Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. B. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (zwane dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i S. B. od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2018 w wysokości 10.670,00 zł za nieruchomość gruntową o pow. 3.974 m², położoną w S. przy ul. W., oznaczoną jako działki gruntu nr 53/1 i 53/2, obręb 0003 – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że umową z dnia 7 stycznia 2008 r. , zawartą w formie aktu notarialnego, ustanowiono na rzecz E. K. i S. B. prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy S.. W umowie ustalono 5 – letni termin na zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym lub mieszkalno – pensjonatowym, liczony od dnia zawarcia umowy.

Pismem z dnia 15 maja 2015 r. użytkownicy wieczyści zwrócili się do Burmistrza S. o przedłużenie terminu zabudowy, podając jako przyczyny opóźnienia: nieusunięcie szopy z działki nr 53/2 przez dotychczasowego jej właściciela (aktualnie szopa jest rozebrana), brak planu miejscowego, który dałby większe możliwości zagospodarowania nieruchomości niż decyzja o warunkach zabudowy oraz brak dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy (nr dz. 51/2 i 53/4).

Odnosząc się do wniosku Burmistrz S. pismem z dnia 27 maja 2015 r. wskazał, iż widzi możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu realizacji inwestycji do dnia 7 stycznia 2017 r. oraz oświadczył, że wnioskodawcy zostaną obciążeni opłatą dodatkową, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący ponownie złożyli wniosek o przedłużenie terminu zabudowy do dnia 31 grudnia 2019 r. Ponadto użytkownicy wieczyści zaproponowali wyznaczenie innego dojazdu do ich nieruchomości, poprzez fragment działki Gminy nr 51/1.

W tej kwestii, po wizji lokalnej, wypowiedziała się Komisja Rozwoju Gospodarczego i Gospodarki Komunalnej, proponując podział działki nr 51/1 i wydzieloną nową działkę przeznaczyć do sprzedaży wnioskodawcom , bez przetargu w celu poprawy warunków zagospodarowania przyległej nieruchomości skarżących.

W kolejnych pismach użytkownicy wieczyści wnioskowali nadal o przedłużenie terminu zabudowy. Trwała korespondencja pomiędzy organem a użytkownikami wieczystymi. W efekcie czego zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z przyczyny niedotrzymania terminu zabudowy budynkiem mieszkalnym lub mieszkalno- pensjonatowym na działkach nr 53/1 i 53/2 (art. 63 ust. 2 u.g.n.).

Następnie umową z dnia 4 grudnia 2015 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] Gmina S. i skarżący zmienili termin zagospodarowania nieruchomości do dnia 7 stycznia 2017 r.

W dalszej kolejności Burmistrz S. wydał dwie decyzje o naliczeniu opłaty dodatkowej ( z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) odpowiednio za lata 2016 i 2017. Obie decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, Burmistrz wezwał strony do pisemnego ustosunkowania się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu decyzji SKO oraz złożenia wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie.

Strony kolejny już raz pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. użytkownicy wieczyści zażądali przedłużenia terminu zabudowy do dnia 31 grudnia 2020 r.

Klauzulą z dnia 30 grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wniosek o przedłużenie terminu został ponowiony w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. Każdorazowo organ odmawiał żądaniu wnioskodawców.

W trakcie trwania postępowania przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości z udziałem użytkownika wieczystego S. B..

Zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego i pouczono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Pismami z dnia 8 i 17 maja 2017 r. strony złożyły wnioski o podobnej treści o powołanie biegłego z zakresu projektowania dróg w celu oceny możliwości wykonania zjazdu z gminnej drogi publicznej (ul. W.) do działek nr 53/1 i nr 53/2, zarzucając "amatorski" charakter przeprowadzonych oględzin. Alternatywnie strony wniosły o ponowną wizję lokalną z niezbędnymi mapami i urządzeniami pomiarowymi, przesłuchanie w charakterze świadków pracowników reprezentujących Gminę na oględzinach w dniu 21 kwietnia 2017 r., przeprowadzenie dowodu z aktualnej mapy geodezyjnej w skali 1:500 obszaru drogi ul. W. od skrzyżowania ul. W. z T. do działki nr 51/2, dowodu odtworzenia znaków geodezyjnych rozgraniczających działkę nr 53/1 od strony drogi – ul. W., uzasadnienia wydzielenia działek nr 53/4 i 51/2 a także fotografii stanu działek drogowych nr 51/2 i 53/4.

Dnia 30 maja 2017 r. Burmistrz S., działający jako zarządca dróg gminnych, złożył do akt sprawy oświadczenie o dostępie nieruchomości, tj. działek nr 53/1 i 53/2 - będących w użytkowaniu wieczystym skarżących – do drogi publicznej i możliwości wykonania zjazdu z tej nieruchomości, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Jednocześnie stwierdził, że do dnia złożenia oświadczenia, użytkownicy wieczyści nie złożyli wniosku w tej sprawie o wykonanie zjazdu.

Do wniosków dowodowych stron organ ustosunkował się w skarżonej decyzji z dnia [...] r. Oddalając potrzebę opiniowania przez biegłego, wskazano na brak istotnego znaczenia takiego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzgodnienia zjazdu przewidziane są bowiem w procedurze ustalania warunków zabudowy , o które strony do dnia wydania decyzji nie wystąpiły. W ocenie organu, z ustaleń wynika, że nie było i nie ma przeszkód do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji zjazdu, co potwierdza oświadczenie zarządcy drogi, zaś użytkownicy wieczyści do dnia dzisiejszego nie podjęli żadnych kroków w celu uzyskania ww. decyzji. W wydanej decyzji organ I instancji podtrzymał tym samym stanowisko o zasadności naliczenia rocznej opłaty dodatkowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. i S. B. wnieśli o jej uchylenie w całości. Strony wskazały na fakt, że nabycie nieruchomości odbyło się w okresie zimowym, co ze względu na zalegający śnieg uniemożliwiało im dokładna lokalizację nieruchomości. Z tych samych przyczyn nie sposób było ustalić dokładnych granic działek nr 53/4 i 51/2 (działki gminy oznaczone w ewidencji gruntów dr), na których nie zaobserwowano istnienia czynnego szamba. Według oceny odwołujących działki te miały stanowić drogę dojazdową (wewnętrzną) do drogi publicznej ulicy W.. Gmina S., pomimo przekwalifikowania tych działek w ewidencji gruntów i budynków na drogę (po nabyciu użytkowania wieczystego przez odwołujących), nie doprowadziła do możliwości korzystania z nich przez użytkowników wieczystych. Stan ten wynika z porośnięcia tych działek drzewami i krzewami, istnienia czynnego szamba, słupa energetycznego i telefonicznego oraz skrzynki elektrycznej. Strony zarzuciły, że organ proponuje im nabycie części działki nr 51/1 w celu poprawy możliwości zagospodarowania działek nr 53/1 i 53/2, co oznacza w ich ocenie, że uznał, iż te działki nie mają dostępu do drogi publicznej. To powoduje, że nie mogą oni skutecznie wnioskować o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem istnieje zbyt mała "styczność" ich nieruchomości z ul. W.. Ponadto zarzucili: istnienie prawnych przeszkód uniemożliwiających nałożenie opłaty dodatkowej określonych w art. 65 ust. 1 u.g.n., nieważność postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z uwagi na błędne określenie obowiązku zabudowy względem przepisu art. 62 ust. 3 ustawy a także brak zgody na dalsze przedłużenie terminu zabudowy, co ma pozostawać w sprzeczności z art. 62 ust. 4 ustawy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a.

