Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 79, art. 3 ust.1 pkt 8 ,  art. 80, art.85, art. 72 ust.1, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6, art. 8, art. 79a par.1, art.77 par.1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. K. K. (dalej "Inwestor" lub "Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza P. (dalej "Organ I instancji" lub "Burmistrz") o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce nr [...] obr. [...] wskazując, iż kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

2. Organ I instancji w dniu [...] września 2018r. wydał decyzję, w której odmówił ustalenia warunków środowiskowych realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

3. Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Organ II instancji", "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło ww. rozstrzygnięcie a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Organ ten odmówił wiarygodności zgromadzonym w sprawie dowodom w postaci: raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, uzgodnień organów współdziałających tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., choć nie przedstawił żadnych przeciwdowodów np. operatu dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia, opracowanego przez innego biegłego.

4. Burmistrz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. znak [...] ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] na terenie części działki nr [...] obręb C., gm. P..

5. Od powyższej decyzji odwołała się Skarżąca zarzucając uchybienie art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 79 a § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: 1) dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, 2) brak analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, 3) brak odniesienia do twierdzeń Inwestora, 4) brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Burmistrz przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, 5) brak wskazania podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji odmownej, 6) brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, 7) zaniechanie wskazania Inwestorowi przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji (o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań) spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.735 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 79, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2373 ze zm.- zwanej dalej "uioś") oraz § 3ust. 1 pkt 40 litera "a" tiret trzeci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.71), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania i wskazał, że Burmistrz nie zrealizował wszystkich wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] grudnia 2018 r., albowiem nie zostało sporządzone inne opracowanie przez odrębnego biegłego podważające zapisy raportu oddziaływania na środowisko. Jednakże – w opinii Organu II instancji - pozostaje to bez znaczenia zważywszy na fakt braku realnego dostępu inwestycji do drogi publicznej i tym samym braku możliwości wywozu wydobytej kopaliny, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W rezultacie ocena materiału dowodowego poczyniona przez Organ I instancji choć w pewnych aspektach nie jest wolna od wad, to nie jest oceną dowolną, bowiem w konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium, sprowadza Organ II instancji do tożsamego wyniku, tj. odmowy wydania decyzji.

W realiach niniejszej sprawy Organ I instancji odmawiając wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócił uwagę przede wszystkim na zbyt wąskie określenie zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który zamyka się według Inwestora w granicach działki do której posiada tytuł prawny, w tym na stanowiska roślin i zwierząt, objętych ochroną ścisłą bądź częściową, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, z tymi ustaleniami nie sposób się zgodzić, gdyż nie zostały one poparte dowodami na przekroczenie standardów ochrony środowiska. Raport oddziaływania na środowisko analizuje oddziaływanie inwestycji na klimat i jego zmiany w zakresie klimatu akustycznego, dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku i zasięgu oddziaływania inwestycji. Zawiera też metodykę dokonanych wyliczeń oraz opis zastosowanych metod prognozowania w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zaś przyjęty poziom immisji hałasu w środowisku od instalacji jest zgodny z normą PN ISO 9613-2. Dokonano także inwentaryzacji przyrodniczej stanu środowiska jak i odniesiono się do stanu środowiska w dokumentach i materiałach źródłowych. Ponadto RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, zaś ustalenia Organu I instancji zostały podjęte wbrew tym uzgodnieniom.

Dalej Kolegium podkreśliło, że kolejnym argumentem przemawiającym w ocenie Burmistrza za wydaniem negatywnej dla Inwestora decyzji jest brak porozumienia z zarządcą drogi powiatowej [...], po której Inwestor planuje realizować transport kruszywa w wariancie I realizowanego przedsięwzięcia, bowiem droga powiatowa, przystosowana jest do kategorii ruchu KR1 i nie nadaje się do tego, aby obsługiwać teren inwestycji i przyjmować obciążenia związane z wywozem kruszywa (vide: korespondencja PZD w K. z dnia 26.02.2019r., znak [...] z dnia 21.03.2019r. znak EK [...], z dnia 17 lipca 2019r. znak [...]). Kolegium ustalenia te podzieliło podnosząc, że transport wydobytej kopaliny jest częścią nierozerwalnie związaną z realizacją przedsięwzięcia i nie są znane sytuacje, w których po wydobyciu kopalina nie jest transportowana do odbiorców.

