Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1340/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. Z. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1340/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].06.2014r. nr [...] numer sprawy [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej k.p.a.); oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] z dnia [...].11.2013r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].05.2013r. po rozpatrzeniu wniosku A.Z. z dnia 10.01.2013r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , ark. [...], obręb D., położonej w P. przy ul. W.[...] , zmienionego pismami z dnia 27.03.2014r. i 08.04.2014r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzema lokalami mieszkalnymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , ark. 02, obręb D. , położonej przy ul. W. [...] w P. .

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł inwestor A.Z. wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w pkt ll/2 zaskarżonej decyzji organ nakazał zapewnienie min. 1,5 miejsca parkingowego na każdy lokal mieszkalny, na terenie inwestycji.

Podniesiono, że skoro w wydanej decyzji, na terenie inwestycji, nakazano zapewnić min. 1,5 miejsca parkingowego na każdy lokal mieszkalny, bez możliwości przewidzenia tych miejsc poza granicami działki, np. w sąsiedztwie na zasadzie umowy wynajmu miejsca na parkingu ogólnodostępnym, konieczne jest zaprojektowanie na terenie działki minimum 5 miejsc postojowych. Rozstrzygnięcie takie jest dla wnioskodawcy krzywdzące i nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa. Należy bowiem wskazać, iż ze względu na parametry wielkościowe działki spełnienie tego wymogu w świetle §19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest możliwe, a budowanie kondygnacji podziemnej na potrzeby parkingu w przypadku niewielkiej inwestycji generuje duże koszty finansowe, co poddaje w wątpliwość gospodarczy sens realizacji inwestycji.

Odwołujący zaakcentował, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1681/10).

Zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji, nie wynika, by sprawa wskaźnika miejsc parkingowych była przez organ szczególnie badana. Organ nie uzasadnił również w należyty sposób dlaczego przyjął taki, a nie inny wskaźnik, nie wynika również by analizował wskaźniki miejsc parkingowych dla nieruchomości sąsiednich.

W ocenie odwołującego nie bez znaczenia jest tu fakt, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce częściowo zabudowanej, natomiast treść decyzji zawierającej rozstrzygnięcie w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych może budzić wątpliwości, czy dotyczy on inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, czy też uwzględnia potrzeby wszystkich budynków wzniesionych na przedmiotowej działce. W ocenie odwołującego, biorąc pod uwagę charakter inwestycji wskaźnik ten jest stanowczo wygórowany, zwłaszcza na terenie peryferyjnym miasta gdzie nie ma deficytu powszechnie dostępnych miejsc postojowych, i jest niemożliwy do spełnienia. Wielkość i konfiguracja działki budowlanej na której ma być realizowana inwestycja umożliwia usytuowanie 3 miejsc parkingowych. Ponadto rozważyć należało ewentualne zbilansowanie miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji miejscami ogólnodostępnymi, bądź miejscami na publicznym parkingu, czego jak wynika z całokształtu materiału dowodowego sprawy organ nie brał w ogóle pod rozwagę.

W ocenie odwołującego organ administracji kierując się zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony winien ustalić realny wskaźnik zabudowy adekwatny do planowanej inwestycji i w należyty i wyczerpujący sposób uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. Ponadto zarówno w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak też w orzecznictwie administracyjnym, powszechnie akceptowana jest zasada bilansowania miejsc parkingowych dla danej inwestycji z miejscami ogólnodostępnymi także w formie miejsc parkingowych na ogólnodostępnych parkingach położonych w sąsiedztwie prowadzonych inwestycji. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż organ administracji wydający decyzję w ogóle nie rozważał takiej możliwości mimo wniosku strony.

Zdaniem odwołującego organ I instancji w przedstawionym wyżej zakresie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie zbadał faktycznych potrzeb planowanej inwestycji i możliwości zaspokojenia potrzeb parkingowych w inny sposób niż na tej nieruchomości. Powyższe świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Wskazano, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj. jeżeli:

1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2)teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,

5) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalenia:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku nieząjęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W obowiązującym Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M2n. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej, niskiej z usługami podstawowymi. Zgodnie z zapisami Studium "na terenach mieszkaniowych o określonym rodzaju przeważającego na danym terenie, w zakresie umożliwiającym wytworzenie lub dokończenie założenia urbanistycznego, co oznacza możliwość wprowadzenia niewielkich enklaw zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej i odwrotnie".

W celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 90m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu ok. 30m (3x30m). Działki przez które przebiega granica wyznaczonego obszaru, zostały uwzględnione w analizie w całości, w przypadku, gdy znaczna część zabudowy danej działki znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru. W takim przypadku granica obszaru analizowanego została wyznaczona wzdłuż tych działek, które zostały włączone do analizy.

Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość i jest wystarczający dla określenia funkcji oraz cech zabudowy w sąsiedztwie inwestycji, a jego dalsze zwiększenie nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Mimo przewagi budynków jednorodzinnych, właściwie uznano, że planowany budynek posiadający 3 lokale mieszkalne (budynek wielorodzinny) kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W sąsiedztwie inwestycji występują liczne budynki w formie tzw. wilii miejskich, część z nich posiada 3-4 lokale mieszkalne. Planowana inwestycja w gabarytach zabudowy jednorodzinnej stanowi kontynuację zarówno funkcji jak i parametrów sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, występującej w omawianym terenie.

W zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 23% (a maksymalny 40%), natomiast średnia szerokość elewacji frotowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 11m (a maksymalna dla zabudowy mieszkaniowej - 13,5m, a dla zabudowy usługowej - 24m).

Nadto budynki w obszarze analizowanym (z wyjątkiem parterowej zabudowy gospodarczej i pawilonów usługowych) mają 2 i 3 kondygnacje nadziemne (z przewagą budynków 3 kondygnacyjnych, w których ostatnia funkcjonuje jako poddasze użytkowe). Przeważają budynki z dachami stromymi, dachy płaskie mają budynki przy ul. W. [...], [...], [...], [...].

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W omawianym przypadku linia zabudowy sąsiednich budynków po zachodniej stronie ul. W. przebiega tworząc uskok. Budynki znajdują się w odległości od 4m do 10,5m od frontowych granic. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzeniem, tj. w odległości 10,5m od granicy pasa drogowego skutkuje dość znacznym ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki oraz brakiem nawiązania do linii zabudowy budynków położonych najbliżej inwestycji. Dlatego też słusznie organ I instancji obowiązującą linię zabudowy wyznaczył na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. W. [...], kontynuowanej przez budynki przy ul. W. [...] i [...] (stanowiących z planowaną inwestycją całość urbanistyczną).

Analizując wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki podkreślono, że jest on wyznaczany w oparciu o § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W omawianym przypadku planowana inwestycja stanowiąca łącznie z istniejącą zabudową 35% powierzchni działki przekracza wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym, który wynosi 23%. W obszarze tym występują nieruchomości, których wskaźniki intensywności są dużo wyższe, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Ponadto powierzchnia zabudowy projektowanego budynku (tj. 144m2) nie odbiega znacząco od powierzchni zabudowy najbliższych budynków mieszkalnych (ul. B. [...] - 142m2). Biorąc zatem powyższe pod uwagę, tj. maksymalne wskaźniki w obszarze analizowanym oraz powierzchnie zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla planowanej inwestycji wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Natomiast szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% - zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia (średnia 11m+20% tj. maks. 13,2m).

Wyjaśniono, że budynki w obszarze analizowanym (z wyjątkiem parterowej zabudowy gospodarczej i pawilonów usługowych) mają 2 i 3 kondygnacje nadziemne. Przy czym przeważają budynki 3 - kondygnacyjne, w których ostatnia kondygnacja funkcjonuje jako poddasze użytkowe. Z uwagi na znaczne różnice w wysokości sąsiednich budynków, maksymalną wysokość dla planowanej inwestycji (tj. 11m do kalenicy) wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia jako średnią wysokość kalenicy najbliższych budynków przy ul. W. [...] i [...]. Uznano, że planowany budynek będzie w ten sposób stanowił harmonijne uzupełnienie istniejącej zabudowy, a jego wysokość nie będzie odbiegać od wysokości innych budynków w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków w obszarze analizowanym, gdyż dominują budynki z dachami stromymi, w szczególności w jej bezpośrednim otoczeniu.

