Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2520/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1284/15 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od T. M. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1284/15, uwzględniając skargę T. M., uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 kwietnia 2014 r. T. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając go pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelem polskim D. M. (wcześniej[...]) urodzonym 6 lutego 1979 r. T. M. w dniu 11 kwietnia 2004 r. zawarła małżeństwo z obywatelem niemieckim D. D., który z dniem zawarcia związku małżeńskiego przyjął nazwisko małżonki. Składając wniosek cudzoziemka przebywała w Polsce na podstawie karty stałego pobytu, wydanej bezterminowo przez władze niemieckie w dniu [...] maja 2008 r., o której informację przeniesiono do nowego paszportu cudzoziemki. Ponadto Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2010 r. wydał cudzoziemce kartę pobytu członka rodziny obywatela Unii Europejskiej nr [...] ważną do dnia 25 czerwca 2015 r. W dniu 11 lipca 2013 r. D. M. uzyskał obywatelstwo polskie poprzez jego nadanie przez Prezydenta RP. W dniu 30 kwietnia 2014 r., tj. w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, cudzoziemka przebywała na terytorium RP legalnie na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela Unii Europejskiej, nie posiadała natomiast zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. We wniosku skarżąca podała, że do 2010 r. przebywała na stałe w Niemczech, zaś od 2010 r. na stałe zamieszkuje w Polsce.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, stwierdzając, że skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), istotnych do udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, tj. nie pozostawała w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku nie przebywała nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że cudzoziemka spełnia pierwszą przesłankę wymienioną w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem pozostaje ona w związku z małżeńskim zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku, gdyż związek zawarła w 2004 r., a zatem niemal 10 lat przed złożeniem wniosku.

Analizując brzmienie drugiej przesłanki określonej w art. 64 ust. 1 pkt ustawy o cudzoziemcach, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że ustawodawca bardzo konkretnie określił podstawę pobytu cudzoziemca, wskazując jedynie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, jako podstawę do udzielenia zezwolenia. Podkreślił, że przepisy dotyczące udzielenia zezwolenia na osiedlenie się (pobyt stały) dla małżonka obywatela polskiego lub małżonka członka rodziny obywatela UE znajdują się w dwóch odrębnych ustawach i wskazano w nich odrębne przesłanki do udzielenia zezwolenia dla tych wyodrębnionych podmiotów, dlatego nie jest zasadne stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ wskazał, że celem powołanego przepisu jest umożliwienie łączenia rodzin związanych z Polską i choć cudzoziemka powołuje się na swój pobyt w Polsce od 2010 r., to pobyt ten formalnie nie był związany z działaniami podejmowanymi przez nią w Polsce, tj. studiami wyższymi i doktoranckimi, lecz z pobytem jej męża, który do 2013 r. nie był obywatelem polskim, a zatem jego i cudzoziemki związki z Polską nie mogły być uznane za stabilne. Ponadto cudzoziemka posługuje się ważną kartą stałego pobytu w Niemczech, udzielonego bezterminowo w 2008 r., co zdaniem organu, wskazuje na jej więzi z wymienionym państwem. Organ odwoławczy podniósł, że cudzoziemka nie przebywała w Polsce przez co najmniej 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, lecz na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela UE. Cudzoziemka w momencie składania wniosku nie była i nadal nie jest uprawniona do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się w Polsce z tytułu 5-letniego pobytu w Polsce na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela UE. Z tych powodów zasadne było wydanie decyzji odmownej.

T. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że okres 3-letni, ustalony w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, odnosi się jedynie do pozostawania w związku małżeńskim, a nie do posiadania przez współmałżonka obywatelstwa polskiego. Nie jest zatem istotne, czy w chwili zawarcia małżeństwa współmałżonek posiadał obywatelstwo polskie. Przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, że w chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się w Polsce cudzoziemiec musi pozostawać w związku małżeńskim z obywatelem polskim i małżeństwo musi trwać co najmniej od 3 lat, niezależnie od tego, w jakim czasie przez złożeniem wniosku współmałżonek uzyskał obywatelstwo polskie. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił konkluzję zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca spełnia pierwszą przesłankę wymienioną w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem pozostaje ona w związku z małżeńskim od 2004 r. zawartym z obywatelem polskim, a zatem niemal 10 lat przed złożeniem wniosku.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji wywiódł, że jeżeli przyjąć, iż celem przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest umożliwienie łączenia się rodzin związanych z Polską, to nie można przyjąć, że drugim koniecznym warunkiem do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się jest posiadanie tylko i wyłącznie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Nie można bowiem przyjąć, że przepis ten zawiera taksatywny katalog przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się i posiadanej przez skarżącą karty pobytu członka rodziny obywatela Unii uznać wyłącznie za dokument czyniący zadość formalnościom administracyjnym o charakterze deklaratoryjnym. Mając na uwadze konieczność interpretowania tego przepisu w zgodzie z normą ustanowioną w art. 3 ust. 2 i art. 10 ust. 1 Dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że prawodawca unijny wprowadził w art. 10 ust. 1 tej Dyrektywy konstytutywny charakter karty pobytu wydawanej dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z Państw Członkowskich. Przyjmujące Państwo Członkowskie dokonuje szczegółowej analizy osobistych okoliczności wjazdu lub pobytu wobec tych osób (w rozumieniu Dyrektywy) i ma szeroki zakres swobodnego uznania co do wyboru wspomnianych kryteriów, przy czym kryteria te powinny jednak być zgodne ze zwykłym rozumieniem określenia "ułatwia". Dlatego zasadnym jest zastosowanie rozszerzającej wykładni celowościowej przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nakazującej uznanie karty pobytowej jak zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, od którego m.in. uzależnione jest udzielenie zezwolenia na osiedlenie się.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi T. M. albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach umożliwia udzielenie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcowi, który bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie "karty pobytu członka rodziny obywatela Unii", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jest możliwe, gdy cudzoziemiec bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, tj. na podstawie określonego tytułu pobytowego uregulowanego przede wszystkim w art. 53 i nast. ustawy o cudzoziemcach, do czego doszło skutkiem:

- oparcia tej wykładni celowościowej na błędnie przywołanym art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U.UE. L.2004.158.77) w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł mieć w przypadku skarżącej zastosowania;

- błędnego przyjęcia, że prawodawca unijny wprowadził w art. 10 ust. 1 w/w dyrektywy konstytutywny charakter karty pobytu wydawanej dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z Państw Członkowskich, podczas gdy z art. 7 ust. 2 i art. 10 w/w dyrektywy odczytanych łącznie wynika, że wydanie karty pobytu członkowi rodziny obywatela UE jedynie potwierdza posiadanie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej dyrektywy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, tj. kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności, czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego skarżący kasacyjnie wykazał argumentacyjnie, na czym polegały błędne ustalenia interpretacyjne dokonane w przedmiotowej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, dotyczące konieczności zastosowania rozszerzającej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, i uznania dokumentu w postaci: "karty pobytu członka rodziny obywatela Unii", jako dokumentu "o charakterze analogicznym, jak zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony" uprawniającego cudzoziemca do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Na wstępie stwierdzić należy, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że do niniejszego postępowania zastosowanie miała ustawa obowiązująca przed dniem 1 maja 2014 r., tj. ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm. zwaną dalej: "ustawą o cudzoziemcach").

Skarżąca uzasadniła wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się okolicznością pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę udzielenia skarżącej zezwolenia na osiedlenie się był art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zezwolenia na osiedlenie udziela się, jeżeli zostaną spełnione kumulatywnie wskazane przesłanki hipotezy normy prawnej:

1) pozostawanie przez cudzoziemca-wnioskodawcę w związku małżeńskim z obywatelem polskim (stan aktualny na dzień orzekania przez organ administracji);

2) zawarcie tego związku małżeńskiego z obywatelem polskim co najmniej na 3 lata przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się;

3) przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieprzerwanie (z zachowaniem granic dopuszczalnych przerw w faktycznym pobycie i wyjątków określonych w art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach) przez okres co najmniej 2 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się;

4) wywodzenie podstawy do tego co najmniej 2-letniego nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

W ocenie Sądu skarżąca spełnia pierwszą przesłankę wymienioną w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, albowiem pozostaje ona od 2004 r. w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim, a zatem niemal 10 lat przed złożeniem wniosku. Nie jest przy tym istotne, czy cudzoziemiec nabył obywatelstwo polskie z mocą wsteczną, czy od momentu nadania, gdyż sformułowanie użyte w powołanym przepisie: "co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku" nie odnosi się do okresu posiadania przez małżonka cudzoziemca obywatelstwa polskiego, lecz długości pozostawania z nim w związku małżeńskim. W tym miejscu należy wskazać, że identyczne stanowisko przyjęto w zaskarżonej decyzji i ta kwestia nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ odwoławczy zasadnie uznał bowiem, że skarżąca spełniła przesłankę określoną w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach dotyczącą pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim przez co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku.

