Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2240/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1,3, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 10, art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem J.S. z dnia [...]września 2016 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2016 r. J. S., powołując art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się do Ministra Finansów z prośbą o udostępnienie:

(1) oryginalnych wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL,

(2) kopii wszystkich pism kierowanych przez adwokatów i radców prawnych działających we własnym imieniu bądź jako pełnomocnicy, osoby fizyczne lub skierowane przez inne podmioty bezpośrednie zapytania o objęcie danej nieruchomości bądź prawa odszkodowaniem z zakresu indemnizacji oraz kopię odpowiedzi udzielanych przez Ministerstwo Finansów w tej sprawie. Powyższą informację proszę przekazać w formie skanu dokumentów na nośniku elektronicznym.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia J.S. informacji publicznej w zakresie oryginalnych wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL (punkt 1 wniosku).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. podlega ograniczeniu w przypadkach określonych w art. 5, tj. ze względu na potrzebę ochrony tajemnic ustawowo chronionych wynikających z odrębnych przepisów prawnych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ten sposób, że nie podlegają udostępnieniu dane chronione. Zgodnie art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), dalej: "u.o.d.o.". organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy, w tym ekonomiczne.

Organ zaznaczył, że ujawnienie oryginalnych wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych, w których znajdują się osoby wskazane co najmniej z imienia i nazwiska, stanowi ujawnienie stanu majątkowego tych osób, to jest cech ekonomicznych tych osób, ponieważ określa, że osoby te miały prawa majątkowe, które następnie utraciły z prawem do odszkodowania. Wnioskowana informacja zawiera podlegające ochronie dane osobowe, a zatem nie może zostać udostępniona.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016r. oraz o udostępnienie informacji publicznej w zakresie oryginalnych wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL w sposób określony we wniosku z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu powołał treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Wskazał, że w wykazach beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL widnieją dane dotyczące najczęściej osób już nieżyjących, a więc osób, których dane osobowe nie podlegają ochronie. Nie było zatem podstaw do odmowy udostępnienia informacji o tych osobach. Natomiast jeśli chodzi o nieliczne dane osób jeszcze żyjących, które znajdują się w odnośnych wykazach, organ powinien udostępnić te informacje poddając je anonimizacji. Zaznaczył przy tym, że anonimizacja nie jest przetworzeniem informacji publicznej.

Ponadto J.S. wskazał, iż z wymienionych powyżej przepisów wynika, że ochronie podlegają informacje dotyczące osób fizycznych. Zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią osobą fizyczną jest człowiek uczestniczący w stosunkach prawnych. Zdolność prawna człowieka, a tym samym zdolność do bycia podmiotem prawa i obowiązków ustaje z chwilą jego śmierci. W większości przypadków beneficjentami układów indemnizacyjnych są osoby już nieżyjące, zatem wnioskowana informacja publiczna w tym zakresie powinna być udostępniona. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w stosunkach prawnych i nie może być uznana za osobę fizyczną. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie tylko do przetwarzania danych osobowych osób żyjących, a odmowę udzielenia informacji publicznej na temat osób zmarłych z powołaniem się na ww. ustawę należy uznać za nieuzasadnioną.

Minister Rozwoju i Finansów nie uwzględnił żądania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. organ wskazał, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ w dniu [...] października 2016 r. jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego zmiany.

Ponownie zaznaczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści wnioskowanej informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto organ podniósł, że norma zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasady i trybu ich udzielania, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zadaniem ustawy o ochronie danych osobowych jest przestrzeganie zakresu i trybu przetwarzania tych danych.

Zdaniem organu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że "w wykazach beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL widnieją dane osób dotyczące osób już nieżyjących".

Udostępnienie informacji następuje w oparciu o dane, którymi organ dysponuje. Na podstawie danych w zakresie wykonania układów indemnizacyjnych posiadanych przez Ministra Rozwoju i Finansów nie jest możliwe ustalenie, którzy beneficjenci układów zmarli. Z uwagi na upływ czasu od okresu, kiedy toczyły się postępowania w sprawie przyznania odszkodowań, istnieje uzasadnione przypuszczenie, że znaczna część beneficjentów już nie żyje. Jest to jednak przypuszczenie obciążone dużym ryzykiem błędu w konkretnych sprawach. Oparcie udostępnienia danych osobowych na tak niepewnych ustaleniach, o raczej statystycznym charakterze, jest niedopuszczalne w świetle przepisów chroniących dane osobowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. J.S. zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.o.d.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobom zmarłym przysługuje prawo do ochrony danych osobowych,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ograniczeniem w dostępie do danych osobowych osób zmarłych są przepisy ustawy o ochronie danych osobowych,

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że istniały podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

4) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż z przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.d.o. wynika, że ochronie podlegają informacje dotyczące osób fizycznych. Zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią, osobą fizyczną jest człowiek uczestniczący w stosunkach prawnych. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Śmierć powoduje ustanie podmiotowości prawnej. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w stosunkach prawnych i nie może być uznana za osobę fizyczną. W związku z powyższym ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie tylko do przetwarzania danych osobowych osób żyjących.

W niniejszej sprawie, organ utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. z uwagi na ochronę danych osobowych beneficjentów układów indemnizacyjnych sam uznał, że "z uwagi na upływ czasu od okresu, kiedy toczyły się postępowania w sprawie przyznania odszkodowań, jest uzasadnione przypuszczenie, że znaczna część beneficjentów już nie żyje". Mimo świadomości, że wiele z tych osób już zmarło, organ odmówił jednak udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wszystkich beneficjantów, tj. zarówno zmarłych, jaki i żyjących. Błędnie uznał zatem, iż ochrona danych osobowych przewidziana w ustawie o ochronie danych osobowych przysługuje również osobom zmarłym, co jest sprzeczne z przedmiotem jej regulacji. Powyższe skutkuje więc uznaniem, iż brak było podstaw w tym zakresie do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. bezzasadnie oparł się na ograniczeniu dostępu do informacji publicznej zawartym w ww. przepisie, co skutkowało wadliwym wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części w jakiej dotyczyła ona danych osobowych osób zmarłych.

Ponadto organ nie podjął z urzędu żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. W szczególności nie przedsięwziął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, które z osób będących beneficjentami układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL jeszcze żyją, a które z nich już zmarły. Bierność organu w powyższym zakresie spowodowała, że nie był on w stanie określić, które informacje nie podlegały udostępnieniu z uwagi na ochronę danych osobowych, a które winny być udostępnione zgodnie z wnioskiem. Zaniechanie organu w tym względzie spowodowało, że nie mógł on wydać decyzji administracyjnej zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż znaczna część beneficjentów już nie żyje. Wyrażenie takiego przypuszczenia nie jest jednak jednoznaczne ze wskazaniem, że Minister posiada pełną wiedzę o posiadaniu lub nie zdolności do czynności prawnych wszystkich beneficjentów umów indemnizacyjnych. Przeciwnie, Minister w zdecydowanej większości przypadków nie posiada takiej wiedzy. Nie mógł zatem udostępnić danych osobowych po dokonaniu oceny, że znaczna część osób, których dane mają być ujawnione, nie żyje. Taka ocena ma charakter aproksymatyczny. Ujawnienie danych dotyczących konkretnych osób wymusza ocenę dopuszczalności ich ujawnienia w odniesieniu do każdej osoby z osobna. Zważywszy, iż organ nie posiada wiedzy o każdej osobie, to nie może udostępnić wnioskowanej informacji publicznej, co jest zgodne z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Ministra, nieuzasadniony jest zarzut dotyczący zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na charakter wnioskowanych informacji, działania Ministra w celu weryfikacji dopuszczalności ujawnienia danych osobowych musiałyby polegać na ustalaniu, we współpracy z właściwymi organami innych państw - stron układów indemnizacyjnych, a w wielu wypadkach - również innych państw, czy dana osoba żyje. Działania takie wiązałyby się z koniecznością przedstawienia interesu prawnego w uzyskaniu tych informacji, a także poniesienia nieobliczalnych kosztów, np. na pozyskanie aktów zgonu.

