Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1716/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par 12, 13, 57, 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 261/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. S. na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 261/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2010 r., orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku wnioskiem z dnia 4 października 2010 r. I. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Według załączonego projektu budowlanego, działka położona jest w centrum miasta. Ma powierzchnię 125 m2. Planowana powierzchnia zabudowy wynosi 116,74 m2 i 8,26 m2 powierzchni utwardzonej. Projekt nie przewiduje powierzchni biologicznie czynnej. Budynek zaplanowany został do realizacji w granicy z działkami sąsiednimi. Działka leży w terenie objętym aktualnie obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2009 r. Zgodnie z informacją udzieloną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2010 r., nieruchomość położona jest w jednostkach [...] i [...]. Parcela wchodzi w skład zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1987 r.

Akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że inwestor rozpoczął starania o realizację inwestycji jeszcze w okresie przed uchwaleniem planu miejscowego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę. Uzyskał w szczególności postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2009 r., wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...]. Plan miejscowy przyjęty uchwałą z [...] grudnia 2009 r. w § 5 dopuszcza na terenach przeznaczonych pod zabudowę sytuowanie ściany budynku, nie posiadającej otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy - pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach odrębnych, dotyczących w szczególności bezpieczeństwa pożarowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Poza innymi parametrami, wysokość budynku określono na 15,49 m. W pkt 6 decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z planem, projekt budowlany został w wymaganym zakresie uzgodniony, jest wykonany przez uprawnionego projektanta.

Pomimo stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestora, decyzję doręczono właścicielom sąsiednich działek. Pismem z 27 grudnia 2010 r. J. S., właściciel działki nr [...], zaprotestował przeciwko zastosowanemu trybowi postępowania, pomijającemu właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz w tym samym dniu złożył odwołanie od decyzji. Podał w nim, że organ nie zawiadomił go o postępowaniu, wobec czego nie zapoznał się z projektem zabudowy, wniósł o uchylenie decyzji. W piśmie z 3 lutego 2011 r. zarzucił, że zgoda na odstępstwo od warunków technicznych została wydana przed sporządzeniem projektu budowlanego. Realizacja planowanej zabudowy pogorszy warunki sanitarne mieszkańców budynku na działce nr [...]. Zamknięcie podwórka od strony wschodniej uniemożliwi dostęp światła i powietrza, zwiększy wilgotność. Projekt nie określa, na jakiej wysokości znajdują się króćce instalacji wentylacyjnej sanitariatów. Wynikająca z rysunków wysokość 14 m powoduje, że w przypadku przebudowy i adaptacji poddasza kamienicy na działce nr [...], znajdą się one poniżej okien. Projekt nie rozwiązuje sposobu przeprowadzenia prac elewacyjnych w granicy, montaż rusztowań doprowadzi do zajęcia jego działki. Zwrócono uwagę, że uzgodnienie z A. S.A. dotyczy nie istniejącej działki nr [...], projekt nie obejmuje także ewentualnej przebudowy budynku na działce [...], związanej z przewidywaną przekładką mediów.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono zasady udzielania zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych i wskazano, że miało ono miejsce przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, że projektowany budynek jest zgodny z planem miejscowym, a inwestor uzyskał konieczne zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który szczegółowo określił warunki wykonania prac. Zarzut związany z ograniczeniem dostępu światła i powietrza do budynków istniejących uznano za nieuzasadniony. Działka nr [...] położona jest w ścisłej zabudowie, planowana zabudowa odzwierciedla istniejący stan zabudowy działek sąsiednich. Zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków, projektowany budynek nawiązuje do budynku sąsiedniego na działce przy [...]. Poziom górnego gzymsu projektowanego budynku stanowi przedłużenie gzymsu budynku sąsiedniego, taka sama jest też liczba kondygnacji. Odległość między budynkiem na działce nr [...] a projektowanym wynosi od 8,5 m do 11 m. Usytuowanie nowego budynku nie spowoduje zacienienia działki strony odwołującej się. Nie wpłynie na przepływ powietrza. Wojewoda także stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanego budynku obejmuje tylko działkę nr [...]. Ochrony przed immisjami pochodzącymi z wentylacji można dochodzić w postępowaniu cywilnym. Wyjaśniono także podstawy prawne, na jakich organ administracji może zezwolić na wejście na teren sąsiedniej działki w celu wykonania robót budowlanych. Podano, że różnice w obrysie budynku na planach załączonych do uzgodnień nie mają znaczenia, albowiem dla lokalizacji inwestycji podstawowe znaczenie ma projekt zagospodarowania terenu, uwzględniający uzgodnienia. Uzgodnione przełożenie instalacji wodociągowej do budynku na działce [...] będzie wykonane przez przedsiębiorstwo wodociągowe, nie przez inwestora, a warunki przełożenia będą przez nie uzgodnione z zainteresowanym właścicielem. Stwierdzając zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego, organ odwoławczy jednocześnie ocenił przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne jako wadliwe i zalecił w przyszłości bezwzględne przestrzeganie obowiązku informowania stron o wszczęciu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł J. S..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2011 r. Skarżący dodatkowo zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zarzucając iż udzielenie zgody nastąpiło bez rozważenia interesu właścicieli działek sąsiednich i uwzględnienia wpływu odstępstwa na dostęp światła do pomieszczeń mieszkalnych.

Uczestnik postępowania Gmina B. w piśmie z 9 listopada 2011 r. podała, że zarzuty skargi nie są zasadne, a pozwolenie na budowę nie zostało udzielone w oparciu o postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, lecz na podstawie planu. Podano także, że w postępowaniu administracyjnym brały udział osoby ujawnione w ewidencji gruntów.

W oparciu o odpis skrócony aktu zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w T., znajdujący się w aktach sądowych, Sąd ustalił, że A. K. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego w dniu 25 lutego 1998 r., wobec czego zarządzeniem z 25 listopada 2011 r. skreślono ją z listy uczestników postępowania sądowego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2010 r., orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie wydawane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej "Prawo budowlane"), nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Na podstawie art. 142 k.p.a. może być jednak zaskarżone w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji za dopuszczalne należy uznać objęcie takiego postanowienia zarzutami skargi do sądu, co w niniejszej sprawie strona skarżąca uczyniła. Postanowienie to nie było jednak podstawą dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału sprawy, zostało ono udzielone przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia, w czasie, gdy w gminie nie obowiązywał plan miejscowy. W wydanych decyzjach, akceptując projekt budowy w granicach z działkami sąsiednimi, organy nie powoływały się na udzieloną zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Nie było to konieczne, albowiem mający w sprawie zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 pkt 1 dopuszcza na terenach przeznaczonych pod zabudowę sytuowanie ściany budynku, nie posiadającej otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy - pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach odrębnych, dotyczących w szczególności bezpieczeństwa pożarowego. Udzielona zgoda na odstępstwo od warunków technicznych dotyczyła zaś wyłącznie kwestii dopuszczalności wykonania ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr [...]. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy nie ma znaczenia kwestia weryfikacji postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2009 r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji planowanego budynku w granicach z działkami sąsiednimi.

Zatwierdzony wydanymi w sprawie decyzjami projekt budowlany przewiduje lokalizację budynku w granicach z trzema działkami sąsiednimi. Przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) reguluje kwestie lokalizacji budynków względem granic sąsiednich działek. Zgodnie z jego ust. 2, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy, bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Dopuszczalność taką obowiązujący w gminie plan przewiduje, zatem na zasadach przewidzianych w planie, lokalizacja w granicy jest możliwa. Orzekające w sprawie organy obu instancji zignorowały jednak przepis § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który przewiduje, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa m. in. w ust. 2, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu jest zaś definiowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wbrew temu przepisowi, organy obu instancji zgodnie przyjęły, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu inwestycji - działki nr [...]. Takie stanowisko jest wadliwe, a nadto pociągnęło za sobą ważką wadliwość przeprowadzonego postępowania. W sytuacji objęcia działek sąsiednich obszarem oddziaływania konieczne bowiem było rozważenie przez organ udzielający pozwolenia spełnienia przez planowaną inwestycję tych warunków technicznych, które w okolicznościach sprawy wymagały weryfikacji. Ze względu na zwarty charakter zabudowy, w pierwszej kolejności weryfikacji takiej wymagały standardy przesłaniania i zacienienia. Sąd akcentował że przepis planu miejscowego, dopuszczający zabudowę w granicy, czyni to pod warunkiem spełnienia wymagań przewidzianych w przepisach odrębnych. Nie jest zatem dostatecznym argumentem stwierdzenie, że wysokość budynku planowanego musi odpowiadać wysokości budynków istniejących, ze względu na postanowienia § 11 pkt 3 planu, który dopuszcza uzupełnienie pierzei ulicy [...] między budynkami nr 3-11, zgodnie z linią zabudowy ulicy [...] i pod warunkiem, że wysokość nowej zabudowy nie przekroczy wysokości budynków w pierzei ulicy [...]. Nie tylko zgodność z planem, ale także z przepisami odrębnymi, warunkuje dopuszczalność realizacji zaplanowanej inwestycji.

Sąd wskazał, że przyjmując zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi, organy nie uzasadniły swego stanowiska w sposób poddający się weryfikacji. Sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Jeżeli dokumenty zgromadzone w aktach na to pozwalają, dostarczając dostatecznych danych, Sąd może dokonać weryfikacji prawidłowości stanowiska organów, dotyczącego zgodności określonych rozwiązań projektowych z przepisami. W niniejszej sprawie możliwość taka jednak nie istnieje.

Podstawowy zarzut skargi dotyczył zacienienia pomieszczeń w budynku Skarżącego. Przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

Dokumenty sprawy dostarczają wiedzy o planowanej wysokości obiektu. Nie ma jednak żadnej możliwości ustalenia wysokości, na jakiej znajdują się dolne krawędzie najniżej położonych okien budynku zacienianego, co jest konieczną daną dla obliczenia wymaganej odległości budynku przesłanianego od przesłaniającego. Faktyczna odległość między budynkami podana przez organ administracji wynosi od 8-11 metrów, nie jest przy tym możliwe ustalenie, która z tych wielkości może mieć w sprawie znaczenie, ze względu na zakres badanej płaszczyzny, wyznaczany kątem 60 stopni. Sąd zaznaczył, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w ogóle pomija dane związane z odległością projektowanej inwestycji od budynków istniejących na działkach sąsiednich, przez co weryfikacja danych z odwołaniem się do rysunku projektu zagospodarowania działki, nie jest możliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stroną skarżącą, że nie zostały w sprawie rozstrzygnięte kwestie związane ze spełnieniem warunków z § 60 warunków technicznych, a twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że w budynku Skarżącego znajdują się na parterze lokale usługowe nie jest w żaden sposób potwierdzona w materiale sprawy. W sytuacji, gdy spełnienie standardów techniczno-budowlanych jest możliwe do wykazania poprzez przeprowadzenie obliczeń, uzasadnienie decyzji winno zawierać zarówno powołanie treści przepisu, jak i dane będące podstawą obliczeń, a także ilustrować sposób przeprowadzenia obliczeń i podawać konkretne wielkości, potwierdzające zachowanie standardów. W przeciwnym razie stanowisko organu w danej kwestii jest pozbawione podstaw i arbitralne, tak też Sąd ocenił tezy zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że warunki techniczne związane z dostępem światła do budynków na działkach sąsiednich zostały zachowane, naruszając obowiązek ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, organy naruszyły jednocześnie przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakłada obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt ten nie zawiera nadto treści, o jakich mowa w art, 34 ust. 3 pkt 1, w szczególności odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę, że pod względem formalnym, znajdujący się w aktach projekt budowlany nie spełnia rygorów § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ml z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), albowiem nie został opatrzony ciągłą numeracją stron oraz nie jest oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu.

Ponieważ z okoliczności podanych przez stronę skarżącą, w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, że budowa została już rozpoczęta, uprawomocnienie się niniejszego wyroku winno skutkować umorzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu zrealizowanego lub będącego w trakcie realizacji. Sprawa podlegać będzie w dalszej kolejności kompetencji organów nadzoru budowlanego, które winny rozstrzygnąć o możliwości kontynuowania robót i sposobie doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz

art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997

w zw. z art. 140 K.c. i art. 144 K.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa

budowlanego w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki ww. przepisów przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu

na budowę przez Prezydenta Miasta B. oraz Wojewodę [...], podczas gdy inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty i uzgodnienia, a projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa,

2. przez niewłaściwe zastosowanie § 60 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie do obiektu objętego pozwoleniem

na budowę, w sytuacji gdy pomieszczenia obiektu nie są przeznaczone

do celów wskazanych w § 60 rozporządzenia, przy jednoczesnym braku wskazania przez Sąd dlaczego organy administracji publicznej nie zastosowały § 60 ust. 1 czy ust. 2 rozporządzenia, tj. poprzez niewskazanie naruszenia prawa

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej

"p.p.s.a.") polegające na przedstawieniu stanu sprawy, niezgodnie ze

stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że dokumenty sprawy, na których opierały się organy administracji udzielając pozwolenia na budowę, ze względu na brak wymaganych danych, nie pozwalają na

analizę spełnienia przez projekt budowlany wymogów określonych w § 13 rozporządzenia, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd błędnej konkluzji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest arbitralna i została wydany z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy dokumenty zawierające wymagane informacje znajdowały się w aktach sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, przy braku naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą kasacyjną wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych ściśle w granicach wyznaczonych ich podstawami.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest niezasadny. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena zgodności zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi mieści się w hipotezie wymienionego przepisu i świadczy o poprawnym odczytaniu intencji prawodawcy.

Przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - zwanego dalej "Rozporządzeniem"), reguluje kwestie lokalizacji budynków względem granic sąsiednich działek, a co za tym idzie dopuszcza możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy, bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich, jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie miejscowy plan możliwość taką przewiduje, w związku z czym lokalizacja budynku była możliwa, pod warunkiem wszakże spełnienia wymagań przewidzianych w przepisach odrębnych.

Słusznie Sąd wytknął organom, że nie wzięły jednak pod uwagę § 12 ust. 4 Rozporządzenia, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób wskazany w ust. 2, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem organy błędnie przyjęły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że brak jest wyczerpującej oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Warto dodać, że choć wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000, stwierdzono niekonstytucyjność normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej, to jednak nie oznacza to, że prawa właścicieli tej nieruchomości nie mają być respektowane przez organ administracji w procesie wyrażania zgody na budowę.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści w/w przepisów, a nadto przywołując § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia podkreślał, że ze względu na zwarty charakter zabudowy, weryfikacji wymagały standardy przesłaniania i zacienienia.

Nadto, z podnoszonej w skardze kasacyjnej treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) zw. dalej "K.c", w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika wprost ani uprawnienie, ani zakaz budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, ani warunek uzyskania pozwolenia na taką budowę zgody sąsiada, jednak nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji dowolnie rozstrzyga o pozwoleniu na budowę i jest związany wyłącznie przepisami warunków techniczno-budowlanych. Organ administracji, przy rozpoznawaniu wniosku o pozwoleniu na budowę winien zawsze uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich oraz przepisy konstytucyjne o ochronie praw własności. Organy administracji publicznej obowiązane są postępować legalnie, a w tej sprawie w szczególności stosować szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego, które uszczegółowiają na gruncie prawa administracyjnego także prawa właścicielskie. Przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie nakazują poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymi przepisami mającymi wpływ na ochronę omawianych interesów osób trzecich na gruncie prawa administracyjnego, są przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. Jeśli zatem zostały naruszone konkretne przepisy techniczno-budowlane, to tym samym naruszono interesy osób trzecich w rozumienia art. 5 Prawa budowlanego.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że i organ administracji przy rozpoznawaniu wniosku o pozwolenie na budowę, a Sąd kontrolując takie postępowanie winien zawsze uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Oznacza to respektowanie także norm nakazujących powstrzymywanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Tym zasadom odpowiadają ww. regulacje prawa administracyjnego, w szczególności Prawa budowlanego. Tych zasad wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd nie naruszył, prawidłowo wykładając zawarte w Prawie budowlanym normy. Na podstawie przedstawionych akt sprawy Sąd zasadnie stwierdził, że co do ewentualności naruszenia interesów osób trzecich organy nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób poddający się weryfikacji.

Tym samym niewadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie przeprowadziły właściwego i wyczerpującego postępowania dowodowego w tej sprawie. Zasadnie Sąd I instancji przywołał przepisy dotyczące przesłaniania i zacieniania ujęte w § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia. Aby sprostać owemu obowiązkowi organy obowiązane są nie tylko zbadać, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu ale także, czy załączone przez inwestora rysunki lub schematy mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków. To na organach orzekających spoczywa obowiązek weryfikacji przedkładanego zamierzenia m.in. poprzez dokonanie stosownych obliczeń, które twierdzenia inwestora pozwolą aprobować bądź zakwestionować. Niewystarczającym dla tego procesu jest tylko ogólne "zaakceptowane" w oparciu o niezweryfikowane dowody stanowiska inwestora. Dokonywanie ustaleń faktycznych należy do obowiązków organu, i jeśli organ przyjmuje jako legalne przedstawiane mu zamierzenie musi dokonać szczegółowej jego oceny, a swoje przemyślenia zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Szczególnie obowiązek taki ciąży na organie gdy strona w sposób wyraźny sygnalizuje nieprawidłowości w stanowisku inwestora. Skoro tych elementów ocennych w przedmiotowym postępowaniu zabrakło, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy administracji, dokonując ustaleń faktycznych, naruszyły przepisy procedury administracyjnej i niewyczerpująco rozpoznały materiał dowodowy w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie inwestor nie przedłożył do akt sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania, która odpowiadałaby wymogom zobrazowania wymogów odpowiadającym § 13 Rozporządzenia. Analiza, o której mowa w skardze kasacyjnej nie wskazuje na sposób wyliczenia podanych w niej parametrów i brak pewności, że dokument ów sporządzony został przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Z akt nie wynika też w jakiej dacie został on wytworzony. W tych okolicznościach nie można zasadnie podnosić naruszenia ww. postanowień Rozporządzenia, a w szczególności błędną ich wykładnię. Generalnie bowiem skutecznie można podnieść naruszenie prawa materialnego jedynie w sytuacji gdy ustalenia faktyczne są niewątpliwe i na taką ocenę pozwalają. A to w tej sprawie, na co już wyżej zwrócono uwagę, nie miało miejsca.

