Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1276/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: § 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 1, akapit 3 i 5 preambuły
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej G. K. P. "N." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 353/10 w sprawie ze skargi G. K. P. "N." w G. na decyzję S. K. O. w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 353/10, oddalił skargę G. Klubu Płetwonurków N. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2010 r. wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Gmina Miasta G. umową z dnia [...] marca 2008 r. zleciła G. Klubowi Płetwonurków N. wykonanie zadania publicznego pod nazwą "Szkolenie dzieci i młodzieży w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój)". Zgodnie z załącznikiem Nr [...] pkt [...] do tej umowy, na ten cel przyznano dotację celową w wysokości [...] zł, która powinna być wykorzystana na "wynagrodzenie [...] trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży - około [...] osób". Kwota dotacji miała zostać przekazana w dwóch transzach po [...] zł. Klub po otrzymaniu I transzy złożył sprawozdanie, z którego wynika, że dotacja wykorzystana została na opracowanie programu szkoleniowego sekcji płetwonurkowania w kwocie [...] zł i sekcji pięcioboju nowoczesnego w kwocie [...] zł.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 2009 r., po analizie złożonego sprawozdania, postanowił ustalić kwotę dotacji do zwrotu w wysokości [...] zł oraz określił termin naliczania odsetek za zwłokę od kwoty, naliczanych jak od zaległości podatkowych – od dnia [...] marca 2008 r.

Organ I instancji argumentował, że opracowanie programu szkolenia dla sekcji płetwonurkowania oraz sekcji pięcioboju nowoczesnego nie jest tożsame z faktycznie prowadzonym szkoleniem dzieci i młodzieży przez [...] trenerów w określonym czasie i za określoną stawkę przez okres półroczny. Organ uznał, że G. Klub Płetwonurków N. bez uzgodnienia ze zleceniodawcą samowolnie zmienił warunki umowy, wobec czego istniały podstawy do wypowiedzenia umowy z dnia [..] marca 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy wyjaśniając, że dotacja została wykorzystana niezgodnie ze swoim przeznaczeniem tj. niezgodnie z załącznikiem nr [...] do umowy z dnia [...] marca 2008 r. Z uwagi na wskazaną nieprawidłowość organ odwoławczy za zasadne uznał orzeczenie o zwrocie dotacji na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.).

G. Klub Płetwonurków N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze strony prezesa G. Klubu Płetwonurków N. Z. S. oraz o przesłuchanie jako świadka głównej księgowej Klubu R. K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły, zgromadziły i przeanalizowały materiał dowodowy oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa procesowego, a zatem nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a.

Sąd I instancji argumentował, że z przepisu art. 145 ust. 1 u.f.p. wynika, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia [...] lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie określonym powyżej, to na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. W zakresie trybu ustalania kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami oraz procedury zwrotu stosuje się przepisy działu III (zobowiązania podatkowe) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 146 ust.3 i 4 u.f.p.)

Rozpatrując sprawę Sąd przeanalizował treść oferty z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz treść umowy zawartej w dniu [...] marca 2008 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a G. Klubem Płetwonurków N. oraz załączników do tej umowy.

Sąd I wyjaśnił, że z treści umowy z dnia [...] marca 2008 r. oraz z załącznika do niej nie wynika, aby zadanie publiczne obejmowało również opracowanie programu szkoleniowego dla wskazanych sekcji. W sytuacji gdyby był potrzebny program realizacji zadania, wówczas zapis taki powinien znaleźć się w umowie lub stanowiącym jego część załączniku. Z oferty z dnia [...] grudnia 2007 r. również nie wynikała konieczność opracowania programu szkoleniowego.

Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego są zgodne z 145 ust. 1 u.f.p. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Klubu, że kwota dotacji została zrealizowana w obrębie zleconego zadania, gdyż zgodnie z umową z [...] marca 2008 r. przyznanie środki mogły być przeznaczone jedynie na wynagrodzenie dla trenerów za prowadzenie zajęć w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój). W konsekwencji powyższego stwierdził, że istotne jest nie tylko samo zrealizowanie zadania, na które została zawarta umowa, ale również wykorzystanie środków uzyskanych z dotacji zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. na cel wskazany w umowie (załącznik nr [...]).

Odnosząc się do wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze strony Prezesa G. Klubu Płetwonurków N. Z. S. oraz o przesłuchanie jako świadka głównej księgowej Klubu R. K. wskazał, iż są one sprzeczne z art. 106 § 3 p.p.s.a.

G. Klub Płetwonurków w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w G., wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik postępowania przez przyjęcie, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym wydanie decyzji o zwrocie dotacji bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit c, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ podatkowy art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. wynikającej z niej zasady orzekania na podstawie akt sprawy polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.;

- art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nie zarządzenie stawienia się strony osobiście w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, biorąc pod uwagę pisma strony znajdujące się w aktach sprawy oraz jej zarzuty zgłaszane w odwołaniu i skardze.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca uzasadniła postawione zarzuty podtrzymując swoje stanowisko wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (2).

