Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2051/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 201/18 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek M. L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 201/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 z w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] o powierzchni 8024,83 ha.

W uchwale Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 podjętej na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.w." oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.) dokonany został podział tego Województwa na obwody łowieckie i ustalono ich numerację, opisy granic, dane powierzchniowe i informacje dotyczące typu, lesistości i organów wydzierżawiających obwody łowieckie. Powyższa uchwała ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2014 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. L.. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że jest w właścicielką działek rolnych nr [...], [...] i [...] położonych w obwodzie łowieckim nr [...].

Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. sygn. P/19/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność z art. 27 ust. 1 Prawa Łowieckiego z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie Konstytucja RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała podjęta została w sposób naruszający jej konstytucyjne chronione prawa i wolności jako właścicielki, bowiem nie została jej zapewniona skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu nieruchomości do obwodu łowieckiego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej oddalenie.

Organ uzasadniając swoje stanowisko przyznał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13, art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 Prawa łowieckiego został uznany za niezgodny z art.. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwody łowieckie nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicielowi tej nieruchomości. W powołanym wyroku Trybunał wskazał, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zatem art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. Ustawodawca nie dokonał nowelizacji Prawa łowieckiego w tym zakresie.

Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym utracił moc przepis będący dotąd podstawą dla Sejmiku do ustalenia w drodze uchwały granic obwodów łowieckich i nie został on w żaden sposób zastąpiony innym przepisem. W zaistniałych okolicznościach Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uznał, że nie ma kompetencji do ustalania ani zmiany granic obwodów łowieckich, a w konsekwencji wprowadzania jakichkolwiek zmian, ani też uchylenia uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXVI/362/13 z 25 czerwca 2013 r. w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę prawną dla takiej uchwały.

Zarazem Sejmik stwierdził, że mimo, iż art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego utracił moc nie można twierdzić, że nie istnieją obwody łowieckie ustanowione zaskarżoną uchwałą Sejmiku. Wejście w życie uchwały spowodowało, że zostały utworzone obwody i nie zmienia tego okoliczność późniejszej utraty mocy przepisu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że wniesiona skarga okazała się uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis Prawa łowieckiego domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu.

Sąd pierwszej instancji analizując przedmiot niniejszej sprawy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14, w którym to wyroku uznając moc wsteczną wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13 wskazał, że za niestosowaniem przepisu który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04, opub. w OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96).

Sąd pierwszej instancji w pełni zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w cytowanym wyroku i uznał je za własne stwierdzając, że brak jest jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do działek nr [...], [...] i [...] objętych reżimem obwodu łowieckiego nr [...]. Skarżąca wykazała, że na terenie tego obwodu posiada grunty (jest właścicielką) o powierzchni 31,8 ha. Fakt ten pozwalał w świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru stanowiącego własność skarżącej, położonego w obwodzie łowieckim nr [...]. Obszar wymienionego obwodu łowieckiego wynosi 8024,83 ha, stąd Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie, w jakim wydziela ona ten obwód i ustala jego granice.

Dalej Sąd pierwszej instancji dodał, że zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe opisy granic każdego ustalonego obwodu łowieckiego, co pozwala na orientację w terenie myśliwych korzystających z poszczególnych obwodów. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obwodu nr [...], ale ograniczone wyłącznie do obszaru nieruchomości będących własnością skarżącej, byłoby całkowicie nieczytelne dla osób polujących i w rzeczywistości, bez ustalenia nowych granic obwodu nr [...], stanowiłoby fikcyjne uwzględnienie interesu prawnego skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej ETCP). W wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która Jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą.

Zaprezentowana linia orzecznicza ETCP wzmacnia konkluzję Trybunału, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

W ocenie sądu, na przedstawione powyżej stanowisko o niekonstytucyjności art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 Prawa łowieckiego i stanowisko sądu w tym zakresie, pozostaje bez wpływu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 651) stanowiącym, że podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r..

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skarżący organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13 Prawa łowieckiego poprzez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną dla podjęcia aktu prawa miejscowego, w tym przypadku uchwały o podziale Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie, obowiązujące z mocą wsteczną, a akt prawa miejscowego podjęty na podstawie takiego przepisu jest nieważny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków z mocą wsteczną w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie zasada ochrony praw nabytych. Skoro uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wywołała skutek w postaci ustanowienia obwodów łowieckich, a na podstawie tej uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego zawierane były umowy dzierżawy tych obwodów oraz w granicach obwodów prowadzona jest gospodarka łowiecka, a wreszcie wypłacane są odszkodowania za szkody łowieckie, to zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje z mocą wsteczną;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że akt prawa miejscowego podjęty na podstawie przepisu, który następnie został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jest nieważny, podczas gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do takiego poglądu; 3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie w zakresie całego obwodu łowieckiego, podczas gdy interes prawny skarżącej ogranicza się do stwierdzenia nieważności tej uchwały w granicach nieruchomości, której jest właścicielką;

4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały mimo, że nie naruszała ona prawa i skarga zasługiwała na oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8. ust. 1, art. 12, art. 13 Prawa łowieckiego i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną dla podjęcia aktu prawa miejscowego o podziale województwa na obwody łowieckie obowiązujące z mocą wsteczną, a akt prawa miejscowego podjęty na podstawie takiego przepisu jest nieważny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków z mocą wsteczną w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie zasada ochrony praw nabytych. Uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wywołała skutek w postaci ustanowienia obwodów łowieckich i na podstawie tej uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego zawierane były umowy dzierżawy tych obwodów oraz w granicach obwodów prowadzona jest gospodarka łowiecka oraz wypłacane są odszkodowania za szkody łowieckie.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że dla wyniku przedmiotowej sprawy ma znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 19/13, który orzekł o niekonstytucyjności przepisów na podstawie których została wydana zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie. Trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w odniesieniu do tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wykształciła się jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązującej mocy niekonstytucyjnych przepisów w związku z odroczeniem utraty mocy ich obowiązywania. Zgodnie z tą linią wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego na podstawie których zapadały uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych uchwał niezależnie od tego, że jednocześnie orzeczono w nim o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez przepisy niekonstytucyjne (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 375/15, opub. w Lex nr 2199138; wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2310/14, opub. w Lex nr 1772459 ; wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14; wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2782/17, opub. w Lex nr 2497156; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 87/18, opub. w Lex nr 2539746).

Akt normatywny wydany na podstawie przepisu uchylonego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. sygn. P 1/05, opub. w OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, opub. w OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r. sygn. K 2/07, opub. w OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Sąd rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori.

W tej sprawie nie nastąpiło ani naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 27 Prawa łowieckiego, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ani tym bardziej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP.

Art. 190 ust. 3 Konstytucji RP reguluje termin wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04, opub. w OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Sąd pierwszej instancji dokonując w tej sprawie wyboru odpowiedniego środka procesowego prawidłowo uwzględnił przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, opub. w Lex nr 179819; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 483/10, opub. w Lex nr 952057; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10, opub. w Lex nr 1080864).

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że akt prawa miejscowego podjęty na podstawie przepisu, który następnie został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest nieważny, podczas gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do takiego poglądu.

Dodatkowo ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wprawdzie akt prawny podjęty na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny nie traci swojej ważności z mocy prawa, tym niemniej w przypadku skutecznego zaskarżenia takiego aktu do właściwego sądu administracyjnego, sąd ten oceniając podstawę prawną do jego wydania musi uwzględnić stanowisko (jeżeli takowe zostało podjęte) Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności takiej podstawy z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Ani art. 94 Konstytucji RP regulujący kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej do wydawania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach aktów prawa miejscowego, ani też art. 82 ust. 1 u.s.w. regulujący termin do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały miały zastosowania w tej sprawie i prawidłowo Sąd pierwszej instancji ich nie stosował. Zawarty w art. 82 ust. 1 u.s.w. termin materialnoprawny obejmuje jedynie kompetencje organu nadzoru do stwierdzania nieważności uchwał, nie ma natomiast zastosowania do sądu administracyjnego, który nie jest związany żadnym terminem w przedmiocie orzekania o zgodności z prawem aktu prawa miejscowego.

Nie jest zasadna i ta argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca na naruszenie zaskarżonym wyrokiem praw nabytych przez dzierżawców działek wyłączonych spod obwodów wydzierżawionych dla koła łowieckiego.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że argumenty odnoszące się do zawartych umów dzierżawy dotyczących obwodów łowieckich oraz prowadzonej w granicach tych obwodów gospodarki łowieckiej i wypłacanych odszkodowań są drugorzędne wobec nieproporcjonalności rozwiązań prawnych ingerujących w prawo własności.

Art. 8 Prawa łowieckiego określa jedynie, że gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców. Skoro podstawa prawna do dokonania podziału województwa na obwody łowieckie była niezgodna z Konstytucją RP, to gospodarka łowiecka prowadzona w takich obwodach nie może być chroniona kosztem praw właścicieli.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stosował w tej sprawie art. 12 Prawa łowieckiego który umożliwia dzierżawcy i zarządcy obwodu łowieckiego do wyznaczenia i oznakowywania zakazem wstępu obszaru stanowiącego ostoje zwierzyny oraz wznoszenia urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, po uzyskaniu zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu. Powołany przepis nie jest objęty przedmiotem tej sprawy i nie był podstawą do wydania zaskarżonej uchwały.

Także zarzut naruszenia art. 13 Prawa łowieckiego jest niezasadny, ponieważ reguluje on obowiązki dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich związane z dokarmianiem zwierzyny. Przedmiot tej sprawy nie obejmował regulacji art. 13 ww. ustawy. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego także nie jest usprawiedliwiony. Przepis ten nakłada na dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego obowiązek wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania. Taki zarzut pozostaje poza przedmiotem tej sprawy, ponieważ trafnie Sąd pierwszej instancji nie oceniał, czy dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich wypłacają odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych lub przy wykonywaniu polowania.

Także nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 i ust. 2 Prawa łowieckiego. Zgodnie z tym przepisem obwody łowieckie wydzierżawia się kołom łowieckim Polskiego Związku Łowieckiego lub w przypadku opisanym w ust. 1a tego artykułu Polskiemu Związkowi Łowieckiemu. Podstawą do wydzierżawienia obwodów łowieckich jest prawidłowe podjęcie uchwały w zakresie ich wyodrębnienia (podziału województwa na te obwody). Nie może stanowić przeszkody przed dokonaniem kontroli uchwały w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie okoliczność wydzierżawienia takich obwodów.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy aktualny pozostaje pogląd prawny zgodnie z którym uchylony w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Od momentu ogłoszenia wyroku nie ma już bowiem żadnych wątpliwości, że część takiego aktu objęta przedmiotem sprawy nie spełnia standardów konstytucyjnych, co daje podstawię do stwierdzenia nieważności.

Z kolei art. 190 ust. 4 Konstytucji RP reguluje skutki orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego. Skutki stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 niezgodności z Konstytucją RP art. 27 Prawa łowieckiego zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie w zakresie całego obwodu łowieckiego, podczas gdy interes prawny skarżącej ogranicza się do stwierdzenia nieważności tej uchwały w granicach nieruchomości, której jest właścicielką.

Jak trafnie wywiódł to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podstawą do wniesienia skargo nie był art. 50 § 1 P.p.s.a., ale art. 90 ust. 1 u.s.w. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Powołany przepis definiujący legitymację skargową przed sądem administracyjnym w zakresie skarżenia aktów organów samorządu województwa wymaga, aby strona skarżąca wykazała naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Rolą sądu jest, po stwierdzeniu zaistnienia tego naruszenia i braku podstaw do takiej ingerencji w prawa bądź obowiązki skarżącego, zastosowanie środka określonego w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Stosując taki środek sąd powinien wyeliminować w granicach danej sprawy taką treść zaskarżonego aktu, która ingeruje w prawa lub obowiązki strony skarżącej. W tej sprawie mając na uwadze granice sprawy, a także że ustalono sam obwód łowiecki nr [...] i jego granice na podstawie niezgodnego z Konstytucją RP art. 27 Prawa łowieckiego, nie stanowiło naruszenia prawa unieważnienie całego tego obwodu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W zakresie objętym tą sprawą żaden przepis nie wyłączył prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł niezgodność z Konstytucją RP art. 27 Prawa łowieckiego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, to orzekając w granicach sprawy zobowiązany był stwierdzić jej nieważność w części. Brak było podstaw do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz strony skarżącej przed Sądem pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W piśmie procesowym nie będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną wnoszonym w toku postępowania kasacyjnego wniosek o zasądzenie kosztów tego postępowania mógłby być skuteczny jedynie w przypadku wzięcia przez profesjonalnego pełnomocnika udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która to przesłanka nie została w tej sprawie spełniona, ponieważ doszło do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.