Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1948/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz L. sp. z o. o. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji [...] sp. z o.o. polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem funkcji usługowo-handlowej, biurowej, parkingiem podziemnym i budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelowego z dopuszczeniem funkcji usługowo-handlowej, biurowej, parkingiem podziemnym i budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że ocena spełnienia warunku wskazanego w pkt 1 tego przepisu winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej (biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty itp.). W wyniku planowanej inwestycji ma powstać budynek o funkcji usługowej (biurowej). W związku z powyższym organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy handlowo-usługowej. Parametry projektowanej analizy zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji.

Zdaniem Kolegium, prawidłowo została ustalona linia zabudowy. W sytuacji gdy działka na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej, jak i drugiej drogi publicznej. Zauważyć należy, że linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, wobec tego skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej jak i drugiej drogi.

Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,16 do 1, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ I instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,66 jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 36 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 8 m do 130 m. Organ I instancji, ustalił ten wskaźnik zabudowy na 55 m z tolerancją 20%. Ustalenie takie uznać należy za prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym.

Kolegium uznało za prawidłowe ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, stosownie do § 7 rozporządzenia oraz ustalenie dotyczące parametrów dachu (§ 8 rozporządzenia).

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dodał, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 8 § 1, 9, 11, art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a., polegające na tym, że SKO w [...] nie rozważyło i nie odniosło się należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego z 23 kwietnia 2021 r., stanowiącego uzupełnienie odwołania skarżącego z 5 lutego 2021 r., w szczególności całość uzasadnienia decyzji dotycząca spornych w sprawie zagadnień i zarzutów podniesionych w odwołaniu zawiera tylko 6 zdań (s. 3-4, od słów "Przede wszystkim" do słów "1 i 2 rozporządzenia"), w uzasadnieniu decyzji SKO odniosło się tylko do 1 z 4 zarzutów (do zarzutu dotyczącego dwóch linii zabudowy), pomijając zarzuty dotyczące wadliwego wyznaczenia przebiegu linii zabudowy, referencji do całej urbanistycznej jednostki funkcjonalnej, a nie tylko do jej zabudowanych działek geodezyjnych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy, czy pominięcia niektórych działek zabudowanych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy, co stanowi wystarczającą przesłankę dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- § 1 § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wyznaczenie dla inwestycji dwóch linii zabudowy (jednej - od strony ul. [...], a drugiej - od strony ul. [...]), podczas gdy przepisy dopuszczają wyznaczenie wyłącznie jednej linii zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w kilkunastu przytoczonych w uzasadnieniu wyrokach,

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy u. [...], podczas gdy tak nie jest,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy ("wskaźnik zabudowy"), polegającym na:

- ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi,

- pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy następujących działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym: działka nr [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...]

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wydając zaskarżoną decyzję SKO w [...] naruszyło art 8 § 1 k.p.a. (naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej), art 9 k.p.a. (naruszenie zasady informowania stron), art. 11 k.p.a. (naruszenie zasady przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. (naruszenie wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji). Odwołanie miało 14 stron, na których skarżący w sposób merytoryczny wykazywał sprzeczność tej decyzji z prawem, podnosząc 4 odrębne zarzuty, każdy z których został odrębnie uzasadniony. Zarzut z pkt 1 wstępu uzasadniono w pkt 2 uzasadnienia (dwie linie zabudowy zamiast jednej), zarzut z pkt 2 wstępu - w pkt 3 uzasadnienia (wadliwe wyznaczenie przebiegu linii zabudowy), zarzut z pkt 3.1 wstępu - w pkt 4.1 uzasadnienia (referencja do całej urbanistycznej jednostki funkcjonalnej, a nie tylko do jej zabudowanych działek geodezyjnych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy), a zarzut z pkt 3.2 wstępu - w pkt 4.2 uzasadnienia (pominięcie niektórych działek zabudowanych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy). Mimo powyższego SKO w [...] nie rozważyło należycie twierdzeń skarżącego, a samo uzasadnienie decyzji w bardzo małym stopniu odnosi się do odwołania. Zdecydowana większość uzasadnienia składa się bowiem z przytaczania po kolei przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, konkludowanego ogólnikową tezą, iż decyzja organu I instancji spełnia wymagania ustalone w przytoczonym uregulowaniu. Tak skonstruowane wyjaśnienie jest na tyle generalne, że po drobnych zmianach redakcyjnych mogłoby zostać równie dobrze użyte w każdej innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Co się zaś tyczy pozostałej, merytorycznej części uzasadnienia decyzji, odnoszącej się do spornych w sprawie zagadnień i do zarzutów podniesionych w odwołaniu, to w całym tym uzasadnieniu są na ten temat tylko 6 zdań (s. 3-4). Kolegium odniosło się tylko do jednego z czterech zarzutów odwołania. To naruszenie przepisów postępowania jest wystarczającą przesłanką dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Stosownie do § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy powinna być wyznaczona linia zabudowy. Prezydent [...] wyznaczył dla inwestycji dwie linie zabudowy. Jedną - od strony ul. [...], a drugą - od strony ul. [...]. W odwołaniu zarzucono błędne ustalenia w tym zakresie. SKO w [...] nie podzieliło jednak tego zarzutu, wskazując, ze w przypadku, kiedy teren inwestycji znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, można wyznaczyć kilka linii zabudowy, od każdej strony drogi publicznej. Ze stanowiskiem tym strona skarżąca się nie zgadza, gdyż w powołanych przepisach jest bowiem mowa tylko o jednej linii zabudowy, a nie o kilku liniach zabudowy. Potwierdza to przytoczone w skardze orzecznictwo, w którym od lat jest utrwalony pogląd, iż w decyzji o warunkach zabudowy musi być wyznaczona tylko jedna linia zabudowy i nie można wyznaczyć dwóch lub więcej.

W skardze wskazano ponadto, że linia zabudowy została wyznaczona wadliwie. Sposób wyznaczenia przebiegu linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości przebiega tworząc uskok. Ta okoliczność oznacza, że linia zabudowy dla inwestycji powinna była zostać ustalona przede wszystkim na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. W takim przypadku linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczałby budynek przy ul. [...], a od strony ul. [...] - budynek przy ul [...]. Powyższy sposób wyznaczenia dla inwestycji przebiegu linii zabudowy, dokonany na podstawie § 4 ust 3 rozporządzenia, uniemożliwiałby uwzględnienie wniosku inwestora, który zamierza zrealizować zabudowę kubaturową w ramach inwestycji bezpośrednio przy południowej i wschodniej granicach nieruchomości. W związku z tym, dla uwzględnienia wniosku inwestora, Prezydent [...] ustalił linie zabudowy dla inwestycji w oparciu § 4 ust 4 rozporządzenia. Dokonując na tej podstawie ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...], Prezydent [...] stwierdził, że budynek przy ul. [...] nie jest relewantny pod względem urbanistycznym dla kształtowania pierzei i dlatego przebieg owej linii powinien stanowić kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (od północy) oraz budynku przy ul. [...] (od południa). Obowiązujące linie zabudowy należy wyznaczyć od strony ul. [...] - jako kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (dz. ewid. w [...] w [...]) oraz [...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]), tj. w linii rozgraniczającej ulicy [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym. Niski budynek zlokalizowany przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] ), nie tworzący narożnika skrzyżowania ul. [...], posiada wycofaną od linii rozgraniczającej ulicy [...] elewacją szczytową. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego ww. obiekt należy traktować jako zabudowę o niskim standardzie przestrzennym, przeznaczoną do przekształceń uzupełniających narożna pierzeję ulic [...]. Na skutek powyższego założenia Prezydent [...] wyznaczył linię zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...]jako linię pokrywającą się z zachodnią granicą nieruchomości. Powyższy sposób wyznaczenia przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] jest wadliwy. Wbrew temu, co założył Prezydent [...], owa wyznaczona przez niego linia bynajmniej nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Kontynuacja linii zabudowy tego budynku jest znacznie oddalona od zachodniej granicy nieruchomości i jest bardzo zbliżona do linii zabudowy budynku przy ul. [...], który Prezydent [...] zdyskwalifikował jako urbanistycznie nierelewantny dla kształtowania pierzei.

Wbrew założeniom Prezydenta [...] wyznaczona przez niego linia zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] nie stanowi również kontynuacji linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Linia zabudowy wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku znajduje się bowiem w ogóle poza terenem nieruchomości. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza ustalenie linii zabudowy w sposób inny niż to wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia, o ile to wynika z analizy urbanistycznej. Hipotetycznie więc Prezydent [...] był uprawniony do ustalenia linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia. Niemniej, uczynił to w sposób wadliwy i sprzeczny z art. 7 k.p.a., art 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalił ją bowiem przy założeniu, iż stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest.

W skardze wskazano również, że zasadniczy sposób wyznaczenia wskaźnika zabudowy określa § 5 ust 1 rozporządzenia. Na zasadzie wyjątku ten wskaźnik może zostać też wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Niemniej, Prezydent [...] wyznaczył dla inwestycji wskaźnik zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia (por. s. 5-6 analizy urbanistycznej oraz s. 4-5 załącznika nr 2 do decyzji wz).

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, który był podstawą wyznaczenia przez Prezydenta [...] wskaźnika zabudowy dla inwestycji stanowi: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Przepisy nie regulują w sposób szczegółowy, jaką metodologię należy stosować dla określenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Konieczność dostosowania inwestycji do gabarytów powierzchniowych sąsiednich obiektów budowlanych nakazuje z kolei, aby obliczać wskaźnik zabudowy jednostki referencyjnej znajdującej się w obszarze analizowanym jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni jednolitego terenu funkcjonalnego jednego obiektu, a nie jako udział zabudowy w odniesieniu do powierzchni wyłącznie zabudowanych działek z tego terenu. Ustalając średnią wielkość wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, Prezydent [...] uwzględnił wyłącznie działki zabudowane i pominął działki niezabudowane, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi. Przykładowo, po północnej stronie nieruchomości, przy ul. [...] , jest zlokalizowana Szkoła Podstawowa nr [...] w [...]. Teren szkoły składa się z działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], na których znajdują się jednolite i funkcjonalnie powiązane infrastruktura i zabudowa. Co więcej, wszystkie działki szkoły stanowią jedną nieruchomość i są objęte jedną księgą wieczystą ([...]). Zważywszy, że nieruchomość szkoły stanowi jednolity teren funkcjonalny, wskaźnik zabudowy dla tej nieruchomości powinien być obliczany jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni nieruchomości. W wyniku takiego obliczenia doszłoby się do wniosku, iż w przypadku szkoły wskaźnik zabudowy wynosi ok. 16%. Tymczasem Prezydent [...] przy obliczeniu wskaźnika zabudowy dla szkoły obliczył go jako udział zabudowy jedynie w odniesieniu do powierzchni zabudowanych działek ewidencyjnych nr [...], zatem wskaźnik zabudowy wynosi ok. 31% - prawie 2 razy więcej niż w rzeczywistości. W skardze wskazano, że niezabudowane zachodnie części tego samego placu dla zabaw i boiska zostały uwzględnione w decyzji jako tereny referencyjne dla określenia wskaźnika zabudowy inwestycji, podczas gdy zachodnie części tych samych obiektów zostały pominięte.

Praktycznie w każdym przypadku, w którym budynek mieszkalny jest zlokalizowany w obrysie działki geodezyjnej, Prezydent [...] nie uwzględnił funkcjonalnie powiązanych z takim budynkiem działek (podwórka, parkingu itp.) i obliczył, że wskaźnik zabudowy wynosi 100%. Zastosowana przez Prezydenta [...] metodologia obliczania referencyjnego wskaźnika zabudowy doprowadziła do zniekształcenia średniego wskaźnika zabudowy rzeczywiście występującego w obszarze analizowanym, a w konsekwencji - do znaczącego zawyżenia wskaźnika zabudowy ustalonego dla inwestycji. Co znamienne, to naruszenie jest tak oczywiste, że dla jego stwierdzenia nie jest wymagana szczegółowa weryfikacja wyliczeń i wystarczy proste spojrzenie na mapę. Wynika z niej, że w sąsiednich kwartałach generalnie występuje wyłącznie węższe budownictwo, a wielkość zabudowy na ogół nie przekracza 35-45%. Tymczasem Prezydent [...] w decyzji wz dopuścił realizację inwestycji o wielkości zabudowy 66%, która jest w sposób ewidentny o wiele bardziej masywna i intensywniejsza od budynków znajdujących się w okolicy.

W analizie pominięto ponadto część działek. Analiza powinna odnosić się do całego obszaru (co do zasady: wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym Prezydent [...] pominął następujące zabudowane działki znajdujące się w owym obszarze: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...]. nr [...] z obrębu [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest zasada albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji [...] sp. z o.o. polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem funkcji usługowo-handlowej, biurowej, parkingiem podziemnym i budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie[...] , przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy rozpatrywał tę sprawę, dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Ustalone linie i wskaźniki zabudowy są prawidłowe.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] podniósł szereg zarzutów dotyczących naruszenia: § 1, 4, 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie dla inwestycji dwóch linii zabudowy, § 4 ust. 4 rozporządzenia, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy u. [...], podczas gdy tak nie jest, § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, polegającym na ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi oraz pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy wymienionych w tym piśmie działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy odniósł się do pierwszego z tych zarzutów dotyczącego wyznaczenia dwóch linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że jest to dopuszczalne. Sąd podziela to stanowisko, gdyż celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jeżeli zatem lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie w tym przepisie jest mowa o jednej linii zabudowy, lecz nie można tego odczytywać literalnie, lecz należy mieć na uwadze okoliczności faktyczne sprawy i celu wyznaczania linii zabudowy. Należy przy tym pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że choć w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej, to nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2018 r., II OSK 378/18). W wyroku z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (patrz: wyrok NSA). Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 235/16 i z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16. W związku z powyższym, zarzut skargi naruszenia § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia nie jest zasadny.

Uzasadniony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 1, 9, 11, art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do szczegółowo opisanych i zilustrowanych zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego z 23 kwietnia 2021 r., stanowiącego uzupełnienie odwołania z 5 lutego 2021 r., tj. zarzutów wadliwego wyznaczenia przebiegu linii zabudowy, referencji do całej urbanistycznej jednostki funkcjonalnej, a nie tylko do jej zabudowanych działek geodezyjnych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy, czy pominięcia niektórych działek zabudowanych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy. Organ w zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenia decyzji organu I instancji w tym zakresie spełniają wymogi z rozporządzenia. Zarzuty te dotyczyły istotnych kwestii dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (przebiegu linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy), dlatego naruszenie to – w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak odniesienia się do tych zarzutów i merytorycznego rozpoznania sprawy w tym zakresie skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniony jest w tym zakresie również zarzut skargi dotyczący naruszenia 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów w zakresie ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dotyczących linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy na tym terenie.

Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, w kontekście zarzutów odwołania, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien rozpatrzeć wniesione odwołanie, odnieść się w pełni do wskazanych w nim zarzutów i przedstawić w tym zakresie własne oceny i rozważania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.