Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 724/19 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada

2019 r. oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia 10 czerwca 2019 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2011 r. J. D. sprzedał niezabudowaną nieruchomość gruntową, położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,1129 ha.

Prezydent Miasta K. uznał, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie tzw. renty planistycznej, gdyż:

- w dniu [...] lutego 2007 r. Rada Miasta K. przyjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., rejon P., na podstawie której obecna nieruchomość nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem 1MN; w § 12 ust. 6 tej uchwały podano, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej dla tych terenów wynosi 30%;

- przed wejściem w życie ww. uchwały obowiązywała uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej obszaru P., na podstawie której przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład upraw polowych, oznaczonych symbolem RO;

- istotna zmiana przeznaczenia wpłynęła na wzrost jej wartości;

- w dniu [...] czerwca 2011 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpiła sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdził wzrost wartości nieruchomości i ustalił, że różnica pomiędzy wartością uwzględniającą obecne przeznaczenie a wartością wynikającą z poprzedniego przeznaczenia wyniosła 50.420 zł, a należna opłata to 15.126 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta K. ustalił opłatę w wysokości 15.126 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 926/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu II instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że operat szacunkowy stracił aktualność, a rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności.

W dniu [...] grudnia 2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. operat szacunkowy, w którym podano, że różnica pomiędzy wartością uwzględniającą obecne przeznaczenie a wartością wynikającą z poprzedniego przeznaczenia wyniosła 53.672 zł, a należna opłata to 16.101,60 zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniosła uwagi do operatu, do których biegły ustosunkował się na rozprawie administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K. ustalił opłatę w wysokości 16.101,60 zł.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania J. D., SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "nieruchomość", polegającą na ustaleniu wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżącego w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu, która ani przed ani w dniu zmiany planu nie istniała, podczas gdy organ winien określić wartość nieruchomości według stanu sprzed zmiany i na dzień zmiany planu, co w konsekwencji wpłynęło na nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty;

II. przepisów postępowania:

1. art. 80 k.p.a., poprzez:

a) dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny operatu szacunkowego J. K. i ustalenie w oparciu o niego stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy:

- przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły pominął okoliczność, że działka [...] powstała wskutek podziału działki [...] o powierzchni 1,1313, przy czym podział ten nastąpił po zmianie planu miejscowego,

- operat szacunkowy nie zawiera dokumentacji, na podstawie której biegły sporządził operat, co uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów tego postępowania;

- biegły niewłaściwie oszacował wartość nieruchomości na dzień sprzedaży,

- operat sporządzono w oparciu o niepełne podstawy metodologiczne,

- przy sporządzaniu operatu biegły korzystał z bazy danych transakcji sprzedaży nieruchomości notowanych w 2016 r., podczas gdy przedmiotem badania jest wartość nieruchomości przed i po zmianie planu, który wszedł w życie dnia 1 czerwca 2007 r., przy transakcji sprzedaży dokonanej dnia [...] czerwca 2011 r., a ponadto z wyciągu tego nie wynika przeznaczenie nieruchomości, lokalizacja, powierzchnia ani bonitacja, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej ocenie dowodów i wyprowadzeniu sprzecznych wniosków ze zgromadzonych dowodów, poprzez: - przyjęcie, że stwierdzenie biegłego, iż "nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe ceny jednostkowe", stanowi jeden z wniosków biegłego uzasadniających wybór cechy rynkowej, podczas gdy nie wynika to z dowodów, a ma to wpływ na fakt, iż wartość nieruchomości wyodrębnionych w wyniku podziału pierwotnej nieruchomości skarżącego wzrosła, co nie zostało przez biegłego uwzględnione, - przyjęcie, że oświadczenie biegłego: "...podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Podział nieruchomości został uwzględniony w zakresie wartości działek [...] i [...]" nie jest przejawem potwierdzenia słuszności zarzutu strony co do nieuwzględnienia ww. podziału nieruchomości i przyjęcia do oszacowania nieruchomości odmiennej od istniejącej w chwili zmiany planu, podczas gdy powyższe nie wynika ze zgromadzonych dowodów, a stanowi jedynie arbitralną ocenę organu;

