Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3368/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 242/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 242/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...]na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2002 r. Prezydent Miasta [...] zaopiniował pozytywnie załączony do wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w [...] przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. Przedniej, oznaczonych jako działki nr: [...]. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem [...] kwietnia 2002 r.

W dniu [...] września 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanego postanowienia w części rozstrzygnięcia w stosunku do działki nr [...] (podzielonej na działki: [...]), zarzucając rażące naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca [...] r. Zdaniem wnioskodawczyni, w świetle ustaleń ówczesnego planu miejscowego dokonanie podziału działki nr [...] było niedopuszczalne, gdyż nieruchomość ta wchodziła nie tylko w skład jednostki planu nr [...], ale i w skład jednostki oznaczonej symbolem: TO3, co do której plan przewidywał, że dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne decyzja dotycząca zabudowy i zagospodarowania - a w ocenie wnioskodawczyni taki ma charakter decyzja podziałowa - powinna być poprzedzona koncepcją urbanistyczno-architektoniczną uwzględniającą ochronę tych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wskazując, że przedmiotem opinii wyrażanej w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami były kwestie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i niesprecyzowanymi przepisami szczególnymi. Przy badaniu zgodności podziału z ustaleniami planu ustawodawca nakazywał uwzględnianie kryteriów: przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Prezydent Miasta [...] nie odniósł się w postanowieniu opiniującym do przesłanki zgodności podziału nieruchomości z przepisami szczególnymi, niewątpliwie naruszając w ten sposób art. 93 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest to jednak uchybienie rażące. Kategoria przepisów szczególnych w rozumieniu ww. regulacji obejmowała potencjalnie nieograniczoną, liczbę przepisów przyporządkowanych różnym gałęziom prawa, które w konkretnym wypadku mogły mieć wpływ na dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości. Niewykonalnym zadaniem byłoby zatem zamieszczenie w treści postanowienia wydanego w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy wyników analizy spełnienia tej przesłanki odnoszących się do konkretnych przepisów. Postulat szczegółowego ustosunkowania się do tej kwestii miałby uzasadnienie jedynie w odniesieniu do sytuacji, gdyby właściwy organ stwierdził, że proponowany podział nieruchomości stoi w sprzeczności z jakimś przepisem szczególnym. W innym wypadku organ powinien ograniczyć się do wyrażenia ogólnej konkluzji o zgodności podziału z przepisami szczególnymi. W ocenie Kolegium brak takiego elementu w treści postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 5 ustawy, stanowi naruszenie prawa, które w toku instancji skutkowałoby jego uchyleniem. Jednakże waga tego naruszenia nie uzasadnia wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Nieustosunkowanie się w treści postanowienia opiniującego do przesłanki zgodności z przepisami szczególnymi należy traktować jako równoznaczne z milczącym przyjęciem przez Prezydenta Miasta [...], że koncepcja podziału nieruchomości przedstawiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Taki wniosek potwierdza przeprowadzona analiza regulacji prawnych istniejących w dacie wydania omawianego postanowienia, w wyniku której nie stwierdzono, by obowiązywał wówczas przepis szczególny, który stałby na przeszkodzie możliwości dokonania podziału przedmiotowych gruntów (także strona żądająca stwierdzenia nieważności postanowienia nie powołuje się na tę okoliczność, jako przesłankę wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego).

Wszystkie nieruchomości podlegające kwestionowanemu podziałowi wchodziły w dniu [...] kwietnia 2002 r. w skład terenu, który w obowiązującym w tym czasie miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca [...] r., był oznaczony symbolem [...] Plan miejscowy określał go jako teren o wiodącej funkcji mieszkaniowej (M) i przewidywał w stosunku do niego następujące ustalenia szczegółowe:

- uzupełnianie zabudowy w ramach istniejącej struktury przestrzennej, w oparciu o istniejące podziały własnościowe,

- możliwość wtórnych podziałów,

- działka jako najmniejszy obszar działań inwestycyjnych,

- nawiązywanie w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich.

Z ustaleń planu miejscowego z [...] r. nie tylko nie wynikał zakaz dokonywania podziałów gruntów wchodzących w skład terenu o symbolu [...], lecz przeciwnie - wprost dopuszczały one możliwość przeprowadzania takich podziałów, w dodatku nie obwarowując jej żadnymi ograniczeniami. Niedopuszczalności podziału działki nr [...] nie można też wywieść z ustaleń planu miejscowego dotyczących obszaru oznaczonego symbolem T03, pomimo że w toku postępowania nadzorczego znalazła potwierdzenie, podnoszona przez skarżącą, okoliczność, że powołana działka była usytuowana na tym obszarze, częściowo pokrywającym się z terenem o symbolu [...]. Co do tej kwestii Kolegium w pełni opowiedziało się za wykładnią przepisów prawa miejscowego zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Punktem wyjścia dla jej dokonania było niewadliwe ustalenie, że normy prawne dotyczące m.in. obszaru T03 były zamieszczone w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego, zatytułowanym: "Ustalenia dotyczące wydawania decyzji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu" i miały następującą treść: "Ustala się niniejszym planem następujące podstawy wydawania decyzji dotyczących zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów: bezpośrednio z planu zagospodarowania przestrzennego [...]: [...] T03 dla terenów wymagających szczególnego nadzoru ze względu na ich znaczenie historyczne, krajobrazowe lub przestrzenne, decyzja poprzedzona musi być koncepcją urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na koszt inwestora uwzględniającą ochronę wyżej wymienionych wartości oraz wpływ inwestycji na zagospodarowanie terenów sąsiednich." Kluczowy jest argument, że pojęcie "decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu" miało i ma w języku prawnym ściśle określone znaczenie, które nie obejmuje decyzji wydawanych w sprawach podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktami tego rodzaju były wyłącznie decyzje, o których - według stanu na dzień wydania kwestionowanego postanowienia - była mowa w art. 39 - 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich aktualnymi odpowiednikami są zaś decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...], w ramach którego wydano kwestionowane postanowienie, nie miał więc zastosowania wymóg sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego z [...] r. Dokument, który strona załączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, i który utożsamia z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną w powyższym znaczeniu, w rzeczywistości nie ma takiego charakteru. Dokument ten, określony jako: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część szerszego opracowania, jest bowiem załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] z infrastrukturą towarzyszącą w osiedlu [...] (co przyznała w toku postępowania sama Wspólnota Mieszkaniowa [...]). Ewentualne skutki prawne wynikające z treści analizowanego dokumentu były ograniczone do przedmiotu postępowania, w ramach którego został on sporządzony. Bezpodstawne jest więc wywodzenie z jego treści jakichkolwiek następstw prawnych w innych postępowaniach, w tym w prowadzonym kilka lat później postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości. Ustawowym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości była zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Koncepcja podziału nieruchomości proponowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], w tym działki nr [...], cechowała się wymaganą zgodnością z planem, zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przedstawiony do oceny wstępny projekt podziału nieruchomości miał na celu uporządkowanie struktury przestrzennej osiedla [...] poprzez wydzielenie działek gruntu, które samodzielnie lub łącznie z innymi działkami zapewniałyby prawidłowe korzystanie z wzniesionych na nim budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz pozwalały na przeprowadzenie procesu wyodrębniania lokali jako przedmiotów prawa własności (ze względu na konieczność oznaczenia nieruchomości wspólnej), jak również poprzez wydzielenie odrębnych działek drogowych. W ocenie Kolegium analizowana koncepcja podziału gwarantowała realizację tych zamierzeń. Także wydzielenie niezabudowanej działki nr [...] należało uznać za zgodne z ustaleniami planu miejscowego, gdyż ze względu na nadane jej cechy (np. wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej) mogła być ona wykorzystana dla realizacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w tym planie dla terenu oznaczonego symbolem [...].

