Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 725/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej postanawia umorzyć postępowanie w sprawie /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MZ


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 725/05

U Z A S A D N I E N I E

A.G. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w P. koło Ś. dnia [...] r. Dnia [...] r. A.G. wniosła do Dyrektora DPS w P., o przeniesienie Jej do Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. [...], motywując to tęsknotą za P. (miastem, z którego pochodzi) i tym, że Jej najbliższa rodzina, z którą utrzymuje kontakt, zamieszkuje w P.. Obecnie nie może odwiedzać położonego w P. grobu męża. Przeniesienie do DPS w P. umożliwiłoby częstsze kontakty z rodziną. Na piśmie znajduje się adnotacja "wyrażam zgodę i przekazuję do realizacji [...]" i nieczytelny podpis (tożsamy z podpisem Dyrektora DPS w P. H.B.), przy braku wskazania stanowiska służbowego dokonującego adnotacji. W druku "dane o mieszkańcu kierowanym do innego zakładu pomocy społecznej" Dyrektor DPS w P. H.B. wskazał jako przyczyny przeniesienia pensjonariusza "bliżej rodziny" i że kierownictwo zakładu nie ma zastrzeżeń do wychodzenia A.G. poza obręb zakładu.

W druku wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. starszy pracownik socjalny J.W. wskazała, że skompletowano niezbędne dokumenty do przeniesienia.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. powiadomił Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś., że aktualnie A.G. znajduje się na [...] pozycji listy oczekujących na umieszczenie (kobiet), a czas oczekiwania na umieszczenie w DPS w P. przy ul. [...] wynosi od [...] do ok. [...] lat i może ulec zmianie (ze względu na wnioski osób posiadających uprawnienia kombatanckie).

Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 19 ust. 1, art. 43 ust. 1 i art. 55e ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm. – dalej ups) zakwalifikował A.G. do Domu Pomocy Społecznej w P. przy ulicy [...] , jednocześnie wskazując, że przewidywany czas umieszczenia od [...] do [...] lat; ustalając miejsce nr [...] na liście osób oczekujących na umieszczenie w DPS.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1, art. 123 i art. 141 kpa "w związku z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji o skierowaniu" A.G. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] , Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. postanowił przekazać wniosek o skierowanie do DPS w P. według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ś..

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. na podstawie "art. 104 i 163" kpa, art. 35 ust. 5, art. 43 ust. 2a i art. 55 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203/03/1966 – dalej udjst), uchylił decyzję Kierownika Powiatowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zakwalifikowania A.G. zam. Dom Pomocy Społecznej w P. do Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. [...] .

Uzasadniając decyzję wskazano, że w związku ze zmianą sposobu kierowania do DPS, wynikającą z udjst, organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do odpowiedniego DPS jest organ gminy. Wniosek będzie podlegał rozpoznaniu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś..

Postanowieniem z dnia [...] r. nr nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 22 § 1 kpa w zw. z art. 150 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej nups) rozstrzygnął spór negatywny o właściwość miejscową między Kierownikiem PCPR w Ś. a Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie skierowania A.G.- przebywającej w DPS w P.- do DPS w P. ul. [...] w ten sposób, że uznało Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. jako organ miejscowo właściwy do wydania skierowania dla A.G. do DPS w P. przy ul. [...] .

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium wskazało w szczególności, że "sprawa dotycząca skierowania o które wystąpiła w dniu [...] r. p. A.G." [winno być "G."]- nie ma nic wspólnego z sytuacją prawną dotyczącą okoliczności, że osoby przyjęte do DPS przed dniem [...] r. i to na podstawie skierowania wydanego przed dniem [...] r. ponoszą opłaty na podstawie dotychczasowych zasad. W przypadku wniosku A.G. z dnia [...] r. mamy do czynienia z wszczęciem nowego postępowania administracyjnego w nowej sprawie. Samorządowe Kolegium czterokrotnie przywoływało "wniosek z [...] r.", choć w aktach administracyjnych brak takiego wniosku- jedynym wnioskiem jest wniosek z dnia [...] r., z adnotacją Dyrektora H.B. z dnia [...] r. i realizowany w drodze wywiadu środowiskowego z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.) odmówił skierowania A.G. do Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. [...] .

