Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1154/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi "A" w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 17 grudnia 2012 r. nr VII/74/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bytomiu po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. podjęła w dniu 17 grudnia 2012 r. uchwałę nr VII/74/12, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. dalej zwanej u.s.g. ) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 391- dalej zwanej u.u.cz.p.g. ). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013r., poz. 1128). Mocą § 1 tej uchwały Rada zatwierdziła zamieszczony w jej załączniku Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (dalej zwany "regulaminem").

Pismem z dnia 8 maja 2013 r. "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienia zamieszczone w załączniku do tej uchwały. W skardze wniesionej w oparciu o art. 101 u.s.g. "A", reprezentowana przez jej Prezesa, domagała się stwierdzenia nieważności, ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem części postanowień § 7 regulaminu zawartych w: pkt 1-2, 5-6, 10-13.

W zakwestionowanym § 7 ust. 1 regulaminu Rada Miejska w Bytomiu zobowiązała właścicieli lub opiekunów psów i innych zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w szczególności sprawowania dozoru, jeżeli zwierzę nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się na terenie w taki sposób zabezpieczonym, aby uniemożliwiało to samodzielne niekontrolowane przedostanie się zwierzęcia poza teren nieruchomości, na której przebywa.

Skarżąca "A" poza stwierdzeniem, że przepis ten charakteryzuje się "niekoherentną składnią językową i dekompozycją podmiotowo-przedmiotową, uniemożliwiającą stosowanie przepisów prawa miejscowego" nie uzasadniła szerzej w skardze żądania stwierdzenia nieważności tego przepisu regulaminu. Nieco szerszego uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności tego przepisu można się doszukać w piśmie "A" z dnia [...] r. wzywającym Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym "A" wyraziła obawę dotyczącą niebezpieczeństwa braku jednoznacznego odbioru normy prawnej wynikającej z tego przepisu " ze względu na lingwistyczne pogmatwanie, poprzez stosowanie w jednym zdaniu koniunktywu z trybem rozkazującym i przypuszczającym, sprzecznych wewnątrz logicznie, a także budowanie sekwencji deskryptywnych bez bliższej eksplikacji pojęć".

Stosownie do § 7 ust. 2 regulaminu na tereny użytku publicznego psy mogą być wprowadzane tylko na smyczy i z nałożonym kagańcem. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, ze pies ma kaganiec, a właściciel ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, oznaczającej właściwą reakcję psa na komendę opiekuna w każdej sytuacji.

Zdaniem skarżącej "A" ten przepis regulaminu wprowadzający "nakaz bezwzględnego zakładania kagańca bez uwzględnienia psycho-somatycznych uwarunkowań, właściwości pogody, w szczególności wysokich temperatur i niskiej wilgotności powietrza" zagraża z kolei życiu i zdrowiu zwierzęcia i jest ustanowiony contra legem postanowieniom art. 3 pkt 1, pkt 2 ppkt 5 lit g, i art. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej ( Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.)., a także art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych ( Dz. U. z 1991 r. Nr 9, poz. 27 ze zm.).

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 5 regulaminu właściciele psów i innych zwierząt domowych są zobowiązani do reagowania w sytuacjach zakłócania spokoju przez zwierzę. Zgodnie zaś z ust. 6 utrzymujący gady , płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych- zobowiązani są zabezpieczyć je przed niekontrolowanym wydostaniem się z lokalu.

Regulacje te w ocenie "A" są przepisami niedookreślonymi, uniemożliwiającymi wprost ich stosowanie, gdyż nakaz reagowania w sytuacjach zakłócania spokoju przez zwierzę nie został w żaden sposób zdefiniowany i może w ten sposób wywoływać daleko idące rozbieżności interpretacyjne, a także liczne nieuzasadnione interwencje wobec opiekunów psów.

Najwięcej zastrzeżeń "A" podniosła w stosunku do zapisów § 7 ust. 10-13 regulaminu, w których Rada zawarła postanowienia dotyczące rejestracji psów za pomocą mikroprocesorów oraz określiła zasady prowadzenia ewidencji zarejestrowanych w ten sposób zwierząt oraz ich właścicieli.

Nałożony na właścicieli psów na terenie miasta B. obowiązek ich rejestracji poprzez wszczepienie przez lekarza weterynarii elektronicznego mikroprocesora pod skórę zwierzęcia Rada Miejska wprowadziła w § 7 pkt 10 regulaminu. Obowiązkowi rejestracji podlegały psy, które ukończyły pierwszy rok życia (ust. 11). Na podstawie danych uzyskanych od lekarzy weterynarii dokonujących wszczepienia mikroprocesorów zwierzętom z terenu miasta B. Rada Miejska nakazała prowadzenie rejestru z aktualnymi danymi dotyczącymi psa z mikroprocesorem oraz jego właściciela ( ust. 12). W związku z potrzebą aktualizacji przedmiotowego rejestru Rada w ust. 13 § 7 regulaminu zobowiązała właścicieli psów z mikroprocesorem do zgłaszania w Urzędzie Miejskim w B. wszelkich zmian dotyczących psa z wszczepionym mikroprocesorem, w szczególności dotyczących śmierci zwierzęcia, zaginięcia czy zmiany właściciela. W przypadku zmiany właściciela psa przedmiotowy obowiązek został nałożony na nowego właściciela. W razie śmierci psa jego wyrejestrowanie zgodnie z postanowieniem Rady następuje po przedłożeniu dokumentu potwierdzającego utylizację jego zwłok.

W przekonaniu skarżącej "A" regulacje te wprowadzono z obrazą art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.cz. p. g. oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), bowiem przepisy te "nie dają podstaw do nakładania obowiązków ujawniana danych osobowych". Nakazy te naruszają też art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji R.P. Stosownie bowiem do drugiego z tych przepisów nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania danych osobowych dotyczących jego osoby. Z kolei stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przepisy § 7 ust. 10-13 naruszają także w przekonaniu "A" przepisu prawa unijnego, a w szczególności dyrektywę 96’/46/WE Parlamentu i Rady z dnia 24 października 1995r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. U.UE L z 1995 r. Nr 281, s. 31). Postanowienia te są również niezgodne z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego (ust. 1), niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych prawem i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, ochrony zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Regulacje zamieszczone w § 7 ust. 10-13 w przekonaniu "A" naruszają wreszcie art. 31 pkt 2 i 3 Konstytucji R.P. poprzez zmuszenie pod groźbą kary "właścicieli" psów do szeregu czynności o charakterze logistycznym w związku z dokonywaniem zmian "w bliżej nieokreślonych rejestrach". Tymczasem zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego czego prawo mu nie nakazuje, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać też istoty wolności i praw.

Skarżąca "A" wskazała ponadto, że zapisy § 7 pkt 13 regulaminu naruszają wynikający z art. 2 Konstytucji R.P. obowiązek przyzwoitej legislacji, bowiem w przepisie tym nie wskazano podmiotu prowadzącego wskazany w nim rejestr, któremu należy zgłaszać wszelkie zmiany dotyczące psa ze wszczepionym mikroprocesorem pomimo, że zgodnie z art. 10 ust. 2 -3 u.u.cz.p.g. wykonywanie obowiązków wynikających z regulaminu sankcjonowane jest grzywną. W uzasadnieniu posiłkując się posiadaną przez nią wiedzą "z urzędu" wskazała, że Sąd Rejonowy w B. w sprawie oznaczonej sygn. akt [...] postanowieniem z dnia [...] uchylił prawomocny mandat karny nałożony na mieszkankę B. przez funkcjonariusza Straży Miejskiej.

Swoją skargę "A" poprzedziła, jak już wspomniano wyżej, opartym na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwaniem skierowanym do Rady Miejskiej w Bytomiu o usunięcie naruszenia prawa. W wezwaniu z dnia [...] r. domagała się ona zmiany wskazanych w skardze postanowień § 7 regulaminu, zastrzegając, że nieuwzględnienie jej wezwania będzie skutkowało w niesieniem odpowiedniej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Poza zarzutami podniesionymi później w skardze "A" zarzuciła ponadto Radzie Miejskiej w Bytomiu naruszenie art. 84 Konstytucji R.P. wskazując, że z tytułu wykonania nakazu "chipowania" psów zawartego w § 7 pkt 10 regulaminu ich właściciele będą musieli ponosić związane z tym koszty. "A" podniosła także, że Rada Miejska w Bytomiu w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia 17 grudnia 1012 r. dopuściła się oświadczenia nieprawdy przez stwierdzenie, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ( Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) przeprowadziła konsultacje projektu regulaminu z organizacjami pozarządowymi statutowo zainteresowanymi sprawą.

Pismem z dnia [...] r. Zastępca Prezydenta Miasta B., działający z upoważnienia tego organu, obszernie odniósł się do zarzutów podniesionych przez "A" w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uznając je za bezzasadne. Stanowisko takie po wniesieniu skargi zajęła również Rada Miejska w B. w uchwale nr [...]z dnia [...]r. "w sprawie odpowiedzi na skargę "A" , reprezentowanej przez Pana A. P. o stwierdzenie nieważności w części uchwały nr VII/74/12 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Bytomia".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji po stronie wnoszącej skargę "A" i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku zaś uznania przez Sąd, że strona skarżąca posiadała legitymację skargową Rada wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej całkowitą bezzasadność, a także o oddalenie wniosku "A" o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego, przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w przekazanych Sądowi aktach sprawy oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut braku legitymacji po stronie skarżącej "A" Prezydent Miasta B. wskazał, że legitymacji tej nie można wyprowadzić ani z przepisu art. 101 u.s.g., ani też z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a). Oba te przepisy uzależniają bowiem legitymację skargową od wykazania się interesem prawnym rozumianym jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródło stanowią przepisy prawa materialnego lub procesowego a zaskarżoną uchwałą. W przypadku skargi wnoszonej w trybie art. 101 u.s.g, wnoszący skargę musi w przeciwieństwie do strony postępowania administracyjnego wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wykładając przepis art. 101 u.s.g. Prezydent B. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt II OPSK 618/09, w którym wskazano, że zaskarżona uchwała musi godzić w sferę prawną skarżącego podmiotu w sposób powodujący dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

We wniesionej skardze kwestia naruszenia interesu prawnego "A" została całkowicie pominięta. W szczególności w skardze nie sposób doszukać się jakie uprawnienie skarżącej zostało ograniczone lub zniesione. W tej kwestii skarżąca "A" stwierdziła jedynie, że jej zadaniem statutowym jest "realna ochrona prawna zwierząt i ludzi", nie wskazała jednakże w jakim kontekście zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jej konkretny interes prawny. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., IV SA/Wa 338/05, Prezydent stwierdził następnie, że organizacja społeczna nie ma uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy wydanej na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jeśli nawet jej celem statutowym jest ochrona zwierząt.

Prezydent Miasta B. odniósł się także w sposób szczegółowy do zarzutów sformułowanych przez "A" w stosunku do zapisów zamieszczonych w § 7 regulaminu. Odpowiadając na grupę zarzutów dotyczących obowiązku ujawniania danych osobowych właścicieli zwierząt Prezydent Miasta zauważył, że w zaskarżonej uchwale z uwagi na brak unormowań prawnych dotyczących tej materii nie ma zapisów nakładających na właścicieli obowiązek udostępniania ich danych osobowych. Wskazał, że przepis art. 11 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt przewiduje co prawda możliwość wprowadzenia w gminie planu znakowania zwierząt nie określając jednak czy miałoby to następować w drodze dobrowolności czy obowiązku, Organ zauważył także, że art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych umożliwia ich przetwarzanie gdy osoba, której to dotyczy wyrazi na to zgodę. Regulamin przewiduje zaś udostępnianie danych osobowych przez właścicieli zwierząt na zasadzie dobrowolności, przez złożenie podpisu na deklaracji wyrażającej zgodę na przetwarzanie tych danych. Podstaw do pozyskiwania danych osobowych mieszkańców przez organy gminy można doszukiwać się także w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Prezydent dodał, że funkcja jaka ma pełnić znakowanie zwierząt może być w pełni realizowana jedynie przy jednoczesnym prowadzeniu bazy danych zwierząt i ich właścicieli. Odnosząc się do zarzutów dotyczących innych obowiązków nałożonych regulaminem na właścicieli zwierząt Prezydent stwierdził, że w jego ocenie zapisy § 7 ust. 1 regulaminu sformułowane zostały w sposób jasny i poprawny. Z kolei intencją wprowadzenia do regulaminu zapisów § 7 ust. 2 było nałożenie na właścicieli i opiekunów psów znajdujących się na terenach publicznych obowiązków związanych z ochroną osób dorosłych, dzieci i osób w podeszłym wieku przed możliwością ich pogryzienia. W ocenie Rady nie ma jednoznacznych kryteriów pozwalających na ustalenie, który pies powinien nosić kaganiec, a który nie. Nawet niewielkie zwierzę może bowiem dotkliwie pogryźć np. dziecko. Prezydent Miasta dodał, że kagańce dla psów zostały dopuszczone do obrotu handlowego i nie można kwestionować ich legalności. Także w przypadku zapisów § 7 ust. 5-6 regulaminu Gmina stanęła na stanowisku utrzymania ich w tekście zaskarżonej uchwały, bowiem właściciel lub opiekun zwierzęcia domowego odpowiada za jego uciążliwość, a nie sposób zapisać i skatalogować wszystkich możliwych sytuacji w jakich może dojść do zakłócana przez zwierzęta spokoju. W konsekwencji z uwagi na brak określenia w przepisach wyższej rangi form zakłócania spokoju przez zwierzęta należy je postrzegać w kategoriach zasad współżycia społecznego.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę bezpodstawne były także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustaw o Inspekcji Weterynaryjnej oraz o lekarzach weterynarii. Wskazane w skardze przepisy tych ustaw odnoszą się co prawda do ochrony zdrowia zwierząt czy do wykonywania zawodu lekarza weterynarii, jednak skarżąca "A" nie wskazała, w jaki sposób regulacje te zostały naruszone przepisami regulaminu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uchwała w sprawie regulaminu była wreszcie konsultowana z pozarządowymi organizacjami społecznymi. Konsultacje te odbyły się w zgodzie z art. 5 ust. 5 ustawy o organizacjach pożytku publicznego o wolontariacie w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskie w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radami pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących statutowej działalności statutowej tych organizacji. W oparciu o tę uchwałę na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. oraz na stronie internetowej Urzędu zamieszczono informację o rozpoczęciu procedury konsultacyjnej przedmiotowej uchwały. Projekt uchwały zamieszczony został także w BIP Urzędu Miejskiego w dniu [...] r. Jednakowoż w zakreślonym w ogłoszeniu terminie nie wpłynęły do Urzędu Miejskiego żadne uwagi i opinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. wskazać w pierwszej kolejności należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 152, poz.897 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.u.cz.p. rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowe wskazania dotyczące materii, jaka winna zostać uregulowana w regulaminie ustawodawca zamieścił w ust 2 analizowanego art. 4 u.u.cz.p.g., przy czym unormowane istotne z punktu widzenia rozpatrywanej skargi zamieszczone zostało w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnotować należy, że skarżąca "A" pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przepisami zaskarżonej następnie uchwały. Odpowiedzi na to wezwanie udzielił Zastępca Prezydenta Miasta B. działający z upoważnienia Prezydenta w piśmie z dnia [...] r., które doręczone zostało "A" w dniu [...] r. Dzień wcześniej bo pismem z dnia [...] r. "A" wniosła za pośrednictwem Rady Miejskiej w B skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdzić zatem trzeba, że skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.) stanowiącym, że w przypadkach o jakich jest mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie 30 dni od dania doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania Wobec powyższego należy uznać, że skarga "A" został wniesiona w terminie.

Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. - z powołaniem na który wniesiona została skarga "A" - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powołanego przepisu aby skutecznie wnieść skargę skarżący musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lecz także naruszeniem zaskarżoną uchwałą tego interesu prawnego lub uprawnienia. Aktualność w tej kwestii zachowuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 3 września 2000 r., OSK 476/04 (ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Skarżąca "A" ani w skierowanym do Rady Miejskiej w B. wezwaniu do usunięcia naruszenia określonego przez nią jako "naruszenie prawa", ani w skardze nie sprecyzowała w czym upatruje naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. W wezwaniu skierowanym do Rady Miejskiej, a także w skardze "A" wskazała jedynie, że jej "statutowym celem działania jest ustanowienie realnej ochrony prawnej zwierząt i ludzi". W skardze ponadto "A" powołała się na przepis art. 50 p.p.s.a. Z § 1 tego artykułu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści powołanego przepisu nie wynika jednak, aby dawał on organizacjom społecznym, do których z pewnością zaliczyć należy fundacje, samoistną legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, jak to ma miejsce w przypadku prokuratorów, Rzecznika Praw Obywatelskich czy Rzecznika Praw Dziecka. Zwrócić przyjdzie w szczególności uwagę, że w art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie organizacji społecznej do wniesienia skargi ustawodawca powiązał z udziałem tej organizacji w postępowaniu administracyjnym, a zatem w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej tymczasem trybu podejmowania uchwał czy wydawania zarządzeń nie regulują przepisy tych ustaw. W art. 101 ust. 3 u.s.g., regulującym kwestie związane z wezwaniami do usunięcia prawa ustawodawca zamieścił co prawda odesłanie do stosowania przepisów postępowania administracyjnego lecz uczynił to jedynie w odniesieniu do terminów załatwiania spraw w tym postępowaniu. Tym samym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) u.s.g., podobnie jak unormowania zamieszczone w art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) czy w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a.

Sąd rozpoznający skargę wniesioną przez "A" na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany był zatem zbadać czy uchwała nr VII/74/12 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia naruszyła prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. W toku rozprawy przed WSA w Gliwicach Prezes skarżącej "A" na pytanie Sądu dotyczące analizowanej kwestii stwierdził, że upatruje jej interesu prawnego " w realizacji celów polegających na ochronie prawa mieszkańców do zgodnego z prawem działania administracji publicznej, a także do realizacji praw zwierząt wynikających z ustawy o ochronie zwierząt". Dodał także, że ""A" reprezentuje interes społeczny, a ponadto zaskarżona uchwała narusza też wprost interes skarżącej poprzez uniemożliwienie realizacji jej celów statutowych mających na celu przede wszystkim upodmiotowienie zwierząt".

Odnosząc się do tych stwierdzeń wskazać przyjdzie, że skarga oparta na przepisie art. 101 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis) i nie stanowi środka bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, środek ochrony służący poszczególnym podmiotom przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawnej sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd Terytorialny 1992 / 1-2 , s. 40 ). Podkreślenia wymaga, że skoro przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi actio popularis to nie może on stanowić także podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego ( por. postanowienie NSA z dnia 8 października 2013 r. , sygn. akt II OSK 2351/13 , Lex nr 1398162). Organizacje społeczne nie mogą także powołując się na art. 101 u.s.g. zastępować organów powołanych przepisami ustawowymi do nadzoru nad działalnością samorządów czy wcielać się w rolę organów ochrony prawnej.

Mając na uwadze argumentację skarżącej "A" stwierdzić trzeba ponadto, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winno mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Może ono kmieć miejsce w sytuacji, gdyby skarżącej przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które w dacie wniesienia skargi zostało naruszone ( por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2550/10, Lex nr 1342935). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie powinny wynikać przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Doktryna oraz orzecznictwo przyjmuje, że chodzi o interes prawny skarżącego (o jego własny interes), a nie o interes prawny innych podmiotów. W jednym z najnowszych wyroków NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, (nr 1391696) sąd ten wskazał, że "podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem".

Przenosząc te stwierdzenia na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organizacje społeczne powołane zostały do reprezentowania interesów swoich członków, którzy połączyli się w celu realizacji zdefiniowanych przez nich wspólnych celów. Okoliczność, że w większości przypadków cele tych organizacji spotykają się z powszechną aprobatą społeczną nie pozwala jednak na wywiedzenie z postanowień statutu czy regulaminu takich organizacji legitymacji skargowej nakazującej sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę uchwał jednostek samorządu terytorialnego w przypadkach, gdy nie naruszają one interesu prawnego bądź uprawnień tych organizacji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11 (Lex nr 1251932), na gruncie przepisu art. 101 u.s.g. wykształcił się pogląd, że nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego. Wynika to z konstrukcji skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., która nie ma charakteru skargi powszechnej i nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób i w interesie publicznym. Przepisy powyższe wprowadzają więc istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W podsumowaniu tych rozważań przyjdzie zatem stwierdzić, że art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi podmiotowi, który chciałaby skarżyć uchwałę nie w interesie własnym lecz w interesie ogółu Powołany przepis nie pozwala też organizacji społecznej skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy. wyłącznie z powołaniem się na własne cele statutowe, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. cytowany już wyrok NSA dnia 13 marca 2012 r. , sygn. akt II OSK 2334/11).

Z powołanych wyżej powodów skarga "A" A podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.