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Odnosząc się do pierwszego spośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, należy wyjaśnić, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że niewątpliwie, jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 p.p.s.a warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji z analizowanym zarzutem skargi kasacyjnej i jego uzasadnieniem, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie spełnia funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. W konsekwencji analizy znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci oferty G. Klubu Płetwonurków z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz umowy zawartej w dniu [...] marca 2008 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a G. Klubem Płetwonurków N. oraz załączników do tej umowy, Sąd I instancji przyjął, że: 1) z umowy z dnia [...] marca 2008 r. wynika, iż jej przedmiotem jest wykonanie zadania publicznego pod nazwą "Szkolenie dzieci i młodzieży w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój)"; 2) z załącznika nr [...] pkt [...] do umowy wynika, że na realizację celu określonego w umowie przyznano dotację celową w wysokości [...] zł, która powinna być wykorzystana na "wynagrodzenie [...] trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży - około [...] osób", a kwota dotacji miała zostać przekazana w dwóch transzach po [...] zł; a ponadto, że 4) ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawozdania Klubu Płetwonurków złożonego w celu rozliczenia I transzy dotacji wynika, iż dotacja wykorzystana została na opracowanie programu szkoleniowego sekcji płetwonurkowania w kwocie [...] zł i sekcji pięcioboju nowoczesnego w kwocie [...] zł; 5) z oświadczenia zleceniobiorcy – Klubu Płetwonurków – z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że zadanie objęte umową zostało wykonane, a wszyscy instruktorzy pracowali społecznie.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania - w tym również w zakresie odnoszącym się do kontroli przeprowadzonej przez organy oceny dowodów stanowiących źródło tychże - Sąd I instancji wywiódł, że nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość i trafność stanowiska, że z treści umowy z dnia [...] marca 2008 r. oraz z załącznika do niej nie wynika, aby zadanie publiczne, do wykonania którego zobowiązała się strona skarżąca obejmowało swoim zakresem opracowanie programu szkoleniowego.

Zasadnie należało więc uznać, że jeżeli dla realizacji przedmiotowego zadania publicznego konieczne było opracowanie programu szkoleniowego, to stosowne postanowienia w tym przedmiocie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści zawartej umowy, jak i załącznika do niej. Z treści, przyjętej przez Gminę Miasta G., oferty na realizację konkretnie określonego zadania publicznego również nie wynikało, aby składający ją G. Klub Płetwonurków za konieczny warunek i element realizacji zadania publicznego uznał opracowanie programu szkoleniowego.

To zaś, że G. Klub Płetwonurków, w wykonaniu umowy na realizację zadania publicznego, na podstawie której zobowiązał się do szkolenia dzieci i młodzieży w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój), środki z I transzy ([....]) udzielonej dotacji przeznaczonej na dofinansowanie dla [...] trenerów prowadzących zajęcia szkoleniowe dzieci i młodzieży (około [...] osób), wydatkował na wynagrodzenia z tytułu umów zawartych na opracowanie programu szkoleniowego - co wykazał w złożonym sprawozdaniu przyjmując, że działania te mieszczą się w zakresie realizowanego działania - w żadnym razie nie podważa prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, w zakresie odnoszącym się do jej podstaw faktycznych. Ustalonych faktów, nie podważa również argumentacja strony skarżącej, że gdyby G. Klub Płetwonurków wezwany został przez zleceniodawcę do "poprawienia sprawozdania w tym zakresie i dołączenia innych dokumentów w miejsce umów na opracowanie umów szkolenia, to z ogólnej puli wydatków przedstawiłby inne, prawidłowe wydatki".

Faktem istotnym w sprawie jest bowiem to, że środki z udzielonej dotacji wydatkowane zostały przez zleceniobiorcę niezgodnie z ich przeznaczeniem. Nie zostały one przeznaczone na wynagrodzenia dla [...] trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży, lecz na wynagrodzenia z tytułu dwóch umów zawartych na opracowanie programu szkoleniowego sekcji płetwonurkowania i programu szkoleniowego sekcji pięcioboju nowoczesnego. Innej więc rzeczywistości, niż ta wynikająca z faktów, nie może kreować treść sprawozdania (tj. "innego, które strona skarżąca miałaby złożyć"). Istotą każdego sprawozdania, jest odzwierciedlenie w jego treści rzeczywistego stanu rzeczy, co w niniejszej sprawie odnieść należy do sprawozdania z wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na konkretny cel, w ramach realizowanego konkretnego zadania publicznego.

Wysoka ocena wkładu i dorobku G. Klubu Płetwonurków "N." w wychowanie i edukację sportową dzieci i młodzieży – która nie była podważana w toku prowadzonego postępowania – pozostaje jednak bez wpływu na to, iż nie ma żadnych podstaw, aby zasadnie wywodzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, czy też że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przedstawiony został w sposób niezgodny (niekorespondujący) z rzeczywistym stanem rzeczy. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że jak wynika z dotychczasowego wywodu, Sąd I instancji opierał się stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., wyłącznie na aktach sprawy.

W konsekwencji, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a powiązany z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

W tej mierze, wyjaśnić należy na wstępie, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administarctyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09)

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co uzasadnia twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, jak wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych.

Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się tylko na części akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

W związku z powyższym, naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Przywołane wyżej, istotne w sprawie fakty, znajdujące swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, w konfrontacji z treścią przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sądu I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania oraz jego istotne elementy, z odwołaniem się do konkretnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy (por. s. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

O zasadności analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie może również przesądzać powiązanie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Cel regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a., w kontekście specyfiki i istoty kontroli legalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w tym przepisie, będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51). Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego oraz w przeprowadzaniu i uzupełnianiu postępowania dowodowego.

Podkreślając w związku z powyższym, że uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone jest jedynie do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów (urzędowych oraz prywatnych), o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz, o ile nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w kontekście przesłanki "niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości" wyjaśnić należy, że oceny jej spełnienia należy dokonywać na tle konkretnej sprawy oraz tych jej okoliczności (prawnych i faktycznych), które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając materiał dowodowy znajdujących się w aktach administracyjnych, na podstawie którego, w granicach rozpoznawanej sprawy, operował Sąd i instancji, nie ma podstaw, aby uznać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej przeprowadzona została z naruszeniem wskazanych przepisów.

Naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można wywodzić z faktu nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony, zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu przed Sądem I instancji strona inicjując postępowanie dowodowe, oferowała dowód z przesłuchania strony oraz z zeznań świadka, co ponad wszelką wątpliwość wykraczało poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wskazanego przepisu, zważywszy na obowiązujące na jego gruncie ograniczenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Sąd I instancji więc nie naruszył, nieprzeprowadzając wnioskowanych przez stronę dowodów z osobowych źródeł dowodowych. Skoro ponadto, Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to przepisu tego nie mógł naruszyć również, jak to wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej, w zakresie "przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a."

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika, a ponadto, że podejmowanie decyzji w kwestii regulowanej tym przepisem, jak również ocena konieczności osobistego stawiennictwa strony albo jej pełnomocnika należy do sądu.

W kontekście przywołanych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie ma podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu, orzekając w sprawie, której dokładnie nie wyjaśnił.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż operując w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, Sąd I instancji przedstawił istotne okoliczności jej stanu faktycznego przyjmując je za podstawę wyrokowania i prawidłowo uznał, że sprawa nie wymaga, ani dokładniejszego wyjaśnienia (art. 91 § 3 p.p.s.a), ani też usunięcia istotnych wątpliwości, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej mierze, podkreślić należy, że z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji wynika, iż w rozprawie uczestniczył fachowy pełnomocnik strony skarżącej.

Wobec zaś faktu, że środki z dotacji przyznanej G. Klubowi Płetwonurków wykorzystane zostały niezgodnie z ich przeznaczeniem, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, na podstawie których orzekał WSA w G., argumenty strony skarżącej nie mogą stanowić podstawy formułowania oceny, że wydanie zaskarżonego wyroku, wadliwie nie zostało poprzedzone "dokładniejszym wyjaśnieniem sprawy".

Ponadto, sugerowany przez stronę skarżącą kierunek wykładni oraz stosowania przepisu art. art. 91 § 3 p.p.s.a. nie może naruszać regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a., odnośnie obowiązujących na jej gruncie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczeń dotyczących źródeł dowodowych. Poza sporem jest bowiem, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podnieść należy na wstępie, że warunkiem prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, a ponadto wskazanie na czym naruszenie to polegało oraz uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.), zwłaszcza, że dopełnienie tych wymogów wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oprzeć można na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

Skarga kasacyjna, z którą wystąpiła strona skarżąca, powyższych elementów, tj. wskazania sposobu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienia nie zawiera. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, ani uprawniony, ani też zobowiązany do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, to jednak w świetle treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjąć należy, że strona skarżąca naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych upatruje w niewłaściwym jego zastosowaniu. Miałoby to polegać na tym, że przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem jak wywodzi strona skarżąca, przyznana dotacja została, jej zdaniem, wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego świadczy o konieczności uprzedniego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy, celem zbadania najpierw prawidłowości aktu subsumpcji, a następnie wykładni przepisu, gdyż to właśnie ustalenia faktyczne determinują podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a cena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04) wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego orzekał Sąd I instancji.

Wobec niepodważenia faktu, że środki z dotacji przyznanej przez Gminę Miasta G., G. Klubowi Płetwonurków "N." na realizację zadania publicznego wykorzystane zostały niezgodnie z ich przeznaczeniem – tj. nie na wynagrodzenia dla trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży - brak jest podstaw, aby uznać, że błąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji polegał na zastosowaniu do ustalonych faktów przepisu art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z przepisu tego wynika bowiem, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia [...] lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.