Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 126/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
article: art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 686/18 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., (sygn. akt II SA/Go 686/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], położoną w [...], a stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej w KW nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. F. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest :

-) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741)" w zw. z art. 7 i art 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, sir 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt1 Karty Praw UE oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) -poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za odebrany grunt na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych pomimo treści art.7 i art 6 tej ustawy nie należne jest odszkodowanie,

-) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115. poz. 741)" w zw. z art. 7 i art 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, sir 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, doz. 483) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż za odebrany grunt na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych pomimo treści art.7 i art. 6 tej ustawy nie należne jest odszkodowanie;

II. przepisów postępowania w sposób istotny, w postaci: art. 151 i (cyt.): " art. 141 pkt 4 p.p.s.a." w zw. z art. 112 ust. 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741)" w zw. z art. 7 i 6 ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483) - poprzez przyjęcie, iż za grunt odebrany grunt na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych pomimo treści art. 7 i art. 6 tej ustawy nie należne jest odszkodowanie, oraz nie rozważenie w uzasadnieniu wyroku czy taka interpretacja jest zgodna z nomami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Kartą Praw UE.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W pismach procesowych z dnia 23 września 2021 r. Wojewoda [...] i skarżący wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, do którego autor skargi kasacyjne zaliczył: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741)" w zw. z art. 7 i art. 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, sir 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 i (cyt.): "art. 141 pkt 4 p.p.s.a." w zw. z art. 112 ust. 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741)" w zw. z art. 7 i 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji.

W związku z powyższym wyjaśnić na wstępie już zatem należy, że tak sformułowana skarga kasacyjna nie była w tym przypadku w pełni prawidłowo sformułowana a co rzutowało w dużej mierze na ograniczoną możliwość jej merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi bowiem na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazać konkretny przepis (w tym akt prawny, w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji.

Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi a nie "zbitce" kilkudziesięciu przepisów jak uczynił to autor przedmiotowej skargi. Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania, to jest dopasowywania poszczególnych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej do przepisów prawa, wskazanych jako zarzuty.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, wskazać także należy, że choć wśród zarzutów kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wymienił trzykrotnie przepisy art. 6 i 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to ani razu nie podał jednak miejsca publikacji tej (archiwalnej już przecież a przy tym nowelizowanej) ustawy a także nie wskazał dokładnie, który przepis, zawarty w artykule 6 tej ustawy czyni przedmiotem zarzutu. Wyjaśnić zaś w tym miejscu trzeba, że art. 6 wspomnianej ustawy składa się z czterech ustępów a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było – jak wyżej wspomniano – dokładne sprecyzowanie objętego zarzutem kasacyjnym przepisu.

Ponadto wśród zarzutów kasacyjnych wskazano także i to kilkakrotnie na obrazę art. 112 ust. 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 (cyt.): "ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741)", podczas, gdy zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja wydane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2018 r. pod pozycją 121. Powyższa wadliwość jest zaś w tej sprawie o tyle istotna, że w wersji ustawy gruntowej z 1997 r., która została objęta skargą kasacyjną, to jest w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1997 r. Nr 115, poz. 741 nie istniał w ogóle jeszcze przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 a przepis ten w rozpoznawanej sprawie miał znaczenie kluczowe.

Poza tym podkreślenia również wymaga, iż nie istnieje także i nigdy nie istniał przepis "art. 141 pkt 4 p.p.s.a.", gdyż artykuł 141 p.p.s.a. nie zawiera żadnych punktów, dzieląc się wyłącznie na paragrafy.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych procesowych, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że przepis art. 151 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, ma charakter przepisu jedynie blankietowego. Jego zatem zastosowanie uwarunkowane jest wynikiem kontroli aktu administracyjnego zaskarżonego skargą. Oparcie więc zaskarżonego wyroku na tym przepisie, choć nie było dla strony skarżącej satysfakcjonujące, nie mogło jednak samo z siebie świadczyć o tym, że przepis ten Sąd I instancji naruszył i to w sposób istotny.

Nadto, jak wyżej wspomniano, nie istnieje i nigdy nie istniał w obrocie prawnym "przepis art. 141 pkt 4 p.p.s.a." a zatem wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie tak określonego przepisu zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny z ustosunkowania się do tego rodzaju zarzutu.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, stwierdzić trzeba, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku J. F. z dnia 14 listopada 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni [...] ha, położony w [...], stanowiący działkę nr [...], ujawnioną w księdze wieczystej w KW nr [...] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], a który to grunt, decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], został - na podstawie art. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) – przejęty na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek ten zaś, wymienionymi na wstępie decyzjami, to jest decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. [...], został załatwiony odmownie. Zdaniem Wojewody [...] bowiem, przepis art. 7 w zw. z art. 6 ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w którym przewidziano obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa dotyczył jedynie nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy, to jest nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i znajdujących się w dniu wejścia omawianej ustawy w samoistnym posiadaniu rolników. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość, stała się własnością J. F. już wcześniej, na podstawie przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Powoływanie się zatem przez wnioskodawcę na treść art. 6 i art. 7 ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, Wojewoda uznał za co najmniej niezrozumiałe.

Oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r, Sąd Wojewódzki, skoncentrował się głównie na treści art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, przepis ten ma wprawdzie zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, ale przepis ten, mając jedynie charakter procesowy nie mógł stanowić samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Dodatkowo zawiera on jeszcze warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały możliwość ustalenia w danej sytuacji odszkodowania. Powyższe – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – oznaczało więc, iż (cyt.): "prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości".

W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że odszkodowanie za grunt, przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w takim trybie (formie). Takiej podstawy, jak wywodził Sąd I instancji, nie można było także wyprowadzić z innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności z jej art. 128 ust. 1. Przepis ten ma bowiem charakter generalny i zawiera jedynie ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem, odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Wskazując zaś na ten przepis, nie można też – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - pomijać tego fragmentu, który na gruncie w/w ustawy łączy obowiązek odszkodowania z wywłaszczeniem.

Nadto, w ocenie Sądu I instancji, nie można było również wyprowadzić z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wyprowadzić tezy, że normy prawne, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami mogły stanowić generalną podstawę odpowiedzialności za pozbawienie prawa do nieruchomości, niezależnie od istnienia podstaw prawnych, wynikających z aktualnie obowiązujących uregulowań prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., I OSK 1364/16, wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 892/17, CBOSA).

Odwołując się zaś do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99), w którym Trybunał uznał, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity z 1995 r. Dz. U. Nr 57, poz. 299; zm.: Nr 101, poz. 504; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496, Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 79, poz. 484, Nr 54, poz. 349; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484) jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 konstytucji (OTK 2000/4/110), Sąd Wojewódzki podsumował, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia w procedurach nadzwyczajnych postępowań, mających na celu weryfikację decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przytaczając w szczególności treść art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, podkreślał, że (cyt.): "z mocy art. 7 tej ustawy w przypadkach przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, to na Skarb Państwa został przeniesiony obowiązek zapłaty należności na rzecz osoby, której nieruchomość została przejęta zgodnie z art. 6, a w szczególności art. 6 ust. 2 i art. 2". Dz. U. Nr 27, Nr 27, poz. 250)". Skarżący akcentował zatem, iż w tym przypadku przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone zaś art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy rozpoznawane są w dalszym ciągu w jej trybie.

Poza tym autor skargi kasacyjnej podnosił, iż (cyt.): "skoro ugn stosujemy do stanów, które zaistniały przed datą wejścia w życie ustawy to art. 112 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 są podstawą do ustalenia odszkodowania, nie wspominając o treści zapisów Konstytucji."

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w rozpatrywanym przypadku J. F. nabył własność gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gromada [...] na podstawie aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...]grudnia 1957 r. nr [...], który został wydany w oparciu o art. 5 i art.10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. R.P. Nr 46, poz. 340). Akt ten przy tym został następnie potwierdzony orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania w części ustalenia warunków nabycia gospodarstwa – działki (ustalenie ceny). Zgodnie zaś z art. 7 ustawy z dnia 20 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, zwanej dalej: jako "ustawa uwłaszczeniową"), przepisy artykułu poprzedzającego (czyli art. 6, regulującego szczegółowo kwestię płatności obciążających rolnika nabywającego prawo własności gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów ustawy uwłaszczeniowej) stosuje się odpowiednio w wypadkach przekazania nieruchomości na własność dotychczasowych posiadaczy zależnych lub przejęcia przez Państwo na podstawie art. 2. Przepis natomiast art. 2 ustawy uwłaszczeniowej przewiduje sytuacje, w których właściciel danej nieruchomości nie gospodarował na niej (osobiście lub z pomocą pozostających we wspólności domowej członków rodziny) a stan taki utrzymywał się od pięciu lat licząc do dnia wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej (tj. do dnia 4 listopada 1971 r.). W takim przypadku dana nieruchomość mogła być m. in. przejęta przez Państwo. Niewątpliwie zatem przepis art. 2 ustawy uwłaszczeniowej – jak trafnie na to zwracały uwagę organy obu instancji – miał charakter sankcji a z racji umiejscowienia go w ustawie mającej charakter szczególny, wydaje się, iż można bronić tezy prezentowanej przez Wojewodę, iż przepis art. 2 ustawy uwłaszczeniowej (a co za tym idzie także przepisy art. 6 i 7) mogły mieć zastosowanie tylko do nieruchomości podlegających przepisom tej ustawy. Tymczasem – jak wyżej wspomniano - J. F. w dacie 4 listopada 1971 r. przysługiwało już prawo własności do opisanego na wstępie gospodarstwa rolnego a zatem nabycie przez niego jego własności i nie było regulowane przepisami ustawy uwłaszczeniowej.

Nie ulega tym niemniej wątpliwości, że w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego J. F., w postaci działki nr [...] o powierzchni [...] ha (bez zabudowań stanowiących własność skarżącego), wskazano - jako podstawę rozstrzygnięcia - na art. 2 ustawy uwłaszczeniowej a prawidłowość tej decyzji nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Niezależnie jednak czy w tym przypadku należało uznać, iż w związku z wydaniem przez Naczelnika Gminy w [...] u w/w decyzji w 1973 r. organ winien przyznać J. F. określoną sumę pieniężną na podstawie art. 7 w zw. z art. 6 ustawy uwłaszczeniowej, czy też przepisy te nie mogły mieć w tej sytuacji zastosowania, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy ma okoliczność, iż ustawa uwłaszczeniowa obecnie już od kilkudziesięciu lat nie obowiązuje. Została ona uchylona art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). W związku z tym nawet, jeśli uznać, że podstawę do przyznania w tym przypadku odszkodowania na rzecz J. F. stanowiły wspomniane wyżej przepisy tej ustawy, to z chwilą utraty przez nią mocy prawnej, należało by wskazać na obecnie istniejące przepisy na podstawie, których takie odszkodowanie mogłoby być przyznane.

Aktualnie kwestię odszkodowania, należnego z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, generalnie reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie jednak z jej artykułem 233, tylko sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy podkreślić więc trzeba, że ani ustawa uwłaszczeniowa nie przewidywała by decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa danej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, była wydawana łącznie z decyzją orzekającą o utracie prawa, ani nie określała również terminu, w jakim taka decyzja miała być wydana. Zaakcentować zaś też w tym miejscu należy, że – jak wyżej wspomniano – ze względu na przedmiot regulacji, ustawa ta miała charakter szczególny i zawarte w niej regulacje winny być wykładane ściśle.

Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa J. F. została wszczęta przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami a po jej wejściu nie została jeszcze ukończona i dlatego (cyt.); "właśnie na podstawie ugn winna być wydana decyzja w przedmiocie odszkodowania", nie był trafny.

Dodać w tym miejscu także trzeba, że powyższe stanowisko potwierdza zresztą fakt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Nowela ta wprowadziła bowiem do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 129 ust. 5 pkt 3, który następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. i - w dacie orzekania przez organy - obowiązywał (i nadal obowiązuje) w następującym brzmieniu: starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jeśliby zaś twierdzić – jak przyjmuje to autor skargi kasacyjnej – że w zasadzie każda sprawa, w której mocą decyzji administracyjnej doszło do pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości bez przyznania stosowanego odszkodowania, pozostaje cały czas w toku, gdyż - z mocy art. 1112 ust. 2 art. 128 ust. 1 w zw. z art. 233 u.g.n. - możliwe jest aktualnie wydanie w takim przypadku decyzji orzekającej o odszkodowaniu, to należy zadać pytanie, w jakim celu ustawodawca zdecydował w 2004 r. o wprowadzeniu do omawianej ustawy regulacji prawnej z art. 129 ust. 5 pkt 3. Przyjmując pogląd strony skarżącej takie działanie ustawodawcy byłoby przecież całkowicie zbędne.

Tymczasem to wprowadzenie w 2004 r. do ogólnej ustawy gruntowej z dnia 21 sierpnia 1997 r. wspomnianego wyżej art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz dokonywanie przez sądy administracyjne tzw. prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu poglądu, że w określonych sytuacjach może mieć on działanie retroaktywne, pozwala obecnie na orzekanie o przyznaniu odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa należnego z tytułu pozbawienia właściciela własności nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnych, wydanych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie znalazł jednak podstaw do zastosowania w rozpatrywanym przypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż – jak wyjaśniono to wyżej – uznał, iż (cyt.): "obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w takim trybie (formie)", to jest w takim, który był przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej. Z powodu zaś braku sformułowania w sposób prawidłowy zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), gdyż – jak wspomniano wyżej - w skardze kasacyjnej wskazano (i to kilkakrotnie) na art. 129 ust. 5 pkt 3 (cyt.) "ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Dziennik Ustaw Nr 115, poz. 741)", a w której to wersji ustawy przepisu takiego nie było, Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany uznać, dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za właściwą i zaakceptować pogląd tegoż Sądu o braku zastosowania w tym przypadku w/w przepisu bez dokonywania w tym zakresie stosownej kontroli instancyjnej.

Powyższe w zasadzie przesądza o braku zasadności całej skargi kasacyjnej, gdyż nie sposób uznać by w omawianym przypadku źródłem roszczenia skarżącego mogły być bezpośrednio i w sposób samodzielnie występujący przepisy Konstytucji RP lub postanowienia umów międzynarodowych, których stroną jest obecnie Państwo Polskie. Jeśli bowiem uznać, że w przypadku ubiegania się o przyznanie odszkodowania z tytułu utraty praw własności nieruchomości, podstawą dla roszczenia byłego właściciela nieruchomości mogłyby być w sposób całkowicie samodzielny przepisy konstytucyjne, to zbędne byłoby w ogóle uchwalanie odpowiednich ustaw, regulujących tę materię. Tymczasem taka ustawa została przez parlament uchwalona (ustawa o gospodarce nieruchomościami) i uchwalono także szereg ustaw szczególnych (specustaw) także odnoszących się do kwestii utraty prawa własności nieruchomości i należnego z tego tytułu odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tego więc powodu uczynienie w skardze kasacyjnej zarzutów kasacyjnych z kilkunastu przepisów konstytucyjnych i to bez wyjaśnienia na czym miało w konkretnym przypadku polegać naruszenie każdego z wymienionych przepisów czy też naruszenie Preambuły do Konstytucji) nie mogło odnieść żadnego skutku.

Co do zaś zarzutów, odwołujących się również do szeregu postanowień zawartych w umowach międzynarodowych, których stroną jest Państwo Polskie, wyjaśnić należy, iż wynikające z przepisów (szeroko rozumianego) tzw. prawa unijnego standardy w zakresie prawa osoby do poszanowania przysługującego jej prawa własności i prawa do słusznej rekompensaty z tytułu utraty tego prawa, nie mogą być stosowane w aktualnie dokonywanym procesie kontroli legalności działań administracji publicznej, która miała miejsce kilkadziesiąt lat temu i odbywała się na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa oraz w ówcześnie panujących warunkach społeczno-gospodarczych. W szczególności zaś podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do nabywania mienia ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ), co w tym przypadku należało rozumieć jako prawo do uzyskania określonej sumy pieniężnej.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.