Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1539/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3 w zw. 129 ust. 5, art. 130 i art. 131
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 15 653 złote (słownie: piętnaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt trzy złote 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Burmistrz Miasta M., rozpatrując wniosek P. Z., zatwierdził podział nieruchomości położonej w M. przy ulicy [...], mocą której wydzielona została m.in. działka nr 1 o powierzchni 8299 m² z przeznaczeniem "pod projektowaną ulicę zbiorczą".

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik P. Z. zwrócił się, w trybie art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 i art. 129 wymienionej powyżej ustawy, do Wojewody [...] o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową działkę w związku z jej przejściem na własność Gminy M..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wnioskowana nieruchomość. W uzasadnieniu podniesiono, że ani plan miejscowy Miasta M., ani decyzja Burmistrza Miasta M. nie ustalają jaką kategorię drogi, spośród wymienionych w art. 98 ustawy, stanowi wyodrębniona w wyniku podziału działka, a to czyni ustalenie odszkodowania niemożliwym.

W wyniku wniesionego przez pełnomocnika P. Z. odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił przy tym pogląd wyrażony przez ten organ, że decyzja zatwierdzająca podział, jak i obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mówiły jedynie o projektowanej ulicy zbiorczej, nigdzie nie wskazując, że działka wydzielona została pod drogę publiczną.

W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 883/06 uwzględniając skargę P. Z., uchylił wymienione powyżej decyzje - tj. decyzję Wojewody [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta M.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Nie podzielił przy tym Sąd stanowiska organów, iż P. Z. nie może ubiegać się o przewidziane w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie, bo decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie została wydana na tej podstawie. W ocenie Sądu przepis ten reguluje nie procedurę zatwierdzania podziału lecz jedynie jej skutki, stąd też nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji zatwierdzającej podział niezależnie od tego czy działka P. Z. wydzielona została pod drogę publiczną czy też tak się nie stało. W konsekwencji zdaniem Sądu, w ponownym postępowaniu organy winny uzupełnić zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając przede wszystkim charakter wydzielonej działki drogowej określonej w obowiązującym wówczas miejscowym planie jako "projektowana ulica zbiorcza". Fakt, iż zapis obowiązującego w trakcie podziału planu miejscowego czy osnowa decyzji zatwierdzającej podział nie posłużyły się którąś z ustawowych kategorii dróg lecz nieznanym pojęciem ulicy zbiorczej obszarowej (szerokość w liniach rozgraniczających 35 m) w żadnej mierze nie przesądza, iż projektowana ulica nie stanowi drogi publicznej. O tym czy droga winna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju czy też stanowi jedynie drogę wewnętrzną decyduje w pierwszym rzędzie funkcja jaką dana droga ma pełnić (art. 1 ustawy o drogach publicznych). W ocenie Sądu kwestia ta jednak nie została przez orzekające organy zbadana. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (35m) nie przemawia za możnością uznania, iż intencją planu było zaprojektowanie ulicy jako drogi wewnętrznej, stąd w ponownym postępowaniu organy winny uważnie i wnikliwie zanalizować całość zapisów ówczesnego planu miejscowego tak aby rzeczywiste znaczenie zawartego w decyzji zatwierdzającej podział określenia "ulica zbiorcza" i rzeczywisty charakter projektowanej drogi poprawnie wyinterpretować, ustalając jaki typ drogi był w istocie projektowany.

Rozpatrując sprawę ponownie organy m.in. zawieszały toczące się postępowanie w celu ustalenia własności przedmiotowej nieruchomości czy uzgodnienia treści księgi wieczystej. Wystąpiono także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości należącej do P. Z.. Kolegium decyzją z dnia [...]r. odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji.

Po przygotowaniu i przedstawieniu w sprawie operatu szacunkowego dot. określenia wartości rynkowej prawa własności działki gruntowej niezabudowanej stanowiącej nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przygotowaną przez "A" S.c. - A. L. i W. K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł w pkt 1/ o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. Z. w kwocie 843.600,00 zł za nieruchomość położoną w M. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 8299 m², dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w M. Księga wieczysta nr [...], która przeszła na własność Gminy M. na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r., a w pkt 2/ zobowiązał Burmistrza Miasta M. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, przywołał decyzję zatwierdzającą podział oraz poprzednio wydane rozstrzygnięcia. Następnie odwołał się do treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wyjaśnił, że pojęcie drogi na dzień wydania decyzji podziałowej zawierał art. 1 i art. 2 ustawy o drogach publicznych, rozróżniając m.in. drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy dzieli drogi na autostrady, ekspresowe, ruchu przyspieszonego, zbiorcze czy lokalne i dojazdowe.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie podziału przedmiotowej nieruchomości (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z [...] r.) przewidywał na działce nr 1 ulicę zbiorczą w liniach rozgraniczających 35m. Uwzględniając przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji podziałowej, w ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną. Stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. był jednie P. Z. i nie uczestniczył w nim żaden innym podmiot publiczny uprawniony do zarządzania drogami publicznymi, a zatem nieruchomość (działkę nr 1) nabyła Gmina M., negocjująca z właścicielem nieruchomości wysokość należnego odszkodowania. Starosta wyjaśnił, że brak podania w decyzji informacji o przejściu prawa własności określonej działki wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M., odwołując się do skutku przewidzianego w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazując, że następuje to z mocy prawa.

Podniósł dodatkowo, że nabyte prawo własności nie zostało dotychczas ujawnione w księdze wieczystej, mimo, iż art. 98 ust. 2 cytowanej ustawy zobowiązuje właściwy organ do złożenia wniosku o wpis prawa własności na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Wpis własności nabytej w trybie art. 98 wymienionej ustawy ma jednak charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Nadto pomimo szeregu wezwań o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Gmina M. nie wystąpiła dotychczas do sądu powszechnego z takim powództwem, narażając się na negatywne skutki takiego zaniechania w postaci obciążenia lub zbycia nieruchomości przez podmiot ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości.

Dalej Starosta stwierdził, że od roku [...] r. strony prowadziły negocjacje w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Gminy M.. M.in. przez przedmiotową nieruchomość miała przebiegać planowana droga łączącą ulicę [...] z ulicą [...]. Na zlecenie Urzędu Miasta wykonano wówczas wycenę przedmiotowej nieruchomości, ale nie doszło do ustalenia odszkodowania, wobec czego P. Z. złożył pozew o zapłatę ustalonej w operacie szacunkowym kwoty 539.186,03 zł. Pozew ten został przez Sąd Okręgowy w K. odrzucony z uwagi na niezaliczenie roszczenia do kategorii spraw cywilnych i właściwy administracyjny tryb rozpoznania sprawy - tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb ten zastosowano w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, przygotował operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej działki i po jego zbadaniu i ocenie dokonanej przez organ, stanowił on podstawę wydanej decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli P. Z. i Gmina M..

P. Z. wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił decyzji naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oparcie decyzji na treści wyceny biegłego bez jej wyczerpującej oceny - tj. przyjęcia jako podstawy ustalenia odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości na chwilę sporządzenia opinii, ale z uwzględnieniem, że na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta M., czyli na dzień jej nabycia nieruchomość ta spełniała funkcje usługową w zakresie handlu i komunikacji samochodowej, bez uwzględnienia faktu, że aktualne przeznaczenie nieruchomości na dzień sporządzania operatu jest budowlane, co powoduje, że jej wartość jest znacznie wyższa oraz pominięcie przez Starostę [...] w swej decyzji wypłaty należnych odsetek.

W swoim odwołaniu Gmina M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenia art. 93 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż podjęta przez Burmistrza Miasta M. decyzja z dnia [...] r. była podstawą przejścia własności działki nr 1 na Gminę M., wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając odwołanie opisała dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że w wyniku podziału dokonanego wymieniona decyzją Burmistrza Miasta M. wydzielona została m.in. działka nr 1 o powierzchni 8299 m² przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...]r., pod projektowaną ulicę zbiorczą obszarową. Ani we wniosku, ani w decyzji podziałowej nie wskazano jednak, że działka ta ma zostać wydzielona pod drogę publiczną. W jej ocenie podział dokonany w oparciu o art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 miał charakter wyłącznie ewidencyjny. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji skoncentrował swoje ustalenia i rozważania przywołując art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan miejscowy nie określa dróg według kryteriów przyjętych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas gdy organ pierwszej instancji przyjął, że w dniu wydania decyzji przez Burmistrza M. przedmiotowa nieruchomość wydzielona została pod drogę publiczną. Przywołane przez organ pierwszej instancji przepisy nie decydują o charakterze wydzielonej działki. O faktycznym przeznaczeniu wydzielonej działki decyduje plan, a o zaliczeniu drogi do dróg publicznych dodatkowo uchwała gminy o zaliczeniu do dróg gminnych. Organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną decyzję żadnych ustaleń w tym kierunku nie poczynił, a był do tego zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji okoliczność, iż stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami był jedynie P. Z., nie może przesądzać o nabyciu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przez Gminę M.. Dla przyjęcia nabycia wydzielonej nieruchomości przez Gminę z mocy prawa niezbędne jest ustalenie spełnienia przesłanek z art. 7 ustawy o drogach publicznych.

Zaprzeczyła też Gmina, że odwołująca negocjowała z właścicielem nieruchomości wysokość odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej P. Z. odłączył wydzieloną działkę nr 1 z księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. i urządził dla niej nową księgę KW nr [...], w której ujawniono jego prawo własności do powstałej w wyniku podziału nowej nieruchomości. Zatem Sąd wieczystoksięgowy uznał, że istnieje podstawa do takiego wpisu- tj. wpisania prawa własności wydzielonej nieruchomości na rzecz P. Z.. Gdyby bowiem wydzielona działka stała się z mocy prawa własnością Gminy M.- brak byłoby podstaw do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności P. Z..

Z akt sprawy wynika dalej, że po dokonaniu takiego wpisu w księdze wieczystej P. Z., jako właściciel wydzielonej działki, zwrócił się do

Gminy z wnioskiem o jej wykupienie oraz wyraził zgodę na jej zbycie po cenach rynkowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji potwierdzając fakt podziału nieruchomości położonej w M., dokonany ostateczną decyzją Burmistrza tego Miasta z dnia [...] r., w tym m.in. wydzielenie działki nr 1 o powierzchni 8299 m ² pod projektowaną ulicę zbiorczą. Stroną tego postępowania był jedynie P. Z.. Następnie przywołując treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że wydzielenie działki pod drogę publiczną oznacza, że wydzielony obszar gruntu przeznaczony jest pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi zatem o drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie terenu. Nadanie kategorii drogi publicznej następuje wtedy, gdy spełnia ona ustawową funkcję w sieci drogowej, co w praktyce oznacza jej wybudowanie. Organ zwrócił uwagę na rozróżnienie ustalenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi. Wobec posłużenia się przez ustawodawcę w treści art. 98 ust. 1 pojęciem dróg publicznych, kategorię tą należy zidentyfikować na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, którą to funkcję określa się na podstawie opisów zawartych w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg określoną w rozporządzeniu wykonawczym.

Zgodnie z obowiązującym w dacie podziału planem miejscowym (uchwała [...]z dnia [...]r.) przedmiotowa działka nr 1 położona była na terenie obszaru oznaczonego symbolem [...] - teren częściowo istniejącej i częściowo projektowanej ulicy zbiorczej obszarowej - szerokość w liniach rozgraniczających 35m. Zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym (uchwała nr [...] z [...] r.) działka nr 1 położona jest w obszarze oznaczonym [...]- projektowana ulica lokalna - szerokość w liniach rozgraniczających - 15m, [...], [...], [...]- tereny usług i obsługi komunikacyjnej oraz [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Uwzględniając powyższe, a także decyzję Burmistrza Miasta M. wydzielającą m.in. działkę nr 1 z przeznaczeniem pod ulicę zbiorczą obszarową oraz fakt stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja ta nie jest obarczoną żadną wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda uznał, iż Starosta [...] prawidłowo ocenił wydzielenie tej działki pod drogę publiczną oraz nabycie jej własności przez Gminę M.. Zasadnie uznał, że skoro w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nie brał udziału żaden inny podmiot publicznoprawny poza Gminą M., to oznacza, że prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną nabyła Gmina M..

