Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 534/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 208 r. sygn. akt II SA/Lu 578/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięcia organu, który wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], w przedmiocie przyznania Z. W. w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. bezpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie, z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych, które to usługi zostały zlecone Agencji [...] i obejmowały wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, utrzymywanie kontaktów z domownikami oraz pielęgnację.

Decyzja organu pierwszej instancji jest wynikiem rozpoznania kilku wniosków Z. W. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. z dnia [...] października 2007 r. (wskutek uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., [...] decyzji Kierownika OPS w N. z dnia [...] listopada 2007 r.), z dnia [...] listopada 2007 r. (wskutek uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., [...] decyzji Kierownika OPS w N. z dnia [...] grudnia 2007 r.), z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Z. W. na podstawie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2002 r. zaliczony został do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności typu "P", oznaczającej upośledzenie umysłowe i chorobę psychiczną, dlatego na podstawie art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) jest uprawniony do otrzymania specjalistycznych usług opiekuńczych. Prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty w wysokości 524,69 zł i świadczeń z pomocy społecznej.

W celu ustalenia sytuacji rodzinnej Z. W. organ wystąpił o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych z członkami jego dalszej rodziny, a w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia wystąpił do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. i Poradni Zdrowia Psychicznego o przesłanie odpowiednich zaświadczeń lekarskich.

Na podstawie przedłożonej opinii lekarskiej z dnia [...] marca 2008 r. ustalił, że Z. W. nie leczy się, a ostatnią wizytę w poradni odbył w dniu [...] kwietnia 2004 r.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Z. W. złożył do akt sprawy pismo wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie i opinią biegłej sądowej z zakresu psychiatrii, które potwierdzają, iż powinien mieć opiekunkę nadzorującą przyjmowanie przez niego leków.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji uznając że rodzina Z. W. nie zapewni mu pomocy, przyznał mu specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 6 godzin dziennie od poniedziałku do piątku w okresie od [...] kwietnia do [...] grudnia 2008 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. wnosił o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w większym rozmiarze, tj. również w soboty, niedziele i święta oraz o zapewnienie przygotowywania w te dni posiłków, organizowanie wolnego czasu oraz pomoc mieszkaniową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podało, że w jego ocenie usługi specjalistyczne świadczone przez 5 dni w tygodniu w wymiarze 6 godzin dziennie w pełni zaspokoją niezbędne potrzeby Z. W., sprawnego fizycznie i będącego w stanie samodzielnie przygotowywać sobie posiłki w pozostałe dni tygodnia, jak i organizować sobie wolny czas. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2003 r. wynika wskazanie, aby skarżącego nie wyręczać we wszystkich codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. O tym zaś, że Z. W. jest w znacznym stopniu samodzielny świadczy fakt, że zrezygnował z przyznanego przez Ośrodek całodziennego wyżywienia w [...], w zamian wypłacenia kwoty 25 zł dziennie na zakup żywności. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że Z. W. pomimo wielokrotnych wezwań nie przedstawił aktualnej opinii lekarskiej potwierdzającej konieczność sprawowania codziennej opieki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2008 r. Z. W. wniósł o zmianę decyzji organów administracyjnych oraz przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w większym rozmiarze, tj. również w soboty, niedziele i święta i w wymiarze 8 godzin z uwagi na to, że z przyznanych 6 godzin opiekunka 2 godziny przeznacza na dojazd, natomiast pozostałe 4 godziny faktycznie sprawuje opiekę.

Ponadto podniósł, że usługi powinny być przyznane na stałe, ponieważ orzeczenia lekarskie z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] lipca 2002 r. potwierdzają jego trwałą niepełnosprawność. Zdaniem skarżącego, organ nie był również uprawniony do samodzielnego określenia liczby dni, w które usługi mają być świadczone ani "zakresu" usług, ponieważ zasady przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych określa rozporządzenie właściwego ministra, natomiast powołany przez organ art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczy wyłącznie usług "zwykłych". Skarżący zarzucił również, że organ błędnie jedną decyzją rozpoznał kilka jego wniosków o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004, Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (§ 1). W świetle § 5 cyt. przepisu ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy do ośrodka pomocy społecznej i następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji i oceny jaki zakres, okres i miejsce świadczenia tych usług będzie najbardziej właściwe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy, więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. SA/Sz 2548/00).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i podjęły z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe.

W celu ustalenia zakresu i rodzaju usług, które miałyby być świadczone na rzecz Z. W. zwrócono się do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. o określenie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych.

Z odpowiedzi z dnia 14 lutego 2008 r. wynika, że Z. W. pozostaje pod opieką Poradni od 1994 r., ostatnie zaświadczenie od specjalisty-psychiatry pochodzi z 2003 r.; w 2006 r. pacjent został skierowany do Poradni Kardiologicznej na stałe leczenie z powodu nadciśnienia tętniczego; obecnie zgłasza się do przychodni okresowo w celu przepisania leków.

Z akt sprawy wynika również. iż w dniu [...] lutego 2002 r. zwrócono się do Przychodni Zdrowia Psychicznego Poradni Psychiatrycznej [...] o zbadanie Z. W. bez jego zgody.

W odpowiedzi wyjaśniono, że ustalenie stanu psychicznego pacjenta jest możliwe wyłącznie po osobistym przebadaniu, co było dotychczas niemożliwe ze względu na nieobecność Z. W. w domu lub nieotwieranie drzwi. Takie badanie byłoby jednak wskazane, gdyż był on leczony z powodu zaburzeń urojeniowych oraz zespołu psychoorganicznego.

Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wezwano Z. W. do dostarczenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego jego stan zdrowia, na które jednak nie odpowiedział.

Natomiast w celu ustalenia jego sytuacji majątkowej organ występował do wielu instytucji o udostępnianie danych ze zbioru danych osobowych do Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej z zapytaniem o opłaty za wodę, do Urzędu Gminy w N. o udzielenie informacji dotyczącej wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego lub nieruchomości, do Komornika Sądowego o udzielenie informacji z jakiego tytułu zajęto rentę Z. W., a także do Wydziału Komunikacji Transportu i Drogownictwa o ponowne skierowanie Z. W. na badania lekarskie.

Wydział Komunikacji Transportu i Drogownictwa wyjaśnił, że Z. W. po przebadaniu uzyskał w dniu [...] kwietnia 2003 r. orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, niezawierające żadnych ograniczeń, ważne bezterminowo.

Organ usiłował również przeprowadzić wywiad środowiskowy z członkami dalszej rodziny Z. W. - A. K., K. L., M. W., lecz odmówili oni jego udzielenia. Także Z. W. odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże organ w celu ustalenia jego sytuacji rodzinnej oparł się na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] lutego 2008 r. z żoną T. W., która wprawdzie zamieszkuje osobno lecz w tym samym budynku.

W ocenie Sądu pierwszej w tej sprawie organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne czynności dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji zdrowotnej i rodzinnej Z. W., a wynikom tych ustaleń nie można zarzucić dowolności.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania Z. W. pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie z dnia [...] czerwca 2002 r., zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności typu "P" oraz wskazano, że wymaga on częściowej opieki osób drugich. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób świadczących takie usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zasad i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz. U. z 1997r. Nr 2, poz. 12) usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi zostały zaliczone do usług specjalistycznych. Wbrew zarzutom skargi, rozporządzenie to nie określa sztywno rodzajów i wymiaru przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych, pozostawiając tę kwestię do uznania organu pomocy społecznej, a kontrola sądowa decyzji organu w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do oceny, czy organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając skarżącemu usługi w wymiarze 6 godzin dziennie w dni powszednie, nie przekroczył granic przysługującego mu uznania, bowiem w świetle zebranych dowodów taki wymiar godzin był uzasadniony. Zaświadczenia i opinie lekarskie potwierdzały konieczność przyznania skarżącemu opieki, jednak żadne z nich nie wskazywało, że ma być to opieka całotygodniowa, przeciwnie z zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. lekarza psychiatry wynikała potrzeba pomocy socjalnej dla Z. W. w ilości 3 godzin dziennie od poniedziałku do piątku pozostawiając decyzji Ośrodka określenie zakresu usług. Podobne stwierdzenie wynikało z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2005 r. Natomiast w zaświadczeniu z dnia [...] października 2003 r. Wskazano, aby nie wyręczać skarżącego we wszystkich czynnościach gospodarstwa domowego, pozostawiając mu możliwość samodzielności. Wprawdzie zaświadczenia lekarskie, w oparciu o które wydano zaskarżone decyzje, nie są aktualne, gdyż skarżący nie przedstawił nowego zaświadczenia ani nie poddał się badaniom, to jednak w przyznaniu tych świadczeń nie można zarzucić organowi dowolności. Sąd pierwszej stwierdził, że wymiar 6 godzin dziennie obejmuje wyłącznie czas faktycznie świadczonej opieki, bez czasu dojazdu opiekunki do miejsca zamieszkania skarżącego, a jego obawy że przyznana w tym wymiarze pomoc będzie w rzeczywistości krótsza są bezpodstawne.

Ponadto wyjaśnił, że nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszone przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowego żądanie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych na stałe. Zakres, rodzaj i wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych ulegają zmianie zależnie od aktualnych potrzeb wnioskodawcy i podlegają każdorazowej ocenie organu przyznającego pomoc.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie jedną decyzją administracyjną kilku wniosków skarżącego z dnia [...] października 2007 r., [...] listopada 2007 r., [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r., choć składane w różnym czasie, dotyczyły tego samego świadczenia, tj. specjalistycznych usług opiekuńczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. W. reprezentowany przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w punkcie I - oddalającym skargę zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 159 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) z powodu nienależytej kontroli sprawowanej nad działalnością administracji publicznej oraz wydanymi przez nie decyzjami administracyjnymi i niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w szczególności powoływanie się na nieobowiązujący akt wykonawczy (rozporządzenie), aprobowanie nieprawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji, m.in. przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, kiedy jest to zabronione, blisko dwuletni okres w wydaniu decyzji administracyjnej od złożenia wniosku, nielogiczność w rozstrzygnięciu podjętej decyzji oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i nierozróżnianie instytucji "usług opiekuńczych" od instytucji "specjalistycznych usług opiekuńczych".

Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 104 § 1 K.p.a., z powodu rozpoznania jedną decyzją administracyjną kilku wniosków skarżącego, w przedmiocie przyznania pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, powołując tylko cztery wnioski skarżącego (z dnia [...] października 2007 r., [...] listopada 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] lutego 2008 r.) i stwierdzając arbitralnie, że dotyczyły tego samego świadczenia przez co naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. nie było. Sąd zataił przy tym, że z samej komparycji (części wstępnej) decyzji organu pierwszej instancji wynika, że swoją decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w N. objął nie tylko wyżej wymienione cztery wnioski (dosyć zbliżone czasowo), ale także wniosek złożony w maju 2006 r. (po wyroku WSA z [...] grudnia 2007 r., uchylającym zaskarżone decyzje). W tym przypadku chodziło o wniosek z dnia [...] lutego 2008 r., który został załatwiony decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Postępowanie administracyjne zaś co do pozostałych czterech wniosków powinno być w tej sytuacji umorzone, jako bezprzedmiotowe art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem kasatora nie można stwarzać fikcji aprobowanej przez Sąd kontrolujący działalność administracji publicznej, że postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o specjalistyczne usługi opiekuńcze trwało od maja 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r.

Zdaniem skarżącego kontrola działalności administracji publicznej, czyli w tym przypadku działalność SKO w Lublinie i OPS w N. powinna objąć w szczególności akta administracyjne organu pierwszej instancji, które to akta są nieponumerowane lub ponumerowane wybiórczo, często z licznymi kserokopiami bez poświadczenia za zgodność z oryginałem, akta niezszyte, bez wykazu spisu treści, akta niepoukładane chronologicznie oraz z dokumentami niedotyczącymi tej sprawy. Nawet decyzja organu pierwszej instancji, której nadano nr [...] w trzecim pliku, chociaż ma 4 strony, to numerów późniejszych i wcześniejszych nie oznaczono.

Skarżący podniósł również, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 159 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) i wbrew rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji (pkt 2) powołał się na stare (nieobowiązujące) rozporządzenie wykonawcze do ustawy z 1996 r., zamiast na rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598). Ponadto Sąd pierwszej instancji nie rozróżnia, wbrew ustawowemu podziałowi z art. 50 cyt. ustawy o pomocy społecznej "usług opiekuńczych" ani "specjalistycznych usług opiekuńczych". Pomieszanie terminologii prawa materialnego z powoływaniem się na nieobowiązujące rozporządzenie skutkuje naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżący zarzucił również, iż Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie zaświadczenie lekarskie z [...] grudnia 2003 r., w którym lekarz psychiatra stwierdził, że "pacjent wymaga usług opiekuńczych specjalistycznych na 5 godzin dziennie". To zaświadczenie w aspekcie orzeczenia o umiarkowanym trwałym stopniu niepełnosprawności ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i częściową potrzebą "opieki osób drugich" prowadzi do wniosku, że dając specjalistyczne usługi opiekuńcze na stosunkowo krótki okres kilku miesięcy z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych postąpiono źle, gdyż właśnie w tym okresie skarżący szczególnie wymagał opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. nie występują. Taka regulacja prawna oznacza, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem.

Należy zatem w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został przez Sąd pierwszej instancji naruszony i uzasadnić na czym polegała - zdaniem autora skargi kasacyjnej - błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa procesowego, a jego uzasadnienie ma wykazywać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że tylko zasadnicze uchybienia procesowe mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Obok wymagania obiektywnie rozumianej "istotności" art. 174 pkt 2 P.p.s.a. występują dodatkowe wymagania, wykazanie przez skarżącego ścisłego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem, a wyrokiem jako wynikiem rozpoznania sprawy. Konieczne jest zatem, nie tylko stwierdzenie, że zaszło istotne naruszenie konkretnego przepisu prawa procesowego, ale także wskazanie błędów lub braków naruszających dany przepis oraz przytoczenie dowodów, że jego naruszenie mogło prowadzić do błędnych wyników. Podkreślić bowiem, należy, że samo naruszenie przepisów postępowania nawet jeżeli jest obiektywne, istotnie nie jest wystarczającą podstawą skargi kasacyjnej.

Wnoszona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Przedstawiając tego rodzaju zarzuty, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), z powodu nienależytej kontroli sprawowanej nad działalnością administracji publicznej, niewłaściwe uzasadnienie wyroku przez powołanie się na nieobowiązujące rozporządzenie, aprobowanie nieprawidłowości postępowania organu administracji, m.in. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy w świetle § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 9 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672) jest to zabronione.

Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy składowe uzasadnienia wyroku wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe

przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podnoszonych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, iż powołano się w nim na nieobowiązujący akt prawny (rozporządzenie) Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 2, poz. 12 ze zm.) art. 159, mimo iż aktem tym powinno być rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podobnie ocenić należy zarzut bezzasadnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 104 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. 3 §1 P.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. może nastąpić poprzez wykroczenie poza kognicję Sądu albo przez zastosowanie w ramach tej kontroli środka innego niż przewidziany w ustawie, czy też zaniechanie tej kontroli.

Natomiast naruszeniem tego przepisu nie jest uznanie działania administracji za zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, co czyni zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. nietrafnym. Okoliczność, że wyniki tej kontroli nie są zgodne ze stanowiskiem kasatora nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny.

Przepis art. 50 ust. 1, 2 cyt. ustawy stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Wyżej wymienione usługi mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni, nie mogą takiej pomocy zapewnić.

W świetle ust. 3 i ust. 4 art. 50 cyt. ustawy, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Natomiast z ust. 2 art. 18 cyt. ustawy wynika, że środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa. A zatem zadaniem organu gminy jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy i podjęcie przewidzianych prawem zadań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania.

Z kolei z przepisu art. 50 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Analiza tego przepisu wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż użyte w nim określenie usługi opiekuńcze, obejmuje usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a to oznacza, że przepis ten miał w tej sprawie zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalenie.

Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należną mu od Skarbu Państwa wskazać należy, iż w przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji.