Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1029/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 155 k.p.a, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165, obręb [...], położonej w miejscowości [...]. Uzasadniając wydane w nadzwyczajnym trybie rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że na wniosek zainteresowanego K. Cz., Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. znak: [...]na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję ostateczną z dnia [...]r. Nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165 w m.[...]. Dokonując zmiany decyzji ostatecznej organ I instancji wskazał, że została ona wydana za zgodą stron postępowania.

Następnie Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na wniosek M. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] zmieniającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165 w m. [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło z uwagi na to, że M. M. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu i nie została także powiadomiona o zmianie decyzji z dnia [...]r.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...]r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt k.p.a. organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] wskazując, że pominięcie strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] nie miało wpływu na jej treść, dlatego decyzja w swej istocie byłaby identyczna co do treści, nawet wówczas gdyby strona uczestniczyła we wszystkich postępowaniach związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji.

Wnioskiem z dnia [...]r. M. i S. M. wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawcy podkreślili, że jedną z przesłanek zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda stron, a oni zgody takiej nigdy nie wyrazili i nadal jej nie wyrażają.

Zdaniem SKO w [...] podniesione przez stronę zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji znalazły potwierdzenie w niniejszej sprawie, bowiem podstawę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji stanowi fakt, iż nie wyrazili oni zgody na zmianę ostatecznej z dnia [...]r. Nr [...], znak: [...]. Organ wskazał, że przesłanką konieczną, umożliwiającą uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony".

Pismem z dnia [...]r. K. Cz., działając na podstawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]r. (znak:[...]). Wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa decyzja nie odpowiada prawu, obarczona jest szeregiem wad i narusza m.in.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez unieważnienie decyzji uwzględniającej słuszny interes strony, któremu nie sprzeciwiały się żadne racje interesu społecznego;

2) art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie kręgu osób mających interes prawny w przedmiotowej sprawie i arbitralne przyjęcie, iż M. i S. M. są stronami uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w sprawie;

3) art. 155 k.p.a. poprzez ustalenie, że stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest strona występująca w poprzednim postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pomimo, że nie nabyła ona żadnego prawa, a jej sfera prawna nie została naruszona;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a, przez zignorowanie przesłanki negatywnej - jaką stanowią nieodwracalne skutki prawne - wyłączającej możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, niezależnie od kwalifikowanej wady prawnej, jaką jest akt ten dotknięty, działając tym samym wbrew celom jakie postawił sobie ustawodawca, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Ponadto w końcowej części wniosku strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa na skutek jednoczesnego rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołania od decyzji zapadłej w postępowaniu wznowieniowym, co doprowadziło do prowadzenia dwóch konkurencyjnych postępowań kontrolnych, a w konsekwencji dwutorowości postępowania w tej samej sprawie. W ocenie wnioskodawcy organ powinien zawiesić postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego, gdyż zadaniem obu postępowań była kontrola tej samej decyzji, a już wznowienie postępowania mogło spowodować jej sanowanie. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. (znak:[...]) oraz utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. (znak:[...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 155 k.p.a.), wobec czego zasadne było stwierdzenie jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez K. Cz. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, a tym samym nie ma podstaw do zmiany rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...]. Przedstawiając konstrukcję prawną instytucji uchylenia decyzji ostatecznej w trybie 155 K.p.a. organ podniósł, iż w doktrynie pojęcie nabycia prawa z decyzji jest rozumiane szeroko, wskazując w tym kontekście, że prawa z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] nabył nie tylko wnioskodawca (K. Cz.), lecz także nabyli je M. i S. M., m.in. w tym zakresie, że decyzja ta gwarantowała im określony w niej sposób realizacji planowanej inwestycji. Innymi słowy, na skutek wydania tej decyzji M. i S. M. nabyli prawo w postaci zapewniania, że planowana inwestycja zostanie zrealizowana w takim kształcie, w jakim została ona określona w tej decyzji, a co za tym idzie uzyskali na jej podstawie możliwość żądania działania, zaniechania, bądź nie podejmowania określonych czynności przez podmiot realizujący inwestycję. Tym samym, w ocenie organu, byli oni jak najbardziej stroną postępowania w sprawie zmiany w/w decyzji (za strony postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 155 k.p.a. uważa się osoby mające przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie), a tym samym podmiotem legitymowanym do wyrażenia zgody na jej zmianę.

Ponadto organ stwierdził, że rozpatrywanej sprawie przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. (znak:[...]) był brak zgody M. i S. M. na zmianę decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] i okoliczność tą należy uznać za bezsporną. Przywołując bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie Kolegium podniosło, że dla zmiany decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 155 k.p.a. wymagana jest wyraźna zgoda wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, a jej brak lub wadliwość stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Tym samym organ podkreślił, że zarzuty wnoszącego dotyczące braku konieczności zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], jak i zarzuty dotyczące nie ustalenia stron tego postępowania nie mogły zostać uznane za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jaką stanowią nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), organ stwierdził również, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zwrócono uwagę, że z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wnoszący ocenia nieodwracalność skutków prawnych przedmiotowej decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów (powołuje się na zrealizowanie inwestycji), a ta okoliczność w ocenie organu nie może prowadzić do zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko zdaniem Kolegium znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007r. (sygn. akt II OSK 1055/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372225).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] także zarzut dotyczący prowadzenia dwóch konkurencyjnych postępowań kontrolnych nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i dlatego należy dać priorytet pierwszemu z nich, bowiem następstwem prawnym ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, które podlega wówczas umorzeniu, na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium przyznało, że postępowanie w sprawie o wznowienie powinno zostać zawieszone, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 1998r., sygn. akt II SA 4/98, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 41832), niemniej jednak brak zawieszenia postępowania, w ocenie organu nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż jak wskazano, pierwszeństwo w takim przypadku ma postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do sądu K. Cz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 155 k.p.a. przez ustalenie, że stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest strona występująca w poprzednim postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że nie nabyła ona żadnego prawa, a jej sfera prawna nie została naruszona,

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez zignorowanie przesłanki negatywnej - jaką stanowią nieodwracalne skutki prawne - wyłączającej możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, niezależnie od kwalifikowanej wady prawnej, jaką akt ten jest dotknięty, przez co organ działał wbrew celom jakie postawił sobie ustawodawca, tj. pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

3) art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie kręgu osób mających interes prawny w przedmiotowej sprawie i arbitralne przyjęcie, iż M. i S. M. są stronami uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w sprawie,

4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie jednocześnie dwóch konkurencyjnych postępowań, mianowicie postępowania w sprawie o wznowienie oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zbieg tych dwóch postępowań stanowił obligatoryjną przesłankę do zawieszenia,

5) art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji unieważniającej decyzję uwzględniającą słuszny interes strony jako obywatela, któremu nie sprzeciwiały się żadne racje interesu społecznego.

Zdaniem skarżącego, stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest jedynie ta, która nabyła prawo, lub której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji, a w przedmiotowej sprawie stroną taką jest wyłącznie K. Cz., który w istocie zgodę taką wyraził, co nie było kwestionowane w żadnym postępowaniu. Inne strony postępowania w ocenie skarżącego nie potrzebują zgody takiej wyrażać, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostanie bez wpływu na ich sytuację prawną. Wskazał, że na mocy decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165 w miejscowości [...](jak również na podstawie decyzji tego samego organu z dnia [...]r. (nr [...], znak: [...]) prawo nabył wyłącznie inwestor — K. Cz. i prawa takiego, wbrew twierdzeniom organu nie nabyli Państwo M., dlatego też zmiana decyzji z dnia [...] r. decyzją z dnia [...]r., nijak nie wpływała na sferę uprawnień czy obowiązków Państwa M. W ocenie skarżącego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. również z uwagi na nieodwracalne skutki prawne i to nie tylko faktyczne, jak twierdzi organ ale i prawne, na które składają się: decyzja z dnia [...] r. wydana przez Starostwo Powiatowe w [...](nr[...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzja z dnia [...]r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]([...]) udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i przebudowanej istniejącej stacji paliw oraz wybudowanego pawilonu na działce nr 165 w miejscowości [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. (III AZP 23/93 OSNCP 1994/5/108), w której stwierdzono, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu Najwyższego wybudowanie obiektu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, z reguły wywołuje liczne stosunki prawne. Jeśli więc w tego rodzaju sytuacjach nabywca nieruchomości, na której wybudowany został obiekt budowlany, zresztą zgodnie z pozwoleniem, działa w dobrej wierze, to "powrót" poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia naruszałby zasady państwa prawnego. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że — jako inwestor działał z należytą starannością, zgodnie z literą prawa i w dobrej wierze, a taka postawa nie może być sankcjonowana unieważnieniem decyzji, będącej jedną z podstaw zrealizowanej i funkcjonującej inwestycji, nawet gdyby decyzja ta była obarczona wadą kwalifikującą do uznania decyzji za nieważną (co jednak skarżący kwestionuje). W ocenie skarżącego Państwo M. nie mieli żadnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej Wójta Gminy O. z dnia [...]r., ponieważ pomimo tego, że otrzymali decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji i nie odwołali się od niej w przepisowym terminie, to oznaczało to, że nie mieli do niej żadnych zastrzeżeń. Tym bardziej nie mają oni interesu prawnego aby ingerować w decyzje inwestora dotyczące m. in. lokalizacji zbiornika na paliwa płynne w obrębie dzierżawionej przez niego działki nr 165 w [...], czy rozbudowę stacji o budynek do obsługi stacji murowany zamiast kontenerowego. Kwestie ergonomii, ekonomii i atrakcyjnego rozmieszczenia poszczególnych elementów stacji paliw nie stanowią problemów, w których Państwo M. mogliby upatrywać swój indywidualny interes prawny. W ocenie skarżącego organ powinien zawiesić postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o wznowienie, bowiem zadaniem obu postępowań była kontrola tej samej decyzji i już wznowienie postępowania mogło spowodować sanowanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie, czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego i prawnego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw.

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji w oparciu o przedstawione wyżej kryteria, nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165, obręb [...], położonej w miejscowości [...].

Podstawa prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie opiera się na regulacji zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, przy czym rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych.

Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165, obręb [...], położonej w miejscowości [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja ta wydana została w trybie art. 155 k.p.a., a przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w tym trybie wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009r., IV SA/Po 266/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008r., I SA/Wa 461/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009r., VII SA/Wa 664/09). Podkreśla się ponadto, że zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób nie budzący wątpliwości. Zgoda strony na wzruszenie decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r., I OSK 896/08). Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej, bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi zatem rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, na wniosek zainteresowanego K. Cz., Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr 165 w m. [...]. Dokonując zmiany decyzji ostatecznej organ I instancji wskazał, że została ona wydana za zgodą stron postępowania. Następnie Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] na wniosek M. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] z uwagi na to, że M. M. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu i nie została także powiadomiona o zmianie decyzji z dnia [...]r. Jakkolwiek postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...]r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt k.p.a., na podstawie którego organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] wskazując, że pominięcie strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] nie miało wpływu na jej treść, dlatego decyzja w swej istocie byłaby identyczna co do treści, to jednak sam fakt legitymacji M. M. jako strony niniejszego postępowania nie został podważony, a wręcz potwierdzony i jako taki jest bezsporny.

Należy w związku z tym stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Użycie w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Także okres ważności takiej decyzji wyznacza w czasie możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Nie można wiec zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż zmiana decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagała zgody tylko inwestora, ponieważ zmiana ta nie dotyczyła praw (interesu prawnego) właścicieli nieruchomości sąsiadujących.

W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wymóg uzyskania zgody stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji, oznacza wymóg uzyskania przez organ wyraźnych i jednoznacznych oświadczeń wszystkich stron postępowania o wyrażeniu zgody na zmianę tej decyzji.

Co do kwestii interesu prawnego M. M. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w trybie 155 K.p.a. decyzję ustalającą warunki zabudowy, stwierdzić należy, że interes ten wynika z przysługującego stronie tytułu własności do nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działkę oznaczoną numerem 167, bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora nr 165.

Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają, oprócz wnioskodawcy (inwestora), ubiegającego się o wydanie decyzji także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji lub też nieruchomości sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI S.A. 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz późniejsze, oparte na niej orzeczenia). Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje zaś pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1559/06). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym – jako w postępowaniu kształtującym sposób korzystania z nieruchomości – jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością lub korzystaniu z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005r., OSK 628/04).

M. i S. M. byli stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie złożyli jednak oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji z dnia [...]r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy w zakresie lokalizacji inwestycji na działce nr 165. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. mimo braku zgody wszystkich stron postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest trafny zarzut skarżących, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wynika z faktu wybudowania obiektu objętego warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Wybudowanie takiego obiektu nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy faktów, lecz oznacza w szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Skład orzekający w tej sprawie podziela linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieodwracalność skutków przepisu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Oznacza to, że nieodwracalność skutków prawnych w świetle powyższego przepisu nie należy utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego. Dlatego też realizacja robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych, chociaż fakt, że inwestor działał w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, określa to byt prawny wybudowanego obiektu. Dlatego też w tym zakresie należy w pełni podzielić tezę z wyroku NSA z dnia 12 lipca 2007r. (sygn. akt II OSK 1055/06, Lex nr 372225). Wynika z niej, że "zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a." Ponadto należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykonanie "inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie także zarzut dotyczący prowadzenia dwóch konkurencyjnych postępowań kontrolnych nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 1990 r. w sprawie sygn. akt IV SA 543/90 przyjął bowiem, że "Nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania". Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje wprawdzie skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zbieg trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności może nastąpić w razie złożenia przez stronę do organu właściwego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do eliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, jak w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Wobec tego, że zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, słusznie kolegium uznało, że należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, które podlega na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzeniu (por. B. Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz str. 613 - 615).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że naruszenie art. 7 k.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy decyzji unieważniającej decyzję uwzględniającą słuszny interes strony jako obywatela, któremu nie sprzeciwiały się żadne racje interesu społecznego", należy rozpatrywać w kontekście konkretnego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie dotyczy ono nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca przewidział kwalifikowane wady prawne decyzji i w przypadku ich wystąpienia właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą, przy czym rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności.

Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, jak w sentencji