Wojewoda podkreślił jednocześnie, że Gmina przez ponad 12 lat nie dopełniła obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie złożyła wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej prawa gminy do gruntu wydzielonego pod drogi publicznej. Niedopuszczalne jest przerzucanie obowiązku w tym zakresie na P. Z..

Odnosząc się prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania Wojewoda stwierdził, że zgodnie z ustawą jeśli nie dojdzie do jej ustalenie w drodze negocjacji to obowiązuje tryb przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który w przedmiotowej sprawie został zachowany. Wysokość odszkodowania oparta została na opinii biegłego rzeczoznawcy i przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem Gmina M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła Wojewodzie [...] wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla sprawy, niewykonanie w tym zakresie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 883/06) oraz pominięcia okoliczności związanej z przeprowadzonym postępowaniem przez Sądem wieczystoksięgowym w M. w sprawie o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej KW nr [...]prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 - właściciela Gminy M.; a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 93 ust. 1 związku z art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. stanowiła podstawę przejścia własności działki nr 1 na rzecz Gminy M. oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przejęcie, że drogi zbiorcze należą wyłącznie do kategorii dróg gminnych, a tym samym odszkodowanie ewentualnie należne P. Z. przysługuje od Gminy M.. W uzasadnieniu Gmina podkreśliła, że przeprowadzony na wniosek P. Z. podział nieruchomości zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. miał charakter podziału ewidencyjnego, którego celem jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny nie tylko nie rozstrzyga o prawie własności, ale nie dotyczy także kwestii obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania. W wyniku tego podziału powstała m.in działka nr 1. Gmina dodała, że już w dacie wydania przedmiotowej decyzji zatwierdzającej ten podział, przygotowany był projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. nr [...]zgodnie z którym przedmiotowa działka położna był na obszarze oznaczonym symbolem [...]- projektowana ulica o szerokości w liniach rozgraniczających 15m. Zatem parametry wymienionej działki drogowej uległy znaczącej zmianie. W ocenie Gminy z decyzji Burmistrza nie wynika, na rzecz jakiego podmiotu własność przedmiotowej działki miałaby ewentualnie przejść z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tak Starosta [...], jak i Wojewoda [...] w swych decyzjach nie zawarli merytorycznego uzasadnienia nabycia przez Gminę M. własności działki nr 1, konstatując tylko, iż jedynym podmiotem publicznoprawnym postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału była Gmina M.. Taką interpretację w ocenie Gminy należy uznać za nieuprawnioną i zbyt uproszczoną, a w dodatku niepopartą żadnymi ustaleniami faktycznymi.

Gmina podniosła, iż pomimo wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 kwietnia 2007 r. organy nie przeprowadziły wnikliwej analizy całości okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie określenia "ulica zbiorcza". Odniosła się w tym zakresie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi nakładającej na organy bezwzględny obowiązek zastosowania się do poglądu prawnego i wytycznych zawartych w wyroku Sądu. Niedopełnienie tego obowiązku oznacza wadliwość podjętego aktu lub czynności.

Dodatkowo Gmina wskazała, że zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji pominięto okoliczność związaną z przeprowadzeniem postępowania przed Sądem wieczystoksięgowym w M., w którym ujawniono prawo własności w stosunku do nowych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, w tym również do działki nr 1, której własność, zdaniem orzekających w sprawie organów, miała przejść z mocy prawa na rzecz Gminy M.. Także wniosek Gminy M. do Sądu Rejonowego w M. o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w postaci działki o nr 1 na rzecz Gminy M. nie został załatwiony pozytywnie (został oddalony postanowieniem z dnia [...]r.)

