Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2324/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 458/13 w sprawie ze skargi Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania ; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i P. w gminie T..

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przed wniesieniem skargi na powyższą uchwałę grupa mieszkańców, którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania Stowarzyszeniu "[...]" wezwała Radę Gminy do uchylenia szeregu uchwał, w tym wymienionej na wstępie.

W skardze na powyższą uchwałę, reprezentujące grupę mieszkańców Stowarzyszenie wskazało, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób i zarzuciło jej naruszenie interesu prawnego właścicieli działek położonych w obrębie planu. Uzasadniając interes prawny osób udzielających pełnomocnictwa do zaskarżenia niniejszej uchwały wskazano na trzy osoby: O.O., M.L. i K.G.-S. Podkreślono, że osoby te są właścicielami działek na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Przewidziana w planie możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych powoduje, że działki wskazanych osób znajdą się w strefie uciążliwości ze strony planowanych inwestycji. Sama grupa mieszkańców działa natomiast w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy T.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto projekt sporządziła osoba nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T., wnosząc o jej oddalenie, ustosunkowała się do zarzutów skargi.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez ww. Stowarzyszenie w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. rozwinęła stanowisko w sprawie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na wstępie, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej ustawą o samorządzie gminnym) i zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) spełnia warunki formalne jej wniesienia. W świetle ww. art. 101 kwestionowanie uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Jak podkreślił Sąd, tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi. Jej brak prowadzi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. Zdaniem Sądu w odniesieniu do strony skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. wskazuje w nagłówku, że pochodzi od grupy mieszkańców Gminy T. reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]". Z jego treści wynika, że grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim uchwał i domaga się rezygnacji przez Radę Gminy z planów sytuowania elektrowni wiatrowych na terenie gminy T.. Również treść skargi jednoznacznie precyzuje, że stroną skarżąca jest grupa mieszkańców wymieniona z imienia i nazwiska, z podaniem działek, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu grupy mieszkańców są załączone do skargi pełnomocnictwa, w których każda ze skarżących osób decyduje, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie "[...]". Stronę skarżącą jednoznacznie definiuje także treść pisma Stowarzyszenia z dnia 23 stycznia 2014 r.. W ocenie Sądu stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest zatem grupa mieszkańców gminy T.. W przedmiotowej sprawie grupę mieszkańców Gminy T., które udzieliły Stowarzyszeniu pełnomocnictwa do wniesienia skargi stanowią: O.O., M.L. i K.G. -S, K.W.J., F. S., R. Ż.T., M.T.R., P.P.P., A.K., K.G., R.W., K.J. P., K.M., Z.B., K.R, D.B., P.S. A. i M. B. J.M., J.S, i H.M.B. Jak wynika ze sporządzonego przez Stowarzyszenie zestawienia (k. 250-252 akt administracyjnych) w obszarze planu T. – P. znajdują się jedynie działki należące do O.O., M.L. i K.G.-S., działki R.Ż.T., M.T.R., P.P.P., A.K. i K. G. znajdują się w odległości od 800 do 2400 m od granic planu, natomiast działki pozostałych osób położone są w odległości 3 km i więcej od granic planu.

Sąd nie podzielił stanowiska Rady Gminy T., ze stroną skarżąca mogą być jedynie trzy osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym regulacją planu. Nie można bowiem wiązać legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu miejscowego tylko z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości na terenie, którego plan dotyczy. O naruszeniu interesu prawnego skarżącego może decydować także zmiana sytuacji działki sąsiedniej, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. W sytuacji, gdy wnoszącym skargę do Sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości położonej poza obszarem planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tegoż planu jest regulacja dotycząca tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość. Jednakże żaden z członków grupy będący właścicielem działki leżącej poza granicami opracowania nie wykazał swego indywidualnego interesu wynikającego z prawa sąsiedzkiego. W szczególności nie wykazał, że treść kwestionowanego planu T. – P. planu wpłynie na ograniczenie przysługującego mu prawa własności. Podnoszone przez skarżącą grupę okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, wskazują na istnienie po stronie skarżącej grupy jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek wszystkich stanowiących grupę skarżących, ani też dotychczasowego sposobu wykorzystania nie zmienia. Podkreślić należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Stąd też brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, w którym podniesiono, że skarżący mają prawo oczekiwać, że otoczenie pozostanie atrakcyjne turystycznie, a wartościowe rolniczo gleby nie będą wykorzystywane w żaden inny sposób.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych członków grupy daje podstawę do oddalenia skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji,

3. naruszenie prawa procesowego art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały mimo że:

- uchwalono plan z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan narusza ustalenia studium,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 15 ust, 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie linii rozgraniczających obszar przeznaczony na funkcje mieszane z obszarem przeznaczonym wyłącznie na funkcje rolne,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu a treścią załącznika graficznego,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w uchwalonym planie przyjęto minimalną odległość dla zabudowy mieszkalnej wynoszącą 400 m od siłowni wiatrowych, gdy faktyczna minimalna odległość może być niższa, a nadto w sytuacji w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zalecaną odległość 500 m,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt. 2.i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem w uchwalonym planie brak jest zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego

- uchwalono plan z naruszeniem art. 17 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wyłożeniu projektu planu o odmiennej treści niż uchwalony plan,

- uchwalono plan z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przygotowaniu projektu planu za środki pozyskane z "darowizny" uzyskanej od inwestora, z przyjęciem rozwiązań satysfakcjonujących inwestora - darczyńcę. W konsekwencji naruszono zasady sporządzenia projektu planu.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w T. z dnia 28 czerwca 2012 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy T., wnosząc o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną analizie należy poddać przede wszystkim posiadanie przez podmiot oznaczony jako stronę skarżącą uprawnienia do udziału w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jako stronę skarżącą wskazał "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie " [...]"w B.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez tak oznaczony podmiotu oznaczało doprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji do nieważności postępowania.

Zauważyć należy, iż wnosząc skargę w imieniu oznaczonej grupy mieszkańców, ww. Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego "skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców na to wyrażą pisemną zgodę". Z przepisu tego nie można jednak wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).

Jak wskazuje się z kolei w judykaturze, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960). Nie oznacza to przy tym, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w analizowanym art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.).

Zauważyć również trzeba, iż nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 P.p.s.a ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako stronę skarżącą wskazał: "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B.", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie, bowiem podmiot, którego skargę rozpoznał Sąd pierwszej instancji nie należy do wskazanych w art. 25 P.p.s.a. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych, które z mocy art. 25 § 1 P.p.s.a. posiadają zdolność sądową.

Nadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "Grupy mieszkańców" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę. Za skarżących należało potraktować wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Jak słusznie stwierdza się w literaturze, w ww. przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut – Skupień. Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).

Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przez podmiot reprezentujący "grupę mieszkańców gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). Uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 P.p.s.a. zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów P.p.s.a., a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1267/10, LEX nr 663562).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest szczególnym rozwiązaniem w stosunku do art. 35 § 1 P.p.s.a., a pełnomocnikiem "grupy mieszkańców gminy" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 P.p.s.a. Art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine P.p.s.a., a który konstytuuje zamknięty katalog podmiotów mogących być ustanowionymi pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015, s. 217 i n. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 P.p.s.a., zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot nie posiadałoby podobnego ograniczenia.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę wadliwie, czyniąc skarżącym Grupę mieszkańców gminy i godząc się, by skargę tę w istocie wniosło Stowarzyszenie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, a które samo udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (art. 39 pkt 2 P.p.s.a.), do których nie należy art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 § 1 P.p.s.a. nie wymienia, ani organizacji społecznej, jak ww. Stowarzyszenie ani osoby prawnej. Tym samym, nie mogło ono wnosić skargi w imieniu grupy mieszkańców i w konsekwencji pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie nie mógł skutecznie cofnąć kasacji. Ta okoliczność przesądziła o tym, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Podkreślić końcowo trzeba, iż powyższe rozważania znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle analogicznej do rozpoznawanej sprawy – por. wyroki z dnia 26 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1010/15, II OSK 2516/14, 3040/14. Stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 P.p.s.a. oraz art. 186 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.

Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku, w szczególności prawidłowo oznaczyć skarżących i w przypadku popierania złożonej skargi wezwać ich do uzupełnienie braków formalnych odnośnie podpisania skargi i wniesienia od niej należnych wpisów.