Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w związku z art. 1 a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2278
law: Ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - t.j.
Teza: Cudzoziemiec, który nabył samodzielny lokal mieszkalny zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, (Dz. U. z 2017 r. poz. 2278 z pózn. zm.), we wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości w celu potwierdzenia więzi z Polską, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, może powoływać się na fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem jest funkcjonalnie związana z własnością tego lokalu.

TEZY

Cudzoziemiec, który nabył samodzielny lokal mieszkalny zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, (Dz. U. z 2017 r. poz. 2278 z pózn. zm.), we wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości w celu potwierdzenia więzi z Polską, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, może powoływać się na fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem jest funkcjonalnie związana z własnością tego lokalu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1571/21 w sprawie ze skargi Y.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr 571/21 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Y.C. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1571/21 oddalił skargę Y.C. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z dnia 23 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 17 grudnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do Ministra o wydanie zezwolenia na nabycie udziałów w użytkowaniu wieczystym dwóch nieruchomości będących częściami osiedla mieszkaniowego, na które składają się: drogi dojazdowe do budynku, miejsca postojowe zewnętrzne oraz inna infrastruktura techniczna osiedla. Powyższe nieruchomości były przedmiotem umowy przedwstępnej sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, który obejmował również nabycie w drodze sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej oraz udział w nieruchomości garażowej, które to nieruchomości są zwolnione na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2017 r. poz. 2278 z pózn. zm. – dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości. Omawiany wniosek z 17 grudnia 2020 r. dotyczył zatem zezwolenia na nabycie udziałów w dwóch nieruchomościach stanowiących części osiedla funkcjonalnie związane z nabytym przez skarżącą lokalem i udziałem w lokalu garażowym. Dla każdej z nieruchomości będących przedmiotem wniosku prowadzona jest odrębna księga wieczysta. W części uzasadniającej wniosek skarżąca podała, że posiada więzi z Polską, bowiem kształci się na Uniwersytecie Medycznym w [...] i ma zamiar zdobycia wykształcenia medycznego. Źródłem pochodzenia środków finansowych na nabycie nieruchomości jest darowizna otrzymana od jej matki.

Pismami z 4 lutego 2021 r., następnie z 19 kwietnia 2021 r. Minister wezwał skarżącą do uzupełnienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma wskazanych braków formalnych wniosku, w tym do wskazania innych okoliczności potwierdzających jej więzi z Polską oraz przedłożenie stosownych dokumentów w tym zakresie.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej w piśmie z 2 marca 2021 r., jak również w kolejnych pismach z 5 maja 2021 r. oraz 2 lipca 2021 r. wskazał w odniesieniu do wezwania w zakresie przedstawienia więzi z Polską, że nieruchomości nabywane przez skarżąca są jej niezbędne na czas nauki pobieranej w Polsce. Celem jej pobytu jest zdobycie wykształcenia medycznego. Dokument potwierdzający ten stan został załączony do poprzedniej wersji wniosku. Na ten moment jest to jedyny związek skarżącej z Polską.

Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. Minister odmówił skarżącej wydania zezwolenia na nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że skarżąca posiada trwałe i stabilne więzi z Polską, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Skarżąca nie posiada dokumentów potwierdzających legalizację jej pobytu w Polsce, np. zezwolenia na pobyt czasowy. Przyjęcie natomiast, że nabycie nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny jest wystarczającym dowodem potwierdzającym związki z Polską, prowadziłoby do sytuacji, że w każdej sprawie, w której cudzoziemiec wykaże, że posiada prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na terytorium Polski, które może nabyć bez zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub korzystając z ustawowego zwolnienia, Minister, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z ustawy, musiałby zawsze wydać decyzję zezwalającą na nabycie nieruchomości w Polsce. Podobnie, przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do nierównego traktowania cudzoziemców, uzależniając więź cudzoziemca z Polską wyłącznie od jego stanu majątkowego i tym samym od jego sytuacji materialnej. Więź z Polską musi dotyczyć bezpośrednio cudzoziemca występującego o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem z 29 marca 2022 r. oddalił skargę Y.C. na powyższą decyzję z 23 sierpnia 2021 r. Wbrew stanowisku skarżącej, Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w konsekwencji prawidłowo uznał, że cudzoziemka nie ma prawa nabyć udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości w Polsce. W myśl art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, okolicznościami potwierdzającymi więzi z Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Polski; 3) posiadanie zezwolenia na pobyt: a) czasowy z wyłączeniem wskazanymi w przepisie, lub b) stały, lub c) rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy; 5) wykonywanie na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy katalog ma charakter otwarty, także w zakresie istnienia więzi osobistych. W realiach danej sprawy organ powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny czy dana więź osobista, rozumiana jako określony stan faktyczny przekłada się na istnienie więzi z Polską. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, więź z Polską musi charakteryzować się dostateczną intensywnością czy też perspektywicznością (tj. trwałością). Sąd wskazał również na konieczność interpretowania przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w świetle celu tych przepisów. Okoliczności na jakie powoływała się skarżąca, tj. zamieszkiwanie od 2018 r. w Polsce i odbywanie studiów na kierunku medycznym, nawiązanie relacji oraz prowadzenie tutaj spraw życiowych – nie mają waloru obiektywnych czynników pozwalających uznać, że cudzoziemka spełnia wymóg wykazania więzi z Polską. Okoliczności te świadczą jedynie o związkach formalnych, zamiarze stworzenia więzi ekonomicznej z samą nieruchomością, a nie z Polską. Wskazane okoliczności nie stanowią przyczyny składanego wniosku (więź z Polską), lecz zostały wykreowane w celu wymaganego prawem uzasadnienia dokonywanego zakupu. Nie zasługiwał na uznanie zarzut braku oceny przez Ministra czy odbywanie studiów w Polsce świadczy o więzi z Polską. Organ prowadzący postępowanie ma możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków z Polską. Nauka na Uniwersytecie Medycznym w [...] i zdobycie wykształcenia medycznego nie ma charakteru trwałej więzi. Sam zamiar kupna udziałów w prawie użytkowania wieczystego nie może być wystarczający do uznania, że więzi z Polską są trwałe. Więzi powinny dotyczyć Polski, a nie nieruchomości położonej na jej terytorium.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców polegające na ustaleniu, że brak jest okoliczności potwierdzających więź skarżącej z Polską, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów i ich właściwe zastosowanie winny prowadzić do stwierdzenia, że więź ekonomiczna z Polską, własność lokalu mieszkalnego, stałe zamieszkanie w Polsce i przeniesienie do Polski wszystkich swoich istotnych spraw życiowych, w tym osobistych i uczynienie z niej swojego centrum życiowego stanowią okoliczności potwierdzające więzi skarżącej z Polską, jak również prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że istnieje wieź wynikająca ze związku funkcjonalnego pomiędzy posiadaną nieruchomością lokalową, a nieruchomością, która jest objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia, a która to wieź ze względu na treść art. 50 k.c. jest nierozerwalna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że skarżąca posiada wystarczająco trwałe więzi z Polską, bowiem posiada tutaj centrum interesów życiowych. W zakresie związku funkcjonalnego nieruchomości objętej wnioskiem a lokalem, którego skarżąca jest właścicielem wskazano, że nieodłącznym elementem umowy sprzedaży lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez nabycie udziału w nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Udziały w prawie użytkowania wieczystego nie mogą stać się samodzielnym przedmiotem obrotu, podobnie skarżąca, będąca właścicielką lokalu nie może w pełni realizować swojego prawa bez odpowiedniego prawa do gruntu stanowiącego dostęp do drogi publicznej. Udziały w prawie użytkowania wieczystego, określone szczegółowo we wniosku, stanowią immanentny składnik własności lokalu skarżącej. Zdaniem skarżącej, takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych, np. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest posiadanie przez teren dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu również nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z art. 99 powyższej ustawy, dokonuje się podziału nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek w wyniku podziału zostaną ustanowione takie służebności lub nastąpi sprzedaż działek wraz z udziałem w prawie do działki gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a z ostrożności procesowej o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnego w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 1a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie mające, po pierwsze, polegać na ustaleniu, że brak jest okoliczności potwierdzających więź skarżącej z Polską, a po drugie, że istnieje wieź, wynikająca ze związku funkcjonalnego pomiędzy posiadaną nieruchomością, a nieruchomością, która jest objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia, która uzasadnia wydanie zezwolenia. Nie podniesiono jednak zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest więc ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ i zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Kluczowe w sprawie jest zatem ustalenie, czy przy niespornym stanie faktycznym sprawy doszło do właściwej wykładni i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

3. Jak stanowi art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wydawane jest na jego wniosek, jeżeli: 1) jej nabycie nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską. W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości była wynikiem uznania, że cudzoziemka nie wykazała istnienia więzi z Polską. Warunek ten jest pojęciem niezdefiniowanym przez ustawodawcę, jednak ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w art. 1a ust. 2 zawiera kryteria pomocnicze pozwalające ustalić zakres znaczeniowy tego nieostrego pojęcia, a mianowicie: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Polski; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na pobyt czasowy z wyłączeniem zezwolenia, o którym mowa w art. 176 i art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, 5) wykonywanie na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Powyższy katalog nie wyczerpuje wszystkich okoliczności, które organ może uznać za potwierdzające więź z Polską, jednakże nie ulega wątpliwości, że te inne okoliczności powinny mieć podobny ciężar gatunkowy i świadczyć o poważnych, trwałych i realnych związkach o charakterze osobistym lub gospodarczym. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 1a ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przewidział możliwość wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Takie zezwolenie wydawane może być również w celu kształcenia się na studiach, o którym mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca dopuszcza zatem jako jedną z okoliczności świadczących o więzi z Polską przebywanie na jej terytorium tylko przez określony czas. Przebywanie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy ze swej natury nie może być uznane za trwałe i perspektywiczne, bowiem zezwolenie wydawane jest na określony czas. Trwałość i perspektywiczność więzi wynika z okoliczności towarzyszących temu pobytowi. Z niekwestionowanego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca przebywa w Polsce w celu odbycia studiów medycznych na Uniwersytecie Medycznym w [...]. Do Polski przyjechała na podstawie wizy wydanej w celu 09 student, ważnej od 23.08.2019 do 21.08.2020 r. Okoliczność podjęcia studiów w Polsce wraz z legitymowaniem się tytułem pobytowym może być zatem uznana za okoliczność potwierdzającą więź z Polską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

4. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że pobytowi w celu kształcenia się na studiach medycznych towarzyszyło nabycie lokalu mieszkalnego wraz z garażem, na które nie jest wymagane zezwolenie. Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zwalnia się z uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 – dalej: ustawa o własności lokali). Zwolnieniu podlega także nabycie samodzielnego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym lub udziału w takim lokalu, jeżeli jest to związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych nabywcy lub właściciela nieruchomości lub samodzielnego lokalu mieszkalnego (art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, za samodzielny lokal mieszkalny uważa się wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wraz z nabyciem prawa własności do lokalu mieszkalnego właściciel nabywa udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali). Cechą konstytutywną nieruchomości wspólnej jest to, że musi ona stanowić przedmiot współwłasności właścicieli lokali lub właściciela budynku i osób, którym przysługuje odrębna własność lokali wyodrębnionych w tym budynku. Istnienie nieruchomości wspólnej wiąże się też z treścią jednej księgi wieczystej, a konstrukcja praw związanych wyłącza taką możliwość, aby związanie dotyczyło praw wpisanych w różnych księgach wieczystych (uchwała SN z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt III CZP 109/13, OSNC 2014/12/120). Działki objęte wnioskiem o zezwolenie na nabycie nieruchomości nie stanowią nieruchomości wspólnej, a zatem nie są objęte zwolnieniem z uzyskania zezwolenia na ich nabycie. Są jednak funkcjonalnie związane z wykonywaniem prawa własności lokalu mieszkalnego, czego Sąd pierwszej instancji nie kwestionował. Jak wynika z aktu notarialnego sprzedaży lokalu mieszkalnego i garażu oraz umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na ich nabycie, obie nieruchomości stanowią jedyną drogę dojazdową do lokalu i garażu (s. 12 aktu notarialnego, k. 17 akt administracyjnych). Z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W sytuacji zatem braku przeniesienia udziałów w prawie użytkowania tych nieruchomości na skarżącą, faktycznie pozbawiona byłaby możliwości korzystania z lokalu i garażu w sposób pełny. Zwrócić należy uwagę, że konieczność występowania o zezwolenie na nabycie nieruchomości, w przypadku nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego zwolnionego z konieczności uzyskania zezwolenia, uzależniona jest tylko i wyłącznie od przyjętego podziału części osiedla mieszkaniowego na poszczególne nieruchomości. W sytuacji nabycia lokalu mieszkalnego w samodzielnym budynku, którego nieruchomość wspólną obejmują drogi dojazdowe i infrastruktura osiedla, skarżąca w ogóle nie musiałaby występować o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Dla nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego zakłada się jedną księgę wieczystą (art. 24 § 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 146). Stwierdzić zatem należy, że cudzoziemiec, który nabył samodzielny lokal mieszkalny zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, we wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości w celu potwierdzenia więzi z Polską, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, może powoływać się na fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem jest funkcjonalnie związana z własnością tego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie nadawał już szczególną wagę związkowi funkcjonalnemu między nieruchomościami. W wyrokach z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21 oraz z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1738/21 stwierdził, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym. Tym bardziej zatem, w świetle rozpatrywanego stanu faktycznego, należy zauważyć doniosłość dla sytuacji prawnej skarżącej istniejącego związku funkcjonalnego między lokalem mieszkalnym, którego jest właścicielem, a częściami osiedla stanowiącymi dwie nieruchomości, które dopiero łącznie z prawem własności lokalu mieszkalnego mają znaczenie prawne i funkcjonalne dla ich użytkownika wieczystego. Nie można przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo korzystania z nieruchomości gruntowych, o które toczy się sprawa, w sposób sprzeczny z celem ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Posiadanie udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących część osiedla nabiera znaczenia dopiero w połączeniu z korzystaniem z prawa własności lokalu mieszkalnego położonego na tym osiedlu.

5. Posiadanie nieruchomości na terytorium Polski przez cudzoziemca ubiegającego się o wydanie zezwolenia na nabycie innej nieruchomości nie może być automatyczne uznawane za spełnienie warunku wykazania przez wnioskodawcę więzi z Polską określonych w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W każdym przypadku wymagane jest bowiem przeprowadzenie oceny, na ile fakt posiadania takiej nieruchomości potwierdza stan rzeczywistych i trwałych więzi z Polską (wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., II OSK 256/12, CBOIS). Jak dalej stwierdził NSA w cytowanym wyroku, przysługujące cudzoziemcowi prawo własności stwarza więź nie tylko z przedmiotem tego prawa, a więc z lokalem mieszkalnym, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ale także z miejscem, w którym ten przedmiot prawa własności się znajduje. Kluczowe jest jednak to, że organ prowadzący postępowanie powinien w każdym przypadku ocenić charakter wskazywanej więzi jako odpowiadającej lub niewystarczającej do uznania jej za spełniającej warunek określony w art. 1a ust. 2 cytowanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie okoliczność studiowania w Polsce w połączeniu z nabyciem lokalu mieszkalnego i jego funkcjonalnym związkiem z nieruchomościami będącymi przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości spełniało przesłankę do uznania, że zachodzi więź cudzoziemki z Polską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

6. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z przyczyn podanych powyżej.

7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.