Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1994/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi Spółdzielni Rolniczo - Handlowej w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Rolniczo - Handlowej w T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Rolniczo-Handlową w T. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. znak: [...].

Decyzją tą, Główny Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu -w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11- wniosku Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną tego organu z [...] lutego 2011 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2011 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w T. przy ul. O., działka nr ewid. [...] (stanowiąca obszar kolejowy i teren zamknięty). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/WA 1533/11, uchylił decyzję Głównego Inspektora z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że charakter prawny terenu zamkniętego z uwagi na jego cel, determinuje kwestię zabudowy jaka może znajdować się na terenie zamkniętym, gdyż nie może ona być sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. W przeprowadzonym postępowaniu organ nadzorczy nie dokonał oceny, czy kontrolowana przez niego decyzja i poprzedzające ją postępowanie dawały podstawę do uznania, że projektowany budynek handlowy odpowiada przeznaczeniu na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju. Ponadto, jak wskazał organ, Sąd podniósł, że w sprawie należało ustalić, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę projektowany budynek mógł służyć obsłudze przewozu osób i rzeczy. Jednocześnie organ zauważył, iż w pozostałym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. I dalej, organ podał, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, uznał działkę o nr ewid. [...] położoną w obrębie T., gmina T. – Miasto, powiat [...] za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2012 r., Nr 193, poz. 1287), poprzez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Następnie, Główny Inspektor stwierdził, że jego zdaniem na ocenę dopuszczalności posadowienia na działce o nr ewid. [...] projektowanego budynku nie ma wpływu ustalenie tej działki jako terenu zamkniętego. Przepisy prawa nie wiążą bowiem z tym faktem żadnych ograniczeń, co do sposobu jej zagospodarowania.

Rozwijając powyższe stwierdzenie organ podniósł, że z faktu, iż w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest zawarta definicja pojęcia infrastruktura kolejowa, nie wynika brak możliwości realizowania na terenie zamkniętym innych inwestycji poza infrastrukturą kolejową. Nie wynika to z treści art. 4 ust. 1 ustawy. Nie można też takiego zakazu wywieść z wykładni tego przepisu, stosując powszechnie przyjęte metody wykładni. Aby można było twierdzić, iż na terenie zamkniętym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej, musiałby istnieć przepis, z którego wynikałoby takie ograniczenie. Takiego przepisu w powołanej ustawie nie ma. Główny Inspektor wskazał również, że nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż lokalizowanie na terenach zamkniętych inwestycji niezwiązanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych przez organ, który ustanowił teren zamknięty. I dalej, organ podał, że rozważając sytuację, w której na terenie zamkniętym możliwa jest tylko realizacja inwestycji przeznaczonej na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju, stwierdzić należy, iż brak jest przepisu prawa zakazującego lub nakazującego na terenach zamkniętych realizowania wyłącznie obiektów przeznaczonych na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju. Tym samym brak jest przepisu, który organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę mógłby naruszyć w sposób rażący.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył przepis art. 4 pkt 1 i pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, które to zawierają definicje odpowiednio infrastruktury kolejowej i obszaru kolejowego. Z powyższego, jak zauważył, można wywieść, iż na obszarze kolejowym możliwa jest realizacja tylko infrastruktury kolejowej. Stwierdził w efekcie, że w rozumianej szeroko kategorii budynki i budowle, przeznaczone do zarządzania i obsługi przewozu osób, mieści się również będący przedmiotem inwestycji sklep spożywczo-przemysłowy. Sklep spożywczo-przemysłowy stanowi udogodnienie dla podróżnych, umożliwiając im zakup żywności przed podróżą i w jej trakcie. Tym samym, jak ocenił organ, projektowany sklep w dacie wydania pozwolenia na budowę mógł służyć obsłudze przewozu osób.

Z tych też wszystkich przyczyn, Główny Inspektor uznał, iż należy utrzymać w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. znak jw. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikowanej w tym postępowania, a wydanej w dniu [...] stycznia 2007 r. przez Wojewodę [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie z [...] lipca 2012 r., strona skarżąca – Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w T. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż podtrzymuje zarzut wydania przez Wojewodę [...] decyzji o nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, taki bowiem charakter ma uchybienie wymogom art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wyrażające się zaniechaniem uzyskania zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Skarżąca wskazała w tej kwestii na to, że w jej ocenie [...] S.A. jako użytkownik wieczysty gruntu, nie dysponujący prawem własności do spornego obiektu, nie tylko nie była uprawniona do złożenia oświadczenia określonego w art. 33 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego we własnym imieniu, ale też nie była uprawniona do złożenia go w imieniu właściciela gruntu i obiektu – Skarbu Państwa. Mimo to [...] S.A. takie domniemane oświadczenie złożyła wyrażając zgodę na inwestycję osoby będącej najemcą sklepu. Skarżąca podniosła także, że treść pisma z 7 kwietnia 2006 r. (mającego stanowić ww. oświadczenie [...] S.A.) nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca Spółdzielnia wskazała nadto, że w 1972 r. wybudowała pawilon handlowy za zezwoleniem wówczas, gdy teren inwestycji nie był jeszcze terenem zamkniętym, nie miał też uregulowanego statusu prawnego. Wskazała również, iż bezzasadne są wywody organu, że działka nr ewid. [...] jest terenem zamkniętym, zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa, skoro jest to obszar wydzierżawiany przez [...] S.A. dla korzyści finansowych podmiotowi prywatnemu. Znajduje się on po drugiej stronie ulicy, w dalekiej odległości od kolei i w bardzo dalekiej odległości od fragmentów byłej stacji kolejowej. Nieprawdziwe są więc wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, że obiekt służy dla udogodnień podróżnych, skoro od 30 lat nie na tam ani podróżnych, ani przejazdów pasażerskich, a stacja kolejowa jest nieczynna.

W konsekwencji skarżąca Spółdzielnia zarzuciła w sprawie nie uwzględnienie wyroku Sądu z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 12 marca 2013 r. skarżąca Spółdzielnia uzupełniła stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w takim zakresie uruchomione zostało na wniosek skarżącej Spółdzielni, która zakwestionowała ważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. nr [...].

Ostatnio wymienioną decyzją organ -na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w T., przy ul. O., na działce nr ewid. [...], będącej obszarem kolejowym i terenem zamkniętym. Trzeba też w tym miejscu dostrzec, iż postanowieniem z [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu ww. decyzję własną z [...] stycznia 2007 r., w ten m. in. sposób, że w decyzji wprowadził zapis 4 - inwestor jest zobowiązany przed rozpoczęciem budowy dokonać rozbiórki istniejącego budynku w miejscu budowy pawilonu handlowego. Kwestionując to orzeczenie skarżąca wskazywała w toku postępowania na to, iż jest samoistnym posiadaczem gruntu przeznaczonego pod inwestycję i budynku przeznaczonego w związku z tą inwestycją do rozbiórki, a nigdy nie wyraziła zgody na inwestycję. W tym też kontekście powoływała się na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz na przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

W sprawie tej zapadło kilka decyzji (zarówno o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], jak i stwierdzające nieważność decyzji kwestionowanej, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa), oraz trzy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylające rozstrzygnięcia wydawane dotychczas przez organ.

Ta ostatnia okoliczność nie pozostaje bez znaczenia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W związku z powyższym dostrzec zatem trzeba, iż kilka kwestii, które w toku postępowania -weryfikującego w trybie nadzwyczajnym decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r.- było analizowanych w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zostało przesądzonych mocą wyroków zapadłych w tej sprawie. I tak, przypomnieć należy, iż w wyroku z 29 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 906/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną dotyczącą przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał bowiem, że skoro inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod groźbą odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 kk, to nie można uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę (wydana w takich warunkach) rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku z 29 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1167/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób stanowczy wypowiedział się natomiast w kwestii ewentualnego braku wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku, w miejsce którego zaprojektowano pawilon handlowy. Sąd wyraźnie wskazał na to, że z uwagi na zawartość akt postępowania zwykłego, w tym także z uwagi na mało precyzyjny wniosek inwestora, nie można przyjąć, iż wniosek ten nie obejmował także pozwolenia na rozbiórkę (a wyłącznie pozwolenie na budowę nowego obiektu handlowego). W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w tym kontekście nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa (czy działania bez podstawy prawnej) poprzez wydanie orzeczenia także w kwestii rozbiórki, skoro wniosek inwestora nie był jednoznaczny, a zatwierdzony projekt budowlany zawierał nie tylko projekt budowy, ale i rozbiórki obiektu posadowionego w miejscu planowanej inwestycji. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. została sprostowana postanowieniem z [...] marca 2007 r. w ten m. in. sposób, iż dodano zapis dotyczący pozwolenia na rozbiórkę istniejącego obiektu w miejscu budowy projektowanego pawilonu handlowego.

W wyroku z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się natomiast do kwestii dotyczącej rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i przesądził w efekcie, że wskazany przepis nie został w sposób rażący w sprawie naruszony. Sąd wskazał, iż [...] S.A. pismem z 7 kwietnia 2006 r. udzieliła inwestorowi zgody na posadowienie nowego pawilonu handlowego, a okoliczność ta nie stanowi, że w zakresie uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Sąd zaznaczył przy tym, iż oczywistym jest, że [...] S.A. jako użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...], wyrażając zgodę na posadowienie inwestycji, była świadoma faktu, że wiąże się to z koniecznością uprzedniej rozbiórki istniejącego w tym miejscu budynku. Sąd zauważył jednocześnie, że [...] S.A. na podstawie decyzji administracyjnej stała się użytkownikiem wieczystym ww. działki, a strona skarżąca kwestionując ww. prawo, nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który uprawniałby do uwzględnienia jej stanowiska. Sąd wskazał też, że nikt na etapie postępowania nieważnościowego nie kwestionował obowiązywania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] Nr [...], którą potwierdzono nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności działki nr ewid. [...] oraz nabycie przez [...] S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki i prawa własności m. in. budynków znajdujących się na tym gruncie. W konsekwencji Sąd wyraził ocenę, iż skutki prawne ww. decyzji dotyczyły bezpośrednio kwestii związanej z oceną prawidłowości złożonego (w weryfikowanym postępowaniu zwykłym) oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także oświadczenia złożonego przez [...] S.A., bowiem zgodnie z tą decyzją od dnia [...] czerwca 2003 r. nastąpiło nabycie praw przez [...] S.A., co więcej - decyzja ta w zasadzie przesądziła o prawidłowości złożonych oświadczeń. Nie można więc uznać, że w okolicznościach faktycznych i prawny niniejszej sprawy w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zatem, z powyższego wynika, iż w sprawie mocą wskazanych wyroków przesądzono ostatecznie, że decyzja weryfikowana w tym postępowaniu, tj. decyzja Wojewody [...][...] stycznia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilony handlowego (sprostowana następnie postanowieniem z [...] marca 2007 r. nr [...]), nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie została też wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa w związku z zawartym w niej rozstrzygnięciem dotyczącym rozbiórki obiektu istniejącego w miejscu projektowanego budynku. Nie została także wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Z tej też przyczyny Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocenę w tej kwestii zawarł Sąd w ostatnim z wyroków zapadłych w sprawie, a powyżej została ona w sposób obszerny raz jeszcze przedstawiona. Na mocy art. 153 p.p.s.a. jest ona wiążąca tak dla organu, jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że tak organ, jak i Sąd kontrolujący obecnie zaskarżoną w sprawie decyzję, nie może przedstawić innej oceny w tej materii. Dostrzec przy tym trzeba, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które czyniłyby wyrok Sądu z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11 w ww. zakresie nieaktualnym.

Przechodząc do dalszej oceny wskazać trzeba, iż w wyniku trwającego kilka już lat postępowania, do rzetelnego rozważenia w sprawie pozostała właściwie jedna kwestia mogąca mieć wpływ na zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a., a związana z dopuszczalnością zabudowy obiektem handlowym działki nr ewid. [...], będącej terenem zamkniętym i obszarem kolejowym.

Z uwagi na brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania w tej materii, Sąd orzekając w niniejszej sprawie podzielił ten zarzut skargi, który dotyczy wadliwej (wręcz lekceważącej) interpretacji przez organ, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11, w zakresie powyżej podanym. W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera argumenty nie przystające do stanu faktycznego sprawy, co więcej – świadczy o błędnym odczytaniu wskazówek zawartych w ww. orzeczeniu Sądu, a dotyczących sposobu dalszego procedowania w sprawie. Sąd ocenę skarżącej Spółdzielni w tej kwestii całkowicie podziela.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż obecnie kontrolowana decyzja wydana została na skutek przytaczanego już powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1533/11, mocą którego uchylono decyzję Głównego Inspektora z [...] stycznia 2012 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2007 r. Powodem tego było uznanie przez Sąd, iż w sprawie nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym, czy działka nr ewid. [...] z uwagi na to, że jest obszarem kolejowym, a nadto – zaliczona została do terenów zamkniętych (zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], Dz. Urz. MI Nr [...], poz. [...] ze zm.), może być zabudowana pawilonem handlowym. Sąd przedstawiając szerokie rozważania prawne w tej kwestii wskazał przede wszystkim na to, iż charakter prawny terenu zamkniętego, z uwagi na jego cel (związany z obronnością i bezpieczeństwem kraju), determinuje kwestię zabudowy jaka może znajdować się na terenie zamkniętym, gdyż nie może ona być sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Stwierdził w efekcie, że w przeprowadzonym postępowaniu organ nadzorczy nie dokonał oceny, czy kontrolowana przez niego decyzja i poprzedzające ją postępowanie dawały podstawę do uznania, że projektowany budynek handlowy odpowiada przeznaczeniu na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju. Zaznaczył jednocześnie, iż kwestia lokalizowania obiektów nie związanych z wymienionymi powyżej celami była przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych. I dalej, w omawianym wyroku Sąd zaznaczył, iż powyższa ocena (dotycząca zabudowy terenu zamkniętego), może się wprawdzie okazać dla sprawy rozstrzygająca, nie mniej ustalenie tej kwestii nie rozwiązuje problemu dopuszczalności zabudowy działki nr ewid. [...] przedmiotowym budynkiem, ponieważ poza tym, że ww. działka stanowi teren zamknięty, to zaliczana jest do obszaru kolejowego. W tym kontekście Sąd zauważył, iż organ winien ustalić, czy z uwagi na treść art. 4 pkt 1 i pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym można na przedmiotowej działce zrealizować objęty pozwoleniem na budowę budynek, tj. czy można i z jakich względów zaliczyć go do infrastruktury kolejowej. To zaś, jak wskazał Sąd, wymaga ustalenia, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę projektowany budynek mógł służyć obsłudze przewozu osób i rzeczy. Sąd zalecił powyższe, albowiem miał na względzie, iż w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu, chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego. Ustawa ta w przepisie art. 53 ust. 1 przewiduje bowiem, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor nie wziął pod uwagę ww. wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanym wyroku, jak i ocen w tym wyroku wyrażonych. Słusznie przyjął wprawdzie, iż w sprawie pozostała do rozważenia jedynie kwestia związana z dopuszczalnością zabudowy działki nr ewid. [...] pawilonem handlowym, z uwagi na charakter tej działki (będącej terenem zamkniętym i obszarem kolejowym). Dokonując jednak oceny w tej kwestii organ nie poczynił takich ustaleń, do których to mocą wskazanego wyroku został zobowiązany. Nadal nie wyjaśnił w sprawie, czy z uwagi na przeznaczenie ww. działki wynikające z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], inwestycja zatwierdzona weryfikowaną decyzją Wojewody mogła być realizowana, tj. czy przeznaczenie terenu na cele obronności i bezpieczeństwa dawały podstawę do wydania pozwolenia na budowę sklepu. Organ ograniczył się do stwierdzenia, iż brak jest przepisu prawa zakazującego lub nakazującego na terenach zamkniętych realizowania wyłącznie obiektów przeznaczonych na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju. Wskazał więc przeciwnie do oceny wyrażonej w tej kwestii przez Sąd w wyroku z 19 stycznia 2012 r., naruszając tym samym cyt. powyżej przepis art. 153 p.p.s.a. Przy czym, nie tylko w ten sposób organ wyraził odmienną ocenę od przedstawionej w sprawie przez Sąd. Organ stwierdził bowiem także, że nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż lokalizowanie na terenach kolejowych inwestycji niezwiązanych z obsługą ruchu kolejowego winno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych przez organ, który ustanowił teren zamknięty. W powyżej wskazanym wyroku, którym organ był związany, Sąd przedstawił zupełnie inną ocenę, przytaczając na jej poparcie orzecznictwo sądowoadministracyjne, co nie zostało przez organ w ogóle dostrzeżone.

Reasumując, w ocenie Sądu, w sprawie nadal nie dokonano prawidłowej oceny z uwzględnieniem okoliczności dotyczącej charakteru działki inwestycyjnej i -w związku z tym- możliwości jej zabudowy budynkiem handlowym. Dotyczy to także tego aspektu sprawy, który związany jest zaliczeniem ww. działki do obszaru kolejowego. Co do kwestii związanej z obszarem kolejowym organ stwierdził bowiem jedynie tyle, że na obszarze kolejowym możliwa jest realizacja wyłącznie infrastruktury kolejowej. W rozumianej zaś szeroko kategorii budynki i budowle, przeznaczone do zarządzania i obsługi przewozu osób (o których, mowa w definicji infrastruktury kolejowej zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym), mieści się również będący przedmiotem inwestycji sklep, albowiem stanowi udogodnienie dla pasażerów. Podobną argumentację organ zawarł w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylonej następnie ww. wyrokiem Sądu z 19 stycznia 2012 r. W wyroku tym Sąd wskazał m. in. na powierzchowną ocenę możliwości zainwestowania działki stanowiącej obszar kolejowy obiektem nie będącym częścią infrastruktury kolejowej. Powołanie się zaś na związek funkcjonalny obiektu z tą infrastrukturą, uznał za wadliwe, bo nie zostało odniesione m. in. do podnoszonej przez stronę skarżącą okoliczności, iż na stacji kolejowej nie ma ruchu pasażerskiego. Jeszcze raz trzeba też w tym miejscu dostrzec, iż Sąd zalecił w konsekwencji ustalenie, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę projektowany budynek mógł służyć obsłudze przewozu osób i rzeczy. Zalecenie to w żaden sposób nie zostało przez organ wykonane, co więcej – organ przytoczył taką argumentację, która została wyrokiem Sądu z 19 stycznia 2012 r. zakwestionowana. Wskazać też trzeba, iż strona skarżąca po raz kolejny, tym razem w skardze zwróciła uwagę na to, że projektowany budynek znajduje się na terenie, na którym nie ma ruchu pasażerskiego. Zauważyła, iż stacja kolejowa jest nie czynna. Wskazała również, że od 30 lat na tym terenie nie ma przejazdów pasażerskich.

Konkludując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a to z tego względu, iż nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z 19 stycznia 2012 r. (z przyczyn powyżej przedstawionych).

Nadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie faktyczne, jak i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., albowiem z uzasadnienia tego w ogóle nie wynika, aby organ orzekał w postępowaniu nadzorczym i weryfikował w tym postępowaniu decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. Analizując treść tego uzasadnienia, można odnieść wrażenie, że organ znajduje się w postępowaniu zwykłym. W żadnym miejscu tego uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał bowiem na weryfikowane orzeczenie, jak i stan faktyczny oraz prawny z daty jego wydania (co bezspornie ma znaczenia dla prawidłowej oceny sprawy w kontekście przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, a skarga zasługuje na uwzględnienie (przy czym - tylko część podniesionych w niej zarzutów okazała się zasadna).

Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, jak i tę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają z wyroku Sądu z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 15331/11 (i nadal pozostają aktualne).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.