Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 916/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S., A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Skarżących M. S. i A. Z. solidarnie kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 09 kwietnia 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. 24, obręb R., położonej w Poznaniu przy ul. [...] od ul. [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem sporządzonym dnia 15 stycznia 2018 r. S. P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. 24, obręb R., położonej w Poznaniu przy ul. [...] od ul. [...]. Wniosek ten został skorygowany, pismem z dnia 17 lutego 2018 r.

W sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, a następnie na tej podstawie Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 09 kwietnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W przewidzianym prawem terminie odwołanie od decyzji wnieśli M. S. i A. Z., decyzji Prezydenta Miasta Poznania zarzucając wadliwość spowodowaną naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium szczegółowo omówiło sposób i zasadność ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji.

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiedli M. S. i A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśniając szczegółowo w czym upatrują oni wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze podniesiono też, że analizę przeprowadzono wybiórczo, ponieważ nie uwzględniono faktu, że obszar analizowany obejmuje również część działki położonej przy ul. [...]. Jak podniesiono organ o tym nie wspomina "bo nie pasuje mu to do analizy".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W dniu 18 października 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo S. P., który podniósł, że miał prawo oczekiwać pozytywnego załatwienia jego wniosku, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 06 września 2017 r. udzielająca warunków zabudowy dla działki nr [...], dla inwestycji o zbliżonych parametrach. Uczestnik postępowania nadesłał do akt sprawy kserokopię tej decyzji (k.119-136 akt adm.).

W dniu 30 listopada 2018 r. do akt sprawy złożono pisma M. S. i A. Z., stanowiące polemikę z odpowiedzią na skargę oraz z pismem S. P. złożonego do akt sądowoadministracyjnych (k.289-297 akt adm.).

Na rozprawie przed sądem administracyjnym Skarżąca wskazała na mapie stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej nieruchomość, o której mowa w skardze adresowanej do Sądu, położną przy ulicy [...], która w ocenie Skarżącej powinna zostać wzięta przez organy pod uwagę przy dokonywaniu analizy. Skarżąca wskazała, że chodzi o działkę bezpośrednio graniczącą z działką [...] oraz działką [...].

S. P. wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, iż w przypadku planowanej przez niego inwestycji nie może być mowy o tym, aby budynek ten zacieniał nieruchomość Skarżącej, gdyż pomiędzy obu nieruchomościami jest odległość 100 metrów. S. P. wyjaśnił też, że na działce [...] rozpoczęto prace budowlane związane z realizacją inwestycji, co do której uzyskano warunki zabudowy i pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części uzasadniona.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, przy czym z uwagi na charakter wad zaskarżonej decyzji i brak podstaw do stwierdzenia na aktualnym etapie konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości za celowe uznano uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017, poz. 1073 – dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy projekt decyzji (k.161) został sporządzony przez osobę, która ma wymagane uprawnienia, mgr. inż R. K.-S.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zgadza się z argumentacją Skarżących, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy z pominięciem działki położonej na wytyczonym przez organ obszarze analizowanym, stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taki też obszar analizowany, jak literalnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, został wytyczony w niniejszej sprawie. Jak wynika, bowiem z akt obszar analizowany wytyczono w promieniu 81m od granicy działki objętej wnioskiem, wskazując że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki objętej wnioskiem, która wynosi 27m.

Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach badanej sprawy, wyrysowane na załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej granice obszaru analizowanego, obejmują m.in. fragment działki położonej przy ul. [...], na co wskazali Skarżący w wywiedzionej do Sądu skardze. Analiza dokumentacji akt sprawy wskazuje, że działki tej nie uwzględniono przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z Analizy, która obejmuje m.in. spis nieruchomości współtworzących obszar analizowany, charakterystyczne parametry zabudowy określono na podstawie ustaleń dotyczących zabudowy położonej przy ul. [...] (ze wskazaniem konkretnych numerów działek i danych adresowych tych nieruchomości) oraz uwzględniając parametry zabudowy dwóch nieruchomości położonych przy ul. [...], tj. nr [...], obejmujących działki: nr [...] i [...]. Tymczasem, nie ulega wątpliwości, że na załączniku graficznym, w prawidłowo wytyczonym obszarze analizowanym znajduje się również (oprócz działki nr [...] oraz dz. nr [...] – stanowiącej własność Skarżących) działka, wskazywana w skardze, oznaczona numerem adresowym 73A i bezpośrednio granicząca z dz. nr [...] oraz dz. nr [...]. Działki tej nie uwzględniono dokonując Analizy (nie ujęto jej w zestawieniu nieruchomości, na podstawie których ustalono parametry zabudowy), jak również do faktu jej położenia na obszarze analizowanym nie odniósł się ani organ I instancji, ani Kolegium.

Podkreślić należy, obszar analizowany - z uwzględnieniem wymogów minimalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury - wyznacza się w taki sposób, by jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością, którą dysponuje z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie. O ile zachowane pozostają wymogi minimalne, organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym w ocenie Sądu, obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Sąd nie wyklucza jednak odstępstw w tym zakresie, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach. Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze, gdzie akcentuje się, że kwestia ta każdorazowo wymaga indywidualnego rozważenia, gdyż nie sposób zastosować tu generalnej zasady. W okolicznościach badanej sprawy, bezdyskusyjnie doszło do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jakkolwiek, bowiem obszar analizowany wytyczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to analizy nie przeprowadzono na podstawie całego tego obszaru, ale z pominięciem działki przy ul. [...]. Nie można jednak na podstawie akt sprawy ustalić, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości tych w sposób jednoznaczny nie wyjaśnia, bowiem ani uzasadnienie organu I, ani II instancji, ani sama analiza.

W tej sytuacji złożoną w badanej sprawie skargę należało uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniło sprawę, w zakresie prawidłowości przeprowadzonej analizy i ewentualnego wpływu opisanego powyżej uchybienia na wynik sprawy.

Zważywszy na argumentację skargi, Sąd wywołany zarzutami w skardze podniesionymi dokonana oceny legalności poczynionych ustaleń - z zastrzeżeniem – że ocena ta dotyczy ustaleń organów, dokonanych w oparciu o Analizę obarczoną wadą, polegającą na pominięciu działki położonej przy ul. [...]. Zastrzeżenie to będzie zobowiązane uwzględnić Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na - konkretnym - obszarze.

Żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, wolnostojącego na działce o pow. 1484m˛ nr [...].

Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż ustalono, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym – jak wskazano w pkt. 2 Analizy (k.68) przy ul. [...] znajdują się również segmenty zabudowy grupowej na działkach o pow. ok. 270m˛, natomiast na ulicy bocznej od Jaśkowiaka jako budynki wolnostojące na działkach o pow. przekraczającej 1000m˛.

Podkreślić trzeba, że ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie Sąd nie ma również wątpliwości, co do prawidłowości - dokonanych w oparciu o Analizę obarczoną wadą, polegającą na pominięciu działki położonej przy ul. [...] – ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, czy też wysokości budynku i powierzchni zabudowy.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6m od frontowej (południowej) granicy objętej wnioskiem działki nr [...]. Z zastrzeżeniem, że minimum 60% szerokości elewacji frontowej (południowej) należy usytuować w obowiązującej linii zabudowy. Minimum 25% szerokości elewacji należy wycofać z obowiązującej linii zabudowy na głębokość min. 3m.

Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W okolicznościach badanej sprawy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6m od frontowej (południowej) granicy objętej wnioskiem działki nr [...]. Jak wynika z Analizy, linia zabudowy w obszarze analizowanym jest dość uporządkowana, a budynki wchodzące w skład zespołu zabudowy przy ul. [...] odsunięte są na odległość 5,0 do 6,0m od frontowych granic działek. Budynek wolnostojący na ul. [...] oddalony jest o 6m od drogi wewnętrznej, a jedynie budynek wolnostojący należący do Skarżących (przy ul. [...]) znajduje się w odległości 14m od frontowej granicy działki.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy oznacza odległość zabudowy od strony drogi publicznej. Utrwalony jest pogląd, według którego, nie istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie odległości zabudowy od granic działek sąsiednich jest rozstrzygane, bowiem w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wyrok NSA z 12.01.2018 r. sygn. II OSK 790/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że weryfikacja załączonej do Analizy urbanistycznej dokumentacji mapowej nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w części tekstowej tego dokumentu.

