Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 837/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020r. sprawy ze skargi J. L. i T. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U Z S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26.09.2017 r. sygn. akt II SA/Wr 351/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W motywach sąd wskazał, że "przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB winien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oprzeć o własne ustalenia i rozważenia, a nie tylko na ,,wnikliwej analizie" przeprowadzonej przez organ I instancji.

Wobec uprawomocnienia się tego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, decyzją nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. L.i T.L.(reprezentowanych M. A.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo - gospodarczego położonego przy ul. Gen. S. G.-R. [...] we W.(działka nr [...], AM-[...], obręb O.), oraz nakładającej na T. Sz.(Inwestora) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po szerokim opisie dotychczasowego, długoletniego postępowania organ wskazał, że w sprawie konieczne jest jednoznaczne ustalenie funkcji obiektu oraz sposobu użytkowania go przez inwestora np. poprzez przesłuchanie inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz przedłożenie spójnego projektu budowlanego zamiennego, który nie będzie budził wątpliwości w żadnym aspekcie. Obiekt garażowo-gospodarczy będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obiekt garażowo-warsztatowy nie. Dalej organ wskazał, że powiatowy inspektor nie ustalając funkcji tego obiektu nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego czym naruszył art. 7, art. 77 k.p.a., natomiast naruszenie to nie może zostać przez tut. organ ustalone na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał na konieczność doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, niemniej jednak nie wyjaśnił w jakim zakresie obiekt jest niezgodny z prawem i co należy wykonać. Zgodnie z orzecznictwem choć w myśl art. 20 ust. 1 pkt 3 p.b. projektant zobowiązany jest do wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, to nie może on zastępować organu w zakresie w jakim ten organ określonych ustaleń winien dokonać samodzielnie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2786/17). Powyższe stanowiło również naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. Reasumując, z uwagi na wątpliwości co do stanu faktycznego, zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), art. 104 zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego przy ul. gen. S. G.- R. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb O.), kategoria obiektu – III.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jeżeli przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przepisów, a projektowana funkcja obiektu jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - organ nadzoru budowlanego nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który zastępuje pierwotne pozwolenie na budowę. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, w tym uwzględnił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżących, dochodząc do konkluzji, że brak jest jednoznacznych i bezspornych dowodów świadczących o użytkowaniu obiektu zlokalizowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. S. G.-R. [...] we W. jako warsztat samochodowy. Organ zwraca uwagę, że zarówno świadkowie, jaki i skarżący nigdy nie byli w tym obiekcie, ani na terenie nieruchomości przy ul. gen. S. G.- R.[...] we W. Opierają się jedynie na obserwacji z terenu sąsiedniej posesji. Sam fakt wjazdu samochodów na posesję, hałas pochodzący z obiektu, właściciel w ubraniu roboczym, wykonywanie prac w obiekcie - nie jest dowodem prowadzenia warsztatu samochodowego (w formie zarobkowej działalności gospodarczej). PINB po analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego w sprawie, uznał za zasadne zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego przy ul. gen. S. G.-R. [...] we W. we W. i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - na podstawie art. 51 ust.4 Prawa budowlanego, z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od tej decyzji odwołali się skarżący i inwestor.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją, nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U.2019.1186 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań T. Sz. zastępowanego przez adw. Krzysztofa Gacka oraz J. i T. L. zastępowanych przez r.pr. M. A. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w budynku gospodarczym przy ul. G.R. [...] we W., a następnie w dniu 14 listopada 2006 r. przeprowadził dowód z oględzin. Ustalono, iż na terenie działki zlokalizowany jest garaż dwustanowiskowy, zadaszony dachem dwupołaciowym. Na poziom nieużytkowanego poddasza prowadzą schody wewnętrzne. Obiekt wyposażony jest w podnośnik śrubowy, szlifierkę, sprężarkę, prasę, stoły warsztatowe oraz części samochodowe. Protokolarnie odnotowano, iż pomieszczenia są wentylowane, doświetlone otworami okiennymi w ścianach bocznych. Na poddaszu wykonano dwa okna połaciowe, a w ścianie szczytowej od strony posesji nr [...] przy ul. G. R. wykonano dwa otwory okienne. W pomieszczeniu garażu zamontowano piecyk na paliwo stałe, podłączony do przewodu kominowego. Garaż składa się z pomieszczenia głównego i pomocniczego, nie pełni funkcji mieszkalnych. Z wyjaśnień udzielonych podczas oględzin przez Inwestora – T. Sz. wynikało, iż garaż użytkowany jest jako warsztat samochodowy od 2001 r., a owa działalność została zgłoszona do Urzędu Miejskiego W., Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej. Natomiast w 2006 r. wykonano w zadaszeniu okna połaciowe, wymurowano komin, a w ścianie szczytowej wykonano okna. Ponadto do materiału dowodowego włączono decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. Sz. pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska, zaświadczenie Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] r., o przyjęciu bez zastrzeżeń zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał T.Sz.- inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania dwustanowiskowego garażu przy ul. G. R. [...] we W., wykonanie określonych czynności polegających na: 1) zamurowaniu otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z działkami sąsiednimi (ul. G.R.[...] i ul. S.[...]), naruszających przepisy §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz 2) wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczenia kotłowni z przestrzeni przyziemia budynku jako doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisem §136 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wraz z wykonaniem wentylacji tego pomieszczenia, zgodnie z §147 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja ta, w następstwie odwołania J.T.L., została uchylona w całości decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in. na nieprecyzyjnie określony przedmiot postępowania, a także na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym faktycznie wykonanych robót budowlanych. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.zawiadomił strony o zmianie przedmiotu postępowania ze "sposobu prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczym przy ul. G. R. [...] we W." na "wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. G. R. [...] we W.". Następnie, przeprowadzono (dnia [...] r. oraz dnia [...] r.) dowód z oględzin. W trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin ustalono, iż na terenie posesji przy ul. G. R. [...] we W.zlokalizowany jest budynek garażu dwustanowiskowego, zadaszony dachem stromym. W obrębie obiektu znajdują się schody drewniane prowadzące na poddasze (zabezpieczone balustradą od strony zewnętrznej). Na poziomie poddasza nie ma pomieszczeń mieszkalnych. Pomieszczenie garażu wyposażone jest w podnośnik śrubowy, stoły warsztatowe, sprężarkę, szlifierkę, części samochodowe. Budynek posiada dwie bramy uchylne, doświetlony jest otworami okiennymi (pomieszczenie garażu jest wentylowane). W obiekcie znajduje się murowany komin wentylacyjny. Roboty budowlane związane z wymurowaniem komina zostały zakończone (brak możliwości oceny poprawności wykonanych robót). Pomieszczenie główne obiektu posiada 4 otwory okienne, na poziomie poddasza znajdują się 4 okna połaciowe oraz 2 otwory okienne w ścianie od strony ul. G. R. [...] i [...] otwory okienne w ścianie od strony wjazdu do garażu. Okna połaciowe w poziomie poddasza oraz otwory okienne w ścianie usytuowanej od strony ul. G. R. [...] (na poddaszu) i od strony uf. S. [...], wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. W obiekcie wykonano również pomieszczenie łazienki. Budynek garażu został wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska. W trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie, jak ustalono w pomieszczeniach garażu składowane są kartony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia[...] r. nałożył na inwestora - obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu przy ul. G.R. [...] we W. Obowiązek, o którym mowa został wykonany - inwestor przedłożył stosowną "ocenę techniczną" - sporządzoną przez mgr inż. bud. D. M. posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania budową bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...], przynależną do D.Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]. W przedłożonej ocenie technicznej stwierdzono, iż po oddaniu obiektu do użytkowania, bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane dot. m.in. wydzielania pomieszczenia łazienki w przyziemiu budynku, wymurowania komina wentylacyjnego dwukanałowego, wykonania okien połaciowych oraz pozostałych otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu. W ocenie autorki opracowania roboty te- nie mają wpływu na nośność istniejących elementów konstrukcyjnych. Po analizie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami (warunkami technicznymi),w zaleceniach wskazano zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył na T.Sz. - inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. G. R. [...] we W., celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie 90 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna następujących czynności: • zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z posesją przy ulicy G. R. [...] - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30 ), • zamurowanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości około 1,95 m od granicy z posesją przy ulicy S. [...] - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( zamurowania należy dokonać pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30 ), • wykonanie wentylacji pomieszczenia łazienki poprzez podłączenie do wolnego kanału komina, zgodnie z protokołem kominiarskim oraz rysunkiem ( nr 02 - przedłożonej oceny technicznej ) - jako doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, • zabezpieczenie elementów konstrukcyjnych stropu w łazience oraz wykonanie stropu podwieszonego z płyt GK wodoodpornych na ruszcie systemowym z paroizolacją.

W związku z zaskarżeniem tej decyzji organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy ww. Rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/ Wr 51/10) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, w przypadku tak wielowątkowych stanów faktycznych z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie i idących za tym złożoności problemów prawnych należy przyjąć określoną metodykę w prowadzonym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić treść pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w drugiej kolejności ustalić stan faktyczny na gruncie i wyciągnąć wnioski z porównania stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W dalszej kolejności należy zakwalifikować ustalone odstępstwa pod względem prawnym. Przestrzeganie powyższej kolejności jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, zważyć bowiem należy, że samowolna przebudowa w roku 2006 poprzedzona została samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku garażu. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalił okoliczności mających decydujące znaczenie dla sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ analizował kwestię zarówno funkcji, jak i sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na podstawie dokumentów pierwotnie określających te cechy i charakterystyczne parametry techniczne obiektu budowlanego. W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzonego naruszenia prawa procesowego, polegającego na braku analizy zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym, a także zaniechaniu przez organy nadzoru budowlanego dokonania kwalifikacji prawnej zmiany sposobu użytkowania, co stanowić powinno kwestię wstępną w rozpoznawanej sprawie i poprzedzać następczą kwalifikację prawną dokonywanych robót budowlanych, uznać należy, za co najmniej przedwczesny, dokonany przez organ nadzoru wybór mającego w sprawie zastosowania trybu legalizacji samowoli budowlanej. Wobec stwierdzonych uchybień nie można w sposób prawidłowy przesądzić prawidłowości zastosowania w sprawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć konieczności zastosowania w sprawie trybu określonego w art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponownie przeprowadzając postępowanie PINB dla miasta W. dnia [...] r. przeprowadził dowód z oględzin. W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych stwierdzono, iż na zapleczu nieruchomości przy ul. G. R.[...] we W. istnieje garaż dwustanowiskowy, parterowy z poddaszem, wykonany w technologii tradycyjnej, murowanej, kryty dachem stromym dwuspadowym, o konstrukcji drewnianej i pokryciu z blachodachówki. Obiekt podsiada wymiary zewnętrzne (10,90 m x 9,87 m) oraz wysokość do spodu belki kalenicowej 6,23 m. W ścianie zewnętrznej budynku, w parterze od strony budynku mieszkalnego na opisywanej działce istnieją 2 otwory okienne. Natomiast 2 otwory okienne istniejące, w ścianie od strony ul. S. [...] zostały zamurowane pustakami szklanymi. Wysokość od podłogi do stropu na parterze wynosi 3,40 m (do belki stropowej). Z poziomu parteru na poddasze prowadzą drewniane schody (posiadające 18 stopni), zabezpieczone balustradą drewnianą. Przestrzeń w obrębie poddasza nie została wydzielona ściankami działowymi. W połaci dachowej istnieją 4 okna połaciowe. Okna w ścianie szczytowej od strony posesji przy ul. G.R. [...] zostały zamurowane pustakami szklanymi. W ścianie od strony wjazdu do garażu w obrębie poddasza istnieją 2 otwory okienne. Wysokość od podłogi drewnianej na poddaszu do belki kalenicowej wynosi 2,64m. Do obiektu prowadzą dwie bramy garażowe uchylne o wymiarach (3,0 m x 2,6 m). W poziomie parteru wydzielono pomieszczenie gospodarcze w obrębie którego powstała łazienka. W pozostałej części opisywanego budynku w przyziemiu znajdują się: podnośnik samochodowy, stoły warsztatowe, narzędzia, szlifierka, sprężarka, części samochodowe, prasa hydrauliczna. Budynek posiada instalację elektryczną, po ścianach poprowadzone są przewody z licznymi rozgałęzieniami, gniazdami. Zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem opisywany obiekt (garaż) posiada dwa miejsca postojowe. Jedno z miejsc postojowych - przewidziane dla samochodu osobowego jest zajęte przez podnośnik. W toku oględzin ustalono, że wysokość od spodu belki kalenicowej do obróbki kalenicy wynosi około 40 cm. Do przewodu kominowego nie jest podłączone żadne urządzenie grzewcze. Z czynności dowodowych sporządzono stosowny protokół oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 20.09.2012 r. wezwano skarżących do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez wskazanie kiedy zmieniono sposób użytkowania garażu na warsztat samochodowy, wraz z załączeniem dokumentów potwierdzających okoliczności, bądź wskazanie świadków. Do udzielenia stosownych informacji w powyższym zakresie wezwano również T.Sz. - inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu przy ul. G. R. [...] we W. W odpowiedzi pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: H.K., Z. M.- G., G. P., A. L., zwrócenie się do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Urząd Miasta W., celem ustalenia od kiedy T.Sz. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą - warsztat naprawy samochodów z siedzibą we W. przy ul. G. R.[...] oraz dopuszczenie dowodu z fotografii załączonej do wniosku. Z kolei T. Sz., w odpowiedzi na wezwanie z dnia 19.10.2012 r. nie udzielił pisemnych wyjaśnień we wskazanym zakresie - przedkładając m.in. zaświadczenie o zakończeniu budowy z dn. 28.02.2001 r., pismo do WAiB z dn.02.07.2001 r. o wydanie opinii czy w budynku garażu może być prowadzona działalność gospodarcza w zakresie drobnych usług motoryzacyjnych, wezwanie WAiB z dn. 25.07.2001 r. do usunięcia braków wniosku z dn. 02.07.2001 r., prośbę do WAiB z dn. 06.08.2001 r. o wydanie decyzji pozwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnych usług motoryzacyjnych, pismo WAiB z dn. 28.08.2001 r. o przekazaniu wniosku z dn. 02.07.2001 r. do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami do Działu Architektoniczno-Budowlanego. W załączeniu pisma z dnia 05.11.2012 r. T.Sz.przedłożył również protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych w garażu przy ul. G. R.[...] we W.

