Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 601/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018r. r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, nałożenia obowiązku zabezpieczenia i przedłożenia dokumentów skargę oddala. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...], z dnia 20 lutego 2017 r., znak [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."):

I. Odstąpił od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (dalej "budynek") z uwagi na ich faktyczne zakończenie.

II. Ustalił współwłaścicielom ww. budynku tj.:

1. P. P., ul. [...],[...],

2. S. W., ul. [...]. [...] [...],[...];

3. A. W., os. [...],[...];

4. Z. Z., ul. [...], [...];

5. K. H., ul. [...],[...];

6. J. M., ul. [...], [...];

7. R. W., ul. [...], [...];

wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń:

- zabezpieczyć budynek przed dostępem osób trzecich,

III. Nałożył na ww. współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązek przedłożenia w PINB w K. - Powiat Grodzki następujących dokumentów związanych z budynkiem.

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budynek, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. aktualnym na dzień opracowania projektu.

Ponadto żądany projekt musi zawierać inwentaryzację architektoniczno-budowlaną oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b. do ww. projektu budowlanego należy dołączyć:

- oświadczenie projektanta a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 1 p.b. oraz zgodności obiektu określonego w projekcie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowej inwestycji.

Organ ustalił termin dostarczenia dokumentów do dnia 20 maja 2017 r.

Pouczył o treści i konsekwencjach zastosowania art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 1 i 2 p.b.

W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Wskazał, że przed PINB w K. - Powiat Grodzki prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie wykonania (okien) w budynku, w granicy pomiędzy działkami nr [...] obręb [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że P. P., jedyny znany z miejsca pobytu współwłaściciel budynku, nie posiadał dokumentów mogących świadczyć o tym, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w oparciu o obowiązujące w dacie ich wykonania przepisy prawne i stosowne pozwolenia. Z oświadczeń złożonych przez osoby uczestniczące w czynnościach kontrolnych oraz z przedłożonych dokumentów wynika, że otwory okienne w ścianie granicznej od strony działki nr [...] powstały w latach 1992-2005.

Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ zobligowany był do ustalenia czy przedmiotowe roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Po dokonanej analizie PINB ustalił, iż prace budowlane polegające na wykonaniu otworów okiennych w ścianie granicznej były prowadzone wbrew przepisom zawartym w aktach prawnych w tym warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, funkcjonującym w obrocie prawnym w latach 1992-2005.

Wobec powyższego organ decyzją nr [...] z dnia 25 października 2012 r. znak [...] nałożył na P. P. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo-wapiennej, na pełną grubość ściany, trzech otworów okiennych znajdujących się w ścianie granicznej usytuowanej pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] obręb [...] w K..

Od ww. decyzji zostało złożone odwołanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 11 października 2013 r. znak [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

MWINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, m.in., że organ l instancji nie dokonał jednoznacznych ustaleń w zakresie przedmiotu postępowania. (...)PINB nie dokonał jednoznacznych ustaleń dotyczących daty powstania budynku na terenie działki nr [...] obr, [...], czy został on wybudowany w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz czy w projekcie budowlanym w/w budynku przewidziano wykonanie okien lub otworów wypełnionych pustakiem szklanym od strony działki nr [...] obręb P. w K.. (...) Kolejno zastrzeżenia budzi kwestia przyjętego kręgu stron niniejszego postępowania. (...) organ I instancji zaniechał pozyskania informacji, które mogłyby być pomocne w ustaleniu danych w/w współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] lub ich następców prawnych.

W związku z powyższym organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie przeprowadził szereg czynności w celu ustalenia daty oraz legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Uzyskał od Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. (pismo z dnia 5 listopada 2014 r.) informacje, że po przeprowadzeniu analizy materiałów geodezyjnych i kartograficznych znajdujących się w zasobach archiwalnych nie można jednoznacznie określić daty oraz dokumentu, na podstawie którego budynek położony na działce nr [...] obr. [...] został ujawniony na mapie. Nie odnaleziono inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku.

Kolejno organ wezwał A. R., W. S., oraz H. O. - osoby wskazane w piśmie skarżących jako mogące mieć wiedzę na temat przedmiotowego obiektu do przedłożenia w PINB w K. - Powiat Grodzki wyjaśnień, wraz z ewentualną dokumentacją (w tym również zdjęciową) dotyczących wskazania daty powstania budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Wydział Architektury i Urbanistyki UMK pismem z dnia 9 lipca 2015 r. (data wpływu do organu) poinformował, że po sprawdzeniu rejestrów spraw prowadzonych w latach 2004-2015 nie stwierdzono wpływu wniosku w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i zgłoszenia robót dla inwestycji przy ul. [...] w K..

W dniu 14 lipca 2015 r. wpłynęło do organu pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, w którym poinformowano, że z prowadzonych rejestrów elektronicznych nie wynika, ażeby dla przedmiotowego obiektu była wydana decyzja pozwolenia na budowę i decyzja o warunkach zabudowy, jak również nie wykazano zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla obiektu przy ul. [...] w K..

Pismami z dnia 5 października 2015 r. oraz 6 października 2015 r. (data wpływu) S. W., Z. Z. oraz K. H. (dzieci zmarłego S. W.) oświadczyły, że nie posiadają żadnych informacji dotyczących daty powstania przedmiotowego obiektu.

Dnia 17 listopada 2015 r. inspektor PINB wykonał fotokopie odnalezionych w Archiwum Narodowym dokumentów dotyczących nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K., jednakże żadne dokumenty nie zawierały informacji na temat przedmiotowego obiektu budowlanego.

W dniu 7 listopada 2016 r. wpłynęło do organu pismo M. i R. J., do którego została załączona kopia pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 26 marca 2015 r. znak [...] informującego cyt.: "(...) 2. Kwerenda w systemach informatycznych oraz Rejestrze Centralnym Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., prowadzonych od 1995 roku, wykazała, iż działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. nie jest objęta żadną decyzją administracyjną. 3. Dnia 22.05.2002 roku wpłynęło zgłoszenie wymiany pokrycia dachu budynku przy ul. [...] w K..

Dnia 13 grudnia 2016 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny w terenie. W trakcie oględzin P. P. oświadczył, że budynek przełączki znajdujący się na działce nr [...] obr. [...] został wybudowany w takim stanie jak obecnie z oknami stalowymi w okresie ok. 1994 r. Do tej pory w budynku dokonano jedynie wymiany stolarki okiennej stalowej na plastikową w okresie ok. 2005 r., zamontowano ścianki działowe, wykonano remont dachu wraz z obróbką blacharską oraz istniejących instalacji: gazowej, wod.-kan, elektrycznej, c.o., w ramach bieżącej konserwacji, nie zmieniając przy tym żadnych istotnych parametrów budynku (powierzchni, kubatury, wielkości otworów okiennych). Ponadto P. P. oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów technicznych dot. obiektu budowlanego za wyjątkiem dokumentu dotyczącego zgłoszenia w PPIS w K. zamiaru adaptacji budynku na sklep spożywczy sporządzonego w 2005 r.

W trakcie oględzin Państwo J. oświadczyli, że przedmiotowy budynek nie mieści się w granicach działki na której jest zlokalizowany, ponadto oświadczyli, że w czasie zakupu przedmiotowego budynku przez obecnego właściciela P. P. obiekt nie posiadał instalacji kanalizacyjnej oraz centralnego ogrzewania. W trakcie prowadzonych prac remontowych budynek został wyposażony w ww. instalacje wraz z budową kominów spalinowych i wentylacyjnych bez zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Oświadczyli ponadto, że dach przedmiotowego budynku jest zakotwiony w ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], i obawiają się czy przedmiotowa konstrukcja jest bezpieczna. Dodatkowo Państwo J. oświadczyli, że od czasu remontu rynien zlokalizowanych na przedmiotowym budynku tj. od ok. 2014 r. przy każdej ulewie są zalewani, konstrukcja dachu nie zapewnia prawidłowego odprowadzania deszczu i śniegu na działkę, na którą powinny być one odprowadzane.

W trakcie oględzin D. K. - współwłaściciel budynku przy ul. [...] w K. oświadczyła do protokołu, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany w latach 1993-1994 przez poprzedniego współwłaściciela P. P. i od początku posiadał okna ze stolarką stalową od strony ul. [...] w miejscach jak obecnie.

Inspektorzy PINB stwierdzili w dniu oględzin, że w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność gospodarcza - sklep spożywczy.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek stanowiący obecnie sklep spożywczy, zlokalizowany w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. usytuowany za budynkiem głównym, zlokalizowanym bezpośrednio przy ul. [...] to budynek, parterowy, posiadający dach dwuspadowy, ze spadkami połaci w kierunku działek nr [...] i [...], którego powierzchnia zabudowy wypełnia całkowicie pozostałą za budynkiem głównym część działki nr [...] obr. [...]. Przedmiotowy budynek dobudowany do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] oraz posiadający ściany z otworami okiennymi w granicy z działkami nr [...] oraz [...] obr. [...] odpowiednio przy ul. [...] i [...] w K.. Ściany w granicy o wysokości do dolnej powierzchni połaci dachowych.

Z przedłożonych do akt niniejszego postępowania dokumentów (dokumentacji zdjęciowej załączonej do pisma Państwa J. z dnia 16 października 2014 r. oraz dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do pisma P. P. z dnia 20 września 2011 r.) wynika, że między rokiem 2005 a 2011 został wybudowany przewód kominowy w południowej części przedmiotowego budynku od strony budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB ustalił, iż z uwagi na obecny kształt przedmiotowego budynku tj. ukształtowanie połaci dachowych ze spadkiem w kierunku działek sąsiednich wraz z wyprowadzeniem przewieszenia połaci poza granice działki, na której stoi budynek oraz usytuowanie ścian budynku z otworami okiennymi w granicy z działkami sąsiednimi, które również ze względu na to, że nie wychodzą na wys. 30 cm ponad połacie dachowe nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego, przedmiotowy budynek został wykonany wbrew przepisom zawartym w aktach prawnych w tym warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, funkcjonujących w obrocie prawnym w Rzeczpospolitej Polskiej i Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, uniemożliwiając tym samym właścicielom działek sąsiednich dobudowę do przedmiotowego budynku usytuowanego w granicy.

Organ przywołał treść art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, która to jest pierwszą polską ustawą regulującą przepisy budowlane, § 76 ust. 5, § 77 ust. 4 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, § 201 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, § 234 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz § 12 obowiązującego obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Organ wskazał, że ten ostatni przepis odnosi się do budynków "sytuowanych" a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wyżej powołanego rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Należy wskazać, że ww. roboty budowlane naruszyły przepisy wyżej powołanego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zawarte w jego rozdziałach VI i VII, powodując powstanie ewentualnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Powyższe powoduje zastosowanie § 207 ust. 2 który stanowi cyt: "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwu pożarowego, [...] o którym mowa w § 181, stosuje się. z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi."

Organ podsumował, że powyższe akty prawne w sposób jednoznaczny wyłączały w okresie swojego obowiązywania oraz wyłączają obecnie wykonanie otworów okiennych w ścianach granicznych budynku przy ul. [...] w K. oraz wykonanie przewieszenia połaci dachowych przedmiotowego budynku poza jego obrys.

Organ stwierdził, że mając na uwadze powyżej powołane, obowiązujące obecnie jak i obowiązujące od 1928 r., przepisy techniczno-budowlane oraz przepis § 207 ust 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okres wykonania otworów okiennych w ścianach granicznych przedmiotowego obiektu oraz wykonania przewieszeń połaci dachowych poza obrys budynku.

W oparciu o powyższe oraz o brak jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby potwierdzić, że przedmiotowy budynek powstał w takim kształcie jak obecnie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę stwierdzono, że budynek stanowiący sklep spożywczy zlokalizowany w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. został wzniesiony bez uzyskania zgody z właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej.

Mimo, że wg oświadczeń złożonych do protokołu z oględzin oraz pisemnie przez strony postępowania przedmiotowy budynek powstał przed końcem 1994 r. to po roku 1995 prowadzone w nim były roboty budowlane, które wymagały uzyskania zgody organu administracji architektoniczne budowlanej (budowa przewodu kominowego) w związku z czym tut. organ będzie prowadził postępowanie administracyjne zgodnie z art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to do żadnych z samowolnie wykonanych robót nie będzie mieć zastosowania regulacja przejściowa z art. 103 ust. 2 p.b., odsyłająca do stosowania przepisów obowiązującej poprzednio ustawy przy ocenie samowoli.

Jeżeli bowiem obiekt zrealizowany został w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995 r., choćby nawet nielegalnie przystąpiono później do jego użytkowania, a następnie po tej dacie był on nadal samowolnie przebudowywany lub rozbudowywany, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie i funkcjonalnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych.

Tym samym, organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że jest zobligowany do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b.

Podkreślił, że obiekt budowlany wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione zostaną przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 p.b.

Zgodnie z dokonanymi przez organ ustaleniami, inwestorem przedmiotowego budynku był A. P. poprzedni współwłaściciel, który zbył swoją część nieruchomości na rzecz F. S. w roku 1998, który następnie w roku 2005 sprzedał swoją część P. P., obecnemu współwłaścicielowi przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym obowiązki nałożone w sentencji postanowienia zostały skierowane do wszystkich współwłaścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Za strony niniejszego postępowania administracyjnego tut. organ uznał współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek oraz właścicieli działek sąsiednich nr [...] [...] i [...] obr. [...] odpowiednio przy ul. [...], [...] w granicy których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek.

P. P. wniósł zażalenie na opisane na wstępie postanowienie, zarzucając naruszenie:

- art. 8 K.p.a. przez zmianę pierwotnego przedmiotu i trybu postępowania bez powiadomienia o tym strony,

- art. 28 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania,

- art. 52 p.b., przez skierowanie decyzji wyłącznie do znanych współwłaścicieli, z pominięciem ustalonego inwestora robót A. P.,

- art. 7 i art. 77 K.p.a., przez wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego i zaniechanie prowadzenia postępowania w zakresie przewodów kominowych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 grudnia 2009 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek M. i R. J. o przeprowadzenie kontroli budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i ul. [...] w K..

W związku z powyższym w dniu 29 grudnia 2010 r. po uprzednim zawiadomieniu stron PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadził oględziny budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w obecności M. i R. J. z których sporządzono protokół.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia przez PINB postanowieniem z dnia 20 lutego 2017 r. znak: [...], obowiązku dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. przed dostępem osób trzecich oraz przedłożenia określonej w w/w postanowieniu dokumentacji na wymienionych w nim współwłaścicieli przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także obowiązek organu prowadzącego do zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, o prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, o prawie do zgłaszania dowodów, o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, o prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wszczynając niniejsze postępowanie administracyjne w pierwszej kolejności winien poczynić niezbędne ustalenia (i pozyskać do akt sprawy niezbędne dokumenty), które w jednoznaczny i niepodważalny sposób wskażą podmioty mające przymiot strony tego postępowania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji takich ustaleń nie poczynił, a w związku z tym przyjęty przez niego krąg stron prowadzonego postępowania budzi poważne wątpliwości organu odwoławczego.

PINB w K. - Powiat Grodzki uznał (z czym zgadza się organ odwoławczy), że przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym należy przyznać współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w K. (na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany) oraz współwłaścicielom działek sąsiednich nr [...], [...] i [...], graniczących z przedmiotową działką nr [...].

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych (por. treść księgi wieczystej dostępnej na publ. stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości) współwłaścicielami działki nr [...] w K. (na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania) są: J. W., S. W., K. A. i P. P..

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego wynika, że J. W. był zameldowany na pobyt stały w K. przy ul. [...] od dnia 4 maja 1902 r. Z kolei aktualny adres jego pobytu nie był znany organowi I instancji (k. 93, 104, 179 akt PINB znak: [...]). Z przesłanych za pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. przez M. J. i R. J. kopii dokumentów wynika, iż osoba o nazwisku J. W. urodzona 4 maja 1902 r. w K. zmarła w niemieckim obozie koncentracyjnym w G. w dniu 19 maja 1945 r. (k. [...]). W aktach niniejszej sprawy zalega również odpis zupełny aktu zgonu K. A. zmarłej 3 listopada 2006 r. (k. [...] znak: [...]), a także pismo z Sądu Rejonowego dla K. - Ś. w K. z dnia 13 lipca 2015 r. informujące, że nie toczyło się postępowania spadkowe m.in. po ww. zmarłej (k. [...]).

Dodatkowo organ zauważył, że współwłaściciel przedmiotowej działki - S. W. zmarł 11 czerwca 1937 r. (k. 92 akta PINB znak: [...]). Jedną ze spadkobierczyń po ww. zmarłym była A. M., która według oświadczenia P. W. (syna R. M. i wnuka J. M.) zmarła w dniu 4 grudnia 2014 r. P. W. oświadczył, że spadkobiercami po ww. zmarłej są: R. W. oraz J. M. (k. 153, 166 akta PINB znak: [...]). W aktach niniejszej sprawy nie zalega jednak żaden dokument poświadczający fakt nabycia spadku przez ww. osoby po zmarłej A. M..

Ponadto z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. -P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] w K. są: A. C., M. C., A. K., D. K., A. W., M. G. oraz K. G. (k. [...]). Z zalegającego w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. z dnia 22 grudnia 1992 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłej w dniu 16 lutego 1974 r. M. C. nabyli mąż A. C. oraz synowie A. C. i J. C.. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. z dnia 9 lipca 1982 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu 8 lipca 1981 r. A. C. nabyli wdowa M. S. C. oraz synowie A. C. i J. C..

W aktach sprawy znajduje się również pismo z Urzędu Miasta K. z dnia 8 lutego 2017 r., z którego wynika, iż J. C. zmarł 6 kwietnia 2002 r.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012r. sygn. akt IOSK 148/11 (LEX nr 1120598) cyt. "w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornego kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można się więc zgodzić z poglądem (...), że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych, albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej".

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (w oparciu o właściwe dokumenty) kwestii własności działek nr [...] w K. pozwoli ustalić prawidłowy krąg-stron w niniejszej-sprawie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśniając motywy swojego postanowienia wskazał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 1993-1994 przez poprzedniego właściciela A. P. (oświadczenie D. K. oraz P. P. - k. [...] znak: [...]), poprzez dobudowanie do istniejącego już na przedmiotowej działce budynku nowego pomieszczenia. Analiza akt sprawy wykazała, że wykonany zakres robót budowlanych, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Organ odwoławczy zauważył, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to do takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany po tej dacie. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów p.b., czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że z analizy załączonej do sprawy dokumentacji fotograficznej wykonanej w 2005 r. oraz podczas kontroli PINB w dniu 13 grudnia 2016 r., a także kopii projektu adaptacji przedmiotowego obiektu na sklep spożywczy wykonanego przez arch. M. P., który zawiera rzut parteru oraz rozkład pomieszczeń w w/w obiekcie (k. [...] znak: [...]) wynika, że aktualny współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości P. P. zmieniając parametry użytkowe przedmiotowego budynku poprzez stworzenie całkowicie nowego układu pomieszczeń na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej sprawił, że charakter wykonanych robót w świetle ustawowej definicji przebudowy wynikającej z art. 3 pkt 7a p.b., nie daje podstaw do uznania za słuszne stanowiska skarżącego, odnośnie prowadzenia przez niego po dacie 2005 r. wyłącznie prac konserwacyjnych. P. P. co prawda nie zmienił podstawowych parametrów obiektu lecz na tyle istotnie ingerował w jego substancję, że uznanie wykonanych przez P. P. robót budowlanych przez organ odwoławczy za przebudowę pokrywa się z wykładnią celowościową i gramatyczną wyżej wskazanego przepisu.

Organ odwoławczy wskazał, że definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt 7a p.b. jest czytelna i stan faktyczny sprawy zdecydowanie wyczerpuje ziszczenie się przesłanek umożliwiających stwierdzenie takiej okoliczności w niniejszej sprawie. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego.

Mając więc na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że PINB na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego prawidłowo stwierdził, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb postępowania uregulowany w art. 48 p.b.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 52 p.b. obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Organ odwoławczy wskazał również, iż obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", określa natomiast w art. 18 zakres jego obowiązków. Na tej podstawie można przyjąć, że inwestorem w rozumieniu art. 17 może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. W dalszej kolejności inwestor przygotowuje dane przedsięwzięcie budowlane przez wykonanie lub zapewnienie wykonania opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym oraz realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa rozbudowa powstała w latach 1993/1994,a jej inwestorem był ówczesny współwłaściciel przedmiotowego budynku A. P..

Z kolei roboty budowlane wykonywane po 2005 r. organizował, finansował i prowadził obecny współwłaściciel przedmiotowego budynku P. P.. A zatem to P. P. jako inwestor robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego wyglądu przedmiotowego budynku oraz jako mający tytuł prawny do ww. nieruchomości winien być adresatem obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 p.b.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że był zobligowany uchylić skarżone postanowienie, wskazując jednocześnie, iż w toku dalszego postępowania w niniejszej sprawie PINB - Powiat Grodzki w K. winien w pierwszej kolejności zweryfikować ustalony przez siebie krąg stron prowadzonego postępowania poprzez jednoznaczne wyjaśnienie wątpliwości wskazanych powyżej. Dopiero po dokonaniu przedmiotowej weryfikacji PINB winien ponownie zbadać możliwość legalizacji wykonanej samowolnej rozbudowy budynku i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy Prawa budowlanego.

P. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przez organ administracyjny przepisów:

1.1. Prawa procesowego ti.:

1) art. 30 § 5 w zw. z art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania, a to następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...], a w razie ustalenia, iż następcy prawni nie są znani lub pozostają nieznani z miejsca pobytu - zaniechanie ustanowienia dla kuratora masy spadkowej po ww. zmarłych lub kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu spadkobierców ww. zmarłych;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia;

3) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego polegając wyłącznie na oświadczeniach p. J. z pominięciem oświadczeń składanych przez P. P. w zakresie:

a. rodzaju prac przeprowadzonych przez niego począwszy od roku 2005 kiedy to stał się współwłaścicielem nieruchomości,

b. przyjęciu, iż doszło do przekroczenia granicy przez przewieszenie połaci dachowych poza obrys budynku, mimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż jest to kwestia sporna między pp. J. a Panem P.;

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku przez organ administracyjny II instancji polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przewodów kominowych mających stanowić w ocenie organu przebudowę zakwestionowanego obiektu budowlanego;

5) art. 138 § 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie wytycznych dla organu l instancji w zakresie wykładni zastosowania przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. pomimo, iż organ l instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów i ich zastosowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. art. 51 ust. 7 p.b.;

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - w tym brak wyjaśnienia w zakresie zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania;

1.2. Prawa materialnego tj.:

7) art. 52 p.b. poprzez:

a. skierowanie postanowienia wyłącznie do znanych współwłaścicieli nieruchomości z pominięciem współwłaścicieli, których następców prawnych organ nie ustalił i nie ustanowiono dla nich kuratora masy spadkowej,

b. skierowanie postanowienia do współwłaścicieli nieruchomości z pominięciem ustalonego inwestora robót budowlanych- pana A. P.;

8) art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie;

9) art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. art. 51 ust. 7 p.b.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Opisując stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania skarżący podniósł, że decyzją nr [...] z dnia 11 października 2013 roku MWINB uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia 25 października 2012 roku i przekazał sprawę prowadzoną w trybie art. 51 p.b. do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Na uzasadnienie decyzji organ II instancji wskazał, iż w postępowaniu przed organem l instancji dopuszczono się następujących uchybień:

1. Zaniechaniu ustalenia aktualnych współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], kierując decyzję do jedynego znanego organowi współwłaściciela nieruchomości- P. P.,

2. Zaniechaniu dokonania ustaleń co do właściwości i terminu wykonania kwestionowanych robót budowlanych, a także właściwości i terminu wykonania obiektu budowlanego, w którym wykonane zostały kwestionowane roboty budowlane,

3. Zaniechaniu prowadzenia szeroko rozumianego postępowania dowodowego, a w tym oględzin nieruchomości ze sporządzeniem zwymiarowanych rzutów kwestionowanych robót, miejsca ulokowania wykonanych okien i ich rozmiarów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji miał w pierwszej kolejności należycie ustalić krąg stron postępowania, a w razie niemożności ustalenia danych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości - wnieść o ustanowienie dla nich kuratora. W następnych krokach organ miał za zadanie ustalić kiedy i na jakiej podstawie wykonano obiekt budowlany, czy w jego pierwotnym kształcie przewidziano otwory okienne i na tej podstawie podjąć odpowiednie działania.

Postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego 2017 roku PINB wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości w osobach P. P. oraz spadkobierców S. W. oraz spadkobierców córki tegoż - A. M., ale z pominięciem K. A. oraz J. W. obowiązek przedłożenia dokumentacji budowlanej oraz zaświadczenia o zgodności budowy z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu postanowienia I instancji nie wskazano wprost, które roboty upoważniają organ do odstąpienia od stosowania normy art. 103 ust. 2 p.b., a z kontekstu uzasadnienia wynika, iż chodzi o budowę przewodu kominowego, szerzej nie opisaną w uzasadnieniu i wspomnianą skrótowo na 5 i 8 stronie uzasadnienia.

Dalej Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odstąpił od wyczerpującego opisu stanu faktycznego wyjaśniając, iż organ II instancji na podstawie przesłanego mu materiału dowodowego ustalił, iż stan faktyczny został wskazany w uchylonym postanowieniu organu l instancji. Natomiast dokonując oceny stanu prawnego sprawy organ de facto ograniczył się do dwóch kwestii, pomijając tym samym część zarzutów podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu.

Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 p.b., bowiem to skarżący jako inwestor miał wykonać po roku 2005 przebudowy obiektu posadowionego na działce nr [...] bez uprzedniego wymaganego pozwolenia. Jednocześnie organ ten nie wskazał jakiego rodzaju prace budowlane zostały wykonane przez skarżącego, które zdefiniować można jako przebudowa w rozumieniu p.b., na wykonanie których wymagane było uprzednie uzyskanie właściwego pozwolenia.

