Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 9/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2004 r. sprawy ze skargi J. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] orzekającej o odmowie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla firmy "A." i umorzenia postępowania organu I instancji. - oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9. września 2003 r. (sygn. akt IV SA 3283/02) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2002 r. (Nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2002 r. (nr [...]). Wskazanymi decyzjami Starosta M. odmówił J. D. wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki niebezpiecznymi a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W orzeczeniu Sądu wskazano, iż organy obu instancji odmowną dla strony decyzję oparły na błędnym twierdzeniu, iż w danym przypadku zamiast decyzji w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi wymagane jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Organy te rozpatrując wniosek strony dotyczący prowadzenia działalności związanej z demontażem pojazdów uznały, iż w związku z tą działalnością będą powstawać odpady niebezpieczne, których masa równa jest masie przyjmowanych do demontażu pojazdów. W istocie natomiast należy przyjąć, iż wytwarzanymi odpadami niebezpiecznymi są wyłącznie niektóre elementy lub substancje powstające w wyniku demontażu. Istotne w sprawie było także niewyjaśnienie przez organy obu instancji czy prowadzący punkt demontażu pojazdów są prowadzącym instalacje, gdyż jedynie takie podmioty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W orzeczeniu Sąd wskazał równocześnie, iż w sytuacji gdy strona ubiega się o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi organy administracji powinny wstępnie zbadać zawartość wniosku i spełnianie przez niego wymagań wynikających z ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Jeżeli nie odpowiada on wymaganiom organy powinny zastosować tryb wynikający z art. 64 § 2 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy w okresie pomiędzy otrzymaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy odmowną decyzję Starosty a wydaniem orzeczenia przez NSA J. i J. D. ponownie ubiegali się o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi wskazując we wniosku, iż planują ograniczyć przedmiot swojej działalności do demontażu pojazdów nie zawierających cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Ostateczną decyzją Starosty M. z [...] sierpnia 2003 r. (nr. [...]) odmówiono wnioskodawcom wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wskazując na sprzeczność pomiędzy deklarowanym demontażem pojazdów nie zawierających odpadów niebezpiecznych a wynikającym z załączonej dokumentacji założeniem powstawania odpadów niebezpiecznych.

Po otrzymaniu wskazanego na wstępie orzeczenia NSA J. D. wnioskiem z 12. listopada 2003 r. wystąpiła o kontynuowanie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, w wyniku którego wydana zostały wcześniej decyzje uchylone potem przez NSA. Domagała się także zakwalifikowania "Planu działania firmy", jako programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Z akt sprawy wynika, iż plan taki został przedłożony 23. maja 2002 r. Wniosek zawierał także żądanie wyłączenia ze sprawy pracownika urzędu oraz etatowego członka zarządu a także dołączenia do niniejszej sprawy akt sprawy zakończonej decyzją Starosty M. z [...] sierpnia 2003 r.

Pismem z dnia 25. listopada 2003 r. J. D. została wezwana, na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia wniosku m.in. w zakresie zapewnienia aby spełniał on wymagania 20 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o odpadach. Sformułowano w nim także m.in. żądanie podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów. Wskazano też na potrzebę odzwierciedlenia we wniosku informacji, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z regulacją art. 31 ust. 2 tej ustawy. W wezwaniu wskazano, iż nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. wyłączono od udziału w postępowaniu wskazanego we wniosku urzędnika (na podstawie art. art. 24 §. 1 pkt 5 K.p.a.) oraz poinformowano o braku przesłanek do wyłączenia członka zarządu, gdyż nie brał on udziału w prowadzonym postępowaniu.

W dalszej korespondencji skierowanej do organu administracji J. D. polemizowała z zasadnością żądań zawartych w wezwaniu do uzupełnienia wniosku. Wskazała, iż wszystkie dane pozostają w posiadaniu organów administracji (powołując się m.in. na załączane uprzednio umowy z przyszłymi odbiorcami odpadów). Odnośnie braku wyłączenia ze sprawy członka zarządu strona wskazywała, iż w jej ocenie uczestniczył on uprzednio w sprawie. Strona wskazywała także na nieprawidłowość w postępowaniu organu polegająca na nie wznowieniu postępowania po wydaniu orzeczenia przez NSA.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. (nr [...]) Starosta M. odmówił wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, dla skarżącej. Podstawą odmowy było stwierdzenie, iż nie spełnione były wymagania wynikające z art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach. W szczególności nie określone zostały planowane ilości wytwarzanych odpadów oraz szczegółowe sposoby postępowania z nimi. Wskazano na szereg niespójności zawartych w przesyłanych kolejno do organu informacjach. Ponieważ przedłożony program, łącznie z dodatkowymi informacjami, nie pozwalał na określenie pełnego katalogu wytwarzanych odpadów oraz sposobów bezpiecznego z nimi postępowania organ orzekający uznał, iż wyczerpane są przesłanki odmowy do wydania decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach (zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska).

W obszernym odwołaniu J. D. polemizuje z zawartymi w decyzji Starosty ustaleniami jakoby wniosek nie spełniał wymagań art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach. Podnosi, iż formułowanie niektórych wymagań w stosunku do firmy zajmującej się demontażem pojazdów jest absurdalne. Dotyczy to m.in. określenia sposobu zapobiegania powstawania odpadów. J. D. wskazuje, iż z uwagi na rodzaj planowanej przez nią działalności (demontaż pojazdów będących odpadami), nie leży to w jej interesie. Wskazuje także, iż zarzuty, co do rozbieżności w ilości powstających odpadów przedstawianych organom są bezzasadne gdyż dokładne ilości są niemożliwe do ustalenia na obecnym etapie przed podjęciem faktycznej działalności (firma w organizacji). Skarżąca podkreśla, iż nieuprawnione było domniemanie powodowania przez firmę zagrożenia dla środowiska, co stanowiło podstawę wydania rozstrzygnięcia. Do odwołania dołączone były informacje dotyczące płynów eksploatacyjnych stosowanych w demontowanych pojazdach oraz zdjęcia i plan obrazujący usytuowanie planowanej firmy demontującej pojazdy.

Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty M. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 umorzyło postępowanie organu I instancji. Rozstrzygniecie swoje Kolegium uzasadniło wskazaniem, iż w praktyce nie został wypełnione wymaganie uzupełnienia wniosku zakreślone w postanowieniu Starosty M. z [...] listopada 2003 r. Wobec upływu wyznaczonego terminu 7 dni na uzupełnienie wniosku sprawa powinna być pozostawiona bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Rozstrzygniecie tej kwestii nie wymagało wydania decyzji.

W skardze oraz w dalszej bogatej korespondencji kierowanej do Sądu w tej sprawie J. D. oraz jej mąż J. D. podnoszą, iż skarżaca zawsze w terminie wykonywała żądania organu administracji dotyczące uzupełnienia dokumentacji. Wskazują, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do dodatkowych informacji i materiałów zawartych w odwołaniu. Skarżący podnoszą, iż wnioskodawca przewiduje szereg sposobów zabezpieczenia przed negatywnym oddziaływaniem odpadów. Oznacza to, iż prowadzona działalność nie będzie stanowić zagrożenia, co powoduje wadliwość decyzji uniemożliwiających jej podjęcie. Skarżący wskazują, iż organy obu instancji działają w złej wierze, co jest wynikiem urażonych ambicji. Skarżący podkreślają także złą sytuację materialną rodziny, co wiążę się z brakiem możliwości podjęcia planowanej działalności.

Skarżący przedłożyli także pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r. (znak: [...]) dotyczące problematyki uwarunkowań formalnoprawnych prowadzenia punktów demontażu pojazdów. Odnosząc się do tego stanowiska skarżący wskazują, iż w ich ocenie być może właściwym w ich sprawie jest wojewoda, co byłoby zgodne z ich interesem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazano na brak jednoznacznego określenia rodzajów i ilości powstających odpadów. Powołując się na ww. pismo z Ministerstwa Środowiska, przedłożone przez skarżących, Kolegium wskazuje, także, iż w sprawie właściwym może być wojewoda.

Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), w związku z wnioskiem skarżących z dnia 30. maja 2004 r. oraz brakiem żądania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd oddalił skargę gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza prawa.

W świetle art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach program gospodarki odpadami dołączony do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej taki program powinien zawierać wymienione w ustawie elementy, do których należą m.in.:

- wyszczególnienie odpadów niebezpiecznych przewidzianych do wytwarzania oraz określenie ich ilości w skali roku (patrz pkt 1 i 2),

- informacje o sposobach zapobiegania powstawaniu odpadów (pkt 3),

- szczegółowy opis sposobów gospodarowania odpadami na etapie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (pkt. 4).

Przedłożony w dniu 23. maja 2002 r. dokument pn. Plan działania firmy "A.", na który powoływała się skarżąca wnosząc o rozpatrzenie jej wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie spełniał wymienionych wymagań. W planie tym nie określono ilości poszczególnych rodzajów powstających odpadów w skali roku wskazując m.in. iż wytwarzane będzie do 300 kg innych niebezpiecznych opadów jak zderzaki plastikowe, filtry, odzież ochronna zaoliwiona itp. Plan nie określa w przypadku tych odpadów ani faktycznej ilości wytwarzanych poszczególnych rodzajów odpadów ani sposobu postępowania z każdym z rodzajów tych odpadów na etapach zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania. Dokument nie odnosi się także w ogóle do przytoczonych wyżej wymagań określonych w art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (określenie sposobów zapobiegania powstawaniu odpadów). Wskazane braki stanowiły podstawę wystosowania wezwania do uzupełnienia braków, na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a. Braki te nie zostały uzupełnione. W obszernym piśmie z dnia 12. grudnia 2004 r. skarżąca nie przedkłada dokumentu spełniającego wymagania, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach. Zamiast tego skarżąca informuje organy, iż wszystkie potrzebne dane znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy nie wskazując przy tym konkretnych dokumentów, w których znajdują się aktualne w jej ocenie dane.

Istotna dla oceny uwarunkowań formalnoprawnych sprawy jest okoliczność, iż obowiązek sporządzenia dokumentu o nazwie "program gospodarki odpadami niebezpiecznymi" z mocy ustawy spoczywa na wnioskodawcy. W tej sytuacji przedłożenie wniosku wraz z programem nie spełniającym ustawowych wymagań oznacza, iż podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w rozumieniu art. 64 ust. 2 K.p.a.

Nie można co prawda wykluczyć, iż w toku postępowania niektóre dane zawarte w programie zostaną zweryfikowane przez wnioskodawcę poprzez wniesienie odpowiednich sprostowań lub uzupełnień. Musza być one jednak przedłożone przez wnioskodawcę. W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy zawiera szereg wystąpień skarżącej zawierającej wiele danych zgłaszanych dla potrzeb poszczególnych postępowań. Na wniosek skarżącej do akt sprawy zostały także włączone dokumenty przedkładane w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2003 r., którego przedmiotem była jednak legalizacja demontażu pojazdów pozbawionych odpadów niebezpiecznych. Rozbieżności, co do danych przekazywanych w poszczególnych wystąpieniach skarżącej, były wskazane w pismach kierowanych przez organ prowadzący postępowanie oraz w decyzji Starosty M. z dnia [...] grudnia 2003 r. Opisany stan rzeczy nie pozwala na stwierdzenie, iż wniosek Strony czynił zadość wymaganiom wynikającym m.in. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach. Strona przyznaje to w odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż określenie ilości powstających odpadów nie jest możliwe w przypadku firmy będącej w fazie organizacji. W tymże odwołaniu sama skarżąca nie kwestionuje także nie spełnienia wymagań art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach wskazując, iż w przypadku prowadzonej przez nią działalności byłoby to absurdalne. Jak wcześniej wskazano zawarcie w programie m.in. informacji określonej w art. 20 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach stanowi wymóg, którego niedopełnienie skutkuje zastosowaniem rygoru art. 64 § 2 K.p.a. (pozostawienie sprawy bez rozpoznania). Jedynie na marginesie można stwierdzić, iż skarżący mylnie uznają, że wymaganie ograniczania ilości odpadów nie ma racji bytu w przypadku działalności związanej z demontażem pojazdów. Prowadząc bowiem demontaż można podejmować szereg działań technicznych lub organizacyjnych służących np. zabezpieczeniu określonych elementów pojazdów przydatnych do powtórnego wykorzystania, co służy ograniczeniu ilości powstających odpadów. Zagadnienia te, w związku z wymaganiem ustawowym, powinny być ujęte w programie.

