Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1524/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/13 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. . z siedzibą w K. na rzecz T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi T. M. uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy zabytkowym budynku mieszkalnym położonym przy ul. S. w Krakowie (działka ewid. nr [...] w obr. [...]) organ nadzoru budowlanego ustalił, że zakres tych robót obejmował m. in. nadbudowę obiektu o dodatkową kondygnację, rozbudowę od strony podwórza oraz odtworzenie zniszczonych elementów substancji budynku. Wewnątrz budynku dokonano przebudowy poprzez wykonanie nowych instalacji i kominków. W stosunku do tegoż budynku zostały wydane następujące decyzje:

• decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście z dnia [...] marca 1988 r. w sprawie pozwolenia na "prowadzenie prac zabezpieczających elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. S." na rzecz F. M.,

• decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście z dnia [...] kwietnia 1989 r. w sprawie "pozwolenia na remont budynku przy ul. S. (...) z wyłączeniem elewacji i rzutu związanego ze zmianą elewacji (poddasza)" na rzecz B. M.,

• decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście z dnia [...] listopada 1989 r. w sprawie aneksu do pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 r. w zakresie adaptacji poddasza, architektury elewacji oraz okien dachowych na rzecz B. M..

Wskazując na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nałożył na współwłaścicieli budynku przy ul. S. w Krakowie, tj. T. M., E. D. oraz I. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych w przedmiotowym budynku, zrealizowanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzjach Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście z dnia [...] kwietnia 1989 r. i [...] listopada 1989 r. – 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego doprowadzającego budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno – budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym z pozwoleniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 14 ust. 7 ww. ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na T. M., E. D., I. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalno – usługowego nr [...] przy ulicy S. w Krakowie; projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem; projekt budowlany winien przy tym spełniać wszystkie stawiane przepisami prawa wymogi.

Zdaniem organu II instancji roboty budowlane przeprowadzone w przedmiotowym budynku były, co do zasady legalnie, o czym świadczą stosowne pozwolenia na budowę. Obecny stan budynku jest jednak odmienny od projektowanych elewacji. Zakres tych zmian pozwala zakwalifikować je jako istotne odstępstwa od zatwierdzonych decyzjami projektów budowlanych. Zmianie uległa: wysokość kalenicy poprzez jej podniesienie o ok. 2 m oraz geometria dachu w związku z przebudową poddasza w taki sposób, że wprowadzono dodatkową kondygnację. W efekcie dokonano podniesienia budynku w celu wygospodarowania dodatkowej kondygnacji w części poddasza. Przedłożona przez stronę dokumentacja nie posiada natomiast żadnych wzmianek o jej zatwierdzeniu przez właściwy organ. Organ II instancji nie podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie dokonania istotnego odstępstwa w wykonaniu podpiwniczenia pod całym traktem północnym budynku, uznając to za samowolę budowlaną.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. M., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. a także art. 10 oraz art. 8 K.p.a. Jak podkreślił skarżący, na spadkobiercy właściciela nieruchomości nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentacji projektowo – architektonicznej, a także to że wskutek samowolnej nadbudowy sąsiedniego budynku doszło do powstania nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów wentylacyjnych i spalinowych budynku stanowiącego jego własność, zaś Konserwator Zabytków nie zgodził się na nadbudowę 22 przewodów kominowych o 5 m w górę. Organ ominął w zaskarżonej decyzji kwestię naruszenia normy kominowej PN89B, jak również to, że nie jest możliwe złożenie projektu zamiennego bez usunięcia samowolnej nadbudowy budynku przy ulicy S. Odnośnie samowolnie wybudowanej kondygnacji skarżący wskazał, że istniała ona w pierwszym projekcie, zaś w projekcie zamiennym architekt przesunął kalenicę i oparł ją na nowych murach części odbudowanej. Skarżący sformułował również zarzut nieważności wobec braku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego), uchylonego przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie częściowo uwzględnił zawarte w niej zarzuty.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek w latach siedemdziesiątych był w stanie zdewastowanym i wymagał natychmiastowej naprawy. Od grudnia 1987 r. budynek ten stał się własnością B. i F. M., którzy podjęli działania zabezpieczające budynek. F. M. uzyskał w dniu [...] marca 1988 r. decyzję Urzędu Dzielnicowego Kraków – Śródmieście. Na okoliczność wykonania prac zabezpieczających zostały sporządzone dwie opinie (mgr inż. arch. E. C. i mgr inż. J. S.). W aktach sprawy znajduje się również opis techniczny autorstwa E. C. do projektu konstrukcyjnego rozbudowy i przebudowy przedmiotowej kamienicy zabytkowej. Zdaniem Sądu ww. opracowania są ze sobą spójne i najprawdopodobniej stanowiły podstawę do określenia zakresu robót budowlanych w decyzji z dnia [...] marca 1988 r. Potwierdza to również wniosek F. M. z dnia 26 lutego 1988 r. o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie zabezpieczenia budynku, w którym jako załączniki wskazano m.in. ww. opracowania. Następnie B. M. uzyskała decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 r. i [...] listopada 1989 r.

