Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 639/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tamowa decyzja nr [...] z dnia 22 stycznia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], prowadzonego na wniosek E. T. i R. T..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego ponownego postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę dowody oraz stanowiska zajęte przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 21.11.2017 r. nr [...] znak: [...] oraz postanowieniu nr [...] znak: [...] stwierdzono, że:

1. Niniejsze postępowanie administracyjne tut. organ wszczął po uchyleniu zaskarżonych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak: [...] oraz z dnia 26 sierpnia 2017 r., znak: [...] uchylonych odpowiednio postanowieniami Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21.11.2017 r. nr [...] znak: [...] oraz nr [...] znak: [...]

2. W uzasadnieniu swoich postanowień Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nie zawsze musi zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zależy od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym braku przymiotu strony należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Stwierdził również, że przedmiotem obu postępowań zażaleniowych jest ten sam budynek handlowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...], a żądania zawarte we wnioskach E. T. i R. T. są tożsame co do ich treści, a zatem występuje ten sam przedmiot postępowania oraz krąg postępowania.

3. W związku z powyższym organ wszczął niniejsze postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku E. T. oraz R. T. w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...].

4. Mając na uwadze dokonane ustalenia oraz dowody uzyskane w toku postępowania stwierdzono, że: złożenie wniosku o wydanie nakazu rozbiórki nie rodzi praw związanych z uznaniem wnioskującego za przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przypadku, gdy nie posiada interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda, tj. wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego co stanowi przyczynę zajętego stanowiska. Powyższe wynika z przysługującego prawa własności terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...], na którym wybudowano przedmiotowy obiekt budowlany. Działka nr [...] obr. [...] w T., której E. i R. T. są współwłaścicielami w [...], części nie była objęta zakresem i pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji, a istniejąca służebność gruntowa przechodu, przejazdu przez teren działki nr [...] obręb [...] służy jedynie każdoczesnym właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], co stanowi ograniczone prawo rzeczowe i nie stanowi dojazdu do wybudowanego obiektu budowlanego na terenie w/w działek.

5. Ponadto niezależnie od powyższego organ stwierdził, że w obecnej chwili prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego - budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi przy ul. [...] w T. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jest bezprzedmiotowe, ponieważ w obiegu prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 kwietnia 2012 roku, znak: [...], co stanowi oczywistą przeszkodę do wydania decyzji w sprawie jego rozbiórki.

6. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że dalsze kontynuowanie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...], stało się bezprzedmiotowe.

Art. 105 § 1 k.p.a. stwierdza: "gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Wobec powyższego postanowiono orzec jak w sentencji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 9 marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. T. i R. T., utrzymał zaskarżoną decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jako organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o przesłane akta sprawy PINB.

Wskazał, że przedmiotem sprawy, której granice zostały wyznaczone zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB, jest weryfikacja zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...] prowadzonego na wniosek E. T. i R. T. (...).

Podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 k.p.a., który kładzie nacisk na bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jego bezpośrednim celem jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 442/12, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 291/13, wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: II GSK 467/11). Zatem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 742/11).

Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. T. i R. T. (...) po przesłaniu akt sprawy i wydanych postanowieniach przez Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21.11.2017r. nr [...] znak: WOB. [...] oraz nr [...] znak: WOB. [...]

Postanowieniem nr [...] z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak: [...] PINB Miasta T. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku E. T. o wydanie nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na w/w postanowienie, Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 listopada 2017r. wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 21 listopada 2017r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie jest oczywiste, że E. T. nie posiada interesu prawnego, który w sposób bezsprzeczny uzasadniałby nie uznanie jej za stronę postępowania w sprawie cyt. rozbiórki budynku handlowego wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Organ l instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazuje, że E. T. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działek, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany wraz z miejscami postojowymi zarówno działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Wskazać jednak należy, że E. T. jest współwłaścicielem działki nr [...], która graniczy z działką drogową [...] w T. przy ul. [...], co ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] każdoczesnym właścicielom dziatek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przysługuje służebność gruntowa przechodu, przejazdu przez działkę nr [...]. Dlatego też nie można bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego jednoznacznie stwierdzić, że budynek handlowy wraz z miejscami postojowymi na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] nie ma wpływu na interes i sytuację prawną E. T..

Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia 26 sierpnia 2017 r., znak: [...] PINB Miasta T. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku R. T. o wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia o nakazie rozbiórki budynku handlowego wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na w/w postanowienie, Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 listopada 2017r. wydał postanowienie nr [...], którym działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 21 listopada 2017r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie jest oczywiste, że R. T. nie posiada interesu prawnego, który w sposób bezsprzeczny uzasadniałby nie uznanie go za stronę postępowania w sprawie cyt. rozbiórki budynku handlowego wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazuje, że R. T. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działek na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany wraz z miejscami postojowymi zarówno działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Wskazać jednak należy, że R. T. jest współwłaścicielem działki nr [...], która graniczy z działką drogową [...] w T. przy ul. [...], co ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] każdoczesnym właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przysługuje służebność gruntowa przechodu, przejazdu przez działkę nr [...]. Dlatego też nie można bez przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego jednoznacznie stwierdzić, że budynek handlowy wraz z miejscami postojowymi na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] nie ma wpływu na interes i sytuację prawną R. T..

Jak wskazał Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 21 listopada 2017r., znak: [...] organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie przyczyny podmiotowej, o której mowa w art. 61 a § 1 kp.a. bowiem nie jest ona oczywista. Jednocześnie obowiązkiem organu I instancji będzie wykreowanie właściwego kręgu stron takiego postępowania.

MWINB wskazał, że przed tym organem toczy się postępowanie zażaleniowe, znak: [...] z zażalenia R. T. na postanowienie PINB z dnia 26 sierpnia 2017 r., znak: [...] w którym postanowiono odmówić wszczęcia postępowania o wydanie nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz z miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w T. przy ul. [...].

Zatem przedmiotem obu postępowań zażaleniowych jest odmowa wszczęcia postępowania w stosunku do tego samego budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w T. przy ul. [...]. Jednocześnie wniosek R. T. z dnia 31 sierpnia 2015 r., uzupełniony pismem z dnia 25 lipca 2017 r., zawiera żądania tożsame do tych zawartych we wniosku E. T. również z dnia 31 sierpnia 2015 r. uzupełnionego pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Dlatego też organ I instancji powinien rozważyć celowość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w zakresie przedmiotowego budynku handlowego; jednego w związku z wnioskiem E. T. oraz drugiego w związku z wnioskiem R. T., bowiem oba postępowania posiadałyby ten sam krąg postępowania oraz ten sam przedmiot postępowania.

Mając na uwadze wskazania zawarte w postanowieniu MWINB nr [...] z dnia 21 listopada 2017r., znak: [...] oraz w postanowieniu MWINB nr [...] z dnia 21 listopada 2017r., znak: [...], organ I instancji zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2018r., znak: [...] poinformował strony postępowania, iż zostało wszczęte - na wniosek E. T. i R. T. - postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...](...).

MWINB wskazał, że PINB decyzją nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012r., znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi znajdującego się przy ul. [...] w T., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

W dniu 24 października 2017r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] z dnia 26.04.2012r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi, znajdującego się przy ul. [...] w T. na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB nr [...] z dnia 22 stycznia 2019r., znak: [...] organ I instancji wskazał, iż cyt.: w obecnej chwili prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego - budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi przy ul. [...] w T. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jest bezprzedmiotowe ponieważ w obiegu prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 kwietnia 2012roku, znak: [...] co stanowi oczywistą przeszkodę do wydania decyzji w sprawie jego rozbiórki.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko wyrażone przez PINB w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

W ślad za orzecznictwem sądowym MWINB zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 774/07, Legalis nr 99120). Jeśli chodzi o przesłankę przedmiotową do merytorycznego rozstrzygnięcia, to jej brak zachodzi w szczególności wówczas, gdy brakuje przedmiotu postępowania administracyjnego lub sprawa ma cywilny charakter. Natomiast brak jest przesłanki podmiotowej, gdy brak jest strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Poza bezprzedmiotowością podmiotową i przedmiotową w orzecznictwie wyróżnia się bezprzedmiotowość funkcjonalnej, czyli brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06, Legalis nr 271165). W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tamo, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 135; podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe MWINB stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...] prowadzonego na wniosek E. T. i R. T. (...) wobec ostateczności decyzji PINB nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012r., znak: [...] jest bezprzedmiotowe. Istnienie w obrocie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę do procedowania w ramach postępowania nadzorczego.

