Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 438/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 35 ust.3, w związku z art. 35 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz.U Nr 243 poz.1623 z 2010r. t.j.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11.07.2012r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2012r. nałożono na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust 14 pkt 2 lit. g) obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2010r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] poz. [...], gdzie ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalają, że zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek może być realizowana w północnej części terenu.

Teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] jest terenem o kształcie przybliżonym do trójkąta prostokątnego, zorientowanego na północ najdłuższym bokiem, który przylega do terenu oznaczonego w planie [...] ul. [...]. Północną część terenu stanowią działki przylegające do ul. [...].

Nieruchomość stanowiąca teren inwestycji to działka dostępna z ul. [...], nie przylegająca w żaden sposób do ul. [...], znajdująca się w południowej części terenu [...].

Budynek zaprojektowany przez Inwestora, to budynek wielorodzinny w typie kamieniczki (8 lokali), a takie można budować zgodnie z zapisami planu tylko w północnej części terenu [...].

Organ wskazał, że pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu Nr [...] obowiązek nie został dopełniony, a planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

W związku z powyższym orzekł o odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł Inwestor [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Z uwagi na okoliczność, że odwołanie posiadało braki formalne, jednakże zostały one prawidłowo uzupełnione. Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - tj.: art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt i prawa budowlanego poprzez ich błędną subsumcję, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; oraz przepisów prawa procesowego - tj. art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i analizy dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ośmiolokalowego) z garażem podziemnym, - zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] działka ew. nr [...] z obrębu [...], zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały, symbolem [...].

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 planu: ustala się przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań, określanych dalej jako tereny MN/MW:

1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów jednorodzinnych: wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych zawierających 1-2 lokale mieszkalne lub 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, jak i domy wielorodzinne w typie kamieniczek zawierających co najmniej 4 do maksymalnie 8 mieszkań i lokale usługowe w parterach o łącznej powierzchni nie przekraczającej 20% powierzchni całkowitej budynku; 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji, wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w domach mieszkalnych jednorodzinnych albo w parterach domów mieszkalnych wielorodzinnych z wyjątkiem terenu 17MN/MW dla którego obowiązują ustalenia szczegółowe w Rozdziale 2 § 18 ust. 5 pkt 2h; 3) zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, usług uciążliwych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice działki budowlanej lub lokalu usługowego; w szczególności zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej innej niż określonej w § 2 ust. 1 pkt 28 oraz obiektów obsługi komunikacji takich jak: stacje paliw, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów, myjnie. Zgodnie z przepisem §2 ust. 1 pkt 27 planu kamieniczka - należy przez to rozumieć wielorodzinny dom mieszkalny, z jedną klatką schodową, o nie mniej niż 4 i nie więcej niż 8 mieszkaniach, zlokalizowany na wydzielonej działce budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że budynek objęty wnioskiem inwestora spełnia powyższe warunki - jest to budynek wielorodzinny 8 lokalowy z jedną klatką schodową.

Jednakże jak wynika z przepisu § 18 ust. 14 pkt 2 lit g, określającego szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przedmiotowego planu, na terenie oznaczonym symbolem 26 MN/MW ustala się, że zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek może być realizowana w północnej części terenu. Mając na uwadze powyższy przepis Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] nałożył na Inwestora do doprowadzenia złożonego wniosku o pozwolenia na budowę do zgodności z tym przepisem wskazując, że działka objęta wnioskiem nie znajduje się w północnej części terenu oznaczonego symbolem 26 MN/NW i w związku z tym projektowany obiekt nie może być w tym miejscu realizowany. Inwestor nie wypełnił ww. obowiązku i przedstawił argumentację wg której ww. przepis nie może go wiązać z uwagi na jego niejednoznaczność. Argumentował m. in. że plan zagospodarowania terenu nie wprowadza czytelnej linii podziału terenu na część północną i południową w związku czym przepis ten nie może być interpretowany na jego niekorzyść. Argumentował, że projektowany obiekt nie zakłóci sąsiedniej zabudowy. W końcu wskazuje że część jego działki znajduje się w części północnej, natomiast argumentacja Organu I instancji, który przyjmuje, że przez część północną należy rozumieć jedynie tę część terenu 26 MN/MW przylegającą do ul. [...] jest nieuprawniona.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie znalazły one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności uchwała Rady miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] obowiązuje i wiąże organy administracji architektoniczno budowlanej, które nie mają kompetencji do ingerowania w jego treść. Zdaniem Wojewody działka objęta wnioskiem Inwestora nie znajduje się w północnej części terenu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania w świetle poczynionych przez Wojewodę [...] nie znalazły one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Organ zaznaczył, że w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny prawidłowości uchwał rad gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.): każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą łub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego.

Skargę na ww. decyzję złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dawna nazwa [...] Sp. z o.o - przed przekształceniem) w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 4 ust. 1 oraz ust. 3 i § 18 ust. 14 pkt 1 i 2 lit. g uchwały nr [...] Rady Miasta [...] dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w związku z art. 7, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie nieuprawnionej, sprzecznej z zasadą praworządności i gwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji powyższego: - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie bezpodstawnego uznania, że projekt budowlany złożony dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] prowadzonej przez spółkę [...] sp. z o.o. jest niezgodny z zapisami plan miejscowego dla [...], a skarżąca nie usunęła nieprawidłowości w tym projekcie;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa zabudowy, jakie przysługuje [...] sp. z o.o. do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], w następstwie rozszerzającej wykładni ustaleń planu miejscowego [...] na niekorzyść odwołującej się spółki;

2. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy ponownie w jej całości i ograniczenie się wyłącznie do lakonicznego ustosunkowania się do stanowiska prezentowanego przez organ I instancji;

- art. 107 § 3 i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie -

a) nieustosunkowania się do stanowiska skarżącej spółki, popartego złożoną do akt opinią prawną, zgodnie z którą projekt budowlany złożony w niniejszej sprawie przez spółkę [...] sp. z o.o. jest zgodny z zapisami planu miejscowego dla [...];

b) braku dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym dowodu z opinii prawnej złożonej do akt przez skarżącą spółkę;

c) niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że inwestycja budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], jest niezgodna z zapisami planu miejscowego dla [...];

- naruszenie art. 8 k.p.a., jako zasady zaufania do organów władzy publicznej w następstwie dokonania wykładni zapisów planu miejscowego dla [...] w sposób niekorzystny dla skarżącej spółki.

