Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1088/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3a, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 284/14 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przy zdaniu odrębnym Sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 284/14, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. (zwany dalej "ZO PZŁ") do rozpoznania wniosku K. M. z dnia 8 września 2014 r o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. W piśmie tym wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej w powyższym zakresie, na podstawie otrzymanego pełnomocnictwa od redaktora naczelnego dziennika "Ł.", wnosi o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ww. ustawy Prawo prasowe.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. pismem z dnia 15 września 2014 r., odpowiadając na pismo z dnia 8 września 2014 r., zwrócił się do dziennika "Ł." o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "Ł." albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. W takim przypadku proszono o nadesłanie stosownego upoważnienia.

W dniu 3 listopada 2014 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. Skarżący zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu prasie informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. w ciągu 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał na treść wniosku z dnia 8 września 2014 r., z którym wystąpił dziennikarz dziennika "Ł." – K. M. Podał, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". Wskazał na treść art. 4 ust. 1 i 3a ustawy Prawo prasowe. Stwierdził, że z powyższych regulacji wynika, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. W świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz określenie adresata wniosku. Wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego, powinien być załatwiony w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. W ocenie skarżącego Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne przekazane art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zadania z zakresu administracji publicznej nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów określonych w ustawie winna być udzielona na wniosek prasy jak i każdego obywatela na podstawie przepisów u.d.i.p.

Skarżący wskazał, że z art. 42 ust. 9 ustawy Prawo łowieckie wynika, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego, obejmuje ustalenie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący wyjaśnił, że domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki. W imieniu państwa PZŁ wydaje państwowe uprawnienia do polowania, które muszą zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, więc informacja o tym jest informacją publiczną. Zdaniem skarżącego wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo iż pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpoznaniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4. ustawy Prawo prasowe. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ jest bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie, zatem zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Przyznał, że do organu wpłynął wniosek K. M. z dnia 8 września 2014 r. oraz podał, że nie uzyskał odpowiedzi na swoje pismo z dnia 15 września 2014 r. W ocenie organu skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Wskazał, że nie odmówił odpowiedzi ani nie zwleka z jej udzieleniem w trybie Prawa prasowego. Ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie Prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje.

Organ wskazał, że art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi. Zdaniem organu przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez sąd administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, iż to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie.

Ponadto organ wyjaśnił, że żądanie weryfikacji uprawnień wnioskodawcy miało podstawy faktyczne i prawne. Wskazał, że nie jest znany mu skład redakcji, wzór papieru firmowego dziennika "Ł.", kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy Prawo prasowe. Podniósł także, że skoro pytający powołuje się na ustawę Prawo prasowe i ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat, czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii osób, należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby, zdaniem organu, do niczym nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji w trybie Prawa prasowego.

Zdaniem organu nie pozostaje on w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje.

Dodatkowo organ podniósł, że gdyby przyjąć, że działanie skarżącego nastąpiło w ramach u.d.i.p., to zasadnym staje się zagadnienie działania w ramach interesu publicznego. Wnioskodawca winien w takiej sytuacji wykazać działanie w ramach szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Ponadto wskazał, że gdyby K. M. złożył wniosek nie powołując się na to, że jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, aby go rozpoznawać w oparciu o u.d.i.p.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. do rozpoznania wniosku K. M. z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność Zarządu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że spór pomiędzy stronami dotyczy w istocie tego, w jakim trybie powinien być rozpoznany wniosek K. M. z dnia 8 września – czy w trybie ustawy Prawo prasowe, czy też ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zauważył, że niewątpliwie w treści omawianego wniosku powołana została ustawa Prawo prasowe. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego o kwalifikacji wniosku nie decyduje ostatecznie wskazana postawa prawna, ale treść żądania z jakim występuje zainteresowany. Ponadto WSA we Wrocławiu wskazał, że ocena wniosku i jego kwalifikacja należy do organu.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z powołanym we wniosku art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Natomiast art. 3a tej ustawy stanowi, że w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji wniosek dotyczył informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Winien on zatem być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skarga mówiąca o bezczynności w uzyskaniu informacji publicznej została właściwie sformułowana, a redaktor naczelny jest podmiotem posiadającym legitymację do jej wniesienia. Organ był zatem zobowiązany do rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2014 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i na jej podstawie należy, zdaniem Sądu I instancji, ocenić zarzut bezczynności.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zdaniem Sądu I instancji Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, tym samym jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie bowiem z art. 34 ustawy Prawo łowieckie zadaniem tego Związku jest między innymi prowadzenie gospodarki łowieckiej, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, realizacja zadań zleconych przez ministra właściwego do sprawy środowiska. W myśl zaś art. 1 i 2 ustawy Prawo łowieckie – łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego, co w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 8). Zwierzęta łowne, w stanie wolnym – jako dobro ogólnonarodowe – stanowią własność Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji zadania powyższe, nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na cel i charakter mają charakter publiczny. Podobnie za uznaniem jako mającej charakter działalności publicznoprawnej Polskiego Związku Łowieckiego przemawia konieczność odbycia, przez osobę ubiegającą się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo łowieckie).

Stąd też, zdaniem WSA we Wrocławiu, wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. dziennika "Ł." K. M. wystąpił o udzielenie informacji publicznej – dotyczyła ona bowiem ostatnio zorganizowanego kursu i kosztów jego zorganizowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu I instancji, dają podstawę do uznania, że organ w sposób adekwatny wystosował wezwanie z dnia 15 września 2014 r. o udzielenie upoważnienia. Przede wszystkim forma pisma i treść wniosku z dnia 8 września 2014 r. wskazują, że pochodzi on od dziennika "Ł.", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy Prawo prasowe, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Wprawdzie wnioskodawca nie powołał się na pełnomocnictwo, jednakże z formy pisma (i jego treści) wynika, że został złożony przez dziennikarza zatrudnionego w dzienniku. Wniosek został oznaczony logo dziennika "Ł.", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych: numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, jako podstawę prawną, wskazano również przepisy Prawa prasowego.

W tych okolicznościach, zdaniem WSA we Wrocławiu, należy uznać, że interes prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. będzie miał redaktor naczelny – jako osoba kierująca na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe jego redakcją. Reasumując należy stwierdzić, że żądane wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. informacje mają charakter informacji publicznej, organ jest podmiotem zobowiązanym do ich udzielenia zaś redaktor naczelny dziennika "Ł.", osobą legitymowaną do złożenia skargi na bezczynności organu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dowodem na powyższe twierdzenie jest podjęta czynność wezwania skarżącego do nadesłania upoważnienia dla K. M. do reprezentowania dziennika "Ł.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy Zarządowi Okręgowemu PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 50 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;

3) naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarząd Okręgowy PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

4) naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie;

5) naruszenie art. 3a ustawy Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza. Podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał również, że wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, iż jest ona przedstawicielem prasy. Ten wniosek opiera się na ogólnej zasadzie, że działając w imieniu innego podmiotu prawa, należy wykazać do tego stosowne umocowanie. W sprawach z udziałem prasy wymóg udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a ustawy Prawo prasowe oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy. Zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania powyższych regulacji, także art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera takiego wyłączenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, jako najdalej idących.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 50 P.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy zauważyć, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Ł" oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Redaktor naczelny posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Zarzut błędnego zastosowania przepisów art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., których naruszenie skarżący także zarzucił, nie ma charakteru samodzielnego. Można mówić o ich naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne okażą się zarzuty naruszenia norm prawa materialnego lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy wobec tego wskazać, że do podważanego przez skarżącego kasacyjnie zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce – konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy PZŁ mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakowoż zgodnie z ust. 4 tego przepisu "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". W związku z tego rodzaju odesłaniem należy mieć na uwadze to, że szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw. Przykładowo można wymienić tu ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), czy komentowane Prawo prasowe. Powoływana już ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów u.d.i.p. zarówno w aspekcie rzeczowym, jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Z tego punktu widzenia stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "Ł." i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza, domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe nie precyzuje natomiast szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności, należy odmówić ich udzielenia.

Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a Prawa prasowego ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej, w odróżnieniu od udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie nazwą internetową. W stosunku do tego rodzaju bytów wirtualnych nie zachodzi potrzeba ustalenia ich prawdziwych danych, chyba że w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji. Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "Ł." oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna inaczej dowodzić, że żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody Sądu I instancji dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów k.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący na tę regulację się powołuje. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu Sądu I instancji, iż żądanie uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie, czy wnioskodawca działa jako pracownik dziennika lub w inny sposób jest z nim związany, nie miało żadnego umocowania prawnego.

Godzi się przy tym ponownie podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika "Ł.", co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego reaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku, ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, zatem sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada wreszcie zwrócić uwagę, że wniosek w trybie Prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za usprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. 3a Prawa prasowego w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na skutek błędnej ich wykładni, a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Nieusprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia "art. 7 pkt 2 ust. 5" Prawa prasowego, gdyż po pierwsze przepis taki w systematyce przepisów powołanej ustawy nie występuje, a po drugie nawet gdyby kierować się treścią uzasadnienia, z którego wynikało, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o definicję dziennikarza zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, to przepis ten nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak wynikało bowiem z treści odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował faktu, że osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenia informacji może być dziennikarzem, ale jedynie domagał się potwierdzenia tego faktu przez właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne Sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1088/15

Nie zgadzam się z w/w wyrokiem z następujących względów.

Po pierwsze nie zgadzam się z sentencją wyroku, uważam bowiem, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, z uwagi na brak wystąpienia przytoczonych w podstawach kasacyjnych naruszeń prawa.

W szczególności uważam za niezasadne stwierdzenie naruszenia art. 3a ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p na skutek błędnej ich wykładni, a w konsekwencji naruszenia art. 149 § 1 i art.151 p.p.s.a. Skład orzekający dopatruje się przy tym błędnej wykładni art. 3a ustawy Prawo prasowe w przyjęciu, że od wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej dziennikarza nie można żądać pełnomocnictwa do działania w imieniu prasy, jako że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może pochodzić od każdego podmiotu i być niesformalizowany. Zdaniem składu orzekającego dziennikarz wezwany do okazania pełnomocnictwa do działania w imieniu redakcji, powinien uczynić zadość temu żądaniu. Powołanie się bowiem na przepisy prawa prasowego skutkuje tym, że osoba wskazująca na swój status dziennikarza - działa jako dziennikarz a nie każdy, stąd najpierw należy ocenić wniosek z tego punktu widzenia. Przyszłe załatwienie sprawy np. poprzez udzielenie informacji, czy odmowę nie może wpływać na sposób oceny wnioskodawcy na tym wstępnym etapie.

Uważam, że podejście zaprezentowane w wyroku i jego uzasadnieniu oznacza wybiórcze potraktowanie przepisów u.d.i.p., k.p.a. i prawa prasowego. Należy bowiem zauważyć, że po pierwsze to organ kwalifikuje zgłoszony wniosek niezależnie od podanej podstawy prawnej. Stąd ponieważ wnioski dziennikarzy na podstawie art. 3a ustawy Prawo prasowe załatwiane są jako skargi każdego, nie ma potrzeby, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji do odmiennego traktowania dziennikarzy i innych wnioskodawców w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero, jeśli organ zauważa przetworzony charakter żądanej informacji, dostrzega potrzebę wymierzenia opłat, czy wydania decyzji, informuje o tym wnioskodawcę żądając sprecyzowania wniosku, jego podpisania itp. W przedmiotowej sprawie nie wynika, aby organ podjął takie działania kierując się do wnioskodawcy z żądaniem okazania pełnomocnictwa.

Jednocześnie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie domagał się informacji, których zakres wskazywał, że mogła o to wystąpić skutecznie jedynie prasa, a nie każdy, nie budził też wątpliwości charakter żądanej informacji, nic też nie wskazywało na konieczność udostępnienia jej w odmiennym trybie czy na odmiennych zasadach. Dopiero zaś w takiej sytuacji, poza wskazanymi powyżej, zachodziłaby konieczność zidentyfikowania osoby wnioskodawcy i możliwość żądania od niego ewentualnego umocowania.

Niezależnie od tego nie mogę podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, że wezwanie (skierowane zresztą do redaktora naczelnego, a nie dziennikarza występującego z wnioskiem) nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w trybie postępowania administracyjnego (s. 12 i 13 uzasadnienia). Takie stanowisko uważam za przykład wybiórczego korzystania z przepisów ustaw. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że mimo iż takie postępowanie nie ma cech typowego postępowania administracyjnego, to wymaga ono podjęcia pewnych działań i poddania się określonym rygorom, to należy przyjmować takie wymogi i reguły stosownie do wynikających z nich warunków. Charakterystyczny dla wszystkich procedur jest zaś wymóg, aby wezwanie do usunięcia braków zakładało określony termin i wskazywało konsekwencje niezastosowania się do takiego żądania. Dopuszczalność posługiwania się odwołaniem do k.p.a. w zakresie m. in. czynności materialno-technicznych organu nie budzi wątpliwości. Stąd uważam, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, aby mogło być skuteczne musi spełniać wymogi wynikające z art. 64 § 2 k.p.a.