Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 62 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.K., dalej "skarżący", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium", z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Po uprzednim uchyleniu postanowieniem Kolegium z [...] stycznia 2020 r., postanowienia Prezydenta Miasta R., dalej "Prezydent", z [...] sierpnia 2019 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent ponownie zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek skarżącego w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego na działce 876/5 obr. 207 w R. ul. [...] do czasu uchwalenia planu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na względzie fakt, że teren objęty planowaną inwestycją stanowi teren, który wg studium z [...] sierpnia 2018 r. stanowi teren realizacji zadań lokalnych celów publicznych to należało na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej "u.p.z.p.") zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na to postanowienie złożył P.K. wskazując, że przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wymaga wskazania jednoznacznie przepisu prawa odrębnego, materialnego dla możliwości jego zastosowania. Pokreślił, że zgodnie z wydanym już w sprawie postanowieniem Kolegium z [...] stycznia 2020 r. nr [...], brak jest przepisu odrębnego wprowadzającego obowiązek sporządzenia miejscowego planu dla infrastruktury drogowej (a nie jest nim studium). Podkreślił, że art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca poprzez wskazanie, że studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej wyraźnie rozróżnił obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych od obszarów przestrzeni publicznej. Stąd położenie działki w obszarze przestrzeni publicznej w studium nie oznacza, że dla tego obszarów obowiązkowe stało się sporządzenie planu, które to warunkowałoby zawieszenie postępowania do czasu jego uchwalenia. Działanie organu zaburza ratio legis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz konstytucyjnej zasady ochrony własności. Postanowienie jest lakoniczne.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyjaśniło, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Kolegium ma świadomość wydanego już w sprawie orzeczenia Kolegium z [...] stycznia 2020 r., które osadzało się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1245/08, w którym wyrażono pogląd, że źródłem obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest przepisem prawa i nie może być ono źródłem praw lub obowiązków dla obywateli.

Z drugiej jednak strony Kolegium uwzględniło utrwalający się nurt orzecznictwa sądowo-administracyjnego:

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd [...], w którym stwierdzono, że absolutnie konieczne jest wstrzymanie ustalenia warunków zabudowy dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary przestrzeni publicznej, aby zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu jako przestrzeni publicznej,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z [...] kwietnia 2019 r. II SA/Łd [...], w którym stwierdzono, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej,

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2019 r. [...], w którym wyrażono pogląd, że jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić, tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu.

Skład orzekający skłonił się do drugiego nurtu wskazując, że uchwała Rady Miasta R. z [...] lipca 2000 r. nr [...] wraz ze zmianą uchwaloną uchwałą z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stanowią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dla terenu objętego niniejszym postępowaniem zakłada, iż obszar ten będzie stanowił obszar przestrzeni publicznej - planowane jest na nim wykonanie łącznika pomiędzy ciągami: połączenie ul. [...] z ul. [...] oraz przedłużenia ul. [...] do ul. [...]. Planowana inwestycja dotyczy zatem obszarów przestrzeni publicznej, dla których studium określiło obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do niemerytorycznych argumentów odwołania Kolegium wskazało, iż nie mogą one stanowić argumentu pozwalającego na zmianę orzeczenia Powołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z [...] marca 2020 r. sygn. akt [...], w którym wyrażono pogląd, że przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma charakter bezwzględny i nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich.

P.K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego , a to art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie za sprawą przyjęcia, iż istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw prawnych i faktycznych.

II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności treści uchwały Rady Miasta R. z [...] lipca 2000 r. nr [...] wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Miasta R. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej: Studium) poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego stanowiąca o nr 876/5, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy położona jest według ustaleń Studium, w obszarze stanowiącym obszar przestrzeni publicznej, tj. planowane jest wykonanie łącznika pomiędzy ciągami: połączenie ul. [...] z ul. [...] oraz przedłużenia ul. [...] do ul. [...], gdy w rzeczywistości tylko niewielka część nieruchomości (oddalona od budynku objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy) wg Studium położona jest w obszarze przeznaczonym na komunikację, natomiast znacznie większa część nieruchomości (w tym budynek i jego okolice) zlokalizowana jest w obszarze przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przypadku, w którym nieruchomość, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, usytuowana jest w Studium w dwóch różnych obszarach, organ administracji publicznej winien dokonać analizy zakresu planowanej inwestycji względem ustaleń Studium, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zdaje się, że organy obu instancji straciły z pola widzenia fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy położona jest w Studium na dwóch różnych obszarach. Tym samym, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stwierdzić należy, że planowana przez Skarżącego inwestycja nie jest położona w obszarze przestrzeni publicznej, czego skutkiem jest brak przesłanek do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wobec obszaru, którego dotyczy wniosek istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Stanowisko to podzielone zostało w postanowieniu Kolegium z [...] stycznia 2020 r. (wydanym w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego). W ww. postanowieniu wskazano wprost, iż brak jest przepisów odrębnych, które wprowadzałyby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla infrastruktury drogowej, a sam uchwała w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest przepisem odrębnym wprowadzającym w/w obowiązek.

Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Z treści przywołanego przepisu, który de facto stał się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia nie wynika jakoby obszar przestrzeni publicznej objęty był obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, a art. 62 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym konkretny przepis stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu miejscowego planu. Od przypadku wskazania w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy terenów, dla których istnieje, wynikający z przepisów odrębnych, obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odróżnić należy sytuacje obowiązku zawarcia w studium wskazania obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a także obszarów przestrzeni publicznej. Wniosek ten wynika z literalnej wykładni przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który w sposób jednoznaczny, rozdziela trzy grupy przypadków opisanych w poprzedzającym akapicie. Ustawodawca wyraźnie oddziela sformułowaniem "a także" katalog obszarów, które ujmowane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pozostaje niezmienione od chwili jego uchwalenia, tj. od 2000 r. Od daty jego uchwalenia do dnia sporządzenia niniejszej skargi, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy objęcie wnioskiem działki, która zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie oznaczonym jako obszary, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych (załącznik nr 50) – tereny przewidziane pod realizację lokalnego układu komunikacyjnego, zieleni urządzonej, stanowi przesłankę do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w konsekwencji obliguje organ do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wymaga podkreślenia, że stan faktyczny sprawy, a w szczególności objęcie działki wnioskodawcy ustaleniami Studium, nie budzi wątpliwości i może stanowić podstawę do poddania kontroli Sądu zaskarżanego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zdaniem składu orzekającego na postawione wyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle powyższego, aby można było mówić o obowiązku gminy w zakresie sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uznanego za obszar przestrzeni publicznej, obszar taki musi zostać określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W definicji legalnej obszaru przestrzeni publicznej wskazuje się, że chodzi o obszar w znaczeniu terytorialnym, społecznym i gospodarczym, mający szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Już z definicji tego obszaru, nadającej mu szczególną rangę, wynika, że w ramach prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej powinna ona, obserwując wystąpienie na terenie gminy takiego obszaru, zamieścić odpowiednie wskazania w tym zakresie w studium, przede wszystkim w tym celu, aby narzucić powstającym planom zagospodarowania przestrzennego (ich zmianom) zamieszczenie w tym względzie odpowiednich unormowań (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2019; wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2019 r. II SAB/Bk 12/19, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. W niniejszej sprawie obszar objęty wnioskiem skarżącej – działki nr 876/5 w R., jest objęty ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2000 nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. Studium, działka skarżącego położona jest na terenie, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Ponadto rację ma Kolegium, że u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zasadnie wskazał zatem organ odwoławczy, że obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p.

W świetle definicji wspomnianego obszaru, zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nim obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały. Oznacza to zarazem brak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 3979/19).

W ww Studium – (załącznik nr 50) – działka skarżącego o nr 876/5 obr. 207 znajduje się na terenie, który przeznaczony jest na cel wymieniony w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. (komunikacja, zieleń) oraz oznaczony jako obszar przestrzeni publicznej, przeznaczony dla realizacji celów publicznych. Istnieje więc dla niej obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje zatem wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej.

Mimo istnienia podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., co tez uczyniły organy w kontrolowanych postanowienia, konieczne jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Rację ma skarżący podają, że jak wynika z ustaleń obowiązującego Studium, przedmiotowa nieruchomość wyłącznie w niewielkiej części położona jest na obszarze planowanej inwestycji drogowej (północno – zachodnia część nieruchomości, włącznie ze zlokalizowanym na niej budynkiem i jego bezpośrednim otoczeniem położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej.

Organy obu instancji straciły z pola widzenia fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy położona jest w Studium na dwóch różnych obszarach.

Tym samym, opierając sią na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stwierdzić należy, że planowana przez skarżącego inwestycja pn.: Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku usługowego" na działce nr 876/5 obr. 207 w R. przy ul. [...] 11 nie jest położona w obszarze przestrzeni publicznej, czego skutkiem jest brak przesłanek do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy i zawieszenia postępowania w całości.

Kolegium stanęło na stanowisku, że niezależnie od tego, czy cały teren inwestycji czy tylko jego część, czy wszystkie czy tylko część działki/działek stanowiących teren inwestycji stanowią obszar, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego objęty jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (znajduje się w jakimkolwiek zakresie na terenie inwestycji) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu.

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, dopuszczalne i racjonalne jest określenie terenu inwestycji jako części działki nr 876/5, nie objętej obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu.

Tak więc istotną w niniejszej sprawie jest także kwestia dopuszczalności wydania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Stanowisko judykatury w tej mierze co do zasady przesądza, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie części działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż co do zasady nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietna 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14).

Zgodnie z tym stanowiskiem w wielu sytuacjach mogłoby dojść – jak w tej sprawie - do poważnych ograniczeń w zakresie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Można wyobrazić sobie hipotetyczną sytuację, w której tylko niewielka część dużej działki z jakichś względów nie może zostać uznana za teren, dla którego wydawane będą decyzje o warunkach zabudowy. W konsekwencji stwierdzić należałoby niemożność zabudowy pozostałej, być może powierzchniowo dużej części. Ograniczenie to miałoby charakter typowo proceduralny, niezwiązany bezpośrednio z zasadą ładu przestrzennego, która po skonkretyzowaniu mogłaby stanowić argument na rzecz ograniczenia zabudowy. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie ma przeciwskazań, aby część działki była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczył następujące argumenty za taką tezą:

- instytucja warunków zabudowy ma szerszy zakres zastosowania niż tylko zabudowa terenu i w związku z powyższym nie można wiązać ściśle wszystkich pojęć występujących w prawie budowlanym i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- pojęcie terenu należy rozumieć jako przestrzeń podlegająca zagospodarowaniu zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy lub miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- prawo budowlane nie definiuje nieruchomości gruntowej na cele budowlane,

- mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że odmienny niż przyjęty przez NSA sposób wykładni przepisów doprowadziłby do całkowitego pozbawienia wielu podmiotów prawa zabudowy, co mogłoby skutkować naruszeniem ich prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten dotyczył sytuacji, w której część działki ewidencyjnej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze objętym planem. Trzeba zauważyć, że według ustawy o planowaniu przestrzennym uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi warunek uzyskania pozwolenia na budowę na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym zresztą dla konkretnego terenu, a nie dla konkretnych działek ewidencyjnych. Dla tejże nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego nie byłoby dopuszczalne zarówno wydanie pozwolenia na budowę (ze względu na brak planu), jak i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na to, że stanowi część działki ewidencyjnej, która w pozostałej części jest objęta planem)".

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 782/13 w sytuacji, gdy część działki była wyłączona spod zabudowy na podstawie innych przepisów.

W/w wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego można traktować jako wyjątki od zasady, usprawiedliwione szczególną sytuacją faktyczną i prawną. Taki wyjątek w realiach kontrolowanej sprawy oczywiście zachodzi.

Rzeczą organów będzie uzyskanie od inwestora jasnej deklaracji co do żądania wniosku, tj. czy ogranicza teren planowanej inwestycji do części działki nr 876/5, co do której nie ma obowiązku sporządzenia m.p.z.p. Jeżeli inwestor taki wniosek złoży, modyfikując jego pierwotny zakres dopuszczalne będzie procedowanie w kwestii warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, a problem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zniknie.

Jeżeli inwestor nie skoryguje treści wniosku we wskazany sposób, rzeczą organów będzie ponowne zawieszenie postepowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Niezbadanie powyższej kwestii przesądza o naruszeniu art. 8, 9, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.