Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 70/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2a, art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1 i 2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 , art. 106 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9, art. 50, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 i 13 oraz ust. 5, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania P. w W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2020 r. (nr sprawy: [...]) odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. P. z siedzibą w W. (zwana też dalej "Spółką") wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] planowanej do zrealizowania w Z. na działce nr ewid. [...], obręb Z., gmina S.

Wójt Gminy S. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2018 r. ([...]) odmówił ustalenia na rzecz Spółki wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję tę – od której odwołanie wniosła Spółka – SKO utrzymało w mocy decyzją z [...] października 2018 r. ([...]).

Na skutek skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA") prawomocnym wyrokiem z 05 września 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 35/19 uchylił ww. decyzje organów obu instancji.

Stąd Wójt, obwieszczeniem z [...] stycznia 2020 r., ponownie zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu.

W trakcie postępowania mieszkańcy wsi Z. wnieśli protest przeciwko budowie wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji zwrócił się do Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("ULC"), P. A. Ż. P. ("PAŻP"), R. D. O. Ś. w P. ("RDOŚ"), P. K. Z. ("PKZ") o pilne wydanie opinii w związku z toczącym się postępowaniem.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Wójt dopuścił S. E. "Z." z siedziba w Z. do udziału w postępowaniu.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. Wójt odmówił ustalenia na rzecz P. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] planowanej do zrealizowania w Z. na działce nr ewid. [...], obręb Z., gmina S. L..

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wójt sprostował ww. decyzję.

Od tej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożyła Spółka.

Uchylając decyzję Wójta z [...] czerwca 2020 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. – SKO, przytoczywszy treść odnośnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p."), stwierdziło, że u podstaw odmownej decyzji Wójta znalazło się stwierdzenie, że inwestycja narusza ład przestrzenny gminy, spotkało się z protestem mieszkańców, inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez PKZ (pismo z [...] lutego 2020 r., postanowienie o umorzeniu postępowania z [...] kwietnia 2020 r.), a nadto działka znajduje się w strefach ograniczenia wysokości zabudowy dla urządzeń naziemnych CNS będących własnością PAŻP, przy czym maksymalna wysokość zabudowy wynosi [...] m n.p.m. (pismo PAŻP z [...] maja 2020 r.).

Tymczasem – jak dalej wskazało SKO, z powołaniem się na wyrok WSA z 17 lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 281/19 – podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy ma prawo oczekiwać, że projektowana przez niego zabudowa zostanie oceniona pod kątem ładu przestrzennego (dobrego sąsiedztwa), a dopiero następnie, w końcowej fazie postępowania, podlegać ona będzie uzgodnieniom. Nie bez znaczenia jest także to. że strona powinna mieć prawo polemiki ze specjalistycznym uzgodnieniem we właściwym trybie instancyjnym. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii – rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne.

Zdaniem SKO rację ma wnoszący odwołanie, że powołanie się przez organ I instancji na naruszenie wymagań ładu przestrzennego narusza art. 56 u.p.z.p. Podobnie, przywoływane przez organ I instancji niezadowolenie mieszkańców wsi nie może stanowić właściwego uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Albowiem w świetle art. 56 u.p.z.p. decyzja u.l.i.c.p. ma charakter aktu administracyjnego związanego (nie-uznaniowego), w przypadku którego organ bada odnośny stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Natomiast dopuszczenie możliwości oparcia przez organ administracji decyzji odmownej na braku aprobaty społecznej dla planowanej inwestycji czyniłoby z decyzji u.l.i.c.p. orzeczenie o charakterze w istocie zbliżonym do uznaniowego.

Następnie SKO wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji ponownie oceni interes prawny Sołtysa Z.. Ponadto, zdaniem SKO, organ I instancji naruszył zasady doręczania pism procesowych. Przesyłka zawierająca decyzję administracyjną, adresowana wspólnie do małżonków, narusza art. 40 k.p.a. Nie może być także uznana za skutecznie doręczoną w żadnym z trybów doręczeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie doręczenia zastępczego przewidzianym w art. 44 k.p.a. W wyniku nieprawidłowego zaadresowania przesyłki, wspólnie do wielu stron postępowania, nie można bowiem w ogóle uznać, że wystąpiła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a.

