Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 33/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, 3 i, ust. 3a, art. 83 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego M. W. w Ł. przy ul. A8/1, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej A. M. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu M. W. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na podstawie:

1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił A.M. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 65 009,16 zł, w tym :

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 54 347,87 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 8 673,07 zł, w tym z tytułu:

c) należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 1988,22 zł

2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz w związku § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek) w łącznej kwocie 64 724,22 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 54 066,54 zł,

b) ubezpieczenia zdrowotne — w łącznej kwocie 8 671,07 zł,

c) należności na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1 986,61 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 31 maja 2005 r. (ZUS ZFA) pod nazwą Ax. Sklep Spożywczo - Przemysłowy i Bar A.M. w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych.

W dniu 12 września 2018 r. do I O/ZUS w Ł. wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu strona powołała się na sytuację finansową oraz rodzinną. Podkreśliła, że zajmuje się wychowywaniem 8 - letniej wnuczki. Zaznaczyła, że utrzymuje się z emerytury w kwocie 1000 zł, zaś na dziecko od państwa nie otrzymuje żadnych środków. Dziecko nie ma swoich dochodów i nikt nie łoży na alimenty. Nadmieniła, że brakuje jej pieniędzy na opłaty, a firma którą prowadzi ma bardzo znikome dochody.

ZUS wskazał, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca zaznaczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małoletnią wnuczką G.M. dla której stanowi rodzinę zastępczą. Źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne w kwocie brutto 1 718,04 zł, kwota netto po potrąceniach - wynosi 1 003,91 zł. Skarżąca uzyskuje również przychody /dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, które w kolejnych latach kształtowały się następująco:

- w 2015 r. - przychód 119 365,95 zł (dochód 8 824,11 zł),

- w 2016 r. - przychód 76 782,93 zł (strata - 1 341,83 zł),

- w 2017 r. - przychód 105 392,16 zł (dochód - 3 812,87 zł),

-1 półrocze 2018 r. - przychód 39 493,01 zł (strata - 5 419,58 zł).

Skarżąca nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form wsparcia. Wg oświadczenia na utrzymanie wnuczki skarżąca nie otrzymuje od państwa żadnego wsparcia finansowego. Wykazała miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 1 350 zł w tym:

- z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) -30 zł,

- opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel): 920 zł,

- koszty związane z leczeniem : 200 zł

- inne: 200 zł.

Na potwierdzenie powyższych wydatków skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów.

Poza zaległościami wobec ZUS skarżąca wykazała również posiadanie innych zobowiązań pieniężnych w tym: z tytułu podatków oraz z tytułu zaciągniętych kredytów. Oświadczyła, że nie zna wysokości kwoty zobowiązań, natomiast kredyt spłaca w miesięcznej racie 290 zł. Z przedłożonego oświadczenia wynika, że strona jest współwłaścicielką w 1/3 domu o powierzchni 100 m2 oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,65 ha.

Wg ustaleń własnych Zakładu (Centralna Baza Danych Ksiąg Wieczystych) skarżąca jest współwłaścicielką w 1/3 działki położonej w Ł. przy ul. A. 2 (działka nr 40), o powierzchni 2,4447 ha (nr[...]), jest to gospodarstwo rolne z zabudowaniami, które nabyła w drodze spadku. Na ww. nieruchomości ZUS dokonał wpisu hipoteki przymusowej zwykłej (9 lipca 2007, 28 października 2009) za okres 12/2005-07/2006 na kwotę 5 289,45 zł plus dalsze odsetki.

Skarżąca oświadczyła, że nie posiada praw majątkowych ani wierzytelności. Ze składników mienia ruchomego wymieniła samochód osobowy - Fiat Cinquecento. Wg Centralnej Ewidencji Pojazdów na nazwisko skarżącej zarejestrowane następujące samochody: -Fiat Punto z 1996 r., -Volkswagen Passat z 1991 r., - Nissan Sunny z 1993 r., -Fiat FSM z 1996 r.

We wniosku o umorzenie skarżąca powołała się na problemy zdrowotne wnuczki oraz swoje. Oświadczyła, że ma problemy z tarczycą, nadżerkę w przewodzie pokarmowym, zwyrodnienie kręgosłupa oraz stawu biodrowego, zaś dziecko choruje głównie na choroby związane z górnymi drogami oddechowymi.

Z akt sprawy wynika także, że w dniu 19 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W dniu 23 stycznia 2014 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach umorzenia. Decyzja uprawomocniła się 28 lutego 2014 r. W dniu 28 lutego 2015 r. upłynął termin uregulowania należności niepodlegających umorzeniu. W wyznaczonym terminie skarżąca nie opłaciła ww. należności. W związku z powyższym 30 marca 2015 r. wydana została decyzja o odmowie umorzenia należności na podstawie ustawy abolicyjnej. W dniu 11 maja 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o rozłożenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na raty. W dniu 20 sierpnia 2015 r. została podpisana umowa ratalna nr 526/2015, zadłużenie zostało rozłożone na 60 rat. Uregulowano 26 rat. Układ ratalny został rozwiązany 20 marca 2018 r.

W przedmiotowej sprawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne (zajęcie świadczenia emerytalnego) przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł-B.

Skarżąca nie wskazała podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć wniosek, w związku z tym został on rozpoznany w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.

Organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 3 i 3 u.s.u.s. ww. przepisów.

W stosunku do działalności skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, nie zachodzą w stosunku do zadłużenia skarżącej. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również w sytuacji skarżącej nie ma zastosowania.

Skarżąca aktualnie prowadzi działalność gospodarczą, osiąga również dochody z tytułu świadczenia emerytalnego. Ponadto posiada majątek podlegający egzekucji - jest współwłaścicielką w 1/3 działki położonej w Ł. przy ul. A. 2 o powierzchni 2,4447 ha (nr [...]), jest to gospodarstwo rolne z zabudowaniami. Na ww. nieruchomości ZUS dokonał wpisu hipoteki przymusowej zwykłej za okres 12/2005-07/2006 na kwotę 5 289,45 zł plus dalsze odsetki.

Organ wskazał, że nie można również jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec skarżącej w chwili obecnej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne zatem organ uprawniony (Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy) nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6. W ocenie ZUS przedstawione powyżej fakty dowodzą, że w sprawie skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ odwołał się do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. nr 141, poz.1365). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Zakładu nie została spełniona żadna z przesłanek wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

W sytuacji skarżącej nie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia).

Ustawodawca w § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia, stwierdza, że jedną z okoliczności przemawiających za umorzeniem pomimo braku całkowitej nieściągalności jest choroba przewlekła zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jako przewlekłą chorobę należy uznać jedynie chorobę o długotrwałym charakterze i nie każdą, a taką, która uniemożliwia uzyskiwanie dochodu na spłatę zobowiązań wobec ZUS.

We wniosku o umorzenie skarżąca powołała się na problemy zdrowotne wnuczki oraz swoje. Oświadczyła, że ma problemy z tarczycą, nadżerkę w przewodzie pokarmowym, zwyrodnienie kręgosłupa oraz stawu biodrowego. Na potwierdzenie stanu zdrowia skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji medycznej. Powołała się również na problemy zdrowotne wnuczki. Oświadczyła, że dziecko choruje głównie na choroby związane z górnymi drogami oddechowymi. Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnego dokumentu potwierdzającego, że dziecko wymaga stałej opieki innych osób w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. ZUS zaznaczył, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W przypadku skarżącej przesłanka ta nie zachodzi, ponieważ pomimo trudności zdrowotnych dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci pobieranego (niezależnie od stanu zdrowia) świadczenia emerytalnego, z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja. Organ podkreślił, że obecnie skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, jest więc osobą aktywną zawodowo. Zatem stan zdrowia nie pozbawia skarżącej możliwości pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku opłacenia przez skarżącą zadłużenia pozbawiłaby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia).

ZUS wskazał, że z analizy zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżąca posiada dwa źródła dochodu: z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz z tytułu świadczenia emerytalnego, który po potrąceniach egzekucyjnych wynosi 1 003,91 zł. Posiada majątek, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję: jest współwłaścicielką zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej w Ł. przy ul. A. 2 o powierzchni 2,4447 ha ( nr [...]). Ma na utrzymaniu małoletnią wnuczkę, na którą nie otrzymuje żadnych środków finansowych od państwa. Wydatki związane z miesięcznym utrzymaniem gospodarstwa domowego określiła na kwotę 1 350 zł. Wykazała posiadanie zobowiązań pieniężnych, w tym kredytu, które spłaca w miesięcznej racie w kwocie 290 zł.

We wniosku o umorzenie skarżąca podkreśliła, że z prowadzonej działalności uzyskuje znikome dochody. Z przedłożonej dokumentacji finansowej wynika, że na koniec czerwca 2018 r. firma przyniosła stratę rzędu ponad 5 000 zł. Organ zauważył, że zadłużenie wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek datuje się od 07.2006 r. Z dokumentacji finansowej znajdującej się w aktach płatnika wynika, że w tym okresie firma przynosiła dochody. Powyższe oznacza, że skarżąca generowała zaległości składkowe i przez kilkanaście lat nie spłaciła zadłużenia, mimo że miała taką możliwość, dysponowała bowiem środkami finansowymi. Organ wskazał, że z powyższego można wnioskować, że szansę na poprawę swojej sytuacji finansowej skarżąca upatruje jedynie w umorzeniu.

Trudna sytuacja finansowa nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. ZUS podkreślił, że to płatnik jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganie dochodów czy ponoszenie strat. Koszty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej są wkalkulowane w tę działalność, gdyż jej prowadzenie zawsze generuje koszty, w tym z tytułu zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, wynikających z przepisów prawa. Działalność gospodarcza nie traci tego charakteru, nawet gdy przynosi ona straty, nastawienie na zysk nie musi bowiem prowadzić do jego osiągnięcia. Natomiast utrata płynności finansowej, jak i nieosiąganie dochodu przez płatnika nie mieści się w katalogu przesłanek do umorzenia. W konsekwencji umorzenie należności ZUS w sytuacji braku reakcji skarżącej na problemy prowadzonej działalności gospodarczej (choćby jej zaprzestanie w takim momencie, aby nie doprowadzić do tak znacznego zadłużenia) oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej i skutków podejmowania nietrafnych decyzji finansowych na ogół społeczeństwa. To zaś stawiałoby skarżącą i innych przedsiębiorców znajdujących się w podobnej sytuacji, w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych podmiotów, którzy składki odprowadzają i stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji. W konsekwencji prowadzić musiałoby do złamania zasady równości ponoszenia ciężarów publicznoprawnych. Umorzenie długu byłoby przyzwoleniem na stosowanie praktyk polegających na generowaniu zaległości i czynienia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych instytucji charytatywnej, wspierającej dłużników w ich problemach finansowych.

Zdaniem ZUS-u z przedstawionej dokumentacji dowodowej wynika, że ponoszone wydatki związane z utrzymaniem (1350 zł miesięcznie) przekraczają uzyskiwany przez skarżącą dochód (emerytura - 1003,91 zł oraz strata z działalności gospodarczej). Zatem przedstawiony we wniosku stan faktyczny budzi wątpliwości. Osiągany przez skarżącą dochód jest niewspółmierny do kwoty ponoszonych wydatków. Analizując sytuację można więc przypuszczać, że nierzetelne są informacje o dochodach i nie odzwierciedlają faktycznej sytuacji materialnej.

