Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1897/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skarg H. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Referatu Budownictwa, Drogownictwa oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. ustalił dla Towarzystwa Budownictwa Społecznego A Sp. z o.o. z siedzibą we W. ul. J. [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, z miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą na działkach nr [...] i [...], obr. [...], [...], w rej. przy ul. F. w G. Ś.

Pismem z dnia 24 lutego 2003 r. H. i R. B., zamieszkali w G. Ś. ul. F. [...], wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że decyzja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu budownictwo w postaci małych budynków mieszkalnych. Podniesiono, iż budowa zespołu budynków mieszkalnych o pięciu kondygnacjach, z trzema klatkami schodowymi, podpiwniczonych i z kotłownią o mocy 175 kW jest sprzeczna z otaczającą zabudową (osiedle domków rodzinnych lub zabudowa zagrodowa wielorodzinna) oraz zapisami planu stanowiącymi, iż "projektowaną zabudowę należy realizować w oparciu o technologię tradycyjną i staranne dostosowane do otoczenia projekty architektoniczne".

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz 158 § 1 i w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po analizie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. Ś. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy G. Ś. z dnia [...] nr [...]) uznało, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy obszar oznaczony symbolem [...] przeznaczony został pod projektowane osiedle mieszkaniowe, to planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, iż teren obejmujący działki nr [...] i [...] usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego na stronie 40 tekstu planu określono:

A. Funkcja terenu - teren projektowanego osiedla mieszkaniowego

B. Ustalenia planu - jako dominujący typ zabudowy ustala się małe domy mieszkalne. W obrębie działki należy zlokalizować niezbędny program usługowy. Teren wymaga opracowania planu szczegółowego.

C. Zalecenia, informacje uzupełniające, uwagi - projektowaną zabudowę należy realizować w oparciu o technologię tradycyjną i staranne, dostosowane do otoczenia projekty architektoniczne.

Kolegium dodało, że na stronie 8 tekstu planu w zasadach rozwoju terenów zainwestowanych ustalono, że budownictwo mieszkaniowe występować winno w formie zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności (80-100 M/ha, budynki 4-16 rodzinne) oraz w formie zabudowy jednorodzinnej na działkach o zróżnicowanej, wynikającej z warunków lokalnych wielkości, zaś na stronie 9 wskazano pod zabudowę wielorodzinną tereny w rejonie ulic: S., J., L. oraz P.- B., natomiast pod budownictwo jednorodzinne zaproponowano tereny w rejonie ulic: P., D., O. oraz w północnej części wsi W. Kolegium zauważyło, iż dla terenów projektowanego skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. P.-B. plan wymagał sporządzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę, iż w planie zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy jednorodzinnej zostały wyodrębnione w planie i oznaczone symbolem [...], co jednoznacznie wydziela je jako odrębną kategorię. Kolegium podkreśliło, iż w planie zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji pojęcia małe domy mieszkalne. Zauważyło, iż pojęcie takie jest powszechnie używane przy projektowaniu urbanistycznym i odnosi się do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności. Kolegium wskazało, iż w ustaleniach planu wiążąco określona została jedynie funkcja terenu (osiedle mieszkaniowe). Zaznaczyło, iż symbol terenu [...] nie określa również jakoby na terenie tym obowiązywała jedynie zabudowa jednorodzinna (dla której wprowadzono odrębne oznaczenie [...]), na co wskazują wnioskodawcy. Konkludując Kolegium podniosło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)), jeśli więc - zdaniem Kolegium - ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie są w sposób oczywisty sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli w dniu 19 czerwca 2003 r. H. i R. B. We wniosku wskazali, że bezzasadne jest twierdzenie w decyzji, że w planie zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji pojęcia małe domy mieszkalne, gdy teren przeznaczony jest w planie pod osiedle mieszkaniowe zabudowane małymi domami mieszkalnymi. Stwierdzili, że pojęcie małe domy mieszkalne nie odnosi się do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, lecz odnosi się do gabarytów obiektu, natomiast intensywność zabudowy odnosi się do terenu i powinna być określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podniesiono również, że obecna ulica F. to dawna ulica posiadająca pełną nazwę ul. M. B. – W., natomiast cytowane przez Kolegium zapisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do innej ulicy o nazwie - M. B. Dodali, iż w tej sytuacji zapis dotyczący ul. P. – B. obejmujący kwartał wolnego terenu wśród istniejącej zabudowy wielorodzinnej nie odnosi się do ulicy wnioskodawców. Zwrócili uwagę, iż zgodnie z przepisem art. l ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zobowiązuje do uwzględnienia między innymi w zagospodarowaniu przestrzennym, wymagań ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z 156 § pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, iż analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż podstawę taką mogłoby stanowić wyłącznie ustalenie sprzeczności wydanej decyzji z zapisami planu, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, bowiem plan nie zakazuje dokonywania zabudowy w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a inwestycja nie jest położona na terenie, dla którego jedynym typem zabudowy byłaby zabudowa jednorodzinna. Kolegium podkreśliło, iż z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek Nr [...] i [...] jednoznacznie wynika, że są one położone na terenie objętym zapisem [...], a zatem bezpodstawne są twierdzenia odwołujących, dotyczące faktu, iż dla terenu tego obowiązują inne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyło, iż wśród zapisów determinujących sposób zagospodarowania terenu jedynym jednoznacznym zapisem jest wskazanie sposobu zagospodarowania w postaci osiedla mieszkaniowego. Kolegium zwrócił uwagę, że jak wynika z ustaleń planu, "małe domy mieszkalne" powinny stanowić "dominujący typ zabudowy", natomiast nie został on określony jako typ zabudowy wyłączny. Zdaniem Kolegium tylko bowiem taki zapis uniemożliwiałby ulokowanie na przedmiotowym terenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi z miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą. Dodał, iż ustalenie takie wynika również z analizy innych zapisów planu, w których teren budownictwa jednorodzinnego został określony symbolem [...] i w ocenie Kolegium tylko taki zapis powodowałby niemożność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy G. Ś. nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "małe domy mieszkalne" i zdaniem Kolegium zapis ten nie powoduje możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, gdyż "dominujący" typ zabudowy w postaci małych domów mieszkalnych nie przekreśla możliwości lokowania innego rodzaju zabudowy, nie jest to jedyny z możliwych typów zabudowy. Zwróciło uwagę, iż dodatkowo brak jest możliwości przypisania dla określenia "mały dom mieszkalny" treści określającej, jaka wielkość zabudowy narusza powyższy przepis planu, gdyż pojęcie "małego domu mieszkalnego" nie wynika z przepisów prawa i nie zostało zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy i Miasta G. Ś., nie można zatem – zdaniem Kolegium– powołując się na ten zapis stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu H. i R. B. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. z dnia [...] Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu podnieśli, iż zapisy planu dla przedmiotowego terenu powinny być analizowane z uwzględnieniem wszystkich przewidzianych w planie warunków, tj. teren może być przeznaczony na osiedle mieszkaniowe, dominującym typem zabudowy powinny być małe domy mieszkalne, w obrębie działki należy zlokalizować niezbędny program usługowy. Wskazali, że plan opracowany był w warunkach funkcjonowania przepisów dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy istniało pojęcie planu szczegółowego. W trakcie wydawania decyzji obowiązywały przepisy znowelizowanej ustawy, co zdaniem skarżących nie jest równoznaczne ze zwolnieniem z obowiązku opracowania planu zagospodarowania dla obszaru [...] o takiej szczegółowości, jaka wymagana była dla planów szczegółowych. Stwierdzili, że decyzje są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren jest przeznaczony pod realizacje osiedla mieszkaniowego, a dominującym typem zabudowy mają być małe domy mieszkalne, co nie oznacza budowy wielokondygnacyjnego i wieloklatkowego budynku. Zdaniem skarżących niesprecyzowanie określenia "małe domy mieszkalne" powinien zostać uzupełniony poprzez uchwałę Rady Gminy, a do tego czasu uniemożliwione jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, iż przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. brak było podstaw do wymagania opracowania szczegółowego planu zagospodarowania, gdyż na gruncie ustawy z dnia lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie było przewidzianej takiej możliwości. Dodało, iż w takiej sytuacji ustalenie planu szczegółowego nie znajdowałoby podstaw prawnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przywołało uchwałę Pięciu Sędziów z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96. Odnosząc się do kwestii ustaleń niezbędnego programu usługowego Kolegium podkreśliło, iż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. z dnia [...] wskazuje, że w obrębie działki należy zlokalizować niezbędny program usługowy. Zwróciło uwagę, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu określenie generalnych zasad zabudowy na danym terenie i nie można wymagać na tym etapie postępowania takiego uszczegółowienia projektu, jak w projekcie sporządzonym dla celów budowlanych i wobec wskazania tego zapisu planu w decyzji organu pierwszej instancji - w ocenie Kolegium - brak jest podstaw do podnoszenia takiego argumentu przy żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż skarżona uchwała (powszechnie obowiązujący przepis gminny) zawierają w swej treści pojęcia niedookreślone, które upoważniają do sformułowania dwóch wzajemnie wykluczających się wniosków. Jak zwrócono uwagę - pierwszy z nich, sformułowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprowadza się do tezy, że wobec braku definicji nie można orzekać o sprzeczności z tą definicją, wobec czego zaskarżona decyzja Burmistrza nie może zostać uchylona, zaś drugi, prezentowany przez Skarżących sprowadza się do tezy, że brak definicji jest wadą planu, który należy usunąć w przewidziany prawem sposób, a do czasu usunięcia wady każda decyzja opierająca się na wadliwym przepisie planu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazano dodatkowo, że niejako z ostrożności, skarżący formułują "negatywną" definicję małego domu mieszkalnego w ten sposób, że domem takim nie jest budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Wobec tego - zdaniem skarżących - istnieje sprzeczność między decyzją a ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei winno prowadzić na podstawie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważono, iż wybudowanie zespołu budynków określonych w decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że będzie to zdecydowanie dominujący typ zabudowy, co także, przy uwzględnieniu twierdzenia, że nie są to małe domy mieszkalne jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, iż zaskarżone decyzje w zasadniczy sposób naruszają wymagania ładu przestrzennego, nie uwzględniają walorów architektonicznych środowiska stanowiąc tym samym naruszenie zasad określonych w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także ograniczają prawo skarżących do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co stanowi z kolei naruszenie art. 3 cyt. ustawy. Skarżący są zdania, że organy dotychczas załatwiające sprawę podejmowały decyzje jednostronnie i bezwarunkowo akcentują interes społeczny, nie uwzględniając słusznego interesu obywateli, który nie stoi w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami życia społecznego, co stanowi naruszenie zasady określonej w art. 7 kpa. Na koniec skarżący poinformowali, że Wojewoda D. dwukrotnie uchylił w całości decyzje Starosty L. zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] w G. Ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralne w postępowaniu administracyjnym. Sąd władny jest zatem wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa.

Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności (tj. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.))

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z 7 stycznia 2002 r., I SA 1805/00, LEX nr 81985). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy przepisów odrębnych, do których odesłano w art. 156 § 1 pkt 7, należy stosować te same reguły, co do wad decyzji wprost wymienionych w art. 156 § 1, w braku odmiennych postanowień ustawy późniejszej.

Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako "organ kasacyjny". W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Dodać trzeba, że tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres sprawowanej przez Sąd kontroli (zob. wyrok NSA z 23.11.1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72).

Zgodnie z art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W doktrynie (zob. np. Zygmunt Niewiadomski "Wybrane zagadnienia Orzecznictwa Naczelnego Sądu administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z.1 z 1998 r., s. 72) wskazuje się, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem (zob. np. wyrok z dnia 10 czerwca 1997 r., IV SA 1419/95) "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla zamierzonej inwestycji jest nieważna wówczas, gdy jest ona w "sposób oczywisty" sprzeczna z ustaleniami planu (...) Przez oczywistą sprzeczność decyzji z ustaleniami planu miejscowego należy rozumieć sytuację, gdy decyzja została wydana wbrew treści wyraźnie sformułowanego ustalenia planu. Sprzeczność taka nie występuje zatem wówczas, gdy przepisy planu są na tyle ogólne, że ustalenie treści normy prawnej, w nim zawartej wymaga dokonania wykładni ustaleń planu."

Stosowne do treści art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym (art. 7 ustawy), a więc przepisem, który powszechnie obowiązuje na terenie danej gminy do czasu jego zmiany lub uchylenia w wyniku stosownej procedury przewidzianej w przywołanej ustawy. Według art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 cyt. ustawy). Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekając w sprawie jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygniecie wykraczające poza jego granice lub rozstrzygnięcie nie obejmujące całego wniosku. W granicach zatem wyznaczonych przez obowiązujące przepisy istnieje swoboda wyboru wariantu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który należy do osoby wnioskodawcy.

