Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2245/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 134/13 w sprawie ze skargi M. S. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2245/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 20144 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi M. S. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu przegrody ziemnej Jeziora Osieckiego oraz przełożeniu cieku od Pliskowoli w związku z planowaną eksploatacją złoża siarki w miejscowości O. i M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Osiek ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przez [...] S.A. z siedzibą w G., dalej [...] S.A., przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu przegrody ziemnej Jeziora Osieckiego oraz przełożeniu cieku od Pliskowoli w związku z planowaną eksploatacją złoża siarki, w wariancie III, w miejscowości O. i M., gm. O.

[...] S.A. złożył odwołanie od tej decyzji w części obejmującej:

- punkt II podpunkt 1 - nakazanie przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na stanowisku Łęg 2 w granicach jego kolizji z inwestycją oraz weryfikacyjnych badań powierzchniowych na obszarze planowanej inwestycji, celem ustalenia, czy nie ma tam innych, dotychczas nieujawnionych stanowisk archeologicznych, a w przypadku, gdyby takie stanowiska zostały odkryte przeprowadzenie na nich również badań ratowniczych;

- punkt II podpunkt 27 - zobowiązanie w wypadku prowadzenia prac ziemnych w obrębie stanowisk archeologicznych, wyprzedzającego przeprowadzenia wykopaliskowych ratowniczych badań archeologicznych, a w strefie obserwacji archeologicznej zapewnienie stałego nadzoru archeologa po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego;

- punkt VII - nałożenie na wnioskodawcę obowiązku wybudowania przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przed rozpoczęciem realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt II ppkt 1, pkt II ppkt 27 i pkt VII i w tym zakresie orzekło o braku podstaw prawnych do nałożenia ww. obowiązków. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy nie upoważniają organu do nałożenia na podmiot realizujący inwestycję obowiązku przeprowadzenia wcześniejszych badań weryfikacyjnych przed rozpoczęciem robót, jeśli na terenie inwestycji nie znajduje się zabytek.

Kolegium odniosło się też do stanowiska organu I instancji, który w badanej decyzji podzielił stanowisko mieszkańców, że istnieje zagrożenie zalania wodami pól uprawnych, łąk, sadów, podtopienia zabudowań mieszkalnych i gospodarczych zwłaszcza po podniesieniu do poziomu wody na Wiśle. W ocenie organu I instancji, powyższe ustalenia czynią zasadnym nałożenie na wnioskodawcę obowiązku wybudowania przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przed rozpoczęciem realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska organu I instancji. Powołując się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] maja 2012 r., wskazało, iż planowane przedsięwzięcie nie ma żadnego wpływu na zwiększenie zagrożenia powodzią, a tym samym podnoszone w trakcie postępowania przez społeczeństwo zarzuty są w tym zakresie bezzasadne. W ocenie Kolegium, informacje zawarte w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia oraz Opracowaniu analizy wpływu na stan wód powierzchniowych cieku od Pliskowoli i rzeki Strzegomki działań związanych z przegrodzeniem Jeziora Osieckiego zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz art. 38d pkt 2 Prawa Wodnego, dotyczących wpływu przedsięwzięcia na przepływ wody w Jeziorze Osieckim potwierdzają, że realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zagrożenie powodziowe. Kolegium dodało na koniec, że przepisy ustawy, stanowiącej podstawę prawną wydanej decyzji nie upoważniają organu do nałożenia na podmiot realizujący inwestycję obowiązku zabezpieczenia terenu znajdującego się, jak wynika z akt sprawy, na terenie zagrożonym powodzią. Kwestie zagrożenia powodziowego nie są bowiem regulowane przepisami ustawy środowiskowej w trybie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zagadnienie to regulowane jest przepisami odrębnej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), Dział Va pn. "Ochrona przed powodzią" i stanowi przedmiot odrębnej procedury administracyjnej.

W skargach na powyższą decyzję skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. i A. M. podnieśli m.in., że uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Osiek w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku wybudowania przepompowni, SKO posłużyło się argumentacją przedstawioną w postanowieniu RDOŚ w Kielcach z dnia [...] maja 2012 r., która nie uwzględnia, że wybudowanie obwałowań wokół południowej i środkowej części jeziora oraz zastosowanie urządzeń pozwalających na izolowanie tych części jeziora w razie podwyższenia stanu wody na skutek zamknięcia śluzy w wale wiślanym w miejscowości L., obniży znacznie zdolność retencyjną tego starorzecza, która to zdolność jest jedną z jego podstawowych funkcji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutów skarg Kolegium wyjaśniło, że podniesiony w skargach zarzut braku uwzględnienia w sprawie kwestii istotnego obniżenia zdolności retencyjnych starorzecza oraz brak oceny i analizy wpływu przedsięwzięcia poprzez wykonanie planowanej inwestycji, nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Inwestor przedłożył bowiem dokumentację pn. "Opracowanie analizy wpływu na stan wód powierzchniowych cieku od Pliskowoli i rzeki Strzegomki działań związanych z przegrodzeniem Jeziora Osieckiego, zgodne z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz art. 38 D pkt 2 Prawa Wodnego". Z tej dokumentacji dotyczącej wpływu przedsięwzięcia na przepływ wody w Jeziorze Osieckim, utworzenia przez inwestora powierzchniowego systemu odwadniającego, obniżenia poziomu wody na terenie wokół Jeziora Osieckiego, wykonania wałów przeciwpowodziowych wokół oddzielonej groblami części jeziora, a także ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, zajętego w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. wynika jednoznacznie, że zarzuty w ww. zakresie są bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu niezasadnego stwierdzenia przez Kolegium braku uzasadnienia lokalizacji wnioskowanej przez mieszkańców Lipnika przepompowni zlewni wód Kolegium wyjaśniło, że realizacja tej przepompowni w ramach wnioskowanego przez Kopalnię przedsięwzięcia mogłaby zostać dokonana jedynie na jednoznaczny wniosek inwestora lub w realizacji obowiązku nałożonego przez właściwy organ ochrony środowiska. Przepompownia taka nie może natomiast powstać bez konkretnego jej wskazania i precyzyjnego określenia miejsca jej lokalizacji ze wskazaniem numeru ewidencyjnego działki, na której ma powstać. Inwestor przedłożył w sprawie wielokrotnie uzupełniany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z Raportu wynika, że najbardziej optymalnym wariantem przedsięwzięcia jest wariant III, który nie przewiduje w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia zastosowania żądanej przez mieszkańców L. przepompowni. Również specjalistyczne organy, jakimi są: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, które wypowiedziały się w sprawie, nie stwierdziły konieczności wprowadzenia takiego rozwiązania do określonego przez inwestora zakresu inwestycji, o czym świadczy m.in. treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] maja 2012 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie jest ona zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze zarzuty skarg dotyczą problematyki wpływu działalności kopalni na stan wód na gruntach sąsiednich, możliwość podtapiania tych terenów, w tym również zanieczyszczonymi wodami z terenu pola górniczego. Zagrożenie to miało zdaniem skarżących wynikać z faktu, że planowane wybudowanie obwałowań wokół południowej i środkowej części Jeziora Osieckiego oraz zastosowanie urządzeń pozwalających na izolowanie tych części jeziora w razie podwyższenia stanu wody na skutek zamknięcia śluzy w wale wiślanym w miejscowości L., obniży znacznie zdolność retencyjną tego starorzecza. Remedium na to zagrożenie miałoby być wybudowanie przepompowni zlewni wód w wale rzeki Wisły, która umożliwiłaby przepompowywanie nadmiaru wód do Wisły.

W ocenie Sądu I instancji żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym zwłaszcza Raport o oddziaływaniu na środowisko, nie nakazywał zabezpieczenia terenów wokół planowanego przedsięwzięcia przed zagrożeniem powodziowym, w tym zwłaszcza poprzez wybudowanie przepompowni.

W prawomocnym postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy Osiek z dnia [...] sierpnia 2009 r., które wiążąco ustaliło m. in. zakres raportu, nie znalazło się jednoznaczne stwierdzenie nakładające obowiązek uwzględnienia zagrożenia powodziowego. Pośrednio jedynie można taki obowiązek wywieść z treści punktu II .11. tego postanowienia, gdzie określono, że raport ma w szczególności uwzględniać między innymi bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi.

