Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 349/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 w zw. z p[ar 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skarg L W, D P, H Ś-S oraz M P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 349/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak:

[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M P oraz odwołań L W, D P i H Ś-S, od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W P, nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – B K i B K pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o. i elektryczną), przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i gazowymi oraz dwoma wjazdami – na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniósł W P, a po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał je w mocy. W P wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy, wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawarte w projekcie budowlanym przez autora projektu informacje odnoszące się do warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlegają merytorycznej ocenie organu architektoniczno-budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące zbadanie zgodności przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami planistycznymi. Projektant ponosi odpowiedzialność za zawartość projektu, w szczególności za zaproponowane rozwiązania konstrukcyjne, funkcjonalne, a także rozwiązania techniczne i materiałowe. Rolą organu jest zaś zapewnienie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Sąd podkreślił, że w razie stwierdzonych naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Równocześnie zwrócił uwagę na okoliczność, że w przedstawionym projekcie budowlanym - co do określonego wskaźnika intensywności zabudowy - postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane) zobowiązano inwestora do uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania przez wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźnika intensywności zabudowy. Pomimo niewywiązania się inwestora z tego obowiązku organ projekt zatwierdził. Jednocześnie Sąd wskazał, że nieuzasadnione było stanowisko pojawiające się w toku postepowania, co do tego, że określenie "intensywność zabudowy" nie jest prawnie zdefiniowana, gdyż w tym zakresie należało uwzględnić określenie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.").

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. Odwołania od powyższej decyzji złożyły: M P, L W, D P i H Ś - S. Po ich rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konstrukcję tą stosuje się wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ oczywiście może w takiej sytuacji gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Jednak istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność.

Na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm., według stanu na dzień 7 września 2011 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę.

W toku przeprowadzonego postępowania organ II instancji stwierdził, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy ustalonego w § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu na 0,4. W dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją wskazano, że wskaźnik ten wynosi 0,38. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wiążącym wyroku WSA w Warszawie, wskaźnik obliczony według art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który poprzez intensywność zabudowy nakazuje rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - wynosi w zaokrągleniu 1,14. Powierzchnia całkowita projektowanej zabudowy wynosi bowiem 576 m², zaś powierzchnia inwestycyjnych działek budowlanych nr ew. [...] wynosi 506 m². Mając na względzie, że dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy został zatem przekroczony niemal trzykrotnie, w ocenie GINB decyzja z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu.

Organ II instancji podniósł, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ są gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi zaś z jednej strony obowiązek dla inwestora, a z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Jest to także gwarancja dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa z nim niezgodna a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

GINB zaznaczył, że przyjęty przez projektanta wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,38 odpowiada wskaźnikowi powierzchni zabudowy (192m²/506m² = 0,38). W świetle ustaleń miejscowego planu utożsamianie wskaźnika powierzchni zabudowy ze wskaźnikiem intensywności zabudowy jest w sposób oczywisty nieprawidłowy, z tego względu, że plan rozróżnia wskaźnik powierzchni zabudowy (przewidziany w § 14 ust.3 pkt 3 na 60%) od wskaźnika intensywności zabudowy, który dla terenów zabudowy jednorodzinnej ,w § 12 ust. 3 pkt 1 planu został przewidziany na maximum 0,4. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy niż 1 - wartość 1 dla wskaźnika powierzchni zabudowy oznacza zabudowanie całej powierzchni działki. Niezgodność we wskazanym zakresie została dostrzeżona przez organ I instancji, który w postanowieniu z [...] lipca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźników intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy oraz doprowadzenia ich do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Pomimo niewywiązania się przez inwestorów z tego obowiązku Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany.

Równocześnie organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany nie narusza rażąco uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do kwestii zgodności projektowanego zjazdu z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), organ II instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący tych regulacji. Ponadto podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie, o sporządzeniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Wskazał również, że powierzchnia działek nr ew. [...], wynosząca 506 m², wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów i odpowiada powierzchni terenu inwestycji podanej przez projektanta na stronie 6 projektu, a bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają późniejsze przekształcenia tych działek.

