Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 111/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Prezydent A odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz spółki A w wysokości 1 805 283,30 zł za wydzielone działki gruntu oznaczone numerami: "[...]", położone w A, odpowiednio przy ul. A oraz ul. B.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki A Wojewoda A decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent A decyzją z dnia "[...]", ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz spółki A za opisane wyżej wydzielone działki gruntu. Na skutek złożonego przez spółkę,

odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wniosek Prezydenta A Wojewoda A, postanowieniem z dnia "[...]" wyłączył Prezydenta A, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę A.

Następnie decyzją z dnia "[...]", Starosta A orzekł

o odmowie ustalenia na rzecz spółki A odszkodowania za działki gruntu oznaczone numerami: "[...]", położone w A, odpowiednio przy ul. A oraz ul. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka nr "[...]" została wydzielona pod parking, natomiast działka nr "[...]" została wydzielona pod drogę o charakterze wewnętrznym, w związku z powyższym nie doszło do wygaszenia w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego, tym samym brak jest podstawy prawnej do ustalenia z tego tytułu odszkodowania.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie do Wojewody złożyła spółka A. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia "[..]" o wyłączeniu Prezydenta A od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest ustalenie czy działki nr "[...]" zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji, czy użytkownikowi wieczystemu przysługuje za nie odszkodowanie. Wojewoda podniósł w decyzji, że dla prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wydzielenie - na podstawie tejże decyzji - działki przeznaczonej pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

Argumentowano w decyzji, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent A, działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działki nr "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedłożony do wniosku projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego. Działka nr "[...]" została wydzielona w celu uregulowania stanu prawnego. W miejscowym planie znajdowała się na terenie przeznaczonym na tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o średniej intensywności zabudowy. Plan nie rozstrzygał o przebiegu dróg dojazdowych publicznych i wewnętrznych. Z załączonego rysunku projektu podziału wynika, że działka "[...]" przeznaczona była na parking.

Zdaniem Wojewody w świetle powyższego, wydzielona w wyniku podziału działka nr "[...]" nie stanowi drogi. W związku z tym, działka ta nie przeszła na własność Gminy A, prawo użytkowania wieczystego nie wygasło i nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania.

Organ II instancji argumentował dalej, że decyzją z dnia "[...]", wydaną w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent A zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy A w użytkowaniu wieczystym spółki A, położonej w obrębie ewidencyjnym "[...]" m. A oznaczonej jako działka nr "[...]". W ramach podziału powstały działki nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano na wniosek użytkownika wieczystego z dnia 22 maja 1998 r. i załączonego projektu podziału nieruchomości. We wniosku wskazano, że podział związany jest z wydzieleniem drogi oraz dwóch działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent A wskazał, iż przedłożony przy wniosku projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta A, zatwierdzonym w dniu 30 czerwca 1980 r. przez WRN w A uchwałą Nr III/19/80 (Dz. Urz. WRN Nr 7, poz. 34). Zgodnie z ustaleniami planu działka nr "[...]" znajduje się na terenie, dla którego zapis planu brzmi: "UC - 39: Tereny dzielnicowego ośrodka usługowego. Wymagane szczegółowe opracowania programowe i przestrzenne." Działka nr "[...]" służąca do obsługi komunikacyjnej przeznaczona jest do sprzedaży w udziałach na rzecz nabywców lokali w budynkach położonych na działkach nr "[...]" oraz w budynkach projektowanych do realizacji na działkach "[...]".

Wojewoda wyjaśnił dalej, że w toku postępowania Starosta A, na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta w A ustalił, że ogólny plan zagospodarowania miasta A nie rozstrzygał o rozmieszczeniu na terenie "UC - 39" dróg dojazdowych publicznych i wewnętrznych.

Zdaniem organu odwoławczego, z opracowań planistycznych dotyczących zagospodarowania terenu znajdującego się na działkach położonych bezpośrednio obok przedmiotowej działki wynika, iż działka nr "[...]" określona została jako ulica wewnętrzna. Zarówno w projekcie zagospodarowania terenu budynków nr "[...]", jak i budynków 7 (dz. nr "[...]" i "[...]" (dz. Nr "[...]") wskazano, iż w poziomie podpiwniczenia budynków zlokalizowano kilka boksów garażowych, do których dojazd będzie się odbywał z uliczki wewnętrznej mieszkaniowej (dz. nr "[...]"). W projekcie zagospodarowania terenu ulicy między ulicami A i B oraz dojazdów do budynków usługowych przy ulicy C w A określono, iż inwestycja obejmuje w zasadzie działkę nr "[...]" (pod dojazdy) oraz działkę nr "[...]" (pod ulicę główną). Natomiast z projektu technicznego ulic i placów wewnętrznych i miejskich na terenie osiedla mieszkaniowego przy ul. C - A w A wynika, że działka nr "[...]" określona została jako ulica wewnętrzna zakończona placem manewrowym.

Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, na której podstawie doszło do wydzielenia działki nr "[...]". To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Organ podkreślił, że ani w podstawie prawnej decyzji podziałowej z dnia 6 lipca 1998 r., ani też w sentencji i w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie wskazano, że podział działki nr "[...]" dokonany został w celu wydzielenia jej części pod drogę publiczną. Wskazano natomiast, iż wydzielona działka nr "[...]" służąca do obsługi komunikacyjnej przeznaczona jest do sprzedaży w udziałach na rzecz nabywców lokali w budynkach położonych na działkach nr "[...]" oraz w budynkach projektowanych do realizacji na działkach "[...]". Zatem – zdaniem Wojewody - należy się zgodzić z opinią Starosty A, że wydzielona droga nie miała charakteru publicznej ulicy miejskiej lecz ulicy

wewnętrznej, obsługującej projektowaną zabudowę. Jej wydzielenie nie miało na celu

zapewnienie dostępu do niej nieograniczonej liczbie osób, a połączenie nowopowstałych działek z drogą publiczną.

W końcowej części zaskarżonej decyzji podniesiono, że strona skarżąca nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie złożyła od niej odwołania, zatem przyjąć należy, że ją zaakceptowała. W takiej sytuacji uznać należy zdaniem Wojewody, że powstała w wyniku podziału droga, nie posiada charakteru drogi publicznej. Nie można zatem

przyjąć, że za działkę nr "[...]" (obręb A m. A) przysługuje spółce A odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy, ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła na rzecz Gminy A i prawo użytkowania wieczystego nie wygasło.

Odnosząc się zaś do wniosku strony o uchylenie postanowienie z 4 stycznia 2014 r., organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko o wyłączeniu od prowadzenia sprawy Prezydenta A jako organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka A domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce

nieruchomościami w świetle których w stanie faktycznym tej sprawy, Starosta A bezpodstawnie odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przejecie działek gruntu pod drogę publiczną i na inne cele publiczne: nr ew. "[...]", położonych w A, odpowiednio przy ul. A oraz B.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na

rozstrzygnięcie, tj.

a/ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez to, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda

Warmińsko-Mazurski działał z naruszeniem obowiązującego prawa oraz nie

podjął wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z

uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także słusznego interesu

skarżącej. Dokonał jednostronnej oceny zebranego w sprawie materiału

dowodowego. Sposób prowadzenia tej sprawy przez organy publiczne nie może

budzić zaufania skarżącej do władzy publicznej;

b/ art. 25 § 1 k.p.a. przez to, iż Wojewoda A z naruszeniem tego przepisu postanowieniem z dnia "[...]" wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta A wyznaczając do załatwienia tej sprawy Starostę Powiatu w A. Nie zaszła bowiem żadna z okoliczności przewidzianych w art. 25 § 1 k.p.a.

W skardze podniesiono, że skarżąca w dniu 30 października 1993 r. nabyła wieczyste użytkowanie działki nr ew. "[...]" w A przy ul. B,

którą przeznaczyła pod budownictwo mieszkaniowe oraz w dniu 10 stycznia 1996r.

nabyła wieczyste użytkowanie działki nr ew. "[...]", przy ul.

A, którą również przeznaczyła pod budownictwo mieszkaniowe.

W związku z realizacją przez skarżącą inwestycji pod nazwą Osiedla

A w latach 1997-2000 zaszła potrzeba wykonania drogi

stanowiącej część ulicy miejskiej, parkingów, chodników, sieci kanalizacji

deszczowej, sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, które służyły do

celów publicznych, na wymienionych działkach . Skarżąca wykonała te prace w oparciu o plany i pozwolenia Prezydenta Miasta A, dostarczone jej w tym

celu. Prace te powinno wykonać Miasto A.

Argumentowano w skardze, że w tamtym okresie konieczność budowy ulicy A wyprzedzała harmonogram finansowy tego przedsięwzięcia, który nie był zabezpieczony w budżecie Miasta A. Środki finansowe na ten cel Miasto A miało zabezpieczyć w budżecie w następnym okresie. Prezydent Miasta A

ustalił ze skarżącą wykonanie tych prac, których koszty miały być uregulowane

w późniejszym czasie, tj. przy realizacji całości przedsięwzięcia ulicy A w A. Całość dotycząca inwestycji ulicy A została ujęta w budżecie

Miasta A i przyjęta do realizacji zgodnie z obowiązującą dokumentacją

techniczną ulicy. Inwestycja ta została wykonana przez skarżącą w całości.

Do obecnej chwili Prezydent Miasta A nie wydał stosownej

decyzji administracyjnej oraz nie wykonał prawnego obowiązku zapłaty

odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Wykonanie tego zadania niezgodnie prawem Wojewoda A przekazał Staroście Powiatu w A, który wydal w tym zakresie odmowną decyzję.

Skarżąca wskazała, że wbrew temu co twierdzi Wojewoda A w zaskarżonej decyzji przedmiotowa droga na działkach skarżącej ma niewątpliwie charakter drogi publicznej. Jest bowiem połączona z innymi ulicami i służy

nieograniczonemu ruchowi publicznemu. Istotne znaczenie będzie miał tutaj – zdaniem skarżącej - wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia

6.11.2007r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce /skarga nr 22531105/.

Trybunał stwierdził, że przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę

ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego

wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania.

Zdaniem skarżącej niezrozumiałym jest stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji, w której nie dokonano

wszechstronnego rozważenia sprawy. Wojewoda nie uwzględnił tutaj ustaleń

wcześniejszych swoich decyzji w tej sprawie, tj. z dnia "[...]" oraz decyzji z dnia "[...]". Nie zwrócił uwagi na to, że Starosta A,

wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy wydał decyzję z dnia "[...]" w oparciu o dokumenty załączone do sprawy z pominięciem istotnej w sprawie dokumentacji technicznej realizacji ulicy A

- etap II sporządzonej przez Urząd Miasta A. Potwierdzeniem istnienia

przedmiotowej dokumentacji w sprawie jest decyzja Prezydenta A z dnia "[...]"

Wskazano w skardze, że nieuprawnionym jest uznanie przez Wojewodę stanowiska Starosty A wykazującego w uzasadnieniu decyzji, że działka nr ew. "[...]" została wydzielona pod drogę o charakterze wewnętrznym. Starosta A w swoim uzasadnieniu powołuje się na zapisy Projektu Zagospodarowania Terenu

(na str. 2 opisu technicznego) cytując zapis "W poziomie podpiwniczenia

budynków zlokalizowano kilka boksów garażowych, do których dojazd z uliczki

wewnętrznej mieszkaniowej", jednak – zdaniem skarżącej - powoływanie się na treść opisu technicznego Projektu Zagospodarowania Terenu sporządzonego w dacie

15 listopada 1996 r. przed dokonanym w roku 1998 podziałem działki nr "[...]" decyzją z lipca 1998 r. nie może być tutaj argumentem,

ponieważ dopiero decyzja z lipca 1998 r. określiła stan prawny działki. W dacie wydania decyzji podziałowej działki nr "[...]", tj. "[...]" lipca 1998 r. powstała

działka nr "[...]" oznaczona jako droga, zgodnie art. 98 ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że dokonanie podziału oraz podjęcie decyzji bezwzględnie wymagało uwzględnienia art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca podniosła, że twierdzenie Wojewody w zaskarżonej decyzji, że intencją

inwestora była budowa drogi o pasie jezdni 6m i pasie drogowym 10m jest

absurdalne, ponieważ gdyby nie zaistniały potrzeby Urzędu Miasta A

uwzględnienia w tym pasie istniejących i nowo budowanych sieci infrastruktury

miejskiej, do obsługi osiedla wystarczałoby wyznaczenie pasa pieszo-jezdnego o szerokości 3 metrów, co pozwoliłoby bardziej ekonomicznie zagospodarować

