Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 § 1 pkt 5 i § 2
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Duszniki z dnia 02 marca 2016 roku Nr XX/140/16 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2016r. Rada Gminy [...] na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, po.z 112 z późń.zm) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015r., poz. 1515 z późń. zm.) w § 1 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] (dalej zwany Skarżącym) z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...]. W § 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady do niezwłocznego przesłania niniejszej uchwały Wojewodzie Wielkopolskiemu, Komisarzowi Wybiorczemu w Pile oraz doręczenia jej radnemu R. K. W § 3 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu podała, że R. K. został wybrany radnym Gminy [...] w wyborach, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014r., 8 grudnia 2014r. złożył oświadczenie, zgodnie z wymogami art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, w którym oświadczył, m.in., że nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek ani wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...].

Skarżący od [...] listopada 1996r. prowadzi działalność gospodarczą p.n. [...].

1 lutego 2016r. Skarżący podpisał umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej nr [...] z Gminą [...], reprezentowaną przez [...]. Umowa została zawarta na okres jednego roku. Czynsz dzierżawny za pierwszy miesiąc został uregulowany [...] lutego 2016r. na podstawie faktury wystawionej [...] lutego 2016r. Cena metra kwadratowego wynikająca z umowy za reklamę radnego wynosiła 175 zł, natomiast średnia cena wszystkich powierzchni reklamowych wynajętych na tym obiekcie wynosi 225,86 zł.

To w ocenie rady stanowiło naruszenie ustawowego zakazu prowadzenia działalności już po rozpoczęciu wykonywania mandatu radnego co zobowiązywało Radę Gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 2 kodeksu wyborczego.

Skargę na tą uchwałę wniósł R. K. domagając się jej uchylenia w całości i obciążenia kosztami postępowania Rady Gminy [...].

Podnosił, że

1. zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedur, rozstrzygnięcie przyjęto z pominięciem analizy przedstawionych przez niego argumentów (które zamiast zostać poddane rzetelnej analizie, zostały całkowicie zignorowane). Nie przegłosowano też wprowadzonej do uzasadnienia autopoprawki, co powoduje, że podjęto uchwałę w brzmieniu pierwotnym, niezgodnym z opublikowanym,

2. wnioskodawca nie przedstawił dowodów w sprawie oraz posłużył się nieprawdziwymi wyliczeniami, aby wykazać rzekomo preferencyjny charakter zawartej umowy, co było istotne dla oceny faktów, a rozstrzygnięcie zapadło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

3. umowa [...], która miała przesądzić o naruszeniu przez Skarżącego art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i stanowić podstawę stwierdzenia wygaszenia mandatu radnego jest nieważna, gdyż wykraczała poza zakres udzielonego kierownikowi [...] pełnomocnictwa a Wójt Gminy [...] wezwany na sesji do potwierdzenia jej ważności i skuteczności nie dokonał tego, zawarta została pod wpływem błędu a Skarżący składając oświadczenie woli, uchylił się od jej skutków.

Skarżący podkreślał, że intencją jego postępowania była chęć wsparcia imprez sportowych a nie potrzeba reklamowania firmy oraz, że został wprowadzony w błąd.

W obszernym uzasadnieniu Skarżący podał, że wśród otrzymanych przez niego dokumentów przed sesją rady, której przedmiotem było wygaśnięcia jego mandatu nie było informacji o wynikającej z kodeksu wyborczego możliwości przedstawienia wyjaśnień w sprawie. Informację taką otrzymał pocztą już po terminie sesji. W sprawie stwierdzenia wygaszenia mandatu nie zasięgnięto opinii żadnej z komisji stałych Rady Gminy, do wniosku nie dołączono przedmiotowej umowy ani faktury, nie zasięgnięto opinii Wojewody Wielkopolskiego, zgodnie z obowiązującą dobrą praktyką. W trakcie sesji wójt dokonał autopoprawki w uchwale przez dodanie słów "Cena metra kwadratowego wynikająca z umowy za reklamę Pana Radnego wynosiła 175 zł, natomiast średnia cena wszystkich powierzchni reklamowych wynajętych na tym obiekcie wynosi 225,86 zł", na potwierdzenie czego nie przedłożył żadnych dokumentów czym wzbudził wątpliwości radnych odnośnie preferencyjnych warunków umowy. Tym bardziej, że były to dane niezgodne ze stanem faktycznym, cena metra kwadratowego wynosiła bowiem 14 zł a nie 175 zł. Do wadliwych obliczeń Skarżący odnieść się nie może ale nie ulega wątpliwości, że cena wynikająca z zawartej przez niego umowy była o 40% wyższa od minimalnej ceny dla powierzchni reklam na budynkach stanowiących własność gminy określanej na 10 zł za metr kwadratowy w zarządzeniu wójta z 10.10.2012r. Umowa ta nie została więc zawarta na zasadach preferencyjnych.

Skarżący podał, że autopoprawka budziła wątpliwości radnych wbrew § 64 statutu gminy, że nie była głosowana zgodnie z § 65 ust. 6 statutu gminy, zatem podjęto ją w brzmieniu pierwotnym. Za uchwałą a nie jej autopoprawką głosowało 8 radnych, 6 było przeciw a 1 nie brał udziału w głosowaniu. W ocenie Skarżącego przegłosowano uchwałę a nie jej autopoprawkę a treść podpisanej uchwały jej niezgodna z treścią uchwały podjętej. Nadto na sesji, zdaniem Skarżącego, naruszono § 27 ust. 2 i § 31 ust.2 statutu gminy, gdyż nie zarządzono przerwy w celu wyjaśnienia radnym istotnych kwestii. W trakcie sesji radny D. powoływał się na zapisy zawarte w protokole posiedzenia wspólnego Komisji [...] wskazujące na to, że brak chęci rozwiązania umowy przez Skarżącego, podczas gdy protokół ten nie był jeszcze znany radnym i nie był opublikowany.

Skarżący wskazał, że już podczas sesji podnosił, że jego intencją nie było reklamowanie swojej firmy a wsparcie finansowe [...] na wyraźną prośbę jej Kierownika. Podał, że Kierownik [...] wprowadził go w błąd twierdząc, że zawarta umowa w istocie jej umową sponsorską i tylko w taki sposób można wesprzeć finansowo ośrodek, że sala sportowa jest własnością [...] i że Kierownik występuje jedynie jako reprezentant [...]. W ocenie Skarżącego również sama umowa zawierała istotne błędy związane zarówno z jej zawarciem jak i rozwiązaniem, takie jak wątpliwości co do umocowania Kierownika [...] do jej zawarcia, jej przedmiot (dzierżawa czy najem), podstawa prawna.

Skarżący podał, że działał w dobrej wierze i gdyby nie sugestia Kierownika [...] nie zawarłby takiej umowy. Nadto w jego ocenie tego rodzaju sponsoring, na warunkach powszechnie ustalonych dla wszystkich mieszkańców gminy nie stanowi o naruszenia przez niego zakazu z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo wskazał, że banner reklamowy został zamówiony, wykonany i wywieszony przez kierownika [...] przed zawarciem umowy, że działał pod presją czasu, czując się w obowiązku realizacji zobowiązania sponsoringu i nie przeczytał dokładnie umowy, działał w zaufaniu do Kierownika [...], którego uważał za potrzebującego wsparcia działacza sportowego i znajomego, którego darzył zaufaniem.

W ocenie Skarżącego nie wykazano, by zawarł on umowę na zasadach preferencyjnych tylko na zasadach ogólnej dostępności, wobec czego nie naruszył zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

W trakcie sesji Wójt nie potwierdził zawartej umowy z Kierownikiem [...], tym samym w ocenie Skarżącego nie można uznać, by umowa ta była zawarta ważnie i skutecznie. Skarżący podał, że [...] nie posiada uprawnień do prowadzenia działalności reklamowej, co wynika z jego statutu a Kierownik [...] nie posiadał uprawnień do zawierania tego typu umów.

W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że sesja nadzwyczajna Rady, której przedmiotem miało być wygaśnięcia mandatu Skarżącego została zwołana na [...] marca 2016r. na wniosek Wójta z [...] lutego 2016r., do którego dołączono projekt uchwały z uzasadnieniem, kserokopię umowy dzierżawy, faktury i potwierdzenie uiszczenia opłaty za fakturę. Sesja została zwołana zgodnie ze statutem gminy. Radnemu umożliwiono złożenie wyjaśnień w myśl art. 383 § 3 kodeksu wyborczego. Wysłano na jego adres pismo informacyjne za pośrednictwem poczty litem poleconym priorytetowym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pierwsza próba doręczenia przesyłki miała miejsce [...] lutego 2016r. a pismo zostało odebrane 7 marca 2016r. Treść pisma została również wysłana do Skarżącego na podany przez niego do kontaktu adres e- mail oraz został on poinformowany o jego wysyłce telefoniczne. Na sesji Skarżący złożył wyjaśnienia i przekazał je Przewodniczącemu, pismo z wyjaśnieniami stanowi załącznik do protokołu sesji.

Organ podał, że nie ma przepisów nakładających na Radę Gminy wyraźnego obowiązku uzyskania stosownej opinii jej komisji czy organu nadzorczego dla projektu jej uchwały.

Podał, że głosowanie nad podjęciem uchwały, której uzasadnienie (a nie jej treść) zostało doprecyzowane przez wnioskodawcę (autopoprawka) w trakcie omawiania projektu, lecz bez odrębnego głosowania, nie stanowi naruszenia, mogącego wpłynąć na ważność tej uchwały.

Odnosząc się do braku przedłożenia dokumentów potwierdzających autopoprawkę organ podał, że nie miał obowiązku przesyłania go radnym przed sesją, dodatkowe dokumenty były dostępne w urzędzie. Wyjaśnił, że cenę za metr kwadratowy podał w ujęciu rocznym a nie miesięcznym i obliczona ona została na podstawie umów zawartych przez Kierownika [...] w okresie od 1 stycznia 2015r. do 1 lutego 2016r. Podał, że stawki minimalne wskazane w zarządzeniu Wójta nie obrazują rzeczywistej wysokości czynszu za tego typu usługę a regulują minimalne stawki. Rzeczywisty poziom czynszu prezentują zawarte umowy i na ich tle zastosowana wobec Skarżącego stawka czynszu miała charakter preferencyjny w stosunku do innych podmiotów.

Odnosząc się do braku odpowiedzi na zgłoszone interpelacje organ podał, że zgodnie z § 39 ust. 5 statutu gminy miał na to 21 dni.

W kwestii powoływania się radnego D. do zapisów protokołu wspólnego Komisji [...] jeszcze przed zapoznaniem się członków Komisji z jego projektem i jego publikacją organ podał, że zwyczajowo przyjęte jest publikowanie projektów protokołów po wstępnej akceptacji przewodniczącego prowadzącego posiedzenie Komisji. Protokół został opublikowany i zaakceptowany przez członków komisji po sesji nadzwyczajnej.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w błąd Skarżącego organ podał, że umowa jest krótka, zawiera zaledwie jedną stronę, wskazano w niej, że stroną jest gmina [...] reprezentowaną przez Kierownika [...]. Nadto Skarżący jest radnym, członkiem Komisji [...] trudno w związku z tym przypuszczać, że nie jest mu znana struktura organizacyjna Gminy oraz fakt, że [...] jest jednostką budżetową Gminy [...], w związku z tym nie ma osobowości prawnej i nie może we własnym imieniu zawierać umów. Kierownik [...] został upoważniony do zawierania umów na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa zarządzeniem Wójta z [...].10.2013r., uzupełnionego zarządzeniem z [...] grudnia 2014r. Nawet jeśli, jak podnosi Skarżący, przyjęto by przekroczenie zakresu pełnomocnictwa przez Kierownika [...], to wystawiając fakturę VAT z [...] lutego 2016r., dokumentującą wysokość czynszu i ją podpisując, następnie dostarczając Skarżącemu, Wójt Gminy i Skarbnik Gminy w rozumieniu art. 103 § 1 kodeksu wyborczego potwierdzili czynność pełnomocnika (rzekomo działającego z przekroczeniem uprawnień). Następnie doręczona Skarżącemu faktura została przez niego zapłacona przelewem dnia [...] lutego 2016r., czego Skarżący nie kwestionował.

Zdaniem organu Skarżący zawierając umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę w sali sportowej [...], która jest częścią składową mienia gminnego, zarządzaną przez gminną jednostkę organizacyjną – [...], naruszył zakazu z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu błędów i nieścisłości związanych z zawarciem i rozwiązaniem umowy organ podał, że błędy wynikają z oczywistych omyłek osoby sporządzającej te dokumenty. Istotne dane w umowie jak i jej wypowiedzeniu są tożsame, traktować je więc należy jako wiążące. Zarówno w umowie jak i jej wypowiedzeniu firma [...] została określona jako dzierżawca. Rozwiązanie umowy nastąpiło za porozumieniem stron, dlatego w ocenie organu Skarżący posiadał pełną wiedzę na temat zawieranej umowy i działał w sposób świadomy. Oświadczenie z [...] lutego 2016r. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenie złożonego pod wpływem błędu jest nieskuteczne, gdyż Skarżący już co najmniej na początku stycznia 2016r. rozmawiał z Kierownikiem [...] o umieszczeniu reklamy, na co wskazują załączone przez Skarżącego w skardze treści sms –ów z Kierownikiem [...]. Nie można w tej sytuacji mówić również o pośpiechu czy działaniu pod presją czasu. Ustalenia z Kierownikiem [...] z smsa z [...] stycznia 2016r. zostały powtórzone w zawartej umowie. O błędzie nie można mówić również z uwagi na fakt, że Skarżący wypowiedział umowę zawartą [...] lutego 2016r. w dniu [...] lutego 2016r., odnosząc się do jej treści a dopiero w toku postępowania wywodzi z tego dokumentu korzystne dla siebie skutki.

Organ w kwestii twierdzeń Skarżącego o braku kompetencji [...] do zawarcia takiej umowy podał, że mieściło się to w zadaniach [...] wskazanych w statucie tej jednostki.

Odnosząc się do interpretacji przez Skarżącego art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym organ podał, że nie zgadza się z nią. W szczególności nie w pełni zgadza się ze stanowiskiem sadów administracyjnych powołujących się na dopuszczalność korzystania przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej a zgadza się z poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z 13 sierpnia 2014r., II OSK 1750/14. Organ podał, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że Skarżący jako radny korzystał z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Przemawia za tym cena dzierżawy, która była niższa od średniej ceny przy umowach tego typu. Nadto jako członek Komisji [...] w większym stopniu może wpływać na decyzję Rady Gminy i Wójta w zakresie np. funkcjonowania [...]. Organ podkreślił, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, które mogą poddawać w wątpliwość ich bezstronność czy uczciwość oraz osłabiać zaufanie wyborców. Ograniczenia te muszą wynikać z ustawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. Skarżący wskazał, że przedstawia nowe istotne dowody w sprawie, w których posiadanie wszedł po wysłaniu skargi. Podał, że cena przez niego zapłacona nie była preferencyjna, na co wskazują umowy dzierżawy powierzchni reklamowej zawarte z innymi podmiotami na kwotę niższą lub równą co Skarżący, nadto jedna z umów nr [...] była zawarta poniżej ceny minimalnej, czyli w cenie preferencyjnej (8,47 zł). Podał, że autopoprawka dotycząca cen pojawiła się po opublikowaniu na stronie internetowym [...] w dniu [...] lutego 2016r. stanowiska WSA z 10 lipca 2014r. dotyczącego naruszenia zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Poprawka wskazywała na wszystkie umowy, podczas gdy w odpowiedzi na skargę organ zawężył te umowy do określonego czasu ich zawarcia. Zdaniem Skarżącego cena dla niego nie była preferencyjna, wykraczała bowiem ponad stawkę minimalną.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie wprowadzenia go w błąd przez Kierownika [...], który nie był umocowany do zawarcia takiej umowy (kompetencje takie uzyskał dopiero na mocy zarządzenia Wójta z [...] marca 2016r.) i wskazał, że zawarcie takiej umowy jest jedyną możliwością przekazania środków na zakup trofeów i wsparcie finansowe, a umowa w swej istocie jest umową sponsorską. Tymczasem możliwość wsparcia sponsorskiego przez osoby publiczne była dostępna, o czym Skarżący nie został poinformowany. Podpisanie przez Wójta faktury, który nie złożył na sesji w dniu 2 marca 2016r. oświadczenia w sprawie ważności umowy nie można traktować jako uznanie ważności umowy bez odpowiedniego umocowania prawnego. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 3 stycznia 2013r. poszerzenie stanowiska organu dopiero w odpowiedzi na skargę jest za późne i nie może być wzięte pod uwagę. Skarżący podał, że wyjaśnienia Wójta odnośnie odwołania się radnego [...] do zapisów protokołu komisji nie są prawdziwe. Członkowie Komisji przyjęli poprawkę o usunięciu wypowiedzi, na którą radny się powoływał podczas sesji w dniu 2 marca 2016r. W ocenie Skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta bez należytego rozpoznania materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek, wskazanych w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. W trakcie podejmowania uchwały postawione mu zarzuty nie zostały w wystarczającym stopniu uzasadnione, a podniesione przez niego argumenty nie zostały poddane dyskusji i rozpatrzone. Nieprawdziwy okazał się również przedstawiony na sesji zarzut odnośnie preferencyjnej ceny. Skarżący zarzucił również, że radni nie zapoznali się ze skargą i odpowiedzią na nią, tym samym ich prawa zostały ograniczone. Zdaniem Skarżącego, uchwała podjęta podczas XXII sesji (zwołanej ostatecznie w trybie zwyczajnym poza planem pracy Rady) upoważnia jedynie Wójta do przekazania skargi wraz z odpowiedzią (a nie przygotowanie odpowiedzi) oraz podejmowania wszelkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Rady Gminy przed sądem administracyjnym. Od głosowania wstrzymali się radni Klubu [...]. Skarżący podał, że zarówno z przytoczonych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i treści podjętej [...] kwietnia 2016r. uchwały, nie wynika upoważnienie Wójta do przygotowania odpowiedzi na skargę w tajemnicy przed radnymi a hipotetycznie byłaby szansa na uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Na rozprawie dnia 6 maja 2016r. pełnomocnik Skarżącego podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały a nie o jej uchylenie. Złożył również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podał, że zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie norm proceduralnych związanych ze zwołaniem i przebiegiem nadzwyczajnego posiedzenia Gminy oraz norm prawa materialnego w tym art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i podał, że reklama została zawieszona a faktura zapłacona, działanie radnego wyczerpuje przesłanki zakazu z art. 24 f ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie zaznaczyć należy, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o samorządzie gminny nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa bez względu na jego ustrojowy, materialnoprawny czy procesowy charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W przedmiotowej sprawie zaskarżoną uchwała Rady Gminy [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...].

Bezspornie ustalono, że Skarżący od 2 listopada 1996r. prowadzi działalność gospodarczą [...] W wyborach z 16.11.2014r. został wybrany radnym Gminy [...].[...].12.2014r. złożył oświadczenie zgodnie z wymogami art. 24 f ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, w którym oświadczył m.in., że nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek ani z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminnego.

1 lutego 2016r. R. K. podpisał umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej nr [...] z Gminą [...] reprezentowaną przez Kierownika [...].

Umowa została zawarta na okres jednego roku. Czynsz dzierżawny został uregulowany [...] lutego 2016r. na podstawie faktury wystawionej [...] lutego 2016r. Przedmiotem umowy było udostępnienie w sali [...] powierzchni 4m2 na umocowanie tablicy o wymiarach 1x4m na cele informacyjno – reklamowe. Ustalono, że z tytułu dzierżawy powierzchni ściany Skarżący uiści czynsz dzierżawny w wysokości 500 zł brutto oraz zakupi trofea sportowe za kwotę nie niższą niż 200 zł brutto na poczet organizacji zawodów sportowych w [...]. Czynsz dzierżawny miał zostać uiszczony przelewem na podane w umowie konto Gminy [...]. Wydzierżawiający dodatkowo zobowiązał się udostępnić wizytówkę firmy Skarżącego na stronie internetowej [...] w zakładce partnerów [...].

Tablica reklamowa firmy Skarżącego na ścianie sali sportowej w [...] została umieszczona, czynsz został przez Skarżącego opłacony.

[...] jest jednostką organizacyjną Gminy [...]. Sala [...] stanowi mienie gminy [...].

26 lutego 2016r. Skarżący za porozumieniem stron rozwiązał przedmiotową umowę określając ja jako umowę najmu. Wskazał, ze wypowiada umowę najmu powierzchni reklamowej [...], wypowiedzenie umowy nie zwalniało go z warunków finansowych z § 2 umowy, opłaty za baner reklamowy wyniosła 500 zł brutto i była płatna na dzień 15.02.2016r. oraz zakup trofeów sportowych za kwotę nie niższą niż 200 zł brutto.

W ocenie organu Skarżący naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności już po rozpoczęciu wykonywania mandatu radnego.

Materialnoprawną postawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Naruszenie tego zakazu skutkuje w myśl art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. (t.j. Dz.U. 2011r., Nr 21, poz. 112) Kodeks wyborczy stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały rady gminy w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Wprowadzone do ustaw samorządowych zakazy dotyczące funkcjonariuszy publicznych mają przede wszystkim służyć eliminowaniu z życia publicznego sytuacji i zjawisk o charakterze korupcyjnym i nieetycznym. Mają więc zapobiegać przypadkom wykorzystywania funkcji publicznych do osiągania prywatnych celów, które podważałyby zaufanie opinii publicznej nie tylko bezpośrednio do osób pełniących funkcje publiczne, ale w ogóle do organów władzy publicznej. Zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. Przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 usg powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że radny Rady Gminy [...] prowadząc własną działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gmina [...] na umieszczenie reklamy własnej firmy na ścianie sali [...] stanowiącej mienie gminne naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie na skutek zawartej umowy i wywieszenia reklamy własnej firmy na ścianie budynku pozostającego w dyspozycji [...] będącego jednostka budżetową gminy [...] Skarżący wykorzystał mienie gminne do prowadzenia własnej działalności. Mienie pozostające w zarządzie czy użytkowaniu jednostki organizacyjnej gminy jest mieniem komunalnym ( Wyrok NSA z 30 listopada 2010r., II OSK 2257/10, baza orzeczeń NSA). Korzystanie z mienia komunalnego nie musi stanowić istoty działalności gospodarczej, może to być korzystanie z mienia komunalnego w celu określonej działalności przez posadowienie tablic informacyjnych na mieniu komunalnym o prowadzeniu działalności gospodarczej. Trudno nie wyprowadzić pośredniego związku umieszczenia tablic informacyjnych o działalności gospodarczej z prowadzeniem działalności gospodarczej (wyrok NSA z 1 lipca 2010r., II OSK 921/10, baza orzeczeń NSA). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący nie kwestionował faktu, że na ścianie sali widowiskowej umieszczona zostanie i została reklama prowadzonej przez niego firmy. Dołączył nawet treść smsów z Kierownikiem [...] w zakresie treści i wielkości reklamy.

Sąd nie podziela stanowiska radnego, który nadto był członkiem Komisji [...] że nie miał świadomości zawarcia umowy z wykorzystaniem mienia gminy, ze został wprowadzony w błąd przez Kierownika [...] co do treści zawartej umowy, która w ocenie Skarżącego miała być jedynie formą sponsoringu. Wykazywana przez radnego bezinteresowność jego działalności w formie zawartej umowy, która miała mieć charakter umowy sponsorskiej nie może prowadzić do podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Umowa, jak słusznie zauważył organ nie była długa ani skomplikowana, jasno z niej wynikało, że na ścianie sali [...] zostanie umieszczona reklama firmy Skarżącego, nadto dane o firmie Skarżącego znajdą się na stronie internetowej [...]. Umowa zawierała jasne określenie jej stron, z jednej strony występowała gmina, jej konto zostało wskazane do dokonania przelewu czynszu, z drugiej strony występował Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Skarżący otrzymał fakturę dotycząca tej umowy, dokonał przelewu na konto gminy. Zgłaszane zarzuty dotyczące błędów i nieścisłości w umowie dotyczące jej nazwy, nazwy sali sportowej, czy też porównanie zawartych w niej zapisów z treścią zapisów w wypowiedzeniu umowy w dniu 26 lutego 2016r. nie mają wpływu na fakt naruszenia zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. To samo tyczy się kwestionowania zakresu pełnomocnictwa Kierownika [...] czy kompetencji do podpisywania tego rodzaju umów. Umowa została przez Skarżącego podpisana, wywieszenie reklamy na mieniu gminy zostało wykonane, czynsz dzierżawny został przez Skarżącego uiszczony, faktura przez gminę została wystawiona, nie była kwestionowana przez Skarżącego. Trudno w takiej sytuacji uznać, że radny, który winien z racji pełnionej funkcji i związanych z nią ograniczeń mieć świadomość rodzaju podpisywanych dokumentów działał pod wpływem błędu czy niewiedzy. Trudno uznać, by nie miał wiedzy na temat tego co stanowi mienie gminne, czy też z kim wpisanym za gminę podpisuje umowę, co jest przedmiotem umowy, z jakich przyczyn dokonuje przelewu na konto gminy. To, że przy zawarciu tej umowy Skarżącemu przyświecały przesłanki wsparcia finansowego sportu w gminie nie zmienia faktu, że doszło do wykorzystania mienia gminnego dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zależne od tego czy radny odnosi z tego korzyści, dochód czy też nie. Celem tej regulacji jest bowiem zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu i przez to osłabić zaufanie do wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego (etycznego) funkcjonowania. Zakaz wynikający z tego przepisu nie zawiera żadnych odstępstw w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej, rodzaju majątku komunalnego, tytułu prawnego jego wykorzystania. Co więcej nie wymaga dla oceny naruszenia tego przepisu badania formy umowy, kompetencji do jej podpisania i to w sytuacji gdy do wykorzystania mienia gminnego faktycznie doszło. Dla naruszenia tego zakazu wcale nie jest konieczne bezpośrednie zawarcie przez radnego umowy cywilnoprawnej z gminą czy jedną z jej jednostek budżetowych. Sformułowanie "z wykorzystaniem mienia gminnego" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia gminnego w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe czy jednorazowe, odpłatne czy nieodpłatne ( wyroki NSA z 5 listopada 2010r., II OSK 1714/10, z dnia 13 marca 2014r. II OSK 291/14). Podnoszone więc w skardze zarzuty odnośnie skuteczności i ważności zawartej umowy, wprowadzenia Skarżącego w błąd przez Kierownika [...], braku właściwego umocowania, pozostają bez znaczenia dla oceny naruszenia zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu również nie znajduje uzasadnienia wyrażony przez Skarżącego pogląd, że nie naruszył on zakazu z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż korzystał z mienia gminnego nie na zasadach preferencyjnych a na zasadach ogólnodostępnych. Zasadniczo zgodzić się należy z podanym przez Skarżącego stanowiskiem NSA w wyroku z 31 stycznia 2013r., II OSK 2929/12, zgodnie z którym w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnienie funkcji radnego, która nie wymaga rezygnacji z prowadzonej działalności gospodarczej nie może bowiem całkowicie pozbawiać takiej osoby możliwości korzystania z mienia gminnego, którym są np drogi gminne, obiekty sportowe, transport gminny, o ile radny korzysta z nich w sposób nie budzący wątpliwości, na zasadach dostępnych ogółowi wspólnoty mieszkańców. Oceny czy doszło do naruszenia omawianego zakazu w kontekście zasad ogólnej dostępności należy dokonywać jednak z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem tak jak twierdzi Skarżący, że fakt iż cena uiszczonego przez niego czynszu była również wyższa niż innych podmiotów czy cen minimalnych określonych w zarządzeniu Wójta eliminuje możliwość oceny czy został naruszony zakaz z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym czy też nie. Skarżący wynajął powierzchnię mienia gminnego na reklamę swojej firmy na okres roku, w czasie trwania tej umowy gmina bez jej rozwiązania nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dotyczącej tej powierzchni, co spowodowało, że mienie to zostało wyłączone z powszechnej dostępności (por. wyrok NSA z 18.02.2016r., II OSK 2759/15) Nadto czynsz dzierżawny w tego typu umowach był różny dla różnych podmiotów, nie był określany w jednej stawce, podlegał negocjacjom. Skarżący nie zapłacił najwyższej stawki czynszu, czynsz w jego umowie był nie tylko wyższy czy równy ale i niższy niż innych podmiotów, co wskazywało, że nie był ustalany na zasadach wspólnych dla wszystkich. Zawarta przez Skarżącego umowa dotycząca mienia gminnego nie mogła zostać zakwalifikowana jako umowa w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Bez znaczenia postaje tu dokładne porównywanie cen wynegocjowanych w odniesieniu do reklamy przez inne podmioty, zakreślanie cezury czasowej dla porównywanych umów, czy odnoszenie się do stawek minimalnych, które nie były stosowane.

Wykonywanie funkcji radnego wiąże się z ograniczeniem wskazanym w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, co radnemu było wiadome. Jako osoba szczególnego zaufania publicznego nie może wykorzystywać mienia gminnego dla prowadzonej przez siebie działalności, a to niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowy zakaz nie ogranicza praw wyborczych z naruszeniem zasady proporcjonalności. Nakazuje bowiem dokonanie wyboru co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, które obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. . Omawiany zakaz sam w sobie stanowi przejaw ograniczenia uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że zakaz narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej albowiem radny prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy ma możliwość złożenia rezygnacji z funkcji, zaprzestania prowadzenia działalności, ewentualnie zaprzestania prowadzenia jej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W sytuacji, gdy wykorzystanie mienia gminnego następuje po wyborze na radnego przepisy nie przewidują okresu na rezygnację z tych działań, tak jak to ma miejsce w sytuacji, gdy wykorzystanie ma miejsce przed objęciem mandatu radnego. (art. 383 § 5 kodeksu wyborczego). Rozwiązanie zawartej w dniu 1 lutego 2016r. umowy nie mogło mieć więc wpływu na podjętą uchwałę.

Zakaz reklamowania działalności gospodarczej radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego w przedmiotowej sprawie nie budzi, zdaniem Sądu wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia procedury przez organ Sąd uznał je za bezzasadne.

Wskazać należy, że procesowanie w sprawie podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego określone jest nie tylko przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym ale również przez statut gminy i przepisy kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 383 § 2 kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn naruszenia zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stwierdza rada w drodze uchwały. Zgodnie z art. 383 § 3 kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W przedmiotowej sprawie procedura zastosowania przez radę nie naruszała w/w przepisów. Skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień, co uczynił na sesji rady w dniu [...] marca 2016r. Jego wyjaśnienia stanowią załącznik do protokołu z posiedzenia rady i wskazują na wiedzę w zakresie rozpatrywanym. To, że Skarżący czy inni radni nie analizowali stawek czynszu w umowach zawieranych przez inne podmioty nie miało istotnego znaczenia. Stawka czynszu zapłacona przez radnego była ustalana indywidualnie a nie na zasadzie wspólnych dla wszystkich mieszkańców, a fakt ustalenia stawki wyższej niż minimalna nie miał wpływu na ocenę naruszenia zakazu z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie "autopoprawki " do uzasadnienia uchwały nie mogło również stanowić o naruszeniu przepisów. Dotyczyła ona bowiem nie treści uchwały a uzasadnienia i nie stanowiła o istocie sprawy. Brak odpowiedzi na interpelację radnej, czy dokładne wyjaśnienia nie miały również znaczenia dla oceny legalności podjętej uchwały. Uchwała została podjęta zgodnie z przepisami, część radnych głosowała przeciw, a takie prawo przysługiwało w sytuacji gdyby uznali, że umowa zawarta przez Skarżącego i okoliczności bezsporne związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i wykorzystaniem mienia dla celów prowadzonej działalności budziło wątpliwości. Nie można więc uznać, że w przedmiotowej sprawie, w której art. 383 ustawy kodeks wyborczy przewiduje krótkie terminy do podjęcia uchwały jej zaskarżenia, były podstawy do przerywania posiedzenia i usuwania wątpliwości dotyczących de facto kwestii nie istotnych dla oceny naruszenia zakazu. Istota sprowadzała się zaś do tego czy doszło do wykorzystania mienia gminnego na cele związane z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Nie stanowiło naruszenia prawa nieuzyskanie opinii komisji czy organu nadzoru, żaden z przepisów obowiązku takiego w sprawach z art. 383 kodeksu wyborczego nie nakłada.

Odnosząc się do zarzutu odnośnie uzasadnienia uchwały Sąd podziela stanowisko organu, że dokonanie na sesji w dniu 2 marca 2016r. uzupełniania uzasadnienia uchwały przez dodanie zdania odnośnie cen metra kwadratowego najmu powierzchni nie stanowiło naruszenia prawa mającego istotny wpływ na treść podjętej uchwały.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 września 2014r., II OSK 2282/14, zgodnie, z którym żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, że uchwała rażąco narusza prawo. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały winna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie z podaniem najistotniejszych dla sprawy okoliczności. Kwestia dokładnego porównywania cen z umów dotyczących reklamy zawieranych z innymi podmiotami nie była przyczyną podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Skarżącego. Okoliczność, że inne podmioty zawierały tego typu umowy a ceny czynszu ustalane były indywidualnie a nie zgodnie z cennikiem nie była sporna. Tym samym nie było potrzeb ustalania stanu faktycznego na podstawie dokumentów składanych do akt sądowych. Odpowiedź na skargę nie stanowiła wbrew twierdzeniom Skarżącego uzasadnienia stanowiska organu dokonanego dopiero na tym etapie a była ustosunkowaniem się do zarzutów zgłoszonych w skardze, co było dopuszczalne. Inaczej więc niż w sprawie toczącej się przed WSA we Wrocławiu, z której uzasadnienie wyroku dołączył Skarżący do pisma z dnia 22 kwietnia 2016r. w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości i nie był ustalany na etapie po wydaniu uchwały.

Zdaniem Sądu Skarżący zawierając umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę w sali [...], która jest częścią składową mienia gminnego, zarządzaną przez gminną jednostkę organizacyjną – [...], naruszył zakazu z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem.

Odnosząc się do zarzutu nie skorzystania przez organ z art. 54 § 3 p.p.s.a czyli tzw. autokontroli wskazać należy, że przepis ten nie mógł nawet hipotetycznie, jak twierdził Skarżący znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Jedyną możliwością wyeliminowania skutków jakie uchwała ady gminy wywołała od chwili jej wydania jest stwierdzenie nieważności uchwały wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok taki zawiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a jest tym samym wyłączona (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2013r. II SA/Łd 1069/12, baza orzeczeń NSA)

Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a

Z uwagi na treść orzeczenia nie było podstaw do orzekania o zasądzenie kosztów na rzecz organu. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym do zasądzania kosztów do Skarżącego na rzecz organu.