Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2019/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd prawny nieaktualnym.

TEZY

Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd prawny nieaktualnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Zarządu Miasta G.-D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 4 września 1998 r. w przedmiocie komunalizacji zabudowanej nieruchomości na rzecz Gminy G.-D. i na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 maja 1998 r.


UZASADNIENIE

Zarząd Miasta G.-D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (...) z dnia 4 września 1998 r. pod zarzutem naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w postaci wydania decyzji w sprawie, w której "istnieje wiążące wszystkie organy" orzeczenie Ośrodka Zamiejscowego tego Sądu w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 1996 r. (...).

Na podstawie uzasadnienia skargi i akt administracyjnych Sąd ustalił, że decyzją z dnia 19 września 1994 r. (...) Wojewoda (...) skomunalizował nieruchomość położoną w G.-D. o powierzchni 3.503 m2, oznaczoną jako działka nr 507 w obrębie IV, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr 8759, w ten sposób, że w 1078/3503 częściach stała się współwłasnością Gminy Miasta G.-D., a w 680/3503 częściach stała się współwłasnością Gminy G.-D. W pozostałej części /1745/3503/ stanowi współwłasność Skarbu Państwa.

Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Wojewódzki w (...) w zakresie dotyczącym skomunalizowania nieruchomości na rzecz Gminy G.-D., powołując się na wykładnię Trybunału Konstytucyjnego dokonaną w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. /Dz.U. nr 97 poz. 486/, zgodnie z którą mienie komunalizowane przechodzi na własność gmin, na których obszarze jest położone. Sporna nieruchomość jest położona na terenie miasta G.-D. przy Placu T., a zatem nie mogła być skomunalizowana /nawet w części/ na rzecz Gminy G.-D. Wniósł zatem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w tej części.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 1996 r. sygn. (...) stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia 19 września 1994 r. "w części dotyczącej nabycia przez Gminę G.-D. prawa współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem administracyjnym położonym przy Placu T. w G.-D., w części 680/3503", podzielając w całości wywody skargi.

Po otrzymaniu wyroku Gmina Miasta G.-D. wystąpiła o skomunalizowanie na jej rzecz 680/3503 części nieruchomości, a pismem z dnia 18 lipca 1996 r. Wójt Gminy G.-D. ponownie wystąpił o skomunalizowanie tej części na rzecz Gminy G.-D.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 1996 r. (...) Wojewoda (...) odmówił obu gminom skomunalizowania na ich rzecz spornej części nieruchomości. Uzasadnił to twierdzeniem, że jest bezsporne, iż Gmina G.-D. zajmowała i nadal zajmuje w budynku pomieszczenia na swą siedzibę, a zatem w tej części mienie ogólnonarodowe "nie należało, a było jedynie położone na terenie miasta". Z tego powodu odmówiono gminie miejskiej skomunalizowania "części zajmowanej przez gminę wiejską". Za podstawę takiego rozstrzygnięcia Wojewoda uznał art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, który mówi m.in. o zachowaniu dotychczasowej siedziby władz jednostek podziału terytorialnego. Natomiast gminie wiejskiej odmówiono komunalizacji w wyniku związania orzeczeniem sądu.

W wyniku odwołań Zarządu Miasta i Zarządu Gminy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody w części dotyczącej Gminy G.-D. i orzekła o nabyciu przez nią własności 680/3503 części nieruchomości, uznawszy, że "nie powinno w rozpatrywanej sprawie decydować stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w (...) uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91", ponieważ w sprawie nie chodzi o mienie przedsiębiorstw a wykładni Trybunału nie można interpretować rozszerzająco /decyzja z dnia 15 listopada 1996 r. nr (...)/. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest przesłanek negatywnych w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy.

Skargę na tę decyzję złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta G.-D., a Sąd wyrokiem z dnia 20 listopada 1997 r. (...) skargę uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Sąd ocenił, że w myśl art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ organ ten był związany oceną prawną Sądu i nie mógł wyrażać własnego poglądu. Nie mogła Komisja także zarzucić naruszenia prawa Wojewodzie, który zastosował się do oceny prawnej Sądu, a więc także z tego powodu nie mogła orzec inaczej niż Wojewoda.

Kolejną decyzją z dnia 12 lutego 1998 r. (...) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody (...) z dnia 20 sierpnia 1996 r. w części dotyczącej Gminy Miasta G.-D. i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez tę Gminę własności 680/3503 części spornej nieruchomości.

Ze skargą na tę decyzję wystąpił Zarząd Gminy G.-D., powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98 - OSNAPU 1999 nr 3 poz. 79.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowiła "uwzględnić skargę w całości i uchylić decyzję" swą z dnia 12 lutego 1998 r. /decyzja z dnia 11 maja 1998 r. (...)/, uznawszy, że "z chwilą wydania wyroku przez Sąd Najwyższy, na który powołuje się skarżący (...), powstała argumentacja pozwalająca na uwzględnienie skargi, nawet wbrew treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Kolejną decyzją z dnia 4 września 1998 r. (...) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpatrzyła odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia 20 sierpnia 1996 r. i uchyliła tę decyzję w części obejmującej odmowę skomunalizowania części spornej nieruchomości na rzecz Gminy G.-D. i stwierdziła nabycie 680/3503 części nieruchomości przez tę Gminę. W uzasadnieniu podała, że "podstawę rozstrzygnięcia opiera na wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. w sprawie III RN 16/98, który za przesądzające uznaje nie położenie nieruchomości, lecz to, by służyła wykonywaniu zadań przez gminę. Gmina G.-D. miała swoją siedzibę na nieruchomości i zajmowała jej 680/3503 części ułamkowej, a zatem jej odwołanie zasługuje na uwzględnienie."

W skardze na tę decyzję Zarząd Miasta G.-D. wnosi o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając organowi II instancji lekceważenie zasad prawnych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się ponownie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w niedopuszczalny sposób zignorowała prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 1996 r. (...), w którego uzasadnieniu została sformułowana ocena prawna na temat zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Wyrok ten nie został wzruszony w trybie rewizji nadzwyczajnej, a zatem na zasadzie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wiąże w sprawie zarówno organ, jak i Sąd.

Być może, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważa, iż nie wiąże jej wyrok Sądu, ponieważ nie dotyczył jej decyzji, lecz decyzji organu I instancji, takie rozumowanie jednak byłoby wadliwe. Wprawdzie przepis ten mówi tylko o organie /a nie o organach/, którego działanie było zaskarżone, jednakże z istoty kontroli sądowej, która - z racji obowiązku wyczerpania przez stronę środków odwoławczych - ma za przedmiot przed wszystkim decyzję organu II instancji, wynika, że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu tego przepisu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, czyniąca pogląd prawny sądu nieaktualnym. Jeżeli bowiem sąd administracyjny jest związany swą oceną prawną "w sprawie", tym bardziej jest nią związany każdy organ, który "w sprawie" był właściwy do orzekania. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnym wyroku w tej sprawie z dnia 20 listopada 1997 r. (...), który także nie został wzruszony w trybie rewizji nadzwyczajnej, a zatem nadal wiąże Krajową Komisję Uwłaszczeniową w rozpatrywanej sprawie. Kwestionując oba te wyroki, Krajowa Komisji Uwłaszczeniowa nie tylko rażąco przekroczyła swe kompetencje, ale postawiła się ponad prawem powszechnie obowiązującym w postaci cytowanego art. 30 ustawy. Takiej oceny nie może zmienić powoływanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98. Wyrok ten został wydany w konkretnej sprawie i tylko w tej konkretnej sprawie wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Ten wyrok nie ma mocy zniweczenia oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyrokach tego Sądu z dnia 9 kwietnia 1996 r. i 20 listopada 1997 r., wydanych w innej sprawie, a już zupełnie nie mógł być przyjęty za "podstawę rozstrzygnięcia" w tej innej sprawie, a tak napisała Komisja w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 4 września 1998 r. Jest zresztą znamienne, że powołując się na ten wyrok Sądu Najwyższego, w którym stwierdzono, iż art. 11 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających "wprost /expressis verbis/ wyłącza możliwość stosowania w tego typu sytuacjach art. 5 ust. 1 tejże ustawy", Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała jako podstawę prawną swej decyzji właśnie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mimo że w sprawie również ma zastosowanie właśnie art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Wypada zresztą zauważyć, że w razie ustanowienia współwłasności gminy i Skarbu Państwa w wyniku zastosowania cytowanego art. 11 ust. 1 klauzula "nie stają się mieniem komunalnym" wyłącza stosowanie art. 5 ust. 1-3 tej ustawy tylko w stosunku do udziałów Skarbu Państwa, natomiast jedyną podstawą komunalizacji pozostałych udziałów jest nadal zwłaszcza art. 5 ust. 1. Wniosek przeciwny byłby równoznaczny z zanegowaniem możliwości ustanowienia współwłasności Skarbu Państwa i gminy.

Kierując się powyższymi ustaleniami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 i art. 29 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w stosunku do dwóch decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, które po wyroku z dnia 20 listopada 1997 r. naruszyły zasadę związania organu oceną prawną Sądu. W wyniku tego odzyskała moc prawną decyzja Wojewody (...) z dnia 20 sierpnia 1996 r. (...) w odniesieniu do Gminy G.-D. oraz decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 lutego 1998 r. (...) w odniesieniu do Gminy Miasta G.-D. wraz z niezakwestionowaną przez Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 1996 r. częścią decyzji Wojewody z dnia 19 września 1994 r.