Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 441/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 4, art. 184 ust. 2 pkt 4, 6, 12, art. 185 ust. 1, art. 186 ust 1 pkt 2 i 3, art. 221 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 7, art. 28, art. 58 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów 1. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak: [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących J. S. i J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256), zwanej k.p.a., w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem przez J. S.; w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. udzielającą K. F. pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów z instalacji do szlifowania odlewów zlokalizowanych na terenie A w K. 45B,

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] r. - na podstawie art. 180 pkt 1, 181 ust.1 pkt 2, 183 ust.1, 188 ust.1 i 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5, 220 ust.1 i 224 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 1396 ze zm.), zwanej u.p.o.ś., organ I instancji udzielił K.F. prowadzącemu działalność gospodarczą p.n. A w K. gm. B. pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów z przedmiotowej instalacji do szlifowania odlewów. Decyzja ta została doręczona jedynie wnioskodawcy – K. F.

Kolegium zwróciło uwagę, że J.S. występując w imieniu własnym i na podstawie pełnomocnictwa w imieniu męża J. S. złożyła wniosek z dnia 6 marca 2019r. o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Kolegium decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Rozpoznając wniesioną na tę decyzję skargę J. S. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2019r., sygn. akt II SA/Łd 474/19, uchylił decyzję z dnia [...] r. Następnie Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. przywróciło termin do wniesienia przez J.S. i J. S. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r.

Prowadząc ponownie postępowanie - Kolegium ustaliło, że J. S. wskazała, że mieszka na nieruchomości sąsiedniej w strefie odczuwania skutków przedmiotowej instalacji, co wpływa negatywnie na jakość życia. Jednakże interes prawny może być – jak argumentowało Kolegium - wywodzony z prawa własności do nieruchomości, na której odczuwane są negatywne skutki inwestycji. W sąsiedztwie położone są nieruchomości ozn. nr ew. 196 i 195, do których J. S. nie posiada tytułu prawnego. Już z tego powodu brak jest podstaw do uznania, że J. S. posiada legitymację do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. W ocenie Kolegium, nieposiadanie prawa własności gruntu położonego w strefie odczuwalnych, według skarżącej, skutków działania instalacji potwierdza brak posiadania przez nią interesu prawnego, a co najwyżej posiadanie interesu faktycznego objawiającego się w zainteresowaniu sprawą, który jednak nie daje jej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego na podstawie art. 127 i art. 105 k.p.a. Kolegium stwierdziło brak podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego z odwołania J.S. i postępowanie umorzyło jako bezprzedmiotowe.

Rozważając natomiast status J. S. Kolegium wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71 ze zm.), zwanego rozporządzeniem środowiskowym, przedmiotowa instalacja do szlifowania odlewów nie została zaliczona do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływaniu na środowisko ma charakter obligatoryjny.

Wnioskodawca – jak wskazało Kolegium - przedstawił we wniosku w oparciu o założenia technologiczne obliczenia wielkości emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza i kolejno obliczenia rozprzestrzeniania się tych substancji w środowisku zewnętrznym w oparciu o model obliczeniowy zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami, określając wpływ emisji tych substancji na stan jakości powietrza atmosferycznego. Obliczenia te wykazały, że emisja substancji do powietrza z instalacji nie spowoduje przekroczeń poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, a także wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Jednocześnie z wniosku wynika, że eksploatacja instalacji nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny.

Kolegium dostrzegło, że nieruchomość, na której realizowana jest instalacja znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. z oznaczeniem na rysunku planu symbolem 9.08 PU wieś K.. Z treści tej uchwały wynika, że symbol ten oznacza przeznaczenie terenu na tereny produkcyjno-usługowe. W zasadach i warunkach zagospodarowania wskazano m.in na ograniczenie uciążliwości obiektów i urządzeń do granic własności, określenie wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze i jego wykorzystanie, w tym na zasoby wód rzeki I. Położenie terenu w granicach obszaru chronionego krajobrazu "B" zobowiązuje do utrzymania właściwych proporcji terenów zurbanizowanych, związanych z uprzemysłowieniem i intensywnym rolnictwem oraz terenów leśnych, wód otwartych i trwałych użytków zielonych, z zakazem lokalizacji uciążliwych inwestycji przemysłowych, komunalnych, rolniczych (w tym ferm w systemie bezściółkowym) wysypisk śmieci, składowisk odpadów, nowych inwestycji oraz obiektów rekreacyjnych bez urządzeń oczyszczania ścieków, zmniejszenia lesistości i nadmiernego obniżania poziomu wód gruntowych. Zawarto też zakaz realizacji obiektów wymagających posadowienia poniżej zwierciadła pierwszego poziomu wodonośnego, odprowadzania wód opadowych z całego terenu do urządzeń podczyszczających, w tym piaskowników i separatorów tłuszczów. Kolegium stwierdziło, że prowadzona przez firmę D K. F. działalność gospodarcza jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pyły powstające przy szlifowaniu odlewów poprzez odciągi miejscowe są wyciągane przez wentylator i opylane w cyklonie i filtrze workowym (tkaninowym) o łącznej skuteczności odpylania ok. 99 %. Emisja zachodzi poprzez pionowy wiszący filtr workowy składający się z czterech worków o średnicy 0,20 m i o długości 1,40 m, średnia wysokość emitora-położenia środka filtra wynosi 2,25 m.n.p.t. W pozwoleniu na łączną emisję roczną wyrażoną w megagramach na rok pyłu ogółem w wielkości 0,152 i pyłu zawieszonego PM 10 w wielkości 0,152.

Dla inwestycji nie został – jak argumentowało Kolegium - ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, inwestycja nie powinna zatem oddziaływać na działki sąsiednie, o ile zostaną zachowane warunki określone w pozwoleniu oraz parametry zawarte w pozwoleniu, inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Ewentualne odczucia odwołującego się dotyczące negatywnego oddziaływania na jego nieruchomości mają zatem charakter subiektywny, a inwestycja nie wpływa na sytuację prawną odwołującego się.

Skargę na tą decyzję złożyła J. S. w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. S., zarzucając pozbawienie prawa do odwołania, prawa dostarczenia dowodów i prawa ustosunkowania się do decyzji, a także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w tych przepisach, jak również poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz ustalenie stanu faktycznego w sposób niekompletny.

Mając na uwadze te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że Kolegium nie miało pełnej wiedzy na temat decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019r., WIOŚ w Ł. Delegatura w S. w trakcie kontroli stwierdził, że działalność prowadzona jest w wynajmowanym budynku. Z umowy najmu wynika, że jest to budynek magazynowy dzierżawiony. Po kontroli została skonstruowana nowa umowa najmu od 01 października 2018r. do 01 października 2021r. budynek użytkowany jest dla celów działalności, obejmującej oczyszczanie, szlifowanie i obróbkę, skrawanie odlewów żeliwnych (ok. 80 %), oraz produkcję odlewów aluminiowych (ok. 20%). W konkluzji organ kontrolujący stwierdził, iż kontrolowany podmiot nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem, a zgodnie z rozporządzeniem środowiskowym, prowadzona przez K. F. działalność, polegającą na produkcji odlewów aluminiowych, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący ponadto wskazali, że E sp. z o.o. emituje hałas oraz bez pozwolenia wprowadza do swojej działalności rozdrabniarkę złomu. W opisie opracowania dotyczącego "szczegółowej analizy emisji technologicznych pochodzących z instalacji" nie została ona ujęta przez organ I instancji. Skarżący podnieśli również, że organ I instancji nie uwzględnił § 3 poz. 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2010r. zakazującej na obszarze F realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 2009r. nr [...], poz.710 z póź. zm.), zwanej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku.

Powołując się na załączone pismo WIOŚ – skarżący podnieśli, że kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie: 1) emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz 2) gospodarowania odpadami - nieprowadzenie ewidencji odpadów wytwarzanych oraz niezłożenie sprawozdawczości w tym zakresie.

Skarżący wskazali, że zakład funkcjonuje w budynku i poza nim, co powoduje roznoszenie zawieszonych pyłów dookoła tej działki za sprawą wiejącego wiatru, a Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne, dotyczące sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego we wsi K. dz. nr ew. 194. Dla zobrazowania skali problemu skarżący dołączyli nagrania (załącznik nr 8 - płyta CD) funkcjonowania tego A, obrazując zapylenie i hałas.

Zdaniem skarżących, nie zostały zweryfikowane przyczyny prowadzenia przez K.F. na spornej nieruchomości prac polegających na oczyszczaniu, szlifowaniu i obróbce skrawaniem odlewów żeliwnych oraz produkcji odlewów aluminiowych w budynku nieprzystosowanym do tego rodzaju działalności gospodarczej - w budynku magazynowym. Przy magazynowaniu, nawet odlewów żeliwnych lub aluminiowych, nie powstają – jak argumentowali skarżący - takie pyły lub zanieczyszczenia, jakie powstają przy ich produkcji lub obróbce, a budynek przeznaczony do magazynowania nie może zostać przeznaczony na budynek produkcyjny przemysłowy bez uprzedniego przystosowania, w tym wyposażenia w stosowne instalacje.

Za istotny argument w sprawie skarżący uznali doniesienia, że naukowcy z włoskiego Stowarzyszenia Medycyny Środowiska potwierdzili obecność koronawirusa COVID-19 w pyle zawieszonym w powietrzu. Próbki pochodziły z terenów przemysłowych w rejonie Bergamo w Lombardii. Badacze zaznaczyli, że ważne jest to, by obniżać poziom pyłów zawieszonych, by nie ryzykować tworzenia warunków sprzyjających potencjalnemu szerzeniu się koronawirusa.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia13 listopada, zatytułowanym Stanowisko w sprawie, stwierdziła, ze w sprawie ma zastosowanie art. 28 k.p.a., gdyż art. 185 u.p.o.ś. dotyczy tylko decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś decyzja odwoławcza nie zmierza do "wydania zezwolenia". Podniosła, że brak bezpośredniego sąsiedztwa nie oznacza, ze inwestycja nie oddziałuje na tereny położone dalej. W tej sprawie należało wziąć pod uwagę, że inwestycja stanowi zakład produkcyjny znacznych rozmiarów oraz emituje do środowiska pyły, hałas, a nadto czyni uciążliwym zamieszkiwanie w pobliżu. Dodała, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego, ale również z prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 21 października 2020r. "w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym oraz treścią zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, odwołać termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na dzień 17 listopada 2020r. o godz. 9:30, o czym poinformować poprzez wywieszenie informacji na budynku Sądu oraz stronie internetowej Sądu" (pkt 1); "na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), sprawę skierować do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020r. (...)" (pkt 2). Natomiast zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 28 października 2020r. poinformowano strony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020r. w trybie ustawy o covid oraz o możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji w sprawie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z § 3 k.p.a.

Zważywszy na fakt, iż w tej sprawie został podjęty wyrok WSA z dnia 29 października 2019r., sygn. akt II SA/Łd 474/19, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przez ocenę prawną w rozumieniu tego przepisu judykatura uznaje wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 8 września 2020r., II FSK 1221/20, LEX nr 3054829). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zmiana stanu prawnego zawsze będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020r., II OSK 485/20, LEX nr 3047948).

W okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy wytyczne wyroku WSA z dnia 29 października 2019r. zostały przez organy wykonane w toku ponownego prowadzenia postępowania. Z uzasadnieniu tego wyroku Sąd za przedwczesne bez wnikliwej refleksji i bez dostatecznych ustaleń uznał stanowisko Kolegium o braku posiadania przez J. S. i J. S. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza atmosferycznego pyłów z instalacji. Ustalenie organu, że nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania Sąd uznał zdecydowanie za niewystarczające i dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Stwierdził, że "obowiązkiem Kolegium było (...) podjęcie wnikliwych ustaleń w kwestii utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w kontekście ustalenia przymiotu strony, (...), w tym wyjaśnienia, w jakim trybie obszar ten jest tworzony i jakie podmioty zawierają się w katalogu podmiotów "władających ziemią na tym obszarze" ze szczegółowym wskazaniem przepisu, do którego bliżej nieokreślonej "dyspozycji" odwołało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z całą pewnością za realizację tego obowiązku w niniejszej sprawie nie może zostać uznane lapidarne stwierdzenie: "w tej sprawie, co wynika z przedłożonych dokumentów, nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania w świetle dyspozycji art. 135 u.p.o.ś.". To rolą organu w tej sprawie, jak już wskazano powyżej, było dokonanie niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Jeśli zatem organ nie dopełnił w przedmiotowym zakresie obowiązków procesowych, to niewątpliwie kwestie te z przedłożonych dokumentów, w dodatku bliżej niesprecyzowanych, nie będą wynikać". Sąd podniósł, że "zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018r. o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie do powietrza atmosferycznego pyłów z instalacji do szlifowania odlewów, zlokalizowanych na terenie wskazanego w tej decyzji A, w tym choćby posiadanym przez nich tytule prawnym do nieruchomości sąsiedniej, a tym samym o naruszeniach przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu w sposób lakoniczny oceniono wskazywane przez strony okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając w istocie gołosłownie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu i na tej podstawie w nieuprawniony sposób pozbawiono ich prawa do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji wraz z możliwością przywrócenia terminu do jego złożenia". W konsekwencji Sąd we wskazanym wyroku zobowiązał organ w toku ponownego rozpoznania sprawy również do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Tak lakonicznie sformułowanych wytycznych organ – ponownie rozpoznając sprawę – nie wykonał, czym uchybił normatywnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. Co prawda z akt administracyjnych wynika, że materiał dowodowy tej sprawy został poszerzony o pismo Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] marca 2020r. oraz z dnia 25 marca 2020r., uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia 20 listopada 2020r. w sprawie aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy B. wraz z załącznikami, w tym mapą, oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Jednakże z tych dodatkowych dowodów wynika jedynie dotychczas ustalona, i oczywista, okoliczność, że instalacja do szlifowania odlewów nie znajduje się w katalogu instalacji wymagających przeprowadzania postępowania w przedmiocie obszaru ograniczonego oddziaływania, a nadto, że sporny teren ma przeznaczenie przemysłowo-usługowe, usługi przemysłowe, zabudowa mieszkaniowo-przemysłowa z zielenią izolacyjną, zaś właścicielem działki nr 195 i nr 196 jest wyłącznie J. S. Starostwo poinformowano również pytające Kolegium, że gdyby oddziaływanie instalacji nie było zgodne z przepisami, to należałoby odmówić wydania pozwolenia na odprowadzenie pyłów. Dodatkowo udokumentowano, że na terenie gminy znajduje się przyrodniczy obszar chronionego krajobrazu "B", dla którego zobowiązuje się m.in. do utrzymania właściwych proporcji terenów zurbanizowanych, związanych z uprzemysłowieniem i intensywnym rolnictwem oraz terenów leśnych, wód otwartych i trwałych użytków zielonych, z zakazem realizacji uciążliwych inwestycji przemysłowych, komunalnych, rolniczych. Powyższe ustalenia Kolegium muszą prowadzić do wniosku, że przeprowadzono tylko "formalne" postępowanie wyjaśniającego, tj. uzupełniono je o stosowne dokumenty, bez zbadania zaistnienia jednakże podnoszonych przez skarżących, a udokumentowanych zdjęciami, istotnych w świetle art. 185 p.o.ś. okoliczności faktycznego oddziaływania prowadzonej na działce przedsiębiorcy działalności gospodarczej, obejmującej szlifowanie odlewów (80%) i wykonywanie odlewów (20%), na nieruchomość skarżącego. W tym więc aspekcie zakres postępowania wyjaśniającego nie odbiega od tego, w przedmiocie którego już wypowiadał się tutejszy Sąd. Można wręcz stwierdzić, że obecnie powtórzono zawarte w uchylonej wyrokiem z dnia 29 października 2019r. decyzji odwoławczej kontestowane już przez Sąd ustalenie, że "w tej sprawie co wynika z przedłożonych dokumentów, nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania" (decyzja z dnia [...] kwietnia 2019r.). Co więcej w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2018r. stwierdzono – podobnie jak obecnie w skarżonej decyzji – "po zapoznaniu się z całością sprawy, w tym przedłożoną dokumentacją oraz skonfrontowaniu z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie stwierdzono, że przedłożona dokumentacja obejmuje analizę rodzajów i ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, pochodzących ze źródeł technologicznych – instalacji do szlifowania odlewów". Obecnie w skarżonej decyzji powyższe skwitowano – po zaprezentowaniu regulacji prawnej, w tym planu miejscowego, oraz danych dotyczących emisji pyłów wskazanych w załączniku do wniosku - sformułowaniem, że "ponieważ dla inwestycji nie został ustalony obszar ograniczonego użytkowania oznacza to m.in., że inwestycja nie powinna oddziaływać na działki sąsiednie o ile zostaną zachowane warunki określone w pozwoleniu. (...) Inwestycja nie wpłynie więc na sytuację prawną odwołującego się". Prowadzi to do dalszego wniosku, że ocenę sprowadzono do analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i wprost zastosowanych przepisów prawa, niejako w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących na objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na odprowadzanie pyłów. Istota sporu w tej sprawie nie tkwi jednakże w tym, czy sporna instalacja szlifowania odlewów zgodnie z przepisami wymaga ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, lecz czy instalacja ta - z uwagi na faktyczną prowadzoną na spornej nieruchomości przez wnioskodawcę działalność gospodarczą i rzeczywisty zasięg emisji pyłów – wymagała jednak przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia tego obszaru. Nie ma bowiem najmniejszej wątpliwości – wobec ustaleń właściwych organów – że wnioskodawca na spornej nieruchomości prowadzi znacznie szerszą działalność niż tylko szlifowania odlewów, a mianowicie wykonuje odlewy oraz gromadzi i przetwarza odpady różnych metali. Ta zaś działalność – sporna w tej sprawie odlewnia metali – wymaga już przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania środowiskowego. Z tego względu nie ma pewności, czy objęta wnioskiem instalacja nie jest elementem szerszej instalacji i nie obejmuje również emisji zanieczyszczeń powstających przy odlewie metali, a w konsekwencji czy zawężenie wniosku o udzielenie pozwolenia wyłącznie do emisji pyłów do atmosfery nie zmierza do obejścia przez wnioskodawcę prawa w zakresie immisji zanieczyszczeń do środowiska, a także czy zakres tych immisji nie wykracza poza granice działki objętej wnioskiem, na co wskazywałyby chociażby złożone do akt zdjęcia pyłków wydostających się do atmosfery. W aspekcie faktycznego użytkowania nieruchomości przez wnioskodawcę należało więc przeprowadzić analizę obszaru ograniczonego użytkowania, co z kolei pozwoliłoby ocenić status skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na odprowadzenie pyłów. Okoliczność, że postępowanie w sprawie pozwolenia na odprowadzenie zanieczyszczeń do środowiska ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca decyduje, o jaki rodzaj zezwolenia występuje oraz na jaką instalację i na jakiej nieruchomości, a także jakie dane poda w załączniku do wniosku co do parametrów immisji nie oznacza, że organ udzielający tego pozwolenia nie ma obowiązku zbadania sprawy w szerszym zakresie, zwłaszcza kiedy ma wiedzę, jak w tej sprawie, o potencjalnych zanieczyszczeniach wprowadzanych do środowiska i przekraczających granice terenu źródła tych immisji, a także o prowadzonym odrębnym postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia budynków, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, będąca źródłem tym zanieczyszczeń. Nie można też nie dostrzec i tej okoliczności prawnej, że wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie pyłów do powietrza – na mocy art. 221 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 pkt 4, pkt 6 i pkt 12 p.o.ś.- powinien zawierać informacje o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsc emisji; informację o rodzaju prowadzonej działalności; oraz informację o istniejącym lub przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko. To zaś oznacza, że w tym zakresie organ pierwszej instancji – zwłaszcza wobec sygnałów o nieprawidłowościach w prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej oraz faktycznego odprowadzania przez niego tych pyłów do powietrza - wręcz obowiązany był zbadać w toku postępowania wyjaśniającego spełnienie przez wniosek warunków istotnych z punktu widzenia środowiska i zakresu, w tym okoliczności prawnych stanowiących podstawę odmowy wydania pozwolenia. Co wymagające podkreślenia fakt samowolnej zmiany przeznaczenia budynków przez wnioskodawcę na sporną działalność gospodarczą, nie pozostającej bez wpływu na stan środowiska, wymagał również powstrzymania się od wydania wnioskowanego pozwolenia wyłącznie w oparciu o treść samego wniosku. Choć prowadzenie postepowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej nie stanowi, w świetle orzecznictwa sądowego, przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na odprowadzanie pyłów do atmosfery, to jedna organ udzielający tego pozwolenia obowiązany jest zbadać okoliczności odmowy jego udzielenia, a wynikające z art. 186 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.o.ś. Eksploatacja instalacji, powodująca przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych czy standardów jakości środowiska, stanowi okoliczność odmowy wydania pozwolenia. W tej sprawie organ ograniczył się – jak wynika z decyzji – wyłącznie do zbadania danych zawartych we wniosku, całkowicie ignorując potwierdzony przez innych organ fakt nieprawidłowości prowadzonej na nieruchomości objętej wnioskiem działalności gospodarczej, a także zgłaszanych przez skarżącego argumentów, udokumentowanych przez niego. Skoro wnioskodawca prowadzi już działalność gospodarcza i istnieje choćby cień wątpliwości co do ilości odprowadzanych faktycznie do środowiska zanieczyszczeń i zasięgu rozprzestrzeniania się tych zanieczyszczeń, to organ nie powinien zbagatelizować tych okoliczności. To, że sporna instalacja nie jest objęta obligatoryjnym postępowaniem w przedmiocie oddziaływania na środowisko nie zwalniało organu z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność prawidłowości zawartych we wniosku danych w kontekście podawanych w rozporządzeniu środowiskowym parametrów, a pozostających w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego i ustaleniami innych organów co do rodzaju prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Jak bowiem wynika z art. 135 ust. 4 p.o.ś. nie rozpoczyna się użytkowania obiektu, wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, a takim jest z pewnością odlewnia metali, przed przeprowadzeniem tego postępowania i utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. Wobec samowolnej zmiany użytkowania budynku magazynowego przez wnioskodawcę nie ma też pewności, czy instalacja szlifowania odlewów spełnia określone prawem wymagania. Zatem udzielenie pozwolenia na odprowadzenie spornych pyłów do środowiska nie mogło nastąpić przed zbadaniem prawidłowości działania tej instalacji, z czym może się wiązać zwiększone odprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska niż wynikające ze złożonego wniosku. Słusznie też w skardze podniesiono, że przy magazynowaniu, nawet odlewów żeliwnych lub aluminiowych, nie powstałyby takie pyły lub zanieczyszczenia, jakie powstają przy ich produkcji lub obróbce. Budynek magazynowy z jego natury nie jest przystosowany do produkcji przemysłowej, bez uprzedniego dostosowania, w tym zainstalowania instalacji. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, iż przy tak szerokiej i tak specyficznej z punktu widzenia środowiska (rodzaju i skali oddziaływania na środowisko) działalności gospodarczej dochodzi zapewne do kumulacji niekorzystnego oddziaływania na środowisko. Ta okoliczność zatem uzasadnia co najmniej rozważenie – stosownie do art. 47 pkt 2 lit. b) ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku - przeprowadzenia oceny oddziaływania instalacji na środowisko. Tym bardziej więc zasadne było wyjaśnienie kwestii prawidłowości działania użytkowanej już przecież przez wnioskodawcę instalacji, z działaniem której może się wiązać odprowadzanie dodatkowych czy zwiększonych ilości zanieczyszczeń.

Wskazany znaczny deficyt postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnego ograniczonego obszaru użytkowania spornej instalacji nie pozwala na stwierdzenie braku oddziaływania instalacji na nieruchomość skarżącego, a w efekcie i jego legitymacji jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem zlokalizowania spornej instalacji. Nadal bowiem nie jest możliwe ustalenie, czy sporna instalacja, a ściślej związane z jej działaniem zanieczyszczenia nie przekroczą granic terenu tej inwestycji. Wobec tego nadal aktualne pozostają sformułowane już w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2019r. wytyczne co do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania instalacji i statusu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. W konsekwencji przedwczesnym jest ocena posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 185 ust. 1 p.o.ś. stroną postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację, a podmioty władające powierzchnią ziemi, na zasadzie wyjątku, jedynie wówczas gdy w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, w którym znajduje się ich nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r., II OSK 1367/17, Lex nr 2466877, wyrok NSA z dnia 1 marca 2016r., II OSK 1632/14, Lex nr 2037420, czy wyrok NSA z dnia 30 maja 2014r., II OSK 3103/12, Lex nr 1579504). W świetle regulacji art. 185 ust. 1 p.o.ś. legitymacja procesowa skarżącego nie jest oczywista i dlatego wymaga poczynienia ustaleń na wskazane okoliczności.

Niezależnie od braków postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie – Sąd zauważa też niekonsekwencję stanowiska Kolegium wyrażonego w podjętych przez nie aktach administracyjnych, a mianowicie postanowieniu o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania przez J. S. i J. S. oraz poddanej obecnie kontroli decyzji odwoławczej, jak i wewnętrzną jej sprzeczność, a ściślej rozstrzygnięcia z motywami rozstrzygnięcia. Co równie ważne wobec poczynionych niewątpliwych ustaleń, że J. S. nie jest władającą gruntem sąsiadującym z terenem zlokalizowania spornej instalacji oczywistym jest, iż nie posiada ona statusu strony postępowania administracyjnego.

Wobec tego rozważenia wymaga w pierwszej kolejności prawidłowość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż jego podjęcie otwiera stronie prawo do żądania merytorycznego rozpoznania odwołania. W tym zakresie Sąd zauważa, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przysługuje – jak to stwierdza ustawodawca – zainteresowanemu. Zainteresowanym jest zaś podmiot, który na gruncie prawa materialnego może domagać się od organu ukształtowania jego sytuacji administracyjnoprawnej. Takim podmiotem może być – jak już wskazano - podmiot władający ziemią, pod wskazanymi jednakże w art. 185 ust. 1 p.o.ś. warunkami. Oznacza to, że skarżący J. S. może być uznany potencjalnie za zainteresowanego w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. To jednakże wymagało przeprowadzenia zalecanego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2019r. postępowania na okoliczność obszaru ograniczonego użytkowania, czego jednakże zabrakło w tej sprawie. Z tego względu przedwczesne było również rozstrzyganie przez Kolegium w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powyższa okoliczność musiała skutkować uchylenie postanowienia w stosunku do skarżącego, co nie wyklucza w żaden sposób rozpoznania tego wniosku po niewątpliwym ustaleniu statusu skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na odprowadzanie pyłków do powietrza. Dopiero ustalenie tej kwestii uprawniać mogło Kolegium do zbadania pozostałych przesłanek przywrócenia terminu, tj. podnoszonej we wniosku okoliczności braku winy w uchybieniu terminu wskutek niedoręczenia decyzji i pominięcia skarżącego jako strony postępowania. Negatywna ocena przez organ okoliczności braku winny strony/zainteresowanego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie zamyka takiej stronie drogi do zweryfikowania decyzji, gdyż podmiot posiadający interes prawny, a więc status strony, który został pominięty w postępowaniu zwykłym, posiada uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postepowania z powołaniem na okoliczność pominięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Całkowicie niezasadnie natomiast Kolegium uznało J. S. za podmiot zainteresowany, a w konsekwencji przywróciło jej termin do wniesienia odwołania. W tej sprawie skarżąca nie jest podmiotem władającym gruntem w rozumieniu art. 185 ust. 1 p.o.ś., nie posiada bowiem żadnego tytułu do gruntu, choć faktycznie przebywa na tym gruncie. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, że jej wniosek o przywrócenie terminu był niedopuszczalny i nie powinien być on przedmiotem oceny organu. W tym więc zakresie postanowienie to również podlega uchyleniu jako naruszające obowiązujący porządek prawny i to w sposób ewidentny (oczywisty). Sąd obowiązany był tę okoliczność uwzględnić z urzędu.

Podejmując rozstrzygnięcie w zakresie legalności postanowienia o przywróceniu terminu – Sąd miał na uwadze, po pierwsze, że postanowienie to mieści się w granicach tej sprawy, a po drugie, uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji odwoławczej skutkowałoby tym, że w obrocie prawnym pozostałby akt administracyjny w postaci tegoż postanowienia, uznający skarżących za strony postępowania w sytuacji, gdy w stosunku do skarżącego Kolegium zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego na okoliczność statusu strony postępowania administracyjnego, zaś w stosunku do skarżącej ustaliło, iż nie posiada ona statusu strony. Pozostawienie w obrocie prawnym tego postanowienia pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu co do legalności decyzji odwoławczej. Funkcjonowałyby w przestrzeni prawnej odmienne stanowiska co do pozycji skarżących w postępowaniu w przedmiocie spornego pozwolenia. Taki stan, rodzący niepewność sytuacji jednostki, co jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu sięgnięcie w "głąb" sprawy i uchylenie też podjętego w ramach tej sprawy wcześniej podjętego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu było uprawnione formalnym charakterem rozstrzygnięcia, nieskutkującym niekorzystną zmianą sytuacji skarżących, choć mającym niewątpliwie wpływ na możliwość skorzystania z trybu zwyczajnego odwoławczego. Judykatura podnosi wszak, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019r., I OSK 4155/18, LEX nr 2702363). Jeżeli jednak "wydanie decyzji przez organ odwoławczy następuje w wyniku działania podmiotu nieposiadającego legitymacji niezbędnej dla wszczęcia postępowania odwoławczego, to ten organ poddaje kontroli decyzję, której przypisać należałoby przymiot ostateczności, co uchybia wymogom prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa oraz obowiązkowi stania na straży praworządności. Materialnoprawnego wymiaru tych praw lub obowiązków nie można odnosić do samego udziału w danym postępowaniu. Z tego względu decyzja procesowa sądu negująca uprawnienie skarżącego do udziału w postępowaniu, w którym organ administracji przyznał określone uprawnienie podmiotowi trzeciemu (inwestorowi) nie może naruszać art. 134 § 2 p.p.s.a. Gwarancja, iż wszczęcie postępowania sądowego nie narazi danego podmiotu na pogorszenie jego sytuacji prawnej przysługuje stronie. Skoro skarżący nie posiada statusu strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, to objęcie podmiotu naruszającego zakaz z art. 28 k.p.a. korzyścią procesową wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. powinno być co do zasady wykluczone" (wyrok NSA z dnia 20 października 2017r., II OSK 282/16). Judykatura podnosi również, że "zakaz reformationis in peius nie wiąże sądu w przypadku uchylenia skarżonego orzeczenia ze względów procesowych, ponieważ w tych przypadkach nie można jednoznacznie przesądzić o niekorzystnym charakterze wyroku (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013r., II GSK 1139/12, LEX nr 1616447). W tej ocenie nie można też pominąć tej istotnej okoliczności, że nawet pozbawienia skarżącego statusu strony w postępowaniu zwykłym w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie pyłów do powietrza nie zamyka mu drogi do obrony jego praw w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powołaniem się na pominięcie strony w postępowaniu zwykłym. W doktrynie na gruncie art. 185 ust. 1 p.o.ś. podnosi się bowiem, że wynikające z tego przepisu ograniczenie katalogu stron postępowania do wnioskodawcy dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia w trybie zwykłym, nie znajduje zaś zastosowania w nadzwyczajnych postępowaniach weryfikacyjnych, gdyż w trakcie eksploatacji instalacji może dojść do powstania interesu prawnego innych podmiotów niż te, które uczestniczyły w postępowaniu o wydanie pozwolenia (tak K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wydanie V, Lex WP 2019).

Istotnym naruszeniem prawa procesowego, mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy – pomijając braki w materiale dowodowym na okoliczność statusu prawnego w tej sprawie przez skarżącego – jest również sprzeczność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem, tj. w pkt 2; jak i brak spójności i konsekwencji stanowiska Kolegium w tym zakresie. Rozpoznanie merytorycznie odwołania skarżącego, czego wyrazem jest utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia tego odwołania pozwala na wniosek, że Kolegium jednak uznało skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie pyłów do powietrza. W kolizji z tym rozstrzygnięciem pozostają lakoniczne i zdawkowe wywody Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 5 w 7 wersach, a dotyczące oddziaływania instalacji na działkę skarżącego. Kolegium stwierdziło bowiem, że "ponieważ dla inwestycji nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania oznacza to m.in. że inwestycja nie powinna oddziaływać na działki sąsiednie o ile zostaną zachowane warunki określone w pozwoleniu. (...) zgodnie z parametrami zawartymi w pozwoleniu, inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Ewentualne odczucie odwołującego się dotyczące negatywnego oddziaływania na jego nieruchomości mają charakter subiektywny. Inwestycja nie wpływa więc na sytuację prawną odwołującego się". Z tej argumentacji wynika zatem, że według organu skarżący może mieć jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny, z czym wiąże się status strony postępowania. W konsekwencji uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie zawiera argumentów mających uzasadniać przyjęte w sentencji rozstrzygnięcie. Nie jest bowiem dopuszczalne jednoczesne rozpoznanie odwołania i stwierdzenie, że wnoszący to odwołanie nie ma legitymacji w rozumieniu art. 185 ust. 1 p.o.ś. Powyższe nie pozwala na jednoznaczne odczytanie stanowiska organu co do sytuacji prawnej skarżącego. Brak legitymacji skutkuje bowiem stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Natomiast niezasadność odwołania skutkuje jego rozpatrzeniem, przykładowo utrzymaniem w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność statusu skarżącego jako strony w postępowaniu w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na odprowadzanie pyłów do środowiska. W tym celu obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowane przez Sąd wskazówki co do prawidłowego zakresu tego postępowania, zaś decyzję tak co do jej sentencji, jak i co do uzasadnienia sporządzić stosownie do kodeksowych rygorów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu w całości, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie pkt 1 zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc