Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3923/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 par. 1 pkt 3 lit. a i art. 11 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 712/19 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 712/19 oddalił skargę W. P. na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]

w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaszenia mandatu radnego Rady Miasta [...] W. P. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

Skargę na powyższą uchwałę złożył W. P., wnosząc

o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz zobowiązanie Rady Miasta [...] o przedłożenie nagrania rejestrującego przebieg obrad sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. na okoliczność wprowadzenia przez wnioskodawcę projektu uchwały Burmistrza [...] oraz pracowników Urzędu Miasta [...] – Rady Miasta [...] w błąd co do treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] oraz jego wpływu na wpis skarżącego do stałego rejestru wyborców.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wygaszeniu mandatu radnego skarżącemu z uwagi na utratę prawa wybieralności w sytuacji, gdy skarżący tego prawa nie utracił i posiadał je w dniu wyborów;

- art. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 § 1 pkt 4 i § 3 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie zamieszkuje stale na terenie miasta [...], pomimo tego, że skarżący stale zamieszkuje na terenie Miasta [...] oraz brak jest wiarygodnych dowodów na to, że jego miejsce zamieszkania jest w innej miejscowości niż Miasto [...];

- art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada prawa wybieralności do Rady Miasta [...], podczas gdy nadal jest wpisany do stałego rejestru wyborców, co rodzi domniemanie istnienia prawa wybieralności;

- art. 365 § 1 k.p.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wygaszeniu mandatu skarżącego pomimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] zmieniającego decyzję Burmistrza o skreśleniu skarżącego ze stałego rejestru wyborców poprzez odmowę uwzględnienia reklamacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skarżącego są bezzasadne. Według organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie przekonują, że centrum życiowe skarżącego znajduje się

w miejscowości [...]. Podkreślono, że radni zostali zapoznani z całym materiałem dowodowym, a rejestr wyborców nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących uchwały

o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżenia, uregulowany w art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 684), stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady

i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3 - 5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Sąd wyjaśnił, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 2 i § 2

w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, a więc utrata przez skarżącego prawa wybieralności ze względu na niespełnienie przesłanki stałego zamieszkania na obszarze miasta [...], z którego został wybrany na radnego do Rady Miasta [...]. Art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów.

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie –

w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego.

Sąd wyjaśnił, że definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie

w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 k.c. – jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa

z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, jest konieczność wskazania adresu. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd podkreślił, że Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17). O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym

w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych

i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13). Składnikiem zatem pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości, obiektywnie sprawdzalnej, aktywności życiowej rodzinnej, zawodowej, społecznej.

Z kolei biorąc pod uwagę drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania – animus, Sąd przyjął, że ma on charakter subiektywny i jest zależny od zamiaru stałego przebywania. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata

w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017 r., nr 4, s. 53-54).

Tym samym o "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności faktycznych składających się na wspomniane zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być powiązany

z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych. O stałości pobytu danej osoby

w konkretnej miejscowości decyduje zatem przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które spełnia wskazaną wyżej cechę – założenia tam ośrodka swoich interesów.

Sąd wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. sekretarz miasta [...] wezwał skarżącego do udzielenia wyjaśnień w sprawie jego miejsca zamieszkania w oparciu o art. 10 Kodeksu wyborczego. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący potwierdził, że jego aktywność życiowa, a zarazem miejsce zamieszkania koncentruje się w mieście [...], przy ul. [...][...].

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał w sposób wiarygodny, że zamieszkuje

w [...], a więc, że w tym mieście koncentrują się jego codzienne czynności, takie jak życie rodzinne. Skarżący nie zakwestionował, że jego dom znajduje się

w miejscowości [...], w którym mieszka jego rodzina, a więc żona i dzieci. Niewątpliwie zatem centrum życia rodzinnego znajduje się właśnie w tej miejscowości. Z oświadczeń zaś skarżącego nie wynika, że jego rodzina uległa rozpadowi, czy też, że skarżący nie funkcjonuje w małżeństwie ze swoją żoną. Wskazał on natomiast, że zamieszkuje pod adresem w [...] u swoich teściów, którymi się opiekuje. Jednakże Sąd zauważył, że pod tym adresem jest zameldowanych aż 8 osób. W ocenie Sądu kierując się względami doświadczenia życiowego trudno jest uznać za wiarygodne, że skarżący przeprowadził się do rodziców swojej żony, po to żeby się nimi opiekować, skoro ma własną rodzinę,

w skład której wchodzi trójka dzieci (w tym jedno niepełnosprawne), a pod tym adresem zameldowany jest dodatkowo np. brat małżonki skarżącego, który jak wskazano w odpowiedzi na skargę zamieszkuje w lokalu teściów skarżącego. Takie postępowanie wydaje się być nielogiczne i nieuzasadnione, zwłaszcza, że teściowie skarżącego mieszkają w bardzo bliskiej odległości od domu skarżącego usytuowanego w miejscowości [...]. Ponadto nawet jeśliby przyjąć twierdzenia skarżącego co do opieki nad teściami za wiarygodne, to zdaniem Sądu sam fakt sprawowania takiej opieki w domu rodziców żony nie stanowi o spełnieniu przesłanki stałego zamieszkania w podanym wyżej rozumieniu pod tym adresem. Informacje

i dane, które podał skarżący są w ocenie Sądu niewystarczające do uznania, że zamieszkuje on na stałe w [...]. Opieka na teściami nawet

z zamieszkiwaniem w ich lokalu w bliżej nieokreślonym okresie, nie świadczy bowiem jeszcze w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy o przeniesieniu swojego centrum życiowego do mieszkania teściów z zamiarem stałego w nim zamieszkania

i założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych.

Sąd wskazał, że na okoliczność, że skarżący faktycznie nie zamieszkuje na stałe pod podanym adresem w [...], wskazują również inne dowody zebrane w sprawie. Na przykład w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. starszego inspektora Straży Miejskiej skierowanym do Sekretarza Miasta [...] stwierdzono, że w dniu [...] lipca 2019 r. około godziny 17.30 i 18.30 nie zastano skarżącego pod wskazywanym adresem zamieszkania przy ul. [...][...]

w [...]. Podobnie ze sprawozdania detektywa z wykonywanych czynności ustalających wynika, że skarżący nie mieszka i nie przebywa pod podanym adresem zameldowania. Sąsiedzi i okoliczni mieszkańcy potwierdzili natomiast, że skarżący na stałe mieszka w nowo wybudowanym domu przy końcu ul. [...] w miejscowości [...] (sprawozdanie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Sąd przyznał rację skarżącemu, że sprawozdanie obarczone jest wadą, ponieważ nie zostało podpisane przez detektywa, który je sporządził, niemniej jednak biorąc pod uwagę całokształt okoliczności należy wziąć je pod uwagę jako posiadające walor dowodowy. Na sprawozdaniu uwidocznione są dane osobowe oraz nr licencji detektywa je sporządzającego, a czynności przeprowadzone przez detektywa zostały podjęte na skutek podpisanej umowy o świadczenie usług detektywistycznych nr [...] pomiędzy spółką [...] sp. z o.o. (świadczącą usługi [...]) a Gminą Miejską [...]. Przedmiotem umowy było wykonanie usługi detektywistycznej, polegającej na przeprowadzeniu ustaleń i sprawdzeń dotyczących skarżącego (umowa znajduje się w aktach adm. sprawy).

Sąd wyjaśnił ponadto, że wątpliwości dotyczące miejsca zamieszkania skarżącego były związane również z takimi okolicznościami jak fakt złożenia reklamacji przez B. M. w przedmiocie skreślenia z listy wyborców, z uwagi na niezamieszkiwanie w na terenie miasta [...]. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wydruki z mediów społecznościowych obrazujące przebieg dyskusji części społeczności lokalnej, gdzie również pojawiły się wątpliwości, a nawet jednoznaczne wypowiedzi wskazujące, że skarżący nie mieszka na stałe na terenie miasta [...].

Sąd wyjaśnił, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego

w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zmieniające decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., tj. odmawiające uwzględnienia reklamacji B. M. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy wyborców, nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie. Przytoczone postanowienie zostało podjęte

w wyniku rozpatrzenia postępowania reklamacyjnego procedowanego w zupełnie innym trybie przez inny organ niż uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia. To, że sąd powszechny zmienił decyzję o wykreśleniu skarżącego z rejestru wyborców, nie pozbawiało Rady Miasta [...] uprawnienia do zbadania przesłanki stałego zamieszkania. Nie ma bowiem znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, wpis do rejestru wyborców ani też miejsce opłacania podatków (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 689/16). Sąd podkreślił, że postanowienie nie ma uzasadnienia i nie podlega zaskarżeniu. Dlatego też nie można zapoznać się z argumentacją sądu, ani też niemożliwe było zweryfikowanie jego orzeczenia w drugiej instancji.