Minister zauważył, że rząd PRL w latach 1948-1971 zawarł 12 umów z rządami czternastu państw, tj. Republiki Austrii, Królestwa Belgii, Królestwa Danii, Republiki Francuskiej, Królestwa Grecji, Królestwa Holandii, Kanady, Księstwa Liechtensteinu, Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Norwegii, Konfederacji Szwajcarskiej, Królestwa Szwecji, Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Na podstawie tzw. umów indemnizacyjnych przyznano rekompensaty, których celem było załatwienie roszczeń w związku z utratą praw i mienia przez cudzoziemców na terenie Polski po II wojnie światowej (m.in. nacjonalizacja przedsiębiorstw i przejmowanie majątków opuszczonych).

W tym stanie rzeczy należy wziąć pod uwagę, że zasady ochrony danych osobowych są z reguły rygorystycznie przestrzegane w stosunkach między organami różnych państw, a nadto, że liczbę osób, które wymagałyby takiego sprawdzenia, szacować należy na około dwadzieścia tysięcy.

Dodatkowo Minister wskazał, że dane dotyczące układów indemnizacyjnych udostępniane są na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów w zakładce Rejestry - Wykazy nieruchomości objętych międzynarodowymi układami indemnizacyjnymi. Zawarte tam informacje publiczne to wykazy nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami niektórych państw przez Rząd Polski, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Dane udostępnione na stronie podmiotowej BIP Ministerstwa Finansów, w zasadzie zbieżne z danymi zawartymi we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, także nie zawierają danych osobowych beneficjentów, gdyż Minister Rozwoju i Finansów konsekwentnie ujawnia tylko te informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, za pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów przesłał dokumenty będące przedmiotem wniosku z dnia [...] września 2016 r. Podkreślił, iż odszkodowania w ramach zawartych układów indemnizacyjnych zostały wypłacone za kilkadziesiąt tysięcy nieruchomości, w tym w dużej części położonych w centrach miast oraz za co najmniej kilkaset spółek. Zgodnie z generalną zasadą układów indemnizacyjnych, opierających się na zryczałtowanym globalnym odszkodowaniu, podział środków pomiędzy beneficjentów dokonywany był wyłącznie przez administrację państwa otrzymującego odszkodowanie. Również dokumentacja wykonania układów (wskazująca komu i za co zostało przyznane odszkodowanie) była wytwarzana wyłącznie przez organy zagraniczne (zwykle we współpracy z polską administracją w zakresie weryfikacji danych mienia). Ministerstwo Finansów nieustannie prowadzi intensywne działania w celu zgromadzenia kompletu dokumentacji wykonania układów indemnizacyjnych, jednakże dokumentacja będąca w posiadaniu Biura Administracyjnego dotycząca odszkodowań przyznanych na podstawie 12 umów międzynarodowych nadal nie jest kompletna.

Ponadto Minister zaznaczył, że wykazy nieruchomości objętych międzynarodowymi układami indemnizacyjnymi upublicznione na stronie internetowej Ministerstwa stanowią aktualnie główne źródło informacji o mieniu, jakie zostało objęte układami indemnizacyjnych. Na podstawie tych zestawień można ustalić fakt przyznania odszkodowania za konkretne nieruchomości na podstawie międzynarodowych umów odszkodowawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: j.w.).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Minister Rozwoju i Finansów - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] września 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Dokumentacja w postaci oryginalnych wykazów beneficjentów układów odszkodowawczych, tzw. układów indemnizacyjnych zawartych przez Polskę z rządami państw Europy zachodniej i Ameryki Północnej, których celem było załatwienie roszczeń w związku z utratą praw i mienia przez cudzoziemców na terenie Polski po II wojnie światowej (na skutek m.in. nacjonalizacji przedsiębiorstw i przejmowania majątków opuszczonych), stanowi informację o sprawach publicznych.

W sprawie spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa pięć sposobów dostępu do informacji publicznych: (1) ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, (2) udostępnianie, o którym owa w art. 10 i 11 u.d.i.p., (3) wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, (4) udostępnianie w centralnym repozytorium.

Sformułowanie ww. przepisu wskazuje, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w BIP, podlegają one udostępnieniu w innej formie, tj. na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) bądź też na drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w ww. miejscach (art. 11 u.d.i.p.).

Jak wskazał Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę, dane dotyczące układów indemnizacyjnych udostępniane są na stronie podmiotowej BIP Ministerstwa Finansów w zakładce Rejestry - Wykazy nieruchomości objętych międzynarodowymi układami indemnizacyjnymi. Zawarte tam informacje to wykazy nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami niektórych państw przez Rząd Polski, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Dane udostępnione na stronie podmiotowej BIP Ministerstwa Finansów nie zawierają danych osobowych beneficjentów układów indemnizacyjnych ze względu na ograniczenia w obowiązujących przepisach prawa.

O te właśnie dane w postaci "oryginalnych wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL" zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2016 r.

W wyniku rozpoznania wniosku organ wydał decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. argumentując, że uprawnienie do wskazanej powyżej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na wystąpienie przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 6 ust. 1 i 2 u.o.d.o. Stanowisko organu, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).

Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Wymienione dobra są na tyle istotne w katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji.

Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa o ochronie danych osobowych, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Odnosi się ona, zgodnie z art. 2 u.o.d.o., do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3389/01; publ. MoP 2003, nr 3, s. 99).

Ustawa o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie można przyjąć, że znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo ochrony mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej jej udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2227/05, LEX nr 220927; z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 2016/05, publ. LEX nr 219349).

Przepis art. 6 ust. 1 u.o.d.o. stanowi, iż w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust 3).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, informacja wtedy "dotyczy osoby fizycznej" gdy przekazuje (komunikuje) coś na jej temat. Chodzi zatem o informację, która daje się powiązać z osobą, która powoduje, że możliwe jest jej odniesienie do konkretnej osoby fizycznej - zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania, przy czym identyfikacja odbywa się na podstawie całokształtu posiadanych informacji (J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 6 u.o.d.o., System informacji Prawnej LEX 2016). O tym, czy określona informacja ma charakter danych osobowych, czy też nie, decyduje jej przydatność do ustalenia tożsamości osoby, której ta informacja dotyczy (A. Szewc, Z problematyki, cz. III, s. 24 [w:] P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, 4 wydanie C.H. Beck, 2016). Powyższe stanowisko aprobuje również orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że jeżeli komunikat można powiązać z konkretną osobą fizyczną, wówczas jego treść należy uznać za dane osobowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016r., sygn. akt II SA/Wa 1487/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto również powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 667/09 (publ. j.w.), zgodnie z którym pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, jeśli możliwe jest określenie jej tożsamości i zidentyfikowanie. Dane osobowe to zespół wiadomości (komunikatów) o konkretnym człowieku na tyle zintegrowany, że pozwala na jego zindywidualizowanie. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania), jednakże do tego się nie ogranicza, bowiem mieszczą się w nim również dalsze informacje, wzmacniające stopień identyfikacji.

Mając powyższe na względzie, podzielić należy stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów, że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona ze względu na ochronę danych osobowych. Układy indemnizacyjne obejmują bowiem osoby wskazane co najmniej z imienia i nazwiska. Ujawnienie tych danych, w sytuacji gdy publicznie dostępny pozostaje wykaz nieruchomości objętych układami, umożliwiłoby pozyskanie wiedzy na temat stanu majątkowego tych osób, czy też ich praw majątkowych, które następnie utraciły z prawem do odszkodowania. W niniejszej sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.d.o., bowiem konstytucyjne uprawnienie w zakresie dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności obejmujące ochronę danych osobowych.

W sprawie wystąpiły zatem przesłanki uniemożliwiające wykonanie obowiązku informacyjnego po stronie adresata wniosku. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w istocie nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym, że na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych ochronie podlegają dane dotyczące osób fizycznych, zaś osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w stosunkach prawnych i nie może być uznana za osobą fizyczną. Nie można jednak przyjąć, iż organ bezpodstawnie uznał, że prawo do ochrony danych osobowych przysługuje osobom zmarłym.

Organ wyraźnie i stanowczo podkreślał w toku postępowania, że nie posiada wiedzy, które spośród osób wskazanych w żądanych wykazach żyją, a które zmarły. Organ sformułował jedynie przypuszczenie, że część beneficjentów już nie żyje. Uczynił to zresztą w związku ze stanowiskiem skarżącego zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w żądanych wykazach "widnieją dane dotyczące najczęściej osób już nieżyjących". Przypuszczenie to nie jest oparte na weryfikowalnych dowodach, ponieważ takowymi organ nie dysponuje. W związku z tym, skoro - wobec braku danych - nie jest możliwe stwierdzenie, którzy spośród beneficjentów żyją, a którzy zmarli, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej zasadnie uznając pierwszeństwo prawa do prywatności i wynikający z niego obowiązek ochrony danych osobowych wobec prawa dostępu do informacji publicznej, które nie jest przecież uprawnieniem absolutnym.

Stanowisko organu jest prawidłowe również z tego względu, że prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w okolicznościach niniejszej sprawy rozciąga się na ewentualnych spadkobierców beneficjentów układów odszkodowawczych. Ujawnienie imion i nazwisk beneficjentów stwarzałoby bowiem możliwość identyfikacji osób będących ich spadkobiercami.

Ponadto, nie sposób pominąć okoliczności, że wniosek informacyjny skarżącego dotyczył "oryginalnych" wykazów beneficjentów układów indemnizacyjnych zawartych przez rząd PRL. Żądanie udostępnienia oryginalnych dokumentów nie pozwala na dokonanie ich anonimizacji, bowiem na skutek takiego działania dokumenty utraciłyby walor oryginalności.

Z tych względów nie jest trafny zarzut skargi, że Minister Rozwoju i Finansów odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej naruszył art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.o.d.o. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organowi nie można również skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do ustalenia, które z osób będących beneficjentami układów indemnizacyjnych jeszcze żyją, a które już zmarły.

Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z dokumentami stanowiącymi przedmiot wniosku skarżącego i podziela stanowisko organu, że z uwagi na charakter wnioskowanych informacji a także ich ilość (dane dotyczą około dwudziestu tysięcy osób), działania Ministra w celu weryfikacji dopuszczalności ujawnienia danych osobowych musiałyby polegać na ustalaniu, we współpracy z właściwymi organami innych państw - stron układów indemnizacyjnych, czy dana osoba żyje. Działania takie wiązałyby się z potrzebą przedstawienia interesu prawnego przez stronę polską w uzyskaniu tych informacji, a także z koniecznością poniesienia bardzo wysokich kosztów. Oczekiwania skarżącego w tym zakresie wykraczają w istocie poza obowiązek informacyjny organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ jest bowiem zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, którą dysponuje (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Minister Rozwoju i Finansów podkreślał, iż nie posiada wiedzy, czy osoby wymienione w wykazach żyją, czy też zmarły. Poza tym ustalanie tych okoliczności wykracza poza zakres wniosku informacyjnego, który co należy podkreślić dotyczył "oryginalnych" wykazów beneficjentów przedmiotowych układów.

Konkludując Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powodów powyżej wskazanych. Organ prawidłowo rozpoznał wniosek informacyjny w ww. zakresie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która spełnia wymogi z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zawiera też należyte uzasadnienie odpowiadające przesłankom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.