Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 192/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
law: Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
article: art. 15 ust. 1 i 2 lit. c, d
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1973/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz J. P. 198 (słownie: sto dziewięćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (kosztów przejazdu).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Krajowej Komisji Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...], w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – dalej ustawa Pb., odmówiła nadania J. P. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującej projektowanie i wykonawstwo wobec, jak wyjaśniła, niespełnienia przez wnioskodawcę warunków w zakresie przygotowania zawodowego określonych w art. 15 ust. 1 ustawy Pb. w szczególności warunku 10 lat praktyki.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej izby Inżynierów Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Pb., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że z treści przepisu art. 15 ust. 1 ustawy Pb. wynika, iż w przypadku ubiegania się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującej projektowanie i wykonawstwo, J. P. powinien wykazać się praktyką zawodową w tej specjalności na stanowisku kierownika budowy (robót) oraz projektanta. Tymczasem z załączonej dokumentacji wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą J. P. uzyskał na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1998 r. i dopiero od tego momentu możliwe jest zaliczenie wykonywanej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - kierownika budowy oraz projektanta - do praktyki zawodowej. Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit d. ustawy Pb., rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która posiada znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a dokumenty wnioskodawcy takiego dorobku nie potwierdzają .

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył J. P., stwierdzając, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie rozpatrzyła jego wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego z należytą starannością. Zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie warunki formalne do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, gdyż ma 32 lata praktyki zawodowej m.in. w latach 1974 - 1990 pracował jako kierownik budowy w wyspecjalizowanym przedsiębiorstwie robót telekomunikacyjnych, prowadząc budowy w kraju i za granicą, w tym również dla wojska i policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając obie decyzje uznał, iż przyjęcie przez organy orzekające, że dopiero od momentu uzyskania przez J. P. uprawnień budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1998 r. możliwe jest zaliczenie wykonywanej przez niego samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - kierownika budowy oraz projektanta - do praktyki zawodowej potrzebnej do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, jest niezgodne z przepisem art. 15 ustawy Pb., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ lI instancji. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Pb. - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która m.in. posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem oraz d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W ocenie WSA przepis ten wprost stanowi, iż rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która posiada co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a nie - jak twierdzą organy orzekające w sprawie - 10 lat praktyki odbytej po uzyskaniu uprawnień budowlanych. Wymóg posiadania - przez osobę zamierzającą zostać rzeczoznawcą budowlanym – dziesięcioletniej praktyki po uzyskaniu uprawnień budowlanych przewidziany był w art. 15 ust. 1 ustawy Pb. przed jej zmianą. Wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej obejmującej projektowanie i wykonawstwo został złożony przez J. P. w dniu [...] grudnia 2005 r., a więc już w momencie obowiązywania art. 15 w jego brzmieniu nadanym mu nowelizacją ustawy Pb. z 28 lipca 2005 r. Sąd zauważył, iż z akt sprawy wynika, że skarżący na potwierdzenie swojej praktyki zawodowej przedłożył do w/w wniosku zaświadczenia potwierdzające wykonywanie funkcji kierownika oraz projektanta z lat 1971-2006. tj. świadectwo pracy z G. P. R. T. potwierdzającego zatrudnienie na stanowisku Inżyniera Budowy, Kierownika Budowy oraz Zastępcy Kierownika Grupy Robót Stacyjnych w okresie od dnia [...] lipca 1974 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., a także świadectwo pracy i praktyki zawodowej wystawione przez Z. U. T. inż. J. P., potwierdzające wykonywanie funkcji kierownika oraz projektanta. Zdaniem WSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym , iż skarżący J. P. ma więcej niż 10 lat praktyki zawodowej w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a jeśli tak - to spełnia wymóg określony w art. 15 ust. 1 lit. c ustawy Pb., a powoływanie się przez organ odwoławczy na ust. 1 pkt 2 lit. d art. 15 ustawy Pb. tj. na brak znaczącego dorobku praktycznego skarżącego w zakresie objętym rzeczoznawstwem nie zostało poparte żądnym dowodem. Organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego uważa, że skarżący nie posiada znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Tym samym, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa.

Sąd zauważył, że określenie "znaczący dorobek praktyczny" jest pojęciem nieostrym i każdorazowo podlega ocenie organu wydającego decyzję administracyjną w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego; ocena "znaczącego dorobku praktycznego" dokonywana przez organ winna opierać się o zebrany w danej sprawie kompletny materiał dowodowy.

W złożonej skardze kasacyjnej Krajowa Komisja Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzuciła zaskarżonemu w całości wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy Pb. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w w/w przepisie zwrot "praktyka w zakresie objętym rzeczoznawstwem" odnosi się także do praktyki zawodowej odbytej przed uzyskaniem uprawnień budowlanych oraz przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nie oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe skarżąca, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że pojęcia "praktyka" i "praktyka zawodowa" nie są tożsame. Dokonując wykładni pojęcia "praktyka" użytego w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit "c" ustawy Pb., nie można pomijać okoliczności posłużenia się przez ustawodawcę w innym miejscu ustawy zwrotem "praktyka zawodowa". Pojęcia te -zgodnie z zasadami wykładni - muszą mieć odmienny sens, dlatego też organ przyjął, że tam, gdzie ustawodawca mówi o "praktyce", ma na myśli doświadczenie zawodowe uzyskane w wyniku wykonywania samodzielnych funkcji technicznych kierownika budowy, projektanta, inspektora nadzoru inwestorskiego, a tam, gdzie posługuje się zwrotem językowym "praktyka zawodowa" ma jedynie na uwadze okres nauki zawodu.

Zdaniem skarżącej praktyka zawodowa osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane musi spełniać bardzo rygorystyczne warunki. Musi polegać na pełnieniu funkcji technicznej oraz być odbywana pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych praktyka zawodowa powinna mieć miejsce po ukończeniu trzeciego roku studiów, powinna odbyć się pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz winna być należycie udokumentowana w książce praktyki zawodowej. Autor skargi kasacyjnej wywodził, iż inne są wymagania w zakresie praktyki dotyczą nabycia uprawnień budowlanych, a inne odnoszą się do możliwości uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Zdaniem kasatora, nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego osobie, która legitymuje się praktyką uzyskaną przed nadaniem jej uprawnień budowlanych, w znaczny sposób obniża rangę zawodu rzeczoznawcy budowlanego.

W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit c i d ustawy Pb., wyraża dwie normy prawne sprzężone ze sobą. Nie może być zatem tak, że racjonalny ustawodawca w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy Pb. dopuścił możliwość zaliczenia praktyki odbytej przed uzyskaniem uprawnień budowlanych i jednocześnie w ust. 1 pkt 2 lit d ustanowił dla niej warunek niemożliwy do spełnienia na gruncie rozwiązań systemowych przyjętych w cyt. ustawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu podstaw, choć wskazywane w ramach zarzutów procesowych naruszenie art. 151 p.p.s.a. sprowadza się do niezastosowania tego przepisu i jest wynikiem przekonania autora skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy Pb. Zdaniem kasatora użyty we wskazanym przepisie zwrot "praktyka w zakresie objętym rzeczoznawstwem" nie odnosi się, jak to przyjął WSA, do praktyki zawodowej odbytej przed uzyskaniem uprawnień budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że znaczenie decydujące dla wyniku sprawy ma stan prawny w jakim wydano decyzję zaskarżoną, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Pb. w jego brzmieniu po nowelizacji z dnia 28 lipca 2005 r. rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych, posiada tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń, ma co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, i znaczący dorobek praktyczny w tym zakresie. Przesłanki, na podstawie których dochodzić można nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego zostały precyzyjnie i jednoznacznie sformułowane, przy czym podkreślić należy, iż działanie organu na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy Pb. nie jest, jak to przyjął WSA, działaniem w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest bowiem uprawnieniem organu administracji dokonania, w ramach obowiązującego stanu prawnego i na tle określonego stanu faktycznego, wyboru rozstrzygnięcia. Na gruncie powołanego przepisu organ administracji nie ma żadnej swobody działania, ma jedynie ocenić czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia warunki określone w art. 15 ust. 1 ustawy Pb. a stwierdzenie zadośćuczynienia tym warunkom zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy Pb. Możliwość nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a więc działanie organu administracji ramach uznania administracyjnego, przewidziane jest w art. 15 ust. 3 ustawy Pb., co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

Powracając do kwestii prawidłowości wykładni art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy Pb. stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazany przepis, podając iż brak jest uzasadnienia do wiązania wymaganych 10 lat praktyki z nabyciem przez osobę zainteresowaną uprawnień budowlanych jako momentem, od którego można liczyć wspomniane 10 lat. Wskazany bowiem w cyt. przepisie warunek posiadania przez wnioskodawcę 10 lat praktyki sformułowany jest oddzielnie i niezależnie od warunku posiadania uprawnień budowlanych. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał na dotychczasowe tzn. sprzed wspomnianej nowelizacji, inne brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Pb, który wskazując na wymóg posiadania praktyki określił go jako "uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz co najmniej 10 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu". Przepis w jego dotychczasowym brzmieniu jednoznacznie dysponował naliczanie lat praktyki od daty uzyskania przez ubiegającego się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego uprawnień budowlanych. Przyjmując, iż literalne brzmienie znowelizowanego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Pb nie nastręcza wątpliwości, a dokonana przez ustawodawcę zmiana ustawy Prawo budowlane była świadomym racjonalnym działaniem, brak jest podstaw do utrzymywania, że zmieniony przepis zachował w istocie swoją poprzednią treść, a na takie rozumowanie organu wskazuje lektura skargi kasacyjnej. Wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej telekomunikacji przewodowej skarżący złożył w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu po nowelizacji, tak więc obie decyzje wydawane były na podstawie stanu prawnego obowiązującego po zmianie Prawa budowlanego, na co zwrócił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwagę WSA.

Stosownie do obowiązującego w dacie rozstrzygania art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Pb, wnioskujący o nadanie tytułu miał wykazać m.in. że posiada uprawnienia budowlane i posiada 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, zaś organ miał za zadanie sprawdzić, czy dołączona do wniosku dokumentacja potwierdza spełnienie powyższych warunków. Za nieznajdujące oparcia w obowiązujących w przepisach należy uznać twierdzenie składającego skargę kasacyjną organu, że tylko praktyka odbywana po nabyciu uprawnień budowlanych jest tą praktyką, której wymaga powołany przepis, a jej brak skutkuje odmową nadania tytułu z powodu nielegitymowania się wnioskodawcy wymaganym okresem praktyki liczonym odzyskania uprawnień budowlanych. Obecne brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Pb. jest skutkiem przyjęcia, że intensywne wykonywanie zawodu w danej specjalności, niezależnie od tego czy dokonuje się ono przed czy po nabyciu uprawnień budowlanych, stanowi o nabywaniu praktyki, o której mowa w cyt. przepisie. Brak jest przy tym uzasadnienia do rozgraniczania, na tle obowiązującej ustawy Prawo budowlane, terminu "praktyka" i "praktyka zawodowa" ponieważ oba odnoszą się do nabycia praktycznych umiejętności zawodowych, a więc takich które nabywa się po uzyskaniu tytułu do wykonywania danego zawodu.

Mając powyższe względy na uwadze skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.