Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 170/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej B. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Zarząd Województwa K. – P., działając na podstawie art. 211 ustawy z dnia [...] czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. poz. 249 poz. 2104 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.f.p. z 2005 r.") w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 z poźn. zm., zwanej dalej "u.p.w.u.f.p.") oraz art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.), zobowiązał skarżącą Spółkę – B. Z. Ż. Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w B. (zwaną dalej także "Beneficjentem"), do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r., przyznanego na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] października 2009 r. na realizację projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy B. Z. Ż. Sp. z o.o. w wyniku rozbudowy linii produkcyjnej" nr [...] w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania tj.

- od dnia [...] marca 2010 r. od kwoty [...]zł ([...]),

- od dnia [...] kwietnia 2010 r. od kwoty [...]zł ([...]),

- od dnia [...] sierpnia 2010 r. od kwoty [...]zł i od dnia [...] sierpnia 2010 r. od kwoty [...]zł ([...])

- od dnia [...] grudnia 2010 r. od kwoty [...]zł ([...])

- oraz od dnia [...] marca 2011 od kwoty [...]zł ([...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] listopada 2008 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności firmy B. Z. Ż. Sp. z o.o. w wyniku rozbudowy linii produkcyjnej" w ramach ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa K. – P. na lata 2007 – 2013 konkursu Nr [...]. Następnie wobec spełnienia przewidzianych prawem kryteriów, w dniu [...] października 2009 r. Zarząd Województwa K. – P., pełniący funkcje Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. – P. (IŻ RPO WK-P), zawarł ze skarżącą Spółką umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach Osi 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działanie 5.2. Wspieranie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.2. Wspieranie inwestycji przedsiębiorstw. Na mocy tej umowy Beneficjentowi (skarżącej Spółce) przyznano dofinansowanie w kwocie [...]zł.

Przedmiotem projektu były zakup elementów linii produkcyjnej umożliwiającej zwiększenie zdolności produkcyjnych, podniesienie jakości wyrobu, obniżenie kosztów działalności i zmniejszenie oddziaływania zakładu na środowisko, przy czym w ramach projektu miały zostać przeprowadzone następujące działania inwestycyjne:

1) prace adaptacyjne związane z przygotowaniem pomieszczeń i montażem zakupionych elementów linii produkcyjnej;

2) zakup i montaż środków trwałych (7 sztuk) związanych ze zwiększeniem produkcji, jakości produkcji i zmniejszeniem kosztów, a mianowicie:

- krajarki wstępnej,

- nośnika teleskopowego,

- zbiorników procesorowych (3 sztuki)

- instalacji osuszania wraz z aparaturą wskaźnikową,

- instalacji parowej,

- prasy końcowej do skór,

3) podłączenie tunelu suszarniczego do kolektora pary,

4) zakup i montaż środków trwałych (4 sztuk) ograniczających wpływ zakładu na środowisko, a mianowicie:

- układu flotacji powodującego wyższa sprawność oczyszczania ścieków,

- linii do wytwarzania nawozu umożliwiającej produkcję pełnowartościowego nawozu z odpadów poprodukcyjnych,

- chłodni wentylatorowej do schłodzenia wody powyparkowej (z 45(C na 26(C) umożliwiającej wykorzystanie jej w układzie zamkniętym.

Zgodnie z ww. umową o dofinansowanie projekt pierwotnie miał być realizowany w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] listopada 2011 r. Jednakże [...] stycznia 2011 r. została zawarty między stronami Aneks nr [...] do umowy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. zgodnie z którym projekt nr [...] miał być ostatecznie zrealizowany w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] listopada 2011 r.

Organ podkreślił, że podpisując ww. umowę o dofinansowanie Spółka zapoznała się zarówno z przysługującymi jej prawami, jak również z ciążącymi na nią obowiązkami. Spółka wiedziała zatem, że musi nie tylko realizować projekt zgodnie z przedmiotową umową, ale również osiągnąć cel projektu i zachować jego trwałość.

Organ wskazał, że w dniach 29 – [...] sierpnia 2012 r. oraz [...] września 2012 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu realizacji projektu oraz na dokumentach. W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego stwierdzono, że projekt został wprawdzie zrealizowany zgodnie z zakresem rzeczowym oraz kategoriami poszczególnych wydatków kwalifikowanych, jednakże z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, zwanej w skrócie "u.o.o.ś."), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz Dyrektywy Rady 85/337 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L z 1985 r. Nr 175 poz. 40, zwanej dalej dyrektywą 85/337). W trakcie czynności kontrolnych i wyjaśniających organ stwierdził nieprawidłowości polegające na:

1) braku oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przebudowy instalacji do produkcji żelatyny będącej przedsięwzięciem w rozumieniu u.o.o.ś.,

2) przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy oczyszczalni ścieków – układu flotacji po uzyskaniu pozwolenia na budowę i po rozpoczęciu robót budowlanych,

3) wykonaniu części robót budowlanych dotyczących budowy instalacji do produkcji nawozów w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych pomimo ustawowego obowiązku uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia, dla którego została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko.

