Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 765/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 20, art. 4, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody z dnia 16 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 31 lipca 2012 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 lutego 2005 roku, nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A w B. pozwolenia na budowę obejmującego realizację Centrum Ekologicznego - schroniska dla bezdomnych zwierząt, na terenie położonym w S. przy ul. W., dz. nr [...] i częściowo dz. nr [...], obręb [...].

L. W. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji, ze względu na to, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym jej wydania.

Decyzją z dnia 24 maja 2005 roku Starosta odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie, a Wojewoda - decyzją z dnia 18 lipca 2005 roku, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Skargę L. W. na powyższą decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadną i wyrokiem z dnia 13 września 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 764/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 maja 2005 roku jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 623 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "ustawą - Prawo budowlane", wyjaśnił, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie będzie to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 roku w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657) - dalej zwane w skrócie "rozporządzeniem", które w § 1 określa, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej 150 metrów od siedzib ludzkich. Wybudowanie obiektu budowlanego określonego rodzaju na jednej działce spowoduje zatem ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, które polegają na tym, że właściciel, chcąc wybudować na swojej nieruchomości budynek lub inny obiekt budowlany, będzie musiał zachować odpowiednią odległość od obiektu wcześniej postawionego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji - powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, wzięły pod uwagę tylko kwestię oddziaływania projektowanego budynku na pomieszczenia znajdujące się w użytkowanym przez skarżącego budynku

magazynowo-biurowo-mieszkalnym. Powyższe uregulowania stanowią natomiast o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc nie tylko o oddziaływaniu na budynek. Zarówno bowiem przepis art. 3 pkt 20, jak też przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie posługują się pojęciem oddziaływania na sąsiedni budynek i w ogóle nie zawierają postanowień dotyczących budynków. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przyznaje uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę między innymi inwestorowi i właścicielom nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów. Tymczasem - zdaniem Sądu, orzekające organy wprawdzie w decyzji oznaczyły, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje budynku skarżącego, jednak w ogóle nie rozważyły kwestii oddziaływania na teren posiadanych przez skarżącego działek pod kątem ewentualnych ograniczeń w ich zagospodarowywaniu wskutek wybudowania obiektu schroniska dla zwierząt.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że jeżeli w wyniku ponownie dokonanych ustaleń potwierdzi się fakt wskazany przez skarżącego, że należąca do niego działka znajduje się w promieniu 150 m od projektowanej inwestycji, to działka ta winna być uznana za nieruchomość położoną w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego budowy dotyczy decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku. Decyzja ta dotyczy bowiem budowy obiektu z istnieniem którego przepis § 1 powołanego rozporządzenia wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Sąd zaznaczył przy tym, że nieruchomość skarżącego nie będzie leżała w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, jeżeli zostanie wykazane, że jest ona usytuowana w takiej odległości od niego, że żadne przepisy, w tym wyżej powołany, nie będą wprowadzały jakichkolwiek ograniczeń w sytuowaniu na niej

i w przebudowie jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnych z jej przeznaczeniem według przepisów o planowaniu przestrzennym. Zatem, aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku organy powinny ustalić usytuowanie jego nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego oraz jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu przestrzennym i następnie zbadać przepisy dotyczące zabudowy zgodnej z tymi przepisami pod kątem wprowadzenia ograniczeń ewentualnej nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Starosta - postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 roku wznowił postępowanie, a następnie - decyzją z dnia 31 lipca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", umorzył wznowione postępowanie administracyjne dotyczące ostatecznej decyzji z dnia 4 lutego 2005 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Centrum Ekologicznego - schroniska dla bezdomnych zwierząt. W podjętym rozstrzygnięciu uznał, że skarżący nie wykazał istnienia przepisów prawnych, które powodowałyby ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Organ stwierdził, że samo bycie właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie daje podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdził również, że brak jest podstaw, aby uznać, że rozporządzenie jest podstawą do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, który nie jest schroniskiem dla zwierząt. Przepisów rozporządzenia nie stosuje się bowiem przy budowie, przebudowie oraz użytkowaniu obiektów budowlanych i terenów innych niż w tym akcie prawnym wymienionych, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiadała takiego upoważnienia z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 roku, nr 213, poz. 1342 ze zm.). W szczególności nie stosuje się przepisów rozporządzenia odnośnie wymienionego przez wnioskodawcę istniejącego lub planowanego zagospodarowania nieruchomości obejmującego: stawy rybne, obiekty małej architektury, budynek użytkowo-mieszkalny, obiekty budowlane związane z hodowlą ryb, obiekty rekreacyjne - domek myśliwski, altany itp. Adresatem praw i obowiązków wynikających z ww. ustawy i rozporządzenia jest wyłącznie podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, który w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne dla tej działalności. Organem właściwym do oceny zgodności działalności nadzorowanej (prowadzenie schroniska dla zwierząt) jest właściwy powiatowy lekarz weterynaryjny, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek objętej inwestycją oraz dla działek skarżącego obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2001 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., z której wynika, że działki te znajdują się na obszarze dla realizacji lokalnych celów publicznych, dla którego to obszaru sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wyżej wymienionego obszaru został zatwierdzony dopiero uchwałą Rady Miasta z dnia 28 października 2010 roku, która weszła w życie w dniu 20 stycznia 2011 roku. Prezydent Miasta wydał w dniu 10 września 2002 roku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla Centrum Ekologicznego - schroniska dla bezdomnych zwierząt na działce nr [...]. Następnie w oparciu o tę decyzję wydał decyzję z dnia 18 czerwca 2003 roku - zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, zgodnie z którą wydzielono między innymi działki nr [...] i [...]. Inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu zarówno dla terenu inwestycji, jak i dla działek wnioskodawcy. W zakresie możliwości i charakteru zabudowy działek miarodajna jest regulacja przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 12 oraz art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dla nieruchomości wnioskodawcy nie wydano decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, które by przesądzały o zagospodarowaniu terenu wnioskodawcy. Dla nieruchomości wnioskodawcy nie obowiązuje także decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.). Zdaniem organu, oznacza to, że w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę działki wnioskodawcy nie były przeznaczone, na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod zabudowę jak i nie były działkami budowlanymi. Wobec czego działki te nie leżały w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego budowy dotyczy decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku, gdyż żadne przepisy nie wprowadzały jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu ich zgodnie z przeznaczeniem według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył L. W. wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącego wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przepisami nakładającymi na inwestora schroniska dla zwierząt określone obowiązki i ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej są przepisy rozporządzenia, które nakazują, aby schronisko dla zwierząt zlokalizowane było w miejscu oddalonym co najmniej 150 metrów od siedzib ludzkich. Wobec tego nieruchomości położone w odległości mniejszej niż 150 metrów, z mocy tego przepisu prawa, znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania schroniska jest więc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego schroniska. Status strony umożliwia mu sprawdzenie, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki wynikające z przepisów prawa zostaną faktycznie zachowane i nie zostaną naruszone. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których ma powstać schronisko - działki sąsiadują ze sobą jedynie przez drogę gruntową o szerokości kilku metrów, a więc nieruchomość ta leży w obszarze oddziaływania obiektu. Na działce tej znajdują się zbiorniki wodne w tym dwa profesjonalne stawy rybne i inne obiekty małej architektury. Powierzchnia tej działki umożliwia w przyszłości dalszą jej zabudowę obiektami budowlanymi związanymi z hodowlą ryb, czy też obiektami rekreacyjnymi - domkiem myśliwskim, altaną itp. Wybudowanie schroniska wraz z obiektami towarzyszącymi, wymienionymi w pozwoleniu na budowę, godzi bezpośrednio w prawo skarżącego do sąsiedztwa z uciążliwym obiektem w odległości nie mniejszej niż 150 metrów. Sąsiedztwo schroniska ogranicza zatem możliwość zagospodarowania jego nieruchomości.

Ponadto skarżący podniósł, że w czasie wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji był wraz z żoną G. W. współwłaścicielem działki nr [...] (obecnie po dokonaniu rozdzielności majątkowej właścicielką działki jest tylko żona), zabudowanej budynkiem użytkowo-mieszkalnym, która to działka znajduje się również w obszarze oddziaływania obiektu schroniska, albowiem położona jest w odległości mniejszej niż 150 metrów. Zarzucił przy tym, że ustalenia w tym względzie dokonane przez organ administracyjny odbiegają od rzeczywistych odległości. Stwierdził również, że organ pierwszej instancji w ogóle nie zajął stanowiska odnośnie działki nr [...].

Decyzją z dnia 16 października 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów, że działka nr [...] to nieużytki, pastwiska trwałe, grunty orne oraz rowy, zaś działka nr [...] to grunty orne oraz użytki rolne zabudowane. Stwierdził również, że z rysunku planu zagospodarowania terenu przedstawionego przez inwestora oraz znajdujących się w aktach sprawy pomiarów geodezyjnych wynika, że z projektowanych obiektów schroniska dla zwierząt, najbliżej usytuowany od granicy działki nr [...] budynek garażowo-gospodarczy, znajduje się w odległości 178,36 m od zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Wyjaśnił także, iż działka nr [...] to w głównej mierze grunty orne, które są niezabudowane.

Organ przytoczył także treść § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnił również, że obiekty stanowiące schroniska dla zwierząt nie były wymienione w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ zaznaczył też, że skarżący nie podnosił, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego itp. na działkach nr [...] i [...], nie znajduje to również odzwierciedlenia w przedstawianych dokumentach.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że zarzut niewłaściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego i braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia. Obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów. Istotnym jest fakt, że przepisy te mają wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, na którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Jest to oddziaływanie faktyczne, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń. Takie skutki funkcjonowania nowego obiektu jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Stąd tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Na podstawie zebranego materiału, zdaniem organu odwoławczego, takie ograniczenia nie występują.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że działki nr [...] i [...] oddziela działka drogowa nr [...]. Zatem nie można twierdzić, że obie działki graniczą bezpośrednio. Zaznaczył przy tym, że to właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W 2005 roku działka nr [...] była (i nadal jest) działką rolną, a nie budowlaną, i sam skarżący - mimo wezwania, nie wykazał jakie przepisy szczególne, ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte, a winny zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Dla obszaru obejmującego sporne działki w roku 2005 nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w dokumentach organu pierwszej instancji jak i w pismach skarżącego, brak jest informacji o ubieganiu się lub posiadaniu w owym czasie, ważnej decyzji o warunkach zabudowy, określającej możliwości i warunki wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu nieruchomości będących we władaniu skarżącego, wydanych w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 4 lutego 2005 roku nie oddziałuje na nieruchomość należącą do L. W., dotyczy to zarówno działki nr [...] jak i [...], której był współwłaścicielem w dacie wydania decyzji. Dokonując analizy tego zagadnienia we wznowionym postępowaniu, organ pierwszej instancji zasadnie uznał zatem, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i umorzył wznowione postępowanie.

W skardze na powyższą decyzję L. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz § 1 rozporządzenia, a ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucił, że organ pierwszej instancji swych stwierdzeń na temat kto może być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie uzasadnił, a organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powtarzając w uzasadnieniu stwierdzenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie uzasadnił także, jakie znaczenie dla określenia stron postępowania ma okoliczność, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, oddzielona jest od działki nr [...] działką drogową nr [...]. Wykładnia zaprezentowana przez organy obu instancji prowadzi do wniosku, że właściciel nieruchomości pozbawiony jest nawet możliwości sprawdzenia, poprzez udział w postępowaniu administracyjnym, czy sąsiednia inwestycja narusza przepisy prawa, jeśli brak jest norm prawnych nakładających na niego jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Przywołując argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1321/06 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 644/10, skarżący stwierdził, że - wbrew stanowisku organów obu instancji, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego schroniska dla zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji, orzekając w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty dnia 4 lutego 2005 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę Centrum Ekologicznego - schroniska dla bezdomnych zwierząt, na terenie położonym w S. przy ul. W., dz. nr [...] i częściowo dz. nr [...], obręb [...], umorzyły wznowione postępowanie uznając, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty.

W ocenie Sądu stanowisko organów w powyższym zakresie należało uznać za co najmniej przedwczesne. Obowiązkiem organów rozstrzygających przedmiotową sprawę było dokładne ustalenie, czy skarżący winien być objęty kręgiem osób, będących stronami postępowania zakończonego przedmiotową decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane" - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mieć przy tym należy na uwadze, że badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę, musi być dokonywane przez organy architektoniczno-budowlane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. Na przykład Edward Radziszewski w "Komentarzu do Prawa budowlanego" (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., str. 71) twierdzi wręcz, że "skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony - przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2, art. 42, art. 77) Konstytucji RP".

