Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "K" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej "K" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 357 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] znak: [...] nakazano Spółce "K" Spółka z o. o. z siedzibą przy ul. K. w Z., właścicielowi nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. T. w N. na działce nr [...] w obr. [...] - usunąć nieprawidłowości występujące w budynku w zakresie wykonania prac konserwacyjnych i porządkowych, tj.: a) uzupełnienia ubytków i usunięcia nieszczelności pokrycia dachowego; b) odbicia odparzonych tynków zewnętrznych; c) uzupełnienia tynków zewnętrznych i d) wykonania malowania elewacji budynku.

Przed przystąpieniem do wykonywania nakazanych robót budowlanych wskazano na obowiązek wyprzedzającego uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem rejestru A-72M. Wyznaczono termin usunięcia nieprawidłowości do dnia 30 września 2015 r. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 26 maja 2015 r. na ręce uprawnionego pracownika firmy "K" M. H..

Spółka ta wniosła odwołanie listem zwykłym.

Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art.134 w związku z art. 123 K.p.a. stwierdził, że odwołanie wniesione przez Spółkę "K" Spółkę z o.o. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.

Zaskarżona decyzja została odebrana w dniu 26 maja 2015 r. (we wtorek) przez M. H. uprawnionego pracownika Spółki, co zostało udokumentowane podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji wraz ze stosowną adnotacją listonosza (akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr 80).

Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. W świetle art. 57 § 1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że termin do złożenia odwołania przez Spółkę "K" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] znak: [...] rozpoczął swój bieg w dniu 27 maja 2015 r. (dzień tygodnia środa) i upływał wraz z dniem 9 czerwca 2015 r. (dzień tygodnia wtorek).

Z koperty dołączonej do przedmiotowego odwołania wniesionego przez pełnomocnika Spółki "K" radcę prawnego S. K. wynika, że zostało ono wysłane listem zwykłym (przesyłka pocztowa nierejestrowana) w placówce pocztowej "K" i dostarczone do Urzędu Miasta [...] w dniu 25 czerwca 2015 r. (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 4), a następnie w tym samym dniu przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 9 - prezentata na odwołaniu). Znajdujące się na ww. kopercie pieczątki placówki pocztowej nie dają jednak możliwości jednoznacznego wskazania daty nadania przedmiotowej przesyłki (cztery pieczątki nieczytelne), co skutecznie uniemożliwiło tutejszemu organowi sprawdzenie wskazanego powyżej warunku skuteczności wniesienia ww. odwołania przez Spółkę "K" Sp. z o.o.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przystąpił do wyjaśnienia przedmiotowej kwestii występując pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: [...] do Naczelnika Urzędu Pocztowego "K." z. prośbą o wskazanie daty nadania przesyłki zawierającej ww. odwołanie Spółki "K" Sp. z o.o. działającej przez pełnomocnika, radcę prawnego S. K. wynikającej z pieczątek placówki pocztowej "K." znajdujących się na kopercie przedmiotowej przesyłki (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karty nr 19-21). W odpowiedzi na ww. pismo, Poczta Polska S.A. Biuro [...] w K. w piśmie z dnia 10 września 2015 r. znak: [...] poinformowało, że z powodu zamieszczenia na przedmiotowej przesyłce nieczytelnych odcisków datownika przez pracownika UP K., nie można jednoznacznie określić daty nadania przesyłki. Jednocześnie wskazano także, że zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) przesyłki nie będące "przesyłkami listowymi najszybszej kategorii" (tak jak w niniejszym przypadku) są realizowane do 3 dni od daty nadania przesyłki w przypadku 85% takich przesyłek oraz do 5 dni od daty nadania przesyłki w przypadku 97% takich przesyłek (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 24).

Mając zatem na uwadze powyższe wskazania operatora pocztowego, a także fakt, że przedmiotowe odwołanie Spółki "K" Spółki z o.o. działającej przez pełnomocnika radcę prawnego S. K. zostało dostarczone do siedziby organu I instancji dopiero w dniu 25 czerwca 2015 r. (a zatem 16 dni po upływie ustawowego terminu dla jego złożenia), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że odwołanie nie mogło zostać nadane przez stronę w placówce pocztowej "K." we wskazanym powyżej terminie, przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do jego złożenia tj. do dnia 9 czerwca 2015 r. włącznie. Oznaczałoby to bowiem, iż czas przebiegu przedmiotowej przesyłki pocztowej, realizowanej na trasie [...] (niewielka odległość) wynosiłby minimum 16 dni (zakładając nadanie przesyłki w dniu 9 czerwca 2015r.), co w obliczu ww. wyjaśnień Poczty Polskiej S.A. (97% tego typu przesyłek realizowanych jest maksymalnie do 5 dni) wydaje się być mało prawdopodobne.

W kontekście powyższego mało wiarygodne wydają się także wyjaśnienia pełnomocnika strony, który na wezwanie tutejszego organu do udokumentowania sposobu i terminu wniesienia odwołania Spółki "K" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. K. w Z., działającej przez pełnomocnika, radcę prawnego S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 19 maja 2015 r. nr [...] znak: [...] (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 25), wskazał, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 15 lipca 2015 roku znak: [...], zostało nadane w placówce Poczty polskiej mieszczącej się w K. przy ul. W. w dniu 2 czerwca 2015 r. (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 31 - pismo z dnia 29 września 2015 r.).

Zauważono, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie ww. tezy (co spowodowało, że tutejszy organ nie dał wiary przedmiotowym wyjaśnieniom), a ponadto przyjmując że nadanie ww. odwołania nastąpiło rzeczywiście w dniu 2 czerwca 2015 r. (tak jak wskazano w piśmie pełnomocnika strony), czas realizacji przedmiotowej przesyłki pocztowej wyniósłby aż 23 dni, co biorąc pod uwagę, iż 97% takich przesyłek realizowanych jest w terminie max. do 5 dni, należy uznać za wręcz niemożliwe.

Na marginesie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że pozostała korespondencja kierowana przez stronę bądź jej pełnomocnika do organów nadzoru budowlanego realizowana była za pomocą listów poleconych, przy których nadawca posiada dowód nadania takiej przesyłki.

Organ wskazał, iż ustawodawca nie wprowadził co prawda w treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. wymogu nadania pisma listem poleconym, dopuszczając możliwość przesłania go listem zwykłym, jednak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1153/12, w takim przypadku nadawca przyjmuje na siebie ryzyko niemożności skutecznego wykazania faktycznej daty nadania takiej przesyłki, a to właśnie na stronie (w niniejszym przypadku nadawcy odwołania) ciąży w przypadkach wątpliwych (tak jak w niniejszej sprawie) obowiązek przedstawienia dowodów zachowania terminów przy ww. czynności. Stwierdzono, że radca prawny S. K. jako profesjonalny pełnomocnik Spółki "K" Spółki z o.o. niewątpliwie musiał posiadać wiedzę w ww. zakresie.

W świetle powyższego uznano, że w niniejszym przypadku brak jest możliwości jednoznacznego wskazania daty nadania odwołania Spółki "K" spółki z o.o. działającej przez pełnomocnika radcę prawnego S. K. od ww. decyzji organu I instancji. Mając jednak na uwadze odległy termin wpływu odwołania do organu I instancji w stosunku do możliwej najdalszej daty nadania odwołania, aby dochowany był termin do wniesienia odwołania i statystyki przedstawione przez Pocztę Polską S.A., Wojewódzki Inspektor uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Dodatkowo podkreślono, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, że ww. czynność nastąpiła z zachowaniem ustawowego terminu do jej wykonania.

W związku z powyższym, mając na uwadze, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) - oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł jak w sentencji.

Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 8 października 2015 r. wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka "K" sp. z o.o. w Z.. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe w czasie biegu terminu na złożenie odwołania zostało złożone z uchybieniem terminu;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci oświadczenia pełnomocnika złożonego w piśmie z dnia 29 września 2015 r., w którym pełnomocnik skarżącej wskazał, że odwołanie będące przedmiotem postępowania zostało nadane w dniu 2 czerwca 2015 r. w placówce Poczty Polskiej S.A. mieszczącej się w K. przy ul. W. i oparcie ustaleń faktycznych na informacji o statystycznym czasie doręczania przesyłek listowych;

3) naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 K.p.a., a więc prawa do dobrej administracji działającej w sposób bezstronny, fachowy, odbiurokratyzowany i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez wyciągniecie negatywnych dla strony postępowania konsekwencji prawnych w oparciu o niedające się, zdaniem organu administracji publicznej, ustalić okoliczności stanu faktycznego sprawy pomimo, iż organ dysponował oświadczeniem pełnomocnika strony o dacie i miejscu nadania odwołania, a dowód ten nie został przez organ administracji poddany ocenie.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin dla dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), a Poczta Polska S. A. jest operatorem wyznaczonym, który jest zobowiązany do świadczenia powszechnej usługi pocztowej.

Nadanie pisma przesyłką listową zwykłą - nierejestrowaną przed upływem terminu na złożenie odwołania należy uznać za skuteczne złożenie środka odwoławczego. W sytuacji szczególnej, gdy z przyczyn niezależnych od strony - pracownik operatora pocztowego nie odcisnął w czytelny sposób stempla pocztowego na kopercie z nadaną przesyłką organ administracji publicznej zgodnie z zasadą prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. winien ustalić okoliczność daty nadania pisma przesyłką zwykłą za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. W tej sytuacji należy uznać, że nie mogąc uzyskać potwierdzenia daty nadania przesyłki listowej od operatora publicznego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. słusznie, zgodnie z zasadą prostoty i szybkości postępowania zwrócił się do pełnomocnika strony, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. o złożenie wyjaśnień, które jako samodzielny środek dowodowy winny podlegać ocenie organu i mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności faktycznej w sprawie.

Pomimo, że pismem z dnia 29 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej w ramach odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 K.p.a. wskazał, że odwołanie będące przedmiotem postępowania zostało nadane w dniu 2 czerwca 2015 r. w placówce Poczty Polskiej S.A. mieszczącej się w K. przy ul. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie o stwierdzeniu złożenia odwołania od decyzji administracyjnej z uchybieniem terminu, uznając wyjaśnienie pełnomocnika za "mało wiarygodne", pomimo braku innego dowodu umożliwiającego ocenę daty nadania odwołania. Odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na zapytanie organu nadzoru budowlanego była wyraźna - operator pocztowy nie był w stanie, z uwagi na zaniedbanie swojego pracownika, określić daty nadania przesyłki listowej zawierającej odwołanie.

Wskazano, że organ administracji publicznej obarczył negatywnymi konsekwencjami zaniedbania pracownika operatora pocztowego stronę, od której czynności operatora pocztowego są całkowicie niezależne. Ponadto organ administracji publicznej odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu pełnomocnika strony pomimo, że pokrywają się one z datą pisma zawierającego odwołanie oraz wyjaśnieniami operatora pocztowego, który wskazał, że aż 3 % przesyłek nierejestrowanych ma czas doręczenia dłuższy niż 5 dni roboczych. W tej sytuacji w sposób nieuprawniony organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, utożsamiając podane przez operatora średnie statystyczne czasy doręczeń większości przesyłek listowych za maksymalny czas w jakim musi być doręczona przesyłka listowa.

Ten rodzaj oceny materiału dowodowego prowadzi do niczym nieuzasadnionego domniemania istnienia okoliczności faktycznej, z którego organ administracji publicznej wywiódł niekorzystne dla strony skutki prawne.

Tego rodzaju działanie stanowi zaprzeczenie zasady działania administracji publicznej w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności w kontekście prawa do dobrej administracji wyartykułowanego w art. 41 Karty Praw odstawowych Unii Europejskiej. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1370/07 zgodnie z którym niedopuszczalne jest interpretowanie niedających się ustalić ponad wszelką wątpliwość okoliczności na niekorzyść strony.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 362/06 wskazał, że w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie przedstawić przekonujących dowodów (np. koperty, pisma z prezentatą wpływu) pozwalających na ustalenie bez cienia wątpliwości przez sąd konkretnej daty złożenia pisma procesowego przez obywatela, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych, w postaci np. ustalenia, iż orzeczenie organu jest nieważne, gdyż odwołanie, jako złożone po terminie, nie powinno być przez organ rozpoznane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustawodawca nie wprowadził w treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. wymogu nadania pisma listem poleconym, a zatem wprost dopuścił zatem możliwość przesłania go listem zwykłym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. W sytuacji, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie jest w stanie przedstawić koperty pozwalającej na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Bd 799/13) Analogicznie należy stwierdzić, że w przypadku gdy w wyniku zaniedbania pracownika operatora pocztowego, nie można odczytać w sposób jednoznaczny daty stempla pocztowego odciśniętego na kopercie, nie można z tego faktu wywodzić niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych, zwłaszcza w przypadku kiedy istnieje dowód w postaci wyjaśnień pełnomocnika, zgodny z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zadaniem organu administracji publicznej, który winien sposobem procedowania realizować prawo do dobrej administracji jest bezstronne rozstrzyganie spraw administracyjnych, po wysłuchaniu petenta.

Zgodnie z treścią art. 41 Kart Praw Podstawowych Unii Europejskiej każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, a prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację; b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej oraz c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.

Działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podjęte przed wydaniem zaskarżonego postanowienia mogły urzeczywistnić powyższe prawo, ponieważ organ starał się ustalić datę nadania odwołania przez skarżącą. Dzięki tym działaniom ustali, że przez zaniedbanie pracownika Poczty Polskiej S.A. operator ten nie może wskazać daty nadania przedmiotowego odwołania, natomiast dzięki wyjaśnieniom operatora organ ustalił, że czas doręczenia przesyłek listowych zwykłych jest różny i w przypadku 3% przesyłek trwa dłużej niż 5 dni. Ponadto organ dysponował wyjaśnieniami złożonymi przez osobę wykonującą zawód zaufania publicznego - pełnomocnika strony będącego radcą prawnym. Można w tym miejscu wskazać, że tytuł zawodowy radcy prawnego uzyskuje, zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 507 z późn. zm.) osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wobec powyższego przyjęte bez żadnego uzasadnienia stwierdzenie, że wyjaśnienia profesjonalnego pełnomocnika są "mało wiarygodne" i pozbawione podstaw przyjęcie, że przesyłka zawierająca odwołanie skarżącej musiała zostać doręczona w czasie, w jakim doręczana jest większość przesyłek listowych stanowi jaskrawy przykład stronniczej i w istocie dowolnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu wyciągnięcia negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. Zachowanie to, sprzeczne z zasadą prawdy materialnej narusza również fundamentalną zasadę działania administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, zgodnie z którą organy administracji publicznej swym zachowaniem pogłębiają zaufanie obywateli do działań władzy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest częściowo zasadna, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu należy przypisać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających jego uchylenie. Skarga w tej sprawie nie mogła spowodować kontroli postanowienia organu I instancji, ponieważ postanowienie to nie było przedmiotem merytorycznej kontroli organu II instancji.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 października 2015 r. nr [...] znak: [...], którym organ stwierdził, że odwołanie Spółki "K" sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 19 maja 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Sąd nie badał natomiast, czy ww. decyzja Powiatowego Inspektora została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. W sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Łd 2990/95, opub. w Lex nr 29079; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, opub. w Lex nr 29004).

Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 26 maja 2015 r. Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że odwołanie wysłane listem zwykłym zostało doręczone do organu I instancji w dniu 25 czerwca 2015 r. Termin zaś do wniesienia odwołania minął z dniem 9 czerwca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie zostało wniesione po terminie, ponieważ mało prawdopodobnym byłoby realizowanie przesyłki na trasie [...] w terminie aż 16 dni, skoro z wyjaśnień Poczty Polskiej wynika, że 97 % przesyłek jest realizowana w terminie do 5 dni. Ponadto wprawdzie pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że odwołania zostało wysłane listem poleconym w dniu 2 czerwca 2015 r., to jednak okoliczność ta nie została uwiarygodniona żadnym dokumentem, a sam pełnomocnik jak profesjonalista winien wiedzieć, w jaki sposób należy wysyłać przesyłki do organów administracji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora w przypadku wysłania odwołania listem zwykłym, to na stronie wysyłającej ciąży obowiązek wykazania daty wysłania takiej przesyłki.

Strona skarżąca z taką argumentacją się nie zgadza. Kontrolując zaskarżone postanowienie należy wskazać, że zostało ono wydane przedwcześnie.

Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nadanie przesyłki zawierającej odwołanie w polskiej placówce pocztowego operatora publicznego stanowi dopuszczalną formę działania strony w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis nie wymaga, aby odwołanie było nadane przesyłką zawierającą poświadczenie daty nadania (najczęściej tzw. przesyłką poleconą). Ocenę wniesienia odwołania z zachowaniem terminu lub po upływie terminu dokonuje organ, a nie strona. Tym samym to organ administracyjny (odwoławczy) ma obowiązek ustalić wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Sąd w tym składzie nie podziela poglądu, jakoby strona wnosząc odwołanie tzw. listem zwykłym (bez odrębnego potwierdzenia daty nadania przesyłki) miała obowiązek udowodnienia daty wniesienia odwołania pod rygorem uznania, że brak takiego udowodnienia stanowi o wniesieniu odwołania po terminie. Taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, a tym samym nie może być on kreowany przez organ z negatywnymi skutkami dla strony. Zawarte w tym zakresie zarzuty skargi co do naruszenia art. 8 K.p.a. (zasady zaufania) są trafne. Sąd jednak nie podziela zarzutu naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ w tej sprawie żaden z obowiązków wynikających z tego przepisu nie został naruszony. W szczególności stronie skarżącej nie blokowano dostępu do akt administracyjnych ani też nie uniemożliwiano lub utrudniano prawa do bycia wysłuchanym w toku postępowania.

Istota problemu, który winien być rozwiązany w tej sprawie przez organ odwoławczy dotyczy ustalenia terminu wniesienia odwołania. Rzeczywiście Sąd potwierdza, że pieczęcie zawierające odcisk daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie są mało czytelne (akta administracyjne organu II instancji, karta nr 4). Także próby ustalenia tej daty we właściwym Urzędzie Pocztowym nie odniosły rezultatów, ponieważ kierownik odpowiedzialnej za, między innymi, ustalenie terminowości wnoszenia przesyłek w Spółce Poczta Polska S.A. wyjaśnił, że nie jest w stanie tego terminu ustalić. Wojewódzki Inspektor nie podjął jednak żadnych własnych czynności zmierzających do ustalenia tego terminu i to jest wadą postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd zauważa, że w tej sprawie w szczególności należało zwrócić się do pełnomocnika skarżącej Spółki o przekazanie kopii - a do wglądu oryginałów - dokumentacji potwierdzającej daty wysyłania (ekspediowania) poszczególnych wysyłek. Jest bowiem wielce prawdopodobne, że pełnomocnik skarżącej Spółki prowadząc profesjonalną kancelarię radcy prawnego i zatrudniający w niej pracowników, prowadzi również ewidencję poczty "przychodzącej" i "wychodzącej". Tym samym poszukiwania dowodów w tym zakresie powinny umożliwić ustalenie daty wysłania odwołania w tej sprawie. Nie jest także wykluczone, a może okazać się niezbędne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka (świadków) na okoliczność daty wysyłki. Organ winien rozważyć zwrócenie się do pełnomocnika strony skarżącej o złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej co do daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1683/14, opub. w Lex nr 1552851).

W ocenie Sądu należy poddać także drobiazgowej ocenie samą kopertę zawierają odwołanie (akta administracyjne organu II instancji, karta nr 4). Wprawdzie pieczęcie odciśnięte na znaczkach pocztowych są mało czytelne, ale nie są one całkowicie nieczytelne. Już pobieżna analiza Sądu pozwala na stwierdzenie, że z ciągu ośmiu cyfr: podwójna cyfra daty (dwie cyfry), miesiąca (dwie cyfry) i roku (cztery cyfry), da się oczytać cyfry wskazujące na rok "2015" oraz pojedyncze cyfry prawdopodobnie "2" i "6". Należy poddać bardziej precyzyjnemu badaniu odciski pieczęci zachowane na oryginale koperty np. przy użyciu właściwego mikroskopu lub nawet zlecić biegłemu próbę odczytania daty wyciśniętej na pieczęci.

W sytuacji zaś braku ustalenia w jakikolwiek sposobu terminu wniesienia odwołania, nie można wnioskować o jego wniesieniu po terminie, bo takie wnioskowanie narusza zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 K.p.a.). Z tej właśnie zasady wynika, że czynności organu winny zmierzać do budowania zaufania do działania organu podejmowanego nie tylko na podstawie prawa, ale także w ten sposób, aby sprawa została merytorycznie załatwiona, jeżeli są ku temu podstawy. Wniesienie odwołania od wydanej w I instancji decyzji służy ponownego załatwieniu sprawy, chyba że organ wykaże, że strona uchybiła termu terminowi.

Reasumując, w tej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił istotnych wątpliwości dotyczących terminu wniesienia odwołania przedwcześnie przyjmując, że odwołanie to wniesiono po terminie. Tym samym organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego i brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze należy podnieść, że w znacznej części są one uzasadnione. Zasadnym są zarzuty o naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. aczkolwiek nie ma racji strona skarżąca wskazując na znaczenie dowodu w postaci oświadczenia pełnomocnika co do daty wniesienia odwołania. Samo to oświadczenie, nie poparte żadnymi innymi dowodami, nie mogło uzasadniać przyjęcie daty wniesienia odwołania w dniu 2 czerwca 2015 r. Oczywistym jest i to, że pełnomocnik strony działa w interesie stronny, a więc i wartość tak złożonego oświadczenia winna uwzględniać istnienie owego pełnomocnictwa. Sąd nie podziela i tej części argumentacji zawartej w skardze, która nadaje istotnego znaczenia oświadczeniu radcy prawnego jako osoby o nieskazitelnym charakterze. Sąd nie dokonuje oceny co do "nieskazitelności" charakteru pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, ale także i tej oceny nie dokonywał organ administracyjny. Z faktu jednak wykonywania zawodu radcy prawnego nie można przyjąć w tej sprawie, że odwołanie wniesiono 2 czerwca 2015 r. Rację ma strona skarżąca wskazując na zbyt duże znaczenie przypisywane przez organ administracyjny co do liczby dostarczanym przesyłek w terminie 3 i 5 dni przez Pocztę Polską. Skoro 3 % takich przesyłek dostarczanych jest po upływie takich terminów, to nie można wykluczyć, że właśnie w tej sprawie przesyłka była dostarczana w okresie dłuższym niż 5 dni, tak jak i nie można wykluczyć dostarczenie jej w terminie krótszym. Procentowy udział przesyłek dostarczanych w terminach do 5 dni nie mógł w tej sprawie uzasadniać przyjęcia wysłania przesyłki Spółki "K" po terminie.

Mając jednak na uwadze uchybienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego dotyczące ustalenia daty wniesienia odwołania w tej sprawie, Sąd uznał, że wyżej wykazane uchybienia uzasadniają zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zaskarżone postanowienie podlega, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a., uchyleniu.

W związku z art. 151 P.p.s.a. nakazującym, w przypadku nieuwzględnienia skargi w części, oddalenie jej w części nieuwzględnionej – Sąd orzekł o oddaleniu żądania uchylenia postanowienia organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien ustalić, kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku.

Zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.