Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 70/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i par. 2, art. 35 par. 3 i par. 5, art. 36 par. 1 i par. 2, art. 37, art. 38
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, ust. 7, ust. 10 pkt 2, ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8, art. 5 pkt 2, art. 52 par. 1 i par. 2, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 154 par. 6, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi T. P.i B. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zwrotu udziałów w nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie zwrotu udziałów w nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżących T. P. i B. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. md


UZASADNIENIE

T.P. i B. A. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zwrotu udziałów w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 5, oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr 198/4, numer księgi wieczystej [...].

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu udziałów w przedmiotowej nieruchomości bez zbędnej zwłoki, tj. w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 36 k.p.a. przez brak niezwłocznego zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu

sprawy w terminie przez organ administracji publicznej;

3. art. 12 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. przez brak działania organu w sprawie wnikliwie i szybko, a tym samym z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób

budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami

proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Skarżący wyjaśnili, że w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 650/19, w którym uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł., sprawa trafiła do ponownego rozpoznania do organu pierwszej instancji. Zgodnie z informacją uzyskaną telefonicznie od pracownika Urzędu Miasta Ł. akta sprawy odesłano do Prezydenta Miasta Ł. 26 lutego 2020 r. Przyjąć zatem należy, że od tego momentu ponownie zostało wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Skarżący pismem z 2 czerwca 2020 r. został poinformowany, że z uwagi na konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta Ł. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, tj. do dnia 30 listopada 2020 r.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie administracyjne - jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji trwało aż 21 lat. Prezydent Miasta Ł. uchybił przepisom art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., wyznaczając na rozstrzygnięcie sprawy, która już była rozstrzygana i w której gromadzony był już przez lat 21 materiał dowodowy - kolejny okres wynoszący aż 9 miesięcy - licząc od odesłania akt do Prezydenta Miasta Ł. z końcem lutego 2020 r. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje tak długiego okresu na załatwienie sprawy, co godzi w zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. W ocenie skarżących, podejmowane przez organ czynności procesowe nie odpowiadają zatem, w świetle art. 12 k.p.a. szybkości postępowania. Powoływanie się przez Prezydenta Miasta Ł. w piśmie z 2 czerwca 2020 r. na konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego nie jest - w ocenie skarżących - wystarczającym wytłumaczeniem dla nieracjonalnego przedłużania terminu załatwienia sprawy aż do dnia 30 listopada 2020 r. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej dopuścił się zatem przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto, w przedmiotowym postępowaniu przewlekłość ma charakter rażący, gdyż opóźnienie w podjęciu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Ł. jest pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie przed organem administracji publicznej pierwszej instancji toczyło się przez 21 lat i tyle też czasu miał organ na zgromadzenie pełnego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżących, co istotne, w przedmiotowej sprawie nie można pominąć faktu, że w pierwszych miesiącach prowadzonego postępowania organ ignorował wynikający z art. 36 k.p.a. bezwzględny obowiązek powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie. Informację o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy zawiera pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 2 czerwca 2020 r., podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez ww. organ w lutym 2020 r. Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej nie poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu niezwłocznie po upływie kodeksowego terminu na załatwienie sprawy, co jest sprzeczne z brzmieniem art. 36 k.p.a.

Skarżący podnieśli ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2019 r. wskazał wprost, że organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnią zalecenia Sądu dotyczące konieczności poczynienia ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia oraz w aspekcie zbędności działki skarżących na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zatem Prezydent Miasta Ł., na mocy ww. wyroku, otrzymał konkretne wskazówki dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, co pozwala na przyjęcie, że organ powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżących, Prezydent Miasta Ł. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, która to przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W związku powyższy skarżący wnieśli o:

1. zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy w określonym

terminie, krótszym niż termin wyznaczony w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z 2 czerwca 2020 r. (tj. 30 listopada 2020 r.);

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.;

3. wymierzenie Prezydentowi Miasta Ł. grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia

postępowania;

4. zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do ukarania dyscyplinarnego pracownika

winnego niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu

postępowania administracyjnego;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że sprawy zwrotów i wywłaszczeń nieruchomości są sprawami skomplikowanymi i wymagają zgromadzenia wszystkich istotnych dokumentów niezbędnych do rzetelnej oceny

stanu prawnego, co zostało wskazane jako przyczyna przedłużenia terminu. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy będzie możliwe wówczas, gdy Prezydent Miasta Ł. pozyska dokumenty dotyczące budowy kostnicy oraz urządzenia przyszpitalnego parku na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka nr 198/4 w obrębie [...]) po roku 1954. Do dnia dzisiejszego na pismo z 2 czerwca 2020 r. dotyczącego przekazania ww. materiału dowodowego nie odpowiedział Wydział Zdrowia i Spraw Społecznych w Departamencie Polityki Społecznej Urzędu Miasta

Ł. oraz C w Ł.. Pismoponaglające w tej sprawie zostało skierowane 2 września 2020 r.

Organ wskazał ponadto, że Wojewoda [...], postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...], poparł stanowisko organu I instancji i nie znalazł podstaw do uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów strony, w których T. P. podnosi fakt, że postępowanie dotyczące ww. nieruchomości toczy się wiele lat, organ podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 650/19, zapadł 19 listopada 2019 r., a przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy znak: [...] spowodowane zostało realizacją wytycznych ujętych w treści wyroku sądu - bez analizy obszernych akt archiwalnych oraz bez zachowania prawa stron do wglądu w akta oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jak również możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów - w myśl art. 10 i art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie będzie możliwe wydanie decyzji w niniejszej sprawie przez organ I instancji.

Następnie organ wskazał, że okresy zawieszenia postępowania wynikały z konieczności przedłożenia przez wnioskodawców dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po byłej właścicielce nieruchomości, a zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu.

Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Cytowany artykuł został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020. 875). W myśl art. 68 ust. 2 tejże ustawy terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Mając powyższe na uwadze informuję, iż wydanie prawomocnej decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, działka nr 198/4 w obrębie [...] w terminie między 31 marca a 23 maja 2020 r. byłoby niemożliwe ze względu na zawieszenie biegu terminów w postępowaniach administracyjnych, a tym samym niemożność skutecznego czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wobec powyższego, w ocenie organu, przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy była uzasadniona. Z uwagi na powyższe organ wniósł o stwierdzenie braku w przedmiotowej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwaną: "p.p.s.a." - wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a.".

W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu, pismem z 3 lipca 2020 r. złożyli do organu wyższego stopnia ponaglenie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł.. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Nie ma zatem wątpliwości, że wniesienie skargi było poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 i § p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Akta sprawy i zebrany materiał dowodowy świadczą, że mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.

Przypomnieć bowiem należy, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z [...] listopada 1955 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa (Wydział Zdrowia Prezydium Rady Narodowej m. Ł.) m.in. nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 5, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW [...], stanowiącą ówcześnie własność F. K. H. P. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. nr 4 poz. 31). Zgodnie z zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z kwietnia 1953 r. nieruchomość przeznaczona była pod budowę kostnicy i urządzenie przyszpitalnego parku w sąsiedztwie Szpitala Położniczo-Ginekologicznego, o którym mowa we wniosku z 19 listopada 1954 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonych w Ł. przy ulicy A 3, 5, 7, 9/11, 12, 13, 14, 16, ulicy C 7, 9 oraz ulicy D 3 i 5.

W dniu 28 maja 1996 r. A.B., T.J. P. w swoim imieniu, a w dniu 23 grudnia 2009 r. w imieniu swojej mocodawczyni B.A. wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] września 2018 r., nr [...], odmówiono zwrotu na rzecz: T.J.P. udziału wynoszącego 8/24 części, A. B. udziału wynoszącego 8/24 części, B.A. udziału wynoszącego 7/24 części, w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 5, oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr 198/4.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że w dniu wywłaszczenia właścicielem nieruchomości była F. K.H.P. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r. sygn. akt. [...] spadek po F. P. nabyli J. P., T. P. i A.J.P. po 1/3 części każdy. Spadek po J.P. na mocy tego samego postanowienia nabyli S. W. B. oraz A. J.B. po 1/2 części każdy. Ponadto, stwierdzono również nabycie spadku po T. P. przez T.J.P. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – P. z [...] r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po S.W. B. nabył A.J. B. w całości. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] r., sygn. akt [...], spadek po A.J. P. nabyli K.A.S. P. w 1/4 części oraz B. H. A. w 3/4 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z [...] r., sygn. akt [...], spadek po K.A.S.F. (uprzednie nazwisko P. i A.) nabyli A.A.F. oraz B. H.A. po 1/2 części każdy. W świetle powyższego, organ I instancji ustalił, że T.J.P. przysługuje roszczenie o zwrot 8/24 części, A.B. - 8/24 części, natomiast B.H.A. - 7/24 części przedmiotowej nieruchomości.

