Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1149/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 143, art. 145 ust. 1 i ust. 4, art. 149 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 57/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na usamodzielnienie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 lutego 2021 r., II SA/Łd 57/21, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na usamodzielnienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 sierpnia 2020 r. J. S. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie pomocy na usamodzielnienie. Decyzją z [...] września 2020 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania pomocy na usamodzielnienie. W wskazał, że z uwagi na fakt, iż skarżąca złożyła stosowny wniosek 27 sierpnia 2020 r. brak jest podstaw do przyznania i wypłaty pomocy na usamodzielnienie, gdyż nie został on złożony przed ukończeniem przez nią 26 roku życia, tj. przed 25 kwietnia 2020 r., a najpóźniej niezwłocznie po uchyleniu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: uCOVID-19). Okoliczności te spowodowały, że skarżącej nie można wypłacić pomocy w zawitym terminie określonym w art. 149 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.; dalej: ustawa).

W odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że nieterminowe złożenie wniosku było spowodowane nagłą złą sytuacją epidemiologiczną oraz złym funkcjonowaniem psychicznym utrudniającym działanie terminowe.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż na mocy prawomocnego postanowienia sądu skarżąca urodzona 25 kwietnia 1994 r. została umieszczona w rodzinie zastępczej niezawodowej, w której przebywała – za zgodą tej rodziny – do ukończenia 25 roku życia, a co za tym idzie przebywała tam powyżej jednego roku. Skarżąca posiada również zatwierdzony indywidualny program usamodzielnienia. Spełnione zostały zatem przesłanki, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 141 ust. 1 pkt 2 oraz art. 145 ust. 1 ustawy w zakresie posiadania zatwierdzonego programu usamodzielnienia, niezbędne do przyznania pomocy na usamodzielnienie. Skarżąca nie dopełniła jednak obowiązku złożenia wniosku o przyznanie pomocy przed ukończeniem 26 roku życia, czyli do 25 kwietnia 2020 r. Kolegium zauważyło, że faktycznie okres bezpośrednio przed ukończeniem przez stronę 26 lat, jak również sam dzień ukończenia przez nią 26 roku życia, przypadły na okres obowiązywania w Polsce ogłoszonego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii w związku zakażeniami wirusem SARS-COV-2. Kolegium stwierdziło również, że w okresie obowiązywania przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 uCOVID-19, tj. od 14 marca 2020 r. do jego uchylenia, co nastąpiło 16 maja 2020 r., nie biegł zarówno termin do dokonania przez skarżącą czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, czyli termin do złożenia przez nią wniosku o przyznanie pomocy na usamodzielnienie (który to wniosek powinna złożyć przed ukończeniem 26 roku życia) jak i termin zawity, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, tj. termin wypłaty tej pomocy, która powinna nastąpić w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o jej przyznanie zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy – nie później niż do ukończenia przez stronę 26 roku życia. Kolegium wskazało, że skarżąca mogła wprawdzie taki wniosek złożyć wcześniej, tj. już po opuszczeniu dotychczasowej rodziny zastępczej, co miało miejsce po ukończeniu przez nią 25 roku życia, nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Istotnym jest bowiem to, że skarżąca nie złożyła wskazanego wniosku również zgodnie z treścią art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 uCOVID-19. Stosowny wniosek złożono dopiero 27 sierpnia 2020 r. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na to, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie jej terminu, w aktach sprawy jest jedynie oświadczenie o powodach opóźnienia. Należy jednak podkreślić, że nawet gdyby taki wniosek o przywrócenie terminu złożono, to i tak przywrócenie terminu nie byłoby możliwe. Termin, o którym mowa w art. 149 ust. 2 ustawy jest bowiem terminem prawa materialnego i z jego upływem strona traci uprawnienie do otrzymania świadczenia.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 10 § 1 i § 3, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a także prawa materialnego, w szczególności art. 2 i 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz "odpowiednich przepisów" ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia organów naruszają wskazane przepisy prawa, w szczególności ustawowo deklarowane zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady informowania stron. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy osobie opuszczającej rodzinę zastępczą przyznaje się pomoc na usamodzielnienie, zagospodarowanie. Tego rodzaju obowiązek organu nie może być uzależniony od prawnej aktywności wychowanka, z drugiej strony całkowitej bierności organu, który w toku postępowania nawet nie zamierza rozpoznawać argumentów wnioskodawcy uzasadniających datę wystąpienia z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto zrealizowały obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji z przepisu art. 149 ust. 2 ustawy wynika, że wypłata objętego wnioskiem skarżącej świadczenia – czy to w formie jednorazowej, czy też w ratach – musi nastąpić do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 26. roku życia, czyli do dnia odpowiadającego dniu urodzin tej osoby. Z dniem ukończenia przez nią 26 lat wypłata tego świadczenia będzie już prawnie niemożliwa. Oznacza to, że decyzja przyznająca analizowaną formę pomocy ze wskazanym dniem wygasa, a niewykorzystane środki przepadają (por. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, WK 2016). Jest to bowiem termin prawa materialnego i odnosi się nie do samego złożenia wniosku, lecz daty wypłaty świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji organ niewątpliwie ustalił, że skarżąca skończyła 26 rok życia w dniu 25 kwietnia 2020 r., a więc zanim złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. W świetle powyższego prawidłowo organ podjął rozważania czy stan epidemii i zawieszenie terminów na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 uCOVID-19 mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy tego przepisu (obowiązującego pomiędzy 14 marca 2020 r. a 15 maja 2020 r.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie złożyła wskazanego wniosku również zgodnie z treścią przywoływanego art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5, gdyż złożyła go dopiero 27 sierpnia 2020 r. Zatem zasadnie organ uznał, że nie można było przyznać skarżącej pomocy na usamodzielnienie z uwagi na upływ terminu prawa materialnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że należy oczekiwać szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), jednak rolą sądów administracyjnych jest stanie na straży prawa, a wyrok jest wyrazem poszanowania zasady wyrażonej w art. 7 i art. 10 Konstytucji RP. Zmiana prawa to zadanie ustawodawcy, a nie sądów, a wykładnia prokonstytucyjna nie może być wykładnią contra legem albo też tworzyć nowej normy prawnej, co więcej nie może przekraczać granicy tworzenia prawa. Sąd I instancji podkreślił również, że wydaje swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa i nie ma możliwości zastosowania zasad współżycia społecznego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc co jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8, 9, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne podstawowych zasad postępowania, w tym dotyczących reguł postępowania dowodowego, przez bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska tych organów, że uczestniczka postępowania świadomie zaniechała ubiegania się w ustawowym terminie o przyznanie pomocy na usamodzielnienie i zagospodarowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 7 k.p.a. przez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym przez niepełne, a więc wadliwe, uzasadnienie zaskarżonego wyroku;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. przez niewłaściwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie decyzji wydanej z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, a tym samym przez aprobatę rozstrzygnięcia wydanego niezgodnie z przepisami prawa;

II. prawa materialnego, tj. art. 2 i 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz odpowiednich przepisów ustawy, a także uCOVID-19 przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia niemożności uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie, z uwagi na wygaśnięcie terminu prawa materialnego, jak również brak możliwości dokonania wykładni prokonstytucyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" w uzasadnieniu wyroku, to przedstawienie faktów ustalonych przez organy w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów, na podstawie których fakty te zostały ustalone, a ponadto dowodów, którym organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Tak rozumiane przedstawienie stanu sprawy w powiązaniu z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w środku prawnym ma decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonania przez sąd kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy. Wynik tak dokonanej kontroli wpływa z kolei na konkretną treść rozstrzygnięcia, mającego swą podstawę prawną, która w uzasadnieniu wyroku powinna zostać wyjaśniona. Ciążący na sądzie I instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wprost z treści art. 188 zd. ostatnie p.p.s.a. Ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd I instancji, a jakie nie. W ocenie skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia strony nie zostały w zasadzie w ogóle skomentowane, co więcej z jego lektury nie sposób wywieść, jakie ustalenia faktyczne zostały przez Sąd przyjęte, jakie zaś nie i dlaczego. Ma to istotne znaczenie w zakresie oceny czy skarżąca rzeczywiście uchybiła terminowi wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy na usamodzielnienie jako osoba, która dopiero 25 kwietnia 2020 r. opuściła pieczę zastępczą. Jeśli tak, to jaka była tego przyczyna, czy zachodziła podstawa do ewentualnego przywrócenia terminu, przy jednoczesnej ocenie, czy w tym zakresie organ administracyjny, na którym zgodnie z ustawą spoczywały określone obowiązki (m.in. opieka koordynatora wyznaczonego przez organizatora pieczy zastępczej), należycie wywiązał się ze swoich obowiązków. Sąd I instancji nie wypowiedział się w zakresie przywoływanych przez skarżącą zdarzeń losowych, na które nie miała wpływu (pandemia, okoliczności wynikające ze złożonej opinii lekarskiej, sprzeczna z prawem bierność organu zajmującego się "wspieraniem pieczy zastępczej MOPS"). Zdaniem skarżącej kasacyjnie z powyższym wiąże się potrzeba właściwej oceny charakteru prawnego ewentualnie uchybionego terminu. W swoich rozstrzygnięciach organy powoływały się na wygaśnięcie uprawnienia o przyznanie świadczenia wobec upływu terminu zawitego – ukończenia przez skarżącą 26 lat życia i z tego też powodu analizowały kwestię ewentualnego wpływu na zachowanie uprawnienia regulacji uCOVID-19. Natomiast Sąd I instancji, powołując się na pogląd przedstawiciela doktryny, stanął na stanowisku, że pomoc na usamodzielnienie musi zostać wypłacona nie później niż do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 26 roku życia. Odnosi się zatem nie do daty złożenia wniosku, lecz daty wypłaty świadczenia. Powyższe niekonsekwencje co do charakteru prawnego terminu, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie pozwalają na dokonanie prawidłowej w tym zakresie oceny trafności rozstrzygnięcia. Jak wiadomo, terminem materialnym jest ten, z którym związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, a nadto który wynika wprost z ustawy. Tarcza antykryzysowa nie przewidziała konieczności zawieszenia bądź wstrzymania terminów prawa materialnego, których – w przeciwieństwie do terminów zawitych – w zasadzie nie można przywracać. Z kolei czynności dokonanie po upływie terminu zawitego są bezskuteczne. Mogą być jednak przywrócone w sytuacji wykazania przyczyny niezależnej od strony. Skarżąca powoływała się na tego rodzaju przyczyny wskazując, że organy zajmujące się organizacją i nadzorem nad pieczą zastępczą nie okazały jakiejkolwiek aktywności w zakresie pouczenia jej o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla uzyskania należnych środków na zagospodarowanie. Zwróciła uwagę, że wynikający z art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy obowiązek organu nie musiał być uzależniony od prawnej aktywności wychowanka. Okoliczności wynikające ze złożonej wraz z wnioskiem opinii Centrum Psychologii, m.in., że skarżąca w następstwie obostrzeń związanych z pandemią utraciła pracę i musiała wyprowadzić się z akademika, pozostały całkowicie poza zainteresowaniem organów oraz Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się, iż można powoływać się na zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego w sprawach z przedawnieniem w tle, m.in. w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. (sygn. II CSK 491/16) stwierdził, że "zasługującą na poparcie, co do zasady ogólną regułę prawa, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu w terminach ustawowo przewidzianych, skonfrontować należy na podstawie art. 5 kc, w wymagających tego okolicznościach z wartościami o pierwszorzędnym znaczeniu w stosunkach międzyludzkich, społecznych i gospodarczych, takich zwłaszcza jak uczciwość postępowania podmiotów prawa, szacunek i lojalność wobec siebie kontrahentów umów, a także wykonywanie zobowiązań i rzetelność świadczeń. W użytym w art. 5 kc pojęciu zasady współżycia społecznego mieszczą się bowiem nie tylko pewne reguły postępowania pomiędzy ludźmi, ale również pewne normy moralne, dotyczące postępowania". W jednym z najnowszych orzeczeń (uchwała z 15 marca 2018 r., III CZP 110/17) Sąd Najwyższy stwierdził, że w wyjątkowych przypadkach zasady współżycia społecznego pozwalają uchronić opieszałą osobę od utraty uprawnień w związku z przekroczeniem terminu prawa materialnego. Podobnie w wyroku z 16 listopada 2005 r. (w sprawie o sygn. V CK 349/05) Sąd Najwyższy przyznał w wyjątkowych przypadkach prawo do swoistego przywrócenia terminu prawa materialnego. Odmiennego stanowiska nie sformułował Naczelny Sąd Administracyjny. Arbitralne stwierdzenie, że nie ma możliwości zastosowania zasad współżycia społecznego, jest zatem niezrozumiałe. W sytuacji zaś niekonsekwencji organów i Sądu I instancji co do charakteru prawnego terminu ubiegania się o przyznanie należnego świadczenia na usamodzielnienie osoby opuszczającej pieczę zastępczą, co najmniej przedwczesne.

Pismem z 19 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej wskazując, że sprawa ma dla niej życiowe znaczenie, albowiem dotyczy środków na usamodzielnienie się po ustaniu pieczy zastępczej, w dodatku w okresie, gdy z uwagi na długotrwały okres pandemii dużym problemem jest stałe zatrudnienie, jak również uzyskanie środków na zagospodarowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie poddają się rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie stanowi podania podstaw kasacyjnych wskazanie na "odpowiednie" przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej oraz uCOVID-19. Bez określenia, które konkretnie przepisy tych ustaw zostały błędnie zinterpretowane i bez wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały naruszone, a także jakie powinno być prawidłowe rozumienie tych właśnie przepisów, rozpoznanie zarzutu nie jest możliwe. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi oznacza, że Sąd nie może samodzielnie i w zastępstwie strony formułować konkretnych zarzutów, a następnie zarzutów tych rozpoznawać. Bez powiązania z konkretnymi przepisami stosowanego w sprawie prawa materialnego, nie poddaje się rozważeniu zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, żądanie przeprowadzenia "prokonstytucyjnej" wykładni musi wskazywać, wykładni jakiego przepisu to żądanie dotyczy. Natomiast przepis art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczą prawa każdego do ochrony zdrowia (ust. 1) i prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (ust. 2). Rozpoznawana sprawa nie dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej i ochrony zdrowia, stąd powoływanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia. Nie wykazują związku rzeczowego ze sprawą również przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 71 i 72 Konstytucji. Skarżąca, ze względu na pełnoletność, nie jest już dzieckiem, okoliczności sprawy nie wskazują też, aby zastosowanie do niej mógł mieć art. 71 Konstytucji, dotyczący rodziny (ust. 1) oraz matki przed i po urodzeniu dziecka (ust. 2).

Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, art. 8, 9, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W skardze kasacyjnej ograniczono się do wyliczenia szeregu przepisów k.p.a., zawierających różne normy, nie określono natomiast, jaką normę, wynikającą z tych wszystkich przepisów, naruszył Sąd I instancji. Nie znajduje przy tym potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji teza, jakoby Sąd ten zaakceptował stanowisko organów, że skarżąca "świadomie zaniechała ubiegania się w ustawowym terminie o przyznanie pomocy". Problem świadomości skarżącej czy też jej zamiaru (jeżeli w tej kategorii interpretować tezę o "braku świadomości") nie był w świetle przesłanek relewantny. Przedstawiając stan faktyczny sprawy i stanowiska stron Sąd I instancji adekwatnie przytoczył argumenty i twierdzenia skarżącej, w tym dotyczące przeszkód w złożeniu wniosku, jak też odnoszące się do staranności działania organu. Prawidłowo Sąd I instancji uznał jednak, że w świetle przesłanek prawa materialnego, okoliczności te nie mają znaczenia.

Wadliwa jest teza, że organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie udzielenia pomocy z urzędu, mając na względzie troskę o interesy strony. Stoi jej na przeszkodzie przepis art. 143 ustawy, zgodnie z którym pomoc, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, przyznawana jest na wniosek. Zasady ogólne k.p.a. mają zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, do ich zastosowania wymagane jest zatem jego wszczęcie. Zasady te nie mają natomiast zastosowania do etapu przed wszczęciem postępowania nakierowanego na wydanie decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie był zatem etap współpracy skarżącej z opiekunem usamodzielnienia. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy, warunkiem przyznania pomocy na usamodzielnienie jest złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Skarżąca, jak ustalono, program taki posiadała. Jak stanowi art. 145 ust. 4 ustawy, indywidulany program usamodzielniania jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę usamodzielnianą, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika jednostki powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na usamodzielnienie. Regulacja ta wskazuje, że usamodzielnianie jest pewnym procesem, trwającym w czasie, nakierowanym na pewien cel. Proces ten został w ustawie ograniczony w czasie. Zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy, pomoc na usamodzielnienie może zostać wypłacona, w zależności od ustaleń indywidualnego programu usamodzielnienia, jednorazowo lub w ratach, nie później jednak, niż do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 26. roku życia. Przyjęty przez ustawodawcę wiek wyznacza granicę, do której może trwać proces usamodzielniania. Jakkolwiek zatem ustawa nie wskazuje daty, do jakiej może być złożony wniosek o przyznanie tej pomocy, to upływ okresu, w jakim może być wypłacona pomoc na usamodzielnienie, uzasadnia odmowę jej przyznania. Skoro ustalenia faktyczne potwierdzają spełnienie tej przesłanki negatywnej, to zarzuty zaniechania jakichś dalszych ustaleń, w szczególności dotyczących prawidłowości wywiązywania się opiekuna usamodzielnienia ze swoich obowiązków, nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Ich pominięcie nie stanowi naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Nie było też konieczne badanie, czy skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku oraz, czy były podstawy do jego przywrócenia. Wniosek o przyznanie pomocy na usamodzielnienie nie jest ograniczony terminem. Natomiast przesłanka negatywna wypłacenia tej pomocy, w postaci wieku osoby usamodzielnianej, nie może być kwalifikowana w kategorii terminu. Jakkolwiek w przypadku każdej osoby usamodzielnianej, ukończenie 26. roku życia przypada w określonej dacie, to przesłanka wieku nie może w tego powodu być postrzegana w kategoriach terminu, w szczególności takiego, którego bieg może podlegać zawieszeniu lub wstrzymaniu. W wymiarze indywidualnym ukończenie 26. roku życia, jako zdarzenie przyszłe i pewne, jawi się raczej w kategoriach warunku, co w przypadku aktu administracyjnego prawa materialnego przybiera postać przesłanki negatywnej do wypłaty pomocy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie powstała wobec tego w tym zakresie potrzeba rozstrzygnięcia charakteru terminu. Za wadliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem stanowisko Sądu I instancji w kwestii zasadności rozważań co do skutków ogłoszonego stanu pandemii na rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie świadczy też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przepis ten nie stanowi podstawy do kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Przyczyna, z jakiej doszło w sprawie do odmowy przyznania pomocy nie ma również nic wspólnego z problemem przedawnienia. Bez znaczenia zatem dla sprawy pozostają wywody skargi kasacyjnej dotyczące stanowiska Sądu Najwyższego w sprawie stosowania zasad współżycia społecznego do instytucji przedawnienia. Natomiast twierdzenie Sądu I instancji o braku podstaw do stosowania przez sąd administracyjny zasad współżycia społecznego jako kryterium kontroli administracji publicznej bynajmniej nie jest niezrozumiałe, znajduje ono oparcie w art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowiącym, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zasady współżycia społecznego nie pojawiają się w przepisach regulujących przyznawanie pomocy na usamodzielnienie, nie wskazują na nie również przepisy p.p.s.a., w szczególności takiej podstawy uchylenia decyzji nie przewiduje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajdują wobec powyższego potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.