W piśmie skierowanym do Kolegium odwołujący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z "opinii rzeczoznawcy" na okoliczność braku przejezdności działek drogowych nr 53/4 i 51/2 i braku możliwości wykonania zjazdu z ul. W. na działkę nr 53/1. Strony sprostowały swoje twierdzenia zawarte w odwołaniu o długości "styczności" działek nr 50 (ul. W.) z działką nr 53/1 wskazując, że taka styczność nie istnieje i wniosły alternatywnie o ponowne oględziny i dołączenie przez organ I instancji mapki szczegółowych pomiarów geodezyjnych styku ww. działek.

Kolegium prowadząc postępowanie, przeprowadziło rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli organu I instancji oraz S. B..

Ponadto SKO zgromadziło także, w oparciu o art. 136 k.p.a., dodatkowy materiał dowodowy w postaci:

- ogłoszenia o przetargu na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej postępowaniem,

- protokołu z przetargu na ww. nieruchomość z dnia 10 grudnia 2007 r.,

- opinii architektonicznej dotyczącej ww. nieruchomości,

- kopii warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości – działki nr 73/1 AM- 3, obręb S. 4 z dnia 7 stycznia 2008 r. , rep. A nr [...],

- kopii decyzji Burmistrza S. w dnia [...] r. zatwierdzającej podział dawnych działek nr 51 i 53.

S. B. pismem z dnia 18 września 2017 r. wypowiedział się w sprawie i odniósł się do przebiegu rozprawy administracyjnej oraz dołączył kopię pisma z dnia 16 czerwca 2015 r., a następnie dosłał kopie dalszych pism z dnia 7 grudnia 2016 r., i 23 stycznia 2017 r.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja Burmistrza S. jest prawidłowa.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji. Wskazał, że ostatecznie nowy termin zabudowy ustalony został do dnia 7 stycznia 2017 r. umową stron zawartą w formie aktu notarialnego( rep. A nr [...]). W świetle powyższego, SKO uznało, że ostateczny termin zabudowy nieruchomości upłynął w dniu upływu terminu dodatkowego, tj. 7 stycznia 2017 r.

W ocenie Kolegium w sprawie zaistniała zasadnicza przesłanka ustalenia dodatkowych opłat rocznych w postaci upływu terminu zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z § 6 umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste E. K. i S. B. byli zobowiązani do "zabudowania przedmiotowych działek budynkiem mieszkalnym lub budynkiem mieszkalno-pensjonatowym, zakończenia budowy i oddania obiektu do użytkowania w terminie pięciu lat licząc od daty tego aktu". Pierwotny termin upłynął zatem 7 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 15 maja 2015 r., a więc ponad 2 lata po upływie pierwotnego terminu zabudowy, E. K. i S. B. zwrócili się do Burmistrza S. o jego "przedłużenie" do roku 2019. W rezultacie przedmiotowego wniosku Burmistrz S. pismem z dnia 27 maja 2015 r. poinformował strony, że na podstawie art 63 ust 1 u.g.n. "widzi możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu realizacji inwestycji", tj. do dnia 7 stycznia 2017 r. Takie stanowisko organ podtrzymał w piśmie z dnia 18 września 2015 r. Ostatecznie nowy termin zabudowy - do 7 stycznia 2017 r. - ustalony został aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia [...] r., zmieniającym w tym zakresie pierwotną umowę. W świetle powyższego Kolegium uznało, że ostateczny termin zabudowy nieruchomości upłynął w dniu upływu terminu dodatkowego, tj. 7 stycznia 2017 r.

Kolegium nie podzieliło zarzutów stron, które sprowadzają się do kwestionowania ważności umowy, z tego względu, że jej postanowienia zobowiązujące do zabudowy nieruchomości pozostają w sprzeczności z przywołanym na wstępie art 62 ust. 2 lub 3 u.g.n., które to przepisy stanowią odpowiednio, że jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy, zaś za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Szersze określenie obowiązków stron w umowie, które mają polegać nie tylko na wybudowaniu budynku w stanie surowym zamkniętym, lecz również na oddaniu go do użytkowania, nie może być oceniane, w kontekście ich cywilnoprawnej nieważności, przez organ administracji publicznej w sprawie o ustalenie rocznej opłaty dodatkowej. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje dla organów administracji kompetencji do oceny ważności postanowień umowy, zwłaszcza sporządzonej w formie dokumentu urzędowego, jakim jest akt notarialny. Organy, stosownie do wyżej cytowanego przepisu art 63 ust. 2 u.g.n., badają jedynie kwestię niedotrzymania terminu określonego w umowie, a nie obwarowania go dodatkowymi warunkami (np. wybudowaniem obiektu do określonego stadium procesu inwestycyjnego). Trudno sobie wyobrazić ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności umowy zawartej pomiędzy stronami a Gminą S.. Ta ostatnia nie miałaby bowiem wówczas żadnych możliwości kwestionowania ustaleń organu odwoławczego w razie negatywnego zapatrywania przez ten organ na kwestię ważności poszczególnych postanowień umowy (Gmina jest wszak stroną umowy, nie będąc stroną niniejszego postępowania).

