Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3287/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145, par. 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 1 i 76
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego J. S. kwotę 398 (trzysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2018 r, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji częściowej nr [...] Starosty [...] z dnia

[...] października 2017 r. znak: [...], w przedmiocie udzielenia na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych:

1. rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu wraz z umocnieniami dna i skarp płytami betonowymi ażurowymi, o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość przepustu - 8,0 m,

c) średnica przepustu - cj> 1,20 m,

d) rzędna dna wlotu - 73,25 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 73,23 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...];

2. rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu wraz

z umocnieniami dna i skarp płytami betonowymi ażurowymi,

o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość przepustu - 6,0 m,

c) średnica przepustu - 4» 0,80 m,

d) rzędna dna wlotu - 73,05 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 73,03 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...];

3. rowu [...] w km [...] do [...] na rurociąg, wraz z umocnieniem dna i skarp rowu płytami betonowymi ażurowymi, o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość rurociągu -11,0 m,

c) średnica rurociągu - 0,40 m,

d) rzędna dna wlotu - 72,85 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 72,75 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...].

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umorzył postępowanie odwoławcze.

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wystąpił do Starosty [...] o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na:

1. szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z fragmentu drogi powiatowej nr [...][...] do ziemi - projektowanego rowu retencyjno-infiltracyjnego, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] obręb [...], gm. [...],

2. wykonanie urządzeń wodnych, tj. wylotu do rowu retencyjno-infiltracyjnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] obręb [...], gm. [...],

3. przebudowę urządzeń wodnych, tj. rowu [...] w km [...] poprzez budowę przepustu, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...],[...],[...] obręb [...], gm. [...], rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...],[...] obręb [...], gm. [...], oraz rowu [...] poprzez przebudowę na rurociąg, zlokalizowanego na dz. ew. [...],[...] obręb [...], gm. [...].

Część wniosku dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód została rozpatrzona odrębnym postępowaniem.

Decyzją częściową nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], organ I instancji udzielił pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych, tj. rowu [...] w km [...] km, poprzez budowę przepustu wraz z umocnieniem dna i skarp płytami ażurowymi, rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu wraz z umocnieniem dna i skarp płytami ażurowymi oraz na przebudowę rowu [...] w km [...] do [...] na rurociąg

o średnicy 0,40 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Pan J. S., wnosząc

o stwierdzenie jej nieważności, uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu rozstrzygnięcia odwołania przez organ

II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przepisów prawa materialnego oraz przepisów ustrojowych.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy był zobowiązany zbadać, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu mającego status strony postępowania, bowiem legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Jak organ zauważył, konsekwencją braku przymiotu strony jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podkreślając jednocześnie, że w przypadku stwierdzenia, przez organ odwoławczy, braku przymiotu strony, organ nie rozpatruje merytorycznych aspektów sprawy, skupiając się na analizie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Natomiast kontrola sądowa ogranicza się do oceny przesłanek i okoliczności sprawy stanowiących podstawę odmowy przyznania skarżącemu przymioty strony. Sąd nie dokonuje przy tym merytorycznej oceny prawidłowości wydania przez organ

I instancji decyzji co do istoty sprawy. Dopiero przyjęcie przez organ odwoławczy,

że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego otwiera drogę do ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów odwołania i następnie oceny sądowoadministracyjnej także w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu

z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 371/18). Organ II instancji wskazał,

że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, iż istotą interesu prawnego jest jego związek

z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a mieć interes prawny, to znaczy tyle, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. postanowienie NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt: II OZ 157/09). Mając na względzie przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne należy zauważyć,

że odwołujący w przypadku zaskarżonej decyzji, nie był wnioskodawcą o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, nie jest również właścicielem wody, czy też urządzeń kanalizacyjnych, ani użytkownikiem obwodu rybackiego (uprawnionym do rybactwa). Zatem status strony odwołujący mógł jedynie wywodzić z bycia właścicielem istniejącego urządzenia wodnego lub powierzchni ziemi położonych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ odwoławczy stwierdził,

że z operatu wodnoprawnego przedłożonego na potrzeby postępowania, zawierającego niezbędne informacje do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że J. S. jest właścicielem działki, na której zostanie wykonany "rów retencyjno- infiltracyjny". W związku z czym, działka skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania zarówno zamierzonego korzystania z wód, jak i wykonanych urządzeń wodnych. Niemniej jednak, z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczące wykonania i przebudowy urządzeń wodnych zostało zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. Decyzja częściowa nr [...] udziela pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych zlokalizowanych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...],

gm. [...]. Natomiast działka ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], będąca własnością skarżącego, nie znajduję się w zakresie zaskarżonej decyzji udzielającej powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że J. S. nie przysługuje status strony.

