Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, art. 153 , art. 106, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 a ust. 1, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mieszkańcy osiedla domów jednorodzinnych w [...] domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanegowszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku restauracji z hotelem " [...]" w [...] na dom weselny.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 21.12.2007r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. i A. C. pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych na działce nr ewid. 1833/142 i 1833/141 w [...] (obiekt budowlany kategorii XVII) wraz z instalacją: wodnokanalizacyjną, c.w.u., c.o., elektryczną kotłowni na paliwo stałe, wentylacji, kanalizacji technologicznej z łapaczem tłuszczu.

Decyzją z dnia 23.07.2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił A. C. i A. C. pozwolenia na użytkowanie części przedmiotowego budynku, obejmujące: piwnice z kotłownią oraz parter z 2 salami restauracyjnymi, zapleczem kuchennym i socjalno-szatniowym wraz z urządzeniami budowlanymi. Decyzją z dnia 29.03.2013r. organ I instancji udzielił A. C. i A. C. - pod warunkiem - pozwolenia na użytkowanie części hotelowej na 48 miejsc noclegowych z instalacjami: elektryczną, wod-kan, c.o. i cw., zlokalizowanej na poddaszu budynku restauracji z hotelem.

Pismem z dnia 23.08.2012r., ponowionym w dniu 22.10.2012r., organ I instancji zwrócił się do projektanta ww. obiektu o wyjaśnienie wątpliwości, czy przedmiotowy projekt budowlany został w całości sporządzony z uwzględnieniem możliwości organizowania w nim wesel i czy w konsekwencji budynek został zaprojektowany z uwzględnieniem wymogów obowiązujących dla tego typu działalności, w szczególności określonych w dziale IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższe projektant budynku wyjaśnił, że w przedmiotowym obiekcie przewidziano organizowanie imprez takich jak wesela, a przy projektowaniu uwzględniona została ochrona interesów osób trzecich w ten sposób, że inwestycja nie powinna powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ani wpływać na wykonywanie ich prawa własności. Inwestycję tę zaprojektowano ponadto w taki sposób, aby zapewniała ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

W toku postępowania ustalono, że przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzili przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Z kolei przedstawiciele Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie stwierdzili przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Ostatecznie Starosta [...] w piśmie z dnia 23.01.2013r. wskazał, że pomiary wykonane przez akredytowane laboratorium wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W związku z powyższym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla [...].

Pismem z dnia 15.01.2013r. organ I instancji poinformował pełnomocnika wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Postanowieniem z dnia 14.02.2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, wyznaczył organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia 5.03.2013r. organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku przy [...]w [...] w zakresie funkcjonowania w nim restauracji " [...]".

Decyzją z dnia 29.05.2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Wyrokiem z dnia 20.02.2014r. sygn. akt II SA/Ke 704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA), po rozpatrzeniu skargi D. E., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 29.05.2013r. oraz decyzję organu I instancji, wskazując że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania – to jest art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie poczyniły bowiem własnych ustaleń odnośnie faktycznego funkcjonowania w kontrolowanym obiekcie restauracji i [...] (bądź też prowadzenia w tym miejscu innego rodzaju działalności) oraz częstotliwości organizowanych tam imprez taneczno-rozrywkowych, natomiast te które poczyniły są niewystarczające dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Za niewystarczające uznano oparcie się przez organy na stanowisku projektanta [...], który na zlecenie inwestora sporządził projekt architektoniczno-budowlany – oraz na fragmentarycznej dokumentacji tego projektu. Z powyższej informacji nie wynika bowiem aktualny, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu - co ma kluczowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania (bądź nie) art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, stanowisko projektanta jest lakoniczne i nie zostało poparte wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych przyjętych w dokumentacji architektonicznej. Tymczasem, jak wskazywał skarżący i uczestnicy we wniosku z dnia 23.07.2012r."budynek, w którym są organizowane wesela, nie posiada np: odpowiednich przegród (śluz), które wyciszałyby nadmierny hałas emitowany przez orkiestrę, posiada drzwi wejściowe prowadzące z sali, w której organizowane są wesela wprost na nasze domy w osiedlu domów jednorodzinnych oraz boczne drzwi wraz z oknami, wzdłuż skrzydła północnego budynku, również bez żadnych odpowiednich przegród wytłumiających hałas, wprost prowadzące na okalający dom lasek, który dodatkowo odbija dźwięk i wibracje, kierując je ku górze wprost do naszych domów". Sąd podkreślił, że organy w żaden sposób nie zweryfikowały i nie odniosły się do wskazywanej przez strony okoliczności, że restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie w weekendy podczas imprez. Jednocześnie wskazać trzeba, że w aktach sprawy, jakimi dysponowały organy, brak było całościowego projektu budowlanego oraz kompletnej dokumentacji, jaka wpływała do Starosty [...] w związku ze skargami dotyczącymi przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Z informacji Starosty [...], przedstawionej w piśmie z dnia 23.01.2013r. wynika, że pomiary wykonane przez laboratorium akredytowane przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – w związku z czym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla [...]w [...]. Jednocześnie organy pominęły stanowisko przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – i nie ustosunkowały się do przyczyn powyższych rozbieżności. Jakkolwiek z powoływanej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji informacji projektanta wynika, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas – czemu zdają się przeczyć ustalenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Ze względu na powyższe wskazano, że rolą organów było zażądanie całości dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Starosty [...] w zakresie kierowanych do tego organu pism dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – któremu to wymogowi w niniejszej sprawie nie zadośćuczyniono. To samo odniesiono do projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 21.12.2007r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych.

