Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 356/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 9 i 11
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 640/16 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. Ł. kwotę 278 (dwieście siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 640/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej wskazanie, że teren działki nr ... w N., gmina D., na której występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów, nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... Rada Gminy D. przyjęła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w części obejmującej działkę nr ... w N., działkę nr ... w S. oraz działki nr ... i ... w M. Gmina D. stwierdzając, że przedmiotowa zmiana polega na wyznaczeniu udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego zgodnie z rysunkiem studium.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. M. Ł., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn zm.) dalej w skrócie jako "u.s.g.", będąc właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ... w N. wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie postanowień uchwały Rady Gminy D. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej działkę nr ... w N. w zakresie, w jakim wyłącza treść studium możliwość przeznaczenia ww. działki pod eksploatację kruszywa.

Uchwałą z dnia 21 czerwca 2016 r. nr ... Rada Gminy D., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 101 ust. 1 u.s.g. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając przyjęte stanowisko Rada Gminy wskazała, że nie może podjąć uchwały o uchyleniu postanowień uchwały, ponieważ jakakolwiek zmiana zapisów w obowiązującym studium może odbyć poprzez podjęcie uchwałę o zmianie studium. Wskazała, że kwestionowaną uchwałę podjęto mając na uwadze wyjątkowe okoliczności, a mianowicie liczne protesty i wnioski mieszkańców Gminy D. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." uwzględniono w tym zakresie potrzeby interesu publicznego. Dodano, że Rada Gminy planuje podjęcie uchwały w sprawie opracowania nowego studium, po zarezerwowaniu środków w budżecie Gminy na 2017 r.

Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. w części obejmującej działkę nr ... w N. i w zakresie, w jakim uchwała ta wyłącza możliwość przeznaczenia działki nr ... w N. pod eksploatację kruszywa. Skarżący zarzucił Radzie Gminy naruszenie:

1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie;

3) art. 140 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, a także

4) art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.g.g." poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w ww. zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że od 1982 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży piasku i żwiru oraz wydobywania kruszywa. W celu kontynuowania tejże działalności skarżący kupił działkę nr ... w N., bowiem dotychczas eksploatowane złoża wyczerpują się. Wprowadzona zmiana studium w zakresie zakazu eksploatowania złoża udokumentowanego na tej działce wyklucza powyższe plany właściciela.

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w powołanym zakresie narusza art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, albowiem wprowadzony zakaz eksploatacji kruszywa ingeruje w istotę prawa własności i jest nieproporcjonalny.

Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. skarżący wskazał, że Rada Gminy nie wzięła pod uwagę przy uchwaleniu zmiany studium prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Wprowadzając kwestionowany zapis wyłączona została całkowicie możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczenie, tj. wykluczono możliwość wydobywania udokumentowanych złóż. Nieruchomość ta utraciła dla skarżącego jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Skarżący dodał, że powyższe zapisy uchwały nie znajdują uzasadnienia w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., albowiem protesty mieszkańców nie dotyczyły przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego, lecz nieruchomości zlokalizowanych w S. i M..

Podnosząc zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 140 K.c. skarżący wyjaśnił, że wprowadzając zakaz eksploatacji złóż na działce nr ... w N. naruszono istotę prawa własności, albowiem uniemożliwiono skarżącemu jako jej właścicielowi pobierania z niej pożytków (wydobywania kruszywa).

Stosownie do art. 101 ust.1 u.s.g. zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż skutecznie wyłącza możliwość ubiegania się o przyznaniu mu koncesji na wydobycie kruszywa ze złoża znajdującego się na działce objętej zaskarżoną uchwałą. Skarżący powołał art. 29 ust. 1 P.g.g. wskazując, że wedle normy w nim zawartej wraz z zaskarżoną częścią uchwały niemożliwym stało się uzyskanie przez niego koncesji na wydobywanie kruszywa na działce nr ... w N., a w konsekwencji dalsze prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi Wójt Gminy D. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniając powody wprowadzenia kwestionowanego przez skarżącego zakazu eksploatacji kruszywa podał, że uwzględniono interes publiczny wynikający z licznych protestów mieszkańców Gminy D.. Wskazał, że mieszkańcy Gminy sprzeciwiali się prowadzeniu eksploatacji kruszywa, które może prowadzić do naruszenia krajobrazu oraz zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i dotychczasowymi stosunkami miejscowymi. Na terenie Gminy D. funkcjonują dwie kopalnie kruszywa, w związku z czym mieszkańcy posiadali wiedzę i wyobrażenie o możliwych konsekwencjach i niedogodnościach. W trakcie uchwalania zmiany studium skarżący nie wnosił uwag i zastrzeżeń do projektu. Wójt Dusznik stwierdził, że nie znajdują oparcia w przepisach zarzuty skarżącego o naruszeniu prawa własności i Prawa geologicznego i górniczego, albowiem zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w sferze prawa własności i nie narusza tego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku podał, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia studium. Wobec tego, że radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich weryfikacji skarżący nie ma możliwości zabezpieczenia się przed wprowadzeniem do przyszłego planu miejscowego niekorzystnych dla siebie rozwiązań. W sytuacji skarżącego tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1547/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Planowanym przez skarżącego sposobem zagospodarowania należącej do niego działki jest prowadzenie na niej wydobycia kruszywa w celach komercyjnych i w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, zaś kwestionowane zapisy wprowadzonej zmiany studium stanowią, że teren działki nr ... w N. na której występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów, nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa. Również z Prawa geologicznego i górniczego wyprowadzić można interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej zmiany studium, albowiem w sytuacji, gdy dla przedmiotowego terenu brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, to właśnie wprowadzenie do studium zapisów dotyczących udokumentowanych złóż kopalin wskazujących, że złóż tych nie przeznacza się do eksploatacji, ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości i uniemożliwia skuteczne ubieganie się o koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża zlokalizowanego na należącej do niego nieruchomości.

Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, że w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały WSA w Poznaniu wskazał, że w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 kwietnia 2013 r.), w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Wykładnia językowa tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin nie może być rozumiane jako upoważnienie do ustanowienia całkowitego zakazu ich eksploatacji, albowiem taki zakaz funkcjonalnie zrównuje tereny gdzie występują udokumentowane złoża kopalin z terenami, gdzie złóż takich brak, a więc stanowi przeciwieństwo uwzględnienia specyfiki terenu wynikającej z występowania tychże złóż. Tylko z tego powodu zaskarżoną uchwałę uznać należy za naruszającą w istotny sposób jedną z określonych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zasad sporządzania studium, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w zakresie wyznaczonym granicami sprawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają doprecyzowania powyższej regulacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, lecz regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Do tych odrębnych ustaw należą także ustawy: Prawo ochrony środowiska oraz Prawo geologiczne i górnicze. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.o.ś.", w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin, a także obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 P.o.ś.). Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 95 ust. 1 P.g.g. udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Uwzględniając fakt, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) Sad pierwszej instancji stwierdził, że bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). Ochrona środowiska polega na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a P.o.ś.). Złoża podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 P.o.ś.). Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 P.g.g.). Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin.

W ocenie Sądu pierwszej instancji występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele niż wydobywcze. Przeznaczenie to będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia i wartości o charakterze materialnym i niematerialnym jaka przedstawia dla społeczności teren, na którym znajduje się udokumentowane złoże kopaliny. Przeznaczenie obszaru na inne cele niż tylko wydobywcze nie może jednak przybrać formy generalnego zakazu eksploatacji ujawnionego złoża kopalin. Organ uchwałodawczy posiada kompetencje do ustalenia warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny i woluntarystyczny. Taki właśnie arbitralny i dowolny charakter miało wprowadzenie do studium zapisów, że teren działki nr ... w N. na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie wskazano jakichkolwiek powodów przyjęcia takowego rozwiązania ingerującego w prawo własności skarżącego, jak i nie wskazano jak przyjęcie tego rodzaju zakazu ma się do zasady racjonalności gospodarowania ograniczonymi zasobami, do jakich niewątpliwie należą występujące w udokumentowanych złożach kopaliny. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że wejście w życie zmian studium ma na celu wyznaczenie udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego zgodnie z rysunkiem planu, w ogóle nie ujawniając, że co do części ujawnianych w studium złóż elementem tych zmian jest także uniemożliwienie ich potencjalnej eksploatacji. Powodów przyjęcia kwestionowanych zapisów odnośnie terenu obejmującego nieruchomość skarżącego nie udało się także samodzielnie odnaleźć działającemu w tym w zakresie z urzędu Sądowi w przedłożonej dokumentacji planistycznej. Pierwotna wersja zmiany studium poddana procedurze planistycznej, jak i kolejne, poza projektem ostatecznie uchwalonym, nie przewidywały zakazu eksploatacji złoża w N. i wprowadzały zapis o treści "przedmiotowa zmiana dotyczy terenu położonego w miejscowości N., gm. D. i polega na wyznaczeniu udokumentowanego złoża kruszywa, które potencjalnie może być przeznaczone do eksploatacji, zgodnie z rysunkiem studium". Z powyższym wiąże się okoliczność, że stanowiące element dokumentacji planistycznej kolejne wersje "Prognozy oddziaływania na środowisko" opiniujące tą właśnie pierwotną wersję projektu zmiany studium nie obejmującą zapisów kwestionowanych w skardze, nie tylko nie zawierały jakichkolwiek wskazań przemawiających za wprowadzeniem tego rodzaju zakazów, lecz wręcz kończyły się konkluzją, że przyjęcie proponowanego rozwiązania planistycznego nie wywoła niepożądanych zmian w środowisku, natomiast udostępni nowe tereny inwestycyjne. Wersje projektu uchwał w przedmiocie zmiany studium, które przewidywały, że ujawnione w studium udokumentowane złoże kruszywa na działce nr ... w N. potencjalnie może być przeznaczone do eksploatacji zostały również pozytywnie zaopiniowane przez organy współdziałające, w tym W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P.

