Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1055/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt.1, art. 6, art. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Prokuratora Rejonowego w P., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Prokurator Rejonowy w P., pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, że wniosek Stowarzyszenia nie może zostać uwzględniony, albowiem zakres żądania nie stanowi informacji publicznej.

Prokurator wskazał, że wnioski o udostępnienie akt sprawy karnej w fazie postępowania przygotowawczego w każdej formie, w tym, jak w niniejszej sprawie poprzez udostępnienie zeskanowanych postanowień z akt postępowań przygotowawczych, reguluje przepis art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokurator powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 7/13, z której wynika, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W reakcji na powyższe pismo organu Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o:

- zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, iż żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Jednocześnie podniosło, że powołana przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca domaga się akt sprawy, a nie samej treści postanowienia. Wobec powyższego przytoczona uchwała nie ma związku z przedmiotową sprawą zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej. Ponadto strona skarżąca uznała, że powołanie się przez organ na art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, który odnosi się do udostępnienia akt sprawy, a nie treści postanowień wydawanych przez prokuratorów, również nie ma znaczenia w kwestii udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Po zapoznaniu się z treścią skargi organ dokonał ponownej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej i poinformował Stowarzyszenie, pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], że uwzględnia skargę w całości i uznaje, że przedmiot wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną. Jednocześnie organ poinformował Stowarzyszenie, że po dokonaniu sprawdzenia w dostępnych bazach danych w Prokuraturze Rejonowej w P. w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 stwierdzono, że nie prowadzono spraw o czyn z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem dnia [...] listopada 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę strony skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r., wnosząc o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi po upływie terminu do jej wniesienia. Alternatywnie organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji publicznej. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosku organ wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak bezczynności organu w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo organ wniósł o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż pismo stanowiące odpowiedź na wniosek zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący swoją skargę na bezczynność nadał dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r., tj. ponad dwa miesiące po upływie ustawowego terminu, który minął w dniu [...] maja 2015 r. Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., skarga ze względów formalnych powinna zostać odrzucona.

Zdaniem organu, nieuzasadnione jest stanowisko Stowarzyszenia o bezczynności Prokuratora Rejonowego w P.. Już bowiem w dacie wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r., wystosowane zostało do skarżącego pismo, w którym zawarto stanowisko Prokuratora odnośnie zakresu żądanych informacji. W takiej sytuacji odpowiedź organu należy potraktować jako udzielenie informacji. Nie mamy tutaj bowiem do czynienia z milczeniem organu, a tylko takie może być uznane za bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Końcowo organ wskazał, iż pismem z dnia [...] września 2015 r., udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, co winno skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pismem procesowym z dnia 21 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o:

- umorzenie postępowania ze względu na wykonanie wniosku po złożeniu skargi oraz o uznanie, że bezczynność miała miejsce do momentu skierowania sprawy na drogę sądową,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny.

Stowarzyszenie wskazało w szczególności, że blisko sześciomiesięczna bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nieznajomość obowiązujących przepisów w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej uzasadnia stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności Prokuratora Rejonowego w P. oraz stanowi podstawę do wymierzenia mu grzywny.

Pismem procesowym z dnia 23 maja 2016 r. Prokurator Rejonowy w P. wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - o oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności organu względem wniosku informacyjnego strony skarżącej. W przypadku zaś uwzględnienia skargi organ wniósł o ustalenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i umorzenie postępowania sądowego w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot obowiązany w rozumieniu jej art. 4 ust. 1 i 2 podejmuje stosowne działania w celu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku ich niepodjęcia, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Prokurator Rejonowy w P. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Pojęcie "sprawy publicznej" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednakże podczas prac nad ustawą było ono rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niewątpliwie kryterium decydującym o udostępnieniu dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na potrzeby organów administracji publicznej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci treści postanowień wydanych przez Prokuraturę Rejonową w P. w latach 2012 - 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 u.d.i.p. - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznych. I tak, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek został skierowany, może podjąć następujące działania:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że podmiot obowiązany działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wniosek informacyjny, Prokurator Rejonowy w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował skarżące Stowarzyszenie, że żądania informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Stanowisko to, jak wskazano powyżej, było błędne.

Dopiero w reakcji na skargę Stowarzyszenia na bezczynność prokuratora Rejonowego w P., organ pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował Stowarzyszenie, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną, bowiem z dostępnych baz danych wynika, że w Prokuraturze Rejonowej w P. w latach 2012 - 2015 nie prowadzono spraw o czyn z art. 23 u.d.i.p.

Wobec powyższego uznać należy, że w dacie wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. Błędnie bowiem uznał, że ww. wniosek nie podlega realizacji w trybie przepisów u.d.i.p. Stan bezczynności organu ustał jednak w następstwie doręczenia stronie skarżącej pisma z dnia [...] września 2015 r. informującego o braku posiadania przez organ wnioskowanej informacji publicznej.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji, gdy organ dokonał czynności (udzielił odpowiedzi na wniosek informacyjny) po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowania w odnośnym zakresie.

Zważywszy jednak, że organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do przepisu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. - czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczność, iż organ zaprezentował odmienną ocenę prawną, dotyczącą charakteru żądanych informacji. Sąd zważył również, że odpowiedzi na wniosek udzielono skarżącemu Stowarzyszeniu bez zbędnej zwłoki - w dacie wpływu wniosku informacyjnego. Z tych względów bezczynności organu nie można uznać za rażącą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie wadliwemu zachowaniu organu, wynikającemu w istocie z błędnej interpretacji przepisów prawa, które spowodowało zwłokę w realizacji wniosku, nie można natomiast przypisać cech lekceważącego traktowania zarówno strony skarżącej, jak i obowiązków nałożonych ustawą. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i nie uwzględnił wniosku strony skarżącej w tym zakresie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zważywszy, iż na mocy art. 239 § 2 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych, Sąd nie miał podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania.