Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2163/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2461/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2461/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B. M., G. M. i H. T. zwrócili się do Starosty Legionowskiego z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności do działki drogowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 250 m2, zajętej pod publiczną drogę gminną - ul. W. w Legionowie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto Legionowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 24 lipca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Legionowski ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w Legionowie, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 250 m2, zajętą pod publiczną drogę gminną - ul. W.w Legionowie.

Starosta Legionowski ustalił jego kwotę na podstawie operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Jednocześnie ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest w aktach sprawy podstaw do jego zakwestionowania. Organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony z zastosowaniem znowelizowanego przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponadto został sporządzony dla właściwego celu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera błędów formalnych i może być wykorzystany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Odnosząc się do zastrzeżeń Prezydenta Miasta Legionowo wyrażonych w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r., Starosta Legionowski wyjaśnił, że nie posiada on wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona, ale nie może kwestionować oświadczenia zawartego w operacie szacunkowym oraz powtórzonego do protokołu podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 maja 2012 r. odnośnie istniejących bądź nieistniejących transakcji rynkowych.

Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta Legionowa, kwestionując sporządzony operat szacunkowy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ powołując się na treść przepisu art. 73 Przepisy wprowadzające Wojewoda Mazowiecki wskazał, że podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985).

Wojewoda Mazowiecki uznał, że rzeczoznawca majątkowy W. K. dokonując analizy danych zawartych w operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2012 r., zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010 r. - 2012 r. Biegła wyjaśniła, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym teren powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniające warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Dlatego też wbrew zarzutom odwołania brak obrotu nieruchomościami drogowymi, podobnymi do wymienionej na rynku lokalnym, obligował rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wg wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wojewoda Mazowiecki ustalił, że W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 11 transakcji (strona 7 operatu) umów kupna - sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 161,55 zł/m do 366,20 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] pow. 250 m w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości 213,05 zl, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 53.263 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego biegła w operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2012 r. właściwie zastosowała metodę wyceny, stosownie do § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej działki nr [...]pow. 250 m2 kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Odnosząc się do zarzutów postępowania dotyczących wątpliwości co do zastosowanych w operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2012 r., atrybutów rynkowych tj. cechy "położenie" oraz cechy "lokalizacja szczegółowa" organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.) to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). organ ustalił, że biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jak również przeprowadza czynności związane z określenie wartości nieruchomości i wycenia nieruchomość kierując się standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do wadliwego, zdaniem strony skarżącej doboru w kwestionowanym operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przepis § 4 ust. 4 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie do porównań, przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Powyższe wskazuje na to, że zarzut wzięcia do porównań wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty Legionowskiego, iż operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Ponadto analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Na powyższą decyzję Gmina Miejska Legionowo wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zrzuciła naruszenie art. 153 u.g.n. w związku z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr 50/5, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Dokonując oceny zasadności skargi Sąd stwierdził, że Starosta Legionowski prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. jest zgodny z prawem i stanowi wiarygodny dowód na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że biegła W. K. prawidłowo określiła przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. 250 m2, zajęta pod ul. W. w Legionowie) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 Przepisy wprowadzające, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny oraz określając wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania jako drogi (art. 134 u.g.n.). Wobec tego, że na rynku lokalnym obejmującym teren powiatu legionowskiego nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne biegła prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. biorąc pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 36 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określania wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje zatem, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Dane z lokalnego rynku nieruchomości były, bowiem wystarczające do określania wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, zważywszy na przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Z treści operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. wynika, że biegła mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. biegła oszacowała nieruchomość wybierając z rynku lokalnego miasta Legionowa 11 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o cenach jednostkowych od 161,55 zł za 1m2 do kwoty 239,52 zł za 1 m², o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, infrastruktury oraz cen kształtujących się w obrocie. Wybrane nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi, uzbrojenia i sąsiedztwa. Biegła określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do drogi, do infrastruktury, wielkość i kształt działki, dojazd i droga dojazdowa, walory ekologiczne i uciążliwości), a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określiła wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 213,05 zł za 1 m², a kwotę odszkodowania na łączną sumę 53.263 zł. W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była prawidłowa w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę Powiatu Legionowskiego jak i Wojewodę Mazowieckiego, jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.

Sąd zwrócił uwagę, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska Gminy Miejskiej Legionowo, że w niniejszej sprawie biegła powinna brać pod uwagę dane z rynku regionalnego i lokalnego, na którym istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi. Rynek regionalny dotyczy bowiem całego województwa, a wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku dróg innej kategorii tj. dróg wojewódzkich lub krajowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodzi o drogę gminną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech (jakość drogi dojazdowej, sąsiedztwo, możliwość alternatywnego wykorzystania nieruchomości) i ich procentowego wpływu na wartość wycenianego gruntu Sąd wskazał, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy, ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Sąd podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu. Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 u.g.n.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Legionowo. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo;

3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, bowiem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., wprowadzający domniemanie aktualności operatu przez 12 miesięcy, nie ogranicza doboru transakcji nieruchomościami podobnymi do analogicznego okresu. W operacie przyjęto transakcje z lat 2010-2012, jednocześnie podając, że ceny nieruchomości są stabilne i nie zaobserwowano ich zmian w tym czasie. Tej tezy rzeczoznawcy strona skarżąca w żadne sposób nie podważyła, nie stanowi bowiem takiego podważenia stanowiska rzeczoznawcy stawianie tezy przeciwnej, że kryzys gospodarczy generuje spadek cen nieruchomości. Nie znajduje także potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat nie bazuje na nieruchomościach podobnych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu legionowskiego występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.