Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1843/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 651
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/13 w sprawie ze skargi Miasta Otwocka na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/13, po rozpoznaniu skargi Miasta Otwocka, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Otwocki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K., ustalił odszkodowanie w wysokości 1.114.665 zł i przyznał w całości na rzecz W. K. s. W. i A. za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...]m2 z obr. [...] zajęte pod ul. [...] w Otwocku, jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej pow. [...]m2 z obr. [...] zajęte pod ul. [...] w Otwocku oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m" z obr. [...] zajęta pod ul. [...] w Otwocku, uregulowany w księdze wieczystej [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był W. K. Wobec powyższego zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 2 listopada 2011 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się uprawnieniami [...] w dniu 16 kwietnia 2012 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. wprowadzonymi rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. - Dz. U. Nr 165, poz. 985). Wartość rynkowa nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami, przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania. Dla potrzeb sporządzenia operatu przeprowadzono analizę lokalnego rynku nieruchomości. Badaniem objęto teren miasta Otwocka poza obszarem centrum miasta oraz terenów osiedli mieszkaniowych [...], [...] i [...] (ze względu na brak podobieństwa do przedmiotu wyceny). Okresem badania cen objęto 24 miesiące licząc od października 2009 r. w okresie od początku 2011 r. do dnia wyceny. Badania rynku zostały przeprowadzone w oparciu o akty notarialne sprzedaży nieruchomości zgromadzone w Starostwie Powiatowym w Otwocku. W trakcie analizy przebadano również rynek lokalny miasta Konstancin-Jeziorna - z uwagi na podobny, uzdrowiskowo-sanatoryjny charakter miasta (na datę oceny stanu). Na badanym rynku lokalnym nie odnaleziono wystarczającej ilości transakcji, które mogłyby stanowić podstawę do obliczenia trendu czasowego. W latach 2010 - 2011 na rynku zaobserwowano stabilizację cen po poprzednich spadkach. W związku z powyższym przyjęto stały poziom cen dla potrzeb wyceny tj. dla transakcji z 2009 r. zmieniono poziom cen transakcyjnych przyjmując ich spadek w wysokości rocznej 10% tj. 0,83% miesiąc, dla lat 2010 - 2011 nie zmieniono poziomu cen transakcyjnych z aktów notarialnych z uwagi na upływ czasu. Określenie wartości roszczeniowych nieruchomości nastąpiło zgodnie ze standardem KSWP.l (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych) przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania - WR. Powyższy standard w pkt 3.1 stanowi, że wartość rynkowa to: "szacunkowa kwota, jaka w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość, zakładając, że strony mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, są od siebie niezależne, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, nie znajdują się w sytuacji przymusowej oraz upłynął odpowiedni okres eksponowania nieruchomości na rynku".

Biegły dokonał analizy rynku lokalnego miasta Otwocka stwierdzając brak możliwości zastosowania przy wycenie części przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. dotyczącego "...określenia wartości... przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" z uwagi na niewystępowanie w obrocie prawnym na tym rynku transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi - poza nabywanymi w ubiegłych latach gruntami pod drogi publiczne, które nie spełniały wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz drogami wewnętrznymi mniemającymi statusu drogi publicznej. Badania rynku lokalnego miasta Józefowa pod względem specyfiki położenia i uwarunkowania również nie spełniły wymaganych kryteriów. Ze względu na specyfikę położenia i uwarunkowania lokalne nie znaleziono innych porównywalnych rynków mogących być obszarem analizy cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. W związku z powyższym wycena nieruchomości została dokonana na podstawie szacowania wartości gruntu, jako iloczynu wartości 1m2 gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 29 października 1998 r. Wartość nieruchomości określono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntów przeważających wśród gruntów przyległych do przedmiotu wyceny tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, o podstawowej funkcji: zabudowa usługowa z wyłączeniem usług handlowo-produkcyjnych oraz zabudowa mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi. Wartość nieruchomości, jako wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami, przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania WR.

Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego organ prowadzący postępowanie uznał, że jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Metodologia wyceny nieruchomości nie może być natomiast przedmiotem oceny operatu przez organy administracji, gdyż należy ona do sfery wiadomości specjalnych, których zarówno organ administracji nie posiada.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę Otwockiego jak też zaprezentowaną argumentację prawną. Dodatkowo Wojewoda Mazowiecki podniósł, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Wkraczanie organu administracyjnego w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony. Gdyby rzeczoznawca nie uzasadnił powodów odrzucenia zanotowanych transakcji drogowych wówczas organ mógłby zakwestionować oparcie wyceny na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca jednak przeanalizował zanotowane transakcje "drogowe" i przedstawił powody dla których zostały odrzucone w sporządzonej wycenie.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 2 listopada 2011 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność wyceny na 16 kwietnia 2012 r.) na zlecenie organu I instancji nie mógł stanowić, sporządzony na zlecenie skarżącego przez innego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 7 lutego 2013 r. zawierający niższą wycenę tej samej nieruchomości. Nie mógł więc Prezydent Miasta Otwocka kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu, jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy na jego zlecenie określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Przepis art. 157 ust. 2 i 4 u.g.n. nie wskazuje, aby samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przewidzianymi w operatach szacunkowych różnych rzeczoznawców, z góry przesądzało o każdorazowej konieczności badania prawidłowości sporządzenia któregoś z nich przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, co oczywiście nie wyklucza takiej możliwości, jeśli taką wątpliwość podejmie organ.

Przedstawiony przez stronę postępowania operat szacunkowy z dnia 7 lutego 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. określa wprawdzie wartość rynkową nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania w oparciu o transakcje "drogowe", jednakże część tych transakcji została zawarta po dacie sporządzenia operatu szacunkowego przez K. C. Oceniając operat szacunkowy sporządzony na zlecenie odwołującego organ wskazał, iż brak jest w nim opisu nieruchomości porównawczych (nr 1, 5, 6) przyjętych do porównań. W tabeli górnej na str. 14 jest tylko zaznaczone symbolem "x" zestawienie cech nieruchomości przyjętych do porównań. Oceny poszczególnych cech rynkowych, powinny wynikać z wcześniejszego opisu nieruchomości (zwłaszcza, że jest to metoda porównywania parami, zakładająca większe podobieństwo przedmiotu wyceny do wybranych obiektów porównawczych, niż w metodzie korygowania ceny średniej). Takiego opisu jednak tu nie zamieszczono, a zestawienie transakcji "drogowych" (w załączniku) także nie zawiera przy poszczególnych pozycjach, żadnych konkretniej szych informacji. Z definicji nieruchomości podobnej wynika, że nie wszystkie transakcje danego typu (tu: drogowe) można traktować jednakowo, jako przydatny materiał porównawczy, zaś "podobieństwo" obiektów porównawczych (art. 4 pkt 16 u.g.n.) powinno być w przyjętej metodzie wyceny bezsporne - co ma związek ze szczegółowym opisem obiektów przyjętych do porównań.

W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia podważają wiarygodność dokonanej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.

Reasumując stwierdzono, że operat szacunkowy z dnia 2 listopada 2011 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność wyceny na 16 kwietnia 2012 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. C. należało dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Operat ten zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Skargę na tę decyzję złożyło Miasto Otwock, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 151 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że zasadą przepisów regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 6 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1958/11, w której wskazano, że "eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Za nie znajdujące podstaw uznać należy przyjęcie przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pogląd ten chociaż wyrażony w odniesieniu do poprzedniego brzmienia § 36 ww. rozporządzenia pozostaje nadal aktualny w obecnym stanie prawnym.

Podkreślono, że rzeczoznawca sporządzając operat wprost wskazał, że dla potrzeb postępowania przyjął, iż ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów nie mogą występować osoby fizyczne a tylko jeden podmiot. Skutkiem tego było uznanie, że na badanym rynku nieruchomości nie miały miejsca operacje kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne o charakterze w pełni rynkowym.

W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne. Nie znajduje podstaw prawnych uznanie dokonane przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego.

Powołując się na art. 151 u.g.n. wskazano, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, upłynął czas niezbędny do wyegzekwowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przepis ten decyduje zatem o przesłankach charakteru rynkowego transakcji. Dokonana transakcja kupna sprzedaży będzie mogła zostać uznana za taką gdy spełni powyższe wymogi.

Analiza art. 151 u.g.n. nie pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie dodatkowego kryterium w postaci "jedynego nabywcy na rynku", które skutkować miałoby niemożliwością uznania transakcji jako rynkowych. Wyjaśnienia tej kwestii zawarte w dokumencie uznano za niewystarczające i nadmiernie lakonicznie. Eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. - wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli przez WSA postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszły na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną na własność skarżącej gminy Miasto Otwock, doszło do wydania przez organy administracji obydwu instancji decyzji administracyjnych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. tylko z tego powodu, że w będącym podstawą dla ich wydania operacie szacunkowym znalazła się jedna niefortunna ocena sporządzającego ją rzeczoznawcy majątkowego, która jednak nie wpływa w żaden sposób na rzetelność i zgodność z obowiązującym prawem zawartych w nim wyliczeń wartości rynkowej oraz ich uzasadnienia, co w niniejszej sprawie spowodowało:

a) nie przeprowadzenie jakiejkolwiek pogłębionej oceny zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego wraz z szeregiem wyjaśnień dodatkowych rzeczoznawcy majątkowego złożonych wobec tego operatu w toku postępowania administracyjnego (także na żądanie organu drugiej instancji), które stały się następnie podstawą dla wydania zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, gdyż spełniał on standardy wynikające z zasad postępowania administracyjnego ujawnionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w następstwie czego to zaskarżony wyrok prowadzi do stanu sprzecznego z ww. przepisami;

b) nie uwzględnienie przez WSA tego, że niefortunna ocena wyrażona przez rzeczoznawcę majątkowego nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na jej stan faktyczny oraz obowiązujący w dacie wydawania decyzji administracyjnych stan prawny, w związku z czym nie miała wpływu na prawidłowość sporządzonego w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego;

2. art. 141 § 2 P.p.s.a. - polegającą na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki lub prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem wykonanie tego orzeczenia w przyszłości, wobec:

a) nie zamieszczenia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia gruntownej i rzeczowej oceny prawnej przemawiającej na rzecz wydania przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w kształcie ujawnionym w kwestionowanym orzeczeniu, w szczególności wskutek nie przedstawienia aktualnej treści przepisów zawartych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w ich brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r.), a następnie nie wskazania w odniesieniu do tych przepisów konkretnych zasad sporządzania operatów szacunkowych, które rzekomo miały zostać naruszone w toku kontrolowanego podstępowania administracyjnego;

b) odstąpienia przez WSA od przeprowadzenia skrupulatnej analizy treści i wniosków końcowych operatu szacunkowego, który był podstawą dla wydania kontrolowanych decyzji administracyjnych, tylko z tego powodu, że rzeczoznawca zamieścił w nim pewną ocenę budzącą wątpliwości, nie mogącą jednak wpływać na prawidłowość wyliczeń i wniosków sformułowanych w tymże operacie;

c) nieprzemyślanym przywołaniu w uzasadnieniu do zaskarżonego orzeczenia - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1958/11, który zapadł na gruncie innego stanu prawnego, przy jednoczesnym nie przeprowadzeniu jakiegokolwiek spójnego wywodu, co do tego, w jakim związku logicznym pozostaje on z innymi tezami zawartymi w uzasadnieniu do zaskarżonego orzeczenia;

d) ograniczenie się przez WSA uzasadnienia do zaskarżonego orzeczenia do bardzo lakonicznej i wyraźnie bazującej na nie obowiązujących już w dacie wydania kontrolowanych decyzji administracyjnych przepisach prawnych, zawartych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w ich kształcie obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.);

które to zaniechania powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż wnioski w nim zawarte pozostały obiektywnie nieuzasadnione w sposób logiczny i spójny, który zapewniałby odpowiednie podstawy dla kontroli motywów przyświecających wydaniu przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w nim ujawnionego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na obrazie:

1. art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego ustawową definicję wartości rynkowej nieruchomości, który przy wydaniu zaskarżonego wyroku został naruszony, gdyż Sąd bez rzeczowego i spójnego uzasadnienia zamieścił skierowane do organów administracji publicznej (a w dalszej kolejności rzeczoznawcy majątkowego) wytyczne co do określonego rozumienia tego pojęcia, które nie znajduje jakiegokolwiek obiektywnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa;

2. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przy wydaniu zaskarżonego wyroku został naruszony w wyniku rażącego złamania wyrażonej w nim zasady, że to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności rodzaju i położenia nieruchomości, dostępnych danych o cenach oraz cechach nieruchomości podobnych, tymczasem Sąd w uzasadnieniu ww. orzeczenia zamieścił skierowane do organów administracji publicznej (a w dalszej kolejności rzeczoznawcy majątkowego) wytyczne, co do tego, jak w przyszłości operat szacunkowy ma być sporządzony w zupełnym oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, co wręcz może czynić realizację tych wytycznych niewykonalną;

3. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. - ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie, który w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych ustanawiał, jako pewną zasadę przyjmowanie w toku szacowania nieruchomości przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, przez jego nie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

4. § 36 ust. 6 rozporządzenia z 23 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. - ustalonym rozporządzeniem zmieniającym z 14 lipca 2011 r. - poprzez jego błędną wykładnię, ujawnioną w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku w postaci tezy, iż zawarte w nim sformułowanie "stosuje się odpowiednio" należy rozumieć w ten sposób, że "zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi", i odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce tylko "gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe)" i wtedy hipotetycznie może mieć zastosowanie "zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych", co nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie, w razie uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez WSA, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego;

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, stosownie do art.188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.;

2. zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, stosownie do treści art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Otwock wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów.

Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie, na poparcie swoich zarzutów odwołał się do nieprawomocnego wówczas wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/12, w którym Sąd zajął odmienne stanowisko niż w będącym przedmiotem skargi kasacyjnej wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/13. To odwołanie się w niniejszej skardze kasacyjnej, do powołanego wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r. , mimo, że wyrok ten zapadł w innej sprawie spowodowane było zarówno podobieństwem stanu faktycznego obu spraw, jak również tożsamością organów, które orzekały w obu sprawach, a nadto w obu sprawach ustalenie przez organ I instancji tj. Starostę Powiatu Otwockiego odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną nastąpiło na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez tego samego uprawnionego rzeczoznawcę K. C. W obu operatach rzeczoznawca zajął stanowisko dotyczące braku rynkowego charakteru transakcji drogowych z uwagi, że nabywcą takich nieruchomości może być tylko jeden podmiot, w obu operatach dokonał wyceny na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Stąd też odniesienie się do powoływanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/12 stało się konieczne, tym bardziej że wyrok ten był wówczas nieprawomocny. Mianowicie wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1466/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/12 i oddalił skargę, nie podzielając tym samym stanowiska Sądu I instancji, a podzielając stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił decyzję Starosty Powiatu Otwockiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia odszkodowania. Ogólnie ujmując można tym samym stwierdzić, że w sprawie I SA/Wa 1971/12, wojewoda zajął takie stanowisko, jak w niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/13.

Stąd też skarga kasacyjna, a w szczególności jej uzasadnienie, które zostało oparte na stanowisku i argumentacji zwartym w powołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1399/13, a który został uchylony wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1466/13 stała się niezasadna.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1466/13, co ma bezpośredni wpływ na stanowisko prawne w niniejszej sprawie, z uwagi na zachodzącą tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą I OSK 1466/13 .

Przedmiotem sporu jest ocena operatu szacunkowego, a w szczególności przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, bez uwzględnienia ceny transakcyjnych nieruchomości drogowych, wobec przyjęcia, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nie maja charakteru rynkowego.

Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności ma tu zastosowanie metoda szacowania określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia, dopiero w sytuacji, gdy brak jest cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i ust. 2 nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten określa w sposób wyraźny i jednoznaczny kolejność ich stosowania. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich pominięcia. Konieczna jest bowiem m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Nie można pomijać tego, że w myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Tym samym Sąd I instancji zasadnie uznał, iż zawarte w treści operatu szacunkowego stanowisko dotyczące braku rynkowego charakteru transakcji drogowych jest nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji wedle której z brzmienia cyt. przepisów wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi". Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W niniejszej sprawie (podobnie jak w sprawie I OSK 1466/13) przedmiotowe działki zgodnie z wyrysem z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Otwocka na dzień 29 październik 1998 r. leżały na terenie: działki nr ew. [...] oraz [...] z obr. [...] (ul. [...]) na terenie dróg lokalnych nie wydzielonych funkcjonalnie w planie z terenu oznaczonego symbolem SP52 ZLU, działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] z obr. [...] (ul. [...]) na terenie oznaczonym symbolem KLw tj. droga lokalna, bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny oznaczone w planie symbolami: SP51, UZS/UZU, SP52 ZLU, SP55 UKK, działka nr ew. [...] z obr. [...] (ul. [...]) na terenie dróg lokalnych nie wydzielonych funkcjonalnie w planie z terenu oznaczonego symbolem SP52 ZLU. Fakt braku wydzielenia dróg gminnych z ww. obszarów nie uzasadnia ich przeznaczenia w miejscowym planie jako terenu zabudowy mieszkaniowej.

Rację ma zatem Sąd I instancji stwierdzając, że błędne jest stanowisko rzeczoznawcy, który sporządzając operat szacunkowy wprost wskazał, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie maja w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywcy tych gruntów nie mogą występować osoby fizyczne, a tylko jeden podmiot, skutkiem czego było przyjęcie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nie mają charakteru rynkowego. Dlatego też taka argumentacja rzeczoznawcy majątkowego w zakresie odstąpienia od zasady ustalenia wartości nieruchomości nie mogła być uwzględniona.

W takich okolicznościach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 151 ust.1, art.154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4, ust. 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2004 r. są niezasadne, albowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał ich wykładni. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a zawarte w I pkt 1 skargi kasacyjnej, ich niezasadność związana jest z niezasadnością zarzutów prawa materialnego. Natomiast odnośnie zarzutu zawartego w I pkt 2 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. polegająca na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki i zgodne z obowiązującym prawem wykonanie tego orzeczenia w przyszłości, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten powinien dotyczyć art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mniej jednak traktując to jako pomyłkę, stwierdza, że jest on tylko częściowo zasadny, ale nie w stopniu który umożliwiałby jego uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie prawne wyroku zawiera wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a fakt, że nie przytacza wprost treści przepisów nie powoduje, że polemika z wyrokiem jest niemożliwa. Treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jest powoływana w części historycznej uzasadnienia, tym samym podstawa prawna rozstrzygnięcia została zarówno wskazana jak i wyjaśniona. Również uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, Sąd wskazał organom na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku stanowiskiem prawnym. Fakt, że część prawna uzasadnienia wyroku nie jest obszerna nie oznacza, że kontrola zaskarżonego wyroku nie jest możliwa. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.