Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1161/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie nakazu dokonania rozbiórki zadaszenia nad gankiem budynku mieszkalnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: pismem z 16 września 2010 r. E. T. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 400/2 i 403 położonych w R. przy ul. N. [...], będącego własnością T. K. W dniu 7 października 2010 r. PINB przeprowadził oględziny w terenie, w wyniku których ustalono, że na ww. działkach usytuowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, murowany, parterowy, częściowo podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym. Budynek usytuowany jest w odległości 0,83-0,96 cm od ogrodzenia od strony budynku mieszkalnego E. T. Ustalono również, że około 2003 r. T. K. przy ww. budynku mieszkalnym wykonała roboty budowlane polegające na wymianie części krokwi, pokrycia z dachówki na blachę. Natomiast nie dokonywała ona rozbudowy budynku. Z oświadczenia T. K. wynika, że budynek został wybudowany przez rodziców około 1960 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Przedłożyła projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazu ziemnego z 1974 r., stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 18 grudnia 1974 r., wydanego przez Naczelnika Miasta i Powiatu [...]. Właścicielem budynku stała się od 1992 r., a zamieszkuje go od wybudowania.

Postanowieniem z [...] października 2010 r., PINB zobowiązał T. K. w terminie do 31 maja 2011 r., do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. działkach. W dniu 31 maja 2011 r. T. K. przedłożyła żądaną ocenę techniczną.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ww. budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu odwołania E. T., WINB decyzja z [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny T. K. został wybudowany początkiem lat 60-tych XX wieku, a więc w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Natomiast roboty budowlane wykonane w 2003 r., przy ww. budynku mieszkalnym zostały samowolnie wykonane pod rządami przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane). W związku z powyższym w sprawie legalności budowy ww. budynku mieszkalnego i w spawie wykonanych w 2003 r. robót budowalnych przy budynku zastosowanie mają odmienne przepisy Prawa budowlanego. Tym samym nie ma możliwości wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budynku mieszkalnego T. K., jak i robót budowlanych wykonanych przy tym budynku mieszkalnym.

Decyzją z [...] lutego 2012 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym.

Po rozpatrzeniu odwołania E. T., WINB decyzja z [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że zakres robót polegający na wykonaniu zadaszenia nad gankiem w ramach ww. przebudowy dachu stanowi - budowę części obiektu, którą należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, podlegającą przepisom zawartym w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W związku z tym sprawa ta nie może być rozstrzygana w oparciu o przepisy zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co w zaskarżonej decyzji zrobił organ I instancji. PINB winien przeprowadzić odrębne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Uwzględniając powyższe WINB stwierdził, że ze względu na zróżnicowany zakres robót podlegających odmiennym przepisom prawa materialnego, nie ma możliwości wydania jednego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] listopada 2012 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym, polegających na zmianie konstrukcji dachu i jego pokrycia.

W wyniku odwołania E. T., WINB decyzja z [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w przypadku samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, lub jego części na wzniesienie którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zastosowanie ma art. 48 i 49, a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co w zaskarżonej decyzji zastosował organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym, polegających na zmianie konstrukcji dachu i jego pokrycia.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie zadaszenia nad gankiem ww. budynku mieszkalnego oraz nałożył na T. K. w terminie do 31 grudnia 2013 r. obowiązek przedłożenia:

- zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj.;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, z pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. uprawniania budowlane i wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, w określonym w nim terminem ważności,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], PINB nakazał T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zadaszenia nad gankiem ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. W konsekwencji nie przedłożenie przez zobowiązaną wymaganych dokumentów, spowodowało wydanie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego zadaszenia nad gankiem budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.; zwanej dalej P.b.).

W odwołaniu od tej decyzji T. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniła, że istniejący ganek przy budynku mieszkalnym pokryty był stropodachem, który mimo prowadzenia bieżących remontów w miarę upływu czasu uległ zawilgoceniu, dlatego uznała, że zabezpieczeniem przed nadmierną wilgocią będzie montaż zadaszenia. W jej ocenie organ błędnie zakwalifikował wykonanie zadaszenia nad gankiem jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Podała, że zamontowane zadaszenie nad gankiem należało potraktować jako montaż urządzenia budowlanego zabezpieczającego istniejący budynek przed zawilgoceniem, a tym samym przed zniszczeniem.

