Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2920/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2  pkt 7
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 156/14 w sprawie ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 156/14 oddalił skargę L. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i art. 108 § 1 k.p.a., orzekł o zwolnieniu L. K. ze służby w Policji z dniem 31 października 2013 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że L. K. został przyjęty do służby z dniem 10 maja 2011 r. Od tego czasu, przez 2 lata i 5 miesięcy, służbę faktycznie pełnił tylko 7 miesięcy. Policjant nie nabył zatem żadnego doświadczenia zawodowego. Najpierw od 19 maja 2011 r. do 10 listopada 2011 r. odbywał szkolenie w Szkole Policji w S. Z dniem 15 grudnia 2011 r. mianowano go na stanowisko policjanta w [...] Oddziale Prewencji Policji w [...]. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. został przeniesiony z dniem 1 września 2012 r. do służby w Wydziale [...] KSP. Ze względu na absencję chorobową służby w tym Wydziale jednak nie podjął. Funkcjonariusz od 14 czerwca 2012 r. nieprzerwanie korzysta ze zwolnień lekarskich. Jego absencja w służbie przekracza 1 rok i 4 miesiące. L. K. usprawiedliwiając swoją absencję chorobową, powołał się na to, że w dniu 13 czerwca 2012 r. w czasie pełnienia służby podczas zabezpieczenia imprezy "Euro 2012" (mecz [...]) doznał urazu lewego stawu kolanowego. Potem przyznał również, że w dniu 31 maja 2013 r., w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego, doznał urazu drugiej nogi, a mianowicie urazu prawego stawu skokowego. W ocenie organu w aktach osobowych policjanta nie ma żadnych dokumentów mogących potwierdzić, że funkcjonariusz pierwszego ze wskazanych urazów doznał w czasie pełnionej służby. W tej sprawie postępowanie wyjaśniające nadal prowadzi Wydział Kontroli Komendy Stołecznej Policji. W czasie absencji chorobowej L. K. podejmował leczenie u różnych lekarzy, przedstawiając zaświadczenia lekarskie wystawiane przez różnych specjalistów, w tym przez lekarza internistę oraz specjalistów ortopedii i traumatologii. Po wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby policjant zadeklarował gotowość podjęcia służby po zakończeniu ostatnio przedstawionego zwolnienia lekarskiego, to jest po 28 października 2013 r. Taką deklarację uznać należy za złożoną jedynie w celu uniknięcia przez policjanta zwolnienia ze służby. Nie daje ona żadnej gwarancji, że funkcjonariusz rzeczywiście po upływie wskazanego okresu będzie mógł przystąpić do pełnienia obowiązków służbowych oraz nie będzie on przedstawiał kolejnych zwolnień lekarskich.

Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji przedłużająca się systematycznie nieobecność funkcjonariusza w służbie dezorganizuje pracę macierzystej jednostki Policji oraz negatywnie wpływa na realizację przydzielonych jej zadań. Zakres zadań przypisanych do stanowiska służbowego L. K. muszą dodatkowo realizować inni funkcjonariusze. Należy mieć również na uwadze to, że policjant przebywając na zwolnieniu lekarskim, otrzymuje 100% uposażenia, chociaż przez okres 1 roku, 4 miesięcy i 15 dni nie wykonuje zadań na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższe okoliczności uzasadniają rozwiązanie z L. K. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Celem regulacji zawartej w tym przepisie było zapewnienie przełożonym możliwości pełnego wykorzystania przyznanych im etatów oraz efektywnego wypełnienia zadań powierzonych Policji.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania L. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Stołecznego Policji. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że niniejsza sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu L. K. ze służby. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszym postępowaniu wynika, iż absencja chorobowa L. K. w służbie rozpoczęła się dnia 14 czerwca 2012 r. i trwała do dnia 28 października 2013 r., to jest łącznie 502 dni. Skoro funkcjonariusz z powodu choroby był nieobecny w służbie przez ponad 12 miesięcy, to nie ulega wątpliwości, że przesłanka zwolnieniowa przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji została spełniona.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, że długotrwała nieobecność L. K. negatywnie oddziaływała na poziom motywacji i zaangażowania pozostałych funkcjonariuszy oraz mogła rodzić między nimi napięcia i konflikty. Policjanci ci musieli bowiem przez okres ponad 12 miesięcy dodatkowo wykonywać zadania przydzielone skarżącemu. Przychylić się należy również do oceny Komendanta Stołecznego Policji, że deklaracja L. K. o zamierzonym powrocie do służby po dniu 28 października 2013 r. została złożona przez policjanta, aby zapobiec zwolnieniu go ze służby oraz nie daje ona żadnych gwarancji, że funkcjonariusz rzeczywiście będzie mógł przystąpić do wykonywania czynności służbowych. W sprawie nie można również pominąć tego, że zwolnienia lekarskie wydawane były L. K. przez lekarzy różnych specjalności oraz że wypadek na służbie nie był jedyną przyczyną absencji chorobowej policjanta. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 31 maja 2013 r. skarżący doznał kolejnego urazu - skręcenia stawu skokowego prawego.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Stołeczny Policji, jako przełożony policjantów, ma prawo decydować o obsadzie stanowisk w podległych mu jednostkach oraz tak kształtować politykę kadrową, aby zapewnić możliwość realizacji zadań powierzonych Policji. Funkcjonariusz korzystający od prawie półtora roku ze zwolnień lekarskich niewątpliwie dezorganizuje pracę macierzystej jednostki Policji, co wpływa na sposób funkcjonowania tej komórki. Należy mieć również na uwadze krótki staż służby L. K. oraz to iż nie ma on nie tylko większego doświadczenia zawodowego ale i szczególnych kwalifikacji, które wyróżniałyby go spośród innych policjantów. Z powyższych względów nie można uznać, że przy podejmowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia prawa.