Kolegium dodało, że tylko w razie oczywistej nieważności umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (np. w razie niezachowania formy aktu notarialnego) organy administracji musiałby wziąć ten fakt pod uwagę orzekając w przedmiocie opłaty dodatkowej, zaś w pozostałych przypadkach związane są treścią notarialnej umowy. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie występuje taki przypadek niewątpliwej, bezwzględnej nieważności postanowienia umowy odnoszącego się do obowiązku zabudowy. Aby unieważnić poszczególne postanowienia umowy, strony musiałyby legitymować się wyrokiem sądu cywilnego, stwierdzającego nieważność kwestionowanych postanowień. Ponadto, należy zauważyć, że strony dobrowolnie przyjęły na siebie obowiązek zabudowy w rozszerzonym względem ustawy kształcie, nie tylko zawierając umowę o podpisanej treści, ale także akceptując warunki przetargu, do którego w tym celu przystąpiły. Wreszcie, zgodnie z zawartą umową, w terminie 5 lat, a następnie - na mocy aneksu do umowy - 2 kolejnych lat (w sumie 9 lat licząc od daty zawarcia umowy) strony były zobowiązane również rozpocząć budowę (a nie tylko ją zakończyć poprzez oddanie obiektu do użytkowania), co bezsprzecznie nie miało miejsca. Tym bardziej niewątpliwe jest w sprawie, że inwestycja stron nie osiągnęła etapu stanu surowego zamkniętego, o którym stanowi przepis art 62 ust. 3 ustawy.

Dalej Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką obciążenia użytkownika wieczystego opłatą dodatkową jest niezagospodarowanie nieruchomości w określonym terminie. Terminem tym jest w sprawie dzień 7 stycznia 2017 r., co wynika ze wspomnianej wyżej zmiany umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości fakt, że strony w żaden sposób nie zagospodarowały nieruchomości w ustalonym terminie, nie rozpoczynając choćby budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W protokole oględzin z dnia 21 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że nieruchomość jest niezabudowana, bez ogrodzenia, porośnięta trawą, licznym drzewostanem i dzikimi chaszczami. Brak zmiany stanu nieruchomości potwierdził na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Kolegium S. B.. Co więcej, w sprawie jest również bezsporne, że strony nie przystąpiły choćby do etapu przygotowania realizacji inwestycji, albowiem do dnia dzisiejszego nie wystąpiły ani o decyzję o warunkach zabudowy, ani też o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa, możliwość nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej następuje w drodze uznania administracyjnego, tj. samo przekroczenie terminów zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych. W konsekwencji orzecznictwo zwraca uwagę na dyscyplinujący charakter omawianej sankcji oraz potrzebę rozważenia przez organ orzekający w takich sprawach wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, m.in. dotyczących tego, czy zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego oraz przyczyn niedochowania ustalonych terminów podawanych przez użytkowników wieczystych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 623/06, z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2196/02; WSA w Szczecinie z 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1182/03; WSA we Wrocławiu z 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 356/07, WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 294/09). Zatem uprawnione jest wnioskowanie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art 63 ust. 2 u.g.n., nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13). Powszechnie przyjmuje się również, że stosując przepisy prawa materialnego mające charakter uznaniowy, zwłaszcza zaś ustanawiające uznaniowe obowiązki jednostki, do których należy art 63 ust 2 u.g.n., należy mieć na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art 7 in fine k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 217/14 i z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 656/14). Oznacza to, że nie można przyjmować żadnego automatycznego rozstrzygnięcia, albo na korzyść jednostki, albo na rzecz organu administracji (reprezentującego interes publiczny), lecz dać prymat któremuś z tych interesów dopiero po wyważeniu wszystkich okoliczności sprawy.

Dodatkowo Kolegium przypomniało, że użytkowanie wieczyste zawsze służyło celom budownictwa, głównie mieszkaniowego. Oddając stronom nieruchomość stanowiącą działki nr 53/1 i 53/2 w użytkowanie wieczyste Gmina S., działając w formie prawa cywilnego, jaką jest zawarta umowa, realizowała zatem swoją politykę kształtowania przestrzeni miejskiej. Mianowicie, w zamian za prawo do gruntu mające wiele atrybutów własności (obciążalność, zbywalność, dziedziczność), żądała od użytkownika wieczystego określonej zabudowy tej nieruchomości, w tym możliwej zabudowy mieszkalno-pensjonatowej (czyli o charakterze gospodarczym, z wyraźnym ukierunkowaniem na rozwój bazy noclegowej w turystycznym mieście). Opisany interes publiczny właściciela gruntu bezsprzecznie nie został przez wiele lat zrealizowany, co uzasadnia nałożenie na strony opłaty dodatkowej, jako, że podawane przez strony okoliczności, związane z brakiem terminowej zabudowy nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim Kolegium wskazało, że pierwotny termin zagospodarowania nieruchomości upłynął bezskutecznie dnia 7 stycznia 2013 r. Do tego momentu strony nie poczyniły żadnych działań zmierzających do realizacji przyjętego na siebie zobowiązania oraz nie wyjaśniały przyczyn opóźnienia, w tym nie sygnalizowały prezentowanych aktualnie problemów z dostępem do drogi publicznej. Wniosek o przedłużenie terminu do wykonania zabudowy terenu złożony został dopiero 15 maja 2015 r., a zatem ponad dwa lata po upływie pierwotnie określonej daty. Już w tym miejscu podkreślić należy, że we wniosku tym - wbrew aktualnym twierdzeniom - strony nie wskazywały na to, aby nieruchomość w dacie tego wniosku nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Ten ostatni argument przedstawiony został dopiero w odpowiedzi na informację o tym, że stronom zostanie naliczona opłata dodatkowa z tytułu użytkowania wieczystego.

Pomimo uzyskania dodatkowego terminu na zabudowę, strony w dalszym ciągu nie poczyniły żadnych starań o to, aby nieruchomość zabudować, w szczególności zaś nie wystąpiły choćby o warunki zabudowy dla nieruchomości, pomimo, że od około 2015 r. organ I instancji wskazywał na celowość takiego wystąpienia. Powyższe wskazuje na to, że działania i wysiłki stron ukierunkowane są nie tyle na podjęcie starań o dotrzymanie jakiegokolwiek terminu zabudowy, ale wyłącznie na uzyskanie jego dalszego przedłużenia.

Zdaniem Kolegium nie można się zgodzić z zarzutami Stron o braku dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej i możliwości wykonania zjazdu z tej drogi, co miałoby uzasadniać odstąpienie od ustalenia opłat dodatkowych. Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego, stan ten oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podobnie definiuje dostęp do nieruchomości (wyodrębnienia nowej działki wyłącznie w przypadku posiadania przez nią wskazanego atrybutu).

Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr 53/1 i 53/2, przesądza o tym, że mają one dostęp do drogi publicznej. Decyzja ta korzysta z domniemania prawidłowości, określonego art. 16 § 1 k.p.a., a zatem skoro konieczną przesłanką jej wydania było to, aby nowo wydzielane działki miały dostęp do drogi publicznej, to stanowi ona niezaprzeczalny dowód na tę okoliczność. Potwierdza ją również złożone do akt oświadczenie Burmistrza S. z dnia 30 maja 2017 r., działającego jako zarządcy dróg gminnych. Nadto strony potwierdziły w akcie notarialnym - umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 7 stycznia 2008 r., że działki nr 53/1 i 53/2 "posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej" (§ 1 lit g) oraz, że "znany jest im stan faktyczny i prawny nabywanych działek" (§ 1 lit f). Oświadczenie o zapoznaniu się z ogłoszeniem przetargu i ze stanem technicznym nieruchomości oraz o przyjęciu ich bez zastrzeżeń Odwołujący się złożyli także przystępując do przetargu na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, który się odbył w dniu 10 grudnia 2007 r. Trudno zatem uznawać za wiarygodne obecne kwestionowanie przez strony własnych oświadczeń sprzed 9 lat, uzasadniane tym, że - przykładowo - ówczesne zaleganie śniegu na nieruchomości utrudniało jej należyte zbadanie. Podkreślić należy, że w świetle umowy notarialnej z dnia 7 stycznia 2008 r., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości strony nabyły w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez S. B. pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]" S. B. z siedzibą w Ś.. Nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w związku z działalnością gospodarczą obligowało strony do szczególnej staranności w zakresie zapoznania się i zbadania przedmiotu nabywanego prawa.

Reasumując, działki nr 53/1 i 53/2 posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest droga gminna nr [...] - ulica W. (stanowiąca działkę nr 50 w obrębie nr 3 w S.). Dodać należy, że ani umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ani żaden inny dokument (w tym protokół z przetargu) nie przewidywał przy tym, jak postulują od 2015 r. strony (co samo w sobie jest znamienne), że dojazd do nieruchomości może lub powinien się odbywać wyłącznie przez działki nr 51/2 i 53/4. Chcąc zapewnić dla nabywanej nieruchomości dostęp do drogi publicznej w konkretnym miejscu (poprzez działki nr 51/2 i 53/4), Strony powinny były zadbać o to, aby zostało to ujęte w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Jeśli chodzi o kwestię lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (ul. W. w S.) do nieruchomości stron, to wymienione wyżej oświadczenie Burmistrza S. z dnia 30 maja 2017 r., działającego jako zarządca dróg gminnych, stanowi wystarczający dowód, że takie zamierzenie inwestycyjne jest możliwe. Podkreślić należy, że tego rodzaju oświadczenie zarządcy drogi stanowić może dowód w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art 34 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, zwłaszcza w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. - po tym dniu tego rodzaju oświadczenie zarządcy drogi jest wymagane tylko w stosunku do dróg krajowych lub wojewódzkich).

Nadto ostateczne rozstrzygnięcie kwestii możliwości lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działki nr 53/1 i 53/2 mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze stosownego orzeczenia Burmistrza S. na podstawie przepisów o drogach publicznych lub o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009, sygn. akt II OSK 1722/07). Zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (budowa lub przebudowa zjazdu należy zasadniczo do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art 4 pkt 8 tej ustawy definiuje zjazd jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strony nie występowały o uzyskanie takiej decyzji, a zatem ich twierdzenia o braku możliwości lokalizacji zjazdu z ul. W. pozostają gołosłowne.

Po trzecie, lokalizacja zjazdu z ul. W. do nieruchomości Stron mogłaby zostać (alternatywnie do powyższego sposobu) przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mocy art 64 w zw. z art 54 pkt 2 lit c u.p.z.p., decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m. in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (por. też art 64 u.p.z.p. w zw. z art 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. nakazujący uzgadniać decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, choć w tym przypadku organ wydający tę decyzję i uzgadniający jest tożsamy). Na mocy art 64 u.p.z.p. w związku z art 52 ust 2 u.p.z.p. omawiana decyzja może zostać wydana tylko na wniosek inwestora. Bezsporną w niniejszej sprawie jest natomiast okoliczność, że Strony nigdy nie występowały do organu I instancji o wydanie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości. W tym kontekście należy powtórnie podkreślić, że Strony nie wystąpiły z takim wnioskiem nie tylko do dnia upływu pierwotnego terminu zabudowy, ani nawet do dnia upływu terminu dodatkowego, ale też do dnia wydania niniejszej decyzji przez Kolegium - pomimo, iż na taką potrzebę i celowość (sygnalizującą choćby zamiar Stron wywiązania się z obowiązku zabudowy) Burmistrz S. wielokrotnie wskazywał Stronom w kierowanych do nich pismach i poprzednio wydawanych decyzjach, począwszy od 2015 r.

W świetle powyższego, za niedopuszczalne i niecelowe należy uznać wszelkie wnioski Stron, zgłoszone przed organem I instancji i Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które zmierzają w szczególności do opiniowania przez biegłego co do możliwości lokalizacji zjazdu z ul. W. w S. do działek nr 53/1 i 53/2. Żadna opinia biegłego nie zastąpi decyzji właściwego organu władzy (Burmistrza S.), która jako jedyna może rozstrzygać kwestię lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działki oddane w użytkowanie wieczyste Stronom. E. K. i S. B. nigdy o wydanie odnośnych decyzji nie występowali, a zatem nie mogą skutecznie twierdzić, że przepisy nie pozwalają na lokalizację zjazdu.

