Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3205/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art.. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz umorzenia postępowania w części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].09.2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, j.t.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, j.t. ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez E. K., reprezentowanego przez r. pr. P. K., na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w części odmowy uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

E. K., reprezentowany przez radcę prawnego P. K., pismem z 25 października 2017 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Nr [...] z [...].12.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...], na działce ew. nr[...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], wydanej na rzecz spółki [...] S.A. Jako przesłankę do wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2017 r., odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], położonych w budynku w Al. [...] w [...].

Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...]r., oraz odmówił uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Wniesienie podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. O wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się więc w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Organ powołał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w ramach pierwszego, wstępnego etapu, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia: podmiotowe i przedmiotowe oraz czy wniosek został złożony w ustawowym terminie. Wskazano, że postępowanie administracyjne można skutecznie wznowić tylko na wniosek strony bądź też działając z urzędu. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że ma miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż nie ulega wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożył podmiot, niebędący stroną w sprawie. Powyższe w ocenie organu było okolicznością oczywistą i niebudząca wątpliwości, a organ I instancji nie musiał podejmować żadnych czynności wyjaśniających kwestię braku legitymacji skarżącego jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

SKO wskazało, że już uprzednio przedmiotem rozpatrywania Kolegium było postępowanie wznowieniowe w sprawie tej samej decyzji ostatecznej, tj. Nr [...]z [...].12.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], prowadzone na wniosek E. K., podającego jako przesłankę do jego wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ramach tego postępowania ustalono, że E. K. był członkiem uznanej za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...], lecz z samego faktu bycia jej członkiem (w związku z przysługującym mu prawem własności do lokalu w przedmiotowym budynku), nie wynika automatycznie uzyskanie przymiotu strony tego postępowania. Powołano, że wnioskodawca nie wykazał również, ażeby posiadał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, pomimo wezwania. Organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z [...].12.2013 r., została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/17, natomiast uchylenie to nastąpiło z innych przyczyn. W wyroku tym Sąd jednoznacznie uznał za zasadne stwierdzenie, że E. K. nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al [...] w [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, który stanowi, że jeżeli lokali jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zatem w budynku przy Al. [...], gdzie lokali jest więcej niż siedem, Wspólnota reprezentowana była przez Zarząd. Zgoda na podjęcie działań, będących przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy została zaś udzielona ww. Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Stąd Sąd jednoznacznie stwierdził w wyroku, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją, należy uznać za chybiony.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO wskazał, że odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn formalnych, a wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek podmiotu, który bez wątpliwości nie jest stroną, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z uwagi na złożenie wniosku przez podmiot, któremu nie przysługuje prawo strony, postępowanie prawidłowo zostało zakończone wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast postanowienie z dnia [...] .01.2018 r. należało uchylić w zakresie drugiej części sentencji, tj. w części odmowy uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję. SKO wskazał, że istnienie wskazanych we wniosku podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji publicznej nie może zatem odmówić wznowienia postępowania powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia. Wskazano, że organ nie może w sentencji postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jednocześnie odmawiać uchylenia tej decyzji, jak to uczynił organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Rozstrzygnięcie takie zarezerwowane jest bowiem dla etapu drugiego, w którym organ - stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Powołano, że w myśl art. 149 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł E. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 28 kpa poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w sytuacji gdy z racji posiadania odrębnej własności lokalu w przedmiotowym budynku oraz współwłasności części budynku i urządzeń, a także określonej części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu, skarżący powinien być uznany za stronę w/w postępowania o wydanie warunków zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 144 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Nr [...], Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].01.2018 r. (znak sprawy [...]) w zakresie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na brak przymiotu strony, w sytuacji gdy skarżący powinien być uznany za stronę w/w postępowania o wydanie warunków zabudowy, a ponadto w sprawie wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a obecnie winny skutkować uchyleniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy;

- art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa - poprzez niewznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości przy Al. [...] w [...], w sytuacji wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, które nie były znane organowi wydającemu tą decyzję, a obecnie winny skutkować jej uchyleniem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowej stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postępowanie w przedmiocie wznowienia jest postępowaniem dwuetapowym. Na pierwszym etapie – zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., badaniu podlegają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Organ winien więc zbadać, czy podanie o wznowienie zostało złożone przez stronę postępowania oraz czy zostało złożone w terminie. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia tych przesłanek dochodzi do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. o wznowieniu postępowania, a w dalszym toku sprawy organ przeprowadza postępowanie i ocenia czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły i rozstrzyga co do istoty sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie posiada przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a i nie ma legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego. Brak legitymacji skarżącego był okolicznością oczywistą, niewymagającą prowadzenia żadnego postępowania dowodowego ze strony organu I instancji i uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania (wyrok NSA z 24.01.2018 r. II OSK 872/16, Lex 2447078).

SKO w zaskarżonym postanowieniu przytoczyło szczegółowo okoliczności dotyczące postępowania w sprawie tej samej decyzji ostatecznej, tj. Nr [...] z [...].12.2013 r., zakończonej wydaniem przez SKO decyzji z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] oraz wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku uchylającego ww. decyzję Kolegium ( IV SA/Wa 1419/17) i Sąd orzekający w sprawie w całości podziela te ustalenia organu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że E. K. nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al [...] w [...]. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].12.2013 r. ustalającej warunki zabudowy, Wspólnota budynku Al. [...] była reprezentowana przez Zarząd – zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgoda na podjęcie działań, będących przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy została zaś udzielona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości uchwałą nr [...] r. z [...] kwietnia 2012 r.

Prawidłowa jest więc ocena organu odwoławczego, że skarżący nie posiada legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].12.2013 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. postępowanie winno zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest bezzasadny. Powoływane przez skarżącego w skardze wyroki NSA (I OSK 1991/15, I OSK 2812/15, II OSK 1059/10, II OSK 310/05) zostały wydane w sprawach o zupełnie innych okolicznościach faktycznych i dotyczą legitymacji do występowania jako strona w sprawach dekretowych, w których rozstrzygano o prawie do nieruchomości oraz sprawach dotyczących samego procesu budowlanego.

Ponadto wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego. Zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje nowych praw i obowiązków, nie ogranicza korzystania z nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli, nie wpływa na wymiar opłat i podatków. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, że członek Wspólnoty Mieszkaniowej zgłaszający udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, musi wykazać istnienie swojego indywidualnego interesu prawnego, a nie faktycznego (II OSK 852/08 wyrok NSA z 28.05.2009 r, II OSK 102/10 wyrok NSA 20.01.2011 r. CBOSA).

Zasadnie również organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie istnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie tych okoliczności może być prowadzone dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem w fazie drugiej postępowania wznowieniowego organ dokonuje oceny okoliczności z art. 145 § 1 k.p.a. i w zależności od ustaleń stanu faktycznego, po ocenie materiału dowodowego, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji, bądź uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że rozstrzygniecie SKO jest zgodne z prawem. Kolegium prawidłowo uchyliło postanowienie w części odmowy uchylenia decyzji z [...].12.2013 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji oraz zasadnie utrzymało w pozostałej części zaskarżone postanowienie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw, z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. są bezzasadne.

Również nie doszło do naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 19.04.2017 r. II OSK 484/17, zgodnie z którym " jeśli organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma on obowiązku wydawania orzeczenia i wszczynania z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym również jego wznowienie - jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia (wznowienia) przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia" (LEX nr 2316013).

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie SKO zapadło w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, i tylko w takim zakresie możliwa była kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.