Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1674/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1512/15 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1512/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59g, art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 123 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył J.B. karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzny układ komunikacyjny, plac manewrowy, parkingi, zjazd z drogi gminnej, kanalizacja deszczowa ze studniami chłonnymi i separatorem oraz wewn. instalacje wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku. Podniósł także, że w dniu 27 lutego 2015 r. w trakcie czynności kontrolnych w terenie, na działkach nr [...] w [...] upoważnieni pracownicy organu stwierdzili naocznie użytkowanie obiektu budowlanego, tj. budynku biurowego, części magazynowej, zjazdu, parkingów, placu manewrowego (w trakcie kontroli przeprowadzanej przez organ trwał rozładunek z samochodu dostawczego), w części socjalno-biurowej w kondygnacji parteru stwierdzono wykonywanie obowiązków biurowych przy pięciu stanowiskach pracy. Ponadto wykonano zdjęcia obrazujące użytkowanie części magazynowej, placu manewrowego, parkingów, zjazdu. Do materiału dowodowego załączono też wydruki ze strony internetowej firmy wskazujące jednoznacznie na to, że od 2 stycznia 2015 r. firma przeniosła swoją siedzibę do miejscowości [...] do "centrum logistyczno - biurowego". Organ zaznaczył, że inwestor do dnia orzekania nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części i nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na uwadze powyższe organ nałożył na inwestora karę, stosownie do normy art. 59f ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor, zarzucając, że wbrew twierdzeniom organu, nie przystąpiono do użytkowania obiektu w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego z treści protokołu kontroli z dnia 27 lutego 2015 r. oraz ze zdjęć stanowiących część materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że sporny obiekt budowlany był w dniu kontroli użytkowany, pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu (XVIII), współczynnik kategorii obiektu (10), jak i jego kubaturę (97.470,90 m³) określającą współczynnik wielkości obiektu (2,5), co w konsekwencji dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania w wysokości 125.000 zł.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; art. 28 k.p.a.; art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 10 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 136 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie ulegało wątpliwości, iż na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, ponieważ taki obowiązek został na niego wyraźnie nałożony w decyzji Starosty M. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Bezspornym jest także, że nie została wydana decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i spełniało wszystkie wymogi przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu 27 lutego 2015 r. wykazała, że na działkach nr [...] w [...] miało miejsce użytkowanie budynku biurowego, części magazynowej, zjazdu, parkingów, placu manewrowego. W protokole wpisano, że w trakcie kontroli trwał rozładunek z samochodu dostawczego, a w części socjalno - biurowej w kondygnacji parteru stwierdzono wykonywanie obowiązków biurowych przy pięciu stanowiskach pracy. Ponadto wykonano zdjęcia obrazujące użytkowanie części magazynowej, placu manewrowego, parkingów i zjazdu. Zwrócono uwagę na to, że strona internetowa firmy [...] zawierała informacje, że od 2 stycznia 2015 r. firma przeniosła swoją siedzibę do miejscowości [...] do "centrum logistyczno – biurowego". W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom nadzoru budowlanego uzasadnione podstawy do przyjęcia, że kontrolowany obiekt budowlany był użytkowany. Sąd podkreślił, że skarżący w toku kontrolowanego postępowania ograniczał się do zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy, a z własnej inicjatywy nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska czy też podważających ustalenia organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, naruszenia art. 10 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd zaznaczył, że nieobecność skarżącego w dniu kontroli nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu i miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wnoszenia środków zaskarżenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2015 r., poz. 1265) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracyjne, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a polegającego na:

- przyjęciu, że organy administracji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi z kolei do nałożenia kary na skarżącego w wyniku nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego,

- niezebranie przez organy pełnego materiału dowodowego,

- przekroczenie przez organy administracyjne granic swobodnej oceny dowodowej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom prawa oraz brak odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, jak również argumentów powołanych na ich poparcie, przez co skarżącemu nie zostały ujawnione faktyczne motywy rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, jak też o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, stąd też przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione.

Skoro skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy ustalony przez organy nadzoru budowlanego i słusznie przyjął, że tenże w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozwalał na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a więc wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiekt budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzny układ komunikacyjny, plac manewrowy, parkingi, zjazd z drogi gminnej, kanalizacja deszczowa ze studniami chłonnymi i separatorem oraz wew. instalacje wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Nie jest bowiem sporne w tej sprawie, że Starosta M. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił inwestorowi, tj. [...] – [...]" pozwolenia na budowę ww. obiektu, jednocześnie zobowiązując tą decyzją inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania. Inwestor, co również nie jest kwestionowane, nie uzyskał takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, a jak potwierdziło to postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, przystąpił do użytkowania spornego budynku pomimo braku takiej decyzji. Jak wykazały czynności procesowe przeprowadzone przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 27 lutego 2015 r. na działkach nr [...] w [...] inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego, tj. budynku biurowego, części magazynowej, zjazdu, parkingów, placu manewrowego. Zgromadzone dowody jednoznacznie wykazują, iż w trakcie kontroli przeprowadzanej przez organ trwał rozładunek z samochodu dostawczego, obok budynku magazynowego ustawione były puste palety, w części socjalno-biurowej w kondygnacji parteru stwierdzono wykonywanie obowiązków biurowych przy pięciu stanowiskach pracy. Ponadto wykonano zdjęcia obrazujące użytkowanie części magazynowej, placu manewrowego, parkingów, zjazdu. Do materiału dowodowego załączono też wydruki ze strony internetowej firmy wskazujące jednoznacznie na to, że od 2 stycznia 2015 r. firma przeniosła swoją siedzibę do miejscowości [...] do "centrum logistyczno - biurowego".

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej organy nadzoru budowlanego w tej sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodne z regułami procedury administracyjnej, zaś zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, czy też art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji właściwie uznał w tej sprawie, iż zgromadzony materiał dowodowy dawał organom nadzoru budowlanego uzasadnione podstawy do przyjęcia, że kontrolowany obiekt budowlany był użytkowany. Zasadnie wskazano również, iż skarżący w toku kontrolowanego postępowania ograniczał się wyłącznie do zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy, a z własnej inicjatywy nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska czy też podważających ustalenia organów nadzoru budowlanego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżący w toku postępowania administracyjnego miał możliwość dowodzenia, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie była prowadzona w [...]. Należało wykazać w szczególności, że w dniu kontroli trwały co najmniej prace wyposażeniowe nowy obiekt, w którym miała być prowadzona działalność gospodarcza, co należało potwierdzić stosownymi dowodami. Konieczne też było ewentualne zakwestionowanie, że w części socjalno-biurowej nie znajdowali się pracownicy wykonujący swoją pracę dla [...], lecz była to zewnętrzna firma zajmująca się dopiero aranżacją wnętrza, co również możliwe było wykazaniem odpowiednimi dowodami. Jednakże, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, skoro skarżący nie starał się poprzeć swoich twierdzeń jakimikolwiek (żadnymi) dowodami, to nie można zasadnie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postepowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji - patrz wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r. sygn. akt SA 234/81, publikowany ONSA 1981, nr 1, poz. 23. Jednakże z takim przypadkiem wadliwości nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż skarżący, co już wyżej zaznaczono, nie starał się poprzeć swoich twierdzeń, negujących wskazane wyżej ustalenia, jakimikolwiek dowodami przeciwnymi, które dodatkowo zobowiązywałyby organy rozstrzygające w tej sprawie, na jakimkolwiek etapie niniejszego postępowania, do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, czy też postępowania uzupełniającego.

We wskazanych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż to organ administracji ma przeprowadzić czynności uzasadniające twierdzenia skarżącego, jak również ma niejako wyręczać go w tej materii. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odnośnie do wymogów zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swojego stanowiska. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie można jednak zapominać, że ustalenie stanu faktycznego powinno następować przy czynnym udziale strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony – patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1037/16, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem nie można skutecznie uznać w tej sprawie, że organy administracji zobowiązane były ponad to co ustaliły, dodatkowo jeszcze do poszukiwania dowodów służących ustaleniu gołosłownych, bo nieopartych o jakiekolwiek dowody, twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Nie można też w żadnym wypadku uznać, by organy administracji oceniając zgromadzony materiał dowodowy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów. Wprost przeciwnie konsekwencją tak zgromadzonego materiału dowodowego jest właśnie ustalenie, iż przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany, a ten stan faktyczny Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął jako zasadnicze ustalenie dla prawidłowości obciążenia inwestora przedmiotową karą.

W opisanej wyżej sytuacji brak było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak to zarzuca skarga kasacyjna, skoro postępowanie organów administracji publicznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Niewątpliwie przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych, a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie generalnie wobec braku stwierdzenia naruszeń procedury administracyjnej w toku przedmiotowego postępowania, nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania ww. normy prawa procesowego.

Opisane wyżej ustalenia pozwalają jednocześnie na zajęcie stanowiska, iż tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutowi wniesionej skargi kasacyjnej, przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie został wadliwie zastosowany. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest przepisem restrykcyjnym, a wysokość kary, która na podstawie tego przepisu zostaje wymierzona nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją.

Wymierzenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, uwarunkowane jest spełnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze - stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; po drugie - przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 omawianej ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 omawianego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06; wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10, publikowane na stronie nsa.gov.pl.).

Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane - patrz wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2168/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1138095. W rozpoznawanej sprawie przedmiotową karę słusznie więc nałożono na skarżącego jako inwestora, bowiem adresatem normy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 204/11, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zatem, w tych okolicznościach sprawy, zaznaczyć należy, iż obie przesłanki konieczne do zastosowania art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane zaistniały w sposób niesporny, albowiem skarżący, co już wyżej wykazano, przystąpił do użytkowania spornego obiektu, a uczynił to mimo, że nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce nr [...] w miejscowości [...]. Stąd też czyniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w tym postępowaniu jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie nieusprawiedliwiony jest kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut taki może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. W tej sprawie z takimi wadami motywów przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji nie mamy do czynienia, a skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób bardzo precyzyjny przedstawia stanowisko Sądu pierwszej instancji, pozwalając poznać przesłanki zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a., a więc oddalenia wniesionej skargi jako niezasługującej na uwzględnienie, to nie można skutecznie mówić w tym zakresie o uzasadnionym naruszeniu tejże normy prawa procesowego. Poza tym jednoznacznie należy podkreślić w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych, czego domaga się skarżący kasacyjnie. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym – porównaj postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 1217/13, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.