Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 516/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga U. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] (w sąsiedztwie z działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) przy ulicy M./K. w R.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent, który podniósł okoliczność, że pozwolenie na budowę w stosunku do działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta R., zostało wydane bez zgody o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z przeznaczeniem na budowę miejsc parkingowych. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że wydane pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy miejsc parkingowych, a zakres robót nie objętych zaskarżoną decyzją może zostać zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę w trybie odrębnego postępowania administracyjnego.

Decyzja Wojewody była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 634/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wówczas zwrócił uwagę, że

w aktach sprawy brak jest dowodu na potwierdzenie prawa własności Gminy Miasta R. do działki nr [...], a gdyby Gmina wykazała się takim prawem, to niedopuszczalne jest prowadzenie przez Prezydenta postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta R. Prezydent nie może bowiem jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strony postępowania w tej sprawie oraz jako organ rozpoznający sprawę, gdyż zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: "k.p.a.") przyczyna wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W takim wypadku zastosowanie powinien mieć art. 26 § 2 k.p.a. (wyłączenie Prezydenta od udziału w postępowaniu). Ponadto Sąd wskazał, że wniosek inwestora obejmował całe zamierzenie budowlane, a pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy miejsc parkingowych i nakazał rozważenie, czy ograniczenie powyższe nie powoduje niemożności samodzielnego funkcjonowania obiektu, na który wydano pozwolenie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę, Prezydent w dniu [...] lipca 2008 r. złożył pisemne oświadczenie o cofnięciu odwołania w związku ze zbyciem działki nr [...], co było podstawą do umorzenia postępowania odwoławczego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.

Od powyższej decyzji skargę do WSA w Warszawie złożyła U. W. (dalej "skarżąca"), na skutek czego Sąd wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 392/09 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ nie rozważył art. 137 k.p.a. Nakazał ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w kontekście jej zgodności z prawem, ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym), pomimo cofnięcia odwołania przez Prezydenta.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że interes prawny i faktyczny skarżącej nie został naruszony. Właściciele garaży mieli zapewnione użytkowanie w czasie trwania budowy obiektu oraz swobodny dostęp po jego oddaniu do użytkowania, co stanowi potwierdzenie dbałości inwestora

o szeroko pojęty interes społeczny właścicieli i użytkowników nieruchomości, usytuowanych w obrębie inwestycji. Wojewoda zaznaczył również, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona, a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu.

W wyniku ponownej skargi skarżącej, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2284/10 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Wojewoda nie zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 392/09 i nie rozważył przesłanek uzasadniających dopuszczalność cofnięcia odwołania. Sąd zauważył, że Wojewoda utożsamił interes społeczny z interesem faktycznym i prawnym skarżącej. Ponadto

w ocenie Sądu nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA Wa 634/07 wadliwości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego. Rzeczą Wojewody powinno być dokonanie ustaleń w tym zakresie i ustosunkowanie się do problemu ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo.

Następnie Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o nieuwzględnieniu wycofania odwołania Gminy Miasta R. oraz decyzją Nr [...] z tego samego dnia uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta. Wojewoda uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta od postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej kasatoryjnej decyzji skargi do sądu administracyjnego wniosły: Gmina Miasta R. oraz [...] Sp. z o.o. (dalej "inwestor"). Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 129/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skarg uchylił decyzję Wojewody Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienia Wojewody Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nakazując zbadanie dopuszczalności cofnięcia odwołania Prezydenta pod względem legalności oraz celowości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007r., stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania. Wojewoda przyznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Prezydent nie mógł wydać pozwolenia na budowę (z mocy art. 24 § 1 k.p.a. podlegał wyłączeniu, w związku z czym miał zastosowanie art. 26 § 1 i § 2 k.p.a.). Prezydent nie orzekł również o całości zamierzenia inwestycyjnego i nie uzasadnił tak podjętego rozstrzygnięcia. Jednak w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2284/10 Sąd stwierdził, że nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane wadliwości stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego oraz ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo. Badając dopuszczalność cofnięcia odwołania pod względem zgodności z interesem społecznym Wojewoda wskazał, że budynek w części mieszkalnej jest w całości zasiedlony, lokale użytkowe w spornej części są zajęte, w całości wykorzystany jest okalający budynek parking, zaniedbany dotychczas teren uległ poprawie i uzyskał charakter miejski, nowoczesna architektura powstałego budynku podnosi walory estetyczne tej części miasta. Poza tym miasto przez realizację przedmiotowej inwestycji uzyskało 89 mieszkań oraz 12 lokali użytkowych, przez co częściowo zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe mieszkańców oraz zwiększyło się ich bezpieczeństwo. Pozostawienie więc w obrocie prawnym spornej decyzji Prezydenta służy ochronie interesu społecznego, a w związku z tym cofnięcie odwołania jest skuteczne. Wojewoda dodatkowo wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. przedmiotowa inwestycja decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Stąd też bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, która została już zrealizowana, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie.

Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniosła ponownie skarżąca. Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 375/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając pogląd Wojewody, że skoro inwestycja została już zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Sąd wskazał ponadto, że Wojewoda właściwie przeanalizował przesłanki cofnięcia odwołania, uznając je za możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jeśli więc nie ma odwołania, postępowania odwoławczego nie można prowadzić z urzędu. Natomiast ewentualne wadliwości postępowania administracyjnego, czy też samej decyzji, mogą być badane w innych właściwych trybach.

W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2013 r. skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Prezydenta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wskazując na rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu, gdyż zaistniała przyczyna wyłączenia Prezydenta od orzekania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 i 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, zwana dalej "p.b."), po rozpatrzeniu wniosku strony, orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Oceniając wydaną w trybie zwykłym decyzję organ I instancji podał, iż nie została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości zarówno miejscowej, rzeczowej jak i instancyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie powinno toczyć się przed organem I instancji właściwym z uwagi na miejsce położenia nieruchomości, na której ma powstać zamierzona inwestycja. Przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została w mieście R., więc właściwym do wydania pozwolenia na budowę jest Prezydent (właściwość miejscowa). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku mieszkalnego nie zostało zastrzeżone do właściwości innych organów, dlatego właściwym rzeczowo do wydania ww. decyzji jest Prezydent (właściwość rzeczowa). Ponadto organem właściwym instancyjnie do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w I instancji jest starosta (art. 82 ust. 2 p.b.) W miastach na prawach powiatu prezydent pełni ponadto funkcję zarządu powiatu i wykonuje zadania starosty. Oznacza to, iż organem właściwym do wydania ww. decyzji był Prezydent (właściwość funkcjonalna, instancyjna).

Nie została spełniona także przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. Decyzja wydana została bowiem w oparciu o obowiązujące w przedmiotowej materii przepisy prawa, a jej wydanie było zgodne z wymogami art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 p.b. oraz art. 104 k.p.a. Ze zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Do wniosku o pozwolenia na budowę zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia wraz z innymi dokumentami, wymaganymi przepisem art. 33 ust. 2, w tym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], obejmującą całe projektowane zamierzenie. Planowa inwestycja jest zgodna

z wytycznymi zawartymi w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent zastosował się do dyspozycji art. 35 p.b., dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zbadał kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Analizując pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda wskazał, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja jest pierwszą w sprawie, nie była wcześniej rozstrzygana (art. 156 § pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest dotknięta wadą niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie jest także dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Odnosząc się do argumentów wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie, a dotyczących wydania decyzji przez organ (Prezydenta), który winien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, organ I instancji wskazał, że kwestia ta nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym, gdyż stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 k.p.a, polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone treścią ww. przepisu. Wskazała, że decyzja Prezydenta udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez organ rozstrzygający w sprawie, jak i organ mający przymiot strony postępowania, co na pewnym etapie - przy cofnięciu odwołania zostało w sposób jednoznaczny wyartykułowane. W praworządnym państwie tego rodzaju sytuacja (zarówno faktyczna jak i prawna) nie jest dopuszczalna, co przy zachowaniu ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 6 k.p.a., świadczy o zasadności jej wniosku. Jednocześnie podniosła, że skutki, które wywołała sporna decyzja nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jak

i społecznego jej odbioru.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "GINB", "organ odwoławczy") orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętej przez Wojewodę decyzji. Odnosząc się do meritum sprawy podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w razie spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę. W sprawie inwestor złożył w dniu [...] lipca 2007 r. prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego treści nie zaprzeczają znajdujące się w aktach inne dokumenty; spełnił zatem warunek udzielenia pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Podał, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.), stwierdzono również zgodność projektu budowlanego z ww. decyzją (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Decyzja Prezydenta Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. o warunkach zabudowy (przeniesiona na inwestora decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...]) ustalała warunki zabudowy dla spornej inwestycji i określała: nieprzekraczalną linię zabudowy, intensywność zabudowy (maksymalnie 40% zabudowy nieruchomości), szerokość elewacji frontowej (25 m z tolerancją 20%), powierzchnię biologicznie czynną (minimum 20% powierzchni nieruchomości), wysokość zabudowy (11 kondygnacji), powierzchnię sprzedaży (ok. 190 m2), sposób dojazdu (projektowanymi zjazdami z ul. K. i ul. M. w uzgodnieniu z zarządcą drogi), współczynnik liczby miejsc postojowych.

Na podstawie analizy dokumentacji projektowej ww. inwestycji stwierdzono, że inwestycja nie narusza: nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej (Projekt budowlany. Tom I. Opis do projektu zagospodarowania terenu, pkt. 5), wysokości zabudowy (Projekt budowlany. Tom I, przekrój 1-1, rys. nr 15), określonego sposobu dojazdu (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1). Nie stwierdzono naruszenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, która od ul. M. wynosi 20,49 m (projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1; rzut parteru - rys. nr 3). Powierzchnia użytkowa lokali usługowych wynosi 1009,69 m2, nie narusza jednak ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, określającej powierzchnię sprzedaży (ok. 190 m2), albowiem "sprzedaż" zawiera się

w pojęciu "usługi".

Odnosząc się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określających współczynnik liczby miejsc postojowych, organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę m.in. garażu podziemnego z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, w którym zaprojektowano 18 miejsc postojowych (zamiast 84 miejsca), pomimo iż wniosek inwestora o pozwolenie na budowę obejmował całe zamierzenie inwestycyjne. Wprawdzie pozostaje to w opozycji do art. 33 ust. 1 p.b., na którą to okoliczność zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 634/07, a także do art. 35 ust. 1 p.b., to zdaniem GINB dla oceny tej okoliczności znaczenie ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., wydany w sprawie VIII SA/Wa 375/13, oddalający skargę skarżącej na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007 r. na skutek cofnięcia odwołania. Sąd w tym ostatnim wyroku stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, nie jest obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego oraz nie narusza innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), z którego wynika, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również i inne sądy oraz organy państwowe.

W dalszej części zaskarżonej decyzji GINB stwierdził, że stanowiąca przedmiot decyzji ostatecznej inwestycja nie stanowiła przedsięwzięcia, które mogłoby znacząco oddziaływać na środowisko, zatem w sprawie brak było podstaw do oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Sporna decyzja nie narusza także art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Analiza projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta, wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została w sposób, który nie narusza minimalnych odległości, określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej "rozporządzenie o warunkach technicznych", opis do projektu zagospodarowania terenu pkt 11). Ponadto badana inwestycja nie jest niezgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, określonymi w ww. rozporządzeniu (opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, pkt 8), jak również spełnia wymagania związane z dostępnością dla osób niepełnosprawnych (opis do projektu zagospodarowania terenu, pkt 9) oraz zapewnia dostęp i dojazd do drogi publicznej (§ 14 rozporządzenia o warunkach technicznych). Dokumentacja projektowa jest kompletna, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację BIOZ (Projekt budowlany. Tom I, s. 20-30), została wykonana oraz sprawdzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniami potwierdzającymi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził, by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów i wypełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentu odwołania, iż podstawę żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji było wydanie ww. rozstrzygnięcia przez organ podlegający wyłączeniu, GINB podał, że okoliczność powyższa stanowić może podstawę tylko

i wyłącznie wznowienia postępowania.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z tego względu, że jest dla niej krzywdząca. Zarzuciła organowi naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazała na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, bo wyłączony od załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej przesłanka ta potwierdzona została przez kolejno wydawane w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Ponieważ wyłączenie organu może nastąpić

z różnych przyczyn, nie tylko wymienionych w art. 25 k.p.a., zasadnym staje się ocena tych okoliczności, czego organ odwoławczy nie poczynił.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym złożonym w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżąca podniosła nadto, że nie była stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę miejsc parkingowych, a jest właścicielką działki [...], usytuowanej bezpośrednio

z działkami, na których wybudowano miejsca parkingowe. Prezydent procedował

w sprawie miejsc parkingowych pomimo wydanych w sprawie wyroków sądowych, pomijając fakt, że właścicielem działek [...] i [...] była Gmina. Ponadto w wyroku

z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 375/13, Sąd dał jej możliwość wyjaśnienia sprawy we właściwych trybach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p. pożarowym na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] (w sąsiedztwie z działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) przy ulicy M./K. w R.

Podkreślić należy, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., m.in. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 ww. przepisu) oraz z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1 ww. przepisu).

W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak

w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia

w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Sąd za właściwe uznaje ustalenia organów, iż podjęta w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzja nie spełniała ustawowych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. warunkujących stwierdzenie jej nieważności, w szczególności jeśli chodzi o pkt 2 art. tego przepisu. Decyzja Prezydenta nie została również wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, bowiem organem właściwym do jej podjęcia w I instancji (zarówno jeśli chodzi o właściwość rzeczową, miejscową, jak i funkcjonalną) był Prezydent. Okoliczność, że organ ten podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem fakt ten może stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Sporne rozstrzygnięcie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, w sentencji decyzji wskazano bowiem, iż akt ten podjęty został na postawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 p.b., tj. przepisów regulujących kwestię udzielania pozwolenia na budowę Powyższa procedura w odniesieniu do przedmiotu sprawy omówiona została w sposób obszerny i dokładny w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zasadne jest także wyjaśnienie organów obu instancji, że objęta ww. rozstrzygnięciem sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007 r. Analiza akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że sporna decyzja podjęta została z zachowaniem art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, zawartą w zaskarżonej decyzji, obejmującą analizę przedmiotowej inwestycji w kontekście wzniesienia jej zgodnie z prawem, przy uwzględnieniu wytycznych i interpretacji zawartych w szeregu wyżej opisanych wyrokach WSA w Warszawie (art. 170 p.p.s.a.), w szczególności w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 375/13, oddalającym skargę na decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze od kontrolowanej decyzji Prezydenta.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wskazywana przez skarżącą przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem sporna decyzja Prezydenta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu właściwości miejscowej organu, rzeczowej i funkcjonalnej. Należy w tym miejscu powtórzyć stanowisko organu odwoławczego, iż okoliczność podnoszona przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, że Prezydent powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2007 r., stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Wskazywana przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. okoliczność, że nie była stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę miejsc parkingowych, pomimo iż sąsiaduje bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją, stanowi również przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto organy przeprowadziły w przedmiotowej sprawie postępowanie

w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.,

a przeprowadzone wnikliwie postępowanie znalazło odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.