Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1075/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. L. i I. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. L. i I. L. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "ustawa Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania K. L. i I. L. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB" lub "organ powiatowy") z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych prowadzonych w istniejących budynkach na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

W dniu 15 lipca 2013 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2013 r. czynności kontrolnych nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych na ww. działkach. W czynnościach kontrolnych nie uczestniczyli skarżący, bowiem jak wynika z ich pisma skierowanego do organu powiatowego, po 20 minutach oczekiwania na inspektorów PINB odjechali z przedmiotowej nieruchomości. Inspektorzy PINB spóźnili się zaś na kontrolę 23 minuty ze względu na poszukiwanie przedmiotowych działek.

Wobec powyższych ustaleń, jak również uznania, że skarżący nie są stroną ww. postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt VIII SA/Wa 493/14 z dnia 11 września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd ten uznał, że skarżący, wbrew ustaleniom organów obu instancji, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i posiadają status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2014 r. poinformował wszystkie strony o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w istniejących budynkach usytuowanych na ww. działkach. Następnie w dniu 23 marca 2015 r. przeprowadzono oględziny na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych przy u. [...] w [...]. W trakcie oględzin ustalono, że na ww. posesjach istnieją następujące obiekty: budynek po dawnej stołówce [...] i budynek po dawnych warsztatach szkolnych. Nie stwierdzono zaś prowadzenia żadnych robót budowlanych uznając, że stan budynków jest zgodny ze stanem opisanym w protokole czynności kontrolnych z dnia 13 sierpnia 2013 r. Jednocześnie ustalono, że na posesjach oraz w budynku po byłej stołówce składowane są materiały budowlane.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając wskazał, że w trakcie kontroli w sierpniu 2013 r. oraz w trakcie oględzin w marcu 2015 r. nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Wskazał nadto, że nie stwierdzono żadnych zmian dotyczących przedmiotowych budynków między oględzinami, tj. w ciągu jednego roku i 7 miesięcy. Organ powiatowy uznał, że stan budynków jest zgodny ze stanem opisanym w protokole z czynności kontrolnych z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wskazał, że w budynku parterowym na działce nr [...] nie stwierdzono żadnych zmian świadczących o przebudowie budynku w ostatnim okresie czasu, w budynku gromadzone są jedynie materiały budowlane. Ściana wewnętrzna zachodnia budynku zastawiona jest bowiem materiałami budowlanymi. Budynek przedmiotowy od strony zachodniej graniczy z działką nr [...] należącą do skarżących, na której znajduje się również budynek. Między tymi budynkami istnieje łącznik znajdujący się na działce skarżących o nr [...]. Między posesją skarżących (działka nr [...]), a działką nr [...] należącą do "[...]" s.j. M. D., H. P. z siedzibą w [...] (dalej jako "inwestor") istnieje ogrodzenie. Wskazano także, że z uwagi na nieobecność skarżących na oględzinach nie wykonano fotografii ściany budynku od strony zewnętrznej zachodniej (brak dostępu od strony zachodniej budynku). Niemniej organ powiatowy uznał, że zgromadzone w toku postępowania zdjęcia budynku od strony południowej i północnej obrazują wystarczająco budynek, by stwierdzić, że ściana zachodnia, podobnie jak wschodnia nie jest wyższa od pozostałych. Nadto wskazano, że w budynku dwukondygnacyjnym wykonano roboty polegające na zabezpieczeniu stropu przez podparcie oraz demontaż stolarki okiennej i drzwiowej. W ocenie organu powiatowego, prac tych nie można jednak zakwalifikować do robót remontowych zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W obu budynkach nie nastąpiła żadna zmiana parametrów użytkowych ani technicznych.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu do kontynuacji postępowania. Zarzucili naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., wskazując, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a jego umorzenie było przedwczesne. Skarżący wskazali m.in., że żaden z protokołów nie opisuje faktycznego stanu zachodniej strony budowli opisanej jako tzw. "stołówka". Nie dokonano również dla tej strony przedmiotowego budynku serwisu fotograficznego. Nadto skarżący podnieśli, że wskazywali, co też dokumentuje serwis fotograficzny, iż od strony południowej przebudowano całą ścianę budynku oznaczonego w protokole jako "dawny budynek stołówki" poprzez zmianę wymiarów otworów okiennych i montując nad tymi otworami nowe nadproża. Wybudowano nową wyższą ścianę szczytową, po zdemontowaniu dotychczas istniejącej, jak również nowy strop i dach.

Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając [...]WINB przytoczył brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał, że organ powiatowy przeprowadził postępowanie, w trakcie którego w bezsprzeczny sposób ustalił, że inwestor, który nabył działki o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], na których znajdują się budynek stołówki po dawnej [...] oraz budynek po dawnych warsztatach szkolnych, prowadził jedynie prace porządkowe polegające na złożeniu gruzu w pomieszczeniach piwnicznych oraz składowaniu materiałów budowlanych w ww. obiektach. Takie prace nie są zaś objęte reglamentacją ustawy Prawo budowlane, stąd też organ powiatowy nie miał podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Inwestor nie naruszył przepisu art. 28 ww. ustawy. Nadto [...]WINB wskazał, że przeprowadzone dwukrotnie przez organ powiatowy czynności kontrolne nie wykazały prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Brak jest też podstaw do podważania protokołów z przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (35 miejsc postojowych wraz z dojściami i dojazdami do projektowanego obiektu) na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] - przy granicy z działką o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał zaś w mocy ww. pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB wskazał, że organ powiatowy zawiadomił m.in. skarżących o planowanym terminie oględzin na dzień 30 stycznia 2015 r., jednakże z uwagi na zaplanowany pobyt skarżących w [...], PINB przełożył termin oględzin na dzień 19 lutego 2015 r. Przy piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. I. L. przedłożył zwolnienie lekarskie i na tej podstawie żądał wyznaczenia innego terminu przeprowadzenia oględzin. Organ I instancji wyznaczył inny termin oględzin na dzień 3 marca 2015 r., jednakże I. L. ponownie przedłożył zwolnienie lekarskie na okres od 5 marca 2015 r. do 3 kwietnia 2015 r. W zaleceniach lekarskich wskazano jednak, że chory może chodzić, tak więc nie było przeciwskazań do wzięcia przez skarżących udziału w oględzinach. Ostatecznie PINB w dniu 23 marca 2015 r. przeprowadził oględziny spornych obiektów budowlanych i przekazał I. L. kserokopię protokołu oględzin wraz ze zdjęciami. Dlatego też, w ocenie [...]WINB nie można mówić o naruszeniu art. 10 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. [...]WINB zlecił organowi powiatowemu, m.in. ponowne dokonanie oględzin w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu w sprawie robót budowlanych prowadzonych w istniejących budynkach na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Oględziny takie odbyły się 17 września 2015 r. Skarżący nie uczestniczyli jednak w ww. oględzinach. Zwrócili się z prośbą o przełożenie terminu oględzin, gdyż w dniach od 17 września 2015 r. do 25 września 2015 r. mieli przebywać w [...]. Następnie I. L. przedłożył zwolnienie lekarskie na okres od 15 września 2015 r. do 23 września 2015 r. i ponownie zwrócił się o przełożenie terminu oględzin. PINB jednak z uwagi na wyznaczony przez [...]WINB termin 45 dni na wykonanie zaleceń wynikających z postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. przeprowadził oględziny bez udziału skarżących.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca K. L. nie przedkładała zwolnień lekarskich, więc mogła wziąć udział w oględzinach, czego nie uczyniła. Ponadto, w przypadku gdy skarżący usprawiedliwiają swoją nieobecność na oględzinach chorobą, mogą wyznaczyć pełnomocnika do reprezentowania ich podczas oględzin. Choroba strony postępowania nie może zaś prowadzić do przewlekłości postępowania z zakresu nadzoru budowalnego.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2015 r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że fakt nie prowadzenia aktualnie robót budowlanych przez inwestora na działkach o nr [...] i [...], w tym także nie prowadzenia przez niego robót budowlanych w dniach oględzin dokonanych przez organ na gruncie, nie oznacza, że nie dopuścił się on samowoli budowlanej. Takie ustalenia pozostają bowiem w sprzeczności ze stanem faktycznym na gruncie oraz dokonanym przez organ powiatowy serwisem fotograficznym. Przywoływanie zaś, na okoliczność wykazania, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę jest pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Decyzja ta była bowiem wydana w innym stanie faktycznym, tj. w tym okresie PINB informował Prezydenta Miasta [...], że postępowanie w tej sprawie zostało umorzone a skarżący nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu.

Skarżący podnieśli również, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. kierowanym do organu powiatowego wypowiedzieli się co do dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Mimo to ich zastrzeżenia i uwagi nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji. Nadto wskazali, że protokół z oględzin z dnia 17 września 2015 r. sporządzony przez PINB, mimo usprawiedliwionego braku uczestnictwa skarżących w tych oględzinach, wbrew postanowieniu [...]WINB z dnia [...] lipca 2015 r. nie został im doręczony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2016 r. skarżący podnieśli m.in., że protokół oględzin z dnia 17 września 2015 r. i dołączony do niego serwis zdjęciowy nie odzwierciedla stanu faktycznego. Serwis fotograficzny nie uwzględnia bowiem ściany szczytowej budynku na działce o nr [...] od strony łącznika znajdującego się na działce skarżących o nr [...]. Dopuszczono się tym samym obrazy art.7 i 77 k.p.a. Zdjęcia które mają pokazać stan faktyczny tej ściany szczytowej pokazują jedynie konary i gałęzie. Nadto skarżący wskazali, że nie jest prawdą co stwierdzono podczas oględzin, że łącznik jest dobudowany na parterze. Łącznik budynków (na działce o nr [...] i o nr [...]) nie znajduje się na parterze lecz około 4 m nad poziomem gruntu (na wysokości pierwszej kondygnacji budynku znajdującego się na działce o nr [...]).

Skarżący wskazali, że roboty budowlane były wykonywane przez inwestora na ścianie szczytowej i polegały na rozbiórce ściany szczytowej od strony łącznika do wysokości około 50 cm poniżej górnej krawędzi łącznika, co potwierdzają dołączone przez nich do pisma procesowego fotografie (zał. nr 2 i nr 3). Skarżący przedłożyli również fotografię (zał. nr 4) pokazującą jak faktycznie wyglądały ściany budynku na działce o nr [...] - graniczącego z łącznikiem (działka nr [...]) oraz od strony południowej, sprzed samowoli budowlanej. Podnieśli, że ściana szczytowa budynku na działce o nr [...] od strony łącznika i ściana tego budynku od strony południa były otynkowane. Ściana szczytowa, na skutek samowoli została rozebrana i wybudowana na nowo (z siporexu i cegły). Jest ona wyższa od pierwotnej w związku z wykonaniem stropodachu oraz wymienieniem poszycia dachowego (rozebrano także część ściany południowej).

Nadto skarżący wnieśli o dopuszczenie przez Sąd jako dowodu w sprawie pisma procesowego skarżących do tego Sądu z dnia 7 lipca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 493/14 wraz z załącznikami (w tym zdjęcia foto) - na okoliczność wykazania zasadności skargi oraz wykazania, iż roboty budowlane były samowolą budowlaną jako, że inwestor nie posiadał zezwolenia na ich prowadzenie. Zdaniem skarżących roboty budowlane polegające na rozbiórce ściany szczytowej i górnego mocowania łącznika prowadzono z naruszeniem ich interesu prawnego i faktycznego. Samowola budowlana może bowiem doprowadzić do zawalenia się ww. łącznika, którego skarżący są właścicielami.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. skarżący I. L. poparł skargę składając do protokołu dodatkowe zdjęcia foto (2 szt.). Oświadczył, że dokumentują one pęknięcia na ścianie budynku inwestora. Zdjęcia wykonane przez organ podczas oględzin nie przedstawiają zaś samowolnie wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku inwestora. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił dopuścić wniosek dowodowy z pisma procesowego z dnia 11 maja 2016 r. wraz z załącznikami do tego pisma, jak również z pisma procesowego skarżących z dnia 7 lipca 2014 r. złożonego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 493/14 wraz z załącznikiem oraz kserokopiami zdjęć (2 szt.) ściany zachodniej budynku inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organów nadzoru budowlanego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych prowadzonych w istniejących budynkach na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

Na gruncie ustawy Prawo budowlane postępowanie, co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego. Aby jednak organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są wyjaśnić sprawę kierując się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej.

Zgodnie z ww. zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu odwoławczego postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] - przy granicy z działką o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] utrzymał zaś w mocy ww. decyzję. Nadto, przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne na spornych działkach nie wykazały, aby miały miejsce nielegalne roboty budowlane w istniejących na tych nieruchomościach budynkach.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena sprawy jest co najmniej przedwczesna. Organy obu instancji nie podjęły bowiem zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie rozpatrzyły i nie zebrały w całości materiału dowodowego, a uzasadnienia ich decyzji naruszają art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Nie uzasadniły bowiem w przekonywujący sposób swoich rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W konsekwencji powyższego doszło również do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że inwestor otrzymał stosowną decyzję z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków znajdujących się na przedmiotowych działkach dopiero w 2014 r. Skarżący zainicjowali zaś postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych już w miesiącu lipcu 2013 r. Dodatkowo skarżący, w swoim piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2014 r., złożonym do tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 493/14, tj. w czasie kiedy inwestor nie posiadał jeszcze ww. decyzji podnosili, że inwestor prowadzi roboty budowlane będące samowolą budowlaną. Na potwierdzenie powyższego dołączyli wówczas zdjęcie foto ściany zachodniej budynku inwestora.

Tak więc, okoliczność, że inwestor na dzień wydawania rozstrzygnięć przez organy obu instancji o umorzeniu postępowania posiadał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę w istniejących budynkach na ww. działkach nie oznacza jeszcze, że postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych, które mogły mieć miejsce przed wydaniem tej decyzji winno być uznane za bezprzedmiotowe. Zgodzić się więc należy ze skarżącymi, że protokół oględzin z dnia 17 września 2015 r. i dołączony przez organy serwis fotograficzny może nie odzwierciedlać w całości rzeczywistego stanu faktycznego jaki miał miejsce na działce o nr 55 od strony łącznika znajdującego się na działce skarżących o nr [...]. Serwis fotograficzny przedstawiony przez organy nie uwzględnia bowiem ściany szczytowej budynku - tzw. ściany zachodniej. Na zdjęciach wykonanych przez inspektorów nadzoru budowlanego mających pokazać stan faktyczny tej ściany widoczne są jedynie konary i gałęzie drzew. Żaden też z dotychczasowych protokołów przeprowadzonych oględzin nie opisuje faktycznego stanu zachodniej strony budowli opisanej jako tzw. "stołówka".

W ocenie Sądu, w związku z przedłożonymi przez skarżącymi dowodami istnieją poważne wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych dotychczas przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Bezspornym faktem jest, że podczas dotychczasowych oględzin nie wykonano fotografii ściany budynku znajdującego się na działce ew. nr [...] od strony zewnętrznej zachodniej. Skarżący wskazują natomiast, że roboty budowlane były wykonywane przez inwestora właśnie na ww. ścianie i polegały na jej rozbiórce od strony łącznika do wysokości około 50 cm poniżej górnej krawędzi łącznika. Na potwierdzenie powyższego skarżący przedstawiają stosowne fotografie (załączniki do pisma procesowego z dnia 11 maja 2016 r. - nr 2 i nr 3). Skarżący przedłożyli również fotografię (załącznik nr 4 do ww. pisma procesowego) okazującą jak wyglądały ściany budynku na działce o nr [...] – graniczącego z łącznikiem (działka nr [...]) oraz od strony południowej. Nadto podnieśli, że ściana szczytowa budynku na działce o nr [...] od strony łącznika i ściana tego budynku od strony południowej były otynkowane. Według skarżących, ściana szczytowa, na skutek samowoli została rozebrana i wybudowana na nowo (z siporexu i cegły), jest ona wyższa od pierwotnej w związku z wykonaniem stropodachu oraz wymienieniem poszycia dachowego.

Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego za organ administracji i nie ma możliwości zweryfikowania powyższych twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżących. Ocenia jedynie zgodność z prawem materialnym oraz z przepisami postępowania wydanych przez organy decyzji administracyjnych. Jednakże, w sprawie niniejszej z uwagi na braki w zebranym przez organy materiale dowodowym nie jest możliwa ocena przez Sąd czy doszło do samowoli budowlanej ze strony inwestora.

Tak więc, organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, bowiem nie zebrały w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej legalności robót budowlanych przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę w istniejących budynkach na wskazanych w tej decyzji działkach. Tym samym, organy dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, niezbędnym dla wyjaśnienia wątpliwości powstałych w sprawie jest przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego na działce o nr ew. [...] kolejnych czynności kontrolnych - oględzin z udziałem stron. Dopiero bowiem po dokonaniu powyższego będzie można ostatecznie zweryfikować twierdzenia skarżących i przedstawione przez nich dowody.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie ma również fakt, że skarżący nie otrzymali w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nawet kserokopii protokołu z czynności kontrolnych - oględzin z dnia 17 września 2015 r., sporządzonego przez inspektorów PINB. Organy obu instancji nie doręczając przedmiotowego protokołu dopuściły się więc naruszenia art. 10 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem ostatecznej decyzji nie umożliwiły bowiem skarżącym jako stronom postępowania zapoznanie się z treścią tego protokołu, zajęcie stanowiska co do ustaleń czynności kontrolnych, jak i złożenie ewentualnych dowodów w sprawie. Skarżący I. L. z treścią przedmiotowego protokołu zapoznał się po zakończeniu postępowania administracyjnego - miało to bowiem miejsce dopiero w postępowaniu przed Sądem. W konsekwencji zaś powyższego złożył on dodatkowe dowody w sprawie, które to winny zostać ocenione przez organy nadzoru budowlanego w ponownym, tym razem prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji przeprowadzi po raz kolejny czynności kontrolne na działce ew. o nr [...], w których to umożliwi wszystkim stronom zgodnie z art. 10 k.p.a. czynny udział. W przypadku zaś nieobecności strony, organ powiatowy winien doręczyć jej protokół z czynności kontrolnych w celu umożliwienia zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia ewentualnych dowodów. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego organ będzie mógł wydać stosowne, zgodne z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a.