Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2563/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Radców Prawnych
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 217, art. 6, art. 162 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 4, art. 32 ust. 1, art. 32 w zw. z art. 37 w zw. z art. 29
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o statusie aplikanta radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] września 2012 r. Krajowa Rada Radców Prawnych (KRRP) utrzymała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. (dalej OIRP) z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą odmówiono P. Z. (dalej skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wystąpiła do OIRP z wnioskiem o wydanie w trybie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.) aktualnego zaświadczenia potwierdzającego status aplikanta radcowskiego.

Strona udzielając odpowiedzi na wezwanie organu dotyczące wykazania interesu prawnego w ubieganiu się o żądane zaświadczenie wskazała, że zaświadczenie niniejsze niezbędne jest jej w celu przedłożenia w sądach rejonowych, organach ścigania, organach administracji publicznej, a także przed innymi sądami (zgodnie z art. 351 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.) w sytuacji zastępowania radcy prawnego przed ww. organami i instytucjami. Nadto strona dodatkowo podniosła, że zgodnie z treścią art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżącą stwierdziła, że wobec informacji z Izby o posiadaniu statusu aplikanta radcowskiego i w związku z tym koniecznością uiszczania należnych składek wniosła o potwierdzenie tego faktu.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r., Rada OIRP działając na podstawie ustawy o radcach prawnych odmówiła skarżącej wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż skarżąca nie zdała egzaminu radcowskiego, a legitymowanie się zaświadczeniem o statusie aplikanta wiąże się z kwestią możliwości zastępowania radcy prawnego przed sądami i organami ścigania przez osoby, które uzyskały zaświadczenie o ukończeniu aplikacji, a nie przystąpiły do egzaminu radcowskiego lub osoby, które nie zdały egzaminu radcowskiego. Zdaniem organu, wnioskodawczyni utraciła status aplikanta radcowskiego wraz z odbyciem aplikacji radcowskiej, co zostało potwierdzone zaświadczeniem, wydanym w trybie art. 32 ust. 4 ustawy. Nadto wskazano, że utrata statusu aplikanta radcowskiego nastąpiła z mocy prawa po ukończeniu aplikacji radcowskiej i uzyskaniu zaświadczenia o jej odbyciu, wobec czego strona nie jest uprawniona do zastępowania radcy prawnego na podstawie art. 351 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych oraz sporządzania i podpisywania pism procesowych w oparciu o art. 351 ust. 4 ustawy.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie uchwały i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest równoznaczne z utratą statusu aplikanta radcowskiego oraz naruszenie art. 37 w zw. z art. 29 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że nie posiada statusu aplikanta radcowskiego pomimo braku spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w ustawie i pozostawania w obrocie prawnym uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu strona powołała się na stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji - dotyczące Statusu aplikanta radcowskiego, wskazujące za uznaniem ciągłości statusu aplikanta radcowskiego po niezdanym egzaminie. W ocenie odwołującej się, działanie organu I instancji jest sprzeczne z powołanym stanowiskiem, mimo że to z inicjatywy Izby aplikanci otrzymali powoływane stanowisko dot. statusu aplikanta radcowskiego. Nadto strona wskazała, iż powyższe stanowisko zostało przyjęte przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) w dniu [...] lipca 2011 r.

KRRP wydając wspomnianą na wstępie uchwałę działała na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej uchwale. Nadto organ wskazał, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie pozwalają na stwierdzenie, że osoba, która ukończyła aplikację nadal posiada status aplikanta radcowskiego. Odnosząc się do naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych organ odwoławczy wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej. Zdaniem KRRP aplikant - osoba wpisana na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez właściwą Radę i odbywająca aplikację posiada status aplikanta radcowskiego, który traci z momentem odbycia aplikacji i odebrania zaświadczenia o jej ukończeniu. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie wykładni językowej wydanie zaświadczenia należy traktować jako tożsame z utratą statusu aplikanta radcowskiego wobec zajścia zdarzeń w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 w zw. z art. 29 ustawy o radcach prawnych KRRP stwierdziła, że powołane przepisy odnoszą się do sytuacji skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Skreślenie takie jest drugim, obok ukończenia aplikacji i odebrania zaświadczenia w tym przedmiocie, sposobem utraty statusu aplikanta radcowskiego, w związku z czym sam fakt enumeratywnego wyliczenia sytuacji skreślenia aplikanta radcowskiego z listy przez ustawodawcę, w ocenie organu, nie przesądza o niemożliwości utraty statusu aplikanta także w inny sposób. Organ podkreślił, iż podobne stanowisko zostało wyrażone przez Ministerstwo Sprawiedliwości w Opinii Departamentu Legislacyjno-Prawnego z dnia [...] stycznia 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego, mimo że w obowiązujących uregulowaniach, zarówno na poziomie ustawowym, jak i samorządowym, nie dokonano jednoznacznego oraz precyzyjnego wskazania, że osoba, która odbyła aplikację radcowską i odebrała zaświadczenie o jej ukończeniu traci status aplikanta radcowskiego, to zapisów ustawowych nie można interpretować rozszerzająco w kierunku dalszego posiadania takiego statusu, mając na uwadze całość uregulowań ustawowych. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Przepis determinuje okres trwania aplikacji radcowskiej, który nie podlega wydłużeniu nawet wobec uzyskania wyniku negatywnego z egzaminu radcowskiego. Organ podniósł, że celem aplikacji jest przygotowanie aplikanta do należytego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Przyznane aplikantowi w art. 351 ustawy o radcach prawnych uprawnienia związane są z posiadaniem statusu aplikanta radcowskiego i nie przysługują w przypadku jego utraty.

Nadto organ podkreślił, że Prezydium KRRP w dniu [...] lipca 2011 r. nie przyjęło Stanowiska Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji, a jedynie zostało ono przedstawione Prezydium do wiadomości. Wskazanego wyżej stanowiska organ odwoławczy także nie przyjął.

Zdaniem KRRP, utrata statusu aplikanta radcowskiego może nastąpić przed ukończeniem aplikacji radcowskiej na skutek skreślenia z listy aplikantów radcowskich w przypadkach określonych w art. 37 ust 1 i 2 ustawy o radcach prawnych albo z mocy prawa wraz z obyciem aplikacji radcowskiej, co jest potwierdzane przez właściwą radę okręgową izby radców prawnych stosownym zaświadczeniem o ukończeniu aplikacji radcowskiej. Zdaniem organu, zaistnienie powyższych okoliczności powoduje, że osoba traci status aplikanta radcowskiego oraz uprawnienie do zastępowania radcy prawnego na podstawie art. 351 ustawy o radcach prawnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca w wyniku ukończenia aplikacji radcowskiej, co zostało stwierdzone wydanym przez Radę OIRP zaświadczeniem, utraciła status aplikanta radcowskiego, wobec czego niedopuszczalnym jest wydanie wnioskodawczyni zaświadczenia stwierdzającego, iż posiada ona status aplikanta radcowskiego, co potwierdzałoby stan prawny w rzeczywistości nieistniejący.

Skargę na powyższa uchwałę wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 w zw. z art. 37 w zw. z art. 29 ustawy o radcach prawnych poprzez błędne przyjęcie, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest tożsame z utratą statusu aplikanta pomimo braku wypełnienia przez skarżąca przesłanek do utraty statusu enumeratywnie wymienionego w niniejszej ustawie,

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 219 K.p.a. gdyż postępowanie powinno zostać zakończone przez organ I instancji postanowieniem,

b) naruszenie art. 11 oraz art. 124 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i przekonywującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy pomimo zapisu w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, iż w ocenie organu odwoławczego w obowiązujących uregulowaniach zarówno na poziomie ustawowym, jak i samorządowym, brak jest jednoznacznego oraz precyzyjnego wskazania, że osoba która ukończyła aplikację radcowską i odebrała zaświadczenie o jej ukończeniu traci status aplikanta radcowskiego,

c) naruszenie art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, w sytuacji gdy w

dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym wydawane są uchwały o odmiennej treści przez inne OIRP działające na terenie kraju.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w skład samorządu radców prawnych wchodzą radcowie prawni i aplikanci radcowscy, a ich przynależność do samorządu zawodowego jest obowiązkowa (art. 40 ust. 2 ustawy). Podstawą uzyskania statusu radcy prawnego lub aplikanta radcowskiego jest uchwała rady okręgowej izby radców prawnych o wpisie na prowadzoną przez nią odpowiednio listę radców prawnych i listę aplikantów radcowskich. Skarżąca stwierdziła, iż wpis na listę ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy nowy stan prawny dotyczący statusu prawnego adresata uchwały, nadanie statusu radcy prawnego lub aplikanta radcowskiego wiąże się z uprawnieniami oraz szeregiem obowiązków. Zdaniem skarżącej, obecna interpretacja przepisów przedstawiona przez organ I instancji prowadzi do naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że pomimo braku posiadania statusu aplikanta radcowskiego osoba zobowiązana jest do uiszczania składek członkowskich przez cały okres od momentu wydania zaświadczenia, poprzez wysyłanie wezwań określających stan zadłużenia. Strona zaznaczyła, że w ten sposób przyjęto istnienie obowiązku, z którego nie wynika żadne uprawnienie.

Skarżąca wskazała, że uchwała o wpisie, jak i uchwała o skreśleniu z listy radców prawnych, mają charakter decyzji administracyjnej, organy samorządu radców prawnych wydając uchwałę działają jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a tym samym realizują w pełni zasadę praworządności określoną w Konstytucji (art. 7), jak i zasadach ogólnych K.p.a. (art. 6). Strona stwierdziła, że uchwała rady o wpisie lub skreśleniu z listy radców prawnych musi być podjęta na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wpis na listę radców prawnych - art. 24 ustawy, zaś skreślenie z listy radców prawnych - art. 29 ustawy. Skarżąca wskazała, że podobna reguła postępowania dotyczy aplikantów radcowskich, jako członków samorządu zawodowego, a listy aplikantów radcowskich prowadzone są przez rady okręgowych izb radców prawnych w oparciu o przepisy wewnętrzne samorządu radcowskiego wydane na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Skreślenie z listy aplikantów radcowskich (podobnie jak listy radców prawnych) może nastąpić tylko na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych podjętej na podstawie przepisu prawa. Strona stwierdziła, że nie jest więc przypadkiem, iż ustawodawca wskazuje przyczyny skreślenia z listy aplikantów, odsyłając w części przypadków do odpowiedniego stosowania przepisów regulujących zasady skreślenia z listy radców prawnych. Artykuł 37 ustawy przewiduje możliwość skreślania aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w sytuacji:

1. wniosku aplikanta radcowskiego o skreślenie go z listy aplikantów radcowskich (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 1 ustawy),

2. choćby częściowej utraty zdolności do czynności przez aplikanta radcowskiego (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 3 ustawy),

3. utraty przez aplikanta radcowskiego praw publicznych na mocy wyroku sądowego (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 4 ustawy),

4. nieuiszczenia składek członkowskich za okres dłuższy niż rok (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 4a ustawy),

5. śmierci aplikanta (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 5 ustaw),

6. orzeczenia dyscyplinarnego lub wyroku sądowego o pozbawieniu aplikanta prawa do wykonywaniu zawodu (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 6 ustawy),

7. niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji w terminie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy),

8. stwierdzenia przez radę okręgowej izby radców prawnych nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 37 ust. 2 ustawy) - w tym przypadku granice uznania zostały określone dodatkowo w § 19 ust. 2 Uchwały Nr 90A/II/2009 KRRP z dnia 17 września 2010 r.

Skarżąca stwierdziła, że wykładnia językowa, jak i systemowa powyższych przepisów jednoznacznie przemawia za uznaniem enumeratywności katalogu przyczyn skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Podjęcie uchwały z przyczyn innych niż powyższe, zdaniem strony, winno zostać uznane za działanie bez podstawy prawnej, skutkujące nieważnością podjętej uchwały w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że osoba będąca aplikantem radcowskim posiada ten status dopóki w obrocie prawnym znajduje się uchwała o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Status aplikanta traci dopiero z chwilą podjęcia uchwały o skreśleniu z listy aplikantów na podstawie art. 37 ust. 1 lub 2 ustawy, albo podjęcia uchwały o stwierdzeniu jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Nadto skarżąca wskazała, że podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia uchwały o wpisie na listę aplikantów powinno nastąpić z urzędu z uwagi na jej bezprzedmiotowość i w interesie strony z dniem, gdy uchwała o wpisie na listę radców prawnych stanie się ostateczna. Nie jest bowiem możliwa sytuacja, w której osoba posiada jednocześnie status aplikanta radcowskiego, jak i radcy prawnego. Zdaniem skarżącej, regulacja statusu aplikanta radcowskiego nie jest tożsama z aplikacją radcowską. Aplikacja radcowska jest określenem trzyletniego (ostatni rok aplikacji 3 lata i 6 miesięcy) szkolenia mającego na celu przygotowanie osób posiadających status aplikanta radcowskiego do wykonywania zawodu radcy prawnego. Aplikacja jest celem, dla osiągnięcia którego osoba zostaje aplikantem, przystępując do egzaminu wstępnego i składając wniosek o wpis na listę aplikantów. Staje się nawet swoistego rodzaju elementem związanym z uprawnieniami aplikanta (prawo występowania przed sądami). W odróżnieniu od przedmiotowego pojęcia aplikacji, status aplikanta nakierowany jest na określenie jego pozycji podmiotowej.

Nadto skarżącą stwierdziła, że wskazując okres aplikacji (art. 32 ust. 2 ustawy) ustawodawca słusznie (albo przez przypadek) odszedł od stworzenia konstrukcji ram czasowych statusu aplikanta, który byłby związany z okresem szkolenia. Opierając się na zasadzie racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, zdaniem strony, iż jego działanie miało charakter przemyślany, a celem było wzmocnienie grupy osób świadczących pomoc prawną pod kontrolą samorządu radcowskiego. Dotyczy to osób, które skończyły aplikację radcowską, a nie zostały jeszcze radcami prawnymi. Bez znaczenia pozostaje okres, jaki upłynął od chwili zakończenia szkolenia, które zostaje potwierdzone otrzymanym zaświadczeniem o ukończeniu aplikacji (art. 32 ust. 4 ustawy). Skarżąca podkreśliła, że zaświadczenie takie w żaden sposób nie wpływa na status aplikanta a jego przedłożenie jest jedynie formalnym wymogiem dającym możliwości przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Nadto strona wskazała, że na status aplikanta nie wpływają niepomyślne próby zdania egzaminu zawodowego, wobec ustawowej możliwości wielokrotnego podejścia do egzaminu radcowskiego (art. 369 ustawy). Zakończenie aplikacji, a nawet utrzymanie negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego nie stanowi podstawy do skreślenia z listy aplikantów radcowskich, chyba że nastąpi to w trybie prawem przewidzianym (np. na wniosek aplikanta radcowskiego). Status aplikanta determinuje przynależność do samorządu zawodowego radców prawnych, a także daje możliwość występowania przed niektórymi sądami z upoważnienia radcy prawnego czy możliwość podpisywania niektórych pism procesowych. Z tymi przywilejami związane są też nierozłącznie obowiązki, takie jak konieczność uiszczania składek członkowskich w wysokości określonej uchwałą KRRP. Obowiązek ten, zdaniem skarżącej, winien trwać od chwili wpisu na listę aplikantów radcowskich, do chwili skreślenia z listy aplikantów radcowskich lub stwierdzenia wygaśnięcia uchwały o wpisie na listę aplikantów. Zdaniem skarżącej, za wykładnią przepisów ukierunkowaną na przedstawione przez nią stanowisko przemawia m.in. ciągłości statusu aplikanta, który co do zasady powinien trwać do momentu "przekształcenia" go w status zawodowy radcy prawnego. W ocenie strony, niezasadnym, a nawet niedopuszczalnym z punktu widzenia prawa byłoby pozbawienie tych osób przynależności do samorządu radców prawnych bez ich wiedzy i woli. Skarżąca wskazała, że z przynależnością do samorządu zawodowego związane są ściśle określone uprawnienia i obowiązki, z których zwalnianie na czas pomiędzy ukończeniem szkolenia objętego programem aplikacji a wpisem na listę radców prawnych byłoby niecelowe. Zdaniem strony, najwyraźniej widać to na przykładzie podlegania członków samorządu odpowiedzialności dyscyplinarnej, bowiem brak jest racjonalnych przesłanek do zwolnienia czy też wyłączenia spod tej odpowiedzialności szerokiego kręgu osób (dawanych aplikantów), którzy po zakończeniu szkolenia, czy też w następstwie niepomyślnego rezultatu egzaminu radcowskiego zmuszeni są oczekiwać na możliwość podejścia do egzaminu zawodowego w kolejnym terminie. Zdaniem skarżącej, jakakolwiek przerwa będzie skutkować brakiem jurysdykcji organów dyscyplinarnych samorządu zawodowego nad tymi osobami, także w przypadku czynów popełnionych w czasie aplikacji radcowskiej.

Zdaniem strony, należy przyjąć zarówno argumenty prawne, jak i celowościowe przemawiające za utrzymaniem ciągłości statusu aplikanta radcowskiego po zakończeniu aplikacji. Skarżąca wskazał, że inna wykładnia będzie nieuprawniona, gdyż doprowadzi do paradoksalnych wniosków na tle interpretacji dotyczącej okresu trwania aplikacji i zasad skreślenia z listy aplikantów z powodu niezakończenia aplikacji w terminie ustawowym (a contrario art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ocenie skarżącej, fundamentem przedstawionego stanowiska jest przyjęcie założenia, że wszystkie działania aplikanta są wyraźnie ukierunkowane na uzyskanie tytułu radcy prawnego, a nie odbycia jedynie szkolenia, które jest jedynie środkiem do osiągnięcia w/w celu. Zdaniem skarżącej, niezrozumiałe jest działanie Rady OIRP poprzez przekazanie w sierpniu 2011 r. osobom, które nie zdały egzaminu radcowskiego informacji, że nadal posiadają status aplikanta radcowskiego oraz przyjmowanie należności z tytułu składek członkowskich, po czym po wystąpieniu ze stosownym wnioskiem podęcie uchwały o odmowie wydania takiego zaświadczenia, bez jednoczesnego zwrotu należności z tytułu uiszczonych składek. Nadto skarżąca wskazała, że gdyby nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia (osoby, które z takim wnioskiem wystąpiły np. lutym 2012 r. stosowne zaświadczenie otrzymywały) nie wiedziałby o zmianie stanowiska KRRP.

Strona wskazała ponadto, że podobna sprawa była już rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 803/2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia art. 219 K.p.a., iż postępowanie winno zostać zakończone przez organ I instancji postanowieniem wskazując, że organem tym jest rada okręgowej izby radców prawnych - organ kolegialny, który zgodnie z art. 45 ustawy podejmuje uchwały, bez względu czy rozstrzyga daną sprawę decyzją czy postanowieniem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 oraz art. 124 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż wyczerpująco wyjaśnił oraz wskazał przesłanki, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a także przytoczył argumenty dla uzasadnienia twierdzeń. Zdaniem KRRP, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, bowiem skarżąca jedynie ogólnie powołała się na okoliczność, że w dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym, rady okręgowych izb radców prawnych wydają zaświadczenia o posiadaniu statusu aplikanta, nie przytaczając na tę okoliczność żadnych dowodów. Nadto wskazano, że orzeczenie WSA w Warszawie, na które powołuje się skarżąca, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie było prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę z [...] września 2012 r. Krajowej Rady Radców Prawnych, utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą odmówiono P. Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego status aplikanta radcowskiego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie - w tej właśnie kolejności – przepisów prawa materialnego, oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP, następnie – przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżąca podniosła zarzut naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, w sytuacji gdy w dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym wydawane są uchwały o odmiennej treści przez inne OIRP działające na terenie kraju. Jak trafnie jednak podniosła KRRP w odpowiedzi na skargę, skarżąca jedynie ogólnie powołała się na okoliczność, że w dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym rady okręgowych izb radców prawnych wydają zaświadczenia o posiadaniu statusu aplikanta, nie przytaczając na to żadnych dowodów. Należy przy tym zauważyć, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny, i co do zasady nie jest rozpatrywana porównawczo – w związku z tego rodzaju sprawami. W związku z tym trudno jest podzielić zarzut strony skarżącej o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie art. 32 Konstytucji RP.

Natomiast, w ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z tych względów zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę powinno potwierdzać określony fakt lub stan prawny. W niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego, polegającego na posiadaniu statusu aplikanta radcowskiego, w czym bez wątpienia posiada swój interes prawny, czego zresztą organy samorządu radcowskiego nie kwestionują.

Organy korporacji radców prawnych trafnie spostrzegły, iż na tle obowiązujących obecnie unormowań ustawy o radcach prawnych mogą pojawić się wątpliwości co do utraty przez osobę wpisaną na listę aplikantów statusu aplikanta w przypadku ukończenia w przewidzianym ustawowo terminie aplikacji radcowskiej, poprzedzającej, a jednocześnie będącej warunkiem sine qua non przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Jak prawidłowo zauważyła KRRP, przepisy prawa nie wskazują w żaden sposób, aby odbycie i ukończenie aplikacji było równoznaczne z utratą statusu aplikanta jako zdarzenia alternatywnego wobec sytuacji skreślenia z listy. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi jedynie, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej.

KRRP wyraziła pogląd, zgodnie z którym wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji należy traktować jako tożsame z utratą statusu aplikanta wobec zajścia zdarzenia w postaci odbycia wszystkich przewidzianych programem aplikacji zajęć oraz praktyk i zaliczenia kolokwiów, w odróżnieniu od odmiennej sytuacji pozbawienia tego statusu w sytuacji skreślenia z listy.

Analiza przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o radcach prawnych prowadzi do wniosku, iż brak jest przepisu, który wiązałby fakt wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy o radcach ze skutkiem w postaci utraty statusu aplikanta. Przeciwnie - z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż zaświadczenie wydaje się - nie komu innemu, np. osobie, która ukończyła aplikację - tylko właśnie aplikantowi, co może świadczyć o woli ustawodawcy kontynuacji tego statusu w celu objęcia ochroną korporacyjną osób przystępujących do egzaminu radcowskiego. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, negatywnych dla strony skutków nie można domniemywać na podstawie rozszerzającej wykładni prawa. Brak jest podstaw, aby doszukiwać się w ustawie o radcach "utraty statusu aplikanta" jako skutku wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji wypływającego "z mocy samego prawa". Należy w tym miejscu skonstatować istnienie luki prawnej i związanej z nią niespójności rozwiązania prawnego, której efektem jest istnienie odrębnej kategorii osób, które ukończyły aplikację otrzymując stosowne zaświadczenie uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, nie podlegają jednak skreśleniu z listy aplikantów, a tym samym nie tracą uprawnień związanych ze statusem aplikanta. Rozwiązania tej sytuacji należy poszukiwać, zdaniem Sądu, w drodze podejmowania uchwał o wygaśnięciu uchwał w sprawie wpisania na listę aplikantów w związku upływem trzyletniego okresu aplikacji i związaną z nim bezprzedmiotowością wpisu (na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o radcach), a w dalszej perspektywie - w drodze uzupełnienia obowiązującego prawa, m.in. poprzez wprowadzenie cezury czasowej lub liczbowej odnoszącej się do uprawnienia składania egzaminu radcowskiego.

Reasumując, w ocenie Sądu brak było podstaw do nieuwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy. "Poddając analizie pojęcie zaświadczenia z działu VII, wskazuje się następujące jego przesłanki: jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wydawany przez organ administrujący (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988, nr 2, s. 14; podobnie J. Lang (w:) Postępowanie administracyjne, 2010, s. 89-90). Jak podkreśla z kolei Z. R. Kmiecik, jest to akt organu administracji publicznej (...) wydany na żądanie osoby o niego się ubiegającej, potwierdzający określone fakty lub stan prawny, mający znaczenie dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków" (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na lipiec 2012 r.). Jak wskazano, wnioskodawca w dacie wydawania spornych rozstrzygnięć legitymował się ważnym wpisem na listę aplikantów radcowskich z uwagi na podjętą w tym przedmiocie prawomocną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. o wpisie na listę aplikantów radcowskich.

W tej sytuacji nie ma już potrzeby rozpatrywania zarzutów strony skarżącej, zgłoszonych w pierwszej kolejności a odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 32 w zw. z art. 37 w zw. z art. 29 ustawy o radcach prawnych.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organy korporacyjne będą zobowiązane do wydania żądanego zaświadczenia, o ile w dacie rozstrzygania sprawy będzie ono odzwierciedlało niezmieniony stan faktyczny oraz prawny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.