Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 821/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 1, art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/229/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Tokarnia podjęła w dniu 17 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIV/229/2018 w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.

Uchwałę podjęto na podstawie oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523).

Rada Gminy w Tokarni uchwaliła, co następuje:

"§ 1. Ustala się na obszarze gminy Tokarnia maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych:

do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 30

powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu ( z wyjątkiem piwa) w ilości 25

powyżej 18% zawartości alkoholu w ilości 26

2. Ustala się na obszarze gminy Tokarnia maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży:

do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 7

powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 4

powyżej 18% zawartości alkoholu w ilości 5

3. Ustala się na obszarze gminy Tokarnia maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży:

do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 23

powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 21

powyżej 18% zawartości alkoholu w ilości 21

§ 2. Traci moc Uchwała Rady Gminy w Tokarni Nr XXX/176/06 z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży /Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006r. Nr 314, poz. 22161.

§ 3. Wykonanie Uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tokarnia.

§ 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi życie po upływie 14- tu dni od dnia jej ogłoszenia".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono w oparciu art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Tokarnia, o jakich mowa w art. 12 ust 1 u.w.w t., w sposób:

* arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Tokarnia działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowej uchwały z 2006 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Tokarnia była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. oraz że rada gminy przed podjęciem uchwały zasięgała opinii jednostek pomocniczych gminy. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się również do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Tokarni na rok 2018 ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.

Tak sformułowane uzasadnienie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona tą uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Zdaniem skarżącego wobec powyższego należy przyjąć, że dołączony do projektu zaskarżonej uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 12 i 143 powoływanego rozporządzenia.

Skarżący wskazał, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.

Pominięcie szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych dla Tokarni na rok 2018, zatwierdzonego uchwałą nr XXX/190/2018 Rady Gminy Tokarnia z dnia 29 stycznia 2018 r., uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że wg. Światowej Organizacji Zdrowia na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinno przypadać co najmniej 1000 osób. Według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) w Polsce jest cztery razy więcej sklepów z alkoholem, niż dopuszcza to norma WHO. Średnia dla całej Polski to 273 osoby. PARPA powołuje się na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Dużo sklepów z alkoholem to gwałtowny wzrost spożycia i wzrost przestępczości tak mężczyzn jak i kobiet. Analizy pokazują, że każda złotówka z tzw. korkowego to cztery złote wydane później na lecznictwo odwykowe, straty spowodowane przez nietrzeźwych itp. W ww. programie opierając się na danych sprzed 3 lat wskazano natomiast jedynie, że w gminie "znacznie zmniejszyła się dostępność sprzedaży napojów alkoholowych", gdyż w 2015 r. liczba punktów sprzedaży wynosiła 32, a w roku 2013 - 45, co dało na jeden punkt sprzedaży ok. 268 mieszkańców.

Skarżący podkreślił, że szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Skarżący zarzucił, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXIV/2018 z sesji Rady Gminy w Tokarni z dnia 15 sierpnia 2018 r.). Dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tokarnia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podnoszone bez wątpienia nie powinny stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Organ podniósł, że zarzuty Prokuratora głównie oparte są o rzekome naruszenie art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.w.t., o którym to naruszeniu nie może być mowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Rada Gminy Tokarnia bowiem wypełniła wszelkie dyspozycje wskazane w tych przepisach, tj. ustaliła odrębnie maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Dodatkowo Rada Gminy Tokarnia podjęła uchwałę po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych, gdyż kwestie, które należało zaopiniować, były podnoszone na zebraniach sołeckich. Nikt z obecnych tam osób nie wniósł sprzeciwu co do zaproponowanej maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż liczba tych zezwoleń była przyjęta tak jak w latach poprzednich, która to liczba nie była w żaden sposób kwestionowana przez organy nadzoru, a uchwała obowiązywała aż do momentu jej uchylenia przez aktualnie zaskarżoną uchwałę. W ocenie Gminy Tokarnia, skoro nie doszło do zmiany liczby zezwoleń wskazywanych w uchwale, to nie istniał także obowiązek prawny (niewskazany bezpośrednio w żadnym przepisie prawa), z którego wynikałaby obligatoryjność wskazania powodów, dla których organ przyjął taką a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Organ podniósł, że uchwała jest całkowicie zgodna i uwzględnia w swoim brzmieniu postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wobec powyższego, w ocenie Gminy Tokarnia w żadnym razie nie można mówić o tym, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.w.t., a wręcz przeciwnie - w całości wypełnia dyspozycję tychże przepisów.

Kolejnym argumentem Prokuratora, z którym zdaniem organu nie sposób się zgodzić jest stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała de facto nie posiadała uzasadnienia, gdyż uzasadnienie, jakie uchwała posiadała jest zdaniem Prokuratora niewystarczające, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Gminy Tokarnia zarzut ten jest zbyt daleko idący, gdyż ażeby stwierdzić nieważność danego aktu prawa miejscowego musi zaistnieć istotne naruszenie prawa, natomiast za istotne naruszenie prawa nie można uznać subiektywnej oceny uzasadnienia do uchwały dokonanej przez Prokuratora. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwała zawiera uzasadnienie. Ponadto uchwała ta przeszła proces kontroli sprawowany przez Wojewodę, który nie zarzucił uchwale żadnych merytorycznych błędów. Zdaniem organu nie można także stwierdzić, iż brak właściwego (zdaniem Prokuratora) uzasadnienia uchwały uniemożliwił realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii. W gminach wiejskich bowiem w przeważającej mierze decyzje dotyczące jednostek pomocniczych podejmuje się na zebraniach wiejskich, na które wstęp mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, a bieżące problemy są dyskutowane na forum takiego zebrania, co jest formą zdecydowanie bardziej przystępną i bezpośrednią dla mieszkańców. Zatem opinie konieczne do podjęcia uchwał są także wydawane na zebraniu wiejskim, po ustnym przeanalizowaniu motywów danej uchwały. Zatem w warunkach gminy wiejskiej pisemne uzasadnienie do uchwały nie stanowi podstawy dla wydania opinii przez jednostkę pomocniczą gminy i absolutnie nie można stwierdzić, iż aktualny kształt uzasadnienia zaskarżonej uchwały "uczynił to opiniowanie fikcyjnym".

W związku z powyższymi wyjaśnieniami należy wskazać, iż skarga Prokuratora jest bezzasadna, a rzekome istotne naruszenia przepisów ustawowych nie miały miejsca.

Z ostrożności procesowej Gmina Tokarnia wskazała, iż gdyby Sąd uznał, iż treść uchwały nie jest w pełni zgodna z przepisami prawa, to naruszenia te nie są na tyle istotne, ażeby orzec nieważność uchwały. W ocenie Gminy Tokarnia, gdyby Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości, reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia byłaby w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi niż stwierdzenie nieważności aktu w całości sposobami. Należy bowiem stwierdzić, iż nawet jeżeli uchwała rady gminy jest częściowo niezgodna z prawem (czemu na tym etapie Gmina Tokarnia w całości zaprzecza), to Sąd uchylając ją, powinien unikać nadmiernych komplikacji, jakie mogą z tego wyniknąć. Sąd powinien też wziąć pod uwagę czas, jaki minął od powzięcia uchwały, trzeba bowiem pamiętać, iż Prokurator złożył skargę na uchwałę w 2021 r., a uchwała obowiązuje od 2018 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.w.t.;

2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy.

Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.

Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Tokarnia ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także (o czym była mowa wyżej) istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Uzasadnienie uchwały jest niezwykle lakoniczne i nie odnosi się do istotnych kwestii, a jedynie wskazuje, że podjęcie uchwały wynikało z potrzeby realizacji zapisów ustawy nowelizującej ustawę o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie argumentacji przemawiającej za prawidłowością zaskarżonej uchwały organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.