Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 265/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 133, art. 50 par. 1, art. 125
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1- 2, art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 20 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy w [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz.594) w związku z art. 30 § 1 pkt 2 i art. 69 i 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U z 2014r., poz. 1502), na wniosek Wójta [...], odwołała z dniem [...] L. K. z funkcji Skarbnika Gminy [...] (§1). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi [...], a w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 18 stycznia 2016r. (data wpływu do organu 19 stycznia 2016r.) L. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą polegającego, jego zdaniem, na podjęciu uchwały z dnia [...] nr Vl/27/2015 z naruszeniem art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz § 33 ust. 4, § 42 ust. 1 i 3 Statutu Gminy [...], nadanego uchwałą nr III/9/2002 z dnia 25 listopada 2002r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] ( Dz. Urz. z 2002r., Nr 216, poz. 2898 ze zm.).

Uchwałą z dnia 29 stycznia 2016r. Rada Gminy w [...] nie uwzględniła wniesionego przez L. K. wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 stycznia 2016r. dotyczącego uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] nr Vl/27/2015, a swoje stanowisko przedstawiła w uzasadnieniu uchwały stanowiącym integralną część uchwały.

Powyższa uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 5 lutego 2016r.

Pismem z dnia 3 marca 2016r. L. K. wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 14, art. 20 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a także naruszenie jego interesu prawnego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg sesji Rady Gminy w dniu [...] wskazując, że po otwarciu obrad sesji, Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała zgromadzonych 14 radnych, że wpłynął do niej wniosek Wójta Gminy [...] o rozszerzenie porządku obrad o uchwałę w sprawie odwołania go z funkcji Skarbnika Gminy [...]. Podkreślił, że Wójt Gminy takiego wniosku nie składała po otwarciu obrad sesji, a jedynie radni zostali poinformowani przez Przewodniczącą Rady, że przed sesją taki wniosek został złożony. Podkreślił, że pozostałym radnym nie został przekazany żaden projekt uchwały w sprawie odwołania go ze stanowiska Skarbnika Gminy, a nadto, że Przewodnicząca przystąpiła do przegłosowania całego, rozszerzonego o punkt w sprawie odwołania go z funkcji Skarbnika Gminy porządku obrad, pomijając konieczność przegłosowania wniosku Wójta Gminy o rozszerzenie porządku obrad. W ocenie skarżącego, stanowi to niedopełnienie procedury wynikającej z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz § 38 ust. 2 Statutu Gminy [...], a mianowicie nieprzegłosowanie wprowadzanej zmiany w porządku obrad.

Przechodząc do punktu obrad w sprawie odwołania ze stanowiska Skarbnika Gminy [...], Przewodnicząca Rady Gminy jedynie odczytała zgromadzonym Radnym wniosek Wójta Gminy [...], nie przekazując radnym projektu uchwały, co według skarżącego, narusza art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podkreślił, że był zaskoczony, iż podstawą prawną jego odwołania jest m.in. art. 52 Kodeksu pracy, gdyż podczas wcześniejszej rozmowy z Wójtem Gminy nie został poinformowany o takim trybie odwołania. W trakcie dyskusji, na pytania zadane przez radnych o przyczyny odwołania ze stanowiska Skarbnika Gminy w takim trybie, Wójt Gminy stwierdziła, że dzień [...] jest ostatnim dniem, w którym można zastosować art. 52 Kodeksu pracy, a odwołanie jest skutkiem niezapłacenia przez Gminę [...] w terminie do 31 grudnia 2014r. faktury za wykonaną drogę, co spowodowało konieczność zwrotu otrzymanej ze Urzędu Wojewódzkiego dotacji przeznaczonej na jej budowę. Ponieważ doszło do dyskusji i część radnych wnosiła o rozpatrzenie tego punktu na innej sesji Rady Gminy, Przewodnicząca Rady ogłosiła przerwę w obradach. Po zakończeniu przerwy Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała zgromadzonych na sali, że w dniu [...] zostanie zwołana sesja nadzwyczajna w przedmiocie odwołania go ze stanowiska Skarbnika Gminy.

Po zakończeniu V sesji Rady Gminy radni uczestniczący w posiedzeniu zostali ustnie poinformowani przez Przewodniczącą Rady Gminy, że na godzinę 12:00 wyznaczona została VI sesja Rady Gminy w [...], zwołana w trybie nadzwyczajnym.

Otwierając obrady VI sesji Rady Gminy w [...] Przewodnicząca Rady Gminy stwierdziła, że przedmiotem obrad będzie wniosek Wójta Gminy [...] o odwołaniu L. K. z funkcji Skarbnika Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, zwołując w trybie nadzwyczajnym posiedzenie sesji Rady Gminy Przewodnicząca nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 33 ust. 4 Statutu Gminy [...], gdyż nie przekazała radnym proponowanego porządku obrad oraz projektu uchwały. Ponadto Przewodnicząca Rady Gminy otwierając obrady VI sesji Rady Gminy nie dokonała przegłosowania proponowanego porządku obrad, a jedynie odczytała wniosek Wójta Gminy [...], zgodnie z którym odwołanie miało nastąpić w trybie art. 52 Kodeksu pracy. W dalszej części obrad podczas dyskusji radny [...] złożył swój wniosek, a mianowicie odwołanie ze stanowiska Skarbnika Gminy bez zastosowania art. 52 Kodeksu pracy. Ponieważ Wójt Gminy nie wyraziła na to zgody, Wiceprzewodniczący Rady Gminy, zarządził głosowanie nad obydwoma złożonymi wnioskami. W wyniku głosowania za wnioskiem złożonym przez Wójta Gminy nie głosował żaden z 14 obecnych na sali radnych, natomiast za wnioskiem radnego [...] głosowała większość radych, na co w żaden sposób nie zareagowała Wójt Gminy. Po zakończeniu głosowania wniosków, a nie projektów uchwał, Przewodnicząca Rady Gminy stwierdziła, że został odwołany ze stanowiska skarbnika.

Posiedzenie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy w [...] w dniu [...] zwołane zostało na wniosek Wójta Gminy [...]. Skarżący podkreślił, że zgodne z § 29 ust. 2 pkt. 1 Statutu Gminy do zadań Wójta należy w szczególności przygotowanie projektów uchwał. Wójt Gminy składając przed posiedzeniem V sesji Rady Gminy w [...] w dniu [...] wniosek o poszerzenie porządku obrad podczas sesji zwyczajnej przedłożył na ręce Przewodniczącej Rady wniosek o odwołanie go ze stanowiska w trybie art. 52 Kodeksu pracy złączając najprawdopodobniej projekt uchwały, który nie został ujawniony. Zdaniem skarżącego, taka sama praktyka obowiązuje przy zwoływaniu sesji nadzwyczajnej, czyli powinien zostać przedłożony projekt uchwały - w tym przypadku był to wniosek o odwołanie ze stanowiska Skarbnika Gminy w trybie art. 52 Kodeksu pracy wraz z uzasadnieniem. Zarówno podczas sesji zwyczajnej, jak również podczas sesji nadzwyczajnej wniosek o odwołanie ze stanowiska Skarbnika Gminy w trybie art. 52 Kodeksu pracy wraz z uzasadnieniem został jedynie odczytany przez Przewodniczącą Rady, która poinformowała radnych o załączeniu do wniosku projektu uchwały, a projektu uchwały w formie pisemnej nie przekazano radnym.

Skarżący podniósł, że na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] w dniu 20 maja 2015r. zamieszczona została Uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Skarbnika Gminy [...], lecz różniąca się treścią z uchwałą, którą on otrzymał oraz Wojewoda. Zwrócił uwagę, że istnieją dwa różniące się dokumenty oznaczone jako Uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Skarbnika Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, podczas obrad nadzwyczajnej VI sesji Rady Gminy w [...] nie doszło do głosowania nad żadnym projektem uchwały, a głosowano jedynie nad zgłoszonymi wnioskami, co jednoznacznie wynika z protokołu nr Vl/2015 z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy w [...] w dniu [...] W opublikowanym protokole z posiedzenia VI sesji Rady Gminy w [...] z dnia [...] pojawił się zapis mówiący o złożeniu przez Wójta Gminy [...] dwóch różnych wniosków. Z protokołu wynika, że podczas jednego posiedzenia sesji Rady Gminy, w tym samym punkcie Wójt Gminy składa swój wniosek oraz składa swój wniosek wraz z ze zmianami zaproponowanymi przez radnego. Za wnioskiem Wójta Gminy nie głosuje żaden z radnych, natomiast za wnioskiem Wójta Gminy ze zmianami zaproponowanymi przez radnego głosuje większość radnych.

