Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 453/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31.
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2011r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku przyznał B. P. na rok 2010 jednolitą płatność obszarową w wysokości 21157,06 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17 maja 2010 r., B. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Prudniku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. We wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" zadeklarował pięćdziesiąt pięć działek ewidencyjnych; w sekcji VIII. "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zgłosił do płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) czterdzieści jeden działek rolnych o łącznej powierzchni 45,08 ha, natomiast do płatności UPO (uzupełniająca płatność obszarowa) czterdzieści działek rolnych o łącznej powierzchni 41,58 ha. Do wniosku załączył materiał graficzny z wyrysowanymi działkami rolnymi. Zaznaczył również, że ubiega się także o płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

W wyniku analizy wniosku, organ poinformował pisemnie wnioskodawcę, że wprawdzie zaznaczył on wnioskowane o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, ale jednak nie zostały zadeklarowane we wniosku działki rolne z oznaczeniem JPO - TUZ. W następstwie powyższego, B. P. złożył oświadczenie, że jest posiadaczem zwierząt zarejestrowanych w bazie IRZ oraz posiada mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi, które są zadeklarowane we wniosku. W związku z tym wnosi o przyznanie płatności zwierzęcej.

W dniach 23-24 września 2010 r., w gospodarstwie rolnym B. P. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikalności powierzchni gospodarstwa. W powyższej dacie przeprowadzono również kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni z tytułu wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Przy przeprowadzaniu kontroli obecny był B. P. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli na miejscu - z raportem z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wraz z protokołem z czynności kontrolnych wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt B. P. podpisał protokół. W dniu 12 października 2010 r., do protokołu z czynności kontrolnych wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt wniósł uwagi: "Orzechy były i są na wszystkich działkach dosadzane. Orzechy są na wszystkich działkach systematycznie niszczone - przez dziką zwierzynę, na wszystkich działkach zostały dosadzone na wiosnę, a na działkach EA, EH', EF, DA, DB zostały dosadzone w czerwcu w wymaganej wysokości i rozsadzie 100 szt/ha, na działkach FG i FF zostały skoszone jako łąka przez osobę mi nieznaną. Ubytki, które teraz wystąpiły będą dosadzane w jesieni i na wiosnę, teren leży w parku krajobrazowym, Natura 2000 i jest bardzo dużo szkód przez dziką zwierzynę. Na działkach DB, FK, FM, FA jest orzech lecz w mniejszej obsadzie. Nie zgadzam się ze zmniejszeniem powierzchni działek do powierzchni PEG. Nie mam możliwości sprawdzenia jak zostały zmierzone powierzchnie i nie zgadzam się z pomiarami działki AA jak również innych w których powierzchnie zostały zmniejszone."

W raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, B. P. dokonał następującego zapisu: "Uwagi jak w kontroli rolnośrodowiskowej." Ponadto, w dniu 31 grudnia 2010 r. złożył pisemne oświadczenie, że "..w ubiegłym tygodniu zwierzyna dzika zakończyła wyrządzać szkody w uprawach orzecha włoskiego na gruntach w [...] i [...]." Z kolei, po zapoznaniu się z aktami sprawy B. P. poinformował organ, że nie zgadza się z pomiarami PEG oraz pomiarami kontroli na miejscu, wnioskując jednocześnie o przedstawienie wyników z pomiaru GPS, a pismem z dnia 30 marca 2011 r., wniósł o udostępnienie kserokopii z protokołów z kontroli na miejscu obszarowej i rolnośrodowiskowej oraz szkiców z pomiaru GPS działek rolnych.

Materiały te otrzymał w dniu 30 marca 2011 r., za pokwitowaniem odbioru, w tym szkice z pomiaru GPS działek rolnych nałożone na treść ortofotomapy oraz danych katastralnych. Po ich otrzymaniu, B. P. oświadczył: "Oświadczam że zapoznałem się z aktami spraw: Nr [...] i nie wnoszę żadnych uwag". Następnie w dniu 31 marca 2011 r. złożył prośbę o zdjęcia z kontroli na miejscu w wersji papierowej. W dniu 6 kwietnia 2011 r. pokwitował odbiór wydrukowanych 35 sztuk zdjęć z kontroli na miejscu oraz złożył kolejne oświadczenie, że zapoznał się z aktami niniejszej sprawy i nie wnosi żadnych uwag.

W świetle powyższych materiałów dowodowych organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana do płatności JPO wynosiła 45,08 ha, jednakże na wskutek przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzona powierzchnia uprawniona do płatności to 42,60 ha, przez co płatność ta została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Na tę okoliczność przywołane zostały przepisy oraz dokonano wyliczenia matematycznego (art. 58 rozporządzenia Komisji 1122/2009).

W odniesieniu do płatności UPO powierzchnia deklarowana wynosiła 41,58 ha, jednakże na wskutek przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzona powierzchnia uprawniona do płatności to 32,60 ha, co poskutkowało odmową przyznania płatności UPO. Organ opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz wykazał i przywołał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, cytujac brzmienie przywołanych przepisów, mających zastosowanie w tej materii. Organ podkreślil, że skoro procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności podstawowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 27,546%, (przekracza 20% lecz nie więcej niż 50%), zatem na zasadzie § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą i art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

W zakresie deklarowanej grupy upraw, a mianowicie uprawy orzecha, po analizie kontroli na miejscu, wyjaśnień wnioskodawcy składanych przed wydaniem rozstrzygnięcia, organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia deklarowanej grupy upraw (0,00 ha).

Przy powyżej omawianych płatnościach organ zawarł także tabelaryczne dane służące do wyliczeń oraz tabelę znaczenia kodów nieprawidłowości, w tym ich opis.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. P. Zaakcentował, że nie zgadza się z tą deczyją, gdyż nie uwzględnia ona właściwych pomiarów pól i nie odnosi się do oświadczenia z dnia 31 grudnia 2010 r. o zakończeniu wyrządzaniu szkód w uprawach orzecha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, rozpoznajac odwołanie uznał, że nie zasługuje ono na uwzglęnienie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania przed organem I instancji, przywołujac in extenso całość przepisów mających zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W zakresie natomiast uzupełniającej płatności obszarowej, na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy, działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową.

Prowadząc postępowanie w przedmiocie płatności, organ ma nie tylko możliwość (uprawnienie), ale i obowiązek weryfikacji deklaracji producentów zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym także przeprowadzenie kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Podstawowym zadaniem przeprowadzonej kontroli na miejscu jest ustalenie czy dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym oraz stwierdzenie czy na całym obszarze są przestrzegane wymagania. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w dniach 23-24 września 2010 r., Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu - Opole przeprowadziło kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni gospodarstwa B. P. Z kontroli sporządzone zostały raporty, do których również dołączono tabelę kompensacji powierzchni w ramach grup upraw, szkice działek numer 1-12, załączniki graficzne, płytę CD oraz formularz oceny raportu z czynności kontrolnych. Ponadto przedmiotowy raport został zweryfikowany podczas kontroli formalnej przez uprawnionych pracowników i nie stwierdzono w nim żadnych błędów formalnych.

W wyniku kontroli, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, na działce AA/AA1, AC/AC1, BB/BB1, BI/BI1, BJ/BJ1, BK/BK1, BL/BK1, BN/BN1, CA/CA1, CC/CCI, CG/CG1, CI/CI1, EB/EB1, EC/EC1, FA/FA1, FB/FB1, FG/FG1, FI/FI1, FK/FK1, FL/FL1, FM/FM1, stwierdzono, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod DR 13+). Za ustaleniami z protokołu przyjął, że na działkach rolnych DA1, DB1, EA1, EF1, FA1, FG1, Fil, FM1 stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw, niż deklarowana (kod DR 7).

Podniósł organ, że skarżący był obecny i czynny podczas omawianej kontroli, m.in. wniósł uwagi do protokółów, w tym o Nr [...]. Te uwagi sprowadzające się do poinformowania, że uprawy orzecha są systematycznie niszczone przez dziką zwierzynę co zmusza skarżącego do uzupełniania uprawy. Część uprawy orzecha została uzupełniona w czerwcu, inną cześć skarżący planuje uzupełnić na jesień. Ponadto, uprawa orzecha na działkach rolnych FG oraz FF została zniszczona (skoszona jako łąka) przez osobę trzecią.

Akcentując, że postępowania w sprawie przyznania płatności jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, organ wskazał, iż skarżący uczestniczył w każdym stadium postępowania od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania decyzji. Żądania w zakresie: przedstawienia wyników pomiaru, udostępnienie zdjęć z kontroli na miejscu w wersji papierowej, mapy, szkice z pomiarów, dane katastralne, raprty, zostały przez organ zrealizowane. Skarżący złożył ponadto pisemne oświadczenie, że zapoznał się z aktami sprawy i nie wnosi żadnych zastrzeżeń. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasygnalizował, że w tej materii ustawodawca zastosował odmienną regulację od art. 7 K.p.a.

Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ podkreślł, że zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu w niniejszej sprawie. Po otrzymaniu żądanych przez stronę materiałów dowodowych, składał także oświadczenia. Nie przedstawiał natomiast żadnych dowodów na okoliczność, że ustalenia kontroli na miejscu obarczone są błędem. Skarżący znał cały materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Ten materiał dowodowy również organ odwoławczy uznał za wiarygodny i stanowił on podstawę do ustalenia stanu faktycznego w gospodarstwie skarżącego przy wydaniu tej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że raporty z czynności kontrolnych w sposób jednoznaczny dowodzą, że na działkach rolnych z oznaczeniami AA/A Al, AC/AC1, BB/BB1, BI/BI1, BJ/BJ1, BK/BK1, BL/BK1, BN/BN1, CA/CA1, CC/CCI, CG/CG1, CI/CII, EB/EB1, EC/EC1, FA/FA1, FB/FB1, FG/FG1, FI/Fil, FK/FK1, FL/FL1, FM/FM1 powierzchnia użytkowana rolniczo była mniejsza od deklaracji skarżącego zawartej we wniosku. Stąd, dokonana została uprawniona weryfikacja ich wielkości. Zwrócił przy tym uwagę, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności Agencja korzysta z danych bazy referencyjnego systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), natomiast weryfikacja grup upraw możliwa jest jedynie podczas kontroli na miejscu.

W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ podał, że w wyniku kontroli ustalono, że na działkach rolnych z oznaczeniami DA1, DB1, EA1, EF1, FA1, FF1, FG1, Fil, FM1 nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw, a mianowicie uprawy orzecha. Z wyjaśnień skarżącego natomiast w tym zakresie wynika, że “systematycznie uprawa orzecha jest niszczona przez dziką zwierzynę. Orzechy były i są na wszystkich działkach dosadzane. Na wszystkich działkach zostały dosadzone na wiosnę, a na działkach EA, EH, EF, DA, DB zostały dosadzone w czerwcu w wymaganej wysokości i rozsadzie 100 szt/ha, natomiast na działkach rolnych FG i FF zostały skoszone jako łąka przez nieznaną osobę." W nawiązaniu do powyższego, organ odwoławczy uznał, że sytuacja w gospodarstwie rolnym skarżącego uległa zmianie od dnia złożenia wniosku do września 2010 r. W ciągu tych paru miesięcy, stwierdzony stan faktyczny uległ zmianie w porównaniu z opisanym stanem faktycznym zawartych we wniosku z dnia 17 maja 2010 r. Organ mógłby uznać w tej materii, kwestionowane w odwołaniu do płatności powierzchnie gruntów rolnych, pod warunkiem spełnienia przez skarżącego wymogów określonych w art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z tym przepisem, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa wart. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Płatność można przyznać jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności, o ile przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (...) wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (ust. 2). W świetle powyższego, obowiązkiem producenta rolnego jest poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji o fakcie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni roboczych. Ponieważ producent złożył zawiadomienie o zaistniałej okoliczności wraz z odpowiednią dokumentacją, wymaganą dla uznania udowadnianej okoliczności, termin 10 dni liczy się od dnia możliwości zgromadzenia przez zainteresowanego stosownych dokumentów. Dokumenty, które mogą być dowodem na tę okoliczność są wymienione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Na skarżącym zatem ciążył obowiązek dostarczenia do organu dowodów, o których mowa w § 1 pkt 3d wskazanego rozporządzenia. Skarżący nie uczynił zadość wskazanym wyżej wymogom, tym samym organ zobowiązany był do rozstrzygania w tej sparwie z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu. Skarżący w dniu 31 grudnia 2010 r. złożył pisemne oświadczenie, w którym poinformował, iż dzika zwierzyna zakończyła wyrządzanie szkód w uprawach orzecha włoskiego, jednakże zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z czynności kontrolnych jak i samym oświadczeniem złożonym podczas przedmiotowej kontroli wynika, iż szkody te wystąpiły co najmniej parę miesięcy wcześniej niż złożone oświadczenie (bez dokumentów). Oznacza to, że termin 10 dni roboczych, na zgłoszenie tego faktu do organu I instancji został przez skarżącego przekroczony.

Odnotowano także, że odrębną kwestią jest sprawa dotycząca działek rolnych z oznaczeniami FG i FF, na których, zgodnie z oświadczeniem strony, uprawa orzecha została zniszczona przez osobę trzecią. W takiej sytuacji, skarżący powinien skorzystać z dyspozycji art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z w/w przepisu wynika, że rolnik może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości w złożonym wniosku lub z własnej inicjatywy poinformuje organ, że dane zawarte we wniosku są nieprawidłowe lub dane wykazane we wniosku zdezaktualizowały się od czasu jego złożenia (o ile nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz nie został poinformowany o nieprawidłowościach we wniosku), a wówczas nie stosuje się pomniejszenia płatności. Jednakże w tej sprawie, w związku z faktem, iż przedmiotowa informacja w zakresie działek rolnych FG oraz FF pojawiła się po stwierdzeniu nieprawidłowości przez inspektorów skarżący nie mógł już skorzystać z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Końcowo organ uznał, że zważywszy na obowiązujący stan prawny, niemożliwym było wydanie innego rozstrzygnięcia jak w skarżonej decyzji. Mając na uwadze treść posiadanych protokołów z czynności kontrolnych, które pod względem formalnym zostały sporządzone w sposób prawidłowy, dodatkowo ustalenia w nim zawarte zostały poparte przez szkice kontrolowanych działek rolnych oraz zdjęcia obrazujące stwierdzony w gospodarstwie stan faktyczny w sposób prawidłowy oparte są rozstrzygnięcia na tym materiale dowodowym. Z kolei, strona w trakcie zarówno postępowania przed organem I instancji jak również w toczącym się postępowaniu odwoławczym, nie przedstawiła nowych dowodów na poparcie swoich zarzutów zawartych w piśmie odwoławczym.

B. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zakwestionował dokonane ustalenia powierzchni działek rolnych przez organy orzekające w sprawie, co zdaniem skarżącego skutkowało odmową udzielenia płatności. Uznał, że organy samowolnie ustaliły wielkość działek według systemu określonego jako PEG, nie wskazując co on oznacza, przy jednoczesnym pominięciu dokonanego pomiaru GPS. W ocenie skarżącego, doszło do naruszenia art. 7, 77 K.p.a. Powyższe uchybienia mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie wielkości działek spowodowało, że ich łączna powierzchnia jest mniejsza niż w rzeczywistości. Dodał, że organy nie odniosły się do rozbieżności na szkicach pomiaru działek ze stanem faktycznym. Zarzucił także organowi, że w decyzji nie oznaczył strony, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący uznał, że doszło również do naruszenia art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż złożył oświadczenie z dnia 31 grudnia 2010 r., w którym poinformował, że dzika zwierzyna zakończyła wyrządzanie szkód w uprawach orzecha włoskiego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymujac stanowisko zawarte w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że są one bezzasadne. Kontrola potwierdziła, że grunt rolny (EF oraz EA) kwalifikuje się do przyznania JPO, klasyfikujac go jako “ugór". Natomiast kontrola działek rolnych z oznaczeniem EF1 oraz EA1 ustaliła, że stwierdzona roślina uprawna nie spełnia przesłanek warunkujących do zakwalifikowania do grupy upraw UPO. Dlatego odmówiono przyznania uzupełniajacej płatności obszarowej, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej deczyji. Organ popdkreślil, że kontrola administracyjna odbyła się w oparciu o bazę referencyją systemu LPIS - art. 17 rozporzadzenia Rady (WE) nr 73/2009 - zgodnie z obowiązującym prawem, a nie jak sugeruje skarżący “samowolnie". W odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego działek, organ wskazał, że do tych działek rolnych powierzchnią kwalifikowaną nadal pozostaje powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) i w oparciu o tą wartość należy przyznawać płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przy czym w odniesieniu do wskazanych działek głównych, powierzchnia stwierdzona działek rolnych podrzędnych nie może przekraczyć wartości powierzchni stwierdzonej działki głównej, na obszarze której działki te zostały zadeklarowane we wniosku. Rozbieżności pomiędzy pomiarami działek dokonywanymi przez wnioskodawców jak i w ramach kontroli na miejscu metodą GPS wynikają przede wszystkim z faktu, że pomiary te przebiegają po granicach naturalnych danej rośliny uprawnej, niejednokrotnie “wkraczają" na sąsiednie działki ewidencyjne i taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Granice naturalne roślin uprawnych nie pokrywały się z granicami działek ewidencyjnych, stąd ich weryfikacja do maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) wyznaczonej dla danej działki ewidencyjnej. Zarzut braku odniesia się do złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 31 grudnia 2010 r., organ uznał także za chybiony i nawiązał w tej materii do wywodów zawartych w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na zarzuty skargi, od razu wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego - K.p.a.), wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Przy czym, zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, natomiast rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Z kolei, w myśl art. 104 K.p.a., celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenia odnośnie tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty do udziału w postępowaniu jako strony.

W świetle poczynionych ogólnych uwag, utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy należało uznać za uprawnione, biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, iż doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba ani konieczność przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, wyprzedzająco zauważyć należy, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie, organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obu instancji, prowadziły tę sprawę na wniosek skarżącego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Ustawa ta określa zasady i tryb udzielania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, o których mowa w art. 122 ust. 1 i art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE. L. 30 z 31.01.2009, str. 16, ze. zm.). Organy korzystały również z regulacji zawartych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1783/2003, nr 1973/2004, nr 1234/2007, nr 1120/2009, nr 1121/2009, nr 1122/2009 i nr 73/2009. Wspomnieć trzeba, że przywołane rozporządzenia jako prawo stanowione przez Wspólnotę jest wiążące w całości i nie podlega modyfikacji przez państwa członkowskie. Należy też podkreślić, że postępowanie w sprawie płatności obszarowej prowadzone jest nie z urzędu lecz na wniosek w formie urzędowego formularza złożonego przez zainteresowanych pomocą.

Z uwagi na zarzuty skargi, odnoszące się głównie do kwestii proceduralnych w zakresie ustaleń faktycznych, pominięte zostaną rozważania w przedmiocie scharakteryzowania płatności, o jakie ubiegał się we wniosku skarżący, tj. jednolita płatność obszarowa (JPO), uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

Stosownie natomiast do regulacji art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Wymogi stawiane rolnikowi ubiegającemu się o jednolitą płatność obszarową wynikają z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Przy czym podkreslić należy, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające, ale tylko w przypadku spełnienia warunków dla tej uzupełniajacej płatności.

W zakresie spełnienia przez rolnika warunków przyznania płatności, na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a. Czynności kontrolne wykonują upoważnione osoby przez wskazany organ Agencji. Kontrole administracyjne przeprowadzane są w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Odnotować też trzeba, że na zasadzie art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Z kolei, z przepisu art. 31 ust. 6 ustawy wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku natomiast, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może on zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (ust. 7). W niniejszej sprawie skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach i z nich skorzystał. Wnosił zastrzeżenia, otrzymał kopię raportu, fotografie, mapy i inne dokumenty, o które się zwracał do organu. Zauważyć też trzeba, że pomimo, iż skarżący dysponował odpowiednimi dowodami dostarczonymi przez organ, to jednak nie zgłaszał żadnych przeciwdowodów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji jak również na etapie postępowania odwoławczego. Lektura akt administracyjnych nie potwierdza też, aby jakiekolwiek przeciwdowody były przedstawiane przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania. Powyższa sygnalizacja stała się niezbędna z uwagi na okoliczność, że modyfikacja procedury administracyjnej wynikająca z art. 3 ust. 2 ustawy, dotycząca postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności uzupełniające, przerzuca ciężar dowodzenia także na stronę, a zatem wnioskodawca nie może być bierny i powoływać się w tej materii na ciążący na organie obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Nie można nie zauważyć, że w zaskarżonych decyzjach przedstawiona została szczegółowa interpretacja dokumentacji wraz z wyjaśnieniem, dlaczego i z jakich powodów organ przyjął, że działki podrzędne z oznaczeniem EA1 oraz EF1 nie potwierdzają deklaracji skarżącego, co do płatności uzupełniającej. Stąd zarzut skarżącego, że organy nie wskazały podstawy ani przyczyny odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej jest chybiony. Organy obu instancji odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, opisały stwierdzone nieprawidłowości wykryte w wyniku kontroli, przedstawiły rachunkowy sposób wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, przedstawiły motywy poprzedzające ustalenia, na których oparte zostało rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego. Brak zatem podstaw do przypisania organom orzekającym w sprawie, że doszło do naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy.