posiadaną nieruchomość (zwiększenie zabudowy osiedla o 2-4 bloki

mieszkalne). Sytuacja taka spowodowałaby, że pas pieszo-jezdny zostałby

uwzględniony i przekazany w udziałach wraz z udziałem w działce budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1614).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", którą to decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz skarżącej za działki gruntu oznaczone numerami "[...]" położone w A odpowiednio przy ul. A i B. Jako podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.). Zdaniem strony skarżącej za wymienione działki gruntu należy się jej odszkodowanie, gdyż w wyniku podziału nieruchomości działki te stały się drogami publicznymi. Organ kwestionuje to stanowisko wskazując, że pierwsza działka nr "[...]" została przeznaczona pod parking, a działka nr "[...]" nie stanowi drogi publicznej.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przy czym wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Należy jednak odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej, co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Nie można zatem nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym, gdyż może ona zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno – użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) drogą publiczną jest droga jako budowla (wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym) zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem uzyskanie statusu drogi publicznej wymaga spełnienia warunku możliwości powszechnego z niej korzystania wraz z potrzebną do tego infrastrukturą techniczną. Natomiast zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Przy czym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że dla ustalenia odszkodowania z art. 98 u.s.g., nie jest konieczne wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później) ani nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, ale samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną.

W sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją z 1996 r., Prezydent, działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działki nr "[...]" na m.in. działkę nr "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedłożony do wniosku projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr "[...]" została wydzielona w celu uregulowania stanu prawnego. W miejscowym planie znajdowała się na terenie przeznaczonym na tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o średniej intensywności zabudowy. Plan nie rozstrzygał o przebiegu dróg dojazdowych publicznych i wewnętrznych. Z załączonego rysunku projektu podziału wynika, że działka "[...]" przeznaczona została na parking.

Ponadto decyzją z lipca 1998 r., wydaną w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 i 4 u.s.g. Prezydent zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy A w użytkowaniu wieczystym spółki A, położonej w obrębie ewidencyjnym "[...]" oznaczonej jako działka nr "[...]". W ramach podziału powstały działki nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano na wniosek użytkownika wieczystego z dnia 22 maja 1998 r. i załączonego projektu podziału nieruchomości. We wniosku wskazano, iż podział związany jest z wydzieleniem drogi oraz dwóch działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent A wskazał, iż przedłożony przy wniosku projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta A, zatwierdzonym w dniu 30 czerwca 1980 r. przez WRN uchwałą Nr III/19/80 (Dz. Urz. WRN Nr 7, poz. 34). Zgodnie z ustaleniami planu działka nr "[...]" znajduje się na terenie, dla którego zapis planu brzmi: "UC - 39: Tereny dzielnicowego ośrodka usługowego. Wymagane szczegółowe opracowania programowe i przestrzenne." Działka nr "[...]" służąca do obsługi komunikacyjnej przeznaczona jest do sprzedaży w udziałach na rzecz nabywców lokali w budynkach położonych na działkach nr "[...]" oraz w budynkach projektowanych do realizacji na działkach "[...]".

Bez wątpienia z opisanych wyżej decyzji nie wynika, ażeby sporne działki zostały przeznaczone pod drogi publiczne w planach miejscowych, a w wyniku podziału własność tych działek miała przejść na własność podmiotu publicznoprawnego będącego zarządcą drogi. Decyzje podziałowe są ostateczne i zostały wydane na wniosek skarżącej.

Wskazać należy, że jednym z istotnych skutków prawnych decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości jest odebranie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Istotnym jest, że skutkiem prawnorzeczowym decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela jest odebranie własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną i przejęcie jej na rzecz podmiotu publicznoprawnego właściwego ze względu na ustawowo przypisaną własność dróg publicznych w zależności od ich docelowej kategorii, stosownie do treści art. 2a ustawy o drogach publicznych. Źródłem uprawnienia odszkodowawczego jest odebranie prawa własności lub użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości, które to odebranie następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 626-653).

Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że podstawowe znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Należy podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13 oraz z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Powyższe oznacza, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim z decyzji podziałowych nie wynika bowiem, by po pierwsze, sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, po drugie, by działki te przeszły na własność właściwego podmiotu publicznoprawnego. W oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest więc podstaw prawych do przyznania odszkodowania.

Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że na spornych działkach roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o plany i pozwolenia wydane przez Prezydenta A. Oczywistym jest bowiem, że na wykonanie parkingów, czy też dróg wewnętrznych stanowiących dojazdy do bloków mieszkalnych niezbędne są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W przeciwnym bowiem wypadku skarżąca popełniłaby samowolę budowlaną. Wpływu na możliwość wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy nie mają też bliżej nieokreślone uzgodnienia dokonane przez skarżącą z poprzednimi władzami miasta, czy też okoliczności związane z wykonaniem sieci kanalizacji sanitarnej i podłączeniu do tej kanalizacji innych podmiotów bez stosownej umowy. Ustawodawca nie przewidział bowiem, że z tego tytułu można przyznać odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n.

Wskazać dalej należy, że wpływu na zmianę stanowiska Sądu w niniejszej sprawie nie mógł mieć wyrok wydany przez Europejski Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 u.g.n.

Wskazać należy, że w sprawie niniejszej występuje zupełnie inny stan faktyczny, niż w sprawie w której orzekał Trybunał.

Jeżeli chodzi o działkę nr "[...]", to działka ta na wniosek skarżącej została wydzielona pod parking przed blokiem, który został wybudowany na działce nr "[...]", nie zaś pod drogę publiczną. Okoliczność, że obecnie z parkingu może korzystać bliżej nieokreślona liczba osób nie może mieć znaczenia w sprawie w świetle wyroku Trybunału. Skarżąca jako właściciel parkingu może bowiem stosownie do okoliczności ograniczyć liczbę podmiotów z parkingu korzystających.

Natomiast w stosunku do działki "[...]" także nie sposób przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, ale w takim znaczeniu, że z drogi tej korzystać może nieograniczona liczba osób, przy czym droga ta nie służy tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, ale także innym podmiotom spoza osiedla, które jest połączone tą drogą wewnętrzną z drogą publiczną.

Z akt sprawy, a także z map dostępnych na stronie mapy.geoportal.gov.pl wynika, że działka "[...]" jest w istocie działką dojazdową do bloków o numerach "[...]" (dz. nr "[...]"), 7 (dz. nr "[...]"), "[...]" (dz. nr "[...]") oraz bloków, które zostały zrealizowane na działkach nr "[...]". Inwestycje te zostały wykonane w oparciu o pozwolenia na budowę udzielone skarżącej, a działka nr "[...]" miała służyć do obsługi komunikacyjnej na rzecz nabywców lokali w budynkach projektowanych do realizacji na działkach nr "[...]". Na działce tej parkują samochody, znajdują się dojazdy do garaży zlokalizowanych w dolnych kondygnacjach bloków oraz dojścia do klatek schodowych. Działka ta usytuowana jest pomiędzy blokami. Na części działki jest wydzielony także parking. Wprawdzie część działki, która jest równoległa do działki nr "[...]" daje możliwość przejazdu z ul. B (równolegle do ulicy A) mieszkańcom spoza bloków wybudowanych na wymienionych wyżej działkach przez dewelopera, ale nie zmienia to charakteru tej działki, która zapewnia obsługę komunikacyjną mieszkańcom bloków dla których działka została wydzielona i przeznaczona do sprzedaży w udziałach na rzecz nabywców lokali w budynkach położonych na opisanych wyżej działkach. Zamkniecie tej działki nie spowoduje też, że pozostali mieszkańcy osiedla poza mieszkańcami bloków dla których ta działka została wydzielona, będą mieli utrudniony lub uniemożliwiony dostęp do dróg publicznych znajdujących się wokół opisanych działek.

Powyższe w ocenie Sądu przesądza, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 u.s.g., mając także na uwadze opisany wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w doktrynie wyrażony został pogląd zgodnie z którym powyższe orzeczenie Trybunału nie oznacza, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielone w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości pod drogi wewnętrzne mające charakter dróg ogólnodostępnych miało być ustalane w trybie administracyjnym. Tryb ten został ograniczony jedynie do działek gruntu wydzialenych pod drogi publiczne i pod poszerzenie dróg publicznych. Dlatego też odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym (publicznym) dostępie mogłyby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym ( por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 654).

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej wskazującego na wadliwość postanowienia Wojewody z dnia "[...]", którym Wojewoda wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta A wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę A.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1286/08, zgodnie z którym w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu.

Powyżej wyrażony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że prawidłowo organ II instancji wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta A.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.