Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2063/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1307/13 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. II SA/Gl 1307/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 9 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta [...], przekazane za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgłoszenie zamiaru wykonania przez M. Spółka z o.o. w W. robót budowlanych polegających na montażu tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem na działce nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K..

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania montażu tablicy reklamowej, stwierdzając, że obiekt ze względu na swoje parametry techniczne i sposób posadowienia w gruncie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, przyjmując, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu nie została doręczona spółce przed upływem 30 dni.

Wobec faktu, że przeprowadzone w dniu 3 września 2012 r. przez pracowników UM w K. oględziny działki nr [...] w K. wskazywały na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie fundamentu konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowania w sprawie samowolnej budowy konstrukcji nośnej dla urządzenia reklamowego. Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w dniu 15 października 2012 r. oraz 16 listopada 2012 r. oględziny potwierdziły wykonanie podświetlonego nośnika reklamowego o wymiarach 30 x 10 m, posadowionego na betonowym fundamencie zagłębionym w gruncie.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązał Spółkę do przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2013 r. zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do powyższego zobowiązania spółka poinformowała, że postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej odmowy podano, że działka [...] leży w terenie objętym planem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...]. nr [...] (Dz. Urz.[...] z [...]. Nr [...]). Obiekt stanowiący konstrukcję wsporczą dla nośnika reklamowego, a także nośnik reklamowy wraz z oświetleniem nie mieszczą się w zakresie obiektów dopuszczonych do realizacji w planie miejscowym, nie są bowiem obiektami usługowymi, zielenią urządzoną, nie stanowią dominanty krajobrazowej związanej z podstawowym przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. Spółka z o.o. rozbiórkę wolnostojącego urządzenia reklamowego, usytuowanego na działce nr [...] w K.. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że sporne urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle. Reklamowy charakter obiektu nie budzi wątpliwości, jest on w takim celu wykorzystywany. Urządzenie jest także trwale związane z gruntem, o czym świadczy posadowienie go na 18 żelbetowych blokach fundamentowych, pełniących funkcję stabilizującą obiekt o wymiarach tablicy 10x30 m. Wykonanie takiego obiektu nie jest instalacją urządzenia reklamowego, ale budową obiektu budowlanego, która nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ podał, że dla reżimu prawnego właściwego dla usunięcia skutków samowoli ma znaczenie data rozpoczęcia robót. Ponieważ rozpoczęły się one w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, stanowią one samowolę budowlaną podlegającą usunięciu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na to, że wykonany obiekt nie jest zgodny ze zgłoszeniem, dotyczy to jego umiejscowienia, konstrukcji wsporczej oraz trwałego związania z gruntem.

Oddalając skargę M. sp. z o.o. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadała prawu.

Sąd I instancji wskazał, że znajdujące się w aktach protokoły z opisami wykonanych robót oraz dokumentacja zdjęciowa, zarówno z etapu budowy, jak i pokazująca stan zrealizowany, w zupełności uzasadniają wniosek o trwałym związaniu obiektu z gruntem. Kryterium trwałości połączenia nie może być to, czy obiekt może być rozebrany, przeniesiony, oddzielony od podłoża bez zniszczenia. Istniejące możliwości techniczne powodują, że nawet takie obiekty jak budynki, tradycyjnie uznawane za trwale związane z gruntem, mogą być bez ich zniszczenia przeniesione w inne miejsce. Ta okoliczność nie powoduje jednak, że kategoria obiektów trwale złączonych z gruntem staje się pusta. W przekonaniu Sądu, cecha trwałego związanie z gruntem powinna być ustalana z uwzględnieniem tak zastosowanych przy realizacji obiektu rozwiązań technicznych, jak i przeznaczenia obiektu i istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia parametrów. W niniejszej sprawie dla ustabilizowania urządzenia reklamowego osadzono je w tworzących fundament żelbetonowych blokach znacznych rozmiarów, położonych na gruncie. Jest niewątpliwe, że rozwiązanie to służy trwałości wykonanego obiektu. Nie jest on przeznaczony do przenoszenia z miejsca na miejsce (choć istnieje przecież możliwość permanentnego montowania i demontowania obiektu), lecz do postawienia na jakiś czas w określonym miejscu z zapewnieniem konstrukcji bezpiecznej stabilności. Sposób wykonania obiektu poświadcza, że ma on być w okresie jego funkcjonowania posadowiony w sposób stabilny, co w przekonaniu Sądu spełnia przesłankę trwałego połączenia z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce.

W związku z tym, że tego rodzaju obiekt nie korzystał ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, istotne było – jak podał Sąd – określenie trybu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sąd podzielił stanowisko, że wykonanie robót na podstawie skutecznego zgłoszenia, nawet jeżeli roboty te wymagały w istocie pozwolenia na budowę, a organ nie wniósł skutecznie sprzeciwu, podlegają względnej ochronie w ten sposób, że ich legalizacja odbywa się w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dla zastosowania tego trybu konieczne jednak jest, aby budowa miała miejsce w warunkach skutecznie dokonanego zgłoszenia. Zasadnie organ drugiej instancji w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę na tę kwestię i wskazał, że do wykonania robót na podstawie zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od jego dokonania, co przewiduje art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin ten liczy się od daty wpływu zgłoszenia do organu właściwego. Skoro zatem w niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu w dniu 9 sierpnia 2012 r., a fakt prowadzenie budowy potwierdzono już 3 września 2012 r., zasadny był – jak zaznaczył Sąd – przyjęty przez organ wniosek, że inwestor nie korzystał z ochrony wynikającej ze zrealizowania inwestycji na podstawie zgłoszenia. W takim przypadku zastosowanie do stwierdzonej samowoli, bo tak należy zakwalifikować wykonane roboty, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdował art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Kwalifikacja prawna stanu faktycznego przyjęta przez organy jest zatem prawidłowa.

Sąd I instancji podzielił jednocześnie stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do stwierdzonej niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Jest to spowodowane tym, że wykonane urządzenie, jakkolwiek służące celom reklamowym, nie mogło być ze względu na swe znaczne rozmiary kwalifikowane jako uzupełnienie zabudowy podstawowej. Skoro stanowi samodzielny obiekt budowlany – budowlę, a ustawodawca wymaga dla niego odrębnego pozwolenia na budowę, a przez fakt trwałego złączenia z gruntem stanowi ono element trwałego zagospodarowania terenu, to ocena zgodności takiego zagospodarowania z planem uzasadniała, w ocenie Sądu, przyjęcie braku takiej zgodności, gdy rodzaj obiektu, jego funkcja nie były wprost przewidziane do realizacji na danym terenie. Skoro usługi reklamy i obiekty takich usług nie zostały w planie dopuszczone w obszarze inwestycji, stanowisko o braku możliwości legalizacji było tym samym uzasadnione, a w konsekwencji decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie naruszała w ocenie Sądu przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. sp. z o.o., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie rozpoznania sprawy poprzez uwzględnienie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji w której skarżący zrealizowała inwestycję w oparciu o milczącą zgodę organu, w konsekwencji powyższego niezasadne uznanie, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania procedury legalizacyjnej z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego,

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w stosunku do urządzenia reklamowego posadowionego poprzez jego instalację właściwym jest uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż nie jest możliwa legalizacja inwestycji objętej postępowaniem, mimo że inwestycja została zrealizowana w oparciu o milczącą zgodę organu oraz nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego),

- postanowień uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezasadne przyjęcie, że inwestycja objęta postępowaniem jest niezgodna z powyższym planem,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok sprzeczny z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oddalając skargę pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do zarzutu objęcia decyzją podmiotu, który jest jedynie inwestorem w zakresie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym, nie jest zaś ani właścicielem ani inwestorem konstrukcji wsporczej,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnych ustaleń faktycznych, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że uzyskała milczącą zgodę organu na realizację inwestycji. Powyższe potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. umarzająca postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy nie zastosowały właściwego trybu postępowania, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dostrzegł, a co powinno stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przepis art. 48 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę — z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest urządzenie reklamowe niezwiązane trwale z gruntem, które podlega instalacji, wymagające zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę (art. 49a Prawa budowlanego). Spółka wyjaśniła, że z trwałym związaniem z gruntem mamy do czynienia w przypadku połącznia w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającym np. ponowne posadowienie urządzenia w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Inwestycja objęta niniejszym postępowaniem nie wymaga jakichkolwiek robót ziemnych związanych z przygotowaniem podłoża. Nie można się również zgodzić z oceną Sądu, jakoby przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiały legalizację inwestycji. Inwestycja objęta zgłoszeniem spółki polegająca na budowie tablicy reklamowej stanowi usługę, o której mowa zarówno w przedmiotowym planie, jak i na gruncie innych ustaw, które posługują się pojęciem usługi w celu zdefiniowania pojęcia reklamy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Za prawidłowe należy w pierwszym rzędzie uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) w oparciu o stwierdzenie, że wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane nie stanowiły instalacji urządzenia reklamowego podlegającego zgłoszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości sposób rozumienia pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zwrócić przy tym należy uwagę, co zdaje się zupełnie ignorować autor skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo odwołał się do prezentowanej w tym zakresie jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wraz z podaniem pogłębionej argumentacji prawnej tę linię wspierającej. Z tego względu budzić może wyłącznie uzasadnioną wątpliwość stanowisko skarżącej spółki, która dla wparcia przyjmowanej przez siebie zgodności dokonanego zgłoszenia z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dodatkowo wskazała, że pozostaje ono zbieżne z ugruntowanymi poglądami judykatury i piśmiennictwa. Niewątpliwie zapatrywania takiego nie da się wywieść z jedynego przywołanego przez wnoszącą skargę kasacyjną orzeczenia (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1233/09), albowiem wnioski wynikającej z przyjętej w powyższym wyroku oceny prawnej zostały sprowadzone do tak uproszczonej tezy, że w żaden sposób nie przystają do faktycznie formułowanej w wyroku wykładni. Nie jest bowiem tak, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem tylko wtedy, gdy posiada prefabrykowany lub murowany fundament. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył w przywołanym wyżej wyroku, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, iż ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, na które składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższe stanowisko Sądu. Rozwijając je, należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany należy uznać pogląd, że tablice i urządzenia reklamowe wymienione w art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego to inne urządzenia, nie mieszące się w pojęciu urządzeń reklamowych - budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. II OSK 3160/13; wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 25/10; wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r. sygn. II OSK 2558/10). W przytoczonych orzeczeniach w kwestii rozumienia trwałego związania urządzenia z gruntem jednolicie przyjęto, że są to również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże trwale, w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie np. wskutek działania sił przyrody. Na tej podstawie można więc sformułować tezę, że o trwałym związaniu budowli z gruntem przesądzają przede wszystkim jej cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest ona przeznaczona do przenoszenia. Nie jest tu zatem decydująca sama fizyczna niemożność zmiany lokalizacji budowli rozumiana jako jej techniczna nieusuwalność z danego miejsca skutkująca jej zniszczeniem. W opracowaniach komentatorskich dotyczących zakresu zastosowana art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane powyższa kwestia nie jest ujmowana inaczej. Podkreśla się, że powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady ogólnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 i jako taki – korespondując z dyspozycją art. 3 pkt 3 ustawy - powinien być rozumiany w sposób wąski (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 227-232). Przeprowadzone w toku postępowania oględziny wskazywały, że przedmiotem wykonanych robót budowlanych było wykonanie nośnika reklamowego o wymiarach 30 x 10 m posadowionego na betonowym fundamencie zagłębionym w gruncie. Wskazane wyżej cechy konstrukcyjne obiektu budowlanego oraz jego wielkość uzasadniają zaliczenie go do budowli, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Sąd I instancji i organy nadzoru budowlanego prawidłowo zatem przyjęły, że jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Do tego rodzaju obiektu budowlanego nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Żadnych zastrzeżeń pod względem prawidłowości nie nasuwa w sprawie również to twierdzenie Sądu I instancji, które zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – niezależnie od poprawności kwalifikowania wykonanych przez spółkę robót jako wyłączonych z możliwości zgłoszenia – łączy z ustaleniem, że w stosunku do strony nie mogła obowiązywać zasada "względnej ochrony" z uwagi na rozpoczęcie robót przed 30-dniowym terminem na zgłoszenie sprzeciwu. Nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którym spółka zrealizowała inwestycję w oparciu o "milczącą zgodę" organu, jeżeli się zważy, że proste porównanie daty wpłynięcia zgłoszenia do organu (9 sierpnia 2012 r.) oraz dnia, w którym stwierdzono wykonywanie robót budowlanych przy zgłoszonej inwestycji (3 września 2012 r.) wskazywało, że inwestor nie dochował obowiązku wstrzymania się przez okres 30 dni od rozpoczęcia prac w celu ustalenia, czy powiadomiony o planowanych robotach organ faktycznie wyrazi na nie ową "milczącą zgodę". Odmiennej oceny nie uzasadnia fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji uchylającej decyzję o wniesieniu sprzeciwu i umarzającej postępowanie w tym zakresie z powodu ustalenia, że została ona doręczona spółce po terminie. Przyjęty przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosek odnosił się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wniesienia sprzeciwu, uzasadnionej ściśle zakreślonym terminem na dokonanie tejże czynności procesowej (nałożony na organ 30-dniowy termin, w ocenie Wojewody [...], obejmował również wymóg doręczenia stronie decyzji). Powyższe rozstrzygnięcie pozostawało z tego względu bez związku z kwestią oceny zachowania strony dokonującej zgłoszenia w zakresie przestrzegania zobowiązania określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a więc zakazu nieprzystępowania do wykonywania robót budowlanych przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Sankcją niezastosowania się do powyższego zobowiązania nie jest wniesienie przez organ sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia, ale podjęcie przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania zmierzającego do określenia odpowiedniej reakcji na samowolne działanie inwestora. Okoliczność, że skarżąca spółka przystąpiła do wykonywania robót budowlanych przed upływem wskazanego wyżej 30-dniowego terminu, nakazywało działanie strony jako sprawcy samowoli budowlanej, objąć z tego względu procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Tak przyjął Sąd I instancji i stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje jako prawidłowe.

Za prawidłowe również należało uznać te wnioski, które Sąd wyprowadził w odniesieniu do kwestii niezgodności zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze znaczenie miało tu przyjęcie, że na terenie, na którym zlokalizowana została sporna inwestycja, objętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] nr [...] nie zostały dopuszczone usługi reklamy, wobec czego obiekty o takim charakterze nie mogą być lokowane zgodnie z prawem. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną obiekt budowlany stanowiący tablicę reklamową nie mógł zostać potraktowany jako obiekt o przeznaczeniu usługi handlu, albowiem w tym zakresie plan wymaga poprzez zdefiniowanie usługi handlu, by były to obiekty handlowe posiadające powierzchnię sprzedażową. Jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z [...] kwietnia 2013 r. takie brzmienie zapisu planu miejscowego w odniesieniu do usługi handlu dla terenów oznaczonych symbolem 3 U,Zu, nie zezwalało, by pozbawiona powierzchni sprzedażowej w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowla mogła zostać uznana za dopuszczoną w obszarze inwestycji.

Zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Organ wydający zaskarżoną decyzję oparł swoje rozstrzygnięcie na niewadliwych ustaleniach fatycznych odnoszących się do miejsca położenia inwestycji, jej rozmiaru, charakteru oraz rodzaju prac, z którymi związane jest dokonanie montażu tablicy reklamowej. Nie budziło z tego względu wątpliwości Sądu uznanie, że posadowienie tablicy reklamowej na 18 żelbetowych blokach fundamentowych, pełniących funkcję stabilizującą tenże obiekt, posiadający wymiary 10x30 m, stanowiło nie tyle instalację urządzenia reklamowego, ale budowę obiektu budowlanego. Za roboty stanowiące budowę należało traktować wykonanie fundamentu poprzez ułożenie szalunków, wykonanie zbrojenia, zalanie betonem i zamontowanie stelażu urządzenia reklamowego. W tych warunkach oddalenie skargi nie prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie jednocześnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, poddając go prawidłowej ocenie. Brak ustosunkowania się przez Sąd do poniesionego w skardze zarzutu dotyczącego tego, że adresatem decyzji jest "jednie inwestor w zakresie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym, nie zaś właściciel ani inwestor konstrukcji wsporczej" nie mógł znaleźć potwierdzenia, albowiem ten zarzut – wbrew odmiennemu twierdzeniu - nie został przez stronę sformułowany w skardze z dnia 20 czerwca 2013 r. Podmiotem zobowiązanym do rozbiórki jest skarżąca spółka jako inwestor, który zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych i je faktycznie wykonał. Kwestia ta nie budziła jakichkolwiek wątpliwości w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego z udziałem skarżącej spółki było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Nie stanowiła ona także sporu w świetle treści złożonej skargi, która nakierowała była w całości na wykazanie, że spółka zrealizowała inwestycje w oparciu o milczącą zgodę organu, przy czym posadowienie urządzenia reklamowego jako jego instalacja – zdaniem skarżącej - nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.