Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1190/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bukowna skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda pismem z dnia [...].2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30.03.2005r. "w odniesieniu do tych obszarów planu, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...].1998r., oznaczone zostały odpowiednio jako:

- rozgałęzienie w kierunku zachodnim drogi zbiorczej relacji B. – B. –S. w rejonie P. (o długości ok. 1.8 km)

- wschodnie powiązanie południowej i północnej części miasta planowanym wiaduktem w S. wraz z nową drogą wychodzącą od ul. [...] w rejonie T. w kierunku południowo-wschodnim do planowanego wiaduktu i następnie do ul. [...] (w całości nowy ślad o długości 1.9 km).

- realizacja drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (i dalej w kierunku północno-wschodnim do granicy z B. (w tym odcinek ul. [...]) po północnej stronie linii kolejowych (łączna długość nowych odcinków 2.9 km). Realizacja tej drogi napotyka na problem czynnej bocznicy kolejowej w części zachodniej i teren Lasów Państwowych w części wschodniej.

- odtworzenie zlikwidowanej ulicy łączącej południową i północną część miasta przez tunel uliczny (z wykluczeniem wiaduktu drogowego, o długości ok. 0.2 km), droga łącząca rejon P. z ul. [...], śladem tzw. cesarskiego gościńca (2.1 km). Droga przebiega przez rejon eksploatacji piasku.

- droga stanowiąca połączenie ul. [...], w kierunku północno-w s chód n im, przez teren Lasów państwowych, z planowanymi terenami działalności gospodarczych na granicy z B. i O. (w całości nowy ślad o długości 1.2 km), przedłużenie ul. [...] na zachód, do S., przez teren Lasów Państwowych i B. P. (1.0 km po śladzie drogi leśnej). Istniejące połączenie drogowe jest wystarczające z punktu widzenia obciążeń ruchowych. Nowa relacja proponowana niepotrzebnie zwiększałaby uciążliwości dla planowanego obszaru chronionego krajobrazu "Dolina B. P.".

Pozostawienie tego kierunku w postaci drogi gruntowej i duktu leśnego jest wystarczające.

- droga biegnąca od ul. [...] w kierunku północno-zachodnim, przez teren Lasów Państwowych i B. P. do osady B. w S. (2.0 km).

W stosunku do tych szlaków komunikacyjnych w planie miejscowym nie przewidziano takiego ich przeznaczenia. Ewentualnie strona skarżąca wniosła (gdyby Sąd uznał, że takie pośrednie oznaczenie obszarów planu poprzez odwołanie się do studium jest niemożliwe) o stwierdzenie nieważności całego planu ze względu na jego sprzeczność ze studium.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr [...] Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. Jednak uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska nie ujęła w planie dróg, które zostały opisane w studium jak wyżej. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska uchwalając przedmiotowy plan działała sprzecznie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz nie spełniła wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie bowiem z wyżej wymienionymi przepisami ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zaś plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu m. in. jego zgodności z ustaleniami studium.

Za naruszenie art. 9 ust. 4 oraz niespełnienie wymagań art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać nieujęcie w planie miejscowym tych obszarów, które znalazły miejsce w studium.

l tak w miejscowym planie Rada Miejska ustaliła przebieg drogi zbiorczej relacji B. –B. – S. na odcinku od ul. [...] z wyprowadzeniem jej w kierunku północnym do S. (łączna długość projektowanej drogi 6.9 km, w tym 4.2 km to odcinek nowej drogi do wybudowania). Rada Miejska w przedmiotowym planie nie uwzględniła zaś rozgałęzienia przedmiotowej drogi w kierunku zachodnim, w rejonie P. (o długości ok. 1.8 km), o czym postanowiła w studium. W studium Rada Miejska zapisała, wschodnie powiązanie południowej i północnej części miasta planowanym wiaduktem w S. wraz z nową drogą wychodzącą od ul. [...] w rejonie T. w kierunku południowo-wschodnim do planowanego wiaduktu i następnie do ul. [...] (w całości nowy ślad o długości 1.9 km). W studium Rada Miejska przewidziała realizację drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (i dalej w kierunku północno-wschodnim do granicy z B. (w tym odcinek ul.