Cytując treść art. 51 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby mówić o "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego", najpierw musi zostać bezsprzecznie ustalony byt prawny i treść uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że zostały wydane 3 decyzje w sprawie pozwolenia na budowę (opisane na wstępie). W odniesieniu do dokumentacji zamiennej przedłożonej przez T. M., organ odwoławczy stwierdził, że nie daje ona podstaw do przyjęcia, że uwidoczniony na projektach zakres zmian w obiekcie został zatwierdzony przez właściwy organ. Jak wynika jednak z oświadczeń skarżącego, projekty te stanowiły jedynie załączniki do dziennika budowy i były załączane przez kierownika budowy w trakcie prowadzenia inwestycji. W związku z powyższym, organy obu instancji doszły do wniosku, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonej ww. pozwoleniami na budowę dokumentacji. Oceniając tę kwestię, Sąd uznał jednak, że taki sposób procedowania przez organy pomija przepisy art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., przyjmując, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest dysponowanie dokumentacją i odpowiednimi pozwoleniami celem przedstawiania ich na żądanie właściwym organom, a realizacja tego obowiązku ma priorytetowe znaczenie podczas ustalania legalności prowadzonych w danym obiekcie robót budowlanych. Treść art. 63 Prawa budowlanego nie może być przy tym pretekstem przerzucenia ciężaru dowodu w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych na współwłaścicieli budynku, gdyż zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. to na organie spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym. Sformułowany w art. 63 obowiązek nie uwalnia organów od aktywnego i zobiektywizowanego prowadzenia postępowania administracyjnego, którego celem jest wszechstronne zbadanie, przy użyciu wszystkich prawem dozwolonych środków dowodowych, wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla treści stosowanej normy art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak zauważył Sąd, dopiero przedłożenie przez współwłaścicieli dokumentacji projektowo – budowlanej wraz z pozwoleniami zaktywizowało organy do rekonstrukcji stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonywano jednak na podstawie zestawiana treści dokumentów dostarczonych przez współwłaścicieli z dokumentami, którymi dysponuje Wojewódzki Konserwator Zabytków. Organy natomiast w sposób względnie zdystansowany podeszły do okoliczności wybrakowania dokumentacji budynku i ich braku w archiwum, jednocześnie eksponując fakt niekompletnej dokumentacji po stronie współwłaścicieli budynku. Taki sposób prowadzenia postępowania nie tylko narusza zasadę ciężaru dowodu po stronie organu (art. 7 K.p.a.), ale i zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

Cytując fragmenty zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pisze o obiektywnym braku przedmiotowej dokumentacji i o cząstkowej dokumentacji przedłożonej przez skarżącego. Treść tej decyzji dowodzi zatem, że skutki braku tej dokumentacji w odpowiednich archiwach państwowych, jak i w zasobach właściwych organów, organ wykorzystuje w pewien sposób przeciwko skarżącemu i pozostałym współwłaścicielom przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu dokumentacja przedłożona przez skarżącego nie była jednak aż tak cząstkowa w porównaniu z tym, co od pewnego momentu zgromadził organ I instancji. Organy obu instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczętej z urzędu, powinny dokładnie ustalić przyczyny braku tej dokumentacji i kwestię zgodności z prawem braku tej dokumentacji w archiwum lub odpowiednio w zasobach właściwych organów. Zabytkowy charakter przedmiotowej kamienicy, fakt że znajduje się w obecnym rejestrze zabytków i z okresu międzywojnia, wskazują, że dokumentacja ta jako kwalifikowana prawem powinna być przechowywana na zasadach dokumentacji właściwych dla mającej znaczenie dla kultury i nauki - m.in. w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (w brzmieniu aktualnym dla czasu ustalania losów dokumentacji budynku) oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania dokumentów oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 41, poz. 216). W żadnym wypadku nie można natomiast wyprowadzić negatywnych wniosków i negatywnych skutków prawnych wobec skarżącego z faktu wybrakowania dokumentów, a także ich braku w archiwum, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tej kwestii wykaże, że brak dokumentacji w archiwum lub odpowiednio w zasobach organów jest sprzeczny z normami prawa. Sąd wyraził równocześnie swoje wątpliwości, co do możności nałożenia na użytkownika powinność archiwizowania dokumentacji (czyli podmiot zewnętrzny wobec administracji) na podstawie ww. rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że całość robót budowlanych, ocenianych pod kątem trzech ww. pozwoleń na budowę wskazuje, że ówcześni inwestorzy – rodzice skarżącego – działali zgodnie z prawem, wskazując w tym zakresie na opinię mgr inż. arch. K. B. na temat zgodności robót budowlanych wykonanych podczas rekonstrukcji i renowacji zabytkowego budynku (...) z lipca 2013. Jak zauważył nadto Sąd, w tej chwili sporny jest byt prawny pozwolenia w przedmiocie dokumentacji zamiennej autorstwa arch. S. B., jak i sama kwestia istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowo – budowlanej.

Przywołując fragmenty zaskarżonej decyzji o stwierdzonych odstępstwach polegających na zmianie wysokości budynku i kubatury oraz nie stwierdzonym odstępstwie w zakresie wykonania podpiwniczenia pod całym traktem północnym budynku, ale wykonaniu ich w warunkach samowoli budowlanej, Sąd pierwszej instancji porównał je z wyjaśnieniami strony skarżącej przeczącymi, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano i wybudowano nową kondygnację. Zdaniem strony, kondygnacja nr 4 o wysokości 185 cm w najwyższym punkcie istniała w projekcie pierwszym, który ostał się w aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. W projekcie zamiennym, nie zmieniając kąta dachu od strony ul. S., jej autor przesunął kalenicę i oparł ją na nowych murach części odbudowanej. Wskutek tego wysokość istniejącej w projekcie pierwszym kondygnacji podniosła się o 120 cm. Od strony podwórka ujętą w projekcie pierwszym, czwartą kondygnację doświetlono rzędem okienek. W tym zakresie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 K.p.a. Przeprowadzone ponownie pogłębione postępowanie dowodowe włącznie z możliwością wykorzystania instytucji rozprawy administracyjnej i przesłuchaniem świadków, oględzinami powinno stworzyć możliwości oceny, czy dokumentacja zamienna autorstwa S. B. była przedmiotem działań ze strony właściwych organów oraz ewentualnie, jaki jest zakres i charakter odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji w postaci 3 pozwoleń i w ustosunkowaniu się do twierdzeń strony skarżącej.

W ocenie Sądu działanie organu w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie jest przedwczesne, gdyż zostało oparte o niepełny materiał dowodowy. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. nie istniał analogiczny do art. 63 Prawa budowlanego (z 1994 r.) obowiązek, a tym samym – zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa – obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ostatniej, tj. przed 1 stycznia 1995 r. W przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy organ, stosownie do art. 7 K.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach nie znajduje się pozwolenie na budowę. Nadto nawet gdyby przyjąć, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Tym samym obowiązek współwłaścicieli budynku do dysponowania na żądanie organu pozwoleniami i dokumentacją projektowo – budowlaną nie jest tak oczywisty i jednoznaczny jak przyjęły to organy. Sąd wyjaśnił także, uwzględniając zasadę prawdy materialnej, że istotne i nieobojętne są ustalenia jak konkretnie przebiegały przeprowadzone roboty budowlane, w szczególności te objęte przedłożonym przez skarżącego projektem zamiennym. Co do tego nie ma zbieżnych stanowisk i ta sprawa wymaga bezsprzecznego ustalenia. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji przyjmuje bowiem, że proces inwestycyjny zakończył się około 2000 r., z kolei skarżący wskazał, że część starą budynku odremontowano w latach 1988/89, zaś obecną bryłę, z dachem włącznie, budynek zyskał w 1994 r.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 75, art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji powinien rozważyć, czy w swoim zakresie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, czy też skorzysta z kompetencji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji całkowicie pominął sytuację skarżącego i współwłaścicieli budynku przy ul. S. w związku z nadbudową budynku przy ul. S. Organy pominęły fakt, że w chwili obecnej stan faktyczny, a częściowo i prawny nieruchomości przy ul. S. jest zdeterminowany nadbudową budynku przy ul. S. Zatem decyzja wydana w niniejszej sprawie implikuje stosunki faktyczne pomiędzy podmiotami posiadającymi tytuł prawny do tych obiektów. Sporządzone opinie wykazują, że elementy instalacji przewodów kominowych w przedmiotowym budynku z uwagi na podwyższenie ściany sąsiedniego obiektu, przy założeniu, że ta wysokość nie ulegnie zmianie, powinny być podwyższone do wysokości nieakceptowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organy powinny mieć na względzie ochronę praw nabytych przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Za potencjalnie możliwe i zgodne z prawem Sąd uznał wydanie przedmiotowej decyzji z pominięciem warunków odnoszących się do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem nie były one już prowadzone podczas wydawania decyzji ani bezpośrednio wcześniej. Za naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z kolei Sąd uznał nie zaopatrzenie zaskarżonej decyzji w termin, jednakże nie dopatrzył się wad kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Sąd podzielił również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a., bowiem skarżący miał prawo ustosunkować się do ostatniego pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia oparto na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 134 § 1 w zw. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy dotyczącej nałożenia na współwłaścicieli budynku przy ul. S. w Krakowie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz poprzez nieuzasadnione pominięcie, że kwestia sytuacji administracyjnoprawnej budynku przy ul. S. w Krakowie została rozstrzygniętą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2013 r., którą stwierdzono, iż roboty budowlane wykonane w tym budynku zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 75 i art. 80 K.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy postępowanie wyjaśniające zostało przez organ przeprowadzone w sposób zgodny z ustawowymi wymogami,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 63 Prawa budowlanego ustalił, że proces inwestycyjny prowadzony przez współwłaścicieli budynku przy ul. S. w Krakowie zakończył się około roku 2000, a co za tym idzie, że na osobach tych nie ciąży obowiązek przechowywania zgodnie z art. 63 Prawa budowlanego decyzji, opracowań projektowych i dokumentów technicznych dotyczących wykonanych robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. M., wnosząc o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak przymiotu strony po stronie skarżącej kasacyjnie, względnie o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie, stwierdzić trzeba, iż skarżąca kasacyjnie Spółka [...] była stroną kontrolowanego w sprawie postępowania administracyjnego jak również posiadała status uczestnika w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Jako właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadała też interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku, sporządzone w sprawie opinie wykazują, że elementy instalacji przewodów kominowych w przedmiotowym budynku znajdującym się przy ul. S. w Krakowie z uwagi na podwyższenie ściany budynku sąsiedniego przy ul. S. – przy założeniu że ta wysokość nie ulegnie zmianie – powinny być podwyższone do wysokości nieakceptowanej przez Konserwatora Zabytków. Już tylko ta zależność pomiędzy ww. budynkami świadczy o ich wzajemnym wpływie na siebie, a przede wszystkim na zakres uprawnień i obowiązków właścicieli sąsiadujących ze sobą obiektów. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o odrzucenie rozpoznawanej kasacji, a w związku z tym zachodziły podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w powyżej określonych granicach, stwierdzić trzeba, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

I tak za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut nr 1). Po pierwsze – wbrew twierdzeniom autora kasacji – Sąd pierwszej instancji nie oceniał sytuacji prawnej sąsiedniego budynku przy ul. S. w Krakowie, ale wskazywał na powiązania faktyczne między tymi budynkami i związane z tym implikacje prawne. Tym samym nie wyszedł poza granice niniejszej sprawy, wyznaczonej decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Po drugie, stwierdzić trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki sytuacja prawna budynku sąsiedniego przy ul. S. nie została wyjaśniona. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2013 r., na którą powołuje się jej autor wobec wniesienia od niej odwołania nie jest decyzją ostateczną i nie wywołuje skutków w niej określonych. Z informacji wiadomych Sądowi z urzędu, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 247/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania T. M. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3226/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77, art. 8, art. 75 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokładnie przedstawił, dlaczego uznał, że należy w sprawie kontynuować postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia dalszych okoliczności sprawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwoływał się do niewyjaśnionej kwestii zatwierdzenia dokumentacji zamiennej przedstawionej przez inwestora, przyczyn braku dokumentacji projektowej i zgodności z prawem jej braków w archiwach lub zasobach właściwych organów, oceny wyjaśnień składanych przez stronę skarżącą jak również dalszej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy ustalenia kiedy doszło do zakończenia procesu inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując na uchybienia w procedowaniu organu odwoławczego, doszedł przy tym do słusznej konkluzji, iż nie została w sprawie wyjaśniona kwestia, czy dokumentacja zamienna, przedłożona przez inwestora była przedmiotem działań właściwych organów oraz ewentualnie, jaki był zakres i charakter odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji w postaci 3 pozwoleń, ustosunkowując się przy tym do twierdzeń formułowanych przez stronę skarżącą. Znamienne przy tym pozostaje, iż kwestionując stanowisko zawarte w skarżonym wyroku skarżąca kasacyjnie Spółka nie podjęła polemiki z konkretnie sformułowanymi przez Sąd pod adresem organu odwoławczego zarzutami, ograniczając się jedynie do ogólnych zapewnień, iż organy "starannie i wszechstronnie zebrały materiał dowodowy, który następnie poddały wnikliwej analizie".

Jako bezzasadny należało wreszcie ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 63 Prawa budowlanego (zarzut 3). Stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądził daty zakończenia procesu inwestycyjnego w przedmiotowym budynku ani nie wykluczył jednoznacznie, iż doszło do tego w 2000 r. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazywał jedynie na pojawiające się rozbieżności między zajmowanym przez organ odwoławczy stanowiskiem, a zarzutami inwestora, które nie zostały wyjaśnione. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia art. 63 Prawa budowlanego i obowiązku przechowywania przez właściciela (lub zarządcę obiektu budowlanego) dokumentacji projektowej budynku. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika ww. art. 63, to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1701/11, LEX nr 1637147 i z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1325/13, LEX nr 1341587). Stanowisko to podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).