Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 743/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 463/12 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności porozumienia w sprawie lokalnego transportu zbiorowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 463/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności porozumienia w sprawie lokalnego transportu zbiorowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), Wojewoda D. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 Porozumienia Międzygminnego z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie powierzenia Gminie W. zadań Gminy J. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W ocenie organu § 3 ust. 1 Porozumienia, zgodnie z którym "ustalanie cen i opłat za usługi przewozowe oraz ulg i zwolnień z opłat za przejazdy, ustalanie przepisów porządkowych oraz sposobu ustalania opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, zwierząt i rzeczy dla zadania określonego w § 1 właściwą jest Rada Miejska W." ("§ 1. Gmina J. powierza Gminie W. zwanej dalej Organizatorem, realizację zadania własnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego."), narusza art. 40 ust. 1 i art. 74 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 87 i art. 97 Konstytucji RP. Oznacza ono bowiem przejęcie przez Radę Miejską W. na podstawie porozumienia uprawnień prawotwórczych, w tym do stanowienia prawa miejscowego, Rady Miasta J.

Wojewoda D. wywiódł, że przejęcie realizacji zadania publicznego przez gminę, na mocy porozumienia międzygminnego, nie oznacza utraty uprawnień prawotwórczych do stanowienia prawa miejscowego w tym zakresie przez gminę przekazującą realizację zadania w drodze porozumienia, a co za tym idzie – przejęcia przez gminę wykonującą zadanie publiczne kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania obu tych gmin. Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Podobnie, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem Wojewody, wykładnia literalna przywołanych unormowań pozwoliła stwierdzić, że zakres obowiązywania prawa miejscowego, jakie może być stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, został ograniczony do obszaru działania tej jednostki, która prawo takie ustanowiła. Tym samym jednostka samorządu terytorialnego przekazująca innej jednostce realizację zadania publicznego nie jest władna do upoważnienia rady gminy jednostki przejmującej do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na obszarze obu tych jednostek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie, oddalił skargę Gminy W., stwierdzając, że konstytucyjne unormowania odnoszące się do aktów prawa miejscowego przesądzają o poprawności stanowiska Wojewody D.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w zbiorze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej ujęto również akty prawa miejscowego funkcjonujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jednakże organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym "zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa" (art. 94 Konstytucji RP). Z przywołanych unormowań ustawy zasadniczej dają się wyprowadzić dwie istotne zasady, po pierwsze ustanowienie aktu prawa miejscowego musi mieć podstawę prawną określoną wprost w ustawie, a po drugie akt prawa miejscowego jest tym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który taki akt ustanowił.

Konstytucyjne normy prowadzą do wniosku, że po pierwsze, podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego nie można upatrywać w innym źródle niż ustawa, a więc także w porozumieniu międzygminnym (art. 74 u.s.g.), po drugie, akt prawa miejscowego, wydany "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", nie może wykraczać poza obszar działania organu samorządu terytorialnego, który akt taki ustanowił.

Zdaniem WSA, posłużenie się porozumieniem międzygminnym (art. 74 u.s.g.) w celu przekazania Radzie Miejskiej W. przez Gminę J. kompetencji do stanowienia norm prawa miejscowego, które obowiązywałyby także na obszarze działania Gminy J., czyni z § 3 ust. 1 porozumienia międzygminnego postanowienie nienadające się do realizacji w granicach zakreślonych w art. 74 ust. 2 u.s.g.

Gmina W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niedostateczne wyjaśnienie i nieprzedstawienie dokładnych argumentów przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem, a także sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny oraz niezawarcie w treści uzasadnienia skarżonego wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Naruszono także obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, poprzez niewskazanie, które ustalenia organów zostały przyjęte przez Sąd, a które nie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- błędną wykładnię art. 74 ust. 2 u.s.g., polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, iż norma wynikająca z art. 74 ust. 2 u.s.g nie odnosi się do ustanowienia aktów prawa miejscowego, które miałyby obowiązywać jednocześnie na obszarze właściwości wszystkich gmin uczestniczących w porozumieniu międzygminnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać, że jest to dopuszczalne. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. dokonał niewłaściwego zastosowania art. 74 ust. 2 u.s.g., poprzez uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym nie ma on zastosowania, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym podlega subsumcji pod normą wynikającą z tego przepisu;

- naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu swobody w zakresie oświadczeń woli składanych przez organy stanowiące, poprzez uznanie, że Gminy pomimo zawartego porozumienia na gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miast i gmin sąsiadujących, nie mogą wykonywać gminnego przewozu pasażerskiego na terenie innej gminy.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy orzeczenie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zgodnie natomiast z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z wymienionych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie.

