Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2652/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M., K. M., S. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 777/14 w sprawie ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14 oddalił skargę F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Aktem notarialnym z dnia 21 maja 1975 r. Skarb Państwa - G. w G. nabył od Ł. M., "przy współudziale C. i Z. małżonków G.", nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Działka ta powstała z podziału działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisana była Ł. M. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustalono też, że wchodzi ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę G.. W dniu 23 stycznia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne w G. zawiadomiło o odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i przyłączeniu jej do nowej księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa - G..

Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w G. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [...]. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 26 czerwca 1992 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M.: F. M., K. M., S. T. i W. T. wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki o numerach: [...] oraz część działek nr: [...], a także część działek nr: [...]. Działki nr [...] znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G..

Decyzją (częściową) z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie obecnych działek nr: [...], których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi Gmina Miasta G. i osoba prawna S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zaistniały przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], ustanowione decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., wpisane zostało w dniu 13 grudnia 1993 r. do księgi wieczystej nr [...] na rzecz P. w G. i trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Organ zaznaczył, że sprawa zwrotu działki nr [...], z uwagi na jej odmienny stan prawny, zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewoda potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i podkreślił, że w pierwszej kolejności należało zbadać czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). W tym względzie ustalił, że ziściła się pierwsza negatywna przesłanka uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej, jaką bez wątpienia jest przedsiębiorstwo P. w G., ustanowiono na działce nr [...] prawo użytkowania wieczystego. Gmina Miasto G. została dopisana jako współużytkownik wieczysty przedmiotowych działek dopiero w dniu 19 grudnia 2005 r. Rozważając drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu - ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na działce nr [...], w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., organ wskazał, że wpisu dotyczącego ww. prawa użytkowania wieczystego dokonano w dniu 13 grudnia 1993 r. W oparciu o powyższe Wojewoda uznał, że termin z art. 229 u.g.n. został zachowany. Jednocześnie wskazał, że prawo użytkowania wieczystego na działkach o aktualnych numerach [...] trwa nieprzerwanie od momentu wpisu do księgi wieczystej w 1993 r. do chwili obecnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję F. M., K. M., S. T. i W. T. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w związku z art. 229 u.g.n., polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, że w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości,

II. art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego następującej treści: "Czy przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że ustalone na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, a prawidłowość ustaleń organów nie budziła wątpliwości ani zastrzeżeń ze strony skarżącej. Wszystkie ujawnione okoliczności potwierdzają, że prawo użytkowania wieczystego na obecnych działkach nr [...] trwa nieprzerwanie od momentu jego powstania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), do chwili obecnej, co potwierdza wpis w księdze wieczystej z 1993 r. Prawo to istniało w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że zasadniczy sens przepisu art. 229 u.g.n. stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej na własność lub w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu tego przepisu ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy istniało samo prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Wynika z tego, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Sąd uznał, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działek objętych niniejszym postępowaniem, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie u.g.n. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. w G., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W ocenie Sądu, wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe odnoszące się do prawa użytkowania wieczystego działek nr [...]. Zmianie bowiem nie uległo samo prawo użytkowania wieczystego gruntów, które trwa nieprzerwanie od dnia 5 grudnia 1990 r. W razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do kwestii rozumienia terminu "osoby trzeciej", którym w art. 229 u.g.n. posługuje się ustawodawca Sąd wyjaśnił, że podziela stanowisko zawarte w przywołanej przez skarżących uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99, według którego nie ma podstawy by ochroną art. 229 u.g.n. obejmować gminę, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku komunalizacji, tj. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd zaznaczył jednak, że rozstrzygnięcie to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zapadło w odmiennym stanie faktycznym. Komunalizacja gmin we wskazanych rozstrzygnięciach nastąpiła bowiem przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nadto, w rozpatrywanej sprawie kwestia powyższa ma znaczenie marginalne, albowiem dla zastosowania dyspozycji art. 229 u.g.n. najistotniejszy jest stan prawny istniejący na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r., a ten w przedmiotowej sprawie przedstawiał się w ten sposób, że z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. uprawnionym użytkownikiem wieczystym stał się P. w G. Wszystkie zdarzenia prawne, skutkiem których uprawnionymi z tytułu współużytkowania wieczystego stały się inne podmioty, miały miejsce później i w związku z tym są prawnie obojętne dla oceny prawidłowości zastosowania art. 229 u.g.n. Bezsporne jest przy tym, że Gmina Miasta G. nie brała udziału w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. nie była stroną umowy sprzedaży spornej nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co najważniejsze jednak udział we współużytkowaniu wieczystym działek nr [...] gmina nabyła po dniu 1 stycznia 1998 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, co czyni rozważania dotyczące jej statusu jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. bezprzedmiotowymi i nie pozwala podzielić stanowiska skarżących o niezasadności objęcia gminy ochroną prawną przepisu art. 229 u.g.n. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy dotyczący działek nr 171 i 51 wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot działek spadkobiercom byłej właścicielki.

Jako niezasadne Sąd ocenił też zarzuty zmierzające do wykazania, że art. 229 u.g.n. jest niezgodny z przepisami Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych opowiadającego się za konstytucyjnością rozwiązań normatywnych art. 229 u.g.n. Wskazał również, że w tej kwestii kilkakrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (m.in. w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt Ts 84/10, wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, postanowieniu z dnia 13 września 2010 r., Ts 404/08). W ocenie Sądu, nie mogła również odnieść pożądanego skutku argumentacja skarżących, którzy powołując się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2009 r., sygn. akt K 6/05 (LEX nr 362881), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., próbowali wykorzystać użyte tam argumenty do uzasadnienia niekonstytucyjności art. 229 u.g.n. Sąd nie dostrzegł możliwości zastosowania takiej wykładni prokonstytucyjnej dla oczekiwanej przez skarżących oceny niekonstytucyjności art. 229 u.g.n., skoro nie ma wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Z przedstawionych względów Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda [...] słusznie przyjął, iż w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa - zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 (zasada ochrony prawa własności), art. 64 ust. 2 (zasada równej dla wszystkich ochrony własności) w zw. z art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) w zw. z art. 32 ust. 1 (zasada równości) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda [...] słusznie przyjął, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP, skarżący kasacyjnie wnieśli o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu, pytania prawnego o treści analogicznej jak w opisanej wyżej skardze do Sądu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że negatywne przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. powinny istnieć tak na dzień 1 stycznia 1998 roku, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a użytkowanie wieczyste musi dotyczyć "osoby trzeciej". W ocenie skarżących, nie można skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego powołując się na art. 229 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest aktualnie własnością Skarbu Państwa, oddaną we współużytkowanie jednostce samorządu terytorialnego. Pojęcie "osób trzecich" znajdujące się w art. 229 ustawy, nie obejmuje ani gminy, ani Skarbu Państwa. Nie można wyłączać roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości z tego powodu, iż przed wejściem w życie ustawy, prawo wieczystego użytkowania wpisane zostało do księgi wieczystej na rzecz osoby trzeciej (w tym wypadku na rzecz Fabryki P.), która - w przeciwieństwie do gminy - niewątpliwie jest osobą trzecią w rozumieniu omawianego przepisu. Zdaniem skarżących, trzeba mieć na uwadze ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. - czyli prawną ochronę osób innych niż Skarb Państwa lub gmina - które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 ust. 1 ustawy, oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym - jeżeli zarówno prawo własności jak i prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przysługują w sprawie dwóm podmiotom, które w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobami trzecimi nie są, to przepis ten nie może mieć zastosowania nawet wówczas, gdy przed wejściem w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, jaką jest Fabryka P. Jeżeli zatem prawo użytkowania wieczystego - aktualnie należy do Gminy, a ta nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. - organy powinny były rozpatrzyć wniosek skarżących merytorycznie, to znaczy - również w zakresie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. W ich przekonaniu stosowanie art. 229 u.g.n. i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na ustanowienie przed dniem 1 stycznia 1998 roku użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w sytuacji, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sposób nieuzasadniony wyłącza prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem, nakaz wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel publiczny stanowi zasadniczą gwarancję realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i wynika wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rangę konstytucyjną ma również zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jednakże na gruncie art. 229 u.g.n. obie powyższe zasady doznają znacznego i nieuzasadnionego ograniczenia. Stosowanie przedmiotowego przepisu prowadzi bowiem do sytuacji, w której kwestia wykorzystania lub niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, uregulowana wprost w ustawie zasadniczej jako jeden z warunków dopuszczalności wywłaszczenia, ustąpić musi przed dodatkową, nieprzewidzianą w Konstytucji przesłanką negatywną. Skarżący ponownie odwołali się do zasady proporcjonalności i do argumentacji wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt 6/05), którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 229a u.g.n. W tym kontekście odwołali się także do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97). Skarżący wskazali, że analiza zgodności art. 229 u.g.n. z zasadą proporcjonalności wymaga odwołania się również do ratio legis uregulowania zawartego w tym przepisie. Jak się wydaje, zamierzeniem ustawodawcy towarzyszącym mu przy ustanawianiu art. 229 u.g.n. było z jednej strony usankcjonowanie stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, z drugiej zaś ochrona praw nabytych w dobrej wierze. Biorąc pod uwagę wytyczne Trybunału Konstytucyjnego zawarte w przytoczonych orzeczeniach, jak również uwzględniając ratio legis przedmiotowej regulacji, skarżący stwierdzili, że ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności wprowadzone przepisem art. 229 u.g.n. zarówno nie spełnia wymogu konieczności, jak również narusza istotę tych praw. Tym samym przepis ten ocenili jako niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący zwrócili również uwagę, że na gruncie przepisu art. 229 u.g.n. dochodzi do konfliktu pomiędzy ochroną prawa własności a ochroną prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości. Z nieznanych względów w konflikcie tym ustawodawca zdecydował się przyznać pierwszeństwo drugiemu z wymienionych praw, znacznie ograniczając przy tym zakres ochrony przysługujący właścicielowi. Skutkiem tego jest uregulowanie sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w sposób nieporównanie korzystniejszy, niż ma to miejsce w przypadku pozbawionego swojego prawa właściciela. Zdaniem skarżących, rozwiązanie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w żadnej wartości konstytucyjnej, ale jest też niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym. Nie ulega wątpliwości, że w polskim systemie prawnym to właśnie z instytucją prawa własności, a nie z prawem użytkowania wieczystego, wiąże się najszerszy zakres uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą, a co za tym idzie - również najpełniejszy zakres ochrony prawnej.

Podniesiono także, iż przepis art. 229 u.g.n. jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), przez to, że uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od zaistnienia zdarzeń prawnych, z którymi do tej pory prawo nie wiązało takich skutków. Na gruncie art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego następca prawny miał bowiem prawo żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także w wypadku, gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i osoba ta nie zrealizowała celu, na który wywłaszczono nieruchomość.

Na zakończenie wskazano, że przepis art. 229 u.g.n. bez uzasadnionego powodu różnicuje sytuację prawną poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) ubiegających się o zwrot nieruchomości, czym narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2015 r. Gmina Miasta G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostają w sprawie niesporne. Osią sporu pozostaje natomiast prawidłowość wykładni art. 229 u.g.n. i możliwość jego zastosowania w sprawie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska prezentowane w przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Sąd I instancji trafnie również wywiódł, że art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Analiza tak ukształtowanego orzecznictwa doprowadziła Sąd I instancji do trafnego wniosku, że dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. – wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. W analizowanym przypadku P. w G. nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo własności użytkowania nieruchomości o zwrot której wystąpili skarżący, co zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 grudnia 1993 r. Zdarzenie to miało miejsce przed wejściem w życie u.g.n. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n., w chwili wejścia w życie cyt. ustawy nie doszło w istocie rzeczy do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Późniejsze przekazanie w drodze umowy cywilnoprawnej udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta G., nie miało więc żadnego znaczenia. Na tle tych rozważań nasuwa się konkluzja natury ogólniejszej, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia – na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie.

W świetle art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wyłącza zarówno prawo własności osoby trzeciej, jak i prawo użytkowania wieczystego. Oba prawa są w świetle tego przepisu zrównane. Nietrafność poglądu, iż roszczenie o zwrot przysługuje gdy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest wyraźnie widoczna gdy uprawnienie do tego władania daje prawo użytkowania wieczystego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 870/16 należy zadać pytanie: co w takim przypadku miałoby podlegać zwrotowi? Własność obciążona użytkowaniem wieczystym? Jest to niemożliwe w świetle art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ tylko grunty publiczne mogą być obciążone użytkowaniem wieczystym. Nie ma także żadnych podstaw prawnych do formułowania tezy, iż decyzja o zwrocie własności spowodowałaby wygaśnięcie prawidłowo nabytego prawa użytkowania wieczystego. Czy zwrotowi miałoby zatem podlegać samo użytkowanie wieczyste? Jest to również niemożliwe, ponieważ brak jest podstaw prawnych do przenoszenia istniejącego prawa użytkowania wieczystego w drodze administracyjnej. Stanowisko prezentowane przez skarżących kasacyjnie nie jest również zasadne z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" kilkadziesiąt lat po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłyby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r. a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Z koncepcją zaprezentowaną przez skarżących kasacyjnie nie można się zgodzić, bowiem implikowałoby ono wniosek, iż dopóki użytkowanie wieczyste lub własność przysługuje osobie trzeciej to roszczenie o zwrot pozostaje w uśpieniu (niebycie) a potem odżywa. Zwrot "nie przysługuje" musiałby wtedy oznaczać, że roszczenie jest, tylko nie może być realizowane. Tymczasem jeśli jakieś roszczenie nie przysługuje to go nie ma. Dla bytu roszczenia, definiowanego w doktrynie prawa jako możliwość żądania przez uprawnionego czegoś od zobowiązanego, konstytutywne jest właśnie to "że przysługuje". Przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. II CZP 20/01, który wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobą trzecią korzystającą z ochrony swego prawa nabytego w obrocie cywilnoprawnym. Zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa nakazuje przyjąć, że prawo własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest chronione na równi z inną własnością. NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 stwierdził, że "Niezależnie od funkcjonowania w ramach imperium, gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust.1 Konstytucji RP, ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1598 ze zm.). Działając w tej sferze (dominium) gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabycie przez gminę w drodze umowy kupna-sprzedaży prawa własności nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoduje spełnienie przesłanek z art. 229 tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 675/00, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05, z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 77632, nr 194018, nr 198315)". Ten pogląd NSA, poparty przytoczonym orzecznictwem wskazuje, iż bez zastosowania przepisów konstytucyjnych, Sąd w wielu przypadkach musiałby zaakceptować formalistyczną, nieuwzględniającą celu regulacji, wykładnię prowadzącą do rozstrzygnięć mogących naruszać standardy państwa prawnego. Jeśli zatem konstytucyjna zasada równej dla wszystkich ochrony własności chroni własność i użytkowanie wieczyste przysługujące Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, to argument jakoby celowościowa wykładnia art. 229 u.g.n. powodowała konieczność przyjęcia w niniejszej sprawie przysługiwania roszczenia o zwrot, jest całkowicie chybiony.

Z podanych wyżej powodów jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, przepis art. 229 u.g.n. w niczym nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że kwestią zgodności art. 229 u.g.n. z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 21 ust. 1-2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. SK 6/13. Wprawdzie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. umorzył postępowanie, jednak w uzasadnieniu w/w postanowienia dokonał oceny zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi wyżej przepisami prawa.

Trybunał wskazał, że w ostatnim czasie odnosił się do problemu zwrotu byłym właścicielom nieruchomości, których zostali niegdyś pozbawieni przez państwo (zob. np. wyroki TK z: 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 93; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31; 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135; 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34). W wyroku o sygn. P 12/11 wyjaśnił: "Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia - od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. (...) W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu".

W omawianym postanowieniu Trybunał stwierdził, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. Nie stoi to na przeszkodzie, by takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca, który dysponuje dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Trybunał podkreślił, że ustawodawca jest ponadto zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można bowiem mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie.

Przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest - zdaniem Trybunału - pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym. Nie ma w związku z tym rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega więc ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Ograniczenia realizacji ustawowego prawa nie mogą być zasadniczo kontrolowane przez TK w perspektywie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Możliwe jest to najwyżej w perspektywie jakiejś konstytucyjnej wolności lub prawa. Zasada ta odnosi się bowiem do ograniczeń "w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw". Nie dotyczy natomiast praw wykreowanych przez ustawodawcę, chociażby nawet były one konsekwencją norm konstytucyjnych wyrażających zasady ustrojowe lub cele polityki państwa. Równocześnie Trybunał przyjął, że kształtując zasady ochrony prawa podmiotowego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca musi przestrzegać norm konstytucyjnych, a w szczególności nie może naruszać zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał zwrócił w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Wskazał, że przepis ten nie tyle ogranicza - w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji - prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.

Trybunał podkreślił, że skarżący w ogóle nie wykazał, z jakich powodów ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości, przyznane byłym właścicielom oraz ich następcom prawnym, ma być chronione silniej niż prawo użytkowania wieczystego, które jest również "innym prawem majątkowym" w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a co za tym idzie ma podlegać ochronie prawnej. Zaznaczył, że skarżący nie dostrzega ochronnej funkcji art. 229 u.g.n., który chroni prawa i roszczenia osób trzecich, władających nieruchomością uprzednio nabytą w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu lub umowie, o której mowa w art. 6 u.z.t.w.n. (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie).

W uzasadnieniu omawianego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie sposób również podzielić zarzutów skarżącego o zróżnicowaniu ochrony prawa do zwrotu nieruchomości w zależności od tego, w jaki sposób została ona inkorporowana do majątku publicznego. Zaznaczył, że niezależnie od powyższych uwag co do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia oraz zakresu ustawowego prawa do zwrotu nieruchomości, zakwestionowany przepis (art. 229 u.g.n.) nie różnicuje ochrony prawnej tego prawa z uwagi na to, w jakiej formie doszło do przejścia nieruchomości. Przeciwnie, w świetle art. 216 u.g.n. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości również do tych wypadków, gdy przeniesienie własności nastąpiło na podstawie umowy zawieranej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Trybunał podkreślił, że każdy były właściciel nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa, bez względu na formę przeniesienia własności nieruchomości, nie ma prawa żądania jej zwrotu, jeśli nieruchomość taką sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej. Zakwestionowany art. 229 u.g.n. nie wprowadza więc zróżnicowania, które zarzuca skarżący.

W świetle wcześniejszych wywodów, jak i treści w/w postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i wskazanych w jego uzasadnieniu argumentów za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, który powiązany został z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał bowiem wątpliwości co do zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Ponadto wskazać należy, że problem zgodności art. 229 u.g.n. z przepisami Konstytucji RP m.in. wskazanymi w skardze kasacyjnej został rozstrzygnięty w wyżej cytowanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2015 r., sygn. SK 6/13. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Sąd rozstrzygający sprawę występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją RP w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona postępowania, ma wątpliwości co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.