Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1074/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator ([...]WKZ) postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] , na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2013 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., w skrócie k.p.a.), po zapoznaniu się z projektem: "Projekt rozbiórki budynku "B" w Ł. przy ul. [...] oraz opracowaniem "Analiza opłacalności remontu - kompleksowej modernizacji budynku "B" w Wydziale Zamiejscowym w Ł. przy ul. [...] Delegatury ABW w K., wraz z ekspertyzą konstrukcyjno-budowlaną stanu technicznego budynku" - odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ podał, że Wydział Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego wnioskiem z dnia 28 października 2019 r., zwrócił się do [...]WKZ o uzgodnienie w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z Prawo budowlane projektu pt. "Projekt rozbiórki budynku "B" w Wydziale Zamiejscowym w Ł. przy ul. [...] Delegatury ABW w K.", opr. P. K., D. G., Ł., wrzesień 2019 r., do wniosku załączono również opracowanie pt. "Analiza opłacalności remontu - kompleksowej modernizacji budynku "B" w Wydziale Zamiejscowym w Ł. przy ul. [...] Delegatury ABW w K., wraz z ekspertyzą konstrukcyjno- budowlaną stanu technicznego budynku", opr. P. K., D. G., Ł., czerwiec 2019 r.

Budynek będący przedmiotem wniosku to dawny Dom Sierot [...] przy ul. [...] w Ł., usytuowany na działce nr [...]. Obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, ale jest objęty ochroną poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków miasta Ł..

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zdaniem organu z treści załączonej do wniosku ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej stanu technicznego budynku nie wynika, że stan zachowania obiektu jest zły, a przeprowadzenie prac zabezpieczających i remontowych niemożliwe.

W ekspertyzie opisano stan zachowania poszczególnych elementów konstrukcyjnych. Stan techniczny stropu nad piwnicą określono jako "zadowalający", a z przeprowadzonych przez autora ekspertyzy obliczeń wynika, że belki stropu odcinkowego spełniają warunki stanu granicznego nośności i użytkowalności. Stan ścian piwnic, ścian nadziemia (zewnętrznych i wewnętrznych), klatki schodowej, więźby dachowej określono jako "średni". Stwierdzono, że ściany piwnic są zawilgocone, co jest widoczne zwłaszcza po zewnętrznej stronie ścian, w ich dolnej części; od wewnątrz ściany piwnic pozbawione są tynków, stwierdzono także zawilgocenie gruntu. W odniesieniu do klatki schodowej stwierdzono duże zużycie okładzin stopni schodowych oraz konieczność przeprowadzenia renowacji balustrady. Dokonując oceny stanu zachowania konstrukcji dachu autor ekspertyzy po przeprowadzeniu stosownych obliczeń stwierdził, że krokwie spełniają warunki stanu granicznego nośności i użytkowalności, tak samo jak ścianka stolcowa podłużna. Ponadto stwierdzono, że krokwie i płatwie nie wykazują nadmiernych ugięć. Pokrycie dachowe jest skorodowane. W opisie stanu technicznego ścian znajdują się informacje o zaobserwowanych zarysowaniach konstrukcyjnych, złym stanie gzymsu obwodowego zamykającego ściany zewnętrzne poddasza (w wielu miejscach znajdują się ubytki tynku, widoczne uszkodzenia cegieł i spoin grożące jego stabilności konstrukcyjnej). Stwierdzono także zły stan szczytu wieńczącego ryzalit elewacji frontowej (uszkodzenia cegieł i spoin), oraz średni stan tynków, które są zabrudzone, lokalnie zwietrzałe i odparzone. Stan elementów wykończeniowych określono jako średni i nieodpowiedni.

Z ekspertyzy wynikało, że w nieodpowiednim stanie są stropy nad parterem i pierwszym piętrem. Po przeprowadzeniu obliczeń stwierdzono, iż belki stropowe nad parterem nie spełniają warunku stanu granicznego nośności; w odniesieniu do stropu nad pierwszym piętrem stwierdzono, że belki obciążone reakcją ze słupków konstrukcji więźby nie spełniają warunku stanu granicznego nośności, natomiast belki nie obciążone reakcją ze słupów spełniają warunek stanu granicznego nośności.