Taki wymóg został jednak zrealizowany w sporządzonym w sprawie Raporcie, gdyż odniesiono się w nim do kwestii zagrożenia powodziowego. W tomie I Raportu wersja jednolita tekstu, w nawiązaniu do pisma Burmistrza Miasta i Gminy Osiek z dnia 21 marca 2011 r. skierowanego do RDOŚ w Kielcach, a także w nawiązaniu do pisma mieszkańców miejscowości L. z dnia 14 września 2010 r. dotyczącego m. in. zagrożenia powodziowego związanego z eksploatacją siarki w tym rejonie mającego wynikać ze zrzutu wody z kopalni do Jeziora Osieckiego lub z zamykania śluzy na ujściu cieku z tego jeziora do Wisły w okresach podwyższonego poziomu wody powierzchniowej - autorzy raportu stwierdzili, że w rzeczywistości eksploatacja siarki nie przyczynia się do zagrożenia powodziowego w żaden sposób. Zamykanie śluzy zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem tzw. cofki wody z rzeki Wisły, a kopalnia nie prowadzi żadnych zrzutów wody do cieku od Pliskowoli ani do Jeziora Osieckiego. Wody powierzchniowe z terenu kopalni będą bowiem odprowadzane poprzez system rząpi i rowów do wykorzystania jako uzupełnienie wód technologicznych. Również zmniejszenie się pojemności retencyjnej Jeziora Osieckiego, którego obawiają się mieszkańcy L., nie będzie miało miejsca. Wody cieku od Pliskowoli będą bowiem, tak jak dotychczas, w sposób ciągły trafiały do Jeziora Osieckiego i dalej kanałem do Wisły. Zamknięcie śluz w projektowanych groblach mogłoby wystąpić jedynie w sytuacji awaryjnej, tj. zanieczyszczenia wody w zbiorniku (str. 135 Raportu – tom I). Jak z tego widać, w Raporcie nie tylko nie znalazło się żadne zalecenie dotyczące konieczności uwzględnienia przy realizacji planowanego przedsięwzięcia domniemanego zagrożenia powodziowego mającego wynikać z tego przedsięwzięcia, ale wręcz stwierdzono, że żadne takie zagrożenie nie będzie mieć miejsca. Nie można więc twierdzić, że warunkiem realizacji tego przedsięwzięcia powinno być uwzględnienie w zaskarżonej decyzji tego zagrożenia, czy tym bardziej budowa wnioskowanej przez skarżących przepompowni.

W toku sprawy na skutek zalecenia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zawartego w piśmie z dnia 23 marca 2012 r. (k. 289), została również sporządzona analiza wpływu na stan wód powierzchniowych cieku od Pliskowoli i rzeki Strzegomki, działań związanych z przegrodzeniem Jeziora Osieckiego zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz z art. 38d pkt 2 Prawa wodnego. W analizie tej dotyczącej przede wszystkim wpływu planowanego przedsięwzięcia na wskaźniki jakości wód i potencjał ekologiczny JCWP (jednolitych części wód powierzchniowych) oraz zagrożenie nieosiągnięcia celu środowiskowego dla objętych oceną cieków, zauważono dodatkowo, że planowane przedsięwzięcie polegające między innymi na obwałowaniu brzegów Jeziora Osieckiego będzie miało podwójne działanie; po pierwsze nie dopuści do zalania kopalni w przypadku wzrostu poziomu wody w jeziorze, a po drugie w sytuacji zwiększonych opadów zabezpieczy napływ wód powierzchniowych z pola górniczego do jeziora. Na polu górniczym stworzony zostanie powierzchniowy system odwodnienia ze spływem w kierunku rząpi, ujmujący wszystkie wody opadowe i inne. Wody z rząpi natomiast, będą odpompowywane do układu technologicznego kopalni i nie będą się przedostawać do wód Jeziora Osieckiego (k. 18 Analizy z 2012 r.).

Z takich zapisów przytoczonej analizy, pośrednio w ocenie Sądu wynika, że wspomniany powierzchniowy system odwodnienia, który ma powstać w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, zabezpieczy wody opadowe i inne z terenu pola górniczego nie tylko przed ich przedostawaniem się do Jeziora Osieckiego, ale również przed ich spływem na grunty sąsiednie, a przez to przed możliwością ich podtapiania. Z przytoczonych zapisów wynika również, że – wbrew obawom skarżących, zdolności retencyjne Jeziora Osieckiego po zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia nie zmaleją, ale wzrosną. Wynika to bowiem z planowego wybudowania obwałowania znacznej części tego jeziora o rzędnej wysokości 155 m.n.p.m., a więc o 3,61 metra wyższej, niż aktualna rzędna wysokości brzegów tego jeziora, która wynosi 151,39 m.n.p.m. (k. 34 Raportu – tom I – wersja jednolita tekstu). Ten efekt zwiększenia zdolności retencyjnej Jeziora Osieckiego nie nastąpi przy tym dopiero po zakończeniu planowanej eksploatacji siarki w rejonie tego jeziora, ale jeszcze przed jej rozpoczęciem, na etapie realizacji planowanych obiektów hydrotechnicznych. Dodatkowym elementem znacznie zwiększającym pojemność retencyjną tego jeziora, będzie opisane szczegółowo w Raporcie osiadanie Jeziora Osieckiego, którego wielkość ma wynieść 3 metry i być największą właśnie w rejonie samego jeziora.

Uwzględniając powyższe uwagi nie sposób nie zauważyć, że zdolność retencyjna Jeziora Osieckiego, a także stopień zabezpieczenia tegoż jeziora i gruntów sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi i innymi z terenu pola górniczego po wykonaniu planowanych inwestycji, będzie znacznie większy niż obecnie, i to nawet w razie zamknięcia się śluzy w wale wiślanym w miejscowości L., przy podwyższonym stanie wody w rzece Wiśle. Zamknięcie to i gromadzenie się wód opadowych i innych po zewnętrznej stronie wału wiślanego następuje bowiem również obecnie przy braku jakichkolwiek ingerencji w rejonie Jeziora Osieckiego. Nie kwestionując więc obaw mieszkańców wsi L., D., K., czy też miejscowości O. przed zagrożeniem powodziowym, jakie może powstać za sprawą wód opadowych gromadzących się w rejonie Jeziora Osieckiego, nie można zaakceptować żądań tych mieszkańców i skarżących, aby przed powodzią, na której powstawanie, czy eskalację [...] S.A. nie ma przecież wpływu, spółka ta ich zabezpieczyła na własny koszt, niejako przy okazji realizacji planowanego przedsięwzięcia. Do zadań tego przedsiębiorstwa nie należy bowiem zabezpieczenia przed powodzią terenów przez powódź zagrożonych. Jak to bowiem zasadnie wyjaśnił organ II instancji, kwestie zagrożenia powodziowego i zabezpieczeń przed nią nie są uregulowane przepisami ustawy środowiskowej w trybie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale przepisami odrębnej ustawy Prawo wodne. Natomiast, aby organ I instancji mógł nałożyć obowiązek wybudowania przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przed rozpoczęciem realizacji planowanego przedsięwzięcia, musiał mieć ku temu podstawę prawną w postaci raportu oddziaływania na środowisko, jego uzupełnienia, czy też osobnej ekspertyzy. Ponieważ żaden taki dokument nie został w sprawie przedłożony, organ II instancji zasadnie uchylił ten obowiązek.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy pozostawały sporne okoliczności faktyczne dotyczące zagrożenia powodziowego, w tym również zanieczyszczonymi wodami z terenu pola górniczego, związanego z eksploatacją złoża siarki w miejscowości O. i M., a brak wszechstronnego tych okoliczności powodował uchylenie części decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Osiek z dnia [...] września 2012 r., nakładającej obowiązek budowy przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przez [...] S.A.;

2) prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy z przepisu wynika podstawa nałożenia przez organ I instancji w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku budowy przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przez [...] S.A.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że lokalna społeczność, mając świadomość zagrożeń powodzią i związanych z tym wysokim ryzykiem skażenia środowiska, chciała uzyskać pełne zabezpieczenie przed wzrostem ryzyka powodzi i skażenia środowiska związanego z funkcjonowaniem kopani siarki. Społeczność ta nie sprzeciwiała się inwestycji, a jedynie domagała się budowy przepompowni zlewni wód w miejscowości Lipnik. Nałożenie obowiązku budowy przepompowni zlewni wód przez Burmistrza Miasta i Gminy Osiek w decyzji z dnia [...] września 2012 r. stanowiło pełne rozwiązanie kwestii związanej z zagrożeniem powodziowym, dlatego decyzja organu i instancji nie została zaskarżona. Sytuacja uległa zmianie po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie wzięło pod uwagę wielu ważnych zagadnień podnoszonych przez społeczność lokalną takich jak: dużej ingerencji przedsięwzięcia na zbiornik retencyjny, która to ingerencja może spowodować zaburzenia prowadzące do powodzi. Negatywne oddziaływanie kopalń odkrywkowych i podziemnego wytapiania siarki na środowisko jest wielokierunkowe i bardzo trudne do prognozowania, obejmuje m.in. zaburzenie pierwotnych stosunków wodnych w horyzoncie czwarto – i trzeciorzędowym czy skażenie gleb. Ważne zagadnienie stanowi kwestia uwzględnienie nieprzewidywanych awarii technicznych. Wyjaśnienia, że wody opadowe z terenu kopalni będą wykorzystywane w procesie technologicznym wydobycia siarki jest połowiczną próbą zapobiegnięcia istniejącym zagrożeniom. Raport nie przewiduje sytuacji, w której dojdzie do nadmiernego zgromadzenia wód opadowych, których system pompowania nie będzie w stanie odpompować do rząpia a później wykorzystać w procesie technologicznym. Taka sytuacja będzie miała miejsce w przypadku gwałtownych burz, którym towarzyszą ulewne deszcze. Dodatkowym problemem są zamykane śluzy na wale wiślanym w L. Zgromadzony nadmiar wody w Jeziorze Osieckim, a także w rzece Strzegomce, bez możliwości kontrolowanego zrzutu do Wisły może powodować nie tylko lokalne podtopienia, ale też stanowić realne zagrożenie powodziowe w całej okolicy. Woda z kopalni będzie skażona, co niesie za sobą dodatkowe zagrożenie. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Jezioro Osieckie z uwagi na swą genezę jest naturalnym zbiornikiem retencji powierzchniowej dla wschodnich terenów gminy O. oraz dla południowych terenów gminy L. W Programie ochrony przed powodzią w dorzeczu Górnej Wisły napisano, że odcinek Górnej Wisły jest dużo bardziej zagrożony powodziami niż inne rejony z uwagi na występowanie deszczy nawalnych i rozlewnych oraz niski poziom retencji powierzchniowej i gruntowej. Jednym z powodów nasilenia skutków powodzi jest eksploatacja kopalin. Program ochrony przed powodzią przywiązuje dużą wagę do tzw. bezpośredniej ochrony przed powodzią, która tworzą m.in. naturalne zbiorniki retencyjne, w tym starorzecza. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w tym momencie, czyli bez ingerencji człowieka, zdolności retencyjne nie są wystarczające, ponieważ często przy wezbraniach wody w jeziorze, woda nie mieści się w jego granicach i zalewa tereny przyległe do jeziora oraz tereny przyległe do rowu odprowadzającego wodę z jeziora do śluzy w L. Woda nagromadzona na terenach przyległych do rowu odprowadzającego w sytuacji zamknięcia śluzy na wale przeciwpowodziowym rzeki Wisły znajduje ujście rowem biegnącym między obrębem ewid. [...] w kierunku pól sołectw L., K. i D. Powyższe zagadnienia stanowiły w zasadzie jedyny punkt sporny w sprawie, a mimo to nie zostały należycie wyjaśnione zarówno przez Kolegium, jak i Sąd I instancji. Pominięcie argumentów przedstawianych przez lokalną społeczność uchybia także art. 30 ustawy środowiskowej. Uzasadnienie decyzji nie pozostaje w zgodzie z zasadą przekonywania stron czy pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się do zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy środowiskowej skarżący kasacyjnie wskazał, że Kolegium i Sąd uznały, że w ustawie środowiskowej nie ma uregulowań dotyczących zagrożenia powodziowego i zabezpieczeń przed nią, mimo że przepis ten wprowadza możliwość nałożenia w decyzji obowiązku działań zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek budowy przepompowni wód mieści się w tym zakresie, pozostając również w zgodzie z zasadą przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium i Sądu, że organ I instancji nie mógł nałożyć przedmiotowego obowiązku, gdyż nie wynikało to z raportu, wskazując, iż warunki nałożone decyzją mogą być bardziej rygorystyczne od tych wynikających z orzeczeń organów uzgadniających.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, że żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie nakazywał zabezpieczenia terenów wokół planowanego przedsięwzięcia przed zagrożeniem powodziowym, w tym zwłaszcza przez wybudowanie przepompowni. Mimo że nakazany przez Burmistrza Miasta i Gminy Osiek zakres raportu nie przewidywał obowiązku uwzględnienia zagrożenia powodziowego, autorzy raportu odnieśli się do niego, stwierdzając, że eksploatacja siarki nie przyczynia się do zagrożenia powodziowego w żaden sposób. Zamykanie śluzy zabezpieczenia przed wystąpieniem cofki wody z Wisły, a kopalnia nie prowadzi żadnych zrzutów wody do cieku od Pliskowoli ani do Jeziora Osieckiego. To samo wynika z "Analizy wpływu na stan wód powierzchniowych cieku od Pliskowoli i rzeki Strzegomki działań związanych z przygotowywaniem Jeziora Osieckiego zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz art. 38D pkt 2 Prawa wodnego", w której podniesiono, że inwestycja nie tworzy zagrożenia powodziowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy pozostawały sporne okoliczności faktyczne dotyczące zagrożenia powodziowego, w tym również zanieczyszczonymi wodami z terenu pola górniczego oraz art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że nie może on stanowić podstawy do nałożenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku budowy przepompowni zlewni wód w miejscowości L. przez [...] S.A. Żaden z powołanych zarzutów nie okazał się zasadny i może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że prawidłowo uznał Sąd I instancji w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach, że ustalenia faktyczne w sprawie nie dają podstaw do nałożenia obowiązku budowy przepompowni z uwagi na stwierdzenie związku między realizacją planowanego przedsięwzięcia a zwiększeniem zagrożenia powodziowego.

Nakładając w decyzji z dnia [...] września 2012 r. obowiązek wybudowania przepompowni wód w miejscowości L. Burmistrz Miasta i Gminy Osiek odwołał się do wniosków lokalnej społeczności, która wskazując na zagrożenie powodziowe postulowała, aby jeszcze przed rozpoczęciem realizacji planowanego przedsięwzięcia [...] S.A. wybudował przepompownię w tej właśnie lokalizacji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji, podzielając obawy społeczności lokalnej, uznał, że istnieje zagrożenie zalania wodami pól uprawnych, łąk, sadów, podtopień zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, zwłaszcza po podniesieniu się poziomu wód na Wiśle. Następuje wówczas zamknięcie klap śluzy w wale wiślanym i cieku od Pliskowoli i wody z terenu obszaru górniczego Kopalni, cofając się, będą zalewać i skażać grunty rolne i zabudowania w miejscowościach: L., K., D. i części O. Organ wyraził pogląd, że woda spływająca z terenu górniczego może wywołać skażenie środowiska we wschodniej części gminy Osiek. Projektowane obwałowania boczne jeziora mają jedynie na celu zabezpieczenie przed zalaniem pola górniczego wodami z jeziora w przypadku nagłego wzrostu jego poziomu w wyniku braku możliwości odbioru wód przez Wisłę, tj. w przypadku zamknięcia śluzy w L., ale obwałowania te nie stanowią zabezpieczenia przez zalaniem okolicznych miejscowości.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawy do przyjęcia, że organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek budowy przepompowni w zupełnym oderwaniu od uzyskiwanych uzgodnień i treści oraz wniosków raportu. Z dokumentów tych wynikało bowiem jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie nie ma wpływu na wzrost zagrożenia powodziowego.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że sam Burmistrz Miasta i Gminy Osiek w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2009 r., określającym zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie zawarł obowiązku uwzględnienia w tym raporcie kwestii zagrożenia powodziowego ani przedstawienia rozwiązań związanych z zabezpieczeniem przed powodzią czy też podwyższeniem poziomu wód będącego następstwem ulewnych deszczy. Zakres tego raportu został uzgodniony w oparciu o opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, mając świadomość stopnia skomplikowania sprawy, pismem z dnia 23 maja 2011 r. wystąpił do Przewodniczącego Regionalnej Komisji do Spraw Oddziaływania na Środowisko w Kielcach w sprawie wydania opinii dotyczącej przedsięwzięcia. Prezydium Komisji dokonało wstępnej analizy wniosku i dokumentacji w sprawie wydania opinii i skierowało sprawę na posiedzenie zespołu roboczego Regionalnej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko. Zespół roboczy sporządził opinię, nad którą odbyła się debata Komisji. Organ ten wystąpił też do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o zajęcie stanowiska co do zgodności przedsięwzięcia z celami środowiskowymi "Planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły". Każda konsultacja skutkowała wystąpieniem o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport był w konsekwencji wielokrotnie uzupełniany, co służyło eliminowaniu nasuwających się w toku postępowania wątpliwości.

Inwestor m.in. w wyniku pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 23 marca 2012 r. sporządził "Opracowanie analizy wpływu na stan wód powierzchniowych cieku od Pliskowoli i rzeki Strzegomki działań związanych z przegrodzeniem Jeziora Osieckiego zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz art. 38D pkt 2 Prawa Wodnego". Opracowanie to dotyczyło wpływu planowanego przedsięwzięcia na szeroko rozumiany stan wód i nie wskazywało na wzrost zagrożenia powodziowego.

Z samego zresztą raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie obejmuje urządzenie całego systemu gospodarowania wodami – przewidziane zostały systemy odprowadzania wód opadowych i roztopowych, studnie odprowadzające wodę, system pomp, rowów i rząpi, groble z zastawkami, które regulują przepływ wód również przy zwiększonym ich natężeniu. Przewidziana została również realizacja obwałowań bocznych – podniesienie dotychczas istniejących do rzędnej 154,50 m n.p.m., czyli o 0,7 m wyżej niż zarejestrowany najwyższy poziom wody, który kształtował się na poziomie 153,8 m n.p.m., co ma oznaczać, że jezioro będzie w stanie zebrać więcej wody niż przed realizacją przedsięwzięcia. Projekty przedsięwzięcia przewidują wywiercenie wokół jeziora studni odprowadzających wodę, co spowoduje, że obniżeniu ulegnie dodatkowo poziom wody, a zatem zwiększy się ilość wody, jaka może być przyjęta przez jezioro.

Jak zatem wynika z akt sprawy, oprócz raportu o oddziaływaniu na środowisko, który był wielokrotnie uzupełniany w toku postępowania, inwestor przedstawił szereg dodatkowych dokumentów, z których każdy został sporządzony przez uprawnionych specjalistów. Nie można również tracić z pola widzenia, że uzgodnienia dokonywane były przez organy, które mają charakter specjalistyczny. Brak przy tym uzasadnionych przesłanek do kwestionowania poprawności i rzetelności sporządzanych na potrzeby prowadzonego postępowania dokumentów ani wniosków z nich wynikających. Uprawnione było zatem przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd I instancji w oparciu o stanowisko specjalistycznych podmiotów, że nie ma związku między planowaną inwestycją a zwiększeniem zagrożenia powodziowego, a co za tym idzie nie ma potrzeby poszukiwania rozwiązań takiego problemu w postaci nałożenia na inwestora obowiązku budowy przepompowni wód.

Trafnie zatem skonstatował Sąd I instancji, że lokalna społeczność, która w związku z występującymi z uwagi na bliskość Wisły powodziami obawia się zagrożenia powodziowego, chce niejako przy okazji planowanego przedsięwzięcia przerzucić na inwestora ciężar budowy przepompowni. W aktach sprawy znajdują się liczne pisma mieszkańców okolicznych miejscowości, które wskazują na istniejące już od dawna zagrożenie powodziowe, a nawet występujące w przeszłości przypadki zalewania terenów. Powyższe wskazuje, że obawa przed powodzią istniała niezależnie od faktu planowania spornego przedsięwzięcia.

Prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych odnośnie braku związku między planowanym przedsięwzięciem a wzrostem zagrożenia powodziowego czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a.

W konsekwencji za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy środowiskowej, zgodnie z którym w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ nakłada obowiązek tych działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ miałby na podstawie tego przepisu prawo do nałożenia obowiązku budowy przepompowni wód, jeśli służyłoby to zapobieganiu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie wpływało na wzrost zagrożenia powodziowego, brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, a w efekcie - nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.