Wyrokiem z dnia 18.03.2016r. o sygn. akt II OSK 1790/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. C. od ww. orzeczenia, wskazując że podstawą ocen Sądu I instancji były akta administracyjne związane z udziałem podmiotów, które wniosły skargę kasacyjną, w postępowaniu, które zostało umorzone przez organ organy I i II instancji i które opierały swoje żądania na zakłóceniach związanych z przekroczeniem norm hałasu. Organy w postępowaniu administracyjnym mają obowiązek przeprowadzenia czynności związanych z oceną czy działanie podmiotu, który prowadzi działalność zmienia przeznaczenie wykorzystywanego obiektu, które określono w pozwoleniu na budowę, albo intensyfikuje ponad przeciętną miarę dotychczasowy sposób użytkowania powodując, że sama intensyfikacja może być uznana za wymagającą zgłoszenia do organów budowlanych. Podzielono przy tym stanowisko Sądu I instancji o tym, że wnoszący skargę mieli legitymację w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, mając na uwadze zalecenia WSA, pismem z dnia 5.08.2016r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego, Wydziału Rolnictwa. Leśnictwa i Ochrony Środowiska o udostępnienie akt postępowania prowadzonego w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla budynku [...] " [...]", z których wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 17.04.2014r" określił dla A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą " [...]", znajdującego się w [...], dopuszczalne poziomy hałasu do środowiska. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] pouczył A. C. o obowiązku wykonywania pomiarów raz na dwa lata, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów prawa oraz o tym, że wyniki pomiarów należy przekazywać Staroście [...] oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w formie pisemnej w układzie i terminach zgodnych z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

W celu ustalenia, czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel przedstawiciele PINB w dniu 8.09.2016. dokonali niezapowiedzianej kontroli przedmiotowego budynku dokonując ustaleń w tym zakresie. Podczas czynności kontrolnych wykonana została dokumentacja fotograficzna.

Pismem z dnia 1.10.2016r. pełnomocnik mieszkańców domów: jednorodzinnych w [...] zgłosił zastrzeżenia do czynności dokonanych przez PINB w ramach prowadzonego postępowania, zarzucając, że kontrola przeprowadzona została w dzień powszedni, a o fakcie przeprowadzenia tej czynności nie zostały powiadomione strony postępowania. Dodatkowo zakwestionowano sposób i warunki w jakich przeprowadzono badanie poziomu hałasu jak również poddał w wątpliwość sposób wyboru instytucji, która badanie to przeprowadziła.

W dniu 24.11.2016r. PINB wezwał A. C. celem przesłuchania go w charakterze świadka na okoliczność ustalenia wskazanej przez sąd administracyjny częstotliwości organizowania w obiekcie imprez taneczno-weselnych.

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy PINB decyzja z dnia 7.12.2016r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjne prowadzone w sprawie sposobu użytkowania restauracji w budynku hoteli " [...]" przy [...]w [...].

Odwołanie wnieśli [...], domagając się zmiany ww. decyzji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zarzucając organowi I instancji przeprowadzenie oględzin obiektu w dzień powszedni, kiedy to nie są organizowane imprezy rozrywkowe, a także niepoinformowanie o tym fakcie stron postępowania. Odwołujący się zakwestionowali wiarygodność przeprowadzonych na zlecenie A. C. pomiarów hałasu podnosząc, że mógł on się do takich badań przygotować i decydować kiedy zostaną przeprowadzone. Ponadto strony nie zgodziły się ze stanowiskiem biura projektowego, które opracowało projekt przedmiotowego obiektu, jakoby budynek ten od początku był przewidziany do organizacji w nim wesel i spełnione są normy budowlane w tym zakresie, w tym również te zapobiegające nadmiernej emisji hałasu.

W toku postępowania odwoławczego WINB pismem z dnia 8.02.2017r. zwrócił akta przedmiotowej sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów.

Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności dowodowych organ I instancji pismem z dnia 26.09.2017r. przesłał całość uzupełnionych akt organowi odwoławczemu

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało że w toku przedmiotowego postępowania należało ocenić, czy organizowanie imprez taneczno-muzycznych, takich jak wesela, w części restauracyjnej przedmiotowego budynku, wyczerpuje znamiona zmiany sposobu użytkowania budynku restauracji. W obecnym stanie prawnym, podstawę do merytorycznej oceny, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dokonać pod kątem wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do wskazanego powyżej przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustaleń tych należało dokonać respektując wytyczne zawarte w wyroku WSA, który wyraził stanowisko, że dla oceny czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niezbędne jest po pierwsze dokonanie przez organ szczebla powiatowego rzeczywistej kontroli sposobu użytkowania budynku co do zgodności z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Sąd wskazał, że w tym zakresie należy jednoznacznie ustalić:

- czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel oraz jak często organizowane są imprezy taneczno-muzyczne;

- czy w niniejszej sprawie miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno-tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku;

- czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a jeśli tak to czy i w jaki sposób zostało ono zakończone.

