Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1739/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 60 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2021r. sygn. akt [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a,"), art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia Z P (dalej: "skarżący", "inwestor") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie laguny (zbiornika) na poferment z biogazowni (nawozu) do składowania tymczasowego w okresie od grudnia do końca lutego na działce o nr ewid. [...], obręb[...], gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło

w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 11 marca 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu

o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", na terenie którego obowiązuje uchwała [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. [...] z [...] r., poz. [...]). Stwierdził przy tym, że realizacja planowanej inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, tj. zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, tj. zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w uchwale Sejmiku Województwa [...] oraz w ustawie z dnia [...] kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z [...] r. poz. [...], dalej: "uchwała Sejmiku") od ww. zakazów, ale planowana inwestycja nie spełnia wymaganych przesłanek.

Na ww. postanowienie zażalenie złożył skarżący.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji stwierdził, że zrealizowany bez pozwolenia zbiornik na poferment z biogazowni narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz zakaz wyrażony w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania któregokolwiek z wymienionych w uchwale Sejmiku odstępstw.

Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył inwestor.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020r., sygn. akt IV SA/Wa 430/20, WSA w Warszawie, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazując, że "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobligowany do uwzględnienie uwag Sądu wskazujących na konieczność zgromadzenia w sprawie niezbędnego materiału dowodowego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w tym w szczególności dokumentów pozwalających na ustalenie jakie obecnie są rzędne terenu, a jakie rzędne terenu były przed wybudowaniem otwartego zbiornika ziemnego czy budowa tego zbiornika spowodowała zmianę stosunków wodnych na tym terenie, a następnie po ich zgromadzeniu dokona oceny tego materiału pod kątem zapisów ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały Sejmiku przy konieczności jednoczesnego wyważenia prawnej ochrony przyrody i ochrony praw właścicielskich - czemu da wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia i gdzie winien rozważyć podnoszony przez skarżącego argument o zasadności zastosowania w sprawie art. 7a k.p.a.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2437/20, NSA oddalił ww. skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie skarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2019 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, na działce numer ewid. [...], obręb[...] , gm. [...], zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że rozstrzygnięcie przyjęte organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe.

Na wstępie dokonywanych rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja dotyczy budowy otwartego zbiornika ziemnego na poferment z biogazowni. Zgodnie z ogólnodostępną ortofotomapą w serwisie Geoportal, wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zbiornik na poferment został już zrealizowany, natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano, że inwestycja dotyczy legalizacji samowoli budowlanej. Potwierdzają to fakty wynikające z akt sprawy i wskazane przez organ. Organ II instancji zaznaczył, że wskazana inwestycja to samowola budowlana, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi o legalizacji budowy zbiornika na poferment. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika jednak aby było to postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, że w omawianej sprawie oceniając stan faktyczny, należy przeanalizować, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przedmiotowy obiekt mógłby zostać legalnie zrealizowany. Dodał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili wydania decyzji a nie w chwili budowy.

Stwierdził, że inwestycja nie może zostać uzgodniona ponieważ przedmiotowa samowola budowlana narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wskazał, że obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" zakazy zostały wprowadzone przez Sejmik Województwa [...] i są powszechnie obwiązującym prawem miejscowym. To prawodawca lokalny odpowiada za zakres zakazów w parku krajobrazowym i jest uprawniony do ich zmiany m.in. poprzez wprowadzenie dodatkowych wyjątków. Zaznaczył, że Regionalny Dyrektor i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać ich stosowania oraz dokonywać ich oceny pod kątem zgodności z Konstytucją.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na naruszenie zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Przedstawił ustalenia organu I instancji dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji, który między innym stwierdził, że "...w wyniku budowy zbiornika wodnego (który to fakt jest pomijany w projekcie decyzji) doszło do zniekształcenia naturalnie ukształtowanej rzeźby terenu. Zniszczono początkowy fragment suchej dolinki denudacyjnej, wchodzącej w skład systemu kilku połączonych ze sobą nieckowatych dolinek rozcinających część stoku wzgórza morenowego. Przed dokonaniem budowy zbiornika powierzchnia terenu w tej części obszaru inwestycji układała się na wysokości od ok. 212,5 m n.p.m. do ok. 218 m n.p.m. Różnica około 5,5 m występowała na odcinku terenu długości ok. 47 m. Grunt ten był porośnięty roślinnością, nie był wykorzystywany rolniczo. Organ nie posiada informacji jakiego typu była to roślinność".

W tym miejscu organ II instancji wyjaśnił, że przez zmianę rzeźby terenu, powszechnie rozumie się zaburzenie stosunków wysokościowych (zmianę rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic tej rzeźby. Wiąże się ona z istotnymi zmianami ukształtowania danego terenu w wyniku przemieszczania znacznych ilości mas ziemnych jak np. w przypadku eksploatacji złóż kruszywa. Tym samym do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Następnie powołał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa laguny (zbiornika) na poferment z biogazowni (nawozu) do składowania tymczasowego w okresie od grudnia do końca lutego na działce o numerze geodezyjnym [...] obręb [...], Gmina [...]".

Podał, że ustalenia wynikające ww. decyzji potwierdzają realizację zbiornika na działce inwestycyjnej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 18 lipca 2018 r., do RDOŚ w [...] wpłynął wniosek skarżącego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. W ramach ustalenia stanu faktycznego dla powyższej sprawy ([...]), w dniu 14 sierpnia 2018 r. przeprowadzono wizję terenu na działce nr [...]. W trakcie lustracji terenu stwierdzono zrealizowany zbiornik ziemny na poferment. Zgodnie z informacjami podanymi w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia zmiany lasu na użytek rolny, inwestor wybudował zbiornik na poferment w celu magazynowania nawozów, które mogą być stosowane w okresie od 1 marca do 30 listopada. Następnie organ przedstawił ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 września 2018 r. przez Starostę [...].

Dokonując dalszej analizy sprawy, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ortofotomapy wskazana w projekcie decyzji budowa zbiornika na poferment została już zrealizowana w północnej części działki nr [...] na skraju lasu na gruntach klasy VI. Zbiornik ma wymiary ok. 90 m x 45 m. Zgodnie z mapą topograficzną dostępną w serwisie Geoportal, zbiornik na poferment powstał na obszarze o znacznie zróżnicowanej rzeźbie terenu, w kształcie zbliżonym do prostokąta, długości ok. 90 m i szerokości ok. 47 m, w miejscu gdzie pierwotnie znajdował się początkowy fragment suchej dolinki denudacyjnej, wchodzącej w skład systemu kilku połączonych ze sobą nieckowatych dolinek (jego ujście znajduje się ok. 115 m na północny zachód od zbiornika) rozcinających tą część stoku wspomnianego wzgórza oraz lokalne spłaszczenie (środkowa i południowa część inwestycji). Jak widać na mapie topograficznej, działka posiada wzniesienia i zagłębienia. Zgodnie z warstwicami widocznymi na ww. mapie topograficznej, w południowej części działki wysokość tego terenu wynosi 218 m i opada w kierunku środka działki. Korzystając z danych przestrzennych udostępnionych przez GUGiK, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska porównał warstwice na mapie topograficznej, z danymi wysokościami. Ustalił że wzdłuż zrealizowanej drogi przy wschodniej granicy działki wysokość terenu waha się od 221 m do 217 m (gdzie wysokość 217 m to miejsce zrealizowanego zbiornika). Profil terenu poprowadzony poziomo przez środek działki nr [...] w miejscu od widocznej na mapie topograficznej warstwicy 215, wskazuje wysokość od 215 do 219 m. Potwierdza to wygenerowany w serwisie Geoportal profil terenu. Organ ustalił, że północna granica działki znajduje się na wysokości 200 m.

Analizując również informacje uzyskane przez RDOŚ w [...] podczas przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2018r. wizji terenowej, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że również na zdjęciu - rzucie z góry na zbiornik na poferment, widać odznaczający się profil terenu od południowej granicy zbiornika. Widoczne jest ewidentne wgłębienie na całej szerokości ogrodzenia. Widać też wyraźny spadek terenu w kierunku wschodnim od wschodniej granicy zbiornika. Na innym zdjęciu przedstawiającym widok za północną ścianą zbiornika, widać wyraźny duży wąski spadek terenu pomiędzy drzewami. Powyższe pokrywa się z wygenerowanym w serwisie Geoportal, profilem terenu, który pokazuje wartość od północnej granicy działki 200-201 m do 212-213 m (widoczna dolinka), przechodzi w gwałtowne podwyższenie do 217 m w miejscu realizacji zbiornika (północnego wału), po czym, prowadząc pomiar przez zbiornik, wysokość spada do 213 m i równie gwałtownie rośnie do 218 m za przygotowanym wałem z ogrodzeniem. Opierając się natomiast na warstwicach, od miejsca realizacji inwestycji (wysokość 217 m), widać łagodnie opadający i zakręcający w kierunku północno-zachodnim profil terenu, który ciągnie się dalej na północ, do północnej granicy działki. Jest to charakterystyczna nitka doliny lub wąwozu (o czym świadczy widoczny klin warstwie). Idąc zgodnie z warstwicami od zbiornika do północnej granicy działki, teren ten osiąga wartości od 217 do 200 m i jest to część wskazanej przez RDOŚ w [...] suchej dolinki denudacyjnej. Wygenerowany profil terenu również wskazuje wartości od 217 m do 200 m. Organ II instancji podkreślił, że w rzeczywistości byłby to naturalny delikatny i równomierny spadek terenu, nie zaś sztucznie wykonanie zagłębienie i podniesienie terenu w miejscu, gdzie teren ten osiągałby naturalnie wysokość między 215 a 217 m.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska porównał również zdjęcia historyczne wykonane w latach 2008 - 2016 dla działki nr [...] w Google Earth. Zwrócić uwagę, że w ww. okresie działka inwestycyjna była wolna od zabudowy.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie wykonania ww. inwestycji doszło na obszarze o powierzchni ok 0,39 ha do przekształcenia terenu, zlikwidowania części naturalnej suchej dolinki denudacyjnej, podniesienia rzędnych terenu na wysokości wałów ogrodzenia do 217 m oraz deniwelacji terenu o ok 3- 7 m, podczas gdy naturalnie wysokość tego terenu powinna sięgać między 215 a 217 m. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszono zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że nie mógł uwzględnić odstępstwa wyrażonego w § 4 ust. 2 pkt 1-5 ww. uchwały, gdyż nie udowodniono, że na obszarze inwestycji znajdują się złoża skał. Ponadto, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zwrócił również uwagę, na możliwe naruszenie zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, tj. zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Podał, że realizacja zbiornika na poferment oprócz trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, mogła również zaburzyć stosunki wodne.

Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśniono przesłanki, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie. Przywołano przy tym przepisy prawne na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia oraz wyjaśniono dlaczego mają zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do stwierdzenia przez skarżącego, że "zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy" jest dla organu niezrozumiały, gdyż niniejsze postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W związku z powyższym ww. zarzut nie dotyczy istoty rozpatrywanej sprawy.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów podkreślił, że ponieważ dowiedziono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wykonanego zbiornika na poferment narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, nie można uzgodnić przedłożonego projektu decyzji.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut, że organ I instancji nie dokonał ustaleń stanu faktycznego. Wyjaśnił, że RDOŚ w [...], porównał aktualny stan faktyczny na działce nr [...] z układem terenu wyrysowanym na mapie topograficznej, przygotował oraz zinterpretował poprawnie model terenu z warstwą cieniowania (wykazującą wzniesienia i zagłębienia terenu) oraz przeanalizował dane z wizji terenu przeprowadzonej dla tożsamej działki, w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamiany lasu na użytek rolny.

Na koniec organ II instancji odniósł się również do zarzutu, że organ I instancji , a mianowicie nie powiadomienia inwestora o włączeniu do niniejszego postępowania materiałów zgromadzonych w innym postępowaniu, co w ocenie żalącego doprowadziło do uniemożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu i uczestnictwa w części postępowania. Wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji opierały się na przedłożonych do uzgodnienia projekcie decyzji oraz ogólnodostępnym materiale dowodowym (aktach prawnych, mapach) oraz dokumentacji fotograficznej i protokole sporządzonymi w dniu 14 sierpnia 2018 r., w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podał, że ww. wizja terenowa została przeprowadzona zgodnie z k.p.a. Strona uczestniczyła w jej przeprowadzeniu i poświadczyła swoim podpisem na protokole, że zna wyniki oględzin. Organ zwrócił także uwagę na czas przeprowadzenia oględzin oraz datę wydania postanowienia RDOŚ w [...]. Między obiema czynnościami upłynęło niecałe ponad 9 miesięcy, dlatego przyjęto, że sporządzony materiał jest aktualny i odpowiada stanowi faktycznemu na działce. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że materiał zgromadzony w niniejszym postępowaniu jest stronie znany, a także strona ma dostęp do portali udostępniających dane przestrzenne, z których korzystał RDOŚ w [...] i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy rozważył wniesione zarzuty, uznając jednak słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie całkowitym milczeniem pominął zarzuty odnoszące się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania, w którym zostało ono wydane oraz samego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się również ani jednym zdaniem do wyraźnie podnoszonych okoliczności faktycznych, nie przeprowadził dowodów z dołączonych do uzupełnienia zażalenia zdjęć. W uzasadnieniu postanowienia, stwierdzono jedynie ogólnikowo, że organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego opisując na czym te działania faktyczne polegały.

Następnie skarżący przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 430/20 , którym uchylono zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]., wskazując na przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym organy powinny wykonać zalecenia co do dalszego postępowania wynikające z wydanych w sprawie wyroków. Zdaniem skarżącego, zalecenia te, nie zostały wykonane.

Skarżący podniósł, że po wydaniu wyroków przez sądy administracyjne organ administracji nie poinformował bowiem o żadnych czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie. Skarżący nie dostał do wiadomości jakiejkolwiek informacji o wystąpieniu do innych organów z wnioskami o przesłanie informacji. Nie zawiadomiono również skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nadmienił, że praktycznie jedynym nowym dowodem, na który się powołano w uzasadnieniu kwestionowanego postępowania są dane przestrzenne udostępnione przez GUGiK. Nie wskazano jednak precyzyjnie co kryje się pod pojęciem danych przestrzennych, nie wskazano kiedy i na jakiej podstawie organ odwoławczy wszedł w ich posiadanie. Nie umożliwiono stronie zapoznania się z dowodami, ani odniesienia się do tego dowodu. W związku z tym trudno przyjąć aby w tej części postępowanie zostało przeprowadzone z czynnym udziałem strony. Takie postępowanie pozostaje więc w rażącej sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, mającej swoje umocowanie w postanowieniach art. 10 k.p.a. jak i ze wskazaniami wynikającymi z wydanych wcześniej w sprawie wyroków sądowych.

Ponadto pełnomocnik podkreślił również, że ze wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie wynika konieczność dokładnej weryfikacji, czy miała miejsce zmiana ukształtowania terenu. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazano, że powinno to mieć miejsce przez ustalenie rzędnych terenu przed przeprowadzeniem prac w terenie. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy ograniczył się jedynie do odwołania do informacji zawartych w Google Earth oraz w Geoportalu. Nie przeprowadzono natomiast żadnych oględzin w terenie, mimo że na taką konieczność wskazywano w uzasadnieniu wyroku NSA. Nie przeprowadzono również żadnych pomiarów geodezyjnych, które w sposób nie budzący wątpliwości wskazywałyby jakie były rzędne terenu przed przeprowadzeniem prac ziemnych a jakie są obecnie. Takie postępowanie zdaniem skarżącego trudno uznać za odpowiadające obowiązującym standardom.

Ponadto zdaniem skarżącego, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zmianę stosunków wodnych na gruncie mimo, że był zobowiązany do wyjaśnienia tych kwestii na podstawie wydanych w sprawie wyroków. Na koniec pełnomocnik wskazał, że w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, trudno doszukać się oceny konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 7 a k.p.a., na co wskazał w uzasadnieniu Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ postanowienie to narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie otwartego zbiornika ziemnego na poferment z biogazowni w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu.

Powyższe przepisy mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem działka, na której powstała inwestycja dla której inwestor ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (uchwałą [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2016r. – Dz.Urz. Woj. [...] z [...]r. poz. [...]).

Obszar chronionego krajobrazu - według art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 2 art. 23 ustawy o ochronie przyrody).

Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. W pkt 5 i 6 art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przewidziano, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zakazy te wymienione są również w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Sejmiku.

Zdaniem GDOŚ, zrealizowany bez pozwolenia zbiornik na poferment z biogazowni narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz zakaz wyrażony w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania któregokolwiek z wymienionych w uchwale Sejmiku odstępstw.

Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd orzekający w sprawie ocenił, że doszło do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 430/20, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2019r. nr [...].

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2437/20, oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Wskazać też należy, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich wytycznych zawartych w wyżej wspomnianych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przypomnieć należy, że sąd wojewódzki rozpoznający niniejszą sprawę, ocenił, że organ nie rozważył i nie wyważył dwóch zbiegających się w sprawie wartości konstytucyjnych, a mianowicie prawa własności oraz ochrony przyrody.

Ponadto Sąd zwrócił także uwagę, że w zakresie zmiany ukształtowania rzeźby terenu, organ nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na protokole z wizji w terenie z 14 sierpnia 2018 r. Sąd podkreślił, że protokół ten jednak został sporządzony dla potrzeb innego postępowania (w postępowaniu dot. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny) a nadto strona o włączeniu go do materiału dowodowego tej sprawy dowiedziała się dopiero z wydanego przez organ I instancji orzeczenia. Sąd zaznaczył, że dowód z tego dokumentu w tym postępowaniu mógł być przeprowadzony, jednak wymagało to dopuszczenia go w odpowiednim trybie, ze wskazaniem na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony. Strona o przeprowadzeniu tego dowodu winna być zawiadomiona tak aby miała możliwość zajęcia stanowiska, zgłoszenia uwag i innych dowodów.

W ocenie Sądu, mimo że organ odwołuje się do rzędnych terenu które mają wykazywać, że nastąpiła zmiana rzeźby terenu jak również naruszenie stosunków wodnych, a tym samym ewentualne naruszenie zakazów zawartych w uchwale Sejmiku, to przesłane do Sądu akta sprawy powyższego nie wykazuje. Sąd zwrócił także uwagę, że jak twierdzi skarżący (m.in. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy – podpunkt pierwszy strona 2) planowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane w naturalnym zagłębieniu. Wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń potęguje dodatkowo zdaniem Sądu zapis, który znalazł się w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2018r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdzie wskazano na str. 3 uzasadnienia, że "Teren działki objętej wnioskiem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (...) niemniej zgodnie z zapisami ww. uchwały nie koliduje z ustaleniami ochronnymi dla tego obszaru".

Ponadto Sąd przyznał rację skarżącemu, który wskazał, że organ w żaden sposób nie wykazał, że na tym terenie doszło również do zmiany stosunków wodnych.

Ocenę sądu wojewódzkiego, podzielił we wspomnianym wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne Sądów, stwierdzić należy, że co do zasady, organ odwoławczy wyjaśnił na czym w jego ocenie polegało trwałe zniekształcenie terenu przez zrealizowana samowolnie inwestycję. Zgodnie z wytycznymi, dokonał także wykładni pojęcia zniekształcenia rzeźby terenu odnosząc do realiów rozpoznawanej sprawy.

Organ rozważył także balans, jaki w rozpoznawanej sprawie powinien być zachowany pomiędzy ochroną wartości konstytucyjnych w szczególności prawem własności a wartością, jaką jest ochrona przyrody.

Wskazał bowiem zasadnie, że projekt decyzji powinien gwarantować nienaruszalność zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, w przeciwnym razie nie może być uzgodniony. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju ograniczenie, przewiduje z kolei art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: "P.o.ś"), wskazując, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wykonanego zbiornika na poferment narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, a zatem nie można było uzgodnić przedłożonego projektu decyzji.

Organ na str. 7 decyzji odniósł się do kwestii wskazanego przez skarżącego naturalnego zagłębienia terenu.

Wykazał również dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia przez zrealizowaną inwestycję postanowień zawartych w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku oraz dlaczego nie można zastosować odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 2 pkt 1 – 5 tej uchwały oraz przewidzianych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Wbrew natomiast wytycznym Sądu, organ nadal nie dokonał w sprawie samodzielnych ustaleń, lecz ponownie oparł się na wynikach wizji przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2018 r. przez RDOŚ w [...] dla postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. Tego rodzaju ustalenia, powinny być dokonane, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku w oparciu o dokonane samodzielnie przez organ oględziny przy zapewnieniu czynnego udziału skarżącego.

Ponadto wbrew wytycznym Sądu organ nie wskazał także, dlaczego w jego ocenie doszło w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji do zmiany stosunków wodnych, poprzestając jedynie na przypuszczeniu, że realizacja zbiornika na poferment oprócz trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, mogła również zaburzyć stosunki wodne. Jednocześnie organ uchylił się od dokonania jednoznacznej oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, stwierdzając że mimo pojawiających się w tej kwestii wątpliwości,nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ naruszono zakaz trwałej zmiany rzeźby terenu, co powoduje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i tak nie może zostać uzgodniony.

Ponadto jak słusznie podniesiono w skardze, po wydaniu wyroków przez sądy administracyjne, organ administracji nie poinformował o żadnych czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie, a skarżący nie dostał do wiadomości jakiejkolwiek informacji o wystąpieniu do innych organów z wnioskami o przesłanie informacji. Nie zawiadomiono również skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a jedynym nowym dowodem, na który się powołano w uzasadnieniu kwestionowanego postępowania są dane przestrzenne udostępnione przez GUGiK. Nie przeprowadzono również żadnych oględzin w terenie, a należy pamiętać, że prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Nie można zatem podzielić argumentacji organu, że powyższe naruszenia, nie miały wpływu na wynik sprawy z uwagi na powinność zrealizowania powyższych czynności wynikającą z wytycznych sądów.

Mimo wytycznych sądów, organ nie odniósł się także do podnoszonego przez skarżącego argumentu o zasadności zastosowania w sprawie art. 7a k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wytycznych Sądów, przeprowadzi z udziałem skarżącego oględziny inwestycji z zapewnieniem mu czynnego w nich udziału, przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w sposób jednoznaczny wskaże czy w wyniku realizacji inwestycji doszło do naruszenia stosunków wodnych mając na uwadze wskazania NSA dotyczące tej kwestii oraz odniesie się do możliwości zastosowania w sprawie regulacji przewidzianej w art.. 7a k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.