Organ odwoławczy zaakcentował, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszą z decyzji na etapie procesu inwestycyjnego, gdyż stanowi prejudykat dla wydania decyzji określonych w art. 72 uioś, w tym i koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Badanie zgodności decyzji wydawanych na podstawie art. 72 z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną. Tym samym decyzja środowiskowa winna zawierać określenie dróg wywozu kopaliny, które są możliwe, a nie tylko wskazywać na hipoteczną możliwość wywozu kopaliny w wariancie 1, podczas gdy już na etapie postępowania administracyjnego wiadomym jest, iż istnieją przesłanki uniemożliwiające realizacje przedmiotowego wariantu. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko wskazano dwa warianty wywozu kopaliny: wariant 1 wywóz drogą asfaltową, graniczącą z przedsięwzięciem od strony południowo - zachodniej i zachodniej (dz. nr. [...]) i dalej nią w kierunku początkowo północnym, a później wschodnim do drogi wojewódzkiej nr [...] (odcinek [...]) i wariant 2 wywóz na drogę leśną w kierunku wschodnim do drogi wojewódzkiej nr [...] (odcinek [...]). Jednakże w ocenie Kolegium, wskazanie drogi wywozu kopaliny musi być realnie możliwe, tak aby decyzja określiła warunki możliwe do wykonania, tj. aby nie istniały przesłanki faktyczne uniemożliwiające realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie już na etapie postępowania przed Organem I instancji ustalono, iż realizacja przedsięwzięcia w wariancie nr 1 (wybranym przez Inwestora) nie jest możliwa z uwagi na fakt, iż droga po której miałby odbywać się transport kopaliny nie jest dostosowana do przyjmowania obciążeń związanych z wywozem kruszywa, o czym stanowi liczna korespondencja Zarządu Dróg Powiatowych w K.. Niekwestionowanym jest, że do zadań zarządcy należy ochrona dróg co do których posiada tytuł prawny. Z uwagi zaś na konsekwentne stanowisko zarządcy drogi powiatowej Nr [...], iż rzeczona droga nie spełnia standardów, aby obsługiwać teren inwestycji i przyjmować obciążenia związane z wywozem kruszywa de facto wariant 1 realizacji przedsięwzięcia staje się niemożliwym do faktycznej realizacji. Bezsprzecznym jest, iż kwestia warunków korzystania ze środowiska m.in. w fazie eksploatacji przedsięwzięcia winna zostać zawarta w decyzji środowiskowej, wśród warunków tych kwestia transportu kopaliny zajmuje zasadnicze miejsce i winna zostać ustalona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem zarządca drogi konsekwentnie i stanowczo utrzymuje, iż wywóz kopaliny w wariancie nr 1 nie jest możliwy, zaś Inwestor uznaje, iż nie ma podstaw prawnych do zawarcia porozumienia, to realizacja transportu kopaliny nie będzie mogła być zrealizowana, a w konsekwencji obligatoryjny warunek, który winien zostać zawarty w decyzji nie będzie mógł się zmaterializować. W kwestii transportu w wariancie drugim Organ I instancji w decyzji podał, iż zagrożony jest obszar ochrony siedliskowej przez który planuje się transport kruszywa w tym wariancie, jednakże ustalenia te nie mają wpływu na wynik sprawy, skoro Inwestor planował wywóz kopaliny w wariancie 1, o czym stanowią działania w zakresie uzyskania uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej Nr [...].

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nawet, gdyby organ zastosował w sprawie art. 79a k.p.a., to strona i tak nie złożyłaby dokumentu pozwalającego na odmienną ocenę materiału dowodowego, bowiem istnieją obiektywne przyczyny uniemożliwiające otrzymanie uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej nr [...]. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczył, iż ocena dokonana przez Kolegium w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji jest odrębna od oceny dokonanej przez Organ I instancji, jednakże odrębności te nie mają wpływu na końcowy wynik postępowania, bowiem ten jest konsekwencją braku spełnienia warunków w zakresie dostępu do drogi pozwalającego na transport kopaliny jako warunku, który winien być zakreślony w decyzji środowiskowej. Z kolei kwestia sprzeciwu społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji nie może być wyłączną przesłanką do wydania odmownej decyzji, bowiem udział społeczności w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić swoistego referendum nad planowanym przedsięwzięciem.

7. Niezadowolona z treści ww. rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniosła zarzut naruszenia: art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną (a nie swobodną) i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały dzień wysłania informacji (o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań) spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego żądania Burmistrza dotyczącego przebudowy przez Skarżąca drogi powiatowej.

W argumentacji podniesionych zarzutów Skarżąca wskazała, że uzależnienie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia od przebudowy przez Skarżącą drogi powiatowej nr [...] (na jej koszt), stanowi naruszenie normy prawnej zawartej w art. 6 k.p.a. zwłaszcza, że brak jest normy prawnej, nakładającej na Skarżącą obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na etapie postępowania, którego celem jest wydanie decyzji środowiskowej. Poza tym wbrew stanowisku, które jest prezentowane przez Organy, postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest postępowaniem właściwym do regulowania zasad organizacji ruchu na drogach publicznych. Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną w trybie procedury określonej przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Tymczasem na drodze powiatowej nr [...], brak jest jakichkolwiek znaków ograniczających ruch pojazdów ciężarowych. Powyższe oznacza, iż ruch pojazdów, w tym ruch pojazdów ciężarowych, może odbywać się na tej drodze w sposób nieograniczony, zaś ograniczenia ruchu pojazdów na drogach publicznych, nie mogą być stosowane wyłącznie w oparciu o uznanie podmiotu zarządzającego drogą. Nadto błędne są ustalenia faktyczne, według których brak porozumienia pomiędzy Skarżącą a Zarządem Dróg Miejskich stanowi przesłankę zezwalającą na wydanie negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. Poza tym decyzje Organów obu instancji nie zawierają wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego żądania Burmistrza dotyczącego przebudowy przez Skarżącą drogi powiatowej, co dowodzi naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Dalej Skarżąca podniosła, że Burmistrz ponownie dowolnie i wybiórczo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności raport oddziaływania na środowisko (wraz z jego zmianami) oraz uzgodnienia organów współdziałających.

W Jej ocenie doszło także do naruszenia normy prawnej zawartej w art. 79a § 1 k.p.a., gdyż pozbawiono Skarżącą prawa do uzupełniania materiału dowodowego w zakresie zezwalającym na wydanie decyzji pozytywnej. W tym miejscu wyjaśniała, że przed wydaniem decyzji z dnia 2 czerwca 2021 r., Skarżąca nie posiadała wiedzy, że brak porozumienia stanowić będzie argument przemawiający za wydaniem decyzji odmownej oraz, że Organ I instancji kwestionuje przedłożony raport oddziaływania na środowisko. Podkreśliła, że wykonywała każde wezwanie Organu do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko. Nawet wyjaśnienia dotyczące bezpodstawności żądania Burmistrza do przedłożenia porozumienia z zarządcę drogi powiatowej nr [...] nie powinny pozbawiać jej prawa do uzupełnienia postępowania dowodowego w żądnym przez organ administracji publicznej zakresie.

8. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

9. Na wstępie przypomnieć należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w trybie uproszczonym w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.

10. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. o odmowie ustalenia na rzecz Skarżącej środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce nr [...] obr. C..

11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 uioś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Uzyskanie tejże decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących – tak jak w rozpoznawanej sprawie – potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 uioś).

Stosownie do art. 79 uioś przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Na mocy art. 3 ust. 1 pkt 8 uioś ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje zarówno weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W ramach tej oceny określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływania między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 uioś).

W świetle art. 80 uioś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Z kolei art. 85 uioś stanowi, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz w przypadku jego dopuszczalności - wymagań, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Rolą postępowania środowiskowego jest więc analiza dopuszczalności konkretnego planowanego dopiero przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko, ludzi, krajobraz, nie zaś wydanie generalnej zgody na wykonanie przedsięwzięcia. W rezultacie postępowanie to sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 828/10 czy wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 696/09, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 988/09, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ramach tego postępowania przeprowadza się, przy udziale społeczeństwa, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko.

Innymi słowy rzecz ujmując, ocena oddziaływania na środowisko to szczególna procedura mająca na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydująca o możliwości realizacji przedsięwzięcia. Stąd też obowiązkiem organu jest ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie określonej działalności na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym.

Zaakcentować także należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową – co oznacza, że organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany wydać tę decyzję, o ile inwestor spełni wymagania określone przepisami uioś. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tj. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Przy czym odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 11/13 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 439/11, dostępne j.w.).

12. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Kolegium odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej przez Skarżącą inwestycji polegającej na eksploatacji kruszywa naturalnego argumentowało brakiem spełnienia warunku w zakresie dostępu do drogi pozwalającego na transport kopalny. Kolegium przyjęło bowiem, że realizacja przedsięwzięcia w wariancie wybranym przez Skarżącą nie jest możliwa, gdyż droga po której miałby odbywać się transport kopaliny nie jest dostosowana do przyjmowania obciążeń związanych w wywożeniem kruszywa. Nadto podkreśliło, że transport wydobytej kopaliny jest związany z realizacją przedsięwzięcia, a sama decyzja środowiskowa powinna zawierać określenie drogi wywozu kopaliny. Zdaniem Sądu stanowisko to zasługuje na akceptację.

13. Jak już wyżej wskazano decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia, w tym korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji przedsięwzięcia. Z kolei rolą postępowania środowiskowego jest zbadanie, czy inwestycja jest dopuszczalna, a jeśli tak, to pod jakimi warunkami.

Oczywiste jest, że przedsięwzięcie polegające na eksploatacji kruszywa naturalnego bez realnej możliwości wywozu urobku traciłoby rację bytu. Słusznie zatem wywiódł Organ odwoławczy, że transport wydobytej kopaliny jest częścią nierozerwalnie związaną z realizacją przedsięwzięcia. Obsługa komunikacyjna terenu objętego w przyszłości wydobyciem kruszywa naturalnego podlega badaniu organu, gdyż okoliczność , czy istnieje faktyczna możliwość wywozu urobku (droga wywozu) nie jest obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pamiętać należy, że kwestia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji jest niezmiernie istotna również z punktu widzenia całego procesu budowlanego, gdyż jest pierwszą decyzją wydaną w tym procesie.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet koncesji na wydobywanie kopaliny (art. 72 ust.1 uioś). Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art.86 pkt 2 uioś).

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 uioś, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (por. wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 982/19 i tam wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. II OSK 821/08; z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1725/15, dostępne j.w.).

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uioś.

Podobnie, powiązanie procesu inwestycyjnego odbywa się na płaszczyźnie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, z tym zastrzeżeniem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Również decyzję lokalizacyjną wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stąd nie można podważać zasadności zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 324/18).

W ocenie Sądu wzajemna zależność postępowań prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcie w postępowaniu środowiskowym musi być zgodne z dalszym procesem budowlanym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 484/18). Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z etapów realizacji inwestycji i otwiera proces inwestycyjny, dla którego istotne znaczenie mają kwestie dotyczące dostępności do dróg i możliwości z jej korzystania.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obsługa komunikacyjna terenu kopalni stanowi istoty element decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że realny brak możliwości transportu kopalin, uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie sprawy.

14. W opinii Sądu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postepowania administracyjnego potwierdza ustalenia Organu odwoławczego, że warunek dostępu do drogi pozwalającej na wywiezienie wydobytego kruszywa nie został spełniony.

W przedłożonym przez Skarżącą raporcie o odziaływaniu na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, wskazano dwa warianty wywozu kopalin, z czego Skarżąca opowiedziała się za wariantem pierwszym, tj. wywóz drogą asfaltową, graniczącą z przedsięwzięciem od strony południowo - zachodniej i zachodniej (dz. nr. [...]) i dalej nią w kierunku początkowo północnym, a później wschodnim do drogi wojewódzkiej nr [...] (odcinek [...]). Jednocześnie w aneksie nr 1 do raportu stwierdzono, że wywóz tą drogą wymagać będzie ustaleń z jej zarządcą (właścicielem). Tymczasem Powiatowy Zarząd Dróg w K., w pismach z dnia 24 sierpnia 2017 r., z dnia 26 lutego 2019 r., 21 marca 2019 r. zajął kategoryczne stanowisko, że droga powiatowa nr [...] przystosowana jest do kategorii ruchu KR 1 i nie nadaje się, aby obsługiwać teren inwestycji i przyjmować obciążenie związane z wywozem kruszywa. Zasugerował również zobowiązanie Inwestora do dostosowania przedmiotowej drogi powiatowej do parametrów kategorii ruchu R3, zaś w piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. przesłał projekt umowy pomiędzy zarządcą drogi a Inwestorem, odkreślającej szczegółowe warunki przebudowy drogi. Jednakże porozumienie z Powiatowym Zarządcą Drogi nie zostało zawarte, z uwagi na to, że w ocenie Skarżącej, dostosowanie drogi do transportu w wariacie 1 do kategorii KR 3 jest bezpodstawne.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi, że postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest postępowaniem właściwym do regulowania zasad organizacji ruchu na drogach publicznych , jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że co prawda zarządca drogi zarządza ruchem, ale także jest organem do którego kompetencji należy ochrona dróg publicznych i posiada najpełniejszą wiedzę o uwarunkowaniach danej drogi i jej klasie oraz dopuszczalnego obciążenia ruchem drogowym. Stąd informację od Powiatowego Zarządu Dróg w K., iż droga nie jest dostosowana do przewozu kopalin uznać należy za wiarygodną zwłaszcza w sytuacji, gdy twierdzenia te poparto wskazaniem kategorii ruchu drogowego przypisanego tej drodze. Nie jest to zatem próba - jak wskazuje Skarżąca - ustalania według swobodnego uznania zasad organizacji ruchu. Z tych też względów Organ miał podstawę do przyjęcia, iż istnieje obiektywny brak możliwości zapewnienia wywozu kopalin przez drogę powiatową. Ustaleń tych w żadnej mierze nie podważyła Skarżąca, zaś podniesiona przez nią okoliczność, że na drodze nie znajduje się jakikolwiek znak ograniczający ruch pojazdów ciężarowych pozostaje bez znaczenia.

Również podjęte przez Organ I instancji czynności sugerujące zawarcie porozumienia przez Inwestora z zarządcą drogi powiatowej 3571 w zakresie dostosowania jej do kategorii KR3 nie stanowią o naruszeniu prawa w sposób opisany skargą. Według zasad określonych w art. 6 i 8 k.p.a. (tj. zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej) organy zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby doszło do naruszenia tych zasad w stopniu obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro Organ I instancji po uzyskaniu od Powiatowego Zarządu Dróg w K. informacji o braku możliwości realizacji inwestycji na danym terenie, informację tą przekazał Skarżącej jednocześnie wskazując na możliwość porozumienia się w tej sprawie z zarządcą drogi. Co prawda Skarżąca podjęła próbę zawarcia porozumienia z zarządcą drogi, jednakże nie doszła ona do skutku, albowiem jej zawarcie Skarżąca uznała za bezpodstawne.

15. W ustosunkowaniu do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że w myśl tego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Art. 79a § 1 k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1388/21, LEX nr 3360840 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1114/21, publ. lex nr 3317785).

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Skarżąca tak w odwołaniu jak i w skardze nie przedstawiła żadnych dodatkowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia.

Co istotne dostrzec należy, że Organ odwoławczy nie podzielił wszystkich wskazanych w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji przyczyn odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia podnosząc, że nie znajdują one oparcia w zebranym materiale dowodowym. W rezultacie za właściwy powód odmowy uznał jedynie brak spełnienia wymogu dostępu do drogi. W tej sytuacji uzupełnienie materiału dowodowego co do pozostałych zakwestionowanych przez Kolegium przyczyn odmowy pozytywnego załatwienia wniosku, nie mogłoby skutkować odmiennym rozstrzygnięciem.

16. Dodać trzeba, że niewątpliwie raport oddziaływania na środowisko jest zasadniczym dowodem w postępowaniu o udzielenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, gdyż to na jego podstawie dokonuje się oceny, czy inwestycja w danym wariancie będzie oddziaływać na środowisko i jaki będzie zakres tego oddziaływania. Oczywistym jest, że ustalenia raportu można podważać, jednakże muszą być ku temu przesłanki poparte dowodami (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 224/20, dostępny w Intrenecie). Z kolei uzgodnienia organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 uioś wiążą organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednakże nawet fakt istnienia dowodu w postaci wiarygodnego raportu jak i pozytywnych uzgodnień nie obliguje organu do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, w sytuacji gdy – tak jak na gruncie rozpatrywanej sprawy - może wskazać inne powody (podstawy) uniemożliwiające uwzględnienie żądania strony.

17. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Organ II instancji dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do oceny okoliczności istotnych dla sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja ta została wydana zgodnie z prawem i jest wynikiem postępowania przeprowadzonego z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Również Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

18. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.