Skarżący zgodził się z organem odwoławczym, że organ l instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie ustalenia, jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że organ l instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, bowiem przymiot ten należy przyznać współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w K. (na której zlokalizowany jest obiekt budowlany) oraz współwłaścicielom działek sąsiednich nr [...], [...] i [...], graniczących z przedmiotową działką nr [...]. Na powyższą okoliczność organ II instancji dokonał obszernej analizy dowodowej czego wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomimo, dokonanych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania organ II instancji nie zawiadomił wszystkich stron o prowadzonym postępowaniu, a co więcej w dniu 7 luty 2018 roku wydał zaskarżone niniejszą skargą postanowienie, nie doręczając go podmiotom, którym w przedmiotowej sprawie przysługuje przymiot stron postępowania. Tym samym także organ II instancji, podobnie jak i organ l instancji, dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 § 2, także art. 7 i art. 77 k.p.a.

Powyższej opisane działanie organu odwoławczego stanowi nie tylko naruszenie ww. przepisów, ale jest działaniem wręcz niezrozumiałym i nieuzasadnionym, bowiem sam organ II instancji wyjaśnił, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie: "nie budzi żadnych wątpliwości (w oparciu o właściwe dokumenty) kwestia własności dziatek nr [...] w K.".

Zatem organ II instancji miał możliwość ustalenia już na tym etapie postępowania ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im udziału (reprezentacji) w przedmiotowym postępowaniu, czego nie uczynił. Taka postawa organu odwoławczego budzi kategoryczny sprzeciw i nie licuje z zasadami postępowania administracyjnego, a w tym zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji, tak samo nie ma nic wspólnego z działaniem w ramach zasady praworządności.

Skarżący podkreślił, że odwoławcze postępowanie administracyjne nie ma charakteru jedynie kasatoryjnego, ale jest ponownym rozpatrzeniem sprawy zarówno pod kątem stanu faktycznego, jak i jej stanu prawnego, co wydaje się umknęło uwadze organowi II instancji rozpoznającego w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie niewątpliwego kręgu stron postępowania - na co wskazał sam organ odwoławczy, to organ ten zobligowany był wystąpienie do sadu o wyznaczenie kuratora spadku na mocy art. 30 § 5 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił.

Precyzując powyższe, organ nie powziął kroków mających na celu zapewnienie im należytej reprezentacji w postępowaniu spadkobierców trojga zmarłych współwłaścicieli - S. W., J. W. oraz K. A. i nie zwrócił się do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla tychże współwłaścicieli nieruchomości.

Co więcej postanowienie z dnia 27 lutego 2018 roku organ II instancji zaadresował wyłącznie do znanych sobie współwłaścicieli pomijając zarówno w kręgu adresatów decyzji, jak i w jej uzasadnieniu dwoje zmarłych współwłaścicieli. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują możliwości wybierania przez organ do których ze współwłaścicieli adresować obowiązki nakładane mocą wydanych orzeczeń. Trudności w ustaleniu danych spadkobierców zmarłych stron postępowania nie zwalniają organu z podjęcia innych prawem przewidzianych działań mających na celu zapewnienia i zabezpieczenia praw spadkobierców zmarłych stron lub zabezpieczenia nieobjętego spadku.

Ponadto, zakładając czysto hipotetycznie, gdyby okazało się, że wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie (art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a.), a nie uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania - bowiem nie są znani wszyscy "adresaci decyzji, która nie może w takim przypadku być skutecznie doręczona".

Skarżący podtrzymuje, także twierdzenie, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie ustalił również w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania nie tylko w zakresie adresów aktualnych właścicieli nieruchomości. Zwrócić należy uwagę na fakt, że organ pominął także osobę inwestora, co w przypadku postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, a tym bardziej w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 p.b., w zakresie samowoli budowlanej, jest szczególnie istotne.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że jedynym inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego był/jest P. P.. Skarżący uznany za jedynego inwestora w przedmiotowej sprawie nabył przedmiotowy obiekt budowlany w 2005 roku i nie kwestionuje, że po dacie tej wykonywał prace budowlane (nieznaczne zmiany) w budynku, ale stan budynku na dzień dzisiejszy jest wynikiem zarówno prac wykonanych w obiekcie budowlanym po jego nabyciu po 2005 roku, jak i przed jego nabyciem - których nie był inwestorem. Organ administracyjny nie wyjaśnił - jaki zakres prac został wykonany przez którego z inwestorów i w jakiej dacie, tym samym narażając się na działanie z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., w którym sąd stanął na stanowisku, że: "Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora który nie jest właścicielem dziatki, na której zrealizowano określoną inwestycję". Z uwagi na okoliczność, że wyrok zapadł na tle zastosowania art. 52 p.b., który odnosi się zarówno do obowiązków nałożonych na inwestora w trybie art. 48, jak i w trybie art. 51, skarżący stwierdził, ze pozostają aktualne także dla obowiązku wykonania określonych robót.

Skarżący zarzucił również, że organ bez dalszego uzasadnienia zaskarżone postanowienie doręczył A. R., A. C., A. W., K. G., D. K., A. C. oraz M. G. - właścicielom nieruchomości sąsiednich pod adresami [...] oraz [...]. Jaki jest ich interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu - nie wiadomo, dlaczego doręczono im postanowienie, mimo że w toku postępowania nie kierowano do nich korespondencji - też nie jest wiadome.

Finalnie i tu organ administracyjny nie poradził sobie z zadaniem ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiedniej - oznaczonej adresem [...] bowiem jak wynika z treści księgi wieczystej numer [...] krąg właścicieli nieruchomości różni się od kręgu wskazanego przez organ w rozdzielniku decyzji, a nazwiska podanych stron zostały przeinaczone. Nie wydaje się przesadzonym oczekiwanie, aby organ w sytuacji włączania z sobie tylko znanych powodów do postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich zrobił to w zgodzie z treścią księgi wieczystej. Skoro jednak zadanie to przerosło organ w zakresie należytych stron postępowania - właścicieli nieruchomości, na której wzniesiono zakwestionowany obiekt budowlanym, to daremnym jest kierowanie oczekiwania prawidłowego działania w stosunku do innych stron postępowania.

Powyższe zostało podniesione także przez Skarżącego w zażaleniu, jednakże organ odwoławczy nie odniósł się opisanej argumentacji, co stanowi nie tylko naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a.), a w tym zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, ale także art. 107 § 3 k.p.a.

