Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1264/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt a i c w zw. z art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku A.K., na podstawie 17 tytułów wykonawczych wystawionych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].11.2014 r. Obejmowały one należności z tytułu kar pieniężnych, powstałych w dniach [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].07.2011 r., [...].08.2011 r., [...].08.2011 r., w łącznej kwocie 51.000,00 zł, plus należne odsetki za zwłokę. Ww. tytuły wykonawcze zostały doręczone na adres Zobowiązanego w dniu 30.12.2014 r.

Celem realizacji należności dochodzonych powyższymi tytułami wykonawczymi, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] działając jako organ egzekucyjny, wystosował zawiadomienia:

- z dnia [...].12.2014 r. nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...]/Oddział I w S., doręczone na adres Zobowiązanego w dniu [...].12.2014 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...].12.2014 r.,

z dnia [...].04.2015 r. nr [...] o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej w Urzędzie Skarbowym w W., doręczone na adres Zobowiązanego w dniu [...].05.2015 r.

Postanowieniem z dnia [...].06.2015 r., nr [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku A.K. w związku z pismami z dnia [...].06.2015 r., którymi wierzyciel – Główny Inspektor Transportu Drogowego, wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

2. Pismem z dnia [...].08.2015 r., pełnomocnik A.K., wniosła o uchylenie podjętych czynności egzekucyjnych. Kolejnym pismem z dnia [...].09.2015 r. wniosła o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych oraz cofnięcie wniosku z dnia [...].08.2015 r. o uchylenie czynności egzekucyjnych. Wskazała, że decyzjami z dnia [...].08.2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości wszystkie decyzje, będące podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, na podstawie których Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Pełnomocnik stwierdziła, że egzekwowane w toku niniejszych postępowań obowiązki pieniężne A.K. wobec Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie istniały, a prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem.

3. Postanowieniem z dnia [...].01.2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. – stosownie do treści art. 64 c § 3 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub ustawa egzekucyjna – odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego w kwocie 4.029,20 zł. wskazując w uzasadnieniu, że uchylenie decyzji będących podstawą prawną egzekucji obowiązku w trakcie lub po zakończeniu egzekucji nie oznacza jej niezgodności z prawem, bowiem koszty obciążające zobowiązanego (art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej), po ich pobraniu podlegają zwrotowi (art. 64c § 3 ustawy egzekucyjnej) tylko w tym zakresie (części), w jakim okazało się, że egzekucja była niezgodna z prawem.

Następnie, postanowieniem z dnia [...].01.2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku A.K. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...].11.2014r. wystawionych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

4. Kwestionując rozstrzygnięcie podjęte postanowieniem z dnia [...].01.2016 r. nr [...], pełnomocnik Strony pismem z dnia [...].02.2016 r., złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej w W. w ustawowym terminie zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zwrócenie A.K. wszelkich należności wyegzekwowanych przymusowo tytułem kosztów egzekucyjnych, wraz z ustawowymi odsetkami od dnia ich pobrania do dnia ich zwrotu.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik Strony zarzuciła naruszenie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż uchylenie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych, wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie stanowi wcale o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji, podczas gdy decyzje administracyjne wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylające decyzje administracyjne stanowiące podstawę postępowania egzekucyjnego, przesądziły o tym, że tytuły wykonawcze nie powinny być nigdy wydane, co oznacza samo w sobie, że decyzje stanowiące podstawę egzekucji były niezgodne z prawem, egzekwowana w toku postępowania kwota pieniężna była nienależna, w związku z czym wszczęcie i prowadzenie egzekucji również było niezgodne z prawem.

5. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 64 c § 3 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach wskazał, że kwestia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym uregulowana jest w Rozdziale 6 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z ogólną normą zawartą w przepisie art. 64 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem art. 64 § 2 powołanej ustawy, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w wysokości przewidzianej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ wskazał, że opłaty, o których mowa w przepisie art. 64 § 1 ustawy stanowią zryczałtowane wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za dokonanie określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynności. Podkreślił, że wysokość tych opłat jest ustalona kwotowo lub procentowo od wysokości egzekwowanej należności i nie jest uzależniona od rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny w związku z dokonaniem określonej czynności egzekucyjnej. Opłaty takie powstają w przypadku dokonania każdej czynności egzekucyjnej. Obowiązek uiszczenia opłat za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu (art. 64 § 9 pkt. 2 ustawy egzekucyjnej). W myśl natomiast art. 64 § 10 ustawy egzekucyjnej obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. Z kolei w myśl art. 64 § 5 ww. ustawy, jeżeli w celu wyegzekwowania tej samej należności pieniężnej dokonano czynności egzekucyjnych, o których mowa w § 1 pkt. 2 - 6, opłatę egzekucyjną pobiera się tylko za jedno zajęcie, za które należy się najwyższa opłata, nie mniej jednak niż 6 zł 80 gr. Ponadto za dokonane czynności egzekucyjne związane z zajęciem rachunków bankowych organ egzekucyjny pobiera opłaty w wysokości 5 % egzekwowanej należności (pkt. 4 § 1 art. 64 ustawy egzekucyjnej). Jednocześnie należy wskazać, że opłaty pobiera się oddzielnie do każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych (§ 3 art. 64 ustawy). Natomiast w myśl § 7 art. 64 ustawy, jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty.

W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny dokonał skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz skutecznego zajęcia innych wierzytelności. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 64 § 5 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny naliczył opłatę za czynność, za którą należy się najwyższa opłata, tj. za dokonane zawiadomieniem z dnia [...].12.2014 r. nr [...] zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Opłata za ww. czynność, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej, pobierana jest w wysokości 5% kwoty egzekwowanej, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego dokonane ww. zawiadomieniem o zajęciu, powstał w dniu [...].12.2014 r., tj. z chwilą doręczenia ww. zawiadomienia bankowi. Ponadto, w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty manipulacyjnej powstał w dniu [...].12.2014 r., tj. z chwilą doręczenia na adres Zobowiązanego przesyłki zawierającej tytuły wykonawcze z dnia [...].11.2014 r. od nr [...] do nr [...] oraz zawiadomienie o zajęciu z dnia [...].12.2014 r. nr [...]. Naliczona w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego łączna kwota kosztów egzekucyjnych wyniosła [...] zł (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy, zgodnie z art. 27 a § 2 ustawy egzekucyjnej).

W myśl art. 64 c § 1 ustawy egzekucyjnej, opłaty za czynności egzekucyjne, opłata manipulacyjna oraz określone w art. 64 b wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym stanowią koszty egzekucyjne. Koszty te, z zastrzeżeniem § 2 - 4, obciążają zobowiązanego. Zasadą jest więc, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji. Przedstawiona zasada ponoszenia przez zobowiązanego kosztów egzekucyjnych jest jednak w pewnych przypadkach ograniczona, a ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy dotyczących kosztów egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 64 c § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji, wierzyciel nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązany jest uiścić, tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, kwotę wynoszącą 3,40 zł. W myśl natomiast art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Natomiast zgodnie z § 4 omawianego przepisu, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4 b oraz art. 64 e § 4 a.

Polemizując ze stanowiskiem pełnomocnika Strony, że nie powinna ponosić kosztów egzekucyjnych, Organ wskazał, że na podstawie art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Przed podjęciem egzekucji organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny postanawia o niedopuszczalności egzekucji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi. W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. w dniu [...].12.2014 r. nadał tytułom wykonawczym od nr [...] do nr [...] klauzulę o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Klauzula ta stanowi, że tytuły wykonawcze zostały prawidłowo wystawione i nadają się do wykonania. Organ egzekucyjny realizując tytuły wykonawcze zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Następstwem zastosowanego środka egzekucyjnego było powstanie kosztów egzekucyjnych, na które składa się opłata za czynności egzekucyjne i opłata manipulacyjna z tytułu zwrotu wydatków za wszelkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych.

Odnosząc się natomiast do argumentacji pełnomocnika Strony dotyczącej uchylenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości decyzjami z dnia [...].08.2015 r. decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych Dyrektor Izby Skarbowej w W. zauważył, że powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do zwrotu kosztów egzekucyjnych. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.10.2011 r., sygn. akt II GSK 1030/10 "nie każde uchylenie decyzji będącej podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego daje podstawę do stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia egzekucji. Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nie zawierał wad, które wykluczałyby od samego początku prowadzenie egzekucji na jego podstawie to znaczy, że postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte i prowadzone. Istotą regulacji art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest ocena postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. (...) Ocena ta nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym"

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt I SA/GL 172/12 stwierdził: "Niezgodne z przepisami wszczęcie egzekucji oznacza sytuację, kiedy organ egzekucyjny wykonał czynność opisaną w art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mimo istnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieznanych organowi egzekucyjnemu, z wyłączeniem przypadku wymienionego w art. 64 c § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezgodne z przepisami ustawy prowadzenie egzekucji to podejmowanie czynności egzekucyjnych mimo braku podstaw prawnych do ich przeprowadzenia."

Niezgodność z prawem, o której mowa w treści przepisu art. 64 c § 3 ustawy egzekucyjnej, dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących prowadzenie egzekucji administracyjnej, nie zaś prawidłowości wydania decyzji administracyjnej, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji nie oznacza od razu, iż jest ona niezgodna z prawem, ponieważ tylko decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy i wszczęto egzekucję może prowadzić do ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 64 c § 3 ustawy egzekucyjnej, bowiem tylko w tym przypadku dochodzi do eliminacji decyzji ze skutkiem wstecznym, co jednakże w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Reasumując powyższe Organ stwierdził, że skoro w chwili wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych, decyzje będące ich podstawą istniały w obrocie prawnym i podlegały wykonaniu to egzekucja została wszczęta zgodnie z prawem. Z kolei prawidłowe wszczęcie i prowadzenie egzekucji, będącej następstwem niewykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, wiąże się z powstaniem odpowiednich kosztów egzekucyjnych, w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi i obciążeniem nimi zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II FSK 3267/13 stwierdził, że "trudno zaakceptować pogląd, że ryzyko poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego ciąży na wierzycielu czy organie egzekucyjnym, działającym zgodnie z prawem, zaś obciążanie wierzyciela (organu podatkowego) czy też ponoszenia ich przez organ egzekucyjny tylko z tego powodu, że decyzja stanowiąca podstawę prowadzenia egzekucji, została uchylona w toku instancji powodowałoby skutki trudne do przyjęcia i niezgodne z zasadami i celami postępowania podatkowego i egzekucyjnego".

Niezależnie od powyższego Organ wskazał, iż zgodnie z art. 168 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca władzę z mocy prawa.

Mając na uwadze przywołane przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi w [...]zł.

6. W skardze – postulującej uchylenie obu postanowień, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie treści art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Organu I instancji i uznanie, że uchylenie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych, wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie stanowi wcale o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji, podczas gdy decyzje administracyjne wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylające decyzje administracyjne wydane uprzednio przez ten sam organ (GITD), a stanowiące podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko A.K., przesądziły o tym, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuły wykonawcze niezgodne z prawem, gdyż w chwili ich wydania brak było podstaw prawnych do nałożenia na A.K. kar administracyjnych, a w chwili wystawienia tytułów wykonawczych wierzyciel miał o tym wiedzę, w związku z czym egzekwowane przymusowo kary administracyjne były wierzycielowi nienależne, a w konsekwencji wszczęcie i prowadzenie egzekucji również było niezgodne z prawem, przy czym powyższe nastąpiło z winy wierzyciela (GITD), na skutek czego zachodzi konieczność obciążenia go kosztami egzekucyjnymi.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z treścią zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia są decyzje Głównego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...].08.2015 r., w których stwierdza się, że "Nie można korzystającego z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką T 34, obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, skutkującą wymierzeniem kary pieniężnej. Z tego względu brak było podstaw prawnych do nałożenia na Pana A. K. kary pieniężnej w kwocie [...] zł za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi". - vide decyzje załączone do akt sądowych wydane po wznowieniu postępowania, a dołączone do akt sprawy na żądanie Sądu.

Zgodnie z art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. W orzecznictwie sformułowany został pogląd, że przez określenie "okaże się" użyte w tym przepisie należy rozumieć takie przypadki, w których niezgodność z prawem stwierdzona zostanie orzeczeniem właściwego organu, o czym była wyżej mowa – w poprzednim akapicie.

Ustawa egzekucyjna nie wskazuje jakie orzeczenie stanowi o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dlatego tak pomocne będzie w tym przypadku wypracowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazuje się, że orzeczeniem takim będzie każda stosowna decyzja organu administracji publicznej, która w swej treści przesądza o tym, że tytuł wykonawczy nie powinien być w ogóle wydany lub został niewłaściwie wprowadzony do obrotu prawnego (tak: WSA w Warszawie III SA/Wa 1750/06, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Gd 349/10).

Wynika z tego bezsprzecznie, że decyzją świadczącą o tym, że zaszły przesłanki o których mowa w art. 64 c § 3 u.e.a., jest nie tylko decyzja wydana w szczególnym trybie o stwierdzeniu niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, lecz również każda inna decyzja, która w swej treści potwierdzać będzie, że tytuł wykonawczy nigdy nie powinien być wydany z uwagi na brak podstaw materialnoprawnych do nałożenia obowiązku objętego tym tytułem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał nawet wprost, że "niezgodność z prawem" w rozumieniu art. 64 c § 3 u.e.a. oznacza również uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia skierowanego do egzekucji tytułu wykonawczego (wyrok z dnia 7 lipca 2015 r., I SA/Gd 680/15).

Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził (w wyroku, na który powołał się Organ w zaskarżonej decyzji), iż nie każde uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego daje podstawę do stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia egzekucji. Z tezy tej wywieść jednak należy, że NSA dopuszcza taką możliwość, choć uzależnił ustalenie tej kwestii od okoliczności konkretnej sprawy.

Wskazać należy że postępowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest jedynym trybem, jaki pozwala na uznanie, że decyzja, stanowiąca podstawę egzekucji wydana została z naruszeniem prawa. Taka interpretacja byłaby irracjonalna i oczywiście sprzeczna z doniosłością prawną orzeczenia organu administracji publicznej, uchylającego decyzję stanowiącą podstawę egzekucji, jak również funkcją postępowania o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Należy bowiem z całą stanowczością stwierdzić, że uchylenie decyzji jest skutkiem uprzedniego stwierdzenia, że decyzja taka - zgodnie z obowiązującymi przepisami - nie powinna być nigdy wydana. Decyzja o uchyleniu innej decyzji zawiera w sobie zatem stwierdzenie, że decyzja uchylana jest niezgodna z prawem, gdyż w przeciwnym razie nie doszłoby do jej uchylenia, lecz nadal funkcjonowałaby w obrocie prawnym.

Postępowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest jedną z dróg do uznania takiej niezgodności, jednakże nie jest to jedyny tryb, w którym istnieje taka możliwość. Postępowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wprowadzone zostało do polskiej procedury administracyjnej celem zapewnienia obywatelowi prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, w sytuacji, w której prawomocne orzeczenie (od którego stronie nie przysługuje już żaden środek odwoławczy, a wznowienie postępowania nie jest możliwe) jest niewzruszalne. Niedopuszczalne jest jednak stwierdzenie, że jest to jedyna droga do uznania, że decyzja administracyjna była niezgodna z prawem już w chwili jej wydania.

Nie może być wątpliwości, że w sprawie A.K. wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego - z winy wierzyciela Głównego Inspektora Transportu Drogowego - było niezgodne z prawem. Jak wynika z akt sądowych, GITD wydał szereg decyzji administracyjnych, którymi uchylił decyzje stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego należy wziąć przy tym pod uwagę, z jakich przyczyn doszło do uchylenia decyzji będących podstawą egzekucji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kary administracyjne nałożone na A.K. za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia wymaganej opłaty, nałożone zostały bez podstawy prawnej. GITD stwierdził, że korzystającego z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a nałożenie kary administracyjnej w takiej sytuacji jest niedopuszczalne. Na stronie 6. uzasadnienia każdej decyzji uchylającej decyzje stanowiące podstawę egzekucji, GITD stwierdził wprost, że "brak było podstaw prawnych do nałożenia na A.K. kary pieniężnej w kwocie po [...] zł za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi".

Wynika z tego bezsprzecznie, że decyzje dot. nałożenia kary pieniężnej będące podstawą prowadzonej egzekucji, były niezgodne z prawem od chwili ich wydania. Nałożenie kar administracyjnych na A.K. było przy tym następstwem niezgodnego z prawem działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dlatego też to GITD powinien ponieść koszty zainicjowanego niesłusznie postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, wobec której nie było podstaw do nałożenia kar administracyjnych.

Co bardzo istotne, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając tytuły wykonawcze w dniu [...] listopada 2014 r. miał wiedzę o tym, że nałożenie kar administracyjnych na A.K. było niezgodne z prawem. Jak wynika bowiem ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy decyzji GITD uchylających decyzje stanowiące podstawy tytułów wykonawczych, przyczyną uchylenia decyzji nakładających kary administracyjne było powzięcie informacji, że odcinki dróg, po których poruszał się A.K., nie były oznakowane tabliczkami T-34, przy czym informację tę GITD powziął już 14 marca 2014 r. W związku z tym, GITD "masowo" umarzał postępowania niezakończone dotąd decyzjami administracyjnymi w przedmiocie nałożenia kar za przejazd bez opłaty (przykładowa decyzja GITD z [...] września 2014 r. została przesłana Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. wraz z wnioskiem o zwrot kosztów egzekucyjnych).

W związku z tym, wystawiając tytuły wykonawcze stanowiące podstawę niniejszych postępowań, wierzyciel - GITD od przeszło 7 miesięcy miał wiedzę o tym, że kary administracyjne zostały nałożone na A.K. bez podstawy prawnej, a co za tym idzie, zarówno tytuły wykonawcze, jak i samo postępowanie egzekucyjne, były tej podstawy zdecydowanie pozbawione. GITD sam przyznał tę okoliczność w decyzjach uchylających decyzje o nałożeniu kar, o czym była już mowa powyżej, dlatego nie może być wątpliwości, ze to GITD powinien ponieść ciężar wytoczonej bezpodstawnie egzekucji. A.K. nie dał żadnych podstaw do wydania decyzji nakładających na niego kary administracyjne, jak również do wszczęcia i prowadzenia przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego. Zupełnie nieuzasadnione jest obciążenie A.K. kosztami postępowania egzekucyjnego pomimo faktu, że decyzje stanowiące podstawę egzekucji zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego i przesądzone zostało, iż nie był on nigdy zobowiązany do uiszczenia egzekwowanych kwot, a co więcej, kwoty te zostały mu zwrócone.

Na zakończenie należy stwierdzić, że ryzyko prowadzenia egzekucji kar administracyjnych nałożonych na A.K. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o pozbawione podstaw prawnych tytułu wykonawcze, zdecydowanie musi obciążać Skarb Państwa.

Nie może być też wątpliwości, że odmowa zwrotu wyegzekwowanych przymusowo kosztów egzekucyjnych i wskazywanie, że jedynym trybem na odzyskanie niesłusznie pobranych należności, jest dochodzenie odszkodowania na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, jest zdecydowanie nieuprawnione. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że na skutek niezgodnego z prawem nałożenia na A.K. kar administracyjnych, do których uiszczenia nigdy nie był zobowiązany, Skarżący odniósł szkodę w wysokości wyegzekwowanych od niego kosztów egzekucyjnych, których nigdy nie powinien ponieść, to Organ egzekucyjny zdecydowanie ma możliwość orzeczenia o zwrocie tych kosztów w niniejszym postępowaniu. Odsyłanie A.K. do odrębnych postępowań, które wiążą się nie tylko z koniecznością wyłożenia dodatkowych kosztów związanych z ich prowadzeniem (m.in. stosunkowa opłata sądowa od pozwu), ale również, co nie mniej istotne, z odroczeniem odzyskania utraconych pieniędzy jest wprost absurdalne. Co więcej, odmawiając zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, Organ naraża Skarb Państwa na dodatkowe koszty, związane z koniecznością zwrotu kosztów dochodzenia odszkodowania przez sądem cywilnym, do których zaliczać się będzie również koszt profesjonalnego zastępstwa prawnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy na potrzebę wydania postanowienia pozytywnego, tj. uwzględniającego żądanie zwrotu kosztów egzekucyjnych.

Rozstrzygnięcie uzasadnia treść art. 145 § 1 pkt a i c w zw. z art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.).