W świetle powyższego prawdopodobna jest okoliczność, że Gmina M. wypłaci na rzecz P. Z. odszkodowanie w ustalonej zaskarżonymi decyzjami kwocie, sama nie otrzymując ekwiwalentnego świadczenia w postaci prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji Gmina M. wystąpiła do Sądu Rejonowego w M. Wydział Ksiąg Wieczystych o sprostowanie wpisu w księdze wieczystej nr [...], który postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił ten wniosek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nie potwierdza nabycia przez Gminę M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, a zatem nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej. Wobec wniesienia apelacji, Wojewoda wniósł o zawieszenie postępowania do czasu jej rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w K.. Dodał, że w przypadku nieujawnienia prawa własności Gminy M. co do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, ustalone odszkodowanie będzie nienależne.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. w kwestii ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej prawa własności Gminy M..

W związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącej Gminy M. z dnia 6 listopada 2014 r. postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął zawieszone postępowanie wobec oddalenia apelacji uczestnika postępowania P. Z. postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.

Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014, poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 883/06. Analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd uchylając poprzednie rozstrzygnięcia organów wskazał im jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia wskazanych wątpliwości - tj. przede wszystkim wyjaśnienia charakteru wydzielonej w wyniku przeprowadzonego podziału działki nr 1 określanej w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]r.) jako "projektowana ulica zbiorcza". Sąd stwierdził, że pomimo, iż zapis obowiązującego w trakcie podziału planu miejscowego oraz osnowa decyzji zatwierdzającej podział nie posłużyły się którąś z ustawowych kategorii dróg lecz nieznanym pojęciem ulicy zbiorczej obszarowej (szerokość w liniach rozgraniczających 35m) w żadnej mierze nie przesądził o tym, że projektowana ulica nie stanowi drogi publicznej. Dodał jednak, że wymaga to jednoznacznego ustalenia - czy wydzielona działka przeznaczona była na drogę, która powinna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju czy też miała stanowić jedynie drogę wewnętrzną. Wprawdzie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (35m) nie powinna przemawiać za uznaniem, iż intencją planu było zaprojektowanie ulicy jako drogi wewnętrznej, ale orzekające organy powinny uważnie i wnikliwie zanalizować całość zapisów ówczesnego planu miejscowego dla ustalenia rzeczywistego znaczenie zawartego w decyzji zatwierdzającej podział określenia "ulica zbiorcza". Uwzględnić przy tym powinny także faktyczną funkcję, jaką dana droga ma pełnić.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy dostosowały się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Stwierdzić trzeba, że w ponownym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć orzekające w sprawie organy, pomimo podejmowanych działań nie wyjaśniły sprawy w sposób wskazany w uzasadnieniu wymienionego powyżej wyroku.

Trudno bowiem za przekonujące i wyjaśniające sprawę uznać stwierdzenia zawarte w decyzjach obu organów, że "skoro w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nie brał udziału żaden inny podmiot publicznoprawny poza Gminą M., to oznacza, że prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną nabyła Gmina M.. Gdyby bowiem wydzielono drogę innej kategorii (powiatową, wojewódzką) z pewnością stroną postępowania o zatwierdzenie podziału winien być podmiot, który na mocy decyzji nabyłby własność wydzielonej działki". W ten sposób organy nie wyjaśniły bowiem w żaden sposób charakteru planowanej w ówcześnie obowiązującym (w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości należącej do P. Z. nieruchomości) planie "ulicy zbiorczej". Nie wykazano w przeprowadzonym postępowaniu, że działka nr 1 wydzielona została pod drogę publiczną. Przeczyć temu mogą działania właściciela wydzielonej nieruchomości, który już po dokonanym podziale swojej nieruchomości założył nową księgę wieczystą, w której ujawnił swoje prawo własności m.in. do przedmiotowej działki nr 1. Zatem uznał, że własność tej działki nie przeszła na Gminę M.. Powyższe działania P. Z. mogą potwierdzać stanowisko Gminy, iż przedmiotowy podział miał charakter podziału ewidencyjnego, którego celem było ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Przyznać też trzeba, że podział ewidencyjny nie tylko nie rozstrzyga o prawie własności, ale nie dotyczy także kwestii obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Dodać przy tym trzeba, że Gmina M., w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wniosku P. Z. o odszkodowanie, wykazała się małą aktywnością w zakresie uregulowania wpisów w księdze wieczystej dotyczących wymienionej działki nr 1. Wniosek o dokonanie sprostowania w księdze wieczystej nr [...] złożyła bowiem Gmina dopiero po wydaniu decyzji przez Starostę [...]. Podkreślić trzeba, że wszczęte przez Gminę M. postępowanie nie doprowadziło do zmiany dotychczasowego wpisu dotyczącego własności przedmiotowej działki nr 1 ujawnionego w wymienionej powyżej księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia [...]r. Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych w M. po rozpoznaniu złożonego przez Gminę wniosku o sprostowanie działu I O oraz o wpis własności na jej rzecz - oddalił ten wniosek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nabycie nieruchomości wydzielonej w decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości przez gminę mogło nastąpić w razie wydzielenia decyzją działki gruntu przeznaczonej pod publiczną drogę gminną. Decyzja z dnia [...] r. stwierdzała jedynie, że działka nr 1 jest przeznaczona pod projektowaną ulicę zbiorczą. Stąd też w tej decyzji przeznaczenie działki jest inne niż stwierdza to ustawa. W postanowieniu Sądu następuje stwierdzenie, że "nawet gdyby dopuszczalne było utożsamianie "ulicy zbiorczej" z drogą publiczną, to niewiadomym jest czy będzie to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, a od tego zależy, który podmiot prawa publicznego miałby nabyć jej własność". Zdaniem Sądu nabycie nieruchomości pod drogi publiczne decyzją administracyjną od daty wejścia w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w taki sposób, iż już z treści tej decyzji wynika, który podmiot nabywa własność, a w szczególności decyzja ta powinna określać, czy działka drogowa będzie stanowić drogę gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

Stanowisko Sądu Rejonowego w M. utrzymane zostało w mocy przez Sąd Okręgowy w K., który postanowieniem z dnia [...] r. oddalił apelację P. Z..

Mając na uwadze powyższe, w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do twierdzenia, że wydzielona decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. działka nr 1 przeszła na własność Gminy M.. Z dostępnych akt sprawy, a także z twierdzeń przekazanych przez skarżącego na rozprawie wynika, że kwestia urządzenia drogi na działce nie jest jednoznaczna. Pomimo, iż odbywa się na niej ruch, to nie została ona urządzona zgodnie z postanowienia planu obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej.

Przepis art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje przejście z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie orzekające organy nie dowiodły, że działka oznaczona nr 1 wydzielona została pod drogę publiczną. Wbrew wskazaniom zapadłego w sprawie wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r. organy nie wyjaśniły charakteru wydzielonej działki. Określenie "ulica zbiorcza" użyte w planie obowiązującym w dacie dokonanego podziału nie może być uznane za równoznaczne z pojęciem "droga publiczna". Nie można tym samym na podstawie ustaleń poczynionych przez orzekające organy wyprowadzić twierdzenia, że projektowana i przewidziana w tym planie "ulica zbiorcza" to droga publiczna.

Ponadto jak wynika z zapisu w księdze wieczystej nr [...] właścicielem wymienionej działki nadal pozostaje P. Z.. Pomimo przeprowadzonego z wniosku oku Gminy M. postępowania o sprostowanie działu I O i wpis prawa własności zakończyło się ono oddaleniem tego wniosku. W rezultacie w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostaje P. Z.. W świetle tego zapisu nie nastąpiło zatem przejście prawa własności działki nr 1 na Gminę M.. .

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy, a o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, przyjmując, że na poniesione przez skarżąca koszty postępowania składa się uiszczony przez nią wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (. Dz.U Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.