Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 869/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 a ust. 1, art. 98 a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par. 4 ust. 1, 2, 3l, par. 41 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 866/07 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 866/07 po rozpoznaniu skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją Burmistrza [...] z [...] czerwca 2004 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. P. położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka [...], o pow. [...] na cztery nowe działki nr [...].

Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2004 r. wydzielone działki o nr [...] są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka nr [...] przeznaczona jest w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części pod drogę dojazdową, zaś działka o nr [...] leży w terenie przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego ul. [...].

W związku z tym Burmistrz [...] decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2003 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalił dla G. P. opłatę adiacencką w kwocie 13.580,00 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości objętej podziałem.

Organ wskazał, iż według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości tj. działek nr [...] przed dokonaniem podziału wynosiła 23.086,00 złotych, natomiast po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się ww działki wynosi 50.246,00 zł. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...] - przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod pas drogowy oraz działki [...], która w chwili ustalania opłaty była już podzielona na kolejne działki.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 27.160,00 złotych, a zatem - zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą - wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 13.580,00 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. wskazał, iż podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją z [...] czerwca 2004 r., w której to nie było żadnej wzmianki o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej przez gminę. Natomiast ustanowienie trzyletniego terminu naliczania opłaty adiacenckiej pozwala gminie na dowolne ustalanie sposobu naliczania tej opłaty, gdyż długość tego terminu ma istotne znaczenie dla jej wysokości. Zdaniem skarżącego przedmiotowa nieruchomości w wyniku podziału nie zyskały w żaden sposób na wartości. Warunki techniczne nieruchomości nie uległy zmianie, gmina nie urządziła dróg dojazdowych, ani nie uzbroiła terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] września 2007 r. wydaną po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wyłączenie spod określenia wartości nieruchomości powstałej z podziału tj. działki nr [...] spowodowane było tym, że w dacie orzekania o opłacie adiacenckiej, działka ta była już podzielona na mocy decyzji z [...] września 2006 r.

Kolegium również wskazało, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku dołączenia do decyzji sporządzonego operatu szacunkowego. Organ zapewnił odwołującemu możliwość zapoznania się z operatem wyznaczając stosowny termin. Ponadto z treścią operatu strona mogła się zapoznać w siedzibie organu po doręczeniu decyzji, co uczyniła.

Organ wskazał, że ustalenie wartości działki zarówno przed jak i po podziale zostało ustalone w oparciu o ceny transakcyjne odnotowane na rynku lokalnym z zastosowaniem współczynników korygujących wpływających na wartość nieruchomości.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł G. P. domagając się uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze powtórzył zarzuty odwołania zarzucając tym samym decyzji naruszenie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 149 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 i 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz naruszenie przepisów art., art. 7, 8, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, brak wyczerpującej analizy operatu szacunkowego i odniesienia się do wszystkich wątpliwości i zarzutów zgłoszonych przez stronę oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 107 K.p.a. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy na okoliczność rzetelności operatu sporządzonego w przedmiotowej sprawie oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy wykonanej na zlecenie skarżącego, która zostanie złożona na rozprawie - na okoliczność rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo stwierdził, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu wykonanego na zlecenie organu.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - (tj.: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Sąd podniósł, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wydanie przez Burmistrza [...] decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z [...] czerwca 2004 r.

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Sąd podziela w tym względzie pogląd organów administracyjnych, iż w sprawie nie może być żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Z całą pewnością skarżący może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał również, że strona, która występuje z wnioskiem o podział swej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej, powinna przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej, jak już wskazano, odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych związanych z dokonaniem podziału i wydzieleniem działki przeznaczonej pod drogę, która staje się za odszkodowaniem własnością gminy. W tym kontekście za bezpodstawne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi, iż w toku postępowania ani razu nie poinformowano strony o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, narażając tym samym stronę na konieczność ponoszenia ciężarów, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 9 K.p.a.

Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z powyższego przepisu, gdyż już w piśmie z dnia 29 grudnia 2006 r. informującym o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazał przepisy prawa, na podstawie których wszczyna postępowanie oraz stan faktyczny, z którego wynika zastosowanie tych przepisów.

