Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 180/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 39 ust. 1-1a, art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 1 pkt 7, art. 40 ust. 14a, art. 40 ust. 15, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 140 ust. 1, § 140 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 80, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca", "spółka", "wnioskodawca" lub "strona") wnioskiem z 24 lipca 2019 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "organ" lub "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], gmina [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił zgody na lokalizację ww. sieci. Organ podkreślił, że projektowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) sieć gazowa średniego ciśnienia stanowi nowe urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Lokalizację sieci gazowej należy przy tym ustalać w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm., dalej też jako "u.d.p."), w myśl którego właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury między innymi, gdy ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Takim przepisem, zdaniem organu, jest § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), zgodnie z którym infrastruktura techniczna niezwiązana z gospodarką drogową umieszczana w pasie drogowym nie może m.in. przyczyniać się do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, ograniczać możliwości przebudowy lub remontu drogi, a w myśl ust. 9 powinna być usytuowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Z kolei zgodnie z treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych w terenie zabudowy odległość ta winna wynosić minimum 10 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie sieć gazowa średniego ciśnienia jest projektowana w odległości około 5 m od krawędzi jezdni, w wąskim pasie zieleni (o szerokości maksymalnie jednego metra) pomiędzy krawędzią rowu odwadniającego drogi krajowej a istniejącymi ogrodzeniami posesji przyległych. Taka lokalizacja przewodu gazowego wraz z szerokością strefy kontrolowanej gazociągu, w ocenie organu, uniemożliwi wykonywanie zadań własnych zarządu drogi. Tymczasem zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę techniczną związaną z zarzadzanie ruchem na drogach lub też w rejonie zabudowy mieszkalnej - ekranów akustycznych, co w przypadku wnioskowanej lokalizacji gazociągu uniemożliwi zarządcy drogi wykorzystanie pasa zieleni dla zabudowy powyższych urządzeń.

Skarżąca, kwestionując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowisko organu, podkreśliła, że zgodnie z art. 43 § 2 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizacja sieci gazowej, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. (w tym przypadku 10 metrów), może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Zdaniem skarżącej z takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Otóż zaproponowana przez skarżącą lokalizacja sieci gazowej, pomiędzy rowem odwadniającym a ogrodzeniami nieruchomości sąsiadujących z drogą, stanowi optymalne rozwiązanie w kontekście zapewnienia rozbudowy sieci gazowej celem przyłączania do niej nowych odbiorców. Co więcej, po tej stronie drogi, projektowana jest także sieć kanalizacyjna i teletechniczna a po przeciwnej istnieje już sieć wodociągowa, kanalizacyjna i teletechniczna.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Umieszczenie zaś sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby ponadto możliwość jej ewentualnej przebudowy.

Zdaniem organu, istotnym jest również, że projekt zagospodarowania terenu dowodzi, iż część przebiegu projektowanej sieci została zaplanowana do wykonania w rowach odwadniających. Zgodnie zaś z art. 39. ust. 1 pkt 7 u.d.p. niedozwolone jest niszczenie rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Tym samym projektowane urządzenie na ww. odcinku drogi powodowałoby ryzyko uszkodzenia skarpy i rowów odwadniających oraz naruszałoby jej stateczność, co na gruncie ww. przepisu prawa jest zabronione. Ponadto w ocenie organu może zachodzić ryzyko wystąpienia niekontrolowanego osuwania, osiadania i uskoków skarpy, w rejonie drogi krajowej nr [...], na co zarządca drogi, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie może pozwolić.

Nadto umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się, zdaniem GDDKiA, do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zaznaczył, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi wynosi aż 13 888 pojazdów na dobę. Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń, i związaną z tym zmianą organizacji ruchu. W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. W związku z powyższym prowadzenie robót polegających na lokalizacji, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], sieci gazowej średniego ciśnienia, mogłoby spowodować czasowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 roku spółka zarzuciła naruszenie prawa polegające na:

1) niezastosowaniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), który wymaga od organu działania na podstawie przepisów prawa. Tymczasem organ skrócił postępowanie dowodowe, nie zajmując stanowiska na przedstawioną przez skarżącą propozycję takiej organizacji robót podczas lokalizacji gazociągu, która minimalizuje zagrożenie ruchu pojazdów na ul. [...],

2) niezastosowaniu przepisu art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron,

3) niepodjęciu próby ugodowego załatwienia sprawy (art. 13 k.p.a.) pomimo, iż istniały po temu warunki,

4) niezastosowaniu przepisów art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. (nie dopuszczono dowodów przedstawionych przez stronę, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a.),

5) niewykonaniu dyrektywy wynikającej z art. 80 oraz 81 k.p.a. (przekroczenie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak możliwości wypowiedzenia się stron),

6) niewskazaniu przez organ w uzasadnieniu obydwóch decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę (art. 107 § 3 k.p.a.).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe, zaprezentowanie w zaskarżonej decyzji, stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarówno wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r., jak i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie miedzy innymi linii gazowej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (około czternastu tysięcy pojazdów na dobę). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi.

W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.

Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu oraz czasu niezbędnego do ich wykonania. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że spowodowana umieszczeniem linii gazowej interwencja w funkcjonowanie pasa drogowego, będzie miała ograniczony charakter czasowy (realizacja ma nie przekroczyć kilku dni) a odpowiednie zabezpieczenie prac ograniczy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego do minimum.

Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń strony odnośnie charakteru i okresu prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie zakres prac pozwoliłby na zamknięcie ich w dość krótkim horyzoncie czasowym (jak wskazuje spółka) a także, jak dalece wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której de facto całość prac miałaby miejsce w obszarze umiejscowionym za rowem odwadniającym (kwestia potencjalnego wyłączenia z użytku jednego z pasów ruchu na niezbędnym odcinku, czy też ograniczenia widoczności użytkowników drogi).

Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełnia, zarówno decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak i w utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. Ta ostania decyzja jest tym samym dotknięta naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Co istotne, podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14).

Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego (i niewątpliwe krótkotrwałego) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Z opisu skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że tego typu prace też nie powinny przekroczyć kilku dni. Organ nie ustalił przy tym, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.

Organ powołując się na § 140 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazuje, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr 44 ograniczałoby możliwość jej przebudowy. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na relewantnym odcinku, czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, infrastruktura pieszo-rowerowa, ekrany akustyczne). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi, jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Co istotne, ocena wpływu proponowanej przez skarżącą lokalizacji linii gazowej na możliwość przebudowy lub remontu drogi, winna, oprócz skonkretyzowania ewentualnego charakteru planowanych przez zarządcę drogi działań, uwzględniać wymagania statuowane w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 roku, poz. 640). Warto zauważyć, ze chociażby w § 10 cyt. rozporządzenia wprowadzone są obostrzenia związane z wyznaczonymi dla gazociągów strefami kontrolowanymi.

Nie sposób zgodzić się także z organem, że w przedmiotowej sprawie, za odmową uwzględnienia wniosku strony przemawia brak spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Winna ona wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 10 metrów, a z przedłożonych map wynika, że linia gazowa znajdować się będzie w połowie tej odległości. Jednakże z brzmienia art. 43 ust. 2 u.d.p. wprost wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Na tą też przesłankę powoływała się strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ jednakże nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji strony i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza lokalizację usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z tabeli umieszczonej w ust. 1, a strona przywołuje argumentację, przemawiającą, jej zdaniem, za zastosowaniem wspomnianego wyłączenia w danej sprawie, to obowiązkiem organu jest do tego typu argumentacji się odnieść. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, jakie motywy stały za brakiem przychylenia się przez GDDKiA do stanowiska spółki.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę okoliczność, że jest on organem specjalistycznym w przedmiocie oceny możliwości lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, nietrafne jest natomiast powoływanie się przez GDDKiA na przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., jako uzasadnienie odmowy zlokalizowania linii gazowej przez spółkę na odcinku objętym wnioskiem z dnia 24 lipca 2019 roku. Istotnie w myśl art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Zakaz ten stanowi jednakże wykroczenie określone w art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 roku, poz. 821 ze zm.) i sankcjonowany jest grzywną do 1000 zł lub karą nagany. Nie można natomiast racjonalnie przyjąć, że strona dopuściłaby się naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., gdy w ramach uzyskanego zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, wykonywałaby prace w obszarze rowu melioracyjnego (co nota bene nie zostało przez organ wykazane, w sytuacji, w której postulowany przez spółkę przebieg linii mieścić się będzie pomiędzy rowem a ogrodzeniami sąsiadujących z drogą nieruchomości). Oczywistym jest, że prace dokonywane w pasie drogowym wskutek stosownego zezwolenia zarządcy drogi, nawet jeżeli obejmują swym zakresem rowy, nie stanowią naruszenia zakazu ujętego w art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. Przypomnieć jeszcze raz należy, że to zarządca drogi, w myśl art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Jeżeli więc postulowane prace wymagałyby ingerencji w istniejący system odwadniający drogi, to zarządca zobowiązany będzie do odpowiedniego wskazania w zezwoleniu takich warunków przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego, aby zapewnić właściwe odprowadzenie wody z jezdni poprzez system rowów odwadniających.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.