Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 460/11 w sprawie ze skargi J. S. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 460/11 oddalił skargę J. S. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. E. B. i J. S. złożyły do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego – domku letniskowego położonego na działce nr [...] w K., gm. K.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy K., powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 53 , art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - żadna bowiem z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce. Jak wynika z analizy map: ewidencyjnej i wysokościowej - sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są niezabudowane (grunty rolne).

W analizowanym obszarze brak jest terenów z jakąkolwiek legalną zabudową oznaczanych w rejestrze gruntów symbolami B, Bi, Bz, B-R, a tylko taka legalna zabudowa spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. W toku postępowania organ przeprowadził bowiem dowód z oględzin nieruchomości, na podstawie którego ustalono, że w sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach - na działkach nr [...]. W stosunku do działki objętej wnioskiem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. (pismo z dnia [...].05.2008 nr [...]) prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Nadto, organ ustalił, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji, a także zabudowy znajdującej się na działkach położonych w obszarze analizowanym (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.) nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...] w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego - nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Po pierwsze, stanowiłoby to przejaw akceptacji dla samowoli budowlanej, po wtóre zaś – budynki samowolnie pobudowane nie posiadają zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem ich parametry budowlane nie mogą być punktem odniesienia dla kolejnej zabudowy. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. B. i J. S., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa wytycza kierunek określenia warunków dla nowej inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W oparciu o sporządzoną analizę i na podstawie przepisów ww. rozporządzenia ustala się m.in. takie parametry inwestycji jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu. Kolegium podkreśliło w tym miejscu, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość.

Jak podkreślił organ, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi łąki trwałe, klasa gruntów ŁV. W sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości 54 m. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach. W analizie powołano się na ustalenia, poczynione w oparciu o informacje uzyskane od innych organów, z których wynika, że w stosunku do działek nr [...] - [...] oraz dla wnioskowanej działki prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Ponadto, w odniesieniu do przedmiotowej działki oraz działek znajdujących się w obszarze analizy nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, w ocenie Kolegium, że w obszarze analizowanym, istniejąca w sąsiedztwie przedmiotowej działki zabudowa to samowole budowlane. W związku z powyższym zabudowa ta nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki [...], gdyż wszelka zabudowa istniejąca w analizowanym terenie nie jest zabudową legalną. Działki zabudowane, leżące poza wyznaczonym obszarem analizowanym również stanowią samowolę budowlaną, zatem obszar przyjęty do analizy jest wystarczający do określenia oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Kolegium wyraźnie podkreśliło przy tym, że jego zdaniem analiza warunku tzw. dobrego sąsiedztwa możliwa jest wyłącznie w oparciu o "legalną" zabudowę. Przeciwna interpretacja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiłaby obejście prawa i mogła doprowadzić do powstawania obiektów budowlanych, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei w ocenie Kolegium stanowiłoby zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku spełnienia warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję J. S. i E. B. wskazały, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło już raz decyzję wójta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ich inwestycji, po czym wydało kolejną decyzję w dniu [...] marca 2011 r., w której taką samą odmowną decyzję organu I instancji już utrzymało w mocy, tymczasem, zdaniem skarżących nic merytorycznie nie zmieniło się w sprawie, co mogłoby skutkować utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżące wskazały, że domek letniskowy wybudowany został 14 lat temu i dopiero po 6 latach organ nadzoru budowlanego dopatrzył się samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących problem "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej nie powinien mieć wpływu na pozytywne załatwienie ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżące nie zamierzają wznosić nowej zabudowy, lecz chcą zalegalizować istniejącą. W ocenie skarżących, organ powinien wziąć pod uwagę istnienie nielegalnej zabudowy oraz możliwość uporządkowania prawnego istniejącego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa, powołane zaś w skardze zarzuty okazały się bezzasadne.

Jak podkreślił Sąd I instancji, z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Określony zaś w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sąd uznał za słuszny pogląd Kolegium na temat interpretacji pojęcia "działka sąsiednia". Podkreślił zatem, że pojęcie to może być rozumiane w szerokim kontekście, lub węższym. I tak, działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie to powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora.

Następnie Sąd wskazał, że cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 tego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła, ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.

Wskazując na powyższe Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy. Podkreślił, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy jego wyznaczeniu zachowany został wymóg odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki (szerokość frontu przedmiotowej działki pod zabudowę wynosi 18 m), przy czym objął on swoim zasięgiem obszar w odległości 54 m od granic działki, co w okolicznościach niniejszej sprawy można zaaprobować. Przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem letniskowym, wybudowanym w sposób samowolny na obszarze, stanowiącym łąki klasy V. W sąsiedztwie występuje zabudowa letniskowa, przy czym wymienione przez organ w części opisowej analizy urbanistycznej działki sąsiednie stanowią samowole budowlane, obejmujące zabudowę letniskową i gospodarczą. Część działek sąsiednich stanowi niezabudowane grunty orne. Działki nr [...],[...] oraz [...] stanowią drogi, zaś ulica W. położona poza terenem analizowanym stanowi pas drogowy drogi powiatowej. Analiza powyższych okoliczności w kontekście ustalonego przez organ i niekwestionowanego przez strony faktu, iż zarówno inwestycja skarżących, jak też znajdujące się na działkach objętych obszarem analizy, pobudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, pozwalają – zdaniem Sądu - przyjąć jako trafną ocenę organu o braku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, a zatem braku istnienia na obszarze analizowanym "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09, iż "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej". Taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie i z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał za niezasadny. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie może bowiem w niniejszej sprawie wyznaczyć cech i parametrów dla nowej planowanej zabudowy.

W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszym postępowaniu administracyjnym analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a w ślad za nią również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, które wskazuje na brak w obszarze analizowanym obiektów budowlanych w postaci budynków, które mogłyby określać warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla planowanej budowy, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustosunkowując się do wyrażonego na rozprawie stanowiska pełnomocnika skarżących, wskazującego na powinność organu wzięcia pod uwagę faktu istnienia nielegalnej zabudowy i stworzenia możliwości uporządkowania takiego stanu rzeczy Sąd wskazał, że wprawdzie dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie zakazuje przy ocenie spełnienia tegoż warunku uwzględniania obiektów wzniesionych w sposób nielegalny, to jednak interpretacja taka wynika przede wszystkim z celu tego uregulowania. Podstawowym celem wyrażonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie i zachowanie ładu przestrzennego. Stąd też, ustawodawca zakłada konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, stanowiących wzorzec dla nowej zabudowy. Nakaz kontynuacji zastanego stanu zabudowy zawiera w sobie też wymóg kontynuacji uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na dane cele. Ta wola wynika nie tylko z planów zagospodarowania przestrzennego, ale także z decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał również, że problem nielegalnej zabudowy w K. jest znany Sądowi z urzędu i ma bardzo szeroki wymiar, także społeczny. Dlatego też powinien zostać rozwiązany w sposób kompleksowy przez organy gminy poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę organów gminy odnośnie przeznaczenia przedmiotowych terenów. Niemniej jednak, jest to wyłączna kompetencja organów gminy do decydowania o przeznaczeniu terenów w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, związana z uprawnieniem gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy).

Końcowo Sąd zauważył, że uwzględnienie prawa własności, czego domaga się strona skarżąca, w sposób sprzeczny do warunków ustawowej zasady "dobrego sąsiedztwa", nie może podlegać aprobacie. Ochrona prawa własności zagwarantowana zarówno w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 k.c.), podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności. Szczegółowe zaś warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przytoczony wyżej przepis art. 61 tej ustawy, wprowadzając ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie prawa do zabudowy, poprzez wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, co szerzej zostało opisane powyżej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie prawidłowo zastosowanych i wyłożonych przepisów prawa. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszył organ ani zasady nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, ani zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygnięte na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego; ustalenia są wszechstronne i wyczerpujące, tyle że zarówno ustalenia jak i ocena materiału nie odpowiadają koncepcji strony skarżącej. To zaś nie jest wystarczające, by uznać słuszność zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa. Zaskarżona decyzja podjęta została bowiem w sposób zasadny na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę tę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. S., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo jej sprzeczności z powoływanym przepisem prawa materialnego,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż organ naruszył wskazane przepisy postępowania,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż "została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania",

4. błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż wystarczające dla wydania decyzji odmownej jest wykazanie braku legalnej zabudowy na minimalnym obszarze analizowanym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wątpliwości budzi spełnienie przesłanki określonej w pkt 1 – nakazującej, by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak przyjęto w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 wskazano natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla odmowy udzielenia warunków zabudowy, brak legalnej zabudowy na minimalnym obszarze analizowanym. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ winien był rozważyć powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum. Z powyższym stwierdzeniem, co do zasady należy się zgodzić. Wskazać trzeba tutaj na stanowisko, jakie w odniesieniu do problemu ustalenia granic obszaru analizowanego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11 (Lex 1291986). Wskazano w nim, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w poszukiwaniu wzorca rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla planowanego zamierzenia organ zobowiązany będzie niejednokrotnie znacznie poszerzyć analizowany obszar określony jedynie minimalną wartością. W niniejszej sprawie, co nie stanowi przedmiotu sporu, istniejąca zabudowa na obszarze minimalnym nie pozwalała na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalności istniejących zabudowań. Stwierdzając powyższą przeszkodę organ, wbrew twierdzeniom skarżącej, rozważał poszerzenie obszaru analizowanego. Powyższa intencja wyrażona została w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. Przyczyną, dla której organ pozostał jednak przy wyznaczeniu obszaru w minimalnym wymiarze były istniejące również w dalszej odległości obiekty stanowiące samowole budowlane. W tej sytuacji, przyjęcie do analizy obszaru minimalnego uznać należało za uzasadnione. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane przy spełnieniu wszelkich wymogów procedury administracyjnej, w tym określonych przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący bowiem zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy postępując zgodnie z zasadą uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z tych przyczyn należało odmówić zasadności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.