W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy ostatniej z przesłanek wskazanej w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Sąd pierwszej instancji przyjął, że celem przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest umożliwienie łączenia się rodzin związanych z Polską i w takim wypadku nie można przyjąć, że drugim koniecznym warunkiem do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się jest posiadanie tylko i wyłącznie "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony". Zdaniem Sądu nie można bowiem przyjąć, że przepis ten zawiera taksatywny katalog przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się. Posiadanej przez skarżącą "karty pobytu członka rodziny Unii" nie można uznać wyłącznie za dokument czyniący zadość formalnościom administracyjnym o charakterze deklaratoryjnym. Za wskazaną wyżej wykładnią art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przemawia, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczność interpretowania tego przepisu w zgodzie z normą ustanowioną w art. 3 ust. 2 i art. 10 ust. 1 Dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawodawca unijny wprowadził w art. 10 ust. 1 tej Dyrektywy konstytutywny charakter karty pobytu wydawanej dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z Państw Członkowskich.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowa wykładnia przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach powinna zasadniczo opierać się na jego tekstualnym znaczeniu, z uwzględnieniem jego kontekstu systemowego oraz funkcji. W postanowieniach art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca wprost odwołuje się do instytucji: "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony", jako do podstawy pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego ma wynikać jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. Postanowienia art. 53 i nast. ustawy o cudzoziemcach (umieszczony w Rozdziale 4 ustawy: "Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony") regulują podstawy materialnoprawne oraz niektóre kwestie proceduralne związane z udzieleniem zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Dodatkowo art. 63a i nast. (umieszczone w Rozdziale 4a ustawy — "Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji") zawiera szczególne regulacje dotyczące podstaw materialnoprawnych oraz zasad proceduralnych związanych ze szczególnym rodzajem zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielanym wyłącznie w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Ustawodawca zatem w jednym akcie prawnym przesądził cechy materialnoprawne instytucji "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony". Nie ma więc podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca pojęciu "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony" użytego w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nadał inne znaczenie normatywne, tj. szersze, obejmujące również inne dokumenty, tj. np. kartę pobytu członka rodziny UE, czy zezwolenia pobytowe udzielane przez organy władzy publicznej innych państw obszaru Schengen. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca odwołuje się do innych dokumentów uprawniających cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób wyraźny na takie odwołanie wskazuje. Przykładowo w art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy o cudzoziemcach odwołuje się do posiadania przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, udzielonego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, wprost wskazując, że chodzi właśnie o zezwolenie udzielone w innym państwie członkowskim ("posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, udzielone przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej").

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że wywiedzione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, o konieczności zastosowania w sprawie wyłącznie wykładni celowościowej norm art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, z pominięciem gramatycznej i systemowej, jest błędne. Zauważyć należy, że odwołanie, w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach do instytucji "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony", wskazuje bowiem, że chodzi o konkretny rodzaj zezwolenia na pobyt określony w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Skoro ustawa reguluje powyższą instytucję w sposób wyraźny i szczegółowy, to brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, że w art. 64 ust. 1 pkt 2 instytucję tę należy rozumieć inaczej niż w art. 53 i następnych ustawy o cudzoziemcach. Nie sposób bowiem przyjąć, że to samo pojęcie użyte w jednej ustawie należy rozumieć inaczej w każdej występującej w tej regulacji jednostce redakcyjnej. Wynika to z zakazu wykładni homonimicznej (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 144-152). Podkreślić należy, że zasada nadawania temu samemu pojęciu tego samego znaczenia we wszystkich kontekstach, w których występuje, określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Ustawa, w której używane pojęcia byłyby wewnętrznie sprzeczne lub umożliwiałyby dowolną interpretację, musiałaby być uznana za naruszającą tę zasadę (wyrok TK z 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU 2001 nr 6, poz. 166). Możliwość przełamania zasady konsekwencji terminologicznej uwarunkowana jest od jego wyraźnego wskazania przez ustawodawcę (por. uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992 nr 1, poz. 20).

Trzeba też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji formułując tezę o konieczności przyjęcia w sprawie rozszerzającej wykładni celowościowej art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, swoje stanowisko oparł na wadliwie przywołanych i błędnie wyłożonych przepisach dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia powołał się na art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE, jako regulację mającą uzasadniać zastosowanie w przypadku skarżącej rozszerzającej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Stanowisko to jest o tyle niezrozumiałe, że art. 3 ust. 2 dyrektywy w ogóle nie dotyczy osób takich jak skarżąca, a jego implementacja do krajowego porządku prawnego została dokonana w innych niż art. 64 ust. 1 pkt 2 przepisach. Wskazana regulacja dyrektywy określając podmioty nią objęte operuje terminem "inny członek rodziny" oraz "partner". Z kolei art. 3 ust. 1 dyrektywy dotyczy członków rodziny, o których mowa w art. 2 pkt 2 dyrektywy. Zgodnie z w/w art. 2 pkt 2 lit. a Dyrektywy cudzoziemka jako małżonka obywatela UE była "członkiem rodziny" w rozumieniu tej regulacji, a zatem odnosił się do niej art. 3 ust. 1 dyrektywy, a nie art. 3 ust. 2 tego samego aktu. Skarżąca nie była ani "innym" niż przywołany w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 dyrektywy "członkiem rodziny", ani "partnerem", z którym obywatel Unii pozostawał w stałym, należycie poświadczonym związku.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd wybiórczo powołał się na ostatnie zdanie art. 3 ust. 2 dyrektywy stwierdzając, że przyjmujące Państwo Członkowskie dokonuje szczegółowej analizy osobistych okoliczności i uzasadnia każdą odmowę wjazdu lub pobytu wobec tych osób. Przywołanie tego przepisu dyrektywy nie miało w przypadku skarżącej żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że ten przepis został implementowany do polskiego porządku prawnego poprzez art. 53a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można było udzielić cudzoziemcowi, który ze względu na więzi o charakterze rodzinnym zamierza dołączyć do obywatela polskiego lub obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub z nim przebywać. Nie było zatem żadnych podstaw, aby art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przewidujący możliwość przyspieszonej bezterminowej legalizacji pobytu, wykładać w świetle art. 3 ust. 2 w/w dyrektywy, który w sposób ogólny nakazuje państwom będącym jej adresatami stworzyć w prawie krajowym określone ułatwienia w pobycie dla członków dalszej rodziny i partnerów obywateli UE. W tym stanie rzeczy przywołanie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 dyrektywy nie miało żadnego uzasadnienia.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął treść art. 7 dyrektywy 2004/38/WE, który reguluje kwestie prawa pobytu członka rodziny obywatela UE. Zgodnie z tą regulacją prawo pobytu przewidziane w ust. 1 rozciąga się na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z Państw Członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii w przyjmującym Państwie Członkowskim, o ile tacy obywatele Unii spełniają warunki określone w ust. 1 lit, a), b) lub c). Dopiero w świetle tej regulacji należało wykładać art. 10 dyrektywy, zgodnie z którymi prawo pobytu dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z Państw Członkowskich, zostaje stwierdzone poprzez wydanie dokumentu zwanego "Karta pobytowa członka rodziny obywatela Unii" nie później niż sześć miesięcy od dnia, w którym złożyli wniosek. Zaświadczenie o złożeniu wniosku na kartę pobytową jest wydawane bezzwłocznie.

Należy w tym miejscu podnieść, że powyższe regulacje zostały implementowane do porządku krajowego ustawą 14 lipca 2006 r. - o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525, z późn. zm., dalej: "ustawa o wjeździe"). Na podstawie art. 18 pkt 1 i 2 ustawy o wjeździe, prawo pobytu przysługujące obywatelowi UE, o którym mowa w art. 16:

1) pkt 1 i 2 oraz w art. 17, rozciąga się na członka rodziny dołączającego do niego lub przebywającego z nim na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pkt 3, rozciąga się na małżonka i dziecko pozostające na jego utrzymaniu lub na utrzymaniu małżonka, dołączających do niego lub przebywających z nim na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o wjeździe jeżeli pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obywatel UE jest obowiązany zarejestrować swój pobyt, a członek rodziny niebędący obywatelem UE jest obowiązany uzyskać kartę pobytu członka rodziny obywatela UE. Na podstawie art. 21 ustawy zarejestrowanie pobytu następuje na wniosek obywatela UE, a wydanie karty pobytu członka rodziny obywatela UE - na wniosek członka rodziny niebędącego obywatelem UE. Stosowanie do art. 22 ustawy o wjeździe zarejestrowania pobytu i wydania zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE dokonuje się niezwłocznie, a kartę pobytu członka rodziny obywatela UE wydaje się nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku ojej wydanie, albo w tych terminach odmawia się zarejestrowania pobytu lub wydania karty.

Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że prawo pobytu członka rodziny jest zależne od prawa pobytu obywatela Unii, tj. jest ściśle powiązane z w/w prawem obywatela UE. Karta pobytu członka rodziny obywatela UE nie stanowi decyzji administracyjnej, czy innego aktu konstytutywnego, na mocy którego przyznawane jest określone zezwolenie. Samo wydanie karty pobytu stanowiło w istocie czynność materialno-techniczną potwierdzającą, że skarżąca takie uprawnienie posiada. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie utożsamiał wynikające z art. 7 prawo pobytu przez okres dłuższy niż 3 miesiące, z potwierdzającą posiadanie w/w prawa kartą pobytu, uznając jej wydanie za akt konstytutywny. Tymczasem, jak wynika z powyższych analiz, wydając kartę pobytu członka rodziny obywatela UE właściwy organ administracji jedynie potwierdza posiadanie przez taką osobę uprawnienia wynikającego z mocy prawa.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albowiem wykładnia i subsumcja art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, dokonana przez organy administracji, jest prawidłowa, jak również poczynione ustalenia faktyczne sprawy są poprawne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.