Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1090/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt1 lit a, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Urszula Zięba Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji podmiotowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złote)


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. w G. prowadzącej Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla [...] w O. od decyzji Starosty O. z 27 czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014r. w kwocie [...]zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od 13 maja 2015r. do dnia zapłaty-działając na podstawie art. 69 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 885 ze zm. dalej-u.f.p.), art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej-u.s.o.), art. 21 ustawy ordynacja podatkowa, art. 138§1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego-utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji i akt sprawy, Decyzją z 2 lutego 2016r. nr [...] Starosta Powiatu O. zobowiązał C. sp. z o.o. w G. prowadzącą Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla [...] w O. do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014r. w kwocie [...]zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych, liczonymi od 13 maja 2015r. do dnia zapłaty.

Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2016r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. u.f.p. oraz uchwałę nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013r. poz. 2180) oraz art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. oraz wskazał, że na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła uchwałę nr XXVI/299/2013 z 27 lutego 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013r. poz. 2180). Załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały jest Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż powiat o. Organ przytoczył następnie treść §4 ust. 5-8 regulaminu oraz wskazał, że zgodnie z §2 ust. 1 pkt 4 regulaminu dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zgodzie z §2 ust. 1 pkt 4 poprzedniego regulaminu: dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, prowadzonych przez organ dotujący.

W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości wysokość kwoty faktycznie przekazanej dotacji. Nadto, nie ma na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a zatem podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Rozstrzygnięcia wymagało, czy podstawą do ustalenia należnej kwoty dotacji winny być planowane, czy też ponoszone przez najbliższy powiat wydatki. W razie stwierdzenia różnicy pomiędzy wydatkami planowanymi, a poniesionymi w sąsiedniej gminie - od kiedy różnica ta ma mieć wpływ na wysokość przedmiotowej dotacji w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji w tej sprawie jest nieprawidłowe. Organ odwołał się do wyroku WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, w którym wskazano, że określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. W myśl art. 236 ust. 2 u.f.p., przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu - z powodów wskazanych powyżej. Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do odmiennego definiowania pojęcia poniesionych wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie pierwsze i tych, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie drugie (obecnie: zdanie trzecie). W tym drugim przypadku winno za podstawę brać się wydatki planowane w uchwale budżetowej sąsiedniej gminy bądź powiatu. Wskazano, że rozwiązanie przyjęte w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie pierwsze chroni jednostki prowadzące niepubliczne szkoły przed nadmiernymi zmianami kwoty przyznanej już dotacji i pozwala w sposób racjonalny planować budżet szkoły. Brak jest w ocenie Kolegium podstaw by takiej ochrony pozbawiać te podmioty, które prowadzą szkołę niepubliczną, na obszarze na którym organ dotujący nie prowadzi szkoły o podobnym charakterze. Również wykładnia językowa nie sprzeciwia się takiej interpretacji art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie drugie, mowa jest tam bowiem - tak samo jak w zdaniu pierwszym - o ponoszonych (a nie o poniesionych) wydatkach, przy czym ustawodawca nie wskazał expressis verbis czy mają być to rzeczywiście poniesione wydatki, czy też - tak jak w zdaniu pierwszym-wydatki ponoszone. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wbrew stanowisku organu I instancji, podanie w jednej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego terminów "ustalone w budżecie [...] wydatki bieżące" oraz "wydatki bieżące ponoszone" nie pozwala na wyinterpretowanie dwóch kategorii wydatków: planowanych i poniesionych. Taka interpretacja jest nietrafna, co zostało wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13 (wyrok ten dotyczył dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jednakże problem prawny jest analogiczny jak w obecnej sprawie). Otóż Sąd uznał, że stwierdzenie "wydatki bieżące ponoszone" także odnosi się do wydatków ustalonych w budżecie. Kolegium przywołało §4 ust. 7 regulaminu, stanowiącego, że jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji, udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu prowadzącego o powyższym fakcie.

Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. (a także biorąc pod uwagę różnice w brzmieniu art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 3 u.s.o.), Kolegium wyjaśniło, że wskazane w analizowanym przepisie uchwały "wydatki bieżące przewidziane" odnoszą się do placówek publicznych (art. 80 ust. 3 u.s.o.), natomiast "wydatki bieżące ponoszone" (art. 90 ust. 3 u.s.o.) do placówek niepublicznych. Powyższe wynika w szczególności, z §2 ust. 1 Regulaminu, który wskazując komu i w jakiej wysokości przysługują dotacje tylko w pkt 4 (dotyczącym niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych) odwołuje się do wydatków "ponoszonych", podczas gdy pozostałe punkty ww. przepisu (odnoszące się do innego rodzaju szkół i placówek) nie odwołują się do wydatków poniesionych, a jedynie do wydatków przewidzianych. Mimo powyższej analizy znaczenia norm zawartych w art. 90 ust. 3 u.s.o. Kolegium stwierdziło, że treść przywołanych wcześniej przepisów §4 ust. 5-8 Regulaminu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż powiat o. (będącego jako załącznik do uchwały aktem prawa miejscowego) w sposób klarowny reguluje powyższą kwestię w sposób całkowicie odmienny. Treść tych przepisów pierwotnie wprost odwoływała się do jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, a następnie - po nowelizacji - do wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikających z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji. Przepisy te są tak klarowne, precyzyjne i jednoznaczne, że Kolegium nie ma możliwości dokonania ich wykładni systemowej, zgodnej z zaprezentowaną wcześniej wykładnią przepisów ustawy, byłaby to bowiem wykładnia rażąco sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały (wykładnia contra legem).

Jednocześnie Kolegium podniosło, że samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą przy orzekaniu, tak jak sąd administracyjny, który związany jest tylko ustawami, pominąć uchwały rady gminy, która jest przepisem prawa miejscowego. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów" (wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2007r. sygn. akt: IV SA/Po 958/05). Kolegium podkreśliło, że zmiana stanowiska (wobec pierwotnego, wyrażonego w decyzji Kolegium z 11 września 2015r.) wynika nie ze zmiany wykładni przepisów prawa, a z ponownej analizy sprawy pod kątem zastosowania art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w zgodzie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Prawidłowa interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. stoi w sprzeczności z jasnymi, klarownymi i nie budzącymi wątpliwości przepisami aktu prawa miejscowego. Akceptując zasadę lex superior derogat legi inferiori, Kolegium stwierdziło jednakże, że - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - nie ma możliwości odmowy zastosowania przepisów prawa miejscowego ani oceniać legalności tych przepisów.

II.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. sp. z o.o. zarzuciła:

-naruszenie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ samorządu miał prawo uregulować w uchwale Nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r., że podstawą naliczenia dotacji oświatowej są w ostatecznym rozrachunku dane o zrealizowanych wydatkach w jednostkach budżetowych samorządu po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym - nie zaś zaplanowane wydatki bieżące na dany rok budżetowy,

-naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z tym art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawidłowe obliczenie stawki dotacji może nastąpić na podstawie wyliczenia (po zamkniętym i rozliczonym roku budżetowym) rzeczywiście poniesionych wydatków w szkołach prowadzonych przez samorządy, a nie jedynie na podstawie odpowiednio wcześniej uchwalonej uchwały budżetowej organu stanowiącego gminy lub powiatu,

-naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego organ dotujący doszedł do wniosku, iż treść wskazanego przepisu wskazuje na wtórny charakter ustalenia należnej kwoty dotacji, oraz że z konstrukcji prawnej wskazanego przepisu wynika, że podmiot dotowany może otrzymywać kwoty dotacji w wysokości mniejszej lub większej niż wynosi rzeczywista wysokość - zaplanowanych - wydatków bieżących na szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w danym okresie,

-naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegającej na przyjęciu, że niezwrócenie przez organ prowadzący nadpłaconej dotacji w wyniku zweryfikowania przez organ samorządu wysokości dotacji za poprzedni rok budżetowy po upływie tego budżetowego na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach samorządowych uprawnia do wydania decyzji pobranej w nadmiernej wysokości,

-niezastosowanie art. 211 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 239 u.f.p. a w konsekwencji przyjęcie, że możliwe są zmiany w budżecie po zakończonym już roku budżetowym oraz, iż możliwe jest wydatkowanie dotacji poza danym rokiem budżetowym, tj. po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym - gdyby bowiem w przedmiotowej sprawie zaistniała niedopłata dotacji w wyniku zweryfikowania wysokości dotacji po zakończonym i rozliczonym roku budżetowym na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach budżetowych samorządu wypłacona kwota dotacji musiałaby zostać wydatkowania i rozliczona jeszcze za poprzedni rok budżetowy, co byłoby wysoce trudne i problematyczne w praktyce - uchwała nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. nie przewiduje w tym zakresie innego rozwiązania,

-art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż treść ustawowych przepisów wskazuje na to, że jeżeli dotowana szkoła otrzymała dotację w wysokości większej niż faktycznie poniesione wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju w tym samym okresie, w wyniku nieterminowego ustalenia i przekazania (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) oraz nieprawidłowego wyliczenia (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) przez organ dotujący wysokości stawki dotacji na dany rok budżetowy to należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, którą dotowana szkoła musi zwrócić,

-błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczonych odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na poparcie swojej argumentacji przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 lutego 2015r. sygn. akt: I SA/Sz 1122/14, z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 i z 10 listopada 2015r. sygn. akt: I SA/Sz 595/15, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 października 2014r. sygn. akt: I SA/Gd 679/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2013r. sygn. akt: I SA/Po 197/13. Mając na uwadze wyrażone w ww. orzeczeniach stanowisko, strona skarżąca podniosła, że zmiana stawki dotacji dotyczyć może jedynie sytuacji pro futuro oraz, że każda zmiana stawki dotacji wynikać musi z nowelizacji uchwały budżetowej. Ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy art. 90 ust 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło ocenę zasadności wniesionej skargi do uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2017r. sygn. akt: I SA/Kr 116/17 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednak co do zasady, na podstawie innej argumentacji niż podana w skardze.

Skarżąca otrzymała dotację udzieloną na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2014r. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.so. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie wydatki bieżące należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236§1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. Co do zasady jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej. Organ prowadzący szkołę najpóźniej do 31 stycznia danego roku, za który ma otrzymywać dotację, powinien móc poznać stawkę dotacji na dany rok, gdyż uchwała budżetowa co do zasady powinna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Wysokość stawki dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

Odmienna interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych szkół danego typu i rodzaju. Stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana.

W wydanej na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwale nr XXVI/229/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania powyższych dotacji stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono zarządowi Powiatu w O.. Powyższą uchwałę zmieniono uchwałą z 24 września 2014r. nr XLIV/474/2014, która weszła w życie 31 października 2014r. W §2 ust. 4 Regulaminu (przed zmianą §3) zapisano, że dotacje przysługują "Niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Przywołany przepis Regulaminu reguluje podstawę ustalenia dotacji dla gimnazjalnych szkół niepublicznych w sytuacji, gdy na terenie powiatu istnieje szkoła publiczna danego typu i rodzaju prowadzona przez organ dotujący. Wskazuje na to użycie sformułowania "ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju". Zgodnie z §1 pkt 12 Regulaminu ilekroć w Regulaminie jest mowa o "organie dotującym - należy rozumieć przez to Powiat O..

Podstawę ustalenia dotacji, w sytuacji gdy na terenie Powiatu O. brak jest publicznej danego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący uregulowano w §4, który co do zasady dotyczy rozliczenia wykorzystania dotacji. W §4 ust. 8 Regulaminu w brzmieniu tego przepisu przed nowelizacją uchwały przyjęto, że podstawą ustalenia dotacji są "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki publicznej danego typu i rodzaju", co odpowiadało brzmieniu przepisu art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. Znowelizowany uchwałą z 24 września 2014r. przepis §4 ust. 8 Regulaminu przyjęto w następującym brzmieniu "W odniesieniu do podmiotów, dla których podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące odpowiednio ponoszone lub przewidziane (podkreślenie Sądu) przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki danego typu i rodzaju, ust 6 i ust. 7 stosuje się odpowiednio. Rozszerzenie podstawy do ustalenia dotacji o wydatki bieżące "przewidziane" przez najbliższy powiat nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 90 ust.3 u.s.o. Tożsame określenie przyjęto w ust. 5 i 7 §4 Regulaminu. W przepisie §4 ust. 5 Regulaminu przewidziano możliwość weryfikacji wysokości dotacji, stanowiąc, że "W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji, organ dotujący dokonuje weryfikacji wysokości kwoty dotacji". Z kolei w §4 ust. 7 wskazano podstawę i sposób dokonywania weryfikacji stanowiąc, że (brzmienie po nowelizacji) "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielania dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu o powyższym fakcie" (brzmienie przed nowelizacją, jako odniesienie do wykonania wydatków wskazano - sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielania dotacji). Tożsame uregulowanie zamieszczono w §4 ust. 6 Regulaminu w zakresie korekty dotacji in plus jednak ze względu, że przepis ten nie był podstawą orzekania przez organy, Sąd nie może odnieść się do tej regulacji.

Oceniając przepisów uchwały będących podstawa prawną wydanych decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. należy stwierdzić, że organ wprowadzając w §4 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu tryb weryfikacji w sposób opisany w tych przepisach, przekroczył upoważnienie ustawowe. Jak wskazano powyżej zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w §4 ust. 7 Regulaminu do wysokości wydatków wynikających ze sprawozdań w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną. Odrębną kwestią jest uznanie w przepisie §4 ust. 7 Regulaminu kwot dotacji wynikających ze zmiany podstawy jej ustalenia jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przyjęcie w §4 ust. 7 Regulaminu, że dotacja wynikająca z weryfikacji dokonanej w oparciu sprawozdania budżetowe jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Należy wskazać, że dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja, podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi. Użyte w §4 ust. 7 Regulaminu sformułowanie "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi" jednoznacznie przesądza o uznaniu z góry kwot dotacji wynikających z weryfikacji jako pobrane w nadmiernej wysokości. Rada Powiatu O. stanowiąc, że kwota dotacji jaka wynikła w wyniku weryfikacji podstawy ustalenia dotacji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i w tym wypadku przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy §4 ust. 7 w związku z ust. 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 27 lutego 2013r. w brzmieniu obowiązującym zarówno do 30 października 2014r. jak i w brzmieniu obowiązującym od 31 października 2014r. nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (wyroki NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt: II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (wyrok w sprawie o sygn. akt: I OSK 2102/10).

Aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z 27 lutego 2013r., zmieniona uchwałą z 24 września 2014r., którą przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkól i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez Powiat O. W Regulaminie tym zamieszczono przepisy §4 ust. 5, 7, 8 Regulaminu będące podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powyższych przepisów regulaminu nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów i zakwestionować moc prawną tych przepisów jako podstawy zwrotu dotacji. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej przepisów §4 ust. 5, 7 i 8 Regulaminu dotyczy tylko tych przepisów, a nie innych przepisów Regulaminu i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. Eliminuje je wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust 1 i 2 u.f.p., jednak argumentacja przyczyn naruszenia tych przepisów przyjęta przez Sąd jest odmienna. Niewątpliwie podstawą prawną do wydania decyzji o zwrocie dotacji są przywołane przez organy art. 252, art. 60 oraz art. 61 u.f.p. Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (pkt 1). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4). Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że stosownie do art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 201; dalej-O.p.). Powołane wyżej przepisy, a to art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Jest to decyzja deklaratoryjna, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Według art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zdarzeniem prawnym, z którym ustawodawca połączył obowiązek zwrotu części dotacji jest pobranie tej dotacji w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Do spraw tych należności (kwot dotacji podlegających zwrotowi) stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p.

Wykonując nakaz prawodawcy odpowiedniego odczytania art. 21 O.p., który reguluje powstanie zobowiązań, §1 pkt 1 w odniesieniu do dotacji podlegających zwrotowi należy odczytać w ten sposób, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zdarzeniem tym jest otrzymanie dotacji w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przepis art. 21 §3 w zw. z §4 O.p., w odniesieniu do zdarzeń regulowanych w art. 252 u.f.p. (stosownie do dyspozycji ustawodawcy, "odpowiednio" odczytany) stanowi, że w sytuacji, gdy strona-która nie ma obowiązku złożenia deklaracji, a jest zobowiązana do zwrotu dotacji – obowiązku zwrotu dotacji nie wykonała w całości lub w części, to organ, który udzielił dotacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania do zwrotu dotacji.

Wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pogląd o istnieniu podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji został również zaaprobowany w judykaturze (por. wyroki WSA w Gliwicach z 13 marca 2014r., sygn. akt: I SA/Gl 1098/13 oraz z 26 sierpnia 2015r., sygn. akt: I SA/Gl 49/15; w Białymstoku z 2 kwietnia 2014r., sygn. akt: I SA/Bk 634/13 i z 19 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Bk 653/14).

Zgodnie §3 uchwały z 27 lutego 2013r. wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w O. . Z akt sprawy w sprawie wyliczenia wysokości dotacji, nie wynika, aby Zarząd podejmował rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu O. dokonanych w ciągu 2014r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju (ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli Sądu). W przypadku gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

IV.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta O. , decyzją z 27 czerwca 2018r. orzekła o zwrocie części dotacji podmiotowej za 2014r., zobowiązując C. Sp. z o.o. w G. do zwrotu kwoty [...]zł z ustawowymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 13 maja 2015r.

Organ I instancji przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i przypomniał treść art. 90 ust. 3 u.s.o., art. 252 ust. 1 u.f.p. Podniósł także, że w przypadku ustalenia dotacji w oparciu o szkoły prowadzone przez inne jednostki samorządu terytorialnego niż dotujący, ustalenie prawidłowej wysokości dotacji nie jest możliwe przez sam organ dotujący gdyż organ dotujący nie ma wiedzy na temat ilości uczniów szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co szkoła dotowana prowadzona przez najbliższą j.s.t. Brak ilości uczniów szkoły prowadzonej przez najbliższą j.s.t. uniemożliwia wyliczenie należnej kwoty dotacji na jednego ucznia. Zatem samo bazowanie na zmianach uchwały budżetowej najbliższej j.s.t. jest niewystarczające do ustalenia wysokości należnej dotacji na jednego ucznia.

Zaznaczono też, że zmiany budżetu i w budżecie należą do właściwości rady powiatu. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu natomiast samo ustalenie wysokości dotacji następuje na podstawie informacji z Powiatu C. i w Powiecie O. i jest to czynność materialno-techniczna. Zarząd nie podejmuje rozstrzygnięć w tym zakresie.

Na początku roku 2014 miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia w Liceum Ogólnokształcącym dla [...] wynosiła [...] zł. Po weryfikacji wydatków bieżących poniesionych za I półrocze 2014r. uległa zmianie [...] zł a po zamknięciu roku budżetowego wyniosła [...] zł.

Kwota planowanych wydatków bieżących przewidzianych w budżecie Powiatu C. w przeliczeniu na 1 ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla [...] w C. wyniosła na dzień 31 grudnia 2014r. [...] zł. Zatem wyliczając wysokość decyzji przyjęto [...] zł X [...] [...] zł. Podstawą do ustalenia kwoty dotacji było pismo Starostwa Powiatowego w C. z 14 lipca 2017r.

W odwołaniu od tej decyzji, C. Sp. z o.o. podniosła zarzuty zbieżne z tymi, które wyartykułowane w skardze do Sądu a dodatkowo wskazano, że w decyzji nie zamieszczono kwot naliczonych odsetek od dotacji, dniem stwierdzenia okoliczności o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. był dzień 27 kwietnia 2015r. podczas gdy stwierdzenie okoliczności następuje w decyzji ostatecznej organu II instancji. Spóła zarzuciła również, że decyzja została doręczona spółce z pominięciem ustanowionego pełnomocnika.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualne o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji przypomniał, że w przedmiotowej sprawie został wydany wyrok w dniu 20 kwietnia 2017r. sygn. akt: I SA/Kr 116/17 a następnie przypomniał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie tj. art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 u.f.p. Wskazał także, że w uchwale Rady Powiatu Chrzanowskiego z 20 grudnia 2013rr. dokonano zmian w budżecie Powiatu C. na 2014r. ( 14 stycznia 2014r., 11 września 2014r., 29 październik 2014r., 12 listopada 2014r., 27 listopada 2014r. i 11 grudnia 2014r.). Ostateczna kwota planowanych wydatków bieżących na Liceum Ogólnokształcące dla [...] w C. na 2014r. wyniosła [...] zł.

Wyliczenie kwoty do zwrotu ([...] zł) nastąpiło przy uwzględnieniu art. 90 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2014r.

Organ stanął na stanowisku, że dopuszczalnym jest wydanie decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Co do zarzutu pominięcia pełnomocnika na etapie doręczania decyzji, organ wskazał, że S. K. był upoważniony do reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji z 17 października 2017r. zatem pełnomocnictwo nie dotyczyło decyzji organu z 27 czerwca 2018r.

V.

Spółka C. Sp. z o.o. w G. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

1.przepisów prawa materialnego:

a).naruszenie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ samorządu miał prawo uregulować w uchwale Nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r., iż podstawą naliczenia dotacji oświatowej są w ostatecznym rozrachunku dane o zrealizowanych wydatkach w jednostkach budżetowych samorządu po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym - nie zaś zaplanowane wydatki bieżące na dany rok budżetowy,

b) naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z tym art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawidłowe obliczenie stawki dotacji może nastąpić na podstawie wyliczenia (po zamkniętym i rozliczonym roku budżetowym) rzeczywiście poniesionych wydatków w szkołach prowadzonych przez samorządy, a nie jedynie na podstawie odpowiednio wcześniej uchwalonej uchwały budżetowej organu stanowiącego gminy lub powiatu,(zastrzeżenia budzi przekazana informacja, ze Starostwa Powiatowego w C., iż kwota planowanych wydatków bieżących w budżecie Powiatu C. w przeliczenia na 1 ucznia LO dla [...] w C. w systemie zaocznym na 31 grudnia 2014r. wyniosła [...] zł -w dniu 31 grudnia 2014r. plan budżetowy Powiatu C. winien być już zrealizowany i zamknięty. Odwołujący się nie rozumie dlaczego ostatniego roku dnia roku budżetowego 2014r. Powiat O. pyta o planowane wydatki w uchwale budżetowej Powiatu C. ),

c) naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego organ dotujący doszedł do wniosku, iż treść wskazanego przepisu wskazuje na wtórny charakter ustalenia należnej kwoty dotacji, oraz że z konstrukcji prawnej wskazanego przepisu wynika, że podmiot dotowany może otrzymywać kwoty dotacji w wysokości mniejszej lub większej niż wynosi rzeczywista wysokość - zaplanowanych - wydatków bieżących na szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w danym okresie (zastrzeżenia budzi przekazana informacja, ze Starostwa Powiatowego w C., iż kwota planowanych wydatków bieżących w budżecie Powiatu C. w przeliczenia na 1 ucznia LO dla [...] w C. w systemie zaocznym na 31 grudnia 2014r. wyniosła [...] zł -w dniu 31 grudnia 2014r. plan budżetowy Powiatu C. winien być już zrealizowany i zamknięty. Odwołujący się nie rozumie dlaczego ostatniego roku dnia roku budżetowego 2014r. Powiat O. pyta o planowane wydatki w uchwale budżetowej Powiatu C. ),

d) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegającej na przyjęciu, że niezwrócenie przez organ prowadzący nadpłaconej dotacji w wyniku zweryfikowania przez organ samorządu wysokości dotacji za poprzedni rok budżetowy po upływie tego budżetowego na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach samorządowych uprawnia do wydania decyzji pobranej w nadmiernej wysokości,

e) niezastosowanie art. 211 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 239 u.f.p. a w konsekwencji przyjęcie, że możliwe są zmiany w budżecie po zakończonym już roku budżetowym oraz, iż możliwe jest wydatkowanie dotacji poza danym rokiem budżetowym, tj. po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym – (gdyby bowiem w przedmiotowej sprawie zaistniała niedopłata dotacji w wyniku zweryfikowania wysokości dotacji po zakończonym i rozliczonym roku budżetowym na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach budżetowych samorządu wypłacona kwota dotacji musiałaby zostać wydatkowania i rozliczona jeszcze za poprzedni rok budżetowy, co byłoby wysoce trudne i problematyczne w praktyce - uchwała nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. nie przewiduje w tym zakresie innego rozwiązania),

f) art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż treść ustawowych przepisów wskazuje na to, że jeżeli dotowana szkoła otrzymała dotację w wysokości większej niż faktycznie poniesione wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju w tym samym okresie, w wyniku nieterminowego ustalenia i przekazania (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) oraz nieprawidłowego wyliczenia (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) przez organ dotujący wysokości stawki dotacji na dany rok budżetowy to należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, którą dotowana szkoła musi zwrócić,

g) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczonych odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, poprzez wskazanie, iż dniem stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. był w przedmiotowej sprawie dzień 27 kwietnia 2015r. podczas gdy stwierdzenie ww okoliczności następuje dopiero w decyzji ostatecznej tj. decyzji organu II instancji. (w orzecznictwie przyjmuje się, że jest to decyzja organu II instancji),

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

-naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77§1, art. 80, art. 107§1 i §3 K.p.a. w zw z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej (wciąż budzi fragment na s. 10 decyzji organu II instancji ,, po zamknięciu roku budżetowego 2014r.")-poprzez brak ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutu błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw z art. 107§3 K.p.a. co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji i zrozumienie motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że korekta wydatków powinna być dokonywana jedynie na korzyść jednostki dotowanej. Strona skarżąca przytoczyła wyroki w sprawach: I SA/Sz 1122/14, I SA/Sz 486/14, I SA/Gd 679/14, I SA/Łd 83/13.

Zaznaczył także, że w sprawie dniem stwierdzenia okoliczności od których nalicza się odsetki powinien być dzień 27 kwietnia 2015r. na co wskazuje orzecznictwo do art. 252 u.f.p. (np. I SA/Gl 1225/17, VIII SA/Wa 226/18).

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej- p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do merytorycznej oceny sprawy wskazać trzeba, że zarówno organy administracji jak i orzekający obecnie Sąd związani zostali prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2017r., sygn. akt: I SA/Kr 116/17. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Ocena prawna może zatem dotyczyć m.in. wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W kontekście powyższego uznać trzeba, że związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują chociażby postępowanie administracyjne prowadzone na skutek uchylenia decyzji ostatecznej, jak i ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd orzekający później zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom popełnionym przez organy administracji i wytyczenie kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ ponownie rozpatrujący sprawę związany jest sentencją i uzasadnieniem orzeczenia. Związanie wyrażonymi wskazaniami co do dalszego postępowania zobowiązuje organ do ich wykonania, przy czym nie ogranicza organu do wykonania tylko i wyłącznie zaleceń zawartych w orzeczeniu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy również sądów i oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W niniejszej sprawie wiążące są zatem ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2017r. sygn. akt: I SA/Kr 116/17. Związanie to oznacza, że organy administracji publicznej były obowiązane do przyjęcia wykładni przepisów prawa, wynikającej z rozważań, zawartych w tym orzeczeniu oraz do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazówkami wyroku. Natomiast rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę obecnie jest przede wszystkim dokonanie analizy, czy organy administracji publicznej zastosowały się do oceny i wskazań, wynikających z prawomocnego wyroku. W wyroku z 20 kwietnia 2017r. znalazło się wskazanie, aby wykładnia przepisów dokonana przez sąd została przez organy uwzględniona przez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu 2014r., a dotyczących ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju. Sąd wytknął jednocześnie, że dotychczas organy takich ustaleń nie poczyniły, albo przynajmniej zawartość akt sprawy nie wskazuje, aby te kwestie były badane.

Wśród przepisów, których wykładnia została zawarta w omawianym wyroku, znalazł się m. in. art. 90 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym (wg. brzmienia z roku 2014) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

W wyroku z 20 kwietnia 2017r. zaznaczono, że powyższy przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Sąd zaznaczył, że wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej. Co za tym idzie, określenie "wydatki bieżące", użyte w art. 90 ust. 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu. Użycie w art. 90 ust. 3 określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. Co do zasady jest to wielkość stała na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu. Z uzasadnienia wiążącego w niniejszej sprawie wyroku z 20 kwietnia 2017r. wynika, że odstępstwo od powyższej zasady możliwe jest jedynie wówczas, gdy zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie ustawy o finansach publicznych.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny przepisów uchwały będących podstawa prawną wydanych decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że organ wprowadzając w § 4 ust. 7 i ust. 8 regulaminu tryb weryfikacji przekroczył upoważnienie ustawowe. Uchwała odnosi się do wysokości wydatków wynikających ze sprawozdań, a zatem w istocie podstawą ustalenia dotacji miałoby być rzeczywiste wykonanie wydatków. Tymczasem w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Prawidłowa realizacja powyższych wskazań wymagała, aby organy zwróciły się do Powiatu C. o udzielenie informacji, czy w budżecie tego powiatu doszło w roku 2014 do zmian planowanych wydatków na szkoły. Tylko bowiem w wypadku zmiany uchwały budżetowej-zmiany planowanych wydatków możliwe jest obniżenie zastosowanych stawek.

Jak wynika z akt sprawy, w trakcie roku kwoty dotacji zostały zweryfikowane do wydatków bieżących poniesionych za I półrocze 2014r. na podstawie informacji otrzymanej z Powiatu C. , na podstawie notatek służbowych. Na początku roku 2014r. kwota dotacji na ucznia wynosiła [...] zł. Po weryfikacji wydatków bieżących, za I półrocze 2014r., zredukowano do kwoty [...]zł a po zamknięciu roku budżetowego do kwoty [...]zł.

Organ II instancji wskazał, że Budżet Powiatu C. był zmieniany przy czym w oparciu o uchwałę zmieniającą z 11 września 2014r. nie zmieniła się kwota budżetu, uchwałą zmieniającą z 29 października 2014r. i 12 listopada 2014r. zwiększył się budżet a uchwałami z 27 listopada 2014r. i 11 grudnia 2014r. zmniejszono budżet.

Co ważne, Budżet Powiatu C. dla Powiatowego Centrum Edukacji w C. wynosił początkowo [...] zł, ostatecznie kwota planowanych wydatków bieżących na LO dla [...] w C. na 2014r. wyniosła [...] zł. Z zestawienia tego wynika, że planowane wydatki wzrosły.

Organ II instancji skonstatował, że kwestia możliwości weryfikacji przyznanych kwot dotacji została już przesądzona jednakże nie odniósł tego do realiów sprawy, zwłaszcza, że w tej sprawie, strona skarżąca pismem z 16 kwietnia 2015r. została pierwotnie poinformowana o ,,nadpłacie" dotacji za 2014r. a pismem z 6 lipca 2015r. zobowiązano skarżącą do zapłaty kwoty [...]zł nie tłumacząc, podstaw prawnych owej ,,nadpłaty". Z akt sprawy nie wynika by w trakcie 2014r. strona skarżąca była informowana o zmianie wysokości dotacji.

Sąd nie neguje co do zasady możliwości zmiany stawki i to zarówno in plus, jak in minus. Nie mniej jednak trudno uznać, aby było to możliwe w niniejszym przypadku. Nie można bowiem uznać za prawidłowe takiego postępowania organu, który zawiadamia podmiot prowadzący przedszkole o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy, tu: 2014 przez jej zmniejszenie po jego zakończeniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2015r. sygn. akt: I SA/Sz 670/15, CBOSA).

Pamiętać trzeba, że, zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Skarżąca zatem, nie mając żadnej wiedzy o dokonanych przeliczeniach dotacji za rok 2014 miała ją prawo nie tylko "skonsumować" do końca roku budżetowego, ale wręcz obowiązek, aby nie zwracać niewykorzystanej jej części. Przepis art. 251 ust. 1 u.f.p, zakreślając termin 31 stycznia następnego roku, w jakim podlegają zwrotowi dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wprowadza regułę, że dotacje powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), którym zgodnie z art. 211 ust. 3 u.f.p. jest rok kalendarzowy.

Jakkolwiek Sąd ma pełną świadomość co do braku stosownych regulacji prawnych w kwestii terminu co do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że organ może tego dokonać w każdym czasie, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie podmiotu prowadzącego przedszkole. Organ wykonawczy zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Nie należy zapominać, że to organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 k.p.a., prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadą praworządności.

Nie można pomijać także zasady ochrony praw słusznie nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności ponieważ odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu I instancji, jak i II, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, sporna dotacja została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji może mieć znaczenie, ale jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Nie była jednak w stanie faktycznym sprawy kwestionowana.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku w szczególności zaś stanowisko, że jeśli w spornym okresie skarżącej wypłacono dotację zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy, zaś fakt zmiany stawki dotacji może mieć znaczenie jedynie na przyszłość, a nie wstecz, to nie ma uzasadnionych podstaw prawnych do uznania, że zaistniał przypadek pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżone decyzje. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu I instancji gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia spraw, których dotyczyły skargi.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono w myśl art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. Na kwotę [...]zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł opłatę za pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego w wysokości [...] zł określone na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z §2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).