Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2 w zw z art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kadzidło od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1178/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy w Kadzidle z dnia 4 listopada 2013 r. nr XXXIX/261/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Kadzidło na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Nr XXXIX/261/2013 Rady Gminy w Kadzidle z dnia 4 listopada 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą Nr XXXIX/261/2013 Rady Gminy w Kadzidle z dnia 4 listopada 2013 r. uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Mazowiecki – na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r, Nr. 142, poz. 594, dalej jako: u.s.g.) – wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

I. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie, zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p", "rozporządzenie") w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 6 pkt 2 i § 14 uchwały: karta terenu nr A.20 UM, ust. 6;

II. art 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 2 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 14, pkt 18, pkt 19 i pkt 20, § 11 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 4 pkt 3 i pkt 5, § 11 ust. 7 pkt 7, § 11 ust. 8 pkt 12, § 11 ust. 11, § 13 ust. 12, § 13 ust. 13, § 14 uchwały: karta terenu nr A.2MNU, ust. 5 pkt 5, karta terenu nr A.3MW, ust 5 pkt 2 lit. f, karta terenu nr A.4US, ust. 6 pkt 1 lit. e, § 15 uchwały: karta terenu WZ, ust. 5, karta terenu RM, ust 5 pkt 2, karta terenu RM1, ust 5 pkt 2, karta terenu MNR, ust. 4 pkt 3, § 16 ust. 4 uchwały;

III. art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z ustaleniami zawartymi w § 11 ust 2 pkt 2, § 13 ust. 6 uchwały, a także w części:

- graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do jednostki terenowej A.11MNU (sąsiadującego z terenem MN49), o której mowa w § 14 uchwały, karta terenu nr A.11 MNU;

- graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do jednostek terenowych: MN31, MN32, MN39, MN49, MN51,MN52, MN62, MN63, MN67, MN87, MN91 i MN99, o których mowa w § 15 uchwały, karta terenów MN;

- graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do jednostki terenowej MNU34, o której mowa w § 15 uchwały, karta terenu MNU;

- graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do jednostki terenowej UMN/Z2, o której mowa w § 15 uchwały, karta terenu UMN/Z;

- graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do jednostki terenowej KDD usytuowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: MN77 i MN78 oraz

- graficznej i tekstowej, w odniesieniu do terenu ZL przylegającego od strony południowej do terenów: MN77 i MN78;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak określenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (linii zabudowy, geometrii dachów);

V. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.), poprzez ustalenia dotyczące zasad podziałów nieruchomości, zawarte w § 10 ust. 1 pkt 8; § 11 ust. 7 pkt 5; § 11 ust. 10; § 13 ust. 15; § 13 ust. 18; §13 ust. 14, § 13 ust. 16, § 14 uchwały: karta terenu NR A.18UE, ust 7, karta terenu NR A.20UM, ust. 10, karta terenu NR A.26KS, ust. 8, karta terenu NR A.32UB, ust. 8, karta terenu NR A.33U/M, ust.9, karta terenu NR A.34ZP, ust. 4, § 15 uchwały: karta terenów MN, ust. 8 pkt 1, karta terenów ML, ust. 6 pkt 1, karta terenów MNU, ust. 8 pkt 1, karta terenów MNR, ust. 7 pkt 1, karta terenów P, ust. 8; § 14 uchwały: karta terenu NR A.24ZP/ZL, ust. 9, karta terenu NR A.25ZL, ust 7, § 15 uchwały: karta terenów RM, ust. 8, karta terenów RM1, ust. 10, karta terenów RM2, RM3, ust. 8, karta terenów RM/Z, ust. 7, karta terenów RL, ust. 8, karta terenów ZL/ZP, ust. 6, karta terenów ZL, ust. 7, karta terenów ZLP, ust. 4, karta terenów R, ust. 4 pkt 1 oraz ust 6;

VI. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), poprzez wyznaczenie fragmentów stref sanitarnych od cmentarza niezgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia i w związku z tym dopuszczenie na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową: A.2MNU, A.11MNU, A.11 MN i A.20UM, do rozbudowy istniejących obiektów oraz budowy nowych obiektów, w strefie 50 m od terenu przeznaczonego pod czynny cmentarz A.22ZCC, poprzez ustalenia zawarte w § 14, uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4 pkt 1, pkt 3, i pkt 4, karta terenu NR A.11MNU, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 6 i pkt 7, karta terenu NR A.11MN, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i pkt 2, karta terenu NR A.20UM, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i pkt 2; przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych i w związku z tym, poprzez dopuszczenie do możliwości zabudowy mieszkaniowej na trasie tego gazociągu i w jego strefach kontrolowanych, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową: MN51, MN52, MN59, na terenach użytkowanych rolniczo R, na których dopuszczona jest zabudowa zagrodowa oraz na terenach lasów ZL, na których dopuszcza się zabudowę związaną z gospodarką leśną zgodnie z przepisami odrębnymi, poprzez ustalenia zawarte w § 15 uchwały: karta terenów MN, ust. 3 pkt 1, karta terenu R, ust. 4 pkt 2, karta terenu ZL, ust. 5 pkt 3; przepisami § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu istniejących i projektowanych linii elektroenergetycznych średniego napięcia oraz stref ich oddziaływania, w związku z ustaleniami § 11 ust. 8 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7, pkt 8, pkt 9 uchwały;

VII. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie na terenach: MN88, MN.62, MN63, MN65, MN66, MN67, MN84,, MN89, MN90, MN92, MN98, MNU5, MNU42, MNU47, RM, P6, U1, MN2, MN5, MN6, MN7, MN30, MN32, MN35, MN50, MN58, MN67, MN69, MN79, MN81, MN100, MN109, MNU12, MNU36, RM, MN11, MN12, MN14, MN16, MN18, MN31, MN32, MN40, MN46, MN47, MNU6, MNU17, MNU18, MNU19, MNU20, MNU27, MNU31, MNU34, UMN/Z1, UMN/Z2, P8, KS1, RM, A.11MNU, A.18UE, A.35UK, MN40, MN42, MN44, MN45 do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących budynków, w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia;

VIII. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 8, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 1 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej na terenach ZL oraz ustaleń zawartych w § 14 uchwały: karta terenu NR A.24ZP/ZL, ust. 4 pkt 2, ust. 6 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5, karta terenu NR A.25ZL, ust. 6 pkt 1 i pkt 2, § 15 uchwały: karta terenu ZL/ZP, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, karta terenu ZL/ZP, ust. 5 pkt 1 i pkt 2;

IX. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 10, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 i pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 16 ust. 5 pkt 1 lit. a, lit. e, § 16 ust. 5 pkt 2 lit. a, lit. e, § 16 ust. 5 pkt 3 lit. a, lit. e, § 16 ust. 5 pkt 4 lit. a, lit. e, § 16 ust. 5 pkt 5 lit. a i lit c uchwały oraz ustaleń zawartych w § 15 uchwały: karta terenów MN, ust. 7 pkt 1, karta terenów MNU, ust. 7 pkt 1, karta terenów UMN, ust. 6 pkt 1, karta terenów RM, ust. 7 pkt 1, karta terenów RM1, ust. 9 pkt 1, karta terenów RM/Z, ust. 6 pkt 1, w odniesieniu do terenów: MN87 (Ark. Nr 1 rysunku planu), MN63, MN64, MN110, MN111, MN112, UMN8, RM (Ark. Nr 2 rysunku planu), MN106, MNU50, MNR, RM1.11, RM1.13, RM, R (Ark. Nr 3 rysunku planu), MN20, MN51, MN54, RM1.3, RM1.7, RM1.9, RM1.14, RM (Ark. Nr 4 rysunku planu), MN45, RM/Z1, RM (Ark. Nr 5 rysunku planu), które wg rysunku planu nie mają dostępu do drogi publicznej;

X. § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy:

- rysunkiem planu a ustaleniami uchwały zawartymi w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały w związku z brakiem oznaczenia na rysunku planu zasięgu strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego;

- ustaleniami ogólnymi uchwały zawartymi w § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały a ustaleniami szczegółowymi uchwały w związku z brakiem zawarcia w ustaleniach szczegółowych, warunków zagospodarowania uwzględniających położenie terenów: A.2MNU, A.11MNU, A.13UMN, w strefie E ochrony ekspozycji obiektu Kościoła Parafialnego Pod Wezwaniem Św. Ducha;

- rysunkiem planu a ustaleniami uchwały zawartymi w § 11 ust. 9 pkt 2 uchwały w związku z brakiem wyznaczenia na rysunku planu pasów technicznych dla prowadzenia projektowanych linii telekomunikacyjnych;

- ustaleniami ogólnymi zawartymi w § 2 ust. 4 uchwały a ustaleniami szczegółowymi dotyczącymi określenia "dachu stromego" zawartymi w § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 5 pkt 2 lit. c, karta terenu NR A.7ZP, ust. 7 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.8MNU, ust. 5 pkt 1 lit b, karta terenu NR A.9PP, ust. 7 pkt 6, karta terenu NR A.11MNU, ust. 5 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.11MN, ust. 5 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.13UMN, ust. 6 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.14U, ust. 6 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.26KS, ust. 6 pkt 2 lit. b, karta terenu NR A.27MNU, ust 5 pkt 1 lit b, karta terenu NR A.28UMN, ust. 4 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.30UM, ust. 7 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.32UB, ust 6 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.33U/M, ust. 6 pkt 1 lit. b, karta terenu NR A.36U, ust 6 pkt 2 oraz § 15 uchwały: karta terenów MN, ust. 6 pkt 2 karta terenów MNU, ust. 6 pkt 1 lit. b, karta terenów UMN, ust. 5 pkt 1 lit. b, karta terenów UT, ust. 6 pkt 2;

- ustaleniami § 11 ust. 4 pkt 5 uchwały a ustaleniami § 11 ust. 4 pkt 6 uchwały w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych,

- legendą i rysunkiem planu w zakresie oznaczenia graficznego zabytków nieruchomych budownictwa drewnianego (Ark. Nr 3 rysunku planu);

- legendą i rysunkiem planu, w zakresie oznaczenia literowego KR (Ark. Nr 3 rysunku planu);

XI. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kadzidło, uchwalonego uchwałą Nr XIX/172/2000 Rady Gminy Kadzidło z dnia 29 listopada 2000 r. (dalej jako: Studium) dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2 pkt 2, § 10, § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU ust. 6 pkt 2, karta terenu NR A.3MW ust. 6 pkt 2, karta terenu NR A.7ZP ust. 8 pkt 2, karta terenu NR A.12MN/ZL ust. 5, karta terenu NR A.13UMN ust. 7 pkt 2, karta terenu NR A.16UZ ust. 7 pkt 1, karta terenu NR A.20UM ust. 9 pkt 2, karta terenu NR A.23US ust. 6 pkt 2, karta terenu NR A.27MNU ust. 6 pkt 2, karta terenu NR A.28UMN ust. 5 pkt 2, karta terenu NR A.32UB ust. 7 pkt 2, karta terenu NR A.33U/M ust. 7 pkt 2, § 15 uchwały: karta terenów MN ust. 7 pkt 2, karta terenów UMN ust. 6 pkt 2, karta terenów MNU/Z ust. 6 pkt 2, karta terenów UMN/Z ust. 7 pkt 2, karta terenów U ust. 6 pkt 1, karta terenów P ust. 7 pkt 2, karta terenów UT ust. 5;

XII. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sporządzenie rysunku planu – załącznika nr 1 do uchwały, dla całego obszaru wsi Kadzidło na kopii mapy ewidencyjnej pomimo, że dla terenów zabudowanych wsi Kadzidło prowadzona jest mapa zasadnicza;

XIII. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 881 i art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r.; poz. 145 z późn. zm.), poprzez:

- brak określenia granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;

- dopuszczenie zabudowy zagrodowej z budynkami mieszkalnymi i zabudowy służącej przetwórstwu rolno-spożywczemu na terenach R oraz budowy urządzeń wodnych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

- brak uzgodnienia projektu planu przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki wskazał, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił przy tym, że zgodnie z wolą ustawodawcy ustalenia muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p. i uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust 2 tej ustawy. Następnie uszczegółowił i uzasadnił zarzuty swojej skargi .

W odpowiedzi na skargę organ/Gmina wniósł o jej oddalenie wskazując, że powtórzenia przepisów ustawowych oraz skróty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a co najwyżej stwierdzenia nieważności poszczególnych postanowień uchwały, podobnie jak zawarte w uchwale zapisy dotyczące konieczności dokonania uzgodnień z zarządcami sieci, zarządcą drogi, organami wojska, braku linii zabudowy.

W ocenie organu, brak jest również sprzeczności w zakresie przeznaczenia terenu – § 13 ust. 6 uchwały, jako że Rada nie przewiduje zmiany przeznaczenia terenów z funkcji mieszkaniowych, produkcyjnych i zabudowy zagrodowej na funkcję usługową, lecz dopuszcza na wskazanych terenach możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej albo produkcyjnej i usługowej albo zagrodowej i usługowej. Tym samym zdaniem organu funkcje te nie wykluczają się wzajemnie.

Ponadto, zdaniem organu, bezpodstawny jest zarzut wyznaczenia linii zabudowy w granicy lasu, ponieważ przepisy prawa dopuszczają odstępstwo od określonej w nich odległości budynku od lasu, jeżeli taką zgodę, na etapie wydawania decyzji pozwolenie na budowę, wyda stosowny minister. Dlatego też, w ocenie organu, zawężenie w planie polegające na ustaleniu, że w pewnej strefie pomiędzy liniami zabudowy nie można wznosić budynków uniemożliwiałoby inwestorom uzyskanie ewentualnych zgód.

W ocenie organu, brak uzasadnienia prawnego dla twierdzenia, że budowa na gruntach leśnych infrastruktury technicznej wymaga wyznaczania terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu, jako że urządzenia tego rodzaju mogą być związane z gospodarką leśną i często nie wiąże się to z potrzebą wyłączania tych gruntów z produkcji leśnej.

Zdaniem organu, wadliwe jest także uznanie, że zapisami planu dojdzie do zmiany szerokości dróg w liniach rozgraniczających i będzie to skutkować zmianą przeznaczenia terenów, ponieważ zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, w wyjątkowych wypadkach, kiedy jest to uzasadnione warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie mniejszej szerokości ulicy niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełniania wymagań o których mowa w § 6 (przeprowadzenie analizy). Tym samym w ocenie organu zarzuty skarżącego, co do braku analizy i generalnie szerokości dróg są niezasadne, bowiem szerokość ta wynika z ukształtowania terenu i wystarczająca będzie wizja lokalna w terenie, której skutkiem będzie ustalenie przebiegu dróg. Organ planistyczny nie ma przy tym obowiązku przedstawiania Wojewodzie analizy pisemnej, zaś sam plan może przewidywać poszerzanie, a nawet tworzenie nowych dróg z terenów o innym przeznaczeniu choćby z tego powodu, że działki mogą być dzielone i może powstawać konieczność wydzielania nowych dróg.

Ponadto w ocenie organu, Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru nie ma kompetencji do stwierdzania sprzeczności ustaleń planu ze Studium, jako że kompetencje te ma jedynie Rada, która w tym wypadku podjęła stosowną uchwałę.

Organ wskazał również, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – projekt rysunku planu nie mógł być sporządzony na kopii mapy zasadniczej, ponieważ mapa zasadnicza prowadzona jest tylko dla terenów zabudowanych dla wsi Kadzidło, natomiast brak jest takiej mapy dla całego obszaru objętego planem, dlatego też plan sporządzono na kopii mapy ewidencyjnej.

Zdaniem organu, brak wyznaczenia obszarów zagrożonych powodzią w odniesieniu do terenów R (wzdłuż rzeki Rozogi) nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla wszystkich jednostek terenowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli w postępowaniu jest uchwała Nr XXXIX/261/2013 Rady Gminy w Kadzidle z dnia 4 listopada 2013 r. którą uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 20 ust 1 u.p.z.p. oraz uchwały Nr XXXIII/186/2009 Rady Gminy w Kadzidle z dnia 16 czerwca 2009 r. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., art. 28 u.p.z.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że plan wsi Kadzidło został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego a wyeliminowanie zapisów planu jedynie w części doprowadziłoby do jego nieczytelności, niezgodności z zamiarem organu uchwałodawczego, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w całości.

W ocenie Sądu I instancji, naruszenia związane są przede wszystkim z przekroczeniem przez organ uprawnień kompetencyjnych w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, brakiem rozstrzygnięcia kwestii związanych z liniami zabudowy, określenia granic działek położonych przy terenach leśnych, kwestii związanych z dopuszczeniem budowy nowych ujęć wody, hydroforni, sieci wodociągowych, wadliwości rysunku planu w zakresie linii rozgraniczających niektóre tereny, sprzecznościami związanymi z możliwością zabudowy terenów przez które przebiegają wody śródlądowe, brakiem w odniesieniu do niektórych terenów parametrów zabudowy lub wadliwym ich ustaleniem, kwestiami dotyczącymi procedury scalania i podziału nieruchomości, kwestiami związanymi z określeniem przestrzeni publicznej i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, brakiem uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Sąd przytaczając treść art. 15 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p., a następnie przywołując treść poszczególnych, kwestionowanych przez skarżącego jednostek redakcyjnych miejscowego planu dokonał oceny zarzutów poniesionych w skardze.

I tak Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do kwestionowanej części § 7 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 6 pkt 2, § 14 uchwały, karta terenu NR A.20UM, ust. 6, § 14 – karta terenu nr A.20UM, ust. 6 oraz § 7 ust. 4 uchwały, obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, skarżący słusznie wskazał, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest pojęcia ratunkowych i weryfikacyjnych badań archeologicznych, o których mowa w przedmiotowej uchwale, jako że ustawodawca w art. 3 pkt 9, 10, 11 ustawy o ochronie zabytków posługuje się wyłącznie pojęciami badań konserwatorskich, architektonicznych i archeologicznych. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, Rada nie ma uprawnień do tworzenia nowych pojęć prawnych, które nie występują w akcie rangi ustawowej.

Z kolei odnosząc się do kwestionowanej części § 7 ust. 4 oraz § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały Sąd wskazał, że ustalenia uchwały w tym zakresie są wzajemnie sprzeczne, ponieważ z jednej strony z uchwały wynika, że dane obiekty znajdują się w gminnej ewidencji zabytków, a z drugiej, że na datę uchwalania planu tej ewidencji brak, abstrahując od tego, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 143 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w planie miejscowym uwzględnienia się zabytki nieruchome znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto Sąd I instancji, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury wskazał, że zawieranie w akcie prawa miejscowego powtórzeń i modyfikacji norm bezwzględnie obowiązujących stanowi o naruszeniu prawa przede wszystkim dlatego, że mogą one prowadzić do wadliwej interpretacji woli uchwałodawcy, a w konsekwencji do sytuacji, w której norma ta w pierwszej kolejności będzie rozumiana zgodnie z treścią tego prawa, bez odniesienia się do normy źródłowej jaką jest przepis prawa rangi ustawowej, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany woli prawodawcy i w ostatecznym kształcie do podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego z intencją ustawodawcy, a więc z aktem wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Następnie Sąd I instancji, odnosząc się do kwestionowanej części § 11 ust 7 pkt 7, § 11 ust. 11 oraz § 16 ust. 4 uchwały wskazał, że Rada Gminy w Kadzidle, uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody lub uzgodnienia z innym organem lub organami: zarządca sieci, zarządca drogi, organami wojska. Sąd podał przy tym, że przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wśród ustaleń szczegółowych. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, uregulowania uchwały wykraczają w związku z tym poza przyznaną Radzie, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd I instancji podał bowiem, że zgodnie z nim i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. zasady te powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji do tego ograniczona została kompetencja gminy, a w związku z tym rację ma skarżący Wojewoda twierdząc, że nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Organ Gminy, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie ma zatem możliwości określania w planie miejscowym zakresu spraw, które podlegają procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej określonych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), a tym samym ustalenia planu w zakresie konieczności uzyskiwania zgody określonych podmiotów i uwzględnienia warunków określonych podmiotów naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z treści art. 17 pkt 7 u.p.z.p. wynika, że projekt miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego lub jego zmiana podlega uzgodnieniu z właściwymi organami, w tym m.in. z organami wojskowymi, ochrony granic i bezpieczeństwa państwa (lit. e). Dlatego też Sąd I instancji stwierdził, że Rada Gminy w Kadzidle nakładając na inwestora obowiązek uzyskania uzgodnienia z organami wojska w zakresie lokalizacji i budowy wszelkich obiektów o wysokości powyżej 50 m npt., w istocie – wbrew art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – nie określiła zasad zabudowy tych terenów uzależniając to od decyzji innych organów, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W odniesieniu do kwestionowanej części § 8 ust. 1 pkt 14, § 8 ust. 1 pkt 18, pkt 19 i pkt 20, § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 uchwały: karta terenu WZ, ust. 5, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wniosek i koszt właściciela ujęć wody, wskazując nakazy i zakazy, ograniczenia i obszary na których one obowiązują stosownie do art. 52-57 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał przy tym, że w niniejszej sprawie brak jest takiego aktu oraz uzgodnienia projektu planu z tym organem, do czego Rada była zobowiązana na podstawie art. 17 pkt 7 lit c u.p.z.p. w zw. z art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne, co w ocenie Sądu I instancji stanowi o naruszeniu przez organ trybu sporządzania planu, tj. przepisów powołanych wyżej. Sąd I instancji podkreślił, że w wypadku stref ochronnych ujęć wodnych, ustanowionych przed dniem 1 stycznia 2002 r (w tym wypadku – jak podaje skarżący – decyzją Wojewody Ostrołęckiego OS. VIII.6226-1/98 z dnia 27.02.1998 r.), doszło do ich wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2012 r. na mocy art. 21 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 32m poz. 159). W związku z tym zdaniem Sądu I instancji nieważne są ustalenia uchwały w zakresie obszarów położonych w strefach ochronnych.

