Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 845/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust.5 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9 i art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] o odmowie przyznania J. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. C.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. J. C. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. C. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] orzeczono o odmowie przyznania J. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. C. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] złożyła J. C. wskazując, że jest ona krzywdząca i sprzeczna z zasadami dobrostanu społeczności osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. Ponadto w odwołaniu wnioskodawczyni zadeklarowała gotowość rezygnacji z przyznanej emerytury na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111). Organ wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. la - 1b: osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalnorentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3)na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

SKO wskazało, że powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia przez organ I instancji (wskazanym w uzasadnieniu decyzji) była m.in. okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj, momentu powstania niepełnosprawności u męża wnioskodawczyni (ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 63 - go roku życia). Organ podniósł, że powyższe zagadnienie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem SKO pozwala to na przyjęcie wniosku, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Organ wskazał, że z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem SKO jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1 b o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w powołanym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie SKO przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Organ podkreślił jednocześnie, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Istotne, zdaniem organu, jest jednakże to, że tego rodzaju orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie SKO należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r, sygn. akt IOSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt 1 OSK 1614/16 oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1600/16, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16, z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, z dnia 29 kwietnia 2019 r. I OSK 300/19).

SKO mając powyższe na uwadze uznało, że niezasadnie organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy tj. z uwagi na moment powstania niepełnosprawności u męża wnioskodawczym. Niemniej jednak, zdaniem organu, w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Powyższe, w ocenie organu, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Organ wskazał, że wprawdzie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., jednak orzeczenie to nie zmienia sytuacji skarżącej, bowiem zakres orzeczenia dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżąca otrzymuje emeryturę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 481/19). SKO zwróciło uwagę, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie. Treść art, 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, którego celem jest sprawowanie opieki. To zaś, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zauważyć należy, że wnioskodawczyni, urodziła się w 1951 r. Zdaniem organu jest zatem osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy. Organ podniósł, że wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego wynikłaby zdolność podjęcia zatrudnienia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia istnienia bezpośredniego związku między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a podjęciem opieki nad mężem. W ocenie SKO osobie, która ze względu na rok urodzenia wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy oraz która nie wykazała, by było inaczej, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r. sygn, akt II SA/Gl 470/20). SKO wskazało, że skoro zatem Trybunał Konstytucyjny wskazał na niekonstytucyjność omawianego przepisu tylko we wskazanym zakresie, to w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jest on zgodny z Konstytucją. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. SKO uznało, że nie ma zatem możliwości w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy przyznania uprawnień wbrew warunkom określonym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. C. (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z przyjęciem przez organy jako podstawy odmowy przyznania świadczenia kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. 2014 poz. 1443), gdzie w punkcie 2 wskazano, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła, że z informacji będących w domenie publicznej wiadomo, że od dłuższego czasu większość wniosków, jaka wpływa do gmin, pochodzi od osób, których członek rodziny doznał uszczerbku na zdrowiu w dorosłym życiu. Skarżąca zakwestionowała także przyjęcie przez SKO jako podstawy odmowy przyznanie świadczenia posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej ustalonego prawa do emerytury. Powołała się na wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, w którym wskazano, że opiekun osoby z niepełnosprawnością, który pobiera emeryturę lub rentę niższą niż świadczenie pielęgnacyjne, ma prawo do wyrównania różnicy między kwotą emerytury lub renty a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że w jej przypadku różnica jest znacząca - emerytura wynosi [...]zł (do wypłaty - [...]zł), a przysługujące świadczenie pielęgnacyjne [...] zł. Emerytura męża to [...]zł. Miesięczna wysokość świadczeń do wypłaty (emerytura, świadczenie uzupełniające oraz dodatek pielęgnacyjny) - [...]zł. Podniosła także, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego, to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej" (cytat). Zdaniem skarżącej wniosek z powyższego orzeczenia jest jednoznaczny: mimo nabycia prawa do emerytury, sprawując opiekę nad niepełnosprawnym mężem, zrezygnowałam z pracy zarobkowej i powinnam mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury. Podała, że jak rozumie, podstawą odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a Ustawy z 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy [...]. Wskazała także, że w ocenie NSA, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy dokonana przez organy orzekające w sprawie narusza zasadę równości. W ocenie skarżącej nie do przyjęcia jest stanowisko, że skoro ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Intencją prawodawcy jest, aby świadczenie pielęgnacyjne zrekompensowało jej utratę uzyskiwanego dochodu z powodu rezygnacji z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad mężem, od 15 lat zmagającym się z pogłębiającą się Chorobą

