Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 737/10 w sprawie ze skargi W. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 737/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. J. na uchwałę Nr XLV/523/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku (w rejonie ulic: [...], Warszawskiej, Ogrodowej i Nowogródzkiej).

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w skardze na przedmiotową uchwałę skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zapisu § 15 ust. 1 pkt 10, zarzucając Radzie Miejskiej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, co skutkowało ograniczeniem swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez spełnienia przesłanki ważnego interesu publicznego, a ponadto art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., przez nieuwzględnienie ochrony jej interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów objętych przedmiotową uchwałą.

Skarżąca wyjaśniła, że na działce o nr geod. [...] położonej przy ul. [...] posiada pawilon handlowy typu kantor wymiany walut, zakwalifikowany do kategorii obiektów tymczasowych. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej budowy tego obiektu i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał jej jego rozbiórkę. Uzasadniając powyższe orzeczenie organ wyjaśnił, że brak jest możliwości legalizacji samowoli budowlanej ze względu na niezgodność charakteru obiektu z obowiązującym planem miejscowym, który zakazuje na tym terenie lokalizacji obiektów typu kontenerowego. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała jest rażąco sprzeczna z prawem i w sposób bezpośredni godzi w jej prawo własności do opisanego obiektu, przekraczając granice swobody planistycznej. Jak wynika bowiem z treści planu określającego warunki zagospodarowania tej części miasta będzie ona miała charakter usługowy, stąd też pozostawienie w tej części obiektów tymczasowych o takim charakterze będzie zgodne z zamysłem urbanistycznym. Skarżąca podkreśliła, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie jest uciążliwa dla otoczenia, a tym bardziej nie wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Dlatego też przyjęcie przez Radę Miejską, że wszystkie obiekty typu kontenerowego mogą przeszkadzać w tej części miasta jest nieuzasadnione. Pobawienie jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym miejscu godzi poważnie w jej interesy i narusza podstawowe prawa obywatelskie gwarantowane w art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut naruszenia prawa własności skarżącej, organ wskazał, że w momencie zakupu spornego pawilonu przez skarżącą obowiązywał już plan miejscowy z 2005 r. i skarżąca miała możliwość zapoznania się z jego ustaleniami, w tym z § 15 ust. 1 pkt 10, wprowadzającym zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenie o symbolu 3.3 U. Dodatkowo organ podkreślił, że pawilon należący do skarżącej ma charakter tymczasowy, nietrwale związany z gruntem, a teren na którym jest usytuowany nie jest jej własnością. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że ustalenia planu miejscowego dla analizowanego obszaru są wynikiem analiz urbanistycznych oraz wypełnieniem założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku. Ponadto obszar ten przynależny jest do centrum miasta i jego śródmiejski charakter wymaga szczególnej dbałości o jakość tej przestrzeni, bo stanowi ona o wizerunku miasta. Konkludując, organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że posiada legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., albowiem zaskarżona uchwała nie narusza żadnego jej interesu chronionego prawem. Ponadto do nieruchomości położonej na terenie planu skarżącej przysługuje jedynie tytuł prawny w postaci umowy najmu, co przemawia za brakiem po jej stronie legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, uznając, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi na zaskarżoną uchwałę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym – na jego podstawie – może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2; z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69). Dodatkowo podkreślił, że skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie podjęcia uchwały, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazał, iż interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). Natomiast o naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętej powyższą uchwałą. Wskazał, iż z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że sporny obiekt handlowy nabyła na podstawie cywilnej umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] maja 2007 r., a część działki na której usytuowany jest ten obiekt wynajęła na podstawie umowy najmu z dnia 22 maja 2007 r. Skoro w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca nie miała żadnego prawa do nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie mogła legitymować się wymaganym przez art. 101 ust. 1 u.s.g. interesem prawnym. Sąd zauważył ponadto, iż jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, w chwili zakupu spornego pawilonu przez skarżącą obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwalą i skarżąca miała możliwość zapoznania się z jego ustaleniami, w tym kwestionowanym zapisem § 15 ust. 1 pkt 10. Istotne jest również, że do działki nr [...], położonej na terenie zaskarżonego planu skarżącej przysługuje jedynie prawo najmu, a więc prawo o charakterze obligacyjnym. W orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest zaś pogląd, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (wyroki NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07 oraz z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wszystkie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, skarżąca jest wyłącznie najemcą działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest natomiast [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Skoro treść uprawnień skarżącej do przedmiotowej działki kształtują przede wszystkim postanowienia umowy najmu, która wywołuje skutki prawne jedynie w stosunku do skarżącej oraz Spółki, to Sąd I instancji uznał, że postanowienia takiej umowy nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela gruntu, a więc Spółki. Interes zaś skarżącej w kwestionowaniu zapisów planu wynikający wyłącznie ze stosunku najmu jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje jej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Sąd nie zgodził się jednocześnie z zarzutem skargi, iż § 15 ust. 1 pkt 10 uchwały pozbawił skarżącą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przypomniał, że obiekt w którym skarżąca prowadzi swoją działalność objęty jest prawomocnym nakazem rozbiórki. Skarżąca nie ma zatem prawa zajmować tego obiektu pod prowadzoną działalność, ale nie ma jednak żadnych przeciwwskazań ażeby kontynuowała tą działalności w innym miejscu. Na zakończenie Sąd I instancji wyjaśnił, iż wobec braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej, nie badał merytorycznych zarzutów skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zinterpretowanie pojęcia interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi i uznanie, że legitymację skargową można przyznać tylko podmiotom posiadającym interes prawny znajdujący odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego, nie zaś wynikający z subiektywnego odczucia podmiotu, co do jego naruszenia,

2/ art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, czyli niezbadanie merytorycznych zarzutów skargi wobec uznania braku legitymacji skargowej skarżącej.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż legitymacja skargowa z art. 101 u.s.g. przysługuje każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (zarządzeniem) podjętą przez organ gminy. Powstaje jednak pytanie (analogiczne do pytania na tle stosowania art. 28 k.p.a.), czy skargę może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie (legitymacja obiektywna), czy też każdy, kto twierdzi, że ma taki interes lub uprawnienie (legitymacja subiektywna). Stwierdziła, iż wzgląd na prawo do sądu (prawo do procesu) przemawia na rzecz drugiej z tych opcji.

Mając na uwadze powyższe wskazała, iż w dniu 17 maja 2007 r. nabyła na podstawie umowy cywilnej (umowy kupna-sprzedaży) obiekt handlowy typu "Kantor", natomiast w dniu 22 maja 2007 r. wynajęła od [...] Sp. z o.o. część działki nr [...] celem prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej. W jej ocenie, fakt podjęcia zaskarżonej uchwały przed wynajęciem części działki nie powinno wykluczać przyznania jej legitymacji skargowej, skoro wykazała ujemne skutki przedmiotowej uchwały wobec przysługującego jej katalogu praw zagwarantowanych w Konstytucji RP oraz w ustawach. Podkreśliła, iż przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wskazuje, że skarżący uchwałę musi wykazać się prawem do nieruchomości, której dotyczy planowanie przestrzenne, w momencie podejmowania tej uchwały. Właściwa interpretacja tego przepisu powinna odnosić się do każdego, kto zdoła wykazać związek między wydaną uchwałą, a naruszeniem jego interesu, co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Stąd też wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oraz jej merytoryczne zbadanie przez Sąd przysługuje także jej jako dysponentce prawa obligacyjnego względem nieruchomości objętej planem.

Dodatkowo skarżąca powołała się na pogląd doktryny, akceptowany przez sądy administracyjne, że dopuszczalne jest wyprowadzanie legitymacji skargowej z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. Wskazała też, akcentując wagę prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, że w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty takiego państwa unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Wszelkie uchybienia w tym względzie powodują bowiem z reguły istotną wadliwość postępowania i pociągającą za sobą konieczność zastosowania procedur umożliwiających ich usunięcie.

Na zakończenie, skarżąca stwierdziła, iż ze względu na niezasadne przyjęcie, że nie posiada legitymacji skargowej, nie zostało przeprowadzone merytoryczne zbadanie zarzutów jej skargi. Tymczasem zaskarżona uchwała poważnie godzi w jej interesy i narusza podstawowe prawa obywatela zagwarantowane w art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji. Należący do niej kantor wymiany walut zlokalizowany jest bowiem w tym samym miejscu już od wielu lat, ma swoich stałych klientów ze względu na atrakcyjne położenie w centralnym punkcie miasta. Uniemożliwianie jej dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w tym miejscu spowoduje po jej stronie znaczne straty finansowe, ponieważ jest to jej podstawowe źródło utrzymania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miejska Białegostoku wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Białystok kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż skarżąca myli dwa pojęcia: uprawnienia do wniesienia skargi oraz tzw. legitymacji skargowej, badanej w trakcie postępowania sądowego. Stwierdziła, iż ani strona przeciwna ani Sąd nie kwestionują prawa skarżącej do wniesienia skargi na akt prawny, który w jej odczuciu narusza jej interes prawny, lecz jej subiektywne odczucie naruszenia interesu prawnego nie musi znaleźć odzwierciedlenia w obiektywnym stanie faktycznym i prawnym danej sprawy. Stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie skarżącej skutkuje natomiast oddaleniem skargi. Organ wskazał, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie został zakwestionowany przez skarżącą, a nie można zakwalifikować go jako naruszający jakikolwiek przepis prawa materialnego chroniący interes prawny skarżącej.

Organ podkreślił jednocześnie, iż sytuacja prawna, w której znalazła się skarżąca w związku z postępowaniem w sprawie legalizacji obiektu, nie jest wynikiem ustaleń planu, jak wynika to z treści skargi. Wejście w życie planu miejscowego, którego ustalenia są odmienne niż zagospodarowanie istniejące, nie oznacza bowiem konieczności wprowadzenia natychmiastowych zmian. Na podstawie art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Plan miejscowy obowiązujący na tym terenie nie ustala innego sposobu tymczasowego sposobu zagospodarowania, nie narzuca też ani obowiązku legalizacji obiektów ani ich rozbiórki. Likwidacja obiektów niezgodnych z planem miejscowym następuje natomiast w momencie realizacji nowej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł tą skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia na ten dzień. Legitymacja skargowa, jak słusznie zauważyła skarżąca w skardze kasacyjnej, przysługuje bowiem również podmiotowi, który po dniu uchwalenia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały, stał się adresatem norm, zawartych w tym akcie.

Jednak w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia interes prawny. Właściwie też uznał, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Przepisy kodeksu cywilnego, określające treść tych praw, stanowią bowiem źródło interesu prawnego tych podmiotów. Trafnie więc Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też, podmioty te mogą mieć więc wprawdzie interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, lecz interes faktyczny.

W niniejszej sprawie, nie jest sporne, że skarżąca jest najemcą działki, objętej planem miejscowym oraz właścicielem posadowionego na niej obiektu tymczasowego (pawilon handlowy typu kantor). Sąd I instancji słusznie uznał tym samym, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., w przytoczonym wyżej rozumieniu.

W warunkach niniejszej sprawy na ocenę legitymacji skargowej skarżącej nie mogły mieć wpływu również przepisy powołane w podstawie kasacyjnej w ramach drugiego zarzutu.

Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne gminy). W świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania i w ten sposób, pośrednio wpływają także na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości. Skoro natomiast wprowadzone zapisami planu miejscowego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w powołanym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. to stwierdzić należy, iż do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP, a w tym przepisy Konstytucji przywołane w skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07 i z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest zatem dopuszczalne jeśli mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W konsekwencji, nawet jeśli w warunkach niniejszej sprawy zapisy planu miejscowego pośrednio mogły wpływać na możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej to w świetle powyższych uwag skarżąca nie może wywodzić legitymacji skargowej z przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów Konstytucji RP odnoszących się do wolności działalności gospodarczej, gdyż ewentualne naruszenie interesu skarżącej związanego z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej na działce, objętej planem miejscowym, ma wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego. Jak bowiem wskazano już wyżej, zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do nieruchomości, objętych planem. Dodatkowo podkreślić należy, iż w dacie kupna pawilonu handlowego oraz wynajęcia działki, na której posadowiony był przedmiotowy obiekt tymczasowy, obowiązywał już plan miejscowy, przyjęty zaskarżoną uchwałą. Słusznie Sąd I instancji stwierdził zatem, że przed sfinalizowaniem transakcji skarżąca miała możliwość zapoznania z jego ustaleniami, powinna też sprawdzić wówczas, czy nie ma formalnych przeszkód do prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym miejscu i obiekcie.

Za źródło interesu prawnego skarżącej nie mógł być uznany również art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazać należy, iż przepis ten w warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania. Statuuje on bowiem prawo do ochrony interesu prawnego osoby trzeciej przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, które to zagospodarowanie może mieć wpływ na jej interes prawny, czyli interes chroniony prawem. W warunkach niniejszej sprawy skarżąca wykazuje natomiast, że do naruszenia jej interesu doszło nie w wyniku zagospodarowania (planów zagospodarowania) terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, lecz na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, który swoim zasięgiem obejmuje działkę, wynajętą przez skarżącą. Nie sposób też się zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że bezpośrednią przeszkodą do prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na wynajętym terenie, w obiekcie tymczasowym są ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak podano w uzasadnieniu skarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę, wejście w życie planu miejscowego, którego ustalenia są odmienne niż zagospodarowanie istniejące, nie oznacza konieczności wprowadzenia natychmiastowych zmian. Stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Plan zaś uchwalony w dniu 25 lipca 2005 r, nie ustala na tym terenie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania, nie narzuca też obowiązku legalizacji obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę ( jak w przedmiotowej sprawie) ani ich rozbiórki. Oznacza to, że likwidacja obiektów niezgodnych z planem miejscowym może nastąpić dopiero w czasie realizacji nowego zagospodarowania czyli nowej zabudowy. W rozpoznawanej zaś sprawie zupełnie odrębną kwestią jest poszukiwanie przez skarżącą drogi wyjścia z sytuacji faktycznej związanej z likwidacją samowoli budowlanej. Twierdzenia skarżącej jakoby na skutek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej, trudno uznać za wiarygodne, bowiem postępowanie takie prowadzone jest w każdym przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej niezależnie czy dla danego terenu przyjęto plan zagospodarowania przestrzennego, czy też takiego planu właściwa rada gminy nie uchwaliła.

W świetle powyższego, podstawę kasacyjną, opartą na obydwu podniesionych w jej ramach zarzutach, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.