Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4917/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 132/20 w sprawie ze skargi J. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 132/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] sierpnia 2019 r., a także zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. F. kwotę 497 zł złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w T. (dalej: "KMP") wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpił o zwolnienie J. F. (dalej "skarżący") ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.; dalej "ustawa o Policji"), wskazując na zdarzenie, które miało miejsce [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...] KMP w T. KMP podał, że skarżący pełnił służbę w godzinach od [...]do [...]. Po godz. [...]nie pełnił oraz nie wykonywał czynności służbowych na polecenie przełożonego. W chwili zdarzenia skarżący nie powinien znajdować się na terenie jednostki Policji. Natomiast około godz. [...], pozostając w czasie wolnym od służby, na terenie Komisariatu Policji [...] przewrócił się, w wyniku czego doznał obrażeń głowy w postaci przerwania ciągłości tkanki skórnej w obrębie czubka głowy. Pogotowie Ratunkowe przewiozło skarżącego do Specjalistycznego Szpitala Miejskiego w T., gdzie został opatrzony i pozostawiony w celu dalszej obserwacji. KMP zaznaczył, że skarżący oświadczył lekarzowi, iż spożywał alkohol. [...] Komendanta Miejskiego Policji w T. wydał polecenie sprawdzenia stanu trzeźwości skarżącego. Skarżący odmówił poddania się badaniom na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu oraz badaniu krwi na zawartość alkoholu w organizmie.

Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: "KWP" lub "organ pierwszej instancji") zawiadomieniem z [...] sierpnia 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, KWP wystąpił do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

W odpowiedzi Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...][...] sierpnia 2019 r. wydało uchwałę o niezajmowaniu stanowiska i odstąpieniu od wyrażenia opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

KWP rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] września 2019 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest to jedyne kryterium, do wykazania którego zobowiązany jest organ administracyjny prowadzący postępowanie na tej podstawie zwolnieniowej.

W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadzała się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.

Organ odwoławczy podniósł, że [...] lipca 2019 r. KMP wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne, przedstawiając mu zarzut, że [...] lipca 2019 r., pełniąc obowiązki służbowe na stanowisku Naczelnika [...] KMP w T., dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego mającego postać naruszenia dyscypliny służbowej w ten sposób, że odmówił wykonania polecenia przełożonego w osobie zastępcy KMP w T. dotyczącego poddaniu się badaniom krwi koniecznym do ustalenia zawartości alkoholu w jego organizmie, uniemożliwiając tym wszechstronne zebranie niezbędnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności związanych ze zdarzeniem polegającym na upadku skarżącego oraz rozbiciu swojej głowy, do którego to zdarzenia doszło [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...] , tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Okoliczność ta została potwierdzona w notatce służbowej funkcjonariusza Wydziału [...] KMP w T. i nie została zakwestionowana przez skarżącego na żadnym etapie postępowania. Organ przy tym zaznaczył, że z racji specyfiki pracy policjanta oraz nałożonych ustawą obowiązków wszelkie powstałe wątpliwości co do stanu jego trzeźwości winny być jak najszybciej wyjaśniane.

