Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 2462/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 c, art, 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędzia NSA Henryk Dolecki Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 104 kpa, oraz art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ - nałożył na A. i J. I., obowiązek doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania [...] na małą hurtownię odzieży przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem budowlanym, przez przedłożenie; inwentaryzacji budowlanej hurtowni, opinii lub uzgodnień innych organów tj. Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Pracy oraz opinii o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , decyzją z dnia [...] ., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. I. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił w oparciu o pisemne oświadczenie A. i J.I. złożone w dniu [...] r., że sporny garaż użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza. W tych okolicznościach organ uznał, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na hurtownię stała się bezprzedmiotowa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S. zam. przy ul. [... ] w [...] , która zarzuciła, że organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o błędne ustalenia oraz naruszył art. 10 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie SA/Sz[...] , po rozpatrzeniu skargi E.S., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, jak wynika to z uzasadnienia wyroku, że postępowanie organu odwoławczego było niezgodne z procedurą administracyjną, a poczynione przez ten organ ustalenia nie pozwalały na przyjęcie, że postępowanie organu I instancji podlegało umorzeniu. Sąd wskazał na treść art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy mógł prowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Jednakże uzupełnienie dowodów w oparciu o korespondencję z małż. I., nie stanowił w ocenie Sądu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Sąd wskazał też, że skoro organ odwoławczy prowadził postępowanie dowodowe, to zgodnie z art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji należało umożliwić skarżącej E.S. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Sąd wskazał również, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania tego organu, zachodzi wtedy, gdy bezprzedmiotowość występuje już na etapie postępowania prowadzonego w tej instancji. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i J. I. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , decyzją z dnia[...] ., Nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 kpa, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia[...] ., NB [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, na podstawie art. 136 kpa zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę budynku garażowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] . W trakcie kontroli ustalono, że na budynku [...] jest umieszczony szyld dot. hurtowni, a w [...] znajduje się kilkanaście ubrań na stojącym wieszaku, które jak oświadczyli ich właściciele pozostały po byłej hurtowni sprzed kilku lat. Państwo I. okazali zaświadczenie o wpisie działalności gospodarczej z siedzibą prze ul. [...] w[...].

Wojewoda wskazał, że E. S., po zapoznaniu się z protokołem z kontroli oświadczyła, że [...] nie jest wykorzystywany do trzymania samochodu, a osoby odwiedzające sąsiadów stawiają samochody przed Jej[...] na chodniku gdzie obowiązuje zakaz parkowania, zatem [...] nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu do stanu zgodnego z prawem, czyli w celu tzw. "legalizacji" małej hurtowni odzieży.

W ocenie organu odwoławczego z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że obecnie [...] nie jest użytkowany jako hurtownia, a hurtownia odzieży "[...] " znajduje się pod innym adresem. W tych okolicznościach brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania [...] do stanu zgodnego z prawem, gdyż faktycznie właściciele nie prowadzą w nim działalności gospodarczej. Dlatego organ odwoławczy uznał, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Odnośnie kwestii związanych z parkowaniem samochodów w miejscu do tego nieprzeznaczonym organ wyjaśnił, że sprawa ta wykracza poza zakres działania organów nadzoru budowlanego, a sam fakt nieużywania [...] do przechowywania samochodu nie powoduje zmiany jego przeznaczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.S., domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji jak zwykle rozpoznał sprawę stronniczo, a wizję przeprowadzono nierzetelnie. Wskazała mianowicie, że w dniu [...] . odbyła się wizja lokalna. Z doręczonego Jej zawiadomienia wynikało, że wizja ma się odbyć o godz. 9.00. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wizji u Państwa I. pojawił się godzinę wcześniej, a po wizji o godz.9.00 przyszedł do Niej i wówczas zgłosiła swoje następujące żądania: po pierwsze, skoro małż. I. twierdzą, że w [...] nie prowadzą hurtowni, to powinni zdjąć reklamę tejże hurtowni z [...] i z ul. [...] , by nie wprowadzać w błąd klientów. Po drugie, w [...] powinni trzymać samochód, aby osoby ich odwiedzające nie musiały parkować na chodniku przed domem skarżącej.

Skarżąca podniosła też, że nadal wisi szyld hurtowni na budynku małż. I. wraz z adresem hurtowni przy ul. [...] oraz na ul. [...] wisi znak naprowadzający do tej hurtowni. Aktualnie małż. I. prowadzą dwie działalności gospodarcze, legalną przy ul. [...] i samowolną na ul.[...] . Po wizji reszta towaru została, jak zwykle wniesiona do[...] . Przed planowaną kontrolą towar jest zawsze wynoszony, a po kontroli wnoszony, zatem [...] nadal jest użytkowany jako hurtownia.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy mógłby umorzyć postępowanie, gdyby podczas wizji okazało się, że nie ma już szyldu hurtowni na budynku przy ul. [...] lub jest informacja, że hurtownia została przeniesiona na ul. [...]

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skrę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a /.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga w aktualnym stanie sprawy jest zasadna.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd, organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia[...] . o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu stwierdził, że wydanie decyzji w tej sprawie winno nastąpić po właściwym ustaleniu stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania wynikających z art. 136 kpa i art. 10 kpa.

W takiej sytuacji procesowej obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było zbadanie, czy organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę wykonał zalecenia Sądu wskazane w wyroku z dnia[...] .

Należy w tym miejscu wskazać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Niewyjaśniene wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadniene decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy – jak wynika to z pisma z dnia [...] r. stosownie do art. 136 kpa zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia czy garaż zlokalizowany przy ul. [...] w [...] jest użytkowany jako hurtownia odzieży.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] ., na podstawie art. 50 § 1 kpa wezwał A. i J. I., do udziału w kontroli użytkowania budynku [...] , zlokalizowanego przy ul. [...] w[...] , określając termin na dzień[...] . godz. 9.00. Z pisma tego wynika również, że zostało ono przesłane skarżącej E. S. do wiadomości wraz z informacją "o możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zakończeniu w/w kontroli tj. ok. godz. 9.30".

Jak wynika z Protokołu wizji lokalnej z dnia [...] r. przeprowadzonej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] /k.[...] akt administracyjnych/, skarżąca nie brała udziału w tej czynności, natomiast została zapoznana z tym protokołem i złożyła oświadczenie, wpisane do protokołu.

W myśl art. 79 kpa "strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu /.../ z oględzin przynajmniej 7 dni przed terminem /§ 1/. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia /§ 2/.

Art. 79 kpa stanowi następującą /po wyrażonej w art. 10 kpa/ gwarancję realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogu art.79 kpa, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niezachowanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy /por.wyr.NSA z [...] r. II SA [...] ; ONSA z [...] r. Nr 1, poz. 13/. Możliwość zapoznania się przez skarżącą z protokołem kontroli garażu oraz umożliwienie ustosunkowania się do tego protokołu, nie jest równoznaczne z bezpośrednim udziałem strony w procesowej czynności przeprowadzenia tego dowodu, a zatem nie czyni zadość zasadzie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy akceptując taką formę przeprowadzenia dowodu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu zlecił dokonanie czynności w trybie art. 136 kpa, naruszył art. 10 kpa i art. 79 kpa.

Za naruszenie art. 107 § 3 kpa uznać trzeba sposób w jaki organ odwoławczy odniósł się, do stawianego skargą zarzutu nie rozważenia przy ocenie materiału dowodowego kwestii braku likwidacji szyldów informujących o prowadzeniu w spornym [...] hurtowni.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że E.S. już na etapie pierwszej skargi podnosiła argumenty wskazujące na to, że likwidacja hurtowni w tymże [...] jest fikcją i powoływała się w tym względzie między innymi na szyld wiszący na [...] oraz umieszczony przy ul.[...] .

Z zestawienia art. 7, 77 i 80 kpa wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien zebrać wyczerpująco dowody i poddać je wszechstronnej ocenie, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tylko wówczas jest bowiem możliwe prześledzenie toku rozumowania organu w aspekcie zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy poczynił istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia w oparciu o oświadczenie małż. I., a pominął przy tej ocenie wymowę wynikającego z twierdzeń skarżącej, faktu reklamowania hurtowni w spornym [...] , to tego rodzaju ocena nie mieści się w granicach swobody zakreślonej w ar. 80 kpa, jest bowiem oceną niepełną.

Zauważyć przede wszystkim należy, że ustalenie organu, iż w przedmiotowym [...] nie jest prowadzona hurtownia, kłóci się z faktem utrzymania na tym garażu szyldu informującego o znajdującej się tam hurtowni oraz pozostawienia tablicy informacyjnej przy ul. [...] i to mimo znanego właścicielom garażu zarzutu E.S. podniesionego w skardze złożonej w [...] r.

Kolejną kwestią nie rozważoną przez organ orzekający w powiązaniu z całokształtem okoliczności ujawnionych w sprawie, jest argumentacja E.S. dotycząca parkowania pojazdów w miejscu niedozwolonym. Wprawdzie formalnie rzecz biorąc organ ustosunkował się do niej wskazując, że wykracza ona poza zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy. Jednakże organ ten pominął istotę argumentacji skarżącej. Skarżącej nie chodziło bowiem o to, aby organ nadzoru budowlanego "załatwił" sprawę parkowania pojazdów. E.S.F, jak wynika to z sensu Jej pism, posługiwała się okolicznością parkowania samochodów w okolicy spornego garażu, jako kolejnym argumentem na potwierdzenie swojej tezy, że garaż użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem i mieści się w nim hurtownia, o czym miał świadczyć w Jej przekonaniu wzmożony ruch samochodowy.

Przedstawione wyżej uchybienia natury procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skargę należało uznać za zasadną.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.