Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1927/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej również: "Prokurator") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent") Nr [...] z [...] września 2011 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 1999 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...], obr. [...], położonego przy ul. [...] w [...], na rzecz G. S. w udziale wynoszącym 1/3 części, A. F. w udziale wynoszącym 1/3 części i R. S. w udziale wynoszącym 1/3 części, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2021 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Objęcie spornej nieruchomości działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279 – dalej jako: "dekret") przez gminę nastąpiło [...] kwietnia 1948 r., tj. w dacie zamieszczenia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. H. S. i R. L. (spadkobierczynie dawnych współwłaścicieli nieruchomości) [...] października 1948 r. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu).

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło W. N. i M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stwierdzając, że budynki tam się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa.

Na mocy aktu notarialnego z [...] marca 1954 r. Rep nr [...] H. S. i C. M. (d. R. L.) sprzedały E. S. całość odziedziczonych po W. N. udziałów odpowiadających łącznie połowie nieruchomości nr hip. [...], z zachowaniem praw Skarbu Państwa wynikających z dekretu.

Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1954 r. Rep. Nr [...] H. S., działająca w imieniu małoletniego syna W. S. (spadkobiercy M. S.) dokonała sprzedaży E. S. 1/4 części budynku i przeniosła na niego wynikające z dekretu prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej tej części gruntu.

Umową sprzedaży z [...] lutego 1956 r. (akt notarialny Rep. nr [...]) H. S. przeniosła prawa do 1/4 części nieruchomości przy ul. [...] wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej na E. S..

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1977 r. sygn. akt [...] prawa do spadku po S. S. (przed zmianą imienia: E. S.), zmarłym [...] czerwca 1976 r. nabyli: G. S., A. F. i R. S. (po 1/3 części).

SKO decyzją z [...] lutego 1999 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. S. i R. S. stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] września 1951 r.

Decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent Miasta [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...] na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części) na [...] lat; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. organ ten odmówił G. S., A. F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu (zabudowanego budynkami mieszkalnymi lewej i poprzecznej oficyny) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], pochodzącego z dawnej hipoteki nr [...]; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na [...] lat; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. organ odmówił G. S., A. F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] niepodzielnej części gruntu (zabudowanego budynkiem mieszkalnym frontowym) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], ul. [...], dawna hipoteka nr [...]; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na [...] lat.

Decyzją z [...] marca 2000 r. nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 1999 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego nr [...] z [...] września 1951 r.

Następnie SKO, po rozpatrzeniu wniosków Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1999 r., decyzjami z [...] sierpnia 2001 r. nr: [...] (dot. decyzji nr [...]),[...] (dot. decyzji nr [...]) i [...] (dot. decyzji nr [...]) - utrzymanymi w mocy odpowiednio decyzjami: z [...] grudnia 2001 r. nr [...], z [...] listopada 2001 r. nr [...] i z [...] października 2004 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z [...] września 1999 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję własną z [...] marca 2000 r. nr [...] i na podstawie art. 147 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] lutego 1999 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium nr [...] z [...] września 1951 r. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...], Kolegium odmówiło uchylenia wyżej wskazanej ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 1999 r. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2002 r. nr [...].

Wyrokiem z 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Kolegium, po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] lutego 2006 r., odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] lutego 1999 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] stycznia 2011 r. K. S., M. S. i M. S. oraz A. F. wystąpiły o zmianę decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1999r. nr: [...],[...] i [...]. W wyniku jego rozpatrzenia, Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. zmienił ostateczną decyzję z [...] września 1999 r. nr [...] w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 działka nr ew. [...] obr. [...] na rzecz A. F. (udział w [...] części), na rzecz M. S. (udział w [...] części), M. S. (udział w [...] części) i K. S. (udział w [...] części). Aktem tym zmieniono również wysokość czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa.

W wykonaniu decyzji nr: [...],[...] i [...] z [...] września 1999 r., zmienionymi decyzjami z [...] września 2011 r. nr: [...], Prezydent [...] oddał opisane w tych decyzjach udziały w nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste A. F., K. S., M. S. i M. S., co potwierdzono aktem notarialnym z [...] czerwca 2012 r. Rep. [...].

Następnie, postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], Kolegium, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Akt ten oraz poprzedzająca go decyzja z [...] lipca 2013 r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/14.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zmieniającej na zgodny wniosek stron decyzję ostateczną nr [...] z [...] września 1999 r., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta.

Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2021r. Wskazał na niedopuszczalność zmiany podmiotów decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 1999 r., co jego zdaniem miało miejsce w sprawie przy wydaniu decyzji Prezydenta nr [...] z [...] września 2011 r. Zdaniem Prokuratora, kwestie związane z następcami prawnymi stron decyzji powinny zostać uwzględnione w treści aktu notarialnego, w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, nie zaś rozstrzygane w kolejnej decyzji administracyjnej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu zauważył, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., zmieniająca decyzję tego organu nr [...] z [...] września 1999 r. została wydana m.in. na podstawie art. 155 kpa.

Przywołując treść powyższej normy prawnej oraz wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 ocenił, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku Prokuratora, przesłanki wynikające z art. 155 kpa przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., zostały zachowane.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana (decyzja Prezydenta nr [...] z [...] września 1999 r.) stała się ostateczna. Orzekała ona o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...]na rzecz G. S. (udział w 1/3 części), A. F. (udział w 1/3 części) i R. S. (udział w 1/3 części). Tym samym, w ocenie SKO, ww. osoby na tej podstawie nabyły opisane w decyzji prawo. Ocenił też, że zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron, gdyż wniosek w tym przedmiocie złożyła strona postępowania dekretowego – A. F., a także następcy prawny G. S. i R. S. – A. F., K. S., M. S. i M. S.. Zauważył, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu jest prawem zbywalnym, podlegającym dziedziczeniu, a zgodnie z art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego, zdaniem organu, następcy prawni G. S. i R. S. nabyli ogół praw i obowiązków należących do ich poprzedników prawnych z mocy samego prawa, z chwilą otwarcia spadku (w dacie śmierci spadkodawców) - z [...] stycznia 2002 r. (data zgonu G. S.) i [...] października 2002 r. (data zgonu R. S.). Dodatkowo Kolegium podniosło, że podmioty występujące z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] z [...] września 1999 r. na taką zmianę wyraziły zgodę. Organ wskazał też, że w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych, zaś za zmianą decyzji Prezydenta nr [...] z [...] września 1999 r. przemawiał w jego ocenie słuszny interes strony. Zmiana decyzji nie pozostawała też, zdaniem Kolegium, w sprzeczności z interesem społecznym, bowiem zarówno decyzja podlegająca zmianie, jak i decyzja zmieniająca odnosiły się jedynie do sfery praw i obowiązków jej beneficjentów, nie ingerując w sferę interesu społecznego.

Powołując się na powyższe SKO uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Prokuratora i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., gdyż nie była ona dotknięta wadą nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kolegium wniósł Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], a tym samym nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]nr [...] z [...] września 2011 r., zmieniającej za zgodą stron decyzję ostateczną tego organu nr [...] z [...] września 1999 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], działka ew. nr [...], obr. [...]. Wskazał również na naruszenie art. 155 kpa, polegające na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, zmianie stron decyzji, ustaleniu prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczenia przysługujących udziałów w gruncie - w trybie art. 155 kpa, w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania winno być, jego zdaniem, jedynie stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zarzucił przy tym brak ustalenia przez Kolegium zaistnienia przesłanek z art. 155 kpa, uprawniających do zastosowania tego trybu nadzwyczajnego, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Podnosząc powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] lipca 2021 r. nr [...], bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa, również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z [...] września 2021 r. Prokurator oświadczył, że nie oponuje co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie z [...] listopada 2021 r. uczestnicy postępowania sądowego M. S., M. S. i K. S. wniosły o oddalenie skargi i wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy Prokuratorem, a SKO w [...] skoncentrowała się na tym, czy zmiana decyzji dekretowej z [...] września 1999 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dokonana w trybie art. 155 kpa, nastąpiła w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa. Sprzeciw Prokuratora zawierał bowiem żądanie wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] [...] września 2011 r. nr [...], zmieniającej w pkt I-III decyzję dekretową tego organu z [...] września 1999 r.

Poza sporem jest to, że kwestionowana decyzja zmieniająca nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt: 1, 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do jej wydania), 3, 4, 5, 6, 7 kpa.

Spór dotyczy natomiast tego, czy decyzja zmieniająca (z [...] września 2011 r.) zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (została wydana z rażącym naruszeniem prawa) przez to, że na podstawie tej decyzji doszło do częściowej zmiany beneficjentów decyzji dekretowej (z [...] września 1999 r.) i w konsekwencji przysługujących wszystkim uprawnionym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości nr hip. [...], w części obecnie oznaczonej jako działka nr [...], a zatem czy nastąpiło w postępowaniu nadzwyczajnym ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy dekretowej, a organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił przesłanek określonych w art. 155 kpa.

Odnosząc się do opisanego wyżej zagadnienia w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z tego przepisu zostały zachowane.

Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna [...] września 1999 r. (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji).

Po drugie – decyzja zmieniana orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz żyjących osób – następców prawnych przeddekretowych właścicieli, tj. G. S., A. F., R. S. Na podstawie tej decyzji strony niewątpliwie nabyły prawo, a ściślej ukształtowaną tą decyzją ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wynikającą ze złożonego w terminie wniosku dekretowego.

Po trzecie – nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] stycznia 2011 r. o zmianę decyzji z [...] września 1999 r. złożyły strona postępowania dekretowego, tj. A. F. oraz A. F., K. S., M. S., M. S. jako spadkobiercy stron postępowania dekretowego – G. S. i R. S. (osób zmarłych w 2002 r.). Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta [...] na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. W sprawie o zmianę decyzji z [...] września 1999 r., w trybie art. 155 kpa, Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej – organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...] "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto [...] (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w niniejszej sprawie indywidualnej wyznaczył Prezydentowi [...] rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto [...] nie miało w niniejszej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, jako osoba prawna. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, aby gmina w administracyjnym toku instancji zajmowała różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, a raz strony postępowania (por. postanowienie NSA z 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3600/18).

Po czwarte – brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych.

Po piąte – za zmianą decyzji z [...] września 1999 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana decyzji dekretowej realizowała zgodny cel aktualnych następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało doprowadzić do zawarcia przez Miasto [...] z tymi osobami umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Cel ten został zrealizowany (umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] czerwca 2012 r. Rep. A nr [...]).

Po szóste – zmianie decyzji z [...] września 1999 r., która wywoływała zmiany w sferze prawnej podmiotów prywatnych, tj. beneficjentów tej decyzji, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy interes ogółu członków wspólnoty samorządowej.

Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły oczywiste, a przez to "rażące", przeszkody prawne do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 kpa, w stosunku do decyzji z [...] września 1999 r.

Za uznaniem decyzji zmieniającej, jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa, przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie niniejszej sprawy prymat należało przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone przez Prokuratora zarzuty dotyczące "rażąco" wadliwego wykorzystania trybu z art. 155 kpa do "przeniesienia" praw z decyzji dekretowej na M. S., M. S., K. S., którzy nie byli stronami postępowania dekretowego i w konsekwencji "rażąco" naruszającego prawo wydania decyzji z [...] września 2011 r. w warunkach braku tożsamości sprawy administracyjnej załatwianej decyzją zmieniającą i załatwianej decyzją zmienianą, Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju argumenty nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi w kontekście zakwalifikowania ich jako którejkolwiek z wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności jako wady "rażącego" naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie można pominąć tego, że wszystkie osoby wskazane zarówno w decyzji zmienianej, jak i decyzji zmieniającej, są następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zatem zmiana podmiotowa kręgu osób uprawnionych wynikająca ze spadkobrania po G. S. i R. S. nie zmienia materialnoprawnej tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej decyzją zmienianą.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że o tożsamości sprawy zakończonej decyzją zmieniającą względem sprawy zakończonej decyzją zmienianą świadczy to, że w obu tych sprawach występują te same podmioty. Jednak tożsamość podmiotowa sprawy zostaje także zachowana, gdy w prawa dziedziczne i zbywalne (ogół sytuacji prawnej zmarłych osób) wejdą następcy prawni beneficjentów decyzji dekretowej. Wobec tego w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 wszyscy wnioskodawcy działali jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji z [...] września 1999 r. załatwiającej wniosek dekretowy nie spowodowało "skonsumowania", czy "wygaszenia" roszczeń dekretowych z art. 7 ust. 1 dekretu. Tryb realizacji wniosku dekretowego jest dwuetapowy, tj. administracyjno–cywilny (do zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wymagana jest ostateczna decyzja administracyjna, uwzględniająca wniosek dekretowy). Zatem wydanie decyzji z [...] września 1999 r. miało ten skutek, że oznaczyło, co do treści (przedmiotowo), ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wynikającą ze złożonego w terminie wniosku dekretowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane to, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (aktu o charakterze rzeczowym) i w związku z tym ma on interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).

Trafnie zwrócił uwagę Prokurator, że w orzecznictwie sądowym już od wielu lat wyrażany jest pogląd, że – co do zasady - w trybie zmiany decyzji z art. 155 kpa nie ma możliwości przeniesienia praw z decyzji na nowe podmioty i zmiany tożsamości sprawy (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r. sygn. akt IV SA 1377/90).

Skarżący pomija jednak to, że sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 kpa kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych (por. np. uchwały NSA o sygn. akt: III AZP 8/83, FPK 2/96, FPS 12/99, OPK 9/98, II GPS 2/09).

Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09. Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 kpa istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 kpa toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 7) użycie w art. 155 kpa spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 kpa; 8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 kpa.

Skarżący pomija także to, że na tle spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa na tle stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 kpa. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13; wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko przeciwne).

Zatem kwestia takiej, a nie innej, wykładni art. 155 kpa, na tle niniejszej sprawy, nie mogła doprowadzić do uznania decyzji zmieniającej z [...] września 2011 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie "rażące", to oczywiste naruszenie przepisu prawa o jasnej treści. Wydana w takich warunkach decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Natomiast z samej treści art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot.

Prokurator wnoszący skargę nie wziął pod uwagę tego, że w sprawach dekretowych, z założenia będących sprawami z zakresu prawa cywilnego, w których wydawane są decyzję o charakterze rzeczowym (dotyczące prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jako rzeczy oznaczonych co do tożsamości) nie ma odpowiednika takich procedur aktualizacyjnych jak przewidziane, np. w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze zm.), czy w art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które w razie zmiany okoliczności sprawy po wydaniu decyzji umożliwiają przeniesienie praw z decyzji administracyjnej na inny podmiot. Te procedury dotyczą spraw administracyjnych regulujących typowe stosunki administracyjnoprawne.

Brak opisanych wyżej procedur aktualizacyjnych w sprawach z zakresu gruntów [...] wynika zapewne z tego, że sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego uregulowana w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter sprawy cywilnej, ale załatwianej w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. W sprawie cywilnej nie są potrzebne procedury aktualizacyjne wzorem przewidzianych w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy w prawie budowlanym (które dotyczą stosunków z natury administracyjnoprawnych). Skoro roszczenie dekretowe (o charakterze majątkowym, zbywalnym i dziedzicznym) jest rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym i zmierza do nabycia prawa użytkowania wieczystego, to ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy wydana w trybie art. 7 ust. 2 dekretu tworzy na rzecz jej beneficjentów ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego (prawo podmiotowe tymczasowe).

Zdaniem Sąd tego rodzaju prawo ukształtowane ostateczną decyzją dekretową wchodzi do spadku po zmarłym beneficjencie tej decyzji (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Wobec tego (zakładając, że decyzja dekretowa jest cały czas aktualna w sferze przedmiotowej) spadkobierca beneficjenta decyzji dekretowej, aby zawrzeć umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, musi przedstawić notariuszowi ostateczną decyzję dekretową i prawomocne orzeczenie sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku po beneficjencie tej decyzji lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc).

Tymczasem na gruncie spraw dekretowych, aby zaktualizować krąg beneficjentów decyzji dekretowej i tym samym doprowadzić do wykonania tej decyzji poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego, wykształciła się praktyka zmiany decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa. Uznano zapewne, że skoro przyznanie prawa użytkowania wieczystego wynika z ostatecznej decyzji dekretowej, to zostało uregulowane w sferze stosunku z natury administracyjnoprawnego i że wobec tego prawo zmarłego z dziedziny stosunków administracyjnoprawnych nie wchodzi do spadku. Przyjęto zatem, że rozwiązanie tej sytuacji może nastąpić jedynie poprzez zmianę ostatecznej decyzji dekretowej w sferze podmiotowej poprzez wykorzystanie instytucji zmiany decyzji przewidzianej w art. 155 kpa.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w sprawach dekretowych opisana wyżej praktyka stosowania art. 155 kpa była wadliwa, jednak decyzja zmieniająca z [...] września 2011 r. wydana w takich warunkach, nie mogła być potraktowana jako obciążona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutki tego rodzaju decyzji zmieniającej nie są nieakceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro decyzja ta miała na celu uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości i nie została wydana w warunkach rażącego konfliktu interesów Miasta [...] i beneficjentów decyzji dekretowej.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.