Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 49/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.16, art. 98a ust1, 144 ust.2, art. 146 ust.1, art. 147, 148 ust.1, 2 i 3, art. 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust.1, art. 157,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że uchylona w punkcie pierwszym decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S., decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Finansach Publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1, art. 53, art. 55, art. 56, art. 60 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz w zw. z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodecyzjnego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 32, poz. 616) ustalił wobec M. J., W. D. i M. M. jednorazową opłatę w łącznej wysokości 3.584,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina S., w tym:

- M. J. - w udziale 4/6 tj. w kwocie 2.389,40 zł.,

- W. D. - w udziale 1/6 tj. w kwocie 597,35 zł.

- M. M. - w udziale 1/6 tj. w kwocie 597,35 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że współwłaściciele działki nr [...] położonej w K. tj. M.J., W.D. i M.M. zwrócili się z wnioskiem o podział nieruchomości. Na skutek decyzji z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [...] powstały działki od nr [...]. Wójt Gminy S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...]. W drodze decyzji nr [...] z dnia 4 października 2011 r. została naliczona opłata adiacencka z tytułu podziału w łącznej wysokości 3.516,10 zł. Od tej decyzji M.J. W.D. i M.M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 9 maja 2012 r. (znak: 4568/11) uchylił decyzję Wójta Gminy S. ustalająca opłatę adiacencką i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się operat szacunkowy, z którego wynika, że na skutek uprawomocnienia się decyzji podziałowej nastąpił wzrosty wartości nieruchomości w wysokości 35.841 zł.

Wskazując, że przy wyliczeniu wysokości opłaty adiacenckiej obowiązuje 10% stawka, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 ww. uchwały Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2008 r., organ wyliczył, iż w przedmiotowej sprawie wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 3.584,10 zł.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 11 września 2012 r., M. J., W. D. oraz M. M. wnieśli odwołanie.

W odwołaniu zarzucili, że w nowej wycenie, gdzie powierzchnia działki jest mniejsza o 382 m² wyceniono działkę na kwotę większą o 680 zł od wyceny dotyczącej większej działki, z czego wynika, że zastosowano dwie różne wartości za m², zarówno przed jak i po podziale, w sytuacji, gdy wyceny dotyczyły tego samego okresu.

W ocenie odwołujących się organ zastosował dużą dowolność stawek w wycenie wzrostu wartości gruntu. Ponadto strony w dniu 6 sierpnia 2012 r. wystąpiły z wnioskiem o wykup przez gminę działki nr [...] i nie otrzymały żadnej odpowiedzi od organu, co ich zdaniem narusza przepisy k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ powołał się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy). Przez "wycenę nieruchomości" należy rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 ustawy). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy). Opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Operat szacunkowy - zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - jest zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym (tzw. dowodem z opinii biegłego) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, stanowiącym pisemną opinię o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Sposób sporządzania operatu szacunkowego, jego formę i treść określają przepisy § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ powołał się na znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony w dniu 13 lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – K. W. (nr uprawnienia [...]), z którego wynika, że stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tj. 29 stycznia 2010 r.), a stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (tj. 18 lutego 2010 r.). Wyceną został objęty obszar o pow. 7467 m² obejmujący działki od nr [...] do [...]. W operacie stwierdzono, że na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi B., B., C., D., D., G., J., K., K., K., K., K., L., Ł., Ł., P., R., S., S., W., Z. gmina S. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., nr 57, poz. 853 ze zm.). W operacie stwierdzono, że w ww. uchwale działki o nr od [...] zostały przeznaczone pod zabudowę letniskową. Z zapisów miejscowego planu wynika, że działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej (ulicy lokalnej). Zgodnie, zatem z przepisem art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wycenie nie uwzględniono powierzchni ww. działki drogowej.

W dniu 18 lutego 2010 r. tj. dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 nr 32, poz.616), w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 10% różnicy wartości tej nieruchomości przed i po podziale.

Z operatu wynika, że przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). "Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Zatem ww. cechy niewątpliwie stanowią o podobieństwie (albo braku podobieństwa) nieruchomości porównywanych, przy czym katalog tych cech nie jest zamknięty. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.

Organ wskazał, że z operatu wynika, że przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem działki nr [...] o pow. 7467 m² na podstawie rynku lokalnego i równoległego rzeczoznawca stwierdziła, że w gminie S. miało miejsce osiem transakcji sprzedaży nieruchomości, z których do porównania przyjęto trzy transakcje tj. działkę położoną w D. o pow. 4499 m² (transakcja nr 3), w S. o pow. 3135m² (transakcja nr 6) i w D. o pow. 7851 m² (transakcja nr 7). Ponadto na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że analizował cały rynek lokalny gminy S. i nie stwierdziła transakcji dużych działek o przeznaczeniu zabudowy letniskowej. W związku z powyższym do porównania przyjęła nieruchomości przeznaczone pod funkcję mieszkaniową jako najbardziej podobne. Rzeczoznawca stwierdziła też, że w miejscowościach letniskowych w gminie S. ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę letniskową nie odbiegają od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca spośród ośmiu transakcji przyjęła trzy transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, tj. każda z przyjętych nieruchomości jest w czymś podobna do nieruchomości wycenianej. Transakcja nr 3 jest podobna do nieruchomości wycenianej pod względem położenia, transakcja nr 6 pod względem położenia, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdu do nieruchomości, zaś transakcja nr 7 pod względem powierzchni i dojazdu. Rzeczoznawca przyjęła do porównania transakcje nieruchomości z grudnia 2009 z uwagi na to, że rynek obrotu nieruchomościami jest mały oraz z uwagi na to, że ta transakcja pojawiła się w poprzednim operacie. Najstarsza transakcja przyjęta w operacie z roku 2011 została wyrzucona, pokazano dwie dotychczasowe i przyjęto dodatkowo jedną aktualną. Z operatu wynika, że obliczono wielkość poprawki cenowych dla cech uzyskanych w poszczególnych transakcjach (tabela na str. 11 operatu).

Przy określeniu wartości nieruchomości po podziale działki nr [...] na podstawie rynku lokalnego i równoległego rzeczoznawca stwierdziła, że w gminie S. miało miejsce dziewięć transakcji sprzedaży nieruchomości, z których do porównania przyjęto trzy transakcje tj. działkę położoną w J. o pow. 819m² (transakcja nr 7), w K. o pow. 309 m² (transakcja nr 8) i w K. o pow. 800 m² (transakcja nr 9). Na rozprawie rzeczoznawca wyjaśniła, że do porównania przyjęto nieruchomości przeznaczone pod zabudowę letniskową. do porównania wybrała trzy transakcje najbardziej aktualne w obrocie i są to nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Są one podobne do nieruchomości wycenianej pod względem dostępu do infrastruktury technicznej i dojazdu. Nieruchomości położone w K. i w K. (transakcja nr 8 i 9) są podobne pod względem położenia. Ponadto wskazała, że na rynku nie ma transakcji nieruchomościami letniskowymi o większych powierzchniach. W operacie skorygowała różnicę w powierzchniach oraz przyjęła dojazd jako umiarkowanie trudny i wyjaśniła, że przy nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę letniskową dojazd nigdy nie jest z drogi asfaltowej.

Mając powyższe na uwadze wartość 1m² gruntu przed podziałem została oszacowana na kwotę 63,19 zł, a wartość gruntu przed podziałem została określona na kwotę 471.840 zł.

Przy wycenie przedmiotowej działki po podziale wartość 1 m² działek nr: [...] została oszacowana na kwotę 67,99 zł. W konsekwencji wartość działki nr [...] o pow. 2270m² wynosi 154.337,00 zł, wartość działki nr [...] o pow. 2295m² wynosi 156.037,00 zł i wartość działki nr [...] o pow. 2902m² wynosi 197.307,00 zł. W konsekwencji wartość wycenianego gruntu po podziale została określona na kwotę 507.681,00 zł.

W związku z powyższym różnica wartości ww. nieruchomości przed i po podziale przedmiotowej nieruchomości wyniosła 35.841 zł.

Uwzględniając treść przepisu art. 98a ust. 1 ww. ustawy należało przyjąć do wyliczenia wysokości opłaty 10% stawkę wynikającą z obowiązującej w dniu 18 lutego 2010 r. (dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna) uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego. W konsekwencji, wysokość przedmiotowej opłaty adiacenckiej wynosi 3.584,10 zł. (35.841,00 zł. x 10% = 3584,10 zł.).

Kolegium uznało przedstawioną wycenę odnośnie przedmiotowej nieruchomości za rzetelną i zgodną z przepisami. Ponadto, zdaniem organu, w postępowaniu nie zostały przedstawione inne dowody mogące podważyć wiarygodność wyceny nieruchomości. W związku z tym organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia.

Odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego wyższej opłaty niż w poprzedniej wycenie z roku 2011, pomimo tego, że obecnie nie wliczono powierzchni działki drogowej, Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie operat szacunkowy sporządzony w lipcu 2012 r. Operat sporządzony w roku 2011 nie jest dowodem w przedmiotowej sprawie, został on zakwestionowany przez Kolegium w decyzji SKO z dnia 9 maja 2012 r. (znak: [...]), oceniając zaś operat z roku 2012 Kolegium nie dokonuje tego w drodze porównania tych dwóch operatów. Kolegium dodało, że na rozprawie rzeczoznawca wyjaśniła jakie okoliczności zadecydowały o większej opłacie wskazując, że wartość nieruchomości w stanie przed podziałem w wycenie z roku 2011 wynosiła 64, 87 zł/m², wycena wartości działki przeznaczonej pod zabudowę letniskowa w stanie po podziale w roku 2011 wynosiła 71,04 zł/m², a dla działki drogowej 36,30 zł/m². W operacie sporządzonym w roku 2012 w stanie przed podziałem wartość 1m² wynosiła 63,19 zł/m² w stanie po podziale dla działki przeznaczonej pod zabudowę letniskową 67.99 zł/m², czyli różnica wzrostu wartości nieruchomości za 1m² to 4,80 zł. Opłata wyliczona na podstawie operatu z roku 2012 jest wyższa pomimo mniejszej różnicy w wartości przed i po podziale, ponieważ wyceniając w 2011 roku działkę przed podziałem uwzględniono obszar pod drogi, który następnie po podziale wpłynął na obniżenie wartości, jako, że był uwzględniany w połowie wartości w stosunku do obszaru o przeznaczeniu pod zabudowę letniskową. Brak czynnika powodującego obniżenie wartości spowodował, że mimo mniejszej różnicy wartości działki, opłata jest wyższa.

M. J., W. D. oraz M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuprawnione szanowanie w zaskarżonej decyzji naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów k.p.a, jak też art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tym samym oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach sprzyjających założeniom administracji gminnej , przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu strony, w tym niewyjaśnienie czy i w jaki sposób przyjęty w operacie szacunkowym budowlany charakter działek oraz ich wielkość mogły mieć wpływ na ustalenie opłaty adiacenskiej wobec wielkości i letniskowego charakteru nieruchomości przed i po podziale działek;

2. przepisu prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie zwróciły uwagi na wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania.

W obu decyzjach wskazane jest, iż działki skarżących są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową, informacja taka znalazła się również w operacie szacunkowym. Tymczasem do wyceny przyjęte zostały ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących występujące parametry po stronie działek przeznaczonych pod zabudowę letniskową mają inną wagę niż przyjęte parametry dla działek pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto przy określaniu ceny nieruchomości przed podziałem przyjęto do porównania działki o powierzchni: 4499 m², 3135 m² i 7851 m², podczas gdy wyceniana działka ma 7467 m². Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest stwierdzenie, przywołane w uzasadnieniu decyzji, iż w gminie S. ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę letniskową nie odbiegają od cen nieruchomości pod zabudową mieszkaniową. Okoliczność wynikająca z samego przeznaczenia nieruchomości w kontekście możliwości zabudowy mieszkaniowej determinuje uzyskane ceny w dokonywanych transakcjach sprzedaży. Użyte do porównania działki były znacznie mniejsze niż nieruchomości skarżących. Zwłaszcza przyjęte przy określeniu wartości nieruchomości po podziale działki nr [...]. Nawet przy zastosowaniu korekty powierzchniowej nie oddają one rzeczywistej wartości nieruchomości.

W ocenie skarżących, wzrost wartości nieruchomości spowodowany był systematycznym wzrostem cen nieruchomości, a nie podziałem działki. Ponadto podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Przy ocenie operatu organ administracji nie Mógł ograniczyć się tylko do powołania się na wnioski w nim zawarte, ale obowiązany był je sprawdzić, na jakich przesłankach rzeczoznawca je oparł, a następnie skontrolować prawidłowość tego rozumowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) odrzucił skargę wniesioną przez W. D. i M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Z art. 98a w ust. 1 ustawy wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie podział działki został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy S. z dnia 29 stycznia 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 18 lutego 2010 r. Ustalenie opłaty nastąpiło w ustawowym terminie 3- letnim wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy. W uchwale z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, LEX nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Decyzja organu II instancji została wydana w dniu 23 listopada 2012 r. czerwca 2012 r., a więc przed upływem tego terminu. Natomiast z uwagi na upływ terminu w dniu 18 lutego 2013 r. obecnie ustalenie opłaty nie będzie już możliwe. Organ II instancji zobligowany będzie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak możliwości wymierzenia opłaty.

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na jej wydanie na podstawie na nieprawidłowo sporządzonego operatu.

Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473)

Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie strona podnosiła szczegółowe zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Organ powinien dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu i prześledzić szczegółowo prawidłowość zastosowanej metody.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. na dzień 13 lipca 2011 r. Z operatu tego wynika, że rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale przyjął podejście porównawcze. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). "Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy).

W ocenie Sądu, nieruchomości przyjęte do porównania w niniejszej sprawie, nie spełniają wymogu nieruchomości podobnych.

Skarżący słusznie zakwestionował przyjęcie przez rzeczoznawcę w operacie do porównania działek o przeznaczeniu mieszkaniowym zamiast letniskowym, jako działek podobnych. Działki o takim przeznaczeniu mają bowiem inną funkcję. Ewentualna zbieżność cen działek o przeznaczeniu letniskowym i mieszkaniowym na tym obszarze nie została przez rzeczoznawcę w żaden sposób wykazana.

Zasadnie również skarżący wskazał na przyjęcie przez rzeczoznawcę do dokonania wyceny cen transakcji z okresu odbiegającego od daty na jaką dokonywano wyceny. Wycena została sporządzona na dzień 13 lipca 2012 r. Natomiast ceny nieruchomości przyjęto dla ustalenia wartości nieruchomości przez podziałem z roku 2009 (1 transakcja), 2010 (1 transakcja) i 2011 (1 transakcja), a dla wartości nieruchomości po podziale z 2011 r. (2 transakcje) i 2012 r. (1 transakcja). Z operatu nie wynika fakt zastosowania jakiejkolwiek korekty z tego tytułu. Wiarygodność operatu w tym zakresie budzi zatem istotne wątpliwości. Rzeczoznawca nie wykazał, że w okresie od 2009 do 2012 r. ceny na rynku nieruchomości nie uległy zmianom. Jest to szczególnie istotne w przypadku ustalania ceny nieruchomości przed podziałem. W tym przypadku do porównania nie przyjęto bowiem ani jednej transakcji z okresu na jaki dokonywano oceny a miedzy 2009 i 2012 r. istnieje znaczny odstęp czasowy. Ewentualne zaniżenie wartości nieruchomości przez podziałem w związku z przyjęciem nieaktualnych cen wpłynęłoby za zwiększenie wysokości opłaty. Kwestia ta winna być przez organ wyjaśniona.

Skarżący zarzucił odmienność nieruchomości przyjętych do porównania od nieruchomości podlegających wycenie z uwagi na wielkość nieruchomości. Nieruchomość skarżącego przed podziałem miała bowiem wielkość 7 467 m2 (bez części nieruchomości przeznaczonej pod drogę). Natomiast do porównania przyjęto nieruchomości o wielkości 4 499 m2, 3 135 m2 i 7 851 m2. Nieruchomości po podziale miały wielkość 2 270 m2, 2 295 m2 i 2 902 m2 , a do porównania przyjęto nieruchomości o innej powierzchni – 819, 309 i 800 m2 Rzeczoznawca w operacie zastosował w tym zakresie współczynniki korygujące. Niemniej wskazać należy, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania odbiegała od nieruchomości wycenianych w sposób bardzo istotny i w tej sytuacji sposób zastosowania współczynników korygujących i ich wysokość wymagały szczegółowego wyjaśnienia. Zaznaczyć także należy, że najbardziej zbliżoną wielkością do nieruchomości powstałych po podziale była nieruchomość o wielkości 2 490 m2, za cenę 50 zł za m2. Nieruchomość ta nie została przez rzeczoznawcę uznana za nieruchomość podobną, a do porównania przyjęto nieruchomości o kilkukrotnie mniejszej wielkości od wycenianej. Cena tej nieruchomości znacznie odbiega od cen nieruchomości przyjętych do porównania wynoszących 85, 47 zł i 75 zł oraz ustalonej przez rzeczoznawcę ceny nieruchomości po podziale wynoszącej kwotę 67, 99 zł. Taki wybór nieruchomości, zdaniem Sądu, nie jest uzasadniony.

W sytuacji, gdy przyjęte do porównania nieruchomości nie miały cech nieruchomości podobnych rzeczoznawca winien zastosować inną metodę ustalania ceny. Zgodnie bowiem z art. 152 ust. 2 i 3 ustawy, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. W sytuacji braku odpowiednich nieruchomości podobnych rzeczoznawca winien zastosować inną metodę ustalenia wartości nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że nastąpił już upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w konsekwencji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W sprawie brak jest bowiem aksjologicznych podstaw do wykonania wadliwej decyzji nakładającej na stronę zobowiązanie finansowe.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.