Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1260/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...]. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez V. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...] marca 2019 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z [...] lipca 2018 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg powiatowych ul. B. i M. od granic projektu budowy drogi [...] do ul. P. na terenie dzielnicy [...] odcinek 2 od skrzyżowania z ul. G. (wraz ze skrzyżowaniem) do skrzyżowania z drogą gminną bez nazwy oznaczoną symbolem [...] w [...] i [...] (bez skrzyżowania)",

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] marca 2018 r. Prezydent [...], reprezentowany przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] oraz przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...], wystąpił z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa dróg powiatowych ul. B. i M. od granic projektu budowy drogi [...] do ul. P. na terenie dzielnicy [...] odcinek 2 od skrzyżowania z ul. G. (wraz ze skrzyżowaniem) do skrzyżowania z drogą gminną bez nazwy oznaczoną symbolem [...] w [...] i [...] (bez skrzyżowania)."

[...] lipca 2018 r. Prezydent [...] wydał decyzję Nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzającą projekt budowlany, stanowiący załącznik do skarżonej w niniejszej sprawie decyzji dla inwestycji pn.: "Rozbudowa dróg powiatowych ul. B. i M. od granic projektu budowy drogi [...] do ul. P. na terenie dzielnicy [...] odcinek 2 od skrzyżowania z ul. G. (wraz ze skrzyżowaniem) do skrzyżowania z drogą gminną bez nazwy oznaczoną symbolem [...] w [...] i [...] (bez skrzyżowania)."

Odwołanie od powyższej decyzji - w ustawowym terminie – wniosła V.

Wojewoda [...], pismem znak: [...] z [...] grudnia 2018 r., wezwał organ I instancji do złożenia wyjaśnień i uzupełnień w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma.

Jednocześnie, pismem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy w zakresie dotyczącym wniosku z [...] lipca 2018 r. o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanemu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] wyjaśniając, że konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy wynika z potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie czy przekazane do Wojewody [...] akta sprawy stanowią kompletną dokumentację, na podstawie której została wydana decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, a także oczekiwania na udzielenie odpowiedzi przez organ I instancji na przekazane przez Wojewodę [...] wezwanie mające na celu rzetelne wyjaśnienie wszystkich kwestii poruszonych w ramach prowadzonego postępowania.

[...] października 2018 r. wpłynęła do organu odwoławczego odpowiedź Prezydenta [...] na wezwanie Wojewody [...], wraz z m.in. następującymi uzupełnieniami i wyjaśnieniami. "(...) 5. Inwestor dnia [...].03.2018 r. złożył w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie. W związku z omyłkowo wymienionymi we wniosku numerami działek w punkcie 2., z których korzystanie będzie ograniczone w związku z przebudową sieci elektroenergetycznych, przebudową sieci wodociągowej, przebudową sieci teletechnicznych, inwestor, dnia [...].04.2018 r., złożył korektę wniosku w zakresie numerów ewidencyjnych działek w punktach jw. Pozostałe punkty wniosku z dnia [...].03.2018 r. nie uległy, w związku z korektą zmianie. Mając na uwadze powyższe, nie ma rozbieżności między decyzją Nr [...] a złożonym przez inwestora wnioskiem, skorygowanym w ww. zakresie. 6. W tabeli nr [...] w decyzji Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie tłustym drukiem oznaczono działki ewidencyjne, które powstały po podziale dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [....] i są przeznaczone pod budowę dróg. Podział ww. działek ewidencyjnych został zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].05.2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg powiatowych - ulic B. i M., od granic projektu budowy drogi [...] do ul. P. na terenie dzielnicy [...], odcinek 3 - ul. B. od skrzyżowania z drogą gminną bez nazwy oznaczoną symbolem [...] w [...] i [...] (wraz ze skrzyżowaniem) do skrzyżowania z ul. P. (wraz ze skrzyżowaniem)" (kopia decyzji w załączeniu, decyzja stała się ostateczna dnia [...].06.2018 r.). Postępowania administracyjne zakończone wydaniem decyzji Nr [...] oraz Nr 2[..] toczyły się w tutejszym biurze równolegle. W związku z powyższym w decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. w tabeli nr 3 Prezydent [...] nie dokonał ponownego podziału ww. działek, a jedynie wskazał te części uprzednio podzielonych działek, na których udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, której dotyczy przedmiotowa decyzja."

