Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 701/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 701/15, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty Sławieńskiego w dniu 5 czerwca 2014 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę "[...]", nr działki [...], znajdującej się w obr. ew. [...]. Dołączyła do wniosku wymagane załączniki, w tym oświadczenie z dnia 3 czerwca 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Starosta Sławieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. N. (właściciel działki nr [...]), podnosząc, że śmigła elektrowni będą znajdować się nad jego nieruchomością, zaś inwestor po otrzymaniu pozwolenia na budowę stwierdził, że nie potrzebuje jakiejkolwiek zgody odwołującego się.

Wojewoda Zachodniopomorski pismem z dnia 4 lutego 2015 r. wezwał inwestora w trybie art. 136 k.p.a., do wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane o nr.: [...].

W odpowiedzi na wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 26 lutego 215 r., wskazała, że w jej opinii nie jest zobligowana do przedłożenia oświadczenia w związku z postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę. Elektrownia jako całość nie jest budowlą, tylko urządzeniem technicznym, a jako budowlę należy traktować jedynie części budowlane elektrowni jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, czyli fundament i maszt. Sam związek użytkowy jest niewystarczający do uznania, iż w danym przypadku wszystkie połączone elementy niezależnie od ich rodzaju tworzą budowlę.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uchylił decyzję Starosty Sławieńskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] i na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym, przedmiotem wniosku jest budowa fundamentu okrągłego o średnicy 16,5 m w podstawie z częścią nadziemną cokołu o średnicy 5,4 m. Na fundamencie tym zamontowana zostanie wieża, stanowiąca budowlę w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wraz z wirnikiem, stanowiącym urządzenie budowlane, o średnicy omiatania łopat wirnika 120 m. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nieruchomość nr [...] – działka inwestora, a także działki nr [...], nr [...], nr [...], które znajdują się w granicy omiatania łopat.

Ponieważ w aktach sprawy brak było dokumentu wykazującego tytuł do dysponowania wymienionymi nieruchomościami na cele budowlane i na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor nie uzupełnił wniosku w tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie spełnił wymagań wynikających z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Zachodniopomorski zaznaczył, że organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego w celu wyjaśnienia sprawy, a udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej inwestycji, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Spółka w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2, w zw. art. 35 ust. 3, w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca powinna przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr ew. [...], gm. M., zaś wobec ich nieprzedłożenia, uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie wymagane przepisami prawa wymogi celem uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej G3, będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], w szczególności złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. działki nr [...]) i nie była zobligowana do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia w odniesieniu do działek o nr.: [...], zaś organ bez oparcia w przepisach obowiązującego prawa nie mógł nakładać na stronę skarżącą przedmiotowych obowiązków, z jednoczesnym naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych oraz przepisów prawnych, dotyczących wolności prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, co w konsekwencji nie powinno skutkować wydaniem decyzji w jej obecnej treści;

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje oprócz działki inwestora również działki o nr.: [...] (obszar omiatania łopat wirnika), a w konsekwencji, że P. N. przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji, podczas gdy wymieniona osoba nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nieruchomość, do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujące m.in.:

a) arbitralnym, a jednocześnie dowolnym i błędnym przyjęciem, że działki o nr.: [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), bez jednoczesnego wyjaśnienia jakie ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych są związane z projektowaną inwestycją,

b) odgórnym, błędnym przyjęciem, iż P. N. przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji, podczas gdy w przedmiocie pozwolenia na budowę oprócz Spółki mogą być jedynie właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), zaś przepisy odrębne w związku z inwestycją nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr. ew. [...], na które powołuje się P. N., co znalazło swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu decyzji, niespełniającym wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że elektrownia wiatrowa jako całość nie jest budowlą, tylko urządzeniem technicznym, a jako budowlę należy traktować jedynie części budowlane elektrowni jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, czyli fundament i maszt. Inne części w postaci wirników z łopatami, nie zostały objęte definicją budowli z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i brak jest jakichkolwiek podstaw, do twierdzenia, iż w stosunku do tych elementów miałyby mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym odnoszące się konieczności przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według skarżącej, nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Zdaniem Spółki, subiektywne przekonanie osoby, która złożyła odwołanie od decyzji, iż nieruchomość do której ma tytuł prawny znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym, jest ona stroną postępowania, nie decyduje o posiadaniu przez nią takiego statusu, jeżeli nie ma bezpośredniego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Nadto Spółka podniosła, że jak wskazuje uzasadnienie decyzji, organ ograniczył się do podania numerów działek, które w jego opinii znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, z podaniem tytułu prawnego, jakie miałby posiadać odwołujący się. Organ nie dokonał jednak jakiejkolwiek analizy w zakresie ograniczeń zagospodarowania tego terenu, które miałoby wynikać z przepisów odrębnych, ale odgórnie przyjął, że wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji skarżąca powinna przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do przedmiotowych działek.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem Spółki dotyczy budowy elektrowni wiatrowej, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć bowiem jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi enumeratywnie w art. 29 ustawy, do których przedmiotowa inwestycja się nie zalicza. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Organ odwoławczy trafnie zatem wskazał, że takie elementy jak fundament i wieża stanowią budowlę. Wykonywanie tych elementów jest budową i bez wątpienia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji budowlanej. W świetle art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ustawowym wymogiem jest dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią tego oświadczenia jest deklaracja inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do tego rodzaju działań powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie projektu budowlanego, organ odwoławczy ustalił, że miejsce planowanej elektrowni wiatrowej nr [...] obejmuje nie tylko obszar działki nr [...], wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę, ale także trzech działek z nią sąsiadujących. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Obszar omiatania łopat wirnika, zaznaczony na mapie dołączonej do projektu budowlanego, wskazuje, że planowana inwestycja obejmuje również teren działek o nr.: [...], przylegających do terenu posadowienia elektrowni wiatrowej [...].

W ocenie Sądu usytuowanie części budowlanej przedmiotowej elektrowni wiatrowej G3, w miejscu wskazanym na mapie załączonej do projektu budowlanego, powoduje, że zasięg inwestycji nie obejmuje, jak twierdzi skarżąca Spółka, wyłącznie działki nr [...], ale również działki sąsiednie o nr [...] oraz [...]. P. N. wykazał interes prawny do działania w postępowaniu administracyjnym jako strona, który wynika choćby z przysługujących mu praw właścicielskich do nieruchomości nr [...] (art. 140 Kodeksu cywilnego). Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Rzeczą organu było ustalenie jaki jest faktyczny teren inwestycji i obszar jej oddziaływania.

Kwestia, tego rodzaju, że niektóre elementy elektrowni wiatrowej nie stanowią urządzeń budowlanych, nie może uzasadniać braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, jeżeli zasięg elektrowni np. poprzez omiatanie łopat wirnika faktycznie zajmuje przestrzeń tej nieruchomości. Autor skargi nie przedstawił faktów obiektywnie występujących w realiach przedmiotowej sprawy administracyjnej, świadczących o tym, że elementy stanu faktycznego, nie zostały oparte na przekonujących podstawach i ocenione nieprawidłowo przez organ odwoławczy. Konkluzje oparte wyłącznie na poglądach judykatury bez wsparcia ich niewątpliwymi i przekonującymi okolicznościami nie mogły tym samym skutecznie podważać stanowiska organu odwoławczego.

Mając zatem na względzie prawną kwalifikację części budowlanej elektrowni wiatrowej oraz wymogi stawiane dla tego rodzaju budowli w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 6, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz obszar planowanej inwestycji, który swym zasięgiem obejmuje, zgodnie z dokumentacją projektową, oprócz działki nr [...], również przylegające działki o nr.: [...]oraz [...]., inwestor powinien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, do czego został wezwany przez organ pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Ustalenie tego rodzaju, zostało dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ odwoławczy, co skutkowało wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Działanie organu odwoławczego mieściło się w kompetencjach, jakie w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego umożliwia art. 136 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Spółka w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

I – art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem decyzji i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż:

• decyzja nie narusza prawa w sposób określony skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający uchylenie decyzji,

• organ był władny odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Elektrowni wiatrowej, z uwagi na niespełnienie wymogu wynikającego z Prawa budowlanego w postaci przedłożenia przez nią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr [...] oraz [...],

podczas gdy prawidłowo wykonana kontrola legalności decyzji powinna prowadzić do wniosku, iż decyzja ta jest wadliwa, bowiem skarżąca spełniła wszelkie wymagane prawem wymogi do uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, w tym także przedłożyła niezbędne oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...] i nie była zobligowana do jego przedłożenia w odniesieniu do innych działek.

W przypadku, gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, skarga zostałaby uwzględniona, a w rezultacie wadliwa decyzja zostałaby uchylona w całości.

II Zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż "miejsce" elektrownie wiatrowej obejmuje nie tylko obszar działki na [...], ale także "działek z nią sąsiadujących", które przylegają do terenu posadowienia elektrowni wiatrowej, co wpływa na przyznanie statusu strony P.N.

podczas gdy:

• obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie obejmuje oznaczonych działek;

• sąsiedztwo działek, względem działki, na której miałaby zostać posadowiona elektrownia wiatrowa nie oznacza, że działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

2. art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż P. N. jest stroną tego postępowania, bowiem wykazał interes prawny do działania w postępowaniu administracyjnym jako strona, który wynika z przysługujących mu praw właścicielskich do nieruchomości nr [...] (art. 140 K.c.), zaś przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich,

podczas gdy:

• posiadanie statusu strony nie jest uzależnione tylko i wyłącznie od praw właścicielskich do wskazanej nieruchomości nr [...], gmina M., ale jednoczesnego znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tj. terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu, rozstrzygając o braku posiadania przez P. N. statusu strony;

3. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 i 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż obowiązkiem Spółki jest przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do oznaczonych działek, zaś wobec ich nieprzedłożenia należało uchylić decyzję Starosty i wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

podczas gdy:

• Spółka spełniła wszelkie wymagane przepisami prawa wymogi celem uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, w szczególności złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki ew. nr [...], co czyniło zadość przewidzianym w Prawie budowlanym obowiązkom w tym zakresie;

• Spółka nie była zobligowana do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia w odniesieniu do działek, zaś organ bez oparcia w przepisach obowiązującego prawa nie był uprawniony do poszerzania jej obowiązków w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej na akceptację zasługiwało stanowisko, że charakter i zasięg przedmiotowej elektrowni wiatrowej determinował obowiązek złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, stanowiącymi działki oznaczone ewidencyjnie numerami [...].

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie termu, kto złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg ten wiąże się z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Ustalając obowiązki inwestora, których spełnienie warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę trzeba też mieć na uwadze reguły wynikające z art. 5 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej i poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (ust. 1 pkt 8 i 9).

W niniejszej sprawie wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto elektrownię wiatrową składającą się z fundamentu, wieży wraz z wirnikiem o średnicy omiatania łopat wirnika 120 m. Według mapy dołączonej do projektu budowlanego obszar omiatania łopat wirnika obejmuje działki nr [...], przy czym posadowienie budowli (fundamentu i wieży) przewidziano na działce inwestora o nr [...]. W takiej sytuacji zasadnie przyjął organ odwoławczy, a następie Sąd Wojewódzki, że zasięg inwestycji nie obejmuje, jak wykazała Spółka, wyłącznie działkę nr [...] ale też wyżej wymienione nieruchomości gruntowe.

Obowiązek wykazania przez inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi odnosić się do całego obiektu budowlanego przewidzianego do realizacji. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (pkt 6), a roboty budowlane (pkt 7) to prace polegające m.in. na budowie. Według ustawowej definicji (pkt 11) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Na podstawie powyższych regulacji należało przyjąć, że inwestor był obowiązany wykazać tytuł przewidujący uprawnienie do wykonania robót budowlanych obejmujących budowę obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a więc całej elektrowni wiatrowej składającej się m.in. z fundamentu i wieży wraz z wirnikiem.

W rezultacie niewykonanie przez inwestora obowiązku określonego w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowiło przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Za niezasadne należało uznać również zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a sprowadzające się do zakwestionowania ustalonego w decyzji obszaru oddziaływania spornego obiektu oraz przyznania statusu strony właścicielowi działki sąsiedniej oznaczonej nr [...].

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, który po pierwsze wskazał na to, że zasięg inwestycji – związany z przedstawionym na mapie obszarem omiatania łopat wirnika – obejmuje m.in. nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność P. N., a po drugie zaznaczył, iż dla oceny legitymacji procesowej właściciela działki nr [...] nie był decydujący tylko fakt, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji przekracza na nieruchomościach sąsiednich ustalone w tym względzie normy.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej nie jest tak, że o lokalizacji nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego można mówić tylko wówczas, gdy przez to oddziaływanie zostają naruszone konkretne normy prawa materialnego np. przepisy obowiązujące w zakresie ochrony akustycznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05).

Powyższe uwarunkowania prawne skutkować musiały w okolicznościach niniejszej sprawy przyznaniem właścicielowi działki nr [...] przymiotu strony, zwłaszcza w sytuacji gdy uznano, że wymieniona nieruchomość sąsiednia jest objęta zasięgiem przedmiotowego obiektu budowlanego, a inwestor powinien uzyskać uprawnienie do realizacji przedsięwzięcia również na tej działce. Dodać również trzeba, że rolnicze przeznaczenie określonych działek gruntowych nie oznacza, że nie mogą być na nich lokalizowane obiekty związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych, hodowlanych czy ogrodniczych (o czym szczegółowo stanowi plan miejscowy). W tym kontekście trudno wykluczyć wystąpienie utrudnień, czy ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości rolnych usytuowanych w bezpośrednim zasięgu elektrowni wiatrowej.

Dlatego przyznanie legitymacji procesowej właścicielowi takiej nieruchomości sąsiedniej gwarantowało mu udział w sprawie celem ochrony własnego interesu prawnego.

Z tych względów zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych okazały się niezasadne.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.