Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1020/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 28, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt , art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/17 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) nr (...), 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz (...) 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2036/17 oddalił skargę (...) (skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia (...) (...) i (...), sprecyzowanym pismem z dnia (...), zwrócili się m.in. o wznowienie postępowania w sprawie wydania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "(...)" zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia (...). Według wnioskodawców dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, dotyczące udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "(...)" i jej zasad przeniesienia okazały się fałszywe, a strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji udzielającej koncesji.

Postanowieniem z dnia (...) Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania ww. koncesji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z dnia (...).

Postanowieniem z dnia (...) Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia (...) Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia (...) oraz (...) utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia (...).

Rozpoznając zażalenie wnioskodawców Minister Środowiska podkreślił, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze nie było przepisów szczególnych regulujących kwestie statusu strony w postępowaniach nią regulowanych - w tym zakresie odwoływano się do interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże w ówczesnym stanie prawnym ugruntowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne wykluczające możliwość przyznania przymiotu strony postępowania dotyczącego koncesji podmiotowi, który nie był właścicielem gruntów położonych w obszarze górniczym. Jeżeli zatem wnioskodawcy nie legitymują się prawem do nieruchomości znajdujących się w obszarze górniczym wyznaczonym koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "(...)", to zdaniem organu należało uznać, że nie mogą oni skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją koncesyjną.

Minister wyjaśnił, że organ administracji jest zobligowany w ramach tzw. postępowania wstępnego ustalić, czy spełnione są przesłanki dopuszczalności wznowienia, w tym przede wszystkim, czy spełnione są przesłanki podmiotowe i czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Ustalenie, że z takim wnioskiem nie wystąpiła strona obliguje do odmowy wznowienia postępowania.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (...) przypomniał stan faktyczny sprawy i rozwinął podniesione zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko judykatury dotyczące wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie skarżącego, Minister Środowiska wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego odmówił skarżącemu przymiotu strony, bowiem jedno orzeczenie nie świadczy o utrwalonej linii orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną.

Sąd I instancji wskazał, że instytucja wznowienia postępowania, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków.

Zdaniem Sądu I instancji, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania.

Sąd I instancji przywołał treść art. 6 pkt 5 i pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz 196), który definiuje pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony. Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego (wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 728/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/09). Judykatura stoi aktualnie na stanowisku, że stroną postępowania koncesyjnego jest zawsze i w każdym przypadku podmiot o koncesję występujący. Tym bardziej, więc status strony nie przysługuje podmiotowi posiadającemu nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża udzielana jest na prowadzenie działalności gospodarczej tylko w określonych granicach przestrzennych, którymi jest wyznaczony obszar górniczy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z Kodeksem cywilnym własność nieruchomości może przysługiwać osobie fizycznej lub prawnej i w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu rozciąga się nad i pod jego powierzchnią (art. 143 Kc.). Jednak stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Tym samym trudno mówić o bezpośrednim związku uprawnień wynikających z prawa rzeczowego z prawami wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego i z tego wywodzić istnienie interesu prawnego właściciela gruntu i budynków w postępowaniu koncesyjnym uregulowanym w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący, którego nieruchomość nie leży w obszarze górniczym, nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy, jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają, bowiem przepisy prawna a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie uchylił decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania tj.:

- art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej, interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy interes ten został wykazany.

- art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim organ w niewyczerpujący sposób zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz ocenił go, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, z której wynika, że eksploatacja złoża będzie miała wpływ na środowisko a w szczególności będzie powodować immisje na sąsiednie nieruchomości nawet nie przyległe.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że organ administracji publicznej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zweryfikował legitymację skarżącego występującego z podaniem o wznowienie postępowania do bycia stroną w sprawie. Organ uznał, że skarżącemu przymiot taki nie przysługuje. Stanowisko organu zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionował to stanowisko wskazując na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09, w myśl, którego "Skoro wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek, to zasadne jest mówieniu o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania". Jednocześnie skarżący podkreśla, że udzielona koncesja i jej przeniesienie na rzecz "(...)" Sp. z o.o. bezpośrednio wpływa na strefę jego praw i obowiązków, bowiem posiada nieruchomość na terenie górniczym, co powoduje, że posiada interes prawny i winien być stroną tych postępowań.

Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że o odmowie wznowienia postępowania, oprócz niedochowania terminu, czy braku powołania podstawy wznowieniowej, może przesądzić ocena, że podmiot występujący z wnioskiem nie jest legitymowany do zainicjowania postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Sytuacja natomiast komplikuje się jedynie w przypadku, gdy powołaną w podaniu podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pozbawienie strony udziału w postępowaniu, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Problem związany jest z treścią art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony oraz treścią art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do załatwienia sprawy.

W doktrynie wyraża się pogląd, podzielany przez judykaturę, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (zob. S. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12). Jak zauważa się w orzecznictwie na tle art. 149 § 3 k.p.a., przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją, co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2185/11). Podkreślono także, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11 i cyt. tam. orz.). Ustalenie, bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12). W sytuacji powoływania się przez stronę na konkretny, własny interes prawny uzasadniający wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien, zatem wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie wydać na podstawie art. 151 k.p.a. decyzję, w której albo odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie takich podstaw do jej uchylenia i wówczas wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia (...), znak: (...) udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "(...)" w miejscowości (...), gmina (...), przeniesionej na rzecz "(...)" Sp. z o.o. z/s. w K. decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego znak: (...) z dnia (...) powołał się na legitymację materialnoprawną wskazując, że jest właścicielem gruntów położonych w obszarze górniczym, opierając to żądanie na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie brał udziału w postępowaniu koncesyjnym, choć w jego ocenie powinien być jego stroną. W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność tego, czy wnioskodawcy przysługuje obiektywnie status strony postępowania zakończonego ww. decyzjami, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem powinna być badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego i w jego ramach, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.

Rzeczywiście, dopuszcza się wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest zupełnie oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14). Idzie tu jednak o sytuacje nie mogące wzbudzić wątpliwości, np. gdy osoba żąda wznowienia postępowania w sprawie mimo, że nie ma z nią jakichkolwiek związków, powołuje się jedynie na naruszenie obiektywnego porządku prawnego lub nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez udziału przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak, w: System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 259).

W stanie faktycznym analizowanej sprawy nie sposób uznać za całkowicie oczywiste, że skarżący nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania zakończonego wyżej wskazanymi decyzjami. W tych warunkach organ powinien przeprowadzić postępowania, co do podawanych przez skarżącego przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), aby rozwiać w tym zakresie formułowane wątpliwości. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwoli skarżącemu zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego, będzie mógł wdać się w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji.

Dlatego z uwagi na wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).