Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 241/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1499
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej t.j.
article: art. 4 ust. 1 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 961
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
article: art. 28,  art. 138 par. 1 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji Z. z siedzibą w S. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 marca 2021 r., nr WZ.5592.4.7.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako KWPSP) po rozpatrzeniu odwołania Fundacji Z. z siedzibą w S. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej jako KPPSP) z dnia 9 stycznia nr PZ.5581.68.05.2019.2020 zakazującej Domowi Pomocy Społecznej w likwidacji w S. "eksploatacji Domu Pomocy Społecznej z uwagi na występowanie warunków technicznych nie zapewniających możliwości ewakuacji powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi" - działając na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu w grudniu 2019 r. czynności kontrolno–rozpoznawczych w budynku znajdującym się przy ul. [...] w S. w którym prowadzony był Dom Pomocy Społecznej w likwidacji w S., funkcjonariusze z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. ustalili szereg nieprawidłowości powodujących zagrożenie dla życia ludzi i zdrowia ludzi w chwili wystąpienia pożaru czy miejscowego zagrożenia. Ustalono, że obiekt w którym znajduje się DPS stanowi własność Zgromadzenia M. a jego dzierżawcą jest Fundacja Z. z siedzibą w S. Okazana została także umowa poddzierżawy z dnia 15 marca 2019 r. zawarta pomiędzy Fundacją a Powiatem K. z treści której wynika, że Powiat K. poddzierżawił przedmiotową nieruchomość z dniem 1 stycznia 2019 r. na czas określony - 4 lata (tj. do 31 grudnia 2022 r.) z przeznaczeniem na potrzeby działalności statutowej Domu Pomocy Społecznej w S. – w likwidacji będącej jednostką organizacyjną Powiatu K.

Ustalenia kontrolno-rozpoznawcze skutkowały wydaniem w dniu 9 stycznia 2020 r. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzji zakazującej Domowi Pomocy Społecznej w likwidacji w S. eksploatacji Domu Pomocy Społecznej z uwagi na występowanie określonych w 42 punktach warunków technicznych nie zapewniających możliwości ewakuacji powodujących zagrożenie życia ludzi. Decyzja ta z mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej podlegała natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że we świetle art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 2991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U z 2019 r. poz. 1372 ze zm.) stroną postępowania i jednocześnie adresatem decyzji jest Dom Pomocy Społecznej w likwidacji w S. bowiem podmiot ten sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością w której prowadzony jest DPS, a co za tym idzie, będzie miał możliwość realizacji decyzji. Zdaniem organu w umowie poddzierżawy z dnia 15 marca 2019r. nie określono obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Opisana wyżej decyzja w dniu 9 stycznia 2021 r. doręczona została Domowi Pomocy Społecznej w likwidacji w S. oraz Starostwu Powiatowemu w K.

W dniu 24 stycznia 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło, sporządzone w dniu 22 stycznia 2021 r. odwołanie Fundacji Z. w którym domagała się ona uznania jej za stronę postępowania. W ocenie odwołującej się stronami postępowania powinien być zarówno Dom Zakonny Zgromadzenia M., Fundacja Z. (jako administrator nieruchomości) jak i Powiat K. Oświadczono także, że właściciel nieruchomości oraz główny dzierżawca (czyli Fundacja) nie zostali zawiadomieni przez organ administracji o żadnych czynnościach postępowania przez co naruszono art. 10 i art. 79 k.p.a.

Dolnośląski Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej wydając opisaną na wstępie decyzję stwierdził, że zakaz eksploatacji dotyczy tej części budynku zamku która jest poddzierżawiana przez Powiat K. a na co dzień była eksploatowana przez jego jednostkę organizacyjną, czyli DPS. Zakaz nie dotyczy natomiast kaplicy pozostającej w posiadaniu właściciela ani pomieszczeń w których Fundacja ma swoją siedzibę. DKWPSP zauważył także, że już w momencie wszczęcia postępowania DPS został pouczony o możliwości usunięcia nieprawidłowości w trybie warunków zamiennych i zastępczych jednak z tego prawa nie skorzystał.

