Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1271/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 i 39
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 84, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania ZDM, działającego z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 roku nr [...] odmówił możliwości zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 18,00 m2 na nośnik dwustronny o powierzchni 36 m2 oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik dwustronny o powierzchni 36 m2 w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – cytowany dalej jako "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu ponownego rozpoznania sprawy, Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania ZDM działającego z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie (w porównaniu do poprzednio ustalonego) uległ istotnej zmianie. Przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskowała o umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego sieci ulic W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy rokiem 2005 a 2004. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r., zgodnie z którymi w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych. Wskazał również na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz jej charakterystykę (wymiary zawarte w złożonym wniosku).

Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Wskazano bowiem, że reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślono również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (3200 pojazdów na godzinę). Organ wskazał na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto organ wskazał, że na wnioskowanej ulicy ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości (zwiększenie do 80 km/h).

Równocześnie organ wskazał, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 metra i jest to odległość mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 79, art. 81, art. 84 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a." oraz art. 38 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawa o drogach publicznych".

Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Jej zdaniem, organ powinien rozpoznać wniosek na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca zwróciła uwagę na odmienne brzmienie tych przepisów oraz na użycie w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych słowa "lokalizowanie". Dalej konkluduje, że nośnik reklamy został już zlokalizowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, co powoduje, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika reklamowego w tym samym miejscu bez jego demontażu. W związku z powyższym, do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, a nie jak błędnie przyjął organ art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinien zbadać, czy w konkretnym przypadku ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem strony skarżącej, gdy raz zostanie ten przypadek ustalony, to podmiot na którego rzecz wydano zezwolenie korzysta z praw nabytych. Organ rozpatrując przedłużenie zezwolenia powinien tym samym kierować się przesłankami art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdy nie zachodzą negatywne przesłanki przedłużenia zezwolenia, strona takiego postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że będzie miało miejsce automatyczne jego przedłużenie. Tym samym, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje wydanie przez organ decyzji związanej.

W ocenie strony skarżącej, zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinien ustalić, czy umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego w analizowanym położeniu ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem strony skarżącej, przywołany przez organ wpływ nośników reklamowych na stan koncentracji kierowców są przesadzone. W ocenie strony skarżącej, wnioskowany nośnik reklamowy nie jest skierowany do kierowców, lecz do innych użytkowników ruchu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska w tej sprawie przywołała uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/00 i z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00. Zdaniem strony skarżącej, przywołane uchwały stanowią rozszerzenie wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż nie otrzymała skierowanego przez organ pisma informującego ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona skarżąca wskazuje tutaj na załączoną do akt opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z którą nie mogła się zapoznać.

W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 7, 77 i 81 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji nie przeprowadził w sposób rzetelny i dokładny postępowania wyjaśniającego. W szczególności wskazała na wspomnianą wyżej opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Według strony skarżącej w przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, które nie zostały przeprowadzone w Polsce. W treści opinii powołano się na badania laboratoryjne i testy poligonowe, ale nie wskazano miejsca ich przeprowadzenia. Powołuje ona również dane historyczne świadczące o wzrastającym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego w W., a pomija dane Komendy [...] Policji. Zdaniem strony skarżącej, oparcie opinii na informacjach i badaniach, których nie da się zweryfikować powoduje, że nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie i może świadczyć o jej stronniczości. O jednostronności tej opinii, świadczyć mają informacje prasowe dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego (artykuł opublikowany w Rzeczpospolitej dnia 12 lutego 2007 r. "Skrzyżowania śmierci"). Wśród wymienionych przyczyn wypadków drogowych nie znalazły się reklamy umieszczone w pasie drogowym.

Według strony skarżącej, w toku postępowania naruszono art. 79 k.p.a., z uwagi na niepowiadomienie strony skarżącej o fakcie uzyskania między innymi opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Dlatego też dokumenty te nie mogą stanowić, stosownie do art. 81 k.p.a. dowodu w sprawie. Tym samym również doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie decyzji zawiera ogólnikowe stwierdzenia, które nie muszą dotyczyć bezpieczeństwa na drodze we wnioskowanej lokalizacji nośnika reklamowego.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 stycznia 2007 r., sporządzone przez Zarząd Dróg Miejskich, a którego adresatem jest strona skarżąca. Zwróciła uwagę, iż pisma tego nie otrzymała i brak jest w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Zdaniem strony skarżącej, po piśmie tym organ załączył do akt sprawy, istotne dla sprawy dowody, w szczególności opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów oraz wykaz natężenia ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ten stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Organ powołał również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00, które potwierdza jego opinię w tej sprawie. Zarządca drogi ma zatem podjąć decyzję, czy w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. W ocenie organu, zamiar umieszczania reklamy w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zasady umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak podkreślił organ, to ostatnie dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego strony skarżącej.

W ocenie organu, nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym wskazano, że "nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Organ podkreślił, że z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

Według organu, w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że zezwolenie wydawane jest na określony czas, po upływie którego traci ono swą ważność. Złożenie wniosku o jego przedłużenie, nakłada na właściwy w sprawie organ obowiązek ponownego rozpoznania wniosku. Tym samym, w ocenie organu, nie występuje tutaj swego rodzaju wnioskowany przez stronę skarżącą automatyzm w rozpoznawaniu złożonego wniosku.

Ponadto organ wskazał, że strona skarżąca została pismem z dnia 29 stycznia 2007 r. powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, tym samym w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 10 i 81 k.p.a.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 roku skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie uzupełnionej pismem z dnia 2 listopada 2007 roku strona skarżąca ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne jego zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 81 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które nie mogą być podstawą do ustaleń stanu faktycznego, z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się strony skarżącej, w szczególności co do opinii biegłego. Ponadto w ocenie strony skarżącej naruszono art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, także w ramach postępowania odwoławczego. Organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego. Z korespondencji między J. B. a L. K. wynika, że treść opinii była konsultowana i ustalana pomiędzy niezależnym biegłym a organem I instancji. Nadto opinia nie została w ogóle podpisana przez biegłego. Taki dowód winien być z góry uznany za niewiarygodny i nierzetelny.

Zdaniem strony skarżącej, przeprowadzone przez organ drugiej instancji postępowanie naruszyło podstawową zasadę k.p.a. polegającą na obowiązku ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy zawisłej przed nim sprawy. W ocenie strony skarżącej, organ drugiej instancji przeprowadził jedynie kontrolę zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Działanie takie jest, w ocenie strony skarżącej, sprzeczne z charakterem reformacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który powinien merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W aktach brak dowodu, że skarżąca była informowana w trybie art. 10 k.p.a. na każdym etapie postępowania dowodowego.

W ocenie strony skarżącej naruszono art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy przytoczył jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, natomiast nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 38 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto strona skarżąca wskazała na przeprowadzone za granicami kraju badania wpływu reklamy zewnętrznej na kierowców i bezpieczeństwo ruchu drogowego (badania przeprowadzone przez V.). Osiągnięte wyniki między innymi wskazują, że nie zaobserwowano różnic w zachowaniu kierowców w miejscach gdzie postawione były nośniki reklamowe, w porównaniu z pozostałymi dwoma kategoriami lokalizacji porównawczych (logo na budynkach, znaki drogowe, budynki itp.). Strona skarżąca przywołała również wyniki badania przeprowadzonego w Niemczech przez instytut T. w 2006 r. W badaniu tym poddano analizie poziom wpływu instalacji nośników ze zmiennym motywem na wypadkowość w ich bezpośrednim otoczeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W., którą m.in. odmówiono M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zajęcia pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 .

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka, pismem z dnia 25 kwietnia 2006 roku, zmienionym w dniu 29 sierpnia 2006 roku – przedłużenia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do dnia 2 sierpnia 2006 roku na dalsze 18 miesięcy. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W tym miejscu należy zauważyć, iż opinia L. K. została poświadczona za zgodność z oryginałem, co oznacza, iż nie musiała zostać podpisana. Podpisany został jej oryginał. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170).

W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. [...], natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a. jest więc bezzasadny.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem już 11 września 2006 roku była informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 k.p.a. Z możliwości zapoznania się z aktami skorzystał pełnomocnik strony w dniu 26 marca 2007 roku. Spółka miała więc czas na uregulowanie należności z kontrahentami. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Tymczasem reklama jest obiektem, co do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym na czas określony. Zezwolenia udziela się każdorazowo na wniosek strony i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.