Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1722/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13,  art. 6,  art. 5,  art. 71
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w miejscowości L.

Organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L. Przedmiotowy budynek mieszkalny wpisano do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lutego 1996 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. właścicielka nieruchomości M. W. wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie wyżej wymienionego obiektu z rejestru zabytków wskazując na fakt, że budynek znajduje się w "bardzo złym stanie technicznym i użytkowym" oraz że "nie kwalifikuje się do przeprowadzenia remontu kapitalnego". Do wniosku M. W. dołączyła ekspertyzę budowlaną, dotyczącą określenia stanu technicznego przedmiotowego budynku wykonaną w grudniu 2007 r. przez mgr inż. B. G. i mgr inż. H. D..

Rozstrzygnięcie sprawy organ oparł o następujące dowody: dokumentację w postaci karty ewidencyjnej obiektu, wykonanej w kwietniu 1998 r. przez mgr M. W., ww. ekspertyzę budowlaną, opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie skreślenia wyżej wymienionego budynku z rejestru zabytków, sporządzoną po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 4 marca 2008 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że w świetle przepisów art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zachodzą przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w L. wystąpiła, dochowując terminu ustawowego, w dniu 30 czerwca 2008 r. M. W. - właścicielka nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podtrzymała przedstawione wcześniej argumenty, przemawiające jej zdaniem, za skreśleniem obiektu z rejestru zabytków. Wnioskodawczyni podkreśliła, że przed dokonaniem zakupu przedmiotowej nieruchomości nie był jej znany stan techniczny obiektu.

Po ponownej analizie akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie wyżej wymienionego zabytku z rejestru zabytków. Podniósł, że argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia obiektu z rejestru zabytków zostały wyczerpująco wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2008 r.

Ponownie analizując akta sprawy i załączony materiał dokumentacyjny organ stwierdził, że budynek usytuowany w północnej części staromiejskiego układu urbanistycznego, w ciągu zwartej zabudowy, w północno-wschodniej pierzei ul. [...] posiada wartości historyczne i naukowe jako dokument historii kultury materialnej regionu. Jest to jeden z nielicznych przykładów budynku mieszkalno-usługowego wzniesionego w konstrukcji szkieletowej w miejscowości L. pochodzący z przełomu XVIII i XIX w. Podkreślił, że w związku z nielicznymi zachowanymi przykładami tego typu budownictwa, charakterystycznego dla historycznej (XVIII i XIX-wiecznej) struktury zabudowy L. obiekt pomimo złego stanu zachowania nie utracił wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Z akt sprawy, a w szczególności z opinii specjalistycznej wynika, zdaniem organu, że w stosunku do budynku położonego w L. przy ul. [...] nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek, gdyż obiekt ten nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również nie zostały zakwestionowane one w nowych ustaleniach naukowych.

Odnosząc się do argumentów M. W., wyrażonych we wniosku z dnia 30 czerwca 2008 r. organ podkreślił, że o randze obiektu decyduje nie tylko jego stan techniczny, lecz również znaczenie dla społeczności lokalnej. Z konserwatorskiego punktu widzenia istotnym jest fakt, że przedmiotowy obiekt jest jednym z nielicznych zachowanych przykładów budynków wzniesionych w konstrukcji szkieletowej. Dodatkowo organ zaznaczył, że w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest możliwe skreślenie z rejestru zabytków obiektu ze względu na błędną ocenę stanu technicznego obiektu.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W., zarzucając organowi wydającemu zaskarżoną decyzję naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie możliwości i sposobu odtworzenia substancji budynku poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że nadal możliwe jest przeprowadzenie prac remontowych budynku, co miało wpływ na wynik sprawy, dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wykonanej przez skarżącą ekspertyzy budowlanej oraz opisu budynku przez mgr M. W., z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym i użytkowym, czy wręcz katastrofalnym (opinia z 1998 r.), że jest opuszczony, zdewastowany i nastąpiła już dawno "śmierć techniczna budynku" uniemożliwiająca jego renowację oraz naruszenie prawa materialnego - tj. art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię będącą następstwem powyższych uchybień oraz nie wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy.

Ze względu na powyższe uchybienia skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jako nowy nabywca przedmiotowego budynku, zgodnie z "Programem użytkowym oraz harmonogramem prac remontowych" (vide pkt. 5 ppkt. 1) zleciła uprawnionym do tego osobom wykonanie ekspertyzy budowlanej, dotyczącej oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku. W związku z treścią przedmiotowej ekspertyzy, z której bezpośrednio wynikało, że budynek nie nadaje się do remontu, zwróciła się z wnioskiem do właściwego ministra o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w miejscowości L. Przedmiotowy budynek jest w bardzo złym stanie technicznym i użytkowym, nie kwalifikuje się, zdaniem skarżącej, do przeprowadzenia remontu kapitalnego w celu przywrócenia stanu poprzedniego ze względu na:

- brak właściwego posadowienia ław fundamentowych,

- brak właściwej wytrzymałości ścian ryglowych zewnętrznych, wewnętrznych

i wiele innych.

