Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 145/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Rząśnia z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXX/216/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 28 ust. 16 pkt 1 w zakresie drogi dojazdowej o symbolu 06KDD zaplanowanej na działce nr 444/1 stanowiącej własność skarżącego; 2) zasądza od Rady Gminy Rząśnia na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Rząśnia z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXX/216/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rząśnia w zakresie działki nr ewid. [...], obręb [...], i zaplanowanej na niej drogi dojazdowej (symbol 06KDD). Zaskarżonej uchwale P.S. zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym gminy Rząśnia w zakresie działki nr ewid. [...], obręb [...], i zaplanowanej na niej drogi dojazdowej (symbol 06KDD) prawa własności skarżącego oraz potrzeby interesu publicznego,

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i zagospodarowanie terenu w sposób wyłącznie niekorzystny dla skarżącego z pełnym pominięciem interesu publicznego,

- art. 6 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez bezzasadne uniemożliwienie skarżącemu wykonywania jego prawa własności nieruchomości przy jednoczesnym pominięciu interesu publicznego,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez bezzasadne uniemożliwienie skarżącemu wykonywania jego prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez eliminację z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rząśnia w zakresie działki nr ewid. [...], obręb [...], zaplanowanej drogi dojazdowej (symbol 06KDD), a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem położonej w miejscowości [...], gmina Rząśnia, powiat [...], województwo [...], działki o nr ewid. [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w W., [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Rząśnia podjęła uchwałę Nr XXX/216/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia, w którym na działce o nr ewid. [...] w sposób nieuzasadniony oraz sprzeczny z wszelkimi zasadami logiki i doświadczenia życiowego poprowadzono po skosie działki drogę klasy dojazdowej (06KDD). Rozwiązanie to prowadzi do znacznej utraty wartości nieruchomości. Zaplanowana droga dojazdowa uniemożliwia właścicielowi korzystanie z nieruchomości, w szczególności w północnej części działki gdzie pomimo przeznaczenia terenu pod zabudowę nie może on postawić żadnego obiektu spełniającego wymagania prawa budowlanego. Zaplanowana droga nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zakup działki z zaplanowaną na działce drogą wydaje się inwestycją absolutnie pozbawioną sensu, wobec czego skarżący został praktycznie pozbawiony możliwości sprzedaży działki, a jeżeli już to w cenie dużo niższej, aniżeli rzeczywista wartość rynkowa działki.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że podejmował próby polubownego rozwiązania zaistniałej kwestii, składając wniosek w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak ma on zostać rozpatrzony dopiero przy ponownym przystąpieniu do opracowania zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że żadne z działań zmierzających do zmiany zaistniałego stanu rzeczy nie zostały podjęte, skarżący ponownie wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy Rząśnia o zajęcie stosownego stanowiska w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaproponował nawet poprowadzenie drogi wzdłuż granicy działki, a nie po jej skosie. Nie uzyskał jednak odpowiedzi w sprawie, a jedynie ponowną informację, iż wniosek w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid. [...] i 444/2 zostanie rozpatrzony przy ponownym przystąpieniu do sporządzenia lub opracowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia poprzedzonego sporządzeniem lub zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skarżący dodał, że pismem z dnia 28 listopada 2019 r. wezwał Radę Gminy Rząśnia do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały Rady Gminy Rząśnia z dnia 30 grudnia 2013r. Nr XXX/2016/2013 przez usunięcie zaplanowanej drogi dojazdowej (symbol 06KDD). Na sesji Rady Gminy Rząśnia w dniu 30 grudnia 2019 r. zarówno Radni, Przewodniczący Rady, jak i Wójt Gminy Rząśnia, wyrazili opinię, że zaplanowana na działce [...] droga faktycznie nie znajduje uzasadnienia i powinna być usunięta, względnie przeniesiona. Z uwagi jednak na brak możliwości uchylenia uchwały, podjęto uchwałę uznającą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Mimo stanowiska prezentowanego na sesji Rady Gminy w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Rząśnia Nr XII/105/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. wskazano, że 1. wzywający nie wykazał interesu prawnego w złożeniu przedmiotowego wezwania; 2. przedmiotowa droga jest "niezbędnym elementem systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"; 3) droga została poprowadzona przez działkę nr ewid. [...] "w trosce o ład przestrzenny, w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co umożliwia tworzenie osiedla domów jednorodzinnych na tym terenie" i mieści się to "w granicach wyznaczonych interesem publicznym" oraz ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców; 4) w ocenie Rady Gminy Rząśnia wzywający nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą; 5) Rada Gminy Rząśnia uznała za całkowicie bezzasadne stanowisko przestawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie dopatrując się naruszeń prawa, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodowałyby nieważność uchwały w całości bądź w części.

Skarżący podkreślił, że uzasadnienie do uchwały Rady Gminy Rząśnia Nr XII/105/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z ustnymi ustaleniami i zapewnieniami, jakie były formułowane w trakcie obrad Rady Gminy Rząśnia w dniu 30 grudnia 2019 r. Zdaniem skarżącego, istnienie interesu po jego stronie jest oczywiste i kwestia ta nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Co więcej, zaplanowana droga nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co zostało wprost potwierdzone przez Wójta Gminy Rząśnia, Przewodniczącego Rady Gminy, jak i Radnych w trakcie obrad Rady Gminy Rząśnia w dniu 30 grudnia 2019 r. Skarżący wykazał, że jest właścicielem nieruchomości, nadto potrzeby mieszkańców nie zostaną w żaden sposób zaspokojone w tym zakresie, że zaplanowana droga uniemożliwia mu korzystanie ze stanowiących jego własność nieruchomości. Poza tym zaplanowana droga prowadzi do utraty wartości jego nieruchomości. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, iż wszystkie czynności w procedurze planistycznej były przez niego akceptowane. Jak wynika z zapisu obrad Rady Gminy Rząśnia - o ile plan był faktycznie publicznie wyłożony, to tylko dwie osoby przybyły się z nim zapoznać.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rząśnia, reprezentowana przez Wójt Gminy Rząśnia, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie Rady Gminy Rząśnia skarga P.S. podlega odrzuceniu z uwagi na zakres żądania - wyeliminowanie przez sąd administracyjny z planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Rząśnia drogi dojazdowej w zakresie działki nr [...]. Zdaniem organu, taki rodzaj żądania jest niedopuszczalny, bowiem sąd ocenia jedynie legalność (zgodność z prawem) uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i poprawność procedury przy uchwalaniu planu. Rada Gminy wniosła ewentualnie o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej, bowiem kwestionowana uchwała jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto nie narusza w żaden sposób prawa własności nieruchomości skarżącego. Skarżący w żadnej mierze nie wykazał ponadto interesu prawnego.

Organ podkreślił, że zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego normy o charakterze indywidualnym dotyczą konkretnej nieruchomości i stanowione są w ramach uprawnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego. Nie każde zaś, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, nawet naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim przypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferuje interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka posiada dostęp do dróg gminnych, od strony południowej w głąb działki istnieje możliwość zabudowy zagrodowej o symbolu 18MR oraz od strony północnej możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 8MN. Pozostały teren znajduje się w terenach rolnych (pola orne, sady) o symbolu RP, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 9MN oraz przedmiotowa droga. W procedurze planistycznej uwzględniono wymogi dotyczące wymaganych konsultacji i uzgodnień, składanie wniosków i uwag oraz umożliwiono udziału w dyskusjach publicznych przy trzykrotnie wyłożonym do publicznego wglądu projektu miejscowego planu. Z uprawnienia takiego skarżący nie skorzystał. Droga o symbolu 06KDD jest niezbędnym elementem sytemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W trosce o ład przestrzenny droga poprowadzona została przez działkę nr ewid. [...] przy znacznym obszarze terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się na działce sąsiedniej, co umożliwiałoby tworzenie osiedla domów jednorodzinnych na tym terenie. Przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy, a zakres ingerencji gminy nie ma znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Zdaniem organu, w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego to właśnie gmina pełni podstawową rolę, której źródła należy upatrywać w Konstytucji, a prowadzenie polityki przestrzennej i ustalanie sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu należy do jej zadań własnych. Stanowi to spełnienie postulatu zapewnienia gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Organ podniósł, że trwa procedowanie w sprawie sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia na podstawie uchwały nr XI/88/2019 Rady Gminy Rząśnia z dnia 29 listopada 2019 r. W procedurze tej wniosek skarżącego o zmianę miejscowego planu poprzez eliminację przedmiotowej drogi będzie przedmiotem oceny. Istnieją realne szanse, że wniosek skarżącego zostanie przychylnie, stosownie do jego prośby, rozpatrzony, co może potwierdzać nagranie z sesji załączone przez stronę. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, czy naruszenia właściwości organów. Z tych też względów, zdaniem organu, zaskarżenie wspominanej uchwały nie może skutkować jej nieważnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy Rząśnia z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXX/216/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rząśnia, przy czym skarżący zakwestionował tę uchałę w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 06KDD.

Skarga P.S. została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem (w wersji obowiązującej w niniejszej sprawie z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle powołanego przepisu, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w powyższym trybie jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w zw. z ww. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga na ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest również, że skarżący dopełnił pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności tego wezwania z zachowaniem ustawowego terminu wniósł skargę do sądu administracyjnego.

Wątpliwości nie budzi również, wbrew stanowisku organu, spełnienie przez skarżącego ostatniej, wskazanej wyżej przesłanki, choć tu wyjaśnić należy, że świetle powołanej regulacji, aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi, jak stwierdza się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1333/11 – Lex nr 965179, 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11 – Lex nr 1082796). Wskazuje się także, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

Wychodząc z powyższych przesłanek należy wskazać, że sekwencja działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd, poza wskazanymi wyżej przesłankami dopuszczalności skargi w postaci spełnienia wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu do wniesienia skargi, bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącego w kwestii wykazanego przez niego jako właściciela działki gruntu nr [...], obręb [...], położonej na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu, naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Rację ma przy tym skarżący, że źródłem jego interesu prawnego są w niniejszej sprawie normy określające prawo własności nieruchomości, w tym niewątpliwie art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w § 28 ust. 16 pkt 1 w zakresie dotyczącym przeznaczenia części działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, pod drogę dojazdową 06KDD narusza w sposób nieuprawniony interes prawny skarżącego. Zasadne są przy tym zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy w przedmiotowym zakresie władztwa planistycznego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W tym względzie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z regulacji tych wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

W rozważanym aspekcie należy ponadto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie należało odpowiedzieć na pytanie, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właściciela nieruchomości, który czerpię ochronę swego prawa własności z regulacji zawartych w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zaskarżona uchwała dla terenu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, przewiduje przebieg przez jej środkową część drogi publicznej klasy dojazdowej (06KDD) o szerokości w linii rozgraniczających min. 10 m. Z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę nie wynika jednak jakiekolwiek uzasadnienie dla przyjętych przez organ ustaleń dotyczących tego terenu. Organ stoi co prawda na stanowisku, że planowana droga stanowi niezbędny element systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce sąsiedniej, co umożliwiałoby tworzenie osiedla domów jednorodzinnych na tym terenie. Niemniej jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej niezbędności wspomnianego elementu systemu komunikacyjnego nie potwierdza. Nie dość, że ze stanowiska organu nie wynika, o jaką działkę sąsiednią dokładnie chodzi, to ponadto żadna z okolicznych działek nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej (każda ma dostęp do co najmniej jednej drogi publicznej). Trafnie zatem skarżący akcentuje w skardze kwestię braku występowania potrzeby interesu publicznego w przedmiotowym zakresie i wskazuje na bezasadne uniemożliwienie mu wykonywania jego prawa własności, co w jego ocenie skutkuje także naruszeniem art. 6 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności ustalenia na działce skarżącego wskazanej powyżej drogi dojazdowej, zwłaszcza przez sam środek tej działki. Tymczasem organ zarówno w toku postępowania planistycznego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, powinien wykazać, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. Przepisy zaskarżonej uchwały (§ 28 ust. 16 pkt 1) w części dotyczącej terenu działki [...] stanowią zatem wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony skarżącej do przedmiotowego terenu, w tym możliwości jego zagospodarowania. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych ustaleń wobec ustaleń dotyczących chociażby terenów sąsiednich oznacza, że działania w tym zakresie były działaniami arbitralnymi, świadczącymi o tym, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w przedmiotowym zakresie organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego.

Powyższe oznacza z kolei, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia pod drogę oznaczoną symbolem 06KDD części terenu działki nr [...], obręb [...], narusza wyżej wskazane przepisy art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 u.p.z.p. w stopniu wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności we wskaznej w sentencji wyroku części i zakresie (tj. w części dotyczącej § 28 ust. 16 pkt 1 w zakresie drogi dojazdowej o symbolu 06KDD zaplanowanej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącego).

Na marginesie warto zaznaczyć, że dla oceny zasadności skargi, a co za tym idzie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem przepisów prawa, nie ma znaczenia podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący nie był zainteresowany aktywnym uczestniczeniem w procedurze planistycznej. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji organu wskazującej na niedopuszczalność żądania skargi. Organ nie może bowiem zapominać, że sąd administracyjny w sprawach kontroli aktów prawa miejscowego, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie prawa mające charakter uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części i zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – pkt 2 sentencji.

dc