Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2162/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 i art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 50 i art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 68/16 w sprawie ze skargi D. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 68/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Burmistrz Goleniowa, po rozpoznaniu wniosku z dnia 25 września 2014 r. D. M. i M. M. (dalej: skarżący), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra wraz ze zmianą konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] w G.. Przedmiotowa decyzja została wydana dla potrzeb postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Goleniowie (dalej: PINB).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. F. i M. F. (dalej: uczestnicy postępowania), zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Powołali się także na naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek.

W uzasadnieniu wskazali, że dla działki objętej inwestycją istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], na podstawie której została wydana na rzecz skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. W oparciu o przedmiotowe decyzje zrealizowali oni inwestycję w 2008 r. Następnie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zrealizowane w oparciu o nią roboty budowlane uznane zostały za samowolę budowlaną. Obecnie toczy się postępowanie naprawcze, które w ocenie uczestników postępowania powinno być prowadzone w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Zarzucili, że pomimo złożenia nowych dowodów, organ I instancji nie zawiadomił ich o możliwości zapoznania się z nowym projektem decyzji i nie zapewnił prawa wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego. Wskazali, że stanowiąca przedmiot decyzji inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", gdyż nie jest zgodna z zabudową sąsiednich działek, na których posadowione są budynki mieszkalne z dachem płaskim lub stromym wielospadowym, o prostopadłym lub równoległym układzie kalenicy głównej. Co więcej ustalony kąt nachylenia dachu będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i naruszać interes osób trzecich.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdziło, że z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłej, planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, ewentualnie polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazało, że w orzecznictwie sądowym i administracyjnym powszechnie przyjmuje się, że decyzja ta może być wydana ponadto w procesie legalizacji samowoli budowlanej, na potrzeby wykazania zgodności nielegalnie wybudowanego obiektu z zasadami zagospodarowania terenu. Inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w warunkach niniejszej sprawy w pierwszej w kolejności należy ocenić, czy zrealizowane przez inwestorów przedsięwzięcie budowlane stanowi samowolę budowlaną, dla której powinna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie nie jest legalizacją samowoli budowlanej, lecz postępowaniem tzw. naprawczym, zmierzającym do umożliwienia inwestorowi usankcjonowania robót budowlanych przeprowadzonych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została usunięta z obrotu prawnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2014 r., w której uzasadnieniu organ ten stwierdził jednoznacznie, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] maja 2007 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra i zmianie konstrukcji dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie ma zatem potrzeby wzywać skarżących o wydanie ponownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. WINB stwierdził w sposób kategoryczny, iż w postępowaniu naprawczym w przedmiotowej sprawie nie jest potrzebna nowa decyzja o warunkach zabudowy, gdyż skarżący posiadają ważną decyzję o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze Kolegium dodało, że postępowanie naprawcze stanowi odrębny rodzaj postępowania, regulowany przepisami art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: ustawa - Prawo budowlane), wynikający ze szczególnej sytuacji, w której inwestor prowadzi budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w późniejszym czasie zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego powodując, że roboty te są wykonane w istocie bez decyzji zezwalającej na nie. Różnica pomiędzy postępowaniem naprawczym, a postępowaniem legalizacyjnym polega na tym, że w przypadku tego pierwszego w chwili przystąpienia do wykonywania prac inwestor legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę, podczas, gdy przy samowoli budowlanej inwestor wykonuje roboty budowlane bez jakichkolwiek pozwoleń.

W warunkach niniejszej sprawy Kolegium, uznając, że skarżący są bez wątpienia stronami postępowania naprawczego, stwierdziło, że w tych okolicznościach dla istniejącego już obiektu nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Dodało jednocześnie, że skarżący w toku całego postępowania nie kwestionowali, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreśliło, że od sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Nie można uznać wówczas, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest wtedy na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają natomiast organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W takiej sytuacji brak jest przepisu pozwalającego wydać decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium uznało zatem, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane (tak również: wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09), co prowadzi do wniosku, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 59 ust 1 u.p.z.p. Wobec tego Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, a wobec faktu, iż nie było potrzeby prowadzenia ponownie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia sprawy, wydało orzeczenie reformatoryjne.

W skardze na przedmiotową decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji nienależyte rozpoznanie sprawy oraz pominięcie okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. z uwagi na parametry w niej wskazane dotyczyła innej inwestycji,

b. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżących do organów w wyniku zaniechania wyjaśnienia intencji strony, co skutkowało brakiem rozpoznania ich rzeczywistych intencji oraz zaniechania informowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących postępowania, które to naruszenie doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia, naruszającego w sposób rażący ich interes,

2/ prawa materialnego, tj. art. 59 ust 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, kiedy istnienie wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza wydania następnej decyzji, a jedynie obliguje organ do zbadania rodzaju inwestycji, której dotyczy decyzja (a uprzednio wniosek o jej wydanie), czego Kolegium zaniechało.

Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżących zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, kiedy pozostawały do wyjaśnienia istotne okoliczności sprawy mające wpływ na treść jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. określała parametry inne niż te, które wskazane są w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Zauważył, że po wydaniu pierwszej decyzji, na skutek zgłaszanych przez uczestników postępowania wątpliwości, dostosowywali inwestycję do wymogów, jakie nakładał na nich organ, doprowadzając ją tym samym do stanu zgodnego z prawem. Analiza obu wskazanych decyzji wykazuje, iż dotyczą one różnych inwestycji, o czym świadczą wskazane w nich parametry. Podniósł, iż parametry określają zamierzenie budowlane, jakie inwestor ma zrealizować, zaś o znaczeniu jakie mają one dla skonkretyzowania inwestycji oraz odnośnie charakteru jaki ma decyzja o warunkach zabudowy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, stwierdzając, że organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących przyznał, iż faktem jest, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2007 r. skarżący otrzymali warunki zabudowy. W późniejszym jednak czasie pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany nie zostały zaakceptowane przez organ, co obligowało ich do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym zmieniły się okoliczności dotyczące inwestycji. Wskazał, iż zgodnie z poglądem judykatury podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 562/13).

Zdaniem pełnomocnika skarżących, Kolegium dokonało pobieżnej i niewyczerpującej analizy materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nierzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Fakt, iż istniała decyzja o warunkach zabudowy dotycząca nieruchomości skarżących zobowiązywał organ do zbadania treści tej decyzji i ustalenia, czy pomiędzy tą decyzją, a decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. zachodzi pełna tożsamość. Pełnomocnik skarżących wskazał jednocześnie, że skarżący złożyli wniosek o wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość, a wygaśnięcie jest uzasadnione słusznym interesem strony.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło również o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przytoczeniu art. 59 u.p.z.p., wskazał, że z przepisu tego wynika, iż ustalenie warunków zabudowy jest co do zasady niezbędne dla każdego zamierzenia powodującego zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także polegającą na zmianie przeznaczenia terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, czy na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dodał, że w oparciu o powyższy przepis orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Stwierdził, że przychyla się do tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle której w przypadku legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w trybie określonym w art. 48 i 49b ustawy - Prawo budowlane niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora nowych warunków zabudowy (patrz wyroki: NSA o sygn. akt II OSK 1725/09 i II OSK 1451/09 oraz WSA o sygn. akt II SA/Go 623/12 i II SA/Gl 961/14).

W konsekwencji, skoro organ prowadzący postępowanie naprawcze nie ma podstaw do żądania nowych warunków zabudowy (i decyzji takiej nie żądał - decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2014 r.), a niniejsza sprawa dotyczy prac budowlanych już wykonanych, a nie zamiaru realizacji inwestycji, Sąd podzielił stanowisko Kolegium o braku podstaw do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego w niniejszej sprawie nie może być zastosowana, bowiem ma ona zastosowanie jedynie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych.

Reasumując Sąd stwierdził, że Kolegium właściwie uznało zebrany materiał dowodowy za wystarczający i właściwie go oceniło, a w konsekwencji wydało decyzję zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 59 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyklucza wydanie następnej, w sytuacji gdy dla danego terenu może być wydanych więcej niż jedna decyzja tego rodzaju, o ile dotyczą one innych inwestycji, co obligowało Sąd do zbadania rodzaju inwestycji, której dotyczy decyzja oraz intencji inwestora, czego Sąd w niniejszej sprawie zaniechał,

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, 77 i 138 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującej analizy postępowania dowodowego i zaniechanie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, w sytuacji kiedy pozostawały do wyjaśnienia istotne okoliczności sprawy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] lutego 2015 r.,

b. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy postępowania dowodowego, która doprowadziła do bezzasadnego ustalenia, że organ prowadzący postępowanie naprawcze nie żądał przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji kiedy uczynił to w wezwaniu z dnia 19 września 2014 r.,

c. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżących do władzy publicznej w wyniku pominięcia okoliczności związanych z przeprowadzonym przez organ I instancji wyczerpującym postępowaniem o udzielenie warunków zabudowy, co skutkowało brakiem rozpoznania ich rzeczywistych intencji oraz zaniechaniem informowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących postępowania, które to naruszenie doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia, naruszającego w sposób rażący ich interes.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, powtarzając w części argumenty podniesione w skardze, stwierdził, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uznając, że z uwagi na ustalenie w przeszłości warunków zabudowy nie mogą być ustalone kolejne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12, wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Powołując się z kolei na przytoczone już w skardze stanowisko NSA z wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, wskazał, że jeśli chodzi o okoliczności związane z określeniem rodzaju inwestycji to kryterium rozróżniającym inwestycje są jej parametry, albowiem to one określają zamierzenie budowlane, jakie inwestor ma zrealizować. Sąd był zatem zobowiązany do zbadania etapu, na jakim znajduje się inwestycja, rodzaju inwestycji, której dotyczy decyzja oraz czy pomiędzy pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, a kolejną zachodzi pełna tożsamość.

W ocenie pełnomocnika skarżących, analiza decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. wykazuje, że dotyczą one dwóch różnych inwestycji. Stwierdził, że Sąd I instancji pominął okoliczności związane z tym, że postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. było przeprowadzone w sposób kompleksowy, wyczerpujący i z uwzględnieniem interesów wszystkich stron postepowania. Skoro zaś pozostawały uzasadnione wątpliwości co do inwestycji, jej przebiegu, etapu, na którym się znajduje oraz dotyczących ją okoliczności, to Sąd powinien przekazać sprawę organowi do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Zauważył przy tym, iż niezasadne było stwierdzenie Sądu, że organ prowadzący postępowanie naprawcze nie wzywał skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Organ uczynił to w wezwaniu z dnia 19 września 2014 r., a to skutkowało złożeniem przez skarżących wniosku o jej wydanie. Jak stwierdził pełnomocnik skarżących sytuacja, w której znaleźli się obecnie w sposób znaczący narusza ich zaufanie do władzy publicznej. Wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. mając pełną świadomość wydania uprzednio decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Organ ten przeprowadził na nieruchomości skarżących oględziny i posiadając wiedzę, co do tego, czego dotyczy obecna inwestycja, na jakim etapie się znajduje oraz czy jest zgodna z przepisami, nie miał żadnych zastrzeżeń. Pełnomocnik skarżących wskazał, że wszelkie czynności, jakie podejmowali skarżący były zgodne z żądaniami kolejnych organów. Składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który określał inne parametry inwestycji pozostawali natomiast w przekonaniu, że czynność ta doprowadzi do zakończenia wieloletniego postepowania. Sąd I instancji dokonał natomiast pobieżnej analizy materiału dowodowego, pominął szereg okoliczności wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na wstępie wskazać należy, że proces inwestycyjno-budowlany stanowi całokształt czynności niezbędnych do zrealizowania określonej inwestycji budowlanej. Są to czynności zarówno o charakterze prawnym, jak i faktycznym, tworzące specyficzne ciągi – układy czynności, pomiędzy którymi zachodzi związek czasowy, przyczynowy i prawny.

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlany decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Rozpoczęcie robót budowalnych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Słuszne jest tym samym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak np.: NSA w wyrokach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, i z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 146/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W warunkach niniejszej sprawy, prawdą jest - jak wskazał pełnomocnik skarżących - że w toku postępowania naprawczego PINB, pismem z dnia 19 września 2014 r., wezwał skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym wezwaniem postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. postanowił też zawiesić postępowanie z urzędu, stwierdzając w jego uzasadnieniu, że aby zakończyć postępowanie naprawcze niezbędne jest przedłożenie przedmiotowej decyzji. W tych okolicznościach faktycznych skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 22 września 2014 r.

Podkreślić jednak należy, co pełnomocnik skarżących pomija, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. WINB, uchylając postanowienie z dnia [...] października 2014 r. i umarzając postępowanie wpadkowe, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyraźnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. Nie ma zatem potrzeby wzywać skarżących do wystąpienia o wydanie ponownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani zawieszać postępowania do czasu jego wydania.

W niniejszej sprawie nie ma tym samym podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do realizowanej inwestycji. W postępowaniu naprawczym nie jest ona wymagana. W tych okolicznościach, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie wskazanym przez pełnomocnika skarżących, bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy zostały w niej ustalone na etapie postępowania odwoławczego.

Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony natomiast do wypowiadania się co do prawidłowości toczącego się postępowania naprawczego w stosunku do realizowanej inwestycji i kwalifikacji przeprowadzonych w jej ramach robót budowlanych.

Stwierdzić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Sądu I instancji, wyrażony już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b ustawy - Prawo budowlane, bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, okazały się nieusprawiedliwione. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.