W konkluzji, skarżąca uznaje, że budynek należy przeznaczyć do rozbiórki, gdyż elementy konstrukcyjne uległy całkowitemu zniszczeniu (vide ekspertyza budowlana w aktach sprawy, wykonana między innymi przez osobę, która w zamyśle miała sprawować funkcję kierownika budowy w czasie planowanej renowacji).

Jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, z karty ewidencyjnej zabytków, opracowanej przed dziesięciu laty - w roku 1998 r. przez mgr M. W., już wówczas wynikało, że "ogólny stan techniczny budynku jest zły, czy wręcz katastrofalny, a obiekt był opuszczony i zdewastowany".

Również ze zleconej przez organ opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wynika, że obiekt jest w złym stanie technicznym, a tyczy się to m.in. jego elementów konstrukcyjnych. Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na brak dostępu do wnętrza budynku przed jego zakupem nie miała możliwości zapoznania się z jego stanem technicznym. Katastrofalny stan techniczny przedmiotowego obiektu, jest następstwem wieloletnich zaniedbań, i braku zabezpieczenia i prowadzenia bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego byli zobowiązani poprzedni właściciele budynku. Zwłaszcza, wobec treści ekspertyzy sprzed dziesięciu lat, z której już wtedy wynikało, że stan techniczny obiektu był katastrofalny, a dziś jest agonalny. Jest to normalny skutek zalań, zawaleń, i innych uszkodzeń, będących z kolei następstwem braku opieki przedmiotowym obiektem, przez wiele, wiele lat, ze strony również władz konserwatorskich, które było do tego z mocy prawa zobowiązane.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Oznacza to, że w przypadku zniszczenia zabytku, organ ma obowiązek wykreślenia go z rejestru - zostaje wykreślony, a nie może zostać.

Skarżąca stwierdziła, że o całkowitym zniszczeniu obiektu, wypełniającym znamiona powyżej powołanego przepisu, uprawniającym (czy raczej zobowiązującym, w razie złożenia wniosku przez uprawniony podmiot) do podjęcia decyzji o jego wykreśleniu z rejestru zabytków, nie stanowi zaistnienie stanu zerowego budynku (jego całkowite zniszczenie), ale również zaistnienie stanu, gdy odbudowywany budynek nie będzie mógł zachować starych elementów, ze względów technicznych, z uwagi na konieczność wymiany elementów konstrukcyjnych i innych. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, ewentualna "renowacja" sprowadzi się do powstania obiektu, który będzie mógł, co najwyżej imitować zabytek, co z kolei jest osiągalne przy odbudowie obiektu od stanu zerowego - czyli po przeprowadzeniu uprzedniej rozbiórki pozostałości.

Zdaniem skarżącej, organ dotychczas rozstrzygający w przedmiotowej sprawie, skupił się li tylko na przeszłości historycznej obiektu, która sama przez się nie przesądza o odmowie skreślenia obiektu z rejestru. O skreśleniu obiektu, w opisanym stanie faktycznym winien decydować, jej zdaniem, stan techniczny obiektu w chwili wydawania decyzji.

Organ, pomimo przyznania, co do zasady, że stan techniczny obiektu jest zły, bezkrytycznie zawierzył opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, że nadal możliwe jest przeprowadzenie prac remontowych, pomijając zupełnie kategoryczne wnioski płynące z ekspertyz wykonanych przez inne niezależne i uprawnione do tego osoby, co budzi jej sprzeciw.

Zdaniem skarżącej, z niepełnej i lakonicznej opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków nie wynika, na czym miałby przedmiotowy remont polegać. Co winno ulec wymianie, a co nie, aby możliwe było zachowanie starych elementów. Czy przedmiotowy remont nie sprowadzi się w istocie do odbudowy obiektu, skoro ma ulec wymianie szereg elementów konstrukcyjnych.

Zdaniem skarżącej, choć przedmiotowy budynek, w części istnieje (w stanie nienadającym się do jego istnienia), z uwagi na jego katastrofalny stan techniczny (czy też jego brak), nie kwalifikuje się do przeprowadzenia remontu. A co za tym idzie, winien zostać wykreślony z rejestru, a następnie zgodnie z przepisami, rozebrany. Opinia KOBiDZ, na której opiera się organ (nie biorąc pod uwagę wniosków płynących z przedłożonej przez nią ekspertyzy), nie podaje, w jaki sposób możliwe jest przeprowadzenie remontu, poprzestając jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, że jest to możliwe. Zastrzeżenia skarżącej, co do wiarygodności, rzetelności i bezstronności autorów w/w opinii, budzi stwierdzenie zawarte w opinii, że "w ocenie rzeczoznawców analiza obecnego stanu zachowania obiektu nie powinna być kryterium dominującym przy ocenie zasadności jego skreślenia z rejestru (...), które sugeruje, że opiniodawcy, próbowali merytorycznie odnosić się do treści jej wniosku, oddalając się w ten sposób od prawidłowego wykonania powierzonego im zadania - tj. analizy obecnego stanu zachowania obiektu, pod kątem przesłanek z art. 13 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru zabytków. Przepis ten stosuje się odpowiednio do skreślenia z rejestru części budynku. Dokonując oceny, czy zachodzą wymienione w powyższym przepisie przesłanki do wykreślenia zabytku z rejestru, należy mieć na uwadze, że dobra kultury wpisane do rejestru zabytków podlegają szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w powołanej ustawie.

W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego zasadnie, zdaniem Sądu, odmówił skreślenia z rejestru zabytków domu mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...].

Rozstrzygnięcie to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ oparł na podstawie karty ewidencyjnej obiektu, wykonanej w kwietniu 1998 r. przez mgr M. W., ekspertyzę budowlaną wykonaną przez skarżącą, opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie skreślenia powyższego budynku z rejestru zabytków sporządzoną po uprzednim przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 4 marca 2008 r.

Karta ewidencyjna obiektu zawiera historię obiektu, jego opis, stan zachowania, postulaty konserwatorskie, bibliografię, źródła ikonograficzne i fotograficzne.

Natomiast z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wynika, że przedmiotowy budynek, usytuowany w północnej części staromiejskiego układu urbanistycznego, w ciągu zwartej zabudowy w północno-wschodniej pierzei ul. [...] posiada wartości historyczne i naukową jako dokument historii kultury materialnej regionu. Jest jednym z nielicznych przykładów budynku mieszkalno-usługowego wzniesionego w konstrukcji szkieletowej pochodzącej z XVIII i XIX w. Organ sporządzający opinię podkreślił, że w związku z nielicznymi zachowanymi przykładami tego typu budownictwa charakterystycznego dla historycznej XVIII-XIX wiecznej struktury zabudowy L., obiekt ten pomimo złego stanu zachowania wynikającego z ekspertyzy budowlanej nie utracił wartości, dla których został wpisany dla rejestru zabytków. W konkluzji z opinii tej wynika, że o randze obiektu decyduje nie tylko jego stan techniczny, lecz również znaczenie dla społeczności lokalnej, a obiekt ten, zdaniem sporządzającego opinię, nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, co wynika wprost z treści art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodatkowo zaznaczono w tej opinii, że w świetle powyższego przepisu prawnego nie jest możliwe skreślenie z rejestru zabytków obiektu ze względu na błędną ocenę jego stanu technicznego przez skarżącą.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że dom znajdujący się w L. przy ul. [...], pomimo złego stanu technicznego i konieczności pilnego podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich nie utracił swojej wartości naukowej i historycznej. Jako zabytek architektury i budownictwa, stanowiący część układu urbanistycznego podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z art. 5 pkt 2 i 3 powyższej ustawy opieka nad zabytkami sprawowana przez właściciela polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku w jak najlepszym stanie. Właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru. Skarżąca kupując przedmiotowy obiekt, za połowę jego wartości, zdawała sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i wymagać będzie znacznych nakładów na jego renowację. Jak sama przyznaje w skardze, budynek ten już w 1998 r. był w bardzo złym stanie technicznym, wręcz katastrofalnym, lecz pomimo posiadania tej wiedzy zdecydowała się na jego zakup, nie domagając się przed dokonaniem tej czynności dostępu do jego wnętrza, co mogłoby w sposób istotny wpłynąć na decyzję o zakupie tej nieruchomości. Uzasadnia to przypuszczenie, że od samego początku skarżąca rozważała nie jego rekonstrukcję i odbudowę lecz wykreślenie z rejestru zabytków. Ponadto wskazać należy, iż przy ocenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 1 powyższej ustawy pozwalające na skreślenie zabytku z rejestru nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicznego (np. kosztów prac konserwatorskich i budowlanych). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku, wynikający z prawa własności finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku. W związku z tym, iż w postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków nie mają zastosowania także przepisy prawa budowlanego, nie można uznać za zasadny zarzut skargi, naruszenia przez organ art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie możliwości i sposobu odtworzenia substancji budynku, a także dowolną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza sporządzonej przez skarżącą ekspertyzy budowlanej i opisu budynku sporządzonego przez mgr M. W. Organ także, zdaniem Sądu, nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw wskazujących na wystąpienie przesłanki uzasadniającej skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego obiektu. W trakcie prowadzonego postępowania zachowana została także procedura przewidziana w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz kodeks postępowania administracyjnego, jak również uprawnienia strony skarżącej. Nie można zatem zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa uzasadniającego jej uchylenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.