KGP podniósł, że przedmiotem oceny z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie może być wyłącznie czyn polegający na spożywaniu alkoholu w miejscu pełnienia służby czy znajdowanie się w stanie po spożyciu alkoholu w jednostce Policji, ale całokształt zachowań i postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał w dniu zdarzenia. Istotne w sprawie jest, że skarżący [...] lipca 2019 r. pełnił służbę w godzinach [...] do [...]. Po godzinie [...] skarżący służby już nie pełnił i nie wykonywał czynności służbowych na polecenie przełożonego. W chwili zdarzenia (około godzi. [...]) skarżący nie powinien znajdować się na terenie jednostki Policji. Funkcjonariusze, którzy zjawili się po doznaniu przez skarżącego urazu głowy zeznali, że "on wiedział co się dzieje, nie mówił co się stało, był zamroczony, ale odpowiadał logicznie", "F. był przytomny, miał kontakt z ratownikami, odpowiadał na ich pytania, odpowiadał logicznie", zaś funkcjonariusze przybyli do szpitala oświadczyli, że "rozmawiałem z Naczelnikiem, który był przytomny, miał założony opatrunek na głowie. Mówił, że pamięta co dokładnie się stało. Mówił również, że choruje na cukrzycę i otrzymuje insulinę", "oświadczył, iż choruje na cukrzycę i źle się czuje, w naszej obecności mężczyźnie podano insulinę. Z odległości kilkudziesięciu cm podczas rozmowy nie wyczułem od niego woli alkoholu w wydychanym powietrzu i środków działających podobnie do alkoholu, mężczyzna oświadczył, że czuje się źle i boli go głowa. W związku z poleceniem [...] KMP poproszono lekarza (...) o pobranie krwi w dwa pakiety. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na wykorzystanie tego typu zabiegów na swoim ciele". Ponadto skarżący oświadczył lekarzowi, że spożywał alkohol.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają pozostawienie skarżącego w służbie. Organ podkreślił, że brak stosownych działań wobec skarżącego, którego zachowanie oceniono jako naganne, mógłby mieć w dłuższym okresie niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyjałby budowaniu autorytetu formacji zwłaszcza w oczach samych funkcjonariuszy.

KGP zachowanie skarżącego, który od 1991 r. do 2013 r. zajmował stanowiska kierownicze, ocenił także przez pryzmat jego doświadczenia zawodowego, Wobec tego jego postawa powinna stanowić wzór do naśladowania dla podległych mu funkcjonariuszy. O ile zatem odmowa poddania się badaniu stanu trzeźwości przez policjanta z niewielkim stażem służby mogłaby zostać oceniona jedynie w postępowaniu dyscyplinarnym, to takie zachowanie naczelnika wydziału, które zostało powiązane z obchodami Święta Policji w kontekście spożywania alkoholu i ocenione jednoznacznie negatywnie przez społeczeństwo, musi skutkować poważniejszymi konsekwencjami służbowymi. Skarżący, odmawiając poddania się badaniu stanu trzeźwości, uniemożliwił swoim przełożonym obronę zarówno swojego dobrego imienia, jak również dobrego imienia całej formacji. Wobec tego skarżący utracił przymiot nieskazitelności charakteru, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze swoich przełożonych.

Powyższy rozkaz personalny KGP stał się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozkazy personalny zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji było zdarzenie, które miało miejsce [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...] KMP w T. podczas którego, w ocenie organów administracji, skarżący pozostawał pod wpływem alkoholu. Zdaniem Sądu organ, mając na uwadze okoliczności towarzyszące temu zdarzeniu, ilość ewentualnych poszlak wskazujących na spożywanie przez skarżącego alkoholu na terenie zakładu pracy, mógł przypuszczać, że jest to okoliczność przemawiająca za wskazaniem, że zwolnienie skarżącego ze służby jest uzasadnione ważnym interesem służby. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że w związku z tym, iż postępowanie dotyczy policjanta z długim, nienagannym stażem służby w Policji, organ powinien brać pod uwagę także przesłankę indywidualną oraz zachowanie się skarżącego w trakcie wydarzenia.

Sąd wskazał, że wobec wskazywania na spożywanie alkoholu, organ winien szczegółowo odnieść się do innych wydarzeń, a w szczególności do odmowy wykonania rozkazu – poddania się badaniu czy to alkomatem czy też w postaci pobrania krwi na obecność alkoholu. Nadto organ winien się odnieść do przesłanek dotyczący interesu indywidualnego mając na uwadze wyjaśnienia skarżącego, że cierpi na cukrzycę.

Zdaniem Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ustosunkować się do odmowy wykonania rozkazu oraz wskazać przesłanki społeczne, które bierze pod uwagę, a także wykazać przesłanki indywidualne leżące po stronie policjanta. Sąd podkreślił, że organ nie zgromadził niezbitych dowodów na okoliczność spożywania alkoholu przez skarżącego w miejscu pracy. W ocenie Sądu same poszlaki mogą w połączeniu z odniesieniem się do przesłanek indywidualnych, a zwłaszcza nienagannego długoletniego stażu pracy, przemawiać korzystnie dla skarżącego.

Komendant Główny Policji wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez:

a) dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

b) niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

c) wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania bliżej nieokreślone normy prawne - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał bowiem jakich naruszeń prawa (w tym także procesowych) dopuścił się Komendant Główny Policji,

d) bezpodstawne przyjęcie, że decyle podjęte w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozwalał na przyjęcie, iż dana norma prawna mogła mieć zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, tym bardziej, iż Sąd pierwszej instancji w wyroku z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 132/20 jednoznacznie zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez Komendanta Głównego Policji i przyjął, iż "(...) w chwili zdarzenia (około godz. [...]) skarżący nie powinien znajdować się na terenie jednostki Policji (...)", a także, że J. F. "(...) oświadczył lekarzowi, iż spożywał alkohol. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w T. wydał polecenie sprawdzenia stanu trzeźwości skarżącego. Skarżący odmówił poddania się badaniom na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu (...)", a także z krwi, co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] listopada 2019 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z [...] sierpnia 2019 r.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku. Sąd z jednej strony stwierdził, że "(...) organ zasadnie i przekonująco uzasadnił przesłankę niemożności pozostawienia w służbie skarżącego (...)" w dalszej natomiast części uzasadnienia wskazał, że "(...) same poszlaki mogą w połączeniu z odniesieniem się do przesłanek indywidualnych a zwłaszcza nienagannego długoletniego stażu pracy przemawiać korzystanie dla skarżącego (...)", a także błędnie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy z treści części uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), o którym mowa w art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną oraz sformułowane zaleceń w sposób niejasny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający wykonanie kwestionowanego wyroku - przy formułowaniu wytycznych dla organu Sąd pominął także okoliczności faktyczne sprawy, a także zasady postępowania wynikające z przepisów k.p.a. oraz charakter sprawy związanej z rozwiązaniem stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co wyklucza możliwość wykonania kwestionowanego wyroku.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez:

a) jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż pozostawanie w miejscu pełnienia służby, jak to oświadczył J. F. po "spożyciu alkoholu", a więc naruszenie § 13 pkt 10 decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277, z późn. zm.), a także odmowa wykonania przez niego polecenia służbowego - poddania się sprawdzeniu stanu trzeźwości przez policjanta, nie stanowią wystarczających okoliczności umożliwiających przyjęcie, iż J. F. utracił przymiot nieposzlakowanej opinii oraz, iż w interesie służby pozostaje aby dalej nie pełnił on służby,

b) jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej w stosunku do funkcjonariusza Policji wymaga wykazania, iż popełnienie zarzucanego mu przez organ czynu jest oczywiste w sytuacji w której wskazana norma prawna nie zawiera takich wymogów ani przesłanek warunkujących jej prawidłowe zastosowanie;

c) jego oczywiście błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "nienaganny długoletni staż pracy" może uprawniać do pozostawienia policjanta w służbie mimo iż utracił on przymioty niezbędne do jej pełnienia, nieposzlakowaną opinię, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, a także zachował się w sposób wskazujący na brak podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej oraz sprzecznie ze złożoną rotą ślubowania, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji.

W związku z zasadnością zarzutów na podstawie art. 188 p.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie organ w piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. podtrzymał argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych rozkazów personalnych o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będącym materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.

Rozkaz personalny wydany na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji - wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych - realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).

Ważny interes służby, wskazany w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jako przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w tej ustawie. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce, przyjęto, że użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "ważnego interesu służby", uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.

Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Wskazane, negatywne konsekwencje pozostawania w służbie policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, należy oceniać jako przewyższające swoją wagą gatunkową uprawnienia policjanta, określane mianem "słusznego interesu strony".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, uznać należy za zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, bowiem przesłanka zwolnienia skarżącego z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wytknął organom niepełne ustalenie stanu faktycznego i nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji zarzucił, że w związku z tym, iż postępowanie dotyczy policjanta z długim, nienagannym stażem służby w Policji, przy orzekaniu organy powinny brać pod uwagę także przesłankę indywidualną oraz zachowanie skarżącego w trakcie zdarzenia. Organ zobowiązany był także odnieść się do innych wydarzeń, a w szczególności do odmowy wykonania rozkazu – poddania się badaniu na obecność alkoholu we krwi oraz okoliczności, że skarżący cierpi na cukrzycę.

