Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 431/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej 100 (sto 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej dla A. A. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni 17,99 ha, na rok 2010.

Zawiadomieniem z dnia 4.09.2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...]r.

W wyniku przeprowadzonego w trybie nadzoru postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, iż organ I instancji w przypadku działek ewidencyjnych nr 187/1, 198/1, 8/1, nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno -gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danych działkach ewidencyjnych, o którą może ubiegać się rolnik - PEG. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż przekroczona została maksymalna powierzchnia referencyjna określona w systemie LPIS dla przedmiotowych działek.

Strona nie zaskarżyła decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...]r.

W związku z powyższym, w dniu [...] r. organ I instancji, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie pomocy finansowej ONW", art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1975/2006" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 1 283,04 zł (kwota sankcji łącznie), przyznał A. A. płatność ONW na rok 2010 w łącznej wysokości 2 824,80 zł, w tym:

• ONW - Nizinne strefa II (kod EFRROW 050405012122001, krajowa pozycja budżetowa 33010410000) w wysokości 2 824,80 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2 259,84 zł, środki krajowe 564,96 zł, płatność została pomniejszona o kwotę 1 283,04 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż powierzchnia deklarowana na obszarze ONW strefa Nizinna II wynosiła 17,99 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa Nizinna II wynosiła 15,56 ha, w związku z czym powierzchnia zawyżenia wyniosła 2,43 ha, a wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa Nizinna II zadeklarowanych we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 15,617%.

Z uwagi na treść art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 orzekający organ stwierdził, że początkowa kwota płatności ONW strefa Nizinna II tj. 4 107,84 zł została pomniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. W związku z czym należna w roku bieżącym kwota płatności ONW strefa Nizinna II została pomniejszona o 1 283,04 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. A. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. przez nieskonfrontowanie powierzchni objętej wnioskiem o przyznanie płatności, co w jej ocenie naruszało przepis art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Zdaniem strony nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni kwalifikującej się do płatności oraz za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeniowej organ ustalił, że obszar 2,51 ha nie spełnił warunków do jej przyznania. W konsekwencji strona uznała, że rozstrzygnięcie Kierownika BP w [...] poczynione zostało z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Odwołująca się zarzuciła również, że strona nie miała jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do stwierdzonych różnic, gdyż powinna być wezwana do złożenia wyjaśnień, w odpowiedzi na które mogłaby dostarczyć dokumenty potwierdzające inny przebieg granicy ewidencyjnej. Zdaniem strony organ orzekający winien również dokonać pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności w obecności wnioskodawczyni. Strona odwołująca się podkreśliła również, że producent podał obszar gruntów rolnych na podstawie stosownej dokumentacji urzędowej, a zatem nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości w myśl art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż kontrola administracyjna wykazała błąd przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) dla działek ewidencyjnych nr: 187/1, 198/1, 7/3, 8/1, przy czym obszar działek ewidencyjnych kwalifikowany do płatności bezpośrednich, został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wskazując przy tym, że wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą, niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że z powierzchni PEG, a więc pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo, zostały wyłączone obszary niekwalifikujące się do płatności, które jak dowodzi ortofotomapa podlegają wykluczeniu np. z uwagi na porośnięcie krzewami i drzewami, a na niekorzyść odwołującej przemawia również fakt, iż wnioskiem na rok 2012 oraz załącznikami graficznymi do niego dołączonymi wnioskodawczyni niejako potwierdziła prawidłowość ustaleń organów I instancji w sprawie na rok 2010.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej organ odwoławczy podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania organy orzekające nie stosują w pełni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady, że na nich spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem reguł dowodzenia przyjętych w K.p.a. - jest odwrotnie, niż to przewidują przepisy K.p.a., co wynikać miałoby z przepisu art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), wprowadzającym szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z K.p.a.

Oznacza to zdaniem organu znaczne ograniczenie przewidzianych w K.p.a. zasad prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 K.p.a. (zgodnie z nim okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów) oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych. Nadto wskazano, że art. 21 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem ww. zasad, a tym samym w/w zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać za bezzasadne, ponieważ na organie I instancji nie ciążył ani obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń, ani wezwania do złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych nieprawidłowości, ani też obowiązek zapewnienia stronie udziału w pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności.

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że powierzchnia wynikająca z granic odniesienia odzwierciedla powierzchnię całkowitą działek ewidencyjnych wynikającą z EGiB, tym samym, wbrew twierdzeniu strony, nie było i nie ma potrzeby wzywania strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających przebieg granicy ewidencyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby odwołująca w postępowaniu administracyjnym wykazała jakakolwiek inicjatywę dowodową; czy to na etapie powtórnego postępowania przez organem I instancji, czy też na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w [...]. Nie wystąpiła również z żądaniem udzielenia jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych. Także w odwołaniu od decyzji Kierownika BP w [...] strona nie podniosła żadnych okoliczności, które podważałyby dotychczasowe ustalenia Organu I instancji

Nie sposób również w ocenie organu zgodzić się z zarzutem nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a tym samym uniemożliwieniem stronie merytorycznej polemiki z motywami decyzji, gdyż Kierownik BP w [...] w sposób należyty przedstawił w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy (poprzez opisanie poszczególnych etapów postępowania, wskazania działek których dotyczyły nieprawidłowości, powierzchni stwierdzonych w kontroli administracyjnej) oraz stan prawny poprzez przytoczenie przepisów prawnych odnoszących się m.in. do definicji powierzchni ewidencyjno - gospodarczej, systemu informacji geograficznej, podstawowej zasady kontroli administracyjnej wynikającej z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz sankcji z tytułu stwierdzonego zawyżenia powierzchni deklarowanej.

W ocenie organu odwoławczego podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa E. K. do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009), gdyż wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, ponieważ nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą znajdować się działki rolne.

W skardze do sądu A. A. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając:

• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 ,8 , 9, 10 K.p.a. w zw. z art. 77 oraz 78 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap dokonanej przez organ II instancji za jedynie słuszne i nie podlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów, skutkiem czego ograniczony został udział i inicjatywa dowodowa skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji;

• naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez arbitralne uzasadnienie decyzji.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia faktycznej (rzeczywistej) powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności, dlatego błędnie organ twierdzi, jakoby w ramach niniejszego postępowania, organy administracyjne nie były zobligowane do stosowania K.p.a. Wskazała też, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie płatności zgodnie z powyższymi wymogami, w ocenie skarżącej znajduje wyraz w samej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051), w której obok odesłania do przepisów Kpa w zakresie nieuregulowanym w ustawie i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o systemie akcentuje się wyraźnie - w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, wskazując, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej m.in. stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia w tej kwestii zawarte w zaskarżonej decyzji zdaniem skarżącej wskazał jedynie, iż areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie wskazań ortofotomapy oraz, że pomiary te wykonywane są w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m oraz w skali 1 : 5000 z pikselem 0,5 m, a na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej

Skarżąca zauważyła, że wydruki map dołączone do decyzji nie są opatrzone podziałką, a wskazują jedynie przebieg granic, oznaczenie i pokrywającą działkę roślinność. Nie został wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która nie kwalifikowała się do przyznania płatności - zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, iż dokładnie 2, 43 ha w ramach JPO oraz 0, 09 ha w ramach UPO działki skarżącej nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornych płatności.

Ponadto uzasadnienie decyzji, jak też treść dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, nie wskazuje zdaniem skarżącej kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy organ ustalił, że dokładnie taka część działek skarżącej nie kwalifikuje się do przyznania płatności.

Powołanie się na nieskonkretyzowane wyniki obliczeń, w ocenie skarżącej nie spełnia wymogu wskazania dowodu, na którym opierał się organ, a dowodu tego nie zawierają również akta sprawy.

Nadto skarżąca zarzuciła, że decyzja organu II instancji uniemożliwiła jej wzięcie udziału w postępowaniu przed Kierownikiem Powiatowego Biura ARiMR, odniesienie się do dowodów, jak i ewentualne podjęcie inicjatywy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., według którego zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaakcentować, że Sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy, gdyż przepisy te mają istotny wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko właściwie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do przyznania stronie płatności ONW w pomniejszonej wysokości wobec stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną.

Podstawą materialnoprawną w rozpatrywanej sprawy jest rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej ONW, wydane na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z § 2 rozporządzenia, płatności ONW przyznaje się rolnikowi - w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. L. 2009 30.16 z 31.01.2009), po spełnieniu określonych w tych aktach prawnych warunków.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zasady procedowania w sprawach dotyczących pomocy w postaci płatności ONW zostały w sposób istotny zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w K.p.a. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy, z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie, wynikają w szczególności z dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy. W myśl postanowień art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Ponadto przepis ten w pkt 3 - 4 obliguje organ, wyłącznie jednak na żądanie stron, do udzielania im niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań; z wyłączeniem art. 81 K.p.a. (pkt 4).

Porównując powyższe uregulowania ustawy z podstawowymi zasadami K.p.a. nie ulega wątpliwości, że na gruncie tej ustawy, analogicznie jak na gruncie K.p.a., przyjęta została zasada praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 in fine K.p.a.). Modyfikacje proceduralne dotyczą zaś udziału stron i przeprowadzenia dowodów. Nie odnoszą się one natomiast do formy i treści aktu administracyjnego wydawanego w tym postępowaniu. Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 21 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do przepisów K.p.a., przyjąć należy, że nie został zmodyfikowany, ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 K.p.a. Przypomnieć trzeba, że przepis ten określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych, m. in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych.

Stąd motywy rozstrzygnięcia decyzji w sprawie pomocy finansowej powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać proces dedukcyjny, poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Powyższy wymóg prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy także decyzji organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów narusza podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako istotne naruszenie przepisów postępowania.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Należy odnotować, że organ I instancji wyliczając, że różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa Nizinna I zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 15,617 %, wskazał, na podstawie art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, że ta jeśli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.

Podstawą tych ustaleń był protokół z kontroli administracyjnej sprawy ONW 2010 z dnia [...] r., a więc z tej samej daty, co decyzja organu I instancji wydana w niniejszej sprawie. Do całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zaliczyć należy fakt wydania w dniu [...]r., decyzji Nr [...] przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w[...], stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Nr [...] r. w sprawie przyznania płatności ONW za 2010 r. Powyższa decyzja, wydana w trybie art. 156 § 2 K.p.a. stała się ostateczna na skutek braku jej zaskarżenia przez skarżącą, co poniekąd mogło wynikać z przekonania strony o braku negatywnych konsekwencji dla niej z tytułu wydania takiej decyzji. Okoliczność tę potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 4 września 2009 r., które zawiera stwierdzenie, "iż prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądza o ewentualnym obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych w dotychczasowej decyzji (...)". Taka informacja niewątpliwie wpłynęła na decyzję skarżącej co do nie podważania wydanej w nadzwyczajnym trybie decyzji, która expressis verbis skutkowała koniecznością wydania w sprawie nowego rozstrzygnięcia, o treści niekoniecznie korzystnej dla skarżącej. Informacja dla strony skarżącej zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 4 września 2009 r. oraz fakt następnego błyskawicznie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sposób bezdyskusyjny ograniczyły, a wręcz pozbawiły zainteresowaną stronę obrony jej praw, skutkiem czego w dniu [...] r. wydano decyzję administracyjną, co do której strona mogła się wypowiedzieć dopiero w odwołaniu od niej, co w dalszej perspektywie oznacza pozbawienie strony postępowania gwarancji procesowych przysługujących jej w I instancji postępowania.

W uzasadnieniu decyzji zmniejszającej przyznanie pomocy finansowej ONW, organ pierwszej instancji ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 15,617 %, co przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących czynności poprzedzających wydanie tej decyzji, jak również późniejszych zarzutów odwołania, nie jest okolicznością, którą można uznać za całkowicie bezsporną. Organ przy tym pozbawił stronę gwarancji procesowej wynikającej z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 3 i 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju... polegającą na możliwości udziału strony w postępowaniu i przedstawieniu dowodów i okoliczności mających wpływ na jej prawa i obowiązki. Tym samym organ naruszył przepis art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2,3,4 ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał ponownie na wyniki kontroli administracyjnej, lecz faktu tego w żaden sposób nie odniósł do treści powoływanych w odwołaniu zarzutów co do sposobu, kryteriów i szczegółowego trybu postępowania w przedmiocie ustalania powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Zakładając nawet, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG) wyznaczona przez Agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej, a powierzchnia PEG stanowiąca powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych, wyznaczona jest prawidłowo jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy, to skarżąca nie miała jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do tych różnic i skonfrontowania ich w toku postępowania.

Wprawdzie udział i uprawnienia strony są zmodyfikowane wskazanymi przepisami w stosunku do rozwiązań i gwarancji procesowych określonych w przepisach K.p.a., ale interpretacja tych przepisów oraz ich zastosowanie nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu i wykazywania okoliczności, do których jest zobowiązana by osiągnąć dla siebie korzystne skutki prawne.

Poza tym nieuprawniony jest wywód organu odwoławczego, jakoby na potrzeby ustalenia okoliczności powierzchni użytkowanej rolniczo, na niekorzyść odwołującej przemawiał również fakt, iż wnioskiem na rok 2012 oraz załącznikami graficznymi do niego dołączonymi, wnioskodawczyni niejako potwierdziła prawidłowość ustaleń organów I instancji w sprawie na rok 2010. Są to bowiem dwa odrębne postępowania administracyjne, prowadzone w różnych okolicznościach faktycznych i prawnych, co uniemożliwia stosowanie jakichkolwiek analogii.

Reasumując, również organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji nie usunął wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co zaskarżona decyzja dotknięta jest tą samą wadą.

Powyższe oznacza, że Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu, iż w sprawie należało zastosować konsekwencje prawne w postaci zmniejszenia płatności ONW wobec przekroczenia powierzchni wnioskowanej, które to konsekwencje stosować można jedynie co do przypadków pozbawionych wątpliwości w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Środkowi dowodowemu w postaci protokołu kontroli można przypisać walor wiarygodności, jednak tylko gdy na jego podstawie w sposób niewątpliwy można stwierdzić istotne okoliczności sprawy. Okoliczności te muszą być bezsporne, zwłaszcza gdy czynności kontrolne odbywają się bez udziału strony. Modyfikacja procedury wynikająca z art. 21 ust. 2 ustawy, dotycząca postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem jest pomoc finansowa, przerzuca wprawdzie ciężar dowodzenia na stronę, jednak - z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego - nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takich ustaleń w kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić, zwłaszcza w kontekście podniesionych zarzutów skargi co do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap za jedynie słuszne i nie podlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów, skutkiem czego ograniczony został udział i inicjatywa dowodowa skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji.

Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zapewnienie udziału skarżącej w postępowaniu, a następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.