Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 828/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art.  8a  ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 3  par. 2  pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje skarżącej E. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych).


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. E. W. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżąca E. W. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów ustawy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję organu.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II Sa/Wa 1558/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną do NSA.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której ponownie odmówił skarżącej wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącą E. W. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1736/20, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra.

Przedmiotowy wyrok, po jego uprawomocnieniu się, wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z aktami sprawy administracyjnej w dniu [...] czerwca 2021 r.

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. skarżąca, powołując się na przepisy art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w którym wezwała organ do niezwłocznego rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r.

Następnie, z uwagi na brak reakcji ze strony Ministra, skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., działając za pośrednictwem tego organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r.

Zarzucając Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przepisów tej ustawy, skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca,

2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 złotych na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a.,

3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, skarżąca wniosła o:

1. dołączenie do akt sprawy akt innych spraw prowadzonych przed WSA w Warszawie, tj. akt sprawy sygn. akt II SA/Wa 1558/18 i II SA/Wa 1736/20, a także przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1558/19 utrzymanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1736/20 - na okoliczność przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, posiadania materiałów dowodowych w celu wydania merytorycznej decyzji.

2. zobowiązanie organu do dołączenia do akt przedmiotowej sprawy materiału dowodowego zebranego w sprawie wraz z potwierdzeniami nadania (i doręczenia) korespondencji skarżącemu i innym podmiotom.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. nie zostało do dnia złożenia skargi prawidłowo rozpatrzone, tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Skarżąca zauważyła jednocześnie, że w mniejszej sprawie decyzja w sprawie skarżącej wydawana była przez Ministra dwukrotnie, a następnie dwukrotnie była zaskarżana i dwukrotnie uchylana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który za każdym razem w treści wyroku wskazywał, jakie czynności ma podjąć organ, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że organ winien mieć już zebrany kompletny materiał dowodowy pozwalający na niezwłoczne wydanie decyzji.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała, że działanie Ministra w niniejszej sprawie mieści się w zakresie pojęcia przewlekłości postępowania, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że w niniejszej sprawie istotne jest również to, iż brak wydania decyzji przez Ministra prowadzi do konieczności podejmowania przez skarżącą kolejnych kroków prawnych, co skutkuje w konsekwencji ponoszeniem przez nią dodatkowych opłat za porady prawne (trwa to od 2017 r. do 2021 r., a więc już 5 lat).

W związku z powyższym, skarżąca uznała, że niezbędne jest przyznanie jej rekompensaty za bezczynność organu w kwocie 5.000 złotych. Jednocześnie, skarżąca stwierdziła, że kwota ta jest adekwatna do kosztów, jakie ponosi ona w wyniku bezczynności organu.

Skarżąca wskazała ponadto, że tylko takie orzeczenie Sądu spowoduje wydanie przez Ministra decyzji w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej organ zauważył, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez ten organ szeregu czynności wyjaśniających.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, (LEX nr 54526) - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Z kolei odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, Minister stwierdził, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Organ zauważył, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Niemniej, jak podniósł organ, z unormowania art. 38 k.p.a. można pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W konsekwencji, jak stwierdził organ, posiłkując się regulacją zawartą w art. 35 § 3 k.p.a., można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, jak podniósł Minister, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

Minister wskazał ponadto na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, w którym sąd ten stwierdził, że należy przyjąć, iż użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", albowiem organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ stwierdził, że powinien jedynie wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy, a także przytoczone orzeczenia sądowoadministracyjne - uznać należy, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, albowiem organ potrzebuje - realnego w okolicznościach niniejszej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ uznał jednocześnie, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, która reguluje kwestie dotyczące wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin.

Ponadto, Minister podkreślił na marginesie, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym miejscu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, organ zauważył wprawdzie, że okoliczności takie, jak znaczna ilość spraw, jakie wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialny za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności, gdyż sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak, Minister stwierdził jednocześnie, że są to czynniki obiektywnie weryfikowalne, które powinny być jednak uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Organ zauważył ponadto, że dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy, stwierdzić trzeba, że z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania.

W tej sytuacji, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a jedynie z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają [pic]na termin rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Jednocześnie, organ zakwestionował zasadność żądania strony skarżącej w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Organ zauważył bowiem, że samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, iż zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, Lex nr 2237160). Ponadto, Minister podniósł, że fakt, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ponadto, jak zauważył organ, ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy ogólnie powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja, jak wskazał Minister, nie wykazuje bowiem odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, Legalis nr 1688966; podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Legalis nr 1605349).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga E. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem tej osoby z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie decyzji w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nosi wszelkie znamiona przewlekłego prowadzenia spornego postępowania.

Sąd uznał przy tym, iż przewlekłość, której dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2017 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter owej przewlekłości, Sąd doszedł do wniosku, iż w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., zachodzą wszelkie podstawy przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 (tysiąc pięćset) złotych.

Na wstępie, należy zauważyć, że przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej, bądź też skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podlega kontroli tego sądu.

Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W przypadku skargi na bezczynność organu, czy też skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem tej skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Nie ulega wątpliwości, że złożenie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) do sądu administracyjnego. Jest to bowiem środek zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżąca przed wniesieniem do Sądu w dniu [...] listopada 2021 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyczerpała w sposób należyty przysługujący jej środek zaskarżenia, albowiem w piśmie z dnia [...] września 2021 r., powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a., wniosła do organu ponaglenie na niewłaściwy sposób prowadzenia spornego postępowania.

Niesporne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest to, iż z informacji uzyskanych przez Sąd już po wniesieniu skargi wynika, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. została rozpatrzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją administracyjną nr [...] wydaną przez ten organ w dniu [...] grudnia 2021 r. (vide: notatka służbowa z dnia [...] marca 2022 r. - k. [...] akt sądowych).

W konsekwencji, Sąd uznał, że brak było w tej sytuacji podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wniosku E. W. z dnia [...] marca 2017 r.

Niemniej, nie oznacza to, że działanie organu w niniejszej sprawie było prawidłowe.

Otóż, należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] marca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako właściwego organu, z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W tym miejscu, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] listopada 2021 r., tj. do dnia wniesienia do Sądu skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji (ostatecznie decyzja została wydana przez Ministra dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r.), a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom regulującym przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej.

Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych podmiotów do przekazania żądanych informacji, czy też wyjaśnień.

Sąd uznał w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zapewnieniom Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podejmowane przez ten organ czynności nie zmierzały do jej jak najszybszego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że oczywistym jest podnoszona w odpowiedzi na skargę przez organ okoliczność, że to na nim spoczywa przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Jednakże, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej został zebrany, a obowiązkiem organu była jedynie jego dokładna analiza pod kątem wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1736/20.

Tymczasem, analiza okoliczności sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nosi cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa.

Warto zauważyć, iż po uprawomocnieniu się wspomnianego wyżej wyroku z dnia 26 marca 2021 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1736/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył organowi odpis tego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy w dniu [...] czerwca 2021 r. Niemniej jednak, pomimo zgromadzonego - co do zasady - materiału dowodowego (warto w tym miejscu wspomnieć o wydawanych w tej sprawie trzykrotnie orzeczeniach sądów administracyjnych), sprawa została rozpatrzona przez Ministra dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r.

Zdaniem Sądu, takie procedowanie organu jest szczególnie niepożądane w sprawach tak istotnych, jak dotyczące świadczeń emerytalnych byłych funkcjonariuszy. Uznać trzeba, że takie prowadzenie postępowania nie licuje z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie /w:/ wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem E. W. z dnia [...] marca 2017 r., jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, uznać należy, że rażąco przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spornego postępowania wynikało - o ile być może nie z celowego działania tego organu - to już z całą pewnością z lekceważącego podejścia do obowiązków wynikających z jednoznacznych regulacji prawnych.

Z powyższych względów, uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązanie to, w połączeniu z grzywną, o której również mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej, albowiem nie tylko rażące naruszenie prawa po stronie organu, ale również stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nałożeniem na organ obciążenia finansowego w postaci zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej.

W tej sytuacji, Sąd przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 złotych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.