Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 728/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 pkt. 1 w zw. z art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1072/16 w sprawie ze skargi L. P. i S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Z. solidarnie na rzecz skarżących L. P. i S. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi L. P. i S. P. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy Z. zwrócił się do Starosty K. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obr. P., gmina Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność L. P. oraz S. P., zam. P., ul. J. [...]. We wniosku wskazano, iż jest ona niezbędna na cel publiczny - pętlę autobusową w P.. Podkreślono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. nr [...] w obszarze miejscowości P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 738, poz. 5375 z dnia 30 grudnia 2005 r.), znajduje się w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - od wielu lat urządzona jest pętla autobusowa, z której korzysta miejscowa społeczność. Podjęte przez wnioskodawcę próby nabycia tej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej zakończyły się wynikiem negatywnym. Podkreślono również, że przedmiotowa nieruchomość w całości zajęta jest na cel publiczny, jest użytkowana i znajduje się na niej obiekt budowlany w postaci małej architektury - wiaty przystankowej.

Mając powyższe na uwadze Starosta K. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Wskazał, iż z treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - tekst jednolity ze zm., dalej "u.g.n.") wynika, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie w odniesieniu do inwestycji dopiero planowanych do realizacji, a nie już istniejących, a zatem zrealizowanie inwestycji celu publicznego przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia takiej nieruchomości. Z wniosku Gminy Z. wyraźnie wynika, iż zamiarem inwestora nie jest realizacja nowego zamierzenia, a jedynie utrzymywanie już istniejącego obiektu (wiaty przystankowej stanowiącej część pętli autobusowej), co nie wypełnia definicji celu publicznego. Aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, nie jest wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania obiektu transportu publicznego, który już wcześniej został wybudowany.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 9a u.g.n. i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż wniosek Gminy Z. spełnia wymogi określone przepisem art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że Gmina Z. przed złożeniem wniosku dążyła do zawarcia ze współwłaścicielami przedmiotowej działki umowy o przeniesienie na jej własność nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji ocena złożonego wniosku została oparta na błędnym założeniu, iż zgodnie z przepisem art. 6 pkt 1 u.g.n., celem publicznym, uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości jest łącznie "budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń transportu publicznego". Zdaniem Wojewody Małopolskiego aktualna redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż wskazane w tym przepisie czynności mogą stanowić odrębne i samodzielne zamierzenia. Organowi I instancji umknęło, iż zamiarem wnioskodawcy jest utrzymywanie wiaty przystankowej, stanowiącej część pętli autobusowej w miejscowości P., co w kontekście powyższych uwag - może stanowić cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego L. P. i S. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n i art. 6 pkt 1 u.g.n. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżących nie została spełniona przesłanka umożliwiająca wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wywłaszczenie nie może mieć miejsca, gdy cel publiczny został już na nieruchomości zrealizowany, co zostało potwierdzone przez Wojewodę Małopolskiego. W takiej sytuacji ewentualne roszczenia rozpatrywane mogą być wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Również zmiana treści przepisu art. 6 u.g.n., polegająca na rozszerzeniu katalogu celów publicznych m.in. o zadanie w postaci utrzymania drogi publicznej, nie może być interpretowana w sposób, jaki sugeruje Wojewoda Małopolski. W ocenie skarżących przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast działka objęta wnioskiem Gminy nie została nigdy zakwalifikowana do kategorii dróg, a tym bardziej publicznych ani według stanu obecnego ani według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. natomiast jest tylko działką przylegającą do drogi.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji Sąd wskazał, że

organ II instancji zidentyfikował treść wniosku w ten sposób, że "zamiarem wnioskodawcy jest utrzymywanie wiaty przystankowej, stanowiącej część pętli autobusowej", co samo w sobie może stanowić cel publiczny. Tymczasem treść wniosku wyraźnie wskazuje, że Gmina Z. jako wnioskodawca wskazała jako cel publiczny pętlę autobusową w P. z wybudowanym obiektem – wiatą przystankową. Nie można zatem w żaden sposób z treści wniosku wywieść odrębności celu publicznego w postaci pętli autobusowej od przynależnej doń wiaty przystankowej. Odrębność tę zaczęto podkreślać dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty, jednak z treści wniosku wynika coś innego. Nadto na fakt, że wniosek dotyczy owej pętli autobusowej wraz z wiatą, wskazuje niesporny stan faktyczny, z którego wynika, że pętla autobusowa z wiatą znajduje się na tej samej działce nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona jest jako "[...]". Co do jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to działka nr [...] znajduje się w części obejmującej pętlę autobusową na terenie przeznaczonym pod drogi KDD, zaś w części oznaczonej kolorem szarym, obejmującej najprawdopodobniej wiatę przystankową, jak się wydaje - na terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne [...].

Sytuacja faktyczna jest zatem taka, iż na terenie działki nr [...] w P. została zrealizowana pętla autobusowa wraz z wiatą przystankową. W tym kontekście stwierdzić należy, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Obecnie zaś wnioskodawca Gmina Z. wnosi o wywłaszczenie tej działki, wobec faktu, że nie doszły do skutku starania o jej zakup. W wypadku przedmiotowej działki nr [...], jej przeznaczenie, co najmniej w części obejmującej pętlę autobusową (czyli drogę) dotyczy celu publicznego. Niemniej niezależnie od powyższego, nie ulega wątpliwości, że cel publiczny w postaci zbudowania drogi (pętli) oraz wiaty przystankowej jako obiektu transportu publicznego został już zrealizowany przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W sytuacji kiedy został zrealizowany już cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W takim przypadku stosunki pomiędzy stronami kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 k.c. Rozpatrywanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego.

Należy zgodzić się z interpretacją przepisu art. 6 pkt 1 u.g.n. wskazaną przez organ II instancji. Przepis ten wskazuje, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wobec tego może w teorii mieć miejsce "utrzymywanie dróg i obiektów transportu publicznego" jako samodzielny cel publiczny. Jednak w sytuacji, gdy nie doszło uprzednio do wywłaszczenia danej nieruchomości dla celów budowy drogi i obiektu transportu publicznego i cel taki został następnie na tejże nieruchomości faktycznie zrealizowany, nie można, w ocenie Sądu, doprowadzić do wywłaszczenia tej samej nieruchomości dla utrzymania tejże drogi i obiektu transportu publicznego. Stoi temu na przeszkodzie wykładnia z uwzględnieniem treści art. 122a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednakże warunkiem jego zastosowania jest uprzednie wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego, a następnie zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji, co w przedmiotowej sytuacji nie ma miejsca.

Istota wykładni dla celów niniejszej sprawy art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. nie polega na tym, że nie można zidentyfikować w oparciu o art. 6 pkt 1 u.g.n. odrębnego celu w postaci utrzymania drogi ( pętli autobusowej) oraz obiektu transportu publicznego ( wiaty autobusowej), tylko na tym, że skoro cel w postaci budowy tych obiektów został zrealizowany bez wydania decyzji o wywłaszczeniu, to nie może być ona wydana tylko dla celów utrzymania tych obiektów. Odmienne zatem stanowisko Wojewody nie jest prawidłowe, a decyzja kasacyjna organu II instancji została wydana przy przyjęciu nieprawidłowego poglądu prawnego.

W ocenie Sądu wymagałoby wyjaśnienia w sposób szczegółowy przeznaczenie poszczególnych części działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej może to z pewnością uczynić organ II instancji w ramach art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Z., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż jeżeli doszło do wybudowania pętli autobusowej na nieruchomości objętej następnie wnioskiem o jej wywłaszczenie w celu utrzymania wybudowanej pętli autobusowej to wykluczone jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na taki cel publiczny.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 li. c) ustawy p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Wojewoda Małopolski naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie wydanej zgodnie z prawem decyzji Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu wskazano, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] zlokalizowana jest wiata przystankowa, a działka ta wykorzystywana jest jako pętla autobusowa. Jednakże z tego faktu nie wynika, iż cel publiczny został w pełni zrealizowany. Gmina Z. w 2014 r. złożyła wniosek o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, jednakże wniosek ten został prawomocnie oddalony.

Wszelkie działania Gminy Z. zostały podjęte, by móc w pełni zrealizować cel publiczny, jakim jest pełne przystosowanie działki do pełnienia funkcji pętli autobusowej, wykonania dalszych inwestycji w zakresie jej utrzymywania w postaci budowy przystanku autobusowego w zamian za istniejącą wiatę przystankową. A zatem celem publicznym objętym wnioskiem było nie tylko wykonania pętli, ale przede wszystkim jej modernizacja oraz dalsze swobodne utrzymanie.

Do chwili obecnej z uwagi na wyrok wydany w postępowaniu cywilnym o ochronę własności działki, na skutek pozwu aktualnych właścicieli przedmiotowej działki – L. i S. P. oraz oddalenie wniosku o jej zasiedzenie, Gmina Z. zobowiązana została do wydania nieruchomości, a poprzez to nie ma możliwości użytkowania ani modernizacji tej działki jak i dalszego utrzymywania pętli. Brak uwzględnienia wniosku o wywłaszczenie oraz ewentualny negatywny wynik postępowania sądowego skutkowały będą koniecznością likwidacji istniejącej pętli autobusowej. Zgodnie z aktualnym na dzień złożenia wniosku o wywłaszczenie brzmieniem przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Sąd I instancji wyraził pogląd, iż istnieje możliwość przyjęcia, iż utrzymywanie danego obiektu stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Jednakże Sąd ten uznał, iż możliwość taka jest wyłączona w sytuacji, gdy dany obiekt został już zrealizowany bez wcześniejszego wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Gminy Z. taki pogląd narusza art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż de facto prowadzi do zastosowania regulacji art. 6 pkt 1 tej ustawy w jej poprzednim brzmieniu sprzed zmiany z dnia [...] października 2007 r., które jako cel publiczny określało łącznie budowę i utrzymanie dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Nie można zasadnie zarzucić organowi II instancji nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i z odwołania wynikało, iż celem publicznym jest utrzymanie pętli autobusowej urządzonej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P.. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, iż organ ten nie czynił żadnych ustaleń w tym zakresie i błędnie przyjął, iż celem publicznym ma być wyłącznie budowa obiektu pętli. Wojewoda Małopolski słusznie uznał zatem że wyjaśnienia wymaga zakres wniosku o wywłaszczenie i dopiero po ustaleniu tej kwestii możliwe będzie rozstrzygnięcie o jego zasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest prawnoprocesowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji stosując ten przepis wyszedł z błędnego założenia, że wniosek inicjujący postępowanie wywłaszczeniowe dotyczył utrzymywania wiaty przystankowej, czego nie dostrzegł organ I instancji i dlatego rozpoznanie wniosku wymagałoby dalszych ustaleń. Założenie przyjęte przez Wojewodę było jednak nietrafne, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera najmniejszej nawet wzmianki co do celu polegającego na "utrzymywaniu" drogi lub wiaty przystankowej. Słusznie dostrzegł sąd I instancji, że treść wniosku o wywłaszczenie datowanego dnia [...] grudnia 2015r. nie pozostawia wątpliwości, że zmierza on do wywłaszczenia nieruchomości, na której już "od wielu lat" znajduje się pętla autobusowa i wiata przystankowa – a zatem jest ona zajęta pod cel publiczny. Trudności w uzyskaniu przez Gminę prawa własności gruntu w drodze cywilnoprawnej spowodowały, że za najlepsze rozwiązanie uznano wywłaszczenie nieruchomości. Nie był zasadny zatem zarzut zawarty w decyzji kasacyjnej co do wadliwej interpretacji wniosku przez organ I instancji.

Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że trafne jest przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie art. 6 pkt 1 w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - dalej powoływanej jako "u.g.n."), sprowadzające się do twierdzenia, że nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby określonego celu publicznego, jeśli cel ten został już na tej nieruchomości zrealizowany.

Sformułowanie wniosku i jego późniejsza (dokonana dopiero w odwołaniu) interpretacja przez Gminę Z. wskazuje jednoznacznie na to, że jego rzeczywistym celem jest uzyskanie prawa własności do gruntu, na którym bez wywłaszczenia zlokalizowano pętlę autobusową. Twierdzenia o tym, że celem wywłaszczenia ma być utrzymanie wiaty przystankowej wydają się mieć na celu wyłącznie obejście niekwestionowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której zamierzona inwestycja została już zrealizowana.

O utrzymywaniu drogi i obiektu transportu publicznego jako o samoistnym celu publicznym, o którym mowa w art.6 ust. 1 u.g.n można mówić bowiem wówczas, gdy budowa drogi lub (i) obiektu transportu publicznego nastąpiła zgodnie z prawem po wywłaszczeniu nieruchomości w stosownym trybie, a cel "utrzymywania" drogi lub obiektu wymaga wywłaszczenia innego jeszcze gruntu, nieobjętego pierwotnym wywłaszczeniem.

Nie można zaakceptować takiego działania podmiotów prawa publicznego, które stanowi instrumentalne traktowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości – niezgodne z obowiązującym modelem ich stosowania, sprowadzającym się do tego, że wywłaszczenie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić przed rozpoczęciem tej realizacji.

Zatem także i prawnomaterialna podstawa skargi kasacyjnej nie była w żadnej mierze usprawiedliwiona.

Na marginesie należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest rozstrzygnięciem, które ma formę postanowienia i opiera się na art. 61 a §1 k.p.a. Organ I instancji nie powołał w swoim rozstrzygnięciu tego przepisu jako podstawy prawnej i zastosował formę decyzji administracyjnej, dokonując w istocie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wywłaszczenie. Takie rozstrzygnięcie nie może być jednak dokonane w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – którego przesłanki są jednoznacznie określone w art. 61a §1 k.p.a. Istnienie takich przesłanek nie wynika z akt administracyjnych sprawy.

Organ administracji I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględni powyższą ocenę prawną.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę.