Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2146/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r, Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości S., gmina [...].

W dniu 20 grudnia 2015 r. E. i I. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek E. i I. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] października 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. W. i I. W., wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2985/18, uchylił decyzję tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku. W powyższych orzeczeniach Sądy przesądziły, że I. i E. W. posiadają interes prawny w żądaniu wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności Starosty [...] z [...] listopada 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r, Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., Nr [...]. Od powyższej decyzji E. W. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. toczyło się również postępowanie wznowieniowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, iż w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Organ wskazał również na wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych.

Kontrolując decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, tj. [...] listopada 2015 r.), gdyż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wskazując, że działka nr [...], w miejscowości S., na której przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2013 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar C, powiat [...], woj. [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r., poz. [...]). Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w planie. Działka inwestycyjna położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/U9 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług nieuciążliwych (§ 4 pkt 2 i § 31 ust. 1 pkt 1 planu). Natomiast w § 3 pkt 9 planu wskazano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, których uciążliwość nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny i które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Przedmiotem kontrolowanej decyzji jest budowa przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb [...], w miejscowości S., gmina [...] o maksymalnej wysokości 8,7 m (zob. Projekt budowlany Tom II; rys. nr 4 - konstrukcja ramy głównej, rys nr 5 - Przekrój A-A), przy czym wysokość ta zmniejsza się w kierunku działki nr 30/2 i wynosi 2,90 m (zob. Projekt budowlany Tom I; str. 20). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20 wskazał, że "dokonując w trybie nieważnościowym oceny przedmiotowej inwestycji organy nadzoru budowlanego powinny brać pod uwagę całe przedsięwzięcie inwestycyjne, a zatem nie tylko przedmiotowe przekrycie ale i znajdujący się pod nim kort tenisowy". Organ był związany tym poglądem, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).W ocenie organu, zapis § 3 pkt 9 planu może budzić wątpliwości o jakie "standardy jakości środowiska" chodzi. Niemniej jednak, nie sposób stwierdzić, że kort tenisowy z przekryciem z lekkiej konstrukcji, jest obiektem uciążliwym w rozumieniu § 3 pkt 9 planu miejscowego. Powyższe nie wynika w szczególności z projektu budowlanego, co potwierdza zapis projektanta, że "Obszar oddziaływania projektowanego przekrycia istniejącego kortu tenisowego ogranicza się do terenu działki nr ew. [...], części działki objętej opracowaniem. (...) Według danych obiekt będzie generował średnie natężenie hałasu na poziomie 38 dB. Inwestycja nie spowoduje przekroczenia na granicy funkcji mieszkaniowej dopuszczalnego poziomu hałasu. Nie będzie emitowała hałasu powyżej dopuszczalnego poziomu w porze dziennej 50 dB, a w porze nocnej 40 dB. Od wewnątrz hali ściany boczne zadaszenia będą pokryte płytami warstwowymi z rdzeniem z wełny mineralnej gr. 10 cm. które będą spełniały rolę wygłuszającą" (Projekt budowlany. Tom I - Opis techniczny - 5. Obszar oddziaływania projektowanego budynku, strona nr 6). Ponadto jak wskazano w projekcie budowlanym (Projekt budowlany. Tom I - Opis techniczny - 3. Projektowane zagospodarowanie części działki nr ew. [...], strona nr 5) obiekt będzie służył do prywatnych celów właścicieli obiektu.

Zgodnie zaś z tabelą 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowo-usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Mając na uwadze przedłożone opracowania odnoszące się do kwestii hałasu, jaki generuje sporna inwestycja, tj.: sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Laboratorium Pracownia w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń; opinię akustyczną dotyczącą nieruchomości należącej do E. W. z 2 października 2017 r.; opinię wydaną na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z [...] grudnia 2019 r., organ wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym.

