Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1777/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 5, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 i 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 25 października 2012 r. nr XXI/199/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XXI/199/2012 z dnia 25 października 2012 r. Rada Gminy Zebrzydowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), po zasięgnięciu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w Cieszynie, przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice – w brzmieniu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Nadto, Rada Gminy postanowiła, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2013 r.

Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu 5 listopada 2012 r., zaś jej publikacja nastąpiła w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 12 grudnia 2012 r. poz. 5752.

Pismem nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 24 października 2013 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), zwanej dalej "ustawą czystościową", w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

W pierwszym rzędzie Wojewoda podniósł, że ustalenia Rady Gminy dotyczące wejścia w życie uchwały nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Regulacja uchwały, w brzmieniu: "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia", pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wprowadzenie zatem przez Radę powyższego terminu wejścia w życie uchwały powoduje brak zachowania wymaganego art. 4 ust. 1 ustawy okresu vacatio legis, który zgodnie z jego brzmieniem powinien wynosić, co najmniej 14 dni. Regulacja przewidująca nabycie przez uchwałę mocy obowiązującej w terminie 14 dni od ogłoszenia w urzędowym publikatorze pozwala jej zaistnieć w obrocie prawnym w każdym dniu 14 dniowego okresu vacatio legis - nawet już od pierwszego dnia po ogłoszeniu uchwały. Zatem zdaniem organu nadzoru, przepis § 4 uchwały, który w sposób nieuzasadniony me przewiduje wymaganego prawem okresu vacatio legis, jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a w konsekwencji także z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji

Niezależnie od powyższego organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale również uchybienia o charakterze merytorycznym. Wyjaśnił, że wydany przez Radę akt, stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia określonego przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy czystościowej, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia szczegółowych zasad dotyczących:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej rodzaju i minimalnej pojemności pojemników

przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie

nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania

tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym,

porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach

domowych bądź w innych źródłach,

b. liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku

publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu

ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed

zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z

produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych

obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

Zdaniem skarżącego, wskazany wyżej przepis art. 4 ust. 2 ustawy czystościowej stanowi normę o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązującą), formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Z literalnego jego brzmienia wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale rady gminy (regulaminie) zatem muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy czystościowej. Brak natomiast uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w tym przepisie, uznawany jest za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 212/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, jest bowiem pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca w pełni zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych zaś skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały.

Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ustawy czystościowej, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z zapisem ustawowym powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyjęty przez Radę Regulamin nie uwzględnia bowiem regulacji wynikających z:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czystościowej - tj. wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania w zakresie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Uchwała w § 4 ust. 2 pkt 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice zawartego w załączniku Nr 1 do uchwały, zwanego dalej "Regulaminem", posługuje się pojęciem "odpadów kuchennych ulegających biodegradacji, ogrodowych". Tymczasem ustawodawca wymaga, aby przepisy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczyły frakcji "odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji". Frakcja określona w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, została zdefiniowana w art. 3 ust. 2 pkt 7 obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), zwanej dalej poprzednią ustawą o odpadach. Zestawiając ze sobą określone ustawą o odpadach definicje - odpadów komunalnych i odpadów ulegających biodegradacji przez odpady komunalne ulegające biodegradacji należy rozumieć: ulegające rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tak więc zdaniem skarżącego Rada, określając wymogi obejmujące prowadzenie selektywnego zbierania, pojęciem "odpadów kuchennych ulegających biodegradacji, ogrodowych" wprowadzonym przepisem § 4 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, zawęziła frakcję: "odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji", a tym samym nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej w tym zakresie.

Organ nadzoru wskazał, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów został wprowadzony przepisem art. 10 poprzedniej ustawy o odpadach. Zgodnie z jego treścią, odpady powinny być zbierane w sposób selektywny. Przepis ten zresztą został w swej treści utrzymany, a nawet nieco dobitniej wyrażony w obecnie obowiązującym stanie prawnym, to jest w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Ustawodawca formułując w dość kategoryczny sposób - zarówno w poprzedniej ustawie, jak i w obecnej nakaz selektywnej zbiórki odpadów, nie pozostawił zatem właściwie żadnej możliwości odstąpienia od niej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, selektywne zbieranie ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Selektywne zbieranie powiązane jest z koniecznością osiągnięcia przez gminy wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia określonych rodzajów odpadów (art. 3b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy czystościowej), osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 3b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy czystościowej) oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (art. 3c ust. 1 ustawy czystościowej). Jeżeli właściciel nieruchomości narusza obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f ustawy czystościowej). Przekłada to się na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 ustawy czystościowej).

