Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1048/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 §4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 21 pkt 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 29
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody M. i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/13 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne. 2. zasądza od Wojewody M. i Gminy Miejskiej K. na rzecz L. S.A. z siedzibą w K. kwoty po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1048/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r.

sygn.akt II SA/Kr 1427/13 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i poprzedzającą ją decyzję

Starosty K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą to Starosta

K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid.

P. miasto K., w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...] (mały) b. gm. kat. [...]. , na rzecz F. S.A. w K. (w likwidacji).

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję

oraz decyzję ją poprzedzającą błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ustaliły,

że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na

przebudowie ulicy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że

nieruchomość, której sprawa dotyczy tj. część działki [...] obr. [...], została

wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1976 r. nr [...] "na cele

budowy ul. Z. w K." - zgodnie z osnową decyzji. Natomiast w uzasadnieniu

decyzji wskazano, że nieruchomość jest niezbędna "pod przebudowę ul. Z.-

zgodnie z decyzją byłego Prezydium Rady Narodowej miasta K. - Wydziału

Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia

[...] grudnia 1971 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy

ul. Z.j".

Sąd I instancji podniósł, że w celu precyzyjnej i ścisłej wykładni celu wywłaszczenia

określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r., należało przeanalizować odnalezioną

i znajdującą się w aktach administracyjnych część decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r, gdyż

samego projektu realizacyjnego przebudowy ulicy Z. nie odnaleziono. Sąd meriti

zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia dokumentu Miejskiego Biura

Projektów Zespołu Sprawdzającego z dnia [...] grudnia 1971 r. o nazwie Klauzula nr [...]

Założenia Techniczno- Ekonomiczne (dalej jako Założenia) przebudowy u. Z.

w K., że opracowanie to składało się z jedenastu części wymienionych w punktach

i zaznaczono w nim, że zostało sprawdzone, uznane za sporządzone prawidłowo i mogło być

1

I OSK 1048/14

podstawą dalszego opracowania - po zatwierdzeniu przez inwestora. Przy czym do projektów

wymienionych w w/w. Założeniach, nawiązywała wprost decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r.

Sąd meriti zwrócił uwagę, że w Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni,

a w decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z.

w K., w pkt 4 nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni,

zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez Wydział Budownictwa

Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. Oznaczało to zdaniem

Sądu Wojewódzkiego, że decyzja z [...] grudnia 1971r. nie zatwierdzała projektu zieleni.

Decyzja ta zatwierdzała bowiem plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K.,

odcinek I pod względem architektoniczno - urbanistycznym, łącznie z projektami: drogowym,

pętli w B., stacji trafo przy ul. F., projektem przebudowy kina C.

w związku z poszerzeniem ulicy, projektem kanalizacji, wodociągu gazu, projektem

tramwajowym (część trakcyjna i sieciowa), projektem teletechnicznym i elektrycznym. Sąd

Wojewódzki podniósł, że żaden z tych projektów nie dotyczył projektu zieleni, czy też nawet

szerzej - komunikacji pieszej w tym obszarze.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również: mapa

zatytułowana jako "projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "W." w B.",

stanowiąca załącznik do pisma z dnia 20 lutego 1979r. oraz kopia projektu technicznego -

planu szczegółowego dla obiektu - ulica Z. w K. Zdaniem Sądu

Wojewódzkiego organy bezpodstawnie twierdziły, że jest to dokument z 1972r., bowiem data ta

na mapie nie została uwidoczniona. Również w sposób nieuzasadniony organy twierdziły, że

na podstawie tych właśnie dokumentów ustalono, iż w obszarze wywłaszczonej nieruchomości

planowano budowę alejek asfaltowych w układzie promienistym, przestrzenie między alejkami

miały wypełniać "zielone wysepki", a wywłaszczona nieruchomość miała znaleźć się w obrębie

jednej z takich wysepek. Analizując materiał dowodowy Sąd I instancji podniósł, że skoro nie

może ulegać wątpliwości, że cel wywłaszczenia podlega wykładni ścisłej, a w przedmiotowej

sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowiła, że celem tym jest budowa - względnie

przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, ale decyzja nie obejmuje

celu, na który nieruchomość przeznaczono ( nie obejmuje projektu zieleni czy też komunikacji

pieszej pomiędzy poszczególnymi obiektami) to trudno uznać, aby realizacja alejek

asfaltowych przedzielonych “zielonymi wysepkami" była celem wywłaszczenia wskazanym

