Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1362/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 2 triet. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej Kpa) w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. L 145 z 31.5.2001, zwanego dalej rozporządzenie nr [...]) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228 z późn. zm., dalej u.o.i.n.) w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2016 r. adw. M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1. pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z dwoma spośród trzech załączników, tj. projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i [...], wystosowane

w trybie art. 9 dyrektywy 98/34/WE oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej;

2. pisma Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...];

3. pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...];

4. załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w postaci pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. adw. M. J. wystąpił do Ministerstwa Finansów o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich pism (wraz

z załącznikami), kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów (lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów), w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927) od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r.".

W dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Finansów wydał decyzję nr [...]odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenie nr [...], instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, śledztwa lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.

Pismem z dnia 17 maja 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc szereg naruszeń popełnionych przez Ministra Finansów, podczas rozpatrywania wniosku z dnia [...] maja 2015 r.

W decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Finansów szczegółowo określił zakres przedmiotowy żądanej przez skarżącego informacji publicznej i podał, że we wskazywanym przez skarżącego przedziale czasowym Ministerstwo Finansów wystosowało pięć pism do adresatów, wyszczególnionych we wniosku:

1. pismo z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i [...], wystosowane

w trybie art. 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, opinię szczegółową Komisji Europejskiej oraz opinię szczegółową [...],

2. pismo z dnia [...] marca 2015 r. nr [...],

3. pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: odpowiedzią na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i [...], opinię szczegółową Komisji Europejskiej, Wezwaniem do usunięcia uchybienia - uchybienie nr [...] oraz pismem informującym o przyjęciu przez Radę Ministrów projektu odpowiedzi na opinię szczegółową Komisji Europejskiej,

4. pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych notyfikowanym Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. oraz propozycję poprawek do notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych,

5. pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: pismem Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz projektem poprawek uzgodnionych z Rządowym Centrum Legislacji.

Minister Finansów podzielił częściowo stanowisko skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał, że niektóre ww. dokumenty (bądź ich załączniki) mogą zostać udostępnione, bowiem nie spowoduje to ujawnienia treści skierowanego w dniu 21 listopada 2013 r. do Polski przez Komisję Europejską, Wezwania do usunięcia uchybienia dotyczącego polskiej ustawy o grach hazardowych, które podlega uregulowaniom wynikającym z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...].

Biorąc to pod uwagę, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Finansów uchylił

w części zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i postanowił o udostępnieniu wnioskodawcy następujących dokumentów (pkt 1 decyzji):

1. pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz

z jednym z dwóch załączników, tj. projektem poprawek uzgodnionych z Rządowym Centrum Legislacji,

2. pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz

z załącznikami: projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych notyfikowanym Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. oraz propozycją poprawek do notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych,

3. załącznika do pisma z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w postaci opinii szczegółowej [...], wystosowanej zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE,

natomiast w pozostałym zakresie decyzja Ministra Finansów z dnia [...] czerwca

2015 r. została utrzymana w mocy (pkt 2 decyzji).

Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wyjaśnił, dlaczego odmówił udostępnienia następujących dokumentów:

1. pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z dwoma spośród trzech załączników, tj. projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i [...], wystosowane w trybie art. 9 dyrektywy 98/34/WE oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej,

2. pisma Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...],

3. pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...],

4. załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]w postaci pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Minister Finansów zaznaczył, że Komisja Europejska stoi na jednoznacznym stanowisku dotyczącym kwestii możliwości udostępniania tekstu Wezwania do usunięcia uchybienia. Zdaniem Komisji Europejskiej, przedmiotowy dokument jest w pełni objęty uregulowaniami wynikającymi z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], wedle którego "Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: (...) celu kontroli, śledztwa czy audytu, chyba, że za ujawnieniem przemawia interes publiczny." W opinii Ministra Finansów, zachodziły zatem podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 1514/15 Sąd uwzględnił skargę, a także zarzucając organowi zastosowanie błędnej podstawy prawnej, uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

