Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 503/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Warlubie z dnia 22 września 2017 r. nr XXXV/210/2017 w przedmiocie przyjęcia statutu gminy 1. stwierdza nieważność oddziału 8 obejmującego § 63, § 64, § 65 oraz § 78 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2016 r. Rada Gminy na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730 i 935) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminy W.. Akt został opublikowany w Dz. Urz. Kujaw.2017.3686. Zgodnie z § 1 aktu uchwalony został Statut Gminy W. w brzmieniu załącznika do uchwały- dalej nazywany jako "Statut".

Wojewoda Kujawsko P., w trybie określonym w art. 93 ust. 1 usg, wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały i będącego jej załącznikiem Statutu w całości z uwagi na sprzeczność z prawem: § 5 ust. 2, § 6, § 10, § 15 ust. 2, § 17, § 16 ust. 2 we fragmencie: "lub niemożności pełnienia obowiązków", § 18 ust. 3 i ust. 4, § 20, § 21 we fragmentach: "w szczególności" i "lub inne nieprzewidziane przeszkody umożliwiające Radzie właściwe obradowanie i podjęcie uchwał", § 22 ust. 1 we fragmencie: "w porozumieniu z wójtem gminy", § 22 ust. 3, § 23 ust. 6, § 27 ust. 1 we fragmencie: "lub gdy zachodzi konieczność zastąpienia go w obradach", § 29 ust. 2 we fragmencie: "w razie jego braku wyznacza nowy termin posiedzenia i zamyka obrady", § 30 ust. 3, § 32 ust. 2 we fragmentach: "wójt lub jego zastępca" i "bądź wyznaczony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy", § 32 ust. 5, § 35 ust. 2 pkt 10 we fragmencie: "odroczenia", § 37 ust. 2, § 40 ust. 1 i ust. 7-9, § 41 ust. 1, § 45 ust. 3 i ust 5, § 47 ust. 4, § 49, § 52, § 53 ust. 1, § 55 ust. 4 we fragmencie: "lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków", § 58 ust. 4 we fragmencie: "uzgadnia z Przewodniczącym Rady", § 59 ust. 1, § 60 ust. 1 we fragmencie: "rezolucji i apeli", § 63 - 65, § 72 ust. 1, § 78 ,§ 79 ust. 2, § 80 ust. 1, § 83, § 84, § 88 ust. 3, § 89 ust. 3-4, § 92 ust. 1-4 i ust. 6, § 96 ust. 1, § 97, § 99 ust. 1, § 100-102, § 105 Statutu Gminy W. stanowiącego załącznik, do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy W..

Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 11b, art. 14, art. 18a ust. 5, art. 19, art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 25, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 33 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 3 i 4 i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda szczegółowo przedstawił stanowisko odnośnie zakwestionowanych przepisów zaskarżonego aktu.

Zarzucił sprzeczność z prawem zadań powierzonych w Statucie wójtowi gminy, przewodniczącemu rady, sekretarzowi i skarbnikowi.

Organ nadzoru zwrócił uwagę na nieuprawnione wkroczenie w kompetencje wójta gminy jako kierownika urzędu gminy. Wprowadzenie do Statutu zadań uregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych, możliwość podejmowania przez organ stanowiący gminy innych aktów. Wojewoda zakwestionował m.in. tryb pracy Rady, przebieg obrad, zasady zwoływania posiedzeń i ich odraczania, zarządzania przerw w obradach, wyłączenia członków komisji, liczebności składu kół radnych, rozwiązywania kół. Zarzuty zostały uzasadnione naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w treści skargi, uznając argumentację Wojewody za całkowicie bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru.

Wniesiona w niniejszej spawie skarga Wojewody, będącego organem nadzoru, na akt prawa miejscowego - uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminy W. (Kujaw. z 2017 r., poz. 3686) okazała się zasadna w części.

Podstawę materialno - prawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730 i 935)- zwana dalej: "usg".

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 usg, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 usg o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Kryterium zgodności z prawem aktów prawa miejscowego znajduje również umocowanie w art. 85 u.s.g. Przepis ten stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W kwestii samodzielności samorządu terytorialnego wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny. W uchwale z dnia [...] września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne.

W kontrolowanej sprawie należy również wskazać na ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w ramach uprawnień nadzorczych Wojewody.

Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. jej sprzeczność z prawem. Jednocześnie przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4).

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały, w postaci:

- "sprzeczności z prawem" oraz

- "nieistotnego naruszenia prawa"

Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym [...] - dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z dnia [...] lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, WSA w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również przy kontroli aktów przez sądy administracyjne.

Przedmiotem oceny sądu musi być zatem przede wszystkim ustalenie, czy uchwała organu stanowiącego gminy w sposób istotny narusza prawo.

W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie podzielone są zdania w zakresie przyjęcia okoliczności stanowiący podstawę do stwierdzenia "istotnego naruszenia prawa". Jeden z nurtów opowiada się za poglądem, że do oceny istotności naruszeń prawa nie znajduje zastosowania przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Istnieją również zwolennicy przekonania, którzy nie widzą przeszkód, aby przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w k.p.a."(tak uważa B. Adamiak, Stwierdzenie nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, AUW 1996, nr [...], s. 49).

Różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenia prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. [...]" (B. A. B., Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Teza 3, Opublikowano: PiP 2002/9/15-24 oraz [...]). Ustawa nie wymaga natomiast, by taka uchwała w sposób rażący naruszała prawo.

Przepisy prawa wymieniają rodzaje wad uchwał, które mogłyby zostać zaliczone do kategorii istotnego naruszenia prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w art. 91 ust. 5 usg ustawodawca wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę, kierując się tym nurtem orzecznictwa, który dopuszcza kwalifikację wad aktów prawa – uchwał rad gmin, opartą na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, uważa za dopuszczalne przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" poszukiwanie w głównej mierze kwalifikowanych wad na poziomie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu są to jedyne przesłanki, którymi można się wesprzeć przy rozważaniu pojęcia "istotnego naruszenia prawa". Przesłanki te mogą posłużyć przy ocenie skali wadliwości aktu i wywołać adekwatny poziom naruszenia prawa, jako istotny, ze skutkiem powodującym nieważność uchwały. Tak więc mimo, że istotne naruszenie prawa jako przesłanka ustawowa do stwierdzenia nieważności aktu nie pokrywa się z przesłanką rażącego naruszenia prawa oraz z pozostałymi podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienionymi w art. 156 § kpa, to poziom naruszenia prawa powinien być porównywalny, rozumiany jako nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Tak więc Sąd podziela pogląd wrażony w orzecznictwie, że "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...].09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr [...], poz. 2, wyrok NSA z dnia [...].03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia [...].11.2000 r., sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).

[...] uwzględniając, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w piśmiennictwie (B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", opubl. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23, wypowiedziała się, "iż według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyraża pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Z kolei R. P. Krawczyk w glosie do wyroku NSA z dnia [...] października 1996 r. (I SA/Kr 887/96), opublikowanej także w Samorządzie Terytorialnym 1997/1-2/148, wskazuje, że "o "istotnym" naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub też zakaz" .

Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały kompetentnego organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie w toku postępowania kontrolnego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

Kontroli Sądu poddany został akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie przyjęcia statutu gminy.

Pojęcie statutu związane jest z autonomią samorządu terytorialnego. Statut gminy stanowi przede wszystkim o jej ustroju. Pojęcie ustroju gminy jest na ogół traktowane jako zagadnienie łączące się z organizacją wewnętrzną gminy i trybem pracy jej organów, o czym mowa wprost w art. 22 ust. 1 u.s.g. W statucie reguluje się również inne kwestie, takie jak zasady: tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej ( art. 5 ust. 3 u.s.g.), dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3), trybu działania komisji rewizyjnej w (art. 18a ust. 5 ), działania klubów radnych (art. 23 ust. 2), uczestniczenia w pracach rady gminy przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 37a), uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3)

Statut jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych, podporządkowanych ustawie. Do niezaakceptowania są wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Zdaniem Sądu niewystarczające jest odwoływanie się do samego tylko nakazu uregulowania w statucie gminy jej ustroju, organizacji i zasad działania jej organów, organizacji komisji rady. Statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji. Przy takim podejściu do prawa i do samorządu terytorialnego zostaje całkowicie zanegowana legitymująca rola wskazanych tu przepisów (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego nie można kwestionować takiego przepisu Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, który generalnie upoważnia radę gminy do kształtowania ustroju gminy w jej statucie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, Lex – 165793).

Przedmiotem regulacji w statucie nie mogą być kwestie materialnoprawne sytuacji jednostek niepodlegających organizacyjnie samorządowi oraz kwestie uprawnień procesowych w postępowaniu administracyjnym" (B. Adamiak, Statut gminy, Sam. Teryt. 1993, nr [...], s. 65). U. wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP)".

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, należy wymienić konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu (por. wyroku NSA z dnia [...] lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, nr [...], poz. 9, m.in., że "nie sposób akceptować jedynie tych postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie". Dominuje również pogląd dopuszczający zawarcie w statucie gminy także przepisów nieposiadających podstawy prawnej w normach ustawowych pod warunkiem ich zgodności z normami ustawowymi.

Dlatego przy stanowieniu Statutu istnieje zasada, że te zagadnienia, które znajdują podstawę prawną w ustawie, mają charakter obligatoryjny, tj. muszą być w nim uregulowane pod rygorem nieważności tego aktu prawa miejscowego. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisów ustawy o samorządzie gminnym odsyłających do statutu gminy. Normy te posługują się kategorycznym sformułowaniem "określa statut" (tak np. art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 51 ust. 3), a nie "może określać statut".

Natomiast te sformułowania o treści "może określać statut", zamieszczone w przepisie ustawowym przesadzają o możliwości, a nie o konieczności uregulowania wskazanego w nim zagadnienia w statucie, a zatem prowadzą do nieobowiązkowego charakteru danej regulacji w statucie. Pozostają do uznania organu stanowiącego. Stwierdzić zatem należy, iż zagadnienia dotyczące statutu gminy nieposiadające konkretnej ustawowej podstawy prawnej mają charakter fakultatywny i są zawsze dopuszczalne pod warunkiem ich zgodności z obowiązującym prawem. Przykładem takiej regulacji mogącej stanowić materię statutową pomimo braku konkretnej ustawowej podstawy prawnej może być przepis statutu dopuszczający możliwość tworzenia kół radnych, niezależnie od funkcjonujących klubów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2007 r., III SA/Kr 625/07), czy też przepis określający minimalną liczbę radnych wymaganą do utworzenia klubu radnych bądź określający maksymalną liczbę komisji stałych, do których może należeć radny (por. w tej sprawie powoływany już wyrok NSA z dnia [...] lutego 2005 r., OSK 1122/04). W wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r., II OSK 325/05, LEX nr 190943, NSA przyjął, że brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 u.s.g. stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zniesienia jednostki pomocniczej na zasadach określonych przez radę gminy w statucie gminy (podobnie jak tworzenia, łączenia, podziału), to - w razie braku regulacji statutowej - z uwzględnieniem zarówno wykładni historycznej, jak i systemowej, należy przyjmować, że rada, która może utworzyć jednostkę pomocniczą, może ją również znieść na podobnych zasadach jak określone w art. 5 ust. 2 u.s.g. i na podstawie tego przepisu.

Podkreślić należy że nie ma przepisu regulującego zakres statutu gminy. Jedynie w literaturze podjęta została próba wskazania wszystkich zagadnień, które powinny znaleźć się w statucie gminy. Dominuje pogląd, że "podstawy prawne uchwalania statutów mają charakter upoważnienia generalnego" (Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego. Cz. 1. U.. Red. M. S., B. J. -D.. Wwa 2010).

Ponadto Europejska Karta [...] Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia [...] października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz.607) stwierdza w art. 6 ust. 1, że jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie.

Statut gminy reguluje kwestie związane z organizacją wewnętrzną i trybem pracy organów. Prawo do określania swojego ustroju w statucie, w ramach ustaw, uznawane jest za potwierdzenie ustrojowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, za "władztwo ustrojowe samorządu", zaś sam statut za akt pozwalający na dostosowanie struktur samorządowych do miejscowych warunków (Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego. Cz. 1. U.. Red. M. S., B. J. -D.. Wwa 2010, s. 222).

Dla wzruszenia określonego postanowienia statutu konieczne jest zatem wskazanie konkretnego, naruszonego przepisu prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten nie może być traktowany jako samodzielna i wystarczająca podstawa prawna do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero określenie konkretnego naruszenia prawa daje podstawę do stwierdzenia naruszenia ustanowionej w powołanym przepisie zasady legalności (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 325/05, LEX nr 190943).

Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie dokonał żadnego enumeratywnego wyliczenia spraw należących do regulacji statutowej jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie podkreśla się w judykaturze, że brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie rady gminy możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy. Wyrok NSA z dnia [...] lutego 2005 r. OSK 1122/04, publ. [...]). Nie wskazując w sposób enumeratywny zakresu spraw podlegających unormowaniu w statucie, ustawodawca przyznał powiatowi, jak i pozostałym jednostkom samorządu terytorialnego, prawo do samodzielnego określania, w granicach ustaw, własnego, szeroko rozumianego ustroju.

Skład Sądu opowiada się za poglądem, że przepisy Statutu nie powinny być zbyt szczegółowe i kazuistyczne. Podkreślić bowiem należy, iż każde postępowanie odbiegające od tak precyzyjnie określonego w statucie będzie wymagało każdorazowo podjęcia uchwały przez radę gminy dotyczącej zmiany statutu.

W świetle stanowiska orzecznictwa i doktryny można przyjąć, kontrola legalności aktu prawa miejscowego przez Sąd również powinna opierać się na badaniu zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa aktu prawa miejscowego w dwóch kategoriach:

- zgodności z prawem w celu eliminacji przepisów aktu sprzecznych z prawem oraz - kwalifikowanego naruszenia prawa w celu wykazania przesłanki "istotnego naruszenia prawa".

Wszelkie drobne niezgodności, pozbawione wady kwalifikowanej, można uznać za błahe i nie mające wpływu na legalność aktu.

Skład Sądu kierując się powyższymi kryteriami dokonał analizy zarzutów skargi i doszedł do następujących wniosków:

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 11b, art. 14, art. 18a ust. 5, art. 19 , art. 20 ust. 2 art. 22 ust. 1, art. 25, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 33 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 3 i 4 i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.) należy uznać za niezasadne.

Sąd przy wyrażeniu powyższego stanowiska kierował się argumentacją przedstawioną poniżej w punktach od I do VI. Skarga została uwzględniona w części § 63, § 64, § 65 oraz § 78 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Stanowisko w tym zakresie Sąd przedstawił w punkcie V uzasadnienia.

I.

Wojewoda przepisom § 5 ust. 2, § 6, § 22 ust. 3, § 32 ust. 2, § 59, § 80 ust. 1, § 97 i § 99 Statutu zarzucił sprzeczność z prawem polegającą na nieuprawnionym nałożeniu na Wójta poza ustawowych obowiązków.

Zakwestionowane w skardze przepisy stanowią, że:

" § 5 ust. 2. Rejestr jednostek pomocniczych prowadzi Wójt.

§ 6. W celu wykonywania swoich zadań Gmina tworzy jednostki organizacyjne, których rejestr prowadzi Wójt.

§ 22 ust. 3. Przygotowanie materiałów na sesję, jak również obsługę organizacyjno-techniczną zapewnia Wójt [...].

§ 32 ust. 2. Odpowiedzi na interpelacje i zapytania udziela: Przewodniczący Rady, Wójt lub jego zastępca, Przewodniczący merytorycznej Komisji, bądź wyznaczony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy.

§ 59 ust. 1. Na wniosek Przewodniczącego Komisji, Wójt oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych przedstawiają Komisji sprawozdania i udzielają informacji oraz uczestniczą w posiedzeniach Komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania.

§ 80 ust. 1. Wójt zobowiązuje kierownika jednostki kontrolowanej do zapewnienia kontrolującym odpowiednich warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli.

§ 97. Wójt składa Radzie Gminy na każdej sesji sprawozdanie z bieżącej działalności oraz pisemne sprawozdanie z wykonania uchwał Rady - raz na rok.

§ 99. Wójt przyjmuje interesantów w ustalonych w regulaminie organizacyjnym Urzędu dniach i godzinach".

Sąd dokonując kontroli powyżej przytoczonych regulacji statutowych wyjaśnia, że zgodnie z art. 18 ust. 2 usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Na podstawie art. 26 ust. 1 usg Wójt jest organem gminy. Zadania własne wójta zostały wymienione w art. 30 ust. 1 usg wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 usg ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym zadań przekazanych do kompetencji wójta, używając sformułowania "w szczególności". Tylko jako przykład można wymienić przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 usg).

Do obowiązków wójta jako organu wykonawczego należy podejmowanie działań i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych. Oprócz funkcji organu wykonawczego gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.), wójt jest organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji (art. 39 u.s.g.), kierownikiem urzędu gminy (art. 33 ust. 3 u.s.g.), a tym samym przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych oraz zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.), ustawowym reprezentantem gminy (art. 31 u.s.g.), w tym także w zgromadzeniach związków komunalnych (art. 70 ust. 1 u.s.g.), terenowym organem obrony cywilnej (art. 17 ust. 6 ustawy z dnia [...] listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej [...], tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 461), podmiotem odpowiedzialnym za sprawy ochrony przed powodziami i skutkami klęsk żywiołowych (art. 31a i 31b u.s.g.), wreszcie ex lege kierownikiem urzędu stanu cywilnego (art. 6 ust. 2 p.a.s.c.) - A. S., Komentarz do art. 26 ustawy o samorządzie gminnym, stan prawny 2012.07.31 Lex.

Wojewoda kwestionując wymienione przepisy Statutu nie wskazał dokładnie jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone wymienionymi powyższymi regulacjami.

Z kolei zadania przewodniczącego rady określone zostały w art. 19 ust. 2 usg. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Wymienienie w ustawie powyższych kompetencji, nie oznacza, że może dojść do paraliżu we współpracy wójta i przewodniczącego w realizacji wewnętrznej organizacji pracy. Wykonując zadania wyraźnie powierzone w ustawie: radzie gminy, wójtowi i przewodniczącemu, musi istnieć schemat czynności organizacyjnych, zapewniających wykonanie ustawowych obowiązków.

W ocenie Sądu zakwestionowane przez Wojewodę przepisy Statutu, mimo, że wymieniają zadania wójta gminy i przewodniczącego bez delegacji ustawowej, to stanowią o podziale kompetencji w organach gminy, poprzez określenie czynności techniczno – organizacyjnych. O ustroju gminy stanowi jej statut, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 3 ust. 1 usg w zw. z art. 22 ust. 1 usg).

Zadania powierzone w Statucie Wójtowi i Przewodniczącemu Rady należy odczytywać jako stworzenie wewnętrznej organizacji i trybu pracy tych organów gminy, w celu realizacji zadań ustawowych. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut dotyczący § 16 ust. 2 Statutu.

Sąd nie dopatrzył się ani niezgodności z przepisami prawa, ani też istotnego, kwalifikowanego naruszenia prawa w budowie powyższych norm statutowych. Wojewoda zakwestionował przepisy o charakterze ustrojowym, które nie pozostają w sprzeczności z art. 26 ust. 1, art. 30 usg.

Jak już wyżej zostało przedstawione w uzasadnieniu, tworzenie przepisów dotyczących ustroju gminy (wewnętrznej organizacji i trybu pracy organów gminy) nie wymaga szczegółowego upoważnienia ustawowego.

Dlatego należy przyznać słuszność stanowisku zaprezentowanemu w udzielonej odpowiedzi na skargę, że przepisy te stanowią dookreślenie podziału kompetencji pomiędzy organami i regulują wewnętrzną organizację.

W ocenie Sądu zarzuty dotyczące powyższej grupy przepisów zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie.

II.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą przepisów § 100-102, § 17, § 32 ust. 2 i 5, § 40 ust. 1, § 47 ust. 4 Statutu:

"§ 100. Zastępca Wójta wykonuje zadania powierzone przez Wójta w odrębnym upoważnieniu.

§ 101. 1. Sekretarz Gminy zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu oraz organizuje pracę Urzędu.

2. Sekretarz Gminy prowadzi sprawy gminy powierzone przez Wójta w zakresie ustalonym w odrębnym upoważnieniu.

§ 102. Skarbnik Gminy jest głównym księgowym budżetu gminy. Jego zadania określają odrębne przepisy".

Sąd kontrolując treść powyższych przepisów zwraca uwagę, że zostały one umiejscowione w rozdziale 9 Statutu pt.: " Tryb pracy Wójta".

Wojewoda pominął treść § 96 ust. 1 Statutu, który powinien być w strukturze przepisów regulujących organizację pracy wójta odczytywany łącznie z pozostałymi zadaniami. Przepis ten stanowi, że Wójt wykonuje uchwały Rady i inne zadania wynikające z ustawy o samorządzie gminnym oraz z innych ustaw określających jego status (ust. 1). Szczegółowe kompetencje i zadania Wójta określają odpowiednie przepisy prawa i niniejszy Statut (ust. 2).

Umiejscowienie pozostałych przepisów tego rozdziału oraz analiza ich treści prowadzi do wniosku, że są to regulacje dotyczące ustroju gminy, a więc zagadnienia, które zgodnie ze statutem mogą obejmować kwestie związane z obowiązkami osób reprezentujących radę gminy w trakcie wykonywania zadań. Wszystkie zapisy tego rozdziału dotyczą spraw techniczno- organizacyjnych.

Znajdują one swoje uzasadnienie w podziale ustawowych zadań.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 usg organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przy czym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 usg), a wójt lub burmistrz oraz prezydent miasta - są organami wykonawczymi (art. 26 ust. 1 usg). Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 usg).

Zamieszczenie w statucie przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady gminy i wójta jest ustawowym obowiązkiem.

Organizacja wewnętrzna będzie polegała na przekazaniu kompetencji do wykonania zadań, w celu rozłożenia obowiązków, ale i również na wypadek sytuacji wymaganych koniecznością zastępstwa podczas nieobecności w pracy lub w urzędzie (np. delegacja, realizacja innych obowiązków). W art. 30 ust. 1 usg. zawarte zostało upoważnienie dla wójta do wykonywania uchwał Rady. W ust. 2 ujęte zostały w katalogu otwartym "w szczególności" pozostałe zadania wójta. Upoważnienie do wykonywania uchwał należy rozumieć szeroko w rozumieniu statutowych rozwiązań organizacyjno-prawnych. Przedstawienie w statucie w ujęciu generalnym, niekazuistycznym, wewnętrznej organizacji i trybu pracy wójta, jako organu gminy, nie stanowi naruszenia przepisów prawa. W zagadnieniu wewnętrznej organizacji mieści się sprawozdawczość, uczestnictwo w sesjach i posiedzeniach, przyjmowanie interesantów, zastępstwo i udzielanie upoważnień osobom zastępującym w czynnościach wójta.

Statut jest aktem potwierdzającym prawo do udzielania upoważnienia osobie, która w zastępstwie wykonuje kompetencje wójta. W § 100 Statutu postanowiono, że Zastępca Wójta wykonuje zadania powierzone przez Wójta w odrębnym upoważnieniu. W § 101 Statutu wskazano, że sekretarz Gminy zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu oraz organizuje pracę Urzędu (ust. 1). Sekretarz Gminy prowadzi sprawy gminy powierzone przez Wójta w zakresie ustalonym w odrębnym upoważnieniu (ust. 2).

Poprzez powyższe postanowienia Rada Gminy w Statucie zadecydowała o wewnętrznej organizacji i zadaniach dla zastępcy wójta, sekretarza gminy i skarbnika. Ustawa o samorządzie gminnym dla tych osób zawiera fakultatywne przepisy o powierzeniu zadań w drodze upoważnienia przez wójta.

W Statucie podjęto uchwałę o upoważnieniu tych osób. Art. 33 ust. 4 usg stanowi, że "wójt może" powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa przez regulację zawartą w § 102 Statutu, gdzie postanowiono, że Skarbnik Gminy jest głównym księgowym budżetu gminy. Jego zadania określają odrębne przepisy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3) usg do wyłącznej kompetencji rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta. To, że skarbnik gminy jest głównym księgowym budżetu wynika z art. 46 usg.

