Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 470/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Wizna z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr XXXI/151/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wizna 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 13 i 14, § 23 ust. 1, § 25 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wizna stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 3 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Wizna podjęła uchwałę nr XXXI/151/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wizna. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 11 sierpnia 2017 r. pod pozycją 3118.

Na powyższą uchwałę skargę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w Ł., który zarzucił:

I. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) i przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

- nałożenie w § 3 pkt 13 i 14 Regulaminu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy przez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi,

- § 23 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zakazu gromadzenia śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu oraz szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych i innych odpadów niebezpiecznych, tj. obowiązków wynikających z ustawy przez powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz sformułowanie regulacji "wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności";

- wskazanie w § 7 pkt 13 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób;

- nałożenie w § 25 Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe odpowiedzialności za ewentualne szkody "powstałe w wyniku zachowania";

II. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez niezawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u..c.p.g., tj. pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Wniósł o "uchylenie" zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że uchwalanie aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych oznacza: konieczność uwzględnienia w tymże akcie każdego obowiązku przekazanego do uregulowania w upoważnieniu; brak możliwości przekroczenia granic upoważnienia; brak możliwości domniemywania kompetencji przez organ uchwałodawczy. Postąpienie wbrew tym zasadom stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Istotnym naruszeniem jest również, w ocenie Prokuratora, sprzeczność uchwały z aktem wyższego rzędu jakim jest rozporządzenie, a więc np. niezgodność z treścią załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegająca np. na powtarzaniu zwrotów ustawowych czy używaniu nieprecyzyjnych pojęć czy zwrotów (wskazał § 115 i 143). Wskazał również, że wprowadzanie dodatkowych obowiązków powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił fakt niezakwestionowania skarżonych uregulowań w procedurze nadzorczej oraz przez opiniującego projekt uchwały inspektora sanitarnego. Odnośnie poszczególnych zarzutów wywiódł, że: określono zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi mając na uwadze ochronę dobra wspólnego, tj. ochronę środowiska naturalnego przez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie Gminy, co nie stanowi wkroczenia w prawo własności właścicieli nieruchomości, ale stanowi wyraz dbałości o zachowanie czystości środowiska, tj. powietrza i wód gruntowych; z żadnej normy prawa nie wynika brak możliwości wskazania w regulaminie lokalizacji tzw. PSZOKu, a jej wskazanie zwiększa wiedzę mieszkańców w tym zakresie; nie nałożono również na właściciela nieruchomości utrzymującego zwierzęta domowe żadnej odpowiedzialności za ewentualne szkody powstałe w wyniku zachowania się zwierząt, bowiem treść § 25 Regulaminu ma walor informacyjny, wskazujący mieszkańcom oczywiste obowiązki wynikające z posiadania zwierząt; upoważnienie ustawowe wedle stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie wskazywało konieczności przyjęcia uregulowań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych itp., zaś obecnie termin na wprowadzenie tych regulacji został przedłużony do 31 grudnia 2020 r.

W piśmie procesowym z 8 września 2020 r. skarżący sprecyzował wniosek końcowy skargi jako stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie objętym zarzutami skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu w części dotyczącej § 3 pkt 13 i 14, § 23 ust. 1 i § 25 Regulaminu a oddaleniu w pozostałym zakresie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może sięgać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Tymczasem z sytuacją regulacji modyfikującej a także regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej odnośnie części zaskarżonych przepisów Regulaminu.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 3 sierpnia 2017 r., które wynikało wówczas z Dz. U. z 2017 r., poz. 1289. Zgodnie z art. 4 ust. 2 na wyżej wskazaną datę: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a; b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,; b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji Regulaminowych wskazanych w skardze uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie dotyczącym § 3 pkt 13 i 14, § 23 ust. 1 i § 25 za jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

Zaskarżone przepisy § 3 pkt 13 i 14 Regulaminu stanowią, że: mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc: a) na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, b) na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (pkt 13); drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy (pkt 14).

Powyższa materia została już przeanalizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uwzględniając stanowisko orzecznictwa wskazać należy, że przede wszystkim regulacja § 3 pkt 13 lit. "b" Regulaminu jest niejednoznaczna, ograniczająca i – wnioskując na podstawie pełnej treści zaskarżonej uchwały – z wysokim prawdopodobieństwem iluzoryczna. Nie wynika bowiem z uchwały jakie na terenie Gminy Wizna znajdują się, poza myjniami, miejsca "służące do użytku publicznego", przygotowane i specjalnie oznaczone do mycia pojazdów samochodowych. Użycie przez Radę sformułowania "miejsca dozwolone" należy rozumieć zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego jako miejsca wyznaczone i przygotowane przez Gminę do tego typu celów. Tymczasem z Regulaminu nie wynika, czy w ogóle takie miejsca istnieją, a w szczególności w jaki sposób można rozpoznać, że są to "miejsca dozwolone". Odwołać się w tym miejscu należy do stanowiska sformułowanego przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 814/18, zgodnie z którym nie sposób wywnioskować z takiej jak powyższa regulacji Regulaminu czy w ogóle przepis jest wykonalny, co świadczy o nierealizowaniu normy upoważniającej. Regulacja § 3 pkt 13 lit. "b" ma charakter normy ograniczającej (dopuszczającej mycie poza myjniami tylko w określonych miejscach). Dlatego powinna być jasna i precyzyjna oraz nie może budzić wątpliwości odnośnie jej stosowania, czego nie można powiedzieć o dotychczasowym jej brzmieniu. W konsekwencji, brak tych cech regulacji powoduje istotne naruszenie i niezrealizowanie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g.

Odnośnie regulacji § 3 pkt 13 lit. "a" Regulaminu wskazać należy, że pozostawienie w obrocie prawnym tej regulacji przy wyeliminowaniu przez sąd normy zawartej pod literą "b" przepisu prowadziłoby do nieakceptowalnego pozostawienia stanu prawnego, w którym dopuszczalne staje się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie "na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego". Wypaczyłoby to sens całej regulacji § 3 pkt 13 Regulaminu, która ma kompleksowo zrealizować upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. w jego zakresie odnoszącym się do "mycia pojazdów samochodowych poza myjniami". Niezależnie od powyższego wskazać należy, że celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. jest określenie przez radę gminy warunków, by czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były wykonywane w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem, i temu też powinny służyć wprowadzone zasady wykonywania tych czynności. Przy czym "zasady" powinny odpowiadać przesłance jasności, określoności, precyzyjności tak, aby adresaci uchwały mieli świadomość co im wolno a czego nie. Nie powinno również dochodzić do powtarzania regulacji ustawowych już funkcjonujących w obrocie prawnym. Tymczasem w § 3 pkt 13 lit. "a" Regulaminu powtórzono regulacje samej ustawy o czystości i porządku w gminach, bowiem w jej art. 5 ust. 1 pkt 2 znajduje się zapis o konieczności przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, gdy jej budowa jest technicznie bądź ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. A zatem kanalizacja sanitarna, ewentualnie w określonych okolicznościach bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, są urządzeniami służącymi odprowadzaniu powstających na nieruchomości nieczystości, co nie wymaga dodatkowych wskazań Regulaminowych. Nadto, w § 3 pkt 13 lit. "a" Regulaminu Rada posłużyła się zbiorczym określeniem "ścieki" zarówno w odniesieniu do nieczystości odprowadzanych do kanalizacji jak i w kontekście odprowadzania ich bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Tymczasem pojęcie "ścieki" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 38 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obowiązującym również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) i definicja ta nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ścieków z mycia pojazdów samochodowych. Odrębnie również zostały zdefiniowane ścieki bytowe, komunalne i przemysłowe (art. 3 pkt 38a-38c P.o.ś.). Definicje te odpowiadają, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, definicjom rodzajów ścieków zawartym w ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Z kolei kwestie zakazów odprowadzania ścieków do gleby lub wód powierzchniowych zostały uregulowane w przepisach ustawowych: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją) oraz w art. 39 tej ustawy.

Zakwestionowana przez Prokuratora regulacja § 3 pkt 14 Regulaminu stanowi, że drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Należy jednak zauważyć, ponownie odwołując się do konieczności spełniania przesłanki określoności regulacji nakładających ograniczenia bądź zakazy, że Rada naruszyła ten wymóg używając pojęcia "drobne naprawy" i "regulacje pojazdów", które są zwrotami niedookreślonymi. Przepis upoważniający art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. nie różnicuje rodzajów napraw mogących być wykonanymi poza warsztatami naprawczymi i nie uprawnia do wprowadzenia rozróżnienia rodzajów napraw. Po wtóre, w przepisie upoważniającym chodzi o określenie szczegółowych zasad dotyczących wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi a nie o wprowadzenie ograniczeń często nieweryfikowalnych w praktyce lub wkraczających w zakres przedmiotowy prawa własności. Takim ograniczeniem jest, w ocenie sądu, określenie wymogu realizacji drobnych napraw i regulacji pojazdów wyłącznie "za zgodą właściciela nieruchomości". Także wprowadzenie w § 3 pkt 14 Regulaminu wymagania w zakresie nieuciążliwości drobnych napraw i regulacji pojazdów samochodowych dla sąsiednich nieruchomości pokrywa się z regulacjami prawa cywilnego w zakresie prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c.), zaś końcowa część tego przepisu nakazująca gromadzenie i usuwanie odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy jest zbędnym powtórzeniem. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Zgodnie z § 23 ust. 1 Regulaminu, zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w sprawach II SA/Bk 217/20 oraz II SA/Bd 185/18, zgodnie z którym powyższa regulacja godzi w treść art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), który zobowiązywał właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Stanowi nadto nieuprawnione powtórzenie i modyfikację. Kwestie ujęte w § 23 ust. 1 Regulaminu zostały bowiem uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie o odpadach, zgodnie z której art. 23 ust. 1 odpady są zbierane w sposób selektywny (zasada generalna). Nadto, ustawa o odpadach reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. Odnośnie wskazanego w odpowiedzi na skargę wyroku w sprawie II SA/Ke 719/19, w którym sąd zaakceptował jako zgodne z prawem regulacje tożsame z § 23 ust. 1 kontrolowanego Regulaminu, to należy wskazać, że sąd w sprawie niniejszej podtrzymuje własne stanowisko. Skoro bowiem znane są zasady selektywnego zbierania odpadów, zaś w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 7) zdefiniowano odpady komunalne, to istotą tych zasad jest niemieszanie odpadów i niegromadzenie w pojemnikach na odpady komunalne odpadów, które nimi nie są. Kwestionując regulację § 23 ust. 1 Regulaminu, wskazać przykładowo należy, że zawiera ona zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. przeterminowanych leków. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., gmina ma obowiązek określić wymagania w zakresie zapewnienia przyjmowania przeterminowanych leków. Jak wynika tymczasem z § 7 ust. 12 Regulaminu, przeterminowane leki należy wydzielić ze strumienia odpadów komunalnych i przekazać je do specjalistycznych pojemników znajdujących się w aptekach na terenie Gminy Wizna. W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie dodatkowego zakazu mieszania przeterminowanych leków z pozostałymi odpadami komunalnymi w § 23 ust. 1 Regulaminu. Mnoży to regulacje wbrew zasadzie czytelności i jednokrotności uregulowania tej samej, określonej kwestii.

Stosownie do regulacji § 25 Regulaminu, osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Tymczasem w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. chodzi o wskazanie obowiązków, których przestrzeganie ma prowadzić do celów wskazanych w § 25 a nie o powtarzanie treści upoważnienia ustawowego (vide § 118 Zasad techniki prawodawczej, o czym niżej). W Regulaminie w § 26 wskazano jakie obowiązki ma właściciel utrzymujący zwierzęta. Przepis ten nie został objęty zakresem zaskarżenia, natomiast niezależnie od tego wprowadzenie w § 25 powtórzenia treści upoważnienia jest nieuprawnione. Dodać należy, że odpowiedzialność osób zajmujących się chowem lub posługujących się zwierzętami uregulowana jest w art. 431 K.c. Regulacja § 25 Regulaminu w jej końcowej części stanowi także powtórzenie, niepełne i z modyfikacjami (użyto niewystępującego w art. 431 K.c. określenia "pełną odpowiedzialność"), zasady odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za szkody wywoływane przez zwierzęta, zawartej właśnie w art. 431 §1 K.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy.

Kontrola legalności zaskarżonego Regulaminu wymaga również sięgnięcia do

Zasad techniki prawodawczej ujętych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.p.c.g., jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały zachowane. Naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny, bowiem jest niezgodne z podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz wprowadza normy, do których wprowadzenia autor uchwały nie posiada uprawnienia, dodatkowo je modyfikując bądź powtarzając. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji w punkcie 1 wyroku.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Oddalenie dotyczy dwóch zarzutów: wskazania w § 7 ust. 13 Regulaminu lokalizacji – jak sformułował to Prokurator w uzasadnieniu skargi – "Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej" oraz niewypełnienia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zakresie uregulowania sposobu pozbywania się odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych itd.

Zgodnie z § 7 ust. 13 Regulaminu, zużyte baterie i akumulatory należy wydzielić ze strumienia odpadów komunalnych i przekazywać je do specjalistycznych pojemników znajdujących się w Gminnym Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, w Urzędzie Gminy Wizna, lub w innych punktach do tego celu przeznaczonych. Po pierwsze, nie ma w tej regulacji sformułowań zakwestionowanych przez Prokuratora w uzasadnieniu zarzutu. Po drugie, z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że rada miała obowiązek określenia wymagań w zakresie przyjmowania co najmniej takich odpadów komunalnych jak zużyte baterie i akumulatory. Po trzecie, kwestionowana regulacja nie zawiera wskazania adresów, ale wskazuje rodzaje miejsc, gdzie można zużyte baterie i akumulatory przekazywać. Nie stanowi zatem informacji o adresach ale o punktach posiadających specjalistyczne pojemniki do gromadzenia tego typu odpadów. Sąd nie stwierdza w tej regulacji istotnego naruszenia prawa.

Z kolei przepis art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu z sierpnia 2017 r. nie zawierał upoważnienia do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g., ale dopiero z dniem 6 września 2019 r., zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do 31 grudnia 2020 r. Termin ten jeszcze nie upłynął.

Z wyżej wskazanych powodów w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. (o wskazany tryb wnioskował organ, przy braku sprzeciwu skarżącego).