Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi S. S. oraz J. S. - następcy prawnego zmarłego A. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. A. S. i S. S., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 788/14, zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) dla obszaru w rejonie ulic Popiela i Rusa w Toruniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 79.07-MN6 oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 140 k.c. poprzez uwzględnienie w m.p.z.p. inwestycji na terenach sąsiadujących z nieruchomością skarżących, skutkującej ograniczeniem ich w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługujących uprawnień,

- art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. poprzez umożliwienie na podstawie realizacji założeń m.p.z.p. działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie nieruchomości sąsiednich, poprzez uwzględnienie w m.p.z.p. inwestycji na terenach sąsiadujących z nieruchomością skarżących, skutkującej ograniczeniem ich w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługujących uprawnień,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. u.p.z.p., poprzez uchwalenie m.p.z.p. niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, poprzez stwierdzenie przez Radę Miasta Torunia, że m.p.z.p. nie narusza ustaleń tego studium, rażącą niezgodność m.p.z.p. z przepisami powszechnie obowiązującego prawa,

- art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P., poprzez naruszenie uprawnień skarżących wynikających z art. 140 k.c., tj. prawa własności działki położonej przy ul. [...], a także poprzez nieznanie, że m.p.z.p. narusza ustalenia studium, poprzez naruszenie prawa własności mieszkańców nieruchomości sąsiednich w rejonie ulic [...], [...] i [...], zaniechanie realizowania obowiązku dbania przez organy o równą dla wszystkich ochronę prawa własności.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że skarga dotyczy m.in. ustaleń zawartych w § 14 MPZP o treści: "Dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 79.07-MN6, ustala się: (...)". Obszar ten sąsiaduje z obszarem oznaczonym symbolem 79.07-MN2, na którym położona jest nieruchomość będąca własnością skarżących, mieszcząca się na ul. [...].

Wywodzono, że zgodnie z założeniami m.p.z.p., teren oznaczony symbolem 79/07-MN6 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy tymczasem funkcje te łącznie na działce o tak małej powierzchni i w kształcie trapezu wykluczają się i mogą jedynie być realizowane alternatywnie. Tego typu nieścisłych i niemożliwych do zrealizowania ustaleń prawo miejscowe nie powinno zawierać, jako że rodzą one zagrożenie interesów obywateli. Przed zmianą przedmiotowego planu, od 2007 r. inwestor planujący inwestycję na ww. terenie wielokrotnie wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale sądy - z uwagi na ustalenia zawarte w Studium, wskazywały, że realizacja takiej inwestycji na tym terenie jest niemożliwa z uwagi m.in. na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczących planowanej inwestycji.

Wskazano, że w związku z powyższym niezbędne i uzasadnione jest nadanie terenowi o symbolu 79.07-MN6 przeznaczenia "teren zabudowy jednorodzinnej". Z uwagi na kształt i niewielką powierzchnię tego terenu nie ma fizycznych możliwości wykorzystania go zgodnie z przeznaczeniem podstawowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i dopuszczalnym (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), gdyż w przypadku wykorzystania go na cele dopuszczalne nie byłoby możliwości realizacji jego przeznaczenia podstawowego. Fakultatywność ustaleń może być przyczyną dalszych sporów i konfliktów.

Podniesiono, że w sprawie dotyczącej spornej nieruchomości i inwestycji NSA wyrokiem z 6.08.2009 r., II OSK 1250/08, wskazał, że zgodnie ze Studium na przedmiotowym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Podkreślono, że przedmiotowa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego godzi w prawo własności skarżących. Realizacja założeń przewidzianych w m.p.z.p., a nawet tylko zamieszczenie takich założeń w tym planie, obniża wartość posesji skarżących i ogranicza zagospodarowanie jej w przyszłości. Umiejscowienie planowanej inwestycji na przedmiotowych działkach spowoduje, że posesja skarżących zostanie zacieniona. Na obszarze objętym planem nie ma możliwości, aby zapewnić wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, a uciążliwość planowanej funkcji zabudowy dla mieszkańców działek sąsiednich, w tym skarżących, będzie bardzo duża.

Wywodzono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, prawo własności może podlegać ograniczeniom, ale może to być jedynie ograniczenie przewidziane w ustawie. Nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, że ograniczenia powinny być współmierne do obranego celu, a w szczególności nie może znacząco ograniczać uprawnień, które przysługują właścicielowi. Prawo własności jest jedną z najważniejszych wartości w Rzeczpospolitej Polskiej, co znajduje szczególny wyraz w art. 21 Konstytucji.

Skarżący wskazali, że ich interes prawny (a także faktyczny) jest naruszony, jako że ich nieruchomość jest nie tylko objęta przedmiotowym wadliwym planem, ale też leży w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotowym planem.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej, ponieważ wszelkie ich obawy odnoszą się do przyszłości, czyli potencjalnej realizacji zapisów planu co do dopuszczalnej zabudowy wielorodzinnej na działce przy ul. [...]. Organ podkreślił, że dla dopuszczonej, w granicach terenu oznaczonego symbolem 79.07-MN6 zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej plan ustala parametry zabudowy takie jak dla zabudowy jednorodzinnej. Wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowa zmiana planu nie godzi w ich prawo własności, nie obniża wartości ich posesji, jak również nie ogranicza zagospodarowania jej w przyszłości. Bezzasadne jest, na obecnym etapie, twierdzenie skarżących, że umiejscowienie inwestycji przy ul. [...] spowoduje, iż ich posesja zostanie zacieniona, a jej realizacja na ponad przeciętną miarę ograniczy dostęp światła do ich działki. Na etapie ustaleń planu argument o ograniczeniu ponad miarę dostępu światła do działki skarżących jest nieuzasadniony, gdyż kwestie te są rozważane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wskazał organ, wszystkie położone przy ul. [...] działki budowlane mają zabezpieczoną obsługę komunikacyjną z tej ulicy. Ul. [...] jest drogą (ulicą) zaliczoną do dróg publicznych i klasie ulicy dojazdowej. Argument o uciążliwości planowanej funkcji mieszkaniowej na osiedlu mieszkaniowym (zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej) należy uznać za bezzasadny. Ewentualne okresowe uciążliwości będą miały miejsce tylko w czasie fizycznej realizacji inwestycji, ale ich charakter ograniczy się tylko do czasu realizacji zabudowy i jest elementem nieuniknionym w procesie jakichkolwiek działań budowlanych.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 905/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesioną skargę, wskazując, że skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i błędne jest ich stanowisko utożsamiające m.p.z.p. z realizacją na objętym nim obszarze określonej inwestycji.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1423/17, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że skarżące kasacyjnie S. S. i J. S. - następcy prawni A. S. - mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 26 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem są współwłaścicielami działki znajdującej się przy ul. [...], która leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej oznaczonym w planie symbolem 79.07-MN2 i sąsiaduje z działką przy ul. [...], leżącą na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem 79.07-MN6. Zauważył, że teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 79.07-MN6 jest niewielki, składa się zaledwie z trzech działek i na terenie tym dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do dwóch kondygnacji naziemnych, lecz nie więcej niż 8 metrów ponad poziom terenu z parkingiem podziemnym (§ 14 pkt 1 i 6 lit. d uchwały). Obsługa komunikacyjna terenu 79.07-MN6 będzie zapewniona przez drogę 79.07-KD(D) 2, tj. ulicę [...], przebiegającą wzdłuż nieruchomości skarżących. Zabudowa wielomieszkaniowa na terenie 79.07-MN6 będzie miała więc wpływ na zagospodarowanie i ewentualną zabudowę, dobudowę na działce skarżących. Zabudowa ta ponadto może mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności nieruchomości w dotychczasowy sposób, np. poprzez zacienienie działki, zwiększony ruch komunikacyjny. Te okoliczności świadczą o tym, że ustalenia planu co do możliwości zabudowy terenu 79.07-MN6 naruszają interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] (działka nr [...]). NSA wskazał, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do wniosku, że ustalenia planu co do sposobu zabudowy nieruchomości nie mogą naruszać interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, bo nie od niego zależy realizacja inwestycji. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy - ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sam fakt, iż w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej - "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w przedmiotowej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z [...] maja 2016 r. skierowane do Rady Miasta Torunia, zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W odpowiedzi na nie Przewodniczący Rady poinformował skarżących, że wezwanie przekazane zostanie Prezydentowi Miasta Torunia, i jeżeli Rada podejmie działania w sprawie wezwania o usunięcie naruszenia prawa, odpowiedź zostanie udzielona w późniejszym terminie. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na ww. wezwanie, a więc uznać je należy za bezskuteczne. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Odnosząc się do zagadnienia legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazać należy, że ta kwestia rozstrzygnięta została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1423/17, którym NSA uchylił uprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok tut. Sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, potwierdzając istnienie po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i ma obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie.

Skoro zatem za spełniony w niniejszej sprawie uznać należy warunek naruszenia przez zaskarżony akt interesu prawnego skarżących, w sprawie niniejszej zaistniały wszystkie formalne przesłanki umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie.

Przewidziane w u.p.z.p., rodzaje wadliwości planu miejscowego powodujące jego nieważność określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występują zatem trzy rodzaje wad planu miejscowego obwarowane sankcją nieważności tego rodzaju aktu. Są nimi: istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadził w powyższym zakresie warunek istotnych naruszeń, o jakich mowa powyżej. Stwierdzenie zatem naruszenia zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania lub właściwości organów w tym zakresie samo w sobie nie stanowi przyczynku do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Uzasadnia takie stwierdzenie naruszenie istotne, tj. takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń – w tym istotnych - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego w sprawie, ani naruszeń związanych z właściwością organów sporządzających ten plan, ani też naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. Nie ziściły się zatem przesłanki zawarte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. upoważniające do orzeczenia zgodnie z petitum skargi.

Spór w sprawie sprowadził się zasadniczo do kwestii, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w swym § 14, zawiera ustalenia sprzeczne z obowiązującym dla przedmiotowego terenu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia", przyjętego uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., nr 1032/06.

Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższa regulacja nie oznacza, że akty administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. określa, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją tego przepisu jest regulacja zawarta w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że porównanie ustaleń zawartych w przedmiotowym studium oraz kwestionowanego § 14 zaskarżonego m.p.z.p. nie prowadzi do wniosku, by zachodziła między nimi sprzeczność uzasadniająca stwierdzenie istotnego naruszenia zasad jego sporządzenia. Zgodnie z § 14 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem 79.07-MN6 ustalono przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz dopuszczalne – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura techniczna.

Tymczasem uregulowania załącznika nr 2 do uchwały nr 1032/06 Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Torunia, nie stoją w sprzeczności z ustaleniami zakwestionowanej części planu miejscowego. Obszar objęty § 14 planu miejscowego znajduje się w strefie zurbanizowanej, w jej podstrefie "Z.1" W podstrefie tej dopuszcza się budowę nowych budowli na wolnych działkach budowlanych bez zasadniczych zmian przeznaczenia terenu (2.3.2 Z.1 Studium k. 109 akt sądowych).

Jakkolwiek w części graficznej Studium pod nazwą; "obszary i tereny funkcjonalne", jasnobrązowemu kolorowi odpowiada nazwa: "obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", która obejmuje większą – lecz nie całą - część obszaru oznaczonego w planie miejscowym § 14 (rysunek Studium, k. 110 akt sądowych), to jednak z części tekstowej Studium nie wynika, jakie znaczenie ma wskazana część graficzna Studium, a w szczególności, czy określa ona istniejący stan zagospodarowania, czy postulowany. Zakładając jednak, że chodzi o stan postulowany, to należy zauważyć, że część tekstowa Studium wskazuje, że przyjęte w nim kierunki działań w celu realizacji polityki przestrzennej miasta nie są ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów Co więcej, w Studium wskazano, że ostateczne ustalenie granic terenów powinno być dokonane w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w trakcie przygotowywania decyzji administracyjnych. Wskazano, że w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów tzn., że określone na rysunkach Studium przeznaczenie terenu, zdefiniowane określeniem obszaru funkcjonalnego, oznacza przeznaczenie dominujące (ale nie wyłączne) i może być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi (nie przeciwstawnymi przeznaczeniu dominującemu), lecz nie prowadzącymi do pogorszenia warunków jego egzystencji (2.1 Studium – k. 105 akt sądowych).

Z powyższego wynika, że ustalenia Studium nie stoją w sprzeczności z kwestionowanymi przepisami planu miejscowego. Rada Miasta Torunia zgodnie bowiem z regulacją Studium zachowała dotychczasowe przeznaczenie spornego terenu w postaci funkcji podstawowej – budownictwa jednorodzinnego i zgodnie z regulacją Studium (przewidującym możliwość uzupełnienia przeznaczenia dominującego, inną funkcją), dopuściła na tym terenie również zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako funkcję dopuszczalną. Funkcji tej nie sposób uznać za przeciwstawną funkcji podstawowej lub zasadniczo zmieniającą przeznaczenie terenu, skoro funkcja dopuszczalna (uzupełniająca) przewiduje, tak samo, jak funkcja podstawowa, również funkcję mieszkaniową. Za funkcję przeciwstawną funkcji podstawowej lub zasadniczo zmieniającą przeznaczenie terenu, należałoby uznać taką funkcję, która wprost kłóci się z mieszkaniowym przeznaczeniem terenu, co miałoby przykładowo miejsce w sytuacji przeznaczenia terenu na działalność przemysłową, czy usługi o charakterze uciążliwym.

Tymczasem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nie tylko nie stoi w tak ostrej opozycji wobec zabudowy jednorodzinnej, lecz można nawet uznać, że stanowi jej uzupełnienie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Na tym samym terenie mogą przy tym współistnieć nawet różne funkcje (a więc niekoniecznie jedynie mieszkaniowe), pod warunkiem jednak, że są one z sobą zgodne, spójne i uzupełniające, a przede wszystkim, że się wzajemnie nie wykluczają. Nie ulega wątpliwości, że na jednym terenie współistnieć może funkcja "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, infrastruktura techniczna". Funkcje te uzupełniają się (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8.01.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1266/18). Niewątpliwie jednak problemem budzącym wątpliwości byłaby sytuacja, kiedy uregulowania planu miejscowego stwarzałyby możliwość współistnienia na jednym obszarze planistycznym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, które to zabudowy posiadałyby daleko rozbieżne od siebie parametry, co do wielkości i wysokości budynków oraz ilości ich kondygnacji. Dlatego też w orzecznictwie zwraca się uwagę na okoliczność, że przyjęcie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza dotyczących wysokości budynków i liczby kondygnacji naziemnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ma wpływ na uznanie jej za niepozostającą w sprzeczności z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dotyczy to sytuacji, kiedy powyższe wskaźniki obu rodzajów zabudowy są do siebie zbliżone (vide: wyrok NSA z dnia 8.01.2016 r., sygn. akt II OSK 3043/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 187/17). Taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, albowiem powyższe wskaźniki dla zabudowy wielorodzinnej są zbliżone do zabudowy jednorodzinnej, co wynika z § 14 pkt 6 lit. c oraz d, planu miejscowego przewidującego dla zabudowy bliźniaczej i wielorodzinnej: - 2 kondygnacje nadziemne, lecz nie więcej niż 8 m ponad poziomem terenu.

W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się wysunięte w skardze zarzuty, co do niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium oraz co do naruszenia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zupełnie chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 140 kc, albowiem podnoszona w skardze argumentacja co do obaw zacieniona nieruchomości skarżących (badana dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę), ograniczenie możliwości jej zagospodarowania oraz brak możliwości obsługi komunikacyjnej "planowanej inwestycji" (sformułowanie skargi - uwaga Sądu), zarzut ten nie wykazał naruszenia prawa własności skarżących. W istocie opiera się on o obawy skarżących co do ewentualnych następstw realizacji planu miejscowego, które są zresztą gołosłowne, skoro skarżący nie wykazali zaistnienia negatywnych następstw, które przytoczyli, a ponadto biorąc pod uwagę przytoczone wcześniej parametry, które obowiązują dla zabudowy wielorodzinnej o charakterystyce zbliżonej do zabudowy jednorodzinnej., nie sposób stwierdzić nastąpienia skutków, które skarżący wskazują. Co jednak istotniejsze, w przypadku, kiedy uchwalony plan miejscowy nie narusza prawa w sposób, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., brak jest prawnej możliwości kwestionowania jego postanowień, nawet w sytuacji, kiedy ogranicza on w pewnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości.

Powyższe dotyczy też uznania za bezzasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P., odnoszący się do ochrony prawa własności. Podkreślić należy bowiem, że art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. przewiduje ograniczenie prawa własności na podstawie ustaw, a to właśnie na podstawie przepisów u.p.z.p., została uchwalona zaskarżona uchwała.

Co się natomiast tyczy powołania się w skardze na wyroki NSA z dnia 6.08.2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14.12.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 608/11, to wyroki te nie wiążą Sądu w niniejszej sprawie, albowiem zostały one wydane w innym przedmiotowo postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

Niniejsze postępowanie dotyczy innego zagadnienia, a mianowicie rozstrzygnięcia kwestii, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak wystąpienia tych przesłanek, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło, obligował Sąd do uznania skargi za niezasadną.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.