Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1540/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1093/20 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od J. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kwotę 1.454 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1093/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz Miasta Szczecinek ustalił opłatę adiacencką należną od J. C., właściciela działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...]ha, położonych przy ul. [...] w obrębie nr [...] miasta S., w wysokości 6.050 zł, z tytułu wzrostu wartości spowodowanego budową przez Miasto S. dróg na osiedlu "[...]" w tej miejscowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r., uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wady w operacie szacunkowym i dokonanej błędnej ocenie operatu przez ten organ.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który wyceniał przedmiotową nieruchomość, o wypowiedzenie się na temat uwag przedstawionych w decyzji drugoinstancyjnej.

W związku z zastrzeżeniami organu odwoławczego rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 22 listopada 2019 r.

Strona postępowania, po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, przedstawiła swoje zarzuty pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wydania decyzji dopatrując się licznych uchybień w operacie szacunkowym.

Organ I instancji odpowiadając na podniesione przez stronę zarzuty informował, że nie znajduje podstaw do wstrzymania wydania decyzji, jednocześnie wskazując, że skarżący może skorzystać z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.).

Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do przedstawionych zarzutów wskazał, że są one niezasadne i podtrzymał w całości wykonany operat.

Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. J. C. wniósł kolejne zastrzeżenia.

Ustosunkowując się do tych zarzutów organ załączył wyjaśnienia rzeczoznawcy, jednocześnie wskazując, że zdaniem organu sporządzający operat w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił, dlaczego nie mógł użyć do wyceny transakcji wskazanych przez stronę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Burmistrz Miasta Szczecinek ustalił na rzecz J. C. opłatę adiacencką w wysokości 5.210,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonał oceny nowego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji SKO, że operat został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, przedmiot, cel, zakresy wyceny podano prawidłowo, przedstawione zostały podstawy materialnoprawne, opis i określenie stanu nieruchomości podano prawidłowo, zaś rzeczoznawca zgodnie z wymogami dokonał analizy rynku oraz wybrał metodę szacowania i określił różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na to, że w okresie objętym analizą nie odnotowano w obrębie nr [...] transakcji podobnymi nieruchomościami w stanie po wybudowaniu drogi, przedmiotem analizy był teren całego miasta S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a dokonana przez organ ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń. Kolegium powieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że operat spełnia wymogi formalne wskazane w przepisach prawa, jak również opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadając cechom wycenianej nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest niewłaściwa nie świadczy o wadliwości operatu, zaś w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia biegłego są w dalszym ciągu kwestionowane przez stronę to na nią przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kolegium uznało, że opinia rzeczoznawcy zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę wniósł J. C., wskazując że opłata adiacencka, chociaż została ustalona w oparciu o nowy operat szacunkowy, to jednak podobnie jak poprzedni zawierał te same błędy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wskazał, że organy nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu, uwzględniając operat organ I instancji ograniczył się jedynie do przyjęcia wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi ustalonej przez rzeczoznawcę oraz zacytowania wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych przez niego w odpowiedzi na zarzuty skarżącego. Organ nie przedstawił w tym zakresie swojego własnego stanowiska, a jedynie powielił pogląd rzeczoznawcy.

Sąd podkreślił, że sama strona w toku całego postępowania konsekwentnie podnosiła szereg zastrzeżeń dotyczących operatu, w tym chociażby doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę wyłącznie o lokalizacji określanej jako "dobra" z pominięciem transakcji z obrębu nr [...], czy innych położonych na peryferiach miasta. Zasadne jest zatem twierdzenie, że organ nie dokonał prawidłowo samodzielnego ustalenia opłaty, albowiem bazował na nieprawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych. Organ odwoławczy również pominął istotne kwestie przy ocenie operatu, które mają znaczenie dla oceny prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu dokonany wybór nieruchomości nie odpowiada zawartemu w operacie stwierdzeniu, że do analizy porównawczej wybrano nieruchomości o najbardziej zbliżonym charakterze występującym na lokalnym rynku nieruchomości w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. Jak wskazał sam rzeczoznawca w swoim operacie "korygowanie cen nieruchomości porównywalnych z uwagi na różnice między nimi a nieruchomością wycenianą powinno być ograniczone do minimum. Dlatego też zastosowanie tego podejścia daje najlepsze wyniki, gdy porównywalne nieruchomości są bardzo podobne do wycenianej i położone w niedalekiej odległości, a ponadto transakcje zawarte zostały niedawno".

Zdaniem Sądu, już na pierwszy rzut oka widoczne jest, że spośród wybranych nieruchomości żadna z nich nie jest położona na peryferiach miasta, tak jak nieruchomość skarżącego, lecz wszystkie położone są w strefie pośredniej. Jest to na tyle istotne, albowiem niewątpliwie położenie nieruchomości ma duże znaczenie w określeniu ceny nieruchomości, co wskazuje sam rzeczoznawca.

Ponadto o istocie lokalizacji na wycenę nieruchomości wskazuje waga tej cechy określona przez rzeczoznawcę aż na 30%, co świadczy o szczególnie dużym jej wpływie na wysokość ceny transakcyjnej działek.

Wątpliwości Sądu wzbudziło również wybranie do porównania według stanu po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nieruchomości nr [...], której powierzchnia wynosi [...]m2 i jest mniejsza od nieruchomości nr [...], która wynosi [...]m2, którą to rzeczoznawca pominął. Z uwagi na fakt, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją ma wielkość [...]ha za bardziej podobną należałoby uznać właśnie nieruchomość nr [...]. Za niezasadne uznano również twierdzenie rzeczoznawcy, że "z uwagi na dość duże zróżnicowanie cen transakcyjnych odrzucono wartości skrajne" albowiem gdyby tak było powinien również odrzucić nieruchomość nr [...] – o najniższej cenie jednostkowej (i najwyższej cenie transakcyjnej) oraz nieruchomość nr [...] o najwyższej cenie jednostkowej. Kwestia ta jest w niniejszej sprawie istotna z uwagi na fakt, że gdyby zastąpić nieruchomość nr [...] (cena jednostkowa [...] zł za m2), nieruchomością nr [...] (cena jednostkowa [...] zł za m2), to niewątpliwie wpłynęłoby to na wartość jednostkową Wj (1m2) wyznaczoną "jako średnią arytmetyczną cen poprawionych obiektów uwzględnionych w analizie porównawczej".

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, operat nie precyzuje również czy nieruchomości będące podstawą do sporządzenia operatu są działkami podobnymi do nieruchomości skarżącego, skoro przy opisie stanu zagospodarowania i uzbrojenia tego terenu wskazano, że "w chwili obecnej teren uzbrojony w (lub sieci w zasięgu): (...)", podczas gdy przy analizie każdej z działek przyjętych do porównania stan ten określono jako "dostęp do pełnego uzbrojenia terenu".

Lektura operatu, jak i uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji nie daje ponadto odpowiedzi na pytanie, czy przy ustalaniu wartości nieruchomości, a zwłaszcza przy jego ocenie wzięto pod uwagę wytyczne wynikające z § 40 ust. 2, § 55 i § 56 rozporządzenia. Ani operat, ani orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły czy przy wycenie nieruchomości wzięto pod uwagę jej odległość od urządzeń infrastruktury oraz co składa się na warunki podłączenia, jakie one były i czy zostały wzięte pod uwagę. Jeżeli przy określaniu wartości nieruchomości czynniki te, tj. odległość i warunki podłączenia, zostały uwzględnione i miały wpływ na wartość, to należało to zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do tych kwestii, aby nie było wątpliwości co do zgodności operatu z przepisami. Jeżeli zaś nie zostały uwzględnione, to należało zagadnienie to wyjaśnić. Ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej kwestie te nie zostały dostrzeżone. Organ odwoławczy co prawda wspomina o załączonej "mapce", która ma na celu ukazanie jakie urządzenia, znajdujące się tam również przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, biegną w drodze publicznej, ale ul. [...]. A jedyne "mapki" jakie znajdują się w aktach administracyjnych zawiera operat na stronie 8 w formie zrzutu ekranu ze strony e-mapa.net i nie jest on opatrzony żadnym opisem wskazującym na istnienie urządzeń związanych z wykonaną inwestycją drogową przy nieruchomości strony położonej przy ul. [...], a także wycinek mapy bez legendy zawarty w piśmie rzeczoznawcy z dnia 16 stycznia 2020 r.

Jednocześnie Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżącego, że operat jest wadliwy z uwagi na pominięcie transakcji z obrębu nr [...] przy obliczaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

- naruszenie przepisów określających zasady wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi, w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych po wybudowaniu drogi, gdyż żadna spośród wybranych do porównania trzech nieruchomości nie jest położona na peryferiach miasta w obrębie nr [...], a także nieprawidłowo przyjął do porównania nieruchomość nr [...] o pow. [...]m2 zamiast przyjąć nieruchomość nr [...] o pow. [...]m2 oraz nie określił odległości od urządzeń infrastruktury i warunków ich podłączenia;

- naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i które jeśli zostaną logicznie i jednoznacznie wyjaśnione nie mogą być kwestionowane przez organy i sądy administracyjne;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, tj. nie zebrały dowodu przesądzającego o wzroście wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi, zaś przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania są niepełne, a wnioski dowolne, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów k.p.a., albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 u.g.n. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie brak było, wobec przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, co do podobieństwa których istnieją poważne wątpliwości, wystarczających podstaw do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi, a w konsekwencji nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, uniemożliwiając tym samym ustalenie prawdy obiektywnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, w sytuacji kiedy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do błędnego wykładni i uznania, że biegły dokona niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, skarga podlegałaby oddaleniu;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczyła kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 4 pkt 16 u.g.n. a więc pojęciem nieruchomości podobnych oraz naruszeniem art. 154 u.g.n. poprzez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tego zarzutu. W takich bowiem okolicznościach zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zależna jest od zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim przypomnieć należy ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało zawarte.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 154 u.g.n., przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez biegłego zakres merytorycznej operatu jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 206/19 sformułował w tej kwestii następujące stanowisko.

Mianowicie podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest wymierzenie opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość rynkową tej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.

Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15 - oraz powołane tam orzecznictwo). Stąd też sądy administracyjne i organy administracji mają zatem ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za zasadne. W konsekwencji zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 157 u.g.n. Natomiast szczególnej uwagi wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 157 u.g.n.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jak zasadnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W takich okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, mając zaś na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zastosował art. 188. p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok w całości rozpoznał skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (1.350 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (104 zł).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.