W opozycji do zarzutów skarżącego kasacyjnie Sąd nie dopuścił się naruszenia § 60 Rozporządzenia. Jakkolwiek wspomniana jednostka redakcyjna składa się z dwóch ustępów, a z twierdzeń stron nie wynika by zachodził przypadek określony w ustępie 1, to formułując zarzut strona skarżąca kasacyjnie pominęła okoliczność, że Sąd w swoim rozstrzygnięciu przywołał treść § 12 i § 13 Rozporządzenia, w których wielokrotnie normodawca wskazuje ogólnie na § 57 i § 60, gdy tymczasem obydwie wspomniane jednostki redakcyjne składają się z dwóch ustępów. W tych okolicznościach podobne odniesienie się Sądu trudno rozpatrywać w kategoriach naruszenia prawa materialnego, powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Niejako na marginesie wspomnieć należy, że sam skarżący kasacyjnie od zarzucanych Sądowi uchybień także się nie ustrzegł, formułując zarzuty prawa materialnego, co do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż i ta jednostka redakcyjna składa się z czterech punktów. A kasator nie doprecyzował czy chodzi o wszystkie wymienione tam punkty, czy też kilka z nich i które.

Ma rację też Sąd zwracając uwagę, że projekt budowlany winien spełniać wymagania formalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) m.in. posiadać kompletną numerację stron. Jednakże w przypadku braku

zarzutów co do błędów bądź niekompletności projektu, wymóg numeracji stron nie jest na tyle doniosły, by sam przez się powodował konieczność wyeliminowania opartego na takim projekcie orzeczenia z obrotu prawnego. Jednakże w niniejszej sprawie pozostałe a dostrzeżone braki formalne nie zwalniał Sądu od wyrażania swojej opinii co do dochowania standardom zawartym w § 5 i § 6 ust. 1 omawianego wyżej rozporządzenia. Słusznie Sąd zwrócił uwagę, że takie uchybienie winno być dostrzeżone przynajmniej przez organ drugoinstancyjny. Zauważyć należy, że wymóg odpowiedniego, stabilnego oprawienia i ponumerowania stron projektu budowlanego został wprowadzony z uwagi na gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji, nie zaś ze względu na potrzebę zapewnienia walorów estetycznych czy funkcjonalnych projektu jako dokumentu, jak to skarżący sugeruje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie naruszeń (art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.) mogłoby dojść wtedy gdyby Sąd orzekając dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów i to innych niż określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Należy jednak podkreślić, iż sąd administracyjny, co do zasady pozbawiony jest możliwości samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd ten dokonuje bowiem oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i to według stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania. Dowody z dokumentów wytworzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć zasadniczo wpływu na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, poza wyjątkowymi sytuacjami przewidzianymi w przepisach regulujących wznowienie postępowania. Poza tym sąd administracyjny ma uprawnienie wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. do przeprowadzenia postępowania dowodowego jedynie uzupełniającego i to tylko w sytuacji gdy dowód będzie pozostawał w zgodzie z legalnością wydanego aktu, a jego ewentualnie przeprowadzonego przed sądem znacząco przyśpieszy procesowanie, a nie będzie zachodziła konieczność skonfrontowania go z innymi dowodami zebranymi w sprawie. Jest to zatem uprawnienie kompetencyjne sądu, z którego może ale nie musi skorzystać. Jeśli wadliwość procedury jest istotna, to co do zasady odpada potrzeba uzupełniającego postępowania dowodowego.

Tymczasem z akt nie wynika by zaistniała sytuacja, w której Sąd miałby obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego ani by dokonał własnych ustaleń. W tych okolicznościach wspomniane zarzuty procesowe są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd bowiem prawidłowo przyjął, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny legalności zakwestionowanych w skardze "zwykłej" orzeczeń organów administracji publicznej, i że postępowanie w tej sprawie musi się toczyć ponownie. Dotychczas zebrany materiał zasadnie przywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do konstatacji, że przedstawiony projekt budowlany nie można ocenić czy odpowiada wszystkim wymaganym prawem warunkom, a tym samym Sąd ten słusznie wyeliminował zaskarżone decyzje z obrotu prawnego. W tej sytuacji pozbawione są doniosłości zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z powiązanymi naruszeniami procedury administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.