W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia GINB odniósł się ponownie do faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie decyzja ta nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D P, H Ś-S i L W oraz M P domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wydanie decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/17,

- art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że organ I instancji słusznie orzekł, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieprawidłowej weryfikacji wartości wskaźnika intensywności zabudowy inwestycji; tymczasem treść miejscowego planu nie zawiera ani definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", ani metodyki jego obliczania; definicji tej nie ma również w u.p.z.p., stąd pojęcie to budzi poważne wątpliwości interpretacyjne,

- art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, a w szczególności zawartych w nim wskazówek interpretacyjnych, podczas gdy orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą, a organy administracji publicznej mają obowiązek ich stosowania; organ pominął zawarte w tym wyroku wytyczne nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa uznając, że upływ 7 lat jest okresem zbyt krótkim, aby wykluczona była możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

- art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że została wydana w oparciu o nieczytelne i niejednoznaczne na dzień jej wydania przepisy prawa, których interpretacja prawna budziła wątpliwości organu,

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji,

-art. 6 i 8 k.p.a poprzez wydanie decyzji sprzecznej z materiałem dowodowym oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej,

- art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 12 ust 1 i ust 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię związana z dowolnym wyliczeniem przez organy wskaźnika intensywności zabudowy .

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera wytyczne dla organów władzy wykonawczej na poziomie gminy co do tworzenia projektów planów miejscowych. Od czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z 25 czerwca 2010 r. uzasadnienia planów powinny zawierać "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Przepis ten jest pomocy przy tworzeniu projektów planów miejscowych, jednak nie jest przeznaczony do późniejszej interpretacji tych planów.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. wskazano jedynie potrzebę uwzględniania przy definiowaniu współczynnika intensywności zabudowy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednak nie określono, że jest to jedyny przepis, który wyznacza granice tego pojęcia.

Skarżące, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliły że w postępowaniach o stwierdzenie nieważności przyjmuje się, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Dodały również, że w kontekście zaskarżonej decyzji za nadmierne ograniczenie zasad konstytucyjnych należy uznać utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji i umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która korzystała przez ponad 7 lat z domniemania zgodności z prawem. Udzielając pozwolenia na budowę umożliwiła ona inwestorom realizację projektu budowlanego, a tym samym nabyć skarżącym prawa własności lokalów mieszkalnych, znajdujących się w budynkach położonych w [...] przy ul. [...] oraz zamieszkać w nich wraz z rodzinami. Skarżące zdają sobie sprawę, że art. 156 § 2 k.p.a., który był badany przez Trybunał Konstytucyjny stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 omawianego przepisu, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże w ocenie skarżących wskazany upływ 10 lat nie wpływa na aktualność rozważań Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż w uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał posługiwał się pojęciem "znacznego upływu czasu". Upływ 7 lat można zaś za taki uznać.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019r. skargi D P, H Ś-S i L W ( VII SA/Wa 349/19) oraz M P ( VII SA/Wa 490/19), na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018r., stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – B K i B K pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o. i elektryczną), przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i gazowymi oraz dwoma wjazdami – na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Na wstępie podkreślenia wymaga , że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Po drugie kwestią zasadniczą w sprawie pozostaje okoliczność, że kwestia legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] września 2011r. była już przedmiotem kontroli Sądu , który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 700/17, uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. oraz decyzję ją poprzedzającą odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę wyraził ocenę prawną wiążącą organy oraz Sąd rozpoznający sprawę niniejszą.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W uzasadnieniu przywołanego prawomocnego wyroku, Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące zbadanie zgodności przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami planistycznymi. Rolą organu architektoniczno-budowanego jest zapewnienie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wbrew zarzutom skargi, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, jednocześnie wskazał Sąd, że prawnej definicji określenia "intensywność zabudowy" należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Tym samym za chybione należy uznać stanowisko skarżących, że przepis art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skierowany jest wyłącznie do "wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, czyli organów sporządzających projekt planu miejscowego" i nie jest przeznaczony do późniejszej interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując ponownej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011r. w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn.akt VII SA/Wa 700/17 , prawidłowo wskazały, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 02.M4 - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 1 ust. 3 lit. a ww. miejscowego planu), natomiast działki inwestycyjne nr ewid. [...] oznaczone są w miejscowym planie symbolem [...] - teren tras komunikacyjnych (§ 1 ust. 3 lit. k ww. miejscowego planu).

Ww. działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] dnia [...] marca 1999 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] , który w § 12 ust 3 pkt 1 , dla terenów zabudowy jednorodzinnej ustala wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach terenu objętego projektem zagospodarowania jako nie mogący przekraczać 0,4.

W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Fakt, że w miejscowym planie nie znalazła się definicja pojęcia " wskaźnik intensywności zabudowy" oznacza tyle, że (na co zwrócił uwagę Sąd), przy ocenie projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany , ma obowiązek oceny jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art.15 ust.2 pkt.6 w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r.), intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", przy czym powierzchnia całkowita stanowi sumę powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku, mierzoną na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku, z uwzględnieniem tynków , okładzin i balustrad.

Wbrew twierdzeniom skargi, w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, pojęcie wskaźnika" intensywności zabudowy" było jednoznaczne i precyzyjne i z pewnością w zakresie konieczności sumowania powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych, nie budziło rozbieżności interpretacyjnych.

Tymczasem wskazany w dokumentacji projektowej przez projektanta wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,38 , został błędnie utożsamiony z wskaźnikiem powierzchni zabudowy (192m²/506m² = 0,38).

Powierzchnia całkowita projektowanej zabudowy wynosi bowiem 576 m², zaś powierzchnia inwestycyjnych działek budowlanych nr ew. [...] wynosi 506 m². Tak więc słusznie organy wskazały , że wskaźnik intensywności zabudowy wyniósł 1,138 ( w zaokrągleniu 1,14), prawie trzykrotnie przekraczając dopuszczaną miejscowym planem wartość.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów , należy wskazać, że powierzchnia działek nr ew. [...] - 506 m², wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów i odpowiada powierzchni terenu inwestycji podanej przez projektanta na stronie 6 projektu, a bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają późniejsze przekształcenia tych działek.

Skarżąca M P nie podważa prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, kwestionując jednak przyjętą przez organy, ale także przez projektanta powierzchnię działek, jednocześnie nie obalając treści wypisu z ewidencji gruntów ( vide k-157 v), co czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 24 ust. 2b lit. a i e Prawa geodezyjnego przewiduje, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej między innymi na podstawie przepisów prawa i aktów notarialnych. Wskazany w ewidencji gruntów stan faktyczny w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczny.

Należy także podkreślić, że niezgodność projektu budowlanego z przepisami planistycznymi dostrzegł organ architektoniczno-budowlany, wzywając postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wyczerpujące i prawidłowe obliczenie wskaźników intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy oraz doprowadzenie ich do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Pomimo niewywiązania się inwestora z tego obowiązku organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia budowę.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy w końcu wskazać, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co wskazał sam Trybunał w jego uzasadnieniu, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić w efekcie trzeba, iż GINB nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem obowiązany był kierować się obowiązującym porządkiem prawnym (do czego obliguje organ administracji publicznej art. 6 k.p.a.). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zaś art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, odnosi się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd nie podziela także podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy mając na względzie normę art. 153 p.p.s.a dokonały ponownej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, rzetelnie uzasadniając swoje stanowisko.

Podsumowując , zasadnie organy uznały, że decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zaakceptowała projekt budowlany zezwalający na realizację zamierzenia inwestycyjnego niemal trzykrotnie większego, niż dopuszczają to warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym nie można tracić z pola widzenia ,że zapisy planu stanowią także gwarancję i ochronę dla właścicieli nieruchomości na określonym terenie co do warunków zabudowy na działkach sąsiednich, które to gwarancje kontrolowana w ramach nadzoru decyzja w sposób rażący niweczy.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).