Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 465/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 4, art. 11 ust. 1, art. 13a ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1282
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
article: art. 51 ust. 4, art. 123
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na czynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. na rzecz skarżącej B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w dniu [...] kwietnia 2022 r. sporządził "Informację o wynikach naboru" na stanowisko urzędnicze kierownika Dziennego Domu Pomocy w L. Czynność ta podjęta została po przeprowadzeniu postępowania konkursowego zainicjowanego ogłoszeniem o naborze z [...] marca 2022 r. W postępowaniu uczestniczył jeden kandydat – B. B. W "Informacji" wskazano, że nie została zatrudniona żadna osoba z powodu braku kandydatów spełniających wymogi pracy na ww. stanowisku urzędniczym.

Czynność Kierownika GOPS zaskarżyła do sądu administracyjnego B. B. Zarzuciła naruszenie art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: u.pr.s.) i wniosła o uznanie jej kandydatury za wygrywającą konkurs. Wyjaśniła, że nie zgadza się z negatywną oceną Komisji Rekrutacyjnej co do spełnienia przez nią wymagań dodatkowych oraz zarzuciła niezgodność zastosowanych zasad punktacji i interpretacji punktacji z Regulaminem naboru. W szczegółowych wywodach akcentowała, że Kierownik GOPS ogłaszała konkurs dwukrotnie, przy czym z ogłoszenia pierwszego wycofała się po zwróceniu jej przez skarżącą uwagi na nieprawidłowe określenie jako wymagań niezbędnych – skończonych konkretnych kierunków studiów wyższych niewskazanych w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.). W ponownie ogłoszonym naborze skarżąca aplikowała jako jedyna kandydatka. Po analizie dokumentów Komisja Rekrutacyjna zakwalifikowała ją do II etapu konkursu składającego się z testu kwalifikacyjnego oraz rozmowy kwalifikacyjnej. Zdaniem skarżącej, Regulamin naboru w § 7 ust. 1 pkt 3 zakłada możliwość odstąpienia od przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego w przypadku, gdy do II etapu dopuszczony jest tylko jeden kandydat. Z tej możliwości Kierownik GOPS nie skorzystała. W dniu 13 kwietnia 2022 r. odbył się II etap naboru, czyli test i rozmowa, jednak żadne z testowych pytań nie odnosiło się bezpośrednio do formy działalności opiekuńczej, jaką jest Dzienny Dom Pomocy, czy jakiejkolwiek innej formy opieki senioralnej. Tymczasem § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu naboru wskazuje, że celem testu jest sprawdzenie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania określonej pracy. Zdaniem też strony, Regulamin naboru nie zakłada minimalnej ilości punktów (ani liczbowo, ani procentowo) koniecznych do uzyskania przez kandydata, aby móc uznać test za zdany, których ewentualne nieuzyskanie byłoby przyczynkiem do odrzucenia kandydata. Przepis art. 13a ust. 1 u.pr.s. traktuje zaś o możliwości wyboru kandydata spełniającego wymagania dodatkowe w największym stopniu, co ma prowadzić do wyboru kandydata najlepszego spośród tych, którzy pomyślnie przeszli etap I. Skarżąca zwróciła uwagę, że test składał się z 33 pytań, za każde można było uzyskać 1 punkt. W formularzu testu znalazł się zapis, że "uzyskanie 26 punktów jest równoznaczne z pozytywnym zaliczeniem testu", co "nie jest zgodne z Regulaminem naboru, ponieważ w regulaminie jest mowa jedynie o liczbie 1 pkt za każde pytanie". Zakwestionowała ustalenie zbyt wysokiego pułapu zdawalności testu (na poziomie 79 %), w praktyce niestosowanego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podległe jednostki organizacyjne. Wskazała, że test jest istotny w przypadku większej ilości kandydatów biorących udział w naborze i służy do wyboru najlepszego kandydata, zwłaszcza jeśli chodzi o kandydatów z zewnątrz, których Kierownik GOPS nie zna. Natomiast skarżąca jest od 3 lat pracownicą GOPS w N. zatrudnioną na etacie asystenta rodziny, jej praca jest na bieżąco monitorowana przez Kierownika GOPS w N. i pracowników socjalnych, stąd jej umiejętności są dobrze znane. Zakwestionowała nieskorzystanie przez Kierownika GOPS z możliwości awansowania jej w trybie tzw. awansu zawodowego, co przewiduje § 1 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Odnośnie rozmowy kwalifikacyjnej wskazała, że Regulamin w § 9 ust. 2 pkt 1 przewiduje ocenę w skali punktowej od 1 do 5 (a nie od 0 do 5) za każdą odpowiedź, podczas gdy w Protokole z przeprowadzonego naboru pojawił się jedynie wynik rozmowy przedstawiony w postaci liczby 47 punktów na maksymalnie 110, co nie jest zgodne z Regulaminem naboru. W czasie rozmowy kwalifikacyjnej skarżąca nie została poinformowana o zasadach oceniania ani o punktacji za rozmowę. O ilości uzyskanych punktów dowiedziała się dopiero [...] maja 2022 r. z udostępnionego na jej wniosek Protokołu i wówczas mogła ją odnieść do Regulaminu naboru. Drugi etap naboru zakończył się [...] kwietnia 2022 r., natomiast "Informacja o wynikach naboru" została podana do wiadomości dopiero [...] kwietnia 2022 r. Negatywny wynik naboru oznacza dla skarżącej nie tylko brak zatrudnienia na oferowanym stanowisku, ale i odrzucenie jej kandydatury przez Komisję Rekrutacyjną w II etapie, mimo że Regulamin nie przewiduje odrzucania pierwszych pięciu kandydatów o najwyższej liczbie punktów. W przypadku jednego kandydata spełnienie wymogów etapu I pozwala uznać go za wygrywającego konkurs, stąd Regulamin naboru dopuszcza pominięcie etapu II.

