Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szpitala [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 181/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 181/16 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniosek Fundacji z dnia [...] r. dotyczył wypełnienia ankiety, która była częścią projektu "Na straży kobiet w opiece okołoporodowej", realizowanego przez Fundację [...], dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie potwierdzono, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie złożony, wobec czego brak podstaw do przyjęcia, że Szpital w dniu złożenia skargi pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd I instancji przyjął, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. dalej: u.d.i.p.) mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym, wobec czego podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach K.p.a. lub P.p.s.a. Zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący zadania publiczne i istotne znaczenie ma wyłącznie rodzaj prowadzonej działalności.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej i nie ulega wątpliwości, że Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, której głównym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego - powiat (co wynika z odpisu z KRS), mieści się w zakresie podmiotowym stosowania u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618) podmiotem leczniczym działającym na podstawie tej ustawy jest między innymi przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, działający we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem także szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w judykaturze (zob. m.in. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 96/14; w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 416/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 358/11).

W skardze kasacyjnej Szpital zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji polegających na wskazaniu, że w Szpitalu głównym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego (powiat [...]), co w ocenie Sądu wynika z odpisu KRS, podczas gdy w rzeczywistości większościowym wspólnikiem w Spółce jest podmiot prywatny posiadający 90% udziałów tj. [...] Sp. z o.o. (obecnie w wyniku przekształcenia – [...] S.A.), a jednostka samorządu terytorialnego jest wspólnikiem mniejszościowym posiadającym jedynie 10% udziałów (odpis KRS w aktach sprawy). W związku z powyższym nie jest możliwe, tak jak to uczynił Sąd, przyjęcie by Szpital był podmiotem wykonującym zadania publiczne, czy też dysponującym majątkiem publicznym, bowiem przyjmuje się, że posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego 51% wartości nominalnej udziałów w kapitale zakładowym spółki jest warunkiem sine qua non uznania spółki za publiczny podmiot leczniczy działający w formie spółki kapitałowej (tak m.in.: Z. Banaszczyk, Publiczne podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami, [w:] Formy prowadzenia działalności leczniczej, Studia Prawa Prywatnego 2016, nr 3).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że:

a) Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy to Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej "NFZ") jest wyłącznym dysponentem majątku publicznego w takiej konfiguracji, natomiast sam Szpital nie posiada i nie dysponuje majątkiem publicznym. Pogląd przeciwny prowadziłby do kuriozalnych sytuacji, gdzie każdego otrzymującego chociażby wynagrodzenie za pracę na rzecz administracji publicznej należałoby uznać za dysponenta majątku publicznego, a co za tym idzie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (przykładowo: osoba sprzątającą biura w NFZ, ogrodnik zajmujący się utrzymaniem zieleni w gminie, przedsiębiorca - wykonawca budujący drogi w ramach zamówień publicznych);

b) Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy Szpital nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, bowiem dysponentem tego majątku (przekazanego z budżetu państwa) jest wyłącznie NFZ, który jest państwową jednostką organizacyjną. To na nim spoczywa realizacja zadań z zakresu ochrony zdrowia. Szpital ma podpisaną z NFZ jedynie umowę cywilnoprawną i wykonuje na jego rzecz usługi tak jak wszyscy inni przedsiębiorcy świadczący usługi na rzecz NFZ, za które otrzymują wynagrodzenie (wynagrodzenie w rozumieniu prawa cywilnego za zrealizowanie umowy, a nie środki publiczne);

c) Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroki, na które powołuje się Sąd (str. 4 uzasadnienia wyroku), a które mają wzmacniać argumentację Sądu w tym zakresie, w rzeczywistości dotyczą zupełnie innych podmiotów, utworzonych na innej podstawie, do których stosuje się inne regulacje prawne, tj. orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 96/14 - dotyczy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/14 - dotyczy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 358/11 - dotyczy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, (wyrok wydany na gruncie nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) - co istotne dotychczas przedmiotem analizy orzecznictwa nie była kwestia, która pojawiła się na kanwie niniejszej sprawy, tj. czy podmiot leczniczy prowadzony w formie spółki prawa handlowego (podmiot leczniczy będący przedsiębiorcą, prywatny, niepubliczny) jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej;

d) Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy Szpital nie wykonuje zadań publicznych. Wśród przepisów rozdziału II ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zatytułowanego "Zadania władz publicznych", nie znajdziemy zadania polegającego na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, lecz jedynie zadania takie jak: tworzenie warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia; analiza i ocena potrzeb zdrowotnych oraz czynników powodujących ich zmiany; promocja zdrowia i profilaktyka, mające na celu tworzenie warunków sprzyjających zdrowiu; finansowanie w trybie i na zasadach określonych ustawą świadczeń opieki zdrowotnej - art. 6 w/w ustawy - udzielanie świadczeń zdrowotnych, udzielanie pomocy lekarskiej, czyli to co w rzeczywistości robi Szpital, nie jest w istocie zadaniem publicznym. Nie można zatem upraszczając sprawę stwierdzić, że Szpital wykonuje zadanie publiczne, wśród wymienionych zadań nie ma bowiem takiego jak udzielanie świadczeń zdrowotnych, tym samym Szpital nie wykonuje zadań publicznych. To na takim podmiocie jak NFZ czy jednostka samorządu terytorialnego, nie zaś na Szpitalu, ciążą zadania publiczne wyżej wymienione, w szczególności tworzenie warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia, finansowanie w trybie i na zasadach określonych ustawą świadczeń opieki zdrowotnej;

e) Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy to nie Szpital prowadzony w formie spółki prawa handlowego wykonuje zadania publiczne lecz sama jednostka samorządu terytorialnego, co w konsekwencji powoduje, że nawet powierzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań w ochronie zdrowia podmiotowi leczniczemu nie powoduje, że jednostka ta wyzbywa się tych zadań publicznych i przekazuje je innemu podmiotowi (SP ZOZ) — nadal pozostaje podmiotem wykonującym zadanie publiczne. Potwierdza to orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 404/14 — "Nieuzasadniony jest zatem Zarzut, że zlikwidowanie jedynego w Powiecie Olkuskim Szpitala i istotne ograniczenie działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi przejaw wyzbycia się przez Powiat powierzonego zadania publicznego" — zatem niezależnie od tego czy SP ZOZ istniał bądź został zlikwidowany, to w dalszym ciągu Powiatowi są powierzone zadania publiczne, a nie Szpitalowi, Powiat je wykonuje niezależnie od tego czy funkcjonuje Szpital, co ma bezpośrednie odniesienie również do rozpatrywanej sytuacji w niniejszej sprawie;

f) jeżeli zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma wyłącznie rodzaj prowadzonej działalności (vide str. 3 uzasadnienia wyroku), podczas gdy to nie rodzaj prowadzonej działalności o tym decyduje – prowadzenie - danej działalności nie jest determinantą tego, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielania informacji publicznych;

g) w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, której głównym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego - powiat (co wynika z odpisu z KRS) mieści się w zakresie podmiotowym stosowania w/w ustawy, podczas gdy fakt posiadania w sp. z o.o. wspólnika w postaci jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), a który to wspólnik posiada zaledwie 10% udziałów, nie powoduje, że z automatu spółka ta staje się podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2/ art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 30 ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 t., poz. 1793) poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że udzielanie świadczeń zdrowotnych (udzielanie pomocy lekarskiej) jest zadaniem publicznym, co z kolei obliguje do udzielania informacji publicznej, podczas gdy udzielanie świadczeń zdrowotnych polega na leczeniu ludzi, a nie na wykonywaniu zadania publicznego (brak takiego zadania publicznego w przepisach prawnych, ponadto art. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ani cały rozdział II przedmiotowej ustawy nie wymienia udzielania świadczeń jako zadania władzy publicznej), w przeciwnym bowiem wypadku, każdego lekarza, czy pielęgniarkę, czy też inny personel medyczny należałoby uznawać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zgodnie z art. 30 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty "Lekarz ma obowiązek udzielać pomocy lekarskiej w każdym przypadku, gdy zwłoka w jej udzieleniu mogłaby spowodować niebezpieczeństwo utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała lub ciężkiego rozstroju zdrowia, oraz w innych przypadkach niecierpiących zwłoki.") - zatem każde udzielenie pomocy lekarskiej obligowałoby podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i traktowało go jak organ, co jest absurdalne; ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dostrzega rangi kluczowej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak również ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty;

3/ art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 t., poz. 1870; dalej jako "ustawa o finansach publicznych") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku i błędne przyjęcie, że Szpital jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, a co za tym idzie podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, podczas gdy "środki pieniężne tracą status "publiczności" w dacie wydatkowania ich przez podmiot publicznoprawny na rzecz jednostki niezaliczanej do SFP, ponieważ środki przestają być własnością wydatkującego. Potwierdza to zresztą brzmienie art. 6 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p." (Joanna M. Salachna glosa FK 2007/7-8/105-109, Glosa do orzeczenia GKO z dnia 14 września 2006 r., DF/GKO/-4900- 56/49/06/965, UELK). Ponadto podmiot leczniczy prowadzony w formie spółki prawa handlowego (podmiot leczniczy będący przedsiębiorcą, prywatny, niepubliczny) nie jest wymieniony w enumeratywnym katalogu podmiotów sektora finansów publicznych (art. 9 ustawy o finansach publicznych), natomiast jest tam wymieniony chociażby NFZ (pkt 9), czy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (pkt 10); Powyższe oznacza, że w momencie wydatkowania środków czy to przez NFZ (np. zapłata za udzielane świadczenia zdrowotne), czy też powiat, tracą one swój charakter publiczności, a więc podmiot otrzymujący te środki nie jest dysponentem majątku publicznego;

4/ art. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 117 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Szpital jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, podczas gdy Sąd nie dostrzega funkcjonowania w systemie prawnym ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tymczasem to właśnie ta ustawa zgodnie z jej art. 1 pkt 1 określa warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oraz (art. 1 pkt 2) zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych; ponadto koszty świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych stanowią koszty Narodowego Funduszu Zdrowia, który pokrywa jest z własnych przychodów, w tym m.in. ze składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 116 ust. 1 pkt. 1 ustawy), jak również zapewnienie dostępności udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi zadanie Narodowego Funduszu Zdrowia, bowiem to on po pierwsze organizuje te świadczenia (zawierając umowy ze świadczeniodawcami), a po drugie finansuje ich realizację, opłacając ich koszt;

5/ art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 z późn. zm) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, podmiot leczniczy będący przedsiębiorcą, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, podczas gdy:

a) po pierwsze brak jest orzecznictwa, które odnosiłoby się do podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami, prowadzonych w formie spółki prawa handlowego i rozstrzygało kwestię, czy są one podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotychczasowe orzecznictwo odnosi się jedynie do SP ZOZ-ów (Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej), szczątkowo do NZOZ-ów (przy czym orzecznictwo w sprawie NZOZ-ów bez głębszej analizy jest podparte wyłącznie przepisami dotyczącymi SP ZOZ-ów), natomiast Szpital nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie czy doktrynie, aby takie same reguły należało stosować do podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami, obecnie prowadzonych w formie spółek prawa handlowego, prowadzących szpitale zgodnie z przepisami ustawy o działalności leczniczej;

b) po drugie, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej finansowane są przy tworzeniu z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (są finansowane prosto z budżetu państwa; utworzone przez Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę, jak również przez jednostki samorządu terytorialnego), natomiast przedsiębiorcy - podmioty lecznicze działające w formie spółek handlowych sami decydują o swoim finansowaniu na zasadzie wolności gospodarczej. Zgodnie z art. 44 ustawy o działalności leczniczej "Podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością". Brak w ustawie identycznej regulacji dla podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami. Z uwagi na powyższe argumenty, pomiędzy publicznymi szpitalami a prywatnymi szpitalami nie można postawić znaku równości; reasumując, prywatni przedsiębiorcy - podmioty lecznicze działające w ramach spółek prawa handlowego - nie realizują zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu, niezależnie od trafności części argumentów i zarzutów w niej zgłoszonych.

Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania przez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dotyczących wysokości udziałów jednostki samorządu terytorialnego w kapitale spółki. Dane z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczące Szpitala potwierdzają, że jednostka samorządu terytorialnego ma 10 % udziałów w kapitale zakładowym spółki. Odmienna teza przyjęta przez Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenia i nie jest jasne, na jakich dowodach została oparta. Zarzut naruszenia przepisów postępowania uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej pod warunkiem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wpływu takiego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić. Dysponowanie majątkiem publicznym jest tylko jedną z przesłanek kreujących obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Drugą i jednocześnie samodzielną przesłanką jest wykonywanie zadań publicznych. Jako podstawę obowiązku Sąd I instancji wskazał zaś zarówno art. 4 ust. 1 pkt 5, jak i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie obowiązku udzielenia informacji publicznej przez Szpital nie można wyprowadzić z tego, że jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, nie jest to jednak wyłączne źródło takiego obowiązku.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dla określenia istnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej ma znaczenie rodzaj wykonywanej działalności, a Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, udzielający świadczeń leczniczych finansowanych ze środków publicznych, w odniesieniu do tych świadczeń i ze względu na nie, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych.

Nie mógł uzasadnić uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten został w uzasadnieniu powołany jako argument przeciwko tezie, że podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej należą do wąskiego kręgu jednostek organizacyjnych, o jakich mowa przepisach K.p.a. i P.p.s.a., legitymowanych procesowo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanej z wnioskiem Szpitala o odrzucenie skargi. Równolegle Sąd I instancji akcentował, że katalog podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji określa art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co jest stanowiskiem nie budzącym wątpliwości.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa jednostki zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, do których należą po pierwsze władze publiczne, a po drugie podmioty wykonujące zadania publiczne. Źródło obowiązku leży zatem co do zasady albo w ustrojowej pozycji danej jednostki organizacyjnej, albo w przedmiocie jej działalności. Wyliczenie przedstawione w pkt 1-5 ma charakter przykładowy i nie zawiera zamkniętego katalogu. Katalog ten jest obszerny, w pkt 5 zwraca uwagę, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są nie tylko osoby i jednostki we własnym imieniu wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, ale także podmioty je reprezentujące. Szpital nie jest jednak podmiotem reprezentującym jednostkę wykonującą zadania publiczne, ale podmiotem samodzielnie te zadania realizującym (w zakresie udzielania świadczeń leczniczych finansowanych ze środków publicznych) i z tego powodu jego obowiązek udzielenia informacji publicznej znajduje uzasadnienie w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Formuła organizacyjna, w jakiej podmiot taki działa, nie ma znaczenia i nie jest przesłanką istotną, na co Sąd I instancji wskazał, powołując art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015., poz. 618). Przedsiębiorca, niezależnie od formy wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność leczniczą, jest podmiotem leczniczym w rozumieniu tej ustawy.

Sąd I instancji nie naruszył przy tym art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125), albowiem ani tego przepisu nie stosował, ani nie odniósł swojej tezy do osób udzielających pomocy lekarskiej, lecz do podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji jako zadanie publiczne zakwalifikował udzielanie świadczeń leczniczych finansowanych ze środków publicznych, a nie udzielanie takich świadczeń na zasadach komercyjnych. Zarzut wadliwego zakwalifikowania takiej działalności Szpitala jako wykonywania zadań publicznych z powołaniem się na tytuł rozdziału II ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest trafny, albowiem dotyczy on "zadań władz publicznych", a nie "zadań publicznych". Nie ma podstaw do przyjęcia, że zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia realizacji prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych wyczerpują zakres zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zadania publiczne to cele przyjęte do realizacji w wymiarze społecznym, w szczególności poprzez ich określenie w Konstytucji i aktach ustawowych, mające charakter ogólnospołeczny zarówno ze względu na ich wagę i znaczenie dla ogółu, jak i konieczność realizacji w wymiarze ponadindywidualnym. Nie można przyjąć, że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są wyłącznie władze publiczne na poziomie organizacyjnym, z włączeniem etapu faktycznej realizacji tych zadań przez podmioty spoza kręgu władzy publicznej. Katalog zadań władz publicznych określony w przepisach rozdz. II ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ma charakter otwarty i przykładowy, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Natomiast Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie do uzyskiwania informacji nie tylko o działalności organów władzy, ale także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Etap realizacji zadań władzy publicznej jest zatem objęty prawem dostępu do informacji publicznej. Do zadań tych należy niewątpliwie zaliczyć zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym (art. 68 ust. 2 i 3 Konstytucji). Ich realizacja objęta jest prawem dostępu do informacji publicznej, a do jej udzielania są zobowiązane udzielające świadczeń w ramach tej opieki. Nie można się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że przedsiębiorcy prywatni – podmioty lecznicze działające w formie spółek prawa handlowego nie realizują zadań publicznych. W zakresie, w jakim udzielają świadczeń objętych finansowaniem ze środków publicznych, zadania te realizują. Należy przy tym podkreślić, że nie chodzi o gospodarowanie w tym zakresie przez Szpital środkami publicznymi. Niewątpliwie po przekazaniu ich Szpitalowi utraciły one taki charakter i nie podlegają rygorom środków publicznych. Sąd I instancji nie naruszył art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870), albowiem nie w publicznym charakterze środków upatrywał źródła obowiązku, ale w rodzaju udzielanych świadczeń (opiece zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.