Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 326/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. i E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 543/18 w sprawie ze skargi L.K. i E.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy nawierzchni 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz L.K. i E.W. kwotę 2 320 zł (dwa tysiące trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 543/18) oddalił skargę L.K. i E.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy nawierzchni.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta J.G. decyzją z [...] 2013 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.B. sp. z o.o. w J.G. pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa placu rekreacyjnego na działce nr [...] wraz z kanalizacją deszczową na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. B. w J.G., obręb [...]". Z rozdzielnika do tej decyzji wynikało, że za stronę postępowania został uznany wyłącznie inwestor. Decyzja ta "do wiadomości" została przesłana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J.G. (dalej PINB) i Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w J.G.. Opisana decyzja jest ostateczna. W dniu 7 maja 2014 r. inwestor zawiadomił o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zaś w dniu 15 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu tej budowy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. E.W. i L.K. wystąpiły do PINB z informacją dotyczącą robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. B. w J.G.. Podały, że nie posiadają wiedzy czy roboty te poprzedzone zostały zgłoszeniem. Informowały, że wykonywane prace budowlane są uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości z uwagi na brak zastosowania przez inwestora izolacji przeciwwilgociowej. Nadto podkreślały, że zrealizowane przez inwestora podniesienie terenu stanowi zagrożenie dla ich mienia. Po zasięgnięciu informacji w Wydziale Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta J.G. o dopełnieniu przez inwestora obowiązków związanych z rozpoczęciem robót budowlanych oraz ustaleniu stanu właścicielskiego, PINB w dniu 10 kwietnia 2015 r. przeprowadził oględziny spornej inwestycji. Ponowne oględziny odbyły się 9 lipca 2015 r.

PINB decyzją z [...] 2015 r. (nr [...]) umorzył prowadzone postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Organ I instancji przyjął bowiem, że wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. PINB nie stwierdził przy tym odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosły E.W. i L.K..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego ustalenia numerów działek oraz możliwych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nakazał też zweryfikować krąg stron postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB postanowieniem z [...] 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora – K.B. sp. z o.o., do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanej nawierzchni z uwzględnieniem jej ewentualnego oddziaływania na budynki zlokalizowane na sąsiedniej działce. Dokument ten został przez inwestora złożony do akt sprawy. Odrębną opinię techniczną przedłożyły też wnioskodawczynie. W dniu 13 grudnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny spornej inwestycji.

PINB decyzją z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) ponownie umorzył postępowanie w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. B. w J.G.. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na fakt uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę oraz wskazał na przedłożone w toku postępowania oceny techniczne. PINB dostrzegł rozbieżność występująca w obu tych opracowaniach, dokonując własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu I instancji, nie były uzasadnione zarzuty wnioskodawczyń dotyczące powstania, w wyniku wykonanych robót, skarpy o spadku 20%. Zarówno wejścia oraz schody wejściowe do budynku przy ul. S. [...] i [...], jak i okna piwniczne, zostały w tym samym miejscu, co przed wykonaniem robót budowlanych. Podniesienie poziomu nieutwardzonego gruntu, które wystąpiło w pasie o szerokości 1,5 m spowodowało zmniejszenie istniejącego przed wykonaniem robót spadku terenu. Część działki nr [...] pozostała nieutwardzona kostką betonową. Jedynie po wybraniu gruntu nasypano grys bazaltowy, który jest materiałem przepuszczającym wodę opadową, a zatem nie może być mowy o spływaniu wód opadowych w kierunku ścian budynku skarżących. Podkreślał organ I instancji, że poziom