Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 840/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 8 , art 11 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 136 , art 137
journal: Dz.U. 2004 nr 208 poz 2128
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art 151 , art 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skarg Gminy J. oraz K. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z 30 października 2008 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 4 marca 2008 r. znak [...], którą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Gminy J., nieruchomości K. H. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,14 ha położona w obr. J., gm. J., objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość.

Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 6, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1, art. 134 i art. 135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603; obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1899).

Jako cel wywłaszczenia wskazano "realizację celu publicznego tj. "budowę hali sportowej z przewiązką i niezbędnym zapleczem dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w J.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2009 r. sygn. II SA/Kr 1276/08 oddalił skargę K. H. na ww. decyzję Wojewody.

Wnioskiem z 14 czerwca 2019 r. K. H. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 pkt. 2 u.g.n. podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Starosta [...] decyzją z 5 marca 2020 r. znak: [...] orzekł:

1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,1552 ha, położonej w obr. J., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy J. — na rzecz K. H.,

2. o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie [...]zł,

3. o zwrocie na rzecz Gminy J. zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie [...]zł,

4. o rozłożeniu na raty ustalonej wyżej należności.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że ustalenia poczynione w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych 30 lipca 2019 roku pod kątem sposobu jej zagospodarowania oraz wykorzystania na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że na nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 4 marca 2008 r.

Stwierdzono bowiem, że grunty wnioskowane do zwrotu wolne są od zabudowy. Ponadto działka ewidencyjna [...] została częściowo ogrodzona, a w części przylegającej do drogi powiatowej (działka ewidencyjna nr [...]) znajduje się plac utwardzony kostką brukową, wykorzystywany jako miejsca postojowe, pozostała część działki porośnięta jest trawą. Na wymienionej działce nie odnaleziono studni głębinowej, która jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego 25 sierpnia 2008 roku przez Biuro Wycen "[...]" mgr inż. K. D. w dacie wywłaszczenia znajdowała się na przedmiotowej nieruchomości. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, którą włączono do akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe organ prowadzący postępowanie pismem z 12 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy J. o udzielenie szczegółowych informacji na temat okoliczności, w których zaistniały opisane zmiany. W celu pozyskania dokumentacji projektowo-budowlanej dla zrealizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] inwestycji skierowano także zapytanie do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w L. - czy w okresie obejmującym lata 2007- 2019 Wójt Gminy J. wnioskował o udzielenie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy na działkach [...] i [...] położonych w obr. J.. Na podstawie uzyskanych informacji stwierdzono, że:

decyzją nr [...] z 16 września 2014 r., znak [...] udzielono pozwolenia na budowę zjazdu (na działkę ewidencyjną nr [...] obr. J.) i wyjazdu (z działki nr [...]) z drogi powiatowej nr [...] (działka ewidencyjna nr [...]), budowę miejsc postojowych, likwidację istniejącego zjazdu (dla działki nr [...]), budowę bariery ochronnej, przebudowę ogrodzenia, budowę kanalizacji deszczowej na działce ewidencyjnej nr [...], [...], [...] obr. J., gmina J.;

- 13 lutego 2018 r., znak [...] zgłoszony został przez Wójta Gminy J. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektów małej architektury w miejscu publicznym na działce ewidencyjnej nr [...] obr. J. gmina J.. Jak wynika z treści tego zgłoszenia, na początku 2018 roku Gmina J. zaplanowała na wywłaszczonej nieruchomości montaż kompletu urządzeń treningowo rekreacyjnych stanowiących zewnętrzną siłownię oraz montaż obiektów małej architektury tj. ławek, stojaka rowerowego, kosza na śmieci i tablicy informacyjnej. Projekt takiego zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obr. J., mimo że niezrealizowany, w żaden sposób nie był związany z realizacją celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej znak [...] z 4 marca 2008 roku.

- 18 lipca 2019 r. Wójt Gminy J. złożył wniosek o pozwolenie na budowę hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, instalacji: wodno-kanalizacyjnej, c.o., elektrycznej, gazowej, wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z odzyskiem ciepła, deszczowej, projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, projektowanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, projektowanego odcinka sieci wodociągowej na działkach ewidencyjnych nr [...] [...], [...] obr. J., gmina J..

Informacje oraz dokumentacja przekazana przez Gminę J. (pisma z 10 września 2019 r., z 3 września 2019 r.) pozwoliły na ustalenie, że na działce ewidencyjnej nr [...] na podstawie decyzji nr [...] z 16 września 2014 roku, znak [...] został wybudowany zjazd i wjazd z drogi powiatowej, miejsca postojowe, ogrodzenie oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto jak wynika z pisma Wójta Gminy J. z 10 września 2019 r., wyżej opisane roboty budowlane stanowiły nieodzowny element całości projektowanej inwestycji (wniosek o wydanie pozwolenia na budowę hali sportowej złożony w Starostwie Powiatowym w L. 18 lipca 2019 r.) i były wykonane zgodnie z zaplanowanym harmonogramem, który obejmował opracowanie dokumentacji projektowej na budowę hali sportowej w J. wraz z parkingiem oraz zjazdem i wyjazdem do tego obiektu (realizacja w latach 2014-2019), wykonanie prac zgodnie z zaplanowanym harmonogramem tj. parkingu wraz z zjazdem i wjazdem do hali sportowej w J. (realizacja w latach 2015-2020) oraz roboty budowlane związane z wykonaniem hali sportowej przy budynku Zespołu Szkół w J. (realizacja w latach 2020-2025). Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym na nieruchomości obejmującej m.in. działkę ewidencyjną nr [...], objętej postępowaniem o zwrot, do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Przy czym wniosek o pozwolenie na budowę hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, obejmujący m.in. grunt wywłaszczony, został złożony 18 lipca 2019 r., a więc po dacie złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto w księdze wieczystej nr [...] obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obr. J. Gmina J. do chwili obecnej nie ujawniła, przysługującego jej na mocy decyzji [...] z 4 marca 2008 r., prawa własności.

Decyzja o wywłaszczeniu została wydana w oparciu o wniosek i dokumenty do niego załączone tj. protokół oraz pisma z przebiegu rokowań z właścicielem, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pełny odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...]. Wniosek nie zawierał żadnej dokumentacji projektowej związanej z celem wywłaszczenia.

Podjęte w oparciu o decyzję nr [...] z 16 września 2014 r., znak [...] prace budowlane wykonane na wywłaszczonej nieruchomości, zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niemniej jednak precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia oprócz niezbędnego zaplecza, za które uznawane są wybudowany zjazd i wjazd z drogi powiatowej oraz kanalizacja i parking, wskazywał przede wszystkim budowę hali sportowej z przewiązką, która do chwili obecnej, a więc niewątpliwie już po upływie 10 lat od dnia uzyskania przez decyzję wywłaszczeniową przymiotu ostateczności, nie powstała.

Organ I instancji przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie stwierdzenia, że nie można uznać, by zrealizowanie samych tylko urządzeń potrzebnych do prawidłowego korzystania z celu wywłaszczenia było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, gdy nie został zrealizowany główny cel wywłaszczenia.