Analiza treści merytorycznych zawartych w odwołaniu prowadzi do konkluzji, iż także na etapie rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji skarżący nie przedłożyli pełnej informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach.

W tej sytuacji organy obu instancji słusznie uznały, iż wniosek skarżących nie spełnia wymagań wynikających z art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ pierwszej instancji zastosował jednak niewłaściwy tryb załatwienia sprawy odmawiając wydania decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Jak słusznie wskazują w swych wystąpieniach skarżący, na etapie rozstrzygania, nie było możliwości przesądzenia, czy proponowany sposób gospodarowania odpadami może stanowić określone zagrożenia skoro brak było wymaganych ustawą danych określających zarówno rodzaje i ilości powstających odpadów jak i szczegółowe sposoby postępowania z nimi. Wydane rozstrzygniecie było także wadliwe z uwagi na nie uwzględnienie skutków prawnych wezwania z dnia 25 listopada 2003 r., w którym wskazano, iż nie uzupełnienie braków spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania, oraz z uwagi na treść art. 30 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w świetle którego orzeczenia Sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku (sygn. akt IV SA 3283/02) NSA wskazał, iż w przypadku braków formalnych wniosku skarżącej zastosowanie powinien znaleźć tryb art. 64 §. 2 K.p.a. Wobec powyższych okoliczności zasadne jest rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którego mocą wyeliminowano z obrotu wadliwą decyzję Starosty M. oraz umorzono postępowanie w sprawie.

Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie zamyka zainteresowanym możliwości ponownego wystąpienia o wszczęcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Do wniosku powinien być dołączony program spełniający wymagania, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz w art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z regulacją art. 31 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących negatywnego nastawienia organów orzekających w stosunku do skarżących należy trzeba stwierdzić, iż sąd administracyjny może kontrolować zaskarżone akty pod względem ich legalności tzn. zgodności z przepisami. Stąd poza oceną pozostają kwestie intencji, jakimi kierują się organy orzekające w sprawie, o ile nie mają one wpływu na legalność rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, iż Starosta M. bezpodstawnie zażądał od skarżącej w piśmie z dnia 25 listopada 2003 r. podania dodatkowo podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów (art. 20 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o odpadach). Żądanie takie może być sformułowane jedynie, gdy określenie samego rodzaju odpadów nie jest wystarczające dla ustalenia zagrożeń, jakie mogą powodować odpady niebezpieczne. Organ administracji nie wykazał, aby w danym przypadku, gdy przedmiotem działalności ma być demontaż typowych pojazdów, informacja taka mogła być niezbędna. Jednak zbyt szerokie sformułowanie żądań w tym zakresie nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro wniosek skarżącej nie spełniał innych wymagań, których konieczność dopełnienia nie może być kwestionowana.

Odnośnie kwestii właściwości organu do orzekania w sprawie w pierwszej instancji (kwestie te zostały podniesione w odpowiedzi na skargę przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego oraz w piśmie skarżących w związku z załączonym do akt sprawy stanowiskiem zawartym w piśmie z Ministerstwa Środowiska z dnia 23 stycznia 2004 r.), zagadnienia te będą musiały być ponownie ocenione przez organ pierwszej instancji, po przedłożeniu przez wnioskodawcę odpowiadającego wymaganiom ustawowym programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Właściwość wojewody w sprawie wydania decyzji dotyczyć będzie sytuacji, gdy odzysk lub unieszkodliwianie odpadów będą następowały przy użyciu przez wnioskujących instalacji (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach w związku z §. 2 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). W przypadku użycia instalacji otwarta też pozostaje kwestia ewentualnego obowiązku uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (patrz wyrok sygn. akt IV SA 3283/02).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.