Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1359/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 48/12 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. O. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. O. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 9 lipca 2012 roku A. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę o stwierdzenie przewlekłości postępowania i wyznaczenie terminu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Starostę S. . W uzasadnieniu skargi wskazał, że wcześniej już dwukrotnie składał wnioski do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o stwierdzenie, że organ pozostaje w zwłoce i Sąd ten wnioski te uwzględniał. W dniu 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty S. z dnia 12 marca 2012 r. W toku dalszego postępowania Starosta S. pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin zakończenia sprawy na dzień 31 sierpnia 2012 r., jednakże w tym terminie jej nie zakończono. Skarżący złożył zażalenie do Wojewody Podlaskiego, ale nie zostało ono uwzględnione. W ocenie skarżącego, sprawa toczy się już od dwudziestu lat i organ pozostaje w przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa ma skomplikowany charakter, zaś jej akta znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku i dołączone są do spraw II SA/Bk 212/12 i II SAB/Bk 60/11.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Starosta S. wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973 r. nr 48, poz. 282), została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona działkami nr (...) o łącznej powierzchni 2,0190 ha położona w Siemiatyczach przy ul. C., stanowiąca własność T. i L. O. Z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wystąpili w dniu 24 czerwca 1991 r. T. i L. O. (w miejsce zmarłej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego L. O. wstąpili jej spadkobiercy: dzieci – A. O. , M. R., J. O. i M. O.). W trakcie trwającego postępowania administracyjnego organy wydawały szereg decyzji, między innymi decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 6 sierpnia 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Białostockiego z dnia 22 września 1998 r. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie I SA 1650/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie w/w decyzje.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2001 r. Starosta S. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś na skutek odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 28 lutego 2002 r. Wojewoda Podlaski utrzymał tę decyzję w mocy, jednakże wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2002 r. w sprawie SA/Bk 347/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uchylił obie decyzje.

Kolejną decyzją z dnia 5 listopada 2003 r. Starosta S. orzekł merytorycznie w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości, jednakże decyzją z dnia 24 grudnia 2003 r. Wojewoda Podlaski ją uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, zaś wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Bk 102/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego.

Ponownie, decyzją z dnia 15 lutego 2007 r. Starosta S. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania A. O. , została ona utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia 15 marca 2007 r. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. O. , T. O., M. R., J. O. i M. O. Postanowieniem z dnia 13 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie zgodności art. 229 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie, po wydaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, w którym przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został uznany za niezgodny z w/w przepisami Konstytucji i z tego powodu stracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W toku postępowania, jego uczestnik, tj. PSS "S." wniósł o oddalenie skargi podnosząc m. in., że wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 marca 2008 r. (sygn. akt IC 1457/07), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt l A Ca 475/08) Sąd nakazał Gminie Miasto S. złożenie oświadczenia woli, że - jako właściciel nieruchomości położonej w Siemiatyczach, stanowiącej działki nr (...) dla której to nieruchomości założona jest księga wieczysta KW nr (...) prowadzona przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z siedzibą w Siemiatyczach - oddaje tę nieruchomość PSS "S." w S. w użytkowanie wieczyste na 99 lat oraz przenosi nieodpłatnie na rzecz Spółdzielni własność budynku parterowo - murowanego (piekarnia) oraz magazynu warsztatu, znajdujących się na tej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2009r. w sprawie II SA/Bk 302/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 15 marca 2007 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia 15 lutego 2007 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła PSS "S.", jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. ją oddalił.

Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej było uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r., który wraz z uzasadnieniem, został przekazany organowi dnia 14 lipca 2010 r. (data wpływu).

W następstwie powyższego wyroku, Starosta S.w dniu 20 stycznia 2011 r. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości, wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2011 r. Burmistrz Siemiatycz zwrócił się do organu I instancji o odroczenie wyznaczonej rozprawy z powodu zmiany obsługi prawnej urzędu i braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek, o czym poinformował telefonicznie strony postępowania. Następnie zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. przedłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy, do dnia 25 marca 2011r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2011 r. A. O. wezwał Starostę S. do niezwłocznego podjęcia czynności administracyjnych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r.

Pismem procesowym z dnia 16 lipca 2011 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty S. . Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. przed Sądem Skarżący sprecyzował, że wnosi skargę na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. i wnosi o wymierzenie Staroście grzywny. Poinformował, że Starosta w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie i średnio co 3 miesiące przesyła zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Starosta S.poinformował, że zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2011 r. przedłużono załatwienie sprawy do 22 września 2011 r. z uwagi na brak akt administracyjnych, czyli z przyczyn niezależnych od organu.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 60/11 zobowiązał Starostę S. do wydania w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdził ponadto, że bezczynność Starosty S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę w wysokości 3 000 zł. Wyrok został doręczony organowi w dniu 30 stycznia 2012 r.

Dnia 15 lutego 2012 r. przed Starostą S. m przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. A. O. zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 4 k.p.a., celem wznowienia postępowania przed sądem cywilnym w sprawie przekazania spornych działek w wieczystą dzierżawę dla PSS "S." w S.

