Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 506/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 83/20 w sprawie ze skargi A. K. i G. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 83/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. K. i G. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego, dalej także "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Starosta Powiatu Mieleckiego, dalej także "Starosta", zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i instalacjami, na działce nr A/5 w Mielcu.

W piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. D. W. zwróciła się do Starosty w trybie art. 111 K.p.a., o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia o zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Podała, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu, gdyż nie upłynął termin dla stron do wniesienia odwołania, tymczasem skarżący rozpoczęli już prace na nieruchomości. Organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], poinformował wnioskodawczynię, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zgłoszonego żądania.

D. W. w odwołaniu zarzuciła, że organ I instancji rozpoznał wniosek o uzupełnienie decyzji w formie nieznanej przepisom K.p.a. Ponadto błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, gdyż charakterystyczne parametry inwestycji, pozwalające stwierdzić jej zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, winny znaleźć się w samej decyzji, a nie w stanowiącym załącznik do decyzji projekcie budowlanym. W decyzji brak jest parametrów inwestycji, a analiza projektu budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia decyzji w formie postanowienia, niemniej samo pismo Starosty z dnia 16 lipca 2019 r. należy traktować jako postanowienie wydane w trybie art. 111 K.p.a. Tym samym, stosownie do art. 111 § 2 K.p.a., odwołanie D. W. uznać należało za wniesione z zachowaniem terminu. Odnosząc się do zarzutów strony Wojewoda wskazał, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 § 1 i 2 K.p.a., w myśl których, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że roboty budowlane można rozpocząć, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w realiach opisywanej sprawy, gdyż inwestorzy rozpoczęli wykonywanie robót budowlanych przed zainicjowaniem postępowania odwoławczego. Okoliczność ta została potwierdzona w toku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu. Dodatkowo inwestorzy okazali dziennik budowy prowadzony dla ww. inwestycji, z którego wynika, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego rozpoczęto w dniu 9 lipca 2019 r. Wobec powyższego, nie jest możliwe wydanie decyzji uprawniającej inwestorów do realizacji spornego budynku mieszkalnego. To obligowało do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania organu I instancji w całości. Znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz decyzji organu I instancji jest opatrzony błędną klauzulą, z której wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2019 r. Przyjmując nawet hipotetycznie, że decyzja ta stała się ostateczna z ww. dniem, to okoliczność ta nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy. Roboty budowlane inwestorzy rozpoczęli w dniu 9 lipca 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, A. K. i G. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane", poprzez:

– błędną wykładnię wobec uznania, że przepis ten nie stanowi podstawy do prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę,

– niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny względem art. 130 § 1 i 2 K.p.a.,

II. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten należy stosować także do przypadków rozpoczęcia robót po uzyskaniu decyzji pozwolenie na budowę ale przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję;

III. art. 130 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że przepisy te mają zastosowanie mimo treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ich stosowanie nie jest wyłączone w przypadku rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

IV. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i uznanie, że skarżący realizowali inwestycję w warunkach samowoli budowlanej, przed uzyskaniem stwierdzenia ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę;

V. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organ II instancji nie budzi wątpliwości tak w zakresie stwierdzenia przez D. W. odwołania, jak i daty rozpoczęcia robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przełożyło się też na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo wyłożył treść art. 111 K.p.a. i zasadnie przyjął, że odwołanie D. W., poprzedzone wnioskiem o uzupełnienie decyzji organu I instancji było wniesione z zachowaniem terminu. Prawidłowo też organ ocenił pismo Starosty z dnia 16 lipca 2019 r. doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 5 sierpnia 2019 r., jako spełniające warunki do przyjęcia, że jest to w istocie postanowienie. Pismo to zawiera wskazanie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu. Odwołanie D. W. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 17 sierpnia 2019 r (data stempla pocztowego na kopercie) i wpłynęło do organu 19 sierpnia, który był ostatnim dniem dla wniesienia odwołania z zachowaniem terminu. Zatem konstatacja powyższego uprawniała organ do II instancji w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie stała się decyzją ostateczną i nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Sąd wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Sąd podzielił pogląd, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym (wyrok NSA z 26.11.2019 r., sygn. akt II OSK 49/18).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dla określenia daty rozpoczęcia robót budowlanych. Słusznie przyjęto, że jest to istotna kwestia dla treści przyszłego rozstrzygnięcia. O fakcie tym pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. organ II instancji powiadomił inwestorów oraz pozostałe strony postępowania, że będą przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne, co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto organ odwoławczy pismem z dnia 25 października 2019 r. wezwał inwestorów do przedłożenia dziennika budowy. Na podstawie wpisów zawartych w dzienniku ustalono, że inwestorzy budowę inwestycji objętej kontrolowaną decyzją rozpoczęli w dniu 9 lipca 2019 r. Natomiast decyzja organu I instancji, którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę zawiera klauzulę, z której wynika, że stała się ostateczna w dniu 19 lipca 2019 r. Zestawienie powyższych dat jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed uostatecznieniem się decyzji organu I instancji.

Sąd zaznaczył, że skarżący zarzucili organowi II instancji, że naruszyli przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy wobec uznania, że inwestycja była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, przed uzyskaniem stwierdzenia ostateczności decyzji.

Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, co do daty rozpoczęcia robót budowlanych został przedstawiony przez skarżących. Treść wpisów zawarta w dzienniku budowlanym dotyczącym inwestycji skarżących nie była kwestionowana w trakcie postępowania odwoławczego. Nieuprawnionym i sprzecznym z regułami dowodzenia byłoby przyjęcie, że daty wpisów w dzienniku budowlanym i uzyskania waloru ostateczności przez decyzję organu I instancji były inwestorom nieznane.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi dotyczące wpisów w dzienniku budowy, w tym co do daty rozpoczęcia budowy jako obarczone oczywistą pomyłką geodety nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz art. 28 Prawa budowlanego. Słusznie bowiem organ II instancji przyjął, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które stanowi swoisty rodzaj zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, a zatem dotyczy przyszłych zamierzeń, a nie budowy w toku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i G. P. Wyrok zaskarżyli w całości i wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej w skardze kasacyjnej: "P.b.") w zw. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 28 ust. 1 P.b. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że art. 28 ust. 1 P.b. stanowi przepis szczególny względem art. 130 § 1 i 2 K.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, to jest:

- art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a w zw. z poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że przepisy te mają zastosowanie mimo treści art. 28 ust. 1 P.b., który, jak wskazuje jego literalne brzmienie, wyłącza stosowanie tych przepisów oraz błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że art. 130 § 1 i 2 K.p.a. stanowią podstawę do utraty wykonalności decyzji wykonalnej z chwilą wydania,

- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a w zw. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., art. 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie.

W piśmie z dnia 29 października 2020 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił zarzuty skargi kasacyjnej, w ten sposób, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - uznanie, że odwołująca się od decyzji organu I instancji D. W. posiadała status strony postępowania w tej sprawie przed organem I i II instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, to jest:

- art. 134 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie - uznanie, że odwołanie zostało złożone przez osobę uprawnioną ( stronę postępowania ) i było dopuszczalne.

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a poprzez błędne ustalenie, że D. W. jest stroną tego postępowania mimo, że działka będąc jej własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu skarżących (wg PZT obiekt znajduje się 4 m od granicy działki D. W.).

W piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę kasacyjną A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw rozważyć należy zasadność zarzutów podniesionych w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, wniesionym w terminie określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. Ewentualne uwzględnienie tych zarzutów skutkowałoby oceną o braku podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, a w konsekwencji zarzutu materialnego i procesowego podniesionych w pierwotnie wniesionej skardze kasacyjnej.

Według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Mieleckiego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Uczestniczka D. W. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką nr A/5, na której zaplanowano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przysługiwanie D. W. przymiotu strony nie było kwestionowane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ traktował D. W. jako stronę. Zostało to wprost wyrażone poprzez czynność zawiadomienia strony przez organ, z dnia 25 maja 2019 r., o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z dokumentami, wypowiedzenia się oraz złożenia ewentualnych i uwag i wniosków.

Wojewoda Podkarpacki nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia o statusie odwołującej się D. W. jako strony postępowania. Jednak jest oczywiste, że skoro nie umorzył postępowania odwoławczego, ani nie wydał postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, to potraktował odwołującą się jako stronę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. i G. P. nie podnieśli zarzutu nieprawidłowego przyznania D. W. statusu strony. Przedstawiając stan faktyczny w uzasadnieniu skargi stwierdzili nawet, że odwołanie wniosła działająca przez pełnomocnika D. W. będąca stroną postępowania.

Sąd pierwszej instancji także nie zakwestionował statusu D. W. jako strony postępowania administracyjnego, jakkolwiek kwestia ta nie była przedmiotem rozważań faktycznych i prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodać jeszcze można, że Wojewódzki Sąd Administracyjny traktował D. W. jako uczestnika postępowania sądowego.

Kwestia ta, zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym, została podniesiona dopiero w piśmie uzupełniającym kasację złożonym przez pełnomocnika skarżącego.

W tej sytuacji procesowej, brak szczegółowych rozważań Sądu pierwszej instancji, w zakresie legitymacji procesowej uczestniczki, sam w sobie nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Natomiast jest niewątpliwe, że w ramach rozstrzygania w granicach sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zbadania z urzędu zgodności z prawem stanowiska organów, polegającego na potraktowaniu D. W. jako strony postępowania administracyjnego i wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozpatrującej odwołanie.

To, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował statusu D. W. jako strony nie stanowiło naruszenia prawa. Oparcie się organów administracji architektoniczno-budowlanej na projekcie budowlanym i wywiedzenie z tego dokumentu interesu prawnego D. W. do udziału w postępowaniu z wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę nie stanowiło bowiem naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Argumentem podniesionym w skardze kasacyjnej w tym zakresie jest usytuowanie planowanego budynku w odległości 4 metrów od działki stanowiącej własność D. W. Nadto skarżący podniósł, że nieruchomość D. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Teza o braku oddziaływania planowanego budynku na nieruchomość sąsiednią jest tylko polemiką ze stanowiskiem organów. Natomiast usytuowanie w odległości 4 metrów od granicy działki, wbrew stwierdzeniu zawartemu w zarzucie kasacji, nie świadczy o braku przymiotu strony u właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Jest prawdą, że nie oznacza to usytuowania w sposób określony w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nie można jednak na tej konstatacji budować tezy o braku przymiotu strony u właściciela sąsiedniej nieruchomości.

To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12).

Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 K.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17).

Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17).

W interesie właścicielki sąsiedniej działki leżało zatem branie udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego budynku usytuowanego w odległości 4 metrów od granicy. Udział ten umożliwiał obronę praw związanych z usytuowaniem planowanego obiektu oraz wynikającym z tego usytuowania oddziaływaniem w postaci możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.

Dodać warto, że w skardze kasacyjnej nie odniesiono się do szeregu stwierdzeń zawartych w odwołaniu D. W., podnoszących nie tylko oddziaływanie, ale wręcz niedopuszczalne oddziaływanie planowanych robót na nieruchomości sąsiednie, w zakresie m.in. zmiany rzędnych terenu inwestycji poprzez "podniesienie terenu", odprowadzania wód opadowych na grunty sąsiednie, przebiegu przyłączy do kanalizacji sanitarnej, dostępu do drogi publicznej w postaci służebności przebiegającej m.in. przez działkę nr B.

W konsekwencji należy przyjąć, że nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie – uznanie, że D. W. posiadała status strony postępowania administracyjnego. Nadto, skarżący nie wykazał, jakie ustalenie wpływające na ocenę posiadania statusu strony stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie są skuteczne zarzuty podniesione w pierwotnie złożonej skardze kasacyjnej.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 K.p.a. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29 - 30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 K.p.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2784/19; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18 oraz piśmiennictwo tam przywołane).

Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc ich rozpoczęcia przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Konsekwencją stwierdzenia takiej okoliczności przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje konieczność umorzenia postępowania wszczętego w sprawie wydania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 247/11).

W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zawiązku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie.

Dla pełnej jasności dodać warto, że bezsporne jest rozpoczęcie robót budowlanych w dniu 9 lipca 2019 r. Wówczas decyzja Starosty Powiatu Mieleckiego o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Decyzję tę doręczono stronie postępowania, tj. D. W., w dniu 2 lipca 2019 r. W terminie do wniesienia przez tę stronę odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę, z uwagi na unormowanie art. 130 § 1 K.p.a. nie ulegała wykonaniu. Odnotować nadto trzeba, że na mocy art. 130 § 2 K.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Organy trafnie uznały, że D. W. wniosła odwołanie w terminie. Ocena ta nie wynika jednak z potraktowania pisma wniesionego przez pełnomocnika D. W. z dnia 10 lipca 2019 r. jako wniosku o uzupełnienie decyzji o pozwolenie na budowę. Mimo bowiem takiego określenia pisma, należy zakwalifikować je według rzeczywistej jego treści. Jest oczywiste, że z treści tego pisma nie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera rozstrzygnięcia. Sam autor pisma stwierdził w nim przecież, że chodzi o uzupełnienie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości nr ew. A/5, obr. [...], ul. C. W piśmie wskazano zatem, że decyzja zawiera wymagane rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji. Sprecyzowane zostało także zamierzenie budowlane.

Natomiast to, czy decyzja ta jest zgodna z przepisami w zakresie wymogów jakim powinna odpowiadać, jest zagadnieniem zgodności z prawem, a nie kompletności rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Już zatem z tego pisma, wniesionego w terminie do wniesienia odwołania, wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji i kontestuje wydane rozstrzygnięcie. Wniesione następnie pismo, określone jako odwołanie, stanowiło uzupełnienie pierwotnie wniesionego pisma z dnia 10 lipca 2019 r.

Odmienne potraktowanie pisma D. W. z dnia 10 lipca 2019 r. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Dodać jeszcze można, że przedstawiony wyżej pogląd o konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przepisów art. 130 § 1, 3 i 4 K.p.a. znajduje uzasadnienie także w przepisach art. 138 K.p.a. Z przepisów tych wynika przecież zasada ponownego rozpatrzenia sprawy. Jest to model reformatoryjnego orzekania, który w sprawach o pozwolenie na budowę nie jest wyłączony. Z systemu tego wynika zaś, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19). Przed wejściem decyzji o pozwoleniu na budowę do obrotu prawnego nie można zaś mówić, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 130 § 3 i 4 K.p.a., o uzyskaniu przez inwestora uprawnienia do wykonywania robot budowlanych będących przedmiotem pozwolenia na budowę.

Czym innym jest zagadnienie kwalifikacji wykonanych przedwcześnie robót budowlanych z punktu widzenia przepisów w zakresie samowoli budowlanych. Zagadnienie to nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.