Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 124/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska –Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 124/19

Uzasadnienie

Pismem z dnia 29.03.2019r. S. W. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25.11.2013r., nr [...] domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończonej wydaniem decyzji z dnia 25.11.2013r., nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z 20.08.2012 r., którym skarżący zażądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków usługowo-magazynowo- produkcyjno-biurowych na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., gmina T. Podgórne. W dniu 23.08.2012r. wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie braków formalnych. P. dostarczonymi do organu w dniach 28.08.2012r., 26.11.2012r., 29.11.2012r. wnioskodawca uzupełnił oraz zmienił podanie.

Pismem z dnia 19.12.2012r. zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania.

P. z dnia 27.12.2012r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku (k. 27-28 akt adm.).

Pismem z dnia 10.01.2013r. ponownie zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w związku ze zmianą wniosku.

Postanowieniem z dnia 18.02.2013r. Wójt Gminy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 647) zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak na okres nie dłuższy niż do 27.09.2013 r. (k. 35 akt adm.). Po procesie zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przysłało w dniu 20.05.2013r. postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

W dniu 04.06.2013r. Wójt Gminy ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwzględnieniem uwag Kolegium. Po procesie zażaleniowym Kolegium przesłało w dniu 06.09.2013r. postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe.

Postanowieniem z dnia 27.09.2013 r. Wójt Gminy podjął zawieszone w sprawie postępowanie (k. 48 akt adm.).

Pismem z dnia 27.09.2013 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27.11.2013 r. z uwagi na konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. (k.49 akt adm.).

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzonej przez urbanistę - M. K. w dniu 18.10.2013r.

Wójt Gminy pismem z dnia 31.10.2013 r. zawiadomił strony o zebranych materiałach.

Wójt Gminy decyzją z 25.11.2013r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., gmina T. Podgórne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 24.02.2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący 2.11.2018 r. wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem [...] z dnia 3.12.2018 r. uznało ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 29.03.2019r. S. W. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy Sadach sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25.11.2013r., nr [...] domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi.

Zaznaczył, iż skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie z wniosku S. W. w przedmiocie warunków zabudowy zostało prawomocnie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.02.2014r., a skarga na przewlekłe załatwienie sprawy wpłynęła do Urzędu Gminy T. Podgórne w dniu 04.04.2019r., tj. po 5 latach od prawomocnego zakończenia postępowania, którego dotyczyła skarga na przewlekłość. Stanowisko powyższe podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które w związku ze złożeniem ponaglenia przez S. W. w związku z przewlekłością postępowania przez Wójta Gminy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem Nr [...] z dnia 3.12.2018r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia 25.11.2013r.

Organ wniósł o oddalenie skargi, opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy w zakresie wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Skarżący pismem z 29.10.2018r. (k. 119 akt adm.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25.11.2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 3.12.2018 r. uznało w/w ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji ww. decyzją o nr [...] Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b p.p.s.a.).

Sąd wskazuje, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Zdaniem Sądu oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 27.12.2012r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Od 27.12.2012 r. do 10.01.2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero w dniu 10.01.2013 r. wydał zawiadomienie o zmianie wniosku. Następnie 18.02.2013 r. (minął kolejny miesiąc) organ zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 28.03.2013r. Organ I instancji w dniu 20.05.2013 r. otrzymał to postanowienie. Następnie w dniu 4.06.2013 r. Wójt Gminy wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zaleceniami Kolegium) do dnia 27.09.2013 r. Następnie w dniu 27.09.2013 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27.11.2013 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienie stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu działania organu noszą znamiona przewlekłego działania. Sąd podkreśla, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem - odmownej - decyzji sporządzono w dniu 18.10.2013 r. (k. 56 akt adm.). S. W. w dniu 24.10.2013 r. wniósł o zmianę wniosku o zabudowę do 70 %. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono 31.10.2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranych materiałach. S. W. odebrał zawiadomienie w dniu 4.11.2013 r., B. T. P. Sp. z o.o. w dniu 7.11.2013 r.

Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku (27 grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu 25 listopada 2013 r. minęło prawie 11 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 18.10.2013 r.), a wydaniem decyzji w dniu 25.11.2013 r. – upłynął ponad miesiąc, w trakcie którego organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu 31.10.2013 r.).

Sąd ma na uwadze, że organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tych zawiadomieniach prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania i zawiadomienia wszystkich stron postępowania" . W tym kontekście należy wskazać, że nie są to okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania. Sąd jeszcze raz podkreśla, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie.

W związku z powyższym organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.