Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1517/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1517/16

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].04.2015 r., na podstawie art. 51 ust. 4, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, po spełnieniu obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2014r., w związku z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...].05.2011r., rozbudowywanego składowiska odpadów stałych na działkach nr ewid. [...] w [...] gm. [...], wydanym na rzecz Gminy [...], następnie przeniesionym na rzecz nowego podmiotu tj. Zakładu Usług Komunalnych. [...] " Sp. z o.o. w [...], po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora: Zakładu Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o. w [...], polegających na rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych – śmieci) na "działkach nr [...] w [...] gm. [...], składającego się z niecki składowania odpadów stałych o. pojemości 15400 m3 z instalacją odciekową, budynku hali sortowni, budynku socjalno-administracyjnego, zbiornika retencyjnego wód opadowych, wagi samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, a także nasypu - wału ziemnego stanowiącego ogrodzenie.

Stowarzyszenie zwykle [...] z siedzibą w [...], wniosło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli mającej na celu zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego oraz wydanej w dniu [...].04.2015 r. decyzji. Nadto o wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015 r., jako naruszającej w sposób rażący przepisy prawa. Wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie ww. decyzji.

Stowarzyszenie zwykle [...] wskazało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].04.2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora: Zakładu Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o. w [...], polegających na rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych - śmieci) na działkach nr ewid. [...] w [...] gm. [...].

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].06.2007r. wydana została na rzecz Gminy [...]. Prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały nigdy przeniesione na rzecz spółki Zakład Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o. (obecnie [...] Sp. z o.o.), wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na rzecz podmiotu, który nie uzyskał uprzednio ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Inwestor dokonał bardzo istotnej zmiany przedsięwzięcia. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób rażący narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora: Zakładu Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o., polegających na budowie obiektu budowlanego kategorii XXII - rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych-śmieci) na działkach o nr ew. [...] położonych w [...] gm. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].09.2015r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia zwykłego [...] o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].04.2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora: Zakładu Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o., polegających na budowie obiektu budowlanego kategorii XXII - rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych - śmieci) na działkach o nr ew. [...] położonych w [...] gm. [...].

[...] WINB postanowieniem z dnia [...].10.2015r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015r. uznając, że Stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w [...] nie posiada interesu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].01.2016r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...].01.2016r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].04.2015r. wskazując, że Stowarzyszenie zwykłe [...] nie wskazało konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia zwykłego [...], postanowieniem z dnia [...].02.2016r. uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że błędne było stanowisko organu wojewódzkiego zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016r., iż nie jest dopuszczalne pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania.

Żądanie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., odnosi się do postępowania, które nie dotyczy interesu prawnego Stowarzyszenia, ale interesu innego podmiotu, nadto z regulacji art. 31 § 1 Kpa wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, a nie w imieniu danej osoby jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, występować z żądaniem wszczęcia postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, organ pierwszej instancji miał ocenić żądanie pod kątem celów statutowych organizacji oraz istnienia bądź nieistnienia interesu społecznego, który przemawiałby za uznaniem żądania organizacji za prawnie skuteczne.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie [...] WINB należało ustalić czy zachodzą przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Rzeczą organu było zbadanie czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych organizacji społecznej z meritum postępowania administracyjnego, którego wniosek dotyczy oraz czy za dopuszczeniem do udziału w postępowania organizacji społecznej przemawia interes społeczny, przy czym organ administracji powinien w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 Kpa nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.

W myśl art. 31 § 1 ust. 2 Kpa jedną z przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek organizacji bądź dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu są cele statutowe organizacji.

Regulamin Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] w § 7 stanowi, że.: " Celem działania Stowarzyszenia jest;

a. działanie na rzecz ochrony środowiska;

b. popularyzowanie wiedzy z dziedziny ekologii wśród społeczeństwa;

c. promocja i popieranie inicjatyw ekologicznych oraz wszelkich działań na rzecz ochrony przyrody

d. tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i doświadczeń pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi;

e. przeciwdziałanie zrachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska;

f. działanie na rzecz społeczności związanej z lokalnym środowiskiem;

g. współpraca z jednostkami państwowymi i samorządowymi".

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Nawet wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Organizacja społeczna powinna dysponować wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi ale i rozeznaniem w sprawie, w której chce uczestniczyć.

Fakt, że celem Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] jest m.in. działanie na rzecz środowiska nie oznacza, iż jest to w jakikolwiek sposób powiązane z prowadzeniem postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

W ocenie organu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015r.

Stowarzyszenie zwykle [...] z siedzibą w [...] wniosło zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło:

1. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania, w szczególności poprzez uznanie, że Stowarzyszeniu nie przysługuje interes społeczny, o którym mowa ww. przepisie;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po raz trzeci odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2015 r. Tym razem, przyczyną odmowy był rzekomy brak interesu społecznego.

Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] września 2015 r. wskazało na konkretne okoliczności, które uzasadniają przeprowadzenie przez organ nadzoru kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Charakter naruszeń - jakich dopuścił się PINB w [...] w toku postępowania, jest na tyle rażący, że niezbędne jest wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

Wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy innej osoby, udział Stowarzyszenia uzasadniony jest jego celami statutowymi (działanie na rzecz ochrony środowiska oraz przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska), za udziałem Stowarzyszenia przemawia konieczność sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem, którego sposób rozstrzygnięcia może mieć istotny wpływ na środowisko lokalne.

Pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy zachodzi związek w tym znaczeniu, że cele statutowe Stowarzyszenia mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia. Interes społeczny Stowarzyszenia sprowadza się do istnienia realnego zagrożenia wartości, jaką jest ochrona środowiska. Podstawą działalności Stowarzyszenia jest interes publiczny, zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego.

Z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki.

O tym, że wszczęcie postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zgodne z interesem społecznym, świadczy zaangażowanie Stowarzyszenia w ochronę interesów społecznych. Mieszkańcy gminy [...] zarzucają organom brak transparentnego działania w sprawach wszczynanych na wniosek Inwestora.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. W przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez daną organizację społeczną (art. 31 § 2 Kpa), organ dokonuje jego oceny zgodnie z trzema wyżej wskazanymi kryteriami. Gdy kryteria te zostaną spełnione, organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92).

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. wystąpiło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Zakładu Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o. polegających na rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych- śmieci) na działkach o nr ew, [...] w [...], gmina [...].

Cele statutowe Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...], zostały wymienione w jego regulaminie.

Z § 7 ww. regulaminu wynika, że celem działania Stowarzyszenia jest:

- działanie na rzecz ochrony środowiska,

- popularyzowanie wiedzy z dziedziny ekologii wśród społeczeństwa,

- promocja i popieranie inicjatyw ekologicznych oraz wszelkich działań na rzecz ochrony przyrody,

- tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i doświadczeń pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi,

- przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska,

- działanie na rzecz społeczności związanej z lokalnym środowiskiem,

- współpraca z jednostkami państwowymi i samorządowymi.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r., (odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.), organ wojewódzki wskazał, że samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające. Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który upoważniałby do wystąpienia ze skutecznym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].04.2015 r.

Organ wojewódzki nie wyjaśnił dlaczego, pomimo powoływania się przez Stowarzyszenie na zawarte w regulaminie m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska stwierdził, że ww. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania administracyjnego. Pojęcie interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa nie jest w przepisach prawa wyjaśnione i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Z niedookreślonego charakteru pojęcia interes społeczny wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji społecznej udowodnienia istnienia tej przesłanki, w tym zasadności wnoszonego żądania, o ile z przytoczonych we wniosku twierdzeń może wynikać jego istnienie, we wskazanym wyżej rozumieniu. Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania, nie jest udowodnienie przez organizację, słuszności zarzutów prawnych formułowanych wobec kwestionowanych decyzji administracyjnych (WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/WA 1853/13).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy ponownym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia zwykłego [...], organ powinien uwzględnić, że istnienie interesu społecznego winno być oceniane w powiązaniu z celami statutowymi organizacji oraz normami prawa materialnego, regulującymi zagadnienia stanowiące przedmiot rozstrzyganej sprawy.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 kpa polegające na tym, że organ drugiej instancji nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe i w pełni odpowiadające prawu,

c) art. 31 § 1 kpa przez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania w na wniosek Stowarzyszenia zwykłego [...] uzasadnione jest statutowym celem Stowarzyszenia oraz możliwością wystąpienia przesłanki interesu społecznego, w sytuacji gdy Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] września 2015 r. nie powołało się na żadną z tych przesłanek,

d) art. 77 w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] września 2015 r., w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, Stowarzyszenie nie wskazało na własne cele statutowe oraz przesłankę interesu społecznego. Organ drugiej instancji nie zauważył, iż Stowarzyszenie we wniosku w ogóle nie wykazało związku pomiędzy celami Stowarzyszenia, a postępowaniem nieważnościowym.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 § 1 kpa, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom wskazanym w ww. przepisie.

Cele statutowe Stowarzyszenia są zbyt ogólne, mogą dotyczyć postępowania w jakiejkolwiek sprawie, gdzie chodzi o ogólnie pojęte środowisko.

Do tego, aby udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym był możliwy niewystarczające jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi, bez jednoczesnego wykazania, że dana organizacja ma dostateczne rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, czego Stowarzyszenie nie uczyniło, a GINB z kolei tego nie dostrzegł.

Podważenie prawomocnej decyzji, której strony postępowania zwykłego nie kwestionowały nie jest uzasadnione w świetle przesłanek z art. 31 k.p.a. Ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych, do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego.

Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna domaga się wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie podejmując próby spełnienia przestanek do tego koniecznych, przerzucając na organ administracji ciężar ustalenia zasadności tego żądania.

Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien merytorycznie rozpoznać sprawę, utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z uwagi na to, że jest ono prawidłowe.

Nawet jeśli organ drugiej instancji oceniał wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] września 2016 r. odmiennie, to nie uprawniało go to do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W dniu [...] września 2015 r. Stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w [...] wniosło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: [...] WINB) wniosek o podjęcie działań nadzorczych w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB) polegających na przeprowadzeniu kontroli mającej na celu zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Ponadto Stowarzyszenie zażądało wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. jako naruszającej w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa, a także niezwłocznie wstrzymanie robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznając, że Stowarzyszenie nie wykazało związku pomiędzy celami regulaminowymi, a przedmiotem sprawy, a nadto nie było stroną w kwestionowanym postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując [...] WINB do oceny wniosku Stowarzyszenia w kontekście przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

[...] WINB mając na uwadze powyższe zalecenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 201 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. podnosząc, że Stowarzyszenie nie wskazało konkretnej osoby w interesie, której żąda wszczęcia postępowania.

GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując [...] WINB do oceny wniosku Stowarzyszenia w kontekście jego celów statutowych oraz istnienia bądź niesinienia interesu społecznego, który przemawiałby za uznaniem żądania organizacji za prawnie skuteczne.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ rozważył cele statutowe Stowarzyszenia i ocenił, że samo powołanie się na nie jest niewystarczające. Stwierdził również, że we wniosku z dnia [...] września 2015 r. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło przesłanki istnienia interesu społecznego.

Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. GINB uchylił postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nakazał, aby organ I instancji ocenę wystąpienia interesu społecznego powiązał z celami statutowym organizacji oraz normami prawa materialnego, regulującymi zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy.

Analizując treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że cele statutowe Stowarzyszenia pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków.

Podstawą działalności organizacji społecznej jest z założenia interes publiczny. Organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, jednak ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Organ I instancji przyjął, iż organizacja nie wykazała, że za jej dopuszczeniem przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on wskazany we wniosku. Zasadnie GINB stwierdził, że ocena ta była wadliwa.

Choć w samym wniosku wartości, pozwalające na dokonanie oceny spełnienia przesłanki interesu społecznego nie zostały dość wyraźnie wyeksponowane to jednak, ostatecznie doszło do wykazaniu posiadania interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania. W toku niniejszego postępowania, Stowarzyszenie w pismach (środkach zaskarżenia) odwoływało się do interesu społecznego wywodzonego z charakteru inwestycji i jej znaczenia dla środowiska, zwłaszcza lokalnego.

Stowarzyszenie przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z pozostawaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z dnia [...].04.2015 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie wysypiska odpadów stałych (komunalnych – śmieci) w [...] gm. [...].

Za wystarczające należało uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki.

Należy zgodzić się z GINB, że cel działania określony w przedstawionym statucie Stowarzyszenia mógł świadczyć o jej spełnieniu. Przedmiot prowadzonego postępowania wkracza bowiem w zakres działania tej organizacji społecznej, choćby z uwagi na charakter inwestycji, jak też z uwagi na wynik kwestionowanej decyzji. Koresponduje to z celami Stowarzyszenia wynikającymi z powołanego § 7 regulaminu.

Spełniona została przesłanka celu statutowego pozwalającego na udział Stowarzyszenia w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie wysypiska odpadów stałych.

Istnienie interesu społecznego, jako drugi z wymogów dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymagał uwzględnienia wypowiedzi doktryny, zgodnie z którą nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (tak: M.Wyrzykowski "Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym", Warszawa 1986 r., s. 209, za: J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H.Beck, 11 wydanie, s. 213). Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem.

Stowarzyszenie powołało się na określone okoliczności faktyczne i potencjalne wadliwości proceduralne dotyczące środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Tym samym podało okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wniosek organizacji społecznej. Skoro organ II instancji oceniał wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] września 2016 r. odmiennie, to musiał uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania nieważnościowego.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.