Celem zbadania interesu prawnego Fundacji, organ wezwał odwołującą się do przedłożenia aktualnej umowy dzierżawy tak aby wynikało, czy miało miejsce przejęcie przez dzierżawcę w całości lub w części odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosowanie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Fundacja oświadczyła, że jest "głównym dzierżawcą obiektu – zarządcą /administratorem posiadającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a faktycznie władającym jest Powiat K., który wykorzystuje ją do prowadzenia swojej jednostki organizacyjnej DPS". Fundacja domagała się uznania jej za stronę postępowania wskazując, że jej zgoda jest niezbędna do wykonania obowiązków nałożonych przez organ, gdyż to na nią właściciel obiektu scedował prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już tylko ta okoliczność przesądza o jej interesie prawnym. Organ przywołał także przedstawione przez Powiat K. dokumenty z przebiegu likwidacji DPS tj. uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia 14 stycznia 2020 r. o zakończeniu likwidacji, oświadczenie Zarządu Powiatu K. o rozwiązaniu umowy poddzierżawy bez 6 miesięcznego terminu wypowiedzenia oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego o cofnięciu Powiatowi K. zezwolenia na prowadzenie DPS w S.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy przeprowadził ocenę interesu prawnego odwołującej się strony.

Najpierw zaznaczył jednak, że Fundacja wniosła odwołanie z przekroczeniem ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przyjmując bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia doręczania decyzji organu I instancji DPS, to upływ terminu miał miejsce w dniu 23 stycznia 2020 r. Odwołanie wpłynęło natomiast w dniu 24 stycznia 2020 r. a więc dzień po terminie.

Niezależnie od oceny dochowania terminu złożenia odwołania organ II instancji stwierdził, że zobowiązany jest przede wszystkim rozpatrzyć kwestię niedopuszczalności odwołania która stanowi odrębną kwestię od uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczając, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. Skoro bowiem decyzja została dręczona DPS jako jednostce organizacyjnej powiatu, to uznać należy, że weszła do obrotu prawnego.

Zdaniem organu podniesiony przez Fundację zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci "art. 4a ust. 1 i 1a i innych" ustawy o ochronie przeciwpożarowej - z uzasadnieniem, że stronami postępowania jest nie tylko DPS jako jednostka organizacyjna Powiatu K., ale również Powiat K. (poddzierżawca nieruchomości), fundacja (dzierżawca nieruchomości) oraz zakon (właściciel) stanowi w istocie zarzut pozbawienia jednej ze stron czynnego udziału w sprawie.