[...]) po północnej strome linii kolejowych (łączna długość nowych odcinków 2.9 km). Realizacja tej drogi napotyka na problem czynnej bocznicy kolejowej w części zachodniej i teren Lasów Państwowych w części wschodniej.

Rada Miejska przewidziała w studium odtworzenie zlikwidowanej ulicy łączącej południową i północną część miasta przez tunel uliczny (z wykluczeniem wiaduktu drogowego, o długości ok. 0.2 km).

Rada Miejska przewidziała w studium drogę łączącą rejon P. z ul. [...], śladem tzw. cesarskiego gościńca (2.1 km). Droga przebiega przez rejon eksploatacji piasku. Rezygnacja z wydzielenia linii rozgraniczających tej drogi wynika z nieznanych na moment sporządzenia planu uwarunkowań technicznych, które ujawnią się w momencie zakończenia eksploatacji złoża.

W studium przewidziano także drogę stanowiącą połączenie ul. [...], w kierunku północno-wschodnim, przez teren Lasów państwowych, z planowanymi terenami działalności gospodarczej na granicy z B. i O. (w całości nowy ślad o długości 1.2 km).

Rada Miejska postanowiła w studium o przedłużeniu ul. [...] na zachód, do S., przez teren Lasów Państwowych i B. P. (1.0 km po śladzie drogi leśnej). Istniejące połączenie drogowe jest wystarczające z punktu widzenia obciążeń ruchowych. Nowa relacja proponowana niepotrzebnie zwiększałaby uciążliwości dla planowanego obszaru chronionego krajobrazu "Dolina B. P.". Pozostawienie tego kierunku w postaci drogi gruntowej i duktu leśnego jest wystarczające.

Rada Miejska zapisała w studium o drodze biegnącej od ul. [...] w kierunku północno-zachodnim, przez teren Lasów Państwowych i B. P. do osady B. w S. (2.0 km).

Zdaniem strony skarżącej w opisanych powyżej przypadkach ustalenia planu miejscowego nie są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż w planie miejscowym nie przewidziano obszarów, które przyjęto w studium.

Nadto organ nadzoru podniósł, iż w oparciu o normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (cyt. powyżej), które statuują zasadę zgodności planu ze studium, nie jest do końca jasnym jaki musi być stopień tejże zgodności. Można wszak bronić dwóch przeciwstawnych stanowisk w tym zakresie tj. o pełnej względnie tylko kierunkowej zgodności, jak też stanowisk pośrednich. Organ nadzoru zdecydował jednak o wystąpieniu z niniejszą skargą wobec istotnych jego zdaniem niezgodności ustaleń studium i planu.

Organ nadzoru pozwala sobie jednak pozostawić to ocenie sądu. W oparciu zaś o zasadę proporcjonalności wynikającej z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego organ nadzoru zdecydował się zakwestionować w części przedmiotowy plan z uwagi na znaczenie przedmiotowego dokumentu dla prawidłowego funkcjonowania Gminy. Jednakże w oparciu o powyższe gdyby Sąd uznał, że nie jest to możliwe ze względu na sposób oznaczenia niezgodności, strona skarżąca składa alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowego planu miejscowego.

Wobec tego, iż z uwagi na złożoność problemu organ nadzoru nie stwierdził w zakreślonym 30- dniowym terminie, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważności przedmiotowej uchwały, wniesienie skargi było w pełni zasadne.

W piśmie z dnia [...].2007r. w związku z pismem z dnia [...].2005r. udzielono odpowiedzi na skargę Wojewody i wniesiono o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż okolicznością bezsporna jest fakt, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta B., przyjętym zaskarżona uchwałą nie uwzględniono wskazanych w skardze dróg i obiektów drogowych przewidzianych w studium. "Jednak nie ujęcie tych rozwiązań komunikacyjnych w aktualnym planie nie oznacza sprzeczności tego planu z ustaleniami Studium, bowiem ustalenia planu nie uniemożliwiają ich realizacji w przyszłości. Stwierdzając zgodność ustaleń planu ze Studium, Rada Miejska

potraktowała Studium jako dokument określający politykę przestrzenną miast

B., a w uchwalonym planie dokonała racjonalnego "etapowania" tej polityki,

biorąc również pod uwagę realne możliwości realizacji opisanych rozwiązań

komunikacyjnych."

Wskazano, iż rozgałęzienie w kierunku zachodnim drogi zbiorczej relacji B. –B. –S. w rejonie P." o długości ok.1,8 km wiąże się z koniecznością przejścia przez tory kolejowe ( wiadukt) a następnie maksymalnego zbliżenia do linii szerokotorowej i realizacji przejścia mostowego przez B. P. w obszarze proponowanym do objęcia prawną ochroną (obszar chronionego krajobrazu) zarówno przez Studium jak i plan. Wskazany ciąg komunikacyjny nie występuje również w planach województw śląskiego i małopolskiego.

"Wschodnie powiązanie południowej i północnej części miasta planowanym w S. wraz z nową drogą wychodzącą od ulicy [...] w rejonie T. w kierunku południowo-wschodnim do planowanego wiaduktu (...)" - o długości ok.2 km z czego znaczną, część stanowić ma wiadukt nad torami tzw. Linii Hutniczo-Siarkowej (LHS) i PKP. Droga ta stanowić miałaby północno-wschodnią część obwodnicy miasta. Przy czym w związku z realizacją drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] i planowaną budową przejścia pod torami kolejowymi, ta część obwodnicy powinna zostać zrealizowana w ostatniej kolejności. Przeciwko realizacji tej drogi oraz wiaduktu protestują mieszkańcy ul. [...].

"Realizacja drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] i dalej w kierunku północno-wschodnim do granicy z Gminą (...)" - o długoś ci ok.2,9 km, w części zachodniej napotyka na problem bocznicy kolejowej i ok. 37 garaży zlokalizowanych przy ul. [...]. W części środkowej droga ta miałaby przebiegać głównie po gruntach leśnych.

"Odtworzenie zlikwidowanej ulicy łączącej południową i północną część miasta przez tunel uliczny z wykluczeniem wiaduktu drogowego (...)" - zamierzenie to wykazane jest tylko w tekście Studium i to w postaci hipotetycznej. Pomijając wybitnie odległą perspektywę czasową tego przedsięwzięcia i jego stopień komplikacji technicznej, należy zauważyć, że ustalenia planu umożliwiają jego realizację w każdej chwili, gdyż prace odbywałyby się w liniach rozgraniczających ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz "pod" liniami rozgraniczającymi dla terenów kolejowych.

"Droga łącząca rejon P. z ul. [...] śladem tzw. cesarskiego gościńca (...)" o długości ok.2,1 km. Zamierzenie to wykazane jest tylko na rysunku Studium, nie jest natomiast ujęte w tekście Studium. Droga przebiegać miałaby przez rejon eksploatacji piasku i przez planowany obszar chronionego krajobrazu "Dolina S." na gruntach lasów państwowych i prywatnych.

"Droga stanowiąca połączenie ul. [...] w kierunku północno-wschodnim (...)" o długości ok.1,2 km. Zamierzenie wykazane jest na rysunku Studium, nie jest natomiast wykazane w tekście Studium. Droga miałaby przebiegać przez tereny leśne lasów państwowych i prywatnych.

"Przedłużenie ul. [...] na zachód do S. (...)" - o długości ok. 1 km. Zamierzenie wykazane tylko na rysunku Studium (brak w tekście Studium). Droga miałaby przebiegać po gruntach leśnych ( 75%) Na terenie S. niezbędna byłaby bodowa wiaduktu.

"Droga biegnąca od ul. [...] w kierunku północno-zachodnim do osady B. w S. (...)" długość ok. 2,1 km. Zamierzenie wykazane tylko na rysunku Studium. Droga w całości miałaby przebiegać po gruntach leśnych.

W odpowiedzi na skargę wskazano nadto, że wg studium przebieg tych rozwiązań komunikacyjnych ustalony został w przeważającej mierze na terenach leśnych. Tereny te w zaskarżonej uchwale nie zostały przeznaczone na żaden inny cel - a w szczególności na cel wykluczający w przyszłości możliwość zlokalizowania dróg ujętych w studium. Nie istnieją więc żadne przeszkody aby, gdy zaistnieją odpowiednie warunki - przystąpić do realizacji poszczególnych etapów polityki przestrzennej miasta B. poprzez wprowadzanie do planu zagospodarowania przestrzennego kolejnych inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji. Dlatego też organ, którego akt zaskarżono wniósł o uznanie, że zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne.

Wskutek złożenia wniosku przez Związek Stowarzyszeń "[...]" Sąd postanowił, na rozprawie w dniu 4.12.2006r. dopuścić wnioskodawcę do udziału w przedmiotowej sprawie na zasadzie art.33 § 2 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

W piśmie procesowym z dnia [...].2007r. Związek Stowarzyszeń "[...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając, że jest ona "niezgodna w kilkudziesięciu punktach z zapisami Studium uwarunkowań przestrzennych miasta B., a zgodność ta jest conditio sine qua non", (...) w niektórych punktach uchwalony plan jest niezgodny z strategią gospodarki wodnej opracowywanej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej jak również z aktualizowanym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, (...) radni miasta B. w 2005r. wprowadzeni w błąd przez władze wykonawcze miasta, nieświadomie uchwalili uchwałę, która godzi w interes mieszkańców w wielu punktach a szczególnie odbiera miastu szansę stania się z powrotem atrakcyjnym ośrodkiem wczasowo-wypoczynkowym, który służyć będzie nie tylko mieszkańcom miasta ale również całemu regionowi."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30.03.2005r. w zakresie zgodności przyjętych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego postanowieniami z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...].1998r.

Na wstępie wskazać należy, iż strona skarżąca nie formułuje wprost, w sposób jednoznaczny i czytelny, jakie postanowienia przyjętego zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z ustaleniami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., a jedynie nader ogólnie wnosi o stwierdzenie nieważności "w odniesieniu do tych obszarów planu, które są niezgodne ze studium. Także dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowym uczestnik ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, że zaskarżona uchwała jest "niezgodna w kilkudziesięciu punktach z zapisami Studium uwarunkowań przestrzennych miasta B., (...) w niektórych punktach uchwalony plan jest niezgodny z strategią gospodarki wodnej opracowywanej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej jak również z aktualizowanym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, (...) radni miasta B. w 2005r. wprowadzeni w błąd przez władze wykonawcze miasta, nieświadomie uchwalili uchwałę, która godzi w interes mieszkańców w wielu punktach a szczególnie odbiera miastu szansę stania się z powrotem atrakcyjnym ośrodkiem wczasowo-wypoczynkowym, który służyć będzie nie tylko mieszkańcom miasta ale również całemu regionowi." Z treści skargi, pism procesowych uczestnika oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007r. wynika, że całość zarzutów nie jest ukierunkowana na konkretne ustalenia przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., które miałyby być niezgodne z ustaleniami studium, lecz na to, że nie uwzględniono w tym planie pewnych rozwiązań, celów zagospodarowania przestrzennego gminy (w zakresie sieci dróg - Wojewoda; bliżej nieokreślonych terenów przemysłowych, zbiorników wodnych, form i obszarów ochrony przyrody i zabytków - Związek Stowarzyszeń "[...]") przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...].1998r. a nie zamieszczonych w uchwalonym planie.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie naruszenie trybu sporządzania planu skarżący i uczestnik postępowania sądowego upatrywali w brzmieniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nastąpiło stwierdzenie przez radę gminy zgodności planu z ustaleniami studium, pomimo że nie wszystkie elementy kierunków zagospodarowania określone w studium znalazły swoje odzwierciedlenie w planie.

W tym kontekście podnieść należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej i elementy regulacyjne dotyczące zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwalone przez radę gminy studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym. Charakteryzując istotę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, że zawiera ono swego rodzaju analizę, diagnozę możliwych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy oraz określa politykę rozwoju gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki rozwoju i kształtowania układu urbanistycznego, rozwoju gospodarczego, infrastruktury technicznej itp.). Polityka przestrzenna jest jednym z przejawów polityki lokalnej gminy, z czym wiąże się dokonywanie wyborów celów i wskazywanie priorytetów przez władze gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią. "Istotnym elementem studium są ustalenia wynikające z uwarunkowań i kierunków działań lokalnych oraz ponad lokalnych - w szczególności z realizowanych na obszarze gminy zadań samorządu regionalnego i administracji rządowej. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące - ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium, a oceny tej zgodności dokonują rady gminy uchwalając plan miejscowy. (...) Studium pełni trzy podstawowe funkcje. Przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna funkcją studiu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. (...) Studium pełni również funkcje promocyjną, poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz lokalnych." Z.Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r., s.80-81

Mając na uwadze wyodrębnienie w studium dwóch jego części zwrócić uwagę należy, że część diagnostyczna ma charakter opisowy i nie zawiera ustaleń, lecz

dane ekonomiczne, przyrodnicze, geograficzne, demograficzne i inne (np. uwarunkowania aktów planistycznych innych podmiotów), a część określająca politykę przestrzenną gminy jest rozumiana jako koncepcja rozwoju przestrzennego. "Koncepcja ta, w szerokim ujęciu odnosi się do wszelkich zjawisk i podmiotów funkcjonujących w sferze zagospodarowania przestrzennego gminy. Koncepcja rozwoju przestrzennego gminy dotyczy zatem nie tylko spraw lokalnych, na które wpływ mają władze gminy, ale również spraw ponadlokalnych, o bezpośrednim oddziaływaniu lub wręcz determinujących zagospodarowania przestrzenne w gminie. (...) Warstwa koncepcyjna studium również nie powinna mieć formy wiążących ustaleń przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego." Z.Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r, s. 85

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaliczyć należy do aktów planowania, które jednak nie mają bezwzględnie wiążącego charakteru (nie jest to akt prawa powszechnie wiążący, a jedynie akt wewnętrzny). Jest to akt, w którym znajduje swój wyraz polityka przestrzenna gminy, zawierający wskazanie celów jakie gmina chce osiągnąć oraz stosowne elementy regulacyjne wyrażone w zasadach zagospodarowania. Ponieważ jest to akt o stosunkowo dużym stopniu ogólności, wynikającym z charakteru tego aktu, to z założenia jest to akt elastyczny, który jedynie stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego z maksymalnym uwzględnieniem warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu normatywnej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przewiduje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, a rada gminy stwierdza zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium. Zatem realizacja ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego następuje poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.

"Ustawa nie wprowadza żadnych sankcji w przypadku podejmowania przez organy gminy działań sprzecznych z zasadami polityki przestrzennej przyjętymi w uchwalonym studium. Jedyny ustawowy mechanizm dostosowania działań realizacyjnych do ustaleń studium przejawia się w obowiązku zgodności planów miejscowych ze studium, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu (zob. zachowujące aktualność tezy z

uzasadnienia wyr. NSA w Warszawie z 21.11.2000r., II SA 2437/99)." Z.Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r., s.86-87

Uznać tym samym należy, iż dla stwierdzenia przez radę gminy zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium nie jest konieczne pełne, bezrefleksyjne powielenie postanowień studium w przygotowanym projekcie planu. Stawiałoby to bowiem pytanie o sens tworzenia odrębnych aktów: studium i planu, skoro jeden byłby wprost powieleniem drugiego. Tymczasem zróżnicowany charakter obu aktów (w zakresie prawnego wiązania, stopnia ogólności, celu dla którego są sporządzane, obszaru którego dotyczą, obowiązku sporządzenia itp.) sprawia, że nie może być mowy o takim właśnie bezpośrednim przenoszeniu ustaleń studium do projektu planu. Zatem zgodność projektu planu ze studium będzie miała miejsce, gdy postanowienia planu potwierdzają (są zgodne) ustalenia studium, w takim zakresie w jakim winno być ono sporządzone - art.10 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na przykład w studium określa się jedynie: kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art.10 ust.2 pkt 5 cyt. ustawy), a nie dokładny przebieg dróg i termin ich realizacji. W konsekwencji zgodność postanowień studium z uregulowaniami planu będzie zachodzić także wtedy, gdy mając na uwadze uwarunkowania geofizyczne, przyrodnicze i ekonomiczne gminy, organy planistyczne gminy dokonując "etapowania" realizacji polityki przestrzennej wynikającej ze studium, nie uwzględnią konkretnych zapisów studium w projekcie planu, lecz zapewnią takie przeznaczenie terenów objętych planem, które w przyszłości umożliwią realizację zapisów studium.

W przedmiotowej sprawie zachodzą takie właśnie okoliczności. organu nadzoru do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...].2005r. są nader ogólne (wniesiono o stwierdzenie nieważności "w odniesieniu do tych obszarów planu") nie precyzując jakie konkretne uregulowania zaskarżonej uchwały są niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...].1998r. Także zarzuty uczestnika postępowania ograniczyły się do ogólników o niezgodności "w kilkudziesięciu punktach z zapisami Studium uwarunkowań przestrzennych miasta B. (...) w niektórych punktach

uchwalony plan jest niezgodny z strategią gospodarki wodnej opracowywanej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej jak również z aktualizowanym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, (...) radni miasta B. w 2005r. wprowadzeni w błąd przez władze wykonawcze miasta, nieświadomie uchwalili uchwałę, która godzi w interes mieszkańców w wielu punktach a szczególnie odbiera miastu szansę stania się z powrotem atrakcyjnym ośrodkiem wczasowo-wypoczynkowym, który służyć będzie nie tylko mieszkańcom miasta ale również całemu regionowi." Podnieść należy, iż uczestnik postępowania Związek Stowarzyszeń "[...]" zawarł swoje zarzuty w pismach do Wojewody, a ten jako organ nadzoru jedynie w zakresie nie zamieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wskazanych w skardze dróg dopatrzył się potencjalnej niezgodności z uchwalonym studium uwarunkowań i zagospodarowania gminy. Zaznaczyć także należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjęto uchwałą Nr [...] z dnia [...].1998r. Jest to więc studium uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994r. Studia te miały inny charakter prawny niż uchwalane na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r., co wiąże się z trudnościami w ich stosowaniu i na co wskazuje się w literaturze przedmiotu (np. Z.Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006r., s.90).

Konkludując przyjąć należy, iż organy planistyczne mogą dokonywać etapowania realizacji polityki przestrzennej gminy wynikającej ze studium, jeżeli tylko postanowienia projektu planu nie umożliwiają jej realizacji w przyszłości. Organy planistyczne działały na podstawie prawa, w celu jego wykonania i nie przekroczyły władztwa planistycznego w ramach prawem przewidzianej samodzielności, która jako taka również podlega ochronie sądowej.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.