Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 261/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2014 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Ł. P. o wydanie pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia. Do wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Starosta, pismem z dnia 2 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: 1) przedstawienie projektu zagospodarowania działki na aktualnej (nie starszej niż dwuletnia) mapie do celów projektowych, 2) przedstawienie wniosku, w którym jednoznacznie będzie określony budynek nazwany we wniosku budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym rekreacji indywidualnej, 3) przedstawienie wniosku, w którym jednoznacznie będzie określona funkcja budynku nazwanego we wniosku budynkiem gospodarczym wystawienniczym i mieszkalnym rekreacji letniej, 4) przedstawienie oryginału dowodu dokonania opłaty skarbowej z tytułu wydania decyzji pozwolenia na przedmiotową inwestycję oraz dołączenie do wniosku pełnomocnictwa, zgodnie z ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, 5) uzupełnienie treści wniosku o zakres budowy przyłączy zaopatrujących w media projektowaną inwestycję i odprowadzających ścieki.

Ł. P., pismem z dnia 24 października 2014 r., wniósł zażalenie na powyższe wezwanie. Starosta, pismem z dnia 10 listopada 2014 r., pozostawił natomiast wniosek Ł. P. o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie w terminie dokumentacji określonej w wezwaniu. Następnie Ł. P. wniósł odwołanie i jednocześnie, pismem z dnia 3 grudnia 2014 r., wniósł do Wojewody zażalenie na niezałatwienie przez Starostę w terminie jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda zakwalifikował odwołanie jako skargę na bezczynność Starosty i uznał jej zasadność postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r., stwierdzając przy tym, że Starosta pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku Ł. P. o wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdzone przez starostę nieprawidłowości w złożonym wniosku bezzasadnie bowiem potraktowane zostały jako braki podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 kpa, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Określone przez organ nieprawidłowości powinny być natomiast usunięte w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a uznając, że inwestor nieprawidłowości tych nie usunął, organ powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy.

Starosta, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nałożył na Ł. P. obowiązek usunięcia, w terminie 10 dnia od daty doręczenia postanowienia, nieprawidłowości i braków w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji poprzez: 1) przedstawienie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych z zaznaczonym przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy; 2) skorygowanie wniosku w związku ze złożeniem w dniu 13 października 2014 r. odrębnego wniosku o wydanie pozwolenia na odbudowę placów, chodników i ogrodzeń - sprawa jest prowadzona pod nr [...]; 3) skorygowanie wniosku tak, aby był zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. z § 7 ust. 18 pkt 4.2., który wskazuje, że na działce nr [...] można wybudować jedynie budynek główny (usługowy) i budynek gospodarczy), był wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i aby zawierał wszystkie opinie i uzgodnienia; 4) przedstawienie projektu spełniającego wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie: układu konstrukcyjnego, obiektów budowlanych, zastosowanych schematów konstrukcyjnych (statycznych), założeń przyjętych do obliczeń konstrukcyjnych oraz podstawowych wyników tych obliczeń, a także charakterystyki energetycznej budynków; 5) przedstawienie projektu spełniającego wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie analizy możliwości racjonalnego wykorzystania środowiskowych i ekonomicznych możliwości wysokoefektywnych alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło projektowanych budynków; 6) przedstawienie projektu zawierającego opinię geotechniczną zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych; 7) przedstawienie projektu zawierającego zgodę właściciela działki nr [...] i [...] obr. N. na budowę budynków w odległości mniejszej niż 6.0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. J. oraz od zewnętrznej krawędzi jezdni położonej na działce nr [...], tak aby spełniony został wymóg z art. 43 ustawy o drogach publicznych; 8) przedstawienie warunków technicznych odbioru ścieków z projektowanych obiektów; 9) uzupełnienie w metrykach rysunków daty powstania projektu; 10) przedstawienie projektu instalacji sanitarnych obejmującego instalacje wewnętrzne w budynkach i instalacje zewnętrzne; 11) przedstawienie projektu zawierającego wyliczenie liczby miejsc postojowych zgodnie z zapisem w § 5 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o powierzchnię użytkową obiektów istniejących i projektowanych oraz wskazanie ich lokalizacji na działce a także zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 12) wyjaśnienie kolizji projektowanego budynku z trzema istniejącymi obiektami oznaczonymi na mapie zasadniczej numerami [...]-[...]; 13) odniesienie się w projekcie do warunków zaopatrzenia projektowanej inwestycji w energię elektryczną; 14) przedstawienie projektu, w którym określone będzie paliwo do produkcji energii cieplnej zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 15) przedstawienie projektu, w którym lokalizacja śmietnika będzie spełniać warunki techniczne określone w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 16) przedstawienie projektu spełniającego warunki zapisane w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie uniemożliwienia dekompletacji projektu; 17) przedstawienie do wglądu oryginału dowodu dokonania opłaty skarbowej z tytułu wydania decyzji pozwolenia na budowę zgodnej z zakresem inwestycji określonym na poprawionym wniosku zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej; 18) przedstawienie, zgodnie z § 7 ust. 18 pkt. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu wariantowego wraz z analizą i oceny wpływu inwestycji na otaczający krajobraz.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. Ł. P. podtrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz oświadczył, że jest on kompletny i spełnia warunki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., odnosząc się do postanowienia Starosty z dnia 16 stycznia 2015 r., inwestor wskazał, że nie było żadnych uchybień. Nadto zażądał, aby z pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyłączone zostały do odrębnego prowadzenia i zakończenia wydaniem odrębnej decyzji wybrane obiekty mogące samodzielnie funkcjonować, a więc budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, altana oraz place, chodniki i ogrodzenia. Stwierdził, że zaprojektowane obiekty są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr [...] z dnia 27 grudnia 2001 r. Organ błędnie natomiast uznał, że dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obowiązują ustalenia ogólne OG, o których mowa w § 5 tego planu i ustalenia morfoplanistyczne, o których mowa w § 6, z którymi sprzeczne są ustalenia szczegółowe, na których projektant oparł opracowany projekt budowlany. Niezastosowanie zaś przez organ § 2 ust. 2 uchwały spowodowało błędną ocenę jakoby altana była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, działka nr [...] jest terenem zabudowanym a jej warunki geotechniczne są dobre, co jest widoczne na mapie do celów projektowych, na której oznaczona jest sucha fosa. Fosa może być traktowana jako stała odkrywka geotechniczna o głębokości przekraczającej 4 m. Fakt, że fosa jest sucha dowodzi, że nie ma wód gruntowych ani podskórnych a grunt to żwir gruby i średni. Z okoliczności, że działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest działką zabudowaną wypływa również fakt, że nie ma potrzebny ani występować o budowę przyłączy ani o warunki dostawy mediów. Przyłącza są wybudowane i zinwentaryzowane a media dostarczane są już do obiektów istniejących. Z kolei, uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę obiektów pozostających "w kolizji" jest jedynie formalnością, albowiem prawo miejscowe stanowi o rozbiórce przedmiotowych obiektów. W projekcie budowlanym jest zgoda właściciela działki nr [...] i [...] na budowę budynków w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Miejsce na składowanie odpadów stałych projektant wskazał jako miejsce funkcjonujące w odniesieniu do zabudowy istniejącej. Za budowę domu mieszkalnego i za budowę altany nie wnosi się zaś opłat skarbowych a za budowę budynku gospodarczego opłata skarbowa została wyliczona i uiszczona za część gospodarczą, albowiem część mieszkalna również zwolniona jest z opłat. Co więcej, na mocy decyzji ostatecznej, przedmiotowe projekty objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zostały zatwierdzone do realizacji przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków. Organ budowlany jest więc związany tą decyzją.

Starosta, decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił Ł. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr [...] w obr. N., w jednostce ewidencyjnej W. Starosta uznał bowiem, że inwestor nie uzupełnił braków we wniosku i w projekcie a przedstawionych w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2015 r. Inwestor nie zaznaczył, który z trzech przedstawionych różnych projektów zagospodarowania działki jest ważny. Inwestor nie skorygował zakresu inwestycji we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, złożonym w dniu 29 września 2015 r., pomimo, że w dniu 13 października 2014 r. złożył kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę placów, chodników i ogrodzenia na przedmiotowej działce a w dniu 22 stycznia 2015 r. złożył kolejne dwa wnioski - o wydanie pozwolenia na przebudowę altany ogrodowej oraz o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej. Zakresy tych wniosku się pokrywają. Przedstawiony projekt w branży instalacyjnej obu projektowanych budynków oraz adaptacja projektu instalacji elektrycznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej zostały podpisane przez osobę, która nie posiada wymaganych uprawnień. Funkcje obu projektowanych budynków (mieszkalny jednorodzinny rekreacji letniej i budynek gospodarczy wystawienniczy i mieszkalny rekreacji letniej) nie są zgodne z funkcjami, które dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak jest opinii geotechnicznej oraz warunków technicznych odbioru ścieków, wydanych przez właściciela wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przedstawienie w projekcie, że ścieki z projektowanych obiektów będą odprowadzane do zbiornika szczelnego stalowego na działce. Nie wyjaśniono w projekcie kolizji projektowanego budynku z trzema istniejącymi obiektami oznaczonymi na mapie zasadniczej nr [...]-[...]. Lokalizacja śmietnika na działce nr [...] nie spełnia warunków zapisanych w § 23.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ nie złożono projektu budynków , których funkcja byłaby zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nie może ustalić wymaganej wysokości opłaty skarbowej.

Od decyzji Starosty odwołanie złożył Ł. P., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wymierzenia organowi kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki z uwagi na nie wydanie decyzji w terminie 65 od dnia złożenia wniosku. Skarżący zarzuciła, ze decyzja wydana została z rażącym naruszeniem: art. 16, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i ust. 3 prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego decyzja Starosty jest nieważna, albowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 marca 2014 r. W decyzji tej zaś zatwierdzono enumeratywnie wymienione projekty budowlane oraz pozwolono na budowę obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia a także obiektów małej architektury zawartych w projekcie zagospodarowania działki nr [...]. Poza tym zaskarżona decyzja jest nieważna także z tego powodu, że w części rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą inną decyzją Starosty również z dnia 2 lutego 2015 r. oznaczoną nr [...].

Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzja Starosty powinna zostać uchylona, ponieważ organ orzekł w niej wbrew żądaniu inwestora, który to w oparciu o art. 33 ust. 1 prawa budowlanego domagał się wydania odrębnych decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do wybranych obiektów, wskazanych w sposób jednoznaczny, mogących samodzielnie funkcjonować. Całe postępowanie prowadzone było przez organ pod kątem naginania materiału dowodowego do z góry przyjętego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ naruszył art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ wykroczył poza dopuszczone prawem czynności sprawdzające poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a przy tym próbował zmusić inwestora do zmiany treści złożonego wniosku oraz wymusić złożenie nowych dokumentów fałszujących sprawę. Nadto dwukrotnie wydał postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał jednocześnie na podejrzenie popełnienia przestępstwa przez pracowników organu budowlanego, polegającego na sfałszowaniu w zaskarżonej decyzji treści dwóch dowodów, na których organ się oparł, tj. wezwania z dnia 2 października 2014 r. oraz postanowienia z dnia 16 stycznia 2015 r., poprzez określenie w decyzji, że w dokumentach tych występują punkty. Ponadto postępowanie prowadzone było w celu uniknięcia odpowiedzialności za niewydanie w ustawowym terminie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie wydania przedmiotowej decyzji. Starosta pozostawał bezczynny a decyzję tę wydał w 129 dniu od złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wreszcie organ nie dotrzymał wyznaczonego przez Wojewodę, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r., trzydziestodniowego terminu do wydania decyzji.

Wojewoda, decyzją z dnia 23 marca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 2 lutego 2015 r.

Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że sprawa legalności decyzji Starosty z dnia 2 lutego 2015 r. została rozpatrzona w trybie złożonego odwołania. W razie bowiem wątpliwości wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, złoży przed upływem terminu do wniesienia odwołania traktuje się jako odwołanie. Skarżący swoje pismo zatytułował odwołanie i wniósł w nim o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 2 lutego 2015 r. Tryb odwoławczy zaś, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ma pierwszeństwo przez trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności.

Przechodząc następnie do merytorycznej oceny decyzji Starosty, wojewoda stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Wojewoda wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 marca 2014 r. o zatwierdzeniu planowanego przez inwestora projektu zagospodarowania działki nie jest dokumentem, który w rozumieniu prawa budowlanego zezwala na przeprowadzenie inwestycji budowlanej i nie zastępuje decyzji organu architektoniczno – budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego leży w gestii starosty. Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest organem wyższego stopnia nad Starostą lecz jest nim Wojewoda.

Wojewoda ocenił również, że starosta nie prowadził postępowania pod kątem "naginania materiału dowodowego do z góry przyjętego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a także w celu uniknięcia odpowiedzialności za niewydanie w ustawowym terminie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowie wydania przedmiotowej decyzji, którym to działaniem w sposób zamierzony działał na niekorzyść inwestora, pozbawiając możliwości ewentualnego jej zaskarżenia". Skarżący skorzystał z prawa zaskarżenia wydanej decyzji, wnosząc odwołanie, oraz skarżąc wcześniejsze rozstrzygnięcia starosty.

Wojewoda nie stwierdził także, aby starosta naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poszerzając zakres kontroli poza dozwolony prawem zakres oraz zmuszając inwestora do zmiany treści złożonego wniosku. Inwestor bowiem po złożeniu wniosku z dnia 13 października 2014 r., w którym zażądał wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy dotyczącej pozwolenia na odbudowę placów, chodników i ogrodzeń, nie skorygował zakresu inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 29 września 2014 r., dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę: placów, chodników i ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr [...] w obr. N., w jednostce ewidencyjne W.

Wojewoda stwierdził jednocześnie, że starosta nie wydał w prowadzonej sprawie dwóch postanowień o uzupełnieniu braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz wezwanie w trybie art. 64 § 2 kpa, którego inwestor nie wypełnił oraz postanowienie, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto, w ocenie wojewody, nie ma podstaw do wymierzenia staroście kary na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. Starosta nie przekroczył narzuconego mu przepisami prawa terminu do wydania decyzji, ponieważ po odjęciu okresów niezależnych od organu, bądź będących okresem oczekiwania na dokonanie określonych czynności, czas od złożenia wniosku do wydania decyzji wyniósł 31 dni.

W ocenie wojewody, w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt. 1, 2 i 3 kpa. Starosta podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poinformował inwestora o tych okolicznościach, które mają wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2015 r., w którym bardzo szczegółowo przedstawiono inwestorowi sytuację dotyczącą złożonego przez niego wniosku. Poinformowano również o skutkach, jakie mogą zaistnieć w przypadku niedotrzymania warunków zawartych w tymże postanowieniu. Dowody w sprawie zostały zebrane w sposób wyczerpujący i w ich całokształcie zostały rozpatrzone, a inwestor przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie stanowiącym odpowiedź na postanowienie z dnia 16 stycznia 2015 r. Decyzja Starosty zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 107 kpa. Starosta w żaden także sposób nie podważył ostateczności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wojewoda uznał również, że inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, do czego został zobowiązany postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., przez co uniemożliwił pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał jednakże, że inwestor uzupełnił projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych i tenże projekt zagospodarowania zawiera lokalizację projektowanych obiektów. Bezsporna pozostaje natomiast kwestia różnych projektów zagospodarowania działki znajdujących się w dokumentacji projektowej. Inwestor nie skorygował zakresu inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w dniu 29 września 2014 r. pomimo złożenia kolejnych wniosków w dniu 13 października 2014 r. i w dniu 22 stycznia 2015 r. Inwestor nie skorygował także wniosku z uwzględnieniem zapisów planu, które dopuszczają na jego działce tylko dwa budynki, a obecnie istnieją już na niej inne budynki. Inwestor uzupełnił opis techniczny, który będzie określał układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń. Inwestor nie uzupełnił charakterystyki energetycznej budynku zgodnie z § 11 ust. 2 pkt. 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor nie uzupełnił opisu technicznego o analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło. Inwestor nie przedstawił wymaganej na podstawie § 7 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych opinii geologicznej. Inwestor posiada zgodę właściciela działki nr [...] - Gminy W., na budowę budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. J. (dz. [...]). Inwestor nie przedstawił warunków technicznych odbioru ścieków z projektowanych obiektów, wydanych przez właściciela wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Inwestor uzupełnił daty w metrykach rysunków. W dokumentacji znajdują się projekty instalacji sanitarnych obejmujących instalacje zewnętrzne i instalacje wewnętrzne w budynkach. Projekt przewiduje jednakże zbyt małą ilość miejsc postojowych. Wojewoda wyjaśnił także, że nie można wydać pozwolenia na posadowienie budynku w tym samym miejscu, na którym istnieje inny budynek. Logiczne więc jest, że pozwolenie na rozbiórkę winno być uzyskane wcześniej, bądź równocześnie z pozwoleniem na budowę nowo projektowanych budynków. Projektant ocenił, że obecnie dostarczana moc energii będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Projekt zakłada wybudowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których jedną z cech charakterystycznych jest ogrzewanie budynku. Zgodnie z planem miejscowym (§ 5 pkt. 9.11) zakazano instalowania nowych systemów grzewczych opartych na paliwach stałych, w projekcie w ogóle nie ma przedstawionej instalacji grzewczej. Według opisu technicznego mieszkania te maja być wykorzystywane jedynie w miesiącach letnich. Lokalizacja śmietnika na działce nr [...] nie spełnia warunków zapisanych w § 23. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedstawił projekt zszyty z kartami kolejno ponumerowanymi. Wojewoda wyjaśnił również, że obowiązek dokonania opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku. Niemniej jednak niewniesienie opłaty skarbowej nie wstrzymuje postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tych sytuacjach organ administracji publicznej dokonuje czynności urzędowej, wydaje zaświadczenie lub zezwolenie, a na wydanym dokumencie zamieszcza adnotację, w której określa podstawę prawną jej niepobrania. Inwestor nie przedstawił opracowania wariantowego wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz określającą sposób realizacji wymogów kompozycji urbanistycznej i form zabudowy.

Na decyzję Wojewody Ł. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący zarzucił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Nie istnieją ani też nigdy nie istniały bowiem postanowienia Starosty z dnia 15 stycznia 2015 r. oraz z dnia 16 stycznia 2015 r. o treści cytowanej w zaskarżonych decyzjach. Dostarczone mu przez Starostę postanowienia są innymi dokumentami niż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Na doręczonych skarżącemu postanowieniach nie ma naniesionych odręcznych poprawek, ani też nie zawierają one braków oznaczonych literowo lub cyfrowo, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Ponadto materia sprawy, tj. odbudowa placów, chodników i ogrodzenia dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj. decyzją Starosty z dnia 2 lutego 2015 r. nr [...]. Skarżący, w dniu 29 września 2014 r., złożył jeden wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z wymaganymi złącznikami, w tym 4 egzemplarzami dokumentacji budowlanej. W dniu 13 października 2014 r. skarżący doprecyzował jedynie sposób załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 29 września 2014 r., żądając wydania odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do projektowanej odbudowy ogrodzenia, placów i chodników.

Skarżący zarzucił także, że zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Starosta orzekł bowiem wbrew ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 marca 2014 r., podczas gdy organ administracji budowlanej powinien jedynie powtórzyć przedmiotową decyzję w treści wydanej przez siebie decyzji albo wszcząć procedurę jej usunięcia z obiegu prawnego. Projekt budowlany wykonany dla obszaru wpisanego do rejestru zabytków i zatwierdzony przez konserwatora zabytków nie musi być zgodny z rozporządzeniami wydanymi przez branżowego ministra w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Rozporządzenia branżowe, na które powołują się organy budowlane, w ogóle nie odnoszą się do obszarów objętych ustawą o ochronie zabytków. Projektowanie dla obszarów zabytkowych jest ze swojej istoty całkowicie odmienne od projektów budownictwa współczesnego i co najważniejsze, zasady opieki nad zabytkami wykluczają stosowanie współczesnych rozwiązań prawno - technologicznych w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, o ile właściwy miejscowo konserwator zabytków wprost nie nakaże zastosowania rozwiązania współczesnego w przedmiotowym zabytku.

Wreszcie skarżący zarzucił, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego przedłożony projekt budowlany zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz projektant, a zarzuty organu w tej kwestii należy odczytać jako szykanę. Starosta mylnie uznał, że plan nie pozwala na wybudowanie altany ogrodowej, gdyż zakłada, że na nieruchomości można wybudować tylko dwa nowe budynki. Organ w odniesieniu do obiektu małej architektury ogrodowej, jakim jest altana ogrodowa zastosował niedopuszczalne nadużycie polegające na zakwalifikowaniu altany ogrodowej jako budynku. Altana nie jest budynkiem, gdyż nie posiada ścian zewnętrznych, drzwi, okien itp. Altana jako obiekt małej architektury stanowi wyposażenie parku, i na jej posadowienie zezwala miejscowy plan. Ponadto, plan dopuszcza budowę na działce nr [...] dwóch nowych obiektów i w żadnej mierze nie wiąże ich powstania z budynkami już istniejącymi na działce. Co więcej projekt budowlany jest zgodny funkcjonalnie - morfoplanistycznie z planem miejscowym. Plan bowiem dopuszcza możliwość realizacji na tym terenie każdej funkcji pod warunkiem, że na mocy przepisów szczególnych tj. ustawy o ochronie zabytków, właściwy konserwator zabytków wyda decyzję akceptującą projektowaną przez projektanta i inwestora funkcję. W ocenie skarżącego budowa altany ogrodowej, odbudowa ogrodzenia, budowa alej spacerowych na terenie działki [...], co do zasady wymaga wprawdzie pozwolenia na budowę ale nie wymaga złożenia projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 23 marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia 2 lutego 2015 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr [...] w obr. N., w jednostce ewidencyjnej W.

Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ponadto, art. 32 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

2. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Art. 35 ust. 3 i 4 ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konstrukcja przywołanych przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ administracji ma inny zakres w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego dotyczącego bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno – budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. W związku z tym przepis art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, że zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, biorąc za to odpowiedzialność.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że Starost dokonał prawidłowej oceny złożonego przez Ł. P. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i prawidłowo zastosował dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Złożony przez Ł. P. w dniu 29 września 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodnika i ogrodzenia nie spełnia wymogów określonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo – turystycznej w miejscowości N. gm. W. uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2001 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 26, poz. 639 ze zm).

Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 tej uchwały ustalenia tekstowe planu: ogólne dla stref funkcjonalnych i szczegółowe mają jednolity układ formalny. Ustalenia prawne przepisu gminnego, jakim jest plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, są zawarte w dziesięciu grupach ustaleń, oznaczonych numerami od 1 do 10. Są to:

1) ustalenia funkcjonalne - 1,

2) ustalenia ekologiczne - 2,

3) ustalenia kompozycji urbanistycznej - 3,

4) ustalenia form zabudowy - 4,

5) inne ustalenia ochrony dóbr kultury - 5,

6) ustalenia zasad parcelacji - 6,

7) ustalenia planistyczne i proceduralne - 7,

8) ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej - 8,

9) ustalenia dotyczące obsługi inżynieryjnej - 9,

10) inne ustalenia stanowiące - 10.

Działka nr [..], której dotyczy złożony wniosek, położona jest w planie na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2., w terenie elementarnym oznaczonym symbolem 08.18.UU.

Zgodnie zaś z § 7 ust. 18 punkt 3.2. w ustaleniach kompozycji urbanistycznej kompozycja zespołu zabudowy (w rozumieniu planu) na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2. jest niezgodna z planem. Obowiązuje likwidacja zabudowy istniejącej w dniu uchwalenia planu. Kompozycja ogrodu winna nawiązywać do kompozycji parku dworskiego.

Stosownie do § 7 ust. 18 punkt 4.2. w ustaleniach form zabudowy na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego jako 3.2. dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy spełniającej następujące wymogi:

a) dopuszcza się lokalizację dwóch budynków, tj. budynku głównego w części północno - zachodniej działki i budynku gospodarczego w części południowo zachodniej działki. Zasady lokalizacji obu budynków określa rysunek planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy;

b) architektura budynków winna nawiązywać do architektury zabytkowego pałacu;

c) dla budynku głównego maksymalne wymiary wynoszą 10 m na 18 m, wysokość 8,5 m;

d) dla budynku gospodarczego maksymalne wymiary wynoszą 6 m na 12 m, wysokość 5,5 m.

Następnie, § 7 ust. 18 pkt 7.1. planu wskazuje, że projekty przedsięwzięć inwestycyjno – budowlanych polegających na budowie, odbudowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji obiektów budowlanych sporządza się wariantowo wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz, określającą sposób realizacji wymogów kompozycji urbanistycznej i form zabudowy, które to opracowanie inwestor, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zarząd Gminy i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawia wraz z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji.

W ustaleniach szczegółowych dla terenu elementarnego 08.18.UU. nie zawarto żadnych innych ustaleń funkcjonalnych poza zarezerwowaniem terenu, oznaczonego na rysunku planu jako 1.1. KWD, dla ulicy wewnętrznej z obowiązkiem zachowanie szerokości w liniach rozgraniczających istniejącej w dniu uchwalenia planu drogi.

W związku z tym, jak prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy obu instancji, należało odwołać się do przepisów ogólnych planu.

Wynika to zresztą wprost z treści uchwały, która w § 2 ust. 1 i 2 stanowi, że dla każdego obszaru objętego planem uchwalonym niniejszą uchwałą obowiązują równocześnie ustalenia ogólne OG, o których mowa w § 5, ustalenia morfoplanistyczne, o których mowa w § 6 i ustalenia szczegółowe, o których mowa w Rozdziale 2. Ustalenie ogólne obowiązuje jeżeli ustalenie morfoplanistyczne lub ustalenie szczegółowe regulujące tę samą materię nie stanowi inaczej. Ustalenie morfoplanistyczne obowiązuje jeżeli ustalenie szczegółowe regulujące tę samą materię nie stanowi inaczej. Brak ustaleń na poziomie ustaleń ogólnych, morfoplanistycznych lub szczegółowych - należących do którejś z grup, o których mowa w § 1 ust. 1 lub 2 oznacza, że nie wprowadza się żadnych regulacji na tym poziomie. Obowiązują ustalenia pozostałych poziomów.

"Ustalenia ogólne - OG" obowiązujące na obszarze planu uchwalonego niniejszą uchwałą zostały zawarte w § 5 uchwały, który stanowi w punkcie 1 w ustaleniach funkcjonalnych - 1:

1.1. Wyklucza się lokalizację funkcji komercyjnych (w rozumieniu planu) przemysłowych, magazynowych i składowych.

1.2. W budynkach wielorodzinnych przeznaczenie pomieszczeń na lokale użytkowe dopuszcza się pod warunkiem zapewnienia bezpośredniego wejścia (dojścia) od ulic i placów ogólnodostępnych i niezależnego od wejścia (dojścia), z którego korzystają mieszkańcy budynku.

1.3. Zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej (w rozumieniu planu).:

Z kolei w § 6 zawarto "Ustalenia morfoplanistyczne" dla poszczególnych stref morfoplanistycznych wyróżnionych w planie, obowiązujące na obszarze całego miasta:

W § 6 ust. 1 pkt 1 dla strefy UU, uchwalono następujące funkcjonalne ustalenia morfoplanistyczne planu - ustalenia funkcjonalne -1:

1.1. Funkcja dominująca (w rozumieniu planu): komercyjna (w rozumieniu planu) usługowa.

1.2. Spośród funkcji komercyjnych (w rozumieniu planu) dopuszcza się lokalizację wyłącznie usług i niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej.

1.3. Wyklucza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Mieszkania dopuszcza się wyłącznie jako towarzyszące obiektom usługowym.

1.4. Dopuszcza się lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego o charakterze usługowym takich jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Pozostałe formy budynków zamieszkania zbiorowego są wykluczone.

§ 5 ust. 8 pkt 8.4. planu wskazuje nadto, że realizacja każdego nowego obiektu, rozbudowa, modernizacja lub zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego, jest uwarunkowana umieszczeniem na terenie inwestycji odpowiedniej dla jego prawidłowego funkcjonowania ilości miejsc postojowych. Z kolei, § 5 ust. 9 pkt 9.5. stanowi, że wyklucza się lokalizację nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Oczyszczalnia ścieków zlokalizowana jest poza obszarem objętym niniejszym planem.

Podsumowując powyższe uregulowania, stwierdzić zatem należy, że na przedmiotowej działce mogłaby powstać nowa zabudowa jedynie w postaci dwóch budynków, a mianowicie: budynek główny o funkcji dominującej – komercyjnej, usługowej z towarzyszącymi tej funkcji mieszkaniami albo budynek główny o funkcji zamieszkania zbiorowego o charakterze usługowym oraz drugi budynek o funkcji wyłącznie gospodarczej.

Niestety, projektowane obiekty powyższych warunków w sposób oczywisty nie spełniają ani ilościowo, ani też funkcjonalnie. Skarżący domagał się bowiem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, a także wiąże gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 888/12, https://orzeczenia.nsa/.gov.pl). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wykonywanie prawa własności ograniczone może być regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują w toku procedury uchwalania planu określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zmiany niekorzystnych rozwiązań planistycznych. W sytuacji natomiast już obowiązujących przepisów planu skarżący jako współwłaściciel nieruchomości może podejmować jedynie działania inwestycyjne dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie zatem organ I instancji, stwierdzając naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z uwagi zaś na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z treścią powołanego planu – organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2666/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić nadto należy, że w ustawowej definicji "obiektu małej architektury" nie mieści się obiekt budowlany, jakim jest altana ogrodowa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn.. akt II SA/Ol 383/14, LEX nr 1482033). Altana jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b i pkt 3 Prawa budowlanego i jej budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1538/03, LEX nr 160807). Do projektu nie załączono projektu wariantowego wraz z analiza i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz. Projekt nie zawiera regulacji co do rozmieszczenia miejsc postojowych i nie uwzględnia konieczności odprowadzania ścieków komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. przewiduje miejsc postojowych.

Trafnie również organy oceniły, że przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi. Na rysunku projektu zagospodarowania działki nr [...] nie wskazano lokalizacji śmietnika a zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich (...). Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki powinien określać istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek, obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania. Zgodnie z art. 36 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W sytuacji gdy realizacja objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wymaga uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu, którego umiejscowienie koliduje z usytuowaniem projektowanej inwestycji, w decyzji zawiera się postanowienie zawierające nakaz rozbiórki takiego obiektu. Znajdujący się w części opisowej projektu zapis: "przewiduje się rozbiórkę jednego lub dwóch pawilonów dla uzyskania terenu w celu realizacji zamierzenia inwestycyjnego; Starosta wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obejmującą ww. obiekty(...)" – jest niejasny, tym bardziej, że z zapisu tego nie wynika, jakich obiektów dotyczy. Do projektu nie dołączono również decyzji dotyczącej rozbiórki. Stosownie natomiast do treści planu kompozycja zespołu zabudowy na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2. jest niezgodna z planem i obowiązuje likwidacja zabudowy istniejącej w dniu uchwalenia planu. Stąd tez zasadne było żądanie przez organ w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2015 r. wyjaśnienie kolizji projektowanego budynku z trzema istniejącymi obiektami oznaczonymi na mapie zasadniczej numerami [...]-[...].

Nadto do projektu nie została załączona opinia geotechniczna a zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463) w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. Również zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt architektoniczno – budowlany obiektu budowlanego powinien określać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych w krajowej praktyce - wyniki ewentualnych badań doświadczalnych, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych; w przypadku projektowania rozbudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. Co więcej, znajdujący się w projekcie projekt instalacji wod. – kan. nie został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane do tego uprawnienia w specjalności instalacyjnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnienia budowlane są udzielane w specjalnościach: 1) architektonicznej; 2) konstrukcyjno - budowlanej; 3) inżynieryjnej: a) mostowej, b) drogowej, c) kolejowej, d) hydrotechnicznej, e) wyburzeniowej; 4) instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: a) telekomunikacyjnych, b) cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, c) elektrycznych i elektroenergetycznych. Podpisujący projekt mgr inż. P. B. posiada uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń jedynie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej a nie w specjalności instalacyjnej.

Powyższe braki zawarte w projekcie budowlanym wykonanym dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obręb N. uniemożliwiały wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej a także na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia.

Orzekające w sprawie organy musiały orzec co do całości złożonego w sprawie wniosku. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna określać przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów. Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien bowiem dysponować pełną wiedzą odnośnie zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, która powinna być precyzyjna, ale również treść projektu budowlanego, który powinien zawierać opis planowanych robót budowlanych oraz część rysunkowa stanowiąca odzwierciedlenie tego opisu w formie graficznej. Umożliwi to właściwemu organowi nie tylko jednoznaczną kwalifikację robót objętych wnioskiem, ale także przeprowadzenie następnie oceny prawidłowości wykonania robót pod kątem ich legalności tj. zgodności z udzielonym pozwoleniem. Przy czym organ administracji nie jest upoważniony do zmiany zamiaru inwestycyjnego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. To inwestor dokonuje samodzielnie jego wyboru (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2471/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydaje się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). A rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia do odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia co do poszczególnych obiektów budowlanych, jako że zatwierdzeniu podlega projekt budowanych w całości i nie można go w żaden sposób podzielić. Wyjątkiem jest etapowanie przewidziane w art. 33 Prawa budowalnego, które jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Również późniejsze złożenie przez skarżącego kolejnych wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę, a dotyczących tej samej nieruchomości, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy wydanej po rozpatrzeniu jednego w tych wniosków decyzji z dnia 2 lutego 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla innego zmierzenia inwestycyjnego, nawet jeżeli zamierzenie to było objęte wnioskiem w tej sprawę. Wręcz przeciwnie, to rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie mogłoby mierz znaczenie dla przy dokonywaniu oceny legalności tamtej decyzji, która jednakże pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenia nie mają także zarzuty skarżącego w zakresie zgodności z przepisami o ochronie zabytków. Istotnie decyzja konserwatora ma znaczenie nadrzędne, ale w takim znaczeniu, że bez niej niemożliwe byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie znajdującym się w obszarze zabytkowym, tj. założenia płacowo-parkowego w N., gmina W., który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lipca 1987 r., nr [...], pozycja [...] rejestru zabytków województwa.

Z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków spoczywa więc na inwestorze i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.

Bezsporne jest, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dnia 21 marca 2014 r., wydał decyzję pozwalającą na budowę obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia na działce nr [...] na terenie założenia pałacowo – parkowego w N., gmina W.

Decyzja ta jednakże nie może być uznana za wystarczającą do przeprowadzenia robót budowlanych, jako że nie należy do kompetencji tego organu udzielanie pozwolenia na budowę. Co więcej, wynika to z treści tejże decyzji, w której to konserwator wyraźnie stwierdził, że pozwolenie niniejsze nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia wymaganego przez przepisy Prawa budowlanego.

Również art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) stanowi wprost, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Konserwator zabytków rozstrzyga włącznie w granicach przysługujących mu kompetencji, wynikających z przepisów dotyczących ochrony zabytków, które nie pokrywają się z kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego decydującego o udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Wbrew zrzutom skargi Sąd nie dopatrzył się również sfałszowania akt sprawy a dokładnie ani wezwania Starosty z dnia 2 października 2014 r., ani też postanowienia tego organu z dnia 16 stycznia 2015 r. Naniesione ołówkiem na znajdujące się w aktach administracyjnych treści tych dokumentów dodatkowe numeracje nie świadczą o zmianie ich treści, a jedynie o wyjaśnianiu sprawy w zakresie wynikającym zwłaszcza z treści postanowienia z dnia 16 stycznia 2015 r., co nastąpiło już po jego wydaniu i doręczeniu i miało wyłącznie na celu wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.