Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 587/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, 8, 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] grudnia 2019 r. znak [...] o odmowie przyznania S. S. prawa do podwyższenia zasiłku dla opiekuna.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] września 2014 r. S. S. przyznano zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł miesięcznie, od dnia 15 maja 2014 r. do bezterminowo – z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. W latach 2014-2018 przeprowadzano kolejne aktualizacje wywiadu środowiskowego potwierdzające okoliczności sprawowania opieki nad bratem. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. podwyższono wysokość zasiłku dla opiekuna do kwoty 620 zł z uwagi na zmianę przepisów regulujących tę wysokość.

W piśmie z 28 października 2019 r. S. S. zwrócił się do MOPS w Ł., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 38/13, o wyjaśnienie kwestii podwyższenia otrzymywanego przez niego zasiłku dla opiekuna w związku z tym wyrokiem. MOPS udzielił odpowiedzi na zapytanie w piśmie z 26 listopada 2018 r.

We wniosku z 3 grudnia 2018 r. S. S. ponownie wystąpił do MOPS w Ł. formułując prośbę o podwyższenie zasiłku dla opiekuna w związku z wyrokiem TK w sprawie K 38/13. Wskazał na zasadę równości oraz niedyskryminacji opiekunów osób dorosłych.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Ł. odmówił podwyższenia zasiłku dla opiekuna wskazując na jednoznaczne normatywne uregulowanie kwoty tego zasiłku, która wynosi od 1 listopada 2018 r. – 620 zł.

Odwołanie złożył S. S. Nie zgodził się z decyzją organu pierwszej instancji jako krzywdzącą.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Wskazało przepis art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym wysokość zasiłku dla opiekuna do 31 października 2018 r. wynosiła 520 zł, a po tej dacie – 620 zł – zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, że wskazywany przez skarżącego wyrok Trybunału nie dotyczył przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Obowiązujące przepisy przewidują natomiast trzy rodzaje świadczeń przysługujących osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym. Są to zasiłek dla opiekuna, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W tym samym czasie można pobierać tylko jedno z tych świadczeń.

Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich, który zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej u.ś.r., polegającą na wadliwym uznaniu, że przy rozpoznaniu wniosku strony dopuszczalne było pominięcie ww. normy prawnej i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wyrok ten pozostaje bez wpływu na sytuację prawną strony, pomimo że w jego wyniku doszło do uznania niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

- niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które skutkowało pominięciem prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, a także nieprzyjęciem, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie doprowadziło do załatwienia sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: (-) skutkowało nieprzyjęciem wystąpienia zbiegu prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikującym prawo wyboru jednego z tych świadczeń, co pozbawiło stronę prawa do wyboru świadczenia korzystniejszego, (-) doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania zasiłku dla opiekuna;

b) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nieprzyjęcie, iż nastąpił zbieg prawa do świadczeń opiekuńczych, a sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez: (-) niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w szczególności niewypełnienie obowiązku pouczenia o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.o.ś.r., (-) niewyjaśnienie rzeczywistego charakteru wniosku strony z 3 grudnia 2019 r., co skutkowało wadliwym przyjęciem, że wniosek powołujący się na wyrok TK w sprawie K 38/13 dotyczył podwyższenia kwoty zasiłku dla opiekuna a nie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na wadliwe ustalonej normie prawnej;

- art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia.

Zdaniem Rzecznika, który wyłożył stanowisko w 26-stronicowej skardze, nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez organy obu instancji, bowiem przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi oraz działaniu organów obu instancji w zgodzie z przepisami postępowania (art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 i art. art. 107 § 3 K.p.a.) strona byłaby osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia wybranego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sytuacji zbiegu prawa do konkurencyjnych świadczeń opiekuńczych od grudnia 2019 r. tj. od miesiąca, w którym skutecznie wystąpiła z wnioskiem o zmianę wysokości pobieranego świadczenia z kwoty 620 zł na kwotę 1583 zł (tej wysokości w grudniu 2019 r. był przyznawane świadczenie pielęgnacyjne - obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 - M. P. z 2018 r. poz. 1099). W ocenie skarżącego, oczekiwanie przez stronę na uzyskanie świadczenia dużo wyższego jest po wyroku w sprawie sygn. akt K 38/13 w pełni uzasadnione. Istota sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stronie uprawnionej do zasiłku dla opiekuna sprawującej opiekę nad dorosłą osobą z niepełnosprawnością przysługuje prawo ubiegania się świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., na wejście w życie 23 października 2014 r. wyroku TK w sprawie K 38/13 oraz na ponad sześcioletnie zaniechanie ustawodawcze w zakresie przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP zgodnie z ww. wyrokiem, Rzecznik wywiódł że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela. Po wyroku TK niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy sprawują opiekę nad osobami dorosłymi – tj. różnicowanie w zależności od momentu powstania niepełnosprawności (różnicowanie wiekiem podopiecznego, w jakim ta niepełnosprawność powstała). Niedopuszczalne było zatem pominięcie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i skutków prawnych wyroku o sygn. akt K 38/13 przy procedowaniu nad wnioskiem strony z 3 grudnia 2019 r., zaś prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego przesądzałoby o uprawnieniu strony do świadczenia pielęgnacyjnego.

Rzecznik również przedstawił kontekst prawny wygaszenia decyzji o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych i uregulowaniu prawa do zasiłku dla opiekuna, z którego to prawa strona skorzystała. Wyjaśnił, że ten dokonany kilka lat wcześniej wybór nie może rzutować negatywnie na obecną sytuację strony w ten sposób, że nie będzie możliwe uzyskanie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie wyboru świadczenia korzystniejszego. Zdaniem Rzecznika, niezasadne byłoby przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż pozbawia ochrony rodziny wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji, który nakazuje chronić rodzinę, bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, oraz zapisu zawartego w jej art. 69 stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Zapewnianie osobom z niepełnosprawnością opieki najbliższych i zaspokajanie ich potrzeb emocjonalnych z jednoczesnym stworzeniem warunków materialnych umożliwiających zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, w tym nauki i rehabilitacji, jest najlepszym sposobem realizacji przez władze publiczne wynikającego z art. 69 Konstytucji RP obowiązku udzielania osobom z niepełnosprawnością pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Takie rozwiązanie jest również korzystne dla państwa, które zapewniając wsparcie materialne opiekunowi osoby z niepełnosprawnością, nie musi organizować tejże opieki w innych formach zawsze zdecydowanie wyższych kosztowo.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy oraz powołując się na zapisy Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6 września 2012 r. - Rzecznik wskazał, że organy zobowiązane są do dokonywania wykładni u.ś.r. przez pryzmat konstytucyjnego obowiązku zapewnienia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz że strony tej konwencji zobowiązały się do ochrony i zapewnienia pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami. Zdaniem skarżącego, pobieranie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą z niepełnosprawnością nie wyklucza przyznania w związku z taką opieką świadczenia pielęgnacyjnego, czemu nie powinien stać na przeszkodzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Norma ta nie może być wykładana w sposób literalny (wykładnia gramatyczna), bowiem należy przede wszystkim zapewnić zgodność jej rozumienia z Konstytucją RP, w tym uwzględnić wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zdaniem skarżącego, odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było nieodzowne, a brak aktywności w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Skarżący podkreślił, że wyłączenie możliwości pobierania dwóch świadczeń opiekuńczych, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., implikuje przy zbiegu uprawnień, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Fakt, że w dacie wnioskowania o przyznanie wyższego świadczenia strona miała przyznany i pobierała zasiłek dla opiekuna nie stanowiło zdarzenia wykluczającego jednoczesne (kumulatywne) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, sam fakt uzyskania zasiłku dla opiekuna nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny wniosku z 3 grudnia 2019 r. w tym znaczeniu, że nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rzecznik wskazał na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do urzeczywistnienia prawa opiekunów osób z niepełnosprawnością do wyboru, w trybie art. 27 ust. 5 u.o.ś.r., świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania innego świadczenia opiekuńczego (zasiłku dla opiekuna czy specjalnego zasiłku opiekuńczego). Zdaniem Rzecznika, organy działały w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 9 K.p.a., podczas gdy powinny były umożliwić stronie wybór świadczenia korzystniejszego oraz podjąć się wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). W ocenie Rzecznika, przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezwzględnym obowiązkiem organu było dokładne zbadanie, wyłożenie i uargumentowanie co należy rozumieć pod pojęciem słusznego interesu strony w tej konkretnej sprawie oraz jakie jest w istocie żądanie strony (czego strona się domaga), zwłaszcza że o charakterze pisma strony decyduje jego treść w okolicznościach konkretnej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wydana decyzja nie stoi na przeszkodzie w złożeniu i pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Bezspornie S. S. pobiera zasiłek dla opiekuna. Nie nadały jednak organy należytej uwagi istocie jego żądania zawartego w piśmie z 3 grudnia 2019 r. (a wcześniej z 28 października 2019 r.), w tym istoty tej nie wyjaśniły. Tymczasem lektura tych pism uprawnia do wniosku, że skarżący akcentował dwie kwestie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz nierówność w traktowaniu opiekunów osób niepełnosprawnych jeśli chodzi o wysokość uzyskiwanych przez te osoby świadczeń. Wyraźnie również wnioskował o podwyższenie świadczenia, co – wobec treści pism oraz wiedzy organu o braku normatywnej możliwości podwyższenia zasiłku dla opiekuna – nietrudno było połączyć z faktem istnienia innych, wyższych kwotowo świadczeń opiekuńczych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przede wszystkim wyjaśnienie istoty żądania skarżącego, tzn. czy faktycznie ubiega się on o podwyższenie zasiłku dla opiekuna czy o inne, wyższe świadczenie opiekuńcze. Skarżący nie jest prawnikiem więc formułowane przez niego żądania nie powinny być przez organy odczytywane literalnie, zwłaszcza przy sztywno określonej wysokości otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, co z góry skazywało na niepowodzenie żądanie jego podwyższenia.

Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta wymaga również, aby – nie narażając na niepotrzebny uszczerbek słusznego interesu obywatela – wyjaśnić rzeczywisty zamiar wystąpienia przez niego do organu z wnioskiem, zwłaszcza gdy wniosek może być różnorodnie interpretowany. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest, aby organ – dysponujący wiedzą o zasadach przyznawania i wysokości różnego rodzaju świadczeń – interpretował ten wniosek, bez uprzedniego wyjaśnienia, na niekorzyść strony. A taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Organ wiedząc, że nie ma możliwości podwyższenia zasiłku dla opiekuna, rozpoznał żądanie jako wniosek o to podwyższenie, choć – zwłaszcza organ odwoławczy (vide odpowiedź na skargę) - miał świadomość, że może chodzić stronie o inny rodzaj żądania (o przyznanie innego świadczenia, o wyższej wysokości, w tym świadczenia pielęgnacyjnego).

Argumentacja powyższa znajduje dodatkowe wsparcie w obowiązku organu takiego prowadzenia postępowania, aby budzić zaufanie obywateli do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). A także w wynikającym z przepisu art. 9 K.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podobnie jak i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Uchybienie powyższym zasadom w sprawie niniejszej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero ewentualne wyjaśnienie strony udzielone po uzyskaniu przez nią wyczerpującej informacji o możliwościach prawnych i sposobach uzyskania innych świadczeń opiekuńczych – dawałoby podstawy do rozpoznania sprawy o przedmiocie prawidłowo ustalonym. A jak wskazuje skarga i odpowiedź na skargę, skarżącemu nie chodziło w istocie o podwyższenie zasiłku dla opiekuna ale o przyznanie świadczenia wyższego, którym może być świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy.

