Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 72/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 a , art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5 , art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 190 , art. 149 par 1 , art. 200  , art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [...] w N. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. M. Dziennik "[...]" z dnia 8 września 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w N. na rzecz skarżącego P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K.M. Dziennik "[...]" pismem z dnia 8 września 2014 r. (data wpływu 12 września 2014 r.), wskazując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników.

W razie negatywnego stanowiska organu, wnioskujący, powołując się na pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika "[...] ", zwrócił się z prośbą o "złożenie" odmowy w terminie 3 dni trybie art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe.

W odpowiedzi na powyższe przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w N. – S.S. pismem z dnia 12 września 2014 r. wystąpił do Redakcji Dziennika "[...] " z prośbą o informację, czy wnioskujący K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "[...] " albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji - wraz z nadesłaniem stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. P.G. - redaktor naczelny dziennika "[...] " złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r. Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem.

Podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy prawo prasowe przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą, lub nie narusza prawa do prywatności.

W świetle art. 3a ustawy prawo prasowe udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazał nadto skarżący, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Nadto z art. 34 Prawa łowieckiego wynika, że organ ten wykonuje szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów u.d.i.p. (por. l OSK 89/13). Z kolei z art. 42 ust. 9 ustawy prawo łowieckie wynika, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty.

Skarżący wyjaśnił, że we wniosku domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. PZŁ wydaje państwowe uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, więc informacja o tym jest informacją publiczną.

Przedmiotowy wniosek, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie ustawy prawo prasowe. W świetle powyższego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

Podał, że K.M. podający się za dziennikarza dziennika "[...] ", jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 prawo prasowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy prawo prasowe zwrócono się do ww. o nadesłanie stosownego upoważnienia od redaktora naczelnego pisma, jednak nie zostało ono nadesłane.

Organ administracji podniósł, że na gruncie ustawy prawo prasowe pojęcie bezczynności nie istnieje, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku określonym w art. 4 ust t. 4 tej ustawy. Droga sądowa "otwiera się" po uprzednim żądaniu redaktora naczelnego do sporządzenia odmowy na piśmie - zgodnie z art. 4 ust. 3 prawa prasowego. Skoro w niniejszej sprawie takiego żądania nie było, skarga winna ulec odrzuceniu. Nadto wnioskodawca - jako podmiot profesjonalnie pozyskujący informację jasno sprecyzował podstawę prawną żądania jako art. 11 ust. 1 prawa prasowego. Gdyby wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej, złożyłby wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazał organ, że zgodnie z ustawą Prawo prasowe to dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 4 ustawy. Do momentu potwierdzenia przez dziennik "[...] ", informacji , że K.M. jest uprawniony do pozyskiwania informacji , nie było podstaw do jej udostępnienia. Powyższego nie zmieniałoby także zastosowanie art. 3a prawa prasowego.

Dodał, że stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej - każdemu tj. zarówno osobie fizycznej jak i osobie prawnej. Autor pisma z dnia 8 września 2014 r. nie występował we własnym imieniu, a powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[...] ". Gdyby autor wniosku nie podał podstawy prawnej oraz informacji, że jest dziennikarzem, jego wniosek byłby rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej. Użycie papieru z logo dziennika "[...] " nie może przesądzić o upoważnieniu do działania w imieniu dziennika "[...] ", dlatego koniecznym było przedstawienie przez występującego z wnioskiem stosowanego upoważnienia.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Kr 398/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. oddalił skargę redaktora naczelnego dziennika "[...] " P.G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego zapadł m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 391/14 i WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 392/14 Sąd I instancji podziela poglądy zaprezentowane w ww. wyrokach i przyjmuje je jako własne.

WSA w Krakowie przesądził, że Polski Związek Łowiecki jest organizacją wykonującą zadania publiczne i jako taki należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał również, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczyły publicznego zakresu działalności Polskiego Związku Łowieckiego. Ustawą z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie temu bowiem podmiotowi powierzono zadanie organizacji szkoleń i przeprowadzenia egzaminów uprawniających do wykonywania polowań (art. 42 ust. 6, 7, 9), a zadanie to realizuje publiczne cele ustawy.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 prawo do informacji publicznej co do zasady przysługuje "każdemu". W rozpoznawanej sprawie "każdym" był K.M. i faktu tego nie zmienia to, że wniosek został sporządzony na firmowym papierze z nadrukiem " [...] Dziennik Myśliwych, [...] Sp. z o.o. Sam wniosek został złożony przez K.M. we własnym imieniu. Na pełnomocnictwo udzielone przez redaktora naczelnego K.M. powołał się jedynie w zakresie żądania sporządzenia ewentualnej odmowy na piśmie w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Tak więc jedyną osobą legitymującą się interesem prawnym w zwalczaniu bezczynności w załatwieniu wniosku jest jego autor K.M. , a nie redaktor naczelny, który może być co najwyżej zainteresowanym faktycznie. Interes faktyczny jednak nie uprawnia do poddania sądowej kontroli działania lub zaniechania organu.

Źródła interesu prawnego P.G. nie można w ocenie Sądu I instancji poszukiwać w innych przepisach ustawy Prawo prasowe, skoro on sam określił przedmiot skargi jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i dla załatwienia wniosku K.M. jako właściwy wskazał tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 4 Prawa prasowego, w ramach którego przewidziano specyficzne uprawnienie dla redaktora naczelnego, dotyczy, w ocenie WSA w Krakowie, odrębnej instytucji prawnej. Zgodnie z nim przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę lub niezachowanie wymogów określonych ustawą, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji w cytowanym przepisie chodzi o więc o inny, niż w rozpatrywanej sprawie, tryb i przedmiot procedowania.

WSA w Krakowie dodał, że ustawa Prawo prasowe posługuje się zbiorczym określeniem "prasy". "Prasą" jest zatem zarówno dziennikarz K.M. , jak i redaktor naczelny P.G. , ale ta okoliczność nie ma wpływu, zdaniem WSA w Krakowie, na status P.G. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sama "przynależność do prasy" i pełniona funkcja nie wyposażają P.G. w interes prawny w zaskarżeniu bezczynności w sprawie inicjowanej wnioskiem innego przedstawiciela tejże "prasy".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną, złożył skarżący P.G. .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy redaktor naczelny dziennika "[...] " P.G. miał interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe jest zasadny. W świetle zapisów tej ustawy, a w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism nie budzi wątpliwości – wbrew ocenie WSA w Krakowie - że w niniejszej sprawie redaktor naczelny dziennika "[...] " P.G. jako kierujący redakcją, posiadał legitymację czynną w zaskarżeniu bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "[...] " P.G. . Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy.

NSA wskazał, że domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że K.M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz dziennika [...] Powyższe wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., jak i z treści skargi wniesionej do WSA w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego redaktor naczelny reprezentuje prasę rozumianą jako zespół i posiada interes prawny w sprawach dotyczących jego czasopisma, jako osoba kierująca - na mocy art. 25 ust. 1 Prawa Prasowego - jego redakcją.

NSA przytoczył przepis art. 3a Prawa prasowego. Podkreślił, iż oznacza on, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Dziennikarz traktowany jest tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Zatem w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż zgodnie z art 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

NSA zauważył, że we wniosku z dnia 8 września 2014 r. zwrócono się o udzielenie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem informacji z zakresu przedmiotu działalności zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

Podkreślił, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek.

Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy NSA zauważył, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K.M. jako dziennikarza dziennika "[...] ", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu, jak i zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w N. zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p.

Załatwienie sprawy przez organ wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiałoby zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p. form załatwienia sprawy.

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego dziennika [...] byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w N. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie. Natomiast jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika [...] K.M. było wystosowanie do redaktora naczelnego dziennika [...] pisma z dnia 12 września 2014 r., w którym wezwano redaktora naczelnego dziennika [...] do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. i upoważniania do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienia powyższego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. w żaden sposób nie uzasadnił konieczności nadesłania upoważnienia udzielonego K.M. Pismo z dnia 12 września 2014 r. nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w N. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w pełni uzasadniona. W myśl art. 149 p.p.s.a. znajdującego zastosowanie w sprawie z uwagi na to, że skarga została wniesiona w dniu 9 października 2014 r.: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". W sprawie istotne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przystępuje do ponownego rozpatrzenia skargi w sytuacji, w której NSA uwzględnił skargę kasacyjną redaktora naczelnego dziennika "[...] " na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r., pod sygn. akt II SAB/Kr 398/14, którym po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę redaktora naczelnego dziennika "[...] " P.G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania. Ze sformułowania "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA"(tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 października 2015, sygn. II SA/Gd 416/15).

Dla skargi wniesionej przez P.G. , redaktora naczelnego dziennika "[...] ", zasadniczą wyjściową kwestią jest sprawa jego czynnej legitymacji skargowej w sytuacji, w której z wnioskiem do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. skierował się K.M. z powołaniem się na otrzymane pełnomocnictwo redaktora naczelnego Dziennika Myśliwych "[...] . Z uwagi na to, że w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "[...] P.G. , a zarazem zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu ustawy Prawo prasowe - to w konsekwencji należy przyjąć, że redaktor naczelny dziennika "[...] " P.G. , jako kierujący redakcją - posiada legitymację czynną w zaskarżeniu bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w N. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r.

Po ustaleniu powyższej okoliczności, że skarżący posiada czynną legitymację skargową, WSA w Krakowie w obecnym składzie może przystąpić do zbadania zasadności skargi P.G. .

W związku z tym trzeba zauważyć, że przedmiotem wniosku jest udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników. Porównując treść wniosku z ustawowym pojęciem informacji publicznej egzystującym na gruncie z ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba stwierdzić, że wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy a zatem do rozpatrzenia wniosku przez Zarząd znajduje zastosowanie art. 3a Prawa prasowego odsyłający do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 3a Prawa prasowego stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Dziennikarz traktowany jest tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Rozwijając tę myśl trzeba wskazać, że wniosek dotyczy informacji z zakresu przedmiotu działalności zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Polski Związek Łowiecki jest organizacją wykonującą zadania publiczne i jako taki należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy publicznego zakresu działalności Polskiego Związku Łowieckiego. Ustawą z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie temu bowiem podmiotowi powierzono zadanie organizacji szkoleń i przeprowadzenia egzaminów uprawniających do wykonywania polowań (art. 42 ust. 6, 7, 9), a zadanie to realizuje publiczne cele ustawy.

Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczy informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p. - niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że Sąd po stwierdzeniu, że przedmiotem skargi jest nieudostępnienie informacji publicznej nie posiada kompetencji do jednoznacznego, skonkretyzowanego, precyzyjnego kierowania zachowaniem zaskarżonego organu o bezczynność. W tym przypadku Sąd powinien zobowiązać organ, i to ma miejsce, do rozpatrzenia wniosku zgodnie z prawem, przez posłużenie się przez ten organ odpowiednią formą działania jakie mu pozostawia prawo w przypadku skierowania się przez dany podmiot do organu o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym organ/Zarząd powinien realia sprawy ocenić w kontekście wyróżnianych na gruncie regulacji u.d.i.p. tzw. dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszej kolejności, jeżeli Zarząd dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek.

Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe ustalenia organ pochopnie, bez odpowiedniej analizy ocenił stan faktyczny i prawny sprawy i w związku z tym niepotrzebnie, zbędnie wystosował pismo do redaktora naczelnego dziennika [...] pisma z dnia 12 września 2014 r., w którym wezwano redaktora naczelnego dziennika [...] do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. i upoważniania do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienia powyższego obowiązku – w sytuacji, kiedy złożenie samego wniosku o dostęp do informacji prostej nieprzetworzonej jest względnie niesformalizowane.

Dopiero po przeanalizowaniu, że organ chce skorzystać z procedur właściwych dla informacji przetworzonej w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie gdyby w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek – staje się uzasadnione występowanie przez organ/Zarząd do wnioskodawcy o wyjaśnienie powyższych kwestii, zgodnie z zasadami art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że dzięki tej "swoistej" formie aktywności Zarządu w postaci ww. pisma do redaktora naczelnego dziennika [...] z dnia 12 września 2014 r., chociaż z punktu widzenia legalności ułomnej, nie odzwierciedlającej intencji organu w jakim celu potrzebuje te informacje mając na uwadze postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem i ograniczającej przez to samo prawo dostępu do informacji publicznej, można stwierdzić, niezależnie od tego, że bezczynność organu wystąpiła, że ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ co prawda błędnie, ale zareagował na wniosek, nie pozostał całkowicie obojętny, co jednak nie uzasadnia w żaden sposób faktu jego obiektywnej bezczynności polegającej na niepodjęciu właściwego aktu lub czynności w ustawowym terminie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. jak w pkt I i II sentencji wyroku. Jak w pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.