Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1827/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 36 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 9, art. 62  ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Wolbrom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2016 r.nr WN-II.4131.1.36.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 112/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Łobzowie I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Wolbrom kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wydał zarządzenie nr 112/2016 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

Pismem z dnia 9 września 2016 r. (doręczonym do organu nadzoru w dniu 12 września 2016 r.) na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.) Małopolski Kurator Oświaty powiadomił o naruszeniu przepisów ustawy o systemie oświaty przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie zarządzeniem nr 112/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. (tj. naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty poprzez brak zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, tym bardziej placówki nowopowołanej, dla której obowiązek przeprowadzenia konkursu wynika z ustawy o systemie oświaty).

Na podstawie przedmiotowej interwencji organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie. Celem dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zwrócono się pismem z dnia 23 września 2016 r. (znak: WN.II.021-51-16) do Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o przekazanie do organu nadzoru potwierdzonego za zgodność z oryginałem kwestionowanego zarządzenia.

W odpowiedzi na powyższe w dniu 26 października 2016 r. do organu nadzoru przesłane zostały wyjaśnienia w związku z zaistniałymi wątpliwościami jak również potwierdzony za zgodność z oryginałem wnioskowany dokument.

Z ich treści wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom przygotowując plan racjonalizacji sieci szkół na terenie Gminy Wolbrom zamierzał dokonać połączenia szkół i przedszkoli. W związku z ogłoszonymi wiosną 2016 r. przez Ministerstwo Edukacji systemowej reformy oświaty brak |było racjonalnych - zdaniem Burmistrza - podstaw do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora powołanej placówki oświatowej na okres 5 lat wobec niepewności co do stanu prawnego. Rozwiązaniem bardziej rozsądnym, jak wskazał Burmistrz, była koncepcja polegająca na powierzeniu stanowisk kierowniczych na okres 10 i miesięcy nowo powołanej placówki. Wskazano, że dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkół koniecznym się stało powierzenie obowiązków dyrektora osobom dającym rękojmię prawidłowego i rzetelnego sprawowania funkcji na okres 10 miesięcy do czasu wyłonienia dyrektorów jednostek w drodze konkursu co w ocenie organu prowadzącego znajduje racjonalne i prawne podstawy.

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.36.2016 z dnia 7 listopada 2016 r. stwierdził nieważność w całości zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie, w związku z naruszeniem art. 36a ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty na skutek nie zorganizowania i nie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej.

Zdaniem Wojewody normy zawarte w art. 36 a ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty statuują obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Wzmocnienie obowiązku zorganizowania i przeprowadzania konkursu potwierdza norma wynikająca z art. 36a ust. 4 i ust. 5 ustawy o systemie oświaty która stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Po zakończeniu procedury konkursowej, wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 36a ust. 2 lub ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

W przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty).

W oparciu o powyższe w świetle obowiązujących norm prawnych należało przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora nowo powołanej placówki oświatowej, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

W związku z powyższym organ nadzoru zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności zarządzenia nr 112/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

Organ nadzoru dokonując analizy zarządzenia nr 112/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawię powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie pod kątem jego zgodności z prawem uznał, że podjęte ono zostało z naruszeniem art. 36a ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia w całości.

Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.36.2016 z dnia 7 listopada 2016 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie nastąpiło z naruszeniem prawa.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, że w sprawie nie zachodziły okoliczności umożliwiające skorzystanie z instytucji powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora placówki oświatowej w trybie określonym w przywołanym przepisie i w efekcie tego przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Łobzowie bez konieczności przeprowadzenia procedury konkursowej, podczas gdy w dacie objęcia stanowiska D. M. był pracownikiem tej placówki oświatowej.

W oparciu o powyższe Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uchybił normie zawartej w art. 10 K.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury organ prowadzący postępowanie obowiązany jest pouczyć stronę o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Do tego czasu powinien wstrzymać się od wydania decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Brak zapewnienia zagwarantowanej stronie ustawowej zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/9). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia i w wyznaczonym terminie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 569/07). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/07).

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom nr 112/2016 wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w Wolbromiu w dniu 9 listopada 2016 r, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 10 listopada 2016 r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nadzoru nie pouczył strony o treści rzeczonego art. 10 K.p.a, jak również nie stworzył faktycznych i rzeczywistych możliwości odniesienia się przez stronę do spornych zagadnień, odbierając tym samym stronie możliwość przedstawiania dalszych środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym konkretnym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom pozbawiony został możliwości przedstawienia chociażby dokumentów odzwierciedlających przebieg zatrudnienia D. M., któremu powierzono pełnienie obowiązków dyrektora w placówce oświatowej w Łobzowie, w tym umowy o pracę potwierdzającej fakt jego zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Łobzowie na stanowisku nauczyciela w dacie objęcia funkcji. O udostępnienie dokumentacji kadrowej organ nadzoru nie wnioskował do organu prowadzącego, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego, które z kolei zdeterminowały niewłaściwą ocenę prawną sytuacji.

Ponadto w związku z tym, że organ nadzoru dokonywał niejako łącznej oceny trzech zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie powierzenia stanowisk dyrektorów, w trzech różnych placówkach oświatowych działających na terenie Gminy Wolbrom, analiza ta przybrała charakter oceny szablonowej. Organ nadzoru nie przeprowadził indywidualnej analizy stanu faktycznego każdej z tych spraw, o czym świadczą z pozoru błahe, ale rodzące w konsekwencji znamienne skutki procesowe, przeinaczenia stanu faktycznego.

Organ zwrócił uwagę, że Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie utworzony został na mocy uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 czerwca 2015 r. Z kolei powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora D. M. nastąpiło w dniu 16 czerwca 2016 r. (z mocą obowiązującą od 1 lipca 2016 r.) Zespół Szkolno-Przedszkolny nie był zatem placówką nowopowstałą, jak na to wskazuje organ nadzoru w treści swego rozstrzygnięcia, lecz istniał już ponad rok przed datą powierzenia obowiązków dyrektora D. M. Z kolei w dacie obejmowania funkcji w dniu 1 lipca 2016 r. D. M. był już zatrudniony na stanowisku nauczyciela w przedmiotowej placówce oświatowej. Dlatego skarżący stoi na stanowisku, że w zastanym stanie faktycznym pełnienie obowiązków dyrektora w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Łobzowie powierzono w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W omawianym przypadku za zasadnością powierzenia pełnienia obowiązków stanowiska na okres 10 miesięcy w Zespole Szkolono-Przedszkolnym w Łobzowie przemawia również fakt, że w działaniach dotychczasowej kadry kierowniczej stwierdzono szereg nieprawidłowości noszących znamiona czynów zabronionych. Pierwsze informacje dotyczące niewłaściwego zarządzania ww. placówką oświatową docierały do organu prowadzącego kanałami nieoficjalnymi, by po powołaniu następcy dotychczasowego dyrektora, znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nowo powołany dyrektor uzyskał pełny dostęp do dokumentacji szkolnej, którą poddał wnikliwej weryfikacji, w konsekwencji czego ocena zagadnień związanych z działalnością poprzedniego dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie przekazana została na wniosek obecnego Dyrektora D. M. do zbadania przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Wolbromiu, stosownie do brzmienia art. 18a ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych nieprawidłowości zachodziła konieczność podjęcia przez organ prowadzący natychmiastowych działań zaradczych związanych z odsunięciem od piastowania funkcji kierowniczej osoby, co do której pojawiły się niepokojące sygnały o nieprawidłowościach w ramach realizowanych przez nią czynności zarządczych. Dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły koniecznym stało się powierzenie obowiązków dyrektora osobie dającej rękojmię prawidłowego i rzetelnego sprawowania funkcji, na okres 10 miesięcy, do czasu wyłonienia dyrektora jednostki w drodze konkursu, co w ocenie organu prowadzącego znajduje racjonalne i prawne podstaw w powyższych okolicznościach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie powtarzając i podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda podniósł, że wskazane zarzuty w skardze należy uznać nietrafne. Zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie w całości odpowiada prawu, zawarte zaś w uzasadnieniu wywody prawne należy uznać za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko.

Organ nadzoru ponownie podkreślił, że zgodnie z art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego.

Przedmiotowe normy statuują obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Zwłaszcza w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, jak to miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym sprawy, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty). W przypadku konkursu na stanowisko dyrektora nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, stosuje się przepisy ogólne dotyczące organizacji konkursu (art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty).

W oparciu o powyższe w świetle obowiązujących norm prawnych należało przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora nowo powołanej placówki oświatowej, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

Konstatując w świetle powyższego, organ nadzoru dokonując analizy zarządzenia nr 112/2016 Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie pod kątem jego zgodności z prawem stwierdził, że podjęte ono zostało z naruszeniem postanowień art. 36a ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego), organ nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Takim aktem nadzoru jest zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2016 r. nr WN-II.4131.1.36.2016 stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 16 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom nr 112/2016 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla go. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zarządzenie organu wykonawczego gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, a o nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia. Organ nadzoru tylko wtedy unieważnia zarządzenie, jeżeli obarczone jest ono istotnym naruszeniem prawa.

Z tym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina Wolbrom, wnosząc z zachowaniem terminu skargę.

Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jako organu prowadzącego szkołę jest aktem z zakresu administracji publicznej wywołującym także skutki w sferze prawa pracy. Akt taki może być przedmiotem postępowania nadzorczego organu nadzoru niezależnie od tego, że przeciwko nawiązaniu lub ustaniu stosunku pracy wynikającego z takiego aktu może być skutecznie wytoczone powództwo przed sądem pracy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadna jest argumentacja strony skarżącej co do przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wydać akt nadzoru tylko w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze trwa jedynie 30 dni i termin ten jest liczony od dnia otrzymania aktu organu samorządu. W stosunku do zarządzeń organu wykonawczego gminy wydawanych w sprawach powierzania stanowisk dyrektorów placówek oświaty wydawanych w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.), ustawodawca nie wprowadził obowiązku obligatoryjnego przekazywania takich zarządzeń organom nadzoru. Rodzi to, skądinąd całkowicie słuszne pytanie o sposób liczenia terminu postępowania nadzorczego wobec takich zarządzeń. Ma to tym większe znaczenie, że termin postępowania nadzorczego jest terminem nieprzywracalnym i po jego upływie ex lege wygasają kompetencje nadzorcze organu nadzoru. Sąd podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym (miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2707/15, opub. w LEX nr 2036058; w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 55/06, opub. w LEX nr 197981; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 217/15, opub. w LEX nr 1954107; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 872/16, opub. w LEX nr 2187279; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 194/16, opub. w LEX nr 2054291), zgodnie z którymi termin postępowania nadzorczego wynosi 30 dni i winien być liczony od dnia faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru niezależnie od tego, kto doręczył to zarządzenie i z jakiego powodu. Poglądy te wyraźnie wskazują na doręczenie zarządzenia, a nie jego kopii lub skanu.

W tej sprawie nietrafnie powołuje się strona skarżąca na rozpoczęcie biegu postępowania nadzorczego liczonego od dnia 12 września 2016 r., kiedy to kopię (najprawdopodobnie będącą wydrukiem z Biuletynu Informacji Publicznej) przedmiotowego zarządzenia przekazał Wojewodzie Małopolskiemu Małopolski Kurator Oświaty. W ocenie sądu trzydziestodniowy termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. rozpoczyna bieg dopiero od dnia doręczenia organowi nadzoru oryginału zarządzenia lub potwierdzonemu za zgodność z oryginałem takiego zarządzenia, albo też od dnia doręczenia organowi nadzoru zarządzenia w formie dokumentu elektronicznego zgodnie z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971 z późn. zm.) Akt przesyłany w formie elektronicznej musi być podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

W tej sprawie zarządzenie nr 112/2016 z dnia 16 czerwca 2016 r. nie zostało przekazane w postaci dokumentu elektronicznego Wojewodzie Małopolskiemu. Przekazanie tego zarządzenia w drodze kopii, wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej lub nawet skanu nie spełnia wymogu przekazania oryginału zarządzenia (w formie papierowej) lub chociażby kopii zarządzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem.

Tym samym należy stwierdzić, że tylko oryginał aktu lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność stanowią dokument urzędowy na podstawie którego organ nadzoru dokonuje oceny jego legalności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 872/16, opub. w LEX nr 2187279). W tej sprawie to nie data 12 września 2016 r. powinna być uznana za datę wszczęcia postępowania nadzorczego, ale data 26 października 2016 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 35-39), kiedy to przekazano kopię przedmiotowego zarządzenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem.

Wydając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w dniu 7 listopada 2016 r. Wojewoda Małopolski dochował ustawowego 30-dniowego terminu.

Istota sporu między stronami sprowadza się do istnienia podstawy prawnej do powierzenia stanowiska dyrektora w tej sprawie, przy czym istotne znaczenie ma okoliczność, czy Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie to nowo tworzona jednostka, czy też już istniejąca jednostka. Stanowiska obu stron są w tym zakresie całkowicie odmienne. Wojewoda Małopolski twierdzi, że Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie to nowo tworzona jednostka, a Gmina Wolbrom wskazuje, że ta jednostka powstała z dniem 1 września 2015 r., a tym samym na datę 16 czerwca 2016 r. (data wydania unieważnionego przez Wojewodę zarządzenia) nie była to nowo tworzona jednostka, tylko już utworzona i funkcjonująca jednostka.

Dalej Wojewoda konstatuje, że skoro Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie to nowo tworzona jednostka, to powierzenie stanowiska dyrektora takiemu Zespołowi powinno nastąpić jedynie na podstawie uprzednio przeprowadzonego konkursu, natomiast w ocenie Gminy Wolbrom dopuszczalnym było także powierzenie bez przeprowadzania konkursu osobie wskazanej przez organ wykonawczy Miasta i Gminy Wolbrom.

Sąd nie podziela zaprezentowanego stanowiska Wojewody, ponieważ jest ono przedwczesne i nie uwzględnia istotnych w sprawie okoliczności.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i tak wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs jako sposób wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter podstawowy, a przez to także i priorytetowy. Dopiero wówczas, gdy doznaje przeszkód procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, ustawodawca wskazuje inne sposoby wyłaniania dyrektora szkoły.

Zgodnie z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Drugi wyjątek od "konkursowej" procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zawiera art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu lub wskazanemu przez organ prowadzący szkołę w warunkach wymienionych w art. 36a ust. 4 ww. ustawy, organ prowadzący daną szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Co istotne, regulacja art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty ma charakter wyjątkowy i jako regulacja prawna szczególna nie może być poddana wykładni rozszerzającej przez odejście od reguł wykładni językowej. Treść art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, ale nie jakiejkolwiek szkoły a tylko tej szkoły, w której trwa konkurs na stanowisko dyrektora lub w inny sposób został wyłoniony dyrektor (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3106/12, opub. w LEX nr 1336396).

Istotne w sprawie jest jeszcze jedno założenie, a mianowicie zespół szkół nie jest szkołą w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Art. 3 pkt 1-3a ustawy o systemie oświaty definiując pojęcie szkoły i placówki na gruncie tej ustawy nie wlicza do tego zakresu zespołu szkół.

