Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2434/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności użytkowania obiektów budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. (działka nr ew. [...]) z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (znak: [...]), w szczególności zgodności z ww. decyzją sposobu użytkowania drogi odbarczającej.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

W skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. W.Sp. z o.o. w W. (dalej także jako: skarżący, skarżąca Spółka) wskazała na naruszenie warunków pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy R. Sp. z o.o. w W., wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek W. Sp. z o.o. w sprawie naruszenia warunków decyzji pozwolenia na budowę i decyzji pozwolenia na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy R. Sp. z o. o., wykonania wiaty oraz dodatkowych miejsc parkingowych na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W.

Po rozpoznaniu zażalenia W. Sp. z o.o., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy.

W wyniku rozpoznania skargi W. Sp. z o.o. na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1122/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia organów obu instancji uchylił jako wydane przedwcześnie, bez ustalenia przedmiotu żądania strony. Sąd zauważył, że skarżąca Spółka domagała się interwencji w związku ze sposobem użytkowania obiektu przez firmę R. przy ul. P. [...] w W. w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej tej firmy. Spółka wskazała, że w związku z tym mogło dojść do naruszenia warunków pozwolenia na budowę lub warunków pozwolenia na użytkowanie. Wskazała ponadto na zbudowanie nowej wiaty oraz zrealizowanie niezgodnie z pozwoleniem na budowę miejsc parkingowych. Swoją interwencję w skierowanym do organu wniosku Spółka uzasadniła brakiem bezpiecznego dojazdu do stacji pojazdów ciężarowych firmy R. z powodu uniemożliwienia wjazdu od strony ul. P. i konieczności korzystania z drogi wewnętrznej, co skutkuje naruszaniem nieruchomości skarżącej, w tym wjazdem na jej trawnik i dewastacją instalacji nawadniającej. Z uwagi na taką treść wniosku Sąd uznał, iż wymagał on doprecyzowania w zakresie naruszenia warunków pozwolenia na budowę względnie warunków pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, nie sposób na podstawie sformułowanego przez stronę żądania ustalić, czy chodzi o odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i w związku z tym o uruchomienie postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, czy o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do takiej decyzji, przykładowo w trybie art. 156 k.p.a. Sąd podkreślił, że wyjaśnienie tej kwestii nie pozostaje bez znaczenia zarówno dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia takiego żądania, jak również przepisu prawa, w oparciu o który należałoby następnie rozstrzygnąć o interesie prawnym wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że w postępowaniu naprawczym interes prawny ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 k.p.a., w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny należy zaś weryfikować kierując się nie tylko art. 28 k.p.a., ale też przepisem szczególnym - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu nadzorczym odnoszącym się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należałoby zaś uwzględnić nie tylko ww. art. 28 k.p.a., ale też art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ I instancji do wezwania Spółki do jednoznacznego sprecyzowania podania w zakresie, w jakim odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd zaznaczył, że strona powinna nie tylko wskazać na konkretny akt, ale też określić tryb, w jakim postępowanie ma być prowadzone a także wykazać jednocześnie interes prawny do zainicjowania tego postępowania.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. organ I instancji wezwał W. Sp. z o.o. do sprecyzowania wniosku z dnia 25 stycznia 2013 r. poprzez jednoznaczne określenie, czy dotyczy on zbadania zgodności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. z decyzją o pozwoleniu na budowę, czy zgodności użytkowania obiektów budowlanych położonych na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Spółka została jednocześnie zobowiązana do wskazania trybu, w jakim domaga się podjęcia postępowania przez organ ze wskazaniem podstawy prawnej oraz udokumentowaniem jej interesu prawnego w tym postępowaniu.

W odpowiedzi, pismem z dnia 16 maja 2016 r. W. Sp. z o.o. wskazała, że złożony przez nią wniosek dotyczył zbadania zgodności użytkowania obiektów budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. (działka nr ew. [...]) z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w szczególności zgodności z ww. decyzją sposobu użytkowania drogi odbarczającej. Wystąpienie z wnioskiem uzasadniła powtarzającymi się naruszeniami własności W. Sp. z o. o., tj. działki sąsiadującej z drogą - nr ew. [...],[...], polegającymi na najeżdżaniu samochodów dojeżdżających drogą odbarczającą do stacji serwisowej R. Jako podstawę prawną rozpatrzenia podania Spółka wskazała art. 81 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, natomiast jako podstawę interesu prawnego spółka wskazała art. 140 i 144 k.c.

Uwzględniając powyższe wyjaśnienia strony, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) odmówił wszczęcia na wniosek W. Sp. z o. o. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności użytkowania obiektów budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. (działka nr ew. [...]) z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w szczególności zgodności sposobu użytkowania drogi odbarczającej z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ww. decyzją z dnia [...] października 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie drogi odbarczającej, usytuowanej po stronie zachodniej ulicy P. na odcinku od ul. P. [...] do ul. B. Organ ustalił, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...]tj. wskazana przez skarżącą Spółkę droga odbarczająca pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. W tych okolicznościach organ stwierdził, że wszelkie kwestie związane z organizacją ruchu na tym terenie należą do ZDM, natomiast czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego należy do zadań Straży Miejskiej lub Policji. Ponadto, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2014 r., sygn. VII SA/Wa 208/14, organ przyjął, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania, a zatem zaistnienie wskazanej w art. 61a § 1 k.p.a. podmiotowej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania.

Organ zaznaczył jednocześnie, że wszelkie kwestie związane z ewentualnym zniszczeniem lub uszkodzeniem własności (niszczenie krawężników drogi, niszczenie zieleni na nieruchomości W.Sp. z o. o. oraz systemów nawadniających) mieszczą się w relacjach cywilnoprawnych i powinny być rozwiązywane polubownie bądź dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi.

Rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] WINB potwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie na wniosek Spółki była zasadna, gdyż W. Sp. z o. o. żądająca prowadzenia postępowania na podstawie art. 81 w związku z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie posiada statusu strony postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, który przysługuje wyłącznie właścicielowi obiektu i zarządcy. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, w postępowaniu takim ma wyłącznie interes faktyczny.

W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W.postanowienie to zaskarżyła w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego W. Sp. z o.o. oraz odmowę uznania skarżącej Spółki za stronę w sytuacji, gdy strona posiada taki interes prawny;

2) art. 81 w zw. z art. 66 ustawy – Prawo budowlane poprzez odmowę wszczęcia postępowania kontrolnego co do zgodności użytkowania obiektów budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. (działka nr ew. [...]) z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] października 2005 r., w szczególności zgodności sposobu użytkowania drogi odbarczającej z ww. decyzją;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia na wniosek strony lub z urzędu postępowania kontrolnego co do respektowania przez R. Sp. z o.o. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo wielokrotnie zgłaszanych przez skarżącego naruszeń tych decyzji; alternatywnie:

4) naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. polegające na nieprzekazaniu sprawy do organu właściwego, skoro - zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - sprawa ta powinna zostać załatwiona przez inny organ (Zarząd Dróg Miejskich w W.).

W oparciu o powołane zarzuty W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych.

Zdaniem strony, organy niezasadnie stanęły na stanowisku, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych podglądem, powinno mieć charakter wyjątkowy, jedynie w przypadku, gdy żądanie zgłoszone jest przez podmiot oczywiście nieuprawniony. W innych przypadkach, dla oceny zgłaszający żądanie ma interes prawny, w szczególności, gdy podnosi w tym zakresie zarzuty, konieczne jest uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie przez organ tych okoliczności w jego toku. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały pobieżnej analizy podania Spółki, przesądzając o braku jej interesu prawnego. Zdaniem strony, nie znajduje oparcia w rzeczywistości twierdzenie organu rozpoznającego zażalenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził w sprawie postępowanie, które dawałoby podstawy do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia interesu prawnego skarżącego. Swój interes prawny W. Sp. z o. o. wywodzi z następującego ciągu przyczynowo-skutkowego: ponieważ R. Sp. z o.o. pozwala na korzystanie z pozostałej części swojego terenu w sposób niezgodny z przeznaczeniem (parkowanie w miejscach do tego nieprzeznaczonych), dochodzi do notorycznego "zatykania się" drogi dojazdowej, tj. drogi odbarczającej zlokalizowanej wzdłuż granicy działek [...] i [...], należących do skarżącej Spółki m.in. z powodu samochodów parkowanych również na tej drodze. W efekcie samochody, w szczególności większe pojazdy dostawcze i lawety, które chcą wjechać na teren stacji serwisowej notorycznie naruszają granicę należących do skarżącej Spółki działek, niszcząc krawężniki, trawniki i urządzenia nawadniające tam lokalizowane

Zdaniem strony, uznanie, że nie posiada ona interesu prawnego w zbadaniu prawidłowości sposobu użytkowania terenu salonu R. przy ul. P. [...] w W. jest nieuzasadnione i narusza wskazane w petitum przepisy postępowania. Dla przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczne naruszenie interesu prawnego podmiotu, ale sam fakt jego istnienia. Nieruchomość skarżącej Spółki bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, której sposób użyłkowania jest w opinii strony niezgodny z wydanymi w tym przedmiocie decyzjami, powoduje ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu zajmowanej przez W. Sp. z o. o. działki. Skarżąca Spółka była stroną postępowań w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem, w oparciu o zasadę a maiori ad minus, zasadne jej przyznanie jej przymiotu strony w ramach postępowania mającego na celu kontrolę prawidłowości użytkowania przedmiotowych nieruchomości.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń, zdaniem strony, nieprawidłowa jest sytuacja, w której w szeregu pism Spółka wskazuje na ewidentne naruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, a organy nadzoru budowlanego dwóch instancji zamiast rozpatrzyć - choćby z urzędu - kwestię wskazywanych naruszeń stwierdzają, że ponieważ Spółka nie ma interesu prawnego w takim postępowaniu, to nie ma powodu do jego wszczęcia w ogóle. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uporczywe odmawianie wszczęcia kontroli w zakresie prawidłowości sposobu użytkowania przedmiotowego terenu stanowi rażące naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 7 k.p.a., co oznaczać powinno, że postanowienia organów obu instancji nie powinny się ostać.

Zdaniem strony, organ II instancji naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy. Organ powinien był dokonać prawidłowej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. i wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca Spółka stwierdziła ponadto, że nawet jeśli przyjąć, że istotnie nie może ona być stroną postępowania kontrolnego, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy wskazywane przez nią naruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rzeczywiście mają miejsce i ewentualnie wszcząć postępowanie w tym przedmiocie z urzędu. Organy nadzoru budowlanego nie mogą ignorować doniesień o naruszeniach prawa pozostających w ich kognicji tylko z tej przyczyny, że o fakcie naruszeń informuje je podmiot niemający interesu prawnego w złożeniu podania. Jeżeli, zdaniem organów, doszło do zgłoszenia przez skarżącego żądania do niewłaściwego organu, to w ocenie skarżącej organy te zobowiązane były do przekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podania do Zarządu Miejskich w W. według właściwości. Skarżąca wskazała jednak, że ze stanowiskiem organów w tym zakresie się nie zgadza, bowiem kontrola zgodności z prawem sposobu wykonywania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi kompetencję organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zważywszy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola objętych skargą rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji tego rodzaju wad, uzasadniających uwzględnienie skargi, nie wykazała.

Na wstępie niezbędne staje się przypomnienie, iż w związku z licznymi postulatami skarżącej Spółki dotyczącymi podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności nadzorczych wobec podnoszonego przez Spółkę naruszenia warunków pozwolenia na budowę lub/i warunków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji serwisowej firmy R. Sp. z o.o. w W., na mocy prawomocnego wyroku sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1122/15) organy zostały zobowiązane do wezwania Spółki o sprecyzowanie treści żądania zawartego w jej podaniu z dnia 25 stycznia 2013 r. poprzez wskazanie decyzji, której warunki narusza przedmiotowa stacja serwisowa, a ponadto wskazanie trybu postępowania oraz źródeł interesu prawnego skarżącej w tym postępowaniu. Stanowisko orzecznicze wyrażone w powyżej wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., wobec nieskorzystania przez stronę z przysługujących jej środków odwoławczych od tego wyroku, stało się na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążące dla organów administracji publicznej, którym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Uwzględnienie stanowiska Sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy skutkowało ustaleniem przez organy w oparciu o pismo procesowe Spółki z dnia 11 maja 2016 r., iż wniesione przez stronę w styczniu 2013 r. podanie w sprawie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczyło zbadania zgodności sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce ew. nr [...], [...] nr [...] z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2005 r., w szczególności co do zgodności sposobu użytkowania położonej na tej nieruchomości drogi odbarczającej. Kontrola ta, jak podała strona, powinna odbyć się w trybie art. 81 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a uprawnienie Spółki do jej zainicjowania wynika z art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w odniesieniu do powyższych wyjaśnień strony organy nadzoru budowalnego prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez podmiot niebędący stroną.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest uzasadniona w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, czyli takich, których wystąpienie można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku. Jak skarżąca trafnie podnosi, zastosowanie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1609/13). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną. Zbiorczą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wypełniają te wady decyzji, których wystąpienie można przeciwdziałać na etapie wszczęcia postępowania (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). "Inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Są to okoliczności, które, gdyby zostały spostrzeżone w toku postępowania, skutkowałyby koniecznością uznania postępowania za nieistniejące (ewentualnie umorzenia postępowania – jeśliby rozciągnąć stosowanie tej instytucji także do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania), zaś w przypadku wydania decyzji – stanowiłyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX 2014).

Ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowalnego obu instancji wskazują, że okoliczności rozpoznawanej sprawy przystają do przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie zastrzeżenia co do zgodności sposobu użytkowania stacji serwisowej z wydaną R. Sp. z o.o. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2005 r. zgłosiła W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., właściciel nieruchomości sąsiadujących z działką, na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja serwisowa, podnosząc, że samochody korzystające z usług tej stacji naruszają granicę należących do skarżącej Spółki działek niszcząc krawężniki, trawnik i zlokalizowane tam urządzenia nawadniające.

W postępowaniu w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wbrew temu co twierdzi w złożonej skardze, udziału nie brała (k. 31 akt sądowych – kopia decyzji z o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2005 r.).

Zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis wymaga, by obiekt budowlany był użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz aby nie dopuścić do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości.

Dokonana w orzecznictwie sądów administracyjnych analiza relacji zachodzących pomiędzy art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego doprowadziła do przyjęcia stanowiska, w świetle którego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. II OSK 2444/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. II OSK 286/10; z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06).

Niesporne ustalenie, że podanie z dnia 25 stycznia 2013 r. nie pochodzi od właściciela czy zarządy obiektu, którego dotyczyło podanie z dnia 25 stycznia 2013 r. uzasadniało zatem odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 66 Prawa budowlanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że za stanowiskiem, iż w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych stronami są jedynie właściciele i zarządcy obiektu, z wyłączeniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, przemawia również treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten, od daty wejścia w życie jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ale jedynie przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego usunięto istniejące w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. sprzed ww. nowelizacji, sformułowanie o użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego. W 2003 r. odpadła zatem przesłanka nakazująca uwzględnienie przy użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, co zostało zauważone w doktrynie (T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 132). Powyższe oznacza, że zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego prowadzić może do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, którego stronami będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości.

Powyższej wskazana zasada dotycząca wyznaczania kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Jak się zauważa w orzecznictwie oraz piśmiennictwie, udział sąsiadów w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu ma charakter wyjątkowy. Interes prawny w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jeżeli obiekt budowlany poprzez swój szeroko rozumiany nieodpowiedni stan techniczny, ma wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (ewentualnie użytkowania wieczystego, zarządu) – zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 541/09; A. Fronczak, Udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych (Kw.Pr.Pub.2015.1.81). Udział w takim postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich wymaga jednak wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem musi być wyprowadzony z przepisu prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego (m.in. ustawy – Prawo budowlane). Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca Spółka nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, w oparciu o które uprawnione byłoby stwierdzenie, że złożony przez nią wniosek o wszczęcie postępowania łączy się ze sferą praw Spółki chronionych w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do zagadnienia kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego wskazuje się, że posiadanie tytułu prawnego do działek sąsiednich w stosunku do obiektu budowlanego w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. Brak takiego przepisu prawa materialnego świadczy, iż skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Spory sąsiedzkie związane z naruszeniem granic nieruchomości są rozstrzygane nie w postępowaniu administracyjnym, ale cywilnym przed sądem powszechnym (zob. powołany powyżej wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1346/10). Przewidzianej w art. 144 k.c. ochrony przed zakłócaniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich strona poszukiwać więc musi w postępowaniu innym, niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Na marginesie należy dostrzec, że zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego aktualizuje się stanach faktycznych obejmujących ustalenie, iż obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż okoliczności, które wiązały się z wystąpieniem przez skarżącą Spółkę na drogę administracyjnoprawną w związku z użytkowaniem stacji serwisowej R. Sp. z o.o., w szczególności jej drogi odbarczającej, nie zostały powiązane przez wnoszącą podanie Spółkę z tego rodzaju skutkami, dotyczą bowiem wyłącznie naruszania granic należącej do skarżących działek, a więc nieprawidłowego korzystania z drogi odbarczającej. Nie chodzi tu więc o niezgodność użytkowania stacji serwisowej z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, która mogłaby zostać wyeliminowana w drodze jakichkolwiek rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Poszukiwana przez skarżącą ochrona przed naruszeniem jej prawa własności pozostaje zatem bez związku z interesem prawnym Spółki na gruncie prawa administracyjnego.

Z wszystkich powołanych powyżej względów należało stwierdzić, że skarżąca Spółka niezasadnie źródeł swojego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zgodności użytkowania przedmiotowej stacji serwisowej upatruje we wskazanych przez nią przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c.). Nie przesądza to o możliwości lub braku zastosowania środków przewidzianych w ww. przepisach, jednakże na forum innym, niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego zaniechania wszczęcia przez organ postępowania z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. Osoba trzecia ma uprawnienie do zasygnalizowania organom administracji publicznej nieprawidłowości wymagających ich interwencji, jednakże wystąpienie takie jest skorelowane wyłącznie z obowiązkiem organów do podjęcia ewentualnych czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia, czy wskazywane nieprawidłowości znajdują potwierdzenie i istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie rodzi jednak po stronie podmiotu występującego o wszczęcie takiego postępowania uprawnienia do formułowania zarzutu o bezczynności organu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Nieskorzystanie przez organ z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nie może być objęte kontrolą legalności, gdyż w takiej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie wydaje się. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17).

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie na podstawie ww. przepisu podania skarżącej do Zarządu Dróg Miejskich w W., jako zdaniem organów obu instancji, organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku strony dotyczącego problemu notorycznego "zatykania się" drogi odbarczającej, a więc kwestii związanych z organizacją ruchu na tym terenie, Sąd stwierdza, że przepis ten na gruncie niniejszej sprawy nie miał zastosowania. Ocena ta wynika z faktu, że okoliczności sprawy wskazują na to, że jej stan faktyczny odpowiadał dyspozycji art. 66 § 1 k.p.a., co ma związek z tym, że rozpoznawana sprawa obejmowała dopuszczalny przepisami k.p.a. przypadek zamieszczenia w jednym piśmie kilku żądań. Zgodnie zaś z art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zgodnie zaś z art. 66 § 2 k.p.a., odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Mając na względzie treść podania z dnia 25 stycznia 2013 r. oraz precyzującego to podanie pisma z dnia 11 maja 2016 r., przedmiotem swoich rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego prawidłowo uczyniły kwestię związaną z wyrażonym przez stronę żądaniem podjęcia czynności kontrolnych co do zgodności sposobu użytkowania stacji serwisowej z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, informując zarazem stronę w treści zaskarżonych postanowień o tym, że żądania dotyczące kontroli organizacji ruchu oraz porządku na drodze odbarczającej jako niepodlegające ich właściwości powinny zostać zgłoszone innym, właściwym w tych sprawach organom. Brak poinformowania strony o treści art. 66 § 2 k.p.a. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może zatem stanowić podstawy do uwzględnienia złożonej skargi.

Wobec uznania, że będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy kwestia dotycząca istnienia bądź nieistnienia podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. została przez organy obu instancji trafnie rozstrzygnięta poprzez prawidłowe zidentyfikowanie przez organy negatywnej, podmiotowej przesłanki procesowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w tym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.