Mając jednak na uwadze zasadę przekonywania, organ zauważył, że sprawozdanie z 9 marca 2015 r., nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń dotyczy samego kortu tenisowego, bez "przekrycia". Jak wskazano wyżej, projektowane przekrycie kortu posiada ściany spełniające "rolę wygłuszającą". Tym samym ww. sprawozdanie nie dotyczy inwestycji weryfikowanej w niniejszym postępowaniu. Z kolei z opinii akustycznej dotyczącej nieruchomości należącej do E. W. z 2 października 2017 r., gdzie źródłem badanego hałasu jest kort tenisowy z przekryciem wynika, że: "hałas nie przekracza wartości normy określonej dla pory dziennej dla terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami gdzie wartość normy wynosi 55 dB. Natomiast dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bez usług) wartość normy dla pory dziennej wynosi 50 dB. Obliczony poziom emisji hałasu podczas gry w tenisa wyniósł 50,2 dB czyli jest na granicy normy 50 dB (dla sytuacji ciągłej gry w ciągu 8 godzinnego czasu odniesienia). Analizując wyniki pomiarów pod kątem uciążliwości hałasowej stwierdza się, że na badanej nieruchomości powodów występuje hałas impulsywny podczas uderzeń w piłkę i jest wyraźnie słyszalnych. Różnica pomiędzy wartością poziomu tła akustycznego w przerwach ruchu ulicznego i poziomów dźwięku maksymalnego podczas gry wynosi

25 dB. Taki hałas może stanowić znaczną uciążliwość dla właścicieli posesji przy ul. [...]. Analiza widmowa (tabela 11, 12, 13) pokazuje, że hałas jest niskoczęstotliwościowy, maxima występują w oktawie 500 Hz, co bardziej wpływa niekorzystnie na klimat akustyczny w badanym środowisku".

Powyższe jest tożsame z wnioskami zawartymi w opinii wydanej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z [...] grudnia 2019 r. dla spornego krytego kortu tenisowego. Biegły sądowy wskazał, że: "wartość równoważnego poziomu dźwięku A w czasie odniesienia T [dB] spełnia wymagania odnośnie poziomów dopuszczalnych, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (...), występowanie pojedynczych zdarzeń akustycznych powyżej 55 dB w niewysokim procentowym udziale w stosunku do całego przebiegu gry w tenisa może mieć negatywny wpływ na komfort funkcjonowania w bliskim sąsiedztwie kortu tenisowego. Występowanie pojedynczych wysokich poziomów może powodować odczucie uciążliwości osób wrażliwych na hałas". Z powyższych opinii wynika zatem, że sporna inwestycja nie przekracza norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem organu, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje zarzut odwołania, że normatywny poziom hałasu nie oznacza, że jest on nieuciążliwy. W ocenie GINB, ewentualne uciążliwości które nie naruszają w sposób rażący norm wynikających z przepisów prawa, nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie sposób również mówić o rażącym naruszeniu ustaleń planu w zakresie dopuszczalnej zabudowy w związku z okolicznością, że "kort nie pasuje do okolicznej kameralnej zabudowy rolnej i jednorodzinnej". Jak wskazał NSA w wyroku z 23 marca 2011 r., II OSK 506/10, "funkcja mieszkaniowa polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, których realizacja nie może się ograniczać wyłącznie do powstania budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z realizacją tej funkcji to także wypoczynek czy rekreacja. Realizacja tych funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek itp. wymienionych przykładowo w art. 3 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (w odniesieniu do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie ich budowy), jak też innych obiektów służących rekreacji i wypoczynkowi, a objętych obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, takich jak boisko do siatkówki, basen czy jak w przedmiotowej sprawie kort tenisowy objętych obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 9 i 15 Prawa budowlanego". Subiektywne odczucia skarżącej, że sporna inwestycja "nie pasuje do okolicznej kameralnej zabudowy rolnej i jednorodzinnej" nie stanowią o rażącym naruszeniu miejscowego planu. Ponadto sporna inwestycja nie należy również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Organ nie stwierdził również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają rażąco, określonych ww. planem miejscowym, ustaleń co do: nieprzekraczalnych linii zabudowy (zgodnie z rysunkiem planu); wysokości zabudowy (§ 31 ust. 1 pkt 4 lit. e) - do 11,00 m (planowana - maksymalnie 8,70 m - Projekt budowlany. Tom I - Przekrój A-A, rysunek nr 4); maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 31 ust. 1 pkt 6 lit. a) - 0,4 dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej wolnostojącej i 1 segmentu w zabudowie bliźniaczej; 0,5 dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej dla 1 segmentu w zabudowie szeregowej; 0,7 dla zabudowy usługowej (projektowana - 0,14 - Projekt budowlany. Tom I - Opis techniczny - Parametry zagospodarowania terenu części działki nr ewid. [...], strona nr 5); minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (§ 31 ust. 1 pkt 6 lit. b) -50% dla zabudowy mieszkaniowej, dla budynków wolnostojących i 1 segmentu w zabudowie bliźniaczej; 40 % dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla budynków wolnostojących i 1 segmentu w zabudowie bliźniaczej; 25 % dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, dla 1 segmentu w zabudowie szeregowej; 25% dla zabudowy usługowej (projektowana - 84,73% - Projekt budowlany. Tom I - Opis techniczny - Parametry zagospodarowania terenu części działki nr ewid. [...], strona nr 5).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że przyjęte rozwiązania projektowe nie uchybiały przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., według stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę). Organ szczegółowo omówił spełnienie przez inwestycję przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia oraz z § 29 rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano warunki ochrony przeciwpożarowej oraz wykazano spełnienie wymogów p.poż. (Opis techniczny - 7. Zabezpieczenie przeciwpożarowe, strona nr 8). Organ stwierdził zatem, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje zarzut rażącego naruszenia art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę), § 2 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz.U. z 2002 r., Nr 210, poz. 1792), w związku z brakiem uzgodnienia planowanej inwestycji z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Jakkolwiek ustawa Prawo budowlane w kilku miejscach wskazuje na konieczność uzgadniania projektu budowlanego, niemniej jednak nie precyzuje, jakie to mają być uzgodnienia. W powyższym zakresie ustawodawca odsyła bowiem do przepisów szczególnych. Podstawę żądania konkretnego uzgodnienia stanowią ww. przepisy Prawa budowlanego, jednakże w związku z istnieniem przepisu szczególnego, który wprost nakłada wymóg dokonania danego uzgodnienia. Ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1312 z późn. zm.), w art. 3 określa zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zakres ten obejmuje m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (art. 3 ust. 2a). Powyższy przepis wskazuje zatem jedynie, kto uzgadnia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z przywołanym przez skarżącą przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra zdrowia z 29 listopada 2002 r., uprawnienie rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych do uzgadniania w imieniu państwowego inspektora sanitarnego dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zwane dalej "uprawnieniem rzeczoznawcy", przyznaje się osobie, która: 1) ukończyła studia wyższe na kierunku architektura i urbanistyka lub inżynieria środowiska w specjalności inżynieria sanitarna albo na kierunku budownictwo w specjalności inżynieria budowlana; 2) ma co najmniej dziesięcioletnią praktykę zawodową w zakresie ukończonego kierunku studiów, o którym mowa w pkt 1, z zastrzeżeniem ust. 2; 3) złożyła, z wynikiem pozytywnym, egzamin kwalifikacyjny. Paragraf 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. reguluje zakres uprawnień rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Z kolei wskazany przez skarżącą przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. stanowi, że rzeczoznawca uzgadnia dokumentację projektową kolejno w częściach: technologicznej, architektoniczno-budowlanej, w tym plan zagospodarowania terenu, oraz instalacji sanitarnych. Z powyższych przepisów nie wynika obowiązek uzyskania uzgodnienia planowanej inwestycji z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Uzgodnienie planowanej inwestycji z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych należy traktować zatem nie jako obowiązek, ale jako dobre rozwiązanie gwarantujące zgodność projektu z przepisami. Brak uzgodnienia planowanej inwestycji, w szczególności mając na uwadze jej charakter, z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych, nie może stanowić zatem podstawy do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. polegające na ocenie zgodności kortu wraz z przekryciem z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar C, powiat [...], woj. [...] poprzez ustalenie, czy budowa kortu wraz z przekryciem została przez plan zakazana, podczas gdy rzeczonej oceny należało dokonywać w drodze ustalenia, czy budowa kortu wraz z przekryciem została przez plan dozwolona,

- art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji, art. 20 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 Konstytucji, art. 5 k.c., art. 140 k.c., art. 143 k.c. poprzez dokonanie oceny zgodności kortu wraz z przekryciem z planem w sposób nieuzasadniony faworyzujący własność inwestora (m.in. nadużywając zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść właściciela i zasady wolności budowlanej) kosztem prawa skarżącej do godnego życia, w tym kosztem jej prawa do ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego, prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do odpowiedniego mieszkania, bytowanie, w którym nie stanowi zagrożenia wskutek drażniącego i uciążliwego hałasu generowanego przez grę na terenie kortu, podczas gdy rzeczonej oceny należało dokonywać z zachowaniem równowagi interesów inwestora i skarżącej, bez apriorycznego faworyzowania któregokolwiek z nich i z zachowaniem zasady proporcjonalności,

- art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń z 9 marca 2015 r., wykonane na zamówienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jest nierelewantne dla oceny zgodności kortu z przekryciem z planem, gdyż owe pomiary zostały przeprowadzone w lutym-marcu 2015 r., tj. zanim przekrycie powstało, co było błędem, bowiem - jak wyjaśniono na str. 3-4 odwołania skarżącej z 18 maja 2021 r. - w chwili przeprowadzenia rzeczonych pomiarów, tj. lutym-marcu 2015 r., przekrycie istniało,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym dlatego, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast stwierdzenia jej nieważności w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z:

1) rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 35 ust. 3 p.b., które polega na tym, że: w świetle planu na terenie nieruchomości inwestora zakazana jest zabudowa o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe, natomiast kort wraz z przekryciem jest zabudową o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe, więc wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było niedopuszczalne, gdyż projekt budowlany kortu wraz z przekryciem był niezgodny z ustaleniami planu,

2) rażącym naruszeniem art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych i § 17 ust. 1 rozporządzenia, które polega na tym, że projekt budowlany zatwierdzony skarżoną decyzją wbrew przepisom nie został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy obiektów budowlanych.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w S. znajdują się dwie następujące nieruchomości: nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] i której właścicielami są skarżąca i jej mąż I.W. oraz nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] i której właścicielami są małżonkowie A. i M. S.. W 2008 r., na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy z 10 kwietnia 2008 r., inwestor wybudował kort. Obiekt powstał w odległości ok. 8 m od domu skarżącej i stał się przyczynkiem trwającego od ponad 10 lat konfliktu sąsiedzkiego między skarżącą a właścicielami nieruchomości inwestora. W 2009 r., inwestor popełnił samowolę budowlaną i wybudował nad kortem przekrycie. Od chwili wybudowania kortu inwestor wykorzystuje go w celach komercyjnych, odpłatnie udostępniając go do gry w tenisa ziemnego osobom trzecim. W latach 2009-2014 użytkowanie przekrycia odbywało się nielegalnie, gdyż stanowiło ono samowolę budowlaną. W związku z tym, po interwencji skarżącej, dnia 18 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], w której nakazał inwestorowi rozbiórkę przekrycia. Inwestor rozebrał przekrycie dopiero latem 2015 r. Dnia 3 września 2015 r. inwestor wniósł o wydanie mu pozwolenia na budowę dla przekrycia. Wniosek ten został uwzględniony i dnia 13 listopada 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję, mocą której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przekrycia. Przekrycie zostało ponownie wybudowane niezwłocznie po wydaniu decyzji.

Pismem z 20 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Swoje podanie umotywowała w szczególności okolicznością, iż komercyjne użytkowanie kortu wraz z przekryciem wskutek generowanego impulsywnego i nagłego hałasu powoduje dla niej istotne uciążliwości i godzi w jej ład domowy.

Uzasadniając zarzut dotyczący sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, pełnomocnik skarżącej wskazał, że nieruchomość inwestora jest objęta planem, zgodnie z którym znajduje się w jednostce ewidencyjnej MN/U 9. W § 4 pkt 2 planu dla jednostek ewidencyjnych MN/U ustalono przeznaczenie w postaci terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Szczegółowe parametry zabudowy nieruchomości inwestora określono w § 31 ust. 1 planu. Skarżąca wskazywała, że w świetle ustaleń planu na terenie nieruchomości inwestora zakazana jest zabudowa o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe, natomiast kort wraz z przekryciem jest zabudową o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe, więc wydanie decyzji było niedopuszczalne, gdyż projekt budowlany był niezgodny z ustaleniami planu. W ocenie pełnomocnika skarżącej, przy weryfikacji zgodności inwestycji z planem miejscowym nie wolno ograniczać się do sprawdzenia, czy dane przedsięwzięcie zostało zakazane, lecz należy sprawdzić, czy dane przedsięwzięcie zostało dozwolone. W planie nie ma postanowień, które dopuszczałyby budowę kortu wraz z przekryciem, a zatem wydanie decyzji PNB było niedopuszczalne (naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 up.z.p. i art. 140 k.c.). Na str. 4-5 zaskarżonej decyzji organ przedstawił pogląd, iż przy ocenie zgodności kortu wraz z przekryciem z planem konieczna jest faworyzacja własności, choć i nieco łagodząc to stanowisko wzmianką o zasadzie złotego środka. Zdaniem organu, postanowienia planów miejscowych są ograniczeniami własności i konieczne jest tu rozstrzyganie zachodzących na gruncie ich postanowień wątpliwości na korzyść właściciela (in dubio pro libertati). Faworyzacja własności w odniesieniu do uprawnienia do zabudowy terenu, dokonana przez organ przy ocenie zgodności kortu wraz z przekryciem z planem, jest nieuzasadniona i sprzeczna z modelem tego prawa przyjętym w dzisiejszym polskim ustawodawstwie (naruszenie art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji, art. 20 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 Konstytucji, art. 5 k.c., art. 140 k.c., art. 143 k.c.).

Przepis § 31 ust. 1 pkt 1 planu przewiduje możliwość realizacji na terenie nieruchomości inwestora jedynie zabudowy o przeznaczeniu typu "zabudowa jednorodzinna" oraz "usługi nieuciążliwe". Oznacza to, że zabudowa o innym przeznaczeniu jest tam zakazana. Oczywiste jest, że będący przedmiotem sprawy kort wraz z przekryciem nie jest zabudową jednorodzinną. Co jednak istotne, nie stanowi on też usług nieuciążliwych. Będący przedmiotem niniejszej sprawy kort wraz z przekryciem nie pasuje do okolicznej kameralnej zabudowy - rolnej i jednorodzinnej i nawet przy dużej przychylności dla inwestora nie sposób go uznać za element urbanistyczny, którego powstanie przewidywali twórcy planu dopuszczając w nim lokalizację usług nieuciążliwych. Z całą więc pewnością lokalnemu prawodawcy, który uchwalił plan, nie chodziło o dopuszczenie w nim do budowania obiektów sportowych w postaci kortów tenisowych użytkowanych w celach komercyjnych.

W świetle § 3 pkt 9 planu usługami nieuciążliwymi są jedynie usługi, których uciążliwość nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tymi prawny. Z trzech zgromadzonych w sprawie ekspertyz akustycznych (z 9 marca 2015 r., 2 października 2017 r. i 4 grudnia 2019 r.) wynika natomiast, że uciążliwość kortu wraz z przekryciem powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poza nieruchomością inwestora, co oznacza, że są to usługi uciążliwe.

Nieprawidłowa jest zastosowana przez organ metodyka oceny zgodności inwestycji z prawem, polegająca uznaniu, że uciążliwość kortu wraz z przekryciem nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza nieruchomością inwestora dlatego, że tak zapisano w projekcie budowlanym. Sam bowiem fakt, że w projekcie budowlanym zamieszczono oświadczenie projektanta, iż inwestycja będzie zgodna z prawem, nie oznacza, że tak faktycznie jest. Każdy projekt zawiera bowiem oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 34 ust. 3d pkt 3 p.b.; wcześniej - art. 20 ust. 4 p.b.). Pełnomocnik skarżącej opisał szczegółowo treść trzech zgormadzonych w sprawie opinii akustycznych. Wyjaśnił, że przekrycie zostało wybudowane jeszcze w 2009 r. jako samowola budowlana, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru w Budowlanego w [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. o nakazie rozbiórki tego przekrycia. Owa rozbiórka została natomiast dokonana nie wcześniej niż w sierpniu 2015 i., tj. na okres paru miesięcy przed jego ponownym wybudowaniem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, wbrew stanowisku organu, w chwili przeprowadzenia pomiarów będących podstawą ekspertyzy akustycznej z 9 marca 2015 r., tj. w lutym-marcu 2015 r., przekrycie istniało (naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 107 § 3 k.p.a.).

Na str. 4 opinii akustycznej z 2 października 2017 r., wykonanej na zamówienie Sądu Rejonowego w [...], konstatuje się, że hałas generowany na terenie kortu jest hałasem uciążliwym: "Analizując wyniki pomiarów pod kątem uciążliwości hałasowej stwierdza się, że na badanej nieruchomości (...) występuje hałas impulsowy podczas uderzeń w piłkę i jest wyraźnie słyszalny. Różnica pomiędzy wartością poziomu tła akustycznego w przerwach ruchu ulicznego i poziomu dźwięku maksymalnego podczas gry wynosi

25 dB. Taki hałas może stanowić znaczną uciążliwość dla właścicieli posesji przy ul. [...]". Powyższy wniosek został potwierdzony na str. 32 opinii biegłego z 4 grudnia 2019 r., również wykonanej na zamówienie Sądu Rejonowego w [...]: " występowanie pojedynczych zdarzeń akustycznych powyżej 55 dB w niewysokim procentowym udziale w stosunku do całego przebiegu gry w tenisa może mieć negatywny wpływ na komfort funkcjonowania w bliskim sąsiedztwie kortu tenisowego. Występowanie pojedynczych wysokich poziomów może powodować odczucie uciążliwości osób wrażliwych na hałas". Organ wskazał, że z opinii tych wynika, że hałas generowany przez grę na terenie kortu mieści się w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (do 50dB dniem i do 40dB nocą). Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zarzutem wobec decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest to, że narusza ona zakaz przekraczania poziomów hałasu określonych w przepisach rozporządzenia, lecz to, że narusza ona ustanowiony w planie zakaz lokalizowania na terenie nieruchomości inwestora usług uciążliwych. Innymi słowy, chodzi o kwalifikację hałasu generowanego przez grę na terenie kortu jako uciążliwego bądź nieuciążliwego. Jeżeli więc tylko uzna się, że jest on uciążliwy - co zostało potwierdzone w drugiej i trzeciej ekspertyzie akustycznej - będzie to oznaczało, że decyzja ponad wszelką wątpliwość narusza ustanowiony w planie zakaz lokalizowania na terenie nieruchomości inwestora usług uciążliwych. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, iż kort wraz z przekryciem stanowi usługi uciążliwe i jako taki jest niezgodny z ustaleniami planu (rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 35 ust. 3 p.b.).

Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy obiektów budowlanych. Stosownie do § 2 ust. 1 i § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia w imieniu państwowego inspektora sanitarnego rzeczoznawca do spraw sanitarnohigienicznych uzgadnia dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych kolejno w częściach: technologicznej, architektoniczno- budowlanej, w tym plan zagospodarowania terenu, oraz instalacji sanitarnych. W myśl § 2 ust. 1 i § 20 ust. 2 rozporządzenia rzeczoznawca do spraw sanitarnohigienicznych umieszcza na uzgodnionej dokumentacji projektowej klauzulę potwierdzającą uzgodnienie, podpis i pieczęć imienną. Zgodnie zaś z § 20 ust. 3 rozporządzenia przedmiotową klauzulę umieszcza się na planie zagospodarowania terenu oraz na odbitce podstawowego rzutu obiektu. W tej sprawie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. w żadnym zakresie nie został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy obiektów budowlanych. Prawdą jest, że przytoczone wyżej przepisy dotyczące uzgodnienia higieniczno-zdrowotnego nie stanowią wprost, że projekt budowlany powinien zostać w tym zakresie uzgodniony. Nie oznacza to jeszcze jednak, że taki obowiązek nie istnieje. Uzgadnianie dokumentacji budowlanej pod względem higieniczno-zdrowotnym jest dzisiaj powszechnym europejskim standardem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń z 9 marca 2015 r. nie mogło stanowić dowodu w tej sprawie, gdyż w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Ponadto sprawozdanie to zostało wykonane przed realizacją inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., nie dotyczy ono więc inwestycji weryfikowanej w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w S. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował w uzasadnieniu decyzji zarówno kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, jak i kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowalnymi, stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie narusza prawa, w szczególności w sposób rażący.

Z ustaleń organów wynika, że przedmiotem kontrolowanej decyzji jest budowa przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20 wskazał, że dokonując w trybie nieważnościowym oceny przedmiotowej inwestycji organy nadzoru budowlanego powinny brać pod uwagę całe przedsięwzięcie inwestycyjne, a zatem nie tylko przedmiotowe przekrycie, ale i znajdujący się pod nim kort tenisowy.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez uznanie zgodności kortu wraz z przekryciem z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar C. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia tych ogólnych przepisów definiujących wpływ przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym na prawo własności.

Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr [...], w miejscowości S. położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/U9 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług nieuciążliwych (§ 4 pkt 2 i § 31 ust. 1 pkt 1 planu). Na terenie tym dopuszczono lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 oraz zabudowy w formie budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych lub usługowych (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 3 planu). Dopuszczono również budowę budynków gospodarczych i garażowych. Zgodnie z § 3 pkt 9 planu, przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, których uciążliwość nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny i które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. W myśl § 16 pkt 2 planu w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, określających dopuszczalny poziom hałasu tereny oznaczone symbolem MN/U wskazuje się jako tereny mieszkaniowo-usługowe.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym organ bada kwalifikowane wady istniejące w samej decyzji w dacie jej wydania, biorąc pod uwagę samą treść decyzji, a nie późniejsze jej wykonanie przez inwestora i sposób użytkowania obiektu budowalnego. Kluczową kwestią w tej sprawie, jeżeli chodzi o zgodność inwestycji z planem miejscowym jest to, że - jak wskazano w projekcie budowlanym (Tom I - Opis techniczny - 3. Projektowane zagospodarowanie części działki nr ew. [...], strona nr 5) - obiekt będzie służył do prywatnych celów sportowych właścicieli (gra w tenisa) oraz maksymalna ilość osób na nim przebywających wynosi 4 osoby. Również w opisie inwestycji wskazano "budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...]". Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku z dnia z 23 marca 2011 r., II OSK 506/10, iż funkcja mieszkaniowa polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, których realizacja nie może się ograniczać wyłącznie do powstania budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z realizacją tej funkcji to także wypoczynek czy rekreacja. Realizacja tych funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek itp. wymienionych przykładowo w art. 3 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (...), jak też innych obiektów służących rekreacji i wypoczynkowi, a objętych obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, takich jak boisko do siatkówki, basen czy jak w przedmiotowej sprawie kort tenisowy (podobnie wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., II OSK 1285/07). Kort tenisowy (wraz z przekryciem) do użytku prywatnego właścicieli domu jednorodzinnego może być uznany za obiekt budowlany zgodny z funkcją mieszkaniową terenu przewidzianą w planie miejscowym jako zabudowa towarzysząca tej funkcji. Warunkiem jest jednak to, aby taki kort służył wyłącznie do użytku prywatnego właścicieli nieruchomości. Rację ma strona skarżąca, że z treści planu nie wynika, że taka zabudowa na terenie MN/U 9 jest wprost dopuszczona, lecz nie wynika także, że jest zakazana. Argumentacja organu, który powołał się w tym zakresie na wynikającą z art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej oraz zasadę "złotego środka" jest prawidłowa. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05, wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut skargi dotyczący bezpodstawnego uznania przez organ prymatu interesów właścicielskich inwestora nad prawami skarżącej do niezakłóconego zamieszkiwania na swojej nieruchomości jest nieuzasadniony, gdyż strona skarżąca dokonuje oceny okoliczności faktycznych sprawy związanych ze sposobem użytkowania tego obiektu, a nie treści decyzji o pozwoleniu na budowę przekrycia kortu i treści projektu budowlanego, które są przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Niezasadne są więc w tym zakresie zarzuty naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji, art. 20 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 Konstytucji, art. 5 k.c., art. 140 k.c., art. 143 k.c.

W skardze podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w świetle planu na terenie nieruchomości inwestora zakazana jest zabudowa o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe, natomiast kort wraz z przekryciem jest zabudową o przeznaczeniu innym niż zabudowa jednorodzinna lub usługi nieuciążliwe. Jak wskazano powyżej, inwestycja w postaci budowy kortu tenisowego wraz z przekryciem może być zaliczona do inwestycji związanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jeżeli służy do prywatnych celów rekreacyjnych właściciela nieruchomości. Jak wynika z treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. przedmiotowy kort ma służyć do prywatnych celów właścicieli domu jednorodzinnego. Kwestia w jaki sposób kort ten był i jest użytkowany już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (skarżąca twierdzi, że na korcie tym prowadzona jest działalność komercyjna) nie ma wpływu na treść samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji wskazanej przez inwestora w tym wniosku i projekcie budowlanym. Organ ocenia zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycji wskazanej we wniosku, mając na uwadze funkcję i sposób użytkowania obiektu budowalnego wskazany przez inwestora, w szczególności ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń takiego obiektu budowalnego (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę jest obowiązany użytkować obiekt budowalny zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w tej decyzji. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia istnieje podstawa do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 71a Prawa budowalnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy organ architektoniczno-budowlany nie miał więc podstaw do przyjęcia założenia, że przedmiotowy kort wraz z przekryciem nie będzie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem określonym we wniosku inwestora i projekcie budowlanym. Naruszenie warunków pozwolenia na budowę w zakresie sposobu użytkowania tego obiektu stanowi podstawę do wszczęcia odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Zgodnie z § 3 pkt 9 planu przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, których uciążliwość nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny i które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Przedmiotowy kort tenisowy wraz z przekryciem może być uznany (według treści decyzji i projektu budowalnego) za obiekt towarzyszący zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej do korzystania w celach prywatnych. Zatem obiekt ten nie mógł być jednocześnie kwalifikowany jako obiekt usługowy, do którego zastosowanie miałby § 3 pkt 9 planu.

