Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1724/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 1 ust 2 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7  ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 30 ust. 2  pkt 2, ust. 3 pkt 1b, art. 32  ust. 1, ust. 3  pkt 3, ust. 6, art. 34, art. 36
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 14 października 2015 r. nr XVI.118.2015 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016r.

W dniu 14 października 2015r. Rada Miasta Limanowa podjęła uchwałę nr XVI.118.2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 6, 7 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. nr 5 poz. 13 z późn. zm.). W § 1 ust. 2 tej uchwały ustanowiono przystanki początkowe i końcowe na terenie miasta Limanowa: przy ul. Reymonta Limanowa - Łososina Górna Centrum oraz przy ul. Targowej Limanowa - Dworzec Główny.

Pismem z dnia 25 listopada 2015r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na § 1 ust. 2 tej uchwały Rady Miasta Limanowa, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym, która przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 w/w ustawy, czyli określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Powyżej przytoczony przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, a zwłaszcza stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki początkowe lub końcowe. Organ nadzoru przytoczył treść art. 30-34 ustawy o publicznym transporcie drogowym, z których wynika, że to przedsiębiorca, po wcześniejszym uzgodnieniu, przedstawia proponowany rozkład jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi, które zgodnie ze swoją kompetencją określa rada gminy. W ocenie Wojewody Małopolskiego nie jest uzasadnione ograniczanie działalności przewoźników, poprzez narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego konieczności uwzględniania we wszystkich liniach komunikacyjnych przystanków początkowych i końcowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o oddalenie skargi, jako niezawierającej uzasadnionych podstaw. W ocenie organu ustawodawca w normie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określił trzy zakresy przewidziane dla regulacji przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego: określenie przystanków i dworców (przez ich wskazanie), warunków korzystania z przystanków i dworców oraz zasad korzystania z przystanków i dworców. W ocenie Rady Miasta Limanowa, kwestionowany przez Wojewodę Małopolskiego przepis uchwały należy rozpatrywać w kontekście wykładni językowej z uwzględnieniem zwykłego (językowego) rozumienia pojęć: warunki i zasady. Przytoczone w odpowiedzi na skargę słownikowe definicje tych pojęć obecnych w języku potocznym wskazują, iż zaskarżony przepis uchwały mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia. Ograniczenie dostępności danego przystanku, poprzez wskazanie, w których z nich przewoźnik musi przebywać przez okres dłuższy niż czas przeznaczony na wsiadanie i wysiadanie pasażerów jest "zasadą" korzystania z przystanku, gdyż ustanawia sposób postępowania adresata tej normy na określonym obiekcie zarządzanym przez Miasto Limanowa.

Rada Miasta Limanowa stwierdziła, że zaskarżona uchwała określiła przystanki końcowe w § 1 ust. 2, natomiast dla wykładni przedmiotowego przepisu konieczna jest analiza całej treści § 1, a w szczególności ust. 4. Dokonując łącznej wykładni w/w postanowień należy uznać, iż Rada Miasta Limanowa określiła warunki korzystania z przystanku wskazując, iż wyłącznie na enumeratywnie wskazanych przystankach przewoźnicy i operatorzy mogą zatrzymywać się na czas dłuższy niż 2 minuty, przy czym w ramach dworca przez czas wskazany w uzgodnieniu. Tym samym przedmiotem regulacji Rady było wyłącznie określenie warunków (limitów czasowych) przy korzystaniu z przystanków – kwestia ta mieści się jednak w zakresie upoważnienia ustawowego. Miasto Limanowa wyjaśniło, że w dotychczasowej praktyce regularnie występowały sytuacje, w których przewoźnicy korzystali z przystanków (zatok) jako miejsc postoju, czy przygotowywania się do rozpoczęcia kursu. Konieczne zatem stało się wprowadzenie limitu czasowego oraz określenia, że przystanki (poza enumeratywnie wskazanymi) służą wyłącznie do zatrzymywania się mającego na celu jedynie wsiadanie i wysiadanie pasażerów. W ocenie organu tego rodzaju warunek korzystania z przystanków mógł być wprowadzony wyłącznie jako element uchwały Rady Miasta Limanowa, gdyż to ten organ może określać warunki korzystania z przystanków komunikacyjnych, którymi zarządza Miasto Limanowa. Z treści art. 30-35 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w kontekście ich wykładni przy uwzględnieniu słownika w/w ustawy, absolutnie nie wynika zakaz określania warunków w zakresie czasookresu korzystania z przystanków ani ustawowa definicja "linii komunikacyjnej". W ocenie Rady Miasta Limanowa jednostki samorządu terytorialnego mają prawo w drodze aktów prawa miejscowego różnicować dostępność do przystanków komunikacyjnych.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego potwierdził, że przedmiotem skargi jest tylko § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z kolei pełnomocnik organu powołał się na treść art. 32 ust. 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który w jego ocenie uzasadnia wniosek, że ustawa upoważnia Radę Miasta do ustalenia zasad i warunków korzystania z przystanków z uwzględnieniem zagrożenia dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Taki charakter ma właśnie zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody Małopolskiego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, a zatem skarga jest dopuszczalna.

Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynił wskazaną konkretnie w samej skardze część uchwały. W związku z tym w niniejszej sprawie uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej jedynie w zakwestionowanej przez skarżącego części, tj. § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 14 października 2015r., nr XVI.118.2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa.

Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonej części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany przez skarżącego przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 6, 7 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. nr 5 poz. 13 z późn. zm.). W § 1 ust. 2 tej uchwały ustanowiono przystanki początkowe i końcowe na terenie miasta Limanowa: przy ul. Reymonta Limanowa - Łososina Górna Centrum oraz przy ul. Targowej Limanowa - Dworzec Główny.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy stwierdzić, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym przyznano radzie gminy kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Tak określony zakres upoważnienia ustawowego przyznaje zatem organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalenia wykazu przystanków i dworców, a także ustalenia warunków i zasad korzystania z tych przystanków i dworców. Należy jednak podzielić zarzut skarżącego Wojewody Małopolskiego, że powyżej przytoczony przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, w tym stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki początkowe lub końcowe. Treść ustawy publicznym transporcie zbiorowym w sposób precyzyjny reguluje procedurę ustalania rozkładu jazdy wskazując, że proponowany rozkład jazdy przedstawia przedsiębiorca wraz ze zgłoszeniem o zamiarze wykonywania takiego przewozu. Art. 30 ust. 2 pkt 2 przewiduje, że zgłoszenie zawierać powinno określenie proponowanej linii komunikacyjnej, na której ma się odbywać przewóz oraz długość tej linii w kilometrach. W art. 30 ust. 3 pkt 1b przewidziano, że do zgłoszenia przedsiębiorca dołącza proponowany rozkład jazdy zawierający przystanki komunikacyjne i dworce określone w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, że przed dokonaniem zgłoszenia przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków i dworców z właścicielem lub zarządzającym. Do wniosku o takie uzgodnienie co do terenów położonych w granicach administracyjnych miast, przedsiębiorca załącza proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi zawierającymi przystanki i dworce wynikające z uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 (art. 32 ust. 1 oraz art. 32 ust. 3 pkt 1 b). Poza granicami miast przedsiębiorca jedynie informuje, po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia przewozów, właściwe organy gminy i doręcza rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczona linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi (art. 32 ust. 6). Na podstawie danych i informacji zawartych w zgłoszeniu, organizator orzeka w drodze decyzji w sprawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 34). W kompetencji uchwałodawczej rady gminy leży zatem ustalenie przystanków i dworów oraz zasad i warunków korzystania z nich, natomiast w gestii przedsiębiorcy – przewoźnika pozostaje ustalenie proponowanego rozkładu jazdy i linii komunikacyjnej, uwzględniającej przystanki określone przez radę gminy, o czym następnie orzeka w decyzji potwierdzającej zgłoszenie przewozu burmistrz jako organizator publicznego transportu zbiorowego (art. 34 w związku z art. 7 ust. 4).

Treść zawarta w zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie przepisie §1 ust. 2 uchwały, wskazująca które z przystanków są początkowe i końcowe, prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia powyżej wskazanego uprawnienia przewoźnika do zaproponowania rozkładu jazdy i linii komunikacyjnej. Nie można podzielić poglądu organu, że wskazanie niektórych przystanków jako początkowych lub końcowych mieści się w granicach dopuszczalnego przez ustawę określenia przez radę gminy "warunków i zasad korzystania" z przystanków komunikacyjnych i dworców. Poprzez takie określenie przez radę gminy niektórych przystanków jako początkowych lub końcowych, przedsiębiorcy planującemu prowadzenie działalności przewozowej zostaje narzucona linia komunikacyjna i trasa przejazdu. Rada gminy wiążąco wskazuje bowiem w ten sposób, gdzie przewoźnik ma zaczynać przewóz i gdzie ma go kończyć. Tymczasem w obowiązujących przepisach nie ma podstawy prawnej dla wprowadzania przez radę gminy tego rodzaju ograniczeń działalności przewoźników, poprzez narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego konieczności uwzględniania we wszystkich liniach komunikacyjnych wskazanych aktem abstrakcyjnym i generalnym przystanków początkowych i końcowych.

Nie jest też zasadny podnoszony przez organ argument, że zakwestionowana skargą treść uchwały stanowi prawidłową realizację kompetencji wynikającej z art. 32 ust 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Ten przepis ustawy dotyczy uzgadniania zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych przez właściciela przystanku położonego w granicach administracyjnych miast i dworców albo zarządzającego tymi obiektami przewidując m.in., że do uzgodnienia może dojść, o ile rozkład jazdy nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Ta regulacja ustawowa dotyczy zatem zasad uzgadniania korzystania z przystanków w indywidualnej sprawie, na podstawie konkretnego zgłoszenia danego przedsiębiorcy mającego zamiar wykonywania przewozu na danej trasie i według danego rozkładu jazdy. Nie można jednak wywodzić z tego przepisu upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktów o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a takimi są wydawane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy akty prawa miejscowego określające przystanki komunikacyjne i dworce.

Ustalając początek i koniec trasy wykonywanego przewozu, poprzez wskazanie który z przystanków jest przystankiem początkowym, a który końcowym, Rada Miasta Limanowa wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko wykonaniem przepisów ustawy. Zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy upoważnienie ustawowe do określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców nie może prowadzić do naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Realizując na podstawie tego upoważnienia ustawowego kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w tym upoważnieniu ustawowym. Art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w powiązaniu z kolejnymi przytoczonymi powyżej przepisami art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 3 pkt 1 b, art. 32 ust. 6 oraz art. 36 tej ustawy nie przewidują możliwości ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy przez radę gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Należy zatem podzielić pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że treść zakwestionowanego skargą przepisu §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w przytoczonym art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Poprzez uregulowanie początkowych i końcowych przystanków, kwestionowana skargą część uchwały reguluje zasady dotyczące ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy, a więc materię nie objętą upoważnieniem z art. 15 ust. 2, wkraczając w materię będącą przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanej skargą części uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 14 października 2015r., nr XVI.118.2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych (przelotowych, początkowych i końcowych) oraz zintegrowanego węzła przesiadkowego udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników na terenie miasta Limanowa, zarządzanych przez Miasto Limanowa.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.