W związku z powyższym PINB w dniu 8.09.2016r. (w czwartek) przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, podczas której ustalił, że w poziomie parteru znajdują się dwie sale konsumpcyjne, kuchnia, pomieszczenia techniczne i socjalne. Na poziomie tym funkcjonuje restauracja, o czym świadczy obecna w dniu kontroli obsługa sali konsumpcyjnej, działająca kuchnia jak również zastawa i aranżacja sali, przygotowane do podejmowania konsumentów. W poziomie poddasza użytkowego znajdują się pokoje hotelowe, które w trakcie kontroli częściowo były zajęte przez gości hotelowych zaś pozostałe były w trakcie sprzątania bądź przygotowane dla gości. W trakcie kontroli właściciel A. C. okazał dokumenty obrazujące funkcjonowanie w przedmiotowym budynku restauracji i [...] tj.: decyzję Marszałka Województwa o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego, sprawozdania do GUS o wykorzystaniu obiektu noclegowego, karty meldunkowe, faktury VAT za pobyt w [...] oraz kartę menu restauracji.

Jak wynika z dokumentów okazanych przez A. C. w przedmiotowym budynku funkcjonuje restauracja oraz hotel, w którym średnie obłożenie w ciągu miesiąca wynosi od ok. 20 do 200 osób, co potwierdzają sprawozdania regularnie przekazywane do GUS oraz karty meldunkowe i faktury wystawiane gościom za pobyt. O funkcjonowaniu restauracji świadczą zaś wyniki niezapowiedzianej kontroli w trakcie której przedstawiciele organu I instancji stwierdzili, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje restauracja zdolna w każdej chwili podejmować konsumentów.

Dodatkowo organ szczebla powiatowego ustalił, że Marszałek Województwa decyzją z dnia 3.02.2014r., zaszeregował obiekt o nazwie " [...]" do rodzaju: [...] i nadał mu kategorię [...]. Fakt ten ma odzwierciedlenie w ogólnodostępnej centralnej ewidencji tego typu obiektów prowadzonej przez Ministerstwo Sportu i Turystyki /www.turystyka.gov.pl/, zaś możliwość skorzystania z jego usług oferowana jest w licznych portalach internetowych umożliwiających rezerwację noclegu bądź zorganizowania konferencji w tym obiekcie. Liczba miejsc noclegowych w ilości 48 wykazana w powyższej ewidencji jest zbieżna z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie udzieloną decyzją znak: SO.5011.83.2012 z dnia 29.03.2013r.

Dla ustalenia częstotliwości organizowania imprez okolicznościowych takich jak wesela organ I instancji pismem przesłuchał jako stronę A. C., który oświadczył, że imprezy taneczno-muzyczne takie jak wesela odbywają się w sezonie od kwietnia do października w każdą sobotę zaś poza tym sezonem wesela raczej się nie odbywają a w tym czasie organizowane są sporadycznie imprezy karnawałowe. Oświadczył ponadto, że w zależności od tego, czy w budynku organizowane są dwa wesela czy jedno, liczba gości wynosi dla jednego wesela do 120 gości, zaś dla dwóch wesel do 200-220 osób, gdyż liczba ta wynika z projektu budowlanego i nigdy nie została przekroczona.

PINB ustalił ponadto, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 17.04.2014r. znak: RO-II.6241.2.2012 określającej dopuszczalne poziomy hałasu wynoszące 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej. Decyzja ta nakłada na A. C. obowiązek wykonywania pomiarów hałasu raz na dwa lata. Obowiązek ten A. C. wykonał zlecając specjalistycznej jednostce wykonanie pomiarów hałasu, które nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych wartości określonych w decyzji Starosty [...]. Pomiarów dokonała firma "[...]" posiadająca certyfikat akredytacji laboratorium badawczego udzielonego przez Polskie Centrum Akredytacji na okres od 27.07.2006r. do 26.07.2018r. zaś urządzenia jakimi dokonano kwestionowanych pomiarów posiadają aktualne świadectwa wzornictwa udzielone przez laboratorium wzorcujące akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji. Badanie zostało przeprowadzone w dniu 16.07.2016r. w godzinach nocnych w trakcie trwania wesel na 120 i 80 osób. Z zeznań A. C. wynika ponadto, że podjął on działania zmierzające do ograniczenia emisji hałasu do otoczenia, w ramach których zdemontowane zostały systemy umożliwiając otwieranie okien jak również zamontowane zostały dodatkowe przeszklenia i drzwi pomiędzy, salami bankietowymi a wyjściem na zewnątrz budynku. W efekcie czynności te doprowadziły do obniżenia emitowanego poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego poziomu ustalonego ww. decyzją Starosty [...] co potwierdzają wyniki pomiarów przeprowadzonych w tym zakresie przez jednostkę uprawnioną do tego typu badań i pomiarów, które zgodnie z tą decyzją zostały przedłożone Staroście [...] oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i ww. instytucje nie zgłosiły do nich żadnych uwag.

Podsumowując organ stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że w przedmiotowym budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel zaś imprezy taneczno-muzyczne organizowane są w nim cyklicznie w zależności od zapotrzebowania liczba gości nie przekracza ilości 220 – co jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlany i nie powoduje zmiany, ani też zintensyfikowania sposobu użytkowania przedmiotowej budynku. Nie może być również mowy o zmianie obciążeń spowodowanych użytkowaniem budynku przez osoby, których ilość nie przekracza maksymalnej liczby przewidzianej w projekcie budowlanym. W konsekwencji organ stwierdził, że organizowanie imprez okolicznościowych z oprawą muzyczną w salach konsumpcyjnych przy liczbie gości nieprzekraczającej 220 osób w obu salach i poziomie hałasu emitowanego do środowiska nieprzekraczającym dopuszczalnych poziomów ustalonych decyzją administracyjną, nie powoduje zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się dotyczącego niezapowiedzianej kontroli w dniu powszednim organ wskazał, że z treści wyroku WSA wyraźnie wynika, że dla oceny czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy niezbędne jest ustalenie czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel oraz jak często organizowane są imprezy taneczno-muzyczne. W związku z tym dla ustalenia powyższych faktów konieczne było dokonanie niezapowiedzianej kontroli w ciągu tygodnia. Funkcjonowanie bowiem obiektu w soboty w zakresie organizacji wesel nie budzi zastrzeżeń strony skarżącej, a wręcz jest przez nią uznawane za jedyny sposób wykorzystywania tego budynku. Organ wskazał również na brak podstaw do kwestionowania wiarygodności przeprowadzonych pomiarów hałasu, wskazując, że firma, która je przeprowadziła posiada stosowny certyfikat akredytacji laboratorium badawczego udzielonego przez Polskie Centrum Akredytacji na okres od 27.07.2006r., do 26.07.2018r., zaś urządzenia jakimi dokonano kwestionowanych pomiarów posiadają aktualne świadectwa wzornictwa udzielone przez laboratorium wzorcujące akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji. Ponadto budzący wątpliwości zapis w sprawozdaniu z pomiaru hałasu został przez autora skorygowany i obecnie ze sprawozdania jednoznacznie wynika, że pomiar został wykonany w porze nocnej, a nie dziennej jak to pierwotnie omyłkowo zostało w opracowaniu tym zapisane. Organ zwrócił również uwagę, że wyniki dokonanych badań A. C. przedłożył zgodnie z decyzją Starosty [...] do Starosty [...] oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i ww. instytucje nie zgłosiły do nich żadnych uwag. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 K.p.a., jako, że w zaistniałym stanie faktycznym nie można wydać żadnego z rozstrzygnięć, o którym mowa w przepisie art. 71a ust. od 1 do 4 Prawa budowlanego. Wskazano przy tym, że organ I instancji przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, w toku którego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość dostępnego materiału dowodowego, a przedstawiona w zakwestionowanej decyzji ocena zebranego materiału dowodowego jest prawidłowa.

Skargę do WSA wniósł C. D., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8 art. 77 i art. 105 § 1 K.p.a., 127 K.p.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji, umarzając postępowania, nie orzekł co do istoty – pomimo zaistnienia przesłanek do wydania decyzji merytorycznej. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym nawet jeśli organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o przywróceniu sposobu użytkowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego to winien to zrobić w formie decyzji merytorycznej, a nie umarzać je co do istoty.

Przechodząc do kwestii merytorycznych skarżący podkreślił, że WSA, uchylając wyrokiem sygn. II SA/Ke 704/13 poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego, wskazał konkretne wytyczne dla organów nadzoru, którymi te miały kierować się prowadząc ponownie sprawę:

"Reasumując, skład orzekający wyraża stanowisko, że dla oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, niezbędne jest: po pierwsze, dokonanie przez organ rzeczywistej kontroli sposobu użytkowania budynku w świetle pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie należy jednoznacznie ustalić, czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel oraz jak często organizowane są imprezy taneczno- muzyczne. Organy winny przy tym mieć na uwadze, że kontrolę należy przeprowadzić w taki sposób, aby z ustaleń poczynionych w jej toku wynikało obiektywnie uzasadnione przekonanie o rodzaju, intensywności i skutku prowadzonej działalności - przy jednoczesnym oparciu się na całościowej (nie zaś fragmentarycznej) ocenie projektu architektonicznego - budowlanego. Po drugie, dokonanie przez organ oceny czy w niniejszej sprawie miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno - tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości składu orzekającego, że zwiększenie liczby (oraz rozmiaru) organizowanych imprez taneczno-muzycznych może spowodować niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. Wymaga to również od organu ustalenia, czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a jeśli tak to czy i w jaki sposób zostało ono zakończone. Zintensyfikowanie prowadzonej działalności w taki bowiem sposób, że w obiekcie są organizowane częste imprezy muzyczno-taneczne (często przy akompaniamencie grających na żywo zespołów) połączone ze swej istoty z głośną muzyką - odtwarzaną w celach tanecznych - nie zaś wyłącznie grającą w tle podczas posiłków może, zdaniem Sądu, spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy".

Wskazane wyżej wytyczne nie zostały co do zasady zrealizowane lub zrealizowane w taki sposób, iż na ich podstawie nie można czynić prawidłowych ustaleń faktycznych. Organ przeprowadził oględziny obiektu w dniu 8 września 2016r., a więc w czwartek czyli w dzień powszedni kiedy nie są przeprowadzane żadne imprezy rozrywkowe w związku z tym dowód ten jest nieprzydatny dla stwierdzenie okoliczności wskazanych przez WSA. O fakcie prowadzenia tej czynności nie zostały powiadomione reprezentowane przeze mnie strony co ewidentnie narusza ich prawa. Z samego przesłuchania A. C. wynika, iż przeważającym przedmiotem działalności są wesela (odbywające się przez pół roku co sobotę) co samo w sobie stanowi "zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno-tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku", na co wskazywał WSA we wcześniejszym orzeczeniu. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, restauracja świadczy w tygodniu usługi jedynie dla gości hotelowych, nie jest otwarta dla osób z zewnątrz, które chciałyby spożyć posiłek. Ilość przedłożonych faktur świadczy o tym, że uciążliwe wesela stanowią nadal główny przedmiot działalności kontrolowanego przedsiębiorstwa. Co więcej załączono jedynie dokumenty dot. działalności hotelowej co ma, jak rozumie skarżący, uzasadniać przyjętą wcześniej tezę organu. Wbrew wnioskom złożonym w toku postępowania nie zażądano od A. C. rachunków i faktur za organizowane wesela i inne imprezy. Na stronie [...].pl informację o usługach hotelowych pojawiły się po odwołaniu złożonym na decyzję PINB, natomiast szczegółowo określono warunki organizacji, chrzcin, komunii, wesel, bankietów. Nie przeprowadzono oględzin tej strony, zaraz po żądaniu skarżącego.

Skarżący podkreślił, że w samym pozwoleniu na budowę brak jest w ogóle określenia w funkcji budynku możliwości organizacji wesel, funkcja budynku jest ograniczona jedynie do tej restauracyjno - hotelowej. Ponadto załączono przeprowadzone na zlecenie A. C. badania poziomu hałasu. Są one o tyle niewiarygodne – tak jak w przypadku wcześniejszych badań WSSE (również przeprowadzonych na zlecenie właściciela – że to on decyduje kiedy zostaną przeprowadzone wobec czego może się do takich badań przygotować i wybrać dzień gdzie liczba osób bawiących się na weselu jest niższa niż zwykle i generuje mniejszy hałas. Tak swoje badania prowadził WIOŚ informując o badaniach, ale w dniu badania. Wobec czego organ winien zlecić badania upoważnionej instytucji lub przeprowadzić je w ramach działań własnych. Co więcej badania obejmują pomiar hałasu wewnątrz budynku - nie dotyczą pomiaru hałasu wydostającego się na zewnątrz, który właśnie jest uciążliwy dla mieszkańców. Co do dokonanych przez A. C. inwestycji mających na celu ograniczenie hałasu, to, po pierwsze, jeśli chodzi o okna to jedynie zdemontowano klamki, jednak w wypadku niewłączania klimatyzacji (do czego nagminnie dochodzi) są one i tak otwierane. Przeszklenie bocznych drzwi spowodowało powstanie pomieszczenia niewentylowanego (wiatrołapu), które aby je przewietrzyć wymaga otwierania drzwi ,co z kolei generuje emisję hałasu o podobnym co wcześniej natężeniu tylko źródło hałasu zostało przesunięte kilka metrów bok.

Odnosząc się do materiału znajdującego się w aktach sprawy skarżący wskazał, że kluczowe znaczenie ma treść informacji przedłożonej przez biuro projektowe z dnia 22.11.2012r. Jednostka to opiera swoje twierdzenia o tym, iż budynek przewidywany był od początku do przeprowadzania wesel i imprez podobnych de facto na przyjęciu, iż funkcja gastronomiczna wesela jest tożsama z funkcją rozrywkową i organizacją w nim wesel. Poza tym poprzestano na lakonicznym i gołosłownym twierdzeniu, iż spełnione są normy budowlane w tym zakresie, w tym również te zapobiegające nadmiernej emisji hałasu. W sprawie bezspornym jest, że zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie z dnia 23 lipca 2012 r. dot. spornego budynku zezwolono na użytkowanie części budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem jednostki projektowej powielonym w uzasadnieniu obydwu decyzji. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki, te wskazują na niezbędny |kres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania projektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowano, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie organ winien zbadać czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

