Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 413/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 86 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 156 par 1 pkt 2, art. 16, art.31 par1 ,2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur, Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.41/280/SD/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 marca 2022 r., znak: SKO.41/280/SD/2022, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 29 października 2021 r., znak: MAZ-OD- 1.6131.1029.2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie trzech drzew rosnących na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 29 października 2021 r., znak: [...] organ I instancji zezwolił [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na usunięcie 3 drzew (jesion wyniosły o obw. pni: 108 cm + 119 cm, klony pospolite - 2 szt., o obw. pni: 182 cm, 301 cm) rosnących na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. w terminie do 28 lutego 2022 r. pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, obciążył wnioskodawcę opłatą za usunięcie drzew w wysokości 19 680 zł, odroczył termin uiszczenia opłaty do dnia 30 kwietnia 2025 r., nałożył obowiązek wykonania nasadzeń rekompensacyjnych w terminie do 30 kwietnia 2022 r. drzew ozdobnych liściastych w ilości 53 sztuk oraz krzewów ozdobnych liściastych w ilości 2400 sztuk, zgodnie z przedłożonym projektem nasadzeń zastępczych. Ponadto organ umorzył postępowanie dotyczące usunięcia drzewa śliwa wiśniowa rosnącego na działce nr [...] położonej w pasie drogowym ul. [...] w L..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zezwolenie zostało wydane po przeprowadzeniu oględzin, w wyniku których ustalono, że drzewa przeznaczone do usunięcia kolidują z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej na ulicy oznaczonej w planie miejscowym jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX. Wysokość opłaty za usunięcie drzew została określona przy zastosowaniu stawek opłat wynikających z obowiązujących przepisów, a ze względu na funkcje przyrodnicze, jakie pełnią w ekosystemie przedmiotowe drzewa, w celu zrekompensowania uszczerbku w środowisku lokalnym wydanie zezwolenia uzależniono od wykonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 84 ust. 3 u.o.p., organ odroczył termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu do wykonania nasadzeń zastępczych.

W dniu 17 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wpłynął wniosek Towarzystwa [...] w L. , w którym organizacja społeczna wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na jej oczywistą sprzeczność z obowiązującym na przedmiotowym terenie aktem prawa miejscowego. W dniu 1 lutego 2022 r. Kolegium postanowiło wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, o czym powiadomiono strony.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może stanowić nie jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający w sprawie, lecz wyłącznie naruszenie rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Kolegium podkreśliło jednocześnie, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności i aby skutek ten mógł zastać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie był właścicielem - do wniosku zobowiązany był dołączyć zgodę jej właściciela. Decyzja w sprawie usunięcia drzew zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest szeroko rozumiana dbałość o przyrodę, jednakże nie można przyjąć, że jest to uznanie bezgraniczne. Organ zobowiązany jest do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak i dla inwestora, co oznacza, że wniosek określonego podmiotu o zezwolenie na usunięcie drzewa z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, przy czym przepisy ustawy o ochronie przyrody ani żadne inne przepisy nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości i odwrotnie. Wydając więc zezwolenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, organ powinien zatem rozważyć, czy istnieje możliwość zachowania obiektów przyrodniczych, ich przesadzenia w inne miejsce, czy też możliwość zastąpienia ich innymi drzewami. Jednakże w każdym przypadku ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym.

Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w L., na której rosną drzewa przeznaczone do usunięcia, znajduje się obszarze, na którym obowiązują unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Nr 1112/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic J. i R. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 3119). Przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem 1MW. Przepis § 6 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu przewiduje na terenach 1MW, 2MW, 4MW nakaz ochrony istniejących drzew o szczególnych walorach przyrodniczych (lokalizacja oznaczona na rysunku planu - drzewa oznaczone 3 - wierzba, 4, 5 - lipy, 7, 8 - klony, 9 - jesion, 10 - wierzba) oraz dopuszcza wykonanie niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych poprawiających stan drzewostanu, zaś w przypadku konieczności wycinki ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa - nakaz odtworzenia drzewostanu. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że usunięcie drzew z nieruchomości znajdujących się we wskazanych terenach może nastąpić wyłącznie ze względów sanitarnych lub względów bezpieczeństwa z jednoczesnym obowiązkiem odtworzenia usuwanego drzewostanu. Względy sanitarne należy zdefiniować jako związane z utrzymaniem higieny i zdrowia, dotyczące służby zdrowia i opieki nad chorymi. Z kolei określenie "względy bezpieczeństwa" należy odnosić do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów; sytuacja w której występują formalne, instytucjonalne i praktyczne gwarancje ochrony.

Biorąc pod uwagę powyższe unormowania i ich korelacje ze stanem faktycznym, który był podstawą oceny organu I instancji, Kolegium uznało, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie oraz wydana w jego wyniku decyzja administracyjna rażąco je naruszają.

Po pierwsze, w ocenie Kolegium, w decyzji wskazano, że przesłanką wydania zezwolenia była kolizja drzew z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej w ulicy oznaczonej w MPZP jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX. Przesłanka taka w świetle przepisów obowiązującego aktu prawa miejscowego nie mogła jednak stanowić podstawy do odstąpienia od nakazu zachowania istniejących elementów przyrody, statuowanego wyraźnie przez ten akt. Skoro unormowania m.p.z.p. enumeratywnie wskazują wyjątki od zasady zachowania istniejących elementów przyrody w obszarze, na którym znajduje się działka nr [...], to jedynie wystąpienie okoliczności, które można zakwalifikować jako mieszczące się w zakresie tych wyjątków mogły stanowić o możliwości (a nie obowiązku) wydania zezwolenia i to po szczególnie rzetelnej ocenie pozostałych aspektów sprawy. Kolegium podniosło, że w przypadku tak zdefiniowanych wyjątków ich wykładnia rozszerzająca nie była dopuszczalna. Okoliczności przewidziane w akcie prawa miejscowego, jak wynika z treści decyzji i materiału dowodowego, w ogóle w sprawie nie wystąpiły. Organ powiązał możliwości wydania zezwolenia nie z przesłankami odnoszącymi się do względów sanitarnych czy też względów bezpieczeństwa, a z koniecznością realizacji inwestycji budowlanej. Taka przesłanka nie jest wymieniona w wyjątkach, z którymi akt prawa miejscowego wiąże możliwość wydania zezwolenia.

Po drugie, w ocenie Kolegium, stanowisko organu przedstawione w decyzji nie spełnia kryteriów uzasadnienia decyzji administracyjnej, które wynikają w szczególności z dyspozycji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie sprowadza się do jednego zdania, jest lakoniczne i nieczyniące zadość obowiązującym przepisom odnoszącym się do konstrukcji i treści decyzji administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że organ zrealizował w przeprowadzonym postępowaniu chociażby zasadę prawdy materialnej. W opinii Kolegium wydana decyzja narusza w stopniu rażącym przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak faktycznego rozważenia okoliczności sprawy i przeprowadzenia właściwego wartościowania przesłanek, które muszą być spełnione dla udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa, a które wynikają z przepisów u.o.p. oraz m.p.z.p.

Po trzecie, jak wyjaśniło Kolegium, z przepisów u.o.p. wynika możliwość elastycznej oceny przesłanek zachowania istniejących elementów przyrody w danym obszarze. Wskazuje na to chociażby z przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p., zgodnie z którym nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Jednak zagrożenie, o jakim mowa w przywołanym unormowaniu, ma mieć charakter realny, a nie potencjalny, zatem odnosić się może wyłącznie do rzeczywistych, istniejących elementów infrastruktury. Zagrożenie to nie może odnosić się do elementów czy też okoliczności, których istnienie dopiero zaplanowano, których obecność w analizowanym obszarze jest dopiero zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jak wynika z akt sprawy nawet możliwość wykonania zezwolenia była uzależniona od uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym potencjalne zagrożenie nie mogło być okolicznością, która nawet pośrednio mogła stanowić przesłankę uznania zasadności interesu wnioskodawcy zamiast interesu publicznego. Z materiału dowodowego nie wynika, że jakiekolwiek realne zagrożenie wystąpiło w momencie oceny dopuszczalności wydania zezwolenia.

Po czwarte, zdaniem Kolegium, obowiązujące przepisy nakazują takie projektowanie i realizację zamierzeń budowlanych, aby nie generowały oczywistego konfliktu z istniejącymi elementami przyrody. Błędnym założeniem jest dopuszczenie prymatu projektu, który zakłada likwidację elementów przyrody tylko z tego powodu, że takie jest zamierzenie inwestora oraz, że koszty realizacji projektu byłyby większe, gdyby został on zrealizowany w miejscu, który nie wiązałby się z radykalnym działaniem w postaci usunięcia istniejącej roślinności. Dotyczy to w szczególności projektu sieci i przyłączy linii energetycznych, wodnych, kanalizacyjnych itp. W przypadku przedmiotowej decyzji organ zlekceważył nakaz zachowania istniejących elementów przyrody, a przy tym przyznał prymat bliżej nieokreślonej argumentacji beneficjenta zezwolenia, nie uzasadniając tego stanowiska w żaden sposób. Z jedynego środka dowodowego, którym były oględziny, taka argumentacja także nie wynika. W przypadku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości podstawowym środkiem dowodowym, poprzedzającym ewentualne wywołanie przez organ np. opinii biegłego dendrologa, są oględziny.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., zarzucając:

1) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 29 października 2021 r. została już wykonana w części zezwalającej na wycinkę 3 sztuk drzew poprzez ich wycięcie, a zatem wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak faktycznego rozważenia okoliczności sprawy i całkowite pominięcie faktu wycięcia drzew, który decydował o niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z 29 października 2021 r.;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 29 października 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa, a tego nie można dopatrzeć się w tej decyzji;

4) naruszenie § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr 11 12/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic J. i R. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r" poz. 3119) poprzez uznanie, że skoro wprowadza on zakaz wycinki drzew oznaczonych numerami 3, 4, 5, 7, 8, 9 i 10 na obszarze 1MW z innych względów niż sanitarne bądź bezpieczeństwa, to drzew tam rosnących nie można było wyciąć, podczas gdy wycinka drzew na tym obszarze została dokonana właśnie ze względów bezpieczeństwa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana w związku z kolizją drzew rosnących na działce [...] z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej w ulicy oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX. Wspomniana działka nr [...] będąca własnością skarżącej leży na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje ochronę istniejących drzew o szczególnych walorach przyrodniczych, których lokalizacja oznaczona została na rysunku planu, tj. drzew oznaczonych nr 3, 4, 5, 7, 8, 9 i 10, dopuszczając możliwość ich wycinki ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa z jednoczesnym nakazem odtworzenia drzewostanu.

Skarżąca wyjaśniła, że obok działki nr [...] znajdują się działki [...] oraz [...] będące własnością Gminy L., objęte przeznaczeniem 2KDD - działka [...] i 3KX - działka [...]. Obszar oznaczony w planie miejscowym jako 2KDD, zgodnie z § 10 ust. 1 to tereny drogi publicznej: droga dojazdowa, a 3KX to w myśl § 13 tereny wydzielonych ciągów pieszych. W § 10 ust. 4 pkt 2 plan miejscowy nakazuje ochronę istniejącego drzewa oznaczonego cyfrą 9 (tego samego, które wcześniej zostało wymienione w § 6 ust. 3 pkt 4), zaś w § 13 ust. 4 pkt 1 plan miejscowy nakazuje ochronę istniejących drzew oznaczonych numerami 7, 8 i 10 (również tych samych, które wcześniej zostały wymienione w § 6 ust. 3 pkt 4). To "zdublowanie'' drzew w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało związek z niemożnością określenia na etapie tworzenia planu miejscowego dokładnej lokalizacji wskazanych drzew i jest oznaczeniem jedynie informacyjnym (co wynika wprost ze sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu będącego załącznikiem nr 3 do uchwały nr 1112/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 24 maja 2018 r.).

W trakcie pomiarów geodezyjnych i podczas oględzin drzew ustalono, że trzy drzewa, które są objęte ochroną planistyczną (7, 8 i 9), rosną na działce [...], a więc będącej własnością skarżącej i kolidują z inwestycją drogową na działkach [...] i [...], a więc na działkach Gminy L.. Kolizja z rosnącymi drzewami była na tyle duża, że ich pozostawienie po zakończeniu prac nad infrastrukturą sieciowo - drogową wiązałoby się z bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia ludzi i mienia, a zatem w praktyce uniemożliwiłoby zorganizowanie drogi i ciągu pieszego zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącej, okoliczność wycięcia drzew czyni niedopuszczalnym stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na ich wycinkę ponieważ wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji doprowadza do absurdalnej sytuacji prawnej, w której po pierwsze należałoby uznać, że wycinka drzew nastąpiła nielegalnie pomimo, że skarżąca dysponowała w dacie wycinki ostateczną i prawomocną decyzją zezwalającą na jej dokonanie; po drugie zaś dlatego, że jeśli decyzji zezwalającej na wycinkę nie ma w obrocie prawnym to - pomimo wcześniejszego usunięcia drzew, czyli wykonania decyzji w tej części - nie można zrealizować pozostałej jej części, czyli dokonać nasadzeń rekompensacyjnych i wyegzekwować opłaty.

Zdaniem skarżącej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Nawet jeżeli jakieś uchybienia nastąpiły, to nie można uchybień tych określić jako rażących i na tej podstawie stwierdzić nieważności decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r. (II GSK 902/09) wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art 16 § 1 k.p.a. Tymczasem decyzja z 29 października 2021 r. nie zawiera wad kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Nie jest - wbrew twierdzeniu SKO - niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani przepisami ustawy o ochronie przyrody. Organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym - dokonał oględzin i ze względów bezpieczeństwa zgodził się na wycinkę drzew. Nie trzeba posiadać wiadomości specjalnych, żeby wiedzieć, że duże drzewo rosnące tuż przy granicy działki, na której ma być wybudowana droga, którego korona i system korzeniowy są bardzo rozbudowane, będzie stanowić zagrożenie dla późniejszych użytkowników tej drogi. Wycięcie drzew w celu budowy drogi i ciągu pieszego trudno uznać za nieakceptowalne, skoro służy społeczności lokalnej i jest przez nią pożądane.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie można było wykonać ciągu pieszego i drogowego bez dokonania wycinki drzew, bowiem po zrealizowaniu infrastruktury drogowej groziłoby to niebezpieczeństwem zawalenia rosnących tam drzew na przechodniów. Innymi słowy, nie można było w taki sposób wykonać ustaleń planistycznych związanych z budową nowej drogi, żeby ochronić drzewa rosnące co prawda na sąsiedniej działce, ale na tyle blisko działki drogowej, że bezpośrednio zagrażające późniejszym użytkownikom drogi i ciągu pieszego. Dlatego organ, wydając decyzję, uznał, że zachowanie trzech drzew będzie niemożliwe ze względów bezpieczeństwa, gdyż kolizja z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej w ulicy oznaczonej w miejscowym planie jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX spowoduje, że drzewa przeznaczone do zachowania nie będą miały szans na prawidłowy wzrost i rozwój, bowiem przy realizacji inwestycji dojdzie do podcięcia ich korzeni i drzewa te będą stanowiły realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym konkretnym przypadku trzy drzewa, których nie można byłoby wyciąć z uwagi na ochronę planistyczną, spowodowałyby, że działek nr [...] i [...] przewidzianych w planie pod drogę i ciągi piesze nie można byłoby zagospodarować zgodnie z ich planistycznym przeznaczeniem.

Skarżąca dodała, że Kolegium nie uzasadniło, dlaczego przyznało status strony Towarzystwu [...], skoro organizacja ta nie była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest legalność stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Względy racjonalności przemawiają za tym, że do zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy ustalenie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Kryteria pozwalające na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa są zaostrzone, gdyż istotnym skutkiem uzyskania przez decyzję administracyjną przymiotu ostatecznej jest stabilność obrotu gospodarczego i pewność sytuacji prawnej podmiotów, których prawa i obowiązki ten akt kształtuje. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające wykazanie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisu prawa. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady pewności obrotu prawnego wywodzącej się z art. 16 k.p.a. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego językowej wykładni; "rażące" oznacza zatem tyle, co oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki NSA: z 27 października 2017 r., II OSK 336/16, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Innymi słowy, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r., I OSK 2253/16). Jako "rażącego" nie można zatem traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 798/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że decyzja zezwalająca na wycinkę trzech drzew na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. rażąco narusza § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część II w rejonie ulic J. i R.. Przepis ten wprowadza na terenie oznaczonym symbolem 1MW, na którym położona jest przedmiotowa działka, nakaz ochrony istniejących drzew o szczególnych walorach przyrodniczych (lokalizacja oznaczona na rysunku planu - drzewa oznaczone 3 - wierzba, 4, 5 - lipy, 7, 8 - klony, 9 - jesion, 10 - wierzba) oraz dopuszcza wykonanie niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych poprawiających stan drzewostanu, zaś w przypadku konieczności wycinki ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa - nakaz odtworzenia drzewostanu.

Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły względy bezpieczeństwa przemawiające za koniecznością wycinki drzew. Organ uznał bowiem, że przesłankę "względów bezpieczeństwa", o której mowa w powołanym przepisie planu miejscowego, "należy odnosić do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium dokonało w ten sposób wykładni § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu, co, w świetle wyżej poczynionych analiz, samo przez się wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ("jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa" – teza uzasadnienia wyroku NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 798/15).

Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że wykładnia dokonana przez Kolegium jest zbyt wąska. Pojęcia "względów bezpieczeństwa" nie sposób odnosić jedynie do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, czy państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów. Pojęcie bezpieczeństwa jest bardzo złożone, wieloznaczne i zmienne w czasie. Według jednej z ogólnych definicji przyjętych w doktrynie, jest to możliwość zaspokojenia potrzeb o charakterze egzystencjalnym, jak i możliwość zaspokojenia sobie istnienia, przetrwania i rozwoju. Bezpieczeństwo jest też stanem pewności co do wymienionych powyżej możliwości (zob. m. in. R. Rosicki, O pojęciu i istocie bezpieczeństwa, Przegląd Politologiczny 2010, nr 3, s. 24, wraz z powołaną tam literaturą).

Gdyby gminny prawodawca chciał ograniczyć możliwość wycinki spornych drzew do sytuacji, w której stwarzają one zagrożenie, to użyłby innego sformułowania niż ogólne względy bezpieczeństwa, powołując się np. na przesłankę stwarzania realnego zagrożenia bezpieczeństwa wywołanego przez istnienie drzewa w danym miejscu. Już zatem sama językowa analiza § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu nie daje żadnych podstaw do przyjęcia wąskiej wykładni tego przepisu dokonanej przez Kolegium. Trudno zaprzeczyć stanowisku Prezydenta Miasta Lublin, że kolizja drzew z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej na ulicy oznaczonej w MPZP jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX, uzasadniała ich wycinkę właśnie ze względów bezpieczeństwa, zaś nawet przy założeniu, że decyzja tego organu nie została dostatecznie przekonująco uzasadniona, to nie stanowi to podstawy do uznania, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Tym samym Kolegium, uznając zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina w postaci rażącego naruszenia § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu, naruszyło w sposób istotny normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jej zastosowanie.

Należy jednocześnie podkreślić zasadność twierdzenia Kolegium, że nieodwracalność skutków prawnych, będąca przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), rozumiana jest jako sytuacja, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95; J. Borkowski, Komentarz do art. 156, Nb 19-20, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 655-657). Nieodwracalność skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. należy zatem rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i instytucji prawnych, jakimi posługuje się w swoim działaniu organ administracji publicznej (wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05). Fakt usunięcia drzew nie wywołuje zatem, wbrew stanowisku skarżącej, nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na treść orzeczenia Sądu.

Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, że Kolegium bez uzasadnienia przyznało status strony Towarzystwu [...] z siedzibą w L., skoro organizacja ta nie była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. W piśmie z 17 stycznia 2022 r., zawierającym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, Towarzystwo zażądało jednocześnie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o dyspozycję art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 powołanego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

W związku z tym, że w celach statutowych Towarzystwa mieści się ochrona środowiska, w tym podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego (art. 8 pkt a/ statutu; https://ekolublin.pl/wp-content/uploads/2019/01/statut-1.pdf), zaś kontrola legalności wycinki drzew niewątpliwie leży w interesie społecznym, nie sposób zarzucić Kolegium, że dopuściło Towarzystwo do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na tę wycinkę w charakterze uczestnika na prawach strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (497 zł) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).