całej nawierzchni znajduje się na pierwotnej wysokości, na co wskazują rzędne starej nawierzchni na działkach nr [...], [...], [...] i [...], a także rzędne studzienek telekomunikacyjnych. Inwestor wykonał roboty na terenie własnej działki nr [...], dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót, a po ich zakończeniu załączył oświadczenie kierownika budowy o ich zgodności z projektem. Nadto PINB podał, że w jego ocenie, skarżące nie wykazały interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu i nie zostały też uwzględnione jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bo organ architektoniczno-budowlany uznał, że ich nieruchomość pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji. W tych okolicznościach organ I instancji nie znalazł podstaw do uznania inicjatorek niniejszego postępowania za jego strony.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosły L.K. i E.W.. Zarzuciły naruszenie art. 104 i art. 105 k.p.a. Wskazały na brak odniesienia się przez organ I instancji do przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej. Zwróciły uwagę na niezgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowalnym oraz na fakt, że wykonane roboty mają niekorzystny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Zaznaczyły, że inwestor dokonał podniesienia poziomu terenu, wskutek czego doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości poprzez powstanie parkingu dla samochodów.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2018 r. (nr [...]) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] 2018 r. Uznał, że L.K. i E.W. nie wykazały swojego interesu prawnego "względem inwestycji realizowanej przez K.B Sp. z o.o. polegającej na budowie nawierzchni przy ul. B. w J.G.." Podkreślił, że także organ architektoniczno-budowlany nie uznał wskazanych osób za strony postępowania o pozwolenie na budowę przyjmując, iż właściciele nieruchomości sąsiednich pozostają poza obszarem oddziaływania inwestycji. Decyzja organu I instancji została doręczona odwołującym się jedynie "do wiadomości". Takie doręczenie nie zmienia sytuacji procesowej podmiotu, który nie ma interesu prawnego w sprawie. DWINB przyjął, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć z powodu wniesienia odwołania przez osoby nieuprawnione do skorzystania z tego prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] 2018 r. L.K. i E.W. domagały się dopuszczenia dowodów z dokumentów na okoliczność przysługującej im służebności na zainwestowanej nieruchomości. Zarzucały błędne przyjęcie, że w postępowaniu nie mają statusu strony, a także niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym zakresie wskazały na niedokonanie ustaleń wynikających z przedłożonej przez nie opinii technicznej, brak odniesienia się do niewykonania przez inwestorów trawników, umorzenia postępowania co do robót na działce nr [...], w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest też inwestycja na działkach nr [...] i [...]. Zarzuciły również brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zmiany sposobu użytkowania terenu rekreacyjnego na miejsca postojowe. Akcentowały, że na skutek wykonanych przez inwestora robót budowlanych, poziom terenu został podniesiony ponad izolację poziomą okolicznych budynków. Skutkuje to zawilgoceniem ścian zewnętrznych w tych budynkach. Wskazując na przedłożone w postępowaniu administracyjnym opracowanie skarżące wyjaśniły, że na skutek prac powstała skarpa o spadku 20%, która może powodować spływanie wód i zalewanie pobliskich nieruchomości. Z powyższych okoliczności wywodziły skarżące swój interes prawny w sprawie. Podkreślały także, iż budynki w których zamieszkują, graniczą bezpośrednio z działką, na której wykonano roboty budowlane. Zwracały uwagę, że został zmieniony i zaburzony układ wejść, podniesiono jedną studzienkę techniczną i studzienki okienne, co powoduje zamakanie i zawilgocenie ich budynków. Za nieprawidłowe uznały też brak zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wzięły pod uwagę, że do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane skarżącym przysługuje służebność przechodu i przejazdu, co udokumentowano wydrukami z ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymienionym na wstępie wyrokiem z 18 października 2018 r. oddalił skargę. Wskazał na uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji podkreślił, że Prezydent Miasta J.G. badając sprawę przez pryzmat interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. nie uznał skarżących za strony postępowania. Zaakcentował WSA we Wrocławiu, że argumentacja skargi dotycząca rzekomej nieprawidłowości takiego stanu rzeczy nie będzie przedmiotem jego rozważań, gdyż objęte skargą rozstrzygnięcie wydał organ nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie to posiada stricte procesowy charakter, stąd też nie jest rolą sądu dokonanie weryfikacji legalności decyzji Prezydenta J.G. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu, iż inicjatywa skarżących do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie wynikała z ich przekonania o nielegalnym prowadzeniu robót budowlanych, bowiem w treści samego wniosku znalazło się stwierdzenie o braku informacji o zgłoszeniu robót do urzędu miasta. Przypomniał sąd I instancji, że PINB wydając decyzję z [...] 2018 r. dostosował się do uwag organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] 2016 r., gdzie m.in. zalecono zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Analizując akta administracyjne – w ocenie WSA we Wrocławiu – organ I instancji przedsięwziął czynności wyjaśniające w tym kierunku i doszedł do przekonania, że inicjatorkom postępowania nie przysługuje przymiot stron. Podkreślał też sąd I instancji, że akta administracyjne dowodzą, iż PINB w J.G. uwzględnił w toku postępowania dokumenty przedkładane przez L.K. i E.W., czemu dawał wyraz w postanowieniach włączających w poczet materiału dowodowego te dokumenty. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z 27 lutego 2018 r. wyjaśniono, że ,,skarżące nie wykazały interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu". Sama decyzja została też doręczona L.K. i E.W. "do wiadomości", co odnotowano w rozdzielniku decyzji.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można tracić z pola widzenia faktu, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma specyficzny charakter. Jedną z podstaw umorzenia tego postępowania jest stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest natomiast pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji. W sprawie tej, do organu II instancji wpłynęło odwołanie sporządzone przez osoby, których PINB nie uznał za strony postępowania. W tych okolicznościach stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona odwołująca się nie ma przymiotu strony sprawia, iż organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Akcentował sąd I instancji, że niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w realiach sprawy nie można uznać zaskarżonej decyzji za sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżące zmierzały do wykazania, że posiadają interes prawny nakazujący uznać je za strony postępowania. Wynikać ma to w szczególności z wykonania robót budowlanych na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżących, negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość a polegającego na zmianie i zaburzeniu wejść, zamakaniu i zawilgoceniu budynków, nieuwzględnieniu przedłożonej przez skarżące oceny technicznej oraz zmianie sposobu użytkowania nieruchomości, a także na braku wykonania trawników, czy też niepodjęciu działań mających na celu wyjaśnienie czy istotnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Zarzuty skargi zakwalifikował sąd I instancji do dwóch kategorii. Część z nich ma na celu podważenie prawidłowości decyzji DWINB ze względu na posiadanie przez skarżące przymiotu strony, natomiast pozostałe odnoszą się do niezasadności umorzenia przez PINB postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji zmiany sposobu użytkowania nieruchomości czy wykonania robót budowlanych niezgodnie ze sztuką budowlaną. Ze względu na procesowy charakter kontrolowanej decyzji, WSA we Wrocławiu wskazał, że zarzuty zawarte w drugiej z wyżej wskazanych kategorii są bez znaczenia dla sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś umorzenia postępowania przez organ I instancji, czy też nieprawidłowość w sensie technicznym wykonanych robót. Zasadą jest, że do merytorycznej oceny sprawy w postępowaniu odwoławczym dochodzi na skutek prawidłowo wniesionego odwołania. W badanej sprawie organ I instancji nie uznał skarżących za strony, zaś DWINB w toku postępowania drugoinstancyjnego nie prowadził merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, właśnie ze względu na złożenie odwołania przez osoby nie legitymujące się przymiotem strony postępowania. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest bezzasadność wszelkich twierdzeń dotyczących materialnotechnicznego aspektu zrealizowanego procesu inwestycyjnego.

Odnośnie do legitymacji skarżących do udziału w przeprowadzonym postępowaniu sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy prawidłowo zakończył postępowanie drugoinstancyjne zapoczątkowane odwołaniem skarżących. WSA we Wrocławiu uznał za chybiony zarzut posiadania atrybutu strony przez skarżące ze względu na przysługującą im służebność przejazdu i przechodu na zainwestowanej nieruchomości. W ocenie sądu I instancji uprawnienie z tytułu służebności nie może automatycznie powodować uznania osób uprawnionych za strony postępowania. Pośród argumentacji skargi nie znalazły się bowiem żadne twierdzenia opisujące niemożliwość, czy choćby utrudnienia w korzystaniu ze służebności. Wobec braku tytułu prawnego do zainwestowanej nieruchomości i uznania przez organy, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w strefie oddziaływania zrealizowanej inwestycji, nie można uznać skarżących za strony postępowania ze względu na uprawnienia wynikające ze służebności, których naruszeń nie wykazano. Podpowiedział sąd I instancji, że właściwą drogą w tym zakresie pozostaje stosowne powództwo przed sądem powszechnym, a nie postępowanie administracyjne czy nawet sądowoadministracyjne.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę na zarzut nieuwzględnienia oceny technicznej, wedle której woda opadowa spływa na budynek skarżących i powoduje dla niego zagrożenia. Wyjaśnił, iż na żądanie organu zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2016 r. inwestor przedłożył opracowanie sporządzone przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, z którego wynika, że zarzut iż ,,wykonany remont powoduje zawilgocenie ścian jest bezzasadny" zaś w innym miejscu ,,teren zrealizowanego remontu został wykonany na powierzchni 154 m² w odległości ok. 1,5 m od linii zabudowy sąsiadujących budynków i został rozgraniczony krawężnikiem wysokości ok. 4 cm uniemożliwiając przedostanie się wody z powierzchni utwardzonej w sąsiedztwo budynków, co przed remontem było możliwe". Stwierdził sąd I instancji, że w sprawie wystąpiła sytuacja przedłożenia organowi administracji dwóch opracowań, z których wynikają odmienne zasadniczo wnioski. Skarżące dowodząc posiadania przymiotu stron zarzucały naruszenie przepisów polegające na nieuwzględnieniu przez organ tego opracowania, które było dla nich korzystniejsze. Podał WSA we Wrocławiu, że skoro same opracowania zawierają odmienne wnioski, organ administracji może dać wiarę tylko jednemu z nich, wykluczając prawidłowość drugiego. Podkreślał sąd I instancji, że skarżące nie dociekały przyczyn, dla których działając w ramach swobodnej oceny dowodów organ administracji odmówił wiarygodności jednemu z dowodów, lecz podnosiły ogólny zarzut nieuwzględnienia wskazanego przez nie dowodu. Zarzut ten – w ocenie WSA we Wrocławiu – nie był trafny. Argumentował sąd I instancji, że PINB w J.G. ocenił, iż zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę roboty budowlane nie naruszają prawa i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżące w odwołaniu nie kwestionowały stanowiska organu I instancji dotyczącego niewykazania przez nie interesu prawnego lecz w lakonicznych twierdzeniach odniosły się do technicznych aspektów zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie WSA we Wrocławiu, nie sposób zatem oczekiwać od organu II instancji szerszych wywodów co do okoliczności sprawy nie poruszanych w odwołaniu. Z tej też przyczyny DWINB skoncentrował się wyłącznie na wniesieniu odwołania przez osoby nie będące stronami postępowania. Podmiot inny niż inwestor, aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony musi wykazać, że istnieje przepis prawa materialnego uzasadniający jego ochronę poprzez udział w postępowaniu ze względu na jego własny, indywidualny i konkretny, nie ewentualny, interes prawny. Ten ostatni musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków, których adresatem może być wyłącznie osoba wskazana przez tą normę.

Zdaniem sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu skarżące nie wykazały swego interesu prawnego, w szczególności nie dowiodły związku między sferą swoich indywidualnych praw, a przedmiotem sprawy. Nie są one właścicielkami nieruchomości położonych w zasięgu odziaływania zrealizowanej inwestycji. Zarzuty skargi nie podważały tej konkluzji. Tym samym, podnoszone przez skarżące argumenty, mające na celu uznanie ich za stronę przedmiotowego postępowania, mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym.

Wyjaśnił WSA we Wrocławiu, że samo doręczenie decyzji organu I instancji, nie czyni ze skarżących automatycznie stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź wadliwe dopuszczenie go przez organ do udziału w nim ale obiektywna okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Zatem fakt doręczenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznaczał, że skarżące są stronami tego postępowania.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu wniosły E.W. i L.K.. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 140, art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżące nie mają interesu prawnego znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego, podczas gdy interes ten wynikał ze wskazanych przepisów prawa cywilnego, co skutkowało podzieleniem przez sąd I instancji argumentacji organu odwoławczego.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a., gdyż nie było uprawnione uznanie, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe – skarżące posiadają interes prawny i faktyczny w sprawie, która powinna zostać merytorycznie rozpoznana; nieprawidłowa ocena uprawnień skarżących w postępowaniu administracyjnym skutkowała oddaleniem skargi;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy prawidłowo oceniając legitymację skarżących, sąd I instancji winien uchylić zaskarżone decyzje;

3. Art. 151 p.p.s.a. i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 par. 1 art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy prowadzący do niezasadnego przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, poprzez niedokonanie ustaleń i wniosków wynikających z przedłożonej opinii mgr inż. M.M. oraz przedstawionych pomiarów geodezyjnych gruntów, z których wynikało, iż inwestycja została zrealizowana niezgodnie z projektem i w związku z tym oddziałuje na budynki stanowiące własność skarżących; gdyby WSA prawidłowo ocenił te naruszenia, winien uchylić zaskarżone decyzje.

Skarga kasacyjna domagała się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżące nie mają interesu prawnego w kontrolowanym przez sąd I instancji postępowaniu.

Punktem wyjścia do oceny tej sprawy jest stwierdzenie, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Należy podkreślić, że wskazane w art. 28 k.p.a. pojęcie "interesu prawnego" wymaga zawsze indywidualnego ustalenia na gruncie każdej sprawy. Istotne jest przy tym zwrócenie uwagi, że przez interes prawny należy rozumieć interes wynikający z norm prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać on w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie. Nie można przy tym wykluczyć, że źródłem interesu prawnego, w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a., mogą być także przepisy Kodeksu cywilnego regulujące zagadnienia dotyczące prawa własności i sposobu wykonywania tego prawa.

Sąd I instancji wykluczył legitymację skarżących kasacyjnie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zasadzie jedynie to, iż "fakt posiadania przez skarżące służebności (przejazdu i przechodu przez działkę na której prowadzone były roboty budowlane) nie może automatycznie powodować uznania osób uprawnionych do korzystania z danego prawa za strony postępowania". Nadto jeszcze wskazywał WSA we Wrocławiu, że skarżące nie są właścicielkami nieruchomości położonych w zasięgu odziaływania zrealizowanej inwestycji, co także wykluczać miało ich legitymację w sprawie. Ostatnio powołanej konstatacji sąd I instancji jednak nie rozwinął, ani nie wyjaśnił. Zauważyć jednak należy, że dokonując oceny legitymacji skarżących, sąd I instancji nie wziął pod uwagę ani charakteru sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, ani zarzutów zgłaszanych w tej sprawie, ani – co najistotniejsze – faktu położenia nieruchomości skarżących względem terenu na której realizowana była inwestycja i wpływu tej inwestycji na nieruchomość skarżących. Na gruncie ocenianego przypadku podkreślić przy tym trzeba, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżących kasacyjnie położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanej inwestycji. Takie zaś umiejscowienie nieruchomości, do której skarżące kasacyjnie dysponują tytułem prawnorzeczowym, nakazywało szczególnie starannie podejść do oceny zagadnienia ich legitymacji, warunkującej skuteczne uruchomienie postępowania odwoławczego (por. niżej). Zaakcentować bowiem trzeba, iż właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania prowadzonego przez organy administracji w każdym przypadku, gdy z uwagi na rodzaj prowadzonego postępowania, a także zgłaszane żądania i wnioski, musi być przez organ administracji rozważona kwestia wpływu realizowanej inwestycji na ich nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, że w ocenianej przez sąd I instancji sprawie mamy do czynienia z sądowoadministracyjną kontrolą decyzji, w której status strony ustalany jest w oparciu o pojemne znaczeniowo pojęcie "interesu prawnego" (art. 28 k.p.a.), a nie w oparciu o węższe przesłanki określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, które aktualizują się w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjmując zatem sposób podejścia do kwestii legitymacji stron przedstawiony przez organ II instancji oraz przez kontrolujący zaskarżone rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu – należałoby konsekwentnie odmawiać bliskim sąsiadom realizowanej (w różny sposób) inwestycji – statusu strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Oznaczałoby to w efekcie wykluczenie możliwość zainicjowania przez bezpośrednich sąsiadów inwestycji (tj. osoby najbardziej zainteresowane sposobem jej realizacji) kontroli prawidłowości wykonanych czy wykonywanych robót budowlanych. Tymczasem właśnie sposób realizacji tych robót (ich legalność) może istotnie wpływać (tj. oddziaływać) na sąsiednie nieruchomości. Wykluczenie legitymacji bezpośrednich sąsiadów w postępowaniach w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, stanowiłoby w istocie przyzwolenie na brak jakiejkolwiek kontroli realizowanych (w różnych sposób) robót budowlanych. Takie stanowisko i zapatrywanie ocenić zaś należy jako nieprawidłowe. Brak jest bowiem podstaw, aby właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, pozbawiać statusu strony w postępowaniu, w którym oceniany może być wpływ tej inwestycji na sąsiednie tereny. Jak bowiem zasadnie i trafnie wywodziła skarga kasacyjna – z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących wykonywania prawa własności – wynikać będzie, podlegający ochronie, interes prawny skarżących. Uznając więc, że kwestia legitymacji skarżących nie została przez sąd I instancji oceniona prawidłowo, należało uchylić zaskarżony wyrok. Nadto, z uwagi na fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę wniesioną przez L.K. i E.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy nawierzchni. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji. W zakresie kwestii oceny dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak legitymacji odwołujących się, odesłać należy do przedstawionych wyżej zapatrywań w tym względzie. Nadto, zwrócić należy uwagę na inne, istotne dla oceny tej sprawy, okoliczności. Decyzją organu I instancji (z [...] 2018 r.; nr [...]) umorzone zostało postępowanie w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. B. w J.G.. Dostrzec trzeba, że PINB mimo, iż umorzył prowadzone postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, to jednak merytorycznie rozpoznał sprawę zainicjowaną przez skarżące. Organ I instancji wykonując bowiem zalecenia uprzednio orzekającego Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – zbadał istotę sprawę pod kątem możliwości dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto, organ I instancji wskazał, że "dostrzegł rozbieżność występującą w przedłożonych opracowaniach, jednakże dokonał własnej oceny stanu sprawy". Z obszernych fragmentów uzasadnienia tej decyzji wynika przy tym, że PINB nie znalazł merytorycznych podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego odnośnie do zrealizowanej inwestycji, co uzasadniało uznanie sprawy za bezprzedmiotową i w efekcie umorzenie prowadzonego postępowania. Zatem stwierdzić i podkreślić należy, że PINB przeprowadził pełne, merytoryczne postępowanie w sprawie ustalając, wg własnej oceny, stan faktyczny tej sprawy. Prowadząc merytorycznie sprawę, siłą rzeczy przyjmował zatem organ I instancji legitymację stron (wnioskodawczyń). W przeciwnym bowiem wypadku, brak byłoby podstaw do wypowiedzi organu, co do istoty tej sprawy. W tych okolicznościach zaś, całkowicie niezrozumiała i niejasna jest konstatacja PINB, że "skarżące nie wykazały interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu". Z jednej bowiem strony prowadzenie przez organ I instancji kompleksowego, merytorycznego postępowania mogło się odbywać jedynie przy przyjęciu legitymacji skarżących, z drugiej zaś, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań odnoszących się do wyrażonej powyżej oceny odnośnie do (braku) legitymacji stron inicjujących postępowanie administracyjne. Tych wadliwości nie dostrzegł organ II instancji, który przyjął wyłącznie, że odwołanie od decyzji PINB wniosły osoby niebędące stronami w sprawie. Jak zaś wskazano na wstępie, takie stanowisko, na gruncie ocenianego przypadku, nie było poprawne. Skoro więc, nie ulega wątpliwości, że wydana przez organ I instancji decyzja była w istocie decyzją merytoryczną, zapadłą po rozważeniu istoty sprawy i ustaleniu jej stanu faktycznego, co odbyło się przy oczywistym przyjęciu legitymacji skarżących, to decyzję organu II instancji wadliwie odmawiającą L.K. i E.W. statusu strony postępowania uznać należało za błędną i podlegającą wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze DWINB winien merytorycznie sprawę tę rozpoznać, w szczególności zajmując stanowisko, co do rozbieżnych wniosków zawartych w opiniach technicznych złożonych w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. uchylił zarówno wyrok sąd I instancji, jak i zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2018 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a. Przepisy te zawierają normę mówiącą, iż stronie, której skarga kasacyjna doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, należy się zwrot od organu administracji poniesionych niezbędnych kosztów postępowania sądowego.