WINB decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że identyfikacja robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowego zadaszenia nad gankiem budynku mieszkalnego, zrealizowanego w ramach przebudowy dachu pozwala uznać, że zmianie uległ charakterystyczny parametr ww. budynku jakim jest jego kubatura. Wykonanie w przedmiotowej sprawie drewnianej konstrukcji zadaszenia nad gankiem w ramach zmiany całej konstrukcji i pokrycia dachu budynku mieszkalnego, spowodowało zwiększenie kubatury obiektu. Z chwilą wykonania dodatkowego przykrycia, kubatura obiektu liczona jest do wysokości zadaszenia, a tym samym nie budzi wątpliwości, że zwiększona została kubatura brutto budynku mieszkalnego w rozumieniu § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co jest równoznaczne z rozbudową. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w niniejszej sprawie poprzez wykonanie zadaszenia dokonano rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Zwrócił uwagę, że w rozpatrywanym przypadku, inwestor miał możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, lecz z tego uprawnienia nie skorzystał, tj. nie spełnił warunku niezbędnego do zalegalizowania stanu faktycznego przez nie przedłożenie żadnego z wymienionych w postanowieniu dokumentów. W konsekwencji niespełnienie przez inwestora ww. obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b.

T. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB z [...] lipca 2014 r. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organy prowadząc postępowanie w sposób niedostateczny udokumentowały, że wykonanie zadaszenia nad tarasem należało zaliczyć do robót budowlanych w rozumieniu art. 28 ust. 1 P.b. Zarzuciła, że organy przyjmując, że wykonanie zadaszenia stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, nie uzasadniły swojego stanowiska, tym bardziej, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy. W ocenie skarżącej należałoby uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia, które oznacza najczęściej - powiększenie powierzchni zabudowanej, co jak podała - w tym przypadku nie miało miejsca. Nadto podniosło, że przy kwalifikacji tego rodzaju robót należało dokonać wykładni przepisów Prawa budowlanego przy uwzględnieniu treści art. 4 P.b. w związku z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wykładnia ta powinna być dokonywana przy zapewnieniu możliwie nieskrępowanych uprawnień właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy powinny rozważyć, czy zrealizowanie zadaszenie nie można zaliczyć do obiektów małej architektury o jakich mowa w art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 22 P.b, względnie altany o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Fakt, że zadaszenie zostało wykonane nad istniejącym tarasem, takiej kwalifikacji nie wyklucza tym bardziej, że z żadnego przepisu nie wynika zakaz przekształcenia, w danej części istniejącego obiektu, na obiekt podlegający innej kwalifikacji, gdy chodzi o jego rodzaj, przy wykorzystaniu istniejącej już części obiektu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nakazie rozbiórki zadaszenia, zbudowanego nad gankiem budynku mieszkalnego poł. na dz. 400/2 i 403, położonej w R. przy ul. N. [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu – zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co wprost wynika z treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...].06.2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do złożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 roku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia burmistrza o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego obejmującego rozbudowaną część budynku.

Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że inwestor w zakreślonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów. W tym czasie nie wnioskował on także o przedłużenie lub zmianę terminu wyznaczonego wskazanym postanowieniem. Niezrealizowanie nałożonych postanowieniem obowiązków spowodowało zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, czyli orzeczenia nakazu rozbiórki.

Podkreślić należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 do wniesienia zażalenia. Nie ma też podstaw do stosowania art. 50 ust. 5 prawa budowlanego per analogiam. Z tego względu należy przypomnieć należy, iż przepis art. 141 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi.

W tym stanie rzeczy możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 k.p.a., podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. To zaś oznacza, że prawidłowość tego postanowienia strona może zakwestionować dopiero wraz z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później na etapie wniesionej do sądu administracyjnego skargi na decyzję (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1779/09, LEX nr 746790; postanowienia NSA: z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1541/06, LEX nr 927557; z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 1169/10, LEX nr 643638).

Dokonując opisanej kontroli Sąd stwierdza, że wydanie tegoż postanowienia, a w konsekwencji decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 prawa budowlanego było przedwczesne wobec nieustalenia w sposób pełny stanu faktycznego sprawy. Bezspornie prace budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu, części elementów więźby dachowej dotyczyły całego dachu budynku. Decyzją z dnia [...].06.2013 r. [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym polegających na zmianie konstrukcji i pokrycia dachu. Rozdzielenie postępowania dotyczącego wykonanych na dachu prac budowlanych (k.90), było wynikiem decyzji WINB z dnia [...].02.2013 r. (k.85), a przed wszystkim jego decyzji z dnia [...].07.2012 r. [...] w w/w decyzjach WINB stwierdził, że zakres robót polegający na wykonaniu zadaszenia nad gankiem w ramach w/w przebudowy dachu stanowi w ocenie organu odwoławczego – budowę części obiektu, którą należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, podlegającą przepisom zawartym w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W związku z tym sprawa ta nie może być rozstrzygana w oparciu o przepisy zawarte w w/w art. 50 i 51 przywołanej powyżej ustawy, co w zaskarżonej decyzji zrobił organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nawozu Budowlanego winien przeprowadzić odrębne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie w oparciu o w/w przepisy.

WNB przesądził, że z uwagi na powiększenie kubatury budynku wybudowanie opisanego zadaszenia jest rozbudową w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7a prawa budowlanego). Zdaniem organu powiększenie kubatury obiektu definiowanej zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyklucza możliwość uznania wykonania zadaszenia jako przebudowy (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego) i możliwości oceny dokonanej samowoli zgodnie z art. 50, 51 prawa budowlanego.

Zmiana konstrukcji i pokrycia dachu – także w postaci lukarny – została zakwalifikowana jako remont wymagający zgłoszenia i decyzją z dnia [...].06.2013 r. [...] PINB ostatecznie umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

Skarżąca podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...].02.2014 r. powielając swoje zarzuty także w skardze do Sądu, że wykonanie zadaszenia było przebudową obiektu gdyż zmianie nie uległa powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość liczba kondygnacji, nie uzyskano dodatkowego pomieszczenia użytkowego ewentualnym montażem urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego.

Sąd na obecnym etapie postępowania nie jest władny w sposób wiążący wypowiedzieć się czy zrealizowanie przedmiotowego zadaszenia było remontem, przebudową, rozbudową. Organy w sposób lakoniczny stwierdziły w uzasadnieniu swoich decyzji, że chodzi o rozbiórkę zadaszenia nad tarasem. W sentencji decyzji jest mowa o zadaszeniu nad istniejącym gankiem.

Konieczne jest więc ustalenie w sposób szczegółowy przedmiotu postępowania, tj. w jaki sposób jest on zrealizowany czy stanowi część dachu lukarny, jak jest z nią połączony, czy w razie stwierdzenia konieczności jego rozbiórki będzie ona możliwa. Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., II OSK 852/10, LEX nr 1081930; WSA w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223; WSA w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r.

Brak wyjaśnienia przez organy w sposób jednoznaczny czy budynek posiadał wcześniej jakąś formę dachu nad gankiem, poprzez choćby odniesienie się do wyników postępowań administracyjnych dotyczących legalności całego budynku czy remontu dachu, a także rozważenie w tym zakresie konieczności zwrócenia się do organów architektoniczno budowlanych celem uzyskania wszelkich dostępnych materiałów w tej kwestii - przesądza o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się do argumentacji prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd zauważa, że:

– Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego".

– Definicja "budowy" w pierwotnej wersji ustawy (aż do zmiany dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r. przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) obejmowała również "przebudowę". Usunięcie z definicji "budowy" zawartej w pkt 6 art. 3 p.b. pojęcia "przebudowy" motywowano tym, że przebudowa stanowi "jeden z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, nie powodującym powstania nowej części obiektu – dlatego też określenie to znajduje się w pkt 7 (def. robót budowlanych)" (tak uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej z 2003 r.; druk nr 493 Sejmu RP IV kadencji). Powyższa eksplikacja pozostaje w zgodzie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie, w myśl którego efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca, nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7).

– Taki charakter przebudowy potwierdza definicja legalna tego pojęcia, wprowadzona do Prawa budowlanego z dniem 26 września 2005 r. (przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W istocie była to zmiana "o charakterze doprecyzowującym (...), w celu uniknięcia dowolnej interpretacji tego pojęcia" (tak uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej z 2005 r.; druk nr 3529 Sejmu RP IV kadencji). Odtąd przez "przebudowę" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego" (art. 3 pkt 7a p.b.). Należy w tym miejscu podkreślić, że zawarte w cytowanej definicji wyliczenie "charakterystycznych parametrów" obiektu budowlanego – które to parametry nie mogą podlegać zmianie w ramach przebudowy obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji) – nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie przed tym wyliczeniem spójnika "jak", który w tym kontekście ma to znaczenie (funkcję), iż "wprowadza przykład lub listę przykładów tego, o czym była mowa" (zob. hasło "I jak" w zn. 9, w: Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; dalej w skrócie: "USJP"). W tym kontekście za w pełni uprawnione należy uznać uogólniające stwierdzenie, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA).

– Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a p.b. definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" – na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3, Nb 7; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, uw. 10 do art. 3; wyrok WSA z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; wyrok WSA z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Dalsze precyzacje tego pojęcia nie są już przyjmowane tak jednolicie. I tak, niekiedy z zakresu pojęcia "rozbudowy" wyraźnie wyłącza się zmianę tego spośród charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jakim jest jego wysokość, traktując tę zmianę jako odrębną zakresowo "nadbudowę" (zob. np. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Go 725/08 oraz wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10 – dostępne w CBOSA). Z drugiej strony można spotkać orzeczenia, w którym ustawowe wyliczenie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zawarte w art. 3 pkt 7a p.b.) – których zmianę kwalifikuje się jako rozbudowę obiektu – uzupełnia się o dodatkowy parametr w postaci "granic obiektu" (por. wyroki WSA: z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; z 03.09.2008 r., II SA/Bd 398/08; z 10.09.2008 r., II SA/Bd 488/08; z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/09; z 05.05.2010 r., II SA/Bd 161/10; z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11 – dostępne w CBOSA), potwierdzając tym samym sygnalizowany wyżej, niewyczerpujący charakter tego wyliczenia. W niektórych orzeczeniach podkreśla się ponadto konieczność nawiązania do znaczenia, jaką termin "rozbudowa" ma w języku powszechnym ("potocznym"), i w konsekwencji stwierdza się, że chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (por. m.in. wyroki WSA: z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; z 03.09.2008 r., II SA/Bd 398/08; z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/09; z 05.05.2010 r., II SA/Bd 161/10; z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10; z 07.06.2011 r., II SA/Bk 139/11; z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; z 08.08.2012 r., VIII SA/Wa 752/11; z 18.10.2012 r., IV SA/Po 525/12 – dostępne w CBOSA).

– Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowy" w języku prawnym (języku tekstów prawnych) oraz niewypracowania, jak dotychczas, w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku prawniczym (języku doktryny i judykatury), zasadne wydaje się, w ocenie Sądu, objaśnianie tego terminu nie tylko w oparciu na definicji legalnej "przebudowy" (i wnioskowaniu a contrario), ale także z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym ("potocznym"), w którym przez "rozbudowę" (w analizowanym tu kontekście) rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 – USJP). Również trafne wydaje się spostrzeżenie o jedynie przykładowym (niewyczerpującym) wyliczeniu charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – zawartym w art. 3 pkt 7a p.b. – których zmianę (powiększenie) należy kwalifikować jako "rozbudowę" obiektu. Wobec powyższego nie sposób odmówić słuszności stwierdzeniu, że skoro, jak to już wyżej wspomniano, "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA).

– W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19.10.2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12.10.2005 r., II SA/Gd 2826/02 – dostępne w CBOSA); zabudowie części tarasu "w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, jak oceniono, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA); częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA). Uprzedzając dalsze uwagi godzi się w tym miejscu podkreślić, że w świetle § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Nie przeszkodziło to sądom w przywołanych wyżej orzeczeniach uznać zabudowy tych części za "rozbudowę" budynku.

– Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – których to parametrów zmiana, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, oznacza rozbudowę obiektu – jest wymieniona expressis verbis w art. 3 pkt 7a p.b. "kubatura" obiektu. Ustawodawca w żaden sposób nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga, czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to, w przypadku budynków, należy odnosić tylko do (i) części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron, czy może także do (ii) części budynków, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz które są przekryte, a może nawet do (iii) części budynków, które są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), lecz które są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997).

– Brak podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" (tu odpowiednio: kubatura budynku) użytego w art. 3 pkt 7a p.b. za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. zwrotu "kubatura brutto budynku" (przez który to zwrot należy rozumieć "sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: (a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, (b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu"). Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie – z uwagi na jedną z rudymentarnych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, uw. 1 i 2 do § 149). Powołany zakaz stanowi refleks zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa – stanowiącej element wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63) – której nieprzestrzeganie prowadziłoby do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485).

– Skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a p.b., o jaką zmianę, jakiego konkretnie rodzaju (jak rozumianej lub definiowanej) kubatury tu chodzi, to – zgodnie z regułą interpretacyjną lege non distinguente (jeśli rozróżnień nie wprowadził prawodawca, to nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi) – uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej: na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" (tj. poprzez zabudowę) tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku (dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych) oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie lub pomieszczenia. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku (tak słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.09.2013, IV SA/Po 640/13).

Na tym etapie postępowania Sąd nie jest władny odnieść się do zarzutów materialnoprawnych skargi, tj. że przedmiotowe zadaszenie jest wiatą, altaną czy urządzeniem w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego.

Wypowiadanie się w sposób wiążący co do zarzutów prawa materialnego w nienależycie ustalonym stanie faktycznym sprawy byłoby ze strony Sądu przedwczesne i uzasadniałoby pod jego adresem zarzut naruszenia tegoż prawa poprzez wadliwe jego zastosowanie.

Reasumując, Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony nienależycie z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia z dnia [...].06.2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł o obligatoryjnym wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.