Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1576/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107d ust. 2 i 5, art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II Instancji", "Minister") z [...] czerwca 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "organ I instancji", "[...] WKZ") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 107d ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...]w W. niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków przez podniesienie dachu oficyny bocznej i tylnej poza dopuszczoną przez organ konserwatorski wysokość. Uiszczenie powyższej kary miało nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na wstępie uzasadnienia organ I instancji przedstawił ustalony przez niego stan faktyczny sprawy.

Przedmiotowa kamienica jako materialne świadectwo reprezentacyjnej zabudowy miasta z początku XX wieku i jeden z nielicznych zachowanych, neorenesansowych obiektów śródmiejskiej zabudowy W., będąca jednocześnie domem własnym architekta W. M., została wraz z działką wpisana do rejestru zabytków w dniu [...] czerwca 1992 r. pod nr [...].

W ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli stanu budynku, zakresu przeprowadzonych prac oraz weryfikację zgodności prowadzonych prac konserwatorskich i budowlanych z wydanymi decyzjami. Przeprowadzone 18 października 2018 r. i 3 grudnia 2018 r. oględziny pozwoliły stwierdzić m.in. wykonanie części prac niezgodnie z wydanymi pozwoleniami lub bez zgody organu konserwatorskiego. Bez wymaganego pozwolenia został wykonany drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ulicy [...] oraz przedzielenie stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra (wykonano 3 stropy i włączono uzyskaną w ten sposób powierzchnię do lokali mieszkalnych). Niezgodnie z decyzją wykonano natomiast podniesienie dachu oficyny bocznej i tylnej na ściance kolankowej poza wysokość zatwierdzoną przez [...] Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] KZ"), zgodnie z zaleceniami z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącymi adaptacji poddasza na cele mieszkalne w oficynie tylnej i bocznej kamienicy oraz decyzją [...] KZ z [...] marca 2017 r. nr [...] pozwalającą inwestorowi na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, dopuszczono podniesienie połaci dachu w oficynie bocznej i tylnej o 84 cm.

Pismem z 28 lutego 2019 r. [...] WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary administracyjnej za podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ I instancji [...] czerwca 2019 r. nakazał skarżącej w drodze decyzji doprowadzenie przedmiotowej kamienicy do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drugiego rzędu okien połaciowych znajdujących się w połaci dachu oficyny frontowej od strony ulicy [...], wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego.

Po przedstawieniu powyższych okoliczności faktycznych sprawy, organ I instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 pkt 1 u.o.z. i przytoczył art. 36 ust. 1 pkt u.o.z.

Jak przedstawił [...] WKZ, prace remontowe prowadzone były w przedmiotowej kamienicy w oparciu o pozwolenia konserwatorskie, wydawane na podstawie sukcesywnie składanych wniosków.

Decyzja [...] KZ z [...] stycznia 2016 r. nr [...] obejmowała prace konserwatorsko-budowlane prowadzone przy elewacjach, dachu i przejeździe bramnym.

Na podstawie decyzji [...] KZ z [...] marca 2017 r. nr [...] prowadzono natomiast prace budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi oraz przebudowę parteru i piwnicy w oficynie tylnej, wykonanie windy wewnętrznej na klatce nr 2 i dobudowę windy zewnętrznej, podniesienie połaci dachu oficyny bocznej i tylnej o 84 cm i przedłużenie schodów na klatkach schodowych w budynku zgodnie z projektem budowlanym: "Zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi, przebudowa parteru i piwnicy w oficynie tylnej oraz remont klatek schodowych w kamienicy. Z uzupełnieniami 13.02.2017 r., ul. [...]W." opracowanym przez "P." sp. z o. o. sp. k. W. we Wrześniu 2016 r..

Decyzja [...] KZ z [...] października 2017 r. nr [...] dotyczyła wymiany uszkodzonych tynków wewnętrznych w budynku na piętrach 1-3 w lokalach, które nie wchodziły w zakres pozwolenia [...] KZ z [...] marca 2017 r.

Następnie organ I instancji przytoczył art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. i podkreślił, że z jednej strony organ konserwatorski wywiązuje się z obowiązków określonych w tych przepisach poprzez nadzór konserwatorski i prowadzenie "kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, z drugiej zaś, przez korzystanie z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 u.o.z., tj. poprzez wydawanie pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, na zmiany przeznaczenia zabytku, czy też na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Organ konserwatorski przed wydaniem decyzji pozwalającej na prowadzenie prac analizuje wniosek i projekt inwestora badając, jak prowadzone prace i zmiany wpłyną na walory zabytkowe obiektu oraz zachowanie autentyczności i integralności obiektów zabytkowych.

Następnie organ I instancji wskazał, że w projekcie, na podstawie którego wydana została decyzja [...] KZ z [...] marca 2017 r., określono, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa części piwnic na lokal usługowy; podbijanie fundamentów; przebudowa części parteru i piwnicy w oficynie tylnej na mieszkania dwupoziomowe; remont dwóch klatek schodowych (remont klatki schodowej głównej w budynku frontowym wraz z nadbudową o jedno piętro oraz przebudowa klatki w oficynie tylnej); zmiana aranżacji części mieszkań na 4 piętrze; remont poddasza; adaptacja poddasza oficyny bocznej i tylnej na mieszkania; adaptacja części poddasza w budynku frontowym na pomieszczenie gospodarcze; dobudowa wewnętrznej windy w oficynie tylnej; dobudowa zewnętrznej przeszklonej windy o konstrukcji stalowej.

[...] WKZ przedstawił, że wnioskiem z 21 września 2016 r. (uzupełnionym 2 stycznia 2017 r., 17 stycznia 2017 r., 20 stycznia 2017 r., 3 lutego 2017 r., 8 lutego 2017 r., 10 lutego 2017 r., 13 lutego 2017 r. oraz 16 lutego 2017 r.) inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia i uzyskał decyzję [...] KZ z [...] marca 2017 r., w której pozwolono na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi oraz na prowadzenie prac budowlanych związanych z przebudową parteru i piwnicy w oficynie tylnej, wykonanie windy wewnętrznej na klatce nr 2 i dobudowę windy zewnętrznej, podniesienie połaci dachu oficyny bocznej i tylnej o 84 cm, przedłużenie schodów na klatkach schodowych.

Organ I instancji wskazał, że treść decyzji [...] KZ z [...] marca 2017 r. jest zgodna z zaleceniami konserwatorskimi z [...] sierpnia 2016 r., o które inwestor wystąpił w związku z adaptacją poddasza na cele mieszkalne w oficynie tylnej i bocznej przy kamienicy. Przytoczył również fragment uzasadnienia powyższej decyzji: "[...] Konserwator Zabytków po przeanalizowaniu załączonego projektu dopuszcza zaproponowaną przebudowę dachu polegającą na podniesieniu połaci dachu o 84 cm. nad oficynami od strony dziedzińca oraz doświetlenie poddasza podwójnymi oknami połaciowymi i oknami kolankowymi".

Następnie [...] WZK podkreślił, że 5 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny, przy udziale przedstawicieli organu I instancji, w przedmiotowej kamienicy w sprawie zgodności prowadzonych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja z [...] maja 2017 r.)

W trakcie oględzin ustalono, że zmieniono wysokość ścianki kolankowej w oficynie tylnej i wynosi ok. 181,5 cm. Wysokość spodu parapetu wynosiła ok. 81 cm., wysokość w kalenicy 315 cm (wewnątrz pomieszczenia), wysokość do przegięcia okien pionowych do szlichty wynosiła ok. 204 cm, zaś grubość parapetu wynosiła 3 cm. Projekt-przekrój B-B wskazywał wymiary odpowiednio: 145 cm, 111 cm, 315 cm. Co do oficyny bocznej stwierdzono, że ścianka kolankowa miała wysokość 165,5 cm, spód parapetu 75 cm, wysokość w kalenicy (wewnątrz pomieszczenia) wynosiła 308 cm zaś grubość parapetu 3 cm. Projekt przekrój D-D prezentował wymiary odpowiednio: 142 cm, 107 cm, wysokość w kalenicy 280 cm.

[...] WKZ poinformował, że przeprowadzono również pomiar w oficynie tylnej w trakcie oględzin dokonanych przez pracowników WUOZ 26 listopada 2018 r., które wykazały podniesienie dachu oficyn bocznej i tylnej, w rezultacie wysokość ścianki kolankowej w oficynie tylnej (mierzonej wewnątrz pomieszczenia) wynosi ok. 180 cm.

W pisemnych uwagach z 10 grudnia 2018 r. do protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] WKZ złożonych przez wskazano, iż "inwestor dokonał podniesienia dachu w budynku przy ul. [...]w W., niemniej jednak prace te zostały wykonane według zmian wskazanych w projekcie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w zatwierdzonym przez urząd projekcie znajdowały się pewne nieścisłości, które zostały wyjaśnione zarówno przez projektanta, jak i inwestora, a które mimo to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dalszym ciągu kwestionuje."

Organ I instancji uznał, że dla prawidłowej oceny, czy prace polegające na podniesieniu połaci dachu oficyn bocznej i tylnej zostały wykonane zgodnie z decyzją, kluczowe jest ustalenie stanu wyjściowego, tzn. wysokość ścianek kolankowych przed remontem oraz aktualnej wysokości w/w ścian, następnie porównanie uzyskanych wyników z pozwoleniem konserwatorskim Nr [...].

W projekcie budowlanym, który stanowi załącznik do decyzji [...] KZ z [...] marca 2017 r., w części rysunkowej projektu (inwentaryzacja), określone zostały następujące wartości:

- (przekrój B-B) poziom posadzki strychu: 18,67 m; ścianka kolankowa wraz z murłatą: 19,315 m (wymiary murłaty: 13,5 cm x 13,5 cm) - wysokość ścianki kolankowej w oficynie tylnej: 0.645m;

- (przekrój A-A) poziom posadzki: 18,63 m; ścianka kolankowa wraz z murłatą: 19,185m - wysokość ścianki kolankowej w oficynie bocznej: 0,555 m.

Porównując powyższe dane z pomiarami wykonanymi przez PINB 5 września 2018 r. i pomiarami pracowników WUOZ 26 listopada 2018 r., organ I instancji stwierdził, że wykonane przez inwestora prace w tym zakresie (obecna wysokość ścianki kolankowej w oficynie tylnej: ok. 180 cm i 165,5 cm w oficynie bocznej), nie są zgodne z wartościami podanymi w części projektowej opracowania: "Zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi, przebudowa parteru i piwnicy w oficynie tylnej oraz remont klatek schodowych w kamienicy, ul. [...] " z września 2016 r. (tj. 145 cm dla wysokości ścianki kolankowej w oficynie tylnej i 142 cm dla wysokości ścianki kolankowej w oficynie bocznej) i warunkami zawartymi w decyzji [...] KZ z [...] marca 2017 r.

Kolejno organ I instancji podkreślił, że prowadząc prace budowlane, z jednej strony inwestor występując z wnioskami i prowadząc prace remontowe realizował obowiązek wynikający z art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z., jednak prowadząc prace budowlane niezgodnie z zatwierdzonym przez organ konserwatorski projektem budowlanym nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 1 u.o.z.

Następnie organ I instancji przytoczył art. 107d ust. 2 u.o.z. oraz art. 189 k.p.a. [...] WKZ podkreślił, że w przypadku spornych prac budowlanych polegających na podniesieniu dachu oficyny bocznej i tylnej kamienicy inwestor miał świadomość zatwierdzenia dokumentacji projektowej i uzyskania decyzji konserwatorskiej. W zaleceniach z [...] sierpnia 2016 r. i uzasadnieniu decyzji [...] KN z [...] marca 2017 r. dokładnie określono jakie zmiany są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego oraz jakie są warunki adaptacji poddasza oficyny bocznej i tylnej oraz podniesienia połaci dachowych, wobec czego organ I instancji stwierdził, że działania te miały charakter świadomego odstępstwa od zatwierdzonych przez organ konserwatorskich założeń projektowych. Uwzględniając powyższe okoliczności organ I instancji orzekł kwotę 20 000 zł jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Wskazał jednocześnie, że inwestorem w chwili obecnej jest skarżąca, która wskutek połączenia przez przejęcie spółki J. sp. z o. o. s. k. a. weszła w ogół praw i obowiązków inwestora, wobec czego kara została nałożona na skarżącą tj. obecnego właściciela przedmiotowej kamienicy.

3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister decyzją z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 89 pkt 1 u.o.z. i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r.

Na wstępie Minister przytoczył art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 2 i 5 u.o.z., a także art. 189d k.p.a. Organ II instancji na podstawie powołanych przepisów oraz stanu faktycznego sprawy podzielił stanowisko [...] WKZ oraz przychylił się do wysokości nałożonej przez organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej.

Organ II instancji uznał za bezsporne, że projekt stanowiący podstawę wydania decyzji [...] KZ z [...] marca 2017 r., określał wysokości ścianki kolankowej w oficynie tylnej na 145 cm i wysokość ścianki kolankowej w oficynie bocznej na 142 cm. Protokoły oględzin z 5 września 2018 r. oraz z 18 października 2018 r. i 26 listopada 2018 r. potwierdzały, że inwestor wykonał ściankę kolankową w oficynie tylnej o wysokości ok. 180 cm, a w oficynie bocznej o wysokości 165,5 cm, czyli niezgodnie z przywołanym projektem budowlanym.

Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą na etapie postępowanie odwoławczego art. 36a ust. 5a p.b. Minister wskazał, że dla spornej ścianki kolankowej wartość 2% stanowi odpowiednio 19,315 m x 2%, czyli 0,386 m oraz 19.185 m x 2% czyli 0,383 m, tj. nieco ponad 38 cm. Organ I instancji wskazał, że brak istotnego odstąpienia, podnoszony przez skarżącą, ma znaczenie jedynie na gruncie prawa budowlanego i skutkuje brakiem obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (co wynika a contrario z art. 36a ust. 1 p.b.). W ocenie Ministra oznacza to, że na gruncie u.o.z. strona miała obowiązek wystąpić o określone w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenie na roboty budowlane. Obowiązku tego nie uchylają również znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy, czy niewielki – w opinii skarżącej – zakres odstępstwa od projektu. Realizacja spornych prac wypełniała hipotezę art. 107d ust. 2 u.o.z.

Powyższe ustalenia pozwoliły Ministrowi stwierdzić, że ustalona wysokość kary nałożona na skarżącą była proporcjonalna do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia prawa.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie o zmianę decyzji i zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe wnioski zostały oparte na zarzutach naruszenia:

a) przepisu prawa materialnego, tj. art. 107d ust. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie w myśl obowiązujących przepisów, nie doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc brak jest podstaw do nałożenia kary, w szczególności tak wysokiej w korelacji do zarzuconego działania;

b) przepisu prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5a pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy dach podwyższony został jedynie o 36 cm ponad zezwolenie, czyli wartość nie przekraczającą 2% wysokości obiektu budowlanego, a więc nie stanowiącą odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zupełnie niezauważalną z zewnątrz bez prowadzenia skrupulatnych pomiarów;

c) przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia, które pozostaje w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami p.b.;

d) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

- nieuwzględnienie, że skarżąca poczyniła na zabytek znaczne nakłady, w znakomitej większości przywracając nieruchomości jej dawny charakter, co powinno mieć znaczenie zarówno przy ocenie, czy karę wymierzyć, jak również przy szacowaniu jej wysokości;

- nieuwzględnienie, że budynek podwyższony został jedynie o 36 cm, a więc wartość zupełnie niezauważalną z zewnątrz, na kondygnacji stanowiącej kiedyś strych, nieposiadającej walorów zabytkowych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że skarżąca wykonała także remont dachu, przyczyniając się do poprawy stanu zabytku.

5. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał również stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...]w W. niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, polegających na podniesieniu dachu oficyny bocznej i tylnej poza dopuszczoną przez organ konserwatorski wysokość. Przypomnieć należy, że kamienica przy ul. [...]w W. została wraz z działką wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1992 r., pod nr [...].

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 107d ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych.

W myśl art. 107d ust. 2 u.o.z, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 u.o.z.).

Administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z. wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/20).

Zatem do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., którego art. 189d stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub -wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładania administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej — warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

2. W ocenie Sądu, mając na uwadze przywołane wyżej przepisy oraz zaistniały w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, zgodzić się można z organami, które wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wymierzyły administracyjną karę pieniężną w określonej wysokości nie naruszając wskazanych przepisów prawa.

Z akt postępowania i zgromadzanych w sprawie dowodów (por. protokół z kontroli PINB z 5 września 2018 r.; protokoły oględzin WKZ z 18 października 2018 r. oraz 3 grudnia 2018 r.; decyzja [...] KZ z [...] marca 2017 r.) bezspornie wynikają bowiem następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej spraw:

- inwestorowi pozwolono na zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego, określając wysokości ścianki kolankowej w oficynie tylnej na 145 cm, natomiast wysokość ścianki kolankowej w oficynie bocznej na wysokość 142 cm;

- inwestor wykonał ścianki kolankowe w oficynie tylnej w wysokości 180 cm i w oficynie bocznej w wysokości 165,5 cm.

Podkreślić należy, że fakt i zakres wykonania powyżej opisanych robót budowlanych nie jest kwestionowany przez skarżącą. Skarżące wskazuje jedynie na to, że zmiana ta jest "nieistotnym odstępstwem od projektu".

Zdaniem Sądu, zasadnie organy wskazały, że podkreślany przez spółkę niewielki zakres odstępstwa od projektu i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy, nie niwelują wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, a realizacja przedmiotowych prac wypełnia hipotezę art. 107d ust. 2 u.o.z. W pełni zasadnie zatem nałożono na inwestora karę pieniężną za wskazane powyżej działania.

Wskazać należy, że nietrafnym był zarzut podnoszony przez skarżącą, co do powinności zastosowania przez WKZ art. 36a ust. 5a p.b., obowiązującego w trakcie przedmiotowego postępowania. Przepis ten stanowił, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Po pierwsze, art. 36a p.b. znajdował zastosowanie do decyzji, wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika wprost z brzmienia art. 36a ust. 1 p.b., zgodnie z którym: "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Przepis ten nie może więc stanowić podstawy materialnoprawnej w postępowaniu konserwatorskim.

Po drugie, jeżeli wymagane jest uzyskanie lub zmiana uzgodnień lub pozwoleń, wymaganych przepisami szczególnymi, zmiana pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych jest wymagana zawsze (art. 36 a ust. 5 pkt 6 p.b.). Sytuacja taka zachodzi m.in. w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy zabytku (budynku) wpisanym do rejestru zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz art. 39 ust. 1 p.b., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jego uzyskanie nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 36 ust. 8 u.o.z. – "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego"). Zmiana zakresu i warunków określonych w pozwoleniu także wymaga jego zmiany (por. art. 43 pkt 2 u.o.z.), a następnie zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1, 3 i 5, art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b.).

3. W ocenie Sądu, odnosząc się do wysokości nałożonej kary, należy uznać jej wysokość za adekwatną do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia prawa.

W przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia przepisów o ochronie zabytków, na mocy art. 107g u.o.z. stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., a więc regulację określającą warunki i zasady wymierzania sankcji administracyjnej. Ustawodawca wprost to przesądza we wskazanym przepisie. Rolą organu orzekającego o karze jest skrupulatne ustalenie okoliczności, w jakich miało dojść do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a także podjęcie decyzji, czy nie zachodzą swoiście rozumiane przesłanki egzoneracyjne, przewidziane we wspomnianym dziale IVa k.p.a., pozwalające - nawet w przypadku zaistnienia uchybienia - na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/20).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że spółka prowadziła roboty budowlane niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu [...] Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, a wysokość kary (20 000 zł) nie jest nadmierna. Mieści się również w "widełkach" wskazanych w art. 107d ust 2 u.o.z. (tj. "od 500 do 500 000 zł"). Zatem przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a.

Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 460/20).

4. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie naruszono również art. 107d ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d § 1 k.p.a.

5. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.