Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2118/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. w P. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1377/14 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania ustalił na wniosek P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka parafialnego składającego się z kościoła, kaplicy/plebanii, dzwonnicy, krzyża misyjnego i Groty Maryjnej wraz z małą architekturą, parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i parkiem przewidzianą do realizacji w P., przy ul. B./K., na działkach nr [...],[...] i cz. dz. [...] ark. [...], obręb S.

Organ stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 93 m od granic terenu, którego dotyczy wniosek. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się małe budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne, a także budynek schroniska młodzieżowego, budynki garażowo-gospodarcze, tereny ogródków działkowych oraz lasy i tereny niezabudowane. W analizowanym obszarze budynki są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek w odległości od ok. 2m do ok. 12m od linii rozgraniczającej ulicę. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana w głębi terenu w odległości ok. 84,3 m od strony ul. B. i ok..41,5 m od strony ul. K. i nie kontynuuje linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy obliczony dla wszystkich budynków wynosi ok. 20%. Planowany wskaźnik zabudowy wynosi ok. 10% i nie kontynuuje średniego wskaźnika zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok.15m. Planowany zespół zabudowy ma szerokość ok.63m. Budynek kościoła nie kontynuuje średniej szerokości elewacji, natomiast budynek plebanii kontynuuje średnią szerokość tej elewacji. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość do ok. 8 m dla dachu płaskiego i do ok. 9 m dla dachu stromego, zaś wielorodzinne do ok. 15 m. Planowana wysokość budynków wynosi odpowiednio: kościół 20 m, kaplica 12 m, dzwonnica 22 m. Bryła kościoła oraz dzwonnica są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Budynki są przykryte dachami płaskimi i skośnymi o kącie nachylenia połaci od ok. .20 stopni do ok. 45 stopni. Planowane dachy strome kontynuują geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym. Budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne i usługowe tworzą czytelne linie zabudowy. Wnioskowany ośrodek parafialny ze względu na funkcję i specyfikę zabudowy nie kontynuuje wiodącej zabudowy mieszkaniowej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz cech zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej. Organ wskazał, iż rozporządzenie wykonawcze do ustawy dopuszcza odstąpienie od wartości średnich przy określaniu warunków zabudowy w uzasadnionych sytuacjach zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust .4 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi ok.10% i jest niższy od średniego, który wynosi 20%, lecz uwzględniając stosunkowo dużą powierzchnię wnioskowanego terenu oraz planowane jego zagospodarowanie istnieje możliwość wyznaczenia wskaźnika niższego od średniego. Szerokość elewacji frontowej kościoła wynosi 23 m, a łącznie z wirydarzem i kaplicą 6 m i jest większa od średniej szerokości elewacji wynoszącej ok.15 m. Uwzględniając wielkość działki ustalono, że istnieje możliwość wyznaczenia elewacji szerszej od wielkości średniej. Kościół o wysokości 20m i dzwonnica o wysokości 22m są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jednak z uwagi na swoją funkcję stanowią często dominantę przestrzenną, istnieje więc możliwość wyznaczenia wysokości zgodnie z wnioskiem. Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jak również spełnia wymogi z art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. bowiem posiada dostęp do drogi publicznej, planowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Z. K., M. W., R. W., R. K., L. S., J. S., M. S.. Wszystkie odwołania wniesiono z zachowaniem terminu, z wyjątkiem odwołania M. S.. Z. K., M. W., R. W., R. K., L. S., J. S. złożyli jednobrzmiące odwołania. Zaskarżyli decyzję w całości domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili: obrazę prawa materialnego – art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie normatywów zabudowy budynków o wysokości 20 i 12 m oraz dzwonnicy o wysokości 22 m, w sytuacji gdy analizowany teren ma charakter niskiej zabudowy mieszkaniowej; błędne przyjęcie, że posadowienie Groty Maryjnej w bezpośrednim sąsiedztwie granic z działkami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne nie narusza interesów osób trzecich; brak w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla odstąpienia od zasad określonych w § 7 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Decyzją z dnia [...] października 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w punkcie:

1. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. S.;

2. umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań wniesionych przez R. K., L. S., J. S. na skutek ich cofnięcia;

3. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Z. K., M. W., R. W.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny i powtórzył treść uzasadnienia decyzji organu I instancji w pełni podzielając przytoczoną tam argumentację i czyniąc ją jako własną.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. K. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła naruszenie przepisu art.61 u.p.z.p. poprzez ingerencję w prawo własności i wolności zabudowy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, brak szczegółowej analizy podczas gdy wprowadzenie obiektu o nowej funkcji wymaga każdorazowo szczegółowej analizy która winna uwzględniać zastany stan zabudowy, posadowienie drastycznie wysokiej dzwonnicy przy niewielkich domkach jednorodzinnych. Nadto wskazała, że obecnie posadowiony na działce kościół działa i jego niewielka wysokość nie stanowi przeszkody w jego prowadzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2014. r.

Sąd I instancji stwierdził, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy.

Sąd wywodził, że dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie zabudowy gospodarczej organ prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej i uzupełniającej funkcji gospodarczo-garażowej. Zabudowa mieszkaniowa jest zabudową dominującą, ale w obszarze analizowanym znajduje się również budynek schroniska młodzieżowego.

Sąd I instancji zauważył, że planowane obiekty sakralne będą pełniły w istocie funkcję uzupełniającą względem dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że kościół oraz dom parafialny kontynuują funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym, w szczególności poprzez nawiązanie do istniejącej w tym obszarze zabudowy schroniska młodzieżowego.

Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

Sąd podkreślił, że w obszarze analizowanym budynki na działkach sąsiednich zlokalizowane są w odległości 9 i 12 m. Organ obowiązującą linię zabudowy określił na 82 m powołując się w tym zakresie na § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ w analizie opisał dlaczego takie wyznaczenie linii zabudowy jest dopuszczalne. W szczególności organ zwrócił uwagę, że teren pomiędzy ul. B. to parking, sadzawka, dojście do kościoła.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nawet ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, pozwalałoby na zlokalizowanie inwestycji zgodnie z zamierzeniem inwestora. Powyższe odnosi się do linii zabudowy od ul. K.. Odnośnie linii zabudowy od ul. K. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich część terenu musiała zostać wyłączona spod zabudowy z uwagi na planowane poszerzenie drogi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy mieć również na uwadze kształt działki oraz gabaryty planowanej inwestycji.

Wątpliwości Sądu I instancji wzbudził jednak zapis decyzji o możliwości lokalizacji w szczególności dzwonnicy przed obowiązującą linią zabudowy. Zdaniem Sądu taki zapis może doprowadzić do sytuacji, że obiekt ten zostanie zlokalizowany w znacznym zbliżeniu do drogi, czego organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły.

Odnosząc się natomiast do powierzchni zabudowy Sąd I instancji wskazał, że § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Jak wynika z akt sprawy średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20 %. Natomiast planowana zabudowa wynosić ma 10 %. Z powyższych Sąd uznał, że w tym zakresie planowana inwestycja kontynuuje parametry zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Zabudowa powierzchniowo nie musi być identyczna jak zabudowa występująca w obszarze analizowanym. Istotne jest aby planowana zabudowa nie zwiększała intensywności zabudowy w analizowanym obszarze.

W zakresie wysokości budynku, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W ocenie Sądu I instancji argumentacja organu, że kościół o wysokości 20 m i dzwonnica o wysokości 22 m są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz, że z uwagi na swoją funkcję i bryłę, budynki kościołów wyróżniają się na tle otoczenia i często stanowią dominantę przestrzenną nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od ogólnych zasad ustalenia wysokości zabudowy, w szczególności, że w terenie analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości do 9 m i wielorodzinne do 15 m. Planowana wysokość bryły kościoła oraz dzwonnicy jest dużo wyższa od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co winno zostać należycie uzasadnione, tym bardziej, że budynek kaplicy kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że także w przypadku szerokości elewacji frontowej organ postanowił zastosować regulację pozwalającą na odstąpienie od zasady, że szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Uzasadniając powyższe odstępstwo organ wskazał, iż na powyższe pozwala wielkość działki oraz rozwiązanie urbanistyczne całego wnioskowanego zespołu sakralnego, co w ocenie Sądu I instancji również nie stanowi wystarczającego uzasadnienia.

W ocenie Sądu przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Sąd argumentował, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy i szerzej, czy służy realizacji ładu przestrzennego na tym obszarze.

Sąd wywiódł, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 zostały spełnione. Działka ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy przedmiotowa działka bezpośrednio przylega do ul. R. oraz ul. K.. Zatem twierdzenie skarżącej, iż powyższy warunek nie został spełniony nie może zasługiwać na uwzględnienie. Fakt zaplanowania zjazdu przez teren nieruchomości stanowiącej własność miasta nie może prowadzić do ustalenia, że działka nie ma dostępu do drogi.

W ocenie Sądu I instancji wątpliwości budzi jednak okoliczność, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust.5 u.p.z.p. wynika, że warunek czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Sąd stwierdził, że z opinii gestorów sieci nie do końca bowiem wynika, czy planowana (z uwagi na brak) infrastruktura faktycznie będzie. Zwrócił uwagę na opinie W. Wskazuje ona, że przyłączenie będzie wymagało budowy gazociągu, a decyzja o jego budowie będzie zależeć od wyniku analizy techniczno-ekonomicznej. Zdaniem Sądu I instancji na podstawie tego pisma nie da się stwierdzić czy jest zaplanowana infrastruktura. Natomiast z pisma A. wynika, iż zaopatrzenie w wodę wymagałoby wybudowania odcinka sieci wodociągowej oraz przyłącza wodociągowego co nie jest objęte obecnie obowiązującym planem inwestycyjnym. Ta okoliczność w ocenie Sądu również wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu i P. w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 51 i art. 111§ 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi Z. K. w sytuacji, kiedy ten sam Sąd pozostałe skargi rozpatrzył w odrębnych wzajemnie konkurencyjnych orzeczeniach, mających za przedmiot kontrolę legalności tej samej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wywodziło, że na decyzję z dnia [...] października 2014 r. zostały wniesione cztery skargi, przy czym jedna skarga została odrzucona, jedna skarga została oddalona, a w sprawach z pozostałych dwóch skarg wniesionych przez H. S. i Z. K. zostały uchylone decyzje organu I i II instancji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art.51 p.p.s.a. w wyniku wniesienia kilku skarg na jedną decyzję sąd winien prowadzić jedną sprawę.

P. w P. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny i nie zawierający podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, a także brak wskazań co do dalszego postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zgromadzone w toku postępowania administracyjnego uzgodnienia z gestorami sieci gazowej i wodociągowej są niewystarczające do zrealizowania zamierzenia budowlanego w świetle tych przepisów,

- art.141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, że;

a) organy administracyjne nie dokonały szczegółowej analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interesy inwestora,

b) błędne ustalenie, że kościół o wysokości 20 m oraz dzwonnica o wysokości 22 m to budynki znacznie wyższe od znajdujących się w obszarze analizowanym,

c) błędne ustalenie, że wydanie przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji mogło polegać nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora,

d) błędne ustalenie, że organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły zapisu decyzji o możliwości lokalizacji dzwonnicy przed obowiązująca linią zabudowy, a w konsekwencji orzeczenie niezgodne ze stanem wynikającym z akt sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia [...] października 2014 r. oraz naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2014 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. w P. wywodziła, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynikają przyczyny dla których Sąd uchylił obie decyzje, a uzasadnienie zostało sporządzone w sposób chaotyczny. Uzasadnienie ponadto nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do naruszenia art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że z warunków technicznych A. z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż zaopatrzenie w wodę na cele bytowe można przewidzieć z sieci wodociągowej w ul. B. Natomiast z opinii W. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że przyłączenie wnioskowanego obiektu związane jest z budową gazociągu niskiego ciśnienia w ul. B. i ul. K. lub ul. R. od końcówki istniejącego gazociągu n/c dn 180 mm PE w ul. B. na wysokości budynku nr [...]. Wątpliwości Sądu I instancji zdaniem skarżącej kasacyjnie mają więc w tym zakresie nieuprawniony charakter.

Wskazano także, że różnica pomiędzy wysokością kościoła, a budynkami mieszkalnymi wyniesie 34 % , a pomiędzy dzwonnicą a tymi budynkami 40 %. Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o budynki o specyficznym charakterze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skargi kasacyjne są zasadne, choć nie wszystkie zawarte w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie elementem spornym było czy wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. zostały spełnione. Skarga kasacyjna P. kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji w odniesieniu do nie spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w jego ocenie budzi wątpliwości, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przyłącze gazociągowe będzie wymagało budowy gazociągu, a decyzja o jego budowie będzie zależeć od wyniku analizy techniczno – ekonomicznej. Na podstawie powyższego pisma nie da się więc stwierdzić czy jest zaplanowana infrastruktura. Natomiast z pisma A. wynika, że zaopatrzenie w wodę wymagałoby wybudowania odcinka sieci wodociągowej oraz przyłącza wodociągowego co nie jest objęte obecnie obowiązującym planem inwestycyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe wywody odnośnie możliwości zaopatrzenia inwestycji wodę oparł na treści pisma A. z dnia [...] października 2012 r. z którego wynikało, że zaopatrzenie w wodę planowanego obiektu wymagałoby wybudowania odcinka sieci wodociągowej o średnicy 125 mm, długości ok. 70 m w ul. R. w nawiązaniu do sieci wodociągowej w ul. B. oraz przyłącza wodociągowego, a budowa ta nie jest ujęta w obecnie obowiązującym planie inwestycyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednak całkowicie treść pisma A. z daty późniejszej, to jest z [...] listopada 2013 r., w którym stwierdzono, że zaopatrzenie w wodę dla obiektu sakralnego można przewidzieć zgodnie z propozycją sieci wodociągowej o średnicy 100 mm wykonanej z rur azbestowo – cementowych w ul. B.. Warunkiem zaś zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków jest wykonanie przyłącza zgodnie z uzgodnionym projektem oraz podpisanie umowy ze spółką na dostawę wody i odprowadzanie ścieków.

Z powyższego pisma wynika więc, że propozycja złożona przez inwestora została zaakceptowana przez A., co pozwala na przyjęcie, że projektowane uzbrojenie techniczne dotyczące zaopatrzenia w wodę będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zasadnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z pisma W. Sp. z.o.o. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy będzie możliwa budowa gazociągu w rejonie, w którym zlokalizowana ma być inwestycja. Należy, mieć jednak na względzie treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który mówi o uzbrojeniu terenu wystarczającym dla zamierzenia budowlanego. Zauważyć należy, że zapewnione jest zaopatrzenie planowanej inwestycji w energię elektryczną (pismo E. z dnia [...] grudnia 2012 r.), która może zastąpić w niezbędnym zakresie konieczność korzystania z gazu.

Powyższe rozważania wskazują na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Kolejnym elementem stanowiącym podstawę skargi kasacyjnej P. w P. było zakwestionowanie prawidłowości rozważań Sądu I instancji w odniesieniu do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie ustalenia linii zabudowy i ustalenia górnej wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał więc za prawidłowe stanowisko organu, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, niż ta o której mowa w § 4 ust 1-3 rozporządzenia. Podkreślono, że takie odmienne ustalenie linii zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwości Sądu wzbudził jednak zapis dotyczący możliwości lokalizacji dzwonnicy przed obowiązującą linią zabudowy, gdyż może to doprowadzić do zbliżenia obiektu do drogi. Taka argumentacja Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnianie. Organ administracji w oparciu o treść analizy dopuścił możliwość odstępstwa co do wyznaczenia linii zabudowy, w tym w odniesieniu do dzwonnicy i krzyża misyjnego. Linia zabudowy została wyznaczona w odległości 84 m od strony ul. B.. Przypomnieć należy, że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane są w odległości od ok. 2 m do 12 m od linii rozgraniczającej ulicę. Daje to więc możliwość zlokalizowania dzwonnicy i krzyża misyjnego zgodnie w wnioskiem inwestora, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie spowoduje to nadmiernego zbliżenia tych obiektów do drogi.

Rozważając zarzuty dotyczących kwestii wyznaczenia linii zabudowy, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy mieć na względzie, iż nietypowe cechy planowanego budynku kościoła, kaplicy, plebanii dzwonnicy, krzyża misyjnego i Groty Maryjnej wymagają odpowiedniego stosowania zarówno przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy tego rozporządzenia dają bowiem podstawę do odejścia od ogólnych zasad wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalonej dla sąsiadujących budynków, gdy wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia . Z treści przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że szczególny charakter inwestycji wymaga dostosowania jej zasadniczych parametrów technicznych do istniejących warunków, odmiennie niż sąsiadująca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ten odmienny charakter planowanej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu nie pozwalał na proste odniesienie planowanej zabudowy do otaczającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej i ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowe, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zarówno bowiem z przepisów ustawy z dnia 27 maca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisów omawianego ostatnio rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie można wyprowadzić wniosku, iż zasada "dobrego sąsiedztwa" pozwala na budowę w sąsiedztwie bloków mieszkalnych wyłącznie budynków mieszkalnych i to o identycznych parametrach technicznych (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11).

Powyższe przesądza o zasadności skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zostały spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., a co za tym idzie zostały ustalone warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sformułowanie zaskarżonego wyroku w sposób nie jasny i nie zawierający podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku zawarcia wskazań co do dalszego postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył przepisy prawne mające w sprawie zastosowanie oraz odniósł je do konkretnych zaistniałych w danym przypadku stanów faktycznych. Zawarł także wskazania co do dalszego postępowania nakazujące między innymi wyjaśnienie czy planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące zaopatrzenia w wodę i dostawy gazu, gdyż w jego ocenie nie wynikało to z akt sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stwierdzić należy, że zarzut w niej zawarty zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem wywiedziono, że w sytuacji, kiedy ta sama decyzja została zaskarżona wieloma skargami, winno nastąpić ich łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do połączenia kilku oddzielnych sprawa toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięci, jeżeli mogły być objęte jedna skargą. Sąd bowiem zobowiązany jest do oceny legalności decyzji, a nie jedynie zasadność wniesionej skargi, co wynika wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a., obligującego Sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi powołana podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 w zw. art. 151 p..p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.