Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 988/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66, art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 7, art. 80 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 roku sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania R. Z. - reprezentowanego przez R. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] znak [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] R. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A, reprezentowany przez R. G. zwrócił się do Burmistrza W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na urządzeniu i eksploatacji instalacji do odzysku odpadów - kompostowania o wydajności 150 Mg/dobę w L. na dz. nr ewid. 482/2, obręb [...], gmina W. Do wniosku dołączył m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Z uwagi na to, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) – dalej w skrócie "rozporządzenie", organ I instancji w dniu [...] wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z siedzibą w P. (w skrócie PPIS) oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z siedzibą w Ł. (w skrócie RDOŚ) o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi z dnia [...] PPIS uznał za zasadne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, natomiast RDOŚ pismem z dnia [...] wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu.

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz W. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu w pełnym zakresie, który wnioskodawca przedłożył [...].

Następnie [...] organ I instancji zwrócił się do RDOŚ z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do PPIS o zaopiniowanie warunków realizacji przedsięwzięcia.

W dniu [...] wpłynęło do organu I instancji pismo mieszkańców wsi L., Z., Ś. oraz Ł. z zastrzeżeniami do raportu.

PPIS pismem z dnia [...] pozytywnie zaopiniował warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując na konieczność uwzględnienia wszystkich określonych w raporcie działań minimalizujących wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi.

W dniu [...] inwestor, odpowiadając na wezwanie RDOŚ z dnia [...], przedłożył uzupełnienie raportu.

RDOŚ pismem z [...] ponownie wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie, co inwestor uczynił w dniu [...] przedkładając drugie uzupełnienie raportu.

W związku z powyższym w dniu [...] organ I instancji ponownie zwrócił się do PPIS o zaopiniowanie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na dwukrotne przedłożenie uzupełnienia raportu. W odpowiedzi z [...] PPIS pozytywnie zaopiniował warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując na konieczność uwzględnienia wszystkich określonych w raporcie i jego uzupełnieniach działań minimalizujących wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi.

Dnia [...] RDOŚ po raz kolejny wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu, wskazując zakres żądanych informacji. Trzecie uzupełnienie raportu inwestor przedłożył w dniu [...].

Wobec powyższego organ I instancji w dniu [...] przesłał do PPIS uzupełnienie raportu z pytaniem, czy podtrzymuje opinię wyrażoną w pismach: z dnia [...] i [...], na co PPIS odpowiedział w dniu [...] informując, że kolejne uzupełnienia raportu nie stanowią podstawy do zmiany już wydanych opinii.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia podnosząc, że wnioskodawca był dwukrotnie wzywany o szczegółowe rozwiązania oraz przedstawienie właściwości fizycznych i chemicznych odpadów przewidzianych do poddawania poszczególnym procesom, z uwagi na wątpliwości dotyczące posiadania cech kwalifikujących je do prowadzenia poszczególnych procesów. Pomimo powyższego, dokumentacja nie została uzupełniona.

RDOŚ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) przez metodę R5 rozumie się recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych***i precyzuje się tę pozycję, jako obejmującą oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych. Produkcja glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego metodą R5 zgodnie z informacjami przedstawionymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w jego uzupełnieniu, ma polegać na mieszaniu żużli, popiołów paleniskowych, popiołów lotnych, popiołów lotnych z węgla, torfu i drewna niepoddanego obróbce chemicznej, mieszanek popiołowo-żużlowych z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, popiołów paleniskowych, żużli i pyłów z kotłów ze współspalania, kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, innych odpadów (w tym zmieszanych substancji i przedmiotów) z mechanicznej obróbki odpadów innych niż wymienione w 19 12 11 oraz gleby i ziemi. Zgodnie z zapisami zgromadzonej dokumentacji "Proces produkcji glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego oparty jest na mieszaniu materiałów inertnych z odpadami mineralnymi posiadającymi cechy odpadów obojętnych takimi jak: piasek, iły, popiół, kamienie, gleba/ziemia oraz biologicznie ustabilizowanymi. Proces mieszania będzie prowadzony przy użyciu dwuwałowego mieszalnika ślimakowego. Do tego celu będą wykorzystywane ładowarki, maszyny do rozluźniania materiałów, przesiewacz bębnowy. Ma to na celu wytworzenie jednolitego, inertnego, bezpiecznego dla środowiska materiału makroniwelacyjnego, który może być wykorzystywany w następujących procesach: rewitalizacji terenu - kształtowanie właściwości gleb poprzez odkwaszanie i jako źródło substancji organicznych i odżywczych roślin. Wypełniacz posiada przyswajalne formy podstawowych mikro- i makroelementów glebowych niezbędnych do prawidłowego wzrostu roślin, rekultywacji gleb zdegradowanych i ich odbudowie - np. na terenach poprzemysłowych, na składowiskach odpadów, na wyrobiskach poeksploatacyjnych surowców mineralnych np. piasku, produkcji nawozów organicznych i organiczno-mineralnych - jako czysty produkt lub domieszka w produkcji nawozów, produkcji środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu roślin - jako czysty produkt lub domieszka w produkcji, łączna ilość wytwarzanego glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego nie przekroczy 39 000 Mg/rok.

RDOŚ podkreślił, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796) określa wykaz odpadów, jak i warunki odzysku w przypadku stosowania do określonych celów. Przedstawiony przez autora raportu wykaz odpadów nie jest zgodny z powyższym rozporządzeniem. Ponadto zauważył, że stosowanie określonych rodzajów odpadów w określonych celach szczegółowo określa warunki, jakim poddane mają być odpady, bądź tereny przeznaczone do ich stosowania. Ustawa o odpadach nie przewiduje w katalogu odpadów jednego rodzaju odpadów nazywanego, jako glebowy polepszacz makroniwelacyjny. Autor raportu w przedmiotowej dokumentacji określił, iż mamy do czynienia z produktem, natomiast - w opinii organu - wytworzona mieszanina nie utraciła statusu odpadu w rozumieniu art. 14 ustawy o odpadach, brak jest zresztą szczegółowych informacji potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 14 ustawy o odpadach. Zawarto jedynie ogólne stwierdzenie na podstawie, którego nie można uznać, że mamy do czynienia z utratą statusu odpadu. Według autora raportu proces produkcji "polepszacza makroniwelacyjnego" kończy się wytworzeniem odpadu, którego nie zaklasyfikowano w oparciu o katalog odpadów.

Ponadto RDOŚ stwierdził, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R 10 (Dz.U. z 2015 r., poz. 132), które określa warunki odzysku w procesie odzysku R 10, tj. obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku, wskazane są odpady i warunki ich stosowania. Przedmiotowe zamierzenie, które odnosi się do stosowania glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego nie zostało również ujęte we wspomnianym rozporządzeniu.

Dalej RDOŚ podniósł, że przedstawiony w raporcie proces produkcji brykietu nie kwalifikuje się do metody R3 określonej jako recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne

biologiczne procesy przekształcenia) **. Kwalifikacja procesu przez autora raportu, jako

recykling lub odzysk substancji organicznych nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie odpadów, ponieważ - w ocenie organu - proces ten winien być kwalifikowany jako R12, tj. wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 (jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem, któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11).

Ponadto RDOŚ stwierdził, że w zaproponowanym procesie produkcji "brykietu" nie zachodzą zmiany, które pozwalałyby uznać, że mamy do czynienia z procesem wytwarzania brykiet, jako produktu. Jeżeli bowiem proces prowadzi do wytworzenia kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, to nie ma możliwości stworzenia produktu spełniającego określone wymagania, stabilne i powtarzalne, ani tym bardziej produktu w postaci brykietu. W raporcie określono, że mamy do czynienia z produktem, natomiast - zdaniem RDOŚ - wytworzona mieszanina nie utraciła statusu odpadu w myśl art. 14 ustawy o odpadach, brak jest bowiem szczegółowych informacji w tym zakresie, pozwalających uznać, że mamy do czynienia z utratą statusu odpadu.

W dalszej części uzasadnienia RDOŚ podkreślił, że zgodnie z dokumentacją przesłaną przez wnioskodawcę "System kompostowania odpadów organicznych (ulegających biodegradacji) w szczelnych rękawach foliowych jest systemem zamkniętym z wymuszonym napowietrzaniem wsadu oraz z filtrowaniem powietrza po procesowego umożliwiającym: zapewnienie optymalnych warunków procesu, monitorowanie jego przebiegu, automatyczne sterowanie oraz rejestrację odczytów mierzonych parametrów", w instalacji do produkcji kompostu przewiduje się przetwarzać w procesie R12 określone rodzaje odpadów. Zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 do ustawy o odpadach, procesy biologiczne mogą być klasyfikowane jako: R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcenia); D8 - obróbka biologiczna, niewymieniona w innej pozycji niniejszego załącznika, w wyniku której powstają ostateczne związki lub mieszanki, które są unieszkodliwiane za pomocą któregokolwiek spośród procesów wymienionych w poz. D1-D12. Jeśli jednak jakość produktów procesu biologicznego dedykowanego, jako proces recyklingu organicznego R3 nie odpowiada wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, wówczas klasyfikacja tego procesu musi zostać zmieniona na D8. Zaprezentowana w raporcie kwalifikacja procesu jest więc niezgodna z dostępną wiedzą w zakresie procesu kompostowania. Poza tym odpady z grup 10 01, 16 10, 19 06, 19 13, 17 05, w swoim składzie nie zawierają frakcji, które ulegną biologicznemu rozkładowi, wobec czego prowadzony proces nie będzie procesem kompostowania mającym na celu otrzymanie pełnowartościowego kompostu.

Dodatkowo - w opinii RDOŚ - w przypadku prowadzenia kompostowania komunalnych osadów ściekowych w warunkach zaproponowanych przez inwestora, istnieje bardzo mała szansa otrzymania kompostu, który nadawałby się do wykorzystania jako nawóz organiczny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 625, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 668). Z uwagi na fakt, iż komunalne osady ściekowe nigdy nie będą miały jednorodnego składu, a inwestor planuje wykorzystanie różnego rodzaju odpadów, po przeprowadzeniu procesu kompostowania zostałby wytworzony odpad o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), którego nie będzie można wykorzystać do produkcji nawozu/polepszacza glebowego. Istnieje zatem bardzo małe prawdopodobieństwo uzyskania przez inwestora odpowiednich pozwoleń w zakresie wprowadzenia środka do obrotu, co będzie powodowało, iż dostarczane do zakładu odpady po opisywanym w raporcie przetworzeniu nadal będą stanowiły odpad. Wykorzystywanie odpadów przewidzianych do produkcji brykietu stanowi naruszenie art. 155 oraz art. 163 ustawy o odpadach.

Według RDOŚ produkcja polepszacza makroniwelacyjnego stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. z 2015 r., poz. 132), rozporządzenia z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93).

