Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3; art. 28 ust. 23
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi W. G., J. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz J. K. i M. K. solidarnie 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia [...] z [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wskazanym inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego kilkurodzinnego wraz z instalacją gazową na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].

Pismem z [...] marca 2017 r. [...] wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Starosty [...]z [...] stycznia 2017 r., wskazując jako przyczynę wznowienia okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] odmówił wznowienia wnioskowanego postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. stwierdził ich niedopuszczalność, natomiast odrębnym postanowieniem z tego samego dnia zażalenie [...] uwzględnił, uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. Starosta [...] wznowił na wniosek [...],[...] postępowanie zakończone jego własną decyzją z [...] stycznia 2017 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Następnie Starosta [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 113 k.p.a. sprostował z urzędu własną decyzję z [...] grudnia 2017 r. w ten sposób, że rozstrzygnięcie orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania [...] stycznia 2017 r. ostatecznej decyzji nr [...] zastąpił zapisem: "odmawiam uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego kilkurodzinnego wraz z instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] oraz odmawiam wstrzymania wykonania w/w decyzji". Od decyzji z [...] grudnia 2017 r. odwołanie wnieśli [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania [...], przyjmując, że nie posiadają oni przymiotu strony, albowiem postępowanie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę zostało względem nich zakończone postanowieniem Wojewody [...] stwierdzającym niedopuszczalność ich zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., natomiast decyzją z [...] kwietnia 2018 r., rozpoznając odwołanie [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z 6 lutego 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia skarg [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z [...] lutego 2019 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. (sygn. VII SA/Wa 1302/18), a także postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie sprostowania (sygn. VII SA/Wa 1690/18), przyjmując, że organy wykroczyły w sprawie poza dyspozycję przepisu art. 113 § 1 k.p.a., nieprawidłowo korygując w tym trybie błędnie zastosowaną instytucję odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) z odmową uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Po rozpatrzeniu ponownie sprawy co do przyczyn wznowienia Starosta [...] decyzją z [...] września 2019 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2017 r. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym udzielonym pozwoleniem na budowę, co nie stanowi naruszenia prawa, albowiem nieruchomości [...] nie pozostają w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Zdaniem organu, planowana inwestycja została zaprojektowana tak, że nie oddziałuje na działki wnioskodawców w sposób uniemożliwiający swobodne z nich korzystanie. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis przewidujący w danym stanie faktycznym sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Starosta [...] zauważył, że wnioskodawcy w uzasadnieniu podania o wznowienie postępowania wnieśli o uchylenie decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z uwagi na to, że ma być ona niezgodna z postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] maja 2001 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto [...] z północnego zachodu na południowy wschód - etap II, część "A" obejmująca kwartały I-VII i DVIII (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 171 poz. 2696), dalej: m.p.z.p., którego to wniosku organ, jak wyjaśnił, nie podziela.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu I instancji jest prawidłowa, wobec uznania, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do konieczności rozpatrzenia kwestii istnienia podanej przez wnioskodawców przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w ramach postępowania wszczętego postanowieniem o wznowieniu, jak też ustalenie, że wnioskodawcy, którzy dowiedzieli się o wydaniu pozwolenia na budowę 17 lutego 2017 r., swój wniosek złożyli w wymaganym terminie. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., Wojewoda [...] zauważył, że [...] - jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...], [...] natomiast są współwłaścicielami działki nr ew. [...]. Działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...]graniczą bezpośrednio z działką inwestycją nr ew. [...]. Samo sąsiedztwo z działką, na której jest planowa inwestycja, nie daje jednakże legitymacji właścicielom sąsiednich działek do udziału w postępowaniu. Dokonując analizy projektu budowlanego w celu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, Wojewoda [...] stwierdził, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do wnioskodawców, a tylko takie ustalenie stanowiłoby o zaistnieniu w sprawie przyczyny wznowienia. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowany budynek jest zlokalizowany w odległości 4 m od granicy z działkami nr ew. [...]oraz 3 m od granicy z działką nr ew. [...] Działkę inwestycyjną nr ew. [...] od działki nr ew. [...] należącą do [...] oddziela droga. Jeśli chodzi o działkę nr ew. [...] to od działki inwestycyjnej oddziela ją droga oraz działka nr ew. [...]. Organ wskazał, że budynek istniejący na działkach nr ew. [...] należących do [...] jest zlokalizowany od granicy działki inwestycyjnej o ponad 7 m, a od budynku projektowanego o ok. 15 m. Natomiast budynek istniejący na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest 5,3 m od działki inwestycyjnej i 8,3 m od budynku projektowanego. Powyższe potwierdza, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza granice nieruchomości objętej jej przedmiotem, tj. działki nr ew. [...]. Za przyznaniem wnioskodawcom przymiotu strony nie przemawia także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), dalej: k.c. W przypadku negatywnego oddziaływania na nieruchomość przez właściciela nieruchomości sąsiedniej w inny sposób, niż poprzez bezpośrednie naruszenie prawa własności, właścicielowi przysługuje prawnorzeczowa ochrona na podstawie art. 144 w zw. z art. 222 § 2 k.c., która ma zastosowanie także w razie immisji niematerialnych negatywnie wpływających na osoby przebywające na nieruchomości sąsiedniej. Kwestie te stanowią zagadnienia cywilnoprawne i nie podlegają one ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na inny niż związany z prawem budowlanym charakter przedmiotu sporu. Wszelkie roszczenia cywilnoprawne mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Roszczenia cywilnoprawne nie dają zatem wnioskodawcom praw strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Organ zaakcentował, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego.

Odnosząc się do niezgodność planowego przedsięwzięcia z obowiązującym przeznaczeniem tego terenu w m.p.z.p., Wojewoda stwierdził, że w m.p.z.p. działka o nr ew. [...] (Kwartał I) oznaczona jest symbolem C. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. - symbolem C oznaczone są tereny zabudowy z programem mieszanym o charakterze śródmiejskim, w tym: a) usługi kultury (kino, teatr, galerie, sale wystawowe), b) usługi turystyki (hotele, biura podróży), c) usługi handlu (z wyłączeniem bazarów i targowisk), d) gastronomia, e) biura, f) banki, g) administracja, h) mieszkalnictwo kilkurodzinne i indywidualne. Wobec powyższego, nie można zgodzić się z wnioskodawcami, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu. Plan zezwala na budowę budynku kilkurodzinnego, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 5b m.p.z.p. o wysokości maksymalnie 15 m. Projektowany budynek ma wysokość 9,45 m. Inwestycja zachowuje zgodność w zakresie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej (wynosi 53,12% przy minimalnym poziomie 50%), a także liczby miejsc postojowych (1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie). Organ zwrócił jednocześnie uwagę na to, że ze s. 14-17 opracowania projektowego wynika, iż wytyczne z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, zostały w sprawie spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. złożyli [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] września 2019 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności przez przyjęcie, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego nie określa minimalnej powierzchni działki i minimalnej szerokości działki dla zabudowy kilkurodzinnej to jest ona dopuszczona tym planem bez wymogów w zakresie tych parametrów, podczas gdy plan takie wymogi określa dla zabudowy bliźniaczej i szeregowej, co przesądza, przy założeniu zasad logiki, że dopuszczona planem jest zabudowa kilkurodzinna wyłącznie w formie bliźniaczej lub szeregowej i żadnej innej oraz przez niezweryfikowanie wymogów wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla projektowanej inwestycji i bezkrytyczne oparcie ustaleń w tym zakresie na tezach "opracowania projektowego";

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej przez przyjęcie za kanwę rozstrzygnięcia wadliwej wykładni obszaru oddziaływania inwestycji i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją o wysokości blisko 10 m w strefie zabudowy niskiej, jednorodzinnej, nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w tym na nieruchomość skarżących J. i M. K. zabudowaną domem jednokondygnacyjnym, który zostanie całkowicie zasłonięty przez nowy budynek i pozbawiony światła dziennego;

- art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przez zaniechanie poinformowania strony o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji;

- art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 96a i 96b k.p.a. przez niepodjęcie w sprawie próby mediacji, choć sprawa jak najbardziej nadaje się do tego rodzaju rozstrzygnięcia, albowiem dotyczy stosunków dobrosąsiedzkich a decyzja, o której wznowienie skarżący wnioskują, pozwala na wybudowanie domu wielorodzinnego wbrew postanowieniom planu i w sąsiedztwie działek skarżących, na których mają posadowione domy jednorodzinne;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i nieuwzględnienie jako stron postępowania m.in. skarżących, pomimo że z m.p.z.p. dla terenu, na którym planowana jest inwestycja i na którym posadowione są domy jednorodzinne skarżących, wynikają określone ograniczenia (minimalnej powierzchni działki i minimalnej szerokości działki dla zabudowy) dla wszystkich obecnych i przyszłych potencjalnych inwestorów, co stwarza określone gwarancje dla już istniejącej zabudowy i jej właścicieli; naruszenie tych gwarancji narusza bezprawnie interes prawny skarżących, polegający na poddaniu ich obostrzeniom wynikającym z planu i jednoczesnym zwolnieniu z tych obostrzeń zabudowy o wiele bardziej inwazyjnej, co stwarza sytuację nierówności stron wobec prawa miejscowego;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niepełne uzasadnienie decyzji i pominięcie w ocenie rozstrzygnięcia zarzutów odnoszących się do wadliwości decyzji wynikającej z błędnej wykładni planu zagospodarowania i w konsekwencji uniemożliwienie kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajną postać postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia powołane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.). Niestwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia nakazuje wydać decyzję wskazaną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast potwierdzenie, że przyczyna ta wystąpiła upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w podaniu z 2 marca 2017 r. powołali się na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w sytuacji zachowania przez nich terminu na wystąpienie z żądaniem wznowienia, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., nakładało na organ obowiązek rozpatrzenia ich wniosku w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Powyższy warunek został w sprawie spełniony, albowiem postanowieniem z [...] września 2017 r. Starosta [...] wznowił na wniosek skarżących postępowanie zakończone jego własną decyzją z [...] stycznia 2017 r., a następnie decyzją z [...] września 2019 r. orzekł o odmowie jej uchylenia. Podstawę prawną odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżących było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że podana przez nich przyczyna wznowienia nie wystąpiła, a nie, że kontrolowana decyzja jako prawidłowa nie powinna zostać uchylona, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swój istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na powyższe rozróżnienie podstaw odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, znajdującej swoje źródło w dwuetapowości postępowania w sprawie wznowienia wynikającej z art. 149 § 2 k.p.a. ("Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy"), albowiem niestwierdzenie przez organ przyczyn wznowienia uniemożliwia poddawanie kontroli przez organ w toku wznowionego postępowania podstawy faktycznej i prawnej decyzji ostatecznej. Takie działanie wchodzi w zakres "rozstrzygnięcia istoty sprawy", wobec czego weryfikowanie, czy decyzja została prawidłowo wydana i spełnia wszystkie warunki materialne umożliwiające załatwienie sprawy jest nieprawidłowe. Ten kontekst rozważań jest w niniejszej sprawie obecny z uwagi na zamieszczeniu w treści zaskarżonej decyzji wypowiedzi organu odnośnie do zgodności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. i nawiązujących do tej wypowiedzi organu zarzutów skargi, w której skarżący sprzeciwili się zdecydowanie wnioskom wysuniętym przez organ. Przedmiotem sporu w świetle argumentacji skarżących pozostaje, czy na terenie zabudowy z programem mieszanym o charakterze śródmiejskim, oznaczonym na rysunku m.p.z.p. jako C (Kwartał I) § 15 m.p.z.p. należy interpretować w sposób zakładający, że do zabudowy mieszkaniowej kilkurodzinnej (Mk) znajduje zastosowanie warunek minimalnej powierzchni działki pod nową inwestycję (§ 15 ust. 2 pkt 6) oraz warunek minimalnej szerokości frontu działki, który plan określa dla pozostałych rodzajów zabudowy w § 15 ust. 2 pkt 7, a jeżeli tak, to czy powyższe wymusza zabudowę działki położonej w Kwartale I wyłącznie w formie bliźniaczej lub szeregowej. Nie wydaje się, że powyższa kwestia powinna być rozstrzygnięta, jak uznają skarżący, poprzez sięgnięcie jedynie do "zasad logiki", pomijając tym samym chociażby wykładnię systemową m.p.z.p., który w § 17 ust. 2 pkt 8 i 9 dla Kwartału III wyraźnie zestawia ze sobą na potrzeby określenia minimalnej powierzchni działki i minimalnej szerokości jej frontu sporną zabudowę mieszkaniową kilkurodzinną wolnostojącą z zabudową bliźniaczą i szeregową. Zagadnienie to tym niemniej wykracza poza przedmiot kontrolowanego postępowania ograniczonego do zaistnienia w sprawie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego kwestię zgodności decyzji z [...] stycznia 2017 r. z postanowieniami m.p.z.p. Sąd zobowiązany był pozostawić bez merytorycznego rozpatrzenia jako niemającą wpływu na wynik sprawy. Ocena ta nie może być jednakże traktowana jako całkowicie wyłączająca w ramach wznowionego postępowania znaczenie podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń dotyczących zgodności inwestycji z ustaleniami planistycznymi, albowiem w zakresie rozważenia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Wojewoda [...] był zobowiązany je uwzględnić.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, trafne pozostają uwagi organu, który uznając art. 28 ust. 2 p.b. za przepis o charakterze legi speciali względem ogólnej normy art. 28 k.p.a., przyjął, że art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. powinien być kryterium prawnym oceny, czy skarżący zostali bez swojej winy pominięciu w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Akceptacja dla wniosku, że we wznowionym postępowaniu obszar oddziaływania obiektu budowlanego powinien wyznaczać status [...] jako stron postępowania nie sięga jednakże tak daleko, by Sąd mógł zaaprobować wydane rozstrzygnięcie, uznając je za zgodne z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela bowiem zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. z powodu nadania im błędnego, albowiem zbyt wąskiego, znaczenia normatywnego. Towarzyszyło temu jednocześnie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania obiektu, którym według art. 3 pkt 20 p.b. pozostaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznaje się stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Do takiego rozumienia art. 3 pkt 20 p.b. nawiązywały również trafnie wnioski skarżących sformułowane w skardze. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Wojewody [...], że skarżący nie wykazali podstaw przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2017 r., a tym samym nie została potwierdzona przytoczona przez nich przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ wskazali na prawo własności (art. 140 i art. 144 k.c.) sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości ([...]) i negatywne oddziaływanie na nie zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego kilkurodzinnego na działce nr ew. [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 1585/16). W wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1220/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Przypomnieć trzeba, że projektowany budynek wraz z garażem podziemnym ma zostać zlokalizowany na działce o powierzchni 597 m² i mieć powierzchnię zabudowy – 176,52 m², przy wysokości 9,45 m (Projekt budowlany, s. 12-13). Nie można podzielić stanowiska organu, że samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego budynku mieszkalnego nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nr ew[...] należące do skarżących nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Z tego względu nie ma też wpływu na wynik sprawy błędne ustalenie poczynione przez Wojewodę [...], że działka nr ew. [...] należąca do [...] graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], ponieważ pomiędzy nimi przebiega działka nr ew. [...] stanowiąca drogę umożliwiającą dojazd do nieruchomości oddalonych od drogi publicznej (ul. [...]). Wprawdzie, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu i co w swoich rozważaniach uwzględnił Wojewoda [...], budynek znajduje się od granicy działki skarżących J. i M. K. w odległości 3 m, co spełnia wymaganie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a od granicy działki nr ew. [...] dzieli go odległość 4 m, co też pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, to nie kwestia spełniania wymagań określonych stosownymi normami technicznymi, ale wpływ zbliżenia zaprojektowanego budynku do działek należących do skarżących i znajdującej się na nich zabudowy mieszkaniowej powinien podlegać w sprawie rozważeniu. Błędne pozostaje twierdzenie organu, że nadmierne immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanej zabudowy na działce nr ew. [...]mogą powodować po stronie skarżących uciążliwość w korzystaniu z ich prawa własności, co skutkować może powstaniem po ich stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany we wznowionym postępowaniu status strony postępowania oparty na normie art. 28 ust. 2 p.b. Taki wniosek, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w znaczeniu, jakie powinno być nadawane art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. sygn. II OSK 126/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17; wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1537/17) i dlatego musi być przez Sąd odrzucony, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący w złożonej skardze. Wojewoda [...] nie zwrócił uwagi na to, że dokonana w sprawie ocena spełnienia wymagań § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnoszących się do nasłonecznienia, co wynika z projektu budowlanego oraz załączonej do niego analizy, wskazuje, że miała ona na uwadze układ zabudowy możliwej do zrealizowania na działce nr ew. [...]w kontekście warunków techniczno-budowlanych, jakie muszą być zapewnione, by współwłaściciele działki nr ew. [...] nie ponieśli uszczerbku z uwagi na powstanie w pobliżu nowej zabudowy (Projekt budowlany, s. 14-17). Nawet, jeżeli analiza ta wykazała, że inwestycja spełnia przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zacieniając okna pokoju budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] w dniu 21 marca wyłącznie w godzinach 8.00-12.30, przez to nie ograniczając możliwości zabudowy działki nr ew. [...], to skarżącym przysługuje prawo żądania zweryfikowania tych założeń projektowych, a to jest możliwe tylko w sytuacji, gdy będzie im przyznany status strony postępowania.

Podobnie ocenić należy kwestię zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Jeżeli bowiem zbliżenie zaprojektowanego budynku do budynku mieszkalnego należącego do J. i M. K. z uwagi na jego przykrycie dachem palnym wymuszało, jak wskazał projektant (Projekt budowlany. Ochrona przeciwpożarowa, pkt 5, s. 34), wykonanie w projektowanym budynku od strony budynku skarżących (elewacja północno-zachodnia) ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, to skarżący powinni mieć możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zachowania w postępowaniu wymaganych warunków ochrony przeciwpożarowej. Analogiczna uwaga dotyczy, zdaniem Sądu, również kwestii przesłaniania (§ 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), która błędnie została przez Wojewodę poddana ocenie w kontekście art. 28 ust. 2 p.b. Skoro w projekcie budowlanym projektant swoją analizę zapewnienia tego, by odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiała naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, odniósł do obu budynków znajdujących się na działce nr ew. [...]i na działce nr ew. [...] i [...], to skarżący powinni mieć możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zachowania w postępowaniu wymaganego warunku techniczno-budowlanej jako jego strony bez względu na to, jak Wojewoda [...] postrzega spełnianie w sprawie przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

Kwestia, której pominięcie zaważyło na wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ma również związek z zauważonym wcześniej problemem zachodzącej sprzeczności interesów skarżących oraz inwestorów, która wynika z odmiennego sposobu formułowania warunków budowy budynku mieszkalnego kilkurodzinnego na terenie zabudowy z programem mieszanym o charakterze śródmiejskim (Kwartał I) obejmującym działkę nr ew. [...]. O ile spór ten nie mógł zostać rozstrzygnięty w ramach postępowania zakończonego decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym i w toku niniejszego postępowania sądowego, to skarżący, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mają prawo oczekiwać, że w ramach przysługującego im interesu prawego wynikającego z prawa własności nieruchomości zostanie we wznowionym postępowaniu wiążąco ustalone, czy zagospodarowanie sąsiedniej działki nr ew. [...] w celu realizacji na niej budynku mieszkalnego kilkurodzinnego na warunkach ustalonych w decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nie narusza wskazywanych przez nich postanowień § 15 m.p.z.p., które według skarżących stwarzają określone "gwarancje dla już istniejącej zabudowy i jej właścicieli".

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd aprobuje, nie budzi wątpliwości pogląd, że właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w procedurze, która prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego aktu prawa miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi zasadniczy warunek zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 454/17; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2508/16; wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 910/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 602/15).

Pominięcie przez organ obowiązku rozważenia zaznaczonej kwestii stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wydana przez organ odwoławczy decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji powinna podnoszone przez odwołujących zarzuty poddać analizie odpowiadającej przedmiotowi rozpoznawanej przez organ sprawy. Sąd nie uznał natomiast zasadności pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przebieg postępowania nie uzasadnia przypisania organowi zarzutu złamania zasad ogólnych (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1022/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 326/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2124/16; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2178/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1125/17). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, skarżący nie wykazali bowiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem ww. przepisu postępowania a wynikiem sprawy, a zatem wpływu niezawiadomienia ich o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się na poczynione przez organ ustalenia. W myśl art. 96a § 1 k.p.a., w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Tego podstawowego warunku umożliwiającego w kontrolowanej sprawie osiągnięcie celów wskazanej instytucji nie spełnia, zdaniem Sądu, postępowanie zainicjowane przez skarżących złożonym przez nich wnioskiem o wznowienie postępowania, mając na uwadze funkcję kontrolno-weryfikacyjną etapu postępowania zakończonego decyzją określoną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, że Wojewoda [...] wadliwie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co ma związek z niezasadnym uznaniem przez organy orzekające w sprawie obu instancji, iż skarżący, występując o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2017 r., nie byli uprawnieni do złożenia żądania zweryfikowania prawidłowości załatwienia sprawy w postępowaniu z uwagi na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta [...] zobowiązany będzie uznać, że skarżący [...] posiadają status strony postępowania. W toku wznowionego postępowania organ wobec potwierdzenia wystąpienia przyczyny wznowienia powinien orzec co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. Na tym etapie organ powinien zapewnić skarżącym prawo do czynnego udziału w postępowaniu i odnieść się do ich uwag i zastrzeżeń względem wydanego [...] pozwolenia na budowę, co, jak wskazują poczynione wcześniej uwagi, nie oznacza, że zobowiązany będzie je uwzględnić, traktując je jako przeszkody uniemożliwiające udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.