Tym samym stosowanie trybu wyłaniania dyrektora zespołu szkół tylko wtedy będzie analogiczne do trybu wyłaniania dyrektora szkoły, jeżeli będzie to wynikało z przepisów ustawy. Zespół szkół stanowi odrębną jednostkę administracyjną i organizacyjną, natomiast czynności związane bezpośrednio na zadaniami oświatowymi (nauczanie i wychowywanie) są realizowane przez szkoły lub placówki wchodzące w skład zespołu szkół. Łączenie szkół lub szkół i placówek w zespoły szkół lub zespoły szkolno-przedszkolne ma na celu przede wszystkim usprawnienie organizacyjne i finansowe wykonywania zadań oświatowo-wychowawczych, w tym np. korzystniejsze wykorzystywanie bazy lokalowej lub ograniczenie zatrudnienia osób pełniących funkcje kierownicze. Z chwilą połączenia szkół w zespół szkół nowo wybierany dyrektor zespołu szkół staje się dyrektorem szkoły lub placówki włączonej do zespołu (art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W tak utworzonym zespole szkół nadal istnieją odrębne rady pedagogiczne szkół wchodzących w skład zespołu, odrębne rady rodziców i samorząd uczniowski, aczkolwiek i w tym zakresie także mogą nastąpić zmiany. Nie ma natomiast stanowiska odrębnego dyrektora szkoły wchodzącej w skład zespołu.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty do dyrektora zespołu stosuje się przepisy dotyczące dyrektora szkoły, a tym samym także tryb wyłaniania dyrektora zespołu szkół jest identyczny jak dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej. To właśnie powołany przepis jest tym łącznikiem który pozwala, mimo że zespół szkół nie jest szkołą, na stosowanie do dyrektora zespołu szkół tych wszystkich przepisów które dotyczą dyrektora szkoły.

Rekapitulując dotychczasowy tok wywodu należy stwierdzić, że w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zasady i tryb wyłaniania dyrektora zespołu szkół objęte zostały art. 36a ustawy o systemie oświaty. Tak przyjęta teza znajduje potwierdzenie w samym art. 36a ww. ustawy. W art. 36a ust. 9 i 10 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wprost wprowadza pewne odmienności co do składu komisji konkursowej wyłanianej do wyboru dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół.

Zaskarżony akt nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Wolbromia z dnia 16 czerwca 2016 r. nr 112/2016 z tego powodu, że niezasadnie Burmistrz powierzył obowiązki Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Takie stanowisko Wojewody jest przedwczesne i zostało wydane bez ustalenia istotnych w sprawie okoliczności.

Tryb wyłaniania dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół jest następujący: kandydata na dyrektora zespołu szkół wyłania komisja konkursowa po przeprowadzeniu konkursu (art. 36a ust. 2 w związku z art. 36a ust. 9 i 10 oraz przy uwzględnieniu art. 36a ust. 6-8 ustawy o systemie oświaty). To jest podstawowy tryb wyłaniania kandydata na stanowisko pierwszego dyrektora zespołu szkół.

Wyjątkowo dopuszczalne jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół w sytuacji, w której do konkursu na stanowisko dyrektora takiego zespołu nikt się nie zgłosił, albo też w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora nowo tworzonego zespołu szkół. Skoro ustawodawca dopuścił wyłanianie dyrektora zespołu szkół w drodze konkursu, to tym samym należy także stosować przepisy wskazujące na powierzenie stanowiska dyrektora zespołu szkół w razie, gdy przeprowadzony konkurs nie pozwoli na wybór kandydata.

Taki wyjątek w tej sprawie nie zachodził, ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom w ogóle nie wszczął procedury konkursowej celem wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie.

Natomiast wyłanianie dyrektora w istniejącym już Zespole Szkół oparte jest o te same podstawy prawne, jak wyłanianie dyrektora istniejącej szkoły.

Jak przy tym wynika z akt sprawy (akta sądowe, karty nr 12-14) Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie powstał z dniem 1 września 2015 r., a więc na datę 16 czerwca 2016 r. nie można twierdzić, że było to dopiero tworzony Zespół. Ten Zespół, w sensie prawnym, już istniał.

Skoro był to już istniejący Zespół Szkolno-Przedszkolny, to dopuszczalnym było także zastosowanie wyjątkowej procedury powierzania obowiązków dyrektora zespołu szkół wynikającej z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z tego przepisu warunki, jakie musi spełnić osoba wyznaczana w ten sposób do pełnienia obowiązków dyrektora są następujące: taką osobą ma być wicedyrektor zespołu szkół lub jeżeli nie ma wicedyrektora może to być inny nauczyciel tego zespołu szkół. Po dniu powstania zespołu szkół jako odrębnej jednostki może być sytuacja polegająca na tym, że w takim Zespole funkcjonuje stanowisko wicedyrektora zespołu szkół. Jak wynika z akt sprawy, w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Łobzowie istnieje stanowisko wicedyrektora tego Zespołu. Jeżeli dodatkowo to stanowisko było zajęte przez konkretnego nauczyciela, to dopuszczalnym było sięgnięcie po art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty i przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu powierzenie obowiązków dyrektora zespołu szkół wicedyrektorowi zespołu szkół. Gdyby natomiast nie było wicedyrektora zespołu szkół (tzn. albo w ogóle nie było takiego stanowiska, albo też stanowisko to nie byłoby obsadzone na datę wydania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty), to wówczas dopuszczalnym było powierzenie obowiązków dyrektora zespołu szkół innemu nauczycielowi zatrudnionemu w takim zespole.

Tych jednak okoliczności dotyczących zakresu wykonywania obowiązków przez D. M. w ogóle nie rozważał Wojewoda Małopolski, a mają one w sprawie istotne znaczenie. Tym samym Sąd nie wie (i nie wiedział tego Wojewoda) czy osoba, której powierzono na podstawie zarządzenia nr 112/2016 obowiązki dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie to był wicedyrektor tego Zespołu, czy też stanowisko wicedyrektora nie było obsadzone i był to inny nauczyciel tego Zespołu.

Te właśnie okoliczności uzasadniają uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu braku ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do zastosowania art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Także zawarte w skardze stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom zasługuje na akceptację.

Znaczenie ma podniesiona w skardze okoliczność szablonowego potraktowania tej sprawy i nie ustalenia nawet, czy Zespół Szkolno-Przedszkolny w Łobzowie jest dopiero nowo tworzona jednostką, czy już istniejącą, a także brak ustalenia, czy D. M. spełniał warunki wymienione w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym w sposób jednolity przyjmuje się, że skorzystanie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi dotyczy tylko takiej sytuacji, w której w tej samej szkole nie tylko że zostało przewidziane stanowisko wicedyrektora, ale także zostało ono obsadzone. Tym samym w sytuacji, w której w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora, albo nawet jeżeli jest, ale nie zostało obsadzone – to organ prowadzący szkołę nie może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1186/15, opub. w LEX nr 2017377; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3106/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 579/12). Potwierdza to przyjęte w tej sprawie stanowisko, że warunkiem koniecznym do zastosowania art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest istnienie szkoły, placówki oświaty lub innej placówki organizacyjnej (jak zespołu szkół), w której ma być wyłoniony (wybrany) dyrektor.

Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu jest zasadny i w tej sprawie to naruszenie miało charakteru istotnej wady postępowania. Organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć stronę o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia i do tego czasu powinien wstrzymać się od wydania aktu nadzoru.

Właśnie w tej sprawie brak takiego wyznaczenia realnego terminu dla strony skarżącej co do dodatkowego wypowiedzenia się w sprawie, uniemożliwiało wyjaśnienia istotnych okoliczności, a tym samym charakter zatrudnienia D. M. do dnia 16 czerwca 2016 r. Naruszenie to mogło prowadzić do dokonania odmiennego ustalenia stanu faktycznego lub przyjętej wykładni prawa przez organ nadzoru.

Zasadnym okazał się być zarzut dokonania łącznej oceny trzech zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie powierzenia stanowisk dyrektorów, w trzech różnych placówkach oświatowych działających na terenie Gminy Wolbrom. Okoliczność, że w tym samym czasie organ nadzoru wydał trzy rozstrzygnięcia nadzorcze nie oznacza, że są one nieprawidłowe. Ponieważ każde z tych rozstrzygnięć Sąd będzie badał w odrębnych sprawach, Sąd dokona także oceny, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie nadzorcze w każdej z tych spraw.

Także zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną jego ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Łobzowie nastąpiło z naruszeniem prawa – zasługuje na uznanie.

Tym samym skoro organ nadzoru nieprawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy, to zaskarżony akt nadzoru należało uchylić.

O kosztach zasądzono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715).

Mając powyższe na uwadze sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił akt nadzoru.