Organ (Instytucja Zarządzająca) podkreślił, że wyraził zgodę na podjęcie przez skarżącą Spółkę (Beneficjenta) działań, na zasadach szczególnego wyjątku, zmierzających do doprowadzenia inwestycji pod względem formalno – administracyjnym do stanu zgodnego z przepisami. Próba "legalizacji" przedsięwzięcia zakończyła się niepowodzeniem. W związku z tym powyższe stwierdzone przez organ nieprawidłowości spowodowały uznanie większej części poniesionych kosztów za niekwalifikowalne.

Organ podniósł, że skarżąca Spółka nie zgodziła się z ustaleniami zespołu kontrolującego, odmawiając podpisania informacji pokontrolnej z [...] lutego 2014 r. Jednocześnie [...] września 2014 r. Spółka złożyła opinię prawną adwokata E. Z., w której wskazano m.in. że realizowana przez Spółkę inwestycja nie spełnia warunków definicji przedsięwzięcia zawartej w u.o.o.ś., gdyż nie jest zamierzeniem budowlanym oraz nie ingeruje w środowisko poprzez przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu. W odpowiedzi przekazano skarżącej Spółce uzupełniającą informację pokontrolną (z [...] października 2014 r.) jednakże skarżąca ponownie odmówiła podpisania informacji pokontrolnej.

W tej sytuacji, uwzględniając uwarunkowania przedmiotowego projektu tj. znaczną jego wartość (kwota kwalifikowana 5 mln 910 tys. zł) oraz mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, w celu dochowania należytej staranności przy jej wyjaśnieniu organ postanowił na zasadach wyjątku wystąpić o dodatkową opinię prawną i przeprowadzenie oceny poprawności działań Spółki związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Opinia prawna w tym przedmiocie została wydana przez radcę prawnego M. B. (specjalizującego się w prawie ochrony środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko). Opinia ta potwierdziła ustalenia i wnioski zespołu kontrolującego. Wprawdzie opiniujący wskazał na ewentualną możliwość usunięcia wad projektu w zakresie stosowania wymagań przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko, niemniej podkreślił, że stanowić to może szczególny wyjątek co do zasady niewystępujący w tego typu sprawach, uzależniony dodatkowo od uznania tejże wyjątkowości przez właściwe organy.

W związku z tym organ w swoim stanowisku z [...] września 2015 r. wstrzymał rekomendację zawartą w Informacji pokontrolnej jednocześnie zobowiązując Spółkę do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe i skuteczne przeprowadzenie procedury naprawczej. Organ podkreślił, że dla zapewnienia prawidłowości i skuteczności procedury naprawczej istotne znaczenie miało zachowanie przez Spółkę właściwej kolejności podejmowanych działań formalno-prawnych tj.:

1) stwierdzenie przez właściwy organ nieważności wszystkich decyzji – pozwoleń na budowę wydanych dla przedmiotowego przedsięwzięcia, lub też uchylenie tych decyzji na wniosek Spółki,

2) przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia (całości inwestycji) zakończonej uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3) uzyskanie decyzji – pozwolenia na budowę (jednej lub kilku) uwzględniających wyniki przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko.

W dniu [...] marca 2016 r. Spółka przedłożyła wydaną przez Burmistrza [...] decyzję z [...] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii produkcyjnej w B. Z. Ż. Sp. z o.o." Następnie Spółka przedłożyła kolejną opinię prawną, wskazująca na możliwość uznania decyzji umorzeniowej jako czynności kończącej proces naprawczy i tym samym uznania poniesionych wydatków za kwalifikowane.

W takim stanie sprawy organ uznał, że przedłożona decyzja z [...] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz opinia z [...] maja 2016 r., wobec odmiennego sposobu przeprowadzenia procedury naprawczej niż wskazana w stanowisku organu z [...] września 2015 r. oraz jej nieskuteczności, nie pozwala na podjęcie ostatecznej i jednoznacznej decyzji w sprawie kwalifikowalności przedsięwzięcia tj. na uznaniu istniejącego stanu faktycznego i prawnego za prawidłowy i zgodny z przepisami krajowymi i unijnymi. W celu uzyskania pewności prawnej co do zgodności poniesionych wydatków z prawem organ wystąpił do:

1) Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – o stwierdzenie zgodności z prawem przeprowadzonej procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

2) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie stwierdzenia zgodności z prawem wydanych w procesie inwestycyjnym decyzji pozwolenia na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych.

Organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi z [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) stwierdził, iż w toku przeprowadzonej kontroli w sprawie udzielonych skarżącej Spółce pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń na budowę obiektów budowlanych lub wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę - nie ujawniono istotnych nieprawidłowości, przy czym WINB swoją kontrolę przeprowadził jedynie w zakresie zgodności procedur prowadzonych przez Starostę B. z przepisami Prawa budowlanego bez uwzględnienia u.o.o.ś. WINB nie odniósł się bowiem do stwierdzonej przez organ nieprawidłowości polegającej na realizacji części prac budowlanych, pomimo obowiązku uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę, co powoduje naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Natomiast w piśmie z [...] września 2016 r. [...] Zastępca Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdził, że w procesie inwestycyjnym realizowanym w ramach przedmiotowego projektu wystąpiły wady proceduralne i nieprawidłowości o charakterze formalnym.

Przy uwzględnieniu uzupełnionego materiału dowodowego organ w stanowisku z [...] listopada 2016 r. stwierdził, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane z nieprawidłowościami polegającymi na naruszeniu przepisów z zakresu ocen oddziaływania na środowisko i prawa budowlanego, co uniemożliwia uznanie znacznej części wydatkowanych środków jako kwalifikowanych. W tym względzie organ powołał się na Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2009 r. podkreślające konieczność podejścia formalistycznego przy weryfikacji wniosku o dofinansowanie.

Organ uznał za kwalifikowane wydatki:

- zakupu podnośnika teleskopowego – jako pojazdu załadunkowego niewymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- wydatki związane z zakupem i bezpośrednim montażem elementów linii technologicznej do produkcji nawozów zrealizowanym w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę.

Skarżąca Spółka po raz kolejny nie zgodziła się z ustaleniami zespołu kontrolnego i odmówiła podpisania Informacji pokontrolnej z [...] grudnia 2016 r., sporządzonej po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz przedstawiła zastrzeżenia do tej Informacji. Po zapoznaniu się z nimi organ podtrzymał swoje stanowisko w ostatecznej Informacji pokontrolnej z [...] marca 2017 r.

Wobec tego, że skarżąca Spółka nie zastosowała się do wezwania do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł, organ wszczął postępowanie w celu wydania decyzji w sprawie zwrotu środków finansowych.

Organ wskazał, że po wszczęciu postępowania, uwzględniając w szczególności uzupełniający materiał dowodowy i skomplikowany charakter sprawy, uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych i powołania w tym zakresie biegłego. Działając zatem na podstawie art. 123 oraz art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. organ [...] lipca 2017 r. postanowił o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, zlecając wykonanie opinii dr. r .pr. P. O. specjalizującemu się m.in. w dziedzinie ochrony środowiska.

Organ obszernie przedstawił treść opinii biegłego z [...] września 2017 r. obejmującej analizę:

1) umowy z [...] października 2009 r. [...] o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy B. Z. Ż. Sp. z o.o. w wyniku rozbudowy linii produkcyjnej" oraz dokumentacji załączonej do Wniosku o dofinansowanie,

2) decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładów żelatyny,

3) pisma Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i L. Starostwa Powiatowego w B. z [...] listopada 2008 r. w sprawie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

4) zgłoszeń budowy (robót budowlanych) do Starosty [...] w B. :

a) z [...] grudnia 2008 r. obejmujące kucie podjazdów, posadzek, wymianę rur kanalizacyjnych, naprawę tynków, wykonanie nowych posadzek w obiektach po byłej kwaszalni (bud. Nr 2 i 2b), dużych basenów (bud. 2c) magazynu kwasu wraz z osadnikami i bud. Nr [...] dawniej przygotowanie wapna oraz adaptacja tych pomieszczeń dla posadowienia zbiorników dla pracy końcowej, zbiorników CIP, wody powyparkowej, kondensu i innych maszyn i urządzeń;

b) z [...] listopada 2009 r. obejmujące rozebranie budynku chłodni odpadu, zbiorników i osadników;

c) z [...] marca 2010 r. obejmujące rozebranie budynku chłodzonego do przechowywania pojemników z odpadem,

d) z [...] maja 2010 r. obejmujące rozebranie istniejących urządzeń części budynku 2a oraz wykonanie nowej posadzki w tym pomieszczeniu,

e) z [...] listopada 2010 r. obejmujące adaptację pomieszczeń (wcześniej wykorzystywanych na przygotowanie mleczka wapiennego) na potrzeby produkcji nawozów, oczyszczeniu ścian oraz wykonaniu nowej posadzki (pomieszczenie zlokalizowane w bud nr [...])

5) decyzji Starosty [...] w B. z [...] kwietnia 2010 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i modernizację Z. Ż.: budynek magazynowy z układem flotacji – podczyszczania ścieków oraz decyzji Starosty [...] w B. z [...] października 2010 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę silosu wraz z konstrukcją wsporczą;

6) decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji firmy B. Z. Ż. Sp. z o.o.

7) decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie B. Z. Ż.

8) decyzji Starosty [...] w B. z [...] marca 2012 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – adaptację budynku dla potrzeb zainstalowania linii do przerobu pozostałości poprodukcyjnych polegającej na posadowieniu trzech prefabrykowanych stalowych silosów oraz stalowych schodów technologicznych wraz z pomostem;

9) decyzji Starosty [...] w B. z [...] września 2013 r. [...] o zmianie pozwolenia na budowę nr [...]

10) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. [...] wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z [...] sierpnia 2011 r. [...] na rzecz skarżącej Spółki, wydaną w oparciu o inną decyzję, która została zmieniona,

11) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013r. [...] nakładającego na skarżącą Spółkę obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do [...] grudnia 2013 r. ekspertyzy technicznej potwierdzającej wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji Z. Ż. w B. zgodnie z decyzją zamienną Starosty [...] z [...] września 2013 r. [...];

12) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. [...] odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] sierpnia 2011 r. [...] udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie rozbudowanych i zmodernizowanych Z. Ż.: budynku magazynowego z układem flotacji – podczyszczania ścieków;

13) decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2016 r. [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja linii produkcyjnej w B. Z. Ż. Sp. z o.o."

Organ wskazał, że w opinii z [...] września 2017 r. biegły dokonał również oceny działań konwalidacyjnych podjętych przez skarżącą Spółkę. Po szerokim omówieniu opinii w tym zakresie organ podniósł, że zdaniem biegłego podejmowane przez skarżącą Spółkę (w okresie od [...] lutego 2010 r. – wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania, do [...] marca 2016 r. – umorzenie postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) działania nie prowadziły do konwalidacji wytworzonego stanu prawnego (i co do zasady nie mogły do konwalidacji tego stanu doprowadzić), wręcz przeciwnie – prowadziły do zwiększenia ilości naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Organ wskazał także, że w opinii biegłego nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia, pomimo istnienia takiego obowiązku, co dowodzi naruszenia zarówno prawa wspólnotowego jak i krajowego. A skoro tak, to działania skarżącej Spółki nie były zgodne z Umową o dofinansowanie, która w sposób wyraźny i jednoznaczny zobowiązuje do realizacji Projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Konieczność podejmowanych działań konwalidacyjnych oraz ich wdrażanie samo w sobie potwierdza fakt naruszenia prawa i choć nakierowane jest na sanację danego stanu prawnego, to samo w sobie nie powoduje, że naruszenie nie miało miejsca i że jego skutki zostały usunięte. W konsekwencji w ocenie biegłego działania Beneficjeneta Umowy o dofinansowanie prowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, a także samych postanowień umowy, należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr [...], przy czym szkoda w budżecie ogólnym Unii wynika tu z samego faktu braku możliwości wydatkowania środków przeznaczonych na przedmiotowy projekt na projekty, które w lepszym stopniu mogłyby przyczyniać się do realizacji celów polityki Unii, przy poszanowaniu prawodastwa unijsnego i krajowego. Tym samym wydatki poniesione na realizację działań objętych Umową o dofinansowanie, a zrealizowanych w oparciu o orzeczenia organów analizowane w opinii należy uznać za niekwalifikowane.

Organ wskazał, że skarżąca Spółka [...] października 2017 r. wniosła uwagi do ww. opinii, wobec czego [...] października 2017 r. została przygotowana przez biegłego opinia uzupełniająca, w której biegły podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Także do tej opinii skarżąca Spółka miała możliwość się odnieść, co uczyniła pismem z [...] listopada 2017 r.

Organ stwierdził, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia była zgromadzona dokumentacja, a także opinia eksperta M. B. specjalizującego się w prawie ochrony środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko oraz opinia P. O. również specjalizującego się m.in. w dziedzinie ochrony środowiska i jego opinia uzupełniająca, które organ uznał za wiarygodne, dodatkowo co do opinii biegłych – za logiczne, zgodne z zasadami wiedzy i zawierające stosowne wnioski, przesłanki uzasadniające przyjęcie takich a nie innych konkluzji, a także zrozumiałe uzasadnienie. Natomiast odnośnie opinii prawnej E. Z. wykonanej na zlecenie skarżącej Spółki organ przyjął, że jest to wyłącznie stanowisko strony w sprawie. Przedmiotowy dokument prywatny nie mógł być traktowany jak opinia, ponieważ został sporządzony przez pełnomocnika strony, który w naturalny sposób jest ukierunkowany na odpowiednie zakończenie postępowania.

Organ podkreślił ponadto, że wbrew twierdzeniu strony dokument z [...] września 2017 r. nie może być uznany za opinię prywatną. Nie może przesądzić o tym nazwanie go "ekspertyzą prawną", gdyż nie nazwa, ale treść dokumentu ma znaczenie.

Organ podkreślił, że opinia ma celu ułatwienie organowi należy tej oceny materiału dowodowego. Granicą swobody organu w posiłkowaniu się opinią biegłego jest wyłącznie zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dlatego w pełni uzasadnione było dopuszczenie w przedmiotowym postępowaniu dowodu pozwalającego na pełniejszą ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dokonaną przez niezależnego eksperta specjalizującego się w prawie ochrony środowiska, prawie planowania przestrzennego i regulacjach dotyczących procesu inwestycyjnego, posiadającego wieloletnią praktykę orzeczniczą, legislacyjną i negocjacyjną i będącego współtwórcą projektu ustawy u.o.o.ś. a także wielu innych ustaw w zakresie ochrony środowiska.

Zdaniem organu – skoro przedmiotem opinii biegłego z [...] września 2017 r. nie był zakres obowiązywania i stosowania prawa, ale działania Beneficjenta podjęte w toku realizacji przedsięwzięć objętych Umową o dofinansowanie, biegły miał do dyspozycji całą niezbędną dokumentację (nie wnosił o jej uzupełnienie), zaś opinia ta zawierała logiczne wnioski i konkluzje, to nie sposób odmówić jej waloru środka dowodowego określonwego w art. 84 § 1 k.p.a.

Ostatecznie organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego stwierdził, że skarżąca Spółka dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]. Przedmiotowy projekt został wprawdzie zrealizowany zgodnie z zakresem rzeczowym oraz kategoriami poszczególnych wydatków kwalifikowanych, jednakże z rażącym naruszeniem przepisów u.o.o.ś., Prawa budowlanego oraz Dyrektywy Rady 85/337. Nieprawidłowości polegały na:

1) braku oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przebudowy instalacji do produkcji żelatyny, będącej przedsięwzięciem w rozumieniu u.o.o.ś.,

2) przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko i uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy podczyszczalni ścieków – układu flotacji po uzyskaniu pozwolenia na budowę i po rozpoczęciu robót budowlanych,

3) wykonaniu części robót budowlanych pomimo ustawowego obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia, dla którego została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko.

Organ uznał także, że skarżąca Spółka dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]. Zostały bowiem spełnione łącznie trzy przesłanki świadczące o wystąpieniu ww. nieprawidłwości: wystąpiły opisane działania/zaniechania beneficjenta stanowiące naruszenia prawa krajowego i wspólnotowego, natomiast szkodą jest po pierwsze wypłacone dofinansowanie, po drugie brak możności wydatkowania środków przeznaczonych na przedmiotowy projekt na projekty, które w lepszym stopniu mogłyby przyczyniać się do realizacji celów polityki Unii, przy poszanowaniu prawodastwa unijnego i krajowego. A skoro tak została wypełniona hipoteza normy prawnej przewidzianej w treści art. 208 u.f.p. z 2005 r. poprzez wykorzystanie przez Beneficjenta (skarżącą Spółkę) dofinansowania z naruszeniem procedury, co oznacza obowiązek Instytucji Zarządzającej (organu) polegający na odzyskaniu wypłaconych kwot wraz z odsetkami, bądź pomniejszeniu wydatków kwalifikowanych, jeżeli środki nie zostały jeszcze wypłacone (w tym wypadku chodzi o odzyskanie wypłaconych kwot).

Zdaniem organu w konsekwencji Beneficjent naruszając prawo unijne i krajowe naruszył również Wytyczne w sprawie kwalifkowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. – P.. Wytyczne w sprawie realizowania zamówień współfinansowanych ze środków europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, w stosunku do których beneficjenci nie są zobowiązani do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych oraz zapisy Umowy o dofinansowanie z [...] października 2009 r. W związku z powyższym wydatki poniesione przez skarżącą Spółkę za wyjątkiem wydatków na zakup nośnika teleskopowego i wydatków związanych za zakupem i bezpośrednim montażem elementów linii technologicznej do produkcji nawozów uznaje się za wydatki niekwalifikwane.

Organ ocenił ponadto, że podjęty przez skarżącą Spółkę proces konwalidacyjny był całkowicie nieskuteczny. Biorąc pod uwagę stan prawny na moment składania Wniosku o dofinansowanie, podpisywania Umowy o dofinansowanie a także składania wniosków o pozwolenia na budowę oraz ich wydawania, nie ulega wątpliwości, że planowane a następnie zrealizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast nieprzeprowadzenie przez skarżącą Spółkę oceny oddziaływania na środowisko przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia objętego ww. Projektem, pomimo istnienia takiego obowiązku, dowodzi naruszenia prawa wspólnotowego i stosownego prawodawstwa krajowego. Z kolei działania skarżącej Spółki nie tylko nie prowadziły do konwalidacji wytworzonego stanu prawnego, i co do zasady nie mogły do konwalidacji tego stanu prowadzić choćby ze względu na brak prób wykorzystania w tym celu istniejących reguł legalizacyjnych, ale wręcz prowadziły do zwiększenia ilości naruszeń prawa materialnego i procesowego. Zdaniem organu w analizowanej sprawie działania skarżącej Spółki prowadzone były z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, a także samych postanowień Umowy. Działania te należy uznać za działania niekonwalidacyjne i zmierzające do obejścia prawa, co zostało także potwierdzone przez biegłych w opiniach.

Organ odniósł się także do podniesionego przez skarżącą Spółkę zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot dofinasowania.

Skarżąca Spółka podniosła mianowicie, że w sprawie ma zastosowanie art. 70 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Tym samym zdaniem skarżącej Spółki bieg terminu przedawnienia udzielonego dofinansowania powinien być liczony od dnia przekazania dofinansowania, a skoro tak to w niniejszym przypadku roszczenie organu o zwrot kwoty [...]zł przedawniło się z dniem [...] grudnia 2015 r., zaś do zwrotu kwoty [...]zł – z dniem [...] grudnia 2016 r., skutkiem czego brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Organ stwierdził, że zarzut przedawnienia jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...] w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie "od" ostatecznego zakończenia programu. To oznacza, że w przedmiotowej sprawie o przedawnieniu nie może być mowy co najmniej do terminu złożenia do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu wieloletniego (Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013), czyli do dnia [...] marca 2017 r., a w praktyce dalej – złożenie dokumentów zamknięcia nie oznacza bowiem zamknięcia programu. Złożone dokumenty będą bowiem przez Komisję weryfikowane i dopiero po potwierdzeniu ich prawidłowości program zostanie zamknięty.

Organ podniósł ponadto, że skoro rozporządzenie nr [...] zawiera konkretne wskazanie w zakresie terminu przedawnienia zobowiązań związanych z programami wieloletnimi, to przepis ten znajduje pierwszeństwo przed przepisami Ordynacji Podatkowej, która jest stosowana tylko "odpowiednio".

W skardze złożonej do sądu administracyjnego Spółka B. Z. Ż. Sp. z o.o. zarzuciła ww. decyzji Zarządu Województwa K. - P. z [...] listopada 2017 r. w sprawie zwrotu dofinansowania naruszenie

1) art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – prawnika – na podstawie postanowienia z [...] lipca 2017 r. na okoliczności w tym postanowieniu oznaczone, mające charakter okoliczności prawnych,

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

a) brak szczegółowego wskazania zarzucanych Benificjentowi naruszeń, które mogą stanowić nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz brak wskazania konkretnych przepisów prawa, z których wynikały obowiązki rzekomo naruszone przez Beneficjenta,

b) niewskazanie przez organ powstania szkody w budżecie UE w wyniku zarzucanych Benificjentowi naruszeń prawa,

c) niewskazanie przez organ, że § 9 umowy o dofinansowanie z [...] października 2009 r. zawiera procedury, których naruszenie może skutkować nałożeniem na Benificjenta naruszeń prawa,

d) brak wykazania przez organ, że charakter i waga dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości uzasadnia zobowiązanie skarżącej do zwrotu dofinansowania w całości

3) art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy tj. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego ostatecznych decyzji oraz oświadczeń właściwych organów administracji, w oparciu o której Beneficjent realizował przedsięwzięcie,

4) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych na niekorzyść skarżącej Spółki sprzecznych z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowych kompetencji,

5) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez zarzucenie Beneficjentowi naruszenia prawa mającego stanowić nieprawidłowość w rozumieniu prawa unijnego w sytuacji, gdy Beneficjent działał w oparciu o oświadczenia oraz decyzje wydane przez właściwe organy w granicach ich ustawowych kompetencji oraz poprzez obciążenie Beneficjenta przez organ skutkami zaniedbań Instytucji Zarządzającej w toku weryfikacji wniosku o dofinansowanie i realizacji dofinansowanego przedsięwzięcia

– które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika, iż okres przedawnienia programów wieloletnich biegnie "od" momentu ostatecznego zakończenia programu,

7) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wydłuża okres przedawnienia ponad okres przedawnienia zobowiązań podatkowych ustanowiony przez polskiego ustawodawcę i stanowi lex superior wobec przepisów prawa polskiego, a w konsekwencji naruszenie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie,

8) art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr [...] poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za "nieprawidłowość" skutkującą nałożeniem korekty za zarzucane stronie skarżącej naruszenie prawa, bez powiązania tych naruszeń z:

a. powstaniem w budżecie UE szkody;

b. wagą i charakterem nieprawidłowości oraz stratami finansowymi poniesionymi przez fundusze (proporcjonalnie);

c. zrealizowaniem przedsięwzięcia z celami dofinansowania;

9) a w konsekwencji art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ustawy o finansach publicznych z [...] czerwca 2005 r. poprze jego błędne zastosowanie.

- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując swoje stanowisko, aczkolwiek w kwestii przedawnienia wskazując, że stosownie do art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie "do" momentu ostatecznego zakończenia programu – który to moment w przedmiotowej sprawie jeszcze nie nastąpił. Ponadto organ podniósł, że ustawodawca wskazał termin przedawnienia w art. 66a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.f.p. z 2009 r."), który to przepis został dodany ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 1475) .

W piśmie procesowym z 7 września 2018 r. skarżąca Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie art. 66a u.f.p. z 2009 r. nie może mieć zastosowania, gdyż dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyłączną podstawą normatywną są więc normy wynikające z przepisów u.f.p. z 2005 r. a nie u.f.p. z 2009 r. Przemawia za tym też treść przepisu intertemporalnego – art. 28 ustawy z 7 lipca 2017 r. (nowelizującej u.f.p. z 2009 r.).

Ponadto Spółka wskazała, że nawet gdyby przyjąć termin przedawnienia wyłącznie w rozumieniu art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, to biegnie on do ostatecznego zakończenia programu wieloletniego, które to zakończenie w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 31 marca 2017 r. (art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 potwierdzony treścią decyzji Komisji Europejskiej nr C(2015)2771 final).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istotnymi kwestiami w sprawie są: kwestia przedawnienia, kwestia sposobu rozstrzygnięcia sprawy tj. w oparciu o opinię biegłego - radcy prawnego oraz kwestia odnoszenia się organu, który podjął rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie do stanowisk i decyzji podejmowanych przez organy właściwe z zakresu postępowania środowiskowego oraz z zakresu Prawa budowlanego.

Odnośnie kwestii przedawnienia Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że przedawnienie, stosownie do odpowiednio stosowanego art. 70 Ordynacji podatkowej, nastąpiło.

Należy zwrócić uwagę, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie bowiem do art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1241 ze zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W rozpoznanej sprawie umowa o dofinansowanie projektu została wprawdzie podpisana w 29 października 2009, jednakże środki były wypłacane po 1 stycznia 2010r. (data wejścia w życie u.f.p.) – pierwsza transza 10 marca 2010 r.. Tym niemniej powoływany przez organ przepis art. 211 u.f.p. z 2005 r. ma swój odpowiednik w art. 207 u.f.p. z 2009 r. , a porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że zasady zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w obu ustawach uregulowane analogicznie. Zgonie z art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Analogicznie uregulowanie zawiera art. 2011 u.f.p. z 2005 r.

W art. 67 u.f.p. z 2009 r. zamieszczono odesłanie, z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (tj. dotyczących m. in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich), nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany był pogląd, że ze względu na treść art. 67 u.f.p. z 2009 r. decyzję o zwrocie można wydać w terminie określonym w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Takie stanowisko zawiera w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. (sygn. akt II GSK 4503/16).

Uwzględnienie powyższego stanowiska w niniejszej sprawie skutkowałoby stwierdzeniem, że - tak jak wskazano w skardze, zobowiązania z tytułu zwrotu środków wypłaconych Spółce wygasły wskutek przedawnienia z dniem [...] grudnia 2016 r. – skoro wypłata ostatniej transza udzielonego Spółce dofinansowania miała miejsce [...] marca 2011 r.

Sąd w niniejszym składzie podziela jednakże stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. sygn. V SA/Wa 976/17, WSA w Lublinie z 5 kwietnia 2018 r. III Sa/Lu 630/17, WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2018 r. I SA/Sz 893/17, WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2018 r. I SA/Kr 338/18, WSA w Kielcach I SA/Ke 82/18), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. rozporządzenie Rady (WE) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Przepis art. 3 ust.1 tego rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu".

Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017r. sygn. akt: C-436/15 ) a więc wydanym już po ww. wyroku NSA z 18 maja 2017 r.) zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego. Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni. W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia. Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.

Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r.), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje Instytucja Zarządzająca w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; Dz.U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

Zakończenie regionalnego programu operacyjnego, jak wynika z art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oznacza, że wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do 31 marca 2017 r. Nie można jednakże przyjąć, że dzień 31 marca 2017 r. jest ostatecznym terminem, do którego biegnie termin przedawnienia. Złożone dokumenty będą przez Komisję przed zamknięciem programu weryfikowane, w związku z tym nie można stwierdzić, by wydanie decyzji po dniu 31 marca 2017 r. oznaczało wydanie decyzji po terminie przedawnienia. Zgodnie z art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

W niniejszej sprawie brak dokumentów potwierdzających, że któreś z powyższych zdarzeń nastąpiło, nie można zatem stwierdzić, aby doszło do przedawnienia.

Odnośnie dokonywanej przez organ oceny merytorycznej wykorzystania udzielonego dofinansowania należy zwrócić uwagę, że istotnym problemem w sprawie jest określnie zakresu rzeczowego inwestycji określanej ogólnie w różnych dokumentach jako "rozbudowa i modernizacja Z. Ż." (por. określenie tematu i opis planowanego przedsięwzięcia w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko – B. Z. Ż. w B. " z maja 2005 r., decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy, decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę – segregator nr [...] akt sprawy) oraz określenie jaką część owej inwestycji stanowią działania inwestycyjne objęte Umową o dofinansowanie. Należy zauważyć, że we Wniosku o dofinansowanie (z [...] listopada 2008 r.) granice projektu zostały określone poprzez wskazanie, że obejmuje on:

1. prace adaptacyjne związane z przygotowaniem pomieszczeń i montażem zakupionych elementów linii produkcyjnej,

2. zakup i montaż środków trwałych (7 sztuk) związanych ze zwiększeniem produkcji, jakości produktu i zmniejszeniem kosztów,

3. podłączenie tunelu suszarniczego do kolektora pary,

4. zakup i montaż środków trwałych (4 sztuki) ograniczających wpływ zakładu na środowisko.

Akceptując projekt organ akceptował także ocenę, że powyżej określony zakres działań nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – bazującą na piśmie Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i L. Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. (załącznik nr [...] do Wniosku o dofinansowanie).

Natomiast w ramach kontroli realizacji projektu organ w swoich rozważaniach wziął pod uwagę szerszy zakres wykonywanych przez skarżącą Spółkę "prac remontowo – budowlanych" z okresu 2005 – 2011, nie opisanych w zaakceptowanym Wniosku o dofinansowanie, ale objętych szeregiem decyzji z lat 2005 – 2011 (por. wymienione pkt 2.1. "Informacji pokontrolnej" z [...] października 2012 r.: w decyzja z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładów żelatyny; decyzja z [...] kwietnia 2010 r. – pozwolenie na budowę – zabudowa przemysłowa – rozbudowa i modernizacja Z. Ż.: budynek magazynowy z układem flotacji – podczyszczania ścieków; decyzja z [...] października 2010 r. – pozwolenie na budowę silosu wraz z konstrukcją wsporczą; decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2010 r. dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji firmy B. Z. Ż.; decyzja z [...] stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie B. Z. Ż.). Biorąc pod uwagę powyższy zakres prac remontowo – budowlanych w "Informacji pokontrolnej" wskazano, że kwalifikują one przedmiotową inwestycję jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Inaczej rzecz ujmując – w zakresie konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko organ dokonał innej oceny na etapie akceptacji projektu niż na etapie kontroli realizacji projektu, przy czym brał pod uwagę różne zakresy inwestycji.