Decyzją z dnia 12 marca 2012 r. Starosta S. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. A. O. zaskarżył przedmiotową decyzję do Wojewody Podlaskiego. W dniu 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił w całości tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaznaczył, iż podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji był fakt, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku A. O. o zawieszenie postępowania.

Starosta S. pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. poinformował A. O. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin zakończenia sprawy na dzień 31 sierpnia 2012 r. Przedłużenie rozpatrzenia sprawy uzasadniał jej skomplikowanym charakterem oraz koniecznością analizy stanu faktycznego i prawnego, a także przeprowadzeniem czynności wskazanych przez Wojewodę Podlaskiego w decyzji z dnia 19 kwietnia 2012 r.

Skarżący złożył zażalenie do Wojewody Podlaskiego, ale postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. nie zostało ono uwzględnione. Po uprzednim wezwaniu do podjęcia czynności przez Starostę S. , A. O. pismem z dnia 9 lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę o stwierdzenie przewlekłości i wyznaczenie terminu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Starostę S. .

W dniu 9 lipca 2012 r. Starosta S. wystosował do stron toczącego się postępowania, tj. Burmistrza Miasta S. oraz PSS "S. " S. pismo wzywające do zajęcia stanowiska w kwestii zgłaszanego przez A. O. wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, w związku z koniecznością wystąpienia o wznowienie postępowania przed sądem cywilnym. Dnia 13 lipca 2012 r. wpłynęły odpowiedzi na powyższe pismo.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r. Starosta S. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując w jego uzasadnieniu, iż nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zawieszenie. Następnie na skutek zażalenia A. O. , Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście S. emu. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego był złożony w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ pierwszej instancji potraktował go jako wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania i wydał postanowienie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a.

Dnia 29 sierpnia 2012 r. Starosta S. zawiadomił strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 października 2012 r. i następnie w dniu 31 sierpnia 2012 r. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o rozważenie możliwości wystąpienia do sądu cywilnego zgodnie z wnioskiem A. O. o wznowienie postępowania w sprawie cywilnej.

Nadto, jak wskazuje skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji dnia 18 lutego 2013 r. wydał decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezprzedmiotowe było rozpatrywanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1360/12).

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczą kwestią podlegającą rozpoznaniu przez Sąd było ustalenie okresu, w którym ewentualnie miało dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę S. . Sam skarżący na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprecyzował, że początkiem tego okresu jest uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie II S.A./Bk 302/08, czyli dzień 8 czerwca 2010 r.. Na kolejnej rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. wskazał, że w grę mogą wchodzić trzy okresy, przy czym kwestię wyboru pozostawia do uznania Sądu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy tak zakreślonym przez Skarżącego w niniejszej sprawie przedziale czasowym, zasadnym było badanie, czy wystąpiła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę S. od dnia 8 czerwca 2010 r. aż do dnia zamknięcia rozprawy przed Sądem, tj. do dnia 14 marca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzenie do art. 149 p.p.s.a. w dniu 11 kwietnia 2011 r. obok pojęcia "bezczynności" nowego pojęcia "przewlekłości postępowania" ma ten skutek, że nowe uregulowanie ma zastosowanie nie tylko do postępowań rozpoczętych po tej dacie, ale również i do postępowań rozpoczętych wcześniej, ale trwających po tej dacie. Nie ma także wątpliwości odnośnie kwestii, że dopuszczalne jest badanie przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ przed datą złożenia przez stronę skargi na przewlekłość postępowania.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w kontekście oceny, czy wystąpiła przewlekłość postępowania nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 60/11 stwierdził bezczynność Starosty S. przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy oraz zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że organ I instancji prowadząc postępowanie właściwie zaniechał czynności w kierunku jego wyjaśnienia i ograniczył się wyłącznie do informowania stron o kolejnych terminach jego zakończenia. Stan taki trwał do dnia wyrokowania w tamtej sprawie, czyli do dnia 10 stycznia 2012 r. Analizując więc okres do dnia 10 stycznia 2012 r. przyjąć zdaniem Sądu pierwszej instancji trzeba, że na pewno występowała wtedy w sprawie bezczynność organu, gdyż tak stwierdził WSA w Białymstoku w cytowanym wyroku, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, czy w okresie tym występowała przewlekłość postępowania, to winno być to przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12, konstrukcja art. 149§1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W ocenie tego Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, gdyż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może się domagać od sądu administracyjnego. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca pomimo stwierdzenia przez sąd bezczynności do dnia 10 stycznia 2012 r., dochodzi ponadto stwierdzenia przewlekłości przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okresie do dnia 10 stycznia 2012 r. nie występowało w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., w przedmiotowej sprawie organ właściwie nie prowadził żadnego postępowania, ograniczając się jedynie do informowania stron o kolejnych terminach zakończenia postępowania i zresztą ich nie dotrzymywał. Trafnie zatem zachowanie organu zakwalifikowano jako rażącą bezczynność. W tym czasie nie można mówić o przewlekłości postępowania, gdyż organ nie podejmował żadnych merytorycznych czynności, ani prawidłowych, ani pozorowanych.

Po wydaniu wyroku w dniu 10 stycznia 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 30 stycznia 2012 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okresie pomiędzy 30 stycznia 2012 r. a 14 marca 2013 r. nie doszło do przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie można w sposób uzasadniony przypisać Staroście S. emu przewlekłości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zauważenia bowiem wymaga, że już w dniu 6 lutego 2012 r. organ wysłał zawiadomienia do stron o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej, która odbyła się następnie w dniu 15 lutego 2012 r. Następnie w dniu 27 lutego 2012 r. organ zwrócił się do stron w trybie art. 10 k.p.a. z informacją, że strony mogą się zapoznać z aktami, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i złożyć ewentualne wnioski. W dniu zaś 12 marca 2012 r. organ wydał merytoryczną decyzję w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Przy ocenie, czy wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania należy mieć na uwadze, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji, Starosta po ponownym uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji w dniu 19 kwietnia 2012 r. podjął czynności zmierzające do ustalenia przesłanek zawieszenia postępowania, do czego zresztą został zobowiązany przez Wojewodę Podlaskiego. O takie zawieszenie postępowania zwracał się do organu I instancji sam skarżący. To właśnie jego wniosek w tym zakresie spowodował konieczność podjęcia przez Starostę dodatkowych czynności zmierzających do zbadania jego zasadności. Organ na bieżąco podejmował czynności w tej kwestii zwracając się między innymi do stron postępowania o zajęcie stanowiska. Bez nieuzasadnionej zwłoki wydał też w dniu 18 lipca 2012 r. rozstrzygnięcie co do zawieszenia postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez A. O. organ II instancji uchylił postanowienie Starosty, w związku z czym organ I instancji zobowiązany został do ponownego zbadania przesłanek zawieszenia postępowania, którego domagał się skarżący. Aby zapewnić czynny udział wszystkich stron na każdym etapie postępowania Starosta S. informował ich o wnioskach składanych przez skarżącego i występował do nich o zajęcie stanowiska w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega również wątpliwości, że prowadzona sprawa była szczególnie skomplikowana zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, co przejawiało się w wielokrotnym wydawaniu przez organy decyzji merytorycznych, które były nastepnie uchylane wraz zaleceniem dalszego wyjaśniania sprawy.

W dniu 9 lipca 2012 r. Skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i od dnia 24 lipca 2012 r. akta administracyjne sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku. Pomimo jednak tego faktu, jak wskazuje sam Skarżący, w dniu 18 lutego 2013 r. nastąpiło wydanie przez Starostę S. decyzji w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku o zwrot nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują, że organ podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i zrobił to w rozsądnych terminach, zważywszy na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie narzuconym mu przez Wojewodę Podlaskiego w decyzji z dnia 19 kwietnia 2012 r. i decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest także fakt, że niejako na przeszkodzie do merytorycznego zakończenia postępowania sprawy, które zresztą nastąpiło w postaci decyzji Starosty S. z dnia 12 marca 2012 r., stanął wniosek Skarżącego z dnia 12 lutego 2012 r. o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Warunkiem wznowienia postępowania w sprawie cywilnej, które miało być rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego mającego znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, było wystąpienie do sądu powszechnego z takim wnioskiem uprawnionego podmiotu. W tym celu, czyli o rozważenie takiej możliwości, Starosta S. zwrócił się w dniu 31 sierpnia 2012 r. do Burmistrza miasta S. – k. 36 akt sądowych. Wynika więc z tego, że organ zadośćuczynił żądaniu strony w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe, działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznej w dniu 12 marca 2012 r., nawet w kontekście jej uchylenia przez Wojewodę Podlaskiego, nie może być uznane za działanie pozorne, zmierzające jedynie do przedłużenia trwania postępowania. Wola organu I instancji w jak najszybszym zakończeniu postępowania przejawiła się ponadto również na etapie po wysłaniu akt do Sądu (24 lipca 2012 r.) w postaci wydania decyzji merytorycznej z dnia 18 lutego 2013 r. Z uwagi na fakt, że przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, w dniu 18 lutego 2013 r. organ wydał decyzję merytoryczną, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. O. zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, mianowicie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznych w dniu 12 marca 2012 roku (uchylonej przez Wojewodę Podlaskiego) oraz w dniu 18 lutego 2013 roku powoduje bezprzedmiotowość podstępowania w przedmiocie skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło bowiem pełnej treści art. 149 P.p.s.a.

W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyżej powołanym postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

W konsekwencji przyjąć należy, iż nawet uznanie przez Sąd Wojewódzki, że po wniesieniu skargi organ usunął stan przewlekłości postępowania (nie rozstrzygając na obecnym etapie czy tak w rzeczywistości się stało i w jakich okolicznościach to nastąpiło), to fakt ten nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Powyższe oznacza zatem, że Sąd jest w dalszym ciągu zobligowany rozstrzygnąć - zgodnie zresztą z art. 132 P.p.s.a. – w tym zakresie sprawę merytorycznie. Orzeczenie bowiem w przedmiocie, czy bezczynność, czy też przewlekłość postępowania miały z miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie ewentualnej grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. obejmują rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.