2. art. 78 § 1 i art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) bezpodstawnym oddaleniu przez organy wniosku strony o zobowiązanie biegłego J. K. do przedstawienia informacji zebranych z biur obrotu nieruchomościami oraz wywiadów wśród potencjalnych nabywców, stanowiących podstawę sporządzonego przez ww. biegłego operatu, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości oraz weryfikację przyjętej wartości trendu czasowego i uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

b) bezpodstawnym oddaleniu przez organy wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność ustalenia, czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek zmiany planu, a jeśli tak, to w jakim zakresie, podczas gdy operat szacunkowy, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, jest wadliwy, przez co nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

co łącznie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy autorstwa J. K. może stanowić podstawę ustalenia renty planistycznej;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. dokonanego po zmianie planu podziału nieruchomości;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nielogicznym i wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 11 u.p.z.p., przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Sąd podał, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowy do wzrostu wartości nieruchomości. Brak choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej.

Przedstawiając przebieg postępowania oraz daty uchwalenia miejscowych planów obejmujących przedmiotową nieruchomość i ich treść Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powołując się na art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz na orzecznictwo NSA Sąd stwierdził, że dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W opinii Sądu, skoro plan zaczął obowiązywać od [...] czerwca 2007 r., a postępowanie wszczęto zawiadomieniem z [...] marca 2012 r. doręczonym [...] marca 2012 r., to powyższy termin został zachowany.

Podkreślając, że teren, na którym znajduje się działka, w planie z 2007 r. zmienił przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w poprzednio obowiązującym planie z 2001 r. był przeznaczony pod uprawy rolne z zakazem realizacji wszelkich obiektów niezwiązanych z produkcją rolną i zakazem wznoszenia nowych siedlisk, Sąd wywiódł, że zmiana ta zwiększa wartość nieruchomości. Sporne jednak było ustalenie kwoty zwiększenia tej wartości.

Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Operat ten jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Czym innym jest bowiem ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 § 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły przedłożony operat i odniosły się do wszystkich zgłaszanych przez skarżącego zarzutów. Sąd wskazał, że operat biegłego J. K. został zaktualizowany [...] marca 2019 r. i zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, czyli w dacie rozpoznawania odwołania przez SKO operat był aktualny.

Oceniając operat pod względem procesowym Sąd uznał, że nie zawierał on wadliwości w zakresie podlegającym kontroli procesowej. Podkreślił, że nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej. Skorzystanie przez organ lub stronę z oceny operatu dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą materii specjalistycznej. Zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, może powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Nie istnieje po stronie organu obowiązek wystąpienia o taką opinię, gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (a contrario art. 157 ust. 3 u.g.n.).

Zaznaczając, że powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie, Sąd podniósł, że zasadniczym powodem kwestionowania przez stronę prawidłowości operatu jest zakres wyceny, bowiem biegły wyceną objął tylko część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego z 2007 r. Sprawa dotyczyła działki nr [...] o pow. 0,1129 ha, która stanowiła przed podziałem w 2010 r. część działki nr [...] o pow. 1,1313 ha. Podział był dokonany po dniu wejścia w życie planu. W opinii skarżącego, jest to zasadniczy błąd. Ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakim istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz przedmiot zbycia.

W ocenie Sądu, tak postawiona teza nie ma charakteru bezwarunkowego, co wynika również z orzecznictwa (np. wyroki NSA z 14.02.2014 r., II OSK 2216/12; z 9.03.2010 r., II OSK 483/09). Kwestia ta nie jest obecnie prawnie unormowana. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. utracił moc § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nakazujący dla celów wyceny na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego, który ma w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.). Osiągnięcie tego celu może wymagać od biegłego nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Nie ma więc podstaw, by odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby wynikało to z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu, tym bardziej, że w istocie wycenie podlegałaby wówczas nieruchomość nieistniejąca. W przedmiotowym operacie biegły do porównania sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu przyjął do porównania działki podobne do działki wycenianej zaznaczając, że w odniesieniu do działek rolnych rynek był słabo rozwinięty. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości uzasadniony był wyłącznie uchwaleniem planu, a nie podziałami, które zaistniały po dacie wejścia w życie planu. W niniejszej sprawie porównaniu podlegała ta sama część nieruchomości, a ustalana była różnica wartości tej samej części działki sprzed i po uchwaleniu planu. Skarżący nie wykazał, że przyjęcie do porównań działek o powierzchni powyżej 1 ha spowodowałoby zmianę tej różnicy. Sąd wywodził, że proponowane przez skarżącego porównywanie cen nieruchomości o powierzchni dużo większej mogłoby okazać się w ostatecznym rozrachunku dla niego mniej korzystne. Nadto biegły wyceniał różnicę wartości części nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i istniejącej w dacie uchwalania planu, co w świetle obowiązujących przepisów jest prawidłowe.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione były również zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące ujawnienia w operacie wszystkich danych dotyczących nieruchomości branych do porównania, ujawnienia informacji z biur obrotu nieruchomościami czy wywiadów wśród potencjalnych nabywców tak aby była możliwość pełnej ich identyfikacji. W operacie powinny znaleźć się dane umożliwiające ustalenie czy porównywane były nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Podobieństwo nie oznacza identyczności. W ocenie Sądu, w przedmiotowym operacie zawarto wszelkie niezbędne informacje, które pozwalały na określenie podobieństwa działek przyjmowanych do porównania. Była wskazana data transakcji, obręb, numer działki, jej powierzchnia, cena transakcyjna, cena jednostkowa i rodzaj prawa, co pozwalało na ocenę podobieństwa. Szczegółowe wykazywanie przez biegłego dokumentów źródłowych, zdaniem Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia, a wskazywane daty transakcji w operacie nie pozwalają uznać, że biegły przyjął transakcje z 2016 r.

W ocenie Sądu, zarzuty zgłoszone w skardze nie są zasadne. Kwestia wyboru przez rzeczoznawcę podejścia, techniki i metody wyceny została przez niego uzasadniona i w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. nie budziła wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw by kwestionować zastosowaną przez biegłego metodę porównywania parami. Liczba 3 transakcji stanowiła odpowiednią próbkę do wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, rzeczoznawca w operacie wyjaśnił sytuację na rynku nieruchomości rolnych. Analiza wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość szacowanych nieruchomości jest sferą należącą do wiadomości specjalnych i powoływanie się na wskazania Krajowego Standardu Wyceny Specjalistycznej nie stanowi podstawy do zakwestionowania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wyjaśnił z jakich powodów uwzględnił wyłącznie cechę lokalizacji i powierzchni nieruchomości oraz przyjęty trend czasowy. Uzasadnienie rzeczoznawcy nie budzi wątpliwości w świetle logiki i nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Skarżący poza zgłaszanymi zarzutami nie przedstawił żadnych dowodów podważających stanowisko biegłego. Nieuzasadniony był również zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Skarżący nie wskazał bowiem żadnych istotnych argumentów podważających sporządzony operat. Organy wnikliwie i szeroko przeanalizowały operat, przeprowadziły rozprawę administracyjną z udziałem biegłego, zobowiązały go do ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, a w toku toczącego się od 2012 r. postępowania był to kolejny operat wskazujący na wzrost wartości nieruchomości. Strona uznając, że biegły nieprawidłowo zastosował wiadomości specjalne była uprawniona do złożenia kontroperatu, z czego nie skorzystała.

Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i prawidłowo ustaliły kwotę renty planistycznej. Uzasadnienie nie jest – jak twierdzi skarżący – nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne, a dokonany podział nie miał wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

Z tych względów Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto, "z daleko idącej ostrożności procesowej – na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej", na podstawie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, kiedy dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd ocena operatu szacunkowego J. K. jako wartościowego dowodu dla celów ustalenia opłaty planistycznej jawi się jako dowolna, sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co wynika z tego, że:

- przy sporządzaniu operatu szacunkowego na potrzeby oszacowania wartości działki nr [...] biegły pominął okoliczność, że działka ta powstała wskutek podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 1,1313, stanowiącej ówcześnie własność J. D., przy czym podział ten nastąpił już po zmianie planu miejscowego, przez co biegły oszacował wartość nieruchomości nieistniejącej ani przed ani w dniu zmiany planu, a zatem przedmiotem operatu była zupełnie inna nieruchomość niż ta, która faktycznie winna zostać wyceniona,

- operat szacunkowy nie zawiera dokumentacji, w oparciu o którą biegły ustalił cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi oraz trendu czasowego celem oszacowania wartości nieruchomości w kontekście zasad logiki i doświadczenia życiowego, w konsekwencji uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

- przy sporządzaniu operatu biegły korzystał z bazy danych transakcji sprzedaży nieruchomości notowanych w 2016 r., podczas gdy przedmiotem badania jest wartość nieruchomości przed i po zmianie planu, który wszedł w życie [...] czerwca 2007 r., przy transakcji sprzedaży w dniu [...] czerwca 2011 r., a ponadto z wyciągu tego nie wynika przeznaczenie nieruchomości, lokalizacja, powierzchnia ani bonitacja, przy czym już nawet tylko powyższe podważa zaufanie do rzetelności przygotowanego operatu,

b) nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy dokonały nieuprawnionej nadinterpretacji zeznań oraz oświadczeń biegłego i wyciągnęły z tych dowodów sprzeczne z nimi wnioski (co zostało zaaprobowane przez Sąd), polegające na:

- przyjęciu, że stwierdzenie biegłego, iż "nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe ceny jednostkowe", stanowi jeden z wniosków biegłego uzasadniających wybór cechy rynkowej, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a z takiego oświadczenia wynika wprost, iż wartość nieruchomości wyodrębnionych w wyniku podziału pierwotnej nieruchomości skarżącego wzrosła, co nie zostało przez biegłego uwzględnione,

- przyjęciu, że oświadczenie biegłego: "...podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Podział nieruchomości został uwzględniony w zakresie wartości działek [...] i [...]" nie jest przejawem potwierdzenia słuszności zarzutu strony co do nieuwzględnienia ww. podziału nieruchomości i przyjęcia do oszacowania nieruchomości odmiennej od istniejącej w chwili zmiany planu, podczas gdy konfrontując literalne brzmienie tego oświadczenia z treścią operatu (nie wynika z niego ażeby uwzględniono fakt podziału nieruchomości), widać, że zarzut jest zasadny;

a w konsekwencji powyższego:

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) nieuwzględnieniu skargi w rezultacie przyjęcia, iż właściwym było oddalenie przez organy wniosku strony o zobowiązanie biegłego J. K. do przedstawienia informacji zebranych z biur obrotu nieruchomościami oraz wywiadów wśród potencjalnych nabywców, w sytuacji gdy to uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości oraz weryfikację przyjętej wartości trendu czasowego i uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania i to w zakresie niedotyczącym warstwy wiadomości specjalnych, a jedynie zasad logiki i tego czy operat jest kompletny, jasny, czy nie zawiera sprzeczności oraz czy dokumenty podawane w operacie jako źródłowe rzeczywiście istnieją,

b) nieuwzględnieniu skargi w rezultacie przyjęcia, iż właściwym było oddalenie przez organy wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność ustalenia, czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek zmiany planu, a jeśli tak, to w jakim zakresie, podczas gdy operat szacunkowy, na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcie, jest wadliwy, przez co nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

nieuwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaaprobowania procedowania organów administracyjnych, które nie ustaliły istotnej okoliczności, a mianowicie już po zmianie planu podziału działki nr [...] o pow. 1,1313 ha, stanowiącej ówcześnie własność J. D., na działki nr [...] o pow. 0,1129 ha, nr [...] o pow. 0,1098 ha, nr [...] o pow. 0,1170 ha, nr 908/19 o pow. 0,7916 ha (podział zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2010 r.), co organy powinny uczynić niezależnie od zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego i co miało wpływ na ustalenia faktyczne, rzutujące na treść rozstrzygnięcia;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

nieuwzględnieniu skargi, w konsekwencji przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone prawidłowo, podczas gdy jest ono nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne, co przejawia się w podzieleniu stanowiska organu I instancji przy jednoczesnym przyznaniu racji skarżącemu co do tego, że podział nieruchomości ma wpływ na wzrost jej wartości,

a w konsekwencji wszystkich ww. uchybień:

II. prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", polegającą na ustaleniu wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżącego (działka [...]) w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu, która ani przed ani w dniu zmiany planu nie istniała, podczas gdy dla celów ustalenia opłaty planistycznej powinna zostać ustalona wartość nieruchomości według stanu sprzed zmiany i na dzień zmiany planu (a więc działki nr [...]), co w konsekwencji wpłynęło na nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się przede wszystkim na polemice z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. W opinii skarżącego kasacyjnie, wadliwość wyroku Sądu I instancji i zaskarżonej decyzji wynika z niezanegowania tego operatu i oparcia na nim zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego J. K. była wadliwa. Sąd w motywach zaskarżonego wyroku ustosunkował się do podobnych zarzutów podniesionych we wniesionej do niego skardze i prawidłowo ocenił, że nie zawierał on wadliwości w zakresie podlegającym kontroli procesowej. Słusznie przy tym podkreślił, że nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie, w jakim przedstawia on czynności specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej. Prawidłowo też wywiódł, że skorzystanie przez organ lub stronę z oceny operatu dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą materii specjalistycznej oraz że nie istnieje po stronie organu obowiązek wystąpienia o taką opinię, gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. Trafnie przy tym wskazał, że strona uznając, że biegły nieprawidłowo zastosował wiadomości specjalne była uprawniona do złożenia kontroperatu, z czego nie skorzystała.

W odniesieniu do argumentacji, iż biegły pominął okoliczność, że działka nr [...] powstała wskutek podziału nieruchomości nr [...], Sąd I instancji poddał szczegółowej analizie tę kwestię i w jej wyniku uznał, że nie ma podstaw, by odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby wynikało to z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu. Podkreślił przy tym, że w przeciwnym wypadku w istocie wycenie podlegałaby nieruchomość nieistniejąca. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie porównaniu podlegała ta sama część nieruchomości, a ustalana była różnica wartości tej samej części działki sprzed i po uchwaleniu planu, przy czym skarżący nie wykazał, że przyjęcie do porównań działek o powierzchni powyżej 1 ha spowodowałoby zmianę tej różnicy. Nadto biegły wyceniał różnicę wartości części nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i istniejącej w dacie uchwalania planu, co w świetle obowiązujących przepisów jest prawidłowe.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią polemikę z zaskarżonym wyrokiem, jednak nie przedstawiają argumentów podważających stanowisko Sądu I instancji. Polemizując z operatem szacunkowym skarżący kasacyjnie nie wsparł swojej argumentacji kontroperatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć stanowiska biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi, a w konsekwencji – nie mogły zostać uznane za posiadające usprawiedliwione podstawy.

Skoro zatem zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie operatu szacunkowego, którego prawidłowość nie została skutecznie podważona, to nie można jej przypisać naruszenia art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 i art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie naruszyła również art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że podjęto ją z naruszeniem tych przepisów i słusznie – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.

Zauważyć jedynie wypada, że gdyby przyjąć za prawidłowe wywody skargi kasacyjnej, to w istocie prowadziłoby to do sytuacji, w której dla uniknięcia konieczności poniesienia opłaty planistycznej wystarczałoby – po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego zmieniającego przeznaczenie danego terenu – dokonać podziału objętych nim nieruchomości, by nie było możliwe ustalenie wzrostu ich wartości wynikającego z uchwalenia planu. Stanowiska takiego nie można zaakceptować, gdyż prowadziłoby to do obejścia prawa.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.