Ujęcie tego stanowiska w Statucie stanowi jedynie wykazanie struktury wewnętrznej organizacji w gminie.

Tego typu powielenie przepisu w akcie ustrojowym gminy nie stanowi naruszenia prawa i jest odczytywane jako wyliczenie w strukturze organizacyjnej stanowiska i funkcji. W takim znaczeniu redakcja § 102 Statutu nie może być traktowana jako powtórzenie ustawy. W przepisach wewnętrznej organizacji organów gminy dla czytelności norm w uzasadnionych przypadkach zachodzi konieczność przytoczenia treści ustawowych. Tak uczyniono w powyższym rozdziale Statutu.

Dlatego zawarcie w Statucie w rozdziale 9 wewnętrznej organizacji w ujęciu generalnym nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa. Potwierdzeniem stanowiska, że przepisy powyższego rozdziału mają charakter generalnych norm ustrojowych jest § 103 Statutu, zgodnie z którym szczegółowe zasady podziału zadań i kompetencji pomiędzy kierownictwem Urzędu określa regulamin organizacyjny Urzędu.

Tak samo należy odczytywać dalsze zakwestionowane w skardze przepisy dotyczące obsługi Rady i jej organów przez pracownika Urzędu Gminy (§ 17), wykazu osób uprawnionych do udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania (§ 32 ust. 2), określenie stanowiska pracownika ds. obsługi Rady odpowiedzialnego za ewidencję zgłoszonych interpelacji i zapytań oraz terminowego ich załatwiania (§ 32 ust. 5), czy sporządzania protokołu (§ 40). Rada mogła zawrzeć w Statucie regulację wewnętrzną co do opiniowania projektów uchwał przez radcę prawnego Urzędu Gminy.

Przytoczone powyżej przepisy stanowią o wewnętrznej organizacji pracy organów gminy, do których ustawa zalicza radę gminy oraz wójta.

W ocenie Sądu § 47 Statutu, który stanowi, że projekty uchwał są opiniowane, co do ich zgodności z prawem przez radcę prawnego Urzędu Gminy, o ile jest on zatrudniony w Urzędzie, również wpisuje się w podstawę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 1 usg jako wewnętrzna organizacja zadań i obiegu dokumentów. Tak samo jako rozwiązanie organizacyjne należy postrzegać wprowadzenie do obsługi zadań organów gminy stanowiska pracownika ds. obsługi Rady. Przepis § 17 stanowi, że obsługę Rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku ds. obsługi Rady. Przepis ten wprowadza indywidualne zadanie dla pracownika, nie jako zakres obowiązków w urzędzie gminy, której kierownikiem jest wójt, ale jako przepis kompetencyjny, na podstawie którego w strukturze stanowisk do obsługi rady tworzy się odrębne etatowo miejsce z przypisaną jemu funkcją - stanowisko ds. obsługi Rady.

W przeciwieństwie do poglądu Wojewody, przepisy te nie miały na celu powielenia zapisów ustawowych ani też nałożenia pozaustawowych obowiązków.

Rada Gminy zastrzegła, że szczegółowe regulacje zostaną zawarte w regulaminie.

W Statucie rada w ramach wewnętrznej organizacji dokonała opisu stanowisk i ich zadań. Przypisanie konkretnych osób do tych stanowisk i powierzenie im obowiązków będzie już zadaniem wójta jako kierownika urzędu gminy.

Wymienienie poszczególnych stanowisk w gminie z opisem czynności stanowi o utworzeniu wewnętrznej organizacji i trybie pracy, a nie o ingerencji w obowiązki służbowe pracowników urzędu.

Dopiero z uwzględnieniem określonej w statucie organizacji wewnętrznej organów gminy, a więc rady gminy i wójta gminy, będzie tworzony regulamin, a następnie zakresy obowiązków dla pracowników.

Zgodzić się należy z Wojewodą, że z art. 33 ust. 1 i 2 usg. wynika, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych regulamin pracy jednostki, w rozpoznawanej sprawie gminy, określa porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie.

Przepisy dotyczące regulaminu pracy nie pozostają w sprzeczności z przepisami statutu stanowiącego o ustroju gminy (art. 3 ust.1).

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z § 26 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w przepisach ustrojowych zamieszcza się w szczególności przepisy o zadaniach i kompetencjach organów lub instytucji, ich formie prawnej i organizacji, sposobie ich finansowania i obsadzania oraz jakim podmiotom one podlegają albo jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór.

W zakwestionowanych przez Wojewodę postanowieniach statutowych zawarta została wewnętrzna organizacja organów gminy, która nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i co do zasady ma charakter przepisów szczegółowej organizacji występującej w konkretnej gminie. Statut wprowadza strukturę organizacyjną, określa zakres zadań i wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi elementami tej struktury. Dlatego ujęto w statucie tryb i zasady wykonywania zadań dla organów gminy, sposób reprezentacji, sposób obsadzania stanowisk (tak jak w przypadku pracownika ds. obsługi, ma to być pracownik zatrudniony w Urzędzie Gminy, a nie osoba z zewnątrz), sposób finasowania, podległość służbową oraz nadzór. Precyzyjne, jednoznaczne i komunikatywne wyrażenie spraw wymienionych w § 26 ZTP ma szczególnie doniosłe znaczenie dla realizacji wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia [...] maja 2005 r., Ts 216/04, OTK-B 2006, nr [...], poz. 88, nałożenie na organy władzy publicznej obowiązku działania "na podstawie i w granicach prawa" oznacza, że w prawie winna być zawarta "zarówno podstawa działania, jak też zakreślone granice jej działania". Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg precyzyjnego określania kompetencji organów władzy publicznej. Kompetencje tych organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (zob. wyrok TK z dnia [...] marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr [...], poz. 32).

Zgodnie z § 143 ZPT do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Wobec powyższego § 26, który umiejscowiony jest w dziale I rozdział 4 pt. "Układ i postanowienia przepisów merytorycznych", znajduje zastosowanie przy budowie przepisów ustrojowych aktu prawa miejscowego jakim jest Statut. Tak więc zasady wyrażone w § 26 ZPT stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego.

III.

Wojewoda zakwestionował wprowadzenie do statutu możliwość podejmowania przez organ stanowiący gminy innych aktów określonych w § 18 ust. 3 Statutu. Przepis ten stanowi, że oprócz uchwał Rada może podejmować:

1) postanowienia proceduralne;

2) deklaracje - zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania;

3) oświadczenia - zawierające stanowisko w określonej sprawie;

4) apele - zawierające formalnie niewiążące wezwanie adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania;

5) opinie - zawierające oświadczenie wiedzy lub oceny.

W ocenie Sądu powyższy przepis statutu nie narusza przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że uchwała jest główną formą uzewnętrzniania woli rady na zewnątrz. W praktyce organ stanowiący podejmuje również apele, wnioski, rezolucje, stanowiska. Podjęta w tej treści uchwała nie jest aktem normatywnym i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Ma charakter wewnętrzny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] października 2017 r. II SA/Bd 863/17, wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 552/18). Na nie władczy charakter aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia [...] maja 2017 r., sygn. I OSK 297/17 publ. [...] orzeczenia.nsa.gov.pl

W ocenie Sądu przepis § 18 ust. 3 Statutu ma charakter ustrojowy i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, nie stanowi również kwalifikowanej formy naruszenia prawa.

IV.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 20, § 21, § 22 ust. 1, § 23 ust. 6, § 27 ust. 1, § 29 ust. 2, § 35 ust. 2 pkt 10, § 45 ust. 3 i 5, § 37 ust. 2, § 40 ust. 7-9, § 55 ust. 4 Statutu:

"§ 20. Porządek obrad pierwszej sesji powinien obejmować następujące sprawy:

1) złożenie ślubowania przez nowo wybranych radnych;

2) wybór przewodniczącego Rady;

3) informację o stanie budżetu gminy oraz o innych ważnych dla gminy sprawach.

§ 21. 1. Sesja Rady odbywa się na jednym posiedzeniu.

2. O przerwaniu sesji Rada może postanowić w szczególności ze względu na niemożność wyczerpania porządku obrad lub konieczność jego rozszerzenia, potrzebę uzyskania dodatkowych materiałów lub inne nieprzewidziane przeszkody uniemożliwiające Radzie właściwe obradowanie i podjęcie uchwał.

3. Posiedzenie nie powinno trwać dłużej niż 8 godzin. Po tym czasie każdy radny może zgłosić wniosek o przerwanie posiedzenia i kontynuowaniu obrad w innym wyznaczonym terminie na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji.

4. Termin kontynuowania obrad sesji przerwanej w trybie ust. 2 wyznacza Przewodniczący Rady, po spełnieniu warunków, które były powodem przerwania obrad. Postanowienia § 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio.

§ 22. 1. Porządek obrad, miejsce, termin oraz godziny rozpoczęcia sesji ustala Przewodniczący Rady w porozumieniu z Wójtem Gminy.

2. W przypadku, gdy sesja zwołana jest na wniosek Wójta lub radnych, porządek obrad przygotowują wnioskodawcy.

3. Przygotowanie materiałów na sesję, jak również obsługę organizacyjno-techniczną zapewnia Wójt [...].

§ 23 ust. 6 W razie niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust. 1 i 2, Rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez radnego lub komisję tylko na początku obrad przed przyjęciem porządku obrad.

§ 27 ust. 1. Sesję otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady, a w razie jego nieobecności lub, gdy zachodzi konieczność zastąpienia go w obradach - Wiceprzewodniczący.

§ 29 ust. 2. Po otwarciu sesji Przewodniczący stwierdza quorum, które stanowi, co najmniej połowa ustawowego składu Rady, w razie jego braku wyznacza nowy termin posiedzenia i zamyka obrady.

§ 35 ust. 2 pkt 10 Przewodniczący może udzielić głosu poza kolejnością w sprawie zgłoszenia wniosków o charakterze formalnym, których przedmiotem mogą być w szczególności sprawy przerwania, odroczenia lub zamknięcia posiedzenia.

§ 37 ust. 2 Fakt przerwania obrad oraz nazwiska i imiona radnych, którzy bez usprawiedliwienia opuścili obrady, odnotowuje się w protokole.

§ 45 ust. 3 Przewodniczący obrad może zarządzić głosowanie łącznie nad grupą poprawek do projektu uchwały.

§ 45. 5. Przewodniczący obrad może odroczyć głosowanie na czas potrzebny do stwierdzenia, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzi sprzeczność pomiędzy poszczególnymi postanowieniami uchwały.

§ 40 ust. 6

Radni mogą zgłaszać poprawki i uzupełnienia do protokołu, w przerwie między sesjami, nie później jednak niż na najbliższej sesji.

7. O uwzględnieniu poprawek i uzupełnień decyduje Przewodniczący Rady po uprzednim wysłuchaniu protokolanta.

8. Jeżeli wniosek w sprawie poprawek i uzupełnień do protokołu nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady.

9. Rada może podjąć uchwałę o przyjęciu protokołu z poprzedniej sesji po rozpatrzeniu sprzeciwu, o jakim mowa w ust. 8.

§ 41. 1. Głosowanie jest prawomocne tylko w przypadku istnienia quorum.

2. W głosowaniu biorą udział wyłącznie radni.

§ 55 ust. 4. W czynnościach wymienionych w pkt 1, 2 i 3 Przewodniczącego Komisji wspomaga, a w przypadku jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków zastępuje Wiceprzewodniczący Komisji".

Odnosząc się za zarzutów skargi w zakresie objętym ww. przepisami należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że zakwestionowane przepisy ujęte zostały w Statucie w części stanowiącej Rozdział 5 pt.: "Tryb pracy Rady Gminy". Rozdział ten obejmuje 8 oddziałów: 1. Sesje Rady, 2. Przygotowanie sesji Rady, 3. Zasady obradowania, 4. Procedura głosowania, 5. Uchwały Rady, 6. Radni,7. Komisje Rady, 8. Wspólne sesje z radnymi innych gmin.

W ocenie Sądu budowa i systematyka przepisów tego rozdziału organizuje wewnętrzny tryb pracy rady i wypełnia ustawową przesłankę z art. 22 ust. 1 usg.

Przepisy te nie pozostają w sprzeczności z ustawą z dnia [...] stycznia 2011 r.

Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15), ustawą o samorządzie gminnym oraz przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

Nietrafiony jest zarzut braku zgodności z przepisami prawa § 20 Statutu. Przepis ten wprowadza jedynie generalne zasady dotyczące porządku obrad na pierwszej sesji. Porządek obrad pierwszej sesji powinien obejmować następujące sprawy:

1) złożenie ślubowania przez nowo wybranych radnych;

2) wybór przewodniczącego Rady;

3) informację o stanie budżetu gminy oraz o innych ważnych dla gminy sprawach.

Wojewoda w skardze podał, że powyższym przepisem Statutu Rada Gminy wkroczyła w kompetencje Komisarza wyborczego.

Zdaniem Sądu stanowisko to nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 20c ust. 2 usg pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji (ust. 2c). Z kolei art. 152 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, że stałymi organami wyborczymi są Państwowa Komisja Wyborcza oraz komisarze wyborczy.

Zacytowane przepisy ustaw nie pozostają w żadnej sprzeczności z porządkiem obrad zawartym w § 20 Statutu. Złożenie przez nowo wybranych radnych ślubowania reguluje art. 23a usg.

Radni nieobecni na pierwszej sesji rady gminy oraz radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni (ust. 3).

Przepis § 20 Statutu określa wyłącznie przebieg porządku obrad z wymogami, których formalne spełnienie umożliwi zgodnie z przepisami prawa sprawne pod względem organizacji przeprowadzenie pierwszej sesji. W Statucie nie wskazano, kto zwołuje tę sesję. Nie podano też obowiązków radnych ani Komisarza wyborczego. Ograniczono się wyłącznie do wyliczenia przebiegu obrad.

W ocenie Sądu przepisy przebiegu posiedzenia rady, ogłaszania przerw w obradach, zaleceń co do czasu trwania obrad, przykładowego podania powodów przerwania obrad (§ 21), porządku obrad (§ 22 ust. 1), odroczeniu sesji (§ 23 ust. 6), wskazania stanowisk odpowiedzialnych za otwarcie, prowadzenie i zamykanie sesji (§ 27 ust. 1), stwierdzenia quorum (§ 29 ust. 2), porządku w udzielaniu głosu poza kolejnością, w szczególności w sprawach przerwania, odroczenia lub zamknięcia posiedzenia (§ 35 ust. 2 pkt 10), odroczenia głosowania (§ 45 ust. 5), adnotacji informacji w protokole co do obecności radnych (§ 37 ust. 2), możliwości zgłaszania poprawek i uzupełnień (§ 40 ust. 7-9), wskazania osoby odpowiedzialnej za przebieg obrad podczas nieobecności przewodniczącego Komisji (§ 55 ust. 4), zadania Przewodniczącego (§ 45 ust. 3).

- pozostają w zgodzie z art. 22 ust. 1 usg.

Nie stanowi również naruszenia przepisów prawa posłużenie się w § 41 ust. 1 Statutu stwierdzeniem, że "głosowanie jest prawomocne" tylko w przypadku istnienia quorum. Ma racje strona skarżąca ,że termin prawomocności w języku prawniczym przypisany został decyzjom i wyrokom. W znaczeniu językowy, pojęcie to odczytywane jest jako mający moc prawną, jest ważny (Słownik j. polskiego PWN). Opierając się na rozumieniu językowym przepis ten należy odczytywać, że głosowanie jest ważne tylko w przypadku istnienia quorum.

Wbrew twierdzeniu skarżącej wszystkie w powyższym zakresie przepisy Statutu, dotyczące trybu pracy rady, nie naruszają istotnie przepisów prawa.

Dodać również należy, że skoro zgodnie z § 26 ZPT w przepisach ustrojowych zamieszcza się "w szczególności" przepisy o zadaniach i kompetencjach organów lub instytucji, ich formie prawnej i organizacji, sposobie ich finansowania i obsadzania oraz jakim podmiotom one podlegają albo jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór, to wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego (zwrot "w szczególności").

Z samego określenia zakresu zadań danego stanowiska, powierzonych kompetencji nie wynika upoważnienie do podejmowania jakichkolwiek działań o charakterze władczym, zewnętrznym, powszechnie obowiązującym. Do tego niezbędny jest przepis kompetencyjny w formie upoważnienia ustawowego.

W przypadku budowy przepisu ustrojowego zakres zadań wyznacza się, opisując sprawy, a kompetencje - opisując przesłanki i sposób działania. Szczegóły organizacji wewnętrznej danego organu (instytucji) mogą zostać przekazane do uregulowania w akcie wykonawczym - statucie i/lub regulaminie urzędowania. W tej części należy również uregulować sposób reprezentacji danego organu (instytucji), jeśli nie wynika to z odrębnych przepisów. Wraz ze strukturą organizacyjną danego organu lub instytucji należy określić sposób obsadzania kluczowych stanowisk w tej strukturze, w tym m.in.:

- kwalifikacje wymagane do objęcia danego stanowiska,

- kompetencje organów powołujących na dane stanowisko lub odwołujących z niego,

- procedurę obsadzania danego stanowiska (patrz: G. W. K. do zal@1§26 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, stan prawny [...] marca 2016 r.).

Sąd kontrolując tą część zarzutów skargi w przepisach Statutu nie dostrzegł sprzeczności z aktami rangi ustawy i rozporządzenia. Przepisy te mają charakter ustrojowy, tworzą wewnętrzną organizację zadań gminy.

V.

Kolejnym zagadnieniem do oceny Sądu są zarzuty dotyczące § 49 ust. 1, § 52, § 63-65, § 72 ust. 1, § 78, § 79 ust. 2, § 83, § 84, § 88 ust. 3, § 89 ust. 3 - 4 , § 92 pkt 1-4 i 6, § 96 ust. 1, § 105.

W. zakwestionowanych przepisów wymaga analizy każdego z nich z osobna

I tak: "§ 49. 1. Radni mają obowiązek utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami poprzez:

1) konsultowanie spraw wnoszonych pod obrady Rady;

2) informowanie o swojej działalności w Radzie;

3) przyjmowanie postulatów, wniosków i skarg mieszkańców gminy".

W ocenie Sądu przepis ten stanowi uszczegółowienie obowiązku ustawowego wyrażonego w art. 23 ust. 1 usg, zgodnie z którym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców.

W przepisie ustawowym posłużono się katalogiem otwartym "w szczególności". Oznacza to, że wyliczenie nie jest enumeratywne. Dlatego też obowiązek ustawowy utrzymania stałej więzi z mieszkańcami spoczywający na radnym, został opisany jako zadania polegające na konsultowaniu spraw wnoszonych pod obrady Rady i informowaniu o swojej działalności w Radzie, przyjmowanie postulatów, wniosków i skarg mieszkańców gminy.

W ocenie Sądu nie można powyższej regulacji statutowej postawić zarzutu braku zgodności z przepisami prawa czy też kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zgodnie z § 52 "Podstawą do udzielenia radnemu przez pracodawcę czasowego zwolnienia z pracy zawodowej na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym jest zawiadomienie, zaproszenie lub upoważnienie do wykonywania danych prac, zawierające określenie terminu i charakteru zajęć, podpisane przez Przewodniczącego Rady lub osobę przez niego upoważnioną".

Z art. 25 ust. 3 usg wynika, że pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.

W ocenie Sądu przepis wprowadza rozwiązanie organizacyjne. Zawiadomienie, zaproszenie lub upoważnienie do wykonywania danych prac, zawierające określenie terminu i charakteru zajęć, podpisane przez Przewodniczącego Rady lub osobę przez niego upoważnioną potwierdza nieobecność w pracy radnego.

Bezsporne jest, że w związku z wykonywaniem mandatu, radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Zawarcie w Statucie rozwiązania organizacyjnego w celu dokumentowania nieobecności w pracy ułatwia zapobieganie chociażby pobieraniu wynagrodzenia z dwóch źródeł. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 25 ust. 4 usg na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Błędnie Wojewoda łączy dokumentowanie nieobecności w pracy radnego, w związku z pełnieniem funkcji radnego, z nieuprawnionym rozszerzeniem obowiązków Przewodniczącego Rady określonych w art. 19 ust. 2 usg. Rzeczywiście przepis ten stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Regulacja statutowa § 52 wiąże się z organizacją pracy rady i działaniem przewodniczącego na podstawie wniosku wójta, a więc na podstawie art. 20 ust. 3 usg. 3. Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. To na podstawie tego przepisu radni zostają zawiadomieni. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że doszło do rozszerzenia kompetencji przewodniczącego.

Według § 63 " 1. Rada może odbywać wspólne sesje z inną radą (radami).

2. Wspólna sesja jest zwoływana przede wszystkim dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia spraw wspólnych dla danego terenu oraz z okazji uroczystości.

3. Wspólną sesję organizują Przewodniczący zainteresowanych rad.

4. Zawiadomienie o sesji podpisują Przewodniczący zainteresowanych rad.

§ 64. 1. Wspólna sesja może się odbyć, gdy uczestniczy w niej, co najmniej połowa radnych z każdej gminy.

2. W drodze głosowania wybiera się Przewodniczącego obrad wspólnej sesji.

3. Uchwały wspólnej sesji zapadają w drodze odrębnego głosowania radnych z każdej Rady.

4. Uchwały oraz protokoły z obrad podpisują Przewodniczący zainteresowanych gmin.

5. Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad, a jeżeli to nie nastąpi, stosuje się odpowiednio przepisy regulaminów rad, które biorą udział we wspólnej sesji.

§ 65. Koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie rady gmin, biorące udział w sesji, chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej.

Przepisami od § 63 do § 65 Statutu Rada Gminy wprowadziła niedopuszczalną prawnie, gdyż nieznaną ustawie, formę współdziałania gmin. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje bowiem, że współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w formach publicznoprawnych następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a).

Rad Gminy dopuściła się powyższymi regulacjami istotnego naruszenia prawa.

Sąd w tym zakresie uwzględnił skargę stwierdzając nieważność oddziału 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, który obejmował w całości § 63, § 64 i § 65.

Kolejny przepis Statutu § 78: "1. Członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach kontrolnych, w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność.

2. W sprawie wyłączenia poszczególnych członków, w tym Przewodniczącego Komisji decyduje Rada".

Skład Sądu kontrolując powyższy przepis zgadza się z Wojewodą, że regulacja ta istotnie narusza prawo.

W ocenie Sądu podniesiony przez stronę skarżącą zarzut wymaga szerszego omówienia.

Wojewoda uważa, że niedopuszczalne jest ponowne unormowanie w Statucie kwestii wyłączenia członków Komisji w sposób odmienny niż czyni to ustawa.

Przepis art. 25a usg w swojej konstrukcji opiera się "na naruszeniu interesu prawnego".

W ocenie Sądu błędem organu stanowiącego gminy było wprowadzenie bardzo szerokiej podstawy wyłączenia, jaką jest: "podejrzenie". Statut w § 78 regulując kwestię wyłączenia członka komisji od udziału w jej działaniach kontrolnych opiera się na przesłankach "powstania podejrzenia o stronniczość lub interesowność". Ocena tej przesłanki podlega decyzji Rady. Nie ma tu więc dowolności i działania z mocy prawa (aktu prawa miejscowego).

W systemie prawa znane są podstawy wyłączenia z urzędu osób pełniących funkcje publiczne w oparciu o wątpliwości co do bezstronności pracowników organu.

Przypomnieć należy, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze usg). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 usg). Na podstawie art. 24 § 3 kpa, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, a więc tych w których pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, które mogą "wywołać wątpliwość" co do bezstronności pracownika. Podobnie art. 27 § 1 kpa stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Dalej jako przykład może posłużyć również art. 19 p.p.s.a, który stanowi, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać "uzasadnioną wątpliwość" co do jego bezstronności w danej sprawie. O wyłączeniu sędziego rozstrzyga sąd administracyjny, w którym sprawa się toczy (art. 22 § 1 p.p.s.a.).

