Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1332/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 12 ust. 4 pkt 1, par. 12 ust. 1, par. 12 ust. 6 pkt 1, par. 12 ust. 4 pkt 1, par. 3 pkt 19, par. 13 i par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/18 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 13 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1244 zł (tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 13 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda M. decyzją nr ... z dnia 13 marca 2018r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań M. sp. z .o. o. oraz L. W. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. nr ... z dnia 30 października 2017r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. P., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednolokalowych) w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr ew. ... i ... z obrębu ... przy ul. I. ... i ... w W. oraz rozbiórkę istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na tych samych działkach.

Wojewoda M., po złożeniu odwołań przez M. sp. z .o. o. oraz L. W., postanowieniem z dnia z dnia 14 grudnia 2017r., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił Prezydentowi m. W. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji projektowej.

Przy piśmie z dnia 13 lutego 2018 r., Prezydent m. W. zwrócił skorygowane egzemplarze projektu budowlanego (4 egzemplarze) zgodnie z postanowieniem Wojewody M. z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. Inwestor wymienił dokonane korekty, oraz uzupełnił wniosek o aktualne zaświadczenia projektanta i sprawdzającego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 37 ust. 2 lit d, § 37 ust. 2 lit a i § 11 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. W.; wyjaśnienie kwestii murków oporowych, uzupełnienie projektu budowlanego o przekroje projektowanych budynków; wyjaśnienie wątpliwości, co do kwestii przesłaniania i zacieniania oraz rozbieżności między częścią opisową a rysunkową projektu zagospodarowania terenu.

Organ drugiej instancji wskazał, iż na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu S. W., uchwalonego Uchwałą Nr ... Rady M. S. W. z dnia 18 czerwca 2009 r. Zgodnie z załącznikiem rysunkowym do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr ew. ... i ... z obrębu ... znajdują się na obszarze oznaczonym jako "E 65 MN". Zgodnie § 37 ust. 1 pkt 1 lit. a planu miejscowego obszar ten przeznaczony jest pod zachowanie i rozwój mieszkalnictwa jednorodzinnego w formie domów wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych.

Obowiązujące na tym obszarze ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych jako "E 65 MN" zostały spełnione przez planowaną inwestycję w następujący sposób: zachowane zostały wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy i obowiązująca linia zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit 5 ww. planu miejscowego), zachowany został min. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit a ww. planu miejscowego 50 % - w projekcie działka nr ew. ... - 50,05 %, działka nr ew. ... - 50,55 %, tom I, s. 82); maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit b ww. planu miejscowego 1,0 - w projekcie działka nr ew. ... - 0,9922, działka nr ew. ... - 0,9947, tom I, s. 83); minimalna wysokość zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit c ww. planu miejscowego 6m - w projekcie 11,87 m, tom I, s. 85); maksymalna wysokość zabudowy określona w metrach/ liczbie kondygnacji (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit d ww. planu miejscowego 12 m/3 kondygnacje - w projekcie 11,87 m/ 3 kondygnacje, tom I, s. 85); dopuszczalna wysokości zabudowy do 150 m nad poziom morza (§ 11 ust. 4 ww. planu miejscowego - w projekcie 116,56 m n.p.m., tom I, s. 85). Projektowane budynki będą miały dachy płaskie (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit h ww. planu miejscowego, projekt budowlany, rys. KB-6); elewacje będą realizowane w kolorystyce naturalnej (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit i ww. planu miejscowego projekt budowlany, s. 87), planowane ogrodzenie jest ażurowe (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit j ww. planu miejscowego projekt budowlany, s. 81).

Wjazd został zaprojektowany od strony ulicy I., co jest zgodne z § 37 ust. 1 pkt 3 lit a ww. planu miejscowego, a miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie ze wskaźnikiem wskazanym w § 37 ust. 1 pkt 3 lit b ww. planu miejscowego, tj. na potrzeby budynku zaprojektowano 3 miejsca postojowe, do obsługi każdego z budynków.

Zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, gaz, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów przewidziane są w sposób zgodny z § 20 - 26 ww. planu miejscowego tj. zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej (§ 21 ww. planu miejscowego), odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej (§ 22 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w gaz z miejskiej sieci gazowej (§ 23 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej (§ 25 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w ciepło z miejskiej sieci cieplnej (§ 24 ww. planu miejscowego); w zakresie usuwania odpadów stałych wywóz sposobem zorganizowanym wszystkich odpadów stałych wytwarzanych na obszarze inwestycji (§ 26 ww. planu miejscowego). Ponadto odprowadzanie wód opadowych będzie się odbywało na działkę własną za pomocą systemu retencyjno-rozsączającego.

Zdaniem organu, projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422). Ściany posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy zachodniej z sąsiednimi działkami budowlanymi, a od strony wschodniej zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Działki nr ew. ... i ... z obrębu ... przy ul. I. ... i ... w W., są działkami wąskimi, a ich szerokość nie przekracza 16 m. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Elewacja południowa projektowanego budynku na działce nr ew. ... została fragmentem o szerokości 6,4 m usytuowana przy granicy z działką nr ew. ..., wskazać jednak należy, iż w tym fragmencie elewacji nie zostały zaprojektowane otwory okienne i drzwiowe. Występują one dopiero w odległości 4 m. Taka też sytuacja ma miejsce w przypadku elewacji północnej projektowanego budynku na działce nr ew. ..., której fragmentem o szerokości 6,4 m został usytuowany w granicy z działką nr ew. ... W tym przypadku w elewacji nie zostały zaprojektowane otwory okienne i drzwiowe. Występują one w odległości 4 m.

Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków a także przepisów § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki) § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi), § 36 (pokrywy i wyloty wentylacyjne); § 40 (miejsca zabaw dla dzieci). Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym) i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskom, tym samym brak był potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył również dokumentację badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną, inwentaryzację drzewostanu oraz wszystkie niezbędne elementy stanowiące załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Budynek należy do I kategorii geotechnicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. 2012, poz. 463 ze zm.), zatem nie występowała konieczność przedłożenia zatwierdzonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ wyjaśnił, że nie ma żadnej prawnej podstawy, aby na potrzeby niniejszego postępowania przyjąć, iż działki ew. nr ... i ..., stanowią jedna działkę budowlaną, bowiem nie można utożsamiać pojęcia działki budowlanej z działką ewidencyjną, natomiast żaden przepis prawa nie zabrania realizacji w ramach jednego wniosku o pozwolenie na budowę dwóch budynków, zlokalizowanych na odrębnych działkach budowlanych.

Organ podkreślił, iż każdy z projektowanych budynków posiada odrębne ściany zewnętrzne, już na etapie ław fundamentowych, co sprawia, że każdy z nich stanowi w całości odrębny przedmiot własności. Działki ew. nr ... i ... z obrębu ... oddzielone są od siebie ponadto funkcjonalnie przez zastosowanie ogrodzenia.

Organ drugiej instancji zaakceptował zastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej wyrażonej w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że działki nr ew. ... i ... z obrębu ... przy ul. I. ... i ... w W., są działkami wąskimi, a ich szerokość nie przekracza 16 m, a zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie musi być uzależnione od wystąpienia wyjątkowych okoliczności w sprawie. Mianowicie działka nr ew. ... ma szerokość zaledwie 11,29 m, a działka nr ew. ... - 11,5m co uniemożliwia realizację zamierzenia budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Taka szerokość uniemożliwia realizację zamierzenia budowlanego zgodnie z wymogiem wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Ustawodawca mając świadomość istnienia działek budowlanych, których kształt i wielkość uniemożliwia realizację zabudowy, wprowadził przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.

Nie bez znaczenia zdaniem organu pozostaje fakt, iż działki inwestycyjne, mają wyznaczone zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy. Obszar wyznaczony miedzy nimi, w których inwestor może realizować zamierzenie budowlane, ma długość 16 m. Tym samym, nawet jeśli przyjąć, że działki inwestycyjne mają znacznie większą długość niż szerokość, wyznaczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy, ograniczają możliwość realizacji zabudowy kubaturowej do 16 m.

Organ wskazał nadto, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 37 ust. 1 pkt 2 lit d miejscowego planu, zgodnie z którym maksymalna wysokość projektowanego budynku na obszarze oznaczonym jako "E 65 MN" może mieć maksymalnie 3 kondygnacje przy jednoczesnym zachowaniu maksymalnej wysokości 12 m. Zgodnie z § 2 pkt 12 ww. planu miejscowego poprzez liczbę kondygnacji należy rozumieć liczbę nadziemnych kondygnacji budynku. Jak wynika z projektu budowlanego projektowane budynki będą miały 3 kondygnacje naziemne. Trzecia kondygnacja, zgodnie z projektem będzie posiadać dodatkowo antresolę. Wysokość budynku, łącznie z antresolą wyniesie 11,87 m, co spełnia wymagania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie organ nie podzielił zarzutu, iż zaprojektowana antresola, stanowi w istocie kondygnację, bowiem zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z definicji antresoli wynika zatem wymóg, aby antresola znajdowała się bezpośrednio nad stropem pośrednim przedzielającym ją od strony wnętrza, z którego została wydzielona, nie może też być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego wnętrza. Nadto powierzchnia antresoli musi być mniejsza, aniżeli powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, z której ją wydzielono.

Organ zauważył, iż w definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia mowa jest o dwóch rodzajach antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z antresolą kondygnacji. Jak wynika z rzutów zawartych w projekcie budowlanym (rysunek B.05 i B.06) 3 kondygnacja budynku jest otwarta przestrzenią o powierzchni 93,38 m2. Nie ulega wątpliwości, iż na jej powierzchni wydzielona została łazienka, jednakże w opinii organu, nie stanowi to naruszenia zakazu stosowania przegród budowlanych. Poza wydzielonym pomieszczeniem łazienki, na całej kondygnacji nie znajdują się inne przegrody budowlane, które stanowiłyby o wydzieleniu innych odrębnych pomieszczeń na tej kondygnacji. Wydzielenie pomieszczenia na łazienkę jest niezbędne ze względu na intymny charakter tego pomieszczenia, jak również na przepisy sanitarne. Projektowana antresola ma powierzchnię 22,46 m2. Różnica w powierzchni trzeciej kondygnacji i antresoli nie wiąże się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów, a zapewnia widoczność na ostatnią kondygnację.

W ocenie organu, wszystkie charakterystyczne parametry budynków i działek zostały zamieszczone w projekcie budowlanym, w sposób umożliwiający weryfikacje obliczeń zaś odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami ponosi przede wszystkim projektant (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określiło szczegółowo zasady ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzeniem kategorię geotechniczną obiektu lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu w uzgodnieniu z osobą upoważnioną na podstawie odrębnych przepisów do ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektu budowlanego. § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia wskazuje kategorie geotechniczne obiektu budowlanego. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz W złożonych warunkach gruntowych dla drugiej kategorii poza dokumentacją geotechniczną należy ’wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską.

W pozostałych przypadkach za określenie kategorii geotechnicznej obiektu i warunków gruntowych odpowiada projektant. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie mają upoważnienia ustawowego, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do badania zgodności opinii geotechnicznej z przepisami prawa. Nie mają również kompetencji do badania jej treści i weryfikowania informacji, które zawiera, o ile została wykonana przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą jedynie zbadać, czy opinia taka została dołączona do dokumentacji projektowej w ramach badania jego kompletności dokumentacji projektowej. Organ I instancji, podobnie jak Wojewoda M., nie ma kompetencji do oceny i analizy opinii geotechnicznych w niniejszej sprawie. Przedłożone opinie, wbrew twierdzeniom skarżącego zostały opracowane przez mgr P. M. posiadająca uprawnienia geologiczno-inżynierskie nr ... oraz mgr P. M. posiadającego uprawnienia geologiczno-inżynierskie nr .... Na stronach tytułowych obu opinii znajdują się ich oryginalne podpisy, co pozwalało organowi na uznanie opinii geotechnicznej za element dokumentacji projektowej.

W kwestii zarzutu naruszenia § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ wyjaśnił, że analiza nasłonecznienia budynków sąsiednich, stanowiąca integralną część projektu budowlanego, została wykonana, modelowo dla dni równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00-17:00 (co jest zgodne z wymaganiami § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia); w oparciu o współrzędne geograficzne dla m. W.. Opracowanie zostało wykonane przez Pana P. S. posiadającego kwalifikacje przygotowanie do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych projektanta w specjalności architektonicznej - nr upr. ...

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż budynki zlokalizowane na działkach nr ew. ... i ... z są wielopokojowe, zatem zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w mieszkaniu (budynku) wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania dotyczących nasłonecznienia co najmniej do jednego pokoju. Budynek zlokalizowany na działce nr ew. ... ma zapewnione nasłonecznienie okien elewacji południowej w interwałach: między 8:00 - 11:30 (dla 21.IX) oraz 7:00 - 13:00 (dla 21.III). Projektowany budynek na działce nr ew. ... wpływa jedynie na ograniczenie nasłonecznienia elewacji południowej. Z uwagi na fakt, iż jest to budynek wielopokojowy, o czym mowa w § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia, spełniony został wymóg nasłonecznienia pokoi na elewacji wschodniej i zachodniej, tak więc w ocenie organu projektowane budynki nie naruszają § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Budynek zlokalizowany na działce nr ew. ... przy ul. Ul. I. ... nie ma wprawdzie zapewnionego nasłonecznienia okien na elewacji północnej, jednak okna te nie należą do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i stanowią klatkę schodową. Na potwierdzenie powyższego w toku postępowania uzupełniającego inwestor przedłożył rzuty budynku przy ul. I. ... (znajdujące się w aktach organu drugiej instancji).

Wobec powyższego w ocenie organu nie zachodziła także konieczność przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości i poprawności opracowań przedkładanych przez inwestora.

Organ wyjaśnił nadto, że sposób przedstawienia wyników analizy nasłonecznienia, nie jest ściśle określony przepisami, i wbrew zarzutom nie musi być on przygotowany w danym programie i mieć on formy w wersji trójwymiarowej. Kwestia ewentualnego uszkodzenia drzew na działkach sąsiednich, nie jest przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu, z projektu budowlanego wynika, że wszystkie stropodachy oraz tarasy zielone będą miały zapewniona warstwę wykończeniową, która pozwoli na naturalną wegetację roślin. W przypadku tarasów zielonych na 1 i 3 kondygnacji podbudowę o grubości 2-2,5 cm stanowić będzie mata wegetacyjna, następnie substrat glebowy (5-9 cm), geowłóknina (0,5 cm), folia kubełkowa (2,5 cm) oraz warstwa hydroizolacji antykorzennej i warstwa izolacyjna i konstrukcyjna. W przypadku stropodachów podbudowę o grubości 25 cm stanowić będzie humus ogrodniczy, geowłóknina (0,5 cm), drenaż kubełkowy (4 cm) oraz warstwa izolacyjna i konstrukcyjna. Taki układ zastosowanych warstw pozwoli na naturalną wegetację roślin, nie spowoduje zakłóceń w procesach glebowych oraz pozwoli na naturalną cyrkulację wody.

Organ nie podzielił nadto zarzutu naruszenia przez zaskarżoną inwestycję art. 5 ust. 1 stawy Prawo budowlane, bowiem żadna z norm wynikająca z przepisów szczególnych nie została naruszona przez przedmiotową inwestycję, tym samym nie można mówić o naruszeniu ogólnej zasady odnoszącej się ochrony interesu osób trzecich.

W opinii organu również przeprowadzenie rozprawy nie było uzasadnione przepisami bowiem nie wpłynęłoby na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania.

Z tych względów oraz mając na uwadze treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym w razie spełnienia ww. wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4, tj. m.in. złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. W. z dnia 30 października 2017 r.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. sp. z o.o z siedzibą w W. domagając się stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie jej uchylenia w całości.

Skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez:

a) brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym; niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nienależyte wyjaśnienie podstaw do zastosowania przez organ § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wskaźnik zabudowy działki ew. nr ... wynosi 0,9922, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przy dokonaniu prawidłowych obliczeń wynika, iż wynosi on 1,0041, co skutkuje przekroczeniem maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy - 1,0, a w konsekwencji niezgodnością projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie prawa;ew

c) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na przyjęciu, iż projekt budowlany spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m. in., błędne przyjęcie, iż projektowane budynki będą miały 3 kondygnacje naziemne, a trzecia będzie posiadać dodatkowo antresolę, podczas gdy zaprojektowana antresola stanowi czwartą kondygnację, jak również błędne przyjęcie, iż antresola stanowi antresolę kondygnacji, podczas gdy na powierzchni 3 kondygnacji została również wydzielona łazienka;

d) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym uznaniem, że planowana inwestycja spełnia wymóg nasłonecznienia, podczas gdy budynki zlokalizowane na działce ew. nr ... i ... nie mają zapewnionego wymagane: nasłonecznienia;

e) niedokonanie wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy; niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak przeprowadzenia analizy czy projektowana analiza nie narusza § 271- 272 warunków technicznych;

f) dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając wyłącznie interes jednej ze stron postępowania administracyjnego.

2) art. 15 k.p.a. przez nazbyt szerokie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności;

3) § 12 ust. ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zw. z art. 35 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do odstąpienia od podstawowych odległości przy sytuowaniu budynku względem granic działki;

4) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wobec nieuwzględnienia tego przepisu w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uwzględnienia ochrony uzasadnionego interesu skarżącej wynikającego z przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego;

5) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 60 Rozporządzenia dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał na treść art. 35 ust. 1 i art. 4 Prawa budowlanego. Dalej stwierdził, że analiza uzupełnionego na podstawie postanowienia z dnia 14 grudnia 2017r., projektu budowlanego, doprowadziła organ odwoławczy do uzasadnionego wniosku, że spełnia on wymagania prawa miejscowego ( ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych jako "E 65 MN" ). Zachowane zostały wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy i obowiązująca linia zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit 5 ww. planu miejscowego), zachowany został min. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit a ww. planu miejscowego 50 % - w projekcie działka nr ew. ... - 50,05 %, działka nr ew. ... - 50,55 %); maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit b ww. planu miejscowego 1,0 - w projekcie działka nr ew. ... - 0,9922, działka nr ew. ... - 0,9947); minimalna wysokość zabudowy (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit c ww. planu miejscowego 6m - w projekcie 11,87 m); maksymalna wysokość zabudowy określona w metrach/ liczbie kondygnacji (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit d ww. planu miejscowego 12 m/3 kondygnacje - w projekcie 11,87 m/ 3 kondygnacje); dopuszczalna wysokości zabudowy do 150 m nad poziom morza (§ 11 ust. 4 ww. planu miejscowego - w projekcie 116,56 m n.p.m.). Projektowane budynki będą miały dachy płaskie (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit h ww. planu miejscowego, projekt budowlany, rys. KB-6); elewacje będą realizowane w kolorystyce naturalnej (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit i ww. planu miejscowego projekt budowlany), planowane ogrodzenie jest ażurowe (§ 37 ust. 1 pkt 2 lit j ww. planu miejscowego projekt budowlany).

Wjazd został zaprojektowany od strony ulicy I. ( z § 37 ust. 1 pkt 3 lit a ww. planu miejscowego), a miejsca parkingowe - 3 miejsca postojowe, do obsługi każdego z budynków. (§ 37 ust. 1 pkt 3 lit b planu).

Zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, gaz, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów przewidziane są w sposób zgodny z § 20 - 26 ww. planu miejscowego tj. zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej (§ 21 ww. planu miejscowego), odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej (§ 22 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w gaz z miejskiej sieci gazowej (§ 23 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej (§ 25 ww. planu miejscowego); w zakresie zaopatrzenia w ciepło z miejskiej sieci cieplnej (§ 24 ww. planu miejscowego); w zakresie usuwania odpadów stałych wywóz sposobem zorganizowanym wszystkich odpadów stałych wytwarzanych na obszarze inwestycji (§ 26 ww. planu miejscowego). Nadto odprowadzanie wód opadowych będzie się odbywało na działkę własną za pomocą systemu retencyjno-rozsączającego.

Sąd odnosząc się do zarzutu skargi niedostosowania dopuszczalnej w planie liczby kondygnacji, uznał zarzut ten za chybiony.

Zdaniem Sądu, projekt jest zgodny w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy z zapisami miejscowego planu. Zaprojektowana antresola nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, IV kondygnacji i jest zgodna z definicją zawarta w § 3 pkt 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, to znaczy, że stanowi górną część kondygnacji znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni kondygnacji, niezamkniętą przegrodami budowlanym od strony wnętrza , z którego jest wydzielona. Powierzchnia zaprojektowanej antresoli jest mniejsza, aniżeli powierzchnia kondygnacji, z której ją wydzielono. § 3 pkt 19 rozporządzenia wskazuje na dwa rodzaje antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji.

W ocenie Sądu, słusznie organ podkreślił, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z antresolą kondygnacji. Jak wynika z projektu (rysunek B.05 i B.06) III kondygnacja budynku jest otwartą przestrzenią o powierzchni 93,38 m2. Projektowana antresola ma powierzchnię 22,46 m2. Na jej powierzchni wydzielona została łazienka, jednak poza tym, na całej kondygnacji nie znajdują się inne przegrody budowlane, które stanowiłyby o wydzieleniu innych odrębnych pomieszczeń na tej kondygnacji. Wydzielenie pomieszczenia na łazienkę, w ocenie Sądu nie pozbawia powyższej przestrzeni charakteru antresoli.

Sąd uznał, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania terenu jest zgodny także z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz § 271-273 ww. rozporządzenia.

Szerokość poszczególnych działek inwestycyjnych nr ew. ... i ... wynosi ok. 11,29 m i 11,5m a ich długość ok. 32 m. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na każdej z tych działek budynek może być usytuowany jedynie miedzy liniami: obowiązującą – od ul. I. i linią nieprzekraczalną zabudowy - od strony ogrodowej- wyznaczoną na rysunku planu mniej więcej w połowie długości działek. Należy więc przyjąć, że zachodzi przypadek określony w § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych. Przepis § 12 ust. 3 warunków technicznych nie ma zastosowania na wąskiej działce, dlatego też usytuowanie planowanego budynku jest zgodne zarówno z ustaleniami miejscowego planu jak i przepisami warunków technicznych.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd podniósł, że inwestor ma prawo do korzystania w takiej sytuacji z norm powszechnie obowiązujących przepisów, zezwalających mu na zabudowę w granicy, nie ograniczając swojej inicjatywy inwestycyjnej do zabudowy znacznie mniejszej lub w ogóle z niej rezygnując. Brak jest podstaw prawnych do żądania aby dwie samodzielne działki budowlane, nawet jeśli bezpośrednio ze sobą graniczą, były przez organ traktowane jako jedna działka inwestycyjna, pomimo że nie podlegały one procedurze scalenia.

Odnosząc się do kwestii spełnienia wymagań § 13 i 60 warunków technicznych, Sąd wskazał, że projekt budowlany (część opisowa rys. B.16, B.14, B.15, i B.17) zawiera, wykonaną przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, analizę nasłonecznienia i przesłaniania budynków na działkach sąsiednich, z której wynika, że planowana inwestycja ogranicza dostęp światła dziennego w zakresie elewacji południowej budynku skarżącej (ul. I. ...), pomiędzy godz.12:30 a 16:30 , co stanowi ok 4 z 10 godzin przedziału czasowego wskazanego w § 60 ust 1 warunków technicznych. Przy czym w ścianie południowej – jak ustalił organ na podstawie akt archiwalnych - budynku skarżącej znajdują się drzwi wejściowe oraz okno na drugim piętrze wewnętrznej klatki schodowej, a więc nie w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego. Analiza nasłonecznienia wykonana została za pomocą programu Graphisoft Archicard , modelującym 3D, czego domagała się skarżąca. Sąd podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu zaprzeczającego ustaleniom organu w tej kwestii.

W tych warunkach, zdaniem Sądu, nie znajdował uzasadnienia zarzut skarżącej, że budynek na działce nr ew. ... "nie ma zapewnionego czasu nasłonecznienia", przy czym Sąd podkreślił, że przepisy dotyczące zapewnienia określonego dostępu do światła dziennego odnoszą się wyłącznie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach na działkach sąsiednich, a nie terenu samej działki.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powierzchnia biologicznie czynna została przez projektanta obliczona zgodnie z definicja zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym jako powierzchnie biologicznie czynną należy rozumieć grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki inwestycyjnej, a także 40% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10m2, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. Przy czym sposób zapewnienia warstwy wegetacyjnej zawarty jest w projekcie wykończenia powierzchni na stropodachu. Tak obliczona powierzchnia biologicznie czynna dla działki nr ew. ... (ul. I. ...) wynosi 50,05%, a dla działki nr ew. ... (I. ...) - 50,55%.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi, projekt budowlany zaakceptowany przez organy, jest kompletny, zawiera wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie i spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012r., poz. 462 ze zm).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wprowadza zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant, oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia zawinienia odpowiedzialność dyscyplinarna (ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1) albo odpowiedzialność zawodowa (art. 45 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 ustawy Prawo budowlane). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przepisów przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, organ bada ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno–budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno – budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego), (por. także wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., II OSK 58/08).

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Stosownie do ww. art. 5 ust. 1 pkt 9 obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zatem interesy te muszą znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich możemy mówić jedynie wtedy gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (patrz np. wyrok NSA z 14 czerwca 20010r. II OSK 960/09). Przy czym Sąd podkreślił, że skarżąca skutecznie nie wskazała żadnej normy prawnej, która uzasadniałaby zarzut naruszenia art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu nietrafnym był także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., bowiem zadaniem organu odwoławczego było korzystając z instrumentu jakim jest norma art. 136 k.p.a. doprowadzenie do uzupełnienia materiału dowodowego, ewentualnie merytoryczna ocena tych dowodów które zostały organowi przedłożone. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych, czemu w ocenie Sądu zadośćuczynił.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - skarga podlegała oddaleniu na podstawie 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Opierając skargę kasacyjna na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawno budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409, z późn. zm.) przez oddalenie skargi mimo wadliwości rozstrzygnięcia z uwagi na brak należytego wykazania i wyjaśnienia podstaw uzasadniających usytuowanie projektowanego obiektu w granicy nieruchomości Skarżącej, stanowiącego wyjątek od zasady uregulowanej w § 12 ust. 1 ww. Rozporządzenia, wskazując ogólnikowo na zawężenie możliwości inwestycyjnych ze względu na szerokość działek oraz linie zabudowy;

2) art. 1 § 2 ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012, poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, w tym w szczególności pominięcie kwestii dotyczącej niezachowania wymaganych odległości tarasu usytuowanego na dachu pierwszej kondygnacji od granicy działki sąsiedniej, co spowodowało przyjęcie niewłaściwych ustaleń faktycznych;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 37 ust. 1 pkt 2 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu S. W. uchwalonego Uchwalą nr ... Rady m. W. z dnia 18 czerwca 2009 r., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia tego przepisu oraz pominięciu twierdzeń wskazywanych przez skarżącą dotyczących błędnie obliczonego wskaźnika zabudowy dla działki ew. nr ..., co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, iż wskaźnik zabudowy wynosi 0,9922, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przy dokonaniu prawidłowych obliczeń wynika, iż wynosi on 1,0041, co skutkuje przekroczeniem maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego 1,0, a w konsekwencji niezgodnością projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie prawa;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 37 ust. 1 pkt 2 lit. d Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu S. W. przez oddalenie skargi, mimo wadliwości rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegające na błędnej ocenie i ustaleniu, iż górna powierzchnia budynku jest antresolą kondygnacji, pomimo wydzielenia na trzeciej kondygnacji innego pomieszczenia (łazienki), podczas gdy za antresolę kondygnacji można uznać wyłącznie antresolę wydzieloną z jednoprzestrzennej kondygnacji, co spowodowało błędne uznanie, iż ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola nie jest kondygnacją, a budynek ma trzy kondygnacje nadziemne;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 13 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące błędnym uznaniem, iż planowana inwestycja spełnia wymóg nasłonecznienia, podczas gdy analizy nasłonecznienia i zacieniania nie uwzględniają lokalizacji okien, balustrady usytuowanej na tarasie pierwszej kondygnacji, nie wskazują parametrów na jakiej zostały oparte, nie uwzględniają ograniczenia w nasłonecznieniu oraz przesłanianiu i zacienieniu istniejących budynków przez inne obiekty, które powstały przed planowaną inwestycją, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia, aby budynki zlokalizowane na działce ew. nr ... i ... miały zapewniony wymagany czas nasłonecznienia;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z 136 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo wadliwości rozstrzygnięcia z uwagi na nazbyt szerokie uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spraw)" do ponownego rozpatrzenia, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz rażące naruszenie prawa, mogące skutkować nieważnością decyzji;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 12 ust. ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust, 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie, wobec braku należytego uzasadnienia posadowienia budynku w granicy działki i odstąpienia od podstawowych odległości przy sytuowaniu budynku względem granic działki; zastosowanie tego przepisy było przedwczesne, gdyż nastąpiło przed przeprowadzeniem szczegółowej analizy;

2) § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że sformułowana w tym przepisie definicja antresoli zakłada, że za antresolę kondygnacji można uznać antresolę, która została wydzielona z kondygnacji, na której znajduje się również inne pomieszczenie (łazienka), i która znajduje się nad stropem pośrednim obydwu pomieszczeń, podczas gdy za antresolę kondygnacji można uznać wyłącznie antresolę wydzieloną z jednoprzestrzennej kondygnacji, co skutkuje błędnym uznaniem, iż ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola nie jest kondygnacją, a w konsekwencji do błędnego uznania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 10 lutego 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadnione okazały się zarzuty (pkt I. 1 i II. 2 petitum skargi kasacyjnej), podważające przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko dotyczące wyznaczonego w pozwoleniu na budowę usytuowania przedmiotowych budynków częściowo w granicach z sąsiednimi nieruchomościami, w tym działką ew. nr ..., stanowiącą własność skarżącej Spółki.

Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że ściany zaplanowanych budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w częściach posiadających otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działek a fragmenty ścian bez otworów okiennych i drzwiowych (na długości 6,4 m) zaprojektowane zostały w granicach z sąsiednimi działkami nr ... i ... Zdaniem organu odwoławczego takie rozwiązanie było dopuszczalne na podstawie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", lub "Rozporządzenie"), gdyż działki budowlane inwestora są wąskie, a ich szerokość nie przekracza 16 m. Odnosząc się do zarzutów stron postępowania (właścicieli sąsiednich nieruchomości), organ odwoławczy zaznaczył, że zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenie nie musi być uzależnione od wystąpienia wyjątkowych okoliczności w sprawie. Z kolei Sąd Wojewódzki, akceptując powyższą argumentację wskazał dodatkowo, że inwestor w okolicznościach sprawy ma prawo do korzystania z powszechnie obowiązujących przepisów, zezwalających mu na zabudowę w granicy.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że ocena Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie, dokonana została z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Stosownie zaś do treści § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Sąd Wojewódzki, weryfikując zaskarżoną decyzję w aspekcie dotyczącym projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, nie zinterpretował właściwie wymienionych wyżej przepisów regulujących odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi.

Sąd Wojewódzki, powielając stanowisko organów obu instancji przyjął w istocie, że sama szerokość działek inwestycyjnych (mniejsza niż 16m) warunkowała zastosowanie w sprawie § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia. Tymczasem w skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono, że pozwolenie na budowę budynku przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Trafnie również wskazano, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono należycie interesów skarżącej, podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 k.c., w szczególności nie wyjaśniono jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesy właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Odnosząc się do wykładni przepisów ustanowionych w § 12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zaznaczyć należy, że stosownie do unormowania zawartego w ust. 1, zasadą jest sytuowanie obiektów na działce budowlanej w odległości 4 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast kolejne przepisy § 12 przewidują wyjątki od wskazanych warunków sytuowania obiektów, dopuszczających możliwości ich lokalizacji w mniejszej odległości od granicy lub w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi.

Trafnie zauważono w orzecznictwie i piśmiennictwie, że użycie w § 12 ust. 4 sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach, ale także dbałości organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Dlatego pozytywnie można rozpoznać wniosek inwestora, który wykaże, że budowa przy granicy z działką sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (por. wyrok WSA z 20 stycznia 2015 r. II SA/Łd 952/14, wyroki NSA z 7 lutego 2008 r. II OSK 2006/06, 28 kwietnia 2006 r. II OSK 794/05; 9 lutego 2006 r., II OSK 500/05, M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Komentarz do § 12, opubl. WKP, sip. LEX.).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora ( por. wyroki NSA z 16 listopada 2004 r. II OSK 786/04; 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12).

Podkreślić należy, że normy techniczno-budowlane ustanowione w § 12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. muszą być interpretowane i stosowane odpowiednio do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, czego nie uwzględniono w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Jeżeli więc w konkretnej sprawie ujawnią się sprzeczne interesy stron postępowania, to rzeczą organu rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę budynku jest rzetelne wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez inwestora w związku z zaprojektowanym posadowieniem budynku przy granicy działki, jak również zastrzeżeń zgłaszanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie mimo sprzeciwu skarżącej, ani organ odwoławczy, ani też Sąd Wojewódzki, nie rozważyły w sposób właściwy, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do usytuowania zaplanowanych budynków w granicach działek, chociaż łączyć się to będzie z nadmiernymi ograniczeniami w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości.

Z analizy projektu budowlanego wynika, że zachowanie odległości (3m), przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 2, nie wymagałoby wprowadzenia istotnych ograniczeń w kubaturze przedmiotowych budynków, gdyż części zbliżone do granicy działki są jednokondygnacyjne, a zasadnicza bryła obu budynków obejmuje trzy kondygnacje z antresolą o dużej powierzchni zabudowy, w stosunku do wielkości działek (suma powierzchni całkowitej nadziemnej – 387 m2, powierzchni działki nr ... – 385,41 m2).

W świetle zasad ustanowionych w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, zrównoważenie interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości prowadzić powinno do stosowania takich rozwiązań w projekcie budowlanym co do posadowienia budynku względem granic działki, aby mogli oni w sposób optymalny korzystać z przysługującego prawa własności.

