Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 91/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 183
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 115 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 686/15 w sprawie ze skargi O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 686/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przyznania O.W. zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. B.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku O.W. z dnia 16 czerwca 2010 r., wydaną przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S., odmówiono wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. B., uszkodzonego w wyniku powodzi 2010 r. Uzasadniając podjętą decyzję wskazano, że wnioskodawczyni jest zatrudniona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie oraz jest współwłaścicielką mieszkania położonego w Warszawie, gdzie przebywa większość czasu i tam też koncentruje się jej stałe funkcjonowanie. Tym samym skoro w zniszczonym w wyniku powodzi domu lub lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone przed powodzią, to nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego obiektu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzenia odwołania O.W., utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną rozstrzygnięcia. Oceniając sytuację strony wskazało, że odwołująca nie należy do osób, które na skutek powodzi nie mają możliwości funkcjonowania we własnym lokalu mieszkalnym, a to z uwagi na dysponowanie tytułem współwłasności do mieszkania w Warszawie, tj. w miejscowości, w której jest zatrudniona zawodowo.

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 506/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę O.W. na ww. decyzję organu II instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, oddalił natomiast skargę kasacyjną O.W., wywiedzioną od ww. wyroku WSA w Kielcach.

Kierowanymi od 2013 r. do Kolegium pismami O.W. domagała się wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając swoje wnioski strona wskazała na przyznanie pomocy finansowej osobom poszkodowanym przez powódź, które w dacie wydania decyzji posiadały również tytuł prawny do lokalu mieszkalnego innego niż zniszczony przez powódź. Zdaniem skarżącej, o okolicznościach tych Kolegium nie wiedziało rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., a okoliczność ta miała wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji. Podniosła przy tym, że Burmistrz Miasta S., kierując się wskazaniami Ministra Spraw Wewnętrznych i Wojewody Świętokrzyskiego, wydał około 700 decyzji przyznających pomoc finansową, nie badając przy tym, ani nie ustalając, czy poszkodowany posiada inny lokal niż zniszczony przez powód. Nawet jeżeli ujawniono taką okoliczność, to nie miała ona wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie o przyznaniu pomocy. Tymczasem Kolegium orzekając w sprawie przyznania jej pomocy odmiennie niż we wskazanych przypadkach naruszyło nie tylko wiążące je ustalenia organów rządowych, ale przede wszystkim konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, działając na podstawie art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S., o odmowie przyznania zasiłku celowego O.W. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania organ wskazał, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Argumentowało Kolegium, że przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Wydanie zatem innemu podmiotowi decyzji przyznającej zasiłek celowy, nawet w podobnym stanie faktycznym, nie jest nową okolicznością faktyczną, lecz inną oceną w sprawie i stąd też okoliczność ta nie może wiązać w sprawie skarżącej ze względu na brak tożsamości stron i brak możliwości wzięcia przez skarżącą udziału w postępowaniu innego podmiotu.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy O.W. wniosła o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi brak przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. W tym zakresie wskazała, że weryfikacja przesłanki wznowienia wymagała podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia, czy powoływane przezeń decyzje przyznające pomoc finansową na odbudowę lub remont domów konkretnym osobom – które posiadały inne lokale mieszkalne niż zniszczone – zostały wydane i funkcjonują w obrocie prawnym. Zdaniem strony, w sprawie należało zażądać kopii tych rozstrzygnięć w celu ustalenia, jaką zawierają argumentację, skoro posiadanie innego lokalu nie miało wpływu na pozytywne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do twierdzeń Kolegium o tym, że decyzje te nie mają waloru nowej okoliczności faktycznej i nowego dowodu w sprawie podniosła, że rozstrzygnięcia te przedstawiają stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji ostatecznej, który nie był organowi znany, a miał wpływ na uprawnienia strony, a w konsekwencji na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r., o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie przyznania O.W. zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu podało że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Kolegium podkreśliło, że nowe okoliczności i nowe dowody muszą być podstawą do wydania decyzji odmiennej treści. Natomiast powołane przez stronę decyzje o przyznaniu pomocy finansowej osobom posiadającym inny lokal mieszkalny, wydane z powołaniem się na ustalenia i wymagania programu rządowego (które nie były znane organowi w chwili orzekania), nie stanowią o spełnieniu ww. przesłanki. Decyzja wydana innemu podmiotowi (nawet w podobnym stanie faktycznym) nie może bowiem wiązać w sprawie dotyczącej skarżącej – ze względu na brak tożsamości stron i brak możliwości wzięcia przez skarżącą udziału w postępowaniu wobec innego podmiotu. Kolegium powołało się nadto na pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., pozyskane od służb Wojewody Świętokrzyskiego, w którym wskazano, że świadczenia z tytułu strat powstałych w następstwie powodzi w 2010 r. otrzymały osoby, które w czasie wystąpienia klęski żywiołowej prowadziły w uszkodzonych budynkach gospodarstwa domowe, a miejsca te stanowiły centrum ich codziennego życia i planów życiowych, pomimo np. innego zameldowania lub posiadania więcej niż jednej nieruchomości. Wyjaśniono w nim ponadto, że gdy wnioskodawca był właścicielem lub współwłaścicielem uszkodzonego budynku oraz innej nieruchomości, a jego przebywanie w miejscu zniszczonym przez powódź nie miało charakteru stałego, Dyrektor Ośrodka wydawał decyzję odmowną. W skontrolowanych aktach znajdowały się m. in. dokumenty potwierdzające prawo własności budynku, oświadczenia sąsiadów, zgoda właściciela na remont i otrzymanie środków finansowych przez najemcę oraz oświadczenia o zrzeczeniu się pomocy na rzecz wnioskodawcy. Ustosunkowując się do zarzutów strony o nierównym traktowaniu przez organy pomocy społecznej (w porównaniu z innymi mieszkańcami ul. B. w S.) Kolegium podkreśliło, że argumentacja ta była już podnoszona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który jej nie uwzględnił, co wynika z uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 506/11. Stanowiska tego nie zakwestionował również Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do powołanego w kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. art. 151 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowieniowym można przystąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła przesłanka wznowienia – do czego nie doszło w niniejszej sprawie.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się O.W. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 149 § 2 K.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, pomimo że czynności wyjaśniające w tym zakresie są obligatoryjne, co wynika z brzmienia tego przepisu, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie; art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zażądanie od Wojewody i dołączenie do akt sprawy kilku decyzji Burmistrza S. przyznających pomoc finansową wskazanym przez skarżącą osobom poszkodowanym powodzią posiadającym inne niż zniszczone przez powódź lokale mieszkalne lub udziały w nich na okoliczność, że decyzje te są dowodem na to, że posiadanie innego lokalu mieszkalnego nie stanowiło przeszkody w przyznaniu pomocy finansowej na odbudowę domu (takie były ustalenia rządowego programu pomocy dla powodzian), o czym Kolegium w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie nie wiedziało i przyjęło, że jest to okoliczność wykluczająca przyznanie pomocy, twierdząc, że takich decyzji nie ma, a to miało wpływ na rozstrzygnięcie; naruszenie prawa do obrony poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia i nie uwzględnienie wniosku dowodowego, o czym skarżąca nie wiedziała – przez co została pozbawiona dowodów obronnych dla wykazania, że decyzje przyznające pomoc finansową poszkodowanym posiadającym inne lokale mieszkalne niż zniszczone funkcjonowały w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie, choć Kolegium twierdziło, że takich decyzji nie ma, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że skoro Kolegium nie ustaliło czy ww. decyzje istnieją i nie zapoznało się z ich treścią, to jakakolwiek ich ocena jest nieuprawniona. Nie można bowiem wobec tego stwierdzić, że są one nieistotne i nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jako błędne oceniła skarżąca działanie organu, który powołuje się w sporządzonym uzasadnieniu na uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 506/11, zapadłe w jej sprawie w postępowaniu zwykłym. W jej ocenie, uzasadnienie decyzji nie może być ocenione jako odpowiadające prawu. Zdaniem skarżącej, Sąd winien zobowiązać Kolegium do uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane decyzji i dokonania ich oceny pod kątem zgodności z prawem, co pozwalałoby na ewentualne stwierdzenie, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 686/15, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r. Podał, że po wydaniu w 2011 i 2012 r. decyzji dotyczących odmowy przyznania zasiłku celowego, nieskuteczności ich zaskarżenia do tut. Sądu oraz oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarżąca w kierowanych do Kolegium pismach konsekwentnie podnosiła, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje administracyjne organu pierwszej instancji, które przyznają pomoc finansową osobom poszkodowanym przez powódź, które (podobnie jak ona) w dacie wydania decyzji posiadały również tytuł prawny do lokalu mieszkalnego innego niż zniszczony przez powódź. Zdaniem skarżącej, te decyzje stanowią nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. Przytaczając przepis art. 149 K.p.a. Sąd zaakcentował, że wydane postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem Sądu, właściwie przeprowadzone przez Kolegium w trybie art. 149 § 2 K.p.a. postępowanie wznowieniowe nie ujawniło dowodu, którego istnienie mogłoby bezpośrednio wpływać na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Zauważył Sąd, że fakt wznowienia postępowania nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Stwierdził, że Kolegium prawidłowo przeprowadziło postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie w sposób niewadliwy stwierdziło brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie zgodził się Sąd z zarzutami skarżącej, iż brak zażądania od Wojewody Świętokrzyskiego i dołączenia do akt sprawy decyzji Burmistrza S. wydanych wobec wskazanych osób pozwala na uznanie, że zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego. Uzasadniał Sąd, że Kolegium dysponowało informacjami udzielonymi przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym poinformowane zostało o wynikach przeprowadzonej w dniach 9-10 czerwca 2014 r. kontroli akt dotyczących decyzji przyznających zasiłki celowe do 100 tys. zł oraz odmawiających przyznania tej formy pomocy. Z pisma tego wynikało, iż sprawdzone dokumenty świadczą, że zasiłki z tytułu strat powstałych w następstwie powodzi w 2010 r. otrzymały osoby, które w czasie wystąpienia klęski żywiołowej prowadziły w uszkodzonych budynkach gospodarstwa domowe oraz miejsca te stanowiły centrum ich codziennego życia i planów życiowych, pomimo np. innego zameldowania lub posiadania więcej niż jednej nieruchomości. Uwzględniając powyższe uznał Sąd, że Kolegium zasadnie przyjęło, iż decyzje wydane na rzecz innych podmiotów, znajdujących się nawet w podobnej sytuacji, nie stanowią nowych okoliczności lub nowego dowodu istotnego dla sprawy, przez co rozumieć należy okoliczność lub dowód, którego istnienie lub brak bezpośrednio wpływać będzie na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Prawidłowym, zdaniem Sądu, jest również stanowisko organów, że nawet w przypadku ustalenia w judykaturze wykładni przepisu prawnego, która - gdyby była zastosowana w sprawie - spowodowałaby odmienną decyzję, nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Także błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie podzielił Sąd także stanowiska skarżącej o wadach uzasadnienia decyzji wskazując, że cytowanie fragmentów komentarza do K.p.a. oraz orzeczeń sądów administracyjnych, które potwierdzają wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, podjęte z uwzględnieniem zaistniałego w niniejszej sprawie i odpowiednio przeanalizowanego stanu faktycznego nie stanowi o braku ich przetransponowania na stan faktyczny niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu powoływania się przez organ na uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 506/11, stwierdził, przeprowadzając w tym zakresie stosowny wywód, że działania tego również nie można ocenić jako błędnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O.W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd ustawowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; art. 151 P.p.s.a. w zw z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegające na oddaleniu skargi w wyniku uznania, że zaniechanie przez Kolegium, po wznowieniu postępowania, przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania co do przyczyn wznowienia nie narusza prawa i w konsekwencji przyjęcie, że nie ujawniono dowodów wskazanych jako podstawa wznowieniowa, podczas gdy Sąd winien był stwierdzić, że organ rażąco naruszył art. 149 § 2 K.p.a. w zw z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., wydając decyzję bez przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia oraz polegające na uznaniu, że czynność informacyjna dokonana przez Kolegium w maju 2014 r. na kilka miesięcy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu i w wyniku tej czynności otrzymanie pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. z Wojewódzkiego Urzędu w Kielcach Wydział Polityki Społecznej skutecznie zastąpiło postępowanie rozpoznawcze co do przyczyn wznowienia mimo, że ustalenie czy występują podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu na co wskazuje jednoznacznie treść art. 149 § 2 K.p.a.; brak rozpoznania przez Kolegium wniosku dowodowego skarżącej, który zmierzał do wykazania, że przesłanka wznowieniowa występuje i niezawiadomienie jej o tym, jak również niezawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nie narusza prawa podczas, gdy Sąd winien był stwierdzić naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego dowodziła, że w dacie orzekania przez organy o odmowie przyznania jej pomocy finansowej w związku z poniesieniem strat spowodowanych powodzią istniały okoliczności, o których Kolegium nie wiedziało, a które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Tymi nowymi okolicznościami były wydane i funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje przyznających pomoc finansową poszkodowanym powodzią, którzy w dacie orzekania posiadali inne lokale mieszkalne niż zniszczone przez powódź. Podniosła, że po zawiadomieniu jej o wznowieniu postępowania złożyła wniosek dowodowy, który zmierzał do weryfikacji przesłanki wznowieniowej w postępowaniu rozpoznawczym i wniosek ten nie został rozpoznany pomimo, iż zmierzał on do poznania ustaleń faktycznych, oceny prawnej i kryteriów, jakimi organ się kierował przyznając innym poszkodowanym pomoc finansową nawet wówczas, gdy posiadali prawo do innego lokalu. Kolegium nie tylko nie rozpoznało wniosku, ale także nie podjęło żadnych czynności rozpoznawczych w tym postępowaniu i wydało decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, podnosząc gołosłownie, że wskazane dowody nie są nowe w rozumieniu K.p.a. Taka decyzja jest nieuprawniona skoro Kolegium nie przeprowadziło postępowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia. Zdaniem skarżącej, gdyby Kolegium znało decyzje przyznające pomoc osobom posiadającym inne lokale musiałoby rozważyć czy jest uprawnione do zmiany kryteriów rządowych, bowiem stosowanie rożnych kryteriów prowadzi do naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołując się na pismo Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. i dokonując oceny legalności decyzji wadliwie uznał, że Kolegium właściwie przeprowadziło postępowanie co do przyczyn wznowienia i nie ujawniło dowodu, którego istnienie mogłoby wpływać na treść wydanego orzeczenia. Sąd zajmując takie stanowisko powołał się na art. 149 § 2 K.p.a. w zw z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., ale błędnie odczytał ich treść, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania, jako akt procesowy otwiera postępowanie w sprawie. Stąd też ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, które jest obligatoryjne. Czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi i są na tym etapie postępowania niedopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, które zachodzi w przypadkach przewidzianych przez § 2 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sądem I instancji. Dodać należy nadto, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podstawy kasacyjne złożonej skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a i art. 78 § 1 K.p.a. i zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu o uznaniu za prawidłowe ustaleń organów i dokonanej oceny braku wystąpienia w sprawie ustawowych podstaw do wznowienia postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Treść m.in. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy (rzeczowy) postępowania sądowoadministracyjnego i stosownie do jego brzmienia przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia omawianego przepisu, gdyż przedmiotem jego kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżąca kasacyjnie zarzucała Sądowi naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustawowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, postawienia takiego zarzutu nie uzasadnia odmienna ocena skarżącej kasacyjnie co do wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest bowiem pogląd, że powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt I GSK 868/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i Sąd w niniejszym składzie w pełni je podziela.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., powiązany z twierdzeniami o naruszeniu przez organy przepisów art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a.

Wszystkie zarzuty skarżącej kasacyjnie zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował stanowisko organów, które uznały, że pomimo wznowienia z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej odmowy przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku celowego nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu, a wydanym w sprawie wyrokiem przez Sąd I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 – powołana strona internetowa). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11 - dostępny na stronie internetowej). Wskazać należy również, iż przepisy art. 151 P.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie są co do zasady, przepisami, które można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej mówiąc są przepisami ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia przez Sąd. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy więc od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2313/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 150/12 - powołana strona internetowa).

W sprawie przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne poddane kontroli przez Sąd I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W sprawie nie budzi wątpliwości, a to wobec podjętego przez organ postanowienia, że do wszczęcia postępowania w sprawie doszło z urzędu, a jako jego ustawową przesłankę organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przesłanki wznowienia to przesłanki określone m.in. w art. 145 § 1 K.p.a., których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślenia wymaga jednak, że ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 K.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższego, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że na wstępnym etapie oceny wystąpienia ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, po wydaniu postanowienia z urzędu o wznowieniu postępowania, organ administracji nie był uprawniony ponownie dokonać oceny okoliczności, które uznał za stanowiące podstawę wznowienia postępowania, w aspekcie wskazanej w postanowieniu ustawowej podstawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. i potwierdzenia wcześniejszych wniosków, które doprowadziły do wznowienia postępowania. Po wydaniu postanowienia organ administracji nie jest tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do ponownego dokonania oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania wznowieniowego i w kontekście tej powinności odczytywać należy jego zobowiązanie do zebrania dowodów uzasadniających przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dodać należy również, iż w zasadzie w przypadku wznowienia postępowania z urzędu organ administracji już na pierwszym etapie postępowania winien dokonać analizy przyczyn wznowienia. W przepisach K.p.a. nie ma jednak zastrzeżenia, że kompetencje organu do ponownego badania przyczyn wznowienia postępowania we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego aktualizują się dopiero w drugim etapie postępowania tylko wyłącznie w odniesieniu do wniosku strony, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym, za zasadne uznać należało stanowisko Sądu I instancji aprobujące ustalenia i ich ocenę poczynioną przez organy procedujące w sprawie, że w związku z zgłaszanymi przez skarżącą przez szereg lat żądaniami wznowienia z urzędu postępowania wobec wystąpienia okoliczności, które w jej przekonaniu stanowiły ustawową przesłankę wznowienia postępowania, tj. brak wiedzy organu o decyzjach wydawanych innym podmiotom, które w wyniku powodzi doznały strat i posiadały inny lokal mieszkalny, nie zachodziła konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia. Postępowanie wznowieniowe w sprawie wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek skarżącej kasacyjnie, a dwufazowość postępowania wznowieniowego polega na tym, że merytoryczne badanie wskazanych w postanowieniu podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., nawet w sytuacji, gdy do wznowienia postępowania dochodzi z urzędu. Warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11- LEX nr 1252179).

Organ wydał w sprawie z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania, wskazując na jego ustawową przesłankę, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednakże wstępna ocena wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie (żądanie włączenia do sprawy akt innych postępowań w przedmiocie przyznania zasiłku celowego), podnoszonych okoliczności, które miałyby podlegać wyjaśnieniu w przedmiotowym postępowaniu, zmierzających do poznania ustaleń faktycznych, oceny prawnej i kryteriów, jakimi organ się kierował przyznając innym poszkodowanym pomoc finansową nawet wówczas, gdy posiadali prawo do innego lokalu oraz analiza informacji wynikających z pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r., skutkować musiała przyjęciem, że w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki wznowienia postępowania. Oceny tej nie mogą zmienić zarzuty skargi kasacyjnej. Brak potrzeby przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wynikał więc z prostego porównania dokumentu, którym dysponował organ w aktach sprawy z wnioskiem dowodowym i wstępną oceną przesłanki wznowienia postępowania, jej istotności i braku możliwości wykazania istnienia bezpośredniego związku pomiędzy ujawnionymi "nowymi okolicznościami" a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. Wadliwe uznanie przez organ, że określone okoliczności stanowią ustawową przesłankę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu nie pozbawia organu prawa do reasumpcji własnego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy po ponownej ich analizie oczywistym jest, że nie mogą być one uznane za odpowiadające normie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak już podnoszono wyżej sformułowanie "istotne" nie oznacza jakichkolwiek nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, ale tylko takich, które dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, czyli wpływ na zmianę treści decyzji w zasadniczych kwestiach. Okoliczność faktyczna (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od wykładni prawa. Z tych względów nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącą kasacyjnie, a skoro tak to nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 K.p.a stanowiącego, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Podstawą wznowienia w niniejszej sprawie było ujawnienie się nowej okoliczności, istniejącej w dacie wydawania decyzji o odmowie przyznania skarżącej kasacyjnie zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi w postaci decyzji administracyjnych wydanych innym podmiotom, które znajdowały się w podobnej sytuacji, co skarżąca. W świetle powiedzianego wyżej, przyjąć należało za zasadne stanowisko Sądu I instancji, że za ustawową przyczynę wznowienia postępowania na mocy tego przepisu nie mogą być uznane decyzje przyznające świadczenie z pomocy społecznej, wydawane innym podmiotom, które znajdowały się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Błędna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ administracji w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uzasadnia wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, gdyż nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu w sprawie. Może być ona co najwyżej może być rozważana w toku instancji, a gdy decyzja jest ostateczna – w trybie stwierdzenia jej nieważności. Takiej okoliczności, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie stanowi też nowa wykładnia przepisów prawa. Z zakresu stosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a wyklucza się też okoliczność prawną, gdyż treść przepisów prawa powinna być znana organowi (por. A. Ziółkowska, Skutki wyjawienia nowych okoliczności i nowych dowodów w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Administracja 2010, nr 2, s. 81). Do okoliczności takich nie należy też dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 236/13 - LEX nr 1484830).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Dostrzeżenie przez organu brak wystąpienia podstaw wznowienia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu z urzędu, nie może być pretekstem do prowadzenia postępowania dowodowego i ponownego rozpoznania sprawy w całości. Nie jest zatem tak, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, że po wznowieniu postępowania z urzędu organ nie jest uprawniony do ponownej oceny wskazanych przez siebie przesłanek wznowienia postępowania i uznania, że ustawowe przesłanki wznowienia w istocie w sprawie nie wystąpiły, a tym samym nie mogły stanowić uzasadnienia dla uchylenia decyzji ostatecznej.

W sprawie podzielić należy w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 130/11 (por. powołana strona internetowa), w którym stwierdzono, że w postępowaniu wznowieniowym wyjaśnienie stanu faktycznego, czy też swobodna ocena dowodów są ograniczone w stosunku do postępowania zwykłego ze względu na specyfikę postępowania toczącego się w trybie wznowienia postępowania. W tym postępowaniu nie chodzi o wyjaśnienie nowego stanu faktycznego sprawy, ale o ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Tym samym trafnie przyjął Sąd I instancji, że decyzje w przedmiocie przyznania innym podmiotom, które poniosły szkodę w wyniku powodzi, będącym nawet w podobnej sytuacji co skarżąca, nie są nowymi dowodami, ani nowymi okolicznościami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ dla sprawy.

Z przyczyn podniesionych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.