Powyższe zastrzeżenia i oceny WSA w Warszawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony narzucać organom Policji stanowiska, jakie zachowania podległych im policjantów powinny one tolerować w szeregach formacji. Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, nie mogą bowiem oceniać celowości i słuszności dokonanego przez organ wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona.

Organy Policji w uzasadnieniach swych decyzji wskazały przyczyny, z powodu których w okolicznościach niniejszej sprawy zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji z jednej strony przyjął zaś, że ilość ewentualnych poszlak wskazujących na spożywanie alkoholu przez skarżącego na terenie zakładu pracy przemawia za wskazaniem, że zwolnienie skarżącego ze służby jest uzasadnione ważnym jej interesem. Z drugiej strony zdyskwalifikował argumentację organu, próbując narzucić własną ocenę faktów lub pomijając niektóre z nich. Taki sposób rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji nie może być aprobowany, gdyż odtworzenie rozumowania Sądu nie jest możliwe.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że [...] lipca 2019 r. na terenie Komisariatu Policji [...] KMP w [...] skarżący pełnił służbę w godzinach [...]. Po godzinie [...]skarżący nie pełnił służby oraz nie wykonywał czynności służbowych na polecenie przełożonego. W chwili zdarzenia, ok. godz. [...]skarżący nie powinien znajdować się na terenie jednostki Policji. Przebywając w czasie wolnym od służby na terenie Komisariatu przewrócił się, w wyniku czego doznał obrażeń głowy w postaci przerwania ciągłości tkanki skórnej w obrębie czubka głowy. Wezwane Pogotowie Ratunkowe przewiozło skarżącego do Specjalistycznego Szpitala Miejskiego w T. Skarżący oświadczył lekarzowi, że spożywał alkohol, jednocześnie odmawiając poddania się badaniom na zawartość alkoholu we krwi. Okoliczności te wskazują, że skarżący, w miejscu pełnienia służby, znajdował się pod wpływem alkoholu, co wzięły pod uwagę organy w swoich rozważaniach. Organu administracji odniosły się także do kwestii choroby skarżącego – [...], rozważania w tym zakresie zostały poczynione, co wynika z treści zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, organy Policji prawidłowo przyjęły, iż zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a wydając rozkazy personalne, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy Policji miały podstawy do stwierdzenia, że okoliczności zachodzące w sprawie, w szczególności fakt, że skarżący na terenie jednostki Policji spożywał alkohol, uniemożliwiają dalsze pełnienie przez niego służby w Policji. Okoliczność ta świadczy nie tylko o całkowitym niezrozumieniu istoty służby w Policji, ale także o wyjątkowej nieodpowiedzialności. Trafnie w tej sytuacji przyjęto, że skarżący utracił przymiot nieskazitelności charakteru. Ocena ta nie jest dowolna. Stan faktyczny sprawy dawał pełne podstawy do stwierdzenia, że skarżący – z uwagi na zadania spoczywające na Policji – nie powinien dalej pełnić w niej służby, a postawa skarżącego stanowi przykład lekceważącego stosunku do formacji, w której pełnił służbę. Zastosowanie w tej sytuacji przez organ jako podstawy zwolnienia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przepisu tego nie narusza. Skarżący, jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, iż organy Policji mogły uznać, że w interesie służby - polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby godne zaufania oraz w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją - leży zwolnienie skarżącego z szeregów Policji.

Zachowanie skarżącego, który odmówił poddaniu się badaniu na obecność alkoholu w organizmie świadczy bezsprzecznie o tym, że nie posiada ona zdolności do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, a nadto wpływa negatywnie na odbiór społeczny formacji, w której służy, co nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy. Okoliczność ta sprawiła, że utracił on zaufanie przełożonych oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się z pracą w organach ścigania. Specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie (egzekwowanie przestrzegania prawa) wymaga, aby były to osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).