Decyzję Komendanta Głównego Policji L. K. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów, zeznań świadków oraz z opinii biegłego lekarza specjalisty. Organom administracji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi L. K. stwierdził, że organy nie zbadały należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeanalizowały historii jego choroby oraz nie wzięły pod uwagę tego, że absencja skarżącego spowodowana była wyłącznie urazem doznanym w czasie pełnionej służby. Fakt, że w czasie leczenia tego urazu doznał urazu drugiej nogi nie miał w sprawie żadnego znaczenia. L. K. dodał, że leczył się u jednego ortopedy-traumatologa, a dopiero gdy lekarz ten zamknął prywatny gabinet kontynuował leczenie u drugiego specjalisty. Zarzucił również, że organy nie rozważyły słusznego interesu skarżącego oraz tego, że poniosły koszty na jego przeszkolenie. W związku z tym po zwolnieniu skarżącego ze służby będą musiały ponieść podobne wydatki na przeszkolenie innego funkcjonariusza.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), skargę L. K. oddalił.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrywana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Komendantowi Głównemu Policji i Komendantowi Stołecznemu Policji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. L. K. został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Przepis ten przewiduje, że z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona. Bezspornym bowiem jest, że L. K. z dniem 13 czerwca 2012 r. zaprzestał służby z powodu choroby i od tej daty do dnia 26 września 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okres 12 miesięcy, o którym mowa we wskazanym przepisie ustawy został zatem przekroczony.

Zdaniem WSA w Warszawie art. 41 ust. 2 pkt 7 o Policji, w żaden sposób nie różnicuje sytuacji policjanta, w zależności od tego czy uległ on wypadkowi w trakcie pełnienia służby, czy też nie. Okres dwunastomiesięczny, o jakim mowa w przepisie, jest okresem ochronnym i na jego podstawie nie może być zwolniony ze służby policjant, który przebywał na zwolnieniu lekarskim krócej niż 12 miesięcy. Skoro ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia ze służby od przyczyn absencji chorobowej, to tym samym liczył się z możliwością zwolnienia także policjanta, którego nieobecność była konsekwencją wypadku doznanego na służbie.

Wystąpienie przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie obliguje do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Decyzja podejmowana w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że wybór rozstrzygnięcia dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Sąd ocenia czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ, aby skorzystać z powołanej podstawy prawnej, zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się na drugą opcję. Wymóg ten organy Policji spełniły.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby, musi być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań przypisanych Policji oraz uprawnień i obowiązków przełożonych, którzy muszą zapewnić prawidłowe działanie podległych im jednostek. Policjanci muszą spełniać warunki określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, a w związku z tym posiadać fizyczną i psychiczną zdolność do pełnienia służby oraz być w stanie w sposób należyty wykonywać przydzielone im obowiązki. Tymczasem L. K., z uwagi na stan zdrowia, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, co niezależnie od przyczyny takiego stanu, jest w oczywisty sposób sprzeczne z interesem służby. Długotrwała nieobecność L. K. w służbie utrudnia prawidłowe funkcjonowanie macierzystej jednostki. Wiąże się to z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy obowiązkami, które miałby wykonywać skarżący, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Należy mieć również na uwadze fakt, że w razie nieobecności policjanta w służbie następuje blokada etatu i nie ma możliwości zatrudnienia innego funkcjonariusza. Skarżący niewątpliwie jest zainteresowany w pozostawieniu go w służbie. Jego własny interes koliduje jednak z interesem społecznym czyli interesem Policji.

