Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2412/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 40 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi M S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w K.. Decyzja stała się ostateczna.

II.

Po rozpatrzeniu wniosku M.S., Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Zdaniem organu, zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a od dnia jej doręczenia nie minęło 10 lat. Nie upłynął zatem termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności tejże decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Nie jest też obarczona żadną z wad kwalifikowanych i nie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Decyzja ta nie jest także dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda uznał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił Skarżący, który nie był uznany przez organ pierwszej instancji za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty. Wnioskodawca wyjaśnił jednak, że jest współwłaścicielem działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K. (KW nr [...]), nr [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment ulicy [...] (KW nr [...]) i nr [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment ulicy [...] (KW nr [...]).

Nieruchomość będąca współwłasnością Skarżącego oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...], na której zostało zaprojektowanych czternaście budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, natomiast działki o nr ew. [...] i [...] nie graniczą z działką inwestycyjną nr ew. [...].

Projekt zagospodarowania terenu przedstawia, że projektowane na działce nr ew. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej o wysokości w kalenicy 10,06 m i zlokalizowane w odległości od 4,62 m do 5,28 m od granicy z zabudowaną działką nr ew. [...].

W ocenie Skarżącego, o jego interesie prawnym świadczy m.in. okoliczność, że w wyżej wskazanej odległości od okien projektowanych na działce nr ew. [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, znajduje się usytuowany na działce nr ew. [...] - teren rekreacji oraz elementów małej architektury stanowiący integralną część funkcjonalną Przedszkola nr [...] w K., co stanowi naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Zgodnie z § 40 ust. 3 warunków technicznych, odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1.

Z uwagi na położenie działki inwestycyjnej i działki nr ew. [...] oraz zlokalizowany na niej plac zabaw, Skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty. Obie działki znajdują się przy tym na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części osiedla "[...]" w K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] marca 2001 r. ([...]).

Zgodnie z § 3 pkt 1, 2, 3 planu podstawową funkcją terenu zachodniej części osiedla "[...]" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcjami uzupełniającymi są usługi handlu i usługi różne o zasięgu lokalnym. Na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację wolnostojących lub wbudowanych obiektów o funkcji usługowej, o uciążliwości nie wykraczającej poza działkę budowlaną.

Stosownie do § 4 pkt 1, 3, 3.1 planu działki położone są na terenie oznaczonym symbolem MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dopuszcza się lokalizację funkcji usługowych wolnostojących lub wbudowanych o uciążliwości nie wykraczającej poza budynek. Warunkiem lokalizacji funkcji usługowych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jest sporządzenie projektu zagospodarowania terenu, w którym zostanie wykazane, że położenie, wielkość oraz warunki obsługi komunikacyjnej działki budowlanej są odpowiednie dla lokalizacji funkcji usługowej.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w piśmie z 13 stycznia 2020 r. Inwestor zaryzykował stwierdzenie, że plac zabaw został przez Wnioskodawcę urządzony niezgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych, ponieważ nie zachowano odległości 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W ocenie organu, który podzielił powyższe zastrzeżenie, Wnioskodawca winien mieć na uwadze nie tylko treść § 40 ust. 3 rozporządzenia, ale przede wszystkim § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Wnioskodawca nie może żądać od organu nadzorczego przywilejów dla siebie równolegle stanowiąc przyczynę niedotrzymania przez siebie warunków § 40 ust. 3 rozporządzenia. Inwestycja Wnioskodawcy znajduje się na terenie z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Każdy z inwestorów działki nr ew. [...] miał i ma prawo do inwestycji w odległości 4 m (z otworami okiennymi) od granicy działki nr ew. [...].

Plac zabaw, w świetle przepisów Prawa budowlanego nie dotyczy odrębnego, stanowiącego jedną całość obiektu budowlanego, lecz oznacza grupę zlokalizowanych w bliskiej odległości obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy techniczne nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kreowania kategorii obiektów budowlanych, nieprzewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną (zał. nr 1 do pisma Skarżącego z 2 grudnia 2019 r.) "plac zabaw" tworzą: trzy huśtawki, dwie drabinki - zlokalizowane w rzędzie równoległym do granicy działki nr ew. [...], bez jego urządzenia. Powyższe elementy określą granicę placu zabaw.

Określenie granicy placu zabaw służy do sprawdzenia zachowania wymogów odległościowych, wskazanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia.

W piśmie z 11 marca 2020 r. A.S. stwierdził, że: "moje budynki są zlokalizowane w odległości ok. 9-10 m od urządzeń takich jak huśtawki - piaskownice". Z kolei Wnioskodawca wskazując na naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia, stwierdza że teren rekreacji oraz elementów małej architektury sąsiaduje bezpośrednio z realizowaną budową.

Wojewoda stwierdził, że niedotrzymany został wymiar 10 m co stanowi nieprawidłowość, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wnioskodawca w ewidentny sposób zabiera ustawowe (§ 12 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia w związku z § 3 pkt 1, 2, 3 planu) uprawnienie każdorazowego inwestora działki nr ew. [...], a przecież we wniosku z 18 czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazuje "Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu". Wnioskodawca prowadząc przedszkole wraz z zagospodarowaniem terenu działki (parkingi, teren rekreacji oraz elementów małej architektury) ma świadomość własnej działalności w nawiązaniu do przepisów Prawa budowlanego wraz z aktami wykonawczymi oraz ustaleń planu.

Poza sporem również jest, że działka Wnioskodawcy nr ew. [...] jest położona, jeśli chodzi o strony świata, od południa w stosunku do działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Nie ma jakiejkolwiek możliwości zacienienia terenu rekreacji oraz elementów małej architektury, czyli terenu oświetlonego światłem słonecznym.

W ocenie Wojewody, zlokalizowanie projektowanej zabudowy w odległości 528 cm od działki Skarżącego nie uniemożliwia zagospodarowania działki nr ew. [...] zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie.

Odnosząc się do oceny dostępności działki nr ew. [...] do drogi publicznej, podnieść należy, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Burmistrz Miasta K., decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. zezwolił A. S., na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów indywidualnych z ulicy [...] (drogi gminnej nr [...] - dz. nr ew. [...] obręb [...]) na teren nieruchomości nr ew. [...] w . zgodnie z załącznikiem do decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta K. z [...] lutego 2020 r. znak [...], z którego wynika, że działka nr ew. [...] leży w pasie drogi gminnej - ul. [...] w K., zaliczonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] września 2001 r. do kategorii dróg gminnych.

Z kolei pismem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Burmistrz Miasta K. wyraził zgodę na wykonanie przepustu na rowie A-2 umożliwiającego zjazd z ul. [...] na dz. nr ew. [...] obręb [...] w K.. Przy czym uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z [...] października 2015 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych - ulicę [...], w tym działkę nr ew. [...] w obrębie [...], zaliczono do kategorii dróg gminnych. W ocenie Wojewody działka inwestycyjna posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej.

Nadto, Starosta zastosował się do dyspozycji art. 35 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymagania prawa, został sporządzony przez osoby uprawnione, zawiera wymagane elementy.

Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ogólnymi dla terenu MN, określonymi w § 3 pkt 1, 2, 3 planu. Projektowana inwestycja spełnia pozostałe warunki ustalone w planie: powierzchnia biologicznie czynna minimum 40% powierzchni działki budowlanej (w projekcie budowlanym 42,40 %), maksymalna wysokość zabudowy - 3 kondygnacje (w projekcie budowlanym 3 kondygnacje). Obszar na którym projektowana jest inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską, planowana inwestycja nie leży w strefie archeologicznej, czy też w strefie zagrożenia powodziowego, ani na terenach górniczych.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ew. [...]) na cele budowlane.

W opinii Skarżącego, Inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie ma ona dostępu do drogi publicznej. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest związana z dostępem nieruchomości do drogi publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z akt sprawy, działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona w K. w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] marca 2001 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części osiedla [...] ([...]).

Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 4 ust. 1 planu). Tym samym projektowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów planu. W szczególności parametry projektowanych 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie naruszają rażąco ustaleń co do powierzchni biologicznie czynnych pokrytych roślinnością - co najmniej 40% powierzchni działki (projektowana: 42,40 % - Projekt budowlany - str. 20); maksymalnej wysokości zabudowy - 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe (projektowana: 2 kondygnacje - poddasze - Projekt budowlany - Przekrój B-B - nr rys. 8 - str. 71) wydzielonych na potrzeby własne na działce budowlanej miejsc postojowych - 2 (projektowane: 28 miejsc postojowych - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT 1 - str. 28).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezapewnienia odpowiedniego udziału powierzchni biologicznie czynnej GINB podkreślił, że z zestawienia powierzchni znajdującego się w projekcie budowlanym (str. 20) wynika, że powierzchnia biologicznie czynna zajmuje 42,40%. Odnosząc się natomiast do załączonej do pisma z 1 czerwca 2021 r. "analizy powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ew. [...]", wskazano, że oprócz powierzchni biologicznie czynnej uwzględnionej na powyższym załączniku, zatwierdzony projekt budowlany przewiduje, że część drogi dojazdowej oraz miejsca postojowe będą utwardzanie ekokratą o powierzchni biologicznie czynnej 80% (zob. Projekt budowlany - str. 28), a więc bezzasadne jest twierdzenie Skarżącego, że powierzchnia biologicznie czynna obejmuje jedynie 504 m2 (22% powierzchni działki nr ew. [...]). Natomiast faktyczna realizacja powyższych założeń, dotyczy zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granic oraz 3 m - przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

Z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - nr rys. PZT 1 - str. 28) wynika, że elewacja północna projektowanych 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowana została w odległości 5,55 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś elewacja południowa projektowanych 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowana została w odległości od 4,62 m do 5,28 m od granicy z działką nr ew. [...].

Schody zewnętrzne zaprojektowane od południowej strony budynków zostały zlokalizowane w odległości od ok. 3,5 m do ok 3,75 m od granicy z działką nr ew. [...].

Dodać należy również, ż sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 19 (usytuowanie miejsc postojowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i nast. (warunki ochrony przeciwpożarowej).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia § 13 rozporządzenia oraz do znajdującego się w aktach organu powiatowego pisma z 27 lutego 2020 r. "Schematu przesłaniania budynków", GINB zauważył, że przepis ten dotyczy przesłaniania istniejącego budynku przez budynek projektowany, a nie potencjalnego przesłaniania budynku, który właściciel działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, będzie chciał w przyszłości wybudować.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących odległości okien projektowanych budynków od placu zabaw znajdującego się na działce nr ew. [...] niezgodnej z § 40 ust. 3 rozporządzenia organ zauważył, że z akt sprawy wbrew twierdzeniom Skarżącego nie wynika, że plac zabaw znajduje się w odległości od 6,62 m do 5,28 m od okien budynków projektowanych na działce nr ew. [...]. Powyższe odległości są odległościami od projektowanych budynków do granicy działki nr ew. [...]. W orzecznictwie wskazuje się, że § 40 ust 3 rozporządzenia określa odległość znajdujących się na placu zabaw urządzeń, a nie jego ogrodzenia od okien budynku (zob. wyrok NSA z 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 306/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1183/17, wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 778/18), a zatem nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie odległością o której mowa z § 40 ust. 3 rozporządzenia, jest odległość od granicy działki, na której znajduje się plac zabaw do okien projektowanych budynków. W ocenie GINB w niniejszej sprawie niemożliwe jest precyzyjne określenie w jakiej odległości od okien spornych budynków znajduje się plac zabaw. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że "wystarcza sam zielony teren będący miejscem rekreacji, a wówczas 10 metrowa odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi staje się obligatoryjna". Należy podkreślić, że brak jest przepisów definiujących pojęcie "miejsce rekreacyjne", a stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może nastąpić jedynie w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia.

Z akt sprawy, którymi dysponował Starosta nie wynika, aby na działce Skarżącego znajdował się plac zabaw lub miejsce rekreacyjne. Dopiero w piśmie z 2 grudnia 2019 r. Skarżący podniósł, że na stanowiącej jego własność działce nr ew. [...] jest plac zabaw. W związku z powyższym zarzuty związane z usytuowaniem placu zabaw nie mają wpływu na niniejsze postępowania, którego przedmiotem jest kontrola decyzji Starosty z [...] stycznia 2019 r. w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania, a nie ponowne prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto działka nr ew. [...] wbrew twierdzeniom Skarżącego ma dostęp do drogi publicznej tj. dz. nr ew. [...] leżącej w pasie drogi gminnej - ul. [...] w K.. Dostęp działki inwestycyjnej do wskazanej wyżej drogi publicznej potwierdza decyzja Burmistrza K. z [...] listopada 2018 r. Nr [...], której kopia została załączona do projektu budowlanego. Powyższą decyzją Burmistrz Miasta K. zezwolił Inwestorowi na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów z ul. [...] (drogi gminnej [...], działka nr ew. [...], obręb [...] na teren działki nr ew. [...], obręb [...] w K.. Zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje budowy tych zjazdów, ale ich lokalizacja została uwzględniona w projekcie zagospodarowania terenu (ich budowa ma zostać zrealizowana według odrębnego projektu) - zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT 1 - str. 28. O braku dostępu do drogi publicznej w żadnym wypadku nie świadczy fakt, że dojazd do nieruchomości inwestycyjnej jest realizowany w opinii Skarżącego głównie przez działki drogowe nr ew. [...] i [...], których jest on współwłaścicielem, z uwagi na fakt, że przejeżdżając przez jego działki można szybciej dojechać do utwardzanej drogi.

Argumentacja dotycząca braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do ul. [...] nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż inwestycja ma zapewniony dostęp do ul. [...], będącej drogą publiczną.

Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Ponadto do ww. projektu dołączono oświadczenie projektantów o wykonaniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.S. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 11, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych, w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293), poprzez nie zapewnienia inwestycji na działce nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej, bez faktycznego wykazania tego dostępu przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powodujące niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami, w sytuacji gdy dostęp inwestora do działki nr ew. [...], na której prowadzona jest inwestycja, odbywa się za pośrednictwem nieruchomości prywatnych stanowiących współwłasność Strony, które nie są obciążone służebnością drogi koniecznej, co nie może zostać uznane za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], w sytuacji gdy naruszenia prawa wynikające z niedochowania warunków § 40 ust. 3 rozporządzenia poprzez posadowienie budynków z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 10 m od granicy z zabudowaną placem zabaw dla dzieci działką nr ew. [...] na której znajduje się również miejsce rekreacji, zestawione z naruszeniem § 13 rozporządzenia wyrażającym się w wykroczeniu poza dopuszczalne odległości oddziaływania na inne nieruchomości, co jasno wynika z przedłożonego przez Stronę schematu przesłaniania, połączone także z innym naruszeniem prawa w postaci istotnej niezgodności powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ew. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że z uwagi na oczywistość tych naruszeń prawa, ich charakter oraz skutki, są one rażące, a usunięcie tych naruszeń poprzez eliminację decyzji Starosty [...] z obrotu prawnego ma większą wagę niż zachowanie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych.

II. Prawa procesowego, rzutującego na wynik postępowania, tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie przez organ architektoniczno-budowalny zbadania zgodności projektu budowlanego w tym zagospodarowania terenu powierzchnią biologicznie czynną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dodatkowo przy braku na rysunku planu zagospodarowania kluczowych wymiarów, uniemożliwiających weryfikację obliczeń powierzchni załączonej do planu zagospodarowania i oparciu się przez Starostę [...] jedynie na wyliczonej przez inwestora różnicy powierzchni działki pod inwestycję i powierzchni zabudowy, co w projekcie dało powierzchnię biologicznie czynną w wymiarze 917,82 m2, czyli 42,40%, skutkiem czego było pokrycie zamiast zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 40% obszaru działki powierzchnią biologicznie czynną, jedynie 22% tej powierzchni;

2. zasady ogólnej k.p.a., to jest art. 7 - zasady praworządności (legalności), którego jednym z elementów jest zasada prawdy obiektywnej zobowiązująca organ prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czemu, jak starano się wykazać w poniższym uzasadnieniu skargi, organ tak I jak i II instancji nie sprostał, albowiem zaniechał przeprowadzenia koniecznych czynności;

3. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie dowolnych, nie znajdujących odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym ustaleń, bez uwzględnienia jego całokształtu, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego oraz wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia w zakresie jednego ze spornych zagadnień na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na niezweryfikowanie niezgodnego z rzeczywistością oświadczenia inwestora o dostępie inwestycji do drogi publicznej, nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, skutkujące błędnym uznaniem, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego posiadając dostęp do drogi publicznej, przy całkowitym braku odniesienia się przez organ II instancji do szerokiej argumentacji Skarżącego w zakresie wykazania, iż dostęp inwestora do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem działek należących do Strony na których nie zostały ustanowione służebności drogowe, nieuwzględnieniu w materiale dowodowym zdjęć składanych przez Skarżącego, a nadto niedostrzeżeniu przez GINB innych istotnych dla rozstrzygnięcia problemów omówionych w uzasadnieniu skargi;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także uwzględnianie przy rozstrzygnięciu materiału dowodowego w sposób selektywny, poprzez także niewłaściwe i niepełne uzasadnienie faktyczne, bez wskazania z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności twierdzeniom Strony w zakresie braku dostępu inwestycji na działce nr ew. [...] do drogi publicznej oraz dlaczego odmówiono wiary twierdzeniom Skarżącego o zapewnieniu sobie przez inwestora dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości Strony.

Skarżący wniósł uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że skoro integralną częścią składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest oświadczenie o dostępie do drogi publicznej, to GINB wadliwie stwierdził, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest związana z dostępem nieruchomości do drogi publicznej.

Zdaniem Strony na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, powinny być badane stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. To właśnie na tym etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej czy w jakikolwiek inny sposób. W ocenie Strony dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest wystarczające samo twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu.

Jeżeli zatem chodzi o rzekomy zdaniem Skarżącego dostęp działki nr ew. [...] do drogi publicznej od strony ul. [...], to odwołał się on do odległości dzielących najbliższy usytuowany na terenie inwestycji na działce nr ew. [...] budynek, od granic działki o nr ew. [...] i [...] stanowiących współwłasność Strony. Te odległości to ok. 27m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 60 m od granicy działki nr ew. [...].

GINB nie dostrzegł również tego, że po wyjechaniu z działki nr ew. [...] na ulicę [...] wjeżdża się na działkę stanowiącą fragment ulicy [...], najpierw nr ew. [...] stanowiącą własność Urzędu Miasta w K., a następnie poruszając się w kierunku północnym na działkę nr ew. [...] o nieregulowanym stanie prawnym, do których to inwestor także nie dysponuje żadnym tytułem prawnym, na co zwracano już uwagę we wniosku o stwierdzenie nieważności. Bezspornym jest, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej ani w jednym - północnym, ani w drugim - południowym kierunku.

Według stanu obecnego, składane przez inwestora oświadczenia w zakresie dostępu inwestycji na działce nr ew. [...] do drogi publicznej, są niezgodne z rzeczywistością, czego zresztą jak wynika z jego pisma z 31 grudnia 2019 r. jest on w pełni świadomy, a braki wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie wykazania prawidłowego dostępu do drogi publicznej, do usunięcia których powinien zostać wezwany inwestor, skutecznie uzupełnione mogły zostać wyłącznie w trybie i na zasadach określonych art 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co jednakże nie nastąpiło. W ten sposób, inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez to pojęcie należy rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

GINB pominął również uwagi strony odnośnie do wadliwego przedstawienia powierzchni biologicznie czynnej. Ze zdjęć dołączonych do sprawy wynika, że uwzględnianie w obliczeniach powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ew. [...], tak dróg dojazdowych jak i miejsc postojowych jest "głęboko chybione, bowiem przy uwzględnieniu nawet wysokiego stopnia tolerancji i fantazji, trudno sobie wyobrazić, aby miejsca uwidocznione na zdjęciach, mogły zostać potraktowane jako te z powierzchnią biologicznie czynną".

Kolosalne znaczenie mają opinie rzeczoznawców, które jasno uzależniają zaliczenie parkingu i dróg dojazdowych wyłożonych ekokratą od podbudowy, która decyduje o możliwości zaliczenia danego gruntu jako powierzchni biologicznie czynnej, zgodnej z projektem budowlanym.

Inwestor wykonał pod ekokratą potężną podbudowę z kruszywa zagęszczoną sprzętem ciężkim - walec, dyskwalifikując ten teren od możliwości wliczania go do powierzchni biologicznie czynnej, a co najważniejsze zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mówi o powierzchni pokrytej roślinnością. Ten sposób wykonania podbudowy pod ekokratę, z całą pewnością uniemożliwia pokrycie jej roślinnością i z tych przyczyn nie może być wliczane do bilansu zieleni.

Nadto, brak jest na rysunku planu zagospodarowania kluczowych wymiarów, co uniemożliwia weryfikację obliczeń powierzchni załączonej do planu zagospodarowania. Charakterystyczne, że w projekcie brak jest wyliczonej powierzchni biologicznie czynnej, a stanowi ona jedynie wynik różnicy powierzchni działki pod inwestycję i powierzchni zabudowy, co w projekcie dało powierzchnię biologicznie czynną w wymiarze 917,82 m2, czyli 42,40%. Skarżący zlecił wykonanie mapy do celów projektowych, która posłużyła do wykonania analizy terenów pokrytych roślinnością na działce ew. nr [...]. Wykonane przez Skarżącego pomiary faktycznej powierzchni biologicznie czynnej, dały wynik ok. 504 m2, a to stanowi 22% powierzchni, wobec obowiązkowych 40%, zgodnych z planem ("Nakazuje się zachowanie co najmniej 40% powierzchni działki budowalnej jako powierzchni biologicznie czynnej pokrytej roślinnością."). Tym samym inwestycja na działce nr ew. [...] nie spełnia wymogów planu w zakresie koniecznej powierzchni biologicznie czynnej.

Tak drastyczne ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej na działce inwestycyjnej, w bezpośrednim sąsiedztwie działki Strony, w sposób oczywisty wpływa na możliwości wchłaniania wód opadowych.

Skarżący wskazał również na naruszenie przez inwestycję norm przesłaniania i nasłonecznienia. Wprawdzie Strona zgodziła się ze stanowiskiem GINB, że w § 13 rozporządzenia technicznego nie ma wprost mowy o tym, że odnosi się on do istniejącego budynku, to jednakże zastosowanie zasad wykładni logicznej, nakazuje zaakceptowanie sposobu rozumowania prezentowanego przez niego. Uwadze organu uchodzą następstwa tego typu rozumowania, które w niniejszym przypadku oznaczają, iż inwestor który pierwszy złoży pozwolenie na budowę budynku i je uzyska, jest w pozycji uprzywilejowanej, bowiem może postawić budynek 4 m od granicy, a inwestor który przystąpi do budowy w terminie późniejszym, będzie zmuszony do przesuwania projektu budynku na terenie swojej nieruchomości, co z pewnością pozostaje w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i ochrony własności.

Na podstawie oświadczenia projektanta o zakresie oddziaływania inwestycji Skarżący został wyłączony z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a rysujące się konsekwencje tego to konieczność zlikwidowania placu zabaw, czy brak możliwości rozbudowy przedszkola. To powoduje, że Skarżący nie ma zaufania do organów, które w niedostateczny sposób dbały o jego interes prawny.

W ocenie Skarżącego inwestycja rażąco narusza również § 40 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Organ wadliwie przedstawia kwestię odległości placu zabaw od granic działki inwestycyjnej i zabudowy. Nadto, GINB powołując się na orzecznictwo, trafnie podkreśla, że § 40 ust. 3 rozporządzenia określa odległość znajdujących się na placu zabaw urządzeń, a nie jego ogrodzenia od okien budynku. Wadliwie jednak wskazuje, że w niniejszej sprawie niemożliwe jest precyzyjne określenie, w jakiej odległości od okien spornych budynków znajduje się plac zabaw.

Jest to stwierdzenie nietrafne, albowiem nie istniały żadne przeszkody, aby na którymkolwiek etapie procedowania wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], podjąć niezbędne czynności dowodowe do zmierzenia tej odległości. W ocenie Strony organy błędnie zaniechały szczegółowej analizy dotyczącej przedmiotowego placu zabaw, w tym rozróżnienia placu zabaw i miejsca rekreacji.

Powodem wprowadzenia ograniczeń wynikających z § 40 ust. 3 rozporządzenia, był zamiar uniknięcia nadmiernego hałasu, zatem nielogiczne i niemożliwe do spełnienia jest zakazanie dzieciom zbliżania się do ogrodzenia rozgraniczającego obie nieruchomości powodujące, że twierdzenia Skarżącego o obligatoryjnej odległości miejsca rekreacji od okien pomieszczeń, przy uwzględnieniu niemożności rozróżnienia funkcji placu zabaw i miejsca rekreacji w przypadku przedszkola, pozostają uzasadnione.

Strona zakwestionowała również twierdzenia, że z akt sprawy, którymi dysponował Starosta, nie wynika, aby na działce Skarżącego znajdował się plac zabaw lub miejsce rekreacyjne a Skarżący "dopiero" w piśmie z 2 grudnia 2019 r. to podniósł, co prowadzi organ II instancji do wniosku, iż zarzuty związane z usytuowaniem placu zabaw nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Organ chciałby, aby inwestor zatajający fakt istnienia na sąsiedniej działce w bezpośredniej bliskości realizowanej inwestycji placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacji, nie ponosił z tego tytułu żadnych konsekwencji, bo przecież Starosta w chwili podejmowania decyzji przez siebie, nie miał świadomości istnienia tego placu. Jest to rozumowanie niewłaściwe, albowiem wprost zachęcające do fałszowania danych w przedkładanych organom architektoniczno-budowalnym dokumentach czy oświadczeniach.

Skarżący wskazał, że teren rekreacji oraz elementy małej architektury zlokalizowane na obszarze działki ew. nr [...] stanowiący integralną część funkcjonalną przedszkola, sąsiaduje bezpośrednio z realizowaną budową czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w odległości ok. 5,5 m od okien tej inwestycji. Strona dołączyła zdjęcie obrazujące usytuowanie przedszkolnego placu zabaw względem wznoszonych ścian zabudowy szeregowej, w której widoczne są otwory okienne. Obecność przedszkolnego placu zabaw była przy tym inwestorowi i projektantowi znana w chwili złożenia projektu budowlanego.

Strona zwróciła uwagę, że plac zabaw wraz z miejscem wypoczynku, to jest terenem zielonym, został urządzony w 2016 roku i przekazany do użytkowania równocześnie z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedszkola, co miało miejsce w sierpniu 2016 roku. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił inwestorów z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę obiektów małej architektury, do których niewątpliwie, stosownie do art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zaliczyć należy piaskownicę, huśtawki czy zjeżdżalnie. Zgodnie zatem z ustawą Prawo budowlane, place zabaw, mała architektura (z wyłączeniem terenów publicznych), tym bardziej tereny zielone z przeznaczeniem na rekreację, nie wymagają zgłoszenia budowy ani decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że Skarżący urządził plac zabaw działając w pełni legalnie. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę na załączone do odwołania od decyzji Wojewody zaświadczenie Burmistrza Miasta K. z [...] lipca 2016 r. o zgodności przedszkola, którego przecież immanentną częścią pozostaje plac zabaw, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dowodem istnienia placu zabaw jeszcze przed rozpoczęciem przez inwestora jakichkolwiek prac budowalnych na terenie działki nr ew. [...], jest zdjęcie fragmentu placu zabaw z widokiem na ogrodzenie rozgraniczające działki nr ew. [...] i [...].

Konsekwencje niedochowania przez inwestora odległości stosownie do treści § 40 ust. 3 rozporządzenia ponosić będzie Strona, albowiem w celu zachowania 10 m odległości i nie narażania się na roszczenia lokatorów budynków usytuowanych na działce nr ew. [...] z powodu hałasu, Skarżący zmuszony będzie do likwidacji placu zabaw lub do jego przesunięcia. W tym właśnie przejawiają się tak dotkliwe dla Strony skutki naruszenia przez inwestora § 40 ust. 3 rozporządzenia.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie merytorycznych rozważań Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie przeprowadza się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba, że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego np. co do daty doręczenia decyzji, itp.) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, a zwłaszcza te leżące w granicach pewnej swobody interpretacyjnej organu, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem podstawa prawna leży u podstaw żądania Skarżącego), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w ścisłym związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem nawet oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w tym obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

VII.

Podstawowy argument Skarżącego wskazujący na nieważność wydanej decyzji budowlanej wynika z jego przekonania, że działka inwestycyjna nr ew. [...] nie posiada w ogóle dostępu do drogi publicznej, przez co nie może być traktowana jako budowlana, w konsekwencji więc Starosta rażąco naruszył obowiązki organu architektoniczno-budowlanego, dotyczące kontroli przedłożonego projektu przed jego zatwierdzeniem. Skarżący uważa, że inwestor złożył w istocie nieprawdziwe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem oświadczył, że ma takie prawo, podczas gdy w rzeczywistości ono mu nie przysługuje, bowiem działka nie ma tak naprawdę dostępu do drogi publicznej. Ma to przy tym wynikać już z treści oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia zatem, że nie są trafne twierdzenia o tym, że wypełniony przez inwestora druk oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera jakąkolwiek treść, która by wskazywała, że inwestor potwierdził wprost, że jego działka ma dostęp do drogi publicznej, zwłaszcza przez działki Skarżącego. Żadnego tego rodzaju oświadczenia w druku tym nie ma i z uwagi na wzorzec narzucony rozporządzeniem być nie może. Inaczej mówiąc, składając oświadczenie, inwestor nie wskazuje wraz z nim sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną. Podlega to ewentualnemu badaniu przez organ, w ramach kontroli projektu budowlanego, o ile istnieją jakiekolwiek uzasadnione zastrzeżenia w tym zakresie. Słusznie więc wskazuje GINB, że w odniesieniu do wymaganego prawem oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do budowlanego zagospodarowania danej nieruchomości nie jest wymagane równoczesne złożenie oświadczenia, że działka ma dostęp do drogi publicznej.

Po drugie, z całokształtu wypowiedzi Skarżącego wynika, że w efekcie realizacji inwestycji ucierpi przysługujące mu prawo własności działek zajętych pod drogę - ul. [...]. Wskutek zrealizowania zabudowy przez inwestora, należące do Skarżącego nieruchomości nr ew. [...] i [...], wchodzące w skład ulicy [...] w K., będą obciążone potencjalnym i bardzo realnym wykorzystaniem ich jako najkrótszej drogi dojazdowej do nieruchomości inwestycyjnej. W efekcie tego inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, albowiem aby skomunikować się z drogą publiczną należy przejechać albo przez działki Skarżącego (wchodzące w skład drogi) albo przez również wchodzącą w skład ul. [...] działkę nr ew. [...], która jednak ma nieuregulowany stan prawny.

Sąd nie podziela powyższych zastrzeżeń Skarżącego.

Otóż nie ma wątpliwości, że sporna inwestycja i nieruchomość na której została zlokalizowana, ma dostęp do drogi publicznej i nie przebiega przez działki Skarżącego. Przede wszystkim decyzja Starosty nie ustala w ogóle dostępu inwestycji do drogi publicznej przez działki Strony, bowiem działka nr ew. [...] ma bezpośredni dostęp do ul. [...] i to nie na wysokości działek nr ew. [...] czy [...], które należą do Skarżącego (wyjazd z działki inwestycyjnej nie jest zlokalizowany na którąkolwiek z tych działek).

Kwestia przejazdu przez działki Skarżącego, który bez wątpienia byłby najkrótszym sposobem dojazdu do ul. [...], nie została ustalona w decyzji budowlanej Starosty. Taką ewentualność należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu w jakikolwiek sposób usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza zaś decyzją o pozwoleniu na budowę. Sposób skomunikowania inwestycji wskazuje na jej połączenie z drogą publiczną poprzez ul. [...]. To, że na pewnym odcinku obie działki Skarżącego wchodzą w skład tej ulicy i że możliwy jest przejazd przez nie, niczego do tej oceny nie wnosi. Dostęp do nieruchomości inwestycyjnej możliwy jest bowiem poprzez skorzystanie z ul. [...] w kierunku przeciwnym do nieruchomości Skarżącego (dz. nr ew. [...] i [...]). To zaś, że na tym odcinku ul. [...] składa się z działki nr ew. [...], która ma rzekomo posiadać nieuregulowany stan prawny, nie świadczy o braku dostępu do drogi publicznej. Nieuregulowany status prawny jaki ma dotyczyć działki nr ew. [...] w dalszym ciągu nie zmienia przebiegu ul. [...], ani też - co istotne - nie jest w żaden sposób powiązany z interesem prawnym Skarżącego, który uprawniałby go do wywodzenia twierdzeń o braku należytego skomunikowania działki inwestycyjnej w ten właśnie sposób.

Skarżący powołuje się również na naruszenie § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych, z którego wynika nakaz zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych. Z przepisu tego, stosowanego w realiach faktycznych niniejszej sprawy, nie można jednak wywodzić jakiegokolwiek twierdzenia, że sporna inwestycja nie jest skomunikowana z drogą publiczną. Fakt ten nie jest ani bowiem jasny i oczywisty, czego wymaga tryb stwierdzenia nieważności dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa, ani że powoduje naruszenie prawa niemożliwe do zaakceptowania. Własność działek Skarżącego nie zostanie w wyniku wykonania decyzji w jakikolwiek sposób naruszona. Sporne przedsięwzięcie nie obejmuje bowiem robót budowlanych na działce nr ew. [...] i [...], zaś Skarżący dysponuje całą gamą środków prawnych umożliwiających mu skuteczną ochronę własności przed czymś, co dopiero może się ewentualnie wydarzyć w przyszłości, włącznie z ograniczeniem możliwości ruchu.

Sąd podkreśla, że nawet hipotetyczne naruszenie § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych, nie powoduje jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy wymienionych nieruchomości Skarżącego, stanowiących drogę i na ten cel przeznaczonych w planie. To więc, że przez działki nr ew. [...] i [...] może się faktycznie odbywać dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść decyzji budowlanej, gdyż ta takiego dojazdu w ogóle nie sankcjonuje. W okolicznościach sprawy trudno przy tym stawiać zarzut organowi, że kwestii tej nie rozważał, skoro wystarczający jest dostęp do ul. [...], przez którą można się skomunikować z innymi drogami publicznymi. Zastrzeżenia o nieuregulowanym stanie prawnym działki nr ew. [...], poza tym, że w ogóle wykraczają poza interes prawny Skarżącego, nie mają także wpływu na istnienie drogi publicznej.

Kwestia dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej jest wiec zdaniem Sądu jednoznacznie przesądzona.

Jedynie na marginesie należy wskazać, co Sąd czynił już w odniesieniu do innej inwestycji kwestionowanej przez Skarżącego (vide wyrok z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 160/21), że ochrony swoich praw Skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Potencjalne korzystanie z jego nieruchomości może być więc zwalczane w drodze stosownych działań z zakresu ochrony własności.

Należy nadto jeszcze raz zwrócić uwagę, że sposób dostępu inwestycji do drogi publicznej, jaki by on nie był, nie narusza w żadnej mierze własności Skarżącego, który jako właściciel nieruchomości nr [...] i [...] może nimi swobodnie rozporządzać i korzystać ze wszystkich prawnych instrumentów ochrony.

VIII.

Zarzuty skargi wskazują również na to, że inwestor, zabudowując swoją działkę, narusza prawo własności Skarżącego przysługujące mu do nieruchomości nr ew. [...] (działka sąsiadująca z terenem inwestycji). W tym względzie Strona podkreśla, że doszło do naruszenia § 13 i w istocie § 57, § 60 i § 271 i nast. rozporządzenia ws. warunków technicznych wyrażającym się w wykroczeniu poza dopuszczalne odległości oddziaływania na inne nieruchomości, co jasno wynika z przedłożonego przez Stronę schematu przesłaniania ewentualnej zabudowy, jaką można byłoby wznieść na działce Skarżącego. W istocie kwestionowana inwestycja ma więc w ogóle uniemożliwiać budowlane zagospodarowanie działki nr ew. [...] i dalszą rozbudowę przedszkola. Inwestor zawłaszczył zatem teren należący do Skarżącego, uniemożliwiając jego inwestycyjne wykorzystanie. W efekcie, zdaniem Strony, doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, które może zostać usunięte wyłącznie poprzez wyeliminowanie decyzji Starosty z obrotu prawnego i - jak należy w konsekwencji tego twierdzenia zakładać - nakazanie inwestorowi rozbiórki tego, co do tej pory zdążył już wybudować.

Również i w tym przypadku Sąd nie podziela argumentacji skargi.

Przywołany przez Sąd opis zarzutów skargi tak naprawdę wymaga przypomnienia i pewnego usystematyzowania, czy poprzez wyrażenie zgody na realizację inwestycji doszło do naruszenia prawa własności Skarżącego i w istocie uniemożliwienia mu w przyszłości zabudowy nieruchomości nr ew. [...]. To właśnie przez pryzmat tego naruszenia, mającego swoje pierwotne źródło w interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, podnoszone są zastrzeżenia dotyczące uchybienia przepisom technicznym dotyczącym czy to przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60), ale także odległości budynków od granic nieruchomości (§ 12) czy wreszcie odległości budynków od siebie nawzajem (§ 271-273). Taki właśnie jest sens sformułowanych zarzutów.

W związku z tym należy wskazać, że Skarżący bardzo stanowczo stwierdza, że organy dały prymat zasadzie "kto pierwszy, ten lepszy", w ogóle nie zważając na jego interes jako sąsiada inwestycji. Sąd takiego stanowiska nie może podzielić, zwłaszcza zaś w postępowaniu nieważnościowym. Wbrew wspomnianej tezie Strony, ani Wojewoda ani GINB nie przyjęły za podstawę orzekania wskazywanej zasady "kto pierwszy, ten lepszy". Organy wskazują, że pomimo literalnego brzmienia § 13 oraz § 60 rozporządzenia ws. warunków technicznych, które znajdują zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś zabudowy hipotetycznej, lokalizacja inwestycji nie doprowadzi do zablokowania możliwości zabudowy działki sąsiedniej, a więc do uniemożliwienia jej zagospodarowania zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W kontekście zarzutów skargi zwrócenia uwagi wymaga, że w zasadzie wszystkie przepisy rozporządzenia ws. warunków technicznych zawierające normy odległościowe przewidują obowiązek analizy nowej inwestycji względem obiektów już istniejących a nie jedynie hipotetycznych. Wyjątkiem w tym zakresie jest § 272 ust. 1 rozporządzenia przewidujący normy odległości ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej (działka Skarżącego jest jednak zabudowana). Nawet jednak to nie powoduje zbędności oceny, czy sąsiednia nieruchomość niezabudowana nie zostanie nadmiernie "pokrzywdzona" w efekcie realizacji inwestycji, której projekt jest oceniany.

W orzecznictwie sądowym można w tym względzie dostrzec co najmniej pięć poglądów dotyczących konieczności weryfikacji norm odległościowych względem niezabudowanej działki budowlanej.

Po pierwsze, pogląd stanowiący o braku potrzeby uwzględniania wymogów wynikających z tzw. linijki słońca (analizy przesłaniania i nasłoneczniania) - zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2183/15.

Po drugie, pogląd wiążący obowiązek sporządzenia i uwzględnienia tzw. linijki słońca względem działki niezabudowanej, jednakże tylko wówczas gdy inwestycja dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 metrów - zob. np. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1772/13.

Po trzecie, pogląd stanowiący modyfikację poglądu drugiego, statuujący obowiązek przygotowania linijki słońca także w przypadku budynków niższych niż 35 metrów - zob. np. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1629/15.

Po czwarte, istnieje pogląd łączący obowiązek sporządzania i uwzględnienia tzw. linijki słońca w przypadku, gdy względem niezbudowanej działki budowlanej sąsiadującej z planowaną inwestycją poziom sprecyzowania zamierzeń w przedmiocie ich zagospodarowania jest zaawansowany (daleko posunięty) - zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2816/12.

Po piąte, pogląd nakazujący zawsze badać linijkę słońca jeżeli sąsiednia działka jest działką budowlaną - zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 3042/02.

Z powyższego uproszczonego zestawienia wynika różne, czasami krańcowo odmienne, stanowisko sądów administracyjnych w kwestii obowiązku analizy nasłonecznienia i przesłaniania obiektów mogących potencjalnie powstać w przyszłości na sąsiednich działkach budowlanych. Stanowisko to zawsze jest motywowane określonym, szczegółowym stanem faktycznym rozstrzyganej sprawy. Sąd w niniejszym składzie prezentuje pogląd, że jakkolwiek z przepisów prawa wprost nie można wywieść bezwzględnego obowiązku analizy tych warunków technicznych projektowanej zabudowy, to jednak ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego należy stosować zasadę proporcjonalności i nie wyczerpywania przez jedną inwestycję możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z tym zlokalizowanie obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej powinno nastąpić przy wyważeniu interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Tych ostatnich w kontekście możliwej i dopuszczalnej prawnie lokalizacji przyszłej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości.

Z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika nakaz poszanowania interesów osób trzecich, jednak w sytuacji, gdy inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, musiałaby zachodzić jaskrawa i ewidentna sprzeczność prawa własności sąsiednich nieruchomości oraz inwestora (widoczna dysproporcja w zagospodarowaniu), by można było powiedzieć, że wskazany przepis jest złamaniem owych zasad. Zaznaczyć należy, że prawo zabudowy nieruchomości należącej do inwestora, które statuuje bez wątpienia art. 4 Prawa budowlanego, nie jest ani lepsze ani gorsze od prawa przysługującego innemu podmiotowi (sąsiadowi). Realizacja owego prawa, aby można było stwierdzić, że rażąco narusza interesy sąsiadów, kwalifikując wydaną decyzję do aktów nieważnych, musiałaby zupełnie uniemożliwiać lub bardzo znacząco ograniczać analogiczne prawo przysługujące właścicielom nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 690/19).

Tymczasem w niniejszej sprawie, dotyczącej nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, taka sytuacja nie występuje.

Należy wskazać, że umiejscowienie zabudowy na działce nr ew. [...] nie powoduje znaczącego ograniczenia zabudowy na działce Skarżącego, tym bardziej, że Strona wskazuje jako kierunek dalszej zabudowy, rozbudowę istniejącego przedszkola.