W związku z niespełnieniem w całości przedmiotu ww. wezwania, pismem z [...] listopada 2018 r. organ wojewódzki ponownie wezwał organ I instancji w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma do złożenia wyjaśnień i uzupełnień. Ponadto pismem z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy w zakresie dotyczącym wniosku z [...] lipca 2018 r. o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanemu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy wynika z potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie czy przekazane do Wojewody [...] akta sprawy stanowią kompletną dokumentację, na podstawie której została wydana decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, a także oczekiwania na udzielenie odpowiedzi przez organ I instancji na przekazane przez Wojewodę [...] wezwanie mające na celu rzetelne wyjaśnienie wszystkich kwestii poruszonych w ramach prowadzonego postępowania.

[...] grudnia 2018 r. Prezydent [...] złożył kolejne wyjaśnienia w kwestiach zawartych w wezwaniu tj.: "(...) 3. Zgodnie z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia [...].03.2018 r., dodatkową informacją uzyskaną od inwestora dnia [...].12.2018 r. oraz zgodnie z analizą organu I instancji, projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].05.2018 r nie przewiduje realizacji robót budowlanych na dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...] oraz na dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...]. Zakres robót na ww. działkach ewidencyjnych jest przedmiotem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].07.2018 r."

[...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] odmawiające wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Organ odwoławczy pismem z [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Strony postępowania zapoznały się z aktami sprawy i nie wniosły uwag.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: ustawa zrid) wniosek do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wniósł [...] czerwca 2018 r. właściwy zarządca drogi reprezentowany przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] oraz przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...]. Wniosek został skorygowany [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy zrid, uzyskał opinie właściwych miejscowo: Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] oraz opinię Prezydenta [...] znak: [...] z [...] grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ramach opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy zrid inwestor dołączył opinię Dyrektora [...] Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] grudnia 2017 r. znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania wszystkich opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy zrid, bowiem pozostałe opinie w zakresie przedmiotowej inwestycji nie były wymagane. W ocenie organu odwoławczego analizowany wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy zrid. Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Prezydent [...], zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy zrid, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w Urzędzie Dzielnicy właściwym ze względu na przebieg drogi, w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy zrid Prezydent [...] doręczył wnioskodawcy decyzję z [...] lipca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ pierwszej instancji poinformował o decyzji w drodze zawiadomień, wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11 f ust. 4 ustawy zrid, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. W ocenie organu odwoławczego wszystkie strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Według organu odwoławczego kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy zrid, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, stanowiącą załącznik do decyzji). Decyzją tą zatwierdzono też projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji. W decyzji określono nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, nałożono na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, określono obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, nałożono obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ustalono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni zadość innym wymogom ustawy zrid i brak było podstaw do zakwestionowania decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa zrid ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Mając na uwadze charakter ustawy zrid oraz rodzaj przedmiotowej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone poprawnie i w wystarczającym zakresie. Według organu odwoławczego organ I instancji zgromadził niezbędne dowody w celu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wskazanym we wniosku zrid i dokonał ich prawidłowej oceny, a przedstawione działanie organu administracji publicznej I instancji organ odwoławczy ocenił jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Powyższe zadaniem organu odwoławczego przemawiało za uznaniem wykonania obowiązku wynikającego z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Na potwierdzenie organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że: "(...) ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić sprawę. Przeciwnie, organ administracji publicznej musi uwzględnić wytyczne zawarte w art. 7 k.p.a. i rozważyć, czy dany środek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, tj. czy skorzystanie z danego źródła informacji jest zasadne i wykonalne, jaka jest szansa pozyskania istotnych danych, jakie są koszty takiego przedsięwzięcia, jak poszukiwanie dalszych dowodów wpłynie na ekonomikę procesową itd." (wyrok z dnia 13.02.2018 r. sygn. akt II OSK 3334/17). Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskanie decyzji zrid z punktu widzenia inwestora przedsięwzięcia drogowego ma charakter fakultatywny, w tym znaczeniu, że może on realizować planowaną inwestycję albo na zasadach ogólnych (obejmujących w szczególności konieczność uprzedniego zapewnienia tytułu prawnego do gruntu, na którym ma ono być realizowane, czy też zapewnienia jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo na zasadach szczególnych wynikających z ustawy zrid. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt UOSK 208/12: "budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów u.p.z.p., jak i na podstawie przepisów u.z.r.i.d. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego." Organ odwoławczy podkreślił, że w art. 11i ust. 2 ustawy zrid ustawodawca jednoznacznie wskazał co następuje: "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne, zgodnie z którymi planowana inwestycja drogowa podlega działaniu ustawy zrid. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego - drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego - drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania - w takim zakresie, jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera regulacje prawne w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i jak stanowi art. 2 pkt 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ odwoławczy uznał, że nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zrid sam fakt wydania przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z [...] stycznia 2018 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...] jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału z adnotacją, że projektowane działki nr [...] i [...] z obrębu [...] nie mogą stanowić samodzielnych działek gruntu i przeznaczone są do połączenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie posiada ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji ani tym bardziej nie mogą one narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego, ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w ustawie zrid. Mogą one działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NS A z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13). Organ administracji architektonicznobudowlanej nie dysponuje natomiast prawem kontrolowania zastosowanych przez projektanta rozwiązań technicznych, jedynie ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, które zostały spełnione w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym.