W odwołaniu z dnia 16 lutego 2019 r. R. T. wskazał, iż cyt.: Organ nadzorujący winien dogłębnie przeprowadzić sprawdzenie tego obiektu nie tylko z pozwoleniem i warunkami zabudowy, lecz zwłaszcza z przepisami prawa budowlanego i przepisami szczególnymi. O fakcie, iż żadnych tego typu kontroli nie było świadczą chociażby uchylane decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę przez sądy. Czy w takich okolicznościach można przyjąć, iż funkcjonująca ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 kwietnia 2012r. znak [...], nie zawiera uchybień i jest rzetelna, a co ma być argumentem przemawiającym o umorzeniu postępowania? W odwołaniu z dnia 23 lutego 2019r. E. T. wskazała, iż cyt.: Sama kwestia funkcjonowania w obiegu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 kwietnia 2012r. znak [...], być może niezgodnej z przepisami prawa, nie jest wystarczająca do przyjęcia, iż postępowanie o nakaz rozbiórki nie może prowadzone.

Odnosząc się do powyższych uwag MWINB zauważył, że dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona nieważność funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, możliwość skutecznego kwestionowania legalności budynku jest wykluczona. Ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tworzy bowiem domniemanie, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019r., sygn. akt II SA/Łd 460/19).

W sprawie pozostałych uwag zawartych w złożonych odwołaniach, MWINB wskazał, iż przedstawione w niniejszej decyzji motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżących zarówno w kwestii zastosowania podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji, jak również innych przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie których organ odwoławczy oparł niniejszą decyzję.

Podsumowując MWINB stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB w sprawie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi, prowadzonego na wniosek E. T. i R. T., jest bezprzedmiotowe, a kwestionowane rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego organ odwoławczy utrzymał je w mocy.

R. T. wniósł na ww. decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 9 marca 2021 r., znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił nieprawidłowe postępowanie organów administracji w zakresie niewznowienia postępowania na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała w nim udziału, ale też niewydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z wniosku skarżącego, a to w zakresie postępowania zakończonego decyzją PINB Miasta T. z dnia 26 kwietnia 2012 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...].

Skarżący zaskarżył powyższe decyzje oraz bezczynności organu i wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB z 9 marca 2021 r., znak [...] oraz postanowienia PINB z 18 lutego 2016r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek R. T. w sprawie budowy budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] w zakresie uzasadnienia, jako naruszającej prawo;

- wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją PINB z 26 kwietnia 2012 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...];

- uznanie za stronę w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. oraz postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu;

- przeprowadzenia dowodu z całości akt sprawy znaki [...], [...], [...] i ewentualnie kolejnych, którym przyznano nowe oznaczenia po wznowieniu postępowania;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ale też w przypadku uznania bezczynności dotyczącej pkt II skargi za rażącą, o zasądzenie na rzecz skarżącego odpowiedniej "sumy pieniężnej".

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął swoje stanowisko i zarzuty, szeroko odniósł się do okoliczności sprawy; w odniesieniu do zaskarżonej decyzji MWINB z 9 marca 2021 r., wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o nakazanie rozbiórki budynku handlowego, opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wydawane w nim uprzednio rozstrzygnięcia. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki obiektu handlowego jest bezprzedmiotowe, ponieważ w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu (decyzja z dnia 26 kwietnia 2012 r., znak [...] oraz wskazał, że nie można przyjąć powyższej argumentacji.

Odnosząc się do kwestii związanych z podniesioną w skardze bezczynnością skarżący wskazał, że żądał wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 kwietnia 2012 r. i opisał kierowane do niego przez organy w tym przedmiocie pisma, wystosowane w trybie skargowym; skarżący wskazał, że PINB poinformował go, że wznowił powyższe postępowanie z urzędu, przy czym skarżący nie posiadał w tym postępowaniu przymiotu strony; "po wznowieniu postępowania musiała być wydana przez PINB decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej tj. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r., znak [...]", jednak skarżący "nie był o niczym informowany". Skarżący wskazał, że "kwestionuje bezczynność, która miała miejsce po wznowieniu omawianego postępowania, gdyż organ I instancji nie przeprowadził czynności w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron" (k. 12 skargi), jak również że doszło do bezczynności "zarówno PINB, który do dnia dzisiejszego nie wydał prawidłowych postanowień, jak i WINB, który jako organ nadzorczy nie dopilnował i nie nakazał prawidłowego przeprowadzenia czynności".

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 30 sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał swoją argumentację, kwestionując "działanie organów administracji państwowej" i "bezczynność organów I i II stopnia" oraz wskazując na nieprawidłowości projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 22 września 2021 r. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga merytorycznie całości sprawy administracyjnej, lecz ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 9 marca 2021 r. znak: [...], utrzymująca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 105 k.p.a., w mocy decyzję PINB umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], prowadzonego na wniosek E. T. i R. T..

Zasadniczą podstawą faktyczną stwierdzenia przez organy bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki, w rozumieniu art. 105 k.p.a., było ustalenie faktu pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję, należycie ją uzasadniając. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy jakichkolwiek przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącego należy stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego wnioskiem R. T. i E. T. o rozbiórkę, prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objętego wnioskiem obiektu budowlanego. Tym samym, zdaniem Sądu, PINB Miasta T. zasadnie umorzył w całości jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie wszczęte z wniosku o nakazanie rozbiórki. Zatem zasadnym było utrzymanie w mocy przez MWINB decyzji organu I instancji.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jak wyjaśnił MWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołując wyrok WSA w Łodzi z 18 września 2019 r., II SA/Łd 460/19, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, możliwość skutecznego kwestionowania legalności takiego budynku jest wykluczona; "ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tworzy bowiem domniemanie, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem".

W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja PINB nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. znak [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego, istnieje w obrocie prawnym. W dniu 24 października 2017 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak [...], którą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi, znajdującego się przy ul. [...] w T. (...).

Sąd w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji opisany wyżej pogląd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., II OSK 2748/19: "Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie podobnie jak i decyzja o pozwoleniu na budowę podlegają ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu budowlanego. Zatem tak długo jak w obrocie prawnym będzie pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, tak długo wzniesione obiekty nie mogą podlegać ewentualnemu sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego pod kątem oceny legalności ich wybudowania (np. wyroki NSA z: 7 listopada 2019 r. II OSK 1051/18, 7 marca 2019 r. II OSK 908/17, 18 stycznia 2018 r. II OSK 807/16, 22 lutego 2018 r. II OSK 1108/16, 28 lutego 2017 r. II OSK 1634/15, 13 października 2015 r. II OSK 335/14, 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, 27 września 2012 r. II OSK 1009/11, 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2012/11 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).".

Sąd akcentuje, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto sprawdza się wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Decyzja ta zatem kończy proces budowlany.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, podjęte przez organy w sprawie czynności dowodowe były zatem wystarczające dla wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku złożonego m.in. przez skarżącego o wydanie nakazu rozbiórki obiektu handlowego; powyższe postępowanie było postępowaniem odrębnym zarówno wobec postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, jak również wobec postępowania wznowieniowego, prowadzonego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też rację ma organ odwoławczy, że argumenty skarżącego, kwestionującego prawidłowość innych postępowań administracyjnych niż postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nr [...] z 9 marca 2021 r. z istoty swej nie wpływają na ocenę prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze treść i wnioski skargi Sąd nadto wskazuje, że zakres kontroli Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli legalności decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 9 marca 2021 r. znak: [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest kwestia ewentualnej bezczynności organu odwoławczego, czy też organów obu instancji, na co wskazał skarżący w swoim piśmie z 30 sierpnia 2021 r., do czego odniósł się obszernie organ w odpowiedzi na skargę, wskazując nadto, że w dniu 25 lutego 2021 r. skarżący R. T. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania znak: [...], w związku z czym akta postępowania MWINB znak [...] oraz akta PINB Miasta T. znak [...] zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pismem z dnia 29 marca 2021 r. wraz ze skargą R. T. na bezczynność i przewlekłość MWINB w sprawie znak [...] oraz odpowiedzią na skargę.

Z powyższego wynika, że kwestia bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, jest przedmiotem osobnego postępowania sądowego.

Sąd też wskazuje, że w niniejszym uzasadnieniu wyroku nie odnosił się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (vide wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1054/17).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.