Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1850/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  lit. a,  art. 1  ust. 1,  art. 13  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 217 - 220
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106  par. 3,  art. 151,  art. 119  pkt 3,  art. 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/Organ") postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/Organ I instancji") z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...].

Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem złożonym dnia [...] kwietnia 2019 r. Spółki [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. zwróciły się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości w prawo własności.

Prezydent postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. rozpoznał ww. wniosek odmownie, wskazując m.in., że przesłanką warunkującą, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, jest fakt, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. Jednocześnie Organ I instancji podkreślił, że istota opóźnionego przekształcenia sprowadza się do tego, iż w przypadku nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 2019 r. nie wypełniały kryterium ustawowego dotyczącego zabudowy na cele mieszkaniowe, zaś zabudowa mieszkaniowa została zrealizowana w terminie późniejszym, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego następuje z mocy prawa z chwilą oddania do użytkowania wszystkich budynków zrealizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji. Wobec powyższego Prezydent zauważył, że na przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem trwa proces budowlany a inwestycja realizowana jest w oparciu o decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami, biurami oraz garażami podziemnymi, budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, budynku hotelu z garażem podziemnym wraz z układem drogowym oraz infrastrukturą techniczną w zakresie odwodnienia terenów utwardzonych, oświetlenia zewnętrznego dojść i dojazdów. Przy czym Organ I instancji podniósł, że ww. decyzja objęła swoim zasięgiem większy teren. Po wydaniu pozwolenia na budowę dokonano wydzielenia geodezyjnego i prawnego, na skutek czego powstała między innymi nieruchomość dla której prowadzona jest KW nr [...] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na której planowana jest inwestycja hotelowa z garażem podziemnym. Zdaniem Prezydenta, w oparciu o akta sprawy, na nieruchomości objętej wnioskiem powinno zostać wzniesionych osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz jeden budynek biurowo-usługowy. Natomiast z dokumentacji dostarczonej przez stronę wynika, że dokonano częściowego odbioru inwestycji, tj. odbioru czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnym (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.), a w pozostałym zakresie inwestycja przewidziana na działce nr [...] nie została zakończona.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., przekazującym akta wraz z zażaleniem, Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie czy nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Jednocześnie ustawodawca nie definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie nieruchomość zabudowana. Rozumienie tego pojęcia można wywieść natomiast z art. 13 ustawy przekształceniowej, w którym wskazano, że zabudowa oceniana jest przez pryzmat oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Wobec tego, zdaniem Prezydenta, nie budzi wątpliwości, że warunkiem nieodzownym dla oceny czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe jest ustalenie faktycznej funkcji znajdujących się na niej budynków, co jest możliwe jedynie po zakończeniu procesu budowlanego, tj. w momencie przyjęcia budynków do użytkowania. Niemożliwa jest bowiem ocena charakteru zabudowy w oparciu o zamierzenie inwestycyjne będące w trakcie realizacji, a ocena ta odnosić się musi przecież do całej nieruchomości. Tymczasem na nieruchomości objętej wnioskiem trwa proces budowlany realizowany w oparciu o decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zatem, w ocenie Prezydenta, dokonanie częściowego odbioru inwestycji, tj. odbioru do użytkowania czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażem podziemnym nie może być interpretowane jako fakt, że zabudowana na cele mieszkaniowe jest cała nieruchomość. Jednocześnie do czasu złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu prac zgodnie z projektem budowlanym i wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego kształt inwestycji może ulegać zmianom, czego dowodem jest fakt, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. już w trakcie procesu inwestycyjnego. Zmianie może ulec też funkcja poszczególnych budynków. W opinii Prezydenta, z tego względu bezspornym jest, że nie można przesądzić o charakterze zabudowy na podstawie przyjęcia do użytkowania budynków realizowanych w jednym z etapów budowy, podczas gdy pozostałe etapy nie zostały zakończone, a niektóre nawet nie zostały rozpoczęte.

Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta wniosły [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. kwestionując rozstrzygnięcie Organu I instancji. Strony zarzuciły naruszenie:

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym treścią przepisów przyjęciu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, na skutek oddania budynku do użytkowania, wymaga oddania do użytkowania wszystkich budynków realizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji, podczas gdy art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie posługuje się pojęciem inwestycji i formułuje przesłankę przekształcenia w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie nawet pojedynczego budynku mieszkalnego pod warunkiem, że grunt spełnia cechy zabudowy na cele mieszkaniowe, określone w art. 1 ust. 2 tej ustawy;

- art. 13 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez odmowę wydania zaświadczenia, pomimo że prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem uległo z mocy prawa przekształceniu w prawo własności z dniem oddania do użytkowania zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażem podziemnym, co zostało potwierdzone decyzją PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], podczas gdy organ jest związany okolicznością przekształcenia z mocy prawa i ma obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające tę okoliczność;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn i argumentów prawnych, dla których organ odmówił wydania zaświadczenia na wniosek skarżących.

Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podnosząc, że Organ I instancji słusznie wskazał, iż ustawodawca nie definiuje pojęcia nieruchomość zabudowana. Jego znaczenie można natomiast wywieść z art. 13 ustawy przekształceniowej, stanowiącego, iż jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 ustawy przekształceniowej stosuje się odpowiednio. Przy czym, w ocenie Kolegium, przedmiotowy przepis odnosi się do sytuacji, kiedy budynek ma charakter mieszkalny (jeżeli jest jeden), a w przypadku budynków, które zostały wybudowane bądź będą wybudowane - wszystkich budynków. Inna interpretacja tegoż przepisu wydaje się niewłaściwa, gdyż nie wiadomo jakie przeznaczenie będą miały lokale w budynku, który dopiero zostanie wybudowany i czy będzie to charakter mieszkaniowy. Według Kolegium, na tym etapie inwestycji takiego faktu nie można potwierdzić - na co słusznie zwrócił uwagę Organ I instancji.

Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, że warunkiem dla oceny, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe musi być ustalenie faktycznej funkcji znajdujących się na nieruchomości budynków, co jest możliwe jedynie po zakończeniu procesu budowlanego tj. w momencie przyjęcia budynków do użytkowania, zaś na obecnym etapie niemożliwa jest ocena charakteru zabudowy w oparciu o zamierzenie inwestycyjne będące w trakcie realizacji. Ocena sposobu zabudowy, powinna odnosić się do całej nieruchomości, a w przypadku kiedy na nieruchomości wybudowano dopiero cztery z ośmiu planowanych budynków nie jest to możliwe. Przesłanka przekształcenia nie jest bowiem spełniona, jeżeli wyłącznie część zabudowy realizowanej na nieruchomości pozwala na faktyczną ocenę jej funkcji. Warunkiem przekształcenia jest ustalenie, że funkcja mieszkaniowa odnosi się do zabudowy istniejącej na całej nieruchomości. Tym samym warunkiem koniecznym do oceny spełnienia kryteriów charakteru zabudowy określonych w ustawie jest zakończenie procesu budowlanego.

W opinii Kolegium, dokonanie jedynie częściowego odbioru inwestycji, (polegającego na odbiorze do użytkowania czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażem podziemnym) nie może być interpretowane w ten sposób, że zabudowana na cele mieszkaniowe jest cała nieruchomość.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie można przesądzić o charakterze zabudowy na podstawie przyjęcia do użytkowania budynków realizowanych w jednym z etapów, podczas gdy pozostałe etapy nie zostały zakończone, a niektóre nawet rozpoczęte. W przeciwnym wypadku zaświadczenie odnosiłoby się jedynie do części zrealizowanej inwestycji co do której wydano pozwolenie na użytkowanie, a w pozostałej części, w której inwestycja nie została zrealizowana niemożliwa jest ocena przesłanki z ustawy przekształceniowej, przez co wydanie zaświadczenia byłoby przedwczesne.

Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r. wniosły [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu ogólnikowego uzasadnienia powtarzającego twierdzenia organu I instancji, w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez SKO w [...], a także na braku odniesienia się do zarzutów i twierdzeń prawnych zawartych w zażaleniu skarżących spółek z dnia [...] maja 2020 r., uzupełnionym w dniu [...] czerwca 2020 r., w sposób pozwalający ustalić, czy organ II instancji dokonał analizy kwestii podniesionych w zażaleniu, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy organy administracji mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, powodów zastosowania określonej wykładni przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu postanowienia, w szczególności gdy strona przedstawiła odmienną wykładnię tych przepisów;

2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo wadliwości tego postanowienia polegającej na nieuzasadnionej odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomimo, iż prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem uległo z mocy prawa przekształceniu w prawo własności z dniem oddania do użytkowania zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, tj. czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnych, co zostało potwierdzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr. [...], podczas gdy organ, zgodnie z zasadą działania na podstawie przepisów prawa jest związany okolicznością przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej i w myśl ust. 2 tego artykułu ma obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające tę okoliczność.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:

1) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym treścią przepisów przyjęciu, że tzw. "opóźnione" przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności, na skutek oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, wymaga oddania do użytkowania wszystkich budynków realizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji, podczas gdy art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej w ogóle nie posługuje się pojęciem inwestycji (lub zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę) i jednoznacznie formułuje przesłankę przekształcenia w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie - nawet pojedynczego - budynku mieszkalnego, pod warunkiem, iż grunt spełnia cechy zabudowy na cele mieszkaniowe, określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca strona wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia Kolegium oraz postanowienia go poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r., uzupełniającym skargę, wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy postanowienie to narusza zasadę zaufania oraz zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na to, że Prezydent w analogicznych stanach faktycznych, tj. w odniesieniu do nieruchomości, na których realizowane są inwestycje mieszkaniowe wielorodzinne (w tym z usługami) oddawane do użytkowania etapowo, wydał na rzecz wnioskodawców zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jeszcze przed zakończeniem wszystkich etapów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, co Kolegium winno zweryfikować i w konsekwencji uchylić postanowienie Prezydenta w całości.

W pismach z [...] i [...] października 2020 r. strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do ww. pism, ewentualnie gdyby Sąd nie uwzględnił tych wniosków, o potraktowanie treści zawartych we wskazanych dokumentach jako uzupełnienie zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916), dalej jako "ustawa przekształceniowa".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto według art. 1a ustawy przekształceniowej, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

W tym miejscu wspomnieć należy o dokonanej nowelizacji ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której nadano wsteczną moc obowiązującą. Nowelizacji ustawy przekształceniowej dokonano ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej.

Z kolei stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika zatem, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a zabudowa oceniana jest przez pryzmat oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto jak wskazuję się w doktrynie, zasady stosowania tego przepisu są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, która jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019).

Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Tryb wydawania zaświadczeń określony jest w art. 217-220 kpa. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Przepis art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wobec tego postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W tym postępowaniu niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.

Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy przekształceniowej rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy, a dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Natomiast według treści art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019; por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 197/20; https://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wobec faktu, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości należy zastosować do tej definicji przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 (OSNC 2013/9/108), dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt III CZP 24/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 24; z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62; z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt III CZP 9/09, OSNC 2010, nr 1, poz. 4; wyroki Sądu Najwyższego z 23 września 1970 r. sygn. akt II CR 361/70, OSNCP 1971, nr 6, poz. 97; z 26 lutego 2003 r. sygn. akt II CKN 1306/00, "Biuletyn SN" 2003, nr 8, s. 8; z 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV CSK 278/11, OSNC 2013, nr 3, poz. 35; postanowienia Sądu Najwyższego z 19 lutego 2003 r. sygn. akt V CK 278/02, niepubl., z 30 października 2003 r. sygn. akt IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201; z 30 maja 2007 r. sygn. akt IV CSK 56/07, niepubl., z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 479/08, niepubl.).

Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy zważył, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c.

Z analizy akt przedmiotowej sprawy, w szczególności w oparciu o księgę wieczystą KW nr [...] obejmującą działkę ewidencyjną nr [...] oraz o informacje z rejestru gruntów, wynika, że ww. działka stanowi nieruchomość położoną przy ul. [...]:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Natomiast z wniosku skarżących spółek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości wynika, że na obecnym etapie nieruchomość została zabudowana jedynie w części dotyczącej budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...]:[...],[...],[...] i [...]. Powyższe znajduję swoje potwierdzenie także w danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, z której informacja znajduję się w aktach sprawy.

Natomiast co do dalszej części ww. nieruchomości (ul. [...]:[...],[...],[...] i [...]) inwestycja budowlana nie została jeszcze zakończona. Nie kwestionuję tego strona skarżąca. Na nieruchomości tej, objętej wspomnianym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, trwa proces budowlany i nie została zrealizowana całość założeń inwestycyjnych, a w konsekwencji nie zostały oddane do użytkowania wszystkie budynki, które mają być na niej zrealizowane.

