Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, 185 § 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2663/13 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. W. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku D. W. z dnia 24 października 2007r., Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] przy ul. S. w W., wykonaniu zjazdu na teren inwestycji z działki ew. nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. S. oraz wykonaniu dojścia i dojazdu do budynku na terenie części działki ew. nr [...].

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2011r. strona wystąpiła o zmianę powyższej decyzji w zakresie ilości kondygnacji podziemnych budynku - z jednej na dwie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] przy ul. S. w W., wykonaniu zjazdu na teren inwestycji z działki ew. nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. S, oraz wykonaniu dojścia i dojazdu do budynku na terenie części działki ew. nr [...].

Z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku D. W. z dnia 24 października 2007r.

Pismem z dnia 1 marca 2012 r. Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy ustalającej warunki zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W powyższym piśmie wskazano, że zdaniem Zarządu Dzielnicy, naruszenia prawa we wskazanej decyzji miałyby polegać na: "nieuwzględnieniu jako strony postępowania Poczty Polskiej, będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości przylegającej do terenu inwestycji na którą oddziałuje przedmiotowa inwestycja", co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a., wydaniu decyzji "w oparciu o niekompletną dokumentację niezbędną do jej wydania", co stanowić ma naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Podano, że wydanie decyzji nastąpiło "bez analizy urbanistycznej", podniesiono kwestię "niezgodności pomiędzy oznaczeniem terenu inwestycji w osnowie decyzji a oznaczeniem na załączniku mapowym".

Wskazano, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podano także, iż stwierdzenie ostateczności decyzji nastąpiło w dniu jej wydania, co narusza art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., jak również błędnie oznaczono organ wydający decyzję, co miałoby naruszyć art. 107 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 15 marca 2012r. Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy wyjaśnił dodatkowo, że w zasobach Wydziału znajduje się wniosek z dnia 24.10.2007r. złożony przez D. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi w parterze, na działkach ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. Podano, że w dniu [...].03.2009r., po rozpatrzeniu tego wniosku, została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, oraz, że w dniu 13.01.2011r. wpłynął wniosek o zmianę ww. decyzji nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, po stwierdzeniu, że decyzją tą rozstrzygnięto sprawę załatwioną już uprzednio inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydent m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., a nadto, że decyzja ta rażąco narusza:

• przepis art. 10 k.p.a. w wyniku błędnego ustalenia stron postępowania (bez powiadomienia wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych terenu inwestycji i działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji),

• przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy odnośnie konieczności sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to powinna stanowić załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

D. W., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium.

Wnioskodawca podniósł, iż wystąpił o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2009r. ustalającej warunki zabudowy. Wniosek dotyczył zmiany ilości kondygnacji podziemnych budynku. Wnioskodawca wskazał, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy była możliwa oraz że urząd dokonując zmiany decyzji powinien procedować na podstawie art. 155 k.p.a.

Wnioskodawca przyznał, że istotnie, decyzja z dnia [...] marca 2011r. nie przywołuje w podstawie prawnej art. 155 k.p.a., niemniej jednak w kwestii merytorycznej stanowi ona jedynie o możliwości realizacji dodatkowej powierzchni podziemnej budynku, przywołując jednocześnie utrwalone już dotychczasowe parametry projektowanej inwestycji. Spełnione zostały także przesłanki zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej, określone w omawianym przepisie, bowiem przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009r. przypisany został jedynie inwestorowi. Nieprecyzyjne sformułowanie treści decyzji, a właściwie jej sentencji, w przypadku gdy spełnia ona cechy określone w art. 107 § 1 k.p.a. oraz rozstrzyga o istocie sprawy zgodnie z wnioskiem strony - nie może w niniejszej sprawie stanowić o wydaniu nowej decyzji w tej samej sprawie, lecz wyłącznie o zmianie decyzji dotychczasowej. W kontekście powyższego przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowe.

Zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym jest chybiony, bowiem zmiana decyzji w zakresie ilości kondygnacji podziemnych nie wymaga przeprowadzenia analizy o której mowa we wskazanym przepisie.

Wnioskodawca podniósł także, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu może jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, natomiast w żadnym przypadku nie jest to samoistna podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2011r. W uzasadnieniu wywiedziono, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności jest przepis art. 156§1 pkt.3 kpa. Różnica w zakresie kondygnacji pomiędzy inwestycjami nie wystarczała do uznania że każda z decyzji rozstrzyga odrębną sprawę. Brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z 2011r została wydana w oparciu o art. 155 kpa, skoro przepis nie został wskazany w jej podstawie prawnej, nie powołano go w treści wniosku z dnia 13 stycznia 2011r , rozstrzygnięcie decyzji z 2011r nie zawiera żadnych sformułowań o zmianie poprzedniego rozstrzygnięcia w tym względzie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] września 2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga D. W.

W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj. art. 155 i art. 156 § 1 pkt.3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że wyniki analizy i porównania treści decyzji: Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2009r. oraz Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011r. nie pozostawiają, wątpliwości, że każda ze wskazanych decyzji rozstrzyga wniosek D. W. z dnia [...] października 2007r. Obie powyższe decyzje ustalają warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, jedyna zaś różnica między nimi sprowadza się do tego, że pierwsza z nich dopuszcza możliwości realizacji jednej kondygnacji podziemnej, druga zaś - od jednej do trzech takich kondygnacji podziemnych, co nie ma wpływu na stan zagospodarowania terenu. Różnica ta nie wystarcza, do uznania, że każda z wymienionych decyzji rozstrzyga odrębną sprawę, których przedmioty zdefiniowane zostały odrębnymi wnioskami. Tym bardziej, że obie decyzje były wynikiem rozpoznania tego samego wniosku.

Zmiany w zagospodarowaniu terenu określone wskazanymi decyzjami są tożsame, a okoliczności tej nie zmienia różna liczba kondygnacji podziemnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Należy zwrócić także uwagę na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie przyjął, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej, wydanymi kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza była decyzją ostateczną, co w konsekwencji musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji wydanej w tej samej sprawie.

Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez stronę skarżącą, że decyzja nr Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy jest decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009r., ustalającą warunki zabudowy, Sąd stwierdził, że twierdzenia takie nie znajdują podstaw. Obie decyzje, jak wynika z ich treści, zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku D. W. z dnia [...] października 2007r. o ustalenie warunków zabudowy.

W badanej w trybie nadzoru decyzji Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2011r. nie wskazano, że była ona wydana w trybie art. 155 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2009r.

Gdyby nawet przyjąć takie założenie, należałoby stwierdzić, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być za zgodą strony uchylona lub zmieniona. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku.

Za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, co nie jest kwestionowane zarówno przez doktrynę jak też przez orzecznictwo sądów administracyjnych, uważa się również właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

W niniejszej sprawie użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) P.P.U.P. "[...]" nie brał udziału w postępowaniu. Nie wyraził również zgody na zmianę decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy na działce sąsiedniej. Zgoda wszystkich stron postępowania jest konieczna do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W tej sytuacji nie można uznać, tak jak tego chce skarżący, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy była prawidłową decyzją wydaną w wyniku rozpoznania wniosku dotyczącego zmiany ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku odniesienia w uzasadnieniu wyroku do uzasadnienia zarzutów powołanych w skardze z dnia 18 października 2013 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. organ błędnie przyjął że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie jest decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. S. w W.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. organ bezzasadnie stwierdził nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanej przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, która w ocenie organu nie była decyzją zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy, a decyzją dotyczącą sprawy uprzednio rozstrzygniętej przez wyżej wskazaną decyzję nr [...].

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu podano, że Sąd nie wskazał, które ustalenia poczynione przez organ administracji zostały przyjęte, a które nie zostały przyjęte. Sąd pominął całkowicie argumenty przytoczone przez skarżącego w skardze na uzasadnienie przedstawionych zarzutów, uzasadniające przedstawione zarzuty, a zawarte w odpowiedzi na zarzuty Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Uzasadnienie skarżącego wykazywało całkowitą bezprzedmiotowość zajętego przez organ administracji stanowiska, przy czym Sąd nie wskazał jakie argumenty podziela, a których nie podziela, nie wskazał również dlaczego nie zgadza się z przedstawionymi przez skarżącego argumentami, wskazując wyłącznie że wydane decyzje o warunkach zabudowy są tożsame, a ilość kondygnacji pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejno zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie Sąd, mimo podnoszenie przez skarżącego nie dostrzegł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...] z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. z pominięciem przesłanki stwierdzenia nieważności, a mianowicie rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Decyzja nr [...], o której mowa powyżej została wydana w wyniku wniosku o zmianę uprzednio wydanej decyzji, złożonego zgodnie z art. 155 k.p.a., co wyżej zostało uzasadnione, a nie w wyniku wniosku o wydanie nowej decyzji. Jak słusznie zauważył Sąd jedyna różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2009r., a decyzją z dnia [...] marca 2011 r. sprowadza się do ilości kondygnacji podziemnych budynku, a zatem skarżący słusznie wybrał tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. dotyczący zmiany decyzji, a nie jak przyjmuje Sąd wystąpienia z wnioskiem o nową decyzję, którą w ocenie Sądu miała być decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd nieprawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się uzasadnione.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. organ co najmniej przedwcześnie stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanej przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy.

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. statuuje tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza ona, że decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ich trwałość polega, więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Instytucja stwierdzenia nieważności ma zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w wyniku rażącego naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Definicja ta została ukształtowana stanowiskiem doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Najogólniej rzecz ujmując, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. A zatem jest to naruszenie ciężkie, rażące. Prawo musi być naruszone w sposób niebudzący wątpliwości.

Kolejną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja, w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a.). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3) następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych. Stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się ani możliwe, ani potrzebne oczekiwanie, że stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach, elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 11, Wa-wa 2011). II OSK 1239/14

Aby jednak mówić o tożsamości spraw musimy mieć pewność co do jej rzeczywistego zaistnienia. W tym celu zbadania wymagał komplet dokumentacji, obrazującej czynności dokonane w obu sprawach, będących przedmiotem zarzutu i to poczynając od złożonego wniosku, a na decyzji załatwiającej sprawę kończąc. Tymczasem podlegające kontroli sądowoadministracyjnej akta nie wydają się kompletne. I tak w odniesieniu do postępowania jakie toczyło się przed Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy przesłano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie wniosek o warunki zabudowy z dnia [...].10.1997r., koncepcję architektoniczną budynku mieszkalnego, kserokopię aktu sprzedaży, warunki przyłączenia mediów, informacje z rejestru gruntów. Poza tym w aktach znajduje się decyzja Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2011r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz wniosek z dnia 13 stycznia 2011r. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgromadzonego do tej pory w aktach materiału dowodowego nie wynika jakie czynności poprzedzały wydanie decyzji z dnia [...] marca 2011r. Przedwczesnym w tej sytuacji było przyjęcie, że czynności przeprowadzone w ramach postępowania toczącego się przed Prezydentem, odzwierciedlone w aktach tego organu stanowiły jednocześnie akta postępowania, jakie prowadzone było przez Zarząd Dzielnicy, by decyzja z 2011r wydana była w oparciu o wniosek z 2007r.

Rozstrzygając co do tożsamości spraw należy mieć na względzie, że organy administracji prowadząc akta winny je z momentem ich założenia opatrzyć stosowną numeracją - znakiem, który z mocy regulacji zawartej w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresów działania archiwów zakładowych (DZ.U. 2011.14.67 ze zm.) zawiera oznaczenie identyfikujące organ, organizacyjnie wyodrębnioną komórkę podejmującą działania w sprawie , cztery cyfry roku kalendarzowego, w którym wszczęto postępowanie( § 5 ust.3pkt.1-4). Tymczasem sąd I instancji nie odniósł się do tych wymogów w żaden sposób, nie porównał oznaczeń(znaku) widniejących na obu decyzjach. W świetle powyższych unormowań jeśli znak decyzji Zarządu zawierał wskazanie roku na 2011, to wątpliwym wydaje się przyjęcie, by postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2011r. wszczęte zostało przed tym rokiem. Zwrócić w tym miejscu należało uwagę, iż nawet w przypadku reorganizacji związanej z przejęciem zadań przez inny organ fakt ten winien wynikać z dokumentacji znajdującej się w urzędzie, w tym ze sporządzanego w takiej sytuacji protokółu zdania dokumentacji spraw niezałatwionych( § 64 ust.1 – 4). Tego rodzaju protokół nie znajduje się w aktach żadnego z postępowań, objętych przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, nie ma o nim żadnej wzmianki jak i o ewentualności dokonania faktycznej reorganizacji i związanym z tym przejęciem spraw.

Sąd I instancji nie zauważył konieczności przeprowadzenia badania całości akt obu postępowań, po uprzednim sprawdzeniu czy takowe rzeczywiście zostały założone. Ustalenia mogłyby wyjaśnić kiedy i na jakiej podstawie postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] marca 2011r. zostało wszczęte. Oparcie się w tym względzie na uzasadnieniu decyzji nie może być uznane za wystarczające.

W do tej pory zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenia o tożsamości spraw zakończonych decyzjami z 2009 i 2011r. jawią się co najmniej jako przedwczesne.

Wskazując na zapis w decyzji z 2011r. odnośnie daty wpływu wniosku jako jedną z okoliczności, która przesądzać miała o tożsamości spraw sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że wniosek z dnia 24.10.2007r wskazywał wyłącznie na jedną kondygnacją podziemną. Zdaje się w tej sytuacji logicznym rozumowanie, że niczym nieuzasadnione byłoby wydanie w 2011r. decyzji zezwalającej na 1 do 3 kondygnacji podziemnych inwestycji, gdyby nie złożono w terminie późniejszym odrębnego bądź dodatkowego żądania w tym przedmiocie. Konieczność poczynienia wyjaśnień w tym względzie umknęła również sądowi I instancji.

Oceniając tożsamość spraw nie można było pominąć, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze określenie możliwych działań inwestora w odniesieniu do nieruchomości. Przyczym w odniesieniu do tego samego terenu można złożyć kilka wniosków pod warunkiem jednak, że dotyczą inwestycji o zróżnicowanych charakterze. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie różnica pomiędzy inwestycjami, objętymi decyzjami z 2009 i 2011r. sprowadzała się do liczby kondygnacji podziemnych, nie mogło to skutkować wbrew stanowisku sądu I instancji, koniecznością przyjęcia tożsamości obydwu inwestycji, tylko z tego względu, że odmienność ta nie ma wpływu na stan zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej(art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazać w tym miejscu należy również na przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika sposób zapisywania ustaleń w decyzji, a który winien zawierać zapisy odnoszące się do użytkowania obiektu, jego parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu, gabarytów, wysokości projektowanej zabudowy, a także ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w aspekcie koniecznych wymogów, jakie stawiane są decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, badając tożsamość spraw należało porównać zapisy zawarte w tym zakresie w decyzji z 2009 i 2011r.

Zmiana choćby jednego z opisanych w decyzji wymogów planowanej zabudowy, czyni zamierzenia inwestycyjne odmiennymi od siebie, co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie tożsamości badanych spraw.

Mając na względzie powyższe powtórzyć należało, że sąd I instancji przedwcześnie przyjął, że doszło do takiego naruszenia przepisów, które wywołało konieczność stwierdzenia nieważności w trybie art. 156§1pkt.3 kpa.

W tych warunkach za przedwczesne uznać należało także oddalenie skargi w trybie art. 151P.p.s.a. Koniecznym w tej sytuacji okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na zasadzie art. 185§1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w pierwszej kolejności jednak zażąda od organów pełnej dokumentacji dotyczącej spraw zakończonych decyzjami z 2009r i 2011r.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt.1 p.p.s.a.