Ponadto, Kolegium wskazało, że w warunkach określonych w art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27), ustawodawca wprowadził uproszczony tryb dokonywania podziału nieruchomości na wniosek spółdzielni mieszkaniowej, w ramach którego nie musiał być spełniony wymóg zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Kolegium warunki te zachodziły w odniesieniu do analizowanej sprawy podziałowej, pomimo, że Prezydent Miasta [...] nie zastosował przepisów szczególnych zawartych w powołanej ustawie i wnioskodawczyni nie kwestionowała w toku postępowania przyjętej kwalifikacji prawnej jej żądania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę na powołane postanowienie z dnia 31 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył treść wybranych przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest przy tym etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał, że obszerny materiał dowodowy przeanalizowany na etapie postępowania administracyjnego wykazał niewielkie naruszenia obowiązujących w dacie opiniowania przepisów, jednakże nie sposób ich zakwalifikować jako spełniających przesłankę rażącego naruszenia prawa. Organ opiniujący prawidłowo stwierdził, że przedłożony projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Wszystkie nieruchomości podlegające ówczesnemu podziałowi wchodziły w skład terenu, który w obowiązującym wówczas miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], był oznaczony symbolem [...]. Plan określał go jako teren o wiodącej funkcji mieszkaniowej (M) i przewidywał w stosunku do niego następujące ustalenia szczegółowe: uzupełnianie zabudowy w ramach istniejącej struktury przestrzennej, w oparciu o istniejące podziały własnościowe; możliwość wtórnych podziałów; działka jako najmniejszy obszar działań inwestycyjnych; nawiązywanie w budynkach projektowanych do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich. Przedstawione zapisy nie zamykały drogi dla planowanego podziału, w dodatku nie obwarowując go żadnymi ograniczeniami, co za tym wydanie pozytywnie opiniującego postanowienia było w pełni zasadne; również w odniesieniu do części nieruchomości, którą przedmiotowy plan kwalifikował jako obszar oznaczony symbolem T03, częściowo pokrywającym się z terenem o symbolu [...]. Nie można bowiem pominąć, że normy prawne dotyczące m.in. obszaru T03 były zamieszczone w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego, zatytułowanym "Ustalenia dotyczące wydawania decyzji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu". Ograniczenia sformułowane w tej części tekstu planu miejscowego wchodziły w grę dopiero na etapie podejmowania decyzji co do zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego powołanym symbolem. Wynik postępowania podziałowego w żadnym razie nie jest uzależniony od możliwości w zagospodarowaniu nieruchomości, która ma zostać podzielona, są to odrębne zapisy w odpowiednich przepisach ale i postanowieniach uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu" miało i ma w języku prawnym ściśle określone znaczenie, które nie obejmuje decyzji wydawanych w sprawach podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktami tego rodzaju były wyłącznie decyzje, o których - według stanu na dzień wydania kwestionowanego postanowienia - była mowa w art. 39 - 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienie, nie miał zastosowania wymóg sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w pkt IV ppkt 9 planu miejscowego z [...] r. Ponadto, "Projekt zagospodarowania terenu" wskazany przez skarżącą, jest załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę co oznacza, że ewentualne skutki prawne wynikające z jego treści były ograniczone do przedmiotu postępowania, w ramach którego został on sporządzony. Wywodzenie na jego podstawie określonych następstw prawnych w innych postępowaniach jest bezzasadne. Zdaniem Sądu, koncepcja podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka [...], cechowała się wymaganą zgodnością z planem, zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania. Proponowany podział tej działki uznać należy za zgodny z ustaleniami planu także ze względu na nadane jej cechy (np. wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej) oraz to, że mogła być wykorzystana dla realizacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w tym planie dla terenu oznaczonego symbolem [...].

