, który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych. Stosując zatem na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 2 do wykonanych robót budowlanych organ administracyjny winien ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz ustalić czy ich wykonanie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 2 ustawy). Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie zastosował w analizowanej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji nie mógł orzec inaczej z uwagi na fakt, że orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby pozostawieniem otworów drzwiowych, które naruszają unormowania zawarte w rozporządzeniu. Wbrew twierdzeniom strony, nakazanie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego polegającego na odtworzeniu istniejących w tym miejscu otworów okiennych nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż stan poprzedni przestał istnieć w momencie dokonania wtórnego podziału działek, a przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane już po tym fakcie. Z kopii fragmentów archiwalnej dokumentacji budowlanej wynika, iż otwory okienne rzeczywiście istniały w miejscu zrealizowanych otworów drzwiowych i wówczas (tj. w 1973 r. - data oddania budynku do użytkowania) ściana z otworami okiennymi nie naruszała unormowań zawartych w rozporządzeniu, ponieważ nie znajdowały się w granicy działek. Natomiast, jak wynika z wniosku inwestora z dnia 19 grudnia 2013 r. środkowy obiekt (wieżowiec) obecnie będący Budynkiem UM został przejęty do Skarbu Państwa w roku 2002 a działka została wydzielona dokładnie po granicy przedmiotowego obiektu, bez otoczenia. Działka, a tym samym budynek graniczy z działkami należącymi od północy, wschodu i zachodu do firmy Spółka A z o.o., od południa do Gminy Miasta Ł. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe roboty budowlane wykonano w roku 2012, zatem już po wtórnym podziale działek dokonanym w 2002 r., a więc w całkowicie odmiennym stanie faktyczno-prawnym aniżeli w momencie gdy obiekt oddawany był do użytkowania w 1973 r. Organ stwierdził iż skoro inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane z naruszeniem przepisów określających warunki techniczne oraz istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, PINB prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Decyzje takie kończą postępowanie naprawcze.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie miały one wpływu na treść niniejszej decyzji z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Dodatkowo, przepisy techniczne nie odnoszą się jedynie do projektowanych obiektów budowlanych. Gdyby przyjąć za słuszne twierdzenie strony skarżącej w tym zakresie niemożliwym stałoby się doprowadzenie istniejących obiektów budowlanych do stanu zgodnego z przepisami szeroko rozumianego Prawa budowlanego, a taki jest cel postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Zarząd Województwa [...] zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wskutek jego niezastosowania oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 272 ust. 3 i w związku z § 232 ust. 4 rozporządzenia wskutek wadliwego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy te mają zastosowanie względem budynków już istniejących w sytuacji gdy z brzmienia § 272 wynika jednoznacznie, iż odnosi się do budynków nowopowstałych – wznoszonych, nie ma zatem zastosowania w stosunku do obowiązków przywrócenia stanu poprzedniego.

Strona wywiodła w uzasadnieniu, iż niedopuszczalność stosowania działu IV rozporządzenia w stosunku do budynków już istniejących i użytkowanych wynika także z § 207 rozporządzenia, który nakazuje stosowanie przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego także do budynków istniejących, jednakże tych w których stwierdzono zagrożenie dla życia ludzi. Należy także uwzględnić szczególne położenie budynku, trzy jego ściany znajdują się w granicy działki, a granice te powstały wskutek wtórnego podziału nieruchomości już zabudowanej. Wszystkie ściany, włącznie ze zlokalizowanymi w granicach, posiadają na całej swej wysokości, na każdej kondygnacji, otwory okienne, które nie spełniają warunku odporności ogniowej REI 120. Nałożenie warunku wykonania przegrody o odporności REI 120 o powierzchni 2,5m² w miejscu gdzie znajdowało się zwykłe okno i przylegającej do ściany, w której znajdują się okna bez wskazanej odporności ogniowej od poziomu parteru aż do XV piętra jest nieuzasadnione i niecelowe. Wykonanie obowiązku doprowadziłoby do sytuacji, w której w jednym miejscu ściany miałaby powstać ściana o ogniotrwałości REI 120 i grubości 18 cm, a w pozostałej części XV piętrowego budynku pozostanie ściana o ogniotrwałości REI 60 z otworami okiennymi.

