Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010r. sygn. akt II SA/Bd 741/10 w sprawie ze skargi T. P. i K. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od T. P. i K. P. na rzecz A. Sp. z o.o. I. spółka komandytowo–akcyjna z siedzibą w S. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę T. P. i K. P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

I. sp. z o.o. w Ś. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego w B. przy zbiegu ulic K. [...] i P. (działki nr [...] i nr [...]). W trakcie postępowania właściciele sąsiednich nieruchomości (działki nr [...] i [...]) T. i K. P. podnieśli niezgodność przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy; braki w inwentaryzacji drzew i krzewów; zbyt dużą ilość miejsc parkingowych; uznanie dwóch rzędów krzewów jako ekranu akustycznego; zakwestionowali lokalizację w sklepie rożna i zaplecza stoiska mięsnego oraz towarzyszących im wylotów kominowych jako umiejscowionych zbyt blisko granicy ich nieruchomości; podnieśli, że planowana inwestycja zmniejszy wartość ich nieruchomości.

Do przedstawionych uwag ustosunkował się pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 31 marca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi w tym gazu, instalacjami zewnętrznymi wodno-kanalizacyjnymi i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej jako działka o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przy ul. K. [...]/P. w B. oraz budowę wjazdu z ul. K. i przebudowę ulicy P. (działki oznaczone geodezyjnie numerami [...]; obręb [...]) – I etap.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że po przeanalizowaniu uzupełnionego projektu budowlanego, w granicach kompetencji określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego uznał, że jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi przepisami, posiada wymagane opinie i uzgodnienia a projektowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza interesu osób trzecich. Podkreślił, że wydana decyzja dotyczy I etapu inwestycji jakim jest budowa budynku o funkcji handlowo-usługowej. W drugim etapie planuje się wykonanie mieszkania nad częścią zabudowy na drugiej kondygnacji. Ten zakres robót zostanie objęty odrębnym postępowaniem. W ocenie organu inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego o pow. zabudowy 394,4 m² i pow. sprzedaży 346,9 m², zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko i nie kwalifikuje się do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że ani z przepisów prawa, ani z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg stosowania ekranu akustycznego. Prezydent podniósł, że wyrzutnia (wentylacji mechanicznej) zlokalizowana jest 19 m od granicy działki, nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, a odczuwalny poziom hałasu w odległości 1,5 m od wyrzutni nie przekracza 40 dB, tj. jest mniejszy niż dopuszczalne 45 dB. Organ zwrócił uwagę, że pas zieleni na granicy działek inwestora i skarżących stanowi wizualne oddzielenie, a inwestor w piśmie z dnia 1 kwietnia 2010 r. zapewnił o możliwości wykonania ekranu (ogrodzenia pełnego) oraz nasadzeń na granicy działki, w uzgodnieniu ze skarżącymi.

W odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. i K. P., podnosząc dodatkowo, że pomimo zmiany usytuowania wyrzutni kominowej to zmiana ta nie została wyraźnie określona na żadnym rysunku zamieszczonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto zmianę rysunku nr 6A umieszczonego w części Architektura, Konstrukcja na str. 35 wykonano niedozwoloną metodą gdyż na uzgodnionym, opieczętowanym dokumencie wklejono fragment zmieniający usytuowanie wyrzutni. Wklejony fragment nie został potwierdzony przez organ wydający decyzję przez co położenie wyrzutni będzie można dowolnie kształtować. W konsekwencji deklarowane odległości od działki odwołujących się mogą ulec istotnemu zmniejszeniu.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Inwestor uzyskał wymagane pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt zagospodarowania terenu nie jest niezgodny z decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia [...] września 2009 r. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja dotyczy I etapu inwestycji organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis Prawa budowlanego nie zabrania inwestorowi etapowania inwestycji, o ile obiekty powstałe w poszczególnych etapach będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swym przeznaczeniem. Taka sytuacja zachodzi zaś w rozpatrywanej sprawie. Wybudowany na podstawie udzielanego pozwolenia na budowę obiekt handlowo-usługowy może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Funkcja mieszkalna nie ma żadnego wpływu na pozostałe funkcje obiektu.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego umiejscowienia wyrzutni kominowej organ odwoławczy wyjaśnił, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku inwestor ma obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W trakcie postępowania w sprawie jej wydania organ nadzoru budowlanego sprawdzi zgodność zrealizowanej inwestycji z dokumentacją budowy, w tym usytuowania wyrzutni kominowej.

Organ odwoławczy zauważył, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu przewiduje lokalizację ekranu akustycznego osłaniającego część działki odwołujących. W związku z tym, można mówić o obowiązku inwestora postawienia takiego ekranu, co zresztą sam inwestor zadeklarował.

Wojewoda podkreślił, że organ architektoniczno-budowlany nie ponosi odpowiedzialności za wykonanie projektu budowlanego; odpowiedzialnością tą są obarczeni projektanci oraz sprawdzający. Osoby te złożyły wymagane prawem oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. P. i K. P., wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wojewody skarżący wydanym decyzjom zarzucili naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt budowlany obejmujący I etap budowli jest kompletny oraz, że wykonanie budowli na jego podstawie nie narusza przepisów prawa budowlanego z uwagi na możliwość samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem budynku powstałego w tym etapie realizacji inwestycji;

2. art. 35 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez inwestora nie jest niezgodny z decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy Nr [...] o warunkach zabudowy oraz przez wydanie pozwolenia na budowę w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy;

3. art. 35 ust. 3 w zw. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu;

4. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia na budowę według projektu, w którym wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich nie jest ostatecznie zatwierdzona przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 33 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że przepis ten nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego całości inwestycji a jedynie obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę I etapu inwestycji przedłożył dokumentację przedstawiającą lokalizację obiektu mieszkalnego, który będzie realizowany w II etapie inwestycji. Tym samym można uznać, że inwestor spełnił obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całości inwestycji. Odnosząc się do zarzutu niedozwolonych immisji, Wojewoda wskazał, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu inwestor przewidział ekran akustyczny chroniący przed hałasem z wyrzutni kominowej co oznacza obowiązek wybudowania tegoż ekranu.

Do treści odpowiedzi na skargę ustosunkowali się skarżący w piśmie z dnia 5 września 2010 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 741/10, uwzględniając ww. skargę wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano rodzaj zabudowy jako "zabudowa usługowo-mieszkalna". W ocenie Sądu wskazanie rodzaju dopuszczalnej zabudowy jest istotną kwestią merytoryczną rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i skoro nie zostało zakwestionowane, wiąże organ architektoniczno-budowlany do momentu, kiedy treść decyzji o warunkach zabudowy nie zostanie uchylona lub zmieniona w trybie przewidzianym przepisami prawa. Badając zgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy w przedmiotowej sprawie organ winien zatem jako punkt odniesienia (tj. dopuszczalny rodzaj zabudowy) przyjmować nie zabudowę "handlowo-usługowo-mieszkalną", ale zabudowę "usługowo-mieszkalną". Ponadto Sąd wskazał, że wniosek inwestora jako rodzaj planowanej zabudowy wskazano "budynek handlowo-usługowy" w ramach I etapu, natomiast w przyszłości planuje zrealizować funkcję mieszkalną w ramach II etapu. Sąd wskazał, że z dokumentacji nie wynika jasno jaki rodzaj zabudowy stanowi planowana inwestycja. Poszczególne części ("branże") projektu budowlanego zawierają wskazanie, iż projekt obejmuje "budynek handlowo-usługowy". W części wstępnej branży "architektura, konstrukcja", w pkt 1.6 (str. 11) projektant wskazał, że w pierwszym etapie projektuje się parterowy budynek handlowo-usługowy, z częścią socjalno-biurową, natomiast w drugim etapie w poziomie poddasza planuje się wykonać mieszkanie. Jednak już w punkcie 2.1. "Rodzaj i przeznaczenie budynku" mowa o tym, że projektowany budynek handlowo-usługowy w pierwszym etapie planuje się przeznaczyć w całości na sklep spożywczy samoobsługowy. W dalszym opisie brak jakiejkolwiek wzmianki, czy i jaka część budynku będzie przystosowana do świadczenia usług, wręcz przeciwnie - całość opisu odnosi się do sposobu rozplanowania budynku w celu realizacji sprzedaży artykułów spożywczych. Także na rysunku 3/A projektu we wskazanej branży, uwidocznione elementy planowanego wyposażenia obejmują wyłącznie wyposażenie sklepu samoobsługowego. Organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia powyższych sprzeczności, w szczególności nie wyjaśnił czy, i która część planowanej zabudowy będzie przystosowana do pełnienia funkcji usługowej.

Jako zasadny Sąd uznał też zarzut skarżących, iż wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd powołując się na treść art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wydawane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego - budynku powinno obejmować wszystkie przewidywane przez inwestora funkcje (a tym samym - wszystkie rozwiązania techniczne pozwalające te funkcje realizować), a nie tylko niektóre, z zastrzeżeniem, że w przyszłości, w ramach tego samego zamierzenia budowlanego, inwestor doda inne planowane funkcje. W szczególności jest to niedopuszczalne w sytuacji, kiedy z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż planowana na "przyszłym" etapie funkcja mieszkaniowa nie jest możliwa do realizacji bez przebudowy obiektu objętego "pierwszym etapem". W tym względzie Sąd uznał, że słuszne są zarzuty skarżących, którzy zwrócili uwagę, iż planowane w drugim etapie pomieszczenia mieszkalne na poddaszu budynku kolidują z obecną konstrukcją dachu: dźwigary drewniane umieszczone co 90 cm (rzut więźby dachowej, rys. 5A w branży architektura), przy czym z przekroju pionowego budynku (rysunek 7/A, branża architektura) wynika, że podstawa dźwigarów znajduje się na stropie poddasza. Projekt budowlany w żaden sposób nie wyjaśnia, jak przy takiej konstrukcji możliwa jest realizacja pomieszczeń mieszkalnych zajmujących powierzchnię o szerokości 5,85 m.

Powyższe naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niedopuszczalne objęcie procedurą udzielania pozwolenia na budowę tylko części zamierzenia budowlanego obejmującego jeden obiekt, w przedmiotowym przypadku oznacza w konsekwencji, że udzielone pozwolenie na budowę nie obejmuje nie tylko przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy funkcji usługowej, ale także funkcji mieszkalnej. Jak wyżej natomiast wskazano - zaprojektowanie obiektu o wyłącznej funkcji handlowej jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skarżących dotyczący sposobu ujęcia w projekcie budowlanym miejsca, gdzie planowana jest wyrzutnia kominowa instalacji wentylacyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w projekcie budowlanym, w teczce "branża sanitarna" znajdują się dwa różne rysunki dotyczące usytuowania tej wyrzutni. Jeden z tych rysunków, oznaczony jako rysunek 8 (k. 48), ukazuje wyrzutnię odsuniętą od krawędzi budynku znajdującej się najbliżej nieruchomości skarżących. W projekcie znajduje się jednakże drugi rysunek, także oznaczony jako rysunek 8 (k. 49), tyle że z odręcznym dopiskiem "a", bez zaznaczenia kto i kiedy dodał ów dopisek. Brak jest wskazania w tej sytuacji, który rysunek ukazuje obowiązujące rozwiązanie techniczne. Co więcej, jedynie rysunek 8 z dopiskiem "a" opatrzony jest pieczęcią uzgodnienia przez rzeczoznawcę higieniczno-sanitarnego. Brak takiej pieczęci na rysunku 8 bez dopisku "a". Zdaniem Sądu przy takich sprzecznościach nie można uznać, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest projektem kompletnym, jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Tego samego rodzaju naruszenie istnieje odnośnie spornego ekranu akustycznego. Wbrew twierdzeniom organu - w treści zatwierdzonego projektu budowlanego nie można wskazać jednoznacznego zapisu o obowiązku wykonania ekranu akustycznego. Wręcz przeciwnie, podobnie jak przy wyrzutni kominowej, w kwestii ekranu akustycznego projekt zawiera sprzeczne zapisy. Z jednej strony bowiem na rysunku projektu zieleni wzdłuż granicy z nieruchomością skarżących projektant zamieścił opis "ekran akustyczny" - z czego można by wywodzić, że chodzi o określone urządzenie techniczne bądź budowlę. Tymczasem z treści pkt 5.4. części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że rolę ekranu akustycznego ma spełnić planowana przy granicy z nieruchomością skarżących zieleń.

Powyższe uchybienia w kwestii usytuowania wyrzutni kominowej oraz obowiązku wykonania ekranu akustycznego zdaniem Sądu oznaczają także, że organ naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Brak wyjaśnienia bowiem, czy i w jaki sposób zaprojektowano obiekt w sposób pozwalający na poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym w zakresie ochrony przed immisjami w postaci hałasu czy pyłów - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1489/06), oznacza, że organ nie dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę, czy projekt spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła I. sp. z o.o. (obecnie: A. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością SKA w S.), wnosząc o uchylenie wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - uznanie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia rodzaju zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku, czym narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza, aby budynek spełniał jedynie funkcję usługowo-mieszkalną podczas gdy z treści decyzji wynika wprost, że może spełniać funkcję handlowo-usługowo-mieszkalną;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż nie naruszała ona przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż była w pełni zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy - ustalenie, że na terenie budynku w ogóle nie będzie wykonywana działalność usługowa, podczas gdy fakt ten nie był przedmiotem postępowania w sprawie;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - uznanie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie spełnia wymogu etapowania wskazanego w przepisie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż polega na budowie jedynie jednego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości to zamierzenie budowlane składa się z kilku obiektów;

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż nie naruszała ona przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - uznanie, że projekt budowlany jako całość nie wskazuje, że ekran akustyczny ma mieć postać naturalnego ekranu akustycznego powstałego poprzez nasadzenie drzew, gdy tymczasem jednoznacznie to wynika z projektu zieleni oraz planu zagospodarowania działki, a które to ustalenia faktyczne legły u podstaw uznania przez Sąd, że organ wydając pozwolenie na budowę naruszył art. 77 § 1 k.p.a.;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. uznanie, że projekt budowlany nie wskazuje jednoznacznie położenia wyrzutni kominowej na dachu obiektu (a tym samym położenia względem sąsiednich działek), podczas gdy z tego projektu położenie to jednoznacznie wynika, przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż legło u podstaw uznania przez Sąd, że organ, wydając pozwolenie na budowę, naruszył art. 77 § 1 k.p.a.;

9) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisu art. 77 § 1 k.p.a.;

10) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 1 i 3 ust. 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, objawiające się w merytorycznej ocenie treści projektu budowlanego;

11) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewykazanie, aby naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez organ administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12) naruszenie przepisu art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w zakres usytuowania wyrzutni kominowej instalacji wentylacyjnej oraz rodzaju ekranu izolacji akustycznej, pomimo tego, że sąd nie dysponuje wiedzą specjalistyczną z dziedziny budownictwa, która byłaby niezbędna do ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń odmiennych od ustaleń organu administracyjnego, pomimo braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, czy ustalenia w zakresie usytuowania wyrzutni kominowej instalacji wentylacyjnej oraz rodzaju ekranu izolacji akustycznej sąd I instancji poczynił w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też uznał, że bez tego postępowania może dokonać własnych ustaleń odmiennych od ustaleń organu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, 1589), poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia i w efekcie błędne utożsamienie pojęć rodzaju zabudowy oraz funkcji zabudowy, podczas gdy pojęcia te mają inne znaczenia prawne nadane ww. przepisami;

2) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię sprzeczną z treścią art. 4, art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a przejawiającą się w stwierdzeniu, że naruszony przepis wymaga od inwestora, w przypadku zamierzenia realizowanego etapowo, szczegółowego wyjaśnienia sposobu realizacji dalszego etapu już w projekcie budowlanym odnoszącym się do pierwszego etapu inwestycji, oraz że przepis ten zabrania etapowania zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy realizacja kolejnego etapu wymagałaby dokonania zmian w już zrealizowanym obiekcie, pomimo że przepis ten nie nakłada takich wymogów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w części zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie, podstawowym problemem jaki winien zostać wyjaśniony przez Sąd I instancji, było zbadanie, czy na działce objętej przedmiotową inwestycją możliwe jest zrealizowanie budynku o funkcji jaka została wskazana we wniosku inwestora, jak i przedstawiona przez niego do zatwierdzenia w projekcie budowlanym, a mianowicie funkcja "handlowo-usługowa". Co prawda Sąd I instancji podjął próbę dokonania takich ustaleń, jednak ustalenia Sądu w tym względzie zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną stawiając w tym zakresie zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ Sąd I instancji dokonał, po pierwsze błędnej interpretacji postanowień decyzji o warunkach zabudowy, a po drugie nie zbadał czy z analizy funkcji terenu, która stanowiła podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż na tym terenie możliwa jest realizacja budynku o charakterze jedynie handlowo-usługowym, czy też sąsiedztwo inwestycji wymuszało realizację budynku, którego jedną z funkcji musi być zabudowa mieszkaniowa. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego. Bez znaczenia jest przy tym, że w decyzji tej określono rodzaj inwestycji jako zabudowę usługowo-mieszkalną. Po pierwsze, w tym zakresie Sąd powinien przeanalizować uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy, z którego jasno wynika, że po przeprowadzeniu stosownej analizy organ stanął na stanowisku, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w terenie analizowanym funkcji handlowo-usługowo-mieszkaniowej. Jak wynika z tych ustaleń w analizowanym terenie, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa handlowa, usługowa oraz zabudowa jednorodzinna. Z tego względu Sąd winien ustalić w oparciu o tak przeprowadzoną analizę, czy na terenie objętym planowaną inwestycją w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy możliwa jest realizacja funkcji handlowo-usługowej, zgodna z wolą inwestora. Przy czym, Sąd winien zwrócić uwagę, że każda z ww. funkcji występuje w terenie, a więc realizacja funkcji handlowo-usługowej nie stanowi nowej funkcji - nie istniejącej w terenie objętym stosowną analizą, lecz jej kontynuację. Należy mieć na względzie, że art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie nakłada obowiązku zbadania przedstawionego projektu budowlanego pod względem tożsamości z decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi bowiem o zbadaniu zgodności projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. A zatem ustalenia zawarte w projekcie budowlanym muszą się mieścić w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy, natomiast nie mogą przewidywać takich rozwiązań, które byłyby inne niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. Błędnie więc Sąd I instancji przyjął, że w tej konkretnej sprawie funkcja zabudowy wskazana w projekcie jako handlowo-usługowa musi być de facto tożsama z funkcją określoną w decyzji o warunkach zabudowy, czyli handlowo-usługowo-mieszkalną. O tym, czy funkcja terenu zawarta w projekcie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, decyduje bowiem to w jaki sposób kształtuje się funkcja określonego terenu, bowiem to od tej realnej funkcji zależy ukształtowanie postanowień decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, zasadnie strona wnosząca skargę kasacyjną w tym zakresie zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, 1589), poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Jak wynika z zapisów ww. rozporządzenia, czym innym są ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, a czym innym ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym Sąd pominął to, że przepisy Prawa budowlanego podobnie traktują jako kategorie obiektów budowlanych budynki usług i handlu, które zostały zakwalifikowane do wspólnej kategorii obiektów - XVII. Ponadto przy dokonywaniu wykładni takich pojęć jak handel, czy usługi, Sąd winien zwrócić uwagę, że usługi to działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi, a handel między innymi może polegać na świadczeniu tych usług odpłatnie. A zatem w zakresie posługiwania się oboma pojęciami zachodzi zbieżność w zakresie ich semantyki. Z tego względu Sąd I instancji winien rozważyć, czy rzeczywiście wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju zabudowy jako usługowo-mieszkalnej stanowi o braku możliwości realizacji na tym terenie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego lub handlowo-usługowego.

Dla zachowania logicznego ciągu wywodu w tym miescu rozważenia wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji prawidłowo wkazał, że w zasadzie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji, choć wywód Sądu na poparcie swojej tezy nie jest trafny. Nie można bowiem wykluczyć, że w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe etapowanie realizacji tego samego obiektu budowlanego, np. w ramach realizacji poszczególnych kondygnacji bądź części obiektu, które jednak mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednak i z takim etapowaniem w ramach jednego obiektu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, inwestor przedstawiając wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem jednoznacznie wykazał, że nie będzie realizował funkcji mieszklanej budynku. Z projektu budowlanego wynika, że dla tego zamiaru konieczne będzie zaadaptowanie poddasza budynku, które zostanie wykonane w oparciu o przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany. Nie można więc mówić o jakimkolwiek etapowaniu inwestycji, a jedynie o potencjalnej możliwości zaadaptowania poddasza na cele mieszkalne, która to funkcja, jak wynika z powyższego wywodu, również jest dopuszczona na terenie objętym planowaną inwestycją. Stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że o możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji decyduje to, iż w jej ramach zrealizowane będą takie obiekty jak budynek, instalacje zewnętrzne i wjazd - nie można uznać za decydujące o możliwości zastosowania art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zrealizowanie ww. elementów zagospodarowania terenu inwestycji w ramach oddzielnych etapów, np. instalacji zewnętrznych, stawiałoby pod znakiem zapytania możliwość samodzielnego funkcjonowania budynku zgodnie z przeznaczeniem. Poza tym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z etapowaniem ww. elementów zagospodarowania terenu, a w zasadzie z jakimkolwiek etapowaniem obiektów, które mogłyby samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zatem winien wziąć pod uwagę, że dla prawidłowości oceny, czy możliwa jest w niniejszej sprawie realizacja budynku handlowo-usługowego nie ma znaczenia kwestia etapowania, lecz to, czy na terenie objętym inwestycją w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy w ogóle możliwa jest realizacja takiego budynku, jaki został przedstawiony w projekcie budowlanym. To jest główny problem sprawy, który winien zostać wyjasniony przez Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tego względu za usprawiedliwione należy też uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd I instancji własnych ustaleń w zakresie możliwości wykonania na poddaszu projektowanego budynku funkcji mieszkalnej. Zasadnie więc strona wnosząca skargę kasacyjną przywołała naruszenie przez Sąd przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 2 u.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a., ponieważ w zakresie możliwości adaptacji poddasza Sąd wyszedł poza granice sprawy administracyjnej, dokonując w tej kwestii własnych ustaleń, które w ogóle nie były przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi. Wywody Sądu w zakresie możliwości adaptacji poddasza na cele mieszkalne nie można więc uznać za jakikolwiek element kontroli działalności administracji publicznej. Ponadto Sąd arbitralnie przesądził, że z projektu budowlanego nie wynika by w projektowanym budynku można było wykonywać funkcję usługową. Takie stanowisko Sądu jest również pozbawione jakiejkolwiek oceny działalności administracji publicznej, ponieważ skoro Sąd w tym zakresie dostrzegł potencjalne uchybienia to winien w tym zakresie zalecić organom administracyjnym przeprowadzenie stosownej analizy materiału dowodowego. Poza tym ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd jest wadliwa, ponieważ w części opisowej projektu budowlanego przykładowo podaje się na czym miałaby polegać działalność usługowa, tj. wypieku kurcząt. Sąd winien też uwzględnić na czym polega wykonywanie funkcji handlowej i usługowej, o czym wyżej już była mowa.

Nadto Sąd dokonał błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego w zakresie usytuowania wyrzutni powietrza, co z kolei miało wpływ na dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu co twierdzi Sąd, z projektu budowlanego jednoznacznie wynika w jakim miejscu usytuowano wyrzutnię powietrza na dachu budynku. Ryskunki Nr 8 i 8a znajdujące sią projekcie w zakresie branży sanitarnej dotyczą usytuowania wewnętrznej instalacji wyrzutni powietrza, przy czym przyjęte rozwiązania pozostają aktualne wyłącznie na rysunku Nr 8, ponieważ na rysunku Nr 8a widnieje opisane skreślenie "zmiana wyrzutni wg rys. 8". Natomiast opisane usytuowanie tej wyrzutni na dachu budynku zostało przedstawione na rysunku nr 4 branży sanitarnej. A zatem z projektu budowlanego jednoznacznie wynika gdzie na dachu znajduje się wyrzutnia powietrza. Podobnie błędne wnioski Sąd wyprowadza z zapisów projektu dotyczących ekranu akustycznego. Jak sam Sąd wskazuje, rolę tego ekranu ma pełnić nasadzenie zieleni przy granicy z nieruchomością należącą do T. i K. P. Jak wyjaśniono w trakcie postępowania realizacja ww. ekranu nie wynika z żadnego obowiązku opartego na przepisie prawa, a stanowi wyłącznie element spełnienia żądań właścicieli sąsiedniej nieruchomości przez inwestora. A zatem brak jest w tym względzie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., na co słusznie wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną. To, że w projekcie budowlanym nasadzenie zieleni określono mianem ekranu akustyczego nie stanowi o jakiejkolwiek sprzeczności zapisów projektu. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mamy do czynienia z ekranem akustycznym jako urządzeniem technicznym. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy ustalony w trakcie postępowania w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska. W tym zakresie Sąd zupełnie pominął stanowisko inwestora, który w trakcie postępowania przed organem administracyjnym złożył stosowne wyjaśnienia.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadził żadnego uzupełnienia materiału dowodowego. Stanowisko Sądu w zakresie ekranu akustycznego i wyrzutni powietrza wynikało wyłącznie z przeprowadzonej wybiórczo oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W tym zakresie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, czy ustalenia w zakresie usytuowania wyrzutni kominowej instalacji wentylacyjnej oraz rodzaju ekranu izolacji akustycznej Sąd I instancji poczynił w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też uznał, że bez tego postępowania może dokonać własnych ustaleń odmiennych od ustaleń organu administracyjnego - należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z uzasadnienia wynika bowiem co konkretnie stanowiło o przyjęciu stanowiska przez Sąd I instancji.

A zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wybiórczy dokonał analizy materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując stosownych ocen, Sąd nie odniósł się do tych elementów materiału dowodowego, z których jednoznacznie wynika stan faktyczny sprawy, co stanowiło o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Te uchybienia miały z kolei wpływ na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd dokonując samodzielnych ocen nie związanych z przeprowadzoną kontrolą przez organy administracyjne naruszył art. 1 § 2 u.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a.

Z tych wzgledów, na podstawie art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.