Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 34/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 26 par. 4 i 5, art. 33 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 84, 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 177, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 62 ust 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 210/11 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Go 210/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. Z. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] nakazał R. Z. przeprowadzenie kontroli okresowych we wskazanym w tej decyzji zakresie - w terminie 90 dni oraz dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego w Iłowej przy ul. [...] 4 – w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania R. Z. od ww. decyzji, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. ([...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]), po rozpatrzeniu wniosku R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego – ustawy z 7 lipca 1994r. ( Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623, dalej Prawo budowlane ) który stanowił podstawę decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie wynika termin wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, tak jak to zrobiły organy: wojewódzki i powiatowy. Obowiązek zawarty w decyzji opartej na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Wobec niewywiązania się z nałożonych powyższą decyzją obowiązków, w dniu [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu wystawił na R. Z. tytuł wykonawczy nr [...]. Obowiązkiem podlegającym egzekucji było przeprowadzenie kontroli okresowych we wskazanym zakresie oraz dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego ww. budynku.

Pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. R. Z., wskazując na art. 33 pkt 1 i 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r. nr. 229 poz. 1954 ze zm. ), wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona podniosła, że postępowanie egzekucyjne, wobec nieistnienia obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego z uwagi na zaprzestanie użytkowania od 2009r. spornego budynku jako mieszkalnego, jest bezpodstawne. R. Z. podała, iż dostarczona w 2007 r. ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, wykazała konieczność usunięcia fundamentu w budynku sąsiada przekraczającego granicę nieruchomości strony. Ponadto skarżąca poinformowała, iż uznaje za niezasadne nakładanie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego jej nieruchomości w sytuacji, gdy na skutek wybudowania przez sąsiada budynku w zwartej zabudowie zostały naruszone granice jej nieruchomości, a przez to również konstrukcja należącego do niej budynku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu, na podstawie art. 20 § 1, art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odrzucił zarzuty R. Z. złożone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego w Iłowej przy ul. [...] 4. Postanowienie to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żaganiu wydał jako organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, iż fakt zaprzestania użytkowania obiektu we własnym zakresie przez właścicielkę nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż autor przedłożonej przez stronę ekspertyzy nie jest członkiem izby samorządu zawodowego i nie jest uprawniony do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym także do sporządzania ekspertyz.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła R. Z. zarzucając naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez omijanie słusznego interesu skarżącej. Ponadto strona zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Żaganiu popełnienie przestępstwa z art. 231 kodeksu karnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ kontrolny podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu oraz wskazał, iż organ egzekucyjny wykonując obowiązki nałożone ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może w sposób dowolny odstępować od dochodzenia obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta egzekucja administracyjna jest dopuszczalna i nie może stanowić podstawy do zgłoszenia zarzutu o sformułowanej przez stronę treści. Organ odwoławczy ponadto podał, iż podniesione przez stronę w zażaleniu zarzuty dotyczą oceny zasadności wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu decyzji nr [...], natomiast organ kontrolny w postępowaniu egzekucyjnym do takiej oceny nie jest uprawniony.

Na powyższe postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożyła R. Z., któremu zarzuciła:

– naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r ( Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071, dalej k.p.a. ) w związku z uznaniem za dopuszczalne działanie prawa wstecz przez stosowanie do zmienionej sytuacji budynku mieszkalnego polegającej na braku jego użytkowania, zdezaktualizowanej decyzji nr [...];

– łamanie art. 45 Konstytucji RP, w którym zagwarantowane jest prawo skarżącej do sądu przez twierdzenie, że w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest jednocześnie egzekutorem i wierzycielem dlatego ma prawo odrzucić zgłoszone 18 stycznia 2011 r. zarzuty do wydanego tytułu wykonawczego nr [...], stając się przez to sędzią we własnej sprawie;

– uchylanie się Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wykonania obowiązku i przeprowadzenia kontroli stanu prawnego granic nieruchomości skarżącej przez tolerowanie faktu braku działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w sprawie, braku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. o przywrócenie prawnej granicy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego w I instancji oraz nakazanie natychmiastowego wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie przywrócenia granicy.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt SA/Go 210/11 oddalił skargę R. Z. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , zwanej w dalej ustawą. Podkreślił, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wobec tego Sąd, w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, zaś oceny tej dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy ma charakter formalny i obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji.

Sąd zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]) Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu w przedmiocie odrzucenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

W dalszych rozważaniach Sąd podkreślił, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy. Przyczyny wniesienia zarzutów zostały taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy co oznacza, że można je wnieść tylko z wymienionych w nim powodów. Wskazał, że w myśl art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszej sprawie), przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie (art. 26 § 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje natomiast z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1), czyli w niniejszej sprawie z dniem 13 stycznia 2011 r.

Następnie, Sąd I instancji podał, że skarżąca wskazała jako podstawę wniesionych zarzutów art. 33 pkt 1 i 6 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji przedstawiony przez skarżącą zarzut wynikający z art. 33 pkt 1 ustawy, tj. między innymi wykonania w całości albo w części obowiązku, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku jest nieuzasadniony. R. Z. podała, iż dostarczona w 2007 r. ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, wykazała konieczność usunięcia fundamentu w budynku sąsiada przekraczającego granicę nieruchomości strony. Ponadto skarżąca poinformowała, iż uznaje za niezasadne nakładanie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego jej nieruchomości w sytuacji, gdy na skutek wybudowania przez sąsiada budynku w zwartej zabudowie zostały naruszone granice jej nieruchomości, a przez to również konstrukcja należącego do niej budynku.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo jednak ustaliły, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ skarżąca nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją. Dostarczona przez stronę ekspertyza techniczna o stanie technicznym budynku, sporządzona została bowiem przez rzeczoznawcę budowlanego, który na dzień sporządzania ekspertyzy nie był wpisany na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, tj. Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Wymóg taki wpisu wynika wprost z ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji za bezzasadny uznał także zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 pkt 6 ustawy). Wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej, kwestia dopuszczalności wszczęcia egzekucji w niniejszej sprawie jest oczywista, brak jest bowiem okoliczności, które mogłyby czynić egzekucję niedopuszczalną. Podstawą zarzutu, jak wskazano wyżej, mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w przepisie art. 33 ustawy, natomiast skarżąca w swoich zarzutach podnosi okoliczności, które faktycznie zmierzają do wykazania braku zasadności wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku wykonania ekspertyzy.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalność egzekucji wynikała z nieistnienia obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c/ prawa budowlanego (obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z uwagi na zaprzestanie użytkowania od 2009r. spornego budynku jako mieszkalnego. Podkreślić trzeba, że fakt zaprzestania zamieszkiwania w spornym obiekcie nie spowodował "zniknięcia" problemu, nawet opustoszały budynek, w którym stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny może stwarzać zagrożenie. Organy nadzoru budowlanego mogą więc nakazać kontrolę i wykonanie ekspertyzy, jak w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od faktu czy budynek pełni funkcję mieszkalną czy też nie. Ponadto trudno wymagać od organów, aby kontrolowały czy rzeczywiście budynek jest cały czas niezamieszkały.

Sąd wojewódzki wskazał, iż środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, z pomocą których organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obowiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji.

W końcowych rozważaniach Sąd I instancji wyjaśnił, że właściciel domu jednorodzinnego jest co prawda zwolniony z obowiązku przeprowadzania co najmniej raz w roku kontroli w zakresie określonym w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/, ale organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 62 ust. 3 w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować ww. zagrożenia, nakazać właścicielowi domu jednorodzinnego przeprowadzenie kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy także w określonym w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. Z. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

– art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem może i powinien zbadać merytoryczną zasadność i wymagalność obowiązku,

– art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd, iż wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Żaganiu narusza słuszny interes skarżącej i w konsekwencji nieuchylenie decyzji [...];

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 62 ust. 3 ustawy prawo budowlane przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, gdyż obowiązek wynikający z tego przepisu nie dotyczy właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co w konsekwencji skutkowało nieuchyleniem decyzji [...].

Zdaniem skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2011 r. jest niesłuszny i zapadł z naruszeniem prawa. Przede wszystkim Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznając, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny występuje jednocześnie w roli wierzyciela co powoduje , iż organ może i powinien zbadać merytoryczną zasadność i wymagalność obowiązku. W ocenie skarżącej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu narusza słuszny interes skarżącej i w konsekwencji nieuchylenie decyzji [...]. Skarżąca podaje, że orzeczenie Sądu I instancji narusza również prawo materialne, tj. art. 62 ust. 3 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 177 p.p.s.a. niedopuszczalne jest rozszerzenie skargi kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia.

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej jest terminem peremptoryjnym (powodującym, że czynność procesowa może być skuteczne dokonana jedynie przed jego upływem ustawowym), procesowym i prekluzyjnym. Niedopuszczalne jest skracanie lub przedłużenie w trybie art. 84 p.p.s.a jako czynności sądowej. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej po upływie trzydziestodniowego terminu od daty doręczenia wyroku z uzasadnieniem, jest możliwe wyłącznie, jeżeli zostanie przywrócony termin do dokonania tej czynności.

Zatem rozszerzenie skargi kasacyjnej zarzutem zawartym w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie z dnia [...] maja 2013 r., dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. poprzez nieuwzględnienie zarzutu wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest skuteczne pod względem prawnym. Podniesiony w tym piśmie zarzut kasacyjny nie podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjnym jako niedopuszczalny z mocy prawa. Z tych samych względów nie mógł być dopuszczony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu w postaci odpisu uchwały nr 2/SU/13 Krajowej Rady Polskiej Izby Budownictwa z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, mający uzasadnić nowy zarzut kasacyjny z dnia [...] maja 2013 r.

Rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegała skarga kasacyjna wniesiona przez R. Z. w dniu 7 listopada 2011 r. po przywróceniu skarżącej kasacyjnie, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 210/11, terminu do jej wniesienia.

Zarzuty kasacyjne w niej zawarte nie znajdują usprawiedliwienia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wskazywanego przez autora skargi art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w sytuacji gdy organ ten jest jednocześnie wierzycielem oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ wydający decyzję będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, słusznego interesu skarżącej.

Redakcja tych zarzutów budzi wątpliwości z uwagi na fakt, iż wskazany przepis procedury sądowoadministracyjnej zawiera w § 1 trzy punkty odnoszące się do różnych naruszeń prawa, przy czym pkt 1 zawiera trzy podpunkty oznaczone jako "a", "b" oraz "c", co uchodzi uwadze skarżącego kasacyjnie. Zarzut kasacyjny jest zredagowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., a powinien być jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Uznając to jako omyłkę pisarską Sąd rozpoznał zarzuty jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (tylko w pkt 1 tegoż przepisu jest podpunkt "c"). Powiązanie naruszenia tegoż przepisu z przepisem art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest trafne. Przede wszystkim Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. co oznacza, że nie stosował podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzut kasacyjny nie przedstawia naruszenia tegoż przepisu poprzez brak jego zastosowania.

Ponadto organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Jest to badanie o charakterze formalnym, sprawdzającym czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej bądź z decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz sprawdzającym, że wg tegoż orzeczenia na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, oraz że zobowiązany, pomimo upływu terminu do wykonania obowiązku, nie wykonał go dobrowolnie. Ten zakres badania z art. 29 § 1 u.p.e.a. odnosi się do wszystkich organów egzekucyjnych, w tym do organu egzekucyjnego będącego jednocześnie wierzycielem, czyli organem wydającym decyzję. Ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszona w odrębnych postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną łączyć trybów postępowania administracyjnego przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego z postępowaniem egzekucyjnym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena postępowania egzekucyjnego.

Natomiast ocena zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek jest dokonywana w przypadkach i w trybach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego czyli w trybach odrębnych. Okoliczność, że organ egzekucyjny jest organem, który wydał decyzję nie zmienia istoty rzeczy.

Nie jest dopuszczalna w trybie art. 29 u.p.e.a. kontrola merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego, To nie należy do postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. wyraźnie stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie próbują podważyć celowość nałożenia i wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Wykracza to poza ramy postępowania egzekucyjnego w administracji.

W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Z tych samych względów nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, gdyż obowiązek wynikający z tego artykułu nie dotyczy właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co zdaniem skarżącej kasacyjnie skutkowało nieuchyleniem decyzji nakładającej obowiązek, wydanej przez PINB w Żaganiu w dniu [...] maja 2006 r. o nr [...].

Wymieniony przepis nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd I instancji kontrolujący postanowienie organu administracji publicznej odrzucające zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zarzut kasacyjny dotyczy decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku, a nie oceny postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie może orzekać co do meritum sprawy. To należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Jeśli nawet jest to ten sam organ, to jego orzekanie odbywa się w innych trybach, w odrębnych postępowaniach.

Z powyższych względów nie można skutecznie przypisać Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego z art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należną od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.