Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1161/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 878/18 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 878/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. (dalej również jako skarżąca) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako Szef KAS) w Warszawie z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

M. D. 19 czerwca 2017 r. wniosła do Sądu Rejonowego w W. pozew przeciwko Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] uznał się niewłaściwym rzeczowo i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wskazując, że złożona M. D., w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę przy jednoczesnym braku propozycji służby, była decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., która podlega zaskarżeniu.

Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...].

Niezależnie od wniesionego do Sądu Rejonowego w W. pozwu, M. D. wniosła również skargę na otrzymaną propozycję zatrudnienia do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 475/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 57/18 oddalił skargę kasacyjną M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 475/17 o odrzuceniu skargi.

Pismem z 6 lutego 2018 r. Sąd Rejonowy w. W. przekazał akta sprawy z powództwa M. D. według właściwości Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

W ocenie organu zagadnienie stanowiące przedmiot pozwu (odwołania) nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Organ podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. M. D. miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Organ stwierdził, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozstrzygana w takim trybie. Zgodnie z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata tej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana propozycja, ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podejmowaniu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat propozycji byłby zobowiązany.

Skoro zatem kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tej ustawy nie mającą zastosowania w niniejszej sprawie, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W związku z tym organ uznał, że odwołanie M. D. od otrzymanej propozycji zatrudnienia jest niedopuszczalne.

M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] marca 2018 r. , wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała, że skoro ustawodawca uznał w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia) stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym. W jej ocenie złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi stanowi wydanie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego, ponieważ niezależnie od jej przyjęcia bądź odmowy przyjęcia powoduje utratę statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd ten wskazał, że przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny odwołania skarżącej – pozwu z 19 czerwca 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania.

Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotne jest ustalenie czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy

o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną

z alternatywnych propozycji.

Przepisy te nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1556/18, niepubl.), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza, bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99 (publ. OTK 2000/2/59; Dz. U. z 2000 r. Nr 17 poz. 228) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 17 maja 2018 r., sygn. I OZ 468/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 30 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 1382/17 - dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj.

z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego okazały się chybione oraz brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), Sąd ten orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 169 ust 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP i art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie tychże przepisów i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, a tym samym podlega właściwości sądu administracyjnego i służy od niej odwołanie albowiem przedłożona propozycja pracy w sposób konstytutywny kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, tj.:

a) przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania,

b) odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez nią. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej jest decyzją administracyjną zaliczoną przez, ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, organ powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie od decyzji. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnych, powołanych przepisów oraz dokonanie wadliwej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego doprowadziło do tego, że w konsekwencji Sąd oddalił skargę skarżącej uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz zaniechał dokonania kontroli legalności i oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia organu administracji publicznej stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a tym samym pozbawił skarżącą konstytucyjnego prawa do sądu;

2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie o niedopuszczalności odwołania i nie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie dotyczącym propozycji pracy, pod względem jej zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby;

b) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności 1 poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz nie zastosował przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność).

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako Szef KAS) w Warszawie z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny odwołania skarżącej – pozwu o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania.

Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotne jest ustalenie czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy

o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną

z alternatywnych propozycji.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przepisy te nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1556/18, niepubl.), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza, bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99 (publ. OTK 2000/2/59; Dz. U. z 2000 r. Nr 17 poz. 228) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 17 maja 2018 r., sygn. I OZ 468/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 30 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 1382/17 - dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

Jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj.

z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Dodać należy, że z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.), że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy kodeksu pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżąca od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

W tej sytuacji nie można uznać za skuteczne zarzuty zarówno dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, jak i przepisów postępowania. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawiło skarżącą prawa do Sądu (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a co za tym idzie – w niczym nie narusza art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i ar. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.