Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3339/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 626/17 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy Na Sz." w P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 626/17 po rozpoznaniu skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy Na Sz." w pkt 1. stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego [...], w pkt 2.

w pozostałym zakresie skargę oddalił, zaś w pkt 3. zasądził od Miasta P. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta P.

z dnia [...] października 2016 r., Nr [...]zatwierdzającą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy na Sz.", która - w jego ocenie - w sposób nieuzasadniony zakwalifikowała należącą do skarżącego nieruchomość położoną w rejonie ul. Na S., działki nr [...] i [...] obręb W. pod przeznaczenie - zieleń urządzona. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej: u.p.z.p.), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie prawa własności w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa, skutkujące ustaleniem m.in. dla nieruchomości skarżącego przeznaczenia pod "zieleń urządzoną" i tym samym uniemożliwienie realizacji przysługującego mu prawa własności poprzez budowę domu jednorodzinnego w sytuacji, gdy przed uchwaleniem planu skarżący mógłby uzyskać zgodę na realizację inwestycji - budowę domu jednorodzinnego - analogicznie jak na działkach sąsiednich, wskazując, że właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] położonych przy ul. Na S. uzyskali warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych

w zabudowie szeregowej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sprzeczność treści, rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Poznania; trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

Skarżący wskazał, że pomimo wezwania Rada nie zmieniła stanowiska, ogólnikowo zasłaniając się swoim uprawnieniem do ingerowania w sferę właścicielską posiadaczy nieruchomości. Zdaniem skarżącego uchwała zmienia dotychczasowe przeznaczenie opisanej nieruchomości, a obowiązujące obecnie przeznaczenie nie ma uzasadnienia z architektonicznego i planistycznego punktu widzenia. Organ przekroczył swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy, zdaniem skarżącego, w ogóle nie rozważył, czy ingerencja

w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do chronionej wartości. Wbrew woli właściciela i pomimo uwag zgłaszanych w trakcie postępowania, organy przygotowujące i uchwalające miejscowy plan przeznaczyły nieruchomość skarżącego pod zieleń urządzoną, nie wskazując jakie wartości w ten sposób miały być chronione i czy faktycznie cała nieruchomość wymaga takiego przeznaczenia.

Zdaniem skarżącego również sama procedura planistyczna obarczona była formalnymi błędami. W szczególności poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej, sprzeczność ze studium oraz brak uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Skarżący wskazał, że skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina

w ramach uprawnień wynikających władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko

w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko powołała się na władztwo planistyczne. Wskazała na zasadę proporcjonalności w planowaniu przestrzennym, która polega na wyważeniu interesów mających znaczenie przy planowaniu

i zastosowanie takich rozwiązań planistycznych, które umożliwią najefektywniejszą realizację interesów publicznych przy możliwie najmniejszej ingerencji w interesy prywatne. Podkreśliła, że każdorazowo jednak zachowanie tej zasady wymaga wyważenia interesów prywatnego i publicznego a w efekcie przyznanie jednemu

z tych interesów pierwszeństwa. Przy czym, zdaniem Rady, samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. Rada stwierdziła, że przy sporządzaniu zaskarżonego planu jednym

z głównych jego celów, poza utrzymaniem i ochroną istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, była ochrona wartości przyrodniczych obszaru nim objętego. Wskazała, że na działkach skarżącego aktualnie rośnie zieleń. Ponadto, działki te bezpośrednio graniczą z zielenią stanowiącą obszar Natura 2000 "Fortyfikacje

w P." PLH 300005. Nieruchomości te stanowią więc naturalne uzupełnienie istniejącej zieleni i zapewniają jej systemową ciągłość. Rada wskazała także, że zasady zagospodarowania terenu oraz sposób użytkowania określone zostały

w planie na podstawie uwarunkowań, m.in.: inwentaryzacji terenu, ustaleń obowiązującego studium, analiz społecznych, zebranych wniosków, uwag oraz zgłaszanych opinii. Organ wywodził także, że w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej na potrzeby opracowania projektu planu, wskazano, że jednym z najistotniejszych problemów ochrony środowiska na analizowanym obszarze jest konieczność zapewnienia ochrony występujących tu siedlisk, poprzez ograniczenie możliwości wprowadzania zmian w zakresie sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów położonych w zasięgu granic [...] "Fortyfikacje w P.", które mogłyby w sposób niekorzystny wpłynąć na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz jego integralność. Podniosła, że

z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo obiektów stanowiących miejsca hibernacji nietoperzy (dla których powołany został obszar Natura 2000), istotnym było ograniczenie zmian w przyszłym zagospodarowaniu terenów planu, których realizacja mogłaby w sposób niekorzystny wpłynąć na istniejące miejsca zimowania nietoperzy.

Organ wskazał, że wpływ na kształt planu miały również uwarunkowania społeczne. Rada wskazała, że na etapie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu działki skarżącego znajdowały się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego symbolem 18MN, a zmiana w projekcie następowała sukcesywnie, w toku procedury planistycznej, pod wpływem licznych uwag złożonych m.in. przez Radę Osiedla S. W. oraz osoby fizyczne. Ostatecznie działki zostały wyłączone z zabudowy i włączone do terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem [...]. Według Rady za takim przeznaczeniem przedmiotowych oraz sąsiednich nieruchomości przemawiała argumentacja zachowania oraz ochrony cennych przyrodniczo i krajobrazowo obszarów, które zostaną udostępnione mieszkańcom Miasta P.. W ocenie Rady stopniowe umniejszanie terenu 18MN na rzecz terenu [...] w ramach kolejnych wyłożeń, świadczy o realizowaniu zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności planu ze studium, w kontekście art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Rada argumentowała, że plan miejscowy nie musi przytaczać dosłownie zapisów studium. Charakter studium, jako aktu kierowniczego, zawsze pozostawia organom gminy pewien zakres elastyczności przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zapisy studium cechują się bowiem znacznie większym stopniem ogólności niż zapisy planów miejscowych. Studium, w ocenie Rady, nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcje terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie wyznaczonej w studium funkcji następuje na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to określa konkretne przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania. Tym samym, nawet jeśli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dany teren jest oznaczony kierunkiem zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie oznacza to możliwości zabudowy wszystkich działek położonych na obszarze oznaczonym

w ten sposób w studium. Dopiero bowiem plan miejscowy, konkretyzując kierunek wyznaczony w studium, określa sposób zagospodarowania i może na niektórych działkach z danego obszaru przewidywać inny sposób zagospodarowania niż zabudowa mieszkaniowa, jak np. zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. W kontekście powyższego Rada wskazała, że tereny działek skarżącego oznaczone są w studium symbolem MN. Dla terenów MN studium wyznacza kierunek zagospodarowania wiodący w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, równocześnie przewidując kierunek uzupełniający w postaci zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Rady zaskarżony plan zawiera doprecyzowanie i skonkretyzowanie wyznaczonych

w studium kierunków wiodącego i uzupełniającego, umożliwiając realizację na jego terenie zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną dla takiej zabudowy infrastrukturą społeczną. Według Rady ustalenia planu mieszczą się tym samym w ramach zakreślonych przez wyznaczone w studium kierunki: wiodący i uzupełniający, a tym samym nie naruszają zasady zgodności planu miejscowego ze studium.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność

§ 6 zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego [...], zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części jako nieuzasadnioną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, późn. zm.), na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że plan miejscowy obejmujący swymi zapisami działki skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Skoro jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, a ustalenia planu dokonują zmian w przeznaczeniu nieruchomości, to już ta okoliczność wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14).

Sąd uznał, że spełniony został wymóg formalny wniesienia skargi, co przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego uprawniony był do kontroli zaskarżonej uchwały Nr [...] zatwierdzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy na Sz.".

Sąd wyjaśnił, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,

a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Sąd wskazał, że przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania planu. W wyniku kontroli stwierdził, że Rada uchwaliła zakwestionowaną uchwałę z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie

z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji

z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest istotnym naruszeniem ww. zasady (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16, LEX nr 2167506)

Zdaniem Sądu plan miejscowy, a dokładnie jego zmiana, dla "Rejonu ulicy na Sz." w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] września 2014 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei w myśl przywołanego na wstępie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zawarte w cytowanym przepisie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium" W związku z tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny.

Działka skarżącego w Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w stosunku do którego zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów przeznaczonych pod zabudowę, jako wytyczne do stosowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przedstawia tabela nr II.2.3.3/4, a ich rozmieszczenie przedstawia rysunek II.2.2.4. Określono zatem, wskazując rodzaj kierunku przeznaczenia terenu, że MN – to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie kierunków przeznaczenia wskazano jako wiodący: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie: wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej. Jako kierunek przeznaczenia uzupełniający wskazano: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie parametrów zabudowy wysokość budynków określono, jako niską, zaś w "uwagach" stwierdzono, że w przypadku wyznaczenia na etapie sporządzania planu miejscowego terenu o funkcji usługowej dopuszcza się podwyższenie wysokości dla dominanty w postaci np.: wieży kościoła, dzwonnicy, pływalni, usług oświaty.

W przypadku istniejących zespołów tradycyjnych willi miejskich, mieszczących powyżej 2 mieszkań - na etapie sporządzania planu miejscowego dopuszcza się ich uzupełnienie budynkami o takich samych parametrach.

Określone w Studium, główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania jednoznacznie wskazują, że teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze mieszkaniowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium, jak i jej części graficznej. Tymczasem w planie miejscowym (a dokładnie w jego zmianie) analizowany obszar, oznaczony został symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem tego obszaru jest "zieleń urządzona" (§ 6 planu). Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, [...], ustalono tym przepisem przeznaczenie pod zieleń urządzoną. Zgodnie z ust. 2 pkt 1

i 2 tego przepisu w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie: 1) zakazuje się lokalizacji: a) budynków, b) ogrodzeń, c) urządzeń reklamowych, d) nowych napowietrznych sieci infrastruktury technicznej; 2) dopuszcza się lokalizację: a) obiektów małej architektury, b) ciągów pieszych, innych niż ustalone w ust. 5 pkt 2, c) tablic informacyjnych, d) sieci infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. d. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 i 2 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: 1) na terenie [...] ochronę obszaru Natura 2000 "Fortyfikacje w P." [...], w granicach obszaru wskazanego na rysunku planu; 2) ochronę istniejących drzew, a w przypadku ich kolizji z infrastrukturą lub planowanym urządzeniem terenu, przesadzanie drzew lub wprowadzenie nowych nasadzeń. Zgodnie z ust. 4 pkt 1 i 2 w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się: 1) na terenie [...] ochronę dawnego Fortu W., wpisanego do rejestru zabytków pod A 006 559/Wlkp/A, w granicach obszaru wskazanego na rysunku planu; 2) ochronę zabytków archeologicznych. Zgodnie z ust. 5 pkt 1 i 3 w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu ustala się: 1) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 90% powierzchni terenu; 2) lokalizację na terenie [...] ciągu pieszego ze schodami o orientacyjnej lokalizacji jak na rysunku planu i o szerokości nie większej niż 3,0 m, łączącego tereny [...] i [...].

W ust. 6 ustalono w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustala się na terenie [...] uwzględnienie

w zagospodarowaniu ograniczeń wynikających z położenia w obszarze zagrożonym procesami geodynamicznymi, wskazanym na rysunku planu. W ust. 7 pkt 1 – 6

w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej ustala się: 1) dostęp do przyległych dróg publicznych,

w tym położonych poza granicami planu, lub do dróg publicznych poprzez ustalone planem drogi wewnętrzne, dla samochodów ograniczony do pojazdów obsługi; 2) zachowanie przejścia i przejazdu pomiędzy terenem [...] a położonym poza granicami planu parkiem Cytadela, dla samochodów ograniczonego do pojazdów obsługi; 3) powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci; 4) zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w granicach działki, z dopuszczeniem ich odprowadzenia do sieci kanalizacji deszczowej; 5) zakaz lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów; 6) dopuszczenie robót budowlanych w zakresie sieci: a) infrastruktury technicznej,

w tym w szczególności: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, b) monitoringu wizyjnego oraz systemu służb ratowniczych i bezpieczeństwa publicznego. Wreszcie w ust. 8 określa się stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

w wysokości 30%.

Zdaniem Sądu porównując cytowaną treść planu dla obszaru [...]

z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem MN plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium. W planie miejscowym, zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał bowiem, że teren MN podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową mieszkaniową. Analiza cytowanych wyżej zapisów Studium wskazuje zatem na fakt, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działek skarżącego, kładzie akcent na kształtowanie na tym terenie tego rodzaju zabudowy (mieszkaniowa, jednorodzinna). Służebną zaś

i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej. W ocenie Sądu zabieg taki jest o tyle zrozumiały, że harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także zagadnienia odnoszące się do szeroko rozumianej zieleni miejskiej (publicznej), która, co oczywiste, winna być powiązana z zabudową mieszkaniową. Sam fakt, że w Studium, jako jeden z kierunków uzupełniających zagospodarowania wskazano zieleń, zdaniem sądu absolutnie nie może oznaczać całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na ocenianym terenie i przeznaczenie go w planie miejscowym jedynie pod "zieleń urządzoną". Jak wynika z cytowanego sformułowania, zieleń ma być "towarzysząca", a więc ma stanowić uzupełnienie.

Z powyższego zwrotu nie wynika aby zieleń mogła przedstawiać główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni.

Zdaniem Sądu, kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu MN przyjętych w Studium, które, ustaliło dla omawianego terenu - jako warunek i standard jego wykorzystania, zabudowę mieszkaniową. W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie działek skarżącego jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym

w Studium. Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają więc interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności. Wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego nie mieści się przy tym w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym terenu, na którym położone są działki skarżącego pod "zieleń urządzoną" było niezgodne

z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w Studium. W sposób dowolny Rada Miasta skorzystała

z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia procedury uchwalania planu - nie zasługują na uwzględnienie. Pomimo powoływania się w toku procedury uchwalania planu na okoliczności zagrożenia analizowanych terenów osuwaniem się mas ziemnych, nie wykazano tej okoliczności, jako mającej na celu wyłączenie w rzeczonym obszarze zabudowy mieszkaniowej i przeznaczenia w tych względów tego terenu pod zieleń urządzoną. W zakresie w jakim plan miejscowy dotyczy działki skarżącego, pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. Powyższe narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub

w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały w § 6

w zakresie obszaru oznaczonego [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który wskazał na:

I./ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na błędnym odczytaniu zasięgu terenu MN w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., a co za tym idzie błędnym ustaleniu, że część terenu UF*, stanowiącego Obszar Natura 2000 - Fortyfikacje

w P., znajduje się na terenie MN, dla którego wyznaczono kierunek w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził nieważność Planu dla fragmentu Obszaru Natura 2000 (UF*), ze względu na brak możliwości zabudowy go zabudową mieszkaniową jednorodzinną;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na pominięciu kluczowego zapisu o uzupełniającym kierunku zagospodarowania terenów MN, w postaci terenów zieleni (np. parków, skwerów). Brak uwzględnienia przy wyjaśnieniu stanu sprawy, mimo wyraźnego wskazania

w odpowiedzi na skargę, faktu istnienia w Studium uzupełniającego kierunku zagospodarowania dla zabudowy mieszkaniowej, w postaci terenu zieleni (np. parków skwerów), spowodowało, iż Sąd uznał, że skoro na terenie kierunkiem wiodącym w studium jest zabudowa mieszkaniowa, a plan wyłącza możliwość zabudowy, to plan nie jest zgodny ze studium. Tymczasem, gdyby Sąd

prawidłowo wyjaśnił stan sprawy i wziął pod uwagę istnienie zapisu o kierunku uzupełniającym dla zabudowy, w postaci zieleni, musiałby rozważyć czy wprowadzenie terenu [...] (zieleni urządzonej) jest sprzeczne z kierunkiem uzupełniającym dopuszczonym w Studium w postaci zieleni (np. skwerów, parków). Przy czym uznać należy, iż zieleń urządzona jest przeznaczeniem w pełni spójnym

z przewidzianą w Studium zielenią (np. parkami, skwerami), nawet jeśli zostaje wyznaczona nie jako skwer lub park w ramach terenu mieszkaniowego, lecz jako odrębny teren pomiędzy terenami mieszkaniowymi;

II./ naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym stwierdzeniu nieważności planu dla obszaru [...]. Sąd stwierdził nieważność planu

w zakresie terenu [...] argumentując, iż dla terenu [...] w studium określono kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem teren oznaczony w planie symbolem [...] obejmuje obszar szerszy niż teren, dla którego określono w studium kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej. Sąd stwierdził nieważność planu w zakresie terenu [...] ze względu na brak możliwości zabudowy tego terenu. Jednakże w ten sposób Sąd stwierdził nieważność planu zarówno w części, w której studium przewiduje dwa kierunki zagospodarowania: wiodący w postaci zabudowy mieszkaniowej MN

i uzupełniający w postaci zieleni (np. parków, skwerów), jak i w części, w której Studium określa wyłącznie teren UF*, tj. Obszar Natura 2000 - Fortyfikacje

w Poznaniu. Sąd stwierdził, iż przeznaczenie w planie pod teren zieleni urządzonej [...] jest sprzeczne ze studium ze względu na brak możliwości zabudowy, także we fragmencie, na którym występuje Obszar Natura 2000.

2/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym dla zaskarżonego planu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z wykładni przepisu, dokonanej przez Sąd wynika, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy odwzorować tylko podstawowe kierunki zagospodarowania terenów wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bez kierunków uzupełniających. W przeciwnym wypadku, a więc gdy Rada stwierdzi zgodność planu ze studium w oparciu o kierunek uzupełniający, narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Taka wykładnia jest niewłaściwa, gdyż powoduje, że w planie, aby uzyskać zgodność ze studium, zamiast terenu zieleni urządzonej [...] (zgodnego z kierunkiem uzupełniającym określonym w studium), należałoby na przedmiotowym terenie wprowadzić wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN (zgodną

z kierunkiem wiodącym w studium). Wykładnia ta wyklucza możliwość wprowadzenia, tak potrzebnych dla prawidłowego funkcjonowania terenów zurbanizowanych, stref zieleni urządzonej w ramach zabudowy mieszkaniowej, bądź odrębnych terenów zieleni urządzonej wchodzących pomiędzy tereny zabudowy mieszkaniowej. Mimo, że takie rozwiązania zostały wyraźnie przewidziane

w zapisach Studium. Dokonując oceny, wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku stwierdzenia przez Radę Miasta P. zgodności planu ze studium, Sąd niewłaściwie zastosował ten przepis, gdyż przyjął, że w planie nie powinien znaleźć się zapis umożliwiający wprowadzenie zieleni urządzonej na gruntach należących do skarżącego, lecz wyłącznie zapis pozwalający na jego zabudowę. Wyniknęło to z faktu, iż Sąd, dokonując oceny prawidłowego działania Rady Miasta P., wziął pod uwagę jedynie kierunek wiodący ze Studium, pomijając kierunek uzupełniający, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd stwierdził naruszenie przez Radę Miasta P. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

3/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu. Zgodnie z ar. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że zgodność

z zapisami studium miałaby miejsce wtedy, gdyby w planie na działkach skarżącego była dopuszczona zabudowa zgodna z kierunkiem wiodącym zawartym w studium. Jednakże, sporządzenie planu zgodnie ze studium, oznacza możliwość uwzględnienia przez organ, nie tylko kierunku wiodącego, lecz także kierunku uzupełniającego zawartego w studium. Zgodnie zaś z kierunkiem uzupełniającym, określonym w studium, na obszarze, na którym znajdują się m.in. działki skarżącego można było wyznaczyć przeznaczenie w postaci zieleni urządzonej;

4/ art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, iż przy sporządzeniu zaskarżonego planu organ naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Jednakże, skoro Studium przewidywało dla terenu kierunek uzupełniający, to wzięcie go pod uwagę przy sporządzaniu i uchwalaniu planu, nie stanowi naruszenia art. 9 ust. 4 p.p.z.p.

5/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd wskazał, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, ze względu na jego sprzeczność ze studium. Jednakże sprzeczność planu ze studium miałaby miejsce wtedy, gdyby dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżącego w studium określono wyłącznie wiodący kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem dla tego obszaru w studium przewidziano również kierunek uzupełniający w postaci zieleni (np. parków, skwerów). W planie na części obszaru wyznaczono teren [...], a więc teren zieleni urządzonej. Teren zieleni urządzonej jest niewątpliwie spójny z kierunkiem uzupełniającym w postaci zieleni (np. parków, skwerów). Nie można uznać za prawidłowe stwierdzenie naruszenia zasad sporządzenia planu, z powodu jego sprzeczności ze studium, w sytuacji gdy

w planie wprowadzono przeznaczenie spójne z kierunkiem uzupełniającym wyznaczonym w studium. Wobec powyższego, stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 28 ust. 1 ze względu na istotne naruszenie prawa, należy uznać za niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona jedynie w części, wskazującej na błędne odczytanie zasięgu terenu MN w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, a co za tym idzie błędne ustalenie, że część terenu UF*, stanowiącego Obszar Natura 2000 - Fortyfikacje

w Poznaniu, znajduje się na terenie MN, dla którego wyznaczono kierunek w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji powyższego – jak wskazano w skardze kasacyjnej – Sąd stwierdził nieważność planu dla fragmentu Obszaru Natura 2000 (UF*), ze względu na brak możliwości zabudowy go zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga została złożona na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] zatwierdzającą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy na Sz.", w części dotyczącej zakwalifikowania należącej do skarżącego nieruchomości (działki [...] i [...]) położonej w rejonie ul. Na S..

Sąd uznał, że plan miejscowy, a dokładnie jego zmiana, dla "Rejonu ulicy na Sz." w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] września 2014 r. Sąd wskazał, że działka skarżącego w Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem w planie miejscowym (a dokładnie w jego zmianie) analizowany obszar, oznaczony został symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem tego obszaru jest "zieleń urządzona" (§ 6 planu). Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...],[...],[...],[...], [...], ustalono tym przepisem przeznaczenie pod zieleń urządzoną.

Wyjaśnić należy, że z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego się na k. 26 akt sądowych wynika, że działki skarżącego (oznaczone turkusowym obrysem) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], natomiast z wyrysu studium uwarunkowań znajdującego na się na k. 55 akt sądowych wynika, że działki skarżącego (oznaczone turkusowym obrysem) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN. Tereny te graniczą bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem UF* - obszar Natura 2000 Fortyfikacje

w P.. Podkreślić należy przy tym, że granice pomiędzy terenami oznaczonymi różnymi symbolami są zaznaczone w Studium i zaskarżonym planie wieloma łamanymi liniami, konieczna jest więc ostrożność w ich odczytywaniu bowiem teren oznaczony w planie symbolem [...] obejmuje obszar szerszy niż teren, dla którego określono w studium kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej.

Słuszne jest stanowisko Sądu, wskazujące że porównując cytowaną treść planu dla obszaru [...] z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem MN plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium. W planie miejscowym, zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość rozstrzygnięcia Sądu polega na stwierdzeniu nieważności § 6 zaskarżonej uchwały dla całego obszaru oznaczonego symbolem [...], który obejmuje nie tylko działki skarżącego. Sąd winien ograniczyć się do oceny legalności tylko w zakresie w jakim plan narusza interes prawny skarżącego.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17).

Na marginesie wskazać należy, że Sąd stwierdzając nieważność

§ 6 zaskarżonej uchwały dla całego obszaru oznaczonego symbolem [...] orzekł tylko co do części tekstowej zaskarżonego planu, pozostawiając bez rozstrzygnięcia w tym zakresie część graficzną, co czyniłoby miejscowy plan wewnętrznie sprzecznym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw bowiem nie można uznać, że sprzeczność planu ze studium miałaby miejsce wtedy, gdyby dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżącego w studium określono wyłącznie wiodący kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.