Ze sposobu sformułowania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że jej autor zrozumiał, jakimi motywami kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, co z kolei umożliwiło wniesienie skargi kasacyjnej oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Nadto w rozpoznawanej sprawie Sąd oddalił skargę, zatem zarzut braku wskazań co do dalszego postępowania jest bezprzedmiotowy. Bowiem tylko uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie oraz ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 u.s.g., gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego działania.

Porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin, mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. Zadania te wykonuje jedna z gmin na rzecz pozostałych. Zatem istotą porozumienia jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążących na innej gminie. Gmina przejmująca zadania do wykonania na mocy porozumienia międzygminnego wykonuje je w swoim imieniu. Przesądza o tym ust. 2 art. 74 ustawy, który stanowi, że gmina ta przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami. Tym samym gmina przekazująca zadanie traci związane z nim uprawnienia i obowiązki (z wyjątkiem finansowania realizacji). Jednakże powierzenie realizacji zadania publicznego przez gminę na mocy porozumienia nie obejmuje przekazania kompetencji prawotwórczych w tym zakresie gminie przejmującej te zadania do wykonania.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten nie daje podstaw do tego, aby właściwy organ gminy swoje uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego przekazał organowi innej gminy. W świetle tej normy prawnej właściwy organ gminy może stanowić prawo tylko na obszarze działania tego organu. Regulacje zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych zawierają tożsamą treść normatywną – stanowienie prawa miejscowego należy wyłącznie do właściwości rady gminy, rady powiatu lub sejmiku wojewódzkiego. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Zarówno w orzecznictwie i w literaturze podkreśla się konieczność oparcia aktu prawa miejscowego na ustawowej podstawie prawnej do jego wydania. Akt prawa miejscowego wydany bez istniejącej ku temu podstawy w przepisie rangi ustawowej jest nieważny. Zatem podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego może stanowić jedynie przepis rangi ustawowej. W art. 74 ust. 2 u.s.g. jest co prawda mowa o przejęciu praw i obowiązków związanych z powierzonymi zadaniami, jednakże nie obejmuje ono prawa do ustanawiania w imieniu innej gminy przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze. Wobec tego, postanowienie zawarte w § 3 ust. 1 Porozumienia Międzygminnego nr 1 Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie powierzenia Gminie W. zadań Gminy J. w zakresie transportu zbiorowego, nie znajduje oparcia ww. przepisach. Tym samym rada Miejska W. nie jest uprawniona do uchwalenia aktu prawa miejscowego, który będzie obowiązywał na obszarze wykraczającym poza granice terytorialne jej działania.

Nadto na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. funkcję organizatora publicznego transportu zbiorowego, o ile zostało zawarte odpowiednie porozumienie, może wykonywać gmina, która przejęła realizację tego zadania. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 4 u.p.t.z., określone w ustawie zadania organizatora, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje w przypadku: 1) gminy – wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 2) związku międzygminnego – zarząd związku międzygminnego; 3) miasta na prawach powiatu – prezydent miasta na prawach powiatu; 4) powiatu – starosta; 5) związku powiatów – zarząd związku powiatów; 5) województwa marszałek województwa. W art. 8 ustawy wymieniono zadania organizatora, do których należy: 1) planowanie rozwoju transportu; 2) organizowanie publicznego transportu zbiorowego; 3) zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Przy czym zakres organizacji transportu został określony w art. 15 ustawy, a w nim upoważnienie do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 10).

Natomiast, gdy ustawa wprowadza normę kompetencyjną do podjęcia uchwały regulującej określone kwestie dotyczące publicznego transportu zbiorowego wskazuje wprost, że następuje to w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, jak np. w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

W świetle przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym powierzenie danej gminie funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego dotyczy jedynie kwestii wykonawczych, nie daje natomiast uprawnień do stanowienia prawa. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. nie zawarto upoważnienia do stanowienia prawa obowiązującego na obszarze gmin objętych porozumieniem przez gminę zapewniającą gminne przewozy pasażerskie w tych gminach. Jak również art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. nie zawiera takiego upoważnienia.

Wobec braku podstaw prawnych do ujmowania w treści porozumienia międzygminnego postanowień przekazujących kompetencje prawotwórcze jednej gminny na rzecz drugiej, nie można skutecznie zarzucać naruszenia art. 165 Konstytucji RP, polegającego na ograniczeniu swobody w zakresie oświadczeń woli składanych przez organy stanowiące gminy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podatnie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8