W decyzji przyjęto max.20% powierzchni zabudowy (zgodnie z korektą z dnia 19.02.2018 r. – k.108), z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy dwukondygnacyjnej części budynku nie może być większa niż 207m˛. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi ok.38.6%, a wartości te dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od 10,9% do 43%. Wskazano, że działki zabudowane budynkami mieszkalnymi w zabudowie grupowej przy ul. [...] zajmują od 34,7% do 43%. Budynki stojące przy ul. [...] i 85 odpowiednio 10,9 i 11,4% powierzchni działki. W tym kontekście należy wskazać, że – jak wskazano w skardze – Skarżący podnoszą, że "nie zgadzają się na ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący 20%", wskazując, że w tym zakresie ustalenia należało poczynić w oparciu o parametry działek położonych przy ul. [...].

Tymczasem, w ocenie Sądu wątpliwości nie budzi również prawidłowość ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ odwołując się do Analizy wyjaśnił, dlaczego przyjął wskazane w decyzji parametry. Wyjaśniono, że obszar analizowany w zasadniczej mierze obejmuje działki położone przy ul. [...], znacznie mniejsze (od działki objętej wnioskiem) i zabudowane zabudową grupową. Podczas gdy działka objęta wnioskiem ma pow. niemal 1500m˛ i jest położona przy ul. [...]. Dlatego uznano, że jej zabudowa powinna nawiązywać do zabudowy na działkach [...] i [...]. Możliwe było zatem w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymagało to szczegółowego uzasadnienia, które zostało zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia wynikają również z analizy urbanistycznej (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/el).

Zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: maksymalnie 12m dla dwukondygnacyjnej części budynku i 6m dla parterowej części budynku. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 13m przy czym wynika ona z uwarunkowań zabudowy przy ul. [...]. Wyjaśniono, że budynki przy ul. [...] są zblokowane, dlatego szerokość tych budynków optycznie jest odbierana jako ich dwukrotność, tj.26m. Ustalenie to ma w ocenie Sądu istotne znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy. Podkreślono, że przy ul. [...] i 85 budynki mają elewacje o szerokości 15 i 17m. Mając zatem na względzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, również szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy uznać należało za zgodną z przepisami prawa. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu, że fronty działek położonych przy ul. [...] zostały błędnie ustalone, należy wyjaśnić, że stosownie do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jeżeli nawet przyjąć wartość podaną przez Skarżących, tj. 8m i uwzględnić argument, który podnosi organ (i co znajduje potwierdzenie w dokumentacji), są to w istocie zgrupowane bryły, to należałoby przyjąć wartość 16m. W tej nawet sytuacji odstępstwo przewidziane w zaskarżonej decyzji należy uznać za dopuszczalne. Ubocznie wskazać natomiast należy, że gdyby przyjąć argumentację zaprezentowaną w skardze, to należałoby stwierdzić że nawet elewacja frontowa samych Skarżących (o szerokości 17m), nie została wytyczona w sposób z prawem zgodny.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalono maksymalną wysokość budynku od istniejącego terenu w linii zabudowy do kalenicy 9m, tzn. maksymalnie 2 kondygnacje. Wysokość ustalona w decyzji jest zgodna ze średnią na terenie analizowanym, oraz zgodna z żądaniem korekty wniosku, dokonanej 17 lutego 2018 r.

W kontekście kontroli zaskarżonej decyzji co do poprawności określenia parametrów przyszłej zabudowy należy wskazać, że w sprawie podano wartości maksymalne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że posłużenie się przez organ takim sformułowaniem, nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z 28.06.2018 sygn. II OSK 1902/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie" (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Przy czym, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wzięto pod uwagę, że – co do zasady – określenie samych tylko maksymalnych parametrów może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Przyjmuje się, że zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku - znacząco - niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie ma, bowiem decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych.

Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości.

Odnosząc się natomiast do argumentacji oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, należy wyjaśnić, że kwestia ta podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestie zacieniania obiektów sąsiednich będą badane więc na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie ustalenie czy stwierdzone naruszenie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. miało wpływ na wynik sprawy, a w następnej kolejności wydanie rozstrzygnięcia w którym stanowisko Kolegium we wskazanym zakresie zostanie szczegółowo uzasadnione, w sposób poddający się kontroli.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, w pkt 2 sentencji wyroku.