Cechy nowej zabudowy określone zostały ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uregulowaniami § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

W toku postępowania organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną, zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej. Obszar analizowany sporządzony został w odległości wskazanej przepisami w/w rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 90m.

Jak wynika ze sporządzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 26m od każdego narożnika terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki, minimalna dla przeprowadzenia analizy, zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.

W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazuje ona m. in., że mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem, załączona do wniosku jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu.

Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:100, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej spełniająca opisane wyżej wymagania.

Ustalono, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, sposób jego wyznaczenia określony jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazanego wyżej. Mając na względzie powyższe nie ma wątpliwości, iż organ załatwiając sprawę zachował się zgodnie z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Na podstawie analizy można przesądzić, czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji można dokonać oceny zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. A zatem organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium m.in. zgodziło się z organem I instancji, iż słusznym jest ustalenie normatywu 1,5 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Jest on adekwatny do funkcji budynku wielorodzinnego i nie powinien ulec zmianie, z uwagi na duży ruch samochodów w okolicy cmentarza oraz brak możliwości parkowania dodatkowych samochodów w pasie drogowym.

Powyższe musi być również zgodnie z uzgodnieniami z Zarządem Dróg Miejskich w P. Organ ten stwierdził, iż pełne potrzeby parkingowe dla inwestycji zabudowy i planowanej inwestycji należy zapewnić w całości na terenie objętym wnioskiem. Obsługa wszystkich miejsc postojowych musi odbywać się tylko jednym zjazdem.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.Z. .

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w zakresie rozpatrywanego odwołania decyzja ta nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów procesu od organu administracji.

Skarżący ponownie wskazał, że w aktualnie obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1681/10) powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu.

Zarzucił nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skupiło się na analizie formalno - prawnej decyzji nie podejmując polemiki z argumentami zawartymi w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji wskazano bowiem jedynie, iż organ odwoławczy podziela argumentację organu I instancji w zakresie zasadności ustalenia normatywu 1,5 miejsca parkingowego wskazując, iż normatyw ten jest adekwatny do funkcji planowanej inwestycji jako uzasadnienie przytaczając także położenie nieruchomości.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy tych samych zresztą, których nie wyjaśnił organ I instancji. Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego kwestionował przyjęty przez organ normatyw miejsc parkingowych podnosząc okoliczności natury prawnej, tj. brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak przepisów prawa regulujących ilość miejsc parkingowych na jedno planowane mieszkanie.

Podniósł również argumenty natury faktycznej wskazując na małą powierzchnię nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja; na peryferyjny charakter dzielnicy, na której ma być realizowana inwestycja; a także na możliwość zbilansowania miejsc parkingowych na większym terenie.

Zarzucił, że w decyzji odwoławczej organ administracji nie odniósł się zupełnie do podniesionych kwestii prawnych, nie wyjaśniając jakie regulacje prawne obowiązujące na danym terenie mają zastosowanie w zakresie ustalania normatywu miejsc parkingowych dla danej nieruchomości oraz czy jeżeli takie regulacje obowiązują, czy i w jaki sposób oddziaływują na prawa i obowiązki inwestora.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do argumentów natury faktycznej. Wskazał jedynie na duży ruch samochodowy w okolicy cmentarza oraz brak możliwości parkowania w pasie ulicy. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, by organ rozpatrujący odwołanie oparł się na jakiejkolwiek analizie ruchu ulicznego w tamtym rejonie. W ocenie skarżącego dzielnica D. w rejonie planowanej inwestycji jest terenem o małym natężeniu ruchu ulicznego, natomiast w okolicach cmentarza natężenie ruchu wzrasta jedynie w okresie świąt Wszystkich Świętych i Dnia Zadusznego. Ponadto ruch samochodowy w okolicach cmentarza ulega ciągłemu zmniejszeniu z uwagi rozwój komunikacji publicznej.

