Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2768/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 11 lit a
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skarg Fundacji [...] z siedzibą w [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących Fundacji [...] z siedzibą w [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] z siedzibą w [...] i Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. (dalej: "GDOŚ" czy "organ odwoławczy"), w której utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" czy "organ pierwszej instancji") z [...] grudnia 2018 r. umarzającą postępowanie o nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych na skutek zrzutu wody ze Zbiornika [...] w dniu [...] maja 2018 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniach 25-26 maja 2018 r. do RDOŚ w [...] wpłynęły drogą elektroniczną zawiadomienia organizacji ekologicznych i osób fizycznych (ponad 200 zgłoszeń) dotyczące zagrożenia powstania znacznej szkody w środowisku w związku z planowanym na [...] maja 2018 r. zrzutem wody ze Zbiornika [...].

26 maja 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd Zlewni we [...] - Obiekt [...] (dalej: "PGW WP") przeprowadził procedurę alimentacji (zwaną dalej: "zrzutem wody") dolnego stanowiska Stopnia Wodnego w [...] przez zwiększenie przepływu wody przez Stopień Wodny w [...].

Po uzyskaniu informacji o planowanym zrzucie wody, RDOŚ w [...] pismem z 25 maja 2018 r. zwrócił się do Zarządu Zlewni w [...] o przekazanie informacji dotyczących celu planowanego zrzutu wody ze stopnia wodnego w [...] i jego wielkości, obecnego (na [...] maja 2018 r.) poziomu wody w [...] poniżej ww. stopnia wodnego i jego prognozowanego wzrostu oraz wskazanie, w oparciu o jakie dokumenty i zezwolenia jest planowany zrzut wody. Jednocześnie RDOŚ w [...] ww. pismem poinformował Zarząd Zlewni w [...] o uwarunkowaniach prawnych związanych z położeniem poniżej stopnia obszaru Natura 2000 [...], który jest obszarem specjalnej ochrony ptaków, gdzie obowiązują uwarunkowania określone przez art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) - dalej: "u.o.p."], tj. zakaz podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 należą m.in. rybitwa białoczelna, rybitwa rzeczna, sieweczka rzeczna, gniazdujące na śródrzecznych łachach i wyspach, a w trzeciej dekadzie maja następuje kulminacja składania i wysiadywania jaj przez ww. gatunki. Jednocześnie organ pierwszej instancji zwrócił się z prośbą o przeanalizowanie możliwości przełożenia terminu planowanego zrzutu.

Zrzut przeprowadzono zgodnie z planem [...] maja 2018 r. Maksymalne różnice, jakie wykazał poziom wody na wodowskazach w [...], [...] i [...] - [...] [...] maja 2018 r. wyniosły odpowiednio 103, 103 i 83 cm. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż Wody Polskie nie uzyskały przed zrzutem wody ze stopnia wodnego w [...], zezwolenia w trybie art. 56 ww. ustawy o ochronie przyrody na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową,

w tym zakazu niszczenia jaj i siedlisk.

Pismami z 28 maja 2018 r., RDOŚ w [...] zwrócił się do RDOŚ w [...]

i Towarzystwa [...] o udostępnienie danych mogących służyć ocenie skutków i skali zaistniałego zdarzenia. Ponadto pracownicy Wydziału Ochrony Przyrody RDOŚ

w [...] przeprowadzili kontrole analizowanego terenu w dniach [...], [...] i [...] maja 2018 r. oraz [...] i [...] lipca 2018 r.

W związku z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody w środowisku, pismem z 30 maja 2018 r., RDOŚ w [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych na skutek zrzutu wody ze Zbiornika [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie [(Dz. U. z 2018 r., poz. 954 z późn. zm.) – dalej: "ustawa szkodowa"], ww. decyzja została wydana w porozumieniu z RDOŚ w [...].

Od powyższej decyzji odwołali się: Fundacja [...] i Towarzystwo [...] oraz [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Dalej wskazał, że przepisy ustawy szkodowej, stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą

w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (działalność taka została wymieniona enumeratywnie w art. 3 ustawy szkodowej).

W przypadku natomiast gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, by zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść na skutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku jednak w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska.

W niniejszym przypadku, przedmiotem zgłoszenia szkody w środowisku była szkoda w gatunkach chronionych ptaków, takich jak: rybitwy białoczelnej, rybitwy rzecznej, sieweczki rzecznej, mewy siwej i ich siedliskach.

Organ odwoławczy przytoczył art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej oraz art. 5 pkt 24 i 25 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że organ pierwszej instancji poprawnie określił stan początkowy. W celu ustalenia stanu początkowego, po otrzymaniu od stowarzyszeń i osób prywatnych informacji o planowanym zrzucie wody, pracownicy RDOŚ w [...] przeprowadzili [...] maja 2018 r. inwentaryzację łachy w [...] oraz w [...]. Niezależnie od pracowników RDOŚ w [...], inwentaryzacji miejsc lęgowych dokonali pracownicy i wolontariusze [...], przeprowadzając kontrolę rzeki w sześciu punktach oraz na odcinku [...] od [...] do miejscowości [...]. Zebrane w ten sposób dane porównano ze sobą i zestawiono, a ewentualne różnice w liczebności pomiędzy danymi zebranymi przez [...] a RDOŚ w [...] przedstawiono za pomocą zakresu liczebności od - do.

Dzięki przeprowadzeniu inwentaryzacji stanowisk lęgowych po przejściu fali powodziowej możliwe było określenie ile lęgów uległo zniszczeniu. Liczba par, które utraciły lęgi wyniosła kolejno: 47 par rybitwy białoczelnej, 62-64 pary rybitwy rzecznej, 22-23 pary sieweczki rzecznej, 3-4 pary mewy siwej, 3 par śmieszki.

Stan początkowy wykazany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest dokładnym odzwierciedleniem liczby lęgów na całym odcinku rzeki, na który oddziaływała fala wezbraniowa, gdyż inwentaryzację przeprowadzono jedynie na pewnym fragmencie doliny [...], a niemożliwe było przeprowadzenie jej na całej długości [...] od [...] do ujścia. Organ pierwszej instancji wskazał jako stan początkowy liczbę par ptaków, które na pewno lęgi utraciły, a nie liczbę par, które te lęgi mogły utracić. Nie jest to zatem dokładna liczba ptaków gniazdujących w dolinie Wisły, a jedynie gniazda zliczone w trakcie inwentaryzacji przeprowadzonej przed zrzutem wody. Takie określenie stanu początkowego jest prawidłowe, gdyż nie można domniemywać, że zniszczeniu uległy wszystkie lęgi ptaków gniazdujących w dolinie [...] poniżej stopnia wodnego w [...]. Organ też zauważył, że fala wezbraniowa nie ma też takiej samej wysokości na całym odcinku rzeki. Fala wezbraniowa ulega zjawisku zwanemu w hydrologii spłaszczeniem. Na zjawisko spłaszczania się

