Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1600/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 87/19 w sprawie ze skargi L.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r. nr SKO 4136/41/18 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 87/19 oddalił skargę L.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r. nr SKO 4136/41/18 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 170 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem, a w konsekwencji:

- art. 28 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wprost przyznał istniejące po stronie skarżącego uprawnienie do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania oraz zaaprobował stanowisko, że następcy prawnemu właściciela nieruchomości przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczność, że jego poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu, w sytuacji, w której z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić podmiot, który dopiero po tym, jak decyzja stała się ostateczna, został następcą prawnym osoby będącej w dacie wydania tej decyzji właścicielem nieruchomości i uczestniczącej w postępowaniu zwyczajnym jako strona postępowania;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 49 § 1 w z w. art. 49a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i brak wznowienia postępowania, mimo ziszczenia się ustawowej przesłanki, że strona bez swojej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu i tym samym naruszenie prawa skarżącego do procesu, wyrażonego jako zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

- art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.) w zw. z art. 10 i art. 49 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błąd w regułach logicznego rozumowania, polegający na przyjęciu, iż drobne pominięcie jednej z licznych form informowania społeczeństwa w jednym przypadku nie stanowiło istotnego naruszenia ustawy;

- art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja środowiskowa została doręczona skutecznie skarżącemu, a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 21 listopada 2018 r. nr SKO 4136/41/18 oraz decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 31 lipca 2013 r. nr WSR-E.6220.22.2012.MD.DW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że powołany prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, stanowi istotny fakt prawotwórczy. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, tj. wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego, lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260).

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego stwierdził, iż żądanie wznowienia postępowania przez następcę prawnego w sytuacji, gdy jego poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jest dopuszczalne. Jednakże w rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie dotyczy decyzji objętej kontrolą sądową przeprowadzoną najpierw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 22 września 2014 r., sygn akt II SA/Wr 343/14), a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/15), który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może pomijać okoliczności istnienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikających z niego ostatecznych wiążących ocen prawnych. Ostateczna decyzja administracyjna, w stosunku do której została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem sądu, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, jeżeli wszczęcie postępowania w tym trybie nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji.

W doktrynie wskazuje się, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnej, która była przedmiotem oceny legalności przez sąd administracyjny, jest – co do zasady – dopuszczalne, jednakże nie każda z przesłanek wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym może być uwzględniona. Nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, w której prawomocnie oddalono skargę w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. T. Kiełkowski (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. II 2019, teza nr 8 do art. 145 k.p.a., LEX; por. także T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnych, PPP 2008/5, s. 40-43). Również judykatura wskazuje, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli decyzja była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, a skarga została prawomocnie oddalona, ale tylko na podstawie niektórych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 856/18 (LEX nr 2675457) wskazał: "Skoro prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej. Przeciwnie, uzasadnia to dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a." (por. też wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01, LEX nr 156362).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przestawione wyżej poglądy. Należało zatem uznać, że nie było podstaw prawnych do wznowienia w rozpoznawanej sprawie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

W konsekwencji za chybione należało uznać również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przyjęcie bowiem stanowiska, według którego nie można skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli w sprawie uprzednio zapadł prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, której wydanie miałoby być przedmiotem wznowienia, czyni pozostałe zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej – jako dalej idące – niezasadne. Na marginesie należy jedynie wspomnieć, że w powołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 343/14, odnosząc się do kwestii gwarancji procesowych stron postępowania, Sąd ten stwierdził: "Kwestia zapewnienia skarżącym gwarancji procesowych obrony została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Drobne pominięcie jednej z licznych form informowania społeczeństwa w jednym przypadku, nie stanowiło istotnego naruszenia ustawy".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).