Wyrok NSA, sygn. akt III SA 852/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 622  Instytucje ubezpieczeniowe i działalność ubezpieczeniowa
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1989 nr 4 poz. 21
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe.
article: art. 106
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zamieszczone w art. 73 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe /Dz.U. nr 4 poz. 21 ze zm./ postanowienie o tworzeniu banku w formie spółki akcyjnej "za zgodą Prezesa Narodowego Banku Polskiego w porozumieniu z Ministrem Finansów" oznacza współkompetencję tych organów.

Do wydania decyzji o odmowie utworzenia banku kompetentny jest ten organ, który wskazany jest w przepisach rozdziału 5 Prawa bankowego jako właściwy do utworzenia banku.

TEZY

Zamieszczone w art. 73 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe /Dz.U. nr 4 poz. 21 ze zm./ postanowienie o tworzeniu banku w formie spółki akcyjnej "za zgodą Prezesa Narodowego Banku Polskiego w porozumieniu z Ministrem Finansów" oznacza współkompetencję tych organów.

Do wydania decyzji o odmowie utworzenia banku kompetentny jest ten organ, który wskazany jest w przepisach rozdziału 5 Prawa bankowego jako właściwy do utworzenia banku.


UZASADNIENIE

Spółka Akcyjna w organizacji w K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 stycznia 1992 r. o odmowie wyrażenia zgody na utworzenie Polskiego Towarzystwa Bankowego BANK SA w K.

Zaskarżona decyzja powołuje się na przepis art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. prawo bankowe i przedstawia, że wniosek o utworzeniu tego banku złożony w dniu 1 sierpnia 1991 r. nie odpowiadał wymogom ustanowionym w art. 57 i art. 87 prawa bankowego, wobec czego wnioskodawcy /założyciele/ zostali pisemnie wezwani do uzupełnienia wniosku i załączonych materiałów m.in. przez:

- dopełnienie warunku minimalnej liczby założycieli banku,

- przedstawienie dostatecznych danych dotyczących kandydatów do pełnienia funkcji kierowniczych,

- przedstawienie dokumentacji potwierdzających możliwości zabezpieczenia kapitału, w który miałby być wyposażony bank,

- uzupełnienie i poprawienie statutu oraz rachunku symulacyjnego zamierzonej działalności banku.

Przedstawione - w wyniku powyższego uzupełnienia - informacje i dokumenty zawierały jednak błędy, a m.in.:

- sprzeczność w projekcie statutu w postaci zapisu najpierw o imiennych akcjach założycielskich, a później o akcjach imiennych i na okaziciela,

- przyjęty w planie ekonomiczno-finansowym współczynnik płynności w drugim i trzecim roku działalności wynosił 6,44 proc. podczas gdy zgodnie z obowiązującymi wymogami nie powinien być niższy niż 8 proc.,

- między wielkością zadeklarowanego kapitału założycielskiego a określoną projektem statutu występowała różnica stu milionów złotych.

Ponadto Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego uzyskał w dniu 30 sierpnia 1991 r. od Izb Skarbowych w W., K. i B, informacje finansowe świadczące o braku wiarygodności oświadczeń założycieli o posiadaniu łącznie 20 miliardów złotych kapitału własnego wolnego od obciążeń.

Wobec powyższego - zdaniem zaskarżonej decyzji - zabrakło przesłanek pozwalających stwierdzić, że zamierzona działalność banku gwarantowałaby bezpieczeństwo gromadzonych środków.

Skarga natomiast wnosi - jak należy mniemać z jej treści - o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zawiera treść polemiczną w stosunku do motywów zaskarżonej decyzji, z której to treści należało wywnioskować, że zarzuca błąd w ocenie okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Wobec wyliczonych w zaskarżonej decyzji błędów skarga, oprócz polemiki, zawiera sugestię, że są to błędy usuwalne, które po skorygowaniu nie mogłyby tamować pozytywnego załatwienia wniosku. (...)

W piśmie z dnia 28 maja 1992 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, poza rozwinięciem niektórych wywodów skargi, zawarty jest zarzut naruszenia norm postępowania przez zaniechanie wezwania wnioskodawców o dalsze uzupełnienia i poprawienie błędów, jeśli takie nadal były dostrzeżone po złożeniu przez wnioskodawców uzupełnienia. Naruszenie tych norm strona skarżąca upatruje też w tym, że w piśmie NBP z dnia 16 września 1991 r., wzywającym do uzupełnienia braków, nie zostały wymienione informacje mające świadczyć o braku wiarygodności, a będące w dyspozycji NBP już w dniu 30 sierpnia 1991 r.

Odpowiedź na skargę wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z treści art. 84 prawa bankowego wynika, że odmowa wyrażenia zgody na utworzenie banku ma charakter decyzji administracyjnej. Ustanowienie przez tę ustawę takiej zasady oznacza w konsekwencji, że do takiego rozstrzygnięcia mają zastosowanie przepisy obowiązującego prawa dotyczące "decyzji administracyjnej". Wśród tych przepisów należy wymienić przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa/ obejmuje kontrolę zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego jak i prawa formalnego. Tak realizowana kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych obejmuje też decyzje, o których mowa w art. 84 prawa bankowego.

Dokonując tej kontroli w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa wyrażenia zgody na utworzenie banku nastąpiła m.in. z powodu braku gwarancji bezpieczeństwa gromadzonych środków, przy czym ocena powyższa oparta została na uzyskanych w dniu 30 sierpnia 1991 r. danych finansowych świadczących o braku wiarygodności oświadczeń niektórych założycieli o posiadaniu kapitału wolnego od obciążeń.

Wymieniony powyżej materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do ustaleń faktycznych i wnioskowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, gdyby spełnione zostały obligatoryjne wymogi przewidziane w art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa. Przepisy te ustanawiają obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się - przed wydaniem decyzji - co do zebranych dowodów oraz ustanawiają uprawnienie organu administracyjnego do uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W niniejszej sprawie te obligatoryjne, ustawowe wymogi nie zostały spełnione. Otrzymawszy od izb skarbowych w dniu 30 sierpnia 1991 r. materiały dowodowe dotyczące kwestii mających bardzo istotne znacznie dla sprawy, należało zawiadomić wnioskodawców bądź o możliwości zapoznania się z tym materiałem i złożenia wniosku, bądź wezwaniem z dnia 16 września 1991 r. objąć także informację o potrzebie stosownych uzupełnień /skoro dane o przygotowaniu kapitału wskazują na kapitał częściowo podlegający innym obciążeniom/. Tymczasem wezwanie do uzupełnienia braków nic o tej istotnej kwestii nie wspomina i brak jest w aktach jakiejkolwiek informacji o tym, że wnioskodawcy wiedzieli przed wydaniem zaskarżonej decyzji o materiale dowodowym dostarczonym przez izby skarbowe.

Polskie postępowanie administracyjne jest postępowaniem jawnym /poza wyjątkami wyraźnie przez przepisy określonymi/, zakładającym jako zasadę współudział stron we wszystkich jego stadiach. Ta kardynalna zasada została istotnie naruszona. Już opisane powyżej uchybienie powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w myśl art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.

Dodać jednakże trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne będzie jednoznaczne określenie zakresu "wymagań obowiązujących przy tworzeniu banków" /art. 84 ust. 1 prawa bankowego/, tak aby zarówno strona skarżąca, jak i strona upoważniona do podjęcia decyzji miały możność "poruszania się" po tym, samym gruncie faktycznym i prawnym będącym przedmiotem ocen i wnioskowania. Jest przy tym oczywiste, że chodzi o takie wymagania, które znajdują prawne uzasadnienie. Nade wszystko zaś niezbędne będzie zajęcie stanowiska w kwestii kompetencji do wydania decyzji odmawiającej /gdyby po ponownym rozpoznaniu sprawy taka decyzja miała być podjęta/. Przepis art. 73 prawa bankowego dla tworzenia banków w formie spółek akcyjnych wymaga zgody Prezesa Narodowego Banku Polskiego "w porozumieniu z Ministrem Finansów".

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poruszony został problem - czy w wypadku decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na utworzenie banku /art. 84 prawa bankowego/ wymagane jest także porozumienie z Ministrem Finansów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w literaturze przedmiotu /zob. "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" J. Borkowski Wyd. Prawnicze, Warszawa 1985, str. 190-191. a także Zb. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", PWN, Warszawa 1987, str. 236-238/ ukształtowany jest pogląd, że wszędzie tam, gdzie prawo uprawnia określony organ do wydania decyzji "za zgodą", "w uzgodnieniu", "w porozumieniu", "po porozumieniu", "po zasięgnięciu opinii" zachodzi przypadek tzw. współkompetencji organów. Wyrazem procesowym tej współkompetencji organów jest treść art. 106 Kpa.

W myśl art. 104 Kpa decyzja administracyjna stanowi załatwienie sprawy co do istoty.

Skoro decyzja podjęta w trybie art. 84 prawa bankowego jest decyzją administracyjną to znaczy, że jest to załatwienie sprawy co do istoty, a więc rozstrzygnięcie co do istoty wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie banku.

Po przygotowaniu - zebraniu materiału przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie banku /art. 81 i art. 82 prawa bankowego/ - dochodzi do etapu decyzyjnego, w toku którego istnieje możliwość różnicy zdań pomiędzy organami, o których mowa w art. 73 prawa bankowego. Nie jest więc wykluczona sytuacja, że Minister Finansów może mieć zdanie przeciwne niż Prezes Narodowego Banku Polskiego chcący podjąć decyzję wyrażającą zgodę na utworzenie banku, nie można też wykluczyć sytuacji odwrotnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niezależnie od tego czy jest to decyzja pozytywna, czy negatywna, jest to jednak zawsze rozstrzygnięcie "w sprawie", rozstrzygnięcie o żądaniu wnioskodawcy co do istoty.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do oddzielania trybu decyzyjnego kończącego się decyzją z art. 73 od trybu decyzyjnego kończącego się decyzją z art. 84 prawa bankowego.

Wprawdzie w rozdziale 5 prawa bankowego wyodrębnione zostały grupy przepisów według liter A-E, jednakże są to przepisy dotyczące przedmiotowo jednakowej materii /tworzenie, organizacja i działalność banków/ i w poszczególnych grupach przepisów uwzględnione zostały tylko specyficzne warunki postępowania dla różnych rodzajów banków /państwowe, spółdzielcze, państwowo-spółdzielcze, w formie spółek akcyjnych/. Natomiast wspólna dla wszystkich tych rodzajów banków jest grupa przepisów pod literą E - "Postępowanie przy tworzeniu banków". Jak zresztą wskazuje nazwa tej grupy przepisów /a także całego tego rozdziału/ - są to przepisy ogólnie regulujące tryb postępowania "przy tworzeniu banków", mimo, że wśród tych przepisów znajduje się właśnie również przepis art. 84 określający sytuacje, gdy bank nie może być utworzony.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę na to, że przepis ten nie zawiera żadnej wzmianki na temat organu kompetentnego do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na utworzenie banku. Z powyższego nie można wyciągać innego wniosku niż ten, że organem kompetentnym w wypadku odmowy utworzenia banku jest zawsze ten organ, który jest wskazany w przepisach rozdziału 5 prawa bankowego jako właściwy do utworzenia banku.