Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 986/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a i 1b, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 67 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 32 ust. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 200, art. 205 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy S. na rzecz J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

Uzasadnienie

W dniu 23 września 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż budynku mieszkalnego nr [...] położonego w budynku wielolokalowym w S. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...], stanowiącego własność Gminy S. oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży. Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 48 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S..

W § 1 uchwały wyrażono zgodę na sprzedaż dotychczasowemu najemcy prawa własności ww. lokalu mieszkalnego wraz z udziałem [...] w prawie własności gruntu, stanowiącego własność Gminy S., dla którego w Sądzie Rejonowym w S.-K. prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]

W § 2 udzielono dotychczasowemu najemcy bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu i udziału w prawie własności gruntu opisanego w § 1 w wysokości 20% wartości lokalu zbywanego określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że J. S. wynajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy najmu z Zakładami Wyrobów Kamionkowych "Marywil" zawartej w dniu 21 sierpnia 1983 r. W 1999 r. Administracja Zakładu dokonała przekazania Gminie S. ww. lokalu o pow. użytkowej 36,59 m2, w skład którego wchodzą 1 pokój, kuchnia, łazienka, przedpokój oraz pomieszczenie przynależne – piwnica.

Wnioskiem z 24 sierpnia 2021 r. J. S. zwróciła się do Burmistrza [...] i Gminy S. o wykup lokalu mieszkalnego nr [...] przy jednoczesnym udzieleniu bonifikaty w wysokości 95% wartości zbywanego lokalu.

W dniu 17 września 2021 r. podczas posiedzenia Komisji Budżetu Finansów członkowie Komisji negatywnie zaopiniowali projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu. Sprzeciwili się udzieleniu bonifikaty w wysokości 95% od ceny sprzedaży lokalu i udziału [...] w prawie własności gruntu.

Komisja wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza [...] i Gminy S. o przygotowanie projektu uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży w wysokości 20% wartości lokalu. Wartość ta wyceniona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w wysokości [...] zł. Komisja Budżetu i Finansów tym samym podtrzymała stanowisko Komisji Rozwoju Gospodarczego, Ochrony Środowiska i Ładu Publicznego z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie udzielenia bonifikaty w wysokości 20% wartości nieruchomości.

W związku z powyższym sprzedaż lokalu i udziału w prawie własności gruntu z udzieleniem bonifikaty w wysokości 20% od ceny sprzedaży jest zasadna.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. S. wniosła o uchylenie uchwały z 23 września 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na niewyczerpaniu zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do unormowania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego i pominięcie przez radę elementu warunków i zasad udzielenia bonifikaty, co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i wpływa na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu,

2. prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP określającego zasadę, iż wszyscy są wobec prawa równi, przez dyskryminację w zakresie udzielenia bonifikaty o określonej wysokości, polegającej na udzieleniu skarżącej bonifikaty w niższej wysokości niż pozostali najemcy lokali sąsiedniej gminy o podobnym statusie, w braku uzasadnienia dla takiego zróżnicowania,

3. prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a.

Wskazując na art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) skarżąca podniosła, że ma świadomość, iż z żadnego z ww. przepisów nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to niewątpliwie uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać.

W ocenie skarżącej fakt, że art. 68 u.g.n. stanowi, iż udzielenie bonifikaty ma charakter uznaniowy, nie oznacza dowolności w wydaniu tej decyzji. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym.

Zauważyła, że jej wniosek bez wątpienia był zgodny z prawem, a biorąc dodatkowo pod uwagę okres, przez jaki wynajmuje ona mieszkanie oraz jej sytuację życiową, obiektywnie należy uznać, że organ powinien udzielić jej stosownej bonifikaty.

W związku z tym, że Gmina S. nie podjęła jak dotychczas uchwały generalnej dotyczącej wysokości bonifikat dla całej gminy, słuszne wydaje się podanie za przykład wysokości bonifikat udzielanych w leżącym obok mieście S.-K., również w powiecie skarżyskim, gdzie zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta S.-K. z 24 listopada 2005 r. udziela się bonifikat w wysokości 95% od ustalonej ceny lokalu.

Zdaniem skarżącej, organ zaniedbał zastosowania elementów ocennych, gdyż skarżąca jest osobą, która całe swe życie zawodowe i osobiste związała z gminą S.. W lokalu, który chce zakupić na własność, zamieszkuje od 38 lat, dbając o niego, dokonując wszelkich niezbędnych prac celem utrzymania go w jak najlepszym stanie, gdyż po takim czasie emocjonalnie traktuje ten lokal jako swoją własność i uważa za swój jedyny dom. Przez wiele lat angażowała liczne środki finansowe pochodzące z własnych dochodów, aby utrzymać lokal w należytym stanie i to dzięki tym działaniom obecnie znajduje się on w stanie umożliwiającym jego dalsze zamieszkiwanie i godne życie. W związku z powyższym stosownym wydaje się udzielenie bonifikaty w wysokości 95%.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały za bezzasadną oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

Organ powtórzył okoliczności związane z historią lokalu stanowiącego przedmiot sprawy, podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz, powołując się na art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że przedmiotowy lokal nigdy wcześniej nie był planowany do przeznaczenia na sprzedaż. Na chwilę obecną jest to jeden z trzech lokali komunalnych, których właścicielem jest Gmina S.. Ze względu na rosnące zapotrzebowanie na wynajem lokali socjalnych i komunalnych, oraz napływ kolejnych wniosków o ich przydział, nie ma uzasadnienia dla sprzedaży lokali komunalnych, albowiem doprowadziłoby to do zredukowania ilości mieszkań, którymi Gmina dysponuje na cele mieszkaniowe. Biorąc to pod uwagę, Gmina S. nie podjęła uchwały w celu określenia warunków i zasad zbywania lokali mieszkalnych należących do Gminy.

Uwzględniając ustawowe obowiązki oraz biorąc pod uwagę wnioski złożone przez skarżącą, Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę. Wysokość bonifikaty została ustalona w wysokości 20%. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie bonifikaty nie ma charakteru obligatoryjnego, jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze indywidualnym, którego adresatem jest skarżąca. Została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy zadań i uprawnień gminy w zakresie dysponowania majątkiem gminnym. Dlatego nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu opisanej na wstępie uchwały do sądu administracyjnego. Interes ten, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. w art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako u.g.n., został naruszony kwestionowaną w skardze uchwałą w sposób, który istotnie naruszał prawo.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 8 lutego 1996 r., SA/Gd [...]; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr [...]; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, [...] terytorialny 2001, nr [...], s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na brak przywołania w jej uzasadnieniu jakichkolwiek motywów, jakimi kierował się organ udzielając skarżącej bonifikaty w wysokości 20% wartości lokalu podlegającego sprzedaży.

Nie ulega wątpliwości, że J. S. jest najemcą lokalu położonego w S. przy ul. [...] i że umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony. Z tych powodów przysługuje jej pierwszeństwo nabycia tego lokalu w razie zbywania go przez Gminę S. (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Gdy nieruchomość gminna zbywana jest na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34, zbycie następuje w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n.). W takim przypadku, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości (art. 67 ust. 3a w zw. z ust. 3 u.g.n.).

W niniejszej sprawie wartość rynkowa prawa własności zajmowanego przez skarżącą lokalu wraz z pomieszczeniem przynależnym i udziałem w częściach wspólnych budynku i we współwłasności gruntu została określona na kwotę [...]zł (operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. z maja 2020 r., znajdujący się w aktach administracyjnych).

Stosownie do treści art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., jeżeli nieruchomość gminna sprzedawana jest jako lokal mieszkalny (tak jak w stanie sprawy), organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie uchwały rady. Bonifikata obejmuje wówczas cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu lub, w przypadku gdy udział obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pierwszą opłatę z tego tytułu. Bonifikata udzielana od ceny lokalu obejmuje wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości (art. 68 ust. 1a u.g.n.). W uchwale rady, podjętej we wszystkich przypadkach, o jakich mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1-12, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Uchwała rady (bądź sejmiku lub zarządzenie wojewody, w zależności od tego, jaki organ jest uprawniony do jej podjęcia) stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

Jak wynika z treści art. 67 ust. 1 u.g.n., a zwłaszcza z użytego w tym przepisie słowa "może", udzielenie bonifikaty (tak jak i sama sprzedaż lokalu mieszkalnego będącego w gminnym zasobie mieszkaniowym) jest uprawnieniem właścicielskim gminy, z którego jej organy mogą, ale nie muszą skorzystać (por. także wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK [...]; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2018 r., dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Także wysokość bonifikaty, w przypadku jej udzielenia, pozostawione zostało uznaniu gminy. Podkreślenia jednak wymaga, że uprawnienia przyznane w tym zakresie gminom nie oznaczają dowolności działania jej organów, które związane są każdorazowo zasadą legalizmu skonstruowaną w art. 7 Konstytucji RP (zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Przyjęta w Konstytucji i w ustawach samorządowych (w tym w ustawie o samorządzie gminnym) konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza bowiem niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem.

Poczynione wyżej zastrzeżenie powoduje, że kontrolując uchwałę rady gminy podjętą w ramach przyznanego jej ustawowo uprawnienia i powierzonej autonomii (swobody) działania, sąd administracyjny ocenia, czy dokonując określonego wyboru, organ nie przekroczył granic uznania wyznaczonych obowiązującymi przepisami prawa. W przypadku uchwały indywidualnej podjętej na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n. (tak jak w niniejszej sprawie), ocena ta sprowadza się do zbadania kryteriów, jakimi kierowała się rada gminy udzielając określonej bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny osobie z pierwszeństwem jej nabycia. Kryteria te nie zostały wprawdzie w ustawie szczegółowo określone, jednak ich poznanie jest konieczne dla stwierdzenia, że udzielenie bonifikaty nie miało charakteru dowolnego. Zdaniem Sądu, przesłanki udzielenia bonifikaty w określonej wysokości powinny być zakomunikowane w uchwale indywidualnej podjętej na podstawie art. 68 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1b u.g.n., gdyż stanowią niezbędny element sytuacji prawnej nabywcy, ukształtowanej przez taką uchwałę. Mogą być nimi przykładowo okoliczności związane z sytuacją materialną wnioskodawcy, czasokresem najmu lokalu mieszkalnego, jego powierzchnią czy stanem technicznym. Brak wskazania jakichkolwiek kryteriów, które wpłynęły na taką, a nie inną decyzję radnych co do wielkości udzielonej bonifikaty, uniemożliwia sądowi administracyjnemu przyjęcie, że uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa.

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK [...]; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne jak wyżej). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK [...]; publ. j.w.). Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość jej kontroli przez organy nadzoru oraz kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek nie tylko sporządzić uzasadnienie, ale przedstawić motywy załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, wynikającego z podjętej uchwały rady gminy.

O ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danej sprawy musi wynikać z uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta zawiera wprawdzie uzasadnienie, jednak nie ma w niej jakichkolwiek motywów, jakimi kierowali się radni przegłosowując wysokość bonifikaty ustalonej na 20%. Z uzasadnienia uchwały wynika jedynie, że członkowie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych sprzeciwili się udzieleniu wnioskowanej przez skarżącą bonifikaty w wysokości 95% od ceny lokalu i że Komisja ta wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza [...] i Gminy S. o przygotowanie projektu uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu najmowanego przez J. S. oraz o udzieleniu bonifikaty 20%. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół wspólnego posiedzenia Komisji Budżetu i Finansów oraz Komisji Rewizyjnej z dnia 20 września 2011 r., na którym opiniowany był wniosek skarżącej, również nie ujawnia jakichkolwiek kryteriów i przesłanek, dla których na tym posiedzeniu podzielono stanowisko Komisji Rozwoju Gospodarczego, Ochrony Środowiska i Ładu Publicznego o udzieleniu bonifikaty 20%. Sytuacja taka uniemożliwia Sądowi przyjęcie, że zaskarżona uchwała podjęta została w granicach obowiązującego prawa, a tym samym, że nie nosi cech dowolności i arbitralności.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, uchwała objęta skargą nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem indywidualnym, gdyż jej adresatem, jak podkreślono już wyżej - jest tylko skarżąca i uchwała określa wyłącznie jej prawa, a nie prawa czy obowiązki innych nabywców lokali mieszkalnych zbywanych przez Gminę S.. Udzielając bonifikaty jednemu tylko najemcy, Gmina nie mogła więc określić "warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych", o których mowa w art. 68 ust. 1b zdanie pierwsze u.g.n. Zdaniem Sądu, wymóg ten odnosi się do aktów prawa miejscowego podejmowanych na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n., które określają generalne zasady udzielania bonifikat i określania ich stawek procentowych w razie zbywania nieruchomości gminnych. Wskazany wyżej przepis służy więc określeniu w akcie normatywnym (akcie prawa miejscowego) transparentnych zasad obowiązujących na terenie danej gminy, do których sięgają jej organy rozstrzygając indywidualne wnioski o nabycie nieruchomości, wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 1-6, oraz wnioski o udzielenie bonifikaty od ceny tych nieruchomości. Z oczywistych powodów, ogólnie określonych "warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych" nie może natomiast zawierać uchwała o charakterze indywidualnym (a więc dotyczącym jednej nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie), której podjęcie na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n., oprócz aktu prawa miejscowego, przewiduje art. 68 ust. 1b. Stanowisko to nie zmienia jednak oceny, że w uchwale indywidualnej rada gminy winna wskazać przesłanki, jakie legły u podstaw udzielenia bonifikaty w określonej wysokości, co - poza wskazaną już wyżej argumentacją - jest istotne zwłaszcza wówczas, gdy wielkość bonifikaty udzielonej przy wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości gminnej odbiega od wniosku osoby ubiegającej się o tę bonifikatę.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że uchwała Rady Miasta [...] z 23 września 2021 r. w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 68 ust. 1 w zw. z ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 32 Konstytucji RP (oznaczony w petitum skargi nr II) oraz art. 7 k.p.a. (oznaczony nr III).

Zastosowanie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji wymaga porównania cech co najmniej dwóch osób (podmiotów), przy czym muszą być to cechy istotne dla danej regulacji prawnej (tzw. cechy relewantne). W stanie sprawy zasada ta mogłaby stanowić wzorzec dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jedynie wówczas, gdyby na terenie Gminy S. doszło do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu gminnego innej osobie o cechach mających znaczenie prawne dla regulacji zawartej w art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. Tymczasem z akt administracyjnych oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że lokal objęty zaskarżoną uchwałą jest jednym z trzech lokali komunalnych, których właścicielem jest Gmina S.. Od 1 stycznia 2015 r. do 24 sierpnia 2021 r. Gmina nie sprzedała żadnego lokalu mieszkalnego należącego do jej zasobów (pismo Burmistrza [...] i Gminy S. skierowane do pełnomocnika skarżącej z 31 sierpnia 2021 r.). Z tych powodów, Rada Miasta nie podjęła uchwały (aktu prawa miejscowego) na podstawie art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n., określającej warunki i zasady zbywania lokali mieszkalnych należących do Gminy, w tym dotyczące udzielania bonifikat. Nie jest więc trafne, jako uzasadnienie naruszenia konstytucyjnej zasady równości, przywołanie w skardze uchwały z dnia 24 listopada 2005 r. podjętej w sąsiedniej gminie S.-K., w której przewidziano udzielenie bonifikat w wysokości 95%. Z punktu widzenia cech relewantnych, o jakich była mowa wyżej, nie można porównywać sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych w dwóch różnych gminach, które mają samodzielne i niezależne od siebie uprawnienia do kształtowania zasad gospodarowania zasobami gminnymi. Powoduje to, że skarżąca nie może skutecznie konstruować swojego uprawnienia do nabycia najmowanego przez nią lokalu gminnego oraz do udzielenia bonifikaty, w oparciu o przepisy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie innej gminy, podjętego na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest natomiast o tyle niezasadny, że w procedurze podejmowania uchwał przez organ stanowiący rady gminy, w tym także na podstawie art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n., przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Nie oznacza to jednak, że organy gminy nie są związane ogólnym standardem wyznaczonym w art. 7 k.p.a. Obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika bowiem przede wszystkim z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), o czym była już mowa wyżej.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: uiszczony wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).