W uzasadnieniu Kierownik Ośrodka powołał wniosek Zainteresowanej z dnia [...] r. Ośrodek rozpatrując akta sprawy zgodnie z nups stwierdził, że w DPS w P. Wnioskodawczyni przebywa już [...] lat; nawiązała bliski kontakt ze współmieszkańcami. Z uwagi na wiek ([...] lat), trudno będzie przystosować się do nowego środowiska. W [...] r. Zainteresowana pragnęła być skierowana do DPS w P. i w momencie podejmowania tak ważnej decyzji życiowej, zdawała sobie sprawę, że Ś. oddalony jest od P. [...] km. Art. 54 ust. 2 nups mówi, że osobę kieruje się do do DPS zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Aktualnie od kilku lat Wnioskodawczyni jest mieszkanką Gminy Ś.; mieszka w DPS w P., gdzie zgodnie z oczekiwaniami i potrzebami, ma zapewnioną całodobową opiekę. Skierowanie do DPS w P. przy ul. [...] jest bezzasadne.

W odwołaniu A.G. podkreśliła, że bardzo tęskni za powrotem w rodzinne strony, gdzie zamieszkuje Jej rodzina i pochowany jest Jej mąż. Mimo pobytu [...] roku w DPS w P. nie przyzwyczaiła się do tego miejsca i ciągle myśli o powrocie do P.. Mimo [...] lat jest sprawna umysłowo i w znacznym stopniu radzi sobie fizycznie. Potrafi sama decydować o swych pragnieniach.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji z dnia [...] r.

Uzasadniając wskazano, że po szczegółowej analizie akt sprawy [w tym pisma Dyrektora DPS w P. z dnia [...] r. i pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] r.] i odwołania, Samorządowe Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] r. nie narusza prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym (art. 54 ust. 1 i art. 59 nups) można było odmówić wydania skierowania do DPS w P. przy ul. [...] . Brak obecnie możliwości skierowania A.G. do DPS w P.. Zgodnie z pismem Dyrektora DPS w P. przy ul. [...] , dom nie dysponuje obecnie wolnymi miejscami, a okres oczekiwania dla kobiet wynosi [...] miesięcy. Zgodnie z pismem OPS Ś., Skarżąca- osoba w podeszłym wieku- ma zapewnioną odpowiednią pomoc medyczną i bytową (art. 56 pkt 1 nups). Decyzja z dnia [...] r. jest zgodna z obecnym stanem prawnym i faktycznym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i niezgodnej z "zasadami współżycia społecznego". A.G. rozwinęła w uzasadnieniu argumenty uprzednio prezentowane w odwołaniu i wniosku z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Dnia [...] r. w P. zmarła A.G. (odpis skrócony aktu

zgonu z dnia [...] r.- nr [...], wystawiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Ś.- k. [...] akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).

2. Sprawy o skierowanie do DPS były wielokrotnie przedmiotem orzekania

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Sprawy te mogą być przedmiotem ogólnej refleksji dotyczącej tychże postępowań, toczących się na podstawie zmienianych w [...] i [...] r. przepisów.

W szczególności ustawodawca w art. 149 ust 3 nups wprowadził odstępstwo od reguły wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, wskazując, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, wydane przed dniem [...] r. (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" - W. Pr. Leges 2004, s. 232).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ups stanowi wyjątkową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony, a uchylenie decyzji w warunkach nie odpowiadających wymaganiom powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 (wyrok NSA z: 14 maja 1998 r., sygn. I SA 2113/97; 12 marca 1998 r., sygn. I SA 1975/97). Art. 163 kpa nie jest podzielony na paragrafy (jak błędnie przyjął to Kierownik PCPR w Ś. w decyzji z dnia 30.1.2004 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że art. 163 kpa nie stanowi oczywiście samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (wyrok NSA z 16.5.1991- SA/Wr 371/91- OSP 11-12/91/268, akceptowany przez J. Borkowskiego w: J. Borkowski, B.Adamiak "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2006 nb.2 do art.163). Wydanie decyzji na podstawie samego art. 163 kpa stanowi przesłankę uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny.

Wbrew ocenie Kierownika Powiatowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś., wejście w życie z dniem [...] r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 203/03/1966), nie mogło być postrzegane jako zmiana przepisów prawa, o której mowa w art. 43 ust 2a ups. Zgodnie z art. 1 udjst, ustawa określa źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Ustawa ta w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość realizacji przez Zainteresowaną praw słusznie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...] (art. 16 § 1 kpa, St. Nitecki "Obligatoryjne formy weryfikacji administracyjnej w ustawie o pomocy społecznej" – Samorząd Terytorialny 5/03/50-52). W spawie nie doszło do jakichkolwiek zmian w sytuacji osobistej lub dochodowej Strony w rozumieniu art. 43 ust 2 ups, pozostałe przesłanki określone w powołanym przepisie nie miały miejsca.

Z tej przyczyny na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w zbliżonych sytuacjach faktycznych i prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokami z dnia: 21.6.2005- IV SA/Po 806/04 (prawomocnym na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r.- sygn. I OSK 1156/05) i 6.4.2006- IV SA/Po 681/04 (prawomocnym na skutek nie wywiedzenia skargi kasacyjnej) orzeczono o nieważności decyzji- odpowiednio- Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z [...] r. i Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] r.

Wykładnia oświadczeń woli, zawartych w pismach stron winna następować z uwzględnieniem zasady racjonalności postępowania autora pisma (glosa akceptująca Adama Szpunara do uchwały SN z dnia 11 września 1997 r. – III CZP 39/97 – OSNC 12/97/191 – PS 6/98/103). Zainteresowana nie występowała po dniu [...] r. z żadnym nowym wnioskiem "o skierowanie do domu pomocy społecznej". W postanowieniu z dnia [...] r. i w decyzji z dnia [...] r. Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś., nie wskazują pisma, które skutkowałoby wszczęciem n o w e j sprawy administracyjnej o "skierowanie A.G. do domu pomocy społecznej". Samorządowe Kolegium przeinaczyło dowód z dokumentu- wniosku A.G. z [...] r. (opatrzonym w tej dacie adnotacją Dyrektora OPS w P. i skutkującym wywiadem środowiskowym z dnia [...] r. i szeregiem dokumentów z [...] r.- w tym pismem MOPR w P. z [...] r.- prezentata PCPR w Ś. z dnia [...] r.), błędnie przyjmując, że to wniosek z dnia "[...] r.", choć takiego dokumentu w aktach sprawy brak.

Wniosek Zainteresowanej z dnia [...] r. został błędnie przekazany dnia [...] r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P..

Wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. Kierownika PCPR w Ś. i z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium stanowisko, było o tyle błędne, że przedmiotem sprawy nie było orzekanie w nowej sprawie, wszczętej na podstawie wniosku złożonego pod rządem nowej ustawy, a jedynie o zmianie decyzji (której w aktach administracyjnych brak), na podstawie której przyjęto A.G. dnia [...] r. do DPS w P., w zakresie wniosku A.G. z dnia [...] r., który wpłynął do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. dnia [...] r. (potwierdzenie "za zgodność" [...] - PCPR) w tej tylko części, w której należało orzec o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej w P. ul. [...] . W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (odpowiednio – J. Borkowski – glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 – SA/Po 9/84 – OSP 12/85/239; W.Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" – Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992 – III ARN [...]/92 – PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992 – I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992 – III ARN [...]/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna – PiP 8/93/116. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty (art. 12 § 1 i 2 kpa) – Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś., właściwy w sprawie w dacie wpłynięcia wniosku ([...] r.) do zmiany decyzji w tej tylko części, w której A.G. wniosła o umieszczenie Jej- miast w Domu Pomocy Społecznej w Ś. – w Domu Pomocy Społecznej w P. ul. [...] , będąc związany granicami wniosku A.G. (art. 36 ust. 1 ups w zw. z art. 155 kpa – wobec braku przesłanek do zastosowania art. 43 ust. 2a ups), błędnie orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r.

W sprawie o świadczenia z pomocy społecznej organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim dobrem osoby potrzebującej pomocy społecznej (art. 36 ust. 2 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej- analogicznie art. 100 ust. 1 nups) ), działać na jej korzyść poprzez działania nawet z urzędu (wyrok NSA z 15.09.1998 r. I SA 2089/97), a takich działań zabrakło w odniesieniu do Skarżącej. Nawet rzeczywiste utrzymywanie kontaktów przez K.P.- bratanicę Zainteresowanej- z A.G. (odwiedziny przeważnie raz w miesiącu; stały kontakt telefoniczny- notatka służbowa Pracownika socjalnego z dnia [...] r.)- potraktowano jako argument przeciwko uwzględnieniu wniosku Zainteresowanej, choć wskazywało to na istniejącą więź rodzinną Podopiecznej z rodziną .

3. Wobec śmierci A.G. dnia [...] r., mając na uwadze że przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą Zmarłej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ppsa, należało umorzyć postępowanie.

/-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski

MZ