Odnosząc się do kwestii pominięcia Fundacji w postępowaniu, DKWPSP wskazał, że zakaz eksploatacji wydany wobec "DPS w likwidacji" dotyczy podmiotu, który w sensie fizykalnym świadczy usługi opiekuńczo- pielęgniarskie. Jego adresatem nie jest więc Fundacja, bo nie wykonuje usług tego rodzaju a zatem nie mogłaby ich zaniechać. Generalnie celem działania Fundacji jest rewaloryzacja i rewitalizacja obiektów zabytkowych (dowód z urzędu: Krajowy Rejestr Sądowy nr [...]). Poddzierżawienie innemu podmiotowi nieruchomości na potrzeby takich usług także nie jest świadczeniem usług opiekuńczo-pielęgniarskich. Z tego względu organ I instancji prawidłowo potraktował Fundację wyłącznie jako stronę stosunku cywilnoprawnego, postępując w tej mierze zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Organ I instancji w żaden sposób nie ingerował w wolność działalności gospodarczej Fundacji, która sama może przecież podjąć prowadzenie DPS-u. Baczył jedynie, aby podmiot, który aktualnie prowadzi działalność przy ul. [...] w budynku charakteryzowanym kategorią zagrożenia ludzi ZL I + ZL II + ZL III, czynił to z poszanowaniem przepisów przeciwpożarowych.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy stwierdził, że stroną postępowania nie jest także zakon, ponieważ kaplica zamkowa nie była miejscem świadczenia usług z zakresu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja nakłada na DPS obowiązek dotyczący tylko poddzierżawianych części nieruchomości, przy czym jest to obowiązek tego rodzaju, że mógł być on wykonany jedynie przez DPS, tj. tylko DPS mógł zaniechać swojej działalności przy ul. [...]. Fundacja - mimo, że jest dzierżawcą, którego uprawnienia wynikają ze stosunku zobowiązaniowego - wywodzi swoją legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym z prawa własności unormowanego w art. 140 Kodeksu cywilnego czyli ze stosunku prawno-rzeczowego. Ani umowa dzierżawy, ani umowa poddzierżawy nie zostały urzeczowione poprzez ujawnienie w księdze wieczystej (dowód z urzędu: księga wieczysta Sądu Rejonowego w K. nr [...]). Raziłoby sztucznością, gdyby organ ochrony przeciwpożarowej w sposób pośredni nakładał jakiś obowiązek, tj. nie na podmiot działający z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych, lecz na jego kontrahenta ze stosunku cywilnoprawnego. Umowa poddzierżawy nie upoważnia Fundacji do egzekwowania od DPS zaniechania jego działalności lecz wręcz przeciwnie, obliguje Fundację do umożliwienia korzystania Powiatowi z nieruchomości wyłącznie na potrzeby działalności statutowej DPS-u. Organ zauważył, że Fundacji było wiadomym, iż Powiat K. poddzierżawia nieruchomość na czas niezbędny do przeprowadzenia procedury zmiany siedziby albo likwidacji Domu Pomocy Społecznej w S. oraz relokacji pensjonariuszy tej placówki w inne miejsce (co wynikało wprost z § 1 ust. 1 umowy poddzierżawy). W ocenie organu, zachodzi więc analogia z równolegle prowadzonym przed Wojewodą Dolnośląskim postępowaniem z zakresu pomocy społecznej. Ani zakon, ani Fundacja (strony stosunków cywilnoprawnych) nie były stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie DPS-u. Zakon lub fundacja były dysponentami tytułu prawnego do nieruchomości, lecz to Powiat wraz ze swoją jednostką organizacyjną miały się wykazać tytułem prawnym do nieruchomości, aby prowadzić działalność opiekuńczą.