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to zatem nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też przepisy kolejnych rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - z dnia 29 lipca 2004 r.

(Dz. U. nr 178, poz. 1841) oraz z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. nr 120, poz. 826).

Przepis art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. poziomów hałasu w środowisku, odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że obszar ten nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Zatem powoływanie się przez organ na oddzielenie dwóch działek drogą nie wpływa samo przez się na ocenę czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na działkę sąsiednią.

Z powyższego wynika, że analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku, organy winny były zatem ustalić usytuowanie należących do niego nieruchomości względem projektowanej inwestycji, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić jak nieruchomość (czy też nieruchomości) skarżącego może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek skarżącego, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko istniejące zagospodarowanie działek należących do skarżącego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt

VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny w chwili wydawania pozwolenia na budowę stan nieruchomości skarżącego jest istotny, lecz także fakt, że skarżący może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. wybudować na należącej do niego działce budynek mieszkalny. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego, wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którego nieruchomość może oddziaływać planowana inwestycja, ma bowiem również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, które może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku mieszkalnego lub rozbudowaniu budynku już istniejącego. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

W tym miejscy wskazać także należy, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który - wyrokiem z dnia 13 września 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 765/05, po rozpoznaniu skargi L. W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 18 lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 maja 2005 roku o odmowie wznowienia postępowania, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, odnosząc się do definicji pojęcia "obszar oddziaływania" zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że wskazywane w tym artykule przepisy odrębne, które wymuszają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, to w przedmiotowej sprawie przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657) - dalej zwanego w skrócie "rozporządzeniem", a w szczególności przepis zawarty w jego § 1, określający, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej 150 metrów od siedzib ludzkich. Jak bowiem wyjaśnił Sąd, wybudowanie obiektu budowlanego określonego rodzaju na jednej działce powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, które polegają na tym, że właściciel, chcąc wybudować na swojej nieruchomości budynek lub inny obiekt budowlany, będzie musiał zachować odpowiednią odległość od obiektu wcześniej postawionego. Sąd zaznaczył również, że uregulowania zawarte w art. 28 ust. 2

i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc nie tylko o oddziaływaniu na budynek. Sąd podkreślił także, że jeżeli w wyniku ponownie dokonanych ustaleń potwierdzi się fakt wskazany przez skarżącego, że należąca do niego działka znajduje się w promieniu 150 m od projektowanej inwestycji, to działka ta winna być uznana za nieruchomość położoną w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego budowy dotyczy decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2005 r. Decyzja ta dotyczy bowiem budowy obiektu, z istnieniem którego przepis § 1 rozporządzenia wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Nieruchomość skarżącego nie będzie natomiast leżała w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, jeżeli zostanie wykazane, że jest ona usytuowana w takiej odległości od niego, że żadne przepisy, w tym wyżej powołany, nie będą wprowadzały jakichkolwiek ograniczeń w sytuowaniu na niej i w przebudowie jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnych z jej przeznaczeniem według przepisów o planowaniu przestrzennym. Zatem, aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 r., organy winny ustalić usytuowanie jego nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego oraz jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu przestrzennym i następnie zbadać przepisy dotyczące zabudowy zgodnej z tymi przepisami pod kątem wprowadzenia ograniczeń ewentualnej nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej.

Uwzględniając powyższe wytyczne, organy obu instancji powinny były zatem poczynić ustalenia czy na działki skarżącego planowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, w szczególności uwzględniający ograniczenia wynikające z przepisów wskazanego przez Sąd rozporządzenia. Ustalenie, że określony rodzaj oddziaływania będzie występował na działce skarżącego, powinno przy tym spowodować uznanie skarżącego za stroną postępowania o pozwolenie na budowę. To bowiem w tym postępowaniu winno podlegać analizie zagadnienie przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Zawsze bowiem, gdy dochodzi do sytuacji, w której planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podsumowując: jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które - zdaniem organów - jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Należy w tym miejscu podkreślić również, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, podobnie jak sąd, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Mając powyższe na uwadze, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę - Sąd przede wszystkim ustalił, że organ I instancji całkowicie zignorował treść ww. przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że brak jest podstaw aby uznać, że rozporządzenie jest podstawą do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, który nie jest schroniskiem dla zwierząt. Organ stwierdził, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się przy budowie, przebudowie oraz użytkowaniu obiektów budowlanych i terenów innych niż w tym akcie prawnym wymienionych. To stanowisko, w oczywisty sposób sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2006 roku (sygn. II SA/Gd 764/05), zostało zaakceptowane przez organ II instancji. Organ odwoławczy - utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji nie zakwestionował bowiem tego poglądu organu I instancji, a odnośnie samego rozporządzenia, zacytował tylko treść przepisu zawartego w jego § 1, jednak w żaden sposób nie odniósł tego przepisu do ustalonego stanu rzeczy. Odniesienia tego nie mogło przy tym stanowić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, zgodnie z którym z rysunku planu zagospodarowania terenu przedstawionego przez inwestora oraz znajdujących się w aktach sprawy pomiarów geodezyjnych wynika, że z projektowanych obiektów schroniska dla zwierząt, najbliżej usytuowany od granicy działki nr [...] budynek garażowo-gospodarczy, znajduje się w odległości 178,36 m od zabudowań znajdujących się na działce nr [...] (należącej do skarżącego w czasie trwania postępowania o pozwolenie na budowę), a druga działka skarżącego - nr [...] jest niezabudowana. Jak wyjaśnił bowiem Sąd w cytowanym powyżej wyroku, uregulowania zawarte w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc nie tylko o oddziaływaniu na budynek. Przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy przyznaje bowiem uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę między innymi inwestorowi i właścicielom nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów.

Należy dodatkowo podkreślić, że art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane mówi o terenie wyznaczanym w otoczeniu obiektu budowlanego, a nie wokół budynku. Z przepisu art. 3 pkt 1 ww. ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć nie tylko budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, lecz również budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżącego decyzje, naruszyły - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ - dokonując oceny czy skarżącemu winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 roku, nie uwzględniły - przy stosowaniu przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, zawartych w wyroku z dnia 13 września 2006 roku wskazań Sądu dotyczących konieczności przeanalizowania tej sprawy z uwzględnieniem ograniczeń wprowadzonych przepisami ww. rozporządzenia, a także stanowiska Sądu, zgodnie z którym zmierzenie tylko odległości pomiędzy budynkami (planowanym i istniejącym na działce skarżącego) nie wystarcza aby ustalić obszar oddziaływania inwestycji z zastosowaniem przepisów rozporządzenia.

Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 4 lutego 2005 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt na terenie działki nr [...] i częściowo działki nr [...], był właścicielem działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji - działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (vide wypisy z rejestru gruntów k. 20 - 22 akt organu I instancji).

Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący twierdził, że należące do niego działki - z uwagi na charakter planowanego inwestycji i związane z tym oddziaływania, w tym hałas, zanieczyszczenia, znajdują się w obszarze jej bezpośredniego oddziaływania. Podkreślał również, że na jednej z należących do niego działek znajduje się dom mieszkalny z funkcją użytkową, w którym mieszka i prowadzi działalność gospodarczą (dz. nr [...]).

Należy również zauważyć, że z przywoływanego powyżej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskazana w nim minimalna odległość 150 m - jaka musi zostać zachowana - jest to odległość od schroniska dla zwierząt do siedziby ludzkiej.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że legalnie wybudowany budynek, który pełni również funkcję mieszkaniową, a taki budynek (wybudowany na podstawie decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2003 roku, nr [...] o pozwoleniu na budowę - tak ustalił organ I instancji w decyzji z dnia 24 maja 2005 roku; w kontrolowanych decyzjach co do charakteru tego budynku jakichkolwiek ustaleń brak) znajduje się na należącej do skarżącego (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) działce nr [...], stanowi siedzibę ludzką, o jakiej mowa w tym przepisie.

Sąd miał również na uwadze, że omawiany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi nie o odległościach od określonych budynków schroniska, lecz o schronisku jako całości, stanowiącej jedną inwestycję. Wskazuje na to również § 1 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym cały teren, na którym jest zlokalizowane schronisko, powinien być utwardzony i ogrodzony. Przepisy te uwzględniają specyfikę przedmiotowej inwestycji, w skład której - jak wynika z treści wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stanowiącego cześć zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu, nie wchodzą jedynie budynki, lecz również tereny szkolenia psów, wybiegi dla psów, boksy dla psów, w tym boksy dla psów agresywnych.

Z powyższego wynika, że odległość 150 m, o jakiej mowa w tym przepisie rozporządzenia, powinna być ustalana od ogrodzenia inwestycji, ono bowiem ustala granice schroniska dla zwierząt.

W tym miejscu - zdaniem Sądu - trzeba przypomnieć, że w poprzednio wydanym w sprawie wyroku Sąd stwierdził, że jeżeli w wyniku ponownie dokonanych ustaleń potwierdzi się fakt wskazany przez skarżącego, że należąca do niego działka znajduje się w promieniu 150 m od projektowanej inwestycji, to działka ta winna być uznana za nieruchomość położoną w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego budowy dotyczy decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2005 r. Decyzja ta dotyczy bowiem budowy obiektu, z istnieniem którego przepis § 1 ww. rozporządzenia wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Nieruchomość skarżącego nie będzie leżała w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, jeżeli zostanie wykazane, że jest ona usytuowana w takiej odległości od niego, że żadne przepisy, w tym wyżej powołany, nie będą wprowadzały jakichkolwiek ograniczeń w sytuowaniu na niej i w przebudowie jakichkolwiek obiektów budowlanych zgodnych z jej przeznaczeniem według przepisów o planowaniu przestrzennym.

Zatem, aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2005 r., organy winny były ustalić usytuowanie jego nieruchomości względem projektowanego schroniska oraz jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu przestrzennym i następnie zbadać przepisy dotyczące zabudowy zgodnej z tymi przepisami pod kątem wprowadzenia ograniczeń ewentualnej nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej. W ocenie Sądu organy również w tym zakresie w niewystarczający sposób przeanalizowały niniejszą sprawę, ograniczyły się bowiem do stwierdzenia, że w okresie, w którym toczyło się pierwotne postępowanie, skarżący dla należących do niego działek nr [...] i [...] nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, nie były one również objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ich charakter był w ewidencji gruntów określony jako rolny. Organy nie uwzględniły jednak, że obowiązujące w tym czasie Studium (uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2001 roku, nr [...]) dla ww. obszaru przewidywało obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak więc wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać rozpoznany. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Nie wzięły również pod uwagę, że uchwalony dla ww. obszaru - uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 października 2010 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. U. Woj. Pomor. nr 161, poz. 3268), oprócz przeznaczenia terenu inwestora na schronisko dla zwierząt (A.164.ZP, U1), zgodnie z zapisami odpowiadającym symbolowi terenu A.85.MN.3, U1, przeznaczył część działki skarżącego nr [...], na której znajduje się budynek, pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, czyli funkcję, która odpowiada funkcji znajdującego się na tej działce budynku. Podobne zapisy zawierał również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla ww. terenu obowiązywał do końca 2003 roku. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji poczynionych w decyzji z dnia 24 maja 2005 roku, decyzja Starosty z dnia 22 grudnia 2003 roku, nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku magazynowo-biurowo-mieszkalnego na działce nr [...], została wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego S., który dla tej działki dopuszczał także funkcję mieszkaniową.

Brak rozważenia powyższych kwestii spowodował, że ustalenia organów dotyczące statusu skarżącego jako strony postępowania były wadliwe, ponieważ organy nie uwzględniły wcześniejszych własnych ustaleń dotyczących charakteru zabudowy na działce nr [...], a właściwie - oceniając przeznaczenie działki nr [...] według przepisów o planowaniu przestrzennym, w ogóle nie wzięły pod uwagę, że na działce tej - w chwili wydawania kwestionowanego przez skarżącego pozwolenia na budowę, istniał już legalnie wybudowany budynek, mający funkcję mieszaną, w tym mieszkalną. Nie uwzględniły również tego, że ww. działka - jak wynika z pomiaru znajdującego się w aktach sprawy (k. 66 akt organu I instancji), znajduje się w odległości 130 m od granicy działki nr [...] - objętej inwestycją, a ogrodzenie schroniska z tej strony działki właściwie pokrywa się z jej granicami (vide projekt zagospodarowania terenu). Biorąc pod uwagę skalę mapy, na której wykonano pomiar, wydaje się, że ww. budynek może znajdować się w odległości mniejszej niż 150 m od ogrodzenia schroniska. W tym zakresie brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń organów, które - podobnie jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, pomimo wskazań Sądu, błędnie ustaliły jedynie odległość między jednym z budynków schroniska, a budynkiem skarżącego. Tymczasem skarżący w odwołaniu (a także przed organem I instancji - vide pismo skarżącego z dnia 30 lipca 2012 r. - k. 85 akt organu), kwestionował prawidłowość ustalonych przez organ I instancji odległości pomiędzy schroniskiem, a nieruchomością skarżącego, jednak organ odwoławczy się do tego zarzutu w żaden sposób nie odniósł.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że organy całkowicie pominęły w swoich rozważaniach pozostałe działki skarżącego, oznaczone numerami od [...] do [...] (oznaczone w ewidencji gruntów symbolem - B lub Bp-RV, czyli jako tereny mieszkaniowe lub zurbanizowane tereny niezabudowane). Szczególnie w stosunku do działki nr [...] (według ewidencji gruntów - teren mieszkaniowy) brak ustaleń budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu, ponieważ z map załączonych do akt administracyjnych wynika, że jest ona zabudowana, a nadto znajduje się w podobnej odległości od schroniska jak działka nr [...].

Braki w ustaleniach faktycznych - opisane powyżej, stanowiły naruszenie przepisów postępowania dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest normy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie jako "k.p.a.". Przepis art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości gdzie i w jakiej odległości od granic schroniska (a nie jego poszczególnych budynków) położone są działki skarżącego oraz jak są i mogą być zagospodarowane (zabudowane). Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organy spowodowały, że nie mogły na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do skarżącego działki, a w szczególności działka nr [...] (zabudowana w chwili wydawania pozwolenia na budowę budynkiem, który zgodnie z jego przeznaczeniem pełnił również funkcję siedziby ludzkiej) oraz działka nr [...], znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania schroniska.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że zgodnie

z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA z 1989 roku, nr 2, poz. 68 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1010/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48684). W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz wnikliwego rozważenia zarzutów odwołania, w tym dotyczących braku analizy charakteru zabudowy na działce nr [...] (w odwołaniu skarżący podkreślił, że na tej działce, oddalonej od schroniska o mniej niż 150 m - znajduje się budynek użytkowo - mieszkalny) oraz wadliwych pomiarów odległości pomiędzy schroniskiem i nieruchomościami skarżącego (w szczególności działką nr [...]).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie prowadzi na należących do niego działkach wskazywanej w § 1 ust. 1 rozporządzenia działalności gospodarczej, w tym w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Skarżacy - mimo wezwań organu I instancji, nie wykazał aby na działce nr [...], lub na działce nr [...] (w pismach złożonych w toku postępowania skarżący zamiennie wskazuje lokalizację stawów rybnych, raz pisząc, że znajdują się na działce nr [...] - vide odwołanie oraz pismo z dnia 13 lipca 2012 r., a raz, że na działce nr [...] - vide pismo z dnia 22 czerwca 2012 roku) prowadził działalność gospodarczą związaną z hodowlą ryb (profesjonalne stawy rybne). Należy również wyjaśnić skarżącemu, że wskazywany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia dotyczy siedzib ludzkich, a nie obiektów małej architektury, które skarżący posiada na działce nr [...] (według twierdzeń zawartych w odwołaniu).

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, powinno spowodować wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie orzeczenie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II OSK 2509/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1145611; oraz z dnia 19 października 2011 r., sygn. II OSK 1406/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1070327).

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł.

Uchylenie decyzji organów obu instancji skutkuje powrotem postępowania w niniejszej sprawie do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, w toku którego organ ten będzie zobowiązany w sposób wyczerpujący zbadać, czy działki skarżącego w chwili wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę pozostawały w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dokonując tych ustaleń organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 września 2006 roku.