Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 530/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 81a, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. spraw ze skarg Ł.B. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2021 r. – nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok, – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Ł.B. kwotę 1.394 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań Ł. B. – zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą, wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z [...] maja 2020 r., nr [...], dotyczącej przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich za 2019 r., a także przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r., tj.: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 36 753,41 zł, płatności na zazielenienie w wysokości 24 666,96 zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości 4 932,23 zł, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, w kwocie 805,33 zł,

2) decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z [...] maja 2020 r., nr [...], dotyczącą przyznania skarżącemu płatności ONW, a także przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r., obejmującymi: płatność ONW dla strefy II, w wysokości 157,74 zł, strefy I w wysokości 134,70 zł i płatność dla typu górskiego, w wysokości 18 759,26 zł.

W stanach faktycznych spraw skarżący w dniu 9 maja 2019 r. złożył wniosek o przyznanie mu płatności bezpośrednich za 2019 r. Po jego modyfikacjach skarżący zadeklarował do płatności 21 działek rolnych, o łącznej powierzchni 80,10 ha., wskazując za pomocą materiału graficznego położenie deklarowanych działek.

W następstwie przeprowadzonej administracyjnej kontroli wniosku skarżącego organ Instancji wykluczył z płatności bezpośrednich pow. 0,84 ha, wobec czego powierzchnia uprawniona do płatności została zweryfikowana na 79,26 ha.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, decyzją z [...] maja 2020 r., przyznał skarżącemu za 2019 r.: jednolitą płatność obszarową

w kwocie 36 916,15 zł, płatność na zazielenienie, w wysokości 24 776,18 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 932,19 zł, a także kwotę zwrotu dyscypliny finansowej, w wysokości 809,13 zł.

Wobec powzięcia przez organ, w dniu 16 czerwca 2020 r., informacji o wykazie działek, w odniesieniu do których zmianie uległa powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego (przedmiotowa informacja dotyczyła działki ewidencyjnej, oznaczonej nr 9/2, a jej powierzchnia kwalifikowana wyznaczona została w oparciu o ortofotomapy, wykonane na podstawie zdjęć z 2019 r.), postanowieniami z [...] lipca 2020 r., organ wznowił postępowania administracyjne, w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

W efekcie przeprowadzonego postępowania, dotyczącego płatności bezpośrednich, organ wykluczył z przyznania tego rodzaju płatności obszar o pow. 1,23 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła więc 78,87 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią ustaloną w decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, a tą ustaloną w decyzji ostatecznej, wydanej w postepowaniu zwyczajnym wyniosła 0,39 ha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, wydanej w postepowaniu wznowieniowym, z [...] sierpnia 2020 r., decyzją z [...] października 2020 r. uchylił zaskarżone do niego rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że ustalona przez organ I instancji powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego budzi uzasadnione wątpliwości, w odniesieniu do działek:

- ewidencyjnej nr 167 (działka rolna H),

- ewidencyjnej 169 (działka rolna J),

- ewidencyjnej 827/8 (działka rolna A),

- ewidencyjnej 9/2 (działka rolna G).

Zdaniem organu II instancji, w przypadku wskazanych wyżej działek Kierownik Biura Powiatowego ustalił maksymalną powierzchnię obszaru kwalifikowanego w sposób nieodzwierciedlający stanu faktycznego na gruncie. W tym zakresie nakazał więc poddanie ponownej weryfikacji powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikowanego w oparciu o opracowane materiały GIS.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, organ I instancji – decyzją z [...] lutego 2021 r. wykluczył z przyznania płatności obszar o pow. 1,19 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła więc 78,91 ha.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARMiR stwierdził, iż wystąpił do Wydziału GIS z prośbą o ponowną weryfikację w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 225. Jak wynika z pisma tej jednostki, z 30 listopada 2021 r., zweryfikowana ponownie powierzchnia działki nr 225 wynosi 0,29 ha.

