Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 8/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza S.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 12 grudnia 2016 r. M. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej w S. Z. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie , a mianowicie :

1/ przesłania kserokopii "Projektu stałej organizacji ruchu w zakresie strefy uspokojonego ruchu oraz ograniczenia tranzytu w obszarze wyznaczonym ulicami [...] w S. Z. wraz z uzyskaniem jego zatwierdzenia. ", tj. wersji przedstawionej przez zleceniobiorcę jako wykonanie umowy zlecenia (termin realizacji upłynął 15 listopada 2016 r. jako realizacja zapytania ofertowego nr [...] "Wykonanie projektu stałej organizacji ruchu....");

2/ informacji o założeniach - dotyczące projektu wymienionego w pkt. 1 — jakie zostały przekazane przez Gminę zleceniobiorcy w celu naniesienia poprawek na opracowanym/przedstawionym dokumencie wraz z terminem ich przekazania oraz terminem realizacji;

3/ przesłanie planu rozwiązań uspokajających, spowalniających i zmniejszających ruch samochodowy na ulicach [...];

4/ informacji w jakim terminie "Projekt organizacji ruchu ...." zostanie skierowany do konsultacji społecznych.

Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz S.- Z. zawiadomił wnioskodawczynię o tym , że termin opracowania ostatecznej wersji "Projektu stałej organizacji ruchu (...)" został wydłużony ze względu na wiele uwag oraz, że aktualnie dokumentacja jest analizowana. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że projekt zostanie udostępniony publicznie do zapoznania się i wniesienia dodatkowych uwag przed jego zatwierdzeniem. Wskazano również, że planowane jest zorganizowanie spotkania z projektantem, który zapozna wszystkich zainteresowanych z przygotowanymi rozwiązaniami , o czym zostanie powiadomiona odrębnym pismem.

W dniu 12 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza S.- Z., domagając się zobowiązania jego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi skarżąca podniosła, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskała odpowiedzi na złożony wniosek, a nie ulega wątpliwości, że Burmistrz S.-Z. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter.

W odpowiedzi na skargę B. S.- Z. ( dalej: Burmistrz, organ , podmiot zobowiązany ) wniósł o umorzenie postępowania w związku z uwzględnieniem skargi w całości w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi . Dodatkowo wskazał ,że w dniu 28 października 2016 r. skarżąca wystąpiła po raz pierwszy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącym przedmiotowego "Projektu stałej organizacji ruchu w zakresie strefy uspokojenia ruchu oraz ograniczenia tranzytu w obszarze wyznaczonym ulicami: [...]". W dniu 21 listopada 2016 r. skarżąca odebrała odpowiedź z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] na wniosek, w którym odpowiedziano na wszystkie pytania, przesłano wszystkie dokumenty o jakie prosiła, jak również wyjaśniono, że "(...) Plan rozwiązań dla uspokojenia, spowolnienia i zmniejszenia ruchu samochodowego na ulicach: [...] będzie wynikał z przygotowanego projektu stałej organizacji ruchu w zakresie strefy uspokojonego ruchu oraz ograniczenia tranzytu w obszarze wyznaczonym ulicami [...], który zostanie udostępniony publicznie do zapoznania się przed jego zatwierdzeniem, o czym była Pani poinformowana pismem nr [...] z 6 października 2016 r. (...)".

Według Burmistrza jego pismo z dnia 27 grudnia 2016 r. nr [...], będące odpowiedzią na kolejny wniosek z dnia 12 grudnia 2016r. , nie było odmową udzielenia informacji publicznej w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) i nie wymagało zachowania formy decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo jest powiadomieniem zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , w którym wskazano powody opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku. Ponadto w piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. po raz kolejny zaznaczono, że projekt zostanie upubliczniony przed jego zatwierdzeniem oraz dodatkowo, że planuje się zorganizowanie spotkania z projektantem podczas którego będzie można omówić wątpliwości co do przedstawionego projektu.

W omawianym piśmie nr [...] nie wskazano terminu w jakim zostanie udostępniony "Projekt stałej organizacji ruchu (...)". Przy czym brak sprecyzowania w piśmie terminu w jakim zostanie udostępniona informacja publiczna, nie wynika z faktu, że organ informacji nie chce udostępnić, ale z tego, że nie znał dokładnej daty zakończenia prac nad "Projektem stałej organizacji ruchu (...)", a graniczną datą w jakiej gmina musi przekazać informację, jest ustawowy termin, nie dłuższy niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, czyli do 12 lutego 2017 r. Z kolei dowodami na to, że prace nad uzyskaniem "Projektu stałej organizacji ruchu (...)", w celu jego upublicznienia, trwały świadczą następujące dokumenty , a to :

1. Pismo z dnia 3 stycznia 2017 r. kierowane do radnych Rady Miejskiej w S.-Z.. zapraszające na spotkanie w dniu 18 stycznia 2017 r. z projektantem, podczas którego został} zaprezentowane propozycje stałej organizacji ruchu;

2. Opublikowanie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S.- Z. w dniu 18 stycznia 2017 r. "Propozycje projektów stałej organizacji ruchu (...)";

3. pismo nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. do wnioskodawczyni , w którym poinformowano ją , że interesujące ją dokumenty zostały opublikowane - udostępniony na ogólnodostępnej stronie internetowej oraz o formie w jakiej możemy udostępnić jej dokumenty - zgodnie z art. 14 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej ze zm.). Pismo zostało wysłane w dniu 19 stycznia 2017 r. priorytetem poleconym;

4. treść ogłoszenia z dnia 19 stycznia 2017 r. o opublikowaniu na stronie Biuletynu Informacji publicznej Urzędu Miejskiego w S.-Z. "Propozycji projektów stałej organizacji :hu (...)", o możliwości zgłaszania uwag do propozycji projektu oraz o terminie spotkania projektanta z mieszkańcami.

Skarżąca pismem procesowym z dnia 8 lutego 2017 r. odniosła się do twierdzeń organu wywodząc , że nie polegają one na prawdzie , skoro do dnia dzisiejszego nie udostępniono jej kserokopii projektu organizacji ruchu, o który wnioskowała. Dodatkowo wskazała , że termin realizacji zapytania ofertowego nr [...] "Wykonanie projektu stałej organizacji ruchu.... " upłynął 15 listopada 2016 r., zaś na posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 28 listopada 2016r. poinformowano mieszkańców, iż projekt już wpłynął, jednakże mimo tego w ciągu kolejnych dni Burmistrz odmawiał mieszkańcom, którzy udawali się do niego osobiście, wglądu do złożonego projektu, nie podając w istocie żadnych racjonalnych argumentów. W związku z tym pewnym jest, że projekt ten znajdował się w dyspozycji Burmistrza co najmniej od dnia 15 grudnia 2016r., bowiem taka data widnieje na pieczątce wpływu do Punktu Przyjęć Interesantów UM. Zdaniem, skarżącej nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz w dacie sporządzenia pisma do skarżącej z dnia 27 grudnia 2016r. dysponował żądaną przez nią informacją - tj. "Projektem stałej organizacji ruchu..." - i informację taką organ winien zgodnie ze złożonym wnioskiem udostępnić, bez względu na to, czy Burmistrz nadal sam analizował projekt i miał do niego własne uwagi, poprawki, bądź też sugestie. Natomiast wskazane w piśmie Burmistrza z dnia 27 grudnia 2016r. powody nie udzielenia wnioskowanej przez skarżącą informacji są ogólnikowe i w ocenie skarżącej stanowią wyłącznie swoistego rodzaju "unik", który w żadnej mierze nie uzasadnia odmowy udostępnienia projektu do wglądu.

Ponadto skarżąca zauważyła, że w piśmie z dnia 27 grudnia 2016r. organ poinformował ją o tym , iż zostanie ona zawiadomiona o spotkaniu z projektantem odrębnym pismem, co istotnie nastąpiło, ale dopiero w dniu 2 lutego 2017r, kiedy to skarżąca odebrała korespondencję złożoną na poczcie. Pismo organu z dnia 18 stycznia 2017r. zostało wysłane do skarżącej listem poleconym w dniu 19 stycznia 2017r. (pieczątka na kopercie), pierwszy raz awizowane dnia 25 stycznia 2017r. (pieczątka na kopercie), zaś powtórnie awizowane w dniu 2 lutego 2017r. Niestety z nieznanych powodów pierwszego awiza - mimo adnotacji widniejącej na kopercie - skarżąca nigdy nie otrzymała, zaś zaistniała sytuacja wyłącznie utwierdza skarżącą w poczuciu nieprzychylnego stosunku organu do złożonego przez nią wniosku i ewidentnej niechęci do jego rozpoznania zgodnie z jej żądaniem, mimo "pozornego" zachowywania przez organ wszelkich terminów. Dopiero zatem w piśmie z dnia 18 stycznia 2017r. (odebranego przez skarżącą w dniu 2 lutego 2017r.), organ wskazał, że nie jest w stanie rozpatrzyć jej wniosku j w żądanej przez nią formie - tj. kserokopii - stąd też prosi o wybór innego sposobu udostępnienia skarżącej wnioskowanych materiałów, zakreślając jej w tym celu 14 dniowy termin od daty otrzymania pisma, który to termin upłynie dopiero z dniem 16 lutego 2017r.

W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 8 lutego 2017r. Burmistrz pismem procesowym z dnia 13 marca 2017 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. oraz dodatkowo podniósł, że:

1/ prace nad "Projektem stałej organizacji ruchu w zakresie wprowadzenia strefy uspokojonego ruchu oraz ograniczenia tranzytu w obszarze wyznaczonym ulicami: [...]." nie zostały zakończone do dnia dzisiejszego i trwają nadal. Po spotkaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. z mieszkańcami termin składania uwag do projektu został wydłużony do dnia 28 lutego 2017 r. W dniu 10 marca 2017 r. przekazano ankiety i uwagi projektantowi w celu zajęcia stanowiska.

2/ pismem nr BS. 1431.42- 2.2016/2017 z dnia 18 stycznia 2017 r. skarżąca została poinformowana o tym , że "Propozycje projektów stałej organizacji ruchu (...)" zostały opublikowane na ogólnie dostępnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S.-Z.. Jednocześnie poinformowano ją , że nie ma możliwości technicznych wykonania kserokopii tych dokumentów i zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej wskazano inne sposoby i formy udostępnienia. W terminie czternastu dni od daty otrzymania pisma wnioskodawczyni nie wystąpiła o wydanie płyty CD z tymi dokumentami i związku z tym przyjęto, że wnioskodawczyni zapoznała się z przedmiotowymi materiałami umieszczonymi na stronie internetowymi i zrezygnowała z innej formy udostępnienia. Przedmiotowe postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

3/ w odpowiedzi na wniosek pismem nr [...] z dnia 27 grudnia 2016 r. wskazano, że termin opracowania ostatecznej wersji "Projektu stałej organizacji ruchu (...)" został wydłużony ze względu na wiele uwag oraz z powodu, że projekt jest analizowany. Sprawa zmiany organizacji ruchu stała się kontrowersyjna i budząca wiele sprzecznych emocji mieszkańców, dlatego postanowiono dokładnie przeanalizować przygotowane propozycje projektów organizacji ruchu przed jego opublikowaniem i udostępnieniem, jak również dodatkowo zaplanowano zorganizowanie spotkania mieszkańców z projektantem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2016 , poz. 718 .) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1u.d.i.p. , różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p..

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżąca złożyła , zaś adresat wniosku Burmistrz Gminy S. –Z. na przedmiotowy wniosek zareagował pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. udzielając wnioskodawczyni odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 27 grudnia 2016 r. , stanowiącego odpowiedź na wniosek , w kontekście złożonej przez wnioskodawczynię skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje , których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu , o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o zasadach funkcjonowania i trybie działania władz publicznych.

Z kolei oceniając pod względem podmiotowym wzmiankowany wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy , powiatu i województwa . W związku z tym burmistrza miasta należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Jak wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest:

- udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p.

(w formie czynności materialno-technicznej),

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1u.d.i.p.), bądź

- wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Jednak ustawa ta znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W badanej sprawie nie ma sporu między stronami co do tego ,że żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej . Spór dotyczy jedynie oceny prawidłowości zastosowanej prawnej formy działania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzi na tak sformułowane pytanie nie można udzielić w oderwaniu od całokształtu okoliczności faktycznych analizowanej sprawy , a mianowicie w oderwaniu od przedmiotu pierwotnego wniosku skarżącej z dnia 27 października 2016r. . i zakresu udzielonej jej informacji przez organ pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Z kolei porównanie zakresu żądanej przez skarżącą informacji objętej wnioskiem z dnia 12 grudnia 2016r. z treścią odpowiedzi organu na ten wniosek , sformułowaną w piśmie z dnia 27 grudnia 2016r. nr [...] , świadczy o tym , że w istocie udzielono wnioskodawczyni informacji adekwatnie do treści wniosku, bowiem wspomnianym pismem udzielono wnioskodawczyni informacji o tym , że termin opracowania ostatecznej wersji "Projektu stałej organizacji ruchu (...)" został wydłużony ze względu na wiele uwag i aktualnie dokumentacja jest analizowana ,zaś wskazany projekt zostanie udostępniony publicznie do zapoznania się i wniesienia dodatkowych uwag przed jego zatwierdzeniem , o czym skarżąca wcześniej była informowania . Przy czym jak wynika z pisma procesowego organu z dnia 13 marca 2017 r. prace nad "Projektem stałej organizacji ruchu w zakresie wprowadzenia strefy uspokojonego ruchu oraz ograniczenia tranzytu w obszarze wyznaczonym ulicami: [...]." nie zostały zakończone do dnia dzisiejszego i trwają nadal . Natomiast na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S.- Z. opublikowano w dniu 18 stycznia 2017 r. jedynie "Propozycje projektów stałej organizacji ruchu (...)"; o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. nr [...] z jednoczesnym podaniem adresu e-mail i zakładki , w której znajdują się żądane przez nią informacje. Również treść ogłoszenia z dnia 19 stycznia 2017 r. o opublikowaniu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S.-Z. "Propozycji projektów stałej organizacji (...)" wskazuje na możliwości zgłaszania uwag do propozycji projektu oraz o terminie spotkania projektanta z mieszkańcami.

Z powyższych ujawnionych okoliczności sprawy wynika zatem , że organ w dacie udzielania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie dysponował ostateczną wersją dokumentu , którego dotyczył wniosek i nadal nim nie dysponuje ,zaś w BIP organ zamieścił jedynie propozycje projektów , będących przedmiotem zainteresowania strony.

W tym miejscu wypada zauważyć ,że procesowi podejmowania przez organ stanowiska w danej sprawie nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2014 r., II SAB/Wa 717/13, LEX nr 1453989). W związku z tym w doktrynie zdefiniowano po raz pierwszy pojęcie materiału wewnętrznego i jest ono przekładem odejścia od tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej (podobnie G. Sibiga, O reformę przepisów o dostępie do informacji publicznej, Sam. Teryt. 2015, nr 4, s. 11). Za dokumenty wewnętrzne uznano takie dokumenty, które zostały wytworzone w "zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18–21). Dokumenty wewnętrzne służą więc wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie służą wytworzeniu "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności. Z legalnej definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – wnioskując a contrario – wynika, że ustawodawca stworzył jednak podmiotom zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. W związki z tym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwalifikuje się niektóre rodzaje dokumentów wytworzonych w sferze wewnętrznej podmiotu jako nieobjęte zakresem znaczeniowym pojęcia "informacja publiczna". I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12 (LEX nr 1264898) zwrócił uwagę na to, że "od »dokumentów urzędowych« w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się »dokumenty wewnętrzne« służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12 (LEX nr 1242950) i z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13 (LEX nr 1556928). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) zaaprobował tę definicję, konstatując, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej . Od »dokumentów urzędowych« w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem »dokumenty wewnętrzne« służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W orzeczeniach sądów administracyjnych nie ukrywa się, że wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentów ze sfery wewnętrznej ma zapewnić ich poufność z określonych przyczyn. Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12 i z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). W sytuacji gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie komentowanej ustawy zakwalifikowano materiały, które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego i które służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji (wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 748/13, LEX nr 1458696) oraz projekt dowolnego dokumentu (zob. wyrok NSA w Katowicach z 13 października 2003 r., II SA/Ka 1706/03).

Ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie , o którym była mowa wyżej , nie uzasadnia zarzutu jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do pytań i żądań objętych tym wnioskiem ocenić należy jako prawidłowy. Ma rację organ , kiedy wywodzi ,że w piśmie informacyjnym z dnia 27 grudnia 2017r. w istocie zastosował procedurę , o której mowa w art. 13 ust.2 u.d.i.p. , a więc wydłużenie terminu do udzielenia informacji z przyczyny w nim podanej . Natomiast nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i kompletności odpowiedzi udzielonej przez organ zobowiązany , podmiot zainteresowany informacją publiczną może narzucać lub wymuszać na podmiocie zobowiązanym do jej udostępnienia określone czynności , które nie są wymagane w ustawie o dostępie do informacji publicznej . W analizowanym przypadku dotyczy to przesłania kserokopii dokumentów nie mających kształtu wersji ostatecznej. Odwołać się w tym miejscu należy do słownikowego pojęcia "informacja", które w języku polskim oznacza "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś; wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1982). A zatem informacją jest każdy opis rzeczywistości — niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy zatem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95–96). Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi.. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wymieniając obowiązek udostępnienia danych publicznych odnosi się jedynie do tych danych , którymi organy dysponują w dacie otrzymania żądania , co wprost wynika z przepisu art.4 ust.3 u.d.i.p.) . Korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do dokonywania przez organ innych czynności, niż tylko udostępniania posiadanych informacji.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że działanie podmiotu zobowiązanego w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej zmaterializowane w jego piśmie z 27 grudnia 2016 r. stanowi - w ocenie Sądu- prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. Nie można tym samym pod adresem organu wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do pytań objętych złożonym wnioskiem ocenić należy jako właściwy. Stwierdzenie powyższego oznacza, że pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności w tym zakresie, a tym samym skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.