Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 580/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1099/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1099/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi B. B. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2014 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014r., uzupełnionym następnie przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., B. B. (dalej zwany inwestorem) zwrócił się do Starosty Olsztyńskiego (dalej zwanego organem I instancji) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz podziemnego zbiornika na wodę w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną – I etap inwestycji, na działce nr [...] w obrębie S., gmina D. (dalej przedsięwzięcie to określono jako: planowana inwestycja). Do wniosku inwestor załączył: cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wójta Gminy Dywity z dnia [...] stycznia 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz dowód uiszczenia stosownej opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji, powołując art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie 90 dni od doręczenia tego postanowienia, braków w dokumentacji projektowej poprzez:

1) uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniającej realizację inwestycji "A" i "B" na działkach nr [...] i nr [...];

2) uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji uwzględniającej warunki wynikające z decyzji środowiskowej, o której mowa w pkt 1;

3) dostarczenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie zgodnym z wnioskiem o pozwolenie na budowę, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz linią rozgraniczającą teren inwestycji (od strony działki nr [...]) oraz zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r.;

4) dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego planowanej inwestycji uwzględniającego podziemny zbiornik na wodę o pojemności określonej w decyzji o warunkach zabudowy – do 100m³.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji ocenił, że skoro projektowany budynek gospodarczy będzie służył do przechowywania sprzętu, urządzeń i maszyn rolniczych, to będzie on pełnił funkcję magazynowo-garażową, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w rozdziale dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego (s. 49-51 projektu budowlanego), gdzie został on zakwalifikowany do grupy obiektów PM produkcyjno-magazynowych. W tych okolicznościach organ administracji uznał, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235) w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm. - dalej jako: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Zdaniem organu I instancji, planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w związku z zamierzoną zmianą ukształtowania terenu na powierzchni ponad 1 ha. Zauważył bowiem, że jak wynika z projektu budowlanego (s. 40), mimo że powierzchnia budynku gospodarczego wynosi [...] m², to powierzchnia przeznaczona do przekształcenia ogółem wynosi ok. [...] m², gdyż obejmuje obok powierzchni zajętej pod budynek, także powierzchnię dróg wewnętrznych, placów manewrowych oraz powierzchnie terenu przekształconą poprzez wywóz gruntu rodzimego z wykopu, który w najgłębszym miejscu ma wynieść ok. 14 m. Organ I instancji podniósł, że za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również fakt, że na sąsiedniej działce ten sam inwestor planuje budowę drugiego budynku gospodarczego (etap II), gdzie powierzchnia przeznaczona do przekształcenia pod inwestycję wynosi [...] ha, co łącznie daje powierzchnię [...] ha. Przytoczył przy tym brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. pozwalającego na zsumowanie parametrów przy ocenie charakteru inwestycji.

Przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego oraz przedstawił swoje stanowisko względem obowiązków nałożonych na niego w pkt 1 i 2 powyższego postanowienia. Wskazał, że w zbiorze przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., nie została wymieniona budowa budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, a tego dotyczy planowana inwestycja. Wyjaśnił, że budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej jest budynek służący do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Zakwestionował przy tym zaliczenie przez organ I instancji takiego budynku do obiektów magazynowo-garażowych. Zauważył bowiem, że budynki przemysłowe i magazynowe, które zostały przytoczone odnośnie do przepisów ochrony środowiska, zaliczają się do całkowicie innej grupy według klasyfikacji obiektów budowlanych PKOB – oznaczonej symbolem 125; klasa ta nie obejmuje budynków gospodarstw rolnych, w szczególności silosów i budynków magazynowych rolniczych przeznaczonych do przechowywania zbiorów. W tych okolicznościach inwestor za bezzasadne uznał żądanie organu dotyczące uzupełnienia dokumentacji projektowej o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nową decyzję o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ I instancji, powołując art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten podtrzymał swoje stanowisko o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że planowany budynek będzie pełnił funkcję magazynowo-garażową. Wyjaśnił, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie wyszczególniono obiektów magazynowych w zależności od tego, czy są one usytuowane w zabudowie zagrodowej, jednorodzinnej lub przemysłowej, poprzestając na wskazaniu w § 3 ust. 1 pkt 52, że znaczenie ma tu powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia terenu zajęta pod obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Organ dodał, że do przedsięwzięć wymienionych literalnie w tym rozporządzeniu nie ma zastosowania klasyfikacja obiektów budowlanych PKOB (Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych), gdyż PKOB stanowi jedynie usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalne działalności budowlanej i służy potrzebom statystycznym. Skonstatował, że skoro inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji projektowej, to zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, należało wydać decyzję negatywną.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podtrzymał swoje stanowisko o bezzasadności żądania organu dotyczącego uzupełnienia dokumentacji planistycznej o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocenił, że budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej nie można kwalifikować, jak to uczynił organ I instancji, do zabudowy przemysłowej, która została wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Zauważył, że pogląd organu pozostaje w sprzeczności m.in. z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, który budynki przemysłowe wymienia w kategorii XVIII, a budynki służące gospodarce rolnej w kategorii II. Za nieuprawnione uznał także odwoływanie się przez ten organ do oznaczeń użytych przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w Dziale IV projektu budowlanego zatytułowanym "Bezpieczeństwo pożarowe". Zauważył bowiem, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (którego tytułu jednak inwestor nie podał) budynki podzielono tylko na trzy kategorie uwzględniające jedynie przeznaczenie i sposób użytkowania budynku. Wywiódł więc, że zakwalifikowanie planowanego budynku w projekcie do kategorii PM (produkcyjno-magazynowych) związane jest tylko i wyłącznie z określeniem klasy odporności pożarowej budynku, wymaganej przepisami zabezpieczeń ppoż i warunków ewakuacji. Z tych też powodów inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzupełnieniu odwołania inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy Dywity z dnia [...] lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że analiza dokumentacji projektowej pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kwalifikuje się pod względem wielkości zabudowy (ponad 1 ha) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Za prawidłowe uznał przy tym ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz ocenę prawną dokonaną przez ten organ w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, że z konstrukcji § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że ustawodawca miał na myśli dwa odrębne rodzaje zabudowy, to jest zabudowę przemysłową lub zabudowę magazynową, przy czym nie wyłączył z nich wprost budynków gospodarczych, czy też budynków magazynowych na potrzeby działalności rolniczej. Zauważył, że skoro w przepisach prawa budowlanego brak jest legalnej definicji zabudowy magazynowej, to przy ustalaniu znaczenia tego terminu należy odwołać się do jego znaczenia słownikowego, w świetle którego, magazyn to pomieszczenie do przechowywania różnych materiałów, towarów, surowców, zapasów czegoś, sprzętu, narzędzi itp. Organ odwoławczy uznał, że przy kwalifikacji obiektu należy uwzględnić rodzaj zabudowy i jego funkcje, czyli sposób użytkowania, nie zaś nazwę używaną przez inwestora, czy też autora projektu budowlanego. Organ ocenił więc, że skoro inwestor planuje budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych, środków i sprzętu rolniczego, to funkcja i sposób użytkowania tego budynku determinują jego kwalifikację jako budynku magazynowego, który wraz z towarzyszącą infrastrukturą (drogi, place manewrowe itp.) tworzyć będzie zabudowę magazynową dla potrzeb działalności rolniczej. W tych okolicznościach organ za konieczne uznał uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Dodał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że inwestor występując z wnioskiem o wydanie takiej decyzji będzie zobligowany do dołączenia do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia, w której będą zawarte wszystkie charakterystyczne parametry przedsięwzięcia (powierzchnia zabudowy, sposób posadowienia itp.), a więc parametry, których nie określono w wydanej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku konieczności ich podawania we wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, inwestor zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8, 12, 35 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 271 § 2 pkt 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przede wszystkim przez przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zaświadczenia właściwego wójta potwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji;

2) przepisów prawa materialnego, to jest:

– art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione zastosowanie słownikowej definicji terminu "budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej" mimo istnienia definicji tego terminu w przepisach prawa powszechnie obowiązującego regulującego tę samą gałąź prawa materialnego;

– art. 20, 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że inwestor nie może zrealizować planowanej inwestycji na nieruchomości, którą może dysponować na cele budowlane, a w związku z tym naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i swobodnego z niej dysponowania;

– § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie błędne uznanie, że budowa budynku gospodarczego do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych wyczerpuje definicję zawartą w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.;

– przepisów zawartych w tabeli IV sekcja 1 dział 12 grupa 125 klasa 1251 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), poprzez ich niezastosowanie, a co za tym idzie błędną kwalifikację i zaliczenie budynku gospodarczego do obiektów przemysłowo-magazynowych zamiast budynków gospodarstw rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że inwestor drugi raz składa wniosek o pozwolenie na budowę budynku, który we wcześniejszym wniosku określił jako budynek magazynowo-garażowy. Po odmowie wydania pozwolenia na budowę na taki obiekt, w nowym wniosku nadał tej samej inwestycji nową nazwę ale dołączył ten sam projekt z niewielkimi zmianami. Ponadto wskazano, że wątpliwości budzi sposób posadowienia budynku, ze względu na duży spadek terenu w miejscu planowanej inwestycji i wykonanie znacznego wykopu w rodzimym gruncie o głębokości nawet 14 m, co tylko dla pierwszego etapu inwestycji powoduje konieczność wywiezienia około 107 tysięcy m³ gruntu z terenu żwironośnego.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem w dniu 2 grudnia 2014 r., pełnomocnik inwestora przedłożył uwierzytelnioną kopię decyzji Wójta Gminy Dywity z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono w oparciu o analizę wniosku inwestora o wydanie tej decyzji oraz karty informacyjnej inwestycji, że planowana inwestycja, polegające na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podano także, że w toku postępowania inwestor wyjaśnił, że wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, gdyż w ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę bez tej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wskazał też, że tak duża zaplanowana powierzchnia zabudowy może służyć przechowywaniu płodów rolnych grupy rolników.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1099/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można uznać za zasadne.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w wymienionym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnień kontrolowanych decyzji wynika, że w ocenie organów obu instancji, warunkiem udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę planowanej inwestycji jest zgodność przedłożonego przez niego projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którą inwestor nie legitymował się w czasie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego, na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie 90 dni od doręczenia tego postanowienia, braków w dokumentacji projektowej między innymi poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniającej realizację inwestycji "A" i "B" na działkach nr [...] i nr [...], a następnie uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji uwzględniającej warunki wynikające z decyzji środowiskowej.

Ponieważ na wskazane postanowienie nie przysługiwało zażalenie, ocena zasadności obciążenia inwestora wskazanymi obowiązkami musi być dokonana przy rozpatrywaniu skargi wniesionej w sprawie. Niedopełnienie tych obowiązków przez inwestora legło bowiem u podstaw wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że odnieść się należy do przedłożonej na rozprawie przed Sądem decyzji Wójta Gminy Dywity nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie wydana ona została dopiero w dniu [...] października 2014 r., czyli kilka miesięcy po wydaniu skarżonej decyzji Wojewody. Jednak w tym stanie staje się zasadnym dokonanie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego z rozważeniem uwzględnienia stanowiska organu właściwego do jej wydania. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w oparciu o analizę wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz karty informacyjnej inwestycji, planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Uwzględniając jednak zapisy zawarte w projekcie budowlanym załączonym do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę zasadnym jest dokonanie wnikliwego porównania i analizy, czy wskazana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy tożsamej inwestycji dla której został opracowany i przedstawiony projekt budowlany. W jego bowiem treści podano, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, to jest działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, nie jest też zabudowana sąsiednia działka o nr ew. [...], przy czym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podano, że inwestycja ma być realizowana w zabudowie zagrodowej na działce o nr ew. [...]. Natomiast w zapisach przedłożonego projektu podano, że inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Sama też nazwa inwestycji w projekcie budowlanym jest różnie określana np. jako magazyn PM na karcie nr 50 pkt.11 i 12, jak też na karcie nr 49 pkt. 6. Jako hala magazynowa na kartach projektu budowlanego nr 25, nr 38, nr 61, nr, 117 i 118.

Ponadto, zdaniem Sądu, trudno jest jednoznacznie ustalić, czy przedłożona decyzja środowiskowa odnosi się do 14 metrowego wykopu zbiornika nazwanego pożarowym. Nie bez znaczenia jest też powierzchnia zabudowy przy stosunkowo niewielkim gospodarstwie rolnym.

Podsumowując Sąd stwierdził, że mimo wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji już po wydaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, to stanowisko organu gminy wyrażone w jej uzasadnieniu powinno być przeanalizowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy w kontekście tożsamości inwestycji, o której mowa we wniosku o pozwolenie na budowę i załączonym projekcie budowlanym. Sąd zaznaczył, że decyzja organu gminy wydana w tym przedmiocie pozostaje poza kontrolą organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak i Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie.

Sąd stwierdził, że wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji z podanej powyżej przyczyny nie zachodzi potrzeba szczegółowego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez inwestora w skardze wniesionej do Sądu, które sformułowane zostały przed wydaniem przez organ gminy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Odnosząc się natomiast do podstawowych zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Granice korzystania z prawa własności wyznacza między innymi ustawa Prawo budowlane, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy administracyjnej, odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 14 lipca 2014 r. (k.1.1), a decyzja została wydana przez organ odwoławczy w dniu 13 sierpnia 2014 r., a zatem w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Sąd uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, obok uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu, organy winny rozważyć, czy możliwe jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego planowanej inwestycji z decyzją Wójta Gminy Dywity z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. Sąd zauważył, że załącznik graficzny do tej decyzji został sporządzony na mapie wysokościowej, bez oznaczenia numerów działek, z uwzględnieniem których winny być naniesione linie rozgraniczające planowanej inwestycji i dokonana w kolejnym załączniku analiza urbanistyczna zabudowy terenu. Zasadnym także będzie, zdaniem Sądu, rozważenie czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzja środowiskowa dotyczą zbiornika wodnego nazwanego przeciwpożarowym o głębokości 14 m.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniósł B. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia prawidłowych, wiążących organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, przez co organ związany nieprawidłowa wykładnią przepisów zastosowanych przez Sąd I Instancji może dowolnie prowadzić ponowne postępowanie administracyjne związane z wydaniem pozwolenia na budowę w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa przez co może wykonać czynności do których nie jest uprawniony; naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego miało, zdaniem skarżącego kasacyjnie istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, ponieważ Sąd I instancji pomimo ustalenia, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane - zgodnie z wydaną w dniu [...] października 2014 r. przez Wójta Gminy Dywity decyzją sygn. akt [...], którą umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - uzyskanie "decyzji środowiskowej", która to w ocenie organów administracji była jedyną przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę nie wydał wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie z których to wynikałoby, że organ (organ związany jest decyzją Wójta Gminy Dywity przez co nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę z powodu braku "decyzji środowiskowej") winien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę; wykładnia dokonana przez Sąd I instancji (dotycząca potwierdzenia czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) zmierza do ponownego prowadzenia postępowania, które już było prawidłowo przeprowadzone przez, organ administracji; organ odmawiając wydania pozwolenia na budowę sprawdził czy zbiornik pożarowy jest zgody z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazane jest, że organ winien podczas ponownego rozpoznania sprawy zbadać, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zezwala na wykonanie podziemnego zbiornika przeciwpożarowego, a zgodnie z przepisami prawa materialnego decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje i regulować nie może tzw. "podziemnej" części zabudowy terenu.

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie i wiążące wskazanie Organowi administracji zbadania czy budowa zbiornika pożarowego spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla nieruchomości skarżącego, podczas gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z powyższymi przepisami, nie mogą być uregulowane takie parametry inwestycji albowiem ustawa i akt wykonawczy wskazuje jakie elementy winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które są zewnętrznymi i widocznymi parametrami budynków i budowli tj. wysokość, szerokość elewacji, kąt dachu, powierzchnia zabudowy itp.

b) art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust 4 pkt 1 i 33 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - dalej p.b. - poprzez ich niezastosowanie i wskazanie Organowi w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia aby dokonał czynności do których ten nie jest uprawniony - polegających na badaniu zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie w którym decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z wskazanymi w pkt a) powyżej przepisami nie reguluje i regulować nie może takich parametrów planowanej zabudowy,

c) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie Sądu nie na podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach, który stosując niedozwoloną wykładnię rozszerzającą przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do nałożenia na organ administracji konieczność dokonania czynności co do których brak mu kompetencji ustalonej przepisami materialnymi powszechnie obowiązującego prawa,

d) art. 20 i 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i 4 p.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie może przeprowadzić robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wraz ze zbiornikiem na wodę i infrastrukturą techniczną na nieruchomości, co do której skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowane przedsięwzięcie zgodne jest z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie spełnia wszelkie prawem budowlanym przewidziane warunki.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zamiast uchylić zaskarżone decyzje administracyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wraz z wiążącymi wskazówkami dla organów administracji architektoniczno - budowlanej co do dalszego prowadzenia postępowania z których wynikałoby że organ winien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, wyłącznie uchylił zaskarżone decyzję. Wskazówki dla organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu nie są wyczerpujące i zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustawy prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie mogą się ostać.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy Sąd doszedł do prawidłowych wniosków, że organy architektoniczno-budowlane nie mają uprawnienia do badania czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania "decyzji środowiskowej" w przypadku gdy właściwy w tym zakresie organ stwierdził że przedsięwzięcie takiej decyzji nie wymaga Sąd winien wskazać organowi wyłącznie wydanie decyzji pozwolenia na budowę gdy spełnione są pozostałe warunki przewidziane w ustawie prawo budowlane. Dodatkowo Sąd zalecił zbadanie planowanej zabudowy z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie części -podziemnej zabudowy, gdzie decyzja ta nie reguluje i regulować nie może "podziemnych" parametrów zabudowy.

Brak powyżej wskazanych, wiążących wskazówek Sądu dla organów administracji uniemożliwi skarżącemu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (pomimo uchylenia zaskarżonych decyzji) oraz w przypadku ponownego niewydania prawidłowej decyzji administracyjnej pomimo spełnienia wszelkich warunków prawem przewidzianych - uniemożliwi skarżącemu dochodzenie odszkodowania na drodze postępowania cywilnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zbiornik według planu zaprojektowany był 1 m pod powierzchnią gruntu, a nie jak sugeruje Sąd 14 m, zaś jego dno sięga 4 m od powierzchni gruntu. Takie usytuowanie zbiornika jest zgodne z warunkami zabudowy i jest konieczne, aby zapewnić niezamarzanie wody podczas zimy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. winien min. umieścić wskazania dla organu administracji ponownie rozpoznającego sprawę co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a oraz utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wskazania z uzasadnienia orzeczenia są wiążące dla Sądu oraz organu administracji. Dlatego też wskazania te winny być po pierwsze rzeczowe i precyzyjne a dodatkowo zgodne z obowiązującymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Co za tym idzie wskazania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia są niewystarczające i sprzeczne z przepisami P.p.s.a.

W pierwszej kolejności organ administracji jak i Sąd związani są decyzją Wójta Gminy Dywity co do braku obowiązku uzyskania przez skarżącego decyzji środowiskowej i Sąd nie może nakazywać organowi administracji architektoniczno-budowlanej badania zgodności decyzji Wójta Gminy Dywity z planowanym przedsięwzięciem budowlanym.

Następnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy zauważyć, iż przepisy prawa wyraźnie regulują jakie parametry może określać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku istnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy tj. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się parametrów planowanej zabudowy znajdujących się pod powierzchnią gruntu. Co za tym idzie Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może sprawdzić w tym zakresie czy planowana inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy, co zgodnie ze wskazaniami z uzasadniania zaskarżonego orzeczenia winien zrobić. Takie wiążące wskazania Sądu dla organu administracji są niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w związku z brakiem przepisów dotyczących "podziemnej części zabudowy" analiza którą organ miałby dokonać jest niemożliwa.

W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami powyżej wskazanymi określa się zewnętrzne parametry inwestycji tj. wysokość zabudowy, jej powierzchnię, udział zabudowy w powierzchni gruntu, szerokość elewacji, kąt dachu itp. Nie sposób w tej decyzji odnieść się do podziemnej części zabudowy. Jak powszechnie wiadomo decyzja ta ma na celu zapewnienie ładu urbanistycznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie słusznie w jej treści znaleźć się powinny wyłącznie parametry zewnętrzne, widoczne dla innych osób.

Planowana zabudowa, w której mają być min. przechowywane płody rolne oraz sprzęt rolniczy, co jak powszechnie wiadomo może w łatwy sposób ulec spaleniu w wyniku pożaru. W związku z tym nie można skarżącego kasacyjnie "karać" za jego zapobiegliwość polegającą na wybudowaniu zbiornika pożarowego, w którym znajdowałaby się woda niezbędna do ugaszenia pożaru. Zbiornik ten zgodnie z projektem budowlanym byłby zasłonięty, a co za tym idzie nie wpływałby w żaden negatywny sposób na ład urbanistyczny nieruchomości skarżącego kasacyjnie jak i nieruchomości sąsiednich. Co więcej zbiornik ten polepszałby w znaczny sposób zabezpieczenie przeciwpożarowe nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Wskazania Sądu dla organu, co do dalszego postępowania w sprawie sprzeczne są również sprzeczne z przepisami ustawy Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy regulują wyczerpującą procedurę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym badanie zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust 2 pki 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami decyzja pozwolenia na budowę może być wydana w przypadku, gdy Inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do wniosku o wydanie decyzji załączona zostanie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast organ w trakcie postępowania administracyjnego min. sprawdza zgodność zamierzenia budowlanego przedstawionego w projekcie budowlanym z wydaną decyzją, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym jeśli Inwestor spełni te wymagania to brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Natomiast badanie projektu z decyzją o warunkach zabudowy może być przeprowadzone wyłącznie w zakresie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie w zakresie, w którym decyzja ta wskazuje w jaki sposób nieruchomość może być zagospodarowana, więc nie może dotyczyć "podziemnej" części inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 roku w sprawie sygn. akt II ONK 292/12 stwierdził, że "W terminie składania wniosku przez inwestora i w terminie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna i podlegała wykonaniu, co zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiło podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę" a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny min. takiego wskazania winien udzielić organowi administracji, a nie nakazywać niedozwolone badanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd nie może nakładać na organ obowiązku dokonania czynności, które są niemożliwe do spełnienia tj. badania podziemnej części projektu, z warunkami zabudowy. Dlatego też Sąd winien w inny sposób udzielić wiążących wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budów, z których wynikałoby, że w przypadku braku wymagania decyzji środowiskowej (co zostało potwierdzone przez inny Organ); Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wydać decyzję pozwolenia na budowę. Działanie Sądu prowadzi do naruszenia szeregu przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym ogranicza w sposób znaczny jedno z podstawowych praw w demokratycznym państwie prawa tj. prawo własności. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zasadnym jest przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej wykładni naruszonych przepisów prawa, na podstawie której organ administracji mógłby prawidłowo przeprowadzić postępowanie administracyjne polegające na wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. We wskazaniach tych w ocenie skarżącego kasacyjnie winny znajdować się m.in. rozstrzygnięcia co do zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części uregulowanej w decyzji o warunkach zabudowy oraz uznania, że w przedmiotowej sprawie nie jest potrzebne wydanie decyzji środowiskowej w związku ze stwierdzeniem braku możliwości wydania takiej decyzji dla planowanego przedsięwzięcia przez właściwy do jej wydania Organ administracji, to jest Wójta Gminy Dywity. Tym samym organ administracji architektoniczno-budowlanej po ponownym. przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w przypadku uznania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co zostało już przeprowadzone w pierwotnym postępowaniu) winien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę zgodną z wnioskiem Inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pozwala ono na zapoznanie się z argumentami przedstawionymi przez Sąd I instancji i ocenę ich prawidłowości. Uzasadnienie to zawiera też wskazania dla organu administracji co do dalszego postępowania.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył wymogi wynikające z art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1099/14 nie zapadł żaden inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który Sąd miałby obowiązek wziąć pod uwagę.

Treść podniesionego w skardze zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość wskazań Sądu, które zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku, które będą wiążące dla organów administracji w przyszłym postępowaniu gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazania te powinny być inne. W takim przypadku zarzut nie może dotyczyć art. 153 P.p.s.a., gdyż nawet sam skarżący kasacyjnie nie twierdzi, że wskazanie Sądu nie powinny być brane pod uwagę przez organy administracji. Jeśli wskazania Sądu, w ocenie skarżącego kasacyjnie są nieprawidłowe, to powinien on wykazać jakie inne przepisy P.p.s.a. bądź przepisy K.p.a. lub przepisy prawa materialnego wskazania te naruszają. Argumenty takie zawarte zostały w zarzucie wymienionym w punkcie 2 skargi kasacyjnej jednakże zarzuty te są również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przepisy P.p.s.a. nie dają sądowi administracyjnemu podstaw do wydawania orzeczeń zobowiązujących organy administracji do wydania rozstrzygnięć o określonej treści. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego lub procesowego i zobowiązać organ administracji do usunięcia tych naruszeń. Usunięcie naruszeń może natomiast skutkować wydaniem przez organy administracji odmiennego rozstrzygnięcia jednak, jak to zostało już wyżej wskazane, sąd administracyjny nie może wiążąco wskazać organowi administracji jakiej treści ma być to rozstrzygnięcie.

Wskazanie przez Sąd I instancji, że organ administracji ma obowiązek zbadania, czy budowa zbiornika pożarowego spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy nie narusza art. art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z faktu, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano szczególnych wymogów związanych z budową zbiornika przeciwpożarowego nie oznacza, że nie istnieje możliwość zbadania zgodności budowy tego zbiornika z decyzją o warunkach zabudowy. Organ administracji może zbadać zgodność planowanej inwestycji w tej części z ogólnymi warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa parametry jedynie dla obiektów znajdujących się na powierzchni ziemi. Z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić zarówno na skutek budowy obiektu nadziemnego, podziemnego lub podziemno-naziemengo. W odniesieniu do obiektu budowlanego umiejscowionego pod ziemią organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie będzie oczywiście ustalał takich parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki czy też geometrii dachu albowiem ze względu na właściwości takiego obiektu ustalenie takich parametrów jest niemożliwe. Możliwe natomiast jest ustalenie takich parametrów jak linia zabudowy oraz wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia odnotował fakt wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Domaganie się jednak od Sądu by stwierdził, że nie istnieją już przeszkody do wydania skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę z tego powodu, iż ustała jedyna przeszkoda do wydania pozwolenia jaką był brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, nie znajduje uzasadnienia. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji powinien dokonać porównania, czy inwestycja której dotyczy decyzja Wójta Gminy o umorzeniu postępowania i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę są inwestycjami tożsamymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zastępować organu administracji w dokonywaniu tej czynności. Jeśli okaże się, że decyzja Wójta Gminy o umorzeniu postępowania dotyczy inwestycji o tych samych wskaźnikach co inwestycja opisana we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, to decyzja Wójta Gminy o umorzeniu postępowania będzie oczywiście wiążąca dla organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe argumenty brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazania Sądu I instancji naruszają art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust 4 pkt 1 i 33 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260 ze zm.). Jak to zostało już wyżej wskazane badanie projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w odniesieniu do części podziemnej obiektu może nastąpić poprzez ocenę z ogólnymi wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zarzut ten opiera się na założeniu, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu administracji do zbadania przewidzianej w projekcie budowlanym budowy zbiornika podziemnego z decyzją o warunkach zabudowy, co jak wyżej wskazano jest założeniem nieuzasadnionym.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 20 i 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie nie może przeprowadzić robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wraz ze zbiornikiem na wodę i infrastrukturą techniczną na nieruchomości, co do której przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowane przedsięwzięcie zgodne jest z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie spełnia wszelkie prawem budowlanym przewidziane warunki. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego poglądu w uzasadnieniu wyroku nie wyraził. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd jedynie zobowiązał organ administracji do zbadania planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz do zbadania, czy inwestycja, której dotyczy decyzja Wójta Gminy o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i inwestycja, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę są inwestycjami tożsamymi. Dopiero po zbadaniu przez organ administracji tych kwestii organ administracji rozstrzygnie o tym, czy możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji przesądził o tym, że skarżący kasacyjnie nie może realizować planowanej inwestycji jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym albowiem nie wynika ono z uzasadnienia wyroku wydanego przez ten Sąd.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.