Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3-5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 184,182 par. 2 i 3, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 131/21 w sprawie ze skargi E. [...] Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 stycznia 2021 r., nr WI-I.7840.3.202.2020.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. [...] Spółka jawna z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 131/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. [...] Spółka jawna w S. na decyzję Wojewody [...] z 14 stycznia 2021 r., nr WI-I.7840.3.202.2020.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2020 r., nr [...], a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. [...] Spółka jawna z siedzibą w S. (dalej: Spółka, skarżąca) pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] oraz działce nr [...] obręb ewidencyjny [....] jednostka ewidencyjna Miasto P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr [...] obręb [...] znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. – [...] zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] i położona jest na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem KDL - ulice lokalne. Z kolei dla działki nr [...] obręb [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]. Działka ta znajduje się na obszarze jednostki urbanistycznej 5-MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. W planie miejscowym nie zawarto definicji wysokości zabudowy, a w § 24 ust. 2 pkt 11 wskazano, że obowiązuje maksymalna wysokość zabudowy 12 m oraz maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych - 4. Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia planu miejscowego oraz przedłożoną wraz z projektem budowlanym, jak też na wezwanie organu, dokumentację techniczną, Starosta uznał, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości projektowanych budynków, ponieważ projektant określając wysokość zabudowy na 11,83 m, nie uwzględnił faktu, że bryły budynków przykrytych dachem dwuspadowym posiadają kalenicę na wysokości 16,97 m nad poziomem posadzki parteru budynku A i 16,30 m budynku B. Zdaniem Starosty wysokość budynków należy mierzyć do warstwy osłaniającej, której najwyższy poziom w rozpatrywanym przypadku stanowi kalenica, gdyż strop mieszczący się nad czwartą kondygnacją nadziemną posiada warstwę izolacji cieplnej w postaci wełny mineralnej, natomiast warstwa ją osłaniająca w postaci dachówki ceramicznej i papy zgrzewalnej znajduje się w połaci dachu powyżej tego stropu. Organ uznał też, że ponieważ na poziom parteru (poprzez strop rozpięty między dwoma budynkami) prowadzą schody zewnętrzne, poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku należałoby liczyć od poziomu terenu przy tych schodach, czyli rzędnej 1,40 m n.p.m., a nie, jak liczy projektant, od poziomu stropu rozpiętego między budynkami na projektowanej rzędnej 4,48 m n.p.m.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 14 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W ocenie organu, analiza zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykazała, że budynek narusza warunek planu dotyczący maksymalnej wysokości zabudowy.

Wojewoda podzielając stanowisko Starosty [...] wskazał, że wysokości budynku nie należy mierzyć od poziomu stropu rozpiętego między budynkami, na rzędnej 4,48 m n.p.m., lecz od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, czyli od rzędnej 1,40 m n.p.m., a więc rzędnej terenu przy schodach zewnętrznych prowadzących na kondygnację parteru. Pod uwagę należy bowiem wziąć poziom terenu, a nie stropu zadaszającego projektowany parking. Wojewoda podniósł także, że projektant w obliczeniach wysokości nie uwzględnił dachu budynku. Tymczasem budynki przykryto dachami dwuspadowymi, z kolei strop znajdujący się nad ostatnią kondygnacją mieszkalną każdego z budynków, zgodnie z rysunkami przekrojów (rys. A-8, B-7) posiada warstwę izolacji cieplnej w postaci wełny mineralnej, natomiast warstwa ją osłaniająca w postaci dachówki cementowej i papy zgrzewalnej tworzy połacie dachu znajdujące się powyżej tego stropu. Kalenica dachu budynku A znajduje się na wysokości 16,97 m nad poziomem posadzki parteru, a kalenica dachu budynku B znajduje się na wysokości 16,30 m nad poziomem posadzki parteru. Za zasadne uznał więc Wojewoda stanowisko organu pierwszej instancji, że wysokość budynku mierzy się do warstwy osłaniającej. W rozpatrywanym przypadku warstwę osłaniającą stanowi bowiem dachówka, a najwyższym punktem warstwy osłaniającej, do którego należy mierzyć wysokość budynku, jest kalenica. Tymczasem projektant ustalił wysokość zabudowy na 11,83 m (pkt 2.3 s. 94) mierząc ją od rzędnej - 0,02 (+ 4,48 m n.p.m.) do rzędnej + 11,81 m, nie uwzględniając faktu, że bryła budynku, przykryta dachem dwuspadowym, posiada kalenicę.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane budynki osiągają wysokość przekraczającą 19 m (mierząc od rzędnej terenu przy schodach zewnętrznych prowadzących na kondygnację parteru, a więc od rzędnej 1,40 m n.p.m. do kalenicy budynków), co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie wysokości zabudowy, która zgodnie z planem nie powinna przekraczać 12 m.

Ponadto Wojewoda uznał, podtrzymując w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że projekt zagospodarowania terenu narusza też § 23 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej: rozporządzeniem, gdyż osoby niepełnosprawne, aby dotrzeć do miejsca gromadzenia odpadów stałych, muszą skorzystać z pochylni zlokalizowanej w południowej części działki, tym samym pokonać dystans dużo większy (ponad 80 m), niż przewidziano w § 23 ust. 5 rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lipca 2021 r. uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2020 r. stwierdzając, że organy architektoniczno-budowlane naruszyły przepisy postępowania i prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz ustalenia obowiązującego na terenie inwestycji - na działce nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "[...]", a także mając na uwadze przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową stwierdził, że stanowisko organów, iż zaprojektowana wysokość budynków przekracza maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą w powyższym planie – 12 m (§ 24 planu), jest wynikiem błędnego sposobu mierzenia wysokości budynków i niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni planu w niniejszej sprawie.

Sąd zauważył, że ustalenia planu miejscowego dotyczące możliwego sposobu zabudowy na określonym terenie, są zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy i nie powinny być w razie wątpliwości interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości znaczeniowych i zakresowych. W powyższym planie miejscowym nie zdefiniowano ani pojęcia "wysokość zabudowy" ani "wysokość budynku". Nie ustalono również ogólnego, a tym bardziej odnoszącego się konkretnie do strefy 5-MW/U, zakazu zmian rzędnych poziomu terenu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że poziom naturalnych rzędnych terenu działki nr [...], któremu organy orzekające w niniejszej sprawie przypisały zasadnicze znaczenie, nie miał wpływu na ocenę zgodności przyjętej w projekcie budowlanym wysokości budynków z wymaganiami planu w tym zakresie, a za prawidłową należało uznać rzędną parteru ustaloną w projekcie, czyli po podwyższeniu i zmianie ukształtowania terenu. Brak natomiast legalnych definicji wskazanych powyżej pojęć w planie miejscowym, powoduje, że znaczenia tych pojęć należało poszukiwać w obowiązującym prawie. Sąd wskazał więc, że legalny sposób mierzenia "wysokości budynku" określony został w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Przepis ten, jak zauważył Sąd, precyzyjnie określa zarówno sposób mierzenia wysokości budynku "od" wskazanego w nim poziomu, jak też sposób mierzenia wysokości budynku "do" danego poziomu, rozróżniając w tym przypadku dwa możliwe sposoby mierzenia wysokości budynków, zależne od przyjętych rozwiązań architektonicznych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, że pomieszczenia przewidziane na pobyt ludzi kończą się wraz z zaizolowanym stropem przykrywającym czwartą kondygnację nadziemną. Nad tym stropem zaprojektowano spadziste zadaszenie pokryte dachówką, zgodne z wymogami planu. Przestrzeń ponad stropem nad czwartą kondygnacją nadziemną nie jest przeznaczona na pobyt ludzi. Stanowi pustą, niczym niewykorzystaną wolną przestrzeń. W tej sytuacji górnym puntem pomiaru wysokości zabudowy, zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia, powinien być strop z izolacją nad ostatnią, czwartą kondygnacją mieszkalną, a nie warstwa osłaniająca dach, którą w tym wypadku stanowi dachówka. Taki sposób mierzenia wysokości budynku byłby prawidłowy, gdyby przestrzeń pomiędzy stropem nad czwartą kondygnacją a kalenicą była przeznaczona na pobyt ludzi. Jednak w przypadku niniejszej inwestycji tak nie jest. A zatem Sąd uznał, że przyjęty przez organy sposób mierzenia wysokości zabudowy do warstwy osłaniającej dach, zamiast do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu wraz z grubością izolacji znajdującą się na wysokości 11,81 m, jest nieprawidłowy i nie mógł przesadzić o niezgodności parametru wysokości budynków z planem.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do uznania, że projektowana inwestycja jest niezgodna z planem, podczas gdy prawidłowe zastosowanie postanowień planu i powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podstaw do takiego stwierdzenia nie dawało.

Odnosząc się natomiast do kolejnej przyjętej przez organy podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postaci stwierdzenia niezgodności przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych od wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (naruszenie § 23 ust. 5 rozporządzenia), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęcie tej przesłanki za jedną z podstaw odmowy było przedwczesne i nieoparte na kompletnym materiale dowodowym, zgromadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym samym naruszającym art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew bowiem dyspozycji powyższego przepisu, inwestor nie został wezwany przez organ do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co jak wskazał Sąd należy naprawić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji tylko wyczerpanie procedury usunięcia naruszeń, przewidzianej w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, umożliwia zastosowanie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji prawnych w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że wydana przez organ odwoławczy decyzja nie odpowiada prawu, albowiem orzekające w sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania przez organy rozstrzygnięcia polegającego na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedwcześnie, opierając się na niekompletnym materiale dowodowym, z naruszeniem tychże artykułów k.p.a., bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości, gdy tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, był kompletny, zaś wezwanie do usunięcia braków stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji skierowane zostało do inwestora przez organ pierwszej instancji, co czyniło niecelowym nakładanie ponownie obowiązku usunięcia nieprawidłowości, co prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) naruszeniu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i § 24 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2019 r. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że sposób liczenia wysokości projektowanych budynków przyjęty przez organy jest nieprawidłowy, a tym samym błędne przyjęcie, że wysokość projektowanych budynków nie przekracza 12 metrów, co pozwala uznać, że nie narusza to przepisów planu miejscowego, gdy tymczasem to dopiero dach jest warstwą osłaniającą w rozumieniu § 6 ww. rozporządzenia, a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji górna powierzchnia najwyżej położonego stropu wraz z grubością izolacji, znajdującą się na wysokości 11,81 m.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Jednocześnie Spółka oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i § 24 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu w związku z § 6 rozporządzenia, bowiem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że przyjęty przez organy sposób liczenia wysokości projektowanych budynków jest nieprawidłowy.

Zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącej Spółki polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - budynku "A" oraz budynku "B" wraz z infrastrukturą techniczną, podziemnymi halami garażowymi oraz zadaszeniem nad terenowymi miejscami postojowymi, śmietnikiem wolnostojącym, zielenią niską i wysoką, murkami, murami oporowymi, schodami terenowymi, chodnikami, ulicami wewnętrznymi, ogrodzeniem oraz placem zabaw na terenie działki nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] (połączenie z istniejącym układem komunikacyjnym) w P.

Zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę określają przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 – 5 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

A zatem w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z treści tego przepisu wynika więc, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, albowiem dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Projekt budowlany w niniejszej sprawie podlegał zatem sprawdzeniu co do zgodności jego rozwiązań z postanowieniami między innymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2019 r. Zgodnie z tym planem działka nr [...], stanowiąca teren przedmiotowej inwestycji, zlokalizowana jest, co w sprawie nie jest kwestionowane, w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 5-MW/U (§ 24 planu) – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (usługi wyłącznie w parterach), z dopuszczeniem wyłącznie usług nieuciążliwych. W zakresie zasad kształtowania nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu plan przewiduje we wskazanej jednostce m.in: forma zabudowy - wolnostojąca, garaże dopuszcza się wyłącznie jako wbudowane lub podziemne; nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu; maksymalna powierzchnia zabudowy 30%; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,5; maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych - 4; minimalna liczba kondygnacji nadziemnych - 3; maksymalna liczba kondygnacji podziemnych - 1; maksymalna wysokość zabudowy - 12 m. A zatem zgodnie z planem miejscowym projektowany obiekt powinien posiadać maksymalnie cztery kondygnacje nadziemne i jedną kondygnację podziemną, a wysokość budynków nie powinna przekraczać 12 m.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w ww. planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "wysokość zabudowy" czy też "wysokość budynku", a zatem wiążący sposób mierzenia wysokości budynku należało zaczerpnąć z dyspozycji § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku należy mierzyć do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z treści tego przepisu wynikają więc dwa możliwe sposoby mierzenia wysokości budynków, zależne od przyjętych rozwiązań architektonicznych, a mianowicie do:

1) górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej (bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych);

2) najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W sytuacji zatem, gdy ponad stropem przeznaczonym na pobyt ludzi znajduje się poddasze nieużytkowe, (tj. oddzielone od otoczenia znajdującym się ponad stropem przekryciem dachowym), to wysokość budynku mierzy się do górnej powierzchni stropu z uwzględnieniem jego izolacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu znajdujące się ponad stropem i jego izolacją przekrycie dachowe nie jest w takiej sytuacji zaliczane do "warstwy osłaniającej izolację stropu". Nie ma zatem racji organ podnosząc, że dla sposobu mierzenia wysokości budynku bez znaczenia jest fakt przeznaczenia czy też nieprzeznaczenia poddasza na pobyt ludzi. Z literalnego brzmienia § 6 rozporządzenia wynika bowiem, że w sytuacji, gdy nad ostatnią kondygnacją, na której znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, znajduje się strop, a ponad tym stropem znajduje się nie stanowiący stropu dach lub przekrycie (a jednocześnie pomiędzy stropem a dachem lub przekryciem nie znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi) – wysokość budynku liczy się do najwyższego punktu stropu (łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej), a nie do najwyższego punktu dachu lub przekrycia ponad tym stropem.

Odnosząc zatem powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, że pomieszczenia przewidziane na pobyt ludzi kończą się wraz z zaizolowanym stropem przykrywającym czwartą kondygnację nadziemną. Nad tym stropem zaprojektowano spadziste zadaszenie pokryte dachówką, zgodne z wymogami planu. Przestrzeń ponad stropem nad czwartą kondygnacją nadziemną nie jest przeznaczona na pobyt ludzi. Stanowi pustą, niczym niewykorzystaną wolną przestrzeń. W tej sytuacji górnym punktem pomiaru wysokości zabudowy, zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia, powinien być strop z izolacją nad ostatnią, czwartą kondygnacją mieszkalną, a nie warstwa osłaniająca dach, którą w tym wypadku stanowi dachówka. A zatem w przedłożonym organom projekcie budowlanym projektant prawidłowo obliczył wysokość budynków A i B od rzędnej – 0,02 m (+4,48 m n.p.m.), odpowiadającej wysokości terenu przy wejściach do budynków (z czym w końcu zgodził się organ nie kwestionując tego w skardze kasacyjnej), do rzędnej +11,81 m, odpowiadającej górnej powierzchni warstwy osłaniającej izolację stropu (tj. górnej powierzchni płyty OSB, zgodnie z pkt 2.3 s. 94 oraz załączonym do planu rysunkiem), co daje wysokość budynku 11,83 m, i co zawiera się poniżej maksymalnej wysokości zabudowy (12 m), wyznaczonej przez § 24 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "[...]".

Słusznie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, że przyjęty przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy sposób mierzenia wysokości zabudowy do warstwy osłaniającej dach był nieprawidłowy i sprzeczny z literalnym brzmieniem § 6 rozporządzenia. Można przypuszczać (biorąc pod uwagę przedstawioną w piśmie Burmistrza P. z [...] czerwca 2020 r. koncepcję wykładni planu), że przyjęty przez organy sposób mierzenia wysokości zabudowy stanowił próbę dostosowania postanowień planu do przypuszczalnie pierwotnych zamierzeń uchwałodawcy gminnego, których nie udało się wprowadzić w życie i uczynić obowiązującym prawem. Nawet jeśli celem uchwałodawcy było ograniczenie wysokości zabudowy i jej utrzymanie na maksymalnym poziomie do 12 m to nie wprowadzono takich mechanizmów i rozwiązań planistycznych, które pozwoliłyby taki cel osiągnąć.

Prawidłowo stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie błędnego sposobu mierzenia wysokości budynków i niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni planu w niniejszej sprawie, nie mogło przesądzać o niezgodności parametru wysokości budynków z planem, a tym samym być podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. sprowadzający się do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem wydały zaskarżoną decyzję przedwcześnie, opierając się na niekompletnym materiale dowodowym, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, oraz zmieniającym je postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., przed wydaniem decyzji, nie wezwał inwestora (Spółki) do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 23 ust. 5 rozporządzenia, tj. w zakresie odległości dojścia dla osób niepełnosprawnych od najdalszego wejścia do budynku do miejsca gromadzenia odpadów stałych. O uzupełnienie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości nie wystąpił także Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji. A zatem wskazana przez Sąd pierwszej instancji konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie będzie ponownym nakładaniem tego samego obowiązku. Z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wynika bowiem, że organ w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc skoro w niniejszej sprawie inwestor nie został wezwany do usunięcia ww. nieprawidłowości, to jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przyjęcie tej przesłanki za jedną z podstaw odmowy było przedwczesne, nieoparte na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i naruszające art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

W związku z powyższym, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.