Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1322/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 212
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 135/07 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok, 2/ uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...], 3/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz W. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 135/07 oddalił skargę W. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nr [...], orzekającej o zaliczeniu wartości mienia pozostawionego przez L. i K. małżonków W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939r., na pokrycie opłat ceny sprzedaży budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w L., położonego na działce gruntu nr [...] o pow. [...] m- w obrębie C., nabytego na własność przez W. W., w łącznej kwocie [...] zł.

W motywach decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...], została wydana na podstawie art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości oraz art. 212 ust. 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że art. 212 ust. 6 powołanej ustawy stanowił, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, ze zm.) weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego 1998r., gdy tymczasem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana w dniu [...]., a więc w czasie gdy to rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało.

Zdaniem organu, w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nie istniała zatem podstawa prawna do rozstrzygania na drodze administracyjno - prawnej kwestii związanych z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, w związku z tym organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą jej nieważność.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Podniósł, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna. Wskazany w niej zarzut braku podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] nie stanowi, zdaniem skarżącego, o rażącym naruszeniu prawa lub o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem podstawą prawną decyzji był obowiązujący w dacie jej wydania art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości reguluje jedynie szczegółowy sposób postępowania. Nadto dodał, że w § 12 tego rozporządzenia wprowadzono regulację, że do spraw wszczętych i nie zakończonych przed 1 stycznia 1998r., a więc takich postępowań jak to, w którym wydana została w/w decyzja, stosuje się przepisy tegoż rozporządzenia. Ponadto skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób nieuzasadniony pozbawia go praw nabytych w wyniku decyzji z dnia [...], która dodatkowo wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego wymaga podkreślenia fakt, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...], jak i decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] ograniczyły się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...], podczas gdy powinny one jednocześnie zawierać nowe rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem tego Sądu organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej. Za błędne natomiast uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997r. Nr 115, poz. 741, ze zm.). Fakt ten jednak w ocenie Sądu nie miał wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. A. W. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa w dniu [...]. W tym dniu obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Kwestię zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą regulował art. 81 tej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 233 stanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ponieważ postępowanie z wniosku A. W. nie zostało zakończone, zgodnie z powyższym przepisem należało go rozpatrzyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 212 tej ustawy przewidywał, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości.

Sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości miała określić Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia. Wydane w tej kwestii rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego1998 r. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] została wydana w dniu [...], a zatem w czasie, gdy rozporządzenie to nie obowiązywało.

Sąd zauważył, że ani przepisy powołanego rozporządzenia, ani przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też żaden inny przepis prawa nie przewidywał wiążącego ustalenia kwestii zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa, przez organ administracji publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. kierownik urzędu rejonowego potwierdzał, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2. Nabycie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przez osobę uprawnioną następowało natomiast w drodze przetargu organizowanego i przeprowadzanego przez kierownika urzędu rejonowego na podstawie odrębnych przepisów. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 90, póz. 999) wprowadziło wymóg stwierdzenia wartości pozostawionych nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej. Zaliczanie wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste dalej następowało jednak w trybie cywilnoprawnym.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że należało podzielić argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej i tym samym jest obarczona wadą materialno-prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującą jej nieważność. Zdaniem Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu przypadek taki w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. W. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nr [...] orzekającej o zaliczeniu mienia pozostawionego przez L. i K. W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939r. na pokrycie opłat ceny sprzedaży budynku garażowo- usługowego przy ul. [...] w L., położonego na działce gruntu nr [...] w obrębie C., nabytego na własność przez W. W., w kwocie [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na nieuznaniu tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] w sprawie skarżącego w sytuacji, kiedy ustawodawca swoim działaniem legislacyjnym wprowadza w okresie vacatio legis rozporządzenia z 13.01.1998r. lukę prawną. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz nieustalenie, czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj sprawy, czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, a przede wszystkim, czy norma weszła w życie. Ponadto nieuwzględnienie faktu, że obywatel nie może ponosić negatywnych skutków związanych z nieprawidłowym działaniem organów państwowych w zakresie stanowienia i publikowania prawa. Podniósł ponadto, że w sprawie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. w związku z zasadą udzielania informacji faktycznej i prawnej wynikającej z art. 9 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy przez Rejonowy Urząd w L. bez udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego oraz niespełnienie obowiązku czuwania nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa zwłaszcza, że nieprawidłowości powstały po stronie organów stanowiących prawo, które dopuściły do powstania tzw. luki prawnej z powodu nie obowiązywania aktu wykonawczego do ustawy z 21.08.1997r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poglądy prawne zaprezentowane w zaskarżonym wyroku na tle stanu faktycznego sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego, nie jest możliwa jednoznaczna odpowiedź na pytanie, co jest prawem w rozumieniu przepisów k.p.a. "Prawem" są przepisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących a więc w szczególności ustaw oraz wydanych na podstawie ich upoważnienia (delegacji) aktów normatywnych, tzn. rozporządzeń Prezydenta RP i naczelnych organów administracji państwowej, uchwał (wykonawczych) Rady Ministrów, zarządzeń Prezydenta RP oraz zarządzeń naczelnych i innych centralnych organów administracji państwowej, a także różnorodnych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o ile akty te lub poszczególne ich przepisy nie przekraczają granic upoważnień ustawowych i są należycie ogłoszone. Organ prowadzący postępowanie administracyjne działając na podstawie zarządzenia, rozporządzenia, instrukcji, okólnika, powinien jednak powołać jako "podstawę prawną" przede wszystkim postanowienie prawa pierwotnego, na którego podstawie zarządzenia itp. akty zostały wydane, co nie wyłącza powołania obok tego prawa wtórnego.

Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z prawem pierwotnym, czyli ustawą z dnia 1 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz prawem wtórnym, t.j. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. (Dz.U. z 1998r. Nr 9, poz. 32 ze zm.). W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami, natomiast rozporządzenie miało wejść w życie dniem 5 lutego 1998r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydaje się wątpliwe stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji, gdy mamy akt pierwotny, akt wyższego rzędu, jakim jest w tym przypadku ustawa.

Rozporządzenie z 13.01.1998r. wydane do art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości. Wprowadza więc reguły (praktyczne) postępowania, wskazuje jak należy załatwiać sprawy wskazane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale rozporządzenie jest aktem prawnym wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego. W tej sytuacji trudno mówić, że decyzja skarżącego została wydana bez podstawy prawnej. Taka podstawa znajdowała się w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie z 13.01.1998r. wskazuje bowiem tylko zasady postępowania.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, zaistniała sytuacja, w której ustawodawca stworzył na czas tzw. vacatio legis rozporządzenia z 13.01.1998r. lukę prawną, i w efekcie to on ponosi negatywne skutki związane z prawidłowym działaniem organów państwowych w zakresie stanowienia i publikowania prawa.

Tymczasem zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy - ustalenie przez organ administracji państwowej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Etap pierwszy stosowania prawa obejmuje dwa elementy, ustalenia, jaka norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. To organ ma stwierdzić, czy może załatwić sprawę obywatela, czy ma do tego upoważnienie w obowiązujących przepisach.

Decyzja z dnia [...] została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L., a więc osobę z racji pełnionej kierowniczej funkcji szczególnie zobowiązaną do działania zgodnie z przepisami prawa. Skarżący podniósł, że nie wiedział, że rozporządzenie z dnia 13.01.1998r. w dacie wydania decyzji z [...] nie weszło jeszcze w życie, ale Kierownik Urzędu Rejonowego w L. taką wiedzę powinien posiadać. Zarzucił, że ze swej strony dopełnił wszystkich obowiązków, które nałożył na niego organ administracyjny, natomiast organ nie wypełnił nawet podstawowych zasad postępowania administracyjnego związanego z załatwieniem sprawy administracyjnej

Jak podnosi autor skargi kasacyjnej, organy administracji państwowej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać swoją właściwość, ustalić czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, czy organ ma zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj sprawy, czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, a przede wszystkim, czy norma weszła w życie. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 6 k.p.a.

Podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy, zaistniała przerwa, luka prawna i dlatego, zdaniem skarżącego, Kierownik Urzędu Rejonowego w L. postąpił słusznie i wydał decyzję, na podstawie obowiązującej w dacie jej wydania ustawy o gospodarce nieruchomościami - tj. art. 212 tej ustawy. Zastosował więc przepis obowiązujący, wynikający z aktu nadrzędnego jakim jest ustawa.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, została również naruszona zasada równości wobec prawa. Nie można bowiem mówić o równości wobec prawa w sytuacji, kiedy jeden obywatel, którego sprawę rozpatrzono w dacie kiedy nie obowiązywało rozporządzenie z 13.01.1998r. pozostaje w gorszej sytuacji, przy takim samym stanie faktycznym sprawy, od obywatela, który miał to szczęście, że jego sprawa została załatwiona w dacie, gdy przepisy już obowiązywały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zatem wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną podał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok narusza art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez nieustalenie przez organ administracji zdolności do załatwienia sprawy, nieustalenie, czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj sprawy, czy sprawa ta załatwiana jest w formie decyzji administracyjnej oraz nieuwzględnienie, że obywatel nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowego działania organów administracji, a także naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. bez udzielenia skarżącemu informacji faktycznej i prawnej.

Zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego zaskarżony wyrok w niczym nie narusza wskazanych w niej przepisów postępowania, a ustalony stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez organy administracji i uznanego następnie przez Sąd I instancji jako prawidłowy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący polemizuje z poglądami prawnymi Sądu I instancji zaprezentowanymi w zaskarżonym wyroku na tle niespornego stanu faktycznego sprawy, które to poglądy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - nie zasługują na uwzględnienie. W tej sytuacji istnieje podstawa do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny.

Do rozważenia zatem pozostaje zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, który to zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę jest zasadny. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2007r. sygn. akt II GSK 46/07 (LEX nr 287587) w sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są uzasadnione, a stan faktyczny sprawy jest bezsporny, nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnia to wydanie wyroku na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do powołanego wyżej art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawania skargi kasacyjnej, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego, pozwala temu sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo, że skarżący o to nie wnosił.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że A. W. złożył w dniu [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem została załatwiona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na przepis 212 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Decyzją tą Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o zaliczeniu wartości mienia pozostawionego przez L. i K. małżonków W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939r., na pokrycie opłat ceny sprzedaży budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w L., położonego na działce gruntu nr [...] o pow. [...] m- w obrębie C., nabytego na własność przez W. W., w łącznej kwocie [...] zł. W. W. wstąpił w toku postępowania administracyjnego w prawa A. W., co także jest okolicznością bezsporną w sprawie.

W dniu złożenia wniosku, tj. w dniu [...] obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Kwestię zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą regulował art. 81 tej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 233 stanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że z uwagi na to, że postępowanie z wniosku A. W. nie zostało zakończone, zgodnie z powyższym przepisem należało go rozpatrzyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 212 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. W myśl art. 212 ust. 4 zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby, uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Zgodnie z art. 212 ust. 6, sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości miała w określić Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia. Wydane w tej kwestii rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego1998r. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana w dniu [...], a zatem w czasie, gdy rozporządzenie to nie obowiązywało, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji. W tej sytuacji podstawę orzekania w tej sprawie przez właściwy organ administracji, a był nim wówczas Kierownik Urzędu Rejonowego, mógł stanowić wyłącznie powołany wyżej przepis art. 212 ust. 1 i 4 przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania prawne dotyczące regulacji kwestii zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, po dniu 5 lutego 1998r. zostały poczynione ponad miarę niniejszego postępowania. Regulacje te nie obowiązywały w dacie rozstrzygania sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L., to jest w dniu [...].

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sporna była kwestia charakteru prawnego uprawnienia do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2002r. sygn. akt K 33/02 (OTK-A 2002/7/97) Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy powyższych poglądów i uznał, że uprawnienie to ma charakter publicznoprawny.

Skoro zatem sprawa zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a podstawę orzekania w tej sprawie w dniu wydania kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 212 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, to nie można mówić o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] orzekającej o zaliczeniu wartości mienia pozostawionego przez L. i K. małżonków W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939r., na pokrycie opłat ceny sprzedaży budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w L., położonego na działce gruntu nr[...] o pow. [...] m- w obrębie C., nabytego na własność przez W. W., w łącznej kwocie [...] zł z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Zgodnie z utrwalonym już w tej mierze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie podstawę prawną do wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. stanowił właśnie w/w przepis art. 212 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprawdzie nie określał formy, w jakiej miało nastąpić zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionej na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939r. na poczet ceny nabycia wskazanego prawa majątkowego, to jednak w związku z tym że sprawa ta, jak wynika z powyższego przepisu, jest podwójnie konkretna (dotyczy konkretnego podmiotu, w konkretnej sprawie), powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Bez znaczenia pozostaje w sprawie okoliczność, że w dniu wydania a decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nie weszło jeszcze w życie rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na nieuznaniu tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] w sprawie skarżącego w sytuacji, kiedy organ administracji swoim zaniechaniem w zakresie wydania rozporządzenia wykonawczego, do czego był umocowany na podstawie art. 212 ust. 6 ustawy doprowadził do powstania luki prawnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że obywatel nie może ponosić ujemnych skutków prawnych zaniechania legislacyjnego.

W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, a stan faktyczny sprawy był bezsporny, oraz w związku z tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w istocie dotyczyły dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej bezspornie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, były zatem nieusprawiedliwione, istniała w sprawie podstawa do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NA koszty te składają się następujące kwoty: 180 zł - koszty zastępstwa procesowego przed NSA, 100 zł - wpis od skargi kasacyjnej, 100 zł -opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, 200 zł - wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa, razem 597 zł.