Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 37/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO/RŚ-423/290/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lipca 2022 r. D. S. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. P. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Górze z dnia 26 maja 2022 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 5 maja 2022 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr GOPS/5211/01/SP/08/2022 Wójt Gminy J. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie wystąpiła przesłanka rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Brak jest bowiem możliwości ustalenia na podstawie świadectwa pracy z dnia 1 czerwca 2022 r. faktycznego powodu rezygnacji z pracy przez wnioskodawczynię, a pomoc na rzecz matki strony jest świadczona również przez inne osoby, pozostałe trzy córki. Opieka nad matką wnioskodawczyni sprawowana jest więc naprzemiennie, co nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię nawet w niepełnym wymiarze casu pracy.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką nie wypełnia ustawowej przesłanki. Przepisy ustawy nie uzależniają otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, co wiążę się z rezygnacją z zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO/RŚ – 423/290/2022 na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające odnośnie możliwości sprawowania opieki nad matką przez pozostałe trzy córki – siostry wnioskodawczyni, w tym w postaci finansowej. W tym celu należało przesłuchać nie tylko wnioskodawczynię, ale również jej siostry. Uwzględnienie wniosku strony uwarunkowane jest bowiem wykazaniem, że żadna z jej sióstr nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winna swoje roszczenia finansowe kierować przede wszystkim do osób zobowiązanych prawnie do opieki i do alimentacji.

Poza tym uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera głównie przytoczenie treści pytań zadawanych stronie i jej matce w trackie przesłuchania i wywiadu środowiskowego. Ponadto organ pierwszej instancji wymienił tylko dokumenty medyczne załączone przez stronę, natomiast nie przytoczył ich treści i nie ocenił, jakie one mają znaczenie dla sprawy. Powinnością organu było skonfrontowanie informacji, wynikających z dokumentów medycznych z oświadczeniami strony o zakresie pomocy świadczonej matce.

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji istotnie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej uznał, że skarżącej będzie należne świadczenie pielęgnacyjne, jedynie w sytuacji, gdy pozostałe dzieci będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na sprawę, zatem nie może stanowić zakresu, którego wyjaśnienie jest niezbędne do właściwego rozpoznania sprawy. Ustawodawca nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Brak jest przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z dzieci od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu. Natomiast okoliczność pomocy w opiece świadczona skarżącej przez jej siostry nie powinna być brana za okoliczność negatywnie wpływającą na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Sprzeciw w niniejszej sprawie podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20).

Ocena sądu ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1267/20).

Sąd w ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inicjuje on postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje z uwzględnieniem określonej podstawy materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Należy podkreślić, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji.

Istota sporu w postępowaniu administracyjnym dotyczyła zasadności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pomocy skarżącej w opiece nad matką również przez pozostałe trzy siostry skarżącej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wobec powyższego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna wymagać znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania opiekuna, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych.

Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W konsekwencji dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Oczywiste jest, że w przypadku sprawowania opieki przez kilka osób, w tym pomocy opiekunowi w sprawowaniu opieki i wyręczania opiekuna w niektórych czynnościach z zakresu opieki przez jeszcze inne osoby z rodziny, maleje intensywność sprawowanej przez opiekuna opieki i czasowe zaangażowanie opiekuna w sprawowanie tej opieki. W takiej sytuacji opiekun może mieć możliwość podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasowym. Możliwość sprawowania przez cztery siostry "naprzemiennej" opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia przynajmniej przez niektóre z rodzeństwa.

Nie jest więc uzasadniony zarzut sprzeciwu, jakoby pomoc sióstr w sprawowaniu opieki nad matką była okolicznością nieistotną z punktu widzenia spełnienia przez skarżącą przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżącej (53 lata) w opiece nad matką pomagają trzy siostry, zamieszkałe w pobliskich miejscowościach, przy czym tylko jedna z sióstr (57 lat) pracuje zawodowo. Natomiast druga siostra (61 lat) pobiera emeryturę, a trzecia siostra (60 lat) nie pracuje i jest w trakcie załatwiania świadczenia emerytalnego.

Zatem organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność przesłuchania w sprawie nie tylko skarżącej, ale również jej trzech sióstr na okoliczność możliwości sprawowania opieki nad matką oraz zakresu tej opieki i formy świadczonej pomocy.

Trafnie organ odwoławczy zauważył też, że organ pierwszej instancji jedynie wymienił załączoną przez skarżącą dokumentację medyczną matki i nawet w skrócie nie przytoczył treści tych dokumentów, pomimo że rodzaj stwierdzonych schorzeń ma wpływ na zakres koniecznej do sprawowania opieki. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że powinnością organu pierwszej instancji było skonfrontowanie informacji, wynikających z dokumentacji medycznej z oświadczeniami strony o zakresie sprawowanej opieki oraz ocena czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia.

Organ odwoławczy słusznie również wskazał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu tym organ pierwszej instancji głównie przytoczył treść pytań zadawanych stronie i jej matce oraz ich odpowiedzi w trakcie wywiadu środowiskowego i przesłuchania, zamiast dokonać oceny tych wyjaśnień pod względem spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przesłuchania sióstr skarżącej odnośnie sprawowania przez nich opieki nad matką, oceny dokumentacji medycznej pod kątem zakresu wymaganej przez matkę opieki oraz analizy wyjaśnień skarżącej i jej matki, a nie tylko przytoczenie pytań i odpowiedzi.

Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie należy uznać, że tak szeroki zakres postępowania wyjaśniającego nie mógł zostać przeprowadzony z zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe i nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.