Odnosząc się do kwestionowanej części § 15 uchwały: karta terenu RM, ust. 5 pkt 2, karta terenu RM1, ust 5 pkt 2, Sąd I instancji podał, że zasady w zakresie uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych na działce budowlanej określają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie § 28 i 29 ww. rozporządzenia, a w związku z tym również i ten zapis planu miejscowego jest kolejnym powtórzeniem.

Sąd w odniesieniu do kwestionowanej części §11 ust. 8 pkt 12 uchwały, wskazał natomiast, że wymogi te muszą być spełnione na etapie wydawania pozwolenia na budowę na podstawie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 5 i 6, 34 ust 3 Prawa budowlanego, § 26 ust. 1 rozporządzenia, § 8 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r, poz. 462 z późn. zm.), a w związku z tym tego rodzaju ustalenia mają charakter szczegółowy i odnoszą się do konkretnej inwestycji.

Ponadto odnosząc się do kwestionowanej części § 13 ust. 12, § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 5 pkt 5, karta terenu NR A.3MW, ust. 5 pkt 2 lit. f, karta terenu NR A.4US, ust. 6 pkt 1 lit. e, gdzie zawarto ustalenia dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, tj. w § 13 ust. 12 uchwały, § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 5 pkt 5, karta terenu NR A.3MW, ust. 5 pkt 2 lit. f, karta terenu NR A.4US, ust. 6 pkt 1 lit. e, Sąd I instancji wskazał, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej, określa rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rozdział 1), jednocześnie podkreślając, że przepisy tego rozdziału rozporządzenia nie zawierają wskazanych w uchwale dopuszczeń sytuowania budynku na działce budowlanej ("na granicy" i "w zbliżeniu"), a jedynie dopuszczają m.in. możliwość sytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości min. 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej (§ 12). Ponadto w ocenie Sądu I instancji z ustaleń uchwały – "w zbliżeniu na mniej niż 3 m od granicy działki" – nie wynika w jednoznaczny sposób, w jakiej odległości mogą być sytuowane budynki od granicy działki sąsiedniej, a jedynie z zapisu tego wynika, że może to być odległość większa niż 3 m od granicy działki, co powoduje niepewność co do możliwości zagospodarowania działki. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, powyższe ustalenia wykraczają poza zakres wymogów określony w u.p.z.p. i przepisach ustawy prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych, czyli przepisach odrębnych, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Sąd I instancji podzielił również zarzut skarżącego dotyczący kwestionowanej części §11 ust. 2 pkt 2 uchwały podkreślając przy tym, że analiza rysunku planu w powiązaniu z częścią graficzną wskazuje, że organ planistyczny pomimo dopuszczenia budowy nowych ujęć wodnych, zresztą w bliżej nieokreślonych sytuacjach ("w zależności od potrzeb"), nie dokonał określenia terenów pod tego rodzaju lokalizację ujęć wodnych, co – w ocenie Sądu I instancji – stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia.

W odniesieniu do kwestionowanej części § 13 ust. 6 uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie przyjęte rozwiązanie jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie określa w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przeznaczenia terenów i prowadzi do wniosku, że na tym samym terenie mogą być realizowane różne funkcje, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 7 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. dotyczących obszarów oznaczonych symbolami: MN87 (Ark. Nr 1 rysunku planu); MN62, MN63, MN67 i MN91 (Ark. Nr 2 rysunku planu); MN31, MN32, MN49, MN51, MN52, MN99 i A. 11 MNU (sąsiadującego z terenem MN49) (Ark. Nr 3 rysunku planu); MN39, MNU34, UMN/Z2 (Ark. Nr 4 rysunku planu), jako że tereny te przeznaczone zostały pod zabudowę, podczas gdy z części graficznej planu wynika, że na tym terenie występują tereny wód śródlądowych.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że z załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz tabeli zawierającej podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego wynika, że w ramach terenów zieleni i wód, wyodrębnia się m.in. w pozycji o liczbie porządkowej 5.8 pn. tereny wód powierzchniowych śródlądowych (rzeki, jeziora, stawy, strumienie, kanały), jako odrębny rodzaj przeznaczenia, o symbolu WS. Stąd też zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że tereny zieleni i wód są innym rodzajem przeznaczenia, niż tereny przeznaczone pod zabudowę, nadto obowiązują dla nich inne zasady ich zagospodarowania, a więc powinny być wyodrębnione liniami rozgraniczającymi, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić granice terenów o różnym przeznaczeniu (linie rozgraniczające tych terenów) oraz zasady ich zagospodarowania, a zapisy planu w tym zakresie muszą być jasne i czytelne. Sąd I instancji wskazał przy tym, że możliwe jest przyjęcie w ramach ustaleń planu, że teren może mieć więcej niż jedno przeznaczenie (np. tereny o przeznaczeniu pod funkcje usługowe lub usługowo-mieszkaniowe pod warunkiem, że funkcje te nie będą pozostawać ze sobą w sprzeczności, tzn. nie będą się wzajemnie wykluczać). Tym samym zapisy planu w tego rodzaju sytuacji muszą być wyjątkowo precyzyjne, czyli nie mogą budzić wątpliwości co do charakteru przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane zapisy planu i możliwość zabudowy tych terenów przy jednoczesnym uwidocznieniu na rysunku planu, że na części z nich występują wody powierzchniowe, którymi co do zasady mogą być kanały, strumienie czy nawet rzeki lub jeziora, Sąd I instancji uznał, że organ planistyczny powinien wyodrębnić te tereny zarówno w zakresie ich położenia, jak i sposobu zagospodarowania, a nie przyjmować możliwość ich zagospodarowania (zabudowy) w całości. Tego rodzaju zapisy – w ocenie Sądu I instancji – skutkują chaosem planistycznym, a w konsekwencji czynią plan nieczytelnym. Sąd zauważył przy tym, że oczywiście można powiedzieć, że skoro na danym terenie występują wody powierzchniowe to jasnym jest, że nie można na takim obszarze lokować inwestycji, jednakże uznał, że ustalenia planu muszą być tak ukształtowane, żeby nie było konieczności dokonywania przez organ, czy inwestora wywodów logicznych, wykładni postanowień planu.

Z kolei odnosząc się do kwestionowanej części § 8 ust. 1 pkt 10, § 8 ust. 1 pkt 11 oraz § 8 ust. 1 pkt 12 uchwały, Sąd I instancji podał, że w planie dopuszczono, w odniesieniu do wszystkich jednostek terenowych, czyli także na terenach przeznaczonych pod zabudowę, budowę nowych rowów melioracyjnych i systemów melioracyjnych, co także świadczy o wykluczającym się wzajemnie przeznaczeniu terenu z uwagi na fakt, że rowy te nie zostały uwidocznione na rysunku planu, a zatem brak jest możliwości rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu, przy jednoczesnym braku ich na rysunku planu, co zgodnie z tym co zostało stwierdzone wyżej stanowi naruszenie art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.

Podobna argumentacja – w ocenie Sądu I instancji – odnosi się do ustaleń zawartych w §15 uchwały, karta terenu ZL, ust. 1 i §16 ust. 5 pkt 4 uchwały, w którym ustalono różne przeznaczenia terenów, tj. tereny oznaczone symbolem ZL, zostały przeznaczone pod lasy (§15 uchwały, karta terenu ZL, ust. 1), a tereny oznaczone symbolem KDD, zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe (§16 ust. 5 pkt 4 uchwały). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., tereny te powinny być wydzielone liniami rozgraniczającymi, natomiast z rysunku planu nie wynikają te różnice, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto odnosząc się do kwestionowanej części § 13 ust. 9, § 13 ust. 17, § 13 ust. 20 oraz § 14 uchwały: karta terenu NR A.19KS, ust. 5, Sąd I instancji wskazał, że dla obiektów określonych w § 13 ust. 9 nie określono geometrii dachu, dla obiektów określonych w § 13 ust. 20, ani parametrów dachu, ani wskaźników zabudowy dla terenu A.19 KS (§ 14 karta terenu nr A.19KS, ust. 4 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i 2), nie ustalono w ogóle żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co – w ocenie Sądu I instancji – stanowi naruszenie obligatoryjnych zasad sporządzania planu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu I instancji, w odniesieniu zaś do kwestionowanej części § 13 ust. 17 uchwały, organ wadliwie ustalił linię zabudowy odnosząc ją do klasy technicznej drogi, jako że z art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: dla drogi krajowej 10 m w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy, dla drogi wojewódzkiej i powiatowej 8 m w terenie zabudowy i 20 m poza terenem zabudowy, dla drogi gminnej 6 m w terenie zabudowy i 15 m poza terenem zabudowy. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w odniesieniu do klasy drogi publicznej, określa się tylko szerokość w liniach rozgraniczających tych dróg, zgodnie z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że na rysunku planu, na części terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę, nie zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy od drogi, np. na terenach: A. 11 MNU (położonego pomiędzy terenami: KDG, KDZ i KDD), A.33U/M, MN55, MN59, MN68, MN71, MN99, a na terenach przeznaczonych pod zabudowę położonych przy granicy z terenami lasów nie wyznaczono linii zabudowy, np. na terenach MN51, MN52, MN54, MN71.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, zaś stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokość frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji rację ma skarżący, że u.g.n. rozróżnia dwie procedury, tj. procedurę podziału nieruchomości i procedurę scalania i podziału nieruchomości – art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz rozdziały w dziale III ustawy (1 i 2), co świadczy o woli ustawodawcy rozróżnienia obu procedur. Sąd I instancji zauważył także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i art. 18 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi o konieczności ustalania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a więc tych o których mowa w rozdziale 2 u.g.n. Tym samym ponieważ w u.p.z.p. brak jest podstaw do zamieszczania zasad dotyczących wyłącznie podziałów nieruchomości (świadczy o tym choćby użyty w ustawie spójnik "i") to również brak było podstaw do zamieszczania w niej warunków i zasad podziału nieruchomości.

