Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1761/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. S. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2900/12 w sprawie ze skarg T. S. i M. N. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 września 2010 r. nr XC/2663/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy m. st. Warszawy na rzecz M. N. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz T. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 19 marca 2013 r. oddalił skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 23 września 2010 r. nr XC/2663/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada m. st. Warszawy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Krasnowolskiej (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr 181, poz. 4776).

Pismem z dnia 14 kwietnia 2011r. skargę na powyższą uchwałę złożył T. S., zaś pismem z dnia 11 lipca 2011 r. skargę wniósł M. N.

Skarżący T. S. przedmiotowej uchwale zarzucił rażące naruszenie:

- art. 36 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p.,

- art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a) u.p.z.p.,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115),

- § 7 ust.1 w zw. § 37 ust.1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

- art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia drogi 39 KD-D przez będącą jego własnością działkę [...] obręb [...].

W uzasadnieniu skargi T. S. podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada m. st. Warszawy naruszyła interes skarżącego przez przeprowadzenie drogi 39 KD-D przez jego działkę [...], obręb [...]. Doprowadzi to do podziału tej działki na dwie części, co uczyni faktycznie niemożliwym korzystanie z tej części, która zostanie oddzielona przez drogę, jak i obniży wartość tej części, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Zadaniem skarżącego taki stan rzeczy narusza zagwarantowane przez art. 140 k.c. prawo własności. Zaznaczył, że już na etapie projektu planu zgłosił w piśmie z dnia 25 maja 2009r. uwagi dotyczące przebiegu ww. drogi na odcinku między ulicami S. i G., wskazując, że projektowana droga z punktu widzenia potrzeb społecznych jest zbędna, bowiem przebiegałaby równolegle do szerokiej arterii komunikacyjnej - ul. H.. Odstąpienie od projektowania tej drogi, uzasadnione jest również zagrożeniem dla środowiska, jakie stworzyłaby realizacja drogi, bowiem na terenie przeznaczonym pod drogę rośnie starodrzew, który musiałby być usunięty. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa lecz organ ponownie nie odniósł się do stanowiska skarżącego, czym dał dowód uporczywego niestosowania się ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w/w przepisach k.p.a. Skarżący podniósł, że na terenie przewidzianym pod projektowaną drogę rosną ponad trzydziestoletnie drzewa, teren ten stanowi bazę lęgową dla unikalnych gatunków ptaków (np. dzięcioła czarnego), drzewostan ten jednak nie figuruje w części graficznej planu. Okoliczności te mocą art. 17 ust. 4 w zw. z pkt 6 lit. a) u.p.z.p. obligowały Radę do rozpatrzenia wniosków złożonych do planu, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Realizacja drogi 39 KD-D ze względu na odległość pomiędzy domem skarżącego, a stawem Kądziołeczka spowoduje naruszenie art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane od drogi gminnej powinny znajdować się w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś odległość drogi od zbiornika wodnego stosownie do § 108 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna być nie mniejsza niż 8 metrów. Uwzględniając, stosownie do § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia szerokość ulicy dojazdowej w liniach rozgraniczających co najmniej 10m pobocza nie mniejsze niż 0,75m (§ 37 ust. 1 w/w rozporządzenia) realizacja tej drogi – zdaniem skarżącego - będzie wymagała wyburzenia jego budynku mieszkalnego, bądź naruszać będzie powołane wyżej przepisy prawa. Skarżący podniósł także, że Rada nie odnosząc się do jego propozycji wykupienia nieruchomości, ani nie występując z inną propozycją, naruszyła również art. 6 i art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę T. S. Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżący jest właścicielem działki nr ew[...] która według ustaleń planu została w części objęta granicami terenu 6.8 ZP/WS przeznaczonego pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe - Staw Kądziołeczka i w części, na której znajduje się budynek mieszkalny - granicami terenu 6.5 U/MN przeznaczonego pod usługi z dopuszczaniem funkcji mieszkaniowych. Obecnie teren ten obsługiwany jest przez dwie ulice nie urządzone – S. i H.. Przeznaczenie terenu pod usługi wymagało odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Z uwagi na to, że ul. H. w planie została przyjęta jako ulica zbiorcza, to nie może być ulicą obsługującą położone przy niej działki, tym bardziej, że przebiega ona pod Trasą Mostu Południowego estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr [...]. Obsługę komunikacyjną tego terenu w związku z tym mogą zapewnić: ulica S. oraz dwie nowoprojektowane ulice - równoległa do niej ulica 37 KD-D oraz prostopadle przebiegająca do tych ulic - droga 39 KD-D. Stwierdzenia skarżącego, że droga 39 KD-D ma służyć wyłącznie jego potrzebom jest gołosłowne. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącego, że realizacja przedmiotowej drogi będzie wymagała wyburzenia jego budynku, bowiem najmniejsza odległość od narożnika budynku od krawędzi jezdni będzie wnosić 6,0 m, co odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa, zgodnie z inwentaryzacją zieleni określone jako dobre i średnie - oznaczone na rysunku jako informacja - mogą zostać zachowane przy realizacji tej drogi.

W ocenie Rady, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p., gdyż w procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu projektu tego planu i wymaganych prognoz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazano, że przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy z powodu uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Natomiast w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jest możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmianie ( zarówno wzrost jak i obniżenie wartości), wówczas w zależności od sytuacji w jakiej znalazł się właściciel nieruchomości, następują stosowne rozliczenia z gminą, które mają charakter cywilnoprawny. Niezasadne są ponadto, zdaniem Rady, zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze planistycznej nie mają one zastosowania.

Skargę na przedmiotowa uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wniesieniu w dniu 8 czerwca 2011r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniósł również M.N. Zaskarżył on przedmiotową uchwałę w części obejmującej:

- w § 5 ust.1 pkt 6 lit. d wyrazy: "zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych na terenach zieleni urządzonej ZP, ZP/WS";

- § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) i pkt 7 lit a);

- § 77 ust. 2 pkt 6 i w ust. 4 pkt 1 wyrazy: "39 KD-D", na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...];

- w § 131 wyrazy "39 KD-D dojazdowa - szerokość w I. rozgr. 10,0 - 24,0 m wg rysunku planu - liczba jezdni: 1 - skrzyżowania - proj. ul. 37KD-D - ul. S. - chodniki: obustronne, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z § 13. ul. [...] odc. ul. S. - ul. 37KD-D";

- na rysunku planu teren 39 KD-D.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały i wskazanej części jej załącznika graficznego. W uzasadnieniu skargi podał, iż jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] obręb [...] o pow. 3,3384 ha, położonej przy ul. H. w Warszawie. Jest to nieruchomość inwestycyjna, obecnie częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Znaczną część działki zajmuje zbiornik wodny - staw Kądziołeczka, przez który przechodzi granica działek nr [...] i [...]. Staw jest zarybiany i zadbany. Nieruchomość skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ul. Krasnowolskiej podzielono między kilka jednostek planistycznych: ok. 20% na 6.2 U - usługi, ok. 20% na 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, ok. 50% na 6.8 ZP/WS - tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, w ramach tego terenu ok. 10% - ścieżka rowerowa i ciąg pieszy, ok. 10% na 37 KD-D i 39 KD-D drogi publiczne dojazdowe. Do dyspozycji właściciela pozostawiono zatem zaledwie ok. 40% działki.