2

I OSK 1048/14

w decyzji z 1976 r. - w związku z projektem realizacyjnym zatwierdzonym w roku 1971. Sąd

meriti podniósł, że gdyby celem wywłaszczenia, jak twierdzą organy, była realizacja owych

alejek wraz z pasami zieleni jako "infrastruktura mogąca w tamtym okresie służyć

mieszkańcom K. do przemieszczania się pomiędzy pętlą tramwajową i pętlą

autobusową (...) i pozwalająca korzystać z istniejących już punktów usługowych", to nie było

przeszkód, aby wskazać także i ten projekt w decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny

z 1971 r. Zatem w powyższym zakresie, stwierdzenia organów poczynione dla ustalenia celu

wywłaszczenia Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe, podnosząc jednocześnie, że mapa

z 1972 r., na którą powołują się organy jest dowodem tylko i wyłącznie na to, że alejki były w tej

okolicy przewidywane, co jeszcze nie oznacza, że mieszczą się w celu wywłaszczenia

określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej części rozważań Sąd meriti podniósł, że

niezależnie od powyższego, ze znajdujących się w aktach sprawy map i dokumentów wyżej

powołanych wynika, że nieruchomość ta nie tyle była niezbędna dla budowy czy przebudowy

ul. Z., ile raczej służyła uporządkowaniu otoczenia pawilonu W. i stworzeniu

przestrzeni publicznej, służącej do skomunikowania pętli tramwajowej i autobusowej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że cel tak określony nie

jest "budową" ani też "przebudową" ulicy i to ani w znaczeniu potocznym, ani tym bardziej

w rozumieniu decyzji wywłaszczeniowej z 1976r., innymi słowy, że przez budowę

(przebudowę) ul. Z. w K. - zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa,

Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...] grudnia 1971 r.

nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. (bez

projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zielonych wysepek ich rozdzielających.

Sad I instancji uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art.

145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz orzekając w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art.

200 p.p.s.a. i wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego,

które mogło mieć wpływ na treść decyzji, podał w wytycznych, że organy administracji

publicznej orzekając ponownie w przedmiocie zwrotu nieruchomości i oceniając przesłanki

zbędności zgodnie z treścią przepisu art. 137 u.g.n., winny uwzględnić przy ocenie celu

wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. - ściśle w związku z decyzją z 1971 r.,

a nie z późniejszymi dokumentami i decyzjami.

3

I OSK 1048/14

Od powyższego wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione

zostały dwie skargi kasacyjne - Wojewody M. i Gminy Miejskiej K.

Wojewoda M. wniósł skargę na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.)

i zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucił temu wyrokowi ;

I/ 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 i art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez

brak wymaganego tym przepisem, wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu

w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz

stanowiska organu zawartego w zaskarżonych do Sądu decyzjach, odmawiających

zwrotu nieruchomości, w tym zwłaszcza w zakresie rozumienia celu wywłaszczenia na

dzień jego dokonywania, a nieorzekania o zwrocie, jako niespełniającego wymogów

dostatecznego, wyczerpującego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego

wyroku, jak i zawierającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania,

które w istocie stanowią oraz zastępują merytoryczne jej rozstrzygnięcie, co stanowi

zdaniem skarżącego Wojewody M. podstawę skargi kasacyjnej z mocy

przepisu art.174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art.

80 k.p.a. w oparciu o błędne ustalenie oraz przyjęcie, że organy administracji publicznej

przeprowadziły postępowanie z naruszeniem tych przepisów postępowania, w sposób

uzasadniający uchylenie zaskarżonych decyzji, co nie miało miejsca i stanowi podstawę

skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie i nie

uwzględnienie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą winny znaleźć zastosowanie także

przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2

i art. 21 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229),

art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz.

