Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1420/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 154, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Teza: Przepis par. 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, służy to bowiem w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego własciciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Jedynie jeżeli istnieje możliwość ustalenia wartości rynkowej w oparciu o transakcje działkami drogowymi, winny one być wzięte pod uwagę (...). Warunkiem zastosowania par. 36 ust. 4 in fine rozporządzenia jest stwierdzenie istnienia rynku nieruchomości drogowych, co wynika z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz par. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

TEZY

Przepis par. 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, służy to bowiem w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego własciciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Jedynie jeżeli istnieje możliwość ustalenia wartości rynkowej w oparciu o transakcje działkami drogowymi, winny one być wzięte pod uwagę (...). Warunkiem zastosowania par. 36 ust. 4 in fine rozporządzenia jest stwierdzenie istnienia rynku nieruchomości drogowych, co wynika z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz par. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr 1, stanowiącej własność I. B. W wyniku podziału wydzielona została m. in. działka nr 2 o pow. 0,0584 ha położona na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę gminną dojazdową. W pkt 2 decyzji stwierdzono przejście z mocy prawa na własność Gminy K. działki nr 2, wydzielonej pod drogę gminną, za odszkodowaniem uzgodnionym z właścicielem. W podstawie prawnej podano przepis art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, 1a, art. 98 ust. 1 i 3 i art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.).

Pismem z 18 marca 2010 r. I. B. zwróciła się o ustalenie odszkodowania za działkę nr 2. Negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania nie przyniosły efektu (protokół z 24 października 2011 r.).

W sprawie sporządzono operat szacunkowy z 13 grudnia 2012 r. Celem wyceny było ustalenie wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej działki. Zgodnie z planem miejscowym przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z [...] r. wyceniana działka położona jest w jednostce KDd drogi gminne dojazdowe, zaś tereny przyległe stanowią obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Wyceny dokonano na poziomie cen z 13 grudnia 2012 r. Zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dokonując analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdziła (str. 13 operatu), że na rynku brak transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, zawartych między osobami fizycznymi. Transakcje gruntami o przeznaczeniu komunikacyjnym są zawierane między osobami fizycznymi, a jednostkami samorządu terytorialnego lub Skarbem Państwa. Przedstawiono wykaz ośmiu takich transakcji, których cena 1 m2 gruntu wahała się od 5 przez 16, 25, 29 po 33 złote. W operacie stwierdzono, że transakcje zawierane z gminą lub Skarbem Państwa nie spełniają przesłanki z art. 151 dla transakcji rynkowej. Strony są zależne, sprzedający nie działa bez przymusu. Jeśli rokowania dotyczą stawki i ceny, to nie ma możliwości wyboru potencjalnego nabywcy. Natomiast wyodrębnienie kosztów nabycia udziałów w drogach dojazdowych do gruntów pod zabudowę nie może stanowić podstawy do szacowania wartości nieruchomości drogowych. Wobec powyższego biegła oszacowała wartość działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Do porównania przyjęto transakcje 15 działkami zawarte od 20 grudnia 2010 r. do 4 września 2012 r. Zastosowano współczynniki korygujące dotyczące położenia i otoczenia, możliwości wykorzystania, wielkości, dostępu komunikacyjnego i dostępu do uzbrojenia. Wartość 1 m2 ustalono na poziomie 51,90 zł, zaś wartość całej działki na 30310 zł.

Organ I instancji zapoznał strony z operatem. Wójt Gminy K. zawnioskował pismem z 21 stycznia 2013 r. o powołanie kolejnego biegłego, zarzucając dobór transakcji zawyżających wartość. Organ zwrócił się do rzeczoznawców o wyjaśnienie wyboru transakcji, odpowiedzi ustalono pismem z 7 lutego 2013 r. Wyjaśniono, że doboru dokonano zgodnie z art. 154 u.g.n. Analizowano transakcje o cechach rynkowych. Dobrano działki położone w K., przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną. Odrzucono trzy transakcje skrajne w cenach 110,83, 8,65 i 30,82 zł/m2. Pozostałe wykorzystano w procesie wyceny.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za działkę w kwocie 30.310 zł i zobowiązał do jego jednorazowej wypłaty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji. Ocenił dokonaną wycenę jako zgodną z przepisami, w szczególności z § 36 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Odwołanie od decyzji wniosła Gmina K., zarzucając zawyżenie wartości w operacie szacunkowym. Podniosła, że rzeczoznawcy błędnie zanalizowali rynek lokalny. Nie uwzględniono transakcji nieruchomościami drogowymi z sąsiednich powiatów. Analizą objęto tylko powiat [...]. Nieruchomości porównawcze nie są podobne do wycenianej, a ich wartość odbiega od średniej. Na dowód przedstawiono wykaz 13 transakcji. Przyjęte wagi cen rynkowych są arbitralne, nie zostały wyjaśnione. Wadliwie przeprowadzono postępowanie, pominięto rozprawę, przez co naruszono obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ nie dokonał oceny operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] zwrócił się o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez udzielenie wyjaśnień przez rzeczoznawców. W piśmie z 11 września 2013 r. autorki operatu podtrzymały przyjęte w nich ustalenia i wyliczenia. Na terenie powiatu [...] zawarto niewielką ilość transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacji. Kupującym była gmina, a różnice w cenie maksymalnej i minimalnej wynoszą ok. 700 %. Brak jest możliwości przeprowadzenia rzetelnej analizy rynku. Różnice w cenach za 1 m2 takich gruntów nie są uzasadnione ani ich lokalizacją, ani powierzchnią (w tym zakresie biegłe przytoczyły przykłady transakcji na terenie K., C. i B.). Analiza transakcji nie pozwala ustalić, co wpłynęło na cenę i dlaczego jest tak diametralnie różna w małej próbce danych. W tej sytuacji nie ma możliwości zastosowania metody korygowania ceny średniej. Zbyt mała liczba transakcji nie pozwala też na metodę porównywania parami. W tej sytuacji wartość gruntów oszacowano wedle terenów przyległych, przyjmując działki będące przedmiotem obrotu rynkowego. Uzasadnia to zastosowanie takiego współczynnika, jak dostępność komunikacyjna, albowiem działki w tym zakresie się różniły.

Wojewoda zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pełnomocnik Gminy K. zapoznał się z materiałem sprawy. Aktualność operatu z dnia 13 grudnia 2012 r. została potwierdzona klauzulą z 21 marca 2014 r. W piśmie z 28 lipca 2014 r. Gmina K. zwróciła się o uwzględnienie, że w drodze umów za działki oznaczone nr 3 i 4 ustalono z poprzednimi właścicielami kwoty 10 zł i 18 zł za 1 m2 gruntu. Wycena trzykrotnie przekracza te wartości, jest zawyżona, należało uwzględnić transakcje z sąsiednich powiatów nieruchomościami drogowymi. Zarzucono brak rozprawy administracyjnej, co narusza art. 98 ust. 3 w zw. z art. 118 ust. 1 u.g.n.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a organem. Gdy nie dojdzie do takiego uzgodnienia, odszkodowanie ustala się i wypłaca wedle zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Postępowanie o odszkodowanie poprzedzane było negocjacjami, gdzie strony przedstawiły swoje stanowisko w kwestii odszkodowania. Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.g.n. Starosta przeprowadza rozprawę po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie przejście prawa własności nastąpiło z mocy prawa. Okoliczności te uzasadniają odstąpienie od przeprowadzania rozprawy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania, po bezskuteczności negocjacji.