Tak więc oparcie podstawy wyłączenia osoby pełniącej funkcję publiczną (pracownika organu, członka kolegium, czy sędziego) na przesłance "wywołania wątpliwości", "uzasadnionej wątpliwości" nie stanowi sprzeczności z przepisami prawa przy budowaniu norm ustrojowych.

W ocenie Sądu wprowadzona do statutu przesłanka wyłączenia członka komisji może dotyczyć obiektywnych okoliczności dających podstawę do stwierdzenia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do bezstronności radnego przy rozstrzyganiu danej sprawy. Może to być radny, który z określonej przyczyny może być zainteresowany wynikiem sprawy lub jest uprzedzony, niekorzystnie nastawiony do zagadnienia. Mogą w praktyce zachodzić również przyczyny wyłączenia z uwagi na stosunki osobiste, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności radnego. O osobistym charakterze stosunku łączącego decyduje niekiedy rodzaj emocjonalnego zaangażowania (np. przyjaźń, nienawiść, więź rodzinna, powiązania majątkowe i gospodarcze, jak również ujawniona niechęć lub sympatia do strony albo faworyzowanie jednej ze stron kosztem drugiej). Przez pojęcie "stosunek osobisty" należy rozumieć przede wszystkim relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej, bez względu na to, czy wywołują one pozytywne, czy też negatywne nastawienie orzekającego sędziego do uczestników postępowania. Mogą to być również relacje uwarunkowane więzią typu ekonomicznego (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Czynności procesowe..., s. 287–288).

W ocenie Sądu w przepisach ustrojowych dotyczących wewnętrznej organizacji i trybu pracy na podstawie art. 22 ust. 1 usg dopuszczalne jest wprowadzenie przesłanki wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej od udziału w jej działaniach kontrolnych w oparciu "uzasadnione wątpliwości" o stronniczości lub interesowności radnego, czy też jak w procedurze sądowo administracyjnej w oparciu o "okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość" co do jego bezstronności w danej sprawie.

Oparcie wyłączenia o "podejrzenie" mogłoby prowadzić do nadużyć i jest nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządności. Przepis § 78 ust. 2 nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Pozostawia on decyzję o wyłączeniu Radzie.

Sąd stwierdził nieważność wyłącznie § 78 ust. 1 Statutu.

Kolejny zarzut dotyczył § 83 Statutu, zgodnie z którym:

" 1. Na podstawie protokołu kontroli, zespół kontrolny przygotowuje projekt wystąpienia pokontrolnego, kierowanego do kierownika jednostki kontrolowanej. Projekt wystąpienia powinien zawierać wykaz stwierdzonych nieprawidłowości - ich rozmiary, źródła i przyczyny oraz wnioski zmierzające do usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia działalności a także zapis zobowiązujący kierownika kontrolowanej jednostki do złożenia Radzie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, informacji o wykonaniu wniosków pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania.

2. Projekt wystąpienia pokontrolnego zostaje rozpatrzony na sesji Rady a po jego zatwierdzeniu w formie uchwały - skierowany przez Przewodniczącego Rady do kierownika jednostki kontrolowanej.

3. Uchwała Rady, o której mowa w ust. 2 może upoważnić zespół kontrolny do sprawdzenia wykonania wniosków pokontrolnych".

Zakwestionowany przez Wojewodę przepis zawarty został w Rozdziale 6 Statutu pt. : "Zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej".

Zgodnie natomiast z art. 18a. 1. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tak ust. 2). Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (tak ust. 3). Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 usg. (tak ust. 4). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (tak ust. 5).

Z treści przepisu statutowego wynika, że znajduje on umocowanie w art. 18 a ust. 4 w związku z ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli, ale zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy.

Kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy (w szczególności komisja może kontrolować tylko takie jednostki, które podlegają kontroli rady gminy, nawet wówczas, gdy zostały jej ustawowo przydzielone, por. np. art. 18a ust. 3 zd. 1 u.s.g. Tylko w tym ostatnim przypadku rada gminy jest zobligowana do wykonywania swoich uprawnień kontrolnych za pośrednictwem komisji rewizyjnej, co oznacza, że nie może wykonywać ich samodzielnie. We wszystkich innych przypadkach, to rada gminy decyduje o sposobie wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych w stosunku do podległych jej jednostek i organów. Pośrednio ta konstatacja znajduje umocowanie w art. 18a ust. 4 u.s.g. (wyrok NSA z [...] lipca 2009 r., II OSK 663/2009, LexisNexis nr 2062455). Usytuowanie komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej rady gminy przesądza związanie jej ogólną zasadą właściwości. W ramach struktury rady gminy komisja rewizyjna nie może przypisywać sobie kompetencji, których nie otrzymała czy to w drodze ustawy, czy statutu, czy też innej uchwały rady gminy (art. 18a ust. 4). Nikt też nie może przejąć żadnej z tych kompetencji komisji rewizyjnej, które zostały jej przekazane ustawowo. Zasadom tym nie przeczy art. 18a ust. 4 zd. 2, akcentujący, że zadania i kompetencje komisji rewizyjnej "nie naruszają uprawnień kontrolnych innych komisji", powoływanych przez radę gminy w trybie art. 21. Komisja rewizyjna nie dysponuje więc ustawowym monopolem na czynności kontrolne w imieniu rady gminy. Jest rzeczą rady gminy (a nie ustawodawcy) prawidłowe ukształtowanie w statucie gminy takich reguł, które zapewniłyby sprawne wykonywanie obowiązków przez poszczególne komisje (wyrok NSA z [...] lutego 1997 r., II SA 44/96, Lex nr 43208). Koordynacja planów kontroli poszczególnych komisji rady gminy powinna gwarantować wzajemną komplementarność komisji. Temu ma służyć przedstawianie radzie przez komisję rewizyjną projektu swojego planu kontroli, a później - sprawozdań z wykonanych działań. Komisja nie może samodzielnie wyznaczać sobie zakresu i planu kontroli.

Zadania komisji rewizyjnej zawarte w § 83 Statutu mieszczą się w podstawie art. 18a ust. 4 w zw. z ust. 5 usg 4. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy.

W ocenie Sądu zadania określone w § 83 Statutu opisują tryb pracy Komisji rewizyjnej w zakresie zadań kontrolnych zleconych przez radę, mają charakter ustrojowy. Są to czynności techniczne jak protokołu kontroli, przygotowanie projektu wystąpienia pokontrolnego, kierowanego do kierownika jednostki kontrolowanej z wykazem stwierdzonych nieprawidłowości - ich rozmiary, źródła i przyczyny oraz wnioski zmierzające do usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia działalności. Projekt zapisu zobowiązującego kierownika kontrolowanej jednostki do złożenia Radzie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, informacji o wykonaniu wniosków pokontrolnych lub przyczynach ich niewykonania. Sam projekt zatem nie nakłada obowiązków, podlega on rozpatrzeniu i zatwierdzeniu przez radę na sesji w formie uchwały i dopiero kierowany jest przez Przewodniczącego Rady do kierownika jednostki kontrolowanej (§ 83 ust. 2). Rada może upoważnić zespół kontrolny do sprawdzenia wykonania wniosków pokontrolnych (§ 83 ust. 3), co jest zrozumiałe, skoro rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 usg), to ma prawo sprawdzić czy zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Podobne rozwiązania kontroli wewnętrznej funkcjonują w każdej instytucji i organie.

Nie prowadzi do naruszenia przepisów prawa również § 84 Statutu, który stanowi, że w razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, Komisja powiadamia Wójta i przekazuje sprawę Radzie Gminy. W ocenie Sądu jest to techniczno - organizacyjne rozwiązanie, które zapewnia jednostce organizacyjnej czynny udział na wszystkich etapach kontroli. Powyższa jednostka redakcyjna nie ma charakteru decyzyjnego, a jedynie informacyjny. Zapewnia wewnętrzny przepływ informacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 88 ust. 3 Statutu.

