Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1093/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 447/18 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 grudnia 2017 r. nr BP.5530.33.2017.0164.BTM.9184 w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18 sierpnia 2017 r., nr BTM-WPA.513.23.2017.1257.14737; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "S." Sp. z o.o. w W. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 477/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 19 grudnia 2017 r. w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dnia 8 września 2015 r. przedsiębiorcy S. udzielono zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o nr 003020 i nr blankietu ZD 0008171.

Decyzjami: z 7 stycznia 2014 r., z 10 lutego 2014 r., z 14 lipca 2014 r., z 10 lutego 2015 r., z 5 października 2015 r. nałożono na "S." Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") kary pieniężne za popełnienie najpoważniejszych naruszeń z zakresu transportu drogowego.

W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 15 grudnia 2015 r orzekł o utracie przez skarżącą dobrej reputacji, jako proporcjonalnej reakcji na kary nałożone ww. decyzjami administracyjnymi. Decyzją z 17 października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy. Skarga na ww. decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2700/16. Wyrok ten jest nieprawomocny. Sprawa została przekazana w 21 czerwca 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną spółki.

Pismem z 30 czerwca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia uprawnień z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr 003020.

Po doręczeniu stronie decyzji GITD z 18 sierpnia 2017 r. o zawieszeniu do 3 czerwca 2018 r. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Decyzją z 19 grudnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że strona z chwilą, gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 17 października 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z 15 grudnia 2015 r. stwierdzającą, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję na nałożone sankcje, stała się ostateczna, strona przestała spełniać warunki posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Organ podniósł, że wymóg posiadania dobrej reputacji dotyczy przedsiębiorców (i zarządzających transportem) niezależnie od formy prawnej, w jakiej działalność gospodarcza jest przez nich prowadzona.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że utrata dobrej reputacji nie może dotyczyć przedsiębiorcy będącego osobą prawną, a jedynie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca jest osobą prawną – wyłącznie zarządzającemu transportem wyznaczonemu przez przedsiębiorcę. Tym samym, wydanie ostatecznej decyzji wobec skarżącej stwierdzającej utratę dobrej reputacji tego przedsiębiorcy powoduje, że wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony.

Sąd uznał, że żadna z tych okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.; dalej "rozporządzenie 1071/2009") nie zaszła w sprawie, więc skarżąca przestała spełniać warunek posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika inny niż określone w wymienionym przepisie art. 13 ust. 1 omawianego rozporządzenia. W tej sytuacji organ nie był zobowiązany do zastosowania procedury wynikającej z art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym: jeżeli właściwy organ stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnia już jednego lub większej liczby wymogów określonych w art. 3, zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 artykułu (termin sześciomiesięczny). Zdaniem WSA nie ma podstaw do twierdzenia, że zanim organ ostatecznie wydał decyzję o zawieszeniu lub cofnięciu zezwolenia, powinien stronie wyznaczyć ż termin na zatrudnienie innego zarządzającego transportem. Wobec tego, że strona dopuściła się najpoważniejszych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, czego dowodem są wykonalne decyzje nakładające na stronę karę pieniężną organ zawiesił przedmiotowe zezwolenie do 3 czerwca 2018 r.

Podsumowując, w ocenie Sądu postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z zachowaniem zasad przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009.

Wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed NSA w sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku z 2 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2700/16.

W piśmie z 28 listopada 2022 r. skarżąca wskazała, że na mocy prawomocnego wyroku NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 839/18, Sąd stwierdził nieważność decyzji GITD z 17 października 2016 r. utrzymującej w mocy w całości decyzję GITD z 15 grudnia 2015 r. o utracie przez skarżącą dobrej reputacji. Decyzje te były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że stwierdzono nieważność powyższych decyzji GITD brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana do rozpoznania w 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane telefonicznie lub mailowo strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy więc wskazać, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zarzuca błędne zastosowanie art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez niewyznaczenie terminu na zatrudnienie osoby zarządzającej transportem po wydaniu decyzji o utracie przez spółkę dobrej reputacji. Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 2 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2700/16, oddalającego skargę na decyzję o utracie przez skarżącą dobrej reputacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślenia wymaga też, że sprawa dotycząca utraty przez skarżącą dobrej reputacji została już prawomocnie zakończona na skutek wydania przez NSA wyroku z 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 839/18. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Następnie NSA rozważył zasadność zarzutu naruszenia art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009. W myśl powyższego przepisu przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi, określone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009:

a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich;

b) cieszyć się dobrą reputacją;

c) posiadać odpowiednią zdolność finansową; oraz

d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

Państwa członkowskie mogą nałożyć dodatkowe proporcjonalne i niedyskryminujące wymogi, które przedsiębiorcy muszą spełniać, aby wykonywać zawód przewoźnika drogowego (art. 3 ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie do art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia jeżeli właściwy organ stwierdzi, że istnieje ryzyko, że przedsiębiorca nie spełnia już wymogów określonych w art. 3, informuje o tym przedsiębiorcę. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że co najmniej jeden z tych wymogów nie jest już spełniany, może określić jeden z następujących terminów na uregulowanie tej sytuacji przez przedsiębiorstwo:

a) termin nieprzekraczający sześciu miesięcy na zatrudnienie osoby, która zastąpi zarządzającego transportem, jeżeli zarządzający transportem przestał spełniać wymogi dobrej reputacji lub kompetencji zawodowych, który to termin może zostać przedłużony o trzy miesiące w przypadku śmierci zarządzającego transportem lub jego niedyspozycji ze względów zdrowotnych;

b) termin nieprzekraczający sześciu miesięcy – w przypadku gdy uregulowanie sytuacji wymaga od przedsiębiorcy wykazania, że posiada rzeczywistą i stałą siedzibę;

c) termin nieprzekraczający sześciu miesięcy – jeśli nie jest spełniany wymóg zdolności finansowej, aby wykazać, że ten wymóg będzie ponownie spełniany w sposób ciągły.

Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnia już jednego lub większej liczby wymogów określonych w art. 3, zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu (art. 13 ust. 3 rozporządzenia).

Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest zaprzestanie spełniania przesłanek z art. 3 ust. 1 rozporządzenia, czyli m.in. brak dobrej reputacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na wydanie wyroku z 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 839/18, warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Powyższym wyrokiem NSA uchylił wyrok z 2 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2700/16 oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 grudnia 2015 r. o utracie przez skarżącą dobrej reputacji. Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez organy przepis art. 50 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201; dalej "u.t.d.") nie zawierał regulacji wskazującej, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w zakresie swoich kompetencji posiadał uprawnienie do rozpatrywania spraw o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Tym samym GITD nie był właściwy do upoważnienia w trybie art. 51 ust. 7 u.t.d. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wydania w jego imieniu decyzji w sprawie o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Z tego powodu NSA uwzględnił skargę kasacyjną i stwierdził nieważność ww. decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości.

Jak wskazuje się w doktrynie decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywoływała skutków prawnych od chwili jej wydania. Podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest zatem potwierdzenie, że wadliwa decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołała skutków prawnych (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 156).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 212, wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchwałą tą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. i przyjmuje stanowisko w niej zawarte za własne.

Na gruncie niniejszej sprawy zaistniała sytuacja, o której mowa jest w ww. uchwale. Decyzja o utracie przez skarżącą dobrej reputacji, której nieważność została stwierdzona wyrokiem NSA z 10 września 2019 r., była bowiem podstawą wydania decyzji o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Z tego powodu należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja dotknięte były wadą nieważności, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. NSA uwzględnił poniesione przez skarżącą opłaty sądowe (200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie skarżącej przed Sądem pierwszej instancji.