Z tych powodów organ odwoławczy przyjął, że odwołanie Fundacji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego Fundacja nie zauważa także, że nie może być stroną stosunku administracyjnoprawnego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, gdyż na mocy umowy poddzierżawy zdjęła z siebie ciężar odpowiedzialności za ochronę przeciwpożarową. DWKPSP nie podzielił w tym względzie stanowiska organu I instancji, że umowa ta nie określa obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej o których mowa w art. 4 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Według organu II instancji nie jest to ustalenie ścisłe, bo choć nie zawarto wyraźnego postanowienia umownego o takim charakterze (art. 4 ust. 1a ww. ustawy), to jednak z § 4 ust. 10 umowy poddzierżawy wynika, że poddzierżawca ponosić będzie pełną odpowiedzialność względem wydzierżawiającego za to, że organy administracji publicznej (...) nie będą żądały od Wydzierżawiającego: (...) b) usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w prawidłowym użytkowaniu przedmiotu poddzierżawy (...).". Skoro wydzierżawiającym jest Fundacja (a nie Zakon) a odpowiedzialnym w pełni poddzierżawcą jest Powiat K., w miejsce którego wchodzi jego jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, to w takiej sytuacji, z odpowiedzialności wyłączony jest dzierżawca czyli Fundacja. Tego typu postanowienie umowne dotyczy również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym to akcie prawnym zazębiają się kompetencje organów nadzoru budowlanego i straży pożarnej. W sprawie stwierdzono natomiast ponad 30 naruszeń przepisów tego rozporządzenia (Dział VI Bezpieczeństwo pożarowe i inne). W jeszcze szerszym zakresie - tj. wychodzącym poza zakres unormowania na podstawie ww. rozporządzenia kwestie odpowiedzialności za ochronę przeciwpożarową ujęto w § 5 ust. 3 umowy poddzierżawy. Wynika z niego, że poddzierżawca przejmuje na siebie obowiązek utrzymywania przedmiotu poddzierżawy, zgodnie z zasadami prawidłowego użytkowania, określonymi w art. 61 i pozostałych ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zdaniem orzekającego w sprawie organu Fundacja nie dostrzega charakteru zaskarżonej decyzji, tj. że jest to decyzja zakazowa wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czyli decyzja o charakterze negatywnym. Istotą nałożonego obowiązku jest zatem powstrzymanie się od pewnych czynności (tj. od eksploatowania obiektu, w którym występuje stan zagrożenia życia ludzi na potrzeby świadczenia usług opiekuńczych). Fundacja myli tali zakaz z potrzebą dokonania robót budowlanych w celu usunięcia stanu zagrożenia życia ludzi. Organ I instancji nie wydał decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, czyli decyzji o charakterze pozytywnym. Nikomu nie nakazano wykonania konkretnych robót budowlanych. Gdyby jednak wydano decyzję nakazową, to trzeba zaznaczyć, że Fundacja również nie mogłaby być stroną, skoro zastrzegła w § 5 ust. 1 umowy poddzierżawy, że wydzierżawiający nie jest zobowiązany do czynienia nakładów na przedmiot poddzierżawy pozwalających na jego utrzymanie w stanie przydatnym do umówionego użytku. Nie jest tu istotna okoliczność, że czynienie nakładów jest zależne od zgody Fundacji, ponieważ tego typu postanowienie nie wiąże organu administracji rządowej w stosunku administracyjnoprawnym, a skuteczne jest wyłącznie między stronami stosunku cywilnoprawnego wynikającego z umowy poddzierżawy.

Reasumując powyższe rozważania organ II instancji uznał, że Fundacja nie posiada przymiotu strony w postępowaniu co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Fundacja Z. w S., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 57 § 5, art. 77, art. 79, art. 80 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i innych, oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i ust. 1 a i innych ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i art. 140 K.c.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 9 stycznia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono najpierw, że chybione jest stanowisko organu co do wniesienia odwołania z naruszeniem ustawowego terminu. Co prawda odwołanie rzeczywiście wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 24 stycznia 2020r., jednakże nadane zostało w placówce pocztowej przesyłką poleconą w dniu 22 stycznia 2020 r., co równoznaczne jest z wniesieniem go w terminie. Na potwierdzenie do skargi załączony został dowód nadania odwołania z dnia 22 stycznia 2020 r. przesyłką poleconą oraz wydruk ze śledzenia tej przesyłki ze strony www.emonitoring.poczta-polska.pl.

