Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1096/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Janusz Ruszyński as.sąd. WSA Maciej Jaśniewicz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2007 r. sprawy ze skargi Biura A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Biura A kwotę 100,- zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. wstrzymuje wykonanie zaskarżonego postanowienia do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ M.Jaśniewicz /-/ J.Małecki /-/ J.Ruszyński


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 04.2004 r. J.G. wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podniósł w nich, że tytuł wykonawczy wystawiono tylko na niego, a postępowanie prowadzone jest także wobec jego żony bez tytułu wykonawczego. Na podstawie art.33 w zw. z art.34 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2002 r. Nr 110, poz.968 z późn. zm.; dalej u.p.e.a.) podniósł nieistnienie obowiązku, błąd co do osoby zobowiązanego, nie uznanie roszczenia i wszczęcie postępowania w stosunku do żony M.K. - G. bez wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków, co narusza art.27c u.p.e.a.

Zgodnie z dyspozycją art.34 § 1 u.p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do wierzyciela – Biura A z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] 2004r Biuro A odrzuciło wniesione zarzuty w sprawie podnosząc, że na podstawie art.13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.; dalej ustawy o drogach), § 7 ust.2 oraz § 8 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 51 poz.608; dalej Rozporządzenia RM) w związku z art.2 § 1 pkt.1b oraz art.6 § 1 u.p.e.a podjęto czynności w celu wyegzekwowania należności tytułem nieuiszczonej opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Wskazano na dowody pod postacią zawiadomień o nieopłaconym postoju wystawionych przez kontrolerów, będących świadkami nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Zgodnie z informacją udostępnioną przez organ rejestrujący właścicielem pojazdu nr rej. [...] jest J.G.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r w sprawie [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art.123 § 1 kpa w związku z art.34 § 1i §4 u.p.e.a. uznał zarzut niewymagalnej należności za nieuzasadniony. Uzasadniając wskazano, że oparto się na postanowieniu wydanym przez wierzyciela, które jest wiążące.

Zażalenie na to postanowienie wniósł zobowiązany J. G . Podniósł w nim, że nie ustalono kto w danym dniu był zobowiązany do uiszczenia opłaty przyjmując go za właściciela samochodu, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż samochód jest tylko w częściowym użytkowaniu przez żalącego i często jest wypożyczany przez drugiego współwłaściciela innym użytkownikom. Obowiązkiem pracowników wierzyciela było ustalenie sprawcy, którym może być osoba fizyczna, a nie przedmiot jakim jest samochód. Podano, że otrzymał odpowiedź na swoje pismo , a także upomnienia, których jednak faktycznie nigdy nie otrzymał. Został potraktowany na zasadach domniemanego sprawcy. Sprawa powinna być skierowana na drogę postępowania sądowego lub orzeczona przez inny organ. Wystawienie tytułu wykonawczego bez tego jest rażącym naruszeniem prawa. W upomnieniu wskazano dni nieopłaconego parkowania , w których był samochodem poza G. Podał, że powszechnie wiadomo, iż pracownicy Biura A wymuszają na kierowcach nienależne opłaty, który to proceder odbywa się we współdziałaniu z wydziałem egzekucyjnym Urzędu Skarbowego. Ponadto wskazał, że do końca 2003 r. opłaty były pobierane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy, co orzekł Trybunał Konstytucyjny.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r. w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że nie zbadano dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy, w szczególności istnienia podstawy prawnej dochodzonego obowiązku, tj. czy wskazano orzeczenia właściwego organu. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił kwestii prawidłowości zastosowanych środków egzekucyjnych, tj. zajęcia wierzytelności i rachunku bankowego dokonanych w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony jedynie na J.G. do składników majątkowych stanowiących współwłasność zobowiązanego i jego żony.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r. w sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art.123 § 1 kpa w związku z art.34 § 1 i §4 u.p.e.a. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Podniesiono, że przez wierzyciela zostało ustalone, iż J.G. jest jednym ze współwłaścicieli samochodu i jako taki ma obowiązek wskazać, że kierowcą pozostawionego pojazdu bez opłaty była inna osoba. Upomnienia zostały załączone do tytułu wykonawczego, a nieopłacone postoje w strefie podlegają ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art.13 ust.1 pkt.1 oraz art.13f w zw. z art. 40d ust.1 ustawy o drogach wynika, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten odnosi się do opłat nałożonych od 1.12.2003 r. do 31.12.2001 r., kiedy były pobierane opłaty podwyższone zgodnie z art.13 ust.2a ustawy o drogach. Były one określone w Rozporządzeniu RM. Pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną konstrukcję wprowadzenia przepisów, to zastrzeżono, że pobrane opłaty podlegają zwrotowi i są egzekwowalne. Obowiązkiem wynikającym z ustawy o finansach publicznych jest egzekwowanie należności gminnych. Trybunał Konstytucyjny nie podważał samej istoty wnoszenia opłat, a na kierowcy pojazdu ciążył obowiązek wniesienia opłaty. Wyrok Trybunału rodzi skutki tylko na przyszłość.

Zażalenie na to postanowienie złożył zobowiązany J.G. wnosząc w nim o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i pozbawiającym obywatela prawa do rzetelnego rozpatrzenia każdej sprawy. Podniósł w nim, że wydając nowe postanowienie Naczelnik Urzędu Skarbowego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności. Pracownik Biura A winien dokładnie ustalić, kto jest kierowcą i czy faktycznie opłata została uiszczona. Analiza prywatnej dokumentacji wskazuje, że w niektórych dniach, w których miał rzekomo parkować, był z samochodem poza G. Wobec tego sprawa wymaga rozstrzygnięcia sporu na drodze sądowej , na którą winien wystąpić wierzyciel. Ponadto zdaniem żalącego Naczelnik Urzędu Skarbowego nie jest uprawiony do dokonywania wykładni prawnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r. w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art.138 § 1 pkt.2 w związku z art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.; dalej kpa) oraz art.33 i art.34 u.p.e.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 27 u.p.e.a. Tytuły wykonawczy powinien zawierać określone elementy jak : 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązaneg o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Z analizy tytułu wykonawczego wynika, że zawiera on wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zawiera natomiast podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Zgodnie natomiast z art.29 u.p.e.a w przypadku, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1 i § 2 , organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Obowiązek uiszczania opłat parkingowych na ternie gminy został uregulowany w rozporządzeniach Rady Ministrów , które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o drogach. Na podstawie tych aktów prawnych organy gminy wydawały akty prawa miejscowego, w których określane były wysokości opłat oraz szczegółowy obszar płatnego postoju. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r. , ustawą a dnia 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz.1953) dodano w ustawie o drogach art.13f obowiązujący od 24.11.2003 r. zgodnie z którym wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania określa Rada gminy. U.p.e.a daje możliwość dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej opłat dodatkowych. Jednakże, aby należności te mogły być dochodzone w drodze administracyjnej niezbędne jest , aby wynikały z decyzji albo postanowień właściwego organu. W przedmiotowej sprawie nie wydano żadnych orzeczeń, które można by wskazać jako podstawę prawną obowiązku, a w rubryce nr 30 wskazano, że obowiązek powstaje z mocy prawa nie powołując przy tym żadnego z cytowanych przepisów. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie powinien przyjmować do realizacji i wszczynać postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego.

