Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 138 par. 2, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 lutego 2010 r. podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Z wniosku skarżącej spółki Prezydent Miasta prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wielofunkcyjnego, czterokondygnacyjnego obiektu o charakterze handlowo – usługowo – rekreacyjnym o łącznej powierzchni 61 000 m2 pn. Centrum Handlowo – Rozrywkowe w obrębie ulic: [[...]] na działkach nr [[...]] obręb [[...]] miasta S., stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: B. i C. Postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902). W jego toku został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym przyjęto m. in. że "zasięg uciążliwości związanych z budową i eksploatacją przedsięwzięcia będzie ograniczony i nie będzie stanowił zagrożenia dla najbliżej zabudowy mieszkalnej". Stronami postępowania, oprócz inwestora, byli jedynie użytkownicy wieczyści działek na których ma być zrealizowana inwestycja tj. w/w spółki. Stosownie do obowiązujących wówczas w ustawie Prawo ochrony środowiska ( dziale V ) uregulowań odnoszących się do udziału społeczeństwa w postępowaniu, organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wniosku, sporządzonym raporcie i możliwości składania uwag i wniosków. W trybie tym swoje uwagi i wnioski do raportu zgłosił T. P. będący użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [[...]] – działki nr [[...]]. Na wniosek organu inwestor ustosunkował się pisemnie do wniesionych zastrzeżeń. W odpowiedzi na pismo T. P. z żądaniem informowania o toku sprawy w tym i o wydaniu decyzji w sprawie organ I instancji powiadomił go, iż zgłaszanie uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska nie jest jednoznaczne z uczestniczeniem w takim postępowaniu w charakterze strony lub na prawach strony. Organ wyjaśnił, że wobec tego, iż oddziaływanie planowanej inwestycji -jak wynika ze sporządzonego raportu -zamknie się w granicach działek inwestora właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie są stronami w sprawie. Następnie po uzyskaniu pozytywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 września 2007 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przedstawił zgłoszone przez T. P. uwagi i wnioski i odniósł się do nich.

Od rozstrzygnięcia organu I instancji T. P. wniósł odwołanie. Zarzucił w nim naruszenie jego prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz zakwestionował prawidłowość sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

Decyzja ta - na skutek skargi T. P. – została wyrokiem tut. Sądu z 28 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 202/08 uchylona. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium w kwestii statusu skarżącego. Uznał, iż odwołujący powinien brać udział w sprawie w charakterze strony postępowania. Sąd stwierdził, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia. Podkreślił, że tylko w tym postępowaniu podmiot ten może kwestionować treść raportu o oddziaływaniu na środowisko i formułować zarzuty odnoszące się do zasięgu szkodliwego oddziaływania. Sąd wskazał: "Pozbawienie statusu strony wieczystego użytkownika działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem przewidzianym pod przedsięwzięcie mogące w sposób znaczący oddziaływać na środowisko oznaczałoby w tym kontekście niemożność zakwestionowania wyrażonego w raporcie i powtórzonego w decyzjach organów obu instancji stanowiska, że zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko nie będzie przekraczać granic działek przeznaczonych pod ich realizację. Tak wyrażone w sposób stanowczy stanowisko organu I instancji skutkowało ograniczeniem stron postępowania przez ten organ do właścicieli i użytkowników wieczystych działek przeznaczonych pod planowane przedsięwzięcie, gwarantując poza wnioskodawcą tylko dwóm określonym podmiotom: B. i C., użytkującym teren przeznaczony pod przedmiotowe przedsięwzięcie możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu i otrzymywanie wydanej w sprawie decyzji oraz podejmowanych w odrębnych postępowaniach opinii i uzgodnień". Sąd ten stwierdził również: "Jest oczywistym, że zgłaszanie uwag i wniosków w tym postępowaniu, w trybie określonym w art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie jest równoznaczne z uczestniczeniem w nim na prawach strony, bowiem gwarancja udziału społeczeństwa regulowana przepisami wymienionej wyżej ustawy nie jest tożsama z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu zagwarantowaną przepisem art. 10 kpa. Organ administracji wszczynając postępowanie winien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić wszystkie strony postępowania, a następnie zapewnić im udział w każdym etapie tego postępowania. Jednym z przejawów wykonania tego obowiązku na gruncie niniejszej sprawy jest między innymi poinformowanie wszystkich stron o wystąpieniu do organów opiniujących (w trybie art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) i współdziałających ( w trybie art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 106 § 2 kpa) oraz wskazanie tym organom kręgu podmiotów mających prawo do uczestniczenia w postępowaniu i otrzymywania wydanych postanowień ( opiniujących i uzgadniających)". W wydanych dla organu odwoławczego wiążących wytycznych co do dalszego toku postępowania Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę SKO odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności tych dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa w związku z art. 28 kpa z uwzględnieniem, że przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony wskazuje na wadliwość postępowania zakończonego decyzją organu I instancji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do uczestniczenia w tym postępowaniu, również w postępowaniu przed organem uzgadniającym, w tym prawa do wniesienia zażaleń na wydane postanowienia.

Wniesiona od opisanego wyroku skarga kasacyjna inwestora została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1476/08 oddalona.

Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w dalszym toku postępowania odwoławczego T. P. wniósł o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska celem wykonania dodatkowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem aktualnych regulacji prawnych oraz kwestii merytorycznych podniesionych w jego odwołaniu. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem autora raportu, który był podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji i z udziałem biegłego powołanego przez organ.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z jego uzasadnienia powodem wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa było pominięcie przez organ I instancji odwołującego jako strony w sprawie. Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokładnie ustalił krąg podmiotów, które powinny być stronami i zapewnił im czynny udział. Stwierdziło też, że zgłoszone przez odwołującego wnioski winny zostać rozpatrzone w toku postępowania przed organem I instancji.

W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa i art. 107 kpa. W ocenie skarżącej spółki organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie zachodzi w niej konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W szczególności – zdaniem skarżącej - takiego rozstrzygnięcia nie uzasadnia wada postępowania polegająca na pominięciu T. P. jako strony w sprawie, a to z tego względu iż brał on w niej udział "na prawach ogólnych". Okoliczność, iż T. P. otrzymał sporządzony w toku postępowania raport i zgłosił do niego swoje uwagi świadczy o tym, iż miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów (raportu) i brał czynny udział w postępowaniu. Skarżąca zarzuciła, że wbrew wymogom zawartym w art. 107 kpa organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia konieczności ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu dotyczy rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sytuacji ustalenia, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z pominięciem podmiotu, który winien w nim uczestniczyć w charakterze strony, przy czym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podmiot ten ostatecznie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odwołania (w wyniku którego uznano jego przymiot strony) i uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji w ramach procedury z udziałem społeczeństwa. Na wstępie rozważań należy jednak od razu zaznaczyć, że korzystanie z uprawnienia polegającego na "zgłaszaniu uwag i wniosków" w ramach specjalnej procedury określanej jako procedura udziału społeczeństwa nie jest tożsame z uczestnictwem w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Na tzw. "czynny udział" składa się cały wachlarz uprawnień strony wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienić można chociażby prawo do ustanowienia pełnomocnika, zgłoszenia wniosków dowodowych, wniosków procesowych, dostępu do akt, uczestnictwa w rozprawie, wniesienia zażalenia, odwołania...itp. Czynny udział strony nie ogranicza się do "zgłoszenia uwag i wniosków" i ustosunkowania się do nich przez organ. Uprawnienia przysługujące obywatelom w ramach procedury z udziałem społeczeństwa mają w zestawieniu z uprawnieniami strony charakter bardzo ograniczony. Zgłoszone przez stronę wnioski w przeciwieństwie do wniosków zgłoszonych przez "każdego obywatela" mają zupełnie inny charakter. Zatem fakt, iż T. P. uczestniczył w postępowaniu przed organem i instancji – jak wywodzi skarżąca – "na prawach ogólnych" (niezależnie od tego co do określenie oznacza), nie może być równoznaczny z przyjęciem, że miał on w tym postępowaniu zapewniony "czynny udział", o którym mowa w art. 10 kpa. Okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie odwołujący skorzystał z uprawnienia do zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do sporządzonego raportu nie oznacza, że tym samym wyczerpał wszelkie uprawnienia strony w postępowaniu. Zaznaczyć należy, że dla oceny zasadności skargi w sprawie nie ma znaczenia ani jakie uprawnienia odwołujący faktycznie wykorzystał, ani z jakich rzeczywiście skorzystałby gdyby uczestniczył przed organem I instancji na prawach strony, ale to z jakich w ogóle miałby możliwość skorzystania. Nie można uznać – tak jak wywodzi strona skarżąca – że skoro "postępowanie pierwszoinstancyjne nie uchybiło wymogom przepisów prawa regulującego tryb wydawania decyzji środowiskowej" to tym samym w sprawie nie zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, albowiem organ ten nie ustalił prawidłowo kręgu stron. Podkreślić należy, że kwestia dotycząca prawidłowości ustalenia stron w sprawie nie ogranicza się wyłącznie do pominięcia T. P. – podmiotu, który wniósł odwołanie. Z uzasadnienia wydanego w sprawie II SA/Gd 202/08 wyroku wynika wyraźnie, że ograniczenie kręgu stron w postępowaniu przed organem I instancji jedynie do podmiotów będących wieczystymi użytkownikami terenów działek na których ma być zrealizowane przedsięwzięcie nie jest prawidłowe. Uznanie statusu odwołującego będącego wieczystym użytkownikiem działki sąsiedniej oznacza dla organu konieczność ponownego zbadania w sprawie prawidłowości ustalenia stron i wzięcia pod uwagę, że w takiej samej sytuacji prawnej jak odwołujący mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści innych nieruchomości sąsiednich. Zatem sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że w wydanej decyzji Kolegium zwróciło uwagę również i na ten aspekt sprawy wskazując wyraźnie: "Podstawowym obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie administracyjne jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa, a następnie zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu. Jednym z przejawów wykonania tego obowiązku na gruncie niniejszej sprawy jest między innymi poinformowanie stron o wystąpieniu do organów opiniujących i współdziałających oraz wskazanie tym organom wszystkich podmiotów mających prawo do uczestniczenia w postępowaniu i otrzymywania wydanych postanowień. Odwołujący się jako użytkownik wieczysty nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji ma interes prawny polegający na ochronie jego prawa, tym samym winien być uznany za stronę postępowania. Organ natomiast, kierując się wyłącznie raportem oddziaływania na środowisko pominął ten aspekt sprawy. W ponownym postępowaniu organ winien zatem dokładnie ustalić krąg podmiotów, które należy uznać za stronę w tym postępowaniu i zapewnić im czynny udział w każdym stadium tegoż postępowania". Rozwijając stanowisko Kolegium można jedynie dodać, że tzw. czynny udział w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, jak wymaga tego art. 10 kpa, oznacza zagwarantowanie udziału w całym jego toku od momentu wszczęcia i przed wszystkimi zajmującymi się sprawą organami obu instancji ( głównymi i uzgadniającymi, czy opiniującymi).

Reasumując w rozpatrywanej sprawie wada postępowania polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez udziału odwołującego i bez należytego ustalenia kręgu stron (z ograniczeniem ich jedynie do podmiotów mających tytuł prawny do działek stanowiących teren inwestycji) uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa. Wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być konwalidowana przy zastosowaniu art. 136 kpa z tego względu, iż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 kpa. Zasada ta gwarantuje każdej stronie zachowanie dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).