Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 323/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 902/17 w sprawie ze skargi A. M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wód na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 902/17, oddalił skargę A. M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wód na gruncie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia [...] lipca 2014 r. A. D. i P. D. zwrócili się do Wójta Gminy [...] z informacją, że wykonane na działce o nr geod. [...], będącej własnością M. i M. A. B., prace ziemne zakłóciły naturalny przepływ wody, w związku z tym konieczne jest zbadanie ewentualnego wpływu powstałej zmiany na grunty sąsiednie, tj. należące do nich działki o nr geod. [...] i [...] i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy [...] nakazał M. A. B. oraz M. B. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez zebranie nawiezionego gruntu z terenu działek nr geod. [...] i [...] i założenie przepustu melioracyjnego (pkt 1 sentencji) oraz odmówił przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działek o nr geod. [...], [...] i [...] (pkt 2 sentencji). W wyniku rozpatrzenia odwołania A. M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną wydaną w kontrolowanym postępowaniu - decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji odmówił przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki o nr geod. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie ponownie zaskarżyli A. M. D. oraz P. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. po raz drugi uchyliło wydane rozstrzygnięcie.

Także trzecia decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiająca przywrócenia stanu poprzedniego na działce o nr geod. [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, po jej zaskarżeniu, została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.:

1. nakazał M. A. B. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci wykonania na należącej do niego działce nr geod. [...], przepustu z rury o przekroju 40 cm, usytuowanego przy najniższym miejscu działki nr geod. [...] i dalej przez działkę nr [...] w miejscu określonym na załączniku graficznym,

2. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr geod. [...].

Od powyższej decyzji odwołała się A. M. D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał i omówił przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) – dalej: "ustawa Prawo wodne", a także wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że M. A. B., będący współwłaścicielem (razem z żoną M. B.) działki nr ewid. [...] leżącej pomiędzy działkami nr [...] i [...] należącymi do A. M. D. i P. F. D. w miejscowości [...], podwyższył teren swojej nieruchomości - nawiózł kruszywo zmieszane z gliną, a podwyższenie terenu działki środkowej spowodowało zmiany stanu wody na tej działce i na działkach z nią sąsiadujących z obu stron. Powołując się z kolei na protokoły z dokonanych w sprawie oględzin oraz opracowania stanowiące uzupełnienie sporządzonej w sprawie opinii biegłego Kolegium ustaliło, że działki nr [...] i [...] stanowią użytki rolne, leśne i nieużytki, działka nr [...] jest użytkowana jako pastwisko, zaś działka nr [...] wzdłuż działki nr [...], nie jest w ogóle użytkowana; jest porośnięta krzewami. Działka nr [...] ma z kolei przeznaczenie rolne i stanowi tzw. drogę konieczną dla działek położonych nad jeziorem [...], a teren wszystkich działek jest grząski i podmokły. Bezspornie ustalony stan faktyczny rozpatrywanej sprawy potwierdził, zdaniem organu odwoławczego, potrzebę wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przy czym Wójt Gminy [...] zasadnie wybrał drugą możliwość nakazując w zaskarżonej decyzji M. A. B. wykonanie przepustu na swoim gruncie o określonych parametrach i w określonym miejscu (wskazanym na załączniku graficznym), odmawiając jednocześnie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr geod. [...]. Po pierwsze, na wykonanie przepustu wskazał powołany biegły w pisemnym opracowaniu sporządzonym w kwietniu 2015 r. jako najbardziej właściwe rozwiązanie i podtrzymał to zdanie w opinii uzupełniającej. Po drugie, wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji przepustu na działce nr [...] zagwarantuje swobodny przepływ wody powierzchniowej między działkami nr [...] i [...], a więc doprowadzi do sytuacji pożądanej przez skarżącą; współwłaściciel działki nr geod. [...], którego działanie spowodowało naruszenie stosunków wodnych na trzech działkach, zaaprobował stanowisko biegłego i nakaz, jaki został do niego skierowany w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło jednocześnie zarzutu odwołania jakoby zaskarżona decyzja stała też w sprzeczności z zakazami, jakie obowiązują na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", w granicach którego leży przedmiotowa działka, przez co naruszała art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) - dalej: "ustawa o ochronie przyrody" w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu. Zdaniem organu odwoławczego przewidziany ww. przepisami zakaz nie może być automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości i nie obejmuje, ani nawiezienia gruntu na swoją nieruchomość, ani wykonania na niej przepustu.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł pełnomocnik skarżącej A. M. D. zarzucając jej:

1. art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego - czego domagała się skarżąca i nakazaniem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom,

2. art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" z dnia [...] czerwca 2015 r. na skutek odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez M. A. B. przy jednoczesnym, bezzasadnym przyjęciu, że takie rozstrzygnięcie nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym na terenie chronionym zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, zakazem zmiany stosunków wodnych,

3. art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jak również art. 8 i 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, mającej charakter uznaniowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten podniósł, że zawarte w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego sformułowanie "lub" wskazuje, że to od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawodawca wskazał bowiem dwa rozwiązania tj. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, nie preferując żadnego z tych rozwiązań, pozostawiając wybór uznaniu organu administracyjnego. Wybrane rozwiązanie, powinno zapewnić skuteczne rozwiązanie problemu, ale też nie powinno w sposób zbędny obciążać właściciela, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie.

W rozpoznawanej sprawie takim skutecznym i wystarczającym rozwiązaniem problemu zaistniałego w związku z naruszeniem stosunków wodnych było, w ocenie Sądu meriti, nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci przepustu na działce nr geod. [...] z jednoczesną odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu. Takie rozwiązanie w postaci przepustu zostało zaproponowane przez powołanego w toku postępowania – biegłego, który w pisemnym opracowaniu uznał je jako najbardziej właściwe i podtrzymał to zdanie w opinii uzupełniającej. Zdaniem biegłego wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji przepustu na działce nr geod. [...] zagwarantuje swobodny przepływ wody powierzchniowej między działkami nr geod. [...] i [...], a więc – jak słusznie podkreślił organ odwoławczy - doprowadzi do sytuacji pożądanej przez Skarżącą. Nie bez znaczenia dla trafności przyjętego rozwiązania jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego fakt, że współwłaściciel działki nr geod. [...], którego działanie spowodowało naruszenie stosunków wodnych na trzech działkach, zaaprobował stanowisko biegłego i nakaz, jaki został do niego skierowany w zaskarżonej decyzji. Stan zaś, w którym strona postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z decyzji do niej skierowanej, jest wręcz stanem pożądanym. Ponadto na takie rozwiązanie pierwotnie zgodziła się sama skarżąca, co potwierdza protokół z oględzin z dnia [...] września 2014 r.

W zaistniałych okolicznościach Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przewidziane zaskarżoną decyzją rozwiązanie w postaci wykonania przepustu na działce o nr [...] jest optymalne i doprowadzi do usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie należące m.in. do skarżącej. Nie ma zatem potrzeby nakazywania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki o nr [...]. Orzeczona zaś w tym zakresie odmowa nie narusza też, wbrew zarzutom skargi, przepisów art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]".

Sąd meriti wskazał dalej, że Sejmik Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. podjął ww. uchwałę, przewidując w § 4 ust. 1 siedem zakazów, które obowiązują w granicach obszaru objętego ochroną prawną. Wśród nich znajduje się co prawda zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 4), zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 5) i zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Jak słusznie stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji, są to zakazy o dużym stopniu ogólności i niedopuszczalna jest ich rozszerzająca interpretacja. W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadniony jest zarzut, jakoby treść zaskarżonej decyzji stała w sprzeczności z powyższymi zakazami, w szczególności z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zakaz ten nie może być bowiem automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości i nie obejmuje ani nawiezienia gruntu na swoją nieruchomość, ani wykonania na niej przepustu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, co skutkowało bezzasadną odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] przez M. A. B., przy jednoczesnym bezzasadnym przyjęciu, że:

a) zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie skutecznym i wystarczającym rozwiązaniem problemu zaistniałego w związku z naruszeniem stosunków wodnych, było nakazanie, jak uczyniły to organy w zaskarżonej decyzji wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci przepustu na działce nr [...] z jednoczesną odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu, podczas gdy:

• intencją skarżącej wyraźnie artykułowaną zarówno w toku postępowania przez organami administracji,, jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pozostaje nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] przez M. A. B., zaś proponowane przez skarżącą rozwiązanie, znajduje swoje pełne wsparcie w okolicznościach przedmiotowej sprawy oraz pośrednio w stanowisku samego Sądu pierwszej instancji, który na mocy zaskarżonego wyroku kategorycznie wskazał, że: "w sprawie bezsporne jest, ze M. A. B. będący współwłaścicielem (razem z żoną M. B.) działki o nr ewid. [...] położonej pomiędzy działkami [...] i [...] należącymi do skarżącej i P. F. D. w miejscowości [...], podwyższył teren swojej nieruchomości poprzez nawiezienie kruszywa zmieszanego z gliną. Okoliczność ta znajduje swoje potwierdzenie w treści protokołów z oględzin (...) oraz w pisemnej opinii biegłego z zakresu melioracji, sporządzonej w kwietniu 2016 r. (...) podwyższenie terenu działki Pana B., spowodowało zmiany stanu wody nie tylko na jego działce, ale i na działkach z nią sąsiadujących z obu stron", zaś taki stan rzeczy w świetle przywoływanych przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, obliguje do przywrócenia stanu poprzedniego;

• zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 1116/13 – "Na akceptację i usankcjonowanie mogą zasługiwać jedynie działania legalne, podejmowane w granicach prawa lub zaakceptowanych odstępstw. Dotyczy to zarówno wyniesienia gruntu, jak i zmiany wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Jeżeli organ uznaje, ze przyczyną nadmiernego spływu wody na sąsiednią nieruchomość było zabudowanie i utwardzenie znacznej części nieruchomości uczestników, wyjaśnienia wymaga, czy jest to zmiana wykonana w granicach - prawa i czy, zwłaszcza w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu, nie jest to zmiana odwracalna. Wówczas rozważenia wymagałoby żądanie przywrócenia stanu poprzedniego."

b) nie bez znaczenia dla trafności przyjętego rozwiązania jest fakt, że Pan B. - współwłaściciel działki nr [...], którego działanie spowodowało naruszenie stosunków wodnych na trzech działkach, zaaprobował stanowisko biegłego i nakaz, jaki został do niego skierowany w zaskarżonej decyzji. Stan zaś, w którym strona postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z decyzji jest wręcz stanem pożądanym, podczas gdy:

• w świetle art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zastosowanie instrumentów mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego jest uzależnione jedynie od spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody, co jednocześnie wywiera szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, zaś ewentualna zgoda osoby odpowiedzialnej za naruszenie stosunków wodnych, nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i wyboru określonego trybu naprawczego;

• zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2865/14 - "Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (tj. Dz.U. 2012 r. poz. 145 ze zm.), poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ust 3 ustawy prawo wodne jest zatem uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust 3 ustawy prawo wodne są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie."

• w realiach niniejszej sprawy wystąpiły wszelkie niezbędne przesłanki warunkujące zastosowanie art. 29 list. 3 ustawy Prawo wodne w zakresie pozwalającym na przywrócenie stanu poprzedniego, albowiem jak wyraźnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "poza sporem pozostaje również fakt, ze podwyższenie terenu działki środkowej spowodowało zmiany stanu wody na tej działce i na działkach z nią sąsiadujących obu stron;

2. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 4, 5 oraz 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" z dnia [...] czerwca 2015 r., co skutkowało odmową nakazania M. A. B. przywrócenia stanu poprzedniego, poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], przy jednoczesnym, bezzasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że: "nieuzasadniony jest zarzut, jakoby treść zaskarżonej decyzji stała w sprzeczności z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zakaz ten bowiem, nie może być automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości", podczas gdy:

• jak przyjmuje się w judykaturze - "trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź tez przez sama zmianę rzeźby terenu polecającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych rzeźby" (tak wyraźnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 228/17);

• na terenie Obszaru Chronionego Kraj obrazu "[...]" zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka oraz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;

• jak wynika z treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...], prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], zarówno działki stanowiące nieruchomości skarżącej, oznaczone nr [...] oraz [...], jak również działki sąsiednie, stanowiące nieruchomość M. A. B. oraz M. B., oznaczone m.in. następującymi numerami: [...], stanowią nieruchomości o charakterze rolnym oraz nie są przeznaczone do wykorzystywania w celach budowlanych lub mieszkalno-rekreacyjnych, ze względu na ich położenie w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", co jednocześnie przesądza o braku konieczności modernizacji drogi dojazdowej do w/w nieruchomości, poprzez nawiezienie kruszywa zmieszanego z gliną, celem podniesienia oraz utwardzenia istniejącego dotychczas przejazdu;

• działania podjęte przez M. A. B., polegające na podwyższeniu terenu swojej nieruchomości poprzez nawiezienie kruszywa zmieszanego z gliną, stanowią niewątpliwie prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu, powodując jednocześnie zmianę stosunków wodnych, której istota polega na zakłóceniu swobodnego przepływu wody opadowej, odbywającego się dotychczas zgodnie z naturalnym spadkiem terenu z działki nr [...], poprzez działkę nr [...] i następnie działkę [...] do znajdującego się tam rowu łączącego jezioro [...] i [...];

Zaś powyższe okoliczności oraz wzgląd na w/w dyrektywy mające na celu ochronę Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", uzasadniają przywrócenie stanu poprzedniego, m.in. poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji z dnia [...] października 2017 r., wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie uchylił tej decyzji, mimo że ww. organ naruszył w toku postępowania administracyjnego następującym przepisy:

a) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej w niniejszej sprawie decyzji, mającej charakter decyzji uznaniowej, przy czym zarzucane naruszenie polegało na braku rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści uzasadnienia decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w ramach postępowania Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, istotnych okoliczności mających wpływ na celowość i zasadność nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez M. A. B., poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], tj. zaniechanie wykazania:

• jakie konkretnie okoliczności, wskazują na to, ze wykonanie na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...], należącej do M. A. B. i M. B., przepustu z rury Ø 40 cm, usytuowanego przy najniższym miejscu działki nr [...] w pełni przywróci układ stosunków wodnych, istniejących w sposób niezakłócony przed dokonaniem ich naruszenia;

• jakie skutki dla środowiska naturalnego w ramach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" będzie miało wykonanie przepustu z rury Ø 40 cm na działce nr [...] w sposób opisany powyżej; podczas, gdy:

• zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. II SA/Łd 1349/13, z dnia 22 stycznia 2013 r. II SA/Lu 901/12, z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13), w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór;

• ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 13 października 2006 r., III SA/WA 1782/06, Legalis; WSA w Warszawie z 12 czerwca 2007 r., V SA/W A 5/07, Legalis; WSA Gliwicach z 30 lipca 2010 r., III SA/GL 682/10, Legalis; WSA w Gliwicach z 17grudnia 2010 r., III SA/GL 1548/10, Legalis);

• organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. (m.in. wyr. NSA z 6 sierpnia 1984 r., NSA 742/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 67).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. D. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z wadliwą konstrukcją nie mógł on osiągnąć skutku wespół z przepisami art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wywodzenie naruszenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania. Jak już wyżej wskazano ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami, mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami K.p.a., przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 844/17, LEX nr 2543479). Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba uznać, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo powołał stan prawny sprawy. Zgodnie bowiem z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 574 tej ustawy wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., z wyjątkiem wymienionych w tym przepisie artykułów. Z uwagi na zainicjowanie postępowania administracyjnego wnioskiem A. D. i P. D. z dnia [...] lipca 2014 r. skierowanym do Wójta Gminy [...], w sprawie zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczały przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Modyfikacja kierunku spływy wody jest jedną z postaci zmiany stanu wody na gruncie, wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1053/15, LEX nr 2239435). Z mocy art. 29 ust. 2 to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja jest w istocie wyłącznie polemiką z prawidłowo poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Podkreślić należy, że poddane kontroli sądów administracyjnych postępowanie dotyczyło rozstrzygnięcia, czy wykonane na działce o nr [...], będącej własnością M. i M. A. B., prace ziemne zakłóciły naturalny przepływ wody, w związku z tym konieczne jest zbadanie ewentualnego wpływu powstałej zmiany na grunty sąsiednie, tj. na działki o nr geod. [...] i [...]. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że M. A. B., będący współwłaścicielem działki nr [...] leżącej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości [...], podwyższył teren swojej nieruchomości, co spowodowało zmiany stanu wody na tej działce i na działkach z nią sąsiadujących z obu stron. Ze zgromadzonego materiału aktowego m. in. z protokołów z oględzin i opinii biegłego, wynika, że teren wszystkich działek jest grząski i podmokły. Organ zatem zasadnie nakazał M. A. B. wykonanie przepustu na swoim gruncie o określonych parametrach i w określonym miejscu, odmawiając jednocześnie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu z działki nr geod. [...]. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, która dopuszcza wydanie dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia: przywrócenie stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Dokonana przez organy, a następnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Szczególnie istotne znaczenie miał oczywiście dowód z opinii sporządzonej przez biegłego hydrologa, zgodnie z którą wykonanie przepustu na działce nr geod. [...] stanowi najbardziej optymalne rozwiązanie, gdyż zagwarantuje swobodny przepływ wody powierzchniowej między działkami nr geod. [...] i [...]. Współwłaściciel działki nr geod. [...], którego działanie spowodowało naruszenie stosunków wodnych na trzech działkach, zaaprobował stanowisko biegłego i nakaz jaki został do niego skierowany w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że na takie rozwiązanie pierwotnie zgodziła się też skarżąca, co potwierdza protokół z oględzin z dnia [...] września 2014 r.

Należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie skutecznym i wystarczającym rozwiązaniem problemu zaistniałego w związku z naruszeniem stosunków wodnych było nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci przepustu na działce nr geod. [...] z jednoczesną odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zebranie nawiezionego gruntu. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 29 ustawy Prawo wodne, a w oparciu o sporządzoną opinię biegłego wybrany został skuteczny i prosty sposób zapobieżenia szkodom.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. W myśl zasad określonych w art. 23 ust. 1 tej ustawy ochrona ta powinna mieć miejsce w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) krajobraz powinien wyróżniać się zróżnicowanymi ekosystemami; 2) powinny być one alternatywnie wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnić funkcję korytarzy ekologicznych. W pojęciu chronionego krajobrazu określone zostały jednocześnie cele, którym ta forma ochrony powinna służyć. Zatem art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest jednym z tych przepisów, w których skonkretyzowane zostały cele ochrony przyrody.

Z kolei przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zawiera normę kompetencji prawodawczej, stanowiąc że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały w sejmiku województwa, która określa zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zostały wyliczone zakazy, które mogą być wprowadzone uchwałą wyznaczającą obszar chronionego krajobrazu, przy czym ich wprowadzenie pozostawiany jest ocenie organu właściwego do uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. W przyjętej normie upoważniającej zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zawarto umocowanie do wprowadzenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

W § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" wymieniony jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. W pkt 5 zaś wymieniony jest zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Podkreślić trzeba, że treść zakazów, w procesie stosowania prawa, nie może być ani zawężana, ani rozszerzana (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 104).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zakazy wymienione w uchwale nie mogą być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości i nie obejmuje ani nawiezienia gruntu na swoją nieruchomość, ani wykonania na niej przepustu. W tym kontekście warto podkreślić, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że treść zaskarżonej decyzji nie stoi w sprzeczności z zakazami przyjętymi w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały, w szczególności z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organy orzekające w sprawie uwzględniły słuszny interes stron postępowania oraz interes społeczny, który w niniejszej sprawie jest zgodny zarówno z celem wynikającym z unormowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (usunięcie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie), jak i z celami utworzonego obszaru chronionego krajobrazu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpatrywanej sprawy bezzasadne jest odwoływanie się do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych. Orzeczenia te zapadły w sprawach dotyczących innej problematyki, dotyczą innych stanów faktycznych i prawnych i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.