Bezpodstawny jest również zarzut, iż organ nie wydał postanowienia na które przysługiwałoby zażalenie. Twierdzeniom takim przeczy treść art. 61 § 1 i 4 K.p.a. Z treści przepisu art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu co wskazał organ. Natomiast przepis § 4 stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z powyższych regulacji nie sposób zasadnie wyprowadzić wniosku, iż obowiązującą i właściwą formą wszczęcia postępowania jest postanowienie, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej formy wszczęcia postępowania. Dopuszczalne i prawnie uzasadnione było zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji zawiadomienie strony pismem zatytułowanym "zawiadomienie" o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Ponadto nawet gdyby organ wszczął postępowanie poprzez wydanie postanowienia, to i tak takie postanowienie nie podlegałoby zaskarżeniu w drodze zażalenia - na co wskazuje skarżący. Stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W pozostałych wypadkach zażalenie jest niedopuszczalne. W szczególności przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że, przystąpienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakultatywne dla organu. Natomiast błędne są twierdzenia, iż organ ma swobodę w zastosowaniu wysokości stawki procentowej, tzn. że może zastosować stawkę niższą niż ta ustalona przez radę gminy. Obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z przepisu prawa, a uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty. W związku z tym wyłącznie rada gminy jako organ uprawniony ma uprawnienia do kształtowania wysokości stawki procentowej, a organ wykonawczy gminy jakim jest wójt związany jest treścią obowiązującej uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z tym w przypadku wystąpienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej, obligatoryjne jest oparcie decyzji o obowiązującą stawkę procentową.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zaznaczył, że skarżący mógł się zapoznać z treścią operatu i ewentualnie zgłosić w stosunku do niego zarzuty. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ pierwszej instancji pismem z [...] grudnia 2006 r., powiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto organ wskazał, iż wysokość opłaty zostanie ustalona na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że został sporządzony operat szacunkowy z wyceny nieruchomości i pouczył go, iż może zapoznać się z tym operatem i z całą dokumentacją dotyczącą sprawy w Urzędzie Miejskim w [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

Sąd podkreślił, że skarżący, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu nie zgłosił. Jego zarzuty podważały wyłącznie konstytucyjność przepisu określającego trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wskazywały zamiar podjęcia kroków prawnych celem uchylenia krzywdzących - jego zdaniem - przepisów prawa.

Również w odwołaniu skarżący nie wskazał na żadne istotne błędy operatu, ograniczając się do zarzutów pod adresem obowiązujących przepisów prawa określających zasady wyceny nieruchomości oraz obowiązujący okres ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniósł jedynie, iż jego zdaniem wartość działki nie wzrosła, gdyż nie urządzono drogi dojazdowej oraz nie uzbrojono działek. Powyższe argumenty rozszerzając skarżący powtórzył w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organy orzekające zasadnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wywiodły z treści art. 149 ustawy, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z przywołanego art. 149 jednoznacznie wynika, iż przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego dokonującego oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania. Sąd wskazał, że operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo, stan uzbrojenia, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania, prawa i ograniczenia), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Uznając za udowodnione, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zdaniem Sądu Kolegium w sposób wyczerpujący wskazało (str. 9 decyzji) jakie działki wzięto do porównania przed i po podziale i z jakiego okresu pochodzą transakcje ich sprzedaży. Ocena ta z całą pewnością nie przeczy zasadom poprawnego rozumowania, natomiast różnice pomiędzy działkami szacowanymi, a przyjętymi do porównania nie wpływają na prawidłowość ustaleń operatu, gdyż wyceny dokonuje się za pomocą tabel korygujących uwzględniających cechy przyjętych do porównania działek, natomiast wartość rynkową szacowanej działki określa się jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych.

Sąd podkreślił, co wskazał w operacie szacunkowym sporządzający go rzeczoznawca, że podstawowym czynnikiem wpływającym na cenę działek położonych w [...] jest ich wielkość. Działka skarżącego przed podziałem stanowiła tzw. "pole inwestycyjne". Obrót takimi działkami praktycznie nie istnieje. W związku z tym są one dzielone przez właścicieli na mniejsze, a ich cena po podziale trzykrotnie wzrasta (k. 10 i 11 operatu). Tym samym podział działek znacznie wpływa na ich wartość, podwyższając ją, albowiem duże działki, nawet przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe są atrakcyjne jedynie dla dużych inwestorów, a więc popyt na nie jest ograniczony. Mniejsze działki, po podziale, mogą znaleźć również nabywców wśród osób prywatnych, a więc możliwość ich sprzedaży i znalezienia na nie nabywców jest o wiele większa.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony. Zasadnie organ przyjął, że rzeczoznawca należycie ustalił cenę 1m2 nieruchomości przed podziałem i po podziale porównując ceny działek o zbliżonej charakterystyce z działkami skarżącego.

Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizę cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu stronniczości i braku należytej rzetelności w jego sporządzeniu.

Jeśli natomiast strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna, zdaniem Sądu, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Jednakże możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 tejże ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. Skarżący zarówno nie zwracał się o zweryfikowanie prawidłowości ustaleń operatu, jak również nie wskazywał na uzasadnione błędy operatu podważające jego prawidłowość.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącego dotyczących tego, iż organ nie wydał mu kserokopii sporządzonego operatu, Sąd uznał, że zarzuty te są bezpodstawne i pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika (na co Sąd wskazał powyżej), że strona miała zapewnione prawo zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym została należycie pouczona i z którego to prawa korzystała.

Ponadto przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na którego treść powołuje się skarżący uzasadniając żądanie wydania kserokopii operatu dodany został przez art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie w tym zakresie 22 października 2007 r., a zatem już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Samo żądanie wydania kserokopii operatu zostało wystosowane w dniu 10 grudnia 2007 r. czyli także po zakończeniu postępowania, co wskazuje iż powyższe działanie nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując, Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło dyspozycję art. 7, 9, 77, 80, i 107 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się by organ nie zgromadził wyczerpująco dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów oraz by ich nie rozpatrzył. Organ dokładnie wyjaśniając stan faktyczny nie naruszył tym samym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 K.p.a. Zebrał i ocenił w sposób wszechstronny i prawidłowy całokształt materiału dowodowego zgodnie z wymogami wskazanymi w dyspozycji art. 77 § 1 i 80 K.p.a., nie wychodząc poza granice zasady swobodnej oceny dowodów, oparł się na dowodach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, dokonał ich wszechstronnej oceny, analizując znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy, działał przy tym zgodnie z prawidłami logiki. Ponadto Sąd uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Nie do zaakceptowania jest także stanowisko skarżącego dotyczące obrazy art. 9 K.p.a. Powyższy artykuł faktycznie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednak obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zdaniem Sądu w toku całego postępowania nie została naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, iż skarżący przez większy okres trwania postępowania był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało mu fachową pomoc prawną.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie uwzględnił przedłożonego przez stronę na rozprawie sądowej operatu szacunkowego sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego - [...], albowiem sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, to znaczy nie wydaje wyroków kształtujących sytuację prawną podmiotów. Uprawnienia Sądu sprowadzają się wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie. Z tych też względów wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 stycznia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie skarżącego, nie mógł zostać uwzględniony.

Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne.

Ponadto Sąd podkreślił, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie mogły odnieść się do dowodu z powołanego kontroperatu szacunkowego, gdyż nie został on przedstawiony przez skarżącego w postępowaniu przed tymi organami.

Przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 K.p.c. (które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a.) ma charakter opinii biegłego, bowiem zawiera wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje jednak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1/1, wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 727/05, Lex nr 236553, wyrok NSA z 25.04.2006 r., I OSK 360/05, Lex nr 209137), zatem działanie skarżącego zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie na rozprawie innego operatu sporządzonego na jego wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżący żądał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu.

W konkluzji uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] odpowiadają prawu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a., naruszenie art 98a ust 1 w związku z art. 149, art. 152 ust 1 i art. 153 ust 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz w związku z § 4 ust. 1, 2, 3 i § 41 ust 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] marca 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.) poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, położonej w [...] o pow. 0,5776 ha, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] obrębu [...] powstałe na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z [...] czerwca 2004 r. znak: [...], w sytuacji, gdy operat szacunkowy, który posłużył organowi I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej nie spełnia podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie rzeczywistego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku art. 38a ust. 1, art. 149, art. 152 ust 1 i art. 153 ust 1 u.g.n. oraz w związku z § 4 ust 1, 2 i 3 i § 41 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r., polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w Lublinie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] - w sytuacji, gdy obie decyzje zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.: 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. - polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organy administracyjne obydwu instancji naruszyły wymienione wyżej przepisy K.p.a.;

c) naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 108 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 245 i 278 K.p.c., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez odrzucenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie strony i przedstawionego przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. P. wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny działań prowadzonych przez Burmistrza [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej SKO) błędnie ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego przedstawionego przez organ pierwszej instancji, nie poczynił własnych ustaleń co do operatu, a jedynie powtórzył argumentację i wnioski SKO. Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie strony i przedstawionego przez stronę skarżącą. W efekcie pozostawił w obiegu decyzję, którą wydano w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego z naruszeniem prawa - na dodatek w oparciu o dokument, któremu nie można przypisać waloru rzetelności i wiarygodności, i który nie spełnia wymogów prawnych i metodologicznych pozwalających na ustalenie rzeczywistego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną operat zawiera wiele błędów. W podobnej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 23-10-2007 r. sygn. II SA/Po 351/07; opubl. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, str. 158/489) z uwagą odniósł się do treści operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji administracyjnej, słusznie zauważając, iż istotą oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego pod względem wymogów prawnych oraz wszelkich nieprawidłowości w zakresie charakterystyki rynku nieruchomości - przy czym jednoznacznie uznano, iż czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie reguł procedury zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że według rzeczoznawcy, który sporządził operat na potrzeby Gminy [...], "działka (skarżącego) przed podziałem stanowiła tzw. "pole inwestycyjne" i obrót takimi działkami praktycznie nie istnieje" (strona 9 operatu). Mimo tego, rzeczoznawca przedstawił (tabela strona operatu 9 i 10) zestawienie 21 przykładów transakcji, które miały posłużyć "do wychwycenia relacji cenowej pomiędzy działką stanowiącą "pole inwestycyjne" a działkami już podzielonymi". W zestawieniu trudno odszukać nieruchomości zbliżone powierzchnią i innymi parametrami do działki skarżącego, nie podano również dat zawarcia transakcji. Zdaniem rzeczoznawcy (strona 11 operatu) "z analizy zawartych transakcji kupna-sprzedaży wynika, że wysokość cen za sprzedane nieruchomości zależy w 40% od lokalizacji, w 30% od przeznaczenia w m.p.z.p. (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), w 20% od uzbrojenia w media oraz tylko w 10% od wielkości działki." Inaczej mówiąc można stwierdzić, "że dla osoby kupującej wielkość działki nie ma aż tak dużego znaczenia i wpływ wielkości kupowanej nieruchomości na jej cenę jest znikomy, Autor skargi kasacyjnej zaznaczył przy tym, że w przedmiotowej sprawie jedynym parametrem, jaki uległ zmianie (w stosunku do nieruchomości skarżącego) była wielkość działki.

Skarżący wskazał na fakt, iż według operatu, wartość 1m2 działki przed podziałem to 17,00 zł. Po podziale według rzeczoznawcy ceny 1m2 działek wynoszą 37,00 zł (wzrost o około 118%). Według rzeczoznawcy działka o pow. 1358m2 (typowa działka miejska) jest warta ponad dwukrotnie mniej, niż dwie działki o pow. 679m2 każda.

Skarżący wskazał również na fakt, że niezrozumiałym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego w sytuacji, gdy sam w operacie przyznaje, iż obrót działkami takimi, jak nieruchomość skarżącego, praktycznie nie istnieje. Do analizy przyjęto według zapewnień rzeczoznawcy operatu 60 transakcji, ale z przedstawionej w operacie tabeli zawierającej tylko 21 pozycji wynika, że rzeczoznawca, charakteryzując rynek lokalny, nie znalazł ani jednej transakcji nieruchomością podobną do nieruchomości skarżącego.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r.: "przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen". W myśl § 4 pkt 2 tego rozporządzenia: "w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Z kolei zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r.: "przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości". Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na zestawienie nieruchomości w parach porównawczych (str. 14 operatu tabela nr 5), które miało bezpośredni wpływ na szacowanie wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem. Rzeczoznawca uznał, że nieruchomość nr [...], której cenę jednostkową tj. 1m2 ustalono na 4,50 zł, jest nieruchomością podobną do nieruchomości, których ceny za m2 wyniosły: 23,00 zł i 22,00 zł (nieruchomość nr [...] i [...]). Następnie podstawiając te wartości do wzoru ze str. 14 operatu - pkt 7, obliczył rzekomą wartość 1m2 nieruchomości skarżącego sprzed podziału. Skarżący wskazał przy tym, że posługując się wzorem zastosowanym przez rzeczoznawcę, cena 1m2 tak obliczona jest dużo niższa, niż mogłaby być, gdyby ceny nieruchomości ustalono na porównywalnym poziomie tj. gdyby do wyceny przyjęto ceny nieruchomości rzeczywiście podobnych. W efekcie takiego zabiegu rzeczoznawcy różnica wartości, będąca następnie podstawą wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej, została w bardzo prosty sposób zawyżona. Jeśli uwzględni się jeszcze błędy popełnione przez rzeczoznawcę przy doborze transakcji przy wycenie nieruchomości po podziale to skala zawyżenia rzekomego "wzrostu" wartości będzie jeszcze większa. Podniósł również, że rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego do bezpośrednich porównań wśród trzech nieruchomości przyjął nieruchomość, której cena tak znacznie odbiega od dwóch pozostałych (23,00 zł, 22,00 zł i 4,50 zł).