Po analizie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r., udzielającą pozwolenia na budowę garażu na dwa stanowiska oraz w oparciu o dokonane oględziny PINB dla miasta W. stwierdził, iż roboty budowlane związane z budową garażu na dwa stanowiska objętego przedmiotem postępowania, zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. - wydaną na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska, zrealizowaną z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach, uwzględniającego zmiany wprowadzone w toku wykonywania robót. W toku prowadzonego postępowania uwzględniono wniosek dowodowy adw. M. A. reprezentującej J. i T L.z dnia 19.03.2013 r. dotyczący przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka - mistrza kominiarskiego Z. Cz. przeprowadzającego kontrolę przewodów kominowych w spornym obiekcie dnia 30.10.2012 r. W dniu 26 kwietnia 2013 r. w siedzibie PINB stawił się Z. Cz.w celu złożenia zeznań. W trakcie przesłuchania świadek zeznał m.in., iż budynek garażowy istniejący na terenie nieruchomości przy ul. G. R. [...] we W. posiada jeden komin wentylacyjny, dwukanałowy. W odpowiedzi na pytanie "czy do przewodu kominowego podłączone są urządzenia grzewcze" - świadek zeznał "w trakcie kontroli nie stwierdziłem aby do przewodu wentylacyjnego było podłączone urządzenie grzewcze, przedmiotowy komin służy jako wentylacyjny. W dwóch przewodach były wyloty wentylacyjne, na kratki wentylacyjne". Następnie realizując obowiązek nałożony decyzją PINB dla m. W. nr [...] z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora D. M. przedłożyła 3 egz. projektu budowlanego zamiennego "budynku garażowo- warsztatowego" przy ul. G.R.[...] we W., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie nr [...] z dn. [...] r. o przeznaczeniu działki w mpzp. W związku z określoną w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym funkcją "garażowo-warsztatową" obiektu oraz zaświadczeniem nr [...] z dn. [...] r. o przeznaczeniu terenu na którym znajduje się obiekt w obowiązującym miejscowym planie PINB dla miasta W. pismem z dnia 12.09.2013 r. zwrócił się do Prezydenta W. o wyjaśnienie i jednoznaczne wskazanie czy "budynek o funkcji garażowo-warsztatowej", niepodpiwniczony z jedną kondygnacją nadziemną i poddaszem z pomieszczeniami gospodarczymi (którego projekt budowlany zamienny przedłożono w tut. organie), powstały w okolicznościach opisanych na wstępie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie powołano się na przedłożone przez inwestora zaświadczenie Prezydenta W. nr [...] z dn. [...] r., w którym potwierdza się, iż "plan dopuszcza na terenie 3 MN/7 lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu". Odpowiadając Wydział Architektury i Budownictwa UM W. pismem z dnia 30.09.2013 r. podpisanym przez P.F.(Dyrektora Wydziału, Architekta Miasta) - wyjaśnił, iż działka nr [...], AM-[...], obręb O., przy ul. gen. S. G. R.[...] we W., znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami: gen. S. G.R., K. I. G. i B. S., gen. T. K., P. i S. S., O. P. G.granicą administracyjną miasta W.w obrębie O.we W. (uchwała nr [...] RMW z dnia 1 kwietnia 2004 r.) i leży na terenie 3MN/7. W §16 planu ustalono przeznaczenie dla powyższego terenu, zapisując w ust. 5 "dopuszcza się lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu". Wskazano "jeżeli budynek garażowo-warsztatowy przy ul. G. R.[...] powstał przed wejściem w życie planu, to na podstawie § 16 ust. 5, można stwierdzić, że plan dopuszcza jego lokalizację na terenie dz. nr [...], AM-[...], obręb O." Po wyjaśnieniu tej kwestii postanowieniem nr [...] z dn. [...] r. wezwano inwestora do usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w zakresie projektu. Braki w złożonej dokumentacji usunięto ostatecznie 7 kwietnia 2014 r. Analizując projekt budowlany zamienny organ ustalił, iż w punkcie 5 projektu pt. "ochrona konserwatorska" wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr[...] z dn. [...] r. wprowadzono strefę ochrony konserwatorskiej, która obejmuje część działki inwestora. Zasięg strefy pokazano na projekcie zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ przesłał 1 egz. projektu budowlanego zamiennego Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków celem uzgodnienia (zaopiniowania). Konserwator pismem z dnia 8.05.2014 r. zaopiniował pozytywnie zmiany przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym autorstwa mgr inż. arch. A. D. Po analizie całości akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ( związanych z budową budynku garażowo - warsztatowego położonego przy ul. Gen. S. G.-R. [...] we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb O.), nakładając na T.Sz.(Inwestora) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli J. L. i T. L. (reprezentowani przez Panią M. A.) oraz J. O.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołań utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na tę decyzję J. i T. L. złożyli skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 21.10.2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 435/15) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku garażowo-warsztatowego na terenie tej nieruchomości było niezgodne z zapisami miejscowego planu, obowiązującego od 2004 r. (naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wskazano, iż § 16 ust. 5 planu dopuszcza lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu, a tym samym pozwalał na kontynuację dotychczasowego użytkowania istniejących obiektów budowlanych niemniej jednak dotyczy to jedynie kontynowania zgodnego z prawem użytkowania, nie zaś dokonanego samowolnie. Jeżeli zatem w chwili zmiany sposobu użytkowania obiektu nie były przez inwestora spełnione warunki w art. 71 Prawa budowlanego, to sposób użytkowania przedmiotowego obiektu inny niż jako garaż, nie mógł być kontynuowany legalnie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. W dniu 09.06.2016 r. organ przekazał wraz z aktami sprawy kopię prawomocnego orzeczenia do PINB dla miasta W. celem przeprowadzenia ponownie postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB wezwał T. Sz.- Inwestora, do dostarczenia, w terminie 45 dni od doręczenia postanowienia, 3 egz. projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przepisami w tym z miejscowym planem i w dniu 9 września 2016 r. T.Sz.działając przez pełnomocnika D.M. złożył w PINB 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. PINB nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co uczyniono w dniu 10.11.2016 r. W dniu [...] r. decyzją nr [...] PINB dla miasta W. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budowa budynku garażowo -gospodarczego położonego przy ul. Gen. S. G.-R. [...] we W.(działka nr [...], AM-[...], obręb O.), kategoria obiektu - III, oraz nałożył na T. Sz. (Inwestora) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli skarżący, reprezentowani przez M. A.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta została zaskarżona do WSA we Wrocławiu przez J. i . L. Kolejnym wyrokiem WSA z dnia 26.09.2017 r. sygn. akt II SA/Wr 351/17 sąd uchylił zaskarżoną decyzję DWINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji wskazując, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie funkcji przedmiotowego obiektu oraz sposobu użytkowania go przez inwestora np. poprzez przesłuchanie inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz przedłożenie spójnego projektu budowlanego zamiennego, który nie będzie budził wątpliwości w żadnym aspekcie. Obiekt garażowo-gospodarczy będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obiekt garażowo-warsztatowy nie. DWINB wskazał także, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał na konieczność doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, niemniej jednak nie wyjaśnił w jakim zakresie obiekt jest niezgodny z prawem i co należy wykonać. PINB wezwał inwestora do przedłożenia w powiatowym inspektoracie 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. gen. S. G. R.[...] we W., spójnego w zakresie funkcji obiektu w całości opracowania. W projekcie należy również wskazać zakres robót budowlanych przewidzianych do wykonania, a także do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dot. obiektu budowlanego zlokalizowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. S. G. – R. [...] we W. Podczas przesłuchania w dniu 12.09.2018 r. T. Sz., pouczony o odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, oświadczył, że obiekt budowlany zlokalizowany na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. S. G. – R. [...] we W. obecnie stoi i jest nieużytkowany. Nie jest prowadzona żadna działalność. Od czasu do czasu T. Sz.parkuje tam samochód bądź jego córka. Ponadto składowane są tam narzędzia. W znacznej części obiekt pełni funkcję gospodarczą, od czasu do czasu parkowane są samochody należące do strony i rodziny, skuter, rowery, narzędzia. W obiekcie nie jest prowadzona działalność warsztatowa. Obecnie pełni on funkcję gospodarczo-garażową. Mimo przekazania informacji o przesłuchaniu wszystkim stronom postępowania, uczestniczył w nim jedynie inwestor i jego pełnomocnik. Następnie zobowiązany przedłożył w PINB 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 24.10.2018 r. do PINB wpłynął wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących o przesłuchanie świadków Z. M.– G., G.P., A. L., przesłuchania stron J. i T. L., konfrontacji stron postępowania – T. Sz. i Państwa L., wydruku ze strony internetowej SolidneFirmy.com z dnia 23.10.2018r. oraz wydruku historii wpisu do CEIDG z dnia 23.10.2018 r. Uwzględniając ten wniosek przeprowadzono dowody: z przesłuchania

świadków Z. M.-G., G. P., A. L.); z przesłuchania stron J. L. i T. L.; przeprowadzono rozprawę administracyjną przy udziale stron postępowania. Przesłuchanie świadków odbyło się 27.11.2018 po wcześniejszym wezwaniu i zawiadomieniu stron postępowania.

W dniu 27.11.2018 r. J. i T. L. przedłożyli do akt sprawy 18 fotografii w ich ocenie dokumentujących sposób wykorzystywania nieruchomości przy ul. gen. S. G. – R. [...] we W. Pismem z dnia 12.12.2018 r. Organ wezwał T. Sz., J. L. oraz T. L. do osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. S. G. – R. [...] we W. Rozprawa odbyła się 10.01.2019 r. przy udziale wezwanych oraz ich pełnomocników. Podczas rozprawy przesłuchano jako strony postępowania J. L. oraz T. L.

Pismem z dnia 12.02.2019r. PINB dla m. W.zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta W. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego przy ul. gen. S. G. – R. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb O.) oraz nałożył na inwestora – T. Sz. - obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli J. L. i T. L. reprezentowani przez r. pr. M. A. oraz T. Sz. zastępowany przez adw. K. G.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę-nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreśla, iż zgodnie z zastosowaną przez organ I instancji procedurą, po nałożeniu obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i po uchyleniu przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 prawa budowlanego. Jeżeli organ nadzoru po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego stwierdzi, że posiada on braki i uchybienia w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 ustawy powinien wezwać w drodze postanowienia, zgodnie z art. 35 ust 3 do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając termin wykonania wezwania. W razie bezskutecznego upływu terminu organ powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnia, iż decyzje o których mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zastępują decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem ,,legalizują" roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego - patrz wyrok NSA z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt II OSK 357/08, wyrok NSA z dnia 26.05.2011r, sygn. akt II OSK 923/10. Mając na uwadze wypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., organy nadzoru budowlanego przeanalizowały złożoną przez Inwestora dokumentację stwierdzając, iż podlega ona zatwierdzeniu, gdyż odpowiada przepisom techniczno-budowlanym, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiada innym wymogom stawianym projektowi budowlanemu (równocześnie projektowi budowlanemu zamiennemu). Okoliczności te zostały potwierdzone przez osoby sporządzające projekt budowlany zamienny wyspecjalizowane w swoich branżach tj. przez mgr inż. arch. A. D., mgr inż. arch. K. M., mgr inż. D. M., mgr inż. R. M., mgr inż. I. B., mgr inż. R. F., mgr inż. T. U. oraz mgr inż. R. S. Analiza przedłożonego przez Inwestorów projektu budowlanego zamiennego, wykazała iż opracowanie to podlega zaakceptowaniu, a w związku z koniecznością dokończenia robót budowlanych, organ stopnia powiatowego wraz z zatwierdzeniem projektu udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Organ nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Nie stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wykonawca projektu oraz osoba go sprawdzająca posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Odnosząc się do argumentacji odwołania J. i T. L. reprezentowanych przez r. pr. M.A. tut. organ stwierdził, że zarzut dotyczący niezbadania przez organ, czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z prawem i uwzględnia wszystkie roboty wykonane przez inwestora w ramach istotnego odstąpienia od projektu jest niezasadny. Zwrócić należy uwagę, że zatwierdzony projekt jest integralną częścią wydanego rozstrzygnięcia (decyzja zatwierdza projekt). Przedłożony projekt budowlany zamienny przedstawia aktualny stan faktyczny inwestycji, a co za tym idzie obejmuje wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane w obiekcie, obrazując aktualne parametry obiektu. Organ dokonał analizy projektu w tym zakresie. W punkcie 3 (str. 7) przedstawiono dane techniczne obiektu. Zawarte w projekcie budowlanym zamiennym parametry są zbieżne z ustaleniami organów podczas oględzin. W punkcie 4 opracowania (str.7) zawarto opis zmian wprowadzonych w trakcie realizacji budynku. Jak wskazano są to następujące zmiany: - zmiana powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku (w oględzinach PINB stwierdzono zwiększenie wysokości budynku o ok. 0,85m); - zmiana wysokości i kąta pochylenia dachu budynku; - wykonanie poddasza (stwierdzono przez PINB już w oględzinach z 14.11.2006 r.); - wybudowanie komina wentylacyjnego dwukanałowego (stwierdzono przez PINB już w oględzinach z 14.11.2006 r.); - wykonanie pomieszczenia łazienki wraz z instalacjami sanitarnymi (stwierdzono przez PINB w oględzinach z 31.07.2008 r.); - wykonanie okien połaciowych i nowych otworów okiennych na poddaszu w ścianach szczytowych oraz nowych okien w elewacji zachodniej (stwierdzono przez PINB już w oględzinach z 14.11.2006 r.); -wydzielono poddasze ścianką działową i ocieplono połać dachu.