W ocenie skarżącego część ustaleń planu narusza prawo przez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała zakłada zajęcie ponad połowy nieruchomości skarżącego na cele zieleni publicznej i drogi dojazdowej 39 KD-D. Rozwiązanie to uzasadnia się koniecznością ochrony stawu Kądziołeczka i jego otoczenia oraz zapewnienia ciągu powiązań przyrodniczych. Skarżący wskazał, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) regulują obowiązki właściciela "śródlądowych wód powierzchniowych", do których należy m.in. utrzymywanie wód polegające na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów, na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód. Ustanowiony w art. 27 zakaz grodzenia nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przyległych do wód publicznych. Obowiązek umożliwiania dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, jak również dostępu do powszechnego korzystania, dotyczy, zgodnie z art. 28 Prawa wodnego, wyłącznie właścicieli nieruchomości przyległych do wód publicznych. Do korzystania z pozostałych wód (wód prywatnych) uprawniony jest tylko właściciel gruntu (art. 36 ust. 1). Skarżący stwierdził, iż na mocy w/w ustawy, powierzchniowy zbiornik wodny w postaci stawu stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje, i tylko właściciel jest uprawniony do dostępu do tego zbiornika, korzystania z niego i pobierania pożytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) przewiduje na działce skarżącego "kształtowanie terenów publicznej zieleni urządzonej w formie parków krajobrazowych". Park krajobrazowy jest ustawową formą ochrony przyrody uregulowaną w art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.)., którego utworzenie lub powiększenie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Sejmik Województwa Mazowieckiego nie utworzył dotychczas na działce nr [...] parku krajobrazowego, jak również nie słyszano o planowaniu tego rodzaju inicjatywy, a więc § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem.

Skarżący M.N. podniósł także, że przeznaczenie połowy działki nr [...] i stawu Kądziołeczka na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej, skutkuje pozostawieniem tego terenu we własności skarżącego, przy jednoczesnym zobowiązaniu go do wykonywania obowiązków polegających na utrzymaniu "parku krajobrazowego" na własny koszt. Zakazano również ogrodzenia gruntu i zagospodarowania go na cele prywatne, niedostępne dla innych osób. Powyższe regulacje planu ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę, jaką jest prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z art. 140 k.c.

W ocenie skarżącego, zaskarżone przepisy uchwały naruszają prawo przez:

- zajęcie połowy działki nr [...] z obrębu [...] na cele "parku krajobrazowego", to jest publicznej zieleni urządzonej i zobowiązanie jej właściciela do utrzymywania tego terenu na swój koszt i odpowiedzialność, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 6, art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody;

- pozbawienie skarżącego praw do korzystania i do pobierania pożytków z wyłączeniem innych osób, ze stanowiącego jego własność zbiornika wodnego, przy jednoczesnym obowiązku utrzymania i ochrony tego zbiornika na jego koszt i odpowiedzialność, zgodnie z przepisami Prawa wodnego i ustaleniami planu, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 12, art. 13, art. 14, art. 27, art. 28, art. 34, art. 36, art. 38 i in. ustawy Prawo wodne w związku z art. 140 k.c.;

- udostępnienie prywatnej nieruchomości skarżącego w części oznaczonej ZP/WS osobom trzecim i zakaz jej ogrodzenia, przy jednoczesnym obciążeniu właściciela obowiązkami w zakresie utrzymania porządku, ochrony zieleni i zbiornika wodnego, oraz przy braku roszczenia o wykup tej nieruchomości;

- zajęcie pasa gruntu o szerokości ponad 10,0 m, przechodzącego przez środek nieruchomości skarżącego, na drogę publiczną dojazdową, której jedynym celem jest zapewnienie dostępu osób trzecich do części nieruchomości skarżącego oznaczonej w planie ZP/WS i należącego do niego zbiornika wodnego, pomimo, że w innej części terenu ZP/WS usytuowano ciąg pieszy i ścieżkę rowerową o szerokości ok. 10 m;

- ustalenie celu publicznego ochrony przyrody i zapewnienia terenów zielonych na obszarze planu, poprzez zajęcie gruntu prywatnego, pomimo, że ochronę przyrody można zapewnić nie naruszając prawa własności nieruchomości, wprowadzając ustalenia uchronne na terenie nieruchomości prywatnych.

