Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego E. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiające E. R. wszczęcia postępowania w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą przyznania E. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W dniu [...] lutego 2009 r. Prezes ZUS decyzją odmówił E. R. przyznania ww. świadczenia, zaś kolejną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną w toku instancyjnym utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 782/09 oddalił skargę E. R. wniesioną na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. E. R., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił ponownie do Prezesa ZUS o przyznanie w drodze wyjątku świadczenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w jego przypadku zachodzą przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z uwagi bowiem na swój stan tak psychiczny, jak i fizyczny nie posiada realnej możliwości na podjęcie zatrudnienia celem pozyskania środków niezbędnych na utrzymanie. Nie spełnia też warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym z uwagi na stale pogarszający się stan zdrowia, co zostało potwierdzone podczas licznych badań lekarskich. Jest osobą wysoce niesamodzielną, ze stwierdzonymi zaburzeniami w sferze psychicznej oraz licznymi dolegliwościami natury fizycznej. Od długiego czasu pozostaje na utrzymaniu matki-emerytki. Podkreślił też, że w przeszłości wielokrotnie podejmował próby znalezienia stałej bądź dorywczej pracy, pozwalającej na pozyskanie środków niezbędnych na utrzymanie, jednakże jego stan tak psychiczny, jak i fizyczny oraz przewlekłe dolegliwości, na jakie cierpi, uniemożliwiły mu stałe zatrudnienie.

Na skutek prowadzonej z pełnomocnikiem wnioskodawcy korespondencji Prezes ZUS uznał, iż przedmiotowy wniosek stanowi żądnie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami odmawiającymi przyznania stronie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku i postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r.

Na skutek rozpatrzenia skargi E. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/15 uchylił postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż treść pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyraźnie wskazuje, iż było ono nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia w trybie w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co potwierdza także treść dalszej korespondencji prowadzonej w tej sprawie pomiędzy organem, a pełnomocnikiem skarżącego. Pełnomocnik skarżącego dla wykazania zasadności tego wniosku powołał się na aktualny podeszły wiek E. R. (60 lat), a także na utrzymujący się nieprzerwanie od czasu wydania poprzedniej decyzji z 2009 r. zły stan jego zdrowia uniemożliwiający mu podjęcie pracy. Powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na okoliczności zaistniałe po wydaniu prawomocnej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r. uzasadniało zatem wszczęcie przez organ postępowania w nowej sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a nie do procedowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r.

Po wyroku Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r., Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a 1 k.p.a., odmówił E. R. wszczęcia postępowania w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Prezes ZUS utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy podnosząc, iż z treści z art. 61a 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest m. in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 977/15). W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. zaś wskazano, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości decyzji (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 557/22 i z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2093/13).

Prezes ZUS podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 2008 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, iż E. R. jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] listopada 2002 r. i stwierdziła brak podstaw do uznania co najmniej częściowej niezdolności do pracy przed dniem [...] listopada 2002 r. Następnie orzeczeniem z dnia [...] lipca 2014 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wymieniony nadal jest całkowicie niezdolny do pracy, a całkowita niezdolność jest trwała. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony dołączył kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczącego stanu zdrowia wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, opinią z dnia [...] czerwca 2016 r. główny lekarz orzecznik Oddziału ZUS w L. stwierdził, że ww. zaświadczenie lekarskie nie ma wpływu na ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2014 r.

Z akt sprawy także wynika, że na dzień orzeczenia niezdolności do pracy E. R. miał 47 lat życia i udokumentował 14 lat, 9 miesięcy i 4 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy 3 lata i 24 dni okresów składkowych. Powodem odmowy przyznania wymienionemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku był brak szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez zainteresowanego prawa do świadczenia w trybie zwykłym. W okresach: od [...] października 1989 r. do [...] października 1998 r., od [...] grudnia 1998 r. do [...] listopada 1999 r., od [...] grudnia 1999 r. do [...] października 2001 r. i od [...] listopada 2001 r. do [...] listopada 2002 r. E. R. nie wykonywał pracy lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Okoliczności zaistniałe po wydaniu prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., tj. wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2014 r., trwająca nieprzerwanie od dnia [...] listopada 2002 r. całkowita niezdolność do pracy, obecny wiek strony (60 lat) oraz trudna sytuacja materialna, nie stanowią podstaw do wydania kolejnej decyzji w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy. W sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku dla E. R. ostateczne rozstrzygnięcie już zapadło. Ponadto nie przedłożono żadnych nowych dowodów i nie wskazano nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę stanowiska zajętego w jego sprawie. Żądanie zaś wydania decyzji w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 1 pkt 3 k.p.a., skutkuje odmową wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3086/14).

Postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez E. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik strony w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zw. z art. 83a ust.1 i 83 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez odmowę ponownego ustalenia prawa E.R. do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, w sytuacji gdy skarżący spełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu ww. świadczenia oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 i art. 149 k.p.a., poprzez uznanie, iż wniosek inicjujący postępowanie przed Prezesem ZUS był wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r., w sytuacji gdy ten wniosek był nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/15 jednoznacznie wskazał, iż wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. zainicjował nowe postępowanie w zakresie przyznania wnioskodawcy E. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż wskazano w nim nowe okoliczności powstałe od czasu wydania decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r. Dlatego też należy rozpoznać ten wniosek w trybie zwyczajnym jako nową sprawę. Po złożeniu przez stronę tego wniosku wnioskodawca był badany na okoliczność ustalenia stopnia niezdolności do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2014 r. lekarz orzecznik ZUS (nr akt [...]) ustalił, iż wnioskodawca jest trwale całkowicie niezdolny do pracy. Całkowita niezdolność do pracy występowała u wnioskodawcy stale od 2009 r. (tj. od decyzji obowiązującej), a więc wnioskodawca nie miał żadnych szans uzyskać zatrudnienia (i uzyskać przez to odpowiedniego okresu składkowego do przyznania renty), gdyż żaden z lekarzy nie dopuściłby go do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Zatem w okresie 2009 r. - 2016 r. wnioskodawca bez swojej winy (stan zdrowia był tak zły) nie mógł w żaden sposób zmienić swojej sytuacji, w szczególności w zakresie zawodowym i w konsekwencji socjalnym. Organ rentowy, rozpoznający obecny wniosek, powinien mieć na względzie fakt, iż obecnie wnioskodawca jest osobą w podeszłym wieku (61 lat), co powoduje, iż jego sytuacja jest znacznie mniej korzystna w porównaniu do osób młodszych, także w porównaniu do sytuacji w jakiej się znajdował w 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd oceniając skargę wg. powyższych kryteriów stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/15 ocenił charakter wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzając, iż "Powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na okoliczności zaistniałe po wydaniu prawomocnej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r. uzasadniało zatem wszczęcie przez organ postępowania w nowej sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a nie do procedowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r.". Sąd posłużył się pojęciem "uzasadniało zatem wszczęcie (...) postępowania w nowej sprawie", a zatem przesądził o konieczności merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, w którym strona powołała się na okoliczności niebędące wcześniej przedmiotem oceny organu wydającego decyzję w sprawie.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, należy np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12 - publik. LEX nr 1216728).

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ takowej analizy wniosku dokonał. Ocenił bowiem, czy okoliczności powołane przez stronę, a które z oczywistych powodów nie podlegały ocenie w roku 2009 r., stawiają sytuację prawną wnioskodawcy w nowym świetle, w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2009 r. Nie można zatem przyjąć, iż Prezes ZUS zbadał wniosek wyłącznie pod kątem wymogów formalnych, a te w sposób oczywisty wskazywała na niedopuszczalność wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku Sądu z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/15, jak też fakt powoływania się przez stronę w swym wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. na okoliczności powstałe po 2009 r., nie można podzielić poglądu organu, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 782/09 wystąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, bowiem strona powołuje nowe okoliczności i dowody w sprawie, które powinny zostać ocenione w kontekście przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W ocenie Sądu, należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ będzie zatem obowiązany uznać, iż wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczyna postępowanie, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 u.p.s.a.