W skardze na decyzję Wojewody z [...] marca 2019 r. nr [...] strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia stanu prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji organu I instancji;

- art. 8 k.p.a. w zw. z 7 i 77 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady równego traktowania stron oraz zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela;

- art. 1 ust. 1 ustawy zrid polegające na ich zastosowaniu pomimo, że część inwestycji planowana do realizacji objęta decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji nie stanowi i nie będzie stanowić drogi publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie, jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową". W myśl art. 11i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany.

Nieskuteczne są zarzuty skarżącej o niezgodności z prawem przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości skarżącej – działek o numerach [...] i [...]. Decyzja organu I instancji z [...] lipca 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością [...], została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta [...], jeżeli chodzi o działki z obrębu nr [...] (w tym m.in. działki nr [...] i [...]), z dniem [...] lutego 2018 r. Projekt podziału nieruchomości, zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, uwzględniał więc stan nieruchomości powstały po podziale nieruchomości dokonanej decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału działek nr [...] i [...] z obrębu nr [...], w tym działka nr [...] została podzielona na trzy działki o numerach: [...], [...] i [...]. Wszystkie działki powstałe z podziału działki nr [...] zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] lipca 2018 r. wskazane jako nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja drogowa i które w związku z tym z mocy prawa stają się własnością [...]. Wskazanie zawarte w decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stwierdzające, że powstałe w wyniku podziału działki o numerach [...] i [...] nie mogą stanowić samodzielnych nieruchomości i są przeznaczone do połączenia, nie mogło stanowić przeszkody w wywłaszczeniu działki nr [...] na cel realizacji inwestycji drogowej, ponieważ zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści odwołania wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie doszło jeszcze do połączenia działek o numerach [...] i [...], tylko były one przeznaczone do połączenia w jedną działkę o projektowanym numerze [...]. Natomiast zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, według katastru nieruchomości. Skarżąca dołączyła do skargi wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej stwierdzający utworzenie działki nr [...] według stanu na [...] kwietnia 2019 r. Tym samym niezasadny jest zarzut nieprawidłowego oznaczenia nieruchomości skarżącej objętych wywłaszczeniem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Niezasadny jest zarzut przejęcia nieruchomości skarżącej na cele niezwiązane z realizacją inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji i projektowane jest wykonanie na niej zjazdu indywidualnego, chodnika oraz zieleni. Działka nr [...], w części stanowiącej po podziale działkę nr [...], wcześniej była wykorzystywana w pasie o szerokości 5 m, przyległym do północnej granicy działki, jako droga i na podstawie czynności cywilnoprawnej stanowiła dostęp do drogi publicznej dla działek o nr [...], [...] i [...], poprzez zjazd do ul. B. Ten dotychczas istniejący zjazd znalazł się w obszarze przebudowy drogi i jako taki musiał być uwzględniony w projekcie, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto na działce nr [...] został też usytuowany chodnik, który zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W tych okolicznościach nie można uznać, że decyzja organu o przejęciu nieruchomości skarżącej na własność jednostki samorządu terytorialnego ma cechy dowolności. Wywłaszczenie nieruchomości skarżącej jest racjonalnie umotywowana zachowaniem istniejącego już przed przebudową drogi dostępu nieruchomości (działek o nr [...], [...] i [...]) do drogi publicznej oraz zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wnioskowanej inwestycji drogowej poprzez odpowiednie usytuowanie zjazdu indywidualnego oraz chodnika.

Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej, nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.