Natomiast Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co słusznie wytknięto w skardze. Jednakże wyjaśnił, że ocena całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie oraz zgromadzonych materiałów przekonuje, że Rada Miasta [...], pomijając poziom merytoryczny dyskusji, to jednak z pełną świadomością dyskutowała o przesłance stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej uchwały, czyli o spełnieniu przez skarżącego przesłanki braku stałego zamieszkania w mieście [...] oraz miała możliwość zapoznania się z dowodami zebranymi w tym przedmiocie. Przekonuje o tym znajdujący się w aktach sprawy protokół nr [...] z obrad XIV Sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Z protokołu tego wynika również, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się

w sprawie i złożenia wyjaśnień. Ponadto przesłanka podjęcia zaskarżonej uchwały

o wygaśnięciu mandatu radnego została wyraźnie wskazana w uzasadnieniu do projektu uchwały. Zdaniem Sądu całokształt przedstawionych okoliczności skutkuje tym, że mimo braku uzasadnienia spornej uchwały należy uznać w ocenie Sądu to uchybienie za nieskutkujące stwierdzeniem jej nieważności.

W ocenie Sądu poczynione przez organ ustalenia i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przekonują, że skarżący nie przeniósł swojego centrum życiowego pod wskazany przez niego adres na terenie miasta [...]. Tym samym nie można uznać, że jest to jego adres stałego zamieszkania.

O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można bowiem mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że określona miejscowość jest aktualnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym jest jej centrum życiowe. Taka sytuacja zaś nie zaistniała w przypadku skarżącego. Nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, wskazywane przez skarżącego miejsce opłacania podatków w [...] czy też miejsce zamieszkania podane w oświadczeniach majątkowych.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił fakt zaistnienia braku przesłanki stałego zamieszkania na terenie miasta [...], warunkującej podjęcie uchwały o wygaszeniu wobec skarżącego mandatu radnego Rady Miasta [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wygaszeniu mandatu radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności w sytuacji, gdy skarżący tego prawa nie utracił i posiadał je w dniu wyborów;

2/ art. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 § 1 pkt 4 i § 3 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie zamieszkuje stale na terenie miasta [...], pomimo tego, że brak jest wiarygodnych dowodów na to, że jego miejsce zamieszkania jest w innej miejscowości, niż miasto [...];

3/ art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada prawa wybieralności, podczas gdy nadal jest wpisany do stałego rejestru wyborców, co rodzi domniemanie istnienia prawa wybieralności;

4/ art. 365 § 1 k.p.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wygaszeniu mandatu skarżącego pomimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego

w [...] zmieniającego decyzję burmistrza o skreśleniu skarżącego ze stałego rejestru wyborców poprzez odmowę uwzględnienia reklamacji;

5/ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 383 Kodeksu wyborczego z uwagi na brak uzasadnienia uchwały o wygaszeniu mandatu skarżącego, co uniemożliwiło zapoznanie się motywami i ustalaniami, jakie poczyniła Rada Miasta [...], co uniemożliwia sądom administracyjnym dokonanie kontroli legalności działania organu;

b/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona uchwała organu jest wadliwa i winna zostać stwierdzona jej nieważność, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania;

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi

w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt a) zarzutów skargi kasacyjnej, czego konsekwencją winno być uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały

o wygaszeniu mandatu radnego;

3/ art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu wyroku na podstawie dokumentów, nie stanowiących akt sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według spisu kosztów złożonego na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za instancję odwoławczą.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego W. P.

z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów [...] października 2018 r. – podjęta została zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. W szczególności Sąd kierując się właściwą interpretacją art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego trafnie ocenił, że

w ustalonym stanie faktycznym sprawy wykazana została okoliczność niezamieszkiwania skarżącego na stałe w obszarze miasta [...] w dniu wyborów, tj. [...] października 2018 r., a co za tym idzie nieposiadania przez niego biernego prawa wyborczego, stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku m.in. nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wobec skarżącego wymagało ustalenia, czy w dniu [...] października 2018 r. posiadał on prawo wybieralności do Rady Miasta [...], zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 i art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego.

Z regulacji wymienionych przepisów wynika, że jednym z podstawowych warunków, jakie ma spełniać kandydat na radnego w danej gminie, jest stałe zamieszkiwanie na terenie tej gminy. Dokonując wykładni art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego wyjaśnić należy, że o miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują dwie przesłanki: przebywanie w znaczeniu fizycznym

w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu

w tym miejscu.

Sąd uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy słusznie zaakceptował stanowisko Rady Miasta, a następnie należycie wyjaśnił – kierując się zasadami doświadczenia życiowego – że trudno uznać za wiarygodne by skarżący przeprowadził się do rodziców swojej żony, po to żeby się nimi opiekować, skoro ma własną rodzinę, w skład której wchodzi trójka dzieci (w tym jedno niepełnosprawne), a pod adresem teściów zameldowany jest dodatkowo np. brat małżonki skarżącego

i innych 8 osób.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego należy zaznaczyć, że trudno traktować miasto [...] jako miejsce stałego zamieszkiwania skarżącego skoro żona oraz dzieci w wieku szkolnym zamieszkują w innej miejscowości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że sąsiedzi i okoliczni mieszkańcy potwierdzili, że skarżący na stałe mieszka w nowo wybudowanym domu w miejscowości [...]. Zasadnie więc w analizowanym przypadku główne centrum życiowe powiązano z miejscem gdzie skarżący ma dom

i gdzie zamieszkuje wraz z żoną oraz dziećmi, a nie miejscem, w którym mieszkają jego teściowie, bowiem nawet fakt ewentualnego sprawowania opieki nad teściami nie stanowi o spełnieniu przesłanki stałego zamieszkania.

W całości należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13, w którym Sąd stwierdził, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, wizją mieszkania ujawniającą jego rzeczy osobiste, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego wyjaśnić należy, że wpis do rejestru wyborców potwierdza prawo wybieralności. Nie oznacza to jednak, że tego prawa nie można utracić w przypadku zmiany stanu faktycznego. Rejestr ten nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 479/13 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego.

Powyższej argumentacji nie zmienia prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zmieniające decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., tj. odmawiające uwzględnienia reklamacji B. M. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy wyborców – bowiem jak słusznie wskazał Sąd – nie wiąże ono Sądu

w niniejszej sprawie ponieważ zostało podjęte w wyniku rozpatrzenia postępowania reklamacyjnego procedowanego w zupełnie innym trybie przez inny organ niż uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia. Ponadto postanowienie nie ma uzasadnienia i nie można zapoznać się z argumentacją sądu.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 383 Kodeksu wyborczego z uwagi na brak uzasadnienia uchwały

o wygaszeniu mandatu skarżącego, co – w ocenie pełnomocnika skarżącego – uniemożliwiło zapoznanie się z motywami i ustalaniami, jakie poczyniła Rada Miasta [...], a w konsekwencji dokonanie kontroli legalności działania organu sądom administracyjnym. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego.

Doktryna wskazuje, że nie budzi wątpliwości obowiązek uzasadnienia projektu uchwały, natomiast jako dyskusyjne należy ocenić obligatoryjne uzasadnianie już podjętej uchwały. Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie do uchwał § 131 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" uzasadnienia wymaga jedynie projekt aktu normatywnego, a nie sam akt. Obowiązek uzasadniania podjętych uchwał zbliżałby je do aktów o charakterze indywidualnym, np. decyzji administracyjnych, które wprawdzie zawierają rozstrzygnięcia wynikające z obowiązującego przepisu prawa, ale zawsze jedynie

w odniesieniu do sytuacji jednostkowych adresowanych do konkretnie oznaczonego, spersonalizowanego odbiorcy (B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX).

Podkreślić należy, że zarządzeniem z dnia [...] września 2019 r. Sąd I instancji wezwał organ do przedłożenia m.in. projektu uchwały wraz z uzasadnieniem.

W aktach sądowych (k.72) znajduje się uzasadnienie do projektu uchwały, w którym przedstawiono m.in., wyniki postępowania wyjaśniającego, że centrum życiowe

i rodzinne radnego koncentruje się w miejscowości [...] i nie powinien on

w wyborach lokalnych korzystać z biernego prawa wyborczego. Przytoczono również orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające jak ważne znaczenie dla prawa wybieralności ma faktyczne miejsce zamieszkania.

W niniejszej sprawie, gdy uzasadnienie projektu uchwały było znane radnym wraz z kompletem dokumentów wykorzystanych w postępowaniu Rady Miasta, to nie miała decydującego znaczenia okoliczność, że sporządzonego uzasadnienia nie uczyniono formalnie częścią podjętej uchwały. Nie było zatem przeszkód aby Sąd zweryfikował prawidłowość uchwały podjętej przez Radę Miasta.

Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi, albowiem wydana w trybie art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego uchwała nie narusza prawa. Nie było tym samym jakichkolwiek podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 147 § 1 i § 2 p.p.s.a. Dlatego też wskazane

w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 151 oraz 147 § 1 i § 2 p.p.s.a. są oczywiście także nieusprawiedliwione.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.