Dalej skarżący zarzucił, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 25 października 2012 roku dotyczyło robót budowlanych i nałożenia na Skarżącego obowiązku zamurowania okien w kwestionowanym obiekcie budowlanym, prowadzone było w trybie art. 51 p.b. Po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania zmieniono jednak oznaczenie sprawy, wskazując w piśmie z dnia 24 czerwca 2015 roku - dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie, iż dotyczy ona obiektu budowlanego na działce [...] obr. [...] Pismo bynajmniej nie tyczyło zmiany przedmiotu postępowania, a informacja o jego nowym przedmiocie nie była w żaden sposób wyszczególniona. Wydawać by się mogło, że tak brzemienna w skutki zmiana, powodująca z goła odmienne sankcje winna być komunikowana stronom w wyraźny, jednoznaczny sposób, podczas gdy w niniejszej sprawie została wyartykułowana w oczekiwany sposób dopiero w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lutego 2017 roku.

Zgodnie z powszechnie przyjętym, zarówno w doktrynie przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, poglądem, najpełniej wyrażonym w tezie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 282/08 cyt.: "1. Przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony".

Zmiana trybu prowadzonego postępowania pozostaje nieuzasadniona. Począwszy od rozpoczęcia użytkowania budynku wobec zakończonej przed 1 stycznia 1995 roku budowy nie były prowadzone żadne prace, które podlegają czy to obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia organom. Zauważyć należy, iż fakt, że sporny budynek istniał już przed 1995 roku, co potwierdzają sami wnioskodawcy M. i R. J., którzy w piśmie z dnia 4 listopada 2016 roku, przedłożonym do PINB w dniu 7 listopada 2016 roku, wskazują: "W roku 1992, a także przed lipcem 2005 roku budynek przy ulicy [...] zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] w K. nie posiadał instalacji kanalizacyjnej".

Skoro zatem budowa budynku na dz. [...] zakończona została przed 1 stycznia 1995 roku, tj. przed wejściem w życie nowej ustawy i aktualnie obowiązującej tj. Prawo budowane z dnia 7 lipca 1994 roku, to zastosowanie winien znaleźć art. 103 § 2 p.b.

Wobec tego organ administracyjny nie może nakazać rozbiórki budynku wzniesionego przed 1 stycznia 1995 roku czy też doprowadzenia takiego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, i tak przykładowo można wskazać na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 384/16.

W okresie od 1994 roku w budynku prowadzone były bieżące prace konserwacyjne, które nie podlegają notyfikacji organom administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym nie doszło do aktualizacji przesłanek uchylających ochronę przewidzianą wskazanym powyżej art. 103 ust. 2 p.b. Wskazany przez organ l instancji przewód kominowy, to nic innego jak istniejący od początku istnienia budynku system wentylacji. W perspektywie nikłego materiału dowodowego w zakresie tegoż komina, sprowadzającego się do zdjęć i bezpodstawnych twierdzeń pp. J., bez dalszego opisu i badania właściwości przez organ l instancji rażąco krzywdzącym dla właścicieli działki [...] jest wywodzenie na tej podstawie przekonania, iż sprawa może być kierowana do trybu przewidzianego art. 48 p.b., a ochrona przewidziana art. 103 ust. 2 p.b. - uchylona.

W zakresie zastrzeżeń co do zachowania norm przewidzianych przepisami ochrony przeciwpożarowej nader wystarczającym jest tryb przewidziany art. 50- 51 p.b., w ramach którego możliwe jest doprowadzenie ściany budynku posadowionego na działce [...] do odpowiednich właściwości przeciwpożarowych przewidzianych przepisami. Takie też były wnioski pierwszego rozpoznania sprawy zakończonego decyzją z 2012 roku, wyprowadzone mimo wadliwości postępowania przede wszystkim w zakresie ustalenia kręgu jego stron i wyczerpującego zebrania dowodów.

Odnosząc się do ustalenia przez organy, że na przedmiotowej nieruchomości P. P. zmienił parametry użytkowe przedmiotowego budynku poprzez stworzenie całkowicie nowego układu pomieszczeń na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej co sprawiło, że charakter wykonanych robót stanowi przebudowę - art. 3 pkt. 7a p.b., skarżący wskazał, że zakładając nawet czysto hipotetycznie, że takie zmiany miały miejsce, to uzasadnionym jest twierdzenie, ze powyższe stanowisko organu wydaje się zbyt pochopne, bowiem zważyć należy, że nawet w przypadku zmiany układu pomieszczeń poprzez wstawienie ścian działowych - nie stanowi przebudowy w rozumieniu p.b. i nie wymagało na ich realizację pozwolenia na budowę, tym samym wykluczone jest zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Tym bardziej, nie może być mowy o rozbudowie, które to organ II instancji wydaje się używa zamiennie z definicją "przebudowy" (str. 5 zaskarżonego postanowienia).

Dalej skarżący zarzucił, że organ odwoławczy mimo zarzutów odwołania nie zamieścił wytycznych w zakresie wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b.

Podniósł, że organy oparły się wyłącznie na obszernych pismach p. J., nie ustosunkowując się do dokumentacji złożonej przez P. P.. Zarzut ten aktualny jest w stosunku do przebiegu granic i kwestii posadowienia budynku w południowej części działki [...] w granicy tejże nieruchomości.

PP. J. przedłożyli dokumentację z 2011, z której treści wynika, iż P. P. kwestionuje jej treść (adnotacje o odmowie podpisu i kwestionowaniu ustaleń geodety). Skarżący przedłożył z kolei dokumentację z 2010 roku, której wnioski są zgoła odmienne. Tym samym skoro organ l instancji zdecydował się zając stanowisko i stwierdzić, że budynek posadowiony został z naruszeniem granic, winien je w jakikolwiek sposób uzasadnić.

Skarżący podkreślił, że sporny budynek jest posadowiony w całości na działce (w granicach działki) nr [...] i żadna z jego ścian nie przekracza granicy działki [...] z działką nr [...] stanowiącą własność pp. J.. Zatem nieprawdziwe są twierdzenia tychże, ze budynek posadowiony na działce nr [...], znajduje się "na cudzym gruncie" tj. na działce nr [...]. P. P. w 2010 roku zlecił przeprowadzenie prywatnej ekspertyzy, która obejmowała wykonanie pomiarów i przebiegu granic ww. nieruchomości, z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek nie przekracza granicy działki nr [...]. Na okoliczność tę do pisma z dnia 23 stycznia 2017 roku przedłożono stosowną mapę, która wydaje się umknęła uwadze organu.

Końcowo skarżący zarzucił wady uzasadnienia naruszające art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które jego zdaniem uniemożliwiają dokonanie oceny legalności decyzji wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jakkolwiek wytyczne udzielone przez organ odwoławczy wymagają uzupełnienia.

Rozpocząć jednakże należy od wskazania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia. Rozpoznając zażalenie w razie gdy organ wyższego stopnia ustali, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania co do treści rozstrzygnięcia zażalenia, uchyla postanowienie i przekazuje jego rozpoznanie i rozstrzygniecie do ponownego rozstrzygnięcia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., II OSK 2934/15, LEX nr 2336823). Wobec powyższego, istotą kontroli sądowej postanowienia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zaszły wyżej przedstawione przesłanki do jego wydania, wynikające z odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu wobec treści art. 144 k.p.a.

Pierwszą zatem przyczyną uchylenia, a zarazem kwestią do rozważenia jest to, czy prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania. Nie ulega kwestii, że uczestnikami postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego ( czy to art. 48, czy też art. 51, czy wreszcie poprzez art. 103 p.b. – przepisów wcześniejszego prawa budowlanego) powinni być współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości ( działki nr [...]), jak i właściciele ( współwłaściciele) działek sąsiednich czyli w tym wypadku działek nr [...], [...] i [...], mający interes prawny,. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że nie żyją niektórzy współwłaściciele działki nr [...] ujawnieni w księdze wieczystej, a to J. W. i K. A., co zostało ustalone w toku postępowania. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, nie zostali wskazani ani ustaleni ich następcy prawni, co słusznie zauważa organ II instancji. Tymczasem o ile zgodnie z art. 52 p.b., orzeczenia w oparciu o art. 48 czy 51 p.b. należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, to w niniejszej sprawie dotyczy to ewentualnie skutków działań skarżącego P. P. po zakupie przez niego nieruchomości, co miało miejsce w dniu 12 lipca 2005r. /k. 75 akt [...] Likwidacja skutków wcześniejszych samowolnych działań wobec faktu, że to nie P. P. był ich inicjatorem jako inwestor ( w tym rozbudowy budynku na tyłach działki nr [...]) – obciążać musi ewentualnie wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. Wyczerpującą wypowiedź w tym przedmiocie zawarł A. G. w Komentarzu do art. 52 Prawa Budowlanego

( publ. Lexd/el.), gdzie stwierdził, co następuje: "Poza tym inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, mógł później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości. I w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA w Warszawie: z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951, oraz 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673). Wskazanie w komentowanym artykule inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby. W takich przypadkach obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51, a co za tym idzie – także koszty, przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przypadku współwłasności nieruchomości stronami postępowania i adresatami decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele jako beneficjenci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Identyczne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 26 marca 2018 r. II OSK 2446/17, LEX nr 2495234. Natomiast w wyroku z 21 lutego 2018 r. II OSK 1074/16, LEX nr 2472313 NSA stwierdził, iż "W przypadku, kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c.". Nie przesądzając zatem w żadnym razie kwestii rozbiórki, istotne jest na tle powołanego orzeczenia wskazanie, że adresatem decyzji z art. 52 kierowanej do właściciela, w przypadku współwłasności, winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Tym samym istnieje obowiązek ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli działki nr [...]. Słusznie także organ odwoławczy cytuje stanowisko zawarte przez NSA w wyroku z 5 stycznia 2012 r. I OSK 148/11 w zakresie sposobu stwierdzenia tego następstwa. W wyroku tym bowiem NSA uzasadniał, jak następuje: "We wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). (...) Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba jednak odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym - co trzeba podkreślić - Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 k.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można się więc zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach "zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej".

Ponadto należy zauważyć, że poza nieżyjącymi współwłaścicielami działki nr [...] – nie ustalono wszystkich następców pranych współwłaścicieli działki sąsiedniej, a to nr [...], albowiem brak wskazania następców prawnych J. C., zmarłego w dniu 6.04.2002r.

W związku z powyższym, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu trzeba jednakowoż podnieść, że nie są zasadne zarzuty skargi, iż w takiej sytuacji to organ II instancji winien ustalać strony postępowania. W przypadku uchylenia decyzji / postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyny braku ustalenia kręgu stron postępowania, czyli wadliwości procedowania organu I instancji, naprawa tego stanu rzeczy następuje przez ponowne rozpoznanie sprawy wraz z ustaleniem stron. Decyzja organu II instancji jest decyzją kasatoryjną a nie merytoryczną, dlatego nie ma powodu do przedłużania postępowania odwoławczego w celu poszukiwania stron, aby następnie uchylić decyzję dla ponowienia procedowania w I instancji z udziałem wszystkich stron postępowania. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. I OSK 1946/14, LEX nr 1769227: "(...) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle treści przepisów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. jest wystarczające do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl)". Tak więc w świetle przytoczonych judykatów nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie pominięcie następców prawnych osoby zmarłej, która winna była być stroną postępowania, może być naprawione tylko poprzez uchylenie postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron.

Przy okazji omawiania powyższej kwestii, , organ odwoławczy wskazał także na te fakty i ich ocenę prawną, które nie budzą wątpliwości. W ocenie organu przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1993-1994 przez poprzedniego współwłaściciela A. P. - przez dobudowanie do istniejącego budynku nowego pomieszczenia bez pozwolenia na budowę. Organ podzielił także ustalenie PINB, że roboty nie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995r, albowiem między rokiem 2005 a 2011 został wybudowany przewód kominowy w południowej części przedmiotowego budynku od strony budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Nadto skarżący, zmieniając parametry użytkowe przedmiotowego budynku, a to układ pomieszczeń na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, doprowadził do przebudowy budynku. Wobec powyższego, po pierwsze, nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 p.b., albowiem samowola budowlana jest tutaj ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych na przestrzeni lat, co uzasadnia stosowanie art. 48 p.b. Ponadto do prac wykonanych po 2005r. z uwagi na przebudowę ma zastosowanie także art. 48 p.b., a inwestorem był tutaj bezsprzecznie P. P..

Skarżący nie zgadza się z powyższymi ustaleniami i konstatacjami organu i wskazuje, że omawiany przez organ I instancji przewód kominowy to nic innego jak istniejący od początku system wentylacji, zaś zmiana układu pomieszczeń nie jest przebudową. W ocenie skarżącego, do prac związanych z rozbudową budynku przed 1 stycznia 1995r. nie można zatem stosować nowego prawa budowlanego, a to art. 48, zaś do pozostałych prac wykonanych po 2005r. – jedynie tryb z art. 51 i następnych p.b.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia, należy wskazać, że istotą jest tutaj odpowiedź na pytanie, co w sytuacji, gdy obiekt został samowolnie rozbudowany pod rządami ustawy Prawo Budowlane z 1974r., a następnie samowolnie przebudowany pod rządami nowej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. II OSK 1139/12).

