Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1060/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust 1
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art.61 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko (spr.) WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Szpitala N. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Szpitala N. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Szpitala N. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: "[...] PWIS", "organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r., Nr [...] odmawiającej zmiany własnego rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązków zawartych w decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2017 r. do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynął wniosek Szpitala N. Sp. z o. o. w Ż. (dalej: "wnioskodawca") w sprawie wydania opinii o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa wart. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, na bezpieczeństwo pacjentów, w związku niedostosowaniem Prosektorium, pomieszczeń Centralnej Sterylizatorni, pomieszczenia brudownika na Oddziale Dziecięcym i w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 739). W związku ze złożonym wnioskiem w dniu 11 kwietnia 2018 r., przeprowadzono kontrolę w Szpitalu N., dotyczącą wpływu niespełnienia wymagań zawartych w programie dostosowania Szpitala na bezpieczeństwo pacjentów. Przedmiotowa kontrola wykazała, że:

1. Pomieszczenia Centralnej Sterylizatorni nie są dostosowane do wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r., co jest niezgodne z załącznikiem nr 1 część XI do ww. rozporządzenia,

2. W brudowniku na Oddziale Dziecięcym i w Zakładzie Opiekuńczo- Leczniczym brak jest płuczki – dezynfektora, co jest niezgodne z załącznikiem nr 1 część II pkt 5 do tego rozporządzenia,

3. W Prosektorium brak jest osobnego wejścia dla personelu, przewożonych zwłok, osób bliskich zmarłemu i wydawania zwłok oraz zapewnienia prosektury dostępnej przez śluzę szatniową, co jest niezgodne z załącznikiem nr 1 część X pkt 2 i 4 do omawianego rozporządzenia.

W związku z wynikami powyższej kontroli organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał wnioskodawcę do:

1) dostosowania pomieszczeń Centralnej Sterylizatorni do wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r., w sposób określony w załączniku nr 1 część XI do rozporządzenia - w terminie do dnia [...]grudnia 2018 r.,

2) zakupu i zamontowania płuczki - dezynfektora na Oddziale Dziecięcym i w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym - w terminie do dnia [...]czerwca 2018 r.,

3) wydzielenia w Prosektorium osobnego wejścia dla personelu, przewożonych zwłok, osób bliskich zmarłemu i wydawania zwłok oraz zapewnienia prosektury dostępnej przez śluzę szatniową - w terminie do dnia [...]grudnia 2018 r.

Następnie pismem z 24 grudnia 2018 r. wnioskodawca zwrócił się do organu I instancji o przedłużenie terminu wykonania powyższych obowiązków (pkt 1 i 3) do dnia [...]grudnia 2019 r.

W odpowiedzi [...] PWIS decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...], postanowił przychylić się do wniosku strony i zmienić decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i 3 w terminie do dnia [...]grudnia 2019 r.

Kolejnym pismem z dnia 27 grudnia 2019 r., wnioskodawca zwrócił się o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przedłużenie terminu wykonania obowiązków zawartych w pkt 1 i 3 do dnia [...]grudnia 2020 r.

