Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1979/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1256/12 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ż. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 26 lutego 2013r. sygn. akt: VI SA/Wa 1256/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] kwietnia 2012r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. Ż. utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.825,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że działał na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw z art. 40 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 19 poz. 115 z 2007r. ze zm.) oraz §4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.). Organy ustalił, że skarżący posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 18 (działka nr ewid. 395/3) ważne na okres od 1 listopada 2011r. do 15 grudnia 2011r. Skarżący, z pozostałymi właścicielami obiektów wspólnym pismem doręczonym do Oddziału w dniu 16 listopada 2011r. wystąpił o ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres do końca 2011r. Skarżący do 15 grudnia 2011r. nie usunął z pasa drogowego umieszczonych w nim obiektów tj. baru, grill baru oraz zaplecza.

Zdaniem organów w terminie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. zajmował pas drogowy drogi krajowej nr 18 bez zezwolenia zarządcy drogi. Art. 4 pkt 1 ustawy przewiduje, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy może zezwolić na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana zgodnie z art. 40 ustawy, może obejmować różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy, w szczególności czy nie występuje obecnie zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

Zdaniem organów skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy. Podniósł, że działka nr ewid. 395/3 stanowi pas drogowy drogi krajowej nr 18. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 28 lipca 1998r. teren ten jest przeznaczony pod budowę autostrady A18. O planowanej przebudowie tej drogi w celu dostosowania jej do parametrów autostrady zarządca drogi informował stronę w uzasadnieniu zawartym w wydawanych dla niej zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. Jego zdaniem skarżący miał świadomość, iż w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi wymierzy zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy karę pieniężną. Informacja ta była zawarta w zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. Podniósł, że w otrzymywanych przez skarżącego zezwoleniach znajdowała się informacja, iż zarządca drogi prowadzi prace przygotowawcze związane z budową autostrady A18, czego skutkiem było wydawanie zezwoleń na krótsze okresy niż strona wnioskowała. Wskazał, że zarządca drogi z uwagi na plany zagospodarowania może nie wydać kolejnego zezwolenia. Jego zdaniem są to czynności wykonywane stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 15 ww. ustawy. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym wygaśnięcie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zobowiązuje do usunięcia obiektu i nie uprawnia do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, iż strona złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego W związku z tym, że skarżący nie usunął swoich obiektów z pasa drogowego i w terminie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. zajmował pas drogowy (co potwierdza w odwołaniu) bez zezwolenia zarządcy drogi, on, działając w oparciu o przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych prawidłowo wymierzył karę pieniężną.

II.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący, wnosząc o:

1) przeprowadzenie autokontroli zaskarżonych decyzji w trybie art. 54§3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.)

2) uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji,

3) w przypadku nie uwzględnienia skargi w ramach autokontroli rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego,

4) zwolnienie skarżącej od obowiązku ponoszenia opłat od skargi ponad dotychczas wniesioną zgodnie z dowodem wpłaty,

5) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania sądowoadministracyjnego powstałych w toku sprawy, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że przedmiotem rozpoznania jest decyzja z [...] kwietnia 2012r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2012r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art.40 ust.4 ustawy z 21 marca 1985r. prawo o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr.71, poz.838 ze zm.) oraz §1 ust. 1 pkt.3a i §11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr.6 , poz.33 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ust. 3 i 4 przewidują pobieranie opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz sposób obliczania opłaty. Art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach wskazuje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy może zezwolić na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana zgodnie z art. 40 ustawy, może obejmować różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne.

Zgodnie z przepisem art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy. Z akt przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie wynika, że skarżący zajmował bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr 18 w obrębie m. K. Ż. poprzez umieszczony na działce nr ewid. 395/3 w terminie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. obiekt gastronomiczny - bar, grill bar oraz zaplecze. Działka nr ewid. 395/3 stanowi pas drogowy drogi krajowej nr 18. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 28 lipca 1998r. teren ten jest przeznaczony pod budowę autostrady A18. O planowanej przebudowie tej drogi w celu dostosowania jej do parametrów autostrady zarządca drogi informował skarżącego w uzasadnieniach zawartych w wydawanych dla niego zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że w terminie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. zajmował on pas drogowy drogi krajowej nr 18 bez zezwolenia zarządcy drogi. Sam skarżący nie kwestionuje faktu, iż w okresie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. korzystał z pasa drogowego drogi krajowej nr 18 w obrębie miejscowości K. Ż., na działce nr 395/3 poprzez umieszczony obiekt gastronomiczny - bar, grill bar oraz zaplecze. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznaje dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący korzystał z przedmiotowego pasa drogowego od bardzo długiego okresu czasu, za każdym razem na podstawie stosownych decyzji administracyjnych zarządcy. Podobnie bez znaczenia dla tej sprawy ma fakt wystąpienia w dniu 15 listopada 2011r., czyli na blisko miesiąc przed upływem terminu ważności ostatniego zezwolenia upoważniającego go do zajmowania ww. odcinka pasa drogowego do 15 grudnia 2011r., do zarządcy, o "przedłużenie" możliwości korzystania z tego odcinka pasa drogowego do końca 2011r. Zainicjowanie przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. G. postępowania administracyjnego, nie zakończonego w żaden sposób, może być przedmiotem innych działań skarżącego. Organ nie przedłuża istniejącego zezwolenia ale wydaje nową decyzję.

Ostatnie zezwolenie w formie decyzji administracyjnej obowiązywało do 15 grudnia 2011r. i z tym dniem istniejące obiekty winny zostać usunięte. Skarżący miał świadomość, iż w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi wymierzy zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy karę pieniężną. Informacja ta była zawarta w zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego. W otrzymywanych przez skarżącego zezwoleniach znajdowała się informacja, iż zarządca drogi prowadzi prace przygotowawcze związane z budową autostrady A18, czego skutkiem było wydawanie zezwoleń na krótsze okresy niż strona wnioskowała. Strona nie usunęła swoich obiektów z pasa drogowego i w terminie od 16 grudnia 2011r. do 29 grudnia 2011r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organy działając na podstawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych prawidłowo wymierzył karę pieniężną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

IV.

Skarżący M. Ż. działając przez pełnomocnika adwokata zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 176 w zw z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia art. 1§1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw z art. 3§1, art. 113§1, art. 135 w zw z art. 151 p.p.s.a.-poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2012r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.825, 60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia obu decyzji z obrotu prawnego wskutek pominięcia istotnych okoliczności faktycznych rzeczywistego stanu faktycznego sprawy tj. faktu, iż na wskazanym odcinku drogi w dacie wydania skarżonych decyzji jak również na długo przed ich wydaniem, jak też do dnia dzisiejszego nie prowadzono i prowadzi się żadnych prac związanych z budową autostrady, wystąpienia w powyższym stanie rzeczy we właściwym czasie z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres zaledwie dalszych 15 dni, które to postępowanie nie zostało w żaden sposób zakończone do dnia dzisiejszego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania , zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia wpisu od skargi i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania administracyjnego powstałych w toku sprawy w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm obowiązujących.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Skarga kasacyjna oparta została tylko na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione.

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3§1 p.p.s.a. i art. 1§1 i §2 p.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a.

Art. 135 p.p.s.a. ma natomiast zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto, naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. (wyrok NSA z 12 marca 2013r. sygn. akt: I OSK 1199/12). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie można też uznać za trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2011r. (sygn. akt: II GSK 1387/10, zbiór lex nr 952790) przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a.-nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez WSA w W. art. 113§1 p.p.s.a. to zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony wobec czego nie sposób odnieść się do niego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 600,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).