Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1264/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./ Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mosina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 914/04 w sprawie ze skargi M. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 22 lipca 2004 r., nr XXIX/241/04 w przedmiocie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. po rozpoznaniu skargi M. F. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 22 lipca 2004 r. nr XXIX/241/04 w sprawie uchylenia uchwały tej Rady z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXXVI/312/01 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina w części dot. wsi Babki i Daszewice. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w § 1 uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r. postanowiono, iż zmiana planu gminy Mosina dotyczyć ma części wsi Wiórek, Babki, Daszewice w zakresie zasięgu istniejącej napowietrznej linii energetycznej 220 kV wychodzącej ze stacji Plewiska. W § 2 postanowiono, że zmiana planu obejmuje obszar przedstawiony na rysunkach, stanowiących załącznik do tej uchwały.

W dniu 30 października 2001 r. Rada Miejska w Mosinie podjęła uchwałę nr XLVIII/394/01 w sprawie przystąpienia do sprawdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wyznaczającego przebieg dwóch torów linii 220 kV i dwóch torów linii 400 kV Plewiska – Kromolice na odcinku przejścia przez miejscowość Wiórek i jednocześnie uchyliła uchwałę z dnia 25 stycznia 2001 r. w części dotyczącej wsi Wiórek.

W dniu 27 lutego 2003 r. Rada Miejska w Mosinie podjęła uchwałę nr VI/58/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina we wsi Babki i Wiórek.

W dniu 22 lipca 2004 r. Rada Miejska w Mosinie podjęła uchwałę w sprawie uchylenia uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r. o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina w części dotyczącej wsi Babki i Daszewice w zakresie zasięgu istniejącej napowietrznej linii energetycznej 220 kV wychodzącej ze stacji Plewiska.

W uzasadnieniu tej uchwały podano, że dla inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii energetycznej 220 kV nie było obowiązku sporządzenia planu ponieważ ta inwestycja nie była wpisana do programów rządowych i wojewódzkich, i dlatego podjęto decyzję o przerwaniu prac planistycznych.

Sąd I instancji stwierdzając nieważność tej uchwały wskazał, że uchwała ta nie określa w sposób precyzyjny jej przedmiotu.

Uchwała z dnia 25 stycznia 2001 r. odnosiła się bowiem do wsi Wiórek, Daszewice i Babki, a uchylając tę uchwałę w części dotyczącej jedynie wsi Daszewice i Babki nie wskazano obszaru, którego dotyczy, nie wskazano numerów działek ani nie określono w inny sposób jej przedmiotu. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina, obejmująca wskazane w tej uchwale obszary wsi Babki i wsi Wiórek, wydana w procesie planistycznym zapoczątkowanym uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r., tj. uchwałą, której dotyczy oceniana w sprawie niniejszej uchwała z dnia 22 lipca 2004 r. Nie można więc uchylić tej uchwały (z dnia 25 stycznia 2001 r.) bez skonkretyzowania obszaru w sytuacji, gdy co do części obszaru objętego tą uchwałą proces planistyczny został skutecznie zakończony. Obowiązek precyzyjnego określenia przedmiotu uchwały wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała nieodpowiadająca wymogom określonym w tym przepisie musi więc być uznana za nieważną.

Dodatkowo Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie dopuszczalne było przerwanie procesu planistycznego. Nie wykazano bowiem, by w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 13 ust. 1 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu działania Rady Miasta w tym względzie naruszały art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła gmina Mosina, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

– art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że uchwała (...) z dnia 27 lutego 2003 r. jest elementem procesu planistycznego zapoczątkowanego uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r. a nie uchwałą z dnia 30 października 2001 r."

– art. 13 ust. 1 pow. ustawy "przez przyjęcie, że Rada Miejska w Mosinie nie wykazała, że nie zachodził obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" dla obszaru, którego dotyczyła uchwała z dnia 25 stycznia 2001 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w ocenie skarżącej gminy proces planistyczny zakończony uchwałą z dnia 27 lutego 2003 r. nr VI/58/03 "stanowi kontynuację uchwały z dnia 30 października 2001 r., ale nie stanowi już kontynuacji uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r." Proces planistyczny został rozdzielony poprzez uchwałę z dnia 30 października 2001 r., a Rada Miejska uchwałą z dnia 22 lipca 2004 r. uchyliła uchwałę z dnia 25 stycznia 2001 r. w części, która pozostała po tym rozdzieleniu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając, iż bezzasadnie Sąd I instancji uznał, że przed podjęciem uchwały z dnia 22 lipca 2004 r. nie wyjaśniono, czy dla terenów objętych uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r. istniał obowiązek sporządzenia (bądź zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym podał, że inwestycja (modernizacja i przebudowa linii elektroenergetycznej wychodzącej ze stacji Plewiska i przebiegającej przez obszar gminy Mosina nie została wyszczególniona w wykazie zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych ani w wykazie zadań samorządowych. W ocenie autora skargi potwierdza to treść pisma: Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 września 2005 r. i Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 14 września 2005 r. Skoro zatem nie było obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanej inwestycji oraz obszaru jej realizacji, to Radzie Gminy Mosina przysługiwało prawo do przerwania prac planistycznych przez podjęcie w dniu 22 lipca 2004 r. uchwały nr XXIX/ 241/04 w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXXVI/312/01. Z tych względów skarżąca gmina wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uprawnionych podstaw.

Stwierdzenie nieważności uchwały uchylającej uchwałę o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina dla obszaru obejmującego wieś Babki i wieś Daszewice (w części dotyczącej wsi Wiórek uchwała ta utraciła moc zgodnie z § 2 uchwały z dnia 30 października 2001 r.) jest uzasadniona z dwóch przyczyn:

1. Uchwała z dnia 25 stycznia 2001 r. w części dotyczącej wsi Babki stanowiła podstawę do opracowania i uchwalenia funkcjonującej dotychczas w obrocie uchwały z dnia 27 lutego 2003 r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Babki i wsi Wiórek. Twierdzenie autora skargi, że podjęcie uchwały z dnia 27 lutego 2003 r. nie było kontynuacją postępowania planistycznego rozpoczętego uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r. jest sprzeczne z treścią tej uchwały. W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2003 r. podano, że "prace nad zmianą planu rozpoczęto po podjęciu przez Radę Gminy uchwał: nr XXXVI/312/2001 z dnia 25 stycznia 2001 r. oraz nr XLVIII/394/01 z dnia 30 października 2001 r." Uchwała z dnia 27 lutego 2003 r. w części dotyczącej wsi Babki była więc – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kontynuacją procesu planistycznego rozpoczętego uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r. Uchylenie obecnie tej uchwały spowodowałoby ten skutek, że uchwała z dnia 27 lutego 2003 r. o zmianie planu zagospodarowania w części dotyczącej wsi Babki byłaby dotknięta wadą nieważności i w każdym przypadku skargi na tę uchwałę wniesionej przez uprawniony do tego podmiot w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musiałaby być stwierdzona jej nieważność na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepis art. 27 ust. 1 stanowi bowiem, że naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, zaś przepis art. 18 ust. 2 zastrzega, że postępowanie planistyczne rozpoczyna wydanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu jest istotnym elementem procesu planistycznego i brak takiej uchwały skutkować musi uznaniem, że uchwała o sporządzeniu (zmianie) planu zagospodarowania przestrzennego dotknięta jest wadą , o której mowa w art. 27 ust. 1 pow. ustawy.

Z tych przyczyn trafnie uznał Sąd I instancji, że uchylenie uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r. po uchwaleniu w wykonaniu tej uchwały zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wsi Babki było niedopuszczalne. Skutki prawne bowiem uchylenia tej uchwały, obciążałyby cały proces planistyczny zakończony uchwałą o zmianie planu i powodowałyby stan oczywistego naruszenia prawa.

2. Uchylenie zaś uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r. w części dotyczącej wsi Daszewice zostało dokonane bez ustalenia istotnych okoliczności mających decydujące znaczenie przy podejmowaniu tej uchwały. Wprawdzie Rada Gminy jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego posiada samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej i może przerwać procedurę sporządzenia planu i odstąpić od jego opracowania, jednakże z tego uprawnienia może korzystać tylko w granicach prawa. Ograniczenia ustawowe podejmowanych działań w tych kwestiach wynikają z art. 13 pow. ustawy o planowaniu przestrzennym, który stanowi, że w określonych w tym przepisie sytuacjach gmina ma obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu a następnie jego uchwalenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 tego przepisu obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu ciąży na gminie w odniesieniu do obszaru, na którym przewiduje się realizację programów, o których mowa w art. 54d i w art. 58 ust. 1 pow. ustawy. Art. 54d dotyczy programów samorządu województwa, obejmujących zadania tego samorządu służące celom publicznym ponadlokalnym i regionalnym zaś art. 58 – programów zawierających zadania rządowe. Powoływane przez autora skargi pisma dotyczą jedynie zadań rządowych. Żadne z nich nie potwierdza oświadczeń skarżącego, że przebudowa i modernizacja linii energetycznej nie jest zadaniem samorządu województwa. Z pisma zaś Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 września 2005 r. wynika, że inwestycja ta ujęta została w planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego jako fragment zadania o nazwie "przebudowa krajowego systemu energetycznego na terenie województwa wielkopolskiego", co może wskazywać na to, że jest to zadanie objęte programem o którym mowa w art. 54d. Ta okoliczność nie została wyjaśniona. Sąd I instancji trafnie wskazał, że "jedynie jednoznaczne wykazanie nieistnienia obowiązku sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego pozwalało na przyjęcie, że zaniechanie sporządzenia pozostawało w zgodzie z prawem, nie było dotknięte nieważnością".

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.