Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 771/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia ... marca 2004 r. nr ... w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody ... z dnia ... stycznia 2004 r., nr ...; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia ... marca 2004 r., nr ..., utrzymał w mocy decyzję Wojewody ... z dnia ... stycznia 2004 r., nr ... w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w ... pow. ..., oznaczonej jako działka ... o pow. 0,0326 ha objętej KW ... prowadzoną przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych w ..., stanowiącą własność S.M. i E.M., zajętej pod drogę krajową nr ... - odcinek w ....

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda ... działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia ... stycznia 2004 r. nr ... odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od tej decyzji do Ministra Infrastruktury złożyli odwołanie E. i S. M., którzy zakwestionowali rozstrzygnięcie organu I instancji.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Do spełnienia przesłanek określonych w art. 73 oprócz ustalenia stanu prawnego, stwierdzenia zaliczenia określonej drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i udowodnienia sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomością, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością publiczną, istotne jest także ustalenie zakresu faktycznego zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zdaniem organu odwoławczego, iż na spornej nieruchomości nie urządzono drogi publicznej, a granica pomiędzy pasem drogowym drogi krajowej nr ... – odcinek w ..., a przedmiotową nieruchomością przebiega po granicy ewidencyjnej działki nr ..., która w związku z tym nie jest zajęta pod drogę publiczną, co skutkuje niemożliwością zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prowadzi to do wniosku, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody ... jest zgodna z prawem.

Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i S. M. .

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w listopadzie 1996 r. Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych przysłał im zawiadomienie informujące, że na podstawie postanowienia Burmistrza Miasta ... z dnia ... października 1996 r. i operatu pomiarowego nr ... z dnia ... czerwca 1989 r., działka nr ew. ... położona w ... przy drodze krajowej nr ..., będąca współwłasnością skarżących, została podzielona na działki ... i ... . Pertraktacje prowadzone przez skarżących z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w ... dotyczące wykupienia całego pasa działki ... przez Skarb Państwa zakończyły się odmową sprzedaży przedmiotowej działki.

Następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2003 r. skarżący zwrócili się do Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w ... o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr ... zajętą, zdaniem skarżących, pod drogę krajową nr ..., jednakże Dyrekcja odmówiła przyznania odszkodowania, twierdząc, że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod wyżej wymienioną drogę.

Skarżący podnieśli, że na planach zagospodarowania jakimi do tej pory dysponowały Urząd Gminy i Miasta oraz Starostwo ..., sporna działka jest zaznaczona jako zajęta pod drogę krajową nr ..., co spowodowało usytuowanie na tej działce, bez zgody skarżących, dwóch słupów linii energetycznej, odmowę wyrażenia zgody na usytuowanie przez skarżących słupa telefonicznego na przedmiotowej działce oraz odmowę wyrażenia zgody na jej ogrodzenie i poprowadzenie wzdłuż działki wodociągu miejskiego i przyłącza. Ponadto Wydział Drogowy założył wzdłuż działki nr ... korytka ściekowe uznając ją za teren należący do drogi. Dodatkowo skarżący podważają prawidłowość, zgodność ze stanem faktycznym i rzetelność opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na którą powoływały się organy rozpatrujące przedstawiona sprawę.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Nadto organ II instancji stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.

Skarga S.M. prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. została odrzucona z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego, w ustawowym terminie, braków formalnych skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 §3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia.

Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzone wadliwie.

Art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są:

1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

2) grunt zajęty został pod drogi publiczne,

3) grunt nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był więc wnikliwie zbadać, czy w dniu 1 stycznia 1999 r. wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.

W rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionowały charakteru drogi nr ... na odcinku ..., jako drogi krajowej. Bezsporny pozostawał również fakt, że przedmiotowa działka nr ... o powierzchni 0,0326 ha, objęta księgą wieczystą nr KW ... prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w ..., stanowi własność skarżących. Przedmiotem sporu stało się jedynie ustalenie, czy przedmiotowa działka lub jej część była w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęta pod drogę krajową nr ....

Z akt sprawy wynika, że trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego Wojewoda ... pismem z dnia ... listopada 2003 r. nr ... wystąpił do ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o nadesłanie operatu wznowienia granic działki ... obręb ... oraz "oświadczenia osoby upoważnionej do wydawania oświadczeń, że wnioskowana droga była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę krajową nr ... odc. ... . W odpowiedzi Zastępca Dyrektora ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poinformował organ pismem z dnia ... listopada 2003 r. nr ..., że na zlecenie Oddziału zostały odtworzone granice pasa drogowego, co pozwoliło na ustalenie, iż przedmiotowa działka nie była i nie jest zajęta pod pas drogowy drogi nr .... Stan taki Zastępca Dyrektora potwierdził złożonym oświadczeniem.

W oparciu jedynie o to oświadczenie, bez przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, pomimo rozbieżnych stanowisk stron w tej sprawie, Wojewoda ..., działający jako organ I instancji, wydał decyzję z dnia ... stycznia 2004 r. nr ... odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w ..., oznaczonej jako działka nr ... .

W aktach sprawy znajduje się wykonana w dniu 21 lipca 2003 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych "G." mapa zatytułowana "Mapa Sytuacyjna Granicy Pasa Drogowego" (k. 15 akt adm.), która zgodnie z treścią pisma ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... sierpnia 2003 r., skierowanego do skarżącej E.M., powstała w wyniku przeprowadzonego przez firmę "G." pomiaru odtworzenia granic pasa drogowego drogi nr ... (k. 6 akt adm.). Zgodnie z umieszczonymi na tej mapie wyjaśnieniami zawiera ona granice działek ewidencyjnych wrysowanych zgodnie z operatem pomiarowym z 1988 r. nr ... . Na mapie zaznaczono kolorem żółtym działkę nr ... . Grubą, odręcznie wykonaną, pomarańczową linią zaznaczono – zgodnie z umieszczonym na mapie opisem – "granicę pasa drogowego" ściśle według przebiegu granicy ewidencyjnej przedmiotowej działki. Na mapie brak jest jakichkolwiek informacji, które wskazywałyby, że granica pomiędzy działką ... a ... (działka drogowa, której numeru nie naniesiono nawet na mapę), określona operatem pomiarowym z 1988 roku została ponownie wyznaczona w terenie i że jej przebieg porównano z przebiegiem w terenie pasa drogowego. Na mapie znajduje się uwaga: "Treść mapy zgodna z terenem na miesiąc: lipiec 2003 r.", brak jest jednak informacji, w oparciu o jakie badania lub pomiary stwierdzono tę zgodność i na czym miałaby ona polegać.

Zgodnie z treścią art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 30, poz. 163, ze zm.) wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych (do których ustawa zalicza m.in. projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej oraz opracowywanie, merytoryczne i techniczne redagowanie map) jest obowiązany zgłosić do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdzie przekazywana dokumentacja podlega kontroli m.in. w zakresie: przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, kompletności przekazywanych materiałów. Pozytywny wynik kontroli odnotowywany jest na wniosku, który stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach.

Znajdująca się w aktach sprawy mapa wykonana przez przedsiębiorstwo "G." nie posiada wyżej wspomnianych oznaczeń warunkujących możliwość uznania jej za pracę geodezyjno-kartograficzną posiadającą walory dokumentu urzędowego.

Przeciwnie, z umieszczonej na mapie adnotacji "..." wynika, że jest ona jedynie materiałem roboczym przeznaczonym do użytku wewnętrznego zleceniodawcy i wykonawcy.

W tej sytuacji nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego i nie może być uznana za dokumentację odtworzenia granic pasa drogowego, o którym mowa w pismach ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W szczególności, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony, zaś z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół.

W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek materiałów (wezwań, protokołu) świadczących o przeprowadzeniu przez przedsiębiorstwo "G." na zlecenie ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie określonym przywołanymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowania mającego na celu wznowienie znaków granicznych pasa drogowego drogi krajowej nr ....

Przedstawiona przez ... Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dokumentacja pracy przedsiębiorstwa "G." ogranicza się do omówionej mapy, która nie stanowi wystarczającego dowodu faktycznego przebiegu pasa drogowego drogi krajowej nr ... oraz jego położenia względem granicy ewidencyjnej działki nr .... Przyjęcie, że przebieg pasa drogowego odpowiada zapisom ewidencji gruntów i budynków bez prawidłowej weryfikacji tego założenia w terenie bezpodstawnie wyklucza możliwość zastosowania w tym przypadku art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z treści pism E. i S. M. znajdujących się w aktach sprawy, a przede wszystkim z treści odwołania z dnia ... stycznia 2004 r. złożonego do Ministra Infrastruktury wynika, że skarżący konsekwentnie podważają prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym oraz rzetelność mapy i stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na którą powoływał się organ I instancji rozpatrując przedstawioną sprawę. Podnosili, że w planach zagospodarowania przestrzennego jakimi do tej pory dysponowały Urząd Gminy i Miasta oraz Starostwo w ..., sporna działka jest zaznaczona jako zajęta pod drogę krajową nr ..., co spowodowało usytuowanie na tej działce, bez zgody skarżących, dwóch słupów linii energetycznej, odmowę wyrażenia zgody na usytuowanie przez skarżących słupa telefonicznego na przedmiotowej działce oraz odmowę wyrażenia zgody na jej ogrodzenie i poprowadzenie wzdłuż działki wodociągu miejskiego i przyłącza. Ponadto Wydział Drogowy założył, bez ich zgody, wzdłuż działki nr ... korytka ściekowe uznając ją za teren należący do drogi.

Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo ... Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad skierowane do skarżącej z dnia ... czerwca 2003 r. nr ... (k. 1 akt adm.), w którym informowano, że "w wyniku przeprowadzonej wizji terenowej stwierdzono, że działka nr ... nie jest zajęta w całości pod pas drogowy...", zaś "Oddział zleci w najbliższym czasie pomiar faktycznego zajęcia terenu pod pas drogowy."

Z powyższego wynika, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca są istotne i wymagały wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. Niewyjaśnienie ich narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, w oparciu o treść art. 138 kpa, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany był ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, badając zasadność odwołania i wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności.

Akta administracyjne organu II instancji dowodzą, iż Minister Infrastruktury nie wywiązał się z tego obowiązku. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając jedynie z materiałów znajdujących się w aktach I instancji. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia ... marca 2004 r. znajduje się tylko jedno zdanie odnoszące się merytorycznie do przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury narusza art. 107 §3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji, które jest elementem niezbędnym każdej decyzji administracyjnej (art.107 §1 kpa), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy stron, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę.

Powyższe pozwala uznać, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka pasa drogowego drogi krajowej nr ... oraz jego położenie względem granicy ewidencyjnej działki nr ... . Dopiero na gruncie tych ustaleń organ powinien dokonać dalszej oceny istnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 §3 kpa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.