SKO w konkluzji stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy orzeczenia zgodnego z wnioskiem.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. N. (zwany też dalej "Skarżącym"), zastępowany przez A. N., który – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w toku postępowania przed tym organem był kompletny i wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podkreślił, że SKO w motywach swej decyzji nie wskazało, w jakim zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia, co już powoduje, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i musi zostać uchylona. Ponadto nie jest prawdą, że naruszenie ładu przestrzennego było jedyną przesłanką wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Argumenty podnoszone przez SKO zupełnie nie przystają do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a organ ten zdaje się nie zauważać, że organ I instancji przeprowadził szczegółowe i wnikliwe postępowanie dowodowe, zwracając się do szeregu organów i instytucji celem dokonania uzgodnień (ULC, PAŻP, PKZ, PGW W. P., Starostwo Powiatowe w P., RDOŚ).

Skarżący zgodził się, że oparcie decyzji jedynie na naruszeniu ładu przestrzennego wsi Z. byłoby uznaniowe i jako takie niewystarczające. Jednak tak nie jest. Ponadto bowiem planowana inwestycji miałaby być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego cmentarza ewangelickiego, co narusza postanowienia Gminnego P. O. Z. dla S. Lasu na lata [...], które nakazują zachowanie proporcji wysokościowych i uwzględnienie ich wpływu na zespoły podlegające ochronie konserwatorskiej wraz z ekspozycją i osiami widokowymi. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się PKZ, który wprawdzie umorzył postępowanie "uzgodnieniowe", gdyż uzgodnieniu podlega jedynie decyzja ustalająca, jednak wyraził swoją opinię negatywną odnośnie [do] lokalizacji obiektów teletechnicznych przy cmentarzach historycznych.

W ocenie strony skarżącej powyższe, a także analiza aktualnej zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich wobec planowanej inwestycji jednoznacznie wskazują, że nie mieści się ona, ani nie koreluje w żaden sposób z istniejącą zabudową jednorodzinną, zagrodową, cmentarzem historycznym czy polami uprawnymi. Na podstawie takiej wszechstronnej analizy, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny wsi Z..

Poza tym – jak dalej wskazał Skarżący – [...] października 2020 r. Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. W takiej sytuacji budowa stacji bazowej sprawi (ze względu na jej wysokość [...] m), że w razie hipotetycznej katastrofy (przewrócenia się stacji) będzie stanowiła ona zagrożenia dla osób zamieszkujących nowopowstały dom.

Ostatecznym argumentem przemawiającym za słusznością decyzji organu I instancji jest – zdaniem autora sprzeciwu – fakt, że planowana inwestycja narusza strefę ograniczonej wysokości zabudowy dla urządzeń CNS. Rzędna terenu planowanej inwestycji wynosi [...] m n.p.m., a wysokość samej stacji bazowej to [...] m, łącznie: [...] m n.p.m. Tymczasem ULC pismem z [...] maja 2020 r. wskazał, że ograniczenie zabudowy dotyczy obiektów wyższych niż [...] m n.p.m. W takiej sytuacji należy, według Skarżącego, stwierdzić, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana w zamierzonym kształcie, a w konsekwencji konieczne jest wydanie decyzji odmownej. Nie sposób dopatrzyć się w takiej ocenie uznaniowości. Innymi słowy, nie sposób wskazać jeszcze dalej idące kryteria tej oceny, które mogłyby sprawić, aby była ona bardziej wnikliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2020 r. (nr [...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego (nr sprawy [...]) – został wniesiony w niniejszej sprawie przez P. N..

Sądowi wiadomym jest z urzędu, że od ww. decyzji SKO sprzeciw wniosło także Stowarzyszenie E. "Z." z siedzibą w Z., ale został on odrzucony prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 292/21.

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, na obecnym etapie jej rozpoznania, Sąd był jednak zobligowany uwzględnić na wstępie również fakt, że zaskarżona aktualnie decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta zostały wydane w następstwie zapadłego uprzednio w tej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 05 września 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 35/19 (zwanego też dalej "Wyrokiem WSA").

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

W związku z tym należy podkreślić, że poddana ówcześnie kontroli WSA decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została oparta na niespełnieniu przez wnioskodawcę warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 50 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; w skrócie "u.o.g.r.l."). WSA ocenił, że ówczesne stanowisko organów obydwu instancji co do tego, że planowana inwestycja – z zakresu łączności publicznej – narusza przepisy odrębne, tj. ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i że z tej właśnie przyczyny należało odmówić ustalenia lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego, było wadliwe. Zdaniem WSA ww. organy pominęły w swoich rozważaniach sformułowanie zawarte w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego wynika konieczność stosowania tego przepisu nie wprost, bezpośrednio, lecz adekwatnie do danej sytuacji faktycznej i prawnej, z jaką związana jest konkretna inwestycja celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na rodzaj spornego przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej, nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2063; w skrócie "u.w.r.u."). Na tym tle normatywnym WSA wyraził ocenę, że w sytuacji, gdy ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze, leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie organ powinien rozważyć, czy można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Tymczasem organy obu instancji, bez głębszych rozważań okoliczności sprawy w powiązaniu z treścią powoływanych przepisów, przyjęły wprost, że lokalizacja spornej inwestycji jest niemożliwa na terenie wskazanym przez inwestora. W konsekwencji WSA uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 u.w.r.u., a także naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., i uchylił decyzje obu organów, zarazem wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej przez WSA wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie brak jest podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu decyzji zapadłych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po Wyroku WSA doszło do naruszenia wskazań lub ocen prawnych wyrażonych w tym wyroku (znamienne, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie został podniesiony ani w odwołaniu, ani w skardze) – już z tego względu, że ponownie orzeczona przez organ I instancji odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym razem nie została oparta na zarzucie niespełnienia przez wnioskodawcę warunku "odrolnienia" gruntu, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 50 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1u.o.g.r.l.

Natomiast – jak trafnie skonstatowało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – u podstaw odmownej decyzji Wójta znalazły się stwierdzenia, że projektowana inwestycja:

i) narusza ład przestrzenny gminy;

ii) spotkała się z protestem (sprzeciwem) mieszkańców;

iii) została negatywnie zaopiniowana przez właściwego P. K. Z., a – dodajmy – jego ocenę podzielił także organ I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu swej decyzji (na ss. 5 i 8), że: "Ze stanowiska konserwatorskiego planowana inwestycja o wysokości ok. [...] m wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest adekwatnym miejscem do lokalizacji";

iv) zlokalizowana jest w strefie ograniczonej wysokości zabudowy dla urządzeń CNS będących własnością Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (maksymalna wysokość zabudowy wynosi [...] m n.p.m., gdy tymczasem rzędna terenu na działce wynosi [...] m n.p.m., a wysokość wieży [...] m).

Dla pełni wywodu dodajmy, że uzasadniając swą odmowną decyzję Wójt stwierdził ponadto w sposób bardzo ogólnikowy, że:

- "Do tej pory nie ma jednoznacznego stanowiska naukowców co do szkodliwego oddziaływania na środowisko i ludzi pola elektromagnetycznego o częstotliwościach stosowanych w telefonii komórkowej. Ze względu na potencjalne szkodliwe skutki oddziaływania planowanej inwestycji należy lokalizować podobne obiekty na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o funkcji przemysłowej";

- "[...] wnioskowana inwestycja godzi w interes publiczny. Zgodnie z § 2 ust. 7 pkt a Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) decyzja nakłada na organ samorządu ustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi, przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. W wyniku analizy wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego stwierdzono brak wystarczających przesłanek i argumentów pozwalających ustalić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Uważa się że najwłaściwszym zabezpieczeniem interesów Stron będzie brak zgody na lokalizację masztu na dz. [...] położonej w Z. w gminie S. ."

Wracając do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że SKO przesądziło w nim, że powołanie się przez organ I instancji na naruszenie wymagań ładu przestrzennego [pkt (i) powyżej] uchybia przepisowi art. 56 u.p.z.p. i jako takie jest niedopuszczalne. Podobnie, przywoływane przez organ I instancji niezadowolenie mieszkańców wsi [pkt (ii) powyżej] nie może stanowić właściwego uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei w kontekście przyczyn odmowy wzmiankowanych wyżej w punktach (iii) i (iv), SKO wskazało na wadliwość przeprowadzonego procesu uzgodnień, w ramach którego w szczególności nie zapewniono stronie możliwości "polemiki ze specjalistycznym uzgodnieniem we właściwym trybie instancyjnym".

Nawiązując w tym miejscu do zarzutu skargi, że SKO w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazało, w jakim zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia, należy stwierdzić, że istotnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w tym zakresie w pełni prawidłowe (co, notabene, jawi się jako wycinek szerszego problemu nie dość starannego zredagowania decyzji). W motywach decyzji SKO jednoznacznie nakazano bowiem jedynie to, że: "Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ponownie oceni interes prawny Sołtysa Z.". Ponadto ze stosunkowo obszernie opisanego w tej decyzji wytyku dotyczącego naruszenia przez organ I instancji zasad doręczania pism procesowych, do jakiego doszło na skutek adresowania przesyłki zawierającej decyzję administracyjną wspólnie do małżonków, można wysnuć wniosek, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien zapewnić tym małżonkom należyty czynny udział w postępowaniu przez adresowanie i doręczanie decyzji (a szerzej: aktów i pism procesowych organu) każdemu z małżonków z osobna. Natomiast co dokładnie składa się na wzmiankowaną w konkluzjach zaskarżonej decyzji "konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części", to trzeba już "rekonstruować" z całokształtu wywodów organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to jednak możliwe (o czym niżej), dlatego – zdaniem Sądu – słusznie wytknięte niedoskonałości zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie przyjdzie ocenić jako pozostające jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Uwzględniwszy zaś fakt, że – jak trafnie skonstatowało SKO – w świetle art. 56 u.p.z.p. (w brzmieniu: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego") uzasadnionej przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogło stanowić powołanie się przez organ I instancji na:

- naruszenie ładu przestrzennego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz na protesty społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1389/15, CBOSA),

ani też – dodajmy konsekwentnie – ogólnikowe wskazanie na:

- potencjalne szkodliwe skutki oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i ludzi (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), tudzież na godzenie jakoby przez tę inwestycję w interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.),

to należy dojść do wniosku, że jedyną rzeczową podstawę wydania decyzji odmownej przez organ I instancji stanowiło w istocie powołanie się przez ten organ na negatywne stanowiska P. K. Z. oraz P. A. Ż. P..

Trzeba jednak podzielić ocenę SKO, że stanowiska te zostały pozyskane w wadliwej procedurze i przez to nie mogły stanowić oparcia dla negatywnego rozstrzygnięcia organu I instancji, a sama procedura uzgodnieniowa wymagała powtórzenia we właściwy sposób, przede wszystkim z zapewnieniem inwestorowi możliwości zaskarżenia niekorzystnych dlań stanowisk organów współdziałających (opiniujących / uzgadniających).

Powyższy wytyk nawiązuje przede wszystkim do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 i 13 oraz ust. 5 u.p.z.p. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów: "Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 [czyli decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – uw. Sądu], wydaje się po uzgodnieniu z: [...]

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; [...]

13) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 877 pkt 1 tej ustawy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych; [...]".

Z kolei w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane." Zawarte w cytowanym przepisie odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza w szczególności konieczność zapewnienia stronom możliwości udziału w takim postępowaniu wpadkowym (por. art. 106 § 2 k.p.a.), a także wyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający (opiniujący) w drodze postanowienia (zob. art. 106 § 5 k.p.a.), a nie w innej formie, np. "zwykłym" pismem.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że – po pierwsze – wbrew twierdzeniom skargi, w kontrolowanym postępowaniu stanowisko o ograniczeniach zabudowy wysokościowej na terenie planowanej inwestycji nie zostało wyrażone przez "Urząd Lotnictwa Cywilnego" – którego Prezes jest organem uzgadniającym (wyraźnie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p.) – lecz pochodziło od niezaliczonej przez ustawodawcę do takich organów (wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.): P. A. Ż. P., co jasno wynika zarówno z akt sprawy, jak i z postanowienia Wójta z [...] lipca 2020 r. ([...]) prostującego w tym zakresie jego decyzję z [...] czerwca 2020 r. Już z tego powodu, a także z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ I instancji podstawy prawnej ww. ograniczeń – co w istotnym stopniu naruszało art. 6 i art. 106 § 1 k.p.a. – powołanie się na tak "ustalone" ograniczenia w zabudowie wysokościowej nie mogło usprawiedliwiać wydania decyzji odmownej.

Po drugie, również jako wadliwe należy ocenić uzasadnianie przez organ I instancji odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji "ze stanowiska konserwatorskiego". Stanowisko to nie zostało bowiem uzyskane we właściwej formie – postanowienia.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (znak: [...]; k. 111 akt I inst.) wydane przez Starostę P. (zwanego też dalej "Starostą") wykonującego zadania W. W. K. Z. (w skrócie "WWKZ"), ale nie jest to rozstrzygnięcie merytoryczne. Mocą tego postanowienia umorzono bowiem w całości postępowanie wpadkowe w kwestii uzgodnienia, przedłożonego przez Wójta, projektu decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego, z argumentacją, że projekt decyzji odmownej nie podlega uzgodnieniom.

Mimo to organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego również "ze stanowiska konserwatorskiego". W tym zakresie oparł się na, jak stwierdził, "opinii" P. K. Z. – wyrażonej, zauważmy, "zwykłym" pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]; k. 65 akt I inst.), w którym PKZ m.in. "informuje, że ww. działka [nr ewid. [...] – uw. Sądu] bezpośrednio sąsiaduje z cmentarzem ewangelickim (dz. nr [...]) ujętym w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Ze stanowiska konserwatorskiego planowana inwestycja o wysokości wieży telekomunikacyjnej ok. [...] m wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest adekwatnym miejscem do lokalizacji". W dalszej części pisma PKZ uzasadnił swe stanowisko, a organ I instancji – jak wynika z motywów jego decyzji – stanowisko to w całej rozciągłości podzielił i de facto przyjął za własne, zaliczając je do wniosków z przeprowadzonej przez siebie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Zdaniem Sądu wcześniejsze uwagi oraz przywołane wyżej dokumenty PKZ i odnośne fragmenty uzasadnienia decyzji Wójta nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w istotnej mierze to względy oceny "konserwatorskiej" oraz argumenty odwołujące się do "ładu przestrzennego" przesądziły o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji. Cechujące przedstawione w tym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta: wysoka ocenność przesłanek oraz uznaniowość wniosków – dozwolona, a wręcz charakterystyczna dla działalności orzeczniczej organów nadzoru konserwatorskiego (por. np. E. Kowalska, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska, Gdańsk 2018, s. 269 i nast.) – wykracza poza granice "luzu decyzyjnego" dostępnego (w pewnym zakresie) organowi lokalizacyjnemu, stawiając w istocie pod znakiem zapytania respektowanie w kontrolowanej sprawie, przez organ I instancji, zasadniczo związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej, wynikającego z art. 56 u.p.z.p.

Ponadto, w ocenie Sądu, prawidłowość rozstrzygnięcia skutkującego odmową ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na przesłanki formułowane "ze stanowiska konserwatorskiego" – a szerzej: w granicach kompetencji organów uzgadniających, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powinna podlegać merytorycznej weryfikacji we właściwym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi w tym zakresie organami. W kwestiach "konserwatorskich", takimi organami są organy ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710).

Sąd dostrzega, że organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu swej decyzji do PKZ, jednak takiego uzgodnienia, z wyżej przytoczonych przyczyn, nie uzyskał. Uszło jednak uwagi obu ww. organów (tj. Wójta i PKZ), że w ten sposób Spółka została faktycznie pozbawiona możliwości zwalczania negatywnego stanowiska "konserwatorskiego" w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, wynikającego z wcześniejszej, nieformalnej "opinii" PKZ – która to opinia w istocie przesądziła, jak to już wyżej wskazano, o negatywnym dla inwestora wyniku sprawy – we właściwym toku instancji, tj. przed wyspecjalizowanymi organami ochrony zabytków. Można więc w tym zakresie dopatrzyć się również istotnego naruszenia art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. oraz art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd podziela stanowisko SKO o zasadności zastosowania przez ten organ w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności za trafne, acz nader skąpo uzasadnione, Sąd uznaje stwierdzenie o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Albowiem by wyeliminować wytknięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO istotne uchybienia proceduralne, o których była mowa wyżej, dotyczące zwłaszcza procedury uzgodnieniowej, organ I instancji – ponownie rozpoznając sprawę – będzie zmuszony przygotować projekt pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i taki projekt poddać uzgodnieniom z właściwymi organami spośród wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym zwłaszcza z Prezesem ULC oraz z PKZ. Dzięki temu ww. organy zyskają możliwość zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie (niewykluczone, że negatywnego), a inwestor – ewentualnego zaskarżenia takiego stanowiska we właściwym toku instancji (tj. przed organami wyspecjalizowanymi). Projekt takiej decyzji musi zaś zawierać wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p., których ustalenie wymaga m.in. uprzedniego przeprowadzenia analiz, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie bez znaczenia na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy (w tym także z uwagi na uchylenie po raz pierwszy przez SKO decyzji odmownej Wójta) jest również okoliczność, że – jak stanowi art. 50 ust. 4 u.p.z.p. – "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw P. N. oddalił.