Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 195/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 15, art 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą

w M. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydaną wobec I. (dalej: "skarżąca") w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej

o przyznanie płatności na rok 2017, w tym o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni [...] ha, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej oraz o przyznanie płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych do powierzchni [...] ha (działka rolna B1 - P konopie).

Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącą

do usunięcia braków wniosku, wskazując na brak oświadczenia o uprawie konopi włóknistych, etykiet z opakowań nasion oraz zezwolenia do prowadzenia uprawy konopi lub oświadczenia o zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia. Skarżąca odebrała kopię wezwania osobiście w dniu [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o uprawie konopi włóknistych, etykiety z nasion konopi włóknistych oraz zezwolenie do prowadzenia konopi włóknistych.

Ponadto, w dniu [...] listopada 2017 r. do organu I instancji wpłynął raport

z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych i nałożył na nią sankcje administracyjne, oraz jednocześnie przyznał jej płatności za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej tj. [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na wykluczenie z płatności powierzchni [...] ha zadeklarowanej na działce rolnej B/B1, na której prowadzona była uprawa konopi włóknistych, w związku z niedostarczeniem w terminie wymaganych dokumentów. Składając w dniu [...] czerwca 2017 r. dokumenty objęte wezwaniem

z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżąca przekroczyła bowiem termin na ich złożenie, który upływał w dniu 26 czerwca 2017 r.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca nie zgodziła się z odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej wskazując, że złożony wniosek w tym zakresie nie zawierał braków wymagających jakichkolwiek poprawek stanowiących podstawę odmowy przyznania płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazaną

na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że deklaracja we wniosku działki rolnej B na działce ewidencyjnej nr [...], zawierała błędy, które zostały zasadnie uznane przez organ I instancji jako błędy oczywiste, a polegające na wskazaniu mniejszej powierzchni do płatności (B - [...] ha) względem sumy deklarowanych działek podrzędnych (B1 - [...] ha, B2 - [...] ha,

B3 - [...] ha) oraz wyrysowanych granic tych działek na załączniku graficznym. Organ odwoławczy wskazał zatem, że deklaracja wynikająca z treści wniosku wynosi: dla działki rolnej B - [...] ha, dla działki rolnej A - [...] ha, co daje sumę

[...] ha powierzchni deklarowanej do płatności.

Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji powołał się na nieobowiązujące przepisy prawa tj. art. 33 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia

17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich

dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE)

nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608) – dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013". Jednakże, powyższa wada w decyzji organu I instancji, w powiązaniu z przywołanymi pozostałymi już obowiązującymi przepisami prawa oraz stanie faktycznym sprawy, w dalszym ciągu wskazuje na zasadność wykluczenia z płatność niekwalifikujących się hektarów i nałożenia dodatkowych sankcji. Brak możliwości zastosowania ww. przepisów prawa nie wpływa więc na odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że wniosek w przypadku prowadzenia uprawy konopi włóknistych powinien zawierać dokumenty, których niedostarczenie w terminie skutkuje stwierdzeniem braku kwalifikowalności danego obszaru do płatności nie tylko do powierzchni upraw konopi włóknistych ale również jednolitej płatności obszarowej oraz związaną z nią płatnością redystrybucyjną. Dokumenty te zostały określone w § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 poz. 352).

Jednocześnie, termin na dokonanie poprawek we wniosku, w tym składanie wymaganych w terminie dokumentów, wynika z art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48) – dalej: "rozporządzenie nr 640/2014". Organ odwoławczy wskazał, że ww. przepisy określają termin dokonywania jakichkolwiek poprawek w roku 2017 do dnia 26 czerwca 2017 r., po którym to terminie właściwy organ ARiMR rozpatruje złożony wniosek, w oparciu o dane w nim zawarte, o ile jest możliwe skuteczne zweryfikowanie wnioskowanych uprawnień do płatności. Uznanie, iż wnioskodawca dołącza wymagane dokumenty po ww. terminie jest niedopuszczalne.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca deklarując we wniosku działkę rolną B/B1 o powierzchni [...] ha powinna dołączyć

do wniosku, czy to w zakresie płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych

czy to płatności jednolitej wymagane dokumenty, których brak skutkuje uznaniem przedeklarowania wnioskowanej powierzchni zgodnie z 19 i 19a rozporządzenia

nr 640/2014.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 poz. 1312) – dalej: "ustawa o płatnościach". Rozpatrując wniosek, a więc zakres żądania skarżącej, po weryfikacji złożonych prawidłowo dokumentów w terminie oraz części VII i VIII wniosku, (niezależnie

od uznania przez organ błędów oczywistych), zasadnie uznano brak kwalifikowalności do płatności. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, iż brak jest możliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób odmienny lub zgodny z żądaniem skarżącej wynikającym z odwołania.

Odnośnie do płatności związanej z uprawą konopi włóknistych, organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do przyznania płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku

a powierzchnią stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wynosiła 100%. Stawka płatności do konopi włóknistych do 1 ha w 2017 r. wynosiła 303,06 zł.

W konsekwencji tego, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności,

a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 50%, płatność została odmówiona,

a na skarżącą nałożono karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną

tj. w kwocie [...]zł ([...] ha x 303,06 zł).

Odnośnie do odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej, wskazał,

że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do przyznania JPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha (różnica [...] ha). Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2017 r. wynosiła 461,55 zł. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzona wynosiła 193,05 %.

W konsekwencji, tego, że zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy tj. [...] ha przekraczało powierzchnię stwierdzoną do płatności

tj. [...] ha, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna w kwocie [...]zł [...] ha - [...] ha x 461,55 zł).

Jednocześnie, odnośnie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wynosi [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha. Na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy

o płatnościach, powierzchnię tę pomniejszono o [...] ha i wyniosła ona [...] ha.

W związku z tym, że płatność przyznaje się maksymalnie do powierzchni [...] ha,

od różnicy powierzchni [...] ha odjęto powierzchnię nadwyżki [...] ha, a co za tym idzie przedeklarowanie powierzchni wynosiło [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzona wynosiła zatem 189,57%. Mając na uwadze powyższe, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy tj. [...] ha przekraczało powierzchnię stwierdzoną do płatności tj. [...] ha, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna w kwocie [...]zł ([...] ha - [...] ha * 177,02 zł).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że kwoty kar administracyjnych będą potrącane z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy

w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności

nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Odnośnie do płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu

i środowiska, organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do przyznania JPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2017 r. wynosi 309,77 zł. Kwota płatności za zazielenienie wyniosła zatem [...] zł.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającą prawo

i niesłusznie odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, a także o stosowne postanowienie o kosztach sądowych według przepisanych norm, w tym o ewentualnych koszach zastępstwa procesowego, w przypadku późniejszego ustanowienia pełnomocnika procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów:

1. art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z normami Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionymi w pkt. 2 poniżej - poprzez nieuzasadnione treścią norm aktów prawnych wymienionych w art. 1 ww. ustawy o płatnościach niezastosowanie norm ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wymienionych w pkt 2 poniżej.

2. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niezastosowanie ostatniej z wymienionych norm postępowania w związku z faktem, iż wspomniane w pkt. 2 dostarczenie brakujących dokumentów nie stanowiło, wbrew sugestiom organu, poprawek do wniosku w rozumieniu art. 13 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014, lecz uzupełnienie braków formalnych w rozumieniu ww. normy Kodeksu postępowania administracyjnego.

3. art. 13 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, na skutek bezpodstawnego, błędnego przyjęcia, że dostarczenie przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2017 r brakujących dokumentów stanowić ma jakoby poprawkę do wniosku w rozumieniu ww. przepisu prawa unijnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi I. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wydana w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną niniejszej sprawy pozostaje prawidłowość wyłączenia z przyznanych skarżącej płatności na rok 2017, jako niekwalifikujących się do płatności, zadeklarowanej we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. (data nadania przesyłki) działki o łącznej powierzchni [...] ha (działki oznaczone jako B/B1), na których skarżąca prowadziła uprawę konopi włóknistych. Jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowej płatności organ administracji publicznej wskazał niespełnienie przez wnioskodawcę określonego w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednich (Dz. U. z 2015 r., poz. 352, dalej: "rozporządzenie z 12 marca 2015 r."), warunku przyznania tej płatności, to jest niezłożenie w terminie oświadczenia o uprawie konopi włóknistych, etykiet z opakowań materiału siewnego użytego przez producenta do obsiania zadeklarowanych działek, zezwolenia do prowadzenia konopi włóknistych w zakreślonym terminie tj. do 26 czerwca 2017 r.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia skarżąca podnosi zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.",) oraz ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 132, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca dokonywała poprawek wniosku a nie uzupełniania jego braków.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać na wstępie należy, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

Na gruncie prawa krajowego zagadnienia te uregulowane zostały w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach prawa wspólnotowego wymienionych w ust. 1 lit a- f oraz, co wynika z treści art. 1 ust. 2 powołanej ustawy zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu - w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Natomiast stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika natomiast, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw ( w tym przedmiotowa płatność do konopi włóknistych - przypis Sądu), zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej kwalifikującymi się hektarami. Ponadto zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 powołanego rozporządzenia obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Natomiast w myśl art. 32 ust. 6 rozporządzenia obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2% tetrahydrokanabinolu.

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 7 rozporządzenia nr 809/2014 w przypadku obszarów wykorzystywanych do produkcji konopi zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia 1307/2013 pojedynczy wniosek zawiera: a) wszelkie informacje wymagane do identyfikacji działek obsianych konopiami ze wskazaniem zastosowanych odmian nasion; b) wskazanie ilości wykorzystanych nasion (kg/h); c) oficjalne etykiety stosowane na opakowaniach materiału siewnego zgodnie z dyrektywą Rady 20002/57/WE, w szczególności z jej art. 12 lub jakikolwiek inny dokument uznawany przez dane państwo członkowskie za równoważny. Przy czym , jak wynika z treści przywołanego wyżej przepisu na zasadzie odstępstwa od akapitu pierwszego lit. c), jeśli siew przypada po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku, etykiety należy dostarczyć najpóźniej do dnia 30 czerwca. Jednak w przypadku konopi uprawianych jako międzyplon etykiety należy dostarczyć w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, ale nie później niż do dnia 1 września. Jeśli etykiety należy dostarczyć także innym organom krajowym, to państwa członkowskie mogą ustalić, że po ich dostarczeniu zgodnie z wymienioną literą etykiety zwraca się beneficjentowi. Zwrócone etykiety oznacza się jako wykorzystane przy składaniu wniosku.

Ponadto jak wynika z § 6 rozporządzenie z 12 marca 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na rok 2017), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 22 ust. 10 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, do gruntów, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, do wniosku o przyznanie tych płatności dołącza się: 1) zezwolenie na uprawę, o którym mowa w art. 47 albo art. 49 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 oraz z 2015 r. poz. 28) lub jego kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, upoważnionego pracownika Agencji albo organ, który je wydał, chyba, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w takim przypadku zezwolenie składa się w terminie do dnia 1 września danego roku skierowane do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, 2) oświadczenie rolnika, że uprawia konopie włókniste oraz zadeklarował powierzchnię uprawy konopi włóknistych we wniosku o przyznanie płatności, zawierające: a) numery działek ewidencyjnych i oznaczenie działek rolnych, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, b) odmianę zastosowanych nasion konopi włóknistych, c) ilość wykorzystanych nasion w kilogramach na hektar; 3) etykiety stosowane na opakowaniach nasion konopi włóknistych, o których mowa w art. 17 ust. 7 lit. c rozporządzenia wymienionego w pkt 1 lub - w przypadku uprawy konopi włóknistych założonej z materiału matecznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. poz. 1512, z 2013 r. poz. 865, z 2015 r. poz. 1893, z 2016 r. poz. 2246 oraz z 2017 r. poz. 60) pochodzącego od hodowcy danej odmiany - oświadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, będące dokumentem równoważnym etykietom - chyba że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia wymienionego w pkt 1, w takim przypadku etykiety składa się w terminie do 1 września danego roku do kierownika biura powiatowego ARi MR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e,

Przy czym, na co wskazuje analiza treści powołanych przepisów przedmiotowe dokumenty, co do zasady złożyć należy w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na dany rok, bądź też najpóźniej do dnia 30 czerwca jeżeli siew przypada po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku, a przypadku konopi uprawianych jako międzyplon w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, ale nie później niż do dnia 1 września – tak też § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r.

W niniejszej sprawie z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca wnosząc w dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu wniosku do organu) o przyznanie płatności w ramach systemów bezpośredniego, wnosiła jednocześnie o przyznanie płatności do upraw – konopi włóknistych, uprawianych zgodnie z deklaracją na działce rolnej oznaczonej B/B1 o łącznej powierzchni [...] ha. Wnosząc o przyznanie przedmiotowej płatności skarżąca nie załączyła wymaganych prawem, określonych we wskazanym wcześniej § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. dokumentów, które dostarczyła do organu dnia [...] czerwca 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 powołanego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto jak wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Treść wyżej przywołanych przepisów art. 3 ust. 2-3 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazuje zatem na dokonaną przez ustawodawcę istotną modyfikację zasad procedowania przez organy ARiMR, skutkującą nadaniem tej procedurze szczególnego charakteru w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy w sprawach, jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć, przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich spełnia warunki do ich otrzymania. Organy są zatem zobligowane jedynie do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W ramach tego obowiązku są jednak zobligowane do ustaleń, które dają podstawę do zastosowania wskazanych przez ten organ przepisów.

Dalej przywołać należy treść art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w roku 2017 wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z załącznikami należało złożyć w terminie od 15 marca do 15 maja (art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich), który to termin został przedłużony do dnia 31 maja 2017 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r ( Dz.U. z 2017 r. poz. 968). Wskazać również należy, iż możliwym było złożenie wniosku o przyznanie płatności wraz z załącznikami także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do dnia 26 czerwca 2017 r. Wiązało się to jednak ze zmniejszeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwot płatności, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie, za wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 640/2014, bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. Jeśli natomiast takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Zatem zauważyć należy, że terminy te dotyczą nie tylko wniesienia poprawek, ale i przedłożenia dokumentów, które należało złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności, i to niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić z własnej inicjatywy wnioskodawcy, czy też po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach.

O ile nie można zaprzeczyć, że wykładni art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 nie można dokonywać bez powiązania go z art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, który w sposób jednoznaczny obowiązek terminowego składania wniosku rozciąga w akapicie 2 również na dokumenty, umowy oraz inne deklaracje, jeśli takie dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia – to bezspornie nie można stawiać znaku równości pomiędzy pojęciem: poprawa wniosku, uzupełnianie braków wniosku.

O tym czy mamy w sprawie do czynienia z brakami wniosku – brak załączników czy też nie, należy w pierwszej kolejności ustalić w odniesieniu do indywidualnego wniosku i okoliczności faktycznych termin dla rolnika do złożenia stosownych dokumentów jako załączników do wniosku a to w zależności od tego z jakim terminem siewu konopi włóknistych mamy do czynienia w przypadku wnioskującego o płatności – vide wyjątki z art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

Albowiem mając na uwadze powołane regulacje należy przyjąć, że rolnik ma obowiązek złożyć dokumenty do wniosku albo po pierwsze w dniu złożenia wniosku, po drugie w dacie do 26 czerwca lub po trzecie do 30 czerwca lub 1 września.

Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, który z terminów ma odniesienie do wniosku skarżącej.

W ocenie sądu okoliczność ta nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ stąd brak jest na obecnym etapie wystarczającej podstawy do zaakceptowania stanowiska organu co do zastosowania wskazanych w decyzji przepisów. Brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08; z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2032/10).

Brak uzasadnienia dla przyjęcia, że w stosunku do skarżącej ma zastosowanie obowiązek złożenia załączników do wniosku w terminie złożenia wniosku lub do dnia 26 czerwca a nie termin do 30 czerwca czy 1 września spowodował, że nie sposób jest ocenić czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy dla zastosowania wskazanych przepisów, co całkowicie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie i nakazuje jego eliminację z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy powołał się jedynie na treść przepisów a w zakresie stanu faktycznego na uzupełnienie dokumentów przez skarżącą po terminie 26 czerwca przyjmując, że skarżąca winna złożyć dokumenty do wniosku w terminie najpóźniej do 26 czerwca, pomijając w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego przedłożone przez skarżącą dokumenty jakim jest oświadczenie, zezwolenie dotyczące uprawy konopi, z którego to wynika, że obejmuje ono uprawę konopi w plonie głównym lub międzyplonie. Brak jest zatem podstawowego ustalenia co do terminu obligującego skarżącą do złożenia stosownych dokumentów w przypadku uprawy konopi tj. czy w sprawie spełniona została przesłanka dokonania obsiewu zadeklarowanych działek nasionami konopi włóknistych po ostatecznym terminie złożenia wniosku czy przedmiotowa uprawa stanowiła międzyplon inaczej mówiąc czy stosowne dokumenty do wniosku skarżąca winna złożyć w terminie do złożenia wniosku, w terminie do 30 czerwca czy 1 września. Zauważyć bowiem także należy w tym miejscu, że skierowane do skarżącej wezwanie do poprawy wniosku zawiera datę – 30 czerwca a rozstrzygnięcie 26 czerwca.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie ustalił w okolicznościach sprawy i nie wyjaśnił dlaczego termin 26 czerwca jest terminem końcowym do złożenia dokumentów do wniosku. Brak powyższych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bezspornie przyjąć, że skarżąca nie złożyła wymaganych dokumentów załączanych do wniosku w wymaganym terminie a w konsekwencji uchybiła terminowi do złożenia dokumentów do wniosku, o których mowa w § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. Przedwczesne jest zatem stanowisko organu, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminowi do złożenia wymaganych dokumentów.

Wady tkwiące w samym rozstrzygnięciu organu jak również w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a w istocie – de facto, w braku takiego postępowania, obligują do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że temu obowiązkowi organ odwoławczy sprostał ale wyłącznie odnośnie skorygowania wadliwości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazania przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu przepisów nieobowiązujących.

Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy ocena, samodzielne ustalenia faktów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia; z nią polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; ona to podlega ocenie i osądowi sądu jako odzwierciedlenie - przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie.

Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia wobec nie odniesienia się do brzmienia przepisu wskazującego na przyjęty do rozstrzygnięcia stan prawny z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia, Sąd nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonej decyzji ze wskazanych przyczyn.

Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyczerpująco wyjaśnić przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia, winien wskazać podstawę prawną i w konsekwencji na podstawie czego przyjęto, że termin do złożenia załączników do wniosku w przypadku skarżącej upływał 26 czerwca.

Wyjaśnienie i rozważenie skonstatowanych przez Sąd wątpliwości w sprawie, sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a umożliwi organowi doprowadzenie w sprawie do stanu zgodności z prawem.

Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy ocena, samodzielne ustalenia faktów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.