Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 291/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. A. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia 2 września 2014 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. P. i W. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestora: D. P., W. G. na budowę zespołu obiektów usługowo-handlowo-biurowych w ramach Centrum Biznesowego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i [...] w B..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i 5 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "K.p.a."

Rodzaj inwestycji określono jako zabudowę usługową. Jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano budowę zespołu obiektów usługowo - handlowo – biurowych w ramach "Centrum Biznesowego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o łącznej powierzchni użytkowej nie przekraczającej 2,0 ha i powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2 w którego skład wchodzą budynki usługowe: 1) A o powierzchni zabudowy ok. 570 m2, 2) B o powierzchni zabudowy ok. 750 m2, 3) C o powierzchni zabudowy ok. 3200 m2, 4) D o powierzchni zabudowy ok. 2000 m2.

Decyzja organu I instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 listopada 2012 r. W. G. zwrócił się do organu l instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] w B. na budowę czterech budynków oznaczonych literami A, B, C, D, które to budynki mają się składać na Centrum Biznesowe [...]. Z treści załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, iż planowana powierzchnia zabudowy wnioskowanych budynków ma wynosić ok. 8 140 m2, przy czym budynek A ma mieć II kondygnacje i łączną powierzchnię 1140 m2, budynek B - III kondygnacje i łączną powierzchnię 2250 m2, budynek C -I kondygnację i łączną powierzchnię 2900 m2, budynek D - I kondygnację i łączną powierzchnię 3920 m2. Łączna powierzchnia całkowita wszystkich budynków wynosić miała 10 210 m2.

Organ l instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne i decyzją z dnia 4 marca 2013 r. ustalił warunki zabudowy.

W dniu 2 kwietnia 2013 r. M. A. i M. A. skierowali do organu l instancji wnioski: o sprostowanie błędu pisarskiego oraz wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. We wniosku o sprostowanie błędu pisarskiego wskazano, iż z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi do 30%, natomiast w decyzji wpisano, iż wynosi do 40%. Zdaniem wnioskodawców jest to błąd pisarski, albo też "działanie celowe".

We wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wnioskodawcy domagali się wyjaśnienia "jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały petycje młodzieży ze szkół średnich o poparcie planowanej inwestycji, skoro znalazły się w uzasadnieniu decyzji".

M. A. i A. A. sformułowali również w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013r. wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z dnia 4 marca 2013 r. poprzez wskazanie powierzchni sprzedaży oraz ustalenie warunków ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, iż rozstrzygnięcie decyzji nie określa powierzchni sprzedaży zamierzenia budowlanego i w związku z tym "w żaden sposób nie można dokonać oceny legalności orzeczenia". Nadto, zdaniem wnioskodawców, w decyzji należało ustalić warunki ochrony interesów osób trzecich nie zaś dokonywać "przepisania fragmentu przepisów".

Burmistrz postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. znak: [...] sprostował błąd pisarski w treści załącznika nr 2 do decyzji poprzez zmianę przyjętego udziału procentowego występującego w terenach usługowych z 30 do 40%.

W drugim postanowieniu z dnia 27 maja 2013 r, znak: [...] organ l instancji dokonał uzupełnienia rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie w pkt 1: "uzupełnić parametry projektowanej zabudowy tj. powierzchnia sprzedaży do 2000 mkw", w pkt 2: "wyjaśnić pkt 7. Ochrona interesów osób trzecich. Treść zapisu jest zgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. § 2 pkt 7 i stanowi wytyczne do realizacji na etapie opracowania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę".

M. A. i M. A. po otrzymaniu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia 4 marca 2013r. złożyli odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucili, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem odwołujących "jest mało prawdopodobne by powierzchnia sprzedaży zespołu obiektów usługowo-handlowo-biurowych o łącznej powierzchni do 2 ha nie przekraczała 2000 mkw". Nadto odwołujący zarzucili, iż organ l instancji nie ustalił, gdzie znajduje się front działki i nie jest możliwa ocena prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego. Wielkość obszaru analizowanego nie została w żaden sposób uzasadniona, a nadto bezzasadnie organ l instancji przeanalizował jedynie zabudowę usługową nie dokonując analizy pozostałej zabudowy. Odwołujący zarzucili również błędne wyznaczenie linii zabudowy, a także brak podstaw do wyznaczenia linii zabudowy również od strony pasa drogowego drogi krajowej. Podniesiono, iż załącznik graficzny do decyzji nie spełnia przywołanej w decyzji wymogów Polskiej Normy, a nadto nie określono wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich, ograniczając się wyłącznie "do przepisania fragmentu rozporządzenia, nie określając w istocie tych warunków".

M. A. i M. A. złożyli również zażalenia na postanowienia Burmistrza: o sprostowaniu omyłki pisarskiej i o uzupełnieniu rozstrzygnięcia decyzji. W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania błędów pisarskich podniesiono, iż postanowienie to jest niezgodne z żądaniem, bowiem "bezpodstawnie z urzędu organ l instancji sprostował załącznik nr 2 do decyzji". Organ nie odniósł się natomiast do wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w zakresie obowiązku realizacji zieleni parkowej wraz z małą architekturą oraz znaczenia petycji młodzieży dotyczących planowanej inwestycji.