Odpowiadając na ponowny wniosek w tej sprawie [...] PWIS decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił zmiany własnego rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2018 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt. 1 i 3.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Szpital N. Sp. z o.o. w Ż., wnosząc o jego uchylenie i podnosząc zarzuty błędnego zastosowania art. 155 k.p.a., a także art. 61 § 3 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Sanitarny skarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] PWIS.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskodawca ubiegał się o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych w pkt 1 i pkt 3 decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotyczących usunięcia uchybień, które w dniu jej wydania naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Mimo zastąpienia tego aktu prawnego, nowym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2019 r., poz. 595), stan prawny nie uległ zmianie, ponieważ zakres naruszeń pozostaje taki sam, ze względu na pozostanie tożsamych przepisów w załączniku nr 1 część XI (pkt 1) oraz część X pkt. 2 i 4 (pkt 3) decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. W ocenie GIS, priorytetem dla wnioskodawcy powinno być wyeliminowanie uchybień związanych z zachowaniem reżimu sanitarnego, naruszających przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Stąd też w tych okolicznościach za podtrzymaniem stanowiska [...] PWIS przemawia interes społeczny, w tym przede wszystkim interes pacjenta.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma możliwości zmiany decyzji ostatecznej w taki sposób, by przedłużyć termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę decyzją po upływie tego terminu. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że decyzja podjęta w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie w pierwszej instancji, od której przysługuje odwołanie. Co więcej na gruncie art.61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i nie ma żadnego znaczenia okoliczność kiedy wniosek strony zostaje nadany, bowiem decydująca jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Dopiero z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. GIS podkreślił, że pismem z 27 grudnia 2019 r., strona mogła wnioskować o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jednakże aby wniosek mógł odnieść skutek, powinien wpłynąć do organu najpóźniej do dnia [...] grudnia 2019 r., a więc do dnia przewidzianego na wykonanie obowiązków wynikających z pierwotnej decyzji. Tymczasem w niniejszym przypadku, jak wskazał organ odwoławczy - wniosek strony został nadany [...] grudnia 2019 r. w godzinach popołudniowych, a następnego dnia ([...] grudnia 2019 r.) tuż przed godziną 15, został dostarczony do urzędu pocztowego, skąd pracownicy [...] PWIS odebrali go osobiście w dniu [...] stycznia 2020 r. w godzinach porannych. Stąd też w ocenie GIS wnioskodawca nie zachował należytej staranności, aby doręczyć do organu swój wniosek przed upływem terminu wykonania obowiązków. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że w momencie upływu terminu wykonania obowiązków, wnioskodawca składa kolejny wniosek o przedłużenie terminu, co oznacza że nadal nie będą spełnione wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, których przestrzeganie należy do jego obowiązków. Podkreślił, że nawet brak bezpośredniego zagrożenia sanitarnego nie wyklucza, że długotrwałe utrzymywanie stanu odbiegającego od wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia może potencjalnie powodować zagrożenie i nie leży w interesie społecznym.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital N. Sp. z o.o. w Ż., wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy wniosek strony z 27 grudnia 2019 r. o zmianę terminu wykonania obowiązków nie stanowił podstawy do wzruszenia wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w trybie nadzwyczajnym z uwagi na fakt, że terminy wykonania obowiązków mają charakter procesowy i obowiązki te nie wygasły pomimo upływu terminu określonego w decyzji;

2. naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy wniosek strony o zmianę terminu wykonania obowiązków, nie stanowił wniosku o wszczęcie nowego postępowania, a więc postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 k.p.a., a także poprzez błędne przyjęcie, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2020 r.;

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący oraz wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych, a więc bez przeprowadzenia ustaleń, czy przedłużenie terminu jest w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, a także czy przyczyna, na którą powołuje się strona jest rzeczywista i czy ma ona wpływ na wykonanie nałożonego na stronę obowiązku.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę poglądy doktryny i orzecznictwa należy przyjąć, że zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego przez państwowego inspektora sanitarnego w decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie wymaga uruchamiania trybu nadzwyczajnego, jakim jest zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż przedmiotowy termin ma charakter procesowy. Termin ten zatem może być przedłużony w drodze postanowienia organu na podstawie art. 123 k.p.a., a nawet przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy upłynął już termin wykonania określonych obowiązków. Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać, że prezentowana argumentacja co do braku podstaw do wzruszania decyzji w trybie art.155 k.p.a. jest niezasadna, to należy przyjąć, że wniosek strony z dnia 27 grudnia 2019 r. o zmianę terminu wykonania obowiązków został złożony w dniu [...] grudnia 2019 r. W tym dniu bowiem przesyłka polecona była dostępna w Urzędzie Pocztowym w G.. Należy więc przyjąć, że w dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji miał możliwość jej odebrania i zapoznania się z pismem. Przyjęcie przez organ sposobu odbioru przesyłek z poczty osobiście przez pracowników organu nie może bowiem obciążać strony. Skarżący podniósł, że wyłącznie od organu zależy kiedy przesyłki zostaną odebrane. Stwierdził również, że gdyby przesyłki były dostarczane do Urzędu przez pracownika poczty, a nie odbierane przez urzędników [...] PWIS z miejscowego urzędu pocztowego, to przedmiotowa przesyłka polecona zostałaby dostarczona skutecznie w dniu [...] grudnia 2019 r. Skarżący miał bowiem prawo zakładać, co wynika z jego doświadczenia, że w granicach tego samego województwa przesyłka nadana w dniu [...] grudnia 2019 r. zostanie doręczona w dniu następnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Istota sprawy sprowadza się natomiast do ustalenia w jakim trybie powinien być rozpatrzony przez organ wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na podmiot leczniczy w oparciu o art. 27 ust. 1 Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t,j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59, dalej: "u.p.i.s."), a mianowicie czy jest to tryb określony w art. 123 k.p.a. zakończony wydaniem przez organ postanowienia, czy też wniosek taki powoduje wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. Sąd rozpatrując postępowanie organów pod kątem zastosowania właściwego trybu postępowania, stwierdza, że nie odpowiada ono prawu, ponieważ będący przedmiotem rozpoznania wniosek szpitala, nie powinien uruchamiać trybu określonego w art. 155 k.p.a. Z kolei rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, stanowi istotne naruszenie prawa.

Decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r., została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Termin określony w takiej decyzji, nie stanowi jej dodatkowego składnika w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a., lecz stanowi jedynie uszczegółowienie jej rozstrzygnięcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w przeważającej części skłania się ku poglądowi, zgodnie z którym określony w decyzji termin do wykonania nałożonego obowiązku, może być przez organ przedłużony, a nawet przywrócony w drodze postanowienia. W wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 300/18, LEX nr 2509353, Naczelny Sąd Administracyjny, zajął stanowisko odnośnie do charakteru terminu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, który określany jest w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przytoczonym wyroku, NSA wskazał, że skoro samo wyznaczenie tego terminu jak i początek biegu tego terminu oraz długość jego trwania, zależą od organu administracyjnego, to termin ten ma charakter procesowy. Tym samym w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba, organ na wniosek strony może ten termin przedłużyć lub przywrócić celem umożliwienia zobowiązanej stronie wykonania nałożonych na nią obowiązków. Jak wynika z uzasadnienia przytoczonego wyroku, w sytuacji, gdy w decyzji organ wyznaczył termin wykonania określonych robót budowlanych, a inwestor wnosi o przedłużenie tego terminu, to owo przedłużenie następuje w drodze postanowienia. W przypadku, gdy jeszcze nie upłynął termin do wykonania obowiązku (robót budowlanych) a inwestor wnosi o przedłużenie tego terminu, organ winien rozstrzygnąć zasadność jego przedłużenia. NSA wskazał jednocześnie, że inwestor może w trybie art. 58 § 1 k.p,a. może wnieść o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy już upłynął wyznaczony termin do wykonania robót budowlanych. Tożsamy pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18, LEX nr 2730433 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2386/15, LEX nr 2207529. Przytoczone orzecznictwo ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem termin określany przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., ma taki sam charakter jak będący przedmiotem tego orzecznictwa, termin określany w decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy zatem stwierdzić, że wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., nie uruchamia trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 k.p.a., ponieważ termin ten ma charakter procesowy.

Jednocześnie ustalenie procesowego charakteru terminu określonego w decyzji wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., determinuje zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W przytoczonym już wyżej wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2386/15, NSA wskazał, że zmiana terminu wykonania obowiązku niezależnie od tego w jakiej ma nastąpić formie, nie wszczyna nowego postępowania, tak jak to ma miejsce w trybie określonym w art. 155 k.p.a., a zatem art. 61 § 3 k.p.a., nie będzie miał przy złożeniu wniosku o zmianę terminu zastosowania.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o zmianę terminu został przez skarżącego nadany w dniu [...] grudnia 2019 r. listem poleconym w Urzędzie Pocztowym w Ż., a następnie dostarczony do Urzędu Pocztowego w G. w dniu [...] grudnia o godz. 14:47.

Organ zatem mógł odebrać przesyłkę zawierającą wniosek w dniu [...] grudnia 2019 r. gdy jeszcze nie upłynął termin do wykonania obowiązku i rozstrzygnąć o jego przedłużeniu. Data odbioru pisma przez organ, nie jest zależna od wnioskodawcy, zaś odbiór może nastąpić już po dacie wykonania nałożonego na szpital obowiązku. Nie powinna ona więc decydować o niemożności przedłużenia terminu do jego wykonania. Organ zatem powinien odnieść się do wniosku skarżącego, biorąc pod uwagę przedstawione przez niego argumenty przemawiające za przedłużeniem terminu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższą argumentację. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.