Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 693/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a , art. 64b § 1 , art. 58 § 1 pkt 2 i § 3, art. 64c § 1, 4, art. 64d § , art. 151a § 2, art. 153 , art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 112, art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.B., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] – wydaną po wznowieniu postępowania –odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono C. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr F położonej w miejscowości [...], gmina [...] – w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21.02.2014 r. A.B. wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia 17.01.2014 r., argumentując że jako strona nie brała udziału w tym postępowaniu. Natomiast przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr F został zaprojektowany w miejscu usytuowania studzienki kanalizacyjnej, co jest, zdaniem wnioskodawczyni, niedopuszczalne, ponieważ uniemożliwia podłączenie do kanalizacji sanitarnej budynków znajdujących się na jej działkach nr 6/6 i nr 6/8, graniczących z działką nr F.

Postanowieniem z dnia 3.02.2014r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.

Pismem z dnia 18.03.2014 r. C. D. poinformował organ, że w miejscu lokalizacji przedmiotowego obiektu "nie znajdowała się i nie znajduje się studzienka kanalizacyjna." Inwestor dokonał przebudowy przyłącza kanalizacyjnego znajdującego się na jego działce na podstawie zgłoszenia z dnia 29.11.2004 r., ponieważ "poprzednie jego usytuowanie kolidowało z planowanymi pracami inwestycyjnymi", to jest z "planowaną budową budynku mieszkalnego" na działce nr F.

Decyzją z dnia 1.04.2014 r. Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 17.01.2014 r., argumentując że A.B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 17.01.2014 r.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.B., decyzją z dnia 29.07.2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1.04.2014 r.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniosła A.B..

Wyrokiem z dnia 27.11.2014 r. o sygn. akt II SA/Ke 812/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wskazano, że wobec faktu iż C. D. nie zezwalał na podłączenie instalacji kanalizacyjnej obsługującej nieruchomość skarżącej do tej studzienki, A.B. wystąpiła do Sądu Rejonowego o ustanowienie służebności gruntowej polegającej na umożliwieniu takiego właśnie podłączenia. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że udzielenie C. D. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w miejscu przebiegu wnioskowanej w sprawie służebności gruntowej oddziałuje na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, gdyż wpływa na to, jak i gdzie będą odprowadzane nieczystości z budynku położonego na działkach nr 6/6 i 6/8. Uzasadniając podjęte orzeczenie Sąd wskazał, że organy obu instancji dokonały w stanie faktycznym sprawy błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czego konsekwencją była odmowa uznania skarżącej za stronę zarówno w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonej decyzją z 17 stycznia 2014r., jak i w postępowaniu wznowieniowym. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym wyłącznie – jak przyjęły organy – przepisami prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 14.12.2016 r. o sygn. akt II OSK 739/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną C. D. od ww. orzeczenia, uznając że Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że A.B. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. miała interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, znajdujący swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego, na podstawie których toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt I Ns 820/12. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zlikwidowana studzienka kanalizacyjna na działce nr F była przeznaczona do podłączenia nieruchomości skarżącej. Potwierdzało to m.in. wskazane przez Sąd I instancji pismo Zakładu Usług Komunalnych w [...] z dnia 14 kwietnia 2010 r. Z tego względu, spornej kwestii usytuowania budynku gospodarczego na odcinku przewodu SK A – SK B nie dało się sprowadzić (tak jak to można wywieść z treści zaskarżonej decyzji Wojewody [...]ego) do uproszczonego wyjaśnienia, że projektowany budynek w świetle dokumentacji, którą organ odwoławczy dysponuje, nie jest zlokalizowany w miejscu studzienki kanalizacyjnej.

Po doręczeniu akt przedmiotowej sprawy wraz z odpisami ww. wyroków Starosta [...] wydał decyzję z dnia 20.04.2017 r., którą ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej, ponieważ nie zaistniały podstawy do jej uchylenia z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 K.p.a. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego organ nie znalazł bowiem podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., argumentując że:

- projekt zagospodarowania działki został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa w dniu 15 października 2013r., pod nr 2528-228/2013,

- projektowany budynek gospodarczy zlokalizowano na działce bez kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu tj. kanalizacją sanitarną znajdującą się na działce inwestora,

- projektowany budynek gospodarczy został zlokalizowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.),

- projektowany budynek gospodarczy o wym. 3,30 x 4,00m przy wysokości 3,30 m od poziomu terenu zgodnie z projektem zagospodarowania został usytuowany w odległości 8,0 m od granicy z działką sąsiednią A.B., nie powodując oddziaływania ani nie ograniczając zabudowy działki skarżącej.

Reasumując organ wskazał, że poprzez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W konsekwencji A.B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Odwołanie wniosła A.B., kwestionując stanowisko zawarte w ww. decyzji, która jej zdaniem bezprawnie pozbawia uprawnień strony w tym postępowaniu i ochrania bezprawne działania C. D., który zabudowując nieruchomość miał jedyny cel jakim jest pozbawienie dostępu do studzienki kanalizacyjnej. Dodatkowo działania organu I instancji oceniono jako sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego wywody bezzasadnie pominięto – mimo związania nimi w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy.

Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, podkreślił że w wiążących organy administracji państwowej wyrokach sądy administracyjne obu instancji orzekły, że A.B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 17.01.2014 r. Pomimo tego Starosta [...], ponownie wydał decyzję nieprzyznającą A.B. przymiotu strony, w żaden sposób nie odniósł się do ww. orzeczeń. Ponadto w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zarzucono organowi I instancji, że:

- nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, dającego podstawę do ewentualnej polemiki ze stanowiskiem sądów w kwestii braku podstaw do przyznania A.B. żądanego przymiotu strony;

- nie wyjaśnił, czy faktycznie przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowano na działce nr F w taki sposób, aby uniemożliwić A.B. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do obiektów na własnych działkach nr 6/6 i 6/8; tymczasem na taki stan rzeczy wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny na stronie 10 uzasadnienia ww. wyroku;

- nie obalił tego ostatniego stwierdzenia, a jest ono kluczowe w kwestii oddziaływania inwestycji na działki nr 6/6 i nr 6/8.

Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] nie wykazał, że nie istniało prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość A.B.. W konsekwencji organ I instancji nie udowodnił, że brak jest konkretnego, indywidualnego interesu prawnego opartego na obowiązujących przepisach, który mógłby być naruszony na skutek realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.

Sprzeciw (nazwany "skargą"), uzupełniony następnie pismem procesowym z dnia 23.10.2017r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. D., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym dotyczących: wyjaśnienia prawdy, właściwych faktów, właściwej oceny dowodów, stabilności decyzji, przepisów o uchylaniu decyzji oraz przepisów Prawa budowlanego, prawa własności oraz ustanowienia służebności. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował twierdzenia A.B. co do tego, że nie zezwalał jej na podłączenie do instalacji kanalizacyjnej, a studzienka usytuowana jest na nieruchomości skarżącego – gdyż jeszcze przed rozpoczęciem postępowania cywilnego o ustanowienie służebności gruntowej, przed rozprawą ugodową, i w trakcie niej A.B. byłą poinformowana cyt: "Co do zasady uczestnik (p.[C.D.) wyraża zgodę na dokonanie przez wzywającą do włączenia się do instalacji kanalizacyjnej lecz nie w tym miejscu, w którym narzuca to pani B...." i dalej: jednocześnie informuję, iż podłączenie w danym miejscu jest wykluczone ponieważ mam plany inwestycyjne co do centralnej części działki budowlanej przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel". W związku z powyższym A.B. wiedziała o planach inwestycyjnych strony, a celowo upiera się co do podłączenia tylko w miejscu, w jakim obciążałoby to działkę F, co jednocześnie wykluczałoby przyszłe plany inwestora. Skarżący podpisał umowę o wykonanie prac projektowych w dniu 19.03.2012r., a w dniu 5.10.2012r. złożył wniosek do Urzędu Gminy w [...] o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do celów budowlanych. Powyższe jednoznacznie dowodzi tego, że skarżący miał wcześniejsze plany inwestycyjne co do tej części działki i stopniowo wdrażał w życie przed rozpoczęciem postępowania o ustanowienie służebności. Przyłącze kanalizacyjne do działki G w [...] zostało wykonane po uprzedniej wpłacie w 1996r. w całości do Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji w [...] kwoty 800zł. Wtedy A.B. nie była jeszcze właścicielem sąsiedniej działki. Pismem z dnia 4.09.2017r. złożono w Starostwie Powiatowym oświadczenie wykonawcy przyłącza informujące, że zostało ono wykonane wyłącznie do obsługi budynku na działce nr G w [...]. W 2004r. skarżący złożył pismo do Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] w sprawie przebudowy przykanalika na działce G do budynku mieszkalnego z mapką i opinią techniczną, a następnie złożył zgłoszenie w Starostwie Powiatowym, a w 2005r. miała miejsce przebudowa przyłącza w innej części działki – w celu swobodnego rozporządzania centralną częścią działki budowlanej, przy czym stara część przyłącza została zlikwidowana i zasypana. Natomiast A.B. twierdzi, że budynek gospodarczy został wybudowany na studzience kanalizacyjnej i odcinku SKA-SKB – czemu przeczą następujące okoliczności. W 2015r. w obecności Sądu, geodeta biegły sądowy w wyznaczonym przez siebie miejscu, gdzie powinna być studzienka, dokonał oględzin i kopał w celu jej odnalezienia, ale bezskutecznie, ponieważ w tym miejscu jej nie było. Ponadto w tym samym dniu, biegły geodeta sądowy poinformował E. B., że istnieją dodatkowe możliwości, aby podłączyła się ona do kanalizacji, a przynajmniej jeden z tych wariantów jest możliwy, zdaniem biegłego, do wykonania. Dodatkowo w dniu 20.04.2016 r. przeprowadzono na działce F inspekcję telewizyjną z kamerą, wskazując że końcówka przyłącza przed budynkiem jest zaślepiona. Według skarżącego twierdzenie przez A. B., że budynek wybudowano na studzience kanalizacyjnej jest nieprawdą, ponieważ nigdy w tamtym miejscu studzienki kanalizacyjnej nie było. Ponadto organy wydając decyzje skupiały uwagę na oddziaływaniu wybudowanego na działce F budynku w kontekście działki A.B.. Tymczasem należało wziąć pod uwagę, w jaki sposób forsowane przez A. B. hipotetyczne włączenie się do przyłącza kanalizacyjnego budynku o funkcji komercyjnej będzie oddziaływało na działkę F. W ten sposób dojdzie bowiem do ograniczenia możliwości rozbudowy przez skarżącego istniejących budynków w stronę granicy E.B. oraz w stronę ul. [...] (naruszenie artykułu 140 k.c.). Zdaniem skarżącego budowa z prywatnego domu przyłącza kanalizacyjnego przez jego działkę i wpuszczanie ścieków do istniejącego przyłącza na działce jest niezgodne z konstytucją i u.g.n. Ponadto zgodnie z opiniami biegłych istnieją jeszcze inne możliwości podłączenia się do kanalizacji przez A. B. bez ustanowienia służebności, a tym samym uciążliwości w stosunku do działki F. Natomiast ustanowienie służebności winno być ustalone, gdy nie ma innej możliwości, z jak najmniejszym obciążeniem nieruchomości F. Skarżący wskazał, że z zakwestionowanej decyzji Starosty [...] (której stabilność gwarantują Konstytucja oraz przepisy K.p.a.) wynika, że zostały spełnione wszelkie prawne i faktyczne warunki dotyczące możliwości wybudowania budynku na działce F w [...]. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę budynek gospodarczy został wybudowany i odebrany, a następnie przebudowany i rozbudowany ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny – zgodnie z pozwoleniem na budowę i ostatecznie odebrany. Obecnie został podłączony do sieci gazowej i jest użytkowany, zamieszkały – co wiązało się z licznymi kosztami. Końcowo skarżący wyraził pogląd, że wykonany budynek mieszkalny nie przeszkadza i nie uniemożliwia A.B. wykonania przyłącza kanalizacyjnego do obiektu na własnych działkach – co wziął pod uwagę Starosta. Organ ten – czego nie zauważył Wojewoda – współpracuje na bieżąco z Sądem w zakresie postępu sprawy o ustanowienia służebności i przy wydaniu decyzji wziął pod uwagę istniejący stan faktyczny. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał, które przepisy postępowania zostały przez Starostę naruszone, do czego jest obowiązany oraz nie wskazał żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie decyzji organu II instancji i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 3.08.2017r.,

2. dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego, w tym z opinii biegłych wydających opinie w sprawie I Ns 820/12 na okoliczność wykazania, że A.B., zanim zostało wszczęte postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej dotyczącej włączenia się do kanalizacji, doskonale znała plany inwestycyjne skarżącego, dotyczące wybudowania budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. F oraz na okoliczność wykazania, że istnieje kilka alternatywnych możliwości włączenia się do kanalizacji dla budynku A.B., z którego mogłaby skorzystać oraz na okoliczność wykazania, że na odcinku SKA-SKB od wielu lat nie istnieje studzienka kanalizacyjna, przewidziana jak twierdzi A.B. do ewentualnej obsługi jej nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem zastosowanie mają nowe przepisy p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, należy zakwalifikować pismo procesowe skarżącego z [...] (data wpływu do organu 15 września 2017r.) jako sprzeciw.

Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącemu 22 sierpnia 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał stronie skarżącej 5 września 2017 r. Sprzeciw od decyzji został natomiast wniesiony dopiero 15 września 2017 r. (pismo procesowe doręczone zostało w siedzibie organie osobiście), a więc po upływie terminu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Należy jednak mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017r. str. 621).

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2017r., sygn. akt II OZ 1206/17 wskazał, że odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Jak już wskazano wyżej, ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajduje ustawa p.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesadzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się ze stwierdzeniem przez organ II instancji, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzeniem tego postępowania w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny jw.). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Lektura akt sprawy niniejszej, w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, pozwala stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. Organ II instancji prawidłowo uznał, iż organ I instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w wyroku WSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 812/14. Zarówno WSA jak i NSA w powołanych wyżej wyrokach orzekły, że A.B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3548/15). Tym samym obowiązkiem Sądu było w niniejszej sprawie ustalenie, czy organy dokonały właściwej oceny prawnej oraz zrealizowały wytyczne Sądu zawarte w wyroku WSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 812/14.

W ocenie Sądu organ II instancji słusznie stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie niniejszej.

Dokonując powyższej oceny wskazać należy w pierwszej kolejności, że WSA w ww. wyroku wskazał, że "uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu i rozstrzygnięcie jej na podstawie art. 151 kpa przy uwzględnieniu, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym wyłącznie – jak przyjęły organy – przepisami prawa budowlanego".

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie wyjaśnił, czy faktycznie przedmiotowy budynek usytuowano na działce nr F w taki sposób, aby uniemożliwić A.B. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do obiektów na własnych działkach nr [...] Na taki stan rzeczy wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku. Tym samym zgodzić się należy z organem II instancji, że organ I instancji nie wykazał, iż nie istniało prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość A.B.

Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Ponownie przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasatoryjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.