Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 58/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 6 i 7, art. 28  ust. 1, art. 29 ust.1 pkt 2 i ust. 12, art. 48 ust. 1, 2 i 4, art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana

z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., znak: "[...]", utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

(dalej też jako: "PINB") z dnia "[...]"r., nakazującą A. G. rozbiórkę rozbudowy istniejącego budynku usługowego (kat. ob. XVII) o wymiarach 5,10 x 5,20 m (26,52 m2 powierzchni zabudowy), wykonanej w G. przy ul. "[...]", na działce nr "[...]" bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następstwie poniżej wskazanych zdarzeń:

W dniu 10 września 2008r. A. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w G., zgłosił Staroście zamiar budowy, na terenie działki nr "[...]" przy ul. "[...]" w G., tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem (ogród zimowy) na 120 dni z przeniesieniem w inne miejsce. Wskazał, że obiekt wykonany będzie z gotowych elementów szklanych w konstrukcji PCV o wymiarach - szerokość 5100, długość 5200 i 3800, zakotwiczonych za pomocą śrub i kotw.

Pismem z dnia 14 maja 2009r. naczelnik Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 maja 2009r. w sprawie demontażu tymczasowego obiektu stwierdzono, iż wybudowany został on na działce nr "[...]" bez wymaganego zgłoszenia.

W dniu 22 maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego w G. przy ulicy "[...]" na działce o nr "[...]" przez A. G.

W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2009r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor dobudował w grudniu 2008r. do istniejącego budynku obiekt o wymiarach 5,10 x 5,20 m z oszklonych profili PCV, który nie posiada fundamentów i stoi na posadzce cementowej. Roboty budowlane zostały zakończone.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dla A. G. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 5,10 x 5,20 m (26,52 m2 powierzchni zabudowy), wybudowanego w G. przy ul. "[...]", na działce nr "[...]" bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzję tę uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z dnia 25 lutego 2010r. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia organ ten wskazał, że należy wyjaśnić jakiego rodzaju obiektu dotyczy postępowanie, czy wybudowano nowy wolnostojący obiekt budowlany, czy też dokonano rozbudowy istniejącego budynku. W przypadku potwierdzenia rozbudowy organ winien umorzyć postępowanie w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego i wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku.

W związku z powyższym PINB wydał w dniu 4 marca 2010r. decyzję, którą umorzył, na podstawie art. 105 k.p.a., postępowanie w sprawie wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego, wskazując że przedmiotowe roboty nie były budową tymczasowego obiektu budowlanego.

Następnie zawiadomieniem z dnia 22 marca 2010r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku usługowego

w G.przy ul. "[...]" na działkach "[...]".

W dniu 12 kwietnia 2010r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę, podczas której ustalił, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego grill-baru o wymiarach 5,10 x 5,20 m. Konstrukcja rozbudowy - ściany i dach z profili PCV oszklonych, ustawiona na płycie betonowej. Profile łączone do ściany i płyty śrubami. Wewnątrz rozbudowy posadzka z płytek ceramicznych, ustawione meble drewniane, szafa chłodnicza z napojami i inne sprzęty.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2010r. PINB, działając na zasadzie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budowy. Wobec niewykonania tego obowiązku, decyzją z dnia 9 sierpnia 2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. G. rozbiórkę rozbudowy istniejącego budynku usługowego położonego w G. przy ulicy "[...]" na działkach o nr "[...]", wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów w określonym terminie, co skutkowało nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor przyznał, że dokonał robót budowlanych,

w wyniku których powstała oszklona konstrukcja (ściany i dach) z profili PCV posadowiona na betonowej posadzce, połączona śrubami z płytą oraz ścianą istniejącego budynku. Argumentował, że konstrukcja ta nie posiada fundamentów. Nie może być zatem potraktowana jako część budynku powstała w wyniku rozbudowy. Wykonana konstrukcja pełni również zupełnie inne funkcje użytkowe. Nie powoduje także powiększenia powierzchni zabudowy obiektu, ani jego kubatury, zaś panele PCV nie spełniają wymogów izolacji termicznej, dlatego też trudno w przedmiotowej sprawie mówić o istnieniu jakichkolwiek przegród budowlanych. Przy montażu konstrukcji nie były prowadzone żadne roboty ziemne, ani nie ingerowano w konstrukcję obiektu, dlatego też niezasadne jest posługiwanie się pojęciem budowa, czy też rozbudowa.

W ocenie strony odwołującej wykonane roboty budowlane powinny być zakwalifikowane jako prace polegające na montażu. Nie powstał bowiem ani budynek, czy też jego część z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ani budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, ani też obiekt małej architektury.

Decyzją z dnia 25 października 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że po wykonaniu przedmiotowych robót jest inna postać obiektu pierwotnego w zakresie podstawowych parametrów takich jak kubatura i powierzchnia zabudowy. Ustalono, że wykonana rozbudowa stoi na płycie betonowej, która to stanowi fundament istniejącej rozbudowy. Rozwiązanie takie jest stosowane nawet przy budynkach wielorodzinnych. Z kolei szkło jest obecnie często stosowanym materiałem do budowy przegród, stąd też potraktowanie ściany i dachu wykonanych z profili PCV wypełnionych szkłem, jako brak przegrody, nie można uznać za właściwe.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Ol 1028/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił obie decyzje instancyjne. Sąd wskazał, że stosownie do ust. 2 art. 48 oraz ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przy czym w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział tryb określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w świetle tych przepisów Prawa budowlanego pierwszorzędnym zadaniem organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych, bowiem od tego uzależnione jest prawidłowe zastosowanie określonych przepisów ustawy. W ocenie Sądu zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego oraz jego właściwą ocenę prawną. Zauważono, że w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego wszczęte w dniu 14 maja 2009r. W trakcie tego postępowania ustalono, że inwestor wybudował tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 26,52m², zaś budowa została rozpoczęta w grudniu 2008r. Jednocześnie wskazano, iż ściany i dach zostały wykonane z profili PCV oszklonych, a obiekt stoi na posadzce cementowej, ale nie posiada fundamentów. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone decyzją z dnia 4 marca 2010r. Natomiast w dniu 22 marca 2010r. zostało wszczęte kolejne postępowanie, zakończone decyzją będącą przedmiotem skargi. Sąd stwierdził, że takie działanie organów nie jest prawidłowe, organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem jedno postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, niezależnie od sposobu zakwalifikowania danego obiektu. Niezależnie od tego, ustalenia dokonane przez organ we wcześniejszym postępowaniu nie były tożsame z ustaleniami dokonanymi

w rozpatrywanej sprawie. Dotyczyło to przede wszystkim kwestii posadowienia przedmiotowego obiektu (w poprzednim postępowaniu wskazano, iż obiekt nie posiada fundamentów, a analizowanej sprawie przyjęto, iż taki fundament istnieje). Poza tym we wcześniejszym postępowaniu obiekt został zakwalifikowany jako tymczasowy, a później jako rozbudowa istniejącego budynku. Sąd stwierdził ponadto, że organ nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii, w tym dotyczącej połączenia obiektu z istniejącym budynkiem za pomocą śrub i, że z tego powodu nie może być on uznany za integralną część budynku dotychczasowego.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia 11 maja 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy istniejącego budynku. Następnie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011r. organ ten, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego G. przy ul. "[...]" przez A. G. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2011r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane w tym zakresie i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania wykonanych robót. Następnie wobec niewykonania nałożonego obowiązku PINB wydał decyzję w dniu 30 stycznia 2012r. nakazującą rozbiórkę rozbudowy.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2010r., umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego w G. przy ul. "[...]" przez A. G.

Następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, uchylił oba rozstrzygnięcia PINB z dnia 16 listopada 2011r. i 30 stycznia 2012r., i umorzył postępowanie wznowieniowe, tłumacząc, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 marca 2010r. kwestia budowy tymczasowego obiektu nie jest ostateczna, a tym samym postępowanie to nie może podlegać wznowieniu.

W związku z powyższym pismem z dnia 11 czerwca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A. G., że sprawa wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego, będącego de facto rozbudową istniejącego budynku usługowego w G. przy ul. "[...]" jest w toku. Pouczono stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do zapoznania się z aktami, składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 14 dni.

W dniu 2 lipca 2012r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni: zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowią budowy tymczasowego obiektu budowlanego, ale jest to rozbudowa istniejącego budynku usługowego (mała gastronomia). Roboty zostały rozpoczęte w grudniu 2008r. i są zakończone. Wymiary dokonanej rozbudowy to 5,10 x 5,20, co stanowi powierzchnię zabudowy wynoszącą 26,52 m2. Konstrukcja: ściany i dach z profili PCV oszklonych, posadzka (płyta) betonowa, jest połączona z istniejącą ścianą i posadzką betonową za pomocą śrub.

Decyzją z dnia "[...]"r. PINB nakazał A. G. rozbiórkę kwestionowanej rozbudowy, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niedostarczenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji dodatkowo podniósł, że rozbudową w budownictwie jest rodzaj budowy w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, charakteryzuje się ona m. in. zmianą powierzchni zabudowy, kubatury, czy powierzchni użytkowej. Zaznaczono, że w wyniku przeprowadzonej rozbudowy zwiększyła się powierzchnia zabudowy istniejącego budynku usługowego o 26,52 m2 (5,10 x 5,20m). PINB wskazał, że według normy PN-ISO 9836:1997 powierzchnią zabudowy jest powierzchnia rzutu poziomego budynku (w stanie wykończonym), mierzona po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej (parteru) lub nadziemnej w przypadku, gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej. Do powierzchni zabudowy zalicza się także: ganki i portyki, lodżie, podcienia i krużganki, werandy zamknięte i otwarte, ogrody zimowe. W ocenie organu widoczne na zdjęciach i opisane w protokołach z kontroli urządzenia i meble w wykonanej rozbudowie, świadczą jednoznacznie, że jest ona częścią budynku usługowego, w którym jest prowadzona "mała gastronomia – [...]".

W ustawowym terminie A. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 11 maja 2011r. PINB.7355-5/G/10 ostatecznie zakończyła sprawę samowoli budowlanej. Organ wydając taką decyzję, uznał prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe, co należy rozumieć jako brak w ogóle podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z tym niedopuszczalne było ponowne wydanie decyzji o rozbiórce, gdyż takie postępowanie nie może się toczyć po uprzednim umorzeniu postępowania. Za kuriozalne odwołujący uznał wstrzymywanie robót budowlanych, które dawno zostały zakończone. Poza tym odwołujący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie są rozbudową istniejącego budynku, albowiem ustawiona konstrukcja dachu i ścian

z paneli PCV zamontowana jest do ściany budynku na śruby, nie posiada fundamentów i nie ma wejścia do budynku. Ponadto pełni inne funkcje użytkowe niż dotychczasowo istniejący budynek.

Zaskarżoną decyzją, wymienioną na wstępie, organ odwoławczy utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu w sprawie istotnym było rozstrzygnięcie, czy inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej poprzez rozbudowę budynku usługowego, czy też zrealizował bez zgłoszenia ogród zimowy. W związku z tym organ przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 25 m2. Wskazał, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Dlatego należy uwzględniać ich powszechne znaczenie, biorąc pod uwagę, że koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz cel jakiemu ma ona służyć. Zgodnie z definicją słownikową oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach,

w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka warszawa 2002 tom 2 str. 515,), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216). Odnosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, że dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, iż zwiększyła się powierzchnia zabudowy istniejącego obiektu, a ponadto mimo braku wejścia do istniejącego budynku usługowego, w którym jest prowadzona "mała gastronomia – [...]", stanowi jego integralną część albowiem przez okienko w ścianie wydawane jest jedzenie konsumowane przez klientów w rzeczonej rozbudowanej części istniejącego obiektu. Powiązanie użytkowe z istniejącym budynkiem potwierdzają również meble do obsługi gastronomicznej. Tym samym nie można wykonanych robót zakwalifikować jako budowę przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego).

Dalej organ argumentował, że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, budową jest również rozbudowa obiektu budowlanego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. W rozpatrywanym przypadku wskutek wykonanych robót wystąpiła zmiana powierzchni zabudowy, kubatury i powierzchni użytkowej. Odnosząc się do argumentu braku trwałego związania z gruntem wykonanych robót, organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem cecha "trwałego związania z gruntem" przejawia się posadowieniem obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Organ wyjaśnił też, że kwestionowany sposób łączenia bądź jego brak nie stanowi o rozdzielności części budynku na różne obiekty budowlane. Ewidentnym przykładem może być zastosowanie ze względów technologicznych lub uwarunkowań gruntowych dylatacji

(tj. całkowitego rozłączenia części bryły budynku), która nie skutkuje powstaniem odrębnych obiektów budowlanych. Łączenie obiektu istniejącego z jego rozbudowaną częścią zależy zatem przede wszystkim od rodzaju zastosowanego do jego wykonania materiału. W rozpatrywanym przypadku, część dobudowana wykonana jest

z elementów PCV. Istniejący budynek na styku z rozbudowaną częścią takich elementów nie posiada. Stąd też jedyną racjonalną formą spojenia istniejącego budynku z częścią rozbudowaną w całość, było połączenie konstrukcji na śruby.

Reasumując, organ uznał, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 cytowanej ustawy. Orzeczony zaś nakaz rozbiórki, z uwagi na brak woli inwestora co do legalizacji samowolnie rozbudowanej części obiektu, potwierdzonej naruszeniem obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, jest decyzją obligatoryjną zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. G. domagał się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w związku z naruszeniem:

1. art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 11 maja 2011r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy istniejącego budynku;

2. art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy;

3. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie,

iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego

i powstaniem nowej jego części, a w konsekwencji nie zastosowanie art. 3 pkt 7 tej ustawy;

4. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji ustalenie, że powstała konstrukcja z profili PCV jest obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja umarzająca ostatecznie zamyka prowadzone wcześniej przez organ nadzoru budowlanego postępowanie i wpisuje się, ze wszystkimi tego konsekwencjami w obowiązujący porządek prawny. Zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w wydanej decyzji. Stwierdził, że nie kwestionuje okoliczności, iż wykonane roboty budowlane odbyły się bez uzyskania stosownej zgody właściwego organu. Sporny jest tylko przyjęty przez organy tryb legalizacji. Skarżący nie zgodził się z ustaloną przez organy kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych. Podniósł, że rozbudowa oznaczałaby powstanie nowej części istniejącego już budynku. Taka nowa część powinna spełniać wymogi określone w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Winna być trwale połączona z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadać fundamenty oraz dach. Zdaniem skarżącego obiekt budowlany trwale połączony z gruntem to taki obiekt, którego obciążenia przenoszone są na grunt (podłoże) przez konstrukcję techniczną tzn. fundamenty w postaci ław fundamentowych, stop fundamentowych lub pali. Wyjaśnił, że zamontowana konstrukcja z paneli PCV nie posiada fundamentów, a więc nie jest trwale z gruntem związana. Nie stoi również na płycie betonowej. Jedynie we wnętrzu konstrukcji wylana została posadzka, która nie może być uznana za fundament, bowiem ten musi znajdować się poniżej terenu i musi znajdować się pod konstrukcją obiektu. Posadzka z kolei pełni jedynie funkcje użytkowe i nie ma znaczenia dla posadowienia konstrukcji z PCV. W ocenie skarżącego, wzniesiona konstrukcja nie może być potraktowana jako część budynku powstała w wyniku rozbudowy. Ustawiona konstrukcja z paneli PCV nie stanowi części istniejącego budynku, chociażby ze względu na brak wejścia do budynku. Jest jedynie konstrukcją zamontowaną do ściany na śruby, nie posiada fundamentów, a dach i ściany stanowią panele okienne. Nie tworzy ona integralnej części budynku dotychczasowego i nie jest z nim na trwałe połączona. Pełni zupełnie inne funkcje użytkowe niż dotychczasowo istniejący budynek. Przy montażu konstrukcji nie były prowadzone żadne roboty ziemne ani nie ingerowano w konstrukcję obiektu, dlatego też niezasadne jest posługiwanie się pojęciem "budowa" czy "rozbudowa". Skarżący stwierdził, że wykonane roboty budowlane powinny być zakwalifikowane, jako prace polegające na montażu. Zgodnie bowiem z definicją robót budowlanych wyrażoną w art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie skarżącego, nieprawidłowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ podniósł, że stosownie do wytycznych WSA w Olsztynie zawartych w wyroku z dnia 8 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Ol 1028/10, w którym wskazano, że "organ nadzoru budowlanego prowadzi jedno postępowanie w sprawie samowoli budowlanej niezależnie od sposobu zakwalifikowania danego obiektu budowlanego", organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w pierwotnie wszczętej sprawie znak: "[...]", dotyczącej wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego w G. przy ul. "[...]" przez A. G.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. PINB poinformował Sąd, że orzeczony

w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.)

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997,

nr 3 poz. 104). Dla oceny legalności działania organów administracji orzekających

w sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że orzeczony nakaz rozbiórki został wykonany po wszczęciu postępowania sądowadministracyjnego. Sąd kontroluje bowiem działalność organów według stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut nieważności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nie mogły orzekać w sprawie samowolnej budowy spornego obiektu z uwagi na umorzenie postępowania, prowadzonego pod sygnaturą "[...]" w przedmiocie rozbudowy, o czym orzeczono decyzją z dnia 11 maja 2011r. Skarżący pomija przy tym, że sam pierwotnie zgadzał się co do wadliwości wszczęcia i prowadzenia tego postępowania, wobec prowadzonego i umorzonego wcześniej postępowania o sygn. "[...]", co do tej samej samowoli budowlanej, lecz w inny sposób kwalifikowanej, tj. jako tymczasowy obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając wyrokiem z dnia 8 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Ol 1028/10 skargę inwestora na orzeczony w postępowaniu "[...]" nakaz rozbiórki, zgodził się ze skarżącym w tym względzie i wytknął organom, że działanie takie było nieprawidłowe, wskazując, że organ nadzoru budowlanego prowadzi jedno postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, niezależnie od sposobu zakwalifikowania danego obiektu. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego, będąc związane oceną prawną sądu, która jest wiążąca również dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., umorzyły później wszczęte postępowanie w tej samej sprawie o sygn. "[...]" i wzruszyły ostateczną decyzję o umorzeniu postępowania "[...]", co skutkowało otwarciem na nowo jego toku i umożliwiło organom nadzoru budowlanego orzekanie w pierwotnie wszczętej sprawie. Okoliczność, iż później wszczęte postępowanie w tej samej sprawie z powodu na tę właśnie wadliwość zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, nie może czynić jednocześnie wadliwym z tego samego powodu postępowania pierwotnego. Niezasadny jest zatem zarzut wydania przez organ decyzji i prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, tzw. res iudicata. Zauważyć bowiem tym należy, że nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy poprzednie postępowanie, dotyczące tej samej samowoli budowlanej, nie zakończyło się rozstrzygnięciem merytorycznym, a jedynie orzeczeniem formalnym, tj. decyzją o umorzeniu postępowania, ale tylko dlatego, że nie można było prowadzić dwóch postępowań w sprawie tej samej samowoli budowlanej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 ust.7 tej ustawy rozumieć należy budowę (art. 3 ust.6 ustawy definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjątki zawarte art. 29, 30 i 31 ustawy Prawo budowlane dotyczą rozbiórki oraz taksatywnie wyliczonych, a więc stanowiących listę zamkniętą, przypadków wykonywania obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Zatem każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 -31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych.

Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków, spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają przedmiot sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w jednej sprawie, w jednym postępowaniu dokonuje ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i 51 odnosić należy do realizacji obiektów budowlanych lub ich części, których budowa nie stanowiła samowoli budowlanej, tzn. wykonanych na przykład na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego lub do wykonania urządzeń budowlanych, albo robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, nie polegających na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że organy orzekające trafnie przyjęły, iż wykonanie przez inwestora oszklonej konstrukcji z profili PCV o wymiarach 5,10 x 5,20 m, co stanowi powierzchnię zabudowy 26,52 m2, zakotwiczonej śrubami

i przylegającej do lokalu usługowego, stanowiąc w istocie jego integralną część, wymagało uprzedniego pozwolenia na rozbudowę tego lokalu. Istotna jest tutaj ocena funkcji wykonanej konstrukcji i sposobu jej wykorzystywania. Z pewnością sporna konstrukcja nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego ani oranżerii, zakres takich robót skarżący zgłaszał pierwotnie z tym, że na działce sąsiedniej nr "[...]",

a nie na działkach nr "[...]", na których ostatecznie zrealizował budowę. Wzniesiony obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 12 ustawy Prawo budowlane, podlegającym z uwagi na upływ 120 dni od daty rozpoczęcia budowy rygorom art. 28 ust. 1 ustawy. Z treści art. 29 ust. 12 tej ustawy jednoznacznie wynika, że cechą stanowiącą wyróżnik takich obiektów jest ich zamierzona przez inwestora tymczasowość. Natomiast z akt sprawy i podejmowanych przez inwestora działań wynika bezsprzecznie, że inwestor nie przewidywał jedynie czasowego użytkowania tego obiektu i przeniesienia go w inne miejsce lub jego rozbiórkę, o czym świadczyć może choćby to, że istniej on od 2008 r. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy. Spornej konstrukcji nie sposób też kwalifikować jako przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga przydomowa oranżeria o powierzchni zabudowy do 25 m2. Już sama tylko powierzchnia zabudowy, przekraczająca tę wartość skutkowała koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym postawiona konstrukcja oszklona nie spełnia przymiotu "przydomowej", zwiększając de facto powierzchnię użytkową lokalu usługowego. Została w niej wykonana posadzka z płytek, stoją stoliki z krzesłami, szafa z napojami, co umożliwia skonsumowanie na miejscu oferowanych przez bar dań. Chroni klientów przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi.

Wskazać trzeba też w tym miejscu, że Prawo budowlane zawiera pojęcie

i klasyfikację obiektów budowlanych (pojęcie to służy do wyznaczenia zakresu przedmiotowego tej ustawy), która może służyć do kwalifikowania obiektów budowlanych, które nie zostały zdefiniowane. Definicja "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1) została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". Z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii (por. Z. Niewiadomski, Prawo Budowlane. Komentarz C.H.Beck 2009, s. 39-40, także wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 728/11 publ. na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). W związku z tym wyznacznikiem dla charakteru obiektów nie może być tylko fakt istnienia, czy też nie fundamentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obiekt budowlany posiadający wszystkie cechy budynku opisane w definicji zawartej w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie posiadający fundamentów należy zaliczyć do budowli, a nie budynków (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2011r., sygn. akt II SA/Ol 157/11, publ internetowej www.nsa.gov.pl). Zarówno jednak budynki, jak i budowle zdefiniowane w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego zaliczają się do obiektów budowlanych i są z mocy art. 28 tej ustawy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wzniesieniem, chyba że na podstawie art. 29 Prawa budowlanego zostały wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym nawet jeżeliby przychylić się do stanowiska skarżącego, iż przedmiotowa oszklona konstrukcja nie jest rozbudową lokalu usługowego, to i tak należałoby kwalifikować ją jako budowlę, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. powołany wyrok NSA sygn. akt II OSK 728/11), stanowiącą de facto obiekt budowlany, na którego wzniesienie skarżący miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiego pozwolenia wyczerpuje zaś dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że roboty budowlane polegały na montażu. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Praw budowlanego roboty budowlane mogą polegać na budowie jak i montażu. Dla oceny charakteru przeprowadzonych robót zawsze decydujące znaczenie ma końcowy ich efekt. W niniejszej sprawie polegał on na dobudowaniu do istniejącego lokalu usługowego obiektu budowlanego stanowiącego integralną jego część.

Inwestor przed dokonaną rozbudową nie uzyskał stosownego pozwolenia i tej okoliczności nie neguje. Wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oznacza, iż jego wzniesienie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego

w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie

z art. 48 ust. 2 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wskutek nie wypełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków, umożliwiających legalizację przeprowadzonych robót budowlanych, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę dokonanej rozbudowy, stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.