Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1901/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art 40 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności § 6 uchwały oraz pkt IX załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy nr XXXV/157/2012 z 28 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy, Wojewoda zarzucił podjęcie § 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm.), pkt IX załącznika uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zgodnie z którym, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego stanowią o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że "Rada ustalając stawki opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w pkt IX załącznika uchwały postanowiła objąć opłatą jednorazowy wjazd na cmentarz, niezwiązany z pierwszorazowym postanowieniem nagrobka, pojazdem: a) osobowym (nie dotyczy pojazdów oznakowanych), b) innym niż wymienione w pkt a (nie dotyczy pojazdów administratora oraz pojazdów świadczących usługę na jego rzecz)".

Dodatkowo wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Głuszycy wyjaśnił, iż intencją Rady przy ustaleniu opłat zawartych w pkt IX załącznika uchwały było objęcie tymi opłatami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Wskazując istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej Wojewoda przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i wskazał, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest świadczenie usług.

Wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ceny i opłaty, o których jest mowa w tym przepisie, mogą być ustalane, po pierwsze, za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej", po drugie za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Organ nadzoru wywodził, że obiektem takim jest cmentarz komunalny, gdyż zapewnianie przez gminę korzystania z cmentarzy publicznych jest zadaniem własnym zmierzającym do bieżącego i nieprzerwanego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zdaniem organu nadzoru, ustalenie przez Radę Miejską w ramach opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego opłaty za wjazd samochodem dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi naruszenie przepisu ustawy i nie mieści się w ramach kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. Opłaty te nie stanowią bowiem realizacji celu, jakim jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Potrzebami takimi nie dysponują podmioty gospodarcze, które na terenie cmentarza komunalnego wykonują działalność gospodarczą. Teren cmentarza komunalnego jest w tym przypadku jedynie miejscem realizacji umowy zawartej z tymi podmiotami, a więc miejscem wykonania usługi o charakterze komercyjnym. Rada Miejska nie jest upoważniona do uregulowania w drodze podjętej przez siebie uchwały kwestii wysokości opłat za udostępnienie terenu cmentarza w celu realizacji przyjętej przez te podmioty usługi. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że regulacja art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającego do określenia w drodze uchwały Rady Miejskiej ogólnych zasad zarządu mieniem gminy, nie stanowi podstawy do określenia stawek opłat w zakwestionowanym zakresie. W opinii organu realizacja przyznanej w tym przepisie kompetencji może przybrać formę ogólnych wytycznych dla organu wykonawczego, jakimi powinien kierować się, dokonując czynności zarządu, a zasady zarządu mieniem gminy nie mogą być kierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie mogą także wprowadzać sztywnych stawek opłat za konkretne czynności z zakresu zarządu mieniem (w tym przypadku udzielenie pozwolenia na dokonywanie określonych czynności na terenie cmentarza komunalnego). Wojewoda przywołał treść art. 30.ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że wprowadzenie w sposób wiążący jako zasady zarządu mieniem stawek opłat za korzystanie z tego mienia naruszałoby podział kompetencji pomiędzy organy gminy, a ponadto wykraczałoby poza przyznane Radzie uprawnienie także w ten sposób, że ustalałaby treść przyszłych umów zawieranych z podmiotami korzystającymi z mienia. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że regulacja art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter regulacji szczególnej w odniesieniu do normy zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i pozwala na ustalenie opłat wyłącznie w takim zakresie, w jakim wskazano powyżej.

W opinii organu nadzoru Rada Miejska podejmując uchwałę w zakwestionowanej części przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego, tymczasem każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Wojewoda wskazał na treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa i podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

Odnosząc się do treści § 6 spornej uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, organ nadzoru przywołał art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i wyjaśnił, że uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem nie mieści się ona w katalogu aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 13 ustawy. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących. W ocenie organu nadzoru przesądził o tym charakter uchwały. Dla poparcia swoich twierdzeń organ nadzoru wskazał na literaturę przedmiotu oraz orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głuszycy wskazała na podstawy prawne kwestionowanej uchwały i wyjaśniła, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, że uchwała będąca przedmiotem skargi spełnia warunki uznania jej za akt prawa miejscowego, ustanawia bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowana jest do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z jednostką samorządu terytorialnego. Niezależnie od powyższego, Rada Miejska przywołała treść art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w podstawie prawnej uchwały i wskazała, że cmentarz komunalny jest gminnym obiektem użyteczności publicznej, zatem zasady korzystania z niego ustalone być mogą jedynie w formie aktu prawa miejscowego. Nadto zdaniem Rady Miejskiej ustalenie opłaty jak w pkt IX załącznika do uchwały znajdują swoje uzasadnienie i podstawę prawną w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten wskazuje w opinii Rady na kompetencję Rady Miejskiej do ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz, co istotne w sprawie, za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a takim korzystaniem jest okoliczność ujęta w spornym punkcie załącznika.

Mając na uwadze powyższe twierdzenia Rada Miejska w Głuszycy wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Sąd rozważył podstawy zastosowania sankcji nieważności, wywodząc, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną – jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wyznaczać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Przedmiotem skargi jest § 6 uchwały Rady Miejskiej w Głuszycach z 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 zgodnie z którym, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego oraz pkt IX załącznika, w którym określono opłaty za jednorazowy wjazd na cmentarz, niezwiązany z pierwszorazowym postawieniem nagrobka.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie podlega publikacji zgodnie z uregulowaniem § 6, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd nie podzielił takiego zapatrywania. Podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru przyjęte definicją pojęcia aktów prawa miejscowego i wysnutymi z niej wnioskami, że cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Sporna uchwała reguluje ustalanie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy. Odnosi się wiec ona potencjalnie do każdego mieszkańca tej gminy, nie jest bowiem skierowania imiennie do konkretnie oznaczonych podmiotów i określa stałe opłaty nie w konkretnie oznaczonej sytuacji, ale wobec zaistnienia określonej kategorii zdarzeń. Sąd również wskazał, że istota prawa miejscowego jest jego podustawowy charakter, do jego ustanowienia konieczne jest istnienie wyraźnej podstawy prawnej w ustawie. Każdy akt prawa miejscowego wydany być musi na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Rada Gminy jako podstawę prawną uchwalonego aktu wskazała między innymi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie (...) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Bezspornym jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, natomiast przedmiotem spornej uchwały jest określenie opłat za korzystanie z cmentarza, tak więc w opinii Sądu nie doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym art. 94 Konstytucji, w którym wskazano, że wydawanie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Należy wskazać, że Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione w celu wykonania ustawy i na podstawie zawartego w niej szczegółowego upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkową swobodę. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy ustanowiła sporną uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. Stąd zarzut rażącego naruszenia przez Gminę w § 6 uchwały, art. 94 Konstytucji i tym samym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody istotnego naruszenia przez punkt IX załącznika do uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, Sąd przytoczył ten przepis: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, natomiast w punkcie IX załącznika do uchwały Rada Miejska w Głuszycy określiła opłatę z jednorazowy wjazd na ten cmentarz, który jest niezwiązany z pierwszorazowym postanowieniem nagrobka. Dodatkowo, zróżnicowano przedmiotową opłatę w zależności od rodzaju pojazdu, wyłączając jednocześnie z tego obowiązku wjazd pojazdami administratora oraz świadczącymi usługi na jego rzecz. Słowo "korzystanie" ujęte w przywołanym przepisie oznacza użytkowanie, skorzystanie, używanie. Czy wjazd na cmentarz komunalny jest korzystaniem z tego obiektu? Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie, należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dlatego, z powodu przedstawionych argumentów, nie można w rozstrzyganej sprawie mówić o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Rada Miejska w Głuszycy, jako właściwy organ samorządu terytorialnego, podjęła sporną uchwałę wraz z załącznikiem, właściwie przywołała podstawę prawną dla jej podjęcia i zastosowała właściwy przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, przy jej podjęciu nie doszło też do naruszenie procedury. Wskazując na twierdzenia organu nadzoru, że sporne opłaty zostały uchwalone dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą należy wskazać, że nie wynika to z treści przywołanych regulacji, ale nawet opłata ustanowiona dla przedsiębiorców jest formą korzystania z cmentarza komunalnego jako obiektu użyteczności publicznej.

Ze wskazanych względów, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

Wojewoda Dolnośląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż może on stanowić podstawę prawną dla podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego a w konsekwencji, iż uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, iż ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w związku z tym przepis ten nie może stanowić podstawy uchwalenia zaskarżonej uchwały, a tym samym zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głuszycy nie może być aktem prawa miejscowego,

2) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż opłata za wjazd samochodem na cmentarz komunalny niezwiązany z pierwszorazowym postawieniem nagrobka, dla przedsiębiorców, stanowi opłatę za korzystanie z tego obiektu jako obiektu użyteczności publicznej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzić winna do przyjęcia, że ustalanie przez Radę Miejską w ramach opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego, opłaty za wjazd samochodem dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi naruszenie przepisu ustawy i nie mieści się w ramach kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. Opłaty te bowiem nie stanowią realizacji celu jakim jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaskarżona do Sądu uchwała Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 listopada 2012 r. nr XXXV/157/2012 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Głuszycy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zastosowanie sankcji nieważności przez sąd administracyjny nie zostało obwarowane rodzajem naruszenia przepisu prawa i ciężarem tego naruszenia. Według art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Takie ograniczenie zastosowania sankcji nieważności wprowadza art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Ograniczenie zatem zastosowania sankcji nieważności nie obejmuje stosowania sankcji nieważności wobec sprzecznego z przepisami prawa aktu prawa miejscowego.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym, w związku z przyjętą teorią wadliwości, przyjmuje się, że zastosowanie sankcji nieważności wobec aktów prawa miejscowego nie jest ograniczone do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Z tego jednak zakresu wyłącza się nieistotne naruszenia prawa. Do nieistotnego naruszenia przepisów prawa zaliczone jest naruszenie przepisu prawa przez powołanie niewłaściwej podstawy, z zastrzeżeniem, że w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa zawierający podstawy do podjęcia przedmiotowego aktu.

Według art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi expressie verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). To jednak, że brak jest takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił z tych względów stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 758/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaskarżona uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Pomimo powołania w podstawie również art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie przesądza to o wadliwości, która uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co do zgodności uchwały z przepisami prawa. Częściowo wadliwe uzasadnienie w zakresie przypisania podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, na co wskazano zasadnie w podstawie skargi kasacyjnej, nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.