Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 142/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust.1, ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 28 listopada 2011 r. nr XI/61/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w oddziale przedszkolnym prowadzonym przez Gminę Konopnica 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 9 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r."; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2011 r. Rada Gminy Konopnica podjęła uchwałę nr XI/61/11w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w oddziale przedszkolnym prowadzonym przez Gminę Konopnica. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 t.j. ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W przepisie § 1 uchwały określono, że usługi świadczone przez oddziały przedszkolne prowadzone przez Gminę Konopnica w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. Nr 51, poz. 458 z późniejszymi zmianami) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 wskazano, że za świadczenia oddziałów przedszkolnych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustala się koszt jednostkowy za 1 godzinę korzystania dziecka ze świadczeń w wysokości 2,05 zł. Zgodnie z § 3 opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki. W § 4 ustalono, że opłaty wnosi się z góry do 15 – go dnia miesiąca. W § 5 stwierdzono, iż w przypadku nieobecności dziecka w oddziale przedszkolnym opłata, o której mowa w § 2, podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne za każdy dzień absencji w miesiącu poprzednim. W § 6 uchwały określono: zakres świadczeń oraz wysokość opłat udzielanych przez oddziały przedszkolne określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem szkoły a rodzicami ( opiekunami ) dziecka, której wzór stanowi załącznik do uchwały. § 9 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r.

W skardze z dnia 17 stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Konopnicy nr XI/61/11 z dnia 28 listopada 2011 r. Zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na:

- braku precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowanych odpłatnie przez przedszkola publiczne działające na terenie Gminy Konopnica oraz ustaleniu w § 2 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty, poprzez wskazanie wyłącznie ogólnikowo, że ustala się opłatę w wysokości 2,05 zł. za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń,

- wskazaniu w § 4 uchwały sposobu wnoszenia opłat oraz w § 5 uchwały sposobu zmniejszenia opłat w przypadku nieobecności, podczas gdy zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu powinny zostać określone w statucie przedszkola, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624 z późn. zm.),

-- odesłanie w § 6 uchwały do umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami dzieci w kwestii określenia zakresu świadczeń oraz wysokości opłat udzielanych przez oddziały przedszkolne, podczas gdy określenie wysokości opłat oraz rodzaj świadczeń powinny zostać określone w uchwale rady gminy.

Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z § 9 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r., choć uchwała ta została głoszona dopiero w dniu 20 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się , ze generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi instytucję prawno – finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o ekwiwalentność świadczeń. Sądy wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty i wymóg ten w ocenie skarżącego zachowuje pełna aktualność również w stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1581/12, zgodnie z którym gmina nie musi określać w uchwale, za jakie konkretnie zajęcia pobiera opłatę za pobyt w dzieci w przedszkolu powyżej pięciu bezpłatnych godzin.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 1 oraz w § 2 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia oddziałów przedszkolnych są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach ustalono, że bezpłatne są świadczenia udzielane w oddziałach przedszkolnych w wymiarze pięciu godzin dziennie, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego zaś odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową w wymiarze 5 godzin dziennie. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia oddziałów przedszkolnych powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie są bowiem bezpłatne zaś płatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w oddziałach przedszkolnych w ciągu 5 godzin nie są płatne zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu (tzn. 5 godzin) pobierana jest opłata. Faktem jest, że w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały jest mowa o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest realizowana w ciągu 5 godzin co jest sprzeczne z treścią art.14 ust.5 pkt 1 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tych przepisów. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. bezpłatne są świadczenia udzielane w ciągu 5 godzin dziennie bez względu na to czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa zaś płatne są świadczenia udzielane po upływie 5 godzin. Obecnie nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią niezwiązane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Świadczenia objęte podstawą programową mogą być udzielane także po upływie bezpłatnych 5 godzin i wówczas podlegają one opłacie. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały niepotrzebnie zawarto sformułowanie, że w ciągu pięciu bezpłatnych godzin będzie realizowana podstawa programowa. W § 2 nieprawidłowo również określono, że płatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Błędne odwołanie się w obu przepisach do podstawy programowej stanowi naruszenie prawa lecz, w ocenie Sądu, nie ma ono charakteru istotnego. Analiza obu przepisów wskazuje bowiem, że bezpłatne są świadczenia udzielane w oddziale przedszkolnym w ciągu pięciu godzin zaś odpłatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym ten wymiar. Wynika to z treści obu przepisów i konkluzji takiej nie zmienia użycie sformułowania o podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Wymienione sformułowanie nie powinno się znaleźć w zaskarżonej uchwale lecz istnienie tego sformułowania nie zmienia treści obu przepisów. Z obu przepisów wynika bowiem w jakim wymiarze czasu realizowane świadczenia są bezpłatne a w jakim jest pobierana opłata. Użycie sformułowania o podstawie programowej nie ma więc wpływu na treść przepisów § 1 i § 2 . W związku z czym użycie sformułowania o podstawie programowej można potraktować jako nieistotne naruszenie prawa.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń, za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (2,05 zł za godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (2,05 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w przepisie § 6 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że szczegółowe zasady korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem oddziału przedszkolnego a rodzicami ( opiekunami) dziecka.

Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie przepis § 6 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie techniczny sposób określenia szczegółowych zasad korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat. Zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu także niezasadny jest zarzut skargi, że przepisy § 4 i 5 uchwały naruszają prawo w sposób rażący. Należy zaznaczyć, że miesięczna opłata jest pobierana "z góry" a nie "z dołu". W związku z czym istnieje konieczność wyliczenia miesięcznej wysokości opłaty. Zrozumiałym jest, że wyliczenie takie winno być dokonane w oparciu o stawkę opłaty oraz liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Może się oczywiście zdarzyć, że faktyczny czas pobytu dziecka w przedszkolu w konkretnym miesiącu będzie się różnił od czasu deklarowanego przez rodziców (może być większy bądź mniejszy od czasu deklarowanego). W takiej sytuacji rodzice będą zobowiązani uzupełnić opłatę lub zostanie im zwrócona różnica zaś rozliczenie takie będzie mogło być dokonane przy uiszczeniu opłaty za następny miesiąc. W przekonaniu Sądu sposób obliczenia miesięcznej opłaty określony w § 5 uchwały mieści się w ustawowym upoważnieniu organu gminy do "określenia wysokości opłaty". Wymieniony przepis jak i przepis § 4 uchwały dotyczą technicznego sposobu wnoszenia i rozliczenia miesięcznej opłaty i stanowią elementy "ustalenia opłaty", o której mowa w art.14 ust.5 u.s.o.

Sąd uznał za konieczne zakwestionowanie wskazanego przez Prokuratora przepisu § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 roku". Stwierdzić należy, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest "wejście w życie" aktu prawa miejscowego jak w niniejszym przypadku – kilka tygodni przed jego ogłoszeniem. Zaskarżona uchwała opublikowana została bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 20 lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zakwestionowany § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 roku" wobec przedmiotu tejże uchwały, jest w ocenie Sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w aspekcie okoliczności, że ustalona przez Radę Gminy Konopnica w wysokość opłat objętych uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie byłaby znana. Niewątpliwie przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym wypadku zasada praworządności.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 9 w zakresie słów " z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r.".

W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.