Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4086/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 13, art. 16 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 92a ust. 1, ust. 6, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Teza: Przekazanie stronie postępowania nieczytelnego w części stwierdzonych naruszeń protokołu kontroli i jednoczesne niewskazanie jakiego naruszenia jakich obowiązków czy warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dopuścił się przedsiębiorca transportowy, pozbawia go możliwości wykazania istnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 cyt. ustawy i stanowi jaskrawy przykład naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

TEZY

Przekazanie stronie postępowania nieczytelnego w części stwierdzonych naruszeń protokołu kontroli i jednoczesne niewskazanie jakiego naruszenia jakich obowiązków czy warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dopuścił się przedsiębiorca transportowy, pozbawia go możliwości wykazania istnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 cyt. ustawy i stanowi jaskrawy przykład naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 681/15 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 681/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu I instancji i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. GITD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., rozdziału I załącznika IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym [Dz. U. UE z 1985 r. L 370, s. 8 ze zm., Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 1, s. 227; dalej jako rozporządzenie nr 3821/85], utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nałożeniu na D. S. kary pieniężnej 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. GITD wyjaśnił, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej przez Policję w dniu 13 lutego 2014 r. w W. przy ul. Ż. w pojeździe ciężarowym [...] nr rej. [...], którym kierowca wykonywał w imieniu i na rzecz D. S. krajowy transport drogowy rzeczy z R. do K. ustalono, iż znajdował się w nim uszkodzony tachograf (zapis na wykresówce okazanej do kontroli wskazuje na awarię tachografu i w konsekwencji na fakt, że tachograf nie rejestrował żadnej aktywności na wykresówce). Z kontroli policjant odręcznie sporządził protokół kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez uwag. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną i fotokopię wykresówki. W dniu kontroli sporządzono też protokół przesłuchania kierowcy jako świadka, jednak kierowca odmówił składania zeznań. Ponadto GITD uznał, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ strona nie wykazała żadnych okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub na które nie miała wpływu aby uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę D. S. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji jako wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej powołał jedynie okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary, ale w żadnym zakresie nie rozważał wynikających z art. 92c ust. 1 u.t.d. okoliczności ekskulpujących stronę postępowania, podając, że kierujący wykonuje określoną trasę przewozową i wie o błędnym działaniu tachografu. Organ ten stwierdził, że "nie doszukał się okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony za przedmiotowe naruszenie". Z kolei GITD, po otrzymaniu akt wraz z odwołaniem, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., której wydanie nie zostało poprzedzone jakimikolwiek czynnościami organu II instancji. Co istotne w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jak również przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w szczególności nie wyjaśnił wpływu skarżącego na powstanie naruszenia tj. nierejestrowanie aktywności na wykresówce, do którego doprowadziła awaria tachografu i nie ustalił kiedy ona nastąpiła. Z wyjaśnień zawartych w skardze wynika, że kierowca awarii tachografu nie zgłosił i skarżący dowiedział się o tym dopiero w następstwie kontroli drogowej. Organ odwoławczy nie ustalił także, w jakich okolicznościach organ I instancji powziął informację, że "kierowca wie o błędnym działaniu tachografu" skoro z protokołu przesłuchania świadka z 13.02.2014 r. wynika, iż kierowca odmówił składania zeznań. Jak uznał Sąd, wskazane okoliczności mają istotne znaczenie w świetle art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85. Przepis ten wprowadza obowiązek niezwłocznego, nie później jednak niż w terminie 7 dni, naprawienia tachografu przez uprawnionego instalatora lub warsztat, w przypadku uszkodzenia lub wadliwego działania tachografu. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Sąd zauważył również, że GITD stwierdził, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b i 92c u.t.d., gdyż strona nie wykazała żadnych okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, jednak uznał, że organ ograniczył się jedynie do teoretycznych rozważań bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych sprawy.

Z powyższych względów WSA przyjął, że ustalając stan faktyczny sprawy organy nie dokonały tego z zachowaniem standardów postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji, uznając brak podstaw do zastosowania przepisów art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z odpowiedzialnością skarżącego za zaistniałe naruszenie, podczas gdy wszystkie istotne fakty wskazujące na wpływ skarżącego na zaistniałe naruszenie zostały w sprawie wyjaśnione, a organy w uzasadnieniach decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy wydanych rozstrzygnięć;

2) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że kierowca w toku kontroli wyjaśniał, że pomimo świadomości, że tachograf jest popsuty nadal wykonywał przewóz drogowy, co zostało następnie stwierdzone w protokole kontroli podpisanym przez kierowcę bez zastrzeżeń, podczas gdy wskazana okoliczność miała istotne znaczenie dla przyjęcia odpowiedzialności przewoźnika za zaistniałe naruszenie, bowiem wskazywała na wyraźne zaniedbania skarżącego w zakresie organizacji pracy w przedsiębiorstwie i niezdyscyplinowaniu kierowców;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż GITD poprzez zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny w nim udział, została zawiadomiona na etapie postępowania w pierwszej instancji o treści art. 10 § 1, art. 73 § 1 k.p.a., a także o treści art. 92a ust. 1 u.t.d, zaś kolejne zawiadamianie strony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Głównego Inspektora o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji było już bezprzedmiotowe, skoro organ ten nie dopuścił żadnych nowych dowodów w sprawie, wobec czego ponowne wyzwanie strony do wypowiedzenia się w sprawie należało uznać za bezcelowe i jego brak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ argumentował, że kierowca zdawał sobie sprawę z awarii tachografu, wiedział, iż jest on zepsuty (świadomość kierowcy co do tego faktu wynika z protokołu kontroli), a mimo to kontynuował przejazd. Wbrew stanowisku Sądu ustalenia organów w tym zakresie są zatem w pełni wiarygodne. Zachowanie kierowcy świadczy o zaniedbaniach skarżącego w zakresie organizacji pracy w przedsiębiorstwie oraz o braku podjęcia właściwych środków dyscyplinujących kierowców. Za bezcelowe skarżący kasacyjnie organ uznał prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tego kiedy przedsiębiorca dowiedział się o awarii tachografu, gdyż jego obowiązkiem było sprawdzenie tachografu przed rozpoczęciem przewozu i poinstruowanie kierowców, że w razie awarii mają przerwać przewóz i odprowadzić pojazd do bazy przedsiębiorstwa. W ustalonym stanie faktycznym wobec skarżącego nie mógł więc znaleźć zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

D. S. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego za stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie nierejestrowania przez tachograf wszystkich wymaganych elementów (lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.), organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie podniesione w pkt 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie odmienną od wyrażonej przez Sąd I instancji ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego i sprowadzają się do polemiki z zawartą w uzasadnieniu wyroku argumentacją, przy czym autor skargi kasacyjnej na potwierdzenie swoich racji przywołuje okoliczności nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym.

Przypomnieć należy na wstępie zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, a wynikającą z art. 7 k.p.a., regułę ogólną postępowania, zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ostateczną zaś ocenę, czy dana okoliczność jest udowodniona, organ administracji może podjąć wyłącznie w warunkach rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Zachowanie określonych prawem standardów procesowych ma szczególne znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę postępowania sankcji administracyjnej – w przypadku, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. – w postaci kary pieniężnej. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się przez określony podmiot prawa deliktu administracyjnego. Co wymaga jednakże szczególnego zaznaczenia, nałożenie na taki podmiot sankcji administracyjnej może się dokonać wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w kontrolowanej sprawie organ nie dochował obowiązków zapewnienia stronie przynależnych jej praw procesowych, a stwierdzone przez WSA uchybienia mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne związane z tym przewozem czynności z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł, przy czym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwot określonych w pkt od 1 do 5 ust. 2 cyt. artykułu w warunkach określonych przepisem. Ten stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej przepis, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku – niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy, a więc mającą charakter obiektywny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2460/11, wyroki z dnia 17 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 3939/16 oraz II GSK 3242/16; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne na w Internecie w CBOSA).

Co ma zasadnicze znaczenie odpowiedzialność za naruszenia, o których mowa w art. 92a u.t.d. nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem może się od niej uwolnić na zasadzie art. 92c ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 5398/16). Jak stanowi pkt 1 ust. 1 art. 92c – na ten przepis wyłączający odpowiedzialność wskazywał WSA i wyłącznie tego przepisu dotyczy skarga kasacyjna – postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej (...) nie wszczyna się, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz lub inne z nim związane czynności nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

Cytowany przepis należy rozumieć i stosować w kontekście obowiązujących przepisów prawa unijnego, a więc podnoszonego przez organ w skardze kasacyjnej art. 13 rozporządzenia nr 3821/85, jak również wskazywanego przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 tego aktu prawnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). W art. 13 rozporządzenia nr 3821/85 prawodawca wspólnotowy określił, że pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony karty kierowcy w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem IB. Natomiast w art. 16 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia zostało określone zachowanie pracodawcy w razie uszkodzenia lub wadliwego działania urządzenia – w takiej sytuacji pracodawca zobowiązany jest do naprawy tego urządzenia przez uprawnionego instalatora lub warsztat, jak tylko okoliczności na to pozwolą, przy czym jeżeli sprowadzenie pojazdu do siedziby przedsiębiorstwa nie jest możliwe w ciągu tygodnia, licząc od dnia uszkodzenia lub wykrycia wadliwego działania, wówczas naprawy dokonuje się w drodze. Z cytowanych przepisów wynika, że zwykłym obowiązkiem zarówno przedsiębiorcy transportowego, jak i kierowcy jest zapewnienie prawidłowego działania i odpowiedniego stosowania urządzeń rejestrujących, natomiast pracodawca ma dodatkowo obowiązek naprawy takich urządzeń w razie ich uszkodzenia lub wadliwego działania.

Przyjmując za oczywiste, że przedsiębiorca transportowy nie zawsze może mieć bezpośredni wpływ na działania kierowcy przez niego zatrudnionego lub pozostającego w jego dyspozycji, zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe jest zobowiązane do zorganizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006, przy czym prawodawca unijny określił również w tym przepisie, że przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Nie może zatem być wątpliwości, że odpowiedzialnym za całokształt prawidłowego tj. zgodnego z prawem prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego jest wyłącznie przedsiębiorca tę działalność prowadzący. Powyższe nie oznacza wszakże, że nawet w szczególnych okolicznościach danej sprawy oraz innych wskazanych ustawą przypadkach przedsiębiorca przewozowy będzie podlegał sankcji; przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 – 3 u.t.d. w sposób wyczerpujący określa przypadki, w których postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczyć się nie może. Punkt 1 wskazanego artykułu stwarza przedsiębiorcy przewozowemu możliwość wykazania, że w okolicznościach konkretnej sprawy i wobec zgromadzonych dowodów nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej. Oceny tych okoliczności jako uzasadniających twierdzenie przewoźnika o braku wpływu na powstanie naruszenia i niemożności przewidzenia zdarzeń, które do naruszenia doprowadziły, dokonuje organ administracji, który w jej wyniku albo nie wszczyna postępowania lub wszczęte umarza, albo kontynuuje postępowanie w przedmiocie nałożenia kary.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma rozbieżności co do tego, że okoliczności, o których mowa w cyt. przepisie to okoliczności nadzwyczajne, szczególne, a więc trudne do przewidzenia i do zapobieżenia (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 976/09, z dnia 5 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2831/14, z dnia 24 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 1864/16). Ponadto za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać stanowisko, zgodnie z którym wykazanie istnienia przesłanek egzoneracyjnych obciąża przedsiębiorcę transportowego (wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 378/15, z dnia 3 listopada 2016 r. o sygn. akt II GSK 974/15). Nie może być jednak wątpliwości, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stworzenia warunków przedstawienia owych okoliczności przez przedsiębiorcę, a późniejszą ich ocenę w toku postępowania zagwarantować może tylko respektowanie reguł procesowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zagadnienia związane z możliwością uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności, w szczególności umożliwienie przedsiębiorcy przedstawienia okoliczności, które mogą skutkować wyłączeniem jego odpowiedzialności za zarzucone mu naruszenie przepisów i z drugiej strony konieczność rozważenia wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych przez organ orzekający wyznaczają zakres sprawy, który ma wpływ na rozstrzygnięcie. Niepowiadomienie strony o treści przepisu 92c ust. 1 u.t.d. może pozbawić stronę możliwości wykazania takich przesłanek i tym samym uniemożliwić obronę jej praw w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Narusza również obronę praw strony sytuacja, w której organ powiadamia o treści art. 92c ust. 1 u.t.d. jednakże nie wyjaśnia dopuszczenie się jakiego deliktu administracyjnego zarzuca.

Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz analizy akt administracyjnych, w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, zatem wnioski Sądu I instancji należy uznać za w pełni prawidłowe. Skarżący kasacyjnie organ pozostaje w niezgodzie z zawartą w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją, twierdząc, że "skarżący na każdym etapie postępowania miał zapewniony czynny udział, także przed wydaniem zaskarżonej decyzji". Nie ulega przecież wątpliwości, że protokół kontroli w części opisującej stwierdzone naruszenia był w większości zapisów nieczytelny i odpis takiego nieczytelnego protokołu jako informację o stwierdzonych naruszeniach przesłano skarżącemu w charakterze załącznika do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nie można przy tym nie dostrzec, że sposób sporządzenia protokołu dostrzeżony został przez Wydział Ruchu Drogowego KSP i "naprawiony" specyfikującą czytelnie stwierdzone naruszenia "notatką urzędową" przeprowadzającego kontrolę drogową funkcjonariusza Policji. Notatki tej skarżącemu nie przesłano, a w tym szczególnym przypadku (nieczytelny protokół) byłoby to w pełni uzasadnione. Organ pierwszej instancji nie pokusił się również o zidentyfikowanie naruszenia, którego stwierdzenie legło u podstaw wszczęcia postępowania, w kierowanym do skarżącego zawiadomieniu, poprzestając na stwierdzeniu, że wszczyna postępowanie "w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (...)".

Podkreślić należy, iż protokół kontroli drogowej stanowi podstawowy i niemożliwy do powtórzenia dowód w postępowaniu o naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a sporządzony w przepisanej formie (dotyczy również sposobu sporządzenia protokołu) przez powołane do tego organy państwowe jest dokumentem urzędowym i dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. W sytuacji wątpliwości co do zawartych w protokole treści organ protokół sporządzający, winien dokonać niezbędnego objaśnienia lub sprostowania – jak to miało miejsce w odniesieniu do protokołu przesłanego organowi pierwszej instancji. Natomiast wszczynający postępowanie w oparciu o protokół kontroli organ Inspekcji Transportu Drogowego obowiązany jest w kierowanym do strony zawiadomieniu wyraźnie wskazać jakie naruszenie prawa zarzuca, przy czym w przypadku szeregu naruszeń w części adresowanych tylko do kierowcy, powołać się na konkretny punkt protokołu.

Przekazanie stronie postępowania nieczytelnego w części stwierdzonych naruszeń protokołu kontroli i jednoczesne niewskazanie jakiego naruszenia jakich obowiązków czy warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 6 w związku z ust. 1 u.t.d., dopuścił się przedsiębiorca transportowy, pozbawia go możliwości wykazania istnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 cyt. ustawy i stanowi jaskrawy przykład naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie akcentował fakt, że protokół mu przesłany jest nieczytelny i nie może się zapoznać z jego treścią (protokół "niezwykle nieczytelny" – k. 29 akt adm., "zawiera niemożliwe do odczytu zapiski" – k. 55 akt adm.), a w odwołaniu podnosił, iż sposób sporządzenia przez Policję protokołu narusza zaufanie do organów władzy publicznej. Zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia i wnioski organ potraktował formalistycznie, uznając, że właściwą formułą zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie jest wyłącznie zapoznanie się przez nią z aktami sprawy w siedzibie organu. Tymczasem prawidłowo prowadzone i respektujące prawa strony postępowanie przejawia się właściwym działaniem organu na jego wstępie, a więc na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, przez sporządzenie jednoznacznej treści zawiadomienia co do stwierdzonego penalizowanego naruszenia.

Błędy postępowania organu pierwszej instancji nie zostały naprawione przez organ odwoławczy, a dodatkowo samo postępowanie przed tym organem wykazało istotne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie do zaakceptowania jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, który uznał, że skoro w postępowaniu odwoławczym organ oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym "tj. protokole kontroli, który został skarżącemu doręczony", to "informowanie skarżącego przed wydaniem decyzji o tych dowodach i ponowne wzywanie strony do wypowiedzenia się co do własnych twierdzeń i żądań należało uznać za bezcelowe, a jego brak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy". Podobny pogląd budzi niepokój i może stawiać pod znakiem zapytania rzetelność prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego procedury odwoławczej, a w kontrolowanej sprawie niepokój ten jest tym bardziej uzasadniony, że organ powołuje się na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyjaśnienia kierowcy nieznajdujące żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy (str. 5 skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.