Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3258/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1230/14 w sprawie ze skargi Z. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. i M. K. solidarnie kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1230/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. i M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane, nałożył na Z. i M. K. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. M. w Warszawie W., w ścianie wschodniej zewnętrznej usytuowanej 3,35 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], polegających na zamurowaniu otworów okiennych 2 szt. w wysokości podpiwniczenia o wym. 1,65 x 0,85 m i 2 szt. otworów okiennych na parterze o wym. 2,0 x 1,45 m, materiałami przepuszczającymi światło, cegłą szklaną, luksferami lub innymi materiałami o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie usytuowania wskazanego budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami wszczęte zostało w związku z pismem właścicielki posesji sąsiedniej. W toku postępowania ustalono, że budynek wybudowano w oparciu o decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1975 r. wydaną przez Urząd Miejski w W. W ścianie szczytowej budynku od strony wschodniej usytuowanej 3,35 m od ogrodzenia z działką nr ew. [...] wykonano otwory okienne, które były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym powyższą decyzją w ścianie usytuowanej 4,10 m od granicy niezabudowanej w 1975 r. nieruchomości sąsiedniej. Budynek ten został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia budowy, z potwierdzeniem jego przyjęcia przez Urząd Miejski w W. z dnia [...] lipca 1989 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. K. od powyższej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż usytuowanie wschodniej ściany budynku z otworami okiennymi w odległości 3,35 m od granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane, zarówno obowiązujące obecnie, jak i wskazane w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/10, tj. rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zarówno obowiązujące obecnie przepisy techniczno-budowlane, jak i przepisy rozporządzenia z 1980 r. przewidują, że odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki wynosić powinna co najmniej 4 m, zaś bez otworów okiennych - minimum 3 m. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, organ uznał, że usytuowanie wschodniej ściany budynku w odległości 3,35 m zamiast w odległości 4,10 m przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo od projektu. Wskazał, że w ścianie tej znajdują się otwory okienne, co narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zasadne będzie zatem nałożenie na właścicieli budynku obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym uchylił decyzję organu I instancji. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. i Z. K. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12, uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazał, że obowiązki inwestora wynikające z dyspozycji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego różnią się i przyznał rację skarżącym kasacyjnie, że nałożenie obowiązków wynikających z pkt 3 jest dużo bardziej uciążliwe dla inwestorów. Wywiódł, iż zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją praw albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestorów pogorszył ich sytuację prawną, gdyż wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek z art. 139 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Orzekając ponownie powinien odnieść się do wszystkich przesłanek określonych w art. 139 k.p.a., gdyż brak stanowiska w tym zakresie uniemożliwia prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Ta kwestia umknęła Sądowi I instancji, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził jedynie, iż decyzja kasacyjna wyklucza naruszenie art. 139 k.p.a., a wobec nierozważenia przez organ odwoławczy wszystkich przesłanek określonych w art. 139 k.p.a. taka ocena jest co najmniej przedwczesna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, jakie przepisy wykonawcze powinny mieć zastosowanie, czy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, czy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że budowa została zakończona w 1989 r. i dopiero wtedy organy miały możliwość kontroli usytuowania przedmiotowego budynku i na podstawie przepisów, które wówczas obowiązywały, a zatem usytuowanie budynków należy odnosić do wymogów przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 8 lipca 1980 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że mając na uwadze wiążący w postępowaniu administracyjnym wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., zastosowanie przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 jest uchybieniem organu I instancji nieposiadającym cech rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to stanowi zwykłe naruszenie prawa, które nie uprawnia organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, a taką decyzją byłaby w ocenie NSA decyzja przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na względzie, iż tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji nr [...], gdyż jest ona korzystniejsza dla skarżących.

W skardze na tę decyzję M. i Z. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywateli przy dokonywaniu czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w postaci nałożenia na skarżących obowiązku niezgodnego z powołaną podstawą prawną;

2) art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji w sposób naruszający zaufanie stron do organów władzy publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które weszły w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przez bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 1975 r., wobec czego niemożliwe jest, aby miało do niej zastosowanie rozporządzenie wydane w terminie późniejszym;

3) przepisów § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Urz. Budownictwa z 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44) przez ich niezastosowanie;

4) naruszenie § 232 ust. 6 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, tj. wyższej niż wynika to z samego przepisu.

Skarżący wywodzili, że zgodnie z § 232 ust. 6 przywołanego wyżej rozporządzenia, klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie powinna być określona jako E 30, nie zaś El 60. W myśl § 232 ust. 4 rozporządzenia, do budynku o klasie odporności pożarowej "E", w przypadku ścian znajduje zastosowanie klasa odporności ogniowej R E I 60, co przekłada się na klasę odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie E 30. Tymczasem organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie określił klasę odporności ogniowej, jaką miałoby spełniać wypełnienie otworów w przedmiotowym budynku. Organ nie ustalił, czy działka sąsiednia jest zabudowana, czy nie, a z drugiej strony, czy ściana w budynku skarżących stanowi obudowę drogi ewakuacyjnej, czy nie.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpatrując powyższą skargę Sąd I instancji w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku wskazał, że zarówno Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję, jak i Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1878/12, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/11 oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca, o jakiej mowa w tym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować to jak dana kwestia została ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu. Dotyczy to zarówno ustaleń w ramach okoliczności faktycznych, jak i dokonanej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie, jeżeli zostały wypowiedziane stosowne oceny w prawomocnym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę był związany oceną zawartą w tym wyroku. Związanie Sądu oraz organu w rozumieniu powyższych przepisów oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zgodnie z wiążącym organy nadzoru budowlanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., usytuowanie przedmiotowego budynku odniósł do wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 8 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Usytuowanie ściany budynku w odległości 3,35 m, zamiast w odległości 4,10 m przewidzianej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 1975 r., stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, uzasadniające skorzystanie z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r., nakładającą na Z. i M. K. obowiązek wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym przy użyciu materiałów o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że nałożenie przez organ I instancji na mocy decyzji nr [...] obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, o którym mowa w art. 139 k.p.a. i dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. i Z. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji skargi co do naruszenia § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, tj. przewidującej surowsze normy niż wynika to z samego przepisu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 2 Konstytucji przez złamanie fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz oraz przyjęcie nadrzędności art. 190 p.p.s.a. nad przepisami ustawy zasadniczej, a to przez zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które weszły w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i w trakcie prowadzonych robót budowlanych;

2) przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przez bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 1975 r., wobec czego niemożliwe jest, aby miało do niej zastosowanie rozporządzenie wydane w terminie późniejszym;

3) przepisów § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. przez ich niezastosowanie;

4) § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, tj. przewidującej surowsze normy niż wynika to z samego przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- rozpoznanie skargi w składzie siedmiu sędziów i podjęcie uchwały w kwestii dotyczącej możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, do budynków, których budowę rozpoczęto na podstawie ważnego pozwolenia na budowę przed wejściem w życie wskazanego rozporządzenia;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Co do zasady ocena, które konkretnie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w danej sprawie, jest możliwa dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności konieczne jest więc rozpatrzenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu I instancji został podjęty z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów postępowania powiązanych z przywołanym przepisem Konstytucji, przez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji skargi odnośnie do naruszenia § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, to jest przewidującej surowsze normy niż wynika to z samego przepisu.

Powyższy zarzut jest uzasadniony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu naruszenia § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne zastosowanie i przyjęcie dla przedmiotowego budynku klasy odporności ogniowej El 60, podał jedynie, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r., nakładającą na Z. i M. K. obowiązek wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym przy użyciu materiałów o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W żaden jednak sposób nie ustosunkował się do tego, dlaczego uważa, że organy administracyjne przyjęły, że w sprawie tej należało zastosować takie właśnie materiały, a nie inne – o innej klasie odporności ogniowej, chociaż zarzut taki był wyraźnie podniesiony w skardze.

Zauważyć przy tym trzeba, że organy administracyjne obu instancji również nie podały przyczyn, z powodu których uznały, że należało użyć materiałów o klasie odporności ogniowej El 60, a nie o innej klasie odporności ogniowej.

Brak wyjaśnienia powyższego stanowił w odniesieniu do organów administracyjnych naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a akceptacja tego braku przez Sąd I instancji i nie ustosunkowanie się do podniesionego w tej kwestii w skardze zarzutu sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, znajduje uzasadnione podstawy. Sprawując bowiem kontrolę działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował prawidłowo środków określonych w ustawie, gdyż nie uchylił naruszających prawo decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu zaś wydanego wyroku Sąd I instancji niewystarczająco odniósł się do omawianego zarzutu skargi.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zaznaczyć należy, że chociaż – jak już wyżej podniesiono – zazwyczaj ocena, które konkretnie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w danej sprawie, jest możliwa dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia, to jednak w realiach niniejszej sprawy wskazać trzeba na związanie zarówno organów administracyjnych, jak i sądów treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1878/12. Związanie to wynika z art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. i nie narusza art. 2 Konstytucji RP.

Stosownie bowiem do art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W myśl zaś wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153).

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170).

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190).

Unormowania zawarte w powyższych przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym regulacje wskazanego w skardze kasacyjnej art. 190 p.p.s.a., nie tylko nie przeczą temu, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ale w istocie stanowią realizację tej normy konstytucyjnej. Trudno bowiem byłoby mówić o demokratycznym państwie prawnym w sytuacji, gdyby prawomocne wyroki sądowe nie były respektowane i mogłyby być kwestionowane przez inne sądy, organy administracyjne, czy też przez strony postępowania.

Z uwagi na powyższe nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty kwestionujące związanie organów, sądów i stron treścią prawomocnego wyroku sądowego. Natomiast ocena, które konkretnie przepisy aktów mających zastosowanie w tej sprawie powinny być uwzględnione przy rozstrzyganiu tej sprawy możliwa będzie dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wyjaśniającym w szczególności jakiej klasy odporności ogniowej materiały powinny być użyte w realiach niniejszej sprawy.

W tej sytuacji niezasadny jest wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi w składzie siedmiu sędziów i podjęcie uchwały w kwestii dotyczącej możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, do budynków, których budowę rozpoczęto na podstawie ważnego pozwolenia na budowę przed wejściem w życie wskazanego rozporządzenia. W myśl bowiem art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W niniejszej sprawie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się takie zagadnienie, bowiem wątpliwości nie budzi związanie prawomocnym wyrokiem sądowym.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.