Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1488/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skarg Towarzystwa [...] w K. oraz R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] w K. oraz R. B. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku P. P. pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z drogą dojazdową na działce nr [...] obr. [...], budowa sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" oraz umarzającej postępowanie w części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] w Krakowie, a także dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] i budowę sieci wodociągowej na działce [...] obr. [...] w Krakowie, zlokalizowanej na terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Rejon Świętego Jacka – Twardowskiego" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r. P. P. i A. P. zwrócili się do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z drogą dojazdową na działce nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu na działkach nr: [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie".

Prezydent Miasta Krakowa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r., oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 poz. 1440 ze zm.): 1) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr.[...] wraz z drogą dojazdową na działce nr [...] obr.[...], budowa sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...] obr.[...], przy ul. [...] w Krakowie"; 2) oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] w Krakowie, a także dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] obr.[...] i budowę sieci wodociągowej na działce nr [...] obr.[...] w Krakowie, zlokalizowanej na terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Rejon Św. Jacka-Twardowskiego"

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano: 1) Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r. znak: [...], w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 2) Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], a następnie z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto uzyskano: 1) Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], a następnie z dnia [...] listopada 2017 r. znak jw., w zakresie ochrony środowiska; 2) Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia [...] marca 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r., w odniesieniu do ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunikacyjne; 3) Protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zespołu Urbanistycznego powołanego zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zmienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. z załącznikiem nr 18; 4) Opinię [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], a następnie z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...], w zakresie melioracji wodnych; 5) Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. W toku postępowania pismem z dnia 14 maja 2018 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w kwestii konieczności dokonywania uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w terminie 2 tygodni uzgodnienie uznano za dokonane. W toku postępowania, w związku z uzyskaną informacją przez organ prowadzący postępowanie o śmierci A. P., dnia 14 września 2016 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zmarłego wnioskodawcy – A. P.. Dnia 27 października 2017 r. i 2 listopada 2017 r. P. P. dokonał zmiany programu oraz granic terenu inwestycji (poszerzając o budowę sieci wodociągowej) i określił nazwę inwestycji jako: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...] obr.[...] wraz z drogą dojazdową na działce nr [...] obr.[...], budowa zjazdu na działkach nr [...], [...], [...] obr.[...], budowa sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...], przy ul. [...] w Krakowie". W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając drugą część sentencji decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę/przebudowę zjazdu z działki drogowej nr [...] obr.[...] - ul. [...] w Krakowie, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zmiana zagospodarowania, polegająca na budowie zjazdu i budowie sieci wodociągowej na działce nr [...] obr.[...] w Krakowie, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. W związku z powyższym w toku postępowania ustalono, iż część terenu inwestycji, tj. działka nr [...] obr. [...], znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Rejon Świętego Jacka - Twardowskiego" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. W odniesieniu do tej części terenu inwestycji nie ma zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i dlatego, zgodnie z art. 105 k.p.a., zostało umorzone.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa złożyło Towarzystwo [...] w K., wskazując iż teren planowanej inwestycji nie spełnia wymagań dotyczących dostępu do drogi publicznej, bowiem działka nr [...] obr. [...] nie jest działką drogową, a działką o przeznaczeniu w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Rejon Świętego Jacka – Twardowskiego" pod zieleń urządzoną. W ocenie odwołującego się Towarzystwa brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Kolejne odwołanie złożone zostało przez R. B., który zarzucił naruszenie przepisów materialnych i proceduralnych przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, tj.: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych wniosków; art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania w sposób, który nie gwarantuje obywatelom równości wobec prawa a także nie prowadzi do pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 poprzez nieprawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, przy jednoczesnym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa; odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy – Prezydenta Miasta Krakowa. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i uwarunkowania dowodowe postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem, jako trzykrotną szerokość frontu działki, tj. w odległości min. 72m. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. W ocenie organu odwoławczego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 28 kwietnia 2016 r. odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Działka stanowiąca teren inwestycji zlokalizowana jest w południowo-zachodniej części Krakowa [...], w pobliżu terenów rekreacyjnych o znacznych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, jest on położony po wschodniej stronie ulicy [...] w otoczeniu terenów otwartych, łąkowych, częściowo zadrzewionych, nieurządzonych, w niewielkiej odległości od terenów niskiej zabudowy usługowej i mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej, uzupełnionej zabudową wielorodzinną i gospodarczą. Teren inwestycji graniczy od zachodu z działką drogową nr [...] ulicą [...], z pozostałych stron z działkami niezabudowanymi. Działki stanowią teren płaski, niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty trawą, krzewami i drzewami. W wyznaczonym obszarze analizowanym występuje niska zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]) dostępna z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] obr. [...]. Odcinek ul[...] w obszarze analizowanym to wąska droga o nawierzchni asfaltowej, bez chodników. W granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa "Rejon Św. Jacka - Twardowskiego", w tym oznaczone symbolami MN.l, [...], oraz [...] Teren inwestycji znajduje się w obszarze otuliny Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Część terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym tj. część działki nr [...] obr. [...] położony jest w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejon Św. Jacka – Twardowskiego". Z uwagi na fakt, że teren inwestycji wykracza poza obszar objęty planem sporządzono analizę dla całości przedmiotu wniosku, natomiast ustalenie warunków zabudowy wymagane jest tylko dla obszaru położonego poza granicami planu. Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Również parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Weryfikując poszczególne wskaźniki architektoniczno-urbanistyczne, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy, z uwagi na lokalizację działki nr [...] obr. [...] w dużej odległości linii wyznaczonych przez zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ul[...] oraz od granic z działkami drogowymi tej ulicy, na tyłach istniejącej wzdłuż niej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, w zakresie wyznaczenia w.w. parametru prowadzi do wniosku, iż odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jest prawidłowe, a rozwiązanie takie jest akceptowane w orzecznictwie i doktrynie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...] obr. [...] ustalono na poziomie 20% +- 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 12% i zawiera się w przedziale od 4% do 21%, a wnioskowany wskaźnik nowej zabudowy mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze, stąd uzasadnione jest jego dopuszczenie. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji na dz. nr [...] ustalono na poziomie min. 70%. Rozwiązanie takie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej (elewacji zlokalizowanej od ul[...]) wyznaczono dla na poziomie 10,5 m z tolerancją +- 1m, w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskazując jednocześnie, w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,5 m. Wyjaśniono, że wnioskowany wskaźnik będzie stanowił kontynuację dla charakteru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego, rozwiązanie to nie naruszy ładu przestrzennego, jest zgodne z przepisami rozporządzenia i zostało należycie uzasadnione. Z kolei wysokość głównej kalenicy dachu ustalono w przedziale od 8,5m do 9m, a wysokość okapu dachu każdego z budynków w przedziale 4,0 - 4,5m. Maksymalne wysokości budynków nie mogą przekroczyć rzędnych bezwzględnych dla zabudowy położonej po północnej stronie rowu 214,90 m. n.p.m,, a dla zabudowy położonej południowej stronie rowu 214,50 m. n.p.m. Ustalono dach połaciowy dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 30° do 40°, o głównym układzie kalenicy równoległym/prostopadłym w stosunku do frontu działki. Dopuszczono zastosowanie okien w ścianach szczytowych, okna połaciowe, lukarny i facjaty. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnie parametry wysokościowe wynoszą 4,7m do okapu oraz 8,5m do kalenicy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób racjonalny. W podsumowaniu tej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej; zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej oraz harmonijnie zostanie wkomponowana w zastany ład urbanistyczny przy uwzględnieniu walorów przyrodniczych terenu inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie, a ich wartości zostały w sposób szeroki umotywowane w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji parametry w sposób prawidłowy. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Ustalenie w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, a przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu, polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej, to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze, w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu. W treści decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie od ul. Św. Jacka, poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, z uwagi na bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] obr. [...], która w części została objęta wnioskiem dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Fakt, iż na tej działce nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Świętego Jacka – Twardowskiego", nie wyłącza możliwości uznania, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej. Co więcej z zapisów przedmiotowego planu nie wynika zakaz realizowania dróg wewnętrznych zapewniających skomunikowanie z drogami publicznymi (§ 14). Nadto z uwagi na okoliczność, że inwestor objął zakresem inwestycji fragment działki nr [...] przesądza o uznaniu, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, bowiem do niej przylega. Z kolei kwestia wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie rozpoznawana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów, jak również planowana przez inwestora budowa sieci wodociągowej dają podstawę do twierdzenia, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W treści zaskarżonej decyzji prawidłowo określono ilość miejsc parkingowych tj. 2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, zgodnie z treścią Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Nr L1II/723/12. Zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w kodeksie postępowania administracyjnego; decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została – wbrew twierdzeniom odwołania – w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a poprzedzające ja postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy i wyczerpujący; z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. l powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 k.p.a.

Pismem z dnia 6 listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2018 r. złożył Towarzystwo [...] w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo [...] w K. podtrzymało zarzuty sformułowane w odwołaniu; podkreślono brak dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej, brak wystarczającego uzbrojenia terenu oraz sprzeczność z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze zaznaczono też, że od 18 października 2018 r. dla połowy przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap A" z przeznaczeniem Tereny zieleni urządzonej 83.ZP.1 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki.

Z kolei pismem z dnia 13 listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2018 r. złożył R. B.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że będąca przedmiotem wniosku działka nie ma dostępu do drogi publicznej oraz że w sprawie nieprawidłowo określono front działki inwestora i długość tego frontu, a następnie błędnie określono obszar analizowany, pominięto fakt, iż działki sąsiednie nie mają dostępu do drogi publicznej i są niezabudowane; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji polegające na wskazaniu, iż organ może dowolnie czynić odstępstwa od parametrów stosowanych na działkach sąsiednich bez uzasadnienia albowiem ma swobodny "margines" dla czynienia tych odstępstw, a ponadto poprzez pominięcie okoliczności wskazanej przez odwołującego się, iż inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej zarówno faktycznego, jak i prawnego; 4) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.0.1073); 6) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia w stosunku do działki inwestora, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie poprzez ustalenie powyższych parametrów w sposób arbitralny i tym samym naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 6) niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, oraz bezpodstawne określenie frontu działki (w sytuacji, gdy działka nie ma dostępu do drogi publicznej), a także długości tego frontu poprzez doliczenie do działki inwestora części terenu sąsiada, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z prawem; 8) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poracie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa ze skargi Towarzystwa [...] w K. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1488/18, a sprawa ze skargi R. B. pod sygnaturą II SA/Kr 1497/18. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1488/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, wyjaśniając granice obszaru analizowanego, wskazano, co następuje: "Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 24 m (taka jest szerokość działki nr [...] i fragmentu działki nr [...] obr. [...] od strony ulicy [...], położonej na działkach nr [...] i [...], z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren), zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3x24m=72 m. W związku z powyższym właściwy organ dla ustalenia warunków zabudowy wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 72 m od granic terenu objętych wnioskiem działki nr [...] obr. [...] i części działki nr [...] obr. [...]". W ocenie Sądu, obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, a to wskutek przyjęcia wadliwego – zdaniem Sądu – założenia, że ustalając szerokość frontu "terenu objętego wnioskiem" można niejako zsumować działkę nr [...] z fragmentem działki nr [...].

W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany wyznacza się wokół "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" (§3 ust. 1); "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Jeżeli przyjąć, że punktem odniesienia jest tu ściśle rozumiana "działka budowlana" – w tym przypadku działka nr [...] – to liczyłaby się szerokość jej samej. Gdyby zaś uznać, że punktem odniesienia powinien być cały "teren objęty wnioskiem", to za jego "front" musiałaby być uznana granica objętej wnioskiem części działki nr [...] – w miejscu, w którym styka się ona z drogą (ul[...]). W obu przypadkach obszar analizowany byłby mniejszy niż ten, który przyjęto w ramach odnośnej analizy. Tak czy inaczej – zdaniem Sądu – wykluczone jest przyjęcie, że szerokość owego prawnie relewantnego "frontu" może być mierzona jako suma szerokości działki nr [...] i szerokości objętego wnioskiem fragmentu działki nr [...].

Nieprawidłowe założenie co do szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest w okolicznościach niniejszej sprawy uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto w tym kontekście zauważyć, że zabudowane działki, do których nawiązano przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i przy badaniu poszczególnych parametrów zabudowy (działki nr [...], [...], [...] i [...]) znajdują się na obrzeżeniach tudzież nawet granicach obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu, w ramach zaskarżonej decyzji rysuje się wewnętrzna sprzeczność co do tego, jak powinna być traktowana objęta wnioskiem część – wąski pas – działki nr [...]. I tak, przy ustalaniu szerokości "frontu działki" na potrzeby wyznaczenia granic obszaru analizowanego wspomnianą część – o czym była wyżej mowa – wprawdzie uwzględniono, ale w specyficzny sposób, przez dodanie jej szerokości do szerokości działki nr [...] (nie przy ulicy, do której sięga, lecz niejako w głębi terenu); z kolei przy ustalaniu linii zabudowy, a ściśle biorąc przy odstąpieniu od jej ustalenia w ogóle jest ona pomijana – akcentuje się natomiast odległość działki nr [...] od ulicy [...]. Objęta wnioskiem część działki nr [...] nabiera natomiast znaczenia w kontekście przesłanki dostępu do drogi publicznej. W "warunkach zabudowy" stwierdza się, że: "Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul[...]. Działka nr [...] obr. [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej jw. poprzez działkę nr [...] obr. [...], która w części została objęta wnioskiem dla realizacji projektowanej drogi wewnętrznej". W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy statuowany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu do drogi publicznej powinien być zrelatywizowany do działki nr [...] – a samo objęcie wnioskiem części działki nr [...] nie pozwala skonstatować, że jest on spełniony.

Sąd podziela pogląd, że: "Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. (...) Nie do przyjęcia jest pogląd, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej, a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną lub faktyczną możliwością realizacji lub korzystania z tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby do tego, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej po dowolnej nieruchomości, także takiej, którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji wz skoro zawsze dostęp taki można "wykazać". Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 165/18, CBOSA). Z akt sprawy nie wynika, aby te przesłanki były spełnione.

W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a po części także do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Zarzuty skarg Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. Wobec charakteru stwierdzonych uchybień ocena pozostałych aspektów zaskarżonej decyzji byłaby obecnie przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, ale powinny również brać pod uwagę ewentualne zmiany normatywne, w szczególności w postaci uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.