Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 189f par. 1 pkt 1 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 p.p.s.a., art. 3 par. 1 , art. 145 par. 1 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn.zm. dalej przywoływany jako: "K.p.a.") oraz art. 9n ust. 1, ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 dalej Jako: "u.c.p.g.") nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, działającego pod nazwą [...] Spółka [...] (dalej jako "Strona", "Skarżący" poprzednia nazwa [...] w C. , karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o masie odebranych poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 9n u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań o masie odebranych poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych. Sprawozdanie należy przekazywać do końca miesiąca po upływie półrocza, którego dotyczy. Natomiast podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do przekazania sprawozdania zerowego, o którym mowa w art. 9n ust. 6 powołanej ustawy.

Organ ustalił, że od dnia [...] r. Strona posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Decyzją Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...], z powodu popełnienia deliktu administracyjnego określonego w art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, została wykreślona z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. S. K. O. w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji, skutkiem czego Spółka z dniem [...] r. została wykreślona z rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. .

Z uwagi na powyższe, stosownie do treści art. 9n ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy zobowiązana była do złożenia przedmiotowego sprawozdania.

W dniu [...] r. Strona złożyła wyjaśnienia wraz ze sprawozdaniem zerowym podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze [...] r.

Mając na uwadze fakt, że termin złożenia sprawozdania upłynął w dniu [...] r., a kara pieniężna za przekazanie sprawozdania po terminie wynosi [...] zł za każdy dzień opóźnienia, Organ naliczył ją za okres od dnia [...] r. do [...] r. w łącznej wysokości [...] zł.

2. W odwołaniu Skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzuciła jej naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 7 i art. 77, 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, objawiające się pominięciem przy wydaniu decyzji wyjaśnień złożonych przez Stronę, a także pominięciem okoliczności złożenia sprawozdania zerowego przez Stronę przed wydaniem decyzji,

- art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, objawiające się brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na wyjaśnienia złożone przez Stronę, a także na okoliczność złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji,

- art. 105 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Strona złożyła sprawozdanie zerowe, co w myśl art. 9 ze ust. 3 ustawy stanowi przesłankę do umorzenia nałożonej kary; wobec złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji, postępowanie niniejsze winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe,

- art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa polegającego na niezłożeniu w terminie sprawozdania zerowego jest znikoma, a nadto strona zaprzestała naruszenia prawa składając sprawozdanie zerowe, co obliguje organ do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 9n ust. 1 oraz ust. 6 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Strona nie miała obowiązku składania sprawozdania z uwagi na brak wpisu do rejestru działalności regulowanej, a także wobec nie dokonywania czynności odbierania odpadów,

- art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy w sytuacji, gdy Strona nie miała obowiązku składania sprawozdania z uwagi na brak wpisu do rejestru działalności regulowanej, a także wobec nie dokonywania czynności odbierania odpadów,

- art. 9ze ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Strona złożyła sprawozdanie zerowe, a więc usunięte zostały przyczyny nałożenia kary, co stanowi przesłankę do umorzenia nałożonej kary; wobec złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji postępowanie niniejsze winno zostać umorzone.

3. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] S. K. O. w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w związku z tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to Spółka w okresie dwóch miesięcy pierwszego [...] r. posiadała wpis do rejestru, a co za tym idzie była zobowiązana do złożenia sprawozdania w ustawowym terminie o masie odebranych odpadów komunalnych a w przypadku ich nieodbierania -sprawozdania zerowego, które zostało złożone dopiero w dniu [...] r. Zatem nałożenie kary na Spółkę było w pełni uzasadnione.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia przepisu art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wywodząc, że zgodnie z treścią art. 189b K.p.a. pod pojęciem administracyjnej kary pieniężnej rozumie się "określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej". Natomiast w myśl przepisu art. 189a § 2 K.p.a. przepisu tego nie stosuje się, jeśli pewne zagadnienia dotyczące kar zostały uregulowane odrębnie w przepisach szczególnych, co znajduje potwierdzenie w zasadach wykładni prawa. Zdaniem Kolegium, jeżeli w regulacjach szczegółowych, poza jedynie częściowym uregulowaniem przesłanek nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ustawodawca zamieścił również odesłanie do odpowiedniego stosowania norm wynikających z innych ustaw, w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy Działu IV K.p.a. W odniesieniu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wyraźnie wskazał, że do kar stosuje się przepisy z działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zatem wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, którym przysługują uprawnienia organu podatkowego może w pewnych przypadkach odroczyć termin płatności kary pieniężnej, rozłożyć karę na raty lub umorzyć w całości lub w części karę (art. 67a Ordynacji podatkowej). Jednakże kwestia ta nie dotyczy etapu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, a postępowania egzekucyjnego.

Kolegium zaznaczyło, że co prawda Organ I instancji nie odniósł się do złożonego przez Stronę po zakończeniu postępowania, wniosku o jego umorzenie jako bezprzedmiotowego albo odstąpienia od nałożenia kary, jednak powyższe nie miało wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Bezskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 9ze ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, jako odnoszący się do kar nakładanych na gminę a nie na przedsiębiorców odbierających odpady.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca, powielając zarzuty z odwołania zarzuciła dodatkowo naruszenie dyspozycji art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie objawiające się brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na wyjaśnienia złożone przez Skarżącą, a także na okoliczność złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji, nie wyjaśnieniem przez Organ I instancji przyczyn braku odstąpienia od nałożenia kary oraz art. 208 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Strona złożyła sprawozdanie zerowe, co winno stanowić przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywiodła, że mimo zmiany treści przepisu art. 9n ustawy nowelizacją z dnia 1 lutego 2015 r., intencja ustawodawcy, co do składania sprawozdań pozostała niezmieniona. Ich celem jest przede wszystkim wykazanie sposobu gospodarowania odpadami, a sprawozdania zerowe mają jedynie charakter porządkowy, nie wpływając na obowiązki sprawozdawcze organu i nie wywołując żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezłożenia. Decyzja Burmistrza M. z dnia [...] r. o wykreśleniu Spółki z rejestru działalności regulowanej stanowiła wystarczającą podstawę do zaprzestania dokonywania odbioru odpadów, w związku z czym w [...] r. nie podjęła się już dokonywania czynności odbioru odpadów, ponosząc aktualnie negatywne konsekwencje zastosowania się do wydanej decyzji.

Literalne brzmienie art. 9n ustawy wskazuje, że adresatem wynikających z niego obowiązków jest przedsiębiorca odbierający odpady, a zgodnie z treścią art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy karze pieniężnej podlega przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie o którym mowa w art. 9n. Zatem sankcji z art. 9x ust. 1 ustawy podlega wyłącznie przedsiębiorca odbierający odpady komunalne. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Skarżąca wywiodła, że przez użyte w powołanych przepisach określenia "podmiot odbierający odpady" należy rozumieć przedsiębiorcę faktycznie wykonującego działalność w tym zakresie.

W niniejszej sprawie, w oparciu o złożoną przez [...] Spółkę [...]. umowę oraz sprawozdania, organ miał wiedzę o wykonywaniu przez nią faktycznych czynności z zakresu odbioru odpadów i w tej sytuacji to właśnie ta Spółka była "podmiotem odbierającym odpady".

Ponadto Organy nie uwzględniły faktu, że przed wydaniem decyzji Skarżąca złożyła sprawozdanie, zaprzestając tym samym narusza prawa oraz, że sprawozdanie zerowe w żaden sposób nie wpłynęło na sprawozdania Organu, czy też obliczone poziomy odzysku, ma ono bowiem charakter porządkowy i jego niezłożenie nie wywołuje negatywnych konsekwencji.

Wypełnienie przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. obliguje Organ do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa

i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

7. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy powoływanej już ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W myśl art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań.

Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta

w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (ust. 2).

Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6).

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 ustawy).

Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 ustawy) .

8. W sprawie Organy obu instancji ustaliły, że Spółka w [...] r. nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w dniu 21 [...] r. została wykreślona z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, zaś sprawozdanie za ten okres złożyła dopiero w dniu [...] r. W tych okolicznościach uznały, że zaistniały przesłanki do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania.

Skarżąca zakwestionowała powyższe stanowisko zarzucając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

9. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, iż podmiot wpisany do rejestru, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli ma obowiązek składania sprawozdania, zaś nieterminowe dokonanie tej czynności podlega karze pieniężnej i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w decyzjach.

Obowiązek sprawozdawczy takiego podmiotu wynika wprost z art. 9n ust. 6 ustawy, zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Trafnie Skarżąca wywiodła, że na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy karę za nieterminowe złożenie sprawozdania można nałożyć jedynie na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jednakże nie sposób zgodzić się z sugestią, że sankcja ta może być wymierzona tylko w stosunku do przedsiębiorcy rzeczywiście odbierającego odpady.

Wprawdzie w ustawie nie zawarto legalnej definicji "podmiotu odbierającego odpady", stąd - zdaniem Sądu - przy wykładni tego pojęcia należy odwołać się do wykładni systemowej i uwzględnić okoliczność, że ustawodawca powiązał ww. sankcję z obowiązkiem sprawozdawczym przewidzianym w art. 9n ustawy.

Niewątpliwie na mocy tego przepisu obowiązek składania sprawozdań odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, choć jest wpisany do rejestru działalności regulowanej.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się już z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia. Dlatego też dla powstania omawianego obowiązku nie jest istotny sam brak aktywności gospodarczej, gdyż to wpis do rejestru skutkuje uznaniem takiego przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne.

10. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia także treść art. 9n ust. 6 ustawy. Jak trafnie zwrócił uwagę Organ odwoławczy, przepis ten został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 87) i przesądził jednoznacznie, że "podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy", czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie obierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości danej gminy.

Brzmienie tego unormowania nie pozostawia zatem wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tj. uzyskał wpis do rejestru), który nie odbiera odpadów, traktowany jest przez ustawodawcę jako "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne".

Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skargi, ustawodawca unormował sytuację prawną przedsiębiorcy, który będąc wpisanym do rejestru w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działalności tej w danym półroczu nie podjął, przewidując nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przekazania właściwemu organowi w określonym terminie sprawozdania zerowego, jak i sankcjonując jego niewypełnienie.

W rezultacie należy skonstatować, że na gruncie omawianej ustawy adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ustawy jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera.

11. Również w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że analiza zwrotu normatywnego: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2016 r. , sygn. akt II OSK 3224/14 i z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1279/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że ww. zwrot jest wielokrotnie używany w ustawie podniósł, iż racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, aby tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższe zasada określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń).

Według NSA, obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Jest on takim przedsiębiorcą zarówno przed pierwszym dokonaniem odbioru odpadów komunalnych, w okresach przerwy pomiędzy odbieraniem tych odpadów, jak i po zaprzestaniu faktycznego odbierania odpadów komunalnych, aż do momentu wykreślenia z rejestru.

Zwrócić wypada uwagę, że co prawda powyższe stanowisko NSA zostało wyrażone na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją, jednakże zachowuje nadal aktualność i koresponduje z najnowszym orzecznictwem.

W wyroku NSA z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2321/16) zaznaczono, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie, to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy z 1996 r. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.

12. W świetle powyższego, skoro dyspozycją przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy objęto nie tylko obowiązek składania sprawozdania o którym mowa w art. 9n ust.1, lecz także sprawozdania zerowego, to niewątpliwie ukaraniu za delikt administracyjny, jakim jest przekazanie sprawozdania zerowego po terminie, podlega każdy podmiot mający zarejestrowaną działalność w zakresie zbierania odpadów bez względu na to, czy działalność tą w okresie sprawozdawczym prowadził.

W tej sprawie kwestią bezsporną jest fakt, że Spółka posiadała wpis do rejestru w okresie dwóch miesięcy pierwszego [...] r., a zatem była zobowiązana do złożenia sprawozdania w ustawowym terminie o masie odebranych odpadów komunalnych a w przypadku ich nie odbierania należało przekazać sprawozdanie zerowe. Tymczasem wbrew dyspozycji obowiązującego przepisu Spółka złożyła wymagane sprawozdanie dopiero w dniu [...] r.

Mając na uwadze treść bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 9n ust. 1, 2, 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy – które nie przewidują uznania administracyjnego ani jakichkolwiek wyjątków od omówionych w nich zasad sprawozdawczości i kar w tym zakresie – nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, 77, 80 oraz 11 K.p.a. W konsekwencji nie sposób uwzględnić argumentacji Spółki o znikomym naruszeniu prawa, niewyrządzeniu szkody majątkowej, niepoprzestaniu na pouczeniu, czy umorzeniu postępowania. Jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc ust. 1 ustawy możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w tej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Jak wynika bowiem z art. 9zc ustawy właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu jedynie przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2 – 4, art. 9xa pkt 2, art. 9xa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9 z ust. 1 pkt 2 i ust. 4.

13. Nadto, kierując się treścią art. 9zf ustawy należy wyjaśnić, że w sprawie tej nie mogły znaleźć zastosowania, jak chce tego Skarżąca, przepisy działu IV K.p.a. Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa w tym zakresie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w cytowanych powyżej przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W rezultacie Spółka nie mogła uniknąć odpowiedzialności z tytułu złożenia po terminie sprawozdania zerowego, powołując się na nieznajdujący zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona kara administracyjna.

14. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.