Skarżący za bezsporną wskazał okoliczność, iż w przyjętej do użytkowania decyzją PINB części budynku gastronomiczno-budowlanego, prowadzona jest działalność restauracyjna polegająca na podawaniu napojów i posiłków, a także na organizowaniu imprez okolicznościowych o charakterze muzyczno-tanecznym. Podjęcie w kontrolowanym obiekcie (jego części) dodatkowo działalności polegającej na organizowaniu imprez taneczno-muzycznych wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bowiem powoduje skutek w postaci wzrostu poziomu hałasu wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób. Nie istnieje definicja legalna restauracji, należy również zauważyć, iż restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie weekendy przy okazji organizacji wesel. Sam fakt, iż jest przystosowana do obsługi restauracyjnej 200 osób nie stanowi sam przez się, że budynek przystosowany jest do nadmiernej emisji hałasu. Oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06 Lex 339645 ). W związku z tym zasadne jest dokonanie własnej oceny przez organ np. poprzez opinię biegłego z zakresu budownictwa, gdyż poprzestanie na wyjaśnieniach strony zainteresowanej w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu oraz jej projektanta jest niezgodne z zasadą określoną w art. 7 K.p.a. Podejmowanie tego typu działalności w obiekcie, który nie został zaprojektowany do tego celu może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest przy tym oczywiste, iż w momencie realizacji funkcji rozrywkowej w postaci imprez taneczno-muzycznych dochodzi do zmiany warunków emisji hałasu i drgań. Istnieje tym samym niewątpliwie istotna różnica w zakresie warunków realizacji i obsługi imprez zbiorowych, związanych z długotrwałym, jednoczesnym pobytem większej ilości uczestników i organizowanych z wykorzystaniem muzyki mechanicznej czy wykonywanej "na żywo" w porównaniu do świadczenia usług polegających jedynie na serwowaniu napojów i posiłków. W związku z tym obiekt budowlany musi być dostosowany do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu (przed przekroczeniem i dopuszczalnych norm i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 , poz. 690 ). Natomiast z samego pojęcia restauracji nie wynika, iż jej immanentną cechą jest organizacja imprez muzycznych powodujących emisję hałasu. Zgodnie z § 323 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach (§ 324). Zgodnie natomiast z § 326 ust. 1 rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Skarżący zauważył, że przepisy ww. rozporządzenia z dnia 12.05.2002r. odsyłają zarówno do przepisów branżowych w zakresie ochrony środowiska (w tym przypadku do przepisów ww. rozporządzenia Ministra Środowiska), ale także do regulacji wynikających z Norm Polskich. Regulacja przepisów rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. niewątpliwie stanowi przepisy szczególne wobec ogólnych zasad ochrony przed hałasem wynikających z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydanego w oparciu o zawartą w tej ustawie regulację rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.05.2007r. Wynika to z faktu, wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa właśnie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska. Natomiast jednostka projektowa "Dom z klasą" nie wskazała jakie konkretnie rozwiązania techniczne zostały zastosowane w badanym budynku, a które mają powodować zmniejszenie emisji hałasu. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że takowe zastosowano oraz brak projektu oraz jego analizy w tym zakresie przez organ I instancji nie mogą być podstawą do czynienia ustaleń w tym zakresie. Żadnych nowych ustaleń tym zakresie nie przyniosło ponownie prowadzone postępowanie, nie zasięgnięto choćby opinii biegłego z zakresu budownictwa na wskazane wyżej okoliczności.

Skarżący podkreślił, że dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie. Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu nie sprowadza się bowiem do zmian w zakresie objętym tymi klasyfikacjami, lecz zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z funkcją obiektu, określoną w pozwoleniu na budowę lub w decyzjach późniejszych np. jak w niniejszej sprawie w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność iż dotychczasowa z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie wskazanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu wskazuje na oczywistość tej zmiany. Zauważyć przy tym należy, iż utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2005r., VII SA/Wa 476/2005 Lex 179074; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19.07.2010r, II SA/Wr 134/10 oraz Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2005, s. 172), iż za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji obiektu, jeżeli powoduje to skutki o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Taka zmiana również kreuje po stronie właściciela obiektu obowiązek dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Bazując jedynie na wyjaśnieniach jednostki projektowej z pominięciem własnych ustaleń i wskazanych przez skarżącego w toku postępowania dowodów, jak i naruszeniem wytycznych WSA - organ wydał decyzję z naruszeniem art. 6, 7, 8 art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 26.04.2018r.

- adwokat skarżącego poparł skargę;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że w dniu 8.09.2017r. inwestorzy otrzymali zezwolenie na rozbudowę obiektu poprzez budowę sali weselnej; organ nadzoru o wydaniu tej decyzji nie wiedział w momencie wydawania zaskarżonej decyzji; pełnomocnik organu oświadczył, że nie wie dlaczego wbrew wskazaniom nie została dołączona kompletna dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę, jak również dokumentacja, która wpływała do Starostwa [...] w związku ze skargami dotyczącymi przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu;

- pełnomocnik uczestnika A. C. wniósł o oddalenie skargi i złożył niepoświadczoną za zgodność z oryginałem odbitkę kserograficzną decyzji Starosty [...] z dnia 8.09.2017r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia oraz oświadcza, że decyzja ta jest ostateczna i nie były od niej składane odwołania;

- uczestnik A. C. oświadczył, że budowa w zasadzie jest zakończona i trwają prace wykończeniowe, dodając, że nie wiedział o potrzebie informowania organu nadzoru o wydaniu tej decyzji, część rozbudowana nie ma okien od strony sąsiadów, ale wychodzą one na drugą stronę, a w starej części budynku nadal będą odbywały się wesela, ale małe oraz będzie tam sala konsumpcyjna na drugie wesele, którego sala taneczna będzie się znajdowała w nowej części budynku;

- pełnomocnik uczestnika A. C. dodał, że obecnie będą mogły być organizowane wesela na 300 osób zamiast na 220 osób oraz, że inwestorzy wybudowali także drogę, która przebiega nie przy zabudowaniach sąsiadów, ale w innym miejscu;

- uczestnik [...] przyłączył się do skargi i dodała, że nie była powiadomiona o wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, natomiast hotel i dom weselny jest stanowczo za blisko osiedla i w czasie wesel jest za głośno;

- uczestnik [...] przyłączył się do skargi;

- Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która przystąpiła do sprawy na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Ke 704/13.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., przytoczyć należy stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Ke 704/13. Jak wskazał Sąd: "W ocenie Sądu organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały i nie dochowały należytej staranności w ustaleniu istotnych dla sprawy faktów koniecznych do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wskazano wyżej organy nie poczyniły bowiem własnych ustaleń odnośnie faktycznego funkcjonowania w kontrolowanym obiekcie restauracji i [...] (bądź też prowadzenia w tym miejscu innego rodzaju działalności) oraz częstotliwości organizowanych tam imprez taneczno-rozrywkowych, natomiast te które poczyniły są niewystarczające dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W szczególności za niewystarczające, zdaniem Sądu, należy uznać oparcie się przez organy na stanowisku projektanta [...] (K-I-32) – który na zlecenie inwestora sporządził projekt architektoniczno-budowlany – oraz na fragmentarycznej dokumentacji tego projektu. Z powyższej informacji nie wynika bowiem aktualny, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu - co ma kluczowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania (bądź nie) art. 71 a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Ponadto, jak słusznie zarzuca skarżący, stanowisko projektanta jest lakoniczne i nie zostało poparte wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych przyjętych w dokumentacji architektonicznej. Tymczasem, jak wskazywał skarżący i uczestnicy we wniosku z dnia 23.07.2012r."budynek, w którym są organizowane wesela, nie posiada np: odpowiednich przegród (śluz), które wyciszałyby nadmierny hałas emitowany przez orkiestrę, posiada drzwi wejściowe prowadzące z sali, w której organizowane są wesela wprost na nasze domy w osiedlu domów jednorodzinnych oraz boczne drzwi wraz z oknami, wzdłuż skrzydła północnego budynku, również bez żadnych odpowiednich przegród wytłumiających hałas, wprost prowadzące na okalający dom lasek, który dodatkowo odbija dźwięk i wibracje, kierując je ku górze wprost do naszych domów".

Podkreślić przy tym należy, że organy w żaden sposób nie zweryfikowały i nie odniosły się do wskazywanej przez strony okoliczności, że restauracja nie funkcjonuje w dni powszednie, a jedynie w weekendy podczas imprez. Jednocześnie wskazać trzeba, że w aktach sprawy, jakimi dysponowały organy, brak było całościowego projektu budowlanego oraz kompletnej dokumentacji, jaka wpływała do Starosty [...] w związku ze skargami dotyczącymi przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Z informacji Starosty [...], przedstawionej w piśmie z dnia 23.01.2013r. wynika, że pomiary wykonane przez laboratorium akredytowane przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej wykazały brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – w związku z czym odstąpiono od wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla [...]w [...]. Jednocześnie organy pominęły stanowisko przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – i nie ustosunkowały się do przyczyn powyższych rozbieżności. Należy przy tym przypomnieć, że z powoływanej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji informacji projektanta wynika, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas – czemu zdają się przeczyć ustalenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Ze względu na powyższe rolą organów było zażądanie całości dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Starosty [...] w zakresie kierowanych do tego organu pism dotyczących przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu – któremu to wymogowi w niniejszej sprawie nie zadośćuczyniono. To samo należy odnieść do projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 21.12.2007r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych".

Dalej skład orzekający wyraził stanowisko, że "dla oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, niezbędne jest: po pierwsze, dokonanie przez organ rzeczywistej kontroli sposobu użytkowania budynku w świetle pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie należy jednoznacznie ustalić, czy w budynku rzeczywiście funkcjonuje restauracja i hotel oraz jak często organizowane są imprezy taneczno-muzyczne. Organy winny przy tym mieć na uwadze, że kontrolę należy przeprowadzić w taki sposób, aby z ustaleń poczynionych w jej toku wynikało obiektywnie uzasadnione przekonanie o rodzaju, intensywności i skutku prowadzonej działalności - przy jednoczesnym oparciu się na całościowej (nie zaś fragmentarycznej) ocenie projektu architektonicznego-budowlanego. Po drugie, dokonanie przez organ oceny czy w niniejszej sprawie miało miejsce zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku w taki sposób, że wobec częstotliwości imprez muzyczno - tanecznych można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości składu orzekającego, że zwiększenie liczby (oraz rozmiaru) organizowanych imprez taneczno-muzycznych może spowodować niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. Wymaga to również od organu ustalenia, czy właściwy organ prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, a jeśli tak to czy i w jaki sposób zostało ono zakończone. Zintensyfikowanie prowadzonej działalności w taki bowiem sposób, że w obiekcie są organizowane częste imprezy muzyczno-taneczne (często przy akompaniamencie grających na żywo zespołów) połączone ze swej istoty z głośną muzyką – odtwarzaną w celach tanecznych – nie zaś wyłącznie grającą w tle podczas posiłków może, zdaniem Sądu, spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje wskazane powyżej uchybienia – przeprowadzając postępowanie dowodowe w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu".