Ponadto, w dacie wydania decyzji podziałowej ustawodawca nie wymagał, aby dzielone nieruchomości, czy działki powstałe w wyniku ich podziału miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W przypadku braku takiego dostępu wymagany był wówczas odpowiedni zapis w decyzji podziałowej stosownie do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący ustanowienia służebności drogowych dla wydzielonych działek gruntu przy ich zbywaniu. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja podziałowa zawierała odpowiednie w tym zakresie zapisy. Kwestia ich precyzyjności nie jest natomiast przedmiotem analizy na etapie wszczętego trybu nadzwyczajnego, gdyż nawet ich nieprecyzyjność nie świadczyłaby o rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Proste zestawienie treści postanowienia opiniującego podział nieruchomości gruntowej z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Uchybienia jakich dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Zarzuty te mogły być podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Wzruszenie natomiast ostatecznych aktów może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej, wynikająca z art. 16 § 1 kpa, a takie w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa, przez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia postanowienia w przypadku, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta [...] był w chwili wydania postanowienia właścicielem nieruchomości gruntowych, których postanowienie to dotyczyło, a zatem powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa od rozpoznawania sprawy; okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, przy jednoczesnym wskazaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć, czy nie istnieje podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wskazanym postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa, przez brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia postanowienia w przypadku, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta [...] w chwili wydania postanowienia opiniującego był właścicielem nieruchomości gruntowych, których dotyczyło to postanowienie, co nakazuje uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż Prezydent Miasta [...] nie był organem władnym do jego wydania, ponieważ powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa od rozpoznawania sprawy, a okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego zastosowaniu wyłącznie w ograniczonym zakresie, tj. w zakresie zbadania, czy obowiązujący wcześniej miejscowy plan nie zakazywał podziału nieruchomości, z pominięciem oceny możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że właścicielem nieruchomości, których dotyczy postanowienie opiniujące, była Gmina Miasto [...], zaś użytkownikiem wieczystym była wówczas Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Prezydent Miasta [...] jest organem wykonawczym Gminy Miasta [...] i ją reprezentuje, jako stronę w postępowaniu - podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych działek. Na pierwotnym etapie rozpoznawania sprawy zaistniały więc okoliczności powodujące wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...]. Występuje bowiem w tym przypadku ewidentnie potencjalna sprzeczność interesów - pomimo posiadania prawa własności jednocześnie następuje rozstrzyganie we własnej sprawie. Organ ten powinien być zatem wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, od rozstrzygania w sprawach podziału nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stanowi własność gminy. Wyłączenie Prezydenta Miasta [...], od udziału w niniejszym postępowaniu czyni organ gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa). Wydanie ostatecznego postanowienia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu - stosownie do art. 24 kpa - stanowi przesłankę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 kpa - i wskazuje jednocześnie o naruszeniu przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Skarżący z ostrożności podniósł dwa alternatywne zarzuty, gdyż brak jest jednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych, jak zakwalifikować tego typu naruszenie, czy jako podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa, czy też jako podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Bez względu na rodzaj przyjętego naruszenia, skutkować to powinno uchyleniem wyroku do ponownego rozpoznania, gdyż przyjmując nawet, że będzie to wyłącznie podstawa do wznowienia postępowania, to dostrzegając tego rodzaju naruszenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązane było na etapie rozpoznania sprawy ustalić definitywnie, czy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, czy też popiera swój wniosek, jako wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kierując się treścią i żądaniem wniosku, zobowiązane było samodzielnie potraktować wniosek, jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż stanowisko skarżącej zmierzało do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Prezydenta Miasta [...], tym samym organ nadzoru nie powinien kierować się wyłącznie treścią żądania, lecz nadto powinien kierować się celem, jaki przyświecał skarżącemu. Problemem w tej sprawie jest jedynie, że skarżąca kasacyjnie nie istniała w chwili wydawania przedmiotowego postanowienia, bowiem Wspólnota [...] powstała później, niż doszło do wydania przez Prezydenta Miasta [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., tym samym zasadnym wydaje się, że tego rodzaju naruszenie powinno zostać zakwalifikowane jako naruszenie z art. 156 §1 pkt 1 w zw. z art. 126 kpa i powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia. Skoro bowiem organ był niezdolny do załatwienia sprawy, to organem właściwym do jej załatwienia jest organ ustalony w oparciu o art. 26 § 2 kpa.

Uchybieniem Sądu było również ograniczenie wymogu określonego w art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do zbadania, czy obowiązujący wcześniej plan miejscowy nie zakazywał dokonywania podziału nieruchomości wchodzących w skład terenów [...] z całkowitym pominięciem innych okoliczności ujętych w tym przepisie, w szczególności możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, w konsekwencji pominięto szereg argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności pominięto fakt, że w powstałej z podziału działce gruntu stanowiącej obecnie własność [...] zlokalizowane są przyłącza niezbędne do prawidłowego wykorzystania budynku usytuowanego na nieruchomości - działce gruntu nr [...], oraz że przedmiotowa działka gruntu w wyniku podziału utraciła możliwość jej pełnego wykorzystania, choćby w zakresie zgodnego z prawem posadowienia na niej śmietników obsługujących Wspólnotę [...], co wskazuje że spełnione zostały łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołało postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa, którego Sąd nie stosował nie mógł być uwzględniony.

Zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, jako przepisu prawa materialnego, w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w odrębnym zarzucie w powiązaniu z przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, również nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ powołany przepis ppsa nie jest przepisem prawa materialnego - jest przepisem procedury sądowoadministracyjnej określającym sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Tymczasem, Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę na decyzję na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Ponadto, zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (który nie jest przepisem prawa materialnego) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak ich zastosowania. Ustawodawca nie przewidział jednak w art. 174 pkt 1 ppsa takiej formy naruszenia przepisów prawa materialnego, jako podstawy skargi kasacyjnej. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącej kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżąca jest zobowiązana określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający polegać na jego zastosowaniu wyłącznie w ograniczonym zakresie, nie jest zasadny. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa nie jest bowiem przepisem prawa materialnego. Przepis art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd powołał zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla wskazania normatywnego źródła określenia przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości przy dokonywaniu oceny wstępnego projektu tego podziału. Wyraził jednak swoją ocenę o zgodności koncepcji podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] z planem miejscowym co do możliwości zagospodarowania, w tym co do wielkości, kształtu i dostępu do drogi publicznej oraz wykorzystana dla realizacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w tym planie. O ile więc tak sformułowana ocena Sądu nie jest nadmiernie wnikliwa, o tyle nie można skutecznie twierdzić, że Sąd nie rozważył okoliczności zgodności zagospodarowania dzielonej nieruchomości z planem miejscowym po jej podziale.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.