Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1407/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania p. T. K. (strony, przedsiębiorcy) od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w O. z/s w K. (ZDP) z dnia [...] lipca 2012 r., ustalającej karę pieniężną w wysokości 17100,00 zł. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ZDP ustalił karę pieniężną w wysokości 17100, 00 zł. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł p. T. K.

SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Już w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżący podnosił, iż z powodu opadów deszczu i wstrzymania produkcji zakład nie produkował masy bitumicznej. Nadto, do tego pisma skarżący załączył inne dokumenty, które jego zdaniem świadczyły o tym, że przekroczenie terminu nie wynikało z jego winy. W tych okolicznościach, jeżeli skarżący wiedział, że zbliża się zakończenie terminu na jaki zostało wydane zezwolenie, powinien wystąpić do organu z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia po dniu [...] kwietnia 2012 r. Przepisy prawa nie uzależniają wymierzenia kary od braku winy w przekroczeniu terminu na jaki zostało udzielone zezwolenie zajęcia pasa drogowego. Skoro jednak tego nie uczynił, to zasadne było wydanie decyzji o wymierzeniu kary. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przekroczenie terminu obejmowało okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. Nie odtworzono stanu poprzedniego (nierówne i niefachowe wykonanie nawierzchni asfaltowej). Organ I instancji zastosował też prawidłowe stawki do obliczenia wysokości kary pieniężnej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, działająca przez pełnomocnika, zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości i na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 4 K.p.a. i art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajmowania przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia i nie zawiadomienie o tym fakcie inwestora, będącego stroną tego postępowania;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, która winna uwzględniać iloczyn 4 m2 i 17 dni;

3. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, a w konsekwencji niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

4. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie decyzji ZDP w O. z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 4 K.p.a. i art. 29 pkt 2 u.d.p. , wskazano, że art. 61 § 4 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki" (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97). W niniejszej sprawie ZDP wszczął postępowanie z urzędu w dniu [...] kwietnia 2012 r., o czym zawiadomił jedynie skarżącego. Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. VI SA/Wa 488/06 "W sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego na potrzeby realizowanej inwestycji stroną postępowania jest również inwestor. " Wobec powyższego oczywistym jest, iż stroną niniejszego postępowania są również inwestorzy, tj. J. i S. W.. Z uwagi na fakt, iż nie zostali oni poinformowani o toczącym się postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., podniesiono, że ZDP za podstawę wymierzenia kary administracyjnej przyjął powierzchnię 32,5 m2, czyli maksymalny obszar wskazany w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

ZDP w O. w dniu [...] kwietnia 2012 r. dokonał oględzin terenu budowy z czego został sporządzony protokół. Skarżący zajmował jedynie 4 m2 drogi, a chodnik nie był zerwany. Fakt zmniejszenia powierzchni zajmowanego pasa drogi, jak i nienaruszenie chodnika wynikało ze zmiany technologii z odkrywkowej na tunelkową. Powyższe było ZDP w O. znane. Ponadto wskazać należy, że organ I instancji za podstawę wymiaru kary pieniężnej przyjął okres od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r., tj. 19 dni. Skarżący zgłosił gotowość do odbioru już [...] maja 2012 r., jednakże ZDP w O. całkowicie bezzasadnie zażądał od niego protokołu, z którego wynika, że skarżący odebrał roboty od swojego podwykonawcy. Ponownie należy podkreślić, że takie żądanie nie znajduje żadnego uzasadnienia i w ocenie skarżącego miało jedynie na celu wydłużenie całej procedury. Skarżący był gotowy do odbioru już w dniu [...] maja 2012 r., co oświadczył organowi i od tego dnia pas drogi nie był już przez skarżącego zajmowany. Dlatego też ewentualna kara pieniężna winna być naliczana do [...] a nie [...] maja. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 74/08, który stwierdził że: "Kara pieniężna winna dotyczyć, obejmować swym zakresem okres czasu jaki upłynął do chwili, gdy brak będzie podstaw do uznania, że mamy do czynienia ze stanem zajęcia pasa drogowego." Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 46/10 "... pojęcie ,,zajęcia pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O ,,zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia".

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że kara pieniężna została mu wymierzona z naruszeniem art. 40 ust. 12 u.d.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. skarżący stwierdził, że SKO utrzymując w mocy decyzję ZDP w O. naruszyło przepisy postępowania. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż organ II instancji nie przeprowadził jakiekolwiek analizy ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1169/11, "Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. " Ponadto w tej samej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i w wyroku z dnia 28 września 2012 r.(II GSK 1548/11) stwierdził, iż: "Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. ".

Skarżący podkreślił, że T. K. w odwołaniu do SKO w W. wyraźnie podnosił, iż wskutek zmiany technologii z odkrywkowej na tunelkową zajmował jedynie 4 m2 a nie 32,5 m2. Podnosił również, że chodnik nie był zrywany. Organ II instancji z naruszeniem naczelnych zasad K.p.a. całkowicie pominął twierdzenia skarżącego i nie odniósł się do nich nawet słowem. Niewątpliwie okoliczności podnoszone przez skarżącego są kluczowe dla sprawy, bowiem stanowią o wymiarze kary pieniężnej, tymczasem organ II instancji - pomimo zarzutów skarżącego - bezkrytycznie powiela stanowisko organu I instancji i całkowicie pomija argumenty skarżącego.

Mając na względzie powyższe, SKO dopuściło się ewidentnych uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a. skarżący stwierdził, że SKO utrzymując w mocy wadliwą decyzję ZDP w O. oraz pomijając istotne okoliczności podnoszone przez skarżącego dopuściło się również naruszenia art. 8 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. II SA/Bk 19/12: "Zasada określona w art. 8 k.p.a. ma na celu wyrównanie pozycji obywateli w postępowaniach administracyjnych. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. " Sposób procesowania organu II instancji jako instancji kontrolnej z całą pewnością nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślono, że już w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżący podnosił, iż z powodu opadów deszczu i wstrzymania produkcji zakład nie produkował masy bitumicznej. Nadto, do tego pisma skarżący załączył inne dokumenty, które jego zdaniem świadczyły o tym, że przekroczenie terminu nie wynikało z jego winy. W tych okolicznościach, jeżeli skarżący wiedział, że zbliża się zakończenie terminu na jaki zostało wydane zezwolenie, powinien wystąpić do organu z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia po dniu [...] kwietnia 2012 r. Przepisy prawa nie uzależniają wymierzenia kary od braku winy w przekroczeniu terminu na jaki zostało udzielone zezwolenie zajęcia pasa drogowego. Skoro jednak tego nie uczynił, to zasadne było wydanie decyzji o wymierzeniu kary. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przekroczenie terminu obejmowało okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. Nastąpił brak odtworzenia stanu poprzedniego (nierówne i niefachowe wykonanie nawierzchni asfaltowej). Organ I instancji zastosował też prawidłowe stawki do obliczenia wysokości kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w W. z dnia [...] lutego 2013 r., którą po rozpatrzeniu odwołania p. T. K. (strony, przedsiębiorcy) od decyzji ZDP w O. z dnia [...] lipca 2012 r., ustalającej karę pieniężną w wysokości 17 100, 00 zł. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji SKO w W. naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. i art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., a także art. 8 K.p.a.

Tymczasem stan faktyczny i prawny sprawy został, w ocenie Sądu, ustalony z wystarczającą starannością

Mianowicie, z dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie wynika, że strona – G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, reprezentowana na podstawie pełnomocnictwa przez T. K., złożyła w dniu [...] kwietnia 2012 r. wniosek w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu prowadzenia robót.

Decyzją Nr [...]/ ZDP w O. z/s w K., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 11, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 1 i § 2 uchwały Nr 100/XVI/2004 Rady Powiatu w Otwocku z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 127, poz. 3116) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) oraz uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O. do załatwiania spraw w zakresie określonym w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku strony zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. o powierzchni całkowitej zajęcia 32,5 m2, w tym: jezdnia 14,0 m2, chodnik 8,0 m2, pas zieleni 10,5 m2, w celu prowadzenia robót polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego do budynków mieszkalnych położonych na działce nr ew. 26/16 obr. 12 w pasie drogowym, zgodnie z lokalizacją oznaczoną na mapie do celów projektowych. Zezwolenie wydano na okres 3 dni, tj. od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r.

W tej samej decyzji nałożono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w wysokości 327,00 zł.

W powołanej decyzji ustalono również warunki zezwolenia, w tym:

- w pkt j) stwierdzono, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany powiadomić zarząd drogi o zakończeniu robót, do zawiadomienia należy dołączyć: oświadczenie kierownika robót drogowych o wykonaniu robót drogowych zgodnie z wiedzą inżynierską, warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać drogi publiczne i warunkami określonymi w decyzji na zajęcie pasa drogowego: oświadczenie o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności; protokoły badań (atesty) zagęszczenia gruntu w wykopie oraz atesty (certyfikaty) na materiały budowlane zastosowane przy odtwarzaniu elementów drogowych o ich dopuszczeniu do stosowania w budownictwie; dostarczyć w terminie do 30 dni od daty odbioru inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; zarząd drogi dokonuje komisyjnego odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego; dzień podpisania protokółu odbioru jest dniem zwolnienia pasa drogowego, komisyjnego odbioru pasa drogowego z ramienia ZDP w O. dokonuje Kierownik Obwodu - p (...),

- w pkt l) ustalono, że w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków drogowego lub zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, wykonawcy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że opłatę za zajęcie drogi powiatowej w celu prowadzenia robót ustalono zgodnie z uchwałą Nr 100/XVl/2004 Rady Powiatu w Otwocku z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. Stanowi ona iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego w m2, stawki opłaty oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego. Szerokość zajęcia jezdni w niniejszej sprawie wynosi do 50%, zatem stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalona w cytowanej uchwale wynosi 4 zł/ m2 za każdy dzień zajęcia. Stawka opłaty za zajęcie:

- chodnika - wynosi 4 zł/m2 za każdy dzień zajęcia.

- pasa zieleni - wynosi 2 zł/m2 za każdy dzień zajęcia.

Elementy zajmowanego pasa drogowego to jezdnia, chodnik i pas zieleni.

W przedmiotowej sprawie opłaty ustalono w następujący sposób:

{14,0 m2(jezdnia) x 4 zł/m2}+{8,0 m2(chodnik) x 4 zł/m2}+{10,5 m2(pas zieleni) x 2 zł/m2} x 3 dni = 327,00 zł.

Kolejną, powołaną już wyżej decyzją Nr [...] ZDP w O. z/s w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 1 pkt 2 i § 3 powołanej wyżej uchwały Nr 100/XVI/2004 Rady Powiatu w Otwocku z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych i art. 104 K.p.a. oraz uchwały Nr XVI/12/2003 Zarządu Powiatu w Otwocku z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora ZDP w O. do załatwiania spraw w zakresie określonym w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, orzeczono o wymierzeniu firmie I. T. K. kary pieniężnej w wysokości 17100,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r., tj. 19 dni, drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O., w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego do budynków mieszkalnych położonych na działce nr ew. [...] obr. [...] o powierzchni zajęcia 32,5 m2 (jezdnia, chodnik, pas zieleni).

W uzasadnieniu wskazano, że po upływie okresu zajęcia, na które przedsiębiorca uzyskał zezwolenie, nie zgłosił on zarządcy drogi zakończenia robót oraz nie dokonał wspólnie z zarządca drogi odbioru pasa drogowego zgodnie z warunkami w/w zezwolenia. Podczas oględzin zajmowanego pasa drogowego przez pracowników ZDP w O. w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi powiatowej Nr [...] ul. M. w O. po wykonaniu w/w robót nie został przywrócony do stanu pierwotnego. Brak odtworzenia do poprzedniego stanu polegał na nierównym i niefachowym wykonaniu nawierzchni jezdni asfaltowej ul. M. w O. Pas drogowy zajęty był również przez nieuprzątnięty materiał używany w trakcie robót - bloczki betonowe na palecie o powierzchni 0,96 m2 Ponadto pismem z dnia [...] maja 2012 r. wykonawca p. T. K. poinformował zarządcę drogi o nie wykonaniu odtworzenia zajętej uprzednio jezdni w terminie przewidzianym w zezwoleniu - decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. z powodu braku możliwości uzyskania masy bitumicznej do wbudowania. Podczas kolejnych oględzin pasa drogowego w dniu [...] maja 2012 r. w obecności wykonawcy robót stwierdzono, że istniejąca jezdnia asfaltowa nie jest odtworzona do stanu poprzedniego. Materiał - bloczki betonowe użyte do wykonywania robót został uprzątnięty z pasa drogowego. W dniu [...] maja 2012 r. wykonawca robót zgłosił zarządcy drogi wykonanie robót w drodze powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. w celu dokonania odbioru. W dniu [...] maja 2012 r. pas drogowy drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. został komisyjnie odebrany przez zarządcę drogi zgodnie z protokołem z tej samej daty.

Przedmiotowe roboty prowadzone w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. mieszczą się w liniach granicznych pasa drogowego w/w drogi. W toku postępowania ustalono, że deklarowane we wniosku wykonawcy z dnia [...] kwietnia 2012 r. zajęcie pasa drogowego, tj. pasa zieleni o powierzchni 10,5 m2 stanowi działkę nr ew. [...] obr. [...], będącą własnością prywatną. W związku z powyższym nie naliczono opłaty za zajęcie pasa zieleni w/w drogi powiatowej

W myśl cytowanych w podstawie prawnej przepisów, strona zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię prowadzonych robót, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustaloną zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Nr 100/XVI/2004 Rady Powiatu w Otwocku z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych.

W związku z powyższym wysokość kary ustalono w następujący sposób:

Kara za okres od dnia [...] kwietnia 2012 r.(koniec terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) do dnia [...] maja 2012 r. (data odbioru) wynosi:

{14 m2 (jezdnia) x 4 zł/m2}+{8 m2(chodnik) x 4 zł/m2}+{l m2(pas zieleni) x 2 zł/m2} x 19 dni x 10 = 17.100,00 zł

Zapis art. 40 ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia kary i nie ma od tego żadnych odstępstw. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny.

Organ, po przeanalizowaniu sprawy uznał, że strona zajmująca pas drogowy drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. na wysokości działki nr ew. [...] obr. [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. nie odtworzyła pasa drogowego do stanu pierwotnego po wykonywanych robotach oraz nie powiadomiła zarządcy drogi o zakończeniu robót zgodnie z punktem 4 j) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenie robót (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Zgodnie z punktem 4 1) decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenie robót (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia) 2012 r. w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w niniejszym zezwoleniu, tj. przekroczeniu terminu zajęcia pasa drogowego lub zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, wykonawcy zostały naliczone kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji organ uznał, że z uwagi na zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi, naliczanie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest zasadne.

W ocenie Sądu, podstawa prawna zaskarżonej decyzji SKO w W., utrzymującej w mocy decyzję ZDP w O. z dnia [...] lipca 2012 r., ustalającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jest prawidłowa.

Wspomniany przepis art. 40, reguluje pewną zasadę i odnosi się do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, które – w myśl ustawy - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego za odpowiednią opłatą, w drodze decyzji administracyjnej; zasadą tę jest więc odpłatność zajęcia drogi publicznej na określone w ustawie cele i zgoda na takie zajęcie w formie decyzji. Z dalszych przepisów tego artykułu wynikają zasady naliczania tej opłaty (ust. 4 – 11), zaś ust. 12 wspomnianego przepisu stwierdza, że:

"12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Powyższy przepis odnosi się niewątpliwie do stanu faktycznego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zakłada on przy tym jednoznacznie uznanie związane ("zarządca drogi wymierza...karę administracyjną") nie pozwalające zarządcy na odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej (pieniężnej), zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie.

Wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, LEX nr 1288446, jednoznacznie potwierdza, że: "Z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia." Dlatego też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 32/13, LEX nr 1356328, wprost stwierdził, że: "Organ orzekający w kwestii wymierzenia kary administracyjnej, tj. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie bada przy tym przyczyn tego zajęcia, nie ocenia stopnia winy strony ani nie miarkuje wysokości wymierzonej kary."

Nie ulega wątpliwości, że nałożona kara pieniężna w kwocie 17 100,00 zł jest wysoka. Trzeba jednakże zauważyć, że kary stosowane w przypadku naruszenia substancji materialnej dróg publicznych, związane z ograniczeniem warunków i możliwości komunikacyjnych, są szczególnie dotkliwe. W tym przypadku ustawa o drogach publicznych, stanowiąca podstawę nakładania takich kar, nie wprowadza żadnych ograniczeń (inaczej niż w przypadku kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym). Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Związane z tym kary są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy, stopnia przyczynienia się, itp. i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 pkt 2 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu należy tutaj wyjaśnić, że podstawę obu decyzji, tj. decyzji Nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz decyzji Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej, stanowiła ustawa o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 2007 r. (Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Przepis ten, w podanej redakcji, dotyczy w zasadzie budowy lub przebudowy zjazdów z drogi publicznej. Przywołany przez pełnomocnika skarżącego art. 29 pkt 2 powołanej ustawy obowiązywał do zmiany tego przepisu z dnia 26 września 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) i miał następujące brzmienie:

"Art. 29 .1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy:

1) w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi – do zarządcy drogi,

2) w pozostałych przypadkach – do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.".