Wskazać także należy, że również okoliczność, iż skarżący posiada długi, nienaganny staż służby w Policji, nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Nie zmienia to bowiem faktu pojawienia się okoliczności poddających w wątpliwość posiadanie przez skarżącego cech umożliwiających służbę w Policji. Zachowanie funkcjonariusza oceniane jako naganne, uzasadnia reakcję przełożonych. Organy Policji mogły zatem uznać, iż w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży zwolnienie skarżącej ze służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wystarczający sposób uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia, wskazując fakty, na których się oparły. Ponadto wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz stosowane inne przepisy prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że organ zważył, stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Prawidłowo uznał, że ujawnione w aktach sprawy zachowanie skarżącego dyskwalifikują jego osobę jako policjanta w kontekście przymiotów, które powinni posiadać funkcjonariusze tej służby.

Komendant Główny Policji ma rację twierdząc, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zachodzą łącznie. Zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organ administracji publicznej oraz o ich istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że nie wszystkie uchybienia procesowe mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Przyjmuje się ponadto, że przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Niezbędne jest tym samym wykazanie nie tylko, że określone naruszenia procesowe w ogóle miały miejsce, ale iż były one na tyle istotne, że gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy prawdopodobnie byłoby inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując instytucję przewidzianą w tym przepisie i uchylając zaskarżone rozkazy personalne organów obu instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie przeprowadził niezbędnej analizy wpływu podniesionych uchybień na wynik sprawy administracyjnej. Sąd ten nie zauważył przy tym, że określenie faktów mających znaczenie dla konkretnej sprawy dokonuje się w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a także w oparciu o art. 25 ust. 1 ustawy o Policji w kontekście wymogów stawianych kandydatom do służby. Celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego.

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07, 29 stycznia 2008 r., I FSK 142/07, 18 września 2007 r., I FSK 1206/06 i 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji poczynił szereg rozważań natury ogólnej, odnoszących się tak do rozumienia pojęcia "ważnego interesu służby", jak i do zakresu kontroli decyzji uznaniowej oraz powinności organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Rozważania te należy w pełni podzielić, zauważając jednak, że argumentacja Sądu odnosząca te rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy jest wewnętrznie sprzeczne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonych rozkazów personalnych. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia dowodzi, że Sąd rozpoznał sprawę z należytą starannością i nie popełnił błędu w rozumowaniu. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz materiałem dowodowym sprawy. Zaskarżony wyrok nie wyjaśnia wyczerpująco stanowiska Sądu pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na niezrozumienie Sądu przesłanki zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Uznaniowy charakter decyzji zwolnieniowej pozwalał na przyjęcie, że ta norma prawna mogła mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne w zakresie pozostawania skarżącego na terenie jednostki Policji po godzinach pracy pod wpływem alkoholu. Sąd z jednej strony stwierdził, że organ zasadnie i przekonująco uzasadnił przesłankę niemożności pozostawienia skarżącego w służbie, jednak w dalszej części swych rozważań wskazał, że same poszlaki mogą w połączeniu z odniesieniem się do przesłanek indywidualnych, a zwłaszcza nienagannego długoletniego stażu pracy przemawiać korzystanie dla skarżącego.

Sąd pierwszej instancji nie wytłumaczył jednak na czym opiera swoją ocenę, dlaczego argumentacja organu jest nieprzekonywająca. Powinnością Sądu było natomiast dokonanie oceny, czy te okoliczności faktyczne, które w ramach stanu faktycznego przyjął organ, mogły stanowić podstawę dla oceny, że ważny interes służby został naruszony. Natomiast w niniejszej sprawie nie sposób poznać i zrozumieć motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zaskarżonych rozkazów personalnych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, to jest w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Skoro w niniejszej w sprawie, zdaniem Sadu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to mógł on zastosować art. 135 p.p.s.a.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a., bowiem powołany przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych posiadających różna zawartość normatywną, z których żadna nie została sprecyzowana w skardze kasacyjnej. Uniemożliwia to zatem odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s,a,, postanowił uchylić zaskarżony wyrok i uznając, ze istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art.151 p.p.s.a oddalić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 207 ust. 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.