Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 395/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1,  art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna Oddział [...] w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr[...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając z urzędu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G. jako działka nr [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że sporne mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i w odniesieniu do którego odwołujący nie wykazał uzyskania przed tym dniem w obowiązującym wówczas trybie tytułu prawnego uniemożliwiającego jego komunalizację, jako należące w związku z tym wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i położone na obszarze gminy M., stało się z mocy prawa mieniem komunalnym tej Gminy na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Od wyżej wymienionej decyzji P. S.A. Oddział [...] w K. wniosły odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji: 1) nie dokonanie prawidłowych ustaleń, co do tego do jakiego organu administracji należała sporna nieruchomość; 2) nie uwzględnienie przy wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., że ustawodawca ustalił zakres komunalizowania mienia państwowego wyłącznie do mienia wyraźnie dla gmin przeznaczonego, a sporne mienie do takiego nie należy; 3) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie faktu iż sporne mienie należało do centralnego organu administracji państwowej; 4) niesłuszne odmówienie waloru dowodowego znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd spornym gruntem; 5) pominięcie przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji regulacji ujętych w § 4 ust. 1 i nast. obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.); 6) pominięcie bezwzględnie negatywnej dla komunalizacji przesłanki wynikającej z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione następujące warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie; 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz 3) nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zdaniem Komisji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym, postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn.[...], odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów spornego mienia wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca od roku 1976 własność Skarbu Państwa pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P.

Jednocześnie z treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe wynika, że P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę.

Organ odwoławczy zauważył, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.).

W ocenie Komisji, z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t.o.a.p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

Wbrew twierdzeniom odwołującego wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości.

Także decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym bowiem opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu.

Organ odwoławczy wskazał, że od samego początku swojego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Udokumentowanie dopełnienia i tego obowiązku należało zatem do odwołującego. Mimo wezwań odwołujący tych okoliczności nie udokumentował.

Zdaniem Komisji, brak jest zatem podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo P. uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z przepisów rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom tytułu prawnego do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane, z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie od tego kiedy P. mienie to faktycznie objęło.

W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie niezasadne byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, ponieważ przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było. Brak byłoby też podstaw do stosowania przepisu art. 11 ust 1 pkt 2 tej ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwóch względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym, tj. posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Komisja stwierdziła, że jeśli chodzi o przesłankę komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to zgodnie z art. 34 K.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Zdaniem organu, do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogły mieć zastosowania powołane w odwołaniu przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, wywierające skutki na dzień 5 grudnia 1990 r., w tym ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Podsumowując organ stwierdził, że ponieważ sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało w rozumieniu art. 5 ust. 1 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, to Wojewoda [...] miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Gminę M., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział [...] w K. (zwane dalej P.) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwanej dalej ustawą) poprzez uznanie, że nie wykazanie przez P. prawa zarządu do nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 Kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego skierowanych przeciwko decyzji Wojewody [...]. W skardze P. wniosły o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr KKU – [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu P. wskazało, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podjęła decyzję z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, treść art. 5 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż aby mogło dojść do komunalizacji mienia państwowego muszą zostać spełnione określone przesłanki. Działania organu zmierzające do wykazania istnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy nie mogą ograniczać się tylko i wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających w istocie uwłaszczenie danej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 200 tej ustawy). Skarżący wskazał, że art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (Dz. U Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ustalenie, czy nieruchomość pozostawała, czy też nie w zarządzie tej osoby nie było przesłanką z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem P., za nieprawidłowe należy uznać także stanowisko organu odwoławczego, że odmowa stwierdzenia komunalizacji wymaga wykazania przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji. Decyzja odmowna może bowiem zapaść również w sytuacji, kiedy organ pomimo istnienie obiektywnych możliwości komunalizacji danego mienia, nie wykaże spełnienia przesłanek wymienionych w art. 5 ustawy. Tym bardziej nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w decyzji Wojewody [...], który stwierdził, że postępowanie komunalizacyjne ma wyjaśnić, czy 27 maja 1990 r. Przedsiębiorstwu P. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Organ myli całkowicie postępowanie komunalizacyjne z postępowaniem uwłaszczeniowym.

Taka interpretacja art. 5 ustawy dokonana przez organ drugiej instancji jest całkowicie sprzeczna nie tylko z treścią tego przepisu, a także z celem w jakim został uchwalony. Interpretacja taka prowadzi bowiem do wniosku, iż uwarunkowanie komunalizacji koniecznością spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 byłoby całkowicie nieracjonalne i niepotrzebne, gdyż wystarczałoby wskazanie, że nie ma podstaw do uwłaszczenia nieruchomości.

Mając to na uwadze P. podniosło, że w ramach postępowania komunalizacyjnego organ zobowiązany jest ustalić, że zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy, a nie że nie zaistniały przesłanki umożliwiające uwłaszczenie danej nieruchomości na rzecz P. Tymczasem zarówno organ pierwszej jaki drugiej instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Twierdzenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z treści art. 34 K.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. jest całkowicie bezzasadne. Z treści tego przepisu nie wynika w żaden sposób, że mienie nie będące w zarządzie państwowych osób prawnych należało niejako automatycznie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Mienie to mogło bowiem równie dobrze należeć do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, czy też organów centralnych.

Tym bardziej, że zgodnie z art. 49 ustawy o radach narodowych (w brzmieniu nowelizacji z dnia 28 maja 1975 r.) terenowymi organami administracji państwowej były: 1) w województwie - wojewoda; 2) w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta; 3) w województwie [...] i mieście W. – wojewoda; 4) w miastach liczących powyżej 50 tysięcy mieszkańców oraz w miastach będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta , a w miastach do 50 tysięcy mieszkańców - naczelnik miasta 5) w dzielnicy miasta - naczelnik dzielnicy; 6) w gminach - naczelnik gminy; 7) w mieście i gminie, w których działa wspólna rada narodowa - naczelnik miasta i gminy.

W świetle przytoczonej wyżej regulacji terenowymi organami były tak organy stopnia wojewódzkiego jak i stopnia podstawowego. Wobec czego treść art. 34 K.c. nie przesądza w żaden sposób, iż brak ustanowionego zarządu oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu stopnia podstawowego co wymagane jest treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto przepis art. 34 K.c. stanowił materialnoprawną podstawę do występowania przez Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w sprawach dotyczących mienia ogólnonarodowego z zastrzeżeniem mienia zarządzanego przez państwowe osoby prawne. Przepis ten odnosi się zatem do wykonywania przez państwowe osoby prawne określonych czynności faktycznych polegających na zarządzaniu mieniem.

P. wskazało, że przywołany przez organ odwoławczy art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określał jedynie sposób powstawania prawa zarządu pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast nie odnosił się wcale do przesłanek uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przepis ten określał jedynie sposób przekazywania nieruchomości w okresie jego obowiązywania. Tym samym nie przesądzał, iż decyzją administracyjną przekazywane były grunty objęte przez państwowe osoby prawne przed 1985 r. Tym samym także ta regulacja nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Nieprawidłowe jest również stanowisko organu dotyczące wyłączenia z komunalizacji działki nr [...] na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że przedmiotowa działka stanowi rów odwadniający [...] a zatem służy infrastrukturze [...], a ponadto w dacie 27 maja 1990 r. znajdowała się we władaniu skarżącego. Bez wątpienia zatem przedmiotowe mienie na którym znajduje się infrastruktura [...] wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, które to mienie nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy. Tymczasem wyłączenia przewidziane art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy odnoszą się do mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy, a zatem wyłączenie to dotyczy mienia podlegającego nabyciu przez gminy z mocy prawa. Nie było zatem podstaw by P. umieszczone zostało w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11ust. 2 ustawy, skoro jego mienie, jak wskazano powyżej, nie należało jako służące wykonywaniu zadań o charakterze ponadwojewódzkim i wykonywane było na obszarze całego kraju.

Jak bowiem wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. obejmuje ono wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stały się mieniem komunalnym, stanowiący załącznik do rozporządzenia. Oznacza to, iż wykaz nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było P.

Ponadto z treści art. 14 ustawy wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie, które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu [...].

Całkowicie nieuzasadnione jest żądanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową oraz Wojewodę [...], wylegitymowania się w postępowaniu komunalizacyjnym przez stronę mającą interes prawny tytułem prawnym do nieruchomości.

P. uważa, że zarząd przysługujący państwowym osobom prawnym do dnia 5 grudnia 1990 r., a zatem także w dacie 27 maja 1990 r. nie stanowił tytułu prawnego do nieruchomości. Wyznaczał on jedynie zakres mienia ogólnonarodowego pozostającego we władaniu jednostek gospodarki uspołecznionej. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (do 1 lutego 1989 r.) własność ogólnonarodowa była jedna i przysługiwała niepodzielnie Państwu (orzeczenie SN z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61, OSN/1962/41). Natomiast w stosunkach na zewnątrz państwowa osoba prawna zarządzała powierzoną jej rzeczą i czerpała z niej korzyści (Komentarz do kodeksu cywilnego pod red Zdzisława Gordona i innych Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1980 r., str. 127). Mienie przekazywane państwowym osobom prawnym było jedynie przez te podmioty zarządzane, co w istocie oznaczało że właśnie "zarządzanie" pozwalało na wykonywanie przez te podmioty czynności cywilnoprawnych. Powyższe, w ówczesnych realiach ustrojowych i prawnych nie było kwestionowane.

Natomiast, skoro prawo własności, przysługiwało wyłącznie Państwu, nie przekazywano państwowym osobom prawnym tytułu do nieruchomości. Tym samym zarząd bądź użytkowanie, na gruncie wówczas obowiązujących regulacji, nie stanowiło prawa podmiotowego po stronie państwowych osób prawnych. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym podniesiono, że uprawnienia państwowych osób prawnych względem zarządzanego przez nie części mienia ogólnonarodowego nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu przepisów k.c. (orzeczenie SN z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. akt I CR 336/63, OSN 1964/223).

W ocenie P., w prowadzonym postępowaniu Komisja pominęła przesłanki art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Literalna wykładnia wyżej wymienionych przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, która ma podstawowy charakter w procesie wykładni norm prawnych, prowadzi do wniosku, iż stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego, tj. P.P. P., jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa nawet w przypadku braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. Inna wykładnia przywoływanych przepisów prowadzi do skutku, że art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji P.P. P., stają się zbiorem pustym, co jest sprzeczne z podstawową zasadą wykładni prawa nakazującą przyjęcie założenia, że ustawodawca jest racjonalny.

Mając na uwadze powyższe rozważania P. uważa, że organ w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia istnienia przesłanek do komunalizacji mienia państwowego. Wbrew twierdzeniom organu, to na organie administracji publicznej, a nie stronie, ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W związku z tym decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. narusza art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, iż organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej, mając przy tym na względzie interes społeczny, a w szczególności słuszny interes strony. Niezasadne jest zatem stanowisko organu, iż brak założonej księgi wieczystej skutkuje negatywnie dla ustalenia, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Tym bardziej, że zarzut ten sprzeczny jest ze stanowiskiem organu, że skarżący zobowiązany jest do wykazania się stosownym dokumentem o przekazaniu mu nieruchomości w zarząd. Ponadto organ drugiej instancji nie zauważył, iż własność Skarbu Państwa nabyta została w roku 1974, w drodze zasiedzenia, które stwierdzone zostało postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Należy zatem wskazać, iż w 1974 r. nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia z 1932 r., a ponadto w okresie zasady jednolitej własności państwowej wpis w dziale II księgi wieczystej mógł nastąpić jedynie na rzecz Państwa.

Organ odwoławczy w sposób całkowicie swobodny odmówił mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy w szczególności decyzji wywłaszczeniowej, także decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu.

Organ drugiej instancji pominął w swoich rozważaniach, iż przedmiotowe orzeczenie z 1955 r. o wywłaszczeniu, wydane zostało na wniosek poprzednika prawnego odwołującego P.P. P., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 943 ze zm.). W treści uzasadnienia tej decyzji Urząd Spraw Wewnętrznych wskazał, iż (...) nieruchomość ta wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej w wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, pod budowę stacji wzmacniakowej. Powyższe potwierdza, że nieruchomość ta zarządzana był przez P. podległe administracji centralnej. Tym bardziej, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała ustawa o kolejach. Zgodnie z § 6 ust 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 26 maja 1961 r. w sprawie nadania statutu przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" (M. P. Nr 7, poz. 210) Minister Komunikacji reprezentuje P. jako całość na zewnątrz oraz sprawuje zwierzchnie kierownictwo P. przez właściwe komórki organizacyjne Ministerstwa Komunikacji. Wobec czego w związku z wejściem w życie ustawy o kolejach przedsiębiorstwo P. pozostawało w bezpośrednim kierownictwie organu administracji centralnej. W tym okresie nieruchomości należały zatem do organu administracji centralnej - zarządzającym przedsiębiorstwem. Powyższe nie stanowiło przedmiotu oceny organu drugiej instancji.

P. podniosło, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. narusza w sposób rażący art. 15 Kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie P. od decyzji Wojewody [...] w żadnym wypadku nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził między innymi ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez P.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy P. S. A. nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do mienia nieruchomego oznaczonego obecnie jako działka nr [...], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich tytuł prawny mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz M.

Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja - "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Takim organem w dacie 27 maja 1990 r. na terenie gminy był naczelnik gminy (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy - Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3, art. 13, art. 19 i art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) wynikało bowiem, że rady narodowe stopnia podstawowego (gminne i miejskie rady narodowe, a w miastach podzielonych na dzielnice - miejskie i dzielnicowe rady narodowe), a więc i ich organy wykonawcze (naczelnicy gmin), są właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych wyraźnie przez ustawę do kompetencji wojewódzkich rad narodowych.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikał by dla P. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że P. S.A. - mimo wezwania Wojewody [...] (pismo organu z dnia 16 lipca 2009 r.)- nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do przedmiotowego gruntu (pismo P. z dnia 30 lipca 2009 r.). Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia tego rodzaju dokumentów w innych zasobach (pismo Burmistrza Gminy M. z dnia 23 lipca 2009 r., pismo Starosty L. z dnia 28 lipca 2009 r., odpis z Księgi wieczystej Kw [ ...]).

Akta sprawy nie potwierdzają aby przedmiotowym gruntem władała inna, niż P. osoba (skarżący we wniosku o uwłaszczenie i w skardze oświadczył, że mienie to służy infrastrukturze kolejowej). Brak również dowodów na to, że sporne mienie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, czy organów centralnych.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mienie obejmujące własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy M. , skoro z odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt [...], odpisu z Księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, a władztwo P. nie opierało się na odpowiednim tytule prawnym.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tytuł prawny P. do przedmiotowego gruntu można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono P. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", czy wcześniejsze regulacje prawne normujące ustrój P. nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. temu przedsiębiorstwu służy prawo zarządu. Trudno zaakceptować stanowisko, że P. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego, co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny tego Przedsiębiorstwa.

Nie można również podzielić stanowiska, że P. w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro P. miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy z 1989 r.), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, LEX nr 505356; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, niepubl.). Wobec braku wskazania Przedsiębiorstwa Państwowego P. w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie można też mówić o wystąpieniu w sprawie przeszkody do komunalizacji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Należało zgodzić się z organem odwoławczym, że do udowodnienia zarządu nie wystarczy, złożona kopia decyzji z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...] ustalająca opłaty za zarząd, ponieważ decyzja tego rodzaju ma walor dowodowy jedynie w postępowaniu uwłaszczeniowym. Poza tym z uzasadnienia tej decyzji wynika, że istniejące w dniu 1 stycznia 1986 r. prawo zarządu organ wywodził z wypisu z rejestru gruntów, a więc z dokumentu nie mogącego potwierdzić władania przez P. gruntem w sensie prawnym. Z akt sprawy nie wynika też – co podniesiono w skardze -, że P. nabyło przedmiotowe mienie na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z 1955 r., w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pomijając to, że ustawa ta weszła w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. (a więc nie mogła być podstawą prawną orzeczenia o wywłaszczeniu z 1955 r.), Sąd zauważa, że wywłaszczenie na podstawie tej ustawy następowało wyłącznie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1 tej ustawy), a przekazanie mienia na rzecz konkretnego przedsiębiorstwa państwowego następowało na podstawie odrębnego dokumentu (np. art. 54 tej ustawy w zw. z § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.). Nie sposób pominąć i tego, że już od 30 września 1932 r. P. miało obowiązek dokumentowania zarządu powierniczego i użytkowania na podstawie stosownej deklaracji (art. 2 i 3 w zw. z art. 8 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości państwowych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. Nr 81, poz. 714).

Zgodzić należy się też z Komisją, że dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie ma znaczenia regulacja z art. 34 i 34a ustawy z dnia września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, skoro przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w późniejszej dacie, niż 27 maja 1990 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.