Organ uzasadnił również orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania i jego waloryzacji.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy J. od ww. decyzji Starosty [...] z 5 marca 2020 r. Wojewoda decyzją z 28 lipca 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, że cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], na której zrealizowana została w wymaganym terminie część inwestycji (na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r.), stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślił, że na części nieruchomości wybudowano: plac postojowy dla samochodów wraz z wjazdem z drogi powiatowej umieszczonym na działce nr [...] i niezbędną infrastrukturą, który stanowi zaplecze Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J. (nazwa aktualna). Dla potrzeb tej instytucji miała też powstać hala sportowa i to w tym kontekście należy rozpatrywać kwestię zbędności części nieruchomości, na której wybudowano plac postojowy dla samochodów i niezbędną infrastrukturę. Wywłaszczona nieruchomość wraz z terenem szkoły miały bowiem stanowić funkcjonalną całość. Wojewoda zaznaczył, że na przedmiotowej nieruchomości planowano zrealizować różne elementy, które można uznać za równorzędne i stanowiące cel wywłaszczenia, tj. halę sportową, jak i ogólnie zdefiniowane zaplecze szkoły. Zgodzić się natomiast należy z organem I instancji że skoro na pozostałej części działki nr [...] nie zrealizowano projektowanej hali sportowej wraz z przewiązką łączącą ją z budynkiem szkoły w wymaganych terminach, a ponadto dopiero po 10 latach od daty wywłaszczenia nieruchomości i to po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości przez poprzedniego właściciela, Gmina J. zwróciła się do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej hali sportowej, ta część nieruchomości powinna zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela.

W konsekwencji mając na uwadze, że na części działki nr [...] zrealizowano część zaplecza Zespołu Szkół w J., a część nieruchomości pozostaje nadal niezabudowana organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia decyzję Starosty [...] z 5 marca 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem wydzielenia odpowiedniej części nieruchomości podlegającej zwrotowi - stosownie do treści art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 i art. 96 ust. 1b u.g.n.

Wojewoda stwierdził również, że oprócz wydzielenia zwracanej części nieruchomości, należy również dokonać odpowiednich rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem części nieruchomości - zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. Powyższe okoliczności mają kluczowe znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mając wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało zdaniem organu II instancji koniecznością zastosowania regulacji art. 138 § 2 K.p.a.

Opisaną wyżej decyzję kasatoryjną Wojewody z 28 lipca 2020r. zaskarżyli niezależnie sprzeciwami Gmina J. oraz K. H..

Gmina J. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także niedokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Gminy decyzja I instancji jest błędna, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany i należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości.

K. H. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zdaniem K. H. decyzja I instancji o zwrocie całej wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Kr 991/20 uchylił ww. decyzję kasatoryjną Wojewody z 28 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że sprzeciwy od kasatoryjnej decyzji Wojewody wniosły obie strony postępowania o sprzecznych interesach. Istota sporu ma charakter materialnoprawny i dotyczy kwestii spełnienia się w okolicznościach sprawy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Biorąc pod uwagę sprzeczne interesy obydwu skarżących oraz zakres ich sprzeciwów, a zwłaszcza kierunek zaskarżenia decyzji kasatoryjnej przez każdego ze skarżących – Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie jest władny do rozstrzygania materialnoprawnej kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody z 28 lipca 2020 r. narusza art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez Starostę na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Nie dokonywał uzupełnienia tego materiału ani też nie wskazywał na jakiekolwiek braki w tym zakresie. W istocie organ odwoławczy dokonał jedynie odmiennej oceny tego materiału, przyjmując inną kwalifikację w zakresie materialnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W żadnym momencie organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez Starostę L., zatem przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie ziściły się.

Zasadność wydania decyzji kasatoryjnej została przez organ odwoławczy umotywowana zakresem koniecznego do przeprowadzenia postępowania na skutek odmiennej oceny zaistnienia materialnej przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tj. konieczności wydzielenia części działki, która ma podlegać zwrotowi oraz dokonania wynikających z tego rozliczeń.

W ocenie Sądu czynności te mogą zostać dokonane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Jeżeli Wojewoda twierdzi, że zbędna na cel wywłaszczenia jest tylko część wywłaszczonej nieruchomości i tylko ta część powinna podlegać zwrotowi – winien przeprowadzić stosowne postępowanie w tym zakresie i zmienić decyzję Starosty [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z 21 maja 2021 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a.:

I. uchylił decyzję Starosty [...] z 5 marca 2020 r. w punkcie 1 i w tym zakresie orzekł:

1. o odmowie zwrotu działki nr [...], obr. ewid. J., gmina J. o pow. 0,0226 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1552 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]) na rzecz K. H.,

2. o zwrocie działki nr [...], obr. ewid. J., gmina J. o pow. 0,1326 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1552 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]) na rzecz K. H..

II. uchylił decyzję Starosty [...] z 5 marca 2020 r. w punktach: 2, 3 i 4 i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania sprawę ustalenia zobowiązania K. H. do zwrotu na rzecz Gminy J. odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości z tytułu zwrotu działki nr [...], obr. ewid. J., gm. J..

Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 96 pkt 1b u.g.n., niniejsza decyzja zatwierdza podział działki nr [...] o pow. 0,1552 ha, obręb J., gmina J., na działki: nr [...] o pow. 0,1326 ha oraz nr [...] o pow. 0,0226 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z wykazem zmian, sporządzoną w dniu 7.01.2021 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. K. K., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 stycznia 2021 r. pod nr. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w tym ustalenia organu I instancji oraz treść i zarzuty odwołania oraz polemiki K. H. z argumentacją odwołania. Zarówno Gmina jak i K. H. przywołali na poparcie swojego stanowiska wyroki sądów administracyjnych.

Dalej organ II instancji wskazał, że Gmina w odwołaniu podniosła m.in., że określone w pkt 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, a istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Na przedmiotowej działce zostały wykonane roboty budowlane związane z realizacją celu wywłaszczenia, a Gmina kontynuuje działania związane z realizacją dalszego etapu inwestycji. Na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z 16 września 2014 r. wybudowano na przedmiotowej nieruchomości cały szereg robót budowlanych związanych z realizacją celu wywłaszczenia, które doprowadziły do istotnego przeobrażenia tej nieruchomości oraz zmiany jej funkcji, w tym zjazd i wjazd z drogi powiatowej, miejsca postojowe, ogrodzenie i kanalizację deszczową, zgodnie z zaplanowanym harmonogramem prac, który przewidywał realizację parkingu wraz z zjazdem i wjazdem do hali sportowej w J. w latach 2015-2020, natomiast robót budowlanych związanych z realizacją hali sportowej przy budynku Zespołu Szkół w J. - w latach 2020-2025. W wyniku wykonania tych robót teren wywłaszczonej nieruchomości został zintegrowany z terenem Zespołu Szkół w J. i obecnie stanowi jego funkcjonalną część. Zdaniem Gminy stanowisko organu I instancji, który uznał, że wykonanie wskazanych powyżej elementów zagospodarowania terenu nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, jest całkowicie wadliwe i bezpodstawne. Hala sportowa to nie tylko bowiem sam budynek, ale również wszystkie elementy zagospodarowania terenu umożliwiające korzystanie z tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem (co w decyzji określono pojęciem "niezbędne zaplecze").

Szkoła to nie sam budynek. Jest to cały kompleksowo zagospodarowany teren obejmujący nie tylko budynki, ale również infrastrukturę sportową, techniczną, tereny zieleni a nawet wypoczynku uczniów. Wskazała, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy gdy zostanie utworzona infrastruktura tego przedsięwzięcia.

Gmina podkreśliła, że inwestycja została zaplanowana etapowo z uwzględnieniem jej możliwości finansowych i organizacyjnych. Dlatego też Gmina J. w pierwszej kolejności zrealizowała cel wywłaszczenia w zakresie niezbędnego zaplecza budynku, a obecnie finalizuje działania związane z realizacją samego budynku hali. Zwrot nieruchomości w tym momencie sparaliżuje działania inwestycyjne Gminy związane z zapewnieniem młodzieży odpowiedniej infrastruktury sportowej, i to w momencie, gdy po wielu latach starań pojawiła się możliwość uzyskania środków finansowych niezbędnych do całościowej realizacji inwestycji.

Obecnie przeszkodą do realizacji budynku hali jest bezpodstawne zwlekanie przez Starostę L. z wydaniem decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a wcześniej zawieszeniem postanowieniem z 10 września 2019 r. postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Gminy J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji (uchylonego następnie przez Wojewodę postanowieniem z 17 grudnia 2019 r.).

Przy przyjęciu, że brak realizacji budynku hali sportowej daje podstawę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości (czemu Gmina J. kategorycznie przeczy), to brak jest podstaw do orzeczenia zwrotu całej nieruchomości, a ewentualny zwrot nieruchomości musi zostać ograniczony wyłącznie do pozostałej części nieruchomości.

Gmina zarzuciła też, że w uzasadnieniu decyzji brakuje szczegółowej analizy sposobu zagospodarowania nieruchomości w kontekście określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia. Zdaniem Gminy w uzasadnieniu brak również szczegółowego odniesienia się do wyjaśnień przedstawionych przez Gminę dotyczących okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również do kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n.

Z kolei K. H. podniósł, że Gmina rozpoczęła budowę zjazdu z drogi powiatowej i miejsc postojowych w czerwcu 2015 r., co potwierdza Dziennik Budowy, a więc po upływie 6 lat od ostatecznego uzyskania prawa własności do nieruchomości przez Gminę oraz że zakres wykonanej inwestycji i jej pomocniczy charakter z uwagi na niezrealizowanie celu głównego, jakim była budowa hali sportowej, potwierdza, że wykonane inwestycje nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz że wybudowane miejsca postojowe mogą być obecnie wykorzystane jedynie na zwiększenie użyteczności Zespołu Szkół w J. jako całości, a nie niezrealizowanej hali sportowej.

Jakkolwiek jest to cel użyteczny społecznie, jednak jest on odmienny od określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym, przy pomocy najdalej idącego środka jakim jest wywłaszczenie, osiągnięto cel odmienny od założonego, jakim jest wygodniejsze korzystanie z już istniejących obiektów. Takie stosowanie instytucji wywłaszczenia nie zasługuje na ochronę prawną. Dopiero gdy zbliżał się termin określony w art. 136 ust. 1 u.g.n. Gmina rozpoczęła część inwestycji, a następnie po złożeniu wniosku przez K. H. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożyła w Starostwie Powiatowym w L. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę hali sportowej i obecnie przerzuca na ww. organ winę za opóźnienia w realizacji inwestycji, podczas gdy to brak działań ze strony Gminy doprowadził do takiej sytuacji. Do wydania zaskarżonej decyzji Gmina nie ujawniła się też we właściwej księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości.

Przy piśmie z 1 czerwca 2020 r. K. H. przekazał do akt sprawy decyzję Starosty [...] z 26 maja 2020 r. znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym (...).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania, po prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 13 października 2010 r. sygn. II SA/Kr 991/20, pismem z 30 listopada 2020 r. zlecił na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wydzielenia z działki nr [...], części nieruchomości, na której nie zostały zrealizowane inwestycje związane z pracami wykonanymi na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r., a następnie dokonanie odpowiednich rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem tej części nieruchomości.

Przy piśmie z 20 stycznia 2021 r. Starostwo Powiatowe w L. przesłało mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian, sporządzoną 7 stycznia 2021 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. K. K. i przyjętą 15 stycznia 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] Jednocześnie organ I instancji przedstawił w ww. piśmie dokonane przez niego obliczenia dotyczące kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu zobowiązany byłby K. H. z tytułu zwrotu działki nr [...].

Pismem z 1 lutego 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o udostępnienie poświadczonej mapy zasadniczej w skali 1:1000 dot. działki nr [...], dla której geodeta uprawniony mgr inż. K. K. sporządziła mapę z projektem podziału nieruchomości na działki: nr [...] i nr [...], wpisaną do ewidencji materiałów zasobu 15 stycznia 2021 r. pod nr. [...] Pismem z 16 lutego 2021 r. Starostwo Powiatowe w L. za pośrednictwem platformy e-puap przesłało mapę zasadniczą przedmiotowego terenu.

Zawiadomieniem z 23 lutego 2021 r. organ odwoławczy zawiadomił strony zgodnie z art. 10 K.p.a. o zebraniu dostępnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i możliwości zapoznania się z nim, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Pismem z 19 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji z prośbą o niezwłoczne przesłanie protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości sporządzonego wraz z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mgr inż. K. K.. Przedmiotowy protokół został przesłany 5 maja 2021 r.

Pismem z 23 kwietnia 2021 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego G. K. z prośbą o zajęcie przez wyżej wymienioną stanowiska co do możliwości potwierdzenia aktualności sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego.

W odpowiedzi z 23 kwietnia 2021 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że "w związku ze zmianami, które wystąpiły na rynku nieruchomości oraz zmianami cen czynników budowlanych, w okresie od października 2019 r. do chwili obecnej, potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego nie jest możliwe".

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, gdyż wnioskodawca jest poprzednim właścicielem nieruchomości, a wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i przystąpił do oceny spełnienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podkreślił, że zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Organ odwoławczy wskazał, że do akt postępowania organ I instancji pozyskał m.in.:

- decyzję Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu do szkoły (na działkę nr [...] obręb J.) i wyjazdu (z działki nr [...] obręb J.) z drogi powiatowej nr [...] (dz. ewid. nr [...]), budowę miejsc postojowych, likwidację istniejącego zjazdu (dla dz. nr [...] obręb J.), budowę bariery ochronnej zabezpieczającej przed wtargnięciem dzieci na jezdnię, przebudowę ogrodzenia (budowa bram i furtki), budowę kanalizacji deszczowej na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],obr. J., jedn. ewid. J.,

- zgłoszenie Gminy J. z 12 lutego 2018 r. dotyczące zamiaru dokonania robót budowlanych związanych z realizacją siłowni zewnętrznej na działce nr [...],

- zawiadomienie Urzędu Gminy J. z 9 października 2014 r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że z dniem 17 października 2014 r. Gmina J. zamierza rozpocząć roboty budowlane, w przedmiocie których Starosta [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z 16 września 2014 r.,

- Dziennik Budowy Nr [...], wydany dnia 10 października 2014 r.,

- wniosek Gminy J. z 18 lipca 2019 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w L.) o pozwolenie na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym oraz instalacjami wraz z projektem,

- postanowienie Starosty [...] znak: [...] z 10 września 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym oraz niezbędną infrastrukturą do czasu rozstrzygnięcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody znak: [...] [...],

- protokół z oględzin nieruchomości z 30 lipca 2019 r.,

- operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego G. K. z 17 października 2019 r.

Do akt postępowania K. H. przedłożył również decyzję Starosty [...] znak: [...] z 26 maja 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, instalacji: wod.-kan., c.o., elektrycznej, gazowej, wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z odzyskiem ciepła, deszczowej, projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej, projektowanego odcinka sieci wodociągowej na działkach ewid. nr [...], nr [...], nr [...], obręb ewid. J., jedn. ewid. gmina J..

W uzasadnieniu ww. decyzji Starota L. wyjaśnił, że w związku z decyzją Starosty [...] z 5 marca 2020 r. znak: [...] o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oraz nieujawnieniem inwestora jako właściciela w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość, nie można uznać, że na dzień wydania decyzji inwestor posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. W związku z powyższym zasadne jest wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Starosta [...] dodał, że "niniejsza decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie stoi na przeszkodzie do ponownego wystąpienia przez inwestora z kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego po ostatecznym uregulowaniu prawa do dysponowania działką nr [...], obr. ewid. J., jedn. ewid. gmina J. na cele budowlane".

Organ odwoławczy wskazał, że aktualnie w księdze wieczystej nr [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciel działki nr [...] ujawniona jest Gmina J. na podstawie ww. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W protokole oględzin nieruchomości z 30 lipca 2019 r. zapisano, że "w części północnej działki [...] znajduje się plac utwardzony, pozostała część jest porośnięta trawą. Wewnątrz działki [...] (od strony działki [...]) przebiega ogrodzenie, które załamuje się w kierunku północno-wschodnim i w linii prostej, poprzez działkę [...], łączy się z lewym górnym rogiem budynku szkoły znajdującym się na działce [...] W północnej części działki [...], przy granicy z drogą powiatową (działka nr [...]) znajduje się słup eNN, a od strony działki [...] znajduje się studnia głębinowa, tak wskazuje mapa zasadnicza, której kopia znajduje się w załączniku do protokołu, natomiast studni w terenie nie odnaleziono. Ponadto wzdłuż ogrodzenia rośnie rząd drzewek iglastych." Do protokołu załączono wykonane w dniu rozprawy zdjęcia nieruchomości, przedstawiające stan jej zagospodarowania.

Stan zagospodarowania nieruchomości obrazują również zdjęcia stanowiące załączniki do operatu szacunkowego z 17 października 2019 r. Stan zagospodarowania nieruchomości opisał również rzeczoznawca majątkowy G. K. stwierdzając, że nieruchomość stanowi teren o niewielkim zróżnicowaniu, w części zachodniej teren jest wyrównany, w dalszej części z niewielkim spadkiem w kierunku południowo-wschodnim oraz że nieruchomość znajduje się w zasięgu linii wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej. Na części nieruchomości położona jest nawierzchnia z kostki brukowej z krawężnikami, ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach stalowych i ogrodzenie z siatki systemowej na słupkach stalowych.

Do akt postępowania organu I instancji Gmina J. przedłożyła również dokumentację fotograficzną obrazującą prace wykonane na nieruchomości na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r.

Na podstawie zgromadzonych do akt dokumentów organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], na której zrealizowana została w wymaganym terminie część inwestycji wskazanej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (zgodnie z decyzją Starosty z 16 września 2014 r.), stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Na części nieruchomości wybudowano bowiem zgodnie z decyzją Starosty z 16 września 2014 r. i zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu: plac postojowy dla samochodów wraz z wjazdem z drogi powiatowej umieszczonym na działce nr [...] i niezbędną infrastrukturą, który stanowi zaplecze Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J.. Co istotne, to w ramach tego kompleksu miała też powstać hala sportowa, stanowiąca wszak element tego rodzaju placówek.

Na powyższe jednoznacznie wskazuje uzasadnienie decyzji Starosty [...] z 4 marca 2008 r., w którym wyjaśniono, że "Zamierzony cel budowy tj. budowa hali sportowej z przewiązką i zapleczem niezbędnym dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami", jak również opis techniczny do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r. o pozwoleniu na budowę, w którym zaznaczono m.in., że "W celu poprawy bezpieczeństwa użytkowników tj. Rodziców dzieci SP i Gimnazjum zaprojektowano wydzielone stanowiska krótkiego postoju na czas wysiadania i wsiadania dzieci oraz stanowisko postojowe dla autobusu szkolnego dowozu dzieci z nowym chodnikiem. W miejscu istniejącego zjazdu zostanie zlikwidowana brama wjazdowa z usytuowaniem centralnym furtki pieszej z zabudowaniem bariery ochronnej przed wtargnięciem dzieci na jezdnię. W ciągu chodnika zostanie przedłużony chodnik dla pieszych z kostki betonowej".

Również we wniosku Gminy do Ministra Sportu i Turystyki o dofinansowanie budowy hali sportowej w ramach programu rozwoju lokalnej infrastruktury sportowej - Grupa I – zadania przyszkolne 2019 r., zaznaczono, że "będzie to pierwszy taki obiekt na terenie gminy J., pozwalający na organizowanie zawodów i rozgrywek międzyszkolnych na terenie gminy, a przede wszystkim przeprowadzanie lekcji wychowania fizycznego dzieci i młodzieży z Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J.." Zatem planowana inwestycja miała być realizowana dla potrzeb szkoły i to w tym kontekście należy rozpatrywać kwestię zbędności części nieruchomości, na której wybudowano plac postojowy dla samochodów i niezbędną infrastrukturę.

Organ odwoławczy zauważył również, że plac postojowy samochodów był na tej części nieruchomości zaplanowany w projekcie budowlanym budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym z czerwca 2019 r. stanowiącym załącznik do wniosku Gminy J. z 18 lipca 2019 r. o pozwolenie na budowę. Wywłaszczona nieruchomość wraz z terenem szkoły miały bowiem stanowić funkcjonalną całość. Jak wynika natomiast z ustaleń poczynionych przez organ I instancji inwestycja ta w części została zrealizowana.

Ze znajdującego się w aktach Dziennika Budowy wynika, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta 19 czerwca 2015 r. tj. w ciągu 7 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu (decyzji Wojewody z 30 października 2008 r.) i ukończona 10 września 2018 r., tj. w ciągu 10 lat od daty ostateczności tej decyzji. W związku z powyższym - zgodnie z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. - część wywłaszczonej nieruchomości, na której zrealizowane zostały miejsca postojowe dla samochodów i infrastruktura podziemna (kanalizacja deszczowa), stanowiąca niezbędną infrastrukturę dla Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J. i projektowanej dla potrzeb tej instytucji hali sportowej, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na realizację kanalizacji deszczowej na tej części inwestycji wskazują załączone przez Gminę zdjęcia do pisma z 28 stycznia 2020 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starostwo Powiatowe w L. przesłało do organu odwoławczego mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, żadna ze stron nie podniosła zastrzeżeń dotyczących projektu podziału nieruchomości.

Porównanie ww. projektu z mapą zasadniczą, ortofomapą zamieszczoną na portalu internetowym geoportal, protokołem oględzin nieruchomości z 30 lipca 2019r., potwierdza, że działka nr [...], o pow. 0,226 ha jest zabudowana przez plac postojowy dla samochodów, położony na skarpie wraz z ogrodzeniem, a działka nr [...] stanowi ogrodzony teren niezabudowany.

Na podstawie ww. dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...], na której zrealizowano w wymaganym terminie część inwestycji, nie może zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela, natomiast działka nr [...], która nie została zagospodarowana na budowę hali, która stanowi ogrodzony teren zielony porośnięty trawą i rzędem drzew iglastych jako niezagospodarowana na planowaną inwestycje, a jedynie gospodarowana przez instytucję oświatową w ramach normalnej działalności - jako zbędna na cel wywłaszczenia, winna być zwrócona K. H..

Odnosząc się do argumentacji K. H. organ odwoławczy stwierdził, że również hala sportowa miała zwiększać użyteczność szkoły, w której uczniowie nie mieli zapewnionych zajęć z wychowania fizycznego w pomieszczeniach spełniających warunki dla różnych gier zespołowych. W ocenie organu odwoławczego zarówno hala, jak i miejsca postojowe z infrastrukturą, miały stanowić zaplecze szkoły i na ten cel nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym, skoro część nieruchomości została zagospodarowana pod urządzenia niewątpliwie związane z kompleksem szkolno-przedszkolnym, które jak wynika z projektu załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę były w nim przewidziane, nie powinna ona podlegać zwrotowi.

Odnosząc się do przywołanych przez K. H. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że dotyczyły one spraw o odmiennym stanie faktycznym, w których nieruchomości wywłaszczone nie zostały wykorzystane na cel główny wywłaszczenia, a stan ich zagospodarowania wskazywał na brak na nich innych elementów wymienionych w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, które można by uznać za zrealizowane w ramach inwestycji głównej. Natomiast na przedmiotowej nieruchomości planowano zrealizować różne elementy, które można uznać za równorzędne i stanowiące cel wywłaszczenia, tj. halę sportową, jak i ogólnie zdefiniowane zaplecze szkoły.

Organ odwoławczy zgodził się natomiast z organem I instancji co do zwrotu pozostałej części nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela.

Odnosząc się do twierdzeń Gminy organ odwoławczy stwierdził, że Gmina w dacie wywłaszczenia winna była uwzględnić, że w przypadku niezrealizowania inwestycji we wskazanych w art. 137 u.g.n. terminach, właściwy organ na wniosek poprzedniego właściciela będzie obowiązany orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na rzecz wnioskodawcy, wskutek czego Gmina J. utraci prawo własności nieruchomości, na której miała być wykonana inwestycja. Przyjęty przez Gminę J. harmonogram prac winien był zatem te terminy uwzględniać.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że nie jest wystarczające dla uznania, że cała działka nr [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, zrealizowanie jedynie infrastruktury na części tej nieruchomości. Wyrok NSA, na który powołała się Gmina, także dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym. Przyjęcie przez organ, że również działka nr [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, bo inwestycja ma być realizowana, lub też dlatego, że ta część nieruchomości stanowi teren zielony szkoły, byłoby krzywdzące dla poprzedniego właściciela. Celem bowiem wywłaszczenia jego nieruchomości było zrealizowanie zaplecza szkoły rozumianego jako konkretna inwestycja budowlana, a nie jedynie trawnik.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wydzielona z działki nr [...], działka nr [...] została zagospodarowana na zaplecze Zespołu Szkół w J., a na działce nr [...] nigdy nie wszczęto prac związanych z planowaną inwestycją budowy hali sportowej z przewiązką oraz zapleczem ww. instytucji oświatowej, dlatego należało odmówić zwrotu działki nr [...] na rzecz K. H. oraz orzec o zwrocie działki nr [...] na rzecz ww. osoby.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 140 u.g.n. i wskazał, że dla potrzeb wydania zaskarżonej decyzji z 5 marca 2020 r. znak: [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1552 ha, obr. J., na rzecz K. H. i rozliczeń z tym związanych, organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego celem ustalenia stopnia zmniejszenia albo zwiększenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. W dniu 17 października 2019r. rzeczoznawca majątkowy G. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym ustaliła, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia – 4 marca 2008 r. (powinno być na dzień – 30 października 2008 r., tj. na dzień wydania decyzji Wojewody znak: [...]) oraz wg stanu na dzień zwrotu, wyniosła – [...] zł.

W konsekwencji Starosta [...] w zaskarżonej decyzji wskazał, iż zwrot działki nr [...] nastąpi za odszkodowaniem w wysokości [...] zł, na którą składa się kwota ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, tj. [...] zł, pomnożona przez iloczyn wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata 2009-2019 (1,21), co dało kwotę [...]zł, powiększona o kwotę zwiększenia wartości nieruchomości (35 003 zł).

Kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości została w zaskarżonej decyzji oparta w znacznej mierze na ustaleniach operatu szacunkowego sporządzonego 17 października 2019 r., która pismem z 23 kwietnia 2021 r. nie potwierdziła aktualności tegoż opracowania, zgodnie z art. 156 u.g.n.

Mając zatem na uwadze, że ww. operat szacunkowy nie może już być wykorzystany w przedmiotowym postępowaniu, co tym samym uniemożliwia ustalenie stopnia rzeczywistego zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek działań podjętych w ramach realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy ogrodzenia oraz poczynionych na nieruchomości nasadzeń krzewów wzdłuż ogrodzenia (których z niewiadomych przyczyn nie uwzględniono w wycenie oraz w decyzji I instancji), a zatem konieczne jest pozyskanie nowego operatu szacunkowego.

Powyższa okoliczność stanowi, zdaniem organu odwoławczego, istotną zmianę stanu faktycznego sprawy od momentu wydania w jej toku prawomocnego orzeczenia WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 991/20 z 13 października 2020 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie, konieczność pozyskania kluczowego z punktu widzenia rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości dowodu z opinii biegłego, rzeczoznawcy majątkowego, stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji wskazał również, że w decyzji o zwrocie nieruchomości kwestia zwrotu wypłaconego odszkodowania stanowi samodzielną, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawę administracyjną.

W związku z powyższym, z uwagi na nieaktualność operatu szacunkowego, na którym oparł się Starosta [...] w zaskarżonej decyzji i konieczność sporządzenia nowego operatu celem ustalenia zobowiązania K. H. zgodnie z art. 140 u.g.n. do zwrotu na rzecz Gminy J. odszkodowania z tytułu zwrotu działki nr [...], w tym zakresie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Gmina J. oraz K. H. wnieśli na powyższą decyzję Wojewody z 21 maja 2021 r. odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] w J. stała się w części zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo tego, że w zostały na niej wykonane roboty budowlane związane z realizacją celu wywłaszczenia, a Gmina kontynuuje działania związane z realizacją dalszego etapu inwestycji.

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie realizacji celu wywłaszczenia i braku podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości,

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej m.in. z uwagi na brak uwzględnienia nieprawidłowego działania Starosty [...] w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sali sportowej, a także brak uwzględnienia potrzeb uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J.,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia w się w uzasadnieniu do okoliczności wskazujących na realizację celu wywłaszczenia, a tym samym skutkujących brakiem podstaw do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o rozpatrzenie niniejszej skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca Gmina powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu i sprzeciwie. Dodatkowo podniosła, że na wezwanie organu I instancji udzieliła szczegółowych wyjaśnień na temat dokonanych zmian zagospodarowania terenu działo nr [...]. Wybudowany zjazd i wjazd z drogi powiatowej, miejsca postojowe, ogrodzenie oraz kanalizacja deszczowa stanowiły nieodzowny element całości projektowanej inwestycji i były wykonane zgodnie z zaplanowanym harmonogramem.

Wyjaśniła, że inwestycja przewidziana do realizacji na wywłaszczonej nieruchomości została podzielona na etapy dostosowane do możliwości finansowych i organizacyjnych gminy. Z punktu widzenia Gminy jest to bowiem bardzo duża i kosztowna inwestycja, której realizacja w jednym etapie przekracza jej możliwości. Realizacja tej inwestycji wymaga też zaangażowania środków zewnętrznych, a ich pozyskanie jest zadaniem skomplikowanym i długotrwałym. Dlatego też Gmina w pierwszej kolejności zrealizowała cel wywłaszczenia w zakresie zaplecza niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania szkoły, a obecnie finalizuje działania związane z realizacją samego budynku hali.

Podkreśliła, że uzyskała 15 kwietnia 2021 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym, instalacjami: wod.-kan., c.o., elektrycznej, gazowej, wentylacji mechanicznej, nawiewno-wywiewnej z odzyskiem ciepła, deszczowej, projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, projektowanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, projektowanego odcinka sieci wodociągowej na działkach ewid. nr [...] [...], [...] obręb ewid. J., gmina J..

Co istotne, wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji Gmina J. złożyła blisko dwa lata temu (w lipcu 2019 roku), a jedyną przyczyną braku wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę było wadliwe działanie Starosty [...], który dwukrotnie całkowicie bezpodstawnie zawieszał postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (które to rozstrzygnięcia były następnie uchylane przez organ odwoławczy).

Tym samym jedynym powodem, dla którego prace budowlane związane z realizacją budynku hali sportowej nie zostały jeszcze rozpoczęte, było wadliwe działanie Starosty [...], a zatem organu właściwego zarówno do rozpatrywania wniosku o zwrot nieruchomości, jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Gmina nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej, gdyż stoi to w sprzeczności z wyrażone w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności oraz zawartą w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej Gminy nie sposób mówić o zbędności nieruchomości, skoro potrzeba budowy hali sportowej jest w dalszym ciągu aktualna, a gmina wykazuje się dużą determinacją w dążeniu do jak najszybszego wykonania tego obiektu.

Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, jakoby orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby dla niego krzywdzące. Nieruchomość została bowiem wywłaszczona na niezwykle ważny z punktu widzenia potrzeb gminy cel publiczny, a poprzedni właściciel otrzymał z tytułu wywłaszczenia wysokie odszkodowanie o odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości. Nie sposób zatem mówić w tym przypadku o jakimkolwiek pokrzywdzeniu poprzedniego właściciela nieruchomości, szczególnie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie brak jest obiektywnej możliwości budowy hali sportowej w innym miejscu. Podmiotami pokrzywdzonymi w tej sytuacji są natomiast niewątpliwie uczniowie szkoły, którym planowana sala sportowa miała przede wszystkim służyć. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za zasadnością przedmiotowej skargi, gdyż interes byłego właściciela nieruchomości w żadnym wypadku nie powinien w tym przypadku przeważać nad uzasadnionym interesem kilkuset uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J..

Skarżący K. H. zaskarżył ww. decyzję Wojewody z 21 maja 2021 r. w części objętej treścią pkt I, ust. 1 decyzji (odmowy zwrotu działki nr [...]), zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący;

b) art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami swobodnej oceny dowodów;

2. prawa materialnego w postaci:

a) art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że na części działki o nr [...], oznaczonej obecnie numerem [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Wojewody z 30 października 2008 r., na mocy której skarżący K. H. został pozbawiony własności ww. nieruchomości na rzecz Gminy J., co uniemożliwia zwrot tej nieruchomości na jego rzecz.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej zakresem zaskarżenia i zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez przyznanie skarżącemu K. H. prawa własności działki nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący K. H. powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na odwołanie i sprzeciwie. Dodatkowo podniósł, że cel wywłaszczenia opisany w decyzji wywłaszczeniowej jako: "realizacja celu publicznego tj. budowa hali sportowej z przewiązką i niezbędnym zapleczem dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w J.", oznacza, że na wywłaszczonej nieruchomości miała zostać wybudowana hala sportowa wraz z infrastruktura niezbędną do prawidłowego funkcjonowania tejże hali. Stan faktyczny ustalony w sprawie jednoznacznie wskazuje na to, że cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Realizacja wjazdu, wyjazdu oraz miejsc postojowych miała miejsce na podstawie wydanej w 2014 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie odnosiła się w żadnej mierze do celu wywłaszczenia. Gmina J. nie wystąpiła o pozwolenie na budowę hali sportowej wraz z dodatkową infrastrukturą umożliwiającą korzystanie z tej hali, lecz uzyskała pozwolenie na budowę samego zjazdu, wjazdu oraz miejsc postojowych. Powstałe wskutek działań Gminy budowle w postaci połączenia z drogą oraz miejsc postojowych nie zostały funkcjonalnie ani formalnie połączone z celem wywłaszczenia, tj. z budową hali sportowej.

Zdaniem skarżącego K. H. wybudowane przez Gminę na spornej nieruchomości połączenie z drogą publiczną oraz miejsca postojowe nie zostały wybudowane w związku z celem wywłaszczenia, lecz jako odrębne budowle, które właściciel postawił na tejże nieruchomości, naruszając w tym momencie dyspozycję art. 136 u.g.n., w zakresie w jakim przepis ten zabrania wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Hala sportowa jest przedsięwzięciem nieporównywalnie bardziej skomplikowanym niż zjazd do drogi publicznej i miejsca parkingowe, sprowadzające się de facto do namalowania pasów na placu wyłożonym kostką brukową.

Ponadto cel wywłaszczenia powinien być określony w sposób precyzyjny i konkretny. W przeciwnym bowiem wypadku nie jest możliwe ustalenie czy dany element spełnia wymogi takiego celu czy też nie, co mogłoby prowadzić do pozbawienia własności pod błahymi pretekstami, które następnie mogłyby zostać zalegalizowane przez wykonanie dowolnych prac. W niniejszej sprawie konkretnym elementem celu wywłaszczenia jest wybudowanie "hali sportowej" oraz "przewiązki". Żaden z ich elementów nie powstał. Sformułowanie "niezbędne zaplecze" nie może stanowić podstawy do pozbawienia obywatela własności nieruchomości. Nie wiadomo bowiem co w tym pojęciu miałoby się mieścić. Sposób redakcji celu wywłaszczenia nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że chodzi o niezbędne zaplecze dla Szkoły. Jak bowiem ustalić "niezbędność" danej inwencji? Bez zjazdu i miejsc parkingowych Szkoła funkcjonowała do tej pory, tak więc ich zbudowanie nie może być uznane za niezbędne. Niezbędnym zapleczem są instalacje konieczne do funkcjonowania danego obiektu. Szkoła instalacje te posiada. Hala - nie. Do jej zbudowania, a następnie funkcjonowania potrzebne jest wykonanie instalacji elektrycznych, oświetlenia, ogrzewania i podobnych. Miejsca parkingowe przesłanki "niezbędności" przy tym nie spełniają, pozwalają jedynie na wygodniejsze korzystanie z budynków.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego K. H., nie można uznać, że na nieruchomości obejmującej obecnie działkę nr [...] doszło do choćby częściowej realizacji celu wywłaszczeniu, co uzasadnia jej zwrot na rzecz poprzedniego właściciela.

Nawet gdyby przyjąć, że wybudowane połączenie z drogą publiczną oraz miejsca postojowe powinny zostać uznane za element infrastruktury przynależnej do celu wywłaszczenia, tj. hali sportowej, to realizacja infrastruktury niezbędnej do korzystania z celu wywłaszczenia nie stanowi realizacji samego celu wywłaszczenia.

Budowa infrastruktury związanej z realizacją celu wywłaszczenia jest okolicznością będącą przedmiotem licznych analiz sądownictwa administracyjnego, które skarżący przywołał. Skarżący wskazał za NSA m.in., że jeżeli na wywłaszczonym gruncie powstała sama tylko cząstkowa infrastruktura, natomiast brak na tym terenie zasadniczych elementów wprost wymienionych w decyzji (umowie) celu wywłaszczenia, to takiej infrastruktury nie można zakwalifikować jako zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu w zdefiniowanym w przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Zatem realizacja inwestycji pomocnicach może zostać zakwalifikowana jako realizacja celu wywłaszczeniowego dopiero w sytuacji realizacji celu podstawowego.

Końcowo skarżący K. H. podkreślił, że dla prawidłowego funkcjonowania hali sportowej miejsca postojowe są oczywiście przydatne, ale nie niezbędne. Stąd ich wybudowanie nie może być uznane za realizację celu głównego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 21 października 2021 r. Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - postanowił zarządzić połączenie sprawy ze skargi K. H. zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Kr 855/21 ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr [...] ze skargi Gminy J. - w celu ich łącznego rozpoznania, rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 840/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 21 października 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 24 sierpnia 2021 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania posiadania ww. technicznych możliwości.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada prawu, a skargi są bezzasadne.

Orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Kr 991/20 uchylającym poprzednio wydaną kasatoryjną decyzję Wojewody z 28 lipca 2020 r.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem. Należy również wskazać na treść art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wydając obecnie poddaną sądowej kontroli decyzję z 21 maja 2021 r. Wojewoda prawidłowo uwzględnił wykładnię prawa przyjętą przez WSA w Krakowie w wyroku z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Kr 991/20.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organ II instancji nałożonych nań obowiązków raz powinności kontrolnych organu odwoławczego związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek zwrotu i odmowy zwrotu odpowiednich części wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Bezsporne w niniejszej sprawie było spełnienie dwóch pierwszych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Nie było też sporne, że grunty wnioskowane do zwrotu wolne są od zabudowy kubaturowej. Działka ewidencyjna [...] została częściowo ogrodzona, a m.in. na części ww. działki (odpowiadającej wydzielonej działce nr [...] o pow. 0,0226 ha) przylegającej do drogi powiatowej zrealizowano plac utwardzony kostką brukową, wykorzystywany jako miejsca postojowe, zjazd i wyjazd z drogi, barierę ochronną, ogrodzenie i kanalizację deszczową. Obecny stan zagospodarowania został jednoznacznie potwierdzony oględzinami i dokumentacją fotograficzną. Pozostała część działki stanowi obecnie szkolny trawnik.

Poprzedni właściciel, 14 czerwca 2019 r., złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Opisana wyżej inwestycja obejmująca m.in. działkę nr [...] została zrealizowana w latach 2015-2018 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 września 2014r.

Pierwszą aktywnością inwestora, nakierowaną na uzyskanie pozwolenia budowę hali sportowej z łącznikiem (przewiązką), był wniosek złożony 18 lipca 2019r. Nie budzi zatem wątpliwości, że w okresie od decyzji Wojewody z 30 października 2008 r., na mocy której skarżący K. H. został wywłaszczony, do 18 lipca 2019 r., a zatem ponad 10 lat, Gmina formalnie nie rozpoczęła realizacji celów wywłaszczenia.

Sporna zaś w sprawie była przede wszystkim interpretacja określonego decyzją wywłaszczeniową celu publicznego wywłaszczenia, to jest "budowy hali sportowej z przewiązką i niezbędnym zapleczem dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w J.".

Zdaniem Gminy realizacja w latach 2014-2019 opisanych wyżej prac na działce nr [...] stanowiła pierwszy etap inwestycji obejmującej całą działkę nr [...], co winno skutkować odmową zwrotu całej działki nr [...].

Z kolei według K. H. i organu I instancji ww. prace na działce nr [...] nie mieszczą się w tak określonym celu wywłaszczenia, co winno przynieść efekt zwrotu całej działki nr [...], jako zbędnej na cele wywłaszczenia.

Wreszcie zdaniem organu II instancji, prace zrealizowane na działce nr [...] stanowiły realizację niezbędnego zaplecza dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w J. (obecnie Zespół Szkolno-Przedszkolny w J.), natomiast pozostała część działki nr [...], wobec niezrealizowania na niej hali sportowej z przewiązką, powinna jako zbędna na cele wywłaszczenia zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi.

Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które należy w całej rozciągłości zaakceptować, co musiało skutkować oddaleniem obu bezzasadnych skarg.

Należy przy tym wyjaśnić, że zarówno w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, jak i zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zbędnych na cele wywłaszczenia, siłą rzeczy dochodzi do konfliktu i konieczności wyważenia chronionych konstytucyjnie wartości, to jest interesu publicznego (realizacja celu publicznego) i interesu prywatnego (prawa własności nieruchomości).

Trzeba jednak podkreślić, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zasady dotyczące dozwolonego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, a także dopuszczalnych terminów tegoż zagospodarowania, zostały ściśle określone w ww. art. 136 i art. 137 u.g.n.

Co istotne, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została wykorzystana na zrealizowanie celu publicznego, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) - wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.

Tak bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się właśnie do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Oparta o przepisy Konstytucji ochrona własności winna skutkować dążeniem do ścieśniającej wykładni możliwości wywłaszczeń i odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Uprawnienia inwestora publicznego są w tym zakresie ograniczone terminami, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle obowiązujących przepisów nie może być akceptowane wywłaszczanie prywatnych nieruchomości niejako "na zapas", gdy termin rozpoczęcia zamierzonej inwestycji nie jest planowany do realizacji w ciągu 7 lat od wywłaszczenia.