Natomiast przesłanką warunkującą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie instytucje tzw. "opóźnionego przekształcenia", o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w przypadku nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 2019 r. nie wypełniały kryterium ustawowego dotyczącego zabudowy na cele mieszkaniowe, zaś zabudowa mieszkaniowa została zrealizowana w terminie późniejszym, jest fakt oddania do użytkowania wszystkich budynków zrealizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji – wtedy z tą chwilą następuje z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wprawdzie literalne brzmienie omawianego przepisu wskazuje na pojedynczy budynek mieszkalny, co sugerowałoby, że wystarczające jest oddanie do użytku tylko jednego budynku mieszkalnego w ramach inwestycji składającej się z kilku budynków mieszkalnych, niemniej – zdaniem Sądu – taka interpretacja omawianego pojęcia stałaby w sprzeczności z celami ustawodawcy, którym jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Zakresem regulacji ustawy przekształceniowej objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. A zatem, użyte w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej sformułowanie "budynek mieszkalny" w liczbie pojedynczej nie jest podyktowane, zdaniem Sądu, wolą prawodawcy, ale jest wynikiem techniki legislacyjnej.

Wobec powyższego organy orzekające zasadnie zauważyły, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących uniemożliwia trwający na nieruchomości proces budowlany, który jest realizowany w oparciu o decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami, biurami oraz garażami podziemnymi, budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, budynku hotelu z garażem podziemnym wraz z układem drogowym oraz infrastrukturą techniczną w zakresie odwodnienia terenów utwardzonych, oświetlenia zewnętrznego dojść i dojazdów. Na wspomnianym gruncie ma zostać wzniesionych osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz jeden budynek biurowo-usługowy. Jednocześnie z dokumentacji dostarczonej przez wnioskodawców wynika, że dokonano częściowego odbioru inwestycji, tj. odbioru czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnym (decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.), natomiast w pozostałym zakresie inwestycja przewidziana na działce nr [...] nie została jeszcze zakończona.

Wobec tego stosownie do wspomnianej reguły "jedna księga wieczysta jedna nieruchomość" do czasu zakończenia inwestycji na całej nieruchomości, której dotyczy wiosek skarżących nie można wydać żądanego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie, czy nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Przy czym, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, zabudowa oceniana jest przez pryzmat oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dla oceny, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe koniecznym jest zatem ustalenie faktycznej funkcji znajdujących się na całej nieruchomości budynków, co jest możliwe jedynie po definitywnym zakończeniu procesu budowlanego. Niezasadna jest bowiem ocena charakteru zabudowy w oparciu o zamierzenie inwestycyjne będące w trakcie realizacji.

Tymczasem na nieruchomości objętej wnioskiem, jak już wyżej wspomniano, trwa proces budowlany. Wobec tego dokonanie odbioru do użytkowania jedynie części (czterech z ośmiu) budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażem podziemnym nie może być traktowane jako zabudowanie na cele mieszkaniowe całej nieruchomości, ponieważ aktualnie inwestycja nie została zrealizowana w całości. W związku z takim stanem rzeczy należy mieć także na względzie okoliczność ewentualnej zmiany kształtu inwestycji, czego dowodem jest fakt, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. już w trakcie procesu inwestycyjnego. Ponadto również funkcja poszczególnych budynków może ulec zmianie do czasu złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu prac. W konsekwencji nie można przesądzić o charakterze zabudowy całej nieruchomości na podstawie przyjęcia do użytkowania budynków realizowanych w jednym z etapów budowy, podczas gdy pozostałe etapy nie zostały zakończone.

Organy obu instancji zasadnie zatem przyjęły w niniejszej sprawie, że na tą chwilę nie została spełniona ustawowa przesłanka przekształcenia, gdyż wyłącznie część zabudowy realizowanej na nieruchomości pozwala na faktyczną ocenę jej funkcji. Warunkiem przekształcenia jest natomiast ustalenie, że funkcja mieszkaniowa odnosi się do zabudowy istniejącej na całej nieruchomości, co implikuje uprzednie zakończenie całości procesu budowlanego. Dokonanie jedynie częściowego odbioru inwestycji nie może być więc traktowane jako zabudowanie na cele mieszkaniowe całej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające zasadnie stwierdziły, że na obecnym etapie realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości niemożliwa jest ocena przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, przez co wydanie zaświadczenia byłoby przedwczesne.

W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż obecnie nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Nie sposób więc zarzucić Kolegium naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie w realiach przedmiotowej sprawy słusznie Kolegium wskazało, że wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będzie możliwe dopiero po zakończeniu całości procesu budowlanego na nieruchomości.

Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe strony skarżącej przedstawione w pismach z 16 i 19 października 2020 r., ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Załączone do ww. pism kopie zaświadczeń odnoszą się bowiem do innych nieruchomości, które nie są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Dla oceny niniejszej sprawy nie miały zatem znaczenia, wskazane przez skarżące spółki, okoliczności wydania tych zaświadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.