Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. D. i J. D. oraz A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. D. i J. D. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych oraz na rzecz A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. D. i J. D., reprezentowanych przez pełnomocnika, oraz skargi wniesionej odrębnie przez A. S., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 października 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], nakazującą A. D. i J. D. doprowadzenie lakierni proszkowej (obiekt nr [...]) do stanu poprzedniego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W wyniku interwencji podejmowanych przez A. S. (pismo skierowane do Starosty [...] z dnia 7 sierpnia 2015 r. przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w dniu 2 grudnia 2015 r. oraz pismo z dnia 14 grudnia 2015 r.) o zbadanie legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...]., użytkowanych przez J. D. jako zakład produkcyjny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim podjął czynności wyjaśniające we wskazanym zakresie. W ramach tych działań organ dokonał m.in. w dniu 1 lutego 2016 r. oględzin posesji z zewnątrz, a w dniu 22 lutego 2016 r. przesłuchał jako strony postępowania A. D. i J. D., ustalając, że obiekt oznaczony przez organ nr [...], jest użytkowany jako lakiernia proszkowa, przy czym w celu zmiany sposobu użytkowania z wiaty magazynowej końcem 2015 r. zostało dokonane zgłoszenie.

Następnie, w dniu 2 czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że obiekt nr [...] wybudowano na podstawie pozwolenia Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. Stwierdzono też, że obiekt jest obudowany płytami stalowymi ze wszystkich stron, posiada nieotwierane świetliki dachowe (płyty dachowe przezroczyste) oraz układ suwnicowy do podawania elementów poddawanych malowaniu proszkowemu, nie posiada wentylacji, zasilany jest elektrycznie i posiada podłoże z kostki brukowej. Obiekt nr [...] połączony jest z obiektem nr [...] drzwiami otwieranymi o wysokości ok. 2 m, a od strony podwórka - na całą szerokość - pomiędzy obiektem [...] i [...] zamontowana jest w nim brama podnoszona.

W dniu 16 grudnia 2016 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wydał postanowienie nr [...], nakazujące wstrzymać roboty budowlane, zabezpieczyć obiekt i przedłożyć ocenę techniczną wykonanych robót oraz ich zgodności z planem miejscowym.

Na skutek zażaleń inwestorów, postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 16 grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne kwestie, a roboty budowlane polegające na przebudowie legalnie wybudowanej wiaty na maszyny rolnicze na lakiernię proszkową zostały już w sposób faktyczny zakończone. Stosownie do tego wskazał, że postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydaje się wówczas, gdy samowolnie realizowane roboty budowlane nie są zakończone, a w sytuacji gdy zostały już zakończone, bezpośrednio stosuje się normy wynikające z art. 51 tej ustawy. Prowadząc postępowanie na tej podstawie organ zobowiązany jest z kolei dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono natomiast rzetelnych i wyczerpujących ustaleń, gdyż nie ustalono dokładnego zakresu robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową wiaty na lakiernię proszkową. Dlatego, ponownie badając sprawę organ w pierwszym rzędzie precyzyjnie określi jakie roboty budowlane są przedmiotem postępowania, a następnie prawidłowo i precyzyjnie ustali czas i zakres wykonanych robót.

W dniu 8 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o oględzinach w sprawie wykonania robót budowlanych przy przebudowie obiektu nr [...] (tj. wiaty na lakiernię proszkową), po czym w dniu 20 lutego 2017 r. przeprowadził oględziny obiektu nr [...], ustalając m.in., że jest on użytkowany jako malarnia proszkowa i magazyn, w 2010 r. została złożona dokumentacja na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową, a w dniu 7 stycznia 2016 r. dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z hali magazynowej na lakiernię. W dniu 19 kwietnia 2017 r. przeprowadzono dowody z przesłuchania stron: A. S. i J. D.