47, z późn. zm.), § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P.

Nr 48, poz. 373), jak i zapisów § 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki

4

I OSK 1048/14

Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru

urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), jako właściwych dla oceny celu

wywłaszczenia jak i w granicach sprawy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej

z mocy przepisu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.;

II/ 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy

p.p.s.a., poprzez pominięcie oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu przez Sąd

obowiązujących w dacie wywłaszczenia i orzekania o zatwierdzeniu planu

realizacyjnego przepisów prawnych, wskazujących na zawieranie się budowy alejek

asfaltowych oraz wykonanie zieleni w celu wywłaszczenia, określonego decyzją

Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej

z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]pod przebudowę ul. Z.,

zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady

Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], tj.

w szczególności art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego z dnia 24 października

1974. r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu

przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47, z późn. zm.) § 27 zarządzenia Ministra

Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r.

w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48, poz. 373), jak i zapisów § 21 pkt 1

rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego

1975. r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), co

stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z

art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102. poz. 651, z późn. zm.),

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię oraz błędnie dokonaną

kontrolę zaskarżonych do Sądu decyzji, a tym samym poprzez oparcie zaskarżonego

wyroku na wadliwym i nieuzasadnionym przyjęciu w okolicznościach tej sprawy zarówno

niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia określonego decyzją Naczelnika

Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia

[...] maja 1976 r. nr [...] pod przebudowę ul. Z.;

5

] OSK 1048/14

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137

u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie oraz przyjęcie, że w przypadku określenia

celu wywłaszczenia w sposób ogólnikowy nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń

celu wywłaszczenia oraz jego osiągnięcie na podstawie całokształtu zebranego

w sprawie materiału oraz dokumentacji lecz jedynie na podstawie "decyzji

wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle w związku z decyzją z 1971 r., a nie późniejszymi

dokumentami, decyzjami itp.";

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a., poprzez

uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa, w tym istotne naruszenie przepisów

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takiego

naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem niezastosowania ww. art. 151 p.p.s.a..

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1/ uchylenie przywołanego na wstępie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi

normami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący nie zgadza się z oceną

i zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniami, że przez przebudowę

ul. Z. w K. "zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki

i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia 1971 r.

nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z.

(bez projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zaprojektowania zieleni" oraz

wskazaniami, że "organy administracji publicznej orzekające ponownie w przedmiocie

zwrotu nieruchomości oceniając przesłanki zbędności z art. 137 ugn winny uwzględnić

przy ocenie celu wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle

w związku z decyzją z 1971 r., a nie późniejszymi dokumentami, decyzjami, itp."

Zdaniem skarżącego powyższa ocena jak i wskazania co do dalszego postępowania

pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rozumieniem oraz stosowaniem art. 136

ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., w zakresie w jakim ograniczają one możliwość oraz

stosowanie środków dowodowych celem prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia,

w sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy cel ten został określony w samej decyzji

6

I OSK 1048/14

wywłaszczeniowej w sposób ogólnikowy i odnosił się do tak ówcześnie rozumianego

dużego przedsięwzięcia, jak wskazane w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący podniósł,

że podejście do kwestii ustalenia celu wywłaszczenia jakie zaprezentował Sąd

I instancji, uznać należy za zbyt "wąskie" i nie uwzględniające specyfiki dokumentacji

z zakresu planowania realizacji celu wywłaszczenia, która nierzadko była

w "późniejszych" opracowaniach doprecyzowana, uszczegóławiana i rozwijana oraz nie

koresponduje z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego oraz doktryny prawniczej.

Zdaniem skarżącego jakkolwiek cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, to

w sytuacji, gdy w decyzji wywłaszczeniowej został on określony ogólnikowo, koniecznym

jest jego doprecyzowanie w oparciu o całą dostępną dokumentację powstałą przed

wywłaszczeniem. W tym zakresie skarżący zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia

6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1462/08, w którym podkreślono, iż "ustalenie

celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano

w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji

w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący

postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki

miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie

(doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji,

która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania

wywłaszczeniowego... “.

Skarżący podkreślił, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie)

celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu

o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody,

opinie, pisma, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie

przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Skarżący przywołał

w powyższym zakresie wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09

i wskazał, że ten pogląd został w pełni podzielony również przez przedstawicieli

doktryny prawniczej (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Wyd.

LexisNexis, Warszawa 2011, s.438, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M.

Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.

7

I OSK 1048/14

Beck, Warszawa 2009, s. 899, S. Kalus - red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 801).

Skarżący kasacyjnie Wojewoda M. nie tylko nie podzielił oceny zawartej

w zaskarżonym wyroku, ale przede wszystkim zarzucił, że przyjęte przez Sąd meriti

ograniczenie rozumienia celu wywłaszczenia nie przystaje i jest również sprzeczne

z obowiązującymi organy przepisami prawa materialnego, tak w dacie orzekania w 1971

r. jak i w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1976 r. Przepisy te zdaniem

Skarżącego wprost wskazywały i dowodziły zawierania się budowy alejek asfaltowych

jak i zaprojektowania zieleni, ich wykonania w celu wywłaszczenia, jakim była

przebudowa ulicy Z., wskazana w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r.

Skarżący wskazał na ustalenia organów poczynione w toku postępowania

administracyjnego, w tym przywołanych w zaskarżonej do Sądu Administracyjnego

decyzji Wojewody M., a zwłaszcza wskazał na treść projektu technicznego -

planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K., przedstawiającego

zakres robót na ode. 1-2, oraz samego projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu

handlowego "W.", wskazującego na realizację alejek asfaltowych oraz fotograficzną

dokumentację lotniczą z 1982 r. Skarżący podał, że zapis art. 21 prawa budowlanego

z 1974 r. wskazywał, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać

zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do

nieruchomości na cele budowlane. Dopiero przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę

inwestor zobligowany był do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Skarżącego już z tego powodu wadliwe jest założenie i wskazanie przyjęte

przez Sąd, że decyzja zatwierdzająca plan nie mogła ulegać zmianom jak i,

że pomiędzy jej wydaniem w 1971 r., a wywłaszczeniem w 1976 r. nie mogły być

wydawane inne decyzje, a które to w postępowaniu o zwrot nieruchomości organy

orzekające uwzględniły, odmawiając zwrotu. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego zważyć

należy na 5-cio letni okres dzielący obie decyzje oraz fakt, iż istotnie alejki asfaltowe

oraz zieleń zostały wykonane tj. nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na

cel wywłaszczenia. W szczególności zdaniem Skarżącego nie można uznać za zbędną

na taki cel - w rozumieniu komentowanego przepisu nieruchomości, na której została

zrealizowana inwestycja celu wywłaszczenia w terminach określonych w tym przepisie,

8

1 OSK 1048/14

skutkiem czego rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale

następnie cel ten zmieniono i nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na inny cel,

który nie musiałby nawet uzasadniać wywłaszczenia tej nieruchomości dla realizacji

tego innego celu. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV

SA 2140/97, niepubl. w którym to stwierdzono m.in., że "Nie można mówić o zbędności

na cel wywłaszczenia gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana

i wykorzystana zgodnie w celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później

jej przeznaczenie zmieniono").

W tym zakresie Skarżący organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia

31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym zarówno

w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej) - sprawy wykorzystywania terenów

zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących

zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normowała

ustawa - prawo budowlane. Ustawa prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

(Dz.U. Nr 38, poz. 229) w art. 5 ust. 2 jednoznacznie określała, że ochrona

uzasadnionych interesów osób trzecich wymagała zapewnienia dojazdu (dojścia) do

drogi publicznej jaką też była ulica Z. oraz przejścia podziemnego przy niej.

Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 powyższa ustawa przewidywała ochronę środowiska jak

i zapewnienie właściwego układu funkcjonalnego przy projektowaniu, budowaniu oraz

utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Zarzucić zatem należy zdaniem skarżącego, iż ocena Sądu I instancji pominęła te

przepisy jak i wymogi z nich wynikające dla planu realizacyjnego w dacie

wywłaszczenia, w tym zmiany sposobu wykorzystania terenu przewidzianego treścią

§ 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia

28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373)

przewidującego i dopuszczającego jego zmianę (pod rygorem utraty ważności decyzji

o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - co nie miało miejsca), przy jednoczesnym

zawieraniu się alejek asfaltowych i terenu zielonego w wymogach ustawy prawo

budowlane z 1974 r.

9

I OSK 1048/14

Skarżący kasacyjnie zauważył również, że zgodnie z obowiązującym

w omawianym okresie zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P.

nr 48 poz. 373), plan realizacyjny nie był pojęciem równoznacznym z zatwierdzanymi

w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy projektami budowlanymi. Wprost z treści

art. 20 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane

wynikało bowiem, iż w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji

opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne i architektoniczne

zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i koniecznym było sporządzenie projektu

obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych

i architektoniczno - budowlanych w planie realizacyjnym, były miejscowe plany

zagospodarowania terenu, a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli

inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia

tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 1 i 4 prawa budowlanego).

W nawiązaniu do powyższego, skarżący podniósł, że w orzeczeniu

wywłaszczeniowym z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]-przywołującym

decyzję z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny

przebudowy ulicy Z. odcinek I i II, wyraźnie wskazano, iż konieczne jest

odrębne opracowanie projektu zieleni dla tej inwestycji. Jednocześnie należy zauważyć,

iż zastrzeżenie to było jedną z kilku uwag "do następnej fazy projektu tj. do projektu

technicznego". Nie ulega więc zdaniem skarżącego wątpliwości, że znajdujący się

w aktach sprawy plan realizacyjny z roku 1972 zatytułowany jako " Ul. Z.

w K. - Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" należy traktować jako kontynuację

i konsekwencję wydanej w dniu [...] grudnia 1971 r. nr [...] w/w decyzji

oraz powołanych w niej "Założeń Techniczno-Ekonomicznych przebudowy ulicy

Z. w K." opracowanych przez Pana W. K., zwłaszcza, że

w/w "Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" z roku 1972 również został opracowany

przez tę samą osobę, zaś na samym planie widoczny jest wyraźnie zakres robót odcinka

I i II przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższych stwierdzeń, zdaniem skarżącego ustalanie celu

wywłaszczenia tylko i wyłącznie w oparciu o brzmienie pierwotnej decyzji, pomimo

10

I OSK 1048/14

istnienia późniejszych ale wydanych przed wywłaszczeniem dokumentów,

zmieniających bądź uzupełniających pierwotne zamierzenia inwestycyjne, pozostaje

w sprzeczności z wykładnią systemową oraz funkcjonalną obowiązujących w dacie

wywłaszczenia przepisów oraz jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia

życiowego.

Ponadto Skarżący podniósł, że prawidłowa ocena zakresu przedmiotowego planu

realizacyjnego jak i prawnej dopuszczalności wydawania dodatkowych decyzji po

wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, uwzględniać powinna zapis

§ 21.1. ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-

budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48).

Skarżący przywołał w uzasadnieniu skargi również przepisy ustawy z dnia

29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90 z późn. zm.) oraz

przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Gospodarki Komunalnej z dnia

8 lutego 1963 r. w sprawie ochrony dróg publicznych i technicznych urządzeń

drogowych (Dz.U. Nr 8, poz. 48), które nie dawały jego zdaniem podstaw do podzielenia

stanowiska Sądu zawartego w zaskarżonym wyroku. Pogląd taki, jest zdaniem

skarżącego uzasadniony, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do rozumienia celu

wywłaszczenia, zważywszy również na treść art. 18 ust. 1 tej ustawy, określającej

zasięg rozumienia pasa drogowego, stanowiącego, że jest nim pas gruntu zajęty pod

drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi,

mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia

odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów,

znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne.

