Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1276/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLIV/299/13 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Rabki-Zdrój stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym słowa "oraz w soboty".


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Rabce-Zdroju w dniu 30 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XLIV/299/13 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Rabki-Zdroju, ustalenia opłat za parkowanie w tych strefach i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Nowym Targu zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 1 tej uchwały opłaty za parkowanie w trefię płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Rabce-Zdroju w soboty - bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W oparciu o powyższe skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w § 3 ust. 1 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Rabce-Zdroju ustanowiła strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Rabki-Zdroju, a obszar tej strefy został wskazany w załączniku nr 1. Na mocy § 3 ust. 1 uchwały opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania pobierana jest w dni robocze od poniedziałku do piątku oraz w soboty. W ocenie strony skarżącej nałożenie w uchwale obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w soboty jest dotknięte wadą, albowiem nałożenie takiego obowiązku narusza w sposób istotny art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 13b ust. 1 ww. ustawy opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu w określone dni robocze w określonych godzinach lub całodobowo. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłata za parkowanie jest pobierana także w soboty, która nie jest dniem roboczym.

W ustawodawstwie brak jest definicji "dni roboczych", jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko akceptowany jest pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 356/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 198/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 98/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 143/15). Stanowisko w przedmiocie traktowania soboty wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 stwierdzając, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.".

Chociaż ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do przepisu prawa procesowego, to jednak orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe po tym dniu zgodne są z tym stanowiskiem przenosząc go na grunt prawa materialnego, jak choćby wymienione powyżej orzeczenie w sprawie sygn. akt III SA/Kr 356/13 w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. W tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/11 stwierdził, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 98/16 uwzględniając skargę na uchwałę w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania i pobierania opłat między innymi w zakresie poboru opłat za parkowanie w soboty, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale sygn. akt I OPS 1/11 oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 356/13 stwierdził, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd ten wskazał także, że wykładnia terminu "dni roboczych" na gruncie ustawy o drogach publicznych powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis ten nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi, bowiem obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja tych przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie niż było to zamierzeniem ustawodawcy z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej. Zaznaczono także, że stanowisko w przedmiocie traktowania soboty jako dnia wolnego od pracy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 3507/15, gdzie w dniu 26 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 397/15 w którym stwierdził nieważność uchwały w części ustanawiającej opłatę za parkowanie w soboty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Targu wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o umorzenie przedmiotowego postępowania.

Przede wszystkim podniesiono, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 stwierdzono, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Powyższa uchwała wskazała że, w przypadku skarg na uchwały organów stanowiących gminy, gminę przed sądem administracyjnym reprezentuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Właśnie stosownie do wskazanej uchwały, w przypadku skierowania skargi przeciwko organowi niewłaściwemu, skarga powinna być odrzucona. W skardze skarżącego jako stronę przeciwną strona skarżąca wskazała Radę Miejską w Rabce-Zdroju, a nie Gminę Rabka-Zdrój reprezentowaną przez Burmistrza. Postępowanie ze skargi strony skarżącej toczy się przeciwko Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju, a nie przeciwko Burmistrzowi. Skarga strony skarżącej została błędnie skierowana przeciwko niewłaściwemu organowi, a Sąd stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. winien tę skargę odrzucić. Rada Miejska w Rabce-Zdroju nie posiada zdolności sądowej i tym samym procesowej w przedmiotowym postępowaniu, a to winno skutkować odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Dodatkowo z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższych zarzutów, Burmistrz Rabki-Zdroju wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zapis § 3 ust. 1 uchwały w zakresie wyrażenia "oraz w soboty" został usunięty uchwałą Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju nr XXIV/176/16 z dnia 27 września 2016 r. Zdarzenie to stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w cytowanym wyżej art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. W sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Nowym Targu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Nowym Targu uczynił § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLIV/299/13 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Rabki-Zdroju, ustalania opłat za parkowanie w tych strefach i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, zwanej dalej w skrócie "uchwałą". Treść § 3 ust. 1 uchwały była następująca: "Opłata pobierana jest za pomocą środków pieniężnych uiszczonych w parkomacie w dni robocze od poniedziałku do piątku oraz w soboty:" przy czym przedmiotem skargi nie jest cały § 3 ust. 1 uchwały, ale jedynie słowa "oraz w soboty".

Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, a jedynie jej część, tzn. § 3 ust. 1 w zakresie słów "oraz w soboty". Tak ustalony przedmiot zaskarżenia determinuje granice tej sprawy i te granice obejmują jedynie orzekanie o zgodności z prawem § 3 ust. 1 co do słów "oraz w soboty". Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 3, poz. 104).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 3 ust. 1 wyrazy "oraz w soboty") zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 3 ust. 1) wprost wskazuje, że w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także w soboty.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono.

Sąd podziela argumentację strony skarżącej.

Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.

W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

W ocenie Sądu ustawowy zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni precyzyjnie określone, wiadome i pewne.

Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolonymi w związku z art. 15110 Kodeksu pracy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione.

Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15.

