Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1952/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Po 248/19 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Po 248/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu powiatu, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Starosty J. (dalej: starosty) nr [...] z [...] lipca 2017 r. pkt. 1, w którym określa kwotę dotacji do zwrotu w wysokości 7.011,71 złotych wraz z odsetkami począwszy od dnia 10 stycznia 2011 r. do dnia zapłaty, w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Wymienioną wyżej decyzją z [...] lipca 2017 r. starosta w punkcie 1. określił skarżącemu kwotę dotacji w wysokości 102.083,58 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającą do zwrotu do budżetu powiatu j. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych – od kwoty 7.011,71 zł począwszy od 10 stycznia 2011 r. do dnia zapłaty, od kwoty 14.287,59 zł począwszy od 10 stycznia 2012 r. do dnia zapłaty, od kwoty 80.784,28 zł począwszy od 9 stycznia 2013 r. do dnia zapłaty; w punkcie 2. określił skarżącemu kwotę dotacji 1.400 zł jako pobraną w nadmiernej wysokości przypadającą do zwrotu do budżetu powiatu jarocińskiego wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od 21 marca 2017 r.; i w punkcie 3. postanowił, że zwrot wymienionej w pkt 1 i 2 dotacji wraz z odsetkami należy dokonać w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję starosty. Skargę na decyzję SKO oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 762/17. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2019 r. I GSK 2656/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości. Po ponownym rozpoznaniu przekazanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wymienionym na wstępie uzasadnieniu wyroku III SA/Po 248/19 wyjaśnił, że skoro sporna część dotacji była przyznana i przekazana skarżącemu za 2011 rok, to termin przedawnienia winien być liczony od końca roku 2011 i winien upłynąć z końcem 2016 roku. W tej części Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło do przedawnienia

obowiązku zwrotu dotacji za 2011 r., bowiem do tego czasu organ nie wydał decyzji. Decyzja organu I instancji została wydana [...] lipca 2017 r., a zatem po upływie 2016 r. Organ nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby konieczność przyjęcia tezy, że wobec dotacji za 2011 rok doszło do zawieszenia czy też przerwania biegu przedawnienia. Dlatego w tym zatem zakresie zaskarżona decyzja winna być uchylona, z powodu naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 70 Ordynacji podatkowej.

K. H. skargą kasacyjną zaskarżył punkt 2. wyroku, wnosząc o uchylenie tego punktu oraz punktu 3. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez nieuznanie, że sentencja decyzji SKO i starosty nie zawiera wszystkich elementów, w tym pełnego rozstrzygnięcia w postaci braku w sentencji orzeczenia wskazania za jakie lata dotacje należy zwrócić,

2. art.153 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowaniu się wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego polegającymi na braku "rozważań" częściowej korekty sentencji decyzji, w postaci rozdzielenia oraz wskazania kwot dotacji do zwrotu za określone lata 2011-2013,

3. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wywodów prawnych dotyczących dokonania lub nie korekty sentencji decyzji w postaci rozdzielenia oraz wskazania kwot dotacji do zwrotu za określone lata, co uniemożliwia polemikę z wyrokiem sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że ze względu na występujący w p.p.s.a. wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową, wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do powołania w oddzielnych podstawach kasacyjnych odpowiednich norm, tj. albo o charakterze materialnym, a więc takich, które określają treść praw i obowiązków ich adresatów, ustanawiają pewnego rodzaju nakazy lub zakazy, albo norm o charakterze procesowym (ustrojowym), a więc takich, które regulują realizację norm materialnych i ich egzekwowanie, ustrój oraz postępowanie przed organami. Wnoszący skargę kasacyjną jest też zobowiązany do podniesienia w ramach zarzutów nie tylko właściwych przepisów (z podaniem pełnej nazwy aktu i jego konkretnej jednostki redakcyjnej), ale również do wykazania, na czym owo naruszenie polega, a także, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści (por. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sposób sformułowania przez stronę zarzutów nie odpowiada w pełni tym wymogom, o czym będzie niżej mowa. Rozważania należy natomiast zacząć od wyjaśnienia, że w punkcie 2. wyroku sąd pierwszej instancji oddalił skargę "w pozostałym zakresie". Biorąc pod uwagę punkt 1. tego wyroku, ten pozostały zakres dotyczy decyzji SKO w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Starosty w punkcie 1., w którym określił kwotę dotacji do zwrotu wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, w kwotach 14.287,59 zł i 80.784,28 zł wraz z odsetkami, w punkcie 2., w którym określił kwotę dotacji 1.400 zł pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami oraz w punkcie 3., w którym postanowił, że zwrot wymienionej w pkt 1 i 2 dotacji wraz z odsetkami należy dokonać w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Zarzuty kasatora koncentrują się wokół tezy, że sąd pierwszej instancji nie uznał, iż sentencja decyzji SKO i Starosty nie wskazuje, za jakie lata należy zwrócić dotację. Zdaniem strony, nie podporządkowano się tym zakresie wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe zarzuty są pozbawione podstaw. W treści uzasadnienia w sprawie I GSK 2656/18 Naczelny Sąd

Administracyjny wskazał, że "istotnie sentencja decyzji Starosty nie zawiera wskazań za jakie lata dotacje należy zwrócić (podobnie jak decyzja SKO). Wobec czego kasator trafnie podnosi, że sentencja decyzji jest nieczytelna. Prawidłowe zaś rozdzielnie oraz wskazanie kwot dotacji do zwrotu za określone lata ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy występują wątpliwości co do upływu terminu przedawnienia do ich zwrotu. WSA przy ponownym rozpoznaniu skargi rozważy więc także, w przypadku uznania, że w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji za dany rok, czy istnieje możliwość częściowej korekty takiej sentencji decyzji. (...) Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu skargi WSA zajmie się kwestią upływu terminu przedawnienia do zwrotu spornej dotacji, przyjmując wykładnię obliczenia tego terminu zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście poczynionych uwag."

Powyższe uwagi sąd pierwszej instancji zinterpretował w pełni prawidłowo. Uznał, że orzekający ponownie organ II instancji winien poczynić ustalenia w zakresie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji udzielonej na 2011 r. i orzekł o uchyleniu części decyzji. Ta część nie została wprawdzie zaskarżona skargą kasacyjną, ale bez odniesienia się do niej nie jest możliwe rozpoznanie zarzutów tej skargi. Należy bowiem stwierdzić, że w żadnym zdaniu wytycznych wyroku I GSK 2656/17 nie wskazano na konieczność rozdzielenia oraz wskazania kwot dotacji do zwrotu za lata 2011 - 2013. Wprawdzie NSA wskazał, że sentencja decyzji Starosty jest nieczytelna bez rozdzielenia kwot dotacji za poszczególne lata, ale jednocześnie polecił rozważenie przez sąd pierwszej instancji, czy istnieje możliwość częściowej korekty takiej sentencji decyzji. Argumenty skargi kasacyjnej nie dostrzegają jednak, że możliwość tej częściowej korekty NSA powiązał z uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji za dany rok. Oznacza to, że jeśli sąd pierwszej instancji nie orzekał w kwestii przedawnienia za 2012 i 2013 r., to i nie miał obowiązku rozważać korekty sentencji decyzji w tym zakresie, aby znalazło się w niej rozbicie na kwoty dotacji do zwrotu za 2012 r. i za 2013 r. Za 2011 r. sąd zaś orzekł o zwrocie dotacji, ale w tym zakresie wyrok nie został zaskarżony, więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić, czy doszło czy też nie do prawidłowej częściowej korekty sentencji decyzji.

Innymi słowy, w sytuacji, gdy orzeczenie o zwrocie dotacji za 2012 i 2013 r. nie nastąpiło w warunkach przedawnienia, w kontekście wytycznych wyroku I GSK 2656/17 nie istniała potrzeba uznania, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że brak jest "w sentencji orzeczenia wskazania za jakie lata dotacje należy zwrócić". Czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia z punktu 1. skargi kasacyjnej, powołującego naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. (stanowiącego, że decyzja zawiera m.in. rozstrzygnięcie). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z treść całej decyzji wynika za jakie lata i w jakiej wysokości dotacje należy zwrócić. Wskazuje na to zarówno rozstrzygnięcie co do sposobu obliczania odsetek, gdzie wskazana wysokość kwoty do zwrotu i moment od którego naliczane są odsetki, jak i opisuje to w sposób szczegółowy uzasadnienie rozstrzygnięcia organu.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej niepoprawnie skonstruował zarzut opierając go na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi na rozstrzygnięcie organu, a taki zakres wyroku zaskarżono przedmiotową skargą kasacyjną, można sądowi zarzucić naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy stwierdzi on naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchyli zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaszła, gdyż podstawą rozstrzygnięcia punktu 2. wyroku był art. 151 p.p.s.a. Tym samym okoliczność oddalenia skargi nie mogła stanowić bezpośredniego argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2018 r. I FSK 501/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, jeżeli jak w sprawie niniejszej, wadliwość skargi kasacyjnej możliwa jest do zniwelowania w drodze analizy jej uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do jej rozpoznania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro wytyczne wyroku I GSK 2656/17 nie zawierały wskazania do rozdzielenia oraz wskazania kwot dotacji do zwrotu za określone lata 2012 - 2013, to nie można czynić zarzutu sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze, jest to przepis nieadekwatny do przedmiotowej sprawy, ponieważ wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika zaś, że dotyczą one niepodporządkowania się wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niemniej, sąd pierwszej instancji, jak wynika z powyższych rozważań, uwzględnił w wyroku i w jego uzasadnieniu uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku wywodów prawnych dotyczących dokonania korekty sentencji decyzji w postaci rozdzielenia oraz wskazania kwot dotacji do zwrotu za określone lata. To czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.