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bądź poprzez wyrównanie do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego lub w całości i zadeklarowała złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Wskazała, że wnioskuje o przyznanie je prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad mężem, z którym przeżyła ponad 50 lat, którego jest jedyną opiekunką, który został zaliczony do I grupy inwalidów, który posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz u którego biegli sądowi orzekli niezdolność kierowania swoim postępowaniem i prowadzeniem swoich spraw. Wskazała także, że w jej przypadku związek między powstrzymywaniem się od aktywności zawodowej a sprawowaną opieką jest ścisły i bezpośredni. W wieku 69 lat jest sprawna fizycznie i intelektualnie. Zrezygnowała z pracy zawodowej z jednego tylko powodu: konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie ma dzieci. Rodzice męża nie żyją, nie posiada on żadnych żyjących krewnych. Nie ma nikogo do pomocy, ale tymczasem radzi sobie. Mąż konsekwentnie nie wyraża zgody na jakąkolwiek pomoc/ opiekunkę chociażby na kilka godzin tygodniowo. Nie może zostawić męża samego w domu na dłużej. Zdaniem skarżącej oczywistością jest, że opieka nad nim jest jedynym powodem jej rezygnacji z pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ II instancji uznał zasadność zarzutu skarżącej, iż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 kwestia terminu powstania niepełnosprawności u męża skarżącej nie może stanowić podstawy odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę na niepełnosprawnym mężem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia (także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury) oraz do ustalenia czy istniał związek bezpośredni pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje przede wszystkim z tego powodu że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne ale także z tego powodu, że zdaniem organu z uwagi na wiek skarżącej nie ma związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki gdyż jest "niezdolna do podjęcia pracy i wyłączona z rynku pracy".

Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18).

W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca (jak wynika z treści odwołania) z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (który od 15 lat cierpi na chorobę [...]) pobiera emeryturę ale zrezygnowała z dodatkowego zatrudnienia którego przejście na emeryturę jej nie pozbawiało. Jeśli zatem jak wskazuje skarżącą pobiera ona emeryturę ale w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (mężem ur. w 1951 r. od co najmniej 7 lat licząc tylko do chwili orzeczenia o niepełnosprawności), to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycję w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały. Jak bowiem trafnie zauważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r. II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." Organ natomiast nie jest uprawniony do badania czy skarżąca z uwagi na swój wiek jest zdolna do wykonywania pracy zarobkowej. Organ nie dysponuje żadnym orzeczeniem, które wskazywałoby, że skarżąca została uznana za niezdolną do wykonywania pracy zarobkowej lub że jest osobą niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiającym jej podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Ocena organu w tym zakresie jest dowolna i nieuprawniona. Zauważyć przy tym należy, że w powołanym przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, gdzie Trybunał uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. dopuszcza jednocześnie możliwość istnienia związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez osobę częściowo niezdolną do pracy a sprawowaną przez nią opieką nad inną osobą. Skarżąca jak słusznie wskazał organ pobiera emeryturę co jednak nie oznacza w żadnym wypadku, wbrew stanowisku organu, że jest niezdolna do podjęcia zatrudnienia gdyż sam tylko wiek z rynku pracy jej nie eliminuje.

Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i o co wnioskowała także alternatywnie skarżąca – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno –rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów, w szczególności organu I instancji było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Natomiast organ II instancji w chwili gdy dysponował deklaracją skarżącej o woli złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury winien wezwać skarżącą do dostarczenia dowodu złożenia takiego wniosku, a następnie do przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a k.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencję oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej.

Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu oraz wezwie skarżącą do przedstawienia dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury następnie wezwie ją do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona i jej mąż bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.