Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 82/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 179, art. 183 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie Urszula Raczkiewicz NSA Tadeusz Cysek Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt I SA/Kr 1341/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Wolbromiu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 1341/06, uwzględnił skargę Rady Miejskiej w Wolbromiu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/258/06 z dnia 7 kwietnia 2006 r. w sprawie zmiany budżetu na rok 2006 i uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym:

W dniu 7 kwietnia 2006 r. Rada Miasta Wolbrom podjęła uchwałę nr XXXIX/258/06 w sprawie zmiany budżetu na 2006 r. Po tej zmianie budżet przedstawiał się następująco:

Dochody 36.466.349 zł

Wydatki 35.915.199 zł

Przychody 400.000 zł

Rozchody 951.150 zł

Natomiast gdyby zmiana budżetu na 2006 r. została uchwalona zgodnie z projektem przedłożonym przez Burmistrza Miasta Wolbrom i poprawkami tego projektu, na które wyraził on zgodę, to budżet przedstawiałby się następująco:

Dochody 36.984.786 zł

Wydatki 38.333.636 zł

Przychody 2.300.000 zł

Rozchody 951.150 zł

Uchwałą z dnia 24 maja 2006 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, po otrzymaniu powyższej uchwały w dniu 18 kwietnia 2006 r. i pisma Burmistrza Miasta Wolbrom z dnia 25 kwietnia 2006 r. informującego o powyższych rozliczeniach i bezskutecznym wezwaniu do ich usunięcia, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Wolbromia z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr XXXIX/258/06 w sprawie zmian budżetu na 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazało, iż w myśl art. 179 ustawy z dnia 30 marca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) projekt uchwały budżetowej może przedstawić wyłącznie organ wykonawczy oraz wyłącznie organ wykonawczy może wystąpić z inicjatywą zmiany już uchwalonego budżetu.

Zdaniem Kolegium ustawodawca odróżnił etap uchwalenia budżetu i etap dokonywania zmian w już uchwalonym budżecie. W projekcie budżetu rada miasta może dokonywać zmian z wyjątkiem zmian, o których mowa w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Natomiast przepis ten nie ma zastosowania na etapie dokonywania zmian w budżecie już uchwalonym. Za stanowiskiem tym przemawia również to, że odczytanie użytego w art. 179 słowa "inicjatywa" powinno nastąpić w świetle unormowania art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym burmistrzowi miasta przysługuje wyłącznie prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie miasta. Pojęcie "inicjatywa" w odróżnieniu od pojęcia "propozycja" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przypadku złożenia przez burmistrza propozycji zmian w budżecie rada miasta nie może nanosić własnych poprawek. Nie można bowiem wówczas mówić, że uchwaleniu będą podlegały "propozycje".

Na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miasta Wolbrom wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który badając skargę uznał, że skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że Rada z mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 183 ust. 2 (błędnie powołany w uzasadnieniu WSA jako art. 193 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy, ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego. Przez pojęcie "uchwalenie budżetu" rozumieć bowiem należy nie tylko podjęcie uchwały budżetowej, ale także dokonywanie zmian w tej uchwale już po uchwaleniu w ciągu roku budżetowego. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości także to, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo przygotowania projektu uchwały budżetowej, a także wyłączna inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały (art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 179 ustawy o finansach publicznych).

Zdaniem Sądu wystarczającego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa nie znajduje jednak prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, wedle którego powyższe uprawnienia organu wykonawczego - przy zachowaniu wynikającej z art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zasady zrównoważenia budżetu - wyłączałyby uprawnienia rady miasta (gminy) do dokonywania zmian, w przedstawionym przez Burmistrza Miasta projekcie zmian uchwały budżetowej. Stanowisko takie w istocie prowadzić musiałoby do wniosku, iż Rada ta ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy. Tymczasem z żadnej normy prawnej takiego obowiązku po stronie Rady nie można wyprowadzić, a ograniczenie kompetencji Rady Miasta (gminy) w procesie uchwalania budżetu mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i - jako wyjątek od zasady - należało je interpretować zawężająco. Wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy Radą Miasta jako organem stanowiącym i burmistrzem, jako organem wykonawczym rozstrzygać trzeba na rzecz organu stanowiącego. Stopień związania rady gminy (miasta) złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści art. 183 ust. 2 (błędnie powołany w uzasadnieniu WSA jako art. 193 ust. 2) ustawy o finansach publicznych. W myśl tego przepisu bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta) organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej (...) zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe są natomiast inne zmiany, polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i na zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do zwiększenia deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje dochodów i wydatków.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż takie właśnie zmiany zostały dokonane w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 179 i 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, której skutkiem stało się przyjęcie niezasadności rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru, jakim w sprawach finansowych jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i wniosła:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miejskiej w Wolbromiu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i kosztów sądowych za obie instancje względnie

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż podjęcie przez Radę Miejską w Wolbromiu uchwały w treści nieproponowanej przez Burmistrza naruszyło w istotny sposób wyżej wymienione przepisy. Rada Miejska mogła proponowane przez Burmistrza zmiany odrzucić lub przyjąć w całości. W innym przypadku zmiany w treści uchwały zmieniającej uchwałę budżetową muszą zostać uprzednio zaakceptowane przez organ wykonawczy. Za dorozumiany wyraz takiej zgody nie może zostać uznany brak sprzeciwu Burmistrza w trakcie sesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje sfera ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Za podstawę rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć więc należy stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni art. 179 i art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz błędnej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 179 ustawy o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Natomiast w myśl art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe regulacje prawne dotyczą dwojakiego rodzaju kompetencji: prawa do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej (przygotowania projektu budżetu) i prawa do podejmowania uchwał. Wprawdzie inicjatywa uchwałodawcza oraz podjęcie uchwały są częścią całego procesu uchwałodawczego, jednak elementy te należy wyraźnie rozróżnić. Inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Natomiast prawo do podejmowania uchwały obejmuje nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie pozbawia organu stanowiącego możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Mogą zachodzić jednak wyjątki, polegające np. na ograniczeniu prawa organu stanowiącego do kształtowania treści stanowionego aktu, czy nawet związania go treścią projektu aktu, który ma być uchwalony.

Wymienione wyżej przepisy zakreślają ramy proceduralne i granice kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad uchwałą budżetową. Inicjatywa w tym zakresie i przygotowanie projektu uchwały należą do wyłącznej kompetencji zarządu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki. Przyjęcie, iż organ stanowiący w takiej sytuacji może tylko przyjąć proponowany projekt w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego w dwóch przypadkach: gdyby powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub gdyby powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki.

W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie określa zasady, lecz wyjątek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Bk 361/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Op 268/05).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W przedmiotowej sprawie dokonana przez organ stanowiący zmiana w przygotowanym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwały budżetowej, mimo iż zmniejszyła dochody jednostki, nie spowodowała jednak zwiększenia deficytu budżetu. Organ stanowiący mógł zatem dokonać zmian w projekcie uchwały budżetowej.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ nie zachodzą również brane pod rozwagę z urzędu podstawy nieważności, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.