Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1244/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7b, art. 20,22,24
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1a, 19 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 11 us.t 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1044/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1044/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w działkach numer: [...],[...],[...], położonych w obrębie [...], gmina [...] i orzekł o odmowie dokonania zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych dotyczących tych nieruchomości.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1, 2 3 i 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.; dalej: ustawa) oraz (nieokreślone konkretnie) przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.) oraz przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.).

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Starosta [...] rozpatrując sprawę z wniosku W. P., powołując się na przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i 3a, art. 22 ust. 1 ustawy i art. 2, art. 3, art. 20 ust. o lasach odmówił sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów co do działek numer: [...],[...],[...], położonych w obrębie [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ podał, że dane dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntu, będące przedmiotem wniosku zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu obrębu [...], zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2009 r. Zmiany wynikłe z tej decyzji zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe postępowanie przeprowadzono na podstawie wówczas obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r., nr 19, poz. 97 ze zm.). Działki objęte zostały projektem uproszczonego planu urządzania lasu na lata 2017- 2026. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji stwierdził, że "wynikająca z planu urządzania lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzania lasu nie zostanie dokonana zmiana (....), dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzania lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzania lasu".

W uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania W. P., organ odwoławczy wskazał, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z § 66 ust. 1 i 2, § 67 i § 68 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na lasy oznaczone symbolem Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, a w przypadku zadrzewień śródpolnych na grunty objęte gleboznawczą klasyfikacją, symbolem złożonym z liter Lz oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego.

Zgodnie z § 1 ust. 1, ust.3 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w tym zakresie w ewidencji gruntów i budynków.

W rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, lasem jest każdy grunt spełniający przesłanki wymienione w tym przepisie, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna.

W operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dla działki nr [...] o pow. 2,29 ha wykazany jest użytek LsV o powierzchni 2,29 ha, dla działki nr [...] o pow. 0,95 ha użytki: ŁV - 0,77 ha, LsV- 0,07 ha i Lz-PsV - 0,11 ha oraz dla działki nr [...] użytki: ŁIV-0,05 ha , PsV-0,34 ha i LsV-0,89 ha.

Ustalenia klasyfikacyjne w zakresie oznaczenia użytków gruntowych w tych działkach wykazane zostały w operacie ewidencyjnym wsi [...], w wyniku aktualizacji użytków rolnych i leśnych na tym obiekcie, zatwierdzonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...].

Operat pomiarowo - klasyfikacyjny włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu 7 stycznia 2009 r. Starosta [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych położonych m.in. na terenie gminy [...] o łącznej powierzchni 1584 ha sporządzony na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026r. Działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] położone w obrębie [...], objęte są powyższym uproszczonym planem urządzania lasu, co zdaniem organu potwierdza zapisy ewidencji gruntów. Dopóki w uproszczonym planie urządzania lasu nie zostanie dokonana taka zmiana, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadają ustaleniom w uproszczonym planie urządzania lasu. Ponadto na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 13 ust.2 i ust. 3 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Starosta może wydać decyzję administracyjną, która może być podstawą do dokonania przez organ I instancji w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków w działkach nr: [...],[...],[...] z lasu na użytek rolny. Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że wnioskodawca z takim żądaniem nie występował.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na obowiązek utrzymania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności należało wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o odpowiednie dokumenty, w tym operat pomiarowo - klasyfikacyjnym, włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu 7 stycznia 2009 r. za numerem [...], decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. [...] oraz dane z uproszczonego planu urządzania lasu zatwierdzonego zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nie było zatem potrzeby dopuszczenia i przeprowadzenia "dowodu z aktów notarialnych na okoliczność zakupu przez skarżącego przedmiotowych nieruchomości o określonych klasach bonitacyjnych", gdyż nie mają one wpływu na przeprowadzoną klasyfikację gruntów i rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Organ podkreślił, że zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków, z którą mamy do czynienia w tej sprawie, polegająca na zaliczeniu gruntów do konkretnych rodzajów użytków gruntowych musi wynikać z dokumentów potwierdzających istniejący na gruncie stan faktyczny i nie jest możliwa z datą wsteczną. W niniejszej sprawie musiałyby to być dokumenty obrazujące zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym rozumianym, jako zdarzenie mające miejsce po wprowadzeniu do ewidencji zmian kwestionowanych, czyli po ustaleniach klasyfikacyjnych w zakresie oznaczenia użytków gruntowych w działkach nr [...],[...],[...] dokonanych w wyniku aktualizacji użytków rolnych i leśnych we wsi [...], zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...].

