Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 71/00
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2000-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 617  Uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 62 poz. 283
law: null
article: art. 82, art. 87
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi służby więziennej cofnięcia wniosku o zwolnienie ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Obojętne są przy tym przyczyny, z powodu których strona cofa swój wniosek.

Z tego względu zbędne jest ustosunkowywanie się do ujawnionej kontrowersji pomiędzy stronami w kwestii, czy zgłoszenie przez skarżącego wystąpienia ze służby było dotknięte którąś z wad oświadczenia woli /art. 82 i nast. Kc/.

TEZY

Żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi służby więziennej cofnięcia wniosku o zwolnienie ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Obojętne są przy tym przyczyny, z powodu których strona cofa swój wniosek.

Z tego względu zbędne jest ustosunkowywanie się do ujawnionej kontrowersji pomiędzy stronami w kwestii, czy zgłoszenie przez skarżącego wystąpienia ze służby było dotknięte którąś z wad oświadczenia woli /art. 82 i nast. Kc/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Adama P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 21 grudnia 1999 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. na rzecz Adama P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Aresztu Śledczego w L. decyzją z 29.11.1999 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./, zwolnił ze służby sierżanta Adama P. - technika działu kwatermistrzowskiego Aresztu Śledczego w L., z powodu pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jednocześnie ustalono dla funkcjonariusza odprawę pieniężną za 8 lat, 4 miesiące i 22 dni.

Adam P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. prosząc o jej zmianę. Wyjaśnił, że prośbę o zwolnienie złożył w wyniku nieprzemyślanej decyzji i w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnym. Namówił go do tego funkcjonariusz prowadzący to postępowanie, który twierdził, że przyznanie się do /nie popełnionego/ czynu będzie łagodzić skutki przewinienia odwołującego się, a jemu zaoszczędzi cennego czasu nad trudami prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Adam P. podniósł także, iż podczas całej swojej służby /8 lat i 4 miesiące/ wykonywał powierzone mu obowiązki wzorowo i sumiennie, był nagradzany i awansowany. Przyznał, że dopuścił się przewinienia służbowego polegającego na samowolnym przedłużeniu widzenia jednemu z osadzonych i jednocześnie zaprzeczył, by uczynił to w stosunku do trzech innych osadzonych, o co również był obwiniony. Wnosił w związku z tym o ponowne przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego w jego sprawie.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. decyzją z 21.12.1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z podniesionymi w skardze okolicznościami przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, podczas którego przyjęto wyjaśnienia od prowadzącego postępowanie dyscyplinarne majora Dariusza W. Oświadczył on, że w prywatnej rozmowie z Adamem P. poradził mu, aby zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z prośbą o zwolnienie ze służby, gdyż konsekwencją doprowadzenia do końca postępowania dyscyplinarnego będzie wymierzenie kary dyscyplinarnego wydalenia ze służby.

Organ II instancji rozważył tę kwestię pod kątem ewentualnej wady oświadczenia woli odwołującego się i uznał, że wyżej opisana rozmowa nie mogła wywołać błędu po stronie Adama P. Jako funkcjonariusz o długoletnim stażu pracy z pewnością wiedział on, że kary dyscyplinarne wymierza dyrektor jednostki penitencjarnej i decyzja o wymierzeniu konkretnej kary nie musi być zgodna z wnioskiem prowadzącego postępowanie. Złożenie prośby o zwolnienie ze służby /umotywowanej zresztą stanem zdrowia/ było skorzystaniem z uprawnienia, jakie daje regulamin dyscyplinarny. Z kolei Dyrektor Aresztu Śledczego w L., wobec zgłoszenia przez Adama P. wystąpienia ze służby, umorzył postępowanie dyscyplinarne na podstawie par. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy służby więziennej /decyzja taka jest fakultatywna/.

W związku ze zgłoszeniem wystąpienia ze służby zaistniała, zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej, obligatoryjna przesłanka zwolnienia Adama P. ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia tego zgłoszenia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w L. Zdaniem skarżącego, decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez nietrafne uznanie, że brak jest po stronie skarżącego wady oświadczenia woli w dacie składania podania o zwolnienie ze służby.

Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Adam P. wyjaśnił, że do złożenia takiego oświadczenia nakłonił go prowadzący postępowanie dyscyplinarne mjr Dariusz W., który twierdził, że w przeciwnym razie skarżący zostanie wydalony dyscyplinarnie ze służby. Nie przemyślał on swojej decyzji i zrobił tak, jak mu poradził prowadzący postępowanie dyscyplinarne. Był przestraszony i pewien, że w takiej sytuacji powinien w ten sposób postąpić, gdyż to będzie dla niego najlepsza decyzja.

Adam P. uważa, że w chwili składania podania o zwolnienie ze służby znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli, wyjaśniając pobudki swojego działania.

Skarżący zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania dyscyplinarnego w związku ze zgłoszeniem przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby ma charakter fakultatywny i Dyrektor Aresztu Śledczego mógł zadecydować o dalszym prowadzeniu tego postępowania. Jego zdaniem, za swoje przewinienia nie otrzymałby najsurowszej z kar dyscyplinarnych, tj. wydalenia ze służby, zwłaszcza ze względu na nienaganny dotychczasowy przebieg służby.

Adam P. opisał również swoją trudną sytuację materialną i rodzinną związaną m.in. z trudnościami z uzyskaniem pracy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono też, że nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 87 Kc /złożenie oświadczenia woli pod wpływem bezprawnej groźby/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zwolnienie Adama P. ze służby nastąpiło na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./. Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza /Służby Więziennej/ zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zgłoszenie takie zatem jest niezbędną przesłanką zastosowania tego przepisu.

Jest poza sporem, że Adam P. zgłosił pisemnie swoje wystąpienie ze służby.

Prawidłowość decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w L. nie nasuwa więc żadnych zastrzeżeń. Jednakże faktem jest również to, że składając odwołanie od tej decyzji skarżący cofnął swój wniosek /zgłoszenie/ w sprawie zwolnienia ze służby, czego żaden przepis prawa nie zabrania mu uczynić aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. To zaś następuje wówczas, gdy decyzję w sprawie wyda organ odwoławczy /art. 16 par. 1 w zw. z art. 127 par. 1 Kpa/ albo gdy upłynie termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Obojętne są przy tym przyczyny, z powodu których strona cofa swój wniosek. Z tego względu zbędne jest ustosunkowywanie się do ujawnionej kontrowersji między stronami w kwestii, czy zgłoszenie przez skarżącego wystąpienia ze służby było dotknięte którąś z wad oświadczeń woli /art. 82 i nast. Kc/. W toku postępowania bowiem strona ma prawo cofnięcia swojego wniosku bez szczególnego uzasadniania, np. na skutek "rozmyślenia się".

Skoro zatem w toku postępowania wystąpił brak koniecznej przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej, to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa i podlegało umorzeniu, a decyzja organu II instancji narusza powyższe przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do skarżącego, o co prosił on w odwołaniu do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., które to postępowanie zostało umorzone na skutek złożenia przez funkcjonariusza pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.

Z tych względów i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.

Glosa. Autor: Zieliński Adam

1. W orzecznictwie NSA zarysowała się różnica poglądów co do zasad, na jakich funkcjonariusz Służby Więziennej może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby, które - zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa o służbie więziennej/ - stanowi jedną z podstaw zwolnienia go ze służby. Różnica ujawniła się na tle spraw, w których funkcjonariusz zgłosił wystąpienie ze służby, zapadła zgodna z tym wystąpieniem decyzja o zwolnieniu go ze służby, funkcjonariusz zaś wniósł odwołanie od tej decyzji, oświadczając, że odwołuje zgłoszone wystąpienie.

Niektóre składy sędziowskie uznały, że zgłoszenie wystąpienia jest oświadczeniem woli, do którego stosują się przepisy prawa cywilnego, wobec czego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby, jakim jest organ Służby Więziennej, jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej /art. 61 Kc/ albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. Kc, inne zaś - że nie jest to oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, a w konsekwencji, że może być - bez względu na przyczyny - skutecznie cofnięte do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego.

W glosowanym wyroku wyrażony został drugi z tych poglądów. NSA stanął na stanowisku, że żaden przepis prawa nie zabrania funkcjonariuszowi cofnięcia wniosku /zgłoszenia/ w sprawie zwolnienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, że zbędna jest ocena tego, czy zgłoszenie dotknięte było którąś z wad oświadczenia woli, o których mowa w art. 82 i nast. Kc i że, skoro na skutek cofnięcia przez funkcjonariusza jego wniosku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, powinno ono zostać umorzone na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.

Odmienne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia: 10 sierpnia 1998 r. II SA 685/98; 1 marca 1999 r. II SA 1898/98; 13 listopada 1999 r. II SA 1091/99, w których uznano, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według przepisów Kc o wadach oświadczeń woli. Do analogicznego wniosku doszedł NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 r. II SA 712/99 przyjmując, że warunkiem skutecznego odwołania niewadliwego zgłoszenia wystąpienia ze służby przez policjanta jest, by doszło ono do jego przełożonych - jak to przewiduje art. 61 Kc - jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Wśród sędziów traktujących odwołanie zgłoszenia jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego istnieją jednak różnice co do tego, czy kwestię ewentualnych wad takiego oświadczenia NSA powinien ocenić we własnym zakresie, czy też zawiesić postępowanie sądowe, występując o jej rozstrzygnięcie do właściwego sądu powszechnego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 par. 1 Kpa w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

2. Ocenę powyższego problemu warto zacząć od przypomnienia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Więziennej nie jest stosunkiem pracy. Jest to stosunek administracyjnoprawny, regulowany ustawą o Służbie Więziennej, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy.

Podobna sytuacja dotyczy stosunków służbowych funkcjonariuszy innych "służb mundurowych", a więc żołnierzy zawodowych /Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa o żołnierzach zawodowych/, policjantów /Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa o policji/, funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa /Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa - Dz.U. 1999 nr 51 poz. 526 ze zm. - cyt. dalej jako ustawa o UOP/ i funkcjonariuszy Straży Granicznej /Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm. - cyt. dalej, jako ustawa o straży granicznej/. Także i te stosunki służbowe nie są stosunkami pracy w rozumieniu kodeksu pracy.

Takie jest zgodne stanowisko zarówno doktryny /Por. m.in. L. Florek, T. Zieliński: Prawo pracy. Warszawa 1999, str. 71 i W. Muszalski [w:] Kodeks pracy. Komentarz, W. Muszalski /red./. Warszawa 2000, str. 11/, jak i orzecznictwa sądowego /np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1999 r. II SA 443/99, który dotyczył funkcjonariusza Policji/.

3.Jak to wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 1991 r. II SA 35/91 /ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 64 oraz aprobująca glosa J. Łętowskiego /OSP 1992 z. 1 poz. 25/ decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariuszy "służb mundurowych" są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że wola zainteresowanego nie ma przy powstawaniu i ustawaniu tych stosunków żadnego znaczenia.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o służbie więziennej stosunek służbowy funkcjonariusza SW powstaje wprawdzie w drodze mianowania, jednakże na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Analogiczne sformułowania znajdują się w art. 28 ust. 1 ustawy o policji, art. 18 ust. 1 ustawy o UOP i art. 34 ust. 1 ustawy o straży granicznej. Jedyna różnica zachodząca między tymi sformułowaniami i sformułowaniem art. 8 ust. 1 ustawy o żołnierzach zawodowych polega na tym, że w tym ostatnim przepisie mowa jest nie o mianowaniu, a o powołaniu. Także jednak powołanie żołnierza zawodowego do służby następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby.

W doktrynie uznaje się w związku z tym, że choć mianowanie funkcjonariusza ma zasadniczo charakter jednostronnego aktu administracyjnego, wola kandydata do służby stanowi równorzędną z wolą organu mianującego przesłankę powstania stosunku służbowego /Tak też W. Taniewska: Stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej [w:] T. Sagan /red./: Prawo policyjne, t. I, Katowice 1992, str. 69/.

Wola funkcjonariusza może też doprowadzić do ustania stosunku służbowego. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o służbie więziennej funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Taką samą przesłankę zwolnienia ze służby przewiduje art. 41 ust. 3 ustawy o policji, art. 18 ust. 3 ustawy o UOP i art. 45 ust. 3 ustawy o straży granicznej. Odmienną konstrukcją posłużono się jedynie w art. 78 ust. 1 ustawy o żołnierzach zawodowych, w którym mowa jest o wypowiedzeniu stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego. I w tym jednak przypadku zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji przez właściwy organ wojskowy /art. 74 ust. 1 ustawy o żołnierzach zawodowych/.

4. NSA używa w glosowanym wyroku zamiennie określeń:

"zgłoszenie" i "wniosek". Nie jest całkiem jasne, w jakim sensie użyte jest to drugie określenie. Sprawa jest zaś o tyle ważna, że zastanawiając się nad istotą prawną zgłoszenia wystąpienia ze służby w grę mogą wchodzić aż trzy różne rozwiązania. Zgłoszenie można mianowicie traktować bądź wyłącznie jako czynność materialnoprawną, bądź wyłącznie jako czynność procesową, bądź wreszcie jako czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe.

Pierwsze z powyższych rozwiązań należy odrzucić. Przyjęcie, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest wyłącznie czynnością materialnoprawną musiałoby prowadzić do wniosku, iż decyzja o zwolnieniu ze służby zapada w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu. Taki zaś wniosek byłby w oczywisty sposób sprzeczny ze sposobem, w jaki dochodzi tu do zwolnienia ze służby.

Odrzucić też należy rozwiązanie drugie. Wszystkie z omawianych przepisów używają terminologii charakterystycznej dla prawa materialnego. Terminologia procesowa jest inna. W szczególności wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego nazywany jest "żądaniem" /art. 61 par. 1 Kpa/. Także sformułowania dotyczące terminów, w jakich ma nastąpić zwolnienie ze służby, które liczone są od dnia zgłoszenia wystąpienia /art. 39 ust. 5 ustawy o służbie więziennej, art. 41 ust. 3 ustawy o policji, art. 29 ust. 3 ustawy o UOP i art. 45 ust. 3 ustawy o straży granicznej/, a w przypadku żołnierza zawodowego - od dnia wypowiedzenia stosunku służbowego /art. 79 ustawy o żołnierzach zawodowych/, świadczą o tym, że nie chodzi o terminy procesowe.

Pozostaje zatem rozwiązanie trzecie. Nie będzie to na gruncie naszego systemu prawnego nic niezwykłego. Z instytucjami prawnymi, które mają zarówno charakter procesowy, jak i materialnoprawny, spotkać się można bowiem dość często. Gdyby szukać przykładu dotyczącego sytuacji zbliżonej do tej, której dotyczy glosowany wyrok, można byłoby powołać się właśnie na uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego innej osobie pod wpływem błędu, podstępu lub groźby. Uchylenie się od skutków takiego oświadczenia woli wymaga wprawdzie dokonania odrębnej czynności materialnoprawnej, jaką jest złożenie tej osobie odrębnego oświadczenia na piśmie /art. 88 par. 1 Kc/. Uznaje się wszakże, że warunki te spełnia również pozew /Por. m.in. wyroki SN z dnia 26 listopada 1964 r., I CR 293/64 /OSN 1965 nr 12 poz. 213/ i z dnia 28 kwietnia 1967 r., I CR 563/66 /OSN 1967 nr 12 poz. 227/ oraz B. Lewaszkiewicz-Petrykowska [w:] System prawa cywilnego, t. I - Część ogólna, S. Grzybowski /red./, Ossolineum 1985, str. 714/. Oznacza to, że pozew ma w takiej sytuacji charakter mieszany. Jest czynnością procesową, bo wszczyna postępowanie cywilne, ale jest też czynnością materialnoprawną, bo - jeśli zachowane są przesłanki, o których mowa w przepisach Kc - wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego.

5. Pozostaje kwestia najbardziej dyskusyjna. Skoro przyjmujemy, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością mieszaną, w której występują nie tylko elementy procesowe, ale i materialnoprawne, dla oceny tej czynności z punktu widzenia materialnoprawnego, w tym zwłaszcza zasad jej ewentualnego odwołania, nie wystarczy powołać się na przepisy proceduralne. Chodzi tu o stosunek administracyjnoprawny. W materialnym prawie administracyjnym brak jest jednak wystarczającej regulacji dla dokonania takiej oceny. Wysuwany od dawna postulat opracowania przepisów ogólnych materialnego prawa administracyjnego nie wyszedł ze stadium projektu. Mamy zatem do czynienia z luką w prawie.

Uznaną metodą wykładni przepisów prawnych w przypadku istnienia luki w prawie jest analogia. Analogia, która wynika z założenia zupełności systemu prawnego, wymaga wprawdzie zawsze zachowania dużej ostrożności, w tym zwłaszcza uwzględnienia istoty stosunku prawnego, do którego norma dotycząca innego stosunku prawnego ma być zastosowana, i upewnienia się, że wykładnia językowa zastosowaniu takiemu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z analogii "z ustawy" /analogia legis/, a jeśli to nie wystarczy - z analogii "z prawa" /analogia iuris/ /J. Nowacki: Analogia legis. Warszawa 1966 oraz S. Grzybowski [w:] System prawa cywilnego (...), str. 166/.

Jest sprawą sporną, w jakim zakresie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań zawartych w prawie cywilnym. Nowsza literatura możliwość taką jednak dopuszcza /E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, str. 202/. Jeśli bowiem nie chcemy dopuścić do rozstrzygnięć arbitralnych, jakie z reguły są następstwem braku regulacji prawnych, rezygnacja z takiej analogii byłaby błędem.

Nie widzę powodów, dla których nie można byłoby stosować do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisów Kc o oświadczeniach woli w drodze analogii "z ustawy". Co więcej - dostrzegam istotne argumenty przemawiające za taką możliwością.

Przewidziane w Kc ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i osoby, której oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem oświadczenia woli innej osobie wywołuje z reguły skutki prawne także w sferze interesów tej osoby. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania nowego stosunku takiego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Nazywany jest w związku z tym nieraz "niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia" /J. Jończyk: Prawo pracy. Warszawa 1995, str. 114/.

Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma bowiem możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie wymagają często czasu. Gdyby przyjąć tak, jak to uczynił NSA w głosowanym wyroku, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby, iż to zwalniany funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego.

Przepisy Kc przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innej osobie, zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego wystąpienie ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony. Potrzeba zrównoważonej ochrony wszystkich stron stosunku prawnego jest zaś koniecznością wynikającą z istoty państwa prawnego. Jest w związku z tym rzeczą charakterystyczną, że nawet skarżący w sprawie, w której zapadł głosowany wyrok, uważał za celowe usprawiedliwienie przyczyn cofnięcia swego wystąpienia ze służby.

6. W rezultacie powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że pogląd, iż cofnięcie wystąpienia ze służby nie doznaje ograniczeń przewidzianych w przepisach Kc o uchylaniu się od skutków oświadczeń woli, nie jest trafny. Nie jest jednak trafne także stanowisko, jakie zdaje się wynikać z niektórych wyroków, że przepisy te stosuje się bezpośrednio. Przepisy prawa cywilnego bowiem mogą mieć zastosowanie do stosunków administracyjnoprawnych jedynie per analogiom.

Co zaś tyczy się oceny skuteczności cofnięcia przez funkcjonariusza Służby Więziennej zgłoszenia o wystąpieniu ze służby, sądzę, że NSA powinien zawieszać postępowanie i występować o dokonanie takiej oceny przez właściwy sąd powszechny jedynie wówczas, gdy ze względu na okoliczności sprawy nie jest w stanie uczynić tego we własnym zakresie, inaczej mówiąc - powinien postąpić tak, jak w przypadku każdego innego zagadnienia prejudycjalnego.