Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 584/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 , art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. K. i J. S. kwoty po 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia z dnia 4 października 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 4 budynków) wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu, położonego na części działki nr [...] obr. [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz części działek [...] i [...], i działek nr [...],[...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...] tj. ul. [...] na drogę wewnętrzną przez działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz część działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...] na teren inwestycji kubaturowej jaki stanowi część działki wymienionej powyżej przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu organ I instancji zreferował przebieg postępowania wskazując na kolejne modyfikacje treści złożonego wniosku i podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że w loku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 24 października 2017 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 28 grudnia 2016 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2016 r. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską oraz opinię właściwej Rady Dzielnicy. Podano, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...] a wobec niezajęcia przez te organy stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. l u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. M. Ł., posiadająca stosowne uprawnienia. Podano również, że w toku postępowania inwestor wnosił uwagi do sporządzonego projektu warunków zabudowy zmierzające do korekty ustalonych parametrów zabudowy. Po rozpatrzeniu ww. uwag podtrzymano wcześniejsze ustalenia. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr l - warunki zabudowy, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

Od decyzji organu I instancji złożono odwołanie A. J. - K. oraz J. S., tożsame w swojej treści. W odwołaniach zarzucono, że działki nr [...] i [...] objęte zakresem inwestycji pozostają w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, w tym odwołujących. Stąd też wydana decyzja o warunkach zabudowy jest w tym zakresie niemożliwa do wykorzystania na etapie wydawania pozwolenia na budowę, bowiem inwestor nie posiada tytułu prawnego do tych działek i nie uzyska zgody odwołujących na realizację na tych działkach drogi dojazdowej do planowanego osiedla. Taka droga odcięłaby bowiem możliwość dojazdu do obiektów położonych po stronie północno — zachodniej terenu inwestycji. Stąd też kwestionowana decyzja jest bezprzedmiotowa i powinna zostać uchylona.

Wg odwołujących błędnie przyjęta, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, ponieważ istniejący dojazd ma w najwęższym miejscu poniżej 4 m szerokości, a służyć ma do obsługi osiedla czterech budynków wielorodzinnych jako jedyna obsługa komunikacyjna. Podkreślono, że działki odwołujących nie znajdują się w zarządzie ZIKiT.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. l, art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., póz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr l pkt II.1.c. i w tym zakresie orzekło, iż: "Szerokość elewacji frontowej od strony projektowanej drogi dojazdowej (elewacja północno - zachodnia) ustala się na poziomie od 32m do 34 m. Ponadto ustala się minimalną odległość pomiędzy poszczególnymi budynkami na poziomie 12 m. Ustala się nakaz sytuowania budynków w układzie równoległym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich ([...] [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...])".

2) W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż przystąpiwszy do rozpatrzenia niniejszej sprawy, pismem z dnia 12 grudnia 2018 r., Kolegium zwróciło się do inwestora o uzupełnienie akt sprawy o dowody i wyjaśnienia potwierdzające zapewnienie możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną, a także wyjaśnienia dotyczące zakresu wniosku, jeśli chodzi o istniejące obiekty dawnej cegielni "[...]" (których dotąd nie wyburzono), na której terenie planuje się przedmiotową inwestycję oraz wyjaśnienia dotyczące planowanego sposobu ogrzewania projektowanych budynków. W dniu 4 stycznia 2019 r. inwestor przedłożył swoje stanowisko w sprawie, w którym wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji organu l instancji w mocy i odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. W szczególności wskazano, że w stanie faktycznym sprawy nie znajduje potwierdzenia zarzut o braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podkreślono, że w miejscu, w którym planuje się dojazd do terenu inwestycji istnieje już obecnie utwardzona droga wewnętrzna, co potwierdza zarówno istnienie dostępu do drogi, jak i przesądza o możliwości wykonania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Do pisma załączono opinię prawną autorstwa r.pr. I. G. - C. odnośnie istnienia prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Z kolei pismem z dnia 11 stycznia 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium wyjaśniono, że znaczna część obiektów dawnej cegielni "[...]", w tym wszystkie obiekty znajdujące się na terenie inwestycji, obecnie została wyburzona, na potwierdzenie czego załączono dwie ortofotomapy. Natomiast niewyburzona frontowa część kompleksu w formie rotundy wraz z najbliższymi budynkami przeznaczona jest do adaptacji, z tym, że obszar ten nie jest objęty wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono również, że ogrzewanie budynków planowane jest w oparciu o sieć gazową. W dniu 21 stycznia 2019 r. do akt sprawy przedłożono aktualną informację techniczną [...] S.A. potwierdzająca możliwość przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. W odpowiedzi na to 18 marca 2019 r. do akt spawy złożono pismo zatytułowane "Odpowiedź odwołujących na stanowisko wnioskodawcy wyrażone w piśmie z dn. 4 stycznia 2019 r.", w którym odniesiono się do kwestii podnoszonej przez Wnioskodawcę, a dotyczącej ustanowionej na działkach Odwołujących się służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki objętej terenem inwestycji. W tym kontekście wskazano, że odwołujący nie kwestionują istnienie tejże służebności, ale w ich ocenie działanie Inwestora, polegające na włączeniu działek Odwołujących w zakres objęty inwestycją stanowi nadużycie, bowiem służebność jest odpłatna i obejmuje tylko dojazd do wieży ciśnień. Podkreślono, że odwołujący nie mają na celu zablokowania inwestycji, a jedynie oczekują uczciwych propozycji rozwiązania ww. problemu ze strony Inwestora.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. Ł., datowanej na 14 lutego 2018 r. (analiza karty 309-319,1. II). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] obr. [...] (zabudowa kubaturowa) wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego zachodnią krawędź (części przeznaczonej pod zabudowę kubaturową), o szerokości ok. 248 m. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 744 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w północno - wschodniej części K., w rejonie ul. [...], w obrębie [...]. Z uwagi na znaczną powierzchnię obszaru analizowanego (ponad 2 km2) nie jest to obszar jednolity. Jak wynika z analizy, można w nim wyróżnić cztery różne zespoły zabudowy: obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową po południowej stronie ul. [...] (ul. J. i [...]), odrębny obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wschodniej części obszaru analizy (rejon ul. [...]), obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową produkcyjną i usługową na terenie miejscowości Z. (poza granicami K.) oraz, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, teren dawnej cegielni Zesławice (obecnie skład budowlany) wraz z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników cegielni. Sam teren inwestycji obejmuje tereny po wyburzonych budynkach dawnej cegielni i stanowi części większego niezagospodarowanego obszaru. Teren ten ujęty jest w Studium jako korytarz przewietrzania miasta i obszar wymiany powietrza.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, także wielorodzinna (w szczególności zabudowa osiedla mieszkaniowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p.

Co do poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji szczegółowo wskazano, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że teren przedmiotowej inwestycji nie znajduje się bezpośrednio przy ul. [...] . Oddziela go od niej zachowany budynek frontowy dawnej cegielni, przeznaczony, zgodnie z oświadczeniem inwestora, do adaptacji, ale pozostający poza zakresem postępowania w sprawie niniejszej (na nieobjętej wnioskiem działce [...]). Inwestycja planowana jest na tyłach tego budynku, w głębi terenu - w oddaleniu od drogi publicznej, zatem ani linia przedmiotowego budynku, ani też linia zabudowy od ul. [...] nie ulegnie w ramach inwestycji zmianie. Stąd też odstąpiono od ustalania linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z analizy wynika również, że brak jest podstaw do wyznaczania linii zabudowy w głębi terenu, gdzie znajduje się teren inwestycji. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki sytuowane są w układach swobodnych, nie został wykształcony żaden jednolity wzorzec sytuowania budynków Stąd też, zgodnie z analizą, wystarczającym ograniczeniem dla przedmiotowej zabudowy będą przepisy techniczno - budowlane dotyczące minimalnych odległości od budynków sąsiednich oraz od granic działek.

Powyższe uzasadnienie Kolegium uznało za wystarczające. Jakkolwiek co do zasady wyznaczanie linii zabudowy dla inwestycji objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne, o tyle w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w głębi terenu, w drugiej czy też dalszej linii zabudowy, na tyłach zabudowy istniejącej, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od wyznaczania omawianego parametru. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt 11 OSK 496/10 wskazano, że "Oczywiste jest, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego". Podobnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 334/15: "Nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy" (por. także wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, wszystkie powołane wyroki dostępne w CBOSA).

Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskaźnik ten ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 18% - 22%. Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. W analizie wyjaśniono, że z uwagi na bardzo znaczna powierzchnię obszaru analizowanego, obejmującego w dużej mierze zespoły zabudowy w żaden sposób nie powiązane urbanistycznie z terenem inwestycji, nie przeprowadzono dokładnej analizy kształtowania wskaźników zabudowy wszystkich budynków z obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że zarówno ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo, jak i tożsamość funkcji i charakteru zabudowy właściwym punktem odniesienia dla kształtowania parametrów nowej zabudowy są budynki osiedla mieszk. na działkach [...], [...]. [...], [...]. [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...]. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru tego osiedla w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki, a także ogólną charakterystykę wskaźnika w pozostałych częściach obszaru analizowanego. Z ustaleń tych wynika, że średni wskaźnika dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na u w. działach wynosi 22%, natomiast wskaźniki dl całego obszaru analizowanego wahają się od 5% do 30% (zabudowa po południowej stronie ul. [...]), od 2% do 56% (zabudowa w północnej części obszaru analizowanego. od 7% do 22% (zabudowa na ternie miejscowości Z.). Powyższe dane potwierdzają, że średnia obliczona dla całego obszaru analizowanego byłaby wartością całkowicie przypadkową i jako taka nie powinna stanowić punktu odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy. W ocenie Kolegium racjonalny jest postawiony w analizie wniosek, że wnioskowana zabudowa powinna stanowić co do zasady kontynuację zabudowy sąsiadującego z terenem inwestycji osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która to teza stała się punktem wyjścia do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy.

Uzasadniając zastosowane odstępstwo wyjaśniono, iż uwzględniono przede wszystkim wskazany już wyżej fakt, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, co wynika z faktu, że obszar analizowany wyznaczony w przedmiotowej sprawie jest bardzo duży. Wobec takiego zróżnicowania trudno wskazać konkretna zasadę, jaka rządziłaby kształtowaniem omawianego parametru w analizowanym obszarze. Wskazano w związku z tym. że zasadniczo kontynuowany powinien być średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (22%), przy czym brak jest uzasadnionych względami urbanistycznymi argumentów za jego podwyższeniem, o co wnioskował inwestor. Wyższe wskaźniki choć występują w obszarze analizowanym, to jednak cechują wyłącznie zabudowę jednorodzinną, o odmiennym charakterze od zabudowy objętej wnioskiem. Uzasadnienie to Kolegium uznaje za przekonujące. Uzupełniając wywody analizy można zauważyć, co wynika zarówno z złącznika graficznego, jak i z opisu obszaru analizowanego, że powierzchnie działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a zabudowa bardzo różnorodna. Powoduje to w ocenie Kolegium, że niewątpliwie średnia z całego obszaru analizowanego byłaby wartością przypadkową, a jej kontynuacja nie byłaby korzystna z punktu wodzenia ładu przestrzennego. Zabudowa wielorodzinna, o jaką wnioskuje inwestor, ma inną specyfikę niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna czy też zabudowa usługowo - produkcyjna, również występująca w obszarze analizowanym, zatem to przede wszystkim budynki o tożsamej lub zbliżonej funkcji powinny stanowić punkt odniesienia dla kształtowania parametrów przyszłej inwestycji. Ze względu na wymogi ładu przestrzennego właściwe jest bowiem przyjęcie, że budynki o tej samej funkcji powinny co do zasady cechować się podobnymi parametrami. W efekcie w ocenie Kolegium w analizie wykazano, że właściwe w punktu widzenia ładu przestrzennego jest ukształtowanie wskaźnika w podanym wyżej przedziale. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie.

Co do szerokości elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 32 m - 34 m. Ustalono także minimalną odległość pomiędzy bryłami budynków na poziomie min. 12 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano ponownie, że najistotniejsza dla kształtowania nowej zabudowy powinna być średnia obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wynosi ona, jak wynika z załączonej tabeli - 36,75 m. Zauważono jednak, że jeden z budynków wielorodzinnych uwzględniony w zestawieniu ma szerokość dwukrotnie większą od pozostałych (75m) i wskazano, że nie powinien być on punktem odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych bez tego budynku wynosi 33 m. Podano także wartości szerokości elewacji frontowych dla pozostałej zabudowy z obszaru analizowanego wskazując, że wynoszą one od 6 m do 20 m w przypadku budynków jednorodzinnych oraz do 46 m w przypadku zabudowy produkcyjno - usługowej. Z uwagi jednak na wskazywane już wyżej okoliczności, zgodnie z którymi należy nawiązywać przede wszystkim do zabudowy o tożsamej funkcji i charakterze uznano, że wartości te nie są miarodajne dla wnioskowanej zabudowy. Z tego powodu za zasadne uznano przyjęcie kontynuacji wyliczonej średniej dla zabudowy wielorodzinnej, z tolerancją wynoszącą +/- l m, która znajduje uzasadnienie względami technologicznymi.

Z analizy wynikają przy tym dodatkowe wymogi oparte na ustaleniu, że wnioskowana zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy wskazywanego już wcześniej osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Aby zachować charakter zabudowy tegoż osiedla wskazano na konieczność zachowania odległości co najmniej 12 m miedzy poszczególnymi budynkami oraz sytuowania poszczególnych budynków w układzie równoległym do zabudowy osiedla. Obydwa te wymogi wprost wynikają z wyników analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej, ujętych w pkt 3.d załącznika nr 3 do decyzji. Z uwagi jednak na fakt, że tylko jeden z powyższych dodatkowych wymogów ujęto w warunkach zabudowy (załącznik nr l pkt II. 1.c), Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tym punkcie i wprowadziło obydwa wymogi wynikające z analizy do warunków zabudowy, celem zapewnienia spójności i jednolitości treści obydwu załączników tekstowych kwestionowanej decyzji. Przyjęta szerokość elewacji frontowej została wyczerpująco uzasadniona w analizie i z niej wynika. Do architekta/urbanisty sporządzającego projekt warunków zabudowy należy ocena, jakie parametry przyszłej zabudowy będą najwłaściwsze z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Jeśli wskazał on, że właściwe jest zastosowanie odstępstwa od reguły ogólnej, to nie ma podstaw do kwestionowania takiego twierdzenia przez organ odwoławczy, pod warunkiem przedstawienia przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Ponieważ w sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania szerokości przedmiotowych budynków, a argumentacja ta jest w ocenie Kolegium wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu, Kolegium nie znajduje podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 12 m do 13 m. Wprowadzono również ograniczenie w postaci ustalenia maksymalnej rzędnej terenu, jakiej wysokość przedmiotowych budynków nie może przekroczyć. Rzędną tę ustalono na poziomie 237 m n.p.m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i jednocześnie bezpośrednio zależą od funkcji budynku. Wynoszą one w przypadku budynków jednorodzinnych (krytych co do zasady dachami połaciowymi) ok, 6 m do 10 m (do kalenicy), a w przypadku budynków mieszkalnych z dachami płaskimi ich wysokość wynosi do 8,5 m. Zabudowa produkcyjno - magazynowa w miejscowości Z. ma wysokości od 3,5 m do 13 m. Najwyższym obiektem w obszarze analizowanym jest przykryty kopułą budynek frontowy dawnej cegielni. Wysokość kopuły wynosi 20 m, jednak wartość ta nie powinna być kontynuowana, stanowiłoby to bowiem naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Z kolei wysokości budynków wielorodzinnych wynoszą od 12 m do 14 m. Analizując możliwości wyznaczenia omawianego parametru dla wnioskowanej zabudowy wskazano, że co do zasady wysokości objętych wnioskiem budynków winna nawiązywać do wysokości budynków osiedla mieszkaniowego na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...]. Uwzględnienia wymaga jednak, że poziom terenu wznosi się od terenów osiedla, które położone jest nieco niżej, do terenu inwestycji - położonego wyżej. Uwzględniając tę okoliczność wprowadzono z jednej strony ograniczenia w postaci maksymalnej rzędnej, jakiej planowane budynki nie mogą przekroczyć, z drugiej górną granicę przedziału wynoszącą 13 m, a nie 14 m - co stanowi wysokość maksymalną budynków osiedla. W ocenie Kolegium w analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest w ocenie Kolegium wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Ustalona wysokość pozwoli wpisać planowane budynki w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji. Zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 Rozporządzenia jest dopuszczalne, jeśli zasadność jego zastosowania wynika z analizy i została w niej uzasadniona. Ten warunek został w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie spełniony.

Co do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 12 m do 13 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe, przy czym w przypadki zabudowy wielorodzinnej występują dachy płaskie. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie (1,2 miejsca postojowego na l mieszkanie). W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, póz. 1589), art. 64 ust. l w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.). Jest to ustalenie jednoznaczne, poddające się weryfikacji i stanowcze. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuszczono realizację garażu podziemnego pod budynkami. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej -ul. [...], poprzez projektowaną drogę dojazdową i zjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 24 października 2017 r. (karty 243 - 245, t. I).

Co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji. W przedmiotowej sprawie wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy objęte zostały także części działek nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz części działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...], na których planowana jest droga dojazdowa do projektowanego zespołu zabudowy. Stąd też dostęp terenu inwestycji do ul. [...] jest bezpośredni, ww. działki stanowią bowiem połączenie terenu inwestycji kubaturowej z drogą publiczną. Nawet w sytuacji, w której inwestor nie legitymowałby się żadnym tytułem prawnym do tychże działek i nawet w razie sprzeciwu ich właścicieli, nie byłoby możliwe z tego powodu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej. Tytuł prawny do terenu inwestycji badany jest bowiem dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, i to inwestor bierze na siebie ryzyko, że wydane warunki zabudowy nie znajdą kontynuacji w pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] powstały na skutek podziałów geodezyjnych działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] [...] W dziale 1-Sp tejże księgi wieczystej ujawnione jest odpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] pasem drożnym szerokości 3,6 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 m. Wpis ten został przeniesiony do ksiąg założonych dla wydzielonych działek za wyjątkiem działki nr [...], która jednak nie jest objęta wnioskiem \v przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności Kolegium potwierdziło w oparciu o elektroniczne księgi wieczyste prowadzone dla wszystkich ww. działek (księgi nr KR l [...], KR1 [...], KR l [...], KR1 [...]). Wynika z nich, że zarzuty Odwołujących, jakoby teren działki nr [...], stanowiącej teren inwestycji kubaturowej nie posiadał prawnie zagwarantowanego połączenia z droga publiczną, jest chybiony.

Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja [...] S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (informacja z dnia 7 października 2016 r., karta 21 - 24,1.1), aktualna informacja techniczna [...] (karta 26 - 27,11) oraz aktualna informacja dotycząca warunków zagospodarowania wód opadowych (informacja ZIKiT, karta 25, t. I). W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, akta sprawy zostały uzupełnione przez inwestora o aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja [...] S.A. z dnia 18 stycznia 2019 r.). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 24 października 2017 r. (karty 243 - 245, t. I), wydana po zawarciu z inwestorem umowy na rozbudowę układu drogowego mającego stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji (umowa z dnia 20 października 2017 r., karty 246 - 260,1.1). Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez planowany zjazd. Inwestor zobowiązał się do rozbudowy i przebudowy ul. [...] na wysokości terenu inwestycji oraz drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...] (droga dojazdowa do osiedla na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...]). Zarządca drogi pozytywnie zaopiniował projektowaną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, w tym projektowaną w ramach zamierzenia inwestycyjnego wewnętrzną drogę dojazdową na częściach działek nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz części działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Zarzuty Odwołujących w tym zakresie uznać zatem należy za niezasadne. To bowiem zarządca drogi publicznej, z której odbywać będzie się obsługa komunikacyjna inwestycji, jest jednostką wyspecjalizowaną w zakresie opiniowania rozwiązań komunikacyjnych mających stanowić obsługę komunikacyjną danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie jego opinia, z zastrzeżeniami wynikającymi z zawartej umowy na rozbudowę układu drogowego, jest pozytywna. Jej treść nie budzi przy tym wątpliwości ani zastrzeżeń. W związku z tym, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej do terenu inwestycji kubaturowej jest wystraczające. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej bezpośrednio i droga ta, w świetle opinii jej zarządcy po rozbudowie we wskazanym zakresie będzie wystarczająco uzbrojona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. J. - K. oraz J. S. podnosząc naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżący wskazali, iż są użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę numer [...] w obrębie [...] objętej księgą wieczystą numer KRI [...] Nieruchomość Skarżących obciążona jest wpisaną do księgi wieczystej służebnością o treści: "Odpłatna służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] pasem drożnym 3,6 metra biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 metrów to Jest na długości umożliwiającej dojazd do wieży ciśnień usytuowanej na działce nr [...] obj KW [...]". Według treści ewidencji gruntów Nieruchomość Skarżących (działka nr [...] obr. [...]) nie jest drogą. Zgodnie z jednoznaczną treścią Wniosku, Zamierzenie Inwestycyjne nie obejmuje obszaru, na którym znajduje się obiekt Wieży Ciśnień, do którego wiedzie szlak służebny - a co więcej. Zamierzenie Inwestycyjne w zakresie zabudowy kubaturowej znajduje się po przeciwnej - wschodniej stronie rozległego terenu poprzemysłowego, w którego części zachodniej położona jest Wieża Ciśnień. Wskazany w Załączniku nr 2 do Decyzji wyraźny i zgodny z Wnioskiem przebieg drogi wewnętrznej obejmującej nieruchomość skarżących znajduje się w znacznej odległości (co najmniej 35 metrów) od Wieży Ciśnień i przebiega w osi północ - południe, nie kierując się nawet w stronę Wieży Ciśnień. Ustalenia Organu I Instancji objęte punktem 4.d. Załącznika nr 1 do Decyzji są więc błędne, gdyż teren planowanej inwestycji kubaturowej nie posiada nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] obr. [...] - zwłaszcza, że przyjęte w punkcie 4.e. Załącznika nr 1 do Decyzji warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej ustalone zostały na podstawie opinii ZIKIT odnoszącej się jedynie do zjazdu z drogi publicznej (ulicy G. M.) na działkę numer [...] obr. [...] mającą w ewidencji gruntów użytek "dr" - w przeciwieństwie do nieruchomości skarżących - która ma użytek "Ba". Niezależnie od powyższego błędne są ustalenia Organu I Instancji objęte punktem 4.e. Załącznika nr 1 do Decyzji gdyż powołana opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] z dnia 24 października 2017 roku nie odnosi się ani do działek wskazanych w punkcie 4.d. Załącznika nr 1 do Decyzji ani nie dotyczy działek objętych obszarem Zamierzenia Inwestycyjnego lecz do innych, nie objętych Wnioskiem działek - a to nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]. W powyższym stanie faktycznym szlak przebiegający częściowo przez nieruchomość skarżących został wskazany przez Wnioskodawcę jako jedyny i wyłączny dostęp komunikacyjny do obszaru inwestycji kubaturowej objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Według treści Wniosku i obu Decyzji, zamierzenie inwestycyjne w zakresie inwestycji kubaturowej nie ma nawet pośredniego połączenia z drogą publiczną niż poprzez nieruchomość skarżących - należytego co do szerokości wymaganej w związku z parametrami zabudowy kubaturowej.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto podano, iż jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, jak również z zestawienia numerów działek objętych wnioskiem wynika, że teren inwestycji jako całość (część przeznaczona pod zabudowę kubaturową oraz część przeznaczona pod drogę dojazdową i infrastrukturę techniczną) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W szczególności terenem inwestycji objęto część działki Skarżących ([...] obr. [...]) oraz części działek nr [...] i [...] obr. [...], które bezpośrednio przylegają do działki drogowej nr [...] i działki drogowej nr [...] (pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]), przy czym z drogi publicznej na teren owych działek istnieje urządzony zjazd. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji, na których planowana jest droga dojazdowa do projektowanego zespołu zabudowy. Stąd też stwierdzić należy, że dostęp terenu inwestycji do ul. [...] jest bezpośredni, ww. działki stanowią bowiem połączenie terenu inwestycji kubaturowej z drogą publiczną. Nawet w sytuacji, w której inwestor nie legitymowałby się żadnym tytułem prawnym do tychże działek i nawet w razie sprzeciwu ich właścicieli, nie byłoby możliwe z tego powodu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Tytuł prawny do terenu inwestycji badany jest bowiem dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego i to inwestor bierze na siebie ryzyko, że wydane warunki zabudowy nie znajdą kontynuacji w pozwoleniu na budowę. Już zatem z tej przyczyny zarzut podniesiony w skardze, na aktualnym etapie procesu inwestycyjnego, jest bezzasadny.

Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] powstały na skutek podziałów geodezyjnych działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] W dziale I-Sp tejże księgi wieczystej ujawnione jest odpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] pasem drożnym szerokości 3,6 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 m, tj. na długości umożliwiającej do wieży ciśnień na działce nr [...]. Wpis ten został przeniesiony do ksiąg założonych dla wydzielonych działek za wyjątkiem działki nr [...], która jednak nie jest objęta wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności Kolegium potwierdziło w oparciu o elektroniczne księgi wieczyste prowadzone dla wszystkich ww. działek (księgi nr [...], [...], [...], [...]). Wynika z nich, że zarzuty Odwołujących, jakoby teren działki nr [...], stanowiącej teren inwestycji kubaturowej nie posiadał prawnie zagwarantowanego połączenia z droga publiczną, jest chybiony. Jeśli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię, jakoby ww. służebność obejmowała tylko dojazd do wieży ciśnień. Kolegium zarzutu tego nie podziela. Wpis dotyczący służebności nie pozostawia wątpliwości co do tego, że dotyczy on służebności przejazdu i przechodu wskazanym pasem terenu na rzecz działki nr [...]. Odniesienie się do wieży ciśnień ma na celu tylko sprecyzowanie długości owego pasa terenu, która w metrach została określona w przybliżeniu. Samo sformułowanie służebności jest jednak ogólne i dotyczy możliwości przejazdu i przechodu właścicieli działki nr [...] przez działkę [...], niezależnie od celu. Wieża ciśnień znajduje się na działce nr [...], tak samo jak planowana zabudowa. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że na teren działki nr [...] nie można się zgodnie z prawem dostać przy uwzględnieniu ww. służebności

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, m.in. z powodów w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowym wypadku organ przyjął, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęte zostały także części działek nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz części działek [...], [...], [...] i [...] obr. 4 [...] na których planowana jest droga dojazdowa do projektowanego zespołu zabudowy, a na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji. Tytuł prawny do terenu inwestycji badany jest bowiem dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, i to inwestor bierze na siebie ryzyko, że wydane warunki zabudowy nie znajdą kontynuacji w pozwoleniu na budowę.

Mając świadomość występowania takich poglądów w orzecznictwie, sąd rozpoznający sprawę ich jednak nie podziela. W sytuacji kiedy inwestor na określonym terenie ma zamiar zrealizować planowaną inwestycję, należy ocenić, czy ten właśnie teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa"). Skoro w przedmiotowym wypadku inwestycja jest planowana na części działki [...], ocenić należy dostęp tej działki do drogi publicznej w rozumieniu w/w przepisu. Natomiast obejmowanie wnioskiem innych działek, tak aby poprzez te działki, teren inwestycji połączył się z drogą publiczną jest obejściem art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Biorąc pod uwagę, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji, zaaprobowanie takiego poglądu jak wyraził organ, prowadziłoby w konsekwencji do tego, że każdy teren miałby dostęp do drogi publicznej, a art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy stałby się przepisem martwym. Wystarczyłoby bowiem w każdym wypadku, kiedy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, objąć wnioskiem działki, poprzez które teren inwestycji zetknąłby się z drogą publiczną.

Nie można się też zgodzić ze stanowiskiem organu, że dostęp do drogi publicznej działki nr [...], zapewniony jest poprzez stosowną służebność. Jak w tym zakresie wynika z ustaleń organu, działka nr [...] jest jedną z działek, która powstała z działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] [...] W dziale 1-Sp tejże księgi wieczystej ujawnione jest odpłatne prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] pasem drożnym szerokości 3,6 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] o długości 95 m. Zgodnie z art. 290 § 1 kodeksu cywilnego, w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych, a zgodnie z jego § 2 w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. "Według art. 290 § 1 i 2 k.c., w razie podziału nieruchomości władnącej, jak również obciążonej służebnością gruntową, służebność ta co do zasady utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział oraz na częściach utworzonych przez podział" (tak: Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II). W przedmiotowym wypadku uprzednia nieruchomość władnąca tj. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], a uprzednia nieruchomość obciążona tj. działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] są zatem nieruchomościami władnącymi w stosunku do działek nr [...] i [...]. Żadna z działek władnących, powstałych z działki nr [...], nie stała się jednak nieruchomością władnącą, w stosunku do pozostałych działek powstałych z uprzedniej nieruchomości władnącej tj. działki nr [...]. Tak więc o ile każdoczesnemu właścicielowi aktualnej działki nr [...] przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...], o tyle do chwili ustanowienia stosownej służebności, prawo takie nie przysługuje mu do działek nr [...], [...], [...] i [...]. Skoro w przedmiotowym wypadku inwestor planuje dostęp działki nr [...] do drogi publicznej m.in. poprzez część działek nr [...] i [...], na które służebność przejazdu i przechodu się nie rozciąga, to tak określony teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 ustawy. Wskazany teren inwestycji tj. część działki nr [...] nie ma bowiem dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego, ani poprzez odpowiednią służebność drogową, ani też poprzez drogę wewnętrzną.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z powodu innych istotnych uchybień organu.

Planowane zamierzenie nie obejmuje bowiem całej działki nr [...] obr. [...] (jak zresztą i pozostałych działek), lecz tylko ich części. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni natomiast podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK [...], iż "sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08)". Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane jako działka ewidencyjna gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia.

Na tej płaszczyźnie rozważań dodać należy, że w przedmiotowym wypadku wskazanie jako terenu inwestycji jedynie części działki [...] miało przy tym wpływ na przyjęcie, że frontem działki, jest zachodnia granica terenu inwestycji wskazana przez inwestora. Przyjmując, że terenem inwestycji jest cała działka [...] oraz że wjazd na nią ma się odbywać od ul. [...] tak jak wskazał inwestor, frontem działki byłaby jej południowa granica. Właściwe ustalenie frontu działki wpływa natomiast na wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie parametrów planowanego zamierzenia.

Istotną wadą kontrolowanego postępowania jest także to, iż cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny. Tymczasem "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Pogląd taki był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie tutejszego sądu i należy go uznać za utrwalony. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie posiedzenie Zespołu Urbanistycznego odbyło się w dniu 1 lutego 2018 roku i zespół ten wyznaczył dokładnie takie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia (akta administracyjne k. 303-305), jakie później znalazły się w analizie. Co wymaga podkreślenia, parametry te zostały wyznaczone przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed sporządzeniem analizy, która powstała później bo dopiero 14.02.2018 roku (akta administracyjne k. 309-314). Sama analiza została natomiast sporządzona w ten sposób, że w całości pominięto w niej parametry zabudowy jednorodzinnej, wymieniono jedynie parametry zabudowy wielorodzinnej i nawiązując wyłącznie do niej, ustalono parametry dla planowanego zamierzenia. O ile nie budzi wątpliwości, że parametry planowanego zamierzenia mogą się różnić od średniej i obowiązujących zasad ich wyznaczania, to w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że analiza powinna wskazywać parametry całej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a odstępstwa od zasad ich wyznaczania, powinny znajdować wyczerpujące uzasadnienie w samej analizie urbanistycznej. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że również sam obszar analizowany nie został określony prawidłowo i jest za duży. Co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, Sąd rozpoznający sprawę prezentuje pogląd, jaki wielokrotnie wyrażany był już w orzecznictwie – m.in. w wyrokach o sygnaturze II SA/Kr 452/18, czy II SA/Kr 334/15 - że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Należy zaznaczyć, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie, uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione.

W ponownym postępowaniu, organ zobowiąże inwestora do poprawienia wniosku, poprzez określenie terenu inwestycji jako całej lub całych działek geodezyjnych, a następnie przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów prawnych oceni, czy taki teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Jeśli nie odmówi ustalenia warunków zabudowy, a jeśli tak, zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Winna ona uwzględniać powyżej wskazane poglądy prawne i być sporządzona dla obszaru analizowanego, którego granice zostaną ustalone w sposób przedstawiony powyżej. Jeśli z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego urbanista uzna, że granice obszaru winny być wyznaczone w odległości większej niż minimalna, musi to jednoznacznie wynikać z treści samej analizy, albowiem jak niejednokrotnie prezentowano w orzecznictwie, niedopuszczalne jest sztuczne poszerzanie granic obszaru analizowanego, aby uzyskać parametry dla nowej inwestycji, o jakie wnioskuje inwestor. Wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku także musi wynikać z analizy, czyli być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, tzn. treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonych wpisów od skargi w kwocie po 500 zł., zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwotach po 480 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwotach po 17 zł.