Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 182/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 280 pkt 2 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy O. (dalej "Skarżącej" albo "Gminy") z od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wprowadzenie w 2018 r. do rowu otwartego R-20-1 ścieków komunalnych z oczyszczalni w O. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] – utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. WIOŚ ustalił należną od Gminy opłatę podwyższoną, o której mowa w art.280 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.), dalej "P.w.", w wysokości 69 988,00 zł za wprowadzanie w 2018 r. ścieków komunalnych do rowu otwartego z oczyszczalni w miejscowości O. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] (dalej "pozwolenie (wodnoprawne/Starosty/z 2016 r.)").

2. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji WIOŚ, wskazując na naruszenie:

1) art. 209 P.w. poprzez nieuznanie wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji tylko z tego powodu, że próby ścieków były dokonywane w sposób jednorazowy, a nie średniodobowy,

2) art. 189f Kpa, poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty, gdyż doszło do odprowadzenia ścieków o dużym stężeniu zanieczyszczeń, podczas gdy Strona dokonywała poboru prób ścieków w sposób jednorazowy, a w przypadku Gminy efekt jest taki, że wyniki badań średniodobowych są lepsze niż wyniki badań jednorazowych, a tym samym nie doszło do zagrożenia środowiska naturalnego.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GIOŚ rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji WIOŚ, utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do przesłanek powstania obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych:

Stosownie do art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym.

Zgodnie z art. 286 ustawy Prawo wodne, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdza przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, o których mowa w art. 283 ust. 1, na podstawie pomiarów, o których mowa w art. 284 pkt 1, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne prowadzi wymagane pomiary ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, dopuszczalnej ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz dopuszczalnej masy substancji, w tym substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu oraz zapewnił wykonanie pomiarów, w tym pobieranie próbek, przez akredytowane laboratorium w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r., poz. 155) w zakresie badań, do których wykonywania jest obowiązany.

Stosownie do art. 287 ustawy Prawo wodne, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia.

Natomiast zgodnie z art. 288 ust. 4 tej ustawy, wyniki pomiarów, o których mowa w art. 287, prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nasuwają zastrzeżenia, jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia ilości, stanu i składu ścieków. Zgodnie z art. 289 ustawy Prawo wodne, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska wymierza opłatę podwyższoną za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym. Stosownie do art. 290 ustawy Prawo wodne, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie prowadzi wymaganych pomiarów, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, dla każdego z tych pomiarów, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków.

2. Starosta B., działając w oparciu o przepisy, w tym przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800), dalej "rozporządzenie z 2014 r.", udzielił Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu otwartego R-20-1.

W pozwoleniu określił dopuszczalne stężenia wskaźników zanieczyszczeń (BZT5, ChZTcr, zawiesina ogólna) oraz ilość ścieków, jaka może być wprowadzona do odbiornika. W pkt II.5. organ ochrony środowiska wydający pozwolenie zobowiązał podmiot korzystający ze środowiska do pobierania próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni, gdzie liczba średnich dobowych próbek ścieków nie może być mniejsza dla oczyszczalni o RLM poniżej 2000 - 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnym roku; w przypadku gdy jedna próbka z dwóch pobranych nie spełnia wymaganych warunków, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki.

3. Z akt sprawy wynika, że Spółka w I ocenianym w tej sprawie okresie (będącym jednocześnie pierwszym rokiem oceny spełniania warunków tego pozwolenia), tj. od 24 stycznia 2017 r. do 23 stycznia 2018 r., wykonała 4 pomiary jakości ścieków oczyszczonych odprowadzanych do środowiska, a wszystkie z nich zostały pobrane jako próby jednorazowe. W związku z tym, ścieki nie spełniały wymagań w świetle przepisów rozporządzenia z 2014 r., przez co należało w kolejnym okresie oceny ponownie pobrać 4 próbki. W II okresie oceny, tj. od 24 stycznia 2018 r. do 23 stycznia 2019 r., Gmina wykonała jedynie 2 pomiary jakości odprowadzanych ścieków, a próby ponownie pobrano jako próby jednorazowe. Tym samym należało stwierdzić, że Strona nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, gdyż pomiary należało prowadzić w sposób średniodobowy.

Podczas kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach [...]-[...] marca 2019 r., ustalono, a tych ustaleń Spółka nie kwestionuje, że pobór wszystkich próbek pobranych w ocenianym okresie został wykonany w sposób jednorazowy, a zgodnie z przepisami należy pobierać próbki średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu. Dlatego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na przepis art. 287 ustawy Prawo wodne nie uznał wyników pomiarów przeprowadzonych niezgodnie z przepisami. Takie uchybienie powoduje bowiem, że otrzymane wyniki analiz nie są miarodajne dla stwierdzenia czy jakość odprowadzanych ścieków odpowiadała dopuszczalnym normom. A zatem, w świetle powyższych ustaleń oraz ww. przepisów organy Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzając naruszenie, o którym mowa powyżej, mają obowiązek przyjęcia za ustawodawcą, że wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia opłaty.

4. Jeżeli podmiot zobowiązany przepisami prawa nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów (m. in. gdy próbki nie były pobierane średniodobowo), to w sytuacji takiej znajduje zastosowanie przepis art. 290 ustawy Prawo wodne. Przepis ten służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji lub gdy pomiary budzą zastrzeżenia. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji lub gdy wykonane pomiary budzą zastrzeżenia, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 579/15). Pomimo obowiązku wykonania pomiarów w próbach średnich dobowych (ustalonego pozwoleniem wodnoprawnym), Strona wykonała wszystkie pomiary w próbkach jednorazowych. W tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął prawidłowo, że wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, gdyż nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

5. Zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę merytorycznej oceny na jakich warunkach można w danym miejscu i czasie wprowadzić ścieki do środowiska zgodnie z wymogami prawa jest pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją administracyjną właściwego organu. Rozporządzenia wykonawcze, tj. w tej sprawie rozporządzenie z 2014 r., ma charakter pomocniczy i stanowi o minimalnych wymaganiach jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 554/10). Jeśli organ właściwy do wydania pozwolenia nie wskaże wprost w decyzji udzielającej pozwolenia zasad pobierania próbek, odmiennych niż wynikają z przepisów prawa, to zastosowanie mają obowiązujące przepisy. Z udzielonego Stronie pozwolenia nie wynika, aby organ dla tej oczyszczalni ustalił odmienne warunki dokonywania pomiarów (np. pobieranie próbek uproszczonych, a nie średnich dobowych), niż wynikające z przepisów. Przypomnieć przy tym należy, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, a elementem wniosku o wydanie pozwolenia jest między innymi operat wodnoprawny, w którym wnioskodawca przedstawia planowane warunki korzystania ze środowiska, w tym warunki prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków, biorąc pod uwagę wymagania wynikające z przepisów, w tym ww. aktów wykonawczych (w tej sprawie rozporządzenia z 2014 r.).

W świetle powyższego, twierdzenie Strony, iż organ I instancji nie powiadomił jej po otrzymaniu sprawozdań z badań o naruszeniu prawa jest bezzasadne, gdyż ten obowiązek wynika wprost z przepisów prawa, w tym wskazanych w sentencji udzielonego Stronie pozwolenia wodnoprawnego, a na etapie przygotowywania operatu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia Strona musiała się zapoznać z wymaganiami ww. przepisów. Na marginesie należy wyjaśnić, że przytaczany przez Stronę termin 21 dni odnosi się do informowania o naruszeniu stwierdzonym w pomiarach wykonanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska podczas prowadzonych czynności kontrolnych, a nie do pomiarów, które Strona ma w obowiązku przekazywać samodzielnie do organu I instancji zgodnie z art 304 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Organy I instancji nie są zobowiązane do każdorazowego informowania o przekroczeniu, gdyż oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przekazywanych sprawozdań z badań dokonuje się w okresach oceny wyznaczonych datą ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, a nie po każdym otrzymaniu wyniku pomiaru.

6. Skarżąca w odwołaniu z dnia 8 stycznia 2020 r. porównuje wyniki badań wykonanych w sposób jednorazowy w okresie objętym oceną do wyników badań wykonanych w sposób średniodobowy w 2019 r. Jednak należy wyjaśnić, że pomiary przeprowadzone w kolejnym okresie nie mogą stanowić dowodu reprezentatywności dla próbek pobranych w ocenianym w tej sprawie okresie, gdyż są one niepowtarzalne. Nie można porównywać ze sobą wyników badań, które wykonane zostały z rocznym bądź dwuletnim odstępem, gdyż wiele czynników mogło się różnić. Pomiary wykonuje się w celu kontroli pracy oczyszczalni oraz jakości odprowadzanych ścieków w danym czasie, dlatego porównania Gminy są całkowicie nietrafne. Na marginesie należy dodać, że poboru jednorazowego można dokonać w najdogodniejszych dla siebie warunkach, np. w godzinie najmniejszego dopływu ścieków. Pomiary w próbach średnich dobowych służą do poprawnej oceny pracy oczyszczalni w przekroju doby. Jest to wynik miarodajny i mogący stanowić podstawę do stwierdzenia, że podmiot spełnia wymagania odprowadzania ścieków. Stężenia zanieczyszczeń oznaczonych w próbach jednorazowych nie pokazują całokształtu pracy oczyszczalni w czasie doby, a więc nie mogą być podstawą do stwierdzenia, że jakość odprowadzanych ścieków odpowiada warunkom ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym.

7. W przepisach Prawa wodnego nie przewidziano możliwości odstąpienia od stosowania ustanowionych w tym akcie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej.

8. Co do zasady natomiast do sprawy znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., regulujące kwestię odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art.189f k.p.a.), niemniej przesłanki niezbędne do uzyskania przez Skarżącą takiego odstąpienia nie zostały spełnione. Stosownie do powyższego:

8.1. W kontekście art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy na brak przesłanek do uznania, iż waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter znikomy. Nie można bowiem określić, jaki ładunek zanieczyszczeń został rzeczywiście wprowadzony do środowiska w przekroju całej doby, gdyż pobierania próbek dokonano w sposób jednorazowy. Ponadto podkreślić należy, że Gmina z własnej woli nie zaprzestała naruszania prawa polegającego na poborze próbek jednorazowych zamiast średniodobowych, lecz nastąpiło to w wyniku działań pokontrolnych podjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Również fakt, że naruszenie dotyczyło pełnych dwóch okresów oceny, a więc aż dwóch lat, nie stanowi podstawy do uznania naruszenia za znikome. Strona wykonując pomiary inaczej niż średniodobowo pozbawiła organ I instancji możliwości oceny jakości odprowadzanych ścieków w długim okresie czasu, dlatego nie sposób mówić o znikomości naruszenia. Przyjmując za ustawodawcą fikcję prawną określoną w art. 290 ustawy Prawo wodne, podmiot wprowadził do środowiska w 2018 r. 4 426,8 kg zanieczyszczeń wyrażonych tylko wskaźnikiem ChZTcr. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, a biorąc pod uwagę ilość ścieków odprowadzoną w ocenianych okresach (40 874 m3 i 36 621 m3) błędem byłoby mówić o znikomości naruszenia.

8.2. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu Stronie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby Strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 Kpa.

Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach Prawo wodne opłaty podwyższonej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie opłaty w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Po stwierdzeniu przez organ I instancji naruszenia w postaci błędnego poboru prób do badań Strona podjęła czynności w celu jego usunięcia, jednak nawet mimo zmiany w sposobie pobierania próbek nie można mówić o znikomości naruszenia.

8.3. Z uwagi na tak zdefiniowane cele opłata podwyższonej zawarte w art. 280 pkt 2 lit. b, art. 284 pkt 1, art. 285, art. 286 i art. 290 ustawy Prawo wodne, brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 Kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których sankcja ta miałaby być nałożona.

IV. Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 298 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo niestwierdzenia naruszenia przez WIOŚ

- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Zgodnie z art. 299 ust. 1 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie:

1) kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych;

2) pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

W maju 2017 roku Przedstawiciel Delegatury WIOŚ w T. kontrolował oczyszczalnię ścieków w O. i w sprawozdaniu pokontrolnym stwierdził, że badania ścieków przeprowadzane są prawidłowo. Okoliczności te zostały potwierdzone w protokole kontroli nr [...]. Sposób pobierania próbek był zatem kontynuowany w latach następnych zgodnie z wytycznymi WIOŚ zawartymi w w/w protokole kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób przyjąć, iż pieniężna kara administracyjna została nałożona na skarżącą w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy sam Organ nakładający karę jednoznacznie stwierdza na stronie trzeciej w/w protokołu kontroli, że "przedstawione analizy spełniają warunki posiadanych przez gminę pozwolenia wodnoprawnego". Decyzja o nałożeniu pieniężnej kary administracyjnej winna zostać zatem uchylona z uwagi na brak wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających nałożenie tej kary.

(ii) Wbrew stanowisku organów w sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189 f ust. 1 pkt 1 k.p.a., albowiem: (-) waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma, (-) Skarżąca zaprzestała naruszania prawa. Przesądzają o tym następujące okoliczności sprawy:

(-) Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wadliwe przeprowadzenie przez Skarżącą pomiarów wielkości emisji w sposób jednorazowy zamiast średniodobowy w najmniejszym stopniu nie wiązało się ze spowodowaniem jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska. Ujawnione naruszenie polegało wyłącznie na zastosowaniu innej metody pomiarowej niż przewidziana pozwoleniem wodnoprawnym. Z późniejszych analiz wykonanych w oparciu o prawidłową metodę pomiarów średniodobowych jednoznacznie wynikało, że dają ona w przedmiotowym przypadku tożsame wyniki do pomiarów przeprowadzonych w sposób jednorazowy. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w odwołaniu od decyzji WIOŚ. Co więcej, stwierdzone naruszenie powstało z winy WIOŚ, która to po otrzymywaniu bieżących sprawozdań z pobierania przez Skarżącą próbek oraz przeprowadzeniu kontroli w maju 2017 r., potwierdziła prawidłowość wykonywanych przez skarżącą czynności. Tym samym nie sposób przyjąć, iż waga naruszenia prawa przez Gminę była znacząca, jeśli sam organ odpowiedzialny za ochronę środowiska uznał, że strona wykonywała swoje obowiązki w sposób prawidłowy w oparciu o udzielone pozwolenie wodnoprawne i dopiero na skutek przeprowadzenia kolejnej kontroli w roku 2019 stwierdzono, że prowadzone pomiary emisji powinny być prowadzone w oparciu o inną metodę.

(-) Niezwłocznie po otrzymaniu protokołu kontroli nr [...], przeprowadzonej w roku 2019, Skarżąca zastosowała się do zawartych w nim wytycznych, t.j. rozpoczęła badania średniodobowe.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.280 pkt 2 lit.b, art.283 – 295 Prawa wodnego, było wymierzenie Skarżącej opłaty podwyższonej za wprowadzenie w 2018 r. ścieków do ziemi (rowu otwartego) z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym Skarżącej w 2016 r.

Trafnie uznały organy obu instancji, iż:

(-) w 2018 r. Skarżąca odprowadzała ścieki do rowu otwartego, nie przestrzegając zasad pobierania próbek (poprzez pobieranie próbek jednorazowo, nie zaś, jak nakazywało pozwolenie wodnoprawne oraz stosowne rozporządzenie wykonawcze, średniodobowo), przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia ilości, stanu i składu ścieków,

(-) w świetle precyzyjnego i nie nasuwającego wątpliwości wskazania w pozwoleniu i rozporządzeniu wykonawczym z 2014 r. (rozporządzenie w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego) w/w sposobu pobierania próbek (średniodobowo), wiążącego Skarżącą bezpośrednio, okoliczność incydentalnego niezakwestionowania przez WIOŚ w toku kontroli, przeprowadzonej po upływie części okresu rozliczeniowego, wadliwego sposobu pobierania próbek (jednorazowo), który przyjęła Skarżąca, nie można zakwalifikować jako zdarzenia zwalniającego Skarżącą z obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej,

(-) w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania, na zasadach określonych w art.189f k.p.a., instytucji odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej.

Zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Sąd przychyla się w całości do stanowiska GIOŚ, ustosunkowującego się do zarzutów Skarżącej, przedłożonego w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to, odwołujące się ściśle do materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, oraz do opartych na tym materiale wyczerpujących ustaleń faktycznych i sformułowanych na jego podstawie ocen prawnych, szczegółowo zrelacjonowanych w decyzjach organów obu instancji, koresponduje ściśle z oceną sprawy, przyjętą przez Sąd. Należy zatem w pełni zgodzić się z GIOŚ w następujących kwestiach:

2.1. Kwestionowana opłata podwyższona została ustalona na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b P.w., nie zaś na podstawie powołanych w skardze przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, nie znajdujących zastosowania w sprawie.

2.2. GIOŚ prawidłowo i wyczerpująco wskazał materialnoprawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Sama Skarżąca wskazuje, że stwierdzone naruszenie polegało na zastosowaniu innej metody pomiarowej niż przewidziana pozwoleniem wodnoprawnym. Stosownie do art. 287 P.w. właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Natomiast zgodnie z art. 288 ust. 4 tej ustawy, wyniki pomiarów, o których mowa w art. 287, prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nasuwają zastrzeżenia, jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia ilości, stanu i składu ścieków. Pomiary w próbach średnich dobowych służą do poprawnej oceny pracy oczyszczalni w przekroju doby. Wyniki takich pomiarów są miarodajne i mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, że podmiot spełnia wymagania odprowadzania ścieków. Dokonanie poboru jednorazowego pozbawia natomiast organy możliwości oceny pracy oczyszczalni, dlatego jest to wystarczający powód do uznania, że wyniki prób pobranych jednorazowo budzą zastrzeżenia. Ponadto, sam ustawodawca w art. 290 P.w. zrównuje rzeczywiste przekroczenia z niewykonywaniem prób bądź wykonywaniem ich w sposób niezgodny z przepisami i nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji lub gdy wykonane pomiary budzą zastrzeżenia, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 579/15).

2.3. Przekonująco wykazał GIOŚ brak możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty na podstawie art. 189f k.p.a. Poprzez pobór prób w sposób jednorazowy Skarżąca naruszyła warunki korzystania ze środowiska, a przez to nie można było określić, jaki ładunek zanieczyszczeń został rzeczywiście wprowadzony do środowiska w przekroju całej doby. W tym przypadku nie można więc mówić o znikomości naruszenia ani też o zaprzestaniu naruszania prawa w sytuacji, kiedy przez dwa roczne pełne okresy obowiązywania pozwolenia wykonywano pomiary w sposób niezgodny z ustalonymi warunkami. Dlatego w tej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 189f Kpa i nie można było odstąpić od ustalenia opłaty podwyższonej w obliczu nieprzestrzegania zasad pobierania próbek.

2.4. Nie ma wpływu na wynik sprawy niepowiadomienie Skarżącej o niewłaściwym poborze prób bezpośrednio po otrzymaniu sprawozdań z badań, gdyż obowiązek prowadzenia badań w sposób średniodobowy wynika wprost z przepisów prawa, w tym wskazanych w sentencji wiążącego Skarżącą pozwolenia wodnoprawnego, a na etapie przygotowywania operatu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia Strona musiała się zapoznać z wymaganiami ww. przepisów. WIOŚ nie jest zobowiązany do każdorazowego informowania o przekroczeniu, gdyż oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przekazywanych sprawozdań z badań dokonuje się w okresach oceny wyznaczonych datą ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, a nie po każdym otrzymaniu wyniku pomiaru.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.