Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1, 2, 5a, 5c, 5f
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt. 3, § 1a i § 2, art. 161 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 943/16 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach; Sąd pierwszej instancji; Sąd) wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 943/16 oddalił skargę W. J. (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie; strona [dozorująca]) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej również: Kolegium; organ drugiej instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] wydane w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W. J., jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W. J. [...], reprezentowany przez pełnomocnika (pracownika), zwrócił się do Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent Miasta; organ pierwszej instancji) z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie następujących pojazdów, które stały się własnością Gminy Miasto C. (dalej również: Gmina): Fiat [...], Skoda Favorit [...], Fiat Uno [...], Polonez Caro [...], Volkswagen Golf [...], Fiat 126 VIN [...].

Rozpatrując ponownie sprawę (w wyniku uchylenia przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. wcześniejszego odmownego postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r.), Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] odmówił przyznania skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad przedmiotowymi pojazdami. W uzasadnieniu Prezydent Miasta argumentował, że strona nie wykazała by w odpowiednich okresach była jednostką wyznaczoną przez Gminę Miasto C. do usuwania i przechowywania pojazdów, a żadne umowy w tym przedmiocie nie widnieją także w zasobach Gminy, zaś sama strona nie udokumentowała nadto wydatków, z tytułu poniesienia których domaga się wynagrodzenia.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który w zażaleniu, przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt. I OPS 1/10, podniósł, że był i nadal jest jednostką wyznaczoną do usuwania pojazdów z drogi, co wynika z umów przesłanych do organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., odwołało się do brzmienia art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm. [dalej: Prawo o ruchu drogowym), w tym wskazało na różnice pomiędzy brzmieniem pierwotnym a znowelizowanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.). Organ II instancji podniósł, że zarówno przed nowelizacją przywołanego przepisu, jak i po jego nowelizacji artykuł ten nie reguluje kwestii związanej z wynagrodzeniem jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, w tym zwłaszcza nie reguluje ani trybu dochodzenia tego wynagrodzenia, ani też sposobu ustalenia jego wysokości.

Kolegium wskazało na to, że istotne jest rozróżnienie kwestii rozliczenia z właścicielem usuniętego pojazdu w celu odebrania pojazdu z parkingu strzeżonego od kwestii rozliczenia pomiędzy właściwym podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd usunęła z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, która to kwestia nie jest ujęta w regulacjach zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Rozstrzygając o charakterze prawnym omawianego stosunku prawnego, Kolegium odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 oraz innego orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że skarżący w okresach, za które domaga się przyznania wynagrodzenia, nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę" do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te się umieszcza, na podstawie art. 130a ust. 5a i 5c Prawa o ruchu drogowym – w brzmieniu obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. (tego okresu dotyczą żądania strony o przyznanie wynagrodzenia).

W ocenie Kolegium stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania wynagrodzenia, niemniej jednak organ odwoławczy podniósł również, że skarżący nie wykazał wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Za niewystarczające organ uznał "przywołanie stawek przyjętych w fakturach zapłaconych przez Gminę Miasto C., a dotyczących okresu od daty uprawomocnienia postanowień o orzeczeniu przepadku poszczególnych pojazdów na rzecz Miasta C.", podkreślając przy tym, że "faktury te zostały wystawione Gminie Miasto C. jako właścicielowi spornych pojazdów i wyłącznie za okres, w którym prawo własności przysługiwało właśnie tej gminie". Organ drugiej instancji stwierdził, że "z faktu wystawienia oraz zapłaty tych faktur nie można w konsekwencji wywodzić żadnych skutków dotyczących statusu »jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę«, a rozliczenia tych faktur dotyczą wyłącznie sfery cywilnoprawnej".

W skardze na postanowienie Kolegium strona dozorująca, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, podniosła, że skarżący zawarł "umowę z Komendantem Policji, a potwierdzeniem wykonywania zleceń publicznoprawnych są wystawione dyspozycje, które potwierdzają fakt, iż skarżący był jednostką wyznaczoną do usuwania pojazdów. W przeciwnym razie nie mógłby usunąć zgodnie z prawem pojazdu, bez wystawionej dyspozycji przez uprawniony do tego podmiot".

Ponadto skarżący stwierdził, że w sposób prawidłowy [w toku postępowania] przedstawiono i wyliczono należne wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowymi pojazdami. Skarżący podkreślił również, że otrzymał część należnego wynagrodzenia, jednak nie za cały okres dozoru, a stanowisko organów obydwu instancji w świetle wielokrotnie powoływanej uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. jest nie do przyjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się m.in. do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) i stwierdził, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, iż nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do zagadnień merytorycznych, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 130a Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2010 r. przewidywał, że w przypadkach określonych w ust. 1 i ust. 2 pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i pojazd taki, o czym stanowił art. 130a ust. 5c powołanej ustawy, podlegał umieszczeniu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Idąc dalej, Sąd wskazał na to, że przepis art. 130a ust. 5a Prawa o ruchu drogowym w ramach przywołanej nowelizacji został uchylony ze skutkiem od dnia [...] sierpnia 2011 r. i od tej daty czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f tej ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu, które starosta realizuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W ocenie Sądu, słusznie Kolegium uznało, że art. 130a Prawa o ruchu, w brzmieniu zarówno sprzed, jak i po nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r., nie reguluje kwestii związanej z wynagrodzeniem ustalanym na rzecz jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, jak i że istotne jest rozróżnienie kwestii rozliczenia właściciela usuniętego pojazdu w celu jego odebrania z parkingu strzeżonego (por. m.in. art. 130a ust. 7) bądź już po orzeczeniu o jego przejęciu (przepadku – por. m.in. art. 130a ust. 10h obowiązujący od dnia 4 września 2010 r.), co winno nastąpić z właściwym podmiotem prawa publicznego z uwzględnieniem wysokości opłat ustalanej przez radę powiatu (por. art. 130a ust. 6), od kwestii rozliczenia pomiędzy owym podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd ten usunęła z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, która to kwestia nie jest ujęta w regulacjach art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Stwierdzając, że dla ustalenia zasad wynagrodzenia jednostki, która pojazd usunęła oraz go przechowuje, istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem są te czynności, WSA w Gliwicach odwołał się do wskazanej przez Kolegium uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, która zapadła na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. Sąd stwierdził, że w uchwale tej przesądzone zostało, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej również: ustawa egzekucyjna).

Przenosząc przywołane poglądy na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do uwzględnienia wniosku strony, gdyż brak jakichkolwiek dowodów na to, by W. J. w okresie dozoru był podmiotem wyznaczonym przez Gminę [Miasto C.] bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów, a po drugie skarżący nie wykazał poniesionych w odniesieniu do każdego z pojazdów wydatków i kosztów. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skarżący w okresie, za który domaga się przyznania wynagrodzenia, nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę", co czyni niezasadnymi jego żądania, gdyż nie jest uprawniony do domagania się przedmiotowego wynagrodzenia.

Sąd uznał, że w toku przeprowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącego nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że skarżący miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę. Sąd podniósł, że stroną żadnej z umów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania nie był Prezydent Miasta C., gdyż umowy te zostały zawarte z: Komendą Wojewódzką Policji w K. (umowa z [...] czerwca 2005 r., obowiązująca do [...] grudnia 2005 r.), Komendantem Miejskim Policji w C. (umowa z [...] kwietnia 1996 r., aneksowana [...] stycznia 1999 r. i obowiązująca do [...] czerwca 1999 r.; umowa z [...] lipca 1999 r. z aneksem z dnia [...] lutego 2000 r. oraz umowy nr [...] i [...] z [...] grudnia 2001 r. oraz [...] grudnia 2001 r.), a także z Wojewodą C. (umowa z 1996 r., obowiązująca do [...] grudnia 2000 r.). Rozwijając ten wątek Sąd wyjaśnił, że stroną żadnej z tych umów nie była Gmina bądź powiat, także w zasobach Gminy brak jakiejkolwiek umowy bądź innego dokumentu [potwierdzającego odmienny stan rzeczy].

Co zdaniem Sądu istotne, jak wynika z umowy z Komendą Wojewódzką Policji w K. – skarżącemu przysługiwało wynagrodzenie za świadczone usługi, płatne na podstawie wystawianych przez niego faktur, co tym bardziej wskazuje na to, że przedstawione umowy nie świadczą o posiadaniu przez Waldemara Jędrusika statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę"; nie tylko bowiem nie zostały zawarte ani z gminą ani starostą, lecz nadto, oprócz umowy rozliczanej fakturami, obowiązywały w innych okresach niż wskazane przez skarżącego.

Odwołując się do okresów dotyczących poszczególnych pojazdów, wskazanych w piśmie strony z dnia [...] listopada 2015 r., za które skarżący domaga się wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór (co do: Fiata 126P [...] – od [...] lutego 2010 r. do [...] czerwca 2011 r., Skody Favorit – od [...] kwietnia 2010 do [...] czerwca 2011 r., Fiata Uno – od [...] czerwca 2009 do [...] lipca 2011 r., Poloneza – od [...] lutego 2019 r. "(zapewne chodzi o 2009)" do [...] lipca 2011 r., Golfa – od [...] lutego 2010 r. do [...] czerwca 2011, Fiata 125 – od [...] czerwca 2001 do [...] września 2011, Golfa – od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2011, Fiata 126p – od [...] kwietnia 2007 do [...] lipca 2011), Sąd stwierdził, że proste porównanie prowadzi do ewidentnego wniosku, iż nie tylko stroną umów nie była Gmina, lecz nadto przedłożone umowy nie obejmowały okresu, za który skarżący domaga się przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu, takiego statusu nie sposób także wywieść ze znajdujących się w aktach sprawy dyspozycji usunięcia poszczególnych pojazdów, które Kolegium poprawnie poddało szczegółowej analizie.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo kierowanych do strony wezwań skarżący nie wykazał też wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, a za niewystarczające musi być uznane ograniczenie się przez stronę w tym zakresie wyłącznie do przywołania stawek przyjętych w fakturach zapłaconych przez Gminę Miasto C., a dotyczących okresu od daty uprawomocnienia się postanowień o orzeczeniu przepadku poszczególnych pojazdów na rzecz Miasta C.. Sąd podkreślił, że faktury te zostały wystawione Gminie jako właścicielowi spornych pojazdów i wyłącznie za okres, w którym prawo własności przysługiwało właśnie tej gminie. Przy czym Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z faktu wystawienia oraz zapłaty tych faktur nie można wywodzić żadnych skutków dotyczących statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę", a rozliczenia tych faktur dotyczą wyłącznie sfery cywilnoprawnej. Za niewystarczające Sąd uznał również wskazanie w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. stawek wynikających z uchwał Rady Miasta, stosowanych w latach 2006-2007 przez Urząd Skarbowy i z cenników z lat 2006-2007.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach W. J., zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił Sądowi naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 6-8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania i niedokładne ustalenia dotyczące stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania pełnego materiału dowodowego,

2) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezprawną odmowę przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem

3) art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez zamknięcie drogi sądowej, a wadliwe przeprowadzenie niniejszego postępowania niewątpliwie tym skutkuje.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie i uwzględnienie skargi, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie dochowały należytej staranności w przedmiotowej sprawie, gdyż błędnie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, bowiem żaden organ nie wystąpił z zapytaniem do Komendy [Policji], czy skarżący był jedyną czy też jedną z wielu jednostek wyznaczonych do usuwania pojazdów i umieszczania ich na parkingach zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem strony ustalenia w tym względzie są o tyle istotne, że wpływają na obraz całej sprawy, bowiem:

- jeżeli w wyniku takich ustaleń, okazałoby się, że skarżący nie był jedynym podmiotem uprawnionym do usuwania pojazdów, a dyspozycje [usunięcia pojazdu] zamiast do właściwego podmiotu były błędnie kierowane do skarżącego, wówczas organy obydwu instancji miałyby rację co do odmowy wynagrodzenia;

- jeżeli jednak w wyniku takich ustaleń okazałoby się, że skarżący był jedynym podmiotem, który mógł usuwać pojazdy z drogi w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś organ, zobowiązany w art. 130a ust. 5 Prawa o ruchu drogowym do wyznaczenia takiej jednostki, nie wypełnił czynności wynikających z powołanego przepisu, to odmowa wypłaty wynagrodzenia skarżącemu byłaby bezprawna.

Ponadto skarżący stwierdził, że "w tej sytuacji można domniemywać, że Gmina, która nie posiada w swoich zasobach kopii umowy podpisanej ze skarżącym[,] a żąda tej umowy od skarżącego[,] w ogóle nie zawarła takiej umowy".

