Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1599/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Protokolant - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... lipca 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu ... października 2009 r. N. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w L. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), Oś priorytetowa 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" pod tytułem "...".

Pismem z ... listopada 2009 r. L. Fundacja Rozwoju (Regionalna Instytucja Finansująca) poinformowała Spółkę, iż złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej.

Pismem z ... marca 2010 r. Spółka została poinformowana przez L. Fundację Rozwoju, iż zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację ww. projektu, gdyż projekt ten nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Regionalna Instytucja Finansująca uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż projekt nie spełnił następujących kryteriów: zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (kryterium 2); zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu (kryterium 5); planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium 6); środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium 7); projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium 8); wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium 9).

Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie w dniu ... marca 2010 r. Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku. Podniosła, iż oceniający wybiórczo potraktowali przedstawione we wniosku informacje, które pozwalają na ocenę źródeł przychodów projektu. Wskazano, iż ocena w wielu miejscach zawiera informacje sprzeczne, powtarzają się subiektywne oraz wyrwane z kontekstu opnie za którymi nie idą uzasadnienia, uzasadnienie jest chaotyczne i nie zawiera precyzyjnych odniesień co wskazuje na fakt uznaniowości i braku bezstronności dokonanej oceny merytorycznej i/lub dokonania jej bez uważnego przeanalizowania wniosku i dokumentacji konkursowej.

Pismem z ... kwietnia 2010 r. Spółka została poinformowana przez Regionalną Instytucję Finansującą o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że ocena merytoryczna wniosku została dokonana prawidłowo a projekt nie spełnił wskazanych w niej kryteriów 2, 5, 7, 8 i 9. Jednocześnie za zasadny uznano protest w zakresie kryterium 6.

Od powyższego negatywnego rozpatrzenia protestu Spółka złożyła do Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej dla Działania 8.1 odwołanie. W piśmie tym Spółka ponownie przedstawiła zgłaszane już wcześniej argumenty świadczące o tym, że złożony przez nią projekt spełnia wszystkie kryteria kwalifikujące go do dofinansowania. W ocenie skarżącej Spółki przedstawione uzasadnienie decyzji o negatywnym rozpatrzeniu protestu zawiera jednostronną, subiektywna i niezgodną ze stanem faktycznym interpretację jakości określenia grup docelowych i ich potrzeb. Wskazano, iż w treści wniosku zawarto wszystkie wymagane i niezbędne do pozytywnej oceny informacje - określenie grup docelowych jest jednoznaczne i bazuje na ogólnodostępnych (sprawdzalnych) źródłach, pozwala zatem na jednoznaczne zweryfikowanie ilości potencjalnych odbiorców, przyjętych do wyliczeń strony przychodowej projektu. Wyjaśniono, iż – wbrew opinii RIF – zostały jednoznacznie zidentyfikowane potrzeby i oczekiwania wszystkich grup docelowych pozwalające na zaprognozowanie wielokrotnie wyższych niż przyjęte wartości sprzedaży i przychodów, a wykonana analiza konkurencji potwierdza istnienie niszy rynkowej i brak realnego zagrożenia ze strony otoczenia konkurencyjnego – brak jest bowiem alternatywnych usług o zbliżonej funkcjonalności w tym segmencie rynku.

Pismem nr ... Instytucja Pośrednicząca I Stopnia dla 8. osi priorytetowej (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) poinformował Spółkę, że protest jej został rozpatrzony w sposób właściwy. Odnosząc się do kryterium 2 (zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców) Instytucja Pośrednicząca podniosła, iż zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 w ramach oceny realizacji kryterium podlega między innymi, czy wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeb. W ocenie Ministra, należy przychylić się do stanowiska L. Fundacji Rozwoju, że wnioskodawca oszacował wielkość grupy docelowej na poziomie bardzo ogólnym, co czyni niewiarygodnymi założenia dotyczące wielkości popytu, W pkt 18b wniosku nie zostało opisane również, w jaki sposób konkretne usługi realizowane przez wnioskodawcę będą odpowiadać na zapotrzebowanie tych grup docelowych. W odniesieniu do zarzutu, że oceniający negują dane z ogólnodostępnych źródeł, jak dane Głównego Urzędu Statystycznego i raporty G., wskazano, iż oceniający wskazują jedynie, że zaprezentowane grupy są bardzo szerokie, a przy ich identyfikacji nie uwzględniono wszystkich przesłanek, które mogłyby uzasadnić potencjalne zainteresowanie projektowaną usługą. We wniosku zaprezentowano dane zbyt ogólnikowe, aby mogły zostać uznane za podstawę wiarygodnej identyfikacji potencjalnych grup odbiorców. Zaprezentowana przez wnioskodawcę analiza ma więc, w ocenie Instytucji Pośredniczącej, charakter wyłącznie deklaratywny.

W odniesieniu do kryterium 5 (zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu) wskazano, iż Instrukcja wypełniania wniosku zobowiązuje wnioskodawcę do wskazania w pkt 25 wniosku źródeł finansowania prowadzenia działalności gospodarczej w okresie trwałości projektu, Przychody generowane w okresie trwałości i uwarunkowany nimi zysk mają być bowiem głównym źródłem finansowania projektu w okresie trwałości. W ocenie Ministra, brak jest uzasadnienia dla przyjętych w analizie założeń dotyczących wielkości popytu. Wskazano, iż dopiero kompletne przedstawienie metodologii prognozy sprzedaży konkretnej grupie odbiorców w poszczególnych latach potwierdziłoby wiarygodność przyjętych założeń trwałości projektu w wymaganym okresie. Dla oceny ww. kryterium istotna jest także kwestia jasnego określenia założeń wielkości sprzedaży sprecyzowanej grupie usługobiorców w kolejnych latach z punktu widzenia wiarygodności handlowej. Podkreślono, iż w przypadku niespełnienia oczekiwań grupy docelowej i braku zainteresowania usługą na rynku można spodziewać się problemów finansowych wnioskodawcy i wykluczenia Spółki z finansowania jako zagrożonego przedsiębiorcy w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008, zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Odnosząc się do kryterium 8 wyjaśniono, iż założenia finansowe nie zostały poparte analizą popytu, opisem koncepcji i modelu biznesowego w zakresie przychodów, ani analizą opłacalności planowanej e-usługi. Wskazano, iż przebieg realizacji projektu został opisany szczegółowo i czytelnie, jednak wskazane powyżej wątpliwości co do prognozy przychodów projektu nie pozwalają uznać go za wykonalny finansowo.

W rozstrzygnięciu wskazano ponadto, iż w ramach kryterium 9, zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013, ocenie podlega prawidłowość informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu w kontekście planowanych działań oraz to, czy przyjęte wartości są realne i możliwe do osiągnięcia przez Wnioskodawcę. Minister zauważył, iż brak uzasadnienia wielkości spodziewanego popytu powoduje, że wskaźnik dotyczący szacowanej liczby sprzedanych e-usług nie jest realny do osiągnięcia. Wnioskodawca nie sformułował wskaźnika rezultatu odnoszącego się do efektywności ekonomicznej projektu.

Od powyższego pisma N. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. pkt 2, 5, 8 i 9 części "Kryteria Merytoryczne" - Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013, poprzez nieuprawnione i błędne przyjęcie, iż przyjęte wielkości grupy docelowej i określenie jej potrzeb w projekcie zostały oparty na niewiarygodnej metodologii, w związku z czym projekt nie zapewnia trwałości rezultatu i szacowane przychody są nierealne, w sytuacji gdy zastosowane metody dokonywanych w projekcie szacunków są rzetelne oraz oparte na wiarygodnych źródłach, oraz uwzględniają innowacyjność i brak konkurencji na polskim rynku e - usługi, której dotyczył projekt;

2. pkt 13, 15abc, 16ab, 17, 18abc, 25 - Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG 2007 - 2013, Działanie 8.1 poprzez pominięcie, że wniosek o dofinansowanie jest kompletny, zawiera wszelkie wymagane informacje oraz jest oparty na wiarygodnych i rzetelnych założeniach;

3. punkt 8.1 pkt 2 tiret drugi, piąty, ósmy i dziewiąty Załącznika 4.6 "Kryteria wyboru finansowanych operacji" do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 poprzez całkowicie dowolne, niezgodne z zasadami prawidłowej oceny projektów oraz treścią wniosku przyjęcie, że wniosek został oparty na niewiarygodnej metodologii szacunków grupy docelowej i jej potrzeb, w związku z czym projekt nie zapewnia trwałości rezultatu i szacowane przychody są nierealne, gdy zastosowane metody dokonywanych w projekcie szacunków są rzetelne oraz oparte na wiarygodnych źródłach, oraz uwzględniają innowacyjność i brak konkurencji na polskim rynku e - usługi, której dotyczył projekt;

4. § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej poprzez dokonanie oceny projektu z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności;

5. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez stosowanie nieprzejrzystych reguł oceny wniosku o dofinansowanie, czy doszło do naruszenia równości beneficjentów POIG.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż przeprowadzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako Instytucję Pośredniczącą ocena działania L. Fundacji Rozwoju w L. jako Instytucji Finansującej jest nieprawidłowa. W szczególności Minister nie zbadał i pominął, iż instytucja ta dokonała w istocie oceny całkowicie dowolnej, przy pominięciu treści wniosku. Nie uzasadnił dlaczego zastosowane przez wnioskodawczynię metody dokonywanych szacunków są niewiarygodne. Przeprowadzona przez ten organ analiza projektu jest powierzchowna i pomija istotny fakt niekwestionowanej innowacyjności projektu i nie istnienia na polskim rynku ofert konkurencyjnych. Negatywna ocena jest, zdaniem skarżącej Spółki, wynikiem niezrozumienia istoty projektu, jego założeń oraz przewidywanego efektu nowości. W ocenie Spółki, wniosek zawiera wszelkie konieczne informacje, wymagane przez Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG 2007 - 2013, Działanie 8.1, jest kompletny i rzetelny. Został sporządzony zwięźle, treściwie i konkretnie (str. 2 Instrukcji).

W ocenie skarżącej Spółki wydanie w sprawie negatywnej oceny projektu jest wynikiem przekroczenia przez organ prawnych granic oceny. Dokonana ocena nie spełnia wymogu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W istocie nie jest wiadomym w oparciu o jakie kryteria została zakwestionowana metodologia określenia przez wnioskodawcę zidentyfikowanej grupy odbiorców i ich potrzeb. Przekroczenie tych granic stanowi naruszenie przepisów prawa przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wyznacznikiem prawidłowości wydanej oceny wniosku o dofinansowanie projektu jest, obok zachowania wymogów proceduralnych, jej rzetelność i bezstronność (tak też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2010 r., I SA. Bk 570/09).

Spółka podniosła, iż w sposób zgodny z wymogami z pkt 2 części "Kryteria Merytoryczne" - Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 oraz wymogami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG 2007 - 2013, Działanie 8.1, dokonała identyfikacji grupy odbiorców e - usługi oraz ich potrzeb w oparciu o wiarygodną metodologię. Wnioskodawczyni dokonała tejże oceny w oparciu o dane z GUS oraz raporty firm G. i S., które nie zostały zakwestionowane w toku oceny projektu. Projekt odwołuje się do wiarygodnych źródeł niezbędnych danych dla identyfikacji grupy potencjalnych odbiorców. Bezzasadny jest więc zarzut, iż wielkość grupy docelowej została oszacowana bardzo ogólnie i deklaratywnie, gdyż, jak wynika z treści wniosku (pkt 18b) prognoza ta została dokonana w oparciu o wiarygodne źródła. A ocena popytu e - usługi została dokonana z dużą ostrożnością i przy uwzględnieniu faktu braku ofert konkurencyjnych na polskim rynku (pkt 16a wniosku). Zatem został również spełniony wymóg adekwatności proponowanych usług do potrzeb odbiorców, które zostały jednoznacznie i jasno sprecyzowane przez wnioskodawcę, w odniesieniu do poszczególnych produktów w ramach usługi. W ocenie skarżącej, sprzecznym z treścią wniosku, jest również stanowisko Ministra, iż pkt 18b wniosku nie zawiera opisu w jaki sposób konkretne usługi będą odpowiadać na zapotrzebowanie grup docelowych, gdyż wszystkie te informacje zostały zawarte we wniosku w sposób wyczerpujący m.in. również w pkt 16a. Natomiast negatywna ocena tego kryterium, zdaniem skarżącej, wynika z niezrozumienia innowacyjności projektu oraz nie istnienia konkurencyjnych ofert na rynku polskim. Nie jest więc możliwym szacowanie kręgu zidentyfikowanych odbiorców i identyfikacji ich potrzeb w oparciu o badania rynku, lecz wyłączenie możliwym jest przyjęcie metody ankietowej, zastosowanej przez wnioskodawcę z dużą ostrożnością (pkt 16 wniosku), Albowiem szacunki grup docelowych oraz potrzeb, a w konsekwencji przewidywanego rozmiaru sprzedaży e - usługi zostały sporządzone asekuracyjnie. Wskazano, iż konkretne usługi zostały zdefiniowane właśnie z uwagi na konkretne potrzeby zidentyfikowanych grup odbiorców. Spółka zwróciła uwagę, iż w sposób nie budzący wątpliwości wnioskodawca przedstawił w pkt 18a wniosku pełną analizę konkurencyjności produktu. Wszystkie wymagane informacje zostały zawarte we wniosku, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG 2007 - 2013, Działanie 8.1.

W zakresie kryterium 5 oraz 8 stwierdzono, iż wbrew twierdzeniom Ministra, w sposób wiarygodny określone zostały wielkości spodziewanego popytu na e - usługę oraz rozmiarów przychodów z tego tytułu, które to informacje zostały zawarte w pkt 16 i 25 wniosku - zgodnie z Instrukcją. Analiza popytu, jak już było wskazywane, została dokonana poniżej wartości, uznawanych za bezpieczne. Co z uwagi na innowacyjność przedsięwzięcia było działaniem rzetelnym i wiarygodnym. Bezzasadnym jest również zarzut, iż głównym źródłem przychodów jest sprzedaż e - usługi, skoro do świadczenia właśnie tej usługi został powołany przedsiębiorca i co zgodne jest z założeniami PO IG. Wskazano, iż przyjęta przez Spółkę metodologia prognozy sprzedaży musiała również uwzględniać, iż brak jest na rynku konkurencyjnej oferty.

Również w zakresie kryterium 9, w ocenie skarżącej Spółki, w sposób wiarygodny dokonano wyliczenia wskaźnika szacowanej liczby e - usług, w oparciu o przyjęte wielkości grup docelowych, co w szczególności zawiera pkt 15 wniosku - sporządzony zgodnie z wymogami Instrukcji.

W dniu ... sierpnia 2010 r. Instytucja Pośrednicząca złożyła do akt sprawy odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest "Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy:

Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż "Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." (str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" ( str. 2 Instrukcji).

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on czterech kryteriów merytorycznych: zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (kryterium 2); zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu (kryterium 5); projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium 8); wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium 9).

W pierwszej kolejności należy zatem ustosunkować się do zarzutu niespełnienia kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców". Wnioskodawczyni podała, że w sposób zgodny z wymogami z pkt 2 części Kryteria Merytoryczne - Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 oraz wymogami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG 2007 - 2013, Działanie 8.1, dokonała identyfikacji grupy odbiorców e - usługi oraz ich potrzeb w oparciu o wiarygodną metodologię. Wnioskodawczyni dokonała tejże oceny w oparciu o dane z GUS oraz raporty firm G. i S., które nie zostały zakwestionowane w toku oceny projektu. Projekt odwołuje się do wiarygodnych źródeł niezbędnych danych dla identyfikacji grupy potencjalnych odbiorców. Bezzasadny jest więc zarzut, iż wielkość grupy docelowej została oszacowana bardzo ogólnie i deklaratywnie, gdyż, jak wynika z treści wniosku (pkt 18b) prognoza ta została dokonana w oparciu o wiarygodne źródła. A ocena popytu e - usługi została dokonana z dużą ostrożnością i przy uwzględnieniu faktu braku ofert konkurencyjnych na polskim rynku (pkt 16a wniosku).

W zakresie ww. kryterium w dokumentach regulujących kwestię przyznawania pomocy wskazano co następuje:

W Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 są określone następujące zasady sprawdzania spełnienia kryterium zgodności projektu ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców: Sprawdzamy, czy wnioskodawca określił grupę odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeby. Sprawdzamy, czy wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeb. Badamy, czy e-usługi będące rezultatem projektu są adekwatne do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców. Badamy czy projekt ma realne szanse osiągnąć zakładany wolumen obrotów (popyt ze strony klientów) gwarantujący opłacalność realizowanego projektu. Podstawę oceny tego zagadnienia stanowi przede wszystkim analiza konkurencji przedstawiona w uzasadnieniu projektu pod kątem zidentyfikowanej grupy odbiorców oraz opis innowacyjności proponowanej e - usługi.

Skonkretyzowane kryteria oceny mają oczywiście stanowić pomoc dla aplikujących, aby mieli świadomość jak wniosek będzie oceniany i - przede wszystkim - mają za zadanie ujednolicić oceny, które przecież są dokonywane przez znaczną grupę ludzi w skali całego kraju. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że aby uznać, że projekt spełnia wyżej określone kryterium odpowiedź na wszystkie pytania musi brzmieć twierdząco.

Z kolei w Instrukcji wypełniania wniosku konieczność identyfikacji grupy docelowej mieści się w pkt 18b wniosku dotyczącego analizy popytu, której kluczowe elementy to: - dokładne zidentyfikowanie kluczowych grup odbiorców (potencjalnych klientów) planowanej e- usługi oraz pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego (np. reklamodawców, sponsorów); - opis zidentyfikowanych potrzeb określonych grup odbiorców/ potencjalnych klientów (uzasadnienie wielkości spodziewanego popytu na planowane do świadczenia e – usługi) i pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego, - opis spodziewanego rozwoju popytu i wzrostu przychodów oraz określenie stopnia zaspokojenia opisanych potrzeb poszczególnych grup potencjalnych odbiorców przez planowaną e – usługę.

Sąd podziela stanowisko organu, że w spornym wniosku nie została w sposób prawidłowy (tzn. m.in. czytelny, szczegółowy, realny i obiektywnie weryfikowalny) określona docelowa grupa odbiorców, a w konsekwencji nie określono konkretnych potrzeb poszczególnych grup odbiorców, które miałyby zaspokajać projektowane e-usługi.

Z uregulowań zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 oraz w Instrukcji wypełniania wniosku wynika jednoznacznie, że dla stwierdzenia czy projekt ma szanse osiągnięcia zakładanego wolumenu obrotów ze strony klientów (popyt) gwarantujący opłacalność realizowanego projektu konieczne jest określenie wielkości grupy docelowej, co pozwoli na oszacowanie przyszłego dochodu. Wskazanie prognozowanej wielkości grupy docelowej, mieści się w wynikającym z instrukcji dokładnym zidentyfikowaniu kluczowych grup odbiorców (potencjalnych klientów) planowanej e- usługi oraz pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego (np. reklamodawców, sponsorów) i jest elementem analizy popytu.

W ocenie Sądu, w kontekście powołanych regulacji, za zasadne uznać należy stanowisko organu, iż nieprawidłowość wniosku polega na braku precyzyjnego określenia kluczowych grup odbiorców. W istocie bowiem nie zostały uzasadnione we wniosku założenia - do kogo i w jakim celu jest kierowany dany projekt. W opisie ogólnego celu projektu i jego związku z celem działania 8.1 POIG (pkt 15a) wskazano, iż celem nadrzędnym projektu jest wytworzenie treści cyfrowych i praktyczna implementacja wyników prac naukowo badawczych nad rozpoznawaniem emocji z ekspresji mimicznych. Projekt bazuje na technologii analitycznej dostępnej jak dotąd dla bardzo wąskiej grupy firm i ekspertów świadczących wysokospecjalizowane usługi, tematyka projektu nie jest dziedziną powszechnie znaną i stosowaną. Realizacja projektu przyczyni się do upowszechnienia wiedzy specjalistycznej, udostępniony materiał i funkcjonalność będą stymulować popyt na planowane do komercyjnego świadczenia e-usługi portalu, co pozwoli na zrealizowanie biznesowych celów działalności serwisu. Dokonując analizy konkurencji (pkt 18a) wyjaśniono, iż projekt niniejszy będzie stanowił innowację na skalę światową w dziedzinie praktycznego zastosowania kognitywistyki w segmencie usług masowych, czyli będzie de facto tworzył nowy rynek o praktycznie nieograniczonej chłonności i przy braku realnej konkurencji.

Pomimo nowatorskiego charakteru planowanego przedsięwzięcia wnioskodawczyni nie wykazała jednak, że potrzeba zaspokajana przez jej usługę istnieje u danego, konkretnego podmiotu objętego zakresem przedstawionych grup. Skarżąca Spółka nie wykazała jak liczny jest udział danej grupy zawodowej w korzystaniu za pośrednictwem interenetu z usług zbliżonych do projektowanej oraz jaką konkretną potrzebę danej grupy będą realizowały projektowane e-usługi. Nie zostało zdiagnozowane istnienie konkretnej potrzeby w poszczególnych grupach odbiorców. Organ zasadnie wywodzi, iż przedmiotowy projekt z uwagi na charakter quasi-naukowy, mający na celu badanie mechanizmów psychicznych, winien być skierowany do konkretnych odbiorców. Grupa tych odbiorców nie została jednak precyzyjnie określona. Ogólne wskazanie następujących grup docelowych - osoby prywatne, sektor MSP, odbiorcy instytucjonalni oraz reklamodawcy, nie spełnia bowiem kryterium indywidualizacji grupy odbiorców. Przykładowe dookreślenie grup zawodowych czy klientów instytucjonalnych, bez wskazania ich potencjału i konkretnych potrzeb również nie spełnia tego wymogu. Z opisu regulacji konkursowych wynika bezspornie, iż wnioskodawczyni była zobligowana do wykazania, że istnieją podmioty lub grupy podmiotów zainteresowanych przedmiotową usługą, że takie badanie zaspokoi konkretne ich potrzeby oraz zrealizuje cele POIG.

Konsekwencją prawidłowego stwierdzenia przez podmiot dokonujący oceny wniosku, że grupa docelowa oraz jej potrzeby nie zostały w sposób precyzyjne zidentyfikowane, musiało być uznanie, iż nie jest możliwe ustalenie trwałości rezultatów projektu, określenie jego wykonalności oraz spełnienie wskaźników produktu i rezultatu.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut dokonania oceny projektu z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności oraz zarzut naruszenia równości beneficjentów POIG. Skarżąca Spółka podnosząc powyższe zarzuty wskazała, iż, wbrew twierdzeniom organu, zastosowane metody szacunków wielkości grupy docelowej dla e-usług zostały oparte na wiarygodnych źródłach i są rzetelne. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż we wniosku skarżąca dokonując analizy popytu (pkt 18b) w zakresie oszacowania wielkości grup docelowych wskazała, iż według najnowszego raportu firm G. oraz S. w Polsce już ...% osób aktywnych zawodowo jest również stałymi użytkownikami Internetu. Biorąc zatem pod uwagę nawet bardzo pesymistyczne założenia, iż połowa zawodów wykonywanych dotyczy prac, w których kontakty międzyludzkie są bez znaczenia otrzymujemy, według Spółki, grupę docelową odbiorców wszystkich usług (ogół rynku) na poziomie ... potencjalnych odbiorców. Spółka nie wykazała jednak jakie istotne potrzeby określonych podmiotów lub grup podmiotów mają zaspokajać projektowane e-usługi, stanowiące w istocie multimedialne badania o charakterze quasi-naukowym.

Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącej Spółce niespełnienie kryteriów merytorycznych wymienionych w rozstrzygnięciu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.