Innych zmian podczas oględzin powiatowy organ nadzoru budowlanego nie stwierdził. Co istotne, zgodnie z orzecznictwem, projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 814/18). Część opisanych zmian nosi znamiona istotnych odstąpień natomiast część kwalifikowana jest jako zmiany nieistotne. Jak wynika z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dot. tej inwestycji za istotne odstępstwa, organy nadzoru budowlanego uznały zmianę wysokości budynku co wpłynęło na zmianę powierzchni i kubatury oraz początkowo zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (co jednak w toku postępowania zostało zweryfikowane, stąd obecnie przedłożony projekt budowlany zamienny tego nie uwzględnia). Przebudowa budynku, która miała miejsce w 2006 r. (po oddaniu obiektu do użytkowania w 2001 r.), obejmująca: wydzielenie pomieszczenia łazienki, wykonanie komina, okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu, z uwagi na przyjęty tryb postępowania naprawczego, została objęta tym postępowaniem, gdyż projekt budowlany zamienny obejmuje całą inwestycję, nie stanowiła jednak istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W projekcie zamiennym wskazano także niezbędne roboty do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami, a mianowicie rozbiórkę części pokrycia dachowego oraz docięcie krokwi i wykonanie nowych obróbek blacharskich od strony granicy z działką nr [...]. Niezasadny (zdaniem organu) jest również zarzut, że zaskarżona decyzja nie wypełnia wskazań zawartych w wiążących organ wyrokach sądowych oraz w decyzji organu odwoławczego w zakresie nie wskazania, jakie roboty zostały wykonane przez inwestora w ramach istotnego odstąpienia. Powyższe wynikało z wcześniejszej ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., z przedłożonego projektu zamiennego oraz zostało uzupełnione w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu - podkreślić należy, że w badanej sprawie mamy do czynienia z legalną inwestycją, zrealizowaną na podstawie pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie obiektu przy granicy, w zakresie usytuowania obiektu nie wprowadzono żadnych zmian. Inwestor nabył uprawnienie do takiego usytuowania obiektu. Na obecnym etapie nie można kwestionować i podważać lokalizacji obiektu, inwestycji zrealizowanej w przywołanych okolicznościach. Naruszeniem przepisów było dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, nie zaś samo wykonanie inwestycji i jej usytuowanie, na które uzyskano pozwolenie. Nie można podnosić naruszenia § 12 warunków technicznych w obecnym brzmieniu, w oderwaniu od okoliczności sprawy. Bezspornym jest, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1251/15). Prawdą jest, że projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (por. np. wyroki NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2682/17, LEX nr 2592600 i II OSK 2686/16, LEX nr 2591853; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12, LEX nr 1447267). Nie negując powyższego stwierdzić jednak trzeba, że jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań tych nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa. Skoro bowiem zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., li OSK 2740/15, LEX nr 2407807), a zatem przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 p. b., stanowiącego podstawę prowadzonego postępowania. Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2534/15, LEX nr 2347148; z 7 lutego 2018 r., II OSK 922/16, LEX nr 2491734; z 10 maja 2017 r., II OSK 2222/15, LEX nr 2379363; z 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15, LEX nr 2277180), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 174/19). Organ wskazuje, że organ nadzoru budowlanego powinien skupić się na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, bowiem w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Postępowanie to nie może natomiast zmierzać do weryfikacji pierwotnego projektu budowlanego w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw czy też "uaktualniania" dokonanych już robót do zmieniających się wymogów prawa (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 275/19). Odnośnie do zmiany powierzchni zabudowy, należy krótko wyjaśnić, że kwalifikacji istotnych odstępstw od projektu, dokonano na etapie wydawania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin przez pracowników PINB. Wówczas z uwagi na minimalne, kilkucentymetrowe różnice wymiarów zewnętrznych obiektu (mogące być wynikiem błędu pomiarowego), nie uznano zmiany powierzchni zabudowy za istotne odstąpienie od projektu. Wymiary zewnętrzne obiektu w pierwotnym pozwoleniu na budowę, to: 10,80 x 10 m, natomiast zmierzone w toku oględzin PINB, to: 10,90 x 9,87 m. Porównanie tych wielkości stanowiący ich stosunek - wyrazić należy w liczbie - 0,004. Z kolei w projekcie budowlanym zamiennym będącym następstwem wykonania obowiązku powierzchnia zabudowy w stosunku do projektu pierwotnego zmieniła się o 0,007. Zatem jest to tak niewielka różnica, która nie ma żadnego wpływu na usytuowanie obiektu na działce i wydane rozstrzygnięcie. Na marginesie organ zauważa, że obecnie ustawodawca w art. 36a ust.5a Prawa budowlanego doprecyzował kwestię istotnych odstąpień, w zakresie zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego, dopuszczając 2% zmianę tych parametrów obiektu (bez uznania za istotne odstąpienie od projektu). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego w ocenie skarżących błędnej oceny dowodów w zakresie ustalenia sposobu użytkowania obiektu - wskazać należy, że ustalanie obecnego sposobu użytkowania obiektu pozostaje bez znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Na obecnym etapie postępowania naprawczego, organ ocenia przedłożony projekt budowlany zamienny. Jeżeli projekt spełnia wymagania przepisów, a projektowana funkcja obiektu, jest zgodna z przepisami planistycznymi - organ nadzoru budowlanego nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który zastępuje pierwotne pozwolenie na budowę. Organ podkreśla, że mamy do czynienia z funkcją projektowaną, a więc zamierzonym sposobem użytkowania obiektu. Organ ocenia dokumentację projektową, tak jak w przypadku legalnej inwestycji, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Następnie, po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego inwestor musi uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wówczas po oddaniu obiektu do użytkowania jedyną dopuszczalną (legalną funkcją obiektu), jest funkcja określona w zatwierdzonym decyzją administracyjną projekcie budowlanym zamiennym. Powyższe rozstrzygnięcie wiąże organ i strony. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu określonego w zatwierdzonym projekcie (bez wymaganego zgłoszenia) zastosowanie znajdują przepisy art. 71-71 a Prawa budowlanego. Natomiast na obecnym etapie wdrożonej procedury naprawczej, nie ma możliwości zastosowania innych przepisów, a decyzja zatwierdzająca projekt budowalny zamienny jest jedyną możliwą decyzją. Niezależnie od powyższego podjęto próbę ustalenia obecnego sposobu użytkowania obiektu, uwzględniając wnioski dowodowe skarżących (przesłuchano świadków, strony, przeprowadzono rozprawę administracyjną). W ocenie organów nadzoru budowlanego brak jest jednoznacznych i bezspornych dowodów świadczących, o użytkowaniu obiektu zlokalizowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. S. G.-R. [...] we W. jako warsztat samochodowy. Organ nie może opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach bez bezspornych dowodów. Sam fakt wjazdu samochodów na posesję, hałas pochodzący z obiektu, właściciel w ubraniu roboczym, wykonywanie prac w obiekcie - nie jest dowodem prowadzenia warsztatu samochodowego (w formie zarobkowej działalności gospodarczej). Organ nie prowadzi dochodzenia ani śledztwa w sprawie wjazdu samochodów na teren posesji, ich tablic rejestracyjnych (stanu właścicielskiego pojazdów). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano także definicję budynku gospodarczego, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych. Zatem w obiekcie gospodarczym dopuszczalne jest prowadzenie prac warsztatowych na własne potrzeby. Również wskazanie, jako siedziby prowadzonej przez T. Sz. działalności gospodarczej adresu tej nieruchomości nie świadczy, o prowadzeniu jej w budynku objętym przedmiotem postępowania. W trakcie rozprawy inwestor zeznał, że prowadzi wyłącznie działalność wyjazdową - naprawę klimatyzacji, maszyn rolniczych, budowalnych, autobusów. Usługi wykonywane są u klientów. Zwrócić należy również uwagę, że T.Sz. pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznał do protokołu, że w obiekcie nie jest prowadzona żadna działalność. Obiekt obecnie pełni funkcję garażowo-gospodarczą. W obiekcie parkowane są samochody, skutery, rowery, należące do niego i jego rodziny oraz składowane są narzędzia.

Odnosząc się do dowodów, o które wnioskowali skarżący, tj. zeznań świadków Z.M. – G., G. P., A. L., przesłuchania stron J. i T. L., konfrontacji stron postępowania – T. Sz. i Państwa L., wydruku ze strony internetowej SolidneFirmy.com z dnia 23.10.2018 r. oraz wydruku historii wpisu do CEIDG z dnia 23.10.2018r. oraz 18 fotografii w ich ocenie dokumentujących sposób wykorzystywania nieruchomości przy ul. gen. S. G. – R.[...] we W. organ stwierdził, żeprzedłożone fotografie nie są opisane żadną datą, która potwierdza czas ich wykonania, dodatkowo wynika z ich jedynie, że na sąsiedniej posesji pojawiają się różne samochody, nie obrazują prac warsztatowych, uniesienie maski samochodu nie jest równoznaczne z dokonywaniem działalności gospodarczej związanej z naprawą samochodów bowiem mogą być związane chociażby z wymianą płynów eksploatacyjnych pojazdu. Wydruk ze strony internetowej SolidneFirmy.com jest nieaktualny bowiem na dzień sporządzenia niniejszej decyzji brak jest możliwości wyszukania firmy T. Sz.w tej bazie. Jeszcze raz organ podkreśla, że wskazanie, jako siedziby prowadzonej przez T. Sz. działalności gospodarczej adresu tej nieruchomości nie świadczy o prowadzeniu jej w budynku objętym przedmiotem postępowania. Wpis w ewidencji działalności gospodarczej o miejscu jej prowadzenia nie jest równoznaczny z określeniem miejsca prowadzenia działalności (por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II UK 291/07). Również wydruk historii wpisu do CEIDG z dnia 23.10.2018 r. nie potwierdza działalności warsztatowej na tej nieruchomości. Jeśli chodzi o zeznania przywołanych wyżej świadków, zaznaczyć należy, że żaden z nich nie był na tej nieruchomości a zeznania opiera na swoich obserwacjach z tarasu. Jak zobaczyć można na przywołanych fotografiach (a znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji pod pozycjami [...]) brak jest widoczności wnętrza garażu T. Sz., a co za tym idzie nie sposób jednoznacznie potwierdzić dokonywanie zarobkowych napraw na przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo jak sama J. L. wskazała podczas rozprawy świadkowie tj. Z. M. – G., G. P., A. L. to synowa, sąsiadka koleżanka oraz koleżanka, która ją odwiedza co z pewnością wpływa na bezstronność świadków. Natomiast sprzeczne ze sobą twierdzenia dwóch skonfliktowanych stron postępowania nie mogą zostać przyjęte przez organy nadzoru budowlanego. Reasumując wobec braku jednoznacznych dowodów organy nadzoru budowlanego nie mogą bezsprzecznie stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest obecnie zarobkowa działalność napraw samochodów. Do odwołania T. Sz. zastępowanego przez adw. K. G.nie sposób się odnieść bowiem zarzuty są niesprecyzowane, a ponadto Skarżący wnosi o uchylenie decyzji niedotyczącej przedmiotowej inwestycji.

W związku z tym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego nosi wszelkie cech zgodności z prawem a podniesione przez skarżących w odwołaniu argumenty nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze postanawiam orzec jak w sentencji.

W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie pełnomocnik J.i T. L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i w konsekwencji naruszenie: art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) - poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi T. Sz., pomimo niedostatecznego ustalenia, czy złożony projekt budowlany zamienny obejmuje wszystkie wykonane przez inwestora, w ramach istotnego odstąpienia od projektu, roboty budowlane, a nadto pomimo wadliwego ustalenia, że obiekt objęty; projektem budowlanym zamiennym jest zgodny z prawem; art. 7, 8 i 77 i art. 107 § i i 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez całkowite pominięcie podczas rozstrzygania sprawy wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 21.10.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 435/15, a w szczególności brak rozważań w przedmiocie legalności obiektu, którego dotyczy projekt budowlany zamienny; § 16 ust. 5 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) (dalej MPZP) w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. - poprzez wadliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a dokonane z naruszeniem przepisów MPZP i w konsekwencji wadliwe uznanie, że MPZP dopuszcza istnienie tego obiektu w majestacie prawa; § 12 rozporządzenia Ministra, Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422), dalej w.t. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zgodności posadowienia budynku objętego pozwoleniem budowlanym zamiennym z przywołanym przepisem; art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dot. aktualnego sposobu użytkowania budynku, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcie przy tej ocenie i analizie zagadnienia istotnych dla sprawy dowodów zgromadzonych w sprawie, przeprowadzenie postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności i równego traktowania;

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wnosi o: 1 uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.z dnia [...] r. i przekazanie. sprawy, do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W., 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W motywach pełnomocnik wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego przy ul. Gen. G.- R. [...] we W. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgadzają. się skarżący J. i T. L. i zarzucają, że uznanie inwestycji wykonanej przez inwestora, w następstwie złożenia przez niego projektu budowlanego zamiennego za zgodną z prawem, stanowi naruszenie prawa przez organy administracji. Zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Działając na podstawie tego przepisu organ I instancji po raz kolejny nałożył na inwestora obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego. Inwestor złożył taki projekt w październiku-2018 r. Organ I instancji, przed jego zatwierdzeniem nie dokonał zbadania, czy złożony projekt budowlany zamienny odpowiada prawu, ani też czy uwzględnia wszystkie wykonane poprzez inwestora roboty budowane wykonane w ramach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Takiego badania nie przeprowadził także organ II instancji. Na powyższe wskazuje fakt, że organ nie przeprowadził w niniejszym postępowaniu oględzin na nieruchomości, a powołał się na oględziny dokonane przez organ I instancji w 2008 r., a zatem ponad 10 lat temu, a jednocześnie stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny przedstawia aktualny stan faktyczny inwestycji. Tymczasem, już w poprzednio prowadzonym postępowaniu (dokładnie w poprzednim odwołaniu, a następnie także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) podnoszone było, że zakres prac wykonanych w ramach odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, zawarty w kolejnych projektach budowlanych zamiennych, różni się. Na stronie 7 projektu zamiennego z 2018 r., Opis zmian wprowadzonych w trakcie realizacji budynku wskazano, że w trakcie realizacji obiektu wprowadzono następujące, zmiany: zmieniono po wierzchnię zabudowy i użytkową budynku, zmieniono wysokości kąta pochylenia dachu budynku, - wykonano poddasze, zaś po zakończeniu robót i oddaniu obiektu do użytkowania wykonano następujące roboty budowlane: wybudowano komin wentylacyjny dwukanałowy, wykonano pomieszczenie łazienki wraz z instalacjami sanitarnymi, wykonano okna połaciowe i nowe otwory okienne na poddaszu w ścianach szczytowych oraz nowe okna w elewacji zachodniej, wydzielono poddasze ścianką działową i docieplono połać dachu. Niemal analogiczny zapis, choć w innym miejscu zawierał projekt z 2016 r., który na stronie 5 w punkcie:- Opis do projektu zagospodarowania, w punkcie 4. pt: "opis zmian wprowadzonych w trakcie realizacji obiektu", wskazywał następujące zmiany: a zmieniono powierzchnię zabudowy i użytkową budynku, b. zmieniono wysokości kąt pochylenia dachu budynku, c. wykonano poddasze. Po zakończeniu robót i oddaniu obiektu do użytkowania wykonano następujące roboty budowlane: a. wybudowano komin wentylacyjny dwukanałowy, b. wykonano pomieszczenie łazienki, c. wykonano okna połaciowe i nowe otwory okienne na poddaszu w ścianach szczytowych oraz nowe okna w elewacji zachodniej, d. wydzielono poddasze ścianką działową i ocieplono połać dachu.

Ten sam budynek był przedmiotem projektu budowlanego zamiennego również w 2013 r. i wówczas zakres prac wykonanych podczas realizacji był szerszy i obejmował: a. zmianę sposobu użytkowania parteru, b. wykonanie instalacji wod.-kan. oraz elektrycznej wewnętrznej i zewnętrznej.

W projekcie z 2018 r., jako nowy zapis w stosunku do poprzednich projektów, pojawił się zapis o instalacji sanitarnej w pomieszczeniu łazienki, czego poprzednie projektu nie uwzględniały. Nadto projekt z 2018 r., podobnie, jak projekt z 2016 r. nie zawiera zapisów o wykonaniu instalacji wod-kan oraz elektrycznej wewnętrznej i zewnętrznej. Wobec faktu, że organ nie dokonał sprawdzenia zakresu wykazanych w projekcie prac poprzez odniesienie ich do stanu faktycznego na nieruchomości, a zapisy w projektach zamiennych co do opisu już wykonanych prac (a więc zapis oddający fakty, które miałyby zaistnieć przed wykonaniem wszystkich projektów zamiennych) różnią się, należy uznać, że organy nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z przywołanym w zarzucie przepisem prawa budowlanego, naruszając nałożony prawem obowiązek. Skarżący zarzucają, że organy obu instancji nie dokonały analizy legalności robót budowlanych, które zostały wskazane w projekcie budowlanym zamiennym, jako roboty, które należy wykonać po zatwierdzeniu projektu. Otóż na stronie 7 projektu wskazano, że w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami, należy wykonać następujące roboty budowlane: - rozbiórka części pokrycia dachowego, - docięcie krokwi i wykonanie nowych obróbek blacharskich od strony granicy z działką nr [...], długość krokwi wykazano na rysunku więźby dachowej i przekroju A-A. Organ nie przeprowadził analizy projektu w tym zakresie, nie stwierdził, które przepisy prawa wymagają takiego, a nie innego, zmodyfikowania istniejącej inwestycji. Projekt zaś nie wyjaśnia w jakim zakresie należy wykonać rozbiórkę pokrycia dachowego. Skarżący zwracają też uwagę, że w poprzednich projektach budowlanych zamiennych z 2013 r. i 2016 r. na przekroju A-A owo docelowe docięcie krokwi od strony granicy z działką nr [...] widnieje jako stan istniejący, a nie stan, który dopiero należy osiągnąć na skutek robót wykonanych po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Ponownie więc należ zarzucić, że organ nie wykonał obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z istniejącym stanem faktycznym.

II.

Skarżący ponawiają zarzut zawarty w poprzedniej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ w sposób naruszający prawo stwierdził, iż złożony projekt jest niezgodny z prawem budowlanym, a dokładnie z § 12 w.t. Zgodnie z § 12 w.t.: "1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 , i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3 w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy ż sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m; 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej; 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych; 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych łub drzwiowych. 4.usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej, działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 5 odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa; 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. 6 budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. 7 odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się". Zdaniem strony, jak wynika z przywołanego przepisu, umiejscowienie budynku w granicy działki dopuszczalne jest w sytuacjach opisanych w ust. 2 i 3. Organ wydający zaskarżoną decyzję, badając zgodność inwestycji z § 12 w.t. stwierdził, że organ nie jest uprawniony do badania usytuowania całej inwestycji, a jedynie odstępstwa od pierwotnego zamierzenia budowlanego. W tym zakresie stwierdził, że powierzchnia zabudowy zmieniła się nieznacznie od pierwotnego projektu i wobec tego nie ma to wpływu na usytuowanie obiektu.