Sąd przywołując kwestionowaną część § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, podkreślił, że z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w Rozdziale II, a także ustaleń ogólnych zawartych w Rozdziale I wynika, iż ukształtowane w nim zostały także warunki i zasady dokonywania wyłącznie podziału nieruchomości w: § 10 ust. 1 pkt 8, § 11 ust. 7 pkt 5, § 11 ust. 10, § 13 ust. 14, § 13 ust. 15, § 13 ust. 16, § 13 ust. 18 uchwały oraz § 14 uchwały: karta terenu NR A.18UE, ust. 7; karta terenu NR A.20UM, ust. 10; karta terenu NR A.26KS, ust. 8; karta terenu NR A.32UB, ust. 8; karta terenu NR A.33U/M, ust. 9; karta terenu NR A.34ZP, ust. 4; § 15 uchwały: karta terenu MN, ust. 8 pkt 1; karta terenu ML, ust. 6 pkt 1; karta terenu MNU, ust. 8 pkt 1; karta terenów MNR, ust. 7 pkt 1; karta terenu P, ust. 8. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, rację ma Wojewoda Mazowiecki wywodząc, że organ w sposób zamienny traktuje pojęcia "podziału nieruchomości" i "scalania i podziału nieruchomości", zezwalając na dokonywanie podziału nieruchomości w obu tych procedurach.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Skoro zatem Rada Gminy w Kadzidle, przystąpiła do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu 16 czerwca 2009 r. (uchwała Nr XXXIII/186/2009), to tym samym – w ocenie Sądu I instancji – nie miała ona możliwości określenia minimalnej powierzchni wydzielanej działki, nie miała również podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki oraz kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego w odniesieniu do trybu podziału, o której mowa w ww. ustaleniach uchwały. Sąd I instancji, w kontekście ustaleń planu, stwierdził przy tym, że w zakresie ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych w kartach terenu mowa jest o scaleniu i podziale nieruchomości, uchwała określa minimalną szerokość frontu działki, minimalną jej powierzchnię i kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego, a więc zapisy te są zgodne z wyżej powołanymi uregulowaniami zawartymi w u.p.z.p. i u.g.n., natomiast wątpliwości pojawiają się w związku z zapisami § 10 ust 8, § 11 ust 7 pkt 5 i ust 10 i § 13 ust 14, 15, 16 i 18 uchwały, w których używane jest określenie "podział". W ocenie Sądu I instancji w takim kontekście rzeczywiście istnieje poważna wątpliwość czy uchwalając plan miejscowy organ rzeczywiście – tak jak to by wynikało z jego zapisów dla poszczególnych jednostek terenowych, zajmował się ustaleniem parametrów dla scalania i podziału nieruchomości, czy też również dla ich podziału (art. 92 i n. u.g.n). Dlatego też zdaniem Sądu I instancji w tym zakresie uchwała wymagałaby doprecyzowania w odniesieniu do zapisów § 10, 11 i 13 uchwały powołanych wyżej. Wobec wskazanych w tych paragrafach sprzeczności z poszczególnymi zapisami zawartymi na kartach terenu, w ocenie Sądu I instancji wada ta jest na tyle istotna, że uzasadnia (jako jeden z elementów), konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości tym bardziej, że przedstawiciele Rady Gminy nie odnieśli się do tego zarzutu, co uniemożliwiło odczytanie woli organu, który nie miał podstaw prawnych do ustalania zasad i warunków podziału nieruchomości.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji rada gminy określiła zasady i warunki dokonywania podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu: minimalnej powierzchni wydzielanej działki budowlanej, minimalnej szerokości frontu działki, kąta położenia granic wydzielanych działek budowlanych w stosunku do przyległego pasa drogowego, czym naruszyła dyspozycję art. 15 ust 2 i ust. 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, w ocenie Sądu I instancji, rada gminy wkroczyła też w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie, natomiast to, jaka winna być powierzchnia działki, szerokość jej frontu oraz kąt jej położenia w stosunku do pasa drogowego, winno wynikać z określonego planem przeznaczenia terenu oraz z możliwości zrealizowania określonych planem warunków zabudowy i oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości, w zakresie narzuconych, wymienionych powyżej parametrów, powoduje – w ocenie Sądu I instancji – sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi a aktem prawa miejscowego.

W odniesieniu do kwestionowanej części § 14 uchwały: karta terenu NR A.24ZP/ZL, ust. 9; karta terenu NR A.25ZL, ust. 7 oraz § 15 uchwały: karta terenów RM, ust. 8; karta terenów RM1, ust. 10; karta terenów RM2, RM3 ust. 8; karta terenów RM/Z ust. 7; karta terenów RL ust. 8; karta terenów ZL/ZP, ust. 6; karta terenów ZL, ust. 7; karta terenów ZLP, ust. 4; karta terenów R, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 6, Sąd I instancji wskazał, że zasady dotyczące określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustalone zostały dla nieruchomości położonych w planie na obszarach przeznaczonych na cele rolne i leśne oraz na terenach przeznaczonych pod zabudowę na gruntach leśnych w sytuacji, w której dla nieruchomości położonych w planie na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, nie stosuje się przepisów u.g.n. dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości, co wynika z art.101 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji nadmienił przy tym, że kwestie dotyczące scalania i wymiany gruntów rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.)

Ponadto odnosząc się do kwestionowanej części § 14 karta terenu nr A.22ZCC, ust. 4, ust 6 i ust. 7 pkt 2, Sąd I instancji wskazał, że na rysunku planu nie została oznaczona lokalizacja dopuszczonych obiektów kultu religijnego, cmentarza, co powoduje niespójność części tekstowej z graficzną. Poza tym w ocenie Sądu I instancji zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzeniem wykonawczym Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U., Nr 52, poz. 315, dalej jako: rozporządzenie o cmentarzach), z uwagi na ograniczenia związane z możliwością lokowania, a tym bardziej rozbudowy cmentarzy, koniecznym jest wyznaczenie na rysunku planu terenów cmentarzy i zasięgu stref, w których nie jest dopuszczalna zabudowa. Sąd I instancji podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że lokalizacja cmentarzy musi uwzględniać wymogi wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ brak w planie miejscowym regulacji w przedmiocie strefy ochronnej uniemożliwia właścicielom terenów sąsiednich dochodzenie ewentualnych roszczeń o ograniczenie lub całkowite uniemożliwienie korzystania z przysługującego im prawa własności. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, zarówno cmentarz (strefa grzebalna), ale i obszar ochronny musi być w planie oznaczony i bez wątpienia nie może się pokrywać, nawet w części, z terenem, na którym dopuszczona została zabudowa. Tymczasem jak wywodzi organ nadzoru, zasięgi stref ochronnych zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż 50 m i 150 m od granicy tego terenu, a nadto znalazły się tam fragmenty terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową A.11MN, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową: A.2MNU, A 11MNU oraz zabudowę usługowo-mieszkaniową A.20UM.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że posługując się załączoną do sprawy mapą na płycie CD trudno jest zweryfikować ustalenia zawarte w § 14 uchwały, karta terenu NR A.22ZCC, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 pkt 2 dla terenu przeznaczonego pod cmentarz A.22ZCC. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, gdyby istotnie przyjąć określone tam ustalenia, to należałoby stwierdzić, że zasięg 50 m strefy oddziaływania pokrywa się w części z terenami przeznaczonymi pod zabudowę A.I1MN, A.2MNU, A.I 1 MNU, co jest sprzeczne z ww. rozporządzeniem wykonawczym o cmentarzach, a w następstwie tego stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia o cmentarzach. Sąd I instancji podał przy tym, że na terenach tych, zgodnie z zapisami planu dopuszczona została zabudowa, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym jest ona wykluczona. Ponadto zdaniem Sądu I instancji organ planistyczny ma obowiązek określenia szczegółowych warunków zagospodarowania przestrzennego i sprecyzowania zakazów i nakazów z tym związanych, w tym m.in. zakazu zabudowy, jako że tego rodzaju nieprecyzyjne zapisy zakłócają spójność i komunikatywność aktu planu miejscowego i naruszają de facto zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez budzące wątpliwości określenie zakresu możliwej ingerencji w prawo własności potencjalnego inwestora.

W odniesieniu do kwestionowanej części § 11 ust. 7 pkt 4 i pkt 8 oraz § 11 ust. 8 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7, pkt 8, pkt 9, uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na rysunku planu nie określono, zarówno przebiegu istniejących, jak i projektowanych linii elektoenergetycznych oraz przebiegu istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia i lokalizacji. Ponadto Sąd I instancji podał, że w planie nie ustalono również stref oddziaływania od linii elektroenergetycznych, ani stref kontrolowanych od gazociągu wysokiego ciśnienia oraz nie ustalono stref zagrożonych wybuchem od projektowanych stacji redukcyjnych, ani szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w związku z istniejącymi i projektowanymi liniami elektroenergetycznymi i sieciami gazowymi, a w szczególności gazociągiem wysokiego ciśnienia. W ocenie Sądu I instancji brak na mapie istniejącej sieci uzbrojenia powoduje niemożność powiązania rysunku planu z jego częścią tekstową, co stanowi naruszenie § 8 ust 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Tym samym, jeżeli istotnie – tak jak wywodzi to Wojewoda w skardze – trasa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6.3 przebiega przez wieś i tereny przeznaczone do zabudowy (MN51, MN52, MN59, tereny rolnicze R z dopuszczoną zabudową zagrodową i tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową RM) to – zdaniem Sądu I instancji – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (§ 6 do § 38, § 39 do § 70 i § 10 ust. 1 i 6 ww. rozporządzenia) dla gazociągów powinna być wyznaczona strefa kontrolowana o określonych parametrach, w której obowiązują wymogi dotyczące zasad zagospodarowania (zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania – §10 ust. 3, zakazy posadawiania w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew i inne). Ponadto w ocenie Sądu I instancji również lokalizacja budynków od stacji gazowych powinna być większa od zasięgu stref zagrożenia wybuchem ustalonym dla tych stacji (§ 40 ww. rozporządzenia). Sąd I instancji zauważył przy tym, że z ustaleń § 11 ust. 8 pkt 8 uchwały wynika jedynie, że dopuszcza się ustalenie stref bezpieczeństwa, natomiast brak określenia przebiegu istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia przez tereny przeznaczone pod zabudowę i brak ustalenia stref kontrolowanych, w zasięgu których obowiązują ograniczenia, o których mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie dotyczące m.in. wznoszenia obiektów budowlanych oraz brak określenia lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej gazu i stref zagrożonych wybuchem. Tym samym zdaniem Sądu I instancji uchwała nie spełnia więc wymogów określonych w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że podobnie powinien być określony teren przeznaczony do użytkowania, na którym znajduje się stacja redukcyjno-pomiarowa (zgodnie z przeznaczeniem tego terenu).

Sąd wskazał także, że na rysunku planu brak jest przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych średniego napięcia oraz ustalenia przebiegu projektowanych linii elektroenergetycznych średniego napięcia i stref oddziaływania tych linii, do których odnoszą się ustalenia, o których mowa w: § 11 ust. 8 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7, pkt 8, pkt 9 uchwały. W ocenie Sądu I instancji uniemożliwia to ocenę, czy plan spełnia wymogi wskazanych powyżej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu m.p.z.p. w związku z wymogami § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi.

Dodatkowo – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji – w przedmiotowym planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy u.p.z.p., gdyż nie spełnione zostały wymogi zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia. Dotyczy to usytuowania planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami: MN88 (Ark. Nr 1 rysunku planu); MM62, MN63, MN65, MN66, MN67, MN84, MN89, MN90, MN92, MN98, MNU5, MNU42, MMU47, RM, P6, U1 (Ark. Nr 2 rysunku planu); MN2, MN5, MN6, MN7, MN30, MN32, MN35, MN50, MN58, MN67, MN69, MN79, MN81, MN100, MN109, MNU12, MNU36, RM (Ark. Nr 3 rysunku planu); MN11, MN12, MN14, MN16, MN18, MN31, MN32, MN40, MN46, MN47, MNU6, MNU17, MNU18, MNU19, MNU20, MNU27, MNU31, MNU34, UMN/Z1, UMN/Z2, P8, KS1, RM, A.11MNU, A.18UE (również bezpośrednio przy granicy terenu A.25ZL), A.35UK (Ark. Nr 4 rysunku planu); MN40, MN42, MN44, MN45 (Ark. Nr 5 rysunku planu).

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że stosownie do treści § 13 ust. 17 uchwały wyznaczono linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu przy zaznaczeniu, że brak linii zabudowy oznacza ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi i lasu zgodnie z przepisami odrębnymi. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I tak, zgodnie z § 271 ust. 1 tego rozporządzenia minimalna odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu to odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W odniesieniu do powyższego Sąd I instancji podał, że na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona bezpośrednio przy granicy z terenami leśnymi, oznaczonymi symbolem ZL (dociągnięta do terenu leśnego), co tym samym nie uwzględnia postanowień § 271 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Z kolei w odniesieniu do kwestionowanej części § 11 ust. 1, § 14 uchwały: karta terenu NR A.24ZP/ZL, ust. 4 pkt 2 i ust. 6, karta terenu NR A.25ZL, ust. 6; § 15 uchwały: karta terenu ZL/ZP, ust. 4, karta terenu ZL/ZP, ust. 5 pkt 1 i 2; § 14 uchwały: Karta terenu NR A.25ZL, ust. 6 pkt 1 i pkt 2; § 15 uchwały: karta terenu ZL/ZP, ust. 4 pkt 1 i pkt 2; karta terenu ZL/ZP, ust. 5 pkt 1 i pkt 2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rację ma skarżący, że w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach ww. terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Tym samym w ocenie Sądu I instancji usytuowanie tych urządzeń na gruncie o przeznaczeniu leśnym czy rolnym stanowi o zmianie jego przeznaczenia.

Odnosząc się do kwestionowanej części § 16 ust. 5 pkt 1 lit a i lit c, § 16 ust. 5 pkt 2 lit a i lit. e, § 16 ust. 5 pkt 3 lit. a i lit. e, § 16 ust 5 pkt 4 lit. a i lit. e oraz § 16 ust 5 pkt 5 lit. a i lit. c uchwały, Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 15 ust 1 u.p.z.p. projekt planu musi być zgodny z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, w tym m.in. przepisami ustawy o drogach publicznych. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zawarty jest obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z odpowiednimi parametrami, klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, warunkami powiązań komunikacyjnych sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, określenie ilości miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.). Sąd I instancji wskazał przy tym, że w przywołanych wyżej ustaleniach dopuszczono możliwość dokonania odstępstwa od ustalonych minimalnych szerokości dróg w liniach rozgraniczających i zmianę tych linii, o ile dopuszczają tego rodzaju rozwiązanie przepisy odrębne lub warunki istniejącego zagospodarowania albo możliwości terenowe. Tym samym zdaniem Sądu I instancji dopuszczono w istocie możliwość zmiany, poza ustaleniami planu, przebiegu linii rozgraniczających tereny dróg, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który nakłada na organ planistyczny obowiązek przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, sposobów zagospodarowania terenów i warunków zabudowy. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, narusza art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nakładający na organ obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że szerokość poszczególnych dróg określona jest w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (§ 4 ust. 2), które dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości, ale tylko ulic, a więc w terenie zabudowanym (§ 7 ust. 2) w wypadku gdy jest to uzasadnione trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju ustalenie wymaga odrębnej analizy, a wynika to z faktu, że ustalenia plan dotyczą nie tylko obszarów niezabudowanych, ale i zabudowanych i to właśnie z tego powodu w odniesieniu do tych istniejących dróg w terenie zabudowanym możliwe są odstępstwa, tak aby dostosować ustalenia planu do istniejącego już stanu faktycznego na gruncie, natomiast w odniesieniu do gruntów niezbudowanych nie istnieją zazwyczaj przeszkody w postaci, np. zabudowy ograniczającej szerokość drogi.

W ocenie Sądu I instancji zasadny jest zarzut Wojewody Mazowieckiego, że dopuszczenie zmiany linii rozgraniczających drogi prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, zaś tego rodzaju kompetencja zastrzeżona jest wyłącznie dla organu planistycznego w trybie zmiany ustaleń planu. Poza tym zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że plan jako akt powinien być jednoznaczny, ponieważ jest wiążący dla organów administracji publicznej, a w związku z tym nie może on zawierać tego rodzaju stwierdzeń czy niedomówień, które pozwalałyby na swego rodzaju dowolność. W ocenie Sądu I instancji, jest to ważne, ponieważ kwestia linii rozgraniczających przekłada się na prawo własności, stąd też organ – działając w ramach władztwa planistycznego – musi w sposób precyzyjny, wskazać w jakim zakresie i dlaczego (z jakich powodów),doszło do ograniczenia prawa własności poprzez usytuowanie dróg na określonym terenie prywatnym. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, niemniej jednak właśnie plan musi dawać gwarancję, że prawo to nie zostanie ograniczone w stopniu większym niż wymagają tego zasady planowania przestrzennego. Przyjęcie zatem koncepcji możliwości poszerzania dróg z uwagi na warunki techniczne i terenowe, bez określenia konkretnych granic, stanowi – zdaniem Sądu I instancji – o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu i zasad ładu przestrzennego. Poza tym, w ocenie Sądu I instancji, nie ma – w świetle rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych – możliwości zmiany szerokości ustalonej w tym rozporządzeniu drogi w terenie niezabudowanym, a jedynie zabudowanym. Ustalenia te musi jednak poprzedzać stosowana analiza, a wyniki tej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w planie. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w odniesieniu do ocenianego planu, nie tylko brak jest tej analizy w jakiejkolwiek formie (organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że był to proces myślowy), ale również brak jest konkretnych ustaleń w zakresie zmniejszonych konkretnych parametrów, tym bardziej, że zmniejszenia te dotyczą terenów niezabudowanych, co w myśl powołanego wyżej rozporządzenia nie jest dopuszczalne. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że na rysunku planu brak jest linii rozgraniczających pomiędzy terenami dróg klasy KDL i KDD i KDZ i KDL, a nadto analiza rysunku planu wskazuje, że niektóre tereny przeznaczone pod zabudowę nie mają dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie wymogu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (tereny: MN63, MN64, MN110, MN111, MN112, UMN8, RM (Ark. Nr 2 rysunku planu), tereny: MN106, MNU50, MNR, RM1.11, RM1.13, RM, R (Ark. Nr 3 rysunku planu), tereny: MN20, MN51, MN54, RM1.3, RM1.7, RM 1.9, RM1.14, RM (Ark. Nr 4 rysunku planu),tereny: MN45, RM/ZI, RM (Ark. Nr 5 rysunku planu). Sąd I instancji nadmienił przy tym, że dla wskazanych powyżej terenów określono dostępność komunikacyjną w § 15 uchwały: karta terenów MN, ust. 7 pkt 1; karta terenów MNU, ust. 7 pkt 1; karta terenów UMN, ust. 6 pkt 1; karta terenów RM, ust. 7 pkt 1; karta terenów RM1, ust. 9 pkt 1; karta terenów RM/Z, ust. 6 pkt 1, zaś z ustaleń szczegółowych dla terenów sąsiadujących z ww. terenami, mimo wskazania, że ich obsługa w zakresie dostępu do drogi publicznej będzie następowała poprzez tereny sąsiednie, nie wynika, że mają one zapewnić dla tych terenów obsługę komunikacyjną. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ustalenia § 16 ust. 1 uchwały nie mają zastosowania na rysunku planu do terenu UMN8, dla którego określono dostęp do drogi publicznej w sytuacji, w której ta jednostka terenowa nie przylega do drogi publicznej. Tym samym, w ocenie Sądu uchybienia te nie pozwalając na przyjęcie, że ustalony w planie układ komunikacyjny jest jasny, czytelny i pełny jako przestawiający klarowne rozwiązania planistyczne. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia w opisanym wyżej rozmiarze tworzą chaos komunikacyjny i nie zapewniają każdej z działek, która może powstać, dostępu do drogi publicznej. W planie nie ustalono również parametrów sieci infrastruktury technicznej w myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała zawiera również sprzeczności w warstwie tekstowej, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego, do których zaliczyć można m.in. sprzeczne ustalenia pomiędzy: § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały a rysunkiem planu, na którym nie oznaczono zasięgu strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego; § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały a ustaleniami szczegółowymi uchwały dla terenów: A.2MNU, A.11MNU, A.13UMN, które nie zawierają żadnych warunków zagospodarowania uwzględniających położenie tych terenów w strefie E ochrony ekspozycji obiektu Kościoła Parafialnego Pod Wezwaniem Św. Ducha; §11 ust. 9 pkt 2 uchwały a rysunkiem planu, na którym nie wyznaczono pasów technicznych dla prowadzenia projektowanych linii telekomunikacyjnych: ustaleniami szczegółowymi i ogólnymi tekstu uchwały, w odniesieniu do określenia pojęcia "dachu stromego", gdzie w § 2 ust. 4 uchwały zdefiniowano pojęcie dachu stromego, w brzmieniu: "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: (...) 4. Dachu stromym — należy przez to rozumieć dachy dwuspadowe, wielospadowe, pulpitowe, z ukształtowaną kalenicą, o minimalnym kacie nachylenia połaci dachu 20 stopni lub dach mansardowy.", natomiast ustalenia szczegółowe uchwały, dotyczące zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, określają inny kąt nachylenia połaci dachu stromego, niezgodnie z ww. ustaleniami ogólnymi, tj. ustalenia: § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 5 pkt 2 lit. c; karta terenu NR A.7ZP, ust. 7 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.8MNU, ust. 5 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.9PP, ust. 7 pkt 6; karta terenu NR A.11MNU, ust. 5 pkt 1 lit. b, w brzmieniu; karta terenu NR A.11MN, ust. 5 pkt 1 - lit. b; karta terenu NR A.13UMN, ust. 6 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.14U, ust 6 pkt 1 lit b; karta terenu NR A.26KS, ust. 6 pkt 2 lit. b; karta terenu NR A.27MNU, ust. 5 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.28UMN, ust 4 pkt 1 lit. b;karta terenu NR A.29U, ust. 6 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.30UM, ust. 7 pkt 1 lit b; karta terenu NR A.32UB, ust. 6 pkt 1 ust. b; karta terenu NR A.33U/M, ust. 6 pkt 1 lit. b; karta terenu NR A.36U, ust. 6 pkt 2, a także § 15 uchwały: karta terenów MN, ust 6 pkt 2; karta terenu MNU, ust. 6 pkt 1 lit. b; karta terenu UMN, ust. 5 pkt 1 lit. b; karta terenów UT, ust. 6 pkt 2 a ustaleniami § 11 ust. 4 pkt 5 i § 11 ust. 4 pkt 6, tj. § 11 ust. 4 pkt 5 uchwały w brzmieniu "w zakresie odprowadzania wód opadowych ustała się: (...) 5) zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej własności oraz takiego kształtowania działki, które spowoduje odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio do wód powierzchniowych" a ustaleniami § 11 ust. 4 pkt 6 uchwały, w których ustalono, że "dopuszcza się odprowadzenia wód opadowych do wód powierzchniowych"; oznaczeniem na rysunku planu zabytków nieruchomych budownictwa drewnianego a legendą rysunku planu, w której nie zamieszczono symbolu graficznego, jakim oznaczono te obiekty na rysunku planu oraz zamieszczonym na rysunku planu symbolem literowym KR a legendą rysunku planu, w której nie objaśniono znaczenia tego symbolu oraz tekstem uchwały, w której brak ustaleń dotyczących terenu o symbolu KR.

W ocenie Sądu I instancji, powołującego się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i wywołuje skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności jego ustaleń.

W odniesieniu do zarzutu niezgodność zapisów planu z zapisami studium, Sąd I instancji wskazał, że przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny związany jest postanowieniami studium, a nadto jego uchwalenie poprzedza podjęcie przez ten organ uchwały o zgodności projektu planu ze studium, co wynika z art. 15 ust. 1, 9 ust. 4, 17 pkt 4 u.p.z.p. Sąd I instancji podał, że analiza zapisów studium prowadzi do wniosku, że w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy nie przewidziano obszarów przestrzeni publicznej. Tego rodzaju obszarami są, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. "obszary o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Tym samym zdaniem Sądu I instancji brak w studium określenia tego rodzaju terenów uzasadnia twierdzenie o sprzeczności ustaleń planu ze studium, a dotyczy to kwestionowanej przez skarżącego części § 3 ust. 1 pkt 5; § 6 ust. 2 pkt 2; § 10; § 14 uchwały: karta terenu NR A.2MNU, ust. 6 pkt 2; karta terenu NR A.3MW, ust. 6 pkt 2; karta terenu NR A.7ZP, ust. 8 pkt 2; karta terenu NR A.12MN/ZL, ust. 5; karta terenu NR A.13UMN, ust. 7 pkt 2; karta terenu NR A.16UZ, ust. 7 pkt 1; karta terenu NR A.20UM, ust. 9 pkt 2; karta terenu NR A.23US, ust. 6 pkt 2; karta terenu NR A.27MNU, ust. 6 pkt 2; karta terenu NR A.28UMN, ust. 5 pkt 2; karta terenu NR A.32UB, ust. 7 pkt 2; karta terenu NR A.33U/M, ust. 7 pkt 2, a także § 15 uchwały: karta terenu MN, ust. 7 pkt 2; karta terenu UMN, ust. 6 pkt 2; karta terenów MNU/Z, ust. 6 pkt 2; karta terenów UMN/Z, ust. 7 pkt 2; karta terenów U, ust. 6 pkt 1; karta terenów P, ust. 7 pkt 2; karta terenów, ust. 5.

Sąd wskazał, że przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu w zakresie wskazanych naruszeń. Tym samym zdaniem Sądu I instancji zawarcie w planie postanowień dotyczących przestrzeni publicznej wymagałoby uprzedniej zmiany zapisów Studium.

Sąd I instancji nie podzielił również twierdzeń organu planistycznego, że tylko ten organ planistyczny ma prawo do oceny zgodności ustaleń planu ze studium przyjętym uchwałą Nr XIX/172/2000 Rady Gminy w Kadzidle z 29 listopada 2000 r., jako że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium wiążą organy planistyczne, co potwierdzają także uregulowania art. 15 ust. 1. i 17 pkt 4 u.p.z.p.

Tym samym Sąd I instancji wskazał, że badanie zgodności planu ze studium wymaga porównania tekstu obu aktów oraz części graficznych. Sąd wskazał również, że zgodność z ustaleniami studium oznacza zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że studium jest aktem o charakterze ogólniejszym od planu miejscowego, przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, która tworzy politykę przestrzenną gminy i w istocie dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie wcześniej studium. Sąd I instancji podał, że analiza przedmiotowego Studium wskazuje, że nie przewidziano w nim terenów kształtowania przestrzeni publicznej, czyli terenów "o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne" (art. 2 pkt 6 p.z.p.). Tym samym w ocenie Sądu I instancji, wyznaczając te tereny organ planistyczny dokonał zatem zmiany koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu przyjętego w Studium, co narusza postanowienia Studium, a tym samym zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 9 ust. 4, 15 ust 1 i 20 ust 1 u.p.z.p. oraz trybu jego sporządzania, tj. art. 17 pkt 4 u.p.z.p., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności planu także w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, za niezasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. dotyczący sporządzenia planu na kopii mapy katastralnej a nie zasadniczej. Sąd I instancji wskazał bowiem, że jak wyjaśnił przedstawiciel Rady sporządzenie projektu planu nie na mapie zasadniczej wynikało z faktu, iż tylko dla terenów zabudowanych wsi Kadzidło taka mapa znajduje się w zasobach GODGiK. Tym samym brak było podstaw do sporządzenia rysunku planu na tego rodzaju mapie skoro plan obejmował nie tylko tereny zabudowane. Sąd I instancji w pełni zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Radę wskazując, że rysunek planu jest częścią planu i musi być spójny z częścią tekstową. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji sporządzenie rysunku planu na 2 mapach z rozróżnieniem na tereny zabudowane i niezabudowane nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

W ocenie Sądu I instancji rację ma skarżący wskazując, że zamiarem ustawodawcy była szczególna ochrona terenów objętych zagrożeniem powodziowym. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ochrona ta poprzez zakaz zabudowy ma chronić przede wszystkim ludzi przed zagrożeniami jakie niesie za sobą powódź. Jednym z celów planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ochrona bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wynika z art 1 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że cel ten jest realizowany m.in. poprzez zakaz lokowania na terenach zagrożonych powodzią budynków w celu uniknięcia daleko idących konsekwencji jakie niesie za sobą tego rodzaju zjawisko. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji organ planistyczny nie może więc, wbrew nakazom ustawowym, modyfikować aktem prawa miejscowego unormowań ustawowych, w następstwie czego ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią są sprzeczne z art. 88l prawa wodnego i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Ponadto Sąd wskazał, że z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, iż projekt planu nie został uzgodniony przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, na podstawie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne w związku z wymogiem wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że prognoza oddziaływania na środowisko zawierała ocenę w zakresie rozwiązań określonych w projekcie przedmiotowego planu miejscowego, mających na celu zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko, jak również wskazywała na konieczność ustalenia granic i sposobów zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią, ustalenie zakazu zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń dopuszczonych w szczegółowych ustaleniach planu.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że w uchwalonym planie nie zostały natomiast uwzględnione ustalenia, zawarte w projekcie planu, do których odwołuje się prognoza, a dotyczące określenia na rysunku planu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obecnie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji brak wskazania na rysunku planu tych obszarów, czego prawdopodobną konsekwencją był brak uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, stanowi istotne naruszenie trybu sprowadzania planu miejscowego w zakresie wszystkich jednostek terenowych położonych wzdłuż rzeki Rozłogi.

