Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 54/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi R. B., T. B., R. B., N. B., E. B., N. B. i A. B. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. B., T. B., R. B., N. B., E. B., N. B. i A. B. (zwanych dalej również skarżącymi) jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej też w skrócie: OWIOŚ) z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniach od 10 sierpnia do 27 września 2018 r. OWIOŚ przeprowadził kontrolę na fermie tuczu trzody chlewnej w miejscowości [...], w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w szczególności w związku z podejrzeniem odprowadzania gnojowicy do kanalizacji opadowej. W jej wyniku stwierdzono m.in., że ferma prowadzona jest przez wszystkich skarżących. Instalacja do chowu trzody chlewnej składa się z sześciu budynków hodowlanych (chlewni), zlokalizowanych na następujących działkach geodezyjnych:

- nr a - chlewnia nr 1, do której tytuł prawny posiadają T. i R. B., natomiast chów prowadzi N. B. (umowa dzierżawy);

- nr b - chlewnie nr 2, 3, 4, do której tytuł prawny posiadają T. i R. B., natomiast chów prowadzą w chlewni nr 2 – N. B. (umowa ustna), w chlewni nr 3 – E. B. (umowa dzierżawy), w chlewni nr 4 – T. B.;

- nr c - chlewnie nr 5 i 6, do której tytuł prawny posiada R. B., natomiast chów prowadzi w chlewni nr 5 – N. B. (umowa dzierżawy), a w chlewni nr 6 – A. B. (umowa dzierżawy).

Ponadto w skład fermy wchodzą:

- zbiorniki na gnojowicę, znajdujące się pod chlewniami oraz podziemne zbiorniki wyrównawcze i trzy zbiorniki naziemne (korteny), znajdujące się na działce nr d, do której tytuł prawny posiada R. B. Z tych zbiorników korzystają na podstawie umów użyczenia producenci: E. B., N. B. i N. B.

- wspólne przyłącze energii elektrycznej, do którego tytułem prawnym dysponuje R. B., a pozostali użytkownicy pobierają prąd na podstawie umów użyczenia.

- dwie studnie wraz z jedną hydrofornią, znajdujące się na działce nr e, do której tytuł prawny posiada R. B., a pozostali użytkownicy pobierają wodę na podstawie umów użyczenia.

Jednocześnie organ ustalił na podstawie informacji przekazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], że powierzchnia dostępna dla świń dla poszczególnych chlewni wynosi: chlewnia nr 1 i 2 - 1650 m² każda, chlewnia nr 3-6 po 1232 m² każda. Dla chlewni nr 1-6 średnioroczny stan zwierząt wynosi 5280 szt.

Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole z dnia 27 września

2018 r., nr [...], w którym wskazano nieprawidłowości i naruszenia w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Następnie na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, z późn. zm.), dalej "ustawa" oraz ustaleń z kontroli, OWIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...], skierowane do wszystkich skarżących, w którym kolejno zarządził i nakazał (zakazał):

1. Zaprzestanie eksploatacji instalacji bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia zintegrowanego, a termin realizacji określił na 3 marca 2019 r.

2. Przedłożenie dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie kontroli stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (zbiorniki na gnojowicę, zbiornik na ścieki socjalne oraz osadniki kanalizacji deszczowej), wskazując termin realizacji 3 marca 2019 r.

3. Uregulowanie stanu formalnoprawnego poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni zlokalizowanych na dz. nr e obręb [...], z terminem niezwłocznie.

4. Zakazał odprowadzania ciekłych odchodów zwierzęcych do wód.

5. Umocnienie dna i skarpy rowu melioracyjnego [...] płytami betonowymi na odcinku 2 m powyżej i 3 m poniżej istniejącego wylotu zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...], z terminem niezwłocznie.

6. Zakazał wprowadzania do urządzeń wodnych innych ścieków niż te określone w decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...].

7. Utrzymywanie w należytym stanie technicznym, systematyczne czyszczenie i konserwowanie urządzeń służących do oczyszczania i odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, w tym kanał deszczowy średnicy 300 mm.

8. Dokonywanie okresowych przeglądów całej sieci kanalizacji deszczowej na terenie fermy minimum raz na rok.

9. Prowadzenie minimum 2 razy do roku przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających ścieki opadowe i roztopowe.

10. Prowadzenie aktualizowanej co pół roku, ewidencji zawierającej informację o wielkości, rodzaju i sposobie zagospodarowania terenu, z którego odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe.

11. Naliczenie należnej opłaty za korzystanie ze środowiska za rok 2017 oraz lata poprzednie i wniesienie jej na rachunek Urzędu Marszałkowskiego, z terminem niezwłocznie.

Jednocześnie OWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 grudnia 2018 r.

Uzasadniając nałożenie poszczególnych obowiązków organ wyjaśnił, że w czasie czynności kontrolnych wykazano odpowiednio, że:

Ad 1. Wszyscy skarżący prowadząc działalność w zakresie tuczu trzody chlewnej powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze powyżej 30 kg (obsada na czas kontroli wynosiła 6040 szt.), nie posiadają wymaganego przepisami prawa pozwolenia zintegrowanego. Powyższe stanowi naruszenie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia

2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.).

Ad 2. R. B., T. B. i R. B. nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego sprawdzenie stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (zbiorniki na gnojowicę, zbiornik na ścieki socjalne oraz osadniki kanalizacji deszczowej), gdy tymczasem obowiązek taki wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), który nakazuje, co najmniej raz w roku sprawdzenie stanu technicznego instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

Ad 3. R. B. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z dwóch studni zlokalizowanych na działce nr e obręb [...], której jest właścicielem.

Ad 4. R. B. odprowadza ciekłe odchody zwierzęce do wód (wyciek gnojowicy do kanalizacji opadowej, a dalej poprzez rów melioracyjny [...] do [...], potocznie [...]), co narusza art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.).

Ad 5. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.2 decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...], co do umocnienia dna i skarp rowu melioracyjnego [...] płytami betonowymi na odcinku 2 m powyżej i 3 m poniżej każdego z wylotów.

Ad 6. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.3 decyzji Starosty [...], co do wprowadzania innych ścieków niż określone w pozwoleniu. Podczas kontroli stwierdzono odprowadzanie ciekłych odchodów zwierzęcych kanalizacją opadową tj. wyciek gnojowicy.

Ad 7. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.4 decyzji Starosty [...], co do utrzymywania w należytym stanie technicznym, systematycznego czyszczenia i konserwacji urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, w tym kanału deszczowego średnicy 300 mm. Podczas kontroli nie okazano żadnego potwierdzenia wykonania tego obowiązku.

Ad 8. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.5 decyzji Starosty [...], co do dokonywania okresowych przeglądów całej sieci kanalizacji deszczowej na terenie fermy minimum raz na rok. Podczas kontroli nie okazano żadnego potwierdzenia wykonania obowiązku.

Ad 9. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.7 decyzji Starosty [...], co do prowadzenia minimum 2 razy w ciągu roku przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających ścieki opadowe i roztopowe. Podczas kontroli nie okazano żadnego potwierdzenia wykonania tego obowiązku.

Ad 10. R. B., T. B. i R. B. nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt II.8 decyzji Starosty [...], co do prowadzenia, aktualizowanej co pół roku ewidencji zawierającej informację o wielkości, rodzaju i sposobie zagospodarowania terenu, z którego odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe. Podczas kontroli nie okazano potwierdzenia wykonania tego obowiązku.

Ad 11. R. B., T. B. i R. B. nie składali do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokościach należnych opłat za rok 2017 oraz za lata wcześniejsze (R. B., T. B. i R. B. z tytułu odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych czego dotyczyła decyzja Starosty [...] oraz R. B. z tytułu poboru wody ze studni zlokalizowanej na dz. nr e, pobieranej bez uzyskania pozwolenia), czym naruszyli art. 286 ustawy.

W skardze na powyższe zarządzenie skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 201 ustawy poprzez błędne ustalenie faktyczne, że prowadzą wspólnie działalność w zakresie tuczu trzody chlewnej powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Podnieśli, że dokumenty przedłożone w toku kontroli dowodzą, że każda z osób prowadzi samodzielną działalność polegającą na tuczu trzody chlewnej, która może być prowadzona bez pozwolenia zintegrowanego albowiem nie stanowi instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Ponadto każdy z prowadzących chlewnię posiada do niej tytuł prawny i pomiędzy poszczególnymi instalacjami nie ma powiązań technologicznych.

Wskazując na powyższe skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz wstrzymania jego wykonania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w realiach sprawy, za instalację należałoby uznać poszczególne chlewnie. Skoro zaś każdy skarżący użytkuje, na podstawie posiadanego tytułu prawnego, jeden budynek przeznaczony do chowu świń w ilości poniżej 2000 i prowadzona działalność jest w pełni samodzielna i nie pozostaje w żadnej zależności technologicznej z pozostałymi instalacjami, to instalacja taka nie stanowi zagrożenia dla środowiska i stąd do jej prowadzenia nie jest potrzebne pozwolenie zintegrowane. Skarżący zarzucili, że organ zupełnie pominął dokumenty przedstawione podczas kontroli, które potwierdzają, że każdy z nich prowadzi niezależną działalność, na podstawie odrębnych tytułów prawnych do użytkowania posiadanych instalacji. Podnieśli również, że przepis art. 378 ust. 2b ustawy, na który powołał się organ w informacji z kontroli nie stanowi lex specialis do definicji zawartej w art. 3 pkt 6 a, b, c ustawy, a jest istotny jedynie dla ustalenia właściwego do rozpoznania sprawy organu ochrony środowiska. Ma on więc za zadanie wyeliminowanie sytuacji, w których możliwym byłoby, aby różne organy prowadziły sprawy różnych podmiotów pomimo ujawnionych powiązań technologicznych.

W odpowiedzi na skargę OWIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na ustalenia dokonane podczas kontroli i wskazując na art. 378 ust. 2b ustawy wyjaśnił, że przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Organ uznał w związku z dokonanymi ustaleniami podczas kontroli, że lokalizacja budynków bezpośrednio koło siebie oraz wspólne zaopatrzenie w wodę i prąd, jak również wspólne zbiorniki typu corten (służące do magazynowania powstającej na terenie instalacji gnojowicy przez okres zimowy), są deliktem wystarczającym do wykazania powiązania technologicznego przedsięwzięcia realizowanego przez różne podmioty, co zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) kwalifikuje sporną instalację jako jedno przedsięwzięcie. Organ podkreślił, że wszystkie budynki inwentarskie ogrodzone są jednym wspólnym ogrodzeniem i teren fermy na jeden wjazd co potwierdza, że budynki stanowią część jednej instalacji, a fakt lokalizacji budynków bezpośrednio koło siebie powoduje wspólne oddziaływanie obiektów instalacji na środowisko. Dalej wskazując, że maksymalna powierzchnia dostępna dla zwierząt na terenie chlewni wynosi 6578 m2 i uwzględniając wyjaśnienia R. B., że świnie są sprzedawane w wadze 110 kg, na podstawie § 24 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344 z późn. zm.) oraz załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) organ wyliczył, że maksymalna obsada chlewni wynosi 920,92 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Stosownie do tego zaznaczył, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał też, że instalacja do prowadzenia chowu lub hodowli trzody chlewnej powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze powyżej 30 kg została wymieniona w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. 2014 r. poz. 1169) i dlatego zgodnie z art. 201 Prawa ochrony środowiska prowadzenie działalności w takim zakresie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Końcowo organ stwierdził, że brak posiadania przez skarżących takiego pozwolenia spowodował wydanie decyzji z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie, któremu nadano bieg w ramach toku instalacji i przekazano Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

W toku postępowania Sąd ustalił, że decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję OWIOŚ z dnia 11 grudnia 2018 r. i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 54/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie punktu 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i odmówił wstrzymania wykonania zarządzenia w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

I.Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne podjęte zostało na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska

( j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, z późn. zm.), zwanej dalej nadal "ustawą". Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia takiego aktu, uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18, dostępny jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

II. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.

Jednym słowem wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08).

Rozpatrywana skarga dotyczy aktu wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w dniu 3 grudnia 2018 r., w którym jako podstawę prawną wskazano przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepisy ustawy uprawniają wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, nie przewidując jednocześnie środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. Dlatego zwrócić należy uwagę, że zarządzenie pokontrolne jest jedną z kilku możliwych form działań tego organu przewidzianych przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 ustawy, obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy).

W treści omawianego zarządzenia pokontrolnego, odnosząc się do wyników kontroli przeprowadzonej w fermie organ zawarł zobowiązanie do poinformowania o realizacji zarządzenia pokontrolnego, zakreślając w tym celu termin 31 grudnia 2018 r. Zarządzenie adresowane jest w nagłówku do wszystkich skarżących będących jednocześnie producentami rolnymi prowadzącymi tucz trzody chlewnej. W końcowej części pouczenia organ przytoczył treść art. 31a ust. 1 i 2 ustawy zawierający sankcje karne za niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Wobec takiej treści aktu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie organ wydał zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w przepisie powołanym jako jego podstawa prawna.

III. Odnośnie do dopuszczalności wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, należy zważyć, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas miałyby charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z tego względu przez "czynność", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ, a dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Bezspornie zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Nie jest również czynnością materialno-techniczną sensu stricto. Rozpatrując sprawę należy uwzględnić treść uregulowań zawartych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, stanowiących podstawę prawną wydawania zarządzeń pokontrolnych przez inspektora ochrony środowiska, będącego organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Dopełnieniem regulacji zawartej w zacytowanym przepisie jest unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, który stanowi, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Przy takim brzmieniu powołanych przepisów nie może być, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Takie stwierdzenie wynika wprost z odczytania treści art. 12 ust. 1 pkt 1 w zestawieniu z art. 12 ust. 2 tej ustawy. Przesądza o tym użyte przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 in fine sformułowanie "wskazanych naruszeń", które pozwala przyjąć, że wymogiem wydania zarządzenia pokontrolnego jest uprzednie stwierdzenie naruszeń w toku kontroli, a następnie wskazanie ich w zarządzeniu pokontrolnym. Argumentem przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest okoliczność, że istotą kontroli organu inspekcji ochrony środowiska, jest jak już wyżej podniesiono - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności i przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które – co zaznaczono już wyżej - ma charakter władczy. Nie można pominąć faktu, że niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, co wynika z art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Taka sytuacja zachodzi również w niniejszej sprawie, w której organ zamieścił zobowiązanie do poinformowania o realizacji zarządzenia pokontrolnego, zakreślając w tym celu termin do dnia 31 grudnia 2018 r.

Należy podkreślić, że ratio legis uregulowania zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest jednoznaczne, a jego funkcja jest wyraźnie sprecyzowana. Z tego względu przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku prawnego. Jest to stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Po stronie publicznoprawnej podmiotem zawiązywanego stosunku jest organ, który wydał zarządzenie pokontrolne. Po drugiej stronie powstającego stosunku administracyjnoprawnego zawsze znajduje się kontrolowany podmiot (np. osoba fizyczna). Jeżeli kontrola dotyczyła działalności danej osoby fizycznej, ona sama jest adresatem zarządzenia pokontrolnego i podmiotem zawiązanego stosunku. Uwaga ta odnosi się także do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo państwowe), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia. Adresat zarządzenia, czyli podmiot stosunku, zawsze musi być zindywidualizowany (tak T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3 (36)/2011, str. 92).

IV. Należy także zwrócić uwagę, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej np. decyzji.

Przede wszystkim zaś okoliczność, że do postępowania w sprawie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że reguł kodeksowych nie można stosować odpowiednio (por. przykłady odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do zarządzeń pokontrolnych w sprawach sądów administracyjnych o sygnaturach akt: II SA/Po 745/09 (w zakresie właściwego pouczenia według wzorca art. 112 K.p.a.), II OSK 972/08 (odnośnie do środka zaskarżenia takiego aktu), II OSK 216/08 (odnośnie do władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego) i II GSK 1009/08 (w zakresie odpowiedniego uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego według wzorca art. 107 § 3 K.p.a.).

Należy też oczekiwać nadania zarządzeniu pokontrolnemu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r.).

V. Dokonując dalszej oceny kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego wskazać trzeba, że wydane ono zostało na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniach od 10 sierpnia do 27 września 2018 r. (z przerwami) na fermie tuczu trzody chlewnej w miejscowości [...], w związku z podejrzeniem odprowadzania gnojowicy do kanalizacji opadowej. W jej wyniku organ stwierdził, że ferma jest prowadzona przez wszystkich skarżących i stanowi jedną instalację, która stosownie do art. 201 ustawy wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego w związku z przekroczeniem 2000 stanowisk dla świń. Jako adresata kwestionowanego zarządzenia organ wskazał R. B., T. B., R. B., N. B., E. B., N. B. i A. B. i w 11 punktach wymienił stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, zobowiązując wszystkich skarżących do ich usunięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, że przypisane wszystkim skarżącym naruszenia wynikają z różnych podstaw prawnych i dotyczą fermy jako całości, mimo, że tytułem prawnym do chlewni 1-6, jak ustalono podczas kontroli, dysponują różne osoby fizyczne.

