Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 990/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a,b,c,d oraz pkt 7, § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 8 i 10, § 6 ust. 8,11 i 12 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej w części obejmującej: § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a,b,c,d oraz pkt 7, § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 8 i 10, § 6 ust. 8,11 i 12; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") w dniu [...] września 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (dalej: "uchwała z dnia [...] września 2020 r."). Jako podstawę prawną ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.), dalej: "u.g.k".

W § 1 ust. 1 ww. uchwały Rada Gminy postanowiła: "Ustala się następujące zasady korzystania z obiektów i urządzeń: 6) we wszystkich obiektach sportowych terenach przyszkolnych i placach zabaw obowiązuje zakaz: a) spożywania alkoholu, środków odurzających i palenia tytoniu oraz przebywania na obiekcie pod wpływem ich działania, b) wprowadzania na teren psów, kotów i innych zwierząt, c) zaśmiecania, d) dewastowania urządzeń, wyposażenia oraz ogrodzenia, 7) osoby niszczące sprzęt i urządzenia ponoszą odpowiedzialność materialną".

W § 3 ww. uchwały "Zasady korzystania z ziemnych boisk sportowych, kortu oraz terenów przyszkolnych na terenie Gminy [...]" w ust. 3 Rada Gminy postanowiła, że: "Osoby przebywające na terenie obiektów zobowiązują się do szanowania urządzeń sportowych, zieleni oraz utrzymania porządku i czystości".

W § 4 ww. uchwały "Zasady korzystania z placów zabaw na terenie Gminy [...]" Rada Gminy postanowiła w ust. 1, że: "Za bezpieczeństwo dzieci przebywających na terenie placu zabaw odpowiadają rodzice lub opiekunowie".

W § 5 uchwały "Zasady korzystania z boiska wielofunkcyjnego w S." Rada Gminy wprowadziła ust. 8 w brzmieniu: "Korzystający z boiska są zobowiązani do przestrzegania na jego terenie porządku oraz odpowiadają za jego właściwy stan do chwili ukończenia zajęć sportowych" oraz ust. 10, zgodnie z którym: "Za szkody wynikłe w trakcie zajęć na boisku ponoszą odpowiedzialność uczestnicy zajęć oraz prowadzący zajęcia".

Natomiast w § 6 "Zasady korzystania z hali sportowej w [...]" Rada Gminy wprowadziła ust. 8 w brzmieniu: "Korzystający z hali są zobowiązani do przestrzegania na jej terenie porządku oraz odpowiadają za jej właściwy stan do chwili ukończenia zajęć sportowych"; ust. 11 w brzmieniu: "Za szkody wynikłe w trakcie zajęć na boisku ponoszą odpowiedzialność uczestnicy zajęć oraz prowadzący zajęcia"; ust. 12: "Za wartościowe przedmioty pozostawione w szatniach administrator obiektu nie ponosi odpowiedzialności".

Rada Gminy postanowiła nadto, że: "Traci moc uchwala nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej" (§ 7); "Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]" (§ 8); "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (§ 9).

Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na: § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a, b, c, d oraz pkt 7, § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 8 i 10, § 6 ust. 8, 11 i 12 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. zarzucając istotne naruszenie przepisów - wymienionych w uzasadnieniu skargi - poprzez ich błędne zastosowanie.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu uchwały Wojewoda powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wskazując, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. stanowi akt prawa miejscowego zaliczany - stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uznanie danego aktu za akt prawa miejscowego skutkuje koniecznością odnoszenia do niego zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Organy gminy nie mają bowiem prawa do samoistnego tworzenia podstaw prawnych własnego działania. Działanie rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi zatem wynikać wprost z delegacji ustawowej.

W § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a-d ww. uchwały Rada Gminy [...] wprowadziła szereg zakazów obowiązujących we wszystkich obiektach sportowych, na terenach przyszkolnych i placach zabaw. Ustalenia te, zdaniem Wojewody, stanowią modyfikację regulacji już zawartych w przepisach wyższego rzędu - ustawach lub odrębnych aktach prawa miejscowego.

I tak, zdaniem Wojewody, ustalając zakaz spożywania alkoholu we wszystkich obiektach sportowych, na terenach przyszkolnych i placach zabaw Rada Gminy przekroczyła normę kompetencyjną i tym samym naruszyła art. 14 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm. zm.), dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości (...)".

Odnośnie ustalonej w uchwale kwestii używania i wnoszenia środków odurzających w ww. obiektach Wojewoda wskazał, że jest ona unormowana w art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm.), natomiast odnośnie wprowadzonego przez Radę zakazu palenia tytoniu stwierdził, że kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2182), dalej: "ustawa o ochronie zdrowia (...)". Jednocześnie Wojewoda wskazał na treść art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), dalej: "k.w.". W konsekwencji uznał, że brak jest delegacji do wprowadzania tego rodzaju zakazów w akcie prawa miejscowego.

W zakresie wprowadzonego w § 1 ust. 1 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały zakazu "wprowadzania na teren psów, kotów i innych zwierząt" Wojewoda wskazał, że przyjęcie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektu użyteczności publicznej na podstawie odrębnej uchwały stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w ustawie z dnia 13 czerwca 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r,. poz. 2010 ze zm ), dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości (...)". Powołując sie na poglądy judykatury Wojewoda stwierdził, że ww. zakaz jest zbyt daleko idący i nadmiernie ograniczający swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli ww. zwierząt domowych oraz przekracza materię określoną w ustawie.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 1 ust. 1 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła zakaz zaśmiecania, podczas gdy kwestie zaśmiecania terenu uregulowane zostały w art. 145 k.w. oraz w ustawie o utrzymaniu czystości (...), która w art. 4 zawiera delegację dla rad gmin do uchwalenia regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Regulamin, o którym mowa w ww. przepisie, stanowi akt prawa miejscowego i to właśnie ten akt powinien regulować ww. kwestie błędnie uregulowane w zaskarżone] uchwale. Rada Gminy wprowadzając tego rodzaju zapisy przekroczyła delegację ustawową.

W § 1 ust. 1 pkt 6 lit. d uchwały Rada Gminy wprowadziła zakaz dewastowania urządzeń, wyposażenia oraz ogrodzenia, z kolei w § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały Rada ustaliła, że: "osoby niszczące sprzęt i urządzenia ponoszą odpowiedzialność materialną". Powyższe kwestie, jak wskazał Wojewoda, zostały uregulowane w k.w., jednocześnie w ustawie tej przewidziano kary za popełnienie tego typu wykroczeń, co potwierdza treść art. 124 § 1, art. 119 i art. 71 k.w. W związku z powyższym Rada Gminy wprowadzając do zaskarżonej uchwały ww. ustalenia przekroczyła swoje kompetencje. Wprowadzanie tego typu zakazów zostało bowiem przewidziane dla ustawodawcy, a nie dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła, że: "1. Za bezpieczeństwo dzieci przebywających na terenie placu zabaw odpowiadają rodzice lub opiekunowie". Tymczasem kwestie sprawowania opieki nad dziećmi regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej: "k.r.o.", natomiast art. 105 k.w. reguluje kwestie naruszenia obowiązków rodzicielskich lub opiekuńczych. Zatem wprowadzając powyższe ustalenia Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Odnośnie § 3 ust. 3, § 5 ust. 8 oraz § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, że kwestie wskazane w ww. przepisach zostały uregulowane w postanowieniach ustawy o utrzymaniu czystości (...) oraz w k.w. (analogiczny zarzut jak wobec § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały). W odniesieniu do obowiązku szanowania zieleni Wojewoda wskazał na treść art. 144 k.w. Odnośnie utrzymania czystości i porządku powołał art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...) wskazując, że zawiera on delegację dla rad gmin do uchwalenia regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Zaznaczył, że to właśnie ten akt powinien regulować kwestie utrzymania czystości i porządku w gminach. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, Rada Gminy dokonała modyfikacji uregulowań zawartych w aktach odrębnych, co jest niedopuszczalne.

W zakresie ustaleń zawartych w § 5 ust. 10 oraz § 6 ust. 11 i ust. 12 zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, że wykraczają one poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje Radę Gminy do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej i nie może być odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności za szkody. Wojewoda powołał przy tym art. 415, art. 422 i art 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 195 ze zm.), dalej: "k.k ". Odwołując się do poglądów orzecznictwa i sądownictwa wskazał, że ustalenia zaskarżonej uchwały w ww. zakresie ustanawiające zarówno zasady, jak i wyłączenia odpowiedzialności za określone czyny, powodują, że Rada Gminy wkroczyła w materię przeznaczoną do uregulowania przez ustawodawcę, co w świetle dokonanych rozważań jest niedopuszczalne.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że w ww. przepisach zaskarżonej uchwały doszło do istotnych naruszeń prawa. Rada Gminy [...] nie posiada bowiem kompetencji do obejmowania zakresem unormowania materii uregulowanej na poziomie ustawy. Upoważnienie do podjęcia czynności przewidziane przepisami prawa musi być realizowane z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Innymi słowy, wykonanie delegacji do uregulowania danego zagadnienia musi mieścić się w granicach tejże delegacji, a ponadto nie może odnosić się do kwestii unormowanych w drodze aktu prawnego wyższego rzędu,

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż zarzut przekroczenia uprawnień przez Radę Gminy jest nieuzasadniony.

Dodatkowo podniosła, że zapisy § 1 ust. 1 pkt 6 i 7, § 4 ust. 1, § 5 ust. 10, § 6 ust. 11 i 12 mają charakter informacyjny, kierowany do adresatów uchwały z dnia [...] września 2019 r. Nie wprowadzają zakazów, ani zasad odpowiedzialności, lecz mają na celu zapewnienie właściwego stosowania ww. uchwały. Umieszczenie tych zapisów w treści uchwały będzie czynić jej stosowanie przejrzystym i bardziej skutecznym. Zatem odwołanie się przez Radę Gminy do innych norm obowiązującego prawa w sposób zastosowany w przedmiotowej uchwale nie wykracza poza kompetencje Rady, ani nie narusza przepisów prawa.

Nadto, zdaniem Rady Gminy, zapisy § 3 ust. 3, § 5 ust. 8 oraz § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały stanowią dozwolone prawnie regulacje w zakresie ustalonych zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej na terenie Gminy [...]. Celem nadrzędnym tych regulacji jest określenie zasad korzystania z obiektów publicznych w sposób jasny i kompletny, tak aby osoby z nich korzystające nie miały wątpliwości co do charakteru wprowadzonych zasad i konsekwencji związanych z ich nieprzestrzeganiem. Przywołanie ww. regulacji w treści aktu prawa miejscowego w żaden sposób ich nie modyfikuje ani nie wykracza poza dopuszczalną materię danego źródła prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm ), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a conłrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia.

Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym wart. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli natomiast nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Z powyższymi przepisami koresponduje powołany już wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a..

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. wskazać należy, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w orzecznictwie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12; z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 20 września 2018r. sygn. akt II OSK 2353/16; z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17; publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. stanowi akt prawa miejscowego.

Zaznaczyć należy, że uznanie danego aktu organu gminy za akt prawa miejscowego wiąże się z koniecznością odnoszenia do nich wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi przede wszystkim o zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Organy gminy nie mają bowiem prawa do samoistnego tworzenia podstaw prawnych własnego działania. Działanie rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z delegacji ustawowej. Podkreślić również trzeba, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarzuty skargi uznać należy za uzasadnione.

W § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a, b, c, d zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] wprowadziła szereg zakazów obowiązujących we wszystkich obiektach sportowych, na terenach przyszkolnych i placach zabaw, tj. zakaz spożywania alkoholu, środków odurzających i palenia tytoniu oraz przebywania na obiekcie pod wpływem ich działania; zakaz wprowadzania na teren psów, kotów i innych zwierząt; zakaz zaśmiecania; zakaz dewastowania urządzeń, wyposażenia oraz ogrodzenia. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że wprowadzając tego rodzaju zakazy, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych - aktów wyższego rzędu. Ustalając zakaz spożywania alkoholu we wszystkich obiektach sportowych, na terenach przyszkolnych i placach zabaw (§ 1 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały) Rada Gminy przekroczyła normę kompetencyjną i tym samym naruszyła art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Przepis ten zawiera samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ww. ustawy, ze względu na ich charakter. Zgodnie z ww. przepisami zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo- wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; 4) w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem: a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, b) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie: napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia; napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków, c) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej, d) statków i portów morskich; 6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1) Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a).

Kwestia używania i wnoszenia środków odurzających (§ 1 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały) została unormowana w art. 33 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który stanowi, że środki odurzające grup l-N i ll-N oraz substancje psychotropowe grup ll-P, lll-P i IV-P mogą być używane wyłącznie w celach medycznych, przemysłowych lub prowadzenia badań. Substancje psychotropowe grupy l-P mogą być używane wyłącznie w celu prowadzenia badań, a środki odurzające grupy IV-N wyłącznie w celu prowadzenia badań oraz w lecznictwie zwierząt - w zakresie wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 44f.

Regulacje dotyczące palenia substancji nikotynowych (w tym również tytoniu - § 1 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały) zawarte zostały w ustawie o ochronie zdrowia (. . .)- art 5 i nast. ustawy. Zastosowanie w tym zakresie ma również art. 82 § 1 pkt 1 k.w., zgodnie z którym kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany.

W świetle powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że brak jest delegacji do wprowadzania ww. zakazów w akcie prawa miejscowego. Wprowadzenie do § 1 ust. 1 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały zakazu wprowadzania na teren wymienionych obiektów użyteczności publicznej psów, kotów i innych zwierząt stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Przepis ten stanowi, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Cel ww. ustawy nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idącego zakazu. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie generalnego zakazu jak w zaskarżonej uchwale nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 726/17; z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12; publ. CBOSA).

Również ustalenie w § 1 ust. 1 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały zakazu zaśmiecania stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestie zanieczyszczania i zaśmiecania terenu obejmuje ustawa o utrzymaniu czystości (...), która w art. 4 zawiera delegację dla rad gmin do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. To właśnie ten akt, jak trafnie wskazała strona skarżąca, powinien regulować materię objętą ww. przepisem zaskarżonej uchwały. Ponadto zakaz zaśmiecania wprowadzony został do k.w., który w art. 145 stanowi, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.

Kwestie określone w § 1 ust. 1 pkt 6 lit. d (zakaz dewastowania urządzeń, wyposażenia i ogrodzenia) oraz w § 1 ust. 1 pkt 7 (odpowiedzialność materialna za niszczenie sprzętu i urządzeń) zaskarżonej uchwały uregulowane zostały w k.w Mianowicie, zgodnie z art. 124 § 1 k.w. kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Stosownie natomiast do art. 119 k.w., kto kradnie lub przywłaszcza sobie cudzą rzecz ruchomą, jeżeli jej wartość nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny {§ 1). W razie popełnienia wykroczenia określonego w § 1, można orzec obowiązek zapłaty równowartości ukradzionego lub przywłaszczonego mienia, jeżeli szkoda nie została naprawiona (§ 4). Z kolei w myśl art. 71 k.w. kto przez wadliwe wykonanie urządzeń lub uczynienie ich niezdatnymi do funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem albo przez niewłaściwe ich użytkowanie lub samowolne uruchomienie wywołuje stan niebezpieczny dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze aresztu albo grzywny. Rację ma zatem strona skarżąca, że wprowadzając w zaskarżonej uchwale ww. ustalenia - zastrzeżone dla ustawodawcy - Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje.

Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi regulują przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 92 i nast. k.r.o.). Natomiast przepisy k.w. regulują kwestie naruszenia obowiązków rodzicielskich lub opiekuńczych. Zgodnie bowiem z art. 105 k.w. kto przez rażące naruszenie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej dopuszcza do popełnienia przez nieletniego czynu zabronionego przez ustawę jako przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i wskazującego na demoralizację nieletniego, podlega karze grzywny albo karze nagany (§ 1). Jeżeli czyn określony w § 1 popełnia osoba, pod której nadzór odpowiedzialny oddano nieletniego, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo korze nagany (§ 2). W wypadkach określonych w § 1 i 2, jeżeli nieletni czynem swym wyrządził szkodę, można orzec nawiązkę do wysokości 1000 złotych (§ 3). W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że czyniąc ustalenia dotyczące ponoszenia przez rodziców lub opiekunów odpowiedzialności za bezpieczeństwo dzieci przebywających na terenie placu zabaw (§ 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały), Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Kwestie wprowadzone do § 3 ust. 3, § 5 ust. 8 oraz § 6 ust. 8 (obowiązek szanowania urządzeń sportowych, zieleni, utrzymywania czystości i porządku obiektów użyteczności publicznej) zaskarżonej uchwały uregulowane zostały w przepisach dotyczących utrzymania czystości i porządku oraz w k.w. Artykuł 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...) zawiera delegację dla rad gmin do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi akt prawa miejscowego i to właśnie ten akt powinien regulować kwestie utrzymania czystości i porządku w gminach. Należy również powołać art. 144 k.w. dotyczący szanowania zieleni, który w § 1 stanowi, że kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Kto usuwa, niszczy lub uszkadza drzewa lub krzewy stanowiące zadrzewienie przydrożne lub ochronne albo żywopłot przydrożny, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (§ 2). W razie popełnienia wykroczenia określonego w § 1 lub 2 można orzec nawiązkę do wysokości 500 złotych (§ 3). W świetle powyższego zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że wprowadzając ustalenia zawarte w § 3 ust. 3, § 5 ust. 8, § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy dokonała modyfikacji uregulowań zawartych w odrębnych aktach, co jest niedopuszczalne.

Kwestie ujęte w § 5 ust. 10 i § 6 ust. 11 (odpowiedzialność za szkody w trakcie zajęć na boisku oraz za wartościowe przedmioty) wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje Radę Gminy do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej i nie może być odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności za szkody. Takie ustalenia, jak trafnie wskazała strona skarżąca, ingerują w sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, uregulowanych na poziomie ustaw. Zagadnienia dotyczące ponoszenia odpowiedzialności cywilnej, karnej lub wykroczeniowej za określone czyny jak również zwolnienia od jej ponoszenia, czy też możliwość jej przypisania podmiotowi trzeciemu, regulowane są odpowiednio przez przepisy kodeksu cywilnego (art. 422, art. 471 i nast. k.c.), kodeksu karnego (art. 288 § 1 k.k.) oraz Kodeksu wykroczeń i tylko akty prawne tej rangi mogą przewidywać poniesienie odpowiedzialności za dany czyn lub zwolnienie od jej ponoszenia. Ustalenia poczynione przez Radę Gminy wkraczające w materie ustawową należy ocenić również jako niedopuszczalne.

Uwzględniając powyższe podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie dla konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Nadto, w świetle art. 7 Konstytucji RP, materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i mieścić się w granicach prawa. Potwierdzeniem powyższej zasady jest art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zatem wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą znajdować umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, a zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Niedopuszczalna jest zatem realizacja upoważnienia ustawowego regulująca kwestie nie przekazane do uregulowania w upoważnieniu. Takie działanie Rady Gminy należy rozumieć jako działanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Również powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1333/15; publ. CBOSA).

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa. Argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie podważają powyższej oceny. Stanowisko Rady Gminy, zgodnie z którym wprowadzenie do aktu prawa miejscowego zakwestionowanych regulacji w celu informacyjnym czy porządkującym, mającym uczynić stosowanie tego aktu przejrzystym i bardziej skutecznym, jest bowiem nie do zaakceptowania z punktu widzenia powołanych wyżej konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm ), orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.ajaj/w punkcie 2 sentencji wyroku.