Przedmiotowy operat nie spełnia zdaniem skarżącego również wymogów stawianych rzeczoznawcom przez Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych. W myśl standardu 111.7 pkt 1.3 "podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane" (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych - Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Warszawa 2004 wydanie VII poszerzone).

Wobec powyższego zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zastosowanie metod powołanych przez rzeczoznawcę w operacie nie było tak naprawdę możliwe, gdyż materiał porównawczy zgromadzony przez rzeczoznawcę nie nadaje się do zastosowania podejścia porównawczego. Z analizy operatu wynika również, że popełniono poważne błędy przy wyborze trzech transakcji wybranych do bezpośrednich porównań. Transakcje z lat 2003 i 2004 nie powinny w ogóle być brane pod uwagę. Według standardów stosowanych powszechnie przez rzeczoznawców w Polsce w szacowaniu wartości nieruchomości do porównań przyjmuje się transakcje z okresu maksymalnie 2 lat poprzedzających dzień wyceny, podczas gdy rzeczoznawca podaje: "oszacowania nieruchomości dokonano w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi w [...], które miały miejsce w ciągu ostatnich 36 miesięcy",

Skarżący podniósł również, że biorąc pod uwagę szybki wzrost cen nieruchomości w ostatnich latach - posłużenie się transakcjami z 2006 r., dla określenia wartości nieruchomości po podziale przy jednoczesnym powołaniu transakcji z lat 2003 i 2004 dla określenia wartości nieruchomości sprzed podziału doprowadziło do zawyżenia stopnia wzrostu wartości dzielonej nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił ponadto, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy - nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutu strony, iż materiał zebrany przez rzeczoznawcę nie pozwala na stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości, a z pewnością w tak dużym stopniu jak podano w decyzji. Powtórzony przez SKO w Lublinie argument, iż "z doświadczenia życiowego wynika, iż wzrost wartości nieruchomości następuje w związku z taką tendencją na rynku, bez potrzeby inwestowania w te nieruchomości' świadczy o tym, że popełniono zdaniem skarżącego podstawowe błędy leżące u podstaw sporządzenia operatu szacunkowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że oceny stanu nieruchomości dokonuje się zgodnie z § 41 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., który brzmi: "przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust, 1 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale...". Nie oznacza to jednak, że określa się wartość nieruchomości przed podziałem, jako wartość tejże nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a wartość po podziale - jako wartość nieruchomości z dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem skarżącego materiał zgromadzony w operacie wskazuje na to, iż biegły niezgodnie z prawem nie tylko wyliczył wartość nieruchomości sprzed podziału na dzień zbliżony do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie podziału nieruchomości, ale posunął się jeszcze dalej - wyliczył wartość nieruchomości po podziale, biorąc pod uwagę transakcje na rynku nieruchomości z roku 2008. W celu ustalenia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału biegły powinien posłużyć się transakcjami z okresu jak najbardziej zbliżonego do dnia wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Nie dysponując wystarczającym materiałem porównawczym, aby dokonać rzetelnej wyceny - powinien, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zmienić metodę wyceny.

Zdaniem skarżącego szacowanie wartości nieruchomości obarczone zostało błędem wynikającym z nieuzasadnionego wpływu tendencji na rynku nieruchomości (przejawiającej się w bardzo szybkim tempie wzrostu wartości nieruchomości związanym z koniunkturą panującą w całym kraju) na wyniki szacowania wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Taki sposób szacowania jest niedopuszczalny i dyskwalifikuje operat szacunkowy sporządzony na użytek ustalenia opłaty adiacenckiej, jako dowód wzrostu wartości nieruchomości (należącej do strony) powstały na skutek jej podziału.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł przy tym, że w sytuacji tak licznych wątpliwości - zgłoszonych przez stronę w toku postępowania przed organami administracyjnymi - co do rzetelności operatu szacunkowego, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w sposób szczególnie wnikliwy. Nie powinien ograniczyć się do pobieżnej i niekompletnej analizy zebranego materiału, jak też do pominięcia w uzasadnieniu decyzji odpowiedzi na poważne wątpliwości strony dotyczące w szczególności tak dużego i niczym nieuzasadnionego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przytoczona przez organ odwoławczy argumentacja nie wyjaśnia, dlaczego organ uznał za wiarygodne istotne dla strony ustalenia w operacie szacunkowym dotyczące zakresu wzrostu wartości nieruchomości. Organ całkowicie zaufał końcowym wnioskom rzeczoznawcy, mimo że był zobowiązany do przeprowadzenia wnikliwej oceny operatu we własnym zakresie. (vide wyrok NSA z dnia 05 marca 2002 r. sygn. I SA 1978/00: "Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ, nie zaś biegły, rozstrzyga sprawę.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji, przychylając się do twierdzeń organów, błędnie przyjął, iż doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału przede wszystkim z tego powodu, że operat szacunkowy, na którym oparto fakt i wielkość wzrostu wartości nieruchomości jest niekompletny, zawiera liczne błędy i sprzeczności a przez to nie odpowiada wymogom stawianym takim dokumentom przez przepisy prawa. Operat taki nie może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej, gdyż w związku z wykazanymi uchybieniami nie może stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Organy obydwu instancji swe ustalenia co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oparły o operat szacunkowy, który sporządzony został z naruszeniem art. 152 ust 1 ugn, art. 153 ust. i ugn i § 4 ust 1, 2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2004 r. Czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi także naruszenie reguł procedury zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Opisane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W tej sytuacji nieuchylenie zaskarżonych decyzji przez WSA w Lublinie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy uznać za niezgodne z wyżej powołanymi przepisami.

Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę liczne zarzuty strony dotyczące operatu szacunkowego -odrzucenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z dokumentu prywatnego przedstawionego przez stronę nie może być uznane za zgodne z prawem. Powołał się on przy tym na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zdaniem G. P. w przedmiotowej sprawie istnieje wiele poważnych wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego przedstawionego przez organ I instancji, a przedstawienie przez stronę "gotowego" dokumentu nie spowodowałoby z pewnością nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zapoznanie się Sądu z dokumentem przedłożonym przez stronę pozwoliłoby Sądowi na merytoryczne odniesienie się do operatu przedłożonego przez organ I instancji i umożliwiłoby właściwą ocenę operatu, jako dowodu w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a.: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis ten nie odsyła jednak do konkretnego przepisu kodeksu postępowania cywilnego, ale do przepisów znajdujących zastosowanie do dowodów z dokumentów tj. przede wszystkim do art. 244-257 K.p.c. Przedstawiony przez stronę dokument ma rangę dokumentu prywatnego, o którym mowa w art. 245 K.p.c.. Powoływanie się Sądu na art. 278 K.p.c. jako uzasadniający niemożność dopuszczenia dokumentu przedstawionego przez stronę nie może zostać uznane za prawidłowe. Art. 278 K.p.c. dotyczy bowiem sytuacji, gdy inicjatywa jest po stronie Sądu, który może, ale nie musi powoływać biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii, jak też daje prawo Sądowi żądania przedstawienia opinii w formie pisemnej bądź ustnej. Dokument złożony przez stronę nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 278 K.p.c., ale dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 245 K.p.c. i jako taki powinien być dopuszczony jako niezbędny dowód uzupełniający w sprawie. Art. 278 K.p.c. może jedynie uzasadnić odrzucenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy, o co strona wnosiła również w skardze do WSA. Sąd rezygnując z możliwości zapoznania się z dokumentem przedstawionym przez stronę znacznie ograniczył jej możliwość dochodzenia swoich słusznych praw przed Sądem, praktycznie uniemożliwiając obronę przed jawnie krzywdzącymi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej G. P. wniósł o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 866/07 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2007 r. nr [...] wraz z decyzją Burmistrza [...] z [...] 2007 r. nr [...],

2. zwrot kosztów postępowania za obie instancje postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości prawem przypisanej,

W dniu 29 sierpnia 2008 roku wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe skarżącego G.P. zatytułowane "uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych wraz z wnioskiem o wstąpienie z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu tym skarżący w przeważającej części skupił się na uzasadnieniu swojego wniosku o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zapytania do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również w brzmieniu obecnie obowiązującym - w zakresie zbyt długiego terminu oczekiwania na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest zgodny z Konstytucją, w szczególności z zasadą "ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez to państwo prawa", stanowiącą składnik zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 skarżący podniósł, że również obecnie obowiązujący art. 98a u.g.n. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji, z tych samych względów, z których sprzeczny z ustawą zasadniczą był art. 98 ust. 4 tej samej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany powyższym wnioskiem, bowiem nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności lub nie obowiązującego przepisu z Konstytucją RP.

Sądy w Rzeczpospolitej Polskiej mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli nabiorą wątpliwości, co do konstytucyjności ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości, że zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są zgodne z Konstytucją RP.

Powołany w uzasadnieniu wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06) dotyczył przede wszystkim art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., a ponadto innego stanu faktycznego.

Trybunał orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić jednak należy, iż w tej sprawie jej istota sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości.

W sprawie niniejszej natomiast decyzją z 12 września 2006 r. Burmistrza [...] zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. P., ale wcześniej uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2003 r. nr [...] ustaliła 50% stawkę opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż uchwały rady gmin wydawane na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących opłaty adiacenckiej.

Uznać zatem należy, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania kasacyjnego w tym wymogów związanych z poprawnym procesowe sformułowaniem przedmiotowego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienie. W razie postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zawartych w art. 174 P.p.s.a. Niezrozumiałe jest więc domaganie się przez kasatora uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe tylko w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego, a nie także przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oparł się na wadliwie ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym sprawy oraz nie przeprowadził w postępowaniu sądowym dowodu, który potwierdziłby nieprawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 245 i 278 Kodeksu postępowania cywilnego nie mógł jednak doprowadzić do podważenia przyjętych za podstawę wyroku ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie zauważyć należy, iż sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarżący na etapie postępowania sądowego wniósł o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jego wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił dlaczego dowodu mającego z punktu widzenia formalnego charakter dokumentu prywatnego (art. 245 k.p.c.) nie dopuścił, uznał bowiem, że zawierał on wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości i miał charakter opinii biegłego (art. 278 k.p.c). W konsekwencji stwierdził, iż wniosek skarżącego dotyczył przeprowadzenia dowodu nie z dokumentu prywatnego lecz z opinii biegłego. Wskazał, iż w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju dowodu. Ponadto wskazać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to powoływanie się na przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. było nieuzasadnione.

Wobec tego, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania okazały się bezzasadne, dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej, miarodajny jest stan faktyczny sprawy będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 98 a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (zwanej dalej: "u.g.n.") oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] marca 2004 r. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w Lublinie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] - w sytuacji, gdy obie decyzje zdaniem kasatora zostały wydane z naruszeniem tych przepisów stwierdzić należy, że został on sformułowany wadliwie, albowiem stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami dotyczącymi operatu szacunkowego.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art.: 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., a dotyczącego nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organy administracyjne obydwu instancji naruszyły, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wymienione wyżej przepisy K.p.a., należy uznać za nieuzasadnione.

Przypomnieć należy, że właścicielem działki położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. 0,5776 ha był G. P. Działka ta uległa podziałowi, na wniosek właściciela, w drodze ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2004 r. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] z czego, stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2004 r., wydzielone działki o nr [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka nr [...] przeznaczona jest w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części pod drogę dojazdową, zaś działka o nr [...] leży w terenie przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego ul. [...].

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 przedmiotowego rozporządzenia).

W aktach sprawy znajduje się operat szacowania nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia w tym zakresie. Z treści przedmiotowego operatu z [...] kwietnia 2007r. wynika, że został on wykonany po przeanalizowaniu argumentów dotyczących wartości działek położonych m. in. w pobliżu wycenianych przedstawionych przez właściciela działek oraz po analizie szeregu aktów notarialnych.

Do wyceny przyjęto podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami. Z operatu wynika, że różnica wartości działek po podziale w stosunku do gruntu przed podziałem wynosi 27.160,00 zł. Opłata adiacencką została ustalona przez organ pierwszej instancji w kwocie równej 50% różnicy wartości nieruchomości, czyli w kwocie 13.580,00 zł.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również nie przedłożył przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej prze organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jego obalenia. Zarzuty skarżącego ograniczały się wyłącznie do podważenia konstytucyjności przepisu określającego trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wskazywały zamiar podjęcia kroków prawnych celem uchylenia krzywdzących - jak twierdził - przepisów prawa. Także i w odwołaniu wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał na żadne istotne błędy operatu, ograniczając się do zarzutów pod adresem obowiązujących przepisów prawa określających zasady wyceny nieruchomości oraz obowiązujący okres ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniósł jedynie, iż jego zdaniem wartość działki nie wzrosła, gdyż nie urządzono drogi dojazdowej oraz nie uzbrojono działek.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że jedynym czynnikiem, który mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości miał sam fakt dokonania jej podziału na mniejsze działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny albowiem stanowi polemikę, zaaprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ze stanowiskiem organów administracji przyjmującym, iż ten element , szczegółowo omówiony zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu Sądu, mógł stanowić podstawę przy ustalaniu wartości nieruchomości.

Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że umieszczenie wśród cech rynkowych nieruchomości do analizy "przeznaczenia w m.p.z.p." (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy pojęcie to nie może być cechą, a do analizy powinno się przyjąć nieruchomości o takim samym przeznaczeniu w m.p.z.p. nie może być uznany za trafny, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że uchybienie tego rodzaju miałoby wpływ na wynik postępowania w sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów co do prawidłowości sporządzenia operatu należy wskazać, że analiza jego treści prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy (biegła) do analizy rynku lokalnego przyjęła 60 nieruchomości położonych, w [...]. Na stronach 9-10 operatu biegła analizowała rynek lokalny, tj. transakcje z lat 2003 - 2007 zawierane w powyżej wskazanych miejscowościach. Na stronie 11 operatu biegła ważyła cechy nieruchomości, które miały wpływ na cenę nieruchomości i ustalała procentowe składniki ceny.

Bezpośrednich porównań nieruchomości dla oceny wartości działki przed podziałem, biegła dokonała w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi w [...]. Były to działki: przy ul. [...] (transakcja z 2003 r.), przy ul. [...] (transakcja z marca 2004 r.) i przy ul. [...] (transakcja z kwietnia 2005 r.), strony 12-13 operatu.

Bezpośrednich porównań nieruchomości dla oceny wartości działek po podziale, biegła dokonała w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi również w [...]. Były to działki: przy ul. [...] (transakcja z 2006 r.) i przy ul. [...] (transakcja z września 2003 r.)

Wartość rynkową szacowanej działki gruntu zarówno przed jak i po podziale obliczono jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych. Biegła dokonała porównania nieruchomości wycenianej do analizy przyjmując 60 transakcji, spośród których wybrała nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości której operat dotyczy, a które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W okolicznościach tej sprawy trafne było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy operat odpowiada wymogom przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uwzględnia on bowiem wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, przeznaczenie w m.p.z.p., stan uzbrojenia w media, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości.

W tej sytuacji zasadnie uznano, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organy orzekające, jak również i Sąd I instancji, prawidłowo wywiodły z treści art. 149 ustawy, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z przywołanego art. 149 jednoznacznie wynika, iż przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić argumentów wnoszącego skargę kasacyjną dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, iż stosowanie norm prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być jednak uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zamiarem kwestionowania oceny takich ustaleń przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku nie może zatem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, póz. 68).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez ich zastosowanie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji uważa, iż ustalony w sprawie stan faktyczny był błędny. W tej sytuacji kwestię sporną należało zakwalifikować, jako dotyczącą ustalenia stanu faktycznego, a nie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.