Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1164/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] września 2014 roku, znak: [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1038/15 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. - dalej jako "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3), odmówił E. S., dalej także wnioskodawczyni, skarżąca, przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na A. J. na okres zasiłkowy 2014/2015 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 127, art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 264, poz. 1650 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego został złożony przez E. S. - obywatelkę Ugandy, legitymującą się kartą pobytu wydaną przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w Tarnowie w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie jest cudzoziemcem, do którego stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto Ugandę i Rzeczpospolitą Polską nie wiążą umowy dwustronne o zabezpieczeniu społecznym. Wnioskodawczyni nie korzysta też z zezwoleń na: pobyt stały lub na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, które w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) uprawniałyby ją do otrzymania świadczeń rodzinnych. Ponadto nie posiada statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, pomimo że zamieszkuje wraz z córką A. J. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który daje postawę do uzyskania uprawnienia do wnioskowanych świadczeń. Kolegium wyjaśniło, że posiadana przez wnioskodawczynię zgoda na pobyt ze względów humanitarnych, stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, powoduje, że odmawia się wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym nie może ona korzystać z uprawnień do wydania zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. To zaś oznacza, że nie zachodziły kolejne przesłanki dające podstawę do skutecznego ubiegania się przez wnioskodawczynię o świadczenia rodzinne.

Kolegium wyjaśniło także, że udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 240 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach było podstawą do wydania wnioskodawczyni przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w Tarnowie w dniu [...] lipca 2014 r. karty pobytu. Jednakże podkreślono, że dokument ten nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy" i tym samym nie zachodzą w sprawie okoliczności z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r., warunkujące uprawnienie cudzoziemców do świadczeń rodzinnych. Dlatego Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła żadna przesłanka powodująca, że cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych przysługują uprawnienia do świadczeń rodzinnych.

Skargę na ww. decyzję SKO w N. wniosła E. S., zarzucając błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 127 i 186 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Podniosła, że w myśl art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy cudzoziemiec posiadający zgodę na pobyt ze względów humanitarnych jest uprawiony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przysługujący jej status jest tożsamy z przyznaniem prawa do pracy bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie jakichkolwiek uprzednich pozwoleń na pracę. Wskazała też na treść art. 87 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i podniosła, że w przypadku osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie pobytu ze względów humanitarnych, uprawnionych z mocy prawa do wykonywania pracy na terytorium kraju, w przyznawanej karcie pobytu nie umieszcza się adnotacji o dostępie do rynku pracy. Zdaniem skarżącej świadczy to o szerszej ochronie przyznanej cudzoziemcom przebywającym na terenie Polski na podstawie pobytu ze względów humanitarnych. Z tych względów uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczeń wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest sprzeczne z logiczną wykładnią powołanych przepisów z zastosowaniem argumentum a maiori ad minus.

Ponadto skarżąca wskazała, że wprowadzona mocą ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegająca na dodaniu w art. 1 w ust. 2 w pkt 2 lit. "d", miała na celu rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych o cudzoziemców posiadających kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Tym samym uznanie, iż w sytuacji, gdy działania państwa zmierzają do przyznawania szerszej ochrony cudzoziemcom, stwierdzenie, że obecnie nie istnieją występujące przed dokonanymi zmianami podstawy do przyznania jej wskazanych świadczeń, jest nielogiczne i sprzeczne także z systemową i celowościową wykładnią powoływanych przepisów. Skarżąca podała, że od czasu, gdy w ubiegłych latach również dopiero w wyniku wnoszonych przez nią odwołań ostatecznie stwierdzano, że prawo do zasiłku skarżącej przysługuje, sytuacja skarżącej i jej dziecka nie zmieniła się.

W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że art. 1 ust. 1 u.ś.r. określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Przepis ten w ust. 3 stanowi: "Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Z treści art. 1 ust. 2 u.ś.r. wynika więc, że określając zakres podmiotowy ustawodawca rozróżnił dwie kategorie podmiotów: obywateli polskich i cudzoziemców. Z uwagi na stan faktyczny sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżąca jest cudzoziemcem. Z tych względów zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2), lit. a) - d) u.ś.r. warunkiem przysługiwania jej świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2), lit. a) - d) u.ś.r., przy równoczesnym spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.ś.r. Brak przynależności do którejś z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) u.ś.r. powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzinnego, bez potrzeby badania i ustalania przez organ okoliczności, o których mowa w ust. 3 tego przepisu.

Zgodnie ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, skoro skarżąca nie posiada statusu uprawniającego ją do zaliczenia do kręgu uprawnionych do świadczeń rodzinnych cudzoziemców, określonego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a), b) i c), na karcie pobytu skarżącej brak adnotacji "dostęp do rynku pracy", to nie przysługuje jej zasiłek rodzinny ani dodatek do tego zasiłku. Skarżąca nie kwestionuje ustalenia, że nie należy do żadnej z kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a), b) i c) u.ś.r. oraz nie jest obywatelem państwa trzeciego, który uzyskał zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, ani obywatelem państwa trzeciego przyjętym w celu podjęcia studiów ani obywatelem państwa trzeciego mającym prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) - jest to okoliczność niesporna. Spór w sprawie dotyczy natomiast interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. w związku z art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz.149). Zdaniem skarżącej, skoro przepis ten stanowi, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, to status ten jest tożsamy z przyznaniem jej prawa do pracy bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie jakichkolwiek uprzednich pozwoleń na pracę, oraz że w przypadku skarżącej nie umieszcza się w karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy. Dodatkowo skarżąca wskazuje, że nie należy do kręgu osób zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, o których mowa w art. 87 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zdaniem Sądu I instancji przedstawiona argumentacja nie mogła odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Sąd ten wskazał, że poza niespornymi wskazanymi wyżej okolicznościami, niesporne jest nadto, że skarżąca legitymuje się kartą pobytu ważną do dnia 28 sierpnia 2016 r., z której wynika, że skarżącej udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Jak wynika z przepisów art. 226 pkt 1 i art. 240 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi może być wydany dokument w postaci karty pobytu i dokument taki wydaje się (m. in.) cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Natomiast art. 244 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zgodę na pobyt ze względów humanitarnych. Z łącznego odczytania przepisów art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 244 pkt 11) ustawy o cudzoziemcach oraz art. 1 ust. 2 pkt 2) lit. d) u.ś.r. wynika, że samo uprawnienie skarżącej do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako cudzoziemca, któremu udzielono zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego. Uprawnienie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi tylko podstawę do skutecznego ubiegania się przez cudzoziemca do uzyskania zezwolenia na pracę. Czym innym jest więc w ocenie Sądu I instancji "uprawnienie do wykonywania pracy" a czym innym zezwolenie na pracę, którego uzyskanie regulują przepisy art. 88 i nast. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zupełnie pomija w swojej argumentacji treść art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, z którego wyraźnie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy", której brak w karcie pobytu skarżącej, umieszczana jest w tej karcie w przypadku udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej mówiąc, tylko cudzoziemiec "uprawniony", o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1) – 11a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia (na zasadach wynikających z art. 88 i nast. ustawy) i tylko w przypadku udzielenia takiego zezwolenia zamieszcza się w karcie pobytu adnotację "dostęp do rynku pracy", o której mowa w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, a której to adnotacji brak na karcie pobytu skarżącej. Natomiast cudzoziemiec nie należący do kategorii osób wymienionych w art. 87 ust. 1 pkt 1) - 11) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może w żadnym wypadku uzyskać zezwolenia na pracę, ponieważ zgodnie tym przepisem nie jest uprawniony do jej wykonywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest więc tak, jak twierdzi skarżąca, że w przypadku pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, nie umieszcza się w jej karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy". Przeczy temu treść art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz treść art. 87 ust. 1 i 2 i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Posiadanie uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 tej ustawy, jest jedną z koniecznych przesłanek udzielenia zezwolenia, które stanowi skonkretyzowanie tego uprawnienia i stanowi jednocześnie podstawę do umieszczenia stosownej adnotacji.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że art. 1 ust. 2 pkt 2) u.ś.r. został zmieniony ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (art. 486), m. in. przez dodanie lit. d) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązuje on od dnia 1 maja 2014 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o cudzoziemcach. Karta pobytu została wydana skarżącej jako cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych w dniu 28 sierpnia 2014 r. a więc po wejściu w życie zmiany art. 1 u.ś.r. oraz ustawy o cudzoziemcach. Wniosek o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku skarżąca złożyła w dniu 22 września 2014 r. W braku odmiennej regulacji organy były więc obowiązane zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Sąd I instancji wskazał, że w zakresie kompetencji organów rozstrzygających w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie leży ustalanie przyczyn, dla których skarżąca nie posiada w aktualnej karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", ani też ocena, czy pomimo braku takowej adnotacji jest ona cudzoziemcem dostęp ten posiadającym, czy też nie. Nie jest to także okoliczność, która może być wykazana w toku postępowania jakimikolwiek innymi dowodami, czy też ustaleniami czynionymi przez organy na podstawie ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu I instancji, wobec wyraźnej i nie budzącej wątpliwości treści omówionych wyżej przepisów, posiadanie w karcie pobytu adnotacji, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2) lit. d) u.ś.r., stanowi konieczny warunek skutecznego ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczeń rodzinnych.

W skardze kasacyjnej E. S. reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, domagając się na podstawie art. 188 p.p.s.a. jego uchylenia i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez pełnomocnika procesowego wyznaczonego z urzędu. Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego na córkę A. J. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna skutkować przyznaniem skarżącej zasiłku oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na rzecz córki;

2. art. 18 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieprawidłową wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego na córkę oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez córkę;

3. art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia skutkującego dyskryminacją córki skarżącej - obywatela Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na narodowość rodzica;

4. art. 1 ust. 2 pkt d) u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) poprzez ich błędną wykładnię funkcjonalną i językową a w konsekwencji niezastosowanie i pozbawienie córki skarżącej prawa do korzystania z zabezpieczenia społecznego.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji zupełnie pominął fakt, że podmiotem uprawnionym do zasiłku rodzinnego jest dziecko, na rzecz którego działa rodzic. W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego na rzecz i w interesie swej córki, zaskarżony wyrok fatycznie pozbawił małoletnią A. J. - obywatelkę Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjnie gwarantowanej ochrony i opieki. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium RP. Uprawnienie to przysługuje jej z mocy ustawy i nie musi być potwierdzone poprzez udzielenie zezwolenia. Celem ustawodawcy było przyznanie szerokiej ochrony cudzoziemcom przebywającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych i osoby takie nie muszą legitymować się zezwoleniem na pracę, aby ją wykonywać.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił swój udział w postępowaniu. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. ograniczeniu się do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. i niedokonaniu wykładni systemowej tego przepisu z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzącym do naruszenia:

• art. 32 Konstytucji RP wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze podmiotów podobnych (tu: cudzoziemców posiadających dostęp do polskiego rynku pracy), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: ujawnienia / nieujawnienia w karcie pobytu cudzoziemca stosownej adnotacji o dostępie do polskiego rynku pracy),

• art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, nakazujących uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw,

2. ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.ś.r. i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., skutkiem czego zignorowano fakt, że choć o zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku ubiega się rodzic/opiekun małoletniego, świadczenia te służą zaspokojeniu potrzeb dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić je do polskiego systemu prawnego jest przyznanie rodzinom wsparcia służącego dobru dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

• art. 32 Konstytucji wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: statusu pobytowego rodziców/opiekunów dzieci, jako osób formalnie zwracających się o przyznanie świadczenia),

• art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji nakazujących uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw.

W związku z powyższym zarzutami Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu II instancji a także decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika skarżącej zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie przedstawiła organom administracji karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Nie ulega wątpliwości, że posiadanie karty pobytu z zamieszczoną na niej ww. adnotacją - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. - jest warunkiem uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych. Na tle takiego stanu rzeczy organy obu instancji stanęły przed koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak należy traktować tego rodzaju brak karty pobytu - niezawiniony przez skarżącą kasacyjnie - przy rozstrzyganiu o uprawnieniu do uzyskania przez nią zasiłku rodzinnego (i dodatku do tego zasiłku) na jej małoletnią córkę. Tak organ I instancji, jak i SKO w N., stosując wykładnię językową ww. przepisu, uznały, że brak stosownej adnotacji w karcie pobytu strony powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania tych świadczeń. Zaakceptował ten pogląd także Sąd I instancji, oddalając skargę cudzoziemki.

Rzecznik Praw Dziecka nie podzielił tego stanowiska. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, w kartach pobytu wydawanych cudzoziemcom umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy": [...] w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Użycie przez ustawodawcę sformułowań "uprawniony do wykonywania pracy" oraz "zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę" (czego ustawa o cudzoziemcach nie określa) przesądza o tym, że aby dotrzeć do pełnej treści normatywnej ww. przepisu, sięgnąć należy do art. 87 u.p.z. To ten przepis wskazuje bowiem, którzy cudzoziemcy faktycznie mogą korzystać z dostępu do polskiego rynku pracy. Adnotacja "dostęp do rynku pracy" jest zatem - jak należy przyjąć - wtórna względem uprawnień materialnoprawnych określonych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Rzecznika, tym samym, nieuzasadnionym byłoby różnicowanie sytuacji prawnej cudzoziemców jedynie z uwagi na tę techniczną cechę wydawanej im karty pobytu - zamieszczenie albo niezamieszczenie w tym dokumencie adnotacji "dostęp do rynku pracy".

Odnosząc powyższe do sprawy skarżącej kasacyjnie, Rzecznik Praw Dziecka podkreślił, że choć na wydanej skarżącej karcie pobytu brak ww. adnotacji, z mocy art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest ona, jako beneficjentka zgody na pobyt ze względów humanitarnych, uprawniona do korzystania z polskiego rynku pracy na tych samych zasadach, co obywatele polscy.

Rzecznik Praw Dziecka podniósł, że w piśmie z dnia 11 lipca 2016 r., Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazało: [...] w identycznej sytuacji, jak cudzoziemcy posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", są cudzoziemcy, którzy takiej karty nie posiadają, ale również mają prawdo do pracy w Polsce, z mocy prawa [...]. W związku z powyższym, w opinii Departamentu Polityki Rodzinnej MRPiPS, o świadczenie wychowawcze mogą ubiegać się także cudzoziemcy, którzy na posiadanych kartach pobytu (niezależnie od rodzaju/nazwy tytułu pobytowego) nie mają umieszczonej takiej adnotacji, ale posiadają prawo dostępu do polskiego rynku pracy. Dotyczy to w szczególności cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W ocenie Rzecznika Praw Dziecka powyższa interpretacja powinna w pełni znaleźć zastosowanie także na gruncie wątpliwości odnośnie wykładni i stosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. Ograniczenie się do wyników wykładni językowej tego przepisu, jak uczyniły to organy obu instancji i co zaakceptował Sąd I instancji, musiałoby prowadzić do uznania niezgodności tego uregulowania z konstytucyjną (art. 32) i konwencyjną (art. 2 Konwencji o prawach dziecka) zasadą równego traktowania i zakazem dyskryminacji.

Dokonując oceny danej regulacji w perspektywie zasady równości, powinno się najpierw ustalić, w sytuacji stwierdzenia faktycznych nierówności wynikających z treści lub stosowania przepisu, czy w ogóle mamy do czynienia z podmiotami tożsamymi; następnie - na podstawie jakiej cechy dokonano zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy; wreszcie - rozważyć, czy zróżnicowanie to było uzasadnione .

Odniesienie powyższego do sprawy skarżącej oraz przyjęcie (jedynie na potrzeby niniejszego wywodu) wykładni przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. dokonanej przez organy obu instancji, musiałoby - zdaniem Rzecznika Praw Dziecka - prowadzić do uznania: 1) że cudzoziemcy, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych i którzy są w związku z tym z mocy samego prawa uprawnieni do wykonywania pracy w Polsce są podmiotami podobnymi do innych grup cudzoziemców określonych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w których kartach pobytu umieszcza się jednakże adnotację "dostęp do rynku pracy"; 2) że zróżnicowania sytuacji cudzoziemców korzystających ze zgody na pobyt ze względów humanitarnych względem sytuacji prawnej innych grup cudzoziemców wymienionych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dokonano jedynie na podstawie technicznej cechy wydawanych im kart pobytu (braku adnotacji "dostęp do rynku pracy"); 3) że zróżnicowanie to nie jest uzasadnione, co więcej - iż pozostaje ono w sprzeczności ze zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi Polski wynikającymi z Konwencji o prawach dziecka.

W sprawie o sygn. akt SK 4/98 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: [...] wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, [...] argumenty te muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. [...] argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Zdaniem Rzecznika Praw Dziecka, okoliczność posiadania albo nieposiadania karty pobytu z umieszczoną na niej adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie mogłaby być uznana za racjonalne i uzasadnione kryterium różnicujące sytuację prawną cudzoziemców, którym (niezależnie od wydania takiej karty pobytu) dostęp do polskiego rynku pracy przyznano na podstawie art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Za brakiem racjonalności tego rodzaju kryterium różnicującego przemawia chociażby fakt, że jego literalne stosowanie prowadziłoby do przyznania świadczeń rodzinnych cudzoziemcowi, któremu udzielono, np. zezwolenia na pobyt czasowy, uniemożliwiałoby natomiast ich przyznanie osobom, które uzyskały status uchodźcy, ochronę uzupełniającą albo zgodę na pobyt ze względów humanitarnych. Zauważyć zaś należy, że każda z ww. instytucji jest bezterminowym zezwoleniem pobytowym, przyznanym ze względu na niemożność powrotu cudzoziemca do kraju pochodzenia. Jest zatem o wiele silniejsza od zezwolenia na pobyt czasowy.

Różnicowanie sytuacji prawnej cudzoziemców według powyższego kryterium w żadnej mierze nie służyłoby także realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy instytucji zasiłków rodzinnych, jakim jest (art. 4 ust. 1 u.ś.r.) częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka.

Co więcej, tego rodzaju kryterium różnicujące (dyskryminujące osoby, które uzyskały w Polsce zgodę na pobyt ze względów humanitarnych) byłoby nadto sprzeczne z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, w szczególności zaś z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, który stanowi, że: "Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej [...] mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". W ocenie Rzecznika, nie ulega wątpliwości, że cudzoziemcy, którym udzielono w Polsce zgody na pobyt ze względów humanitarnych znajdują się w tego rodzaju trudnej sytuacji społecznej, a w zdecydowanej większości przypadków - także materialnej.

Treść art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b w połączeniu z deklarowanym w art. 4 ust. 1 u.ś.r. celem zasiłku rodzinnego, ostatecznie przesądza, że świadczenie to jest elementem systemu zabezpieczenia społecznego. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka: Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka: Państwa-Strony w granicach swej jurysdykcji będą respektowały i gwarantowały prawa zawarte w niniejszej konwencji wobec każdego dziecka, bez jakiejkolwiek dyskryminacji. Co za tym idzie, poprzestanie na wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. prowadziłoby również do konieczności uznania, iż przepis ten jest niezgodny z ww. uregulowaniami Konwencji o prawach dziecka, a nadto z art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika Praw Dziecka, różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do zasiłków rodzinnych według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna, w żadnej mierze nie służyłoby realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 4 ust. 1). Co więcej, tego rodzaju kryterium byłoby nadto sprzeczne z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, w szczególności zaś z art. 71 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 72 ust 1 zdanie pierwsze Konstytucji, jak również z art. 2 oraz art. 26 ust 1 Konwencji o prawach dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania. Sąd ten zatem dokonał oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna skarżącej złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ustalony w sprawie stan faktyczny jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. W sprawie nie zachodziły też przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą – matkę małoletniej A. J. okazały się zasadne. Także Rzecznik Prawa Dziecka trafnie zwrócił uwagę w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. na przepisy prawa, które zostały całkowicie pominięte w sprawie przy wykładni przepisów prawa będących podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy.

Warunki nabywania uprawnień do świadczeń rodzinnych, o których przyznanie ubiega się skarżąca, regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 114), dalej: "u.ś.r.". Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim (pkt 1) oraz cudzoziemcom (pkt 2), którzy spełniają warunki przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) – d) oraz dodatkowe przewidziane w ust. 3 art. 1 ust. 2 u.ś.r. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca, jako osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego, zalicza się do drugiej z wymienionych kategorii. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.), cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Nie bez znaczenia jest jednak fakt, co podkreśla pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej, że córka skarżącej, na rzecz której skarżąca ubiega się o zasiłek rodzinny, jest obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej.

Warunkiem koniecznym dla prawidłowego odczytania normy zawartej w art. 1 u.ś.r. jest jej interpretacja w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Celem zatem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Świadczenie to stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi. Wykładni przepisów u.ś.r., w tym również art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. oraz zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526).

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie podmiotem uprawnionym do zasiłku jest dziecko – małoletnia A. J., co Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zupełnie pominął, która jest obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej.

Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. prowadzi do konkluzji, że celem ustawodawcy jest zapewnienie należytej i najszerszej pomocy i ochrony dzieciom w rodzinach, które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Osobą faktycznie uprawnioną do uzyskania świadczenia w realiach niniejszej sprawy jest więc małoletnia A. J., na rzecz której działa skarżąca jako jej rodzic. Małoletnia A. J. jest obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przyjętych reguł wykładni Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował znaczenie stosowanych przepisów, zupełnie pomijając przy tym jasno określone cele ustawy.

Uchybienie powyższe jest konsekwencją niezastosowania przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji całkowicie pominął wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny i małżeństwa, zgodnie z którą małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta znajduje uzupełnienie w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, jako regulująca zasady przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, winna być interpretowana w ścisłym związku z powyższymi przepisami Konstytucji RP. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że w związku z tym, że skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na rzecz i w interesie swojej córki, to zaskarżonej treści wyrok Sądu I instancji faktycznie pozbawił konstytucyjnie gwarantowanej ochrony i opieki małoletnią A. J. - obywatelkę Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżone orzeczenie stoi też w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co trafnie podnosi zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i Rzecznik Praw Dziecka, oraz zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Organy pozbawiły bowiem pomocy socjalnej małoletnią córkę skarżącej wyłącznie z uwagi na odmienną narodowość jej matki, co Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej zaakceptował.

Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że zaskarżony wyrok prowadzi do rażącej dyskryminacji z przyczyn etnicznych. W niniejszej sprawie odmawia się prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do niego na utrzymanie dziecka będącego obywatelem polskim tylko dlatego, że jego matka nie ma takiego obywatelstwa. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że nierówno traktuje się małoletnią wśród innych podobnych jej osób. Nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które zapewniają, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiegokolwiek powodu. Doszło jednocześnie do naruszenia zasady Konstytucyjnej wyrażonej w art. 2, zgodnie z którą Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. skutkująca pozbawieniem dzieci posiadających polskie obywatelstwo pomocy państwa z uwagi na narodowość, stoi w sprzeczności z ar. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, zgodnie z którym każde dziecko ma prawo do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego.

W tych okolicznościach skargę kasacyjna skarżącej – matki małoletniej A. J. uznać należało za uzasadnioną.

Zasadne także okazały się zarzuty podniesione przeciwko zaskarżonemu wyrokowi w piśmie procesowym Rzecznika Praw Dziecka z dnia 7 marca 2018 r.

Trafnie podnosi Rzecznik Praw Dziecka, że ograniczenie się przez Sąd I instancji do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. i niedokonanie wykładni systemowej ww. przepisu prawa z art. 244 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 1650) oraz art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) doprowadziło do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP nakazujących uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. stanowiącym, że świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, jeżeli (ust. 3) zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, odwołując się jedynie do wykładni językowej powołanego przepisu, odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na fakt, że posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". Brak zaś tej adnotacji w ocenie organów powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia na podstawie przywołanego przepisu. Pogląd ten podzielił rozpatrujący skargę na powyższe decyzje odmowne Sąd I instancji.

Rozpatrując niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z dosłownego (literalnego) brzmienia powołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. w istocie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wyprowadzić można zatem wniosek, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełniają warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Przepis ten został dodany przez art. 488 pkt 7 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz.1650) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 maja 2014 r.

Analiza akt niniejszej sprawy dowodzi, że skarżąca posiada kartę pobytu wydaną w dniu [...] lipca 2014 r. przez Komendanta Straży Granicznej w Tarnowie [...] kwietnia 2013 r. na podstawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 240 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Karta ta nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". Zgodnie z omawianymi przepisami skarżąca ma dostęp do rynku pracy. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach karta pobytu powinna zwierać adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W sprawie nie ustalono z czego wynika taki stan rzeczy. Okoliczność ta pozostaje jednak w sprawie bez znaczenia z poniższych przyczyn.

Wskazać należy, że przepis art. 76 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573), precyzujący treść danych, które umieszcza się na karcie pobytu, nie wskazywał wówczas na konieczność umieszczania adnotacji o dostępie do rynku pracy. Z kolei art. 72 tej ustawy wyraźnie wskazywał, że karta jest ważna przez okres 10 lat od dnia jej wydania. Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 maja 2014 r. W tym dniu bowiem w życie weszła ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650, z późn. zm.), która w art. 244 wprowadziła wymaganą treść karty pobytu, dodając pkt 11 i wprowadzając adnotację o "dostępie do rynku pracy". Aktualnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach nie zawiera unormowań stanowiących, że karty pobytu wydane cudzoziemcom na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r. tracą moc albo, że cudzoziemcy są zobowiązani do wymiany kart pobytu i dostosowania ich treści do wymogów określonych w art. 244 ustawy o cudzoziemcach.

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana w sprawie językowa (literalna) wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. jest niewystarczająca. Konieczne staje się zatem przeanalizowanie powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Z wykładni systemowej wynika zaś, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych reguluje zasady przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców posiadających zgodę na pobyt w Polsce ze względów humanitarnych i na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też przyjąć należy, że odmienna wykładnia omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy legitymują się kartą pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526).

Przedstawiona powyżej wykładnia analizowanej normy prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, posiadającemu zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie ma jedynie charakter informacyjny.

Zważyć należy, że zbliżone stanowisko do zaprezentowanego w niniejszej sprawie zostało już jednolicie zaprezentowane w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wydanych w sprawach, których materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był analogicznie brzmiący przepis art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, z późn. zm.). Jednym z takich wyroków jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. I SA/Wa 1492/16 trafnie powołany przez Rzecznika Praw Dziecka w piśmie z dnia 7 marca 2018 r.

Rozpoznając skargę zarówno organy obydwu instancji, jak i Sąd I instancji, z naruszeniem przepisów prawa wskazanych zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w piśmie Rzecznika Praw Dziecka z dnia 7 marca 2018 r. uznały, że skarżącej kasacyjnie nie przysługują wnioskowane świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a wydane w sprawie decyzje uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.