W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono także na jakiej podstawie ustalono dla wnioskowanej inwestycji normatyw 1,5 miejsca parkingowego dla każdego lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby był to skutek obliczeń organu, przepisu prawa, analizy organu, czy też uznania organu. W przypadku jednak, gdyby przyjąć, iż ustalenie normatywu miejsc parkingowych jest wyrazem swobodnego uznania wówczas przy rozpoznaniu sprawy winien znaleźć zastosowanie wynikający z przepisu art. 7 nakaz załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. W takim wypadku organy administracji rozpoznając wniosek a następnie odwołanie strony powinien rozpoznać wniosek skarżącego o zbilansowanie miejsc parkingowych.

Podsumowując wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a organ odwoławczy w istocie swej nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd oceniał zasadność merytorycznych zarzutów skarżącego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzema lokalami mieszkalnymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , położonej przy ul. W. [...] w P. .

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej także jako u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Ponownie podkreślić należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do dokonania oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1– 5 u.p.z.p. stanowi, że :

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla jego uznania go za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak już wspomniano wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd orzekający podziela pogląd organów administracji, iż w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p., co uzasadniało wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Przyznać też należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zasadzie została wykonana prawidłowo. Powyższe zresztą nie było kwestionowane w skardze.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia - jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna nie budzi zastrzeżeń. Część graficzna analizy jest przejrzysta i czytelna, a część tekstowa wyczerpująca i jednoznaczna. Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze zabudowy. Cała zabudowa wzięta pod uwagę znajduje się w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie inwestycji. W aktach znajdują się tabele charakteryzujące wszystkie działki z uwzględnieniem parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu, wskaźnik powierzchnia zabudowy. Materiał został poparty zdjęciami budynków.

Jednak skarżący zarówno w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu, podniósł zarzuty wobec pkt II.2 decyzji organu I instancji nakazującego zapewnić minimum 1,5 miejsca parkingowego na każdy lokal mieszkalny. Skarżący podkreślił, iż w razie zastosowania w/w normatywu zmuszony będzie wybudować 5 miejsc parkingowych na terenie w/w działki. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki oraz powierzchnię jej zabudowy budowa 5 miejsc parkingowych możliwa będzie jedynie w formie parkingu podziemnego, co – mając na uwadze wielkość planowanego budynku – podważa sens ekonomiczny całej inwestycji.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skarżącego nie ma wątpliwości, że wskazany normatyw 1,5 miejsca parkingowego dotyczy lokali mieszkalnych objętych planowaną inwestycją, a nie już istniejących. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ze swej istoty dotyczy bowiem jedynie planowanych zmian w zabudowie lub w zagospodarowaniu terenu, a nie stanu już istniejącego.

W myśl art.54 pkt 2 lit.c w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i na tej podstawie prawnej oparto kwestionowany przez skarżącego zapis decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, wymaga tylko by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Pierwszym zasadniczym zarzutem skarżącego było jego twierdzenie poparte judykaturą, iż w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym jego zdaniem zapis dotyczący miejsc parkingowych w decyzji organu I instancji jest zbędny.

Wbrew twierdzeniu skarżącego orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Występuje bowiem pogląd, iż kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy. (patrz wyrok NSA z dnia 12.20.2012r. o sygn. II OSK 812/11,Lex nr 1234145, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.03.2012r. o sygn. II SA/Kr 1708/11, Lex nr 1138551, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02.09.2010r. o sygn. II SA/Ol 712/10, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.04.2012r. o sygn. II SA/GL 829/11, Lex nr 1420401)

Sąd nie popiera tej linii orzeczniczej, lecz aprobuje dominującą linię orzeczniczą w tym zakresie w myśl której nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Zgodzić się bowiem należy, że art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. (tak NSA w wyroku z dnia 09.07.2009r. o sygn. II OSK 1129/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2010r. o sygn. IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 05.03.2015r. o sygn. VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA)

Nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami tymi nie jest z pewnością § 4 pkt 9 lit c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązek ten dotyczy planu miejscowego. Nie jest nim także § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Takie podejście należy uznać za racjonalne, z uwagi na zachodzącą często niemożliwość ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. (tak wyrok NSA z dnia 18.06.2014r. o sygn. II OSK 128/13, publ. CBOSA)

Wskazuje się też jednak, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w zakresie których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Po 494/12).

Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 - 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5.06.2013r. sygn. akt II SA/Łd 898/12 ). Określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza jednak powołanych powyżej przepisów prawa. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.02.2014r. o sygn. II SA/Łd 1185/13, publ.CBOSA)

Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. (tak NSA w wyroku z dnia 19.12.2012r. o sygn. II OSK 1543/11, publ. CBOSA) Jednocześnie jednak z treści § 18 ust. 1 i 2 w/w/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury wywodzi się, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy (por.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r. II SA/Kr 1489/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.07.2012r. o sygn. II SA/Po 494/12, publ. CBOSA)

Treść § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie oznacza, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. (vide wyrok NSA z dnia 27.03.2012r. o sygn. II OSK 1448/10, publ. CBOSA)

Analiza przytoczonych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że – jak już wspomniano - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości (i nie znajdująca aprobaty Sądu orzekającego) stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza części przytoczonych wyżej orzeczeń i taką wykładnię Sąd orzekający popiera.

Ponadto z treści § 18 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie – Prawo budowlane i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych.

Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym ustalenie minimalnej ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji nie mogło stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Kolejnym istotnym zarzutem skarżącego było to, że sprawa wskaźnika miejsc parkingowych nie była przez organ szczególnie i dogłębnie badana. Ponadto w jego ocenie organ nie uzasadnił również w należyty sposób dlaczego przyjął taki, a nie inny wskaźnik. Jego zdaniem organ I instancji w przedstawionym wyżej zakresie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności nie zbadał faktycznych potrzeb planowanej inwestycji i możliwości zaspokojenia potrzeb parkingowych w inny sposób niż na tej nieruchomości, a tym samym naruszył przepis art. 7 i 77 k.p.a.

Co do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości zaspokojenia potrzeb parkingowych poza przedmiotową nieruchomością jest on niesłuszny. Stanowisko organu znajduje bowiem uzasadnienie w niekwestionowanym uzgodnieniu Zarządu Dróg Miejskich w P. Organ ten stwierdził, iż pełne potrzeby parkingowe dla inwestycji zabudowy i planowanej inwestycji należy zapewnić w całości na terenie objętym wnioskiem. Nie ma podstaw, by kwestionować w/w uzgodnienie. W tej sytuacji organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że potrzeby parkingowe planowanej inwestycji powinny być w całości zaspokojone na działce na której ta inwestycja jest planowana.

W ocenie Sądu orzekającego jest natomiast uzasadniony zarzut dotyczący normatywu ilości miejsc parkingowych na 1 mieszkanie. Należy wskazać, że skarżący w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 09.06.2013r. wnioskował o 3 miejsca parkingowe, a po modyfikacji tego wniosku o 1 miejsce parkingowe na 1 nowy lokal, a więc w sumie także o 3 miejsca parkingowe (k.3 i 210 akt admin.) W analizie architektoniczno - urbanistycznej na podstawie której wydano przedmiotową decyzję z dnia [...].06.2014r. nr [...] w ogóle się nie odniesiono do kwestii miejsc parkingowych. Pomimo tego odmiennie od wniosku skarżącego w decyzji organu I instancji ustalono normatyw 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny. Pamiętać należy o ważkich konsekwencjach takiego ustalenia w postaci prawdopodobieństwa (wg skarżącego) konieczności budowy parkingu podziemnego, co może podważać sens ekonomiczny tej niewielkiej inwestycji. Organy administracji nie zakwestionowały tego twierdzenia skarżącego, ani w ogóle się do niego nie odniosły. Pomimo rozstrzygnięcia odmiennego od wniosku w tym zakresie, w lakonicznym w tej części uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że normatyw 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie jest adekwatny do funkcji budynku i nie powinien być zmniejszany z uwagi na duży ruch samochodowy w okolicy i brak możliwości parkowania dodatkowych samochodów w pasie drogowym.

Pomimo, że odwołanie koncentrowało się na kwestii miejsc parkingowych organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się jedynie do powtórzenia za organem I instancji, iż słusznym jest ustalenie normatywu 1,5 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie, gdyż jest on adekwatny do funkcji budynku wielorodzinnego i nie powinien ulec zmianie, z uwagi na duży ruch samochodów w okolicy cmentarza oraz brak możliwości parkowania dodatkowych samochodów w pasie drogowym.

Organy obu instancji w istocie rzeczy jednak nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły normatyw 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Nie wiadomo dlaczego nie uwzględniono wnioskowanego przez skarżącego normatywu 1 miejsce parkingowe na 1 lokal. Samo enigmatyczne i ogólnikowe wskazanie na duży ruch samochodowy wywołany istnieniem cmentarza jest niewystarczające, tym bardziej że nie wskazano nawet w przybliżeniu skali tego ruchu. Określenie "duży" jest nieostre i nie poddaje się ocenie. Ponadto w kontekście zarzutu skarżącego podniesionego w odwołaniu, że ruch samochodowy jest nasilony w związku z istnieniem cmentarza jedynie przez kilka dni w roku w związku z dniem Wszystkich Świętych wskazać należy, że organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł do tego twierdzenia. Sąd orzekający nie stoi na stanowisku, że do wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest przeprowadzenie specjalistycznych badań zmierzających do dokładnego ustalenia natężenia ruchu na ul. W. w ogóle, a wygenerowanego istnieniem cmentarza w szczególe. Stosowanie takiego rozwiązania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy skutkowałoby zwiększeniem czasochłonności i kosztów wydawania takich decyzji, a więc byłoby nieracjonalne. Tym niemniej organy administracji zobligowane są chociaż w przybliżeniu przedstawić wielkości i wartości uzasadniające przyjęcie przez nie takiego, a nie innego normatywu. Pomijając kwestię natężenia ruchu, która jest raczej istotna w zakresie możliwości umiejscowienia miejsc parkingowych poza terenem planowanej inwestycji organy w ogóle nie przedstawiły przesłanek dla których przyjęły, że niezbędne jest akurat 1,5 miejsca parkingowego na1 lokal mieszkalny, a nie inna wielkość. Tym samym kwestia ta jest niejasna dla strony i wymyka się również spod kontroli Sądu orzekającego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w powyższym zakresie organy naruszyły przepisy procedury administracyjnej w postaci art.7, 77 i 80 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Powracając na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji w zakresie dotyczącym miejsc parkingowych nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzje organów obu instancji nie zawierają bowiem w tym zakresie uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji naruszyły zasady postępowania administracyjnego w wyżej wskazanym zakresie nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszając art.7,77 i 80 k.p.a., a także sporządzając wadliwe uzasadnienie decyzji, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 k.p.a.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien – jeśli uzna to za konieczne - ewentualnie uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym miejsc parkingowych, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o przedstawioną wyżej wykładnię wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. również w zakresie problematyki dotyczącej miejsc parkingowych, w tym ich normatywu (ilości miejsc parkingowych przypadających na 1 lokal) szczegółowo wyjaśniając motywy i przesłanki decyzji wydanej w tym zakresie.

O kosztach orzeczono w pkt III sentencji w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

Dodatkowo należy wskazać, że w treści uzasadnienia organ II instancji wskazał, iż odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła również M.L.S. Osoba o takim nazwisku nie brała jednak udziału w postępowaniu, w aktach brak odwołania, a organ nie wpisał jej w rubrum jako strony z odwołania której prowadził postępowanie odwoławcze. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że wpisanie personaliów w/w osoby było skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej i nie miało wpływu na wynik sprawy.