Zdaniem skarżącego, postępowanie Przewodniczącej Rady Gminy w [...] oraz Wójta Gminy [...] podczas posiedzeń V i VI sesji Rady Gminy w [...] naruszały wskazane wyżej przepisy.

Opisane postępowanie doprowadziło do nieprzekazania Radzie Gminy projektu uchwały, nieprzegłosowaniu żadnego projektu uchwały podczas VI posiedzenia Rady Gminy w [...] i wprowadzeniu do obrotu prawnego dwóch różnych dokumentów oznaczonych jako Uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Skarbnika Gminy. Jednocześnie wprowadzenie do obrotu prawnego niepodjętej uchwały naruszyło jego interes prawny polegający na niezgodnym z prawem pozbawieniu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że procedura wnioskodawcza dotycząca odwołania skarbnika gminy nie jest objęta szczególnym reżimem prawnym. W sądownictwie administracyjnym przyjmuje się, że wniosek o odwołanie skarbnika gminy nie wymaga formy pisemnej - może być nim również wniosek wcześniejszy, ponowiony ustnie przed sesją, ujęty w porządku obrad i rozpatrywany w obecności wójta i nie wiąże się z żadnymi ograniczeniami w odniesieniu do jego treści. Zarówno wybór formy wniosku, jak i wskazanie w nim określonych powodów, dla których skarbnik miałby zostać odwołany ze stanowiska, należą do wójta. Ponadto, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być odwołany ze stanowiska - przez organ, który go powołał - w każdym czasie. Oznacza to, że wójt jest również uprawniony do złożenia wniosku w sprawie odwołania skarbnika w dowolnym czasie. Do rady należy następnie dokonanie oceny tego wniosku i podjęcie rozstrzygnięcia w drodze uchwały.

W przedmiotowej sprawie Wójt przedstawił swój wniosek w sprawie odwołania Skarbnika na V sesji Rady Gminy [...] w dniu 29 stycznia 2015 r., a następnie na VI sesji zwołanej tego samego dnia. W wyniku dyskusji prowadzonej na posiedzeniu VI sesji, w tym m.in. stanowisku L. K., który stwierdził, iż nie uchyla się od odpowiedzialności, a jedynie nie zgadza się na wskazanie, iż zwolnienie nastąpi w trybie art. 52 Kodeksu pracy, wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek w tym zakresie. Następnie Rada Gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przegłosowała uchwałę zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy o odwołaniu L. K. z funkcji Skarbnika Gminy [...], co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z sesji.

W przedmiotowej sprawie na V Sesji Rady Gminy w [...] w dniu [...] został zmieniony porządek obrad o nowy punkt dotyczący wniosku wójta w sprawie odwołania skarbnika, a zmiana ta została przegłosowana. Już na tej radzie przedstawiony został przedmiotowy wniosek Wójta Gminy, który nie musiał przybrać formy pisemnej, a radni mieli możliwość zapoznania się z nim. Następnie wniosek ten został ponowiony ustnie, ujęty w porządku obrad VI sesji, której przedmiotem było rozpatrzenie tylko tego wniosku, został rozpatrzony w obecności wójta i ostatecznie Rada Gminy w [...] podjęła stosowną uchwałę.

Odnośnie różnicy w wyglądzie przedmiotowej uchwały, organ wskazał, że wynika ona z faktu, iż na sesji rady uchwała sporządzona została w programie "Word", a wersja przesłana do Urzędu Wojewódzkiego musiała być sporządzona w programie "Legislator".

Ta kwestia była już przedmiotem skargi do Wojewody.

Organ podkreślił, że sesja rady została zwołana przez Przewodniczącego Rady Gminy na wniosek Wójta - zgodnie z treścią art. 20 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 32 ust. 2 i § 33 ust. 3 Statutu Gminy [...]. Taki tryb w przedmiotowej sprawie został zastosowany, a radni jeszcze przed rozpoczęciem sesji zapoznali się z wnioskiem Wójta w sprawie odwołania Skarbnika. Następnie radni, po ocenie wniosku Wójta, podjęli decyzję w formie uchwały, która została przegłosowana zwykłą większością głosów w obecności 14 radnych (czyli ponad połowa ustawowego składu rady) w głosowaniu jawnym. Potwierdzeniem tego jest protokół nr VI/2015 z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy w [...] w dniu [...]

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016r. (data wpływu 14 czerwca 2016r. skarżący wskazał, że przed złożeniem skargi do WSA w Kielcach, złożył do Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych, wobec którego Prokurator Rejonowy odmówił wszczęcia śledztwa. Obecnie, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego czynności w sprawie prowadzi Komenda Powiatowa Policji pod nadzorem Prokuratury Rejonowej. W zgromadzonych aktach spraw: nr PP Ds.80/2016 oraz nr PR Ds. 339.2016 znajdują się dokumenty, które zdaniem skarżącego, uprawdopodobniają jego przypuszczenia, że uchwała nr [...] nie została podjęta na sesji w dniu [...] przez Radę Gminy w [...].

Na rozprawie sądowej w dniu 16 czerwca 2016r. skarżący poparł skargę i dodał, że na sesji nadzwyczajnej piątej ani szóstej nie była głosowana uchwała o odwołanie go z funkcji skarbnika, głosowano tylko nad wnioskiem Wójta Gminy oraz wnioskiem radnego [...]. Podniósł, że obrady piątej sesji Rady Gminy protokołowała radna [...], a szóstej Przewodnicząca Rady Gminy [...] i radna [...].

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i dodał, że co do zasady protokołowaniem sesji zajmuje się sekretarz, ale w tym przypadku, z racji tego, że sekretarzem była małżonka skarbnika, zdecydowano się powierzyć protokołowanie osobie, która podpisała się pod protokołem. Dodał, że nie zna dwóch wersji protokołu. Złożył potwierdzone za zgodność z oryginałem Zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 4 kwietnia 2013r. oraz nr 34/2014 z dnia 21 maja 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie P.p.s.a.

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.:

1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej,

2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W pierwszej kolejności zatem rozważaniu podlega charakter zaskarżonej uchwały.

Ad.1. Przystępując do oceny pierwszego z warunków godzi się na wstępie przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990r. o sygn. akt SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4. NSA stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu.

Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g.

W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu.

Skarbnik gminy pełni funkcje publiczne określone przepisami prawa i jest ustawowym elementem struktury organizacyjnej gminy. W tym stanie rzeczy, uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej (odwołanie skarbnika ) jest uchwałą w sprawie " z zakresu administracji publicznej" wywołującą jednocześnie skutki w sferze stosunku pracy tego podmiotu.

Sumując powyższe, uchwała rady gminy dotycząca odwołania skarbnika gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 u.s.g. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym.

Ad. 2. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 18 stycznia 2016r. skarżący wezwał bowiem Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę w dniu 29 stycznia 2016r. o nieuwzględnieniu tego wezwania. Doręczenie przesyłki nastąpiło 5 lutego 2016r., a skarga został wniesiona 3 marca 2016r. (data wpływu do organu 4 marca 2016r.), a zatem został zachowany również termin do złożenia skargi.

W następstwie pozytywnego ustalenia dwóch wymogów wniesienia przedmiotowych skarg Sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Ad. 3. Rozpoczynając rozważania w powyższym kontekście należy podnieść, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 roku o sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, LEX nr 1647643).

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 roku o sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 roku o sygn. akt I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 roku o sygn. akt II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 roku o sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny". Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 roku o sygn. akt II SA 3157/00).

W realiach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie w skardze strona skarżąca wprost nie wykazuje konkretnego interesu prawnego określonego przez normę prawa materialnego (przepisu prawa materialnego na mocy którego kształtowane są uprawnienia lub obowiązki strony) to, treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz fakt, że uchwała o odwołaniu czy powołaniu skarbnika wywołuje jednocześnie skutki w sferze stosunku pracy tego podmiotu pozwala stwiwerdzić, że skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy, a interes ten - jak wskazuje skarżący w części końcowej uzasadnienia skargi - został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż uchwała o odwołaniu skarbnika ze stanowiska jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy (tak: wyrok NSA z dnia 16.06.2010r., II OSK 825/10, oraz wyrok SA z dnia 11 maja 2006, II PK 273/05).

Nie oznacza to jednak automatycznej podstawy do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem porządku prawnego wskazywanego przez skarżącego.

W sprawie niniejszej, Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Po pierwsze. Zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd kontroluje legalność zaskarżonych aktów organów samorządu terytorialnego na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ, a więc na podstawie dokumentów zawartych w aktach nadesłanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Z tych przyczyn, kwestie podnoszone przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016r. nie stanowiły zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu, brak jest w szczególności przesłanek do zastosowania przez Sąd art. 125 P.p.s.a. Jedynie ubocznie godzi się wskazać, że w przypadku ewentualnego, prawnie skutecznego, podważenia przez właściwy organ lub sąd prawidłowości działania organów Gminy [...], w tym również dokumentów wytworzonych przez te organy, skarżącemu przysługują instrumenty prawne, z których może skorzystać.

Po drugie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy – na wniosek wójta. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, iż przepis ten - przez wymaganie wniosku o odwołanie lub powołanie skarbnika - chronić ma wójta przed podejmowaniem przez radę uchwał o odwołaniu lub powołaniu określonych osób na stanowisko skarbnika wbrew jego woli. Skarbnik jest pracownikiem o szczególnym statusie zawodowym (główny księgowy budżetu). Z uwagi na zadania i funkcje jakie wykonuje wójt, trudno byłoby uznać, że mógłby być pozbawiony wpływu na obsadę tak istotnego stanowiska jak stanowisko skarbnika. Zgodzić się również należy z poglądami judykatury, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, że wniosek o odwołanie skarbnika gminy nie wymaga formy pisemnej. W wyroku z dnia 1 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1469/04 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym wskazany przepis nie określa wymagań, jakie ma spełniać wniosek o odwołanie skarbnika. Może on zatem przybierać formę pisemną lub formę ustną. W tym drugim przypadku jego istnienie może wynikać bezpośrednio lub pośrednio z dokumentów związanych z przygotowywaniem i przeprowadzeniem obrad rady, w tym także z oświadczeń, które po złożeniu ich przez właściwe osoby – mogą być traktowane jako dokument.

Innymi słowy, brak ustawowych wymagań formalnych w odniesieniu do wniosku o odwołanie skarbnika pozwala uznać, że może być nim również wniosek wcześniejszy, ponowiony ustnie przed sesją, ujęty w porządku obrad i rozpatrywany w obecności wójta i nie wiąże się z żadnymi ograniczeniami w odniesieniu do jego treści. Wniosek może być złożony w dowolnym czasie, nawet podczas sesji, na której skarbnik ma być odwołany.

W świetle powyższego, wybór formy wniosku, jak i wskazanie powodów, dla których skarbnik miałby zostać odwołany ze stanowiska należą do wójta. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być odwołany ze stanowiska – przez organ, który go powołał – w każdym czasie. Do rady należy następnie dokonanie oceny tego wniosku i podjęcie rozstrzygnięcia w drodze uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, podzielić należy stanowisko organu, że Wójt Gminy [...] przedstawiła swój wniosek w sprawie odwołania skarbnika na V sesji Rady Gminy w [...] w dniu [...](co wynika wprost z treści protokołu z obrad sesji Rady Gminy w [...] z dnia [...]), a następnie na VI sesji zwołanej tego samego dnia. W wyniku dyskusji prowadzonej na posiedzeniu VI sesji, wniosek został zmodyfikowany ( k.11 akt). W wyniku dyskusji w tym m.in. stanowiska skarżącego, który stwierdził, że nie uchyla się od odpowiedzialności, a jedynie nie zgadza się na wskazanie, iż zwolnienie nastąpi w trybie art. 52 Kodeksu pracy (k.11 akt), wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek w tym zakresie. Z treści protokołu z obrad sesji wynika, że Wójt nie wyraziła sprzeciwu co do wniosku radnego Matyjaszewskiego dotyczącego zmiany podstawy prawnej odwołania skarbnika. Poinformowała radnych, że w stosunku do pracowników, którzy w różnym stopniu zawinili będą wyciągnięte konsekwencje służbowe. Rada Gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przegłosowała uchwałę o odwołaniu L. K. z funkcji Skarbnika Gminy [...], co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z sesji (k.10 akt).

Stosownie do treści art. 20 ust.1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rozwinięcie tego przepisu nastąpiło w § 32 ust. 1 oraz § 33 ust. 1 Statutu Gminy [...]. Zgodnie z § 32 ust. 1 Rada Gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez Przewodniczącego w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z kolei zgodnie z § 33 ust. 1 o terminie, miejscu i porządku sesji Przewodniczący zawiadamia w formie pisemnej radnych, co najmniej na 3 dni przed terminem sesji, dołączając projekty uchwał. Natomiast zgodnie z § 33 ust. 3 w przypadkach szczególnie uzasadnionych rangą spraw mających być przedmiotem sesji lub z uwagi na konieczność niezwłocznego jej zwołania Przewodniczący rady może dokonać zawiadomienia o sesji w każdy możliwy sposób, bez zachowania trybu, o którym mowa w ust. 1 i 2.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Trafnie również organ wskazuje, z powołaniem się na poglądy judykatury, że "Rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada gminy może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 447/08). Pogląd ten skład orzekający w pełni akceptuje.

Należy również podkreślić, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 października 2008r. sygn. akt II SA/Ke 514/08 "Nie można przepisu art. 20 ust. 1 a u.s.g. rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. (...) Generalna zasada, iż każdy z radnych powinien dysponować przed sesją porządkiem obrad i projektami uchwał, nie może być stosowana w przypadkach gdy ustawodawca na szczególnych warunkach dopuścił możliwość zmiany porządku obrad". Skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten w pełni akceptuje.

Jak wynika z akt nadesłanych przez organ, na V sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] przedstawiony został wniosek Wójta, a radni mieli możliwość zapoznania się z nim. Następnie wniosek ten został ponowiony ustnie, ujęty w porządku obrad VI sesji, której przedmiotem było rozpatrzenie tylko tego wniosku. Wniosek został rozpatrzony w obecności Wójta i ostatecznie Rada Gminy w [...] podjęła stosowną uchwałę.

Lektura akt sprawy niniejszej pozwala uznać, że sesja rady została zwołana przez Przewodniczącego Rady Gminy na wniosek Wójta - zgodnie z treścią art. 20 ust.3 u.s.g. oraz § 32 ust. 2 i § 33 ust. 3 Statutu Gminy [...], a radni - jak już wcześniej zaznaczono - jeszcze przed rozpoczęciem sesji zapoznali się z wnioskiem Wójta w sprawie odwołania Skarbnika Gminy [...]. Z protokołu V sesji Rady Gminy wynika bowiem, że Przewodnicząca zapoznała radnych z wnioskiem Wójta dotyczącym odwołania skarżącego z funkcji skarbnika. Na VI sesji, po ocenie wniosku Wójta, radni podjęli decyzję w formie uchwały, która została przegłosowana zwykłą większością głosów w obecności 14 radnych (ponad połowa ustawowego składu rady - § 22 ust. 3 i § 53 ust.1 Statutu Gminy [...]) w głosowaniu jawnym. Potwierdzeniem tego jest protokół nr VI/2015 z posiedzenia Sesji Nadzwyczajnej Rady Gminy w [...] w dniu [...] ( k.10-13 akt).

W tych okolicznościach zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 u.s.g., a w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Końcowo odnosząc się do podnoszonej w skardze różnicy w wyglądzie przedmiotowej uchwały należy zauważyć, że kwestia ta była już przedmiotem skargi do Wojewody. Jak wynika z akt sprawy (k.14-18 akt) w tym wyjaśnień składnych przez Wójta Gminy w związku z wystąpieniem Wojewody w tej sprawie, rozbieżności wynikają z różnych programów przy pomocy których publikowane są uchwały - "Legislator" w przypadku publikacji na stronie BIP oraz "Word" - w przypadku uchwał przekazywanych do Wojewody. Podkreślono, że co do treści są to tożsame uchwały.

Jedynie ubocznie warto zauważyć, że w piśmie z dnia 3 marca 2016r. Wójt Gminy poinformowała Wojewodę m.in., że uchwały Rady Gminy będą publikowane po dokonaniu oceny wersji elektronicznej z papierową przez Sekretarza Gminy. Wyznaczono też jednoosobowe stanowisko do publikowania uchwał Rady Gminy na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Wójt Gminy [...] zapewniła również, że zaistniała sytuacja miała charakter incydentalny.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.