Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 38 ust. 2 par. 38a par. 39 ust. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 145 par. 1 par. 1 lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 6 par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 6.900,00 zł (sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia 20 marca 2019 roku, [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia 14 stycznia 2019 roku o ustaleniu nienależnie i nadmiernie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2010 rok (15.678,90 zł), 2011 rok (23.532,41 zł) i 2012 rok (23.259.56 zł) w łącznej kwocie 62.470,87 zł.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następujących okolicznościach.

Na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. wydanych: w dniu 11 lutego 2011 roku nr [...], w dniu 5 stycznia 2012 roku nr [...] oraz w dniu 6 marca 2013 roku nr [...] S. P. otrzymał płatności rolnośrodowiskowe za 2010 rok (62.130 zł), 2011 rok (89.896,60 zł) i 2012 rok (104.044,80 zł) rok w łącznej kwocie 256.071,40 zł.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata wcześniejsze. Postępowanie było zawieszone od dnia 18 lutego 2016 roku do dnia 3 grudnia 2018 roku (okres rozpoznawania oraz kontroli sądowoadministracyjnej w spraw dotyczących płatności rolnośrodowiskowych za 2013 i 2014 rok).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i uwzględnieniu wyników czynności kontrolnych na miejscu z kampanii 2013 roku i 2014 roku organy przyjęły ustalenie, że nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wyrażające się brakiem realizacji zobowiązań przejętych od beneficjenta A. P. oraz rozmiarem naruszeń stwierdzonych na części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (beneficjent nie przestrzegał wymogów dla deklarowanych pakietów i wariantów w zakresie wymagań materiału szkółkarskiego oraz utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów, co uzasadniało zastosowanie sankcji 100% płatności).

Organy uznały, że producent rolny od początku realizacji zobowiązania wieloletniego, tj. od 2010 roku, użytkował grunty rolne niezgodnie z wymogami. Skutek tej niezgodności wywarł znaczący wpływ na całość operacji. Wydatkowanie środków w ramach płatności rolnośrodowiskowej, w zakresie objętym nieprawidłowościami i zaniechaniami, było nieskuteczne i niezasadne.

Strona skorzystała z prawa do odwołania wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie ocenił stan faktyczny, co do realizacji programu rolnośrodowiskowego, nie zastosował w sprawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz błędnie ustalił kwoty należności do zwrotu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w całości ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, wskazując na treść art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2001, organ wyjaśnił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, a w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności za dany rok w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie ma zwrot płatności, w stosunku do płatności, które wypłacono w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, to o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności za wcześniejsze lata. Stąd płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w sytuacji, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, kwota do zwrotu przekracza 100 euro (art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006).

W sprawie nie zachodziły także warunki do zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku. Płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu. Płatności za lata wcześniejsze (2010-2014) były przyznawane i wypłacane w pomniejszonej wysokości, a ujawnione nieprawidłowości wynikały także z prawidłowo zgłoszonego zaistnienia siły wyższej.

Organ wyjaśnił, że okres przedawnienia dla żądania zwrotu płatności, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, wynosi cztery lata. Termin ten należy liczyć od dnia 8 sierpnia 2014 roku, czyli od daty ujawnienia podczas kontroli na miejscu faktu zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

S. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądał uchylenia decyzji organu odwoławczego. W skardze powtórzone zostały zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ:

1) dokonał błędnych ustaleń faktycznych, co do tego że skarżący zmniejszył deklarowany obszar uprawy, zaniechał działalności rolnej oraz zastosował materiał niespełniający wymogów w stopniu uzasadniającym wydanie zaskarżonej decyzji,

2) pominął okoliczności, że przy dokonywaniu płatności organ miał świadomość dotychczasowego sposobu realizacji programu przez skarżącego; organ kwalifikował ten stan rzeczy wyłącznie jako podstawę dla umniejszenia płatności, a więc aprobował ten stan rzeczy wypłatą kolejnych transz płatności w pomniejszonej wysokości,

3) brak zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,

4) błędne wyliczenie oraz ustalenie kwoty należności do zwrotu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przez cały okres realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżący w sposób prawidłowy wypełniał swoje zobowiązania, co do obszaru produkcyjnego, jakości i rodzaju nasadzeń. W ocenie skarżącego organ błędnie nie uwzględnił, że w toku realizacji zobowiązania wieloletniego występowały takie okoliczności jak choroba skarżącego, szkoda w uprawach, czy siła wyższa.

Strona uznaje, że doniosłe konsekwencje dla kontrolowanej sprawy ma okoliczność, że dotychczasowe decyzje umniejszały płatności z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.

Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest ponowne powoływanie się na tożsame okoliczności, czyli przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności za dany rok oraz przy wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu wypłaconych kwot za lata wcześniejsze. Te okoliczności zostały bowiem uwzględnione, jako takie, które nie dyskwalifikowały skarżącego z udziału w programie, lecz stanowiły podstawę do umniejszenia płatności. Zdaniem strony takie działania naruszają zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Stąd ewentualne nienależnie wypłacone świadczenia należałoby wiązać wyłącznie z nieprawidłowymi działaniami organów administracji publicznej w rozumieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Skarżący zarzucił dokonanie błędnego wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Organ trafnie przyjął, że zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz może także skutkować obowiązkiem zwrotu płatności przyznanych za wcześniejsze okresy wieloletniego zobowiązania. Sąd podziela stanowisko, że nieprawidłowości w realizowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zostały ujawnione w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2013 i 2014 roku, aktualizowały obwiązek weryfikacji prawidłowości wydatkowania środków publicznych za lata wcześniejsze.

Podstawę prawną dla takiej weryfikacji stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2017, poz. 2137 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 ze zm.).

Jednak przepis art. 18 powołanego powyżej rozporządzenia nr 65/2011 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Mimo braku w przepisach rozporządzenia nr 65/2011 wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia wspólnotowego (porównaj wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 roku o sygn. akt II GSK 667/17, Lex nr 2357173).

W odniesieniu do zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.).

Z treści przepisu §39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego (porównaj wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 roku o sygn. akt II GSK 4969/16, Lex nr 2337645). Sankcje określone w §38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w §39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (porównaj wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 roku o sygn. akt II GSK 1281/17, Lex nr 2399471).

Powyższe oznacza, że podstawą prawną dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata, do dnia nowelizacji przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mocą której z dniem 29 czerwca 2018 roku dodano §38a, mógł być wyłącznie przepis §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 roku o sygn. akt I GSK 3456/18, Lex nr 2655747). Stąd przepis §38 powołanego powyżej rozporządzenia, który w krajowym porządku prawnym jest podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie może być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się w zakresie zastosowania przepisu §39 ust. 2 i ust. 1.

W podstawach prawnych decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR powołany został przepis §38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.). Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości zaakceptował podstawę faktyczną dla zwrotu kwot już wypłaconych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz w całości zaakceptował wyliczenia dotyczące wysokości kwot ustalonych do zwrotu. Przy czym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy w żadnym zakresie nie dokonał odniesienia stanu faktycznego sprawy do podstaw prawnych ustanawiających sankcje w postaci zwrotu płatności za lata wcześniejsze. W tym stanie rzeczy Sąd nie może dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie kwalifikacji prawnej.

Brak wypowiedzi organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowi o naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem, czy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że w sprawie zachodzą tylko okoliczności zwrotu określone w §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, czy może bezprawnie rozszerzyły zakres stosowania sankcji zwrotu, o którym mowa w §39 rozporządzenia (czyli w odniesieniu do poprzednich lat), także do okoliczności wymienionych w §38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a jako wystarczającą podstawę dla takiego "rozszerzenia" przyjął przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, czy też organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji pomimo wskazania błędnych podstaw prawnych (§38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) jest prawidłowa, bo w sprawie zachodziły warunki do zastosowania §38a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Wbrew sugestiom zawartym w skardze nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy decyzjami o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2014 a aktualnie skarżoną decyzją o ustaleniu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pomocowych w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Nieprawidłowości ujawniane przy rozpoznawaniu kolejnych wniosków pomocowych (lata 2010-2014), w tym także przypadki uznanej siły wyższej lub uznanych nadzwyczajnych okoliczności (rok 2013), prowadziły do przyznania płatności za dany rok do powierzchni stwierdzonej, częściowej odmowy przyznania płatności lub stanowiły podstawę do umniejszenia płatności. Przedmiotem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pomocowych za lata 2010-2014 jest natomiast zwrot środków wypłaconych skarżącemu w latach wcześniejszych z uwagi na najogólniej rzecz ujmując zaprzestanie realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Z tych względów brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych lub prawnych dla formułowania twierdzeń o kumulacji, czy ponawianiu sankcji prawnych za te same nieprawidłowości. Na gruncie kontrolowanej sprawy aktualne pozostaje dokonanie oceny, w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w latach 2013 oraz 2014, czy i w jakim zakresie płatności przekazane skarżącemu na podstawie decyzji wydanych przed ujawnieniem nieprawidłowości mają charakter nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 107 §3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. Warunek ten zostaje spełniony wówczas, gdy organ wykazuje zaistnienie okoliczności o cechach przesłanek zastosowania sankcji zwrotu płatności za poprzednie lata. Organ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. Obszerne powoływanie treści dokumentów takich, jak decyzje o przyznaniu płatności, wyroki sądów administracyjnych oraz protokoły z kontroli na miejscu nie jest równoważne z dokonaniem ustalenia, że rolnik trwale zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji wyliczenia kwot do zwrotu w żadnym zakresie nie wyjaśniają na czym polegało zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w odniesieniu do zobowiązań przejętych od A. P. oraz zaniechanie prowadzenia działalności na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wynikające z uchybień w realizacji wymogów pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. Uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny rozmiaru niezgodności w odniesieniu do całości realizowanej operacji. Obowiązkiem organu było wykazać, że zastosowanie sankcji za dany rok jest nieadekwatne do ciężaru i rozmiaru nieprawidłowości ujawnionych podczas kontroli na miejscu, co uzasadnia także zastosowanie sankcji zwrotu płatności za lata wcześniejsze. Sąd nie może zastąpić organów Agencji przy realizacji obowiązku wykazania przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów, które obszernie powołane zostały w uzasadnieniu decyzji.

Wyliczenia kwoty do zwrotu dokonane w oparciu o "oględzin PEG z dnia 14 kwietnia 2017 roku" oraz na podstawie "KNM z 2013 roku oraz KNM z 2014 roku" nie realizują obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, bo jedynie pośrednio ujawniają motywy, którymi organy kierowały się przy nakładaniu sankcji w postaci zwrotu płatności za lata wcześniejsze.

Podkreślić przy tym należy, że pełne odtworzenie tych przesłanek jest niemożliwe, gdyż analiza wyliczeń zaprezentowanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji potwierdza zarzuty o błędach, co do ustalenia kwoty do zwrotu.

Przykładowo wskazać należy, że wyliczenia dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie PEG z dnia 14 kwietnia 2017 roku w zakresie zwrotu części płatności za 2011 rok (kwota 859,80 zł) wskazują na zmniejszenie obszaru upraw 0,10 ha dla powierzchni działki rolnej D (Wariant 6.1, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 2,68 ha oraz stwierdzonej 2,58 ha), zmniejszenie obszaru upraw o 0,04 ha dla powierzchni działki rolnej C (Wariant 2.4, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,63 ha oraz stwierdzonej 0,59 ha) oraz zmniejszenie obszaru upraw o 0,94 ha dla powierzchni działek rolnych A, B, D, AA (Wariant 2.2, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni deklarowanej 16,37 ha oraz powierzchni stwierdzonej 15,79 ha).

Sąd zauważa jednak, że dane przyjęte do wyliczenia wskazanej powyżej kwoty zwrotu nie korespondują ani z treścią decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2011 rok, ani ze stanem faktycznym przedstawionym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do przyznania płatności za 2011 rok (str. 3-6 uzasadnienia decyzji).

Według treści decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok oraz treści uzasadnienia skarżonej decyzji obejmującej opis stanu faktycznego przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2011 rok:

- w ramach Wariantu 6.1 płatność nie została przyznana do działki rolnej D, lecz do działki rolnej C, której powierzchnia deklarowana i uwzględniona została ustalona na 33,36 ha (str. 5-6 powołanej decyzji),

- w ramach Wariantu 2.4 w 2011 roku nie występuje działka rolna oznaczona literą C, lecz działki rolne oznaczone literami B, F, H, J o łącznej powierzchni deklarowanej i uwzględnionej ustalonej na 4,20 ha (str. 2-3 powołanej decyzji),

- z kolei w Wariancie 2.2 płatność nie została przyznana dla powierzchni działek rolnych A, B, D, AA, lecz do działki rolnej C, której powierzchnia deklarowana i uwzględniona ustalona została na 33,36 ha (str. 2 powołanej decyzji),

- działka rolna D położona jest na działce ewidencyjnej nr [...], jej powierzchnia deklarowana to 0,52 ha, a stwierdzona 0,48 ha, przy czym płatność do tej działki została przyznana w Wariancie 2.10, a nie w Wariancie 6.1,

- płatność do działki rolnej A została przyznana w Wariancie 2.10 przy czym powierzchnia zadeklarowana wynosiła 10,70 ha a ustalona 10,18 ha,

- płatność do działki rolnej B została przyznana dla Wariantu 2.4 przy czym jej powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,34 ha a ustalona 0,30 ha,

- natomiast działka rolna AA uwzględniona przy ustaleniu kwoty do zwrotu za 2011 rok nie występuje w treści decyzji o przyznaniu płatności za ten rok w żadnym z wariantów; działka o oznaczeniu literowym AA nie została wskazana w treści wniosku pomocowego za 2011 rok.

Sposób wyliczenia kwoty do zwrotu nie został w najmniejszym stopniu omówiony, wyjaśniony, w uzasadnieniu decyzji.

Ustalenie kwoty do zwrotu nie zostało odniesione do sposobu liczenia terminu przedawnienia. Data początkowa biegu okresu przedawnienia nie koresponduje z danymi przyjętymi, jako podstawa do wyliczenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Datę początkową biegu przedawnienia organ wiąże z wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 roku. Tymczasem za podstawę ustalenia kwoty do zwrotu organ przyjmuje także nieprawidłowości ujawnione w kontroli na miejscu z 2013 roku.

Wbrew twierdzeniom skargi o prawidłowym wypełnianiu warunków programu rolnośrodowiskowego nie stanowią takie okoliczności, jak wystąpienie siły wyższej, choroba skarżącego, czy szkody wyrządzone przez zwierzynę leśną.

Brak podstaw do rozstrzygnięcia o zwrocie pomocy z tytułu płatności za lata wcześniejsze zachodzi niewątpliwie wówczas, gdy rolnik osiągnął stan rzeczy określony wymogami programu rolnośrodowiskowego. Nieosiągnięcie deklarowanych celów nawet na skutek siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności, powoduje, że rolnik nie nabywa prawa do płatności za dany rok w zakresie, w jakim cele wymagane programem rolnośrodowiskowym nie zostały osiągnięte. Z kolei brak osiągnięcia celów programu rolnośrodowiskowego, przy jednoczesnym spełnieniu warunków dla uznania przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, prowadzi do pomniejszenia/odmowy przyznania płatności za dany rok zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast płatności otrzymane za lata wcześniejsze, przy spełnieniu warunków dla uznania przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, nie podlegają zwrotowi nawet wówczas, gdy rolnik zaniechał realizacji działań rolnośrodowiskowych na powierzchni objętej działaniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jeśli natomiast rolnik usunął skutki działania siły wyższej lub skutki okoliczności nadzwyczajnych, w szczególności w ten sposób, że dokonał uzupełnienia nasadzeń na działkach zadeklarowanych do programu rolnośrodowiskowego, to zachowuje on prawną możność ubiegania się o przyznanie płatności za kolejne lata kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co do całego obszaru objętego programem rolnośrodowiskowym.

Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organy uznały przypadek siły wyższej na etapie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok oraz nie uznały przypadku działania siły wyższej na etapie rozpoznawania wniosku pomocowego za 2014 rok.

Tymczasem, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, na potrzeby sprawy dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności, do wyliczenia kwoty zwrotu za lata 2010-2014 skarżony organ, niezależnie od wyników kontroli z 2014 roku, przyjmuje nieprawidłowości ujawnione w kontroli na miejscu z 2013 roku, które już zostały skonsumowane decyzją o pomniejszeniu płatności za dany rok (przykładowo obliczenia dotyczące kwoty zwrotu dla Wariantu 2.10 za 2012 rok). Skoro na potrzeby przyznania płatności za 2013 rok, odnośnie nieprawidłowości ujawnionych w 2013 roku, organ uznawał wystąpienie przypadku działania siły wyższej, to zaprezentowany sposób liczenia kwoty do zwrotu, pozostaje w kolizji z uzasadnieniem skarżonej decyzji, gdyż organ jednoznacznie stwierdza, że uznane przypadki działania siły wyższej wykluczają możność żądania zwrotu płatności pobranych za lata wcześniejsze i to nawet wówczas, gdy rolnik w zakresie usprawiedliwionym siłą wyższą zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd nie ujawnił w kontrolowanej sprawie okoliczności, które wymagałyby rozważenia w aspekcie ewentualnej pomyłki organu, co do przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Przeprowadzone w 2013 i 2014 roku w gospodarstwie skarżącego kontrole na miejscu ujawniły szereg nieprawidłowości, które nie mogły być stwierdzone na etapie przyznawania płatności po wykonaniu jedynie kontroli administracyjnej wniosków pomocowych składanych w latach 2010-2012. Uchybienia ujawnione podczas kontroli na miejscu w 2013 i w 2014 roku obciążają wyłącznie skarżącego.

W ocenie Sądu brak jest podstaw dla uznania naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej. Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych w sposób jednoznaczny potwierdza, że skarżący nie realizował zobowiązań wynikających z programu rolnośrodowiskowego w sposób prawidłowy.

Sąd nie podziela argumentacji o niedopuszczalności wydania na podstawie tych samych okoliczności dwóch decyzji, decyzji o pomniejszeniu płatności za dany rok oraz decyzji o zwrocie płatności za lata wcześniejsze. Wbrew założeniom autora skargi takie rozwiązanie zostało przewidziane prawem i jest uzasadnione.

Przesłanki wydania decyzji o zwrocie płatności za lata wcześniejsze wskazują, że takie rozstrzygnięcie wydawane jest wówczas, gdy ujawnione nieprawidłowości stanowią o trwałym, w wymiarze wieloletnim, braku realizacji celów programu rolnośrodowiskowego. Tożsame nieprawidłowości mogą stanowić podstawę do umniejszenia płatności za dany rok, a ponadto do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze, wówczas gdy ograniczenie płatności jedynie w danym roku jest niewystarczające, bo nie konsumuje rozmiaru i ciężaru ujawnionych nieprawidłowości z punktu widzenia realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Uwzględniając powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. będzie miał na uwadze konieczność wyjaśnienia stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Realizując ten obowiązek skarżony organ będzie miał na uwadze, że opis ujawnionych nieprawidłowości musi zostać uzupełniony o wykazanie warunków do zastosowania sankcji zwrotu płatności za lata wcześniejsze. Organ ma obowiązek wykazać, że ciężar i rozmiar ujawnionych nieprawidłowości stanowi o braku realizacji programu rolnośrodowiskowego w wymiarze wieloletnim, co jest równoważne z wykazaniem, że sankcja ograniczenia płatności za dany rok nie jest adekwatna do ciężaru ujawnionych nieprawidłowości (zasada proporcjonalności sankcji).

Organ zobowiązany jest do ponownego przeanalizowania przedstawionych w uzasadnieniu decyzji wyliczeń, co do kwot ustalonych do zwrotu oraz do uzupełnienia tych wyliczeń o wyjaśnienie, dlaczego ustalenie kwot zwrotu nastąpiło z uwzględnieniem danych dotyczących stanu PEG z 14 kwietnia 2017 roku, a także do wyjaśnienia expressis verbis przyczyn odstąpienia od zwrotu kwot obliczonych, jako nienależnie pobrane za lata 2013 i 2014.

Sąd wskazuje ponadto, że nieprawidłowości za rok 2013, w zakresie uznanego przypadku działania siły wyższej, nie mogą być podstawą do orzeczenia zwrotu płatności za lata wcześniejsze. W ocenie Sądu rozmiar stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie uznanego przypadku działania siły wyższej mógłby być uwzględniony przy orzekaniu o zwrocie płatności za lata wcześniejsze, gdyby okazało się, że rolnik nie usunął skutków działania siły wyższej lub skutków okoliczności nadzwyczajnych (usunął je częściowo) i w takich warunkach, co do obszaru na którym zaniechał realizacji programu rolnośrodowiskowego, wystąpił z kontynuacyjnym wnioskiem o przyznanie płatności na kolejne lata deklarowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 §2 z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. Wpis od skargi wynosił 1.500 zł. Wysokość wynagrodzenia adwokata z wyboru (5.400 zł) została ustalona zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800 ze zm.).