Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 950/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżona decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] (data wpływu do organu - [...]) H.H. zwrócił się w trybie ustawy dnia 6 września 2001r. o dostępie informacji publicznej do Komendanta Straży Miejskiej w R. o udostępnienie zanonimizowanych fotokopii odcinków D mandatów karnych nałożonych na właścicieli posesji w R. przy ul. [...] w wyniku czynności podjętych w dniu [...] w związku z realizacją uprawnień funkcjonariuszy Straży Miejskiej wynikających z art. 379 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz fotokopii protokołu z kontroli, o którym mowa w art. 380 ust. 1 tej ustawy, sporządzonym w związku z prowadzeniem w/w czynności.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Straży Miejskiej w R., działając na podstawie art. 7ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1383), pełnomocnictwa Prezydenta Miasta R. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 782), odmówił H.H. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Decyzja odmowna wydana została jako kolejna w toczącym się postępowaniu, gdyż uprzednio wydawane decyzje czterokrotnie usuwane były z obrotu prawnego wskutek decyzji kasacyjnych wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji uchylał rozstrzygnięcia Komendanta Straży Miejskiej przede wszystkim z powodu uchybienia ustanowionemu w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązkowi wskazania w uzasadnieniu decyzji tożsamości i funkcji osób, które zajęły stanowisko w postępowaniu. Z zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego wynikała nadto konieczność rozważenia przez organ I instancji czy żądany druk mandatu i protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] na posesji położonej w R. przy ul. [...] nie mogą być przedstawione wnioskodawcy po zatarciu wszystkich treści, których ujawnienie bez zgody osoby zainteresowanej naruszałoby jej prywatność.

Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynikało, że przyczyną odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji była ochrona prywatności osoby fizycznej.

Organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wykładnię tego przepisu dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, że organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien ocenić wniosek o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się natomiast na brzmienie art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych organ wyjaśnił, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, a osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Do kategorii danych osobowych nie zalicza się natomiast tylko takich informacji, które umożliwiają ustalenie tożsamości osoby wyłącznie dzięki zaangażowaniu nieproporcjonalnie dużych kosztów, czasu i działań. Tak więc informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych i powszechnie dostępnych źródeł również zasługują na zaliczenie do kategorii danych osobowych. Organ stwierdził, że nie może udostępnić danych, które umożliwiłyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (nawet po anonimizacji) i w takim wypadku powinien ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych.

Zauważono, że chociaż strona nie wskazała we wniosku z nazwiska i adresu miejsca zamieszkania osoby, której dotyczą żądane dokumenty, to jednak te dane w sytuacji, gdy wiadome jest, że ta osoba jest właścicielem konkretnej nieruchomości położonej przy ul. [...], są łatwe do pozyskania poprzez publicznie dostępne rejestry nieruchomości. Zatarcie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania jest w takim razie niewystarczające dla ochrony prywatności w/w osoby fizycznej.

Komendant Straży Miejskiej wskazał także na unormowanie zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, które zabrania przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym i administracyjnym. Kryterium wyróżnienia powyższych danych stanowi według organu to, że dotyczą one bezpośrednio sfer należących do prywatności czy intymności osoby fizycznej. W dniu [...] wystąpiono do osoby, której prawo do informacji ograniczałoby prawo chroniące jej prywatność. Osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony i nie wyraziła zgody na ujawnienie treści wnioskowanych dokumentów, które podlegałyby udostępnieniu.

W odwołaniu od opisanej decyzji H.H. zarzucił organowi rażące naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odmowa udzielenia wnioskowanej informacji ma charakter złośliwy, a organ z niezrozumiałych powodów boi się ujawnić za jakie wykroczenia został nałożony mandat karny. Odwołujący wyjaśnił, że nie chodzi mu o ujawnienie osoby ukaranej lecz o ustalenie kwalifikacji prawnej czynu popełnionego.

Wskutek wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona piąty już raz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku, gdy strona występuje w odwołaniu od decyzji nieostatecznej z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności należy umożliwić stronie ocenę merytoryczną jej argumentów i przyznać pierwszeństwo trybowi zwykłemu t.j. odwołaniu, które zapewnia załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu publicznego i słusznego interesu strony. Następnie przytoczono precyzyjnie przebieg dotychczasowego postępowania.

Odnosząc się do decyzji organu I instancji Kolegium uznało, że spełnia ona wymagania art. 16 § 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jest poprawna procesowo.

Oceniając merytoryczną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci fotokopii odcinka D mandatu karnego nałożonego na właściciela nieruchomości przy ul. [...] w R. oraz fotokopii protokołu z przeprowadzonej przez Straż Miejską w R. kontroli powyższej posesji Kolegium po zapoznaniu się z argumentacją organu I instancji uznało ją za słuszną. Stwierdziło, że nie tylko ochrona tożsamości ale także ochrona prywatności osoby fizycznej wymaga odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie to znajduje umocowanie prawne w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło w całości argumentację organu I instancji wskazując, że w sytuacji, gdy ogólnie wiadome jest na jakiej posesji przy ul. [...] w R. Straż Miejska prowadziła w dniu [...] czynności kontrolne związane z ochroną środowiska, a anonimizacja danych wrażliwych właścicielki tej nieruchomości nie jest wystarczająca do ochrony jej prywatności zasadne było odmówienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Żądana informacja o kwalifikacji prawnej czynu, który doprowadził do nałożenia na właściciela wskazanej nieruchomości mandatu karnego dotyczy prywatności w/w osoby tak jak i informacji o wymiarze finansowym nałożonej kary (art. 5 ust. 2 ustawy).

Nadto, zdaniem Kolegium, w sytuacji łatwej możliwości ustalenia danych osobowych wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej właściciela nieruchomości przy ul. [...] (np. przez powszechnie dostępne rejestry nieruchomości) zakres czynności kontrolnych podjętych na w/w nieruchomości (wskazany w protokole kontroli), kwalifikacja wykroczenia oraz wymiar kary tylko iluzorycznie udostępniane byłyby w oderwaniu od danych osobowych określonej osoby. Ustawowe prawo takiej osoby do ochrony jej prywatności zobowiązuje do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym odmowy udostępnienia żądanej przez stronę informacji (w sytuacji, gdy osoba, której dotyczy żądana informacja nie wyraża zgody na jej udostępnienie).

Kolegium wskazało, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie danych osobowych dotyczących m.in. mandatów karnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.H. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Zakwestionował stanowisko organu co do tego, że udostępnienie zanonimizowanych danych t.j. protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Straż Miejską w R. oraz kopii nałożonych mandatów karnych narusza prywatność wskazanych w nich osób i przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II SA/Kr 126/14. W uzasadnieniu przytoczonym przez skarżącego Sąd ten wyjaśnił, że "stosownie do art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z 16 lipca 1997r.) ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie ustawowe ograniczenia statuują art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r nr 182 , poz. 1228).

Według art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 w/w ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej. W sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i na jej podstawie sfera prywatności, jaką jest imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Jednocześnie sama konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz.U. z 2002r. , Nr 101, poz. 926) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań".

Skarżący stwierdził, że udostępnienie kserokopii mandatów karnych i protokołów kontroli Straży Miejskiej w R. przeprowadzonych w określonym dniu na określonej ulicy, bez podania danych osobowych osób, których czynności dotyczyły, praktycznie uniemożliwia ustalenie tych osób, a zatem nie może być mowy o naruszeniu ich prywatności, skoro osób tych nie można zidentyfikować.

Rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie danych osobowych wynikających z treści mandatów karnych uznał za pozbawione sensu, gdyż nie wnioskował o udostępnienie danych osobowych.