We wnioskach ekspertyzy stwierdzono, że ogólny stan techniczny przedmiotowego budynku można określić jako średni, lokalnie nieodpowiedni, oraz że remont kapitalny budynku jest ekonomicznie nieopłacalny.

Po analizie przedłożonego materiału dowodowego [...]WKZ uznał, że nie wynika, z niego aby stan budynku był bardzo zły ani nawet zły, nie wykluczono możliwości przeprowadzenia prac zabezpieczających czy remontowych, stwierdzono jedynie, że remont jest nieopłacalny.

Po oględzinach obiektu w dniu 14 listopada 2019 r. organ stwierdził, że budynek nie kwalifikuje się do rozbiórki, ale do przeprowadzenia prac remontowych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania. Oznacza to, że stan techniczny zabytku nie powinien stanowić jedynej przesłanki przy rozważaniu zasadności objęcia go ochroną konserwatorską bądź jego rozbiórki. Najważniejszym kryterium jest ocena, czy dany obiekt spełnia przesłanki wynikające z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wysokość kosztów remontu również nie może stanowić decydującego kryterium przy rozważaniu zasadności rozbiórki zabytku.

Na marginesie wskazano, że w 2017 r. do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadzono przepis, na podstawie którego możliwe jest uzyskanie dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (art. 81 ww. ustawy).

Dalej organ wskazał, że obiekt odznacza się wysoką wartością historyczną. Stanowi ważny dokument historii wielokulturowej Ł. oraz działalności społecznej jej mieszkańców wyznania ewangelickiego. E.został założony w 1886 r. przez proboszcza parafii [...], ks. K. B. R. Siedziba instytucji została wzniesiona w 1898 roku dzięki pomocy parafian. Kolejnym po R. pastorem parafii został R. G., osoba bardzo zasłużona dla Ł. dzięki swej działalności religijnej, społecznej i publicystycznej. R. G. wniósł duży wkład w prawidłowe funkcjonowanie placówki, z jego inicjatywy w 1900 roku wzniesiono budynek szkoły elementarnej, w której uczyły się dzieci z E.(za opłatą mogły się uczyć także dzieci rodzin ewangelickich). Piecza nad E.była sprawowana przez komitet męski i damski, których członkami były najważniejsze postacie [...] burżuazji, jak m.in. Z. A., K. S., E. S., T. M., F. i J.K., T. S., R.Z., a w komitecie damskim m.in. panie K., T., A., K., G., S., H., B. (informacje dotyczące historii placówki zostały opublikowane w artykule J. S. pt. [...]

Budynek odznacza się także wysoką wartością artystyczną. W trakcie oględzin przeprowadzonych 14 listopada 2019 r. stwierdzono, iż do dnia dzisiejszego zachował się oryginalny kształt bryły budynku oraz historyczna substancja budowlana. Jest to obiekt na rzucie wydłużonego prostokąta, jednopiętrowy, z wysoką kondygnacją piwnicy. Bryłę budynku urozmaica płytki ryzalit w dwóch środkowych osiach elewacji frontowej oraz wydatny ryzalit klatki schodowej w elewacji podwórzowej, a także czterospadowy dach z lukarnami. Ryzalit elewacji frontowej zakończony dekoracyjnym zwieńczeniem z wolutami po bokach, ze szczytem w kształcie niedużego, zamkniętego półkoliście frontonu. Nadproża otworów okiennych zwieńczone są odcinkiem łuku. Artykulację elewacji tworzą: biegnące wokół wszystkich elewacji gzymsy kordonowe, gzymsy na wysokości dolnej części otworów okiennych, gzyms koronujący, płyciny podokienne. Dachy lukarn zwieńczone są iglicami. We wnętrzu zachowała się oryginalna klatka schodowa z balustradą. Spocznik na pierwszym piętrze dekorowany motywem rozety. W dużym stopniu zachowała się oryginalna stolarka okienna oraz drzwiowa (drzwi między klatką schodową a korytarzem na parterze i pierwszym piętrze). Budynek zachował do dziś wartość historyczną i artystyczną, która stanowiła podstawę jego objęcia ochroną konserwatorską.

Skarb Państwa-Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł, zażalenie na powyższe orzeczenie. Zdaniem skarżącego, organ nie wziął pod uwagę art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany bądź nieukończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Podkreślono, iż z przedłożonej ekspertyzy wynika, że obiekt nie nadaje się do remontu ze względów technicznych oraz z uwagi na przesłanki ekonomiczne, a jednocześnie jest nieużytkowany od ok. 15 lat. Wyrażono opinię, iż omawiany budynek jest jednym z setek obiektów z przełomu XIX i XX w. na terenie Ł., i nie posiada wyróżniających wartości zabytkowych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020r. znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia Skarbu Państwa-Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2019r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w Ł. - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Budynek stanowiący przedmiot postępowania został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Organ ochrony zabytków posiada zatem kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie planowanej rozbiórki.

Obiekt wzniesiony w ostatnich latach XIX w., stanowi bardzo cenny fragment oryginalnej tkanki budowlanej miasta. Stanowi świadectwo wielokulturowości Ł., która jest jednym z podstawowych czynników budujących historyczną tożsamość miasta. Zachowanie ww. nieruchomości, dokumentującej funkcjonowanie instytucji religijnej i działalność filantropijną, związanej z kulturą ewangelicką i niemiecką na przełomie XIX i XX w., leży w interesie społecznym i jest istotne dla budowania propagowanego przez władze miasta wizerunku Ł. jako miasta czterech kultur. Istotne znaczenie historyczne, naukowe, jak również ideologiczne dla lokalnej tożsamości kulturowej wyróżnia przedmiotowy budynek na tle innych obiektów z czasów jego powstania, które zachowały się na terenie miasta.

Analiza formalna dokumentacji fotograficznej prowadzi do wniosku, że nieruchomość zachowała swoją historyczną bryłę oraz wysoki stopień autentyzmu formy architektonicznej i substancji materialnej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeanalizował projekt rozbiórki wykonany przez mgr. inż. arch. P. K. i mgr. inż. D. G. we wrześniu 2019 r. oraz analizę opłacalności przeprowadzenia remontu ww. budynku wykonaną przez powyższych autorów w czerwcu 2019 r.

Na podstawie wskazanej dokumentacji oraz całokształtu sprawy Minister stwierdził, iż remont kapitalny obiektu nie został wykluczony pod względem technicznym. Stosunkowo dobry stan zachowania substancji materialnej przedmiotowego zabytku poświadcza dokumentacja fotograficzna.

Argument dotyczący nieuwzględnienia przez organ ochrony zabytków art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, został oceniony jako całkowicie nieuzasadniony. Organ konserwatorski, dokonując powyższego rozstrzygnięcia, nie jest zobowiązany do oceny inwestycji pod względem ekonomicznym. Rolą organu jest wyłączenie analiza projektowanych robót rozbiórkowych w kontekście zachowany wartości zabytkowych historycznego obiektu.

Skarżący Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020r. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy budynek spełnia kryteria obiektu zabytkowego z uwagi na jego walory architektoniczne i historyczne, podczas gdy nie wyróżnia się żadnymi szczególnymi właściwościami, które kwalifikowałyby go do uznania za obiekt zabytkowy,

- art. 67 ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo Budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wobec braku odpowiednich przepisów w ustawie o ochronie zabytków, powinien znaleźć zastosowanie,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 129 § 1 i art. 132 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady bezstronności w prowadzonym postępowaniu, polegające na zajęciu dodatkowego stanowiska w sprawie przez organ pierwszej instancji (pismo [...]WKZ z dnia 12 grudnia 2019 r.), już po wniesieniu zażalenia na postanowienie tego organu, a następnie na przyjęciu części argumentacji z niniejszego stanowiska przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że stan techniczny (stan zachowania substancji budowlanej) budynku jest dobry, podczas gdy z załączonego materiału dowodowego wynika, że jest on zły, kwalifikujący do rozbiórki, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew temu co twierdzi organ, budynek będący przedmiotem wniosku nie spełnia kryteriów obiektu zabytkowego określonych w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, z uwagi na rzekomo posiadaną wartość historyczną oraz artystyczną. Budynek jest jednym z setek obiektów, z przełomu XIX w. i XX w. które przetrwały do chwili obecnej. W gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. (wg stanu na listopad 2017 r.) znajduje się blisko 2300 obiektów, z czego przeważającą część stanowią obiekty budowlane.

Jedynie ok. 400 z wszystkich obiektów znajdujących się w tej ewidencji, wpisanych jest do rejestru zabytków. Analiza ilościowa oraz jakościowa obiektów budowlanych wpisanych do tej ewidencji, prowadzi do wniosków, iż wpisywane są wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na terenie miasta, których wiek przekracza 100 lat . Przedmiotowy obiekt nie wyróżnia się żadnymi unikatowymi rozwiązaniami architektonicznymi, które kwalifikowałyby go jako zabytek z uwagi na walory artystyczne.

Zawarte w uzasadnieniu opisy walorów artystycznych obiektu są na tyle ogólne, że można je odnieść do każdego obiektu budowlanego. Budynek na tle innych obiektów z tego okresu, nie odznacza się szczególnymi rozwiązaniami architektonicznymi, ani artystycznymi. Na przestrzeni lat wnętrza budynku były modernizowane i dostosowywane do bieżących trendów budowlanych, a jego konstrukcja wewnętrzna znacznie odbiegła od pierwotnej, jego walory artystyczne uległy dewaluacji.

Definicja zabytku, pozwala na zakwalifikowanie do niej bardzo szerokiego zbioru obiektów, często niebędących tak naprawdę zabytkami. Pozwala na dowolne, decydowanie przez organy administracji publicznej, czy coś jest zabytkiem, czy nie, co stawia w bardzo trudnej sytuacji podmioty, których to rozstrzygnięcie dotyczy.

Nie ma umocowania w ustawie o ochronie zabytków, jak i w prawie budowlanym twierdzenie, że wpisany do ewidencji zabytków obiekt może zostać rozebrany wyłącznie w przypadku najwyższej konieczności, w sytuacji całkowitej pewności co do jego złego stanu technicznego oraz braku możliwości przeprowadzenia prac remontowo-konserwatorskich.

Przesłanki wskazujące na zasadność rozbiórki obiektu budowlanego wynikają z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, który powinien znaleźć zastosowanie. Zgodnie z nim "Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia."

Obiekt od ok. 15 lat nie jest użytkowany, a ponadto z przedłożonej organowi uzgadniającemu ekspertyzy wynika, że z uwagi na jego zły stan techniczny oraz obiektywne kryteria ekonomiczne nie nadaje się on do remontu.

Wbrew temu, co twierdzi organ z przedłożonej ekspertyzy wynika, że jego stan jest zły - ekspertyza wskazuje wprost na 70 % zużycie budynku, a niektóre z uszkodzonych elementów niosą zagrożenia o charakterze konstrukcyjnym dla całego obiektu (np. stan techniczny dachu, stropów, izolacji , podłóg), gdzie ich zużycie przekracza wartość średnią. Spełnione zostały przesłanki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadniające rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Nie można zgodzić ze stwierdzeniem, że wysokość kosztów remontu nie może stanowić decydującego kryterium przy rozważaniu zasadności rozbiórki zabytku.

Przedmiotowy budynek nie posiada żadnych walorów z punktu widzenia architektonicznego, artystycznego czy też historycznego, aby remontować go za wszelką cenę, czy też za znacznie wygórowaną cenę.

Ochrona zabytków wpisanych do rejestru zabytków ma swoje granice, a zgodnie z art 13 ust. 1 ustawy o zabytkach, zabytki wpisane do rejestru zabytków mogą być z niego wykreślone, jeśli uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę ich wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Nadto wskazano, że przepisy k.p.a. nie dają organowi I instancji prawo do złożenia pisemnej odpowiedzi na zażalenie. [...]WKZ przesyłając zażalenie, odniósł się merytorycznie do jego treści, starając się przekonać organ odwoławczy dodatkowymi argumentami o zasadności swojego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy zajmując stanowisko kierował się w części argumentacją [...]WKZ wyrażoną w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r., odpowiednio przenosząc ją do treści własnego rozstrzygnięcia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] wnioskiem z dnia 28 października 2019 r., zwrócił się do [...]WKZ o uzgodnienie w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projektu rozbiórki budynku "B" w Ł. przy ul. [...].

Powyższy wniosek o uzgodnienie, wynikał ze złożenia do Wojewody [...] przez właściciela obiektu Delegaturę ABW w K., na podstawie Prawa budowlanego, wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku "B", przy ul. [...] w Ł..

Organ ochrony zabytków oprócz projektu rozbiórki dysponował przedłożonym mu opracowaniem pt. "Analiza opłacalności remontu - kompleksowej modernizacji budynku "B" w Wydziale Zamiejscowym w Ł. przy ul. [...] Delegatury ABW w K., wraz z ekspertyzą konstrukcyjno-budowlaną stanu technicznego budynku" (opr. P. K., D. G., Ł., czerwiec 2019 r).

W toku postępowania ustalono, że obiekt przy ul. [...] w Ł., wzniesiono w ostatnich latach XIX w. Obiekt pełnił funkcję E.- instytucji założonej w 1886 r. przez K. B. R.. Obiekt stanowi świadectwo wielokulturowości miasta Ł., która jest jednym z podstawowych czynników budujących historyczną tożsamość miasta.

Analiza formalna dokumentacji fotograficznej wykazała, iż nieruchomość zachowała swoją historyczną bryłę oraz wysoki stopień autentyzmu formy architektonicznej i substancji materialnej. Obiekt prezentuje także walory artystyczne, których nośnikiem jest harmonijna kompozycja bryły, rytmiczne podziały rysunku elewacji, jak również detal architektoniczny o charakterze historyzującym.

Pomimo niezadawalającego stanu technicznego, zachował wartości zabytkowe. Prawidłowo zatem było stwierdzenie, że budynek wnioskowany do rozbiórki posiada istotne wartości historyczne i naukowe, jako świadectwo wielokulturowości Ł. w XIX w. i w pierwszych dekadach wieku XX, a także posiada wysoki stopień autentyzmu i walory artystyczne.

Organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy dotyczący kondycji technicznej obiektu. W interesie społecznym leży zatem zachowanie tej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem sprawy nie było to, czy budynek utracił walory zabytkowe, ani to, czy te walory, uzasadniały objęcie go ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji budynków, ale możliwość zaakceptowania przez organ konserwatorski w ramach uzgodnienia z art. 39 ust 3 Prawa budowlanego, przedstawionych mu rozwiązań projektowych, które w tym przypadku polegać miały na rozbiórce obiektu.

Wpis obiektu budowlanego do ewidencji zabytków oznacza objęcie go ochroną konserwatorską.

Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć; ulegnie całkowitej likwidacji.

Likwidacja zabytku (rozbiórka) nie jest formą ochrony konserwatorskiej. Wyłącznie szczególnie uzasadnione powody mogą stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16 – CBOSA).

W powołanym wyroku NSA stwierdził, że "w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować.

Dopóki budynek dawnego E.[...], położny przy ul. [...] w Ł., nie zostanie wykreślony z gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, to zarówno organy ochrony konserwatorskiej i architektoniczno- budowlanej, jak i sąd administracyjny są tym wpisem związane.

Kwestionowanie walorów zabytkowych zabytku wpisanego do takiej ewidencji może być podnoszone, ale w sprawie o wykreślenie z ewidencji zabytków i w takim postępowaniu można wykazywać podnoszone przez skarżącego kwestie, dążąc do wyeliminowania konieczności uzgodnienia administracyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

W postępowaniu uzgodnieniowym organ nie bada "rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu" (czyni to właściwy rzeczowo organ w ewentualnym postępowaniu o wykreślenie obiektu z ewidencji) - ale to, czy istnieją uzasadnione powody zgody na rozbiórkę zabytku.

Wobec aktualności wpisu przedmiotowego budynku do ewidencji zabytków, niezasadnym był zarzut skargi naruszenia art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budynek przy ul. [...] w Ł., jest zabytkiem, w sytuacji gdy jego cechy temu przeczą.

Organ nie naruszył art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., zasady praworządności, bezstronności, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Takiemu zarzutowi przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym Minister szczegółowo wykazał, dlaczego niedopuszczalne było, uzgodnienie z nim zamiaru wykonania rozbiórki tego budynku. Podobnie, organ nie naruszył przepisów postępowania przez błędną ocenę przedstawionego mu materiału dowodowego.

Organy w swoich postanowieniach rzetelnie wyjaśniły, dlaczego rozbiórka obiektu nie jest dopuszczalna i wskazały na istniejące wartości zabytkowe budynku. Minister wykazał dlaczego leży w interesie społecznym pozostawienia tego obiektu. Przypomnienia wymaga, że organ ochrony zabytków dysponuje niezbędną dla uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Pr. bud., profesjonalną wiedzą w zakresie ochrony zabytków.

Błędny jest zarzut skarżącego, co do naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i art. 132 § 1 i w zw. z art. 144 k.p.a., przez zajęcie przez organ I instancji dodatkowego stanowiska w sprawie (pismo [...]WKZ z dnia 12 grudnia 2019 r.), już po wniesieniu zażalenia, a następnie na przyjęciu części tej argumentacji przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W tej sprawie organ I instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym i dokonał jego prawidłowej oceny. Zatem kwestia odniesienia się do treści zażalenia przy piśmie przekazującym je organowi odwoławczemu, nie może mieć istotnego znaczenia, w sytuacji gdy organ II instancji ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę - jak miło to miejsce. Nie zmienia tej oceny, okoliczność że Minister w treści własnego rozstrzygnięcia, użył cześć sformułowań zawartych w piśmie z 12 grudnia 2019 r.

Bezpodstawne było twierdzenie o konieczności zastosowania art. 67 ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane.

Przepis art. 67 ust. 1 ww. ustawy nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzję w takim przedmiocie podejmuje organ nadzoru budowlanego prowadząc od początku postępowanie w tym trybie. Natomiast wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie pochodził od organu architektoniczno-budowlanego, który rozstrzygnąć miał kwestię udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Inne są zatem rozstrzygające organy, inny jest przedmiot i podstawa prawna.

Jedynie na marginesie stwierdzić trzeba, że organ ochrony zabytków opiniujący rozbiórkę zabytku w trybie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego, nadal działa w ramach uznania administracyjnego, dokonując wyważenia interesu publicznego wynikającego z potrzeby dalszej ochrony i trwania zabytku, z interesem indywidualnym właściciela zabytku.

Zaskarżone postanowienie wydane było bez przekroczenia zasad uznaniowości i wynikało z obowiązku ustawowej troski w odniesieniu do zabytku wpisanego do ewidencji zabytków.

Podstawą działania organów konserwatorskich był w tej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Należy wyjaśnić, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wydanie postanowienia w kwestii wpadkowej nie załatwia sprawy administracyjnej, bo ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności - np. ochronę zabytków (komentarz do art. 106 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019).

Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji administracyjnej, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Biorąc pod uwagę związanie organu konserwatorskiego wpisem do ewidencji zabytków (a więc koniecznością zapewnienia ochrony konserwatorskiej zabytkowi), to pozytywne uzgodnienie rozbiórki będzie możliwe wyłącznie wówczas, gdy wystąpią szczególnie istotne i uzasadnione okoliczności, przemawiające za pozytywną dla inwestora treścią uzgodnienia. Budynek wpisany do ewidencji zabytków może zostać rozebrany wyłącznie w przypadku najwyższej konieczności, w sytuacji całkowitej pewności co do jego złego stanu technicznego oraz braku możliwości przeprowadzenia prac remontowo-konserwatorskich.

Reasumując nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.