Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1732/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2017 r.) J. G. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że służbę w organach bezpieczeństwa państwa pełniła bardzo krótko, tj. od [...] czerwca 1989 r. do [...] lipca 1990 r. na stanowisku [...] Grupy Paszportów Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K., a [...] sierpnia 1990 r. została przeniesiona do służby w Policji. Realizując zadania służbowe na stanowiskach wykonawczych pionu prewencji i pionu kryminalnego, skarżąca niejednokrotnie podejmowała interwencje względem osób stwarzających zagrożenie dla obywateli; jej życie i zdrowie było także zagrożone. Zarówno przed, jak i po 12 września 1989 r. swoje zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą mianowania na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, podwyżki dodatków służbowych, pozytywne oceny służby, nagrody pieniężne oraz podziękowania za ponad 20-letnią służbę. W 2001 r. postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi stanowiącym nagrodę dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] sierpnia 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako korzystniejsze świadczenie.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] czerwca 1989 r. do [...] stycznia 1990 r., czyli przez 8 miesięcy. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 22 lata i 3 miesiące.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] listopada 2017 r. znak [...] wskazał, iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżąca wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych jej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ponadto przesłanki te są nieostre, co umożliwia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne. Organ przywołał leksykalne definicje pojęć: "krótkotrwałość" i "rzetelność".

Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Natomiast postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest też postawa funkcjonariusza poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie Ministra, szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wtedy można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

"Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez ww. oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.", organ wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Reasumując, Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżąca podniosła, że w całości spełnia ustawowe kryteria, gdyż z zebranych materiałów w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika, iż służbę w Grupie Paszportów pełniła krótko i po wyborach parlamentarnych w czerwcu 1989 r., a więc już w wolnej Polsce. Służyła dla dobra obywateli, także poza godzinami pracy, aby oczekujący w bardzo dużych kolejkach na paszporty mogli je otrzymać w jak najkrótszym czasie.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie powtórzył rozważania teoretyczne odnośnie wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. W ten sposób przyznano organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odesłano do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

W kontekście realiów niniejszej sprawy, Minister uznał, że pełniona przez skarżącą służba na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 8 miesięcy, co stanowi około 3% ogółu jej służby, spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Nie kwestionując rzetelnej realizacji zadań i obowiązków podczas służby w Policji po 12 września 1989 r., organ stwierdził, iż przebieg służby skarżącej nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W zasobach archiwalnych brak jest bowiem dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Natomiast wyróżnienie w postaci Brązowego Krzyża Zasługi nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż służba skarżącej charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister podkreślił też, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Dlatego nie można uznać za wyjątkowe otrzymywanie przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby nagród z tego tytułu. Zdaniem organu, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, które w czasie swojej służby położyły dla Państwa nacechowane ofiarnością i poświęceniem zasługi.

Minister zaakcentował sam fakt pełnienia przez skarżącą służby w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powołał się także na zawarte w opinii służbowej z [...] stycznia 1990 r. stwierdzenie, iż "[...]".

Powyższa decyzja Ministra z [...] lipca 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] grudnia 2018 r.; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu wykazania okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie; zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c i art. 22a tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odznaczenie "Brązowy Krzyż Zasługi" zostało jej przyznane za wyjątkowość dokonań wykraczających poza zakres

jej obowiązków służbowych. Skarżąca otrzymała je jako jedyna z całej dużej jednostki Policji za wzorowe, indywidualne, wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia, dodatkowe obowiązki służbowe, programy profilaktyczne, na których wzorowały się inne jednostki, a także za bardzo dużą własną inicjatywę, co wyróżniało ją się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister nie uwzględnił, iż skarżąca prowadziła dodatkowe zadania związane z profilaktyką nieletnich, zapobiegania przed uzależnieniami od alkoholu, narkotyków oraz przemocą. W tym aspekcie wskazała na program "Bezpieczeństwo Naszych Dzieci Nie Zna Granic", za który otrzymała podziękowania od dyrektorów różnych placówek edukacyjnych i wychowawczych m.in. Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w B., Dyrektora MSSE w Częstochowie, Kierownika Internatu Zespołu Szkół w Z., Dyrektora Zespołu Szkół w Złotym P.. Ponadto organ pominął orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w K. kwalifikujące skarżącą do trzeciej grupy inwalidztwa w związku ze służbą, co jednoznacznie oznacza, iż skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono skarżącą i organ pismami Sądu z 20 stycznia 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Otóż wymogi, jakim powinna odpowiadać tego rodzaju decyzja są dalej idące niż ma to miejsce w przypadku decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Sąd w składzie tu orzekającym podziela ocenę organu odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zdaniem Sądu, okres 8 miesięcy, stanowiący około 3 % ponad 22-letniej służby skarżącej - zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym - należy zakwalifikować jako krótkotrwały.

Natomiast nie zastało w sposób klarowny wyrażone przez Ministra stanowisko w kwestii rzetelności służby skarżącej po 12 września 1989 r. Wprawdzie organ nie podważył opinii Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. co do rzetelności, jednak zaakcentował brak dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

W tym miejscu podkreślić należy, iż narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (poprzez użycie zwrotu "w szczególności"). Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oznacza, iż jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż ratio legis było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Nadto, wskazując z jednej strony, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, a z drugiej strony odmawiając odznaczeniu skarżącej w postaci Brązowego Krzyża Zasługi przymiotu szczególnego wyróżnienia, Minister nie sprecyzował jakie to konkretnie osiągnięcia postrzega jako "wybitne".

Dostrzec też wypada, iż przytoczony przez organ fragment opinii służbowej skarżącej o jej poziomie politycznym "adekwatnym do obecnej sytuacji społeczno-politycznej w kraju", świadczyć może wyłącznie na korzyść skarżącej, jeżeli zważy się fakt, iż przedmiotowa opinia została sporządzona [...] stycznia 1990 r., a więc w okresie głębokich przemian politycznych w Polsce.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącej, w tym jej postawy, przyznanych jej odznaczeń, charakteru służby i warunków jej pełnienia, inwalidztwa związanego ze służbą, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej, w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącej – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie w inny sposób.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, dostrzec należy, iż skarżąca nie wskazała o jakie konkretnie dokumenty chodzi, ograniczając się do ich ogólnego określenia jako "dowody uzupełniające z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie". Uwzględniając treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a." (zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie), powyższy wniosek skarżącej – jako nieprecyzyjny - nie mógł zostać uwzględniony.

Natomiast w kwestii żądania skarżącej zobowiązania organu do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej wobec niej stosowanie przepisów art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazać należy, że przepis art. 145 § 1a p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma zaskarżona decyzja.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.