Skarżący nie zgadzają się z oceną organu. W ich ocenie nie zachodzi żadna z podstaw wskazanych w § 12 w.t., które uprawniałyby do sytuowania budynku w granicy działki, z uwagi na jego wymiary i jako taki budynek ten nie może być w majestacie prawa uznany za legalny na skutek zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Strona zwraca uwagę, że w świetle prawa dopuszczalne jest "sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Tymczasem ten budynek, jak wynika z ustaleń organu poczynionych w poprzednim postępowaniu, ma wymiary: 1.0,9 x 9,87 oraz wysokość: 6,23 m. Strona zaznacza, że o ile organ odniósł się do powierzchni zabudowy, to nie odniósł się w ogóle do wysokości legalizowanego budynku. Wysokość ta, co wynika z projektu budowlanego zamiennego różni się od pierwotnie projektowanego (przekrój A-A, str. 24 projektu), a mimo to organ stwierdza, że w majestacie prawa zmianę wysokości budynku można uznać za zgodną z prawem, w istocie wbrew przywołanemu wyżej § 12 w.t. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucają, że zaskarżona decyzja narusza zapis § 16 ust. 5 MPZP. Organ argumentując zgodność inwestycji z MPZP powołał się jedynie na fakt, że funkcja garażowo-gospodarcza obiektu jest zbieżna z projektem pierwotnym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. nr [...]. Tymczasem, zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ winien przeprowadzić badanie złożonego projektu zamiennego, pod kątem: jaka inwestycja (nie tylko pod względem funkcji) byłaby legalna w dacie wprowadzenia planu i mogła zostać uznana za istniejącą zgodnie z planem po myśli § 16 ust. 5 MPZP. A, jak wynika z projektu, w ramach odstąpienia od pierwotnego projektu zmieniła się powierzchnia i inne parametry budynku. Skarżący sygnalizują, że projekt budowlany zamienny, który jest przedmiotem zatwierdzenia zaskarżoną decyzją to już trzeci projekt zamienny wykonany dla tej inwestycji. Choć, jak wskazują organy w części historycznej swych decyzji, odstępstwa od projektu zostały wprowadzone przez inwestora na etapie realizacji inwestycji, wiele lat przed sporządzeniem każdego z projektów zamiennych powstałych w niniejszej sprawie, projekty te różnią się nawet co do opisu zmian dokonanych w trakcie realizacji inwestycji. W ocenie skarżących nie sposób zatwierdzić projekt budowlany zamienny bez skonfrontowania jego zawartości ze stanem faktycznym inwestycji istniejącym w dacie wydania decyzji. Przecież taki projekt odnosi się do robót już wykonanych, a także ma za zadanie określenie prac, które mają być jeszcze wykonane dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ, aby rzetelnie zatwierdzić projekt winien dokonać oceny, czy przewiduje on wszystkie wykonane roboty, w szczególności te wykonane w ramach odstępstwa, a także czy przewiduje prace, które należy jeszcze wykonać. W niniejszej sprawie zatwierdzenie projektu odbyło się w sposób abstrakcyjny, teoretyczny, bez odniesienia jego zawartości do stanu faktycznego inwestycji, bo taki w ogóle nie został ustalony, zamiast tego organu oparły się na wynikach oględzin z 2008 r., uznając je za miarodajne dla oceny projektu budowlanego zamiennego złożonego w 2018 r. III. Zgodnie z wywodami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 435/15, którego zaleceń uprzednio organ nie wykonał, istotnym zagadnieniem niniejszej sprawy jest ustalenie sposobu użytkowania spornego budynku. Zalecenie przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie zawarte zostało w decyzji DWINB z [...] r. Organ I instancji, wykonując tym razem zalecenie Sądu i organu odwoławczego przeprowadził postępowanie dowodowe. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, okazały się wadliwe i stały się przedmiotem zarzutu zawartego w odwołaniu. Organ II instancji, pomimo, że uznał kwestię ustalenia sposobu użytkowania budynku za okoliczność stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja DWINB z dnia [...] r.), w obecnie skarżonej decyzji uznał, że ustalenie sposobu użytkowania obiektu pozostaje bez znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Takie działanie organu należy uznać za przejaw rażącego naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a, a mianowicie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skoro bowiem to zagadnienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to należy uznać, że swoją decyzją z. dnia [...] r. organ II instancji doprowadził do ponad rocznego przewleczenia postępowania (trwającego już kilkanaście lat), dając organowi I instancji zalecenie prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego skarżący stanowczo kwestionują ustalenie organów obu instancji o tym, że nie ma jednoznacznych i przekonywujących dowodów świadczących o użytkowaniu obiektu jako warsztat samochodowy. Organ I instancji zdyskredytował zeznania świadków i stron, stwierdzając, że skoro nie byli w tym budynku i na tej posesji to ich zeznania nie mogą przesądzać o tym, czy T. Sz.prowadzi w budynku warsztat samochodowy. Według organu nawet jeśli świadkowie i strony prowadzą obserwację z nieruchomości graniczącej z tym budynkiem, na podstawie której stwierdzają, że na posesję wjeżdżają samochody, słyszą hałas pochodzący z obiektu, obserwują T. Sz. a w ubraniu roboczym i wykonywanie przez niego prac, to jeszcze nie świadczy o tym, że T. Sz. prowadzi warsztat. Organ I instancji całkowicie pominął pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, a mianowicie dokumentację zdjęciową, obrazującą, że na jego posesji znajdują się różne pojazdy, szyld informujący o świadczonych usługach motoryzacyjnych, a także pozostałe dowody, a mianowicie wydruk CEIDG oraz wydruki z Internetu, dokumentujące opinie o prowadzonej działalności gospodarczej. Konstatacje organu I instancji podzielił organ odwoławczy. Dodając, że przedstawiona dokumentacja jest nieprzekonywująca, a organ nie może opierać się na domniemaniach. Wobec powyższego argumentacja zawarta w odwołaniu uzasadniająca tenże zarzut pozostaje aktualna i zostaje przytoczona poniżej. Jak wskazywali w odwołaniu skarżący, z historii wpisu w CEIDG, załączonej do pisma z dnia 23.10.2018 r. wynika, że T.Sz. prowadzi działalność gospodarczą, której status ulega ciągłym zmianom, należy przypuszczać, że są one powiązane z etapami niniejszego postępowania. Dla przykładu, gdy organ wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót decyzją z dnia [...] r., która stała się ostateczna po utrzymaniu jej w mocy przez WINB w dniu [...] r. – T. Sz.wznowił działalność gospodarczą w dniu [...] r. Gdy WŚA we Wrocławiu uchylił decyzje i sprawa została ponownie przekazana do organu (ostatecznie po nieudanym zaskarżeniu wyroku skargą kasacyjną, która została odrzucona), T. Sz. we wrześniu 2016 r. ponownie zawiesił działalność gospodarczą. W chwili obecnej, od dnia 7.11.2017r. działalność ta figuruje ponownie jako wznowiona. Działalność gospodarcza T. Sz.jest prowadzona pod firmą [...]. Jako siedziba wskazany jest adres: W., ul. G.-R.[...], kod działalności 45.20.Z wskazuje, że działalność ta polega m.in. na naprawie, konserwacji i przebudowie pojazdów samochodowych (naprawy mechaniczne, .elektryczne, naprawy nadwozia, mycie, polerowanie, lakierowanie i malowanie, naprawy szyb, okien i siedzeń samochodowych) oraz naprawie opon i dętek, wykonywaniu zabiegów antykorozyjnych. Fakt prowadzenia w sposób nieprzerwany przez T. Sz. działalności gospodarczej wynika też z licznych reklam i wpisów informacyjnych w Internecie. Przykładowy wpis w Internecie w formie wydruku załączony został do pisma z 23.10.2018 r. i zawnioskowany jako dowód w sprawie. Dodatkowo przy niniejszym piśmie przedstawiam aktualne wydruki z Internetu, ze stron: WWW.dobrymechanik.pl oraz WWW.GoWork.pl, na których widnieją opinie o wykonywanych przez T. Sz. usługach motoryzacyjnych. Dla przykładu najświeższa opinia została dodana w dniu 20 lipca 2019 r. i potwierdza, że usługa była świadczona podczas wizyty klienta w miejscu wykonywania działalności przez T. Sz. Organy obu instancji swoją postawą wykazują brak doświadczenia życiowego i wyciągania logicznych wniosków z dostarczonego materiału dowodowego. Skarżący nie mają wiedzy jakie to dowody musieliby złożyć do sprawy, aby udowodnić, że T. Sz. prowadzi działalność w postaci warsztatu samochodowego: zaoferowali dowody z dokumentów, ze świadków, ze zdjęć, także sami złożyli stosowne zeznania w sprawie. Inwestor im zaprzeczył i rgan uznał to za wystarczające do uznania, że nie prowadzi on działalności w postaci warsztatu samochodowego w przedmiotowym budynku. Jak wynika z art. 80 k.p.a. organ ocenia udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ - dokonał tej oceny w zasadzie wyłącznie na podstawie oświadczenia T.Sz. Wadliwie i bezpodstawnie przyjmując, że zeznania świadków byłyby tylko wówczas wiarygodne, gdyby świadkowie byli w obiekcie. Nie są znane skarżącym reguły, które pozwoliły organowi na taką konstatację. W toku wieloletniego już postępowania w niniejszej sprawie skarżący wykazują, że w budynku jest prowadzona działalność w postaci warsztatu samochodowego. Fakt prowadzenia tego warsztatu jest główną przyczyną tego postępowania, albowiem budynek, w którym jest ona prowadzona stoi na granicy działki pp. L., a z jej prowadzeniem związane są dotkliwe uciążliwości w postaci hałasu i wyziewów. Jak zeznali świadkowie nierzadko skarżący nie mogą korzystać w sposób swobodny ze swojej nieruchomości właśnie z tego powodu. Organ w swoich poprzednich decyzjach, np. w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) ustalił nawet, że "garaż jest użytkowany jako warsztat samochodowy od 2001". Ustalenia te poczynił na podstawie wyjaśnień T. Sz. Na podstawie oględzin ustalił, że obiekt wyposażony jest w podnośnik śrubowy, szlifierkę, sprężarkę, prasę, stoły warsztatowe i części samochodowe." Obecnie zaś organ ustala, że w budynku nie jest prowadzony warsztat, mimo że brak jest dowodów, które wykazałyby, że od tego czasu, tj. od wydania decyzji w 2014 r. cokolwiek się zmieniło w tej kwestii. Jedno jest niewątpliwie znamienne, obecnie inwestor twierdzi że nie prowadzi warsztatu, mało tego, że nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, której PKD ma wpisane w ewidencji działalności gospodarczej. Organ I instancji niestety prowadzi to postępowanie w sposób absolutnie sprzeczny z art. 8 k.p.a., tj. z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania. Dla organu wyznacznikiem poczynionych ustaleń jest zawsze twierdzenie T.Sz. Wskazywał na to fakt, że organ uznał za wystarczające dla stwierdzenia czy jest prowadzona działalność gospodarcza wyłącznie przesłuchanie inwestora, a także przebieg rozprawy i sposób zadawania pytań świadkom oraz stronom. Przede wszystkim świadczy jednak o tym zmienność ustaleń organu w zależności od twierdzeń T. Sz.. Przy takim braku bezstronności nie sposób stwierdzić, jakie jeszcze dowody mają przedstawić skarżący, aby wykazać, że T.Sz. w budynku prowadzi warsztat samochodowy i że jest to działalność gospodarcza. Skoro za niewystarczające organ uznał zeznania świadków, dokumentację zdjęciową, wydruk z CEIDG, wydruki z Internetu zawierające opinię o fachowości T.Sz. Strona skarżąca wskazuje, że postawa obu organów prezentowana w decyzjach stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w ramach tego postępowania przeprowadzić wszystkie czynności niezbędne aby ten cel osiągnąć. Organy zaś w decyzji stwierdzą,, że brak jest przekonywujących dowodów na prowadzenie działalności gospodarczej przez T. Sz. Organ jednak nie wykazał się żadną inicjatywą dowodową w tym zakresie, a jedynie przyjął dowody zawnioskowane przez strony.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie dokonuje zatem kontroli na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie sąd dopatrzył się uchybień w decyzjach organów obu instancji, skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie orzeczeń stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

Rozpoznanie sprawy obecnie przez sąd należy rozpocząć uwagą natury ogólnej, a mianowicie stwierdzeniem, że mimo kilkukrotnego uchylenia, wydanych przez organy decyzji prawomocnymi wyrokami sądu, nie zastosowały się one do wskazówek, zawartych w uzasadnieniach tych orzeczeń, a prowadzone postępowanie nie zmierza i nie zmierzało do takiego zakończenia, które mogłoby zostać zaaprobowane przez wyrok sądu. Trzeba bowiem podnieść, że już w pierwszym wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 51/10 sąd ten zwrócił uwagę na wielowątkowy stan faktyczny w sprawie i wynikającą z tego faktu złożoność problemów prawnych. Dalej sąd wyjaśnił, jaką metodykę działania winien, w toku postępowania, przyjąć organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Wskazał na konieczność ustalenia treści zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i następnie stanu faktycznego na działce, co pozwoli na ocenę różnic między stanem pożądanym (zgodnym z ostateczną decyzją), a stanem rzeczywistym. Kolejno sąd podniósł konieczność prawidłowego zakwalifikowania wykazanych odstępstw od stanu zgodnego z prawem (zatwierdzoną decyzją). Dalej trzeba powiedzieć, że sąd w sprawie II SA/Wr 51/10 zaakceptował ustalenia organów, dokonane w tamtym postępowaniu administracyjnym potwierdzając, że najpierw mieliśmy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku garażu, a następnie również z samowolną przebudową budynku w roku 2006. W tym kontekście i w kontekście aktualnej konstatacji organów, że obecnie uczestnik żadnej działalności gospodarczej w spornym budynku nie prowadzi, należy z całą stanowczością podkreślić, że organy nadzoru mają badać nie tylko, czy w danym momencie w budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego, jest prowadzona działalność. Istotne jest przecież, czy działalność, dla której zmiana została dokonana, może być w tym obiekcie budowlanym prowadzona (z punktu widzenia odstąpienia od zatwierdzonego projektu). Dalej sąd w tamtym składzie powiedział, że organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego, ale także legalności robót budowlanych, wykonanych w obiekcie budowlanym w i po 2006 r. Wskazał nadto, że rzeczą organów jest najpierw porównanie pierwotnego stanu budynku, a następnie dokonanie analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym (sprzed rozpoczętych samowolnie robót budowlanych), ze stanem zastanym w terenie. Zwrócił przy tym uwagę, że organy deprecjonują znaczenie zmian dotyczących przeznaczenia spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych, dokonując ustaleń wskazujących, że znajdujący się na działce budynek miał pierwotnie funkcję "garażową" i został przebudowany na warsztat samochody i w takim charakterze był użytkowany.

