Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1009/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2.001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret, oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy [...] (dawna [...] ) ozn. "[...]"- umorzył postępowanie.

Organ wskazał, że powyższa nieruchomość znajduje się na terenie objętym ww. dekretem. Z dniem [...] (wejście w życie dekretu) grunty [...] na mocy art. 1 dekretu przeszły na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. stały się własnością Dzielnicy Gminy [...]. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. W-wy grunt stał się własnością Gminy [...], a zgodnie z art. 20 ust. 1 obecnie stanowi nieruchomość [...].

Organ przytoczył art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i wyjaśnił, że objęcie opisanego gruntu nastąpiło [...] tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W-wy, a więc termin do złożenia wniosku upływał 19 października 1948 r. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] wynika, że nieruchomość ta, na mocy aktu nr 11 z dnia [...] była własnością P. i H. M. w równych częściach niepodzielnie. Z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. [...] złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu, co potwierdza również pismo Oddziału Finansowego z [...] informujące S.L. o złożeniu wniosku dekretowego przez O.U.L. Wprawdzie czynności mające na celu odnalezienie oryginału wniosku nie przyniosły rezultatu (pismo do I US W., pismo do Archiwum Państwowego [...], to na podstawie materiału dowodowego należało przyjąć, iż został on złożony. Decyzją z dnia [...] organ odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. SKO decyzją z [...] uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 1144/09 z 4 listopada 2009 r. uchylił ww. decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2011 r., I OSK490/10 oddalił skargę kasacyjną.

Organ podniósł, że kompetencje UL określał dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.). Art. 7 ust. 2 ww. dekretu nie wymieniał składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Dalsze przepisy również nie nakładały takich zadań. UL nie mogły zatem reprezentować byłych właścicieli nieruchomości w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Organ powołał obszernie orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wyjaśnił, że strona może działać przez pełnomocnika, którym może być (wyłącznie) osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 32 i 33 § 1 kpa). Zgodnie z art. 103 § 1 i art. 104 kc w przypadku braku umocowania pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Jednak potwierdzenie to nie miało zastosowania w tej sprawie, gdyż wnioskodawca nie mógł być z mocy prawa pełnomocnikiem strony. Powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 8.07.2008 r. (sygn. akt III CZP 154/07) i dodał, że wprawdzie w wyroku NSA z 4.02.2000 r. (sygn. akt IV SA 2448/97) stwierdzono, że w konkretnej sprawie, jeżeli UL, w terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to wniosek jest prawnie skuteczny. Obywatel w takim przypadku działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Jednak materiał dowodowy, w tym ww. pismo z [...] informujące S. L. o złożeniu wniosku dekretowego przez b. O.U.L. w W. "(...) w imieniu nieobecnych właścicieli (brak danych) na nieruchomość [...] Nr hip.[...], położoną przy ul. [...] nr [...]", jednoznacznie potwierdzają, iż wniosek złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami.

Decyzją z [...] stwierdzono nabycie przez Przedsiębiorstwo Szkolenia i Usług Socjalnych" w W. z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu będącego własnością [...] wraz z prawem własności budynku i innych urządzeń na gruncie. Następnie umową z dnia [...] prawa te przeniesiono na "Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o.

Dalsze prowadzenie postępowania w takiej sytuacji byłoby wadliwe.

Strony ustalono na podstawie umowy sprzedaży oraz prawomocnych postanowień. Sąd Powiatowy w K. postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] stwierdził, że spadek po H. M. zmarłej [...] z mocy ustawy, nabył jej mąż P. M. w całości, spadek po P. M., zmarłym [...], z mocy ustawy, nabyła jego druga żona D. M. z domu L., spadek po D. M. zmarłej [...] z mocy ustawy, nabył w całości jej brat S. L. umowa sprzedaży z dnia [...] mocą której S. L. sprzedał ww. nieruchomość M. Z.; Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] stwierdził, że spadek po M. Z. zmarłej [...] z mocy ustawy, nabyły wnuki : T. Z. i P. Z. po ½ części każdy z nich; Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] ustanowił dla P. Z. kuratora - adw. J. F.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania T. Z. oraz kuratora sądowego P. Z. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu stanu sprawy organ - podzielając stanowisko Prezydenta [...] na poparcie którego przytoczył orzecznictwo - stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie,. Podkreślił, że z akt wynika wprost, iż wniosek OUL nie był w żaden sposób konsultowany z byłymi właścicielami nieruchomości. Nie można więc wywodzić, że osoby te pozostawały w usprawiedliwionym błędzie, czy wniosek został złożony zgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach SKO - powołując się na art. 80 kpa - wskazało, że organy posiadają pewną swobodę oceny materiału dowodowego, którą ograniczają inne przepisy prawa oraz orzecznictwo i doktryna. W oparciu o te kryteria można byłoby przyjąć, iż skoro w aktach nie ma wniosku OUL, to w ogóle nie został złożony. Taki wniosek jednak byłby sprzeczny z pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...], w którym powołano się na rejestr urzędowy wniosków, w którym wniosek ten figuruje. Nie można było zatem pominąć tego dowodu, czy uznać że jest niewiarygodny. Zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym błędna byłaby teza, iż wprawdzie w aktach znajdują się urzędowe wzmianki o wniosku, jednak skoro nie udało się go odnaleźć, to należy uznać, iż wniosku nie było. Kolegium dodało, iż bez względu na to, czy wniosek złożono, czy nie, postępowanie powinno być umorzone.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. Z. oraz działający w imieniu P. Z. kurator sądowy i zaskarżąjąc ją w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania i oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących innej księgi hipotecznej niż ta, do której odnosiło się odwołanie;

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania (nieruchomość i wniosek dekretów) i podmiot postępowania - następcy prawni przeddekretowych właścicieli ;

3) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez bezzasadne uznanie, iż wniosek złożył nieuprawniony podmiot, podczas gdy w świetle prawa cywilnego i administracyjnego OUL działał jako pełnomocnik następców prawnych właścicieli (którego czynności jako negotiorum gestora zostały zatwierdzone), a OUL, jak każdy inny podmiot mógł być pełnomocnika właścicieli;

4) art. 115 i n. kodeksu zobowiązań (obecnie art. 752 i n. k.c.) poprzez nieuwzględnienie instytucji negotiorum gestora i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 394/07 wskazującego, iż uprawnienie do potwierdzenia czynności prawnej przez osobę, w której imieniu dokonał jej rzekomy pełnomocnik przechodzi na spadkobierców. Chyba, że dotyczy czynności prawnej ściśle związanej z osobą zmarłego;

5) nieuwzględnienie utrwalonej już linii orzecznictwa dotyczącej możliwości złożenia przez OUL wniosku w imieniu przeddekretowych właścicieli lub ich spadkobierców, jeżeli działał za zgodą lub w porozumieniu z nimi albo (jak w niniejszej sprawie), następcy prawni potwierdzili jego działania, jako negotiorum gestora (por. wyroki: NSA z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt: IV SA 2448/97, NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt: OSK 8/04. LEX nr 176106; Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt: II CSK 394/07, OSNCP z 2009. z. 2 poz. 35):

6) art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku wobec błędnego założenia, iż OUL nie miał zdolności postulacyjnej, nie mógł być pełnomocnikiem strony, na więc było możliwe potwierdzenie jego czynności, podczas gdy czynności OUL, jako negotiorum gestora zostały przez następców prawnych potwierdzone;

7) art. 7 dekretu w zw. z art. 7. art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy termin do złożenia wniosku dekretowego rozpoczął bieg, a jeśli tak, to kiedy oraz czy upłynął przed złożeniem wniosku i kiedy został złożony;

8) niezbadanie chwili prawidłowego objęcia w "posiadanie" nieruchomości (zgodnie z art. 296 § 1 – Prawa Rzeczowego), przyjmując błędnie, iż objęto ją w posiadanie 19 kwietnia 1948 r., podczas gdy nie było elementu posiadania —"corpus";

9) art. 296 § 1 Prawa Rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu poprzez jego niezastosowanie, a z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 r. i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 r. zostały wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, sprzecznie z definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 Prawa Rzeczowego;

10) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zarzuty odwołania, na skutek czego decyzję oparto na nieprawidłowym rozstrzygnięciu samych wstępnych zagadnień, bez merytorycznego rozpoznania:

11) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu poprzez wydanie decyzji sprzecznej z jednolitą linią orzecznictwa sądowego i administracyjnego, w której przyjmuje się, iż odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 nie jest możliwa z żadnej innej przyczyny niż "niemożliwość pogodzenia sposobu użytkowania gruntu z ustaleniami planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego);

12) art. T Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. - zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 i uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości spadkodawców ;

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazali, że SKO dokonało pobieżnej analizy akt, czego dowodem jest powoływanie błędnego nr Hip. nr [...] (nieruchomość oznaczona jest hip. Nr[...]). SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że wniosek dekretowy został złożony, a zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nierozpatrzenie merytoryczne sprawy rażąco narusza prawo.

Podnieśli, że [...] M. Z. kupując ww. nieruchomość wraz z roszczeniem dekretowym stała się stroną postępowania dekretowego i praw wynikających z prawa własności. Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego OUL złożył najpóźniej 30 września 1948 r., jako negotiorum gestor, a jego czynności zgodnie z prawem potwierdzili następcy prawni, jeszcze przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Ponadto, były właściciel pozostawał w usprawiedliwionym ówczesną praktyką organów w przekonaniu, że wniosek złożył podmiot uprawniony działający jako jego pełnomocnik (negotiorum gestor). Zasadne było zatem nie składanie ponownego wniosku.

SKO nie wskazało na jakiej podstawie wywodzi, iż wniosek nie był konsultowany z byłymi właścicielami, co rażąco narusza art. 8 i 11 k.p.a.

Zdaniem skarżących, wystąpiła także konieczność zastosowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i uznania, że udzielono milczącej zgody na działanie OUL. Nie można więc wykluczyć, że właściciele konsultowali sprawę z OUL. Jeśli jednak organ działał jako negotiorum gestor, to właściciele i ich spadkobiercy mogli potwierdzić ww. czynności. Skarżący powołali w tym miejscu piśmiennictwo.

Powołując przykłady i piśmiennictwo skarżący podali, że decyzja organu odbiega od rozstrzygnięć w innych podobnych sprawach, a organ oparł stanowisko na orzecznictwie sprzed kilku lat, nie biorąc pod uwagę najnowszego utrwalonego orzecznictwa (wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2000 r., IV SA 2448/97, z dnia15 marca 2005 r., OSK 8/04, LEX nr 176106, Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 394/07, OSNCP z 2009. z. 2, poz. 351).

Według skarżących z powołanych przez organ przepisów nie wynika, że właściciel (następca prawny) nie mógł korzystać z OUL, jako "pełnomocnika" i powołali wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2005 r. (IV CK 784/04) wskazujący, że "przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia znajdują zastosowanie wtedy, gdy prowadzącego nic nie upoważnia, ani nie zobowiązuje do działania na rzecz osoby zainteresowanej". Organ odniósł się do przepisów k.p.a. dot. pełnomocnictwa, pomijając że OUL powstał w celu działania w imieniu nieobecnych i zobligowany był do prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, które mogły być konwalidowane przez właściciela lub jego spadkobierców.

Nadto organ stwierdził, iż mocodawca może potwierdzać czynności tylko tych osób, które mogą być pełnomocnikami, jednak przepisu zakazującego bycia "pełnomocnikiem" przez OUL — na zasadach ogólnych — nie wskazał. Skarżący podkreślili, powołując się na piśmiennictwo, że negotiorum gestor działa zawsze w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby, właśnie pomimo braku prawnego obowiązku do działania lub braku umocowania.

T. Z. zatwierdził czynności OUL zgodnie z art. 756 kc, co nadało prowadzeniu sprawy skutki zlecenia i działania przez pełnomocnika. Wniosek OUL - negotiorum gestora, należy uważać za złożony na zlecenie ówczesnego właściciela.

Niezależnie, organ nie uwzględnił prawa pierwszeństwa "wniosków dekretowych" oraz prawnych możliwości rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu tj. oceny zgodności między korzystaniem z nieruchomości przez byłego właściciela a zapisami planu zabudowania, problematyki nieodwracalnych skutków prawnych i różnicy pomiędzy jej oceną w postępowaniu zwykłym oraz w postępowaniu nadzorczym.

Prezydent [...] uchybił art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., gdyż błędnie "ustalił", iż Gmina [...] ww. nieruchomość objęła w posiadanie [...]. Organ nie badał żadnych (oprócz daty ogłoszenia) przesłanek objęcia gruntu w posiadanie, pomijając kwestię faktycznego objęcia gruntu w posiadanie, o czym stanowi art. 296 § 1 Prawa Rzeczowego.

Organ powinien również ustalić, czy przepisy rozporządzenia w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę [...] mogły stanowić podstawę objęcia tych nieruchomości w posiadanie, wobec sprzeczności z art. 296 § 1. Rozporządzenie wydano z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 11 dekretu, upoważniającym Ministra Odbudowy do wykonywania dekretu, a nie do tworzenia nowej definicji "posiadania" sprzecznej z ustawą.

Nadto, w ogłoszeniu z [...] o objęciu ww. gruntów w posiadanie określenie terenu jest skrajnie nieczytelne i pomimo wymienienia ul. [...] trudności sprawia ustalenie, o którą stronę ulicy chodzi. W ogłoszeniu nie wymieniono nieruchomości przy ul. [...], gdyż wskazana dotyczy innego nr hipotecznego, co nie spełnia § 2 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. rozumianego przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, w tym przyjętych w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wartości konstytucyjnych. Wobec kolizji ww. rozporządzenia z dekretem o mocy ustawy tj. Prawo Rzeczowe i przekroczenia upoważnienia ustawowego, prymat ma akt wyższego rzędu, a więc rozporządzenie. Skoro objęcie gruntu w posiadanie nie nastąpiło, to T. Z. złożył wniosek w terminie.

Umorzenie postępowania narusza zatem art. 8 k.p.a. SKO utrzymało w mocy decyzję sprzeczną z utrwalonym orzecznictwem. Zaskarżona decyzja narusza także art. 7 k.p.a., bowiem godzi w słuszny interes skarżących, którzy ponad 60 lat nie mają możliwości korzystania z należnych im praw. Decyzja oczywiście sprzeczna z prawem jest karygodnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnej zasady państwa prawa.

Pozbawienie obywatela prawa własności nieruchomości znacznej wartości, i to bez odpowiedniego i sprawiedliwego odszkodowania może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06 wskazał, że "Reguły wykładni [przyp. ]F - w demokratycznym państwie prawnym] wyprowadzać już z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi o ustanowieniu prawa podstawowego dla państwa opartego na poszanowaniu sprawiedliwości, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyklucza formalizm w wykładni przepisów prawa. W wykładni nie można pominąć wartości wynikających z prawa europejskiego, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dalej: "Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nałożyła na państwa obowiązek przestrzegania jej postanowień, także w zakresie ochrony własności, gwarantowanej prze z art. 1 Protokołu nr 1, który stanowi "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego."

Konkludując, skarżący wskazali, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że powinna być wydana decyzja uwzględniająca wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje :

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.

Poddaną kontroli Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy [...] (ozn. Hip. Nr [...]).

Wobec faktu, że w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki Sądów obu instancji w pierwszej kolejności – w świetle art. 153 i 190 p.p.s.a - należało zbadać, czy organy zastosowały się do przedstawionej w nich oceny prawnej. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej polegające na braku w aktach sprawy wniosku OUL, na podstawie którego skarżący opierali swoje roszczenie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Kolegium. Skoro pomimo podjętych czynności nie udało się odnaleźć przedmiotowego wniosku, to na podstawie innych dokumentów znajdujących się w aktach należało wywieźć, że taki wniosek został złożony. Na okoliczność tą wskazuje zarówno pismo Oddziału Finansowego z dnia [...] informujące przeddekreowego właściciela nieruchomości o złożeniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego, jak i pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]. W art. 80 k.p.a. prawodawca ustanowił zasadę swobodnej oceny dowodów. Tym samym nie wyznaczył merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Organ może zatem kierując się posiadaną wiedzą, doświadczeniem i zgodnie z zasadami logiki dokonać oceny wartości poszczególnych środków dowodowych, w tym wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wiarygodność i moc dowodów SKO zasadnie uwzględniło treść ww. dokumentów wskazując, że w ich świetle wniosek przeciwny byłby nieuzasadniony.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w dniu [...] stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). W art. 7 ust. 1 dekret ten określał zakres działania urzędów likwidacyjnych, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Regulacje zawarte w dekrecie z dnia 8 marca 1946 r. nie dawały urzędom likwidacyjnym uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych, a więc i składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) wprawdzie wprowadziła zmiany w art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jednak nie w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r.

Powyższa regulacja powodowała, że grunty nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone). W konsekwencji nie miały do nich zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych.

Pogląd powyższy wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - w tym z orzeczeń przytoczonych przez organy obu instancji. W orzecznictwie tym wskazuje się jednoznacznie, że urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, również po zmianach, nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (tak w wyrokach NSA: z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974).

Jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów również co do tego, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł występować w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Konkluzja ta wynika wprost z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna - czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego (obowiązującego w dacie wejścia w życie ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.) osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych. Stosownie do obecnie obowiązującego art. 33 § 1 k.p.a. taką osobą również jest osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że wniosku z dnia [...] nie złożyła osoba fizyczna, skoro – jak prawidłowo ustaliły organy - został on złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. Okoliczność tą potwierdza pismo z dnia [...].

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 752 i następne Kodeksu cywilnego był chybiony, zaważywszy przy tym, że potwierdzenie wynikające z art. 756 k.c., jest skuteczne przede wszystkim w stosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia a osobą, której sprawę prowadzi, zmieniając dotychczasowy stosunek prawny w zlecenie. Nadto, taka zgoda bądź porozumienie powinny być stwierdzone przy składaniu wniosku, a nie w dowolnym czasie.

Zaznaczyć również trzeba, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem o charakterze materialoprawnym, a to oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku dekretowego (patrz: uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1/6). Zatem nawet gdyby przyjąć - jak tego domagali się skarżący - że wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez podmiot spełniającą warunki wymienione w art. 12 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to skuteczne zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby nastąpić tylko do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po jego upływie i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika (negotiorum gestora) działającego bez jej upoważnienia byłoby bezprzedmiotowe.

Ponadto, organy zasadnie wzięły po uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w przypadku złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny, w zakreślonym terminie, działającego w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi, to wniosek powinien być uznany za prawnie skuteczny. Tylko w takiej sytuacji można bowiem przyjąć, że obywatel działający w zaufaniu do organów władzy, mógł przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku w tym zakresie. Powołane przez skarżących orzecznictwo dotyczyło jedynie takich przypadków, w których były właściciel nieruchomości nie złożył w terminie wniosku dekretowego z tej przyczyny, że wiedział, iż taki wniosek został już złożony w jego imieniu, czy też za jego zgodą, przez Urząd Likwidacyjny - dlatego uznał, że składanie kolejnego wniosku jest nieuzasadnione.

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Prawidłowe było bowiem stanowisko organów, że wniosek dekretowy został złożony nie tylko przez podmiot nieuprawniony, ale również bez porozumienia, czy zgody właściciela spornej nieruchomości. Fakt ten wprost potwierdza treść pisma z dnia [...] zawiadamiającego S. L. o złożeniu wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. "w imieniu nieobecnych właścicieli (brak danych) na nieruchomość [...] Nr hip.[...],,położoną przy ul. [...]".

Podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego, którego skarżący upatrywali w niezbadaniu przez organy chwili prawidłowego objęcia w posiadanie ww. nieruchomości, a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy termin sześciomiesięczny do złożenia wniosku dekretowego w ogóle rozpoczął swój bieg.

W tej sprawie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 10 lutego 1948 r. Rozporządzenie to w § 1 stanowi, iż obejmowanie w posiadanie przez gminę gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...] podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie.

W § 2 pkt 2 rozporządzenie to upraszczało także - w stosunku do uprzednio obowiązującego rozporządzenia - sposób określenia nieruchomości obejmowanej w posiadanie przez gminę. Według tej regulacji wystarczyło oznaczenie obszaru na którym grunty zostają objęte w posiadanie, a zatem przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona.

Natomiast stosownie do § 3 ww. rozporządzenia – jedynym warunkiem objęcia gruntów w posiadanie było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego (zob. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000r., OPK 32/99 publ. ONSA 2000/4/142). Skoro Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 ukazał się w dniu 19 kwietnia 1948 r. to z tym dniem nastąpiło prawidłowe objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę, zaś termin sześciomiesięczny, określony w art. 7 ust. 1 dekretu upłynął w dniu 19 października 1948 r.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ocena czy przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w konkretnej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Prawo do dokonania takiej oceny, co do zasady w odniesieniu do aktów podustawowych -należy zatem do sądów, a nie organów administracji publicznej.

W związku z powyższym nie zasługiwała na aprobatę argumentacja skargi przedstawiona na poparcie zarzutu naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu, który skarżący wiązali z rażącym naruszeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją posiadania, o której mowa w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego.

Niezależnie od powyższego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, że przewidziana w § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. regulacja przekraczała zakres upoważnienia określony w art. 4 dekretu. Stosując przepisy dekretu i rozporządzenia, normujące objęcie gruntów w posiadanie przez gminę [...] organy nie naruszały art. 296 § 1 Prawa rzeczowego.

Nie sposób przy tym nie zauważyć różnic między stanem faktyczny ustalonym w niniejszej sprawie, a stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, na który powoływali się skarżący w skardze. W tamtej sprawie właściciele dysponowali decyzją o pozwoleniu na odbudowę domu, który następnie decyzją Zarządu Miejskiego dopuszczono do użytkowania. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności te mogły wprowadzić dawnych właścicieli w błąd, iż nie doszło do skutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę. Nie dokonał jednak oceny, że "rozporządzenie wykonawcze z 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach warszawskich - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów - zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania", określoną w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego".

Z podanych względów na mogły odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenie art. T Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i uchybienia wymienionym przepisom procedury administracyjnej. Błąd w numeracji nieruchomości jest oczywistą omyłką pisarską, bowiem nie ma i nie było wątpliwości jaka nieruchomość jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W rezultacie, skoro wniosek dekretowy w rozpatrywanej sprawie został złożony przez OUL w W., a więc podmiot nieuprawniony, to zasadnie organy umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe, wobec braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.