Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1615/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1, art. 12 usta 1-4, art. 17
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "kpa", oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), dalej "specustawa drogowa", po ponownym rozpatrzeniu odwołania "U." sp. z o.o., od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odcinek [...] , w zakresie realizacji zadania [...]: na odcinku od węzła "L." do węzła "W." z włączeniem do drogi L.

P. (od km [...] do km [...]) oraz zadania 5a: budowa ul. P. (obecnie al. [...]) klasy [...] od al. W. (wraz z węzłem) w L. do al. [...] w [...], cz. I - od początku opracowania do km [...]

I. uchylił zaskarżoną decyzję:

w zakresie mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:2000, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji, w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt II. Linie rozgraniczające teren, i orzekł w tym zakresie poprzez określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji - oznaczonych linią przerywaną koloru niebieskiego - na mapie w skali 1:2000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, która stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, oraz ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt II: "Określenie linii rozgraniczającej teren. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono przerywaną linią koloru niebieskiego - na mapie w skali 1:2000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącej załącznikiem do ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej."

II. uchylenie w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdującego się na stronie 17 i 18 zapisu stanowiącego treść pkt XI i w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia nowej treści pkt XI: "="XI. Określenie terminu wydania nieruchomości. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna."

III. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ wskazał, m.in. że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 542/12 oddalił skargę Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12 uchylił ww. wyrok oraz decyzję.

Po ponownej analizie akt organ wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, spełnia wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren inwestycji (mapy w skali 1:2000, załącznik nr 23 do decyzji). Określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz przeznaczone do czasowego zajęcia. Ustalono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, a ponadto szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Dalej podkreślił, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...], Minister Infrastruktury uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] Nr [...]. Na mocy ww. decyzji działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działki powstałe z podziału stały się własnością Skarbu Państwa.

Natomiast mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi (załącznik nr 23) na arkuszu 8 nie uwzględnia powyższego podziału. Przedstawiono na niej numery działek sprzed dokonania ich podziału.

Ponadto Minister dostrzegł, iż część działki nr [...] z obrębu [...] - Nadleśnictwo [...] oraz cała działka nr [...],[...] i [...] nie została objęta liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, mimo iż konieczność taka zachodziła. Z racji tego, iż działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a inwestycja dotyczy budowy drogi ekspresowej, nie ma konieczności dokonania podziału ww. nieruchomości.

Natomiast konieczność wskazania linii rozgraniczających przebiegających przez teren tej działki wynika z faktu, iż jej zajęta pod realizację przedmiotowej inwestycji.

Z tych samych powodów linia określona w legendzie jako "Zakres inwestycji" od początku drogi [...] początku łącznicy [...] (na części działki nr [...] z obrębu [...] – K., stanowiącej istniejący pas drogowy drogi krajowej nr [...]), w zakresie niezbędnym do budowy drogi dojazdowej [...] i Łącznicy [...] winna być zastąpiona linią rozgraniczającą teren inwestycji.

Organ wskazał, iż w decyzji Wojewody [...] działkę nr [...] z obrębu [...] D. przeznaczono pod przebudowę drogi krajowej - Al. [...] w L. Natomiast na arkuszu nr 3 mapy określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, fragment tej nieruchomości, niezbędny do rzeczonej przebudowy, znajduje się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji. Nieruchomość ta wprawdzie stanowi działkę drogową, na której zlokalizowana jest droga tej samej kategorii co droga objęta przedmiotową inwestycją, jednakże zarządcą drogi obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] D. nie jest Generalny DDKiA, a Prezydent Miasta [...]. W ocenie Ministra, w takim przypadku zastosowanie znajduje przez analogię art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej. W konsekwencji uznał, że objęcie działki nr [...] linią tzw. czasowego zajęcia. W związku z powyższym konieczne były wyłączenia z zakresu objętego liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji działki nr [...] z obrębu [...] D.

Z uwagi na powyższe Minister w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję w przedstawionym zakresie i określił linie rozgraniczające teren inwestycji na właściwych mapach.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że zarzuty odwołania odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] (po podziale [...] i [...]) oraz [...] (po podziale [...] i [...]).

Z informacji posiadanych przez organ wynika, że Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] nr [...]. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem 8 czerwca 2011 r. działki o nr. ewid. [...] i [...] powstałe z podziału działki o nr [...] oraz działka o nr. ewid. [...], powstała po podziale działki o nr [...], stały się własnością Skarbu Państwa. Natomiast we władaniu "U." sp. z o.o. pozostała jedynie działka nr ewi. [...]. Tym samym skarżąca spółka jedynie graniczy z inwestycją.

Minister stwierdził, że wniosek skarżącej spółki o zmianę decyzji Wojewody w punkcie III. 1.2 i orzeczenie o zmianie ekranu akustycznego z nieprzeźroczystego na przeźroczysty wzdłuż granicy drogi [...] ([...]) z działką nr [...] oraz 500 m przed i 500 m za stykiem tej granicy, należy uznać za bezzasadny.

Po przeanalizowaniu decyzji GDOŚ, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzji Wojewody [...], w tym projektu budowlanego, ustalił, iż nie orzeczono o posadowieniu ekranów akustycznych na wysokości działki Skarbu Państwa nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, iż zaprojektowane w ramach zadania 4.2 ekrany akustyczne od km [...] drogi głównej w kierunku miasta L., na łącznicy [...] węzła "W.", czyli ok. 400 m od nieruchomości o nr ew. [...].

Organ stwierdził, że rację ma skarżąca, iż wzdłuż części jej działki nr [...], znajduje się ekran akustyczny. Został on jednak zaprojektowany i wykonany na podstawie decyzji nr [...] i znajduje się w km [...] drogi ekspresowej, a zatem zasłania działkę [...] tylko w niewielkiej części (ok. 10 m). Minister nie może w tym postępowaniu oceniać zasadności zastosowania ww. ekranu akustycznego, bowiem ocena taka wykracza poza ramy tego postępowania. Ponadto podkreślił, iż ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej oraz postanowieniach wydanych w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) są wiążące dla organu architektoniczno budowlanego, stąd w ramach tego postępowania nie można polemizować z celowością przyjętych zapisów. To w postępowaniu środowiskowym organy analizują i oceniają wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania.

Ustosunkowując się do wniosku o zmianę decyzji w pkt. VII.1 i pkt. VII. 2 w zakresie drogi dojazdowej nr [...] i orzeczenie o obowiązku zaprojektowania połączenia tej drogi (zjazdu) w kierunku Lublina, a także o szerokości minimum 6 m. organ podkreślił, jak to już ww. wyjaśniono, zarówno Wojewoda, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów badających zgodność z prawem wniosku inwestora, a nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. W konsekwencji Minister nie jest władny kwestionować sposobu rozwiązań komunikacyjnych, w tym sposobu zaprojektowanych dróg dojazdowych również w tej sprawie, jeżeli rozwiązania te pozostają w zgodzie z przepisami prawa, przez które należy rozumieć nie tylko przepisy ustaw, ale również przepisy aktów wykonawczych.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego drogi dojazdowej [...], organ odwoławczy stwierdził, iż droga ta została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Chybiony, w ocenie organu, był także zarzut o zmianę decyzji w pkt. VIII.5 "Branża gazowa", poprzez zmianę i dopisanie działki nr [...], a także orzeczenie o pozostawieniu działki nr [...], po dokonaniu przebudowy sieci gazowej, we władaniu "U." sp. z o.o., Minister podniósł, że przedmiotowa działka z chwilą, gdy decyzja Wojewody [...] nr [...] stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Do dnia wydania niniejszej decyzji ww. rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutu o braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie specustawy drogowej, na gruncie której organ orzekający nie jest związany procedurą planistyczną oraz postanowieniami miejscowych planów, w tym także ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej).

Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący braku skierowania do skarżącej zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody, ponieważ zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Minister podkreślił również, że zanim została wydana decyzja Wojewody [...], ostateczna stała się decyzja Wojewody [...] nr [...], a w konsekwencji z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa działki nr [...], [...]i [...] (obr. K.). Tym samym skarżąca spółka w dniu wydania decyzji Wojewody [...] nie była już właścicielką nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, co powodowało, że na organie pierwszej instancji nie ciążył obowiązek doręczania jej zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...], zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Skarżąca natomiast została zawiadomiona o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń.

Dalej organ stwierdził, że zarzuty spółki związane z podziałem nieruchomości, dokonane na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] i przejścia na własność Skarbu Państwa części tych nieruchomości na skutek uzyskania przez ww. decyzję przymiotu ostateczności, nie mogą one być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu bowiem wykraczają poza jego ramy, w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Minister mógł jedynie badać postępowanie organu pierwszej instancji zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...], jak również samą decyzję Wojewody [...]. Natomiast wszelkie zastrzeżenia odnoszące się do decyzji Wojewody [...] nr [...] mogą być podnoszone w ramach ewentualnych postępowań nadzwyczajnych, które to skarżąca spółka zainicjowała.

Na uwzględnianie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad wyrażonych w Konstytucji RP, w tym w art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust, 1 i 2, art. 22 oraz art. 64 ust 1-3 Konstytucji RP.

W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja nie wpływa na prowadzoną przez skarżącą spółkę działalność gospodarczą w sposób, który można uznać za naruszenie norm konstytucyjnych dotyczących gwarancji swobody działalności gospodarczej. Skarżąca nie wykazała, by jej interes prawny został ograniczony w sposób niezgodny z prawem. Samo zaś niezadowolenie, czy też obawa, zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jakiś sposób ograniczy dotychczasowy lub planowany sposób korzystania z całości lub części gruntu należącego do Skarżącej nie jest wystarczającym argumentem do kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości wydanej w sprawie decyzji.

Odpowiadając na zarzut skarżącej, iż inwestycja lokalizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] zakłóca korzystnie z należącej do niej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, stosownie do art. 144 Kodeksu cywilnego, organ podkreślił, iż to, że inwestor nie zastosował rozwiązań projektowanych zaproponowanych przez skarżącą spółkę jeszcze nie przesądza, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje negatywnie na jej nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że zgromadzenie wystarczającego materiału pozwalało na odstąpienie od przesłuchiwania w charakterze świadków osób, wymienionych przez spółkę, jak i biegłych. Ponadto mając na uwadze fakt, iż przeprowadzenia rozprawy nie wymagał żaden przepis prawa, jak również z uwagi na to, iż przeprowadzenie rozprawy nie wpłynęłoby na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, organ odstąpił od jej przeprowadzenia.

Odnosząc się do wniosku skarżącej spółki z dnia 2 lutego 2014 r. o udostępnienie kserokopii pism inwestora, organ wyjaśnił, że spółka miała zapewnioną możliwość wglądu do akt i sporządzenia notatek lub odpisów w trakcie postępowania odwoławczego. Co więcej, pismem z 19 stycznia 2015 r. wszystkie strony zawiadomiono o treści art. 10 kpa oraz na prośbę skarżącej termin na zapoznanie się z aktami został wydłużony.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "U." sp. o.o. i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie: art 7, 77, 78 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust 1, 22, 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140 i 144 Kc; art. 11 ust 2, 6, 7 w zw. z art. 12 ust 1, 2, 3, 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust 3 cyt. ustawy.

Skarżąca podniosła, że organy nie przeprowadziły oceny zgodności inwestycji z obowiązującym prawem, ograniczając się tylko do stwierdzenia jej formalnej poprawności. Nie rozpoznały merytorycznych zarzutów w zakresie naruszenia prawa, w szczególności nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, powodującego nadmierne ograniczenia w swobodzie korzystania z własności i prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Skarżącej, samodzielność inwestora, który we wniosku dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, nie jest nieograniczona i podlega kontroli organów w zakresie zgodności z prawem. Również z orzecznictwa wynika, że rozwiązania przyjęte we wniosku muszą mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości i nie mogą być dowolne.

Skarżąca wyjaśniła, że organ odwoławczy powołał się na okoliczność, iż działki o nr [...],[...] i [...] stanowiące wcześniej własność U. Sp. z o.o., zostały wywłaszczone na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł "W.") – P. (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K.- P. - od km [...] do km [...] do parametrów klasy [...], od km [...]do km [...] do parametrów klasy [...], dalej "decyzja Nr [...]".

Decyzję nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wywłaszczono bowiem działki, które nie leżą w granicach inwestycji wynikającej z dokumentacji technicznej i na których nie przewidziano realizacji żadnych robót. Opisane działania skarżąca uznała za niedopuszczalne, ponieważ prócz rażącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 2, 6 i 12 ust. 1, 2, 3 i 4 specustawy drogowej, naruszają one także art. 21 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cel publiczny.

Zdaniem Skarżącej, skoro inwestycja, realizowana na podstawie decyzji Ministra, jest przewidziana na tych działkach, to zarzuty odnoszące się do tych działek powinny być rozpoznane w zaskarżonej decyzji. Tym samym wadliwe było zawężanie oceny zarzutów odwołania jedynie do działki nr [...] pozostałej we władaniu Skarżącej. Objęcie ww. działek liniami rozgraniczającym teren inwestycji i faktyczna jej realizacja na tych działkach oznaczają, że dokumentacja odnosząca się do tych działek powinna być traktowana jako dokumentacja inwestycji, co powoduje, że niedopuszczalne jest powoływanie się na to, że część tej dokumentacji została opracowana do bezprawnego - w zakresie objęcia liniami rozgraniczającym i wywłaszczenia działek nr [...],[...] i [...].

Dalej Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty, zarówno dotyczące ekranów akustycznych, które zgodnie z obowiązującym prawem nie powinny być wykonane w ramach tej inwestycji, jak i zarzuty dot. drogi dojazdowej [...], która nie spełnia wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa.

Jak podkreśliła, dojazd do nieruchomości sąsiadujących z inwestycją drogową powinien być odpowiedni, co oznacza, że musi uwzględniać stan faktyczny i uzasadnione interesy właścicieli. Spółka przytoczyła § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690, ze zm.), "dalej "rozporządzenie", wskazując, że przepis ten przewiduje konieczność ustanowienia dojazdu do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu jej użytkowania.

Skarżąca podtrzymała również zarzut dotyczący przebudowy sieci gazowej na działce nr [...] podkreślając, że organ nie rozpoznał tego zarzutu, powołując się bezpodstawnie na kreacyjną rolę inwestora oraz fakt, iż działka ta z chwilą, gdy decyzja Wojewody [...] nr [...] stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły.

W świetle zarzutów skargi, przede wszystkim podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny organu odwoławczego w tej sprawie było postępowanie, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., a nie decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. (utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011r.) dotycząca rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł W.) – P. (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K.: - od km. [...] do km [...] do parametrów klasy [...], od km [...] do km [...] do parametrów klasy [...]. To ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. dokonano podziału działek [...] (po podziale [...] i [...]) oraz [...] (po podziale [...] i [...]), które w oparciu o art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, po podziale stały się własnością Skarbu Państwa. W konsekwencji, skoro na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011r. nie zostały podzielone i wywłaszczone wskazane wyżej nieruchomości (oprócz działki [...]), to zarzuty i wnioski skarżącej sformułowane w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty odnośnie ewentualnej nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. skarżąca może podnosić wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Objęcie zaś pozostałych działek, powstałych po podziale, liniami rozgraniczającymi przedmiotowej inwestycji dotyczy działek będących własnością Skarbu Państwa.

Ubocznie zatem tylko wyjaśnić należy, że prawo własności, zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji, podlega ograniczeniom wynikającym w szczególności z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W rozdziale II Konstytucji pt. "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w art. 31 ust. 3 zawarto ogólną zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Uzupełnieniem tej normy jest wspomniany art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia mogą być zatem ustanowione w ustawie wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych wartości. Analizując art. 64 ust. 3 Konstytucji Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, w tym - co jest istotne dla rozpatrywanej sprawy - ograniczeń koniecznych dla budowy dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260).

Analogicznie należało zatem ocenić kolejny zarzut skargi, w którym skarżąca kwestionowała zastosowanie ekranu akustycznego nieprzeźroczystego, zamiast przeźroczystego, i tylko w zakresie działki nr ew. [...] stanowiącej nadal własność skarżącej. Ekran ten został bowiem zaprojektowany w ramach zadania, na które Wojewoda [...] udzielił pozwolenia decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Niemniej, nawet gdyby jego realizacja była objęta decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w niniejszej sprawie, to i tak – jak słusznie podkreślił organ – ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej są wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika wprost z art. 86 1 u.u.i.ś. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie kolejnych etapach procesu inwestycyjnego muszą być zatem respektowane, jak również nie mogą być modyfikowane (zob. wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt. II OSK 2520/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 821/08 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący zaproponowanego przez inwestora sposobu zapewniania obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej. Powtórzyć w tym miejscu trzeba - podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych przytoczone w zaskarżonej decyzji - że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje wyłącznie oceny prawnej dopuszczalności usytuowania danej inwestycji w podanym we wniosku miejscu. Wyłącznie do inwestora należy bowiem opracowanie koncepcji lokalizacji drogi publicznej, na określonych nieruchomościach, co wymaga podkreślenia, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań i ograniczeń prawnych terenu. Inwestor nie jest jednak związany określonymi przepisami w przypadku obszarów niepodlegających szczególnej ochronie. W takiej sytuacji wyznacznikiem ulokowania, czy rozbudowy drogi publicznej jest jej funkcjonalność i użyteczność dla jej przyszłych użytkowników.

Na organie architektoniczno – budowlanym, wbrew twierdzeniom skarżącej, spoczywał zatem obowiązek sprawdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach, i takich sprawdzeń dokonano w niniejszej sprawie.

Ponadto – z akt sprawy wynika – że organ pismem z dnia 12 czerwca 2013r. przesłał odwołanie inwestorowi z wezwaniem do zajęcia stanowiska odnośnie podnoszonych zarzutów, a także w dniu 11 września 2013r. przekazał kopię pisma skarżącej wzywając do wypowiedzenia się co do ewentualnej możliwości uwzględnienia proponowanych przez spółkę rozwiązań lokalizacyjnych. W odpowiedzi inwestor podtrzymał dotychczasowe stanowisko (pismo z dnia 24 czerwca 2013r. oraz pismo z dnia 20 września 2013r.).

Kwestionowana przez skarżącą droga dojazdowa [...] spełnia warunki określone w przepisach prawa, w tym wymienione w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z ww. przepisem do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ust. 2 zaznaczono, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m., umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Droga dojazdowa [...] ma bowiem szerokość 3,5 m z utwardzonymi poboczami o szerokości 1,5 m. po obu stronach, a ponadto została zakończona placem manewrowym o stosownych parametrach technicznych. Słusznie przy tym wyjaśnił organ odwoławczy, że dojazd odpowiedni, nie zawsze będzie zgodny z żądaniem osoby zainteresowanej.

Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że wprowadzenie odrębnego trybu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych, a skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Pomimo odjęcia własności, dochodzi zatem do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności (patrz wyroki NSA: z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11 i z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do podważania skarżonej decyzji na podstawie wymienionych w skardze przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.