Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1081/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 5 pkt 14 i 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Środowiska (dalej również jako: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia T. C. (dalej także: "skarżący", "inwestor") na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej: "Dyrektora PPN") z dnia [...] września 2015r. znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w obrębie Miasta i Gminy [...] oraz zjazdu z drogi gminnej działka nr [...], w otulinie [...] Parku Narodowego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Dyrektora PPN o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Dyrektor PPN postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji z uwagi na konieczność ochrony walorów krajobrazowych obszaru. Inwestor T. C. złożył zażalenie do Ministra Środowiska na postanowienie Dyrektora. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora PPN. Wskutek skargi wniesionej przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako "WSA") wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2211/12 uchylił zaskarżone postanowienie. WSA zgodził się ze skarżącym, że w stanowiskach organów zaistniała rozbieżność.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. uchylił postanowienie Dyrektora PPN z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobowiązując Dyrektora Parku do przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego z udziałem biegłych i ekspertów na okoliczność ustalenia w jaki sposób planowana inwestycja obniży walory krajobrazowe przedmiotowego terenu i w oparciu o zgromadzone materiały dokonać analizy wpływu planowanej inwestycji na korytarz ekologiczny. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem WSA z dnia 12 lutego 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 2829/13).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz przeanalizowaniu opinii architekta krajobrazu, Dyrektor PPN postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Pismem z dnia 6 marca 2014 r. inwestor złożył zażalenie do Ministra Środowiska. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietniu 2014 r. uchylił postanowienie Dyrektora PPN i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 12 maja 2014 r., organ II instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność swojego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił postanowienie Dyrektora PPN z dnia [...] lutego 2014r. na skutek czego w obrocie prawnym pozostało postanowienie Dyrektora Parku z dnia [...] maja 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. (znak: [...]) uchylił postanowienie Dyrektora PPN z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a za podstawę odmowy uzgodnienia uznał konieczność ochrony walorów krajobrazowych oraz przyrody Parku i jego otuliny. Na powyższe postanowienie inwestor w dniu 24 lutego 2015 r. złożył zażalenie, wskazując, że w kontekście wyroków WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2211/12) oraz z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2829/13) powoływanie się na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację, która godzi w walory krajobrazowe PPN, jest nie do przyjęcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora Parku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Dyrektor Parku w dniu [...] września 2015r. postanowieniem znak: [...] odmówił uzgodnienia inwestycji z uwagi na: wpływ inwestycji na korytarz ekologiczny łączący [...] Park Narodowy z obszarami sąsiednimi, ograniczenie możliwości żerowania zwierząt bytujących w Parku, a wychodzących na żerowanie poza jego granice, a także walory krajobrazowe Parku (widok z Parku na tereny sąsiednie). Organ wskazał, że teren przeznaczony pod przedmiotową inwestycję jest w zasięgu ważnego korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację pomiędzy obszarami o znaczeniu dla Wspólnoty: [...] oraz [...], a jego drożność jest kluczowa dla zachowania spójności [...], w szczególności w kontekście zachowania łączności ekologicznej pomiędzy obszarami [...], gdzie przedmiotami ochrony są duże drapieżniki (wilk, ryś). Ze względu na zbyt mały obszar jakim jest Park dla tych gatunków, przemieszczają się one pomiędzy sąsiadującymi kompleksami leśnymi wykorzystując w tym celu korytarze ekologiczne. Fakt istnienia korytarza ekologicznego potwierdzają: Plan ochrony dla [...] Parku Narodowego, zatwierdzony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego (Dz. U. [...] poz. [...]), opracowanie naukowe "Korytarze ekologiczne w [...]" - publikacja instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk i Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu [...] z 2005 r. oraz "Projekt korytarzy ekologicznych łączących europejską sieć [...] w Polsce" (Jędrzejewski W., Nowak S., Stachura K., Skierczyński M., Mysłajek R.W., Niedziałkowski K., Jędrzejewska B., Wójcik J.M., Zalewska H., Pilot M., 2005). Zdaniem Dyrektora Parku inwestycja będzie wywierać wpływ także na punkty widokowe, turystyczne trasy komunikacyjne oraz szlaki turystyczne znajdujące się na terenie Parku i otuliny.

Działki planowane pod inwestycję położone są również w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego celem jest ochrona korytarzy ekologicznych oraz krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowego ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.

W obrębie obszaru inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne - wszystkie położone niżej na stoku. Analiza porównawcza zakresów widoczności planowanej inwestycji i obiektów usytuowanych w sąsiedztwie, przygotowana przez U. F. z Instytutu Architektury Krajobrazu Politechniki wykazała, że planowana inwestycja będzie wywierać szeroki wpływ widokowy na Dolinę [...] i przylegle tereny. Zasięgiem widokowym obejmie także obszar Parku wraz z otuliną. Inwestycja będzie wywierała wpływ na punkty widokowe, turystyczne trasy komunikacyjne oraz szlaki turystyczne znajdujące się na terenie Parku i otuliny. Rozpoczęty planowaną inwestycją kierunek zabudowy w górę zbocza jest niezgodny z tradycją osadniczą tego miejsca i skutkuje niekorzystnym wpływem na krajobraz.

Na powyższe postanowienie Dyrektora Parku T. C. złożył zażalenie do Ministra Środowiska.

Minister ustalił, że działki o nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja znajdują się w [...] na terenie otuliny [...] Parku Narodowego oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sąsiedztwie 1,64 km od [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów [...]. Teren inwestycji położony jest w odległości ok. 540 m od granicy PPN. Zgodnie z art. 20 ust 3 pkt. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015r, poz. 1651 ze zm., dalej także jako ustawa lub ustawa o ochronie przyrody) obowiązują tu wytyczne zawarte w planie ochrony dla [...] Parku Narodowego zatwierdzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego.

Organ podkreślił, że park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody, wraz z całokształtem powiązań ekologicznych w jego otoczeniu. Z tego względu w ustawie uwzględniono pojęcie zagrożenia zewnętrznego (w odróżnieniu od zagrożenia wewnętrznego), jak również pojęcie otuliny parku narodowego jako swoistej strefy buforowej, strefy ochronnej zabezpieczającej walory przyrodnicze parku przed różnego rodzaju wpływami (generalnie antropogenicznego pochodzenia) mogącymi powodować ewentualną ich degradację, Ustawodawca miał w tym miejscu na myśli wszelkie negatywne czynniki (zagrożenia), a więc również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach samego parku narodowego, lecz także poza jego obszarem. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem może być czynnik "mogący" wywołać niekorzystne zmiany (oddziaływanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik bezpośrednio je wywołujący. W związku z tym, interpretacja przepisu art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać także te czynniki pośrednie (potencjalne), które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody.

Dlatego też, organ I instancji zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w związku z art. 5 pkt 29 ustawy).

Organ podkreślił, że działki na których planowane jest przeprowadzenie przedsięwzięcia są zlokalizowane równolegle do granicy Parku, w odległości ok. 400 m. Najbliższa zabudowa sąsiedzka to dom jednorodzinny na działce nr [...] - w odległości ok. 70 m od omawianej działki nr ew. [...] - również położony w przestrzeni rolnej wzgórza [...] nieco niżej, na wysokości ok. 470 npm.

Otulina parku narodowego nie została zaliczona przez ustawodawcę do form ochrony przyrody, jednak w związku z tym, iż na jej obszarze obowiązują pewne ograniczenia wynikające z przepisów ustawy, można przyjąć, że jest obszarem chronionym. Ponadto obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że przedmiotowy obszar, w szczególności w związku z lokalizacją działki, pełni funkcję korytarza ekologicznego, umożliwiającego swobodne przemieszczanie się zwierząt, mimo tego, że wybudowany przez inwestora mur otaczający posesję zawęził szlak migracyjny od strony [...]. Budowa jednorodzinnego domu będzie skutkować jeszcze większym oddziaływaniem na migrujące zwierzęta (np. jelenie, rysie). Korzystanie z domu jednorodzinnego powoduje konieczność używania oświetlenia wewnątrz budynku, w jego otoczeniu oraz wokół budynków gospodarczych, co w efekcie silniej zawęża korytarz migracyjny z uwagi na nagromadzenie bodźców zewnętrznych powodujących płoszenie zwierząt.

Organ I instancji odniósł się w swoim postanowieniu do wizji terenowej przeprowadzonej w 2012r. kiedy na działce stwierdzono gro gatunków chronionych. Z kolei jednak sam wykazał, na postawie obserwacji w 2015r., że obecnie teren inwestycji został zniwelowany jest "wypłaszczony, wykoszony, usunięto z niego zadrzewienia i krzewy".

Dalej Minister podkreślił, że niezbędna w problematyce postrzegania przestrzeni jako korytarzy ekologicznych (właściwie kluczowa) jest analiza uwarunkowań krajobrazowych (także fizjograficznych, topograficznych) w odniesieniu do analizowanych gatunków w celu określenia możliwego wpływu korytarzy na poprawę warunków migracji w porównania do płatów siedlisk pozbawionych tego typu połączeń. Korytarze ekologiczne stanowią ważny element przestrzeni łączący obszary cenne pod względem przyrodniczym w spójną sieć krajową. Na terenie PPN i jego otuliny znajdują się bardzo ważne jednostki korytarzy ekologicznych w skali regionalnej (węzeł ekologiczny - Główny Korytarz [...] o znaczeniu międzynarodowym) i lokalnej (zespół pojedynczych korytarzy tworzących zespół w postaci węzła ekologicznego).

Zgodnie z krajowymi opracowaniami Główny Korytarz [...] (GKK-3) biegnie równoleżnikowo przez pasmo [...] - przez [...], [...], [...], [...] aż do [...]. Na całej długości łączy się z częściami [...] leżącymi po stronie [...] i [...]. Korytarz ten zapewnia łączność przyrodniczą [...] z terenami przyległymi: [...] Parkiem Narodowym, [...] w [...] oraz [...] Parkiem Krajobrazowym. W opracowaniu eksperckim z 2011 r. "Projekt korytarzy ekologicznych łączących [...] w Polsce" wyraźnie wskazano teren planowanej inwestycji jako leżący w granicach korytarza GKK-3 dla dużych drapieżników. Teren planowanej inwestycji pozostaje także w zasięgu korytarzy ekologicznych wyznaczonych w opracowaniu z 2013 r. "Rozbudowa bazy danych przestrzennych o korytarzach ekologicznych w [...]" zrealizowanym przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...].

Działki inwestora znajdują się w korytarzu ekologicznym łączącym Park z obszarem [...] (obszar [...]). Korytarz ten został wskazany w planie ochrony [...] Parku Narodowego. Obejmuje on obszar "pomiędzy kompleksami leśnymi [...] a Parkiem, od granicy z gminą [...] do ogrodzenia działki zajętej przez oczyszczalnię ścieków po rzekę [...] ".

Zwrócono uwagę w oparciu o przytoczone opracowania, że Park pokrywa się z obszarem [...] utworzonym m. in. dla ochrony rysia i wilka, które są gatunkami priorytetowymi. Ze względu na to, że teren Parku jest zbyt małym obszarem dla tych gatunków, przemieszczają się one pomiędzy sąsiadującymi kompleksami leśnymi wykorzystując w tym celu korytarze ekologiczne. Dla dużych ssaków drapieżnych głównymi zagrożeniami są utrata i fragmentacja siedlisk. Dla zachowania stabilnych populacji, dużych drapieżników konieczne są rozległe, odpowiednie siedliska (duże kompleksy jak [...], [...]) oraz sieć połączeń między nimi (drożne, funkcjonujące korytarze ekologiczne).

Korzystanie z domu jednorodzinnego powoduje konieczność używania oświetlenia wewnątrz budynku, w jego otoczeniu oraz wokół budynków gospodarczych, co w efekcie silniej zawęża korytarz migracyjny z uwagi na nagromadzenie bodźców zewnętrznych powodujących płoszenie zwierząt. Trzeba pamiętać, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Stały, codzienny ruch różnych pojazdów na drodze dojazdowej w trakcie ewentualnej realizacji inwestycji oraz po jej zrealizowaniu (związana z tym emisja hałasu, spalin i pyłów) będzie się przyczyniał do poważnego płoszenia zwierząt w rejonie korytarza ekologicznego.

Organ odwoławczy zwraca uwagę, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 2829/13 "organ odwoławczy zobligowany był jedynie do wyjaśnienia czy teren działek inwestycyjnych leży faktycznie w granicy korytarza ekologicznego". Dlatego jako bezpodstawne uznał przytaczanie w uzasadnieniu postanowienia potrzeby ochrony walorów krajobrazowych.

Organ odwoławczy podaje, że podstawę prawną odmowy realizacji określonych przedsięwzięć w otulinie parku narodowego stanowi art. 11 oraz art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy, które nie określają wprost żadnych zakazów, jednak ich zastosowanie w odniesieniu do konkretnej sytuacji może powodować ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Minister podkreślił w konkluzji, że obszar planowanej inwestycji ze względu na pełnione ważne funkcje ekologiczne w otulinie PPN na styku z innymi formami ochrony przyrody, nie powinien być poddawany procesowi urbanizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. C. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga w formie złożonej do Sądu oraz odpisie tej skargi, znajdującym się w aktach administracyjnych, sprowadza się do sformułowania jej zarzutów oraz wniosków. Jeśli chodzi natomiast o uzasadnienie to obejmuje ono dwa akapity. Skoro jednak skargę złożył profesjonalny pełnomocnik, który ma wiedzę co do skutków swojego działania, Sąd nie uznał za celowe zobowiązywanie do uzupełnienia uzasadnienia skargi. Rozpoznał ją zatem w takim zakresie treściowym, jaki został złożony przez pełnomocnika.

Jeśli chodzi o zarzuty skarżący podnosi naruszenie:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3), 4) i 7), a także art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że dopuszczalne jest całkowite wyłączenie działek skarżącego spod zabudowy z powołaniem się na ogólne cele istnienia PPN oraz na konieczność ochrony korytarza ekologicznego łączącego PPN z innymi obszarami, podczas gdy istnienie - w tym przebieg tego korytarza - nie zostało zabezpieczone ani wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu, ani nawet nie wynika z planu ochrony PPN, a nawet gdyby tak było to wytyczne planu ochrony nie mogą stanowić podstawy prawnej kształtowania sytuacji prawnej jednostki,

- art. 11 oraz 23 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że otulina parku narodowego może być traktowana tak samo jak obszar chronionego krajobrazu i w konsekwencji możliwym jest całkowite wyłączenie działek skarżącego spod zabudowy bez konieczności ustanawiania obszaru chronionego krajobrazu,

- art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8) oraz ust. 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez wyłączenie działek skarżącego spod zabudowy w drodze postanowienia wydanego w indywidualnej sprawie z powołaniem się na istnienie tego Obszaru, podczas gdy takiego zakazu zabudowy nie ustanowiono.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora PPN z dnia [...] września 2015r. oraz na zasadzie art. 145 a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu, by w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku wydał postanowienie, w którym uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. Sprawa była wielokroć rozpatrywana przez organy ochrony przyrody, co znalazło szczegółowy opis w części sprawozdawczej uzasadnienia, jak również dwukrotnie przez sąd administracyjny. W tym ostatnim względzie znaczenie ma norma art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którą ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403). Jako zasadnicze wskazanie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podjęte przez WSA w Warszawie w wydanym uprzednio wyroku z dnia 12 lutego 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 2829/13) należy uznać stwierdzenie, że zasadniczym zadaniem organów jest ustalenie, czy przez teren inwestycyjny przebiega korytarz ekologiczny. W drugiej kolejności, jeśli istnienie korytarza zostanie wykazane, będzie możliwe ustalenie wpływu na ten korytarz planowanej inwestycji. Jak zaznaczył WSA w powołanym wyroku tym wskazaniem był związany organ. Tak sformułowana konkluzja wyznacza zakres i kierunek prowadzonego przez organy postępowania po zwrocie sprawy na etap postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu przepis art. 153 p.p.s.a. nie został naruszony. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające i zgromadził szereg dowodów w postaci specjalistycznych opracowań (znajdują się w aktach administracyjnych), w oparciu o które ustalił, że teren inwestycyjny znajduje się w granicach korytarza ekologicznego w otulinie PPN, na styku z innymi formami ochrony przyrody. Skarga co prawda nie formułuje zarzutu naruszenia przepisów postępowania, niemniej Sąd z urzędu dokonał oceny prowadzonego przez organy postępowania. Nie dopatrzył się przy tym naruszenia w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jeśli chodzi o ten ostatni przepis to uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezwykle obszerne i wyczerpujące.

Istota sprawy i trudność oceny pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego wynika z tego, że teren inwestycyjny obejmujący działki nr ew. [...] i [...] jednocześnie znajduje się w granicach terytorialnych innych form ochrony przyrody przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody. Mianowicie po pierwsze w otulinie [...] Parku Narodowego, a po drugie zaś w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto w pobliżu znajdują się obszary [...] oraz [...] Park Narodowy. Sprawę komplikuje także fakt, że w pobliżu terenu inwestycyjnego znajdują się już zrealizowane inwestycje. Jak wskazuje organ I instancji teren inwestycji znajduje się w graniach administracyjnych miasta [...], w zachodniej części miasta, w pobliżu zabudowań, co wynika także z załączników mapowych. Powyższy stan faktyczny powoduje trudność w ocenie proponowanej inwestycji pod względem zachowania przepisów dotyczących ochrony przyrody. Niemniej wyspecjalizowany organ ochrony środowiska w oparciu o zgromadzone materiały dokonał prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Przede wszystkim podstawą odmowy uzgodnienia nie były kwestie krajobrazowe i ochrony tego krajobrazu, a zatem przepisy regulujące zakazy na obszarze chronionego krajobrazu, lecz wpływ inwestycji w ramach istniejącego zainwestowania (budowa supermarketu, ogrodzenie prywatnej posesji, umocnienie brzegów [...] na określonych odcinkach murami oporowymi) na zasoby przyrodnicze parku narodowego.

Skarżący twierdzi, że wyłączono działki skarżącego spod zabudowy z powołaniem się na istnienie obszaru chronionego krajobrazu, podczas gdy na jego obszarze zakazu zabudowy jako takiego nie ustanowiono. Zarzut ten jest bezzasadny w świetle stanowiska Ministra Środowiska, który jako podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji przyjął usytuowanie terenu inwestycyjnego w otulinie parku narodowego i oddziaływanie na przyrodę PPN, choć co do zasady rację ma skarżący, że przepisy ustawy o ochronie przyrody w art. 24 ust. 1 -3a nie przewidują podstawy prawnej do wprowadzenia w uchwale sejmiku województwa dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu generalnego zakazu zabudowy.

Jak stanowi art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Na gruncie poprzedniego stanu prawnego, kiedy to wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250). Stwierdził, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Co do zasady zatem w sytuacji kiedy teren inwestycyjny znajduje się w granicach tej formy ochrony przyrody, dokonuje się oceny planowanej inwestycji pod kątem czy nie zostaną naruszone zakazy przewidziane w akcie ustanawiającym obszar chronionego krajobrazu. Jeśli jednak jednocześnie, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, działki skarżącego położone są w otulinie parku narodowego, tytułem do uzgodnienia będą także przepisy prawa materialnego dotyczące tej formy ochrony przyrody.

Minister w swoim rozstrzygnięciu przede wszystkim oparł się na poczynionych ustaleniach związanych z faktem pozostawania działek skarżącego w korytarzu ekologicznym oraz otulinie parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Art. 5 pkt 4 u.o.p. definiuje otulinę jako strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie (tak wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, LEX nr 562867).

Jak już wskazano zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/WA 99/10, LEX nr 675425). Przede wszystkim jednak określenie granic parku i jego otuliny jest jedynie wynikiem zabiegu formalnego zmierzającego do prawnego określenia granic formy przyrody podlegającej ochronie. Nie oznacza to jednak, że gatunki zwierząt, a nawet i roślin, stanowiące fragment przyrody będącej dziedzictwem i bogactwem narodowym, bytują tylko w tak formalnie określonych granicach. Przeciwnie, gatunki te przemieszczają się również z i na tereny sąsiadujące. Funkcją otuliny jest zapewnienie warunków tej migracji, a strefy tej migracji nazywane są korytarzami ekologicznymi (vide wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 601/14).

Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie licznych opracowań specjalistycznych, szczegółowo przywołanych i opisanych przez organ i znajdujących się w aktach administracyjnych oraz w oparciu o notatki, protokoły z wizji przez działki skarżącego przebiega korytarz migracyjny zwierząt, których występowanie stwierdzono w omawianym parku narodowym, jak i sąsiadującym obszarze [...]. Przede wszystkim organ opisał szczegółowo powiązania pomiędzy występującymi na tym terenie obszarami przyrody chronionymi prawnie, oraz w jaki sposób i jakie zlokalizowane gatunki zwierząt przemieszczają się korytarzem ekologicznym, będącym elementem korytarza nazwanego Głównym Korytarzem [...]. Niewątpliwie na wytworzony system powiązań przyrodniczych wpływ ma nie tylko obszar [...] (organ ustalił, że działki inwestora znajdują się w korytarzu ekologicznym łączącym Park z obszarem [...] (obszar [...])), ale także powiązania w skali makro. Korytarz ten jest wykorzystywany jako szlak migracyjny zarówno ssaków kopytnych, jak i dużych drapieżników (rysie, wilki, niedźwiedzie). Przeanalizowano na str. 10 i 11 zaskarżonego postanowienia wszelkie zagrożenia wnikające z przewężenia tego szlaku migracyjnego oraz oddziaływania zabudowy jaką jest dom jednorodzinny i jego eksploatacja na te konkretne gatunki korzystające z tego korytarza (stwierdzono bezspornie m.in. obecność wilka na tym terenie). W tych warunkach prawidłowo uznano, że przedmiotowa zabudowa może stanowić zagrożenie zewnętrzne, jako mające swoje źródło poza granicami obszarów podlegających ochronie (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Minister dokładnie uzasadnił z jakiego względu sporne działki są tak istotne dla zachowania łączności pomiędzy PPN, a obszarem [...], oraz innymi formami ochrony przyrody. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja powoduje zawężenie szerokości stwierdzonego korytarza migracyjnego. Powoduje więc negatywne oddziaływanie na przyrodę Parku. Ustalenia te korespondują z definicją legalną otuliny (art. 5 pkt 14 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), jako strefy ochronnej graniczącej z formą ochrony przyrody (tu: parku narodowego) i wyznaczonej indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia (tu: utrzymanie korytarza migracyjnego) przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (tu: pojawienie się nowej zabudowy).

Jako natomiast niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 oraz 23 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący bezpodstawnie próbuje utożsamiać otulinę parku narodowego z obszarem chronionego krajobrazu. Jak wyjaśniono powyżej tytułem do odmowy uzgodnienia było zindywidualizowanie zagrożenia zewnętrznego w rozumieniu art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, nie zaś położenie działek w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Należy odróżnić zdefiniowaną i wyodrębnioną formę ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 ustawy) od otuliny parku narodowego jako formy służebnej wobec celów wyznaczonych dla parku.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3), 4) i 7), a także art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody należy stwierdzić, że istota tego zarzutu sprowadza się do ograniczenia prawa własności poprzez wydanie indywidualnego aktu prawnego bez stosowanego umocowania w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przebieg bowiem korytarza ekologicznego nie wynika zarówno z planu ochrony Parku, jak i nie został przewidziany wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu. Ponownie należy zwrócić uwagę, że regulacje prawne dotyczące [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnośnie natomiast wyznaczenia korytarza ekologicznego w planie ochrony parku to zdaniem Sądu taki wymóg nie wynika z przepisu prawa. Otóż stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy plan ochrony dla parku narodowego oraz rezerwatu przyrody zawiera:

1) cele ochrony przyrody oraz wskazanie przyrodniczych i społecznych uwarunkowań ich realizacji;

2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków;

3) wskazanie obszarów ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej;

4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji tych działań;

5) wskazanie obszarów i miejsc udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, amatorskiego połowu ryb i rybactwa oraz określenie sposobów ich udostępniania;

6) wskazanie miejsc, w których może być prowadzona działalność wytwórcza, handlowa i rolnicza;

7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Tym samym przebieg korytarzy migracyjnych nie musi wynikać z zapisów planu ochrony parku narodowego.

Przede wszystkim jednak Sąd stoi na stanowisku, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (vide wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09). Oznacza to, że nawet jakby istnienie i przebieg korytarza ekologicznego wynikał z postanowień planu ochrony parku, to i tak niedopuszczalne byłoby bezpośrednie stosowanie zapisów tego planu, bez uprzedniego inkorporowania do studium uwarunkowań czy planu miejscowego. Tymczasem ów stwierdzony korytarz ekologiczny został zindywidualizowany jako element stanu faktycznego i zagrożenie zewnętrzne. Zatem z tego powodu organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. Podstawą ograniczenia konstytucyjnego prawa własności były zatem normy ustawowe ustawy o ochronie przyrody, nie zaś plan ochrony parku, czy też postanowienie jako akt stosowania prawa administracyjnego.

Na zakończenie rozważań należy podkreślić, że niewątpliwie właścicielowi służy prawo dysponowania należącym do niego terenem, jednak prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Zgodnie bowiem z zapisem Konstytucji RP ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości musi wynikać z ustaw. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, gdyż podstawy ograniczenia własności należy poszukiwać w art. 11 ust. 1, art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.