Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1146/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 47a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1299.2021.KPA-11 w przedmiocie uchylenia pozwolenia konserwatorskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz w zakresie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fermy [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") znak: DOZ-OAiK.650.1299.2021.KPA-11 z 14 kwietnia 2022 r. uchylająca pozwolenie konserwatorskie w części, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent [...], działając na podstawie Porozumienia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem [...] w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2011 r., Nr 202, poz. 3506), decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w zakresie rozbudowy, nadbudowy oraz konserwacji budynku spichlerza (budynek A) oraz magazynu drobnicy (budynek B) wraz z przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania na funkcję biurową (usługową), z parkingami wbudowanymi, rozbiórką części obiektów oraz budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej przy ul. K.(budynek A) i ul. K.(budynek B) w zespole budynków Portu Miejskiego we W., zgodnie z projektem budowlanym autorstwa arch. M. S. i programem konserwatorskim autorstwa mgr B. J.; a także ustalił termin ważności pozwolenia do 31 grudnia 2023 r.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu pismem z 28 września 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ww. decyzji Prezydenta W. Powyższe zawiadomienie skarżącej doręczono 19 listopada 2021 r.

Dalej, Minister postanowieniem znak: DOZ-OAiK.650.1299.2021.KPA-3 z 6 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 47a ust. 3, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 – dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta W. z 2020 r. Postanowienie to doręczono skarżącej również w dniu 19 listopada 2021 r.

Pismem z 24 listopada 2021 r. organ poinformował strony, że w dniu 14 grudnia 2021 r. odbędą się oględziny terenu przedmiotowej inwestycji, a pismo to zostało doręczone skarżącej 14 grudnia 2021 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych). Z uwagi na ustanowienie przez skarżącą w sprawie pełnomocnika – radcę prawnego A. K., w aktach administracyjnych znajdują się dwie notatki służbowe z 13 grudnia 2021 r. sporządzone przez pracownika organu. Z powyższych notatek wynika, że pracownik organu poinformował telefonicznie w dniu 10 grudnia 2021 r. pełnomocnika skarżącej o planowanych oględzinach wyznaczonych na dzień 14 grudnia 2021 r.

W dniu 14 grudnia 2021 r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji, w której (jak wynika z protokołu oględzin) udział wzięli przedstawiciele Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Inwestor oraz jego pełnomocnicy nie byli obecni podczas oględzin. W związku z ustaleniami poczynionymi podczas ww. oględzin, pracownik organu w dniu 16 grudnia 2021 r. sporządził notatkę służbową stanowiącą rekomendację do powołania posiedzenia Głównej Komisji Konserwatorskiej. W dniu 7 kwietnia 2022 r. odbyło się posiedzenie Głównej Komisji Konserwatorskiej, która podjęła uchwałę rekomendującą podjęcie działań mających na celu zachowanie wszystkich oryginalnych elementów konstrukcyjnych części środkowej (zachowanej) spichlerza, jak również elementów wystroju i wyposażenia związanych z funkcją budynku.

Następnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: DOZ-OAiK.650.1299.2021.KPA-11 z 14 kwietnia 2022 r., podjętą na podstawie art. 47a ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 104 i art. 108 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w części odnoszącej się do budynku spichlerza (budynek A) przy ul. K. we W., odstąpił od uchylenia lub zmiany ww. decyzji Prezydenta W. w odniesieniu do prac dotyczących budynku magazynu drobnicy (budynek B) przy ul. K. we W. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że budynek spichlerza (A) przy ul. K.oraz budynek magazynu drobnicy (B) przy ul. K. zostały wpisane indywidualnie do rejestru zabytków jako komponenty zespołu Portu Miejskiego przy ul. K. we W., decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 czerwca 2010 r. pod numerem [...], roboty obecnie realizowane przy tych budynkach mają umocowanie w decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r.

Dalej Minister podał, że (zgodnie z dokumentacją zaakceptowaną ww. decyzją Prezydenta W.) zakres przewidywanych rozbiórek oryginalnej substancji materialnej w obrębie wnętrz spichlerza jest znaczący, bo obejmuje część granitowych podpór w piwnicy (całość w segmentach bocznych i środkowy rząd w segmencie środkowym), strop nad piwnicą segmentów bocznych i częściowo strop piwnicy w części środkowej, stropy pozostałych kondygnacji poza fragmentem (niekonstrukcyjnym) okalającym środkowe rzędy podpór, ok. 66 % drewnianej konstrukcji podpór. Natomiast w odniesieniu do budynku magazynu drobnicy projektowane jest wyburzenie całkowite wnętrza części naziemnej i większej części stropu nad piwnicą (w tym środkowego rzędu żelbetowych podpór w związku z budową parkingu podziemnego). Wskazując na powyższe organ powołał się jednocześnie na ekspertyzę techniczną przedmiotowej inwestycji, sporządzoną przez mgr. inż. P. G. w styczniu 2020 r., zgodnie z którą, nie występuje zagrożenie naruszenia stateczności ww. obiektów. Fundamenty, podpory w obrębie piwnic, ściany piwnic i kondygnacji naziemnych zachowały się w dobrym stanie. Stropy nad piwnicą obu budynków są w większości w zadawalającym stanie technicznym. Odnośnie do konstrukcji stropów partii naziemnych ww. budowli odnotowano, że budynek A [spichlerz] ma dość dobry stan techniczny, a ich planowana rozbiórka jest związana wyłącznie ze zmianą funkcji. W części opinii odnoszącej się do budynku B [magazynu drobnicy] stwierdzono natomiast, że konstrukcja wewnętrzna drewniana i żelbetowa jest w miernym stanie technicznym i wymaga niezwłocznej naprawy lub wymiany.

Minister podał również, że w dniu 14 grudnia 2021 r. odbyły się oględziny przedmiotowych obiektów, podczas których stwierdzono, że otoczenie obiektów wskazuje w sposób jednoznaczny, że inwestycja jest w toku (zgromadzony sprzęt budowlany i materiały, zaawansowanie wykonanych prac). Przedstawiciele organu odnotowali wykonanie przeważającej większości działań ingerujących we wnętrza magazynu drobnicy. Zostały usunięte wszystkie przegrody wewnętrzne w części naziemnej oraz konstrukcja dachu. Pozostały mury obwodowe. Zauważono, że w obrębie piwnicy trwają prace mające na celu odtworzenie stropu. W odniesieniu do budynku spichlerza odnotowano, że obiekt zachowuje mury obwodowe i konstrukcję dachu. Niedostępny był widok wnętrz. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, świadczą o tym, że do chwili wydania ww. decyzji z [...] kwietnia 2022 r. nie były prowadzone prace wyburzeniowe w obrębie centralnej części spichlerza, która jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków.

Minister zauważył także, że zwrócił się Głównej Komisji Konserwatorskiej o wydanie opinii w sprawie, która działając w ramach kompetencji określonych w art. 47a i art. 98 u.o.z., podjęła uchwałę zawierającą rekomendację do podjęcia działań mających na celu zachowanie wszystkich oryginalnych elementów konstrukcyjnych części środkowej (zachowanej) spichlerza, jak również elementów wystroju i wyposażenia związanych z funkcją budynku.

Analizując całokształt okoliczności Minister w konsekwencji przyjął, że pozwolenie z [...] czerwca 2020 r. obejmuje bardzo znaczny zakres rozbiórki zabytkowych obiektów. Przewiduje się zachowanie ścian obwodowych oraz w przypadku budynku spichlerza fragmentaryczne części podpór i stropów – w charakterze tzw. świadków. Materiał dowodowy dotyczący oceny kondycji technicznej konstrukcji wewnętrznych tego obiektu nie stanowi merytorycznego uzasadnienia dla decyzji o konieczności podjęcia tak daleko idących działań rozbiórkowych, prowadzących do uszczuplenia oryginalnej substancji zabytku. Drewniane wewnętrzne elementy konstrukcyjne (stropy i podpory) w obrębie ww. budynku stanowią interesujące rozwiązania technologiczne, mające znaczny udział w budowaniu wartości zabytkowych zespołu Portu Miejskiego we W. To, zdaniem Ministra, dostatecznie dowodzi, że realizacja przedmiotowej inwestycji, obejmującej likwidację przeważającej części konstrukcji wewnętrznej budynku spichlerza, spowoduje zniszczenie substancji materialnej tej nieruchomości, co wypełnia przesłankę z art. 47a ust. 1 pkt 2 u.o.z. Minister przyjął w efekcie, że w zawiązku z postępem realizacji inwestycji, stwierdzonym podczas oględzin 14 grudnia 2021 r., zasadne jest wydanie decyzji uchylającej przedmiotowe pozwolenie konserwatorskie w odniesieniu do robót dotyczących budynku spichlerza. Natomiast wobec stopnia zaawansowania inwestycji w odniesieniu do budynku magazynu drobnicy, odnotowanego podczas ww. oględzin, zasadne jest odstąpienie od uchylenia bądź zmiany ww. orzeczenia Prezydenta W. Całokształt działań naruszających oryginalną konstrukcję wewnętrzną tego obiektu został już bowiem zrealizowany.

Minister uznał również, że w przeprowadzonym postepowaniu administracyjnym zaszła konieczność odstąpienia od zasady wysłuchania stron określonej w art. 10 k.p.a., a to wobec istotnego zagrożenia dla substancji materialnej omawianego budynku spichlerza, związanego z postępem prac przewidzianych w decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. Realizacja całokształtu działań określonych w ww. decyzji, dotyczących budynku spichlerza, stanowiłaby niepowetowaną stratę materialną, wyrażającą się w likwidacji oryginalnej, historycznej konstrukcji wewnętrznej ww. nieruchomości, współtworzącej jej wartości zabytkowe.

Wydanej decyzji Minister nadał rygor natychmiastowej wykonalności; uzasadnił to istnieniem realnego zagrożenia interesu społecznego, polegającego na groźbie zniszczenia zabytku – spichlerza należącego do zespołu Portu Miejskiego we W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2022 r. wniosła skarżąca Fermy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej - odnoszącej się do budynku spichlerza i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, względnie stwierdzenia jej nieważności w ww. zakresie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, tj.:

1) art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób całkowicie zaprzeczający zasadzie zaufania do władzy publicznej oraz zasadzie informowania stron wynikającej z przywołanych przepisów, tj. inicjowanie czynności dowodowych w sposób uniemożliwiający uczestnictwo strony (za to z udziałem osób postronnych oraz mediów) i pomijanie próśb o zmianę ich terminu bądź powtórzenie, brak odpowiedzi na wnioski strony kierowane do organu zmierzające do zagwarantowania ścisłego realizowania orzeczeń organu, ignorowanie zastrzeżeń formułowanych przez stronę do przesłanych dokumentów (protokół oględzin), pominięcie umożliwienia stronie zapoznania się i wypowiedzenia się co do materiału w sprawie i nagłe zakończenie sprawy decyzją nieprzystającą do stanu faktycznego z chwili zakończenia sprawy z rygorem natychmiastowej wykonalności;