Strona zwróciła nadto uwagę, iż § 272 ust. 3 rozporządzenia jest zastosowany niewłaściwie, gdyż istniejąca ściana zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej dokonaniu, ani w dniu wykonania spornych robót budowlanych nie mogła i nie może być ścianą oddzielenia pożarowego. Zgodnie bowiem z § 232 ust. 2 rozporządzenia, w ścianie oddzielenia pożarowego łączna powierzchnia otworów nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, co w wypadku przedmiotowej ściany jest wielokrotnie przekroczone. Oznacza to, iż ściana ta nie może być uznana za ścianę oddzielenia pożarowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem kwestionowanych rozstrzygnięć.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co skutkuje ich uchyleniem.

Kwestionowaną decyzją, utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakładające na inwestora obowiązek wykonania w zakreślonym terminie robót budowlanych polegających na demontażu 2 szt. drzwi ewakuacyjnych, wykonaniu w otworach drzwiowych stałej przegrody budowlanej o odporności ogniowej REI 120 na poziomie pierwszego piętra w budynku Urzędu Marszałkowskiego, usytuowanego na działce nr 402/62 na nieruchomości przy Al. A nr 8 w Ł. I choć okoliczności sprawy wskazują, że zastosowany przez organ tryb postępowania naprawczego przewidziany w art. 51 ust. 1 ustawy jest prawidłowy, to jednak, zdaniem sądu nie zostały należycie wyjaśnione wszelkie okoliczności niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia, co czyni je przedwczesnym.

Przede wszystkim zgodzić należy się z poglądem organu, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b ustawy, zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a jest niesporne, że takie właśnie roboty zostały wykonane, to znajduje zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Co do zasady podkreślenia również wymaga, wbrew zapatrywaniom strony skarżącej, że właściwą drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu innych robót budowlanych niż wzniesienie obiektu budowlanego, jest postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas to organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiący podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli (por. Prawo Budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 556-556, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 510/08, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1483/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 177/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 926/11- wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające i poczynione ustalenia faktyczne okazały się być niewystarczające dla wydania decyzji w oparciu o wskazany przez organ przepis.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie okazała się możliwość zastosowania, dla oceny możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do tegoż zagadnienia stwierdzić należy, że w § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia ustanowiono ogólną zasadę, że przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, ale z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z kolei przepis § 207 ust. 2 wskazuje, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Stosownie zaś do § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia, przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela przy tym wykładnię wskazanych przepisów przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13 sierpnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 327/09, że "uwzględnienie § 2 ust. 2 i 3a /wg. aktualnego stanu prawnego/ przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie". Tym samym przesłankami zastosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących jest stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, i że budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Kwestia użytkowania budynku, w którym inwestor wykonał samowolnie prace budowlane nie budzi w przedmiotowej sprawie wątpliwości. Nie można jednak odmówić słuszności zarzutom strony skarżącej, że organ nie poczynił ustaleń, co do tego czy budynek zagraża życiu ludzi. Tę ostatnią przesłankę badać i oceniać należy przez pryzmat przepisów regulujących kwestię bezpieczeństwa pożarowego, a w szczególności § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 109, poz. 719) wskazującego, kiedy użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i pozostaje taką przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie należy odwołać się także do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380ze zm.) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (m.in.) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno - budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji – art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów nie sposób nie dostrzec, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego posłużył się jedynie informacją pisemną Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł., której nie sposób zakwalifikować jako uzgodnienia z właściwym organem stosownie do zapisów § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia zwłaszcza, że i ekspertyza przewidziana wskazanym uregulowaniem, która podlegać winna uzgodnieniu, nie została w sprawie sporządzona. Niewątpliwie pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej nie jest równoznaczne z uzgodnieniem z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Nadto, o ile nie budzi wątpliwości, iż budynek Urzędu Marszałkowskiego w Ł. został przebudowany - wykonano otwory drzwiowe i zamontowano 2 szt. drzwi ewakuacyjnych – i jest użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia, to jednocześnie organ nie przedstawił żadnego argumentu wskazującego, iż budynek zagraża życiu ludzi.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając i wyjaśniając niezbędne okoliczności pozwalające na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 p.p.s.a.

IB