Argumentując natomiast podniesione w skardze zarzuty, Fundacja wskazała, że jest głównym dzierżawcą obiektu – zarządcą/administratorem posiadającym prawo do dysponowania obiektem na cele budowlane, zaś faktycznie władającym obiektem na mocy umowy poddzierżawy jest Powiat K., który wykorzystuje ją do prowadzenia swojej jednostki organizacyjnej – Domu Pomocy Społecznej i który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (§ 4 ust. 4-7 umowy poddzierżawy). Skarżąca uważa, że jako strona, winna uczestniczyć w postępowaniu gdyż jej zgoda niezbędna jest do wykonania obowiązków zakazowych lub nakazowych jakie mogły być nałożone przez organy PSP. Skoro właściciel scedował na skarżącą prawo dysponowania nieruchomością na cele budowalne umożliwiając tym samym wykonywanie robót budowlanych które mogą doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w zakresie przepisów przeciwpożarowych a uprawnienia takiego nie posiada poddzierżawca budynku, to już sam ten fakt przesądza o posiadaniu przez Fundację interesu prawnego wywiedzionego z art. 140 k.c. Zdaniem Fundacji nie było obiektywnych przeszkód aby właściciel nieruchomości bądź skarżąca skorzystali z prawa do usunięcia "stwierdzonych nieprawidłowości w trybie warunków zamiennych i zastępczych (...)" gdyby tylko posiadali wiedzę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zgodnie z zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. Prawa takiego zostali jednak pozbawieni. W ocenie skarżącej wszelkie decyzje administracyjne dotyczące bezpośrednio nieruchomości wpływają na treść prawa dzierżawy i własności tej nieruchomości.

Autor skargi zauważył także, że zacytowane przez organ przepisy umowy poddzierżawy z dnia 15 marca 2019 r. uzasadniają zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 4 ust.1a u.o.p. (a nie art. 4 ust. 1 tej ustawy) co jednak nie oznacza, że Fundacja i Dom Zakonny mają zostać pozbawieni statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Według Fundacji, decyzja administracyjna której przedmiotem jest zakaz eksploatacji nieruchomości przy ul. [...] w S. z powodu uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej – nawet gdy zakaz ten skierowany jest do poddzierżawcy obiektu - dotyczy bezpośrednio nieruchomości i wpływa na treść prawa do nieruchomości. Tym samym właściciel obiektu i jego dzierżawca posiadają przymiot strony w postępowaniu. Budynek co do którego wydano zakaz jego eksploatacji albo obowiązek wykonania określonych czynności (w tym robót budowlanych) w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest stroną postępowania, nawet jeżeli budynek jest przedmiotem poddzierżawy a poddzierżawca doprowadził do stanu sprzecznego z prawem wbrew postanowieniom umowy poddzierżawy i obowiązującego prawa.

Zdaniem skarżącej ustalenie istnienia interesu prawnego nie może być ograniczone tylko do treści art. 3 i art. 4 ust. 1 i ust. 1 a u.o.p. gdyż przepisy te nie zawężają kręgu stron postępowania.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie zawiadomi jej o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu dowodów czym naruszył art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Skarżąca przedstawiała także inne zarzuty mające potwierdzić wadliwość procesową decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W dniu 26 lipca 2021 r. wpłynęło pismo przygotowawcze Powiatu K. w którym zawarto wniosek o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu z uchwały zarządu Powiatu K. z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie przeprowadzenia ewakuacji mieszkańców Domu Pomocy Społecznej w S. w Likwidacji i tymczasowego umieszczenia ich w innych jednostkach; z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie trwałego zaprzestania wykorzystywania budynku Domu Pomocy Społecznej w S. w likwidacji na prowadzenie domu pomocy społecznej; z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie zakończenia procesu likwidacji Domu Pomocy Społecznej w S. w likwidacji.

Uczestnik postępowania wyraził też pogląd, że skarżąca Fundacja jako wydzierżawiająca nie miała żadnego związku z faktycznym prowadzeniem Domu Pomocy Społecznej poza tym, że odpłatnie oddała w poddzierżawę nieruchomości (jako dzierżawca pierwotnej umowy zawartej w właścicielem nieruchomości) w celu prowadzenia w tej nieruchomości przez jednostkę powiatu swojej statutowej działalności.

Obecny na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z uprawnionych rozstrzygnięć wydanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zaś do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest na etapie wstępnym zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, według którego odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05).

