Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 924/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1, art. 3 par 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 b ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 28 czerwca 2017 roku nr XXXVI/238/2017 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na parkingu niestrzeżonym nie będącym drogą publiczną na terenie Miasta Szadek na działce 203/4, obręb 10 Szadek Miasto – tzw. "RYNEK" oraz ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie oraz sposobu jej pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2019 r. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr XXXVI/238/2017 Rady Gminy i Miasta Szadek z 28 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na parkingu niestrzeżonym nie będącym drogą publiczną na terenie Miasta Szadek na działce 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK" oraz ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie oraz sposobu jej pobierania - opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 19 lipca 2017 roku, pod poz. 3333.

Uchwale tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2015 r., Nr 460 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na ustanowieniu strefy płatnego parkowania w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) na parkingu niebędącym drogą publiczną, przy czym w akcie tym Rada zawarła zapisy charakterystyczne dla aktów ustanawiających strefę płatnego parkowania na podstawie ustawy o drogach publicznych - począwszy od nazwy strefa płatnego parkowania, po sposób ustalania i naliczania opłat.

Wskazując na powyższe i powołując art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVI/238/2017 Rady Gminy i Miasta Szadek z 28 czerwca 2017 r. w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wskazał, że uchwałą Nr XXXVI/238/2017 Rada Gminy i Miasta Szadek, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wprowadziła strefę płatnego parkowania pojazdów na parkingu niestrzeżonym niebędącym drogą publiczną na terenie Miasta Szadek na działce 203/4, obr. 10, Szadek Miasto - tzw. "RYNEK". W ocenie skarżącego wskazana wyżej uchwała obarczona jest wadą prawną, gdyż została podjęta z naruszeniem powołanych wyżej art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych.

Przytaczając treść wskazanych przepisów oraz art. 58 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych, a także pkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli podniósł, że stosownie do brzmienia wspomnianych regulacji ustanowienie strefy płatnego parkowania możliwe jest wyłączenie na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania dotyczą wyznaczonych miejsc na drogach publicznych, a nie stanowisk postojowych wyznaczanych poza drogami publicznymi. Natomiast uchwałą Nr XXXVI/238/2017 Rada Gminy i Miasta Szadek ustaliła strefę płatnego parkowania na działkach gruntu, które nie są sklasyfikowane jako drogi lecz obejmują parking zlokalizowany na terenie Miasta Szadek na działce 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK".

Skarżący odwołując się do treści art. 8 ust. 1, 3, art. 10 ustawy o drogach, § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych, a także pkt 5.2.18 zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach, stwierdził, że ustalenie strefy płatnego parkowania oraz opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania może dotyczyć wyznaczonych miejsc na drogach publicznych, a nie miejsc postojowych wyznaczanych poza drogami publicznymi. Uprawnienie do ustalenia strefy płatnego parkowania wynika bowiem bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, które wskazują wprost, iż strefa płatnego parkowania ustalona może zostać tylko na drogach publicznych. Również wyłącznie do oznaczenia strefy płatnego parkowania ustanowionej na drogach publicznych stosowane mogą być znaki określone przepisami wskazywanych wyżej rozporządzeń. Tymczasem w uchwale Nr XXXVI/238/2017 Rada Gminy i Miasta Szadek ustanowiła strefę płatnego parkowania na parkingu niebędącym drogą publiczną. W akcie tym Rada zawarła zapisy charakterystyczne dla aktów ustanawiających strefę płatnego parkowania na podstawie ustawy o drogach publicznych - począwszy od nazwy strefa płatnego parkowania, po sposób ustalania i naliczania opłat. W ocenie strony skarżącej podjęcie takiego aktu w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej jest prawnie niedopuszczalne, a uchwała Nr XXXVI/238/2017 w sposób istotny narusza art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy i Miasta Szadek kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł m. in. że prokurator nie wskazał jakie domniemane "orzeczenie" jest przedmiotem zaskarżenia, czyli akt prawa miejscowego, który ustawodawca poddał kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.

Organ wskazał, iż prokurator zarzuca Radzie Gminy i Miasta Szadek bezprawne ustanowienie strefy płatnego parkowania na nieruchomości, która faktycznie nie stanowi drogi publicznej, lecz stanowi majątek publiczny tj. własność Gminy i Miasta Szadek. Organ gminy przyznał rację skarżącemu w przedmiocie dokonanej analizy przepisu art. 13b ustawy o drogach publicznych, jednakże jego zastosowanie do przedmiotowej uchwały jest, zdaniem pełnomocnika Rady Gminy i Miasta Szadek, błędne, bowiem o ile prokurator trafnie wskazał, iż strefę płatnego parkowania w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można ustanowić na nieruchomościach mających statut drogi publicznej, jednakże w treści skargi całkowicie pominął analizę podstawy prawnej przywołanej w treści zaskarżonej uchwały. Podstawą prawną do podjęcia uchwały jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Organ gminy podkreślił także, iż parking zlokalizowany na działce należącej do Gminy i Miasta Szadek, stanowi obiekt użyteczności publicznej, co do którego organ stanowiący w rozumieniu w/w przepisu ustawy o gospodarce komunalnej reguluje kwestię ustalania cen i opłat za korzystanie z tego typu obiektu. W treści § 1 uchwały wprost wskazano, iż "Ustala się na terenie Miasta Szadek opłaty za parkowanie pojazdów na niestrzeżonym parkingu zlokalizowanym na terenie działki gminnej nr 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK", nie będącej drogą publiczną". Ustawa o drogach publicznych w art. 13b, wskazanym w treści skargi, wprowadza opłaty za parkowanie na drogach publicznych, a nie na parkingach. Podstawą prawną adekwatną do ustanowienia gminnego odpłatnego parkingu jest właśnie art. 4 ust 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przetoczone przepisy ustawy o drogach publicznych oraz o gospodarce komunalnej dotyczą dwóch różnych rodzajów nieruchomości - mającej status drogi publicznej oraz nieruchomości gminnej nie będącej drogą publiczną. Przy zastosowaniu interpretacji wskazanej przez prokuraturę jednostka samorządu terytorialnego byłaby uprawniona do pobierania opłat za parkowanie jedynie na drogach publicznych, z pominięciem innych nieruchomości publicznych. Organ zaznaczył, że prokurator słusznie wskazuje, iż treść zaskarżonej uchwały częściowo zawiera zapisy charakterystyczne dla aktów ustanawiających strefy płatnego parkowania w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jednakże w zakresie parkingów zlokalizowanych na nieruchomościach gminnych, będących obiektami użyteczności publicznej, ustawodawca pozostawił swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego co do wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania. Zatem nie ma przeszkód prawnych aby odpowiednio zastosować reguły obowiązujące w przypadku stref płatnego parkowania.

Z ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Sąd, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego jedynie częściowo, organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, przyznając, że po analizie art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej można dojść do uzasadnionego wniosku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony jedynie do ustalenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania, pozostałe kwestie nie powinny być zatem przedmiotem uchwały. Stąd też wątpliwość może stanowić treść § 8 uchwały, gdzie wskazano, iż szczegółowe zasady korzystania z parkingu określa Regulamin stanowiący załącznik do uchwały. Wydaje się za uzasadnione pozostawienie kwestii wprowadzenia szczegółowych zasad korzystania z parkingu do dyspozycji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek. Stąd też w przypadku § 8 uchwały, Rada Gminy i Miasta Szadek mogła przekroczyć kompetencje zastrzeżone dla organu stanowiącego wskazane w treści art 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednakże stwierdzenie nieważności uchwały w tej części nie będzie skutkowało pozbawieniem mocy prawnej pozostałych postanowień zaskarżonej aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy określają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika natomiast z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XXXVI/238/2017 Rady Gminy i Miasta Szadek z 28 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na parkingu niestrzeżonym nie będącym drogą publiczną na terenie Miasta Szadek na działce 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK" oraz ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie oraz sposobu jej pobierania - opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 19 lipca 2017 roku, pod poz. 3333. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948, z 2017 r. poz. 730, 935).

Kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, t.j. akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Nie ulega bowiem wątpliwości, że adresat uchwały został określony w niej w sposób generalny, tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny poprzez wymienienie go "z imienia", jako że jest nim każda osoba zainteresowana korzystaniem z parkingu na działce 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK". Nałożony uchwałą obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty za parkowanie pojazdów miał aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (parkowane samochodu na działce 203/4 - w oznaczonej uchwałą strefie płatnego parkowania), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze zaskarżonej normy, jako dotyczącej sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym więc, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co przesądza że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Analiza orzecznictwa i literatury wskazuje, iż dominującym obecnie jest stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej jako: "u.g.k.") tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, k.m. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej). Analogiczne stanowisko zajął NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, wskazując, że artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie.

Przesądzenie, że zaskarżoną uchwałę należy traktować jako akt prawa miejscowego, oznacza w świetle wskazanych wyżej cech aktu prawa miejscowego, iż zakwestionowana przez Prokuratora regulacja uchwały dotycząca ustalenia strefy płatnego parkowania na parkingu niebędącym drogą publiczną oraz obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów - w ustalonej uchwałą strefie, powinna znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do jej ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w regulacji art. 40 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że legitymacja samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego istnieje tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Reguła ta dotyczy także sytuacji nakładania na obywatela obowiązków. W tym zakresie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 4 października 2017, sygn. akt II OSK 2330/16 – dostępne na stronie CBOSA). Koresponduje z tym poglądem przepis art. 84 Konstytucji RP, z którego wprost wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych włącznie ustawą. Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (por. powołany wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/11, wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 800/14, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2017 r., sygn., akt II SA/Go 81/17).

Skoro więc organy gminy ustanawiają akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, to materia objęta aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. W tym kontekście koniecznym zatem jest zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, ewentualnie inne regulacje ustawowe, formułują wyraźne upoważnienie do uregulowania przez organ gminy materii unormowanej w zaskarżonych przepisach uchwały Nr XXXVI/238/2017 Rady Gminy i Miasta Szadek z 28 czerwca 2017 r.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim ustala strefę płatnego parkowania na terenie Miasta Szadek na placu niebędącym drogą publiczną, tj. na działce 203/4, obr. 10 Szadek Miasto, wprowadza opłatę dodatkową za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania oraz reguluje, że nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu podlega sankcjom karnym, została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Żaden bowiem z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie uprawniał organów gminy do uregulowania w drodze powszechnie obowiązujących przepisów prawa o zasięgu lokalnym strefy płatnego parkowania na placu niebędącym drogą publiczną, opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w tej strefie oraz do przyjmowania postanowień dotyczących odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków ujętych w Regulaminie parkingu. Charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń, spowodował, iż brak było możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części (zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę), gdyż całość unormowań zawartych w tym akcie powiązana jest bezpośrednio z ustaleniem przez Radę Gminy i Miasta Szadek strefy płatnego parkowania na rynku, niebędącym drogą publiczną na terenie Miasta Szadek na działce 203/4.

Zaznaczyć należy, iż nie jest między stronami sporne, że działka nr 203/4, na którym zlokalizowany jest parking objęty regulacją skarżonej uchwały, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."). Zgodzić się należy zatem ze skarżącym, że do zlokalizowanych na tych drogach parkingów nie mają w konsekwencji zastosowania przepisy regulujące tzw. strefy płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 b) u.d.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p.).

Z kolei, w myśl art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli się na: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych nie ulega zatem wątpliwości, iż możliwość ustalenia strefy płatnego parkowania, podlegającej regulacjom tej ustawy, dotyczy wyłącznie dróg publicznych znajdujących się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Natomiast miejsca parkingowe zlokalizowane na drodze wewnętrznej (placach przeznaczonych do ruchu pojazdów), nie są objęte regulacją strefy płatnego parkowania przewidzianej w ustawie o drogach publicznych. Skoro zatem teren oznaczony w zaskarżonej uchwale jako działka 203/4, obr. 10 Szadek Miasto - tzw. "RYNEK" nie stanowi drogi publicznej, to Rada Gminy i Miasta Szadek nie miała upoważnienia do tworzenia na tym obszarze strefy płatnego parkowania z zastosowaniem regulacji odnoszących się wprost do dróg publicznych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż w zakresie parkingów zlokalizowanych na nieruchomościach gminnych, będących obiektami użyteczności publicznej, ustawodawca pozostawił całkowitą swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co do wysokości cen i opłat oraz co do sposobu ich ustalania, zatem nie ma przeszkód prawnych aby odpowiednio zastosować reguły obowiązujące w przypadku stref płatnego parkowania. Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", wynika dla organu gminy upoważnienie do ustalenia cen i opłat za korzystanie z parkingu zlokalizowanego na terenie należącym do jednostki samorządu terytorialnego, a nie do wyznaczenia strefy płatnego parkowania poprzez bezpośrednie przeniesienie do uchwały regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych, odnoszących się do postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Zastosowanie do parkingu usytuowanego na drodze wewnętrznej uregulowań, oznaczenia i nazewnictwa będącego w istocie kalką tego, jakie wynika z ustawy o drogach publicznych w zakresie postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, ewidentnie wprowadza w błąd użytkowników tego parkingu, co do podstawy prawnej pobieranej opłaty za postój, trybu jej nakładania oraz ewentualnych środków zaskarżenia. Kwestie sporne zawiązane z opłatami uregulowanymi w ustawie o drogach publicznych rozstrzygane są bowiem na drodze administracyjnej, gdy tymczasem parking wskazany w zaskarżonej uchwale działa na zasadach cywilnoprawnych. Organ gminy nie mógł zatem w drodze analogii zastosować terminów prawnych, które immanentnie związane są z drogami publicznymi ("strefa płatnego parkowania", "opłata dodatkowa") do parkingu usytuowanego na drodze wewnętrznej (placu/rynku przeznaczonego do ruchu pojazdów). Terminy te bowiem nierozerwalnie związane są z parkingami na drogach publicznych i jednoznacznie kojarzą się ze strefą parkowania, objętą regulacjami przepisów prawnych zawartych w ustawie o drogach publicznych.

Ponadto, zdaniem Sądu, o ile przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mógł stanowić podstawę prawną do określenia przez Radę Gminy i Miasta Szadek opłat za korzystanie z urządzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego na jej nieruchomości parkingu dla pojazdów samochodowych stanowiącego obiekt użyteczności publicznej (co też Rada uczyniła w § 3 uchwały), to brak było jednak podstaw, aby z tego unormowania wyprowadzać upoważnienie organu stanowiącego gminy do ustalania "opłaty dodatkowej" za parkowanie pojazdów bez wniesienia opłaty parkingowej. Nie można bowiem pomijać wspólnej cechy charakteryzującej zarówno "opłatę dodatkową" w rozumieniu art. 13f ust. 1 u.d.p., jak i przewidzianą w § 7 zaskarżonej uchwały. W obu przypadkach "opłaty dodatkowe" nie stanowią formy odpłatności za korzystanie z miejsca parkowania pojazdu, lecz - wbrew słownikowemu rozumieniu "opłaty" jako "określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego pod red. prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529) - spełniają w istocie funkcję represyjną, mając cechy kary pieniężnej mieszczącej się w zakresie odpowiedzialności administracyjnej. Zatem, skoro upoważnienie rady gminy (miasta) do określenia "wysokości opłaty dodatkowej" za nieuiszczenie opłaty należnej za "parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania" wynika wprost z art. 13f ust. 1 u.d.p., to analogicznych kompetencji organu stanowiącego gminy nie sposób upatrywać w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (p. wyrok WSA we Wrocławiu z 23.01.2013 r., sygn. III SA/Wr 563/12). Mimo, iż art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej posługuje się pojęciem opłaty, nie wydaje się uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, iż opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. Nieprawidłowość takiego wnioskowania w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., wiąże się z wadliwym i niedopuszczalnym ustawowo założeniem organu stanowiącego, że w kategorii opłat ujętych w tym przepisie mieszczą się również "opłaty dodatkowe", które - jak wcześniej wykazano - nie mają cech opłat, są bowiem karą pieniężną wymierzaną w granicach odpowiedzialności administracyjnej. Nie można zapominać, że ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13f u.d.p.).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania "opłat dodatkowych" mających charakter kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat.

Ponieważ do niewadliwie ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu faktycznego nie można było odnieść unormowań dotyczących ustanowienia strefy płatnego parkowania i obowiązujących tam "opłat" (art. 13b ust. 4 u.d.p.) i "opłat dodatkowych" (art. 13f u.d.p.), należało zatem uznać, że postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale rady Gminy i Miasta Szadek wykraczały poza upoważnienie przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Także przepis znajdujący się w § 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały "Regulamin korzystania z parkingu", iż: "nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu podlega sankcjom karnym wynikającym z przepisów prawa" podjęty został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.g.k. nie upoważnia bowiem Rady do przyjmowania postanowień dotyczących odpowiedzialności karnej wynikającej z niewykonania obowiązków ujętych w Regulaminie korzystania z parkingu. Kompetencja rady gminy do określania reguł zachowania się przez osoby korzystające z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) nie oznacza upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów regulujących lub modyfikujących odpowiedzialność karną (p. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.05.2018 r. sygn. II SA/Bd 328/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z 03.12.2013 r. sygn. III SA/Kr 731/13).

Odnosząc się z kolei do wniosku pełnomocnika Rady Gminy i Miasta Szadek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz organu. Koszty takie - w myśl art. 200 p.p.s.a. - przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji, kiedy skarga została uwzględniona, a przed zamknięciem rozprawy wpłynie do sądu stosowny wniosek w tym zakresie.

Z powyższych względów - w oparciu o dyspozycję art. 147 § 1 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.

R.T.