Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1953/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. – S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 763/08 w sprawie ze skargi B. P. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 763/08 w sprawie ze skargi B. P., P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji o warunkach zabudowy w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Swarzędz z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], [...], w pkt II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych i w pkt III określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], położonej w Swarzędzu przy ul. Armii Poznań. W postanowieniu organ wskazał, że po konsultacji z architektem, który opracowuje projekty decyzji o warunkach zabudowy, ustalił że dopuszczalne jest usytuowanie w obowiązującej linii zabudowy jedynie części bryły budynku, a nawet jest to wskazane z uwagi na przebiegającą z uskokiem granicę działki od strony drogi publicznej.

Powyższe postanowienie było przedmiotem zażalenia B. P. i P. S., którzy wnieśli o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 124 § 1 i 2 K.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia jego uzasadnienia i art. 113 § 2 K.p.a. poprzez merytoryczną zmianę interpretowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego nie istnieje sprzeczność między wyznaczeniem łamanej linii zabudowy a opisaniem jej w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem skoro granica między działką nr [...], na której ma być realizowany budynek, a działką nr [...], stanowiącą drogę stanowi linię łamaną, to oczywistym jest, że zapis o linii zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicy wymusza wprowadzenie linii łamanej elewacji frontowej.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. P. i P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących postanowienie narusza § 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury, z którego wynika, że część frontowa budynku nie może być usytuowana poza linią zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające organy błędnie przyjęły, że sprzeczności istniejące w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. można usunąć poprzez wyjaśnienia wątpliwości na podstawie art. 113 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), dalej u.p.z.p., i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, decyzja o warunkach zabudowy winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, chodzi tu przede wszystkim o regulujący te kwestie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wprowadzający kontynuację zabudowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i część graficzną. Jak wynika z treści części tekstowej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., obowiązująca linia zabudowy została ustalona w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicy bez nazwy. Tymczasem w części graficznej tej decyzji, obowiązująca linia zabudowy została poprowadzona w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicy jedynie w części, w pozostałej części odległość obowiązującej linii zabudowy od linii rozgraniczającej ulicy jest mniejsza niż 6 metrów, bowiem nie uwzględniono iż linia rozgraniczająca ulicy przebiega z uskokiem. Powstałej w ten sposób sprzeczności treści tekstowej decyzji i jej części graficznej nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skorygować w trybie art. 113 § 2 K.p.a., który ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości rozstrzygnięcia sprawy, a nie prowadzić do merytorycznej jego zmiany, do czego zmierzały wydane w niniejszej sprawie postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. K.-S. oraz A. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, bez należytego rozpoznania przytoczonych przez organ argumentów wskazujących, iż nie istnieje sprzeczność pomiędzy wyznaczeniem łamanej linii zabudowy, a opisaniem jej w decyzji o warunkach zabudowy oraz przyjęciu wbrew stanowisku organów administracji publicznej, iż dokonanie wykładni decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nie może być dokonane w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy prawidłowa i wszechstronna analiza stanu sprawy prowadzić winna do przyjęcia, iż taka wykładnia była dopuszczalna,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 lit. c/ P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej niewłaściwie zastosował art. 113 § 2 K.p.a. i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz powinno zostać na tej podstawie uchylone ze względu na to, iż stanowi ono nowe merytoryczne rozstrzygnięcie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przez Sąd art. 145 P.p.s.a. powinno prowadzić do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie nie stanowi niedozwolonej wykładni decyzji zaś organ administracji publicznej miał prawo w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a. wyjaśnić niejednoznaczność decyzji postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., co w konsekwencji winno prowadzić do oddalenia skargi,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury do oceny merytorycznej postanowienia i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie powinno zostać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uchylone, gdy prawidłowe zastosowanie przepisów nie pozwala na stosowanie powyższych przepisów dla oceny prawidłowości postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., ponieważ w toku rozpoznania Sąd bada wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ administracji publicznej trybu przewidzianego w art. 113 § 2 K.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od B. P. oraz P. S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczenia opłaty od skargi kasacyjnej i przyznanie prawa pomocy albowiem skarżący nie są w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania.

Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 763/08 odmówiono skarżącym prawa pomocy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli B. P. i P. S. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w trybie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzuty skargi tej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 113 § 1 P.p.s.a. polegający na braku uwzględnienia argumentów wykazujących, że nie istnieje rozbieżność między wyznaczeniem łamanej linii zabudowy, a opisaniem jej w treści decyzji o warunkach zabudowy, a nadto przyjęciu niedopuszczalności wykładni w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a.

Powyższy zarzut jest wadliwy z tego względu, iż nie bierze pod uwagę w ogóle regulacji prawnej i wymogów jakie winna spełniać decyzja administracyjna (art. 107 K.p.a.) a w szczególności wymogów decyzji "o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" określonych art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swej treści do załącznika graficznego, który winien być zgodny z treścią decyzji i nie powinien budzić wątpliwości, co do jego związku z decyzją.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 4 ust. 1 stanowi jednoznacznie, że "obowiązująca linia zabudowy – 6 m od linii rozgraniczającej ulicy bez nazwy" (patrz załącznik graficzny).

Na załączniku graficznym linia zabudowy wykreślona jest jako jedna linia ciągła przez całą działkę – podczas gdy linia rozgraniczająca od ulicy nienazwanej przebiega z uskokiem. Uskok ten powoduje na pewnym odcinku zmniejszenie odległości linii zabudowy o 1,5 m od linii rozgraniczającej ulicy.

Analiza porównawcza tych dokumentów w sposób jednoznaczny wykazuje różnice między treścią decyzji, a jej załącznikiem granicznym do którego odsyła.

Załącznik graficzny jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i żadną miarą nie może zawierać odrębnego uregulowania niż wynika to z treści decyzji.

Sąd kasacyjny w pełni podzielił stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji, który mając na uwadze różnice pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a przebiegiem faktycznym linii rozgraniczającej ulicę nienazwaną, wykluczył możliwość zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. – do interpretacji treści decyzji.

Art. 113 § 2 K.p.a. stanowi, że "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji".

Jak słusznie zauważył Sąd ten, wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.

Wszystkie te wykluczenia zaistniały w sprawie niniejszej wskutek wydanego postanowienia interpretacyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędza oraz organu odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Organy te wadliwie uznały, iż wystarczy postanowienie interpretacyjne wydane w trybie art. 113 § 2 K.p.a. do "naprawy wadliwej decyzji, w której zachodzi ewidentna sprzeczność między treścią decyzji (pkt 4 ust. 1), a załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji".

Wystąpienie różnicy między rozstrzygnięciem tekstowym decyzji, a załącznikiem graficznym jest spowodowane brakiem uwzględnienia w części tekstowej stanu faktycznego związanego z uskokowym przebiegiem linii rozgraniczającej ulicę.

W tej sytuacji zostały, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, naruszone przepisy art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 § 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z których to wynika, że "decyzja o warunkach zabudowy winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w szczególności w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego".

Ocena Sądu pierwszej instancji w pełni uzasadniona jest uprawnieniami tegoż Sądu płynącymi z regulacji art. 134 § 1 P.p.s.a., który nakazuje kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym oraz procesowym niezależnie od podniesionych zarzutów skargi.

W świetle powyższych uwag chybione jest stanowisko skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Uzasadnienie zarzutu powyższego sprowadza się li tylko do polemiki z prawidłową oceną i słusznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Na szczególne podkreślenie zasługują rozważania organu odwoławczego zaskarżonego postanowienia, który w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przywołuje część tekstową decyzji: "Dotyczącą obowiązującej linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ulicy bez nazwy (patrz załącznik graficzny)". Następnie jednak mimo ewidentnej różnicy między decyzją, a załącznikiem – tenże organ wyprowadza wniosek, iż "skoro jest tak, że granica pomiędzy działką Nr [...] stanowiącą drogę, a działką Nr [...] podlegająca zabudowie stanowi linię łamaną, to oczywiste jest, że zapis o linii zabudowy 6 m od linii rozgraniczającej ulicy, również wymusza wprowadzenie linii łamanej elewacji frontowej projektowanego budynku, aby zachować wskaźnik odległości ściany budynku od granicy działki drogowej.

Treść decyzji, obejmującej załącznik graficzny nie może być inna od treści samej decyzji. Takie wnioski organu w ocenie Sądu kasacyjnego są logiczne i prawidłowe, ale nie znajdują potwierdzenia w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem załącznik graficzny do decyzji w odniesieniu do linii zabudowy, w części uskokowej, jak ocenił sam organ odwoławczy, został wkreślony nieprawidłowo.

Stwierdzonej wady decyzji nie można usunąć poprzez dokonanie wykładni treści decyzji w trybie art. 113 § 2 K.p.a., jak uczyniły to organy obu instancji wydając zakwestionowane postanowienia. Nie może budzić więc wątpliwości poprawność oceny Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza wydano z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a. – co stanowiło podstawę ich uchylenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. wobec braku naruszenia przez organy art. 113 § 2 K.p.a. należy także uznać za chybione.

Skoro podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły w żadnym stopniu wyroku Sądu pierwszej instancji, odpowiadającego prawu – skargę kasacyjną należało oddalić.

Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.