Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1940/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 331/09 w sprawie ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w L. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2008 r. Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Witelona w L., na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), złożyła do Rady Miejskiej w Legnicy wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Rady Miejskiej Legnicy R. K., w trybie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, do których należy między innymi dbanie o dobro zakładu pracy oraz przestrzeganie zasad współżycia społecznego (art. 100 § 2 pkt 4 i 6 Kp). Uzasadniając swe żądanie strona skarżąca przywołała wypowiedź radnego z dnia 25 maja 2008 r., podczas której wypowiadając się przed kamerami telewizji regionalnej oskarżył bezpodstawnie uczelnię o manipulowanie przy wyborach rektora (relacja filmowa FAKTY dnia 25 maja 2007 r.), podrywając tym samym autorytet organów uczelni i potęgując konflikty w środowisku pracy, co w konsekwencji doprowadza do podważania wiarygodności uczelni. Zarzuciła również, że radny postępowaniem swoim wpływa negatywnie na relacje z najbliższym otoczeniem szkoły, wciągając w ten konflikt samorząd terytorialny (przedstawiając się dodatkowo jako przewodniczący Rady Miejskiej Legnicy) - naruszając tym samym suwerenność uczelni wynikającą z treści art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Dalej zarzuciła swemu pracownikowi działanie z winy umyślnej podczas ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych jakimi są: obowiązek przestrzegania zasad współżycia społecznego, dbałość o dobro zakładu. Jak wskazano, dodatkowo radny w dniu 24 maja 2007 r., na zajęciach ze studentami kwestionował ważność wyborów oraz dyskredytował kwalifikacje rektora-elekta, swoim zachowaniem przekraczając granice dozwolonej krytyki, zwłaszcza, że kwestia ta należy do kompetencji Kolegium Elektorów, którego radny nie jest członkiem.

Podniesiono, że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez R. K. mandatu radnego.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia przytoczonego wniosku, Rada Miejska Legnicy nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadniając swe stanowisko, po zapoznaniu się z materiałem dostarczonym przez PWSZ, Rada wskazała, że obowiązkiem radnego jako funkcjonariusza publicznego jest interesowanie się wszystkimi sprawami publicznymi, które mają miejsce w L. Wszelkie wątpliwości powinny być wyjaśniane i komentowane dla dobra publicznego. Wobec powyższych powodów domaganie się zgody na zwolnienie z pracy z powodu publicznych komentarzy spraw jawnych jest bezzasadne. Zwróciła też uwagę, że każdy radny zobowiązany jest poprzez ślubowanie do dbałości o dobro publiczne. Stawia to radnych w konieczności upubliczniania wszelkich podejrzeń o nieprawidłowościach, nawet jeśli dotyczą ich miejsc pracy. Analiza okoliczności sprawy doprowadziła Radę do stwierdzenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada uznała, że publiczne wypowiedzi radnego jako funkcjonariusza publicznego nie mogą być podstawą do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy i w tym przypadku odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 331/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w L., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana "u.s.g.") w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust. 2).

Trzeba podkreślić, że z ust. 1 art. 25 u.s.g. wynika nadrzędna zasada prawnej ochrony radnych jako funkcjonariuszy publicznych, a emanacją tej reguły jest ustęp 2 wskazanego artykułu, dotyczący ochrony prawnej stosunku pracy, w którym pozostaje radny, gwarantując trwałość owego stosunku pracy poprzez uzależnienie rozwiązania go od wyrażenia zgody rady gminy, działającej tu w granicach uznania, co wynika bezpośrednio z treści przepisu - z wyjątkiem jednak sytuacji, w której organ ten dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, nawet jeśli miałoby się to odbyć kosztem interesu czy uprawnień pracodawcy. Ochrona radnego nie obejmuje wyłącznie bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, lecz rozciąga się także na wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika z powodu innych okoliczności. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Na tle art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, winny być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innych przyczyn, kierując się konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. powinna zatem zawierać uzasadnienie.

Wykonanie powinności w zakresie uzasadnienia uchwały nie oznacza bynajmniej - w świetle brzmienia art. 25 ust. 2 - pełnego przeniesienia ciężaru dowodzenia i szczegółowego badania całokształtu okoliczności faktycznych na radę gminy, gdyż skoro to pracodawca występuje z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy, winien więc podać motywy jakimi się kieruje oraz wykazać istnienie okoliczności usprawiedliwiających zamiar pracodawcy w rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pozostającym radnym. Motywy wskazane we wniosku pracodawcy oraz opis stanu faktycznego w tej mierze stanowią zasadniczy materiał do dokonania ustaleń przez radę gminy, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a jeśli nie - do sformułowania przez radę swobodnej oceny (w granicach przypisanego prawem uznania), uzasadniającej wyrażenie zgody bądź jej odmowę.

W rozpatrywanym przypadku, wbrew zarzutom skargi, nie można dopatrzyć się obrazy art. 25 ust. 2 u.s.g., bowiem przesłanki odmowy wyrażenia zgody zostały jasno wyartykułowane przez Radę w uzasadnieniu uchwały i odnoszą się one wprost do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej, są jasne i zrozumiałe. Nie jest zasadny zarzut jakoby uzasadnienie uchwały pomijało okoliczności faktyczne skoro w pierwszym zdaniu Rada wskazuje odmawiając zgody, cyt: "(...) po zapoznaniu się z materiałem dostarczonym przez PWSZ im. Witelona (...)". Stan faktyczny przedstawiony przez pracodawcę ewidentnie nie został zatem przez Radę zakwestionowany, inna jest tylko jego ocena w kontekście art. 25 ust. 2 u.s.g. Nota bene, żądanie wniosku strona skarżąca w pierwszym rzędzie popierała faktem publicznego wystąpienia radnego w regionalnej telewizji w dniu 25 maja 2008 r. i tamże formułowanymi wypowiedziami, które zdaniem strony skarżącej podważają autorytet Uczelni i przekraczają granice dozwolonej krytyki, a dodatkowo tylko wskazywała na opinie radnego kierowane do audytorium studenckiego w dacie 24 maja 2008 r. Z pisma skarżącej wynika przy tym, że radny przedstawił się w telewizji jako przewodniczący Rady Miejskiej L Tym samym słuszne było przyjęcie przez Radę, że prezentując swoją wypowiedź występował w charakterze publicznym, jako radny, co obligowało Radę w tej mierze do odmowy wyrażenia zgody. W aspekcie zaś zarzutu, że prowadząc zajęcia ze studentami działał jako pracownik dydaktyczny, a nie jako radny - godzi się podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały obejmuje wszak całość zdarzeń opisanych we wniosku przez pracodawcę, kładąc generalnie akcent na powinności radnego, jakie wynikają z charakteru pełnionej publicznie funkcji. Po myśli art. 23 ust. 1 oraz art. 23a ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymując stałą więź z mieszkańcami. Na tym tle w literaturze przedmiotu podkreśla się, że radni mają szeroko rozumiane obowiązki również w wymiarze etycznym, a dbałość o dobro wspólnoty lokalnej to także troska o jawność życia politycznego, społecznego, kulturalnego, reagowanie na problemy lokalne, przejawy i zjawiska, które zajmują lokalną społeczność lub są newralgiczne, dotyczą jej potrzeb, a do nich z pewnością należą sprawy nauki, edukacji, czy funkcjonowania - istotnych z punktu widzenia interesów lokalnych - organów bądź instytucji. Nie jest wobec tego błędem ani naruszeniem dopuszczalnej wykładni art. 23a ust. 1 u.s.g. powołanie się przez Radę na zasadę dbałości radnego o dobro publiczne ani upatrywanie przejawu tej dbałości - jak podała Rada - "w konieczności upubliczniania przez radnych wszelkich podejrzeń o nieprawidłowościach, nawet jeśli dotyczą ich miejsc pracy", czy uznaniu, że "obowiązkiem radnego jest interesowanie się wszystkimi sprawami publicznymi, mającymi miejsce w L.".