Pismem z dnia [...]12.2004 r. Biuro A złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej i wniosło o jego uchylenie jako naruszającego prawo. Uzasadniając wskazano , że do 30.11.2003 r. zgodnie z art.13 ust.2a ustawy o drogach za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach były pobierane opłaty podwyższone, a następnie kary pieniężne. Zgodnie z § 8.3 Rozporządzenia RM do dochodzenia opłat mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art.2 § 1 pkt.1b u.p.e.a. podjęto czynności w celu wyegzekwowania należności objętych tytułem nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Biuro jest jednostką organizacyjną powołaną przez Radę Miasta G. W zapisie art.5 § 1 u.p.e.a. wskazano, że do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art.2 jest dla obowiązków wynikających bezpośredniego z przepisu prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonywaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Wskazano, że organami administracji publicznej są m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego – co wynika z art.5 § 2 pkt.6 kpa. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. w sprawie P 6/02 rodzi skutki tylko na przyszłość. Wątpliwości konstytucyjne odnosiły się przede wszystkim do płaszczyzny formalno-prawnej i nie kwestionuje ono zasadności wprowadzenia normy prawnej , z którą wiąże się obowiązek uiszczania opłat za parkowanie. Również organy uprawione mogą dochodzić należności z tytułu opłat za parkowanie w okresie ich obowiązywania, a także z tytułu opłat podwyższonych nałożonych do dnia 30.11.2003 r. w związku z nieuiszczaniem tych opłat. Nie ma w tej sprawie zastosowanie art.190 ust.4 Konstytucji. Obowiązek wnoszenia opłat wynikał z mocy samego prawa bez wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych orzeczeń sądowych czy innych rozstrzygnięć – co podkreślił w uzasadnieniu wyroku TK. W okresie od [...].2001 r. do [...].2003 r. kontrolerzy stwierdzili [...] razy , że pojazd o nr rej. [...] stał na terenie Strefy Parkowania bez wymaganej prawem opłaty. Po ustaleniu właściciela wysłano wezwania i upomnienia. Zobowiązany nie podjął odpowiedzi na odwołanie udzielone przez wierzyciela. Podniesiono, że zarówno opłata za parkowanie, jak i kara pieniężna z tytułu nieuiszczenia opłaty wynikają wprost z ustawy o drogach. Wysokość kar pieniężnych określa załącznik do tej ustawy. Wystawienie tytułu wykonawczego jest uzasadnione i nie wymaga wydania decyzji, postanowienia czy też innego orzeczenia. Obowiązek wniesienia opłaty powstał z mocy samego prawa bez konieczności wydawania decyzji administracyjnych. Z art.13 ustawy o drogach wynika, kto jest obowiązany do wniesienia opłat – kierowca korzystający z drogi, resztę ustala prawo miejscowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie I SA/Po 62/05 uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Uzasadniając podniesiono, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzono egzekucję administracyjną wystawiono i skierowano do egzekucji w dniu [...] 01.2004 r. Niekwestionowaną okolicznością było, że egzekwowane na jego podstawie kwoty stanowią należności będące sankcją ( błędnie zresztą nazwane w treści tytułu egzekucyjnego opłatami za nieuiszczenie opłaty za parkowanie) z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach w okresie od dnia [...] .2001 r. do dnia [...].2003 r. Jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej wskazano art.2 u.p.e.a. oraz § 8 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr. 51, poz. 608). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r. w sprawie P 6/02 zostały uznane m.in. § 3 ust.1, § 4 ust.1, § 8 ust.2 i § 9 ust.1 pkt.2 i ust.2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r za niezgodne z Konstytucją RP we wskazanym w wyroku zakresie, jak również za niezgodny z Konstytucją RP uznano art.13 ust.4 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat. Jednocześnie we wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.13 ust.4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, który zakwestionowano, a także przepisy § 3 ust.1, § 4 ust.1, § 8 ust.2 powołanego rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. W świetle przytoczonych przepisów oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał, że nałożona na skarżącego kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczność, że egzekucja w sprawie toczy się po dniu 30.11.2003 r. nie miała dla oceny jej legalności istotnego znaczenia albowiem utrata mocy obowiązującej przez wskazane przepisy wpływa na możliwość nakładania opłat i kar, a nie egzekwowania nałożonych zgodnie z obowiązującym prawem obowiązków. Stąd argumentacja skarżącego zmierzająca do zakwestionowania istnienia podstaw prawnych nałożonego na niego obowiązku w oparciu o przesłanki, które były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do stanu prawego sprzed 30.11.2003 r. nie może być uwzględniona. Z kolei rozważania zobowiązanego co do błędu co do jego osoby w tym postępowaniu, nie miały uzasadnienia prawnego w świetle wiążącego dla organu egzekucyjnego w tym względzie stanowiska wierzyciela.

Wskazano art.3 § 1 u.p.e.a. stanowiący, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art.2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z przepisu tego wynika, iż z uwagi na źródło powstania, obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek występując rzadziej, odnosi się do przypadków, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego. Chodzi zatem o przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art.87-94 Konstytucji RP. Zgodnie z art.87 ust.2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art.94 Konstytucji stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Decydujące znaczenie dla tego aspektu sprawy pozostawało zdaniem Sądu rozstrzygnięcie, czy obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej do [...] 12.2001 r. i kary pieniężnej od [...] 01.2002 r. z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie samochodów osobowych na drogach publicznych wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w momencie wszczęcia egzekucji administracyjnej. W tym zakresie Sąd uznał, że kwestionowany obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej i kary pieniężnej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Art.13 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowił, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust.2 od wniesienia opłat drogowych; ust.2 pkt.4 mówił, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych. To, że pobierane były opłaty za parkowanie w określonych strefach wynikało z aktów prawa miejscowego, której to okoliczności w sprawach nie kwestionowano. Oznacza to, że stworzona w przepisie art.13 ust.1 ustawy możliwość pobierania opłat przekształciła się w obowiązek. Regulacja dotycząca opłat podwyższonych i kar zawarta była w art.13 ust.2a ustawy o drogach, który stanowił jednoznacznie, że za nieuiszczanie opłat, o których mowa w ust.2 pkt.4 pobierało się opłaty podwyższone i kary pieniężne w wysokości określonej w załączniku do ustawy; z pkt.7 załącznika wynikało, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach kara wynosiła 50zł. W § 7 Rozporządzenia RM zawarto regulację, że zarząd drogi jest upoważniony do kontroli uiszczenia opłat ( ust.1), a w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za parkowanie, pobiera się opłatę podwyższoną, nie wyższą niż dziesięciokrotność stawki podstawowej. Niewątpliwie nie można było utożsamiać podwyższonej opłaty, o której traktuje zacytowany przepis i kary pieniężnej z art.13 ust.2a ustawy o drogach pobieranej od 1.01.2002 r. (w stanie prawnym sprzed nowelizacji od 24.11.2003 r.). Zarówno zatem obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej jak i kary pieniężnej powstawał z mocy prawa w momencie kiedy zobowiązany parkując w strefie płatnego parkowania nie uiści opłaty.

W ustawie o drogach określone zostały wprost istotne elementy takiego obowiązku: adresat (korzystający z drogi publicznej w postaci parkowania w strefach płatnego parkowania), sposób zachowania (nieuiszcznie opłaty tego tytułu), a nawet nie pozostawiająca żadnego marginesu ocennego dla organu, wysokość opłaty podwyższonej wynikającej z decyzji organu stanowiącego samorządu terytorialnego i kary pieniężnej wynikającej z ustawy o drogach (50zł). W ocenie Sądu okoliczność, że jest organ uprawniony do kontroli uiszczenia opłaty, nie zmienia charakteru obowiązku zapłaty kary jako wynikającego wprost z przepisów prawa, organ ten nie nakłada obowiązku zapłacenia kary. Wskazany przepis art.13 ustawy o drogach nakładający wprost określony obowiązek posiada także system kontroli wykonania obowiązku przez zobowiązanych. Nie można było wobec tego domagać się od uprawionego wymienienia w tytule wykonawczym decyzji lub postanowienia, bądź innego orzeczenia stanowiącego podstawę prawną należności.

Kolejny aspekt rozpatrywanej sprawy dotyczył niedostatków tytułu wykonawczego w zakresie określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku i wskazania treści podstawy prawnej tego obowiązku z uwagi na zapis art.27 § 1 pkt.3) u.p.e.a. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Dyrektor Izby Skarbowej trafnie wskazał, że jedynie z przepisu art.13 ust.2a ustawy o drogach nie wynikał ex lege obowiązek dla korzystających ze strefy płatnego parkowania w G. ponoszenia opłat podwyższonych i kar pieniężnych. Aby zrekonstruować normę indywidualną dotyczącą konkretyzacji tego obowiązku należało powołać prócz wskazanego zapisu ustawy także stosowne przepisy Rozporządzenia RM, a także przepisy prawa miejscowego – prawdopodobnie stosownej uchwały, bądź uchwał Rady Miasta G.. Należało odróżnić podstawę materialnoprawną powstającego z mocy prawa obowiązku, od podstawy formalnoprawnej określonej w § 8 ust.3 Rozporządzenia RM stanowiącym, że do dochodzenia opłat mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten dotyczy bowiem trybu dochodzenia nieuiszczonej opłaty, a nie trybu jej powstawania. Zauważono, że w sytuacji gdy obowiązek uiszczenia należności powstaje z mocy prawa zarówno organ egzekucyjny, jak i przede wszystkim zobowiązany czerpią wiedzę o dochodzonej należności bezpośrednio w trybie egzekucyjnym z tytułu wykonawczego. Z tego zatem szczególnego dokumentu muszą czerpać wszechstronną wiedzę zarówno o rodzaju należności jak i jej pełnej podstawie prawnej.

Z przedłożonego tytułu wykonawczego wynikało, że dochodzoną należnością jest "opłata za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych" ( rubryka [...] tytułu wykonawczego). Opłata o takiej nazwie normatywnej nigdy nie była przewidziana przepisami prawa. Z treści upomnień można było domniemywać, że dochodzone są "opłaty podwyższone" za okres do [...] 12.2001 r. i "kary pieniężne" od [...] 01.2002 r. za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Przede wszystkim za niewystarczające uznano wskazanie jako podstawy prawnej jedynie art.13 ust.2a ustawy o drogach ( rubryka [...] tytułu wykonawczego). Pełna podstawa prawna wymagała powołania także przepisów rangi podstawowej i prawa miejscowego. Jednakże podniesiono w uzasadnieniu, że wada ta nie uprawniała organu egzekucyjnego do umorzenia postępowania. Z mocy art.29 § 2 u.p.e.a. jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny zobligowany jest do odstąpienia od egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego, a nie do umorzenia postępowania co uczynił w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązano organ egzekucyjny w pierwszej kolejności do rozważenia konieczności zastosowania art.29 § 2 u.p.e.a.

Wyrok ten nie został zaskarżony skargą kasacyjną przez żadną ze stron i uprawomocnił się w dniu 28. 03.2006 r.

Rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art.138 § 1 pkt.2 w związku z art.144 Kpa oraz art.33 i art.34 u.p.e.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż nawet przyjmując, iż egzekucja przedmiotowych należności jest możliwa to tytuł wykonawczy wystawiony wobec J.G. nie spełnia wymogów formalnych określonych w art.27 § 1 u.p.e.a., tj. nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. W tytule wykonawczym w rubryce [...] wskazano jedynie ogólnikowo ustawę o drogach publicznych, bez powołania się na stosowny akt prawa miejscowego. Natomiast pełna podstawa prawna winna obejmować nie tylko przepis ustawy, ale także stosowne przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art.29 u.p.e.a. w przypadku gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi.

Jako drugi powód umorzenia postępowania egzekucyjnego i zwrotu tytułu wykonawczego w sprawie wskazano niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzono, iż niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec należności, których powstanie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, w szczególności w sytuacji, gdy o niezgodności z Konstytucją analizowanych przepisów wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny. Powołano w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nr P 6/02 z 10.12.2002 r. na mocy, którego z dniem 30.11.2003 r. utraciły moc art.13 ust.4 ustawy o drogach oraz przepisy wykonawcze Rozporządzenia RM. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej Naczelnik Urzędu Skarbowego nie powinien przyjmować do realizacji i wszczynać postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego.

Na postanowienie to skargę z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Biuro A wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając powtórzono dosłownie argumentację zawartą w skardze z dnia [...] grudnia 2004 r. złożoną w sprawie I SA/Po 62/05. Dodatkowo podniesiono jedynie, że błędna interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. w sprawie P 6/02 w ocenie strony skarżącej, polega na twierdzeniu, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował sam fakt powstania należności jako niezgodnych z Konstytucją RP. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku, na co wskazał również uwagą WSA w Poznaniu w wyroku [...], potwierdził, iż nakładane kary pieniężne za postój w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Świadczy o tym m.in. wskazanie utraty mocy obowiązującej kwestionowanego art.13 ust.4 ustawy o drogach oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego dopiero w dniu 30.11.2003 r., wobec czego wyrok ten, w wyniku decyzji samego TK rodził skutki prawne tylko w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Sądy administracyjne dokonują kontrolę legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na podstawie art.134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu sądowo – administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze , które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie , a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego ( zakaz reformationis in peius ).

Skarga okazała się zasadna.

Należy zauważyć, że zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...], w którym to zawarto ocenę prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził m.in. poglądy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. w sprawie P 6/02 nie stanowił o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanego J.G., a także, iż obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej i kary pieniężnej wynikał wprost z przepisów prawa. Ponadto wskazano, iż trybem właściwym do sanowania braków tytułu wykonawczego jest przepis art.29 § 2 u.p.e.a. nakazujący zwrot tytułu wykonawczego, a nie dopuszczający na tej podstawie lub na podstawie art.27 § 1 i 2 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego. W rezultacie wskazano na konieczność zastosowania trybu z art.29 § 2 u.p.e.a., a zatem dotyczącego zwrotu tytułu wykonawczego. Dyrektor Izby Skarbowej nie złożył na ten wyrok skargi kasacyjnej i w takim kształcie doszło do jego uprawomocnienia w dniu 28. 03.2006r.

Organ odwoławczy nie zastosował się do tej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W zasadzie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na tej samej podstawie i z taką samą argumentacją jak w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2004 r. w sprawie[....]. Wydając bowiem postanowienie z dnia [...] w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej ponownie powołał się na podstawę prawną z art.33 i art.34 u.p.e.a., co wskazuje, że podstawą umorzenia było uwzględnienie zarzutów zobowiązanego. Z uwagi na prawomocny wyrok w sprawie I SA/Po 62/05 i zawartą w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania nie było to dopuszczalne. Wbrew zaleceniom organ odwoławczy nie rozważył potrzeby zastosowania trybu z art.29 § 2 u.p.e.a.

Należy wobec tego wyrazić pogląd, iż fakt skierowania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego do egzekucji nie pozbawia tego organu możliwości badania tego tytułu pod kątem wymogów określonych w art.27 § 1 i 2 u.p.e.a. O tym, co winien zawierać tytuł wykonawczy określa art.27 § 1 u.p.e.a. W pkt.3 § 1 art.27 u.p.e.a. postanowiono, iż tytuł wykonawczy powinien zawierać między innymi podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji. Jak wskazano już w wyroku w sprawie [...] za niewystarczające uznać należy wskazanie jako podstawy prawnej jedynie art.13 ust.2a ustawy o drogach. Pełna podstawa prawna wymaga bowiem powołania także przepisów rangi podstawowej i prawa miejscowego. W takim przypadku organ egzekucyjny winien zastosować tryb z art.27 § 1 u.p.e.a. i zwrócić tytuł wierzycielowi. Jednakże czynność ta nie niweczy dokonanych już w postępowaniu egzekucyjnym czynności, jak dokonane zajęcia nadpłaty z tytułu zwrotu nadpłaty podatku, wynagrodzenia za pracę i rachunków bankowych. Organ egzekucyjny badając z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej winien między innymi sprawdzić, czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a., a brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. W takim razie powinno dojść do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji, przewidzianego w art.59 § 1 pkt.7 u.p.e.a., a nie w trybie uwzględnienia bezzasadnych zarzutów zobowiązanego. Umorzenie to powoduje jednocześnie z mocy art.60 § 1 u.p.e.a. uchylenie czynności egzekucyjnych. Podobne stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnycm (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 6.05.1998 r. w sprawie SA/Sz 1477/97, publ. LEX nr 34164; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.08.2004 r. w sprawie III SA/Wa 613/05, publ. LEX nr 188956).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny zobowiązany będzie do podjęcia działań o charakterze dwutorowym, tj. w pierwszej kolejności do rozważenia możliwości zastosowania trybu z art.29 § 2 u.p.e.a., a dopiero konsekwencją zastosowania instytucji zwrotu tytułu wykonawczego może stać się umorzenie postępowania egzekucyjnego, lecz z urzędu na podstawie art.59 § 1 pkt.7 u.p.e.a., a nie jako uwzględnienie zarzutów zobowiązanego, który w tym zakresie zarzutów nie zgłosił.

Z tych zatem powodów, wobec naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.145 §1 pkt.1) lit.a) i c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 i § 4 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w wysokości 100,- zł.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku należało orzec na podstawie art.152 p.p.s.a.

/-/ M.Jaśniewicz /-/ J.Małecki /-/ J.Ruszyński