Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 326/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta [...] Policji w [...] na rzecz skarżącego S.C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w C. na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), art. 89 i art. 92 ustawy o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 § 6 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, dalej powoływane jako rozporządzenie) zmienił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], w ten sposób, że cofnął uprawnienia S. C. do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - dla policjanta posiadającego członków rodziny i ustalił stawkę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wysokości jak dla policjanta .

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], przyznał S. C. równoważnik pieniężny jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, w wysokości 11,10 zł. W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...].09.2009 r. S. C. wykazał, że mieszka w domu swojej matki E. C. w miejscowości C., przy ul. [...], jak też, że w wymienionym lokalu zamieszkują z nim również członkowie rodziny – żona i dwoje dzieci.

W toczącym się postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że żona funkcjonariusza oświadczyła, iż do lipca 2009 r. mieszkała w domu jego matki, po tym czasie wyprowadziła się z tego mieszkania i zamieszkała wraz z dziećmi w domu swojej matki w C. przy ul. [...]. Tam też zameldowała się na pobyt stały i zamieszkuje nadal. S. C. nadal zamieszkuje u swojej matki.

W związku z powyższym organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] .07.2015 r., w której postanowił zmienić swoją decyzję z dnia [...] .09.2009 r. cofając uprawnienia S. C. do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny i ustalił stawkę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta.

Na skutek odwołania wniesionego przez funkcjonariusza Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał decyzję nr [...] z dnia [...].10.2015 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez funkcjonariusza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15.03.2016 r., sygn. akt. II SA/Bd 1507/15, uchylił decyzje organów obu instancji nakazując przeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie, czy skarżący wraz z żoną i dziećmi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

W toku ponownego rozpatrzenia ustalono, że S. C. oraz żona nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu. Z dokumentacji wynika również, że zainteresowany zamieszkuje sam bez członków rodziny w C. przy ul. [...] w domu matki. Żona wraz z dziećmi zamieszkuje u swojej matki w C. przy ul. [...].

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub jego członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W świetle § 6 tego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Natomiast w § 2 ust. 1 rozporządzenia określa, że wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi:

dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji - 9,50 zł dziennie,

dla policjanta - 4,75 zł. dziennie.

Definicję członków rodziny policjanta zawiera art. 89 ustawy o Policji, który stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu (...).

W świetle przytoczonego przepisu podstawowy kryterium oceny, czy dana osoba jest członkiem rodziny policjanta, jest pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Główny Urząd Statystyczny za kryterium wyodrębniające gospodarstwo domowe przyjmuje sam fakt gospodarowania, uznając więzi rodzinne i wspólne zamieszkiwanie za jeden z warunków gospodarstwa domowego (Rocznik Statystyczny 2006, s. 47). Za gospodarstwo domowe jednoosobowe GUS uważa osobę utrzymującą się samodzielnie, a przez gospodarstwo domowe wieloosobowe rozumie zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie utrzymujących się. Z przytoczonej definicji wynika, że mieszkanie jest jednym z istotnych determinantów wyrażających gospodarstwo domowe, jako jednostkę społeczno-gospodarczą. W lipcu 2009 r. J. C. wraz z dziećmi przeprowadziła się do domu swojej matki, gdzie zamieszkuje do chwili obecnej. Tam też [...] lipca 2009 r. zameldowała się wraz z dziećmi na pobyt stały, nie informując o tym męża.

W toku postępowania E. C. oświadczyła, że jej synowa nie bywa w jej domu od kilku lat i zamieszkuje ze swoją matką. W jej opinii syn czasem przywozi swoje dzieci do jej domu i spędza czas z nimi. J. C. nie korzysta ze sprzętu pozostawionego w domu swojej teściowej. Część sprzętów synowa zabrała, a gdy coś jej się zepsuje, to syn sprzęt ten naprawia lub zawozi żonie inny sprawnie działający. Według E. C. syn łoży dużo pieniędzy na utrzymanie dzieci i często robi im drogie prezenty, a także organizuje im wspólne wyjazdy np. nad jezioro, nawet zakupił łódkę na tę okoliczność.

Teściowa funkcjonariusza E. S. odmówiła rozmowy, twierdząc, że są to sprawy bolesne i osobiste, w związku z powyższym odstąpiono od jej rozpytania.

Sąsiedzi zamieszkujący w rejonie ul. [...] zgodnie oświadczyli ,że czasami widują S. C. pod tym adresem, jednak nie wiedzą, czy małżonkowie robią wspólne zakupy.

W czasie przesłuchania w charakterze strony S. C. poinformował, że:

- dziećmi głównie zajmuje się żona, w miarę możliwości i potrzeb zajmuje się dziećmi, w czasie choroby jednego z dzieci, dowożeniem dziecka do przedszkola oraz uczestniczeniem w uroczystościach przedszkolnych i szkolnych; jeżeli nie jest w pracy, to często spędza czas wspólnie żoną i dziećmi; spotkania z rodziną uzależnione są od grafiku służby; wspólnie odwiedzają rodziny;

z żoną i dziećmi kontaktuje się osobiście, telefonicznie - są to różne formy; podczas tych kontaktów, o ile zachodzi taka potrzeba, ustalają potrzeby rodziny związane z codziennym funkcjonowaniem, tj. zakupy;

bywa, o ile jest taka możliwość, w mieszkaniu swojej teściowej, lecz nie nadużywa gościnności;

zakupy i większe wydatki wykonują wspólnie, o jeśli jest taka możliwość;

posiadają z żoną wspólny majątek, z którego wspólnie korzystają; z uwagi na to, że żona mieszka z matką w blokach, wspólny sprzęt znajduje się w mieszkaniu jego matki; ze sprzętu gospodarstwa domowego żona może korzystać w każdej chwili;

najemcą mieszkania, w którym zamieszkuje żona wraz dziećmi, jest teściowa, która nie ma obowiązku jak i on nie uzgadnia inwestycji.

Świadek J. C. poinformowała, że:

mąż nie pomaga dzieciom przy odrabianiu lekcji, te czynności wykonuje sama,

mąż wspólnie spędza czas z dziećmi oraz z nią w miarę możliwości, więcej czasu mąż spędza z dziećmi; spędzają wspólnie święta i inne wyjątkowe dni, np. urodziny;

mąż z dziećmi spędza czas w miarę możliwości: zabiera je na ORLIK, nad jezioro, przejażdżkę rowerową;

- mąż partycypuje w kosztach, co miesiąc przelewa na jej konto pieniądze; kont bankowych nigdy nie mieli wspólnych;

- drobne zakupy wykonuje samodzielnie, większe wydatki związane z dziećmi są uzgadniane z mężem, również większe zakupy wykonują wspólnie z mężem;

- wspólny sprzęt gospodarstwa domowego znajduje się w mieszkaniu teściowej - nie ma potrzeby korzystania z niego;

- mąż nie ma potrzeby wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami, tj. sprzątaniem w mieszkaniu, w którym świadek zamieszkuje;

- otrzymuje od męża stałą kwotę, przekazywaną regularnie od wielu lat;

- nie dysponuje pieniędzmi zgromadzonymi na koncie męża.

Małżonkowie J. i S. C. oświadczyli, że ze wspólnych dochodów rozliczają się wspólnie, co potwierdził Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T.

Do 2014 r. S. C. spędzał urlop z żoną oraz z dziećmi, od 2014 r. z uwagi na nieotrzymanie w planowanym terminie urlopu nie spędza w okresie letnim wspólnie z żoną oraz z dziećmi urlopu. Święta Bożego Narodzenia, Święta Wielkanocne, o ile nie idzie do pracy, spędza wspólnie z żoną, dziećmi i teściową przy ul. [...] w C. Inne uroczystości, np. urodziny i tym podobne, spędzają wspólnie. Funkcjonariusz oświadczył, że od 2011 r. nie robią z żoną żadnych uroczystości z okazji rocznic ślubu, składa żonie życzenia i wręcza kwiaty.

W miejscu zamieszkania żony S.C. nie zostaje na noc. Od roku 2009, tj. gdy małżonkowie nie zamieszkują wspólnie, nie mieli większych wspólnych wydatków, które nie były przeznaczone dla dziecka.

Organ wskazał, że ustalono, iż funkcjonariusz od lipca 2014 r. nie pobierał ww. opieki nad chorym dzieckiem lub opieki nad zdrowym dzieckiem, w tym zamknięcie żłobka.

W wyroku z 19.02.2009 r., III SA/Kr 864/08, WSA w Krakowie stwierdził, że np. wspólne korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o tym, że osoby wspólnie gospodarują. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są: udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wszystkie te elementy powinny być uzupełnione cechami stałości. Jednocześnie też chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia gospodarstwa domowego.

Możliwość zarządzania oznacza przede wszystkim uprawnienia do współdecydowania o przeznaczaniu dochodu rodziny. Dla funkcjonowania wspólnoty konieczne jest też wykonywanie czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie gotowanie, pranie itp. Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi.

Zdaniem organu, po przeprowadzeniu postępowania i uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15.03.2016 r. panujące w małżeństwie zasady zarządzania finansami, decydowania o istotnych sprawach rodzinnych oraz podział obowiązków mają charakter doraźny, okazjonalny, nie wykazują cech stałych.

Ze względu na to, że S. C. w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. [...].09.2009 r., nie zamieszkiwał wspólnie z żoną i dziećmi, tzn. nie pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, co miało wpływ na wysokość równoważnika pieniężnego, należało orzec jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C. wnosząc o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu funkcjonariusz wskazał, że w związku małżeńskim pozostaje od [...] września 2006 r. Nie mają z żoną orzeczonej separacji, nigdy o nią nie występowali, nie pozostają także w separacji faktycznej. Nie toczyła się nigdy sprawa o ustalenie kontaktów z dziećmi, o alimenty, o zniesienie wspólności majątkowej, czy chociażby o ustalenie miejsca zamieszkania dzieci. Z tego związku małżeńskiego na świat przyszło dwoje dzieci w wieku [...] i [...] lat, przy czym drugie dziecko urodziło się w okresie, w którym - według organu - małżonkowie nie pozostawali we wspólnym gospodarstwie domowym.

Małżonkowie utrzymują ze sobą bardzo dobre relacje, jednakże z przyczyn zewnętrznych i nie do końca od nich zależnych, obecnie zamieszkują oddzielnie. Żona wyprowadziła się z uwagi na konflikt z teściową. Wspólne zamieszkiwanie w takiej sytuacji mogłoby wręcz utrudnić prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, czy doprowadzić do powstania konfliktu także pomiędzy małżonkami. W doktrynie podkreśla się, że wyraźny konflikt pomiędzy osobami może świadczyć o braku wspólnego gospodarstwa domowego. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, co zostało wykazane w toku postępowania dowodowego.

Fakt zamieszkiwania oddzielnie nie wpłynął negatywnie na stosunki pomiędzy małżonkami i pozwolił na utrzymanie wspólnego gospodarstwa domowego. Ocena, czy osoba "pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym" zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie może mieć decydującego znaczenia (por. wyrok SA w Łodzi z 8.04.2014 r., III AUa 682/13). O prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego świadczą chociażby istniejąca wspólność majątkowa małżeńska i wspólne rozliczanie dochodów dla celów podatkowych, a ponadto wspólne sprzęty gospodarstwa domowego i inne ruchomości (majątek wspólny), z których małżonkowie oraz dzieci mogą korzystać swobodnie. W dalszej kolejności wymienić należy wspólny budżet (brak rozdzielności majątkowej małżeńskiej powoduje, iż na mocy KRiO pobrane wynagrodzenia za pracę małż. C. wchodzą do majątku wspólnego), zapewnienie utrzymania rodzinie, świadczenie pomocy w prowadzeniu spraw (urzędowych, związanych z utrzymaniem zdrowia, wypoczynkiem, rekreacją), współpraca w osiąganiu wspólnych życiowych celów, a nawet wsparcie emocjonalne. Odwołujący wyjaśnił także, że wraz z żoną ustalają potrzeby rodziny związane z codziennym funkcjonowaniem. Zakupy i większe wydatki małżonkowie uzgadniają, a następnie wykonują wspólnie, o ile jest taka możliwość, wspólnie również spędzają wolny czas (również urlopy wypoczynkowe), wyręczają się w opiece nad dziećmi. Żona wyjaśniła nadto, że spędzają razem święta i inne wyjątkowe dni, np. urodziny. Stałe współdziałanie w sprawach życia codziennego konsekwentnie uznawane jest w orzecznictwie za prowadzenie wspólnego gospodarstwa.

Wszystkie te okoliczności znajdują poparcie w materiale dowodowym i mają znaczenie dla ustalenia wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Natomiast dla uznania, że grupa osób prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, nie ma znaczenia okoliczność, że niektóre wydatki bądź opłaty ponoszone są przez jedną osobę we własnym zakresie. Wspólne gospodarowanie to bowiem nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.11.2014 r., IV SA/Po 785/14). Nawet gdyby przyjąć, że kwoty przekazywane przez odwołującego żonie mają charakter alimentów na dzieci, to płacenie alimentów na członka rodziny także nie jest okoliczności pozwalającą na kwestionowanie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Lublinie z 5.12.2012 r., II SA/Lu 858/12).

W judykaturze wskazuje się, że cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, pozostawanie na częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzuje (por. wyrok SA z 8.04.2014 r., III AUa 682/13). W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd Apelacyjny w Łodzi dodatkowo stwierdził, że na tle ustalania wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, nie można przypisywać nadmiernego znaczenia wspólnemu zamieszkiwaniu. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy powyższe nie pozwoliło na zaakceptowanie tezy apelacji, jakoby małżonkowie nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego i to nawet niezależnie od spornej okoliczności, czy zainteresowany płatnik faktycznie w tym okresie mieszkał u matki czy wspólnie z żoną. Braku przesłanki pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym nie można także wyprowadzić z faktu zawarcia umowy o zniesieniu wspólności ustawowej. To nie istnienie albo brak wspólności ustawowej małżeńskiej decyduje o istnieniu "wspólnego gospodarstwa domowego". Zaaprobowanie tezy formułowanej w apelacji, prowadziłoby bowiem do wniosku, że małżonkowie, którzy nie pozostają w reżimie wspólności ustawowej, niezależnie jak są ukształtowane ich relacje osobiste i majątkowe, nie mają wspólnego gospodarstwa domowego. Reasumując, w stanie faktycznym przytoczonej powyżej sprawy, Sąd Apelacyjny w Łodzi uznał, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe pomimo rozdzielności majątkowej, a także pomimo zamieszkiwania oddzielnie.

W wyroku WSA w Olsztynie z 20.05.2008 r., II SA/Ol 181/08, stwierdzono, że skoro analizowana ustawa owego pojęcia (wspólnego gospodarstwa domowego) nie precyzuje, oznacza to, iż ma ono znaczenie nadane potocznym rozumieniem składających się na nie słów. Jak podaje Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330), "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś". Natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (op. cit. str. 298). Zatem jeśli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami itp. Zatem, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych. Małżonkowie J. i S. C. zgodnie zarządzają wspólnym majątkiem, podejmują istotniejsze decyzje dotyczące rodziny razem.

Ponadto odwołujący wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w C. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia śledztwa z uwagi na brak znamion czynu zabronionego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla rozpoznania przedmiotowej sprawy niezbędne pozostaje wyjaśnienie pojęcia "wspólnego gospodarowania" i ustalenie, czy S. C. jest osobą samotnie gospodarującą, czy też członkiem rodziny. W wyroku z 21.12.2010 r., II SA/Lu 664/10, WSA w Lublinie wskazał, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Poprawnej Polszczyzny PWN "wspólny to taki, w którym biorą udział dwie lub więcej osób; wykonywany razem z kimś", natomiast "gospodarować" to "dysponować czymś; zarządzać czymś" (red. A. Markowski, Warszawa 2005, s.1330 i s. 298). Oznacza to, że osoby wspólnie gospodarują, jeżeli razem czymś zarządzają, dysponują oraz przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, a także wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami takimi jak: sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Tym samym wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego to nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują.

Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 19.02.2009 r., III SA/Kr 864/08, stwierdził, że wspólne korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o wspólnym gospodarowaniu. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są: udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wszystkie te elementy powinny być uzupełnione cechami stałości. Chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego.

W orzecznictwie sądowym za cechy charakterystyczne dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego uznaje się:

udział i wzajemną ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu,

niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą gospodarstwo domowe się prowadzi,

stałość sytuacji określonych w pkt 1 i 2.

Jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji:

S. C. i jego żona zamieszkują osobno; policjant zamieszkuje w C. w domu matki, natomiast żona wraz z dziećmi zamieszkuje od lipca 2009 r. u swojej matki w C.

Zgodnie z oświadczeniem sąsiadów zamieszkujących w rejonie posesji przy ul. [...] J. C. nie jest widywana pod w/w adresem. Natomiast sąsiedzi zamieszkujący w rejonie ul. [...] oświadczyli, że odwołujący się czasami widywany jest pod w/w adresem. Policjant stwierdził, że o ile jest taka możliwość, bywa w mieszkaniu teściowej, lecz nie nadużywa gościnności i nie zostaje na noc.

J. i S. C. nie pozostają w separacji i złożyli wspólne zeznania podatkowe za lata 2007-2015 w Urzędzie Skarbowym w T.

J. C. pracuje. Posiada odrębne konto i nie dysponuje środkami pieniężnymi zgromadzonymi na koncie męża. Rozporządza tylko uzyskanym dochodem z umowy o pracę oraz stałą kwotą w wysokości [...] zł miesięcznie, regularnie, od wielu lat przekazywaną przez męża.

Żona zainteresowanego nie korzysta ze wspólnego sprzętu małżonków znajdującego się w domu matki Pana C.

Jak oświadczył policjant, żona może korzystać ze sprzętu gospodarstwa domowego w każdej chwili.

Dziećmi głównie zajmuje się żona, natomiast on w miarę możliwości i potrzeb zajmuje się dziećmi w czasie choroby jednego z dzieci, dowożeniem dziecka do przedszkola oraz uczestniczeniem w uroczystościach przedszkolnych i szkolnych. Policjant od lipca 2014 r. nie pobierał zwolnień lekarskich z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. W miarę możliwości zainteresowany zabiera dzieci na ORLIK, nad jezioro lub przejażdżkę rowerową. Odwołujący się nie pomaga dzieciom przy odrabianiu lekcji.

J. C. większość obowiązków domowych wykonuje samodzielnie, ponieważ nie mieszka z mężem.

Wspólnym większym wydatkiem poniesionym przez małżonków, który nie był przeznaczony dla dziecka, według oświadczenia funkcjonariusza był remont domu jego matki przeprowadzony w latach 2006-2009 podczas wspólnego zamieszkiwania małżonków.

Od 2014 r. Państwo C. nie spędzają razem urlopu w okresie letnim z uwagi na nieotrzymanie przez policjanta urlopu w planowanym terminie. Święta małżonkowie obchodzą razem wspólnie z teściową na ul. [...].

Bezspornym pozostaje fakt, że J. C. sama wykonuje większość obowiązków domowych, co wynika z braku wspólnego zamieszkiwania małżonków. W związku z powyższym uznać należy, że udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu przez małżonków nie ma charakteru stałego. Policjant na stałe nie sprawuje opieki nad dziećmi, którymi głównie zajmuje się żona. Małżonka funkcjonariusza nie ma swobodnego dostępu do rachunku męża. Nie korzysta więc w zależności od potrzeb wspólnoty swobodnie ze środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku męża. S. C. przekazuje żonie stałą kwotą w wysokości [...] zł miesięcznie na pokrycie kosztów zamieszkania i bieżących kosztów utrzymania, co przypomina bardziej świadczenie alimentacyjne niż prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z oświadczeniem J. C., stała kwota otrzymywana od męża przeznaczona jest głównie na utrzymanie dzieci.

Reasumując panujące w małżeństwie Państwa C. zasady zarządzania finansami, decydowania o istotnych sprawach rodziny oraz podział obowiązków nie mają charakteru stałego, lecz doraźny i okazjonalny (w miarę możliwości i potrzeb).

Skargę na powyższą decyzję złożył S. C. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1. naruszenie art. 89 pkt 1 i 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację pojęcia wspólnego gospodarstwa domowego i w konsekwencji uznanie, że skarżący wraz z żoną i dziećmi takiego gospodarstwa nie prowadzą;

1.2. naruszenie § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek koniecznych do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

1.3. naruszenie § 6 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie wbrew dyspozycji tegoż przepisu, a w konsekwencji cofnięcie uprawnienia skarżącego do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na nieuprawnionym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;

2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, przemawiającego za uznaniem, że skarżący wraz z żoną oraz dziećmi prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w C. nr [...] z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu skarżący w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazał, że organ nie ustalił kategorycznie, z jaką datą małżonkowie rzekomo zaprzestali prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Kwestia ta jest istotna, gdyż będzie wpływała na zakres żądania przez organ zwrotu ewentualnie nadpłaconego równoważnika. Pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w opinii skarżącego, organ nie wysnuł prawidłowych wniosków z wyroku WSA w Bydgoszczy z 15.03.2016 r., II SA/Bd 1507/15, i w dalszym ciągu wspólne gospodarstwo domowe sprowadza li tylko do zamieszkiwania pod jednym dachem. Podkreślić należy, że art. 89 ustawy o Policji nie wymaga, by policjant z członkami rodziny prowadzili wspólne gospodarstwo domowe i wspólnie zamieszkiwali. Natomiast koniunkcję gospodarowania i zamieszkiwania wykorzystuje ustawodawca na gruncie innych ustaw prawa administracyjnego. Niedopuszczalne jest wychodzenie przez organ poza dyspozycję ww. przepisów i wprowadzanie dodatkowych kryteriów, od których miałoby zależne być prawo do równoważnika pieniężnego. Ustawa nie definiuje, czym jest wspólne gospodarstwo domowe. W polskim systemie prawnym brak jest definicji legalnej pojęcia "wspólnego gospodarstwa domowego".

Zasadniczym kryterium pojęcia wspólnego gospodarstwa domowego jako kategorii ekonomicznej jest posiadanie i zarządzanie wspólnym majątkiem oraz wspólnym budżetem w celu zaspokojenie głównych potrzeb członków gospodarstw domowych, co przystaje do jego sytuacji życiowej. Dodatkowo nie zostało wykazane, by skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką, a J. C. z teściową skarżącego.

W odczuciu skarżącego organy obu instancji ustaleniom faktycznym nadają takie znaczenie, by deprecjonować wszystko to, co przemawia za prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego skarżącego i jego rodziny. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest tym bardziej krzywdzące, gdyż relacje pomiędzy małżonkami są bardzo dobre. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 89 ustawy o Policji pojęcia niedookreślonego, organ powinien szczególnie dogłębnie uzasadnić swoją decyzję wyjaśniając chociażby, dlaczego zastanego stanu faktycznego nie uznaje jako wspólnego gospodarstwa domowego. Tym samym okolicznościom faktycznym częstokroć można bowiem nadać różne znaczenie, co ma miejsce podczas analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ nie mając kompetencji ani faktycznej możliwości oceny relacji małżeńskich, powinien w przeważającej mierze opierać się na oświadczeniach samych zainteresowanych jako głównego źródła dowodowego, a sankcję w postaci cofania równoważnika pieniężnego stosować w przypadkach jaskrawych i oczywistych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niniejsza sprawa podlega kontroli sądowoadministracyjnej już po raz drugi. Wyrokiem z dnia 15.03.2016 r., II SA/Bd 1507/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji. Stosownie do art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przyczyną uchylenia poprzednich decyzji było to, że w ocenie Sądu nie można było "uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dawał podstawę do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Organ poprzestał na ustaleniu, że skoro małżonkowie razem nie zamieszkują, to nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Organ jednocześnie nie ocenił wzajemnych relacji i związków gospodarczo finansowych łączących małżonków. Organ nie ustalił jakie panują zasady zarządzania finansami, decydowania o istotnych sprawach rodziny, podziału obowiązków, a także czy mają one charakter doraźny, okazjonalny czy stały i utrwalony. W sytuacji występujących ewentualnych rozbieżności odnoszących się m.in. do kwestii prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, na organach ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 k.p.a.) między innymi poprzez przesłuchanie strony lub przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego. Wobec tego dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o informacje o braku wspólnego zamieszkiwania zdaniem Sądu, nie były wystarczające dla uznania, że skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną."

Stwierdzić trzeba, że organy nadał nie podołały obowiązkowi prawidłowego ustalenia tego, czy skarżący i jego małżonka prowadzą wspólne gospodarstwo w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". O ile organ I instancji dokonał prawidłowego przesłuchania w charakterze świadka żony skarżącego, tj. została ona pouczona w trybie art. 83 § 3 K.p.a., to już przesłuchanie jego teściowej miało postać "rozpytania", którego treść została uwzględniona w notatce urzędowej z dnia [...].09.2016 r. Organ nie wyjaśnił przy tym powodu, dla którego odstąpił od przesłuchania świadka, w szczególności po uprzednim uprzedzeniu go o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. To samo dotyczy odstąpienia przez organ od uzupełniającego przesłuchania żony skarżącego oraz samego skarżącego i poprzestanie w tym zakresie na rozmowach telefonicznych, z których zostały sporządzone notatki służbowe. Dokonanie wysłuchania w takiej formie nie jest wykluczone, jednak winno to wynikać z ważnych powodów, ponieważ dowód taki jest co do zasady mniej wiarygodny z uwagi na brak pouczenia o odpowiedzialności za składnie fałszywych zeznań (art. 83 § 3 i art. 86 zd. 2 K.p.a.).

Również zakres przesłuchania przez organ skarżącego w charakterze strony, jego żony w charakterze świadka oraz rozpytania jego teściowej nie wyczerpuje wszystkich okoliczności, które były istotne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W szczególności zabrakło ustaleń dotyczących tego, w jaki sposób małżonkowie dokonują rozliczeń z tytułu zamieszkiwania każde u swojego rodzica, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nie prowadzą oni wspólnego gospodarstwa każde ze swoją matką.

Organ nie wyjaśnił również sposobu spędzania przez małżonków wakacji. W szczególności nie wyjaśniono okoliczności, z powodu których małżonkowie nie spędzają wspólnie wakacji od 2014 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę znalazło się stwierdzenie, że skarżący nie wnioskował o urlop w okresie wakacji szkolnych od 2014 r.

Organy nie ustaliły także innych istotnych okoliczności, tj., czy skarżący wykonuje codzienne zakupy (w szczególności żywności i środków czystości) na potrzeby swojej rodziny (żony i dzieci), a jeśli nie - to z jakiego powodu, gdzie jada posiłki i kto je przygotowuje, jak często skarżący przebywa u żony i dzieci (samo sformułowanie, że często, jak twierdzi skarżący, jest niewystarczające), jaka jest przyczyna tego, że nie nocuje on u teściowej (ponieważ eufemistyczne stwierdzenie, że nie chce nadużywać jej gościnności, nie wyjaśnia niczego), czy małżonkowie ustalają większe wydatki związane ze swoimi osobami (żona skarżącego twierdzi, że dotyczy to tylko wydatków na potrzeby dzieci, a skarżący, że generalnie w miarę możliwości wszystkich wydatków), czy małżonkowie wiedzą o posiadanych oszczędnościach oraz znają ich wysokość.

Organ winien również wyjaśnić przyczyny, dla których małżonkowie nie podejmują prób uregulowania tej nietypowej, w przypadku związku małżeńskiego, sytuacji osobnego zamieszkiwania, tym bardziej że obydwoje zamieszkują w tej samej miejscowości i nie powinno stanowić w związku z tym problemu wynajęcie przez nich mieszkania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 § 3 i art. 86 zd. 2 w zw. z art. 83 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania stwarzają zatem podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).