Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1200/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 roku sprawy ze skargi Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w . z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w dniu 9 kwietnia 2014 r. ogłosił konkurs na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna w zakresie: świadczenia w hospicjum domowym kod postępowania: [...] Okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert.

W postępowaniu wpłynęło łącznie 5 ofert, w tym oferta nr [...], złożona przez Regionalny Szpital Specjalistyczny im. Dr W. B. w G. (zwany dalej "skarżącym" lub "Szpitalem").

Komisja konkursowa w dniu 15 maja 2014 r. odrzuciła ofertę złożoną przez skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z powodu jej nieważności na podstawie odrębnych przepisów.

Na to rozstrzygnięcie skarżący złożył protest, który został przez Komisję oddalony w dniu 27 maja 2014 r. jako niezasadny, a w uzasadnieniu Komisja podtrzymała wcześniej wyrażone stanowisko, wskazując na sprzeczność oferty z zapisami załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U z 2013 r., poz. 1347), a konkretnie z warunkami określonymi w Części II załącznika - Świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych w § 4 pkt. 1 i 3, poprzez niezapewnienie całodobowej opieki zarówno lekarskiej jak i pielęgniarskiej.

Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania trzy oferty, jako spełniające wymogi formalne, w wyniku czego zaproponowano podpisanie umów tym trzem podmiotom.

W złożonym przez skarżącego odwołaniu podniesiono następujące zarzuty, co do rozstrzygnięcia komisji:

naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców czego wyrazem było odrzucenie jego oferty bez wskazania podstawy prawnej, brak uzasadnienia odrzucenia oferty oraz sprzeczność przyczyny odrzucenia podanej w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty z przyczyną wynikającą z pisma przewodniego do tego zawiadomienia, co miało skutkować pozbawieniem szpitala możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego oraz faktyczne skrócenie ustawowego 7 dniowego terminu do wniesienia protestu;

naruszenie art. 134 w zw. z art. 153 ust. 3 i ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez opublikowanie na stronie internetowej w dniu 27 maja 2014 r. jedynie informacji o oddaleniu protestu bez uzasadnienia;

3. naruszenie art. 149 ust.3 ustawy o świadczeniach poprzez niewezwanie Szpitala do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych czy też przedłożenia dodatkowych dokumentów,

4. błędną wykładnię części II § 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1347) poprzez przyjęcie, że skarżący nie zapewnia całodobowego dostępu przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez pielęgniarkę i lekarza, a ewentualne wątpliwości komisja powinna wyjaśnić w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. oddalił odwołanie Szpitala.

W wyniku tego Szpital złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania zebrania, rozpatrzenia i należytej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji, co nastąpiło w skutek naruszenia dalej wymienionych przepisów regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Poza tym wskazano zarzuty tożsame jak w odwołaniu.

Szpital wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia, unieważnienie odrzucenia jego oferty i ponowne jej zbadanie i uwzględnienie przy rozstrzygnięciu konkursu ewentualnie o przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zauważył, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania przy wydawaniu decyzji nr [...]. Wnioskodawca w znacznej mierze powielił argumenty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wskazał, że pismami z dnia 3 lipca 2014 r. wyznaczył skarżącemu oraz innym stronom 3 dniowy termin do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, z którego ten skorzystał wskazując, iż nie udostępniono mu całości dokumentacji ofertowej i wnioskował o udostępnienie całości ofert.

W odpowiedzi na to organ wskazał, iż z uwagi na zastrzeżenie części dokumentów ofert w trybie art. 135 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, udostępniono mu całość dokumentacji podlegającej ujawnieniu.

Organ odnosząc się do zarzutu dokonania błędnej interpretacji art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdził, iż nieuzasadniony jest pogląd jakoby treść załącznika nr 7 do Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej była sprzeczna z treścią art. 135 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach. Przytoczone zarządzenie wraz z załącznikiem nr 7 zostało wydane w celu prawidłowego wykonania przez NFZ przytoczonego zapisu. Odnośnie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ zauważył, że jej zastosowanie w tym przypadku również pozwala przyjąć, iż zastrzeżenie dokumentów będących częścią ofert mieści się w kryteriach tej definicji. Nie ma, więc podstaw do kwestionowania zastrzeżenia dokumentów jako tajemnicy przedsiębiorcy w oparciu o załącznik nr 7 w/w. zarządzenia.

W ocenie organu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy.

Organ zauważył, iż zarówno zawiadomienie o odrzuceniu oferty z 15 maja 2014 r. wraz z pismem przewodnim zawierającym uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak i zawiadomienie o oddaleniu protestu z dnia 27 maja 2014 r. wskazywały na konkretną podstawę odrzucenia oferty, tj. nieważność oferty na podstawie odrębnych przepisów oraz niespełnianie przez ofertę warunków udziału w konkursie. Podstawami prawnymi podjętej przez komisję decyzji o odrzuceniu oferty były, więc przepisy art. 149 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o świadczeniach, co wynika z treści przytoczonych pism. Następnie, zawiadomienie o oddaleniu protestu z dnia 27 maja 2014 r. zawiera również informację, iż podstawą odrzucenia oferty było niespełnianie przez ofertę wymogów konkursowych, odwołując się tym samym do art. 149 ust. 1 pkt. 5 i 7 ustawy jako przyczyny odrzucenia oferty. Wbrew zarzutom skarżącego, brak tu sprzeczności, albowiem zawiadomienie o oddaleniu protestu z dnia 27 maja 2014 r. koresponduje z rozstrzygnięciem Komisji odrzucającym ofertę z dnia 15 maja 2014 r. Nie ma, więc podstaw do kwestionowania podstawy prawnej odrzucenia oferty z tego tytułu. W opinii organu skarżący otrzymał zawiadomienie o odrzuceniu oferty w dniu 19 maja 2014 r. i od tego terminu biegł termin złożenia protestu zaś zarzuty, co do rzekomego skrócenia terminu do wniesienia odwołania są całkowicie niezasadne. Sama publikacja na stronie internetowej nie tworzy po stronie oferenta żadnych obowiązków, jest to jedynie realizacja obowiązku nałożonego na NFZ. Organ podał że, zawiadomienie zostało wysłane do wnioskodawcy pocztą i nie do obrony jest jego twierdzenie, że zobowiązany był liczyć termin od daty publikacji na stronie internetowej.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 153 ust. 3 i ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez opublikowanie na stronie internetowej w dniu 27 maja 2014 r. jedynie informacji o oddaleniu protestu bez uzasadnienia, również ten zarzut zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia, ponieważ przepis art. 153 ust. 3 i ust. 5 ustawy zobowiązuje Fundusz do zamieszczenia na stronie internetowej informacji o rozstrzygnięciu, natomiast nie wymaga opublikowania treści uzasadnienia. Treść uzasadnienia kierowana jest tylko w formie pisemnej do adresata, tj. do składającego protest. Tak też postąpiła komisja konkursowa, zamieszczając na stronie internetowej komunikat o rozstrzygnięciu odwołania.

Według organu nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie wezwania Szpitala do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych czy też przedłożenia dodatkowych dokumentów, oraz przytoczony przez odwołującego się zarzut naruszenia części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej poprzez przyjęcie, że skarżący nie zapewnia całodobowego dostępu przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez pielęgniarkę i lekarza, a domagając się wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu, oferta konkursowa musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1347). W załączniku nr 2 do w/w. rozporządzenia w części II ust. 4 pkt. 1 i 3 wskazano, że świadczeniodawca ma zapewnić 1) całodobowy dostęp przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez lekarza, [...]; 2) całodobowy dostęp przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez pielęgniarkę. W związku z powyższym, składając ofertę świadczeniodawca w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty określa dostępność personelu medycznego na każdy dzień tygodnia. Skarżący również określił dostępność personelu w swojej ofercie. W treści oferty w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, skarżący określił, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem, jak wyżej wspomniano, warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej określają, iż oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. W ocenie organu skarżący sam wskazał, iż nie spełnia warunków udziału w konkursie, informując o dostępności personelu jedynie w określonych godzinach.

W tej sytuacji organ uznał, iż oferta nie zawierała braków formalnych, zawierała natomiast wszystkie wymagane dokumenty. Nie było tym samym podstaw do wzywania skarżącego do usunięcia braków oferty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Ocena oferty prowadziła do jednoznacznego wniosku, iż podlega ona odrzuceniu zarówno z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w w/w. rozporządzeniu Ministra Zdrowia jak i jest nieważna z tej przyczyny, iż wymogów tych nie spełnia. Organ stwierdził, że zastosowanie znajdują tu równolegle dwie przyczyny odrzucenia oferty, tj. art. 149 ust. 1 pkt. 5 i pkt. 7 ustawy o świadczeniach.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Szpital wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji, zarzucając im: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art.10 k.p.a., art. 73 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienia wglądu w całość akt sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań, a także zaniechania zebrania, rozpatrzenia i należytej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 134 ustawy w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy oraz w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, czego wyrazem było odrzucenie oferty skarżącego bez wskazania przez Komisję konkursową przepisów na podstawie których oferta skarżącego była nieważna oraz braku uzasadnienia odrzucenia oferty, a nadto poprzez przesłanie w piśmie z dnia 15 maja 2014 r. informacji o przyczynie odrzucenia oferty stojącej w sprzeczności z przyczyną odrzucenia wskazaną w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego w przepisanym terminie;

naruszenie art. 134 ustawy w zw. z art. 153 ust. 3 i 5 ustawy poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji tj. poprzez opublikowanie w dniu 27 maja 2014 r. jedynie informacji o oddaleniu protestu złożonego przez skarżącego bez wskazania uzasadnienia tego oddalenia, podczas gdy z przepisu art. 153 ust. 3 i 5 jednoznacznie wynika, że uzasadnienie oddalenia protestu winno być ogłoszone jednocześnie w informacją o jego oddaleniu;

naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy poprzez nieprawidłową wykładnię prowadzącą do wniosku, że przesłanka odrzucenia oferty z pkt 7 jest jedną z przyczyn nieważności oferty o której mowa w pkt 5 tego przepisu, podczas gdy z systematyki art. 149 ust. 2 ustawy wynika, że są to przesłanki niezależne i nie pokrywające się merytorycznie.

naruszenie art. 149 ust. 3 ustawy poprzez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych oferty, bądź udzielenia informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Jednym z wymogów zachowania powyższych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o świadczeniach, w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2719 ze zm.) oraz w Zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także w związanych bezpośrednio z przedmiotem spornego konkursu - Zarządzenie nr 73/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.

Według art. 154 ust. 1 cyt. ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (art. 154 ust.2). Odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami.

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie (art. 154 ust. 6). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Określając warunki skorzystania ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem "uszczerbku interesu prawnego". Pojęcie to jest używane również w ustawie o zamówieniach publicznych. Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo, w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152, w zw. z art. 154 ustawy. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (domniemanie znaczenia specjalnego). Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszącej się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Podobny, bardziej ogólny pogląd zaprezentował ETS, w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Recyclingpark Lochau GmbH v. Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall-und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, Zb. Orz. 2005, s. I-00001: "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)". Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy (por. Komentarz LEX do art.152, art.153, art.154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych- Grzegorz Machulak, Agnieszka Pietraszewska-Macheta).

W przedmiotowym postępowaniu skarżący swój uszczerbek w interesie prawnym oparł na zarzucie naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż w przypadku przeprowadzenia tego postępowania bez wymienionych w skardze naruszeń przepisów postępowania, skarżący uzyskałby szansę złożenia należycie umotywowanego i skutecznego protestu od czynności komisji konkursowej w postaci odrzucenia oferty, w wyniku czego skarżący brałby udział w postępowaniu na etapie oceny ofert i jego oferta mogłaby zostać wybrana. Jednakże jego oferta została odrzucona.

Podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego (według zawiadomienia z dnia 15 maja 2014 r.) był przepis art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w piśmie z dnia 15 maja 2014 r. zawierającym ww zawiadomienie w załączeniu jako podstawę odwołania wskazano niespełnienie przez oferenta warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U 2013. 1347) - załącznik nr 2 Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej, Część II - Świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych w § 4 pkt. 1 i 3, poprzez niezapewnienie całodobowej opieki zarówno lekarskiej jak i pielęgniarskiej.

Pismem z dnia 27 maja 2014 r. komisja oddaliła protest skarżącego. Organ podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko oraz poza tym wskazał, że Szpital był kontrolowany w 2013 r. przez Fundusz. Kontrola ta potwierdziła już uprzednio brak zapewnienia opieki całodobowej przez 7 dni w tygodniu.

W ocenie Sądu wobec tego zachodziły przesłanki zawarte w art.149 ust.1 pkt 7 ustawy, albowiem skarżący zaznaczył w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem, warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1347) określają, iż oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Skarżący składając ofertę w postępowaniu konkursowym złożył pisemne oświadczenie wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia Nr 57/ 2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym to oświadczył, iż zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Musiał, zatem znać kryteria jakie wymagane są w składanej ofercie.

Art. 149 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy jednoznacznie stanowi, iż odrzuca się ofertę jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów oraz jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3.

Zatem stwierdzenie przez komisję konkursową naruszenia ww. przepisów ustawy w treści oferty stanowiło podstawę do jej odrzucenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty w ocenie Sądu interpretacja zaprezentowana przez skarżącego jest błędna, gdyż wbrew jego twierdzeniom, przepis ten pozwala na usunięcie braków oferty ale tylko w zakresie dokumentów czy innych braków formalnych. Podobne stanowisko wyraził w wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1450/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, iż nieprawdziwe informacje nie stanowią braków formalnych oferty, możliwych do usunięcia w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 149 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy, należy stwierdzić, że organ postąpił nieprawidłowo wskazując w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty z dnia 15 maja 2014 r. jako powód – nieważność na podstawie odrębnych przepisów zaś w piśmie przewodnim dołączonym do zawiadomienia tej samej daty jako powód odrzucenia oferty podano niespełnienie przez oferenta warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U z 2013 r., poz. 1347) - załącznik nr 2 Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej, Część II - Świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych w § 4 pkt. 1 i 3. Były to bowiem dwie różne przyczyny odrzucenia oferty a nie jedna jak to motywował organ. Rację w tym przypadku należy przyznać skarżącemu i podzielić jego stanowisko, że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanki odrzucenia oferty z art. 149 ust. 1 ustawy są całkowicie od siebie odrębne. Słusznie skarżący zauważył, że mogą one wystąpić łącznie, jednakże w takim wypadku powinny one zostać podane łącznie w ogłoszeniu o odrzuceniu oferty opublikowanym na portalu świadczeniodawców w dniu 15 maja 2014 r., które wiąże organ oraz stronę postępowania. Tymczasem treścią rozstrzygnięcia komisji konkursowej było odrzucenie oferty wyłącznie na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy, to jest z powodu nieważności oferty na podstawie odrębnych przepisów. Jeżeli komisja konkursowa zdecydowała się na takie rozstrzygnięcie, winna podać przynajmniej, jakie to odrębne przepisy prawa naruszyła strona postępowania, przy czym powinny być to przepisy wskazujące takie wady oferty, które skutkują jej nieważnością.

Należy również podzielić stanowisko skarżącego, że pismo z dnia 15 maja 2014 r., nie pochodziło od komisji konkursowej lecz widniał pod nim podpis jej przewodniczącego. Natomiast to komisja była władna wskazać przyczynę rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że pismo nie pochodzące od komisji konkursowej, nie może w sposób wiążący wykładać, modyfikować ani uzupełniać rozstrzygnięcia tej komisji.

W dacie przebiegu konkursu obowiązywał bowiem przepis art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach zgodnie, z którym z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Zresztą zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że w trakcie postępowania konkursowego właściwym organem do informowania o odrzuceniu oferty była komisja konkursowa.

Analizując przepisy działu VI ustawy o świadczeniach Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami składa się z dwóch części: cywilnej i administracyjnoprawnej. W myśl art. 165 ust. 1 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc od momentu ogłoszenia konkursu ofert do momentu ogłoszenia o wynikach konkursu mamy do czynienia z etapem o charakterze cywilnym, natomiast z momentem złożenia przez świadczeniodawcę odwołania w trybie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach wszczynane jest postępowanie administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący otrzymał informację o odrzuceniu oferty w dniu 19 maja 2014 r. W dniu 27 maja 2014 r. komisja konkursowa oddaliła protest, przywołując argumentację zawartą w pismach z dnia 15 maja 2014 r.

Następnie skarżący złożył odwołanie wszczynając część administracyjną postępowania.

Zdaniem Sądu, w wyniku przeprowadzenia analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy, należy uznać, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, przeanalizował stan faktyczny i prawidłowo ocenił, że komisja konkursowa, rozstrzygając sporne postępowanie konkursowe nie dopuściła się naruszenia prawa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. niedostateczne wyjaśnienie na etapie procesu decyzyjnego - oceny ofert i przyjęcie tym samym w sposób arbitralny rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej. Organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego, ani przepisu art. 8, 77 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i zasady oficjalności postępowania dowodowego.

Organ ustosunkował się również do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego zarówno w odwołaniu jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Nadto strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi z art.107 § 3 k.p.a.

Ustawa nakłada na Fundusz zgodnie z treścią art. 134 obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada ta przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że co prawda wystąpiły pewne nieprawidłowości po stronie organu w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, jednakże pozostawały one bez wpływu na ofertę skarżącego, ponieważ kluczowe znaczenie miało to jak wyżej wskazano, że w ofercie skarżący zaznaczył w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem, warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1347) określają, iż oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Istotne jest również i to, że swój uszczerbek w interesie prawnym skarżący oparł na zarzucie naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. To lakoniczne twierdzenie w połączeniu z przedstawionymi powyżej wywodami nie daje podstaw do uznania twierdzenia, iż Szpital poniósł uszczerbek w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.