2) art. 10 § 1 k.p.a., którego naruszenie ma w niniejszej sprawie charakter rażący: zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym oprócz pism pochodzących od podmiotów trzecich i oględzin przeprowadzonych bez udziału strony oraz bez wejścia do wnętrza budynku A, który okazał się przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie przeprowadzono żadnych innych dowodów; strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do nich (za to np. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków był zarówno obecny na oględzinach, jak i umożliwiono mu wypowiedzenie się podczas posiedzenia Głównej Komisji Konserwatorskiej w dniu [...] lutego 2022 r.), a postępowanie przeciągające się od października, zostało nagle zakończone bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz przedstawienia swojego stanowiska w ogóle; przy czym brak było podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a.;

3) art. 80 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu należytego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności wobec przeprowadzenia oględzin stanowiących podstawę ustaleń faktycznych organu z pominięciem udziału strony, co uniemożliwiło udostępnienie organowi wnętrza budynku A, formułowanie domniemań dotyczących stanu tego wnętrza na podstawie bliżej nieokreślonych domysłów i niepotwierdzonych w żaden sposób informacji rzekomo posiadanych przez organ (czemu dano wyraz w treści protokołu oględzin z 14 grudnia 2021 r.), braku potwierdzenia tego stanu jakimkolwiek innym dowodem oraz nieuprawnione przyjęcie założeń co do tego stanu na dzień wydawania decyzji tj. 14 kwietnia 2022 r. (co stanowiło naruszenie art. 80 k.p.a.); podczas gdy w tym momencie stan faktyczny budynku był zupełnie odmienny od ustaleń organu, a tym samym – brak było podstaw do zastosowania art. 47a u.o.z., który jest podstawą rozstrzygnięcia;

4) art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich rażące naruszenie tj. brak zawiadomienia strony o oględzinach na siedem dni przed ich terminem (zawiadomienie odebrano w [...] w dniu oględzin) i przeprowadzenie kluczowego dla rozstrzygnięcia dowodu w sprawie bez udziału strony rażąco naruszając jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz art. 79 § 2 k.p.a., co w efekcie uniemożliwiło osobom przeprowadzającym oględziny na dostęp do budynku A i stwierdzenie faktycznego stanu wnętrza tego budynku;

5) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania, w którym faktycznie odmówiono stronie udziału połączone z przyjęciem za udowodnione okoliczności, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć, mimo braku przesłanek wynikających z art. 10 § 2 k.p.a. tj. nie istniał stan "grożącej niepowetowanej szkody materialnej" w postaci perspektywy realizacji działań określonych w decyzji nr [...] (czego organ wydając decyzję z pominięciem prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy po prostu nie sprawdził);

6) art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy mimo jednoznacznej dyspozycji wynikającej z tego przepisu wymagającej przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, co uniemożliwiło skarżącej przedstawienie faktycznego stanu budynku A i w efekcie doprowadziło do procedowania w sprawie na podstawie protokołu oględzin zawierającego szereg przypuszczeń, a nie realnie dokonanych ustaleń faktycznych;

7) art. 108 k.p.a. polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z powołaniem się na istnienie zagrożenia zniszczenia zabytku, podczas gdy w momencie wydawania decyzji ryzyko to już nie istniało, a tym samym brak było podstaw do zastosowania przywołanego przepisu.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 1 u.o.z. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, której stan faktyczny całkowicie nie przystawał do hipotezy normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie, a do czego doprowadziły zaniechania organu w zakresie umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, które przełożyły się na oparcie "ustaleń faktycznych" (protokół oględzin z 14 grudnia 2021 r.) na przypuszczeniach co do realnego stanu wnętrza budynku A, a nie faktycznym jego zbadaniu oraz wydanie orzeczenia już po zmianach tego stanu substancji budynku A w stosunku do sytuacji z 14 grudnia 2021 r., tj. po zrealizowaniu przez skarżącą po wygaśnięciu postanowienia o wstrzymaniu decyzji nr [...] istotnej części prac m.in. w budynku A, którego dotyczy postanowienie. W ocenie skarżącej niezależnie od powyższego (tj. oceny stanu budynku A na moment wstrzymania prac na skutek postanowienia z [...] października 2021 r. oraz na moment wstrzymania prac po wydaniu zaskarżonej decyzji), w sprawie nie zostały spełnione przesłanki co do zagrożenia zabytku tj. uszczerbku dla jego wartości albo uszkodzenia/zniszczenia, jako że zakres prac przewidziany projektem na podstawie którego skarżąca realizowała prace pozostaje w zgodności z założeniami, o których mowa w uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej z [...] kwietnia 2022 r. i zmierza do poprawienia stanu zabytku i utrzymywania tego lepszego stanu; co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji mimo braku istnienia przesłanek z art. 47a u.o.z., na które powołano się w uzasadnieniu, a tym samym błędnego zastosowania przepisu w sprawie; które to naruszenia w ocenie skarżącej uzasadniają zakwalifikowanie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie na skutek nieuprawnionego zastosowania w sprawie art. 47a ust. 1 u.o.z., zasad demokratycznego państwa prawnego i legalizmu działania organów administracji, tj. doprowadzenie do naruszenia praw wynikających z ważnych i obowiązujących decyzji uzyskanych przez skarżącą oraz jej prawa własności poprzez wydanie decyzji opartej na swobodnym uznaniu z naruszeniem granic tego uznania i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i weryfikacji podstaw do zastosowania nadzwyczajnego upoważnienia wynikającego z przywołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów z:

-dziennika budowy dotyczącego inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. celem wykazania treści wpisów dokonywanych w tym dzienniku co do robót realizowanych w budynku A oraz momentu realizacji tych robót, a w szczególności: potwierdzenia w dniu 17 sierpnia 2021 r. złego stanu technicznego ścian w budynku A; rozpoczęcia rozbiórki konstrukcji w budynku A w dniu 18 sierpnia 2021 r.; kontynuacji rozbiórki w budynku A wg. stanu na dzień 23 sierpnia 2021 r. i do 30 lutego 2021 r.; zalecenia rozbiórki ścian budynku A w dniu 30 sierpnia 2021 r.; rozbiórki fundamentów budynku A w dniu 11 października 2021 r.; wstrzymania prac w budynku A i B zgodnie z postanowieniem Ministra Kultury z 6 października 2021 r. w dniu 22 listopada 2021 r. odnotowanego w dzienniku budowy (postanowienie było dostarczone z dużym opóźnieniem); kontynuacji prac po wygaśnięciu mocy prawnej postanowienia o wstrzymaniu tj. od 3 marca 2022 r. – demontaż konstrukcji i poszycia dachowego w budynku A; częściowej rozbiórki konstrukcji drewnianej stropu i słupów w budynku A – wpis z 29 marca 2022 r. demontażu odnotowanego w dniu 31 marca 2022 r. kontynuacji rozbiórki elementów drewnianych w budynku A odnotowanej w dniu 28 marca 2022 r., w dniu 8 kwietnia 2022 r. i 14 kwietnia 2022 r.;

-wiadomości mailowej z 10 grudnia 2021 r. godz. 13:43 i godz. 13:46 oraz z 13 grudnia 2021 r. godz. 10:31 – skierowanych przez pełnomocnika do przedstawiciela firmy zarządzającej inwestycją, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. wyznaczonego jako osoba kontaktowa dla pełnomocnika we wszystkich kwestiach związanych z inwestycją i postępowaniami jej dotyczącymi, tj. dyrektora – P. K., celem wykazania niezwłocznie podjętych czynności w celu doprowadzenia do uczestnictwa strony (albo osób umocowanych) w oględzinach;

-wiadomości mailowej od P. K. z 13 grudnia 2021 r. godz. 13:20 celem wykazania braku informacji o oględzinach po stronie skarżącej;

-wiadomości mailowej z adresu sekretariat@fdw.pl z dnia 13 grudnia 2021 r. godz. 13:27 do pełnomocnika celem wykazania sprawdzenia przez skarżącą, czy faktycznie została zawiadomiona o oględzinach oraz ustalenia, że żadne zawiadomienie nie doszło i braku możliwości udziału osób umocowanych do reprezentacji oraz do udostępnienia zabezpieczonego terenu budowy z uwagi na zbyt krótki czas pomiędzy przekazaniem informacji pełnomocnikowi, a planowanym terminem oględzin;

-wiadomości mailowej z 18 lutego 2022 r. godz. 14:59 od pełnomocnika skarżącej na adres doz@kultura.gov.pl (przekazany po wielokrotnym usiłowaniu skontaktowania się przez pełnomocnika telefonicznie) z prośbą o odpowiedź na wniosek o wyjaśnienie postanowienia celem wykazania podejmowanych przez skarżącą za pośrednictwem pełnomocnika wielokrotnych i bezowocnych prób nawiązania kontaktu z organem w celu ustalenia przebiegu postępowania oraz tego, czy organ zareaguje na składane wnioski i pisma;

-wiadomości mailowej z 23 lutego 2022 r. godz. 12:12 skierowanej przez pełnomocnika do P. K. celem wykazania momentu, w którym udało się w końcu nawiązać kontakt z prowadzącą sprawę oraz uzyskanych informacji;

-pisma z 24 listopada 2021 r. skierowanego przez skarżącą do Urzędu Miejskiego W., Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta, Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz pisma z 8 grudnia 2021 r. skierowanego wraz z opinią techniczną dotyczącą zakresu wymaganych prac związanych z zabezpieczeniem budynku B przy K.we W. w związku ze wstrzymaniem postanowieniem Ministra wykonywania pozwolenia konserwatorskiego celem wykazania komunikowania właściwym organom przez skarżącą zakresu czynności planowanych na terenie inwestycji przed dokonaniem oględzin, a tym samym – wiedzy tych organów o zakresie prac zabezpieczających realizowanych od momentu otrzymania postanowienia z 6 października 2021 r. (przy czym – wiedzę tę winny mieć osoby biorące udział w oględzinach);

-dowodu z opinii biegłego celem wykazania braku przesłanek do przyjęcia, że realizacja inwestycji doprowadziłaby do wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 47a ust. 1 u.o.z., w szczególności, że mogłaby prowadzić do uszczerbku w jego wartości (przeciwnie – nie tylko by ją przywróciła, ale zwiększyła), albo uszkodzenia czy zniszczenia zabytku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła tak postawione zarzuty, wskazując przede wszystkim na to, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, którego efektem było praktycznie kompletne pozbawienie strony udziału w postępowaniu, co przełożyło się na brak ustalenia realnie istniejącego stanu faktycznego.

Skarżąca w ww. kontekście wskazała m.in., że organ oględziny przeprowadził bez prawidłowego zawiadomienia skarżącej o tych oględzinach, co skutkowało, że strona nie mogła w nich uczestniczyć. Same natomiast oględziny zostały przeprowadzone fragmentarycznie, a ustalenia faktyczne odnotowane w protokole oględzin opierały się na przypuszczeniach, a nie na realnej weryfikacji stanu faktycznego. Mimo wyrażenia przez skarżącą gotowości do powtórzenia oględzin z jej udziałem, organ to zignorował.

Dalej, skarżąca podkreśliła, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Głównej Komisji Konserwatorskiej, która została podjęta bez wiedzy i udziału skarżącej, a także bez możliwości zapoznania się wraz z możliwością odniesienia do materiałów i wypowiedzi stronie nie znanych, a stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy stanowi – w ocenie skarżącej, o naruszeniu art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. mającym znaczenie dla wyniku sprawy, jako że uchybienia powyższe doprowadziły z jednej strony do pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się i obrony jej praw, a z drugiej strony do istotnych braków w ustaleniach faktycznych, które przyjęto do wydania orzeczenia.

Skarżąca wskazała również na to, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniały przesłanki dla zastosowania art. 47a u.o.z., przy czym chodzi tu zarówno o osiągniecie ratio legis przepisu, jak i o zidentyfikowane w jego hipotezie zagrożenia (uszczerbek dla wartości zabytku albo uszkodzenie/zniszczenie zabytku). Stan budynku A istniejący w chwili wydania decyzji, zbliżony był do sytuacji budynku B stwierdzonej w trakcie oględzin w dniu 14 grudnia 2021 r. Skoro Minister uznał taki stan za uzasadniający odstąpienie od wydania decyzji w stosunku do budynku B, to konsekwentnie powinien był postąpić tak samo wobec budynku A. Skarżąca podkreśliła, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poza ogólnym powołaniem na zagrożenia, nie zidentyfikował tych zagrożeń przez odniesienie do stanu budynku A, co z jednej strony stanowi wadę orzeczenia w świetle art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a., a z drugiej strony oczywisty brak subsumpcji, który przekłada się na bezpodstawne zastosowanie przepisu w sprawie.

Skarżąca podała też, że o ile art. 47a u.o.z. stanowi wyjątkowe uprawnienie o charakterze nadzwyczajnym realizowane w ramach swobodnego uznania (dyskrecjonalnej władzy), o tyle nie sposób odczytywać go jako umocowania do działania całkowicie dowolnego, oderwanego od podstaw prawnych i faktycznych. Decyzja o zastosowaniu art. 47a u.o.z. musi zostać poprzedzona prawidłowym postępowaniem administracyjnym, w którym zostanie przeprowadzone rzeczowe postępowanie dowodowe, a organ faktycznie zbada przedmiot decyzji tj. zweryfikuje jego stan przed wydaniem decyzji (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło na żadnym etapie sprawy). Braki w tym zakresie kwalifikują decyzję jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniają jej uchylenie.

W odpowiedzi z 9 czerwca 2022 r. na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Przy piśmie z 28 października 2022 r. skarżąca złożyła do akt wydruk z dziennika budowy objęty wnioskiem dowodowym sformułowanym w skardze, a także dokumentację fotograficzną mającą ilustrować stan budynku A w kwietniu 2022 r., tj. na moment wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Minister w piśmie z 14 listopada 2022 r. wskazał m.in., że skarżąca nie została powiadomiona o miejscu i terminie posiedzenia Głównej Komisji Konserwatorskiej; do pisma załączono sprawozdanie-stenogram z posiedzenia Komisji w dniu [...] lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, tj. w zakresie odnoszącym się do budynku spichlerza (budynku A) i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: DOZ-OAiK.650.1299.2021.KPA-11 z 14 kwietnia 2022 r., którą organ (po przeprowadzeniu postępowania uruchomionego z urzędu), uchylił w części decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i pozwalającą na roboty budowlane i prace konserwatorskie obejmujące budynek spichlerza (budynek A) przy ul. K. i budynek magazynu drobnicy (budynek B) przy ul. K.– w zespole budynków Portu Miejskiego we W., wg. dokumentacji opracowanej przez arch. M. S. i mgr B. J. Oba ww. budynki objęte są wpisem indywidualnym do rejestru zabytków (v. decyzja z [...] czerwca 2010 r.; nr rejestru zabytków [...]). Zaskarżoną decyzją Minister uchylił ww. pozwolenie konserwatorskie w części dotyczącej budynku spichlerza, a z uwagi na zaawansowanie prac – odstąpił od uchylenia lub zmiany tej decyzji w stosunku do budynku magazynu drobnicy; nadał jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 47a ust. 1 pkt 2 u.o.z.; powodem jego zastosowania w ww. zakresie było uznanie, że realizacja ocenianego zamierzenia polegającego m.in. na rozbudowie, nadbudowie i konserwacji budynku spichlerza (z pierwotnej bryły którego do czasów współczesnych zachowała się wyłącznie część centralna objęta wpisem do rejestru zabytków), obejmującego także likwidację (jak przyjęto – przeważającej) części konstrukcji wewnętrznej tego budynku spowoduje zniszczenie tego zabytku. Oceny tej dokonano w szczególności w oparciu o wynik oględzin przeprowadzonych 14 grudnia 2021 r. (ustalając na ich podstawie stan zaawansowania inwestycji) i stanowisko Głównej Komisji Konserwatorskiej.

Mając na uwadze sposób procedowania Ministra w niniejszej sprawie, wskazana decyzja tego organu w zaskarżonej części już tylko z tego powodu nie mogła - zdaniem Sądu - się ostać. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej w części decyzji Ministra z 14 kwietnia 2022 r. przeprowadzono bowiem z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkującym w efekcie także naruszeniem art. 47a ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.