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być np. charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych (czyli dni) pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 słów: "oraz w soboty" uchwały Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLIV/299/13 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Rabki-Zdroju, ustalania opłat za parkowanie w tych strefach i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogą one doprowadzić ani do odrzucenia skargi, ani też do umorzenia postępowania sądowego.

Nie może odnieść skutku w postaci odrzucenia skargi zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skarga w tej sprawie została skierowana przeciwko niewłaściwemu organowi, ponieważ jako stronę przeciwną do strony skarżącej należało wskazać Gminę Rabka-Zdrój, a nie Radę Miejską w Rabce-Zdroju a to oznacza, jak podnosi to strona przeciwna do strony skarżącej, że postępowanie toczy się przeciwko Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju, a nie przeciwko Burmistrzowi. Skoro zaś organ stanowiący gminy nie ma zdolności sadowej i procesowej, to stosowanie do art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. skarga winna być odrzucona. Na poparcie swojej argumentacji powołano się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12.

Należy podnieść, że art. 32 P.p.s.a. wskazuje, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nadto w art. 50 P.p.s.a. wskazane zostały podmioty, które są uprawnione (legitymowane) do wniesienia skargi. Należy stwierdzić, że Prokurator poprzez wskazanie we wniesionej skardze kwestionowanego aktu prawa miejscowego, określił jednocześnie podmiot (organ) będący stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia tego, jaki organ gminy ma zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, była rzeczywiście przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12. Z uchwały tej wynika, że w sprawach o wskazanym wyżej przedmiocie zaskarżenia, zdolność procesową ma, co do zasady, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie ulega przy tym wątpliwości w tej sprawie, że Burmistrz Rabki-Zdroju został wezwany przez Sąd do udzielenia odpowiedzi na skargę Prokuratora czym Sąd uznał, że stroną przeciwną do strony skarżącej jest właśnie Gmina Rabka-Zdrój. Tym samym to Gmina Rabka-Zdrój występuje jako strona i w jej imieniu występuje Burmistrz tej Gminy. Samo wskazanie w petitum skargi jako strony przeciwnej Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju nie mogło doprowadzić tylko z tej przyczyny do odrzucenia skargi.

Także w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd co do braku możliwości odrzucenia skargi tylko z tej przyczyny, że strona skarżąca oznaczy jako stronę przeciwną nie daną jednostkę samorządu, ale organ stanowiący tej jednostki, który wydał kwestionowaną w skardze uchwałę. Przykładowo taki pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 991/14, otrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3298/14; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym postanowieniu z 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1071/15. Ponadto Sąd na rozprawie dopytał stronę skarżącą o wskazanie strony przeciwnej i obecny na rozprawie Prokurator doprecyzował oznaczenie strony przeciwnej jako Gminę Rabka-Zdrój.

W ocenie Sądu przyjęcie w tym zakresie stanowiska Burmistrza Rabki-Zdroju reprezentującego Gminę byłoby wyrazem nadmiernego i niczym nieuzasadnionego formalizmu. Skargę wniósł prokurator i w takiej sytuacji nie było potrzeby poprzedzania jej wniesienia żadnym np. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po otrzymaniu skargi Sąd wezwał Burmistrza Rabki-Zdroju do udzielenia odpowiedzi na skargę, a tym samym nie budzi żadnych wątpliwości, że Sąd prawidłowo zawiadomił stronę przeciwną do strony skarżącej. Podnoszony dodatkowo wniosek Burmistrza Rabki-Zdroju o wskazanie przez Sąd podstawy prawnej do udzielenia odpowiedzi na skargę nie ma w ogóle w tej sprawie znaczenia. Sąd nie świadczy pomocy prawnej i nie może zastępować obsługi prawnej Burmistrza Rabki-Zdroju.

Należy także podnieść i to, że sama uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 na którą powołuje się Burmistrz i już z treści której można wywnioskować podstawę do udzielenia odpowiedzi na skargi nie przesądza o braku uprawnień procesowych dla samej rady gminy. Wprawdzie zgodnie z tą uchwałą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma organ wykonawczy gminy to jednak w okolicznościach szczególnych, gdy zachodzi konflikt między radą gminy a jej organem wykonawczym, zdolność procesową posiada organ stanowiący. Nie jest więc tak, że w każdej sprawie rada gminy pozbawiona jest możliwości występowania jako strona przed sądem administracyjnym. Tym samym skoro w cytowanej uchwale składu 7 sędziów wyraźnie wskazano, że zdolność procesową ma i organ wykonawczy i organ stanowiący, to wezwanie przez Sąd w tej sprawie Burmistrza do udzielenia odpowiedzi na skargę i poinformowania o terminie rozprawy pomimo oznaczenia w samej skardze jako strony przeciwnej organu stanowiącego – nie może uzasadniać odrzucenia skargi.

Także i drugi wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ponieważ zakwestionowany § 3 ust. 1 uchwały w zakresie wyrażenia "oraz w soboty" został usunięty uchwałą Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju nr XXIV/176/16 z dnia 27 września 2016 r. a to miałoby oznaczać, że w tej sprawie nie ma przedmiotu zaskarżenia postępowanie i samo postępowanie stało się bezprzedmiotowe – nie jest zasadny.

W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylanie zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata przez część uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na niego skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.