W odpowiedzi na skargę M. N., Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w m.p.z.p. granicami kilku stref funkcjonalnych: 6.2 U - usługi - teren o pow. 0,68 ha, 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o pow. 1,22 ha, 37 KD-D i 39 KD-D — drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni 0,27 ha, 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni 1,2 ha, w tym powierzchnia stawu - 0,94 ha, a powierzchnia zieleni 0,26 ha. Zatem powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi 1,9 ha, co stanowi 57% całości działki, a nie jak podaje się w skardze zaledwie ok. 40%. Cały teren 6.5 U(MN), którego część stanowi działka skarżącego, obsługiwany jest przez dwie ulice nie spełniające parametrów drogi publicznej - ul. H. i ul. S. Ulica H., ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad Trasą Mostu Południowego estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Zatem obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. S., oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. S. ulica 37 KD-D oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic 39 KD-D.

Organ wskazał, że przebieg ulicy 39 KD-D został przesądzony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem i pełniący rolę zbiornika retencyjnego Staw Kądziołeczka. Ulica ta stanowi więc wyraźną granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi, ułatwiając jednocześnie dostęp do obu tych terenów, w tym dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. Staw Kądziołeczka należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Poza tym rola Stawu Kądziołeczka z racji położenia w zlewni kanału Grabowskiego oraz Potoku Służewieckiego jest o wiele szersza, gdyż stwarza możliwość zwiększonej retencji i pozwoli na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania deszczy nawalnych. W § 13 ust. 1 pkt 3 lit. g) zaskarżony miejscowy plan ustala przebieg rowów otwartych oraz lokalizację zbiorników retencyjnych w terenach ZP/WR i ZP/WS. W chwili obecnej na rewitalizację stawów, ich porządkowanie i utrzymanie - w tym przeprowadzanie niezbędnych prac technicznych - już angażowane są fundusze gminne. W 2004roku została przeprowadzona rewitalizacja Stawu Kądziołeczka. Zgodnie z projektem budowlanym staw, oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji Zachodniego Pasma Perskiego i w tym zakresie z właścicielami stawu zawarto porozumienie. Zatem skarżący był w pełni świadomy roli, jaka przypadnie temu zbiornikowi. Do terenu 6.8. ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki skarżącego. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Z wymienionych względów technicznych, przyrodniczych i społecznych plan ustala zakaz grodzeń we wszystkich terenach ZP/WS. O ile zbiorniki retencyjne są celem publicznym, to brak zieleni w katalogu tych celów, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak braku możliwości powstawania nowych ogólnodostępnych terenów zieleni, szczególnie na terenach przekształcanych z wielohektarowych, prywatnych terenów rolnych w nowe osiedla mieszkaniowe.

Rada wskazała, że skutki finansowe określone w art. 36 u.p.z.p. wiążą się z możliwością dochodzenia od gminy roszczeń z tytułu uniemożliwienia lub ograniczenia (planem miejscowym) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Podniosła także, iż bezspornym jest, że własność podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie taką wyżej cenioną wartością niewątpliwie jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska stosownie do unormowania wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88k pkt 4 ustawy Prawo wodne ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym. Zadania i zakres działania w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnymi.

Rada podkreśliła, że tereny zieleni urządzonej zostały zaprojektowane w zgodności ze studium oraz w konsekwencji szczegółowych analiz ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo - krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Wszyscy właściciele terenów położonych przy stawach zostali potraktowani w identyczny sposób, bowiem wokół wszystkich zbiorników zostały wyznaczone tereny zielone z zakazem grodzenia. Organ zaznaczył, że skarżący uwagę do projektu planu wniósł jedynie w zakresie projektowanej ulicy 39 KD-D, nie kwestionując innych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. pełnomocnik M. N. odnosząc się do odpowiedzi na skargę przedstawił argumenty wskazujące, że ustalenia planu w stosunku do działki skarżącego zostały uchwalone z naruszeniem władztwa planistycznego. Podniósł, że właściciele nieruchomości "porolniczych" nie są objęci słabszą ochroną prawną, niż właściciele innych nieruchomości, co uzasadniałoby większą swobodę dysponowania gruntami "porolniczymi" przez władzę publiczną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zasada konstytucyjna zawarta w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP ma takie samo zastosowanie do nieruchomości "porolniczych" i "nieporolniczych". Powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne zaznaczył, że stawy położone na gruntach prywatnych stanowią własność właścicieli tych gruntów i ustawa nie wymaga ich publicznego udostępniania, ani do celów konserwacyjnych, ani turystycznych, ani innych. Wskazał, że stosownie do treści art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) nie można uznać zachowania stawu Kądziołeczka jako zbiornika retencyjnego za "cel publiczny", gdyż nie jest on własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 806/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Sąd stwierdził, że Rada nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu, a powołując się na protokół przebiegu sesji wyjaśnił, że skoro Rada Miasta na sesji w dniu 23 września 2010r. podjęła rozstrzygnięcie przez głosowanie odnośnie 5 zgłoszonych uwag, to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, pomimo, że w załączniku nr 2 do uchwały wskazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta m.st. Warszawy jak i Radę m.st. Warszawy.

Ponadto Sąd wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej na poziomie "0" oraz pkt-u 8 ust. 2 tego artykułu poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

Na skutek skargi kasacyjnej Rady m. st. Warszawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1860/12), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasad jak i trybu sporządzania planu, co uzasadniałoby zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób głosowania uwag zgłoszonych do projektu planu nie może być uznany za istotne naruszenie prawa, tak, by z tego powodu eliminować z obrotu prawnego w całości przedmiotowe prawo miejscowe. Wskazał, że z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada m. st. Warszawy rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu.

Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Sąd ten stwierdził, że obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału.

Za częściowo zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez art. 15 ust. 2 pkt.12 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię wskazując, że rada gminy ma obowiązek ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej, jednakże organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Rady, że przepis art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dopuszcza możliwość ustalenia stawki opłaty planistycznej w wysokości 0 %, zauważając, że ustalenie w planie takiej stawki, sugeruje, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu, ale gmina postanowiła jej nie pobierać, wprowadzając zwolnienie przedmiotowe od tej opłaty. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stawki 0 % dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, a więc tam, gdzie ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, można uznać za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego zapisu jest również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia. Odstąpienie przez gminę od ustalenia opłaty planistycznej na określonych terenach w planie miejscowym powinno być jednak szczegółowo uzasadnione w dokumentacji planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych oraz precyzyjnie ocenić poszczególne rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skargach T. S. i M. N.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zbadał, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem proceduralnych wymogów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dostrzegając w tym zakresie żadnych uchybień.

Następnie Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu działek skarżących w części objętej skargami. W tym zakresie wskazał, że istotnym elementem tej kontroli jest dokonanie oceny zgodności przeznaczenia tego terenu w kwestionowanym przez strony planie z ustaleniami studium. Według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. dla części terenu działki nr ew. [...] i części terenu działki nr ew. [...] w strukturze funkcjonalnej przyjęto jako przeznaczenie terenu- zieleń urządzoną i oznaczono symbolem ZP1. Dla jednostki tej przyjęto następujące ustalenia:

- ochronę i utrzymanie funkcji,

- zakaz zmniejszania powierzchni terenu,

- zachowanie minimum 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej,

- zachowanie i adaptacja zieleni istniejącej.

