Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1727/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1445/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za październik 2012 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1445/13, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia za październik 2012 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po przeprowadzeniu kontroli w spółce [...] sp. z o.o. w T., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję nr [...], w której zawarł 11 nakazów, w tym m.in. nakaz określony w pkt 2 wskazanego rozstrzygnięcia, którym to, na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o PIP"), art. 94 pkt 5, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p."), nakazał ww. Spółce wypłacić byłej pracownicy M. K. m.in. wynagrodzenie za pracę za październik 2012 r. w kwocie netto do wypłaty 1651,41 zł, wskazując jednocześnie, że nakaz ten podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

Od powyższej decyzji ww. Spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła naruszenie: art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika; art. 77 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących Spółki, związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na bardzo złą sytuację finansową spółki oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Podkreśliła, że jedynym istotnym składnikiem majątkowym Spółki jest jej nieruchomość, która jednak obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie wartość nieruchomości, a także że cały majątek obrotowy spółki jest przedmiotem egzekucji. Zaznaczyła przy tym, że pomimo tak trudnej sytuacji finansowej stopniowo realizuje świadczenia pieniężne na rzecz pracowników w celu utrzymania miejsc pracy. Odwołująca wywiodła, że choć zaskarżona decyzja uzasadniona jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ I instancji wydając ją i określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę opisanych w odwołaniu znacznych problemy finansowych spółki i sytuacji faktycznej, w jakiej się ona aktualnie znajduje. Wyjaśniając, że z uwagi na trudną sytuację finansową nie była w stanie zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, stwierdziła że w związku z tym zasadnym było i jest określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania przez Spółkę.

Wniesione w sprawie przez Spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w B. rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z 11 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu I instancji i w efekcie w stosunku do nakazu zawartego w pkt 2 rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżony nakaz.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione przez Spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego nakazu. Jak stanowi bowiem art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Zgodnie zaś z ugruntowanym poglądem doktryny jak i licznymi orzeczeniami sądów, "należne" znaczy tyle co "bezsporne". Inspektor pracy wydaje więc decyzję z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wyłącznie wtedy, gdy nie ma sporu co do faktu istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania decyzji, a także w odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracownicy, ani ich wysokości.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy wyrażenie "świadczenia należne pracownikom" znaczy to samo co "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Zobowiązanie pracodawcy do wypłacenia wynagrodzenia M.K. powstało, w czasie gdy pozostawała ona w stosunku pracy ze Spółką. Fakt natomiast późniejszego rozwiązania umowy o pracę nie miał wpływu na byt prawny tego zobowiązania, dopóki nie upłynął przewidziany w przepisach prawa okres przedawnienia roszczenia. Organ podał, że pozostała argumentacja strony sprowadza się do opisu złej sytuacji ekonomicznej, jej przyczyn i podejmowanych działań naprawczych.

Zdaniem organu niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się strona, zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. (II OSK 1365/07) stwierdził: "Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". W świetle tego orzeczenia - oraz wielu innych o podobnej treści - organ stwierdził, że powołane przez stronę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń, nie mają obiektywnego charakteru, lecz leżą w jej problemach finansowych.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 k.p.a. leży w wyłącznej kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w przedmiotowym przypadku Okręgowego Inspektora Pracy. Organ ten mógłby zastosować art. 159 k.p.a. wyłącznie wówczas, gdyby prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku Okręgowy Inspektor Pracy występowałby jako organ I instancji, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - organ odwoławczy. Postępowanie takie może być ponadto wszczęte w odniesieniu do decyzji ostatecznej, którą zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej wszczyna się wyłącznie wtedy, gdy strona wyraźnie zażąda zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Spółka, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika, wyjaśniła, iż zarzut ten jest uzasadniony, albowiem zaskarżonym nakazem objęty został były pracownik - M. K., tymczasem przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, mówiący o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, odnosi się wyłącznie do obecnych pracowników, tj. jak wynika z art. 2 kp "osób zatrudnionych" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę i nie obejmuje niezatrudnionych u danego pracodawcy. Skarżąca pokreśliła, że powyższy pogląd podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 188/10 oraz Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w sprawie dotyczącej nakazu zapłaty z dnia [...] maja 2010 r. o nr rej. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do jej zadań należy także nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP).

WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi, wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 k.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia, nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie bowiem kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji więc, gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że, jak wskazano wyżej, inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika.

Sąd I instancji podkreślił również, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (por. wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, LEX nr 663848).

W ocenie Sądu I instancji, w świetle poczynionych uwag, nie budzi wątpliwości dopuszczalność wydania przedmiotowego, nakazu wypłaty. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionego w nakazie byłego pracownika w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconych mu wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie wywiązała się z zawartej z pracownicą umowy w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 k.p. i art. 85 k.p. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zostało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych byłemu pracownikowi wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

W ocenie Sądu I instancji kwestia stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku, zdaniem WSA w Bydgoszczy, nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tę szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu.

Zdaniem Sądu I instancji należy wziąć pod uwagę także okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy k.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Na uwzględnienie nie zasługuje również, zdaniem WSA w Bydgoszczy, podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej efektem finansowych trudności Spółki. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu I instancji względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę.

Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, w ocenie Sądu I instancji, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Skoro zaś niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. powinna mieć charakter trwały, co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem, zdaniem WSA w Bydgoszczy, oceniły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 k.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Bezzasadny, w ocenie Sądu I instancji, jest także zarzut skarżącej naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika, tj. M. K.. Argumentując powyższy zarzut, Spółka podkreślała, że przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy i w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem jak wynika z art. 2 k.p. status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba, z którą wygasł stosunek pracy. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej, Sąd I instancji podkreślił, że zakwestionowany nakaz wypłaty dotyczył pracownika, któremu Spółka nie wypłaciła należnego wynagrodzenia za październik 2012 r., w którym to miesiącu M. K. była pracownikiem Spółki, w związku z czym pracodawca miał wynikający z zawartej z tym pracownikiem umowy o pracę obowiązek terminowej wypłaty wynagrodzenia należnego pracownikowi za ten miesiąc. Należność, o której orzekł organ jest zatem należnym wynagrodzeniem za pracę", o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Zawarcie w końcowej części tego przepisu zwrotu "a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi" nie należy odczytywać, zdaniem Sądu, jako wskazania, jaki status powinna mieć osoba, która osiągnie korzyści z wydania nakazu (tj., że winna to być osoba, która w chwili orzekania ma status pracownika danego pracodawcy), ale - podobnie jak w pierwszej części wskazanego przepisu – chodzi tu o wskazanie przez ustawodawcę rodzaju należności (wymagalnych i bezspornych, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach Sądu), o których może orzekać organ administracyjny. Inną kwestią jest natomiast, czy pewne świadczenia pracownicze spełniane w naturze (np. wydawania środków czystości, co miało miejsce we wskazanej przez skarżącą sprawie II SA/Bd 188/10) wygasają w związku z ustaniem stosunku pracy, a tym samym przestają być "świadczeniem przysługującym pracownikowi" w rozumieniu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarża ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez niewyjaśnienie zarzutu skarżącej Spółki co do braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP nakazu względem byłego pracownika oraz poprzez nieuwzględnienie braku możliwości (z uwagi na złą sytuację finansową Spółki i to całkowicie niezawinioną), natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę wydanego w dniu [...] sierpnia 2013 r. nakazu nr [...] określonego w decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T. utrzymanego w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] września 2013 r.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji względem byłego pracownika - M. K., podczas gdy przepis art. 11 pkt 7 cytowanej wyżej ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłączenie pracownikowi a nie byłemu pracownikowi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że uprawnienia przyznane właściwym organom PIP nie odnoszą się do byłych pracowników. Do wydania tytułu egzekucyjnego na rzecz byłego pracownika uprawniony jest tylko i wyłącznie sąd powszechny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sformułowania zawartego w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP "świadczenia należne pracownikom" nie można interpretować w ten sam sposób jak "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Przepis art. 2 k.p. zawiera definicję pracownika, z której wynika, iż pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z powyższego wynika, że statusu pracownika nie posiada osoba, która nie jest zatrudniona u danego pracodawcy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że WSA w Bydgoszczy nie uwzględnił w ogóle braku możliwości natychmiastowego wykonania przez Spółkę wydanego w dniu 9 sierpnia 2013 r. nakazu. Spółka nie wywiązał się z obowiązku wypłaty świadczenia także z uwagi na złą sytuację finansową, która powstała w sposób całkowicie niezawiniony przez Spółkę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie ma ona uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że ustanie stosunku pracy nie powoduje wygaśnięcia obowiązku zapłaty niewypłaconego a należnego świadczenia. Nic więc nie przemawia za ograniczeniem stosowania decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wyłącznie do pracowników zatrudnionych w chwili jej wydawania. Organ powołując się na orzecznictwo oraz poglądy wyrażone w doktrynie, wskazał ponadto, że trudności ekonomiczne – nawet niezawinione przez pracodawcę – nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji kwestii braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP nakazu względem byłego pracownika, nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05, Lex nr 187551; wyrok NSA z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 219/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, odniósł się do kwestii dopuszczalności wydania nakazu względem byłego pracownika. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął, iż podstawą i przyczyną nabycia przez M. K. prawa do wynagrodzenia za październik 2012 r. było świadczenie na rzecz Spółki pracy w okresie trwania stosunku pracy. Skoro pracodawca tego świadczenia nie wypłacił i naruszył przepisy prawa pracy, to zaktualizowały się, zdaniem WSA w Bydgoszczy, przesłanki do zastosowania art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazuje na to, iż zarzut ewentualnego braku podstaw prawnych do wydania nakazu względem byłego pracownika, Sąd ten rozpoznał. W tej sytuacji trudno dopatrywać się naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd oraz orzekające w sprawie organy braku możliwości natychmiastowego wykonania obowiązku objętego nakazem z uwagi na całkowicie niezawinioną, złą sytuację finansową Spółki.

Zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

Ustawodawca nie przewidział dla decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż termin natychmiastowy. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut nieuwzględnienia przez WSA w Bydgoszczy braku możliwości natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę nakazu nr 2. Organy PIP nie są bowiem uprawnione do różnicowania terminu wykonania nakazu, a w szczególności określenia innego niż wynikający z ustawy, terminu jego wykonania, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały ku temu uzasadnione przesłanki faktyczne (np. utrata płynności finansowej pracodawcy).

Zarzut wydania wyroku bez dokonania oceny nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem niewypłacalności Spółki jest również nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność wydania zaskarżonego nakazu przez Okręgowego Inspektora Pracy. Z ustaleń protokołu kontroli, niezakwestionowanych przez skarżącą Spółkę wynika, że pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W rozpatrywanej sprawie nie było sporu co do należnego pracownikowi świadczenia wynikającego z zaskarżonego nakazu. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że należności pracownicze były należne, a więc przysługiwały pracownikowi. W takim wypadku mogą one stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązującego pracodawcę do jego wypłacenia.

Istota nakazu wypłaty należności pracowniczych sprowadza się bowiem jedynie do skłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika w sytuacji, w której obowiązek ten jest wymagalny.

Okoliczności związane z powstaniem złej sytuacji finansowej skarżącej Spółki pozostają zatem bez wpływu na decyzję, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest więc prawidłowy. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji. Z tych przyczyn należy uznać, że toczące się przed sądami powszechnymi sprawy związane z niewypłacalnością skarżącej Spółki pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 ust. 7 ustawy o PIP polegającego na wydaniu nakazu względem byłego pracownika – M. K., podczas gdy przepis art. 11 ust. 7 tejże ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłącznie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wydanie przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy wobec byłych pracowników. Ustanie stosunku pracy nie powoduje bowiem wygaśnięcia obowiązku zapłaty niewypłaconego a należnego świadczenia pieniężnego. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia funkcjonalna, zadaniem bowiem nakazu (decyzji) wydanego w oparciu o art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy o pracę w zakresie wypłaty wynagrodzenia, a także innych świadczeń pieniężnych. Obowiązek taki, pomimo ustania stosunku pracy, nadal istnieje.

W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalić.