Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2054/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]Prezydent Miasta W., stosując art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. nr XXXIV/1023/2008 w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich, a także § 1 i § 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 48.232,80 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej P. w rej. posesji [...] od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r., poprzez umieszczenie w pasie drogowym ogródka gastronomicznego przy lokalu [...] o pow. 73,08 m2.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w wyniku kontroli ustalono, iż Spółka w okresie 55 dni zajmowała bez zezwolenia ww. odcinek pasa drogowego z przeznaczeniem na usytuowanie w nim ogródka gastronomicznego, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, w takiej sytuacji wymierzana jest kara pieniężna, która - według obliczenia - wynosi: 73,08 m2 x 12,00 zł x 55 dni = 48.232,80 zł.

Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. powyższą decyzję uczyniła przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej i wymierzenie kary pieniężnej za okres przekraczający liczbę dni objętych kontrolą, a także poprzez brak właściwego informowania strony o podejmowanych czynnościach oraz skutkach ich podjęcia; art. 9 kpa, poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania; art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez wymierzenie kary pieniężnej za okres zajęcia pasa drogowego w liczbie 55 dni, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że prowadzone przez pracowników zarządcy drogi kontrole obejmują łącznie okres 38 dni, co oznacza, że wymierzenie kary za okres przekraczający 38 dni stanowi bezzasadne obciążenie strony karą pieniężną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych, w punkcie pierwszym uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego i okresu zajęcia oraz ustaliło karę za zajęcie bez zezwolenia ww. pasa drogowego przez okres 39 dni, pomiędzy dniem [...] sierpnia 2015 r. a [...] października 2015 r., w wysokości 34.201,44 zł, natomiast w punkcie drugim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że istotnie w decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie została określona liczba dni za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż nie jest to liczba 55 dni, lecz 39 dni. Chodzi wszak o dni: [...],[...],[...] i [...] sierpnia 2015 r., a także o dni od [...] do [...] września 2015 r., od [...] do [...] września 2015 r., od [...] do [...] września 2015 r., od [...] do [...] września 2015 r. oraz o dni: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] października 2015 r. W sumie liczba tych dni wynosi 39, toteż inna jest wysokość kary pieniężnej, liczonej w następujący sposób: 73,08 m2 x 12,00 zł x 39 dni = 34.201,44 zł. Zdaniem SKO w [...], z tego względu decyzja organu I instancji w tym zakresie podlegała uchyleniu, zaś w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Spółka podniosła następujące zarzuty: art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez ich zastosowanie w sprawie, przy jednoczesnym braku jednoznacznego ustalenia w sposób prawidłowy powierzchni zajętego pasa drogowego i wymierzenie kary na podstawie powierzchni ustalonej i przyjętej przez organ I instancji; art. 7, art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew słusznemu interesowi strony, w zakresie prawidłowego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego przez ogródek gastronomiczny; art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego przy uwzględnieniu czasokresu jego zajmowania poprzedzającego wszczęcie postępowania administracyjnego; art. 9 kpa, poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a w szczególności wszczęcie postępowania w sprawie niemal miesiąc po dokonaniu pierwszej kontroli przez organ i wymierzenie kary za okres zajmowania pasa drogowego znacznie poprzedzający wszczęcie postępowania; art. 79 § 1 i 2 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin pasa drogowego w dniu [...] sierpnia 2015 r., z czego został sporządzony protokół, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych ustaleń; art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 73,08 m2, czego skutkiem było wymierzenie kary w oparciu o wskazany metraż; art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji, na czym organ oparł swoje ustalenia w zakresie przyjętych 39 dni w sytuacji, gdy z wykazu zamieszczonego na stronie 4 uzasadnienia decyzji wynika, że kontrola organu była prowadzona w 38 dniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r. syndyk upadłości K. U. poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w dniu [...] lutego 2017 r. Sąd Rejonowy dla Miasta W. w W. [...] Wydział Gospodarczy ogłosił upadłość Spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i ustanowił ją syndykiem masy upadłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie urządzony w pasie drogowym ogródek gastronomiczny stanowi urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jego urządzenie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu.

Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jak w tym przypadku ogródka gastronomicznego, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego z przeznaczeniem na urządzenie w nim ogródka gastronomicznego. Z tego względu orzekające w sprawie organy administracji w pełni zasadnie uznały, że znajdujący się w pasie drogowym ogródek gastronomiczny funkcjonuje bez zgody właściwego zarządcy drogi i z tego powodu zastosowały sankcję administracyjną.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 10, 11 i 12 ww. ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że organ nie ma prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Świadczy o tym imperatywna forma czasownika "wymierza". Zatem w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia doszło, natomiast sporna jest kwestia dni przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej i powierzchni zajmowanej przez ogródek gastronomiczny.

Jednakże, dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że zawarte w zaskarżonej decyzji wyliczenie wysokości kary jest błędne. Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że czynności kontrolne organ prowadził już od dnia [...] sierpnia 2015 r., sprawdzając, czy konstrukcja ogródka gastronomicznego ma charakter stały, czy też możliwy jest jej szybki demontaż. Tego rodzaju czynności sprawdzające organ administracji podejmuje bez udziału strony, jako że dopiero wynik ich ustaleń może być podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w sprawie. Zatem bezzasadne są formułowane w tym względzie zarzuty Spółki, bowiem w dniu [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji, dokonując rutynowej kontroli pasa drogowego, nie prowadził jeszcze żadnego postępowania w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało skarżącej wysłane w dniu [...] września 2015 r., a doręczone w dniu [...] września 2015 r.

Natomiast z ustaleń kolejnych kontroli wynika, że istotnie ogródek gastronomiczny funkcjonował w dniu [...],[...] i [...] sierpnia 2015 r., a także od dnia [...] do dnia [...] września 2015 r., od dnia [...] do dnia [...] września 2015 r., od dnia [...] do dnia [...] września 2015 r., od dnia [...] do dnia [...] września 2015 r. oraz w dniach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] października 2015 r. W sumie powyższe kontrole wskazują, że dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia przez ogródek gastronomiczny było 38, z kolei tym kwestionowanym przez skarżącą dniem, z przyjętych przez organ II instancji 39 dni, jest właśnie dzień [...] sierpnia 2015 r. Zatem liczba dni została zasadnie ustalona w oparciu o przeprowadzone kontrole i nie ma podstaw do tego, by przyjąć wadliwość tychże ustaleń.

Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o powierzchnię ogródka gastronomicznego. W tym względzie w toku kontroli dokonano pomiarów wskazanego obiektu i uzyskano wynik 73,08 m2 (4,2 m x 17,4 m). Obok ogródka ujawniono sześć drewnianych donic o powierzchni 0,6 m2 każda, które - jak wynika ze sprawy - nie należały do Spółki, niemniej jednak tworzyły w całości z pozostałymi elementami aranżację ogródka, przez co obejmowały także jego powierzchnię. W toku kontroli organ wykonał szkic miejsca kontroli, jak również załączył mapę sytuacyjną terenu z platformy [...], zawierającą oznaczone granice pasa drogowego i lokalizację ogródka. Ustalając wysokość kary pieniężnej za zajmowanie przez Spółkę bez zezwolenia pasa drogowego, organ II instancji zasadnie zatem przyjął, że jej wysokość wynika z następującego wyliczenia: 73,08 m2 x 12,00 zł x 39 dni = 34.201,44 zł.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżąca Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, mają jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.