Wykonując powyższy wyrok sądu, Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci czterech dokumentów, tj.:

1. pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z dwoma spośród trzech załączników, tj. projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i [...], wystosowane w trybie art. 9 dyrektywy 98/34/WE oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej,

2. pisma Ministra Finansów z dnia. [...] marca 2015 r. nr [...],

3. pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...],

4. załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w postaci pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W stosunku do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, stanowiącej załącznik do pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r.

nr [...], Minister Finansów odmówił jej udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...] z uwzględnieniem ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W stosunku do pozostałych dokumentów będących przedmiotem decyzji, Minister Finansów odmówił ich udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw.

z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], a także na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.i.n. z uwzględnieniem ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W dniu 2 maja 2016 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Skarżący zaskarżył decyzję Ministra Finansów, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Minister Finansów po dokonaniu analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska, w związku z czym w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...]marca 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr [...], Minister Finansów podkreślił, że miał prawo, jako instytucja w rozumieniu ww. rozporządzenia, odmówić dostępu do informacji publicznej, co wynika również z uzasadnienia wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1514/15. Sąd bowiem uznał, że ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], podlegają dokumenty wytworzone przez instytucje Unii Europejskiej oraz dokumenty wytworzone przez podmioty krajowe, ale tylko przy założeniu, że są one kierowane do instytucji unijnych. Z orzeczenia sądu wynika to z art. 2 ust. 3 ww. Rozporządzenia, nakazującego stosować przepisy aktu normatywnego do dokumentów przechowywanych przez daną instytucję (sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu). Jak podkreślił Sąd w ww. wyroku, dokumenty sporządzane przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania, prowadzonego przez Komisję Europejską przeciwko Polsce, w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...], nie podlegają generalnej zasadzie jawności.

Minister Finansów wskazał nadto, że skoro odmowie udostępnienia w postaci informacji publicznej podlega opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, ze względu na możliwość ujawnienia treści Wezwania do usunięcia uchybienia, to również odmowie udostępnienia powinny podlegać dokumenty będące elementem procesu decyzyjnego Rady Ministrów, ustosunkowujące się do ww. opinii szczegółowej, ponieważ, nawiązują one do treści Wezwania. Opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, sporządzona

w związku z procedurą notyfikacyjną nr [...], odnosi się bowiem bezpośrednio do treści Wezwania do usunięcia uchybienia, które zostało skierowane przez Komisję Europejską do Rzeczypospolitej Polskiej. Treść Wezwania, jako dokumentu wytworzonego przez instytucję Unii Europejskiej, podlega ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...]. Takiej samej ochronie prawnej podlega więc treść ww. opinii szczegółowej Komisji Europejskiej. Udostępnienie tego dokumentu spowodowałoby bowiem ujawnienie treści Wezwania, a co za tym idzie naruszenie art. 4 ust. 2 tiret trzecie ww. rozporządzenia.

Nadto w opinii Ministra Finansów, ochrona prawna wynikająca z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], powinna dotyczyć zarówno treści pisma, jak

i samego dokumentu. Ujawnienie dokumentów powstałych w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, będących ustosunkowaniem się do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, mogłoby spowodować pośrednie udostępnienie treści Wezwania do usunięcia uchybienia. Zdaniem Komisji Europejskiej, przedmiotowy dokument jest w pełni objęty uregulowaniami wynikającymi z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...]. Z uwagi na fakt, że opinia szczegółowa Komisji Europejskiej swym zakresem obejmuje zastrzeżenia wyrażone w Wezwaniu, należało jej przypisać ten sam przymiot (oraz dokumentom mogącym ujawnić jej treść), jaki posiada Wezwanie, względem udostępnienia którego Komisja Europejska ma wyraźne zastrzeżenia.

Minister Finansów nie zgodził się też z podniesionym przez skarżącego

we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutem, że nie przedstawił choćby zarysu rzekomego wpływu ujawnienia objętych wnioskiem dokumentów na cel tego postępowania. W uzasadnieniu bowiem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Finansów wyraźnie podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, wyrażonym w odpowiedzi na prośbę Ministerstwa Finansów

o ocenę kwestii możliwości udostępnienia tekstu Wezwania, skierowanego do władz RP

w ramach uchybienia dotyczącego polskiego prawa ograniczającego dostęp do gier hazardowych, Komisja Europejska poczyniła uwagę, że przedwczesne udostępnienie tekstu przedmiotowego dokumentu mogłoby negatywnie wpłynąć na dialog pomiędzy władzami Rzeczypospolitej a Komisją, mający na celu znalezienie rozwiązania, jak też na podkreślenie przez Komisję Europejską wagi klimatu obopólnego zaufania pomiędzy Komisją a państwem członkowskim przez cały okres trwania postępowania w sprawie uchybienia, aż do definitywnego zamknięcia sprawy.

Minister Finansów nie podzielił również stanowiska skarżącego, wedle którego zaniechał jakiegokolwiek badania, czy za ujawnieniem informacji nie przemawia interes publiczny i tym samym pominął okoliczności notoryjne, takie jak istotność procedury notyfikacji w procesie stanowienia prawa, co jest równoznaczne z zaniechaniem przez organ wszechstronnej analizy sprawy, zarówno z faktycznego jak i z prawnego punktu widzenia

Minister Finansów wskazał, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Zgodnie

z wyrokiem Sądu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Wa 18/12, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Zatem, skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów, jednak nie zostało to wykazane we wniosku skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu, że Minister Finansów nie dokonał żadnych ustaleń co do możliwości choćby częściowego udostępnienia skarżącemu dokumentów organ podniósł, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia

[...] czerwca 2015 r. i postanowił o udostępnieniu skarżącemu określonych dokumentów, podzielając częściowo stanowisko skarżącego, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznając, że niektóre dokumenty (bądź ich załączniki) mogą zostać udostępnione, bowiem nie spowoduje to ujawnienia treści skierowanego w dniu 21 listopada 2013 r. do Polski przez Komisję Europejską Wezwania.

Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z niewłaściwym zastosowaniem ustawy o ochronie informacji niejawnych Minister wyjaśnił, że z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie wynika, by informacjami niejawnymi były tylko te z wyraźnie określoną klauzulą tajności, ale te, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.

Ponadto, odnosząc się do uwagi skarżącego, że nawet gdyby dokumenty tego rodzaju, jak objęte wnioskiem, mogłyby być uznane za informacje niejawne bez potrzeby nadawania im klauzuli tajności, to z uzasadnienia decyzji nie wynika, na czym miałaby polegać szkoda dla Rzeczypospolitej Polskiej, ani jakim interesom Państwa miałoby zagrażać ujawnienie objętych wnioskiem informacji, Minister Finansów wskazał na poczynioną przez Komisję Europejską uwagę o negatywnym wpływie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji na dialog pomiędzy władzami Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją mający na celu znalezienie rozwiązania, jak też na podkreślenie przez Komisji Europejskiej wagi klimatu obopólnego zaufania pomiędzy Komisją a państwem członkowskim przez cały okres trwania postępowania w sprawie uchybienia, aż do definitywnego zamknięcia sprawy.

W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 2 tiret trzecie w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr [...], przez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ Minister Finansów nie jest instytucją w rozumieniu rozporządzenia [...], stąd też nie może odmówić dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, nadto, dokumenty inne niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, wymieniane pomiędzy polskimi organami władzy stanowią dokumenty pochodzące od instytucji lub przez nie otrzymywane,

2. art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], polegające na przyjęciu, że objęte wnioskiem dokumenty nie podlegają ujawnieniu z tego względu, że odnoszą się do skierowanego do Rzeczpospolitej Polskiej Wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 roku, które to Wezwanie nie podlega ujawnieniu ze względu na toczące się postępowanie, podczas gdy w istocie samo bezpośrednie odnoszenie się do informacji chronionej nie może stanowić przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej,

3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia nr [...], przez ich niewłaściwe zastosowanie do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, która zgodnie z orzecznictwem Sądu Unii Europejskiej (wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 roku w sprawie T-402/12 Carl Shlyter p-ko Komisji) jest jawna i podlega udostępnieniu nawet w sytuacji, gdy żądanie skierowane jest do instytucji i dotyczy dokumentu przez nią przechowywanego,

4. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr [...], polegające na odmowie udostępnienia całości treści wszystkich żądanych pism z tego względu, że pisma zawierają "odniesienia" do informacji rzekomo chronionych, gdy tymczasem w takim wypadku organ był zobowiązany do udostępnienia tych fragmentów pism, które w jego ocenie nie zawierają informacji chronionych,

a niezależnie od powyższego także:

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, pomimo, iż nie wyjaśniono dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, tj. nie zbadano z urzędu istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w zakresie objętym wnioskiem oraz na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i schematyczny, a tym samym uniemożliwiający skarżącemu należyte zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę,

zaś w odniesieniu do odmowy udostępnienia dokumentów innych niż załącznik do pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r., mający stanowić opinię szczegółową Komisji Europejskiej, także:

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., które polegało na niezastosowaniu się do wiążącej organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1514/15, wedle której odmowa udzielenia informacji w postaci dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji nie może być oparta na podstawie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...],

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1, art.4 oraz art. 6 u.o.i.n., polegające na uznaniu, przy braku do tego przesłanek, iż dokumenty będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowią informacje niejawne, których ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla Rzeczpospolitej Polskiej oraz byłoby sprzeczne z jej interesami i odmowie ich udostępnienia na tej podstawie.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,

2. uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]

w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.,

3. zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Natomiast na wypadek niepodzielenia przez Sąd wyrażonego w uzasadnieniu zarzutu nr 1 stanowiska skarżącego co do wykładni prawa Unii Europejskiej

w odniesieniu do opinii szczegółowej skarżący wniósł również o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym następującego pytania:

"Czy art. 4 rozporządzenia (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 roku w sprawie publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez krajowy organ administracji publicznej, będący adresatem wniosku o udostępnienie dokumentów, dotyczącej dokumentu pochodzącego od Komisji Europejskiej i znajdującego się w posiadaniu tego organu krajowego?"

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W ocenie Ministra Finansów zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów i służy ochronie interesów RP, w istotnej mierze związanych z wystosowanymi w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zarzutami formalnymi Komisji Europejskiej, dotyczącymi uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 56 i 63 TFUE (ustanowiony w ustawie o grach hazardowych wymóg posiadania siedziby oraz wymóg dotyczący uzyskania uprzedniej zgody właściwych organów na zmiany w strukturze kapitału zakładowego).

Minister nie zgodził się nadto z zarzutem naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kpa, wskazując, że decyzja zawiera szczegółowe wyjaśnienie zajętego przez organ stanowiska w sprawie z powołaniem się na konkretne dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., Minister Finansów podniósł, że podstawa prawna decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nie opierała się wyłącznie na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...] ale również na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.i.n. Minister podniósł, że w odniesieniu do dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, został podkreślony fakt, iż dokumenty te zostały uznane za informacje niejawne, na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji. Natomiast przepisy rozporządzenia nr [...] powołano w celu uzupełniającym

i pomocniczym (w zakresie decyzji dotyczącej odmowy udostępnienia dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej), bowiem w opinii Ministra Finansów, w niniejszej sprawie nie jest możliwe całkowite rozdzielenie przepisów prawa europejskiego i polskiego ustawodawstwa.

Minister Finansów podniósł nadto, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, iż stosownie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie ustawowe ograniczenia statuują art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 u.o.i.n., stąd też te przepisy stały się podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w decyzjach zakresie. Wynika

to również z wyroku Sądu z dnia 19 stycznia 2016 r. w którym Sąd orzekł, że Minister Finansów jest zobowiązany ocenić, czy na gruncie prawodawstwa krajowego (za wyjątkiem opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr [...]) istnieje podstawa prawna do odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 1514/15 uwzględnił skargę, a także zarzucając organowi zastosowanie błędnej podstawy prawnej, uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że

w rozpoznawanej sprawie odmowę udostępnienia pism kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz na Komitet Stały Rady Ministrów w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r., w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, uzasadniono tym, że bezpośrednio odnosiły się one do przekazanej przez Komisję Europejską - zgodnie

z art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych - opinii szczegółowej Komisji Europejskiej (notyfikacja 2014/53 7/PL).

Następnie Sąd rozstrzygnął, że dokument niewytworzony przez Komisję Europejską, który nie stanowi odpowiedzi na Wezwanie organu UE do usunięcia naruszenie prawa, w ustawie krajowej nie korzysta z ochrony przewidzianej w z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady

nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i podlega ograniczeniu dostępu w oparciu

o art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że zgodnie z pkt 11 (preambuły) powołanego rozporządzenia,

co do zasady, wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże niektóre interesy prywatne i publiczne powinny być chronione za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i obrad tam, gdzie jest to niezbędne dla zabezpieczenia ich zdolności do wykonywania swoich zadań. W ramach oceny wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zawarte w prawodawstwie wspólnotowym zasady dotyczące ochrony danych osobowych we wszystkich obszarach działalności Unii.

W świetle art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia, niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu,

we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Stosownie do art. 4 ust. 2 tiret 3 ww. rozporządzenia, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Powołując się również na orzecznictwo w tej kwestii Sąd wskazał, iż przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 r., w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi, że niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie

i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej – patrz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12.

Sąd wskazał też, że przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. mogą być przepisy unijne. Stąd dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce, w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20), nie podlegają generalnej zasadzie jawności – tak w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13. W tymże uzasadnieniu NSA wskazał, iż z art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku.

Powołane rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. red. A. Wróbel. Kraków 2005 str. 95). Rozporządzenie (WE) nr [...] zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskich należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie.

Przeciwnie, powołany wyżej art. 1 ust. 2 ustawy czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej (patrz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2514/13).

Z analizy powyższych przepisów rozporządzenia nr [...] oraz orzecznictwa NSA Sąd wysnuł wniosek, iż tylko dokumenty wytworzone przez instytucje UE i krajowe kierowane do instytucji UE podlegają ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Świadczy o tym dobitnie art. 2 ust. 3 nakazujący stosować rozporządzenie do dokumentów przechowywanych przez instytucję (sporządzanych lun otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu).

Takimi zaś dokumentami, za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, nie są te, których dotyczy zaskarżona decyzja odmowna, albowiem nie zostały one skierowane do instytucji UE. Zostały one wytworzone przez organ krajowej administracji publicznej

i przekazane innemu organowi w ramach wewnętrznych uzgodnień.

Wobec tego przedmiotowe pisma nie mogą czerpać z ochrony przynależnej tylko dokumentom wytworzonym przez i na potrzeby instytucji UE. Stąd też odmowa udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej nie może być oparta na przepisach przedmiotowego rozporządzenia, a wydane w tym zakresie decyzji są obarczone materialną wadą prawną. Artykuł 5 ust. 1 u.d.i.p. nie może zaś samodzielnie, bez powołania innych przepisów powszechnie obowiązujących, ustalających zakres

i zasady ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, stanowić podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, w zakresie

w jakim odmawiają udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 i art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy oraz zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób przepis procesowy – art. 107 § 1 k.p.a.

w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

W zaleceniach dla organu Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę

z Minister Finansów będzie obowiązany powyższą ocenę prawną wziąć pod uwagę

i ocenić, czy na gruncie prawodawstwa krajowego (za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr [...]) istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanych przez wymienionego dokumentów. Dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii będzie określało dalszy sposób procedowania

w sprawie.

Sąd ponownie rozpoznając niniejszą sprawę i oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r. doszedł do przekonania, że decyzja ta jest prawidłowa oraz uwzględnia ona zalecenia Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

I tak jeśli chodzi o opinię szczegółową Komisji Europejskiej, stanowiącą załącznik do pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r.

nr [...], to organ zasadnie odmówił jej udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku w zw. z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...] oraz w świetle zajętego stanowiska, w poprzednio wydanym w tej sprawie wyrokiem Sądu.

Nie budzi wątpliwości, że opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, bezpośrednio odnosi się do Wezwania do usunięcia uchybienia z dnia [...] listopada 2013 r., które skierowała Unia Europejska do Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazał, że ochronie prawnej określonej

w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...], podlegają dokumenty wytworzone przez instytucje Unii Europejskiej oraz dokumenty wytworzone przez podmioty krajowe, ale tylko przy założeniu, że są one kierowane do instytucji unijnych. W opinii sądu wynika to z art. 2 ust. 3 ww. Rozporządzenia, nakazującego stosować przepisy aktu normatywnego do dokumentów przechowywanych przez daną instytucję (sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu).

Jak podkreślił Sąd w ww. wyroku, dokumenty sporządzane przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przez Komisję Europejską przeciwko Polsce,

w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...], nie podlegają generalnej zasadzie jawności.

Opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, sporządzona została w związku

z procedurą notyfikacyjną nr [...] i odnosi się bezpośrednio do treści Wezwania do usunięcia uchybienia, które zostało skierowane przez Komisję Europejską do Rzeczypospolitej Polskiej. Treść Wezwania, jako dokumentu wytworzonego przez instytucję Unii Europejskiej, podlega ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...]. Takiej samej ochronie prawnej podlega więc treść ww. opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, bowiem udostępnienie tego dokumentu spowodowałoby ujawnienie treści Wezwania, a co za tym idzie naruszenie art. 4 ust. 2 tiret trzecie ww. rozporządzenia.

Zgodzić się należy z organem, że ochrona prawna wynikająca z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...] powinna dotyczyć zarówno treści pisma, jak

i samego dokumentu. Ujawnienie dokumentów powstałych w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, będących ustosunkowaniem się do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, mogłoby spowodować pośrednie udostępnienie treści Wezwania do usunięcia uchybienia. Zdaniem Komisji Europejskiej przedmiotowy dokument jest w pełni objęty uregulowaniami wynikającymi z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr [...]. Z uwagi na fakt, że opinia szczegółowa Komisji Europejskiej swym zakresem obejmuje zastrzeżenia wyrażone w Wezwaniu, należało jej przypisać ten sam przymiot (oraz dokumentom mogącym ujawnić jej treść), jaki posiada Wezwanie, względem udostępnienia którego Komisja Europejska ma wyraźne zastrzeżenia.

Jeśli zaś chodzi o odmowę udostępnienie żądanych przez skarżącego pozostałych dokumentów, to również w tym zakresie Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe. Zgodzić się należy z organem, że stosownie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób

i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, szkodzić jego wiarygodności

w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej jak też podmiotów realizujących zadania publiczne bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ponieważ jednak prawo to, jak wcześniej wskazano nie ma charakteru absolutnego, w art. 5 ustawy zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnice państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228).

Wprawdzie organ odmawiając ich udostępnienia powołał się również na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia [...], jak również wskazał, że ochrona prawna powinna dotyczyć treści pisma nie zaś samego dokumentu, co nie oznacza, że nie zastosował się do zaleceń Sądu i nie rozpoznał sprawy w oparciu o przepisy krajowe. Organ powołał się bowiem na zapis art. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.i.n. Minister Finansów w odniesieniu do dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej wskazał, iż dokumenty te zostały uznane za informacje niejawne na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych Natomiast przepisy rozporządzenia nr [...] powołano w celu uzupełniającym i pomocniczym

(w zakresie decyzji dotyczącej odmowy udostępnienia dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej), bowiem w opinii Ministra Finansów, w niniejszej sprawie nie jest możliwe całkowite rozdzielenie przepisów prawa europejskiego

i polskiego ustawodawstwa.

Zgodzić się należy z organem, że stosownie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób

i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa

lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Takie ustawowe ograniczenia statuują art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 u.o.i.n. Zgodzić się należy również, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej związanych

z niewłaściwym zastosowaniem ustawy o ochronie informacji niejawnych, co do tego, że dokumentom tym nie zostały nadane określone klauzule. Podkreślić należy,

że z przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.

z 2010 r., poz. 1228) nie wynika, by informacjami niejawnymi były tylko te z wyraźnie określoną klauzulą tajności, ale te, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.

Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 21 września 2012 o sygn.. akt. I OSK 1393/12, który to pogląd Sąd rozpoznający sprawę obecnie podziela i uznaje za własne, że ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych).

Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117).

Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; a także muszą być chronione odpowiednio do nadanej klauzuli tajności z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym

w znaczeniu materialnym.

Wskazać należy, że Sąd Administracyjny posiada uprawnienie pozwalające

na dostęp do tego rodzaju informacji. Organ przedstawił Sądowi żądane dokumenty, aby ten mógł skontrolować działanie organu pod względem zgodności z prawem.

Kontrola odmowy udzielenia informacji dokonywana przez sąd administracyjny obejmuje bowiem nie tylko element formalny, tj. wtedy gdy taką klauzulę nadano ale również obejmuje element materialny określony w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1–4 u.o.i.n., a więc sąd winien ocenić, czy istotnie ujawnienie żądanej informacji może zagrażać dobrom wskazanym w obydwu tych przepisach i ocenić materialne podstawy decydujące o utajnieniu informacji. Sąd dokonał analizy tych dokumentów uznając stanowisko organu, odmawiające ich udzielenia za prawidłowe.

Odnośnie zaś wniosku strony skarżącej o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym pytania:

"Czy art. 4 rozporządzenia (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] maja 2001 roku w sprawie publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie

w sprawie rozpoznawanej przez krajowy organ administracji publicznej, będący adresatem wniosku o udostępnienie dokumentów, dotyczącej dokumentu pochodzącego od Komisji Europejskiej i znajdującego się w posiadaniu tego organu krajowego?" to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wystąpienie z pytaniami do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawnego art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organ

lub jednostkę organizacyjną Unii.

W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

Stosownie do treści art. 267 TFUE, przedmiotem procedury prejudycjalnej jest zatem rozstrzyganie przez Trybunał Sprawiedliwości wątpliwości sądów krajowych, dotyczących ważności lub wykładni przepisów prawa unijnego.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE. Wskazane we wniosku kwestie były przedmiotem analizy

i oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, jak również w wyroku wcześniejszym wydanym w tej sprawie, który nie został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej,

a to oznacza, że pogląd tam wyrażony obowiązuje zarówno organ jak i Sąd ponownie rozpoznający sprawę.

W rozpoznawanej sprawie istniała możliwość rozstrzygnięcia spornej sprawy

w drodze nie budzącej wątpliwości i zasadniczo jednolicie postrzeganej wykładni podanych przepisów prawa, co czyni niecelowym sformułowanie przez Sąd pytań

do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Reasumując, wydane w sprawie decyzje zostały wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego, jak też organ rozstrzygając sprawę z wniosku skarżącego nie naruszył przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi.

Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji