Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 714/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia NSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr: część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz nr [...], [...]- w obrębie B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz P. S. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 19 kwietnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr: część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz [...], [...] w obrębie B.

P. S. skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części § 6 pkt 6 (dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych), § 7 pkt 8 (przeznaczenie terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych), § 2 karta terenu 1.R pkt 5 oraz § 21 karta terenu 1.U pkt 9 lub stwierdzenie nieważności uchwały w całości zarzucając naruszenie:

1) art. 9 pkt 4, art. 10 pkt 5, art. 10 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 7 lit. c/, art. 17 pkt 9 u.p.z.p.;

2) art. 46 pkt 1 i art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.);

3) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.),

4) art. 244 § 1 k.p.c.;

5) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r. poz. 1109);

6) art. 32, art. 2, art. 21, art. 64, art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

7) art. 140 i art. 251 k.c.;

8) art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zapis ustalający funkcję wiodącą dla obiektów elektrowni wiatrowych jest sprzeczny z ustaleniami studium. W żadnej ze stref funkcjonalno-przestrzennych ustalonych w studium lokalizacja obiektów elektrowni wiatrowych nie została zaliczona do funkcji wiodących. Wskazał, że lokalizacji elektrowni wiatrowych dokonano pomiędzy wsią J. i O., w wyniku czego odległość elektrowni wiatrowych, jak również każdy punkt w terenie przeznaczonym na lokalizację elektrowni wiatrowych znajduje się w odległości znacznie mniejszej niż 500 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a jeszcze w znacznie mniejszej odległości od terenów przeznaczonych na lokalizację zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w uchwalonym planie. Tak bliskie lokalizacje elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich powodujące pogorszenie jakości życia mieszkańców stanowią o niezgodności z ustaleniami studium, które stanowi, że nadrzędnym celem rozwoju gminy jest zapewnienie jej mieszkańcom dobrej jakości życia i dostępu do zdobyczy cywilizacji zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Skarżący zarzucił również, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w ramach oceny strategicznej projektu planu dotyczyła fragmentu wsi O., B., J. a powinna dotyczyć fragmentu Wsi O., B., J. Ponadto projekt planu przesłany organowi opiniującemu i wyłożony do publicznego wglądu nie zawierał numeru uchwały, daty sporządzenia, podpisów, pieczątek. Skarżący wskazał na rozbieżność treści projektu planu z ostatecznym tekstem uchwały. Podniósł, że prognoza oddziaływania na środowisko została wykonana nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym w terenie.

Zdaniem skarżącego zapis planu wykluczający lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej na terenie 1.R.2 jest niezgodny z ustaleniami studium.

Skarżący zakwestionował zaliczenie obszarów położonych w pobliżu granicy administracyjnej miasta S. w odległości ok. 230 m oraz przylegających do utwardzonej drogi gminnej, linii kolejowej oraz terenów usługowych i usługowo-mieszkaniowych, posiadających częściowe uzbrojenie w postaci linii elektro-energetycznych do terenów rolnych (1.R.2).

W ocenie skarżącego bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności działek nr [...] i [...], należących do skarżącego, powoduje naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia, co wynika z norm art. 140 i art. 144 k.c. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że funkcje terenu w uchwalonym planie miejscowym są identyczne z przeznaczeniem terenu określonym w rysunku studium. Powołane natomiast przez skarżącego strefy funkcjonalno-przestrzenne nie są ustaleniami studium, a zostały wyznaczone pomocniczo, jako zasady lokalizacji nowej zabudowy. Podniesiono, że przepisy z zakresu ochrony środowiska, jak i same ustalenia planu chronią mieszkańców przed szkodliwym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych. Tego typu inwestycje wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której właściwy organ ocenia spełnienie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Rada stwierdziła, że prognoza oddziaływania na środowisko dotyczy projektu planu dla fragmentu wsi O., B., J., a ewentualny błąd w prognozie przesłanej organowi opiniującemu nie ma znaczenia, bowiem część rysunkowa prognozy wskazuje jakiego obszaru dotyczy. Rada podkreśliła, że opinie wydawane w toku procedury planistycznej nie są wiążące, stąd brak zapisu w planie, że strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej powinna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych, gdyż ograniczenie takie nie wynika z przepisów prawa. Rada wyjaśniła również, że sam fakt, iż w wyniku uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, w takiej sytuacji właścicielowi przysługują uprawnienia przewidziane w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący uzupełnił skargę, wskazując na szereg rozbieżności pomiędzy ostatecznym tekstem zaskarżonej uchwały a projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu. Dodał on, że wprowadzenie ograniczenia polegającego na uniemożliwieniu lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz jakiejkolwiek innej zabudowy terenu 1.R.2 pozbawia skarżącego praw dysponowania własnością i uniemożliwi jakikolwiek rozwój. Rada naruszyła w ten sposób art. 1 u.p.z.p., według którego należy kształtować przestrzeń przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Skarżący stwierdził, że elektrownie wiatrowe burzą ład przestrzenny oraz odbiegają od dotychczasowej architektury na terenach objętych planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poprzednia uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku Sądu z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 978/10. Sąd w ww. wyroku stwierdził nieważność uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. z uwagi na niezgodne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchylenie się od rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd dalej zaznaczył, że rozpoznawana sprawa obejmuje inny przedmiot zaskarżenia, niż sprawa zakończona ww. wyrokiem. Rada podjęła bowiem kolejną uchwałę i wyrok z dnia 29 września 2011 r. nie wywiera skutków, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzenia tej samej procedury planistycznej, która zakończyła się podjęciem uchwały z dnia 27 lipca 2010 r., wyeliminowanej wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy wyeliminowała uchybienia wskazane w ww. wyroku podejmując uchwały dotyczące rozstrzygnięcia o zasadności każdej z wniesionych do projektu planu uwag. Skarżący w skardze częściowo powtórzył zarzuty kierowane do uchwały z dnia 27 lipca 2010 r., dlatego Sąd uznał za stosowne odwołanie się do słusznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2011 r.

Oceniając warunki formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały one spełnione, a interes prawny skarżącego, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wynika z prawa własności do działki nr [...] objętej planem.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie uchybia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Rada dokonała prawidłowo oceny zasadności uwag wniesionych do projektu planu.

Odnosząc się do zapisów uchwały o lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Radę zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnych naruszeń trybu jego sporządzania. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i lokalizując na terenie objętym planem inwestycje obejmujące elektrownie wiatrowe nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjęte w planie rozwiązania, między innymi odnoszące się do zaplanowanej w sąsiedztwie lokalizacji elektrowni wiatrowych, mogą wpływać na wykonywanie przez skarżącego jako właściciela działki nr [...] jego uprawnień właścicielskich. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza jednak, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Zdaniem Sądu z art. 21 Konstytucji RP, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżącego oraz określającego treść tego prawa przepisu art. 140 k.c. Sąd stwierdził, że jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są regulacje, m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

Sąd wskazał, że lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości. Sąsiadująca z terenami o symbolu R/EW działka skarżącego (nr [...]) może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części oznaczonej symbolem 1.R.2 – pod uprawy rolne, a w części oznaczonej symbolem 1.U. – pod zabudowę usługową. Argumentacja skarżącego przeciwko ww. ustaleniom planu posługująca się normami hałasu, których przyszła działalność elektrowni wiatrowych nie będzie spełniać, jest przedwczesna. Jej skuteczna aktualizacja w celu ochrony interesów skarżącego będzie możliwa na etapie prac przygotowujących inwestycję, tj. w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, w tym w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, oraz w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Sąd stwierdził, że z samych zapisów planu przeznaczających określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a przed przeprowadzeniem procedury uzyskania decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można wywodzić ich przyszłego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Realizacja elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem będzie możliwa tylko po stwierdzeniu braku oddziaływań ponadnormatywnych na stan środowiska oraz na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Sąd wskazał, że negatywna opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. oraz opinia z uwagami tego organu z dnia 23 marca 2010 r. nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Na tym etapie postępowania organy współdziałające nie uzgadniają bowie przedstawionych opracowań, a jedynie opiniują projekty dokumentów (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska). Opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu, który opracowuje opiniowany dokument. Zamieszczenie w planie zapisu wykluczającego lokalizację elektrowni wiatrowych w strefie do 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej nie znajdowało prawnego uzasadnienia, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa.

Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium Sąd podkreślił, że zapisy studium dotyczące stref funkcjonalno-przestrzennych, wbrew twierdzeniom Rady, stanowią treść studium, zatem powinny być brane pod uwagę przy badaniu zgodności zaskarżanej uchwały z zapisami studium. Postanowienia studium nie wykluczają lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach wyznaczonych w zaskarżonej uchwale. Z rysunku studium wynika jednoznacznie, że w zasadzie większość terenów objętych planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą była przewidziana w studium jako rejon lokalizacji fermy wiatrowej. Plan ograniczył zaś możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych do dwóch obszarów w granicach działek nr [...] i [...]. Oznacza to, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości plan pozostaje w zgodności z zapisami studium. Ponadto z rysunku studium wynika, że obszar, dla którego uchwalono plan miejscowy, znajduje się częściowo w I strefie podmiejskiej, a częściowo w II strefie oddziaływania komunikacji. W każdej z tych stref studium wykluczyło funkcje przedsięwzięć wymagających oraz mogących wymagać sporządzenia raportu, lecz z wyjątkiem inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. W kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej przewidziano na obszarze gminy produkcję energii elektrycznej poprzez źródła niekonwencjonalne polegające na produkcji energii odnawialnej. Oprócz istniejących i zaplanowanych elektrowni wodnych wskazano w studium obszary, na których mogą powstawać elektrownie wiatrowe bądź całe ich fermy. Teren pod elektrownie wiatrowe wymaga dużych przestrzeni, najlepiej gruntów rolnych niezadrzewionych, nie może znajdować się w obszarze zurbanizowanym, lub obszarze podlegającym ochronie przyrodniczej, przyrodniczo-krajobrazowej a także ochronie kulturowej. Na terenie gminy S. są sprzyjające wiatry, których moc jest wystarczająca na wykorzystaniu go do produkcji energii. Po stronie południowej miasta znajdują się duże obszary upraw rolnych, wolne od zabudowy. Tam też znajduje się również Główny Punkt Zasilania, który może przyjąć wytworzoną przez wiatr energię wiatrową. Negatywne skutki lokalizacji elektrowni to duży hałas wywoływany przez pracę turbin słyszany w odległości do 500–600 m od podpory turbiny, wysokie rusztowania lub słupy (100–150 m nad poziom terenu), na których umieszczone są turbiny widoczne z oddali. Dla wyznaczenia miejsca projektowanej fermy, ilości wiatraków tworzącej fermę, wysokości konstrukcji oraz wielkości skrzydła, które są uwarunkowane od siły i wysokości wiatru należy opracować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do planu należy wykonać analizy, na podstawie których uściślona zostanie lokalizacja ferm(y) lub pojedynczej elektrowni. Wielkość fermy uzależniona jest nie tylko od możliwości terenowych, ale również od możliwości przyjęcia energii (zakupu) przez Zakład Energetyczny. W wyniku IV zmiany Studium planowany obszar przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych w miejscowościach J. i B. został ograniczony. Wskutek zmniejszenia tego terenu powstały dwa odrębne, nie sąsiadujące ze sobą obszary, przeznaczone na ww. cele.

Sąd wskazał, że w świetle zapisów studium dopuszczalne było przeznaczenie obszarów na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Znajduje to bowiem uzasadnienie w treści studium, które uznało za racjonalne lokalizację tego typu elektrowni, stanowiących infrastrukturę techniczną, na południe od miasta S. Kwestionowane przez skarżącego zapisy planu, w których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 6 pkt 6, § 7 pkt 8 zaskarżonej uchwały), bowiem terenów, które w studium przeznaczone zostały pod lokalizację inwestycji infrastruktury technicznej, do których studium zalicza elektrownie wiatrowe, w tym również tych, które stanowią przedsięwzięcia wymagające oraz mogące wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (według nomenklatury przyjętej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko).

Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącego o nieadekwatnej do zakresu planu treści prognozy oddziaływania na środowisko, wskazując, że treść tej analizy, jej tytuł, a przede wszystkim załącznik graficzny, wskazują jednoznacznie, że dotyczy ona miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. Ewentualne oczywiste błędy w zatytułowaniu prognozy przedłożonej organom współdziałającym nie mogły stanowić o istotnym naruszeniu procedury planistycznej, jak również nie miały wpływu na wynik postępowania organu opiniującego.

Sąd stwierdził, że wyłączenie części działki skarżącego nr [...], oznaczonej w planie symbolem 1.R.2 i przeznaczonej pod tereny rolnicze, spod możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej, nie stanowiło o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała nie wyłączyła możliwości zabudowy mieszkaniowej na całej nieruchomości skarżącego. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tzn. w części północno-wschodniej oznaczonej symbolem 1.R.2 – uprawy rolne, a w części południowo-zachodniej oznaczonej 1.U – zabudowa usługowa. Wyłączenie zabudowy siedliskowej na części działki przeznaczonej pod uprawy rolne wprowadzono z jednoczesnym dopuszczeniem towarzyszącej zabudowy mieszkaniowej dla właściciela usługi na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową. Z tych względów Sąd przyjął, że ingerencja organu planistycznego, ograniczająca prawo własności skarżącego nie narusza istoty prawa własności. Została bowiem ustanowiona z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Działka nr [...], w świetle zapisów planu, posiada przeznaczenie także mieszkaniowe.

Ponadto Sąd wskazał, że zaistniałe różnice pomiędzy wyłożonym do publicznego wglądu tekstem projektu planu a tekstem planu przyjętym w formie zaskarżonej uchwały były wynikiem uwzględnienia części uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu. Między innymi w odniesieniu do uwag skarżącego częściowo uwzględniono wniosek o zmianę wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Rozbieżności, na które wskazuje skarżący, były skutkiem wprowadzenia redakcyjnych poprawek i korekt tekstu przed jego uchwaleniem. Nie doprowadziły do merytorycznej zmiany zapisów planu. Sprowadzały się wyłącznie do sprecyzowania w uchwalanej wersji planu zapisów, które już znajdowały się w treści projektu poddanego uzgodnieniom, opiniowaniu i wyłożonemu do publicznego wglądu. Tego rodzaju zmiany zapisów planu w stosunku do jego projektowanej wersji stanowią zmiany nie wymagające ponownych uzgodnień (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.), a ponadto nie są to zmiany wymagające powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 (art. 19 u.p.z.p.).

W zakresie zarzutów odnoszących się do pozbawienia zapisami planu dostępu działki skarżącego do drogi publicznej Sąd stwierdził, że niemożność przewidzenia w planie wnioskowanych przez skarżącego zjazdów z drogi nr [...] wynika z uzgodnienia projektu planu, w tym zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej gminnej przylegającej do południowo-wschodniej granicy działki. W planie wprowadzono zapis § 21 pkt 12, zgodnie z którym przed podziałem nieruchomości należy sporządzić koncepcję pokazującą powiązanie komunikacyjne z drogami publicznymi co zapewnia skarżącemu możliwość zorganizowania zjazdu na jego nieruchomość.

Z wymienionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

P. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącego zarzutów,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonym planie, bez uzasadnionej podstawy prawnej, ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości,

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, iż uchwalony plan nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury panujących w obrębie terenu objętego Planem;

c) zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 19 i 17 pkt 13 u.p.z.p. przez błędną interpretację przepisu art. 19 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, iż w związku z dokonaniem zmian w Planie nie było wymagane ponowienie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 17 pkt 13 u.p.z.p.;

d) art. 17 pkt 6b u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie w Planie treści negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

e) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6a u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie treści opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;

f) art. 1 ust. 2, w szczególności pkt. 1, 3, 5 i 7 oraz art. 15 u.p.z.p. – zarzut dotyczy sprzeczności zapisów w zaskarżonym Planie;

g) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie Planu niezgodnie z uprzednimi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy z dnia 18 lutego 2000;

h) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie Planu w skali 1:2000, a nie 1:1000;

i) § 8 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zgodności treści planu z załącznikiem graficznym oraz brak ujęcia w planie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu;

j) przepisów art. 46, 51, 54, 55 i 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 zezm.);

k) art. 28 u.p.z.p. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo iż uchwalenie zaskarżonego Planu nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania planów zagospodarowania, w szczególności wyszczególnionych powyżej oraz w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można ograniczać prawa własności bez uzasadnionej podstawy, powołując się jedynie na interes publiczny. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenami, na których planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych, w tym skarżący, zostali ograniczeni w możliwości korzystania z ich prawa własności. P. S. jest właścicielem nieruchomości, działki numer [...] i na znacznej jej części – teren oznaczony symbolem 1.R.2 – nie może dokonać jej zabudowy. Sąd nie wskazał, na czym miałby polegać ewentualny interes publiczny w przedmiotowej sprawie, który miałby uzasadnić tego rodzaju zapisy planu. Budowa elektrowni wiatrowej nie jest traktowana jako realizacja celu publicznego i nie można automatycznie w każdym przypadku budowy źródła tzw. energii odnawialnej uznawać, że jest to zgodne z interesem publicznym, czy z interesem mieszkańców danej gminy.

Zdaniem skarżącego, niezgodny z prawem, naruszający prawo własności, jest § 21 ust. 3 zaskarżonego planu, ponieważ nie ma podstaw do wprowadzenia ograniczenia prawa własności polegającego na dopuszczalności zabudowy na terenach oznaczonych l.U (usługi) w ilości 1 mieszkanie na 1 działkę.

Ponadto uchwalony plan nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury panujących w obrębie terenu objętego nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie ogranicza prawo własności właścicieli okolicznych działek. Objęte planem działki stanowią tereny rolnicze oraz tereny przeznaczone pod zabudowę oraz usługi. Tereny te umożliwiają zabudowę zagrodową, tj. budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, leśnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Tereny te stanowią atrakcyjne nieruchomości z przeznaczeniem pod budynki mieszkalne i gospodarcze, jednocześnie niezwykle atrakcyjne pod względem usług agroturystycznych. Odległość usytuowania planowanej elektrowni wiatrowej w odległości ok. 350 m od istniejących zabudowań (tj. budynków mieszkalnych położonych w miejscowościach J. i O.), w praktyce oznaczałoby wybudowanie elektrowni wiatrowej pomiędzy budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Jest to działanie nie tylko rażąco naruszające standardy powszechnie przyjęte w innych krajach Unii Europejskiej, ale również rażąco naruszające wytyczne Urzędu Wojewódzkiego, który w opracowaniu pt. "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie ", na stronie 17 opracowania, każe uznać tereny mieszkaniowe ze strefą 500 m za wykluczone z lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak wynika z Prognozy oddziaływania na środowisko wykonanej w ramach procedury, z danych literaturowych zasięg izolinii hałasu o natężeniu dopuszczalnym jak dla zabudowy jednorodzinnej czyli 40 dB (pora nocna) od elektrowni wiatrowej o mocy akustycznej 105 dB lokalizuje się w odległości ok. 350-450 m od ustawionej elektrowni wiatrowej. Wymogów tych plan nie uwzględnia. Teren objęty planem stanowi przy tym bardzo malowniczy krajobraz, który zostanie nieodwracalnie zniszczony.

Skarżący wskazał, że plan winien uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju, a realizacja inwestycji polegającej na budowie na terenach objętych Planem 3 elektrowni wiatrowych oznaczać będzie zahamowanie rozwoju terenu trzech wsi, O., B. i J., miejscowości w sąsiedztwie miasta S.

Skarżący zarzucił, że w uchwalonym tekście planu, w § 26 został wprowadzony dodatkowy pkt 6 o następującym brzmieniu: "Ustalenia pkt 5 dotyczą istniejącej w dniu wejścia w życie planu zabudowy mieszkaniowej; w odniesieniu do zabudowy projektowanej uwzględnia się określone planem nieprzekraczalne linie zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej". Zmiana ta jest zmianą istotną z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości objętych planem, w tym skarżącego. Nie można tej zmiany traktować jako zmiany jednostkowej, w indywidualnej kwestii dotyczącej zgłaszanej uwagi do planu. Z treści postanowień § 26 pkt 5 Zaskarżonego Planu wynika, że "wyklucza się lokalizację elektrowni wiatrowych, które spowodują na terenach zabudowy mieszkaniowej położonej w granicach i poza obszarem niniejszego planu przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych w przepisach odrębnych". W planie uchwalono także inne zmiany planie, nie występujące w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, jak np. inne stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia opłaty zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (np. w § 22 ust. 6 projektu planu określono taką opłatę na poziomie 0%, a uchwalonym później planie pojawiła się już stawka 0,1%). Ocenie i uzgodnieniom poddano więc zapis ze stawką 0%. (podobnie jest w § 25 i innych). Uchwalenie stawek opłat bez wymaganych uzgodnień i konsultacji jest działaniem naruszającym prawo.

Z porównania obu wersji planu wynika, że część uwag do planu została uwzględniona wynika, zmiany te wymagają powtórzenia procedury planistycznej, zgodnie z art. 17 i 19 u.p.z.p. W razie wprowadzenia zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane przez organ administracyjny mają charakter ogólny i bardzo istotny dla ogółu właścicieli. W związku z tym dokonane zmiany powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie.

W skardze podniesiono, że w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wypowiadał się Wojewódzki Konserwator Zabytków, który – jak wynika z postanowienia z dnia 17 lipca 2008 r. – orzekł, iż projekt planu nie uwzględnia granic wpisu do rejestru zabytków, granic strefy ochrony konserwatorskiej ani granic strefy ochrony ekspozycji (na obszarze planu usytuowana jest część zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w O. wpisanego do rejestru zabytków, częściowo strefa ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu wsi O., obejmująca bezpośrednie sąsiedztwo ww. zespołu dworsko-parkowego). Jednocześnie wprowadza elektrownie wiatrowe w obszar najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko-parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa winna być wykluczona. Ww. postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r. Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia planu. Kolejnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. Konserwator odmówił uzgodnienia, wskazując, iż nie zostały uwzględnione jego poprzednie zastrzeżenia. W dalszym ciągu teren z oznaczeniem 1.R/EW.1, na którym dopuszczalna jest budowa jednego z wiatraków znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie chronionego obszaru, od miejsca wskazanego jako lokalizacja potencjalnego wiatraku do nieruchomości objętej ochroną konserwatora jest mniej niż 300 metrów.

Skarżący podniósł również argument, iż organ Gminy nie uwzględnił negatywnej opinii regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. i 23 marca 2010 r. Oceniając ten zarzut WSA w Gdańsku stwierdził, iż opinia ta nie ma charakteru wiążącego. Należy zauważyć, że nie oznacza to jednak, iż treść takiej opinii jest pozbawiona doniosłości prawnej. Sąd nie wziął pod uwagę, iż opinia ta ma szereg istotnych twierdzeń, które powinny być brane pod uwagę na etapie tworzenia planu. Istotne są w szczególności wymogi dotyczące ochrony przyrody i środowiska. Plan – zgodnie z cyt. powyżej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – powinien uwzględniać te wymogi. Skarżący zwrócił uwagę na kwestię dotyczące hałasu, infradźwięków oraz innych zakłóceń, jakie powodują elektrownie wiatrowe. Zaznaczył, że choć kwestia ta podlegać winna kontroli na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to nie można uznać za racjonalne i zgodne z prawem działania polegającego na planowaniu lokalizacji elektrowni wiatrowej w tak bliskiej odległości od istniejących zabudowań (zabudowania wsi O. i J. są oddalone od siebie około 700 m, a wiatrak ma być zlokalizowany pomiędzy nimi), że istnieje bardzo wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia norm hałasu (por. uwagi powyżej). Postanowienia planu miejscowego muszą być realistyczne i możliwe do zastosowania, nie mogą one ograniczać praw obywateli, zwłaszcza chronionych konstytucyjnie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10). Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 pkt 23 Planu zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej powinien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny o ile co innego nie wynika z przepisów prawa regulujących poziomy lub zakresy dopuszczalnego uciążliwego oddziaływania. Z planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowych wynika zaś, iż będą mogły znajdować się w odległości ok. 300-350 metrów od istniejących zabudowań, w tym domów mieszkalnych. Uciążliwość elektrowni wiatrowych (poziom hałasów, infradźwięki) spowoduje, iż ww. nakaz nie będzie mógł być realizowany. Nie jest więc uzasadnione planowanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie, który z góry winien być wykluczony jako lokalizacja takiej inwestycji, gdyż jest wiadomo, że jej oddziaływanie przekroczy granice nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy uchwaliła plan niezgodnie z treścią uchwalonego uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W § 6 pkt 6 Planu jako jedną z wiodących funkcji na obszarze planu wymienia się lokalizację obiektów infrastruktury energetyki i obiektów elektrowni wiatrowych. Funkcja taka nie była wskazywana jako funkcja wiodąca w żadnej z wyodrębnianych stref, wręcz przeciwnie wskazywano na mieszkalnictwo, agroturyzm, usługi. W Studium określono jako I-strefę podmiejską, jako obszar urbanizacji i największych powiązań z miastem S. (strefa ta obejmuje m.in. J. i O.), gdy tymczasem z Zaskarżonego Planu wynika, iż kilkaset metrów od granic miasta Gmina S. planuje elektrownię wiatrową i tereny rolne z zakazem zabudowy. Stanowi to niezgodność Planu ze Studium.

Skarżący wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z przepisami art. 16 ust. 1 u.p.z.p. sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Zaskarżony plan został sporządzony w skali 1:2000. Jest to skala niezgodna z dyspozycja ww. przepisu art. 16. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania innej skali, nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", które pozwalałyby na zastosowanie większej skali, a wręcz przeciwnie potrzeba oceny możliwości spełnienia wymogów przewidzianych w planie, w tym odległości od zabudowań czy terenów i obiektów podlegających ochronie zgodnie z postanowieniami § 9 i § 11 zaskarżonego Planu przemawiają za koniecznością spełnienia dyspozycji ww. przepisu.

Zgodnie z dyspozycja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z uchwaleniem uchwały w przedmiocie przyjęcia planu powinny być rozstrzygnięte uwagi do projektu, co powinno nastąpić w formie uchwały Rady Gminy. Załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. w rubryce "Rozstrzygnięcie Rady Gminy" zawiera stwierdzenie, iż wymienionych uwag nie uwzględnia się. Z porównania zapisów planu i jego wcześniejszego projektu wynika jednak, iż część uwag – jak choćby stawki procentowe, o jakich mowa powyżej w pkt. 3 – została w części uwzględniona. Organ administracji nie dokonał więc uchwalenia planu zgodnie z przepisami u.p.z.p., albowiem stwierdzenie zawarte w załączniku nr 2 do uchwały nie odpowiada treści planu. Z powyższego wynika, że zostały naruszone zasady sporządzania planu, a tym samym naruszono art. 28 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 oraz § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślono, że treść planu nie jest zgodna z załącznikiem graficznym. W § 22 Planu mowa jest o kategorii terenów oznaczonych jako 2.R.1, gdy terenu takiego nie ma na mapie. Na mapie będącej załącznikiem do planu nie ma też oznaczeń R3 i R4. przez co zapisy planu są nieprecyzyjne i naruszają ww. przepis.

Skarżący wskazał, że w planie nie została ponadto ujęta prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Zważywszy na treść planu, a w szczególności wprowadzenie licznych ograniczeń prawa własności należy stwierdzić, iż uchwalenie planu powoduje spadek wartości nieruchomości. Rodzi to konsekwencje dla Gminy w postaci obowiązku uiszczania opłat, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., tj. odszkodowań czy należności za wykup nieruchomości. Prognozy powinny też uwzględniać inne skutki finansowe,

Zdaniem skarżącego w, przedmiotowej sprawie zostały naruszone ponadto przepisy art. 46, 51, 54, 55 i 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący podnosił, iż prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w ramach oceny strategicznej projektu planu dotyczyła fragmentu wsi O., B., J., gdy sporządzony projekt planu dotyczył wsi O., B., J., a tym samym jest nierzetelna. Sąd nie uznał tego zarzutu, traktując opisany powyżej błąd jako oczywistą omyłkę. Tymczasem inna nazwa figuruje nie tylko w tytule opracowania, ale także w jego treści (por. m.in. s. 5, 6, 8, 12 itd.).

Skarżący stwierdził, że bezpodstawnie pominięty został także wniosek o dokonanie zapisu ustalającego skomunikowanie działki numer [...] z drogą wojewódzką numer [...] z istniejącego zjazdu znajdującego się na pograniczu działek nr [...] i [...] w sposób zapewniający bezpośredni dostęp działki numer [...] do drogi wojewódzkiej nr [...], po jego modernizacji. Propozycja zawarta w planie ogranicza się do zapewnienia dostępu od strony drogi gminnej, wjazd oddalony jest o kilkaset metrów, co zważywszy na położenie działki skarżącego oraz jej powierzchnie (ponad 9 ha) nie jest rozwiązaniem właściwym i będzie w przyszłości rodziło znaczne problemy komunikacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 u.p.z.p. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej stanowisko co do niezasadności skargi wniesionej na Uchwałę Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonych działek stanowiących fragment wsi O., B. i J.

Kontrolowana uchwała podjęta została po wyeliminowaniu z obrotu wcześniejszej uchwały z dnia 27 lipca 2010 r. ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu. W związku z tą okolicznością Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że rozpatrywana sprawa obejmuje inny przedmiot zaskarżenia niż sprawa zakończona wyrokiem z 29 września 2011 r., II SA/Gd 978/10, bowiem Rada podjęła kolejną uchwałę, która powinna być oceniona w pełnym zakresie, a wcześniejszy wyrok nie wywierał skutków, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Mimo tego prawidłowego założenia, Sąd nie przedstawił przesłanek, które warunkowały konstatację, że nie wystąpiły istotne naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego planu.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny dotyczący zawartych w aktach postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 lipca 2008 r. i 22 sierpnia 2008 r., które nie zostały poddane ocenie Sądu w aspekcie ich aktualności i znaczenia dla ważności kontrolowanej uchwały. Postanowienia te są o tyle istotne, że zawierają odmowę uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w zakresie wprowadzenia funkcji jednorodzinnej, usługowej, zieleni urządzonej, elektrowni wiatrowych i komunikacji dla obszaru fragmentów wsi O., J. i B. Z ich uzasadnień wynika, że przedstawiony dwukrotnie projekt planu nie uwzględniał w sposób właściwy wymogów prawnych dotyczących ochrony konserwatorskiej części zabytkowego zespołu dworsko-parkowego, części zabytkowego zespołu wsi O. oraz strefy ochrony ekspozycji obu zespołów. W szczególności zaznaczono, że projekt planu wprowadza elektrownie wiatrowe w obszar najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko-parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa powinna być wykluczona. Ponadto wskazano inne jeszcze zastrzeżenia do przedstawionych rozwiązań planu. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały doszło do pozytywnego uzgodnienia projektu, co mogłoby nastąpić gdyby uwzględniono w projekcie zastrzeżenia konserwatorskie. Kwestia ta wymaga więc ponownej analizy, zważywszy, że wymóg uzgodnienia projektu planu ze wskazanymi w art. 17 pkt 6b u.p.z.p. organami, w tym właściwym konserwatorem zabytków, musi być bezwzględnie dochowany.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, iż odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. W przypadku zaś uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p. skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub części (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 229; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 225).

Sąd wskazał, że zasadnie strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Okoliczność, że opinia wyrażona przez uprawniony organ w ramach procedury planistycznej, nie ma mocy wiążącej nie oznacza, że nie ma doniosłości prawnej. Stanowisko zajmowane przez organ opiniujący ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Organ poza odwołaniem się do niewiążącego charakteru opinii nie przedstawił żadnych merytorycznych informacji co do kwestii zastrzeżonych przez organ Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pierwsza opinia zawierała negatywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w części dotyczącej wyznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a w drugiej opinii zawarto konkretne zastrzeżenia w tym przedmiocie. Między innymi wskazano, że zgodnie z zaleceniem w "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie " - strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej powinna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych. Sąd wskazał, że nieuwzględnienie tego zalecenia w treści planu nie zostało przez Radę rzeczowo uzasadnione. Nie jest bowiem logiczna argumentacja, że zamieszczenie takiego ograniczenia w treści planu nie było prawnie uzasadnione, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa. Podkreślić należy, że gdyby omawiane zagadnienie było unormowane ustawowo, to zbędne byłyby regulacje w aktach prawa miejscowego.To właśnie brak normatywnego określenia wymaganych odległości sytuowania elektrowni wiatrowych względem terenów zabudowanych stwarza potrzebę wprowadzania stosownych postanowień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego tak ważne jest, aby organ planistyczny wyznaczając określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych uwzględnił w sposób rzetelny opinie oparte na specjalistycznej wiedzy organów ochrony środowiska.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut kasacyjny kwestionujący stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który nie dopatrzył się nieprawidłowości w sporządzonym dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwe dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że prognoza jest ważnym elementem wymaganej procedury, a zatem przy jej sporządzaniu dochowane muszą być standardy gwarantujące rzetelność zawartych w niej informacji, analiz, ocen i proponowanych rozwiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trudno zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że treść prognozy, jej tytuł i załącznik graficzny jednoznacznie wskazują, że dotyczy ona projektu planu dla wsi O., B., J. Jak trafnie podniósł skarżący mimo ujęcia w temacie dokumentu prognozy wsi J. (na stronie tytułowej), to w samym tekście w wielu jego istotnych fragmentach wymieniona jest wieś J., co nie może być traktowane jako nieznaczące błędy. W rezultacie kwestia ta wymaga bardziej wnikliwej analizy ze strony Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownej kontroli przedmiotowej uchwały konieczne będzie odniesienie się do kwestii wskazanych w zarzutach kasacyjnych pkt 2 lit. c/, h/, i/.

Sąd uwzględnił zarzuty zawarte w pkt 2 lit. a/, b/ skargi kasacyjnej, że ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie rozwiązań planistycznych podjętych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego nie jest wyczerpująca. Sąd wskazał, że w skardze zakwestionowana została treść § 22 ust. 5 prowadząca do ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów skarżącego oznaczonych symbolem 1.R.2 przez wykluczenie nowej zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Wskazano, że przeznaczenie rolnicze tych terenów bez możliwości zabudowy zagrodowej jest sprzeczne z ustaleniami studium, które priorytetowo traktują potrzeby mieszkaniowe przewidziane do realizacji w ramach zabudowy siedliskowej i towarzyszącej zabudowy dla właścicieli zakładów produkcyjnych i usługowych. Zarzut ten rozwinięty został w piśmie procesowym z 12 lipca 2013 r., w którym podniesiono, że zapis planu wykluczający nową zabudowę zagrodową stanowi drastyczną ingerencję w prawo własności i nie ma uzasadnienia gospodarczego, ekonomicznego i ekologicznego, a Rada Gminy nie przedstawiła dowodów na racjonalność przyjętych rozwiązań, a w rezultacie naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Skarżący zaznaczył, że przyjęta treść planu uniemożliwia mu wykorzystanie terenu o dużym areale, tj. 4 ha zgodnie z jego funkcją rolniczą wskutek wykluczenia zabudowy zagrodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istoty argumentacji przedstawionej przez skarżącego, lecz skoncentrował się tylko na kwestii związanej z przeznaczeniem w planie terenów sąsiednich. Stwierdził bowiem, że lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości, a działka skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części pod uprawy rolne, a w części pod zabudowę usługową. Organ nie wskazał uzasadnienia dla istotnego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego, pozbawiając możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych o znacznym areale (4 ha). Organ decydując o rozwiązaniach planistycznych musi wyważyć interes publiczny i interesy obywateli, pozostające ze sobą w kolizji. Każde więc wyznaczenie w planie ograniczeń wykonywania prawa własności musi być konkretnie i wiarygodnie uzasadnione. Gmina nie może bowiem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ocena, czy zakwestionowana treść uchwały naruszająca prawo własności skarżącego jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym, a w szczególności czy organ stanowiący uwzględnił w sposób właściwy wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. Wyjaśnieniu podlega to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącego, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego nie narusza przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Ponownej oceny wymaga również treść § 21 ust. 3 zaskarżonej uchwały dotycząca ograniczenia zabudowy terenu przeznaczonego pod usługi ten sposób, że dopuszcza się tylko towarzyszącą zabudowę dla właściciela usług w ilości 1 mieszkanie na 1 działkę.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały zachowania w przyjętym planie wymogów w zakresie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W skardze wskazywano na sprzeczność ustalonej lokalizacji elektrowni wiatrowych z funkcjami wiodącymi określonymi w studium dla stref funkcjonalno-przestrzennych. Również w piśmie uzupełniającym przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą walorów ekonomicznych, krajobrazowych i architektonicznych terenów objętych planem, które zostały naruszone wskutek dopuszczenia przeznaczenia terenów pod elektrownie wiatrowe. Podnoszono, że przyjęte w planie rozwiązania zahamują rozwój funkcji mieszkaniowych, usługowych i produkcyjnych na oznaczonych terenach, co jest sprzeczne z zasada zrównoważonego rozwoju ujętą w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Ten aspekt sprawy został pominięty przez Sąd Wojewódzki przy kontroli przedmiotowej uchwały. W konsekwencji nie mogło być zaakceptowane wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że Rada lokalizując na spornym terenie elektrownie wiatrowe nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie wykazano, że dokonana ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których przyjęto w planie kwestionowane rozwiązania planistyczne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne stanowisko, że nie można z samych zapisów planu przeznaczających określone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych wywodzić ich przyszłego negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Niezależnie bowiem od procedur przewidzianych na etapie lokalizacji i realizacji konkretnych inwestycji, już przy sporządzaniu planu miejscowego muszą być uwzględnione wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), z czym wiąże się właśnie konieczność przeprowadzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz opiniowania projektu przez właściwy organ Ochrony Środowiska. Sąd wskazał, że o mało wnikliwej ocenie Sądu świadczy treść uzasadnienia wyroku, które z jednej strony wskazuje na treść studium dotyczącą negatywnych skutków lokalizacji elektrowni wiatrowych (hałas słyszany w odległości do 500-600 m), a z drugiej strony pomija aspekt związany z wymogiem przeprowadzenia analiz i określenia rozwiązań prowadzących do odpowiedniej ochrony akustycznej na terenach sąsiednich.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ponowna ocena legalności zaskarżonego aktu musi być dokonana z uwzględnieniem wszystkich istotnych w okolicznościach niniejszej sprawy kryteriów prawnych, odnoszących się do trybu i zasad sporządzania planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. pełnomocnik organu wskazał, że ponowna procedura planistyczna ograniczyła się do części wskazanej przez Sąd w wyroku stwierdzającym nieważność poprzednio uchwalonego planu. Stwierdził on, że uzgodnienie konserwatora zabytków nastąpiło w sposób milczący. Pełnomocnik przyznał, że w prognozie doszło do pomylenia nazwy i zamiast J., użyto w niej nazwy J., niemniej w uchwale jest mowa o J. i taka nazwa miejscowości wynika z części graficznej planu. Wskazał on, że na zjazd z drogi wojewódzkiej nie wyraził zgody organ uzgadniający - Zarząd Dróg Wojewódzkich. Pełnomocnik wyjaśnił, że § 22 ust. 5 uchwały nie zabrania rozbudowy istniejących siedlisk, lecz budowy nowych. Zakaz taki wynika z faktu, ze w przypadku rozczłonkowania działek dla utworzenia nowych siedlisk, trudno byłoby zakwalifikować je jako działki rolne, skarżący wnioskował o podział działki na działki pod budownictwo mieszkaniowe, a teren ten pokryty jest glebami klasy III i Gmina zamierza chronić ten teren jako teren rolniczy. Natomiast cześć terenu przeznaczona pod usługi położona jest przy drodze przy wjeździe do S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozstrzygając sprawę zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [..], [...] w obrębie J. oraz nr [...], [...] – w obrębie B., obejmującego swym zakresem działkę należącą do skarżącego o nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną dotyczącą zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organu. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. II OSK 215/08).

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego, jego części tekstowej, graficznej i załączników, zawartych w nich ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony podmiot. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 267-268). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6 wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 263 i nast.).

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ponownie rozpoznając sprawę poddał analizie kwestię uzgodnienia projektu planu przez konserwatora zabytków.

Art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy stanowi, że projekt planu miejscowego lub jego zmian podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny zapisów planu miejscowego. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu planistycznego w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś przez radę gminy planu miejscowego, mimo skutecznej odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, może, zgodnie z dyspozycją art. 28, skutkować nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/2012, Lexis.pl nr 5160773).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).

Natomiast według art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z przepisem art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Określone w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. konsekwencje niezajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprowadzają się do faktycznego uzgodnienia i legitymują organ do podjęcia dalszych czynności planistycznych zgodnie z procedurą określoną w art. 17 u.p.z.p.

Z analizowanych materiałów planistycznych wynika, że na wniosek Wójta Gminy postanowieniem z dnia 22 lipca 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu przedłożonego planu ze względu na lokalizację elektrowni wiatrowych w strefie najwrażliwszej ekspozycji na południe od zespołu dworsko – parkowego, gdzie jakakolwiek zabudowa powinna być wykluczona, brak ustanowienia właściwej ochrony dla zabytkowego parku, brak strefy ochrony konserwatorskiej, niewłaściwe ukształtowanie zabudowy na obszarach sąsiadujących z parkiem i inne mankamenty. Po analizie ponownie przedłożonej dokumentacji postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia projektu przedłożonego planu. Organ uznał bowiem, że tylko część zastrzeżeń została uwzględniona. Nie usunięto jednostki 1.R/EW.1 z zabudową elektrowni wiatrowej ze strefy ochrony ekspozycji chronionego zespołu dworsko-parkowego. Organ wskazał, że ustalenia planu wymagają dalszych korekt ze względu na wymogi ochrony konserwatorskiej. W wersji wówczas przedłożonej plan nie spełniał wymogów u.p.z.p. oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. Wójt Gminy, działając w trybie art. 17 ust. 7 u.p.z.p., zwrócił się ponownie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie poprawionego projektu planu obejmującego część terenu wsi O. i B., w terminie 21 dni od daty otrzymania projektu planu. Wójt wyjaśnił, że projekt planu poprawiono w zakresie zmiany projektowanej lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych w strefie ekspozycji zespołu dworsko – parkowego w O. Z akt planistycznych, jak i informacji uzyskanej od pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Konserwator nie odpowiedział na powyższy wniosek, co na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. organ planistyczny uznał za równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu.

Konfrontacja materiałów planistycznych w postaci projektu planu w wersji tekstowej i graficznej dołączonych do wniosku o uzgodnienie z dnia 12 grudnia 2008 r. oraz części graficznej uchwalonego planu wykazuje, że w istocie zatwierdzony kwestionowaną uchwałą projekt planu w wersji graficznej nie został konserwatorowi zabytków przedłożony. Część graficzna uchwalonego planu odbiega bowiem od projektu przedłożonego przez organ gminy do uzgodnienia konserwatorowi zabytków. W wersji uchwalonej tereny przeznaczone pod wiatraki znajdują się w inny położeniu. Teren przeznaczony pod elektrownię wiatrową w jednostce planistycznej 1R/Ew1 jest bowiem w planie bardziej zbliżony do obszaru zespołu dworsko – parkowego w O., co zwiększa wpływ planowanych elektrowni wiatrowych na ekspozycję zespołu zabytkowego w stosunku do projektu przedłożonego konserwatorowi. Inne jest też położenie i kształt terenu przeznaczonego pod elektrownię wiatrową w jednostce planistycznej 1R/Ew2.

Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Skoro wójt został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z określonymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. podmiotami, m.in. z konserwatorem zabytków, to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.

W niniejszej sprawie organ gminy uchwalił projekt planu w wersji nieuzgodnionej z konserwatorem zabytków. Jest to istotne naruszenie trybu postępowania, co powoduje, że plan ten na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za nieważny.

Odnośnie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazać należy, że w opinii tej w części dotyczącej wyznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych wskazano, że zgodnie z zaleceniem w "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie " - strefa 500 m wokół zabudowy mieszkaniowej powinna być wyłączona z lokalizacji elektrowni wiatrowych. Okoliczność, że opinia wyrażona przez uprawniony organ w ramach procedury planistycznej, nie ma mocy wiążącej nie oznacza, że nie ma ona doniosłości prawnej. Stanowisko zajmowane przez organ opiniujący ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nielogiczną argumentację Rady Gminy, że zamieszczenie takiego ograniczenia w treści planu nie było prawnie uzasadnione, albowiem tego rodzaju wymóg nie został przewidziany w przepisach prawa. Gdyby bowiem omawiane zagadnienie było unormowane ustawowo, to zbędne byłyby regulacje w aktach prawa miejscowego. To właśnie brak normatywnego określenia wymaganych odległości sytuowania elektrowni wiatrowych względem terenów zabudowanych stwarza potrzebę wprowadzania stosownych postanowień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nieuwzględnienie tego zalecenia w treści planu nie zostało przez Radę rzeczowo uzasadnione. Lokalizowanie elektrowni wiatrowych łączy się z uciążliwościami dla mieszkańców terenów sąsiadujących z turbinami (głównie hałasem, a ponadto oddziaływaniem infradźwiękowym oraz efektem migotania). W ustawodawstwie polskim nie ma przepisów prawa regulujących minimalną odległość farm wiatrowych względem sąsiedniej zabudowy. Unormowania takie istnieją w państwach Unii Europejskiej. Unormowania te są zróżnicowane, niemniej ich istnienie wskazuje na celowość regulacji tej kwestii w uwagi na ochronę mieszkańców gruntów sąsiednich (przykładowo w Danii lokalizacja elektrowni od zabudowań nie może być mniejsza niż czterokrotność całkowitej wysokości turbiny, we Włoszech w Kalabrii odległość ta ustalana jest jako 20-krotność wysokości turbiny, co w praktyce skutkuje oddaleniem farmy wiatrowej od terenów zurbanizowanych o ok. 2 km, w Szkocji zaleca się by odległość ta wynosiła 2 km od miast i wsi, w Walii 500 m od domów, https://www.nik.gov.pl/plik/id,7128, vp,9004.pdf).

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013 poz.1232 ze zm.), przez oddziaływaniu na środowisko - rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest zatem zobligowany do uwzględniania w opinii na temat planu tego aspektu ochrony środowiska. Jest on organem wyspecjalizowanym w tym zakresie. Uwagi zawarte w opinii tego organu poparte zostały treścią "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie ", określającego 500-metrową odległość wiatraków od zabudowań. Uwagi te znajdują uzasadnienie we wpływie elektrowni wiatrowych na środowisko, w tym warunki życia i zdrowie ludzi. Rada Gminy zamierzając odstąpić od wskazanego wymogu winna zatem uzasadnić szczegółowo swoje stanowisko, czego nie uczyniła. Wskazanie, że poziom obowiązujących norm hałasowych jest wystarczający dla ochrony przed hałasem nie jest przekonywujący, z uwagi na metodykę określania poziomu hałasu. Pomiary te, co do zasady należy bowiem wykonywać przy zachowaniu określonych warunków meteorologicznych, tj. w tym przy średniej prędkość wiatru do 5 m/s (załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody pkt D2c, Dz. U. z 2014 r. poz. 1542) Natomiast w przypadku elektrowni wiatrowych najwyższe parametry emisji hałasu odnotowuje się w sytuacji ich nominalnego obciążenia, osiąganego przy prędkości wiatru ok. 10-12 m/s. (https://www.nik.gov.pl/plik/id,7128, vp,9004.pdf). Zatem organ planistyczny zobligowany był do uwzględnienia treści opinii, a pominięcie jej zaleceń stanowi istotne naruszenie trybu postępowania.

Z uwagi na nieważność uchwały z wyżej wymienionych przyczyn oraz brak związania Sądu treścią wyroku wydanego w niniejszej sprawie przy rozstrzyganiu skargi od ewentualnego nowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi było w istocie zbędne.

Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W odniesieniu do skali 1:500 i 1:2000 uszczegółowienie możliwości jej stosowania zawarto w § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1587) Zgodnie tym przepisem stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Plan badany w niniejszym postępowaniu nie dotyczy inwestycji liniowej. Plan ten może być natomiast oceniony jako plan terenu o znacznej powierzchni (kilkadziesiąt hektarów). Niezależnie od tej oceny, w orzecznictwie wskazano, że koniecznym dla stwierdzenia nieważności uchwały z powodu złej skali rysunku planu jest wskazanie możliwości wpływu zastosowania mniejszej niż wymagana skali na treść i czytelność planu. W niniejszej sprawie wpływ taki nie został wykazany. Uwzględniając charakter terenów, w większości rolnych i nie podlegających zabudowie, zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy nie wynika, by zastosowania skala planu 1:2000 stanowiła naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1991/12, LEX nr 1291948), z punktu widzenia stopnia urbanizacji obszaru, będącego obszarem wiejskim, zastosowanie do niego mapy w skali 1:2000 można uznać za dopuszczalne. Jak wskazał sąd w tym orzeczeniu, skala 1:1000 jest skalą standardową, która co do zasady powinna znajdować zastosowanie w procedurze planistycznej. Mapę w sprawie niniejszej sporządzono w skali 1:2000, a zatem w skali stosowanej - w myśl cytowanego przepisu - wyjątkowo (przepis poprzestaje na ogólnym sformułowaniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Niewyjaśnienie przez Radę wątpliwości w tym zakresie nie może prowadzić do uznania, że zastosowanie w sprawie skali 1:2000 stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości, ewentualnie w części stanowiącej załącznik mapowy. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że po pierwsze, zastosowanie przez Radę skali 1:2000 nie oznacza zastosowania skali niedopuszczalnej w postępowaniu planistycznym (tj. w oczywisty sposób nienadającej się do stosowania w procedurze planistycznej, ewentualnie wyraźnie wyłączonej przepisem prawa lub nieprzewidzianej w nim), a przeciwnie, oznacza zastosowanie skali wprost dopuszczonej tymi przepisami, aczkolwiek z zastrzeżeniem pewnego warunku oraz z faktu, że wspomniany warunek sformułowany został nie w postaci skonkretyzowanej, pozwalającej na jednoznaczne ustalanie jego zakresu, a w postaci klauzuli generalnej ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"), stwarzającej dosyć znaczny margines interpretacji.

Odnośnie prognozy oddziaływania na środowisko, wskazać należy, że prognoza ta jest ważnym elementem procedury planistycznej. Winna być ona rzetelna i nie budzić wątpliwości co do swego zakresu. W prognozie wielokrotnie autor posłużył się zamiast nazwą miejscowości J., nazwą J., przy czym jest to nazwa innej miejscowości sąsiadującej z terenem objętym planem. Z tytułu prognozy oraz zawartego w prognozie opisu położenia miejscowości jako położonej blisko S. (k.12), zdaje się wynikać, że została ona co do zasady sporządzona dla J., a nie J. Niemniej okoliczność ta nie jest jednoznaczna i budzi wątpliwości, a mylenie przez autora w tekście prognozy obu miejscowości świadczy o braku staranności autora w sporządzeniu ekspertyzy, która w takiej sytuacji nie powinna stanowić podstawy procedowania przez organ planistyczny.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut braku zgodności załącznika graficznego z tekstem uchwały. Skarżący zarzucał, że w § 22 planu mowa jest o kategorii terenów oznaczonych jako 2.R.1, a terenu takiego nie ma na mapie, na mapie tej nie ma też oznaczeń R.3 i R.4. W § 22 pkt 1 jest mowa o terenach 2.R.1, 1.R.3 i 1.R.4. Przedłożony Sądowi rysunek planu zawiera, tereny oznaczone zgodnie z częścią tekstową jako jednostki planistyczne 2.R.1, 1.R.3 i 1.R.4.

Rozważając zarzut skarżącego, że na terenie 1.R.2 doszło do niezasadnego ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości, poprzez brak możliwości nowej zabudowy zagrodowej, Sąd uznał ten zarzut za zasadny. Na innych terenach rolniczych – 1.R.1 i 2.R.1 przewidziano bowiem możliwość nowej zabudowy zagrodowej, a różnice w odmiennym traktowaniu tych obszarów nie zostały przez organ uzasadnione. Zatem argumentacja organu dotycząca ochrony gleby III klasy nie mogła zostać uznana za przekonywującą.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że ustalenie planistyczne dotyczące ograniczenia funkcji mieszkaniowej na terenie usługowym do jednego mieszkania, sprzecznie z prawem ograniczyło jego prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego winna dążyć do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Funkcje usługowe w porównaniu z funkcjami mieszkaniowymi wiążą się z większymi uciążliwościami i wielokrotnie negatywnie wpływają na możliwość spokojnej realizacji funkcji mieszkaniowej. Rozdzielenie tych funkcji i skupienie funkcji usługowych na jednym obszarze jest zatem uzasadnione i zapobiega w przyszłości konfliktom miedzy właścicielami obiektów usługowych i mieszkaniowych w zakresie korzystania z nieruchomości. Teren objęty jednostką U.1 jest przeznaczony co zasady pod działalność usługową, z możliwością funkcji mieszkaniowej dla właściciela usługi, w ilości 1 mieszkanie na działkę. Takie ustalenie jest podyktowane zasadniczą funkcją terenu, natomiast umożliwienie realizacji funkcji mieszkaniowej dla właściciela zakładu usługowego zapewnia mu zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych na nieruchomości, na której prowadzi on działalność gospodarcza, wyłączając jednocześnie możliwość konfliktu obu funkcji. Taka regulacja planistyczna jest uzasadniona i pozostaje w granicach władztwa planistycznego Gminy. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika ze skali planu jest to teren o dużym obszarze, w planie przewidziano możliwość jego podziału na mniejsze działki o wielkości 2500 m2, zatem na terenie tym może w przyszłości powstać wiele zabudowań usługowych wraz z funkcją mieszkalną właściciela prowadzonej działalności gospodarczej.

Stwierdzić należy, że przy rozstrzyganiu, czy należy ponawiać czynności procedury planistycznej i w jakim zakresie to zrobić, wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi mieć na uwadze treść uwag. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być uwzględniane przez ten organ w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Jeżeli natomiast na skutek uwzględnienia uwag wprowadzono do projektu planu zmiany o charakterze ogólniejszym, wówczas ze względu na możliwy konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami należy ponowić procedurę planistyczną, włącznie z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Wskazywana przez skarżącego zmiana polegająca na wprowadzeniu zapisu § 26 pkt 6 uchwały wyłączająca możliwość nowej zabudowy w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych bądź wprowadzeniu stawki opłaty planistycznej, wymagały ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia planu. Wobec stwierdzenia nieważności planu, szczegółowa analiza tej kwestii w zakresie pozostałych 14 wskazanych przez skarżącego w tabelarycznym zestawieniu (k. 101-103) rozbieżności, była w niniejszej sprawie zbędna.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 300 zł.