Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2236/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 228/15 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 228/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. T. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta [...] udzielił:

– w pkt I. Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "[...]" Z. T. pozwolenia na wytwarzanie w ciągu roku odpadów o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych w ilości 70 000 Mg ( ton ) na rok,

– w pkt II. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych metodą R 3

oraz określił:

– w pkt III.1. rodzaj instalacji,

– w pkt III.2. źródła powstawania odpadów o kodzie ex 19 06 04

– w pkt III.3. miejsce i sposób magazynowania oraz sposób dalszego gospodarowania odpadami,

– w pkt III.4. miejsce i dopuszczoną metodę odzysku,

– w pkt III5. zakres i sposób ewidencjonowania wielkości wytwarzanych odpadów,

– w pkt III.6. sposób i częstotliwość przekazywania danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposób gospodarowania,

– w pkt III.7. termin obowiązywania pozwolenia,

– w pkt IV. obowiązki wnioskodawcy dla prawidłowego przeprowadzania procesu odzysku, transportu.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686 – zwanej dalej jako "i.o.s.") zwrócił się do Starosty [...] z wystąpieniem w którego treści wskazał na potrzebę udziału w postępowaniu na prawach strony z uwagi na okoliczności świadczące o nieprzestrzeganiu przez skarżącego obecnie obowiązującego pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Następnie w piśmie pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. WWIOŚ wniósł od Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Starosty. WWIOŚ zaznaczył że równolegle z niniejszym postępowaniem, przed Starostą toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy pozwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na odzysk odpadów, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że argumentacja WWIOŚ spełnia przesłankę z art. 16 ust. 2 i.o.ś. Zdaniem Kolegium postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem zasad ogólnych regulujących przebieg postępowania wynikających z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że ekspert wskazany przez organ pierwszej instancji w swoich odpowiedziach dotyczących rozwiązań zaproponowanych przez skarżącego we wniosku o pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów stwierdził, że by udzielić na nie odpowiedzi przede wszystkim konieczne jest przedstawienia dokładnego opisu i technicznych warunków, technologii prowadzenia procesu beztlenowego przetwarzania odpadów, w przedmiotowej instalacji. Pomimo tak istotnych braków złożonego wniosku, organ pierwszej instancji wydał pozytywną decyzję bez dokonania uzupełnień co do tych kwestii. W powyższych odpowiedziach eksperta znalazło się też stwierdzenie, iż powierzchnia wskazanej we wniosku laguny może okazać się zbyt mała na przetwarzanie wnioskowanej ilości odpadów, jednakże zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, we wniosku występuje się o max ilość odpadów, którą będzie można przetworzyć za pomocą wskazanej we wniosku instalacji jak również bierze się pod uwagę wykorzystanie drugiej instalacji do odzysku i przetwarzania odpadów, która jest na etapie inwestycyjnym. Kwestia ta winna być jednoznacznie wyjaśniona bowiem stanowi ważki element stanu faktycznego sprawy.

Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji nie zapewnił stronom postępowania prawa do aktywnego udział w tym postępowania.

Zdaniem Kolegium zarzuty WWIOŚ dotyczące braku możliwość wytworzenia z odpadów o kodach 02 02 04, 02 03 05 i 19 06 04 odpadu o kodzie 19 06 04 wymagają merytorycznego wyjaśnienia z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy, wobec czego organ I instancji powinien rozważyć powołanie biegłego.

W ocenie Kolegium po stronie skarżącego istniał również obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów musi spełniać szereg wskazanych w art. 42 ust. 2-6 u.o. warunków. Jednym z tych warunków jest wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymieniono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów. Wobec tego Kolegium uznało, że po stronie skarżącego istniał wymóg przedłożenia, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (przetwarzania) odpadów, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym w sprawie miał zastosowanie art. 42 ust. 4 u.o.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Z. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 i.o.s. poprzez uznanie, iż WWIOŚ przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] listopada 2014 r., pomimo że podmiot ten nie posiada jakiegokolwiek statusu w niniejszym postępowaniu;

– art. 134 K.p.a. poprzez niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania;

