Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1003/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, 6 ust 1 pkt 1 i 2, 17 ust 1 pkt 3, 55 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par 38
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 13 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Ol 938/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. działającej przez Zakład [...] w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1003/ 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] S.A. w W., działające przez Zakład [...] w O. na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Nidzicy na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej) oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. Zakład [...] w O. wykonać w terminie do 30 listopada 2011 r. pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowej nr 216, przebiegającej przez las Nadleśnictwa [...], Leśnictwa [...] oraz [...] i zapewnić ich użyteczność przez cały rok. Jak podkreślił organ, podczas czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2011 r. stwierdzono brak zmineralizowanych pasów przeciwpożarowych na całej długości linii kolejowej przebiegającej wzdłuż wymienionych oddziałów lasów zaliczonych do drugiej kategorii zagrożenia pożarowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło [...] S.A. Zakład [...] w O., wnosząc o jej uchylenie. Podniesiono w nim, że zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r.). W obecnie natomiast obowiązującej regulacji § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. odniesiono się do ustaw: o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej, co jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zaś art. 55 tej ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem. Z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku. Nadto decyzja ta narusza art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o lasach).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Warmińsko- Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., odsyłające w jego § 38 ust. 2 do stosownych ustaw (w tym ustawy o transporcie kolejowym) wskazują już w treści, że podmiotami właściwymi do wykonywania pasów są te podmioty, których dotyczy dana ustawa. W art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wskazano natomiast, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi, a także użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową. Zagrożenie pożarem lasu pochodzi natomiast od ruchu kolejowego, a nie odwrotnie i dlatego właśnie to właściciele/zarządcy linii kolejowych są zobowiązani do utrzymywania pasów przeciwpożarowych zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U Nr 153, poz. 955 – dalej zwanego rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.).

W zakresie natomiast podnoszonej niezgodności decyzji organu I instancji z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, organ II instancji stwierdził, że przepisy te dotyczą tych obowiązków właścicieli lasów związanych z utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych, które należą do ich właściwości. Właściciele lasów mają obowiązek wykonywać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r.), wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach. W odniesieniu z kolei do argumentacji, że art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie, organ odwoławczy uznał, że zakaz ten nie uniemożliwia wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przez rzeczonego zarządcę.

Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] S.A., działające przez Zakład [...] w O., powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu i podkreślając, że w oparciu o obowiązujące akty prawne utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych należy do zarządcy lub właściciela lasu.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko- Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że kontrolowane postępowanie wszczęto z urzędu w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Ochrona przeciwpożarowa realizowana m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru uregulowana została ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej). W tym zakresie Sąd wskazał na treść jej art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1- 2 i ust. 1a, a także art. 13 ust. 1 i 2 pkt 9, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Zawiera ono rozdział 9 zatytułowany "Zabezpieczenie przeciwpożarowe lasów". Cytując z kolei § 38 ust. 1- 2 tego rozporządzenia, Sąd uznał, że rozporządzenie to nie wprowadziło zmian w zakresie dotychczasowej odpowiedzialności za pasy przeciwpożarowe oraz nie zmieniło poprzez nową konstrukcję przepisu podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązywało poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., które również w rozdziale 9 normowało zabezpieczenie przeciwpożarowe lasów. W tym zakresie przytoczono treść § 34 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Jak zauważył Sąd § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wprowadza konieczność wykonania pasów przeciwpożarowych w przypadku położenia lasu przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla tego lasu. Wystąpienie powyższej przesłanki powoduje z mocy prawa konieczność oddzielenia lasu od takich obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W przepisie powyższym wprost wskazano, że wykonanie pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania wynika z ustaw: o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Wszystkie te trzy ustawy zawierają przepisy nakładające na określone podmioty obowiązki w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Obowiązki te ściśle wiążą się z konkretnym przedmiotem ochrony.

Odnosząc się do ustawy o lasach, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść jej art. 9 ust. 1 pkt 1, a następnie stwierdził, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej nałożone na właściciela lasu na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dotyczą podmiotów mieszczących się w definicji właściciela lasu zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 3. Na podstawie art. 9 ust. 3 ww. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. W jego § 10 ust. 1 wyróżniono cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych - typu A, B, C i D, a także określono sposób ich wykonania. Pasami tymi oddziela się lasy od dróg, zakładów przemysłowych, parkingów, od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz rozdziela się duże zwarte obszary leśne. Jak zauważył jednak Sąd, w katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. W akcie tym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym ustalono wymagania w zakresie urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych właśnie w sąsiedztwie linii kolejowej. Rozporządzenie to jednak reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. W związku z powyższym podmiotu zobowiązanego do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych należy doszukiwać się w ustawie o transporcie kolejowym.

Wskazując na art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nakłada on na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Przepis art. 55 ust.1 pkt 1 -3 ustawy o transporcie kolejowym określa natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w ww. art. 17 ust. 1. Przepisy te wskazują także, iż urządzony pas przeciwpożarowy oddzielający las od linii kolejowej wchodzić będzie w skład infrastruktury kolejowej, a ściślej linii kolejowej, wyczerpując pojęcie przyległego pasa gruntu. Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym). W tym zakresie Sąd przytoczył definicje pojęć "linii kolejowej" (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) oraz "przyległego pasa gruntu" (art. 4 pkt 3) oraz "zarządcy infrastruktury kolejowej".

Sąd podkreślił, że z mocy art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym właścicielowi gruntów sąsiadujących z linią kolejową przysługuje, co do zasady odszkodowanie za teren wykorzystany pod pas przeciwpożarowy. Koszt urządzenia i utrzymania takiego pasa obciąża podmiot zobowiązany do jego wykonania. Wyjątek opisany w ust. 3 ww. przepisu świadczy również o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właściciela gruntów.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istotne znaczenie ma ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Z tych też przyczyn, z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 wskazanej wyżej ustawy wynika, iż obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] S.A. w W., działająca przez Zakład [...] w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest:

1. przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowych w wypadku, gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku,

2. art. 55 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie,

3. art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów ppoż. położonych na terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu,

4. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach poprzez jego nie zastosowanie i brak uznania zgodnie z treścią, iż do ochrony ppoż. obowiązani są właściciele lasów,

5. art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony p.poż. na terenie leśnym spoczywa na właścicielu lasu;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt c oraz art. 135 P.p.s.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony przez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżąca nie jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym zwłaszcza z ustawą o transporcie kolejowym.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie celem ponownego rozpoznania sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika bezpośrednio z ustawy o lasach, tj. art. 13 ust. 1 i o ile przepis zawarty w tej ustawie nakłada na właściciela lasów obowiązek, to art. 55 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy jedynie uprawnienie, z którego jednak nie można wywodzić takiego obowiązku. Treść art. 55 koresponduje z art. 54 tej ustawy, którego ratio legis polega na ochronie ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów a nie odwrotnie. Następnie wskazano również na zmianę w rozporządzeniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. i 7 czerwca 2010 r.

Kwestionując stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji, skarżąca Spółka podkreśliła, że prawa do utrzymywania pasów nie można utożsamiać z obowiązkiem. W art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożono na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych ogólny obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta wyraża jednak jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy, nie nakłada na Spółkę obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Celem ustanowienia art. 17 było wskazanie, że zarządca ma prawo wkroczyć i ingerować w dominium innego podmiotu prawa w celu urządzenia i utrzymania pasów za odpowiednim odszkodowaniem. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa nie można domniemywać obowiązków obywateli czy przedsiębiorcy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Warmińsko- Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o "oddalenie skargi" oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca w piśmie procesowym przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzając, iż Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni nieklarownych norm prawnych wynikających z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej przekroczył zakres swojej kognicji albowiem nałożono na skarżącą obowiązek o istotnym znaczeniu dla ochrony przeciwpożarowej, na podstawie przepisów, których wykładnia nie wskazuje jednoznacznie podmiotu zobligowanego do wykonania tegoż obowiązku. Obowiązek ten miałby przy tym charakter ograniczający prawa właścicielskie do terenu przylegającego do linii kolejowej, rozumiany jako forma wywłaszczenia prawa.

W kolejnym piśmie procesowym skarżąca Spółka wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy przepis art. 17 ust. 1 pkt 1) i 3) w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną nałożenia na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przez właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej, są zgodne z treścią przepisów:

1. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a z przyczyn, które zostaną niżej omówione Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znalazł też podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem określonym przez stronę skarżącą.

Spółka [...] podjęła w rozpoznanej kasacji próby podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jednakże poczynienie w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt c oraz art. 135 P.p.s.a." było bezskuteczne. Normy te nie odnoszą się, bowiem ani do stanu faktycznego, ani prawnego sprawy, ale do zakresu orzeczniczego wojewódzkich sądów administracyjnych. Z tych też przyczyn, przyjąć trzeba, iż ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został przez stronę skarżącą skutecznie zakwestionowany.

Podstawowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy spór sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w przypadku usytuowania lasów przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe. Tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji wskazywały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka stała na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, ustalenia w tej kwestii należało poprzedzić pewnymi rozważaniami natury ogólnej.

I tak stwierdzić trzeba, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (Rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013). Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: ...... 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie wskazuje, bowiem art. 17 ustawy o transporcie kolejowym ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora kasacji, iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek również ochrony przeciwpożarowej, jednakże zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane, bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten, bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę.

Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić trzeba, iż nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte z kolei w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy.

Zważyć trzeba, co trafnie zauważa strona wnosząca kasację, że jedną z zasad sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada stanowienia praw, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Do kręgu tych zasad zaliczamy między innymi "zasadę określoności prawa", z której wynika, iż przepisy prawa powinny być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99). Stwierdzić trzeba, iż akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, wyżej wymienione, regulują wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek winien być zrealizowany. Wskazać także należy, iż Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory kasacjach w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa obowiązujących norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa. W konsekwencji nie można w odniesieniu do analizowanych norm prawnych dopatrzeć się naruszenia konstytucyjnych zasad wynikających z art. 2 w zw. z art. 31 ust, 2 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 10 Konstytucji RP.

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 55 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o lasach i art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, jak i przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).