Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2219/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153;art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj, Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1899/09 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1899/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Wojewoda Dolnośląski, działając na wniosek M. R., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" - "B" we Wrocławiu.

Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał powyższą decyzję w mocy .

Po rozpatrzeniu skargi M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2291/06 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy przede wszystkim nie zbadały zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Wrocławia oraz nie wyjaśniły kwestii braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, jak również nie odniosły się do kwestii, czy w przedmiotowej sprawie była wydana decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda Dolnośląski ustalił, że uchwałą z dnia 6 marca 1969 r. nr XXIV/79/69 Dzielnicowa Rada Narodowa Wrocław - Psie Pole zatwierdziła projekt założeń wstępnych do planu pięcioletniego na lata 1971 - 1975, przewidujących, między innymi, budowę nowego odcinka ulicy "A" do ul. "B". Uchwałą z dnia 13 stycznia 1972 r. nr 103/217/72 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław - Psie Pole zatwierdziło rzeczowy program prac Zespołu Urbanistycznego Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury na rok 1972 w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów wyznaczania terenów budowlanych. Program przewidywał, między innymi, aktualizację planu szczegółowego osiedla P. oraz aktualizację planu szczegółowego rejonu ul. "C" i "D".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia zatwierdziło plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" - "B" we Wrocławiu. Decyzja zatwierdzała plan wraz z załączonymi szkicami rozwiązań technicznych lub projektami z następującymi zastrzeżeniami: 1) ustalić w Pracowni Urbanistycznej plan zagospodarowania terenów leżących po obydwu stronach projektowanego ciągu komunikacyjnego, 2) opracować pełny program uzbrojenia na zaspokojenie docelowe zabudowy przewidzianej planem zagospodarowania, 3) rozmieścić uzbrojenie zgodnie z tymczasowymi wytycznymi - zarządzenie nr [...] MGK 1963 r., 4) przenieść pasmo drzew poza linię rozgraniczającą, 5) opracować PT na podkładach geodezyjnych w skali 1:250. Decyzję otrzymali: inwestor - Dyrekcja Inwestycji Miejskich Miasta Wrocławia, Miejska Pracownia Geodezyjna oraz Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia.

Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Narodowej nr 100/683/73 z dnia 4 czerwca 1973 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Wrocławia, teren pomiędzy ul. "B" a ul. "A" przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, zaś teren pomiędzy ul. "B" a ul. "E" posiadał funkcję terenu zieleni.

Protokołem granicznym z dnia [...] października 1982 r. dokonane zostało rozgraniczenie nowo powstałej ul. "B", która jest: "przedłużeniem istniejącej ulicy o tej samej nazwie z połączeniem jej z ulicą "E"".

Według stanowiska Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], [...], obręb [...], stanowiące połączenie ul. "B" z ul. "E" zostały wpisane do ewidencji w wyniku prac geodezyjnych wykonanych w 1983 r. w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że ocena w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu wymaga uprzedniej analizy przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, to jest w dniu [...] sierpnia 1972 r. Zwrócił ponadto uwagę, że ocena jednak podmiotowego jak i przedmiotowego aspektu niniejszej sprawy jest utrudniona z uwagi na brak możliwości odtworzenia akt sprawy, a w szczególności brak planu realizacyjnego zatwierdzonego badaną decyzją.

W ocenie Wojewody decyzja została wydana przez organ właściwy. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia, był organem właściwym do zatwierdzenia planu realizacyjnego, a jego właściwość znajdowała oparcie w § 24 ust. 1 pkt 2 powołanego zarządzenia. Z całą pewnością badana decyzja nie została zatem wydana bez podstawy prawnej, albowiem podstawę do jej wydania stanowił § 26 zarządzenia, który przypisywał czynności zatwierdzenia planu realizacyjnego formę decyzji administracyjnej (ust. 3) oraz wyliczał elementy treściowe takiej decyzji.

Ustalono, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław Psie Pole nakazało w roku 1972 dokonanie aktualizacji tego planu, co wskazuje, że taki szczegółowy plan był sporządzony. Nie wiadomo, czy dopuszczał on możliwość przeprowadzenia ciągu ulic "A" i "B" na długości pozwalającej połączyć ulicę "D" z ulicą "E". Nie bez znaczenia jest jednak fakt, że jeszcze uchwalony w dniu 4 czerwca 1973 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego wskazywał na ul. "A", jako ulicę nie połączoną z ul. "B", zaś teren leżący pomiędzy tymi ulicami przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie zaś obszaru znajdującego się pomiędzy ul. "B" a ul. "E" to plan ten przypisywał mu przeznaczenie pod tereny zieleni przewidzianej do realizacji w latach 1971 - 1975. Oznacza to, że jakkolwiek w obszarze pomiędzy ul. "A" a ul. "B" dopuszczalne były inwestycje, to już przeznaczenie leżącego pomiędzy ul. "B" a ul. "A" obszaru pod tereny zieleni takie inwestycje wykluczało.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił także, że według obowiązujących wówczas przepisów podstawą opracowania projektu planu realizacyjnego były również, obok szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Takiej decyzji nie udało się jednak odnaleźć. Nie powołuje się na nią także weryfikowana decyzja, co uwiarygodnia tezę, że decyzja taka nie została wydana. Okoliczność braku decyzji w sprawie lokalizacji, nawet przy założeniu, że byłaby to okoliczność niewątpliwa, nie uprawnia - w ocenie Wojewody - do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestycja, której dotyczył zatwierdzony plan realizacyjny, przygotowana była w trybie uproszczonym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 zarządzenia w sprawie planów realizacyjnych. Świadczy o tym, zastosowana w decyzji, terminologia wskazująca na zatwierdzenie "planu usytuowania obiektów budowlanych", a więc na szczególnego rodzaju plan realizacyjny sporządzany w przypadku inwestycji uproszczonych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzucił organowi I instancji nieuzasadnioną i błędną interpretację zebranych dowodów w prowadzonym przewlekle postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody Dolnośląskiego, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ II instancji podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku brak jest kompletnych akt sprawy, pomimo że podejmowano próby ich skompletowania. Jak wynika z akt sprawy organu wojewódzkiego, Wojewoda Dolnośląski w celu odnalezienia akt przedmiotowej sprawy zwracał się do wielu urzędów i instytucji. Prowadzone postępowania wyjaśniające w sprawie uzyskania akt administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, co uniemożliwia kompleksową kontrolę kwestionowanej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii decyzji ustalającej lokalizację ogólną inwestycji wskazał, że nie udało się ustalić czy taka decyzja była wydana. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić również naruszenia § 4 i § 5 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. z 1969 r., nr 48, poz. 373), brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do uznania, że inwestor przed sporządzeniem planu realizacyjnego nie zasięgnął wymaganej informacji o terenie, skoro kwestionowana decyzja powołuje się na "wydanie informacji o terenie inwestycji".

Organ II instancji wskazał, że brak możliwości uzyskania oryginału decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. i dokumentów jej dotyczących nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności. Zauważyć także należy, że w postępowaniu nieważnościowym legalność decyzji bada się w oparciu o stan faktyczny i prawny z dnia wydania kontrolowanej decyzji, w związku, z czym zdarzenia, faktyczne i prawne mające miejsce po wydaniu badanej decyzji nie mogą mieć wpływu na jej ocenę.

Ponadto odnosząc się do kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie uproszczonym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 21 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. nr 23, poz. 133) we wskazanym wyżej trybie można realizować inwestycje proste. Biorąc zatem pod uwagę treść decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r., nie można wykluczyć bezspornie, że przedmiotowa inwestycja nie została uznana przez właściwy organ za inwestycję prostą i w związku z tym mogła być realizowana w trybie uproszczonym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2, 5 i 6 k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja Prezydium Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisu art. 37 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że uprzednio wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1972 r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2291/06 – uchylił decyzję organów obu instancji uznając, iż decyzje te naruszyły art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nakazał organom administracyjnym podjęcie kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonania oceny rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) organy administracyjne oraz sąd są związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Sądu administracyjnego.

W wytycznych Sądu administracyjnego zawarty został obowiązek zbadania zgodności kontrolowanej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia oraz oceny czy istniał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, jak również czy wydana została decyzja legalizacyjna poprzedzająca kontrolowaną decyzję. Nadto na wyjaśnieniu czy możliwe było wydanie kontrolowanej decyzji w trybie uproszczonym.

Sąd nakazał także zbadanie czy skarżący posiadał legitymację uprawniającą do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1972 r.

Sąd administracyjny w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy przede wszystkim więc sprawdził, czy organy administracyjne wypełniły zalecenia zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 20007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne orzekające powtórnie z postępowaniu nieważnościowym, wykonały zalecenia wskazane im przez Sąd w wyroku z 21 czerwca 2007 r. Jednakże sam materiał dowodowy zebrany w sprawie, w niewielkim tylko stopniu uległ zmianie w stosunku do uprzednio zebranego materiału dowodowego.

Sąd zwrócił uwagę, że wielokrotne wystąpienia organu nadzoru w celu uzyskania jednoznacznych ustaleń, tak, co do istnienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji legalizacyjnej, nie zostały ukończone powodzeniem. Na kilkakrotne wystąpienia do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, jako następcy prawnego organu wydającego kwestionowaną decyzję uzyskano informację o braku w archiwach Urzędu dokumentów dotyczących budowy ciągu komunikacyjnego ulic "A" – "B" z okresu lat siedemdziesiątych. Akt dotyczących tej budowy nie posiadał również ani Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miejskiego we Wrocławiu ani też Archiwa Miejskie we Wrocławiu. Wojewoda Dolnośląski bezskutecznie poszukiwał archiwalnych dokumentów w Zarządzie Inwestycji we Wrocławiu, – który przejął mienie zlikwidowanej Dyrekcji Inwestycji Miejskich we Wrocławiu, u obecnego administratora wybudowanego ciągu ulicy – Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta Wrocławia a nawet w Bibliotece Wydziału Architektury Politechniki Wrocławskiej. Organ uzyskał jedynie informację, że dokumentacja archiwalna uległa zniszczeniu w czasie powodzi w 1997 roku. Także w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Krzyków nie odnaleziono oryginału decyzji z [...] sierpnia 1972 r., choć decyzja ta stała się podstawą dokonania wpisów w księdze wieczystej.

W konsekwencji przy rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne dysponowały jedynie odpisem kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, nieznana natomiast była treść zatwierdzonego dokumentu w postaci planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych w ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że od czasu wydania kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym decyzji, upłynęło ponad 35 lat, a więc część dokumentacji mogła ulec zniszczeniu, jako dokumentacja niearchiwalna po upływie właściwego okresu przechowywania. Ponadto ogólnie znana jest informacja, iż archiwa wielu instytucji we Wrocławiu zostały zniszczone przez powódź w roku 1997.

Organy administracyjne rozpatrujące, więc ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1972 r. z powodu braków dokumentacji – zebrany materiał musiały oceniać zgodnie z zasadą z art. 80 k.p.a. Oczywiście swobodna ocena dowodów, nie mogła być oceną dowolną. Podnieść przy tym należy, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji, choć jest nowym postępowaniem administracyjnym, jednakże posiada pewne uwarunkowania. Ocena kontrolowanej w toku tego postępowania decyzji dotyczy dowodów istniejących w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej zaistniała po dacie wydania kontrolowanej decyzji nie ma wpływu na ocenę jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanek z art. 156 k.p.a. Dlatego prawidłowo organy administracyjne nie poddały kontroli decyzji podziałowych, które miały miejsce w latach osiemdziesiątych, a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Organy administracyjne przeprowadziły, zgodnie z zaleceniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. szczegółową analizę uprawnień skarżącego i uznały, iż posiada on legitymację do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji z [...] sierpnia 1972 r. Sąd administracyjny pogląd ten podziela. Podobnie podziela argumentację organów administracyjnych o braku zasadności zarzutu, iż kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Merytoryczna decyzja z [...] sierpnia 1972 r. zatwierdziła plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu. W decyzji podana została podstawa prawna w postaci § 26 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48 poz. 373). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 36 i 38 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) oraz art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.).

Stosownie do § 24 tego zarządzenia do zatwierdzenia planów realizacyjnych powołane zostały wydziały budownictwa, urbanistyki i architektury prezydiów dzielnicowych rad nadzorczych miast wyłączonych z województw.

Zdaniem Sądu subiektywna ocena skarżącego, iż w zaistniałej sytuacji organy nie powinny wydać kwestionowanej decyzji, wobec niespełnienia wymagań prawnych – nie stanowi przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - o braku podstawy prawnej decyzji.

Według art. 37 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., o planowaniu przestrzennym w stanie prawnym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, podstawę do opracowania projektu planu realizacyjnego stanowił zatwierdzony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1). W przypadku braku takiego planu, inwestor zobowiązany był opracować projekt takiego planu dla terenu objętego inwestycją (art. 37 ust. 2). Organom administracyjnym orzekającym w sprawie nie udało się pozyskać tego planu. Uznały one jednak, że plan taki istniał, bowiem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław Psie Pole w 1972 r. nakazał dokonanie aktualizacji tego planu. W oparciu o takie założenie organy administracyjne przyjęły, iż plan szczegółowy zaginął, a w oparciu o uchwalony 4 czerwca 1973 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, (który nie przewidywał połączenia "A" i "B") nie można stwierdzić dokładnie przeznaczenia tego terenu.

Sąd administracyjny nie podzielił tej części wywodów organów nadzoru, które uznawały istnienie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjął, bowiem, iż stosownie do art. 24 i 25 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu przestrzennym – uchwały prezydium rady narodowej o zatwierdzeniu planów miejscowych ogłaszane są w dziennikach urzędowych wojewódzkiej rady narodowej oraz na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Uzyskują one moc powszechnie obowiązującą dopiero z dniem ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Skoro miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 4 czerwca 1973 r., to gdyby został opracowany i uchwalony szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego z pewnością również uzyskałby wymagany status prawny. Brak w publikacjach miejscowych takiego planu, wskazuje, iż nie było go w chwili wydawania kwestionowanej decyzji.

Powołane wyżej zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych w § 2 ust. 3 - przewidywało w przypadku "planów usytuowania obiektów budowlanych", a z takim planem mamy do czynienia w kontrolowanej decyzji, możliwość zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji – stosownie do § 35 i 36 uchwały nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 28 poz. 220).

Sąd administracyjny podzielił pogląd organu I instancji, że nie można wykluczyć, iż kwestionowana decyzja została wydana w trybie uproszczonym. Na to wskazuje oznaczenie zawarte w decyzji "zatwierdzenie planu usytuowania obiektów budowlanych", jako szczególnego rodzaju planów realizacyjnych, na które powołują się przepisy § 2 ust. 3 zarządzenia z 28 października 1969 r. Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Tryb uproszczony nie wymagał ani decyzji lokalizacyjnej, ani innej dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Nie można podzielić zarzutów skargi, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1972 r. nie mogła być wydana w trybie uproszczonym, bowiem jak podniósł skarżący nie mogła ona należeć do inwestycji prostych. Przy tak dużej rozbudowie, jaka miała miejsce w latach osiemdziesiątych, budowa części ulicy nie należała z pewnością do inwestycji trudnych i złożonych.

Przy założeniu, że możliwe było wydanie decyzji z [...] sierpnia 1972 r. w trybie uproszczonym, nie można dopatrzeć się w niej naruszenia prawa, a tym bardziej "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tym czy naruszenie prawa jest rażące decyduje również ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie to naruszenie za sobą pociąga. Rażącym, więc będzie tylko takie naruszenie prawa, gdy w wyniku uchybień powstałyby skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Nawet więc przy założeniu, iż kwestionowana decyzja nie została wydana w trybie uproszczonym, zdaniem Sądu administracyjnego nie można byłoby uznać, iż decyzja wydana i zrealizowana ponad 35 lat temu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społeczno – gospodarczych. Wobec tego, iż do kontroli tak organów nadzoru, jak i Sądu przedstawiony został tylko odpis samej decyzji z [...] sierpnia 1972 r., nie było zaś samego tekstu zatwierdzonego planu realizacyjnego, trudno przyjąć hipotetycznie, czy zatwierdzony plan był uzgodniony i z jakim organem uzgodnień tych dokonano. W takiej też sytuacji trudno dokonać oceny zgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć z kopii decyzji wynika, iż na taką zgodność z planem decyzja się powołuje. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony 4 czerwca 1973 r. (wskazywał na ulicę "A", jako ulicę nie połączoną z ulicą "B") teren leżący między tymi ulicami przeznaczał pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie zaś obszaru znajdującego się pomiędzy ulicą "B" a ulicą "E" przeznaczenie terenu było pod tereny zielone. W oparciu o takie dane nie można dokonać jednoznacznych ustaleń czy kwestionowana decyzja pozostaje w zgodności z miejscowym planem czy też nie.

W ocenie Sądu braki w dokumentacji lub samej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego nie mogą być uznane, jako przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił pogląd organów, że również żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 1972 r. nie zaistniała. Niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych jej wykonania, w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu prac lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Jak wykazała przeszłość decyzja była wykonalna i została ona zrealizowana. Brak więc było w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Także sugerowana przez skarżącego odpowiedzialność karna w stosunku do osób, które wydały decyzję z [...] sierpnia 1972 r. nie może stanowić, zdaniem Sądu, przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. R. zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

I. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) przez pominięcie niewykonania przez organy administracji wiążącej wytycznej zawartej w poprzednim wyroku kasacyjnym z 21 czerwca 2007 r. VII SA/Wa 2291/06 zobowiązującej: "do ustosunkowania się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego";

II. Naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pozostawienie poza rozpoznaniem i oceną szeregu istotnych zarzutów sformułowanych w skardze.

III. Nieustosunkowanie się przez Sąd I Instancji do zarzutu skarżącego, że:

1. Obowiązujący w dacie skarżonej decyzji tj. [...] sierpnia 1972 r. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia z 1966 r. podlegał aktualizacji, a skarżona decyzja nie uzyskała przed jej zatwierdzeniem wymaganej § 25 ust. 2 zarządzenia z 28 października 1969 r. akceptacji przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu,

2. Organ wydając decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powinien równocześnie zatwierdzić rozstrzygnięcia, ustalenia i rozwiązania architektoniczne planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a które faktycznie nie zostały przekazane do zatwierdzenia, pomimo bezwzględnego obowiązku wynikającego z analizy przepisów § 4 i § 26 zarządzenia z 28 października 1969 r.

3. Zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego została zawarta z istotnymi zastrzeżeniami, które zgodnie z przepisami § 4 pkt 2, § 23 i § zarządzenia z 28 października 1969 r. nie dawały podstawy do zatwierdzenia przedłożonego wnioskiem z dnia [...] lipca 1972 r. Dyrekcji Inwestycji Miejskich m. Wrocławia projektu planu, a organ zatwierdzający w tej sytuacji, zgodnie z tymi przepisami mógł tylko wyrazić zgodę na przedstawienie rozwiązań tych zastrzeżeń do zatwierdzenia w terminie późniejszym, a nie na zatwierdzenie decyzji z zastrzeżeniami.

Zastrzeżenie w punkcie 1 i 5 decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. tj. ustalenie w terminie późniejszym w Pracowni Urbanistycznej planu zagospodarowania terenów leżących po obydwu stronach projektowanego ciągu komunikacyjnego i opracowanie Projektu Technicznego na podkładach geodezyjnych w skali 1: 250 wskazują jednoznacznie na konieczność, sporządzenia i zatwierdzenia tylko ogólnego i szczegółowego planu zagospodarowania terenu inwestycji, o których mowa w przepisie § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 zarządzenia z 28 października 1969 r.

IV. Błędna ocena i przyjęcie przez Sąd I Instancji, że:

1. nie zachodzą przesłanki braku podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. inwestycja budowy ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu, dla której powinien zostać sporządzony i zatwierdzony decyzją projekt planu realizacyjnego była inwestycją prostą, o której mowa w przepisie § 2 ust. 3 zarządzenia z dnia 28 października 1969 r.;

3. inwestycja prosta, jest to inwestycja nie trudna, nie złożona mająca miejsce przy dużej rozbudowie w latach osiemdziesiątych i polegająca na połączeniu istniejących ulic "...przy dużej rozbudowie, jaka miała miejsce w latach osiemdziesiątych, budowa części ulicy nie należała z pewnością do inwestycji trudnych i złożonych", która nie wymagała decyzji lokalizacyjnej, ani innej dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

4. przedsięwzięcie inwestycyjne, jaką była planowana budowa ciągu ulic "A"-"B" we Wrocławiu nie wymagało decyzji lokalizacyjnej, ani innej dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

5. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych - ciągu ulic "A" –"B" we Wrocławiu została wydana na podstawie przepisu § 2 ust. 3 zarządzenia z 28 października 1969 r. Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych;

6. bliżej nieokreślona część dokumentacji mogła ulec zniszczeniu, jako dokumentacja niearchiwalna po upływie właściwego okresu przechowywania i nieuzasadnione sugerowanie, że skoro archiwa wielu instytucji we Wrocławiu zostały zniszczone przez powódź w 1997 r. to dokumentacja dotycząca przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy ciągu ulic "A" – "B" mogła również ulec zniszczeniu;

7. dokumentacja budowy ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym dla tej budowy nie należy do dokumentów podlegających archiwizacji, jako dokumenty kat. A;

8. skutki wywołane zmianą sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałe po dacie wydania kontrolowanej decyzji nie mają wpływu na ocenę jej prawidłowości,

9. trudno przyjąć hipotetycznie czy zatwierdzony plan był uzgodniony i z jakim organem uzgodnień tych dokonano. W takiej sytuacji trudno dokonać oceny zgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania;

10. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic "A" – "B" we Wrocławiu jest do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych;

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.).

Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób ich prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Natomiast jak wynika z analizy akt sprawy granice przedmiotowej sprawy określała decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 1972 r. i w tych właśnie granicach rozpoznawano przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skargę strony. Postępowanie administracyjne zakończone kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, mającym jedynie na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji lub postanowienia z kwalifikowanymi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zatem mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania i rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do takiego rozstrzygnięcia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a.

W zaskarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r. sygn. VII SA/Wa 2291/06, co znajduje uzasadnienie w art. 153 P.p.s.a. Rolą Sądu było przede wszystkim zbadanie, czy organy wypełniły zalecenia zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego za pozbawiony doniosłości prawnej należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, bądź niezastosowania danej normy, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, lub jej niezastosowanie zostało uznane za błędne. Ocena prawna może zatem dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, zgodnie z zaleceniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. Rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1972 r., z powodu braków w dokumentacji, musiały ocenić zebrany materiał zgodnie z zasadą z art. 80 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że ocena dotyczy dowodów istniejących w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej zaistniała po dacie wydania kontrolowanej decyzji nie miała wpływu na ocenę jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo organy nie poddały kontroli decyzji podziałowych, które miały miejsce w latach osiemdziesiątych, a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wskazać na brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Mając jednak na uwadze treść uchwały I OPS 10/09 należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji nierozpoznania sprawy pod kątem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. braku podstawy prawnej.

Nie można podzielić augmentów skargi, że decyzja z [...] sierpnia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej. Istota pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczna, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. 9, 2008, s. 757). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o zgromadzony materiał aktowy, Sąd zasadnie zaaprobował stanowisko i ocenę organów orzekających, że badana decyzja z [...] sierpnia 1972 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem podstawę do jej wydania stanowił przepis § 26 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. nr 48, poz. 373), który przypisywał czynności zatwierdzenia planu realizacyjnego formę decyzji administracyjnej oraz wyliczał elementy treściowe takiej decyzji.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że subiektywna ocena skarżącego, iż w zaistniałej sytuacji organy nie powinny wydać kwestionowanej decyzji, wobec niespełnienia wymagań prawnych, nie stanowi przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. braku podstawy prawnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skoro do kontroli tak organów nadzoru, jak i Sądu przedstawiony został tylko odpis samej decyzji z [...] sierpnia 1972 r., nie było zaś samego tekstu zatwierdzonego planu realizacyjnego, trudno przyjąć teoretycznie, czy zatwierdzony plan był uzgodniony i z jakim organem uzgodnień tych dokonano. W takiej też sytuacji trudno dokonać oceny zgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć z kopii decyzji wynika, że na taką zgodność z planem decyzja się powołuje. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony 4 czerwca 1973 r. wskazywał na ulicę "A", jako ulicę niepołączoną z ulicą "B", teren leżący między tymi ulicami przeznaczał natomiast pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie zaś obszaru znajdującego się pomiędzy ulicą "B" a ulicą "E" przeznaczenie terenu było pod tereny zielone. W oparciu o takie dane nie można było dokonać jednoznacznych ustaleń czy kwestionowana decyzja pozostaje w zgodności z miejscowym planem czy też nie. Tym bardziej, że pomimo wyczerpania możliwości dowodowych nie udało się uzyskać planu zagospodarowania przestrzennego z 1973 r.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.