Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 972/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 28,29,37, art. 107 par. 1, art. 6,7,8,9,77, art. 138 par.1 pkt 1 i 2, art. 10 par. 1, art. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 1, art. 17 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 200, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a,c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 47 ust. 2, art.9 ust. 2a, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 29 ust. 1, art.44h ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] E.S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wymeldowanie m.in. M.H. i małoletniego M.S. ze stanowiącego jej własność mieszkania przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określanej dalej "K.p.a.", Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania M.H. i M.S. z pobytu stałego z mieszkania przy ul. [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ E.S. nie ma prawa uczestniczyć w postępowaniu o wymeldowanie jako strona postępowania, nie posiada bowiem interesu prawnego. Zdaniem organu, właściciel lokalu nie może być traktowany jako podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lecz jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie, której przedmiotem jest wymeldowanie, jest wyłącznie ta osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu prowadzone jest postępowanie i to niezależnie od tego na jakim etapie załatwienia sprawy. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu. Na poparcie swego stanowiska organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 47/09 i z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/07.

Od powyższej decyzji E.S., reprezentowana przez radcę prawnego A.N., wniosła odwołanie do Wojewody zarzucając decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

a) art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niezastosowanie, mimo iż z treści pisma wszczynającego postępowanie, jak również z późniejszych pism pełnomocników i zgłoszonych wniosków dowodowych wynika, iż odwołująca domagała się uchylenia czynności zameldowania, jako dokonanej w oparciu o jej wadliwe oświadczenie woli;

b) art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że odwołująca się złożyła wniosek o wymeldowanie M.H., M.B. i małoletniego M.S. na tej podstawie prawnej; względnie poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie braku rzeczywistego, faktycznego zamieszkiwania M.H. w lokalu przy ul. [...] w dacie dokonania zameldowania;

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie:

a) art. 28 K.p.a. i uznanie, że odwołująca się nie ma interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu o uchylenie czynności zameldowania;

b) art. 105 K.p.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji w której nawet o ile organ uznał, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, to winien był oddalić wniosek względnie wydać w sprawie decyzję uchylającą czynności zameldowania lub odmawiającą jej dokonania, a więc rozstrzygnąć merytorycznie wątpliwości, które w toku postępowania stały się mu wiadome, a dotyczyły stanu faktycznego w momencie zameldowania;

c) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji i poprzestanie wyłącznie na podstawach formalnoprawnych (art. 105 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a.);

d) art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej tam zasady działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów administracyjnych, a to poprzez mylne informowanie strony o fakcie prowadzenia postępowania i zamiarze jego kontynuowania, a następnie wydanie decyzji umarzającej postępowanie, bez prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez umożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i żądaniami stron;

e) art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie uczestnikom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i żądaniami stron przed wydaniem decyzji w sprawie;

f) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie co do okoliczności mających istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia, w szczególności okoliczności złożenia oświadczenia woli zawierającego zgodę na zameldowanie oraz faktu niezamieszkiwania w lokalu M.H. i M.S.;

g) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, w szczególności także poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak również sprzeczne z treścią art. 28 K.p.a. i art. 105 K.p.a. uznanie, iż w sprawie niniejszej postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 105 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie M.H. i małoletniego M.S. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ gminy właściwie zakwalifikował podanie E.S. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie M.H. i M.S.. Ponadto, pełnomocnik E.S. został poinformowany o kierunku prowadzenia postępowania i do daty wydania decyzji w sprawie nie wniósł w tym przedmiocie zastrzeżeń. Zarzuty odwołującej się w tej materii są zatem bezzasadne.

Za uzasadniony natomiast Wojewoda uznał zarzut naruszenia przez organ gminy art. 10 K.p.a. polegający na braku zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania administracyjnego i umożliwienia im zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenie to jednak, w ocenie Wojewody, nie miało wpływ na treść wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, które było od początku bezprzedmiotowe.

Wojewoda ustalił, że E.S. posiada tytuł prawny do lokalu położonego w [...]. Następnie, odwołując się do wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2009 r., sygn.. akt II OSK 1803/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 654/09 stwierdził, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, iż w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu albo w sprawie o uchylenie czynności zameldowania podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest tylko osoba, w stosunku do której ma być prowadzone dane postępowanie. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być natomiast uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego.

Wojewoda zaznaczył, że właściciel nie powinien być traktowany jako strona takiego postępowania, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Stanowisko to potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2000 r., w którym stwierdzono, iż zameldowanie nie wiąże się z prawem do lokalu. Zatem potwierdzenie przez właściciela faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy, a w przypadku braku takiego potwierdzenia fakt przebywania osoby może być stwierdzony za pomocą innych dowodów. W związku z tym oświadczenie właściciela lokalu nie może być traktowane jako stanowisko podmiotu mającego interes prawny w kwestii meldunkowej.

W ocenie Wojewody bezsporne jest, że skoro E.S. nie posiada przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie M.H. i M.S., a co za tym idzie nie przysługiwało jej prawo zainicjowania w tej materii postępowania, to prowadzone przez organ gminy na wniosek E.S. postępowanie administracyjne było od początku bezprzedmiotowe. Wojewoda zauważył, że również bezprzedmiotowe byłoby wszczęte na wniosek E.S. postępowanie o uchylenie czynności zameldowania M.H. i M.S. w przedmiotowym lokalu.

Na powyższą decyzję E.S., działając poprzez adwokat G.P., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

a) art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, albowiem M.H. została zameldowana w lokalu przy ul. [...] bez potwierdzenia pobytu w lokalu i prawa do przebywania w nim, o którym mowa w tym przepisie;

b) art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo iż M.H. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] i nie zamieszkiwała w dacie zameldowania;

c) art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że odwołująca się złożyła wniosek o wymeldowanie M.H. i M.S. na tej podstawie prawnej, względnie poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie braku rzeczywistego, faktycznego zamieszkiwania M.H. w lokalu przy ul. [...] w dacie zameldowania;

d) art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że odwołująca się, dysponująca tytułem prawnym do lokalu, spełniła obowiązek potwierdzenia faktu pobytu stałego M.H. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...];

e) art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, w sytuacji w której spełnione zostały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji o jakiej mowa w tym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

a) art. 28 K.p.a. i uznanie, że odwołująca się nie ma interesu prawnego i nie jest stroną postępowania o uchylenie czynności zameldowania;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności i obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz zaniechanie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie na okoliczności wskazane w odwołaniu, w szczególności poprzez zaniechanie prowadzenia dowodów z zeznań świadków czy z dokumentów przedłożonych przez stronę;

c) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;

d) art. 105 K.p.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji w której nawet o ile organ uznał, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, to winien był oddalić wniosek względnie wydać w sprawie decyzję uchylającą czynność zameldowania lub odmawiającą jej dokonania, a więc rozstrzygnąć merytorycznie wątpliwości, które w toku postępowania stały się mu wiadome, a dotyczyły stanu faktycznego w momencie zameldowania;

e) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której przedstawiony stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalały na uznanie, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi podał, że postępowanie administracyjne może się toczyć tylko i wyłącznie wtedy gdy ma swój "przedmiot". Należy przy tym odróżniać pojęcie "przedmiotu postępowania administracyjnego" oraz "przedmiotu konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego" czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie, co do imiennie określonych podmiotów. Dla analizy postanowień art. 105 § 1 K.p.a. znaczenie mieć będzie przedmiot procesu, bowiem postępowanie wyznacza ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie.

Zdaniem organu punktem wyjścia dla określenia przedmiotu procesu administracyjnego powinny stać się postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., ponieważ wyznaczają one przedmiot ogólnego postępowania administracyjnego oraz wyznaczają generalne granice przedmiotu procesu. Jak zaznaczył Wojewoda, ustalając katalog elementów konstrukcyjnych przedmiotu procesu należy wziąć pod uwagę instytucję strony postępowania, zagadnienia dotyczące woli podmiotu uprawnionego, z którą ustawodawca łączy istnienie postępowania oraz normę kompetencyjną zawartą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego administracyjnego stanowiącą podstawę decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Wymaga to wniosku strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało złożone przez oczywiście nieuprawniony do tego podmiot, tzn. gdy z podania wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie wszczęte w takiej sprawie jest od początku nieważne. Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem – stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] umarzającą postępowanie w sprawie wymeldowania M.H. i małoletniego M.S. z miejsca stałego zameldowania przy ul. [...]. Decydującym argumentem o umorzeniu postępowania stało się uznanie przez organy obu instancji, że E.S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wymeldowanie osób trzecich ze stanowiącego jej własność lokalu położonego w [...]. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organy powołały się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/08; z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 47/09; z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 654/09.

Składowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest pogląd prezentowany od pewnego czasu w orzecznictwie, wedle którego, stroną postępowania o zameldowanie jest wyłącznie osoba, co do zameldowania której toczy się postępowanie, natomiast inne osoby, którym nawet przysługuje prawo do lokalu, ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być uznawane za strony postępowania o zameldowanie. W uzasadnieniu tego stanowisko podnosi się, że właściciele lokalu dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych mają drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu w drodze eksmisji (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 485/08; z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/07; z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1680/07; postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1683/09 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednak jednolite. W niektórych orzeczeniach przyjmuje się, że ocena interesu prawnego właściciela każdorazowo powinna uwzględniać okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Wówczas rolą organu jest badanie, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie właścicielowi lokalu statusu strony. W takiej sytuacji należałoby mieć na uwadze wszelkie okoliczności konkretnej sprawy i rozważyć jakie uprawnienia do nieruchomości mogą przysługiwać temu podmiotowi i jaki wpływ na jego uprawnienia bądź obowiązki może mieć odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu meldunkowym dotyczącym innej osoby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 674/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1142/10).

Wśród orzeczeń sądowych można odnaleźć również takie, które przyznają właścicielowi lokalu status strony w postępowaniach związanych z meldunkiem innych osób w jego lokalu. Taki pogląd zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 931/10; z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 428/08; w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06; w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 212/06 i sygn. akt II SA/Rz 145/06; w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1282/2003; w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 77/09). Według tego ostatniego stanowiska możliwość zameldowania danej osoby w lokalu istnieje jedynie wówczas, gdy właściciel wyraża na to zgodę. Odmienna sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż zameldowanie, pomimo tylko porządkowego charakteru, musi szanować porządek prawny, a ten jednoznacznie stanowi, że nie można podejmować działań przeciw woli właściciela, gdyż byłoby to działanie naruszające prawo własności. Ponadto, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Przy tym zwraca się uwagę, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. W sprawach meldunkowych interes prawny wywodzi się najczęściej z przysługującego prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczego prawa do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu.

Nadto, właścicielowi nieruchomości, na mocy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Przepisy te nakładają na właściciela nieruchomości lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu szczególne obowiązki, tj. obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (art. 29 ust. 1 powołanej ustawy) oraz obowiązek zawiadomienia właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w lokalu (pomieszczeniu) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Dlatego interes prawny występować może także po stronie właścicieli domów i lokali oraz innych podmiotów dysponujących tytułem prawnym do lokalu - a to wobec nałożenia na nich obowiązków określonych art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Okoliczność ta wyczerpuje definicję strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., za którą uznaje on osobę (jednostkę organizacyjną) wymienioną w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ostatni z prezentowanych poglądów opowiadając się za przyznaniem właścicielowi lokalu mieszkalnego lub domu statusu strony postępowania w każdym postępowaniu związanym z meldunkiem innych osób w jego lokalu lub domu.

Nie budzi rozbieżności w orzecznictwie teza, że interes strony w postępowaniu administracyjnym można wywodzić nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego ale i z innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Na właścicielu niejednokrotnie ciążą określone przepisami prawa obowiązki. Niektóre z nich mogą wynikać np. z konieczności partycypowania w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), inne z przepisów prawa miejscowego, takich jak uchwały stanowiące o zasadach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepisy te często obligują właściciela do uiszczania zryczałtowanych kosztów utrzymania nieruchomości, których wysokość uzależniona jest od ilości osób zamieszkałych w lokalu lub domu (np. za wywóz śmieci) albo nakładają obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odpady komunalne o objętości uzależnionej od ilości zamieszkałych na tej nieruchomości osób. Dane ze zbiorów meldunkowych udostępnia się szeregu podmiotom, według zasad określonych w rozdziale 8b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W oparciu o dane ewidencyjne, zarządca lub gmina może m.in. ustalić ilość osób zamieszkałych (zameldowanych) w danej nieruchomości i na tej podstawie dochodzić opłat związanych z korzystaniem z nieruchomości, wytwarzaniem odpadów komunalnych, itp.

Przyjmując tezę, że właściciel nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zameldowanie oraz wymeldowanie z jego lokalu innych osób należałoby zaaprobować taki stan rzeczy, w którym właściciel zamierzający zaktualizować istniejący w ewidencji ludności wpis dotyczący osoby, która lokal ten opuściła, nie posiadałby prawa skutecznego wszczęcia postępowania w tej sprawie, pomimo, iż z fakt istnienia w ewidencji ludności wpisów o określonej treści wiązałby się z koniecznością ponoszenia zwiększonych kosztów utrzymania lokalu lub domu. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Co prawda fakt zameldowania nie rodzi tytułu prawnego do lokalu, jednak niewątpliwie wpływać może na prawa i obowiązki właściciela i tym samym w sposób bezpośredni dotyczy jego interesów majątkowych. W ocenie Sądu, z tego względu interesu właściciela nie można określać wyłącznie mianem interesu faktycznego, bowiem dotyka on chronionego Konstytucją prawa własności. W przypadku zaaprobowania przeciwnego poglądu właściciel lokalu, nie będąc stroną postępowania, nie mógłby nie tylko skutecznie wszcząć postępowania w sprawie wymeldowania z jego lokalu osoby, która lokal ten trwale opuściła, ale nie mógłby także żalić się w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność organu ewidencyjnego w sprawie. Pozostałby mu wyłącznie tryb skargowy, nie podlegający merytorycznej kontroli sądowej.

Ponadto, skoro ewidencja ludności ma stanowić dla organów instrument pomocniczy przy ustaleniu adresu zamieszkania obywateli i kierowania doń korespondencji urzędowej, dla której to procedury doręczeń pism istotne jest ustalenie miejsca zamieszkania adresata, to obarczanie właściciela lokalu uciążliwością doręczania takiej korespondencji a w pewnych sytuacjach także wizyt przedstawicieli organów ścigania, instytucji windykacyjnych, ingeruje w prawo właściciela do swobodnego, niczym nieskrępowanego korzystania z lokalu.

Zdaniem Sądu nie jest przekonujący pogląd, że naruszenie praw właściciela polegające się np. na wdarciu się do lokalu, zamieszkania w nim wbrew jego woli (z naruszeniem prawa własności), zameldowanie się w tym lokalu a także jego opuszczenie i zaniechanie czynności wymeldowania, miałoby odbywać się przy wiedzy i akceptacji tego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej - bez udziału jako strony postępowania w sprawie meldunkowej właściciela lokalu (nieruchomości). Zameldowanie w lokalu, które służyć ma wyłącznie celom ewidencyjnym i potwierdzać fakt pobytu osoby w tym lokalu (art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) winno obejmować wyłącznie sytuacje pobytu legalnego. Przyjmując odmienną, jedynie gramatyczną wykładnię przepisów ww. ustawy, można dojść do wniosku o konieczności wydania decyzji o zameldowaniu każdemu kto przebywa w lokalu z zamiarem dłużej trwającego pobytu, nawet jeśli ten pobyt jest nielegalny oraz orzec o wymeldowaniu każdego, niezależnie od charakteru i okoliczność opuszczenia lokalu, a więc również w stosunku do osób usuniętych z niego bezprawnie (por. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 788/08). Takie działanie organów, nawet przez pryzmat rejestracyjnego charakteru ewidencji ludności, w Państwie prawnym nie może być akceptowalne. Na potrzebę odpowiedniej wykładni przepisów ustawy wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące np. badanie okoliczności i dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, pomimo, że przepisy ustawy do takich okoliczności wprost nie odwołują się.

Przysługująca właścicielowi lokalu ochrona prawna na gruncie przepisów prawa cywilnego (tu podaje się najczęściej jako przykład możliwość doprowadzenia do eksmisji), nie może automatycznie odbierać właścicielowi prawa do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych związanym z jego lokalem. Właściciel lokalu winien mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu, które wpływa na jego prawa i obowiązki. Figurowanie w ewidencji osób zameldowanych w danym lokalu bez jakiegokolwiek wpływu właściciela na postępowanie w sprawach meldunkowych, ogranicza realnie właścicielowi także prawo do swobodnego dysponowania nim, np do zbycia nieruchomości, pomimo, że prawa tego formalnie nie pozbawia. Właściciel, nie będąc uznany za stronę postępowania nie może negować oceny stanu faktycznego dokonywanego przez organ administracji w toku postępowania meldunkowego i nie otrzymawszy decyzji w sprawie nie wie jakie argumenty przemawiały za zameldowaniem lub odmową wymeldowania z jego lokalu osób trzecich. W takiej sytuacji organ powołując się na oświadczenie osoby zameldowanej "o zamiarze lub woli" dalszego zamieszkiwania pod danym adresem, działając z urzędu, może podjąć decyzję o braku podstaw do jej wymeldowania, która nie będzie podlegała podważeniu jej przez właściciela lokalu (nieruchomości) w jakiejkolwiek procesowej formie.

Reprezentanci poglądu dającego właścicielowi prawo do bycia stroną wyłącznie w postępowaniach związanych z jego zameldowaniem uzasadniają to również tym, że doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Trudno jednak w tej argumentacji odnaleźć odpowiedź na pytania, jakie to przesłanki przemawiają za tym, aby z postępowania meldunkowego wyłączyć procesowy udział właściciela lokalu (jego prawowitego dysponenta i osobę obowiązaną na mocy szeregu przepisów za jego utrzymanie) i co należy rozumieć przez określenie, że właściwy stan ewidencji ludności leży w interesie Państwa - jego organizacji państwowych, a już nie jego obywateli, w tym właścicieli lokali. Zgodzić się należy z tym, że ewidencja ludności służy organom Państwa. Organy te realizują jednak cele do jakich zostały powołane w interesie tworzących to Państwo obywateli. Prawo do korzystania z danych zawartych w ewidencji ludności przysługuje nie tylko organom i instytucjom ale także obywatelom. Tak uznał również WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 67/08 (ZNSA 2008/4/135), w którym Sąd stwierdził, że interes prawny w uzyskaniu danych osobowych o spadkobiercach w rozumieniu art. 44h ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) nie wynika z faktu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, ale z samego istnienia wierzytelności wnioskodawcy, która może być zrealizowana poprzez ustalenia, na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika. W innym wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1759/08 stwierdzono, iż uzasadnione jest żądanie udostępnienia danych osobowych (z ewidencji ludności) w celu dochodzenia swoich praw przed sądem czy wykonywania orzeczeń np. prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdy dane te dotyczą pozwanego lub dłużnika.

O tym, że właścicielowi powinien przysługiwać status strony we wszystkich sprawach związanych ze stanem ewidencji obejmujących jego lokal mieszkalny przemawia również konieczność wypełnienia obowiązków nałożonych na właściciela, a których zaniechanie sankcjonowane jest przez prawa – tu art. 147 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity Dz. U. z 2010, Nr 46, poz. 275 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Kto, będąc do tego obowiązany, nie zawiadamia właściwego organu o niedopełnieniu przez inną osobę ciążącego na niej obowiązku meldunkowego, podlega karze grzywny albo karze nagany". Jak jednak obowiązek ten wypełnić ma właściciel lokalu, który pozbawiony byłby prawa zweryfikowania, czy dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego, przy uznaniu, że kwestie stanu (zapisów) w ewidencji nie dotyczą jego interesu prawnego i obowiązku ?

Warto również zwrócić uwagę na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis ten stanowi, że "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". W ocenie Sądu, ustawodawca w przepisie tym wyraźnie przewidział możliwość wydania decyzji przez organ gminy o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące "i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się", właśnie na wniosek strony, niebędącej osobą której ma dotyczyć wymeldowanie. W przeciwnym wypadku, w sytuacji dobrowolnego wypełnienia obowiązku meldunkowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, nie znajdowałoby uzasadnienia zamieszczenie w art. 15 ust. 2 ustawy trybu postępowania o wymeldowanie opartego na wniosku strony lecz wyłącznie na procedurze działania organów z urzędu.

Przedstawione wyżej spostrzeżenia doprowadziły Sąd do uznania, że właściciel lokalu mieszkalnego winien brać udział w postępowaniu związanym z zameldowaniem lub wymeldowaniem w jego lokalu osób jako strona postępowania.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić także z innej przyczyny. W tym zakresie uzasadnienia celowym jest odwołanie się do podstawowych zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o których organy winny pamiętać przy realizacji prawem nałożonych zadań. Część z tych zasad sformułowana została w art. 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powołanego przepisu wyodrębnia się następujące zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek stania na straży praworządności nakłada także na organ administracji publicznej obowiązek samokontroli przestrzegania prawa, który wynika także z art. 6 K.p.a. Podejmując czynności procesowe organ ma obowiązek kontrolować zarówno przestrzeganie prawa przez podmioty postępowania np. w zakresie zdolności do żądania wszczęcia postępowania ale także ustalić, czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, a zatem, czy jest to sprawa indywidualna załatwiana w formie decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 K.p.a.), czy przepis prawa materialnego daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu – art. 61 § 1 w związku z odpowiednim przepisem prawa materialnego.

W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa organ obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie C.H.Beck, s. 66).

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w art. 15 ust. 2 stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zatem o tym, czy postępowanie ma być prowadzone z urzędu, czy też na wniosek strony powinien przesądzić organ meldunkowy. Uzyskując informację, niezależnie od jej formy (podania, wniosku, zawiadomienia), organ ma ocenić, czy ma do czynienia z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu, czy też z wnioskiem pochodzącym od podmiotu mającego przymiot strony postępowania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 3 i 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Co do zasady można zatem przyjąć, że tylko wniosek pochodzący od strony skutecznie wszczyna postępowanie i to niezależnie od woli organu. Natomiast za wszczęcie postępowania z urzędu uważa się w istocie pierwszą czynność organu podjętą w danej sprawie. W myśl art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że E.S. kierując do Urzędu Miejskiego w [...] wniosek o uchylenie czynności zameldowania oraz o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego M.H. i małoletniego M.S. uczyniła to jako strona, wszczynając w ten sposób postępowanie. Tak traktowana była skarżąca w toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, o czym świadczy kierowana doń korespondencja z organu (np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...], wezwanie na rozprawę administracyjną z [...]).

Tymczasem po upływie siedmiu miesięcy prowadzenia postępowania, gromadzenia materiału dowodowego, przesłuchania świadków, stron, przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania w sprawie wymeldowania M.H. i M.S. jest bezprzedmiotowe. Takiego sposobu procedowania i wnioskowania o bezprzedmiotowości postępowania Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela.

Uzyskawszy informację o opuszczeniu przez M.H. dotychczasowego miejsca pobytu stałego, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tych danych w toku postępowania wyjaśniającego, które mogło być wszczęte albo na wniosek strony albo z urzędu, do czego obligował Prezydenta Miasta [...] art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Umarzając przeprowadzone postępowanie tylko z tego powodu, że w ocenie organów zostało ono wszczęte w sposób wadliwy - na wniosek, nie zaś z urzędu - organy uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyły ww. przepis art. 15 ust. 2 ustawy.

Należy podkreślić, że sprawa wymeldowania osób z dotychczasowego miejsca pobytu stałego podlega kompetencji organów administracji, które mają obowiązek z urzędu czuwać nad aktualnością danych zawartych w ewidencji ludności. Skoro w sprawie istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organy administracji, to niezależnie od uznania czy skarżąca była wnioskodawcą, czy też podmiotem inicjującym postępowanie z urzędu, to wszczęte i przeprowadzone już postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę Sąd zwraca uwagę, że powołanie się przez organ na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), której teza brzmi, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." jest chybione, bowiem dotyczy zupełnie innego problemu procesowego niż ten, który wystąpił w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem wniesienie środka odwoławczego przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, a który to środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 K.p.a.), czym innym zaś wszczęcie postępowania, które może nastąpić nie tylko na wniosek strony ale także z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych).

Nie przystają także do stanu sprawy powołane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wywody dotyczące kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepisy prawa uzależniają działania organów administracji publicznej od wniosku strony, a tak wszczęte postępowanie bez wniosku strony jest nieważne. Jak wskazano już wyżej, postępowanie w przedmiocie wymeldowania nie jest oparte wyłącznie na zasadnie dyspozycyjności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia przez organy przedmiotu postępowania, którym winno być uchylenie czynności zameldowania i tym samym zaniechania ustaleń w tym zakresie Sąd stwierdził, że zarzut ten jest chybiony. W toku prowadzonego postępowania skarżąca nie negowała przedmiotu postępowania określonego chociażby w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Również we wniosku inicjującym postępowania skarżąca wyraźnie określiła swoje oczekiwanie "wymeldowania M.H. i M.S." ze stanowiącego jej własność mieszkania przy ul. [...]. To natomiast czy organy właściwe postąpiły, że przedmiotem swych działań i rozstrzygnięć uczyniły wyłącznie kwestie wymeldowania osób z ww. lokalu, pozostawiając poza zakresem swego zainteresowania żądanie uchylenia czynności zameldowania, nie może stanowić skutecznego zarzutu w stosunku do zaskarżonej decyzji.

Organ ponownie rozpoznający sprawę uwzględni przedstawione zapatrywania Sądu i prowadzone postępowanie zakończy wydaniem decyzji merytorycznie przesądzającej o zasadności lub braku podstaw do wymeldowania M.H. i M.S. z dotychczasowego miejsca stałego zameldowania przy ul. [...], realizując tym samym obowiązek dążenia do tego, aby prowadzona ewidencja ludności była aktualna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 28, art. 61 § 1 i 3 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.