Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 273/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 i2 , art. 51 ust. 3,4,7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: w sytuacji realizacji obiektu budowlanego, gdy inwestor nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę, a więc gdy aktualność zachował dotychczasowy projekt budowlany i nie ma potrzeb nanoszenia na niego zmian, organ może ponownie zatwierdzić „pierwotny” projekt budowlany, dodatkowo nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego

TEZY

w sytuacji realizacji obiektu budowlanego, gdy inwestor nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę, a więc gdy aktualność zachował dotychczasowy projekt budowlany i nie ma potrzeb nanoszenia na niego zmian, organ może ponownie zatwierdzić „pierwotny” projekt budowlany, dodatkowo nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: 1. [...] spółka jawna z siedzibą w P., 2. L. K. i L. K., 3. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 666/15 w sprawie ze skargi L. K. i L. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. i L. K. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółka jawna w P. pozwolenia na budowę budynku usługowego (restauracji) na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez L. i L. K. od powyższego pozwolenia, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. II SA/Po 1131/13 uchylił ją. Po uzyskaniu przez decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. przymiotu ostateczności inwestor zrealizował inwestycję, uzyskując w dniu [...] maja 2014 r. pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił pozwolenie na użytkowanie tego obiektu i rozstrzygnął sprawę co do istoty, odmawiając udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku usługowym – restauracji, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nadając niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu z analizy przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, aby inwestycja naruszała zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani by projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, czy przepisami regulującymi zakres i formę projektu budowlanego. Tym samym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 Prawa budowlanego, a to pozwala z kolei na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania L. K. i L. K.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że usytuowanie przedmiotowego budynku jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznymi i stanowi dokładne odwzorowanie projektu budowlanego z kwietnia 2013 r., który może zresztą być potraktowany jako inwentaryzacja obiektu. Tym samym, zasadnie odmówiono uznania inwestycji za niezgodną z prawem, odmawiając nałożenia obowiązków wynikających z ww. przepisu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. K. oraz L. K., kwestionując legalność przedmiotowej inwestycji oraz wskazując, że wobec zakończenia realizacji inwestycji jedynym środkiem czyniącym zadość ich interesowi byłoby wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 16 września 2015 r. inwestor wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż zostało to w niej przedstawione.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę po zakończeniu budowy. Najbardziej zbliżoną jest sytuacja opisana w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a wobec koniecznego jej zastosowania w drodze analogii, nie można ww. przepisu wykładać w sposób ściśle gramatyczny. Nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on inne rozstrzygnięcia niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Analizując następnie w świetle tych przepisów możliwe do wystąpienia stany faktyczne, Sąd podkreślił, że nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem organu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, będzie stanowić materiał dowodowy na okoliczność, czy budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu, a więc czy miały miejsca zmiany lub odstępstwa, a sam projekt odpowiada art. 34 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego, jest kompletny oraz wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi zatem przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego (w sytuacji gdy projekt pierwotny obarczony jest wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie), jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny. Jak podkreślił przy tym Sąd, po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 i art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego). W sytuacji natomiast, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w zatwierdzonej dokumentacji, a więc następuje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu. Sytuacji tej nie zmienia przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac.

Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono, może być stosowany odpowiednio zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym też zakresie Sąd, analizując zakres pojęcia "odpowiednio" zaznaczył, że to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych rozwiązań. Oznacza to konieczność respektowania specyfiki postępowań i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty, z uwzględnieniem zasady racjonalności ustawodawcy.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to natomiast, że organ, prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, winien przede wszystkim ustalić, czy inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym. Wymogowi temu organy niewątpliwie sprostały, a ustalenia tego nie kwestionuje także strona skarżąca. Stwierdzenie z kolei zrealizowania przedmiotowego obiektu zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem zaktualizowało po stronie organów prowadzących postępowanie legalizacyjne konieczność oceny tegoż projektu pod kątem jego zgodności z prawem. Projekt ten, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego, zaś organ, dysponując takim dowodem, może wydać stosowne rozstrzygnięcie. Podkreślając przy tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierza do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt, która niejako zastępuje zarówno pozwolenie na budowę, jak i pozwolenie na użytkowanie wydawane w trybie zwyczajnym, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy może przybrać formę zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), względnie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a w dalszej perspektywie jego zatwierdzenia.

Takiego rozstrzygnięcia zabrakło w niniejszej sprawie. I choć organy obu instancji odniosły się do kwestii zgodności realizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rozważania te nie mogą konwalidować braku stosownego, władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Oceny projektu budowlanego organ winien bowiem dokonać pod kątem spełniania wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i zweryfikować spełnienie przez inwestycję innych warunków udzielenia pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, w tym w szczególności posiadanie prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, czy też kompletność projektu budowlanego. Wymogom tym uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie sprostały, ograniczając się jedynie do oceny zgodności zrealizowanej inwestycji i projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co również uzasadniało ich uchylenie. Tak sporządzone uzasadnienie decyzji powoduje, iż wymyka się ono rzetelnej kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, nie uznał, aby zasługiwały one na uwzględnienie. W ocenie Sądu jakiegokolwiek związku z kontrolowaną decyzją nie miały te zarzuty, które dotyczyły wadliwości innych, uprzednio prowadzonych postępowań. Nadto skoro organy nie stosowały art. 59 Prawa budowlanego, to z przyczyn oczywistych nie mogły dopuścić się jego naruszenia. Nie było również kwestionowane, iż skarżący posiadali w sprawie interes prawny, jak również bezzasadne pozostawały twierdzenia, że organy nie dokonały wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując zaś zapisy planu, Sąd uznał, że dopuszcza on sytuację, w której na poszczególnych działkach w obszarze MG lokalizowane będą wyłącznie obiekty usługowo – handlowe niejako uzupełniające istniejącą i projektowaną na innych działkach leżących w tym obszarze zabudowę mieszkaniową. Jako niezasadny ocenił wreszcie Sąd zarzut dotyczący pogorszenia sytuacji majątkowej skarżących.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy w związku z czym na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Sąd wskazał też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w szczególności przeprowadzić postępowanie naprawcze, a w zależności od ustaleń, przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zakończyć je orzeczeniem nakładającym obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo zatwierdzającym pierwotny projekt. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: L. K. i L. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] spółka jawna w P., zaskarżając go w całości.

L. K. i L. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą i niedopuszczalną ocenę prawną oraz wadliwe i niedopuszczalne wskazania poczynione organowi administracji dla dalszego postępowania, które będą wiązały organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżący pokreślili, że nie zgadzają się z interpretacją prawną zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że przepis ten w następującym brzmieniu ustawowym: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1" został wyłożony w ten sposób, że Sąd nadał art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w istocie następujące brzmienie: Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3. art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (podkreślenie eksponuje te elementy, które Sąd na skutek błędnej wykładni dodał do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego);

2. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieumotywowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zarzut pod adresem decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., pochodzący z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.: "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Organ odwoławczy zrzekł się przy tym rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu kasacji, organ odwoławczy stwierdził, że Sąd wyłożył art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w sposób, który doprowadził go do błędnego wniosku, że także w przypadku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy zatwierdzić projekt budowlany zamienny i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeśli mamy do czynienia z obiektem budowlanym.

[...] spółka jawna w P. (inwestor) we wniesionej skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- w zakresie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane w konsekwencji czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję WWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB wydane zgodnie z przepisami prawa zarówno procesowego jak i materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do uznania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zawierać w sentencji rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pierwotnego, w oparciu o który zrealizowano inwestycję bądź dodatkowego lub zamiennego, w sytuacji gdyby organ ustalił, że pierwotny projekt naruszał przepisy prawa), podczas gdy wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze zawierającej w sentencji zatwierdzenie pierwotnego projektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji gdy organy administracji przesądziły, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego również pozbawione podstaw prawnych jest nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego zatwierdzenia przez organ;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 34 ust. 3 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 pkt 2 – 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane ze względu na całkowicie błędne przyjęcie przez Sąd, że PINB w wydanej decyzji nie przesądził, iż pierwotny projekt spornego budynku restauracji wykonany został zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy z uzasadnienia decyzji PINB jednoznacznie wynika, że "Dokonując analizy projektu budowlanego załączonego do decyzji pozwolenia na budowę, tut. organ, nie stwierdził, aby przedmiotowa inwestycja naruszała którekolwiek z obostrzeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani by projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi czy przepisami regulującymi zakres i formę projektu budowlanego", co w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że organ I instancji przesądził w wydanej decyzji, iż pierwotny projekt spornego budynku został wykonany zgodnie z przepisami prawa, a organ II instancji podzielił ustalenia decyzji PINB w tym zakresie, utrzymując decyzję w mocy, a tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie pozbawione podstaw prawnych byłoby wzywanie inwestora do przedłożenia projektu zamiennego;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 pkt 2 – 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że PINB w wydanej decyzji nie przesądził, iż pierwotny projekt spornego budynku restauracji wykonany został zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy wynika to wprost z decyzji PINB a także na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zapisów decyzji organu I instancji w tym zakresie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB ze względu na całkowicie błędne przyjęcie przez Sąd, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało rozważyć, czy wykonane przy budynku restauracji roboty budowlane stanowią odstępstwo od projektu budowlanego, zatwierdzonego w uchylonym pozwoleniu na budowę, podczas gdy PINB w odniesieniu do tego obiektu dwukrotnie przesądził, że roboty zrealizowano bez istotnego odstępstwa od projektu budowlanego: pierwszy raz, po przeprowadzeniu kontroli przez organ w toku postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku, które wprawdzie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, ale wyłącznie ze względów formalnych (z uwagi na uprzednie uchylenie pozwolenia na budowę dla inwestycji) oraz drugi raz w decyzji kończącej postępowanie naprawcze, a tym samym błędne uznanie przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie mógł znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB między innymi ze względu całkowicie błędne przyjęcie przez Sąd, że w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia przepisów nie wiąże wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu naprawczym z obowiązkiem złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to ma miejsce w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

7. art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie przez Sąd obowiązku respektowania abstrakcyjnej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 w której NSA przyjął, że "Przepis art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" przy jednoczesnym niewdrożeniu przez WSA w Poznaniu sformalizowanego trybu pozwalającego na odstąpienie od poglądów w niej wyrażonych, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w toku prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania naprawczego, zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy postępowania, a w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego, zostały naruszone w ocenie Sądu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

9. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § pkt 1 lit. a, b i c, niespełnienia się określonej w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i określonej w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w rezultacie uwzględnienie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona;

- naruszenia przepisów prawa materialnego:

10. naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, oraz art. 51 ust. 3 – 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną, rozszerzającą wykładnię, polegającą na niesłusznym przyjęciu przez Sąd, że:

a. w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy organy obu instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszły do wniosku, że budowę zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w uchylonym pozwoleniu na budowę, a projekt ten był kompletny i zgodny z przepisami prawa (w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi i przepisami odrębnymi), a w konsekwencji, że inwestycję zrealizowano w sposób legalny, co spowodowało, że nie ma żadnych czynności lub robót budowlanych, których obowiązek wykonania mógłby być na inwestora nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nieprawidłowe jest wydanie rozstrzygnięcia, które w sentencji zawiera wyłącznie odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w rozpoznawanym stanie faktycznym takie sformułowanie decyzji należy uznać za uwzględniające w pełni wolę racjonalnego ustawodawcy, który nie wskazuje wprost jakie rozstrzygnięcie należy w takiej sytuacji wydać, ale jednocześnie w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż wydaje się decyzję "o stwierdzeniu wykonania obowiązku", w związku z czym racjonalne jest, by w sytuacji braku potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót lub czynności wydawane było orzeczenie o "odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót lub czynności;

b. decyzja wydana na gruncie tego przepisu powinna w sentencji zawierać rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pierwotnego, w oparciu o który zrealizowano inwestycję, w sytuacji gdy jest on kompletny i zgodny z prawem bądź "dodatkowego projektu budowlanego", w sytuacji gdyby projekt pierwotny obarczony był wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie, albo też projektu budowlanego zamiennego) po to tylko, by wykonane przy obiekcie budowlanym roboty budowlane w całości posiadały oparcie w zatwierdzonej, w prawem przewidzianej formie dokumentacji budowy, podczas gdy nie znajduje to oparcia w przepisach prawa;

c. pomimo wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze niezbędne jest również uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji;

d. brak zatwierdzonego projektu budowlanego dla budynku restauracji powoduje "swoistewszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu"> podczas gdy obowiązujące przepisy w różnych sytuacjach przewidują możliwość istnienia obiektów budowlanych i ich użytkowania pomimo braku odpowiedniej dokumentacji budowlanej;

e. odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do sytuacji faktycznej, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie polega na zastosowaniu również art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 i 5, w sytuacji gdy art. 51 ust. 7 expressis verbis odsyła do odpowiedniego stosowania w takich przypadkach wyłącznie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a ponadto w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ani art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego z uwagi na uwarunkowania wynikające z konkretnych okoliczności niniejszej sprawy i przesądzenie przez PINB, że sporna inwestycja została zrealizowana bez zmian lub odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego w uchylonym pozwoleniu na budowę, a sam projekt odpowiada wszelkim wymogom prawa;

11. naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia przepisów nie wiąże wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia takiego oświadczenia, jak to ma miejsce w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "skarżącego kasacyjnie" skarżący L. i L. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżących inwestor wniósł o jej oddalenie w całości jako całkowicie bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żadna z rozpoznawanych skarg kasacyjnych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesione kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, że art. 141 § 4 P.p.s.a. to przepis, który w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Odnosi się on zatem do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wymienia wskazania, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone w tych przepisach naruszenie. Naruszenie to jest jednak zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Z tych też względów nie podlegał ocenie zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 2 kasacji organu). Powiązanie natomiast obu ww. przepisów prowadzi do wniosku, że kontrola kasacyjna mogła ograniczyć się jedynie do zbadania, czy uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Ta nie wykazała natomiast w tym zakresie żadnych uchybień, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podniesiony w kasacji skarżących. Kwestionowanie z kolei w uzasadnieniu kasacji skarżących zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji przepisów miejscowego planu wymagało od jej autora postawienia w tym zakresie stosownego zarzutu, z określeniem normy tego planu oraz wskazaniem na czym to naruszenie miałoby w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polegać. Takiego warunku nie spełnia rozpoznawana kasacja, co wyklucza w tym zakresie możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie twierdzeń inwestora stwierdzić trzeba, że choć istotnie Sąd pierwszej instancji nie wymienił wprost, naruszenia których przepisów dopatrzył się w sprawie, pomimo wskazania na podstawę uchylenia m.in. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Z uzasadnienia wyroku wprost wynika bowiem, że Sąd wskazywał na brak przeprowadzenia przez organy oceny projektu budowlanego oraz weryfikacji spełnienia przez inwestycję innych wymagań koniecznych dla udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto Sąd wskazywał również, że "tak sporządzone uzasadnienie decyzji powoduje, iż wymyka się ono rzetelnej kontroli sądowoadministracyjnej (...), co wprost nawiązuje do obowiązków wymienionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 K.p.a. Z tych też przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 8 kasacji inwestora).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów we wniesionych skargach kasacyjnych, stwierdzić należało, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegające na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Nie ma również przeszkód, aby postępowanie takie prowadzić w odniesieniu do obiektów zrealizowanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, gdyż taka budowa nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60; z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 560/11; z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11).

Podkreślić trzeba, a co również słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wyjątkowość niniejszej sprawy. Sprowadzała się ona do prawidłowego zrealizowania inwestycji i dopuszczenia jej do użytkowania na podstawie stosownych decyzji, a następnie wyeliminowania podstaw prawnych tej legalności poprzez uchylenie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ale jedynie z uwagi na zdarzenia natury procesowej. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja nie była realizowana ani w warunkach samowoli, ani nie była wykonywana w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji. Utraciła natomiast wymagane prawem do jej realizacji zgody administracyjne na skutek błędnego określenia przez organ wydający pozwolenie na budowę kręgu stron postępowania administracyjnego. Uchybienia tego nie można było następnie naprawić z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i fakt, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Słusznie zwraca przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji, że taki stan sprawy powoduje powstanie niedopuszczalnej sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje ani żadnym aktem administracyjnym, nadającym moc prawną zrealizowanemu projektowi budowlanemu, ani też nie legitymuje się dokumentacją sporządzoną w toku procesu inwestycyjnego, a wymaganą przepisami prawa. W efekcie skutkować to będzie również niemożnością lub co najmniej znacznymi problemami w użytkowaniu zrealizowanego obiektu, już chociażby z uwagi na obowiązki jego prawidłowego utrzymania określone w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Ponieważ jednak taka sytuacja jak niniejsza nie została wprost uregulowana w przepisach Prawa budowlanego, to z uwagi na powstanie tzw. luki prawnej uzasadnione było posłużenie się analogią legis, skoro przepisy Prawa budowlanego regulują sytuację podobną, jaką jest ta gdy inwestor utracił tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę na skutek istotnego odstąpienia od jego warunków. Z tych też względów nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzut 1 kasacji organu odwoławczego). Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji nie zmienił treści normatywnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, ale wnioskując przez analogię wskazał na skutki prawne dla stanu faktycznego jaki zaistniał w niniejszej sprawie.

Zwrócić również należało uwagę na to, że wykładnia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego od czasu jego wprowadzenia wywoływała problemy interpretacyjne, szczególnie w zakresie odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak jednak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny i co stanowi utrwalony w świetle jego orzecznictwa pogląd, przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych, jak i do budowy już zakończonej. Zgodnie, bowiem z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika już nie odpowiednio, lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 15/09; z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1890/11; z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2233/12; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2973/13; z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 831/15; z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 683/16; także A. Gliniecki (red.) [w:] Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 691).

Zauważyć ponadto trzeba, jak słusznie również zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tym pozwoleniem, podobnie jak dokumentacja sporządzana w toku realizacji inwestycji czy po jej zakończeniu, nie może stanowić materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien bowiem wyjaśnić, czy projekt budowlany w zależności od przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę spełnia wymogi przewidziane prawem i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11). Samo uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i to z przyczyn wyłącznie formalnych, jak w niniejszej sprawie, nie świadczy jeszcze o wadliwości tych dokumentów, a w konsekwencji o niemożności wykorzystania ich w prowadzonym postępowaniu.

Dostrzec także należy w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mocą którego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem projektanta jest jego opracowywanie zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym prawem. Projekt budowlany zamienny uwzględnia zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Tym samym, wnioskując przez analogię, w sytuacji realizacji obiektu budowlanego, gdy inwestor nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę, a więc gdy aktualność zachował dotychczasowy projekt budowlany i nie ma potrzeb nanoszenia na niego zmian, organ może ponownie zatwierdzić "pierwotny" projekt budowlany, dodatkowo nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zakończy procedurę naprawczą i doprowadzi przedmiotowy obiekt budowlany do formalnego stanu zgodności z prawem. Takiego efektu – wbrew twierdzeniom inwestora – nie mogła osiągnąć w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie decyzja oparta na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przede wszystkim z uwagi na pominięcie dokumentacji projektowej, wykonawczej, jak i powykonawczej, ale również przez niemożność zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego, przejawiającego się chociażby w spełnieniu obowiązku z art. 63 Prawa budowlanego, jak i zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego (rozdział 6 Prawa budowlanego). Istota tej decyzji polega bowiem na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który w pierwszej kolejności oznaczać musi zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Skoro natomiast dokumenty te zostały na obecnym etapie wyeliminowane z obrotu prawnego brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym też zakresie uprawniona jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, że "sentencja decyzji" organów obu instancji błędnie ograniczyła się jedynie do orzeczenia o odstąpieniu do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut 2 kasacji inwestora), art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 oraz art. 51 ust. 3 – 4 Prawa budowlanego (zarzut 10 kasacji inwestora) oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut 11 kasacji inwestora). Odnośnie natomiast twierdzeń, że organ I instancji w sposób jednoznaczny przesądził, iż pierwotny projekt spornego budynku został wykonany zgodnie z przepisami prawa, a organ II instancji podzielił te ustalenia, zauważyć trzeba, że ustalenia te nie są wiążące dla dalszego postępowania, skoro Sąd pierwszej instancji wskazywał na uchybienia przepisom postępowania, szczególnie w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego. Nadto Sąd dał temu wyraźny wyraz we wskazaniach dla organu co do dalszego postępowania.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 34 ust. 3 pkt 1 - 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego (zarzut 3 kasacji inwestora), art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 – 4 i art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego (zarzut 4 kasacji inwestora), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (zarzut 5 kasacji inwestora), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut 6 kasacji inwestora).

Nie można było dopatrzeć się również naruszenia w niniejszej sprawie art. 269 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zarzut 7 kasacji inwestora), skoro powołana w nim uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 nie mogła znaleźć zastosowania wobec podważenia legalności wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegały pozostałe zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. (zarzut 1 kasacji inwestora) oraz art. 151 w związku z art. 145 § pkt 1 lit. a, b i c, art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. (zarzut 9 kasacji inwestora).

Mając wskazane wyżej względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wszystkie wniesione w sprawie skargi kasacyjne.