Zgodnie z art. 201 Prawa ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego objęte są m.in. instalacje do chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, co wynika z pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169). Natomiast definicja legalna pojęcia "instalacji" zawarta została w art. 3 pkt 6 ustawy i oznacza stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 31 ustawy przez prowadzącego instalację rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie.

Orzekając w sprawie Sąd nie mógł także pominąć okoliczności, że decyzja OWIOŚ z dnia 11 grudnia 2018 r. o wstrzymaniu z dniem 3 marca 2019 r. użytkowania instalacji do chowu świń z powodu pozwolenia zintegrowanego została uchylona ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 czerwca

2019 r., a postępowanie administracyjne organu I instancji umorzone. W tamtej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyjął, że sporne 6 chlewni nie stanowi jednej instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 i pkt 31 ustawy Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2018, poz. 799 ze zm.), skoro tytułem prawnym do poszczególnych obiektów dysponują różne osoby fizyczne. Tym samym decyzja z dnia 5 czerwca 2019 r. wprowadza nowy stan prawny sprawy.

VI. W tej sytuacji łączne nałożenie na skarżących obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie znajduje oparcia w przepisach środowiskowych, a omawiana kwestia winna zostać oceniona przez organ indywidulanie wobec poszczególnych osób prowadzących odrębne instalacje w rozumieniu powołanych przepisów Prawa ochrony środowiska.

Dlatego dokonując dalszej oceny aktu za błędne należało również uznać skierowanie nakazów (zakazów) opisanych w punktach od 2 do 11 zaskarżonego zarządzenia do wszystkich skarżących, i to w przypadku, gdy obowiązki tych osób wynikają z różnych podstaw prawnych, a ponadto nie mogą dotyczyć wszystkich w jednakowym zakresie.

W ocenie Sądu, wprawdzie za dopuszczalne należy uznać prowadzenie spraw wielu podmiotów w ramach jednego postępowania kontrolnego, ale obowiązkiem organu jest wydanie odrębnego zarządzenia, tu w stosunku do każdej osoby fizycznej, odnośnie do stwierdzonych naruszeń, aby każda ze stron była jednoznacznym adresatem aktu w swojej sprawie. Tak się jednak nie stało w rozważanym przypadku, ponieważ organ jednym postępowaniem kontrolnym objął podmioty prowadzące poszczególne chlewnie, ale też wydał następnie jedno zarządzenie a w jego ramach określił nakazy (zakazy) adresowane do wszystkich, pomimo, że obowiązki stron wynikały nie tylko z różnych podstaw materialnoprawnych ale przede wszystkim już po pobieżnej lekturze protokołu kontroli było oczywistym, że nie dotyczą w pełnym zakresie wszystkich stron. Tymczasem powyższe ma znaczenie dla odpowiedzialności ciążącej na adresacie zarządzenia pokontrolnego o czym była już mowa wyżej.

Jeżeli zarządzenie pokontrolne ocenia sytuację prawną konkretnego podmiotu, to organ winien wydać je wobec każdego ze skarżących, tak aby zarządzone nakazy(zakazy) ukształtowały jego własne, wyodrębnione prawnie obowiązki. W innym przypadku dochodzi do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska mające wpływ na wynik sprawy, co też miało miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W związku z uchyleniem zaskarżonego aktu rzeczą organu będzie ponowne rozważenie ustaleń kontroli i możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego, tak co do zasady odnośnie do naruszeń opisanych i przyjętych dotychczas w punktach od 1 do 11 zaskarżonego zarządzenia, jak i w stosunku do poszczególnych podmiotów zobowiązanych (osób fizycznych) . Zarządzenia pokontrolne - stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy - winny zostać skierowane do konkretnej, zindywidualizowanej osoby, prowadzącej działalność w zakresie tuczu trzody chlewnej . Z tych względów rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.