Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 537/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.48, art 50 , art 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Grażyna Firek (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], znak [...], stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]obr. [...] w K. ". Jako podstawę prawną wskazano art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że stowarzyszenie A. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczęto z urzędu postanowieniem z dnia [...]roku. Organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, kiedy rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, orzeczenie Prezydenta Miasta K. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazano, ustalenie warunków zabudowy z wniosku B. było niezbędne, ponieważ teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wynikająca z pkt 6 tego artykułu zasada "dobrego sąsiedztwa", wymagająca, aby nowa zabudowa została dostosowana do już istniejącej. Zdaniem Kolegium, uwzględnić należy przy tym działki sąsiednie, a zatem przylegające do terenu inwestycji. Tymczasem wszystkie działki, przylegające do obszaru, objętego wnioskiem, są działkami niezabudowanymi, co w ocenie organu uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ, ustalający warunki zabudowy, odstąpił przy wyznaczaniu linii zabudowy od wymogów rozporządzenia, nie wskazując, z jakich powodów doszło do takiego odstępstwa. Określenie szerokości elewacji frontowej nie jest zgodne z postanowieniem uzgadniającym, wydanym przez Wojewodę . Pozostałe parametry zabudowy zostały ustalone w sposób odbiegający od średnich w obszarze analizowanym, na co rozporządzenie pozwala, jednakże Prezydent Miasta K. nie wyjaśnił, aby odstępstwa te wynikały z analizy, a zatem uczynił to uznaniowe. Uzgodnienia, uzyskane w toku postępowania przez organ, również zawierają wady, albowiem nastąpiły na podstawie przesłania do organów współdziałających wniosku inwestora, a nie projektu decyzji, co rażąco narusza art. 53 ust 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a.

Od powyższej, ostatecznej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła B. sp. z o.o. w K. , domagając się uchylenia jej w całości i ponownego rozpatrzenia sprawy. Wniosek oparto na zarzutach naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku spełnienia przesłanki oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu prawa, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało polegać na nie ustosunkowaniu się do twierdzeń strony, braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, analizy materiału sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez nie przychylenie się do wniosku o wyłączenie składu orzekającego, doręczenie decyzji byłemu już pełnomocnikowi strony, naruszenia art. 10 k.p.a. przez udaremnienie Spółce wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, jak również art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wskazanie faktów, uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, dla których innym odmówiono mocy dowodowej, a także przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]roku, znak [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3k.p.a., uchyliło własną decyzję ostateczną z dnia [...]roku i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku.

Organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie- ustalenia, wynikające z zebranego materiału dowodowego, w tym inwentaryzacji urbanistycznej i zeznań świadka A.Z.

W szczególności stwierdzono, że w stosunku do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ilość działek zabudowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji zwiększyła się. Kolegium wyraziło pogląd, iż pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do działek, położonych w obszarze analizowanym, tworzącym urbanistyczną całość.

Organ administracji publicznej powtórzył własne spostrzeżenia odnośnie braku uzasadnienia przez Prezydenta Miasta K. odstępstw od sposobu ustalania parametrów dopuszczalnej zabudowy, wynikającego z rozporządzenia, a także niezgodności ustalonej szerokości dłuższej elewacji z treścią uzgodnienia Wojewody z dnia [...] 2004 roku.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 k.p.a., uznając, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyjątkowo, a także wówczas, gdy waga naruszenia przepisu prawa jest większa od potrzeby stabilności decyzji. Podstawa stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. W ocenie składu orzekającego decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest dotknięta tak kwalifikowanymi uchybieniami. Trudno bowiem uznać, że braki w jej uzasadnieniu są uchybieniem rażącym. Ani one, ani też ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie powodują sytuacji, których skutki byłyby nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawa .

W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia, znajdowały się bowiem budynki mieszkalne, jednorodzinne, a zatem takie same, jak projektowane. Nadto ustalenie warunków zabudowy i realizacja inwestycji nie będzie odbiegać od aktualnego sposobu zagospodarowania tego obszaru, wynikającego z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że nie podziela zawartych w środku odwoławczym zarzutów, odnoszących się do uchybień proceduralnych w toku pierwszego z postępowań przed tym organem. W szczególności podniosło, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania dawało stronom możliwość czynnego w nim udziału, wniosek o wyłączenie składu orzekającego rozpatrzono odrębnym postanowieniem, natomiast przeprowadzenie rozprawy było uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się stowarzyszenie A. z siedzibą w K., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i żądając uchylenia skarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ.

Strona skarżąca podniosła, iż wady decyzji Prezydenta Miasta K. miały charakter rażący. Zarzuciła, że dowód z przesłuchania świadka był pierwotnie wnioskowany jako dowód "z eksperta", czego przepisy nie przewidują. A.Z. . , którego zeznaniom nadano doniosłe znaczenie, nie miał wiedzy na temat okresu, kiedy wydano sporną decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem Stowarzyszenia, szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa nie znajduje oparcia w przepisach, a jego swobodne rozumienie oznaczałoby istotne naruszenie zasady równości stron w postępowaniu. W ocenie strony skarżącej, Kolegium zaakceptowało brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także brak możliwości dostosowania inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ponadto organ, orzekający w przedmiocie nieważności, pominął okoliczność określenia warunków zabudowy jedynie dla części działki, podczas gdy-zdaniem Stowarzyszenia- decyzja taka musi być wydana dla całej działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i wywody prawne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela pogląd prawny, wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Wady, jakimi dotknięte jest rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K., nie mogą być uznane za rażące. Natomiast skargę uznać należy za bezzasadną, ponieważ organ administracji publicznej nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Jak wskazywano w toku postępowania administracyjnego, jedną z zasad nim rządzących jest trwałość decyzji ostatecznych. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym z wyjątków, wspomnianych w przytoczonym przepisie, jest stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast dla oceny rozstrzygnięcia, podjętego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, znaczenie ma prawidłowe rozumienie przesłanki takiego stwierdzenia, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji (w tym wypadku- o warunkach zabudowy) z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż słusznie Kolegium nadało szerokie znaczenie pojęciu "działki sąsiedniej", nie ograniczając go do jedynie do nieruchomości, bezpośrednio przylegającej do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 657/06, Lex Omega nr 322451 oraz z dnia 4 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295) a także wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex Omega nr 302539 i z dnia 1 czerwca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 744/07, Lex Omega nr 341263) pogląd uznać należy przyjęcie, że działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie musi przylegać do tereny inwestycji, co więcej, częstokroć za sąsiednie uznaje się wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, wyznaczonym w myśl przepisów wykonawczych. Założenie to zasługuje na podzielenie w całej rozciągłości, tym bardziej, iż oparcie warunków zabudowy wyłącznie na istniejących obiektach z nieruchomości przylegających bezpośrednio do terenu, objętego wnioskiem, częstokroć przeczyłoby zasadzie ładu przestrzennego. Przyjmując, że sąsiednią jest każda działka, położona w obszarze analizowanym, trzeba stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełniona była przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem- że istniały działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odniesieniu do tej normy nie można zatem mówić o jakimkolwiek, a co dopiero rażącym, naruszeniu przepisów prawa administracyjnego.

Nieco inaczej przedstawia się zagadnienie pozostałych naruszeń, polegających na niewystarczającym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz ustaleniu parametrów zabudowy niezgodnie z treścią postanowienia organu uzgadniającego (art. 106 § 1 k.p.a.). Istotnie, organ ustalający warunki zabudowy przyjął część parametrów inwestycji w wysokości odbiegających od średnich, istniejących na obszarze analizowanych, do czego podstawę zawierał szereg przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże te same przepisy uzależniały takie odstępstwo od wyników analizy. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie zawierało natomiast żadnych wskazań, z jakich przyczyn organ przyznał prymat wyjątkom przed zasadami, ani w jaki sposób odstępstwa te znajdują oparcie w analizie. Taki sposób załatwienia sprawy nie czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a., wskazującej niezbędne elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niemniej uchybienie to, aczkolwiek mogące wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, nie stanowi w ocenie Sądu wady kwalifikowanej o rażącym stopniu naruszenia. Podniesienie tego zarzutu mogło wywrzeć zamierzony skutek w ramach odwołania od nie ostatecznej jeszcze decyzji bądź skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie, wydane w trybie zwykłym. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja, zapadła w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji już ostatecznej. Uchybienie, o którym mowa, nie jest na tyle istotne, aby przyjąć, że realizuje przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i umożliwia przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Podobnie rzecz się ma ze sprzecznością treści decyzji z dyspozycją postanowienia Wojewody , zawierającego jej uzgodnienie. Oczywiście, uzgodnienie wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. wiąże organ, załatwiający istotę sprawy. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, iż o zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa może być mowa jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew oczywistej treści normy prawa, której sposób zastosowania nie powinien budzić wątpliwości w danym stanie faktycznym. Tymczasem już w toku postępowania administracyjnego nadzwyczajnego dostrzeżono, iż treść sentencji postanowienia Wojewody nie była jasna, a co za tym idzie- nie można organowi, ustalającemu warunki zabudowy, zarzucać, że nie zastosował normy prawa w bezspornym i nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym. Kwestię takiej rozbieżności można było i należało podnosić w toku postępowania odwoławczego w trybie zwyczajnym, natomiast nie daje ona wystarczającej podstawy do uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo.

Powyższe rozważania stanowią rozstrzygnięcie znacznej części zarzutów skargi. Również w odniesieniu do pozostałych trzeba uznać, że nie są one zasadne. Powołane przez stronę skarżącą wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania osobowego źródła dowodowego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem już z samych materiałów postępowania administracyjnego zwyczajnego wynikało, że ustalenie warunków zabudowy było możliwe przy przyjęciu szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej". Zatem ustalana na podstawie zeznań świadka okoliczność istnienia późniejszej zabudowy, nie uwidocznionej na mapach geodezyjnych, miała znaczenie drugorzędne. Nie można także podzielić zarzutu, jakoby ustalenie warunków zabudowy musiało obejmować teren całej działki-stanowisko takie nie ma bowiem żadnego oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.