Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 890/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] marca 2020r. nr [...]odmówił wyłączenia stosowania wobec M. S. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej powołując art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że od [...] kwietnia 1980r. do [...] lipca 1980r. odbywał zasadniczą służbę wojskową w [...] Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza, a od [...] lipca 1980r. do [...] maja 1982r. odbywał zastępczą służbę wojskową w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Po zakończeniu służby wojskowej Skarżący zgłosił akces podjęcia służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. W momencie podejmowania służby w Wydziale BKWMO w [...] nie miał wiedzy, że wymieniona komórka organizacyjna znajduje się w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Następnie od [...] października 1983r. do [...] czerwca 1986r. był słuchaczem studiów dziennych w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...]. Po ukończeniu nauki Skarżącego skierowano do służby w Wydziale II Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie pracował do [...] stycznia 1990r. Skarżący w ramach obowiązków zajmował się sprawami przestępstw dokonywanych przez cudzoziemców, przestępczością związaną z bliskością granicy państwa oraz przeciwdziałaniem wywiadowczej działalności państw obcych. W obliczu przemian ustrojowych, Skarżący nie widząc sensu dalszej służby w organach bezpieczeństwa państwa, zwolnił się od [...] lutego 1990r., nie uzyskując świadczeń emerytalnych. Funkcjonariusze Urzędu Ochrony Państwa zgłosili się do Skarżącego z propozycją powrotu do służby. Zdaniem Skarżącego dość istotne znaczenie ma w jego sytuacji, że ówczesne władze III RP stwierdziły, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariuszy UOP i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w tej formacji. Skarżący po 12 września 1989r. wykonywał obowiązki rzetelnie, czego wyrazem były liczne wyróżnienia, awanse na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżący z uwagi na stan zdrowia, został zwolniony ze służby [...] sierpnia 2006r., a orzeczenie komisji lekarskiej zaliczyło Skarżącego do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] sierpnia 2005r. i nabył on prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f., przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: "IPN") uznał okres od [...] maja 1982r. do [...] stycznia 1990r. za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., czyli 7 lat i 8 miesięcy i 26 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 23 lata, 9 miesięcy i 20 dni.

Minister w związku z tym stwierdził, że skoro służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ponad 32% ogółu służby, nie może być mowy o krótkotrwałości ani w ujęciu bezwzględnym ani w proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a u.z.e.f. nie została spełniona. Mówi ona o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. Odnosi się zatem do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który powinien mieć przewagę, bo tylko wówczas służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa można uznać za "krótkotrwałą". Znaczna część służby Skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa.

Minister dodatkowo wskazał, że obie przesłanki z art. 8a u.z.e.f. powinny zostać spełnione łącznie. Minister w tym zakresie przywołał prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18, w których oddalono skargi, ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego i stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Minister na tej podstawie uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2020r. wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie, ja też o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a u.z.e.f., wyłączającej stosowanie wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że Minister błędnie obliczył okres służby Skarżącego przed 31 lipca 1990r. Okres służby Skarżącego przed 31 lipca 1990r. wynosił: 4 lata, 11 miesięcy i 26 dni (według Ministra jest to: 7 lat, 8 miesięcy i 26 dni), bowiem czas studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...] – [...].10.1983r. – [...].06.1986r. (2 lata i 9 miesięcy), zgodnie z wyrokiem wydanym w sprawie Skarżącego przez Sąd Apelacyjny w [...] Wydział [...] z [...] listopada 2015r. sygn. akt [...], nie był okresem służby w organach bezpieczeństwa państwa, więc nie może być również uznany jako okres służby na rzecz "totalitarnego państwa". Powyższe oznacza, że okres służby przed 31 lipca 1990r. stanowi tylko 20,9% ogółu służby i spełnione jest kryterium "krótkotrwałości" w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Tym samym pierwsza przesłanka ww. ustawy jest spełniona wobec Skarżącego.

Skarżący nie zgodził się też z brakiem przeanalizowania przez Ministra potencjalnego spełnienia drugiej przesłanki i wyjaśnił, że załączone do wniosku dokumenty potwierdzają rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Druga przesłanka ww. ustawy została więc spełniona.

Skoro Skarżący spełnił oba warunki z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., gdyż jego służba przed 31 lipca 1990r. była "krótkotrwała" - trwała 4 lata, 11 miesięcy i 26 dni, co stanowi zaledwie 20,9% łącznego okresu służby pełnionej także po 31 lipca 1990r. w wolnej i demokratycznej Polsce, a ponadto po 12 września 1989r. powierzone zadania i obowiązki Skarżący wykonywał rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach osobowych, zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skarżący podkreślił, że podczas służby w UOP i ABW był systematycznie wyróżniany i nagradzany premiami kwartalnymi, rocznymi i jubileuszowymi za sumienną służbę i wyniki w pracy. Posiadał poświadczenia bezpieczeństwa, upoważniające do dostępu do informacji niejawnych, stanowiących tajemnicę państwową, oznaczonych klauzulą "ściśle tajne", należało uznać, że był rzetelny, wiarygodny i cieszył się zaufaniem przełożonych. W służbie w UOP Skarżącemu nadano na wniosek przełożonych – [...].05.1991r. stopień porucznika, a [...].11.1994r. Skarżącego mianowano na stopień kapitana. Podczas zatrudnienia w ABW, za wzorową służbę, był awansowany na wyższe stanowiska służbowe: na inspektora, starszego inspektora, specjalisty i starszego specjalisty w Wydziale [...] Delegatury ABW w [...]. Jego wzorową służbę potwierdza pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa z [...] grudnia 2017r. do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA, zawierające informacje dotyczące przebiegu służby, w tym: stanowiska, awanse, stopnie i odznaczenia oraz opinie służbowe. Prezydenta RP, na wniosek przełożonych, odznaczył Skarżącego Brązowym Krzyżem Zasługi (postanowienie z [...] października 2003r.), za wzorową służbę.

Skarżący oświadczył, że jego służba miała wpływ na stan zdrowia, co potwierdza orzeczenie Komisji Regionalnej Nr [...] ABW w [...] z [...].02.2014r., w którym stwierdzono, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą i jest trwałe (nie wymaga dalszych okresowych badań kontrolnych), ze względu na czas trwania inwalidztwa i rodzaj schorzeń będących powodem inwalidztwa. Orzeczenie to w mocy utrzymała Centralna Komisja Lekarska ABW w [...] [...].04.2014r. Służba pełniona po 12 września 1989r. wiązała się z realnym narażaniem zdrowia i życia. Charakter pracy Skarżącego w UOP i ABW wymagał udziału w wielu stałych przedsięwzięciach operacyjnych i kontrwywiadowczych, zagrażających życiu i zdrowiu, realizowanych na terenie [...] i Delegatury UOP, a później ABW w [...] (teren przylegający do granic z [...] i [...]). Potwierdzeniem tego są zaświadczenia "o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury" wydane w 2009r. i 2011r. przez Delegaturę ABW w [...].

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) i § 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżący i Minister w pismach z [...] czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem jest art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Jakkolwiek Sąd podziela poglądy prezentowane w powołanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w konkretnych stanach faktycznych, tym niemniej zauważa, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych obu instancji, w okolicznościach faktycznych analogicznych do rozpoznawanej sprawy wyrażano stanowisko wskazujące na potrzebę dokonania wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy, przez odkodowanie w treść tego przepisu trzech kumulatywnych przesłanek do zastosowania wyjątku (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 670/19; 18 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19, 3 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19, 11 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2062/19, 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności zadaniem Ministra była więc ocena, czy względem Skarżącego możliwe jest wyłączenie reguł ogólnych ustalonych u.z.e.f. m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Zdaniem Sądu, Minister, ustalając stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanki krótkotrwałości, nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f., a przede wszystkim nie odniósł się do załączonego przez Skarżącego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] Wydziału [...] z [...] listopada 2015r. sygn. akt [...] (k. 52-64 akt administracyjnych) i nie wyjaśnił Skarżącemu, stosownie do zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., czy orzeczenie to może być w sprawie brane pod uwagę, czy też nie, przede wszystkim z uwagi na art. 13b u.z.e.f. Sąd nie może uzupełniać za Ministra argumentacji z tego zakresu, szczególne gdy w sprawie mamy do czynienia, o czym mowa wyżej, z decyzją uznaniową, w której treści należało Skarżącemu wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się organ, ustalając okresy służby na rzecz totalitarnego państwa, również mając na względzie argumentację Skarżącego, podniesioną w ww. wniosku z [...] lipca 2017r., tym bardziej, że Minister rozpoznawał sprawę ponad 2,5 roku. Sąd nie neguje, znajdującej się w aktach, informacji z IPN o pełnieniu przez Skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa od [...] maja 1982r. do [...] stycznia 1990r. (k. 92 akt administracyjnych), tym niemniej Skarżący zwracał uwagę, że czas studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...] - 2 lata i 9 miesięcy (od [...] października 1983r. do [...] czerwca 1986r.), zgodnie z ww. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] nie był okresem służby w organach bezpieczeństwa państwa i zdaniem Skarżącego nie może być uznany za okres służby na rzecz "totalitarnego państwa". Brak odniesienia się do ww. kwestii przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oprócz naruszenia ww. art. 11 k.p.a., wskazuje również na naruszenie art. 8 k.p.a. w kontekście długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdza ponadto, że Minister w szerszym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się ponadto do pojęcia krótkotrwałości, choć jedynie z tej właśnie przyczyny uznaje, że wobec Skarżącego nie może wyłączyć stosowania ww. przepisów ogólnych u.z.e.f. Już z tego powodu należało uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa proceduralnie i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca bowiem uwagę, że w wielu orzeczenia Sądów administracyjnych, dostępnych na www.nsa.gov.pl, wielokrotnie wskazywano, że pojęcie krótkotrwały w języku potocznym, wobec braku definicji krótkotrwałości w u.z.e.f., ma stosunkowo szerokie znaczenie (por. np. wyroki WSA w Warszawie z: 3 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2346/18; 15 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 38/20). Sąd w tym składzie uważa je za trafne). W orzeczeniach tych wskazywano ponadto, że w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Przykładowo opis krótkotrwała wobec przerwy w dostawie prądu oznaczać może czas od kilku sekund do paru godzin. Z kolei sformułowanie krótkotrwały pobyt w szpitalu będzie często użyte do opisania przebywania tam przez kilka godzin czy dni zaś sformułowanie krótkotrwała kara pozbawienia wolności może już dotyczyć nawet okresu kilku miesięcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego. Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie.

W sprawie należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Warto ponadto wskazać, że za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., czyli 46 lat. Tym samym z tym okresem możliwe było zestawienie 7 lat, 8 miesięcy i 26 dni służby Skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również zestawienie z okresem pełnionej przez Skarżącego służby w ogóle - 23 lat i 9 miesięcy i 20 dni. Sąd podziela ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym przyjęto, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. Zdaniem NSA w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Sąd zauważa ponadto, że z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej Skarżącego – 23 lata, 9 miesięcy i 20 dni - okres 7 lat 8 miesięcy i 26 dni służby na rzecz państwa totalitarnego, może być potocznie określony jako krótkotrwały.

Tym samym, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister w sposób nieuzasadniony przyjął zawężające rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., pomijając przy tym cel uchwalenia w procesie legislacyjnym ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz. 2270).

Zdaniem Sądu Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował ponadto przesłanki "krótkotrwałości" w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., choć miał taki obowiązek, z uwagi na potrzebę językowej wykładni art. 8a u.z.e.f., jak również ze względu na podnoszoną przez Skarżącego w ww. wniosku z [...] lipca 2017r. (uzupełnionym pismem z [...] lipca 2017r.) okoliczność odejścia Skarżącego ze służby, spowodowaną złym stanem zdrowia. Skarżący w ww. wniosku wskazywał ponadto, że po przejściu na emeryturę w 2005r. zwrócił się z prośbą do Komisji Lekarskiej ABW o określenie stanu zdrowia po okresie służby w UOP i ABW powołał się ponadto na stosowne orzeczenia.

Minister powinien zatem, po pierwsze, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), a ponadto zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) odnieść się do ww. wskazanej przez Skarżącego argumentacji, tym bardziej, że Skarżący załączył szereg orzeczeń właściwych organów, które w Jego ocenie, wskazywały na Jego zły stan zdrowia, który mógł przyczynić się do przedwczesnego odejścia ze służby i wpływał na stosunek długości służby, uznawanej przez ustawodawcę za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, do ogółu służby pełnionej. Zdaniem Sądu te wadliwości proceduralne powodowały, że zaskarżoną decyzję należało uznać za wadliwą w stopniu istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu wadliwe proceduralnie było również nieodniesienie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do pozostałych faktów, wynikających z wniosku Skarżącego z [...] lipca 2017r., uzupełnionego pismem z [...] lipca 2017r., wszczynającego postępowanie w sprawie, w kontekście "rzetelności służby" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", o których mowa w art. 8a u.z.e.f. Wadliwość ta jest tym bardziej znacząca, że organ administracyjny procedował w zakresie tego wniosku ponad dwa i pół roku, przekraczając zatem terminy przewidziane w k.p.a. dla rozpoznania ww. sprawy.

Minister ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił Skarżącemu, jak rozumie ww. pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca w ww. przepisie: "rzetelności służby" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", ani nie odniósł się do okoliczności faktycznych wynikających z ww. wniosku i dowodów załączonych przez Skarżącego i wskazujących, że zdaniem Skarżącego służbę wykonywał na tyle rzetelnie, że po złożeniu rezygnacji [...] lutego 1990r. władza III RP ponownie zaproponowała pracę w strukturach UOP, a następnie ABW. Skarżący powoływał się ponadto na swoje osiągnięcia w służbie i wynikające stąd awanse i nagrody, jak również państwowe odznaczenie przyznane przez Prezydenta RP, na wniosek przełożonych Skarżącego w postaci Brązowego Krzyża Zasługi (postanowienie z [...] października 2003r.) za wzorową służbę.

Odniesień do ww. okoliczności faktycznych próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi zarówno na zasadę prawdy obiektywnej, która wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 k.p.a. i zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a., w sytuacji, gdy w sprawie Minister wydał decyzję administracyjną w ramach uznania administracyjnego.

Powyższe rozważania wskazują, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał należytej oceny zarówno przesłanki krótkotrwałości, jak i rzetelności służby Skarżącego, także w kontekście czy w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Jest to wadliwość istotna decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, w której, o czym mowa wyżej, należy wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych, wynikających z art. 8a u.z.e.f. i ocenić je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

5. Sąd w związku z tym stwierdza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister powinien naprawić ww. wadliwości proceduralne, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie doszło bowiem do należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym także załączonego przez Skarżącego do ww. wniosku z [...] lipca 2017r., uzupełnionego pismem z [...] lipca 2017r., jak również nie odniesiono się do wszystkich argumentów podnoszonych przez Skarżącego i wynikających z załączonych przez Skarżącego dowodów, naruszając tym samym również art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

6. Sąd wskazuje ponadto, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd w związku z tym uznał, że załączone do skargi materiały nie wypełniały przesłanek z ww. przepisu. Po pierwsze dlatego, że nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, więc nie stanowiły dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie - art. 106 § 3 P.p.s.a. Po drugie z akt administracyjnych sprawy (k. 6-64) wynika, że Skarżący składając wniosek, na podstawie art. 8a ust. 1 u.z.e.f., załączył do niego 43 dokumenty, w tym tożsame z kopiami dokumentów załączonymi do skargi. Warto też wskazać, że załącznik nr 44 do skargi znajduje się w oryginale na k. 106 akt administracyjnych. Tym samym dokumenty, które znajdowały się w aktach administracyjnych stanowiły materiał dowodowy sprawy i nie było potrzeby wydawania przez Sąd w tym zakresie postanowienia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Sąd wskazuje ponadto, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego miał możliwość samodzielnego składania wszelkich dowodów, które mogłyby przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zapadłego [...] maja 2018r., załączonego do skargi w kopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem. Skarżącego pouczono bowiem, stosownie do art. 10 i art. 81 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

7. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.