Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1210/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1,  art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 marca 2022 r. nr KWT.70.4.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków , 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. w B. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]. (dalej: "Przedsiębiorstwo", "Strona" lub "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ II instancji") z dnia 14 marca 2022 r. znak KWT.70.4.2022, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor RZGW" lub "organ regulacyjny") z dnia 13 grudnia 2021 r. znak: WA.RZT.70.160.2021/9, dotyczącą odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] na okres 3 lat, 1) w zakresie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]; 2) uchylająca decyzję w pozostałym zakresie i orzekająca o: nałożeniu na [...]. obowiązku ponownej kalkulacji cen i stawek opłat i przedłożenia organowi regulacyjnemu, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia, o których mowa w art. 24b ust. 4 uzzwoś, w zakresie:

I.projektu taryfy w części pt.: "Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat"; zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf;

II. uzasadnienia:

1. w określeniu "Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy":

a) prawidłowego zaplanowania liczby odbiorców zbiorowego odprowadzenia ścieków,

b) skonstruowania taryfy w sposób zapewaniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat;

III. skorygowania kalkulacji, wartości i danych przedstawionych w tabelach od A do H.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły: art. 24b oraz art. 27c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028), dalej: "uzzwoś", w związku z art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.".

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 23 kwietnia 2021 r. Strona złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy [...]. Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Dyrektor RZGW odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy [...].

Prezes PGW Wody Polskie decyzją z dnia 23 września 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania Strony, uchylił w całości ww. decyzję Dyrektora RZGW i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 20 października 2021 r. organ regulacyjny wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W dni 15 listopada 2021 r. Strona przesłała wyjaśnienia.

Po przeprowadzonym postępowaniu, organ regulacyjny decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., na podstawie art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 3 i art. 27a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a., odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy [...] na okres 3 lat oraz nałożył na Przedsiębiorstwo obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1.1. poprawionego projektu taryfy w zakresie:

1.1. Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat:

1.1.1. skalkulowania ceny za 1m3 dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków w taki sposób aby uchronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, zgodnie z w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472), dalej: "rozporządzenie taryfowe".

Uzasadniając decyzję organ regulacyjny wyjaśnił, że w jego ocenie taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia wymogów określonych w § 3 rozporządzenia taryfowego. Pomimo przedłożenia przez Przedsiębiorstwo poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia nadal brak jest m.in. wystarczającego udokumentowania i uzasadnienia wzrostu kosztów. W szczególności brak jest wystarczającego uzasadnienia dla zaproponowanego przez Przedsiębiorstwo wzrostu ceny 1m3 wody o ponad 100% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, o 150% w ciągu całego okresu obowiązywania taryfy (3,49 zł/1m3 – cena aktualnie obowiązująca, 7,55 zł/1m3 – cena w pierwszym okresie obowiązywania taryfy, 9,36 zł/1m3 - cena w trzecim okresie obowiązywania taryfy). Wnioskodawca planuje również wzrost cen 1m3 odprowadzania ścieków dla wszystkich odbiorców usług o ponad 67% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, natomiast w ciągu całego okresu obowiązywania taryfy planowany wzrost dla wszystkich odbiorców usług o prawie 84% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej (9,58 zł/1m3 – cena aktualnie obowiązująca, 16, 01 zł/1m3 – cena w pierwszym okresie obowiązywania taryfy, 17,61 zł/1m3 - cena w trzecim okresie obowiązywania taryfy). Organ stwierdził, że proponowane ceny są zbyt wysokie. Podsumowując organ stwierdził m.in., że wzrost cen wynika z braku optymalizacji kosztów przedsiębiorstwa, a przeprowadzone inwestycje zostały żle skalkulowane, ponieważ przynoszą wysoki wzrost kosztów bez efektów ekonomicznych.

Organ regulacyjny podkreślił także brak korelacji między projektowanymi zmianami poziomu niezbędnych a proponowanymi zmianami cen i stawek usług. Organ zwrócił uwagę, że jak wynika z z tabeli C, Wnioskodawca dla pierwszego okresu obowiązywania nowej taryfy planuje w zaopatrzeniu w wodę przychody ogółem większe o 8,8 % w porównaniu z okresem poprzedzającym. Natomiast proponowany wzrost cen wody (tabela A) w tym samym okresie ma wynosić 116-122% (zależnie od grupy taryfowej). Podobnie w przypadku usługi odprowadzania ścieków dla pierwszego okresu obowiązywania nowej taryfy Spółka planuje wzrost niezbędnych przychodów o ok. 20% natomiast wzrost cen ścieków planowany jest o ok. 67%. Zdaniem organu Spółka nie wyjaśniła wystarczająco takiego podejścia do konstrukcji taryfy, co powoduje że uzasadnienie wniosku jest niekompletne.

Strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Prezes PGW WP utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, po przeanalizowaniu akt sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przyczyny uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu taryfy wskazano nieuzasadniony wzrost kosztów cen i stawek opłat. Organ II instancji wskazał na negatywny wynik analizy i oceny nowej taryfy, a co za tym idzie, na konieczność ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen poprzez odmowę zatwierdzenia wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, organ regulacyjny poprawnie dokonał oceny projektu taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i rozporządzenia taryfowego. Prawidłowo również organ regulacyjny dokonał analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań.

Prezes PGW WP podkreślił, że uzasadnienie wniosku taryfowego w części dotyczącej zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy jest podstawowym elementem wniosku taryfowego.

Kluczowym elementem na kanwie niniejszej sprawy, jak wskazał organ odwoławczy, jest fakt, iż przekazane przez Wnioskodawcę dokumenty i wyjaśnienia nie potwierdzają skali proponowanych wzrostów cen i stawek opłat. W przypadku wynagrodzeń Przedsiębiorstwo nie przedstawiło szczegółowo rozpisanej struktury zatrudnienia wraz z rozbiciem na liczbę osób zatrudnionych, liczbę etatów oraz podział ze względu na specyfikę pracy. Zawarty w dokumentacji podział etatów na poszczególne stanowiska, jakie są przewidziane w Przedsiębiorstwie jest dokumentem zbyt ogólnikowym, by na tej podstawie uznać wyjaśnienia Wnioskodawcy za udowodnione. Wnioskodawca również nie wyjaśnił w jaki sposób zaplanowane zostały nagrody jubileuszowe oraz odprawy emerytalne. Co istotne, koszty te w czasie obowiązywania planowanej taryfy nie będą identyczne i powodować mogą wzrost lub spadek tychże należności. Podobnie przedstawia się kwestia rozbicia kosztów pośrednich. W odniesieniu do udokumentowania wzrostu kosztów usług obcych, organ odwoławczy wskazuje, iż powinno zostać to również potraktowane w sposób bardziej szczegółowy i wnikliwy, ponieważ w dokumentacji przekazywanej przez Przedsiębiorstwo zabrakło przedstawienia wyczerpującego rozpisania przyczyn z powodu których koszty te rosną.

Organ odwoławczy podkreślił, że projektowana taryfa powinna uwzględniać zarówno racje ekonomiczne, dążąc do optymalizacji kosztów osiągnięcia niezbędnych przychodów, jak też racje odwołujące się do wartości społecznych, nakierowanych na ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, eliminowania subsydiowania skrośnego, motywowania odbiorców usług do racjonalnego używania wody i ograniczenia zanieczyszczania ścieków.

Natomiast wyjaśnienia składane przez Przedsiębiorstwo w niniejszym postępowaniu nie okazały się wystarczające do wydania decyzji zgodnej z żądaniem Strony. Organ regulacyjny przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy.

Zdaniem Organu II instancji, na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego organ regulacyjny wskazał przyczyny, z powodu których wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy. Zdaniem Prezesa PGW WP, nieuzasadniona jest również teza odwołania sugerująca pominięcie przez organ regulacyjny analizy zmiany warunków ekonomicznych działalności przedsiębiorstwa, gdyż to właśnie m.in. ocena zmiany warunków ekonomicznych w kontekście planowanych przez Zakład kosztów działalności przedsiębiorstwa stanowiła podstawę odmowy zatwierdzenia przez organ regulacyjny złożonego projektu. Zdaniem organu II instancji organ regulacyjny dokonał w uzasadnieniu decyzji prawidłowej i pełnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, a kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na rozpoznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W szczególności organ regulacyjny wyjaśniał z czego wynikała jego negatywna ocena wniosku i odnosił swoje rozważania do zgromadzonych w sprawie dowodów. Dalej Prezes PGW WP wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, nie znaleziono podstaw wskazujących na naruszenie, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Zarzuty odwołania we wskazanym powyżej zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1.Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 24c ust. 2 i 3 u.z.z.w.o.ś. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, pomimo że organ dysponował, sporządzonym w sposób właściwy, zgodny z wymogami przywołanych przepisów, projektem taryfy i uzasadnieniem zawierającym kompletne i spójne dane i informacje wystarczające do zweryfikowania prawidłowości ustalonych przez Skarżącego we wniosku taryfowym cen i stawek opłat, a tym samym umożliwiającym zatwierdzenie przez organ taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Naruszenie przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w odmowie zmiany decyzji organu I instancji, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na zweryfikowanie prawidłowości ustalonych przez skarżącą we wniosku taryfowym cen i stawek opłat;

b) art. 8 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca w toku postępowania przedstawiła wyjaśnienia niewystarczające dla zatwierdzenia taryf pozostając bierna lub powściągliwa w ramach toczącego się postępowania w sytuacji, gdy zgłaszane przez organ kwestie wymagające udzielenia dodatkowych informacji lub wskazania niewyjaśnionych kwestii formułowane było w sposób lakoniczny, co w znacznym stopniu utrudniało Skarżącej udzielenie informacji w zakresie zgodnym z niewyartykułowanymi oczekiwaniami organu.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Przedsiębiorstwo wskazało, że przedłożona do zatwierdzenia taryfa została sporządzona w sposób prawidłowy. Wyjaśnił, iż szczegółowo uzasadnił zmianę warunków ekonomicznych oraz konieczny wzrost cen stawek i opłat dla odbiorców usług, wskazując, iż ceny oraz stawki zostały określone na najniższym możliwym poziomie przy obecnej sytuacji rynkowej jak i sytuacji samego Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz.329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Taryfa ta podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienie (art. 24b ust. 1-4 ustawy). Wedle art. 24c ust. 1 tej ustawy organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

W myśl art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 ustawy, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. W art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. Strona złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy [...]. We wniosku Skarżąca przedstawiła projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, a także wskazała na zmianę warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy. Spółka wskazała, że proponowane w taryfie ceny i stawki opłat mają na celu pokrycie wyłącznie niezbędnych kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Opracowana taryfa pozwala na zachowanie przez Spółkę jedynie niezbędnego minimum płynności finansowej. We wniosku Spółka zawarła m.in. prezentację założeń i prognoz zmian kosztów.

W obszernym odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 grudnia 2021 r., Przedsiębiorstwo wskazało dlaczego uważa, że decyzja organu regulacyjnego jest błędna. Odniosło się przy tym do konkretnych okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji odmownej, w tym m.in. zarzucanego braku optymalizacji kosztów przedsiębiorstwa, złej kalkulacji inwestycji, a także kwestii zarzucanej niespójności udzielonych wyjaśnień z danymi zawartymi w tabelach.

Sąd podkreśla, że powinnością organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, stosownie do art. 15 K.p.a., w tym rozprawienia się z argumentacją Przedsiębiorstwa przedstawioną w odwołaniu, na zasadność zaprojektowanych cen w taryfie. W rozpoznawanej sprawie zabrakło konkretnej argumentacji potwierdzającej lub negującej przyczyny jakie legły u podstaw decyzji odmownej organu regulacyjnego, a które to przyczyny zwalczała Strona. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione, w odwołaniu, argumenty. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska organu regulacyjnego, zaś odniesienie się do stanowiska Strony przedstawionego w odwołaniu zostało sprowadzone do przyjęcia, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Za uzasadnione zatem należy uznać zawarte w skardze zarzuty, że postępowanie odwoławcze nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powyższe uniemożliwiło Sądowi merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Wskazane okoliczności mogą zaś mieć zasadniczy wpływ na zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd zwraca również uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż Skarżąca nie przedstawiła szczegółowo rozpisanej struktury zatrudnienia wraz z rozbiciem na liczbę osób zatrudnionych, etatów oraz podział ze względu na specyfikę pracy, a zawarty w dokumentacji podział etatów na stanowiskach uznał za dokument zbyt ogólnikowy. Jednocześnie Skarżąca nie została wezwana do uszczegółowienia tego dokumentu. Dopiero w zaskarżonej decyzji wskazano Stronie, iż ten dokument jest zbyt ogólnikowy. Podobnie organ uznał, iż Skarżąca nie wyjaśniała sposobu zaplanowania nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych, podczas gdy, co podkreśla w skardze Skarżąca, na etapie postępowania nie była wzywana do bardziej szczegółowego wyjaśnienia w tym zakresie.

Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności.

Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa i jego dokumentacji księgowej taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe oraz czy nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, o której mowa w art. 24j. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ powinien w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone.

Należy podkreślić również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a ). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Zdaniem Sądu, co Skarżąca podniosła w skardze, w rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd nie może zatem odnieść się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku.

.