Z uwagi na kwestie istotne w ww. materii Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W doktrynie na tle tego przepisu zauważa się, że wyrażona w nim zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, a także że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z tą zasadą – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W kontekście tego ostatniego przepisu zważyć trzeba, że rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy; jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.; zob. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Co ważne i należy podkreślić, art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego; istotnym naruszeniem tej zasady jest orzekanie na podstawie danych znanych "osobiście" organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie Minister uruchomił i prowadził postępowanie (v. zawiadomienie z 28 września 2021 r.) zmierzające do zastosowania art. 47a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby: 1) uszczerbek dla wartości zabytku lub 2) uszkodzenie lub zniszczenie zabytku, lub 3) niewłaściwe korzystanie z zabytku. Zgodnie z ust. 2 art. 47a postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, nie może być wszczęte po upływie 2 lat od dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne. W ten też sposób (tj. poprzez powołanie w ww. zawiadomieniu art. 47a u.o.z.) Minister zakreślił ramy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, którego celem powinno być (wobec brzmienia przytoczonego przepisu prawa materialnego), zbadanie czy realizacja pozwolenia konserwatorskiego (tu: z [...] czerwca 2020 r. nr [...]) wydanego w oparciu o art. 36 ust. 1 spowodowałaby na przykład uszkodzenie lub zniszczenie zabytku. W wyniku podjętych czynności dowodowych i po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Minister uznał, że wystąpiła podstawa do zastosowania art. 47a ust. 1 pkt 2 u.o.z. w stosunku do budynku spichlerza. Niezależnie od tego czy rację ma organ tak oceniając zakres zaakceptowanych ww. pozwoleniem konserwatorskim prac – w istocie prac rozbiórkowych (tj. jako powodujących uszkodzenie lub zniszczenie zabytku), Sąd dostrzega, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących na to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji prace te nie zostały jeszcze zrealizowane. W związku z brzmieniem art. 47a ust. 1 u.o.z. ("realizacja działań (...) spowodowałaby"), przyjąć zaś trzeba, że może mieć on zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy kwestionowane prace zaakceptowane "badanym" w tym trybie pozwoleniem konserwatorskim nie zostały wykonane (tj. wyłącznie w odniesieniu do prac niewykonanych); natomiast stwierdzenie ich realizacji uzasadniać winno odstąpienie od zastosowania wskazanej instytucji prawnej. Poczynienie ustaleń w ww. kwestii należy uznać więc za jedną ze spraw kluczowych dla wydania prawidłowego rozstrzygania na podstawie art. 47a ust. 1 u.o.z. W niniejszej sprawie ustaleń w ww. zakresie dokonano wyłącznie w oparciu o protokół oględzin przeprowadzonych przez organ 14 grudnia 2021 r. Przeprowadzenie tego dowodu, jak wynika z protokołu oględzin, nie pozwoliło jednak na zbadanie stanu zaawansowania prowadzonych robót rozbiórkowych we wnętrzu budynku spichlerza; w uwagach protokołu wskazano bowiem, że w trakcie oględzin nie było fizycznego dostępu do wnętrz obiektów, a wcześnie – w opisie stanu spichlerza: odnotowano brak dostępu widoku wnętrza obiektu. Przywołano wprawdzie przy tym oświadczenie członka ekipy budowlanej, mające wskazywać na to, że "od ponad 2 miesięcy na obiekcie we wnętrzach nie były prowadzone roboty budowlane", ale nie zostało ono w żaden sposób innym (dodatkowym) środkiem dowodowym zweryfikowane. Nie można przy tym pominąć, że w trakcie wskazanych oględzin mających miejsce 14 grudnia 2021 r. skarżącą obowiązywało postanowienie Ministra z 6 października 2021 r. wstrzymujące na podstawie art. 47a ust. 3 u.o.z. wykonanie decyzji z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zostało ono doręczone skarżącej 19 listopada 2021 r., a wobec tego (stosownie do art. 47a ust. 4 u.o.z.) wygasło z dniem 19 lutego 2022 r. Tymczasem decyzja kończąca postępowanie w sprawie zapadła 14 kwietnia 2022 r. To zaś oznacza, że nawet jeśli rację miał organ przyjmując, że 14 grudnia 2021 r. prace rozbiórkowe spichlerza nie były jeszcze (w ogóle czy w całości) w oparciu o ww. pozwolenie konserwatorskie zrealizowane, to niekoniecznie taki stan miał też miejsce także w dacie rozstrzygania w spawie przez organ. Po wygaśnięciu ww. postanowienia Ministra skarżąca mogła bowiem kontynuować (z punktu widzenia konserwatorskiego) na podstawie posiadanego pozwolenia uruchomioną inwestycję. Powyższe, zdaniem Sądu, musiało prowadzić do wniosku o wadliwości wydanego w sprawie orzeczenia Ministra (w części objętej skargą i kontrolowanej w sprawie), jako opartego na niepełnym materiale dowodowym, wydanego z istotnym naruszeniem powyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd akcentuje przy tym, że przed wydaniem decyzji Minister nie uzupełnił akt w sposób jednoznacznie wyjaśniający ww. kwestię związaną ze stanem zaawansowania prac prowadzonych m.in. wewnątrz zabytkowego budynku spichlerza.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że ustalenia dotyczące omówionej powyżej okoliczności nie mogły być poczynione wyłącznie na podstawie ww. oględzin z 14 grudnia 2021 r., albowiem przeprowadzono je z naruszeniem art. 79 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skarżąca ani ustanowiony na tym etapie w postępowaniu jej pełnomocnik nie zostali zawiadomieni o wskazanych oględzinach z zachowaniem terminu przewidzianego w ww. art. 79 Kodeksu, albowiem zawiadomienie skierowane do strony dotarło do niej w dniu oględzin, a do jej pełnomocnika - w sposób nie przewidziany w k.p.a. - w dniu 10 grudnia 2021 r. (informację przekazano telefonicznie). Skutkowało to brakiem udziału skarżącej w ważnych dla końcowego wyniku sprawy oględzinach i nieudostępnieniem przeprowadzającym oględziny wnętrz zabytkowego budynku. Organ, pomimo niezawiadomienia skarżącej z odpowiednim wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia ww. środkowa dowodowego, ani nie zmienił terminu oględzin ani nie zdecydował się na ich powtórzenie, dopuszczając się w ten sposób - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia art. 79 k.p.a., ale też art. 10 § 1 i art. 80 w zw. z art. 81 tej ustawy.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazującej na str. 5 na zastosowanie w sprawie odstępstwa od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu "wobec istotnego zagrożenia dla substancji materialnej omawianego budynku spichlerza" i niepowetowaną szkodę materialną, Sąd stwierdza, że akta nie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od zasady z § 1 tego artykułu. Przepis ten wymaga wykazania, że sprawa winna być załatwiona szybko, bo inaczej może wystąpić m.in. niepowetowana szkoda materialna. Dotyczy więc sytuacji szczególnych i tak też powinien być wykładany, a mianowicie jako dotyczący wyłącznie obiektywnie istniejących przypadków, które powodują konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Biorąc pod uwagę, że niniejsza sprawa prowadzona była w trybie szczególnym, nadzorczym – umożliwiającym m.in. wzruszenie ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego, postępowanie w sprawie trwało począwszy od września 2021 r. i zakończyło się decyzją wydaną po prawie 6 miesiącach, którą poprzedziły oględziny zabytków i posiedzenie Głównej Komisji Konserwatorskiej, nie sposób przyjąć za organem, że sprawa wymagała natychmiastowej jego interwencji decyzją. Nie wskazuje na to długość trwania tego postępowania i sposób jego prowadzenia przez Ministra. Poza tym nie sposób przy ocenie możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 10 § 2 k.p.a. (co następnie ma znaczenie dla stwierdzenia naruszenia art. 79 czy art. 81 k.p.a.), pominąć, że Minister zastosował w tym przypadku art. 47a ust. 3 u.o.z. i wydał na jego podstawie postanowienie z [...] października 2021 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], zabezpieczając w ten też sposób na trzy miesiące od daty doręczenia tego postanowienia zabytek – budynek spichlerza przed ewentualnymi nieodwracalnymi zmianami (a więc i tak też rozumianą przez organ niepowetowaną szkodą materialną). Postanowienie to wygasło z dniem 19 lutego 2022 r., niemniej jednak nie spowodowało to natychmiastowego działania organu, tj. wydania końcowego rozstrzygnięcia. Można przyjąć, że organ oczekiwał na rekomendację Głównej Komisji Konserwatorskiej, ale ta (choć posiedzenie Komisji miało miejsce 18 lutego 2022 r.), stanowisko podjęła dopiero [...] kwietnia 2022 r. W tych okolicznościach i stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie Sąd nie znajduje uzasadnienia dla zastosowania w sprawie art. 10 § 2 k.p.a. i zaakceptowania na podstawie tego przepisu ograniczenia uprawnień skarżącej w postępowaniu, które to w sprawie niewątpliwie miały miejsce. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nastąpiło nie tylko poprzez przeprowadzenie oględzin bez jej udziału wobec niepoinformowania o nich z zachowaniem 7 dni, ale też poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w posiedzeniu ww. Komisji i braku doręczenia materiałów analizowanych przez tę Komisję.

Sąd wyjaśnia, że wskazana Główna Komisja Konserwatorska, o której mowa w ww. art. 47a ust. 1 u.o.z., jest organem opiniodawczym przy Generalnym Konserwatorze Zabytków do spraw działań konserwatorskich podejmowanych przy zabytkach (v. art. 98 ust. 1 u.o.z.); wydaje, w szczególności, opinie w sprawach m.in. prawidłowości i zasadności planowanych oraz przeprowadzonych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach oraz badań archeologicznych (art. 98 ust. 2 pkt 2 u.o.z.). Działa na podstawie regulaminu nadanego, w drodze zarządzenia, przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 98 ust. 4 u.o.z.). Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 3 zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu Głównej Komisji Konserwatorskiej (Dz. Urz. MKiDN z 2019 r., Nr 106), zawiadomienie o terminie i miejscu planowanego posiedzenia Komisji oraz projekt porządku obrad wraz z dokumentami dotyczącymi posiedzenia przesyłane są do stron postępowania administracyjnego, na potrzeby którego Komisja wydaje opinię - najpóźniej na 10 dni przed terminem posiedzenia. W niniejszej sprawie także i ten przepis nie został zastosowany; skarżąca nie była w ogóle informowana o posiedzeniu Komisji; nie doręczono jej materiałów analizowanych na posiedzeniu w dniu 18 lutego 2022 r.; nadto – również do akt sprawy materiałów tych nie włączono. W aktach znajduje się wyłącznie rekomendacja Komisji w przewidzianej formie, tj. uchwały, bez protokołu posiedzenia tej Komisji czy opracowań/danych będących w jej posiadaniu, stanowiących podstawę sformułowania jej stanowiska. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z § 15 ww. zarządzenia Komisja może dysponować niezbędnymi analizami czy wynikami przeprowadzonych oględzin czy monitoringu zabytku.

Powyższy sposób prowadzenia postępowania w sprawie stanowi o naruszeniu w stopniu istotnym zasad uregulowanych w art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Minister nie zgromadził bowiem w sposób wystarczający dla poczynienia niezbędnych ustaleń materiału dowodowego (dotyczy to zarówno stanu zaawansowania prac rozbiórkowych we wnętrzach zachowanej części spichlerza, jak i konieczności zastosowania art. 47a ust. 1 u.o.z. z uwagi na charakter zaakceptowanych pozwoleniem konserwatorskim robót w tym zabytku). Nadto wadliwie uniemożliwił stronie udział w postępowaniu, zwłaszcza w podejmowanych czynnościach dowodowych. Ustaleń dokonał zaś w oparciu o wybiórczo zgromadzone dowodowy, w tym protokół oględzin z 14 grudnia 2021 r. niezawierający informacji w kwestii istotnej, naruszając w efekcie zasadę swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżąca załączonymi do skargi (i pisma ją uzupełniającego) dokumentami (w tym wydrukiem z dziennika budowy) wykazała, że w przypadku zapewnienia jej udziału w postępowaniu, wynik tego postępowania mógłby być inny; umożliwiłoby to m.in. przeprowadzenie oględzin zabytku z jej udziałem, w tym we wnętrzach zabytkowego spichlerza, i stwierdzenie czy stan tego obiektu (z uwagi na ewentualnie prowadzone prace rozbiórkowe) w ogóle uzasadnia jeszcze (i tylko z tej przyczyny) zastosowanie art. 47a ust. 1 u.o.z. Sąd podkreśla przy tym, że zachowanie wymagań uregulowanych w art. 79 i art. 81 k.p.a. niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie na zasadzie wyjątku - gdy zwłoka w rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy grozi niebezpieczeństwami, o których mowa w tym przepisie. Stwierdzając istotne naruszenie m.in. tych przepisów Sąd uznał więc skargę za w pełni zasadną, podzielając zarzuty i argumenty w niej podniesione.

Wskazane kwestie o charakterze procesowym stanowią wystarczający powód dla wzruszenia decyzji Ministra z 14 kwietnia 2022 r. w zaskarżonej części. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w sprawie konieczne jest także zaakcentowanie charakteru przepisu prawa materialnego, na podstawie którego to Minister rozstrzygał w niniejszej sprawie. Na jego podstawie Minister otrzymał bowiem kompetencje do wzruszania (uchylania lub zmiany) pozwoleń wydanych w oparciu o art. 36 ust. 1 u.o.z., w tym ostatecznych – wprawdzie do 2 lat od dnia, w którym stały się ostateczne, ale mimo to także tych korzystających już z domniemania legalności (które następnie mogły stać się podstawą uzyskania kolejnych pozwoleń na prowadzenie inwestycji właściwych organów administracji publicznej). Tryb ten należy więc traktować jako szczególny; wobec przesłanek jego zastosowania przyjąć zaś trzeba, że omawiany art. 47a ust. 1 u.o.z. może prowadzić do wzruszenia pozwolenia konserwatorskiego tylko wówczas, gdy to ostatnie dotknięte jest nie jakąkolwiek wadą, a poważną i "widoczną" wadą merytoryczną, nie do pogodzenia z celem ustawy o ochronie zabytków. Zastosowanie tej regulacji prawnej winno sprowadzać się więc do sytuacji nadzwyczajnych, wynikających przy tym z akt sprawy, a nie dowolnej oceny organu konserwatorskiego – nadzorczego. Tym bardziej w sytuacji, gdy organ podstawowy wydając pozwolenie konserwatorskie poprzedził to analizą dokumentacji, w tym programu konserwatorskiego, nadto – zaleceniami konserwatorskimi. Wprawdzie organ stosując art. 47a ust. 1 u.o.z. działa w ramach uznania administracyjnego ("organ może z urzędu uchylić lub zmienić"), niemniej jednak jego zachowanie w tego rodzaju sprawach (nawet z tej przyczyny) tym bardziej winno być poprzedzone rzetelnym postępowaniem dowodowym, wykazującym wadliwość merytoryczną "badanego" pozwolenia konserwatorskiego z odniesieniem się do dokumentacji zaakceptowanej tym ostatnim, z wyważeniem interesów z art. 7 k.p.a., a więc z powołaniem przyczyn, dla których wzgląd na interes publiczny uzasadnia w danym przypadku uchylenie lub zmianę (ostatecznego) pozwolenia na roboty przy zabytku. W tym przypadku Minister skoncentrował się wyłącznie na pracach rozbiórkowych wewnętrznych elementów konstrukcyjnych spichlerza uznając, że stanowią one "interesujące rozwiązania technologiczne"; wszelkie pozostałe kwestie przy ocenie tej inwestycji i jej zakresu zostały przez Ministra pominięte (tj. nie były analizowane w kontekście stosowanego przepisu art. 47a ust. 1 u.o.z.). Nie wziął on pod uwagę całości dokumentacji zatwierdzonej zakwestionowanym w części pozwoleniem konserwatorskim; nie uwzględnił również, że przewiduje się pozostawienie części elementów mających spełniać rolę świadka (zostało to przywołane ale nie było objęte analizą), a także, że przewidziane prace (które to dostosowywano do zaleceń organów konserwatorskich) mają realizować postulat ochrony zabytku – prowadzić do odbudowania całości spichlerza (dobudowa skrzydeł bocznych) i przywrócenia historycznego wyglądu. Postępowania uwzględniającego powyższe w sprawie nie przeprowadzono, a uzasadnienie decyzji Ministra w zakresie dotyczącym spichlerza wskazuje na jego dowolność z uwagi na brak wykazania poważnej nieprawidłowości merytorycznej wzruszonego w części ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego.

W końcu Sąd wyjaśnia, że zakwestionowanie decyzji Ministra w zakresie dotyczącym spichlerza z ww. przyczyn, musiało prowadzić także do uchylenia tej decyzji w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Minister powinien uwzględnić stronę w postępowaniu (i prawidłowo ją oznaczyć), zapewnić jej czynny udział, ustalić zakres wykonanych prac we wnętrzu zabytkowego spichlerza, a następnie raz jeszcze ocenić konieczność zastosowania w sprawie art. 47a ust. 1 pkt 2 u.o.z. biorąc pod uwagę całość dokumentacji zaakceptowanej kwestionowanym w części pozwoleniem konserwatorskim. Winien jednocześnie uzupełnić akta m.in. o materiał, w oparciu o który stanowisko dla potrzeb sprawy sformułowała Główna Komisja Konserwatorska. Winien także przyjąć, że uruchomiony tryb ma służyć wzruszeniu wyłącznie poważnie wadliwych pozwoleń konserwatorskich, a nie wyrażeniu odmiennego poglądu co do możliwości wykonania robót przy zabytku przez organ konserwatorski wyższej instancji.

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.