Sąd w pełni aprobuje argumentację organu II instancji, że "niezbędne zaplecze", o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej, odnosi się nie tylko do planowanej hali sportowej, ale również do istniejącej placówki oświatowej. Z drugiej jednak strony cel wywłaszczenia powinien być określony w sposób możliwie precyzyjny i konkretny.

Decyzje w przedmiocie wywłaszczenia, w tym opisany w nich cel wywłaszczenia (także sformułowanie "niezbędne zaplecze"), były poddane kontroli sądowej w sprawie, w której WSA w Krakowie wyrokiem z 15 maja 2009 r. sygn. II SA/Kr 1276/08 oddalił skargę K. H.. W ślad za ww. wyrokiem obecnie należało uznać, że wybudowany na części wywłaszczonej nieruchomości plac postojowy dla samochodów wraz z wjazdem z drogi powiatowej, ogrodzeniem i kanalizacją deszczową, mieści się w zakresie niezbędnego zaplecza Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J..

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wywłaszczona nieruchomość wraz z terenem szkoły miały bowiem stanowić funkcjonalną całość. Na przedmiotowej nieruchomości planowano zrealizować różne elementy, które można uznać za równorzędne i stanowiące cel wywłaszczenia, tj. halę sportową i ogólnie zdefiniowane zaplecze szkoły.

Odpowiadając w tym zakresie na zarzuty K. H. należy wskazać, że zrealizowane na działce nr [...] prace mają charakter pomocniczy nie tylko dla planowanej hali sportowej, ale niewątpliwie również dla istniejącego zespołu szkolno-przedszkolnego. Fakt, że dotychczas szkoła funkcjonowała bez dodatkowego parkingu, nie może skutkować oceną, że ww. miejsca postojowe nie mieszczą się w pojęciu niezbędnego zaplecza. Zrealizowane prace niewątpliwie stanowią niezbędne zaplecze istniejącej szkoły i nie można ich uznać za błahy pretekst czy też prace wykonane dowolnie.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przywołane przez K. H. wyroki NSA dotyczyły spraw o odmiennym stanie faktycznym, w których nieruchomości wywłaszczone nie zostały wykorzystane na cel główny wywłaszczenia, a stan ich zagospodarowania wskazywał na brak na nich innych elementów wymienionych w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, które można by uznać za zrealizowane w ramach inwestycji głównej. Innymi słowy, w ww. sprawach infrastruktura pomocnicza nie dotyczyła istniejących obiektów, a zaplanowanych na terenie wywłaszczanym.

Tymczasem w niniejszej sprawie jako jeden z celów wywłaszczenia od początku zaplanowano niezbędne zaplecze dla istniejącego zespołu szkolno-przedszkolnego.

Odnośnie natomiast do pozostałej części działki nr [...], skoro w wymaganych zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. terminach nie rozpoczęto inwestycji obejmującej realizację hali sportowej z przewiązką, organy obu instancji słusznie oceniły, że zachodzi w sprawie zbędność tej części nieruchomości na cele wywłaszczenia, co musiało skutkować jej zwrotem na rzecz poprzedniego właściciela.

Powyższej oceny nie może zmienić wystąpienie przez Gminę z wnioskiem o pozwolenie na budowę hali sportowej po ponad 10 latach od daty wywłaszczenia nieruchomości i to po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, bez względu na podnoszony przez Gminę przebieg tego postępowania i wydaną 15 kwietnia 2021 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali sportowej.

Wbrew argumentacji Gminy, akta sprawy i przedstawione przez Gminę dowody, w tym dokumentacja związana z inwestycją realizowaną na podstawie decyzji nr [...] z 16 września 2014 r., nie pozwalają na stwierdzenie, że ww. zamierzenie było pierwszą częścią (etapem) budowy hali sportowej. Samo planowanie w ten sposób inwestycji przez Gminę nie może w okolicznościach niniejszej sprawy zostać ocenione jako rozpoczęcie realizacji tak opisanego celu wywłaszczenia na części działki odpowiadającej działce nr [...]. Sam fakt, że Gmina dokonała przeobrażenia tej nieruchomości oraz zmiany jej funkcji (trawnik szkolny), nie może być uznany jako zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Sąd podziela stanowisko Gminy, że zarówno szkoła, jak i hala sportowa, to nie tylko sam budynek, ale również wszystkie elementy zagospodarowania terenu umożliwiające korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, obejmujące infrastrukturę sportową, techniczną, tereny zieleni a nawet wypoczynku uczniów.

Z drugiej jednak strony nawet ograniczenia możliwości finansowych mniejszych gmin, takich jak Gmina J., nie uzasadniają akceptacji ponad 10-letniego zwlekania z rozpoczęciem budowy na wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na poszukiwanie funduszy na inwestycję, która niewątpliwie jawi się jako potrzebna z punktu widzenia mieszkańców i uczniów Gminy.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, Gmina w dacie wywłaszczenia winna była uwzględnić, że w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia we wskazanych w art. 137 u.g.n. terminach, może, na wniosek poprzedniego właściciela, dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, wskutek czego Gmina utraci prawo własności nieruchomości, na której miała być wykonana inwestycja. Przyjęty przez Gminę harmonogram prac winien był zatem te terminy uwzględniać.

Uwzględnieniem argumentacji Gminy nie mogła również skutkować podnoszona istniejąca nadal potrzeba zbudowania hali sportowej dla szkoły.

Sąd aprobuje również rozstrzygnięcie organu II instancji i jego uzasadnienie w kwestii rozliczeń pomiędzy stronami (zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania). Wobec bowiem stanowiska rzeczoznawcy majątkowego z 23 kwietnia 2021 r., że w związku ze zmianami, które wystąpiły na rynku nieruchomości oraz zmianami cen czynników budowlanych, w okresie od października 2019 r. do chwili obecnej, potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego nie jest możliwe, zasadnie orzeczono o uchyleniu w tym zakresie decyzji I instancji i przekazaniu tego elementu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie zatem organ II instancji uznał, że konieczne jest pozyskanie nowego operatu szacunkowego.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że konieczność pozyskania kluczowego z punktu widzenia rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości dowodu z opinii biegłego, rzeczoznawcy majątkowego, stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 955/12).

Zasadnie również wskazał organ II instancji, że w decyzji o zwrocie nieruchomości kwestia zwrotu wypłaconego odszkodowania stanowi samodzielną, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawę administracyjną, co uprawniało Wojewodę w niniejszej sprawie do częściowego uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r. sygn. I OSK 798/08). W aktualnym stanie prawnym nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1619/20).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. We właściwy sposób również przeprowadził postępowanie uzupełniające korzystając z art. 136 K.p.a. celem wydzielenia z działki nr [...] części nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarg, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, umotywował zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, a także odniósł się do okoliczności podnoszonych celem wykazania realizacji celu wywłaszczenia. Rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący i dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji działał z poszanowaniem zasad K.p.a. i nie naruszył wymienionych w skargach przepisów.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargi, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.