i deformacji fali mają także wpływ retencja koryta i doliny rzeki. Zatem niesłuszne są zarzuty odwołujących się dotyczące błędnego określenia stanu początkowego. Dane dotyczące zniszczonych lęgów, zebrane przez RDOŚ w [...], są konkretne, potwierdzone dokumentacją fotograficzną oraz inwentaryzacją pochodzącą z innego źródła ([...]). Biorąc pod uwagę wielkość krajowej populacji poszczególnych gatunków ptaków organ pierwszej instancji słusznie obliczył, że w wyniku przejścia fali alimentacyjnej spowodowanej zrzutem wody na tamie w [...], doszło do zniszczenia lęgów i czasowego uniemożliwienia dostępu do siedlisk lęgowych dla przynajmniej: 4,70 - 5,88% populacji rybitwy białoczelnej, 0,76 - 1,07% populacji rybitwy rzecznej, 0,17 - 0,46% populacji sieweczki rzecznej, 25 - 0,50% populacji mewy siwej, poniżej 0,01% populacji śmieszki. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakres oddziaływania przekroczył poziom 1 % krajowej populacji w przypadku rybitwy białoczelnej, natomiast w przypadku rybitwy rzecznej skala oddziaływania wyniosła około 1 % populacji. Ponowne kontrole zasiedlenia łach, przeprowadzone po dokonaniu zrzutu wody, tj. kolejno 27 i 30 maja, 6 i 8 czerwca oraz 5 i 6 lipca 2018 r. miały na celu określenie ile lęgów nie zostało zniszczonych przez zrzut wody oraz określenie liczby tzw. lęgów zastępczych. Organ pierwszej instancji wywnioskował, iż skala oddziaływania przeprowadzonego zrzutu wody na tamie w [...] nie przekroczyła 1 % populacji krajowej dla gatunków ptaków: rybitwa białoczelna, rybitwa rzeczna, sieweczka rzeczna, mewa siwa, śmieszka. Według obliczeń organu pierwszej instancji liczba lęgów zastępczych była większa niż lęgów pierwotnych. Niemniej organ odwoławczy nie zgodził się z taką oceną stanu faktycznego. Po stracie lęgów pierwotnych, ptaki gniazdujące w dolinach rzek mogą powtórzyć lęgi, są to tzw. lęgi powtórne bądź zastępcze. Jest to naturalny mechanizm występujący u ptaków, którego celem jest możliwość wyprowadzenia lęgów w przypadku utraty pierwszego lęgu (na skutek zmian pogodowych: ulewne, nawalne deszcze, silny i porywisty wiatr, wiosenne wezbrania czy presji drapieżniczej). Z dostępnych materiałów wynika, iż inwentaryzacji lęgów przed zrzutem dokonano w siedmiu punktach, natomiast lęgi zastępcze po przejściu fali alimentacyjnej zliczono w 86 punktach (wyspy, łachy, odcinki rzeki). Nie można zatem potraktować tych danych jako lęgów zastępczych dla wykazanego stanu początkowego, z tego powodu, iż inwentaryzacją po przejściu fali alimentacyjnej został objęty dużo dłuższy odcinek rzeki. Logicznym zatem jest, że liczba lęgów na dłuższym fragmencie rzeki (86 punktów) będzie większa niż liczba lęgów złożonych w 6 punktach. Z danych ornitologicznych wynika, iż liczba lęgów zastępczych nigdy nie przekracza lęgów pierwotnych, gdyż zniesienia zastępcze składa jedynie część samic, które pierwszy lęg utraciły. W celu oceny czy do szkody w gatunkach chronionych i ich siedliskach doszło, według GDOŚ bardziej poprawne wydaje się zestawienie liczby zniszczonych lęgów pierwotnych w siedmiu zinwentaryzowanych punktach przed zrzutem wody oraz lęgów powtórnych złożonych w tych samych miejscach po przejściu fali alimentacyjnej. Wyniki przedstawiono w Tab. 1 decyzji

i z jej zestawienia wynika, że fala alimentacyjna spowodowała zniszczenie lęgów

i czasowego uniemożliwienia dostępu do siedlisk lęgowych dla 2,3%-3,25 % populacji rybitwy białoczelnej należałoby uznać za szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku, z uwagi na przekroczenie oddziaływania na 1 % populacji. W przypadku ptaków gniazdujących w dolinie [...] nie jest to jednak jednoznaczne. Nie można jednoznacznie założyć, że lęgi zastępcze rybitwy białoczelnej zostały złożone jedynie w miejscach zinwentaryzowanych po przejściu fali powodziowej. Istnieje prawdopodobieństwo, że lęgi zastępcze mogły zostać złożone poza granicami Polski lub w innych miejscach nieobjętych inwentaryzacją. Ze względu na to iż dane przedstawione w Tabeli 1 są danymi fragmentarycznymi, nie można jednoznacznie stwierdzić, że skala oddziaływania zrzutu wody na tamie w [...] na chronione gatunki ptaków 26 maja 2018r. faktycznie wyniosła 2,3 % - 3,25 % populacji. Szkodę

w gatunkach chronionych można stwierdzić w przypadku posiadania konkretnych, jednoznacznych informacji odnośnie stanu początkowego (całkowitej liczby lęgów zniszczonych w wyniku zrzutu wody), dokładnych danych dotyczących liczby lęgów zastępczych oraz najbardziej aktualnych informacji dotyczących populacji krajowej. Niemniej jednak, w takim przypadku kwestia stwierdzenia szkody w gatunkach chronionych i ich siedliskach na podstawie stwierdzonej skali oddziaływania na 2 % - 3 % populacji krajowej budziłaby wątpliwości ze względu na tryb życia ptaków, które niekoniecznie powtarzają lęgi w tych samych miejscach, ,a często przystępują do nich wiele kilometrów dalej. Samą możliwość przystępowania do zniesień zastępczych można traktować jako swojego rodzaju "działanie naprawcze", dzięki któremu ptaki składające swoje lęgi w dolinach rzecznych, narażonych na wezbrania, mają możliwość wyprowadzenia lęgów. Wizje lokalne przeprowadzone przez pracowników RDOŚ w [...] po przejściu fali alimentacyjnej w czerwcu i lipcu 2018 r. potwierdziły, że lęgi zastępcze zostały złożone przez te gatunki ptaków (rybitwa rzeczna, rybitwa białoczelna), które wcześniej utraciły lęgi pierwotne. Jednakże, ze względu na fakt, iż lęgi zastępcze zostały zinwentaryzowane także

