Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk ( spr.), Alicja Plucińska - Filipowicz, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2004r., sygn. akt II SA/Ka 2267/03 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mysłowicach z dnia 10 lipca 2003 r. nr XII/146/2003 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2267/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mysłowicach z dnia 10 lipca 2003r. Nr XII/146/2003 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zachowany został określony w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) tryb postępowania i właściwość organów przy sporządzaniu objętego postępowaniem projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morgi Wschodnie" w Mysłowicach. Skarżący miał zapewnioną w tym postępowaniu przewidzianą prawem możliwość obrony swojego interesu prawnego, gdyż zgodnie z art. 18 powoływanej ustawy skarżący był powiadamiany o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu, terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, trybie zgłaszania protestów i zarzutów do wyłożonego planu oraz o terminie sesji Rady Miasta, na której będą one rozpatrywane. W ocenie Sądu Wojewódzkiego planowana droga o szerokości 35 m stanowi inwestycję o charakterze ponadlokalnym, jest elementem układu komunikacyjnego mającego odciążyć dotychczasowe rozwiązania komunikacyjne. Inwestycja ta była przewidywana od lat 70 - tych, przebieg projektowanej drogi został wyznaczony w obowiązującym miejscowym planie z dnia 11 lutego 1993 r., zaś w obecnym projekcie planu został podtrzymany (z tym, że zmniejszona została jej szerokość z 45m na 35m). Strefa drogi jest logiczną konsekwencją podjętych ustaleń w kolejnych projektach planów oraz jest spójna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Mysłowice. Natomiast proponowany przez skarżącego, w trakcie rozprawy, inny wariant przebiegu drogi nie oznacza, że taka lokalizacja nie naruszy interesu prywatnego innych właścicieli nieruchomości, gdyż jej przebieg nie może być zlokalizowany tylko przez nieruchomości gminy Mysłowice. Skoro zatem w każdym przypadku przebieg drogi może naruszyć własność prywatną, a projektowana droga ma znaczenie dla poprawy komunikacji miasta i jest niezbędna z punku drożności układu komunikacyjnego północ-południe, nie można zatem przyjąć, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowym planie naruszona została zasada proporcjonalności w wyważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego. Dodatkowo Sąd podniósł, że w odpowiedzi na skargę gmina zaznaczyła, iż ewentualne roszczenia właścicieli nieruchomości związane z obniżeniem wartości nieruchomości lub niemożliwością korzystania z niej w dotychczasowy sposób, po uchwaleniu planu rozstrzygane będą zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP jak i kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych. Takie właśnie ograniczenia wprowadza ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając gminom uprawnienie do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z tego uprawnienia niejako wynika uprawnienie do ograniczania m.in. prawa własności. Władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne, zatem dla rozstrzygnięcia skargi istotne było, czy do naruszenia prawa własności skarżącego doszło z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sąd Wojewódzki przyjął, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego władztwo to, w odniesieniu do objętej zarzutem działki skarżącego, nie zostało nadużyte.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący M. S., reprezentowany przez radcę prawnego T. R.

W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości i zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały i art. 140 k.c. przez błędną jego wykładnię, polegające na przyjęciu, iż przy podjęciu uchwały, władztwo planistyczne gminy nie zostało nadużyte w stosunku do działki skarżącego i nie doszło do rażącego naruszenia interesu prawnego (prawa własności) skarżącego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy zawsze interpretować w powiązaniu z art. 3 tej ustawy i art. 140 k.c. oraz Konstytucją Prawo własności znajduje się pod szczególną ochroną Konstytucji. W związku z czym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego powinny być wynikiem rozważenia interesów wszystkich stron zainteresowanych. W sprawach planowania przestrzennego istnieje obowiązek wskazania, o jaki interes publiczny chodzi, i musi być wykazane, iż bezwzględnie wymaga on ograniczenia obywatela w sposobie wykonywania przez niego prawa własności. Zdaniem skarżącego w niniejszym postępowaniu nie wykazano o jaki interes publiczny chodzi o ile jest ważniejszy od interesu skarżącego, dlatego należy uznać, że nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Mysłowice i tym samym naruszenie prawa własności skarżącego. Zgodnie z planem projektowana droga ma przebiegać obok wybudowanego w 1996 r. domu mieszkalnego, na skutek tego uniemożliwione będzie korzystanie z wybudowanego przez skarżącego budynku mieszkalnego, albowiem w świetle obowiązujących przepisów drogi należą do inwestycji pogarszających stan środowiska. Przed podjęciem budowy domu, zapewniano skarżącego w urzędzie, że na tym terenie nie przewiduje się jakichkolwiek inwestycji. Dowodem jest sporządzony dla Sądu Wydziału Ksiąg Wieczystych plan zagospodarowania przestrzennego przez geodetę, na którym nieuwidoczniono drogi. Tym samym nie jest prawdziwe twierdzenie Rady, że

droga była projektowana w latach siedemdziesiątych. Zaskarżona uchwała narusza również Interes publiczny bowiem sporna Inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie środowiska, ponieważ nie przeprowadzono należycie postępowania oceny oddziaływania drogi na środowisko (art. 46 ustawy o ochronie środowiska). Nie bez znaczenia dla skarżącego jest również to, że przedmiotowa nieruchomość od kilku pokoleń jest w rękach rodziny skarżącego i jest tzw. ojcowizną.

Wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jedynie z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa. Chybiony jest, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: "art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały i art. 140 k.c. przez błędną jego wykładnię, polegające na przyjęciu, iż przy podjęciu uchwały, władztwo planistyczne gminy nie zostało nadużyte w stosunku do działki skarżącego i nie doszło do rażącego naruszenia interesu prawnego (prawa własności) skarżącego" a także zarzut błędnej wykładni art. 140 kodeksu cywilnego.

Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W warunkach sprawy Sąd Wojewódzki nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak również nie naruszył art. 140 kodeksu cywilnego.

Niewątpliwie rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że prawo własności znajduje się pod szczególną ochroną Konstytucji RP a także iż projekt planu miejscowego stanowi niewątpliwą ingerencję w jego prawo własności, jednakże ingerencja ta, z woli ustawodawcy, jest dopuszczalna i zgodna z prawem. Zarówno bowiem art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 140 Kodeksu cywilnego określają granice, w których następuje korzystanie z prawa własności. Granice te określają ustawy i zasady współżycia społecznego.

Dlatego też "Uprawnienia właściciela określone w art. 140 Kodeksu cywilnego zawsze doznawały ograniczeń ze względu na ważne potrzeby społeczne ..." /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003r., sygn. akt V CKN 347/07). Oznacza to, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, które daje nieskończoną władzę nad rzeczą, gdyż jej granice wyznaczają przepisy obowiązujących ustaw. Taką ustawą była min. obowiązująca wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Również aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 6 określa granice korzystania z prawa własności.

Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazuje jaki interes publiczny ma na uwadze, gdyż chodzi o budowę drogi (jako elementu rozwiązań komunikacyjnych). Tego rodzaju inwestycja niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego, wobec czego nie można skutecznie stawiać zarzutu o obowiązku wykazywania o jaki cel chodzi. Z kolei ocena skarżącego, że jego interes jest ważniejszy od interesu publicznego nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym i nie wiadomo na czym jest oparta. Co jednak istotniejsze ocena ta jest subiektywna i nie może wpływać na realizacje takich inwestycji, gdyż w przeciwnym razie tego rodzaju inwestycje w ogóle nie mogłyby być realizowane.

Za polemikę z ustaleniami zaskarżonego wyroku uznać należy stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż "uzasadnione były sugestie skarżącego budowy drogi nieopodal na pobliskich nieużytkach. W tym zakresie w zaskarżonej uchwale jak i w motywach wyroku znajdują się wywody dotyczące lokalizacji drogi już w latach 70 tych a także analiza wyboru jej usytuowania łącznie ze zmniejszeniem szerokości drogi, a także łącznie z oceną oddziaływania na środowisko. Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje ustalenie o lokalizacji drogi już w latach 70 tych, jednakże na poparcie tych wywodów powołuje się jedynie na zapewnienia pracowników urzędu (w dacie budowy budynku mieszkalnego) oraz brak naniesienia tej drogi przez geodetę. Poza tym gdyby nawet przyjąć zasadność tych twierdzeń skargi kasacyjnej to, poza roszczeniem o odszkodowanie, nie miało by to wpływu na rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że wobec rozważenia wszystkich okoliczności sprawy nie przekroczono przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Wniosku tego nie podważają także wywody o uniemożliwieniu wnoszącemu skargę kasacyjną (wskutek uchwalenia planu miejscowego) korzystania, w sposób dotychczasowy, z wybudowanego budynku, usytuowanego obok drogi. Są to niewątpliwie istotne kwestie, a także uciążliwe dla wnoszącego skargę kasacyjną, jednakże - jak to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki - będą mogły być zrekompensowane, po realizacji inwestycji, w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a zaskarżonemu wyrokowi nie można

postawić zarzutu naruszenia prawa, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co orzeczono jak w sentencji.