Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., K. K., H. i K. i M. K. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 383/18 w sprawie ze skargi S. K., K. K., H. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. odrzuca skargę kasacyjną A. K., 2. oddala skargę kasacyjną S. K., K. K., H. K. i M. K..


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 383/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących – S. K., K. K., H. K. i M. K. na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) ustalił z urzędu dla H. K., K. K., M. K., S. K. i A. K. jednorazową opłatę w wysokości 662598,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tj. sprzedanych 13 grudnia 2007 r. działek o nr [...],[...] i [...]). W sentencji ustalono wielkości opłaty planistycznej odpowiadającej każdej ze stron postępowania w zależności od posiadanego przez nią udziału w nieruchomości. Organ zobowiązał też strony do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W dniu 4 lutego 2016 r. pełnomocnik H. K., K. K., M. K. i A. K. złożył wniosek (datowany na 31 stycznia 2016 r.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, zawierając w nim stosowną argumentację.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], SKO w P. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta, ale jedynie w tej jej części, która dotyczyła ustalenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej oraz naliczenia odsetek ustawowych. W pozostałym zakresie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uznając, iż w procesie jej podejmowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie SKO, podniesione przez wnioskodawcę zarzuty nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania w całości tej decyzji. Stanowią one bowiem jedynie polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego będącego środkiem dowodowym w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta. Organ przy podjęciu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł zatem rażącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ani też istotnego złamania norm procedury administracyjnej. Kolegium zwróciło natomiast uwagę, że Prezydent, wprowadzając w ww. decyzji termin zapłaty opłaty planistycznej ("w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna"), rażąco naruszył art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji jedynie w części dotyczącej ustalenia tego terminu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spawy wystąpili S. K. oraz działający za pośrednictwem pełnomocnika – H. K., K. K., M. K. i A. K..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], SKO w P. utrzymało w mocy własną ww. decyzję z [...] czerwca 2016 r.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 301/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję SKO z [...] grudnia 2016 r., stwierdzając, że jedynie w części podziela zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nieważności ww. decyzji Prezydenta, a wydana przez SKO decyzja nie zrealizowała wymogu wyczerpującego przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wnioskodawców. Kolegium nie odniosło się między innymi do argumentu istnienia przed uchwaleniem planu z 2007 r. możliwości wznoszenia na działkach objętych postępowaniem obiektów handlu wielkopowierzchniowego, co – w ocenie skarżących – miałyby potwierdzać niegdyś wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Według Sądu, Kolegium nie rozważyło, czy Prezydent prawidłowo przyjął, że pod wpływem nowego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia działek skarżących uprawniająca do ustalenia opłaty planistycznej.

Pozostałe zarzuty Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu, wprowadzenie w planie funkcji publicznych (drogi, parkingi) służących do obsługi terenów przeznaczonych pod handel wielkopowierzchniowy, nie zaniżają wartości takiej nieruchomości. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej części decyzji Prezydenta, która stanowiła o terminie uiszczenia opłaty planistycznej oraz konsekwencjach niedochowania terminu płatności.

W związku z ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 301/17, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku, SKO przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, uzyskując stanowisko Prezydenta zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r.

Zaskarżoną decyzją SKO w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r.

W pierwszej kolejności SKO wyjaśniło istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazało jakie przeznaczenie było ww. działek przed i po uchwaleniu planu miejscowego z 2007 r. Ponadto stwierdziło, że podnoszona w sprawie argumentacja wnioskodawców nie mogła prowadzić do stwierdzenia, że ww. decyzja Prezydenta zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odniesieniu do działki nr [...] SKO wskazało, że działka ta przed uchwaleniem planu miejscowego z 2007 r. nie miała przeznaczenia dotyczącego "usług handlu", lecz – "usługi rzemiosła z mieszkalnictwem lub usługi handlu oraz produkcji"; aktualnie ma przeznaczenie jako teren zieleni, dróg wewnętrznych, dróg głównych. Zaś działki nr [...] i nr [...] zmieniły swoje przeznaczenie zasadniczo na tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2, a więc wcześniej na tym terenie niedopuszczone. Kolegium stwierdziło przy tym, że nie jest prawdą, że intensyfikacja funkcji pomocniczych (takich jak komunikacja, parkingi czy zieleń) na nieruchomości zmniejsza jej wartość. Są to bowiem funkcje, które stanowią najczęściej dopełnienie i wzbogacenie funkcji zabudowy usługowej – handlu wielkopowierzchniowego. Poza tym, w procesie wyceny działki o funkcji pomocniczej jej wartość jednostkowa (za 1 m2) równa jest wartości działki sąsiedniej o funkcji dominującej dla tego terenu.

Kolegium stanęło też na stanowisku, że błędne jest twierdzenie wnioskodawców, że poprzednio obowiązujący – stary plan miejscowy umożliwiał wznoszenie na obszarze ww. działek obiektów handlowych, czego dowodem miałyby być decyzje o warunkach zabudowy wydane przez Prezydenta. Decyzja z dnia [...] września 1998 r., [...], wydana na rzecz C. sp. z o.o. w M. posiadała termin obowiązywania do dnia 24 września 2000 r., a na wniosek strony, jej ważność została wydłużona do dnia 15 września 2002 r. na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2000 r., [...] (jednak SKO stwierdzono jej nieważność, a skargi w tym przedmiocie oddalił NSA OZ w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2002 r. o sygn. akt II SA/Po 3498/01). Kolegium zaznaczyło, że wnioski o wydanie obu tych decyzji, jak i sama ich treść, nie wskazywały granic inwestycji. Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora Staroście P. (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) uznano więc, że decyzje te nie dotyczyły przedmiotowych działek objętych postępowaniem w sprawie decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, ale wyłącznie innych działek. Zdaniem Kolegium, te wszystkie okoliczności pozwalają na przyjęcie, że zarówno decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2000 r., jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] września 1998 r. nie wpływała na sposób zagospodarowania przedmiotowych działek i nie pozwalała na wzniesienie na tym terenie obiektu handlowego. Ponadto żadna z tych decyzji nie była przesłanką do uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta P. bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], odmówił inwestorowi wydania takiego pozwolenia uznając, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym wówczas planem.

Kolegium odrębną uwagę poświęciło także decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2000 r., [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na wniosek K. sp. z o.o. Obejmowała ona co prawda teren działek [...],[...] i [...], a ponadto działkę [...], ale ważność tej decyzji ograniczona była jedynie do dnia 11 stycznia 2002 r. Inwestycja polegać miała na budowie zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz branży dom i ogród wraz z przyłączami i parkingiem. Na podstawie tej decyzji również nie wydano żadnego pozwolenia na budowę.

Kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na tak samo nazwaną inwestycję, obejmującą ten sam teren, złożyli 8 czerwca 2001 r. K. K. oraz J. K.. Decyzją z dnia [...] września 2001 r., [...], Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy, wskazując wówczas, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego z 1996 r. nie obejmują lokalizacji określonej we wniosku funkcji handlowej, a zatem są sprzeczne z planem. W wyniku złożonego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., [...] utrzymało ją w mocy.

Podobny wniosek do pierwotnego w dniu 15 lipca 2002 r. złożyła też L. sp. z o.o. w P., domagając się ustalenia warunków zabudowy dla obiektu handlowego z przylegającym parkingiem, wjazdami i wyjazdami, przyłączami i elementami reklamowymi mającego być wzniesionym na działkach [...],[...],[...] i [...]. Decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2002 r., [...], także temu inwestorowi odmówiono wydania warunków zabudowy ze wskazaniem, że ustalenia planu nie obejmują lokalizacji funkcji handlowej na tym terenie.

Zdaniem Kolegium, zaprezentowana analiza oznacza, że przed wejściem w życie nowego planu na obszarze przedmiotowych działek niemożliwe było legalne wybudowanie obiektu handlowego, w szczególności obiektu wielkopowierzchniowego. Okoliczności tej nie zmienia fakt funkcjonowania w obrocie prawnym, jedynie w okresie dwóch lat, decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2000 r. o warunkach zabudowy. Przyjęte w tej decyzji uwarunkowania były bowiem nieakceptowane przez Prezydenta, o czym świadczą późniejsze, odmowne decyzje tego organu dotyczące warunków zabudowy tym samym obiektem mającym być zlokalizowanym na tym samym terenie. Decyzje te za każdym razem uzasadniane były sprzecznością celu budowlanego z ustaleniami planu z 1996 r.

W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że wydanie przez Prezydenta decyzji ustalającej opłatę planistyczną było uzasadnione, a argumenty przytoczone przez wnioskodawców mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa – są nietrafne. Podkreśliło, że w wyniku uchwalenia nowego planu z 2007 r. nastąpił wzrost wartości przedmiotowych działek, a wprowadzone nowe funkcje (teren zieleni, teren dróg wewnętrznych) nie ograniczyły właścicieli w sposobie zagospodarowania nieruchomości, a bynajmniej nie w ten sposób, by wartość tych działek zmalała. Nowy plan wzbogacił możliwość zagospodarowania terenu, umożliwiając lokalizację na nim obiektów handlowych, w tym wielkopowierzchniowych. W procesie wydawania przez Prezydenta decyzji, Kolegium nie dostrzegło wad skutkujących uznaniem, że doszło do takiego naruszenia, które można by uznać za rażące. Operat szacunkowy stanowiący dokument ustalający wartość działek przed wejściem w życie nowego planu, jak i po tej dacie spełniał – zdaniem Kolegium – wymogi formalne i sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Kolegium końcowo dodało, że przedstawione wywody nie zmieniają także twierdzenia, że ustalenie w ww. decyzji Prezydenta terminu uiszczenia przez strony opłaty planistycznej oraz zastosowanie sankcji odsetek ustawowych stanowi rażące naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. K., K. K., A. K., H. K. oraz M. K., domagając się uchylenia obu decyzji SKO oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 u.g.n., art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 K.p.a., a także przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 383/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. K., ponieważ na wezwanie Sądu nie został uzupełniony brak formalny skargi przez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa. W związku z tym, A. K. uzyskał przymiot uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – skarżącego.

W toku rozprawy, która odbyła się 26 września 2018 r., pełnomocnik skarżących na pytanie Sądu doprecyzował, że decyzja z dnia [...] września 1998 r. wskazana w skardze [bez podania numeru i znaku – uwaga Sądu], to decyzja zezwalająca spółce K. z siedzibą w M. realizację obiektu wielkopowierzchniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 383/18, oddalając skargę, wskazał na moc wiążącą wydanego w niniejszej spawie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 301/17 (art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi), z którego wskazań wywiązało się SKO. Przede wszystkim organ obszernie i wnikliwie odniósł się do wszystkich decyzji lokalizacyjnych wydanych na przestrzeni lat 1998-2001 w odniesieniu do terenu przedmiotowych działek (względnie otoczenia tych działek; należy to zaznaczyć, zważając, że wobec jednej z decyzji wydanych w kontekście starego planu istniały wątpliwości, jakiego terenu dotyczyła). W ocenie Sądu, żadna z przywołanych w sprawie decyzji lokalizacyjnych nie skłania do przyjęcia, iżby na skutek wejścia w życie planu miejscowego z 2007 r. miało nie dojść do wzrostu wartości przedmiotowych działek. Każda z nich była wydana na wskazany okres, a ograniczający się najdalej do 2002 r. Decyzje te nie zmieniły zatem trwale ze skutkiem prawnym przeznaczenia terenu przedmiotowych działek, który ostatecznie w istocie był regulowany do maja 2007 r. (data wejścia w życie nowego planu) ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic [...] zatwierdzonej uchwałą [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Decyzje lokalizacyjne z całą pewnością więc utraciły ważność. W sprawie jest bezspornym też, że decyzje z dnia [...] września 1998 r. oraz z dnia [...] stycznia 2000 r. nie przyczyniły się do wydania pozwoleń na budowę – a zaznaczyć należy, że dopiero takie pozwolenie (w stanie prawnym obowiązującym przed 2003 r.) mogłoby przyczynić się do powstania trwałej zmiany w przeznaczeniu działek (art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzje te mają więc wymiar historyczny i pozostały bez wpływu na to, że Prezydent, ustalając skutki wejścia w życie planu z 2007 r., mógł wydać decyzję o ustaleniu dla H. K., K. K., M. K., S. K. i A. K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, opierając się na porównaniu przeznaczenia tej nieruchomości w dotychczasowym i nowym planie.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że dostrzegł wypływającą z niej tezę, że w świetle decyzji z dnia [...] września 1998 r. oraz z dnia [...] stycznia 2000 r. rodzić się mogą określone wątpliwości co do tego, jakie możliwości inwestycyjne na terenie przedmiotowych działek otwierał przed inwestorami plan z 1996 r. To z kolei hipotetycznie mogłoby stanowić podstawy do dalszego wnioskowania, że na skutek wejścia w życie planu z 2007 r. nie doszło do wzrostu wartości tych działek. Jednocześnie Sąd podkreślił, że zarzuty tego rodzaju mogłyby być podnoszone w postępowaniu zwykłym, w ramach kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta, ale nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro ww. decyzje lokalizacyjne mogły i mogą powodować tylko wątpliwości, a tym samym nie wywołały pewnego i niepodważanego skutku prawnego, w którego kontekście stosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., będącego podstawą decyzji Prezydenta, jawiłoby się jako niedopuszczalny, rażący błąd organu. Dlatego w ocenie Sądu, SKO wydając zaskarżoną decyzję miało rację nie dopatrując się powodów, dla których decyzję Prezydenta można byłoby uznać za wadliwą w stopniu kwalifikowanym (poza rozstrzygnięciem dotyczącym terminu uiszczenia opłaty planistycznej i odsetek za nieterminową zapłatę).

Zdaniem Sądu, niezrozumiałe są powody podniesienia zarzutu naruszenia art. 6 u.g.n. Przepis ten określa cele publiczne w rozumieniu ustawy, a niniejsza sprawa nie dotyczyła tego zagadnienia. Gdy chodzi o art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to przepisu tego nie naruszono z powodów opisanych powyżej (nie było podstaw by twierdzić, że nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowych działek na skutek uchwalenia planu z 2007 r.).

Nie uchybiono też wskazywanym w skardze przepisom K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd przyznał, że Kolegium dopuściło się uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nie informując pełnomocnika skarżących o tym, że wystąpiło do Prezydenta o przedstawienie akt sprawy i udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż na skutek wspomnianego wystąpienia Prezydent w istocie przedstawił nie dowody w rozumieniu procesowym, a jedynie sprawozdał obiektywne fakty dotyczące poszczególnych postępowań administracyjnych, czego zresztą wcześniej domagali się skarżący. Z kolei w skardze pełnomocnik skarżących ograniczył się do polemiki w kwestii znaczenia dla sprawy ww. decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] września 1998 r., oraz z dnia [...] stycznia 2000 r. W szczególności z żadnego argumentu skargi nie wynika aby wymiana korespondencji urzędowej pomiędzy Prezydentem, a Kolegium spowodowała, iż prawo do czynnego udziału stron i wyrażania przez nie swego stanowiska doznało na tyle istotnego uszczerbku, że postępowanie administracyjne powinno być powtórzone.

Końcowo Sąd dodał, że Kolegium rzetelnie ustaliło, jakie decyzje wydano w odniesieniu do przedmiotowych działek i zajęło w ich kontekście umotywowane stanowisko, co było obowiązkiem organu wynikającym ze wskazań wyroku o sygn. akt II SA/Po 301/17. Wreszcie organ dokonał szczegółowych porównań pomiędzy przeznaczeniem poszczególnych terenów w obrębie przedmiotowych działek wg starego i nowego planu w sposób przekonujący, argumentując, dlaczego nowy plan uznać należało za bardziej atrakcyjny. Ten ostatni kontekst nie daje zatem podstaw do doszukiwania się tezy o rażącym naruszeniu prawa przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżących, tj. S. K., K. K., H. K., M. K..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli S. K., K. K., A. K., H. K., M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 u.g.n. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132, art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6-11, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 K.p.a., a przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 K.p.a., co wskutek niewłaściwego wyjaśnienia sprawy i wadliwości oceny zebranego materiału, stanowiącego podstawę wydania wyroku spowodowało, w konsekwencji wydanie wadliwego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna A. K. – uczestnika postępowania podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Zgodnie z art. 142 § 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek.

Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Oznacza to, że strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony w tym postępowaniu i jej doręczone.

Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku wystąpili skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, co wprost wynika z treści wniosku, któremu odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został następnie doręczony. Uczestnik postępowania A. K. nie występował z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, jak i w dniu złożenia wniosku nie miał przymiotu skarżącego z uwagi na uprzednie odrzucenie jego skargi przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro uczestnik postępowania nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, to nie mógł skutecznie wnieść skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej S. K., K. K., H. K. i M. K., należy stwierdzić, że nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Określona ocena co do tego, czy plan miejscowy z 1996 r. dawał podstawy do zabudowy nieruchomości o przeznaczeniu dla handlu wielkopowierzchniowego nie daje podstawy do stwierdzenia, że ustalenie opłaty planistycznej rażąco narusza prawo.

Otóż trafnie w sprawie argumentowano, że ww. decyzje lokalizacyjnej, na które powoływali się skarżący, obowiązywały jedynie czasowo, zaś w późniejszym okresie dla przedmiotowych działek wnioskodawcy uzyskiwali odmowne decyzje lokalizacyjne z oceną, że lokalizacja na tych działkach zabudowy dla handlu wielkopowierzchniowego nie jest dopuszczalna. Takie zaś okoliczności dotyczą zasadniczo możliwości dokonania stosownej oceny co do możliwego sposobu przeznaczenia gruntu przed i po uchwaleniu planu miejscowego z 2007 r.

Jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji, tego rodzaju argumentacja, jako ocenna, nie może być przedmiotem postępowania nieważnościowego, lecz mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym dotyczącym decyzji Prezydenta, jednak SKO ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta o ustaleniu opłaty planistycznej.

W skardze kasacyjnej w dalszym ciągu skarżący stoją na stanowisku, że ich działki miały takie samo przeznaczenia w zakresie możliwości zabudową handlową wielkopowierzchniową, co jak wykazano w sprawie jest kwestią ocenną. Ponadto co symptomatyczne, argumentacja skarżących w tym zakresie nie uwzględnia istoty postępowania nieważnościowego, co chociażby wynika z tego, że bazuje m.in. na wyroku NSA o sygn. akt II OSK 254/08, który dotyczył oceny legalności decyzji ustalającej opłatę planistyczną, ale w postępowaniu "zwykłym", a nie nadzwyczajnym. Także sposób sformułowania samych zarzutów skargi kasacyjnej na to wskazuje, ponieważ zasadniczo naruszenia prawa materialnego, w tym kluczowego w sprawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., oraz odpowiednich przepisów postępowania (K.p.a.) nie powiązano z wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką rażącego naruszenia prawa. Do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, a nie z powodu każdej, nawet niewielkiej wadliwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 729). Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takie (rażące) naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21).

Jak już wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z oceną czy dany grunt miał takie, a nie inne przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego.

W tym zaś zakresie stanowisko skarżących bazuje jedynie na epizodycznych (historycznych) okolicznościach, w których wydano decyzje lokalizacyjne, jednak po nich, kolejnymi decyzjami właściwy organ odmawiał już ustalenia decyzji lokalizacyjnych. Nie można zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, że po uchwaleniu planu miejscowego w 2007 r. Prezydent w sposób oczywiście naruszający prawo, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ocenił to jak przed uchwaleniem planu miejscowego możliwym było zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości. Dlatego podnoszoną w sprawie argumentację dotyczącą przeznaczenia gruntu nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro bazuje na okolicznościach, z których nie można w sposób niewątpliwy przesądzić, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów przed uchwaleniem planu miejscowego z 2007 r. było inne niż stwierdził to Prezydent w decyzji ustalającej opłatę planistyczną za wzrost wartości nieruchomości. Argumentacja skarżących opiera się wyłącznie na wątpliwościach interpretacyjnych, w tym tkwiących w treści planu miejscowego z 1996 r. w związku z wydawanymi pozytywnymi, ale też negatywnymi decyzjami lokalizacyjnymi, co – jak niewadliwie oceniły SKO i Sąd I instancji – nie mogło mieć decydującego znaczenia na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. A zatem wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność udzielenia przez Prezydenta odpowiedzi w sprawie na wezwanie SKO, że były wydawane decyzje lokalizacyjne nie mogło świadczyć o tym, że plan miejscowy z 1996 r. dopuszczał na przedmiotowych działkach zabudowę handlową wielkopowierzchniową. Ponadto w tym zakresie za dość kuriozalne należy uznać argumentowanie zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące decyzji lokalizacyjnej z [...] września 1998 r., ponieważ decyzja ta obowiązywała do dnia 24 września 2000 r. i w konsekwencji nie doszło do skutecznego jej przedłużenia (patrz: wyrok NSA OZ w Poznaniu z 12 września 2002 r., II SA/Po 3498/01); oraz decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 2000 r., która obowiązywała do 11 stycznia 2002 r. Są to okoliczności istniejące obiektywnie, co do tego jakie było przeznaczenie przedmiotowych gruntów przed uchwaleniem planu miejscowego z 2007 r. Natomiast jeżeli strona skarżąca stoi na stanowisku, że stary plan dopuszczał na przedmiotowych działkach zabudowę wielkopowierzchniową, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna to wykazać z powołaniem się na konkretne jednostki redakcyjne planu miejscowego z argumentacją, że treść planu miejscowego w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Takiego wywodu jednak brak w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w tym zakresie bazuje ona jedynie na gołosłownych twierdzeniach, co przesądza, że zarzuty w niej zawarte nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dlatego w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie ocenił, że brak poinformowania skarżących przez SKO o okoliczności uzyskania pisma z 27 listopada 2017 r. od Prezydenta stanowiło wadę postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 6 u.g.n. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 132, art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6-11, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 K.p.a.

Ponadto wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżących przy piśmie z dnia 12 września 2019 r. wniosku dowodowego przez zwrócenie się do zespołu specjalistów o stosowną opinię w sprawie. W oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są władne do przeprowadzania tego rodzaju dowodów (jak opinii biegłego). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (dowód z ekspertyzy) – por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 1131/19. Przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, co oznacza, że co najmniej w dniu orzekania sądowi administracyjnemu powinny zostać przedstawione stosowne dokumenty, a w tej sprawie takich Sądowi nie złożono.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.