Na przeszkodzie uznaniu, że pobierając zasiłek dla opiekuna skarżący mógł się w istocie domagać innego świadczenia, w tym pielęgnacyjnego, nie stoją przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednakże przepis ten należy interpretować w kontekście przyznania w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa do wyboru jednego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad rożnymi osobami. Oznacza to, że nie jest niemożliwy wybór świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

Przepisy powyższe należy wykładać nie tylko zgodnie z zasadą legalizmu ale i praworządności. Stosownie bowiem do treści art. 6 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem kierują się nie tylko "literą prawa" (legalizm) ale i jego celem ("w granicach prawa" - praworządność). Zasad tych nie można rozumieć wyłącznie jako obowiązku traktowania brzmienia przepisu jako nadrzędnej wartości wykluczającej analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającej organ z obowiązku czuwania by strona na skutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 557/14, "Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że organ w pierwszej kolejności powinien był wyjaśnić istotę żądania strony w sprawie niniejszej, a następnie - jeśli skarżącemu chodziło o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (na co wskazuje treść skargi), wyjaśnić czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego oraz poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa korzystniejszego skorzystać.

Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1175/18, organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia. Obowiązek ich działania powinien być podjęty wnikliwie i szybko oraz możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Pożądane jest zatem aby doszło do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W grę może wchodzić także przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Nie stoi temu na przeszkodzie zasada "jedna decyzja – jedna sprawa". Skoro strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z jednego ze świadczeń, stanowi element faktyczny sprawy przyznania drugiego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu jednego ze świadczeń (art. 155 K.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu drugiego świadczenia. Najistotniejszą kwestią winno być dla organów administracji publicznej jedynie takie załatwienie sprawy, by zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, wsparcia ze środków publicznych (wskazany wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z bogatym, przywołanym w nim orzecznictwem).

Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz winien zatem rozważyć powyższe możliwości załatwienia sprawy, po uprzednim jednoznacznym wyjaśnieniu o jakie świadczenia skarżącemu chodzi oraz po przesądzeniu, że wyłączną przeszkodą do przyznania innego świadczenia jest pobieranie zasiłku dla opiekuna, z którego skarżący powinien zrezygnować, o czym organ powinien go poinformować. Podkreślić należy, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały realizacji obowiązku z art. 9 K.p.a., naruszając także zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) i zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine K.p.a.).

Reasumując, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Zasługuje w tym kontekście w pełni na aprobatę stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego tj. świadczenia pielęgnacyjnego bądź uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla strony, uznawać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło bowiem do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. Powyższe nie może jednakże pozbawiać uprawnionego prawa wyboru, z którego ze świadczeń chce korzystać, nadto wybór taki został wprost zapewniony w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że wnioskodawca decyzją z [...] października 2010 r. miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Świadczenie to wygasło w związku z wejściem w życie ustawy o zasiłkach dla opiekunów (otrzymał informację z 14 maja 2014 r. o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego).

Uznać należy, że jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a tym samym dopóki nie zrzeknie się skutecznie tego prawa, to nie powinno być mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ powinien wnioskodawcę o powyższym pouczyć. Odmienna interpretacja mogłaby prowadziłaby do nadużyć i nierównego (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niesprawiedliwego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Jednocześnie na pełną aprobatę zasługuje stanowisko RPO, zgodnie z którym bez znaczenia jest – w świetle wyroku TK w sprawie K 38/13 - moment powstania niepełnosprawności.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienia argument organu zawarty w odpowiedzi na skargę, iż wnioskodawca może w każdym czasie złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze, że świadczenia przyznaje się od miesiąca złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), złożenie nowego wniosku powodowałoby, że wyższe świadczenie przyznano by od daty późniejszej. Natomiast potraktowanie wniosku z 3 grudnia 2019 r. jak pełnoprawnego żądania o określone świadczenie, w tym pielęgnacyjne, spowoduje konieczność jego przyznania od tego miesiąca.

Rozpoznając sprawę ponownie, Burmistrz związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu, z uwzględnieniem zaprezentowanego orzecznictwa NSA.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.