Przepisy Statutu dotyczące tworzenia przez radnych na zasadach określonych w statucie gminy klubów nie mogą być odczytywane wybiórczo. Zgodnie z § 86 ust. 1 warunkiem utworzenia klubu radnych jest zadeklarowanie w nim udziału, przez co najmniej 3 radnych. Konsekwencją powyższego zapisu jest zatem unormowanie zawarte w § 88 ust. 3 Statutu, które przewiduje, że Kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą Rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 3 radnych. Skoro radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy (23 ust. 2 usg), to statut powinien regulować, kiedy mamy do czynienia z klubem, a kiedy dochodzi do jego rozwiązania.

Statut jest podejmowany przecież w formie uchwały (akt prawa miejscowego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażone zostały poglądy, z którymi skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zgadza się, że ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, rada powinna uwzględnić prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, a zatem winna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Przepis art. 23 ust. 2 u.s.g. stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy.

Przepis w powyższym brzmieniu obowiązywał na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Po zmianie tego przepisu przez art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia [...] stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 130) zmieniającej nin. ustawę z dniem [...] stycznia 2018 r., w art. 23 ust. 3 w nowym brzmieniu została określona w ustawie liczebność rady: "Klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych". Przepis ten nie ma w stosunku do podjętej uchwały zastosowania, natomiast jest pomocny przy określeniu podnoszonej wielokrotnie w orzecznictwie liczebności radnych tworzących klub. Zgodnie z art. 15 powołanej ustawy zmieniającej wprowadzone zmiany stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której powołana ustawa weszła w życie.

Podkreślić należy, że kluby radnych ściśle są związane z funkcjonowaniem rady i stąd rada określa zasady ich działania, w tym określa minimalne limity osobowe uprawniające do utworzenia klubu. Wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji jak też ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Zasada ta w przypadku rady gminy winna być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych (por. wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13). Określając zatem zasady działania klubów, rada nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt II OSK 1616/04).

W orzecznictwie często przy określeniu liczebności klubu posługiwano się pojęciem "wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych", w stosunku do "niewielkiej liczebności składu rady" i uważano to za istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. Pogląd taki jest jednolicie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych od dłuższego już czasu (por. przykładowo wyrok NSA z dnia [...] listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 214/15, czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r. II SA/Ol 40/17). Przy czym trafnie się przyjmuje, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, tj. na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce wyklucza wolność zrzeszania się radnych w omawianym zakresie.

W ocenie Sądu ustalenie progu liczebności klubu na poziomie 3 członków nie stanowi naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, wprowadza w organizacji niezbędną liczbę członków do uznania klubu i wpisuje się w obecnie obowiązująca zmianę legalizacyjną.

Podobnie uchwała w formie aktu wewnętrznego, wyrażająca stanowisko Rady, że doszło do rozwiązania klubu, nie stanowi naruszenia prawa, ponieważ jest ona podstawową formą wypowiedzi organu stanowiącego gminy. W literaturze przyjmuje się, że uchwała w najogólniejszym sensie to forma aktu prawnego zawierającego decyzję organu kolegialnego (np. Sejmu, Rady Ministrów, Sądu Najwyższego, rady gminy). W tym znaczeniu uchwałami są np. wszystkie akty normatywne kolegialnych organów państwa, niezależnie od ich nazwy, charakteru i miejsca w hierarchii źródeł prawa. Uchwała rady gminy jest formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej właściwości. Uchwała, zależnie od swojej treści, może być jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Sam. Teryt. 2015, nr [...], s. 39).

Sąd nie podziela stanowiska organu odnośnie zarzutów skierowanych przeciwko § 89 ust 3 i 4 Statutu.

W § 89 ust. 2 Statutu postanowiono, że kluby mogą uchwalać własne regulaminy, które nie mogą być sprzeczne ze Statutem Gminy. Statut nie nakłada więc na kluby radnych obowiązku opracowywania własnych regulaminów oraz nie uzależnia rozpoczęcia działalności klubu od uchwalenia takiego regulaminu. To kluby decydują samodzielnie o tym, czy taki regulamin jest konieczny lub przydatny w ich funkcjonowaniu. Jeżeli jednak klub radnych zdecyduje się na uchwalenie własnego regulaminu to z oczywistych względów nie może on być sprzeczny ze Statutem gminy (§ 89 ust. 2 Statutu). Stąd też nałożony w § 89 ust. 3 i ust. 4 Statutu obowiązek przedkładania regulaminów i ich zmian Przewodniczącemu Rady , nie narusza art. 23 ust. 2 usg.

Zgodnie z § 92 Statutu Przewodniczący Rady:

1) ustala właściwość organu do załatwienia sprawy;

2) przekazuje pismem skargę Komisji Rewizyjnej lub innej właściwej ze względu na jej przedmiot komisji, która podlega rozpatrzeniu przez Radę, celem zajęcia stanowiska i przygotowania projektu uchwały;

3) czuwa nad terminowością rozpatrzenia skargi, w tym zawiadamia o każdym przypadku niezałatwienia skargi w trybie określonym w art. 36-38 Kodeksu Postępowania Administracyjnego;

4) informuje Radę na najbliższej sesji o sprawach, które zostały przekazane innym organom;

5) wprowadza rozpoznanie skargi jako jeden z punktów porządku obrad najbliższej sesji rady gminy;

6) zawiadamia skarżącego o sposobie załatwienia skargi.

Wojewoda zakwestionował w zaskarżonej uchwale ust. 1-4 i 6 powyższego przepisu podnosząc, że nałożono na przewodniczącego pozaustawowe obowiązki, wykraczając poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 2 usg.

Powtórzyć jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 usg zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W ocenie Sądu wszystkie powyżej nałożone zadania związane są z wewnętrznym organizowaniem pracy rady. Mają charakter ustrojowy.

Nieuzasadniony jest również zarzut sprzeczności z przepisami prawa dotyczący § 105 Statutu, zgodnie z którym protokoły z posiedzeń Rady i Komisji oraz innych kolegialnych gremiów gminy podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutu.

Należy zauważyć, że Zasady dostępu do informacji publicznej zostały ujęte w Rozdziale 9 Statutu.

W § 104 Statut gwarantuje zasadę jawności z art. 11b usg, która zabezpiecza przez art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1167) prawo dostępu do informacji publicznej. Każdy zainteresowany ma prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje Rady Gminy i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych. Informację o terminie, miejscu i przedmiocie sesji Rady Gminy podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń w sołectwach i Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy W.. Informację o planowanym posiedzeniu komisji i przedmiocie posiedzenia wywiesza się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Uchwały Rady i zarządzenia Wójta podawane są do publicznej wiadomości poprzez stronę internetową Biuletynu Informacji Publicznej Gminy W..

Zakwestionowany przepis § 105 Statutu nie ogranicza tych praw. Słusznie zatem w udzielonej odpowiedzi na skargę organ wyjaśnia, że po ich formalnym przyjęciu, a więc uchwaleniu, podpisaniu (wymogi formalne statutowe i ustawowe) dokument taki może zostać zamieszczony na stronie internetowej organu, skierowany do publikacji.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący sprzeczności z prawem powyższego przepisu.

VI.

Sąd odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez przepisy zaskarżonej uchwały zasad techniki prawodawczej nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w skardze.

Szczegółowa analiza zaskarżonych przepisów skargi prowadzi do wniosku, że nawet jeżeli w Statucie wprowadzone zostały powtórzenia, to pełniły one określoną rolę Miały za zadnie zrozumienie całości jednostek redakcyjnych aktu prawa miejscowego. Poza tym w przepisach ustrojowych, a więc w Statucie, ważne jest, aby nie doszło do wypaczenia sensu przepisu ustawowego, w sytuacji gdy już dojdzie do powtórzeń. Niekiedy powielenie w statucie, czy regulaminie przepisu ustawowego, dla zrozumienia danej jednostki redakcyjnej jest uzasadnione.

Szeroko powyższa kwestia została wyjaśniona na wstępie uzasadnienia niniejszego wyroku i poparta przesłankami § 26 ZTP. Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących istotnym "kwalifikowanym", naruszeniem przepisów prawa w przepisach Statutu: § 6, § 8 ust. 1, § 10, § 13 ust. 1, § 15 ust. 2, § 27 ust. 1, § 30 ust. 3, § 53 ust. 1, § 96 ust. 1, § 100 i § 101 ust. 2.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność oddziału 8 obejmującego § 63, § 64, § 65 oraz § 78 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.