Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 692/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 318/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 318/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 106 ust. 1, 3 i 4, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), zw. dalej ustawą o pomocy społecznej, oraz art. 3 pkt 1 lit. b i lit. c, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.), zw. dalej ustawą o ustanowieniu programu, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), zw. dalej rozporządzeniem, uchwały Rady Miejskiej w Jaworze Nr XXIII/135/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego określonego w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. Woj. Doln. Nr 204, poz. 2271), zw. dalej uchwałą, odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 3 pkt 1 lit. b i c, w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o ustanowieniu programu oraz uchwały, zgodnie z którymi zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności przysługuje w szczególności uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom niepełnosprawnym, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 160 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 561,60 zł (351 zł x 160%).

Dalej podał, że zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, wskazując, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Organ I instancji ustalił, że J. K. zamieszkuje i gospodaruje z synem P. oraz ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Do miesiąca września 2009 r. pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna P. w kwocie [...] zł miesięcznie. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dalszy okres nie zostało ustalone z powodu nie usunięcia braków we wniosku. Przy czym do miesiąca października 2009 r. wnioskodawca pobierał zasiłek rodzinny na syna P. w kwocie [...] zł miesięcznie, a od 1 listopada 2009 r. zasiłek rodzinny przyznano w kwocie [...] zł miesięcznie. Według organu I instancji syn wnioskodawcy ma możliwość ubiegania się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, po uzyskaniu zaświadczenia z Sądu Okręgowego w L. o bezskuteczności egzekucji od dłużniczki przebywającej za granicą. Złożenie wniosku o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych w Sądzie Okręgowym nie wymaga nakładów finansowych, a pracownik socjalny zaoferował szeroko rozumianą pomoc w formalnym załatwieniu tej sprawy. Dalej organ podał, że mimo wyznaczania kolejnych terminów rozpraw administracyjnych i wzywania do złożenia wykazu odpowiednich dokumentów, wnioskodawca oraz jego syn, nie złożyli pisemnych wyjaśnień, ani nie usprawiedliwili swojej nieobecności na wyznaczonych rozprawach. W tym stanie rzeczy nie można ustalić, czy np. dłużniczka alimentacyjna przekazuje określone kwoty pieniężne tytułem zaległych lub bieżących alimentów. W ocenie organu pierwszej instancji postępowanie wnioskodawcy jest przykładem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz świadczy o rażącym niewykorzystywania własnych możliwości i uprawnień w celu zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb, w szczególności uzyskania środków finansowych na najpilniejsze potrzeby. Według organu nie ma żadnych, prawnych przeszkód, aby syn wnioskodawcy otrzymywał świadczenie z funduszu alimentacyjnego, co pozwoliłoby uzyskać dochód, który pozwoliłby na częściowe zaspokojenie potrzeb wnioskodawcy. W konkluzji organ wskazał, że bez wyjaśnienia tych okoliczności, organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić sytuacji dochodowej i udzielać pomocy. W ocenie organu wnioskodawca zrezygnował z wykorzystywania własnego potencjału, aby uzyskiwać w to miejsce pomoc ze strony państwa, co w konsekwencji narusza przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem strona świadomie rezygnuje ze swoich uprawnień i możliwości.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. K. podniósł zarzut jej bezpodstawności z powodu podania nieprawdy w jej uzasadnieniu. Wskazał, że wszystkie dane, oświadczenia dotyczące jego sytuacji osobistej, rodzinnej są w posiadaniu organu, a wydane rozstrzygnięcie pozbawia go środków do życia. Dodatkowo podniósł, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu jego sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że na gruncie ustawy o ustanowieniu programu, stosownie do jej art. 3 pkt 1, w ramach "Programu" są realizowane między innymi działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z kolei z art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też, dla celów ustawy o ustanowieniu programu, należy odpowiednio stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej, między innymi dotyczące powodów, dla których udzielana jest pomoc społeczna (art. 7 ustawy), praw do świadczeń pieniężnych (art. 8 ust. 1 ustawy), czy też zasad przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 i Nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Według organu odwoławczego z analizy powołanych przepisów ustawy o ustanowieniu programu, jak też ustawy o pomocy społecznej wynika, że przewidują one przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób, które spełniają przesłankę dochodową, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu, przy wystąpieniu co najmniej jednego z powodów określonych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy w tej formie. Spełnienie powyższych przesłanek nie jest jednak wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem przesłanki udzielenia pomocy społecznej zawierają też inne, poza wskazanym art. 8, przepisy ustawy, zawarte w rozdziale 1, zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Organ II instancji przywołując brzmienie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, podkreślił jaką instytucją polityki społecznej państwa jest pomoc społeczna i jakie są jej cele. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło także art. 4 ustawy, wedle którego osoby i rodziny, korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być uznawane za stałe źródło dochodu podopiecznych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przed podjęciem decyzji w sprawie pracownik socjalny przeprowadził w dniu [...] listopada 2009 r. z J. K. aktualizację wywiadu środowiskowego, a także podał, że na nowy okres zasiłkowy świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna nie zostało przyznane z powodu braków w złożonym wniosku o przyznanie świadczenia. Z powodu niemożności ustalenia faktycznego dochodu rodziny od października 2009 r. organ wzywał stronę o zgłoszenie się osobiste do organu w celu ustalenia sytuacji materialno-bytowej i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Wzywał też stronę na rozprawy na których miała być rozpatrywana między innymi kwestia przeliczenia wysokości zasiłku stałego, a także dochodzenia roszczeń alimentacyjnych za granicą od matki syna. W pierwszym przypadku, pomimo podjęcia przez stronę wezwania za potwierdzeniem zwrotnym w dniu [...] listopada 2009 r. nie uczestniczyła ona w rozprawie wyznaczonej na dzień [...] listopada 2009 r. Z kolei następne wezwanie na rozprawę z dnia [...] listopada 2009 r., termin rozprawy w dniu [...] grudnia 2009 r., nie zostało przez stronę podjęte. Ponadto w dniu [...] grudnia 2009 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania strony, aby uzyskać informacje związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jednakże pomimo oznak, że w mieszkaniu ktoś przebywa (zapalone światła, szczekanie psów), nie zostali do niego wpuszczeni. Organ odwoławczy wskazał także , że w trakcie przesłuchania w dniu [...] listopada 2009 r., w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze dotyczącego złożonych przez stronę wniosków o udzielenie pomocy finansowej i przeliczenie wysokości zasiłku stałego, J. K. na pytanie, dlaczego nie został złożony w Sądzie Okręgowym w L. wniosek o prowadzenie egzekucji alimentów na syna odpowiedział, że syn nie ma na to czasu, a on nie ma zdrowia i pieniędzy oraz, że są inne przeszkody, których nie może przezwyciężyć. Strona nie wskazała tych przeszkód i nie potrafiła też określić wysokość i rodzaj wydatków wiązanych ze złożeniem wniosku w Sądzie Okręgowym w L. Stwierdziła, że musi przetłumaczyć dokumenty, zgłosić się po poradę do prawnika lecz nie posiada na te czynności odpowiednich środków finansowych. Uzyskując ze strony organu pomocy społecznej zapewnienie, że pracownik socjalny pomoże mu wypełnić stosowne dokumenty, otrzyma bezpłatne porady prawne i zostanie mu udzielona pomoc na dokonanie tłumaczeń dokumentów. Strona nie przyjęła też propozycji organu odnośnie podpisania kontraktu socjalnego z nim i jego synem odnośnie ustalenia terminu złożenia wniosku do Sądu Okręgowego w L. Swoje stanowisko uzasadniła koniecznością zastanowienia się, nie podając ile czasu potrzebuje na podjęcie decyzji. Na pytanie, czy otrzymuje jakieś pieniądze od byłej żony odpowiedział, że "za dużo chcecie wiedzieć" i wyszedł z przesłuchania. Nie zapoznał się z treścią sporządzonego protokołu i nie podpisał go. Przed wyjściem zostawił pisemne oświadczenie, które sporządził w trakcie przesłuchania. Z treści oświadczenia wynika, że syn nie może zgłosić się do MOPS w Jaworze ze względu na zajęcia w szkole, odbywające się od godz. 8:00 do godz. 16 - 17 w każdym dniu tygodnia. Jeżeli chodzi o ubieganie się o świadczenie alimentacyjne na syna, to nie stać go na poniesienie wydatków finansowych związanych z podjęciem stosownych działań.

Organ odwoławczy podkreślił ,że zaskarżona decyzja, przywołująca w podstawie prawnej art. 11 ust. 2 ustawy, jest decyzją podjętą w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawem przewidzianą możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Według organu II instancji organ pomocy społecznej w oparciu o zebrany materiał dowodowy niezbicie wykazał, że ze strony J. K. występuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Nie chce on skorzystać z propozycji organu odnośnie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych na syna za granicą od byłej żony lub podjęcia czynności, celem których byłoby otrzymanie na syna świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona rezygnując z propozycji przedłożonych przez pracownika socjalnego podaje przeszkody, które w konfrontacji ze stanem rzeczywistym nie znajdują uzasadnienia. Taka postawa w ocenie organu świadczy o tym, że strona świadomie rezygnuje z uprawnień i możliwości, aby poprawić częściowo swoją i syna sytuacją materialną. Liczy przy tym na to, że potrzeby rodziny zostaną w pełni zaspokojone ze środków finansowych organu pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś odmowę przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy należycie uzasadnił.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J.K. Skarżący w skardze ponowił w całości argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności skarżący podniósł, że pracownicy MOPS w Jaworze doskonale znają jego sytuację finansową, wskazując jednocześnie, że zasiłek stały i inne świadczenia otrzymywał również wtedy, gdy pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Dodatkowo wskazał, ze wniosek o świadczenie z funduszu alimentacyjnego złożył, jednakże był on niekompletny, co spotkało się z dezaprobatą pracowników MOPS, którzy nie składali propozycji podpisania kontraktu socjalnego. W konkluzji domagał się przypisania winy pracownikom organu pomocowego i wniósł o przyznanie świadczeń, o których mowa w uchylonej decyzji. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2010 r. skarżący wskazał, że pracownicy MOPS nie oferowali mu pomocy w zakresie wypełnienia wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a także tłumaczenia niezbędnych dokumentów i innych porad w tym zakresie. Podniósł też , że nie stawił się wyłącznie na jedną rozprawę administracyjną przeprowadzaną w grudniu, jednakże w tym czasie chorował, o czym poinformował pracownicę socjalną. Dalej wskazał, że jego syn był w MOPS w Jaworze i podpisał oświadczenie o nie otrzymywaniu od matki żadnych świadczeń i nie utrzymywaniu z nią kontaktu. Do pisma procesowego skarżący załączył między innymi kserokopię pisma syna P. K., z dnia [...] stycznia 2010 r. kierowanego do MOPS w Jaworze, opatrzonego prezentatą wpływu do organu w dniu [...] stycznia 2010 r., zawierającego oświadczenie syna o nie otrzymywaniu świadczeń alimentacyjnych od matki.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnioskując o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 318/10, uwzględniając skargę wskazał, że z przepisu art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynika, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też, dla celów ustawy o ustanowieniu programu, należy odpowiednio stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej, między innymi dotyczące powodów, dla których udzielana jest pomoc społeczna (art. 7 ustawy), praw do świadczeń pieniężnych (art. 8 ust. 1 ustawy), czy też zasad przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego. Zatem w powyższym zakresie do spraw dotyczących zasiłku celowego w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności może znaleźć zastosowanie przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc jednoznacznie, że może on stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ma zatem rację organ odwoławczy , kiedy stwierdza, że decyzja wydana z powołaniem się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co nakłada na organ administracji obowiązek starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego, pozwalającego na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a następnie szczegółowego przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zważywszy, że obowiązek współdziałania powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć, zatem na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było i należało zebrać. Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Wskazać również należy, że z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracyjne są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego prowadzonego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy, bowiem tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Powyższe uprawnia stwierdzenie, że cały ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy przyznania pomocy z przyczyn, o których stanowi art. 11 ust. 2 ustawy spoczywa na organie, który wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Analiza materiału aktowego zgromadzonego w sprawie nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia , że organy przeprowadziły wszystkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego , objętego hipotezą przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zebrany materiał dowodowy został prawidłowo oceniony w powyższym zakresie. Przed wszystkim argumentacja mająca uzasadnić, w ocenie organu, spełnienie przesłanki braku współdziałania skarżącego z organem, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale aktowym sprawy. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej wskazano, że skarżący i jego syn odmawiają złożenia wyjaśnień dotyczących wysokości dochodu rodziny, tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r., w którym podał on, pod rygorem odpowiedzialności karnej, szczegółową strukturę dochodów w rodzinie. W dniu [...] listopada 2009 r. przesłuchano stronę w organie pomocowym w sprawie złożonych wniosków o udzielenie pomocy i przeliczenie zasiłku stałego, lecz nie odebrano od niego oświadczenia w sprawie źródeł i wysokości jego dochodów. Natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona podała ,że utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna w wysokości [...] zł i zasiłku stałego w wysokości [...] zł. Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniu organu o niemożności ustalenia wysokości dochodu rodziny od listopada 2009 r. Tym bardziej, że w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Ponadto w dniu [...] stycznia 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji oświadczenie syna skarżącego, również pośrednio dokumentujące dochody rodziny, którego brak w aktach sprawy i do którego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały, co świadczy o dowolnej ocenie dowodów, nie mieszczącej się w granicach wyznaczonych art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast nie można zaakceptować stanowiska ,że niemożność ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego wynika z braku informacji na temat hipotetycznych kwot przekazywanych skarżącemu przez byłą małżonkę z tytułu realizacji obowiązku alimentacyjnego względem syna. Podkreślić należy, że zasady obliczania dochodu strony ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej określone zostały w przepisie art. 8 ustawy o pomocy społecznej i nie przewiduje on uwzględniania dla oceny spełnienia kryterium dochodowego hipotetycznego przychodu wnioskodawcy. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymywał zasiłek stały, a dodatkowo bezspornie spełnia jedno z kryteriów określonych w przepisie art. 7 ustawy o pomocy społecznej, będąc osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Również w kontekście wykorzystywania własnych możliwości, zasobów i uprawnień, o czym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej argumentacja organów nie zasługuje na aprobatę, bowiem z jednej strony organy obu instancji wskazały w uzasadnieniach decyzji, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego według oświadczenia skarżącego wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji, które to świadczenia z powodu braków wniosku nie zostały mu przyznane, a z drugiej strony twierdzą, że brak współdziałania materializuje się nie złożeniu przez skarżącego wniosku o prowadzenie egzekucji alimentów na syna w Sądzie Okręgowym w L., przy wsparciu pracowników socjalnych. W powyższym zakresie nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów pozwalających na dokonanie oceny zachowania skarżącego w kontekście wskazanych okoliczności i weryfikację stanowiska organów. Nie wyjaśniają tego również organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, ograniczając się do arbitralnej oceny zachowania skarżącego. W tym zakresie nie jest również uprawniona argumentacja organów, dotyczącą braku udziału skarżącego w przeprowadzanych rozprawach administracyjnych, chociażby ze stricte procesowego powodu, a mianowicie nie zaistniały w realiach analizowanej sprawy okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Obowiązek zaś przeprowadzenia rozprawy obciąża organ wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Skoro zatem organ był w posiadaniu oświadczeń tak strony jak jej syna, odnoszących się do ich sytuacji dochodowej oraz posiadał z urzędu wiedzę na temat sytuacji rodzinnej skarżącego, przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, wystarczająca była gabinetowa forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast aktywność ze strony skarżącego dokumentuje fakt jego udziału w przesłuchaniu w dniu [...] listopada 2009 r., składanie oświadczeń dotyczących sytuacji dochodowej, przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a także oświadczenie syna na okoliczność nie otrzymywania alimentów od matki.

Sąd wskazał również, że z woli ustawodawcy to uznanie administracyjne jest ograniczane pojedynczą dyrektywą interpretacyjną, wyrażoną w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej , wedle którego wedle której w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Ten aspekt sprawy, nakazujący organom zbadanie sytuacji osób najbliższych znajdujących się na utrzymaniu osoby wnioskującej, został zupełnie pominięty przez organy, mimo, że były one w posiadaniu informacji o tym, że na utrzymaniu skarżącego jest uczący się syn , nie uzyskujący żadnych dochodów.

Oceniając więc wyłącznie kątem legalności zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 61, art. 77, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie dokonały one analizy całokształtu zachowań skarżącego w trakcie postępowania w kontekście zastosowania przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy powinny dążyć do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym również dowodów zaoferowanych przez skarżącego, mając na uwadze okoliczność, że organy obu instancji są zobowiązane umożliwić stronie jej zapoznanie się, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, wnosząc o uchylenie w całości, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym zarzuceniu organom obu instancji naruszenie B 7, art. 10, art. 61, art. 77, art. 80, art. 81, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., z uwagi na nie dokonanie analizy całokształtu zachowań skarżącego w trakcie postępowania w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zawierały uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny (brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej) nie mieści się w hipotezie tej normy prawnej oraz art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu zarzutu wobec organów orzekających, iż nie został on zastosowany w sprawie, podczas gdy nie mógł on być brany pod uwagę z uwagi na brak możliwości dokonania ustaleń faktycznych co do sytuacji materialno-bytowej w jakiej znajduje się syn strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie można zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazanych w zaskarżonym wyroku.

Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż taki obowiązek wynika z art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Jakimi środkami procesowymi może posłużyć się organ wskazują dalsze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do postępowania dowodowego, a także przepisy szczególne. W sprawach pomocy społecznej organy pomocy społecznej są obowiązane przeprowadzić dowody określone ustawą o pomocy społecznej, ale mogą również korzystać ze środków przewidzianych przepisami k.p.a. Przeprowadzenie bowiem dowodów wskazanych w ustawie o pomocy, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi realizuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a.

W niniejszej sprawie J. K. wystąpił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej, a w związku z tym organ pomocy społecznej miał obowiązek przeprowadzenia przede wszystkim dowodów, o których mowa w art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Środki te to, jako dowód obowiązkowy, wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1), którym w wypadku J. K. – osoby ubiegającej się po raz kolejny o świadczenie z pomocy społecznej – była aktualizacja wywiadu (art. 107 ust. 4), a także możliwość odebrania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). Ponieważ przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od sytuacji przede wszystkim dochodowej i majątkowej, dla jej ustalenia organ wymaga dokumentacji wymienionej w art. 107 ust. 5b.

Stwierdzić należy, że w postępowaniu z wniosku J. K. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ prowadzący to postępowanie dowody wskazane w ustawie o pomocy społecznej przeprowadził. Jednak zadaniem organu było ustalenie faktycznej sytuacji materialnej i dowodowej wnioskodawcy, gdyż przy ustaleniu jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej te środki dowodowe nie były wystarczające. Organ I instancji skorzystał zatem z możliwości dowodowych, przewidzianych przepisami k.p.a. i wyznaczył rozprawy administracyjne. Przepisy ustawy o pomocy ani przepisy k.p.a. nie nakładają obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jednak organ prowadzący postępowanie z mocy art. 89 k.p.a. może ją przeprowadzić, jeśli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy.

Naturalnie nie można stawiać zarzutu J. K., że się na wyznaczone terminy rozpraw nie stawił, skoro przepisy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy, ale też nie można organowi czynić zarzutu, że w ramach dążenia do wyjaśnienia stanu sprawy sięgnął po taki środek dowodowy, mniemając, iż może się to przyczynić do uzyskania niezbędnych informacji, jak i przyśpieszenia postępowania.

Ustawa o pomocy społecznej obliguje organy pomocy społecznej do wspierania osób i rodzin znajdujących się, z różnych przyczyn, w trudnych warunkach bytowych, jednak też i przewiduje konieczność współdziałania takich osób z pracownikami tych organów. Brak bowiem współdziałania może być podstawą nawet do odmowy przyznania świadczenia, co przewiduje art. 11 ust. 2 tej ustawy.

Ten przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji, zaskarżonych przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu są decyzjami wydawanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak podkreślały organy i Wojewódzki Sąd. Ocenie zatem podlega czy postępowanie organów nie było dowolne, czy wykazało ono, że mimo podjęcia przez nie wszystkich kroków sprawa nie została wyjaśniona wobec braku współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie.

W świetle akt sprawy stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie wyczerpał możliwości dowodowe, zaś postawę J. K. można właściwie określić jako niechęć do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Mimo uczestniczenia w aktualizacji wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczeń co do dochodów, uniemożliwiał on ustalenie rzeczywistej sytuacji swojej rodziny, tj. swojej i syna, nie wpuścił pracowników do domu, nie stawiał się na rozprawy, nie chciał udzielić wyjaśnień co do sytuacji alimentacyjnej, ani też skorzystać z oferowanej pomocy w tym zakresie. Takie postępowanie organy mogły zakwalifikować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji i takiej ocenie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem.

W takim stanie rzeczy skarga kasacyjna została uwzględniona, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.