Z projektu budowlanego wynika, że "Obszar oddziaływania projektowanego przekrycia istniejącego kortu tenisowego ogranicza się do terenu działki nr ew. 31/7, części działki objętej opracowaniem. (...) Według danych obiekt będzie generował średnie natężenie hałasu na poziomie 38 dB. Inwestycja nie spowoduje przekroczenia na granicy funkcji mieszkaniowej dopuszczalnego poziomu hałasu. Nie będzie emitowała hałasu powyżej dopuszczalnego poziomu w porze dziennej 50 dB, a w porze nocnej 40 dB. Od wewnątrz hali ściany boczne zadaszenia będą pokryte płytami warstwowymi z rdzeniem z wełny mineralnej gr. 10 cm. które będą spełniały rolę wygłuszającą" (Projekt budowlany. Tom I - Opis techniczny - 5, strona nr 6). Kwestia zgodności z planem tej inwestycji oraz emisji hałasu związanej z użytkowaniem tego obiektu nie może być oceniana w kontekście kryterium uciążliwości usług, o którym mowa w § 3 pkt 9 planu, gdyż według treści projektu budowalnego jest to obiekt służący celom prywatnym właścicieli, a nie celom usługowym.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawozdanie nr 124/15 z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń z 9 marca 2015 r., wykonane na zamówienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jest nierelewantne dla oceny zgodności kortu z przekryciem z planem, gdyż owe pomiary zostały przeprowadzone w lutym-marcu 2015 r., tj. zanim przekrycie powstało, co było błędem, bowiem - jak wyjaśniono na str. 3-4 odwołania skarżącej z 18 maja 2021 r. - w chwili przeprowadzenia rzeczonych pomiarów, tj. lutym-marcu 2015 r., przekrycie istniało. Organ prawidłowo uznał, że dowód ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu nieważnościowym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Poza tym z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi wynika, że sprawozdanie z dnia 9 marca 2015 r. dotyczyło poprzednio istniejącego przekrycia kortu, a nie przekrycia, którego dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 2015 r.

Na marginesie, odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą opinii akustycznych z dnia 2 października 2017 r. i z dnia 4 grudnia 2019 r., które wprawdzie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, lecz potwierdzają one, że sporna inwestycja nie przekracza norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), które dla terenów mieszkaniowo-usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Sąd nie neguje podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych uciążliwością tej inwestycji, lecz są to okoliczności faktyczne związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, które nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać należy, iż kwestionowana inwestycja w postaci lekkiej konstrukcji przekrycia istniejącego kortu tenisowego faktycznie miała na celu ograniczenie hałasu związanego z grą w tenisa. W projekcie budowlanym (pkt 4 Wpływ na środowisko, str. 6) wskazano, że podwójna, wypełniona powietrzem powłoka oraz wypełnienie wełną mineralną bocznych powłok przekrycia ma eliminować przedostawanie się hałasu na zewnątrz.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 2 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, które polega na tym, że projekt budowlany zatwierdzony skarżoną decyzją wbrew przepisom nie został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1312 ze zm.), do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy, m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Powyższy przepis o charakterze kompetencyjnym wskazuje ogólnie, że uzgadnianie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektów budowlanych należy do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast przepis § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazuje komu przyznaje się uprawnienia rzeczoznawcy w tym zakresie, z kolei § 17 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że rzeczoznawca uzgadnia dokumentację projektową kolejno w częściach: technologicznej, architektoniczno-budowlanej, w tym plan zagospodarowania terenu, oraz instalacji sanitarnych.

Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że z powyższych przepisów nie wynika obowiązek uzyskania uzgodnienia każdego projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Taki obowiązek musi wynikać z przepisów szczególnych. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r., II SA/Sz 204/20, że uzgodnienie z Państwową Inspekcją Sanitarną w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jest wymagane tylko wtedy, gdy wynika to z przepisu szczególnego albo szczególnego charakteru inwestycji, która ma być przedmiotem realizacji (np. żłobki - art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 4 lutego 2011 o opiece nad dziećmi do lat 3). Wprawdzie ustawa Prawo budowlane wskazuje na konieczność uzgadniania projektu budowlanego (art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3), niemniej jednak nie wskazuje wprost (odmiennie niż np. art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy), jakie to mają być uzgodnienia. W powyższym zakresie ustawodawca odsyła bowiem do przepisów szczególnych. W odniesieniu do obiektu, którego dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. brak jest przepisów szczególnych, które nakładałyby obowiązek uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Brak takiego uzgodnienia nie może stanowić zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r.

W konsekwencji za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada czy w samej treści decyzji tkwią wady kwalifikowane, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W tej sprawie organ prawidłowo uznał, że takie wady nie wystąpiły. Natomiast inną kwestą jest zgodność z prawem (w tym z prawem miejscowym) samego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co pozostaje poza zakresem tej sprawy, gdyż badanie tych okoliczności należy do właściwości innych organów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).