Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 660/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1,  art. 6  ust. 1  pkt 5  lit. h
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149  par. 1  pkt 3,  art. 149  par. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i B. M. na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ochotniczą Straż Pożarną w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących M. S. i B. M. z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na rzecz skarżących M. S. i B. M. solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. M. S. oraz B. M. zwrócili się do Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii wszystkich deklaracji CIT-8 oraz CIT-8/0 przesłanych do Urzędu Skarbowego w [...] za lata: 2014, 2015, 2016, 2017.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ wskazał, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, ponieważ zostały przekazane do Urzędu Skarbowego. Urząd Skarbowy nie zezwolił na udostępnianie tych dokumentów.

M. S. oraz B. M. ponownie zażądali ww. informacji pismami z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W treści pisma z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował, że podtrzymuje wcześniejsze stanowisko oraz stwierdza, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.

M. S. oraz B. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Skarżący stwierdzili, że organ nieprawidłowo przyjął, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i wnieśli o zobowiązanie Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zażądali również wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżących jest oczywiste, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Za informację publiczną należy bowiem uznać, każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią art. 74 ustawy o rachunkowości ochotnicza straż pożarna zobowiązana jest do przechowywania dokumentacji CIT-8 i CIT-8/0 przez okres nie krótszy niż 5 lat. Przepisy prawa nie przewidują tego, by w trakcie rozpoznawania wniosków złożonych w trybie dostępu do informacji publicznej, decyzje o odmowie udostępnienia informacji, wydawał inny organ, niż ten do którego skierowany został wniosek. Urząd Skarbowy ma prawo do odmowy udzielenia informacji wyłącznie w zakresie wniosków, jakie sam rozpoznaje.

Kwestia rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. leży w gestii OSP w [...], a nie Urzędu Skarbowego. Urząd Skarbowy nie jest podmiotem, który decyduje o tym, czy Ochotnicza Straż Pożarna w [...] może udostępnić żądaną dokumentację.

Ochotnicza Straż Pożarna w [...] przyjęła błędne założenie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie został spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. Wnioskowane informacje niewątpliwie posiadają walor informacji publicznej, a co za tym idzie powinny zostać udostępnione zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. najpóźniej 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ochotnicza Straż Pożarna w [...] podkreśliła, że nie jest podmiotem objętym dyspozycją ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponadto przedmiot wniosku skarżących nie dotyczy informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżących ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Przyjdzie w tym miejscu zaznaczyć, że ochotnicze straże pożarne i związek ochotniczych straży pożarnych działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 210) i stanowią część krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego. Potwierdza to w szczególności art. 14 ust. 5 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736), z którego wynika, że wójt gminy koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy, przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych bądź przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, o ile komendant taki został zatrudniony przez wójta.

Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego jest obowiązkiem gminy, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r., poz. 994).

Ochotnicza straż pożarna, jak i związek ochotniczych straży pożarnych stanowią jednostki ochrony przeciwpożarowej, a ich szczegółowe zadania i organizację określa statut (por. art. 15 pkt 6 i 7 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednostki te realizują zadania na rzecz ochrony życia, zdrowia i mienia lub środowiska poprzez walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi, oraz ratownictwo techniczne, chemiczne, ekologiczne, medyczne i współpracę z jednostkami systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), natomiast na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 2 tej samej ustawy ich funkcjonowanie na obszarze powiatu, województwa i kraju określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratownictwa-gaśniczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1319 z późn. zm.).

Terenem działania ogólnopolskiego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej są terenowe jednostki organizacyjne, w tym również oddziały powiatowe i gminne Związku, co wynika z § 1, § 4, § 34 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Statutu tego Związku, a ich władzami są: zjazd, zarząd, prezydium zarządu, komisja rewizyjna jako organ kontrolny, której kompetencje szczegółowo wymienia § 68 Statutu i zarząd wykonawczy oddziału (§ 58a i § 67 Statutu).

Do kompetencji zarządu oddziału gminnego należy między innymi wykonywanie uchwał zjazdu gminnego oraz zwierzchnich władz Związku, a także podejmowanie uchwał w sprawach przedstawionych przez prezydium zarządu oddziału gminnego (§ 64 Statutu).

Podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności o istniejących zagrożeniach. Mienie Związku i oddziałów posiadających osobowość prawną powstaje z następujących źródeł: składek członkowskich, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności gospodarczej, dochodów z majątku Związku, dywidendy należnej Związkowi z tytułu uczestnictwa w spółkach kapitałowych, środków przekazanych przez instytucje ubezpieczeniowe i inne podmioty oraz ofiarności publicznej (§ 69 Statutu).

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że jak wynika z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co do zasady koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy, jak również budżetu państwa (por. art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, iż Ochotnicza Straż Pożarna w [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywane są ze środków publicznych. Ochotnicza Straż Pożarna w [...] jest zatem podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

Skarżący domagali się udostępnienia im w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: kserokopii wszystkich deklaracji CIT-8 oraz CIT-8/0 przesłanych do Urzędu Skarbowego w [...] za lata 2014, 2015, 2016 i 2017.

Deklaracja CIT-8 zawiera zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) przez podatnika podatku dochodowego od osób prawnych, zaś deklaracja CIT-8/0 zawiera informację o odliczeniach od dochodu i od podatku oraz o dochodach wolnych i zwolnionych od podatku za dany rok podatkowy.

Mając na względzie, iż jednostki ochotniczej straży pożarnej dysponują – przy wykonywaniu zadań publicznych – środkami publicznymi pochodzącymi przede wszystkim z budżetu gminy oraz budżetu państwa, uznać należy, iż ww. deklaracje zawierające informacje o wysokości osiągniętego dochodu (lub poniesionej straty) oraz o odliczeniach od dochodu oraz od podatku a także o dochodach wolnych i zwolnionych od podatku stanowią informację publiczną. Deklaracje te zawierają bowiem informacje o gospodarowaniu majątkiem publicznym.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Ciężary publiczne związane są z konkretnymi podmiotami, a zatem pytanie o konkretny rodzaj ciężaru publicznego – którym niewątpliwie są obciążenia podatkowe – w powiązaniu z konkretnym podmiotem nie może z tego tylko względu, że związane jest z konkretnym podmiotem wykluczać kwalifikowania takiego pytania jako wniosku o udzielenie informacji publicznej, a samej żądanej informacji jako informacji publicznej. Potrzeba i zasadność szerokiej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej "na rzecz" informacji publicznej akcentowana jest w orzecznictwie sądowym. W sytuacji, gdy wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji publicznej, organ powinien był jej udzielić, chyba że doszedłby do wniosku, że ze względu na tajemnicę skarbową konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej. Wówczas należałoby takiej odmowy dokonać w formie decyzji administracyjnej (por. też wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 125/18, dostępny w CBOSA).

Należy bowiem zasygnalizować, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu – jak o tym stanowi art. 5 ust. 1 - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa. Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800) indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Wskazana kwestia nie może jednak być przedmiotem oceny na etapie skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Reasumując, skoro nie ulega wątpliwości, że organ do dnia rozpatrzenia sprawy nie załatwił wniosku skarżących w sposób i w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W tym zakresie Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżących, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.

W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Orzeczenie w tym przedmiocie Sąd oparł na przepisie art. 151 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.