Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 623
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Główny Inspektor Pracy (zwany dalej: "GIP") decyzją z [...] lipca 2018r., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] (zwana dalej: "Skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy [...] (zwany dalej: "OIP") z [...] maja 2018r., w której odmówiono zmiany decyzji ostatecznej OIP z [...] lipca 2017r.

GIP w podstawie prawnej powołał m.in. art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018r. poz. 623, zwana dalej "u.PIP") oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").

GIP w uzasadnieniu stwierdził, że OIP w decyzji z [...] lipca 2017r. zmienił pkt 2 decyzji OIP z [...] maja 2016r., nr [...] w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku usunięcia uchybienia polegającego na tym, że nie zapewniono w umywalniach wchodzących w skład zespołów szatni co najmniej jednej umywalki indywidualnej na każdych dziesięciu pracowników najliczniejszej zmiany, wyznaczając nowy termin ich wykonania obowiązku do [...] kwietnia 2018r.

Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2018r. wniosła o zmianę ww. decyzji OIP z [...] lipca 2017r. w zakresie terminu realizacji obowiązku i przedłużenia go do [...] grudnia 2019r. Skarżąca wskazała, że poza nakazem z [...] marca 2016r. zawierającym m.in. decyzję nr [...]dotyczącą umywalni, wobec Skarżącej wydano nakaz z [...] kwietnia 2015r., który zawiera m.in. decyzję nr [...] odnoszącą się do zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników oraz środków ochrony indywidualnej w oddziale [...] położonym w [...], z terminem realizacji do [...] kwietnia 2018r. Skarżąca wobec decyzji zawierających oba nakazy złożyła wniosek o prolongatę terminu do [...] grudnia 2019r.

OIP decyzją z [...] maja 2018r. odmówił zmiany ww. decyzji ostatecznej z [...] lipca 2017r., wskazując, że termin realizacji obowiązku nałożonego na stronę nie był zbyt krótki. Skarżąca dwukrotnie wnosząc o jego prolongatę, proponowała nowy termin i zobowiązywała się do wykonania tej decyzji we wskazanym terminie. Od zakończenia postępowania kontrolnego miała dwuletni okres na zrealizowanie ww. decyzji. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2018r. po raz kolejny wniosła o przedłużenie terminu realizacji decyzji, uzasadniając wniosek takimi samymi argumentami, jak w odwołaniu z [...] kwietnia 2016r. oraz we wniosku z [...] czerwca 2017r. Jednocześnie z pisma tego wynika, że strona, pozostając jedynie w sferze planowania i finansowych kalkulacji, nie rozpoczęła realizacji nałożonego na nią obowiązku. Skarżąca wnosząc o zmianę decyzji ostatecznej OIP w części dotyczącej terminu, powołała się na wynikającą z art. 155 k.p.a. przesłankę słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2003r.- sygn. akt III SA 1195/01 wskazał, że zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego Interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. W ocenie OIP, interes społeczny przemawiał za tym, aby nałożony na stronę obowiązek był wykonany do [...] kwietnia 2018r., bowiem interes społeczny, jakim jest zapewnienie właściwych warunków higieniczno-sanitarnych w umywalniach wchodzących w skład szatni ma pierwszeństwo nad słusznym interesem strony. Nawet słuszny interes strony winien ustąpić interesowi społecznemu, co uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. i przedłużenie terminu wykonania obowiązku do [...] grudnia 2019r.

Zgodnie z art. 24 Konstytucji RP praca znajduje się pod ochroną Państwa, które sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Stosownie zaś do art. 66 Konstytucji RP każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. Zasady te realizowane są przez przepisy kodeksu pracy, w których obciążono pracodawców odpowiedzialnością za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w ich zakładach oraz nałożono na nich bezwzględny obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby zapewnić wszystkim pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Nadzór i kontrola w tych sprawach powierzona została Państwowej Inspekcji Pracy.

Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji OIP z [...] maja 2018r. wniosła o jej zmianę przez przesunięcie terminu jej realizacji do [...] grudnia 2019r. Wskazała na naruszenie art. 155 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP - przez przyjęcie, że interes społeczny stoi w sprzeczności ze słusznym interesem strony. Podniosła też, że organizacja umywalni jest strukturalnie powiązana z organizacją szatni i podjęła czynności mające na celu wykonanie obydwu nakazów jednocześnie, jednak ze względu na niekonkretne sformułowanie decyzji nr [...] nie ma możliwości jej wykonania.

GIP w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018r. stwierdził, że termin wykonania obowiązku nałożonego na Skarżącą był wystarczająco długi. Skarżąca była pierwotnie zobowiązana do wykonania nałożonego na nią obowiązku do [...] czerwca 2016r., a wyniku odwołania z [...] kwietnia 2016r. OIP decyzją z [...] maja 2016r. określił nowy termin realizacji obowiązku do [...] czerwca 2017r. Następnie OIP decyzją z [...] lipca 2017r., na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił ww. decyzję, wyznaczając nowy termin realizacji decyzji do [...] kwietnia 2018r. Skarżąca, mimo upływu ponad dwóch lat od zakończenia postępowania kontrolnego i wcześniejszych deklaracji dotyczących realizacji decyzji do [...] kwietnia 2018r., nie rozpoczęła nawet jej realizacji.

GIP, odnosząc się do przesłanki słusznego interesu strony z art. 155 k.p.a., stwierdził, że należy go oceniać w odniesieniu do interesu społecznego, a interes społeczny przemawia za tym, aby nałożony na stronę obowiązek został zrealizowany. Ww. przesłanki należy oceniać z uwzględnieniem art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ załatwia sprawę zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie właściwych warunków higieniczno - sanitarnych w umywalniach wchodzących w skład szatni, ma pierwszeństwo przed słusznym interesem strony.

Organy Państwowej Inspekcji Pracy, wydając rozstrzygnięcia w sprawie, kierowały się słusznym interesem pracownika, zaś interesu pracodawcy, zmierzającego do kolejnego przedłużenia terminu realizacji obowiązku, nie uznały za słuszny.

Zdaniem GIP na uwzględnienie nie zasługiwały argumenty Skarżącej, że niemożność wykonania decyzji ostatecznej wynika z faktu, że jej realizacja ma związek z koniecznością przebudowy szatni - z decyzją nr [...] zawartą w nakazie inspektora pracy z [...] kwietnia 2015r., kwestionowaną przez Skarżącą jako niemożliwą do wykonania z uwagi na "ogólnikowe, nienadające się do wykonania sformułowania oraz wprowadzenie spółki w błąd co do stosowania nieobowiązującej Polskiej Normy". Ww. decyzja nr [...] nie była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji OIP z [...] maja 2018r. Dodatkowo odwołanie Skarżącej z [...] czerwca 2018r. jest przedmiotem odrębnego postępowania, w którym OIP wyda decyzję jako organ II instancji.

GIP wskazał ponadto, że inspektor pracy nie może nakazać konkretnego sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień, ponieważ byłoby to sprzeczne z art. 207 § 2 pkt 1 K.p. Nie może też narzucać pracodawcy konkretnego sposobu realizacji obowiązku nałożonego decyzją, zwłaszcza, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują jednego dopuszczalnego czy nakazanego sposobu zapewnienia przez pracodawcę wymaganych warunków bhp i możliwe jest zapewnienie tych warunków - w zgodzie z przepisami - w różny sposób. Zgodnie z art. 207 § 3 K.p., pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać, w zakresie niezbędnym do wykonywania ciążących na nich obowiązków, przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. Dodatkowo, wbrew stanowisku Skarżącej, ani w treści decyzji, ani w podstawie prawnej Polska norma nie została wskazana, więc nie można mówić o "wprowadzeniu w błąd co do Polskiej Normy".

2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2018r. wniosła o uchylenie ww. decyzji GIP z [...] lipca 2018r. i decyzji OIP z [...] maja 2018r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów: opinii SEKA, decyzji z [...] września 2016r., uchwały Komisji BHP z [...] kwietnia 2018r., pisma GIP z [...] maja 2018r., pisma GIP z [...] lipca 2018r., uchwały Komisji BHP z [...] czerwca 2018r., odwołania z [...] czerwca 2018 r. od Nakazu dot. szatni z [...] maja 2018r. Skarżąca wskazała, że ww. decyzja GIP narusza w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 u.PIP - przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego: - ograniczenie się do stwierdzenia, że Skarżąca w odwołaniu z [...] kwietnia 2016r. i we wniosku z [...] czerwca 2017r. wskazała identyczne argumenty; - uznanie, że Skarżąca pomimo upływu ponad dwóch lat nie rozpoczęła realizacji nakazu dotyczącego umywalni;

b) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 u.PIP - przez brak odniesienia się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, a w szczególności nie uwzględnienie szeregu czynności, które Skarżąca podjęła w celu wykonania nakazu dotyczącego umywalni;

c) art. 155 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 u.PIP - przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że interes społeczny stoi w sprzeczności ze słusznym interesem strony, gdy organizacja umywalni, będących częścią zespołu szatni, w taki sposób, aby nie były zakwestionowane przez organy Inspekcji Pracy, leży w interesie zarówno Skarżącej, jak i jej pracowników;

d) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 u.PIP - przez odmowę zmiany decyzji w zakresie terminu, gdy niemożliwe jest prawidłowe wykonanie nakazu dotyczącego umywalni bez przebudowy całej szatni, przy czym kwestia ta jest przedmiotem odrębnych decyzji organów Inspekcji Pracy, kwestionowanych przez Skarżącą.

Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że poza nakazem dotyczącym umywalni otrzymała także inny nakaz, obligujący do zapewnienia organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni pracowniczych w ww. budynku [...], a więc w tej samej lokalizacji, w której zobligowano Ją do zapewnienia stosownej ilości umywalek. Termin na wykonanie tego nakazu również wyznaczono na [...] kwietnia 2018r. Skarżąca wniosła o jego wydłużenie do [...] grudnia 2019r., z uwagi na bardzo duży zakres prac budowlanych, jakie należy wykonać oraz prowadzone starania mające na celu doprecyzowanie treści nakazu przy współpracy z PIP. Wykonanie decyzji z obu nakazów (dotyczącego umywalek i szatni) jest od siebie zależne, gdyż zapewnienie stosownej liczby umywalek dotyczy umywalni wchodzących w skład zespołów szatni. Skarżąca nie uchyla się od wykonania nakazu dotyczącego umywalni, ale nie może zapewnić wyposażenia umywalni w wymaganą liczbę umywalek bez przebudowy budynku, i tym samym przebudowy szatni, co okazuje się niemożliwe we wskazanym przez organ terminie. Skarżąca chcąc wykonać nakaz dotyczący szatni, a przez to pośrednio wpłynąć na wykonanie nakazu dotyczącego umywalni, którego wykonanie wiąże się z przebudową szatni, od ponad 3 lat podejmowała szereg czynności zmierzających do ustalenia treści zobowiązania. Bez ustalenia treści zobowiązania w sposób wystarczający mogła narazić się na wielomilionową inwestycję, która zostanie zakwestionowana po jej zakończeniu. Od kwietnia 2015r. Skarżąca starała się ustalić, jakiej wielkości szafki powinna umieścić w szatniach pracowników - wielkość szafek dla kilku tysięcy pracowników, istotnie wpływała na plany przebudowy, wielkość planowanych pomieszczeń i ogólny koszt przebudowy. Zgodnie z protokołem z kontroli, który był podstawą do wydania nakazu dotyczącego szatni, aktualnie zainstalowane szafki nie spełniają wymogów Polskiej Normy, już wtedy wycofanej. Organ mimo to powoływał się na zgodność stanu faktycznego z treścią Polskiej Normy. Z protokołu wynikało, że Skarżąca jest zobowiązana do stosowania Polskiej Normy, choć nie powołano tej normy w nakazie dotyczącym szatni. W decyzjach zawarto jednak informację, że protokół z kontroli należy traktować, jak uzasadnienie decyzji/nakazów.

W ocenie Skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, słuszny interes Skarżącej nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym, co w konsekwencji nie wyklucza zastosowania art. 155 k.p.a. Wobec stwierdzonej przez organ integralności umywalni i szatni sprzeczne nie tylko ze słusznym interesem strony, ale i z interesem społecznym jest przebudowa umywalni bez przebudowy szatni. W takim wypadku dojdzie do sytuacji, że w późniejszym okresie umywalnia będzie przebudowywana ponownie, w związku z przebudową szatni, a więc dwukrotnie pracownicy będą narażeni na niedogodności w zakresie warunków higieniczno- sanitarnych w umywalni. Interes społeczny jest więc zbieżny z interesem strony - oba przemawiają za tym aby szatnie i połączone z nimi umywalnie zbudować w sposób prawidłowy, taki, który następnie nie zostanie zakwestionowany przez inspekcje.

