Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 232/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego K. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg J. K. oraz B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...], 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adw. S. M. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...](dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku L. i V. K. oraz B. O., Wójt Gminy decyzją z [...].01.2000 r., nr [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy, położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 221 m2 zapisanej w KW [...] na rzecz L. K. oraz V. T. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników do 1/2 oraz B. O. jako wieczystego użytkownika do 1/2 części (pkt 1). Za przekształcenie ww. prawa wyliczono opłatę jednorazową (pkt 2). W pkt 3 decyzji organ wskazał, że decyzja stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.

Wnioskiem z [...].07.2013 r. L. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a.,

Decyzją z [...].12.2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w całości nieważność ww. decyzji Wójta Gminy. W uzasadnieniu wskazane zostało, że nabycie własności przez Gminę nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jednak nie została w dacie wydawania przedmiotowej decyzji wydana, zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez Gminę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...].03.2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję z [...].12.2013 r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2.04.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 544/14, uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...].12.2013 r. Sąd wskazał, że właściwy organ zaniechał całkowicie poszukiwania i ustalania ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wójta o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle norm prawnych ustawy o przekształceniu. Pominięto także obowiązek rozważenia w okolicznościach sprawy kwestii wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Nadto, nie została przez organ nadzorczy rozważona wszechstronnie i wystarczająco przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało [...].01.2016 r. decyzję nr [...] orzekającą, że decyzja Wójta Gminy z [...].01.2000 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdzono jej nieważności, gdyż od daty jej doręczenia upłynęło 10 lat. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego złożono do Wójta Gminy mimo, że nieruchomości będące jej przedmiotem stanowiły własność Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Wójt wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja została doręczona stronom postępowania [...].01.2000 r., zatem minął okres dziesięciu lat wskazany w art. 156 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].04.2016 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...].01.2016 r.

W wyniku zaskarżenia tej decyzji, wyrokiem z 4.04.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 599/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].01.2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium wyeksponowało wadę decyzji z [...].01.2000 r. jako wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., wnioskodawca zaś upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że niewątpliwie dopóki nie zostanie wydana przez wojewodę stosowna decyzja, gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Nie zmienia to jednak faktu nabycia własności nieruchomości przez Gminę z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nadto, z powołaniem na liczne orzeczenia, Sąd wskazał, że oceniając brak decyzji komunalizacyjnej z punktu widzenia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa należy mieć na uwadze, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa".

Sąd wskazał, że organ nadzorczy uznał, iż niewydanie w sprawie decyzji wojewody na podstawie art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowi o wydaniu spornej decyzji Wójta z naruszeniem przepisów o właściwości, mając na względzie brak decyzji komunalizacyjnej w chwili wydawania decyzji o przekształceniu prawa, nie zaś na rażącym naruszeniu prawa. Organ nie poddał jednak bliższej analizie przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście zaistniałego stanu faktycznego i prawnego.

W swoich wskazaniach Sąd stwierdził, że rozstrzygające będzie ustalenie, czy ostatecznie wydano decyzję komunalizacyjną. Jeśli taka decyzja pojawiła się w obrocie, to z uwagi na jej skutek ex tunc nie można byłoby stwierdzić, że pomimo późniejszego wydania decyzji komunalizacyjnej organ orzekający o przekształceniu wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. To własność decyduje o organie właściwym. Jeśli zaś taka decyzja nigdy nie była wydana, wójt nie mógł orzec o przekształceniu prawa. Skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa wadliwość braku właściwości do rozpoznania sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co należy interpretować w ten sposób, że od momentu przejścia własności z mocy prawa na rzecz gminy jej organ był właściwy do rozpoznania sprawy. Gdyby decyzja komunalizacyjna nie wywołała skutku ex tunc, niewątpliwie wójt nie byłby właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy w obrocie funkcjonuje decyzja komunalizacyjna.

Sąd wskazał również, że zadaniem organu jest rozważenie, czy brak decyzji komunalizacyjnej w chwili przekształcenia prawa wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].01.2000 r., nr [...]. Kolegium uzyskało potwierdzenie wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji z [...].10.2013 r., znak [...], orzekającej o stwierdzeniu nieodpłatnie nabycia z mocy prawa z dniem [...].05.1990 r. przez Gminę mienia Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, stanowiącego nieruchomość gruntową będącą przedmiotem decyzji z [...].01.2000 r. Z uwagi na powyższe i wskazania Sądu, nie można stwierdzić, że pomimo późniejszego wydania tej decyzji komunalizacyjnej organ orzekający o przekształceniu wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolegium dokonało również analizy decyzji Wójta Gminy z [...].01.2000 r. pod kątem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał przy tym, że nie dopatrzył się wystąpienia innych podstaw do stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-7 K.p.a.

Odnośnie kwestii podstawy prawnej organ wskazał, że decyzja miała niewątpliwie podstawy prawne, prawidłowo w tej decyzji powołane.

W orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym, co wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Najogólniej rzecz ujmując, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazywać powinno na ich wzajemną sprzeczność. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na względzie, na tle wstecznej mocy decyzji komunalizacyjnej, nie można utożsamiać pojęcia tytułu prawnego z dokumentem stwierdzającym istnienie tego tytułu. Tytułem prawnym, na co wskazał Sąd, nie jest bowiem dokument - w tym przypadku decyzja komunalizacyjna wojewody, lecz prawo o określonej treści dające się zidentyfikować wobec danej nieruchomości. Jednocześnie, co również wyraźnie zaznaczył Sąd, nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. Także, na co wskazywał Sąd Najwyższy, gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (vide: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 29.07.1993 r., sygn. akt III CZP 64/93).

W dacie wydania spornej decyzji, na którą to datę dokonywana jest ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa, tytuł prawny Gminy do nieruchomości nie był potwierdzony decyzją komunalizacyjną. Wójt przez wydanie ww. decyzji dokonał zaś w istocie rozporządzenia prawem własności, pozbawiając jednocześnie Gminę własności nieruchomości. Jednocześnie, jak to wynika z przywołanego orzecznictwa, Gmina bez decyzji komunalizacyjnej nie mogłaby tym prawem w obrocie cywilnoprawnym rozporządzać. Nie ulega wątpliwości, że taki akt Wójta nie zostałby podjęty w sytuacji, gdyby Gmina tytułu prawnego do nieruchomości nie posiadała. Niewątpliwie także Wójt nie był organem uprawnionym do oceny nabycia przez Gminę takiego tytułu prawnego. Podejmując jednak taką decyzję oceny tej faktycznie dokonał, czym naruszył prawo i w tym znaczeniu wadliwość ta wynikała z decyzji. Naruszenie to było istotne, co może wynikać z charakteru prawnego nabycia przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nabycie mienia komunalnego stanowi w istocie uwłaszczenie gmin częścią mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie uwłaszczenie poprzedzone wywłaszczeniem, i to dokonanym aktem ustawowym. Dlatego sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stała się z mocy prawa własnością gminy, możliwe jest dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (vide: uchwała 7 sędziów SN z 29.07.1993 r., sygn. akt III CZP 64/93).

W ocenie Kolegium i mając na uwadze uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.04.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 544/14, brak było jednocześnie możliwości powołania się na wywołanie przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium miało bowiem na uwadze fakt, co wynika z analizy treści księgi wieczystej ww. nieruchomości, że J. K., wobec różnicy treści prawa ujawnionego w księdze wieczystej z prawem, które nabywał od B. O., mógł posiąść wiedzę co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej (brak ujawnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności), a rzeczywistym stanem prawnym. Brak przy tym możliwości powoływania się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece).

Odnosząc się do przywołanego przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, organ wskazał, cytując uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 4.08.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2087/16, że: "Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co wskazał sam Trybunał w jego uzasadnieniu, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". (...) Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zaś art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, odnosi się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)."

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli B. O. i J. K. podnosząc te same zarzuty, które następnie zaprezentowali w skargach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w całości podziela argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie ją powtórzył. W zakresie możliwości powołania się na wywołanie przez sporną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium wskazało na uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 2.04.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 544/14, w którym Sąd wskazał, że: "(...) Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, że nabycie od B. O. nieujawnionego w księdze wieczystej udziału we współwłasności nieruchomości, mogłoby nastąpić w warunkach zaufania do treści wpisu w księdze wieczystej. Nadto wobec takiej treści zapisów w księdze wieczystej oraz niedopełnienia obowiązku ujawnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w księdze wieczystej przez kilkanaście lat, z pewnością B. O. nie pozostawała w dobrej wierze. Także skarżący J. K., wobec oczywistej różnicy treści prawa ujawnionego w księdze wieczystej z prawem które nabywał od B. O., z łatwością mógł posiąść wiedzę co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Wiedzę taką z pewnością posiadał również notariusz sporządzający umowę między skarżącymi. (...)".

Skargi na powyższą decyzję wnieśli B. O. i J. K.

Skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi wskazała, że Kolegium naruszyło w szczególności art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca podniosła, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, która już wywołała nieodwracalne skutki, do czego doszło na skutek wpisania prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych na rzecz J. K.

Z kolei skarżący J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę, przesłuchania skarżących na okoliczność, czy wobec różnicy treści prawa ujawnionego w księdze wieczystej z prawem, które nabył od B. O., mógł posiąść wiedzę co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, co miało istotny wypływ na wynik sprawy i treść zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy z [...].01.2000 r. została wydana w sposób rażąco sprzeczny z przepisami prawa, skoro z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza z treści ostatecznej decyzji Wojewody z [...].10.2013 r. stwierdzającej nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę mienia Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych obejmującego sporną nieruchomość, oraz z całości dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, jasno wynika, że i tak Wójt Gminy nie wydałby decyzji o innej treści niż ta, jak z [...].01.2000 r. (w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że nie wznawia się postępowania ani też nie stwierdza się nieważności decyzji, zwłaszcza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy i tak w wyniku przeprowadzonego postępowania organ administracji publicznej nie wyda decyzji o innej treści aniżeli ta, która jest przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie czy też stwierdzenie nieważności);

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, tj. dokonanie ustaleń faktycznych niepopartych żadnymi dowodami, że skarżący, wobec różnicy treści prawa ujawnionego w księdze wieczystej z prawem, które nabył od B. O., mógł posiąść wiedzę co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (nie wiadomo, na jakiej podstawie organ wyprowadził takie ustalenia faktyczne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w nich zarzuty były zasadne.

Przypomnieć na wstępie należy, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja Wójta Gminy z [...].01.2000 r., nr [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746, dalej powoływana jako ustawa przekształceniowa). Ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust. 1). Przepisy te miały zastosowanie między innymi do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, którzy złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do:

1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 2 ww. ustawy, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich.

W myśl art. 3 cyt. ustawy, organ, o którym mowa w art. 2 ust. 1, odmawia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Przedmiotem sporu są przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i skutki naruszenia prawa w związku z brakiem decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tzw. decyzji komunalizacyjnej, stanowiącej niezbędne ustawowe potwierdzenie dla skutecznego powoływania się przez gminę na nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Organ w zaskarżonej decyzji rozpatrywał tę wadę pod kątem zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13). Oznacza to, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W pełni podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4.01.1999 r., IV SA 1242/98, że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają ponadto silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Pogląd taki znajduje oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 12.05.2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62, wskazał, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

Jak wskazano wcześniej, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu cyt. przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak np. NSA w wyroku z 30.10.2016 r., II OSK 2668/16, LEX nr 2590801).

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy wskazać trzeba, że niewątpliwie Wójt Gminy w będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji dopuścił się oczywistego naruszenia przepisów polegającego na tym, że pomimo braku wydania decyzji przez Wojewodę w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Niewątpliwie brak ww. decyzji Wojewody uniemożliwiał wydanie takiej decyzji przekształceniowej. Również charakter naruszonych przepisów odnoszący się do dysponowania nieruchomością przez właściciela, który jest w stanie wykazać przysługujące mu prawo własności (w w przypadku nieruchomości w szczególności poprzez jego ujawnienie w księdze wieczystej, a w niniejszej sprawie – poprzez przedłożenie decyzji komunalizacyjnej).

Odrębnego omówienia wymaga jednakże ostatnia przesłanka, tj. skutków, jakie przedmiotowa decyzja wywołała. Jak wskazano wyżej, za skutki świadczące o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uważa się skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym zakresie wymaga szczególnego podkreślenia to, że o przejściu prawa własności stanowi ustawa, a nie decyzja komunalizacyjna wojewody. Decyzja wojewody jest konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności na nowego właściciela oraz do ewentualnego uruchomienia kontroli instancyjnej w celu sprawdzenia prawidłowości działania organów w poszczególnych sprawach. Nie można jednak traktować tej decyzji o deklaratoryjnym charakterze jako decyzji prawotwórczej i przyznawać jej moc w powodowaniu skutku w postaci przenoszenia własności – skutek ten nastąpił niewątpliwie z mocy prawa, a sama decyzja ma za zadanie jedynie go potwierdzić, umożliwiając dalszą kontrolę instancyjną oraz ewentualny obrót nieruchomością. Zgodnie z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody, skutki jej następują ex tunc, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. (por. też T. Woś, Glosa do uchwały SN z 19.02.1991 r., III CZP 3/91, publ. PiP 1992 Nr 9 s.111-117).

Faktyczne ograniczenie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, do którego w sposób oczywisty dojdzie, gdy właściciel nie będzie w stanie wykazać przysługującego mu prawa, nie jest tożsame z kwestią przysługiwania mu prawa. Dlatego też z faktu istnienia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nie można wywodzić skutków w zakresie istnienia samego prawa.

Należy podkreślić też wagę mocy wstecznej decyzji komunalizacyjnej wojewody, powodującą niepewność co do rzeczywistego stanu prawego nieruchomości do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Skoro przejście prawa własności wynika z mocy prawa, tj. z brzmienia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a jednocześnie może toczyć się postępowanie mające na celu formalne potwierdzenie tego stanu prawnego oraz uwidocznienie go w odpowiednich rejestrach – ustalenia w zakresie własności poczynione do czasu zakończenia postępowań komunalizacyjnych zniweczyć może moc wsteczna wydanej następnie decyzji komunalizacyjnej, która została w niniejszej sprawie wydana 30.10.2013 r.

Kluczowe dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest zatem uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że decyzja wojewody jest deklaratoryjna, jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich (por. uchwała SN z 2.08.1994 r., III CZP 94/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 9). Podobny pogląd, często cytowany w doktrynie i w orzecznictwie, wyraził SN już w uchwale składu 7 sędziów z 29.07.1993 r., III CZP 64/93, OSNCP 1993, nr 12, poz. 209, w której orzekł, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. W uzasadnieniu tego orzeczenia SN stwierdził, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej. Zgodnie też z art. 20 ust. 1 ustawy wprowadzającej, dopiero prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Zatem, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie komunalizacyjne prawomocną decyzją wojewody, nie ma możliwości dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej.

Reasumując, decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, jednak dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich, ale skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa niepewność co do istnienia prawa z mocą wsteczną.

Nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. W postanowieniu z 24.02.2010 r., III CSK 144/09, SN wyjaśnił, że "na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, która jest wiążąca także w postępowaniu sądowym (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Decyzja ta ma deklaratoryjny charakter, ale stanowi jedyny dowód nabycia mienia. Wynika stąd, że nieuzyskanie decyzji uniemożliwia skuteczne powoływanie się na nabycie".

Nabycie prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa powoduje, że gmina jest już jej właścicielem od 27 maja 1990 r., jednakże dla zadysponowania tą nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym wymagane jest potwierdzenie tego nabycia deklaratoryjną decyzją wojewody wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Nie można utożsamić pojęcia tytułu prawnego z dokumentem stwierdzającym istnienie tego tytułu. Tytułem prawnym nie jest bowiem dokument – w tym przypadku decyzja komunalizacyjna wojewody, lecz prawo o określonej treści dające się zidentyfikować wobec danej nieruchomości. Sposób nabycia prawa własności z mocy prawa wyklucza zaś skuteczność powoływania się przez Skarb Państwa na domniemanie z wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które to domniemanie może być obalone w każdym postępowaniu w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (wyrok SN z 8.08.2008 r., I CSK 371/07, Lex nr 457845, postanowienie SN z 10.05.2002 r., IV CKN 1024/00, Lex nr 271657, wyrok SN z 6.12.2000 r., III CKN 179/99, Lex nr 51805, wyrok NSA z 11.03.1999 r., I SA 1125/98, Lex nr 47352).

Warto też zauważyć, że zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności. Również więc z tego przepisu wynika, że pomimo braku deklaratoryjnej decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomości nabytych z mocy prawa przez gminy w dniu 27 maja 1990 r. nie traktuje się jako mogących być przedmiotem czynności dokonywanych przez organy Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w decyzji Wójta z [...].01.2000 r. nie spowodowało skutków świadczących o konieczności stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mówiąc kolokwialnie, Wójt "pospieszył się" z wydaniem swojej decyzji, tym niemniej wydanie decyzji Wojewody z [...].10.2013 r. potwierdziło ze skutkiem ex tunc możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przedmiotowej decyzji Wójta, tak więc skutki decyzji z [...].01.2000 r. mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. również np. wyrok NSA z 28.06.2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29.06.2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498).

Mając na uwadze powyższe nie było konieczne szczegółowe rozpatrywanie okoliczności związanych z upływem czasu od wydania przedmiotowej decyzji z [...].01.2000 r. (związanej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącym niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 K.p.a.) oraz kwestii ewentualnego spowodowania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie Sąd wskazuje jedynie, że podziela pogląd (prezentowany w orzecznictwie ), iż do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. (tak np. wyroki NSA z 10.01.2019 r., I OSK 1822/18, LEX nr 2608345, z 20.04.2018 r., I OSK 2441/17, LEX nr 2522100).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organy dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a w szczególności wyrażone stanowisko, że decyzja Wójta z [...].01.2000 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego J. K. wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).