Podkreślić należy, że ocena, czy ze względu na taki a nie inny stan faktyczny mamy do czynienia z potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko czy też nie – jest oceną ze sfery prawa, a nie ze sfery faktów.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem w sprawie może być wprawdzie opinia biegłego, natomiast stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego jest zatem wypowiedzią w zakresie wiedzy, która nie jest dostępna organowi i nie może być dostępna bez podjęcia specjalistycznych studiów czy specjalistycznej praktyki w danej dziedzinie. Taka specjalistyczna wiedza czy praktyka dotyczy jednakże sfery faktów, a nie sfery prawa. Organ administracji z założenia bowiem winien znać i umieć stosować prawo nawet w najbardziej skomplikowanych konfiguracjach – do tego jest bowiem powołany i wyposażony w stosowne możliwości (por. ustawowe wymogi co do kwalifikacji osób pełniących funkcje organów administracji, możliwość zatrudnienia obsługi prawnej). Nawet jeżeli organ z racji skomplikowanego charakteru sprawy odwołuje się do pomocy prawnej, to końcowa ocena sytuacji prawnej, będąca podstawą wydanego rozstrzygnięcia, musi być własną oceną organu – a nie akceptacją cudzego stanowiska dokonywaną na zasadzie oceny wiedzy niedostępnej organowi. Ocena sytuacji prawnej to nie tylko ocena, jakie prawo winno być w danym przypadku zastosowane, ale także ocena, jakie skutki prawne wywołały wydane dotychczas decyzje administracyjne czy czynności podejmowane przez organy administracji lub inne osoby. Organ nie może uchylić się od własnej oceny takich okoliczności, przerzucając ciężar takiej oceny na osobę o większej wiedzy i doświadczeniu i ograniczając się w istocie do skontrolowania, czy owa osoba przedstawiła swoją wiedzę i ocenę w sposób logiczny, zgodny z zasadami wiedzy, zawierający stosowne wnioski i przesłanki uzasadniające przyjęcie takich a nie innych konkluzji, zrozumiale uzasadniony – a więc tak jak biegły oceniający sferę faktów.

Organ nie może zatem dopuścić dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyjaśniania prawa, gdyż obowiązek w tym zakresie spoczywa na nim. Tymczasem, jak słusznie zarzuca skarżąca Spółka, w przedmiotowej sprawie organ uchylił się od oceny prawnej zaistniałej sytuacji, z uchybieniem art. 84 § 1 k.p.a. postanowieniem z 13 lipca 2017 r. dopuszczając dowód z opinii biegłego na okoliczność:

- czy Beneficjent naruszył przepisy u.u.o.ś., Prawa budowlanego oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko

- oceny poprawności działań Beneficjenta w zakresie prawidłowości i kompletności procedury oceny oddziaływania na środowisko, prawidłowości procesu inwestycyjnego w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowlanego i kolejności uzyskiwanych decyzji administracyjnych oraz oceny podjętych przez Beneficjenta działań konwalidacyjnych przedsięwzięcia.

Za uchybiające art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy należy uznać takie "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji" które w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska prawnego zaprezentowanego przez powołanego ww. postanowieniem "biegłego" radcy prawnego P. O. oraz stanowiska zaprezentowanego wcześniej w "opinii eksperta" radcy prawnego M. B..

Za zasadne należy także uznać zarzut skarżącej Spółki naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia znajdujących się w aktach sprawy decyzji oraz oświadczeń organów administracji, w oparciu o które skarżąca realizowała przedsięwzięcia, dotyczących potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Należy podkreślić, że Instytucja Zarządzająca Regionalnego Programu Operacyjnego nie jest właściwa do wypowiadania się w kwestii wystąpienia podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przesłanki takiej oceny określił ustawodawca w art. 71 ust. 2 u.o.o.ś oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wcześniej w rozporządzeniu z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko), a organy właściwe zostały wskazane w art. 75 u.o.o.ś. W przypadku uznania przez organ właściwy, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko Instytucja Zarządzająca RPO nie jest kompetentna do dokonania odmiennej oceny tej kwestii (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 72/17 oraz WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 144/18). Organ nie może zatem – tak jak w przedmiotowej sprawie, jedynie wskazać na istniejące wypowiedzi dotyczące powyższej kwestii, zawarte w piśmie Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. (załącznik nr [...] do Wniosku o dofinansowanie) oraz w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. [...] (segregator 6 akt sprawy), bez pełnej analizy ich zawartości merytorycznej. Należy podkreślić, że w tym ostatnim piśmie GDOŚ nie tylko stwierdził, że odnośnie inwestycji skarżącej Spółki w sposób wadliwy została przeprowadzona procedura w sprawie wydania decyzji o środowisko, ale także zwrócił uwagę (str. 3 pisma), że ww. pismo Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. jest odzwierciedleniem funkcjonującej wówczas wykładni prawa (odnośnie konieczności łącznego wystąpienia przesłanek z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. aby powstał obowiązek sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) oraz że rozpatrując aspekt merytoryczny sprawy należy stwierdzić, że właściwe organy dokonały analizy oddziaływań niemal wszystkich elementów omawianego projektu oraz wskazały stosowne do ich wpływu uwarunkowania środowiskowe (str. 5 pisma).

Uwzględniając powyższe naruszenia przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę uwzględniając powyższe stanowisko Sądu, w szczególności rozważyć, czy ze względu na okres wskazany w art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 2988/95 doszło przedawnienia możliwości wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).