Przywołać należy także stanowisko zgodnie z którym, kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować zgodności z prawem decyzji organu I instancji (tak NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 122/11, CBOSA). Badając zatem legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione prawne przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Istota rozpoznawanej sprawy na etapie postępowania przed organem sprowadzała się zatem do konieczności rozstrzygnięcia, czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej stwierdzonych podczas kontroli budynku w S. w którym prowadzony był DPS. Od prawidłowości rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniona jest zatem ocena zgodności z prawem orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego podjętego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że bycie stroną postępowania związane jest ściśle z posiadaniem interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy natomiast ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt 1559/06, CBOSA). Interes prawny winien zatem wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny to osobisty, konkretny, realny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu prawa materialnego bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. W orzecznictwie wskazuje się, że normą prawa materialnego z którego wywodzony jest interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być nie tylko norma prawa administracyjnego ale także z norma prawa cywilnego w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Wskazuje się także, że żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). Jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze treść przepisów, z których – choćby potencjalne – możliwe jest wywodzenie określonych praw i obowiązków związanych z nieruchomością. By skutecznie wywieść istnienie interesu prawnego konieczne jest wykazanie więzi prawnej pomiędzy sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną. Źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego) o ile np. osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z obiektem budowlanym którego stan techniczny jest kwestionowany wskaże konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia ją do działania.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny interesu prawnego skarżącej Fundacji przy uwzględnieniu wszystkich przywołanych wyżej kryteriów.

Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu a jego przedmiot określony został jako usunięcie w budynku uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Postępowanie to zakończyło się przed organem pierwszej instancji wdaniem decyzji której podstawą materialnoprawną był art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U z 2019 r.poz. 2019, poz. 1499 ze zm. – dalej jako ustawa o PSP). Przepis art. 26 ust. 1 ww. ustawy określa zaś sankcje jakie mogą być zastosowane przez organ w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Polegają one na możliwości wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnej. Pierwsza z nich to nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, druga to możliwość orzeczenia zakazu (między innymi) używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo pożaru. Wybór rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej należy zatem do organu i uzależniony jest od okoliczności faktycznych sprawy.

W niniejszej sprawie organ wydał decyzję zakazującą "eksploatacji Domu Pomocy Społecznej w S." z uwagi na występowanie warunków technicznych nie zapewniających możliwości ewakuacji powodujących zagrożenie życia ludzi (które zostały wyliczone w 42 punktach). W świetle art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP zakaz ten nie może być odczytany inaczej jako zakaz eksploatacji budynku na potrzeby działalności DPS-u. Powołując się na art. 4 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U z 2019 r. poz. 1372 ze zm – dalej jako o.p) organ pierwszej instancji nakaz ten skierował do Domu Pomocy Społecznej w S. – w likwidacji, jako do podmiotu który na mocy umowy poddzierżawy z dnia 15 marca 2019 r. zawartej przez Powiat K. z Fundacją Z. z siedzibą w S. sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością w której prowadzony jest dom pomocy społecznej, a co za tym idzie, będzie miał realną możliwość realizacji decyzji. Jak wynika z decyzji, organ I instancji uczynił tę jednostkę oraz Powiat K. jednymi stronami postępowania. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z przywołanym przez organ art. 4 ust. 1a u.o.p. odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z przepisu tego wynika, że w zakresie określonym w art. 4 ust. 1 i ust. 1a publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały z woli ustawodawcy nałożone na podmioty będące zarządcami budynków lub podmioty faktycznie władające budynkiem. Przepis nie wprowadza więc dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć obowiązki. W rozpatrywanym przypadku zakaz eksploatacji z podanych wyżej przyczyn organ I instancji nałożył na pozostającą w likwidacji jednostkę organizacyjną powiatu uznając – nie bez racji – że podmiotowi temu należy przypisać odpowiedzialność za wykonanie (spełnienie) nałożonego obowiązku.

