Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 813/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – [...] od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], powiat [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek 1.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek 1, w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji w całości na rzecz B. M., w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji na rzecz osoby wskazanej w pkt 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji, odwołanie złożył B. M..

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę przywołał treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 1990) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. T. (nr uprawnień [...]).

Rzeczoznawca majątkowy opisując wyceniane działki dokonała następujących ustaleń.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny leśne niezabudowane, zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Na działce znajduje się las, gatunek przeważający sosna, stopień zadrzewienia [...].

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowane, tereny rolne. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowane, tereny rolne. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią, samosiewnymi brzozami nie będącymi w wieku rębnym.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowane, tereny rolne. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią, samosiewnymi brzozami nie będącymi w wieku rębnym.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny leśne niezabudowane, zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Na działce znajduje się las, gatunek przeważający sosna, stopień zadrzewienia [...].

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny leśne niezabudowane, zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Na działce znajduje się las, gatunek przeważający sosna, stopień zadrzewienia [...].

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...] Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią, samosiewnymi brzozami nie będącymi w wieku rębnym.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowane, tereny rolne. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią, samosiewnymi brzozami nie będącymi w wieku rębnym.

Działka nr [...] położona jest w obrębie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowane, tereny rolne. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] m od centrum wsi [...]. Działka porośnięta niezorganizowaną zielenią, samosiewnymi brzozami nie będącymi w wieku rębnym.

Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z ww. planem:

teren działki nr [...] położony jest częściowo na obszarze oznaczonym symbolem [...]- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ([...] m2), częściowo na obszarze oznaczonym [...]- lasy ([...]m2),

teren działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], płożony jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

-teren działek nr [...] i [...] położony jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]- lasy.

Na potrzeby wyceny mając na uwadze przeznaczenie planistyczne, w pierwszej kolejności biegła zbadała rynek nieruchomości budowlanych o przeznaczeniu mieszkaniowym i mieszkaniowo-usługowym na terenie gminy [...] w okresie ostatnich 2 lat. W tabeli na str. 19 operatu zestawiono 3 transakcje porównawcze w cenach od [...]zł/m2 do [...]zł/m2 Dokonano także opisów transakcji porównawczych. Jako cechy mające wpływ na wartość wskazano: lokalizacja - 40%, wielkość działki - 30%, infrastruktura (uzbrojenie) 30%.

Następnie dokonano badania rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu wejherowskiego w okresie od 2018 r. W tabeli na str. 22 operatu zestawiono 3 transakcje porównawcze w cenach od [...]zł do [...]zł. Dokonano także opisów transakcji porównawczych. Jako cechy mające wpływ na wartość wskazano: lokalizacja - 60%, powierzchnia - 40%.

W dalszej części dokonano również analizy transakcji gruntami leśnymi na terenie województwa [...] od 2017 r. W tabeli na str. 35 operatu zestawiono 6 transakcji w cenach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Po dokonanej analizie autorka operatu wskazała, że poziom cen transakcji o przeznaczeniu leśnym w sposób oczywisty udowadnia, że wycena według alternatywnego - drogowego sposobu przeznaczenia jest korzystniejsza dla działek o leśnym przeznaczeniu -nr [...] i nr [...]. W przypadku działki [...] (przeznaczenie las i MN), również korzystniejsza jest wycena całości gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia.

Ponadto autorka operatu wskazała, że z uwagi na fakt iż wartość gruntu wg aktualnego sposobu użytkowania (działka nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]) jest wyższa od wartości gruntu wg alternatywnego sposobu korzystania, nie zachodzi zasada korzyści zawarta w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym wartość działek o mieszkaniowym przeznaczeniu wyceniono zgodnie z aktualnym sposobem wykorzystania.

Wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Wartość działki nr [...] oszacowano według alternatywnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według alternatywnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według alternatywnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Ponadto dokonano oszacowania wartości drzew na działkach nr [...] - na kwotę [...] zł, nr [...] na kwotę [...] zł i nr [...] na kwotę [...] zł.

Łącznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł.

Tak ustaloną kwotę Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r., Minister wskazał, iż zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiąca część przedmiotowej nieruchomości działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona była w części na obszarze oznaczonym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ([...] m2) oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem [...] - lasy ([...] m2).

Powołując się na fakt, iż większa część przedmiotowej nieruchomości położona była na obszarze o przeznaczeniu lasy, wycenę całości nieruchomości autorka operatu przeprowadziła, zgodnie z zasadą korzyści, na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Minister wskazał, że biegła nieprawidłowo jednak przyjęła drogowe przeznaczenie w odniesieniu do całości przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia rodzaju rynku nieruchomości stanowiącego podstawę wyceny i nieprawidłowego doboru materiału porównawczego. Skoro bowiem przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiadała mieszane przeznaczenie, tj. w części położona była na obszarze o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz w części na obszarze o przeznaczeniu pod lasy, to zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn, takie przeznaczenie rzeczoznawca majątkowy zobowiązana była uwzględnić w wycenie przedmiotowej nieruchomości.

W konsekwencji część nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, powinna zostać wyceniona w oparciu o transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu.

W odniesieniu natomiast do części nieruchomości o przeznaczeniu pod lasy, biegła zobowiązana była przyjąć, na podstawie analizy zasady korzyści, rynek transakcyjny nieruchomości drogowych.

W tym stanie rzeczy w ocenie Ministra doszło do naruszenia do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ugn, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, zatem należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej uwagi. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania do akt sprawy został złożony przez pełnomocnika strony operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] września 2020 r. autorstwa M. K. (uprawnienia nr [...]).

W kontroperacie, dokonano opisu stanu nieruchomości podobnie jak w operacie będącym podstawą ustalenia odszkodowania. Również przeznaczenie planistycznie zostało podobnie określone w obu operatach. Wartość nieruchomości w operacie autorstwa biegłej E. T. oszacowano na łączną kwotę [...] zł, zaś w operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. K. na łączną kwotę [...] zł.

Niemniej jednak zastrzeżenia organu odwoławczego budzi fakt, że w operacie sporządzonym na zlecenie strony dokonano oszacowania składników roślinnych na niemal wszystkich działkach wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości, na łączną kwotę [...] zł, zaś w operacie będącym podstawą ustalenia odszkodowania dokonano takiego oszacowania jedynie na trzech działkach na łączną kwotę [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia będzie wymagała wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu

Minister podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, iż operat sporządzony na zlecenie strony został dołączony do materiału dowodowego dopiero w toku postępowania odwoławczego, koniecznym jest więc uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim wyjaśnienia wymagało będzie ustalenie prawidłowej wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego braku kopii aktualnej umowy ubezpieczenia Minister podniósł, że autorka operatu na str. 5 operatu wskazała, że posiada ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzonej działalności. Z art. 175 ust. 4a ugn wynika natomiast, że kopia dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 4, może także stanowić załącznik do umowy o dokonanie wyceny nieruchomości.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 130 ust. 2 ugn, Minister wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Treść art. 130 ugn należy zatem rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 k.p.a., jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. Z literalnej wykładni komentowanego art. 130 ust. 2 ugn nie wynika jednak, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w przepisie tym stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii bez określenia, na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ orzekający może zaś wejść w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z komentowanego przepisu wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020).

W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania, jednak jego wykonawcą była rzeczoznawca majątkowy, przez co przepis art. 130 ust. 2 ugn nie został naruszony.

Także zarzut pominięcia wniosku strony o powołanie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości jest bezzasadny, bowiem do wniosku tego organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. T. został przyjęty przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto skoro organ wojewódzki, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na stronę postępowania. W toku postępowania odwoławczego strona skorzystała skutecznie z tego uprawnienia dołączając do akt sprawy kontroperat szacunkowy.

Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa-Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że biegła sporządzając operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji Wojewody [...] była zobowiązana w zakresie wyceny według alternatywnego sposobu korzystania zgodnego z celem wywłaszczenia część nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wycenić w oparciu o transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu, natomiast w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu pod lasy, na podstawie zasady korzyści, według transakcji drogowych. Organ II instancji wskazał przy tym, że w ponownym postępowaniu organ ma zlecić wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy sporządzaniu którego mają zostać uwzględnione powyższe uwagi.

Ponadto zakwestionowano datę wydania decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. Decyzja została oznaczona datą [...] marca 2020r. tj. datą wcześniejszą niż wydanie uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny.

Na wstępie wskazać należy, że błędne określenie daty wydania zaskarżonej decyzji [...] marca 2020 r. zamiast [...] marca 2021 r. stanowi w ocenie Sądu oczywistą omyłkę pisarską biorąc pod uwagę datę wydania decyzji przez organ I instancji ([...] sierpnia 2020 r.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.

Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl bowiem art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, ocena sądu sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może zaś obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn.). Szczegółowe unormowania, regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe, zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Natomiast w ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, tj. operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. T., drugi zaś na zlecenie B. M. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. K. z dnia [...] września 2020 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

U podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej legło stwierdzenie, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r. został wydany z naruszeniem art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Stanowiąca bowiem część przedmiotowej nieruchomości działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona była w części na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] m2) oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem lasy ([...] m2). Zdaniem organu odwoławczego biegła nieprawidłowo przyjęła drogowe przeznaczenie drogowe w odniesieniu do całości przedmiotowej działki, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia rodzaju rynku nieruchomości stanowiącego podstawę wyceny i nieprawidłowego doboru materiału porównawczego. Zdaniem Ministra w związku z tym, że przedmiotowa działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiadała mieszane przeznaczenie, biegła powinna część nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wycenić w oparciu o transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu, w odniesieniu zaś do części nieruchomości o przeznaczeniu leśnym przy uwzględnieniu zasady korzyści.

Powyższe stanowisko Sąd podziela i podnosi, że wysokość ustalonego na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania musi odpowiadać wartości utraconego prawa, ustalonej w oparciu o czynniki obiektywne takie jak rynkowa wartość gruntu. Regulacja art. 134 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Prawidłowe zatem jest uwzględnienie w procesie wyceny mieszane przeznaczenie przedmiotowej działki, czego biegła w zakwestionowanym przez organ II instancji operacie nie uwzględniła.

Przeznaczenie nieruchomości jest bowiem jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary częściowo przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a częściowo pod obszary leśne)) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w całości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową co do części nieruchomości, a co do pozostałej części według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod lasy (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie.

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii decyzja Ministra uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę niniejszą do ponownego rozpatrzenia jest prawidłowa.

Prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie przez ten organ odszkodowania na podstawie operatu przedłożonego przez stronę już po wydaniu decyzji przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi najistotniejszy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość, a co istotne, w dacie orzekania przez organ II instancji operat stracił aktualność. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Wobec tego, że operat był nieaktualny i nie została potwierdzona jego aktualność w sposób wskazany w art. 154 ust. 4 ugn, dlatego dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) koniecznym było, już tylko z tego powodu, uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Trafne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.