Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3554/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 §1, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205§2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 19, art.22 ust. 1 pkt 4, art. 23, art. 26 ust.2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2703/17 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. U. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2703/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a w punkcie 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku M. U. (dalej jako: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1971 r., nr [...] (dalej jako: "orzeczenie" lub "decyzja wywłaszczeniowa"), w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., parcela I. kat. [...], gm. Kat. P. o pow. 725 m2, obj. Lwh 477, c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (pkt 7 orzeczenia). W uzasadnieniu Minister podał, że pismem z 27 maja 2008 r. B. U. (w miejsce której wstąpił skarżący) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia podnosząc, że zawarte w nim rozstrzygnięcia skierowano do osoby zmarłej. Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94; dalej jako: "u.z.t.w.n."). Z wniosku K. Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego (dalej jako: "Przedsiębiorstwo") o wywłaszczenie z 5 marca 1971 r. wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja narodowych planów gospodarczych przez budowę zespołu hoteli robotniczych na terenie osiedla "Ł.". Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K. (dalej jako: "PRN w K.") z [...] lipca 1969 r. w oparciu o zatwierdzony przez PRN m. K. uchwałą nr [...] z [...] marca 1967 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. K. Zdaniem Ministra z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 u.z.t.w.n. Organ wskazał, że z wniosku o wywłaszczenie wynika, iż Przedsiębiorstwo odstąpiło od przeprowadzenia rokowań wymaganych art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., ponieważ wystąpiły okoliczności, o których mowa w ust. 4 tego artykułu. Z wyciągów hipotetycznych wynikało, że ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości była C. S. Minister wskazał, że z informacji udzielonej Przedsiębiorstwu przez PRN w K. Wydział Spraw Wewnętrznych Referat Ewidencji Kontroli Ruchu Ludności pismem z 16 września 1969 r. wynikało, że w kartotece ewidencji ludności m. K. S. C. nie figuruje. Nie można zatem zarzucić Przedsiębiorstwu, że nie dołożyło należytej staranności w ustaleniu adresu zamieszkania właścicielki. Wniosek Przedsiębiorstwa o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, na podstawie art. 15 ust. 2 u.z.t.w.n., był uzasadniony i spełniał wymogi formalne. Zawiadomieniem z 22 marca 1971 r. PRN m. K. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 1971 r. Zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicach urzędowych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "P." w K. w dniach od 23 marca do 7 kwietnia 1971 r. Zdaniem organu, zawiadomienie to spełniało wymogi określone w art. 16 u.z.t.w.n. Z protokołu rozprawy z [...] kwietnia 1971 r., wynika, że stawił się przedstawiciel Przedsiębiorstwa oraz biegły rzeczoznawca, który dokonał oszacowania wartości składników rolnych znajdujących się na zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomościach. W rozprawie nie brał udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny nieruchomości. Organ stwierdził, że nieobecność na rozprawie biegłego stanowi naruszenie art. 22 u.z.t.w.n., jednakże nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości. Biegły do spraw wywłaszczeń PRN m. K. ustalił odszkodowanie za przedmiotowy grunt na łączną kwotę 22.826 zł, wyliczając je w oparciu o art. 8 ust. pkt 6 u.z.t.w.n. oraz ustalił, że wartość gruntu za część stanowiącą 300 m2 z ogólnej powierzchni 725 m2 przedmiotowej nieruchomości wynosiła 21.296 zł – jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego (0,08 x 26.200 zł = 21.926 zł). Natomiast za pozostały obszar biegły ustalił wartość gruntu zgodnie z zarządzaniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r, w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości przyjmując stawkę 3,6 zł za 1 m2. Odszkodowanie za orkę z obornikiem zostało wyliczone przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. K. na kwotę 507,50 zł i w takiej też wysokości zostało przyznane decyzją wywłaszczeniową. Minister stwierdził, że zaskarżone orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zatem spełnia wymogi z art. 2 u.z.t.w.n. W odniesieniu do zarzutu, że orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej Minister wskazał, iż bezsporne jest, że właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, jednakże u.z.t.w.n. dopuszczała wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela, ewentualnie spadkobiercy byli nieznani (art. 6 ust. 4 i art. 17 ust. 2), zaś wedle art. 22 u.z.t.w.n. decyzja nie musiała zawierać oznaczenia właściciela nieruchomości. Wobec tego, w ocenie Ministra, nie można zaskarżonemu orzeczeniu przypisać rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu procedury wywłaszczeniowej stosowanego do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie jest tożsame z uczynieniem nieżyjącej właścicielki stroną podstępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń, co oznacza, że nastąpiło doręczenie w trybie art. 45 k.p.a. decyzji spadkobiercom zmarłej.

