Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 368/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Krystyna Kleiber Protokolant ref. sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi Państwowego Przedsiębiorstwa [...] [...] [...] [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Wa 368/04

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Przedsiębiorstwa [...] [...] "[...] [...]" od decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] października 2003 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1951 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie p.p.[...] L. zabudowanej nieruchomości o powierzchni około [...] m2 położonej w L. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. przekazało w zarząd i użytkowanie p.p.[...] L. zabudowaną nieruchomość o powierzchni około [...] m2 położoną w L. przy ul. [...].

Decyzją nr [...], z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1951 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] czerwca 1951 r. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. działało na podstawie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. nr A-106, poz. 1337), która jest uchwałą samoistną, wydaną bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocy ustawy, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej.

Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2003 r. Państwowe Przedsiębiorstwo [...] [...] "[...] [...]" złożyło odwołanie, podnosząc, że uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. może być osadzona w hierarchii źródeł prawa z uwagi na zrealizowany wówczas ciąg działań prawotwórczych związanych z reformą administracji naczelnej i terenowej oraz z uwagi na sposób administrowania mieniem państwowym.

Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie złożone w sprawie niniejszej stwierdził, co następuje:

Podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stanowić może jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazał organ wojewódzki w swojej decyzji, uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1951 r. nie powołuje się w swej treści na żaden przepis ustawy bądź dekretu, który mógłby stanowić podstawę do jej wydania.

W dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1951 r. podstawę prawną do oddawania nieruchomości państwowych w zarząd i użytkowanie stanowiły wyłącznie przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Stosownie do przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ wojewódzki, dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie zawierał żadnej delegacji do wydania przez Prezydium Rządu uchwały, która regulowałaby kwestie przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie.

Powyższa uchwała podjęta została bez upoważnienia ustawowego i jako uchwała samoistna nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.

Powołane w odwołaniu akty normatywne reformujące administrację państwową nie mają znaczenia dla oceny uchwały z dnia 27 września 1950 r. jako źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Organ wojewódzki prawidłowo wycofał z obiegu prawnego decyzję z dnia [...] czerwca 1951 r. jako obarczoną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Państwowe Przedsiębiorstwo [...] [...] "[...] [...]", domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona skarżąca zarzuciła, że decyzja Ministra Infrastruktury, utrzymująca w mocy tę decyzję, narusza w szczególności art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) przez przyjęcie,

że przepisy tego dekretu stanowiły jedyną możliwość podjęcia jakichkolwiek decyzji o przekazaniu państwowym jednostkom organizacyjnym lub przedsiębiorstwom państwowym nieruchomości w zarząd i użytkowanie, art. 7 kpa przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad sprawowania zarządu nieruchomościami państwowymi w okresie od 11 stycznia 1949 r., to jest od daty wydania ustawy o scaleniu zarządu Ziem Odzyskanych z ogólną administracją państwową do dnia wydania decyzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie – za organem pierwszej instancji – że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia

[...] czerwca 1951 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o jakim mowa we wskazanym przepisie.

Prawidłowo organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę w postępowaniu nadzorczym zakończonym kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzji uznały, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej mógł być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r., w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. nr A-106, poz. 1337) nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego – była jedynie uchwałą samoistną, podjętą przez Prezydium Rządu bez upoważnienia ustawowego.

Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. (bez numeru) z dnia [...] czerwca 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie p.p.[...] L. została wydana w dacie obowiązywania dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie dokonywane było - w zależności od sytuacji - w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, albo w drodze umowy prawem przewidzianej.

Niezależnie od powyższego, podnieść należy, że zgodnie z art. 75 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) każda decyzja powinna zawierać m.in. powołanie się na podstawę prawną, oznaczenie rodzaju decyzji, powinna wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Wymienionych elementów nie zawiera decyzja z dnia [...] czerwca 1951 r.

W odniesieniu do uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne zauważyć trzeba, że Prezydium rządu nie było organem konstytucyjnym. Ani przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej, która wygasła z dniem 31 lipca 1952 r., ani przepisy ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r., ani też przepisy Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową – nie powołały takiego organu. Jeśli zatem w każdej z powołanych wyżej ustaw konstytucyjnych, będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich prezydium rządu, należy przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych (normodawczych). Wobec powyższego, Sąd nie uznał uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne za podstawę prawną do wydania jakiejkolwiek decyzji, ponieważ uchwała samoistna nie mieściła się w ówczesnym systemie prawnym. Oceny takiej nie może zmienić fakt, że w kolejnych latach wydawano coraz więcej uchwał samoistnych, czy to rządu, czy prezydium rządu.

W orzecznictwie Sąd Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego odmawiano mocy wiążącej aktom podstawowym – aktom samoistnym, takim jak samoistne uchwały Rady Ministrów lub jej prezydium, wydanym bez podstawy w akcie prawnym rangi ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że wydane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały nie stanowią prawa.

Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności za prawidłowe uznać należało stanowisko organów, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie wydana została z naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, bez podstawy prawnej, a więc spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.