W zakresie ochrony środowiska i jego zasobów w studium podkreślono, iż perspektywa rozwoju Warszawy wiąże się z koniecznością harmonizowania rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego z ochroną środowiska przyrodniczego. Oznacza to zachowanie zasobów i ochronę jakości środowiska poprzez określenie zasad korzystania z przestrzeni Warszawy. Podkreślono, że zasady te łączą interes publiczny i prywatny z funkcjami przyrodniczymi, co jest szczególnie ważne w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Do głównych celów polityki zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów należy m.in. poprawa jakości wód powierzchniowych i ochrona zasobów wodnych. Określając w studium kierunki ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych wskazano m.in. na:

- utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, pełniących ważne funkcje klimatyczne, biologiczne i hydrologiczne (zasilania i retencji wód powierzchniowych i podziemnych) jako Systemu Przyrodniczego Warszawy,

- wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych,

- zahamowanie degradacji terenów zielonych,

- poprawa jakości środowiska.

W zamieszczonym w omawianym studium wykazie nowych terenów zieleni urządzonej – ZP wymieniono w tabeli nr 22 pod pozycją nr 78 teren wokół stawu Kądziołeczka i wzdłuż kanału.

Natomiast, jak podkreślił Sąd, wśród generalnych zasad ochrony zasobów wodnych wskazano w studium (w części II – kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdział 15, pkt 4), że kierunki polityki przestrzennej w tym zakresie zmierzają do zwiększenia retencji wodnej, zachowania naturalnego charakteru cieków i zbiorników wodnych i odtworzenia systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie Ursynowa, z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych.

Jak wynika z rysunku planu sporządzonym zgodnie z wymogiem określonym w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w skali 1:1000, a stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały, część działki skarżącego M. N. (nr [...]) i część działki skarżącego T. S. (nr [...]) obejmujących staw Kądziołeczka i teren bezpośrednio położony wokół tegoż stawu objęto jednostką funkcjonalną oznaczoną 6.8 ZP/WS. Z kolei z części tekstowej planu dla jednostki tej przyjęto następujące ustalenia:

- zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych ( § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d w zw. z § 77 uchwały),

- przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i wody powierzchniowe (§ 77 uchwały),

- przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa związana z gastronomią, towarzysząca funkcji podstawowej (§ 77),

- ochrona istniejącego stawu i zasilających go rowów (j/w),

- zachowanie istniejących grup zieleni i szpalerów drzew i uzupełnienie zielenią niską i wysoką (j/w),

- włączenie stawu Kądziołeczka z otoczeniem do ciągów zieleni parkowej ( 8 ust. 1 pkt 4 lit. f uchwały).

Obsługę techniczną tego terenu w zakresie komunikacji przewidziano z ulicy 37 KD-D, 38 KD-D, 39 KD-D oraz ścieżką rowerowa i ciąg pieszym (§ 77 uchwały).

Dokonując analizy porównawczej ustaleń przyjętych w planie w zakresie kwestionowanym przez skarżącego M. N., z ustaleniami określonymi w studium w odniesieniu do terenu w/w stawu wraz z otoczeniem wokół niego, Sąd stwierdził, że plan jest zgodny ze studium. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli 23 września 2010 r. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał wymóg zgodności planu ze studium, gdyż dopiero w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie nowelizacja tego przepisu, wprowadzająca formułę mniej rygorystyczną, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Skoro zatem w powołanym powyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy wprost przyjęto, że wokół stawu Kądziołeczka i wzdłuż kanału tworzy się nowe tereny zieleni urządzonej – ZP, to przypisanie innej funkcji tym terenom w przedmiotowym planie, byłoby niezgodne z ustaleniami tego studium. Zaakcentować należy, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium - przy działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej - wiąże organ wykonawczy gminy, m.in. przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, oraz radę gminy przy uchwalaniu planów. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, są niedopuszczalne.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze M. N. nie mogą odnieść zamierzonego skutku, dopóki będzie obowiązywać Uchwała nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w zakresie ustaleń dotyczących działki skarżącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze T. S., Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Dokonana bowiem analiza zakwestionowanych przez tego skarżącego ustaleń planu odnoszących się do jego działki nr ew. [...] prowadzi do wniosku, że są one zgodne z ustaleniami powołanego studium. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z punktu widzenia potrzeb społecznych droga 39 KD-D jest zbędna. Obsługa komunikacyjna terenu przeznaczonego w planie pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – oznaczonego w planie 6. 5 U/MN, która obejmuje również część działki skarżącego wymaga odpowiednich rozwiązań. Sąd podkreślił, że w Studium w odniesieniu do Pasma Pyrskiego w części II, rozdziale XII "Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym", pkt 3, teren ten zaliczono do obszaru planowanego rozwoju i wskazano na uzupełnienie infrastruktury drogowej. Nieuprawniony – w ocenie Sądu - jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m. Sąd podkreślił, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, jak również przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego, niemniej jednak, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010. Nr 207, poz. 1623) działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust.2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust.1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust.2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem dyspozycja art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów u.p.z.p.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania w procedurze planistycznej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargi oddalił.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli M. N. i T. S.

W skardze kasacyjnej M. N., reprezentujący go radca prawny podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej oraz nierozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie – na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

co miało wpływ na wynik postępowania,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości.

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyklucza jego niezgodność z prawem materialnym powszechnie obowiązującym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniesioną przez T. S., reprezentujący go radca prawny oparł na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającym na nieuchyleniu zaskarżonego aktu mimo naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także na nieodniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do:

- wszystkich zarzutów skargi,

- uwag podniesionych na posiedzeniu w dniu 6 marca 2013 r.,

- uwag podniesionych w załączniku do protokołu z rozprawy z dnia 13 marca 2013 r.,

- uwag podniesionych w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. oraz do załączników do tego pisma.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 września 2010 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone punkty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z ustaleniami studium,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na ... (zdanie "urwane"- przyp. Sądu),

- art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

- § 7 ust. 1 w zw. z § 37 ust. 1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, Rada Miasta stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie tych skarg w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypada zatem podkreślić, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienia występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia. Przede wszystkim wypada podkreślić, że granice i podstawy dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

W wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z naruszeniem zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł uzasadnienie wyroku jedynie na stwierdzeniu, iż kwestionowane przez skarżących ustalenia planu odpowiadają przeznaczeniu określonemu w studium, wyczerpując wymóg zgodności postanowień obu aktów. Taka konstatacja nie może być uznana za wyczerpującą w kontekście konieczności dokonania oceny przyjętych przez organ planistyczny wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Sąd pominął zatem kluczową dla zbadania legalności postanowień planistycznych kwestię stosowania zasad sporządzania planu. Brak przedstawienia argumentacji własnej Sądu w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, czyni niemożliwą ocenę motywów dokonanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Nieodniesienie się przy tym do podniesionych przez skarżących zarzutów sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola wydawać się może iluzoryczna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo własności (użytkowanie wieczyste) jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Oczywiście, nie jest rolą organu planistycznego rozstrzyganie kwestii własnościowych w treści planu miejscowego, niemniej jednak ten aspekt nie może być całkowicie pominięty zwłaszcza w sytuacjach, w których już na etapie projektowania planu kwestia ta powinna być zauważona i odpowiednio przemyślana, nie pozostawiając wątpliwości co do koniecznej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa. Tymczasem podniesione przez skarżących argumenty choćby co do przebiegu drogi, jak również co do obowiązków utrzymywania przez nich zbiornika wodnego i jego brzegów w należytym stanie przy jednoczesnej publicznej dostępności tego terenu, mogą budzić uzasadnione obawy w kontekście oceny nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Brak kompleksowego rozważenia przez Sąd I instancji argumentów podniesionych w skargach i pismach procesowych sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola postanowień planistycznych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność skarżących, musiała zostać uznana za niepełną.

Stwierdzić zatem należy, że oparcie uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie wyłącznie na ocenie zgodności ustaleń planistycznych z postanowieniami studium, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiając dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym należało uznać, że skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono mając na uwadze art. 203 pkt 1 pow. ustawy.