WSA w Warszawie dodał, że ustawa o Policji nie przewiduje możliwości uzyskania przez funkcjonariusza świadczenia rehabilitacyjnego. Natomiast w jej art. 85 przewidziano możliwość przyznania mu płatnego urlopu zdrowotnego na warunkach przewidzianych w § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że z przedstawionej dokumentacji medycznej nie wynikają konkretne rokowania, co do stanu zdrowia skarżącego. L. K. został zwolniony ze służby, ponieważ upłynęło 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Nie ma przy tym decydującego znaczenia, to czy po upływie ostatniego zwolnienia lekarskiego stan zdrowia skarżącego pozwalałby na podjęcie służby, czy też nie. Dlatego też organ nie musiał dysponować stosownym orzeczeniem lekarskim zanim podjął decyzję o zwolnieniu L. K. ze służby. Takie orzeczenie byłoby niezbędne w razie dopuszczenia policjanta do służby, ale nie do zwolnienia ze służby opartego na zastosowanej wobec skarżącego podstawie zwolnieniowej.

Niezasadne są natomiast zastrzeżenia organu co do osób wydających skarżącemu zaświadczenia lekarskie. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe zwolnienia wydawane były głównie przez lekarzy ortopedów-traumatologów. Sąd nie kwestionuje też przyczyn wystawiania zwolnień lekarskich (nie ocenia bowiem stanu zdrowia funkcjonariusza). Nie może jednak Sąd pominąć tego, że liczba przedstawionych zaświadczeń jest znaczna, a okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest długi. Długotrwała trwająca pond 502 dni nieobecność L. K. w służbie niewątpliwie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której skarżący uprzednio pełnił służbę. Skutkowała ona również zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia w miejsce nieobecnego skarżącego innego funkcjonariusza. W sprawie nie zachodziły szczególne przesłanki wskazujące na konieczność pozostawienia L. K. w służbie. Za pozostawieniem skarżącego w służbie nie przemawiają też posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe. Funkcjonariusz nie posiada znacznego doświadczenia zawodowego i ma jedynie podstawowe kwalifikacje zawodowe. Nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów.

W ocenie Sądu argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego jest wystarczająca. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętego rozkazu personalnego. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ dokonał wyważenia obu tych interesów i uzasadnił dlaczego przyjął prymat interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące postępowania powypadkowego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mogą być one przedmiotem innego postępowania, np. odszkodowawczego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 156/14 złożył L. K., wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest :

a) art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż zakres dokonanego przez organ uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności oraz że organ uzasadnił rozstrzygnięcie w ten sposób, aby nie można było zarzucić mu dowolności, podczas gdy uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji oparte jest na stwierdzeniach niepopartych dowodami, zarówno co do kwestii rzekomej konieczności obciążania innych funkcjonariuszy pracą, jak też co do domniemanego dezorganizującego wpływu absencji skarżącego na pracę komórki, w której pozostawał w służbie, mimo że Komendant Główny Policji w żaden sposób tego nie wykazał i czego za oczywiste nie mógł też uznać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na płynność kadr Policji, w szczególności w tak dużym ośrodku jak W., w której służbę rozpoczynają bezpośrednio po ukończeniu kursu podstawowego funkcjonariusze pochodzący z całej Polski,

b) art. 85 ustawy o Policji oraz § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez błędne przyjęcie, że L. K. mógł starać się o skierowanie go do komisji lekarskiej celem uzyskania zaświadczenia stanowiącego podstawę do udzielenia mu przez przełożonego płatnego urlopu zdrowotnego, mimo że zgodnie z § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, urlop taki może zostać udzielony wyłącznie funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej, zaś skarżący pozostawał w służbie kontraktowej, co pozbawia go możliwości skorzystania z przedmiotowego urlopu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji w granicach skargi na skutek uznania przyczyny pozostawania L. K. na zwolnieniu lekarskim (doznanie przez skarżącego wypadku w służbie) jako pozostającej bez znaczenia ze względu na fakt, że art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy o Policji nie różnicuje sytuacji policjanta, który uległ wypadkowi w trakcie służby czy też przebywa na zwolnieniu lekarskim z innych powodów, podczas gdy powód przebywania na zwolnieniu lekarskim przez skarżącego miał fundamentalne znaczenie w kwestii dokonania przez Sąd oceny czy decyzja uznaniowa organu nie nosi cech dowolności i nie przekracza granic zakreślonych art. 7 k.p.a. (w szczególności w świetle udowodnionego przez skarżącego prowadzenia postępowania powypadkowego w jego sprawie w sposób naruszający przepisy prawa), a o istotnej roli przyczyn pozostawania na zwolnieniu lekarskim świadczy chociażby cytowana w skardze wniesionej do WSA opinia radcy prawnego Komendy Głównej Policji, polecająca traktowanie wypadku w służbie jako okoliczność przemawiającą za niezasadnością zwolnienia policjanta ze służby,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie przez WSA, że w przedmiotowej sprawie skarżący miał możliwość zwrócenia się o udzielenie mu urlopu zdrowotnego i uczynienia z tego faktu swego rodzaju zarzutu pod adresem skarżącego, kiedy to możliwość taka nie zachodziła, wobec pozostawania przez L. K. w służbie kontraktowej, a nie w służbie stałej, jak tego wymaga art. 85 ustawy o Policji w zw. z § 23 rozporządzenia w prawie urlopów policjantów,

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji w granicach skargi na skutek nieodniesienia się przez WSA w zaskarżonym wyroku do podniesionego przez pełnomocnika skarżącego, na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r., zarzutu naruszenia przez organ (Komendanta Głównego Policji) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i wyjaśnienia sprawy,

d) art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji w granicach skargi, na skutek pominięcia przez WSA w Warszawie faktu nieodniesienia się przez organ do wszystkich przedłożonych przez skarżącego dowodów, a w szczególności do wystawionego przez lekarza prowadzącego leczenie skarżącego zaświadczenia (opinii lekarskiej) z dnia 18 grudnia 2013 r., które jednoznacznie wyjaśnia powody długotrwałego leczenia skarżącego i które winno być uwzględnione przez organ jako okoliczność przemawiająca za przedłożeniem słusznego interesu strony nad interes społeczny, a tym samym skutkować pozostawieniem skarżącego w służbie, co jest świadectwem przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego (co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.),

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w sposób nieprawidłowy poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzonej przez organ oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie istnienia przesłanek warunkujących przedłożenie interesu społecznego, utożsamianego przez organ z interesem służby nad słuszny interes obywatela, wobec czego podjęto decyzję o zwolnieniu go ze służby, kiedy to przesłanki te, w postaci dezorganizacyjnego wpływu absencji skarżącego na pracę jednostki, obciążania pozostających w służbie funkcjonariuszy obowiązkami nieobecnego skarżącego, co miało prowadzić do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę, nie zostały w żaden sposób przez organ udowodnione, a mimo to WSA w Warszawie przyjął je za prawdziwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie błędnie uznał, że Komendant Główny Policji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji przyjmując takie założenie, nie dokonał ani analizy motywów zaskarżonej decyzji oraz nie zauważył, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących na to, że nieobecność L. K. miała dezorganizujący wpływ na funkcjonowanie macierzystej jednostki Policji. Takie braki powinny prowadzić do uznania, że decyzja Komendanta Głównego Policji jest rozstrzygnięciem dowolnym, wydanym z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

WSA w Warszawie bezzasadnie wskazał również na możliwość ubiegania się przez policjanta o przyznanie urlopu zdrowotnego. Tymczasem jak wynika z przytoczonych przepisów skarżący jako funkcjonariusz w służbie kontraktowej z uprawnień tych w ogóle nie mógł skorzystać.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w analizowanej kategorii spraw fakt długotrwałego prowadzenia postępowania powypadkowego oraz przyczyn nieobecności policjanta w służbie nie mają w sprawie istotnego znaczenia. Radca prawny Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji w artykule opublikowanym w miesięczniku "Policja 997" stwierdziła bowiem, że na niezasadność zwolnienia policjanta ze służby może wskazywać między innymi wypadek w służbie, któremu uległ ten funkcjonariusz. Nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie tych okoliczności wskazuje, że kontrola decyzji Komendanta Głównego Policji została przeprowadzona z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem również art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż nie odniósł się w ogóle do faktu, że organ pominął przedstawione przez skarżącego zaświadczenie (opinię lekarską) z dnia 18 grudnia 2013 r., mimo że z dokumentu tego wynikało, iż uraz, jakiego doznał policjant, wymagał długotrwałego leczenia i rehabilitacji. Pominięcie przez Komendanta Głównego Policji wskazanego zaświadczenia dowodzi, że organ nie rozważył wszystkich okoliczności przemawiających za pozostawieniem L. K. w służbie.

Z powyższych względów uznać należy, że WSA w Warszawie, nie stosując w okolicznościach niniejszej sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszył powołany przepis, gdyż zamiast uchylić zaskarżoną decyzję rozpatrywaną skargę oddalił.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji i trafnie nie dopatrzył się w działaniach organów orzekających przekroczenia granic uznania administracyjnego. Powołanie przez Sąd art. 85 ustawy o Policji i § 23 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r. nie miało w sprawie istotnego znaczenia, gdyż Sąd przytaczając treść tych przepisów, nie wywiódł, że skarżącemu przysługiwało prawo do urlopu zdrowotnego. Sąd nie naruszył ponadto art. 134 § 1 , art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż nie przekroczył granic rozpoznania sprawy, niewadliwie skonstruował uzasadnienie zaskarżonego wyroku a ponadto nie miał podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji, skoro nie dopatrzył się przez organu naruszenia przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że w złożonym środku prawnym strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest wskazać konkretne przepisy, których złamanie zarzuca Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do samodzielnego precyzowania lub uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji strony oraz domyślać się naruszenie, jakich jeszcze przepisów zamierzała ona wytknąć Sądowi.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Sąd II instancji związany był granicami złożonej przez L. K. skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjne, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podniesiono zarówno wytyki naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw, a ponadto zostały one skonstruowane w sposób, który nie może być uznany za prawidłowy.

Za uzasadniony nie można przede wszystkim uznać zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Powołany przepis stanowi o obowiązku rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy – bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może zatem doprowadzić do podważenia ustaleń Sądu I instancji oraz dokonanej przez ten Sąd oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie rozpoznał skargę na zakwestionowaną przez L. K. decyzję Komendanta Głównego Policji. Tym samym nie przekroczył przewidzianych w omawianym przepisie granic sprawy oraz dokonał oceny wszystkich jej aspektów. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie zwalczana w ramach zarzutu złamania art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 85 ustawy o Policji i § 23 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sąd I instancji nie może sprawdzać się do zarzutu załamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez taki wytyk nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Dodać także należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie sądu administracyjnego tylko wtedy obliguje sąd II instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia samo nawet błędne (w tym częściowo mylne lub zbyt lakoniczne w niektórych kwestiach) uzasadnienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z powyższych względów przyjmując nawet za zasadne twierdzenie skarżącego, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do przedstawionego przez L. K. zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 grudnia 2013 r., uznać należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Powyższe zaświadczenie, na co autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi, zostało wystawione w dniu 18 grudnia 2013 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji Komendanta Głównego Policji. Sąd I instancji ocenia zaś legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podjęcia takiego aktu. Ponadto WSA w Warszawie, wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie mógł zarzucić organom orzekającym, iż zignorowały powyższy dokument, skoro oczywistym jest, że nie był i nie mógł być im znany przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej trafnie natomiast zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie część swych wywodów poświęcił na omówienie instytucji urlopów zdrowotnych udzielanych policjantom. Takie rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście są niezrozumiałe, zwłaszcza, że nie widomo, w jakim celu zostały one poczynione. Pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie uznać należy za błędne, ale nie miało to wpływu na wynik całej sprawy. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia treści obowiązujących przepisów, ale nie stwierdził, że L. K. jako policjant w służbie kontraktowej mógł ubiegać się o udzielenie mu przedmiotowego urlopu zdrowotnego. Dlatego też omawiane uchybienie nie rzutowało na trafność rozstrzygnięcia sądowego i nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie od dawna przyjmuje się, że powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Nawet błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego dla podważenia zaskarżonego wyroku nie jest wystarczające powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami procedury administracyjnej. Wymogu tego pełnomocnik strony nie dopełnił. Wytykając Sądowi I instancji złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem konkretnych norm prawa materialnego, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a z naruszeniem przepisów innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy błędnie skonstruowany zarzut z tych przyczyn nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Użycie w omawianej normie prawnej zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego ma wówczas charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. WSA w Warszawie trafnie zauważył, że tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Sąd zobowiązany jest więc zbadać czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast wkraczać w słuszność dokonanego przez organ wyboru i oceniać celowość zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydawania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby sądy administracyjne mogą badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dany policjant powinien pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz inne przepisy ustawy o Policji policjantom, którzy zaprzestali służby z powodu choroby, nie zapewnił bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego. Szczególnych preferencji w tym zakresie ustawodawca nie zapewnił nawet policjantom, którzy zaprzestali służby na skutek obrażeń doznanych w czasie wykonywania zadań służbowych. Wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12 miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby z funkcjonariuszem nie można na omawianej podstawie rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby zależy od uznania właściwych przełożonych. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji. W omówionym stanie prawnym okoliczność, że policjant zaprzestał wykonywania obowiązków zawodowych na skutek obrażeń doznanych w czasie wypadku podczas służby, nie może mieć zatem decydującego znaczenia. Odmienne stanowisko wymagałoby szczególnych rozwiązań prawnych, a na ich wprowadzenie ustawodawca nie zdecydował się.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że L. K. zaprzestał służby w dniu 13 czerwca 2012 r. na skutek urazu nogi, jakiego doznał w czasie pełnionej służby oraz że z tej przyczyny nie pełnił służby przez okres ponad 12 miesięcy. Oczywistym zatem jest, że przesłanka przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji została spełniona.

Długotrwała absencja chorobowa nie była jednak jedynym powodem rozwiązania z L. K. stosunku służbowego. Organy orzekające w sprawie zwróciły również uwagę na specyfikę i zakres zadań powierzonych Policji oraz obowiązek podejmowania przez przełożonych takich działań, które zapewnią sprawne funkcjonowanie tej formacji. Argumentacja organów w tym zakresie jest przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Nie są one oparte - jak sugeruje to strona – jedynie na domniemaniach. Są one realne i znaczne. Przy powszechnie znanych brakach etatowych i ograniczonych środkach budżetowych Policji wszystkie etaty i środki, którymi ona dysponuje muszą być efektywnie wykorzystywane w celu realizacji powierzonych zadań. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez większą ilość funkcjonariuszy, muszą być rozłożone na pozostałe osoby. Zwiększa to ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również określone działania od przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo – organizacyjnych.

L. K. pominął powyższe okoliczności a nawet starał się bagatelizować skutki swej długotrwałej absencji chorobowej. Koncentrował się wyłącznie na własnym interesie, który sprowadzał się do chęci dalszego pozostania w służbie i dalszego otrzymywania 100 % uposażenia, mimo niewykonywania przez ponad rok zadań służbowych. Taki indywidualny interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, dobrem macierzystej formacji, interesem Państwa i jego obywateli.

Służbę w Policji mogą pełnić osoby o określonych predyspozycjach, w pełni dyspozycyjne, a także zdolne fizycznie i psychicznie do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb formacji. L. K. w okresie 1 roku doznał poważnych urazów obu kończyn dolnych. Nie jest to okoliczność obojętna dla oceny możliwości efektywnego wykonywania zadań służbowych w jednostkach związanych z prewencją i ochroną, w których skarżący ostatnio pełnił lub miał pełnić służbę. L. K. o planowanym terminie swojego leczenia poinformował przełożonych dopiero po wszczęciu procedury zwolnieniowej. Organy mogły więc nabrać uzasadnionych wątpliwości czy taka nagła deklaracja powrotu do służby nie została złożona jedynie w celu uniknięcia przez policjanta rozwiązania z nim stosunku służbowego, czy w przyszłości nie będzie on korzystał z kolejnych zwolnień lekarskich, a przede wszystkim czy będzie mógł efektywnie realizować zadania służbowe w jednostkach, w których od policjantów oczekuje się szczególnych predyspozycji zdrowotnych.

Nie bez znaczenia jest również i to – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji a wcześniej Komendant Główny Policji – że L. K. ukończył wyłącznie kurs podstawowy. Nie ma on więc ani dużego doświadczenia zawodowego ani szczególnych kwalifikacji wyróżniających go z pośród innych funkcjonariuszy Policji.

W tej sytuacji Komendant Stołeczny Policji, odpowiedzialny za sprawne realizowanie zadań formacji, miał podstawy do przyjęcia, że dalsze pozostawanie L. K. w służbie nie jest uzasadnione. Nie można więc temu organowi skutecznie zarzucić, że decydując się na zwolnienie L. K. ze służby, wkroczył poza dopuszczalny zakres przyznanych mu kompetencji oraz by takie jego działanie było arbitralne. WSA w Warszawie trafnie zatem w działaniach Komendanta Stołecznego Policji oraz Komendanta Głównego Policji nie dopatrzył się naruszenia kwestionowanego przez stronę art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Z powyższych względów NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.