Natomiast art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 2007 r. miał treść następującą:

"Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2."

W istocie brzmienie art. 29 pkt 2 oraz obowiązującego w dniach wydania obu decyzji art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych było tożsame – tyle tylko, że przepis art. 29 ust. 1 zakładał – jako zasadę – że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, natomiast zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 zasadą w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli miało to powodować zmianę dostępności drogi był udział (obowiązek) zarządcy drogi, a tylko w pozostałych przypadkach – udział właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi.

W obu sytuacjach było to jednak możliwe po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu

Trzeba tu jednak przypomnieć, że działający w imieniu firmy I. T. K.Sp. z o.o., sp.k. T. K. działał od początku na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, które upoważniało go również do uzyskania stosownych zezwoleń. W tej sytuacji zarzut wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajmowania przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia i nie zawiadomienie o tym fakcie inwestora, będącego stroną tego postępowania, jest bezzasadny. Wykonawca, działający od początku na podstawie pełnomocnictwa, był traktowany, w ocenie Sądu zasadnie, jak strona postępowania. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.- zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, zdanie pierwsze w brzmieniu: "Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony." Trudno w tej sytuacji stwierdzić również naruszenie art. 61 § 4 K.p.a.

W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, która winna uwzględniać iloczyn 4 m2 i 17 dni, jest również niezasadny. Z wyliczeń organu, które są przekonywujące, wyraźnie wynika, że okres przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wynosił od dnia [...] kwietnia 2012 r.(koniec terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) do dnia [...] maja 2012 r. (data odbioru). Z akt sprawy wyraźnie wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. wykonawca dopiero zgłosił pisemnie gotowość do odbioru robót; pismo to wpłynęło do ZDP w O. z/s w K. w dniu [...] maja 2012 r. W związku z tym karę wymierzono za okres od dnia [...] kwietnia 2012 r.(koniec terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) do dnia [...] maja 2012 r. (data odbioru), prawidłowo ustalając jej wysokość jako:

{14 m2 (jezdnia) x 4 zł/m2}+{8 m2(chodnik) x 4 zł/m2}+{l m2(pas zieleni) x 2 zł/m2} x 19 dni x 10 = 17 100,00 zł.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. , związanych z niezebraniem i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, Sąd nie dostrzega tu innej egzemplifikacji niż zarzut zmiany metody wykonania robót, który doprowadził do znaczącego zmniejszenia zajęcia terenu pod inwestycję. Przypomnieć tu jednak znowu trzeba, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. – zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót wyraźnie i jednoznacznie stwierdzono, że roboty te miały polegać na budowie przyłącza kanalizacyjnego do budynków mieszkalnych położonych na działce nr ew. [...] obr. [...]. W związku z tym wykonawca wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] - ul. M. w O. o powierzchni całkowitej zajęcia 32,5 m2, w tym: jezdnia 14,0 m2, chodnik 8,0 m2, pas zieleni 10,5 m2. Zgłoszenie zmiany technologii wykonania robót (z odkrywkowej na tunelową), połączone ze znacznym zmniejszeniem zajęcia terenu z mogłoby wywrzeć skutek w przypadku zgłoszenia takiej zmiany w okresie wyznaczonym na wykonanie tych robót w zezwoleniu, natomiast z całą pewnością było prawnie bezskuteczne w momencie zgłoszenia tego faktu w odwołaniu do SKO.

Kończąc, Sąd nie dopatrzył się w sposobie prowadzenia przedmiotowego postępowania obrazy art. 8 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. organy administracji publicznej niemogą bowiem odpowiadać za pomyłki wykonawcy dotyczące powierzchni zajętego terenu, będące bezpośrednim następstwem wyboru metody wykonywanych robót

Nadto należy podnieść, że organ wyjaśnił, że strona pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenie zarządcy drogi. Pouczono ją, że przysługuje jej, zgodnie z art. 10 K.p.a., prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i złożenia ostatecznych wyjaśnień w specjalnie w tym celu wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...] maja 2012 r. Strona zapoznała się z posiadaną dokumentacją w sprawie i nie złożyła w wyznaczonym terminie wyjaśnień.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.