Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/13 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J.N. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], ustalającej opłatę adiacencką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następująco stan sprawy:

Wójt Gminy Zielonki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustalił J. N., właścicielkce działki ewidencyjnej nr [...], obr. T., opłatę adiacencką w wysokości 2698,24 zł, z uwagi na to, iż [...] sierpnia 2009 r. Gmina Zielonki stworzyła warunki do przyłączenia m.in. wskazanej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, J. N. podniosła, iż decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r., a doręczona w dniu [...] sierpnia 2012 r., zaś stworzenie warunków do podłączenia miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2009 r., co powoduje, że decyzję wydano po upływie 3 lat. Nadto, w jej ocenie, organ I Instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zmienił swą poprzednią decyzję, poprzez dokonanie umorzenia tej opłaty o 340 zł -- co spowodowało, iż również ten termin należy traktować jako wydanie decyzji o ustaleniu opłaty. Ponadto zakwestionowała wykonany w sprawie operat szacunkowy, w szczególności fakt, iż rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operacie wszystkich informacji i nie wyjaśnił wszystkich przesłanek, które doprowadziły go do końcowego wniosku, gdyż w zasadzie operat zawiera wyłącznie opis dwóch działek przyjętych do porównań, na łącznie 40 działek przyjętych do porównań, nadto podkreślała, że organ nie ocenił wykonanego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zielonki, wskazując: w niniejszej sprawie nie doszło ani do rażącego naruszenia prawa ani do wypełnienia którejkolwiek przesłanki dającej podstawę stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Organ powołał się na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r., informujące o zakończeniu robót przy budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami odcinka Trojanowie, w którym znajduje się m.in. działka nr [...] należąca do wnioskodawców. Jako dzień stworzenia przez gminę warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej należy przyjąć [...] marca 2011 r., został zachowany zatem 3 letni termin wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką od momentu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury. W rozpatrywanej sprawie sporządzony został, w dniu 20 czerwca 2012 r., operat szacunkowy, a jego analiza dot. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dowiodła, że w związku z wybudowaniem przez Gminę kanalizacji sanitarnej, wartość nieruchomości wzrosła, zaś rzeczoznawca majątkowy w ramach swoich ustawowo przyznanych uprawnień ocenił w sposób kompletny i rzetelny badaną działkę.

J. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony, Kolegium w ogóle nie odniosło się do przedstawionego dowodu w postaci umowy zawartej z przedsiębiorstwem komunalnym w dniu [...] stycznia 2010 r. W ocenie strony był to dowód, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej nastąpiło najpóźniej w dniu [...] stycznia 2010 r., nie zaś jak stwierdził organ w dniu [...] marca 2011 r. Ponadto ponownie zanegowano prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kanalizacja sanitarna, można mówić gdy użytkowaniu tej sieci nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano decyzje o pozwoleniu na użytkowanie sieci. W ocenie organu zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. [...], informujące o zakończeniu robót przy budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, na terenie na którym znajduje się m.in. działka nr [...], należąca do wnioskodawczyni, wraz z informacją, że przedmiotowa sieć kanalizacyjna z przyłączami zostaje, na podstawie art. 54 Prawa budowlanego przyjęta do użytkowania, oznacza, iż jako dzień stworzenia przez gminę Zielonki warunków do podłączenia m. innymi przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej należało przyjąć dzień [...] marca 2011 r., zatem zachowany został 3 letni termin wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Kolegium podkreśliło też, iż, jego zdaniem sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie był sprzeczny z prawem, bowiem rzeczoznawca ocenił w sposób kompletny badaną działkę, nie budziła również wątpliwości przyjęta przez niego baza transakcji. W tym zakresie, w ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja Wójta Gminy Zielonki nie naruszała prawa w stopniu rażącym, jak również nie została wydana bez podstawy prawnej.

W skardze na powyższą decyzję J. N. zarzuciła naruszenie § 4 ust. 4, § 40 ust. 4 w zw. z § 28 ust. 6, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 128 i 129 § 1 i § 2 k.p.a., art. 154 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż operat szacunkowy zawiera opisy jedynie kilku działek porównawczych, a co do pozostałych nie ma możliwości zweryfikowania, czy są to działki podobne do działki wycenianej, nadto w operacie w nieprawidłowy sposób określono wartość nakładów, w tym wkładu skarżącej w budowę kanalizacji. Skarżąca podtrzymała również swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie oceny kiedy, w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stworzono warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. W jej ocenie nastąpiło to z dniem 12 września 2009 r., tj. w dniu podpisania protokołu odbioru robót, gdyż po nim już w dniu [...] stycznia 2010 r. zawarte zostały umowy na odbiór nieczystości z przedsiębiorstwem komunalnym.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zarzuty dotyczące operatu szacunkowego mogły być podnoszone jedynie, jako zarzuty odwoławcze w postępowaniu zwyczajnym, wskazane przez skarżącą uchybienia mogły bowiem dowodzić jedynie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy ewentualnie naruszenia zasady swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego poprzez np. pominięcie wezwania biegłego do złożenia wyjaśnień na piśmie czy prawidłowości oceny operatu i jego wyników. Uchybienia te nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa, co mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualne wadliwości opinii biegłego pozostawały, w ocenie Sądu, bez wpływu na trwałość zaskarżonej decyzji, skoro skarżąca nie kwestionowała tego orzeczenia w zwykłym trybie odwoławczym. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty dotyczące sposobu liczenia 3-letniego terminu uprawniającego organ do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, gdyż te, zdaniem Sądu, także nie mogły odnieść skutku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje, zawartego w art. 145 ust. 2 pojęcia, “stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" i istnieje kilka interpretacji tego pojęcia. Co może prowadzić do wielości wykładni, zatem brak jest, podstaw do uznania, iż organy przyjmując jedną z możliwych interpretacji, rażąco naruszyły ten przepis, przyjęcie zatem przez Kolegium, iż pojęcie to winno się w niniejszej sprawie odnosić do pisma z [...] marca 2011 r. w którym Inspekcja Budowlana stwierdza, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie zgłoszenia inwestycji do użytkowania, w powiązaniu z datą, kiedy użytkowaniu sieci nie sprzeciwił się, w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, właściwy organ nadzoru budowlanego, nie można uznać za naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd za niezasadny uznał także zarzut, iż o zachowaniu 3-letniego terminu powinna decydować data doręczenia stronie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a nie sama data wydania decyzji. Skoro ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie – stwierdził Wojewódzki Sąd

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. N., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez posłużenie się przez organ administracji pierwszej instancji, tj. Wójta Gminy Zielonki, wydającego decyzję w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiecenckiej, sprzecznym z prawem dowodem z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., a więc rażącego naruszenia przepisu art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. w związku z § 4 ust. 4, § 40 ust. 4 w zw. z § 28 ust. 6, § 55 ust. 2 oraz w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651),

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przez Wójta Gminy Zielonki z zachowaniem terminu przewidzianego w powołanej ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty odnoszące się do dwóch kwestii - wadliwości operatu, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej oraz niezachowania terminu wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty. Kwestie te skarżąca kasacyjnie podnosiła konsekwentnie w całym postępowaniu, począwszy od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zielonki z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu opłaty, poprzez wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skargę kasacyjną.

Jako do pierwszego należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. do kwestii dochowania przez organy terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] w T., będącej własnością skarżącej J. N., w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Stwierdzenie bowiem przekroczenia terminu powoduje niemożliwość wydania decyzji o opłacie, tym samym czyni zbędnym odnoszenie się do operatu.

Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W sprawie poza sporem jest druga przesłanka obowiązywania uchwały rady gminy, bowiem stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona Uchwałą Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z dnia [...] marca 2007 r., zaś pozwolenie na budowę kanalizacji wydano [...] maja 2008 r., natomiast dotyczy on pierwszego wymogu – daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji.

W decyzji z [...] sierpnia 2012 r., ustalającej wysokość opłaty, poddanej ocenie w postępowaniu nadzorczym, Wójt Gminy Zielonki przyjął dzień [...] sierpnia 2009 r. jako ten, w którym stworzone zostały warunki do podłączenia działki nr [...] do kanalizacji, bowiem był to dzień sporządzenia protokołu. J. N. niedochowanie 3-letniego terminu upatrywała w tym, że decyzja z [...] sierpnia 2012 r. została jej doręczona [...] sierpnia 2012 r. Inaczej mówiąc zachowanie terminu wiąże skarżąca z doręczeniem decyzji o opłacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w decyzjach nadzorczych wydanych w obu instancjach, jako datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji przyjęła dzień [...] marca 2011 r. Z tej daty pochodzi zawiadomienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, skierowane do Wójta Gminy Zielonki, informujące, iż sieć kanalizacyjna wraz z przyłączami do budynków na okolicznych działkach, w tym dz. nr [...], została przyjęta do użytkowania. Wobec tak określonej daty stworzenia warunków podłączenia Samorządowe Kolegium uznało, że termin zakreślony art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zachowany. J. N. wskazała w skardze kasacyjnej na nieprawidłowość takiego ustalenia dnia stworzenia warunków podłączenia, podnosząc, iż [...] stycznia 2010 r. zawarła umowę o odprowadzanie ścieków i ew. ten dzień może być brany pod uwagę jako ostateczna data stworzenia warunków do podłączenia. Wojewódzki Sąd, odnosząc się do tej kwestii, stwierdził, że w orzecznictwie występują różne interpretacje pojęcia "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", użytego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, toteż przyjmowane są różne daty początkowe biegu terminu wskazanego w tym przepisie. Przyjęcie jednej z możliwych interpretacji w postępowaniu nadzorczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być traktowane jako naruszenie tego przepisu. Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sposób oczywisty jest sprzeczne z przepisem, na podstawie którego zostało wydane, a przy wielości interpretacji nie można mówić o takim naruszeniu prawa.

Jeśli chodzi o kwestię zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia – początek biegu 3-letniego terminu, zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości urządzeń infrastruktury i koniec biegu terminu, wydanie czy doręczenie decyzji o ustaleniu opłaty. W obu przypadkach z brzmienia tego przepisu nie można wyprowadzić jednoznacznych wniosków.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, iż jeżeli idzie o pojęcie "dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" jest ono interpretowane niejednolicie w aspekcie określenia daty, którą należy uznać za dzień stworzenia warunków, czyli początek biegu terminu. W orzecznictwie przyjmuje się zarówno techniczną jak i formalną możliwość podłączenia nieruchomości, zatem różne daty.

W niniejszej sprawie zostały przyjęte różne daty stworzenia warunków podłączenia działki skarżącej do kanalizacji – inna w postępowaniu zwykłym, inna w nadzorczym. Można by snuć rozważania czy w postępowaniu nadzorczym zasadnie Kolegium, badając decyzję Wójta czy narusza ona rażąco prawo, miało podstawy, aby ustalić inną datę, od której rozpoczyna bieg 3-letni termin na ustalenie opłaty, aniżeli uczynił to organ w postępowaniu zwykłym. Jednak skoro data początkowa biegu terminu jest różnie rozumiana w orzecznictwie to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy jej ustalaniu przez Wójta, a w konsekwencji, iż błędnie Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji o ustaleniu opłaty z tej przyczyny.

Natomiast co do końcowej daty 3-letniego terminu, tj. uznania czy przed jego upływem decyzja ustalająca opłatę ma zostać wydana, czy doręczona zobowiązanemu do jej uiszczenia to i w tej kwestii nie można uznać, aby nie było wątpliwości interpretacyjnych. Już samo pojęcie "wydanie decyzji" powodowało rozbieżność, którą wyjaśniła dopiero uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09. Jeśli idzie zaś o samo zachowanie terminu wydania decyzji to na tle art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13 wyrażono pogląd, że o zachowaniu 3-letniego terminu decyduje data wydania decyzji, a nie jej doręczenia stronie. Był to taki sam problem, jaki istnieje na tle art. 145 ust. 2 tej ustawy. W tej kwestii także zatem nie można mówić o jednoznaczności rozumienia użytego w art. 145 ust. 2 ustawy pojęcia wydanie decyzji.

Zgodzić należy się wobec tego z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że nie można obarczać błędem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które nie znalazło podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zielonki z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z powodu rażącego naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznać tak należy nie ze względu na przyjętą przez Kolegium datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości, ale z powodu rozbieżności w rozumieniu tego przepisu, co nie pozwala na stwierdzenie, iż między rozstrzygnięciem Wójta, a treścią przepisu zachodzi oczywista, nie dająca się zaakceptować sprzeczność.

Drugim zarzutem, stawianym przez Janinę Nowacką, były błędy operatu szacunkowego.

Stosownie do art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a ustalenie opłaty następuje po uwzględnieniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię biegły wyraża, sporządzając operat szacunkowy. Dokument ten jest w istocie jedynym dowodem, określającym wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń, jak i po wybudowaniu, a co za tym idzie wzrost wartości nieruchomości. Operat jako dowód w sprawie musi być oceniany przez organ ustalający opłatę tak, jak ocenia się każdy inny dowód w postępowaniu. Ocena operatu nie może ograniczać się tylko do kwestii formalnych, ale dokonana być także pod względem merytorycznym. Organ musi mieć pewność czy operat odpowiada wymogom przepisów, które regulują zasady jego sporządzania. W orzecznictwie mówi się, iż na operat składają się wiadomości specjalistyczne z wiedzy biegłego i tych organ badać nie może. Jednak nawet to nie uwalnia organu z obowiązku oceny operatu, a w razie wątpliwości uzyskania wyjaśnień od biegłego. Nie jest wystarczającym odniesienie się do operatu tylko poprzez ocenienie go przez organ pod względem formalnym.

Taka ocena operatu musi być dokonana zarówno w postępowaniu zwykłym, kończącym się decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących takiej decyzji.

J. N. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu opłaty, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skardze do Wojewódzkiego Sądu podniosła – jak zaznaczono na wstępie – szereg zarzutów dotyczących operatu biegłego, formułując je konkretnie i wskazując przepisy, których wymagania nie zostały, jej zdaniem, zachowane przy sporządzaniu operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym stwierdziło, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami, przy czym główna argumentacja skupiała się na zagadnieniu pod jakim kątem organ może badać operat. Nie ustosunkowało się zaś zupełnie do zarzutów stawianych operatowi. Wojewódzki Sąd natomiast stwierdził, że ewentualne wadliwości opinii biegłego są bez wpływu na treść decyzji, skoro skarżąca nie kwestionowała decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wskazywane przez nią uchybienia mogły dowodzić braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, lecz to nie przesądzało o rażącym naruszeniu prawa, inne są bowiem podstawy oceny decyzji w postępowaniu nadzorczym, a inne w zwykłym.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badana jest ona pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie wskazanej w pkt 2 § 1 art. 156, tj. rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, o czym już była mowa wyżej, że ustalenie opłaty adiacenckiej zależne jest od jednego koronnego dowodu – opinii rzeczoznawcy, zawartej w operacie szacunkowym. Skoro jest to dowód w istocie przesądzający o tym czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty, gdyż określa on wartość nieruchomości, tym samym wzrost jej wartości, to wady operatu mogą mieć charakter taki, które go dyskwalifikują, powodując tym samym nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Skoro w postępowaniu zwykłym na etapie pierwszoinstancyjnym i odwoławczym ograny mają obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do operatu, podnoszonych przez strony, to taki sam obowiązek ma organ nadzoru. Nie można uznać postępowania nadzorczego za przeprowadzone prawidłowo, jeżeli nie wyjaśniono w nim czy jedyny dowód, stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony prawidłowo i nie budzi wątpliwości, czy też nie. Ograniczenie się przez organ nadzoru do ogólnych stwierdzeń pod jakim kątem może organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty badać operat jest niewystarczające. Konieczna jest ocena operatu, a także szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony. W każdym postępowaniu administracyjnym czy to zwykłym, czy nadzwyczajnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z nią sprawa powinna być tak wyjaśniona, aby rozstrzygniecie co do jej istoty nie budziło żadnych wątpliwości, iż jest zgodne z prawem. Co do decyzji nadzorczych w sprawie takiej zaś pewności nie ma z uwagi na brak odniesienia się do operatu.

Wojewódzki Sąd, jak powiedziano wyżej, w kwestii oceny decyzji nadzorczych pod tym kątem, tj. prawidłowości operatu, stwierdził w istocie, że skoro J. N. w postępowaniu zwykłym nie kwestionowała operatu, to jej obecne zastrzeżenia co do wadliwości opinii biegłego nawet jeśli opinia zawiera wady, nie mają wpływu na trwałość decyzji ustalającej opłatę. Trudno się zgodzić z takim stwierdzeniem. Decyzja o ustaleniu opłaty ma być zgodna z prawem nie dlatego, że strona jej nie kwestionowała, ale dlatego, że opiera się o dowód niewadliwy. Decyzje nadzorcze zaś tę niewadliwość powinny wykazać. Sąd powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak, jest to jedna z naczelnych zasad, ale nie oznacza to, że ma ona przewagę nad innymi zasadami, w tym możliwością wzruszenia decyzji, jeśli jest ona wadliwa. Postępowanie nadzorcze temu właśnie służy, wykazaniu, że decyzja jest zgodna z prawem lub wadliwa w sposób przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a.

W sprawie należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię, która umknęła uwadze Wojewódzkiego Sądu, ale pozostawia wątpliwości, co do rozstrzygnięć nadzorczych, uznanych przez Sąd za zgodne z prawem.

Decyzja o ustaleniu opłaty z [...] sierpnia 2012 r. skierowana była do J. N. i dotyczyła działki nr [...] w T.. Jak z niej wynika podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy, który wpłynął do organu [...] lipca 2012 r. – jak w niej podano. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy, sporządzony [...] lipca 2012 r., z prezentatą wpływu Urzędu Gminy Zielonki z [...] lipca 2012 r. W decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2013 r. – pierwszoinstancyjnej – odnoszono się do działki nr [...] i do operatu z [...] lipca 2012 r., szacującego wartość tej działki. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2013 r. wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako działkę, której stworzono warunki do podłączenia do sieci wskazuje się działkę nr [...] należącą do wnioskodawców, datę operatu określa się na [...] czerwca 2012 r. (str. 3 i 4 uzasadnienia), zaś jeśli idzie o decyzję Wójta Gminy, badaną w postępowaniu nadzorczym, raz podaje się z datę [...] sierpnia 2012 r. (str. 4 uzasadnienia), a w innym miejscu 23 lipca 2012 r. (str. 7). Z kolei Wojewódzki Sąd, przedstawiając w wyroku stan sprawy, podaje, że w decyzji Samorządowego Kolegium z [...] kwietnia 2013 r. jest mowa o działce nr [...], należącej do wnioskodawców (str. 1 uzasadnienia), zaś w decyzji z [...] czerwca 2013 r. o działce nr [...] (str. 3), podczas gdy z decyzji tych wynika stan odwrotny.

Takie omyłki świadczyć mogą o dość niefrasobliwym podejściu do sprawy, ale z drugiej strony poddają w wątpliwość, której decyzji dotyczyły, co do jakiej nieruchomości i czyją będącej własnością wypowiadało się Samorządowe Kolegium w decyzji z [...] czerwca 2013 r., na którą służyła skarga, a która została przez Sąd uznana za niewadliwą, mimo iż Sąd podał, że opłata dotyczy działki nr [...] w T., ale decyzja Kolegium odnosiła się do działki nr [...], tyle że decyzje również pomylił, gdyż o tej działce Kolegium pisało w decyzji z [...] czerwca 2013 r., a nie jak Sąd informował w decyzji z [...] kwietnia 2013 r.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270 ze zm.).