Zdaniem Sądu I instancji rację ma również skarżący wywodząc, że brak na rysunku planu oznaczenia terenów potencjalnie zagrożonych powodzią stanowi o braku powiązania rysunku z częścią tekstową planu – § 12 ust. 1 uchwały. W ocenie Sądu I instancji nie da się bowiem odnieść dopuszczonych planem warunków zagospodarowania tych terenów do konkretnych jednostek terenowych, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i wywołuje skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności jego ustaleń.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że w niniejszej sprawie naruszenia dotyczą większości jednostek terenowych. Ustalenia planu wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określania zasad ochrony zabytków, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wkraczają w sferę zastrzeżoną dla innych organów (uzgodnienia z gestorami sieci, wojskiem). Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że organ nie uzyskał uzgodnienia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania stref ochronnych, a nadto wystąpiły istotne naruszenia w zakresie wyznaczania linii zabudowy rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, w tym rozbieżności w zapisach tekstowych i graficznych planu, sprzeczności co do możliwości zabudowy zarówno w strefie wód śródlądowych jak i na terenach bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Nie ustalono również linii zabudowy dla pewnych terenów (np. ZL i KDD), nie określono w części parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wadliwie ustalono parametry dróg, zawarto ustalenia dotyczące podziałów nieruchomości, która to kompetencja nie jest kompetencją rady gminy, dopuszczono zabudowę na terenach wyłączonych z mocy ustawy pod zabudowę, nie określono na rysunku planu przebiegu istniejących sieci gazociągu wysokiego ciśnienia, stacji redukcyjnej, strefy zagrożenia powodziowego, nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne w odniesieniu do urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, naruszono postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kadzidło poprzez określenie w części tekstowej obszarów przestrzeni publicznej, nie występującej w Studium.

W ocenie Sądu I instancji brak uzgodnienia, wymaganego przepisami u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu postępowania, a brak określenia, nawet w części parametrów dróg już sam stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – Rada Gminy Kadzidło.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła ww. w całości, zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności uchwały Nr XXXIX/261/2013 Rady Gminy Kadzidło z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło w całości w sytuacji, gdy zaskarżeniu podlegały poszczególne jednostki organizacyjne uchwały oraz na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na lakoniczność stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku, co do oceny zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIX/261/2013 Rady Gminy Kadzidło z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło w całości, a nie co do zaskarżonych jednostek redakcyjnych uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania stosownie do norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie, powołując się na treść art. 141 § 4 zdanie drugie wskazała, że w jej ocenie Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie – przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Skarżąca kasacyjnie wskazała przy tym, że wymóg wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, przy czym motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość, a nadto mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia, wyrabiać świadomość prawną, wychowywać, wskazywać na to, że sądy faktycznie nie tylko zajmują się kontrolą legalności, ale przede wszystkim sprawują wymiar sprawiedliwości, dbają o przestrzeganie praworządności, podnoszą zaufanie do państwa i jego organów.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że plan wsi Kadzidło został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a wyeliminowanie zapisów planu jedynie w części doprowadziłoby do jego nieczytelności, niezgodności z zamiarem organu uchwałodawczego, co z kolei uzasadnia nieważność planu w całości. Tym samym zdaniem skarżącej kasacyjnie z powyższego wynika, że jedyne przesłanki prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian planu wsi Kadzidło w całości sprowadzają się do zarzutu nieczytelności planu i niezgodności z zamiarem organu uchwałodawczego.

W tej sytuacji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie jest możliwe ustalenie przesłanek, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kadzidło w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kadzidło w całości. Zgodnie bowiem z art. 28 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skarżąca kasacyjnie wskazała natomiast, że ustawa nie precyzuje w jakich sytuacjach następuje stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w całości, a kiedy w części, pozostawiając indywidualną ocenę w każdym przypadku, uzależnioną od konkretnych okoliczności. Stwierdzenie nieważności poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwały (planu), czyli stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w części, pozwala – w ocenie skarżącej kasacyjnie – oczywiście na stosowanie tej uchwały i planu w pozostałej części, co jest bardzo ważne z punktu widzenia uregulowań dotyczących społeczności lokalnej. Dlatego też, zdaniem skarżącej kasacyjnie, tak ważnym jest jasne, racjonalne i przekonywujące uzasadnienie Sądu dlaczego w konkretnym przypadku następuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w całości, co oczywiście powoduje wyeliminowanie danego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Kadzidło w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem organu nadzoru, Sąd I instancji w sposób szczegółowy rozważył wszystkie zarzuty skarżącego, dokonując oceny ich zasadności. Wskazać przy tym należy, iż z uwagi na liczbę naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze, rozważania w tym zakresie poczynione i zostały na 46 stronach uzasadnienia wyroku. Dlatego też w ocenie Wojewody Mazowieckiego ocena zgodności z prawem podjętej uchwały, w tym także w kontekście stawianych zarzutów znalazła swoje odzwierciedlenie, w spełniającym wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a, uzasadnieniu orzeczenia. Zdaniem organu nadzoru uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do tego, że Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za niezgodną z prawem. Przede wszystkim organ nadzoru podkreślił, że szczegółowa analiza uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje, iż zawarto w niej także proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Organ nadzoru podkreślił przy tym, ze skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w swej istocie ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do konkretnych zarzutów naruszenia zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, podobnie zresztą jak nie czyniła tego udzielając odpowiedzi na skargę zwykłą organu nadzoru. Skoro nie czyni tego także w ramach postępowania kasacyjnego, to – zdaniem organu nadzoru – oznacza, iż akceptuje stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru, zarówno z udzielonej odpowiedzi na skargę zwykłą, jak i ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, zgodnie z którym Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, wskazując bardzo ogólnie, że powinna być stwierdzona nieważność jedynie części uchwały. Zdaniem organu nadzoru podkreślić jednak należy, iż skarżąca kasacyjnie nie dokonuje jakiejkolwiek analizy, która część uchwały (skonkretyzowane jednostki redakcyjne i terenowe) winny pozostać w obrocie prawnym, jako sporządzone zgodnie z zasadami oraz zgodnie z trybem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zauważając przy tym, iż stanowisko Sądu o konieczności wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego zawarte zostało w sposób szczegółowy w uzasadnieniu wyroku.

Organ nadzoru podkreślił również, że formując zarzuty skargi zwykłej, w początkowej fazie jej przygotowania, odnosił je do konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały, jak również w odniesieniu do skonkretyzowanych jednostek terenowych, jednakże z uwagi na fakt wielu naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i z uwagi na fakt naruszenia procedury tworzenia przepisu prawa miejscowego (tryb sporządzania planu miejscowego) brak było możliwości wnioskowania o stwierdzenie nieważności części uchwały. Zdaniem organu nadzoru, wskazać przy tym należy, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości związane było nie tylko z charakterem naruszeń przepisów, ale również z konstrukcją samej uchwały (np. brak numeracji poszczególnych terenów z wyłączeniem jednostki "A"). Ponadto, zdaniem organu nadzoru, naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego dotyczy większości terenów objętych planem miejscowym, jak również szeregu jednostek redakcyjnych. Biorąc pod uwagę fakt, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego to tym samym w ocenie organu nadzoru jego ustalenia winny być czytelne oraz jednoznaczne, a nadto należy przestrzegać podstawowych zasad, z których najważniejsze to zakaz zawierania w akcie prawnym postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także niemożność wkraczania w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów; układ aktu powinien być przejrzysty; dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie; redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji. Dlatego też w ocenie organu nadzoru, biorąc pod uwagę fakt, że Sąd nie ma możliwości redagowania spornej uchwały, to okoliczności sprawy wskazują, że już uchwała w wersji podjętej przez radę nie spełniała kryterium komunikatywności. Zdaniem organu nadzoru, stwierdzając nieważność ustaleń planu w części graficznej dla większości terenów, jak również kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych, bądź ich części, pozostała część uchwały nie tylko nie będzie spełniała kryterium komunikatywności, ale również będzie niewykonalna, jako że w przedmiotowym przypadku liczba naruszeń przepisów prawa wpływa wprost na brak możliwości zastosowania chociażby części ustaleń planu w praktyce. W tym miejscu organ nadzoru podkreślił, że jego rolą, jak również Sądu nie jest weryfikacja poprawności legislacyjnej aktu (poprawianie jej komunikatywności), ale stwierdzenie jej zgodności z przepisami prawa. Natomiast, zdaniem organu nadzoru, z charakteru naruszeń przepisów prawa materialnego wynika, że w konsekwencji naruszając część przepisów, koniecznym jest eliminowanie całych jednostek terenowych, jako że np. brak wyznaczenia linii zabudowy skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności wszystkich jednostek terenowych, na których tej linii nie wyznaczono, brak określenia stref kontrolowanych od gazociągów, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności wszystkich terenów, przez który ten gazociąg przebiega, a nadto brak wyznaczenia granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w konsekwencji musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich terenów, na których owa granica winna zostać wyznaczona. Z kolei, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności ustaleń dotyczących dróg i obsługi komunikacyjnej, skutkować będzie np. koniecznością stwierdzenia nieważności terenów przyległych.

Organ nadzoru podkreślił, że wskazane w skardze zwykłej oraz potwierdzone przez Sąd I instancji, uchybienia stanowią przede wszystkim naruszenie zasad tworzenia planu miejscowego, częściowo zaś naruszenie trybu jego sporządzania i w konsekwencji stanowią przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie mając na uwadze fakt, iż owe uchybienia dotyczą zarówno części tekstowej, jak i graficznej w odniesieniu do prawie wszystkich jednostek terenowych, to - w ocenie organu nadzoru - niezbędnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Ponadto organu nadzoru podał, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje w swej istocie, które jej zdaniem ustalenia planu miejscowego winny pozostać w obrocie, jako spełniające warunki określone w art. 15 u.p.z.p., a które zostały objęte stwierdzeniem nieważności. Co więcej ze złożonej skargi kasacyjnej, pomimo obszernego uzasadnienia zarówno skargi zwykłej, jak i wyroku wynika, iż skarżąca kasacyjnie nie przyjmuje do widomości, że plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i graficznej (art.15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), wskazując jedynie, że stwierdzenie nieważności poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwały (planu), czyli stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w części, pozwala oczywiście na stosowanie tej uchwały i planu w pozostałej części. Skoro tym samym doszło do licznych naruszeń zarówno w części tekstowej, jak i graficznej to tym samym – zdaniem organu nadzoru – brak było możliwości stwierdzenia nieważności jedynie części tekstowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru pozostawianie w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały z uwagi na liczbę oraz charakter naruszeń, naruszałoby dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a nadto stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości uniemożliwiłoby zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

W pierwszej kolejności są rozpatrywane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich rozstrzygnięcie ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W swojej skardze kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie strona wskazuje, że z uwagi na lakoniczność stanowiska zawartego w wyroku Sądu I Instancji, w przedmiocie uargumentowania oceny zasadności stwierdzenia nieważności uchwały nie wiadomo, dlaczego Sąd I instancji stwierdził w sentencji swojego wyroku nieważność uchwały w całości, a nie tylko w części przez ustosunkowanie się do zgodności z prawem poszczególnych jednostek organizacyjnych uchwały w jej części rysunku planu. Innymi słowy, według skarżącej kasacyjnie Gminy, z uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd I instancji stwierdził nieważność całej kontrolowanej uchwały, skoro w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie miał możliwość dokonania kontroli aktu prawa miejscowego z perspektywy poszczególnych jednostek organizacyjnych i wypowiedzenia się o tych jednostkach w sentencji wyroku.

Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy i stwierdza, że omawiany zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji bezpośrednio o przyczynach stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości wypowiedział się jasno na s. 12-13 uzasadnienia swojego wyroku. Przede wszystkim na początku swoich merytorycznych wywodów dokonanych w uzasadnieniu wyniku kontroli badanego planu (rozstrzygnięcia), Sąd I instancji dokonał szczegółowej wykładni art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zaprezentował na czym w znaczeniu prawnym polega sprzeczność uchwały z prawem kwalifikująca ją do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie dalej Sąd I Instancji wyraźnie stwierdza, w nawiązaniu do wynikających z art. 28 u.p.z.p możliwości kompetencyjnych, że plan wsi Kadzidło został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego a wyeliminowanie zapisów planu jedynie w części doprowadziłoby do jego nieczytelności, niezgodności z zamiarem organu uchwałodawczego, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w całości. Pojęcie nieczytelności planu, który przecież składa się z części opisowej i rysunku planu, tworzących razem pewne systemowe, spojone i niesprzeczne uregulowanie kwestii wyznaczanych ustawą, koresponduje zdaniem Sądu II instancji z prawnym wymogiem państwa prawnego podnoszącym zasadę wyrazistości/precyzyjności i jasności tworzonego prawa związanej z wymogiem tzw. przyzwoitości tworzenia prawa. Stanowisko Sądu I instancji wypowiadającego się o niezgodności z zamiarem organu uchwałodawczego, pozostałego ewentualnie "cząstkowego", "fragmentarycznego" (zatem pojedynczych poszczególnych jednostek organizacyjnych uchwały) rysunku planu i korespondującej z nim części opisowej - należy rozumieć w myśl zasad techniki prawotwórczych i państwa prawnego, zgodnie z którymi wyniki pracy prawotwórczej racjonalnego prawodawcy (akt normatywny/prawny), w tym także lokalnego, powinny być systemowe, spójne, całościowe w tej części (przedmiocie), którą chce uregulować dany prawodawca.

Z uzasadnienia wyroku bezsprzecznie wynika, że znaczna część ustaleń planu miejscowego jest sprzeczna ze sobą (wzajemnie wykluczające się ustalenia części tekstowej oraz graficznej), a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych, a przez to redakcja uchwały narusza zasady legislacji określone w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

A zatem fragment omawianej argumentacji Sądu I instancji jest zrozumiały w obszarze prawa i jego zasad, i mający podstawę nie tylko w wymogach planu zawartych w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w zasadach państwa prawnego dotyczących tworzenia dobrego prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasad techniki prawodawczej. Sąd I instancji wyraził się potem trafnie dokonując pewnego zespolenia, merytorycznego zwarcia , a zatem celowego uogólnienia dostrzeżonych kwalifikowanych wad planu: "Ogólnie rzecz oceniając, naruszenia związane są przede wszystkim z przekroczeniem przez organ uprawnień kompetencyjnych w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, brakiem rozstrzygnięcia kwestii związanych z liniami zabudowy, określenia granic działek położonych przy terenach leśnych, kwestii związanych z dopuszczeniem budowy nowych ujęć wody, hydroforni, sieci wodociągowych, wadliwości rysunku planu w zakresie linii rozgraniczających niektóre tereny, sprzecznościami związanymi z możliwością zabudowy terenów przez które przebiegają wody śródlądowe, brakiem w odniesieniu do niektórych terenów parametrów zabudowy lub wadliwym ich ustaleniem, kwestiami dotyczącymi procedury scalania i podziału nieruchomości, kwestiami związanymi z określeniem przestrzeni publicznej i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, brakiem uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska".

Sąd II instancji zaznacza w tym miejscu zwarty, ale jednak argumentacyjny i weryfikowalny prawem i stanem faktycznym, charakter tej wypowiedzi Sądu I Instancji, która z uwagi na obszerność sprawy jest następnie, zgodnie z logiką pisania uzasadnienia, argumentowana - co należy podkreślić - kilkudziesięciostronicowym merytorycznym stanowiskiem/oceną prawną Sądu I instancji.

Nie jest zatem w świetle powyższych ustaleń uprawniony, w przekonaniu Sądu II instancji, zarzut, że uzasadnienie o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego planu jest ogólnikowe i powierzchowne i nie pozwalające na kontrolę stanowiska Sądu I Instancji. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, przesłanki art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Po krótkim streszczeniu, następnie celowym uogólnieniu, "zwarciu" dostrzeżonych wad kwalifikujących stwierdzenie nieważności całego planu, Sąd I instancji od ostatniego akapitu s. 13 do s. 57 uzasadnienia ustosunkowuje się merytorycznie m.in. do zarzutów skarżącego wojewody i wywodów Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę, jasno precyzując z jakich powodów podziela jego stanowisko albo dlaczego, z uwagi na jakie okoliczności, przepisy i jaką ich wykładnie, jest innego zdania. Przede wszystkim jednak dokonuje swojej samodzielnej oceny kontrolowanego planu. A zatem "uogólnione, zwarte merytorycznie" stwierdzenie o przyczynach zasadności stwierdzenia kontrolowanego planu w całości zostało uargumentowane szczegółowo na następnych kilkudziesięciu stronach uzasadnienia wyroku przez wykazanie kwalifikowanych wad przedmiotowego planu. Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutu, że Sąd I instancji w uzasadnieniu jedynie powtórzył stanowisko wojewody, Sąd II Instancji stwierdza, że jest oczywiste, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji powinien przytoczyć zarzuty skargi i ich uzasadnienie, co jest uczynione od. s. 1 - do s. 10, dalej od. s.10 do 11 uzasadnienia znajduje się prezentacja argumentacji odpowiedzi na skargę, a następnie od s. 13 - do s. 57 są wywody merytoryczne Sądu I instancji, z których wynika strona argumentacyjna zasadności wyroku Sądu I Instancji. Z drugiej strony nie można czynić zarzutu, że Sąd I Instancji podziela stanowisko wojewody w tych przypadkach, gdy to jest stanowisko zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Sąd II instancji zauważa, że rozważając zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, że nie kontroluje zasadności materialnoprawnej, bada tylko formalną stronę uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionował jedynie brak prawidłowo zbudowanego, uargumentowanego, poddającego się kontroli uzasadnienia dla sentencji wyroku.

Sąd II instancji stwierdza, że zarzut sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające, według skarżącej kasacyjnie, na stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności uchwały w całości, w sytuacji, gdy zaskarżeniu podlegały poszczególne jednostki organizacyjne uchwały - z uwagi na swoje ogólne sformułowanie i brak konkretnej szczegółowej argumentacji materialnoprawnej - nie poddaje się kontroli , w ocenie Sądu II instancji. Wskazany jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 28 u.p.z.p formułuje generalne rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały dając zarazem uprawnienie i obowiązek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części. Wystąpienie wad o jakich jest mowa w art. 28 u.p.z.p. powinno być wykazane, uzasadnione na konkretnych przykładach postanowień planu w jego części opisowej i rysunku planu. Z analizy podstaw skargi kasacyjnej i uzasadnienia podniesionych zarzutów bezsprzecznie wynika, że skarżąca kasacyjnie Gmina (poza ogólnym zakwestionowaniem w okolicznościach sprawy wykładni i zastosowania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie podniosła wprost materialnoprawnego merytorycznego przeciwstawnego stanowiska w związku ze wskazanymi przez Sąd I instancji w uzasadnieniu konkretnymi naruszeniami prawa przez treść kontrolowanej przez Sąd I Instancji uchwały, skutkującymi stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie wskazała, w nawiązaniu, do jakich konkretnie ustaleń Sądu I instancji w przedmiocie kwalifikowanej wadliwości przedmiotowego planu posiada odmienne stanowisko i dlaczego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje w skardze kasacyjnej, które jej zdaniem ustalenia planu miejscowego powinny pozostać w obrocie, jako zgodne z prawem i spełniające warunki określone w art. 15 u.p.z.p. i kwalifikujące się zarazem do samodzielnego prawnego bytu. Z uwagi na powyższe konstatacje, Sąd II instancji stwierdza, że podniesiony zarzut nie poddaje się kontroli Sądu z tego względu, że strona skarżąca nie wskazuje z jakich konkretnie błędów materialnoprawnych po stronie Sądu I instancji uzasadniony jest pogląd strony skarżącej, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć tylko wybranych jednostek organizacyjnych planu, tym bardziej, że nie wskazuje o jakie jej konkretnie jednostki organizacyjne planu chodzi.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze kasacyjnej jest mowa o błędnej wykładni i zastosowaniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegających, według skarżącej kasacyjnie, na stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności uchwały w całości, w sytuacji, gdy zaskarżeniu podlegały poszczególne jednostki organizacyjne uchwały z uwagi na swoje sformułowanie i brak konkretnej szczegółowej argumentacji materialnoprawnej. Skarżąca kasacyjnie pominęła, że aby mówić o błędnej wykładni i jednocześnie błędnym stosowaniu przepisu musielibyśmy mieć do czynienia z taką szczególną sytuacją, w której błędne rozumienie, wykładnia normy doprowadziła do tego, że przepis w sposób nieuzasadniony znalazł w ogóle zastosowanie w sprawie. W skardze jest zatem wewnętrzna sprzeczność, gdyż strona skarżąca nie kwestionuje w uzasadnieniu zarzutów, że przepis znajduje zastosowanie, tylko jest zdania, że skutki prawne dla których jest podstawą powinny dotyczyć tylko części przedmiotowego planu, nie prezentując jednak uzasadnienia materialnoprawnego dla takiego stanowiska. W tym miejscu trzeba jednak wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała z jakich materialnoprawnych podstaw wywodzi, że nie powinno mieć miejsca stwierdzenie nieważności planu w całości. Z uwagi na fakt związania Sądu II instancji podstawami skargi kasacyjnej, Sąd II instancji nie może wyręczyć i zastąpić strony skarżącej kasacyjnie w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a - w pkt I sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postepowania, jak w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.