Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 40 ust ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. stwierdza nieważność § 1, § 3 ust. 1, § 16 pkt 1lit. "a-d", § 21 i § 22 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

II SA/Bk 179/20

UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2016 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływana jako: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XVIII.105.2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 9 stycznia 2017 r. poz. 136. Następnie uchwałą z dnia 30 marca 2017 r. nr XX.117.2017

w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., zmodyfikowano § 21 i § 22 Regulaminu. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. poz. 1594.

Prokurator Rejonowy w S., w jednym piśmie procesowym stanowiącym skargę, zaskarżył wskazane powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału

II rozdzielono ww. skargi na uchwały. Sprawa dotycząca skargi na uchwałę z dnia

30 marca 2017 r. nr XX.117.2017 w przedmiocie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 180/20.

Sprawa niniejsza (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 179/20) dotyczy uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r., której Prokurator zarzucił:

I. istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

1) powtórzenie w § 1 Regulaminu definicji określanych przez ustawę oraz zmodyfikowanie definicji ustawowych, a także stworzenie własnych definicji

i pojęć mimo braku stosownego upoważnienia;

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego sprzątnięcia po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz posypanie piaskiem chodnik;

a także wskazanie że uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnie, co stanowi nieuprawnione w części powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 5 ust 1 pkt 4 u.c.p.g.;

II. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP,

art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez:

1) przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 16 pkt lit. a Regulaminu poprzez ustanowienie zakazu zwalniania ze smyczy psów uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe;

2) przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 16 pkt lit. b Regulaminu poprzez umożliwienie zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa

i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

3) powtórzenie w § 16 ust. 1 lit. c obowiązku systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca

2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych;

4) przekroczenia ustawowego upoważnienia w § 16 pkt 1 lit. d Regulaminu poprzez ustanowienie obowiązku wyprowadzenia na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem,

a psy rasy uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu wyłącznie przez osoby dorosłe.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł, że w § 1 Regulaminu, Rada Gminy S. wskazała definicję 10 pojęć, tymczasem powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, a także ich modyfikacja jest niedopuszczalna. Zawarte

w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zasady techniki prawodawczej, zgodnie

z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W myśl § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia

w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Natomiast § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższą rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustawowych, a w szczególności, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych

w ustawie upoważniającej. W świetle tychże uregulowań oraz treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uznać należy, że gmina w sposób nieuprawniony sformułowała w § 1 Regulaminu definicje wskazanych w nim pojęć, zważywszy w szczególności, że

w ust. 2 zdefiniowano pojęcie właściciela nieruchomości, które znacznie odbiega od treści przyjętej w art. 2 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zawarta w § 3 ust. 1 Regulaminu regulacja stanowi częściowe powtórzenie wskazanego wyżej przepisu, jego modyfikację poprzez wskazanie obowiązku sprzątnięcia powierzchni chodnika (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), a następnie powtórzenie co uznawane jest za chodnik w świetle treści art. 5 ust. 1 pkt u.c.p.g., a nadto pomięcie zwolnienia właściciela nieruchomości z obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie udziela Radzie Gminy upoważnienia do nałożenia dodatkowego obowiązku na właścicieli nieruchomości, jakim niewątpliwie jest obowiązek każdorazowego posypania chodnika piaskiem po jego uprzątnięciu,

a także wskazanie, kiedy ma to uczynić. Uregulowania te w sposób nieuprawniony wykraczają poza upoważnienie ustawowe sformułowane w ww. przepisie oraz stoją w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., która wskazuje jakie obowiązki

i gdzie ciążą na właścicielach nieruchomości w związku z koniecznością uprzątnięcia m.in. błota, śniegu oraz lodu.

Jednocześnie Prokurator zauważył, że przepisy aktów prawodawczych powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 załącznik do Rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Wymogu tego nie spełnia § 16 ust. 1 lit. a Regulaminu, którego treść jest nieprecyzyjna i niejasna. Rada Gminy S. wskazała w nim, że "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: w odniesieniu do psów: zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe". Analiza tej normy budzi wątpliwości co do jej treści, jest niezrozumiała w szczególności

w odniesieniu do zdania drugiego i kontekstu posłużenia się sformułowaniem "wyłącznie przez osoby dorosłe". Również użycie w § 16 zwrotu "lub innych zagrażających otoczeniu", jako że jest to określenie wysoce cenne nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie jego treści. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Upoważnienie to nie zawiera kompetencji do określenia warunków umożliwiających zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości prywatnych poprzez np. wskazanie, że nieruchomość musi być odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Za taką oceną zakresu normy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p. przemawia treści art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. oraz art. 10a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Niedopuszczalne jest również sformułowanie nakazu wyprowadzania psów rasy uznanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu wyłącznie przez osoby dorosłe. Po pierwsze pojęcie "dorosłości" jest niedookreślone, nie wiadomo, czy należy je utożsamiać z pojęciem "pełnoletniości", po drugie nie uwzględnia ono indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Osoba młoda,

o większej sprawności fizycznej niewątpliwie będzie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem niż osoba "dorosła", ale niedołężna bądź schorowana. Organ nie jest również uprawniony do określenia w Regulaminie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy. Kwestia ta została uregulowana w przepisach ww. ustawy o ochronie zwierząt. W myśl art. 10a ust.3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W ust. 4 ww. przepisu wskazano, że zakaz o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 16 regulaminu jest niewątpliwie surowsza od cytowanej ustawy i stanowi jej nieuprawnioną modyfikację. Nadto nałożenie na właścicielu psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi bez jednoczesnego określenia wyjątków od tej zasady uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego stan zdrowia, wiek narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 § 3 Konstytucji RP. "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenie uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone

z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji

i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności, przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego" (tak: wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2018 r. II SA/Gd 886/18). Nieuprawnione było również wskazanie w § 16 ust. 2 lit. c Regulaminu obowiązku systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie, bowiem w świetle § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator Rejonowy w S. wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania przez sąd zasadności skargi, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwał w części, tj.: § 1; § 3 ust.1 oraz § 16 lit. "a" - "d"

i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podniesiono, że wskazywany przez Prokuratora zarzut powtórzenia definicji ustawowych, nie został przez niego uzasadniony. Prokurator nie wskazał bowiem, które z pojęć znajdujących się

w słowniczku (§ 1 Regulaminu) stanowią powtórzenie definicji ustawowych. Samo zaś twierdzenie w powyższym zakresie nie pozwala na uznanie rażącego naruszenia prawa. W ocenie Rady definicje znajdujące się Regulaminie nie znajdują wprost swojego odzwierciedlenia w ustawie upoważniającej do wydania Regulaminu ani innych aktach wyższego rzędu. Definicje te nie stanowią zatem powtórzenia

a zdefiniowanie pojęć było niezbędne do prawidłowego określenia treści normatywnej Regulaminu. Celem Regulaminu jest przede wszystkim określenie norm zachowania się obywateli, które muszą być dla nich zrozumiałe. Stąd konieczna jest precyzja wypowiedzi i komunikatywność języka, którą zapewnia właśnie zdefiniowanie zawartych w Regulaminie pojęć.

W ocenie Rady nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że zdefiniowanie ww. pojęć wykracza poza ramy upoważnienia przekazanego do unormowania przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie

z § 115 i § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Dalej podkreślono, że nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Mając to na uwadze przyjąć należy zdaniem Rady, że ewentualne uwzględnienie zarzutów ujętych w pkt I.1 skargi, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa.

W konsekwencji, zarzuty te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności części lub całości analizowanego aktu prawa.

Za niezasadny uznano również zarzut wskazany w pkt I.2 skargi. Rada podkreśliła, że celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. jest utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się również zapobieganie poślizgom. Określenie metod usuwania śliskości z chodników, a także sposobu postępowania

z użytym do tego piaskiem, stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego). Wskazany w zarzucie skargi przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości

i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Kwestionowana przez skarżącego regulacja stanowi uzasadnione uszczegółowienie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków na właścicieli psów zawarte w § 16 Regulaminu, wskazano że powyższe regulacje miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców przy poszanowaniu praw zwierząt. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że dopuszczalne jest różnicowanie obowiązków właścicieli zwierząt domowych ze względu na pewne cechy związane z ich gatunkami. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna prowadzić do konkluzji, że nie uprawnioną byłaby regulacja jedynie wprowadzająca generalny zakaz trzymania psów na smyczach, czy w kagańcach. Na podstawie ww. przepisu, organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując, aby zwierzęta np. wchodziły do konkretnych, wydzielonych miejsc.

Końcowo Rada wskazała, że aktualnie przygotowywany jest projekt uchwały przyjmujący nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. Nowa uchwała zostanie podjęta na najbliższej sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2020 r.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 4 czerwca 2020 r. Prokurator dokonał modyfikacji skargi, w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie § 1, § 3 ust. 1, § 16 ust. 1 lit. "a"-"d" oraz

§ 21 i § 22, uznając, że pomimo wyeliminowania ww. przepisów, zaskarżona uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym. Uzupełniając zaś argumentację skargi wskazano, że definicje pojęć zawartych w § 1 Regulaminu są powtórzeniem bądź nieuprawnioną modyfikacją pojęć ustawowych, odpowiednio ust. 3-8 - ustawy

o odpadach, ust. 9-10 - ustawy o ochronie zwierząt, zaś ust. 1 istotnie narusza zasady techniki prawodawczej.

Pełnomocnik organy podtrzymał swój wniosek o oddalenie skargi ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w zakresie przepisów wskazanych w odpowiedzi na skargę, z tym że dokonał modyfikacji wniosku o ewentualnie stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 Regulaminu jedynie w części, tj. w zakresie słowa: "niezwłocznie" oraz od słów: "oraz posypywanie piaskiem chodnika" do końca treści tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy

o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części,

w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii, co stwarza z kolei konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie.

W tym względzie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste

i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały zwrócić również należy uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma płynąć z upoważnienia ustawowego, i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy

w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu — co dopuszczalne jest tylko

w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia

5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Zgodnie z § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych, w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie

z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym — innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady

w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności

i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej

z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (to jest ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g., gdzie pkt 1 lit. b dotyczy szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, pkt 6 - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; pkt 8 - wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W tym miejscu podkreślić należy, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane

w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 dnia listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, publ. W CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają przy tym charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych

w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. II SA/Gl 465/14, publ. W CBOSA).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne

z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały zgodzić się należy z Prokuratorem, że definicje z § 1 ust. 1 – 10 Regulaminu stanowią nieuprawnione powtórzenie bądź modyfikację pojęć ustawowych, które zostały zawarte w różnych ustawach. I tak w § 2 ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu wprowadzono (dodatkowo przy tym je modyfikując) pojęcie "właścicieli nieruchomości", które ma swoją definicję ustawową w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Podobnie w § 2 ust. 9 i ust. 10 zdefiniowano pojęcia "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich", które swoje definicje odpowiednio mają w art. 4 pkt 17 i 18 ustawy

o ochronie zwierząt. W § 2 ust. 7 definiując "odpady niebezpieczne" odwołano się do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). W zakresie definicji "odpadów zielonych", zmodyfikowano definicję ustawową tego pojęcia zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach. Podobnie rzecz się ma z § 1 ust 3, ust. 5 i ust. 6, w którym zdefiniowano "odpady wielkogabarytowe" "odpady opakowaniowe" "odpady budowlano – remontowe

i rozbiórkowe" w nawiązaniu do ustawy o odpadach oraz klasyfikacji

z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Dodatkowo w tym ostatnim przypadku wskazać należy na brak spójności pomiędzy zdefiniowanymi pojęciami a treścią samego Regulaminu. Zauważyć bowiem należy, że pomimo zdefiniowania

w Regulaminie pojęcia "odpady wielkogabarytowe" i "odpady opakowaniowe",

w treści Regulaminu w ogóle nie posłużono się tymi pojęciami, jak to miało miejsce

w przypadku "odpadów opakowaniowych" lub posłużono się tym pojęciem

w zmienionej formie, tj. zamiast "odpadach wielkogabarytowych w treści posługiwano się pojęciem "mebli i innych odpadów wielkogabarytowych". Jednocześnie Sąd podziela zarzut skargi dotyczący uznania za istotne naruszenie prawa przez § 1 ust 8 Regulaminu. We wskazanej regulacji zdefiniowano pojęcie "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Wskazana definicja nie odpowiada przepisom ustawy upoważniającej, w szczególności poprzez określenie w nim podmiotów dostarczających nieodpłatnie odpady jako "właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie gminy" (§ 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Powyższe uwagi odnieść należy także do zdefiniowania pojęcia "ustawy" zawartej w pkt 1 § 1, która to definicja wykracza poza ramy upoważnienia przekazanego do unormowania przez u.c.p.g. (zgodnie z § 115 rozporządzenia

w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Powyższe naruszenia uznać należy za istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz § 115, § 118 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. W szczególności z treści tego ostatniego przepisu wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powyższego stanowiska nie zmienia natomiast argument organu, że powyższe unormowania precyzują jedynie zakres obowiązywania uchwały (Regulaminu). Pogląd ten nie znajduje bowiem potwierdzenia w świetle wyżej przedstawionych zasad prawotwórczych.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator trafnie podnosi, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a stanowi kombinację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku

i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1

lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania

w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn.

II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu

z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Dodatkowo w kwestionowanym przepisie uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do posypywania piaskiem chodnika oraz do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15).

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 16 ust. 1 lit a Regulaminu,

w którym określono obowiązki właścicieli psów na terenie całej gminy w ten sposób, że ustanowiono "zakaz zwalniania ze smyczy psów uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe". Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Organ nie jest zatem uprawniony do określenia w Regulaminie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak trafnie podniósł Prokurator, wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. CBOSA).

Poza tym treść ww. przepisu uznać należy za nieprecyzyjną i niejasną. Rada Gminy wskazała w nim, że "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: w odniesieniu do psów: zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe". Analiza tej normy jak słusznie podnosi Prokurator budzi uzasadnione wątpliwości co do jej treści, w szczególności ze względu na użyte w nim sformułowanie "lub innych zagrażających otoczeniu", jako że jest to określenie wysoce cenne i nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie jego treści. Podobnie pojęcie "dorosłości" jest niedookreślone i nie wiadomo, czy należy je utożsamiać z pojęciem "pełnoletniości". Wskazane sformułowania mogą zatem prowadzić do różnych interpretacji omawianych przepisów.

Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 16 ust. 1 lit. b Regulaminu, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/15, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15, wszystkie publ. CBOSA). Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi -

z uwagi na swą wielkość i cechy - jakiekolwiek zagrożenie.

Nieuprawnione było również wskazanie w § 16 ust. 2 lit. c Regulaminu obowiązku systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie, bowiem w świetle

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Podobnie treść § 16 ust. 1 lit. d regulaminu jest niewątpliwie surowsza od cytowanej ustawy o ochronie zwierząt i stanowi jej nieuprawnioną modyfikację. Nałożenie na właścicielu psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi bez jednoczesnego określenia wyjątków od tej zasady uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego stan zdrowia, wiek narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia

10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut Prokuratora naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez zapis § 21 i § 22 zaskarżonego Regulamin. Zgodnie

z brzmieniem ustawy upoważniającej, organ gminy winien wskazać w regulaminie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (tak: wyrok WSA

w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA

w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Gdzie "wyznaczyć" winno być - zdaniem Sądu, rozumiane jako: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087).

Sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu. Regulacja w brzmienie § 21 Regulaminu nie oznacza ani tym bardziej nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zgonie

z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Określenie, że "obowiązkową deratyzację przeprowadza się w miarę potrzeb na terenie gminy lub jej części" nie czyni zadość ustawowemu upoważnieniu. Także zapis § 22 Regulaminu w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą nie odpowiada regulacjom ww. przepisu prawa. Wskazanie, że "termin

i zasady przeprowadzania obowiązkowych deratyzacji ogłasza Wójt Gminy Szudziałowo w porozumieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym" narusza w sposób istotny upoważnienie ustawowe. Co więcej wskazać należy, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie obowiązkiem deratyzacji całej gminy, to wówczas nie zobowiązywano by organu gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie

z którym cały teren gminy podlegałby obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok NSA

z dnia 28 listopada 2019 r, II OSK 2875/18, Lex 2866375). Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa.

Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 1, § 3 ust. 1, § 16, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej

i w konsekwencji stwierdził ich nieważność we wskazanym zakresie.

Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała Rady Gminy S. z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie

z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia

2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.