Uwzględniając powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej poniesione okazały się słuszne.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji budowlanej odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Wyjaśnienie podstawy prawnej tej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że skoro wnioskodawcy nie wykonali obowiązku nałożonego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...].07.2012r. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust 14 pkt 2 lit. g) obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2010r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] poz. [...], należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie wyłącznie nieruchomości położone przy ul. [...]. W żaden sposób też nie odniósł się do pisma wnioskodawców stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie lokalizacji budynku. W podstawie prawnej decyzji organ ten powołał art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Organ nakładając obowiązki powinien wezwać do ich usunięcia w sposób na tyle precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien szczegółowo wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Organ ten musi dokonać wielu czynności których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem rozpatrujące sprawę organy architektoniczno - budowlane dokonały oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2010r.,

Wniosków jakie z tej oceny wywiedziono, nie podziela jednak Sąd orzekający w sprawie.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy do kompetencji gminy. To gmina określa przeznaczenie, ustala sposób oraz zasady zagospodarowania obszaru gminy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest jednak pogląd, że wspomniane uprawnienie, określane jako władztwo planistyczne gmina nie może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 319/05 LEX 190947). Wynika to stąd, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza również, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r. II OSK 1276/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98) wspomniana zasada, zwana także zasadą proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów Prawa budowlanego, stanowiąc w art. 4, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaniu jednostce roszczenia wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

Stanowiący akt prawa miejscowego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenie w planie zagospodarowania zasad dotyczących budowy równoznaczne jest z ograniczeniem właściciela nieruchomości w cywilistycznym korzystaniu z rzeczy.

W tym miejscu podnieść jednak należy, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06). Ta konstatacja leży u podstaw generalnej zasady, głoszącej, że przepisy ograniczające lub pozbawiające prawa własności, jako przepisy wyjątkowe, nie podlegają wykładni rozszerzającej (S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga druga, Warszawa 2001, s. 41). Odmienna interpretacja ustaleń planów miejscowych, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1991 r. (sygn. akt IV SA 1024/90), prowadziłaby w istocie, z rażącym naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez organy administracji państwowej.

Z tego też względu dokonywana na podstawie przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego oraz w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów.

W kontekście tych uwag rozważenia wymaga, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania działki) jest zgodny z ustaleniami § 18 ust 14 pkt 2 lit. g) obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2010r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] poz. [...].

W tym miejscu wymaga podkreślenia fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części opisowej i w części graficznej nie wskazuje, który obszar został uznany za część północną terenu.

Pamiętając o tym, że ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyznane jest do wyłącznej kompetencji rady gminy stwierdzić należy, że zapis § 18 ust 14 pkt 2 lit. g) obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z prawem. Mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone. Zapis taki wprowadza po stronie adresatów norm planowych stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek. W zasadzie określenie jaka część obszaru oznaczonego symbolem 26 MN/MW należy do części północnej pozostawiona została do rozstrzygnięcia organom architektoniczno-budowlanym, a więc konkretne przeznaczenie terenu jest określane przez organ do tego nieuprawniony. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu którego przebieg szczegółowo reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1334/12 podzielany przez Sąd orzekający pogląd, iż "1. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

2. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie."

W kontekście takich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że stanowisko organu I instancji uznające za północą część terenu jedynie działki przylegające do ul. Pabianickiej nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

W świetle powyższych okoliczności za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie bezpodstawnego uznania, że projekt budowlany złożony dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] prowadzonej przez spółkę [...] sp. z o.o. jest niezgodny z zapisami plan miejscowego dla [...].

Sąd podziela również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie -

a) nieustosunkowania się do stanowiska skarżącej spółki, popartego złożoną do akt opinią prawną, zgodnie z którą projekt budowlany złożony w niniejszej sprawie przez spółkę [...] sp. z o.o. jest zgodny z zapisami planu miejscowego dla [...];

b) braku dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym dowodu z opinii prawnej złożonej do akt przez skarżącą spółkę;

c) niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że inwestycja budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], jest niezgodna z zapisami planu miejscowego dla [...].

W toku postępowania przed organem I instancji inwestor złożył szczegółową argumentację odnoszącą się do drugiego z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2012r. Do argumentacji tej organ w żaden sposób się nie odniósł. Nie uczynił tego też organ odwoławczy mimo tego, że spoczywał na nim taki obowiązek. Przed wszystkim jednak Wojewoda [...] naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się do przedstawienia sprawozdania z przebiegu postępowania. Nie odnosi się do żadnego z licznych i należycie uzasadnionych zarzutów zawartych w odwołaniu.

Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez rozpatrzenia zarzutów odwołania, ogranicza się jedynie do przytoczenia przebiegu postępowania.

Za trafny należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 693/11 "Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji."

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną, nie przyznaje żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W związku z tym sformułowany w skardze zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być uwzględniony.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu a w szczególności odnoszącą się do kwestii prawidłowości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.