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że organ nie zrealizował co do zasady wskazanych wytycznych lub zrealizował je w taki sposób, że - jak trafnie podnosi skarżący - na ich podstawie nie można czynić prawidłowych ustaleń faktycznych. W rezultacie organ nie dokonał należytej oceny czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Skarżący słusznie zauważa, że w pozwoleniu na budowę brak jest w ogóle określenia w funkcji budynku możliwości organizacji wesel, funkcja budynku jest ograniczona jedynie do tej restauracyjno - hotelowej. Kluczowe znaczenie ma treść informacji przedłożonej przez biuro projektowe z dnia 22 listopada 2012r. Biuro opiera swoje twierdzenia na tym, iż budynek przewidywany był od początku do przeprowadzania wesel i imprez podobnych oraz na przyjęciu, iż funkcja gastronomiczna wesela jest tożsama z funkcją rozrywkową i organizacją w nim wesel. Należy podkreślić, co zasadnie akcentuje skarżący, że poprzestano na lakonicznym twierdzeniu, iż spełnione są normy budowlane w tym zakresie, w tym również te zapobiegające nadmiernej emisji hałasu. Poza sporem jest, że zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie z dnia 23 lipca 2012r. dot. przedmiotowego budynku zezwolono na użytkowanie części budynku restauracji z hotelem na 48 miejsc noclegowych. W tym zakresie organ winien zatem zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Z akt sprawy wynika, że w przyjętej do użytkowania decyzją PINB części budynku gastronomiczno-budowlanego, prowadzona jest działalność restauracyjna polegająca na podawaniu napojów i posiłków, a także na organizowaniu imprez okolicznościowych o charakterze muzyczno-tanecznym. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że biuro projektowe "Dom z klasą" nie wskazało jakie konkretnie rozwiązania techniczne zostały zastosowane w badanym budynku, a które mają powodować zmniejszenie emisji hałasu. Ogólnikowe stwierdzenie, że takie rozwiązania zastosowano nie mogą być podstawą do czynienia ustaleń w tym zakresie.

Zauważyć należy, że w aktach sprawy wbrew wyraźnemu i jednoznacznemu stanowisku WSA wyrażonemu w ww. wyroku brak jest całościowego projektu budowlanego oraz kompletnej dokumentacji, jaka wpływała do Starostwa [...] w związku ze skargami dotyczącymi przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W związku z powyższym stanowisko organu nie poddaje się kontroli.

Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Powinność orzekania na podstawie akt sprawy należy rozumieć w ten sposób, że sąd zobowiązany jest ustalić, czy zebrane w sprawie i przedstawione do kontroli sądu akta zawierają pełny materiał dowodowy, czy został on prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko bowiem pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10, CBOSA). Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony, czynności materialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1058/07, Lex nr 357507).

Z uwagi na ograniczony zakres postępowania dowodowego w toku postępowania sądowego, z reguły zasadniczą rolę w procesie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu odgrywa materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Jest to konsekwencją założenia, że podstawę orzeczenia sądu administracyjnego stanowi stan faktyczny oraz prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Z uwagi na kryterium legalności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, stwierdzenie przez sąd, czy organ w konkretnym przypadku zastosował normy obowiązujące w danym stanie faktycznym oraz czy zastosował je prawidłowo, musi być poprzedzone rozpoznaniem przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy, wynikającego przede wszystkim z akt administracyjnych.

W tym kontekście jednym z podstawowych obowiązków sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach materiał dowodowy był pełny i wystarczający do wydania zaskarżonego aktu. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 918/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu.

Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy p.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 p.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy, w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie wystąpiła przy tym sytuacja, w której uzupełnienie akt administracyjnych na wezwanie Sądu, usunęłoby powstałe wątpliwości, skoro organ bazował jedynie na stanowisku projektanta, a nie - zgodnie ze wskazaniami i zaleceniami Sądu, na całościowym projekcie budowlanym oraz kompletnej dokumentacji dotyczącej przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Już sama ta wadliwość uzasadniała uchylenie decyzji.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w sprawie zaistniała również okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Mianowicie, z oświadczeń pełnomocników stron wynika, że w dniu 8.09.2017r. inwestorzy otrzymali zezwolenie na rozbudowę obiektu poprzez budowę sali weselnej, o czym organ nadzoru nie wiedział w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ pozyskał w toku postępowania odwoławczego decyzję ustalającą na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce nr [...]i [...], lecz nie podjął działań mających na celu uzyskanie informacji czy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (k. 23-25). Z oświadczeń inwestora i jego pełnomocnika, złożonych na rozprawie sądowej w dniu 26 kwietnia 2018r. wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 8.09.2017r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia. Decyzja jest ostateczna. Budowa w zasadzie jest zakończona i trwają prace wykończeniowe. Inwestor nie wiedział o potrzebie informowania organu nadzoru o wydaniu tej decyzji. Wyjaśnił, że część rozbudowana nie ma okien od strony sąsiadów, ale wychodzą one na drugą stronę, a w starej części budynku nadal będą odbywały się wesela, ale małe oraz będzie tam sala konsumpcyjna na drugie wesele, którego sala taneczna będzie się znajdowała w nowej części budynku. Obecnie będą mogły być organizowane wesela na 300 osób zamiast na 220 osób. Została wybudowana droga, która przebiega nie przy zabudowaniach sąsiadów, ale w innym miejscu.

Bez wątpienia jest to nowa istotna okoliczność w sprawie, która winna zostać przeanalizowana przez organ poprzez ustalenie, czy w świetle decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia doszło do zmiany sposobu użytkowania "starej" części obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na które składa się wpis w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wskazane uchybienia tj. wykonać wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Ke 704/13 - aktualne na dzień wydania decyzji, w szczególności dołączyć całościowy projekt budowlany obiektu oraz poczynić ustalenia, czy świetle decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku o salę restauracyjną, salę zabaw i inne pomieszczenia doszło do zmiany sposobu użytkowania "starej" części obiektu budowlanego, dołączając do akt całość dokumentacji projektowej obiektu - co umożliwi prawidłowe ustalenie i ocenę czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy.