Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2303/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 145 par 1 pkt 1 lit b), art 32-33, art 185 par 1, art 207 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 145 par 1 pkt 4, art 129, art 7, art 77 par 1, art 28, art 147
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 246/11 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 246/11 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Słupskiego z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. P. P. Spółka z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce nr [...] obręb P., gmina U. uchylił ww. postanowienie.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Słupski, po rozpatrzeniu wniosku inwestora G. P. P. Spółka z o.o. w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie została doręczona P. W. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, w którym skarżący wskazał, że działka będąca jego własnością znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a zatem winien on być powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pismami z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. Starosta Słupski wezwał skarżącego o wskazanie z jakiego powodu wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jaki interes faktyczny ma skarżący we wniesieniu odwołania, czy skarżący domaga się wyłącznie udziału w postępowaniu w charakterze strony, w jakiej dacie dowiedział się o wydaniu decyzji, a nadto czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. powołując się na art. 28 k.p.a. wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Skarżący wskazywał, że organ winien zawiadomić go o wszczęciu postępowania, a przede wszystkim doręczyć decyzję kończącą postępowanie, umożliwiając mu jej zaskarżenie – sporządzenie uzasadnienia odwołania. O wydaniu decyzji skarżący dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2010 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Słupsku.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmówił P. W. przywrócenia terminu na wniesienie odwołania.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że skarżący uchybił terminowi przewidzianemu w art. 129 § 2 k.p.a., gdyż 14-dniowy termin liczy się od [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie postępowania. Ostatnim dniem, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść odwołanie był [...] sierpnia 2010 r. i tym samym decyzja organu I instancji staje się prawomocna i nie może być kwestionowana w postępowaniu zwykłym. Organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienie terminu, co skutkuje brakiem możliwości odniesienia się do zarzutów odwołującego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. postanowienie wniósł P. W. zarzucając błędne ustalenie, że 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął w stosunku do skarżącego w dniu [...] sierpnia 2010 r., a także oparcie niniejszego postanowienia na postanowieniu Wojewody Pomorskiego odmawiającego przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na jego nieruchomość, a zatem winien być informowany o wszelkich czynnościach zmierzających do wydania decyzji. Skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się z opóźnieniem i w związku z tym niezwłocznie w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie zawarł zarzuty przeciwko decyzji. Jako że nie był uznany za stronę postępowania i do [...] sierpnia 2010 r. nie wiedział o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji, nie można mu zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego treść jego pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest jednoznaczna i organ winien je potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Odmienna interpretacja pisma skarżącego jest nieuprawniona i stanowi nadużycie prawa. Skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka uzasadniająca konieczność przywrócenia terminu. Skoro zaskarżone postanowienie wydano w następstwie błędnego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu skarga winna zostać uwzględniona.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – uchylił zaskarżone postanowienie, lecz z innych przyczyn niż zarzuty w niej zawarte. Zdaniem sądu, niespornym jest, że skarżący nie był stroną ww. postępowania administracyjnego oraz że decyzja Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nie została mu doręczona, choć przysługuje mu przymiot strony z uwagi na oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość. Termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, a po jego upływie decyzja staje się ostateczna i strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych (sygn. akt II SA/Gd 245/11) wynika, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Słupski odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem sądu z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu. Na organie ciąży obowiązek ustalenia trybu rozpatrzenia żądania podmiotu, w tym przypadku wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pismo skarżącego zostało wniesione po upływie terminu do skorzystania ze zwykłego trybu odwoławczego. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z trybu zwykłego i nadzwyczajnego ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. Sąd wskazał również, że organ nie ustalił czy żadna ze stron postępowania, której decyzję doręczono, nie wniosła odwołania od tej decyzji, gdyż nie byłaby ona wtedy ostateczna, a pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. stałoby się odwołaniem od tej decyzji, podlegającym rozpatrzeniu w trybie odwoławczym.

Sąd na marginesie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego w ww. postępowaniu administracyjnym, tak więc zarzuty w tym zakresie należy traktować jako bezprzedmiotowe.

Sąd nadmienił również, że z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu i konieczność zawiadomienia przez niego nowego podmiotu, nie odniósł się do pisma z dnia [...] lipca 2011 r., w którym G. P. P. Spółka z o. o. w W. wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] lipca 2011 r. oraz o wezwanie do udziału w sprawie G. P. S. z o. o. w S., na tej podstawie, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wydaną przez Starostę Słupskiego pozwolenie na budowę zostało przeniesione na G. P. P. Spółka z o.o. w S. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., gdyż przeniesienie pozwolenia na budowę miało miejsce przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji.

Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. G. P. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 oraz art. 32-33 p.p.s.a. Spółka wniosła również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie, że nie podlega on wykonaniu, przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych, przeprowadzenie postępowania także pod nieobecność skarżącego oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w składanej skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazała, że niedopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie działanie sądu z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd – pomimo możliwości szerokiego rozpoznania przedmiotu podniesionego w treści skargi – związany jest granicami sprawy w znaczeniu materialnym. Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który – wnosząc zażalenie na postanowienie wojewody – zapewne świadomie wybrał ten środek prawny, niezrozumiałym jest więc dlaczego sąd rozpoznał sprawę w zakresie wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak daleko posunięta ingerencja sądu jest niedopuszczalna. Sąd nie rozpoznał ponadto wniosku pełnomocnika złożonego w dniu [...] lipca 2011 r., wskazującego, że do udziału w postępowaniu powinien zostać wezwany inny podmiot, uzasadniając to uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien zostać wezwany nowy podmiot – G. P. P. sp. z o.o. Ponadto, sąd w swoim uzasadnieniu powołuje się na nazwę spółki, która nie istnieje i nie jest oczywiste, którą spółkę – w przypadku zaistnienia pomyłki w tym zakresie – miał na myśli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podzielił stanowisko sądu co do zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz wskazał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie ujawnił się problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Jak wynika bowiem z ukształtowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona postępowania administracyjnego, niebędącą jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. ( wyrok NSA z dnia 24listopada 2010r. II OSK 1762/09 ). Natomiast osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, której decyzja nie została doręczona nie uchybia terminowi z art. 129 k.p.a., gdyż dotyczy on wniesienia odwołania przez podmioty, którym decyzja została doręczona i liczony jest od dnia tego doręczenia, a bez jego dokonania nie może rozpocząć swojego biegu.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji zgodnie z którym skoro skarżący nie złożył odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono, albowiem ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla stron postępowania był [...] sierpnia 2010 r. a żadna ze stron ww. postępowania administracyjnego nie wniosła odwołania od decyzji je kończącej, to wówczas należałoby uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczy decyzji ostatecznej i tym samym jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Albowiem zdaniem Sądu I instancji tylko takie postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę nie tylko na fakt, że pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. które wpłynęło do organu I instancji zatytułowane zostało jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, ale przede wszystkim na istotną okoliczność, że organ I instancji pismami z dnia [...] września 2010 r. i [...] października 2010 r. wezwał skarżącego o wskazanie szeregu wymienionych w nich okoliczności, ale przede wszystkim zapytał, czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010r. powołując się na art. 28 k.p.a. wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Tym samym skarżący zajął jednoznaczne stanowisko, iż jego pismo z dnia [...] sierpnia 2010r. nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Waga tego stanowiska jest tym bardziej istotna, że skarżący reprezentowany był przez zawodowego pełnomocnika. W takich okolicznościach nie można uznać, że postępowanie organu zostało przeprowadzone niezgodnie z art.7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze treść art.147 k.p.a. zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony, zasadnie organ ocenił pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010r.

Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. ( wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 II OSK 362/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 II OSK 502/10 ).

Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r. II OSK 990/10 ).

Tym samym mając na uwadze treść pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010r., potwierdzoną w pismach skarżącego z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010r., którego reprezentuje zawodowy pełnomocnik, a nadto obowiązujący stan prawny tj. art. 147 k.p.a. zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony, nie może nastąpić z urzędu, organ w tym zakresie dokonał prawidłowej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, zaś kontrola Sądu I instancji została przeprowadzona z naruszeniem prawa.

Odnośnie zaś drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 32-33 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie wniosku pełnomocnika złożonego w dniu [...] lipca 2011 r., wskazującego, że do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien zostać wezwany nowy podmiot – G. P. P. sp. z o.o. należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art.32 p.p.s.a w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W rozpoznawanej sprawie stronami są : skarżący P. W. i organ Wojewoda Pomorski. Natomiast art.33 w § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem przepis ten dotyczy tzw. obligatoryjnego uczestnictwa, czyli takiej w osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, to osoba ta jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

W niniejszej sprawie mogła mieć zastosowanie instytucja uczestnictwa fakultatywnego uregulowana w art.33 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Natomiast na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Należy jednak zwrócić uwagę, że to G. P. P. sp. z o.o. powinna zgłosić swój udział w postępowaniu jako uczestnika, wówczas Sąd I instancji byłby zobowiązany rozpatrzyć ten wniosek tzn. albo dopuścić do postępowania, albo wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia. Natomiast G. P. P. sp. z o.o. takiego wniosku nie złożyła, a tylko G. P. P. sp.z o.o. informowała, że w sprawie powinien uczestniczyć G. P. P. sp. z o.o. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U 2012.270 ze zm. ) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.207 § 2 ustawy powołanej wyżej odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

.