W ocenie skarżącego z uwagi na powyższe, jak i bezsporny fakt nie odnalezienia

- mimo podjętych przez organy starań, pełnej decyzji Wydziału Budownictwa,

Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] grudnia

1971 r. nr [...], nie jest uzasadnienie stanowisko oraz ocena przyjęta

i dokonana zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przeciwnie,

zdaniem Skarżącego, zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie decyzje są prawidłowe i zgodne z prawem. Tym bardziej w okolicznościach

11

I OSK 1048/14

tej sprawy, gdy w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia oraz stosownie do

art. 137 ugn nie jest możliwe w sposób pewny przyjęcie, że istotnie nieruchomość objęta

wnioskiem o jej zwrot, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem Skarżącego w świetle ustaleń organów oraz w ramach zakreślonych art. 7, 77

i art. 80 k.p.a. brak jest dowodów, że w istocie taka zbędność zaistniała.

Z kolei skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska K. na podstawie m.in. 174 pkt 1

i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. oraz mając na uwadze treść m.in. art. 3

ww. ustawy, zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014r. roku, sygn. akt II SA/Kr 1427/13, zarzucając

zaskarżonemu wyroków naruszenie:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z ar. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły postępowanie

z naruszeniem w/w przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji;

art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne

uznanie, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na

wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca, a w konsekwencji

uwzględnienie skargi, w przypadku gdy istniały podstawy do jej oddalenia;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.,

poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia, że nieruchomości

objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu, oraz, że w zakres celu wywłaszczenia - przebudowy ulicy

Z. nie wchodzi budowa asfaltowych alejek.

W związku z powyższym skarżąca Gmina Miejska K.wniosła o;

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ustalenie przesłanki zbędności

wymaga uprzedniego ustalenia celu wywłaszczenia, wynikającego z decyzji

wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży. Zarówno bowiem art. 136 jak i art. 137 u.g.n.

posługujące się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym

12

I OSK 1048/14

w decyzji o wywłaszczeniu, będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej

sprawie. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia

w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie

należy poszukiwać tego celu.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy skarżąca wskazała, że Starosta

K. celem sprecyzowania określenia celu wywłaszczenia, pozyskał informacje,

które zostały pominięte w rozważaniach Sądu I instancji, odnośnie przeznaczenia

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalając, iż w dacie

wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się "w terenie arterii ruchu

normalnego KN II T z wydzielonym torowiskiem tramwajowym". W niniejszej sprawie,

zdaniem Skarżącej oznacza to, iż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji

wywłaszczeniowej był zgodny z celem określonym w przepisach o zagospodarowaniu

przestrzennym dla przedmiotowej działki i zgodny z faktyczną realizacją prac

inwestycyjnych. Sąd I instancji zdaniem skarżącej, wadliwie oparł w dużej mierze swoje

rozstrzygnięcie na znajdującym się w aktach sprawy dokumencie tj. Klauzuli nr [...]

- Założenia Techniczno - Ekonomiczne przebudowy ulicy Z. w K.

z dnia [...] grudnia 1971 r. W Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni,

a w decyzji z dnia [....] grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z.

w K. - w pkt 4, nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni,

zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez WBUiA. Projekt

urządzenia terenów zielonych w zakresie niniejszej sprawy, dotyczyłby prawdopodobnie

- zdaniem Skarżącej, jedynie nasadzeń trawy czy krzewów na terenie "wysepek"

pomiędzy chodnikami. Brak zatwierdzenia takiego projektu nie powinien jednak

przesądzać o braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie.

Niezależnie od powyższego, zdaniem strony skarżącej nie jest zasadna ocena

dowodów dokonana przez Sąd I instancji, pomijająca całokształt pozostałych materiałów

zebranych w sprawie i polegająca na przyjęciu, że o zakresie robót inwestycyjnych

związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w sytuacji braku załącznika graficznego -

planu realizacyjnego, przesądza Klauzula nr [...]. Równocześnie, zdaniem skarżącej

Sąd nie przeprowadził żadnej analizy, która miałaby na celu ustalenie znaczenia

prawnego przywołanych dokumentów, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie

13

I OSK 1048/14

wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca wskazała, że plan realizacyjny, opracowany

na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych

z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48 poz.373) nie

jest równoznaczny z projektami budowlanymi, zatwierdzanymi w oparciu o aktualnie

obowiązujące przepisy. Z treści art. 20 ust. 2 prawa budowlanego z 24 października

1974 r. (Dz.U. nr 38 poz.229) wynika, że w ramach prac związanych z przygotowaniem

inwestycji opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne

i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i sporządzenie projektu

obiektu budowlanego. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych

i architektoniczno - budowlanych, były miejscowe plany zagospodarowania terenu,

a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa

do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku nie wystąpił o pozwolenie na budowę ( art. 21

ust. 1 i 4 w/w ustawy). Podobnie założenia inwestycji, opracowywane w oparciu o prawo

budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. także nie miały charakteru prawnego takiego, jak

współczesne projekty budowlane, zatwierdzane decyzją o pozwoleniu na budowę.

Stanowiły one bowiem zdaniem skarżącej, podstawę do przygotowania projektu

wstępnego, stanowiącego część projektu inwestycji, w oparciu o który wykonywano

następnie projekt podstawowy (przy czym istniała możliwość wykonania w projekcie

podstawowym istotnych odstępstw od projektu wstępnego).

Zdaniem skarżącej należy uwzględnić także okoliczność, iż powoływano

w decyzjach wywłaszczeniowych decyzje zatwierdzające plan realizacyjny, ponieważ

zgodnie z art. 21 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., przed uzyskaniem

pozwolenia na budowę, należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do

którego nie było wymagane prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, inwestor musiał wykazać się tym

prawem. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie Założenia Techniczno

- Ekonomiczne przebudowy ulicy Z. w K. pochodzą z dnia [...] grudnia

1971 r., podobnie jak decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury

Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...], natomiast wywłaszczenie

nastąpiło decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. Wydział

14

I OSK 1048/14

Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], a więc ponad

5 lat później.

Dlatego, zdaniem skarżącej istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają

pozostałe dokumenty, dookreślające cel wywłaszczenia tj: mapa zatytułowana jako

"projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "W." w B." stanowiąca

załącznik do pisma z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] oraz kopia projektu

technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K.,

zawierająca m.in. "zakres robót w ode. I-II" planowanej przebudowy ulicy. Jakkolwiek

data tego drugiego dokumentu budziła wątpliwości Sądu, to zdaniem skarżącej przy

kierowaniu się zasadami logicznego myślenia, dojść należało do wniosku, że dokument

ten pochodzi sprzed daty realizacji ulicy tj. z okresu prac planistycznych. Skarżąca

podała, że pierwszy dokument sporządzony w bliskiej odległości czasowej po dacie

wywłaszczenia, jej zdaniem potwierdza realizację planowanego zagospodarowania

przedmiotowej nieruchomości. Tym samym wymienione dokumenty potwierdzają, że na

etapie planowania inwestycji założono wykonanie obiektów takich jak alejki przedzielone

terenami zielonymi, których faktyczną realizację, potwierdza np. zdjęcie lotnicze

wykonane w 1982 r.

Reasumując, skarżąca podniosła, że na podstawie powołanych przepisów

i dokumentów można stwierdzić, że istniały prawne możliwości uszczegółowienia lub

zmiany dokumentów planistycznych, w tym, planu realizacyjnego - pomiędzy

opracowaniem pierwszych założeń inwestycyjnych, a wydaniem decyzji

o wywłaszczeniu i decyzji o pozwoleniu na budowę.

"L." S.A. w dwóch pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła o oddalenie obu

skarg kasacyjnych jako bezzasadnych, szczegółowo podnosząc, że w skargach tych nie

przytoczono w sposób należyty podstaw skarg kasacyjnych ani ich należycie nie

uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania,

wymienione w art. 183 §2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd

15

I OSK 1048/14

rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami

skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami

zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania,

że żadna ze skarg kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie

z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego

wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami

skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to

konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego -

uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich

naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania

dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją

elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych w pierwszej

kolejności należy podnieść, że zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest trafny.

