Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1217/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 90 , art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, ust. 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Par. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1468
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2011 roku

W dniu 29 czerwca 2010r. G. K. złożyła wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego położonego w A na os. B. Do wniosku dołączyła akt notarialny umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 28 czerwca 2010r. (Rep. [...]).

Decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił przyznania G. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, iż z załączonego aktu notarialnego umowy przedwstępnej sprzedaży wynika, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w A na os. B nabędzie w ½ części G. K. oraz w ½ części G. G. – osoba obca dla policjantki. Zdaniem organu I instancji, w świetle opisanego stanu faktycznego i obowiązującego porządku prawnego, należy odmówić G. K. przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, gdyż zakupione mieszkanie nie będzie stanowić jej wyłącznej własności, a jedynie współwłasność w ½ części z osobą dla niej obcą, nie pozostającą z nią we wspólności majątkowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji G. K. wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji poprzez ich niezastosowanie, mimo, że z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji wynika, że odwołująca się spełnia warunki do przyznania jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Kolejny podniesiony przez G. K. zarzut dotyczył naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż przepis ten zawęża prawo policjanta do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności jedynie do małżeńskiej wspólnoty majątkowej. Zdaniem G. K., przepis ten reguluje jedynie, jakie dokumenty winien dołączyć wnioskodawca celem potwierdzenia faktu ubiegania się o lokal mieszkalny. Literalne brzmienie § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie ogranicza prawa policjanta wynikającego z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a takie ograniczenie ustawowych uprawnień nadaje mu interpretacja wywiedziona przez Komendanta Miejskiego Policji.

Zdaniem odwołującej się okoliczność, iż funkcjonariusz policji nabył lokal mieszkalny na zasadzie współwłasności w udziale ½ odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i może być on osiągnięty również w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu przyznawana jest funkcjonariuszowi niezależnie od tego, czy jest on wyłącznym właścicielem czy też współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Konsekwencją przyjęcia stanowiska zajętego przez Komendanta Miejskiego Policji jest to, że dany policjant nie tylko nie uzyskuje pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ale także traci prawo do równoważnika pieniężnego przysługującego z powodu nie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z podstawowym celem pomocy mieszkaniowej. Odwołująca się stwierdziła, iż posiadanie rodziny ma zatem wpływ nie na samo prawo do otrzymania przedmiotowej pomocy, lecz na jej wysokość, gdyż ilość członków rodziny wpływa jedynie na ilość norm zaludnienia, która determinuje wysokość otrzymywanej pomocy. Pomoc przysługuje policjantowi i on jest jej adresatem, natomiast to czy jest to własność wyłączna czy współwłasność nie ma znaczenia. Stanowisko takie zakłada jednocześnie, że w sytuacji współwłasności policjant zobligowany jest do dysponowania taką jej częścią, która będzie wyczerpywała przysługujące mu normy zaludnienia. Jeżeli wskazany warunek zostanie dopełniony, wówczas może on w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie przedmiotowej pomocy.

Decyzją z dnia 1 września 2010r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277, z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2010r. nr [...]. W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, iż w dniu 24 sierpnia 2010r. G. K. i G. G. nabyli stanowiący odrębną nieruchomość lokal mieszkalny położony w A na os. B w częściach po ½ każde z nich, a zakupiony lokal wszedł do ich majątków odrębnych. Równocześnie organ zaznaczył, iż G. G. także jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej i posiada lokal mieszkalny przy ul. C w A.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ II instancji stwierdził, iż podniesione przez G. K. w odwołaniu zarzuty są tylko częściowo uzasadnione. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, organ I instancji nie rozwinął bowiem dostatecznie kwestii ograniczenia prawa do pomocy finansowej w stosunku do policjanta będącego współwłaścicielem lokalu i ograniczył się wyłącznie do przytoczenia literalnego brzmienia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym zakresie zarzut strony uznać zatem należy za słuszny. W pozostałej części natomiast, argumenty odwołującej się należy, zdaniem organu II instancji, uznać za błędne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż prawo do lokalu mieszkalnego dla policjantów realizowane jest bądź w naturze, w postaci przydziału lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji jednostki Policji, bądź w formie zastępczej w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Przepisy określające przyznanie każdego z tych świadczeń wzajemnie się jednak uzupełniają i współistnieją ze sobą, a tym samym nie można rozpatrywać przedmiotowej sprawy jedynie w oparciu o konkretną normę prawną, określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi Policji, o ile nie otrzymał mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego, literalne brzmienie tych uregulowań wydaje się oczywiste, niemniej w aspekcie sporu prowadzonego w niniejszej sprawie, organ uznał, iż należy dokonać jego interpretacji w oparciu o cel tego świadczenia oraz precyzujące to pojęcie orzecznictwo sądów administracyjnych. Pomoc finansowa stanowi co do zasady celową i bezzwrotną pomoc z budżetu państwa, a ratio legis tej instytucji ma na celu realizację, w formie zastępczej, wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.

Zdaniem organu II instancji, nie bez znaczenia pozostaje jednak fakt, iż zasady gospodarowania środkami publicznymi wymagają ustalenia jasnych i ścisłych kryteriów udzielania oraz zwrotu pomocy finansowej. Z tego też względu przesłanki jej przyznawania zostały w ustawie określone wyczerpująco, w związku z czym przepisy normujące jej uzyskanie należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem i nie jest dopuszczalna w tym zakresie interpretacja rozszerzająca. W opinii organu odwoławczego, takie uregulowanie niewątpliwie wynikało z intencji ustawodawcy, który z jednej strony starał się zabezpieczyć, przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w przypadku gdy nie jest możliwe jego zrealizowanie w formie rzeczowej (poprzez przydział mieszkania), a z drugiej – zabezpieczał interes Skarbu Państwa przed niewłaściwym wykorzystywaniem środków finansowych na cele, które nie służyłyby bezpośrednio celowi regulacji, tj. zabezpieczeniu policjantowi pomocy w uzyskaniu lokalu (w szczególności przed współfinansowaniem inwestycji mieszkaniowych innych osób). Organ II instancji zauważył, iż cytowane wyżej przepisy wyraźnie wskazują jakim formom prawnym powinno odpowiadać nabycie lokalu mieszkalnego lub domu, aby uzasadniało udzielenia pomocy finansowej. Organ uznał zatem, że ustawodawca nie dopuszcza w tym względzie dowolności lub stosowania analogii zasad otrzymywania pomocy w tych formach do innych stosunków prawnych. Na gruncie przepisów ustawy nie pozostają one bez znaczenia i nie zostały wskazane przykładowo lecz wyczerpująco. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż w rozumieniu tych przepisów uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, uzasadniające przyznanie na ten cel pomocy finansowej, stanowi nabycie prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Natomiast z uwagi na fakt, iż przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco – nie jest uzasadniony wniosek, iż można udzielić pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot współwłasności wnioskodawcy oraz innej osoby.

Komendant Wojewódzki Policji odniósł się również do wątpliwości G. K. dotyczących zastosowanego przez organ I instancji założenia, iż do przyznania pomocy finansowej w przypadku współwłasności koniecznym jest uzyskanie lokalu przez wnioskodawcę wspólnie z małżonkiem. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r., osoba ubiegająca się o pomoc finansową zobowiązana jest załączyć do wniosku dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się o nabycie lokalu lub domu przez siebie lub małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej. Tym samym zdaniem organu II instancji, ustawodawca dopuszcza możliwość wspólnego nabycia przez dwie osoby lokalu lub domu, ale jedynie pod warunkiem, iż po pierwsze są małżonkami, a ponadto, panuje pomiędzy nimi ustrój małżeńskiej wspólności majątkowej. Organ odwoławczy uznał, iż nieuzasadnione jest twierdzenie G. K., że przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Omawiany przepis rozporządzenia stanowiący źródło prawa nie został do tej pory zmieniony i obowiązuje w całości w takim brzmieniu. Organ II instancji stwierdził więc, iż planowane nabycie lokalu mieszkalnego na współwłasność uprawnia do uzyskania pomocy finansowej jedynie w przypadku współwłasności majątkowej małżeńskiej. Ustawodawca czyni to ze względów oczywistych, ponieważ wszelkie przepisy ustawy o Policji normujące prawa mieszkaniowe funkcjonariuszy, począwszy od regulacji zawartych w art. 88 ust. 1, mają służyć gwarancji stabilizacji socjalnej zarówno samych zainteresowanych, jak też ich rodzin. Natomiast samo uzyskanie prawa współwłasności (w rozumieniu tylko Kodeksu cywilnego) do lokalu lub domu, bez zaakcentowania cech trwałości takiego stosunku prawnego, właściwych małżeńskiej wspólności łącznej, ze względu na brak szczególnej ochrony prawnej, nie może dawać gwarancji docelowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych beneficjenta pomocy finansowej. Uzyskany przez policjanta lokal mieszkalny stanowi przedmiot współwłasności w częściach idealnych. Oznacza to, że nie jest możliwe wyodrębnienie własności G. K. bez zniesienia współwłasności (co w przypadku lokalu jest praktycznie niemożliwe). Z kolei w stanie współwłasności następowałoby finansowanie przez organy Policji praw osoby trzeciej – co prawda również funkcjonariusza Policji, ale w konsekwencji prowadziłoby to do przekroczenia uprawnień i naruszenia dyscypliny budżetowej.

Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodziła się G.. K. i pismem z dnia 5 października 2010r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Miejskiego Policji. Skarżąca stwierdziła, iż stanowisko organu II instancji stanowi jedynie wybiórczą i dowolną pseudo wykładnię z celowym pominięciem art. 92 ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego na jego podstawie. Zdaniem skarżącej stanowisko organu pozostaje w całkowitej sprzeczności z inną decyzją Komendanta Miejskiego Policji, która aktualnie stała się prawomocna, tj. decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...], którą z dniem 23 sierpnia 2010r. cofnięto skarżącej prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z powodu nabycia przez nią współwłasności lokalu mieszkalnego położonego w A przy os. B. Stanowisko to skarżąca uważa za zasadne, zgodne z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przepisie tym ustawodawca uznał, że nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności zabezpiecza jego potrzeby mieszkaniowe w sposób trwały, a zatem dalsza realizacja zastępczej formy prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest niezasadna. Nietrafne jest zatem stanowisko organów dotyczące nabycia lokalu na współwłasność, wyrażone w kwestionowanych przez nią decyzjach. Skoro bowiem ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 czerwca 2002r. wskazuje precyzyjnie, iż posiadanie przez policjanta na zasadzie współwłasności lokalu mieszkalnego wyłącza jego prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to zdaniem skarżącej, jeżeli taki cel przyświecałby ustawodawcy, podobny zapis znalazłby się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. Takiego zapisu jednak tam nie ma.

Skarżąca powtórzyła argumenty powoływane już uprzednio w odwołaniu, że art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, nie uprawniają do wniosku przyjętego przez organy w niniejszej sprawie, że nabycie lokalu mieszkalnego na współwłasność uprawnia do uzyskania pomocy finansowej jedynie w przypadku współwłasności majątkowej małżeńskiej. Nietrafny jest pogląd, że nabycie przez skarżącą na zasadzie współwłasności lokalu mieszkalnego nie zapewnia gwarancji trwałego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych dającego jej prawo do uzyskanie pomocy finansowej. Pozbawione jakichkolwiek podstaw jest twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż cytowane przez niego przepisy (art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) wyraźnie wskazują, jakim formom prawnym powinno odpowiadać nabycie lokalu mieszkalnego, aby uzasadniało udzielenie pomocy finansowej. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji używa określenia "na uzyskanie". § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. wskazuje na dokumenty potwierdzające fakt "ubiegania się". "W szczególności" wskazuje z kolei na umowę kupna sporządzoną w formie aktu notarialnego.

Skarżąca podtrzymała swoją argumentację dotyczącą cywilnoprawnych aspektów przytoczonej w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji i wskazała, iż w Księdze Drugiej Kodeksu cywilnego znajduje się tytuł I – "Własność". Dział IV tego tytułu to "Współwłasność". Skarżąca nie rozumie zatem wywodów organu II instancji o stosowaniu dowolności i analogi, interpretacji rozszerzającej, skoro współwłasność jest rodzajem własności. Niedorzeczne jest, jej zdaniem, również twierdzenie o słabszej ochronie współwłasności w częściach ułamkowych od współwłasności łącznej (art. 196 § 1 Kc). Skarżąca uważa, iż stanowisko wywiedzione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zdaje się całkowicie przeczyć zapisowi art. 64 Konstytucji oraz narusza konstytucyjną zasadę równości przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP. Równość obywateli wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne nie jest uzależniona od pozostawania w związku małżeńskim czy konkubinacie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, iż konstrukcja uprawnień mieszkaniowych określonych w rozdziale 8 ustawy o Policji bazuje na założeniu, że funkcjonariusz Policji uzyskując pomoc finansową na nabycie lokalu mieszkalnego (jako formy zastępczej wobec przydziału lokalu) nabywa odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tym samym zwiększa się jego dyspozycyjność dla służby. Jednakże zdaniem organu II instancji, aby to nastąpiło policjant powinien wykazywać się stabilnym tytułem prawnym do uzyskanego lokalu lub domu jednorodzinnego. Wątpliwości organu wzbudza natomiast to, czy współwłasność (określona w art. 195 Kodeksu cywilnego i następnych) inna niż majątkowa wspólność małżeńska, odznacza się wystarczającym stopniem trwałości. Art. 210 Kc przewiduje, że każdy ze współwłaścicieli może żądać zniesienia współwłasności. Uprawnienie to może być wyłączone przez czynność prawną na czas nie dłuższy niż lat 5. Natomiast z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby skarżąca i drugi współwłaściciel wyłączyli na jakikolwiek okres czasu uprawnienie do żądania zniesienia współwłasności. Ponadto współwłaściciel nigdy nie może zrzec się tego uprawnienia. Także kolejne przepisy art. 211 i art. 212 Kc potwierdzają, że współwłasność kodeksowa ma charakter tymczasowy. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził zatem, iż w zakresie zniesienia współwłasności określonej w Kodeksie cywilnym ustawodawca przyjął inne rozwiązanie niż w odniesieniu do wspólności majątkowej małżeńskiej, gdyż zgodnie z art. 35 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w czasie trwania wspólności ustawowej żaden z małżonków nie może żądać podziału majątku wspólnego. Nie może również rozporządzać ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku.

Organ II instancji podniósł, iż § 3 ust. 2 rozporządzenia o pomocy finansowej odpowiada przyjętemu przez ustawodawcę założeniu, że świadczenie to przysługuje na uzyskanie wyłącznej własności lokalu albo w formie współwłasności – ale tylko wspólności ustawowej małżeńskiej.

Komendant Wojewódzki Policji nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, iż organy decyzyjne były niekonsekwentne, w szczególności że w dniu [...] 2010r Komendant Miejski Policji wydał decyzję o cofnięciu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. G. K. złożyła stosowne oświadczenie mieszkaniowe wraz z aktem notarialnym z dnia 24 sierpnia 2010r., z którego wynikało, że nabywa ona współwłasność lokalu – przez co zostaną zaspokojone jej potrzeby mieszkaniowe. Tym niemniej zdaniem organu II instancji, nie jest to jednoznaczne z tym, że ustawodawca premiuje przyznaniem pomocy finansowej w każdym przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego, skutkującym zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Nie jest tak również przy uzyskaniu lokalu w drodze darowizny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem co do zasady badanie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa, co spowodowało uchylenie obydwu rozstrzygnięć organów administracyjnych przez Sąd.

Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych zostały oparte na podstawie art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Ustawa przewiduje w art. 88 ust. 1, że "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są:

- przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy),

- przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy),

- przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).

Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość, określa wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131,poz. 1468).

Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego nie na wyłączną własność, lecz w części ułamkowej uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie.

Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazując, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z brzmienia przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej, a wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak również wysokości równoważnika lub pomocy finansowej.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarówno przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego policjanta w służbie stałej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008r., I OSK 629/07; wyrok NSA z 27 kwietnia 2009r., I OSK 795/08; wyrok NSA z 20 listopada 2009r., I OSK 199/09). Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych norm danego aktu prawnego oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych danej instytucji prawnej. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy zatem interpretować w powiązaniu z art. 88 i art. 89 cyt. ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zaś konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Przy wykładni uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej istotny jest zatem ich cel, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji.

Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy więc mieć na względzie wykładnię systemową i celowościową tego przepisu pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny.

Nabycie przez skarżącą lokalu mieszkalnego na współwłasność z inną osobą, nie będącą członkiem rodziny (art. 89 ustawy o Policji) nie pozbawia skarżącej, będącej policjantem w służbie stałej, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. art. 206 K.c. oraz wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001 r. III CKM 29/99, Lex nr 52366). Współwłasność jest rodzajem własności i wbrew obawom organu gwarantuje trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta, stanowić zatem winna podstawę do przyznania mu pomocy finansowej.

W przypadku skarżącej zatem, przy niespornych okolicznościach faktycznych sprawy, pomoc finansowa należy się jej jako policjantowi w służbie stałej, wobec niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a wysokość tej pomocy winna być wyliczona w oparciu o przepis § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, licząc na normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku.

W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia zaskarżona decyzją art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uznać należy za usprawiedliwiony. Dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnia przepisów nie może być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony, nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, różnicuje bowiem sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej w razie nabycia własnego lokalu w sytuacji, gdy nabywa ten lokal na własność sam lub ze współmałżonkiem, oraz funkcjonariusza, który lokal ten nabywa na współwłasność z inną osobą. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądów wyrażanych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, odmiennie interpretujących przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. I OSK 148/2006).

Należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 94 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.