Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 17/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Henryk Ożóg, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt II SA/Lu 214/04 w sprawie ze skargi S. i W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie protestu do planu miejscowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasadza od Gminy W. na rzecz S. i W. C. kwotę 300,- zł (trzysta), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 17/05

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 25 sierpnia 2003 r. S. i W. małż. C. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2002 r.). Jego uzasadnieniem było to, że projekt zakładał zagospodarowanie działki będącej ich własnością na potrzeby przejścia granicznego, zlokalizowanego przy ul. L. we W. bez uzasadnienia niezbędności takiego włączenia. Ponadto w treści zarzutu znalazły się argumenty dotyczące wad zlikwidowania przejścia, brak projektu technicznego, uciążliwości przejścia dla mieszkańców ul. L. w związku z projektowanym ruchem samochodowym, ograniczenia dostępu do cmentarza oraz zagrożenia dla uczniów pobliskiej szkoły.

Burmistrz W., uznając, że projekt planu dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżących, naruszenie którego polegało na włączeniu ich nieruchomości do terenu przejścia granicznego, uwzględnił zarzut poprzez wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z terenu przejścia granicznego i włączenie jej do obszaru zabudowy wielorodzinnej, kwalifikując pozostałe uwagi skarżących jako protesty, które jako nieuwzględnione przekazał 26 września 2003 r. Radzie Miejskiej we W. do rozpatrzenia w formie uchwały.

Rada Miejska we W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odrzuciła protest S. i W. C. W uzasadnieniu, odnoszącym się do protestów dotyczących lokalizacji w rejonie ul. L. przejścia granicznego, wskazano na elementy procedury sporządzenia planu, na to, iż lokalizacja przejścia stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w planie poprzednim (uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lipca 1992 r.), na jej zgodność ze studium uwarunkowań oraz ze "Strategią Rozwoju Województwa [...]", na przygotowanie studium oddziaływania prognozowanego ruchu pojazdów oraz na zgodność projektu planu z przepisami art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

S. i W. małż. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosili o uznanie, iż uchwała w części dotyczącej lokalizacji przejścia granicznego w kontekście usytuowania ich nieruchomości została podjęta z naruszeniem prawa. Wskazując, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości nie zmienia faktycznego oddziaływania na nieruchomość, która co prawda została wyłączona z samego przejścia granicznego, ale bezpośrednio z terenem, na którym jest ono projektowane, graniczy. Wskazują, iż nietrafnie zakwalifikowano ich zarzut jako protest, w związku z czym brak jest w uchwale uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości zaskarżenia uchwały. Podnoszą także argumenty związane z oddziaływaniem projektowanego przejścia na funkcjonowanie mieszkańców ul. L. (hałas, spaliny, itp.) oraz fakt braku zaznajomienia mieszkańców z planami władz odnośnie do modernizacji ul. L.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wnosiła o odrzucenie skargi, wskazując, iż pismo skarżących zostało potraktowane w części nieuwzględnionej przez Burmistrza jako protest, ponieważ dotyczyło ogólnych argumentów dotyczących utrudnień i zagrożeń dla całego obszaru funkcjonowania powiązanego z projektowanym przejściem graniczmy. Rada powołała się także na argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 214/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. i W. C. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie protestu do planu miejscowego 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądził od Rady Miejskiej we W. na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał na odrębną konstrukcję środków prawnych ustanowionych w art. 23 i art. 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Wprawdzie zarówno zarzut, jak i protest podlega rozpoznaniu przez radę gminy w drodze uchwały, to jednak wniesienie zarzutu powoduje powstanie dodatkowych obowiązków rady gminy oraz uprawnień wnoszącego zarzut. I tak uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) oraz musi zostać doręczona wnoszącemu zarzut (ust. 4). Wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę wydaną w tym trybie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Powstania tych obowiązków rady i uprawnień wnoszącego nie da się wywieść na gruncie art. 23 ustawy, tzn. w przypadku wniesienia protestu.

Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 23 ustawy określa uprawnienie do wniesienia protestu jako prawo każdego, kto "kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 23 ust. 1), natomiast art. 24 określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 24 ust. 1).

