Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1444/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/14 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1032/14, oddalił skargę P. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, nałożył na przewoźnika P. G. - V, karę administracyjną w wysokości 3000 euro, za przywiezienie do granicy cudzoziemki nieposiadającej zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium RP, nakazując uiścić ją na jeden ze wskazanych rachunków bankowych w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu 3 września 2013 r. do polskiej granicy państwowej na przejście graniczne w K. została przywieziona przez przewoźnika obywatelka Ukrainy M. N., która nie posiadała w tym dniu wymaganej ważnej wizy, ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym dające prawo tranzytu. W jej paszporcie ukraińskim znajdowała się polska wiza krajowa, wydana w dniu 7 sierpnia 2013 r. przez Konsula Rzeczypospolitej we Lwowie, jednakże ważna dopiero od dnia 15 października 2013 r. (do dnia 14 października 2014 r.). Wojewoda stwierdził, że przewoźnik (działając w tym przypadku osobiście) nie działał z należytą starannością przy wykonywaniu swoich obowiązków kontrolnych. Mimo okazania mu paszportu z wizą nie zauważył on, że wiza nie jest jeszcze ważna.

W ocenie organu obowiązek kontrolny z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach odnosi się także do sprawdzenia ważności wizy, bowiem w pojęciu "wymagane wizy" mieści się również to, czy w danym momencie uprawnia ona do wjazdu. Ponadto Wojewoda uznał, że niestaranność przewoźnika nie może stanowić usprawiedliwienia jego zaniechania, jak też nie może on przerzucać odpowiedzialności w zakresie wykonania swoich obowiązków na Straż Graniczną. Podkreślił również, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej ma charakter decyzji związanej.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody podtrzymując argumentację organu I instancji.

Skargą P. G. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej: błędną wykładnię art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez wadliwe uznanie, że wiza, której termin uprawniający do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeszcze się nie rozpoczął, oznacza nieposiadanie wymaganej wizy uprawniającej do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; błędną wykładnię art. 135 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym Przewoźnik nie dopełnił obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się czy przewożeni pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane; błędną wykładnię przepisów art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach polegającą na uznaniu, że przesłaną zastosowania kary administracyjnej z art. 138 ustawy o cudzoziemcach jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez cudzoziemców dokumentów podróży, w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - tak jak to wynika wprost z art. 135 ustawy; błędną wykładnię przepisu art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach, polegającą na uznaniu, że na przewoźniku spoczywa obowiązek weryfikacji posiadania przez cudzoziemca "ważnej wizy", podczas gdy przepisy art. 135 i art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zawierają normę, z której przewoźnik może wyinterpretować obowiązek sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca wyłącznie "wymaganej wizy"; błędną wykładnię art. 138 ustawy o cudzoziemcach w oderwaniu od treści art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, iż skarżący nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie dochował należytej staranności przy weryfikacji wizy, podczas gdy ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wskazują, że przewoźnik wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki ustawowe i standardy należytej staranności, a jego zachowanie nie wykazywało znamion umyślności; naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów polskiej ustawy na terenie państwa obcego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, art. 135 ustawy zawiera normę, z której wynika uprawnienie przewoźnika do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz wizy lub innego dokumentu wskazanego w tym przepisie uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium. Przewoźnik ponosi bowiem odpowiedzialność za brak kontroli dokumentowej w momencie zawierania umowy przewozu. Ponosi również wyłączną odpowiedzialność za przewiezienie za wynagrodzeniem osób, zatem niezasadna jest argumentacja skarżącego wskazująca na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu okoliczności posiadania wizy przez pasażerkę, braku możliwości jej skontrolowania. Sąd podkreślił przy tym, że przepisy dotyczące odpowiedzialności przewoźnika zostały wprowadzone do ustawy o cudzoziemcach z konieczności harmonizacji prawa wewnętrznego z dorobkiem Schengen. W świetle postanowień dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45), odpowiedzialność przewoźnika ma dwa aspekty. Po pierwsze, przewoźnik jest zobowiązany do odwiezienia – na własny koszt – cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na terytorium danego państwa. Po drugie, w przypadku, gdy przyczyną odmowy wjazdu jest fakt, iż cudzoziemiec nie ma stosownych dokumentów, na przewoźnika nakładana jest sankcja finansowa. Należy przy tym zauważyć, iż przyjęcie regulacji dotyczących kar finansowych miało na celu zapewnienie większej skuteczności wywiązywania się przez przewoźników ze swych zobowiązań kontrolnych.

Mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione rozważania i stan sprawy, nie można zdaniem Sądu uznać za trafny zarzutu skargi, iż organy naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym wymierzeniu kary administracyjnej z art. 138 ustawy o cudzoziemcach. Obowiązkiem przewoźnika, jak wskazano powyżej była skuteczna weryfikacja posiadanych przez podróżnych dokumentów podróży. Samo sprawdzanie dokumentów nie zwalnia od odpowiedzialności za przewóz osoby, nie posiadającej ważnej wizy. Czynności kontrolne, jakie powinien przeprowadzić przewoźnik, aby nie być obciążonym karą, o której mowa w art. 138 ustawy o cudzoziemcach, ograniczają się do rzetelnego sprawdzenia, czy cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Przewoźnik powinien zatem posiadać stosowną wiedzę o katalogu dokumentów, uprawniających podróżnego do przemieszczenia się na terytorium RP i podjąć działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP rzeczywiście dysponuje wyżej wymienionymi dokumentami, ważnymi w dacie przekraczania granicy RP. Ciężar przedstawienia dowodu potwierdzającego zgodność postępowania przewoźnika z powołanymi przepisami, spoczywa na przewoźniku. Nałożona zatem na niego kara administracyjna musiała zostać uznana przez Sąd za trafnie i prawidłowo wymierzoną.

Skargą kasacyjną P. G. zaskarżył powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez wadliwe uznanie, że wiza, której termin uprawniający do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeszcze się nie rozpoczął, oznacza nieposiadanie wymaganej wizy uprawniającej do wjazdu i pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach;

2) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 135 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie przewoźnik (strona skarżąca) nie dopełniła obowiązku podjęcia działań w celu upewnienia się, czy przewożeni przez nią pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z ww. przepisów;

3) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię przepisów art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach polegającą na uznaniu, że przesłanką zastosowania kary administracyjnej z art. 138 ustawy o cudzoziemcach jest brak skutecznej weryfikacji przez przewoźnika posiadanych przez cudzoziemców dokumentów podróży w tym wiz, a nie uchybienie obowiązkowi podjęcia w granicach prawem zakreślonych działań mających na celu upewnienie się, czy podróżni posiadają dokumenty podróży uprawniające ich do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane - tak jak to wynika wprost z art. 135 ustawy;

4) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię przepisu art. 135 i 138 ustawy o cudzoziemcach, polegającą na uznaniu, że na przewoźniku spoczywa obowiązek weryfikacji posiadania przez cudzoziemca "ważnej wizy", podczas gdy przepisy art. 135 i 138 § 1 ustawy o cudzoziemcach zawierają normę, z której przewoźnik może wyinterpretować obowiązek sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca wyłącznie "wymaganej wizy";

5) przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 138 ustawy o cudzoziemcach w oderwaniu od treści art. 135 ust. 1 tej ustawy, poprzez uznanie, iż skarżący nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie dochował należytej staranności przy weryfikacji wizy, podczas gdy ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wskazują, że przewoźnik wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki ustawowe i standardy należytej staranności, a jego zachowanie nie wykazywało znamion umyślności, co stanowi rażące naruszenie prawa, który to problem został dostrzeżony przez ustawodawcę, poprzez zmianę obowiązujących przepisów, w ten sposób, że zgodnie z ustawą z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650), która weszła w życie z dniem 01.05.2014 r., nie stosuje się przepisów o nakładaniu kar administracyjnych na przewoźnika, który "mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy łub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie";

6) wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów polskiej ustawy na terenie państwa obcego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tymi kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że zagadnienie nakładania na przewoźnika kar administracyjnych za przywiezienie z zagranicy cudzoziemca, który dysponował wizą, której termin ważności w dacie przekraczania granicy RP jeszcze nie nadszedł było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku wydanym w dniu 15 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2155/14, po rozpatrzeniu sprawy o analogicznym stanie faktycznym. W wyroku tym - który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można przyjąć, że wina przewoźnika za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, stanowi przesłankę odpowiedzialności na podstawie art. 138 ustawy o cudzoziemcach. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że określa on znamiona czynu zabronionego nie wiążąc odpowiedzialności administracyjnej z dokonaniem oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego. Powołany przepis zawiera sankcjonującą normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie. Przy jego stosowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub stopnia szkodliwości czynu.

Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika – w świetle art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – jest podjęcie działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy. Rozstrzygając, co mieści się w granicach tego obowiązku należy zauważyć, że ustanowiony normą prawną obowiązek podlegający wykonaniu nie może być obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania. Wzgląd na tę zasadę nakazuje przyjąć, że w zakres obowiązków przewoźnika wchodzi żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży; 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie zostali objęci wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, tylko ci z nich, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług. Analizowane przepisy nie nakładają na przewoźników obowiązku oceny całokształtu okoliczności stanowiących podstawę wjazdu, w tym oceny, czy pasażer nie posługuje się dokumentem przerobionym lub podrobionym. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z okolicznościami, które mogłyby być uznane za przeszkodę prawną (tj. mającą źródło w obowiązujących przepisach prawnych) przesądzającą o niemożności wykonania przez przewoźnika obowiązku nałożonego na mocy art. 135 ust. 1 ustawy, jak też wskazującymi na przeszkody techniczne, uniemożliwiające przewoźnikowi zweryfikowanie ważności posiadanej przez M. N. wizy.

Podstawę wymierzenia przewoźnikowi sankcji stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 3 września 2013 r. przywiózł do polskiej granicy państwowej obywatelkę Ukrainy – M. N., która w dniu wjazdu po Polski nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu, gdyż posiadana przez nią polska wiza krajowa ważna była dopiero od dnia 15 października 2013 r. W tych okolicznościach, w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię art. 138 i art. 135 ustawy o cudzoziemcach istniały podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowane. Przepis art. 135 ustawy należy postrzegać jako zawierający dyrektywy w postaci okoliczności towarzyszących popełnieniu czynu zabronionego lub jego szkodliwości. Dyrektywy te jednak mają w procesie wymierzania sankcji administracyjnych jedynie to znaczenie, że wpływają na wysokość kar względnie oznaczonych (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 121-122). Celem sankcji administracyjnych, jak się przyjmuje, jest zasadniczo ochrona interesu publicznego, zaś dolegliwość sankcji powinna być współmierna w odniesieniu do naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie kara nałożona na przewoźnika została ustalona w wysokości minimalnej, co uprawnia do stwierdzenia, że zastosowany środek pozostaje we właściwej proporcji do celu, jakiemu jego zastosowanie ma służyć.

Podkreślenia także wymaga, że analizowane przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. Zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Ponadto Strony te zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). Obowiązek państw członkowskich przyjęcia wszelkich środków, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii w celu zapewniania prawu unijnemu pełnej skuteczności wynika z art. 291 TFUE. Ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy 2001/51/WE, która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 138 ustawy o cudzoziemcach odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów zasadnie przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego przewoźnika przedmiotowej kary administracyjnej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny , na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.