Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2242/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1, par. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 224/10 w sprawie ze skargi H. P. i G. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz H. P. i G. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 224/10, którym oddalono skargę H. P. i G. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. przy pl. [...] oraz rozbiórkę trzech budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...]. Decyzja ta jest decyzją ostateczną.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. H. i G. P. wnieśli o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Zarzucili, że postępowanie toczyło się bez ich udziału, pomimo że ich nieruchomość graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, ta zaś negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość, ponadto została zrealizowana niezgodnie z zasadami prawa budowlanego, w tym ochrony przeciwpożarowej.

Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie uznając, że G. P. zachował termin ustawowy do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, o którym stanowi art. 148 §1 k.p.a.

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2008 r.

Organ ustalił, że skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w Ł., składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Natomiast inwestorzy dysponują m.in. działką o numerze ewidencyjnym [...], na której w jej północnej części zlokalizowana jest inwestycja – odbudowa i rozbudowa oficyny. Inwestycja graniczy bezpośrednio z działkami nr ewid. [...],[...] i [...], które są własnością Gminy Ł. i stanowią drogę publiczną. Działki skarżących i istniejący na nich budynek mieszkalno – usługowy usytuowane są po drugiej stronie działek Gminy. Organ I instancji uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, bowiem wbrew wymogom art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazali, że inwestycja negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość, a teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z ich nieruchomością.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących wskazał, że organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uznano, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie udowodnili, że przysługuje im przymiot strony we wznowionym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności powoływane przez skarżących przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w tym stanie faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że przyznano im przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, niezrozumiałym jest natomiast pozbawienie ich tego statusu w sprawie o pozwolenie na budowę. Podkreślił, że w sprawie o pozwolenie na budowę domu skarżących obydwaj inwestorzy mieli przymiot strony, co tym bardziej czyni nieracjonalnym stanowisko organu w niniejszym postępowaniu.

W ocenie skarżących ich interes prawny w niniejszym postępowaniu wyraża się w tym, że w północnej ścianie oficyny wznoszonego budynku, oddalonej około 5 m od budynku skarżących zaprojektowano okna, co narusza wymogi określone w § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość między zewnętrznymi ścianami budynków z otworami okiennymi stwarza poważne zagrożenie w sferze ochrony przeciwpożarowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarżący nie wskazali na naruszenie ich interesu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postanowieniu Starosta Ł. wznawiając postępowanie w sprawie, ustalił jedynie, że G. P. zachował termin do wniesienia żądania, pomijając milczeniem sporną wcześniej okoliczność zachowania terminu przez H. P. Ostatecznie jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie .

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne są wnioski organów, że skarżący nie wykazali, iż służy im przymiot strony w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. Poza sporem jest bowiem, że działki, do których przylega nieruchomość skarżących w tej części, w której wznoszony jest kwestionowany budynek, nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością skarżących. Oddzielają je bowiem działki będące własnością Gminy Ł. i stanowiące ulicę – drogę dojazdową. Dopiero do tych działek z przeciwnej strony przylega nieruchomość skarżących. Budynek skarżących graniczy również z nieruchomością Gminy.

Zaprojektowane w inwestycji uczestników otwory okienne wychodzą bezpośrednio na działki Gminy, nie będące nieruchomością budowlaną, lecz ulicą. Rygory wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogą być zaś traktowane rozszerzająco. W przeciwnym razie, gdyby zastosować argumentację skarżących, niemożliwa byłaby praktycznie ścisła zabudowa wzdłuż granic ulic.

Zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji także nie mogą być, zdaniem Sądu, rozpatrzone w tym postępowaniu. Sposób realizacji inwestycji podlega ewentualnej kontroli organów nadzoru budowlanego, którymi są powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn nieustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów dotyczących tej kwestii, jak i pominięcie milczeniem wniosków dowodowych zawartych w pismach pełnomocnika skarżących, choć stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie ma wpływu na wynik postępowania.

Nietrafnie, zdaniem Sądu, skarżący powołują się na regulację ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym dla udowodnienia interesu prawnego. Każde z postępowań – o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę zostało poddane regulacjom odrębnych ustaw, które na potrzeby każdego z tych postępowań samodzielnie regulują kwestie m.in. zakresu podmiotów w nich uczestniczących. Natomiast zarzut sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie został sprecyzowany, nie wskazano też, w jaki sposób ewentualna niezgodność wpływa na uprawnienia skarżących.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali również trafności zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez pozbawienie ich przymiotu strony w sytuacji, gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę z ich wniosku G. A. i J. C. brali aktywny udział. W takiej sytuacji nie ma tożsamości stanów faktycznych i prawnych. Inna jest bowiem sytuacja osób, których nieruchomość bezpośrednio graniczy z projektowaną inwestycją, inna zaś osób, które takim sąsiedztwem się nie legitymują. Wobec tego zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, jako nieudowodniony nie może się ostać.

W ocenie Sądu skarżący, aby korzystać z przymiotu strony, winni wykazać, że inwestycja na nieruchomości uczestników może spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości, niezbędne jest wykazanie, że inwestycja może oddziaływać ujemnie na nieruchomość skarżących. Byłoby to równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. P. i G. P. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 34 i art. 35 ust. 1-2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu oraz że w sprawie nie ma zastosowania Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na brak spełnienia przesłanki "bezpośredniości" (okoliczność, że działki, do których przylega nieruchomość skarżących w tej części, w której wznoszony jest kwestionowany budynek inwestorów nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością skarżących),

- § 12 w zw. z § 271 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2008 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że niezachowanie minimalnych odległości pomiędzy budynkiem skarżących a spornym obiektem z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej nie uzasadnia istnienia interesu prawnego skarżących w stopniu pozwalającym na uznanie ich za stronę tego postępowania,

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na ograniczeniu dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej bez dokonania całościowej oceny działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy naruszeń procedury (art. 77 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a.) i odmowę uchylenia decyzji mimo zaniechania przez organ drugiej instancji zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję pominięcia twierdzeń i zarzutów zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie przez Sąd przyczyn odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji przy uwzględnieniu, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dot. spornej inwestycji G. A. i J. C., skarżący zostali uznani za stronę tego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie w wypadku spełnienia warunków określonych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi na opisaną wyżej decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. przez jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że legitymacja skarżących powinna podlegać ocenie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zakresem kognicji Sądu objęte było w szczególności ustalenie, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano pozwolenie. Bezspornym pozostaje natomiast to, że działka skarżących i działka uczestników postępowania - inwestorów, graniczą ze sobą bezpośrednio, choć nie w miejscu usytuowania spornego budynku.

Odległość 5 metrów pomiędzy budynkami skarżących i inwestora (nawet w sytuacji, gdy oddziela je działka gruntu) jest niewystarczająca jeżeli uwzględnimy wartość przewidzianą w § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia, która powinna być nie mniejsza niż 8 m w przypadku budynków nieposiadających ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany, którymi zwrócone są do siebie budynki skarżących i inwestora nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ posiadają otwory okienne. A zatem, wprowadzenie przez inwestorów okien w ścianie spowodowało ograniczenie w zagospodarowaniu terenu w odległości min. 8 m w otoczeniu ich obiektu budowlanego, wyznaczając w ten sposób obszar oddziaływania obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z otworami okiennymi w rezultacie stwarzają poważne zagrożenie w sferze ochrony przeciwpożarowej. Podkreślić przy tym należy, że zastosowania powołanego przepisu rozporządzenia nie warunkuje graniczenie ze sobą działek budowlanych, na których znajdują się budynki. W tym przypadku bowiem decydujące znaczenie ma odległość pomiędzy samymi budynkami, bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pomiędzy nimi znajduje się inna działka gruntu - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym stanie faktycznym.

W ocenie skarżących całkowicie nieuzasadnioną i gołosłowną jest konstatacja Sądu, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku, że działka oddzielająca budynek inwestora i budynek skarżących oddzielona jest działką "będącą własnością Gminy Ł. i stanowiącą ulicę - drogę dojazdową". Z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej działki wynika wprost, iż sposób korzystania z niej został określony jako "działka gruntu i zabudowania". Okoliczność ta była znana Sądowi z urzędu, gdyż była już przedmiotem zainteresowania ze strony WSA w Łodzi, w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 575/08 (zakończonej wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r.), w której "drogowy" charakter działek Gminy Ł. został zakwestionowany. Nie ma zatem żadnej podstawy faktycznej ani też prawnej by działkę tą traktować jako ulicę lub drogę.

Skarżący stoją na stanowisku, że to niezachowanie wymogów dotyczących zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i brak minimalnej odległości pomiędzy budynkami powoduje, że istnieje skonkretyzowany i rzeczywisty interes skarżących, który wymaga ochrony prawnej a która może być realizowana dopiero po przyznaniu skarżącym przymiotu strony postępowania - wobec ujemnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. A. i J. C. wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania w całości podtrzymali stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zagadnienie prawne objęte skargą kasacyjną sprowadza się do oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału aktowego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Istotny jest niewątpliwie przy tym przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowanego, należy m. in. zaliczyć techniczno-budowlane.

Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy obiekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tereny otaczające działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zarówno organy orzekające, jak i Sąd pierwszej instancji nie dokonały właściwej analizy normatywnej przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W postanowieniach § 12 ust. 1 podano podstawowe odległości wpływające na lokalizację budynku na działce budowlanej. Wyznaczają one linie rozgraniczające różne użytkowanie działki. Są to odległości niezmienne – pozostają takie same w każdej regulacji, w której jest mowa o zabudowie działki budowlanej.

W § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzono podział budynków ze względu na odporność ogniową ścian zewnętrznych. Z powodu różnorodności materiałowej ścian budynków wprowadzono podział uwzględniający procentową zawartość powierzchni o danej odporności ogniowej do powierzchni całej ściany uwzględniającej otwory drzwiowe, okienne i inne jej elementy. Klasyfikacja ta ma podstawowe znaczenie przy wyznaczaniu wzajemnej odległości budynków. W § 271 ust. 1 podano podstawowe odległości z uwzględnieniem zmniejszenia i zwiększenia tych wartości ze względu na wzajemne usytuowanie budynków, zastosowane środki ochrony przeciwpożarowej czy ewentualne zagrożenie wybuchem.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że odległość 5 m pomiędzy budynkami skarżących i inwestora (nawet w sytuacji, gdy oddziela je działka gruntu) jest niewystarczająca jeżeli uwzględnimy wartość przewidzianą w § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia, która powinna być nie mniejsza niż 8 m w przypadku budynków nie posiadających ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany, którymi zwrócone są do siebie budynki skarżących i inwestora nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ posiadają otwory okienne. A zatem, wprowadzenie przez inwestorów okien w ścianie spowodowało ograniczenie w zagospodarowaniu terenu w odległości min. 8 m w otoczeniu ich obiektu budowlanego, wyznaczając w ten sposób obszar oddziaływania obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Tym samym interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wyraża się już choćby tylko w odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z otworami okiennymi, co w rezultacie stwarza poważne zagrożenie w sferze ochrony przeciwpożarowej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Zgodzić się należy z autorami kasacji, że zastosowanie powołanego przepisu rozporządzenia nie warunkuje graniczenie ze sobą działek budowlanych, na których znajdują się budynki. W tym przypadku bowiem decydujące znaczenie ma odległość pomiędzy samymi budynkami, bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pomiędzy nimi znajduje się inna działka gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, że przedwczesna jest jednoznaczna konstatacja Sądu, że działka oddzielająca budynek inwestora i budynek skarżących oddzielona jest działką "będącą własnością Gminy Ł. i stanowiącą ulicę - drogę dojazdową". Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę, powinien także wziąć pod uwagę stanowisko i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawartą w wyrokach z dnia: 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 695/07 i z 19 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 575/08, gdzie poddano w wątpliwość "drogowy" charakter działek o nr ewid. [...], [...] i [...] należących do Gminy Ł.

Natomiast nie można zgodzić się z argumentacją skargi odnośnie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd zasadnie przyjął, że w sprawie o pozwolenie na budowę, w celu ustalenia przymiotu strony, nie można oprzeć się na regulacjach ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym dla udowodnienia interesu prawnego. Każde z postępowań – o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę - zostało poddane regulacjom odrębnych ustaw, które na potrzeby każdego z tych postępowań samodzielnie regulują kwestie m.in. zakresu podmiotów w nich uczestniczących.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynikać musi z przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że stronami tego postępowania, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Natomiast kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będący lex specialis wobec art. 28 k.p.a.

Niewątpliwe na organach ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz - właściwie rozumiany - obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy to pozwolenie spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy na gruncie norm materialnoprawnych, postępowanie przeprowadzone przez organ administracji publicznej pozwala na ocenę, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czynność procesowa sporządzenia pisemnych motywów orzeczenia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, dlatego sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy; nie wyjaśnił przyczyn odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.