W ocenie sądu (w tamtej sprawie) organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały zgromadzony materiał dowodowy m.in. w postaci protokołu sprawozdawczo- odbiorczego z dnia [...] r., w którym wprost wskazuje się, że kontrola dotyczy przewodów kominowych w istniejącym warsztacie samochodowym. Ponadto, wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zawiadomieniu z dnia [...] r. oraz w decyzji z dnia [...] r. przyjął, iż postępowanie a następnie podjęta decyzja dotyczyła prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu na działce.

Mając zatem na względzie przytoczone fragmenty uzasadnienia sądu trzeba powiedzieć, że w aktach archiwalnych znajduje się, oprócz pozwolenia na budowę garażu (decyzja [...]) projekt budowlany wraz z opisem i rysunkami. Z opisu technicznego, zawartego w tym dokumencie wynika, że projektowany budynek miał mieć kubaturę 489,24 m3, natomiast ostatni projekt zamienny wskazuje na 554,50 m3. Nadto, projektant, do ostatniego projektu zamiennego dołączył (między innymi) Protokół nr 04 "ze sprawdzenia zgłoszonych do przyłączenia do sieci urządzeń elektrycznych, z 2005 r., w którym na s. 2 napisano, "pomieszczenie lokalu: działalność gospodarcza". Na stronie 10 projektu "podstawowego" napisano, że na posadzkach przewiduje się "płytki ceramiczne". Natomiast w projekcie zamiennym wskazano (k.10.2): "w pomieszczeniach mokrych jak łazienka przewidziano posadzkę z płytek ceramicznych. W pomieszczeniu gospodarczym i garażowo-gospodarczym posadzka cementowa".

W tamtych postępowaniach sąd już wskazywał, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego regulują przepisy art. 71 i n. Prawa budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ustawodawca rozumie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W tamtym postępowaniu sąd wskazał także, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Następnie trzeba podnieść, że nie dokonały także organy oceny znajdujących się w aktach, istotnych dla sprawy innych dokumentów. Otóż po pierwsze sam uczestnik oświadczył w 2001 r., że w budynku garażowym prowadzi warsztat samochodowy. Nadto organy winny przeanalizować w sposób całościowy, znajdujące się w aktach kolejne projekty zamienne. Pierwszy z nich z lipca 2013 r. został zatytułowany "projekt budowlany zamienny- budynek garażowo-WARSZTATOWY. W tym projekcie znajdują się 2 pisma autorstwa T. Sz. z 2 lipca 2001 r. i 6 sierpnia 2001 r. z prośbami wyrażenia opinii co do możliwości prowadzenia w budynku garażu działalności w zakresie warsztatu samochodowego–drobne usługi motoryzacyjne. Dalej w kolejnym projekcie z września 2016 r. (nazwanym już "projekt budowlany zamienny – budynek garażowo-gospodarczy), na uwagę zasługuje k. 34, na której znajduje się kopia pisma ówczesnego Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z dnia 28 lutego 2001 r., z informacją, że zawiadomienie o zakończeniu budowy garażu na 2 stanowiska (...) zostało przyjęte bez zastrzeżeń. W projekcie z 2013 r., na stronie 5 napisano (między innymi w p. 4), przedstawiając opis zmian wprowadzonych w trakcie realizacji budynku, że "zmieniono sposób użytkowania parteru", podczas gdy w projekcie z 2016 r. ta pozycja już nie widnieje (k 5 pkt 4). Różnice zachodzą także w zakresie wyliczenia robót, wykonanych po zakończeniu robót i oddaniu obiektu do użytkowania w zakresie wydzielenia poddasza i ocieplenia połaci dachowej. Również w projekcie z 2016 r., znajduje się pozycja 5 s. 5 "ochrona konserwatorska", której brak w projekcie z 2013 r. Są to okoliczności na które sąd zwraca uwagę i te co najmniej okoliczności winny być szczegółowo zbadane przez organy przed wydaniem prawidłowej decyzji w sprawie. Zdaniem sądu organy winny także mieć na uwadze, że w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, oddalającego skargę kasacyjną DWiMBu, od wyroku WSA we Wrocławiu, zapadłego w sprawie II SA/Wr 51/10 wskazał (między innymi), że "....brak ustaleń stanu faktycznego nie pozwala na prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz na ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru budowlanego, że skoro inwestor zawiesił działalność gospodarczą (w toku postępowania administracyjnego - od 1 stycznia 2009 r.), to jej nie prowadzi i zwalnia to organ nadzoru budowlanego od oceny legalności zmiany sposobu użytkowania. Takie założenie organu nadzoru budowlanego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w skardze kasacyjnej doprowadziło do błędnych wniosków. Fakt, że obiekt pierwotnie pełnił funkcję garażu, następnie został przebudowany i użytkowany jako warsztat samochodowy do czasu formalnego zawieszenia prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej był w sprawie okolicznością bezsporną. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy dokonana przebudowa obiektu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być garażem dwustanowiskowym, polegająca na wykonaniu pomieszczenia łazienki, komina (co do którego istnieje spór w sprawie), okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu - ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, to jest prowadzeniem tam warsztatu samochodowego i czy zmierzała właśnie do dostosowania obiektu do warunków odpowiadających prowadzeniu tam działalności gospodarczej, bo jeżeli tak, to nie można prowadzić do zalegalizowania jedynie przebudowy, w oderwaniu od zmiany sposobu użytkowania".

Kolejno trzeba także przypomnieć, że w następnym prawomocnym wyroku, zapadłym w tej sprawie, pod sygnaturą akt II SA/Wr 435/15 sąd powiedział, między innymi że "teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.(....). Zgodnie z § 16 ust. 5 i 7 tej uchwały, na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu (ust. 5), przy czym ustala się zakaz rozbudowy istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające (ust. 7).(.......). Wedle przywołanej wyżej regulacji zawartej § 16 ust. 5 planu miejscowego, plan ten dopuszcza lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu. Przywołany przepis prawa miejscowego pozwala zatem na kontynuację dotychczasowego użytkowania istniejących obiektów budowlanych, jednak należy zauważyć, że dotyczy to jedynie kontynuowania zgodnego z prawem użytkowania, nie zaś dokonanego samowolnie. (...). Z wyjaśnień inwestora wynika, że garaż ten użytkowany był od przełomu lipca i sierpnia 2000 r., a więc jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, jako warsztat samochodowy, przy czym działalność ta została zgłoszona do Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. (....). Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że użytkowanie garażu jako warsztatu samochodowego stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bowiem prowadzenie warsztatu samochodowego to prowadzenie działalności zmieniającej warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do garażu. W myśl ust. 2 art. 71 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymienione w omawianym unormowaniu w pkt 1-6. Zgodnie z ust. 4 art. 71 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W 2000 r. unormowania dotyczące zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego uregulowane również były w art. 71 Prawa budowlanego. Stosownie do treści jego wówczas obowiązującego ust. 1, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu, a ust. 2 tego artykułu stanowił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl zaś obowiązującego w 2000 r. ust. 3 omawianego artykułu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosowało się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli zatem w chwili zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie były przez inwestora spełnione warunki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane, to sposób użytkowania przedmiotowego obiektu inny niż jako garaż nie mógłby być kontynuowany legalnie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. W takiej zaś sytuacji nie byłoby możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku garażowo-warsztatowego, gdyż obiekt ten zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł mieć przeznaczenia warsztatowego. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany był jako warsztat samochodowy od przełomu lipca i sierpnia 2000 r., a więc jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, już tylko z tego względu stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w tych okolicznościach zostały przez inwestora spełnione warunki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. (....). Nawet jeżeli dokonano w przedmiotowym obiekcie odstępstw od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego nie naruszających przepisów techniczno-budowlanych, to i tak obiekt ten obecnie może być użytkowany jedynie jako garaż, a nie jako budynek garażowo-warsztatowy".

Zdaniem sądu organ drugiej instancji nie zastosował się także do wskazówek, zawartych w wyroku z dnia 26.09.2017 r. sygn. akt II SA/Wr 351/17 który wskazał, że "przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB winien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oprzeć o własne ustalenia i rozważenia, a nie tylko na ,,wnikliwej analizie" przeprowadzonej przez organ I instancji". Organ, po tym wyroku uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania".

Reasumując, rzeczą organów w prowadzonym po raz kolejny postepowaniu, będzie dogłębna analiza zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym (ewentualne) uszczegółowienie/doprecyzowanie przedłożonych dowodów i uzupełnienie postępowania o aktualną wizję lokalną w terenie. Przede wszystkim zaś organ pierwszej instancji przenalizuje dotychczasowe uwagi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Reasumując, skoro organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 8 i 11 kpa i 80 kpa, co mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 71 i n. p.b., na podstawie art. 145 § pkt 1 c i a ppsa, należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 30 stycznia 2018 r., poz. 265).