Planowana inwestycja powinna być dopasowana do parametrów działki budowlanej, a zatem projekt budowlany nie może być nakierowany wyłącznie na maksymalizowanie powierzchni zabudowy, kosztem chronionego interesu właścicieli działek sąsiednich.

Dlatego zatwierdzenie projektu budowlanego w niniejszej sprawie nie było prawidłowe, skoro zaakceptowano posadowienie części budynku w granicy działki, chociaż inwestor ma możliwości zrealizowania takiej inwestycji, która będzie odpowiadać normom z § 12 ust. 1 Rozporządzenia.

Wadliwość zaskarżonej decyzji polega ponadto na tym, że organ odwoławczy nie uwzględnił regulacji § 12 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia w sytuacji, gdy na części budynku zbliżonej do granicy zaprojektowano taras "zielony". Oczywiście założyć należy, że jeżeli odstępstwo z § 12 ust. 4 pkt 1 dotyczy budowy budynku ścianą bez okien i drzwi, to tym bardziej nie jest możliwe przybliżenie budynku do granicy działki w części, w której zaprojektowano taras, w taki sposób że kończy się balustradą nad ścianą położoną w granicy z działką sąsiednią. Takie rozwiązanie projektowe niewątpliwie skutkowałoby nadmiernym zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Brak analizy tego zagadnienia sprawił, że zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia (pkt. I. 2 skargi kasacyjnej).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia § 37 ust. 1 pkt 2 lit. b) Planu miejscowego, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, do uwag skarżącej wskazujących na błędne wyliczenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.

Wprawdzie błąd dostrzeżony przez stronę sam w sobie nie mógł dyskwalifikować zaskarżonej decyzji, to jednak obowiązkiem organu odwoławczego będzie sprawdzenie tych wyliczeń przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ze względów wyżej przedstawionych uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja.

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt I. 4, I. 5, I. 6, II. 2).

Analiza dokumentacji projektowej, po wprowadzonych zmianach, pozwoliła na aprobatę oceny organu odwoławczego w zakresie zgodności zaprojektowanej w budynku antresoli z ustaleniami Planu miejscowego co do liczby kondygnacji. Organ, kierując się właściwym rozumieniem § 3 pkt 19 Rozporządzenia – definiującym pojęcie "antresoli" – wywiódł trafnie, że w przedmiotowym projekcie przewidziano 3 kondygnacje z antresolą, przy czym co ważne – wysokość budynku, łącznie z antresolą, nie przekracza maksymalnej wysokości (12m) przewidzianej w Planie miejscowym.

Z uwagi na wyczerpującą argumentację przedstawioną w tym przedmiocie przez organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki, nie ma potrzeby jej powtarzania.

Nieskutecznie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 13 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zaznaczyć należy, że kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest przepisami prawa materialnego. Organ w zaskarżonej decyzji, kierując się przyjętą wykładnią § 60 ust. 2 Rozporządzenia, uznał sporządzoną analizę nasłonecznienia za prawidłową. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowane budynki spełniają wymogi z § 60 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia.

Z kolei Sąd Wojewódzki odnosząc się do kwestii normowanych przepisami § 13 i § 60 Rozporządzenia wskazał, że projekt budowlany zawiera, wykonaną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, analizę nasłonecznienia i przesłaniania budynków na działkach sąsiednich, z której wynika zachowanie warunków techniczno-budowlanych w tym zakresie. Sąd Wojewódzki zauważył przy tym trafnie, że skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu zaprzeczającego ustaleniom organu opartym na sporządzonej analizie nasłonecznienie.

Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku nie mogło być podważone, skoro w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu odnoszącego się do wykładni przepisu § 60 ust. 2 Rozporządzenia, mającego istotne znaczenie w sprawie.

Zaakcentować należy, że w sytuacji gdy przepisy § 13 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zawierają jednostki redakcyjne w postaci ustępu i punktów, to niepowołanie ich w podstawie kasacyjnej uniemożliwiło merytoryczną weryfikację tego zarzutu kasacyjnego.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) należy rozumieć dokładne określenie tych przepisów prawa, które zdaniem strony skarżącej uległy naruszeniu przez sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów oraz innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie określonej podstawy kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazany został konkretny przepis z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu bądź innych jednostek redakcyjnych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. II OSK 552/12, 27 marca 2012 r. II GSK 218/11). Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenia jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest bowiem dopuszczalne konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej przez Sąd drugiej instancji. W konsekwencji omawiany zarzut kasacyjny nie podlegał uwzględnieniu.

Nietrafny okazał się ponadto zarzut dotyczący przepisów art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., których organ odwoławczy nie naruszył.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej organ odwoławczy, działając na podstawie reguł wynikających z wymienionych przepisów, zasadnie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Konsekwentnie przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

W przedmiotowym postępowaniu stwierdzony przez organ odwoławczy zakres braków w dokumentacji projektowej pozwalał na skorzystanie z trybu art. 136 § 1 k.p.a., bez potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej, co znacznie wydłuża postępowanie.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt.1 p.p.s.a.

-----------------------

26