W zażaleniu na postanowienie dotyczące uzupełnienia treści decyzji z dnia 4 marca 2013r. wnoszący zażalenie podnieśli, że powołano błędną podstawę prawną, a ponadto pominięto uzupełnienie treści decyzji o warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt: [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 marca 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż konieczne jest uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także ponowne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwrócono również uwagę na uchybienie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

W toku dalszego rozpoznawania niniejszej sprawy organ l instancji uzupełnił złożony przez inwestora wniosek, który pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. podał poszczególne parametry techniczne każdego z planowanych budynków, określając, czy i jaka powierzchnia sprzedaży została przewidziana w tych budynkach.

Następnie w dniu 20 września 2013 r. odebrano oświadczenie od W. D., który podał spadkobierców po zmarłym Z. D. w osobach M. D. oraz W. D.. Z treści spisanego na tą okoliczność protokołu wynika, iż spadkobiercy po zmarłym Z. D. dziedziczą spadek na podstawie testamentu notarialnego.

Organ l instancji przeprowadził następnie ponownie analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. organ ustalił warunki zabudowy na budowę zespołu obiektów usługowo-handlowo -biurowych w ramach Centrum Biznesowego [...] na terenie działek nr [...] i [...] w B., o łącznej powierzchni użytkowej nie przekraczającej 2 ha i powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2.

Od decyzji tej odwołanie złożyli M. A. i M. A. podnosząc, iż organ l instancji wadliwie ustalił strony postępowania, a także w sposób błędny zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Zarzucono również naruszenie art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p., art. 54 pkt 3 tej ustawy oraz § 2 pkt 7 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003 r., nr 164 poz. 1589), dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 marca 2014 r. sygn. akt: [...] ponownie uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchybienia formalne związane z brakiem załączników do decyzji, a także na okoliczność braku udokumentowania następstwa prawnego zmarłej strony postępowania. Podniesiono także konieczność dokładnego uzasadnienia odstępstw od zasad ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na konieczność określenia uzasadnionych interesów osób trzecich podlegających ochronie na etapie ustalania warunków zabudowy.

W toku dalszego rozpoznawania niniejszej sprawy organ l instancji ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi krajowej nr [...] - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K..

Następnie powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2014 r., znak: [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy na budowę zespołu obiektów usługowo-handlowo-biurowych w ramach Centrum Biznesowego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i [...] w B..

W decyzji tej określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nieprzekraczalną linię zabudowy: - 56 m od krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. K.) dz. nr [...], oraz 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 4 dz. nr [...] zgodnie z uzgodnieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. znak: [...] z dnia 12.01.2013 r.

Organ opisał wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 30% powierzchni terenu wyznaczonego pod inwestycję, udział powierzchni biologicznie czynnej: minimum 30%.

Określono szerokość elewacji frontowej od strony drogi gminnej (ul. K.) dz. nr [...]: budynek usługowy A - około 15 m z tolerancją 20 %, budynek usługowy B - około 15 m z tolerancją 20%, budynek usługowy C - około 100 m z tolerancją 20%, budynek usługowy D - około 90 m z tolerancją 20%, wysokość budynków, geometrię dachów.

W decyzji nakazano zapewnić izolację terenu usług od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej poprzez realizację pasa zieleni parkowej wraz z małą architekturą (zgodnie ze stanowiskiem komitetu osiedlowego) pas zieleni o szerokości minimum 5 m - wzdłuż linii rozgraniczającej oznaczonej literami D-E, pas zieleni o szerokości minimum 15 m - wzdłuż linii rozgraniczającej oznaczonej literami E-F.

Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: realizacja inwestycji winna zapewnić poszanowanie, występujących w jej obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym:

nie powinna pozbawiać właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, energii cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

nie powinna powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

nie powinna powodować zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby,

roboty budowlane należy prowadzić zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób ograniczający do minimum powstawanie szkód. Po zakończeniu robót należy przywrócić stan pierwotny nawierzchni trwałych (drogi, chodniki, wjazdy, ogrodzenia itp.),

nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie ich prawa własności,

musi zapewnić właściwe odizolowanie funkcji usługowej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez realizację pasa zieleni parkowej.

Wskazano, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w wykazie inwestycji wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt. 54 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek złożony w dniu 15.11.2012r. (uzupełniony 23.08.2013 r. i 8.05.2014 r.) zgodnie z przepisem art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. zawiera niezbędne określenia, tj. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, określenie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek inwestorów o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego w sentencji niniejszej decyzji zamierzenia budowlanego spełnia wymagania ustawowe.

Organ przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86, art. 60, art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4 u.p.z.p.

Wskazał, że podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz określenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy stanowią przeanalizowane działki w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji.

Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wykazała, że istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na warunkach określonych w niniejszej decyzji. Wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy: a) znalazły odzwierciedlenie w punkcie "III. 1) Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" niniejszej decyzji oraz b) stanowią integralny załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ przywołał § 1, § 2 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia. Wskazał, że:

- wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego;

- teren w ramach projektowanej inwestycji, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (projektowana inwestycja związana jest z działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 2,43 ha; teren ten sklasyfikowany jest jako grunty RIIIa, Rlllb, Bi, Bp i dr położony w granicach administracyjnych miasta [...]);

- dokonana analiza zgromadzonego materiału, przy rozpatrywaniu wniosku inwestora, wykazała brak sprzeczności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, wymienionymi w punkcie "IV" niniejszej decyzji.

Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie wpłynie na zmianę dotychczasowej funkcji, zasad i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

W toku postępowania wniesiono 2 różne pisma z dnia 2.04.2013 r. M. A. i M. A. - wniosek o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia decyzji (o wskazanie powierzchni sprzedaży i ustalenie warunków ochrony interesów osób trzecich). Zapisy te znalazły swoje odzwierciedlenie w ustaleniach niniejszej decyzji.

W dniu 25 lipca 2014 r wpłynął do organu wniosek M. A. i M. A. o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r znak. [...] odmówił zawieszenia postępowania.

Od decyzji z dnia 2 września 2014 r. odwołanie złożyli ponownie M. A. i M. A. podnosząc zarzuty jak w poprzednim odwołaniu. Zarzucono również naruszenie art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p., art. 54 pkt 3 tej ustawy oraz § 2 pkt 7 i § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń.

M. A. i M. A. złożyli również wniosek o uzupełnienie decyzji, który to wniosek Burmistrz rozpatrzył postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. znak: [...], odmawiając uzupełnienia decyzji z dnia 2 września 2014 r.

Jako podstawę prawną odwołania skarżący wskazali art. 127 § 1 K.p.a. (w związku z wydanym postanowieniem [...] z dnia 27 listopada 2014 r. - data wpływu 9 grudnia 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji).

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieoznaczenie w zaskarżonej decyzji stron postępowania,

- art. 6 K.p.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie inwestora do realizacji zieleni parkowej wraz z mała architekturą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy,

- § 5 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu,

- § 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi gminnej i nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy od strony budynków mieszkalnych,

- § 6 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku handlowego;

- art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia poprzez nieokreślenie warunków ochrony interesów osób trzecich,

- art. 54 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji,

- art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez zastosowanie nienormatywnych oznaczeń części graficznej decyzji,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że organ wszczynając postępowanie administracyjne zobowiązany jest ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Podnieśli, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której jedna z osób poprzednio uznana za stronę postępowania prawdopodobnie nie żyje, na co zwracało uwagę już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było zgromadzenie dowodów potwierdzających śmierć osoby uznanej za stronę postępowania. Dowodem takim może być jedynie urzędowy dokument, np. odpis skróconego aktu zgonu. Dokumentu takiego brak jest w aktach sprawy. Następnie organ administracji winien ustalić, jakie podmioty zostały uznane za następców prawnych zmarłego i podmiotom tym należało zapewnić udział w sprawie. Podkreślono, że to nie organ administracji ma możliwość samodzielnego ustalania następców prawnych po zmarłym, np. na podstawie odręcznej i niechlujnej notatki służbowej. W polskim systemie prawnym ustalenie następców prawnych po zmarłym następuje albo w notarialnym akcie poświadczenia dziedziczenia albo przez sąd powszechny w drodze postanowienia o nabyciu spadku. Brak odpowiednich dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ administracji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. zobowiązany był do zawieszenia postępowania do czasu prawidłowego ustalenia następców prawnych po zmarłym.

Jeżeli brak jest oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji (vide Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 325/11).

Rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych, co ma rzekomo miejsce w rozpatrywanym przypadku. W konsekwencji brak zamieszczenia oznaczenia stron w decyzji administracyjnej oznacza, że nie spełnia ona wszystkich wymogów, wynikających z art. 107 § 1 K.p.a. i przepis ten narusza w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 127/13).

W rozpatrywanym przypadku odwołujący się na podstawie doręczonej mu decyzji nie mógł ustalić, jakie podmioty w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zastały uznane za strony tego postępowania. W niniejszym przypadku oznaczenie w decyzji stron postępowania ma szczególne znaczenie, gdyż zachodzi przypuszczenie, że nie zostały one ustalone w prawidłowy sposób - bez przeprowadzenia postępowania spadkowego.

Zdaniem odwołujących Burmistrz po raz kolejny bez podstawy prawnej i wbrew uwagom czynionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązał inwestora do realizacji zieleni parkowej wraz z małą architekturą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej, co w ich ocenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa mających zastosowanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa i bez wątpienia na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwe konkretne wskazywanie lokalizacji zieleni parkowej i małej architektury.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wchodzić w kompetencje organów administracji budowlanej, co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Burmistrz po raz kolejny zamienił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w swego rodzaju plebiscyt, gubiąc gdzieś rzeczowe argumenty z zakresu urbanistyki i zastępując je życzeniami okolicznych mieszkańców. Gdyby nawet istniała podstawa prawna do ustalenia konieczności lokalizowania zieleni parkowej w konkretnej lokalizacji, to taka podstawa prawna winna być wskazana w decyzji.

Na podstawie doręczonej decyzji nie można ustalić, w jaki sposób wyznaczono analizowany obszar. Informacji tych nie zawiera ani uzasadnienie decyzji ani wyniki analizy (zarówno część tekstowa, jak i graficzna).

Przeprowadzona analiza powinna także zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady wymaga szczegółowego uzasadnienia. W przypadku omawianego parametru wiele nieścisłości wynika z błędnego rozumienia słowa średni w odniesieniu do procentów. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji ponownie wyliczył średnią arytmetyczną z procentów, co stanowi elementarny błąd matematyczny i co za tym idzie daje nieprawidłowe wyniki. Ze względu na fakt, że poszczególne działki objęte obszarami analizowanymi mają różne rozmiary, powinna być to średnia ważona. Prawidłowy wynik średniej wskaźnika można otrzymać przeliczając stosunek procentowy sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek. Wbrew pozorom błędny sposób liczenia wskaźnika ma poważne skutki przestrzenne, szczególnie w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze znajdują się działki bardzo intensywnie zainwestowane i średnia arytmetyczna jest znacznie wyższa niż prawidłowo policzona średnia ważona (vide: A. Mancewicz, Z. Ziobrowski, Decyzje WZ: bubel czy przekręt, Kwartalnik KRSKO "Casus", nr 49).

Nadto w zaskarżonej decyzji ustalono jedynie maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu nie ustalając wartości minimalnej. W ten sposób parametr ten nie został ustalony w konkretny sposób, co z kolei w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi naruszenie prawa.

Z przeprowadzonej analizy winno jednoznacznie wynikać, dlaczego linię zabudowy wyznaczono w takiej, a nie innej odległości od pasa drogowego. W rozpatrywanym przypadku po raz kolejny nie wyjaśniono w żaden sposób, dlaczego linie zabudowy od strony drogi gminnej wyznaczono w odległości 56 m od krawędzi jezdni, skoro z analizy wynikały inne wartości. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynki występują bowiem w znacznie bliższej odległości od pasa drogowego niż ustalone 26 m. Należy też podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, co nastąpiło w ukryty sposób w niniejszej sprawie, bowiem od strony budynków mieszkalnych wyznaczono bez podstawy prawnej pas o szerokości od 5 do 15 m bez możliwości zabudowy. Powyższe uchybienia wskazują jednoznacznie, że Burmistrz w rażący sposób zignorował uwagi zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego.

Sposób ustalania szerokości elewacji frontowej planowanych budynków został opisany w § 6 rozporządzenia. Organ I instancji przepis ten zupełnie zignorował w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej budynku handlowego. Burmistrz ustalił bowiem szerokość elewacji frontowej tego budynku jako 100 m z tolerancją 20%, w sytuacji, gdy na podstawie analizy jednoznacznie wynika, że największa wartość tego parametru w analizowanym obszarze nawet nie jest zbliżona do tego parametru. Ten rudymentarny błąd ponownie popełniony może świadczyć o działaniu celowym, mającym jedynie na celu wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji, zgodnej z jego oczekiwaniami, jednak pozostającej w rażącej sprzeczności z przepisami prawa.

Zdaniem odwołującego w sytuacji, gdy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla m.in. budynku o tak dużej szerokości elewacji frontowej, gdy z analizy wynika jednoznacznie, że na terenie analizowanym brak jest choćby jednego takiego przykładu zabudowy, organ administracji winien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji odmownej przez organ drugiej instancji nie jest jednak możliwe choćby z uwagi na fakt wykazanych nieprawidłowości w zakresie ustalania stron postępowania, stąd wniosek o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podsumowując, Burmistrz nie dysponując prawidłową analizą, nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Powyższe stanowi obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a.

W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego zauważono, że w § 3 ust. 3 rozporządzenia, w którym uszczegółowiono wymagania co do treści decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wskazano, że w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego stosuje się zgodnie z Polską Normą [...] z dnia 11 lipca 2002 r. Załączniki graficzne do zaskarżonej decyzji ponownie nie spełniają wymogów Polskiej Normy powołanej w przepisie rozporządzenia. Stosowanie Polskich Norm jest obowiązkowe, jeżeli wynika to z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Burmistrz Miasta nie zapisał także innych wymaganych warunków, jakie winny być nałożone na inwestora. Wymóg ochrony interesów osób trzecich zawarty jest w przepisie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń.

Burmistrz kwestie ustalenia warunków ochrony interesów osób trzecich potraktował w sposób zbyt lapidarny ograniczając się niemal wyłącznie do przepisania fragmentu rozporządzenia, nie ustalając w istocie tych warunków.

Organ I instancji po raz kolejny nie zastosował się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartych na ósmej stronie decyzji z dnia 1 sierpnia 2013 r. znak: [...], a także na ósmej stronie decyzji z dnia 3 marca 2014 r. znak: [...], dotyczących obowiązku określenia warunków ochrony interesów osób trzecich, nie zaś ograniczenia się do przepisania fragmentu rozporządzenia.

W szczególności nie stanowi określenia warunków ochrony interesów osób trzecich przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje etc. określenie: "nie powinna powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektrycznej..)". Organ ustalający warunki zabudowy winien w tym miejscu jednoznacznie określić poziom dopuszczalnych zakłóceń, hałasu generowanych przez planowaną inwestycję.

Zaskarżona decyzja narusza nadto art. 54 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji. "Rodzaj inwestycji" określono jako "zabudowa usługowa", natomiast jako funkcję wskazano "usługowo-handlowo-biurową". W tym stanie rzeczy nie określono w jednoznaczny sposób rodzaju inwestycji poprzez wykazanie cech inwestycji na tyle precyzyjne, aby można było określić zarówno jej cel, jak i właściwości. Z powyższego również wynika, iż organ pod pojęciem "usługi" miał na uwadze działalność handlową i rzemieślniczą, tymczasem - zdaniem skarżącego - w zakresie pojęcia "usługowy" wcale w sposób jednoznaczny nie mieści się pojęcie "handlowy". Zgodnie z terminologią języka polskiego "usługowy" to związany z wykonywaniem usług; działalność usługowa służy zaspokojeniu potrzeb ludzkich, np. prace rzemieślnicze, przewóz towarów, usługi krawieckie, szewskie, itp., a "handlowy" - odnoszący się do handlu, jako obrotu towarów, polegającego na kupnie-sprzedaży (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1227/06).

Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji zamierza w dowolny sposób ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przez co decyzja administracyjna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zamienia się w quasi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli gmina zamierza w pełni korzystać z przysługującego jej władztwa planistycznego, winna to robić w legalny sposób, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś stosować działania contra legem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia.

Wskazano, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie ustalone zostało:

- w zakresie kontynuacji funkcji: istniejący zespół zabudowy usługowej (pawilony handlowe, stacja paliw, szpital, hotele, centra usługowo-handlowe, galerie), zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, tereny upraw rolnych, droga krajowa nr 4 i drogi gminne (ulice miejskie);

- w zakresie kontynuacji gabarytów i form architektonicznych: zabudowa działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podniesiono, że przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu obiektów usługowo-handlowo-biurowych w ramach "Centrum Biznesowego [...]" o łącznej powierzchni użytkowej nie przekraczającej 2,0 ha i powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2 000 m2, w tym: dwa budynki usługowe - jeden dwukondygnacyjny i jeden trzykondygnacyjny o profilu handlowo-biurowym oraz mieszczący różnorodne usługi np. zdrowia, o pow. odpowiednio ok. 570 m2 i ok. 750 m2; budynek usługowy branży handlowej (spożywczo-przemysłowy) wraz z pasażem handlowym (mniejsze powierzchnie handlowe dla podnajemców) o powierzchni zabudowy ok. 3 700 m2 (powierzchnia sprzedaży 1 900 m2); 3) budynek usługowy branży handlowej z przeznaczeniem na centrum ogrodnicze i przemysłowe o powierzchni zabudowy ok. 2 000 m2 (powierzchnia sprzedaży 90 m2); parkingi dla samochodów osobowych o powierzchni użytkowej ok. 4 920 m2; sieć dróg dojazdowych do budynków i parkingów z wjazdem z ul. K.; droga wewnętrzna dostaw towarów z placem manewrowym; tereny zieleni urządzonej ze skwerem rekreacyjnym przy ul. K.; infrastruktura techniczna, do której zalicza się projektowany zjazd z drogi gminnej.

Mając na uwadze ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym organ odwoławczy przyjął, że budowa zespołu obiektów usługowo-handlowo-biurowych nie będzie stała w sprzeczności z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania przestrzennego.

W analizie ustalono: nieprzekraczalna linia zabudowy jako kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynki usługowe na działkach nr [...] (LIDL) oraz [...] (budynek stacji paliw) - 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 4 dz. nr [...]. Wyznaczona odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy powoduje, że dla projektowanej inwestycji (w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi) zachowane zostaną przepisy odległościowe określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rozwiązanie takie uzyskało uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. znak: [...] z dnia 12 stycznia 2013 r. Wyznaczenie linii zabudowy od drogi publicznej krajowej jest niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego (utrzymanie linii wyznaczonej przez inne obiekty usługowe na działkach sąsiednich), dla zapewnienia oddalenia zabudowy od obciążonej ruchem samochodowym drogi i wywoływanym hałasem, a także ma zabezpieczyć użytkowników drogi przed zbyt bliskim lokalizowaniem reklam w tym reklam świetlnych wysyłających lub odbijających światła i o zmiennej treści wprowadzających w błąd uczestników ruchu drogowego.

Zdaniem Kolegium wyznaczenie odległości dopuszczalnej zabudowy od strony drogi publicznej krajowej, określone jako nieprzekraczalna linia zabudowy, nie jest wadliwe, bowiem jakkolwiek linia zabudowy powinna być wyznaczona od strony wjazdu na działkę, to jednakże tak ustalona odległość pozostaje w zgodzie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), a ponadto stanowi kontynuację linii zabudowy od strony drogi krajowej wyznaczonej przez inne obiekty o charakterze usługowym znajdujące się wzdłuż tej drogi.

Linia zabudowy od strony ul. K. (dz. nr [...]) wyznaczona została na 56 m od krawędzi jezdni tej drogi gminnej. Podstawę wyznaczenia tej linii zabudowy stanowił budynek handlowy zlokalizowany na działce nr [...]. Prawidłowo zastosowano § 4 ust. 3 bowiem linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a linię nowej zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (w tym przypadku budynku handlowego na działce [...]). Uwzględniono również wymaganą odległość od zabudowań mieszkalnych.

Do dalszej analizy zostały użyte parametry budynków z zabudową usługową i znajdujące się w obszarze analizowanym.

Dla wnioskowanej inwestycji (całkowita powierzchnia zabudowy na działce) wskaźnik został wyliczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji A-B-C-D-E-F-G-H na maksymalnie 30%. Słusznie wzięto pod uwagę wyliczony średni wskaźnik występujący na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym (30,25%), charakter inwestycji oraz wskaźnik dla najbardziej zbliżonych funkcją działek w obszarze analizowanym.

W analizie ustalono, że w obszarze analizowanym występują obiekty usługowe i mieszkaniowe o szerokości elewacji frontowej od 10 do 110 m; średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 32,5 m. W tym zakresie do analizy użyto parametrów działek z zabudową usługową z uwagi na specyfikę niniejszej inwestycji. Z uwagi na dopuszczalną możliwość zastosowania 20% tolerancji oraz wniosek inwestora zasadnie ustalono szerokość elewacji frontowej dla projektowanych obiektów w zakresie: minimalna szerokość elewacji frontowej - 12 m i maksymalna szerokość elewacji frontowej - 120 m, przy czym w warunkach decyzji znajduje się zapis, że maksymalną szerokość elewacji może mieć budynek zlokalizowany od strony drogi gminnej (ul. K.) - dz. nr [...]. Tak ustalona szerokość nie odbiega gabarytami od istniejącej w tym rejonie zabudowy mieszkaniowej oraz gospodarczej i szerokości elewacji frontowej obiektów w obszarze analizowanym.

Z zapisów analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują obiekty produkcyjne i usługowe o wysokości do okapu od 3 do 12 m. W związku z tym w przedmiotowej sprawie ustalono dla projektowanego obiektu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na maksymalnie 4 m do 9 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W decyzji określono odrębnie wysokości dla poszczególnych budynków określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość budynku do kalenicy.

W analizie zostało ustalone, że istniejąca zabudowa produkcyjna i usługowa ma charakter niejednorodny, budynki mają wysokość 1 lub 2 kondygnacji nadziemnych; dachy budynków dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia w przedziale 2° - 45°, usytuowane różnorodnie kalenicami do drogi publicznej, ale w większości równolegle do tej drogi. Występują również dachy płaskie. Takie ustalenia, wynikające również z zestawienia tabelarycznego, pozwalają na przyjęcie, że projektowane obiekty winny być zwieńczone dachem płaskim, dwuspadowym lub wielospadowym o jednakowym dla głównych połaci kącie nachylenia w przedziale 2° - 20°; położenie kalenicy głównej projektowanych obiektów (z uwagi na ich charakter i gabaryty) - równolegle do drogi gminnej - dz. nr [...] (czyli północ-południe), za wyjątkiem budynku C, gdzie kalenica winna być w układzie wschód - zachód.

Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest w niniejszej sprawie spełniony bowiem teren inwestycji bezpośrednio przylega do terenów dróg publicznych: do drogi krajowej nr 4 (dz. nr [...]) bez możliwości zjazdu, do drogi gminnej - ul. K. (dz. nr [...]) z możliwością lokalizacji zjazdu publicznego do działek nr [...] i [...], na warunkach określonych w decyzji administracyjnej z dnia 29 października 2012 r., znak: [...] zarządcy drogi gminnej (ul. K.) - Burmistrza w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego.

Przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy są w niniejszej sprawie spełnione. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego.

Organ wykazał wymagane zapewnienia dotyczące dostawy poszczególnych mediów.

Wskazał, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; projektowana inwestycja zlokalizowana ma być na działkach nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,43 ha; teren ten sklasyfikowany jest, wg wypisu z rejestru gruntów, jako grunty RIIIa, RIIIb, Bi, Bp i dr położonych w granicach administracyjnych miasta [...], w związku z tym na mocy art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się.

Wnioskowany teren nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy są zatem w niniejszej sprawie spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy wskazuje ustalone strony postępowania. W aktach sprawy znajduje się wykaz tych stron. Egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach sprawy odsyła do tego rozdzielnika, który znajduje się w tych aktach. Okoliczność natomiast, iż odwołujący nie otrzymali wykazu stron postępowania nie jest wadliwością.

Kwestia ustalenia kręgu stron postępowania nie jest kwestionowana przez podmioty, które organ uznał za strony, jako następców prawnych po zmarłym Z. D.. W związku z tym trudno jest czynić zarzut, skoro nie czynią tego strony najbardziej zainteresowane, że do kręgu osób będących następcami prawnymi po Z. D. powinny zostać zaliczone jeszcze inne podmioty.

W zaskarżonej decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Określenie to ma miejsce w pkt 3.4 decyzji. Postanowienia zawarte w tym zakresie odnoszą się do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589). Określenie natomiast konkretnych parametrów poszczególnych obiektów wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji, nastąpiło zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia i znajduje odzwierciadlenie w sporządzonej przez organ analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

M. A. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 2 września 2014 r., znak: [...], jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

- art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 6 K.p.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie inwestora do realizacji zieleni parkowej wraz z mała architekturą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy,

- § 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi gminnej i nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy od strony budynków mieszkalnych,

- § 5 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu,

- § 6 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku handlowego;

- art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez nieokreślenie warunków ochrony interesów osób trzecich,

- art. 54 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji,

- art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez zastosowanie nienormatywnych oznaczeń części graficznej decyzji,

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Nadto decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieoznaczenie w decyzji stron postępowania.

Podniósł, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił uwag wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy natomiast zmienił natomiast swoje stanowisko i decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia 2 września 2014 r. znak: [...].

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zwartą w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego bez koniecznych dokumentów nie można ustalić, że rzekomi spadkobiercy po zmarłym Z. D. są faktycznie spadkobiercami i czy są jedynymi spadkobiercami. Jeżeli nie byliby spadkobiercami, to zaskarżone decyzje byłyby nieważne, gdyż zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast gdyby krąg spadkobierców byłby szerszy, to zachodziłaby przesłanka wznowienia postępowania, gdyż strony bez własnej winy me brałyby w postępowaniu. Powyższe uchybienia czynią trafionym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Skarżący podniósł, że zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów przez to, że załączniki graficzne do zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów Polskiej Normy powołanej w przepisie rozporządzenia, nie został rozpatrzony przez organ odwoławczy.

Powoływana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 marca 2014 r. znak: [...] kasująca poprzednie rozstrzygnięcie Burmistrza i zawierająca powołane w niniejszej skardze wskazania dla organu pierwszej instancji, była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który oddalił skargę. Można zatem przyjąć, że uwagi te były trafione i w konsekwencji nieuzasadniona jest zmiana stanowiska przez organ odwoławczy, zwłaszcza, że organy administracji są związane wyrokiem sądu administracyjnego zapadłym w konkretnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że analogiczne jak w skardze argumenty zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z powodu zarzutów w niej podniesionych.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, warunkującą dalsze prawidłowe postępowanie i poprawność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest rzetelnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

O ile w analizowanym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wobec tego organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a.

Mimo że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to nie można przyjmować, że przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298).

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

O ile, co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei przez front działki - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10).

Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

W niniejszej sprawie organy administracji ograniczyły się do wskazania, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co - w świetle powyższych rozważań - nie jest wystarczające.

Trafnie zarzucił skarżący, że na podstawie zaskarżonej decyzji nie można ustalić, w jaki sposób wyznaczono analizowany obszar. Informacji tych nie zawiera ani uzasadnienie decyzji, ani wyniki analizy (zarówno część tekstowa jak i graficzna), czy sama analiza.

Biorąc pod uwagę przebieg granicy obszaru analizowanego należy podkreślić, że jest on zdecydowanie większy, niż minimum określone przepisami. Granice obszaru analizowanego zbliżonego do okręgu oddalone są od granic działki o ok. 500 m. Organy nie zawarły żadnych rozważań uzasadniających przyjęcie tak dużego obszaru. Należy przy tym podkreślić, że front działki od drogi gminnej - ulicy K., od której planowany jest wjazd na teren inwestycji – ma ok. 40 m. W kwestionowanych decyzjach nie wskazano szerokości frontu działki, ani przyjętego w analizie promienia wyznaczonego obszaru analizowanego. Niemniej jednak szerokość działki w głębi terenu jest dużo większa, niż na styku z działką drogową, z której będzie się odbywał główny zjazd i wejście na teren. Nie byłoby więc wykluczone przyjęcie obszaru analizowanego o promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jednakże wymagałoby to podania przyczyn, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego w celu zapewnienia spełnienia wymogu art. 1 pkt 2 u.p.z.p. obejmującego zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny.

W ocenie Sądu tak ujęty i opisany obszar analizowany wskazuje na niedopuszczalne "poszukiwanie" takich obiektów budowlanych, które pozwolą pozytywnie załatwić wniosek inwestora.

Jak wskazano w analizie w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zespół zabudowy usługowej (pawilony handlowe, stacja paliw, szpital, hotele, centra usługowo-handlowe, galerie), zespoły zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, tereny upraw rolnych, droga krajowa nr [...] i drogi gminne (ulice miejskie). Nie zawarto natomiast w wynikach analizy, ani kwestionowanych decyzjach żadnych rozważań w przedmiocie kontynuacji funkcji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że spełnione są warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

To lakoniczne i enigmatyczne stwierdzenie zostało bezkrytycznie zaaprobowane przez organ odwoławczy. Pominięto w zasadzie charakter zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś ustalono parametry nowej zabudowy na podstawie stanu zagospodarowania wybranych działek, położonych w dalszej odległości. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się niewiele budynków usługowych. Z analizy wynika, że w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Organ, badając parametry budynków leżących w obszarze analizowanym, nieprawidłowo ograniczył się jedynie do budynków o charakterze usługowym. Winien bowiem wziąć pod uwagę parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (po uprzednim prawidłowym wyznaczeniu tego obszaru), łącznie z budynkami o przeznaczeniu innym niż usługowe, w tym o przeznaczeniu mieszkaniowym wielo- i jednorodzinnym.

Ponadto organ błędnie wyliczył wskaźnik zabudowy jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji A-B-C-D-E-F-G-H na maksymalnie 30%.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Słusznie również skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji ustalono jedynie maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, nie ustalając wartości minimalnej. W ten sposób parametr ten nie został ustalony w konkretny sposób, co stanowi naruszenie prawa.

Trafny jest zarzut skarżącego, że organ I instancji, nie dysponując prawidłową analizą, nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Powyższe stanowi obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem także przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym reguły określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie błędnego wyznaczenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku handlowego należy stwierdzić, że w tym zakresie decyzje organów nie poddają się kontroli i weryfikacji. Prawidłowość wyznaczenia ww. parametrów i wskaźników może być kontrolowana przez sąd jedynie w przypadku poprawnie wyznaczonego obszaru analizowanego.

Trzeba również zaznaczyć, że rolą organu administracji publicznej ustalającego warunki zabudowy nie jest kształtowanie ładu przestrzennego w sensie wprowadzania nowych, pożądanych jego zdaniem tendencji rozwoju urbanistycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny w takim aspekcie, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12, Lex Omega nr 1452833). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji użył w istocie decyzji o warunkach zabudowy do kształtowania ładu urbanistycznego w kierunku pożądanym przez siebie i inwestora, na co wskazuje umiejętne przyjęcie obszaru analizowanego.

Trafnie skarżący zarzucił, że z przeprowadzonej analizy winno jednoznacznie wynikać, dlaczego linię zabudowy wyznaczono w takiej, a nie innej odległości od pasa drogowego. Organ winien precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego linię zabudowy od strony drogi gminnej wyznaczono w odległości 56 m od krawędzi jezdni, czego organy nie uczyniły. Jest to uchybienie istotne tym bardziej, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynki występują w znacznie bliższej odległości od pasa drogowego.

Należy też podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Nie ma prawnie uzasadnionych powodów do ustalania kilku linii zabudowy, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ograniczenie zabudowy od strony drogi krajowej nr 4 wynika z ustawy o drogach publicznych i nie wymaga wyznaczania linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu zobowiązania inwestora do realizacji zieleni parkowej wraz z małą architekturą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej, należy stwierdzić, że nakazanie inwestorowi zrealizowania pasu o szerokości od 5 do 15 m bez możliwości zabudowy (przeznaczonego na zieleń) od strony budynków mieszkalnych wyznaczono bez podstawy prawnej. Organ wszedł w tym zakresie w kompetencje organu budowlanego.

Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za zasadne również zarzuty skargi dotyczące innych naruszeń przepisów.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy. Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, bowiem nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołania.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a..

Na marginesie Sąd wskazuje, że nie jest zasadny zarzut skarżącego co do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a także co do braku doręczenia rozdzielnika skarżącemu. Zasadnie organ uznał, że zaskarżona decyzja wskazuje ustalone strony postępowania. W aktach sprawy znajduje się wykaz tych stron. Egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach sprawy odsyła do tego rozdzielnika, który znajduje się w tych aktach. Okoliczność natomiast, iż skarżący nie otrzymał wraz z decyzją wykazu stron postępowania nie jest wadliwością dyskwalifikującą tę decyzję. Słusznie również organ stwierdził, że ustalony krąg stron postępowania nie jest kwestionowany przez podmioty, które organ uznał za strony, jako następców prawnych po zmarłym Z. D.. Nie zgłosił się również żaden inny podmiot wskazując, że jest następcą prawnym po Z. D.. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy uznać za chybiony.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego określenia rodzaju inwestycji, Sąd stwierdził, że w tej kwestii organ nie naruszył przepisów prawa.

Na marginesie należy też wskazać, że w ponownie prowadzonym postepowaniu organ winien precyzyjnie określić warunki ochrony interesów osób trzecich.

Organ winien również dołożyć staranności w doręczaniu korespondencji. W przedmiotowej sprawie organ dokonując doręczeń właścicielom działki nr [...], jakimi są małżeństwo: C. P. i J. P., błędnie adresował przesyłki do C. P. i J. P. (J. P. jest ojcem J. P.).

Mając na uwadze opisane powyżej uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a..

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, w tym przede wszystkim co do wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, przy zastosowaniu pozostałych przepisów będących wyrazem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

W punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 757 zł składa się: kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.