Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 170/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Skoro przy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca pozwolenie na wznowienie robót, to przy legalizacji samowoli budowlanej bez pozwolenia (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności), nie może zostać pominięta także wspomniana decyzja środowiskowa. Przyjęcie innego stanowiska w sprawie, co do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spowodowałoby stawianie w korzystniejszej sytuacji sprawców samowoli budowlanej bez pozwolenia (w wyniku stwierdzenia nieważności), od tych, którzy realizują inwestycję na podstawie pozwolenia (dokonując istotnych odstępstw).

TEZY

Skoro przy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca pozwolenie na wznowienie robót, to przy legalizacji samowoli budowlanej bez pozwolenia (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności), nie może zostać pominięta także wspomniana decyzja środowiskowa. Przyjęcie innego stanowiska w sprawie, co do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spowodowałoby stawianie w korzystniejszej sytuacji sprawców samowoli budowlanej bez pozwolenia (w wyniku stwierdzenia nieważności), od tych, którzy realizują inwestycję na podstawie pozwolenia (dokonując istotnych odstępstw).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk - spr Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na R. i N. B. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego prowadzącego do istniejącej hali rozbioru, znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G. przy ul. [...], w terminie do 28 lutego 2008 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał na wcześniejsze postępowania administracyjne i sądowe, które poprzedziło wydanie tej decyzji.

Przedmiotem tych postępowań były roboty budowlane wykonywane przez R. i N. B. w zakładzie przetwórstwa mięsnego z ubojnią, pod wskazanym wyżej adresem. Organ podkreślił, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane w zakładzie, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 stycznia 2002 r., nr [...], wydanej przez Wójta Gminy [...]. Wojewoda [...] natomiast w dniu 8 stycznia 2003 r. stwierdził nieważność przywołanego wyżej pozwolenia budowlanego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowieniem z dnia 22 stycznia 2003 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane.

Z kolei, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 24 stycznia 2003 r., zobowiązał inwestorów do dostarczenia wymienionych w jej treści dokumentów. Po przedłożeniu przez inwestorów żądanych dokumentów, w dniu 10 czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor wydał - na zasadzie art. 51 ust. 1a - pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, które w wyniku złożonego przez W. K. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku wniesienia skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 98/06 uchylił obie decyzje w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót oraz decyzję z dnia 24 stycznia 2003 r. zobowiązującą inwestorów do dostarczenia dokumentów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego, wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie decyzji, zobowiązane są do ponownego przeprowadzenia postępowania "przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści decyzji (...)."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wskazał także na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia 24 stycznia 2003 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji oraz na wydaną w wyniku złożonego odwołania decyzje Głównego Inspektora utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Obie te decyzje zostały uchylone przez WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt VII 1439/04.

Organ podał również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Przy czym Powiatowy Inspektor podkreślił, że decyzja ta wydana została w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W tym stanie rzeczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził 5 września 2007 r. oględziny, w toku których stwierdził, że "stan faktyczny przedmiotowego budynku jest zgodny z zatwierdzonym decyzją PINB projektem dokończenia budowy z wyjątkiem otworu drzwiowego w ścianie północnej." Organ uznał, że roboty te nie odpowiadają przepisom § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75. poz. 690 ze zm.) w zakresie wykonanego otworu drzwiowego. Stąd, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem orzekł nakaz zamurowania otworu drzwiowego.

Dodał, że w toku postępowania wyjaśniającego przesłuchał Z. K., projektanta zmodernizowanej ubojni, który stwierdził, że zarówno w dacie projektowania, jak i obecnie zakład R. i N. B. nie przekracza zdolności produkcyjnej 5 ton tygodniowo, ze względu na zaprojektowaną linię technologiczną. Ponadto R. B. przedłożyła dokumenty potwierdzające fakt istnienia w tym samym miejscu rzeźni od 1948 r. Z zezwolenia Prezydium Powiatowej rady Narodowej z 25 stycznia 1962 r. nr [...] wynika, że J. B. prowadził w G. przy ul. [...] rzeźnię z ubojnią. Urząd Rejonowy w O., w protokole z 4 października 1991 r. wskazuje, że w omawianym miejscu prowadzona jest ubojnia wraz zakładem produkcji. Mając na uwadze wspomniane wyżej okoliczności organ stwierdził, że ocena wykonanych robót budowlanych winna nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich wykonania, natomiast decyzja może zapaść jedynie w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa. Następnie organ wskazał, że rozpatrzenie sprawy, zgodnie z przyjętym orzecznictwem, musiało nastąpić w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Dodał, że działania organu nie mogą prowadzić do ukarania inwestora za wadliwe uprzednie "działania organów administracji publicznej i nakładać na niego konsekwencji, które ponoszą faktyczni sprawcy samowoli budowlanych." Powiatowy Inspektor dokonał także oceny planu zagospodarowania obowiązującego w dacie rozpoczęcia robót i stwierdził, że plan ten przewidywał rozbudowę i modernizację usług istniejących, a takimi był zakład inwestorów. Podniósł także, ze obostrzenia w planie dotyczące sytuowania inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska dotyczą inwestycji nowoplanowanych, a nie rozbudowy i modernizacji już istniejących. Organ stwierdził, że w obecnie obowiązującym planie, teren, na którym położona jest omawiana inwestycja, stanowi teren rzemiosła usługowego, które pełni funkcję dominującą. W ocenie organu, do zamierzeń inwestycyjnych (mających powstać w przyszłości) odnosi się zakaz lokalizacji szczególnie uciążliwych inwestycji. Podkreślił, że dla oceny prawidłowości robót znaczenie ma przeznaczenie terenu w dacie wszczęcia robót, a nie obecnie. Zdaniem Powiatowego Inspektora, przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) kwalifikują sporny zakład jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co nie oznacza, że jest to inwestycja, która może pogorszyć stan środowiska. Wskazał również, że zamierzeniem inwestorów było doprowadzenie zakładu do standardów Unii Europejskiej i zgodnie z jej dyrektywami jest to zakład o małej zdolności produkcyjnej.

Odwołanie od powyżej decyzji wniosła W. K., uznając tę decyzje za krzywdząca dla niej i żądała zaprzestania uboju przez sprawców samowoli. Podniosła, że przepisy prawa miejscowego (plan zagospodarowania) nie pozwalają na funkcjonowanie zakładu w obecnym miejscu. Podkreśliła, że w spornej sprawie uchylone zostały wszystkie decyzje dotyczące legalizacji bezprawnej inwestycji. Dodała, że "w obiegu nie istnieje żadna decyzja dotycząca zakładu." Zarzuciła także, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (i jej uchylenie) toczyło się bez udziału stron. Żąda, aby organy wydały decyzję "wstrzymującą rzeźnię z ubojnią." Wskazała także, że naruszeniem prawa jest powoływanie się w decyzji, na wcześniej uchylone rozstrzygnięcia. Decyzje te nie istnieją w obrocie prawnym i nie mogą być materiałem dowodowym. Podniosła, że bez uzasadnienia jest powoływanie się na stare i nieistotne dla sprawy "papiery." Podkreśliła, że poza terenem spornej działki istnieją miejsca parkingowe, a fakt ten został przez organ pierwszej instancji zignorowany. Dodała, że budynek został wybudowany bezprawnie w 2003 r., jako nowy obiekt. Nadto W. K. podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jest skorumpowany i nie nadaje się na zajmowane stanowisko i prosi o pociągniecie Inspektora do "poniesienia konsekwencji" oraz o usunięcie go z zajmowanego stanowiska, za wszystkie lata bezprawia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uznał zarzuty odwołania za bezpodstawne i postanowił, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, na wstępie stwierdził, iż podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podzielił również motywy i przesłanki jakimi kierował się organ I instancji, który w obszernym uzasadnieniu powołał bogate orzecznictwo w zakresie samowoli budowlanej. Z twierdzeniami organu I instancji zgodził się bez zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podniósł, iż w omawianej sprawie przesłanką prowadzonego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego był fakt prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (stwierdzono bowiem nieważność wcześniej udzielonego pozwolenia). Jest to sytuacja inna niż określona w art. 48 Prawa budowlanego. Analizując działania podejmowane przez inwestorów w toku procesu budowlanego, a także powołując się na poglądy judykatury i piśmiennictwa organ podniósł, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, (gdyż) w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ zaakcentował, że gdy ostateczne pozwolenie na budowę zostanie następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze np. stwierdzenia nieważności decyzji (a taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie) zastosowanie ma procedura wynikająca z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] słusznie wszczął w tym trybie, z urzędu, postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego wraz z ubojnią. Organ odwoławczy powołując się na zapadły - w kwestii nieważności decyzji, dot. tej inwestycji - wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1439/04 uznał, że "Nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (...) sprzeczność realizowanej przez R. i N. B. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko naruszenie przepisu ustawy, z którego wynikałby dla organów administracji obowiązek badania zgodności realizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego."

Ponadto powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt: II SA/Op 98/06, organ odwoławczy podał, że "organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wdrożenia postępowania legalizacyjnego poprzez nałożenie obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust. 1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku - do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane." Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przywołanych okoliczności, organy nadzoru budowlanego obowiązane są do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podał także, że przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczące obowiązku zaniechania robót budowlanych lub rozbiórki obiektu (czego żąda odwołująca się) mogłyby być podstawą decyzji, po spełnieniu kilku warunków. W tej materii, organ stwierdził, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie wówczas, gdy roboty są wykonywane (czego nie stwierdzono) i nie można ich w żaden sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji zaś, kiedy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, niemożliwe jest nakazanie rozbiórki obiektu. Organ bowiem ma w takiej sytuacji obowiązek doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i umożliwić inwestorowi zrealizowanie inwestycji zgodnej z zamierzeniem i przepisami prawa. Tym samym, jedyną prawną podstawa podejmowania dalszych działań, w niniejszej sprawie może być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładający na inwestorów określone obowiązki. Zdaniem organu odwoławczego, w "badanej sprawie decyzją taką (wbrew twierdzeniom Odwołującej - ciągle obowiązującą w obrocie prawnym) była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 24 stycznia 2003 r. nakładająca obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz wydaje się, że działanie takie nie stanowi naruszenia zasady res iudicata (powagi rzeczy osądzonej)." Ponadto, w ocenie organu, wykonanie nałożonych pierwszą decyzją obowiązków spowodowało jej prawne "skonsumowanie". Nałożenie obowiązków o charakterze formalnym - przedłożenie dokumentów - nie prowadzi w istocie rzeczy do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prawidłowo uznał, że jedynie wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu, niemożliwe jest uwzględnienie żądania W. K. o wstrzymanie pracy spornego zakładu w obecnym stanie faktycznym i prawnym przez organy nadzoru budowlanego. Niewykluczone jednakże, że działania takie mogą być podjęte przez inne organy. Ponadto organ uznał, że brak jest (w podjętej procedurze legalizacyjnej) podstaw do badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera zapisów wskazujących na taki obowiązek. Niemniej jednak, organ I instancji podjął trud takich badań i słusznie wywiódł, że sporny zakład jest zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich wykonania, gdyż posiadał decyzję o warunkach zabudowy i nie był sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził także, że sporny zakład odpowiada również przepisom obecnie obowiązującego planu. Wszelkie bowiem obostrzenia z zakresu ochrony środowiska dotyczą przyszłych inwestycji, a ul. [...] leży na terenie przeznaczonym pod usługi rzemieślnicze. R. i N. B. zakończyli prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przedłożoną w organie pierwszej instancji dokumentacją. Wskazany w zaskarżonej decyzji otwór drzwiowy, jako nie spełniający wymagań prawa musi zostać zlikwidowany. Wykonanie decyzji z [...] spowoduje, że obiekt R.N. B. będzie zgodny z przepisami Prawa budowlanego i jako taki będzie mógł być użytkowany. Związane z jego funkcjonowaniem uciążliwości będą mogły być przedmiotem postępowań przed sądami powszechnymi.

Skarga na powyższą decyzje została złożona przez W. K. W zarzutach skargi wskazała na rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez nieuwzględnienie przede wszystkim przepisów prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniosła, że plany zagospodarowania nigdy nie dopuszczały lokalizacji takiego zakładu, zatem legalizacja nie może nastąpić do czegoś co nie jest legalne. Nakaz zamurowania otworu od strony inwestorów to kpina ze strony organów. Urzędnicy w tej sprawie dokonują przeinaczeń. W jej ocenie, motywy decyzji Inspektora Nadzoru to oszustwo i kłamstwa. W miejscu bowiem, gdzie znajduje się wybudowana ubojnia "do 2003 r. był tam ogród i grządki a nie istniejące budynki". Sporny budynek powstał od podstaw, od fundamentów w 2003 roku. Powtórzyła raz jeszcze zarzuty z odwołania, akcentując, iż w sprawie nie znajduje się żadna decyzja w obiegu, co do spornej samowoli, a w wybudowanym zakładzie inwestorzy prowadzą działalność. Uboju dokonuje się w tym zakładzie już od godz. 5 rano, parkują samochody, jest hałas, jest uciążliwe przebywanie w sąsiedztwie. Wspomniała o śmierci męża i przyczynie zgonu.

Na rozprawie w dniu 21 października 2008 r., inwestor – R. B. podniosła, że inwestycyjna była realizowana tylko wówczas, gdy posiadała stosowne pozwolenia od organów. Przychyliła się do stanowiska organu i wniosła o oddalenie skargi.

H. i P. G. wnieśli o uwzględnienie skargi. Dodali, że w oględzinach nie brali udziału, bowiem w wyznaczonym terminie "nikogo nie było w obejściu rzeźni." Wskazali na uciążliwość zakładu w ich bezpośrednim sąsiedztwie z powodu wędzarni, głośnych wentylatorów i agregatów, zablokowanych wjazdów na posesję, uciążliwości spalin samochodowych i zniszczonego betonowego ogrodzenia. Zaakcentowali, że w latach 60 – tych raz w tygodniu była uruchamiana wędzarnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać przy tym należy, iż Sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], mocą której organ nałożył na R. i N. B. obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G. przy ul. [...], w terminie do 28 lutego 2008 r. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.).

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, trzeba poprzedzić wzmianką, że w kwestii podjętej uprzednio próby legalizacji spornej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego, stanowisko zajął tut. Sąd w wyroku z dnia 20 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Op 98/06. Stąd, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., wyrażona w orzeczeniu tym ocena prawna i wskazania są wiążące nie tylko dla organów ale i dla Sądu rozstrzygającego tę sprawę. Otóż, w wyroku tym Sąd wskazał, iż na skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na sporną inwestycję, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do "ponownego przeprowadzenia postępowania przy zapewnieniu udziału wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści decyzji, wydanych przez organy architektoniczno-budowlane oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakie odnośnie spornej inwestycji zapadną do daty wydania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego." Dodać także trzeba, że Sąd w powyższym wyroku nie zakreślał dla organu granic ponownego postępowania, przyjmując, iż w sprawie tej, organ nadzoru budowlanego "zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne." Mając zatem na uwadze moc wiążącą tego orzeczenia (art. 170 P.p.s.a.), słusznie zatem organ prowadził w niniejszej sprawie postępowanie w kierunku legalizacji.

Z kolei, Sąd w zaleceniach powyższego wyroku, oprócz wskazania ogólnie na przepisy Prawa budowlanego wskazał również na uwzględnienie treści decyzji, ale nie organu nadzoru budowlanego lecz wydanych przez organy architektoniczno-budowlane oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania przez organu I instancji, którego ustalenia i rozważania w pełni podzielił organ odwoławczy, przyjęto, iż w wyniku wdrożonego postępowania legalizacyjnego, nie można zarzucić inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organów, wykonane roboty należy zakwalifikować jako inny przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z takich stanowiskiem, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, należy się zgodzić, bowiem inwestorzy rozpoczęli inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej późniejsze - w trakcie budowy - stwierdzenie nieważności, nie może stawiać tych inwestorów (R. i N. B.) na równi z innymi sprawcami samowoli budowlanej, bez wymaganego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2005 r., OSK 1490/04 – LEX nr 207931 i z dnia 30 listopada 2005 r., OSK 144/05 – LEX nr 210223).

Stan prawny robót budowlanych, ogólnie rzecz ujmując, których dotyczy kontrolowana decyzja jest oczywisty, bowiem wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną określoną w art. 51 Prawa budowlanego, gdyż inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 stycznia 2002 r., z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego, dotyczącego rozbudowy i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią wraz z przyłączami. W trakcie realizacji tej inwestycji, Wojewoda [...], decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r., stwierdził nieważność powyższego pozwolenia na budowę, a zatem należy przyjąć, że inwestor zrealizował część robót w okresie ważności pozwolenia na budowę, pozostałe roboty zostały wykonane bez takiego pozwolenia. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają przywołane wyżej decyzje oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 21 stycznia 2003 r., które zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność, że pozwolenie na budowę było ostateczne i że w dacie rozpoczęcia robót i w pewnym okresie również w trakcie wykonywania robót budowlanych było ono ważne, skutkuje tym, iż wobec inwestorów może zostać wdrożone postępowanie legalizacyjne.

Odnotować trzeba, że w toku prowadzonego od 2003 r. postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał szereg decyzji zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nie są one wiążące w sprawie. Ponadto zasygnalizować przyjdzie, że organy orzekające w niniejszej sprawie zbędnie przeprowadziły rozważania w kwestii wstrzymania robót, bowiem przedmiot sprawy dotyczy robót już wykonanych, a zatem niniejsze postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte, gdy roboty budowlane zostały zakończone, stąd na zasadzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy.

Dodatkowo, zgodzić się należy ze skarżącą, iż brak jest podstaw dla organu orzekającego w niniejszej sprawie, do nawiązywania i powoływania się na niewiążące w sprawie decyzje, bowiem nie wypływają z nich obowiązki czy uprawnienia dla stron tego postępowania. Błędnie zatem wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie, na decyzję organu I instancji twierdząc, że "..w badanej sprawie decyzją taką (wbrew twierdzeniom Odwołującej - ciągle obowiązującą w obrocie prawnym) była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 24 stycznia 2003 r. nakładająca obowiązek przedłożenia określonych dokumentów ...na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2." (str. 6 uzasadnienia). Przypomnieć wypada, że została ona uchylona przywołanym wyżej wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 98/06.

Ponadto, odnotować trzeba, że wskazywany przez oba organy (w uzasadnieniach swoich decyzji), wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/04, zapadły w sprawie spornej inwestycji, nie dotyczył wprost decyzji legalizacyjnej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, lecz odnosił się do podjętych decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, czego następstwem były kolejne decyzje organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 stycznia 2003 r.

Zwrócić także należy uwagę, że organy obu instancji, dla usprawiedliwienia i podkreślenia swojego właściwego działania, akcentowały rozpoczęcie realizacji spornej inwestycji na podstawie pozwolenia budowlanego, które zakwestionował Wojewoda [...], stwierdzając jego nieważność w dniu 8 stycznia 2003 r. Decyzja Wojewoda [...] w sprawie stwierdzenia nieważności jest ostateczna, nie została wyeliminowana, a zatem wiąże ona strony tego postępowania, organ i inne podmioty. Jednakże w niniejszym postępowaniu, organy nadzoru nawiązywały do nieobowiązujących decyzji wydawanych w sprawie spornej inwestycji, ale nie sięgnęły do treści decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 18 stycznia 2002 r., a przypomnieć trzeba, że również w zaleceniach wyroku z dnia 20 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Op 98/06, tut. Sąd wskazał na uwzględnienie treści decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane. Przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego nie mogą być pomijane, są one istotne w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a zatem przy ocenie spornych robót budowlanych, decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę należy także odnotować, ale nie mogą być niezauważone jej motywy. Z treści decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wynika bowiem, że wg stanu prawnego z daty wydania tej decyzji, sporna inwestycja należy do grupy przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, a ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dotyczyły terenu inwestycji nie należących do grupy inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wojewoda uznał, że inwestycja ta jest niezgodna z planem a ponadto wydana z pominięciem przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę wynika również, że dla tej rozbudowy nie została sporządzona ocena stanu technicznego konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem podłoża gruntowego, a więc także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Skoro sporna inwestycja prowadzona była i została zrealizowana w warunkach zakwestionowanych, co do wymogów planu zagospodarowania oraz uregulowań z zakresu ochrony środowiska, stąd brak podstaw do przyjęcia, że legalizacja spornej inwestycji może być prowadzona z pominięciem tych zakwestionowanych warunków. Stąd, przystępując do legalizacji samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są zbadać, czy dochowane zostały wymogi stawiane spornej inwestycji przez obowiązujący plan, a przypadku braku planu w dacie podjęcia działań legalizacyjnych, czy te poprzednie plany - w trakcie realizacji robót - nie sprzeciwiały się tej inwestycji. Takie ustalenia powinny odnosić się do już sfinalizowanych robót. Dlatego też, nie do przyjęcia byłoby stanowisko, aby przy legalizacji, organy nadzoru budowlanego nie były zobowiązane do zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z ładem przestrzennym. Podobne stanowisko, należy przyjąć także w zakresie regulacji i wymogów dot. ochrony środowiska, skoro w decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wskazano, iż zostało ono wydane z pominięciem procedury wynikającej z art. 12 – 17 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), co powoduje nieważność z mocy prawa. Skoro proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces pozwolenia na budowę, aby można dokonać oceny samowolnie wykonanych robót, niezbędnym staje się dokonać oceny zgodności tych robót z prawem, a zatem ich zgodności również z przepisami Prawa ochrony środowiska. Jeżeli roboty te dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że decyzja ta wymagana jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych. Skoro przy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca pozwolenie na wznowienie robót, to przy legalizacji samowoli budowlanej bez pozwolenia (z uwagi na stwierdzenie jego nieważności), nie może zostać pominięta także wspomniana decyzja środowiskowa. Przyjęcie innego stanowiska w sprawie, co do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spowodowałoby stawianie w korzystniejszej sytuacji sprawców samowoli budowlanej bez pozwolenia (w wyniku stwierdzenia nieważności), od tych, którzy realizują inwestycję na podstawie pozwolenia (dokonując istotnych odstępstw). Omawiana decyzja środowiskowa, pozwoli organowi nadzoru budowlanego ocenić stan wykonanych samowolnie robót budowlanych pod względem zgodności z prawem.

Powyższego stanowiska nie może niweczyć okoliczność, że w podjętych działaniach zmierzających do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie występuje przypadek, uzyskania przez inwestora, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skoro zaś, w sytuacji gdy roboty są zakończone, do wydania pozwolenia na wznowienie robót nie dochodzi, stąd konieczne jest przeprowadzenie postępowania z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, już na etapie orzekania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorowi nie powinno się stawiać mniejszych wymogów niż w przypadku pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko, aczkolwiek dotyczące innego przedmiotu sprawy, zostało zajęte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/GL 671/05 niepubl.

Wskazać także trzeba, że w niniejszej sprawie, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę i po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia 22 stycznia 2003 r., organ nadzoru wydawał kolejne decyzje, które były uchylane a zatem nie mogły one wywołać oczekiwanych skutków prawnych w zakresie tej inwestycji. Stąd brak podstaw do przyjęcia, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia, inwestor prowadził dalsze roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W omawianej sprawie inwestor dysponował zatwierdzonym projektem budowlanym ale wyłącznie do momentu stwierdzenia nieważności pozwolenia. Te uwagi należało poczynić, bowiem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "stan faktyczny przedmiotowego budynku jest zgodny z zatwierdzonym decyzją PINB projektem dokończenia budowy z wyjątkiem otworu drzwiowego w ścianie północnej." Z kolei, organ odwoławczy w pełni podzielił motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, akcentując, że "R. i N. B. zakończyli prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przedłożoną w organie pierwszej instancji dokumentacją." W związku z powyższym organy przyjęły, że zastrzeżenia dotyczyły "jedynie otworu drzwiowego, którego nakaz zamurowania dotyczył."

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że inwestor nie dysponował wiążącym - na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji - zatwierdzonym projektem budowlanym i zatwierdzonym projektem dokończenia budowy. Wspomniane projekty stanowiły bowiem integralną część decyzji, które nie obowiązują, gdyż zostały wzruszone. Raz jeszcze odnotować trzeba, że skoro stwierdzono nieważność pozwolenia, to również projekt podzielił los pozwolenia budowlanego. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kolejno eliminowanych decyzji organu nadzoru budowlanego.

Ponadto ponieść należy, że w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie zaś do stanu zgodnego z projektem zamiennym. Powołany przepis wymaga bowiem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd, zakres możliwości skorzystania przez organ z przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w tym ewentualnie nałożenia obowiązków na inwestora, wyniknąć będzie z ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a., uwzględniając regulacje przywołanego przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie, organ podejmując czynności zmierzające do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim skwalifikować wykonane roboty, wskazać obiekty objęte przebudową lub remontem czy też rozbudową. W zaskarżonej decyzji organ swoje ustalenia odnosi do budynku, bez jego bliższego określenia, co jest niewystarczające także w świetle zarzutów skarżącej o dokonanej samowoli i powstaniu "od fundamentów" nowego obiektu na terenie byłego ogrodu z grządkami. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą budzić wątpliwości, a w szczególności co do rodzaju i zakresu wykonanych robót, bowiem ustalenia te w oczywisty sposób wpływają na działania zmierzające do doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też, wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o stan faktyczny przyjęty wg oświadczenia projektanta oraz inwestora (w przedmiocie kontynuacji ubojni na spornej działce), a także wskazywanie na obowiązujący projekt zamienny nie jest wystarczającym materiałem dowodowym odzwierciedlającym stan faktyczny jaki powinien ustalić organ, aby zastosować przepis w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać natomiast należy, że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek zamurowania otworu drzwiowego mieści się w zakresie czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro otwór ten nie odpowiada § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 650 ze zm.).

W świetle powyższych rozważań, organ powinien jednoznacznie wskazać, czego dotyczy postępowanie legalizacyjne, a konkretnie do jakiego rodzaju robót budowlanych odnosi się podjęte działanie organu w zakresie legalizacji. Powyższe podyktowane jest również okolicznością, iż organ w sposób ogólny, a zatem nieprecyzyjny używa zamiennie określeń przedmiotu, wskazując na "zakład" czy "budynek". Jeżeli samowola odnosi się do robót budowlanych przy więcej niż jednym budynku, to te okoliczności należy wskazać, tak aby w sposób rzeczywisty przedstawić ustalony stan faktyczny w zakresie dokonanej samowoli. Zwrócić trzeba także uwagę, że sporna inwestycja objęta była wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto roboty budowlane dotyczyły także obiektów usytuowanych w granicy. Brak sprecyzowanych ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowi naruszenie zasady rzetelnej procedury (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zauważyć przyjdzie, że złożona czy też zgromadzona dokumentacja stanowi dla organu materiał dowodowy, który należy ocenić we własnym zakresie (art. 7 i 80 K.p.a.), a zatem organ powinien ocenić całokształt materiału dowodowego w sprawie i ustalić, czy dane zawarte w dokumentacji zgodne są z rzeczywistym stanem faktycznym.

Reasumując, podkreślić należy, że w świetle przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru powinien ustalić jednoznacznie zakres wykonanych samowolnie robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne z prawem, a w jakim są zgodne z prawem. W sytuacji, gdy organ ustali – przy dochowaniu reguł postępowania administracyjnego - niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w sposób jednoznaczny, w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie ich do zgodnego stanu z prawem, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji, na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazania do ponownym rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań. W opisanym stanie faktycznym i prawnym, nie można bowiem uznać, że zaskarżona decyzja organu I i II instancji jest prawidłowa, skoro w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie robót samowolnie wykonanych i ich zgodności z przepisami. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla skwalifikowania robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej a przez to ustalenie w sposób jednoznaczny robót, które nie odpowiadają prawu, i wobec których organ może zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, aby doprowadzić zrealizowaną samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem.

Stąd, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający rozważy podniesione wyżej kwestie, uzupełniając materiał dowodowy i dokonując jednoznacznej oceny, w tym również zarzutów podniesionych przez skarżącą, iż roboty te nie dotyczyły tylko remontu istniejących budynku, ale dokonano rozbudowy dotychczasowej zabudowy, co w konsekwencji - zdaniem skarżącej i uczestników postępowania - doprowadziło do funkcjonowania uciążliwego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią o zwiększonej wielkości produkcji, skutkującej naruszeniem interesów osób trzecich w świetle Prawa budowlanego a także wbrew zasadom wynikającym z Prawa ochrony środowiska i przepisów regulujących ład przestrzenny. Nie można także przy ustaleniu stanu faktycznego pominąć zarzutu w kwestii powstania nowego "od fundamentów" obiektu budowlanego. Wszechstronna ocena zebranego materiału dowodowego w sprawie, umożliwi organowi rozważenie możliwości zastosowania alternatywnych przypadków z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.