Jednakże w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1746/15 w odniesieniu do powyższego stanowiska wskazano, co następuje: "Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego w sposób ogólny poglądu jednakże nie podziela, gdyż przywołana zasada, na której oparte zostało omawiane stanowisko, może być odnoszona wyłącznie do ściśle wyznaczonych sytuacji. Nie da się zatem jej rozciągnąć jako uniwersalnej reguły na każdy przypadek, gdy w samowolnie wykonanym obiekcie budowlanym zostały wykonane dowolne roboty budowlane inne niż remont. Nie można nie dostrzegać, że w kilku dotychczasowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały zresztą wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, został wyrażony pogląd odpowiadający podważanemu przez skarżących stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2073/12). Niemniej nie powinno też ujść uwadze to, że omawiane stanowisko interpretacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło w przeważającej mierze zbieżnych przypadków, w których miał miejsce specyficzny stan faktyczny odmienny od rozpatrywanego przez Sąd I instancji. Opierał się on na ustaleniu, że inwestor w warunkach samowoli budowlanej wykonał roboty budowlane przy obiekcie wybudowanym wcześniej bez pozwolenia na budowę, w wyniku których obiekt w pierwotnym kształcie został zlikwidowany, bądź też w zasadniczy sposób przebudowany. Punktem wspólnym tych stanów faktycznych było zatem stwierdzenie, że brak jest możliwości wyodrębnienia obiektu starego, którego budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. od jego nowej postaci, którą przybrał on wskutek później zrealizowanych robót. Konieczność uwzględnienia specyfiki tak wyznaczonego stanu faktycznego, która wpływa na dopuszczalność stosowania reguły określonej w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w dotychczasowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego była zresztą wielokrotnie akcentowana (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 837/15; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2747/13). Niewątpliwie w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego można również zauważyć objęcie reżimem prawnym art. 48 ustawy - Prawo budowlane także tych samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, w których zakres robót budowlanych niebędących remontem, przeprowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r. nie wpływał w sposób istotny na kształt obiektu wzniesionego pierwotnie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. II OSK 1139/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną takiego restrykcyjnego stanowiska jednakże nie podziela, uznając, że omawiana zasada wyłączająca dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy powinna podlegać ograniczeniom motywowanym zakresem dokonanej przez inwestora przebudowy obiektu budowlanego. Za trafny w tym zakresie należy tym samym uznać pogląd, zgodnie z którym możliwość stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji samowoli budowlanej zachodzi w każdym przypadku, w którym możliwe jest poddanie legalizacji obiektu, jak i wykonanych następczo przy nim robót budowlanych, z uwagi na ich zakres, odrębnym reżimom prawnym (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1533/13)". Skład Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę podziela powyższe zapatrywanie. Na tle tegoż poglądu rysuje się konieczność dokładnego ustalenia, czy jeśli rozbudowa została dokonana w całości pod rządami ustawy z 1974, a po 2005r. obiekt podlegał jedynie przebudowie, to czy zakres tej przebudowy doprowadził do takiego przekształcenia wcześniej istniejącego obiektu, że nie jest możliwe wyodrębnienie obiektu "starego". Jak się wydaje, taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Najprawdopodobniej więc w zakresie rozbudowy dokonanej w latach 1993-1994 nie będzie podstaw do sięgania do nowego prawa budowlanego. Ponadto w zakresie prac wykonanych po 2005r. – zdaniem Sądu istnieje tu konieczność dokładnego ustalenia ich rodzaju po przeprowadzeniu dokładnego postępowania dowodowego, tak w zakresie przewodów kominowych, jak i zmiany układu pomieszczeń, celem ustalenia, czy był to remont, czy też przebudowa. Pomocnym będzie tutaj wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. , II OSK 1972/14, LEX nr 2081353 z tezą: " Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego w świetle art. 3 pkt 7a p.b. istotne jest ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem". W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

W świetle powyższego, istotne jest na przykład rozróżnienie związane ze zmianą ścianki działowej w lokalu mieszkalnym i w całym obiekcie budowlanym "1. Czym innym jest przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane co do zasady interesuje obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie. 2. Choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie dodatkowej powierzchni w mieszkaniu, to fakt ten nie decyduje o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa ściana nie powoduje natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Powyższe okoliczności wskazują więc, że sporna ściana jest ścianą działową, a nie nośną" (tak wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 750/16, LEX nr 2449601). Natomiast co do obiektu budowlanego – " Zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Sz 29/17, LEX nr 2308243).

Z kolei co do przewodów kominowych, warto przytoczyć wypowiedź WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Rz 1791/16, LEX nr 2321162: "(...) Prace budowlane polegające na rozebraniu dotychczasowego przewodu kominowego i (niedokończonej, niewyprowadzonej ponad dach) budowie nowego przewodu o charakterze kominowym wewnątrz budynku mieszkalnego stanowią przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a) p.b., albowiem w wyniku wykonanych robót doszło do zmiany elementu (parametru) użytkowego budynku w postaci przewodu kominowego oraz co najmniej potencjalnie do zmiany parametrów technicznych budynku w zakresie wymagań technicznych przewodu kominowego". Należy przy tym zauważyć, że zebrany dotąd materiał dowodowy wskazuje, iż nastąpiła zmiana w przebiegu instalacji kominowej. Na zdjęciach lotniczych z 1998r. widoczne są bowiem przewody kominowe na dachu starego budynku, których brak na zdjęciu z 2009r. /k.289 i 291 akt [...]

Idąc dalej: nie jest trafny zarzut skarżącego co do tego, iż miała mieć miejsce zmiana przedmiotu postępowania bez wyraźnego powiadomienia stron. W postanowieniu z dnia 24.06.2015r. /k.72 akt adm./ wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy jest bowiem mowa o tym, że sprawa dotyczy "obiektu budowlanego przy ul [...] w K. położonego na działce nr [...]", a nie tylko okien. Prawdą jest, że organ powinien bardziej formalnie powiadomić o tym strony, ale w ocenie Sądu tak z cytowanego postanowienia, jak i następnie z dalszego przebiegu sprawy jasno wynikało, czego sprawa dotyczy.

Reasumując: przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I Instancji przede wszystkim ustali krąg stron postępowania, zgodnie z powyższymi wytycznymi. Dalej, przy dojściu do wniosku, że można wyodrębnić samowolnie dokonaną w latach 1993-1994 rozbudowę od dalszych prac – zastosuje dwa odrębne reżimy prawne. Do samowoli sprzed 1 stycznia 1995r. zgodnie z przepisem art.103 ust. 2 p.b. będzie miało zastosowanie stare prawo budowlane, zaś do prac wykonanych po tej dacie – Prawo budowlane z 1994r. Adresatem orzeczeń związanych z samowolą sprzed 1 stycznia 1995r. będą wszyscy współwłaściciele nieruchomości, a jeśli ich ustalenie będzie niemożliwe – faktyczny zarządca nieruchomości. Co do prac wykonanych od 2005r, w przypadku konieczności wydania orzeczeń, adresatem winien być inwestor prac czyli P. P..

Z wymienionych przyczyn, skoro nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w oparciu o art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.