Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1182/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 180 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23, dalej K.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy i art. 123 z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 121 ze zm., dalej u.s.u.s.) decyzją z dnia (...)r. (Nr (...); (...)) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia (...)r., (Nr (...)) odmawiającą H. W. (wnioskodawca lub strona) umorzenia następujących należności z tytułu składek na:

- ubezpieczenie społeczne - za okres od 01/2013 do 02/2013, od 05/2013 do 10/2014 w łącznej kwocie 14.952,15 zł, w tym z tytułu: składek - 12.703,35 zł, odsetek liczonych na dzień 12.02.2016 r. - 2.240,00 zł, kosztów upomnienia 8,80 zł.

- ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 01/2013 do 02/2013, od 05/2013 do 10/2014 w łącznej kwocie 6.290,74 zł, w tym z tytułu: składek - 5.310,54 zł, odsetek liczonych na dzień 12.02.2016 r. - 951,00 zł, kosztów upomnienia 29,20 zł.

Prezentując dotychczasowy przebieg postępowania działający jako organ II instancji Dyrektor ZUS wskazał, że działający jako organ I instancji ZUS po rozpoznaniu wniosku strony z dnia (...)r. o umorzenie należności z tytułu składek w dniu (...)r. wydał ww. decyzję odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek, albowiem stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt.1-6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek, są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia oraz z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną i rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny strony.

Organ odwoławczy odnotował, że strona wystąpiła z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności, a do wniosku dołączyła zawiadomienie o wysokości rat w związku z zawartą w dniu (...)r. umową ratalną, rozliczenie centralnego ogrzewania za 2015r., zimnej wody za okres od VII do XII 2015r., rachunki z A. Sp. z o.o. i orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 7. 03.2016r.

Dyrektor ZUS Oddział w B. działając z upoważnienia Prezesa ZUS po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia (...)r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję ZUS z (...)r. Organ II instancji stwierdził przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I Instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ działalność gospodarcza nie jest już przez stronę prowadzona, ale jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka "nr 5", ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki wymienione w "pkt 1, 2, 4 i 4a" nie wystąpiły z przyczyn oczywistych.

Uzasadniając swoje stanowisko działający w II instancji Dyrektor ZUS wywodził również, iż jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.

ZUS podkreślał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21.06.2000r., sygn. akt "I SA/Ka 14/199").

Prezentując sytuacja gospodarstwa domowego strony ZUS wyliczał, że: działalność gospodarcza nie jest już przez stronę prowadzona; w roku 2014 prowadzona działalność przyniosła stratę w kwocie 1.028 zł, natomiast w roku 2013 w kwocie 12.341,09 zł; wspólne gospodarstwo domowe strona prowadzi z mężem, którego dochód wynosi 1.114,22 zł; strona nie pracuje zarobkowo; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 888 zł i koszty leczenia w wysokości 100 zł; w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona nie wykazała innych zobowiązań pieniężnych; przedłożyła zawiadomienie o wysokości rat w związku z zawartą w dniu 27.10.2011r. umową kredytową; w dniu 30.11.2015r. rodzinie strony został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 01.12.2015r. do 31.05.2016r. w wysokości 322,37 zł miesięcznie oraz w dniu 11.12.2015r. został przyznany dodatek energetyczny w wysokości 15,40 zł miesięcznie do dnia 30.04.2016r.; w dniu 07.03.2016r. zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności umiarkowanej ze wskazaniem: praca w warunkach chronionych ważne do 31.03.2019r.; strona nie posiada majątku ruchomego, nieruchomego, praw majątkowych, wierzytelności i innych składników mienia ruchomego; przedłożyła faktury za prąd na kwotę 299,81 zł z terminami płatności począwszy od 18.05.2016 r. i rozliczenie centralnego ogrzewania i zimnej wody z należną opłatą od 05/2016 w kwocie 500,02 zł.

Następnie ZUS działając jako organ II instancji stwierdził, że biorąc powyższe pod uwagę pomimo zaistniałej sytuacji uznał, iż strona nie spełniła przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzeniu. Zdaniem organu II instancji - zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego strony jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu nie uregulowanych w terminie składek.

ZUS stwierdził również, iż złożony przez stronę wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń szerokiej rzeszy obywateli. Środki na realizację ww. świadczeń pochodzą właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek oraz odsetek za zwłokę.

Organ II instancji podkreślał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją ww. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie całkowitej nieściągalności, co w przypadku strony nie zostało wykazane. Wynika to z faktu, iż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie należności z tytułu składek. Ponadto w dniu (...)r. zostało wszczęte postępowanie w celu wpisu do hipoteki.

ZUS wywodził również, iż podejmując się wykonywania działalności gospodarczej strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Ponadto z instytucji umorzenia należności z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. ZUS zwracał również uwagę, że ograniczone możliwości płatnicze, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielenie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24.10.2000r. sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99).

ZUS uzasadniając swoje stanowisko podkreślał również, iż umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

Umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Końcowo ZUS wskazał, że zebrana do wniosku dokumentacja nie potwierdza w sposób jednoznaczny, aby stan zdrowia strony całkowicie uniemożliwiał wykonywanie pracy i tym samym pozyskanie środków finansowych na spłatę zadłużenia jest możliwe.

W skardze na decyzję ZUS z dnia (...)r. strona podkreślała swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...)r. strona wskazywała na bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny, podkreślając wysokie zadłużenie oraz wskazując na swoją i męża niepełnosprawność, a także chorobę córki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ZUS z dnia (...)r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia (...)r. odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - za okres od (...) do (...), od (...) do (...) w łącznej kwocie 14.952,15 zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne - za okres od (...) do (...), od (...) do (...) w łącznej kwocie 6.290,74 zł.

Stan sprawy jest po części sporny, a jako, że został zaprezentowany przy okazji omawiania stanowiska strony skarżącej i rozstrzygnięć ZUS, brak jest w ocenie Sądu konieczności jego pełnego powielania. Sąd podkreśla, że w zakresie niezbędnym do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcie odniesie się do spornych elementów stanu faktycznego w dalszej części swojego wywodu.

Przyjdzie wskazać, iż wniosek strony z dnia (...)r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie).

Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organ naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, miejscami nawet sprzeczny lub budzący wątpliwości.

W ocenie Sądy wyjaśniania wymaga sprawa ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego rodziny strony. Słusznie bowiem zauważa ZUS, że z decyzji o dodatku mieszkaniowym wynika, iż składa się ona z 3, a nie 2 osób. Jednoczenie ZUS, zdaniem Sądu przedwcześnie i bez zbadania, wyciąga z tego faktu wniosek o wyższych dochodach rodziny strony, która jednak otrzymuje pomoc społeczną w postaci dodatku mieszkaniowego i energetycznego, co zdaniem Sądu wymagało i wymaga wyjaśnienia i jednoznacznych analiz i stanowiska ZUS, ze wskazaniem konkretnych dowodów. Na rozprawie strona oświadczyła, że córka jest osobą chorą i nie pracującą, co także wymaga zbadania.

Ponadto Sąd zauważa, że z jednej strony ZUS analizując sytuację majątkową strony stwierdza, że nie posiada ona żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, a z drugiej (strona 3 zaskarżonej decyzji) podkreśla, że w dniu (...)r. zostało wszczęte postępowanie w celu wpisu do hipoteki, co zdaniem Sądu wymaga wyjaśnienia.

Analizując sytuację majątkową strony z jednej strony ZUS stwierdza, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona nie wykazała innych zobowiązań pieniężnych, zaraz potem stwierdza, iż strona przedłożyła zawiadomienie o wysokości rat w związku z zawartą w dniu (...)r. umową kredytową i co ważniejsze ZUS w ogóle nie analizuje tej kwestii przy okazji badania sytuacji majątkowej strony jej możliwości płatniczych, co jest istotne z punktu widzenia przesłanki z ww. rozporządzenia, które dopuszcza umorzenie należności w sytuacji gdy ich uiszczenie pozbawiałoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Zdaniem Sądu zaprezentowane przez ZUS swoiste "wyliczenie" okoliczności dotyczących stanu majątkowego, zdrowotnego i rodzinnego wnioskującej (strony 2-3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a następnie w istocie nie uzasadnione stwierdzenie, że "pomimo zaistniałej sytuacji Organ II Instancji uznał, iż nie spełnia Pani przesłanej wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o sus oraz ww. Rozporządzenia" nie pozwalają na uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazać zatem przyjdzie, że ZUS nie podjął wszystkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz że nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji publicznej. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone Kodeksie postępowania administracyjnego zasady. Przede wszystkim zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i to niezależnie od specyfiki spraw z zakresu umorzenia należności składkowych, w których główny ciężar dowodzenia przerzucony jest co prawda na stronę wnioskującą. Jednak okoliczności takie jak umowa kredytowa, trudna sytuacja majątkowa i zdrowotna, otrzymywanie pomocy społecznej strona sygnalizowała, a zatem ZUS winien był w okolicznościach przedmiotowej sprawy mieć to na względzie i odnieść się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do tych okoliczności, a nie tylko je wymienić.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i da temu wyraz w sposób jasny i zrozumiały dla strony. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Zaakcentować należy, iż uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b ww. ustawy, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia.

Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1.

Decyzja uznaniowa, z charakteru której wynika, że organ może a nie musi udzielić ulgi, nie oznacza dowolności w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że artykuł 28 u.s.u.s., regulujący kwestie umarzania należności z tytułu składek, w tym również ust. 2 tego artykułu, oparty jest na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 199/07, LEX Nr 334073). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073). Uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2067/07, LEX nr 484942 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 163/07, LEX nr 491377).

Aby zatem decyzja taka nie była dowolna organ jest zobowiązany zebrać materiał dowodowy, ustalić stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia zarówno tych z ustawy, jak i z § 3 rozporządzenia wykonawczego. Nie może przy tym pominąć argumentów przedstawianych przez wnioskodawcę na okoliczność wystąpienia przesłanki do zastosowania ulgi. Brak odniesienia się do prezentowanej przez skarżącą argumentacji skutkuje naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga to, iż decyzja, która należy do kategorii uznania administracyjnego, nie tylko nie może mieć charakteru dowolnego, ale ponadto musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że organ uchybił powyższym zasadom. Zdaniem organu w sprawie nie podjęto wszelkich prawnie przewidzianych działań związanych z przymusowym dochodzeniem należności, w związku z czym brak podstaw do całkowitej rezygnacji z szansy odzyskania zaległych składek w przyszłości. Zauważyć jednak należy, że wszystkie podjęte przez organ czynności, zmierzające do ustalenia czy istnieją podstawy do umorzenia należności skarżącej, potwierdziły trudną sytuację bytową skarżącej, na którą składa się zły stan zdrowia skarżącej, brak zatrudnienia, jak również brak majątku oraz tak niski dochód, że rodzina jest uprawniona do korzystania z pomocy społecznej.

Uznaniowość umorzenia należności z tytułu składek ma wyjątkowy, bo odbiegający od zasady powszechności opłacania składek, charakter decyzji o umorzeniu, wymagający skonfrontowania interesu publicznego z ważnym interesem płatnika postrzeganym obiektywnie, wynikającym z nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym. W przedmiotowej sprawie wobec podnoszonych przez skarżącą okoliczności ZUS winien precyzyjnie rozważyć i zweryfikować ich występowanie lub brak oraz jasno swoje stanowisko uzasadnić. Zauważyć należy, że uznaniowy charakter ma swoje granice i nie może prowadzić do sytuacji, w której organ pomimo występowania przesłanek ustawowych, nie wyraża zgody na umorzenie należności bez klarownego wskazania, że pomimo występowania przesłanek korzysta z możliwości odmowy umorzenia. W takim bowiem przypadku odmowa umorzenia winna być bardzo precyzyjnie i w sposób zrozumiały dla strony uzasadniona i mieć niepodważalne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd ze względów wyżej wyrażonych stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. W szczególności zaś ZUS stosownie do wskazań w uzasadnieniu tego wyroku ustali stan faktyczny sprawy, po czym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, oceni istnienie przesłanek, a następnie uzasadni decyzję, w sposób umożliwiający jej pełną weryfikację.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.