Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 60/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie sądowe
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. 10  par. 1, art. 35, art. 37, art. 73, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. P., S. P. i K. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w sprawie wznowienia postępowania 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w zakresie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim na rzecz skarżących B. P., S. P. i K. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. P. oraz S. P. i K. P., reprezentowani przez B. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w sprawie wznowienia postępowania.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 7 lipca 2014 r. S. P., jako pełnomocnik B. P. i K. P., złożył drogą elektroniczną wniosek o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania m.in. w sprawie o numerze [...].

Wezwany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim do przedłożenia odpisów pełnomocnictw, S. P. w dniu 28 lipca 2014 r. stawił się w siedzibie organu i złożył żądane dokumenty, a nadto złożył do protokołu wniosek o dostęp do akt sprawy nr [...] celem ich przeglądania jako strona.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wznowił postępowanie w sprawie nr [...], zakończonej decyzją ostateczną z dnia 12 lutego 2014 r. udzielającą G. B. pozwolenia na użytkowanie parterowej części budynku usługowego na działce nr a w [...] przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r. orzekł o odmowie uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku wszczętego postępowania nie stwierdzono posiadania przez wnioskodawców statusu strony.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. S. P., działając również w imieniu B. P. i K. P., powołując się na przepis art. 37 § 1 K.p.a. wniósł do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zażalenie na niezałatwienie w terminie wniosku o udostępnienie akt sprawy, złożonego w dniu 28 lipca 2014 r., czym naruszono przepis art. 37 i art. 73 K.p.a.

W skardze wniesionej w dniu 20 sierpnia 2014 r., co wynika z daty prezentaty, skarżący - zarzucając bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim - wskazali na naruszenie art. 8, art. 12, art. § 1 i 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i domagali się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Wnieśli ponadto o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że odmowa przeglądania akt nastąpiła bez stosownego postanowienia i bez podania przyczyn, co naruszało zasadę bezzwłoczności z art. 12 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że od decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. zostało przez strony wniesione odwołanie, a akta przesłano do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Natomiast w związku z wnioskiem z dnia 28 lipca 2014 r. o dostęp do akt sprawy nr [...], organ w dniu 15 września 2014 r. wydał postanowienie nr [...] umarzające postępowanie w sprawie udostępnienia akt ww. sprawy. Poza tym, w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżących, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, z czego wynika, że nie zachodzi zarzucana bezczynność organu. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kserokopię tego postanowienia oraz postanowienia z dnia 15 września 2014 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., wraz z dowodem doręczenia w dniu 16 września 2014 r. S. P.

Na wezwanie Sądu, B. P. sprecyzowała, że skarga dotyczyła braku dostępu do akt postępowania. Podniosła, że po wznowieniu postępowania organ nie wydał żadnej decyzji pozbawiającej skarżącego praw strony, podczas gdy prawo skarżących w sprawach samowoli budowlanej, która ma miejsce również i w tej sprawie, potwierdzone zostało w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 174/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej nadal K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższego, skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną pod względem formalnym, gdyż skarżący wyczerpali tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., składając w dniu 8 sierpnia 2014 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, dotyczącej udostępnienia akt sprawy, której wznowienia domagali się we wniosku z dnia 7 lipca 2014 r.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, wymogiem formalnym skargi na bezczynność organu jest jedynie wniesienie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Przepisy te nie uzależniają natomiast możliwości wniesienia skargi na bezczynność ani od terminu, ani od faktycznego rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, sposób rozpoznania wniesionego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia nie ma znaczenia, gdyż strona nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do badania merytorycznych kwestii związanych z bezczynnością organu, sprecyzować przyjdzie na wstępie, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu skarżącym akt administracyjnych.

Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu administracyjnym ogólnej zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w takim znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 K.p.a. Z treści art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie przy tym wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma przymiot strony. Na zasadzie art. 74 § 2 K.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest zatem czynnością orzeczniczą, niemniej jednak polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów K.p.a. Tym samym, wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że z mocy art. 126 K.p.a. zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej poddane jest regulacji zawartej w art. 105 § 1 K.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej.

Stosownie do przepisu art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, zachodzi wówczas prawna bezczynność organu. Jak wskazano bowiem wyżej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Do kompetencji Sądu nie należy natomiast zobowiązywanie organu do ukarania pracowników winnych zaistnienia stanu bezczynności. W granicach sprawy wszczętej skargą na bezczynność organu nie mieści się także dokonywanie merytorycznej oceny w przedmiocie istnienia lub nieistnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu głównym. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek udostępnienia akt sprawy albo wydania w ustawowym terminie postanowienia we wpadkowym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem złożonym do protokołu w dniu 28 lipca 2014 r. Do daty wniesienia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim ani nie udostępnił skarżącym akt sprawy, ani nie wydał stosownego postanowienia i stan ten utrzymywał się pomimo wydania decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. rozstrzygającej o nieposiadaniu przez skarżących legitymacji strony w postępowaniu, którego wznowienia się domagali. Dopiero w dniu 15 września 2014 r., czyli po upływie miesięcznego terminu wynikającego z art. 35 ust. 3 K.p.a., który zakończył bieg w dniu 27 sierpnia 2014 r., organ wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, które doręczone zostało w dniu 16 września 2014 r. Zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę, w której zaskarżona została bezczynność. W tych okolicznościach postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 P.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Dostrzec trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie na tle art. 149 P.p.s.a., wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 884/13 oraz postanowienia NSA: z 6 czerwca 2014 r., II OSK 1386/14; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa).

W rozpoznawanej sprawie zważyć należało, że przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia wniosku skarżących, określonego w art. 35 ust. 3 K.p.a. nie było znaczne i wynosiło 19 dni, a taka bezczynność nie kwalifikowała się do tego, aby można było rozpatrywać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że okres bezczynności organu nie przekroczył dwumiesięcznego, maksymalnego terminu, wymaganego dla załatwienia sprawy, określonego w art. 35 ust. 3 in fine K.p.a.

Z powyższych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., co uzasadniało oddalenie skargi w tej części.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wniesiony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.