Fakt udzielania krytycznych opinii, ujawniania przekonań, na temat istniejących zdarzeń, nie stanowi sam w sobie nagannego zachowania. We wniosku pracodawca zawarł swoje ogólne stanowisko i własną ocenę zachowania radnego. Dbałość o dobre imię pracodawcy nie jest tożsama z dbałością o dobro publiczne. Nawet przyjmując, że pracownik w dniu 24 maja 2008 r, na zajęciach ze studentami wyrażone opinie prezentował nie jako radny lecz nauczyciel akademicki, należy podzielić argumentację Gminy, że komentowane przez osobę będącą radnym faktu publicznego jakim były wybory rektora miejscowej uczelni nie jest wyłączone z wykonywania mandatu radnego, a w razie sporu co do treści rzeczonych komentarzy, tudzież opinii oraz ich wpływu na porządek prawny, czy chronione prawem różne wartości, właściwe będzie uprzednie, odrębne postępowanie przed sądami powszechnymi. W powyższym świetle przyjęcie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że domaganie się zgody na zwolnienie z pracy z powodu publicznych komentarzy spraw jawnych jest bezzasadne w omawianym przypadku - odnosząc to do tej części wniosku, która dotyczy zajęć dydaktycznych - pozostaje w granicach administracyjnego uznania i nie oznacza dowolności.

W tym stanie rzeczy, Sąd oceniając, że Rada podjęła uchwałę z uwzględnieniem szczególnej wartości obowiązującego porządku prawnego jaką jest ochrona radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy, że nie można podzielić zarzutów pracodawcy o naruszeniu przez Radę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. Witelona w L. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach.

I. Naruszeniu przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.):

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego nie zastosowanie w sytuacji, w której uchwała Rady Miejskiej Legnicy nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zawiera przesłanek, którymi Rada kierowała się wydając rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K., naruszając tym samym przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego nie zastosowanie w sytuacji, w której R. K. w dniu 24 maja 2007 r. na zajęciach ze studentami, kwestionując ważność wyborów władz Uczelni oraz dyskredytując kwalifikacje nowo wybranego Rektora elekta, działał jako pracownik dydaktyczny Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w L., będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania obowiązków względem swojego pracodawcy, nie zaś jako Radny Miejski w L., naruszając tym samym art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego nie zastosowanie w sytuacji, w której w uchwale Rady Miejskiej Legnicy nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. bez jakiejkolwiek analizy sytuacji faktycznej sprawy, przyjęto, że działanie R. K. miało na celu działanie w celu ochrony dobra publicznego, nie konkretyzując w ogóle o jakie dobro publiczne chodzi, a także nie wyjaśniając czy istniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające tak krytyczną wypowiedź, naruszając tym samym art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

4. art. 147 §1 p.p.s.a. poprzez jego błędne nie zastosowanie w sytuacji, w której zdarzenia mające być podstawą do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K., zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2008 r., a w szczególności wypowiedź skierowana do studentów na zajęciach prowadzonych przez niego w dniu 24 maja 2007 r., w której kwestionował ważność wyborów władz uczelni oraz dyskredytował kwalifikacje Rektora-elekta, nie były czynnościami wykonywanymi w związku z pełnieniem przez niego funkcji radnego,

II. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 25 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną rozszerzającą wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że ochrona radnego przewidziana w tychże przepisach obejmuje każdą jego publiczną wypowiedź, prowadzącą w konsekwencji do niezgodnego z ratio legis tego przepisu ustawy rozszerzenia ochrony prawnej radnego do czynności, które de facto nie były wykonane w związku z pełnieniem przez niego mandatu.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Art. 147 § 1 ustanawiając zastosowanie sankcji nieważności uchwały lub aktu nie określa rodzaju naruszenia prawa, który daje podstawę do zastosowania tej sankcji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zastosowanie sankcji nieważności jest obwarowane wystąpieniem ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Zastosowanie sankcji nieważności obejmuje nie tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa ale też naruszenie przepisu prawa przez wadliwą wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Według art. 25 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) "W związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych". Art. 25 ust. 2 tej ustawy stanowi "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził zarówno prawidłową wykładnie jak i zastosowanie art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wywodził Sąd art. 25 ust. 2 tej ustawy przyznaje szczególną ochronę stosunku pracy radnego przez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy. Treść tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisu tego nie można interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Stanowi naruszenie prawa podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały.

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni zasadnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Prawo do oceny wykonywania zadań przez jednostki publiczne przysługuje każdemu, a zatem również radnemu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.