Środkiem dowodowym w niniejszej sprawie niewątpliwie jest dokumentacja z przeprowadzonej kontroli, w tym protokół, któremu należy przypisać walor wiarygodności. Skarżący zapoznał się z całością dokumentacji, podpisał protokół z kontroli, wniósł do niego swoje uwagi. Uwzględniając żądanie strony w czasie postępowania wyjaśniającego organ przesłał skarżącemu żądane dokumenty (dowody). Bezpodstawny staje się zarzut skarżącego o samowoli organu w ustaleniach określonych "ugorem", bowiem obie instancje wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie zgodnie wskazały i przyjęły w kwestionowanym "ugorze", czyli w odniesieniu do działek głównych z oznaczeniem EA oraz EF, że kwalifikują się one do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Wskazania te, w przedmiocie ugoru i objęcia go jednolitą płatnością obszarową zostały umotywowane. Ustalenia w tej materii znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, w szczególności w postaci zapisów raportu z czynności kontrolnych, fotografii wykonanych w toku czynności sprawdzających. Ponadto, w zaskarżonej decyzji wykazane zostały dowody i okoliczności, które uzasadniały przyznanie jednolitej płatności obszarowej w podanej wielkości wraz z wyliczoną wysokością kwoty, w tym do umotywowanego pomniejszenia, znajdującego potwierdzenie w przywołanych na tę okoliczność przepisach.

Za chybiony należało również uznać zarzut skarżącego, że organ nie podał, a przede wszystkim nie wyjaśnił powodów, dlaczego przyjął do rozstrzygnięcia pomiary dokonane metodą "PEG". Z akt administracyjnych jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że organ wskazał na znaczenie centralnej bazy danych, zasilanej z kilku źródeł danych, czyli na główne narzędzia jakimi organy Agencji powinny się posługiwać w trakcie kontroli, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku, a powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS. To właśnie na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności - art. 28 ust. 1 lit. c oraz art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/ 2009. W przypadku przeprowadzonej kontroli, kwota pomocy odnosi się do powierzchni stwierdzonej na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w przedstawionym systemie, a nie do powierzchni zadeklarowanej. Powierzchnią kwalifikowaną pozostaje bowiem powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) i w oparciu o tą wartość należy rozstrzygać o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto, powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyznaczana jest dla konkretnej działki ewidencyjnej, natomiast granice naturalne roślin uprawnych nie zawsze muszą się pokrywać z granicami działek. W niniejszej sprawie organ dokonał weryfikacji powierzchni przy kontroli, czyli w ramach postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, przy zachowaniu ogólnych reguł, w tym czynnego udziału strony. Brak zatem podstaw do przypisania organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, że dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. W dokumentacji oraz w uzasadnieniu zostały wskazane działki, których granice naturalne roślin uprawnych nie pokrywały się z granicami działek ewidencyjnych. W związku z powyższym, organ dokonał wyliczeń różnicy, w tym procentowej, przywołując na tę okoliczność przepisy obligujące organ do odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), przy wskazanych wielkościach.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, porzez brak odniesienia się przez organ do złożonego oświadczenia strony z dnia 31 grudnia 2010 r. należy stwierdzić, że jest on bezpodstawny. W motywach odmowy płatności uzupełniającej oba organy orzekające ustosunkowały się do tego oświadczenia skarżącego w przedmiocie zakończenia wyrządzania szkód w uprawach orzecha włoskiego przez dziką zwierzynę. Jak słusznie organ podniósł, o fakcie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności rolnik zobowiązany był poinformować wraz z odpowiednią dokumentacją, na zasadzie przywołanego wężej przepisu, w terminie 10 dni roboczych. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z czynności kontrolnych jak i samym oświadczeniem skarżącego złożonym podczas kontroli jednoznacznie wynika, że szkody w orzechu wystąpiły parę miesięcy wcześniej niż złożone przez niego oświadczenie z dnia 31 grudnia 2010 r. W czasie kontroli, występujące braki w orzechu skarżący usprawiedliwiał wycięciem orzecha przez osobę trzecią (nieznaną) oraz zniszczeniem przez dziką zwierzynę. Powyższe wskazuje, że termin 10 dni roboczych, na zgłoszenie organowi tego faktu "siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnej" został przez skarżącego przekroczony. W niniejszej sprawie kontrola nie miała miejsca w grudnia 2010 r. Organ odniósł się także do okoliczności wycięcia drzew orzecha przez osobę trzecią.

Przedstawione wyżej stanowisko ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w aktach administracyjnych sprawy, w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które organ odwoławczy przyjął za własne.

Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło skarżącego, sprawa administracyjna prowadzona była na wniosek skarżącego, decyzja adresowana i skierowana została do skarżącego, stąd zarzut skargi w przedmiocie braku oznaczenia strony i naruszenia tym przepisu art. 107 § 1 K.p.a., należało uznać za chybiony.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.