Zaznaczył, że wszelkie rozstrzygnięcia władz stanowią informację publiczną i z reguły podlegają udostępnieniu po ich anonimizacji.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Kolegium powtórzyło argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie, gdy powszechnie wiadome jest na jakiej nieruchomości przy ul. [...] w R. Straż Miejska w dniu [...] przeprowadzała czynności kontrolne w związku z naruszeniem ustawy o ochronie środowiska (wniosek o udostępnienie tych samych dokumentów, o które ubiega się skarżący złożyły także inne osoby wskazując nawet z imienia i nazwiska właścicielkę kontrolowanej nieruchomości ukaranej mandatem) bez znacznego trudu (nawet jeśli skarżący obecnie nie zna danych osobowych) jest możliwe ustalenie imienia i nazwiska właściciela nieruchomości, wobec którego przeprowadzano czynności kontrolne i który podlegał ukaraniu. Tym samym anonimizacja miałaby charakter ochrony pozornej.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, które mogłyby stanowić o zasadności tego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jest to kontrola sprawowana pod względem zasadności zastosowanego przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności prawa materialnego jak też słuszności dokonanej jego interpretacji, a również zgodność działania organów z obowiązującą je procedurą.

Poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 782) - dalej nazywana "u.d.i.p",

Analizując treść uzasadnienia skargi, a w szczególności przedstawiony tam fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy przyjąć, że skarżący podziela stanowisko prezentowane przez organ co do tego, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Treść skargi potwierdza również, że skarżący uznaje ochronę prywatności osoby fizycznej, jako jedną z przesłanek ograniczenia prawa ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skarżący nie zaprzeczał, że nawet jeśli informacja ma charakter publiczny i z uwagi na podmiot lub przedmiot, którego dotyczy podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, to nie udostępnia się jej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Istotę sporu pomiędzy organem, a skarżącym stanowiła natomiast odpowiedź na pytanie, czy istniała dostateczna podstawa prawna do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej mimo wniosku o udostępnienie jej w zanonimizowanej formie i czy taka forma udostępnienia informacji pozwalałaby na należytą ochronę gwarantowanej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ab initio u.d.i.p. prywatności osoby fizycznej.

Spór ten zatem w istocie dotyczy często pojawiającej się w sprawach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej kolizji pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela. W art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej gwarantuje się prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące m.in. dostęp do dokumentów. Art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a jej art. 47 zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.

Rozwiązanie wskazanej kolizji, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w judykaturze, wymaga konieczność dokonywania indywidualnej oceny i wyważenia ad casum możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacjach, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane ze sfery życia prywatnego osób fizycznych. Nie jest bowiem możliwe wyprowadzenie generalnego zakresu udostępniania informacji publicznej, w treści których figurują określone dane osobowe ani na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ani też ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 962 ze zm.).

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12 (publ. LEX nr 1283743) Sąd ten przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Do prywatnej sfery z życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych.

Odmawiając skarżącemu dostępu do wnioskowanych zanonimizowanych kopii dokumentów organ I instancji stwierdził, że ze względu na specyficzną sytuację jakiej dotyczy żądana informacja, nawet po usunięciu danych osobowych z treści wnioskowanych dokumentów możliwe będzie pozyskanie wiedzy o tych danych. Należałoby zatem uznać, że na poziomie postępowania pierwszoinstancyjnego dokonana została ocena prawa do informacji publicznej przysługującego skarżącemu z jednoczesną oceną koniecznego zakresu ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności osoby fizycznej przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji "po zapoznaniu się z argumentacją organu I instancji" stanowisko to zostało podzielone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Ocena skuteczności skargi inicjującej sądową kontrolę obu wydanych w sprawie decyzji wymagała przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres obowiązków organu II instancji wynikających z uruchomienia postępowania odwoławczego.

Zagwarantowana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 592; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00,publ. CBOSA czy wyrok NSA z dnia 26 września 2012r. sygn. akt I OSK 1094/11 publ. CBOSA). Postępowania przed organem II instancji stanowi powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999r. publ. CBOSA). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. Grzegorz Łaszczyca komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX i cytowane tam orzecznictwo).