Na powyższą decyzję skargę wywiódł J. S., zaskarżając ją

w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił, że została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów materialnoprawnych. Uzupełniając skargę pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., skarżący rozszerzył argumentację skargi oraz zmodyfikował podniesione w niej zarzuty, wnosząc o:

1. uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

2. stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu II instancji i stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji - jako przyczynę nieważności strona wskazuje wydanie decyzji w I i w II instancji z naruszeniem przepisów

o właściwości

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji I i II instancji to na podstawie

art. 61 § 3 p.p.s.a.

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i to na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skarżonej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania oraz poprzedzającej ją decyzji częściowej nr [...] organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego,

w szczególności:

1. Art. 127 ust. 7b ustawy - Prawo wodne w brzmieniu "Dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą." - obowiązujących w stanie prawnym w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji, w zw. z art. 9 ustawy oraz art. art. 156 § 1 ust 1 - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów o właściwości, które organ bierze pod uwagę

z urzędu;

2. Art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez bezpodstawne nierozstrzygnięcie o całości żądania wnioskodawcy i wydanie decyzji częściowej bez przewidzianych ku temu podstaw, w sytuacji, gdy żądanie nie było podzielne i cały wniosek winien podlegać całościowemu rozstrzygnięciu;

3. Art. 127 ustawy - Prawo wodne poprzez błędne ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania;

4. Art. 40 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. oraz art. 109 k.p.a. - poprzez niedoręczenie decyzji częściowej nr [...] wszystkim stronom postępowania przed organem

I instancji tj. poprzez niedoręczenie decyzji częściowej nr [...] stronie postępowania – J. S.;

5. Art. 108 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

6. Art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela (skarżącego) przy wydawaniu decyzji częściowej oraz ocenie jego statusu strony w toku postępowania organu I instancji oraz organu II instancji;

7. Art. 8 k.p.a. - poprzez działanie w sposób stronniczy w toku prowadzonego postępowania, naruszając równość stron postępowania przez wyzucie jednej

z nich (skarżącego) z informacji na temat każdego stadium postępowania;

8. Art. 10 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału

w każdym stadium postępowania;

9. Art. 107 k.p.a. - poprzez sformułowanie uzasadnienia faktycznego decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji w ten sposób, że w treści nie zawarto faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, brak odniesienia do dowodów załączanych do akt organu I instancji przez skarżącego, brak odniesienia się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącego w postępowaniu przed organem w I i w II instancji

10. Art. 66a k.p.a. - poprzez nieprowadzenie (lub nieprawidłowe prowadzenie) metryki sprawy przez organ I instancji oraz organ II instancji - poprzez niezałączanie do akt sprawy przez organ I instancji wszystkich załączników, które skarżący składał i załączał do swoich pism w formie elektronicznej komunikując się z organem za pomocą bezpiecznego podpisu elektronicznego - weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, który jest równoznaczny ze złożeniem pisma drogą "papierową" - tradycyjną w organie, organ I instancji nie drukował i nie załączał do akt postępowania całości pism strony;

11. Art. 67-71 k.p.a. - poprzez sporządzanie protokołów w toku postępowania przed organem I instancji w sposób niespełniający wymogów ustawowych;

12. Art. 77 k.p.a.- poprzez niewyczerpujące rozpoznanie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Skarżący załączył nadto do akt sprawy sądowo-administracyjnej, z ostrożności procesowej, oraz z uwagi na wcześniejsze prowadzenie akt przez organ I instancji

w sposób wybiórczy i niezgodnie z przepisami KPA i rozporządzeń, następujące dokumenty, które powinny znajdować się w aktach administracyjnych I i II instancji oraz w przypadku, gdyby akta administracyjne I i II instancji po przekazaniu ich do WSA w Warszawie zostały pozbawione tych dokumentów:

1. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2017 r.,

sygn. [...] - organ Starosta [...] doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2017 r. - powinno znajdować się w aktach administracyjnych - załączone z ostrożności procesowej, na okoliczność uznania przez organ I instancji J. S. za stronę postępowania

2. decyzja częściowa nr [...] - z dnia [...].10.2017 r., w sprawie [...] wydana przez Starostę [...] powinna znajdować się w aktach administracyjnych - załączone

3. Pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].12.2014 r. znak pisma [...], które, powinno znajdować się w aktach administracyjnych i które rzekomo stanowiło podstawę uznania się za organ I instancji za właściwy do rozpoznawania sprawy, co skarżący kwestionuje, na okoliczność wydania decyzji przez organ I instancji

z pominięciem przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyjaśniania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd

w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – uwzględnił skargę.

W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy, akt postępowania sądowoadministracyjnego i akt postępowania administracyjnego wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...] poinformował, iż na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – wylotu do rowu retencyjno-infiltracyjnego, zlokalizowanego na dz. o nr ewid [...], obręb [...], gm. [...], oraz pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych – rowu [...] w km [...] poprzez budowę przepustu, zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...],[...],[...], obręb [...], gm. [...], rowu [...]- w km [...] poprzez budowę przepustu, zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...], oraz rowu [...] poprzez przebudowę na rurociąg, zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...].

W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] decyzją częściową nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], udzielił na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych:

1. rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu wraz

z umocnieniami dna i skarp płytami betonowymi ażurowymi, o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość przepustu - 8,0 m,

c) średnica przepustu - cj> 1,20 m,

d) rzędna dna wlotu - 73,25 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 73,23 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...];

2. rowu [...] w km [...], poprzez budowę przepustu wraz

z umocnieniami dna i skarp płytami betonowymi ażurowymi, o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość przepustu - 6,0 m,

c) średnica przepustu - 4» 0,80 m,

d) rzędna dna wlotu - 73,05 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 73,03 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...];

3. rowu [...] w km [...] do [...] na rurociąg, wraz z umocnieniem dna i skarp rowu płytami betonowymi ażurowymi, o charakterystyce:

a) lokalizacja - dz. o nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. [...],

b) długość rurociągu -11,0 m,

c) średnica rurociągu - 0,40 m,

d) rzędna dna wlotu - 72,85 m n.p.m.,

e) rzędna dna wylotu - 72,75 m n.p.m.,

f) współrzędne geograficzne - N: [...], E: [...].

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 127 ust. 7b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: u.p.w.), a Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji. nie dostrzegł tej kwalifikowanej wadliwości, przez co umarzając postępowanie odwoławcze

w sprawie, nie doprowadził do wyeliminowania z obrotu prawnego obarczonego

tą wadliwością rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 140 ust. 1 u.p.w., organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie przepis art. 127 ust. 1 u.p.w. przewiduje, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony, przy czym w myśl ust. 5 tego przepisu, obowiązek ustalenia czasu obowiązywania nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych. Stosownie zaś do art. 127 ust. 7b u.p.w., dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą.

Status prawny dróg publicznych oraz ich zarządców regulują z kolei przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r.,

poz. 2031 ze zm.). Przepis art. 19 ww. ustawy stanowi, że: zarządcami dróg,

z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 i 1b ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi,

o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (ust. 1). Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu,

w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (ust. 1b).

W sprawie należy mieć również na uwadze przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.),

w szczególności zaś jej art. 33, który stanowi, że zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy, oraz art. 34, przewidujący, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Co więcej, art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (ust. 1). Jednocześnie, zgodnie z ust. 2, starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.

Wziąwszy pod uwagę powyższe przepisy podkreślić należy, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] działa na podstawie Statutu nadanego uchwałą

nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2006 r. ze zm., z którego wynika, że jest on jednostką organizacyjną Powiatu [...]

(§ 1), a przedmiotem jego działania jest wykonywanie obowiązków Zarządu Powiatu [...] jako zarządcy dróg, do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (§ 4). Jednocześnie Statut wskazuje, że nadzór nad działalnością Zarządu sprawuje Zarząd Powiatu [...], a zwierzchnikiem służbowym Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych jest Starosta Powiatu, który także ocenia pracę Dyrektora (§ 7).

Uwzględniając powołane wyżej regulacje, Sąd doszedł do wniosku, że Powiat [...] powołał zarząd dróg, w zgodzie z przepisami ustawy o drogach publicznych, przy pomocy którego wykonuje swoje zadania z zakresu dotyczącego dróg publicznych. Powołanie zarządu dróg przez zarządcę dróg nie stanowi ustawowego obowiązku, lecz jest niezależną decyzją każdego powiatu, który może także zadecydować, że funkcję zarządcy drogi będzie wykonywać samodzielnie. Wówczas oznacza to, że będzie to czynić poprzez pracowników starostwa powiatowego. Gdyby zatem powiat nie powołał zarządu dróg, to wówczas

z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne musiałby wystąpić starosta powiatu – jako podmiot reprezentujący powiat, lub upoważniony przez niego pracownik starostwa powiatowego. Prowadzi to więc do konstatacji, że w takim układzie faktycznym starosta z załatwienia takiej sprawy, jako wnioskodawca, musi być wyłączony.