Rada gminy powinna zatem była zbadać przede wszystkim, czy w grę wchodzi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego dane pismo. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi on ponadto wynikać z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Brak takiej kwalifikacji interesu w konkretnym przypadku uzasadnia przyjęcie, iż rada potraktowała wniesienie pisma jako argumentację na rzecz naruszenia jedynie interesu faktycznego, co pozwala na zakwalifikowanie środka jako protestu. W sprawie skarżący wnieśli pismo, które nazwali zarzutem. Część argumentów zawartych w zarzucie została uwzględniona, pozostałe zarzuty zostały zakwalifikowane jako protesty. Rada Miejska we W. zaskarżoną uchwałą odrzuciła je jako protesty. Uwzględnienie zarzutów małż. C. polegało na wyłączeniu nieruchomości, której byli właścicielami z terenu przejścia granicznego oraz włączeniu nieruchomości do obszaru (B 21 MW) przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną. Sąd wskazał, że wprawdzie sytuacja prawna przedmiotowej nieruchomości uległa zmianie z punktu widzenia lokalizacji terenu przejścia granicznego, to jednak nie można przyjąć, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego. Według znajdującej się w aktach sprawy mapy poglądowej, działka skarżących znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego terenu przejścia w ten sposób, że graniczy z terenem przejścia. Zmiana spowodowana uwzględnieniem części argumentów jako zarzutu spowodowała zatem przesunięcie granic przejścia granicznego, w wyniku czego nieruchomość skarżących zamiast na terenie przejścia znalazła się w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Tym samym, w ocenie prawnej sądu, należało argumenty skarżących, wskazujące na uciążliwości funkcjonowania przejścia w przyszłości, potraktować w ten sposób, że mimo iż wskazują także na kwestie bardziej ogólne, w dalszym ciągu dotyczą one także tej nieruchomości, graniczącej zarówno z projektowanym przejściem jak i z ul. L. W dalszym ciągu zatem należało traktować je jako zarzut, przynajmniej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący trafnie wskazują, iż przekwalifikowanie nie zmienia na ich korzyść zakresu korzystania z nieruchomości będącej ich własnością. W szczególności nie zmienia to sytuacji prawnej tak, aby argumenty skarżących traktować jedynie jako protesty.

Obowiązek uwzględnienia przez radę gminy zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut (czyli wkroczenie w jej sferę prawną, chronioną przepisami prawa) jest równocześnie naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Przez ten ostatni rozumiane są obowiązujące przepisy prawne oraz zrekonstruowane z nich normy prawne.

Ingerencja w interesy prawne przy tworzeniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego związana jest zwykle z ingerencją w prawo własności. Ustalanie treści planu powinno zatem mieć na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest zatem badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie niemniej uciążliwych. Same rozwiązania planistyczne powinny natomiast uwzględniać zarówno założenia techniczne związane z ich realizacją oraz możliwości gospodarcze i finansowe gminy.

Przyjmując, iż nie sama ingerencja w prawo własności i nie każdy jej rodzaj oznaczają zasadność argumentów zarzutu, niezbędne jest przestrzeganie zasady, zgodnie z którą ingerencja nie tylko nie wkracza w sferę chronioną przez ustawy lecz także nawet, gdy jest z konkretną regulacją ustawową zgodna, nie wkracza w istotę prawa własności.

W ocenie prawnej sądu należy w takich przypadkach zbadać konstytucyjny i ustawowy zakres ograniczeń prawa własności, odnieść się do warunków szczególnych, związanych z korzystaniem z nieruchomości graniczącej z projektowanymi inwestycjami. Prawo własności nie podlega ochronie o charakterze absolutnym. Na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisami określającymi sposób wykonywania prawa własności, a więc także zakres możliwych ograniczeń są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej art. 33 (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości).

Uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna ustosunkowywać się do tych elementów prac nad planem oraz treści projektu planu, w których mogłoby dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będącego jednocześnie naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Powinna zawierać zatem także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do określonych wyżej przesłanek poprawności budowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to art. 24 ust. 3 ustawy. Z braku szczegółowych wymogów co do treści takiego uzasadnienia zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., a w szczególności art. 107 tego kodeksu. Brak uzasadnienia czy też brak wyczerpującego odniesienia się do konkretnych argumentów podniesionych w zarzucie do projektu planu świadczy o wadliwości uchwały i może skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Argumentacja powołująca się jedynie na ogólnym wskazaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, przepisów ustawy, wskazującej na władztwo planistyczne rady gminy, nie przesądza skali naruszenia interesu prawnego, polegającego na takim ograniczeniu prawa własności (prawo dysponowania nieruchomością oraz realizacji potrzeb życiowych związanych z tą nieruchomością), który naruszałby istotę własności.

Rada nie odniosła się w uzasadnieniu uchwały do jakiegokolwiek argumentu, wskazującego na rozważanie przez nią kwestii interesu prawnego skarżących. Wskazane wyżej rozumienie interesu prawnego, jako wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego należy w sprawie niniejszej powiązać ze sposobem korzystania z własnej nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji może mieć miejsce takie ograniczenie sposobu korzystania z własnej (użytkowanej wieczyście) nieruchomości, że narusza ono istotę prawa własności, wskazaną w art. 64 Konstytucji RP, zwłaszcza jeżeli znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem projektowanego przejścia granicznego.

Sam zakres władztwa planistycznego bowiem, wynikający z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie jest nieograniczony. Składniki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w zależności od potrzeb występujących na terenie gminy powinny być określone, wskazane są z kolei w art. 10 ust. 1 ustawy. Realizacja programu powinna uwzględniać, na gruncie art. 1 ustawy, zasadę zrównoważonego rozwoju (ust. 1) oraz szczegółowe wymagania, m.in. ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe, ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i prawo własności (ust. 2).

Należało zatem w ocenianej uchwale rozważyć pismo skarżących z punktu widzenia interesu prawnego i w wyniku tego, uznać go za zarzut. Uchwała odrzucająca zarzut na gruncie art. 24 ust. 3 powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymaganiom art. 107 K.p.a. Należało także dać wyraz temu badaniu naruszenia interesu w uzasadnieniu uchwały i w konsekwencji pouczyć o możliwości kontroli tego badania przez sąd administracyjny. Potraktowanie pisma jako protest wykluczyło obecność powyższych elementów w argumentacji Rady. Ocena powyższa, wskazująca, iż pismo miało charakter zarzutu, nie przesądza kierunku rozpatrzenia wskazanych w piśmie argumentów. Wskazuje jednak, iż powinny one zostać rozpatrzone jako zarzuty. Oznacza to, że uzasadnienie uchwały, odnoszącej się do zarzutu, powinno zostać zindywidualizowane i opierać się na przepisach art. 107 § 3 K.p.a.

W świetle argumentów powyższych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, biorąc pod uwagę wskazane istotne wady uzasadnienia uchwały oraz brak rozważenia kwestii interesu prawnego skarżących, z czym wiąże się błędne zakwalifikowanie zarzutu jako protestu, na podstawie art. 174 § 1 powołanej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska we W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 23 i art. 24 ustawy z 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na tej podstawie wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że sąd w sposób oczywisty naruszył prawo materialne uznając, że w sprawie ma zastosowanie art. 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący S. i W. C. w piśmie określonym jako zarzut zgłosili sprzeciw dotyczący zlokalizowania przejścia granicznego przy ul. L. oraz zarzucili, że lokalizacja przejścia granicznego narusza ich interes prawny przez obniżenie wartości ich nieruchomości. Podnieśli, że projektowana lokalizacja przejścia granicznego spowoduje zmianę charakteru ul. L., przez co pogorszą się warunki życia mieszkańców tej ulicy. Zatory komunikacyjne spowodują pogorszenie się stanu środowiska i bezpieczeństwa pieszych oraz zostanie ograniczony dostęp do cmentarza parafialnego. Zmieni się na gorsze porządek i ład przestrzenny. Pozostawanie nieruchomości S. i W. C. w sąsiedztwie planowanego przejścia granicznego nie narusza ich interesu prawnego. Uciążliwości, jakie skarżący upatrują w wykonaniu swojego prawa własności nie wiążą się z ich interesem prawnym. Parametry drogi krajowej nr [...] ul. L. nie ulegną zmianie, a z opracowanych dla potrzeb planu badań i ekspertyz wynika, że nie wystąpią szczególne zagrożenia wynikające z zanieczyszczenia powietrza i emisji hałasu. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego, w takich przypadkach przyjmowano, że właściciele nieruchomości mają jedynie interes faktyczny. Zasadnie zatem w sprawie dokonano kwalifikacji pisma S. i W. C. jako protestu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie została wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 214/04, a mianowicie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 23 i art. 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Według art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu".

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni i zastosowania art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy, jak słusznie Sąd wywiódł, musi przy zmianie kwalifikacji wniesionego zarzutu na protest dokonać szczególnie wnikliwego rozważenia czy wnoszący zarzuty ma w sprawie interes prawny lub uprawnienia, co do których występuje możliwość ich naruszenia. W art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyznano prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy ocenie zatem interesu prawnego nie można przyjąć wykładni przedstawionej w skardze kasacyjnej, że tylko objęcie projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje właścicielom prawo do obrony za pomocą zarzutu. Taki wniosek jest sprzeczny z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje interes prawny właścicielom sąsiedniej nieruchomości.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że nieruchomość, której właścicielami są S. i W. C. położona jest bezpośrednio przy terenie projektowanego przejścia granicznego, a zatem mają oni interes prawny, co rodzi obowiązek ustalenia czy nie doszło do jego naruszenia.

Jak słusznie wywiedziono w zaskarżonym wyroku zróżnicowanie możliwości obrony na drodze administracyjnej, jak i na drodze sądowej rozpoznania i rozstrzygnięcia zarzutów od protestów, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że wadliwe zakwalifikowanie zarzutów jako protestów, powoduje, że uchwała rozpoznająca protest jest nieważna.

W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.