Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1564/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1461/19 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1461/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku (pkt 2), stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt 2. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej T.K. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 lipca 2019 r. wymieniona na wstępie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców,

2) zobowiązanie organu do zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego i udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku,

3) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznanie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 14.112 zł,

5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 3 grudnia 2018 r. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego, które następnie uzupełniła. Dołączone dokumenty nie stanowiły uzupełnienia braków formalnych i materialnych wniosku, a jedynie jego aktualizację, gdyż te poprzednio złożone utraciły swoją ważność. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył odwołania, nie poinformował o przyczynie niezałatwienia sprawy, jak też nie ustosunkował się do złożonego ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o: 1/ umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania; 2/ stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 3/ oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w instancji. Postępowanie odwoławcze trwało od 12 grudnia 2018 r., a do dnia wniesienia skargi na bezczynność około 7 miesięcy, a do dnia wydania rozstrzygnięcia około 8 miesięcy. Wyjaśnił, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na znaczny przyrost postępowań prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, tzn. łącznie wpłynęło 19 800 spraw, co stanowi wzrost o ponad 150% w stosunku do roku 2017, kiedy to wpływ wyniósł 7.800 spraw. Natomiast do 30 czerwca 2019 r. do Departamentu wpłynęło 13 503 sprawy, co stanowi 174% wzrost spraw w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że tendencja ta spowodowała ogromne obciążenie pracowników. Nadto organ przyznał, że postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, jednakże uchybienie to nie miało cech rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, organ wskazał, że roszczenie to nie jest zasadne. Żądana kwota stanowi odpowiednik przybliżonej wysokości wynagrodzenia brutto za okres 6 miesięcy pracy, jednakże skarżąca w czasie oczekiwania na rozstrzygnięcie wykonywała pracę, co potwierdzają również wydruki ZUS oraz umowa zlecenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 9 maja 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] października 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję, w której odmówił udzielenia zezwolenia objętego wnioskiem. W dniu 3 grudnia 2018 r. zostało wniesione odwołanie od ww. decyzji. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 12 grudnia 2018 r. (data wpływu).

Złożone odwołanie było uzupełniane kilkoma pismami – ostatnim z dnia 2 lipca 2019 r. Strona wskazała przy tym, że pisma te nie stanowiły uzupełnienia braków formalnych.

W dniu 5 lipca 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie.

Wobec niezałatwienia sprawy, w dniu 12 lipca 2019 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy przez organ odwoławczy w terminie. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję kończącą postępowanie w trybie odwoławczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga jest zasadna w części, gdyż prowadzone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowanie odwoławcze dotknięto było bezczynnością. Sąd zaznaczył jednocześnie, że skarga złożona w sprawie niniejszej została rozpoznana jako skarga na bezczynność. Dalej Sąd wskazał, że w tej sprawie skarga na bezczynność była dopuszczalna.

W ocenie Sądu, postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję. Ponadto skarżąca wycofała przedmiotowy wniosek w piśmie z dnia 3 października 2019 r. Dlatego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania.

Dalej Sąd zaznaczył, że kontroli Sądu podlegał okres od dnia 12 grudnia 2018r. do dnia wniesienia skargi – 12 lipca 2019 r. Zestawienie tych dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał ustawowego terminu, czego sam nie kwestionuje.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej dużego wpływu spraw i trudności kadrowych, Sąd wyjaśnił, że nie może ona zostać uznana za usprawiedliwioną w kontekście długiego czasu oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia. Opóźnienie w załatwieniu sprawy, mające swe źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowych, nie stanowi o wyłączeniu stwierdzenia bezczynności. Sąd dodał także, że organ od chwili otrzymania odwołania, aż do dnia wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 2019 r., nie podjął żadnej dodatkowej czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy, i której brak wyjaśnienia stanowił przeszkodę do rozpoznania odwołania w terminie ustawowym. Dlatego Sąd przyjął, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż prowadzenie postępowania około siedmiu miesięcy nie miało uzasadnienia w tej sprawie. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania.

Oceniając zaś charakter bezczynności Sąd przyjął, że nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, tj. wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ nadal nie załatwi sprawy. W sprawie taka sytuacja nie zaszła. A nadto w dniu [...] sierpnia 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznał odwołanie strony. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w zakresie jego punktu 3 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 149 § 1b oraz § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że:

1/ bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2/ oddalenia skargi w pozostałym zakresie przez Sąd i nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie i zmianę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku w części, w trybie autokontroli, poprzez: orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 14 112 zł.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Sąd pierwszej instancji, skarżąca, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

W odpowiedzi na pismo z Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadamiające strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pisma z 13 sierpnia 2020r. i z 18 sierpnia 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie w pkt 3 i 4 wyroku WSA, które odnoszą się do niestwierdzenia, że bezczynność z pkt 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jak i oddalenia skargi w pozostałym zakresie, co związane było z żądaniem skarżącego przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej. Zatem zaskarżono kwestionowany wyrok jedynie w tej części.

Mimo takiego zakresu zaskarżenia to pełnomocnik skarżącej nie wskazuje w skardze kasacyjnej poprawnie przede wszystkim zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., który odnosi się do kwestii stwierdzania przez sąd czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołane w zarzucie normy art. 149 § 1b oraz § 2 p.p.s.a. nie odnoszą się bowiem do powyższej kwestii. Z kolei przepisy procedury administracyjnej dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych czy przekroczenia terminu oraz zasad postępowania administracyjnego nie są wystarczające do tego, by skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwość orzeczenia zawartego w pkt 3 wyroku, w zakresie niestwierdzenia ujawnionej w pkt 2 wyroku bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast niezależnie od tej wadliwości w zakresie prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pkt 3 zaskarżonego wyroku, jedynie informacyjnie zaznaczyć trzeba, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok w kwestionowanym zakresie, a to, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odpowiada prawu.

Przede wszystkim w tej sprawie dotyczącej bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołana skarżącej od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. Sąd pierwszej instancji ustalił, iż w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2018 r., decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił ww. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od tego rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego, złożono 3 grudnia 2018 r. odwołanie, które następnie, wraz z zaskarżoną decyzją i aktami sprawy, zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r., i które wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 12 grudnia 2018 r. W trakcie rozpoznawania odwołania w tej sprawie, pełnomocnik skarżącej składał do organu odwoławczego kolejnymi pismami z dnia 15 stycznia, 25 lutego oraz 3 lipca 2019 r. uzupełnienia tego odwołania (odpowiednio o: komplet dokumentów dot. udzielenia przedmiotowego zezwolenia (4 sztuki), ZUS P RCA od listopada 2018 r. do stycznia 2019 r., szereg dokumentów pod pozycją od 1-6). W dniu 5 lipca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie skarżącej z dnia 4 lipca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 24 marca 2022 r. Właśnie ten niekwestionowany stan faktyczny sprawy pozwolił Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie konkluzji, iż w realiach tej sprawy organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), albowiem z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ ten nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym przepisami ww. Kodeksu (art. 35 § 3 k.p.a.).

Upływ okresu od 12 grudnia 2018 r. do wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] sierpnia 2019 r., stanowi więc bezczynność organu odwoławczego. Niemniej jednak taka bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji i z czym należy się w pełni zgodzić. Stanowisko to kwestionowane nawet opisowo w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc bowiem pod uwagę taki czas trwania postępowania odwoławczego, odliczając 1 miesiąc na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), tak naprawdę bezczynność trwała w realiach tej sprawy niespełna 7 miesięcy. Bezczynność ta w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można być oceniana w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Generalnie rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona więc miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy ma miejsce niewątpliwa oczywistość stwierdzonego uchybienia przepisom. Taki pogląd przedstawił NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie II OSK 381/18. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej". O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności.

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Samo więc przekroczenie terminu do rozpoznania odwołania strony, jak w tej sprawie, nie jest wystarczające do przyjęcia wskazywanej wyżej kwalifikowanej postaci tego naruszenia. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne, ale rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż wskazywanemu wyżej okresowi bezczynności nie można przypisać charakteru rażącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniona bezczynność w tej sprawie nie miała charakteru bezczynności "wyjątkowej", przyjmując obiektywne kryteria dla tego typu oceny. Na pewno nie była radykalna, tak znaczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką jak wyżej wadliwość, nie cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy by skarżąca mogła doznać w tym czasie znacznego uszczerbku związanego z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Nie jest sporne, że zaistniała zwłoka nie była skutkiem lekceważącego podejścia organu do sprawy skarżącej, ale wynikała przede wszystkim z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje zwalczyć, lecz pomimo podejmowania wysiłków, nie jest w stanie im przeciwdziałać, co wynika z przedstawionych przez organ odwoławczy danych dot. znacznego wzrostu ilości spraw rozpoznawanych przed tym organem. Zaznaczono, iż w 2018 r. wpłynęło łącznie 19 800 spraw (w tym ponad 4 500 ponagleń na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Generalnie nastąpił wzrost o ponad 150 % w stosunku do roku 2017, kiedy to wpływ wynosił 7 800 spraw. Łącznie w 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło około 12 000 spraw więcej. Natomiast w samym pierwszym półroczu 2019 r. wpłynęło 13 503 spraw, w tym 3 874 ponagleń na bezczynność lub przewlekłość, co stanowiło 174% wzrostu w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r., kiedy to wpłynęło 4 935 spraw (wzrost o 8 568 spraw). Zwrócono też uwagę na stałą tendencję wzrostową spraw, która wobec braku zwiększenia zatrudnienia powoduje ogromne obciążenie pracowników i przyczynia się do wydłużenia czasu trwania postępowań. Nie ma zatem wątpliwości, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, które w realiach tej sprawy nie jest jednak aż tak bardzo znaczące, czy też wyjątkowe. Wskazywane natomiast przez organ trudności kadrowe, jak i znaczny wzrost ilości spraw nie stanowią samo w sobie okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą bezczynność, co zasadnie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, ale fakt ten jest obiektywną przeszkodą, która musi wpłynąć na ocenę właśnie tego czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Poza tym wnikliwość z jaką rozpoznano odwołanie skarżącej, jest bezsporna, albowiem po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, przy tym wielokrotnie uzupełnianego na przestrzeni czasu przez samego pełnomocnika skarżącej, podjęto decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylono zaskarżoną decyzję i wydano pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącej. Przedstawiono też obszerne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Zatem opisywana zwłoka w załatwieniu sprawy (rozpoznaniu odwołania przez organ odwoławczy) nie uzasadniała, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcia ujawnionej bezczynności jako powstałej z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnie również w takich okolicznościach tej sprawy oddalono skargę strony w zakresie zgłoszonego żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 14 112 zł (pkt 4 wyroku). Skarga kasacyjna kwestionuje ten element zaskarżonego wyroku zarzutem naruszenia art. 149 § 1b i art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał w oparciu o normę art. 149 § 1b p.p.s.a., w myśli której sąd stwierdzając bezczynność może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, albowiem nie było takiego żądanie w skardze, jak i nie było takiej potrzeby w realiach tej sprawy. Norma art. 149 § 1b p.p.s.a. obejmuje swym zakresem rozstrzyganie o bezczynności lub przewlekłości w przypadkach o których mowa w art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stosował w sprawie normę art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zupełnie nie wyjaśnia na czym polega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1b p.p.s.a. w tej sprawie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega takiego naruszenia.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również podnoszonego w skardze kasacyjnej art. 149 § 2 p.p.s.a. Jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością (przewlekłością) postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu, jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r. I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017r. I OSK 1685/17). W ocenie składu orzekającego jednak nie ma ku temu podstaw. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane w wydanym również w dniu 11 lipca 2019 r. wyroku o sygnaturze I OSK 1143/18 w którym zakwestionowano powyższy pogląd. I tak, jak wskazano w powołanym orzeczeniu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienie jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w opisanym wyżej trybie. Jak zaznaczono, w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2019 r. I OSK 442/18 jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r., o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843) to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną (a w tej sprawie tego nie stwierdzono). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło podczas opisanej bezczynności do takiej szkody moralnej u skarżącego uzasadniającej przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej. Nie bez znaczenia jest również i to na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że cudzoziemka w trakcie oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wykonywała pracę na rzecz tego samego podmiotu, na rzecz którego wcześniej Wojewoda Mazowiecki udzielił zezwolenia na pracę, otrzymując za nią stosowne wynagrodzenie.

Podsumowując, zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.