Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1060/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020r., poz. 433 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie MZ") po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] kwietnia 2020r. ([...]) - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach.

W dniu [...] kwietnia 2020r. pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. sporządził adnotację służbową, w której opisany został przebieg rozmowy telefonicznej z R. S.. W adnotacji tej ujawniono następujące okoliczności: R. S. "poszedł do syna A. S. z zakupami, drzwi były otwarte, wszedł do domu, zostawił zakupy i miał kontakt z wnuczkiem, któremu złożył życzenia z okazji urodzin i dał całusa, syn z synową byli w kuchni".

W oparciu o powyższą adnotację Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. [...] kwietnia 2020r. wydał decyzję wymierzającą A. S. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu [...] marca 2020r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. podniósł, że stosował się do zaleceń Sanepidu po powrocie do kraju i w dniu [...] kwietnia 2020r. nie miał bezpośredniego kontaktu ze swoim ojcem. Wyjaśnił też, że tego dnia był przekonany o zakończeniu już kwarantanny albowiem nie został poinformowany, że do 14-dniowego terminu jej odbywania nie wlicza się dnia przekroczenia granicy państwowej.

W rozpoznaniu odwołaniu wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu WPIS w B. ograniczył się do przedstawienia chronologii dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że strona miała możliwość pozyskania stosownych informacji o czasie trwania kwarantanny od organów inspekcji sanitarnej. Podkreślił dodatkowo, że organ I instancji, wymierzając karę pieniężną uwzględnił przesłanki określone w art. 189 d k.p.a. (pozyskując od organów Policji informacje o warunkach osobistych strony).

Z decyzją tą nie zgodził się Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Bydgoszczy.

RPO wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

RPO zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie:

- art. 48 a ust. 1 w zw. z art. 46b pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 72 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

W ocenie RPO, decyzja organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja PPIS, zostały wydane bez podstawy prawnej albowiem wymierzono stronie karę pieniężną za niezastosowanie się do obowiązku odbycia kwarantanny ustanowionego przez Ministra Zdrowia – czyli obowiązku, który został wprowadzony bez upoważnienia ustawowego w oparciu o art. 46b pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008r.

W skardze zarzucono również wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezgodnie z prawem organy oparły się na adnotacji służbowej a nadto dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, przemawiające za poprawnością decyzji organu I instancji oraz uzasadniające utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału z 11 stycznia 2021r.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10).

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Sąd w pełni podziela wnioski skargi oraz aprobuje zaprezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację. W dalszej zatem części rozważań Sąd ograniczy się do zaakcentowania jedynie najważniejszych kwestii związanych z dostrzeżoną wadliwością rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowej.

Podkreślić należy, że niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem przez niego granicy państwowej 18 marca 2020r. (powrotu do kraju). Kluczowym aktem stanowiącym zdaniem organów podstawę do nałożenia obowiązku kwarantanny (z uwagi na datę przekroczenia granicy przez Skarżącego) jest § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie MZ").

W tym miejscu podkreślić należy, że analiza § 2 przywołanego rozporządzenia MZ, nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten nakładający obowiązek poddania się kwarantannie, narusza prawo do swobodnego poruszania się po terytorium RP, a tym samym ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją RP ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych. Sąd zauważa, że stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W rozporządzeniu MZ wskazano jako podstawę delegacji ustawowej art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Niewątpliwie Minister Zdrowia, w obliczu sytuacji epidemicznej wywołanej szerzeniem się (w kraju i na świecie) wirusa SARS-CoV-2 był uprawniony do wprowadzenia na zasadach określonych we wskazanym przepisie stanu epidemii - co też uczynił w § 1 rozporządzenia. Należy jednak zwrócić uwagę organu, że ów stan epidemii ogłoszono na terenie RP dopiero od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania.

Należy także odwołać się do art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien się też przede wszystkim stosować do treści ww. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie 3 przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

O ile rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. mogło wprowadzić na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego bądź stan epidemii (art. 46 ust. 2 ustawy), o tyle upoważnienie ustawowe z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w żadnym razie nie zezwalało Ministrowi Zdrowia na wprowadzenie tzw. kwarantanny granicznej, w tym nadania samemu zdarzeniu jakim jest przekroczenie granicy państwowej przez obywatela skutku równoważnego z wydaniem decyzji o skierowaniu na kwarantannę, w tym uregulowaniu czasu jej trwania. Minister Zdrowia nie mógł więc w rozporządzeniu wprowadzić ograniczenia praw obywatelskich, gdyż w żadnym razie nie upoważniał go do tego art. 46 ust. 4 ustawy na który się powołuje. Należy przy tym zauważyć, że w art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy wprowadzono możliwość uregulowania w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Upoważnienie w tym zakresie nie może być rozumiane jako prawo Ministra do wprowadzenia ogólnego, bo powiązanego z określoną cechą jaką jest fakt przekroczenia granicy państwa w danym czasie, obowiązku poddania się kwarantannie, tym bardziej że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych jako podstawową formę nakładania kwarantanny przewiduje drogę zindywidualizowanej decyzji administracyjnej. Upoważnienie tego rodzaju, aby mogło zostać uznane za skuteczne, powinno było zatem wprost wskazywać na możliwość nałożenia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwa. Tymczasem w kwestionowanych rozporządzeniach, powołane przez Ministra Zdrowia podstawy prawne ich wydania takiego upoważnienia i wytycznych służących jego realizacji w ogóle nie przewidują.

Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez Skarżącego, jak również w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku (z uwagi na zawiniony przez organ brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie należy co najwyżej domniemywać, że był to dzień [...] kwietnia 2020r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że Skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Do Skarżącego nie można było także zastosować ani wprost ani tym bardziej w drodze analogii przepisów rozporządzenia RM bowiem znajdują one zastosowanie wyłącznie do osób, które przekraczały granicę od 31 marca 2020 r. i nie może być stosowane do osób, które ową granicę przekroczyły wcześniej.

Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa do nakazania Skarżącemu pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się, a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu MZ bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie Skarżącego karą pieniężną za w istocie niezabronione zachowanie, mające polegać na złamaniu bezprawnie nałożonej kwarantanny.

W ocenie Sądu obowiązek został nałożony na Skarżącego bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej wymaganej w wypadku konieczności ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Organy administracji publicznej nie są przy tym upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego podustawowego z Konstytucją. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Związane są zatem treścią wydanego rozporządzenia. Władzę w zakresie oceny legalności rozporządzenia ma natomiast niewątpliwie Sąd.

Jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że sądy samodzielnie uprawnione są do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (vide: wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

W niniejszej sprawie Sąd uznał zatem, że przepisy § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. są niezgodne z Konstytucją RP, gdyż jako przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tych przepisów.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP mogła być wyłącznie ustawa, bądź prawidłowo wydane w celu jej wykonaniu rozporządzenie. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji - co nastąpiło stosownie do ww. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 9 czerwca 1993r. (sygn. akt I SA 1729/92 – ONSA 1994/3. Poz. 100) stwierdził, że nieważną jest decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, które wykracza poza upoważnienie ustawowe i nie ma przymiotu prawa powszechnie obowiązującego.

Reasumując – w niniejszej sprawie nie można mówić, że na Skarżącego nałożono w sposób skuteczny obowiązek kwarantanny. Skoro tak, to nie mogło dojść do jego naruszenia - a w konsekwencji ukarania Skarżącego.

Zaskarżone decyzje są również nieważne z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem podstawy prawnej umożliwiającej karanie obywatela.

Wyjaśniając zajęte stanowisko należy przypomnieć, że organy za podstawę orzekania przyjęły art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Pierwszy z nich przewiduje możliwość uregulowania przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. obowiązku poddania się kwarantannie i obowiązuje od 8 marca 2020 r. (por. Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Całkowicie błędnie zatem organy wskazały ww. przepis jako podstawę wydania rozstrzygnięcia, gdyż nie stanowi on podstawy wydania ww. rozporządzenia MZ z dnia 20 marca 2020 r.

Z kolei art. 48a został do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dodany na mocy art. 8 pkt 22 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567). Na podstawie art. 22 nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r. Wskazany przepis jako podstawa nałożenia kary nie mógł i nie może zostać zastosowany do zdarzenia powstałego przed jego wejściem w życie. Skoro więc organy uznały za podlegające karze zachowanie Skarżącego, które miało miejsce po dniu 18 marca 2020r. (prawdopodobnie 1 kwietnia 2020r.), to rażącym naruszeniem prawa jest stosowanie przepisu sankcyjnego do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem w życie. Stosowanie sankcji za naruszenie wadliwe nałożonej kwarantanny na mocy przepisu, który może mieć zastosowanie jedynie do kwarantanny niewadliwie nałożonej od dnia 1 kwietnia 2020 r., jest rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreśla, że powołane przepisy sankcyjne mogą mieć zastosowanie wyłącznie dla stanów prawidłowo nałożonej kwarantanny – co w realiach sprawy nie miało miejsca.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni co do zasady zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych. Niemniej Sąd, dostrzegając wagę stwierdzonych naruszeń, za zasadne uznał dokonanie ich oceny. Należy bowiem zgodzić się, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k. p. a. Organ I instancji zresztą uniemożliwił Skarżącemu skorzystanie z tego uprawnienia albowiem organ ten zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dopiero w momencie doręczenia decyzji nakładającej karę. Tymczasem postanowienia art. 61 § 4 k.p.a. są jednoznaczne - o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie przez organ administracji publicznej strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Poinformowanie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jednocześnie z wydaniem decyzji (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) narusza rażąco, zdaniem Sądu, art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie mógł bowiem skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymał wraz z decyzją.

W ocenie Sądu - nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k. p. a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Okoliczności faktyczne sprawy (na które powołują się organy obu instancji) nie pozwalają na uznanie, że załatwienie sprawy wymierzenia Skarżącemu kary administracyjnej uzasadnione było stanem niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zauważyć bowiem należy, że organy nie ustaliły, aby swoim działaniem Skarżący stworzył jakiekolwiek zagrożenie. Nie kontaktował się z osobami postronnymi, przebywał w odosobnieniu w swoim miejscu zamieszkania, a jedynie jego ojciec (korzystając z otwartych drzwi wejściowych) wszedł do domu i przywitał się z synem Skarżącego. Miało to miejsce 14 dnia od daty przekroczenia przez Skarżącego granicy kraju. Takie ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organy inspekcji sanitarnej i w żadnej mierze nie wymagały od organów podjęcia działań uzasadnionych koniecznością zapewnienia należytej ochrony i zdrowia innych osób. Organy obu instancji nie powołały się na jakiekolwiek argumenty, które mogłyby przekonać, że wymierzona Skarżącemu kara, miałby przyczynić się do skuteczniejszego zwalczenia pandemii i odnieść skutek prewencyjny. Sąd nie dostrzega absolutnie żadnej uzasadnionej okoliczności, jaka tłumaczyłaby pośpiech w orzekaniu, następujący z ewidentnym pogwałceniem elementarnych zasad procedury administracyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Ustawodawca obok zasady szybkości postępowania nakazał jednak organom również wnikliwość działania, przewidując w art. 12 § 2 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa do takich jednak nie należy i wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu było więc najpierw wszczęcie a następnie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, wraz z zapewnieniem Skarżącemu możliwości wypowiedzi i zgłaszania dowodów – w zgodzie z art. 10 § 1 k.p.a.

W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny. Sąd zauważa, że w sprawie nie zostało faktycznie wyjaśnione, z jakich powodów doszło do naruszenia przez Skarżącego obowiązku podania się kwarantannie (niezależnie od powołanego wcześniej bezprawnego jej nałożenia). Organy wskazały, że zachowanie Skarżącego stworzyło ryzyko transmisji wirusa, przy czym nie ustaliły – co należy podkreślić - aby Skarżący miał kontakt z osobą postronną (ojcem) w okresie od 18 marca do 1 kwietnia 2020r. Organy ustaliły, że Skarżący "pozwolił" na wejście osoby postronnej przez otwarte drzwi wejściowe – co można odczytać, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku kwarantanny polegać miałoby na pozostawieniu niezamkniętych drzwi wejściowych (umożliwiło to ojcu Skarżącego na wejście do domu) – a co z kolei rodzić powinno wątpliwości, czy do naruszenia obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji doszło z przyczyn zależnych od Skarżącego. W tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 marca 1994 r. w sprawie o sygn. U 7/93 "Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". W jednym z ostatnich orzeczeń (wyrok TK z 11 października 2016 r., TK 24/15) Trybunał ponownie potwierdził, że: "Wymóg zapewnienia obywatelom rzetelnej procedury administracyjnej wywodzony z art. 2 Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę m.in. do takiego zorganizowania tej procedury, aby w jej ramach organ administracyjny mógł dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę z uwzględnieniem, w tym również - w razie takiej potrzeby - z wyważeniem kolidujących ze sobą dóbr, wartości i interesów". Powyższa interpretacja Trybunału oznacza, że organy administracyjne wymierzając karę administracyjną powinny ustalać nie tylko sam fakt naruszenia obowiązku, ale badać okoliczności tych naruszeń, w tym ustalić, czy niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które obywatel nie ponosił odpowiedzialności. Tej powinności organy obu instancji nie dopełniły z naruszeniem art., 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto podkreślić należy, że organy obu instancji w sposób całkowicie błędny uznały za wystarczającą adnotację służbową z [...] kwietnia 2020r. - uznając ją za dowód w sprawie.

Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 § 1 k.p.a., nie może bowiem dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i n. k.p.a. (vide: wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1597/09 – dostępny w bazie LEX nr 745094).

Opisane powyżej naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 Sąd ocenia, jako wyjątkowo rażące naruszenie prawa procesowego, które również stanowi podstawę unieważnienia zaskarżonych decyzji.

O takim charakterze wskazanego naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia Skarżącego przysługujących mu praw procesowych, a tym samym pozbawienie go jakiejkolwiek możliwości ich obrony w postępowaniu zakończonym nałożeniem kary pieniężnej.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwala zatem stwierdzić, że zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny jak i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem brak było chociażby obowiązku po stronie Skarżącego poddania się kwarantannie, to dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Zastosowanie tego rozwiązania jest podyktowane zasadami ekonomiki procesowej, gdyż umożliwia Sądowi ostateczne i kompleksowe załatwienie sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, aby ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za w pełni uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.