Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1579/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lipca 2017 r. 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1579/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), oraz art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I., udzielonego Przedsiębiorcy T. sp. z o.o., zmienionego decyzjami Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2002 r. o [...], Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o nr [...] oraz Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2004 r. o nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że przedsiębiorca T. sp. z o.o. (obecnie: T. sp. z o.o.) w dniu 4 lutego 1998 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 28 maja 2017 r. '

Pismem z dnia 27 marca 2017 r., przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa".

Pismem z dnia 15 maja 2017 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 20 kwietnia 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał opinię nr [...] z dnia 10 maja 2017 r., w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany.

Decyzją z dnia [... ] lipca 2017 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającej zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Analizując sytuację prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., wskazał, że kwestia warunków korzystania przez nich ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską i poczynione ustalenia zostały zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców.

Zatem przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na "starych" zasadach wynikających z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. odpowiednio do końca 2011 r. i 2010 r., a duzi przedsiębiorcy - do czasu wykorzystania limitu pomocy w okresie ważności zezwolenia.

Minister zauważył, że art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse dotyczy jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. bowiem przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane począwszy od 2001 r. korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych. Było to wynikiem zmiany ustawy o sse na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1128, ze zm.) i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref z marca 2001 r.

Art. 12 nadano nowe brzmienie i wskazano w nim, że dochody z działalności w strefie są zwolnione od podatku dochodowego na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych, a wielkość zwolnień podatkowych określają przepisy rozporządzenia ustanawiającego strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W ustawach podatkowych dodano przy tym przepisy regulujące kwestie zwolnień podatkowych w sse (w art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 17 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Po raz pierwszy w przepisach strefowych odwołano się więc do ustaw podatkowych i przepisów o pomocy publicznej. Jednocześnie w art. 5 ust. 1 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse jednoznacznie wskazano, że "starzy przedsiębiorcy" zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a więc w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazywał, że w zakresie zwolnień i preferencji podatkowych dla tych przedsiębiorców stosuje się art. 12, 13, 14 i 19 ustawy w "starym" brzmieniu.

Konsekwencją było stosowanie do tej grupy przedsiębiorców przepisów rozporządzeń ustanawiających strefy w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r., a więc zachowanie prawa do całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres. Oznacza to, że do "starych przedsiębiorców" nie miały zastosowania nowe regulacje dotyczące pomocy wynikające z nowego, wprowadzonego nowelizacją ustawy o sse z 2000 r. brzmienia art. 12 ustawy o sse i tym samym ustaw podatkowych. Przedsiębiorcy ci w dalszym ciągu mogli korzystać ze zwolnień podatkowych na zasadach, co do których zastrzeżenia zgłaszała UE.

W wyniku negocjacji utrzymano dla małych i średnich przedsiębiorców prawo do zwolnień na "starych" zasadach określonych na podstawie art. 12 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2000 r., ale w krótszym okresie czasu. Dla przedsiębiorców dużych na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse wprowadzono nowe zasady, uzależniając wielkość wsparcia od wartości zrealizowanej inwestycji. W przepisie tym odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu mającym zastosowanie do zezwoleń udzielonych po 1 stycznia 2001 r. (a więc do "nowego" brzmienia art. 12), ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1-4 art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Wprowadzenie do art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse nowych, wynegocjowanych z UE, zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia przepisu art. 5 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse. Nie ma zatem podstaw do uznania, że mali i średni przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie udzielone przed 1 stycznia 2001 r., począwszy od 2012 r. i 2011 r. mają prawo do korzystania z pomocy na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2001 r. Nowe zasady korzystania z pomocy wynikają bowiem z "nowego" brzmienia art. 12 ustawy o sse, który nie miał i nie ma do nich zastosowania. Do dużych przedsiębiorców stosuje się "nowe" brzmienie art. 12 ustawy o sse, ale ze zmianami wynikającymi z treści art. 5 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse.

Minister zauważył, że art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse nie odnosi się do terminu ważności zezwolenia. W szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu ustalonym już po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu i ponownie podkreślił, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r., do których należy Przedsiębiorca. Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorcy ci korzystali ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorcy tacy do końca 2000 r. mogli też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r.

Minister stwierdził, że przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu 4 lutego 1998 r., a więc pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia 28 maja 2017 r.

Wyjaśnił, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Decyzja organu dotycząca zmiany zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse Minister podniósł, że w związku z nowelizacją ustawy o sse na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), zmieniającą ustawę o sse", która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3)dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalne.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Taka wykładnia na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Limit udzielonej pomocy dla Przedsiębiorcy to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. W ocenie Ministra, oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, Przedsiębiorca zmierza do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy.

Zdaniem organu bezzasadne byłoby przyjęcie, że art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse należy interpretować jako zakaz zmiany maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie zwiększenia wyłącznie kosztów kwalifikowanych Inwestycji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse, formułując to ograniczenie odwołałby się do kosztów wskazanych w tej właśnie jednostce redakcyjnej ustawy o sse. Skoro w art. 19 ust. 4 pkt 2 mowa jest o zakazie zmiany skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, należy przyjąć, że przepis ten dotyczy dowolnego elementu zezwolenia, która umożliwiłaby skorzystanie z większej pomocy publicznej.

Mając na uwadze, że wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby Przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej znacznie wyższej niż w obecnie obowiązującym okresie jego ważności (czyli do 28 maja 2017 r.), nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie albowiem organ jest związany treścią przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. W tym wąskim zakresie występuje związanie rozstrzygnięcia, w którym nie ma miejsca na uznaniowość, pomimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może". Ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do możliwości rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki wymienionej w pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse.

W ocenie organu dokonana przez przedsiębiorcę wykładnia art. 19 ust. 4 ustawy o sse, ma charakter instrumentalny polegający na wyprowadzeniu z jego brzmienia nieistniejących treści. Organ nie zgodził się z tezą powołanego przez stronę wyroku NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17. Stwierdził, że racjonalny ustawodawca, konstytuując przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse, który zgodnie z nowelą z dnia 28 listopada 2014 r. stosowany jest do wszystkich zezwoleń bez względu na datę ich wydania, przewidział, że jego hipoteza ma zastosowanie do wszelkich przypadków zmiany zezwolenia, które mogłyby spowodować, że Przedsiębiorca "skonsumuje" większą pomoc niż ta, która wynika z zezwolenia sprzed tej zmiany. Uznanie, że wnioskowana przez Przedsiębiorcę zmiana nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej prowadziłoby do konkluzji, że przepis ten jest niemal martwy.

Minister podkreślił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy.

Maksymalna intensywność pomocy, dla danej inwestycji nie jest określana w zezwoleniu. Wynika ona z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 121), a w przypadku przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r. - z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse.

Wielkość przedsiębiorcy także nie jest określana w treści zezwolenia. Przedsiębiorca ustala ją w oparciu o odpowiednie przepisy unijne. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy zmiany zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., zgodnie z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, ustala się ją na podstawie załącznika do rozporządzenia nr 70/2001/WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01.2001 r.) według stanu na dzień 1 maja 2004 r.

Koszty kwalifikowane inwestycji, zostały wprowadzone jako obligatoryjny element zezwolenia dopiero na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Tak więc dwie z trzech składowych mających wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej wielkości pomocy "strefowej" nie wynikają z treści zezwolenia, a zatem nie podlegają modyfikacji w trybie zmiany zezwolenia. Maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tylko w części zezwoleń na działalność w sse) jest jedyną składową, która wynika z treści zezwolenia, a zatem tylko teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej.

Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uniemożliwienie zmiany powodującej jedynie zwiększenie limitu dopuszczalnej pomocy (a więc w praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu), to w regulacji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem: "(...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publiczne", co w ocenie organu, należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy niż wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmianą polegającą na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji. Wnioskowana zmiana pkt 1 zezwolenia nie zwiększałaby limitu dopuszczalnej pomocy, gdyż ten wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, ale skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania tego limitu, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego.

Minister podkreślił, że zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie strefy nie jest zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego.

W świetle ustawy o sse działalność z pomocy publicznej oferowanej w strefie może skorzystać wyłącznie przedsiębiorca, który posiada ważne zezwolenie. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, opodatkowanych na zasadach ogólnych.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ustawy o sse wprowadzona na mocy ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse, uchyliła wprawdzie obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania zezwolenia nr [...], tj. 4 lutego 1998 r. istniała wyraźna podstawa prawna do określenia w pkt II tego zezwolenia terminu jego obowiązywania.

Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse były konsekwencją faktu, że zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego w strefach, wynikające z pierwotnej wersji ustawy o sse, były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (czyli przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy.

Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach.

Na mocy ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o sse zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i nadano nowe brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Wprowadzenie do ustawy o sse przepisu art. 19 ust. 1 było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawnego. Nadto dokonane na przestrzeni lat zmiany przepisów ustawy o sse nie wskazują, aby do Przedsiębiorcy miał zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym po wydaniu zezwolenia nr [...], niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse, stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 2000 r. o zmianie ustawy o sse w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

W dalszym ciągu istniała więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych w toku których strona polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się jednak na tę propozycję i ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. Właśnie w przedmiotowej sprawie, co potwierdza również stanowisko UOKiK z dnia [...] października 2017 r. oraz stanowisko Komisji Europejskiej z 16 lipca 2018 r, istotne są uwarunkowania wynikające z unijnych przepisów o pomocy publicznej.

Zasady udzielania pomocy zostały określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, pomoc w sse na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania z zezwolenia przez dużych przedsiębiorców, to podstawą negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania sse, zgodnie z którymi strefy miały istnieć do końca 2017 r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia sse. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r.

Reasumując Minister stwierdził, że pomimo że ustawa z 2000 r. o zmianie ustawy o sse uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, to w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym. Zmieniony przepis rozciąga się bowiem na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej.

Minister wyjaśnił, że ze względu na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy Inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach.

Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorca posiadający zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r. korzystał ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu (w przypadku wydatkowania środków na kwotę przewyższającą 2 min ECU) przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorca taki do końca 2000 r. mógł też korzystać ze zwolnienia od podatku od nieruchomości.

W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r.

Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy cl nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości pomocy każde wsparcie, także udzielone w pierwszych latach działalności i z różnych źródeł. Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 mln Euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 min EU.

Minister wskazał, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organ działa na podstawie i w granicach prawa, nie ma natomiast uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Właściwy do orzekania w sprawie zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Niemniej odnosząc się do kwestii wolności działalności gospodarczej, Minister podkreślił szczególny charakter zezwolenia "strefowego", posiadanie którego jest konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie. Zatem trudno zgodzić się z twierdzeniem, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu ustawy o sse (art. 16 ust. 9 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.) stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Pomoc publiczna, jako selektywny transfer zasobów skierowany do konkretnego przedsiębiorcy lub grupy przedsiębiorców skutkuje przysporzeniem na rzecz konkretnego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe i może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Minister stwierdził, że w piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Zdaniem organu nie ma podstaw do uznania, że zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse skutkują zmianą co do okresu ważności zezwoleń wydanych do końca 2000 r. Oznacza to, że termin ważności w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001 r. jest nadal wiążący.

Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia sądowe i stwierdził, że błędnym jest stanowisko przedsiębiorcy, że w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Minister podniósł, że w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego w dniu 16 lipca 2018 r. otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej stanowiące, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Urząd Konkurencji i Konsumentów zwrócił się bowiem z prośbą do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji o wydanie opinii, czy duzi przedsiębiorcy, którzy otrzymali zezwolenie przed 1 stycznia 2000 r. mogli otrzymać pomoc do końca 2017 r., czy też można im przedłużać okres obowiązywania zezwoleń i w ten sposób mogą otrzymywać pomoc o wskazanej powyżej intensywności, do końca 2026 r.

Komisja Europejska stwierdziła, że zezwolenia, o których mowa, zostały udzielone na podstawie programów pomocowych, które były ujęte na liście istniejących środków pomocowych, którą dołączono do Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (traktatu akcesyjnego), a w szczególności regionalny program pomocowy dla przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w SSE (PL 4/2002 (SA. 14465)) i warunki przyznawania pomocy w SSE (13) (PL 13/2002 (SA. 13919)).

Zezwolenia udzielone zgodnie z Ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. podlegają warunkom szczególnym, które określono w pkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5 Polityka konkurencji, 1(a)(ii)(aa)). Warunki te były wyjątkowe w taki sposób, iż były one bardziej łagodne niż warunki ujęte w przepisach Unii Europejskiej regulujących pomoc publiczną w czasie przystąpienia. Zostały one uzgodnione pomiędzy Komisją a Polską po szeroko zakrojonych negocjacjach, a następnie włączone w Traktat akcesyjny. Traktat akcesyjny nie wskazuje konkretnego okresu, w trakcie którego beneficjentom wolno otrzymywać płatności w ramach zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2001 r. Jednakże punkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII do Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej zawiera wyraźne odwołanie do zwolnień z podatku dochodowego od osób prawnych, które zostały udzielone przed 1 stycznia 2001 r. na podstawie Ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 42 poz. 274, tj ). Rzeczona ustawa oraz przepisy o nią oparte ustanowiły specjalne strefy ekonomiczne na określony czas, tzn. do końca roku 2017. Okres, w którym beneficjenci mogli otrzymywać płatności na mocy tych zezwoleń, został ograniczony w ten sam sposób.

Traktat akcesyjny ustala nie tylko warunki określone wyraźnie w punkcie 5 Załącznika XII, ale też warunki określone w ramach krajowych regulujących w tamtym czasie specjalne strefy ekonomiczne, tj. ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające poszczególne strefy. W ten sposób Traktat akcesyjny definiuje również pośrednio okres, w którym beneficjenci byli uprawnieni do otrzymywania płatności na podstawie zezwoleń udzielonych przed 2001 r.

Przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 roku) byłoby niezgodne z postanowieniami punktu 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym kontekście Minister przypomniał wyjątkowy charakter warunków określonych w punkcie 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, które to warunki wykraczały dalece poza warunki mające zastosowanie w Unii Europejskiej dla udzielania pomocy publicznej w zakresie inwestycji regionalnych w czasie akcesji. UE zaakceptowała odejście od prawodawstwa UE w zakresie pomocy publicznej w tych przypadkach na ściśle określonych warunkach, na które składały się te szczególne warunki wyraźnie wymienione w punkcie 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego w połączeniu z warunkami ujętymi w polskich krajowych ramach prawnych regulujących ustanawianie specjalnych stref ekonomicznych, jakie obowiązywały w tamtym czasie. Te warunki zostały również zaakceptowane przez beneficjentów, którzy mieli świadomość ograniczenia czasowego okresu, w trakcie którego będą mogli otrzymywać płatności w ramach przedmiotowych zezwoleń. Okres ten sięga od 18 lat dla zezwoleń udzielonych w 2000 r. do 24 lat dla zezwoleń udzielonych w 1994 r.

Dodatkowo, dalsze przedłużenie tego okresu, zdaniem Komisji Europejskiej, nie przyniosłoby żadnych korzyści w kwestii rozwoju regionalnego, jako że nie miałoby żadnego dalszego motywującego efektu (inwestycje zostały zakończone wiele lat temu).

W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo odniósł się do zarzutów naruszenia art. 75 § 1 kpa oraz sposobu prowadzenia postępowania i uznał je za bezzasadne podkreślając, iż treść opinii Zarządzającego Strefą - wydanej w trybie art. 16 ust. 5 ustawy o sse - nie jest wiążąca, stanowi element materiału dowodowego podlegający ocenie przez organ wydający decyzję w sprawie, nie załatwia jej jednak, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie kończy postępowania w danej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 36 kpa i art. 11 ust. 9 usdg wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 usdg właściwy organ jest obowiązany do załatwienia spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki. Z treści pozostałych ustępów tego artykułu wynika, że dotyczy to spraw przedsiębiorców z ich wniosku. W ust. 3-4 uregulowano tryb przyjmowania i potwierdzania przyjęcia wniosku. Zgodnie z ust. 5 w razie konieczności uzupełnienia wniosku termin jego rozpatrzenia biegnie od wpływu uzupełnionego wniosku. Stosownie do ust. 7, termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony tylko jeden raz a przedłużenie nie może przekroczyć dwóch miesięcy, w myśl ust. 8 - właściwy organ ma obowiązek poinformować o przedłużeniu terminu przed upływem terminu rozpatrzenia wniosku określonego w potwierdzeniu przyjęcia wniosku. Zdaniem Ministra przedsiębiorca błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. W doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis ww. artykułu ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia.

Przywołany przepis dotyczy sprawy przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie regulowanym usdg, a zatem spraw z wniosku co do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1936/12 oraz II GSK 1863/12, stwierdził, że kwestia sprawy przedsiębiorcy w przedmiocie podjęcia i zakończenia działalności gospodarczej zdaje się nie budzić wątpliwości. Jednakże na gruncie usdg dla potrzeb zastosowania jej art. 11 ust. 9 w piśmiennictwie trafnie zauważono, że określenie sprawy przez jej związek z wykonywaniem działalności gospodarczej w praktyce może nastręczać znacznych trudności. Zasadnie za kontrowersyjną uznaje się np. możliwość zaliczenia do tej kategorii spraw takich jak sprawy podatkowe, sprawy z zakresu ochrony środowiska, czy procesu inwestycyjnego (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1455/14, nie każda sprawa z wniosku przedsiębiorcy - także gdy nie należy do wyjątków określonych przepisami odrębnych ustaw, o których mowa w art. 11 ust. 9 in fine usdg - jest "sprawą przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 11 ust. 1 usdg.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2266/14 uznał, że art. 11 ust. 9 usdg nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1922/14, w wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1592/18.

W kontekście powyższego Minister podkreślił szczególny charakter zezwolenia "strefowego". Wbrew nazwie, zezwolenie o którym mowa w przepisach ustawy o sse nie jest formą reglamentowania działalności gospodarczej. Zezwolenia te nie wiążą się bowiem z dopuszczeniem wąskiego grona przedsiębiorców do wykonywania określonej, reglamentowanej działalności gospodarczej tak jak miało to miejsce w zezwoleniach uregulowanych w art. 75 usdg (np. zezwolenia na wytwarzanie i obrót środkami farmaceutycznymi). Zezwolenie na działalność w sse jedynie uprawnia przedsiębiorcę, który zrealizuje na jej terenie inwestycję, do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Jest ono swego rodzaju umową między organem i przedsiębiorcą określającą warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby móc korzystać z pomocy publicznej i przedmiot działalności, z której dochód podlega zwolnieniu podatkowemu. Na terenie stref mogą działać i działają przedsiębiorcy bez zezwolenia, ale nie korzystający ze "strefowej" pomocy publicznej i płacący podatek dochodowy na zasadach ogólnych. Zatem, prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse nie jest uzależnione od posiadania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Fakt uzyskania zezwolenia sprowadza się więc do możliwości korzystania z pomocy publicznej dostępnej w sse, w postaci zwolnienia podatkowego, a nie do samej możliwości prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dna 12 grudnia 2006 r., nie znajduje ona zastosowania w dziedzinie podatków, do której należy zaliczyć zezwolenie na prowadzenie działalności w sse, skoro jego wyłącznym celem jest uzyskania przez przedsiębiorcę długoterminowego zwolnienia podatkowego.

Potwierdzeniem tego jest treść art. 12 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o sse, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych. Zwolnienie to stanowi pomoc publiczną, przy czym wielkość tej pomocy nie może przekroczyć jej maksymalnej wielkości określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy o sse.

Dodatkowo za przyjęciem, że zezwolenie na działanie w specjalnej strefie ekonomicznej należy do dziedziny podatków przemawia treść art. 12b ust. 2-4 ustawy o sse, w którym unormowano skutki podatkowe cofnięcia albo wygaśnięcia zezwolenia na działalność w sse.

W ocenie organu sprawa zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych jest wyłączona z zakresu dorozumianej zgody z uwagi na fakt, że zezwolenie na prowadzenie działalność w strefie jedynie uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Wskazane wyżej regulacje zawarte w ustawie o sse, wskazują wprost na podatkowy charakter udzielanego zezwolenia. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że kwestia udzielania zezwoleń na działalność w sse musi zostać uznana za kwestię z dziedziny podatków, co w dalszej konsekwencji prowadzi do uznania, że na podstawie z art. 2 ust. 3 Dyrektywy sprawy dotyczące zezwoleń nie powinny zostać objęte dorozumianą zgodą.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 usdg zdaniem organu jest bezprzedmiotowy. Pełnomocnik przedsiębiorcy nie wskazał, na jakiej podstawie miałby być wyliczony termin, który rzekomo został przekroczony. Stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie usdg wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w ust. 9 usdg.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 usdg wydaje się niezrozumiały także w świetle zarzutu naruszenia art. 35 § 3 kpa. Pełnomocnik przedsiębiorcy bowiem zarzucał naruszenie tych przepisów kpa, które dotyczą terminów załatwienia sprawy powołując się jednocześnie się na przepis usdg, stanowiący o terminach rozpatrywania wniosków przedsiębiorców, tworząc normę w powiązaniu z przepisami kpa dotyczącymi terminów postępowania. Norma prawna, którą konstytuuje przepis art. 11 usdg, nie zawiera odesłania do przepisów postępowania administracyjnego uregulowanych w kpa.

Pełnomocnik przedsiębiorcy pomija przy tym, że na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o sse do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy kpa. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było umożliwienie zastosowania art. 11 ust. 9 usdg, to w ustawie o sse by zawarto analogiczny przepis, jak ten dotyczący kpa. W ocenie organu nie jest możliwe rozciągnięcie zastosowania regulacji przewidzianych w usdg w zakresie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorcy, których przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Wprawdzie przepis art. 18 ustawy o sse odsyła przepisu art. 57 usdg dotyczącego kontroli gospodarczej. Oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do sprawę gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, usdg znajduje zastosowanie. Przepis ten nie daje natomiast podstawy do uznania, że usdg może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia tym bardziej, że - jak wcześniej wspomniano - w przypadku tego typu postępowań istnieje zamknięty zbiór przepisów. Brak wyraźnego odesłania w ustawie o sse do przepisów w zakresie ww. postępowań, jak np. w art. 16 ust. 6 ustawy o sse do przepisów kpa, pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów usdg w przedmiotowym zakresie. Postanowienia ustawy o sse stanowią lex specialis w stosunku do usdg, co potwierdzają przepisy obu ustaw w częściach poświęconych zakresom ich zastosowania. Przepis art. 1 usdg stanowi, że ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. Zatem jej regulacją objęto sferę szeroko pojętej działalności gospodarczej. Tymczasem art. 1 ustawy o sse określa zasady i tryb ustanawiania specjalnych strefy ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzania takimi strefami oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej.

Ponadto przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością Istotną dla oceny zgodności z prawem decyzji zapadłej w postępowaniu w sprawie zmiany ww. zezwolenia.

Minister wskazał, że zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej wydawane są w formie decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o sse do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy kpa. Zmiana, o której mowa w przywołanym przepisie, jest zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na działalność w sse i może ona nastąpić we właściwym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11, zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej, jest dokonywana wyłącznie w trybie przepisów art. 19 ust. 4 ustawy o sse oraz art. 163 kpa, a art. 155 kpa nie znajduje zastosowania. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 34/17 oraz w wyroku WSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1807/17 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1592/18.

Mając na uwadze powyższe utrwalone orzecznictwo sądowodministracyjne zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że zmiana zezwolenia jest zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej o udzielenie zezwolenia i następuje w trybie nadzwyczajnym określonym art. 163 kpa w zw. z art. art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Brak jest zatem podstaw do stosowania w trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej fikcji pozytywnego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 9 usdg. Nie jest bowiem możliwe do zaakceptowania stanowisko, że decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym mogłyby być zmieniane poprzez tworzenie fikcji ich zmiany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. sp. z o.o wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o zmianie Zezwolenia zgodnie z wnioskiem Spółki o zmianę Zezwolenia z dn. 27 marca 2017 r. ia także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzuty rażącego naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw, z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podczas gdy:

- organ I instancji wydał decyzję po prawie 4 miesiącach od złożenia wniosku, a zatem przekroczone zostały terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a.,

- sprawa z wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia nr [...] stanowi sprawę

przedsiębiorcy,

- zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., ma on zastosowanie we wszystkich sprawach z wniosków przedsiębiorców, poza przypadkami, w których wprost wyłączone zostało jego zastosowanie,

- wyłączenie nie zostało wprowadzone jednak w sprawach przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, wobec czego art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawie z wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia nr 3,

- w związku z powyższym niezałatwienie sprawy w terminach określonych w przepisach prawa prowadzi do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy,

- uznać zatem należy, że Zezwolenie zostało zmienione, a organ wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta.

W efekcie powyższego, organ II instancji nie stwierdził uchybień związanych z wydaniem decyzji i utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, a zatem z całą pewnością miało to wpływ na wynik sprawy.

a ponadto z ostrożności procesowej także:

2. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że doszło do przekroczenia przez organ I instancji ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana przekroczenia terminu dwumiesięcznego oraz do uchybienia obowiązkowi zawiadomienia Spółki w przewidzianym prawnie terminie o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo iż organ I instancji wydał decyzję po niemal 4 miesiącach od dnia złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę Zezwolenia;

3. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ II instancji terminu na załatwienie sprawy w terminie miesięcznym od dnia otrzymania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż od dnia złożenia wniosku do dnia wydania przedmiotowej decyzji minęły ponad 1 rok i 9 miesięcy:

4. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2) Ustawy o SSE polegającym na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych tj. pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a.;

5. art. 75 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez organ II instancji jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji z dnia 27 października 2017 r. oraz pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE z 16 lipca 2018 r. nr [...] podczas gdy pisma te nie dotyczą konkretnie sprawy Spółki i zawierają jedynie ogólne stwierdzenia (a Stanowisko DG stanowi dodatkowe jedynie wstępne stanowisko w sprawie), a przez to nie przyczyniają się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy Spółki i spowodowały jedynie przedłużenie postępowania;

6. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, podczas gdy z uwagi na wskazane w zarzutach i treści skargi naruszenia prawa procesowego i materialnego, mające wpływ na wynik sprawy decyzja winna zostać uchylona.

oraz rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 11 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 1 u.s.d.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprawa z wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia nie stanowi sprawy przedsiębiorcy w związku z czym nie może mieć do niej zastosowania art. 11 ust 9 u.s.d.g., podczas gdy:

- art. 11 ust. 1 u.s.d.g. ma rangę zasady ogólnej o charakterze normy prawnej i odnosi się do wszelkich spraw przedsiębiorców załatwianych przez organy administracji publicznej,

- wykonywanie przez skarżącą działalności, polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie SSE, stanowi niewątpliwie wykonywanie przez nią działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i art. 1 u.s.d.g,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziło bowiem do uznania, że fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia nie ma zastosowania w sprawie z wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia nr [...], a w konsekwencji do przyjęcia, że decyzja i instancji jest prawidłowa (mimo, iż Wniosek o zmianę Zezwolenia został wcześniej rozstrzygnięty przez tzw. fikcję pozytywnego rozstrzygnięcia) i utrzymania jej w mocy.

2. art. 19 ust. 4 pkt. 2) ustawy o SSE poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i w skutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2) ustawy o SSE treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem Spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany Zezwolenia we wnioskowanym przez Spółkę zakresie, tj. że zmiana ta jest niedopuszczalna ponieważ miałaby w ocenie Organu "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej";

3. art. 3 Ustawy zmieniającej z 2003 r. 6 w zw. z art. 5 Ustawy zmieniającej z 2000 r.7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 Ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 Ustawy o SSE poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiany przepisów strefowych (opisane w skardze) nie miały na celu doprowadzenie do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z Zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Spółki nie przestały obowiązywać ograniczenia czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, pomimo, że:

- na podstawie ustawy zmieniającej z 2000 r. ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy ekonomiczne),

- a na mocy art. 3 Ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 Ustawy zmieniającej z 2000 r., a Spółka (wnosząc o zmianę Zezwolenia nr [...]) zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej,

- w związku z czym do Spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie Ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia.

i w konsekwencji uniemożliwienie Spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów Ustawy o SSE, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do dnia 31.12.2026 roku;

4. art. 5 ust. 2 pkt 1 ppkt b) Ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że maksymalna dopuszczalna wiekości pomocy publicznej została już Spółce z góry przyznana i wynosi odpowiednią procentową wartość kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r., tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana Zezwolenia nie będzie skutkować w żadnej mierze zmianą tej wartości;

5. art. 22 Traktatu akcesyjnego w zakresie wymienionych środków pomocowych wyrażonych w punkcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załączniku nr IV (Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia: Polska) do Traktatu akcesyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż Załącznik IV do Traktatu akcesyjnego obejmuje swym zakresem także pomoc przyznaną Spółce, i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem podczas gdy w Załączniku tym wskazane zostały jedynie programy pomocowe uznane za tzw. istniejące środki pomocowe, które obejmowały swoim zakresem jedynie przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r. (a w konsekwencji nie obejmowały starych zezwoleń) oraz przyjęcie, że data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to 2017 r;

6. art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr XII (Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r., i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem, pomimo że:

- jak organ sam przyznał cyt. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia (...)",

- na żadnym etapie przedmiotem negocjacji akcesyjnych nie był termin obowiązywania stref ekonomicznych, czy też termin na jaki udzielane są zezwolenia strefowe, a ponadto zmiana terminu Zezwolenia nie stoi w sprzeczności z ustalonymi w ramach Traktatu akcesyjnego zasadami ograniczeń dotyczących wysokości pomocy udzielanej (tj. maksymalnego jej progu).

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem z 27 marca 2017 r., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W powołanym przepisie została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, polegająca na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

W wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w u.s.d.g., konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Omawiany przepis – ust. 9 w art.11 u.s.d.g., został dodany przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.). W związku z tą nowelizacją, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego wyłączające stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., np. w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232).

Regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., nie unormowano w u.s.s.e., co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., jak bowiem wynika z tego przepisu nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania omawianego przepisu adresowana jest natomiast do ustawodawcy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie postępowań, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jak np. w art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do przepisów K.p.a., pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie, ponieważ postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g. Wprawdzie art. 18 u.s.s.e. odsyła do u.s.d.g., tj. do art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie.

Należy jednak podkreślić, że regulacja zawarta w art. 18 u.s.s.e., odnosi się jedynie do kwestii związanych z przeprowadzaniem kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, w żadnym razie nie jest natomiast równoznaczna z wyłączeniem zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie u.s.s.e.

W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcie "wniosek", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., i pojęcie "sprawa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Ustawodawca natomiast w art. 11 u.s.d.g., uznaje za równoważne pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.), co oznacza, jak w skazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1167/12, że podane rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cyt. wyrok z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 i wyroki z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17, 1 marca 2018 r. sygn.II GSK 5295/16 ).

Stosując się zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

Jak wynika z art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki o zmianę zezwolenia z dnia 4 lutego 1998 r., pismem z dnia 27 marca 2017 r. Decyzja I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2017 r., co oznacza, że wniosek Spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W związku z powyższym, należy uznać, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii, odmawiając skarżącej zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia 4 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania naruszył art. 11 ust. 9 u.s.s.e., poprzez jego niezastosowanie.

W konsekwencji doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. Należy zauważyć, że w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83). W państwie prawa oczekuje się, że przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95). Znalazło to swój wyraz w treści art. 7a § 1 K.p.a., w postaci ogólnej zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

Należy również podkreślić, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. Prowadzi to do dwóch wniosków: po pierwsze, wskazanego już wcześniej – że organ byłby uprawniony do niezastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w u.s.s.e., wyłączał jego zastosowanie, w niniejszej sprawie takiej podstawy jednak nie było, po drugie – że niewłaściwe jest stanowisko organu, zgodnie z którym treść art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, na przesądzenie przez ustawodawcę, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał w przedmiotowym przepisie na brak rozpatrzenia wniosku w terminie, jak warunek uznania, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, a nie na brak rozpatrzenia wniosku w ogóle.

Dlatego też, Sąd stwierdza, że Minister utrzymując w mocy decyzję I instancji, naruszył art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jest to wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi, pomimo podnoszonych przez skarżącą innych zarzutów w tym zarzutu naruszenia art. 19 ust. 4 u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych została ukształtowana w miarę jednolita linia, zgodnie z którą błędna jest wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., zrównująca pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Zmiana bowiem terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych (por. wyroki z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17).

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby Sąd zgodził się z argumentacją organu, że wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej umożliwiłoby skarżącej skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie większej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, co skutkowałoby zwiększeniem pomocy publicznej, stanowiącym negatywną przesłankę zmiany przedmiotowego zezwolenia, określoną w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w związku z niewłaściwym niezastosowaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i koniecznością uwzględnienia przez Sąd z tego powodu skargi. (takie stanowisko zajął tut. Sąd w wyroku z dnia 5 marca 2019 r, sygn. akt VI SA/Wa 2292/18, które to stanowisko Sąd w składzie orzekającym podzielił).

Organ rozpatrując ponownie sprawę, rozważy omówione powyżej stanowisko Sądu dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.