Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 89/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 977/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek K. K. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej, projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...] przy ul. K. [...] w B., zezwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że kontrola zgodności z prawem oparta była na stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Wskazał, że przedmiotem weryfikacji była wyłącznie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...], a nie decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 2007 r., nr [...].

Analizując pod względem zgodności z prawem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny organ ustalił, iż przedmiotowa decyzja została wydana w następstwie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...] zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Przed wydaniem decyzji zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził podczas kontroli istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie obrysu budynku, tj. ścięciu wschodniego narożnika budynku, co spowodowało także zmianę kubatury obiektu. Stwierdził także zmianę usytuowania wjazdu do garażu.

W tej sytuacji organ stopnia podstawowego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którym wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązał inwestorów A. i K. K. do przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakreślonym terminie.

Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...], którą zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

W dniu 16 grudnia 2008 r. inwestor wykonał nałożony obowiązek wobec czego organ stopnia podstawowego wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącym podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu po przedłożeniu przez inwestora projektu zamiennego jest jego dokładne sprawdzenie obejmujące przede wszystkim kwestię zgodności z przepisami w zakresie zmian dokonanych w trakcie realizacji obiektu.

W ocenie organu nadzorczego zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], projekt budowlany zamienny określa zmniejszenie części piwnic i pokoju dziennego i powierzchni tarasu od strony południowej oraz przesunięcie bramy garażowej w piwnicy projektowanego budynku. Zmiany te zdaniem organu nadzorczego nie spowodowały naruszenia praw osób trzecich poprzez przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości oraz nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym organ nie ma podstawy prawnej do badania prawidłowości przedmiotowej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami innymi niż przepisy budowlane, a w szczególności z przepisami zawartymi w Kodeksie cywilnym.

W ocenie organu nadzorczego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] nie dała podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. decyzją z [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Zdaniem organu odwoławczego z projektu budowlanego zamiennego wynika, że zmiany te w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, polegają na zmniejszeniu części piwnic i pokoju dziennego oraz powierzchni tarasu od strony południowej i przesunięciu bramy garażowej w piwnicy projektowanego budynku. Pozostałe elementy architektoniczno-konstrukcyjne i instalacyjne pozostają bez zmian.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wskazane zmiany nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów K. K. dotyczących usytuowania obiektu budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że usytuowanie obiektu w granicy działki oraz fakt, iż nie przylega na całej długości do budynku skarżącej – wynika z planu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym jest natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i wydana po uprzednim sprawdzeniu, że inwestor spełnił warunki decyzji z [...] grudnia 2008 r., nr [...] zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty K. K. zawarte we wniosku i w odwołaniu dotyczą w istocie warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przez organu nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 977/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a zatem jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz weryfikacja decyzji. Jedną z podstaw tej weryfikacji jest ustalenie, czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...] zatwierdzająca, projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...] przy ul. K. [...] w Brzezinach i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych oraz nakładająca obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a.

Przedmiotowa decyzja została wydana wskutek wykonania przez inwestorów obowiązków określonych w decyzji z [...] grudnia 2008 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego kwestionowanego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż zmiany wynikające z projektu budowlanego zamiennego w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, polegają na zmniejszeniu części piwnic i pokoju dziennego oraz powierzchni tarasu od strony południowej i przesunięciu bramy garażowej w piwnicy projektowanego budynku. Pozostałe elementy architektoniczno-konstrukcyjne i instalacyjne pozostają bez zmian.

Zgodzić należy się również z organami nadzorczymi, iż opisane zmiany nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie powodują naruszenia praw osób trzecich.

Zarzuty skarżącej dotyczące zaprojektowania budynku bliźniaczego wyższego i dłuższego niż budynki skarżącej odnoszą się do warunków decyzji Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zarzuty skarżącej nie dotyczą natomiast kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącym podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian co oznacza, że obowiązkiem organu po przedłożeniu przez inwestora projektu zamiennego jest jego dokładne sprawdzenie obejmujące przede wszystkim kwestię zgodności z przepisami w zakresie zmian dokonanych w trakcie realizacji obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

K. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie:

– naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez ten Sąd, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. nr [...] jest jedyną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...] przy ul. K. [...] w B. Przyjęcie przez Sąd, że zarzuty skargi odnoszą się do warunków decyzji Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...], w sytuacji gdy takiej decyzji nie ma w obrocie prawnym jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania do organów orzekających w sprawach administracyjnych i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien, sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że analiza zaskarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, że Sąd oparł wyrok o przekonanie, iż w obrocie prawnym istnienie nadal decyzja Starosty Brzezińskiego nr [...] z [...] września 2007 r. Świadczy o tym stanowisko WSA wyrażone na ostatniej stronie uzasadnienia (zd. 3-cie i 4-te), gdzie WSA wprost stwierdza, że zarzuty skargi odnoszą się do tej właśnie decyzji.

Jednakże WSA nie dostrzegł tego, iż Starosta Brzeziński w dniu [...] października 2008 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...]. W następstwie tego wznowienia decyzja Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...] została uchylona decyzją tegoż Starosty z [...] stycznia 2008 r. (decyzja nr [...]) a stało się tak z powodu wydania przez PINB w Brzezinach decyzji nr [....], zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Uchylając własną decyzję w oparciu o art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta zawarł w uzasadnieniu uwagę, że decyzja z [...] września 2007 r. nr [...] "...pozostaje w mocy odnośnie do budynku gospodarczego..." (w załączeniu kserokopia decyzji [...]).

W takiej sytuacji (nawet jeśli przyjąć, że uzasadnienie może zawierać postanowienia zastrzeżone dla sentencji) trzeba uznać, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego jedyną decyzją występującą w obrocie prawnym jest decyzja PINB w Brzezinach nr [...] z [...] grudnia 2008 r.

Niedostrzeżenie przez organy wydające decyzje oddalające żądanie strony o stwierdzenie nieważności jedynej decyzji pozostającej w obrocie prawnym z powołaniem się na tą ocenę, że zarzuty przez nią podnoszone odnoszą się do decyzji, która została uchylona w całości przez organ, który ją wydał stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Takie naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organy administracji oceniają argumentację strony nie w kategoriach merytorycznych ale formalnych.

Przeniesienie tego błędu na postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym spowodowało to, że Sąd nie wykonał podstawowej funkcji przypisanej mu przez ustawę, tj. nie wykonał należycie kontroli legalności postępowania organów administracji publicznej.

Nawet gdyby w aktach sprawy nie było decyzji Starosty Brzezińskiego nr [...], to biorąc pod uwagę postanowienie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organy I i II instancji, a następnie także WSA winny sprawdzić, czy nadal występuje w obrocie prawnym decyzja z 2007 r. mimo wystąpienia sytuacji w tym przepisie opisanej. Winny to uczynić, tym bardziej że swoje decyzje podejmowały z powodu przyjętej oceny, że żądanie strony dotyczy decyzji z 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, tj. sprawy zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzający projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu [...] przy ul. K. [...] w B., zezwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczone przesłankami pozytywnymi – wystąpienia ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości wyliczonej enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu, że decyzja z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...] nie została dotknięta żądną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa zaskarżonej decyzji, którego nie dostrzegł Sąd w wyniku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przyjął oceny o mocy obowiązującej decyzji Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu jedynie stwierdził, że skarżąca podnosi zastrzeżenia nie co do prawidłowości zaskarżonej decyzji a do decyzji Starosty Brzezińskiego z [...] września 2007 r. nr [...]. Sprawa pozwolenia na budowę jest odrębną sprawą, należącą do organów architektoniczno-budowlanych, od sprawy stosowania przez organy nadzoru budowlanego środków nadzoru na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W sprawie Sąd przyjął, że jedyną decyzją obowiązującą w obrocie prawnym jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Sąd podzielił ocenę organów administracji publicznej I i II instancji, prowadzących postępowanie w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, że decyzja ta nie jest dotknięta ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem wyliczonym w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny, wyprowadzając podstawy z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można, przy tak określonym zakresie przedmiotu rozpoznania zarzucić, że Sąd powinien stosować środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.