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 pkt 23 poprzedniej ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumiano każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Przepis art. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), zmieniający poprzednią ustawę o odpadach dodał w słowniczku wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 ust. 3 - definicję "selektywnego zbierania" (pkt 15a tego przepisu) - uściślając tym samym - dotychczas jedynie zaakcentowaną w punkcie 23 - kwestię segregowania odpadów. Definicja ta została przeniesiona z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008 r., str. 3). Stosownie do treści art. 3 ust. 3 pkt 15a poprzedniej ustawy o odpadach, jak również zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 pkt 24 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, przez selektywne zbieranie należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego (obecnie: specyficznego) sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem (obecnie: i takimi samymi cechami).

Stosownie do powyższych wytycznych w zakresie charakteryzowania się odpadów określonymi właściwościami i cechami, ustawodawca przepisem art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, wyodrębnił określone rodzaje odpadów, stwierdzający że selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmuje co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Przy czym posłużenie się przez niego sformułowaniem "co najmniej" oznacza, że w ramach segregacji odpadów można wyselekcjonować inne jeszcze rodzaje odpadów, niemniej jednak te wymienione przez ustawodawcę stanowią niezbędne minimum, bez zachowania którego nie można mówić o prawidłowej selektywnej zbiórce odpadów komunalnych.

Organ nadzoru uznał, że zapewnieniem realizacji ustawowych założeń co do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na szczeblu gminnym, są przyjmowane poprzez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. One to, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czystościowej, mają określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (...). Wymagania regulaminowe zatem będą oczywiście musiały uwzględniać wszystkie frakcje odpadów wymienione art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, albowiem do nich wszystkich (zgodnie z tym przepisem) sprowadza się selektywna zbiórka odpadów. Przy czym dalej ustawa w przepisie art. 4 stwierdza: "w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". To zaś oznacza, że regulamin czystości i porządku oprócz powyższych podstawowych frakcji odpadów wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, musi również ujmować frakcje dodatkowe. Tym samym każdy uchwalany regulamin czystości i porządku w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów, którymi są:

1. te wynikające z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, czyli:

• papier,

• metal,

• tworzywo sztuczne,

• szkło i opakowania wielomateriałowe,

• odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji oraz,

2. te wynikające z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czystościowej, czyli

powstające w gospodarstwach domowych:

• przeterminowane leki i chemikalia,

• zużyte baterie i akumulatory,

• zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

• meble i inne odpady wielkogabarytowe,

• odpady budowlane i rozbiórkowe,

• zużyte opony,

• odpady zielone.

Z uwagi na fakt, że regulamin czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich wymienionych wyżej frakcji odpadów (a w szczególności postanowienia wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy czystościowej - czyli dotyczące selektywnej zbiórki odpadów oraz częstotliwości i sposobu ich pozbywania się). Pominięcie w tych postanowieniach którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy - w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Tym samym Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy Zebrzydowice ustalając w § 4 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, wymogi wobec "odpadów kuchennych ulegających biodegradacji, ogrodowych", posłużyła się w istocie pojęciem pozaustawowym, znaczeniowo węższym od wskazanego w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy czystościowej, pojęcia "odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji", czym nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czystościowej.

2) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy czystościowej - tj. wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Uchwała przepisami § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Regulaminu, wprowadza powyższe wymagania co do takich obszarów jak: chodniki bezpośrednio przylegające do nieruchomości, drogi, przystanki komunikacyjne, place i chodniki. Tymczasem zasady uprzątania tych obszarów zostały już uregulowane przepisami art. 3 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 i 5 ustawy czystościowej. Tym samym unormowania uchwały w tym zakresie stanowią w istocie powtórzenie, bądź modyfikację regulacji ustawowych. Skoro zaś sama ustawa nakłada na właścicieli nieruchomości, bądź określone podmioty, obowiązki zmierzające do utrzymania czystości na terenie chodników bezpośrednio przylegających do nieruchomości, dróg, przystanków komunikacyjnych, placów i chodników, to regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego jest nie tylko zbędne, ale wręcz, zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji, niedopuszczalne. Podobnie, zarzut ten odniesiono do nałożonego przepisem § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Wojewoda wyjaśnił, że materia ta została już uregulowana w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązującego na terenie całego województwa śląskiego, tj. w rozporządzeniu Nr 12/09 Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie obowiązku usuwania śniegu i lodu z obiektów budowlanych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r. nr 235, poz. 4841). Powtórne uregulowanie przepisami regulaminowymi materii normowanej już obowiązującymi przepisami prawa, jako istotnie naruszające prawo, powoduje zatem konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności powyższych regulacji uchwały zaś doprowadzi do pozbawienia jej elementu obligatoryjnego - jakim są wymagania obejmujące uprzątanie błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, takich jak bramy, podwórka, czy skwery ogólnodostępne.

3) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy czystościowej - tj. zasad dotyczących minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. W ocenie organu nadzoru, wskazane w Rozdziale 3 Regulaminu, poza uregulowaniami § 8 ust. 3 pkt 3, § 9 ust. 3 Regulaminu, nie określają - tak jak tego wymaga ustawa - minimalnej pojemności pojemników, ale ich maksymalną pojemność (§ 8 ust. 3 pkt 1 Regulaminu), bądź konkretnie wskazane dopuszczalne pojemności (§ 8 ust. 3 pkt 2 Regulaminu),

4) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy czystościowej - tj. zasad dotyczących warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Rada w tym zakresie ograniczyła się jedynie do stwierdzenia w § 10 Regulaminu, że właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a w szczególności utrzymania ich w czystości. Przepisem tym w istocie zmodyfikowała jedynie przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy czystościowej, w myśl którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja jest niewystarczająca, aby uznać delegację ustawową za prawidłowo wypełnioną. Wobec niedopuszczalności modyfikacji przepisów ustawowych konieczne bowiem stanie się stwierdzenie nieważności wadliwego przepisu § 10 Regulaminu. Wyeliminowanie tego przepisu zaś - przy braku innych regulacji w tym zakresie - spowoduje pozbawienie uchwały elementu obligatoryjnego, jakim są zasady dotyczące warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym.

5) art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy czystościowej - tj. zasad dotyczących częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Co prawda Rada Gminy Zebrzydowice unormowaniami Rozdziału 4 Regulaminu, podjęła próbę uregulowania zasad dotyczących częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, jednakże w ocenie organu nadzoru próba ta była nieudolna. Przepisami § 14 Regulaminu określiła te zasady wobec nieruchomości (zamieszkałych i niezamieszkałych), a przepisami § 15 wobec terenów przeznaczonych do użytku publicznego. O ile jednak regulacje dotyczące terenów przeznaczonych do użytku publicznego można uznać za właściwe, to takiego uznania nie można rozciągnąć na regulacje dotyczące nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych. W pierwszym z tych przypadków uchwała posługuje się pojęciem "usuwania" odpadów komunalnych. Nie jest to, co prawda, pojęcie tożsame z pojęciem "pozbywanie", jednakże wobec braku legalnej definicji pojęć: "pozbywanie" i "usuwanie", można je uznać za synonimiczne. Interpretacja taka nie jest jednak możliwa do przyjęcia w drugim przypadku (§ 14), w którym uchwała posługuje się sformułowaniem: "odbieranie". Ustawodawca również nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia, jednakże kwestie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie zastrzegł do materii ujmowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy czystościowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów. Z kolei uchwala podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3, ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Przedmiotem regulacji obu uchwal zatem są dwie zupełnie odrębne kwestie; jedna z nich będzie normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, druga z kolei z punktu widzenia obowiązków Gminy. Założywszy racjonalność ustawodawcy, który nie może upoważniać dwukrotnie do regulowania tej samej materii, stwierdzić należy, że zakresy obu upoważnień są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Tekst prawny należy tłumaczyć w taki sposób, aby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny i miał rozsądną treść. Uznanie, że obie delegacje mają element wspólny, podważałoby sens tych regulacji i obalało leżący u podstaw reguł wykładni racjonalizm ustawodawcy. Prowadzi to do uznania, że w powyższym zakresie powinny istnieć dwie odrębne regulacje, przy czym jedna z nich powinna mieć miejsce w Regulaminie utrzymania porządku i czystości podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, a druga w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Obie te regulacje zaś powinny być normowane w sposób kompleksowy, i przede wszystkim nie powinny być mieszane i używane zamiennie. Określenie zatem częstotliwości odbierania odpadów komunalnych w Regulaminie jest nie tylko przekroczeniem delegacji ustawowej, ale uregulowaniem materii właściwej dla innego aktu prawnego. Z uwagi na to konieczne jest zdaniem skarżącego unieważnienie przepisu § 14 Regulaminu. Brak tego przepisu będzie zaś powodował niekompletność unormowań w zakresie częstotliwości "pozbywania się" odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, a tym samym pozbawiał uchwałę elementu obligatoryjnego w tym przedmiocie. Z powyżej określonych względów za prawidłowe zdaniem organu nie można również uznać przepisy § 18, § 19, § 20 i

§ 21 Regulaminu (mające w zamyśle uchwałodawcy stanowić realizację upoważnienia ustawowego w zakresie częstotliwości pozbywania się odpadów), które podobnie jak wskazany § 14 Regulaminu, regulują w istocie zasady odbierania odpadów, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy czystościowej, czym przekraczają delegację ustawową określoną art. 4 ust. 2 tej ustawy. Na marginesie Wojewoda podniósł, że w ramach zasad dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, Rada wprowadziła limity odbioru odpadów, co wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2013 roku zostało uznane za niedopuszczalne (sygn. akt II SA/Op 203/13, publikowane w centralnej bazie orzeczeń).

6) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy czystościowej – tj. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku Rada Gminy Zebrzydowice ustalając przepisem § 33 Regulaminu szczegółowe obowiązki w tym zakresie, ograniczyła krąg podmiotów zobowiązanych do właścicieli zwierząt domowych. Tym samym posłużyła się pojęciem węższym od wymaganego ustawą pojęcia "osoby utrzymujące zwierzęta domowe" - przez co nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej w tym zakresie. Za niewystarczające dla pełnej realizacji delegacji ustawowej należy uznać również dwa pozostałe przepisy Rozdziału 6 Regulaminu to jest: § 32 i § 34. Co prawda, przepisy te używają poprawnego sformułowania "osoby utrzymujące" - ale pierwszy z nich, zamiast wprowadzać konkretne obowiązki, zawiera tylko i wyłącznie ogólny postulat: "zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego", drugi z kolei ogranicza się w swej treści tylko do wybranych gatunków zwierząt.

Tymczasem brak unormowania w Regulaminie powyżej wskazanych kwestii, bądź uregulowanie ich w sposób nieprawidłowy, skutkuje koniecznością stwierdzenia

nieważności całej uchwały. Organ stanowiący wydając akt prawa miejscowego musi bowiem ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od którejkolwiek z nich narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co zawsze będzie stanowiło istotne naruszenie prawa.

Niezależnie od uchybień powodujących konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewoda zwrócił również uwagę na niezgodność z prawem pozostałych przepisów uchwały, w tym w szczególności na:

I. regulacje, których unormowanie nie obejmuje upoważnienie zawarte w przepisie

art. 4 ustawy czystościowej, a mianowicie:

- § 3 Regulaminu - wprowadzający obowiązki w zakresie utrzymania należytego stanu sanitarnohigienicznego estetycznego, porządkowego nieruchomości,

- § 4 ust. 8 Regulaminu - wprowadzający zakaz spalania określonych odpadów,

- § 7 Regulaminu, § 15 pkt 6 Regulaminu - wprowadzające obowiązek wyposażenia nieruchomości, na których odbywają się imprezy masowe w odpowiednią liczbę pojemników na odpady komunalne i toalet oraz obowiązek usuwania tych odpadów i opróżniania toalet; obowiązki te w istocie będą dotyczyły bezpośrednio organizatorów imprez masowych, którzy nie mogą być uznani za podmioty określone art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy czystościowej, ponadto ich obowiązki regulowane są ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909, ze zm.), szczegółowy ich zakres zaś kształtowany jest w drodze umowy cywilnoprawnej z Gminą, a zatem brak jest konieczności i podstaw prawnych do ich ustalania w drodze Regulaminu;

- § 8 ust. 2 Regulaminu w zakresie wyrazów: "i częstotliwość odbierania odpadów z nieruchomości";

- § 9 ust. 3 pkt 2 Regulaminu - określającego obowiązki wobec podmiotów nie mieszczących się w kategorii określonej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy czystościowej;

- § 11, § 12 pkt 2 Regulaminu - określające zasady wyposażania i utrzymania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, czy też przydomowych oczyszczalni ścieków - nie są to bowiem pojemniki, o których mowa w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy czystościowej - ale instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy czystościowej), czy też ich przetwarzania;

- § 24 i § 25 Regulaminu - nakładające określone obowiązki na podmioty odbierające odpady;

- § 39 Regulaminu - określający zasady ponoszenia kosztów przeprowadzenia deratyzacji;

- § 40 Regulaminu - przewidujący stosowanie określonych środków prawnych w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Regulaminu; sankcje za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu przewiduje art. 10 ust. 2a ustawy czystościowej;

II. regulacje dotyczące materii uregulowanej już innymi przepisami prawa (materii

regulowanej ustawowo):

- § 1 pkt 5 i 6 Regulaminu - wprowadzające definicję zwierząt domowych i gospodarskich - a więc pojęć określonych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.);

- § 32 zd. 2 Regulaminu - określający zasady odpowiedzialności za zachowanie zwierząt (materia ta jest uregulowana przepisami kodeksu cywilnego);

III. inne regulacje:

- § 2 ust. 2 pkt Regulaminu - określający w sposób wyczerpujący krąg adresatów obowiązków wprowadzonych tym regulaminem, poprzez wskazanie, iż obowiązuje on właścicieli nieruchomości i inne enumeratywnie wyliczone podmioty. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi akt prawa miejscowego, z założenia więc jest on aktem skierowanym do nieokreślonej grupy odbiorców, obowiązującym - z mocy art. 94 Konstytucji RP - na obszarze działania organów, które go ustanowiły. W takim też kierunku idzie unormowanie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy czystościowej, które wyraźnie wskazuje, że regulamin utrzymania czystości i porządku uchwala rada gminy na terenie gminy. Brak jest zatem podstawy prawnej do określenia podmiotowo kręgu adresatów obowiązków wynikających z regulaminu, skoro przepisy Konstytucji RP i ustawy jednoznacznie określają zakres obowiązywania tego regulaminu, sprowadzając go do terenu gminy, tu: do terenu gminy Zebrzydowice; ewentualnej próby określenia podmiotowego zakresu obowiązywania Regulaminu można dokonywać w drodze wykładni przepisów ustaw, w szczególności ustawy czystościowej i ustawy o odpadach. Zgodnie zaś z ich uregulowaniami, niewątpliwie adresatem Regulaminów na terenie gminy, a zarazem zobowiązanym do jego przestrzegania są między innymi: właściciele nieruchomości, rozumiani zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy czystościowej, bardzo szeroko (art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. I pkt 3b, art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy czystościowej), czy wykonawca robót budowlanych na terenie budowy (art. 5 ust. 2 ustawy czystościowej). Będzie nim wreszcie posiadacz odpadów w ogóle - którym, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13 poprzedniej ustawy o odpadach, jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów (również, na podstawie przyjętego tym przepisem domniemania, posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi); zgodnie bowiem z art. 7 poprzedniej ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami.

- § 4 ust. 4 Regulaminu przewidujący obowiązek oddawania przeterminowanych leków i opakowań po nich do punktów zbierania zużytych leków, prowadzonych we wszystkich aptekach i punktach aptecznych znajdujących się na terenie Gminy Zebrzydowice i § 21 Regulaminu ustalający częstotliwość usuwania odpadów farmaceutycznych. Wobec braku jakichkolwiek uregulowań ustawowych nakładających na podmioty prowadzące apteki bądź punkty apteczne obowiązek przyjmowania przeterminowanych leków, niedopuszczalne jest nałożenie takiego obowiązku drogą aktu miejscowego bez stosownego upoważnienia ustawowego. Rada gminy może więc jedynie taką możliwość przewidywać i to w stosunku do tych podmiotów, które taką praktykę zadeklarują. Prawidłowość sformułowania tych regulacji jako, że dotyczą ona jednej z frakcji szczególnych podlegających obowiązkowi unormowania Regulaminem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy czystościowej, będzie determinowała legalność całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zebrzydowice wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ gminy podniósł, że zaskarżona uchwała posiada wymagane prawem uzgodnienia i opinie, zaś jej projekt został poddany konsultacjom społecznym, o czym dokonano stosownych ogłoszeń. Nadto, podano że Wojewoda wobec doręczenia mu uchwały w dniu 5 listopada 2012 r., posiadał 30-dniowy termin do zbadania jej legalności. Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, lecz następnie nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, ani też nie wstrzymał wykonania uchwały.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody dodatkowo podniosła, że postępowanie nadzorcze zostało umorzone, a jego wdrożenie nie wyklucza dopuszczalności wniesienia skargi do sądu po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

W pierwszym rzędzie odnosząc się do kwestii, podniesionych w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić przyjdzie, że upływ 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, liczony od doręczenia uchwały organowi nadzoru, otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która z kolei nie jest obwarowana żadnym terminem (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r., poz. 584).

W tym stanie rzeczy skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma też decydującego znaczenia fakt uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, ani poddania jej projektu społecznym konsultacjom. Prawidłowość trybu stanowienia prawa miejscowego nie jest bowiem jedynym kryterium oceny zgodności z prawem, przez co należy rozumieć wszelkie akty prawa, mające zastosowanie do materii, uregulowanej uchwałą.

Tymczasem kontrolowana uchwała w przedmiocie regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Zebrzydowice, narusza art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia, bowiem nie zawiera wszystkich postanowień, które winny być przedmiotem regulacji, bądź też powiela regulację ustawową, a w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie, stanowi także niedopuszczalną modyfikację aktów prawa. O ile jednak powtórzenia, czy modyfikacja innych aktów, mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania jedynie części uchwały, a mianowicie jej wadliwych zapisów, to stwierdzenie braku chociażby jednego z obligatoryjnych elementów musi rodzić skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne podjęcie przez organ gminy kolejnej uchwały, uzupełniającej brakującą regulację zgodnie z zakresem przedmiotowym, wynikającym z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy.

W tym względzie sąd administracyjny w pełni podzielił zarzuty i argumentację, zawartą w obszernym i wnikliwym uzasadnieniu skargi. Nie ma zatem potrzeby ponawiania podniesionych w niej kwestii co do naruszenia prawa. W szczególności, istotny jest brak określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, zgodnie z wymogami przywołanego w skardze przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, bowiem § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zawęża frakcję odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji do odpadów kuchennych, czyli powstających w gospodarstwach domowych, pozostawiając poza regulacją odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, obowiązującej w dacie pojęcia zaskarżonej uchwały. Nadto, przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy czystościowej, nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości, przez których należy rozumieć podmioty, wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem nie może budzić wątpliwości fakt, że nie jest dopuszczalne zawężenie obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów ulegających biodegradacji jedynie do gospodarstw domowych, które wytwarzają odpady "kuchenne".

Zasadnie też zarzucił Wojewoda, że § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, powiela regulację innego aktu prawa miejscowego, obowiązującego na terenie całego województwa śląskiego, co jest niedopuszczalne z uwagi na różny termin wejścia w życie obydwu aktów. Podobnie, zapis § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 Regulaminu, stanowi powielenie regulacji, zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 4 i 5 ustawy. Natomiast poza regulacją prawną pozostały wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń części nieruchomości, służących do użytku publicznego, co stanowi obligatoryjny element aktu prawa miejscowego z mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.

Zasadnie też organ nadzoru wskazał na brak regulacji wymaganej art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 ustawy, wskazując trafnie na różnice pojęć "pozbywanie się odpadów" oraz "odbierania odpadów". W tym względzie skład orzekający podzielił w pełni argumentację, zawartą w pkt 3-6 skargi. Nadto, trafnie wskazał skarżący na pozostałe naruszenia prawa, opisane w pkt I-III skargi, z tym że w tym wypadku wadliwość dotyczy jedynie wskazanych tam zapisów regulaminu.

Wreszcie, co prawda sąd administracyjny podzielił pogląd Wojewody co do podjęcia § 4 uchwały z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych..., wyżej powołanej, z powodu określenia terminu wejścia w życie uchwały w terminie 14 dni od daty ogłoszenia, to jednak doszedł do przekonania, że naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego, skutkującego tylko z tego powodu nieważnością aktu prawa miejscowego (art. 91 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym). Mianowicie, dla oceny legalności tego zapisu należy poddać analizie całą jego treść. Tymczasem Rada Gminy Zebrzydowice postanowiła jednocześnie o nadaniu uchwale mocy obowiązującej od dnia 1 lipca 2013 r., czyli znacznie później, niż data ogłoszenia uchwały, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2012 r. Stąd też wszelkie skutki prawne, związane z podjęciem zakwestionowanej uchwały, wystąpiły niewątpliwie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Co prawda, przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... stanowi o możliwości nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej, lecz użycie w zaskarżonej uchwale słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r.", należy rozumieć jako określenie dłuższego niż 14 dni od dnia ogłoszenia terminu wejścia tego aktu w życie.

W konsekwencji, aczkolwiek niewątpliwie zapis § 4 uchwały narusza prawo, to jednak wadliwość nie jest istotna. Jednakże zaskarżona uchwała podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze jej stwierdzenia nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, a mianowicie wyżej wskazanego uchybienia wymogom zawarcia pełnej regulacji, wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy czystościowej. Uwzględnienie skargi nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wyjaśnić przyjdzie, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowi przeszkody prawnej do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże fakt wejście w życie aktu prawa miejscowego wyklucza możliwość orzeczenia o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku, uwzględniającego skargę w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

sw