Nie inaczej jest w sprawie niniejszej. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych

w [...] nie działa w ramach kompetencji i upoważnień wynikających wprost

z ustawy o drogach publicznych, które zostały mu nadane przez Zarząd Powiatu [...], oraz które wynikają ze Statutu tej jednostki organizacyjnej. Wszelkie działania dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych są więc działaniami organu wykonawczego - zarządu powiatu będącego jednocześnie zarządcą drogi, którego to reprezentantem jest z kolei starosta.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1168/13, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 127 ust. 7b ustawy prawo wodne, nie może prowadzić do wniosku,

że starosta byłby wyłączony od załatwienia sprawy pozwolenia wodnoprawnego tylko wówczas, gdyby wnioskodawcą był starosta osobiście, jako osoba fizyczna. Przepis ten wówczas byłby przepisem martwym, gdyż takie sytuacje reguluje przepis art. 25 k.p.a. przewidujący wyłączenie organu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych jej kierownika. Z tego względu przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że gdy stanowi on o staroście jako wnioskodawcy, to w istocie chodzi w nim nie tyle o osobiste występowanie starosty w roli wnioskodawcy, ale także o sytuacje, kiedy wnioskodawcą jest powiat, który na zewnątrz jest reprezentowany przez starostę. Ponadto, z tej tylko okoliczności, że powiat scedował na zarząd dróg swoje prawa i obowiązki z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, nie można wywodzić, że zarząd ten uzyskał przez to całkowitą samodzielność.

Tym samym, zdaniem Sądu, wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w [...] należy w istocie traktować jako wniosek powiatu reprezentowanego przez starostę. Jest on zatem wnioskiem starosty w rozumieniu art. 127 ust. 7b., co prowadzi do oceny, że Starosta [...] nie był w niniejszej sprawie organem właściwym do jej rozpoznania, gdyż na mocy powyższego przepisu podlegał wyłączeniu. Mimo to, wydał jednak decyzję częściową nr [...] z dnia [...] października 2017 r., czym rażąco naruszył powoływany wyżej art. 127 ust. 7b u.p.w., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji podnosił wątpliwości dotyczące możliwości samodzielnego wydania przezeń decyzji

w sprawie, co sygnalizował w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skierowanym do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. W odpowiedzi na to pismo Zarząd odmówił wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy, wskazując m.in., że podstawą do wyłączenia organu może być tylko jednoznaczny przepis prawny, wynikający bądź to z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego (art. 24-27 k.p.a.) bądź też przepis szczególny, w tym Prawa wodnego. Jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sądowego, wskazano – w kontekście art. 127 ust. 7b u.p.w., że wyłączenie organu wymaga szczególnej rozwagi, a przesłanki wyłączenia w świetle ww. przepisu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Sąd stoi na stanowisku, że powyższa ocena Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej była błędna, w szczególności uznając, że przepis art. 127 ust. 7 u.p.w. jest unormowaniem, z którego wprost należy wyprowadzać konieczność wyłączenia starosty w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Zarząd o tyle błędne powołuje się przy tym w swojej ocenie na orzecznictwo sądowe, że jest ono nieadekwatne w tej sprawie, gdyż prezentowany w nim pogląd został sformułowany na gruncie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wypada zauważyć, że regulacja tam zawarta ma charakter specjalny, przewidując unormowania mające za zadanie m.in. zwiększenie efektywności i przyspieszenie realizacji inwestycji

o szczególnym znaczeniu, jakim są drogi publiczne. Na jej gruncie orzecznictwo rzeczywiście sformułowało pogląd, że starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu nie podlegają wyłączeniu w sprawach inwestycji drogowych położonych na terenach powiatów lub miast, w których pełnią funkcję organu wykonawczego uprawnionego do kształtowania stosunków administracyjnych w drodze decyzji,

a zarząd powiatu jest zarządcą drogi. Niemniej jednak uzasadnieniem tego poglądu jest okoliczności, że powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera przepisu, który wprowadzałby konieczność takiego wyłączenia (wskazano na to m.in. w wyroku,

na który błędnie powołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, czyli wyrok z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10). W tym stanie rzeczy nie można więc mówić

o możliwości odnoszenia ww. poglądu do niniejszej sprawy, gdyż nie ma tu żadnej analogii, a wręcz przeciwnie istnieje przepis – art. 127 ust. 7b u.p.w., który wprost na konieczność wyłączenia wskazywał.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja Starosty [...] dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną rażącego naruszenia prawa, a zaskarżoną decyzją wadliwości tej nie usunięto, czym także rażąco naruszono art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 135 p.p.s.a., obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Stwierdzenie wystąpienia powyższej wady spowodowało, że Sąd nie oceniał zgodności z prawem zajętego przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie i nie badał sprawy w kontekście wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, a zatem nie oceniał zasadności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, gdyż byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę, należy mieć na uwadze ocenę wyrażoną w niniejszym orzeczeniu co do konieczności wyłączenia Starosty [...] od załatwienia sprawy oraz wyznaczenia w tym zakresie innego organu, który następnie ustali krąg stron postępowania, dokona stosownego postępowania wyjaśniającego i wyda prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na względzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 1 p.p.s.a.