W tym miejscu należy zgodzić się z organem I instancji, że skoro użytkownicy wieczyści nie złożyli wniosku o wydanie warunków zabudowy, to ten fakt sam w sobie negatywnie świadczy o woli terminowego zrealizowania obowiązku zabudowy nieruchomości przez użytkowników wieczystych.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniami Stron, aby organ I instancji uznał, że brak jest dostępu do drogi publicznej (ul. W.) poprzez podział dawnej działki nr 51/1 i propozycji sprzedaży Stronom nowo wydzielonej działki nr 51/7 (zob. decyzja Burmistrza S. z dnia [...] r. załączona do odwołania). Po pierwsze, działania te zostały podjęte na skutek zainteresowania Stron nabyciem tej części działki (zob. ich propozycja z pisma z dnia 16 czerwca 2015 r.). Po drugie, pomimo utyskiwań Stron na - jak się okazuje w świetle powyższych rozważań - nieprawdziwy zarzut o braku możliwości dojazdu do działek nr r 53/1 i 53/2, Gmina S. wykazywała wysoce ugodowe stanowisko w przedmiocie umożliwienia Stronom innego dostępu do ul. W.. Strony z propozycji nabycia wskazanej, nowo wydzielonej działki wycofały się pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. Na rozprawie przed Kolegium S. B. odrzucił też złożoną przez przedstawicieli Gminy propozycję umożliwienia stronom dojazdu do nieruchomości poprzez działkę gminną nr 51/1 bez nabywania jej własności (odwołujący się oświadczył, że nie jest to potrzebne, gdyż kupi tę działkę - ale pod warunkiem przedłużenia terminu zabudowy nieruchomości). W świetle powyższego, w kontekście uznaniowości ustalenia opłaty dodatkowej, Kolegium wskazało, że działania Gminy S. należy ocenić pozytywnie, zaś stanowisko stron jawi się jako ewidentne dążenie do osiągnięcia jednego tylko celu - nie tylko przedłużenia niniejszego postępowania, ale przede wszystkim uzyskania przedłużenia terminu zabudowy nieruchomości. Na taką intencję stron wskazuje treść ich pism kierowanych do Burmistrza S., w szczególności zaś pisma z 15 maja 2015 r. w którym strony zawnioskowały po raz pierwszy o "przedłużenie" terminu zabudowy. Podkreślić należy, że we wniosku strony nie wskazywały, aby ich nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Uzasadniając prośbę o przedłużenie terminu zabudowy strony podawały, że nieruchomość "w dacie nabycia prawa wieczystego użytkowania" nie posiadała praktycznie dostępu do drogi publicznej, lecz dopiero później, na ich wniosek, działki nr 51/2 i 53/4 zostały przekwalifikowane na drogi. W piśmie tym strony nie domagały się od Gminy zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a w jego rzekomym braku nie widziały przeszkody w realizacji inwestycji. Intencją pisma było uzyskanie "przedłużenia" terminu zabudowy. Taka też intencja wynika z dalszych pism stron i ich postawy w postępowaniu. Pomimo upływu ponad 4 lat od upływu pierwotnego terminu zabudowy, a także upływu terminu dodatkowego strony nie weszły choćby w fazę jej przygotowania, czego dowodzi nie tylko zaniechanie uzyskania przynajmniej decyzji o warunkach zabudowy, ale także co dobitnie obrazuje stan nieruchomości ustalony w czasie oględzin. Jednocześnie, ze stanowiska stron wynika, że są one w dalszym ciągu zainteresowane przysługiwaniem im prawa użytkowania wieczystego (brak chęci rozwiązania umowy). W tej sytuacji, należy się zgodzić z organem I instancji, że ustalenie opłaty dodatkowej, która ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla użytkownika wieczystego, jest w niniejszej sprawie zasadne. Jednocześnie należy zauważyć, że Gmina S. nie ma innych możliwości egzekucji obowiązku zabudowy nieruchomości przez skarżących, aniżeli poprzez zastosowanie swoistego środka przymusu, jakim jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej. Jedyną alternatywą jest rozwiązanie umowy - co pozostaje także do dyspozycji stron, jeżeli nie są w stanie sprostać przyjętemu na siebie zobowiązaniu.

Kolegium oceniło również, że wbrew zarzutom stron, w sprawie nie zaistniała również sytuacja określona w art 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n., pozwalająca na niepobieranie dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. Stronom idzie tu zwłaszcza o dostęp do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste poprzez działki nr 51/2 i 53/4 (oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako drogi).

Kolegium zgodziło się przy tym ze stronami, że wskazane działki drogowe nie mogą pełnić założonej funkcji, ze względu na istnienie na ich terenie obiektów budowlanych (słupy energetyczny i telefoniczny oraz szambo), a także drzew i krzewów. Jednakże nie zostało w żaden sposób udowodnione, aby Gmina S. zobowiązała się względem stron do doprowadzenia tych działek do faktycznej możliwości wykorzystania ich jako drogi dojazdowej do nieruchomości. W szczególności umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 7 stycznia 2008 r., a także protokół z poprzedzającego jej zawarcie przetargu nie przewidują takiego zobowiązania. Ponadto, wskazana umowa nie określa przy tym ścisłej lokalizacji dostępu nieruchomości do drogi publicznej, także poprzez omawiane działki drogowe. Co więcej, organ I instancji, będący zarazem organem reprezentującym osobę prawną - Gminę S., zaprzecza konsekwentnie istnieniu zobowiązania wskazywanego przez strony. W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z pismem S. B. z 12 maja 2008 r., tego rodzaju zobowiązanie Gminy zawarte zostało w § 1f warunkowej umowy sprzedaży z dnia 7 stycznia 2008 r., dotyczącej działki nr 73/1 w S., zakupionej przez odwołujących się na tym samym przetargu z dnia 10 grudnia 2007 r., w wyniku którego strony nabyły prawo użytkowania wieczystego działek nr 53/1 i 53/2. Gdyby miało zatem istnieć tożsame zobowiązanie Gminy względem działek nr 53/1 i 53/2, oddanych stronom w użytkowanie wieczyste, ono także zostałoby ujęte w zawartej 7 stycznia 2010 r. umowie, co jednak nie ma miejsca. Wbrew stanowisku stron, tego rodzaju zobowiązanie Gminy S. wobec stron, zwłaszcza zaś istniejące w dacie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, nie może być wyprowadzane z przepisu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (jako, że jest to przepis ustanawiający jedynie zadania gminy, nie zaś jej konkretne obowiązki), ani też przepisów art 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (wedle stanowiska Gminy, działki nr 51/2 i 53/4 stanowią drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, gdyż brak jest uchwały w sprawie zaliczenia tych działek do dróg publicznych, podjętej na podstawie art. 7 ustawy).

Ponadto Kolegium zauważyło, że zarzut niweczący pobieranie opłat dodatkowych z art 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. mógłby być zasadny jedynie w przypadku, gdyby brak wybudowania przez Gminę S. drogi poprzez działki nr 51/2 i 53/4 uniemożliwiał korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty. W świetle wykazanego wyżej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. W., taka sytuacja ewidentnie nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art 63 ust. 3 u.g.n., wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Wartość nieruchomości ustalona została w niniejszej sprawie w oparciu o operat szacunkowy wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowej I. C. z 30 grudnia 2015 r., sporządzony w oparciu o przepisy art 149 i n. u.g.n. Podkreślić należy przy tym, że zgodnie z art. 4 ust 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), mocą której z dniem 1 września 2017 r. zmienione zostały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wyceny nieruchomości, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i w dniu wejścia w życie ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art 156 ust 3 u.g.n., zasadniczo operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Przepis ten wyznacza zatem okres ważności operatu szacunkowego dla danego celu. Klauzulą z dnia 30 grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła, stosownie do art 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obwiązującym względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jego aktualność. Zatem dokument ten zachowuje ważność w relewantnym okresie roku, następującego po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej Stronom w użytkowanie wieczyste, tj. po 7 stycznia 2017 r. i jest on aktualny na datę ustalenia opłaty dodatkowej przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Pomimo, że opinia ta została sporządzona 30 grudnia 2015 r. i wedle jej treści ustalała wartość nieruchomości na tę właśnie datę, z uwagi na potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę dokument ten, w ocenie Kolegium, może być podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie, obrazując aktualną na dzień ustalenia opłaty dodatkowej wartość nieruchomości (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn I OSK 545/13, w którym NSA wskazał: przepis art 63 ust 3 u.g.n. interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej). Zgodnie z przepisem art 64 ust 1 u.g.n., obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Prawidłowo orzekł zatem Burmistrz S., że pierwsza opłata w wymierzonej kwocie 10.670 zł powinna zostać uiszczona za rok 2018 r. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Uzyskany przez organ I instancji operat szacunkowy wyceny nieruchomości określa wartość rynkową nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na kwotę 106.700 zł. Dziesięć procent z ustalonej kwoty daje sumę orzeczoną w zaskarżonej decyzji (10.670 zł).

W ocenie Kolegium przedstawiona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości w postaci operatu szacunkowego z 30 grudnia 2015 r. odpowiada normatywnym wymogom dotyczącym zasad ustalania wartości nieruchomości, określonych w u.g.n. oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, możliwości zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania nieruchomości i stopień jej wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, dla ustalenia wartości nieruchomości dokonała wyboru podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości zostaje skorygowana ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne oraz ustalona z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W sporządzonej opinii biegła wskazała na możliwość i zasadność zastosowania przyjętego podejścia (s. 15 operatu). Metoda korygowania ceny średniej jest jedną z trzech metod, obok metody porównywania parami i metody analizy statystycznej rynku, stosowanych przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Na potrzeby powyższego biegła utworzyła zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiący podstawę wyceny (s. 17 operatu) oraz ustaliła cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości (s. 16). W rezultacie powyższego, średnia cena nieruchomości podobnych do wycenianej, skorygowana o współczynnik korygujący, dała biegłej wartość rynkową nieruchomości wycenianej w wysokości 106.700 zł. W ocenie Kolegium przedmiotowy operat szacunkowy zawiera dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie wskazuje okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności przedmiotowej sprawy. Ponadto jest on pod względem formalnym prawidłowy. Został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dodać należy, że ustalonej przez biegłą wartości nieruchomości strony nie kwestionują.

Odnosząc się do zarzucanego przez Strony naruszenia art 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie ich o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za rok 2018, Kolegium uznało ten zarzut za chybiony. Otóż, pismem z dnia 6 listopada 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z przyczyny niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, określonego w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W zawiadomieniu organ nie wskazywał konkretnie, za jaki rok opłata dodatkowa ma zostać ustalona. Faktem jest, że w wydanej pierwotnie decyzji z [...] r. opłatę tę organ ustalił pierwotnie za rok 2016, zaś w decyzji z [...] r. za rok 2017. Niemniej jednak, z wydawanych decyzji jasno wynikało, że dotyczą one każdorazowo ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok po upływie terminu zabudowy działek, na co wskazywała wysokość ustalonej opłaty (tj. jako 10 % wartości nieruchomości). Bezsprzecznie wyznaczenie dodatkowego terminu zabudowy na dzień 7 stycznia 2017 r. spowodowało, że "pierwszy rok" w rozumieniu art. 63 ust 2 i 3 ustawy uległ przesunięciu. Skoro ostateczny termin zabudowy nieruchomości upłynął 7 stycznia 2017 r., pierwszym rokiem następującym po upływie terminu zabudowy nieruchomości jest rok 2018 i za taki też rok organ I ustalił opłatę.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli E. K. i S. B..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, w szczególności przepisów postępowania oraz dopuszczenie się błędnej wykładni i niewłaściwej oceny co do zastosowania prawa materialnego.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu, czy dostęp do drogi publicznej może być zrealizowany poprzez inny zjazd z ul. W. niż istniejący już zjazd działką nr 51/2, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmowie przeprowadzenia dowodu z wielokrotnie wnioskowanej przez skarżących opinii rzeczoznawcy w zakresie niemożliwości wykonania nowego bezpośredniego zjazdu do działek nr 53/1 i 53/2 z drogi publicznej - ul. W. i ul. T.;

3) naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż pomimo istniejącego zjazdu z ul. W. (działka nr 51/2 ) umożliwiający dostęp z drogi publicznej - ul W. - do działek skarżących, to skarżący winni wykonać zjazd w innym (niewskazanym ani przez SKO ani Gminę i niemożliwym do wykonania z powodów wymogów prawnych) miejscu z ul. W., zamiast przyjęcia stanowiska, iż na właścicielu działek drogowych, tj. na Gminie spoczywa ustawowy obowiązek doprowadzenia ich do stanu przejezdności;

4) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego/rzeczoznawcy w zakresie niemożliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej w ulicy W. i C., a przeprowadzenie takiego dowodu miało zasadnicze znaczenie dla sprawy;

5) art. 61 § 4 i art. 104 § 1 k.p.a. gdyż Burmistrz nie zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu ustalenia dodatkowej opłaty za rok 2018 oraz nie wydał decyzji o załatwieniu sprawy w odniesieniu do tej opłaty za rok 2016 i 2017, dla których wydał z urzędu decyzję o naliczeniu dodatkowych opłat;

6) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. niepoinformowanie o zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowej rocznej opłaty za 2016 r. i za 2017 r. oraz niepoinformowanie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej rocznej opłaty za 2018 r.;

7) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 i 2 i art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i z ostrożności procesowej - również art. 8 ust. 2 i 3 poprzez uznanie, iż na gminie nie ciąży obowiązek utrzymania dróg (działek drogowych nr 51/2 i 53/4) w stanie ich przejezdności i w stanie umożliwiającym ich użytkowanie zgadnie z przeznaczeniem i z zachowaniem bezpieczeństwa przejazdu.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do akt sprawy w dniu 9 lutego 2018 r. podkreślili, że organ wykazał brak bezstronności i rzetelności w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, co przejawia się m.in. w następujących faktach:

1) organ bardzo mocno podnosi sprawę, iż skarżący nie wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż:

a. brak tego wystąpienia został spowodowany świadomością skarżących o niemożności, z powodu wymogów zawartych w przytoczonych w skardze przepisów rozporządzenia Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - organ oczekuje iż Skarżący powinni podjąć działania wbrew swoim przeświadczeniom,

b. brak tego wystąpienia nie rodzi żadnych skutków prawnych, a przytoczone w skardze przepisy ustawy o gospodarce gruntami, w tym art. 62 ust. 4, w żaden sposób nie wiążą braku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z stosowaniem przepisów tej ustawy,

c. organ nie wskazał podstawy prawnej, która uzasadniałaby odmowę zastosowania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i innych ustaw w sytuacji braku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2) organ mija się z prawdą twierdząc, iż skarżący nie podjęli żadnych kroków w kierunku dotrzymania terminu zabudowy nieruchomości - skarżący podjęli bardzo wiele i są to w szczególności:

a. wielokrotne wystąpienia o "udrożnienie" działek drogowych nr 51/2 i 53/4, będących własnością Gminy, w celu umożliwienia skarżącym dostępu i dojazdu do ich działek nr 53/1 i 53/2,

b. wystąpili do Gminy o sprzedaż im ww. działek drogowych (pismo skarżących z dnia 12 maja 2008 r.),

c. wystąpili do Gminy o umożliwienie im dojazdu do ich działek poprzez działkę gminną nr 51/1 i wobec braku odpowiedzi wystąpili do Gminy o podział tej działki i wydzielenie części na wykonanie nowego zjazdu i dojazdu do działek skarżących - skarżący sfinansowali też koszty podziału działki nr 51/1 i jej wyceny;

3) organ całkowicie pominął niezaprzeczalny fakt, iż de facto Gmina sama przyznała, iż nie ma innej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek skarżących, niż albo poprzez istniejące gminne działki drogowe nr 51/2 i 53/4, które należałoby udrożnić (co wiązałoby się z kosztami dla właściciela tych dróg) albo też poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez wydzieloną część gminnej działki nr 51/1. Zanim strony rozpoczęły spór w sprawie dodatkowej opłaty, Gmina uznawała niemożność wykonania zjazdu od strony ul. T.. Takie twierdzenie skarżący wywodzą z następujących faktów:

a. wobec niedrożności gminnych działek drogowych i nie wykonywania przez Gminę ciążących na niej obowiązków, skarżący wystąpili o podział działki nr 51/1 (przylegającej bezpośrednio i do ul. W., i do działek skarżących) w celu wydzielenia nowego zjazdu i dojazdu,

b. członkowie Komisji Rady Miejskiej Miasta S. wizytowali teren i po jego oględzinach i wysłuchaniu argumentacji S. B. o faktycznym braku dostępu do drogi publicznej dla działek nr 53/1 i 53/2, wyrazili pozytywną opinię nt. podziału działki nr 51/1, co oznacza, iż nie dostrzegli innej możliwości dostępu do drogi publicznej w tym i od strony ul. T.,

c. stanowisko Komisji zostało zaakceptowane przez Radę Miejską, która wyraziła zgodę na bezprzetargowe zbycie wydzielonej części działki nr 51/1 na rzecz skarżących w celu poprawy warunków zagospodarowania - umożliwienia dojazdu do działek nr 53/1 i 53/2,

d. Burmistrz S. zaakceptował stanowisko Komisji RM i Rady Miejskiej i przeprowadził podział gminnej działki nr 51/1, aby w ten sposób zapewnić dostęp do drogi publicznej, co oznacza, iż nie widział takiej możliwości w innym miejscu;

4) organ stoi na błędnym stanowisku, iż gminne działki drogowe nr 51/2 i 53/4 -ogólnodostępne i prowadzące do nieruchomości skarżących i zabudowanej nieruchomości (ul. W. nr [...]) nie zaliczają się do dróg publicznych. Organ nie wyjaśnia czym zatem są te dwie gminne działki drogowe oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi ("dr"), a nie jako drogi wewnętrzne. Organ nie dostrzega prawnego obowiązku Gminy, wynikającego z wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o drogach publicznych, utrzymania ww. działek drogowych w stanie bezpiecznym i umożliwiającym przejazd;

5) organ zachował się jak strona sporu stojąca po stronie Gminy, a nie jak organ mający za zadnie bezstronnie rozpatrzyć pod względem merytorycznym i prawnym wszystkie zarzuty skarżących. Organ daje absolutną wiarę twierdzeniom Gminy, która jest zarządcą dróg gminnych, iż z ul. T. jest możliwe pod względem prawnym, wykonanie zjazdu i dojazdu do działek skarżących i jednocześnie z góry, a priori, odrzuca wszelkie przeciwne argumenty skarżących wraz z odrzuceniem ich wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii np. projektanta dróg w zakresie istnienia bądź nieistnienia możliwości wykonania zjazdu i dojazdu;

6) organ w ogóle nie ocenił faktu przekształcenia działek nr 51/2 i 53/4 w działki drogowe, które to przekształcenie nastąpiło przed datą pierwotnego terminu zabudowy nieruchomości, tj. w dniu 9 marca 2009 r. i jeśli to przekształcenie odbyło się z woli Gminy. to dlaczego Gmina dokonała tego przekształcenia (skarżący twierdzą ,iż przekształcenie to było spowodowane ustnym zobowiązaniem Gminy złożonym przed przetargiem na zbycie im prawa wieczystego użytkowania niezabudowanych działek nr 53/1 i 53/2 na dokonanie takiego przekształcenia w celu zapewnienia dojazdu do działek skarżących);

7) organ stawia obowiązki skarżących ponad obowiązkami Gminy, chociaż w celu realizacji obowiązków skarżących to Gmina winna wpierw wykonać swoje (udrożnić drogę dojazdową do działek skarżących);

8) organ w ogóle nie odniósł się do jednej z zasadniczej kwestii podnoszonej w skardze, tj. jakie racje przemawiają za tym, aby wymagać od skarżących wykonania nowego zjazdu i dojazdu (jeżeli w ogóle byłoby to możliwe ze względów prawnych), skoro już istnieje taki zjazd i dojazd i został on, przy podziale dużego obszaru gruntu, wyodrębniony właśnie na umożliwienie m.in. dojazdu do działek skarżących;

9) organ, pomimo wniosku skarżących, nie powołał dowodu z wniosku Gminy i zawartego w nim uzasadnienia, jaki złożył do Starostwa Powiatowego w J. przy podziale obszaru gruntu, z którego zostały wyodrębnione m.in. działki skarżących, działki nr 53/1 i 53/2 - z tego wniosku łatwo wywnioskować jaki był cel podziału i jaka była argumentacja wyodrębnienia ww. działek drogowych. Dowód ten potwierdziłby twierdzenie skarżących, iż przy podziale terenu wyodrębniono działki nr 51/2 i 53/4 (drogowe) wyłącznie w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej dla działek nr 53/1 i 53/2 (obecnie działki w użytkowaniu wieczystym skarżących), gdyż nie było (i nie ma) innej możliwości zapewnienia im tego dostępu.

10)

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że zaistniały podstawy wynikające z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2018 r., obciążając nią skarżących, z powodu niedotrzymania terminu zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 ug.n. ma charakter uznaniowy (vide np.: wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 623/06, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08 , z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, LEX nr 1452169, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13 , LEX nr 1518082, z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13, LEX nr oraz wyrok SN z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt III OZP 116/08 a także poglądy doktryny np.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarza, E. Bończak-Kucharczyk, LEX a Woters Kluwer 2013, s. 356, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz wyd. C.H.Beck 2009, pod red. Pęchorzewskiego, s. 194). W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony.

Sąd stwierdził, że organ w sposób pełny i prawidłowy ustalił stan faktyczny w kontrolowanej sprawie. Nie było potrzeby badania przez organ, czy możliwe jest wykonanie dodatkowego zjazdu (drugiego – przez drogę wewnętrzną, tj. działki nr 51/2 i 53/4, czy też trzeciego – przez działkę nr 51 oddzielającą na tym odcinku działki skarżących od ul. W.) do nieruchomości skarżących, skoro w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 7 stycznia 2008 r. zawarto w § 1 pkt f informacje, że nieruchomość ta posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Drogą publiczną przylegającą bezpośrednio do przedmiotowych działek oddanych w użytkowanie wieczyste (nr 53/1 i nr 53/2) na dalszym jej odcinku (poza działką nr 51/1) jest ulica W. (dz. nr 50), co mylnie według organu I instancji sugeruje skarżący, iż chodzi w tym miejscu o ul. T... Organ jest bowiem właścicielem dróg /ulic w S.. Możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu z ulicy W. na nieruchomość skarżących potwierdził dodatkowo zarządca drogi – Burmistrz S. w swoim oświadczeniu (w aktach administracyjnych sprawy). W tych okolicznościach samo tylko twierdzenie skarżących, niepoparte żadnym dowodem wskazującym na brak możliwości wykonania zjazdu z ul. W. do nieruchomości skarżących jest gołosłowne. To nie organ winien poszukiwać dowodów na odmienne twierdzenia skarżących (twierdzenie nie stanowi dowodu) lecz oni sami winni przedstawić organowi dowód skutecznie podważający zapis § 1 pkt f zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a w konsekwencji i podważające oświadczenie Burmistrza. Zarówno organ I instancji, ale także i przede wszystkim Kolegium bardzo szczegółowo i wszechstronnie uzasadniło podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Kolegium odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania i pozostałych istotnych aspektów sprawy. W tym więc zakresie niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7. art.77§ 1 i art. 80 k.p.a. i wskazywanie jakoby niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Całkowicie bezpodstawny był więc wniosek skarżących "o powołanie rzeczoznawcy w zakresie niemożliwości wykonania nowego bezpośredniego zjazdu do działek nr 53/1 i 53/2 z drogi publicznej". Jak wynika z akt niewadliwie zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, w dniu 21 kwietnia 2017 r. przeprowadzono oględziny działek nr 53/1 i 53/2 i działek przyległych, w trakcie których stwierdzono brak realizacji celu zawartej umowy ( nieruchomość od 8 lat jest w stanie w jakim ją sprzedano – niezabudowana). Inwestorzy nawet nie wystąpili o warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Stanowi to podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Pięcioletni termin zakończenia budowy, następnie przedłużony o dwa lata był dla stron ww. umowy bezwzględnie wiążący, a z jego uchybieniem związana była możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej. Zgodnie z art. 62 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Z kolei z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. Inwestorzy nawet nie wystąpili o warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga przy tym, że argumentacja autora skargi uzasadniająca bezczynność skarżących co do uruchomienia procesu inwestycyjnego, jest zadziwiająca, nielogiczna i całkowicie nieprzekonująca. W okolicznościach tej sprawy wystarczającym było bowiem wystąpienie o warunki zabudowy, czego jednak nie uczynili skarżący przez blisko 10 lat.

Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż skarżący starają się uzyskać od gminy S. możliwość wykonania zjazdu w innym miejscu (przez działkę nr 51/1), czy też przez niedrożną drogę wewnętrzną (nr 51/2 i 53/4), skoro istnieje faktyczna możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej na ich nieruchomość. Na takich warunkach skarżący zawarli bowiem dobrowolną umowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu a wcześniej przystąpili do przetargu na przedmiotową nieruchomość. Skarżący zakupili opisaną nieruchomość na cele prowadzonej przez S. B. działalności gospodarczej pod firma PH "[...]" (według KRS firma istnieje od 1990 r.). Słusznie Kolegium zauważyło, że tym bardziej nabywający przedsiębiorca winien ze szczególną starannością sprawdzić warunki faktyczne i prawne przyszłej umowy. W warunkach S. (teren górski) wykonanie innego zjazdu może bowiem wynikać chociażby z ekonomicznego uzasadnienia (np. niższe koszty wykonania zjazdu w innym miejscu). Jednakże te lub inne okoliczności związane z wykonaniem zjazdu – w sytuacji istnienia bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej - nie mogą wpływać na ocenę warunków wykonania § 1 pkt f umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.

Całkowicie bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 9, art. 61 § 4 oraz art. 104 § 1 k.p.a., zarzucający jakoby organ I instancji nie poinformował stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a nadto że nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania z urzędu co do naliczenia opłaty dodatkowej za 2018 r., skoro takie zawiadomienie (bez określenia roku za który ma być ustanowiona dodatkowa opłata) było wystosowane do skarżących przez Burmistrza w dniu 6 listopada 2015 r. pismem znak: [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że dopiero w dniu 4 grudnia 2015 r. zawarta została miedzy stronami umowa zmieniająca termin zagospodarowania nieruchomości (do dnia 7 stycznia 2017 r.) oraz zabezpieczająca jej wykonanie. Przy czym pismo z dnia 4 maja 2017 r. zawiadamiające o zakończeniu postępowania, skarżący (każdy z osobna) otrzymali w dniu 12 maja 2017 r. (dowód: z.p.o.).

W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień prawa materialnego ani też prawa procesowego przez orzekające w sprawie organy obu instancji, które by mogły podważyć legalność wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.