Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 240/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11d ust. 9 i 10
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasto od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Gminy Miasto kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Gminy Miasto [...] (dalej: "Gmina", "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 r. S.J., B.J. oraz P.J. (dalej: "wnioskodawcy") zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], która została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia niniejszej sprawy, w związku z faktem, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w [...] obr. [...] - [...], oznaczona obecnie jako działki nr: [...] o pow. 0,0725 ha, [...] o pow. 0,0791 ha, [...] o pow. 0,1015 ha, [...] o pow. 0,1834 ha, [...] o pow. 0,0637 ha (odpowiadające części dawnej działki nr [...] o pow. 0,6705 w obr. 2) stanowi własność Gminy Miasto [...] i w miejsce tego organu wskazał do jej załatwienia Starostę [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji").

Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a."), decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] orzekł: w pkt 1 o zwrocie ww. wywłaszczonej nieruchomości, objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy, na rzecz: S.J. w 1/3 części nieruchomości, B.J. w 1/3 części nieruchomości i P.J. w 1/3 części nieruchomości; w pkt 2 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 106 636,72 zł, tj. 35 545,58 zł od S.J., 35 545,57 zł od B.J. i 35 545,57 zł od P.J.; w pkt 3 o rozłożeniu ww. zwaloryzowanego odszkodowania na pięć równych rocznych rat płatnych w udziałach oraz w pkt 4 o odmowie na rzecz wyżej wymienionych zwrotu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1834 ha obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonych oględzin podał, że działki nr [...], [...], [...], [...] stanowią na gruncie jednolitą całość, są zakrzaczone, zadrzewione, całą ich powierzchnię porosły samosiejki. Na działkach znajduje się wysoka nieskoszona trawa bez śladów zagospodarowania terenu. Wobec tych ustaleń organ stwierdził, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...] i przez to należało uznać ją za zbędną na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z czym podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Starosta wskazał również, że z kolei działka nr [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zajęta pod budowę publicznej drogi gminnej [...] na osiedlu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami, urządzeniami budowlanymi. W związku z powyższym Starosta odmówił zwrotu ww. nieruchomości, stwierdzając, że cel na który została wywłaszczona został zrealizowany. Jednocześnie organ wskazał, że poprzedni właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego odszkodowania, które na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego po zwaloryzowaniu i denominacji zostało ustalone na dzień wydania decyzji o zwrocie na kwotę 106 636,72 zł.

Od wydanej decyzji odwołania wnieśli wnioskodawcy oraz Gmina.

Wnioskodawcy nie zgodzili się z ustaloną przez organ wysokością odszkodowania, stwierdzając, że zostało zawyżone. Ich zdaniem organ powinien właściwie odliczyć to, co w związku z odmową zwrotu działki, stanowi zwaloryzowane odszkodowanie za samą działkę nr [...], czego w sposób prawidłowy nie wykonał. Zakwestionowali również odmowę zwrotu ww. działki, podnosząc, że nie zostały na niej wybudowane budynki mieszkalne, lecz została zabudowana wyłącznie pod potrzeby komunikacji (drogi). Nie było to zgodne z celem zbycia nieruchomości, a przez to należy uznać, iż cel publiczny nie został zrealizowany na tej działce.

Z kolei Gmina zarzuciła, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie u.g.n. Skarżąca wskazała, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, ponieważ jak wynika z jego treści, zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", natomiast według Gminy art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.n. nie stanowi przepisu prawa administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że roszczenie o zwrot nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, a jedynie przez przepis szczególny przekazanym do rozpoznania w procedurze administracyjnej, w związku z czym termin na złożenie wniosku nie podlegał zawieszeniu na mocy ww. przepisu art. 15zzr ust. 1 i w ocenie Gminy upłynął z dniem 14 maja 2020 r.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić czy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w ustawowym terminie. Wojewoda wskazał, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość została zbyta przez ówczesnego właściciela Z.J. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...]. Organ podał, że na podstawie przepisu przejściowego art. 2 ust. 1 wprowadzonego ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., złożenie wniosku o zwrot nieruchomości winno nastąpić do dnia 14 maja 2020r. Jednakże dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły dalej biec zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Wojewoda wskazał, że okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Organ stwierdził, że wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne, a roszczenia zwrotowe nie podlegają przedawnieniu. Następnie podał, że zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wyjaśnienie czy wniosek z dnia 7 lipca 2020 r. został nadany w placówce pocztowej czy też złożony osobiście w kancelarii Urzędu, jednak nie uzyskał odpowiedzi.

Ponadto Wojewoda wskazał, że jak wynika z przekazanego przez Gminę zawiadomienia z dnia [...] października 2021 r. znak [...], m.in. działki nr [...] i [...] zostały objęte postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślił, że w powyższej kwestii orzecznictwo administracyjne zdecydowanie opowiada się za niemożnością uwzględniania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił prawidłowo okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednocześnie stwierdzając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego Starosta w istotny sposób naruszył przepisy procedury administracyjnej, dlatego uzasadnione było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zwrócił uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić czy wniosek został złożony w ustawowym terminie oraz wziąć pod uwagę fakt objęcia działek nr [...] i nr [...] postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina. W złożonym sprzeciwie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., podniosła, że do wyjaśnienia pozostało jedynie ustalenie, czy wniosek został złożony w ustawowym terminie, co stanowi jedynie niewielki wycinek postępowania wyjaśniającego, które prowadzi się w sprawie o zwrot. Jednocześnie podtrzymała swoje stanowisko, że złożenie wniosku po 14 maja 2020 r. jest i tak spóźnione. Wskazała, że również ocena prawna zdarzenia w postaci objęcia działek zawiadomieniem o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej także należy do organu II instancji i dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie jest konieczne. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a. (obowiązującym o dnia 01.06.2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (wskazywane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast zaistnienie w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też powodu Sąd w niniejszej sprawie nie może przesądzić o charakterze terminów, o których mowa w decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13).

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Treść art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie "automatycznie" przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W szczególności można stwierdzić, że odnosi się on do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 855/17). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a.).

Zaznaczyć należy, że w pewnych sytuacjach aby dokonać oceny legalności decyzji kasacyjnej Sąd powinien wypowiedzieć się o przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w wyżej przedstawionym zakresie Sąd nie mógł jednakże odnieść się merytorycznie do charakteru roszczeń zgłoszonych przez wnioskodawców oraz terminów złożenia wniosku. Należało bowiem uwzględnić, że stronami postępowania sądowego wywołanego na skutek złożenia sprzeciwu, zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. są wyłącznie skarżący i organ, który wydał decyzję kasacyjną. Przesądzenie więc o okolicznościach, które dotyczą pozostałych stron postępowania administracyjnego – w tym wypadku podmiotów domagających się zwrotu nieruchomości w niniejszym postępowaniu sądowym byłoby niedopuszczalne bo pozbawionoby niejako "zaocznie" te osoby możliwości obrony ich praw. Sąd podziela zatem wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/8, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19). Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie, z uwagi na możliwe konsekwencje z tego wynikające dla praw tych osób nie mógł przesądzić w sposób wiążący o tym czy termin przewidziany w art. 136 ust. 7 u.g.n. jest terminem prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany ustawa nowelizująca z dnia 31 marca 2020 r.) (Dz.u. z 2020 r., poz. 568), mającym wpływ na bieg tego terminu, czy też nie i w zakresie obliczeń dokonanych przez Wojewodę i ustalenia daty końcowej, z której upływem roszczenie wygasło.

W świetle wyżej przedstawionego zakresu kontroli Sądu w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, Sąd skupił się więc na tym czy organ odwoławczy wykazał przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i czy istotnie nie miał możliwości w ramach art. 136 k.p.a. ustalić okoliczności, które w jego ocenie nie zostały dostatecznie wyjaśnione.

W oparciu o przedstawione akta sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda w swojej decyzji w ogóle nie wskazał przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez Starostę. Wskazanie więc, że "postępowanie organu I w istotny sposób naruszyło wyżej wymienione przepisy procedury administracyjnej", jest w tej sytuacji nadużyciem, narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i wbrew twierdzeniom Wojewody nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wyjaśnienie czy wniosek z dnia 7 lipca 2020 r. został nadany w placówce pocztowej czy też został złożony osobiście w kancelarii Urzędu Miasta [...]. W przypadku gdy pismo zostało nadane w placówce pocztowej, zwrócono się o przedłożenie koperty, na której będzie widniał stempel potwierdzający datę nadania przesyłki. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, ze Prezydent Miasta [...] nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie. Ponadto, jak wynika z przekazanego przez Gminę Miasto [...] zawiadomienia z dnia [...] października 2021 r., działki nr [...] i nr [...] w obr. [...] zostały objęte postępowaniem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą".

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji mógł:

- po pierwsze – zwrócić się ponownie do Prezydenta o udzielenie żądanej informacji i

- po drugie – zwrócić się do pełnomocnika wnioskodawców o wykazanie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Swoją drogą – przekazanie przez zainteresowanego wynikiem sprawy Prezydenta Miasta [...] niekompletnych akt organowi, który został wyznaczony do rozpoznania sprawy, wydaje się w tej sytuacji obstrukcją.

W toku postępowania odwoławczego Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] nadesłało zawiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r., z którego wynika, że na wniosek właśnie tego Prezydenta jako zarządcy dróg na terenie Miasta [...] zostało wszczęte postępowanie znak [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Postępowaniem tym objęte miały zostać dwie z objętych żądaniem wniosku, tj. działki nr ew. [...] i [...], z których co do jednej decyzja Starosty była odmowna. Miała to być druga z podstaw wydania decyzji kasacyjnej, jako że "nie można zwrócić nieruchomości zajętej pod drogę publiczną".

Z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 176), konkretnie z przepisu art. 11d ust. 9 i 10 można wywnioskować, że już samo zawiadomienie o wszczęciu opisanego wyżej postępowania daje podstawę do przyjęcia, że istnieje zakaz obrotu nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należałoby więc rozważyć jaki to ma wpływ na wynik sprawy.

Ww zawiadomienie o wszczęciu postępowania pochodziło z daty późniejszej niż decyzja organu I instancji, a zdaniem Sądu Wojewoda mógł we własnym zakresie ustalić czy zapadła już ostateczna lub natychmiast wykonalna decyzja w tym przedmiocie i dopiero rozstrzygnąć sprawę. Przypomnieć należy, że zasadą jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy i dopiero wtedy, gdy okaże się, że rzeczywiście a nie przypuszczalnie zaistniały przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, które zostaną wykazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, organ ten może wydać decyzję kasacyjną.

Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego, dysponując zawiadomieniem, o którym mowa w art. 11d ust. 9 specustawy drogowej uznał, że zaistniałe okoliczności, których nie może wyjaśnić korzystając z kompetencji przewidzianych w art. 136 k.p.a.

Po analizie decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że w zaskarżonej sprzeciwem decyzji na chwilę orzekania nie zostały wykazane przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na postawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony wpis od sprzeciwu oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.265).