Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 895/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, , Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Mazowieckiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2139-2140/03 w sprawie ze skarg M. P. i K. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. P. i K. P. na rzecz Polskiego Związku Działkowców kwotę po 140 zł. /sto czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. i K. P. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz M. P. i K. P. kwoty po 30 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 16 sierpnia 1977 roku Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 15, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na potrzeby ogrodów działkowych, nieruchomości należących do Z. i S. P., które to nieruchomości położone były w [...] przy ul. [...] oraz o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W dniu 17 stycznia 2000 roku M. P. i K. P., spadkobiercy Z. i S. P., powołując się na bezprawność dokonanego wywłaszczenia nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o ich zwrot.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 19 maja 2000 roku odmówił zwrotu nieruchomości, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy w dniu [...] przez Wojewodę [...].

Wyrokiem z dnia 5 marca 2002 roku, sygn. akt I SA 1965/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że skoro strona powoływała się na fakt wydania decyzji o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa materialnego, to wniosek skarżących należało potraktować jako żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, natomiast w przypadku wątpliwości co do charakteru wniosku organ powinien wyjaśnić, jaki jest przedmiot żądania.

Decyzją z dnia 25 września 2002 roku Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 1977 roku, która jednakże w wyniku wniesionego odwołania została w dniu 31 października 2002 roku uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wystąpić o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z załącznika do protokołu rokowań przeprowadzonych ze świadkami wskazanymi przez strony wynika, iż Zarząd Gospodarki terenami wystąpił do właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenach przeznaczonych pod ogrody działkowe z propozycją dobrowolnego ich odstąpienia. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało zaś ustalone w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Fakt, iż nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne nie stanowił przeszkody do wywłaszczenia, gdyż o dopuszczalności wywłaszczenia decydował cel określony w zatwierdzonych planach gospodarczych, na który mogła być wywłaszczona każda potrzebna nieruchomość.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Jak wskazano w motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przeprowadził "miarodajne i należyte" postępowanie dowodowe, przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której przesłuchano świadków na okoliczność faktów, jakie miały miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Świadkowie zeznali, że właścicielom wywłaszczonych nieruchomości nie proponowano nieruchomości zamiennych. Organ zauważył jednak, iż z decyzji dotyczącej I. B. wynika, że Zarząd Gospodarki Terenami występował o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, na co nie została wyrażona zgoda. Na tej podstawie organ przyjął, iż w odniesieniu do nieruchomości dopełniono obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, iż czynności dowodowe przeprowadzone przez Wojewodę [...] nie wykazały, aby w trakcie postępowania wywłaszczeniowego doszło do rażącego naruszenia prawa.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M. P. i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów Kpa. W ocenie skarżących twierdzenie organu odwoławczego, iż Wojewoda [...] przeprowadził "miarodajne i należyte" postępowanie dowodowe stoi w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mimo zgodnych zeznań świadków o braku propozycji otrzymania nieruchomości zamiennej, organy przyjęły, iż dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej wszystkie czynności postępowania wywłaszczeniowego powinny mieć odzwierciedlenie w stosownych dokumentach sporządzonych w jego trakcie i powinny dotyczyć Z. i S. P., nie zaś osób trzecich. Fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie sanuje zaś wad przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zawierają one ustaleń, czy dopuszczalne było prowadzenie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego. Ocena legalności wywłaszczenia ogranicza się do analizy czynności związanych z koniecznymi rokowaniami, ofertą nieruchomości zamiennej, wysokości należnego odszkodowania oraz charakteru nieruchomości. W ocenie Sądu przepisy art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zobowiązywały organy administracyjne do dokonania w pierwszym rzędzie ustaleń o do dopuszczalności wywłaszczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy nie dokonały ustaleń zarówno odnośnie celu wywłaszczenia, jak i obszarów, na których była położona nieruchomość. O braku ustaleń w tym zakresie przesądza zdaniem Sądu I instancji ta część decyzji Wojewody [...], w której stwierdzono, iż wywłaszczona nieruchomość położona była w granicach administracyjnych miasta i była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod pracownicze ogrody działkowe. Sąd I instancji zauważył jednak, iż jeżeli grunt był położony w granicach administracyjnych miasta, to nie mógł być równocześnie niezbędny na cele realizacji planów gospodarczych, gdyż wywłaszczanie terenów w granicach miast nie było uzależnione od celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy. Sąd stanął na stanowisku, iż ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej mogła nastąpić dopiero po stwierdzeniu, iż samo wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Polski Związek Działkowców [...] w [...], reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającą na przyjęciu, że grunt położony w granicach administracyjnych miasta nie mógł być równocześnie niezbędny na cele realizacji planów gospodarczych, gdyż wywłaszczenie w granicach miast nie było uzależnione od celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy oraz

2) naruszenia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, o którym mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi o dopuszczalności wywłaszczenia również na cele budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Posłużenie się wyrażeniem "również" wskazuje, iż istnieją jeszcze inne cele, oprócz wymienionych w przepisie ust. 2, na które mogły być wywłaszczane nieruchomości w obrębie miast. Przepis ten musi być zatem rozpatrywany w powiązaniu z przepisem ust. 1 art. 3 ustawy. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że na terenie miasta nieruchomości mogły być wywłaszczane tylko dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego oraz że organy orzekające nie wyjaśniły, czy wywłaszczenie było dopuszczalne, spowodowało wydanie orzeczenia niezgodnego ze stanem prawnym i faktycznym. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, który wskazuje na uchybienie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej ze względu na jego nieprawidłowe sformułowanie. Wymaga bowiem podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy - został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji. Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania pozostaje poza zakresem rozpoznania Sądu.

Niezależnie od powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zasługują na uwzględnienie i w tym zakresie należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej. Wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym grunt położony w granicach administracyjnych miasta nie mógł być równocześnie niezbędny na cele realizacji planów gospodarczych, gdyż wywłaszczenie w granicach miast nie było uzależnione od celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów tejże ustawy.

Stosownie bowiem do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Analiza powyższych przepisów daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ust. 1 art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast przepis ust. 2 art. 3 ustawy zawiera dodatkową przesłankę dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości na obszarze miast: realizację na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Nie można zatem w żaden sposób wywieść, tak jak to uczynił Sąd I instancji, iż w stosunku do obszarów miejskich nie znajdują zastosowania przesłanki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Badając, czy w momencie dokonywania wywłaszczenia było ono dopuszczalne nie można mieć na względzie wyłącznie celów, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, ale także te wynikające z ust. 1 i ust. 3. Podzielając argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, Sąd uznał, iż przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można odczytywać w oderwaniu od treści ust. 1. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 2 wyrażeniem "również", przez co następuje odesłanie do ust. 1.

Z uwagi na fakt, iż zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odniósł skutek, uzasadnione staje się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wypada zauważyć, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji będzie legalność rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Sąd I instancji dokona zatem oceny zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego na zasadzie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które podlega takim samym regułom jak postępowanie zwykłe, jednakże niezbędne będzie także zbadanie postępowania wywłaszczeniowego pod kątem ewentualnego zaistnienia kwalifikowanych podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co prawda zgodnie z art. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość może być wywłaszczona jedynie z zachowaniem przepisów ustawy, jednakże z uwagi na fakt, iż mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym, w przypadku stwierdzenia naruszeń i uchybień niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie wad o charakterze kwalifikowanym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.