Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 136/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 18 maja 2005r., Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta ustalił zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] w przy Al. [...]w C.

Decyzję wydano na podstawie art. 59 ust.1, 60, art. 61, art. 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (Dz.U.nr 80 poz. 717 z późn. zm.), art. 104 Kpa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 04.08.2004r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Od wydanej decyzji odwołanie wnieśli B. K.-B. i A. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30.03.2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ ponownie zawiadomił o wszczęciu, na wniosek A. K. z dnia 20 kwietnia 2004r., postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu dz. nr [...] położonej przy Al. [...] w miejscowości C..

W trakcie wznowionego postępowania uwagi wnieśli: M. S. –B. i G. B., którzy protestowali przeciwko ponownemu ustaleniu warunków zabudowy dla dz. [...] i związanemu z tym ograniczeniem dojazdu z drogi do działek nr [...] poprzez dz. nr [...].

Burmistrz uznał ten zarzut za bezzasadny, gdyż istnieje możliwość dojazdu od al. [...] poprzez dz. nr [...], a nadto toczy się postępowanie w celu ustalenia warunków inwestycji celu publicznego w zakresie poprawienia warunków skomunikowania działek nr [...] z drogą wojewódzką nr 215.

W obowiązującym do końca 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta, teren działki nr [...] w C. przeznaczony był pod usługi turystyczne i oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Teren tej działki jest obecnie niezabudowany, porośnięty trawami i nie jest wykorzystywany rolniczo. Wg ewidencji gruntów teren ten jest gruntem ornym klasy IVa. Ponieważ powierzchnia terenu działki nr [...]nie przekracza 1,0 ha, jego przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody (art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16 poz. 78 z późn. zm.).

Teren działki nr [...] położony jest w kompleksie terenów o szerokości ok. 200 m pomiędzy al. [...] a brzegiem morza. W rejonie tym występuje brzeg klifowy. Obszar ten objęty jest ochroną z tytułu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880) i ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj.: Dz.U. z 2003 r., Nr 153 poz. 1502 z późn. zm.). Ograniczenia praw właścicielskich, wprowadzane na podstawie tych ustaw, skutkować mogą zakazem zabudowy w odniesieniu do niektórych terenów. Obszar pomiędzy al. [...]a brzegiem Morza Bałtyckiego objęty jest także zasięgiem Nadmorskiego Parku Krajobrazowego ustanowionego Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 08.11.1994 r. zmiana: Rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dn. 03.09.1998 r.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w pasie 200 m od krawędzi brzegu klifowego może być wprowadzany zakaz zabudowy. Ponieważ jednak występujący w tym rejonie brzeg klifowy jest brzegiem morskim, podlega on przede wszystkim ochronie z tytułu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Przebieg granic pasa technicznego wzdłuż brzegu Morza Bałtyckiego w obszarze miasta W. określony został przez Dyrektora Urzędu Morskiego. Działka nr [...] w C. położona jest poza zasięgiem wyznaczonego pasa technicznego.

Prof. dr hab. inż. W. S. z Politechniki w opinii z dnia 22.01.2001r. stwierdził, że lokalizacja i eksploatacja projektowanego na działce [...] obiektu nie wpłynie w sposób niekorzystny na stan utrzymania brzegu morskiego i nie zakłóci istniejącego ekosystemu nadmorskiego. Budowa pensjonatu na działce [...] w C. została także pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Morski (pismo [...] z dn.31.03.2003r.)

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30.01.2002 r. teren w rejonie działki nr [...] w C., pomiędzy al. [...] a brzegiem morskim w większości stanowi obszar specjalnej aktywności turystycznej. Obszar ten obejmuje teren działki nr [...].

W związku z powyższym, i ze względu na zaistniałe zaszłości (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. i wydana w 2002 roku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego) zasadne jest ponowne wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) projekt decyzji uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia na etapie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 04.08.2004r. Ponawianie uzgodnień w trybie wznowionego postępowania nie jest konieczne bowiem zakres inwestycji nie uległ zmianie.

Wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.

Niniejsza decyzja jest zgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. S.-B., G. B., B. K.-B. i A. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali oni, iż należy wyjaśnić czy zaskarżona decyzja wydana została w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora z dnia 20 lipca 2000 r., a w tym wypadku podstawą winny być przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast w sprawie należało stosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wydana została ona z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia. Ponadto odwołujący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana bez koniecznych w tym względzie uzgodnień, gdyż po uchyleniu pierwotnej decyzji w prowadzonym na nowo postępowaniu uzgodnienia winny być ponowione.

Decyzją z dnia 6 stycznia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej przy ul. Al. [...]. w C..

Decyzję wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kpa oraz art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust.3-5, art. 54, art. 55 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy regulujące postępowanie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności na art.56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Z wniosku inwestora wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne to budowa budynku pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej przy ul. Al. [...] w C..

W art.61 ust. 1 pkt 5 ustawy został określony wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa działka położona jest na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zatem oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy należy dokonać mając na uwadze jej zgodność z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dz.u. Nr 92, poz.880 z późn. zm.) oraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W myśl art.17 ust.3 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art.17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 pkt 7 lit.e rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w §2 (m.in. Nadmorskiego Parku Krajobrazowego) zabrania się lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Cała inwestowana działka położona jest w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego w strefie 200 m od krawędzi klifu.

Biorąc pod uwagę istniejący w sprawie stan faktyczny i obowiązujący stan prawny organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej przy ul. Al. [...] w C. byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi - tj. §3 ust. 1 pkt 7 lit.e rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Wobec niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z tym przepisem organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek określony w art.61 ust. 1 pkt 5 ustawy, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego A. K. domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r., mimo że podstawa ustawowa do wydania rozporządzenia oraz do umieszczenia w rozporządzeniu zakazów zabudowy i innych ograniczeń została uchylona. Katalog zakazów, jakie mógł wojewoda wprowadzić w rozporządzeniu o powołaniu parku krajobrazowego zawarty był w treści art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. W momencie uchylenia art. 37 ustawy o ochronie przyrody zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego utracił moc, bowiem art. 26a ustawy o ochronie przyrody nie przewidywał możliwości wprowadzania tego zakazu. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004. o ochronie przyrody nie przywróciła obowiązywania tego zakazu, dała jedynie podstawę do ponownego wprowadzenia takiego zakazu w treści rozporządzenia wojewody wydanego po wejściu w życie tej ustawy. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, brak bowiem jakiejkolwiek podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ponieważ inwestycja, której dotyczył wniosek skarżącego, miała być zlokalizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zasadnie wszczął w niniejszej sprawie - na wniosek inwestora - postępowanie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać przy tym należy, że niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek A. K. złożony dnia 14 stycznia 2004r., a zatem przy jej rozpatrywaniu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z przepisu art. 53 ust. 4 wynika natomiast, iż uzgodnień dokonuje się m. in. z:

▪ dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7);

▪ wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Przy czym wojewoda wykonuje zadania organu administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody przy pomocy wojewódzkiego konserwatora przyrody (art. 93 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody - Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.).

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, znajduje się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r. w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. nie obowiązuje, wskazać należy, iż w dacie decyzji II instancji obowiązywała ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r., uchylając zgodnie z art. 161 ustawę z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). W myśl przepisu art. 157 ustawy z 2004r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 roku, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Należy mieć jednakże na uwadze, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z 2004r. parki narodowe zaliczane są do form ochrony przyrody. Zgodnie natomiast z art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Uregulowanie to miało na celu zachowanie wymienionych form ochrony przyrody, które występowały również pod rządami ustawy z 1991 roku. Powyższe rozwiązanie zawarto w celu uniknięcia powoływania ich do życia na nowych zasadach.

Zgodnie zaś z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze (sprzed tej nowelizacji), zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wskazać jednakże należy, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

Zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r., jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody chodzi zatem wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 roku. Z całą pewnością nie dotyczą one aktów tworzących parki krajobrazowe, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r., a także art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te stały się najpierw parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991roku, a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku.

W rezultacie, zdaniem Sądu, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniał stan prawny, zgodnie z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego Nadmorski Park Krajobrazowy, w granicach obejmujących działkę skarżącego, ustanawiał zgodnie z rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r., zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 3 września 1998r., szereg zakazów, w tym zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Przepis art. 106 § 1 Kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym strony postępowania (§ 2), które mogą wnieść zażalenie na postanowienie, w którym organ zajmie stanowisko (§ 5).

Z akt administracyjnych wynika, że przygotowany w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy Wojewoda uzgodnił pozytywnie postanowieniem z dnia 8 lipca 2004 roku, nr [...] W postanowieniu tym organ zawarto sześć warunków, od których uwzględnienia zależy realizacja inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wydając zaskarżoną decyzję - stwierdziło, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami o ochronie przyrody, a w szczególności z § 3 ust. 1 pkt 7 lit.e rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 3 września 1998 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Tym samym Kolegium uznało, że nie jest związane pozytywnym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonanym przez Wojewodę, który w swoim postanowieniu orzekł, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami o ochronie przyrody, ponieważ możliwe jest jej realizacja przy zachowaniu określonych wymogów mimo położenia działki w strefie 200 m od krawędzi klifu.

W ocenie Sądu pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczący braku związania treścią uzgodnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest błędny. Zarówno bowiem w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, iż "uzgodnienie" wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 1999 roku (sygn. IV SA 1512/98, Baza Orzeczeń LEX nr 48178) art. 106 § 1 Kpa stanowi, iż współdziałanie organów może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia albowiem po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany. "Uzgodnienie" natomiast wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym – stanowi formę współdziałania o znaczeniu stanowczym, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 roku, sygn. OPK 14/98, ONSA z 1999 roku, nr 3, poz. 80 oraz w wyrokach z dnia 6 listopada 2003 roku, sygn. II SA/Gd 1859/00, nie publ., z dnia z 12 lutego 1985 roku, sygn. II SA 1811/84, ONSA z 1985 roku, nr 1, poz. 7, z dnia 13 października 1997 roku, sygn. II SA 203/97, ONSA z 1998 roku, nr 4, poz. 120. Taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 578/04, Baza Orzeczeń LEX nr 165035 oraz T. Bąkowski w komentarzu do art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004. Zobacz także S. Biernat "Działania wspólne administracji państwowej" Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996, s. 468 i n. oraz J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 roku, sygn. V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze– orzekając w niniejszej sprawie wbrew treści uzgodnienia, naruszyło art. 106 § 1 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżoną decyzję uchylił.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z treści tego przepisu wynika, iż zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi - determinująca granice rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez sąd administracyjny.

Skoro z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika, iż sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem, to obowiązkiem tego sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Dlatego też, stosując art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ma możliwość objęcia zakresem kontroli wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie i pozbawienia bytu prawnego tych rozstrzygnięć, które są niezgodne z prawem. Uwzględniając zatem skargę na ostateczną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również w stosunku do decyzji wydanej przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozpoznając niniejszą sprawę - ocenił również postępowanie organu I instancji i dokonując kontroli w tym zakresie stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że we wszystkich postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami udział brał jedynie skarżący, natomiast pozostałe strony postępowania nie zostały powiadomione przez organ I instancji o zwróceniu się do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji, nie zostały im także doręczone postanowienia organów współdziałających - zawierające uzgodnienia.

Postanowienia zapadłe w trybie art. 106 Kpa są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów i ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa. Zatem odstąpienie przez organ administracji od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 § 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób strony możliwości udziału w postępowaniu - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ zwracając się o uzgodnienia do organów wskazanych w treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien był zawiadomić wszystkie strony postępowania, a nie tylko skarżącego, zaś sprawę rozstrzygnąć dopiero po zajęciu stanowiska przez te organy w drodze ostatecznego postanowienia (art. 106 § 5 Kpa; zob. uchwałę /składu 7 sędziów/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. OPS 8/98, ONSA z 1999 roku, nr 1, poz. 7).

Ponieważ Burmistrz Miasta powyższych czynności nie dopełnił i wydał decyzję o warunkach zabudowy bez umożliwienia wszystkim stronom aktywnego udziału w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi – Sąd stwierdził, że organ I instancji naruszył wyrażoną w art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania każdej ze stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 marca 1998 roku, sygn. IV SA 1040/96, Baza Orzeczeń LEX nr 45177, z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. II SA 1740/97, Baza Orzeczeń LEX nr 43181, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1998 roku, sygn. IV SA 1678/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43805).

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił również decyzję organu I instancji wydaną w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia,

a w szczególności rozważania dotyczące czynnego udziału wszystkich stron postępowania w procesie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami wskazanymi z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.