Decyzją z dnia 20 lipca 2017 r., nr [...], powołując jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazał A. D. i J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 grudnia 2010 r., na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej, w [...], przy ul. [...], działka nr a, w terminie do 31 października 2017 r. W uzasadnieniu, wskazując na dokonane ustalenia, wyjaśnił, że obiekt wiaty (nr [...]) usytuowany jest pomiędzy obiektem nr [...], [...] i [...], a od strony zachodniej znajduje się w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią. W całości jest obudowany, od strony podwórka jest wstawiona brama, natomiast od strony działki sąsiedniej zamontowana pełna ściana z blachy. Dach nad obiektem jest dwuspadowy z pokryciem w postaci blachy ze świetlikiem dachowym po obu stronach połaci dachowych. Wewnątrz ustawiono komorę lakierniczą oraz zmagazynowane elementy stalowe. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Użytkowany jest jako lakiernia proszkowa, dlatego znajduje się w nim kabina, piec i pistolety do malowania, natomiast spaliny odprowadzane są przez komin znajdujący się w obiekcie nr [...]. Opis techniczny do projektu budowlanego objętego pozwoleniem na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową, z dnia 28 grudnia 2010 r., jasno natomiast wskazuje, że przedmiotem inwestycji była budową wiaty na sprzęt domowy, dla której nie przewidziano obudowy od strony granicznej sąsiada, jak również nie została zaprojektowana brama od strony podwórka. Projekt przewidywał także dach trójspadowy, bez montażu świetlików dachowych i obiekt nie wymagał zaprojektowania instalacji. Do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, z dnia 7 stycznia 2016 r., dołączony został z kolei opis techniczny wskazujący, że obiektem istniejącym jest budynek magazynowy, obudowany płytami z blachy trapezowej, wyposażony w instalację elektryczną, z zamontowaną przeszkloną bramą. Inwestor nie posiada jednak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zmianę sposobu użytkowania z wiaty magazynowej na halę magazynową. Wskazując, że błędne dokonanie zgłoszenia, zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, skutkuje zastosowaniem trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że przypadek samowoli budowlanej może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie zamiar wykonania określonych robót (objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę), jednak czyni to w zamiarze obejścia konieczności uzyskania takiego pozwolenia. Następnie wywiódł, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, na skutek wykonania robót naruszających obowiązujące przepisy. Zdaniem organu, naruszenie to polegało na wykonaniu ściany wraz z wstawieniem bramy wjazdowej od strony wschodniej, przedłużeniu okapu dachu nad bramą, wykonaniu instalacji wewnętrznych, tj. elektrycznej oraz grzewczej wraz z montażem zbiornika na olej opałowy wewnątrz budynku, a także wstawieniu kominów w połaci dachu. W tych okolicznościach zaistniały natomiast przesłanki do nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wskazując zapisy uchwały Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2016 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (zwanego dalej miejscowym planem), odnoszące się do terenu działki przy ul. [...], oznaczone symbolem 4MU - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, organ uznał, że użytkowanie obiektu jest niezgodne z miejscowym planem. Wskazał, że składając zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z hali magazynowej na malarnię proszkową, inwestor świadomie wprowadził organ w błąd, gdyż w momencie tej zmiany obiekt nr [...] był wiatą magazynową, a nie halą magazynową.

Nie godząc się z powyższą decyzją A. D. i J. D. wnieśli odrębne odwołania o tożsamej treści, w których zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie przez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki legalizacji już wykonanych robót budowlanych, o ile takowe zostały wykonane. Odwołujący zarzucili też wadliwe ustalenie, że użytkowanie wiaty jest niezgodne z przeznaczeniem i nie może być zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem, podczas gdy pismem z dnia 4 maja 2017 r. Wójt Gminy [...] potwierdził, że zmiana sposobu użytkowania istniejącej wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieustalenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie. Na podstawie podniesionych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., dotyczącego zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty na budynek malarni proszkowej z miejscowym planem. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że organ nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana niezgodność z miejscowym planem. Jednocześnie, w przypadku nieprawidłowości powinien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wywodzili też odwołujący, że funkcjonowanie wiaty jest całkowicie legalne, gdyż dokonano zgłoszenia zmiany jej sposobu użytkowania, a organ tego nie zakwestionował. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł również A. S., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie inwestorowi rozbiórki rozbudowanej części zakładu oznaczonej jako obiekt nr [...]. Zdaniem odwołującego, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że sporne roboty budowlane nie stanowiły przebudowy wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej na budynek lakierni, ale w istocie polegały na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Bezsporne jest, że obiekt jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego. Ponadto obiekt nr [...] nigdy nie stanowił wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej. Taki obiekt nigdy nie powstał, bo nie był potrzebny inwestorowi, który nie posiada i nigdy nie posiadał gospodarstwa rolnego. Prowadzi on zakład produkcyjny, który od wielu lat konsekwentnie rozbudowuje na potrzeby prowadzonej działalności. Natomiast uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową było jedynie próbą obejścia przepisów uniemożliwiających legalną rozbudowę zakładu produkcyjnego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i przytoczył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Dokonując analizy zgromadzonych dowodów, organ odwoławczy ustalił, że w decyzji z dnia 28 grudnia 2010 r., nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową, Starosta [...] stwierdził, że inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], a obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów a, b k.m. [...] obręb [...]. Z metryki przedłożonego organowi administracji arichtektoniczno-budowlanej projektu pt. "Wiata gospodarcza rozbudowa" wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa wiaty na sprzęt domowy. W opisie technicznym do projektu budowlanego wiaty gospodarczej - rozbudowa zaznaczono, że nie przewidziano obudowy od strony granicznej sąsiada, obiekt nieocieplony. Pismem z dnia 20 października 2014 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu rozbudowy budynku gospodarczego na wiatę. Starosta [...] w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że w zakładzie J. D. prowadzona jest produkcja w dwóch halach produkcyjnych, a ponadto zakład posiada dwie hale magazynowe. W dniu 12 stycznia 2016 r. inwestor zgłosił natomiast Staroście [...] zamiar zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na malarnię proszkową, a decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 2 sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału działki nr a na nowe działki: nr c i nr d. Powołując zapisy planu miejscowego, obowiązujące dla działki nr d, organ odwoławczy wskazał, że obecnie powstała - w wyniku dokonanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania - lakiernia proszkowa wchodzi w skład A. Zgodził się też z A. S., że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie tylko stanowiły przebudowę wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej na budynek lakierni, ale także w istocie poległy na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Funkcjonowanie powstałego obiektu jest jednak sprzeczne z miejscowym planem obowiązującym dla spornego terenu. Nie podzielając opinii Wójta Gminy [...], wyrażonej w zaświadczeniach z dnia 4 maja 2017 r. i z dnia 1 sierpnia 2017 r. dotyczących zgodności inwestycji z planem, organ odwoławczy stwierdził, że sporna lakiernia proszkowa nie może być uznana jako część zabudowy mieszkaniowej, a także zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy usługowej. Nie jest również towarzyszącym zabudowie mieszkaniowo-usługowej urządzeniem budowlanym, czy obiektem i pomieszczeniem związanym z drobną wytwórczością. Stanowi bowiem pewien element ciągu technologicznego prowadzonej produkcji. Podjęta w obiekcie działalność zmienia przy tym warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, co w konsekwencji wprowadziło ograniczenia i uciążliwości dla działki sąsiedniej. Uznając, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlanego, a zapisy miejscowego planu uniemożliwiają doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami, organ wskazał, że przedsiębiorstwo J. D. w przeważającej części zajmuje się obróbką mechaniczną elementów metalowych i prowadzi działalność wytwórczą. Z uwagi na zapisy miejscowego planu, występując z formalnym wnioskiem, inwestor nie uzyskałby zatem pozwolenia na budowę spornego obiektu. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to dokładnego ustalenia stanu faktycznego zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa i dopiero gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, organ może nałożyć obowiązki zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podzielając wniosek organu pierwszej instancji o niezgodności spornego obiektu z miejscowym planem, organ odwoławczy stwierdził, że funkcjonowanie tego obiektu może też wpłynąć na zakłócanie spokoju mieszkańców terenów przyległych do zakładu. Ponadto, jak wskazał, wykonanie najpierw wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, a następnie dokonanie w roku 2016 zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na malarnię proszkową należy uznać "za prawdopodobnie świadome obejście prawa przez inwestora", który na terenie wcześniej zabudowy mieszkalno-zagrodowej, a obecnie zabudowy mieszkaniowo-usługową, posiada obudowany ze wszystkich stron obiekt lakierni proszkowej wchodzący w skład zakładu. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że sprawa została wszechstronnie wyjaśniona i oceniona. Wykazano przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a stawianych przez odwołujących zarzutów nie można podzielić.