Skarżący kasacyjnie odkreślił, że przepisy zawarte w art. 130a Prawa o ruchu drogowym nie mogą być realizowane wybiórczo (z argumentacją, że "wydanie dyspozycji, przejęcie pojazdu na rzecz Powiatu bądź Gminy będą realizowane w oparciu o art. 130a, ale już wyznaczenie jednostki będzie pominięte"). Stwierdził też, że skoro organ, który wydał postanowienie o odmowie przyznania wynagrodzenia, nie wypełnił czynności wynikających z art. 130a ust. 5 powołanej ustawy i nie wyznaczył jednostki, to skarżący nie może być pozbawiony wynagrodzenia, ponieważ wypełnił swoje obowiązki wynikające z tego przepisu. Zdaniem skarżącego od strony dozorującej nie można żądać, by wchodziła w kompetencje organu, bowiem obowiązek wyznaczenia jednostki należał do starosty (Prezydenta Miasta C.), a nie do skarżącego, dlatego też odmowa wypłaty wynagrodzenia jest w tych okolicznościach bezprawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnianie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że okazały się one w swej istocie zasadne, jakkolwiek o tyle częściowo wadliwie skonstruowane, że naruszenie przepisów art. 6-8 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 89 k.p.a. nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 lub art. 141 ust. 4 p.p.s.a. (poprzez ich niewłaściwe zastosowanie) ani też art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezasadne zastosowanie). Niemniej jednak kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepisy zawarte w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępny jw.).

Wobec powyższego Sąd kasacyjny, uwzględniając nie tylko sam kształt zarzutów sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych, ale również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozpoznał zawarte w tej skardze zarzuty o charakterze procesowym.

Niewątpliwe Sąd I instancji, odnosząc ustalony przez organy stan faktyczny sprawy przede wszystkim do przepisu art. 130a ust. 5a i 5c Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz.1018), jak i przepisów obowiązujących po tej dacie, nie skontrolował odpowiednio ustaleń faktycznych z perspektywy powołanych przepisów. Tymczasem winien był to uczynić, kierując się wskazówką interpretacyjną, jaką można wywieść z przywołanej przez Sąd pierwszej instancji i Kolegium uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (dostępnej jw.).

W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych (w tym koszt usunięcia pojazdu z drogi) – na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały, wynika to z faktu, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, realizowanego przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej. Podmiotami tymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Innymi słowy nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadania publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1404/14, dostępne jw.). Jeżeli zaś stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie (przechowywanie) usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym, publicznoprawnym – powstałym na skutek władczych działań organów administracji, co wynika z celu regulacji zawartej w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, którym jest ochrona dobra o istotnym publicznie znaczeniu, a mianowicie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2126/13, dostępnym jw.) – to co do zasady też spory wynikłe na jego tle powinny być rozwiązywane również na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/12, dostępny jw.).

Dodać należy, że wynagrodzenie – określane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór – uzależnione jest w sposób oczywisty od wyjściowego ustalenia, że świadczenie w postaci dozoru zostało spełnione.

Trzeba również przypomnieć, że powołany przepis ustawy egzekucyjnej ma nadal zastosowanie do przedmiotowych stosunków publicznoprawnych z uwagi wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz.237, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 265]). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogły być skutecznie zgłoszone z uwagi na brzmienie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm.], który stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru w odniesieniu do pojazdów wymienionych w kwestionowanych przez stronę rozstrzygnięciach zostało spełnione w warunkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Żadna ze stron nie zakwestionowała takiego stanu rzeczy. Kluczowymi do rozstrzygnięcia kwestiami dotyczącymi stanu faktycznego sprawy było natomiast ustalenie, czy strona dozorująca świadczenie to wykonała w warunkach pozwalających na uznanie jej za jednostkę wyznaczoną przez starostę na podstawie przepisów zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., którego brzmienie ulegało kolejnym zmianom, w tym szczególnie będących konwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04 (Dz.U. z 2005 r. nr 109, poz. 925; OTK-A 2005/6/62), który stwierdził, że art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest niezgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (oraz że przepisy te tracą moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.). Względnie, czy w pewnych okresach wystarczająca była wydana przez organy policyjne dyspozycja usunięcia pojazdu i wykonanie takich czynności przez podmiot posiadający zawarte umowy (porozumienia) pomiędzy właściwym komendantem – wojewódzkim lub powiatowym (miejskim) lub właściwą gminą lub powiatem.

Wnikliwie kwestie te wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1404/14 (dostępnym jw.), wskazując na to, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 powołanej ustawy egzekucyjnej, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, może przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym.

Posiłkując się dalej stanowiskiem zawartym w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, że istotne znaczenie może mieć również to, czy w chwili wydania przez organy Policji dyspozycji usunięcia pojazdu i skierowania go na parking strzeżony obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04. Chodzi w tym wypadku o przepisy art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze tej ustawy, które zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji i utraciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r. Przepisy, które utraciły moc obowiązującą z tym dniem stanowiły, że w przypadkach określonych ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust. 5) oraz że usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 6 zdanie pierwsze). Dopiero ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 190, poz. 1400 – art. 1) wprowadzono nowe regulacje, które zastąpiły regulacje uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Przepisy te weszły w życie w dniu 19 października 2006 r., co ma znaczenie dla oceny prawnej takich sytuacji, w których w dniu podjęcia przez organy Policji dyspozycji o usunięciu pojazdu z drogi publicznej i skierowania go na odpowiedni parking brak było w art. 130a Prawa o ruchu drogowym przepisów normujących kwestię wyznaczenia przez starostę podmiotu uprawnionego do usuwania pojazdów z drogi i parkingu strzeżonego, na którym winny być umieszczane pojazdy usunięte z drogi w tym trybie. W takiej zaś sytuacji do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego z prowadzącym parking strzeżony wystarczające było, w czasie obowiązywania art. 130a Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, tj. w okresie od 30 czerwca 2006 r. do 18 października 2006 r., podjęcie przez właściwy organ decyzji o usunięciu pojazdu z drogi i umieszczeniu go na wskazanym przez ten organ parkingu (art. 130a ust. 4).

W świetle powyżej przedstawionych rozważań ogólnych (obejmujących szersze spektrum problematyki dotyczącej zasad ustalania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi) Sąd kasacyjny stwierdza, że ustalenia faktyczne – istotne z perspektywy przywołanych przepisów – nie zostały przez organy należycie wyjaśnione, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, przyjmując tak ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania w sprawie. Tymczasem obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006/1/9, orzeczenie dostępne jw.), które to stanowisko potwierdza również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSA WSA 2010/3/39, orzeczenie dostępne jw.) stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

I tak, po pierwsze WSA w Gliwicach nie dostrzegł uchybienia w działaniach organów administracyjnych, które nie wystąpiły do właściwych organów Policji o wyjaśnienie statusu skarżącego jako jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, pomimo formułowania przez stronę wniosków w tym zakresie. W konsekwencji ani organy, ani też Sąd pierwszej instancji nie ustaliły i nie oceniły ewentualnej sytuacji, gdyby skarżący był jedynym lub też jednym z kilku podmiotów wskazanych organom Policji przez właściwego starostę (lub właściwy organ miasta na prawach powiatu), jako podmioty, z którymi mogą być zawarte umowy w przedmiocie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na wyznaczonym parkingu. Poprzestanie na stwierdzeniu, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, by skarżący w okresie wykonywania dozoru był podmiotem wyznaczonym przez Gminę [Miasto C.] bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów, zostało w istocie sprowadzone do konkluzji, że skarżący nie przedstawił odpowiednich dowodów w tym względzie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wprost, że Sąd uznał iż w toku przeprowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącego nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że skarżący miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę. Tymczasem zdaniem Sądu kasacyjnego, który podziela w tym względzie stanowisko skarżącego, w sprawie istniała możliwość weryfikacji statusu strony dozorującej, a to poprzez poszukiwanie odpowiednich informacji u podmiotów wydających dyspozycje usuwania poszczególnych pojazdów z drogi. W sposób oczywisty dotyczyło to istotnej okoliczności, jaką jest wskazanie danego podmiotu jako jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi. Skarżący z tych okoliczności wywodził swoje wnioski co do statusu jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi.

W konsekwencji, ustalenia organów, przyjęte następnie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę faktyczną stanu rozstrzyganej sprawy, co do nieposiadania przez skarżącego statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę" okazały się przedwczesne, a tym samym w tych warunkach nieuprawnione. Znaczenie tego ustalenia jest zaś wyjściowe dla rozstrzygnięcia sprawy wynagrodzenia za dozór pojazdu, skoro zarówno Kolegium, jaki Sąd pierwszej instancji uznały, że brak takiego statusu tym samym nie uprawnia strony do domagania się wynagrodzenia i czyni niezasadnymi jej żądania.

Po drugie, żaden z organów, jak również Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegł również istotnej okoliczności, jaką jest fakt żądania przez stronę dozorującą wynagrodzenia za jeden z przechowywanych pojazdów, tj. za Fiata 125 (nr rej. [...], za okres od [...] czerwca 2001 r., w stosunku do którego dyspozycję usunięcia z drogi Komenda Miejska Policji w C. wydała w dniu [...] czerwca 2001 r., zaś przepadek na rzecz Gminy Miasto C. został orzeczony w dniu [...] lipca 2011 r. Żądanie skarżącego dotyczy zatem w tym względzie pojazdu usuniętego z drogi w odmiennym stanie prawnym, skoro omawiany przepis art. 130a Prawa o ruchu drogowym został wprowadzony do ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym; Dz.U. nr 29, poz. 1444). Do takich stanów – do dnia 31 grudnia 2001 r. – zaś należy stosować reguły wcześniejsze, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. nr 5, poz. 64, z późn. zm.), wydane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego aktu wykonawczego).