Uchylając decyzję organ odwoławczy wytknął organowi I instancji sformułowanie sentencji decyzji, którą odmówiono sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w działkach numer: [...],[...],[...], położonych w obrębie [...], gmina [...], podczas gdy intencją żądania skarżącego było dokonanie przez organ I instancji w ewidencji gruntów i budynków zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych na tych działkach (z lasu na użytek rolny) a nie błędy w klasyfikacji.

W skardze do Sądu zarzucono naruszenie:

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie w zaskarżonej części rozstrzygnięcia, które nie dotyczy przedmiotu postępowanie, gdyż sprawa toczyła się zakresie sprostowania błędnego wpisu w ewidencji, a organ II instancji orzekł w przedmiocie zmiany treści wpisu,

- art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów,

- art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 3 i 3a w zw. z art. 22 ust. 1 oraz art. 24 a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie i odmowę sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w działkach oznaczonych w wypisie z ewidencji gruntów pod nr: [...],[...],[...] z Ls V i Ls VI na użytek Lz-PsV, ŁIV, PsV, RV, RVI, poprzez pominięcie, że ujawnienie statusu danego gruntu, jako lasu decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzania lasu, jako gruntu leśnego, który w dacie wydawania decyzji nie istniał,

- § 7 pkt. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie nieruchomości oznaczonych pod nr [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...] do gruntów leśnych, podczas gdy były to grunty orne, łąki, pastwiska;

- art. 3 ust. 1a w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zmiany klasyfikacji gruntów, podczas gdy grunty nie były przeznaczone do produkcji leśnej oraz nie podlegały sporządzaniu uproszczonych planów urządzania lasu;

- art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

- art. 78 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie w toczącym postępowaniu wniosków dowodowych zgłaszanych w pismach procesowych przez stronę w przedmiocie których organy nie podjęły żadnego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie wydania decyzji o zmianie klasyfikacji gleboznawczej nie obowiązywał plan urządzenia lasu obejmujący teren, na którym położone są przedmiotowe działki. Wskazano także, że pojawienie się na nieruchomości rolnej samosiejek nie mogło stanowić podstawy zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na leśny, lecz uzasadniało ewentualne wszczęcie postępowania przewidzianego w przypadku degradacji gruntów – art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przeciwnym przypadku dochodziłoby do obejścia trybu odrolnienia gruntu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skarżącego jego wniosek nie dotyczył poprawienia oczywistego błędu, ale - co potwierdza uzasadnienie wniosku - żądania wprowadzenia zmian klasyfikacji gruntów poprzez powrót do wcześniejszego oznaczenia. Nie doszło więc w ocenie Sądu do błędnej oceny wniosku skarżącego, pomimo, że w jego tytule wskazał, że domaga się sprostowania oczywistego błędu popełnionego podczas prac związanych z aktualizacją klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 2009 r.

Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] r. Starosta [...] zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych, którym objęto między innymi działki nr [...],[...],[...] położone w obrębie [...], a stanowiące własność skarżącego. Skarżący nie przedstawił dokumentacji, która stanowiłaby podstawę dla zmiany wpisów w ewidencji gruntów, w szczególności nie wykazał, że skutecznie zakwestionował treść uproszczonego planu urządzenia lasów w zakresie nieruchomości stanowiących jego własność. Już samo to przesądza, że żądanie skarżącego o zmianę kategorii użytku gruntowego nie mogło okazać się uprawnione. Stanowisko to poprzedzone zostało dokonaniem w sprawie ustaleń w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Prawidłowo też do ustalonego stanu faktycznego zastosowano obowiązujące przepisy prawa. Zmiana danych ewidencyjnych dotyczących zaliczenia gruntów do konkretnych rodzajów użytków gruntowych w trybie aktualizacji - bo tak należy zakwalifikować wniosek skarżącego musi wynikać z dokumentów potwierdzających istniejący na gruncie stan faktyczny, a ten jak to już wyżej wskazano nie został skutecznie zakwestionowany.

Organ odwoławczy wskazał na przyczyny zastosowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazując, że nie doszło do wydania decyzji na niekorzyść skarżącego i naruszenia art. 139 k.p.a. Rozstrzygnięcie zastosowane w zaskarżonej decyzji mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że "niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 K.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Odmowa sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w działkach skarżącego w decyzji organu I instancji, a odmowa wprowadzenia zmian w ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych organu II instancji, w żaden sposób nie naruszyła dyspozycji art. 139 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia jego odwołania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 3 ust. 1a w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, poprzez zatwierdzenie decyzji organów obydwu instancji, które niewłaściwe zastosowały tę normę i dokonały zmiany klasyfikacji gruntów, podczas gdy grunty te nie były przeznaczone do produkcji leśnej oraz nie podlegały sporządzaniu uproszczonych planów urządzania lasu;

- art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy powyższej ustawy.

- § 7 pkt. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie nieruchomości oznaczonych pod nr [...],[...],[...]położonych w obr. [...] do gruntów leśnych, podczas gdy były to grunty orne, łąki, pastwiska;

- art. 20 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 i 3 a w zw. z art. 22 ust. 1 oraz 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie i odmowę sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w działkach oznaczonych w wypisie z ewidencji gruntów pod nr: [...],[...],[...] położonych w obrębie [...], gmina [...], podczas gdy na dzień wydawania decyzji na przedmiotowe nieruchomości nie były zalesione, a odmowa dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów polegająca na sprostowaniu oznaczenia użytku oraz klasy bonitacyjnej "Ls V i Ls VI" na użytek Lz - PsV, ŁIV, PsV, RV, RVI. Ponadto poprzez pominięcie, że o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako lasu decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzenia lasu jako gruntu leśnego, który w dacie wydawania decyzji nie istniał.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję [...]

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., a wskazane w skardze uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby zasadnością skargi;

- art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż sprawa toczyła się w zakresie sprostowania błędnego wpisu do ewidencji, a organ II stopnia orzekł o przedmiocie zmiany treści wpisu.

W uzasadnieniu wskazano, że dokonanie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie działek oznaczonych pod nr: [...],[...],[...] położonych w obrębie [...], gmina [...] jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym istniejącym na gruncie w dacie wydawania decyzji jak i stanem ewidencyjnym. Ponadto, Sąd orzekający dokonał pobieżnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dostrzegając istoty sprawy. Sąd zupełnie pominął, iż grunty te nie były przeznaczone do produkcji leśnej oraz nie podlegały sporządzaniu uproszczonych planów urządzania lasu.

Nieruchomości te nie były zalesione przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, ani też w trakcie jego prowadzenia, wobec czego nie było podstaw do dokonania zmiany ich klasyfikacji gleboznawczej. Dla przedmiotowych działek został sporządzony projekt uproszczonego planu urządzania lasu dopiero na lata 2017-2026, a zatem na dzień wydawania decyzji działki te nie były zalesione. Co więcej, wydawane decyzje podatkowe na te nieruchomości za rok 2008 i 2009 potwierdzają, że podlegały one podatkowi rolnemu, a nie leśnemu.

Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka oznaczona pod nr [...] widniała jako grunty orne w klasie piątej i szóstej, działka nr [...] jako grunty orne w klasie piątej, łąki w klasie czwartej oraz pastwiska w klasie piątej, natomiast działka oznaczona pod nr [...] jako grunty orne w klasie szóstej, łąki w klasie czwartej i pastwiska w klasie szóstej. W dacie wydawania decyzji o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach stanowiących własność skarżącego nie obowiązywał plan urządzania lasu. Ponadto jak już wielokrotnie zostało podniesione, sam fakt, iż na działkach rosła tzw. "samosiejka", nie może świadczyć o tym, iż została spełniona definicja lasu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie określenia istoty zaskarżonej do sądu I instancji decyzji. Decyzja ta wydana została w trybie aktualizacji ewidencji gruntów – jak wskazał trafnie sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest jej utrzymywanie w stanie aktualności.

Organ administracji drugiej instancji wskazał jednoznacznie przyczyny dla których nie jest możliwe aktualizowanie ewidencji gruntów zgodnie z żądaniem skarżącego, podnosząc, że aktualny status ewidencyjny przedmiotowych gruntów wynika z treści decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej gruntów oraz z uproszczonego planu urządzania lasu zatwierdzonego zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Przepis art. 20 ust. 2 z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Powołane w skardze kasacyjnej w obrębie jej materialnoprawnej podstawy przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.) stanowią co następuje:

Art. 20 ust. 1 pkt 1 Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

Art. 20 ust. 3. Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Art. 20 ust. 3a. Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Art. 22 ust. 1. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

Art. 24 a ust. 12 Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 – dniowy termin do zgłoszenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Zarzut naruszenia powołanych przepisów określono jako odmowę sprostowania błędu w zakresie klasyfikacji gruntów w przedmiotowych działkach, podczas gdy na dzień wydawania decyzji na przedmiotowe nieruchomości nie były one zalesione i poprzez pominięcie tego, że o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako lasu decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzenia lasu jako gruntu leśnego, który w dacie wydawania decyzji nie istniał.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wydaje się kierować swe argumenty przede wszystkim wobec ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej gruntów, której treść determinowała dokonanie wpisu oznaczeń przedmiotowych działek jako lasu do ewidencji gruntów. Wynikało to z przepisu §9 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) obowiązującego do 29 listopada 2012r., który stanowił, że prawomocne orzeczenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Świadczą o tym takie sformułowania jak: "na dzień wydawania decyzji na przedmiotowe nieruchomości nie były zalesione" lub, że "w dacie wydawania decyzji o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie obowiązywał plan urządzania lasu".

Należy jednakże podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną do sądu I instancji decyzją nie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności lub wznowienia postepowania), mogącym doprowadzić do podważenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej gruntów. Skarżący w skardze kasacyjnej także nie zarzuca organom administracji, by jego wniosek inicjujący postępowanie powinny one potraktować jako środek inicjujący postępowanie nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny pozostając związanym granicami skargi kasacyjnej nie mógł możliwości takiej rozważać. Odnosząc się wprost do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie został naruszony ani przepis kompetencyjny art. 22 ust. 1 ustawy, gdyż w sprawie rozstrzygał zgodnie ze swą właściwością jako organ I instancji starosta, ani definiujące ewidencję gruntów i budynków i gleboznawczą klasyfikacją gruntów przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy. Możliwe byłoby ich naruszenie, gdyby zaskarżona decyzja wykraczała poza przedmiotowy zakres powyższej ewidencji lub klasyfikacji. Tak jednak w niniejszej sprawie nie było. Skarga kasacyjna nie uzasadnia ponadto, na czym miałoby polegać naruszenie art. 24a ust. 12 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych, by zastąpić stronę w jej obowiązku wskazania w jaki sposób nastąpiło naruszenie przepisów prawa wskazanych jako podstawy kasacyjne.

Trudno wyjaśnić zarzut naruszenia art. 3 ust. 1a w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U.z 2017 poz. 788 ze zm.), poprzez zatwierdzenie decyzji organów obydwu instancji, które niewłaściwe zastosowały wymienioną normę i dokonały zmiany klasyfikacji gruntów, podczas gdy grunty te nie były przeznaczone do produkcji leśnej oraz nie podlegały sporządzaniu uproszczonych planów urządzania lasu. Zaskarżona decyzja była wszak rozstrzygnięciem odmownym i nie wprowadzała żadnych zmian w istniejącym przed jej wydaniem stanie prawnym co do klasyfikacji gruntów. Nie była także aktem stosowania powołanych przepisów ustawy o lasach określających definicję lasu i zasady tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu.

Nie może być także mowy o naruszeniu przepisów § 7 pkt. 1 ust. 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie nieruchomości do gruntów leśnych, gdyż zaskarżona decyzja w żadnym razie nie wywarła takiego skutku, będąc decyzją odmawiającą zmiany istniejącego stanu prawnego.

Z podobnych powodów nie można było uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2017 poz. 1161 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Zaskarżona decyzja nie stanowiła aktu stosowania powyższego przepisu i nie mogła prowadzić ze swej istoty do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Prawnoprocesowe podstawy kasacyjne nie mogły być także uznane za usprawiedliwione. Trudno wyjaśnić dlaczego skarżący zarzuca naruszenie art. 138§1 pkt 1 k.p.a. skoro przepis ten stanowi podstawę dla utrzymania w mocy decyzji od której wniesiono odwołanie i nie był podstawą zaskarżonej decyzji. Równocześnie nie sposób przyjąć, że skarżący wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej uwzględnienia jego żądania oczekiwał utrzymania tej decyzji w mocy w oparciu o art. 138§1 pkt 1 k.p.a.

Powołane w drugim prawnoprocesowym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt. 1a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. mają charakter blankietowy i określają sposób działania sądu w przypadku stwierdzenia zasadności (art. 145§1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. lub bezzasadności (art. 151 p.p.s.a.) skargi. Skuteczność powołania tych przepisów zależy od wskazania innych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miałyby zostać naruszone. Takich przepisów jednakże nie wskazano, ograniczając się do powołania w ramach tego zarzutu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tak sformułowany zarzut mógłby odnosić się jedynie do sytuacji, w której sąd odmówiłby dokonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając jej tego charakteru lub przypisałby charakter decyzji aktowi administracyjnemu pozbawionemu takiego charakteru. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie oczywiście nie wystąpiła, a zatem tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.