Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1176/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10, art. 12, art. 77 par.1, art. 80, art. 104 par.2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdwca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], nakazującej U. K. i W. K. wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym oznaczonym nr [...], mieszczącym się w budynku mieszkalno - usługowym położonym przy Al. [...] w K., polegających na domurowaniu do grubości 25 cm ścianki działowej z cegły gr. 6,5 cm, znajdującej się w pomiędzy pomieszczeniem piwnic lokalu nr [...], a komórką lokatorską lub wykonanie okładziny systemowej z płyt gipsowo-kartonowych, w celu doprowadzenia ściany do odporności ogniowej El 60. Roboty budowlane wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe, w terminie do dnia [...] października 2017 r.

Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Inwestor W. K. w dniu [...] marca 2015 r. złożył wniosek do Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] (dalej jako "Wspólnota Mieszkaniowa") o wyrażenie zgody na wykonanie dwóch przejść w ścianach budynku przy Al. [...]. W odpowiedzi na wniosek Wspólnota Mieszkaniowa pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że uchwała nr [...] dotycząca jego wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie przejścia przez ścianę, podczas głosowania nie otrzymała wymaganej ilości głosów "za", w związku z czym nie wyrażono zgody na przebudowę.

Następnie Wspólnota Mieszkaniowa pismem z dnia [...] maja 2015 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wstrzymanie robót budowlanych przeprowadzonych przez W. K. w lokalu usługowym nr [...], jako ingerujących w konstrukcję budynku i zagrażających bezpieczeństwu mieszkańców nieruchomości.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r. inspektorzy PINB w K. ustalili, że w lokalu nr [...] usytuowanym w budynku wielorodzinnym, położonym przy Al. [...] w K., prowadzone były roboty remontowo - budowlane w poziomie piwnicy oraz na parterze, dla potrzeb swojego lokalu usługowego nr [...], bez zgody właściciela budynku - Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w K.. W lokalu usługowym dokonano wyburzenia otworu o wymiarach 2,51 mx 3,50 m, w ścianie środkowej grubości 41 cm, pomiędzy pomieszczeniami, otwór drzwiowy znajdujący się obok został zabudowany płytami gipsowymi. W pomieszczeniu na zapleczu wykonano ścianki działowe i utworzono pomieszczenie w.c. oraz zejście do piwnic. Ściany piwnicy i strop wyłożono płytami gipsowymi. Wykonano przebudowę wewnętrznej instalacji energetycznej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną w całym lokalu oraz przebudowano w poziomie piwnic instalację centralnego ogrzewania z naruszeniem konstrukcji (przebicia w ścianach nośnych budynku). Podczas kontroli inwestor twierdził, że z uwagi na charakter prowadzonych robót nie ma potrzeby uzyskiwania żadnych pozwoleń.

Następnie organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nakazał inwestorom przedłożenie w terminie do [...] grudnia 2015 r. oceny technicznej przeprowadzonych robót remontowo-budowlanych w lokalu. W przewidzianym w postanowieniu terminie inwestorzy złożyli ocenę techniczną wykonanych robót remontowo-budowlanych sporządzoną przez R. M., osobę uprawnioną do kierowania robotami budowalnymi. Następnie PINB w K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nakazał właścicielom przedmiotowego lokalu wykonanie w terminie do [...] maja 2017 r., robót budowlanych w lokalu usługowym oznaczonym nr [...], polegających na tym, że ściankę działową grubości 6 cm znajdującą się pomiędzy pomieszczeniem piwnic lokalu usługowego nr [...] a komórką lokatorską doprowadzić do odporności ogniowej EI 60 poprzez domurowanie do grubości 25 cm lub wykonanie okładziny systemowej z płyt gipsowo-kartonowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, na powyższą decyzję organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) dalej jako "prawo budowlane", który w tym stanie faktycznym nie miał zastosowania.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji oparł się na ustaleniach poczynionych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r. i wydając decyzję w dniu [...] lipca 2016 r. zobowiązał właścicieli lokalu usługowego do wykonania określonych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu.

Od powyższej decyzji odwołanie ponownie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, w wyniku czego organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kontrola prowadzonych robót budowlanych, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję była przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2015 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień [...] czerwca 2015 r., a więc już po przeprowadzonej kontroli.

Po przeprowadzonych w dniu [...] września 2016 r. oględzinach oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w maju 2015 r. skarżący prowadził roboty remontowo-budowlane w poziomie piwnic oraz w poziomie parteru dla potrzeb lokalu nr [...] przedmiotowego budynku. Na roboty budowlane inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia. Organ wskazał, że ustalenia poczynione w trakcie oględzin potwierdzają ustalenia i zapisy dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r.

Następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję, w której nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie określonych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak stwierdził organ odwoławczy wykonane roboty budowlane słusznie zakwalifikowano jako przebudowę, a więc w sprawie zachodzi przesłanka zastosowania art. 50 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, zasadne było więc nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, jednak błędnie skierowano ten obowiązek do właściciela obiektu budowlanego, w sytuacji gdy znany był inwestor.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji dnia [...] stycznia 2017r., wydano decyzję o nakazie wykonania określonych robót budowlanych skierowaną do inwestorów zakreślając termin do [...] maja 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie art. 10 w związku z art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako " k.p.a.". Organ Odwoławczy wskazał wadliwość przy doręczeniu decyzji U. K. i W. K. poprzez doręczenie dwóch pism skierowanych do różnych osób w jednej kopercie. Ponadto pełnomocnik odwołującej się już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego złożył pełnomocnictwo do działania w imieniu mocodawców, a nie uwzględniono go przy doręczeniu decyzji.

Organ I instancji kolejny raz rozpatrując sprawę, wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję nakazującą inwestorom wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym oznaczonym nr [...] mieszczący się w budynku mieszkalno- usługowym położonym przy Al. [...] w K., tj. ściankę działową grubości 6 cm znajdująca się pomiędzy pomieszczeniem piwnic lokalu usługowego nr [...], a komórka lokatorską doprowadzić do odporności ogniowej El 60 poprzez domurowanie do grubości 25 cm lub wykonanie wykładziny systemowej z płyt gipsowo-kartonowych, z terminem ich wykonania do [...] października 2017 r. Podobnie jak poprzednie decyzję, od tej również Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie zarzucając nieudolność prowadzonego postępowania i naruszenie art. 12 k.p.a., który określa zasadę szybkości i prostoty postępowania.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 prawa budowlanego, wobec tego organ jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 prawa budowlanego, który jest kontynuacją tego przepisu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin sporządzony przez inspektorów PINB w K. z dnia [...] września 2016 r., oraz ocena techniczna przedłożona przez inwestora w dniu [...] grudnia 2015 r., nie potwierdzają faktu pękania ścian na wyższych kondygnacjach, w związku z prowadzeniem robót w lokalu nr [...], co podnosiła Wspólnota w uwagach składanych do prowadzonego postępowania. Dodatkowo organ podkreślił, że odwołujący nie przedłożył żadnych materiałów potwierdzających ten fakt.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak w wydanej decyzji rozstrzygnięcia co do istoty wniosku, który był podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ;

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 kpa polegające w szczególności na: braku wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, szczątkowym uzasadnieniu decyzji, braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie faktyczne i prawne;

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art.7 art. 10, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nie odniesienie się (brak winy) do zarzutów stawianych w kolejnych odwołaniach; braku staranności działania zmierzającej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co skutkowało wydaniem decyzji wyłącznie na subiektywnej opinii jednej strony postępowania oraz "opinii technicznej", która nie obejmuje swoim interesem wpływu dokonanych zmian na zaburzenia pracy w funkcjonowaniu instalacji, braku określenia skutków jakie wywołały wykonane prace na powstałe pęknięcia w budynku i wpływu na bezpieczeństwo użytkowania obiektu; braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, braku dokonania ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszą sprawą w tym ustalenia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 12 oraz art. 35 k.p.a., poprzez: dopuszczenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły;

- naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art.15 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania, a ograniczenie się jedynie do kwestii zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-administracyjnymi, w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie rozpoznanie istoty sprawy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez pominięcie, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oznacza wszystkie czynności, a w tym przeciwdziałania pogorszeniu warunków bytowych w budynku skarżącej w stosunku do stanu sprzed wykonania samowolnych prac remontowych a także uznanie, że w realiach niniejszej sprawy art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego uniemożliwia legalizację robót budowlanych poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem podczas gdy inwestor robót nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W oparciu o tak sformowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, a powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorów: [...] i W. K. w lokalu usługowym oznaczonym nr [...] mieszczącym się w budynku mieszkalno- usługowym położonym przy Al. [...] w K., a następnie zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości ich legalizacji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) dalej jako "prawo budowlane".

Zgodnie z art. 50 ust.1 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia;

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1;

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Z kolei art. 51 ust.1. prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

4.Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w ww. przepisach są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - prawo budowlane. Ustalenie zakresu wykonanych robót ma zatem podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Szczególnie istotne jest to w tych przypadkach, w których inwestor dokonuje szeregu prac remontowo-budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

W przedmiotowej sprawie zakres wykonanych robót budowlanych wykonanych przez inwestorów wpisuje się w definicję przebudowy, przewidzianą na gruncie przepisów art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym przez pojęcie przebudowy, należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zasadnie więc organ I instancji uznał, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę, która to nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z tym wskazać należy, że postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można jednak prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Rozstrzygnięcie to, organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającym na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w świetle bezwzględnie wiążącej normy prawa administracyjnego/budowlanego: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51" (art. 52 Prawa budowlanego). Przepis art. 52 prawa budowlanego stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. , sygn. akt SA/Po 971/10, Lex nr 758643. A zatem organy administracji publicznej mogą dokonywać ustaleń co do kolejności wskazywania podmiotów zobowiązanych do realizacji obowiązków wynikających z postępowania naprawczego, ale te ustalenia musza być zgodne z prawem i istniejącym stanem faktycznym. Wskazanie adresata powinno zapewniać realizację obowiązku, a więc adresat powinien mieć prawne możliwości ich realizacji.

Przechodząc do rozważań dotyczących niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że organy nie przeprowadziły rzetelnie postępowania dowodowego, na którym oparto decyzję. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB oraz treści oceny technicznej oraz oświadczeń skarżącej, inwestorzy przeprowadzili roboty remontowo-budowlane w poziomie piwnicy oraz na parterze. W lokalu nr [...] usytuowanym w budynku wielorodzinnym, położonym przy Al. [...] w K. dokonano wyburzenia otworu o wymiarach 2,51 m x 3,50 m, w ścianie środkowej grubości 41 cm, pomiędzy pomieszczeniami, otwór drzwiowy znajdujący się obok został zabudowany płytami gipsowymi. W pomieszczeniu na zapleczu wykonano ścianki działowe i utworzono pomieszczenie w.c. oraz zejście do piwnic. Ściany piwnicy i strop wyłożono płytami gipsowymi. Wykonano przebudowę wewnętrznej instalacji energetycznej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną w całym lokalu oraz przebudowano w poziomie piwnic instalację centralnego ogrzewania z naruszeniem konstrukcji (przebicia w ścianach nośnych budynku).

Protokół kontroli z dnia [...] września 2016 r. został sporządzony w określonej odległości czasowej, po wykonaniu prac remontowo-budowlanych. Organ przeprowadzając kontrolę nie wykonał również w swoim zakresie dokumentacji fotograficznej dokonanych zmian. Ponadto organ nie przeprowadził dowodu z oględzin budynku na wyższych kondygnacjach, nad przedmiotowym lokalem i w piwnicach pomimo, że skarżąca składała uwagi i zastrzeżenia do przeprowadzonej kontroli w pismach z dnia [...] października 2016 r. oraz [...] października 2016 r. Skarżąca ponadto informowała organ o postępujących pęknięciach na ścianach budynku na wyższych kondygnacjach, jednak organ odniósł się do tego w sposób lakoniczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poprzedzając swojego stanowiska odpowiednim postępowaniem dowodowym.

Należy podkreślić, że organy obu instancji w toku postępowania nie dokonały żadnych własnych ustaleń faktycznych odnośnie parametrów technicznych dotyczących przeprowadzonych prac remontowo-budowlanych. W tym zakresie oparły się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Zarzut skarżącej wyburzenia ściany nośnej w przedmiotowym lokalu i postępująca przez to degradacja budynku nie znalazły w ocenie organu potrzeby dokładnego zbadania. Dla oceny charakteru przeprowadzonych robót, rozpatrujący sprawę organ powinien również uwzględniając zarzuty skargi, ustalić jaki charakter miała wyburzona ściana i odnieść się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Organu obu instancji nie dokonały również jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych dotyczących robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach na poziomie piwnic. Tymczasem okoliczność ta wymagała analizy ze strony organów obu instancji, albowiem wszelkie pomieszczenia w poziomie piwnic (kondygnacja podziemna) są nie tylko pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi, ale przede wszystkim stanowią część wspólną nieruchomości.

Zwrócić należy także uwagę, na kwestię zbadania przez organy nadzoru budowlanego, w oparciu o przepisy art. 50-51 prawa budowalnego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemiej jednak, organy rozważając nałożenie na określone podmioty obowiązków wykonania określonych czynności lub robót, winny uprzednio zbadać istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Podkreślenia wymaga jednak, że choć w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo.

Ponadto, po ustaleniu jaki zakres prac został wykonany na poziomie piwnic, stosownie do uzyskanych informacji, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością i czy był zobligowany do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej do dysponowania tą częścią nieruchomości. Należy zauważyć, że w budynku przy ul. [...] funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Jak wynika z przepisu art. 22 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) przeprowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. W tej sytuacji konieczne było zbadanie w trybie nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane, czy właściciel lokalu nr [...] posiadał prawo do dysponowania nieruchomością umożliwiające wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Brak takiej zgody uniemożliwiałby legalizację tych robót budowlanych, gdyż brak byłoby możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż ustalenia organów, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie spełniają wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia te w znacznej części opierają się bowiem wyłącznie na dokumentacji projektowej powykonawczej przedłożonej przez inwestorów, w żaden sposób nie zweryfikowanej przez organy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Organy winny mieć przy tym jednak na uwadze, że zawarty w ocenie technicznej złożonej przez inwestora, opis wykonanych robót budowlanych nie mógł zastąpić ustaleń własnych organów nadzoru budowlanego, które są obowiązane poczynić własne, dokładne ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotu postępowania. Ustalenia własne organu winny być poczynione w szczególności w sytuacji, gdy twierdzenia zawarte w dokumentacji przedłożonej przez inwestora są kwestionowane przez inne strony postępowania. Tego rodzaju rozbieżności w informacjach dotyczących wykonanych robót budowlanych winny być przedmiotem dowodzenia oraz rozważań organów nadzoru budowlanego, które powinny w sposób jednoznaczny zweryfikować twierdzenia stron. Organy winny przy tym dokonać tego w drodze własnego postępowania dowodowego, np. przez przeprowadzenie wnikliwych oględzin nieruchomości, na której wykonano kwestionowane roboty budowlane. Takich oględzin w przedmiotowej sprawie zabrakło, albowiem ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin - jak to wykazano powyżej – były niepełne. W konsekwencji nie dawały one odpowiedzi na pytanie, jaki jest rzeczywisty zakres wykonanych robót budowlanych oraz czy dokonane prace remontowo-budowlane mają wpływ na lokale na wyższych kondygnacjach budynku. Co za tym idzie ustalenie, że w odniesieniu do wykonanych robót zastosowanie ma rozstrzygnięcie w trybie art. 51 prawa budowlanego, należało uznać za dowolne, jako nieznajdujące oparcia w częściowo tylko zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu ma charakter bezwzględny i nie może być ograniczony w żaden sposób, o ile strona sama nie zrezygnuje ze swojego uprawnienia. Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1438/10, Baza Orzeczeń LEX nr 746541).

Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych w przedmiotowym budynku z uwzględnieniem możliwości zastosowania w stosunku do nich procedury naprawczej określonej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czego - jak wykazano powyżej, prawidłowo nie uczyniły.

Organy winny były także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu powyższych okoliczności, mając na uwadze, że dokumentacja przedstawiona przez inwestora nie może zastąpić własnych ustaleń organu. Należy w tym miejscu, odnieść się do zarzutu skarżącej, a nie kwestionowanego przez organ, że ocena techniczna była przeprowadzona w oparciu o materiał zdjęciowy wykonany przez samego inwestora podczas prac remontowo–budowlanych, a nie przez przeprowadzającą ocenę techniczną uprawnioną osobę.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Reasumując, Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien dokonać ponownych oględzin przedmiotowego budynku (zapewniając możliwość udziału w oględzinach wszystkim stronom postępowania), które dałyby podstawę do poczynienia własnych ustaleń faktycznych organu odnośnie zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót budowlanych, w tym dotyczących wyburzenia ściany określanej przez skarżących jako nośna ściana budynku i prac remontowych w obszarze piwnic. W przypadku ustalenia, iż wykonane roboty budowlane dotyczą również części wspólnych budynku, organ winien także zbadać prawo do dysponowania przez inwestorów tymi częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane. Organ winien nadto wszystkim dokonanym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.