Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2362/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 7, art. 34a ust 2, art. 39 ust. 1 pkt 1, 5, 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 134, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 29, art. 156 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 43 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1366/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...]. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...][...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1366/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy Miasta [...] (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej GIS) z [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej PPIS w [...]) w dniu 6 kwietnia 2017 r. dokonał kontroli sanitarnej w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...], dla której organem prowadzącym jest Gmina Miasta [...]. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowy stan sanitarno-higieniczny: ścian i sufitów na I i II piętrze, w salach lekcyjnych nr 16, 26, 27 oraz ścian i sufitów dwóch klatek schodowych powyżej lamperii, podłogi korytarza na I i II piętrze oraz powierzchni podłogi w sali nr 16, ścian i sufitów powyżej glazury, rur w łazienkach dla uczniów (na parterze dla chłopców i na I piętrze dla dziewczynek) oraz w pomieszczeniu przebieralni dla uczniów.

PPIS w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nakazał Gminie Miasta [...] doprowadzić do właściwego stanu sanitarnohigienicznego - w budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...], [...]:

1. ściany i sufity powyżej glazury wraz z rurami w łazienkach dla uczniów (na parterze dla chłopców i na I piętrze dla dziewczynek), w pomieszczeniu przebieralni dla uczniów poprzez uzupełnienie ubytków i odnowienie powierzchni;

2. ściany i sufity w salach lekcyjnych Nr 16, 26, 27 oraz powierzchnię podłogi w sali nr 16 poprzez odnowienie ich powierzchni;

3. ściany i sufity korytarza na I i II piętrze oraz ściany i sufity dwóch klatek schodowych powyżej lamperii poprzez odnowienie ich powierzchni;

4. podłogę korytarza na I i II piętrze poprzez uzupełnienie ubytków, wyrównanie i odnowienie jej powierzchni.

Ustalił termin wykonania ww. obowiązków dla pkt 1 i 2 do dnia 31 sierpnia 2017r., zaś dla pkt 3 i 4 do dnia 31 sierpnia 2018 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z 1 grudnia 2017 r. Gmina Miasta [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: "k.p.a."), czyli skierowanie decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną w postępowaniu. W ocenie wnioskodawcy adresatem decyzji powinien być dyrektor szkoły.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: Państwowy WIS w [...]) decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...]znak [...]po rozpoznaniu ww. wniosku Gminy Miasta [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w [...] z [...] maja 2017r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił adresata decyzji, czyli Gminę Miasta [...], jako organ prowadzący placówkę. Ponadto zaznaczył, iż dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje na zewnątrz, jak i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom (również sanitarnego), jednakże nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań uzależniona jest od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z powołanych powyżej przepisów. Organ prowadzący nie może scedować nałożonych na niego obowiązków na inny podmiot, gdyż w ten sposób doszłoby do sytuacji, w której jednostka samorządu gminnego nie realizuje ustawowych zadań, co do których została powołana.

Na skutek wniesionego przez Gminę Miasto [...] odwołanie od powyżej decyzji, Główny Inspektor Sanitarny (dalej GIS) decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż stosownie do art. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) do zadań własnych gminy należało zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych. Organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr [...] im. [...] w [...] była Gmina Miasta [...]. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiadał za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Dalej organ wyjaśnił, iż treść tych przepisów jest jasna i stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia na organ prowadzący szkolę, obowiązku doprowadzenia pomieszczeń w budynku szkoły podstawowej do odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego w celu realizacji zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 7 w zw. z art. 34a ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty, art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 69). W skardze domagała się stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w [...] z dnia [...].05.2017 r. Natomiast w motywach skargi podniesiono, że z wielu przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która obowiązywała w dniu wydania wadliwej decyzji, wynikały obowiązki dyrektora szkoły w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w szkole.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji PPIS w [...] z [...].05.2017 r., dyrektor szkoły posiadał wyłącznie kompetencje do kierowania działalnością szkoły i reprezentowania szkoły na zewnątrz. Stosownie natomiast do art. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, do zadań własnych gminy należało zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkól podstawowych, zatem organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr [...] im. [...] w [...] była Gmina Miasta [...]. Zgodnie z ust. 7 pkt 1 i 2 ww. art. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiadał za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należało w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Sąd podkreślił, iż treść tych przepisów stanowiła materialnoprawną podstawę do nałożenia na organ prowadzący szkolę, obowiązku doprowadzenia pomieszczeń w budynku szkoły podstawowej do odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego w celu realizacji zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż na mocy art. 5 ust. 7 i art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkole oraz wykonywanie remontów i zadań inwestycyjnych w tym zakresie, jak również, do jego zadań należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem w placówce oświatowej przepisów prawa regulujących wymagania sanitarnohigieniczne.

Zdaniem Sądu GIS wydając zaskarżoną decyzję wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne w sposób prawidłowy. Ponadto Sąd zaznaczył, iż także w aktualnie obowiązującym art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. po. 996) organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność.

Reasumując Sąd podzielił w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji, z których wynikała konieczność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w [...] z dnia [...] maja 2017r.

Od powyższego wyroku skarżąca Gmina Miasto [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) art. 134 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich podniesionych w skardze zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) oraz zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2003, Nr 3, poz. 69 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych wprost wynika obowiązek dyrektora szkoły do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, co doprowadziło do oddalenia skargi,

2) art. 141 § 4 poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002r. (Dz. U. 2003, Nr 3, poz. 69 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych wprost wynika obowiązek dyrektora szkoły do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, co uniemożliwia kontrolę instancyjna zapadłego orzeczenia.

3) art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja PPIS w [...] z dnia [...] maja 2017 r. została skierowana, cytat: "do podmiotu posiadającego podmiotu strony w sprawie"- koniec cytatu,

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stosunku do dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], podczas gdy podmiot jest obciążany obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa materialnego i w konsekwencji przysługiwał mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją PPIS w [...] z [...].05.2017 r. znak [...],

2) art. 39 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) jego błędną wykładnie prowadzącą do uznania, iż kompetencja dyrektora szkoły do kierowania jej działalnością i reprezentowania jej na zewnątrz nie stanowi podstawy do przypisania dyrektorowi szkoły statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PPIS w [...] z [...].05.2017 r. znak [...]

3) art. 5 ust. 7 w związku z art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki podczas gdy z przepisów tych wynika jedynie kompetencja do nadzoru nad wykonywaniem tych zadań,

4) art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek dla dyrektora szkoły do zapewnienia bezpieczeństwa nauczycielom i uczniom;

5) art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2003, Nr 3, poz. 69 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych wprost wynika obowiązek dyrektora szkoły do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole;

6) art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten nie wyłącza uprawnienia gminy do przeprowadzenia remontu na nieruchomości oddanej w trwały zarząd,

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w [...] z dnia [...].05.2017 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2022 r. skarżąca Gmina zrzekła się w tej sprawie rozprawy.

Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z 6 kwietnia 2022 r. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wnosząca kasację Gmina zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego a odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w [...] z [...] maja 2017 r., którą to nałożono na Gminę Miasto [...] jako organ prowadzący szkołę, obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-higienicznego wskazanych w decyzji pomieszczeń w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], wyznaczając termin wykonania tych obowiązków. Gmina Miasto [...], wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2017 r. powoływała się na wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem Gminy to dyrektor wskazanej placówki oświatowej winien być adresatem tej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska i oddalił wniesioną skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przywoływanej wyżej decyzji z [...] maja 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istota wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto powinien być adresatem decyzji organów sanitarnych nakładających na określoną szkołę obowiązek doprowadzenie jej pomieszczeń do właściwego stanu sanitarno-higienicznego, czy organ prowadzący szkołę tj. Gmina Miasto [...] czy też dyrektor tej szkoły.

Mając na uwadze stan prawny z daty wydania ww. decyzji zaznaczyć należy, iż stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków sanitarno-technicznych w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] właściwie zostały zakwalifikowane jako naruszenia wymogów określonych w art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: jednostkę samorządu terytorialnego (pkt 1); inną osobę prawną (pkt 2); osobę fizyczną (pkt 3). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku organem prowadzącym Szkołę Podstawowa nr [...] im. [...] w [...] jest Gmina Miasto [...].

Niewątpliwie z woli ustawodawcy obowiązki z art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. Nie ma więc wątpliwości co do zakresu wskazanej normy prawnej. O ile bowiem w praktyce podmiot prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły, bezpośrednio nią zarządzającego, to jednak obowiązków wykonania prac remontowych nie można skutecznie przerzucić na podmiot zarządzający, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność Gminy - jako organu prowadzącego szkołę. Wskazywany w skardze kasacyjnej przepisy art. 39 ust.1 pkt 1 i 5 i 6 ustawy o systemie oświaty określa kompetencje dyrektora szkoły a to: że kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz (1), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki (pkt 5); wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych (pkt 6). Przepisy te nie mogły w żadnym wypadku stanowić podstawy nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku wykonania właściwych prac wynikających z decyzji z [...] maja 2017 r.

Należy podkreślić, że dyrektor szkoły jest podmiotem administrującym tą jednostką. Jego obowiązki, powierzone tak ustawą, jak również w drodze wewnętrznej regulacji podmiotu prowadzącego szkołę, nie mogą wyłączać obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym, wypływających wprost z przepisu prawa, który wyżej wskazano.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie chybione są twierdzenia skarżącej Gminy że to dyrektor szkoły powinien zostać zobowiązany do wykonania obowiązków remontowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzenia prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych nie mogła stanowić także ogólna reguła ustanowiona w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Zgodnie z tym przepisem dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Przywołana wyżej norma rozporządzenia nie zobowiązuje zatem dyrektora szkoły czy placówki do wykonywania prac remontowych lub inwestycyjnych lecz ustanawia jedynie pewną ogólną regułę. Określony w nim obowiązek dyrektora - zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu, jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Nie może też budzić wątpliwości, że w sytuacji treściowej kolizji przepisów rozporządzenia oraz ustaw właściwych w sprawie należy stosować przepisy ustawowe. Przepis § 2 ww. rozporządzenia nie może więc być odczytywany jako zwalniający organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na dyrektora szkoły.

Dodatkowo należy podnieść, iż omawiane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty są rozwiązaniami prawnymi, które należy odczytywać łącznie z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 8 tej ustawy do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym stosownie do pkt 15 utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Wobec tego Gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 ustawa o samorządzie gminnym). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zadaniem Gminy jest m.in. prowadzenie i finansowanie szkół podstawowych. Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem. Może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.

Tym samym w ocenie Sądu odwoławczego utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach jest jednym z podstawowych standardów obowiązujących w systemie oświaty. Za działalność szkoły (placówki) odpowiada jej organ prowadzący, którego zadaniem jest w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (placówki), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Tym samym to organ prowadzący szkołę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo został zobowiązany do wykonania takich prac o jakich mowa w decyzji PPIS w [...] z [...] maja 2017 r.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę – sprawuje zatem nadzór nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy o systemie oświaty jak również omówiony wcześniej § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r., z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim jednak wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone tylko od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie który nią zarządza. Zatem stanowisko skarżącej Gminy, iż w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji przez PPIS w [...] [...] maja 2017 r. zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., wobec skierowania jej do podmiotu nie będącego stroną, nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym należy w pełni zaaprobować wydane w sprawie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odmienne stanowisko skarżącej Gminy stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowo wydaną decyzją nakazującą Gminie wykonanie określony w decyzji z [...] maja 2017 r. obowiązków remontowych w Szkole Podstawowej nr [...] w [...].

Tym samym w realiach tej sprawy jako nieusprawiedliwione jawią się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w tym w szczególności błędnej wykładni art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, czy niezastosowania art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach z 31 grudnia 2002 r. Także wobec przedstawionych wyżej rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 7 w związku z art. 34a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można w okolicznościach tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, dokonania błędnej wykładni art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościach. Zdaniem skarżącej Gminy przepis ten nie daje prawa do przeprowadzenia remontu nieruchomości oddanej w trwały zarząd.

Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego, jak stanowi art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż gdyby uznać, że oddanie nieruchomości w której funkcjonuje szkoła, w trwały zarząd, zwalniało Gminę z odpowiedzialności za jej funkcjonowanie (także za stan sanitarny), to doszłoby do sprzeczności z zadaniami, które zostały nałożone na Gminę ustawą o samorządzie gminnym, jak również powoływaną wyżej ustawą o systemie oświaty. Ww. norma ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zatem podstawą nałożenia na dyrektora szkoły obowiązków wynikających z decyzji PPIS w [...] z [...] maja 2017 r.

Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Norma art. 28 k.p.a. określa pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym a jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.).

O istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina jest niewątpliwie stroną postępowania zakończonego decyzją PPIS w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. i prawidłowo organy sanitarne uczyniły ją adresatem tejże decyzji, zaś wbrew stanowisku skarżącej stroną tego postępowania nie jest dyrektor szkoły skoro żaden z przepisów prawa wskazywanych przez Gminę nie mógł stanowić podstawy nałożenia na tegoż obowiązku wykonania czynności określonych w powołanej wyżej decyzji z [...] maja 2017 r.

Również pozostałe zarzut skargi kasacyjnej, a odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Jak już wyżej zaznaczono Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, i wbrew stanowisku skarżącej Gminy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro w realiach tej sprawy, co przecież wyżej wykazano, nie zaistniała wada kwalifikowana z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to wbrew zarzutowi wniesionego środka odwoławczego nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie ma miejsce wtedy, gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego, niż mający w sprawie interes prawny, kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Gdy tymczasem wskazywana wyżej decyzja PPIS z [...] maja 2017 r. jednoznacznie dotyczy praw i obowiązków skarżącej Gminy. Wydanie decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznacza zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. Zakres rozpoznania jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja co do której zostało złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana z wadą kwalifikowaną, której rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec braku tych wad słusznie, co już wyżej zaznaczono, oddalono wniesioną skargę na zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. (zarzut oznaczony jako I w zakresie naruszenia przepisów postępowania), przy czym takiej normy nie ma w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 134 p.p.s.a. w swej konstrukcji zawiera wyłącznie dwa § a powołanego w kasacji § 4 po prostu nie ma. Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może za stronę precyzować zarzutów skargi kasacyjnej czy też domyślać się, jaką to normę miał na myśli skarżący kasacyjnie. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, a nie do prawidłowości wyrażonej w nim oceny skutków prawnych stanu faktycznego występującego w sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przez co respektuje wymagania płynące z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi w motywach zaskarżonego wyroku, lecz w okolicznościach tej sprawy nie jest to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy- porównaj wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. I OSK 591/19 . W tej sprawie Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na istotnych kwestiach a więc czy zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. a przecież w ramach postępowania nieważnościowego jest to istota tejże sprawy. Pozostałe zarzuty skargi niezależnie od tego, iż okazały się nieusprawiedliwione, to nie mogły spowodować odmiennego rozstrzygnięcia niż to zaskarżone w sprawie.

Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, to oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.