Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2095/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: . 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 , art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 939/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, w przedmiocie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w I. kwotę 1 137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 939/20 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zarząd Powiatu I. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (...) zezwolił spółce skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] ul. S.P. w I., w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej, w obrębie skrzyżowania drogi powiatowej z drogą gminną ul B. – umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniach od [...] października 2016 r. – na czas nieoznaczony. Za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym organ ustalił opłatę w wysokości 28,18 zł. Za każdy następny rok opłata wynosiła 240 zł.

Na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z [...] września 2019 r. droga, której dotyczyło to zezwolenie została pozbawiona kategorii drogi powiatowej i stała się drogą gminną.

W związku z tym, skarżąca spółka wniosła o zmianę decyzji Zarządu Powiatowego w I. z [...] listopada 2016 r., poprzez ustalenie opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym według stawek obowiązujących dla dróg gminnych.

Prezydent Miasta I. decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji w zakresie objętym żądaniem. Wskazał, że opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3, 5, 11 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) ustalana jest z góry na kolejne lata, na jakie zezwolenie zostało wydane, w oparciu o uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającą wysokość stawek, obowiązującą w dacie wydania decyzji. Stosownie do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, mimo zmiany organu zarządzającego drogą, decyzje nadal funkcjonują w obrocie prawnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami, kształtując, na zasadach w nich określonych, prawa i obowiązki ich adresata. W ocenie organu, tryb przewidziany w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) nie mógł być w sprawie zastosowany z uwagi na to, że decyzja z [...] listopada 2016 r. w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność zmiany decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (inna kategoria drogi publicznej, wynikająca ze zmiany kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzenia, z powiatowej na gminną). Zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w tym znaczeniu składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W decyzji z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza zmianę zarządcy drogi - zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent I. w miejsce Zarządu Powiatowego w I. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. W ocenie WSA, ustalenie opłaty dla innej kategorii drogi (mającej innego zarządcę drogi i inne stawki opłat) stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na szczególny tryb i ściśle określone przesłanki zmiany decyzji ostatecznej, zarzuty naruszenia ogólnych przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji;

b) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k,p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała m.in., że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 155 k.p.a. przez uznanie, że przepis ten nie może znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Wbrew stanowisku WSA, decyzja, na podstawie której skarżąca nabyła prawo umieszczenia urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, może być zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, przeszkody w zastosowaniu tego trybu nie stanowi brak tożsamości sprawy. Decyzja stanowiąca przedmiot kontroli została wydana na wniosek podmiotu, na rzecz którego była wydana pierwotna decyzja, a przedmiotem postępowania są te same urządzenia, na umieszczenie których wyrażono zgodę w pierwotnej decyzji. Tożsama jest również ulica, w której urządzenia zostały umieszczone na podstawie udzielonego zezwolenia. Nie zmienił się zatem stan faktyczny sprawy, zmianie uległ jedynie stan prawny, w którym wydawane były rozstrzygnięcia. W pierwotnym, droga miała bowiem status powiatowej, a obecnie jest gminną oraz obowiązywały inne stawki opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, tożsamość podstawy prawnej powinna być ograniczona jedynie do podstawy prawnej przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku, nie zaś jego zakresu, który może ulegać modyfikacji w przypadku zmian prawnych. Zmiana przepisów prawa miejscowego polegająca na przekształceniu statusu drogi z powiatowej na gminną, nie może być kwalifikowana jako wpływająca na zmianę przedmiotu lub podmiotu postępowania. Z omówionych względów skarżąca kasacyjnie uznała, że przyjęcie przez WSA, że na przeszkodzie zmianie decyzji stoi brak tożsamości przedmiotu postępowania w istotny sposób narusza art. 16 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji w której powinna ona zostać uwzględniona.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. i art. 7b k.p.a. uznając, że nie doszło do ich naruszenia przez organy administracji. Następnie wskazała, że brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii nakazu stosowania art. 7a § 1 k.p.a. oraz oceny zarzutów naruszenia art. 155 k.p.a. w zakresie konieczności uwzględnienia w toku postępowania interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona argumentowała, że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze a niektóre z nich - w szczególności odnoszące się do konieczności zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. i weryfikacji aktualności poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie - pominął milczeniem. W tym zakresie wyrok WSA wymyka się spod kontroli, a skarżąca nie wie, czy zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest uzasadniony, czy nie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, w której były one niezbędne z uwagi na występujące naruszenia procesowe, stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Bydgoszczy.

Mając na względzie treść motywów i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu pozwalają przyjąć, że spór w rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania kasacyjnego dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zaaprobował przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że decyzja Zarządu Powiatowego w I. z [...] listopada 2016 r. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie może być zmieniona w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał ku temu dwa zasadnicze powody – związany charakter ww. decyzji i brak tożsamości sprawy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazane przeszkody do zastosowania art. 155 k.p.a. nie wystąpiły, z czym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy się zgodzić.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 180/21 NSA wskazał, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (por. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania organów administracji i Sądu pierwszej instancji ograniczyć zakres stosowania art. 155 k.p.a., wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (por. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do zasadniczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie.

Z omówionych względów stanowisko organów administracji odnośnie do charakteru decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji [...] listopada 2016 r. w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r. sygn. II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r. z. 9 poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji [...] listopada 2016 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Tezy przeciwnej nie sposób jest - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu pierwszej instancji - wywodzić z okoliczności zmiany kategorii drogi wynikającej z uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z [...] września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ww. decyzją ostateczną, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego, pozostają bez istotnych zmian, gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych uchwałą. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym zmiana kategorii drogi - w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (por. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., jak również uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09).

Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji Sąd pierwszej instancji odwołał się do argumentów o zmianie zarządcy drogi i istotnej różnicy między wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i drogi gminnej, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argumenty te nie mogły być uznane za przydatne, a co za tym idzie nie mogą służyć temu, aby z ich pozycji skutecznie podważać możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak tożsamości sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z 23 marca 2018 r. sygn. II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to organu nią zarządzającego oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, decyzja nadal kształtuje treść praw i obowiązków jej adresata związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym. Tak też przyjęły organy administracji publicznej obu instancji twierdząc, że obowiązuje opłata zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej tą decyzją. Chybiona jest więc argumentacja Sądu pierwszej instancji, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego (przez te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji) według stawki przewidzianej dla dróg gminnych mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie, po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty. Oczywiste jest, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr [...] Rady Powiatu I. z [...] września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty, właściwe dla dróg gminnych. W tej sytuacji, wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Z omówionych względów zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W konsekwencji, za naruszone należało uznać pozostałe powiązane z nim przepisy k.p.a. i p.p.s.a.

Nie dotyczy to jednak zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który jest chybiony. Przepis ten ustanawia ogólną regułę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni (por. A. Wróbel, art. 7a k.p.a., t. 5, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021). Sytuacja taka, jak to wskazano wyżej, nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się w tym zakresie w sposób bardzo lakoniczny, nie usprawiedliwia w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14, z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16, z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16, z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tym Sąd pierwszej instancji nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, co wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie jest błędem w sytuacji, gdy skarga nie została uwzględniona (zob. art. 141 §4 zdanie drugie). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ związany będzie stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokona oceny spełnienia poszczególnych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a. i przedstawi tę ocenę w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.