Po ponownym zweryfikowaniu działek powierzchnia zmniejszenia w odniesieniu do poszczególnych działek wyniosła:

- dla działki rolnej H (dz. ew. 166) o zadeklarowanej powierzchni 3,08 ha wykluczono 0,01 ha,

- dla działek rolnych rolnej H i M (dz. ew. 167) o zadeklarowanej powierzchni 3,52 ha i 0,09 ha, wykluczono 0,11 ha, z działki rolnej H,

- dla działek rolnych rolnej H, M i J (dz. ew. 168) o zadeklarowanej powierzchni 3,49 ha i 1,06 ha, oraz 0,25 ha, wykluczył na podstawie przeprowadzonych pomiarów 0,15 ha z działki rolnej H,

- dla działek rolnych rolnej H i J (dz. ew. 169) o zadeklarowanej powierzchni 0,45 ha i 2,34 ha, wykluczono 0,01 ha, z działki rolnej J,

- dla działki rolnej R (dz. ew. 226) o zadeklarowanej powierzchni 0,26 ha, wykluczono 0,01 ha,

- dla działki rolnej R (dz. ew. 225) o zadeklarowanej powierzchni 0,30 ha, wykluczono 0,01 ha,

- dla działki rolnej G (dz. ew. 9/2) o zadeklarowanej powierzchni 40,86 ha, wykluczono 0,89 ha.

Wobec powyższej organ przyznał skarżącemu w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2019 następujące kwoty: z tytułu jednolitej płatności obszarowej – 36 753,41 zł, płatności na zazielenienie – 24 666,96 zł, płatności redystrybucyjnej – 4 932,23 zł, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 805,33 zł.

Wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r. skarżący złożył 9 maja 2019 r., w którym zadeklarował do płatności w typie górskim 5 działek rolnych o pow. 69,60 ha, w ramach płatności z ograniczeniami naturalnymi strefy II 2,39 ha, i w ramach płatności z ograniczeniami naturalnymi strefy I jedną działkę rolna o pow. 4,46 ha.

Organ I instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdził, że łączna pow. działek zgłoszonych do płatności ONW, wynosząca 76,45 ha, przekracza limit z § 2 ust.

3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), wynoszący 75 ha. Wobec tego pow. zgłoszona do płatności w ramach strefy I, zadeklarowana na 4,46 ha, została zmniejszona do 3,01 ha.

W odniesieniu do zgłoszonych do płatności działek stwierdzono, że w przypadku płatności do obszarów górskich, skarżący zadeklarował powierzchnię 69,60 ha, jednakże na podstawie kontroli administracyjnej wniosku z płatności wykluczono 0,81 ha.

W przypadku poszczególnych działek było to:

- działki nr 167 – 0,08 ha,

- działki 166 – 0,01 ha,

- działki nr 168 0,15 ha,

- działki nr 169 – 0,05 ha,

- działki nr 9/2 – 0,52 ha.

Tak więc powierzchnia uprawniona do płatności górskiej została zweryfikowana jako mniejsza od deklarowanej o 0,81 ha.

Jeżeli chodzi o płatność ONW w ramach strefy II, to powierzchnia deklarowana 2,39 ha, odpowiadała powierzchni zweryfikowanej. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności dotyczącej strefy I, gdzie wynosiła 3,01 ha, co odpowiadało powierzchni deklarowanej, przyjętej po zmniejszeniu związanym z limitem płatności.

Na tej podstawie, decyzją z 8 maja 2020 r. przyznano skarżącemu tytułem płatności ONW następujące kwoty: 18 857 zł, w ramach typu górskiego, 134,70 zł, w ramach płatności z ograniczeniami strefy I, i 157,74 w ramach płatności z ograniczeniami naturalnymi strefy I.

W następstwie aktualizacji ortofotomapy, na podstawie zdjęć z 2019 r., postanowieniem z [...] lipca 2019 r. wznowiono postępowanie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym wypadku w uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na aktualizację danych dotyczących maksymalnego obszaru kwalifikowanego działki nr 9/2.

W wyniku jego przeprowadzenia stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, odnośnie płatności górskiej, wynoszącą 1,20 ha.

Różnica ta wynikała z sumowania obszarów wykluczonych z następujących działek:

- nr 167 – 0,08 ha,

- nr 166 – 0,01 ha,

- nr 168 – 0,15 ha,

- nr 169 – 0,05 ha,

- nr 9/2 – 0,91 ha.

