Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 677/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 134 pra.  1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 4 ust. 5 pkt 4 i ust. 6; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 18 sierpnia 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej również – "uchwałą").

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 930).

Uchwała zawierała następujące zapisy:

"§1.

W celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Miejskiej uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

§2.

Gmina Miejska podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

§3.

Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zwany dalej "Zespołem", powołuje Burmistrz Miasta.

W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 9a ust. 3-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390).

Przedstawiciele poszczególnych instytucji, jednostek, organizacji są wskazywani imiennie przez osoby kierujące tymi podmiotami.

§4.

Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Burmistrz Miasta.

Na pierwszym posiedzeniu Zespołu, spośród jego członków, zostaje wybrany Przewodniczący Zespołu oraz Zastępca Przewodniczącego Zespołu.

3. O wyborze Przewodniczącego Zespołu oraz Zastępcy Przewodniczącego Zespołu zostaje pisemnie powiadomiony Burmistrz Miasta.

4. Przewodniczący Zespołu oraz Zastępca Przewodniczącego Zespołu może zostać odwołany na podstawie:

uzasadnionego, pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu;

pisemnej rezygnacji;

uzasadnionego, pisemnego wniosku Burmistrza Miasta.

5. Członek Zespołu może zostać odwołany:

na jego wniosek, za zgodą osoby kierującej instytucją lub organizacją, która go wskazała, wymienioną § 3 ust. 2 uchwały;

na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem;

na wniosek Przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach;

w przypadku nie uczestniczenia w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego przez okres co najmniej 6 miesięcy.

Członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasady poufności informacji i danych.

Odwołanie, o którym mowa w ust. 4-6 niniejszego paragrafu następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 3/4 Członków Zespołu.

§5.

Szczegółowe zasady funkcjonowania Zespołu określa Regulamin Zespołu stanowiący załącznik do uchwały.

[...]

§7.

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta.

§ 8.

Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

W załączniku do uchwały określono Regulamin Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

W regulaminie zawarto między innymi regulacje, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (§ 3 ust. 2 zdanie pierwsze). Członkowie Zespołu oraz grup roboczych mają obowiązek uczestniczyć w szkoleniach, warsztatach (i innych formach podwyższania kwalifikacji) organizowanych i dedykowanych Zespołowi (§ 3 ust. 2 zdanie drugie). Przed przystąpieniem do wykonywania zadań, członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu (§ 5 ust. 1). Nadto w § 8 ust. 1 zdanie pierwsze Regulaminu wskazano, że członkowie grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważność § 2 ust. 2, § 4 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 uchwały oraz § 3 ust. 2 zdanie pierwsze, § 3 ust. 2 zdanie 2, § 5 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 zdanie 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r.") i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 uchwały, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co zostało uregulowane w art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

2. istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 4 ust. 5 pkt 4 uchwały, że członek Zespołu może zostać odwołany w przypadku nie uczestniczenia w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego przez okres co najmniej 6 miesięcy, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia takich obowiązków, a w świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 4 ust. 6 uchwały, że członek Zespołu może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasady poufności informacji i danych, podczas gdy w świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 13 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez powtórzenie w § 3 ust. 2 zdanie 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 3 ust. 2 zdanie 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych mają obowiązek uczestniczyć w szkoleniach i warsztatach organizowanych i dedykowanych Zespołowi, podczas gdy nałożenie tego obowiązku nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania Zespołu, które odnoszą się do kwestii organizacyjnych;

istotne naruszenie przepisów art. 9c ust. 3 u.p.p.r. - poprzez wskazanie § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy zespołu, pomimo, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 13 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez powtórzenie w § 8 ust. 1 zdanie 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Gmina ma zatem uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.

Treść uchwały, jak i załącznika do uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, będąc aktem prawa miejscowego, powinna być zatem ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Treść uchwały i załącznika do uchwały nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały. Wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" normuje technikę prawodawczą, w ten sposób, że określa, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). Odwołując się do orzecznictwa sądowego (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r.; sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r.; sygn. akt IV SA/Po 746/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r.; sygn. akt II SA/Łd 515/15) Prokurator wskazał, że jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. W przypadku zaskarżonej uchwały doszło właśnie do takich uchybień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że zgodnie z § 125 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w przepisach ogólnych uchwały określa się przedmiot, który reguluje ta uchwała. Tak też postąpiła Rada Miejska dokonując zapisu w § 2 ust. 2 uchwały. Taki zabieg redakcyjny powoduje, iż uchwała dla przeciętnego odbiorcy jest czytelna. W sposób jasny i precyzyjny określa jaką materię reguluje. Tym sposobem przeciętny odbiorca nie musi sięgać do przepisów ustawowych (tak jak uważa Prokurator), aby zorientować się w przedmiocie uchwały. Gdyby przyjąć technikę legislacji wskazywaną przez Prokuratora, skutkującą wyeliminowanie wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały i załącznika, to uchwała byłaby nieczytelna, niezrozumiała i budząca wątpliwości dla przeciętnego odbiorcy.

Co do pozostałych zarzutów Prokuratora organ dodał, że warunki odwołania członków mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i zostały przekazane do regulacji aktem prawa miejscowego. Gdyby przyjąć inne rozumowanie to faktycznie członkowie Zespołów byliby nieodwoływalni. Jedyną możliwością odwołania członka takiego Zespoły byłaby jego rezygnacja. Zespół realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Są to zadania niezwykle ważne i istotne społecznie, w związku z powyższym członkowie Zespołu powinni być osobami o wysokich kwalifikacjach. Temu celowi służą szkolenia i inne formy doskonalenia. Nadto określenie formy pisemnej składania oświadczenia przez członków zespołu mieści się w zakresie "szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu". Niewątpliwie forma pisemna ma znaczenie dla celów dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonych zapisów uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator zakwestionował zapisy uchwały oraz załącznika do uchwały Rady Miejskiej, dotyczącej trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania.

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Nie ulega wątpliwości, że treść § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem art. 9b ust. 2 u.p.p.r., który stanowi, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez /..../. Podobnie rzecz się ma z § 3 ust. 2 zdanie pierwsze i § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały, który powtarza art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem ustawowym członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

Powtórzenia wskazanych przepisów ustawy zawarte w zakwestionowanych regulacjach nie wpływają w ocenie Sądu na czytelność zaskarżonej uchwały zważywszy na treść delegacji ustawowej określonej w art.9a ust. 15 u.p.p.r. jak i specyfikę aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Należy w tym miejscu wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. W tym zakresie Sąd uznał zarzuty podniesione przez Prokuratora są zasadne. Nie można bowiem uznać za prawidłową generalnej konstatacji, że powtórzenie przepisów ustawowych w treści uchwały ukierunkowane jest na to aby przeciętny odbiorca nie był zobligowany do sięgnięcia do przepisów ustawowych.

Przechodząc dalej, do brzmienia § 4 ust. 5 pkt 4 oraz ust. 6 zaskarżonej uchwały Sąd zauważa, że regulacje te przewidują możliwość odwołania członka Zespołu przez Przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach, gdy nie uczestniczy on w pracach Zespołu przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasady poufności informacji i danych.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niedopuszczalne określenie w treści uchwały wskazanych wyżej materialnoprawnych przesłanek odwołania członka Zespołu.

Postanowienia zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Kierując się cytowanym upoważnieniem rada gminy winna określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka zespołu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r.; sygn. akt II SA/Ol 102/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu, natomiast nie upoważnia organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacje § 4 ust. 5 pkt 4 oraz ust. 6 zaskarżonej uchwały wskazujące, że Przewodniczący Zespołu odwołuje członka zespołu w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasady poufności informacji i danych oraz w przypadku nie uczestniczenia w pracach zespołu przez okres co najmniej 6 miesięcy wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Należy w tym miejscu dodać, że nie ma racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że brak takich regulacji skutkuje niemożnością odwołania członka Zespołu. Jak zostało to już powiedziane organ uchwałodawczy ma możliwość jedynie ustalenia trybu odwołania członka Zespołu, czyli ustalenia procedury w tym zakresie, natomiast przesłanki odwołania i tym samym możliwość jego odwołania mogą wynikać z różnych okoliczności (np. obłożnej choroby, skazania wyrokiem sądu karnego itp.).

Stosownie do treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym".

W ocenie Prokuratora § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, gdyż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza również inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Zdaniem organu intencją ustawodawcy było aby stosowne oświadczenie zostało wyrażone w formie pisemnej, która ma walor dowodowy.

Rozważając powyższe stanowiska stron Sąd doszedł do wniosku, że § 5 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi w istocie niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zauważyć należy, że przepisy ustawy nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej. Powołany przepis nie przewiduje, aby oświadczenie to składane było jedynie w formie pisemnej. Nie można zatem wykluczyć, że przedmiotowe oświadczenie może zostać złożone także w formie ustnej. Takie ustne oświadczenie może z kolei zostać zaprotokołowane.

W końcu za niezgodną z prawem uznać należy regulację § 3 ust. 2 zdanie 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który nakazuje członkom Zespołu lub grup roboczych uczestniczenie w szkoleniach i warsztatach organizowanych i dedykowanych Zespołowi. Regulacja ta jest sprzeczna z delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż wykracza poza jej zakres. Uczestniczenie w szkoleniach i warsztatach organizowanych i dedykowanych Zespołowi nie może być obowiązkowe. W ocenie Sądu taka regulacja jest nazbyt rygorystyczna i nie przystaje do realiów funkcjonowania Zespołu czy grup roboczych. Wiadomo bowiem powszechnie, że zdarzenia losowe lub choroba są czynnikami obiektywnymi, które w określonych przypadkach mogą uniemożliwić członkom Zespołu lub grup roboczych uczestniczenie w szkoleniach czy warsztatach.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Miasta stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 4 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 (o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku) oraz § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do zaskarżonej uchwały (o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku).