Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 912/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130a ust. 1, ust. 2, ust. 5f, ust. 6, ust. 6b, ust. 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Powiatu z dnia 19 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 19 grudnia 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, poz. 1273, poz. 1926).

Uchwale nadano następującą treść:

"§ 1. Ustala się wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, w wypadkach określonych wart. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z załącznikiem do uchwały.

§ 2. Ustala się, że wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, w przypadku wskazanym wart. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, równa jest połowie opłaty za usunięcie pojazdu, określonej w załączniku, o którym mowa w §1.

§ 3. Traci moc uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]".

W załączniku do uchwały wskazano, że wysokość jednorazowej opłaty za usunięcie pojazdu z drogi będzie wynosić:

- rower motorower 113 zł,

- motocykl 223 zł,

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t 486 zł,

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t 606 zł,

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t 857 zł,

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t 1.263 zł,

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.537 zł.

Wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu wynosić będzie odpowiednio do rodzaju pojazdu 20 zł, 27 zł, 40 zł, 52 zł, 75 zł, 136 zł i 200 zł.

W uzasadnieniu Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu, w drodze uchwały, ustala corocznie wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Przepisy ww. ustawy określają, że stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu nie mogą przekroczyć progów, które są różne w zależności od rodzaju pojazdu. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", maksymalne stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu.

Wprowadzone uchwałą zmiany wysokości stawek opłat są zgodne z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Wysokość jednorazowej opłaty za usunięcie pojazdu z drogi zwiększyła się w stosunku do dotychczas obowiązującej, w zależności od rodzaju pojazdu:

* rower lub motorower - zwiększenie o 3 zł,

* motocykl - zwiększenie o 5 zł,

* pojazd o d.m.c. do 3,5 t - zwiększenie o 10 zł,

* pojazd o d.m.c. powyżej 3,5 t do 7,5 t - zwiększenie o 12 zł,

* pojazd o d.m.c. powyżej 7,5 t do 16 t - zwiększenie o 16 zł,

* pojazd o d.m.c. powyżej 16 t - zwiększenie o 24 zł,

* pojazd przewożący materiały niebezpieczne - zwiększenie o 29 zł.

Wysokość opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu zwiększyła się w stosunku do obecnie obowiązującej, w zależności od rodzaju pojazdu:

rower lub motorower - zwiększenie o 1 zł,

motocykl - zwiększenie o 1 zł,

pojazd o d.m.c. do 3,5 t - zwiększenie o 1 zł,

pojazd o d.m.c. powyżej 3,5 t do 7,5 t - zwiększenie o 1 zł,

pojazd o d.m.c. powyżej 7,5 t do 16 t - zwiększenie o 2 zł,

pojazd o d.m.c. powyżej 16 t - zwiększenie o 3 zł,

pojazd przewożący materiały niebezpieczne - zwiększenie o 4 zł.

Prokurator Rejonowy w T. zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powołanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz odstąpienie od czynności usunięcia pojazdu, przewyższających wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem tych zadań własnych przez Powiat [...] oraz polegające na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wykładnia art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 791/17).

Z informacji uzyskanych od Starosty wynika, że w dniu 20 maja 2016 r. zawarto umowę nr [...] pomiędzy Powiatem [...] a M. D., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] M. D., jako wykonawcą. Przedmiotem umowy jest wykonywanie przez wykonawcę usługi usuwania (przemieszczenia) pojazdów z dróg, określenie wysokości kosztów poniesionych przez wykonawcę w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu, zwracanych przez zamawiającego na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz usługi przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. W § 6 ust. 1-5 ustalono wysokość wynagrodzenia za usunięcie lub przemieszczenie pojazdu z drogi, odstąpienie od tej czynności, przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, które zostały uzależnione od rodzaju pojazdu i dopuszczalnej masy całkowitej.

Dokonując porównania stawek określonych w zaskarżonej uchwale, stanowiących maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, które zostały określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., ze stawkami uzgodnionymi w umowie nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., stwierdzono, że dla Powiatu [...] rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, odstąpienia od tej czynności, a także przechowywania pojazdów na strzeżonym parkingu są w każdym przypadku niższe, a w niektórych przypadkach wielokrotnie niższe niż określone w załączniku zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach należy przyjąć, że organ uwzględnił nie tylko przesłanki określone w upoważnieniu ustawowym z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ale też inne kryteria, które nie zostały określone w tym przepisie, a mianowicie prawdopodobnie zamiar zapewnienia jak największych wpływów do budżetu powiatu. Jednakże ustawodawca w sposób wyczerpujący wskazał źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, do których nie należą arbitralnie określane opłaty za przechowywanie, usunięcie oraz odstąpienie od usunięcia pojazdów, które powinny odzwierciedlać rzeczywiste koszty ponoszone przez powiat w związku z wykonywaniem tych czynności wobec właścicieli pojazdów.

Uchwalenie maksymalnych stawek opłat w zaskarżonej uchwale stanowi zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała (bowiem jej postanowienia określają uprawnienia podmiotów zewnętrznych wobec rady powiatu, mają charakter abstrakcyjny i generalny, nie konsumują się przez jednokrotne zastosowanie, lecz dotyczą każdego użytkownika pojazdu, który w sposób nieprawidłowy zaparkuje swój pojazd na obszarze danego powiatu), a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.

Prokurator dodał, że w myśl art. 3 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o prokuraturze do zadań prokuratora należy między innymi podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym i administracyjnym. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nastąpiła konieczność zaskarżenia uchwały z dnia 19 grudnia 2017 r., bowiem narusza ona w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wskazał, że wprawdzie uchybienia przepisom prawa zarzucono części postanowieniom zaskarżonej uchwały, ale zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości ze względu na to, że bez kwestionowanych postanowień uchwała nie mogłaby być wykonywana. Wyjaśnił także, że charakter naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej uchwale uzasadnia wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu będzie wywołało skutek ex tunc, a zwrócenie się do Rady Powiatu [...] w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze o uchylenie uchwały mogłoby wywołać skutek jedynie ex nunc.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Powiatu argumentowała, że opłaty określone w art. 130a ust. 2a i ust. 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, których wysokość została ustalona w trybie art. 130 ust. 6 tej ustawy zaskarżoną uchwałą, nie mają charakteru cywilnoprawnego i nie są prostym "przeksięgowaniem" kosztów ponoszonych przez powiat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny. Opłaty te mają charakter niepodatkowych należności budżetowych, których wysokość ustala rada powiatu i które dochodzone są w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314). Opłaty te są tylko pośrednio wolą ustawodawcy powiązane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na terenie danego powiatu. Całe uzasadnienie faktyczne skargi sprowadza się natomiast do porównania stawek opłaty ustalonych zaskarżoną uchwałą z kosztami wynikającymi z zawartej przez powiat [...] umowy z podmiotem wykonującym na zlecenie powiatu usługi usuwania i przechowywania pojazdów w trybie wskazanych przepisów ustawy.

Organ wskazał, że skarżący w swojej skardze zupełnie pomija fakt, iż ustawodawca w treści art. 130a ust. 6 ustawy, wskazując radzie powiatu kryteria, jakimi winna się kierować przy ustalaniu wysokości wskazanych opłat, wskazał oprócz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, również drugie kryterium - konieczność sprawnej realizacji zadań wskazanych w art. 130a ust. 1 i ust. 2. Tę część normy prawnej skarżący wydaje się nie zauważać i kompletnie pomija w swoim uzasadnieniu.

Organ powołał się także na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 633/18) podkreślając, że w przypadku Powiatu [...] koszty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów są od kilku już lat wielokrotnie wyższe od wpływów z tego tytułu, co przedstawia "Zestawienie dochodów oraz wydatków z tytułu usuwania pojazdów z drogi". Przygotowane zestawienie nie uwzględnia kosztów osobowych związanych z obsługą całego procesu usuwania, przechowywania, przewłaszczania nieodebranych pojazdów na rzecz Powiatu [...] i dochodzeniem zapłaty naliczonych opłat od właścicieli usuniętych pojazdów. W przypadku Powiatu [...] zadania związane z realizacją tych czynności są wykonywane przez jednego pracownika merytorycznego, a dodatkowo w zakresie postępowań sądowych przez zespół radców prawnych oraz w zakresie rozliczania i prowadzenie administracyjnych postępowań egzekucyjnych przez pracowników Wydziału Finansów. Tak więc Rada Powiatu [...], biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy m.in. poprzez zapewnienie pracownika zajmującego się przedmiotowymi sprawami w Starostwie Powiatowym w T. (roczny koszt wynagrodzenia pracownika dla pracodawcy, to ponad 40.000 złotych), jak i uwzględnienie faktu iż w ostatnich latach wpływy z tytułu przedmiotowych opłat pokrywały niecałe 50 % pozaosobowych kosztów, podjęła uchwałę nr [...] podnoszącą nieznacznie opłaty z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdów mechanicznych w stosunku do uchwały nr [...]. Wysokość opłat określonych zaskarżoną uchwałą mieści się jednak w granicach wyznaczonych przez stawki maksymalne opłat z tego tytułu ustalone obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Dodatkowo Rada Powiatu kierowała się przy wydawaniu zaskarżonej uchwały zasadą gospodarności, nakazującą przy ustalaniu wysokości opłat uwzględniać wszystkie okoliczności mające wpływ na wysokość opłaty, w tym również fakt, iż część opłat będzie niemożliwa do ściągnięcia od osób zobowiązanych. W uznaniu organu nieuwzględnienie tej okoliczności, czy też nieuwzględnienie osobowych kosztów obsługi zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów mógłby narazić organy powiatu [...] na zarzut niegospodarności i tym samym zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Mając powyższe na uwadze Rada Powiatu stwierdziła, że wydając zaskarżoną uchwałę działała w ramach przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji do wydania przepisów prawa miejscowego, jak również w granicach zakreślonych przez art. 130a ust. 6 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy – w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu [...], dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Artykuł 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, że na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie stawkę na poziomie stawki maksymalnej określonej w powyższym obwieszczeniu.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga także, że przedmiotowa uchwała została podjęta w czasie, gdy znane już były stawki przyjęte w umowie zawartej między Powiatem [...] a podmiotem wybranym w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, świadczącym usługi usuwania (przemieszczania) pojazdów z dróg oraz usługi przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu 20 maja 2016 r. Powiat [...] (zamawiający) zawarł z M. D. (wykonawcą) - prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...] M. D. w L. – umowę, której przedmiotem było wykonywanie usługi usuwania lub przemieszczania pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, w której została także określna wysokość wynagrodzenia przypadająca wykonawcy za usunięcie lub przemieszczenie pojazdu z drogi oraz przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym, a także wysokość wynagrodzenia w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Zestawienie wielkości stawek określonych w ww. umowie oraz zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice.

Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł, a umowa przewiduje 100 zł; w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty - 223 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty – 486 zł i 400 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 606 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty – 857 zł i 100 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty - 1.263 zł i 500 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty - 1.537 zł i 100 zł.

Jeżeli chodzi o wysokość wynagrodzenia z tytułu przechowywania usuniętego pojazdu na parkingu strzeżonym umowa określa – za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu z rozróżnieniem na okres pierwszych 30 dni i poczynając od 31 dnia – w przypadku roweru i motoroweru - 5 zł i 1,23 zł, natomiast uchwała – 20 zł za każdą dobę przechowywania; w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 27 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty – 10 zł i 5 zł oraz 40 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 52 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 75 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty – 50 zł i 1,23 zł oraz 136 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty – 5 zł i 1,23 zł oraz 200 zł.

Natomiast wysokość wynagrodzenia z tytułu kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, w przypadku wskazanym w art. 130a ust. 2a p.r.d. została w umowie określona: za rower i motorower – 50 zł, natomiast w uchwale – 56,50 zł; za motocykl są to odpowiednio kwoty – 50 zł i 111,50 zł; za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty - 200 zł i 243 zł; pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty – 50 zł i 303 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty - 50 zł i 428,50 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty - 250 zł i 631,50 zł; pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty - 50 zł i 768,50 zł.

W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i obowiązującej umowie są znaczne.

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę w oparciu o art. 130a ust. 6 p.r.d., są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Treść przywołanego przepisu wskazuje na to, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpływać na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Uchwała podjęta w omawianym przedmiocie będzie zgodna z prawem wówczas, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie ww. przesłankami, nie zaś innymi okolicznościami.

W tym kontekście można stwierdzić, że jakkolwiek zgodzić należy się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, iż uchwalane stawki opłat nie mogą być tylko i wyłącznie "prostym przeksięgowaniem" kosztów ponoszonych przez powiat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na rzecz podmiotu zewnętrznego świadczącego tego typu usługi lecz powinny uwzględniać w sobie także pewne koszty związane z wykonaniem przesłanki "zapewnienia sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.", to jednak zaznaczenia wymaga, że owe - uwzględnione w stawce z tego tytułu - koszty, muszą mieścić się w określonych granicach uzasadnionych konkretnymi okolicznościami.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały znane były realne stawki opłat za przedmiotowe czynności usuwania i przechowywania pojazdów, ujęte w zawartej przez Powiat [...] w dniu 20 maja 2016 r. umowie z M. D. (prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...] M. D. w L.). Nie było zatem po stronie organu żadnej "niepewności", co do ewentualnego wyniku postępowania przetargowego z podmiotem zewnętrznym i konieczności kształtowania wysokości opłat z uwzględnieniem tejże okoliczności (tj. zabezpieczenia określonej "rezerwy finansowej" w obliczu niezakończonego postępowania przetargowego z podmiotem, któremu Powiat [...] ma powierzyć wykonywanie zadania własnego, jakim jest usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych – art. 130a ust. 5f p.r.d.). Przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był zatem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, a takimi rzeczywistymi kosztami są koszty ponoszone z tego tytułu w związku z ww. umową zawartą z podmiotem zewnętrznym.

Niewątpliwie ustawodawca zezwala na luz decyzyjny w ustalaniu wysokości opłat, nie oznacza to jednak dowolności w ustalaniu ich wysokości. Z tego powodu kalkulacja kosztów winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały lub też treści dokumentów branych pod uwagę przy jej podejmowaniu, i być na tyle jasna, by poddawała się weryfikacji. Tymczasem w przypadku zaskarżonej uchwały w jej uzasadnieniu w istocie powołano się jedynie na fakt podwyższenia stawek opłat w obwieszczeniu Ministra Finansów oraz wskazano o ile złotych wysokość określonej stawki ulega zwiększeniu w stosunku do obecnie obowiązującej, co w żaden sposób nie stanowi wytłumaczenia dla faktu zróżnicowania uchwalonych stawek w stosunku do obowiązujących na podstawie ww. umowy, a także nie uzasadnia decyzji organu w zakresie określenia konkretnej wysokości tych stawek, a w tym wypadku ustalenia ich wysokości na poziomie maksymalnie dopuszczalnym przepisami prawa.

Żadne inne dokumenty, na podstawie których można byłoby odczytać przesłanki, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości opłat, nie zostały przedstawione. Powodem takim nie może być też podnoszony w odpowiedzi na skargę argument konieczności utworzenia i utrzymania specjalnego stanowiska w Starostwie Powiatowym w T. i zatrudnienie pracownika zajmującego się przedmiotowymi sprawami (roczny koszt wynagrodzenia takiego pracownika, to – jak wskazywał organ - ponad 40.000 zł). W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" (art. 130a ust. 6 p.r.d.) nie mieszczą się szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w urzędzie czy też koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 651/17, LEX nr 2401533).

Jak już wyżej wskazano, przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki były w każdym przypadku wyższe, aniżeli stawki wynikające z ww. umowy. Jakkolwiek – w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – określone różnice (wynikające z uwzględnienia przesłanki "sprawnej realizacji zadań" i - w jej ramach - z wkalkulowania w określonych okolicznościach wartości przedsiębranych działań składających się na zabezpieczenie wypełnienia tej przesłanki) są dopuszczalne i uzasadnione, to jednak sytuacji takiej w żadnym wypadku nie może uzasadniać stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie, w której stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale przekraczają w zdecydowanej większości rzeczywiste koszty wynikające z zawartej umowy o wartości od ok. 50 % do nawet 16.260 % w odniesieniu do stawek dotyczących poszczególnych kategorii pojazdów i rodzaju świadczonej usługi (usunięcia pojazdu z drogi, jego przechowania bądź odstąpienia od usunięcia).

W opisanej sytuacji, skoro stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale tak znacząco odbiegają od kosztów dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów rzeczywiście ponoszonych przez powiat, to nie sposób uznać, że wadliwa jest teza skarżącego Prokuratora, iż Rada Powiatu przy podejmowaniu omawianej uchwały nie kierowała się jedynie przesłankami określonymi przepisem art. 130a ust. 6 p.r.d., lecz także zapewnieniem dodatkowych wpływów do budżetu, co w świetle wykładni art. 130a ust. 6 p.r.d. jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, LEX nr 2203389).

Wyjaśnić nadto należy, że wniosku tego nie może zmienić wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność dotycząca notowanej w ostatnich latach przez Powiat [...] straty w porównaniu dochodów osiągniętych z tytułu przedmiotowych opłat oraz wydatków ponoszonych przez ten Powiat z tego tytułu (wg załączonego do odpowiedzi na skargę "Zestawienia dochodów oraz wydatków z tytułu usuwania pojazdów z drogi"). Zaznaczyć należy, że usprawiedliwieniem dla przyjętych rozwiązań legislacyjnych nie mogą być twierdzenia organu, że dochody Powiatu uzyskiwane z przedmiotowych opłat są realnie niższe aniżeli wydatki ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia tylko i wyłącznie dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17, LEX nr 2377749).

Kończąc Sąd pragnie wskazać, iż z zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji należy wywieść, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, a w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu stosowny margines swobody, to zasada praworządności nakłada na ten organ podania w uzasadnieniu projektu aktu (lub w uzasadnieniu tego aktu) argumentów odwołujących się do kryteriów ustawowych, przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku dotyczących uchwalanej wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych - co miało miejsce w zaskarżonej uchwale - nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., jako że Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zawartą w powyższej regulacji delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.