Żadna z licznie zgłoszonych do projektu zaskarżonej uchwały uwag nie dotyczyła złoża kopalin występującego na nieruchomości skarżącego w N. i jego eksploatacji, zaś wszelkie zgłaszane uwagi i protesty podnoszone podczas dyskusji publicznych nad projektem i obrad Rady Gminy i jej komisji dotyczyły wyłącznie potencjalnej eksploatacji złóż w innych miejscowościach na terenie Gminy D.

Protesty mieszkańców wskazywane jako przesłanka podjętych przez Radę Gminy rozstrzygnięć w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu uchwały podjętej w następstwie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa - nie dotyczyły złoża zlokalizowanego w N. na nieruchomości skarżącego. Dla wykazania charakteru tego zapisu uchwały w przedmiocie zmiany studium szczególnie znamienną jest wypowiedź Kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego Urzędu Gminy D. podczas dyskusji publicznej nad projektem zmiany studium, jak miała miejsce w dniu 6 marca 2013 r., gdzie przedstawiciel Urzędu Gminy wprost wskazał, że do projektu zmiany studium w N. nie wpłynęła żądna uwaga, ale w związku ze zmianami w aneksie do Studium dla obszaru S. - M. dokonano zmiany zapisu dla obszaru w N. Nigdzie w dokumentacji planistycznej nie wyjaśniono, jaki związek zachodzi pomiędzy złożami kopalin w N. i w S. oraz M. i dlaczego uzasadnia on łączne ich traktowanie tym bardziej, że w tej samej uchwale w przedmiocie zmiany studium, dla innego ujawnianego udokumentowanego złoża kruszywa położonego w miejscowości Sękowo przyjęto zapisy umożliwiające jego eksploatację. Jedyny w dokumentacji planistycznej zapis wprost dotyczący złoża w N. stanowi przy tym wypowiedź członka Komisji Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego Rady Gminy D. M. K. na wspólnym posiedzeniu komisji Rady Gminy z dnia 8 kwietnia 2013 r., w której przywołał on bliżej nieokreśloną pozytywną opinię mieszkańców N. z 2011 r. na temat eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego wskazując, że ówczesna decyzja została wypracowana na mocy porozumienia z inwestorem, który zadeklarował niekorzystanie z dróg prowadzących przez miejscowość N. do transportu żwiru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy D. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

1) art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że literalna wykładnia powołanego przepisu sprzeciwia się wprowadzenia do studium postanowienia mówiącego o nie przeznaczeniu terenu, na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów pod eksploatację kruszywa;

2) art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że norma wynikająca z tego przepisu nakazująca uwzględnienie w studium uwarunkowań z udokumentowanych złóż kopalin, sprzeciwia się wprowadzenia do studium postanowienia, mówiącego o nie przeznaczeniu terenu, na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów pod eksploatacje kruszywa;

3) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. oraz art. 95 ust. 1 P.g.g. poprzez przyjęcie, że ww. przepisy sprzeciwiają się wprowadzeniu w studium postanowienia, mówiącego o nie przeznaczeniu terenu na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów pod eksploatację kruszywa.

Zarzucono również Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. nie zastosowanie art. 1 ust. pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że zasada zrównoważonego rozwoju oraz potrzeby interesu publicznego uprawniały organ do wprowadzenia do studium postanowienia mówiącego o nie przeznaczeniu terenu, na którym występuje udokumentowane złoże w postaci piasków i żwirów pod eksploatację kruszywa.

W oparciu o powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie w wyżej opisanym zakresie, dlatego też zaskarżony wyrok nie może się ostać. Z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2010 r. sygn. akt II Sa/Wr 122/10). Stosownie do art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 50 P.o.ś. przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z orzecznictwem zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej zasadę te powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Powyższe zasady oraz zasady wyrażone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie dają żadnej z zasad wyrażonej w art. 1 tejże ustawy prymatu. Organ uchwalając zmiany studium zobowiązany był do wyważenia poszczególnych interesów, mając na uwadze szczególną sytuację faktyczną, jaka wystąpiła w Gminie. Gmina D., ma charakter rolniczy i liczy 156,28 km2. W Gminie były i są czynne 2 kopalnie eksploatujące kruszywo. W trakcie opracowania studium mieszkańcy gminy protestowali przeciwko możliwości powstania kolejnej kopalni, obawiając się utrudnień w funkcjonowaniu i pogorszenia jakości życia, a nawet zmiany charakteru gminy na górniczy. Wprawdzie wprost protesty nie dotyczyły miejscowości N., ale miejscowości, których były objęte zaskarżoną uchwałą, tj. S. i M. Wymienione miejscowości leżą w dość bliskiej odległości od siebie wynoszącej ok. 10 kilometrów. Powyższe okoliczności są oczywiste dla mieszkańców gminy, w tym radnych w związku z tym nie zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu uchwały. Dlatego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju oraz interesem publicznym organ nie przeznaczył terenów, na których ujawniono złoże pod eksploatację kruszywa. WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił powyższych zasad oceniając zasadność wprowadzonego ograniczenia, czym naruszył prawo materialne.

W ocenie Rady Gminy norma wynikająca z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. nakazująca uwzględnienie w studium uwarunkowań z udokumentowanych złóż kopalin, w tym konkretnym przypadku nie powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się zakazie przeznaczeniu terenów z udokumentowanymi złożami pod eksploatację kruszywa. Również art. 72 ust. 1 pkt 2 P.o.ś nie sprzeciwia się wprowadzeniu kwestionowanego postanowienia w studium, jeżeli przemawia za tym zasada zrównoważonego rozwoju oraz interes publiczny. Wyłączenie możliwości eksploatacji złoża nie ingeruje w sferę integralności złoża oraz nie wyklucza możliwości eksploatacji w przyszłości. W przypadku zaistnienia takiej potrzeby w trybie zmiany studium wcześniej wprowadzony zakaz, może zostać zniesiony.

Wprowadzeniu zakazu udokumentowania złoża nie sprzeciwia się art. 95 ust. 1 P.g.g. Przepis nakazuje bowiem ujawnienie udokumentowanego złoża kopalin w studium w celu jego ochrony i to Rada Gminy uczyniła w zaskarżonej uchwale.

Tym samym nie można uznać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzenia studium, jak przyjął Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Istota sporu w tej sprawie, będąca zarazem podstawą zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy dopuszczalnym było wprowadzenie w studium zakazu eksploatacji złoża kopalin.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. przyjmując, że wykładnia powołanego przepisu sprzeciwia się wprowadzeniu do studium zakazu eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin w postaci piasków i żwirów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w studium uwzględnia się występowanie udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z definicją legalną złoża kopaliny (art. 6 ust. 1 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego), jest nim naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p.). Do tych odrębnych ustaw należą, jak trafnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji: Prawo ochrony środowiska oraz Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym ww. art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. nakazywał uwzględnienie w studium udokumentowanego złoża kopaliny, natomiast nie stanowił podstawy do wprowadzania w studium zakazu eksploatacji takiego złoża.

Nietrafny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. oraz art. 95 ust. 1 P.g.g. poprzez przyjęcie, że ww. przepisy sprzeciwiają się wprowadzeniu w studium postanowienia, mówiącego o nie przeznaczeniu terenu, na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów pod eksploatację kruszywa. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska, a z norm ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). Zgodnie z art. 81 ust. 3 P.o.ś. szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 P.g.g.).

Z art. 95 ust. 1 P.g.g. wynika, że w studium ujawnia się istnienie udokumentowanego złoża kopalin. Przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że pozwala on na ujawnienie złoża, a zarazem wprowadzenia zakazu jego eksploatacji. Taki zakaz eksploatacji rozstrzyga o sposobie wykorzystywania tego złoża i to w sposób najdalej idący, czyli poprzez pozbawienie możliwości jakiejkolwiek eksploatacji. Żaden przepis prawa, w tym ani art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani art. 95 P.g.g. ani też art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o zakazie eksploatacji złoża kopaliny. Taka kompetencja nie wynika także z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który zawiera cele tejże ustawy, a jednym z nich jest ochrona środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych. Kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości.

Należy przy tym stwierdzić, że zaprezentowany w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji pogląd znalazł wsparcie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 884/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 826/15)

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy wprowadzenie przez Radę Gminy D. na ostatnim etapie procedury uchwalania studium zakazu wskazuje na dowolność i arbitralność tego zapisu.

Okoliczność, że gmina dysponuje "władztwem planistycznym" nie oznacza dowolności w zakresie regulowania zasad ochrony złoża kopaliny. Władztwo planistyczne nie jest dowolnie, a samodzielność w tym zakresie gminy jest ograniczona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i tej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, z której wynika, że strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na dwie zasady kształtowania ładu przestrzennego, jakimi są zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada uwzględniania interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 pkt 50 P.o.ś. pod pojęciem zasady zrównoważonym rozwoju należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Ani w uzasadnieniu studium ani też w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polegało stosowanie tej zasady przy uchwalaniu zakazu eksploatacji złoża kopalin z działki nr ... w N.. Samo powołanie się na zasadę zrównoważonego rozwoju nie uzasadnia wprowadzenia takich ograniczeń, jakie uznał Sąd pierwszej instancji za istotnie naruszające w tej sprawie prawo. Nie wskazano także, na czym polegało zachowanie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zakazu eksploatacji złóż kopalin. Okoliczność, że na terenie Gminy D. są już dwa złoża kopalin i dopuszczenie do eksploatacji trzeciego mogłoby spowodować zmianę charakteru gminy z rolniczego na górniczy ma charakter wysoce arbitralny i nie podlega żadnej weryfikacji. Nie wiadomo, na jakiej podstawie taki pogląd został wywiedziony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby przeciwko dopuszczeniu do eksploatacji złoża w miejscowości N. protestowali mieszkańcy. Wręcz przeciwnie, żadna uwaga dotycząca złoża kopaliny w N. po dwukrotnym wyłożeniu do publicznego wglądu nie została złożona. To zaś oznacza, że mieszkańcy akceptowali projektowane przeznaczenie tego złoża wraz z dopuszczeniem do jego eksploatacji. Całkowicie niezasadne są także i te argumenty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że skoro mieszkańcy protestowali przeciwko dopuszczeniu do eksploatacji w studium złóż w miejscowościach oddalonych o ok. 10 kilometrów od miejscowości N., to niejako automatycznie protestowali także przeciwko udostępnieniu do eksploatacji złoża na działce nr .... Każdy składający uwagę kierował swoje zarzuty wobec konkretnej proponowanej zmianie i nie jest dopuszczalnym przyjmowanie, że brak kwestionowania jakiejś proponowanej zmiany oznacza w istocie jej zakwestionowanie.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie zaskarżenia obejmującego zakaz eksploatacji kruszywa występującego na działce nr ... w N., zaskarżona uchwała została wydana w naruszeniem prawa, a wobec upływu okresu jednego roku od daty jej wydania i okoliczności, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd pierwszej instancji nie mógł jej unieważnić. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały rady gminy nie będącej aktem prawa miejscowego po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Jeżeli z powodu upływu ww. terminu niedopuszczalnym byłoby stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Uchwała taka w takim zakresie, w jakim Sąd stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa, traci moc obowiązywania z dniem orzeczenia o tym naruszeniu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny zasądził, na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. od Gminy D. na rzecz M. Ł. kwotę 278 złotych tytułem zwrotu kosztów przejazdu do Sądu na podstawie okazanych na rozprawie biletów komunikacji kolejowej.