Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2254/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 740/13 w sprawie ze skargi J. G., J. N., M. N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 740/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę J. G., J. N., M. N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r., nr ZGT.I-8221-2/66/80, Dyrektor Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy, na podstawie art. 2,3,5,15,21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zasadach u trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz decyzji Wojewody Bydgoskiego z 31 maja 1980 r. nr GT.II-8221-6-165/80:

I. uwzględnił wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 1980 r. i wywłaszczył (odjął prawo własności) na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe "[...]" całą nieruchomość o powierzchni 13.253 m2 objętą księgą wieczystą KW [...] (8.729 m2), księgą gruntową [...] tom [...] wykaz [...]i księgą gruntową [...] tom [...][...], położoną przy ul. M[...] w Bydgoszczy, stanowiącej własność nieżyjącej M. B.,

II. ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 908.443 zł,

III. zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do przekazania:

- na konto Urzędu Miejskiego kwoty 431.045 zł z tytułu remontu kapitalnego uwidocznionego w formie hipoteki,

- do depozytu Sądu Rejonowego w Bydgoszczy kwoty 828.212 zł na rzecz następców prawnych po nieżyjącej M. B. po wykazaniu praw do spadku.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez pełnomocnika N. N. (córki M. B., nie ujawnionej w księgach wieczystych jako właścicielka nieruchomości) oraz użytkownika nieruchomości Z. B. – Wojewoda Bydgoski decyzją z dnia [...]października 1980 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r., B. B., Z. B., J. N., M. N. i J. G. wnieśli o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że wobec treści postanowienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...]kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz z uwagi na regulację art. 156 § 1 i 2 K.p.a. wnoszą o zmianę utrzymanej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1980 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w Bydgoszczy, wyrażając jednocześnie zgodę na zmianę tej decyzji. Zdaniem wnioskodawców, jest spełniona przesłanka słusznego interesu stron w zmianie decyzji, ponieważ strony podejmują próbę uzyskania odszkodowania z tytułu utraconego mienia w wyższej wysokości, niż ustalona w treści wydanej decyzji, co ma na celu ochronę ich słusznych interesów. Podnieśli, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zupełnie nieadekwatnie do wartości nieruchomości, a ponadto wnioskodawcy nie mieli żadnego wpływu na owo ustalenie gdyż dopiero na mocy postanowień Sądu Rejonowego w Bydgoszczy II Wydziału Cywilnego z dnia 30 maja 1994 r. (sygn. akt II Ns 1055/94) i z dnia 3 listopada 1995 r. (sygn. akt II Ns 1462/96) zostali uznani za spadkobierców M. B. – zmarłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 91 i art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. Organ ustalił, że osobom występującym jako wnioskodawcy obecnego postępowania na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 1997 r., nr [...], zwrócono część wywłaszczonej w 1980 r. nieruchomości o powierzchni 0,6593 ha, co było konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 193/98. Ponadto, B. B., Z. B., J. N., M. N. i J. G. wystąpili o przyznanie odszkodowania za pozostałą część wywłaszczonego gruntu, wskutek czego Starosta Tucholski decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], ustalił kwotę waloryzacji odszkodowania w wysokości 91 zł i odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania w kwocie 3.031 zł. Ponieważ wierzyciele – wnioskodawcy nie wskazali sposobu wypłaty tego odszkodowania, organ zobowiązany do jego wypłaty tj. Prezydent Miasta Bydgoszczy, wpłacił należną kwotę do depozytu sądowego. Prezydent podkreślił, że warunkiem koniecznym zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest obowiązywanie aktu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Ten warunek nie jest spełniony. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednak ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ta z kolei ustawa utraciła moc na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak spełnienia powyższego warunku powoduje, że bez znaczenia pozostają argumenty powoływane przez wnioskodawców odnośnie istnienia ich słusznego interesu oraz łącznej zgody na zmianę decyzji.

W odwołaniu wnioskodawcy wnieśli o zmianę decyzji i uwzględnienie wniosku z dnia 23 sierpnia 2012 r. Zarzucili naruszenie:

1. art. 155 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zmiana decyzji ostatecznej na mocy tego przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, podczas gdy z treści art. 155 K.p.a. powyższe nie wynika;

2. art. 80 K.p.a., poprzez uznanie za udowodnione stanowiska organu, pomimo, że na jego poparcie przytoczono jedynie kilka orzeczeń sądów administracyjnych - niewiążących w rozpatrywanej sprawie bez wyjaśnienia zasadności stanowiska organu;

3. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

4. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie przepisów regulujących kwestie zasad i trybu wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za nieobowiązujące, podczas gdy, pomimo uchwalenia nowych aktów prawnych, zasady te i tryb pozostały niezmienione.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 K.p.a., Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2012 r. Wojewoda podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji podkreślając, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których wydana została decyzja, która ma być poddana weryfikacji. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. G., J. N. i M. N., wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji ostatecznej na mocy tego przepisu jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązując przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana, podczas gdy z treści art. 155 K.p.a. powyższe nie wynika, a także gdy aktualnie obowiązujące przepisy są tożsame z przepisami obowiązującymi poprzednio;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnienia podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał rozstrzygnięcie i uzasadnienie wydanej decyzji.

Na rozprawie skarżący J. N. oraz uczestnik Z. B. podnieśli, że odnośnie decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r. zapadł wyrok NSA O/Z w Gdańsku stwierdzający jej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tym trybie mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, a dodatkową przesłanką jest to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że działania określone w art. 155 K.p.a. mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Innymi słowy, złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 K.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie, wszczęcia nowego postępowania. Decyzja Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1980 r., nr [...], której zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domagali się skarżący, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co więcej, art. 10 ustawy z 1958 r. określający zasady odszkodowania za nieruchomość - grunt w mieście, stanowił inne zasady ustalania odszkodowania, niż przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie obowiązująca ustawa nakazuje przyjmować jako podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jej wartość rynkową (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie zaś do art. 10 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, określało się według następujących zasad:

a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Nie można więc mówić, że w porównaniu do dnia wydawania decyzji ostatecznej, która miałaby ulec zmianie, mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym. Ponadto, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o tym samym stanie faktycznym, skoro pomiędzy wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r. a momentem rozstrzygania w ramach obecnie wszczętej procedury doszło do częściowego zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżących, organ w decyzji wskazał istotne dla sprawy fakty tj. ustalił treść i podstawy prawne mających znaczenie dla sprawy decyzji. Ustalenia te są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż – jak wyżej wskazał Sąd, już sam brak spełnienia warunku, aby istniał ten sam stan prawny zarówno w momencie wydawania decyzji ostatecznej oraz decyzji wydawanej w trybie art. 155 K.p.a. wyklucza możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Nie mają przy tym znaczenia dla sprawy przedstawione przez skarżącego, na wezwanie Sądu, wyroki NSA O/Z w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 193/08) oraz z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1851/01). Przedmiotem pierwszego z tych wyroków jest kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O wyroku tym wspominał zresztą organ w zaskarżonej decyzji wskazując, że jego konsekwencją było wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy decyzji z dnia [...] września 1997 r. nr [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Drugi natomiast z przedstawionych wyroków dotyczył kwestii prawidłowości wypłaty i ewentualnej waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1980 r. Żaden z tych wyroków nie przesądza o nieważności decyzji z [...] sierpnia 1980 r., co mogłoby mieć takie znaczenie dla sprawy, że skutkowałoby stwierdzeniem braku przedmiotu postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Nie można byłoby bowiem rozważać merytorycznych przesłanek zmiany decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego. Ustalenie, że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej musiałoby skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., a nie decyzją o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Taka sytuacja jednak w sprawie nie miała miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. B. i B. B. Wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisu art. 155 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie, że zmiana stanu prawnego i faktycznego nie w każdym przypadku wpływa na tożsamość sprawy administracyjnej, a zatem nie powoduje zawsze automatycznej niedopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.,

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo, że organy administracji publicznej nie podjęły w toku postępowania administracyjnego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, dokonując oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut mający charakter wyłącznie procesowy, oznaczony w skardze kasacyjnej punktem 2. Od razu warto zauważyć, że nie ma mowy o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na decyzję i zastosował środek określony w ustawie, a więc wydał wyrok. W ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować trafności wydanego wyroku. Zarzut niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej jest zaś tylko wtedy skuteczny, gdy podniesione są takie naruszenia procesowe lub materialne, które wyczerpują przesłanki naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a.

Nie wystarczy powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz zarzucenie bezpodstawnego zaakceptowania uchybień organów, tj. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Konieczne jest wykazanie jakie fakty, istotne z punktu widzenia prawa materialnego, zostały pominięte oraz jakie dowody należało przeprowadzić. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należy także powiązać te naruszenia z wpływem na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie spełnia nie spełnia tych wymogów. Nie wskazuje konkretnych okoliczności, które powinny być ustalone, ani dowodów, które dla ich ustalenia należałoby przeprowadzić. Nie ma także próby wykazania, czy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny także zarzut zgłoszony jako naruszenie prawa procesowego, ale mający także, w odniesieniu do wymogów z art. 155 K.p.a., charakter materialny. Najpierw przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi przypadek przewidziany w kodeksie, w którym wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, może dojść do jej uchylenie lub zmiany. Od razu zauważyć trzeba, że przedmiotem wniosku skarżących była zmiana ostatecznej decyzji, a nie jej uchylenie. W myśl art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Według art. 104 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zmiana decyzji stanowi zatem wydanie decyzji, która załatwia inaczej, w stosunku do decyzji dotychczasowej sprawę co do istoty. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy wniosek złożony w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy sprawy administracyjnej załatwionej decyzją dotychczasową. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz m.in. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 637; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSA i wsa 2010/1/4). Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Abstrahując od tego jaki jest konieczny niezmieniony zakres stanu faktycznego sprawy, gdyż ta kwestia nie stanowi istoty rozważanego zagadnienia, należy co do zasady opowiedzieć się za utrwalonym stanowiskiem, według którego, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 330/01; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1996/09; wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, niepublikowane, treść[w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

To obowiązywanie przepisów prawnych powinno być rozumiane nie tylko jako pozostawanie aktu normatywnego w obrocie prawnym bądź jego wyeliminowanie poprzez uchylenie w drodze procesu ustawodawczego. Konieczne jest, dla ustalenia tożsamości sprawy, zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów. Ciągłość ta może wynikać z unormowań zawartych w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 637; uzasadnienie powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do K.p.a.", LEX/el 2016, pkt 14 do art. 155; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/11, niepublikowany, treść[w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, o takiej ciągłości regulacji prawnej nie ma mowy w niniejszej sprawie. Decyzja, której zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domagają się skarżący, została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Regulacja ta została uchylona. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie pozwalają na przyjęcie, że utrzymana została ciągłość poprzednich przepisów art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadził zasadę obowiązywania nowego prawa do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Obecnie podstawę prawną sprawy o odszkodowanie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.). Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, sformułowane w art. 134 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami są tak odmienne od reguł art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że nie można przyjąć by poprzednia regulacja, w jakimkolwiek aspekcie mogła być uznana za obowiązującą.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.