We wniesionej skardze A. D. i J. D. zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że użytkowanie wiaty jako malarni proszkowej jest niezgodne z przeznaczeniem i nie może być zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem, podczas gdy plan nie zabrania tego rodzaju sposobu użytkowania nieruchomości. Ponowili także zawarty w odwołaniach zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podnieśli rażące naruszenie przepisów:

- art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie złożonego przez skarżących materiału dowodowego, brak rozważenia istoty sprawy w kontekście interesu społecznego oraz zupełne pominięcie słusznego interesu skarżących;

- art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji o treści, która nie przekonuje co do zasadności i zgodności z prawem;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie rozstrzygnięcia sprawy bez oceny całokształtu materiału dowodowego, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wójta Gminy [...] oraz dokonanej przez niego interpretacji zapisów miejscowego planu i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem zasad wykładni zapisów planu jako aktu prawa miejscowego;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi akcentowali, że dokonując wykładni postanowień miejscowego planu należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich, których ograniczenie nie może być interpretowane rozszerzająco. Zdaniem skarżących, nie można odrzucać takiego przeznaczenia planu, które nie sprzeciwia się podstawowemu przeznaczeniu i nie jest sprzeczne z celem, jaki zakłada plan. W tym zakresie wywodzili, że miejscowy plan nie wyklucza używania wiaty jako malarni proszkowej, a organ zastosował wykładnię rozszerzającą planu, tj. ewidentnie na ich niekorzyść. Ponadto nie podał konkretnie, jaki zapis miejscowego planu stoi w sprzeczności ze wskazanym sposobem użytkowania wiaty. Nie wyjaśnił również, dlaczego nowy sposób użytkowania wiaty stanowi ciąg technologiczny produkcji, dlaczego stoi w sprzeczności z planem i jakie ograniczenia oraz uciążliwości wywołuje dla sąsiednich działek. Jednocześnie organ z góry przesądził, że gdyby skarżący wystąpił z wnioskiem pozwolenie na budowę budynku magazynowego, to pozwolenia takiego by nie otrzymał, co wyprzedza fakty i świadczy o stronniczym podejściu. Skarżący podnieśli też, że w podobny sposób interpretuje plan również Wójt Gminy [...], który jest odpowiedzialny za przygotowanie oraz wykonanie planu. Odwołując się do prokonstytucyjnej wykładni postanowień planu wskazali, że niejasne, nieprecyzyjne lub ogólne postanowienia planów winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestorów. Ponadto ponowili argumentację zawartą w odwołaniach w zakresie niewyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności, co spowodowało, że organ nie wykazał, iż doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia Prawa budowlanego, nie jest możliwe przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie w drodze nakazu zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei A. S. podniósł zarzuty: naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do zastosowania w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieodpowiadający wymogom prawa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że sporny obiekt (nr [...]) pełni funkcję lakierni proszkowej w wyniku zmiany sposobu użytkowania i wchodzi w skład przedsiębiorstwa J. D. Podzielił stanowisko organu, że sporny obiekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu, obowiązującymi dla terenu działki nr d. Zwrócił też uwagę, że obiekt ten jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego, w tym również z obiektem nr [...] i nie stanowił nigdy wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, co obrazuje materiał zdjęciowy sprawy. Dostrzegł ponadto, że inwestor nie posiadał gospodarstwa rolnego ani zabudowy zagrodowej, natomiast od wielu lat prowadzi zakład produkcyjny, konsekwentnie go rozbudowując. Legalna rozbudowa zakładu nie była jednak możliwa z uwagi na zapisy miejscowego planu. Próba obejścia tych zapisów i dokonanie rozbudowy pod nazwą budowy wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej nie może natomiast korzystać z ochrony prawnej. Stąd też, uzyskanie innego pozwolenia na budowę nie może przesądzać o zastosowaniu łagodniejszego dla inwestora trybu usuwania skutków samowoli. Skarżący wywodził, że skoro według organu doszło do wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, a roboty te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, które po myśli art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było konieczne, to w takiej sytuacji właściwym trybem usuwania skutków samowoli budowlanej jest tryb określony w art. 48 i art. 49 ww. ustawy, a nie zastosowany przez organ tryb z art. 51 tej ustawy, przewidziany dla przebudowy. Natomiast w przypadku dokonania przez organ jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację wykonanej rozbudowy, gdyż wykazane zostało, że jest ona niezgodna z przepisami obowiązującego miejscowego planu, organ nadzoru budowlanego winien nakazać rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na zakończenie skarżący podniósł również zarzut nieprecyzyjnego i niejednoznacznego sformułowania rozstrzygnięcia, co jak wskazał narusza art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 597/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 597/17 ze skargi A. S. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 592/17 ze skargi A. D. i J. D. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 592/17.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Stwierdził, że w sprawie znajdował zastosowanie tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane, a wobec ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego, w wyniku wszechstronnej oceny materiału dowodowego prawidłowo podjęto rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszym ciągu P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 października 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 20 lipca 2017 r., nakazującą A. D. i J. D. doprowadzenie lakierni proszkowej (obiekt nr [...]) do stanu poprzedniego, tj. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej, w terminie do 31 października 2017 r. Wskazane decyzje wydane zostały w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, dotyczyło ono wykonania robót budowlanych przy przebudowie obiektu nr [...] (tj. wiaty na lakiernię proszkową) bez pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę organy obu instancji uznały, że istniejący aktualnie obiekt lakierni proszkowej nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, a zapisy obowiązującego miejscowego planu uniemożliwiają jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organów, zgromadzony materiał dowodowy stanowi zatem podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek wydania nakazu doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego jest jednak przedwczesne, ponieważ nie uwzględniono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast w sferze prawnej uzasadnienia ocenianych decyzji są niewystarczające, a miejscami wręcz mylące.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a. organy administracji w toku postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności omawiana zasada związana jest z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. Ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów z całą pewnością nie polega jednak na formułowaniu ocen w sposób dowolny lecz wymaga wskazania przekonujących podstaw dokonanej oceny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sposób właściwy narusza z kolei wskazane zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w dokonaniu wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się ze sformułowaną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć także przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zaakcentowania wymaga ponadto, że samo rozstrzygnięcie decyzji, powinno natomiast być tak sformułowane, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc ono sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tylko bowiem wówczas służy realizacji zasady z art. 8 K.p.a. Nie może zatem pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Powyższa zasada powinna być przestrzegana przez organy w sposób szczególnie rzetelny w odniesieniu do decyzji zawierających rozstrzygnięcia o charakterze imperatywnym, obejmujących nakazy określonego zachowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja obejmująca nakaz, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest decyzją kończącą postępowanie i w przypadku niewykonania nałożonego w niej obowiązku może podlegać egzekucji w postaci ewentualnego wykonania przymusowego.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym wymogom. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności. Uzasadnienia, zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszają zatem wskazane przepisy, w tym w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie te naruszenia, w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż obiekt budowlany nr [...], stanowiący przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, ma powierzchnię powyżej 50 m2 (długość 13,65 m, szerokość wewnątrz 4,74 m oraz 9,13 m) i przylega do innych obiektów budowlanych, oznaczonych nr [...],[...] i [...]. Z obiektem nr [...] jest on przy tym połączony drzwiami. Wszystkie wskazane obiekty wchodzą natomiast w skład A i są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwe też, na podstawie decyzji z dnia 28 grudnia 2010 r. inwestorzy uzyskali pozwolenie na wykonanie - w miejscu posadowienia obiektu nr [...], robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego, o wiatę magazynową. Zauważyć ponadto trzeba, że organ odwoławczy ustalił, iż przedmiotem inwestycji objętej pozwoleniem miała być budowa wiaty gospodarczej na sprzęt domowy, jako obiektu nieocieplanego i nieobudowanego od strony granicznej sąsiada. Tymczasem z ustaleń dokonanych podczas oględzin wynika, że aktualnie istniejący w tym samym miejscu obiekt nr [...] jest obudowany płytami stalowymi ze wszystkich stron (a z jednej z nich posiada poodnoszoną mechanicznie bramę), posiada świetliki dachowe z płyty przezroczystej i pełni funkcję malarni proszkowej połączonej drzwiami z innymi obiektami.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności faktycznych, zakresu udzielonego pozwolenia z dnia 28 grudnia 2010 r., jak również ujawnionego faktu dokonania przez inwestora w dniu 7 stycznia 2016 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z hali magazynowej na malarnię proszkową, organy powinny przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić i ustalić, czy obiekt budowlany nr [...] od początku istnieje w obecnym kształcie, czy też pierwotnie w miejscu jego posadowienia powstała wiata magazynowa na maszyny rolnicze - stanowiąca rozbudowę budynku gospodarczego zgodną z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2010 r., a aktualnie istniejący obiekt powstał w następstwie wykonania określonych robót budowlanych polegających na przebudowie pierwotnie istniejącej wiaty. Następnie też, w przypadku ustalenia, że obiekt od początku istnieje w aktualnym kształcie, na podstawie kompletnej dokumentacji projektowej powinny dokonać jednoznacznej oceny, czy jego wykonanie stanowiło rozbudowę budynku gospodarczego w ramach udzielonego pozwolenia z dnia 28 grudnia 2010 r., czy też rozbudowę dokonaną w warunkach samowoli. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że najpierw powstała wiata objęta pozwoleniem na budowę, organy powinny ustalić prawidłowo i precyzyjnie czas oraz zakres wykonanych robót, polegających na przebudowie wiaty, które doprowadziły do powstania aktualnie istniejącego obiektu. Nie można nie dostrzegać, że istniejący aktualnie obiekt nr [...] różni się od wiaty, na wykonanie której inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w ramach rozbudowy budynku gospodarczego. Wprawdzie rozpatrzenie materiału dokumentacyjnego w tym zakresie nie jest wyczerpujące, gdyż organy nie dokonały ustaleń i oceny co do porównania wszystkich elementów obiektu istniejącego i objętego pozwoleniem (jak również nie wyjaśniły kwestii braku kompletnej dokumentacji projektowej w tym zakresie), jednak już chociażby z poddanego przez organ odwoławczy ocenie opisu technicznego do zatwierdzonego projektu budowlanego wiaty wynika, że pozwolenie dotyczyło wiaty nieobudowanej ze wszystkich stron. Jednocześnie, w postępowaniu ustalono, że istniejący obiekt posiada świetliki w dachu, zasilany jest elektrycznie oraz połączony jest z innymi obiektami, które wykorzystywane są do prowadzenia działalności gospodarczej. Jego przeznaczenie także jest inne. Niewątpliwie zatem należało w sprawie ustalić, kiedy i w wyniku jakich robót budowlanych, legalnych lub nie, powstał aktualnie istniejący obiekt, a także dokonać ustaleń co do jego charakteru. Zauważyć można, że A. S. podnosił, że sporny obiekt w istocie nie stanowił nigdy wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej.

We wskazanym powyżej zakresie organy obu instancji nie poczyniły jednak żadnych jednoznacznych ustaleń, choć kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych objętych decyzjami była sporna między stronami. Nie dokonały również jednoznacznej oceny co do charakteru istniejącego obiektu, tj. czy stanowi on wiatę, czy inny obiekt budowlany. Pomimo przeprowadzenia oględzin oraz przesłuchania stron postępowania, organy nie ustaliły też przede wszystkim, czy istniejący obecnie obiekt powstał w wyniku rozbudowy budynku gospodarczego, czy w wyniku przebudowy istniejącej wiaty na malarnię proszkową. Nie rozważono również w sposób wyczerpujący tego, w jakim zakresie parametry istniejącego obiektu są różne od tych, które zatwierdzono w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie przedstawił też rozważań co do zaakceptowanego twierdzenia podniesionego przez A. S. w odwołaniu, że roboty budowane dotyczące obiektu nr [...] w istocie polegały na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego, a sporny obiekt jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego. Nie rozważył też podnoszonej kwestii, że obiekt ten nigdy nie stanowił wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej, na budowę której udzielono pozwolenia.

Zdaniem Sądu, dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie i wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na poprawną kwalifikację wykonanych robót, ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku bowiem przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, natomiast rozbudowa budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 tej ustawy.

Należy mieć na względzie, że przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy znajdują zastosowanie do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Do rozbudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia, do której znajduje zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, może natomiast dojść również wtedy, gdy inwestor pomimo posiadania pozwolenia na budowę realizuje budowę inną niż ta, której dotyczyło pozwolenie. Czym innym jest bowiem dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja budowy, o parametrach całkowicie innych niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. O tym, czy mamy do czynienia z istotnym odstępstwem, czy z zupełnie inną budową winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji.

Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest również to, że w przypadku braku jednoznacznego ustalenia, że pierwotnie inwestorzy zrealizowali rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej i następnie dokonali przebudowy tej wiaty, nie sposób uznać, że poprzednim stanem, do którego doprowadzenie można nakazać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest stan określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, kiedy obiekt określony w pozwoleniu nigdy nie powstał, nałożenie nakazu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z decyzją w istocie prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na nałożeniu nakazu zrealizowania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje natomiast takiej możliwości.

Zauważyć ponadto przyjdzie, że jeśli istniejący obiekt ma parametry techniczne lub użytkowe różne od tych, które zatwierdzono w pozwoleniu, bez dokonania dokładnych ustaleń co do zakresu, charakteru i czasu wykonania robót budowlanych, które doprowadziły do powstania istniejącego obiektu, nie sposób uznać, że obecnie istniejąca lakiernia powstała wyłącznie w wyniku zmiany sposobu użytkowania, jak podnoszą inwestorzy. W niniejszej sprawie, bez szczegółowej analizy w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził natomiast, że obecnie istniejąca lakiernia proszkowa powstała w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie zgodził się, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie stanowiły przebudowy wiaty magazynowej w zabudowie, lecz w istocie polegały na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Taka ocena natomiast, jako pozbawiona podstaw faktycznych uzasadniających zastosowania art. 51 ust. 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wewnętrznie sprzeczna, z całą pewnością nie zasługuje na uwzględnienia. Ponadto można dostrzec, że w odniesieniu do zapisów planu miejscowego organ ten wywodził, że to sposób użytkowania spornego obiektu, a nie sam obiekt narusza zapisy planu miejscowego, co świadczy o braku oceny wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującym prawem.

Z uwagi na powiedziane dotąd uznać trzeba, że organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny i wyczerpujący, czy sporne roboty stanowią przebudowę czy rozbudowę obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich, w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przedstawionej przez A. S. argumentacji, która dotyczyła kwestii merytorycznych o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy, tj. zastosowania trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie organy obu instancji uznały w sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, rozważanie przez Sąd kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Jednakże już teraz należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia nie były jedynymi, jakich dopuściły się organy nadzoru budowlanego. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, jak trafnie podniósł skarżący A. S., powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zwłaszcza decyzja wydana w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna określać konkretne czynności, tak aby jej adresat nie miał wątpliwości, jakie działania powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem organ pierwszej instancji nakazał ogólnie doprowadzenie spornego obiektu do stanu poprzedniego, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka treść rozstrzygnięcia, bez ustalenia różnic w zakresie obiektu aktualnie istniejącego a obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia oraz bez określenia, na czym konkretnie ma polegać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli jakie czynności należy w tym zakresie wykonać, może powodować wątpliwości co do zakresu niezbędnych prac. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, gdy inwestor dokonał w obiekcie robót budowlanych o zróżnicowanym charakterze, które nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę, a organy nie przeprowadziły oceny, czy wszystkie z nich wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym, czy powinny podlegać "przywróceniu". Z tych przyczyn uznać należy, że rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, zaakceptowane przez organ odwoławczy, jest wadliwe, bo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, bez konkretnego określenia elementów objętych przedmiotowym nakazem. Ta wadliwość decyzji stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a.

Ponadto Sąd dostrzegł, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał, że roboty budowlane polegające na: wykonaniu ściany wraz z wstawieniem bramy wjazdowe od strony wschodniej, przedłużeniu okapu dachu nad bramą, wykonaniu instalacji wewnętrznych elektrycznej oraz grzewczej wraz z montażem zbiornika na olej opałowy wewnątrz budynku, a także na wstawieniu kominów w połaci dachu, naruszają obowiązujące przepisy, jednak nie podał, które z przepisów z zakresu prawa budowlanego, czy też innych przepisów prawa administracyjnego materialnego zostały naruszone. W tej kwestii brak jest jakichkolwiek rozważań organu pierwszej instancji. Organ ten nie wskazał też, na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń faktycznych w tym zakresie. Podobnie, stwierdzając niezgodność użytkowania obiektu z miejscowym planem, organ pierwszej instancji nie podał, jaki zakres prowadzonej w spornym obiekcie działalności uznaje za użytkowanie niezgodne z jego przeznaczeniem i zapisami planu. Z kolei organ odwoławczy uznał, że obiekt nie spełnia wymogów określonych w przepisach i zacytował w całości art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane, w ogóle przy tym nie tłumacząc, które z przypadków w nim opisanych dotyczą obiektu nr [...]. W tym miejscu wyjaśnienia więc wymaga, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas - na zasadzie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak wskazano już wyżej, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza zakończenie postępowania naprawczego i to wynikiem negatywnym dla inwestora. Dlatego decyzja ta - z uwagi na jej skutki - wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych poprzez jednoznaczne wskazanie naruszonych przepisów. W kontrolowanych decyzjach wyjaśnień w tym zakresie jednak zabrakło, co dodatkowo uzasadnia stanowisko o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Powyższe potwierdza również, że organy przedwcześnie i w sposób dowolny uznały, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać ponadto przyjdzie, że dodatkowym naruszeniem prawa przez organ odwoławczy było utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, określającej termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 października 2017 r., której nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, bądź nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to na zasadzie art. 130 § 1 i § 2 K.p.a., utrzymanie jej w mocy skutkuje uzyskaniem przymiotu ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 K.p.a.) od dnia wydania decyzji odwoławczej. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 24 października 2017 r., podczas gdy określony przez organ pierwszej instancji termin do wykonania obowiązku upływał z dniem 31 października 2017 r. Tym samym podjęte rozstrzygnięcie doprowadziło do uaktualnienia się terminu niemożliwego do dotrzymania.

W ocenie Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornego obiektu prawidłowego trybu postępowania z art. 50-51 lub art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Z tego powodu zbędne stało się badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skargach. Skoro bowiem w niniejszej sprawie organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób - utrudniający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia, to uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność działań organów administracji Sąd nie jest natomiast uprawniony do zastępowania tych organów w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów, w przypadku A. i J. D., składa się solidarnie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona od dwóch pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł. Natomiast w przypadku skarżącego A. S. koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.