Minister nadto wskazał, że skoro przepisy u.z.t.w.n. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy tej ustawy były niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, zdaniem Ministra, nie można stwierdzić, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznania, że brak ustalenia komu przysługuje prawo własności wywłaszczonej nieruchomości oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz pominięcie w postępowaniu o wywłaszczenie właściciela nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. przez uznanie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie był zobowiązany do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez wydanie przez Ministra decyzji z pominięciem części materiału dowodowego, w szczególności informacji, że były właściciel nie żyje, podczas gdy organ zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zainicjowane wnioskiem Przedsiębiorstwa postępowanie w sprawie wywłaszczenia, w trybie przepisów u.z.t.w.n., stanowiącej własność S. C. nieruchomości wszczęte zostało po jej śmierci. Z akt sprawy wynika, że ww. zmarła w dniu 20 sierpnia 1962 r. Spadek po niej nabyła B. Ur. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Wrocławia we Wrocławiu, Sekcja dla Spraw Niespornych z 20 grudnia 1962 r., sygn. akt II Ns 1572/62. Tymczasem PRN w K. traktowało zmarłą właścicielkę jako stronę postępowania wywłaszczeniowego, nieznaną z miejsca pobytu, kierując do niej decyzję wywłaszczeniową (doręczenie w trybie obwieszczenia). Wprawdzie na dzień jej wydania w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisana była ona jako właściciel, jednakże z odpowiedzi udzielonej w dniu 28 października 1969 r. przez Główne Biuro Adresowe w W. na zapytanie Przedsiębiorstwa z 14 października 1969 r., wynikała informacja o treści: "Według posiadanych danych osoba poszukiwana zameldowana była: W. ul. P. [...] zmarła dn. 20 VIII 1962 r." Oznacza to, że zarówno Przedsiębiorstwo, jak i organ wywłaszczeniowy w czasie prowadzenia postępowania posiadali wiedzę o śmieci właścicielki nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie, z uwagi na fakt skierowania go do osoby zmarłej, dotknięte jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z chwilą śmierci właścicielka przedmiotowej nieruchomości utraciła bowiem zdolność bycia stroną postępowania, utraciła prawo własności, które było przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej. Sąd I instancji podkreślił, że prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi uchybienie, w wyniku którego powstają skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony, czy jego wiedza była zawiniona, czy też nie. Wada polegająca na skierowaniu orzeczenia do osoby zmarłej powoduje skutek nieważności, który jest niezależny od tego, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego orzeczenia zarzucić można organowi uchybienia regułom postępowania. Skoro zatem doszło do wydania orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności.

W skardze kasacyjnej Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej w okolicznościach niniejszej sprawy do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sentencji tego orzeczenia prawidłowo wskazano jako stronę właścicielkę tabularną nieruchomości, zaś orzeczenie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez jego publiczne ogłoszenie (wywieszenie na tablicy urzędowej);

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 19 u.z.t.w.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wywłaszczenie zmarłej właścicielki tabularnej stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy przepis art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n. (który miał odpowiednie zastosowanie do doręczania orzeczeń) przewidywał możliwość wydania orzeczenia w stosunku do osoby nieznanej z miejsca pobytu;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 w zw. z art. 19 u.z.t.w.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w błędnym uznaniu, że przyznanie odszkodowania na rzecz zmarłej właścicielki – w sytuacji gdy w toku postępowania jej następcy prawni nie zgłosili i nie udowodnili swoich praw – stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przepisy u.z.t.w.n. zobowiązywały w takiej sytuacji organ wywłaszczeniowy do wskazania w decyzji jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania właściciela nieruchomości;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.t.w.n. przez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że skierowanie decyzji do zmarłej właścicielki tabularnej stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy wskazanie osób uprawnionych (np. właściciela tabularnego) było wystarczające do wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców legitymujących się dokumentem potwierdzającym następstwo prawne, zaś w przypadku niezgłoszenia się spadkobierców istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego.