Bezspornie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązuje również na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku wydania przez podmiot zobowiązany decyzji administracyjnych, a więc w sytuacji jaka ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Konstatacja powyższa nakazuje przyjąć, jako skuteczną skargę wniesioną przez H.H. aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przede wszystkim, dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w aspekcie stosowanego prawa materialnego, obowiązkiem organu było ocenić, czy przepisy tego aktu miały zastosowanie w sprawie. W kontrolowanej przez Sąd decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, czy spełniona została zarówno przesłanka podmiotowa (czy Komendant Straży Miejskiej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu wymienionym w treści art. 4 u.d.i.p.), jak i przesłanka przedmiotowa (czy żądana informacja ma walor informacji publicznej, a zatem czy mieści się w katalogu stanowiącym definiującym informacje publiczna zawartym w art. 6 ust. u.d.i.p.).

Po wtóre, jeżeli organ dojdzie do wniosku, że zachodzą podmiotowe i przedmiotowe przesłanki nakazujące rozpatrzenie sprawy na gruncie u.d.i.p., w sytuacji gdy odmowa dostępu do informacji publicznej na poziomie organu I instancji nastąpiła z powołaniem się na konieczność ochrony prywatności, istnieją normatywne podstawy do objęcia tej decyzji nie tylko kontrolą ale do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Temu obowiązkowi nie czyni zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności jest zasadna w związku ze słuszną argumentacją zawartą w uzasadnieniu organu I instancji. Postępowanie dwuinstancyjne stałoby się wtedy iluzoryczne. Organ II instancji nie był uprawniony do wydania swego rozstrzygnięcia bez pełnego wglądu w materiał dowodowy sprawy. Ocena słuszności wniosku strony dokonywana jest bowiem nie tylko na podstawie stanu prawnego lecz i stanu faktycznego sprawy. Organ zobligowany jest więc oprzeć swoje rozstrzygnięcie na istotnych w sprawie faktach, udokumentowanych w aktach sprawy, stanowiących przedmiot jego analizy.

Akta sprawy przedstawione wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie zawierają dokumentu, którego udostępnienia domagał się wnioskodawca w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument ten powinien stanowić przedmiot analizy obu organów, co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jego brak uniemożliwiał de facto podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Aprobata organu odwoławczego wobec stanowiska organu I instancji, która nastąpiła wyłącznie na podstawie wyrażanych w uzasadnieniu jego decyzji poglądów, bez samodzielnej analizy treści dokumentów żądanych w ramach dostępu do informacji publicznej, nie odpowiada zasadzie wynikającej z art. 15 K.p.a. Odmienny pogląd mógłby doprowadzić do sytuacji, w której określona informacja publiczna, mimo braku materialnych przesłanek wymaganych do objęcia jej ochroną, pozostawałaby nieudostępniona. Naruszałoby to istotę prawa dostępu do informacji publicznej.

Niepełne akta administracyjne nie pozwalały w rzeczywistości organowi odwoławczemu na ocenę, czy i które z informacji zawartych w żądanych przez wnioskodawcę dokumentach, nawet po zanonimizowaniu danych osobowych uniemożliwiają realizację prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznych. Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń sprawia, że jego ocena merytorycznego stanowiska nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń. Przesądza to także o braku możliwości rozpoznania zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nieprawidłową ocenę treści nieudostępnionego dokumentu.

Dopiero przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowanie obejmujące analizę treści wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych w postaci zanonimizowanych kopii protokołu z czynności kontrolnych i mandatu karnego stanowić będzie podstawę do osądu, czy odmowa udostępnienia tych dokumentu była zgodna z prawem.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla skarżącego na zapoznanie się z wnioskowanym dokumentem w toku ponownego postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do wyłącznej kompetencji porcedujących organów. Organ dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470).

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do tego, by zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. Stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga od organu odwoływania się do wykładni i poglądów orzecznictwa, a subsumcja stanu faktycznego dokonywana jest często do norm prawa materialnego zawartego w różnych aktach prawa. Nie jest to zatem stosowanie norm o oczywistej i nie budzącej kontrowersji treści.

Wobec dostrzeżonych z urzędu uchybień procesowych orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).