Skarżąca wskazała, że Kierownik GOPS odrzucił jej wniosek o weryfikację wyników konkursu, jak też nie satysfakcjonuje jej uzasadnienie wyników konkursu, w szczególności bowiem nie precyzuje, dlaczego jej kandydatura została odrzucona w II etapie naboru. Zwróciła uwagę na nieudostępnienie do wiadomości publicznej "Regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N.", co powoduje u potencjalnych kandydatów nieznajomość zasad postępowania podczas naborów. Dokument udostępniono dopiero na wniosek skarżącej, podobnie jak Protokół z przeprowadzonego naboru i inne dokumenty związane z postępowaniem konkursowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bo pozostającej "poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.", ewentualnie oddalenie.

Zdaniem organu, rozważenia wymaga co jest przedmiotem skargi, który strona określa jako "czynność kierownika GOPS polegającą na odrzuceniu jej kandydatury w naborze na wolne stanowisko urzędnicze". Tymczasem organ nie odrzucił tej kandydatury, a jedynie poinformował o negatywnym wyniku naboru. To Komisja Rekrutacyjna nie zarekomendowała jedynego kandydata do zatrudnienia. W tej sytuacji należy uznać, że przedmiot skargi - odrzucenie kandydatury skarżącej, odnosi się do działania Komisji Rekrutacyjnej. Czynność Komisji Rekrutacyjnej nie podlega natomiast kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie jest ona organem administracji publicznej, spełnia tyko pomocniczą rolę przy organizacji naboru. W sytuacji zatem uznania przez sąd, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność Komisji, skarga powinna zostać odrzucona. Jeśli sąd stwierdzi dopuszczalność skargi, powinna ona zostać oddalona jako bezzasadna. Według bowiem organu:

- nabór ogłoszony [...] marca 2022 r. został unieważniony, a [...] marca 2022 r. Kierownik GOPS ogłosiła ponowny nabór, w którym nie znalazły się wymagania w zakresie ukończenia studiów wyższych na konkretnym kierunku. W ponownym naborze zgłosiła się wyłącznie skarżąca. Po analizie złożonych przez nią dokumentów aplikacyjnych uznano, iż spełnia niezbędne wymogi formalne, posiada wykształcenie i doświadczenie wymagane na stanowisku kierowniczym w pomocy społecznej, co uzasadniało kwalifikację do II etapu postępowania konkursowego. Trudno więc uznać, aby działanie Kierownika GOPS ograniczyło skarżącej oraz innym potencjalnym kandydatom możliwość wzięcia udziału w naborze;

- przewidziana w § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu naboru możliwość rezygnacji z przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego w sytuacji, gdy do II etapu konkursu dopuszczony został tylko jeden kandydat, jest uprawnieniem Kierownika GOPS a nie obowiązkiem, stąd trudno organowi czynić zarzut nieskorzystania z tej możliwości;

- test kwalifikacyjny, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 Regulaminu naboru, przygotowywany jest przez Kierownika GOPS (jako osobę najlepiej zaznajomioną z działalnością placówki) przy udziale innych członków Komisji Rekrutacyjnej. Regulamin naboru nie nakazuje zawierania w teście tylko pytań odnoszących się do formy działania placówki, ale wskazuje szerzej, iż mają sprawdzać wiedzę i umiejętności niezbędne do wykonywania określonej pracy. Regulamin nie wskazuje konkretnie, jakie pytania mają znajdować się w teście, ale co jest celem testu;

- nie ma niezgodności z Regulaminem naboru w ustaleniu pozytywnego zaliczenia testu kwalifikacyjnego na poziomie 26 z 33 pytań, którą to informację zawiera formularz testu. Uczestnik naboru był poinformowany ile punktów może uzyskać łącznie, za poszczególne pytanie oraz ile wymagane jest dla zaliczenia testu;

- możliwością też a nie obowiązkiem organu było skorzystanie z przydzielenia skarżącej stanowiska Kierownika DDP w trybie awansu zawodowego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.pr.s., awans wewnętrzny możliwy jest jedynie w obrębie tej samej grupy stanowisk. Dotychczas skarżąca pracowała na stanowisku asystenta rodziny, które jest stanowiskiem pomocniczym i obsługi, co wyklucza zastosowanie art. 20 u.pr.s.;

- w kwestii zarzutów dotyczących rozmowy kwalifikacyjnej organ wskazał, że ma ona służyć nie tylko nawiązaniu kontaktu z kandydatem i weryfikacji dokumentów aplikacyjnych, ale także możliwości oceny m.in. wiedzy, predyspozycji i umiejętności kandydata. W sprawie rozmowa kwalifikacyjna została przeprowadzona, zadano kandydatce 22 pytania mające na celu nawiązanie kontaktu oraz weryfikację jej predyspozycji i umiejętności na stanowisku, którego dotyczył nabór, sprawdzenie wiedzy kandydata na temat tej jednostki organizacyjnej gminy, ustalenie obowiązków pełnionych przez kandydata na poprzednich stanowiskach oraz jego celów zawodowych. Rozmowa kwalifikacyjna odbywała się w ten sposób, że punkty za udzielane odpowiedzi przyznawali niezależnie wszyscy członkowie Komisji Rekrutacyjnej, a ostateczna liczba przyznanych punktów stanowiła średnią punktów ogólnie otrzymanych. Faktycznie zastosowano punktację 0-5 a nie 1-5, ale przyznanie ocen zerowych było jednostkowe - w formularzach czterech członków komisji pojawiło się łącznie cztery razy na 88 pozycji. Zadawane pytania spełniały cele rozmowy, umożliwiały członkom Komisji ustalenie predyspozycji, umiejętności i wiedzy kandydatki. Metoda oceniania, polegająca na wystawianiu konkretnych ocen niezależnie przez wszystkich członków Komisji, a następnie wyliczenie średniej, jest obiektywna i sprawiedliwa. Jednak uzyskanie z testu kwalifikacyjnego punktów 20 na minimalny poziom 26 gwarantujący zaliczenie testu powodował zdyskwalifikowanie kandydata bez względu na wynik rozmowy kwalifikacyjnej. Organ podkreślił, że skarga literalnie dotyczy czynności Kierownika GOPS, podczas gdy zastosowanie niezgodnej z Regulaminem naboru skali ocen w rozmowie kwalifikacyjnej jest uchybieniem Komisji Rekrutacyjnej. Ma ono jednak charakter marginalny w całokształcie przeprowadzonej procedury naboru;

- termin ostatniego etapu naboru, tj. rozmowy kwalifikacyjnej jako [...] kwietnia 2022 r. oraz ogłoszenie o wynikach naboru [...] kwietnia 2022 r. spełniają, zdaniem organu, przesłankę niezwłoczności podania wyniku naboru do publicznej wiadomości zgodnie z art. 15 ust. 1 u.pr.s. Sądy administracyjne, które wypowiadały się w przedmiocie terminu poinformowania o wyniku naboru podkreślały, iż określenia "niezwłocznie" nie można interpretować jako "natychmiast". Należy uwzględnić, że organizator konkursu potrzebuje czasu na zakończenie procedur konkursowych (wskazano wyrok w sprawie III SA/Łd 1126/13);

- nie było też niezgodne z Regulaminem naboru odrzucenie jedynej kandydatury w Konkursie, bowiem ani przepisy u.pr.s., ani Regulaminu nie nakazują organizatorowi konkursu zatrudnienia któregokolwiek z kandydatów, w szczególności gdy osoby biorące udział w rekrutacji nie spełniają wymogów wymaganych na dane stanowisko. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.pr.s., w informacji o wynikach naboru należy przedstawić uzasadnienie dokonanego wyboru albo nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest jeszcze dalej idący pogląd, iż nawet wyłonienie najlepszego kandydata na dane stanowisko nie obliguje organizatora konkursu do jego zatrudnienia (wskazano wyrok Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 105/02);

- w odniesieniu do zarzutu, iż Regulamin naboru nie został udostępniony do publicznej wiadomości organ wskazał, że Regulamin został udostępniony skarżącej niezwłocznie na jej prośbę, mogła także zgłosić wniosek o jego udostępnienie na wcześniejszym etapie.

Podczas rozprawy w dniu 22 września 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że Dzienny Dom Pomocy w L. działa w strukturze Ośrodka Pomocy Społecznej w N., w tym ma z nim wspólny budżet.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Nadto skarga podlega uwzględnieniu.

Zdaniem sądu, nie występują wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, którym jest wyniku konkursu (czynność Kierownika GOPS "Informacja o wynikach naboru z [...] kwietnia 2022 r.) a nie działania Komisji Rekrutacyjnej, w tym nierekomendowanie skarżącej do zatrudnienia (co organ w odpowiedzi na skargę nazywa, posługując się terminologią używaną przez skarżącą, "odrzuceniem kandydatury"). Istotnie, skarżąca w skardze punktuje poszczególne działania Komisji Rekrutacyjnej w toku naboru oraz kwestionuje nieprzedstawienie jej do zatrudnienia, ale w istocie jej zamiarem jest podważenie w ten sposób wyniku naboru. Wynik ten jest zaś konsekwencją wcześniejszych, nieprawidłowych w jej ocenie, działań zarówno Komisji jak i samego Kierownika GOPS. Skarżąca wnosi przecież o "uznanie jej kandydatury za wygrywającą konkurs". Okoliczność, że wyraża niezgodę na "odrzucenie kandydatury w II etapie konkursu" nie może prowadzić do przyjęcia, że przedmiotem skargi jest działanie Komisji w II etapie konkursu, co prowadziłoby do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Byłoby to podejście zbyt formalistyczne, ograniczające skarżącej konstytucyjne prawo do sądu. Tymczasem zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Stąd przyjąć należy, że skoro o sytuacji prawnej skarżącej przesądza władczo nie wniosek Komisji Rekrutacyjnej o nierekomendowanie do zatrudnienia wywołany negatywnym w ocenie Komisji wynikiem etapu II, ale czynność Kierownika GOPS informująca o negatywnym wyniku naboru, skargę należy uznać za dopuszczalną.

Problem dopuszczalności skarżenia poszczególnych etapów procedur konkursowych był już przedmiotem pogłębionej analizy orzecznictwa. Na kanwie przepisów o postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z 13 kwietnia 2015 r. o sygnaturze I OPS 5/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W motywach uchwały wskazano natomiast, że brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie, bowiem przedmiotem skargi może być rozstrzygnięcie organu samorządowego o powołaniu na stanowisko dyrektora. Z kolei w sprawie I OSK 1094/20 NSA wskazał, postępowanie w przedmiocie naboru jest ciągiem prawnym określonych działań i czynności aparatu administracyjnego zwieńczonych rozstrzygnięciem o naborze, które podlega upowszechnieniu.

Z tych powodów sąd w sprawie niniejszej stwierdził, że przedmiotem skargi jest akt kończący nabór, tj. czynność Kierownika GOPS rozstrzygająca nabór na wolne stanowisko urzędnicze, której uzewnętrznienie stanowi "Informacja o wynikach naboru" z [...] kwietnia 2022 r.

Rozstrzygnięcie o naborze spełnia przesłanki aktu bądź czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że do tej kategorii zalicza się aktywności, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Wyżej wymienione elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, oraz powołane tam piśmiennictwo, w szczególności B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16, a także postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3330/19).

"Informacja o wynikach konkursu" z [...] kwietnia 2022 r. pochodząca od Kierownika GOPS w N. spełnia ww. przesłanki. Nie jest decyzją ani postanowieniem, jest skierowana na zewnątrz w tym sensie, że nie jest wynikiem wewnętrznych przesunięć (skarżąca co prawda jest pracownikiem GOPS, ale brała udział w konkursie na zasadach jak każdy inny potencjalny jego uczestnik pochodzący spoza gminnej struktury pomocy społecznej), jest skierowana do indywidualnej osoby, należy do materii administracji publicznej (tj. materii zatrudnienia w administracji publicznej), została podjęta przez podmiot wykonujący administrację publiczną (ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną w gminie, na której czele stoi kierownik posiadający upoważnienie udzielone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta m.in. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy – art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej: u.p.s.

Z kolei uprawnienie Kierownika GOPS w N. do przeprowadzenia naboru w sprawie niniejszej na stanowisko Kierownika Dziennego Domu Pomocy w L. należy wyprowadzić z przepisów u.pr.s. i u.p.s. Zgodnie z poszczególnymi regulacjami u.pr.s.: przepisy ustawy stosuje się do pracowników zatrudnionych w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych (art. 2 pkt 3); pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych (art. 4 ust. 1 pkt 1). Co prawda stosownie do treści art. 3 u.pr.s., przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy (wśród których w doktrynie wymienia się m.in. ustawę o pomocy społecznej), jednak przepis ten budzi istotne wątpliwości interpretacyjne (vide np. J. Stelina [w:] A. Rycak, M. Rycak, J. Stępień, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 3, czy M. Wujczyk [w:] K. Baran (red.) i inni, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 3). Zdaniem sądu, zgodzić się należy z tym spośród stanowisk prezentowanych w literaturze, że wyłączenie z art. 3 u.pr.s. nie powinno oznaczać utratę przez daną grupę pracowników statusu "pracowników samorządowych". Wyłączenie, o którym mowa w komentowanym artykule, ma najczęściej charakter częściowy i dotyczy tylko materii uregulowanych w przepisach szczególnych. Natomiast w sprawach nieunormowanych tymi przepisami znajdą zastosowanie przepisy u.pr.s. Przykładowo wskazać należy pracowników socjalnych zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej, których sytuacja prawna jest częściowo uregulowana w art. 116-123 u.p.s., jednak zgodnie z art. 123 u.p.s., prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych (por. J. Stelina, Komentarz ..., tezy do art. 3).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 2 i 4 u.p.s., dzienny dom pomocy jest ośrodkiem wsparcia realizującym usługi opiekuńcze jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej dziennego pobytu. Jak wskazała skarżąca, Dzienny Dom Pomocy w L. funkcjonuje w strukturze Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., w tym ma z nim wspólny budżet. Przepisy u.p.s., jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 u.pr.s., nie regulują konkretnie sposobu przeprowadzenia naboru na kierownika dziennego domu pomocy. Przyjąć zatem należy, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z nieuregulowaniem w u.p.s. materii naboru na stanowisko kierownika takiego domu, czyli de facto mamy do czynienia z nieuregulowaniem w u.p.s. zasad naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze, co na podstawie art. 123 u.p.s. w związku z art. 2 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 7 pkt 4 u.pr.s. upoważniało Kierownika GOPS do przeprowadzenia naboru na podstawie procedury uregulowanej w u.pr.s. Jak wyżej wyjaśniono, akt kończący ten nabór powinien podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Przepisy art. 11-15 u.pr.s. zobowiązują do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze w organach administracji samorządowej. W ramach przeprowadzonego postępowania podejmowane są czynności dotyczące konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.pr.s., wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. W ramach naboru na wolne stanowisko urzędnicze można wyodrębnić trzy etapy: ogłoszenie o naborze (art. 13 u.p.s.), wyłonienie najlepszego kandydata (art. 13a i art. 14 u.p.s.) oraz podanie do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.).

W sprawie niniejszej nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy u.pr.s. i wewnętrznej regulacji, tj. Regulaminu naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N." stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr [...] Kierownika GOPS w N.. Skarżąca kwestionuje procedurę przeprowadzenia naboru, w tym niezgodność działania Komisji Konkursowej z Regulaminem (np. w zakresie punktacji, ustalenia minimalnej liczby punktów), wskazuje na brak podstaw do prowadzenia w ogóle II etapu konkursu wobec uczestniczenia tylko jednej, znanej Kierownikowi GOPS kandydatki spełniającej wymagania niezbędne oraz nie zgadza się z przedstawionym uzasadnieniem wyników naboru.

Zdaniem sądu, skuteczny i najdalej idący w skutkach jest zarzut sporządzenia niewystarczającego i nieprecyzyjnego uzasadnienia wyników wyboru, co stanowi naruszenie art. 11 i art. 13a ust. 1 u.pr.s., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to naruszenie, które w sprawie niniejszej jest konsekwencją innego istotnego naruszenia - nieprawidłowego przeprowadzenia naboru (niezgodnie z jego Regulaminem), a w konsekwencji przesądza o konieczności uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 11 u.pr.s., nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Stosownie do treści art. 13a ust. 1 u.pr.s., w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Wymagania dodatkowe to, zgodnie z art. 13 ust. 2a u.pr.s., pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.pr.s., z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół zawierający uzasadnienie dokonanego wyboru. Także informacja o wynikach naboru, upowszechniana niezwłocznie przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowana w Biuletynie na okres co najmniej trzech miesięcy, powinna zawierać uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.pr.s.).

Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1094/20, otwartość i konkurencyjność wyboru oznacza, iż "nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru musi być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji". Jak dalej wywodził NSA w ww. sprawie, "Owe idee służą odzwierciedleniu konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP)".

Powyższe wymagania w sprawie niniejszej nie zostały zrealizowane.

Protokół z przeprowadzonego naboru datowany na [...] kwietnia 2022 r. zawiera jako uzasadnienie następujące stwierdzenie: "W wyniku przeprowadzonej procedury członkowie nie zostali przekonani przez kandydatkę, że jest właściwą osobą, której można powierzyć obowiązki kierownika Dziennego Domu Pomocy w L., co znalazło odzwierciedlenie w ocenie wyników testu i rozmowy kwalifikacyjnej". Z kolei w "Informacji o wynikach naboru" z [...] kwietnia 2022 r. stwierdzono: "nie została zatrudniona żadna osoba z powodu braku kandydatów spełniających wymogi pracy na stanowisku urzędniczym kierownika Dziennego Domu Pomocy w L.". Natomiast w odpowiedzi na skargę organ powołał się na wyniki testu (20 punktów, a więc poniżej ustalonego minimum 26 punktów), co "bez względu na wynik rozmowy kwalifikacyjnej" dyskwalifikowało kandydatkę.

Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, przed ustaleniem wyników Konkursu Komisja ustala minimalny limit punktów, po osiągnięciu którego kandydat może zostać wybrany na stanowisko. Zdaniem sądu, przepis ten został zupełnie niezauważony przez organ. Tymczasem wprowadzenie konieczności ustalenia minimalnego limitu punktów dla całego Konkursu (bo tak należy rozumieć § 4 ust. 4 Regulaminu) jest zabiegiem realizującym wymóg jego transparentności (art. 11 u.pr.s.). Zarówno bowiem gdy minimalny limit zostanie osiągnięty tylko przez niektórych kandydatów, jak i w sytuacji kandydowania tylko przez jedną osobę, która ten limit spełniła bądź nie – pełni on rolę punktu odniesienia, przy zastosowaniu którego Komisja, a następnie Kierownik GOPS, mogą budować uzasadnienie przyszłego wyboru bądź nierozstrzygnięcia konkursu. Innymi słowy, ustalenie minimalnego limitu punktów przed rozstrzygnięciem Konkursu jest jasną wskazówką, co najmniej jakiego poziomu wyników Komisja i organ oczekują od przyszłego Kierownika DDP, a którego to poziomu nieosiągnięcie z reguły wyklucza zatrudnienie.

Regulacja § 4 ust. 4 Regulaminu pozostaje też w ścisłym związku z art. 13a ust. 1 u.pr.s., który zakłada, że oprócz wymagań niezbędnych kandydaci powinni również spełniać wymagania dodatkowe "w największym stopniu", co dopiero uzasadnia ewentualne przedstawienie kierownikowi jednostki celem zatrudnienia. Zarówno więc w konkursie, w którym kandyduje kilka osób, jak i gdy kandydat jest jeden, uzasadniając wynik naboru (pozytywny bądź negatywny) organ powinien wyjaśnić, czy kandydat spełnił "w największym stopniu wymagania dodatkowe", bądź czy ich nie spełnił i dlatego a priori nie ma podstaw do przedstawienia go do zatrudnienia. Podkreślić wypada, zdaniem sądu, że przepis art. 13a ust. 1 u.pr.s. nie jest dedykowany wyłącznie tym konkursom, w których kandyduje kilka osób (co mogłoby sugerować jego brzmienie). Oczywiście w takich przypadkach, przy "widocznej" konkurencji i zróżnicowanym poziomie kandydatów, łatwiej o wskazanie największego stopnia spełnienia wymagań dodatkowych, bowiem między kandydatami występują różnice. Jednak regulacji art. 13a ust. 1 u.pr.s. nie można lekceważyć w konkursach, w których kandyduje jeden podmiot, a zwłaszcza w tych konkursach, gdy regulamin naboru (tak jak w sprawie niniejszej) przewiduje ustalenie minimalnego limitu punktów uzasadniających powstanie możliwości przedstawienia do zatrudnienia. Wobec niemożności porównania kandydatów, minimalny limit punktów staje się właśnie, co jeszcze raz sąd podkreśla, punktem odniesienia dla oceny jednego kandydata przez Komisję oraz organ przeprowadzający konkurs.

W sprawie niniejszej do pełnego zrealizowania § 4 ust. 4 Regulaminu naboru w związku z art. 11 i art. 13a ust. 1 u.pr.s. nie doszło, bowiem Komisja nie ustaliła minimalnego limitu punktacji dla całego Konkursu. Ustalony został ten limit wyłącznie dla testu kwalifikacyjnego (testu wiedzy) na poziomie 26 punktów na 33 możliwe do uzyskania. Z procedury naboru wynika natomiast, że II etap konkursu (po ustaleniu spełnienia przez skarżącą wymagań niezbędnych, co nie jest sporne) składał się również z rozmowy kwalifikacyjnej, także punktowanej. Regulaminowe zasady punktacji za odpowiedź w trakcie rozmowy to 1-5 punktów za jedno pytanie, co umożliwiało zdobycie maksymalnie 110 punktów (4 osoby pytające jako członkowie Komisji Rekrutacyjnej, po 22 odpowiedzi). W sumie więc w II etapie naboru kandydat mógł uzyskać 143 punkty, w tym powinien uzyskać 26 punktów z testu wiedzy aby uznać test za zaliczony. Nie wiadomo jednak ile powinien uzyskać z rozmowy, a w konsekwencji ile powinien minimalnie uzyskać z całego naboru aby – zgodnie z § 4 ust. 4 Regulaminu naboru – mieć możliwość znalezienia się na poziomie, który potencjalnie dawał szansę na zatrudnienie (choć o tym jeszcze nie przesądzał).

Skarżąca z rozmowy uzyskała 47 punktów (wynik uśredniony), przy czterech odpowiedziach nieprawidłowo punktowanych jako "0", choć minimalną liczbą punktów za pytanie mógł być punkt "1" (§ 9 ust. 2 pkt 2 Regulaminu naboru). Uwzględniając tę nieprawidłowość i zastępując "0" – jednym punktem (co w wyniku ogólnym uśrednionym dawałoby 48 punktów), okazuje się, że skarżąca na 143 punkty w sumie zdobyła 68 punktów, co stanowi prawie połowę maksymalnej punktacji. Jednak wobec nieustalenia, jaki minimalny limit punktów w całym Konkursie uprawniałby ją, według § 4 ust. 4 Regulaminu naboru, do bycia przedstawioną jako potencjalny kandydat z szansami na zatrudnienie (czy powinna była uzyskać w całym Konkursie co najmniej 50 %, ewentualnie czy mogła uzyskać mniej) oraz w konsekwencji powyższego wobec skonstruowania uzasadnienia nierozstrzygnięcia wyniku naboru w sposób zbyt ogólny i nieuwzględniający Regulaminowych zasad naboru (brak wskazania minimalnej punktacji za cały Konkurs) – nie sposób zweryfikować wyniku naboru jako rzetelnego, wiarygodnego i przekonującego. Nie sposób czynić też założeń o prawdopodobnym minimalnym limicie punktów w całym naborze jako 40 %, 50 %, 30 % czy innym, bo żadnych ku temu podstaw nie ma, zaś ustalony minimalny limit za test wiedzy odnosi się wyłącznie do tego testu a nie do rozmowy kwalifikacyjnej czy całego Konkursu. Nie da się więc w istocie zweryfikować, jakich minimalnych wymagań dodatkowych skarżąca nie spełniła, przy jakich standardach punktacji miałaby szanse zatrudnienia oraz w ogóle w jakim stopniu spełniła (bądź nie spełniła) wszystkie niezbędne wymagania dodatkowe (skoro składały się na nie wyniki testu i rozmowy łącznie). To przecież test wiedzy i rozmowa kwalifikacyjna miały w założeniu weryfikować wymagania dodatkowe. W jaki konkretnie sposób je zweryfikowano, nie można odkodować, gdyż brak jest prawidłowego i odnoszącego się do wymagań Regulaminu naboru uzasadnienia nierozstrzygnięcia wyników naboru, przewidzianego przez art. 15 ust. 2 pkt 4 u.pr.s.

Wskazać trzeba, że zasadniczym celem uzasadnienia aktu administracyjnego jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Motywy aktu administracyjnego winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji aktu w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie argumentacji sformułowanej przez organ i wyręczanie go w ten sposób z obowiązku oceny spełnienia przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. NSA wskazuje, że konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Podkreśla się, że prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego jest jednym z podstawowych elementów sprawiedliwego postępowania, gwarantujących realne możliwości zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury (zamiast wielu vide wyrok w sprawie I OSK 673/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Reasumując, organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki.

W stanie faktycznym sprawy tego wymagania nie zrealizowano. Nie podważa tej konkluzji stwierdzenie w odpowiedzi na skargę, że nawet wyłonienie najlepszego kandydata na dane stanowisko nie obliguje organizatora konkursu do jego zatrudnienia. Nie może to bowiem oznaczać przyzwolenia na arbitralność, która w sprawie niniejszej w istocie wystąpiła.

W pozostałym zakresie trafnie skarżąca zarzuciła niezgodność działania Komisji Rekrutacyjnej z § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu naboru, tj. przyznawanie skarżącej w rozmowie kwalifikacyjnej punktów w skali "0-5" zamiast "1-5". Wobec zasadniczej nieprawidłowości polegającej na nieustaleniu minimalnego limitu punktów w całym naborze – nie miało to jednak decydującego znaczenia w sprawie. Podobnie jak i ogłoszenie pierwszego naboru z ustaleniem konkretnych wymagań w zakresie wykształcenia, czyli niezgodnie z art. 122 ust. 1 u.p.s., wobec unieważnienia tego ogłoszenia i przeprowadzenia naboru na podstawie ogłoszenia, w którym ww. niezgodne z prawem wymagania się nie znalazły – było w istocie bez znaczenia. Sąd zwraca natomiast uwagę, że w przesłanych aktach administracyjnych nie ma dowodu o upowszechnieniu wyniku naboru w sposób wskazany w art. 15 ust. 1 u.pr.s., tj. na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzany nabór oraz w Biuletynie. Dowód taki powinien stanowić część akt administracyjnych przekazywanych wraz ze skargą na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. Niezależnie jednak nawet od tego, nie było kwestionowane, że skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a., tj. bez przekroczenia trzydziestu dni od dowiedzenia się o wyniku naboru.

Podzielić natomiast należy stanowisko organu, iż "niezwłoczne" upowszechnienie informacji o wynikach naboru wymagane przez art. 15 ust. 1 u.pr.s. nie oznacza upowszechnienia "natychmiast", ale powinno uwzględniać czas na dokonanie analizy dokumentów, wyników testów i rozmów oraz sporządzenie uzasadnienia wyniku naboru. W sprawie niniejszej ostatni etap naboru miał miejsce 13 kwietnia 2022 r. a "Informację o wynikach naboru" sporządzono 19 kwietnia 2022r. Opisane działanie organu nie narusza więc art. 15 ust. 1 u.pr.s. Udostępniono też skarżącej na jej wniosek, gdy został złożony, Regulamin naboru.

Nie podziela również sąd zarzutów dotyczących nieskorzystania przez Kierownika GOPS z trybu awansu wewnętrznego na zasadzie art. 20 ust. 1 u.pr.s., czyli przeniesienia na wyższe stanowisko. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, awans wewnętrzny może zostać dokonany jedynie w ramach tej samej grupy stanowisk, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 u.pr.s., tj. w ramach stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych stanowisk urzędniczych bądź w ramach stanowisk pomocniczych i obsługi. Jak wynika z akt, skarżąca jest obecnie zatrudniona na stanowisku pomocniczym i obsługi – asystenta rodziny, które nie jest urzędniczym stanowiskiem kierowniczym (vide art. 10-17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i rodziny i systemie pieczy zastępczej, Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.). Podobnie zaledwie uprawnieniem a nie obowiązkiem Kierownika GOPS jest odstąpienie od przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego na zasadzie § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu naboru, gdy do II etapu Konkursu dopuszczony został tylko jeden kandydat. Stąd nie można czynić organowi zarzutu co do nieskorzystania z tej możliwości. W okolicznościach sprawy niniejszej brak jest natomiast podstaw, aby sąd wypowiadał się w kwestii treści pytań testowych.

Reasumując, opisane nieprawidłowości przeprowadzonego naboru mogły mieć istotny wpływ na jego wynik, co czyni ten nabór niezgodnym z prawem. Naprawienie wszystkich stwierdzonych wad nie może jednak nastąpić wyłącznie przez ponowne sporządzenie uzasadnienia wyniku naboru. Nieustalenie minimalnej punktacji jest bowiem uchybieniem dyskwalifikującym nabór od początku, a w połączeniu z faktycznym brakiem uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru powoduje niemożność naprawienia procedury naboru jako całości.

Dlatego sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).