Po ustaleniu stron postępowania organ I instancji wyjaśnił, że celem wywłaszczenia szeregu nieruchomości, wskazanych w zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z kwietnia 1953 r., była budowa kostnicy oraz urządzenie przyszpitalnego parku w sąsiedztwie Szpitala Położniczo-Ginekologicznego m.in. na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 5, obecnie oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr 198/4. Badając realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości Prezydent przeprowadził oględziny na przedmiotowej działce 30 maja 2018 r., podczas których stwierdzono, iż nieruchomość znajduje się na ogrodzonym terenie szpitala, porośnięta jest trawą oraz drzewami. Ponadto do materiału dowodowego włączono uzyskane zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 23 kwietnia 1966 r. potwierdzające, iż na nieruchomości został urządzony teren zielony. Również w piśmie [...] w Ł. z dnia 24 lipca 2018 r., zajmującego obecnie ww. nieruchomość stwierdzono, że od początku lat 60-tych ubiegłego stulecia działka nr 198/4 stanowiła teren zielony szpitala.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 690/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynikało bowiem, czy cel wskazany w powołanym orzeczeniu z 1955 r. został rzeczywiście zrealizowany i kiedy oraz czy powyższe można odnieść także do działki należącej do skarżących w kontekście oceny zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Już sam Wojewoda [...] zauważył, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, gdzie dokładnie kostnica miała zostać zlokalizowana. Nie sposób pominąć okoliczności, że ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji organy oparły jedynie na orzeczeniu o wywłaszczeniu i zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z kwietnia 1953 r. W przedmiotowej sprawie brakuje jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej ocenić, czy na działkach opisanych w orzeczeniu z 1955 r. cel wywłaszczenia został rzeczywiście zrealizowany. W aktach próżno poszukiwać jakiejkolwiek dokumentacji projektowej np. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji z załącznikiem w postaci planu realizacyjnego, czy też ewentualnych wydanych na jego podstawie pozwoleń na budowę. Akta nie pozwalają tym samym na ustalenie czy, kiedy i na jakiej działce/działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. W szczególności nie sposób ustalić, czy powoływana przez strony kostnica została rzeczywiście wybudowana i na jakiej działce oraz czy ta działka była objęta wywłaszczeniem. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy nie wypowiedziały się w żaden sposób w przedmiocie dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia. Tymczasem unormowanie wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n. nakłada na organy orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązek dokonania ustaleń faktycznych przede wszystkim odnoszących się do rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości dotyczących ostatecznej realizacji celu publicznego. Co istotne, organy administracji a priori założyły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w żaden sposób nie dokumentując tej okoliczności. Prowadzone postępowanie zmierzało natomiast w kierunku ustalenia, czy na działce skarżących została zrealizowana część celu publicznego w postaci przyszpitalnego parku, co w świetle treści art. 136 ust. 3 u.g.n. jest niewystarczające. Aby móc bowiem przejść do oceny zaistnienia przesłanki z art. 137 ust. 2 u.g.n., w pierwszej kolejności należy w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia czy to na całości, czy też jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie ustaleń takich jednak zabrakło.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poczynią ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia oraz w aspekcie zbędności działki skarżących na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącego T. J. P. w dniu 28 maja 1996 r., natomiast skarżąca B.A. zgłosiła swój wniosek o zwrot spornej nieruchomości 23 grudnia 2009 r.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczące żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości toczy się już wiele lat. Co prawda rację należy przyznać organowi, że w okresie od 9 września 1996 r. do 7 czerwca 1999 r., od 27 marca 2000 r. do 14 października 2005 r., od 18 września 2006 r. do 5 października 2009 r., od 28 maja 2010 r. do 18 maja 2011 r., od 18 kwietnia 2012 r. do 14 kwietnia 2015 r., od 15 lipca 2015 r. do 14 października 2017 r. postępowanie było zawieszane na żądanie skarżącego z powodu wyjaśnienia spraw spadkowych i ustalenia kręgu spadkobierców. Okres zawieszenia postępowania nie może zatem obciążać organu. Jednakże nie może umknąć fakt, że organ wydał decyzję w sprawie dopiero po prawie roku od podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] października 2020 r. Decyzja ta okazała się jednak wadliwa i została uchylona przez Sąd wraz z decyzją Wojewody [...]. Powodem uchylenia były braki w materiale dowodowym, co oznacza, że pomimo tak długiego procedowania organ nie był w stanie zebrać wszystkich niezbędnych dokumentów w sprawie. Organ wprawdzie dokonał pewnych czynności w sprawie, jednakże czynności te podjęte zostały z oczywistym przekroczeniem terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Czynności te jednocześnie okazały się nieskuteczne, bowiem nie doprowadziły do skutecznego załatwienia sprawy. Natomiast organ administracji publicznej zobowiązany jest do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, aby mogło ono zakończyć się w rozsądnym terminie. W ciągu wielu lat trwania postępowania nie doszło do jego zakończenia postępowania i nadal jest ono w zasadzie w początkowej fazie rozpoznania.

W ocenie Sądu nie stanowi usprawiedliwienia dla wieloletniego prowadzenia postępowania fakt utrudnionego dostępu do dokumentów archiwalnych. Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Ł. jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Powinien wykazać się zatem większym zdeterminowaniem w poszukiwaniu niezbędnych dokumentów, jak również w egzekwowaniu tych dokumentów od podmiotów, które są w ich posiadaniu. Bez wątpienia przedmiotowa sprawa należy do spraw skomplikowanych, jednakże art. 35 § 3 k.p.a. wyraźnie przewiduje, że na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej organ rozpoznający sprawę ma dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast indolentny sposób prowadzenia postępowania nie może w żadnym stopniu swoimi negatywnymi skutkami obciążać stron postępowania.

Wbrew twierdzeniom organu ocena przewlekłego prowadzenia postępowania nie może ograniczać się wyłącznie do okresu liczonego od zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 650/19, tj. od dnia 26 lutego 2020 r. Sąd ma obowiązek zbadać cały okres trwania postępowania. Nie może zatem umknąć fakt, że pierwsza decyzja merytoryczna zapadła dopiero [...] września 2018 r. Nie ulega więc żadnych wątpliwości, że do tego momentu organ działał w sposób przewlekły.

Odnosząc się jednak do argumentów organu, że po zwrocie akt administracyjnych działanie Prezydenta Miasta Ł. było ograniczone sytuacją epidemiczną wywołaną wirusem Sars-Cov-2 wskazać należy, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą o COVID" - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednak czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 15zzs ust. 7 ustawy o COVID).

Dodać również należy, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID w okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Natomiast w myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy o COVID zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Wskazać jednak należy, że wyżej wskazany art. 15 zzs ustawy o COVID zaczął obowiązywać dopiero od 31 marca 2020 r., a więc od 26 lutego do 31 marca 2020 r. nie było przepisów usprawiedliwiających i chroniących organ administracji przed przewlekłym prowadzeniem postępowania. Poza tym przepisy, o których mowa wyłączały jedynie odpowiedzialność organu administracji za przewlekłość postępowania, co w żadnym wypadku nie oznaczało, że w tym czasie organ nie musi podejmować żadnych czynności w sprawie.

Następnie wskazać należy, że omawiane przepisy ustawy o COVID zostały uchylone od 16 maja 2020 r. Terminy nie rozpoczęte zaczęły biec na nowo, a zawieszone zaczęły biec dalej po upływie 7 dni, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r.

o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) – art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7, natomiast organ podjął czynności dopiero 2 czerwca 2020 r.

Mając powyższe na uwadze, jakkolwiek zgodzić się należy z organem administracji, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, działka nr 198/4 w obrębie [...] w terminie między 31 marca, a 23 maja 2020 r. byłoby niemożliwe ze względu na zawieszenie biegu terminów w postępowaniach administracyjnych, to jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ nie miał ani możliwości, ani obowiązku podejmowania w tym czasie działań zmierzających do wykonania wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 19 listopada 2019 r.

W tym miejscu wskazać należy, że pismem z 2 czerwca organ poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do 30 listopada 2020 r. Jednak z informacji uzyskanej z organu w dniu 1 grudnia 2020 r. wynika, że również ten termin nie został dochowany, bowiem z uwagi na braki w materiale dowodowym decyzja nie została wydana i w związku z tym wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kwestie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Ponadto w orzecznictwie uznaje się, że podawane przez organ powody ciągłego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może w takiej sytuacji spowodować, że organ nie pozostaje w przewlekłości. Za uzasadnianą przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być także uznana zwłoka innego podmiotu w nadesłaniu organowi orzekającemu odpowiedzi na wysłane przezeń pisma, nie może ona być bowiem zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli Sądu postępowania prowadzi do wniosku, iż uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania zarówno w jego początkowym stadium, ale jak i po zwrocie akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 650/19.

Na koniec należy podkreślić, że charakter środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. W licznych orzeczeniach Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazywał wielokrotnie, że rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postępowanie samych skarżących oraz właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżących. Jednak w ocenie Trybunału wieloletnie prowadzenie postępowania przez organy administracji nie spełniła wymogu "rozsądnego terminu".

Biorąc zatem pod uwagę długotrwałość dotąd prowadzonego postępowania sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie zwrotu udziałów w nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych, natomiast w pkt 2 wyroku orzekł, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16; w Ł. z 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Sąd jednak uznał, że wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie jest zasadny i w związku z tym w tym zakresie oddalił skargę. Za tym rozstrzygnięciem przemawia przede wszystkim okoliczność, że w okresie obowiązywania art. 15 zzs ust. 10 pkt 2 ustawy o COVID organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Poza tym, jak już zostało powiedziane, postępowanie było wielokrotnie zawieszane na wniosek skarżącego, a więc za okresy zawieszenia organ nie może ponosić odpowiedzialności.

Ponadto sąd administracyjny nie jest władny do orzekania o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 38 k.p.a.). Jak wynika bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), koszty wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru będącego radcą prawnym (480 zł) oraz kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

dc