Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 690/17 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R.T. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 690/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania R.T., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną I.T.

Odwołujący się, wskazał że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad żoną, gdyż ojciec jego żony jest osobą aktywną zawodowo, zaś matka żony jest osobą schorowaną i nie jest w stanie sprawować opieki nad córką, a nadto sprawuje ona opiekę nad swoim ojcem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało na treść art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.); dalej jako "u.ś.r.". Podkreśliło przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, adresowane jest przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Wobec tego organ wskazał również na art. 128 i art. 129 § 1, art. 23 i art. 27 zd. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964 nr 9 poz. 59 ze zm.), dalej jako "k.r.o.". Pomimo tego, że k.r.o. nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami to, jego zdaniem wynikający z przepisów art. 23 i art. 27 zd. pierwsze k.r.o., obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o. Zatem prawnie dopuszczalne jest, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym współmałżonek jest inną osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego SKO wskazało, że skarżący jest mężem I.T., która jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący sprawuje nad swoją żoną opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 17 ust. 1a ustawy, skarżącemu nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną gdyż rodzice jego żony żyją oraz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym z osobą wymagającą opieki w stopniu pierwszym.

Kolegium podkreśliło, że uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy.

R.T.ek wniósł skargę na powyższą decyzję, a w uzasadnieniu przedstawił własną wykładnię art. 17 ust. 1a ustawy.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", uznał, że nie jest ona zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. oraz art. 128 i 129 § 1 k.r.o. Następnie zaznaczył, że jego zdaniem należy przyjąć literalną wykładnię tych przepisów ustawy, która wyłącza z kręgu osób uprawnionych krewnych w linii bocznej w sytuacji nieziszczenia się przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Przenosząc powyższe przepisy prawa na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że bezspornie żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną, o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że na skarżącym, który sprawuje opiekę nad żoną, ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4. Jednakże uściślenie dokonane przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. za przesłanki stanowiące o braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodzica pozwala uznać jedynie wymienione w nim okoliczności. Rodzic jest zobowiązany do opieki w pierwszej kolejności zgodnie z ciążącym na nim obowiązku alimentacyjnym.

Rodzice żony skarżącego żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności a zatem potencjalnie mogą sprawować opiekę nad córką. Jej ojciec jest osobą aktywną zawodowo, matka zaś choć schorowana, sprawuje opiekę nad swoimi rodzicami, w szczególności ojcem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie WSA w niniejszej sprawie organ I instancji nie mógł orzec, w inny sposób, jak tylko odmówić przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem wskazanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. :

1) art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy również małżonka osoby niepełnosprawnej;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. polegające na zastosowaniu literalnej wykładni przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy jej zastosowanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad: równości, praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 32 i 18 Konstytucji RP) mającego wyraz w oddaleniu skargi na decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej, tylko dlatego, że rodzice tej osoby w dalszym ciągu żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, i to pomimo, iż obiektywnie nie są oni w stanie sprawować opieki.

2. przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." mające wyraz w oddaleniu skargi na decyzję organu II instancji mimo, iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., czego wyrazem było utrzymanie w mocy, wydanej z naruszeniem prawa materialnego decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do błędnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zatem istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo tego, że jest mężem osoby, nad którą sprawuje opiekę.

Zgodnie z brzmieniem (na dzień wydania decyzji przez SKO w [...]) art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, gdyż bezspornie żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto zasadnie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyznały, że na skarżącym kasacyjnie, który sprawuje opiekę nad żoną, ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Obowiązek ten należy wywodzić z art. 23 i art. 27 zd. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964 nr 9 poz. 59 ze zm., dalej jako "k.r.o.").

Zwrócić należy uwagę na art.132 k.r.o. zgodnie, z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tej sytuacji, z racji przenikania się instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązku alimentacyjnego należy je traktować w sposób spójny.

Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

Skoro tak, to konsekwentnie należy prowadzić wykładnię w sposób dający realną możliwości wykonywania swoich obowiązków alimentacyjnych wobec drugiego współmałżonka w ramach tworzonej przez nich rodziny, a świadczenie pielęgnacyjne ma na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Niewątpliwie brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1a u.ś.r. nasuwa trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust.1 pkt. 4 dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust.1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje owym innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki pod pewnymi warunkami. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - t.j. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc właśnie jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Takiej wykładni dokonały organy administracji oraz Sąd I instancji powołując się na zasadę legalizmu i wyjaśniając, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozbawiają w sposób generalny prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób a jedynie ograniczają to prawo do przypadków objętych dyspozycją norm prawnych. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art.17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (np. rodzicom i rodzeństwu osoby wymagającej opieki, ale także małżonkowi), jeżeli ta pozostaje w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Innymi słowy małżonek osoby niepełnosprawnej nie ma prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego bo osoba niepełnosprawna ma rodziców i rodzeństwo, zdolne do sprawowania opieki, jednocześnie jednak rodzice i rodzeństwo niepełnosprawnego nie mają prawa do tego świadczenia, bo niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim. Prowadzi to do sytuacji, w której świadczenie pielęgnacyjne mógłby otrzymać małżonek osoby niepełnosprawnej tylko wówczas, gdy sam jest osobą niepełnosprawną, a więc również wymagającą pomocy. Tak rozumiane przepisy zapewniałyby także świadczenie opiekuńcze rodzicom, zajmującym się niepełnosprawnym dzieckiem pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oni sami ze względu na podeszły wiek mogliby wymagać opieki, natomiast pozbawiony finansowej pomocy byłby małżonek mogący zajmować się niepełnosprawnym współmałżonkiem. Przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób, ale bardzo znacząco ogranicza to prawo. Jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej prowadzą do wniosków sprzecznych z zasadami państwa prawa. Zdaniem NSA, wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowana w uzasadnieniach zapadłych w tej sprawie orzeczeń jest nie do przyjęcia. Objęcie tą regulacją także współmałżonków osoby niepełnosprawnej daje rezultat nie do pogodzenia z celami świadczenia pielęgnacyjnego oraz poczuciem sprawiedliwości społecznej. Pozbawia bowiem de facto prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, a więc najbliższą osobę wobec niepełnosprawnego wymagającego opieki.

Obowiązkiem, a nie tylko prawem, Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr.9/A/2007 ).

Artykuł 69 Konstytucji nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Konstytucja w art. 71 ust.1 przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W rozumieniu art. 61 k.r.o., małżonkowie, będący przed zawarciem małżeństwa względem siebie osobami obcymi, nie są w stosunku do siebie krewnymi, gdyż jeden z nich nie pochodzi od drugiego i nie mają wspólnego przodka. Jednak z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego i obowiązek ten wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby przywołane wcześniej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych.

Należy w tej sytuacji uznać, że analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi, z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Wszak z chwilą zawarcia związku małżeńskiego to w pierwszej kolejności na małżonkach (a nie na rodzicach czy rodzeństwie) spoczywa obowiązek wzajemnej pieczy, wsparcia. To małżonek w pierwszej kolejności – a nie krewni – zobowiązani są do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem. Zdaniem Sądu, z istoty małżeństwa wynika taka właśnie hierarchia relacji rodzinnych. To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art.18 zasadę ochrony małżeństwa i rodziny oraz w art. 32 ust. 1 zasadę równości. W konsekwencji trudno byłoby wskazać ratio legis dla ograniczeń w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki.

W niniejszej sprawie oznacza to, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w stosunku do małżonka nie ma zastosowania i spełnia on warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 20 września 2013, sygn. akt I OSK 2623/12, 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, 6 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 251/14).

W konsekwencji jako uzasadniony uznać należało także zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a.

Stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne orzekające w sprawie uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.