2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a.

- w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie analizy przepisów u.z.t.w.n., w szczególności w zakresie związania organu wywłaszczeniowego przepisami dotyczącymi wskazania w decyzji osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (art. 23 w zw. z art. 19 u.z.t.w.n.),

- w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru niniejszej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że skierowanie orzeczenia w okolicznościach niniejszej sprawy do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie kwestionuje ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zmarłej rażąco narusza prawo. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, musi być dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym wynik tej oceny winien uwzględniać niezbędne do przyjęcia wymaganie, że doszło do rażącego naruszenia prawa – w tym gospodarcze i społeczne skutki naruszenia. Analizując treść przepisów u.z.t.w.n. skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji pominął szereg kluczowych przepisów. Sąd I instancji pominął m.in. art. 16 ust. 2 u.z.t.w.n., który umożliwiał zawiadamianie osób zainteresowanych nieznanych z miejsca zamieszkania tylko za pomocą obwieszczeń publicznych, wywieszanych na tablicy ogłoszeń właściwego organu. Doręczenie indywidualne było możliwe tylko w przypadku istnienia możliwości ustalenia aktualnego, żyjącego właściciela nieruchomości. W przypadku zaś gdy właściciel tabularny nieruchomości nie żył, a organ wywłaszczeniowy nie dysponował dowodem na nabycie spadku i adresem spadkobierców, a ci zaś nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej, organ wywłaszczeniowy nie mógł uznać domniemanych spadkobierców za strony postępowania, gdyż stał temu na przeszkodzie art. 19 u.z.t.w.n., który przewidywał konieczność wykazania nabycia własności przez właściciela pozahipotecznego. W tej sytuacji ewentualne doręczenie korespondencji przypuszczalnym spadkobiercom miało wyłącznie charakter informacyjny. Skoro bowiem organ wywłaszczeniowy nie posiadał informacji o "osobach dysponujących dowodem na nabycie spadku", to w sposób oczywisty organ wywłaszczeniowy zmuszony był zastosować wyłącznie publiczne ogłoszenie jako formę doręczenia pism następczyni prawnej zmarłej właścicielki tabularnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę art. 22 ust. 1 pkt 4 u.z.t.w.n., zgodnie z którym orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko, adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Ponadto, Sąd I instancji przeoczył art. 23 u.z.t.w.n., który stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 – osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony. Przepis art. 23 u.z.t.w.n. wyraźnie zatem przewidywał przyznanie odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, ewentualnie na rzecz osoby, która zgłosiła swój udział w postępowaniu i wykazała swoje prawo w trybie art. 19 u.z.t.w.n. W przypadku niezgłoszenia się właściciela pozahipotecznego, organ nie mógł przyznać odszkodowania na rzecz innego podmiotu niż właściciel ujawniony w księdze wieczystej. Wobec powyższego organ wywłaszczeniowy, mając wiedzę o śmierci właścicielki tabularnej, wskazał jej osobę w sentencji jedynie jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowała ona nadal w księdze wieczystej jako jej właścicielka. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż wywłaszcza się osobę zapisaną w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów u.z.t.w.n. – mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej. Jednocześnie, art. 6 ust. 4 oraz kolejne przepisy, m.in. art. 16 ust. 2, art. 28 ust. 1 u.z.t.w.n. przewidywały procedurę wszczęcia i prowadzenia postępowania, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane. Takie działanie organu wywłaszczeniowego należy oceniać mając na uwadze fakt, że kwestionowana decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności tego orzeczenia stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uwzględnił także treści przepisu art. 26 ust. 2 u.z.t.w.n., który stanowił, że sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Mając na uwadze fakt, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował stosownym postanowieniem spadkowym, nie mógł tym samym wskazać w treści orzeczenia indywidualnie oznaczonej z imienia, nazwiska i adresu następczyni prawnej właścicielki nieruchomości. Tym samym wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. A zatem, skoro u.z.t.w.n. dopuszczała wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a co za tym idzie również nieruchomości, której właściciel lub jego miejsce pobytu było nieznane, to organ wywłaszczeniowy w oczywisty sposób nie mógł wpisać w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej osoby uprawnionej do odszkodowania.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie i dokonał oceny w niepełnym zakresie, ograniczając rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jedynie do okoliczności śmierci właścicielki nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie dla stanowiska zajętego przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji ma wiedza organu wywłaszczeniowego orzekającego w sprawie. Otóż wiedzę o śmierci właścicielki nieruchomości organ wywłaszczeniowy czerpał już z dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego (w szczególności z pisma z 28 października 1969 r.). Wniosek ten niewątpliwie organ prawidłowo odczytuje, skoro go rozpatruje, aby następnie orzec w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam zauważa, że organ w dacie wydania orzeczenia miał świadomość tego, że właścicielka nieruchomości nie żyje. Jednocześnie, Sąd I instancji utrzymuje, że organ rozstrzygnął o prawach i obowiązkach zmarłej właścicielki tabularnej nieruchomości, nie uwzględniając, iż stroną postępowania wywłaszczeniowego była de facto jej następczyni prawna, do której skierowano orzeczenie przez ogłoszenie. Wychodząc od takich błędnych założeń, analizując wyłącznie sformułowanie osnowy orzeczenia, Sąd I instancji nie dostrzegł jednak istoty sprawy, która sprowadza się do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego. Wspomniana niezręczność w redakcji osnowy decyzji polegała jedynie na nieumieszczeniu słowa "spadkobiercy" przed oznaczeniem właścicielki tabularnej przedmiotowej nieruchomości. Mając jednak na uwadze, że organ wywłaszczeniowy nie pozyskał w toku postępowania administracyjnego postanowienia spadkowego po zmarłej właścicielce tabularnej oraz ze względu na brak akcesu następczyni prawnej do prowadzonego postępowania wskutek poinformowania jej o toczącym się postępowaniu w drodze obwieszczenia, jak również w obliczu nieujawnienia przez nią swoich praw w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, należy uznać, że organ wywłaszczeniowy wskazywał własność nieruchomości zmarłej właścicielki jedynie jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowała ona nadal w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby organ traktował ją jako osobę żyjącą, albowiem po uzyskaniu informacji o jej śmierci nie skierowano do niej żadnej korespondencji, w tym orzeczenia wywłaszczeniowego, co wynika bezpośrednio z treści jego rozdzielnika, a co umknęło uwadze Sądu I instancji. Ponadto za nieuzasadnioną uznać należy ocenę Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec zmarłej właścicielki tabularnej, albowiem organ wywłaszczeniowy procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, jednakże pomijając następstwa z tego wynikające, a w szczególności fakt, iż organ stosował przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do następczyni prawnej zmarłej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, mimo skutecznego zawiadomienia w formie obwieszczenia, do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie zgłosiła się następczyni prawna zmarłej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów u.z.t.w.n. oraz przepisów k.p.a., gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatnie do sytuacji, w której adres zamieszkania następczyni prawnej zmarłej współwłaścicielki nieruchomości był nieznany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem jej zarzuty są w części uzasadnione.

Należy zwrócić uwagę, że objęte postępowaniem nadzwyczajnym orzeczenie z [...] kwietnia 1971 r. orzekało zarówno o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu za nieruchomość. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.z.t.w.n. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, właściwy organ orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 u.z.t.w.n. na określonych warunkach organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu. Regulacje te potwierdzają, że oba wskazane elementy orzeczenia cechują się względną odrębnością, co ma znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji przyjął, że ze względu na prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania wobec osoby zmarłej, ujawnionej w treści orzeczenia, dotknięte jest ono w całości wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszające prawo.

Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Odrębnego przeanalizowania wymaga kwestia nieważności orzeczenia w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, a odrębnego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe w odniesieniu do orzeczenia z 1971 r. w tej części, w jakiej rozstrzyga ono o wywłaszczeniu.

Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że przepisy u.z.t.w.n. dopuszczały możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Potwierdza to regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine u.z.t.w.n., przewidująca przypadek, gdy nie można ustalić właściciela (a wywłaszczenie, zgodnie z art. 4 u.z.t.w.n. polega na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności), art. 19 u.z.t.w.n., przewidującego równoczesny udział w postępowaniu osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej i osoby wykazującej swoje prawo do nieruchomości, art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n., zwalniający ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przeprowadzenia rozprawy, jeżeli w szczególności osoba właściciela nie jest znana. W konsekwencji przepis art. 22 ust. 1 u.z.t.w.n., określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. W zakresie orzekającym o wywłaszczeniu orzeczenie powinno zawierać określać przedmiot wywłaszczenia i ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie uprawnionych do odszkodowania. W tym kontekście ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Oczywiście przepisy u.z.t.w.n. regulujące postępowanie wywłaszczeniowe, nakładały na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić (art. 15 ust. 2 pkt 6). Dysponując wiadomością o śmierci właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. W konsekwencji również organ wszczynający postępowanie zobowiązany był dokonać zawiadomień posiadacza nieruchomości (art. 16 ust. 1). Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia praw materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu. W tej sytuacji należy zgodzić się z tezą Ministra, że podanie nazwiska ujawnionej w księdze wieczystej właścicielki może być potraktowane jako dane dodatkowo identyfikujące nieruchomość. Wszak zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 u.z.t.w.n., do wniosku należało dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności i obciążenia. Nie można pomijać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego spadkobierczyni właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej nie dopełniła.

Z podanych względów za skuteczne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd I instancji kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekającego w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Odmiennie natomiast wygląda skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, gdy chodzi o podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Nie są uzasadnione zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23, art. 19 i art. 26 ust. 2 u.z.t.w.n.

Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.z.t.w.n. wymaga, aby decyzja wymieniała osoby (imię, nazwisko i adres) uprawnione do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z art. 23 w zw. z art. 19 u.z.t.w.n., jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości lub osobę, która zgłosiła się w toku postępowania i nie będąc ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, udowodniła swoje prawo własności do nieruchomości (wobec czego została dopuszczona w charakterze strony do postępowania), jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Niewątpliwie w takich wypadkach możliwe było w decyzji określenie danych personalnych i adresowych osoby uprawnionej do odszkodowania. Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie, że skoro w sprawie nie doszło do zgłoszenia się osoby w trybie art. 19 u.z.t.w.n., to jako uprawniony do odszkodowania powinien być wskazany imiennie właściciel ujawniony w księdze wieczystej, co miałoby mieć oparcie w art. 23 u.z.t.w.n. Oceniając dopuszczalność takiej praktyki należy mieć jednak na względzie, że organ posiadał na podstawie akt sprawy informację o śmierci osoby ujawnionej w księdze wieczystej. Ta okoliczność faktyczna ma w sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa. Należy zgodzić się, że wobec możliwości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, imienne wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania w takiej sytuacji nie było możliwe. Oczywistym jednak było, że w sytuacji śmierci właściciela doszło do przejścia jego uprawnień na spadkobierców. Ich krąg mógł nie być znany, ale ich istnienie było niewątpliwe. W takich sytuacjach wielokrotnie organy orzekające o odszkodowaniu orzekały o jego przyznaniu na rzecz nieoznaczonych właścicieli lub spadkobierców zmarłego właściciela. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11). W takim przypadku po wydaniu decyzji spadkobiercy właściciela mogli istotnie odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw. Teza, że mogli to zrobić także spadkobiercy zmarłej osoby oznaczonej w decyzji jako osoba uprawniona do odszkodowania, jest natomiast błędna. Ustalenie prawa do odszkodowania ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Nie jest możliwe, aby prawo nabyła osoba zmarła, wydanie w stosunku do niej orzeczenia przyznającego uprawnienie nie prowadzi do nabycia prawa, w konsekwencji nie może ono też przejść na spadkobierców. Ta konsekwencja oznaczenia osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania została pominięta przez Ministra, a skutek z niej wynikający, w połączeniu z wiedzą organu o śmierci beneficjenta odszkodowania, świadczy o rażącym charakterze naruszenia. Bez usunięcia wadliwego oznaczenia osoby uprawnionej do odszkodowania i wydania prawidłowej w tym zakresie decyzji, następcy prawni zmarłego właściciela nieruchomości nie mogli ubiegać się o wypłatę ustalonego odszkodowania. Wobec powyższego imienne wskazanie osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania rażąco narusza art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 u.z.t.w.n.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przedstawiony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd orzekał z pominięciem akt sprawy, w szczególności nie określono, jak materiał sprawy został pominięty. Kwalifikacja prawna określonych okoliczności faktycznych i odmówienie im znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie oznaczają wydania wyroku z pominięciem akt. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera także wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na jego kontrolę. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez sąd wykładni prawa lub jego zastosowania. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji nie działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, ustalone na kwotę 360 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 uCOVID-19.