Oceniając w niezbędnym zakresie możliwość zabudowy, z punktu widzenia zwłaszcza zabudowy na granicy działki, należy wskazać, że analiza obowiązującego planu miejscowego wskazuje, że nie jest możliwe umiejscowienie jakichkolwiek budynków na granicy działki nr ew. [...] (co implikowałoby realne naruszenie normy dotyczącej przesłaniania przez inwestycję na działce nr ew. [...]). Tym samym nie będzie możliwe, choć Sąd tego w niniejszym postępowaniu ostatecznie nie rozstrzyga, skorzystanie z § 12 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych umożliwiającego zabudowę na granicy, bowiem plan tego w tym przypadku nie dopuszcza. Skarżącemu pozostawałaby więc zabudowa w zgodzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, a więc w odległościach min. 3 i 4 m od granicy nieruchomości. Uwzględniając zatem zabudowę na działce nr ew. [...] oddaloną od granicy o min. 4,62 m, zaprojektowane okna, należy wskazać, że zabudowa działki nr ew. [...] będzie możliwa. Ostateczna ocena takiej możliwości będzie jednak musiała uwzględniać kształt ewentualnego zamierzenia Skarżącego. Nie jest jednak tak, jak podkreśla to Strona w skardze, że inwestycja na działce nr ew. [...] wyłącza zainwestowanie działki nr ew. [...] i jest to rażące naruszenie prawa. Nawet ewentualne ograniczenie możliwości zabudowy, podkreślane zwłaszcza w analizie Skarżącego, nie świadczą o rażącym naruszeniu jego prawa własności.

Zarzuty dotyczące tej kwestii są zatem niezasadne.

IX.

Skarżący wskazuje również, na naruszenie przez sporną inwestycję normy z § 40 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych, poprzez brak poszanowania istniejącego na jego działce, w zasadzie w granicy z działką nr ew. [...], placu zabaw. W efekcie tego, Skarżący, który jako pierwszy wzniósł ów plac zabaw, na który nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, powinien być traktowany - jak należy zakładać - "lepiej" i to inwestor na działce nr ew. [...] winien odpowiednio odsunąć swoją zabudowę, tak aby zachować odległość 10 m od placu zabaw. Tymczasem zezwolenie na zabudowę działki inwestycyjnej powoduje, że to Skarżący będzie musiał odsunąć tę małą architekturę od granicy z nieruchomością nr ew. [...], aby nie narażać się na roszczenia cywilne przyszłych mieszkańców.

Sąd tego rodzaju uwag całkowicie nie podziela.

Należy wskazać, że zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia, w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Z kolei w § 40 ust. 2 rozporządzenia przewidziano obowiązek dochowania odpowiedniego nasłonecznienia takiego placu zabaw, zaś w § 40 ust. 3 prawodawca wskazał, że odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1.

Zarówno Skarżący, jak i organy przyjmują, choć tego wprost nie stwierdzają, a co wynika z istoty ich wypowiedzi, że pomiędzy § 40 ust. 1, a ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych, nie zachodzi jakakolwiek relacja wynikowa (zależności) i przepisy te w zasadzie należy traktować jako całkowicie odrębne normy prawne. Jakkolwiek zdaniem Sądu jest to jeden z możliwych sposobów interpretacji tych przepisów (i traktowania ich jako norm od siebie wzajemnie niezależnych), to jednak istnieje również ocena odmienna, wskazująca na stosunek wynikania jednej normy z drugiej. Skoro bowiem § 40 ust. 1 rozporządzenia statuuje obowiązek urządzenia placu zabaw w zespole zabudowy wielorodzinnej, to norma odległościowa z § 40 ust. 3 rozporządzenia, musi być również widziana w powiązaniu z tym obowiązkiem, zwłaszcza, że obie umiejscowione są w ramach jednej jednostki redakcyjnej (§ 40 rozporządzenia). Taki sposób interpretacji wynika przy tym z obowiązku ścisłego wykładania przepisów prawa wprowadzających normy ograniczające zabudowę. Skoro tak, to normę odległościową 10 m, na którą powołuje się Skarżący i organy, można odnosić do placów zabaw, jednakże tylko tych wznoszonych w zabudowie wielorodzinnej, a w niniejszej sprawie z takim nie mamy do czynienia.

W związku z powyższym, już z faktu możliwości różnego interpretowania § 40 ust. 3 rozporządzenia nie można przyjąć, że Starosta rażąco naruszył ów przepis.

Niezależnie od powyższych uwag, Sąd wskazuje, że nawet stosowanie normy z § 40 ust. 3 rozporządzenia jako całkowicie niezależnej i oderwanej od § 40 ust. 1 rozporządzenia, nie powoduje tego, że decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany na działce nr ew. [...] rażąco narusza § 40 ust. 3 rozporządzenia.

Skarżący wskazuje, że plac zabaw wybudował jako pierwszy, zaś na jego budowę nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zatem to inwestor winien dostosować się do istniejącej zabudowy, która przecież istniała (na co wskazują dołączone do akt zdjęcia), już w momencie rozpoczynania budowy na działce nr ew. [...].

Sąd powyższych uwag także nie podziela.

Po pierwsze, należy podkreślić, że we wcześniejszych uwagach skargi Strona zarzucała nieuprawnione stosowanie przez organy zasady "kto pierwszy ten lepszy", co Sąd odrzucił i szeroko umotywował, podzielając co do zasady kierunek rozumowania Strony. Powoływanie się zatem obecnie na to, że Strona wzniosła plac zabaw wcześniej niż właściciel działki nr ew. [...] i to ten drugi podmiot winien zatem dostosować się do wymogów § 40 ust. 3 rozporządzenia, stanowi wprost stosowanie przez Skarżącego zasady, którą wcześniej tak wyraźnie i jednoznacznie zwalczał.

Po drugie, Skarżący uważa, że skoro wybudował się jako pierwszy i z uwagi na brak konieczności uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia na plac zabaw, zabudowa ta jest w jego ocenie legalna, to Starosta winien uwzględnić ten fakt przy ocenie możliwości zabudowy działki nr ew. [...] i nakazać zmianę projektu poprzez odsunięcie się od granicy działki na wymagane 10 m. Sąd całkowicie odrzuca taki sposób narracji i interpretacji prawa w stwierdzonych okolicznościach faktycznych sprawy.

Odnośnie do powyższego, podkreślenia przede wszystkim wymaga to, że Skarżący nigdy nie zaewidencjonował placu zabaw po jego wykonaniu na mapie zasadniczej. Oznacza to, że na mapie pobranej z zasobu geodezyjnego i przedłożonej przez inwestora celem zatwierdzenia projektu budowlanego dla działki nr ew. [...], w ogóle nie istniała jakakolwiek sąsiednia zabudowa w postaci placu zabaw, względem której organ mógłby czynić ustalenia dotyczące dochowania normy z § 40 ust. 3 rozporządzenia. Nie można więc mu obecnie zarzucać, że nie wiedząc o istnieniu jakiejś zabudowy, niezaewidencjonowanej na mapie, nie uwzględnił jej przy orzekaniu.

Nie jest to jednak ani jedyny ani główny powód braku naruszenia wskazanego przepisu. Zakładając bowiem, że § 40 ust. 3 rozporządzenia należy interpretować samoistnie, to brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na plac zabaw nie powoduje, że zabudowa taka istnieje z całą pewnością w zgodzie z przepisami prawa i nie może być przedmiotem oceny nadzoru budowlanego.

Niewątpliwie brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w przypadku realizacji obiektu budowlanego jakim jest plac zabaw, nie oznacza wyłączenia takiej zabudowy spod reżimu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jeśli obiekt zrealizowano z naruszeniem wymogów prawnych.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W takim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności w tych przepisach wskazane, tzn. nakłada w drodze decyzji obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (pkt 1); nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2); albo - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (pkt 3). Stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Powyższe oznacza, że uprawniona jest ingerencja nadzoru budowlanego w obiekt niewymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale którego realizacja jest reglamentowana prawnie (istnieją normy dotyczące takiego obiektu).

Sąd nie bez powodu wskazał na to, że Skarżący kwestionował zasadę "kto pierwszy ten lepszy" podczas gdy obecnie, w odniesieniu do placu zabaw, z zasady tej chętnie korzysta, podkreślając to, że w ramach projektowania inwestycji na działce nr ew. [...] należało odsunąć ją od jego placu zabaw wzniesionego na granicy nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że wzniesienie placu zabaw na granicy, który nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia, nie czyni takiej zabudowy bezwzględnie i bezgranicznie legalną. Słusznie zatem hipotetycznie zwraca uwagę Wojewoda, że przy rozumieniu § 40 ust. 3 rozporządzenia jako samodzielnego, to raczej Skarżący naruszył ten przepis, zawłaszczając istotnie działkę nr ew. [...], której głównym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna, a nie usługowa. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z uwagi na rzekomo rażące naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia jest więc działaniem nieuprawnionym. Sąd podziela to stanowisko organu podkreślając, że nawet rozumiejąc § 40 ust. 3 rozporządzenia jako normę w całości samodzielną, a więc mającą zastosowanie do każdego placu zabaw a nie tylko placu zabaw w zabudowie wielorodzinnej, wzniesienie takiego obiektu na granicy działki stanowi naruszenie tej normy w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i dawałoby podstawę do kwestionowania legalności takiego posadowienia.

Po trzecie, nawet zakładając, że doszło do naruszenia przez Starostę § 40 ust. 3 rozporządzenia, to brak jest skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa poprzez umożliwienie zabudowy na działce nr ew. [...]. Skarżący podkreśla, że owym skutkiem dla niego, niemożliwym do zaakceptowania w państwie praworządnym, jest konieczność odsunięcia placu zabaw od granicy nieruchomości (co notabene winien był zrobić w momencie wznoszenia tego placu - przy założeniu samoistnego stosowania § 40 ust. 3 rozporządzenia). Niestety Strona nie dostrzega, że zachodzi pewna zasadnicza różnica pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, uznawaną w planie za zasadniczą dla tego obszaru, a z zasady służebnym i nietrwale z gruntem związanym placem zabaw. Dawanie w tej sytuacji prymatu placowi zabaw, kosztem dopuszczonej jako podstawowa w planie, zabudowy jednorodzinnej, jest jaskrawą dysproporcją w rozumieniu wzajemnych uprawień właścicieli nieruchomości nr ew. [...] i [...].

Niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie uznaje, że w sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia § 40 ust. 3 rozporządzenia, gdyż przepis ten, z uwagi na swoją reglamentacyjną treść, ograniczającą prawo zabudowy, pozostaje w funkcjonalnej relacji z § 40 ust. 1 rozporządzenia i do niego się odnosi.

Nieprzekonujące w konsekwencji są zastrzeżenia Skarżącego, że będzie musiał ów plac zabaw odsunąć od granicy z uwagi na ewentualne roszczenia przyszłych właścicieli segmentów. Jest to kwestia ewentualnej relacji cywilistycznej, w której rozważana będzie również wiedza przyszłych nabywców segmentów co do istniejącego stanu zagospodarowania.

X.

Nie są także zasadne uwagi skargi dotyczące naruszenia w rażący sposób współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Całość rozważań Strony skupia się nie na stanie prawnym wynikającym z decyzji Starosty i zatwierdzonego projektu, a na okolicznościach związanych z realizacją inwestycji w praktyce. Zaznaczyć zatem należy, że zarówno organ jak i Sąd analizują w tym postępowaniu wyłącznie stan prawny inwestycji a nie stan jej rzeczywistego wykonania. Już z tej przyczyny w postępowaniu nieważnościowym nie jest możliwa ocena tego w jaki sposób inwestycja jest realizowana, gdyż analizie podlega to czy została zaprojektowana zgodnie z prawem.

Niezależnie od tego Sąd wskazuje, że projekt umożliwia weryfikację powierzchni biologicznie czynnej, nawet jeżeli nie wszystkie wymiary jakich poszukuje Skarżący są uwidocznione na mapie do celów projektowych (projekt zagospodarowania terenu). Mapa ta została bowiem sporządzona w skali umożliwiającej pobranie i odczytanie każdego wymiaru, w efekcie zaś wykonanie stosownych obliczeń, także elektronicznych z uwagi na umieszczenie na niej krzyży siatki skali 1:500.

Nadto, Sąd nie ma zastrzeżeń do przyjętej powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 planu, dla terenu zabudowy jednorodzinnej nakazuje się zachowanie co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej pokrytej roślinnością. Takie postanowienie planu, dla przypomnienia uchwalonego w 2001 roku, a więc przed wejściem w życie warunków technicznych z 2002 roku, wiąże w zakresie powierzchni biologicznie czynnej poprzez wskazanie obowiązku pokrycia jej roślinnością. Zbędne jest więc rozważanie, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym, czy inwestor zdoła taką powierzchnię zorganizować w miejscach, które uznał za biologicznie czynne, albowiem w tym przypadku odpowiada on za skutek końcowy, a więc to, że powierzchnia ta będzie zgodnie z planem pokryta roślinnością np. trawą, która bez wątpienia może rosnąć również na ekokracie. Jak wskazano jest to jednak kwestia oceny realizacji wymogów projektu. W postępowaniu nieważnościowym nie podlega również ocenie i wartościowaniu to, czy przyjęcie współczynnika 80% powierzchni biologicznie czynnej na ekokracie jest działaniem prawidłowym bądź nie, zwłaszcza że w tym względzie Skarżący odwołuje się nie do przepisów prawa, które kwestię tą by regulowały, a do wypowiedzi doktryny. Plan definiuje powierzchnię tę jako pokrytą roślinnością i to będzie obowiązkiem inwestora.

XI.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut nr I.1 skargi. W wyniku realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], działki Skarżącego nr ew. [...] i [...] nie zostały w jakikolwiek sposób obciążone

Z przyczyn opisanych szeroko powyżej nie jest również trafny zarzut nr I.2, gdyż w sprawie nie naruszono rażąco § 40 ust. 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Chybiony jest także zarzut nr II.1 skargi. Porządkowo należy wyjaśnić, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego (a nie art. 35 ust. 1 pkt 1a) obowiązuje w takim układzie od 19 września 2020 r. i nie mógłby mieć zastosowania do oceny decyzji Starosty wydanej [...] stycznia 2019 r. Skarżącemu chodzi więc o naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji i niezgodność projektu z planem w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Sąd oceny tej nie podziela z przyczyn podanych wyżej.

Niezasadny są także zarzuty nr II.2 i II.3 skargi. Organy nadzorcze nie naruszyły zasady legalizmu i prawdy obiektywnej oraz obowiązków dowodowych. Na wstępie niniejszych rozważań wyjaśniono zakres badania sprawy przez organ w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności to, że w takim przypadku organ bazuje na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Wojewoda i GINB prawidłowo w ocenie Sądu poddały ocenie decyzję Starosty nie stwierdzając istnienia wady kwalifikowanej. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły przy tym zarówno kierunek rozstrzygnięcia jak i źródło dokonanej oceny.

W konsekwencji chybiony jest także zarzut nr II.4 skargi. To, że Skarżący czuje się nieprzekonany oceną i wyjaśnieniami organów, nie oznacza, że zaskarżone decyzje są błędne.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.