Na tej podstawie (decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] sierpnia 2020 r.) uchylono więc decyzję wydaną w postepowaniu zwyczajnym i przyznano skarżącemu płatność w mniejszych kwotach, tj: z tytułu płatności z ograniczeniami w ramach strefy II – 157,74 zł, strefy I 134,70 zł, a także płatności w typie górskim 18 751,03 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, decyzją z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARMiR.

W uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia kasatoryjnego stwierdzono, że organ I instancji ustalił powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikowanego wnioskodawcy, odniesieniu do działek nr 167, 169 i nr 9/2, w sposób nieodzwierciedlający stanu faktycznego na gruncie.

Wobec tego w sprawie należy poddać ponownej weryfikacji powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikowanego w oparciu o materiały Wydziału GIS.

Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, w następstwie ponownie przeprowadzonych ustaleń (decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] lutego 2021 r.), powierzchnię różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym (w odniesieniu do płatności górskiej) zweryfikowano na 1,17 ha. Wyniosła ona odpowiednio:

- dla działki nr 166 – 0,01 ha,

- dla działki nr 167 – 0,11 ha,

- dla działki nr 168 – 0,015 ha ,

- dla działki nr 169 – 0,01 ha,

- dla działki nr 9/2 – 0,89 ha.

W tej sytuacji, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR przyznał skarżącemu z tytułu płatności ONW na 2019 r. następujące kwoty: płatność ONW dla strefy II, w wysokości 157,74 zł, strefy I w wysokości 134,70 zł i płatność dla typu górskiego, w wysokości 18 759,26 zł.

Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR skarżący wniósł odwołania, zarzucając organowi niedostateczne wyjaśnienie spraw, niezasadne oparcie się na zdalnych ustaleniach, bez przeprowadzenia kontroli w terenie, a także nieuprawnione przyznanie priorytetu dowodom z ortofotomapy.

Do swoich odwołań skarżący dołączył zdjęcia wykonane w terenie, wraz ze zdjęciem satelitarnym, wskazującym miejsce i kierunek wykonania zdjęć terenowych (domagając się ich dopuszczenia w charakterze dowodu), które jego zdaniem wskazują na niezasadność stanowiska organu.

Organ II instancji podkreślając specyfikę postepowania wznowieniowego, w którym zapadły decyzje organu I instancji (w niniejszych sprawach na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. zwanej dalej K.p.a.), za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR.

W tym zakresie podkreślił, że w sprawie zaistniały nowe dowody, nieznane organowi w datach wydania decyzji w postępowaniach zwyczajnych (8 maja 2020 r.), a dotyczące okoliczności faktycznych wznowienia, wówczas istniejących. Chodzi w tym wypadku o ortofotomapy, sporządzone na podstawie zdjęć wykonanych 28 sierpnia 2019 r., w przypadku działek ewidencyjnych nr: 166, 167, 168 i 169, 26 sierpnia 2019 r. do działek nr: 225 i 226, a 28 sierpnia 2019 r. do działki nr 9/2.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR zaznaczył, że maksymalny obszar kwalifikowany jest wyznaczany jako różnica powierzchni całkowitej danej działki ewidencyjnej, a powierzchnią nieuprawnioną do płatności.

W niniejszych sprawach podstawą ustalenia obszaru kwalifikowanego były zaktualizowane ortofotomapy, sporządzone na podstawie zdjęć w rzucie prostopadłym, przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, iż ortofotomapa nie jest zdjęciem robionym pod różnym kątem, lecz mapą posiadającą skalę gwarantującą dokładność pomiaru.

W ramach postępowania odwoławczego prowadzący je organ, w związku z przedłożeniem przez skarżącego zdjęć terenowych działek nr: 167, 168 i 9/2, zwrócił się do GIS Oddziału Regionalnego ARMiR z prośbą o ocenę czy zdjęcia te

zostały faktycznie zrobione z miejsc określonych przez odwołującego się i czy miało to miejsce we wskazanych przez niego terminach (lato i jesień 2019 r.). W odpowiedzi uzyskał informację, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowe zdjęcia nie są geotagowane, tego rodzaju ich weryfikacja nie jest możliwa.