3. GIP w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

4. Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2019r. wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji OIP z [...] listopada 2018r. na okoliczność przedłużenia terminu realizacji decyzji nr [...] zawartej w nakazie z [...] kwietnia 2015r. do [...] grudnia 2019r.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że zgłoszony wniosek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jego dopuszczenie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca ponownie wskazała, że przebudowa umywalni jest bezpośrednio związana z przebudową szatni, która jest konieczna ze względu na decyzję nr [...] Państwowej Inspekcji Pracy zawartą w nakazie z [...] kwietnia 2015 r. Podkreśliła, że zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z [...] września 2003 r. w skład zespołu szatni powinny wchodzić umywalnie. W związku z powyższym, z uwagi na konieczność przebudowy zarówno szatni, jak i umywalni, zasadne jest skorelowanie czasowe przebudowy obu pomieszczeń. Zdaniem Skarżącej z uwagi na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy [...] z [...] listopada 2018 r., który kierując się słusznym interesem strony przedłużył termin realizacji decyzji nr [...] do [...] grudnia 2019 r., zasadnym jest również wydłużenie terminu realizacji decyzji nr [...] zwartej w nakazie z [...] kwietnia 2016r.

5. WSA w Warszawie na rozprawie 17 czerwca 2019r. postanowieniem wydanym na mocy art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") dopuścił jedynie dowód z ww. decyzji OIP z [...] listopada 2018r., nie uwzględniając pozostałych wniosków dowodowych zawartych w skardze.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mogły być uznane za zasadne w całości.

2. Sąd administracyjny, zgodnie z art. § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej - w dacie jej wydania. Rolą sądu administracyjnego jest zatem kontrola legalności działania organów administracji - sprawdzenie zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną. Nie każde uchybienie przez organ administracyjny przepisom skutkuje uchyleniem, czy też stwierdzeniem nieważności wydanej przez organ decyzji, lecz tylko takie naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. W odniesieniu do przepisów prawa materialnego chodzi o naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do przepisów prawa procesowego chodzi o naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3. Zdaniem Sądu z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, które znane były organowi odwoławczemu, a przede wszystkim organowi pierwszej instancji, a na które wskazywała także Skarżąca w składanych środkach odwoławczych wynikało, że istniał nierozerwalny związek inwestycji dotyczącej zarówno szatni, jak i umywalni, która wchodziła w skład zespołów szatni. Tymczasem ani GIP, wydając zaskarżoną decyzją [...] lipca 2018r., ani OIP wydając poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2018r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej OIP z [...] lipca 2017r., w trybie art. 155 k.p.a., nie rozpatrzyły sprawy w dostatecznym stopniu, przez pryzmaty tych właśnie okoliczności, choć powinny to uczynić zarówno ze względu na treść przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak również ze względu na art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony: przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jakkolwiek Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może, lecz nie musi uchylić lub zmienić decyzji ostatecznej, wskazuje, że organ nie może przy wydawaniu ww. decyzji naruszać ww. przepisów proceduralnych: art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP. Organ administracyjny powinien więc zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji czy doszło do spełnienia łącznie przesłanek:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP., z uwzględnieniem reguły interpretacyjnej zawartej w art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że w przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 1996r. sygn. akt II SA 1207/95 (LEX nr 27431) wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Utrwalony w orzecznictwie jest ponadto pogląd, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają uznaniowy charakter, a to wskazuje, że komentowany przepis może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 756/12 wskazał, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić Interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego "luzu decyzyjnego", gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (LEX nr 1376778).

Powyższe stanowisko prezentowane w judykaturze wskazuje, że przy wydawaniu decyzji uznaniowych ważne jest zarówno precyzyjne uzasadnienie, jak również rozpatrzenie wszelkich aspektów sprawy, po to by decyzja uznaniowa nie stała się decyzją dowolną, sprzeczną z podstawowymi zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazuje, że już z sentencji ostatecznej decyzji OIP z 28 lipca 2017r., której zmiany odmówiono zarówno w zaskarżonej decyzji GIP, jak i poprzedzającej ją decyzji OIP z [...] maja 2018r., wynikało, że umywalnie wchodzą w skład zespołów szatni. OIP w ww. ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017r. zmienił pkt 2 własnej decyzji z [...] maja 2016r. w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku usunięcia uchybienia polegającego na tym, że nie zapewniono w umywalniach - wchodzących w skład zespołów szatni - co najmniej jednej umywalki indywidualnej na każdych dziesięciu pracowników najliczniejszej zmiany, wyznaczając nowy termin wykonania ww. obowiązku do [...] kwietnia 2018r.

Stwierdzić też należy, że z akt sprawy wynika, że zarówno umywalnia, jak i szatnia znajdowały się w budynku [...], położonym w [...]. Już z tego względu należało uznać, że wykonanie nakazów wynikających z wydanych wobec Skarżącej decyzji nr [...] dotyczącej umywalni (na mocy nakazu OIP z [...] marca 2016r.), jak również decyzji nr [...] odnoszącej się do zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży, należącej do pracowników oraz środków ochrony indywidualnej (na mocy nakazu OIP z [...] kwietnia 2015r.) - było ze sobą nierozerwalnie związane. W obu ww. decyzjach wskazano ponadto identyczny termin realizacji ww. nakazów - do [...] kwietnia 2018r.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) w skład zespołu szatni powinny wchodzić umywalnie.

Niewzięcie pod rozwagę ww. okoliczności faktycznych i prawnych przez GIP przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018r., jak również przez OIP przy wydawaniu ww. decyzji z [...] maja 2018r. naruszało zarówno art. 7, jak i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 u.PIP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie decyzji OIP, w których zawarto ww. nakazy nr [...] (dotyczący szatni) oraz nr [....] (dotyczący umywalni), które usytuowane miały być w tym samym budynku i pozostawały ze sobą w ścisłym związku, czego obiektywnie pominąć nie sposób, nawet wówczas, gdy różne były daty decyzji dotyczących obu ww. nakazów, co do zasady nie jest możliwe, co powinno być rozważone w sprawie przez GIP i OIP, z uwagi na treść art. 155 k.p.a. ("interes społeczny" lub "słuszny interes strony"), jak również ze względu na art. 8 k.p.a., w sytuacji, gdy Skarżąca od początku i konsekwentnie wnosiła o przedłużenie terminów wykonania obu nakazów do tej samej daty.

Warto również wskazać, że jakkolwiek nakaz dotyczący szatni był wcześniejszy – z [...] kwietnia 2015r., zaś nakaz dotyczący umywalni był późniejszy – z [...] marca 2016r. Skarżąca w odniesieniu do obu ww. nakazów wskazywała - czego nie kwestionowały organy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji: GIP w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018r. i OIP w decyzji z [...] maja 2018r., że nie może zapewnić wyposażenia umywalni w wymaganą liczbę umywalek bez przebudowy budynku, i tym samym przebudowy szatni, co w jej ocenie nie było możliwe we wskazanym przez organ administracyjny terminie.

Tym samym, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, pominięcie ww. okoliczności wskazywało, że nie doszło do prawidłowego rozpatrzenia przez GIP i OIP w ww. decyzjach, wydanych w rozpoznawanej sprawie, słusznego interesu Skarżącej w kontekście pozostawania w sprzeczności z interesem społecznym, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że nieprawidłowo zastosowano w sprawie art. 155 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie ze stanu faktycznego sprawy, jak również ze stanu prawnego - znanych organom administracyjnym obu instancji - wynikało jasno, że pomieszczenia umywalni i szatni są ze sobą ściśle związane i znajdują się w jednym budynku, który ma być przebudowywany, należało zastanowić się czy odrębne realizowanie obu ww. inwestycji będzie mogło spowodować dwukrotne narażenie pracowników na niedogodności w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych w umywalni. Bez wzięcia pod rozwagę ww. okoliczności przez GIP i OIP w wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach, nie sposób przyjąć, że dochodziło do rozdźwięku między interesem społecznym, a słusznym interesem Skarżącej, na co zwracał uwagę GIP w odpowiedzi na skargę. Oba ww. interesy pozostają we wzajemnej łączności i przemawiają za tym, aby szatnie i połączone z nimi umywalnie zbudować w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom prawa, po to by nie było potrzeby późniejszego kwestionowania przez właściwe organy administracyjne, a tym samym aby w sposób pewny były zrealizowany interes społeczny – interes pracowników Skarżącej.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie w pełni nie zasługiwał jednak zarzut naruszenia przez GIP w zaskarżonej decyzji zasady zaufania do organów państwa i pewności prawa, która wynika z art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 u.PiP. Organ odwoławczy w chwili gdy wydawał zaskarżoną decyzję – [...] lipca 2018r. - nie widział, że OIP wydając wobec Skarżącej decyzję z [...] listopada 2018r. zastosował art. 133 k.p.a. wobec wydanej wobec Skarżącej decyzji OIP z [...] maja 2018r., dotyczącej szatni (nakaz nr [...]).

Sąd okoliczność tę poznał jednak w toku postępowania sądowego, w związku z dopuszczeniem ww. decyzji OIP z [...] listopada 2018r. jako dowód w sprawie, na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. Z treści ww. decyzji wynika, że OIP, kierując się słusznym interesem Skarżącej, stosownie do art. 155 k.p.a., przedłużył termin realizacji decyzji nr [...] - do [...] grudnia 2019r., a więc do daty, do której Skarżąca wnosiła o przedłużenie terminu w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostawała decyzja OIP z [...] maja 2018r. dotycząca umywalnia (nakaz nr [...]), Sąd uznał za zasadne odwołanie się do poglądów wyrażanych w doktrynie i stwierdzenie, że stylistyka przepisu art. 8 k.p.a. wskazuje na to, że zawiera on nie tyle dyrektywę dotyczącą oddziaływania edukacyjno-wychowawczego organu na uczestników postępowania, ile dyrektywę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych. Realizacja zasady ogólnej, zawartej w komentowanym przepisie, jest możliwa w wyniku kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1), jak również działania organu w sposób zgodny z zasadami dobrej administracji (Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Zasada budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa (obecnie: zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) od dawna była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (zob. zwłaszcza orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K. 1/88, OTK 1988, poz. 6). Nie ulega wątpliwości, że organy administracji powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami.

Zdaniem Sądu zaufania do OIP nie budzi najpierw – [...] maja 2018r. - wydanie dwóch decyzji o tożsamej treści, w których odmówiono zmiany ostatecznych decyzji dotyczących powiązanych ze sobą w sposób ścisły inwestycji: umywalni (nakaz nr [...]) i szatni (nakaz nr [...]), a następnie tylko w odniesieniu do nakazu dotyczącego szatni uruchomienie trybu z art. 133 k.p.a. w zakresie terminu, przez wydanie decyzji z [...] listopada 2018r. Wskazać również należy, że OIP w decyzji z [...] listopada 2018r. powołał się na złożenie przez Skarżącą w Starostwie Powiatowym wniosku z [...] czerwca 2018r. o pozwolenie na budowę. W tym miejscu warto wskazać, że wniosek ten nie istniał ani w chwili wydawania decyzji przez OIP z [...] maja 2018r. (dotyczącej nakazu nr [...]), jak również w chwili wydawania decyzji przez OIP z [...] maja 2018r. (dotyczącej nakazu nr [...]). Tym samym nie wiadomo dlaczego w jednej ze spraw, która nie podlega jeszcze kontroli sądowej OIP uznał, że ma to decydujące znaczenie w sprawie do zastosowania art. 133 k.p.a., a drugiej sprawie, będącej przedmiotem kontroli Sądu, nie. Jest to tym bardziej istotne, o czym mowa wyżej, że umywalnia i szatnia znajdowały się w tym samym budynku [...], położonym w [...], a ponadto wykonanie nakazów wynikających z wydanych wobec Skarżącej decyzji nr [...] dotyczącej umywalni (na mocy nakazu OIP z [...] marca 2016r.), jak również decyzji nr [...] odnoszącej się do zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży, należącej do pracowników oraz środków ochrony indywidualnej (na mocy nakazu OIP z [...] kwietnia 2015r.) - było ze sobą nierozerwalnie związane.

4. Organy administracyjne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą związane wykładnią dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i wyeliminują wyżej opisane wadliwości proceduralne, biorąc przy tym pod rozwagę przede wszystkim interes społeczny, polegający na obowiązku respektowania norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 24 Konstytucji RP i ustawowych w zakresie zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, oraz słuszny interes Skarżącej – zmierzającej do wypełnienia ciążących na niej obowiązków, zgodnie z przepisami prawa – kierując się przesłankami wynikającymi z art. 155 k.p.a.

Sąd stwierdza jednakowoż, że Skarżąca powinna postarać się zintensyfikować działania prowadzące do prawidłowego i sprawnego zrealizowania nakazów, do których została zobowiązania w ww. decyzjach (w zakresie szatni z [...] kwietnia 2015r., a w zakresie umywalni z [...] marca 2016r.), po to, by nie cierpiał interes społeczny, rozumiany przede wszystkim, jako interes zatrudnionych przez nią pracowników.

5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji).

Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji) orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) strona skarżąca była reprezentowana przez adwokata, a wpis stały wynosił 200 zł.