Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1066/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5, art. 37 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]INB) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. M. i M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]), którą organ nakazał Panu B. G. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy domu mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanego na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...], uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tej części orzekł o nakazie przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. pp. [...] zwrócili się do PINB z prośbą o zbadanie legalności zrealizowania przez pana B. G.: wejścia do budynku od strony podwórka na pierwsze piętro (altana ze schodami) oraz tarasu na pomieszczeniu gospodarczym oraz dużego daszku nad wejściem do domu od strony ulicy, która dochodzi do końca działki na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...].

Pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] z pytaniem, czy dla przedmiotowej działki wydane zostały pozwolenia na budowę, bądź złożono zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Organ zwrócił się także do Wójta Gminy [...] z pytaniem, czy przedmiotowa działka objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wydano decyzję o warunkach jej zabudowy.

W dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadzono kontrolę podczas której ustalono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że od frontu budynku nad wejściem zlokalizowane jest zadaszenie- daszek dwuspadowy na słupkach betonowych. Słupki betonowe osadzone w starym utwardzeniu, daszek w konstrukcji drewnianej, krytej dachówką. Z tyłu budynku zabudowano istniejący i powiększony balkon, opierając go na sąsiednim budynku gospodarczym. Wykonano schody na dach istniejącego budynku gospodarczego; wejście na piętro budynku mieszkalnego prowadzi przez taras na tymże budynku gospodarczym. Daszek przed budynkiem zrealizowano w 2008 r. Zabudowa z tyłu budynku została wykonana w 2016 r. Inwestor nie uzyskał na nie stosownych pozwoleń. Roboty budowlane rozpoczęto w 1989 r., nie zostały jeszcze zakończone z powodu sytuacji materialnej inwestora. Organ ustalił, że dziennik budowy zaginął po śmierci kierownika robót.

Następnie pismem z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji wezwał pana B. G. do przedłożenia dowodów w postaci zeznań świadków, rachunków, faktur lub wszelkiej dokumentacji potwierdzających zachowanie ciągłości prowadzenia robót budowlanych od daty rozpoczęcia budowy na ww. działce.

W odpowiedzi, pan G. przedłożył faktury zakupowe wystawiane w okresie od 2001 r. do 2017 r. (brak faktur z roku 2002 i 2003); wskazał, że nie dysponuje dowodami zakupów z lat 1989-2000 z uwagi na problemy z dostępnością materiałów budowlanych w tamtym okresie (otrzymywał je od znajomych). Ponadto, faktury z lat 1990-2003 zostały zutylizowane (minął okres archiwizowania dokumentów na potrzeby kontroli skarbowej). Pan G. przedłożył oświadczenie pracodawcy, pana B. W., z którego wynika, że udzielał on pomocy przy realizacji budynku mieszkalnego w latach 1990-2000. Dołączono także oświadczenia pana R. B., pana A. D., pana M. A., pana B. K., państwa J. i M. A., państwa T. i C. A. oraz pani I. J. (wszyscy zamieszkali przy [...] w [...]), z których wynika, że budowa i rozbudowa budynku przy [...] trwa cały czas.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) organ I instancji wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych na dz. nr ewid. gr. [...] położonych przy [...] w [...] w gm. [...]. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli Państwo M. i M. J.. Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. pan B. G. przedłożył na okoliczność udokumentowania ciągłości prowadzonych robót budowlanych: porozumienie nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. w sprawie wykonania sieci gazowej i przyłącza na przedmiotowej nieruchomości; zgodę PGNiG na podłączenie kuchenki gazowej i pieca gazowego dwufunkcyjnego z dnia [...] listopada 1997 r.; rachunek uproszczony nr [...] stanowiący zapewnienie dostawy gazu dla celów socjalno-bytowych i grzewczych z dnia [...] listopada 1997 r.; protokół nr [...] z odbioru instalacji gazowej i przeprowadzonej głównej próby szczelności z dnia [...] sierpnia 2001 r. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. pani J. G. przedłożyła oświadczenie pani M. P., wdowy po C. P., w którym wskazano, że pan C. P. sporządził projekt domu jednorodzinnego oraz nadzorował budowę prowadząc dziennik budowy, całość dokumentacji została zutylizowana po śmierci męża; oświadczenie pracodawcy pana B. G. z dnia [...] lutego 2019 r., w którym pan B. W. oświadcza, że w latach 1990-2000 udzielał Panu p G. wsparcia przy budowie domu jednorodzinnego.

Następnie w trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej (protokół z dnia [...] lutego 2019 r.), P. J. i B. G. oświadczyli, że roboty budowlane na dz. nr ewid. gr. [...] prowadzone były do momentu wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) i będą kontynuowane po zakończeniu postępowania przez PINB. Wskazali, że daszek zrealizowany od strony ulicy został zrealizowany przed wywłaszczeniem (ok. 2008 r.); schody nie są zbliżone do sąsiedniej działki (Państwo M. i M. J. nie mogą ich widzieć); zadaszenie budynku gospodarczego pełni funkcję tarasu, zabudowa nie posiada okien od strony dz. [...]; płot znajdujący się na tarasie został zbudowany ze względu na bezpieczeństwo. Państwo M. i M. J. oświadczyli, że nie posiadają żadnej dokumentacji na realizowane przez Państwa G. inwestycje; poprzedni właściciel także nie był informowany o prowadzonych robotach; inwestycje Państwa G. nie widnieją na żadnej z map dostępnych w gminie.

Przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Pan B. G. przedłożył mapę ewidencyjną działki nr [...] i sąsiednich z dnia [...] grudnia 2017 r. z opisem.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji poinformował o zmianie zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego - w sprawie istotnych odstępstw dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanych na działce nr ew. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...], na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1989 r. (znak: [...]/89). Następnie organ I instancji ustalił, że w zasobach archiwalnych PINB nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby zakończenie budowy budynku mieszkalnego przy [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]) PINB nakazał Panu B. G. wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...].

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił o zebraniu materiału niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się z nimi przez strony.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) PINB nakazał Panu B. G. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy domu mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanego na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...], uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej pr. bud.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1. Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w [...] dnia [...] grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt lb.

Zdaniem organu stwierdzone w protokole kontroli zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter odstępstw istotnych. W takim wypadku ustawodawca przewidział konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Po złożeniu projektu budowlanego organ nadzoru będzie mógł podjąć dalsze kroki, co do powstałego obiektu.

Od ww. decyzji odwołanie w terminie ustawowym wnieśli pp. M. i M. J.. Zarzucili oni, że decyzja PINB ma na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Ich zdaniem organ nie ustalił, czy w latach 2000-2008 i 2008-2016 prowadzona była budowa. Wskazali, że jako najbliżsi sąsiedzi wiedzą, że pan G. nie prowadził budowy w sposób ciągły (ich dom przylega do domu pp. G. ). Wobec tego zeznania świadków, które organ uznał za wiarygodne na taki walor nie zasługują.

Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, wydał opisaną we wstępie decyzję, w zasadzie utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

WWINB wskazał, że przedmiotem sprawy jest dokonanie istotnych odstępstw podczas budowy budynku mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanych na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...] na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1989 r. (znak: [...]). Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ww. działce nie została zakończona.

WWINB podał, że w postępowaniu w trybie art. 50-51 pr. bud. organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich, oraz ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie uniknięcia rozbiórki obiektów budowlanych we wszystkich tych przypadkach, gdy zostały one wzniesione zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszają przepisów o planowaniu. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustalenia, że budowa nie została zakończona, zdaniem [...]INB organ I instancji zasadnie wydał decyzję, którą nakazał Panu B. G. sporządzenie i przedstawienie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy domu mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanego na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...], uwzględniającego dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji. Dalsze działania organu I instancji uzależnione będą od tego czy Pan B. G. wykona nałożony na niego obowiązek. Wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podstawą dla zatwierdzenia przedłożonego przez Pana B. G. projektu budowlanego zamiennego będzie stwierdzenie, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutu P. M. i M. J., iż organ I instancji niedokładnie ustalił stan faktyczny (zachowanie ciągłości budowy), [...]INB wskazał, że PINB oparł się na oświadczeniach Pana R. B.. Pana A. D.. Pana M. A.. Pana B. K., Państwa J. i M. A.. Państwa T. i C. A. oraz Pani I. J. (wszyscy zamieszkali przy [...] w [...]), z których wynika, że budowa i rozbudowa budynku przy [...] w [...] trwa cały czas oraz na przedłożonych przez Pana B. G. fakturach zakupowych z okresu 2001-17 (brak dowodów zakupu z lat 2002-2003). Na tej podstawie, nawet wobec sprzecznych oświadczeń Państwa M. i M. J., można było uznać, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego trwa w sposób ciągły. Brak dziennika budowy nie może stanowić podstawy do nakazu rozbiórki budynku. Natomiast usytuowanie budynku przy granicy z działką Państwa M. i M. J. zostało zatwierdzone pozwoleniem na budowę.

W skardze do WSA pan M. J. (dalej skarżący), reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarto zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania: art. 2, 7, 7b, 8, 77, 80, 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niepełne uzasadnienie skarżonej decyzji, skutkujące uznaniem że inwestor udokumentował ciągłość prowadzonych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik B. G. pismem z dnia [...].07.2020r. wskazał że postanowieniem z [...] czerwca 2020r. Wójt Gminy D. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w toku legalizacji na działkach nr [...] i [...]. W [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą nakazano Panu B. G. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy domu mieszkalnego oraz szamba zlokalizowanego na dz. nr ewid. gr. [...] przy [...] w [...] w gm. [...]. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu kontroli przez organ nadzoru budowlanego, który ustalił że podczas budowy ww. budynku mieszkalnego i szamba dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Wedle tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu robót budowlanych- uw. Sądu), organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. O istotnych zmianach mowa jest zaś w art. 36 a ust. 5 pr. bud

Organ nadzoru budowlanego ustalił, że stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2018 r. zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją z [...] września 1989 r.) mają charakter odstępstw istotnych. Z protokołu wynika, że inwestor wykonał zadaszenie nad wejściem od frontu budynku (daszek w konstrukcji drewnianej, pokryty dachówką, osadzony na słupkach betonowych) oraz zabudował i powiększył balkon z tyłu budynku. Wraz z wykonaniem schodów, które umożliwiają wejście na piętro budynku od strony tarasu na budynku gospodarczym oraz wykonał płot na schodach i tarasie. Daszek przed budynkiem zrealizowano w 2008 r. Zabudowa z tyłu budynku została wykonana w 2016 r. Inwestor wykonał ww. roboty budowlane bez uzyskania stosownych pozwoleń. Wobec powyższego Sąd podziela ocenę organów nadzoru budowlanego, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu za zasadne uznać należało nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organy terminie.

W rozpoznawanej sprawie istotny wątek dotyczy zaś kwestii ciągłości robót budowlanych a w istocie pojawienia się przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 1989 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pr. bud., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten znajduje również zastosowanie do budów rozpoczętych przed wejściem w życie ustawy Prawo Budowlane z 7.07.1994r. ( art. 103 ust. 1 pr. bud) Przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 p.b., załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przemawia za tym potrzeba dokonania w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 354/17, CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, ze wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe- nie można ich domniemywać (wyrok NSA z 8 marca 25007 r. sygn. II OSK 457/06, CBOSA). Przyjmuje się bowiem, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy. Ustawa - Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności do rozpoczęcia budowy albo między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. W związku z powyższym inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 pr. bud., a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 pr. bud., niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 129).

W kontekście powyższego poczynić trzeba następujące uwagi. Przede wszystkim kontrolowane przez Sąd decyzje nie dotyczyły postępowania w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, które prowadzone jest przez organy architektoniczno- budowlane, a nie organy nadzoru budowlanego. Jak wskazano powyżej przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Tymczasem ze skargi wynika, że strona skarżąca zarzuca organowi nieustalenie, iż w pracach występowały przerwy dłuższe niż trzyletnie. W pierwotnie składnych wnioskach skarżący zawiadamiali organ o rozbudowie czy nadbudowie, kwestie skutkujące ewentualnością wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę zgłaszali dopiero w odwołaniu. W ocenie Sądu zarzut ten mógłby być ewentualnie podnoszony w postępowaniu prowadzonym w zakresie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy poczyniły wyczerpujące ustalenia, które nie wskazywały na zaistnienie dłuższych niż trzyletnie przerw w prowadzeniu robót budowlanych. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków potwierdzające ciągłość robót budowlanych ( k. 124, 132 – 133 akt adm.), faktury z lat 2004-2017 potwierdzające zakup materiałów budowlanych, dokumentacja związana z wykonywaniem przyłączy ( z 1993r, - energia elektryczna, 1995r. – gaz, 1997r. - dostawa gazu do budynku, 2001r. – odbiór instalacji gazowej). Inwestor wyjaśnił, że dziennik budowy zaginął z powodu śmierci kierownika budowy. W tym miejscu należy wskazać, że dziennik budowy winien być prowadzony, jednak w tego typu sprawach nie jest jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przerw w ciągłości wykonywanych robót. Organy okoliczności te mogą ustalać na podstawie wszelkich dozwolonych prawem środków dowodowych, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ przesłuchał świadków, którzy zgodnie zeznali iż roboty prowadzone przez p. G. trwają od 1989 r. Jedyne odmienne stanowisko w tym zakresie mieli skarżący. Organ zgromadził również dokumentację przedstawioną przez inwestora, jego oświadczenie, wskazujące na wieloletnie prowadzenie procesu budowlanego. Zgromadzone przez organy dowody nie pozwalają podważyć twierdzeń inwestora o wieloletnim prowadzeniu procesu budowlanego. Biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od wydania pozwolenia na budowę (30 lat), faktyczne możliwości dokonania szczegółowych ustaleń, nie można uznać, że budowa nie toczyła się a dostępne dowody ( dokumentacja zakupowa, zeznania świadków) nie stanowią przesłanki do uznania, że zaistniały dłuższe niż 3 – letnie przerwy w wykonywanych robotach. Również niezgromadzenie przez organ wszystkich faktur (ze względu na ich utylizację), czy brak dziennika budowy nie może stanowić o tym że występowały ponad 3-letnie przerwy w prowadzonych robotach. Jak już wcześniej wskazano podstaw wygaśnięcia nie można domniemywać. Nadto kwestię tę ustawodawca pozostawił ocenie organu architektoniczno- budowlanego. Nie ma przeszkód aby takie postępowanie zostało wszczęte odrębnie (skarżący byliby wtenczas stroną tego postępowania i przedstawiliby dowody na potwierdzenie własnego stanowiska, którego nie poparli choćby wnioskowanymi przez siebie dowodami z zeznań świadków. Wobec tego zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania – ustalenia upływu trzech lat między robotami budowlanymi nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można uznać, by organy nadzoru budowlanego obligowane byłyby do zawiadamiania organu architektoniczno – budowlanego o celowości wszczynania postępowania o wygaśnięcie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu nie można więc czynić organom nadzoru budowlanego zarzutu, że zobligowany był do zawiadomienia organu architektoniczno budowlanego o podejrzeniach wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy dokonując oceny materiału dowodowego uznały, ze roboty były prowadzone w sposób ciągły i nie występowały ponad 3-letnie przerwy w ich prowadzeniu.

Sąd wskazuje, ze zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut prowadzenia przez inwestora prac w warunkach samowoli budowlanej. Pozwolenie budowlane pozostaje w obrocie i nie zostało wygaszone. Wobec czego zrealizowane na jego podstawie roboty budowlane nie zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej.

Sumując podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania- art. 2, 7, 7b, 8, 77, 80, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu organy miały podstawy do wydania decyzji nakazującej inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na stwierdzone (udokumentowane w protokole kontroli) odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie prawidłowo wskazanych przez organy przepisów.

W tych okolicznościach należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.