Wnioskodawca TBS A sp. z o.o. we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazało, że zamierzona inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, z miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą, ma być realizowana na działkach nr [...] i [...], obr. [...], w rej. przy ul. F. w G. Ś.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. Ś., uchwalonego przez Radę Gminy G. Ś. uchwałą nr [...] z dnia [...], przedmiotowe nieruchomości znajdujące się obecnie przy ul. F. oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...], obr. [...], [...], położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] z przeznaczeniem pod lokalizację osiedla mieszkaniowego. W planie jako dominujący typ zabudowy ustalono "małe domy mieszkalne", a w obrębie działki nakazano zlokalizować niezbędny program usługowy oraz określono, iż teren wymaga opracowania planu szczegółowego. W zaleceniach dla tego terenu wskazano, by "projektowaną zabudowę realizować w oparciu o technologię tradycyjną i staranne, dostosowane do otoczenia projekty architektoniczne".

Po przeprowadzeniu postępowanie administracyjnego Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. nie stwierdziwszy sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku inwestora na przedmiotowym terenie z ustaleniami planu nie mógł, w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca bowiem nie przewidział innej możliwości merytorycznego załatwienia sprawy (nie ma tu miejsca na decyzję uznaniową).

Zaznaczyć należy, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydane na podstawie przepisów powołanej ustawy są decyzjami szczególnymi, mającymi tylko charakter "promesy", określającymi jedynie warunkową możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 19. 12. 2001 r. II SA/Gd 2027/99 LEX nr 76102). Kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, winny być badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 29.12.1998 r., II SA/Gd 1330/97, LEX nr 44223; wyrok NSA z 7. 09. 2001 r., IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153; wyrok NSA z 24 .11. 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704).

Podkreślić należy, iż organ wydając pozwolenie na budowę znając już konkretne rozwiązania techniczne zamierzonej inwestycji , stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), ma obowiązek przed wydaniem tego pozwoleniu sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu zauważyć należy, iż z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. Ś. wynika, iż w odniesieniu do budownictwa mieszkaniowego ustalono podstawową zasadę, iż występować ono winno w formie zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności (80-100 M/ha, budynki 4-16 rodzinne) oraz w formie zabudowy jednorodzinnej. W planie pod zabudowę wielorodzinną wskazano m.in. tereny, których obszar wytyczały ulice: M.B. i P. Takie założenie planistyczne wynikało zapewne z faktu korzystnego położenia tych terenów na cele mieszkaniowe (tzw. sypialnia miasta) i wbrew twierdzeniom skarżących, z kolejnych szczegółowych zapisów planu, wynika iż twórcom planu bardziej zależało (a przynajmniej zakładano równoległy rozwój) na inwestycjach w formie wielorodzinnych budynków o niskiej intensywności niż skumulowanej zabudowie jednorodzinnej. Świadczą o tym również założenia co do liczebności ludności przewidujące przyrost mieszkańców na obszarze jednostki strukturalnej "B" z istniejącej 600 do 2050.

Nie sposób się zgodzić ze skarżącymi, iż z zapisu planu odnośnie przedmiotowego terenu jednoznacznie wynika, iż twórcy planu nie przewidywali dla tych terenów inwestycji o charakterze podobnym do projektowanej przez TBS A sp. z o.o. Zdaniem Sądu treść tych zapisów nie tylko nie wykluczała takich inwestycji ale można nawet przyjąć, iż zakładano co najmniej zrównoważony rozwój obydwu tych form zabudowy. Potwierdza to m.in. opis funkcji przedmiotowego terenu jako "terenu projektowanego osiedla mieszkaniowego", jak również użyte w planie oznaczenia - zapis [...] tłumaczy się jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności. Jak wynika z ustaleń planu, "małe domy mieszkalne" powinny stanowić "dominujący typ zabudowy", natomiast nie został on określony jako typ zabudowy wyłączny.

Zapis planu stanowiący, że "projektowaną zabudowę należy realizować w oparciu o staranne, dostosowane do otoczenia projekty architektoniczne" w ocenie Sądu nie można interpretować tak jednostronnie jak chcą tego skarżący, gdyż wówczas stan faktyczny terenu (np. zabudowa budynkami jednorodzinnymi) w sposób niedopuszczalny prowadziłby de facto do zmiany konkretnych ustaleń planu, które są przecież przepisami prawa miejscowego. Gdyby twórcom planu zależało na zabudowie tego terenu tylko budynkami jednorodzinnymi w inny sposób opisano by w planie ten teren, a przede wszystkim oznaczono by go symbolem [...] przyjętym w planie do określenia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wyłączono by inną formę zabudowy tego terenu. Fakt, iż dotychczas na przedmiotowym terenie budowano jedynie domy jednorodzinne nie spowodowało, iż z formy zabudowy tego teren zostało automatycznie wyłączone budownictwo wielorodzinne, nawet wielokondygnacyjne. Zdaniem Sądu cytowany zapis planu należałoby rozumieć w ten sposób, iż należy tworzyć na konkretnym obszarze jednorodne skupiska zabudowań, które jednocześnie tworzyłby z pozostałymi obszarami składającymi się na przedmiotowy teren zharmonizowany układ architektoniczny.

Niezasadne są również twierdzenia skarżących sugerujące, iż użycie w przedmiotowym planie niedokreślonego pojęcia "małe domy mieszkalne" powoduje, iż zapisy planu w tym zakresie (a przez to przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydana na ich podstawie) są "wadliwe", co w kontekście wypowiedzi skarżących oznacza, iż stawiany jest im zarzut nieważności. Takie twierdzenia stanowią rażące nadużycie interpretacyjne, gdyż wiadomym jest, iż danemu aktowi (i składającym się nań przepisom) przysługuje domniemanie zgodności z prawem aż do chwili gdy w wyniku przewidzianej przez ustawę procedury nie zostanie taki akt usunięty z obrotu prawnego lub nie zostanie stwierdzone, iż narusza on prawo. Bezspornym jest, iż przywołane obydwa akty posiadają walor ostateczności i nadal funkcjonują w niezmienionym kształcie w obrocie prawnym. Posłużenie się przez twórców planu w/w pojęciem nieprecyzyjnym i niezdefiniowanym w planie bezsprzecznie powoduje komplikacje interpretacyjne zapisów planu, jednakże nie można uznać, iż przepisy te są dotknięte wadą istotną mogącą powodować ich nieważność. Na marginesie wskazać należy, iż argumentacja skarżących w tym zakresie jest nielogiczna, gdyż w zasadniczej części opiera się na zarzucie sprzeczności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z zapisami planu dla danego obszaru, a jednocześnie w piśmie złożonym na rozprawie skarżący kwestionują z kolei te zapisy planu.

Za trafne należy zatem uznać stanowisko Kolegium, które po analizie materiałów sprawy nie stwierdziwszy sprzeczności przedmiotowej decyzji z zapisami planu odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Zauważyć przy tym należy, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny prawidłowości planu. Tryb tworzenia planu bądź wprowadzania w nim zmian uregulowany przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odbywa się w ramach innego postępowania. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy orzekający w sprawie organ ma jedynie obowiązek dokonania wykładni postanowień planu w zakresie odnoszącym się do określonego terenu. Interpretacja zapisu planu przez organ I instancji podlega kontroli instancyjnej, a także i sądowej w warunkach wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 1997 r., II SA/Gd 206/96, LEX nr 44260).

W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących odnoszące się do zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego G. Ś. podnoszone w trakcie toczącego się przed Kolegium postępowania w trybie nadzwyczajnym (wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności) tym bardziej pozbawione było podstaw. Skoro skarżący w stosownym czasie i przy użyciu przysługujących im środków nie zapobiegli niekorzystnym i nieprecyzyjnym zapisom planu, to nie mogą w obecnym postępowaniu polemizować z przepisami, które znalazły zastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Skład orzekający zgadza się, ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (5 sędziów) z dnia 3 czerwca 1996 r. (sygn. OPK 14/96, ONSA 1997/1/11) zgodnie z którym brak było podstaw prawnych do wymagania opracowania przez Radę Gminy G. Ś. szczegółowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, gdyż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała takiej możliwości.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Zdaniem Sądu Kolegium w sposób wszechstronny i wnikliwy przeprowadziło postępowanie administracyjne (gromadząc w sprawie m.in. opinię urbanistyczną głównego projektanta planu), co znalazło następnie wyraz w obszernych i wyczerpujących motywach rozstrzygnięcia.

Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.