w miejscach, w których nie stwierdzono lęgów pierwotnych, niemożliwym jest ustalenie skali szkody w gatunkach chronionych ptaków. Tak ustalony stan faktyczny nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska decyzji dla niego niekorzystnej, w tym przypadku decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Biorąc pod uwagę definicję właściwego stanu ochrony gatunku oraz siedliska, które to pojęcia odnoszą do skali kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej, organ wskazał, że populacja lokalna nie stanowi punktu odniesienia dla dokonania oceny wystąpienia szkody w środowisku. W analizowanym przypadku doszło do zniszczenia lęgów i czasowego uniemożliwienia dostępu do siedlisk lęgowych przez ich zalanie, jednak po przejściu fali, siedliska uległy odtworzeniu (ponownemu wynurzeniu), dzięki czemu możliwe było wyprowadzenie lęgów zastępczych. Co więcej, zniesienie lęgów zastępczych zostało potwierdzone w wyniku kontroli łach

i wysp rzecznych po przejściu fali alimentacyjnej. W świetle powyższego uznano, że nie zaistniała szkoda w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w rozumieniu przepisów ww. ustawy szkodowej.

Organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że z uwagi na to, iż do zrzutu wody doszło na obszarze Natura 2000 [...], w ocenie organu odwoławczego, RDOŚ w [...] winien rozważyć wszczęcie postępowania w trybie ww. przepisu o ochronie przyrody. To, że nie stwierdzono szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych na skutek zrzutu wody ze Zbiornika [...] [...] maja 2018 r. w odniesieniu do populacji krajowej, nie wyklucza znaczącego negatywnego odziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Fundację [...] we wniosku z 16 lipca 2019 r. o dołączenie dowodu w postaci argumentów użytych w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], organ wyjaśnił, że w trakcie toczącego się postępowania szkodowego, tut. organ został poinformowany o planowanej na [...] czerwca 2019 r. alimentacji stanowiska dolnego Stopnia Wodnego w [...] na wniosek firmy "[...]" [...] w [...] Sp. z o.o. RDOŚ w [...], na podstawie informacji przekazanych przez PGW WP 11 czerwca 2019 r. wszczął postępowanie w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakończone wydaniem decyzji z 13 czerwca 2019 r. nakazującej PGW Wody Polskie natychmiastowe wstrzymanie działań związanych z alimentacją stanowiska dolnego Stopnia Wodnego w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie naruszenia art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że prowadzenie postępowania na podstawie ustawy szkodowej wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu [...] dotyczącego naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., odnośnie niepoinformowania stron o wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników RDOŚ w [...] w dniach 5-6 lipca 2018 r., organ odwoławczy zauważył, że powołany art. 79 k.p.a. przyznaje stronie uprawnienie wyrażające się, po pierwsze, w prawie do bycia zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a po drugie, w prawie do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składaniu wyjaśnień. Obowiązek ten służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu ww. dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu. Wizja lokalna przeprowadzona w dniach 5-6 lipca posiada taką właśnie kwalifikację prawną (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt. II OSK 1098/16). Organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron postępowania o inwentaryzacji lęgów zastępczych z odpowiednim wyprzedzeniem, gdyż w przypadku kontroli liczebności nowych gniazd i lęgów, znaczenie ma przeprowadzenie kontroli w odpowiednim czasie. Z uwagi na charakter postępowania (określenie szkody w gatunkach chronionych ptaków) oraz cel kontroli terenowej (zliczenie lęgów zastępczych), RDOŚ w [...] nie zawiadomił stron postępowania o przeprowadzeniu kontroli. Zawiadomienie wszystkich stron postępowania zgodnie z procedurą administracyjną spowodowałoby znaczne opóźnienie w terminie kontroli, a to uniemożliwiłoby zaobserwowanie i zliczenie lęgów zastępczych. Ponadto gdyby wszystkie strony były w terenie to mogłoby dojść do nadmiernego płoszenia i niepokojenia tychże ptaków prawnie chronionych. Brak zawiadomienia strony postępowania w powyższym zakresie nie jest naruszeniem procedury administracyjnej. Pozostałe zarzuty przywołane przez skarżących, organ odwoławczy uznał jako bezzasadne. Fundacja [...] z siedzibą w [...] i Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] w skardze wnieśli o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez uznanie, że działania podmiotu korzystającego ze środowiska nie wyczerpują przesłanek wystąpienia szkody;

2) art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej w zw. z art. 7 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu początkowego chronionych gatunków;

3) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1-5 i ust. 3 ustawy szkodowej, przez uznanie zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku za nieuzasadnione, mimo że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji obowiązku przeprowadzania działań zapobiegawczych lub naprawczych;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe szczątkowe przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wystąpienia szkody w środowisku, a także niezgodne z prawem, chaotyczne i niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej);

5) art. 80 k.p.a., przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów, w tym zupełne pominięcie i brak oceny m.in. dowodu w postaci opinii sporządzonej przez eksperta dr hab. L. K., prof. [...], pt. "[...]", doręczonej organowi wraz z wnioskiem dowodowym z 5 kwietnia 2019 r.;

6) art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., przez brak poinformowania skarżących o oględzinach przeprowadzonych przez pracowników RDOŚ w [...] w dniach [...]-[...] lipca 2018 r., a tym samym uniemożliwienie skarżącym udziału w przeprowadzaniu tego dowodu;

7) art. 105 § 1 k.p.a., przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, mimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości, ani w części;

8) § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a-d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. stosowanego zgodnie z zasadą aktualności, przez nieprawidłową analizę kryteriów oceny, czy wystąpiła szkoda w środowisku w gatunkach chronionych - spowodowana działaniami podmiotu korzystającego ze środowiska.

W motywach skargi przytoczono argumenty uzasadniające postawione zarzuty.

[...] z siedzibą w [...] w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") w zw. naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; ponadto naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy szkodowej, gdyż umorzenie postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] w porozumieniu z RDOŚ w [...] - powinno być poprzedzone wydaniem stanowiska w jego sprawie przez organ "mniejszościowy" (RDOŚ w [...]) - w formie postanowienia, na które stronom przysługiwało wniesienie zażalenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy szkodowej, przez jego niezastosowanie - z powodu odstąpienia od skierowania do sprawcy wyrządzonej faktycznie szkody wezwania do uzgodnienia

z organem w określonym terminie działań naprawczych lub zapobiegawczych, oraz w związku z naruszeniem art. 6 pkt. 11 lit. a tej ustawy - przez błędną jego wykładnię. Ponadto GDOŚ naruszył również § 2 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny występowania szkody w środowisku - przez błędną analizę tych kryteriów w okolicznościach zaistniałych na [...], po zrzucie wód z zapory w [...];

4) uchylenie decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018r. - na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z popełnieniem przez organ pierwszej instancji naruszeń przepisów prawa materialnego (np. art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy szkodowej - przez jego niezastosowanie i przepisów postępowania, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. -

z uwagi na jego błędne zastosowanie) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzji GDOŚ z [...] września 2019 r. Towarzystwo zarzuciło, że została wydana:

1) po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. - z uwagi na okoliczność, iż organ był zobowiązany nie tylko rozpatrzeć wniesione odwołania lecz również przeprowadzić postępowanie administracyjne "od nowa". Ponieważ GDOŚ tego zaniechał - nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Na przykład - odstąpiono od wyjaśnienia czy na skutek zdarzenia gwałtownego przyboru stanu wód [...] poniżej [...] w końcu maja 2018 r. - zaszła szkoda w gatunkach chronionych ptaków, innych niż te które zostały poddane analizie. Ponadto rażąco błędnie została ustalona procentowa strata

w krajowej populacji rybitwy białoczelnej, jaka miała miejsce wskutek omawianego zrzutu wód - co zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu skargi i nieprawidłowo oceniono w uzasadnieniu decyzji jako dobry stan polskiej populacji wymienionej rybitwy,

- art. 77 § 1 k.p.a. - ponieważ GDOŚ, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył wszystkich zebranych w sprawie dowodów - w szczególności niezwykle istotnej w sprawie ekspertyzy ornitologicznej (dokumentu prywatnego) autorstwa dr hab. L. K., dotyczącej istotnych zagadnień dla umorzonego postępowania, dostarczonej do GDOŚ przy piśmie przewodnim z 5 kwietnia 2019 r. przez wyżej wymienionych skarżących. Ponadto nie rozpatrzono też wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, popartych wiarygodnymi dowodami - danymi hydrologicznymi przytoczonymi przez Towarzystwo,

- art. 78 § 1 k.p.a. - ponieważ nie zostało uwzględnione żądanie dwóch organizacji ekologicznych, które wniosły wspólne odwołanie (Fundacji [...] i Stowarzyszenia [...]) - ustanowienia przez GDOŚ biegłego - w celu rzetelnego przeprowadzenia dowodu

z jego opinii na rzecz określenia faktycznych rozmiarów szkody w gatunkach chronionych ptaków, jaka miała miejsce na skutek omawianego zrzutu wody w maju 2018 r.,

- art. 80 § 1 k.p.a. - gdyż organ odwoławczy nie dokonał całokształtu oceny uzyskanego w trakcie postępowania materiału dowodowego, a - pomimo tego - przyjął za słuszne umorzenie postępowania w sprawie szkody w środowisku, dokonane w pierwszej instancji przez RDOŚ w [...];

2) z wadą skutkującą wznowieniem postępowania - w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i naruszeniem art. 106 § 5 k.p.a. - z uwagi na brak zasięgnięcia przez RDOŚ w [...] końcowego stanowiska (w formie postanowienia administracyjnego)

w sprawie projektu decyzji pierwszej instancji - od RDOŚ w [...] (organu "mniejszościowego) - zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy szkodowej, dotyczącym obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku we wzajemnym "porozumieniu";

3) z naruszeniem przepisów prawa materialnego - mającym istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia:

- art. 6 § 11 lit. a ustawy szkodowej oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie kryteriów oceny występowania szkody w środowisku - przez błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż szkoda

w gatunkach chronionych ptaków, których lęgi zostały zalane zrzutem wody z zapory w [...] - w rozumieniu wskazanych przepisów - nie miała miejsca,

- art. 15 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy - przez jego niezastosowanie - ponieważ zamiast umorzenia postępowania w sprawie szkody w chronionych gatunkach - PGW Wody Polskie powinno zostać wezwane przez organ do przedłożenia

w wyznaczonym terminie propozycji działań naprawczych lub zapobiegawczych -

z uwagi na faktyczne zaistnienie szkody, w szczególności dotyczącej populacji lęgowych rybitwy białoczelnej i rybitwy rzecznej,

- art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody - przez jego niewłaściwą wykładnię -

z powodu błędnego uznania, iż populacja rybitwy białoczelnej pozostaje w naszym kraju, jak i w pozostałych państwach Unii Europejskiej w dobrym stanie jej ochrony oraz - iż w dającej się przewidzieć przyszłości polska populacja tego ptaka nie ulegnie jej dalszemu zmniejszeniu. W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą przedstawione zarzuty.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargi – wniósł

o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Po pierwsze Sąd nie podzielił zarzutu skargi sprowadzającego się do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do zaistnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Skarżące [...], powołując się na treść art. 7 ust. 3 ustawy szkodowej, uważa, że umorzenie postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] powinno być poprzedzone wydaniem stanowiska w jego sprawie przez RDOŚ w [...] w formie postanowienia. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy szkodowej, jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku wystąpiły na obszarze dwóch lub więcej województw, właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, który pierwszy powziął informację o ich wystąpieniu; ust. 3 – regionalny dyrektor ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 2, podejmuje działania w porozumieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, na którego obszarze działania wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. Zatem na mocy ust. 2, regionalny dyrektor, który jako pierwszy powziął informację o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody został obowiązany do podejmowania działań

w porozumieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, na którego obszarze też wystąpiło zagrożenie albo szkoda. Ustawodawca nie określił jednak dokładnie, jaką formę prawną powinno mieć porozumienie w takiej sytuacji. Wydaje się, że dla potwierdzenia wykonania ustawowego obowiązku zasadne winno być włączenie do akt sprawy dokumentu, który potwierdziłby uzyskanie stosownego stanowiska

w ramach wymaganego porozumienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że RDOŚ w [...], właśnie działając na podstawie powyższej regulacji, 19 grudnia 2018 r. sporządził pismo skierowane do RDOŚ w [...], w załączeniu którego przekazał RDOŚ w [...] projekt decyzji umarzającej postępowanie szkodowe. Z kolei RDOŚ w [...]

w piśmie z 20 grudnia 2018 r., odpowiadając na pismo RDOŚ w [...] z 19 grudnia 2018 r., poinformował że zapoznał się z projektem decyzji umarzającej w sprawie wystąpienia szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedlisk przyrodniczych na skutek zrzutu wody ze Zbiornika [...] i na podstawie przeprowadzonej analizy nie wnosi do tego projektu uwag. W ocenie Sądu taki stan rzeczy w zupełności czyni zadość wymogowi wynikającemu z normy art. 7 ust. 3 ustawy szkodowej. Z powyższego wynika, że działanie RDOŚ w [...] zmierzające do umorzenia postępowania szkodowego nastąpiło w porozumieniu z RDOŚ w [...] i dla potwierdzenia wykonania ustawowego obowiązku doszło do włączenia do akt sprawy dokumentów (pism) stanowiących o podjęciu porozumienia w sprawie i wyniku porozumienia w sprawie. W świetle przytoczonego brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy szkodowej, czyli określenia wymaganego współdziałania ww. organów mianem porozumienia bez wyraźnego unormowania jego formy prawnej, nie można przyjąć, wbrew twierdzeniu ww. skarżącego, że właściwą formą tegoż porozumienia winien być akt administracyjny będący postanowieniem, podlegający zaskarżeniu w drodze środka zaskarżenia jakim jest zażalenie. Powyższe wskazuje, że obowiązek wydania decyzji w porozumieniu z innym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, na którego terenie doszło do zgłoszonej szkody został dopełniony i udokumentowany.

Po drugie odparcia wymaga też zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez brak poinformowania skarżących o przeprowadzonych przez pracowników RDOŚ w [...] w dniach [...]-[...] lipca 2018r. "oględzinach", a tym samym uniemożliwienie skarżącym udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. W myśl art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; § 2 - strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Oczywiście, jak wskazują skarżący, oględziny określane są często pojęciem – wizja lokalna. Niemniej z akt administracyjnych sprawy wynika, że pracownicy Wydziału Ochrony Przyrody Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] nie przeprowadzali w dniach 5 i 6 lipca 2018 r. dowodu jakim są oględziny w rozumieniu wyżej przytoczonych regulacji, o których strony postępowania szkodowego powinny być zawiadomione i w przeprowadzeniu których miały prawo brać udział, tylko w dniach [...],[...] i [...] maja oraz [...] i [...] lipca 2018 r. dokonywali kontroli analizowanego w postępowaniu terenu. Notatki z wymienionych kontroli znalazły się w załączeniu "[...]" z [...] lipca 2018 r. i wraz z nią weszły w skład materiału zgromadzonego w sprawie. Z materiałem tym strony postępowania w ramach prawa wynikającego z zasady ogólnej postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.) działającej w całym toku postępowania mogły się zapoznać i wypowiedzieć w jego przedmiocie. GDOŚ w [...], przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2018 r., zapewnił stronom (w tym więc i skarżącym) prawo wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem zawiadomieniem z 30 listopada 2018r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po trzecie za zasadne Sąd uznał zarzuty skarg sprowadzające się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W ramach podniesionego naruszenia przepisów postępowania zasadnie skarżący wskazali na nierozpatrzenie w pełni materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zupełne pominięcie przez organ odwoławczy, w konsekwencji i brak oceny istotnego dowodu w sprawie, tj. opinii sporządzonej przez eksperta dr hab. L. K., prof. [...], pt. "[...]", doręczonej organowi wraz z wnioskiem dowodowym z [...] kwietnia 2019 r. - na okoliczności sporne w sprawie, czyli szkody w gatunkach chronionych na skutek zrzutu wody z zapory w [...], stanu początkowego chronionych gatunków ptaków, pogorszenia właściwego stanu chronionych gatunków, oparcia ustaleń i rozstrzygnięcia na błędnych i nieprawidłowych danych. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważa, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i wydawania aktów administracyjnych podporządkowane są przede wszystkim zasadom ogólnym i dowodowym postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie żądań i zarzutów strony, w tym zgłoszonych w odwołaniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 K.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej nakaz podjęcia przez organ z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem tej zasady jest wynikający z treści art. 77 k.p.a. obowiązek organu sprowadzający się do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Udowodnienie danych okoliczności można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne wymaga zatem wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego czy podstawy procesowej. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy uzewnętrznia w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści, tak aby przekonać stronę do swojej racji. Innymi słowy organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego, uzasadnić je jasno i należycie, a nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do treści podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także stanowić wynik kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Uzasadnienie jest tym elementem aktu administracyjnego, w którym organ ma przekonać stronę postępowania do jednego z elementów aktu, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Zasada przekonywania łączy się też ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Ustalenie szkody w środowisku czy zaprzeczenie temu faktowi i umorzenie postępowania wymagało więc od organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7 w zw. art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji odpowiadającego wymogom określonym art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie zadośćuczynił wyżej przywołanym zasadom ogólnym i dowodowym postępowania administracyjnego, co z kolei przełożyło się na sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu określającego wymagania względem jego części składowych z pominięciem zasady przekonywania. W efekcie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I w tym zakresie uznano zasadność wniesionych skarg. Organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W świetle obowiązków wynikających z przytoczonych regulacji postępowania administracyjnego, zasadny jest zarzut skarg wskazujący na naruszenie art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów, w tym zupełne pominięcie i brak oceny wspomnianego wyżej dowodu. Zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a., w myśl którego to organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie daje podstaw do całkowitego pominięcia wniosku dowodowego, bez ustosunkowania się do jego przedmiotu. W świetle art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże wniosek strony w tym zakresie podlega ocenie organu, w sytuacji stwierdzenia, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów, uzasadnione jest odstąpienie przez organ od przeprowadzenia zgłoszonego przez strony żądania. Oczywiście organ nie jest związany wnioskiem dowodowym strony, jednak wniosek ten powinien ocenić, czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy, a wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 991/09, publ. Lex 597988). Zwłaszcza, jest to niezbędne, gdy jest to dowód zgłoszony na tezę dowodową odmienną niż wynikającą z zaskarżonej decyzji. Odmowa uwzględnienia wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 89/19, publ. Lex nr 2694902). W świetle art. 78 § 1 k.p.a., gdy strona żąda przeprowadzenia dowodu obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustosunkowanie się do zgłoszonego żądania i dokonanie oceny, czy przeprowadzenie dowodu jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 343/06, publ. Lex nr 366305). Analiza postępowania dowodowego wskazuje, że organ rozpatrujący odwołania postąpił wbrew powyższym regułom. Tymczasem strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a., ale w ogóle i z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Często

w postępowaniach administracyjnych następuje wskazanie, że obowiązek poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji, ale i obarcza stronę postępowania, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strony wykazały się inicjatywą dowodową, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn,

z powodu których odmówił mocy dowodowej zgłoszonej Opinii. Zaniechanie przez organ administracji czynności procesowych zmierzających do pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 325/09, publ. Lex nr 589381). W świetle powyższego, Sąd nie mógł inaczej ocenić, jak tylko negatywnie, sposobu realizacji przez organ odwoławczy zasady prawdy materialnej, co oczywiście nie oznacza odmowy organowi prawa do swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tylko ocena ta musi być pełna i mieścić się w granicach zakreślonych powyższymi zasadami postępowania administracyjnego. Niedokonanie przez organ odwoławczy oceny uzyskanego w trakcie postępowania materiału dowodowego w jego całokształcie, a - pomimo tego – przyjęcie za słuszne umorzenie postępowania w sprawie szkody w środowisku było przedwczesne. Stwierdzona wadliwość decyzji organu odwoławczego uniemożliwiła również Sądowi skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów skarg wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności tych dotyczących przepisów ustawy szkodowej, jak i prawidłowości zastosowania art. 105 k.p.a. Wobec niewyjaśnienia sprawy w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy GDOŚ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania. Dokona wyczerpującej, całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie.

W ramach przedmiotowej oceny będzie miał na względzie argumentację przedstawianą przez skarżących w postępowaniu administracyjnym i w skargach. Przed wydaniem decyzji również umożliwi stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości

i przekonywujący. Ostatecznie zatem, w zależności od poczynionych ustaleń, doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem, odpowiadającej dyspozycji art. 138 K.p.a.

Wobec wykazanego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty postępowania złożyły się: - w przypadku obu skarg – wpisy sądowe, - w przypadku skargi Fundacji [...] i Towarzystwa [...] - wynagrodzenie radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego skarżących powiększone o kwotę opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.