Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 367/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi syndyka masy upadłości A S.A. w upadłości z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka akcyjna A (obecnie w upadłości) na mocy sześciu ostatecznych decyzji administracyjnych Burmistrza Miasta i Gminy M. uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego ulic: K., O., S., K. i Pl. T. w M., w ramach realizacji zadania inwestycyjnego "Rozwiązanie gospodarki ściekowej dla miasta i gminy M.". W decyzjach tych określono warunki i terminy zajęcia pasa drogowego oraz ostateczne terminy przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, tj. odtworzenia nawierzchni bitumicznych na zajętych odcinkach ulic będących w zarządzie Gminy. Terminy te w odniesieniu do poszczególnych ulic określono następująco:

- ul. O., objęta decyzją nr [...] z dnia [...] w terminie do dnia [...];

- ul. S., objęta decyzją nr [...] z dnia [...] w terminie do dnia [...];

- uli. K., objęta decyzją nr [...] z dnia [...], w terminie do dnia [...];

- Pl. T., objęty decyzją nr [...] z dnia [...] w terminie do dnia [...];

- ul. K. przy wyjeździe od ulicy Z., objęta decyzją nr [...] z dnia [...] w terminie do dnia [...];

- ul. K. przy wyjeździe z ulicy M., objęta decyzją [...] z dnia [...] w terminie do [...].

Wobec niedotrzymania terminów określonych w powyższych decyzjach administracyjnych i zaprzestania jakiejkolwiek działalności ze strony A S.A., co znalazło potwierdzenie w protokole z oględzin nawierzchni tych dróg przeprowadzonych w dniu [...] przy udziale przedstawiciela A S.A., Burmistrz Miasta i Gminy w M., decyzją z dnia [...] (nr [...]), nałożył na zarządcę masy upadłości A S.A. w upadłości z siedzibą w P. karę pieniężną, za okres od dnia upływu terminu przywrócenia stanu poprzedniego (wskazanego w decyzjach) do dnia [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez zarządcę masy upadłości A S.A., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] (nr [...]) potwierdziło słuszność i zasadność naliczenia kar. W okresie od dnia wydania decyzji do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zarządca masy upadłości nie podjął żadnego działania mającego na celu przywrócenie nawierzchni ulic do stanu poprzedniego.

Z protokołu przeglądu dróg i ulic w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z dni [...], z protokołu odbioru końcowego robót i przekazania do użytku z dnia [...] i z protokołu odbioru końcowego robót z dnia [...] wynika, że pomimo ustania przyczyn zajęcia pasów drogowych wymienionych dróg gminnych, Spółka nie przywróciła do stanu poprzedniego nawierzchni bitumicznych. Ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na zarządzanych drogach Gmina M. na swój koszt do dnia [...] dokonała niezbędnych robót drogowych i odtworzeń nawierzchni.

W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary na zarządcę masy upadłości A S.A. – w upadłości z siedzibą w P., w zawiązku z nie przywróceniem w wyznaczonym terminie nawierzchni bitumicznych jezdni pasa drogowego ulic: Pl. T., K., K., O. i S. w M. – za okres od dnia [...] do czasu wykonania odtworzeń nawierzchni przez Gminę M. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] poinformowano jednocześnie zarządcę masy upadłości A S.A., że w dniu [...] odbędzie się rozprawa administracyjna w przedmiotowej sprawie.

Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy M. przesłuchany w charakterze strony w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] zeznał, iż w okresie od dnia nałożenia na zarządcę masy upadłości A S.A. – w upadłości z siedzibą w P. decyzją z [...] (nr [...]) kary pieniężnej za okres do dnia [...]. Spółka nie wykazała żadnego zainteresowania sprawą, nie podjęła próby zawarcia ugody, jak też nie poczuwała się do obowiązku wykonania odtworzeń nawierzchni. Skarżąca Spółka, prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy administracyjnej, nie stawiła się na nią.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy w M. nałożył karę pieniężną na zarządcę masy upadłości [...] S.A. – w upadłości z siedzibą w P. w łącznej wysokości 4.079.171,20 zł za nie przywrócenie w wyznaczonych terminach nawierzchni bitumicznych jezdni pasa drogowego ulic: K., O., K. (wyjazd od ul. Z. i od ul. M.), S. i Pl. T. w M., gdzie zajmowanie pasów drogowych tych ulic obejmowało okresy: od [...] do [...] (data odbioru robót nawierzchni bitumicznych jezdni w granicach pasów drogowych ulicy K. i S.) oraz od [...] do [...] (data odbioru robót nawierzchni bitumicznych jezdni w granicach pasów drogowych ulicy O., K. oraz Pl. T.). W uzasadnieniu decyzji powołano się na sześć wskazanych wyżej decyzji, na mocy których udzielono zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego i w których wskazano terminy odtworzenia nawierzchni bitumicznych na zajętych odcinkach ulic. Natomiast przy ustalaniu powierzchni, na których Spółka nie przywróciła nawierzchni bitumicznej, oparto się na protokole z obmiaru ulic miasta M. w zakresie braku pełnego odtworzenia nawierzchni bitumicznych oraz nawierzchni chodników w trakcie realizacji zadania inwestycyjnego z dnia [...], sporządzonym z udziałem przedstawiciela A S.A. Powierzchnia ta wynosiła: na ul. K. 399,21 m2; na ul. O. 124 m2; na ul. S. 48,14 m2; na Pl. T. 143,55 m2; na ul. K. przy wyjeździe od ulicy Z. 102,28 m2; na ul. K. przy wyjeździe z ulicy M. 67,29 m2. W oparciu o zebrane dane dokonano następujących obliczeń:

• Za nie przywrócenie pasa drogowego ul. K. od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 40 dni; powierzchnia pasa wyliczona wg komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 399,21 m2, kara w/g stawki za zajęcie 20 do 50 % szerokości jezdni 4,00 zł. x 10 (kara) za 1m2 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

4,00 zł x 10 x 399,21m2 x 40 dni = 638,736,00zł.

• Za nie przywrócenie pasa drogowego ul. O. od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 128 dni; powierzchnia pasa wyliczona wg. komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 124,00 m2, kara w/g stawki za zajęcie 20-50% szerokości jezdni 4,00 zł. x 10 (kara) za 12 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

4,00 zł x10 x 124,00 m2 x 128 dni = 634.880,00 zł.

• Za nie przywrócenie pasa drogowego ul. S. od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 40 dni; powierzchnia pasa wyliczona wg komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 48,14 m2, kara w/g stawki za zajęcie 20-50% szerokości jezdni 4,00 zł x 10 (kara) za 1m2 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

4,00 zł x10 x 48,14 m2x 40 dni = 76.976,00 zł

• Za nie przywrócenie pasa drogowego Placu T. od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 128 dni; powierzchnia pasa wyliczona wg komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 143,55 m2, kara w/g stawki za zajęcie ponad 50% szerokości jezdni 7,00 zł. x 10 (kara) za 1m2 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

7,00 zł x 10 x 143,55 m2 x 128 dni = 1.286.208,00 zł.

• Za nie przywrócenie pasa drogowego ul. K. (wjazd od ul. Z.) od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 128 dni; powierzchnia pasa wyliczona wg komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 102,28 m2, kara w/g stawki za zajęcie ponad 50% szerokości jezdni 7,00 zł. x 10 (kara) za 1m2 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

7,00 zł x 10 x 102,28 m2 x 128 dni = 916.428,80 zł

• Za nie przywrócenie pasa drogowego ul. K. (wjazd od ul. M.) od dnia [...] do dnia [...] (data odbioru robót przywracających pas drogowy do stanu poprzedniego wykonanych na zlecenie gminy M.) - 128 dni, powierzchnia pasa wyliczona wg komisyjnego obmiaru sporządzonego w dniu [...] wynosi 67,29 m2, kara w/g stawki za zajęcie ponad 50% szerokości jezdni 7,00 zł. x 10 (kara) za 1m2 powierzchni pasa drogowego dziennie wg wyliczenia:

7,00 zł x10 x 67,29 m2 x 128 dni = 602.918.40 zł.

Organ wskazał cyfrowo, że suma kar wynosi 4.079.171,20 zł, natomiast sformułowaniu słownym dla oznaczenia groszy użył sformułowania "30/100".

Zarządca masy upadłości A S.A. – w upadłości z siedzibą w P. złożył odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego przekazania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ naruszenie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 6 k.p.a.; 2/ naruszenie art. 7 k.p.a, poprzez błędne ustalenie dat, w jakich pasy drogowe były faktycznie zajmowane przez A S.A. w upadłości oraz dat, kiedy nastąpiło ich przejęcie przez Gminę M. celem wprowadzenia na te pasy nowych wykonawców; 3/ naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. stanowiących o tym, że organ rozstrzygający o nałożeniu kary pieniężnej powinien działać niezwłocznie nie zaś po upływie znacznego okresu czasu.

W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo jedynie daty początkowe terminów przekroczeń zajęcia pasów drogowych, gdyż daty te wynikają bezpośrednia z innych decyzji wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy w M. Natomiast błędnie – zdaniem odwołującego się – uznano, że Spółka zajmowała pasy drogowe w tym samym okresie, w którym były one jednocześnie zajmowane przez ekipy budowlane innych wykonawców, którym Gmina zleciła wykonanie prac budowlanych na tych pasach. Ponadto podniesiono, że organ błędnie określił z jakiego tytułu wymierzył skarżącemu wskazaną w przedmiotowej decyzji karę. Zdaniem Spółki kara powinna być wymierzona za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu, a nie za "nie przywrócenie pasa drogowego...".

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o nałożeniu na zarządcę masy upadłości A S.A. – w upadłości z siedzibą w P. kary pieniężnej w kwocie 4.138.301,20 zł, związanej z nie przywróceniem w okresie od dnia [...] do dnia [...] nawierzchni bitumicznych jezdni w granicach pasów drogowych dróg gminnych ul. K. i ul. S. w M. oraz w okresie od dnia [...] do dnia [...] nawierzchni bitumicznych jezdni w granicach pasów drogowych dróg gminnych ul. O., ul. K. i Pl. T. w M., pomimo wyznaczenia terminów przywrócenia nawierzchni tych dróg do stanu poprzedniego decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie podzieliło zarzutu strony skarżącej, iż Burmistrz Miasta i Gminy M. w sposób błędny ustalił okresy, w jakich skarżąca zajmowała pasy drogowe bez zezwolenia w ten sposób, że organ ten uwzględnił także okresy, w którym pasy te zajmowali inni wykonawcy. Podniesiono, że na Spółkę został nałożony obowiązek przywrócenia pasów drogowych do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ich nawierzchni bitumicznej. Decyzje w tej sprawie stały się ostateczne i nie uległy zmianie w trybie art. 155 kpa. W ocenie składu orzekającego Kolegium istotnymi przesłankami dla stwierdzenia zajmowania przez skarżącą pasów drogowych bez wymaganych zezwoleń było zarówno przekroczenie terminów zajmowania tych pasów, a określonych w zezwoleniach, jak i pozostawienie tych pasów w stanie pogorszonym w wyniku postępowania skarżącej Spółki. Przez cały okres pozostawania tych pasów w takim stanie skarżąca miała przy tym możliwość podjęcia stosownych działań. W konsekwencji uznano, że zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Kolegium nie zasługiwało na zaakceptowanie stanowisko zarządcy masy upadłości w przedmiocie błędu co do tytułu nałożenia kary. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca zajmowała pas drogowy także po okresie, na jaki zostało wydane zezwolenie. Istota uchybienia polega na nieprzywróceniu stanu poprzedniego. Dlatego chociaż art. 36 ustawy o drogach publicznych nie jest samoistną podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia, znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z przepisami art. 40 ust. 4 i 12 ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu niedopuszczalności wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej z uwagi na upływ znacznego czasu od dnia, w którym wyznaczono termin przywrócenia pasów drogowych do stanu poprzedniego. Podniesiono, że wymiar tej kary jest bowiem uzależniony od stwierdzenia przez zarządcę drogi przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, w tym również w postaci jego nie przywrócenia do stanu poprzedniego. Stąd okoliczność ta może być ustalona w każdym czasie. Dodatkowo wymiar tej kary jest uzależniony od zachowania się obowiązanego, w tym przypadku od faktycznej bezczynności strony w przywróceniu pasów drogowych do stanu poprzedniego.

Uznając, iż podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie jest co do swej istoty poprawne, wskazano na konieczność jego reformacji ze względu na dostrzeżone uchybienia. Podniesiono, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazał cyfrowo, że suma kar wynosi 4.079.171,20 zł, podczas gdy w sformułowaniu słownym dla oznaczenia groszy użył sformułowania "30/100". Zauważono także, iż organ błędnie wskazał tę sumę, skoro po dodaniu wszystkich kar jednostkowych wynosi ona 4.156.147,20 zł, nie zaś 4.079.171,20 zł. Przede wszystkim jednak – w ocenie Kolegium - organ I instancji dokonał błędnego obliczenia kar w zakresie nie przywrócenia pasów drogowych ul. K. i ul. S. W obu przypadkach organ ustalił bowiem, że zajęcie tych pasów trwało 40 dni, gdy tymczasem, skoro zajęcie to trwało od [...] do [...], suma dni zajęcia tych pasów to 39. Skoro liczba dni zajęcia pasa drogowego jest zmienną w równaniu wymiaru kary, obliczenia te należało powtórzyć. Stąd za zajęcie pasa drogowego ul. K. wymiar kary – zdaniem Kolegium – wynosi 622.767,60 zł (4,00 zł x 10 x 399,21 m2 x 39 dni = 622.767,60 zł), a za zajęcie pasa drogowego ul. S. kara wynosi 75.098,40 zł (4,00 zł x 10 x 48,14 m2 x 39 = 75.098,40 zł). Wymiar pozostałych kar orzeczonych przez organ pierwszoistancyjny jest prawidłowa. Zważywszy, że zmianie uległ wymiar dwóch spośród sześciu kar jednostkowych, zmianie uległa także ich suma. Suma kar jednostkowych za zajęcie pasów drogowych jezdni dróg gminnych została wyliczona przez Kolegium na kwotę 4.138.301,20 zł (622.767,60 zł + 634.880,00 zł + 75.098,40 zł + 1.286.208,00 zł + 916.428,80 zł + 602.918,40 zł = 4.138.301,20 zł).

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem syndyk masy upadłości A S.A. w upadłości z siedzibą w P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w M. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że SKO w J. G. błędnie ustaliło, że na skarżącym spoczywał obowiązek przywrócenia pasów drogowych do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ich nawierzchni bitumicznych, a ponadto w ocenie skarżącej Spółki błędnie oceniono, że istotnymi przesłankami dla stwierdzenia zajmowania przez skarżącego pasów drogowych jest zarówno przekroczenie terminów zajmowania tych pasów, jak i pozostawanie tych pasów w stanie pogorszonym w wyniku postępowania skarżącego. Błędny jest również – zdaniem skarżącego – pogląd SKO w J. G., iż dopóki nawierzchnie nie zostały przywrócone do stanu poprzedniego, dopóty obowiązek ich naprawy przez skarżącego nie wygasł. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie dat, w jakich pasy drogowe były faktycznie zajmowane przez A S.A. i dat, kiedy nastąpiło przejęcie przez Gminę M. pasów drogowych celem wprowadzenia na te pasy nowych wykonawców. SKO w J. G. – w ocenie skarżącego – bezpodstawnie uznało i wliczyło do okresu zajmowania przez skarżącego pasów drogowych okres, w którym pasy te zajmowali inny wykonawcy.

Strona skarżąca podtrzymała także stanowisko zawarte w odwołaniu, iż organ błędnie określił z jakiego tytułu wymierzył skarżącemu wskazaną w przedmiotowej decyzji karę. Zdaniem skarżącej kara powinna być wymierzona za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu, a nie za "nie przywrócenie pasa drogowego...". W związku z powyższym doszło – w ocenie strony skarżącej - do naruszenia art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a następnie po wydaniu i wyegzekwowaniu powyższej decyzji organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę kary za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary rozstrzygnął sprawę przedmiotowej kary w części. Ponadto w ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 8 i art. 12 k.p.a, gdyż Burmistrz Miasta i Gminy M. zwlekając z niezwłocznym wydaniem decyzji przyczynił się w istotny sposób do zwiększenia kwoty kary.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że nie można podzielić podniesionych w niej argumentów i zarzutów.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Regulacja ta związana jest z nałożonym na zajmującego pas drogowy obowiązkiem przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie (art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych).

Dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej niezbędne jest bezsporne ustalenie faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Z kolei ustalenie takie wiąże się z wymierzenia kary pieniężnej przez organ administracji drogowej za zajęcie pasa drogowego. Sformułowanie "zarządca drogi wymierza" karę pieniężną nie pozostawia organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego opisanego w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Istotne w sprawie jest więc, czy skarżący podmiot przekroczył termin zajęcia pasa drogowego, określonego w zezwoleniu.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca strona na mocy sześciu ostatecznych decyzji uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego będącego w zarządzie Gminy. W decyzjach tych jednocześnie określono warunki i terminy zajęcia pasa drogowego oraz ostateczne terminy przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, tj. odtworzenia nawierzchni bitumicznych na zajętych odcinkach ulic.

Nie trafny jest więc zarzut skargi, że na Spółce nie spoczywał obowiązek przywrócenia pasów drogowych do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, ze wskazanych przepisów art. 40 ust.12 pkt 2 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych wynika, że dopóki nie zostanie przywrócony stan poprzedni, dopóty będzie istniał "stan zajęcia pasa drogowego". Przesłanką do stwierdzenia zajmowania przedmiotowych pasów jest więc nieprzywrócenie ich stanu we wskazanym terminie. Skoro bowiem upłynął termin przywrócenia stanu wskazanego w zezwoleniu, a tego nie uczyniono, mamy nadal do czynienia z zajęciem pasa drogowego

Jest poza sporem, że po upływie terminów przywrócenia stanu poprzedniego - wskazanych w decyzjach zezwalających - strona skarżąca nie legitymowała się ważnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego oraz, że nie otworzyła nawierzchni bitumicznych na odcinakach ulic, na zajęcie których uzyskała zezwolenie. Natomiast jedynym źródłem uprawnienia do zajmowania pasa drogowego drogi publicznej na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym – takich jak w rozpatrywanej sprawie – w czasie zajęcia przez skrzącą stronę, i w czasie wymierzenia kary pieniężnej, była decyzja administracyjna zezwalająca na takie działanie (odpowiednio: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.; art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanką przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), na skutek nieprzywrócenia ich poprzedniego stanu, w wyznaczonym terminie, skutkująca wymierzeniem kary pieniężnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż Burmistrz Miasta i Gminy M. w sposób błędny ustalił okresy, w jakich skarżąca zajmowała pasy drogowe bez zezwolenia w ten sposób, że organ ten uwzględnił także okresy, w którym pasy te zajmowali inni wykonawcy. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko zajęte przez SKO w J. G., zgodnie z którym przesłanką pozwalającą stwierdzić, iż strona skarżąca zajmowała pasy drogowe bez wymaganych zezwoleń, jest przekroczenie określonych w zezwoleniach terminów zajmowania tych pasów, poprzez pozostawienie tych pasów w stanie nienaprawionym w wyniku postępowania skarżącej. Istotne znaczenie w tym zakresie mają ostateczne decyzje administracyjne wydane w 2003 i 2004 r. zezwalające na zajęcie pasa drogowego określonych ulic. Podkreślić trzeba, że decyzjami tymi nie tylko zezwolono na zajęcie pasa drogowego, ale także nałożono na stronę skarżącą obowiązek przywrócenia nawierzchni bitumicznych na zajętym pasie drogowym. Określono przy tym terminy, w jakich ma to nastąpić. Strona skarżąca nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, wobec czego Burmistrz Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia [...] (nr [...]) nałożył na Spółkę karę pieniężną za okres do dnia [...]. Pomimo jednak nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, strona skarżąca w dalszym ciągu nie podejmowała żadnych działań w celu przywrócenia nawierzchni bitumicznych, czemu zresztą nie zaprzecza. Przyjąć trzeba, że skoro na Spółkę nałożono obowiązek przywrócenia nawierzchni bitumicznych, to dopóki strona skarżąca nie uczyniła zadość temu obowiązkowi, obowiązek ten istniał i nie było żadnych podstaw do uznania, że wygasł. Niezasadne byłoby także przyjęcie, iż wykonane przez Gminę M. na swój koszt działania w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na zarządzanych drogach i dokonanie niezbędnych robót drogowych zwolniło stronę skarżącą z ciążącego na niej obowiązku. Słusznie zatem SKO w J. G. przyjęło, że zajęcie pasów drogowych przez skarżącą bez zezwolenia trwało do chwili przywrócenia ich nawierzchni do stanu poprzedniego, tj. niejako do chwili wykonania obowiązku skarżącej przez samą Gminę. Podnieść także trzeba, że zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot w następstwie wykonywania robót drogowych zleconych przez Gminę zostało niejako wymuszone przez stronę skarżącą, która w tym zakresie dopuściła się zaniechania. W tym stanie sprawy – jak słusznie wskazało SKO w J. G. - nie znajduje także uzasadnienia stanowisko strony, iż nie jest możliwe jednoczesne zajmowanie pasa drogowego przez kilka podmiotów, skoro zajęcie to nastąpiło w wyniku zaniechania strony. Zauważyć także trzeba, że skarżąca Spółka nie wykazała żadnej aktywności w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i mimo prawidłowego zawiadomienia jej o terminie rozprawy administracyjnej nie stawiła się i nie podjęła żadnych działań w celu uniknięcia kolejnej kary pieniężnej. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż strona skarżąca jest podmiotem gospodarczym, od którego można i należy wymagać profesjonalizmu i staranności w podejmowanych przez niego przedsięwzięciach.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie dat, w jakich pasy drogowe były faktycznie zajmowane przez A S.A. i dat, kiedy nastąpiło przejęcie przez Gminę M. pasów drogowych celem wprowadzenia na te pasy nowych wykonawców. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wobec wyraźnie nałożonego w decyzji zezwalającej na stronę skarżącą obowiązku przywrócenia nawierzchni bitumicznych jezdni pasa drogowego, wprowadzenie nowych wykonawców w celu wykonania tego obowiązku, wobec bierności Spółki, nie zwalniało samo przez się strony skarżącej z podjęcia działań zmierzających do wywiązania się z przyjętego zobowiązania.

Słusznie SKO w J. G. nie uwzględniło także zarzutu strony skarżącej w przedmiocie błędu co do tytułu nałożenia kary. Zdaniem Spółki kara powinna być wymierzona za "przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu", a nie za "nie przywrócenie pasa drogowego...". W związku z powyższym doszło – w ocenie strony skarżącej - do naruszenia art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 6 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce przekroczenie przez stronę skarżącą terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu, że uchybienie to związane było z nie przywróceniem nawierzchni bitumicznych zajętych ulic. Niewątpliwie zajmowanie pasa po upływie terminu zezwolenia, na skutek nie wykonania obowiązku przywrócenia nawierzchni, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzekanie o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego (art. 36), jak i nałożenie kary pieniężnej (art. 40 ust. 12).

Podzielić należy w tym zakresie stanowisko SKO w J. G., iż zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych nie wyklucza wymierzenia kary pieniężnej. W wyroku z dnia 26 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 3103/2000 (Lex Polonica Prima) – na który to wyrok powołuje się także SKO w J. G. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż "zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. W świetle art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (poprzedni odpowiednik art. 40 ust.12 ustawy) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Przepisy te mogą być stosowane równolegle. Zarządca może także zadecydować, że dla osiągnięcia celu, jakim jest opróżnienie pasa drogowego, zastosuje jedynie mechanizm kary, jako bardziej skuteczny. W tym ostatnim przypadku decyzja o nałożeniu kary pieniężnej zawiera w sobie niejako dwa elementy: stwierdzenie, iż został nielegalnie zajęty pas drogowy i wymuszenie jego przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez mechanizm kary". Wobec takiego stanowiska, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, pomimo sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji "...nałożenie (...) kary pieniężnej (...) związanej z nieprzywróceniem (...) nawierzchni bitumicznych...", na tle całokształtu uzasadnienia rozstrzygnięcia, nieuzasadniony jest zarzutu wystąpienia w przedmiocie błędu co do tytułu nałożenia kary, jest nim art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. organ wydający zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary rozstrzygnął sprawę przedmiotowej kary w części.

Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 i 12 k.p.a. w ten sposób, że Burmistrz Miasta i Gminy M. zwlekając z niezwłocznym wydaniem decyzji przyczynił się w istotny sposób do zwiększenia kwoty kary. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art.12). W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 12 k.p.a. Wskazać trzeba, że pierwsza kara pieniężna została wymierzona decyzją z dnia [...] (nr [...]). Decyzja ta została następnie zaskarżona przez zarządcę masy upadłości A S.A. – w upadłości z siedzibą w P., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. rozpoznało odwołanie decyzją z dnia [...] (nr [...]). W okresie od dnia wydania decyzji do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zarządca masy upadłości nie podjął żadnego działania mającego na celu przywrócenie nawierzchni ulic do stanu poprzedniego. Wobec faktu nie podjęcia przez stronę skarżącą żadnych działań, nawet po nałożeniu na nią kary pieniężnej, która wydawałoby się powinna oddziaływać dyscyplinująco, Gmina M. podjęła stosowne działania na swój koszt. Wskazać przy tym trzeba, że w interesie strony skarżącej leżało jak najszybsze przywrócenie stanu poprzedniego i tym samym uniknięcie wymierzenia wysokiej kary. Wysokość wymiaru tej kary jest więc uzależniona głównie od zachowania się obowiązanego. W niniejszej sprawie wobec bezczynności strony skarżącej, zasadne było nałożenie na nią kary pieniężnej. Burmistrz Miasta i Gminy M. miał zatem uprawnienie do wymierzenia kary za każdy okres bezczynności skarżącej, bez względu na datę jej stwierdzenia. Skoro bowiem wymiar kary jest uzależniony od stwierdzenia przez zarządcę drogi przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, okoliczność ta może być ustalona w każdym czasie.

Podnieść także trzeba, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] wymierzono karę za okres do dnia zakończenia robót budowlanych na zajętym pasie drogowym, a nie za okres do dnia wydania decyzji. W konsekwencji nieuzasadnione jest stanowisko, iż Burmistrz Miasta i Gminy M. celowo zwlekał z wydaniem decyzji, by wymierzyć wyższą karę, gdyż data wydania zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na sposób jej naliczenia.

Wskazać należy, ze organ drugiej instancji prawidłowo obliczył wysokość kary. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 2 za zajęcie pasa drogowego na powyższy cel z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. SKO w J. G. prawidłowo skorygowało wymiar kary obliczonej przez organ pierwszej instancji i właściwie obliczyło jej wysokość. Wskazać przy tym trzeba, że zmiana wysokości tej kary wynikała tylko ze skorygowania błędów rachunkowych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, a tym samym nie może być uwzględniona. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.