Nie kwestionując ustaleń organu w powyższym zakresie nie można jednocześnie uznać ich za wystarczające dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W świetle art. 28 k.p.a. uznanie za stronę postępowania nie ogranicza się tylko do adresata decyzji (podmiotu do którego wprost kierowane są obowiązki lub któremu przyznawane są uprawnienia. Stroną postępowania są też podmioty na których prawa lub obowiązki mogą oddziaływać prawa podmiotowe adresowane do innych osób. Z tego względu Sąd podziela stanowisko, że przy ustalaniu istnienia interesu prawnego lub obowiązku na podstawie art. 28 k.p.a. uprawniającego do przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie można ograniczać się tylko do treści art. 4 ust. 1 i 1a u.o.p. ponieważ przepisy te nie stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a. Jak zostało to zaznaczone wskazują one podmioty na których ciążą obowiązki oraz podmioty odpowiedzialne za realizację obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Przepisy te nie zawężają natomiast kręgu stron postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że stroną postępowania może być każdy, o ile wykaże istnienie interesu prawnego lub obowiązku którego dotyczy przedmiotowe postępowanie (vide: NSA w wyroku z 24.01.2019 r., sygn. akt II OSK 469/17). Jeśli zatem na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca domagała się uznania jej za stronę postępowania i swój interes prawny wywodziła z norm prawa cywilnego (w tym z przysługującego jej prawa dzierżawy i jak twierdzi przyznania jej przez właściciela prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) to należało zbadać, czy decyzje które mogły być wydane w wyniku wszczętego postępowania dotykają również sfery prawa cywilnego przysługującego skarżącej (ingerują w tę sferę) przy uwzględnieniu, że przedmiotem postępowania było usunięcie nieprawidłowości budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej polegających w zasadniczym zakresie na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych. Badanie to powinno objąć (obok innych) także okoliczność, że zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 5 grudnia 2019 r. istniała możliwość usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie warunków zamiennych i zastępczych a skarżąca zarzuca, że jako podmiot dysponujący nieruchomością została pozbawiona prawa skorzystania z tej możliwości.

Organ II instancji oceniając legitymację procesową skarżącej do wniesienia odwołania pominął powyższe kwestie i skupił się w swoich rozważaniach przede wszystkim na wykazaniu, że Fundacja nie może być adresatem decyzji tzn. nie jest podmiotem na który nałożony mógłby być orzeczony decyzją zakaz eksploatacji budynku na cele DPS. Tym samym ocenę dotyczącą przymiotu strony, organ odwoławczy ograniczył wyłącznie do podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 a u.o.p. a więc podmiotów odpowiedzialnych za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej i to tylko w zakresie wskazanym w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Na tej podstawie organ odwoławczy sformułował ocenę, że przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie posiada zarówno skarżąca Fundacja jako dzierżawca nieruchomości jak też właściciel nieruchomości czyli Dom Zakonny M. w S. W ocenie Sądu takie zawężenie oceny kwestii przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej należy uznać za niedopuszczalne, co w konsekwencji powoduje, że decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uznać należy za przedwczesną i wydaną bez uwzględniania wszystkich istotnych okoliczności prawnych mających znaczenie przy ocenie interesu prawnego odwołującej się Fundacji.

W powyższym kontekście zaważyć także wypada, że odwołaniem objęta była decyzja którą zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP należy odczytać jako zakaz eksploatacji budynku na określoną działalność (dom pomocy społecznej) z uwagi na naruszenie przepisów technicznych z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nie można więc pomijać, że nawet jeśli tego typu zakaz nie zostanie skierowany do właściciela budynku lecz do pomiotu bezpośrednio z niego korzystającego (w tym przypadku na mocy umowy poddzierżawy), to nie ulega wątpliwości że dotyczy on bezpośrednio praw do nieruchomości i możliwości korzystania z niej. W myśl natomiast art. 693 § 1 kc przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Organ nie ocenił, czy zakaz eksploatacji budynku wprowadzony zaskarżoną decyzją wpływa negatywnie na uprawniania Fundacji jako dzierżawcy, który poddzierżawiał przedmiotowy obiekt w celu prowadzenia w nim domu pomocy społecznej a tym samym, czy może ograniczać uprawnienia dzierżawcy do korzystania z nieruchomości i pobierania z niej pożytków (niezależnie od tego, że wpływa również na treść prawa własności nieruchomości).

Powyższe okoliczności nie były objęte analizą organu odwoławczego i nie zostały poddane ocenie tego organu przy badaniu interesu prawnego odwołującej się Fundacji. Jak już zauważono, organ skupił się głównie na wykazaniu, że Fundacja nie jest podmiotem odpowiedzialnym za spełnienie obowiązków z art. 4 ust. 1 i ust. 1 a u.o.p. zatem nie może być adresatem decyzji. Ustalenia te należy jednak uznać za niewystarczające dla przyjęcia, że ocena interesu prawnego odwołującego się podmiotu została przeprowadzona w sposób pełny i prawidłowy. Jak wcześniej wskazano pominięto przy ocenie przepisy z których strona wywodziła swój tytuł prawny do nieruchomości i prawo do korzystania z tej nieruchomości. Brak odpowiedniej analizy celem zbadania czy istnieje powiązanie uprawnień odwołującej się wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych prawnych oraz niepełną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie przesądzają w tym miejscu jaki powinien być wynik tej analizy stwierdzić należy, że powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela natomiast kategorycznego stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego, właściciel nieruchomości nie posiada interesu prawnego i nie może uczestniczyć jako strona w postępowaniu w wyniku którego na skutek stwierdzenia naruszeń przepisów przeciwpożarowych organ stosuje jedną z sankcji określonych w art. 26 ust. 1 u.o.p i wydaje nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ustalonym terminie lub - jak w niniejszej sprawie – zakaz eksploatacji obiektu lub jego części jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo pożaru. Nie budzi bowiem wątpliwości, że każda ze wskazanych sankcji dotyczy bezpośrednio nieruchomości i w związku z tym wpływa na treść przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości którego granice określone zostały w art. 140 K.c. Tym samym nie do zaakceptowania jest stanowisko, że właściciel nieruchomości która może być objęta sankcją zakazu eksploatacji lub też w której konieczne będzie wykonanie określenie czynności (także w formie robót budowalnych) w celu przywrócenia nieruchomości stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie jest stroną postępowania, gdyż budynek znajduje się we władaniu innego podmiotu. Skład orzekający podziela stanowisko, że oddanie budynku w posiadanie innemu podmiotowi nie oznacza, że w postępowaniu dotyczącym tego budynku i jego cech naruszających przepisy o ochronie przeciwpożarowej i wymagającej w zawiązku z tym zastosowania jednej ze wskazanych wyżej sankcji, stroną nie będzie właściciel. Naruszałoby to bowiem chronione prawem interesy wywodzone z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. VII SA/Wa 2218/17 CBOSA). Zaznaczyć jednak należy, że wyrażone w powyższym względzie stanowisko organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W kontrolowanym przypadku wszczęcia postępowania odwoławczego nie domagał się bowiem właściciel nieruchomości lecz podmiot będący dzierżawcą. Wadliwe stanowisko organu które w tym zakresie zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji nie rzutowało zatem na ocenę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Fundację. Na ocenę tę rzutować natomiast musiało to, że weryfikacja czy skarżąca, jako pomiot korzystający z nieruchomości w ramach prawa dzierżawy posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający ją do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku – co nie jest jednoznaczne z tym, że ma być ona wskazana jako adresat możliwych do wydania w ramach tego postępowania decyzji - nie została w sposób wystarczający rozpatrzona przez organ II instancji.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, że Sąd nie przeprowadził wnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów, gdyż przy rozpoznawaniu sprawy nie wystąpiły istotne wątpliwości do wyjaśnienia których niezbędne byłoby uwzględnienie wnioskowanych dowodów.

W tym stanie rzeczy, skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 przywołanej wyżej ustawy.