Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzja z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Wójta Gminy S. L. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...].11.2020 r. sygn. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], przewidzianej do realizacji na części działki nr geod. [...], obręb C., gmina S. L., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem z dnia 4.09.2020 r., pełnomocnik spółki P. w W. złożył wniosek o wydanie przez Wójta decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wójt ustalił lokalizację celu publicznego tej inwestycji celu publicznego.

Od tej decyzji odwołania wniosła A. W., negując to zamierzenie z uwagi na usytuowanie stacji bazowej przy granicy z jej nieruchomością, mimo próśb o zmianę miejsca.

SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 k.p.a. jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV S.A. 1313/98).

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy SKO w ustaliło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie.

SKO przedstawiło regulacje prawne trybu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z art. 52 – 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 dalej: ustawa) i uznało, że postępowanie Wójta w tej sprawie nie było przeprowadzone zgodnie z tym trybem oraz przepisami dotyczącymi prowadzonego postępowania przed organem I instancji.

SKO uznało, że organ I instancji nie zweryfikował przedłożonej przez inwestora dokumentacji oraz nie sporządził uzasadnienia, które umożliwiłoby stronom poznanie toku rozumowania w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów. Organ I instancji winien zwrócić też uwagę na ważki element, jakim jest badanie zamierzenia pod kątem maksymalnych możliwych emitowanych pól elektromagnetycznych.

Organ II instancji szeroko przytoczył orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego sądu Administracyjnego, m.in. wyrok z dnia 11.07.2018 r. sygn. II OSK 907/18, w którym zaakcentowano, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia i stwierdził, że kompletne zignorowanie tych wymogów przez organ I instancji całkowicie wykluczyło możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy Wójt winien uzupełnić akta sprawy, wzywając wnioskodawcę do przedłożenia:

1. aktualnych karty katalogowych wszystkich anten, planowanych do zamontowania, 2. dokumentacji określającej maksymalną moc EPIR [winno być: EIRP – uw. Sądu] na każdym kierunku emisji (sektorze), z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych, określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia,

3. uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód wraz z podaniem, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach albowiem takich precyzyjnych danych nie zawierają akta sprawy,

4. precyzyjne określenie obszaru ograniczonego użytkowania ze wskazaniem, w jakiej odległości i na jakiej wysokości należy ograniczyć zamierzenie inwestycyjne w przyszłości,

5. podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

6. określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7. dokonanie wyliczeń mocy EPIR [winno być: EIRP – uw. Sądu] w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Inwestor winien pamiętać, że inwestycja celu publicznego winna być jak najmniej dotkliwa i uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich stąd też winien on rozważyć zmianę lokalizacji stacji bazowej maksymalnie daleko od drogi i od granic z działkami sąsiednimi. Wójt musi jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w tej sprawie, uwzględniając właściwy tryb postępowania dla tego typu inwestycji i winien przestrzegać bezwzględnie obowiązujących norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji.

Sprzeciw od decyzji SKO wniosła do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. z siedzibą w W. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta mimo, że przedmiotowa decyzja odpowiadała prawu.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jakkolwiek zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w przepisie art. 64e p.p.s.a. należy uznać, że SKO dopuściło się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte przez SKO "uchybienia" w rzeczywistości nie zaistniały, a "wady" postępowania, na które powołuje się organ II instancji, stanowią jedynie konsekwencję błędnego stosowania przezeń obowiązujących przepisów.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest tendencyjne i obejmuje jedynie przytoczenie wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych (notabene w taki sposób, jakby formułowane przez poszczególne składy orzekające tezy stawały się obowiązującym prawem). Organ Ii instancji nie przedstawił przy tym logicznej i spójnej argumentacji w celu wyjaśnienia, czym kierował się przywołując takie, a nie inne orzeczenia. Nie ocenił rzeczowo prawidłowości dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko, wobec czego nie sposób ustalić, z jakiej przyczyny uważa, że owe wyroki mogą mieć znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Z przyczyn zupełnie niezrozumiałych SKO postanowiło podzielić stanowisko wyrażone w odwołaniu, nie pokusiwszy się jednak o jakiekolwiek uzasadnienie. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że organ I instancji nie zweryfikował materiałów znajdujących się w aktach sprawy, sam zaś nie pokusił się o jakąkolwiek ich analizę. Nie bez znaczenia pozostaje to, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów potwierdzających prawidłowość dokonanej kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, a zatem SKO w nie powinno mieć żadnych wątpliwości odnośnie do tego, że planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Obowiązek uwzględniania sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe nie znajduje podstaw normatywnych. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 796/19, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał niezwykle dobitnie, że "z brzmienia przepisów analizowanego rozporządzenia RM jasno wynika, iż dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji wymagające uzyskania decyzji u. ś.) niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Kryterium z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM (odpowiednio: z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM) nie sumuje się ani nie kumuluje (w szczególności z ewentualnymi oddziaływaniami pochodzącymi z innych źródeł, np. okolicznych stacji bazowych), gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (zob. zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu w/w przepisów), a ponadto byłoby to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy z istoty swej pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedna wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla tej konkretnej anteny) - co wszechstronnie i przekonująco zostało objaśnione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 721/19.

Porównanie parametrów anten z wielkościami wyznaczonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga specjalnych instrumentów i znajduje się nie tylko w zakresie kompetencji, ale i obowiązku organu. Nic nie stało na przeszkodzie temu, by SKO dokonało stosownej weryfikacji zajętego przez organ I instancji stanowiska.

Wbrew przeciwnym twierdzeniom SKO, organ I instancji należycie rozważył kwestię maksymalnego pochylenia (tiltów) anten wchodzących w skład stacji bazowej - zbadał paramenty maksymalnego pochylenia tych anten, jak i planowany sposób ich montażu w przypadku tej konkretnej inwestycji. Bezzasadna jest więc sugestia, jakoby organ dopuścił się uchybień w zakresie gromadzenia lub analizy materiału dowodowego odnoszącego się do tej okoliczności. Z całą mocą należy podkreślić, iż to, że fabrycznie dane urządzenie ma określona właściwość (czy skale właściwości) nie oznacza, że w przypadku konkretnej inwestycji ten parametr faktycznie wystąpi. Zależeć to może bowiem od planowanego sposobu wykorzystania tego urządzenia przez inwestora na konkretnej inwestycji. To skarżący jako inwestor decyduje o zakresie i parametrach inwestycji, odnośnie do której złoży wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest rolą organu odkodowywanie "rzeczywistej" woli inwestora. Organ związany jest wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a poszukiwanie "zamiarów" inwestora poza treścią składanych wniosków i oświadczeń jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji winno być bieżące zamierzenie inwestycyjne określone w treści wniosku. Skoro inwestor jasno wskazał maksymalne pochylenie na konkretnym, wskazanym w dokumentacji poziomie, to nie ma podstaw by zakładać, że jego zamiarem jest późniejsza dowolna zmiana w tym zakresie. W świetle powyższego oczywiście bezzasadnym jest wskazanie, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zażądać od skarżącego "dokumentacji określającej maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych, określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem potencjalnej dopuszczalnej zabudowy (!!!) w odległościach wskazanych z przepisach rozporządzenia". Organ II instancji dał wyraz temu, że nie dostrzegł, iż ramach nowelizacji art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wprowadzonej w życie z dniem 25 października 2019 r. ustawodawca wyjaśnił i doprecyzował, że zdefiniowane w tym przepisie "miejsca dostępne dla ludności" trzeba ustalać według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 2 w/w ustawy brzmi następująco: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".

W ocenie skarżącego decyzja SKO w P. nie może się ostać. Organ odwoławczy winien odnieść się w treści swego rozstrzygnięcia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu złożonym przez stronę postępowania, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące przepisy. Tymczasem organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i uchylił zgodną z prawem decyzję Wójta, udzielając przy tym błędnych, niezgodnych z prawem wytycznych, do których organ I instancji - w zamierzeniu SKO - winien zastosować się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W piśmie przewodnim przekazującym sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a. i przyjęciem przez ustawę, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Zadaniem Sądu I instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. w sprawie I OSK 611/21, CBOSA).

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych polegających np. na pominięciu stron postępowaniu lub niewłaściwym ustaleniu kręgu stron, stwierdzenia przez organ odwoławczy braku właściwego ustalenia podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie, czy pominięcia obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania.

Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że SKO nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wskazane powyżej. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest obarczona wadą powodującą, że stanowisko SKO i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie wymykają się kontroli sądoowoadministracyjnej (gros uzasadnienia decyzji SKO zajmuje przedstawienie regulacji prawnych oraz orzecznictwa). Każda decyzja administracyjna musi odpowiadać standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należy zatem zaakcentować jeszcze raz, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Zdaniem Sądu wszystkie braki wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą i powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekracza kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celuwezwania inwestora do przedstawienia wskazanej dokumentacji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie np. kontroli wskazanej kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., Il OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 12, art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., przy czym były to naruszenia tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 orzekł o kosztach. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia w pierwszej kolejności przez organ odwoławczy, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, oceny kompletności bądź niekompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, do wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.