Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2076/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 157 par. 2 art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 135 art. 145 par. 3 art. 200 art. 205 par. 2 art. 119 pkt 3 art. 120
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako Kolegium) postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta [...] (dalej jako Prezydent) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], ustanowił prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr ew. [...] z obrębu [...].

W dniu [...] października 2017 r. Prezydent zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Kolegium nie uzyskało dostępu do akt własnościowych nieruchomości, gdyż w dniu [...] października 2017 r. zostały one przekazane przez Prezydenta do [...] (dalej jako Komisja).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w przedmiocie decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r., nr [...].

Komisja decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], stwierdziła nieważność powołanej decyzji Prezydenta z 2008 r.

Następnie Kolegium, na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu przekazania Kolegium prawomocnej decyzji Komisji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent, argumentując niezasadność zawieszenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność powyższego wniosku, wskazując, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Możliwość orzekania w indywidualnych sprawach w formie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącza zatem prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych.

Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2018 r. wniósł Prezydent, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania tj.: art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 kc - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Kolegium, że [...], właściciel nieruchomości, nie może być stroną postępowania w trybie nadzwyczajnym w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w szczególności do pozbawienia [...] legitymacji w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie dotyka uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że krąg stron postępowania w trybie nadzwyczajnym (w sprawie niniejszej o stwierdzenie nieważności) pokrywa się z kręgiem stron przedmiotowego postępowania zwyczajnego. Zaś Prezydent jest organem pierwszej instancji - w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe stanowi odrębne postępowanie administracyjne, a Prezydent wbrew twierdzeniom Kolegium nie jest w nim organem I instancji i nie posiada kompetencji do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji, ponadto [...] jako właściciel nieruchomości powinno być stroną niniejszego postępowania, w świetle w/w norm prawa materialnego; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent, nie działa jako właściciel nieruchomości, i uznaniem w to miejsce, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez Prezydenta działającego jako organ, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.; 3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zawieszenia postanowieniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo wcześniejszego wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek Prezydenta, szczególnie rażąca wobec wcześniejszego uznawania legitymacji Prezydenta, w tym pouczenia Prezydenta o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4) naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo iż inny organ orzekł o nieważności decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] maja 2008 r.; 5) naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny prawidłowości postanowienia, co do którego złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo, iż zostało ono wydane "po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...]", a Prezydent reprezentuje właściciela nieruchomości; 6) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co z tym związane stwierdzenie jego niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Wskazał, ze umorzenie postępowania jest zasadne, gdyż zaistniała jego bezprzedmiotowość z uwagi na wydanie przez Komisję decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność powołanej decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Dokonując oceny prawnej Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zasadniczą kwestią którą Sąd orzekający musiał rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było to, czy Prezydentowi [...], który jako organ administracji publicznej wydał wspomnianą decyzję z dnia [...] maja 2008 r., przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w konsekwencji do zainicjowania tego postępowania, a następnie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania nadzorczego.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli postępowanie nadzorcze nie jest prowadzone z urzędu, organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego do jego złożenia podmiotu, czyli strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniach z dnia 22 września 2011 r., II GSK 1020/11 oraz z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego. Podobne stanowisko zostało wyrażone na przykład w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11).

Zatem w konkretnej sprawie organ administracji publicznej nie może działać w dwojakiej roli, tj. jako organ orzekający jak też jako strona postępowania.

W doktrynie także wskazuje się, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006).

Z drugiej strony pojawiały się poglądy przeciwne w myśl których fakt prowadzenia postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie temu aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08; z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroki z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, LEX nr 1333104).

W postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych.

W przytoczonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Kierując się powyższym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04, przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu" (LEX nr 1405533).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości opowiada się za poglądem, że jeśli organ administracji – jak w tej sprawie Prezydent [...] wydał w pierwszej instancji decyzję, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Jednocześnie w glosie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, T. Woś stwierdził między innymi, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty." Ten ostatni pogląd Sąd w obecnym składzie podziela.

Dodać do tego należy, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o jej ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina mająca interes prawny byłaby podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu, m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania."

Zasady działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. nie pozwalają na przyjęcie koncepcji posiadania legitymacji procesowej przez gminę w sprawie, w której orzekł jej organ. Możliwość orzekania w indywidualnych sprawach w formie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, CBOSA). Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych.

Wskazać należy, że jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się interesem prawnym lub jak przykładowo w niniejszej sprawie nie posiada legitymacji do wszczęcia tego postępowania z przyczyny opisanej powyżej, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania. W przypadku zaś wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku osoby nieuprawnionej organ nadzoru ma obowiązek umorzyć je, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym przepis ten wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zatem w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy obowiązany jest wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Prezydent [...], reprezentujący [...], nie miał uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji z dnia [...] maja 2008 r., ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wobec czego Sąd orzekający stwierdził, iż Kolegium poprzez przyjęcie, że Prezydent [...] miał legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania nadzorczego i w konsekwencji wszczęcie tego postępowania naruszyło przepisy mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje przy tym na pewną niekonsekwencję organu II instancji. W sytuacji gdy Kolegium uznało, że wniosek Prezydenta o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania nadzorczego jest niedopuszczalny, gdyż nie może on występować jako strona tego postępowania, Kolegium powinno było uchylić własne postanowienie o zawieszeniu postępowania, wszczętego na wniosek Prezydenta, a dotyczącego stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r. i umorzyć to postępowanie, jako wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu. W sytuacji bowiem wpływu do organu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego podstawową kwestią, którą organ musi zbadać, jest ustalenie czy wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia tego postępowania – w niniejszej sprawie dotyczy to postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r.

Jak Sąd już uprzednio wyjaśnił w przedmiotowej sprawie Prezydent nie miał uprawnienia do zainicjowania postępowania administracyjnego, dotyczącego stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2018 r., bowiem wydanie przez niego tej decyzji pozbawiło go legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do tego orzeczenia. Wobec czego postępowanie nadzorcze wszczęte w niniejszej sprawie na wniosek Prezydenta powinno zostać przez Kolegium umorzone. Natomiast procedowanie organu w niniejszej sprawie jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.

Jednocześnie z uchyleniem wskazanych postanowień Kolegium, Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania nadzorczego w całości z powodów wskazanych powyżej. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie Komisja w dniu [...] maja 2018 r. wydała decyzję nr [...], stwierdzającą nieważność opisanej decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r. Uczyniło to bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane przed Kolegium, dotyczące stwierdzenia nieważności tej decyzji Prezydenta. Decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 2008 r. została bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego z dniem wydania przez Komisję decyzji z dnia [...] maja 2018 r., gdyż to ostatnie orzeczenie jest ostateczne i wykonalne.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, a także art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ppsa.