Podkreślić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w żadnej

mierze nie wskazuje, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako

część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. Sąd I instancji w tej

materii swoje stanowisko szczegółowo i przekonująco uzasadnił.

W obu skargach kasacyjnych podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1

pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa

- w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi

kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób

rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny

podkreśla, że w/w przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi

kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być

16

I OSK 1048/14

jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy

określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty te należało uznać za

bezzasadne, gdyż skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenia prawa, które nie są

podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.,

Kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3

i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe

zastosowanie i błędne ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została

wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mógł być uwzględniony

z przyczyn formalnych. Otóż art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. są przepisami prawa

materialnego, nie zaś przepisami postępowania. Natomiast zgodnie z przepisem

art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną

jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie. Orzecznictwo NSA wypracowało ugruntowany pogląd, że próba

zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić

przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Próba taka może

być skuteczna, jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2

p.p.s.a. ( por.wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Co istotne, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógłby być skutecznie

uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por.wyrok NSA z

16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to wynika z treści

obu skarg kasacyjnych.

Podniesiony w skardze Wojewody M. zarzut naruszenia art. 141 § 4

i art. 153 p.p.s.a. jest również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone

z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów

postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku,

jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe

znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie

orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli

prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane

w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa

sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy

17

I OSK 1048/14

i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to

rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające

określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu

administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej

zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd

postępowanie odpowiadało przepisom prawa -( wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK

325/05, LEX nr 177476). Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić

choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141 § 4p.p.s.a. jak brak

uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie

obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, (por. wyrok NSA z

7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283) Z kolei w wyroku NSA z 14 marca

2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) również za taką wadę uzasadnienia uznano

naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił

wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji

przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, (por. wyrok

NSA z 14 marca 2006 r. I OSK 1032/05, LEX nr 198355). Za wadę uzasadnienia

orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać

nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku

postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do

uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut naruszenia przepisów o właściwości,

a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten

zarzut - por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10).

Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia

wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę,

gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy

nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na

lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną,

pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ

administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania

administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu

mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18

I OSK 1048/14

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju

wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie

niezbędne elementy treści - zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę

w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i co zatem

stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Wojewoda M. podniósł również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd, iż w sprawie objętej

skargą, winny znaleźć zastosowanie także przepisy obowiązujące w dacie

wywłaszczenia nieruchomości, tj. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 prawa budowlanego

z 24 października 1974 r., art. 29 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu

przestrzennym, § 27 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów

Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych, jak § 21 pkt 1

rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego

1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. NSA podnosi, że w/w przepisy

prawa materialnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, stąd też tak

sformułowane zarzuty nie są trafne.

Na marginesie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że cel

wywłaszczenia ( art.136 i następne u.g.n.) winien być wykładany ściśle i nawet mając

na uwadze standardy prawne i funkcjonalne z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej,

a nie z daty dokonywania jej kontroli, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie cel

wywłaszczenia określony został na tyle konkretnie aby przyjąć, że poczynione w tym

zakresie ustalenia WSA w Krakowie w pełni odpowiadają prawu i praktyce orzeczniczej.

Oznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości -wskazane w ewidencji gruntów jako

tereny zielone, która to nieruchomość (o powierzchni 44 m2) w rezultacie i w zasadniczej

części wykorzystana została pod budowę pawilonu handlowego, pozwala na

stwierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa nie obejmuje celu - przebudowy ulicy

Z. , na który przedmiotową nieruchomość przeznaczono. Należy zdaniem

Naczelnego Sądu zgodzić się przy tym ze stwierdzeniem, że fakt, iż wywłaszczona

nieruchomość zostaje zagospodarowana w określony sposób nie oznacza, że taki

właśnie sposób objęty jest celem wywłaszczenia. Przyjęcie takiego rozumowania byłoby

19

I OSK 1048/14

sprzeczne z regulacją zawartą w przepisach art. 136 ust.3 i art. 137 u.g.n., zgodnie

z którymi konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i zweryfikowanie jego realizacji

w określonym przez przepisy prawa terminie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi

kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach

postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a

20