– art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że nie zaszły przesłanki do stosowania tego przepisu, co przejawiało się w: błędnym uznaniu, iż WWIOŚ przysługuje status podmiotu na prawach strony w toczącym się postępowaniu błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., poprzez wskazanie, iż organ pierwszej instancji nie zebrał w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokładnie ustalił stan faktyczny; błędnym uznaniu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało wszystkie niezbędne elementy oraz błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu;

Skarżący zarzucił decyzji SKO również naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 6 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że w sprawie nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem decyzja ta wymagana jest dla konkretnej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przesłanką skierowania wystąpienia przez organy inspekcji ochrony środowiska jest "stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów", a w niniejszej sprawie nie zaistniała wskazana przesłanka, co determinowało konieczność odmówienia dopuszczenia WWIOŚ do udziału w tym postępowaniu. Błędne uznanie, iż WWIOŚ przysługują prawa strony doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że temu podmiotowi nie zapewniono czynnego udziału w sprawie.

Zdaniem skarżącego, w postępowaniu przed Starostą nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 42 ust. 4 u.o., bowiem przepis ten, stanowi wprost, że obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczy sytuacji, gdy decyzja jest wymagana dla konkretnej inwestycji. Ocena w tym zakresie dokonywana jest z uwzględnieniem przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zgodnie z art. 71 ust. 2a ww. ustawy wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie ma w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia). Przepis ten posługuje się pojęciem "instalacji". Definicja "instalacji" zawarta jest w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Rozumie się przez to: 1) stacjonarne urządzenie techniczne, 2) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, 3) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zasadnym jest tym samym rozważanie czy samo uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest instalacją w rozumieniu ww. przepisów.

Skarżący powołał się również na odpowiedź Ministra Środowiska na interpelację poselską dotyczącą wymogu uzyskiwania decyzji środowiskowej przez przedsiębiorców chcących kontynuować swoją dotychczasową działalność na podstawie nowej ustawy o odpadach, w której to minister wskazał, że jeśli posiadacz odpadów występuje z wnioskiem o uzyskanie kolejnego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też realizacją nowego przedsięwzięcia, nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 228/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym należało dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12).

W ocenie Sądu, zasadniczo spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się do oceny czy WWIOŚ był podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania odwoławczego oraz czy skarżący był obowiązany, do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

Z będącego podstawą prawną wystąpienia WWIOŚ art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 i.o.s. wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania, o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 3 i.o.s. w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Warunkiem uzależniającym możliwość skorzystania przez organ inspekcji ochrony środowiska z uprawnienia przewidzianego w art. 16 ust. 2 i.o.s. jest więc wykazanie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1442/12 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). U podstaw kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska do działania w postępowaniu administracyjnym leży szeroko rozumiana ochrona środowiska. Podejmowanie przez te organy działań określonych w przepisach prawa także w indywidualnych sprawach administracyjnych ma natomiast na celu doprowadzenie do zgodności działań innych organów z przepisami o ochronie środowiska, zaś działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym (wyrok WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 347/11 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie WWIOŚ dwukrotnie zwrócił się z wystąpieniem o którym mowa w art. 16 ust. 2 i.o.s. wnosząc o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (16 czerwca 2014 r. i 14 listopada 2014 r.). W pierwszym wystąpieniu powołał się na okoliczności świadczące o nieprzestrzeganiu przez skarżącego warunków obecnie obowiązującego zezwolenia. Natomiast w drugim wystąpieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania, w tym organowi ochrony środowiska. Ponadto w złożonym odwołaniu WWIOŚ wskazał m.in. na konieczność uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

W ocenie Sądu z powyżej przywołanych okoliczności faktycznych w sposób jednoznaczny wynika, iż w rozpoznawanej sprawie zaktualizowała się przesłanka wynikająca z art. 16 ust. 2 i.o.s. Organ inspekcji ochrony środowiska stwierdził bowiem nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów i powołał się na nie w kierowanych od organu pierwszej instancji wystąpieniach, jak również w złożonym odwołaniu. Spełnienie przesłanek z art., 16 ust. 2 i.o.s. pozwalało natomiast WWIOŚ na skutecznie wniesienie odwołania od decyzji Starosty. Ustalenie, iż prawidłowo Kolegium przyjęło, że WWIOŚ był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania pozwala przejść do merytorycznej oceny przesłanek dla których Kolegium uznało, iż niezbędnym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zasadności przesłanek jakimi kierowało się Kolegium uchylając decyzję starosty, w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wniosek skarżącego obejmował wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. W art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. ustawodawca przewidział kompetencję organów ochrony środowiska do udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, określając w art. 184 ust. 2 p.o.ś. warunki jakie powinien spełniać wniosek o wydanie takiego pozwolenia. Z kolei wymagania w zakresie wniosku o udzielenie pozwolenia na przetwarzanie odpadów zawarte zostały w art. 42 ust. 2 u.o. Jednocześnie zgodnie z art. 45 ust. 6 u.o. właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 45 ust. 8 u.o. pozwolenie na wytwarzanie odpadów o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Spornym między stronami postępowania pozostaje to, czy po stronie skarżącego istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium nieuzyskanie takiej decyzji przez skarżącego, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji.

W myśl art. 42 ust. 4 u.o. do wniosku o zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana. Wymóg dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia wynikał z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w którym zaznaczono, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w ust. 1. Ten natomiast w pkt 21 przewiduje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Bez wątpienia odzyskiwanie odpadów mieści się w zakresie pojęcia przetwarzanie odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 21 u.o. przez przetwarzanie - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Zasadność stanowiska Kolegium w zakresie wymogu uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach potwierdza również treść art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten wskazuje bowiem, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397). W § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia wskazano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów. Skoro więc z art. 42 ust. 4 u.o. wynika, iż do wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (czyli też ich odzyskiwanie) niezbędne jest dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile jest to wymagane, a wymóg taki wynika z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nadto działalność związana z odzyskiem odpadów zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla prowadzenia której niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to też nie powinno budzić wątpliwości, że do wniosku skarżący powinien dołączyć taką właśnie decyzję. Na potrzebę dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócił pierwotnie uwagę również organ I instancji, który pismem z dnia 27 listopada 2014 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków w złożonym wniosku, właśnie poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z niezrozumiałych jednak powodów Starosta następnego dnia, mimo nieuzupełnienia przez skarżącego wskazanego braku, udzielił mu zezwolenia.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca prezentuje odmienne stanowisko, usiłując podważyć argumentację Kolegium w zakresie niezbędności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powołując się na treść art. 72 ust. 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który przewiduje, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o którym mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Stanowisko to jest jednak niezasadne, bowiem planowana przez skarżącego działalność w zakresie odzysku odpadów nie mieści się w granicach pojęcia przygotowania do ponownego użycia. Z legalnej definicji tego pojęcia użycia zawartej w art. 3 pkt 22 u.o. wynika, że przez takie przygotowanie rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nie sposób przyjąć, iż odpady w niniejszej sprawie będą ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania, skoro z treści wniosku jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż uzyskanie odpadu o kodzie 19 06 04, który przekazany zostanie do rolniczego wykorzystania, poprzedzone zostanie skomplikowanym procesem technologicznym. Odpady o kodzie ex 19 06 04 przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów komunalnych, zmagazynowane zostaną na terenie oczyszczalni ścieków. Składowane będą najpierw w pierwszej komorze, gdzie zostaną ze sobą wymieszane z dodatkiem wapna. Następnie, po wypełnieniu pierwszej komory skierowane zostaną na drugą kwaterę, gdzie poddane zostaną procesowi fermentacji beztlenowej przy udziale mikroorganizmów. W wyniku odzysku substancji organicznej R3 powstają odpady sklasyfikowane jako ex 19 06 04. Po czasowym magazynowaniu przekazywane będą do rolniczego wykorzystania. Nie można wobec tego uznać, zdaniem Sądu, aby proces ten mieścił się w zakresie pojęcia przygotowania do ponownego użycia i tym samym aby skarżący na mocy art. 72 ust. 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zwolniony był z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy podmiot występuje o uzyskanie kolejnego zezwolenia dotyczącego przetwarzania odpadów w istniejącej już instalacji, w ramach której prowadzono już działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Sąd stwierdził, że w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3128/13 (dostępny na stronie http://cbois.nsa.gov.pl), że przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie ma znaczenia czy działalność w tym zakresie jest przez dany podmiot kontynuowana czy dopiero rozpoczynana, skoro wymóg dołączenia do takiego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wcześniej nie istniał i wprowadzono go dopiero w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Zgodnie z aktualnymi wymogami do przedmiotowego wniosku należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest przy tym w omawianej ustawie przepisów zwalniających podmioty, które przetwarzają odpady w istniejącej już instalacji, z obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem, o który mowa w art. 42 ust. 1 i 2 u.o., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów u.o. wynika wola ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów, co pewien czas, całościowej ocenie. Świadczy o tym m.in. fakt iż zgodnie z art. 44 u.o. zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas określony. To z kolei ma ten skutek, że po upływie terminu określonego w decyzji zezwolenie traci ważność, a zatem nie można z faktu jego posiadania wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych na przyszłość.

Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący był zobowiązany do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Udzielenie przez organ I instancji zezwolenia pomimo niespełnienia przez skarżącego wymogu wynikającego z art. 42 ust. 4 u.o. pozwalało Kolegium na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Brak wniosku w omawianym zakresie nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Poza wskazanym powyżej uchybieniem w zakresie naruszenia art. 42 ust. 4 u.o. Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji obarczona jest jeszcze kolejnymi wadami.

Po pierwsze, w pkt I decyzji Starosta udzielił pozwolenia Przedsiębiorstwu Handlowo Usługowemu "[...]" Z. T., gdy tymczasem prawidło organ powinien udzielić takiego zezwolenia przedsiębiorcy jakim Jest Z. T.. Powyższe wynika z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121). Zgodnie bowiem z art. 431 Kodeksu cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Natomiast zgodnie art. 432 § 2 Kodeksu cywilnego przedsiębiorca działa pod firmą. Wobec powyższego adresatem decyzji powinien być przedsiębiorca, a nie firma pod którą ten przedsiębiorca działa. Z kolei w pkt II decyzji Starosta udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów nie wskazując w ogóle adresata tego zezwolenia.

Ponadto wniosek inicjujący postępowanie nie został podpisany, ani osobiście przez skarżącego, ani też przez osobę przez niego upoważnioną. Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak takiego podpisu uniemożliwiał organowi I instancji rozpoznanie wniosku skarżącego. W przypadku wniesienia podania, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, obowiązkiem organu było wystosowanie wezwania do skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Podsumowując, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej dotyczącego braku legitymacji WWIOŚ do wniesienia odwołania. Organ inspekcji ochrony środowiska wykazał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 i.o.s., natomiast Kolegium prawidłowo uznało, iż WWIOŚ przysługuje przymiot strony postępowania. Nie okazały się zasadne również zarzuty strony skarżącej w zakresie braku konieczności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o udzielenie zezwolenia na wytwarzanie i odzyskiwanie odpadów. Wymóg ten wynika z art. 42 ust. 4 u.o. oraz art. 72 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a uchybienie organu I instancji uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Z. T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 j.t. ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo uznał, iż Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska - Delegatura w L. przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., pomimo że podmiot ten nie posiada jakiegokolwiek statusu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji prawidłowo nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez podmiot nieposiadający statusu strony postępowania,

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że prawidłowym jest działanie organu administracji polegające na uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że nie zaszły przesłanki do zastosowania tego przepisu, co przejawiało się w:

– błędnym uznaniu, że WWIOŚ - Delegatura w L. przysługuje status podmiotu na prawach strony w toczącym się postępowaniu,

– błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez to, że organ I instancji nie zebrał w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokładnie ustalił stan faktyczny,

– błędnym uznaniu, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało wszystkie niezbędne elementy,

– błędnym uznaniu, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu.

4. art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że w sprawie nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przesłanką skierowania wystąpienia przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska jest stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów. Stwierdzenie takich uchybień stanowi warunek sine qua non wystosowania wystąpienia. Przesłanka ta, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie zaistniała. Samo przesłanie pisma ze stanowiskiem w sprawie przez organ ochrony środowiska nie może skutkować przyznaniem temu organowi statusu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku innego podmiotu. Organ administracji prowadzący postępowanie powinien weryfikować, czy przesłanka ta została zaistniała. Trudno bowiem uznać, że decydować będzie o tym sama Inspekcja. Starosta [...] był w pełni uprawniony do uznania, że w prowadzonym przez niego postępowaniu nie zaszły przesłanki do wstąpienia Inspekcji do prowadzonego przez Starostę postępowania. Tym samym zaistniała podstawa do wydania przez organ administracji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Nie zaistniały też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to jest do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż WWIOŚ nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu. Nadto postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Starosta prawidłowo zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji uwzględniając w sposób właściwy zasady dotyczące postępowania dowodowego. Decyzja wydana została z uwzględnieniem interesu społecznego, który przejawia się w zapewnieniu obsługi kilkunastu przedsiębiorstw komunalnych w zakresie odzysku osadów komunalnych. Także uzasadnienie decyzji Starosty zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisami prawa. Błędne uznanie, że WWIOŚ przysługują prawa strony doprowadziło do błędnego stwierdzenia prze organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, że temu podmiotowi nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym nie sposób twierdzić, że naruszony został art. 10 § 1 K.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Z przepisu tego wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonej inwestycji jest wymagana, gdy konieczność jej uzyskania przewidują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania organ zobligowany był rozważyć, czy wytwarzanie i przetwarzanie odpadów kwalifikuje się jako którekolwiek z przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 21 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy o odpadach. W myśl ust. 2a tego przepisu wymogu takiego nie ma w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia jednakże dotyczy to tylko decyzji dotyczy to przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 ww. rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (g 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia). Przepis ten posługuje się pojęciem instalacji, które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zasadnym jest więc rozważenie, czy samo uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest instalacją w rozumieniu tego przepisu. Nadto rozważenia wymagało także pojęcie przedsięwzięcia, skoro decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla określonego "przedsięwzięcia".

Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Czynnikiem kwalifikującym "przedsięwzięcie" jest zamierzenie budowlane lub przekształcenie/zmiana sposobu wykorzystania terenu (inna ingerencja w środowisko). Niewątpliwie jeśli podmiot ubiegający się o decyzje środowiskową ma zamiar wybudować nową instalację do przetwarzania odpadów powinien uzyskać decyzję środowiskową, gdyż realizować będzie przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Minister Środowiska w odpowiedzi na interpelację poselską dotyczącą wymogu uzyskiwania decyzji środowiskowej przez przedsiębiorców chcących kontynuować swoją dotychczasową działalność na podstawie nowej ustawy o odpadach wskazał, że jeśli posiadacz odpadów występuje z wnioskiem o uzyskanie kolejnego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też realizacją nowego przedsięwzięcia nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Złożony w sprawie wniosek dotyczył przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie. Zatem decyzja środowiskowa nie była wymagana, a co za tym idzie decyzja Starosty w tym zakresie jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 j.t. ze zm.). Z przepisów tych wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz samorządu terytorialnego, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 16 ust. 2). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 16 ust. 3).

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. Wojewódzki Inspektor należycie wykazał też, że spełnione zostały przesłanki dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, to jest, że zaistniały nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej. Okoliczności te zostały opisane w piśmie Inspektora z dnia 13 czerwca 2014 r. Zgłoszenie udziału w postępowaniu zostało dokonane skutecznie. Tym samym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był uprawniony do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i korzystając z tego statusu mógł wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 10 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a., art. 134 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że nie istnieją podstawy do dołączania do wniosku o wydanie pozwolenia na odzysk odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie posiadacz odpadów, który występuje z wnioskiem o uzyskanie kolejnego pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też realizacją nowego przedsięwzięcia nie musi przedkładać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że złożony przez niego wniosek dotyczy przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie.

Odnosząc się do powyższej argumentacji przede wszystkim stwierdzić należy, że art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach został uchylony przez art. 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2017 r. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nadal wynika z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 j.t. ze zm.). Wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wynika z art. 71 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Zgodzić należy się co do zasady z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że posiadacz odpadów, który występuje z wnioskiem o uzyskanie kolejnego pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też realizacją nowego przedsięwzięcia nie musi przedkładać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie że złożony przez niego wniosek dotyczy przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie. W aktach sprawy znajduje dokument w postaci "opinii prawnej". Na stronie 6 tej opinii zawarte jest następujące stwierdzenie: "Mając na uwadze okoliczności analizowanej sprawy należy zwrócić uwagę, iż z przedłożonych dokumentów nie wynika czy zezwolenie, o które ubiega się przedsiębiorca jest kolejnym zezwoleniem, a jeśli tak - czy zmienia ono w jakikolwiek sposób parametry realizacji przedsięwzięcia (np. z zakresie ilości odpadów). Niemniej jednak wskazać należy, że jeśli wydane zezwolenie byłoby pierwszym tego rodzaju w ocenie Opiniującego nastąpiłaby "inna (niż zamierzenie budowlane) ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu", albowiem istniejąca instalacja byłaby wykorzystywana dla innych celów niż do tej pory. Wówczas uzyskanie decyzji środowiskowej byłoby niezbędne. Jeśli złożony wniosek dotyczy przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie, decyzja środowiskowa nie będzie wymagana. Wymóg jej uzyskania pojawi się jednak w sytuacji, jeśli będzie to kolejne zezwolenie na prowadzoną działalność w zakresie odzysku odpadów, jednakże zmieniająca parametry tej inwestycji (np. zmieniające ilość odpadów poddanych przetworzeniu)." Z dokumentu tego wynika więc, że brak jest danych, które pozwoliłyby jednoznacznie rozstrzygnąć, czy dla planowanego przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcia konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Starosta uzasadniając odstąpienie od żądania dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powołuje się na ww. opinię prawną. Z opinii tej, jak twierdzi Starosta, wynika jednoznacznie, że nie jest konieczne dołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto Starosta stwierdza, że żądania przedłożenia takiej decyzji wystosował samodzielnie bez konsultacji z nim Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że ww. pismo świadczy co najmniej o tym, że Starosta nie dość wnikliwie zapoznał się z przedstawioną mu "opinią prawną". We wnioskach końcowych opinii (str. 9 opinii) zawarte jest stwierdzenie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia, które zamierza realizować wnioskodawca nie jest konieczne o ile wytwarzanie i przetwarzanie odpadów nie będzie wiązało się z realizacją zamierzenia budowlanego (nowego albo przebudowy, rozbudowy lub montażu istniejącego zamierzenia) albo jeśli nie będą powodowały przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu (np. w zakresie ilości przetwarzanych odpadów). Z opinii nie wynika więc, że wnioskodawca aby uzyskać pozwolenie, o które się ubiega nie musi przedstawiać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tylko że może jej nie przedstawiać jeśli zaistnieją określone warunki. Jak to już zostało wcześniej wskazane z danych zawartych na str. 6 tej opinii wynika, że nie wiadomo w istocie, czy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na działalność, która nie spowoduje zmiany parametrów dotychczas prowadzonej działalności.

Ani w piśmie z dnia 8 listopada 2014 r. ani w uzasadnieniu decyzji Starosta nie stwierdza, że wytwarzanie i przetwarzanie odpadów nie będzie powodowało przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu (np. w zakresie ilości przetwarzanych odpadów). Kwestia ta została przez Starostę przemilczana.

Podkreślić należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego, dokonania na jego podstawie ustaleń faktycznych oraz dokonania oceny prawnej. Tymczasem jak wynika z akt sprawy (pismo z dnia 28 listopada 2014 r.) Starosta w istocie scedował te obowiązki na autorów opinii prawnej.

Stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, czy ww. opinia prawna sporządzona została na zlecenie Starosty czy też na zlecenie wnioskodawcy. Z treści opinii wnika, że jest ona adresowana do Starosty [...]. Nadto z pisma z dnia 19 listopada 2014 r. skierowanego przez Starostwo Powiatowe do Z. T. wynika, że w toku postępowania administracyjnego uzyskano opinię prawną dotyczącą decyzji środowiskowej. Można więc wnosić, że opinia została opracowana na zlecenie Starosty. Zauważyć jednak należy, że opinia, na którą powołuje się Starosta, została sporządzona przez adwokata oraz radcę prawnego. Jak wynika z akt sprawy adwokat, którego podpis widnieje na tej opinii sporządził następnie w imieniu skarżącego Z. T. skargę do Sądu I instancji zaś radca prawna sporządziła w imieniu skarżącego kasacyjnie Z. T. skargę kasacyjną.

Pełnomocnicy skarżącego kasacyjnie w sporządzonej wcześniej opinii (załączonej do akt na etapie postępowania administracyjnego) twierdzili, że z przedłożonych dokumentów nie wynika czy zezwolenie, o które ubiega się przedsiębiorca jest kolejnym zezwoleniem, a jeśli tak to czy zmienia ono w jakikolwiek sposób parametry realizacji przedsięwzięcia zaś w skardze oraz skardze kasacyjnej, bez powołania się na jakiekolwiek nowe dane oraz dokumenty, wyrazili już stanowczy pogląd, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie. W tej sytuacji zawarty w skardze kasacyjnej argument, że realizowane przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcie nie ulegnie zmianie w stosunku do już realizowanego przedsięwzięcia nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Organy administracji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych mogą oczywiście korzystać z dowodu jakim jest opinia biegłego. Wymaga to dopuszczenia dowodu z takiej opinii. Opinię dotyczącą określonych faktów powinna sporządzać osoba posiadająca w tym zakresie wiedzę i doświadczenie. Okoliczności takie jak rozmiar planowanej działalności oraz jej rodzaj powinny wynikać z przedłożonego wniosku. Wątpliwości w tej kwestii powinny być wyjaśnione przez samego wnioskodawcę bądź też w razie konieczności przez biegłego. Wątpliwości co do stanu faktycznego nie są jednak wątpliwościami o charakterze prawnym i sporządzania opinii w tej kwestii nie należy zlecać prawnikowi, tylko osobie, która posiada specjalistyczną wiedzę w materii istotnej dla poczynienia ustaleń faktycznych.

Organ administracji może też korzystać z opinii prawnej przy opracowywaniu rozstrzygnięcia. Opinia taka jest jednak wewnętrznym dokumentem nie zaś dowodem w sprawie. Ocena prawna stanu faktycznego zawarta w decyzji, to ocena organu administracji, to jest podmiotu wykonującego władztwo publiczne, za którą organ ten bierze odpowiedzialność nie zaś ocena osoby sporządzającej opinię prawną.

Nadto stwierdzić należy, że wniosek złożony przez skarżącego kasacyjnie (jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji nie zawierający podpisu wnioskodawcy) dotyczy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów o kodzie ex 19 06 04 w ilości 70 000 Mg w ciągu roku oraz ich przetwarzania metodą R3 (str. 3 i 4 wniosku).

Z załączonych do wniosku kopii decyzji wynika zaś, że skarżący kasacyjnie uzyskał wcześniej następujące pozwolenia:

– decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadu o kodzie 19 08 05 w ilości 40 000 Mg w ciągu roku i jego odzysk metodą R13;

– decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadu o kodzie 19 08 05 w ilości 100 000 Mg w ciągu roku i jego odzysk metodą R13;

– decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] pozwolenie na odzysk odpadów o kodzie 19 08 05 w ilości 50 000 Mg w ciągu roku metodą R13 oraz odzysk odpadów o kodach 19 08 05 i 10 010 01 w ilości po 50 000 Mg w ciągu roku metodą R15;

Zgromadzone w sprawie dowody wskazują więc, że pozwolenie, o które ubiega się skarżący kasacyjnie dotyczy odpadów o innym kodzie. Nadto stwierdzić należy, że jeśli skarżący kasacyjnie zamierza kontynuować dotychczasową działalność w odniesieniu do odpadów o innych kodach, to na skutek uzyskania pozwolenia, o które się ubiega ilość wytwarzanych i odzyskiwanych odpadów ulegnie zwiększeniu.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że uchylenie decyzji organu I przez organ odwoławczy było w pełni zasadne. Za trafne uznać należy również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na zaskarżoną decyzję.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.