Mając w związku z tym na względzie właściwości fizyczne i chemiczne odpadów wykorzystywanych w procesach przewidzianych do realizacji w L., a także niekontrolowane wprowadzanie do obrotu hurtowego lub detalicznego zmieszanych odpadów, RDOŚ uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji w rzeczywistości może spowodować wysokie ryzyko zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a także wód i powietrza atmosferycznego. Planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla środowiska, a wnioskodawca nie przedstawił w dokumentacji, jakie zastosuje metody jego ochrony, nie udzielił nawet dokładnej informacji w zakresie planowanej do stosowania technologii kompostowania. W tym konkretnym przypadku RDOŚ wzywał trzykrotnie pełnomocnika inwestora do uzupełnienia raportu. Brak pełnego uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko w wymaganym zakresie nosi znamiona uporczywego nieuzupełniania dokumentacji. W przekonaniu RDOŚ dotychczas nie uzupełniono wszystkich zagadnień wskazanych w wezwaniu z [...] Pomimo, że RDOŚ wskazał na konieczność jednoznacznego określenia technologii kompostowania, w uzupełnieniu tego nie zrobiono. W wezwaniu organu z [...] wskazano, że "Na s. 7 poprzedniego uzupełnienia opisuje się system kompostowania i biofiltracji, jako przykładowy, podczas gdy uzgodnieniu podlega konkretna inwestycja, której determinujące oddziaływania parametry i proces technologiczny muszą być wskazane w uzgodnieniu. W uzupełnieniu nr 2 w dalszym ciągu nie określono jednoznacznie, jaka to będzie technologia. Wobec powyższego należało przedstawić szczegółowy opis technologii i biofiltra planowanego do montażu zgodnie ze wskazanym zakresem. W odpowiedzi na powyższe na s. 7 uzupełnienia z lutego 2017 r. podano: "W przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajdzie biofiltr opisany w załączniku nr 1 do niniejszego uzupełnienia. Po raz kolejny załączono (załącznik nr 2) świadectwo weryfikacji technologii środowiskowej Unii Europejskiej (tzw. EU ETV) wyposażonej w filtr w jednakowej technologii jak filtr przewidziany dla przedmiotowego przedsięwzięcia". Zatem w dalszym ciągu nie określono w żaden sposób planowanej technologii kompostowania, która ma istotny wpływ na wielkość emisji do powietrza, w tym wielkość uciążliwości odorowych. W załączonym do raportu świadectwie weryfikacji dotyczącym stabilizacji biologicznej i kompostowania odpadów organicznych opisano ściśle określoną technologię kompostowania wyposażoną m.in. w bardzo skuteczny system filtracji powietrza procesowego. Jednakże w raporcie i jego uzupełnieniach nie wskazano, czy taka właśnie technologia będzie stosowana. W uzupełnieniu nr 1 autor raportu podał: "Na chwilę obecną inwestor skłania się do zastosowania systemu A Sp. z o. o. sp.k., w tym przypadku biofiltr zabudowany jest w wolnostojącym kontenerze". W kolejnych uzupełnieniach, pomimo wezwań RDOŚ, autor raportu nie potwierdził, że będzie to technologia stosowana. Reasumując organ uzgadniający stwierdził, że raport wraz z uzupełnieniami nie zawiera opisu planowanej technologii kompostowania. Jeśli zaś chodzi o kwestię skuteczności biofiltra, to w dalszym ciągu brak jest gwarancji producenta (lub innej dokumentacji technicznej) biofiltra o 70% skuteczności biofiltra lub przyjęcia do obliczeń najbardziej niekorzystnej sytuacji przy skuteczności 50%. W załączonej dokumentacji dotyczącej przykładowych biofiltrów nie podano zastosowanej do obliczeń emisji skuteczności urządzenia. W świadectwie weryfikacji nie podano skuteczności biofiltra w usuwaniu odorantów. Skuteczności tej nie podano również w załączniku nr 1 do uzupełnienia z lutego 2017 r. W uzupełnieniu zawarto jedynie interpretacje własną autora raportu dotyczącą schematu zawartego w świadectwie weryfikacji. Nadal brak więc gwarancji producenta biofiltra potwierdzającej przyjętą skuteczność, a jednocześnie autor raportu nie przeprowadził analizy dyspersji zanieczyszczeń dla maksymalnego skutku realizacji inwestycji, czyli wskazanej minimalnej skuteczności biofiltra. Co również istotne, zamiast opisać planowany biofiltr, autor raportu odniósł się do załącznika nr 1 do uzupełnienia z lutego 2017 r. Przedstawione w tym załączniku informacje dotyczące biofiltra są jednak inne niż dane uwzględnione w programie obliczeniowym dyspersji zanieczyszczeń - przede wszystkim z załącznika wynika, że biofiltr wyposażony będzie w dwa emitory o innej wysokości niż emitor uwzględniony w programie obliczeniowym. Wobec tego, jeżeli uznać, że informacje zawarte w załączniku są wiążące, to analiza dyspersji zanieczyszczeń przedstawiona w raporcie nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie w załączniku nr 1 do uzupełnienia z lutego stwierdzono, że "Z uwagi na różnorodność wsadu oraz na wysoką złożoność procesów zachodzących podczas aerobowego biologicznego przetwarzania odpadów, a także z powodu zróżnicowanej wrażliwości ludzkich organów węchowych na różne związki odorowe biofiltr powinien być dobrany/konfigurowany w warunkach pracy instalacji", podczas gdy w raporcie nie wskazano technologii kompostowania, ani nie dobrano do niej stosowanego biofiltra. Według RDOŚ dotychczas nie wyjaśniono, jakie aerozole i żele będą stosowane i w jaki sposób oraz nie wskazano, jakie: "środki deozodyrujące" będą stosowane doraźnie w procesie mieszania. Nie załączono dla tych preparatów informacji od producenta i nie wskazano literatury fachowej potwierdzającej ich skuteczność. Poza tym autor raportu nie przeanalizował także innego wariantu inwestycji, zalecanego przez RDOŚ, tj. wariantu realizacji inwestycji, w którym przyjmowanie i przetwarzanie odpadów (przed ich kompostowaniem) prowadzone będzie w zamkniętej hali, z której powietrze oczyszczane będzie w biofiltrze. RDOŚ stwierdził nadto, że inwestor planuje mieszanie i magazynowanie (na utwardzonej powierzchni) odpadów bardzo odorogennych np. osadów pościekowych.

Dodatkowo RDOŚ zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące lokalizacji inwestycji na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny A, gdzie obowiązują zakazy określone w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]). Jego zdaniem szczególnego zbadania wymagała odległość przedsięwzięcia do zbiorników wodnych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A zakazuje się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zakaz obowiązujący na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny A jest zakazem bardziej restrykcyjnym niż przewiduje to aktualne brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), ponieważ obejmuje ochroną wszystkie zbiorniki wodne, w tym wszystkie sztuczne zbiorniki wodne. Z raportu wynika, że w pobliżu inwestycji znajdują się co najmniej dwa zbiorniki wodne. Trzykrotnie wzywano inwestora do analizy lokalizacji wszystkich elementów przedsięwzięcia, zwłaszcza planowanych obiektów budowlanych, analizy zbiorników wodnych, w tym ich opisu i charakteru ich występowania w terenie oraz do podania odległości wszystkich planowanych obiektów budowlanych do tych zbiorników. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, zbiorniki mają charakter antropogeniczny (w tym jeden stanowi element byłej gorzelni). Z raportu i jego uzupełnień nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny, jaka będzie odległość planowanych obiektów budowlanych do każdego z tych zbiorników (w jednym z uzupełnień podano odległość tylko do dalszego zbiornika).

Dodatkowo - zdaniem RDOŚ - dokumentacja nie zawiera przejrzystej mapy z lokalizacją wszystkich (i wyszczególnionych oddzielnie) elementów przedsięwzięcia, w tym projektowanych obiektów budowlanych, na podkładzie, na którym zaznaczone byłyby przedmiotowe zbiorniki. Mapa zagospodarowania terenu stanowi zarys poszczególnych sektorów działalności, bez wyraźnego podkładu mapowego i bez zaznaczenia poszczególnych projektowanych obiektów (np. nie ma przebiegu ogrodzenia, brak na wyraźnej mapie zaznaczonych wszystkich przyszłych terenów utwardzonych).

W dalszej kolejności RDOŚ wyjaśnił, że raport o oddziaływaniu na środowisko - w swojej formie i treści merytorycznej winien zawsze odnosić się do konkretnego, ściśle określonego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nie powinien być zdominowany przez informacje o charakterze ogólnym, teoretycznym i naukowym. Niepełne i rozbieżne informacje na temat przedmiotowego przedsięwzięcia nie pozwalają dokonać pełnej merytorycznej oceny treści raportu i odnieść się do wszystkich jego elementów. Z tego też powodu RDOŚ stwierdził, że nie może uzgodnić warunków realizacji przedsięwzięcia działając zgodnie z zasadą prewencji i przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, Burmistrz W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 353) – dalej w skrócie "u.o.o.ś.", art. 104 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) – dalej w skrócie "rozporządzenie", odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że choć opinia PPIS w tej sprawie jest pozytywna, to jednak nie jest ona wiążąca dla organu, tym bardziej, że Burmistrz nie zgadza się z jej treścią. Wiążące w sprawie było natomiast negatywne postanowienie RDOŚ.

Po analizie raportu organ stwierdził, że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia może mieć negatywny wpływ zarówno na życie, jak i zdrowie ludzi. Autor raportu nie opisał konkretnego przedsięwzięcia, charakteryzując jego parametry oraz zakres i skalę oddziaływania na środowiska. Uzupełnienia raportu zawierają lakoniczne stwierdzenia, które nie mogą stać się podstawą do określenia konkretnego stanowiska na temat planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ odmawiając uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał, że przedłożony raport wraz z uzupełnieniami zawiera braki, nieścisłości, oparty jest na budzących wątpliwości faktach i dowodach oraz nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie spełnia podstawowej i zasadniczej roli, jaką jest właściwa analiza pozwalająca na wyrobienie opinii na temat możliwości realizacji zamierzenia. Przedkładane uzupełnienia i wyjaśnienia nie czyniły zadość wezwaniom RDOŚ, który stwierdził, że autor raportu nie opisał planowanej technologii kompostowania, mającej istotny wpływ na wielkość emisji do powietrza, a co za tym idzie na uciążliwość odorową. Ponadto autor raportu w przedłożonej dokumentacji określił, że po zastosowaniu przedstawionej technologii kompostowania mamy do czynienia

z produktem, natomiast - w opinii RDOŚ - wytworzona mieszanina nie utraciła statusu odpadu.

Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia zwrócił również uwagę na sprzeciwy mieszkańców wsi L., Z., Ś. oraz Ł. w sprawie planowanego przedsięwzięcia dotyczące obaw o uciążliwą emisję odorów i hałasu, czy poruszonych kwestii nieścisłości zawartych w raporcie zasługują na uwzględnienie.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. Z., reprezentowany przez R. G., wniósł o jej uchylenie i podniósł zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 k.p.a.

Jego zdaniem decyzja, jak i wiążące postanowienie RDOŚ z dnia [...] są wadliwe. Odwołujący stwierdził, że na każde wezwanie RDOŚ przedkładał uzupełnienia raportu, jednakże RDOŚ uznawał, że uzupełniana dokumentacja żądanych informacji nie zawierała lub, że informacje te nie są odpowiedzią na sprawę podnoszoną w wezwaniu. Zdaniem odwołującego – wbrew stanowisku RDOŚ – w raporcie przedstawiono szczegółowe rozwiązania techniczne, natomiast kwestie właściwości fizycznych i chemicznych odpadów opisane zostały w uzupełnieniu raportu z lutego 2017 r. na stronach 9-18. Poza tym RDOŚ oraz organ I instancji dokonały swoistej interpretacji informacji o jednym z produktów przewidzianych do wytwarzania w planowanym przedsięwzięciu - glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego. W pierwszej kolejności wskazały, że prowadzący do powstania przedmiotowego produktu proces przetwarzania odpadów został źle określony i stwierdziły, że wskazany w dokumentacji proces R5 zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obejmuje tylko i wyłącznie oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu i recykling nieorganicznych materiałów budowlanych, co jest nadinterpretacją zapisów ustawy o odpadach, gdyż gdyby miał objąć tylko wskazane przez RDOŚ i Burmistrza operacje, to recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych byłby znacznie ograniczony. Według odwołującego kwestie przypisania odpowiedniego procesu (zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach) należą do kompetencji organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postępowaniu dotyczącym wydania tego zezwolenia, a nie w kompetencji organów biorących udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. RDOŚ oraz organ I instancji rozpatrując następnie zagadnienia związane z produkcją glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego odniosły się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami podnosząc, iż wykaz odpadów przeznaczonych do produkcji wypełniacza nie jest zgodny z tym rozporządzeniem. Argument ten pozostaje bez znaczenia w sprawie, gdyż według dokumentacji produkcja wypełniacza, nie będzie odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami w rozumieniu wspomnianego rozporządzenia. W przekonaniu odwołującego błędne jest stanowisko RDOŚ i Burmistrza, że zgodnie z dokumentacją, proces produkcji "polepszacza makroniwelacyjnego" kończy się wytworzeniem odpadu, którego autor raportu nie zaklasyfikował w oparciu o katalog odpadów", a to z tego powodu, że przedsięwzięcie dotyczy produkcji glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego, a nie "polepszacza makroniwelacyjnego", zakończeniem procesu jest wytworzenie produktu (w myśl art. 14 ustawy o odpadach). RDOŚ i Burmistrz zarzucili, że autor raportu nie zaklasyfikował powstającego produktu w oparciu o katalog odpadów, czego uczynić nie mógł, ponieważ na końcu procesu mamy do czynienia z produktem, a nie odpadem. Ocena kwestii związanych z utratą statusu odpadów należy do kompetencji organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postępowaniu dotyczącym wydania tego zezwolenia, a nie do kompetencji organów biorących udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku kolejnego z produktów przewidzianych do wytwarzania w ramach planowanego przedsięwzięcia - paliwa ekologicznego w postaci brykietu, RDOŚ i Burmistrz ponownie skupili się na przyporządkowaniu planowanych działań do procesu z załącznika nr 1 do ustawy o odpadach, mimo iż ocena tego należy do kompetencji innego organu i samo przyporządkowanie nie ma wpływu na środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W tym wypadku organy błędnie uznały, że wytwarzany produkt będzie odpadem, nie zauważając, że w dokumentacji określono warunki utraty statusu odpadu zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach (np. w uzupełnieniu z lutego 2017 r. na stronie 13 i 14). RDOŚ oraz Burmistrz błędnie oceniają również, że w przypadku prowadzenia kompostowania komunalnych osadów ściekowych w warunkach zaproponowanych przez inwestora, istnieje bardzo mała szansa otrzymania kompostu, który nadawałby się do wykorzystania jako nawóz organiczny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu", ponieważ w całej dokumentacji dotyczącej planowanego przedsięwzięcia nie ma mowy o produkcji środka poprawiającego jakość gleby, czy nawozu w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy. Zapis ten świadczyć może o fakcie, iż RDOŚ i Burmistrz dokonywali oceny przedsięwzięcia nie rozumiejąc jego istoty. Zdaniem odwołującego w raporcie została przedstawiona szczegółowa technologia kompostowania, a w kolejnych uzupełnieniach dwukrotnie przedstawiono świadectwo weryfikacji technologii środowiskowych Unii Europejskiej (tzw. EU ETV). Przedstawiając świadectwo weryfikacji dla technologii oczywistym jest, że dotyczy ono technologii jako całości, tj. kompostowania oraz systemu filtracji powietrza procesowego. Załączony dokument potwierdza skuteczność biofiltra na poziomie >99%, w raporcie uzasadniono przyjęcie użytej do obliczeń skrajnie niekorzystnej wartości skuteczności na poziomie 70%. Według odwołującego błędne jest także stanowisko RDOŚ i Burmistrza, że w dokumentacji nie wyjaśniono, jakie aerozole i żele będą stosowane i w jaki sposób oraz, że nie załączono dla tych preparatów informacji od producenta. Przedmiotowe informacje zostały zamieszczone w uzupełnieniu z października 2016 r. na str. 9 oraz w uzupełnieniu z lutego 2017 r. na stronie 8. Natomiast zagadnienie lokalizacji inwestycji na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny A zostało wyjaśnione obszernie w uzupełnieniu z sierpnia 2016 r. na stronach 2-4, uzupełnieniu z października 2016 r. na stronach 2-6 oraz w uzupełnieniu z lutego 2017 r. na stronach 2-3.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, argumentując, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie RDOŚ odpowiadają przepisom prawa.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przywołało regulacje art. 71 ust. 1, art. art. 77, art. 80, art. 81 u.o.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, a następnie stwierdziło, że w sprawie niniejszej, RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji powyższego przedsięwzięcia. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję

w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Nie oznacza to jednak, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej, na którym ciążą jeszcze inne obowiązki (niż tylko uzyskanie uzgodnienia RDOŚ i opinii PPIS co do warunków realizacji inwestycji) poprzedzające wydanie decyzji, pozbawiony jest możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Według SKO, skoro organ procedujący w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest związany wspomnianym uzgodnieniem, zatem w sprawie nie mogła zapaść inna decyzja, jak tylko odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium chybione są zarzuty odwołującego skierowane pod adresem postanowienia RDOŚ.

Według SKO nie można przyjąć, że odwołujący przedstawił szczegółowe rozwiązania techniczne w raporcie, jak również wyjaśnił kwestie właściwości odpadów. Wnioskodawca był dwukrotnie wzywany o szczegółowe rozwiązania oraz przedstawienie właściwości fizycznych i chemicznych odpadów przewidzianych do poddawania poszczególnym procesom, z uwagi na wątpliwości dotyczące posiadania cech kwalifikujących je do prowadzenia poszczególnych procesów. Pomimo powyższego, dokumentacja w przedmiotowej sprawie nie została uzupełniona. Natomiast jest to istotne z uwagi na wykorzystanie określonych odpadów do poszczególnych procesów odzysku. Nie może być bowiem uznane za zastosowanie się do tego wezwania oświadczenie, że według wnioskodawcy, tylko niektóre z odpadów mogą budzić wątpliwości co do ich stanu fizycznego i chemicznego.

Co do kwestii produkcji glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego, to odwołujący stwierdził, że produkcja wypełniacza nie będzie odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Na końcu procesu powstaje produkt, a nie odpad. Według SKO brak jest jednak szczegółowych informacji potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zatem analiza przedstawionej przez inwestora dokumentacji wskazuje, że ww. rozporządzenie ma w sprawie zastosowanie. Określa ono, jakie odpady, w jakich procesach odzysku, i z zachowaniem, jakich warunków mogą być przetwarzane poza instalacją. Raport określa, że przetwarzanie odpadów w instalacji do produkcji glebowego wypełniacza makroniwelacyjnego będzie się odbywało w procesie przetwarzania R5 zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach. W raporcie (s. 24) wskazano, że proces produkcji oparty jest na mieszaniu materiałów inertnych z odpadami mineralnymi, biologicznie ustabilizowanymi, posiadającymi cechy odpadów obojętnych i tak przygotowany materiał posłuży do naprawy krajobrazu, np. niwelacji wyrobisk. Z kolei, w uzupełnieniu raportu z sierpnia 2016 r. wskazano, że zamiar produkcji wypełniacza makroniwelacyjnego podyktowany jest zapotrzebowaniem rynku. Podmioty świadczące usługi w zakresie rekultywacji terenów zdegradowanych, zainteresowane są pozyskiwaniem gotowego produktu ułatwiającego wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. Odzysk odpadów przeznaczonych do produkcji wypełniacza glebowego będzie zatem następował poza instalacją.

Poza tym Kolegium zgodziło się z organem, że przedstawiony przez wnioskodawcę proces produkcji brykietu może budzić wątpliwości. Odwołujący podkreślił, że w procesie wytwarzany będzie produkt, a nie odpad, jednak nie opisał precyzyjnie tego zagadnienia. Wskazał jedynie ogólnie na przepisy prawa, które stanowią o utracie statusu odpadu.

Według organu II instancji nie ma racji odwołujący, że przedstawiona dokumentacja zawiera jednoznaczne określenie technologii kompostowania oraz gwarancji producenta potwierdzającej skuteczność biofiltra. Inwestor przedstawił jedynie świadectwo weryfikacji technologii środowiskowej Unii Europejskiej wyposażonej w filtr w jednakowej technologii jak filtr przewidziany dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie opisał więc precyzyjnie technologii kompostowania.

Odwołujący polemizuje również z wezwaniem RDOŚ w kwestii, jakie aerozole i żele będą stosowane, i w jaki sposób. Podał jedynie, że będzie stosował "aerozole i żele antyoodorowe powszechnie dostępne na rynku" (str. 9 uzupełnienia raportu z m-ca października 2016 r.). Z kolei w uzupełnieniu raportu z m-ca lutego 2017 r. str. 8 podaje, że "Wskazane w uzupełnieniu z października 2016 (uzupełnienie nr 2) jako przykładowe środki dezodoryzujące, należy przyjąć jako środki przeznaczone do stosowania." Nie można więc uznać, że takie wyjaśnienie jest zastosowaniem się do wezwania RDOŚ.

Inwestor ogólnie ustosunkował się do także kwestii lokalizacji obiektów budowlanych na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny A względem zbiorników wodnych. RDOŚ zauważył, że mapa zagospodarowania terenu stanowi zarys poszczególnych sektorów działalności, bez wyraźnego podkładu mapowego i bez zaznaczenia poszczególnych obiektów. Zdaniem Kolegium wyjaśnienia strony w tym zakresie nie przesądziły jednoznacznie kwestii lokalizacji obiektów budowlanych względem zbiorników wodnych.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, ponieważ uzupełnienia przedstawionego raportu oraz złożone wyjaśnienia są nie wystarczające dla oceny przewidywanego oddziaływania na środowisko. O kwestiach, które muszą być dogłębnie wyjaśnione dla podjęcia postanowienia o uzgodnieniu przedsięwzięcia, czy podjęcia decyzji w sprawie decydują organy właściwe do ich wydania. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ jest wprawdzie zobowiązany, przed załatwieniem sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W sytuacji, gdy organ administracji zwracał się do strony o dokonanie określonej czynności bądź udzielenie informacji, a strona nie udzieliła konkretnej odpowiedzi, organ nie może oczekiwać na stronę "bez końca", lecz powinien sprawę zakończyć, nawet jeżeli brak oczekiwanej odpowiedzi może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium w tej sprawie przesądzające znaczenie miała odmowa uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia przez RDOŚ. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyrażał się bowiem w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego. Brak jest przy tym podstaw do podważenia stanowiska RDOŚ. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie analizował wnikliwie sprzeciwów mieszkańców, co jest niewątpliwie wadą tej decyzji, jednakże o pozostawieniu decyzji w obrocie prawnym przesądziły inne omówione wyżej kwestie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W jej uzasadnieniu autor skargi powtórzył co do zasady argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, koncentrując się głównie na wadliwym - jego zdaniem - postanowieniu RDOŚ i decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona w zakreślonych wyżej granicach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia podlegającego na urządzeniu i eksploatacji instalacji do odzysku odpadów – kompostowania o wydajności 150 Mg/dobę w L. na działce nr ewid. 482/2, obręb L., gmina W., nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu rzutującym na wynik sprawy, wobec czego brak było podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził również przesłanek do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, pod adresem którego skierowane zostały zasadnicze zarzuty skargi.

Tytułem wstępu godzi się przypomnieć, że przesłanki materialnoprawne wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zostały uregulowane w przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: pkt 1 - wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; pkt 2 - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; pkt 3 - wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; pkt 4 - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 u.o.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowienia, do którego nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane w tym trybie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, nie mniej jednak w świetle art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że choć postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zarówno pozytywne jak i negatywne, choć nie jest zaskarżalne zażaleniem, może zostać zakwestionowane przez stronę w drodze odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem nie jest wykluczona instancyjna kontrola jego legalności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/14 – Lex nr 1548189, Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1214/13 – Lex nr 1435772, Szczecinie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 998/17 – Lex nr 2429377, Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 755/10, Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 548/14, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważa się również, że także pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie obligują organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Jednakże wydając w takim przypadku decyzję odmowną, organ powinien wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 339/15). Na konieczność takiej każdorazowej oceny postanowień uzgadniających przez organy wydające decyzję o środowiskowych uwarunkowanych zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 23/15 oraz z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 445/14 i akceptujący to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3022/14. Uwagi te należy także odnieść do stanowisk (opinii) negatywnych, skutkujących odmową uzgodnienia decyzji środowiskowej. Organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie winien zatem wnikliwie przeanalizować przesłanki, na których oparł się organ uzgadniający (w tym wypadku RDOŚ) w wydanym postanowieniu odmawiającym uzgodnienia decyzji środowiskowej, zwracając organowi uzgadniającemu uwagę na ewentualne braki lub błędy w przyjętych w jego stanowisku (postanowieniu) ustaleniach i ocenach.

Analiza zebranej w sprawie dokumentacji w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej dowodzi, że zasadniczym powodem podjęcia przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia było wiążące Burmistrza negatywne stanowisko organu uzgadniającego, wyrażone w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego trzech uzupełnień. Jak wynika z akt sprawy inwestor na mocy postanowienia organu I instancji z [...] został zobowiązany do przedłożenia raportu, odpowiadającego wymaganiom art. 66 u.o.o.ś ze szczególnym uwzględnieniem sprecyzowanych w tym rozstrzygnięciu elementów z zakresu: oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne, gospodarki ściekowej, ochrony przed hałasem, emisji pyłów i gazów do powietrza, ochrony przyrody, gospodarki odpadami.

Raport, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, jest podstawowym dowodem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który powinien być kompletny, rzetelny i spójny, odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z etapem przygotowania, realizacji jak i likwidacji przedsięwzięcia, wskazywać jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Raport dotyczy bowiem konkretnego, ściśle określonego przedsięwzięcia, którego poszczególne elementy jak chociażby procesy produkcyjne powinny zostać określone na tyle precyzyjnie, ażeby możliwe było przeprowadzenie oceny przewidywanego rodzaju i ilości emisji, w tym odpadów, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Nadto winny w nim zostać sprecyzowane działania mające na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych, wraz z oceną ich skuteczności odpowiednio na etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c, pkt 9 u.o.o.ś.). Mimo, iż raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym na zlecenie inwestora, to niewątpliwie powinien zostać poddany starannej ocenie organów orzekających zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to zawiera on w zdecydowanej mierze informacje wymagające wiedzy specjalistycznej, jego merytoryczną ocenę przeprowadzają organy wyspecjalizowane w tym zakresie w ramach ich właściwości rzeczowej, głównie RDOŚ, dając wyraz tej ocenie, właśnie w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Warto w tym miejscu wskazać, że Naczelnym Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (vide: wyroki z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 662/15 – Lex nr 2167607, 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2661/14 – Lex nr 2118244, 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 495/13 – Lex nr 1572744).

Mając powyższe na uwadze tutejszy sąd, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, podzielił w całości stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w motywach podjętych rozstrzygnięć i stwierdził, że przedłożony przez inwestora raport zwłaszcza w pierwotnej wersji był ogólny i lakoniczny. RDOŚ w trakcie postępowania uzgodnieniowego, którego przedmiotem była wnikliwa analiza treści raportu i przyjętych w nim rozwiązań, trzykrotnie pismami z dnia [...], [...] oraz [...] wzywał inwestora do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie precyzując za każdym zakresem szczegółowo w punktach i podpunktach zakres zagadnień wymagających wyjaśnienia, uzupełnienia, obliczenia bądź poprawienia. I choć, jak trafnie podnosi skarżący, uzupełnienia raportu faktycznie były przedkładane na każde wezwanie RDOŚ, to jednak ewidentnie nie czyniły one w pełni zadość wezwaniom organu uzgadniającego. Lektura uzupełnień raportu uprawnia konkluzję, iż autor raportu zamiast rzetelnie ustosunkować się do wezwań RDOŚ, niejednokrotnie podejmował krytykę i polemikę ze stanowiskiem organu uzgadniającego, dyskredytując tym samym jakąkolwiek potrzebę udzielenia żądanych informacji. Tutejszy sąd podziela w całości stanowisko RDOŚ, Burmistrza W. oraz Kolegium o brakach raportu, wyrażone w motywach wydanych rozstrzygnięć, czyniąc ustalenia w tym zakresie swoimi. Dobitnym przykładem elementów raportu, które pomimo wezwań RDOŚ nie zostały dotychczas uzupełnione przez jego autora są: brak dokładnej informacji w zakresie planowanej do stosowania technologii kompostowania rzutującej na wielkość emisji do powietrza w tym uciążliwość odorową; brak rzetelnych informacji pozwalających stwierdzić, że po zastosowaniu przedstawionej technologii kompostowania mieszanina utraci status odpadu i powstanie produkt; kwestia skuteczności biofiltra, brak jest gwarancji producenta (lub innej dokumentacji technicznej) o 70% skuteczności biofiltra, autor raportu nie przeprowadził również analizy dyspersji zanieczyszczeń dla maksymalnego skutku realizacji inwestycji, czyli wskazanej minimalnej skuteczności biofiltra (zamiast opisać planowany biofiltr, autor raportu odniósł się do załącznika nr 1 do uzupełnienia z lutego 2017 r., przedstawione w tym załączniku informacje dotyczące biofiltra są jednak inne niż dane uwzględnione w programie obliczeniowym dyspersji zanieczyszczeń - przede wszystkim z załącznika wynika, że biofiltr wyposażony będzie w dwa emitory o innej wysokości niż emitor uwzględniony w programie obliczeniowym); nie wyjaśniono, jakie konkretnie aerozole i żele będą stosowane oraz w jaki sposób, nie wskazano, jakie: "środki deozodorujące" będą stosowane doraźnie w procesie mieszania, nie załączono dla tych preparatów informacji od producenta i nie odniesiono się do literatury fachowej potwierdzającej ich skuteczność; brak jest wreszcie analizy innego zalecanego przez RDOŚ wariantu realizacji inwestycji, w którym przyjmowanie i przetwarzanie odpadów przed ich kompostowaniem prowadzone będzie w zamkniętej hali, z której powietrze oczyszczane będzie w biofiltrze; kwestia lokalizacji obiektów budowlanych na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny A względem zbiorników wodnych, brak wyraźnych map z usytuowaniem poszczególnych obiektów i ich odległości do zbiorników wodnych.

W stanie faktycznym sprawy niniejszej zgodzić się trzeba z RDOŚ, że niepełne i rozbieżne informacje na temat przedmiotowego przedsięwzięcia uniemożliwiają dokonanie pełnej merytorycznej oceny treści raportu i odniesienie się do wszystkich jego elementów, w tym zweryfikowanie kompleksowo jego oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska, w szczególności stan wód, powierzchnię ziemi, czy powietrze atmosferyczne. Organ uzgadniający odnosząc się do poszczególnych elementów raportu i jego uzupełnień szczegółowo umotywował przesłanki negatywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zatem ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. W związku z powyższym niepełne i rozbieżne informacje na temat projektowanego przedsięwzięcia uzasadniały stanowisko RDOŚ, że może ono stanowić istotne zagrożenie dla środowiska, w tym wysokie ryzyko zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a także wód i powietrza atmosferycznego. Z tego też powodu RDOŚ, kierując się zasadą prewencji i przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), trafnie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Istotą zasady przezorności, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2002/15 (Lex nr 2330223), jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Rozważane postanowienie RDOŚ rzutowało niewątpliwie na rozstrzygnięcie organu I instancji, które Kolegium trafnie utrzymało w mocy podejmując zaskarżoną decyzję. W motywach poddanego kontroli sądu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w świetle zebranego materiału dowodowego, rzetelnie zweryfikował poprawność postanowienia RDOŚ jak i wydanej na jego podstawie decyzji organu I instancji, punktując - niewątpliwie trafnie - braki raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które skutkowały odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Chybione w związku z powyższym okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 k.p.a.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M.K.