W odniesieniu do tej części wniosku skarżącego należało zatem przeprowadzić nie tylko analizę obowiązujących ówcześnie przepisów, ale również sprawdzić, w jakich warunkach doszło do usunięcia pojazdu oraz to, czy i jaka ówcześnie istniała w obrocie umowa wiążąca stronę dozorującą z organem publicznym (właściwym organem Policji, wojewodą lub organem samorządowym). Pomylił się przy tym Sąd pierwszej instancji, stwierdzając w stosunku do wszystkich pojazdów wskazanych we wniosku, że przedłożone umowy nie obejmowały okresu, za który skarżący domaga się świadczenia, gdyż chociażby wskazana przez Sąd pierwszej instancji umowa z Komendantem Miejskim Policji w C. (umowy nr [...] i [...] z [...] grudnia 2001 r. oraz [...] grudnia 2001 r.) obejmowała właśnie częściowo okres przechowywania pojazdu marki Fiat 125 (ewentualnej analizie powinny podlegać też wcześniejsze umowy pod kątem ich obowiązywania pomiędzy usunięciem pojazdu z drogi a [...] stycznia 2002 r.).

Podobnie też mylił się Sąd, stwierdzając, że "takiego statusu nie sposób także wywieść ze znajdujących się w aktach sprawy dyspozycji usunięcia poszczególnych pojazdów, które Kolegium poprawnie poddało szczegółowej analizie". Stanowisko Sądu okazało się nieuprawnione, skoro analiza zgromadzonych materiałów ostatecznie okazała się niepełna i niewystarczająca dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie należy podnieść, że w takiej sytuacji, zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w grudniu 2001 r. lub wcześniej zawartych umów obowiązujących w dacie usunięcia pojazdu z drogi. To, że dana umowa wygasła po tej dacie, a wraz z nią stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę z organem administracji publicznej, nie oznacza, że za usunięcie pojazdu z drogi i zrealizowany dozór we wspomnianym okresie dozorcy nie należy się wynagrodzenie (por. stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2126/13, dostępnym jw.).

W tych warunkach nietrafne było również proste uznanie, że skoro w toku przeprowadzonego postępowania skarżący nie przedstawił umów zawartych z Gminą (których stroną byłby Prezydentem Miasta C. [prezydent miasta na prawach powiatu]) lub powiatem, to w okresie, za który domaga się przyznania wynagrodzenia nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę".

Po trzecie, Sąd pierwszej instancji i organy – pomimo zgromadzenia w aktach sprawy materiału procesowego w tym zakresie – nie poczyniły odpowiednich ustaleń ani nie przedstawiły pogłębionych rozważań w odniesieniu do kwestii przejścia własności dozorowanych pojazdów na rzecz powiatu (lub miasta na prawach powiatu), a zatem wystąpienie skutku, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, rzutującej na ocenę rzetelności i kompleksowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji pominęły w swoich rozważaniach wyjaśnienie, dlaczego pomimo wystąpienia skutku z art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, zarazem nie uznały zaistnienia podstaw do uznania strony dozorującej za podmiot, któremu może zostać przyznane wynagrodzenie w trybie przepisu art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Przedstawienie stanowiska co od tego, że skarżący nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 130a ust.5a Prawa o ruchu drogowym (obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r.), powinno zaś było zawierać odpowiednie wyjaśnienie, dlaczego takie okoliczności, jak uprawomocnienie się postanowień o orzeczeniu przepadku poszczególnych pojazdów na rzecz Miasta C. nie rzutowały na ocenę statusu skarżącego jako wykonującego dozór w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji, w ślad za stanowiskiem Kolegium, poprzestał na podkreśleniu że faktury, na podstawie których wypłacono skarżącemu wynagrodzenie za dozór zostały wystawione Gminie Miasto C. jako właścicielowi spornych pojazdów i wyłącznie za okres, w którym prawo własności przysługiwało właśnie tej gminie. Po stronie Kolegium, jak i Sądu zabrakło jednakże wnikliwego przedstawienia tego zagadnienia i umotywowania swojego stanowiska. W szczególności zaś zabrakło odpowiedzi, dlaczego "z faktu wystawienia oraz zapłaty tych faktur nie można wywodzić żadnych skutków dotyczących statusu »jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę«". Poprzestanie na stwierdzeniu, że "rozliczenia tych faktur dotyczą wyłącznie sfery cywilnoprawnej" jest w realiach niniejszej sprawy niewystarczające, skoro przepis art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym (czy to brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 4 września 2010 r. – związaną z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, OTK-A 2008/5/76, Dz.U. z 2008 r. nr 100, poz. 649 – czy też po tej nowelizacji) wiązał przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, czy też następnie, po wspomnianej nowelizacji, orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu – z warunkami, o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 Prawa o ruchu drogowym, tj. z usunięciem pojazdu z drogi na koszt właściciela. Usunięcie to zaś, jak już zostało to wyartykułowane powyżej, winno było następować na warunkach określonych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 130a, podlegających licznym zmianom. Nie można bowiem w prosty sposób pominąć, że takie kwestie jak to, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego – są w świetle art. 130a ust. 10e Prawa o ruchu drogowym przedmiotem procedowania przed sądem powszechnym w sprawie przepadku pojazdu (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2142/15, dostępnym jw.). Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu należy rozważać w dwóch aspektach: pierwszy odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Prawomocne orzeczenie powoduje tę konsekwencję prawną, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Przepis art. 365 § 1 k.p.c. wywiera zatem określone skutki w sferze materialnoprawnej, gdyż jest przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 796/17, dostępnym jw.). Powołany przepis powinien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne, bowiem m.in. tego typu sądy są adresatami normy zawartej w tym przepisie. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. stanowi to, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1054/08 i z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1116/14, powołane w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. – orzeczenia dostępne jw.). W ślad za Sądem Najwyższym należy również podkreślić, że powołany przepis realizuje jedną z najistotniejszych gwarancji konstytucyjnych, jaką jest prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), która nie byłaby możliwa do osiągnięcia bez stabilności, pewności i niewzruszalności rozstrzygnięć sądowych; jest przy tym także jedną z gwarancji powagi wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok SN z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt V CSK 203/13, Lex nr 1446456).

Tym samym, skoro zarówno organy administracyjne wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również Sąd pierwszej instancji zobowiązane były do respektowania orzeczeń dotyczących przejścia własności przedmiotowych pojazdów na rzecz Miasta C. (miasta na prawach powiatu), to powinny były wyraźnie wyartykułować swoje stanowisko, że dane orzeczenia sądowe nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie obejmują one tych okoliczności, które są doniosłe dla rozstrzygnięcia sprawy przyznania stronie dozorującej wynagrodzenia za dozór pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Wobec powyższego warto jeszcze raz zauważyć, że organy administracyjne powinny ustalać stan faktyczny (który następnie jest przyjmowany przez sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy) na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W tym wypadku, z uwagi na zasadę prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) istotne było również odpowiednie przedstawienie tych zagadnień w uzasadnieniu aktu administracyjnego (decyzji), które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Te same warunki dotyczą zaskarżalnego postanowienia, co wynika z treści art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. (odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji).

Było to tym bardziej istotne, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru nad pojazdem (co najmniej w swym wymiarze faktycznym) zostało spełnione. Wobec tego należało wyjątkowo wnikliwie – z uwagi na interes społeczny i słuszny interes obywatela – prowadzić postępowanie administracyjne i rozważyć wszystkie jego aspekty tak, aby wykonujący dozór, o ile spełnił warunki prawne wynikające z przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie został pozbawiony, jako jednostka wykonująca zlecone jej zadania publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wskazuje, że przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2815/15, dostępnym jw.).

Uchybienia w tym względzie stanowiły naruszenie powołanych przez skarżącego przepisów postępowania o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 6-8 k.p.a. statuujących zasady praworządnego działania organów administracji publicznej, a w tym podejmowanie z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te znajdują również swoje rozwinięcie m.in. w przepisach art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym ocena, czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2366/16, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie ani w sposób wyczerpujący nie zgromadzono materiału procesowego, w tym nie przeprowadzono dostępnych dowodów, ani też materiał ten nie został należycie rozpatrzony. Skoro bowiem materiał dowodowy nie był pełny co do doniosłych prawnie okoliczności sprawy, to ustalenie stanu faktycznego nie mogło zostać uznane za prawidłowe, zaś oceny prawne podjęte na podstawie tak ustalonych okoliczności za trafne.

Odnotować zarazem trzeba, że niezasadne okazało się powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 89 k.p.a. (bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu), który dotyczy zasad przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, jak brak przeprowadzenia rozprawy miałby wpłynąć na ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej końcowy wynik. Sąd kasacyjny nie znalazł zatem dostatecznego usprawiedliwienia dla uwzględnienia tego zarzutu.

Z konkluzją dotyczącą naruszenia przepisów postępowania wiąże się również stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (poprzez odmowę przyznania wynagrodzenia), skoro Sąd pierwszej instancji w ślad za organami administracyjnymi odmówił skarżącemu przyznania statusu dozorcy, który byłby objęty dyspozycją powołanego przepisu, co stanowiło konsekwencję oceny sytuacji prawnej strony na płaszczyźnie przepisów zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Trafnie strona zarzuciła w skardze kasacyjnej, że przepisy zawarte w art. 130a Prawa o ruchu drogowym nie mogą być stosowane wybiórczo, prowadząc do sytuacji, w której wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi i jego przejęcie na rzecz powiatu bądź gminy będzie realizowane na podstawie art. 130, ale samo wyznaczanie jednostki będzie pominięte. Zarzut ten należy zaś uzupełnić o uwagę, że niedopuszczane jest odmówienie en bloc stronie dozorującej przyznania wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej, bez dostrzeżenia, że wniosek strony dotyczył różnych stanów faktycznych, do których należało zastosować odmienne uregulowania prawne. Wszystko to świadczy zarazem o braku odpowiedniej wnikliwości w rozpatrzeniu sprawy, która jest w tych warunkach szczególnie wymagana z uwagi na wymogi interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), w sytuacji gdy strona dozorująca wypełniła swoje obowiązki związane z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym, a zatem jeżeli jej działania wyczerpywały dyspozycję przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym lub odpowiednio – również wcześniej obwiązujących przepisów.

Jedynie ubocznie warto też dodać, że osobnym zagadnieniem jest kwestia ustalenia samej wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej (oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru). Ani przywołany przepis ustawy egzekucyjnej, jak również żaden inny przepis nie określają precyzyjnie, jak należy obliczyć należność za dozór, a wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków jest uzależnione od konkretnego dozorcy i pojazdu (wydatki musza być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru konkretnego pojazdu, gdyż ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór (taki pogląd reprezentuje utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w wyroku NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2126/13). Zdaniem Sądu kasacyjnego, skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, zatem w tym zakresie organ powinien się oprzeć się na art. 836 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), który stanowi, że o ile wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie, albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli strona dozorująca nie wskaże i nie wykaże, jakie poniosła konieczne wydatki związane z dozorem, to organ sam powinien ustalić te wydatki, opierając się na dyspozycji art. 836 k.c., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru.

Na koniec należy też wyjaśnić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji był chybiony. Przepis ten stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jest on zatem adresowany w swej istocie do prawodawcy. Skarżący nie podjął też próby takiego skonstruowania i uzasadnienia tego zarzutu, aby wykazać, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni przepisów art. 130a Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji narusza dyrektywę interpretacyjną wypływającą z zasady określonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż faktycznie zamyka mu drogę sądową dochodzenia naruszonych praw.

Podsumowując, stwierdzić należy, że wyniki dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w granicach wynikających ze skargi kasacyjnej wskazują na to, że Sąd ten nie dostrzegł i nie uwzględnił większości doniosłych prawnie kwestii, które były przedmiotem zarzutów sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Okoliczności te zaś prowadziły do stwierdzenia po stronie organów istotnych uchybień co do ustalenia oraz rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przekładając się na wadliwość podjętych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji również i zakażonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W związku z tym Sąd kasacyjny, działając na podstawie powołanego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Skoro bowiem WSA w Gliwicach nie dostrzegł po stronie organów podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 6-8, art. 77 i art. 80 k.p.a. (jak również art. 107 § 3 k.p.a.), to zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, a Sąd kasacyjny zobowiązany do naprawienia błędu Sądu pierwszej instancji. Zakres istotnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak i potrzeba poczynienia pogłębionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu rozstrzygnięć administracyjnych, wydanych w przedmiotowej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji obowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (obowiązek ten wynika z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął z uwagi na brak przesłanek do zastosowania w sprawie art. 209 p.p.s.a. – strona skarżąca nie zgłosiła wniosku w tym względzie, zatem utraciła prawo do żądania tych kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a.).