Zdaniem organu II instancji zebrany w sprawach materiał dowodowy, oparty o ortofotomapy, sporządzone na podstawie zaktualizowanych zdjęć z 2019 r., daje jednoznaczną odpowiedź co do kwalifikowalności obszaru do dopłat.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, odnosząc się do wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów z jego zeznań i zeznań M.P. (świadka koszenia działek) stwierdził, że przedmiotowe wnioski nie mogą zostać uwzględnione, gdyż kontrola administracyjna wniosku oraz ustalony maksymalny obszar kwalifikowany, dostarczyła satysfakcjonujących organ wyników, jeżeli chodzi o ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że nie kwestionuje wykonania zabiegu koszenia na działkach ewidencyjnych nr: 166, 167. 168, 169, 225 i 9/2, lecz sporną kwestię stanowi ich powierzchnia użytkowana rolniczo. Tymczasem na części działek nr: 166, 168, 9/2 stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia, na działkach nr: 167, 168, 225, 226 tereny podmokłe, a na działkach nr: 169 i 9/2 rowy. Z tego właśnie względu przedmiotowe fragmenty działek nie mogą zostać ujęte jako uprawnione do płatności.

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR skarżący wystąpił o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji, a także przyznanie mu płatności na cały deklarowany obszar, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

Oprócz tego skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

a) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. z uwagi na niedokonanie weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych do płatności przy użyciu wszelkich metod, nieuwzględnienie złożonych przez niego wniosków dowodowych, a także pominięcie przedłożonych dowodów w postaci dokumentów, a także poprzestanie jedynie na ortofotomapach,

b) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, skutkującego wyłączeniem części działek z dopłat, choć występowały na nich możliwości ich rolniczego użytkowania, także jeżeli

chodzi o tereny zadrzewionych i zakrzaczonych, podmokłych i rowów, poprzez wykonywanie zabiegów koszenia i zbierania plonów,

c) art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięć jedynie na ortofotomapach, podczas gdy dowód ten nie może być miarodajny, gdyż przedstawia teren w postaci zdjęć satelitarnych i wobec tego nie można ustalić na tej podstawie rolniczego użytkowania terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, podmokłych, rowów,

d) art. 7 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w związku z odmówieniem mocy dowodowej zdjęciom przedstawionym przez stronę,

e) art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a to w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów z zeznań skarżącego i M. P., wobec czego nie było możliwości ustalenia terminu i miejsca wykonania zdjęć zakwestionowanych obszarów,

f) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zdjęć i map przedstawionych przez stronę i odmówienie im wiarygodności,

g) nienależyte uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć, a to w związku z zawarciem w nim ogólnikowych twierdzeń, które nie odnosiły się do złożonych przez stronę uwag, a przez to uniemożliwienie dokonania kontroli decyzji,

h) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniach kwestii braku kontroli na miejscu, nieustosunkowanie się do kwestii wynikającej z wyroku Sądu z 6 sierpnia 2020 r., sygn. I SA/Rz 268/20, tj. brak polemiki z argumentami prawnymi, co doprowadziło do zakwestionowania deklarowanej przez skarżącego do płatności powierzchni działek.

W uzasadnieniach skarg wskazano, że całe powierzchnie zadeklarowanych działek rolnych były wykorzystywane rolniczo, także pod koronami drzew. Zaznaczono, iż koszenie traw pod koronami drzew jest powszechnie stosowaną praktyka w rolnictwie i sadownictwie.

Skarżący podkreśliły, iż na terenach zadrzewionych i zakrzaczonych zbierał plon, a zagęszczenie drzew nie przekraczało 100 sztuk na hektar. W tej sytuacji nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów jest istotnym uchybieniem ze strony organów, skutkującym wadliwością poczynionych ustaleń.

Za niezwykle istotne skarżący uznał przeprowadzenie kontroli w terenie, której w jego sprawach zaniechano, co pozwoliłoby na rozstrzygnięcie istotnych w sprawie wątpliwości.

Jako nieznajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach skarżący uznał przyznanie priorytetu dowodowi w ortofotomapy. Dodał też, że brak jest podstaw do hierarchizowania wartości dowodów, która może prowadzić do uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W tym zakresie dodał także, że kontrolowanie powierzchni rzeczywistej działek zgłaszanych do płatności, przy użyciu komputerowej weryfikacji, jest co do zasady wystarczające. W dodatku w niniejszym przypadku zostało przeprowadzone w oparciu o aktualne mapy, pochodzące z sierpnia 2019 r.

Pismami procesowymi z 26 lipca 2021 r. skarżący wystąpił o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentu, w postaci protokołu kontroli oględzin działek referencyjnych, dokonanych 11 maja 2021 r.

Na rozprawie w dniu 21 września 2021 r., Sąd uwzględnił wnioski dowodowe skarżącego, dotyczące dopuszczenia dowodów z dokumentów dotyczącej kontroli na działkach przeprowadzonych w 2021 r. Z przedmiotowych dokumentów wynika między innymi, że deklarowana powierzchnia działki nr 9/2 za ten rok wynosiła 40,86 ha, zaś stwierdzona 41,01 ha.

W przypadku pozostałych działek, oznaczonych numerami: 166, 167, 168, 169, 225 i 226 powierzchnia stwierdzona albo odpowiadała deklarowanej, albo była od niej większa. W przypadku działek nr 166, 167, 168 i 169 stwierdzono rów nieprzekraczający 2 m, wliczony do powierzchni działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Obie zaskarżone decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR, poddane kontroli sądowej, zostały wydane w postępowaniach wznowieniowych, a więc w trybie nadzwyczajnym, w ramach którego organ, po stwierdzeniu zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, dokonał ponownego rozstrzygnięcia spraw, co do istoty. Tym samym, także w oparciu o te nowe, poszerzone ustalenia, dokonano więc weryfikacji ostatecznych i kończących

postępowania rozstrzygnięć zapadłych w obu sprawach.

Jako podstawę wznowienia postępowań w obu sprawach, w wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W sprawach dotyczących przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich, jak również płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami, za 2019 r., wznawiając z urzędu oba postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR bez wątpienia powołał się na ustawową przesłankę uzasadniającą wznowienia, tak samo przytoczone w postanowieniach okoliczności, dotyczące zmiany maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki nr 9/2, zgłoszonej do obu płatności, wynikającej ze zaktualizowanych ortofotomapy, w oparciu o zdjęcia z sierpnia 2019 r., wypełniają znamiona tej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ta nowa ortofotomapa spełnia kryteria pozwalające uznać ją nie tylko za nowy (choć istniejący w dacie wydania decyzji), ale i istotny dowód w sprawie.

W obu sprawach organ wydający ostateczne i kończące postępowania w sprawach decyzje, co nastąpiło [...] maja 2020 r., oparł się na niezaktualizowanych ortofotomapach, pomimo istnienia już wówczas nowych tego rodzaju dokumentów. O tym zaś Kierownik Biura Powiatowego ARMiR powziął informację już po wydaniu decyzji, tj. w czerwcu 2020 r.

Jak to wynika z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Tak więc już po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ w pierwszej kolejności ustala zaistnienie przyczyn wznowienia, a następnie zaś, w przypadku ich stwierdzenia, rozstrzyga sprawę co do istoty.

W niniejszym przypadku zaistnienie przesłanki wznowienia nie budzi wątpliwości, gdyż jak to już wyżej stwierdzono, wznawiając postępowania organ powołał się na jedną z ustawowych tego przesłanek, po czym, już po wznowieniu postępowań, wykazał w sposób właściwy i przekonujący jej zaistnienie w okolicznościach obu spraw (wyjście na jaw nowych, istotnych dowodów, istniejących lecz nieznanych organowi wydającemu decyzję w postępowaniu zwyczajnym). Choć w samych postanowieniach o wznowieniu wskazano jedynie zmianę maksymalnego obszaru kwalifikowanego tylko

jednej ze zgłoszonych do płatności działek, oznaczonej nr 9/2, to nie oznacza to uchybienia obowiązującym przepisom, jako że treść postanowienia o wznowieniu postępowania, nie stanowi podstawy do zakreślenia jego granic przedmiotowych. We wznowionym postępowaniu, prowadzący je organ jest uprawniony bowiem do przeprowadzenia ustaleń odnośnie wszystkich przesłanek wznowienia, za wyjątkiem tych, na podstawie których wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony.

Jeżeli chodzi natomiast o ten etap wznowionego postępowania, w którym organ je prowadzący, w jego ramach, dokonuje rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, to mając na uwadze okoliczności obu spraw stwierdzić należy, że w tym zakresie Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, nie dokonał pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMIR zaś, rozpatrując odwołania od wydanych przez organ I instancji decyzji, choć początkowo zakwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych w obu sprawach, czego wyrazem są jego decyzje kasatoryjne, z dnia [...] października 2021 r., to ostatecznie, zaskarżonymi decyzjami uznał je za prawidłowe, pomimo tego że organ I instancji nie zastosował się do jego wcześniejszych wytycznych. W tym zakresie organ odwoławczy nie tylko jest więc nie tylko niekonsekwentny, ale również prezentuje stanowisko, które nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy.

I tak, na wstępie należy zauważyć, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMIR, uchylając decyzjami z [...] października 2020 r. decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARMIR z [...] sierpnia 2021 r. (wydane już w postępowaniu wznowieniowym, a uchylające w swej treści decyzje ostateczne i przyznające skarżącemu kwoty dopłat w niższych wysokościach) wyraźnie i kategorycznie wskazał, że ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru, w odniesieniu do działek nr: 167, 169, 827/8, 9/2, nastąpiło w sposób nieodzwierciedlający sytuacji na gruncie. W tym zakresie organ II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie rozwinął wprawdzie swojego stanowiska, jednakże sformułowanie o ustaleniach poczynionych w sposób nieodzwierciedlający sytuacji na gruncie jednoznacznie wskazuje na to, że organ uznał za niewystarczające oparcie się na samych ortofotomapach w tym względzie (organ I instancji w zakresie swoich ustaleń oparł się bowiem tylko na samych ortofotomapach). Niezrozumiałą jest więc w tym kontekście jego sugestia odnośnie przeprowadzenia dalszej weryfikacji jedynie w oparciu o materiały GIS, w dodatku bez nakreślenia szczegółów oraz kierunków tejże weryfikacji.

Niemniej jednak, niezależnie od opisanej wyżej nieścisłości czy niekonsekwencji

organu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, w sposób wyraźny i jednoznaczny stwierdził, że nieprawidłowości odnośnie ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego dotyczą, w obu sprawach, czterech działek skarżącego. Chodzi tu o działki ewidencyjne oznaczone numerami: 167, 169, 827/8 i 9/2. Spośród nich, odnośnie trzech, stwierdzono mniejszą maksymalną powierzchnię kwalifikowaną, niż to przyjęto w ostatecznych decyzjach.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR tymczasem, ponownie rozpatrując sprawy, a w tym zakresie powołując się także na wskazania organu II instancji, co do kierunku czynionych w ich ramach ustaleń, którymi to wskazaniami był związany, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., powołał się jedynie na czynności weryfikacyjne, dotyczące jedynie działki nr 225. W aktach obu spraw znajduje się bowiem wyłącznie pismo GIS informujące o wynikach weryfikacji tej właśnie działki, datowane na 30 listopada 2020 r. i jak wynika z jego treści, wystosowane w odpowiedzi na wniosek organu.

Tym samym nie sposób jest stwierdzić, że organ I instancji zastosował się do wskazań zawartych w decyzjach Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR, uchylających jego poprzednie rozstrzygnięcia. Z tego więc względu niezrozumiałym jest utrzymanie w mocy ponownie wydanych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] maja 2021 r., zaskarżonymi decyzjami z [...] maja 2021 r.

Wydając decyzje z [...] maja 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMIR w ogóle nie odniósł się do podnoszonej wcześniej przez siebie kwestii, dotyczącej ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikowanego działek nr: 167, 169, 827/8 i 9/2, w sposób nieodzwierciedlający sytuacji na gruncie, ale w zasadzie skupił się jedynie na nowych argumentach podniesionych przez skarżącego, a dotyczących właściwego sposobu użytkowania działek, co miało wynikać z przedstawionych przez skarżącego zdjęć. Fotografie te jednak tylko częściowo miały obrazować stan użytków rolnych, potrzebę zbadania których wcześniej jednoznacznie podkreślono. W dodatku w tym względzie zaznaczyć należy, że to organ, wznawiając postępowanie winien wykazać fakt zaistnienia nieprawidłowości po stronie producenta rolnego. Nie może więc wymagać od niego przedstawienia dowodów przeczących prezentowanym przez niego twierdzeniom, zwłaszcza wtedy, gdy nie jest w stanie w sposób jednoznaczny wykazać zasadności swojego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że powierzchnia rzeczywista maksymalnego obszaru kwalifikowanego zgłoszonych do płatności przez skarżącego działek, w obu wznowionych postępowaniach, nie została w sposób właściwy ustalona.

O ile bowiem nie sposób jest zaprzeczyć temu, że dane wynikające z zaktualizowanych ortofotomap mogą bez wątpienia okazać się w tym zakresie pomocne, to na ich podstawie nie można rozstrzygnąć w jednoznaczny sposób wszystkich wątpliwości natury faktycznej, wynikających ze sposobu użytkowania gruntów w danym roku, na którym mogą wystąpić chociażby obszary podmokłe, ze swej istoty mogące mieć charakter sezonowy. W tym ostatnim przypadku zauważyć należy, że w 2021 r. na tożsamych działkach skarżącego obszarów podmokłych już nie stwierdzono, wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, iż tego rodzaju ich cecha części tychże działek miała charakter stały.

Fakt poczynienia w obu sprawach niepełnych ustaleń, na wcześniejszym etapie postępowania, przyznał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, niemniej jednak następnie zaakceptował tego rodzaju stanowisko Kierownika Biura Powiatowego, które opierało się wyłącznie na ortofotomapach, nawet wówczas, gdy organ ten, nie przeprowadził wyjaśnień odnośnie czterech działek, w przypadku których nakazano mu te wyjaśnienia te przeprowadzić, poprzez weryfikację ich na podstawie materiałów GIS. Jak to już wyże zaznaczono, choć tego rodzaju wyjaśnień czy weryfikacji nie można uznać za wyczerpujące, to w aktach sprawy brak jest dowodów ich przeprowadzenia. Wytłumaczeniem zaś tego nie może być jedynie stwierdzenie nieprzydatności przedłożonych przez skarżącego zdjęć, z uwagi na bak ich geotagowania. Ciężar wykazania mniejszej powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego nie spoczywał bowiem na skarżącym.

Tak więc brak pełnych i prawidłowych ustaleń w obu sprawach, niezbędnych do ich merytorycznego rozstrzygnięcia, sprawia że zaskarżone decyzje nie mogą być ocenione jako zgodne z prawem. Taki bowiem sposób procedowania organu ocenić należy jako sprzeczny z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Z przepisów tych wynika w sposób jednoznaczny, że w zakresie rozstrzygania spraw organy administracji muszą kierować się zasadą prawdy materialnej (obiektywnej). Tym bardziej więc w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym z urzędu przez właściwy organ, zasada ta ma jeszcze istotniejsze znaczenie. Skoro bowiem organ podważa ostateczne rozstrzygniecie danej sprawy i dokonuje jej ponownego, merytorycznego załatwienia, to w tym zakresie winien się opierać na pewnych i przekonujących dowodach. Dotyczy to zwłaszcza tych sytuacji i przypadków, w których wydaję niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie.

W niniejszych sprawach więc, wobec istotnych i uzasadnionych wątpliwości co do

rzeczywistego obszaru kwalifikowanego, zgłoszonych przez skarżącego do płatności działek, dostrzeżonej również przez organ odwoławczy (we wcześniejszych decyzjach kasatoryjnych), nie można uznać obu zaskarżonych decyzji za odpowiadające prawu. W dalszym bowiem ciągu tego rodzaju okoliczności pozostają niejasne i jako takie wymagają dodatkowych ustaleń.

W zakresie tychże ustaleń zaznaczyć zaś należy, że choć nie sposób jest zakwestionować twierdzeń organu o nieprzydatności przedłożonych przez skarżącego zdjęć, z uwagi na niemożność ustalenia w sposób pewny, stan których działek, czy też ich fragmentów one dokumentują, to okoliczność ta nie wyczerpuje wszystkich możliwości w tym względzie.

Skarżący zgłosił wniosek o dopuszczenie w charakterze uzupełniającego dowodu protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2021 r., który to wniosek Sąd uwzględnił. Wprawdzie zgodzić się należy z organem, że tego rodzaju dokument odnosi się do stanu z 2021 r., kiedy to sposób użytkowania działek mógł ulec istotnej zmianie, jednakże nie można całkowicie dezawuować jego mocy dowodowej, gdyż stan stwierdzony na działkach w roku 2021 może pośrednio wskazywać na tego rodzaju okoliczności występujące w 2019 r., np. w odniesieniu do usytuowania na działkach rowów o szerokości poniżej i powyżej dwóch metrów. W 2021 r., na działce nr 169 stwierdzono bowiem rowy, zarówno te o szerokości do 2 metrów, jak i te przekraczające 2 metry. Tymczasem jako przyczynę wykluczenia z płatności części tej właśnie działki za 2019 r., wskazano fakt występowania rowów o szerokości przekraczającej 2 metry. Tak więc, już z tego względu nie można a priori całkowicie przekreślać mocy dowodowej protokołu kontroli z 2021 r.

W okolicznościach przedmiotowych spraw, z uwagi na upływ czasu, nie ma możliwości poczynienia na gruncie ustaleń, które w sposób jednoznaczny przesądziłyby stan jego użytkowania w 2019 r., w odniesieniu do tych fragmentów działek, które zdaniem organów powinny być objęte wyłączeniem z maksymalnego obszaru kwalifikowanego. Wynika to chociażby z podejmowanych od tego czasu zabiegów agrotechnicznych, które w sposób istotny mogą wpłynąć na wielkość powierzchni uprawnionej do płatności.

W omawianej kwestii zauważyć także należy, że w 2021 r. powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, stwierdzona przez kontrolerów, była równa lub większa od tej deklarowanej przez skarżącego nie tylko za rok 2021, ale także 2019. W związku z tym, dokonując analizy i ustaleń tego rodzaju okoliczności, zasadnym

będzie zestawienie tychże danych, obejmujących ustalenia z 2021 r., również z treścią wniosków składanych przez skarżącego odnośnie roku 2020 (w zakresie tych samych działek) i ewentualnymi ustaleniami w tychże sprawach.

Przeprowadzenie ustaleń bezpośrednio na gruncie zgłoszonym do płatności, o co wnosi skarżący, było możliwe jeszcze w 2020 r., bezpośrednio po wznowieniu postępowania, co miało miejsce w czerwcu 2020 r., skoro jednak organ zaniechał przeprowadzenia tego rodzaju czynności, to skutkami tego nie może obciążać skarżącego. Zważyć bowiem należy, że rozstrzyganiu wszelkich niedających się usunąć wątpliwości, co do okoliczności faktycznych, na niekorzyść strony, sprzeciwia się między innymi przepis art. 81 a K.p.a.

Jako uchybienie przepisom prawa formalnego uznać należy również nieustosunkowanie się przez organy do tych podnoszonych przez skarżącego okoliczności, które dotyczą dopuszczalnej liczby drzew na działkach czy też wykonywania zabiegów agrotechnicznych, pomimo ich występowania (koszenie działek pod koronami drzew). Organ administracji, dokonujący ustaleń w sprawie nie może przemilczać tych faktów, ale obowiązkiem jego jest ustosunkowanie się do nich. W niniejszych sprawach jest to o tyle uzasadnione, że przyjęte powierzchnie zmniejszonych obszarów kwalifikowanych poszczególnych działek były stosunkowo niewielkie, w odniesieniu do ich całkowitej powierzchni, dlatego też tego rodzaju okoliczności winny być starannie rozważone.

Tak więc mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje organu I instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR na rzecz skarżącego kwotę 1 394 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, w wysokości 480 zł w każdej ze spraw, zwrot wpisów od skarg, wynoszących po 200 zł w obu sprawach, a także zwrot kosztów poniesionych opłat skarbowych od pełnomocnictw procesowych (po 17 zł w obu sprawach).