Sporządzony w sprawie operat Wojewoda ocenił jako miarodajny i kompletny. Podzielił stanowisko, że cechy transakcji nieruchomościami drogowymi i ich ilość uzasadniały zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec dostatecznej ilości transakcji na rynku lokalnym brak było podstaw do jego rozszerzenia o sąsiednie powiaty i uwzględniania rynku regionalnego.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 oraz art. 154 u.g.n., a także przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Podniosła, że w operacie przyjęto niewłaściwą metodę wyceny, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Ustalenie wartości było możliwe z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, zastosowanie winien znaleźć § 36 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia przewiduje kilka wariantów wyceny, znajdujących zastosowanie w odrębnych stanach faktycznych. Zasadą jest przyjmowanie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi, tylko brak danych dotyczących takich transakcji uzasadnia wykorzystanie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W pierwszej kolejności powinien znaleźć zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, czyli określenie cen rynkowych gruntów pozyskiwanych pod drogi. Wadliwe jest stanowisko autorek operatu, że transakcje zawarte z udziałem jednostki samorządu terytorialnego nie mają charakteru rynkowych, nie uzasadniono go przekonująco. Ograniczono się do analizy 8 transakcji, nie wyjaśniono, dlaczego nie dążono do odszukania kolejnych. W orzecznictwie sądowym nie wyklucza się, że tego rodzaju transakcje mogą być podstawą do ustalenia wartości rynkowej (wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. I OSK 1548/2009, z 9 lutego 2012 r., sygn. I OSK 309/2011, z 9 lutego 2012 r., sygn. I OSK 344/2011, podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 479/2012). Za prawidłowe uznaje się również w orzecznictwie rozszerzenie analizy o teren sąsiedniego powiatu, jeśli jest podobny do rynku lokalnego (wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Gl 499/2011). Błędne jest też stanowisko Wojewody, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu, a rzeczoznawca uzasadnić swoje wybory.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Objęta postępowaniem działka została wydzielona pod drogę publiczną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, a podział został dokonany na wniosek właściciela, zgodnie z art. 98 ust. 1, co skutkowało zmianą stosunków własnościowych. Interpretując przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za takie działki należy mieć na uwadze całościową regulację dotyczącą ochrony prawa własności i interesów majątkowych właścicieli gruntów. W szczególności, jeżeli na skutek przeznaczenia działki w planie na cel wpływający na zmianę wartości gruntu, wartość działki uległa obniżeniu, zbywającemu ją właścicielowi służy roszczenie wobec gminy o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015 r., poz. 159). Przeznaczenie działki pod drogę publiczną nie jest oczywiście tożsame z obowiązkiem realizacji takiej inwestycji. Przepis art. 98 u.g.n. wprowadza zatem kolejny instrument ochrony majątkowych interesów właścicieli gruntów przeznaczonych pod drogi. Mogą oni wnioskować o podział nieruchomości, co skutkuje przejściem z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa prawa własności takiego gruntu, za odszkodowaniem. W takich przypadkach, do wyceny, stosuje się, na mocy § 36 ust. 6 pkt 2, odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia.

Trzeba przy tym podkreślić, że przepisy § 36 rozporządzenia uległy istotnym zmianom wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. Stan prawny obowiązujący po tej dacie miał zastosowanie w sprawie, z tego powodu utraciło na znaczeniu stanowisko judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego, dotyczy to w szczególności powołanych w skardze wyroków NSA, które zapadły w odniesieniu do odmiennego brzmienia § 36 rozporządzenia. Bezpośrednim przedmiotem regulacji § 36 ust. 1-4 jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1114 ze zm.). Wprowadzona nowelizacją zmiana zasad jest istotna, albowiem ustawodawca odszedł od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Według nowych zasad wartość nieruchomości powinna być określana na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości (mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych). Stanowi to odwrócenie dotychczasowego podejścia i sprzyja ekwiwaletności odszkodowania. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w powoływanym w skardze wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 479/12, że punktem wyjścia przy stosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia w aktualnym brzmieniu jest w pierwszym rzędzie porównanie cen transakcji działkami drogowymi, a dopiero ich wykluczenie uprawnia do przyjęcia transakcji gruntami przyległymi. Takie podejście przeczy kierunkom wprowadzonych zmian.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, która służy ustaleniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Należy zauważyć, że przy ustalaniu wartości rynkowej, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, drogowe przeznaczenie działki nie ma znaczenia, albowiem przeznaczenie nieruchomości określa się bez uwzględnienia ustaleń decyzji (dotyczącej inwestycji na podstawie specustawy drogowej), zgodnie z art. 154 u.g.n. Bierze się zatem od uwagę rodzaj, położenie, przeznaczenie w planie, stan nieruchomości, dostępne dane o nieruchomościach podobnych, odnosząc się do stanu istniejącego niezależnie od zamierzonej inwestycji drogowej. Zasadę prymatu odniesienia do rynku nieruchomości właściwych dla wycenianej potwierdza też § 36 ust. 3 rozporządzenia. Gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (droga publiczna) powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową określa się, przy działkach wydzielonych pod nowe drogi, z uwzględnieniem wartości działek, z których je wydzielono, zaś przy nieruchomościach już zajętych pod drogi, z uwzględnieniem wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Kolejny przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia winien być interpretowany z uwzględnieniem zasady szacowania wedle danych rynkowych dla nieruchomości właściwych. Gdy nieruchomość przejęta pod drogę jest przeznaczona pod drogę (o czym decyduje plan miejscowy), wartość rynkową ustala się przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że możliwe jest widzenie wartości rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. W przekonaniu Sądu, kierunek i cel wprowadzonych zmian, nie pozwalają na stawianie tezy, że zasadą jest w pierwszej kolejności badanie rynku nieruchomości drogowych, a dopiero następczo, szacowanie przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przyległych. Przepis § 36 ust. 4 jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, służy to bowiem w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego właściciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Jedynie jeżeli istnieje możliwość ustalenia wartości rynkowej w oparciu o transakcje działkami drogowymi, winny one być wzięte pod uwagę, potwierdza to redakcja tego przepisu i użyty tryb warunkowy "chyba że".

Należy z całą mocą podkreślić, że celem jest ustalenie wartości rynkowej, w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. Wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wskazane założenia presuponują zatem istnienie rynku danego rodzaju nieruchomości i możliwości składania na nim ofert (eksponowanie nieruchomości na rynku). Sąd nie kwestionuje, że taki rynek może, choćby lokalnie, ulec utworzeniu, także poprzez praktykę jednostek samorządu terytorialnego. Z istnieniem rynku nieruchomości nie jest jednak tożsame zawieranie umów sprzedaży działek, które podlegają wywłaszczeniu lub przejęciu z mocy prawa. Jakkolwiek przepisy ustaw przewidują w pierwszej kolejności negocjacje i możliwość umownego przeniesienia własności i określenia ceny, to do rzeczoznawcy należy ocena, czy zawarte transakcje świadczą o istnieniu rynku danych nieruchomości.

W ocenie Sądu argumenty przedstawione przez rzeczoznawczynie w piśmie wyjaśniającym z 11 września 2013 r. i zaakceptowane przez organ odwoławczy, są rzeczowe i przekonujące. Stwierdzając fakt zawarcia umów sprzedaży działek gminie pod drogi, zwrócono uwagę na te kwestie, które z punktu widzenia wiedzy rzeczoznawcy, uniemożliwiają rzetelną analizę rynku. Rzeczoznawczynie nie wykluczyły zatem możliwości szacowania działki wedle cen uzyskiwanych w umowach dotyczących działek drogowych jedynie z tego powodu, że ich stroną były gminy. Podkreśliły natomiast, że rozpiętość cen, nie dająca się powiązać z takimi zmiennymi jak wielkość czy lokalizacja i kształt działek, a także ograniczona ilość transakcji, uniemożliwiają analizę rynku i oszacowanie w oparciu o te dane. Zarzut gminy, że rzeczoznawczynie nie rozszerzyły analizy o inne transakcje i rynki, nie jest zasadny. Po pierwsze, gmina w żaden sposób nie potwierdziła, że dobór transakcji działkami drogowymi był stronniczy i pomijał jakieś istotne umowy sprzedaży, obalające stanowisko o braku rynku działek drogowych, na istnienie takich konkretnych transakcji nie wskazała. Po drugie, w operacie nie ograniczono się tylko do obszaru gminy, ale objęto badaniem cały powiat. Jest to wystarczający obszar wyjściowy, jeżeli daje on podstawę do określenia wartości rynkowej, to nie ma powodów do jego rozszerzania. Biegłe wykazały, że obszar powiatu dostarcza danych pozwalających określić wartość rynkową w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (choć na tym obszarze nie odnotowano istnienia rynku, w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. nieruchomości drogowych), nie było zatem podstaw do rozszerzania zakresu terytorialnego analizy. W pierwszej kolejności przedmiotem analizy powinien być rynek lokalny, a dopiero w następnej rynek regionalny, taką kolejność uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji rynkowych działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzanie zakresu terytorialnego.

Reasumując, warunkiem zastosowania § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia jest stwierdzenie istnienia rynku nieruchomości drogowych, co wynika z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Gdy zawarte transakcje nie potwierdzają istnienia takiego rynku, szacowanie odbywa się z uwzględnieniem zasady przyjętej w § 36 ust. 4, czyli w oparciu o transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Nie można przy tym stawiać tezy, że praktyka taka prowadzi do zawyżenia wartości, skoro przyjął ją prawodawca.

Wbrew zarzutom skargi, organy nie odstąpiły przy tym od oceny operatu, Wojewoda uzyskał dodatkowe wyjaśnienia. Akceptacja operatu jako materiału w sprawie nie jest arbitralna, uwzględnia rzeczowe i przekonujące wyjaśnienia autorek operatu, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organami administracji, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),_ orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.