Zdaniem ZUS nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżąca posiada zobowiązania cywilnoprawne, które spłaca w kwocie po 290 zł miesięcznie (kredyt). W ocenie ZUS umorzenie zobowiązań składkowych, w sytuacji gdy strona spłaca należności cywilnoprawne, stanowiłoby w istocie preferowanie spłaty tych ostatnich zobowiązań względem nieuregulowanych składek. Zobowiązania wobec Zakładu nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może rezygnować z możliwości odzyskania należności dając pierwszeństwo zaspokojenia wierzycielom cywilnoprawnym.

Z analizy akt sprawy wynika, że od 11.2017 r. w wyniku postanowienia Sądu Rodzinnego w Łodzi skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla swojej wnuczki. We wniosku zaznaczyła, że nie otrzymuje żadnej pomocy finansowej od państwa na utrzymanie dziecka. Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej przyznawane są środki finansowe na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania dziecka. Na dzień wydawania decyzji Zakład nie posiada informacji, czy sprawa opieki nad dzieckiem została definitywnie zakończona. Należy przypuszczać, że po zakończeniu sprawy kwestie finansowe związane z opieką nad Pani wnuczką zostaną uregulowane zgodnie z przepisami prawa. Tym bardziej, że będąc już wcześniej rodziną zastępczą dla wnuczki ( do 2013 r.), otrzymywała z tego tytułu środki finansowe.

Skarżąca może ponownie podjąć czynności zmierzające do polubownego wywiązywania się ze spłaty zobowiązań wobec ZUS. Obowiązek spłaty zobowiązań składkowych nie oznacza, że muszą być one uregulowane jednorazowo, ponieważ ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość - po złożeniu stosownego wniosku - udzielenia dłużnikowi ulgi w spłacie należności formie układu ratalnego. Zakład po uprzednim przeprowadzeniu analizy sytuacji finansowej, dostosowuje raty do możliwości finansowych skarżącej. W ocenie Zakładu taka forma wyjścia z zadłużenia nie zagrozi egzystencji rodziny skarżącej.

W ocenie ZUS sytuacja finansowa strony pozwala na stopniową spłatę całości zadłużenia z tytułu zaległych składek bez ponoszenia uszczerbku na utrzymaniu rodziny.

W skardze A.M. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek, podczas gdy rzetelna analiza sprawy prowadzi do wniosku, że składki takie winny zostać umorzone;

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie dokładnej analizy stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziłoby do umorzenia zaległych składek.

Skarżąca wniosła o uchylenie o decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej umorzenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2019 r. starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy przez ustanowienie radcy prawnego i umorzył postępowanie dotyczące wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 65 009,16 zł oraz odmowa umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek) w łącznej kwocie 64 724,22 zł.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Odnosząc się do istoty sporu – kwestii zasadności stanowiska organu administracji zajętego w sprawie (odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek), zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.) przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365) - art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym,

6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję,

7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji,

w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Jak wyżej zaznaczono, decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Z art. 7 k.p.a. stanowiącego o zasadzie praworządności wynika bowiem zobowiązanie organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe zatem ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika oraz zbadanie na tej podstawie, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia).

Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia ani też nie zezwolił na dowolność. Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS - aby uniknąć dowolności decyzji - musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a ustawy, jak i w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącą istniejącego zobowiązania w jej obecnej sytuacji finansowej i życiowej, w szczególności w kontekście sprawowania opieki nad małoletnią wnuczką (organ wskazał, że w listopadzie 2017 r. skarżąca została ustanowiona postanowieniem Sądu Rodzinnego w Łodzi rodziną zastępczą dla wnuczki). Organ nie załączył ww. postanowienia Sądu oraz nie wyjaśnił, dlaczego nie zostały skarżącej przyznane środki na utrzymanie wnuczki. Ponadto organ pobieżnie ocenił sytuację finansową skarżącej w kontekście osiąganych przez nią dochodów z tytułu emerytury i możliwości utrzymania dwuosobowej rodziny, w sytuacji starty z tytułu prowadzonej działalności w 2018 r.

Organ w sposób powierzchowny przeanalizował finansowe konsekwencje sprawowania przez skarżącą opieki nad małoletnim dzieckiem i możliwości osiągania przez nią dochodu oraz sytuacji zdrowotnej skarżącej i wnuczki ograniczając się do stwierdzenia, że jej stan zdrowia nie skutkuje spełnieniem przesłanki do umorzenia zaległości, gdyż nie odbija się negatywnie na możliwościach zarobkowych zobowiązanej (otrzymuje świadczenie emerytalne, z którego prowadzona jest egzekucja oraz prowadzi działalność gospodarczą) - a tylko taka sytuacja koresponduje z treścią powoływanej przez stronę normy prawnej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie zawierają przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w kontekście powyższych rozważań.

Oceniając zasadność umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. ZUS stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi sytuacja, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiłaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że skarżąca pobiera emeryturę, po potrąceniach egzekucyjnych, w kwocie 1003,91 zł brutto miesięcznie. Posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję, bowiem jest współwłaścicielką w 1/3 zabudowanej nieruchomości. Prowadzi działalność gospodarczą, z której na koniec czerwca 2018 r. poniosła starte w kwocie pond 5000 zł. Organ stwierdził, że skarżąca dysponowała środkami finansowymi, bowiem we wcześniejszym okresie firma przynosiła dochody.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja organu nie zasługuje na aprobatę. Istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy ma bowiem obecna sytuacja finansowa skarżącej (wniosek z dnia 12 września 2018 r.). Tymczasem z przedłożonego przez skarżącą bilansu firmy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. wynika, że dochód firmy stanowi kwotę ujemną " - 5419, 58 zł", zaś z załączonego bilansu za 2018 rok wynika, że firma przyniosła stratę w kwocie 10 703,95 zł.

Powyższe potwierdza, że skarżąca wraz z wnuczką utrzymuje się z emerytury w kwocie 1003,91 zł brutto miesięcznie. Organ poddał w wątpliwość rzetelność informacji o dochodach skarżącej, ponieważ wydatki w kwocie 1350 zł przewyższają kwotę dochodu, ale innych źródeł dochodu skarżącej nie ustalił, a zatem jego twierdzenie jest gołosłowne. Skarżąca zaś wskazała, że brakuje jej pieniędzy na opłatę świadczeń. Ponadto organ zupełnie pominął fakt, że w miesiącu 12/17 skarżąca otrzymała zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów opału w sezonie zimowym 2017/2018 (informacja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Wydział Pracy Środowiskowej z dnia 22 października 2018 r.). Skarżąca wskazała też, że ponosi koszty leczenia nie tylko siebie, ale i małoletniej wnuczki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy wprawdzie zgromadziły materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Trudno bowiem uznać, że ustalenie, iż miesięczny dochód w wysokości 1003,91 zł jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej i ośmioletniego dziecka i dodatkowo pozwala na spłatę zadłużenia nie pozbawiając skarżącej i jej wnuczki możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Jednocześnie organ nawet nie przyrównał posiadanego przez skarżącą dochodu do obowiązującego, w dacie składania wniosku przez skarżącego, minimum egzystencji i minimum socjalnego. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg poniżej, którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa. Zatem stanowisko organu, że przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek, w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie znajdują uzasadnienia.

Również fakt, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej potwierdza, że przy takim stanie dochodów skarżącej egzekwowanie należnych składek w efekcie spowoduje konieczność sięgnięcia po raz kolejny przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i wnuczki niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. (por wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 31118/01, z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). NSA podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organy nie rozważyły możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi publicznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową skarżącej, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano bowiem, że rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r. w sprawie sygn.akt II GSK 1124/14).

Wprawdzie, co do zasady, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że skutki finansowe nieudanej nawet działalności gospodarczej zobowiązanej nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Godzi się jednak w tym miejscu podnieść, że to właśnie w stosunku do płatników składek (a więc m.in. osób prowadzących działalność gospodarczą) ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Zdaniem sądu odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanej w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jej i wnuczki egzystencji. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1979/15). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględniając przedstawione powyżej wywody powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 K.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 68).

D.Cz.