Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2301/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 i 2, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 482/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 482/17 oddalił skargę P. (...)w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2016 r. nr DZF-IV.025.9.2016.ESO w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 30 czerwca 2014 r. P. (...) w S. (dalej: skarżąca, strona lub beneficjent) realizowała w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki projekt pn. "Nowa praca lub własna firma - wsparcie zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem nauczycieli z podregionu s.".

Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL) przeprowadziła kontrolę w skarżącej i dokonała weryfikacji dokumentacji dotyczącej zatrudnienia A. P. w projektach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) oraz w działalności pozaprojektowej. W trakcie kontroli ustalono, że A. P. przyznano dodatki projektowe niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których strona była zobowiązana na mocy § 3 ust. 4 ww. umowy o dofinansowanie.

Wojewódzki Urząd Pracy w Białymstoku wezwał beneficjenta do dobrowolnego zwrotu kwoty nieprawidłowości w wysokości 12.960,01 zł wraz z odsetkami.

Wobec bezskutecznego upływu terminu zwrotu środków, Marszałek Województwa Podlaskiego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia stronie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W toku postępowania strona zwróciła się m.in. z wnioskiem o przesłuchanie w charakterze świadka A. N. P. oraz W.B. na okoliczność prawidłowości wykorzystania dofinansowania udzielonego w ramach projektu. Niestety osób tych nie udało się przesłuchać, gdyż W. B. przebywała na urlopie macierzyńskim i zawiadomiła organ, iż jej stawiennictwo jest bardzo utrudnione, natomiast A. N.P. przebywała na zwolnieniu lekarskim do 11 października 2016 r., co także uniemożliwiło jej stawienie się na wezwanie Marszałka. Strona wycofała wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka A. N. P. oraz W.B..

Marszałek Województwa Podlaskiego decyzją z 22 września 2016 r. Marszałek zobowiązał skarżącą do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu nr POKL.08.01.02-20-044/14 wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie 12.960,01 zł wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek odwołania beneficjenta Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. nr DZF-IV.025.9.2016.ESO, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że beneficjent realizował projekt w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. Zaangażowana w projekt została m.in. A.P.zatrudniona w P (...)w S. na pełen etat na podstawie wielokrotnie zmienianej umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. W ramach projektu A. P. oddelegowana była do wykonywania następujących obowiązków: 1) koordynatora projektu w wymiarze 80 godzin miesięcznie z wynagrodzeniem w kwocie 2.600,00 zł w okresie od 22 lipca 2014 r. do 31 lipca 2014 r. (do czasu wyłonienia kadry zarządzającej projektu); 2) specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu (na podstawie oddelegowania z dnia 22 września 2014 r. a następnie aneksu do umowy o pracę z dnia 30 września 2014 r.) w wymiarze 20 godzin miesięcznie z wynagrodzeniem w kwocie 1.080,00 zł w okresie od 22 września 2014 r. do 30 września 2015 r. Za pełnienie w ramach umowy o pracę dodatkowych obowiązków w projekcie (specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu) A. P. przyznano i wypłacano dodatek projektowy do wynagrodzenia w wysokości 1.080,00 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Łącznie strona wypłaciła A. P. dodatek w kwocie 12.960,01 zł. W okresie realizacji projektu A. P.była już zaangażowana w realizację innych projektów realizowanych przez skarżącą, tj.: 1) POKL.09.06.03-20-002/12 na stanowisku specjalisty ds. rozliczeń finansowych i WNP na okres od 9 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 9 lipca 2013 r.) - w ramach umowy o pracę A. P. przyznano dodatek projektowy brutto w kwocie 1.300,00 zł, 2) POKL.09.04.00-20-154/12 na okres od 1 października 2013 r. do 31 marca 2015 r. (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 24września 2013 r. - w dokumentacji brakuje informacji, jakie stanowisko zajmowała w tym projekcie) - w ramach umowy o pracę A. P. przyznano dodatek projektowy brutto w kwocie 900,00 zł.

Zdaniem organu II instancji w sprawie doszło do naruszenia pkt 7 podrozdziału 4.5.1 Wytycznych, gdyż A. P.. w projekcie przyznano dodatek projektowy pomimo tego, że w tym samym czasie przyznano jej już wcześniej dodatki w innych projektach PO KL, które były wypłacane w okresie realizacji projektu POKL.08.01.02-20-044/14. Zgodnie bowiem ze wskazanym zapisem Wytycznych w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek. Tym samym wydatki dotyczące przyznania dodatku projektowego A.P. w wysokości 12.960,01 zł uznać należy za niekwalifikowalne, a więc podlegające zwrotowi.

Organ odwoławczy wskazał, że zaangażowanie A. P. w projekcie jako specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu wykonującego zadania, za które przysługiwał jej dodatek do wynagrodzenia, oznaczało realizację projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z założeniami wniosku o dofinansowanie specjalista ds. rekrutacji i monitoringu miał być zaangażowany na podstawie umowy zlecenie, tymczasem w projekcie faktycznie został przyznany dodatek zadaniowy. Minister uważa przy tym, iż działania beneficjenta świadczą o chęci zatrudnienia konkretnego pracownika (A. P.) do wszystkich wymienionych projektów. Gdyby bowiem w zakresie sposobu zatrudnienia personelu projektu projekt realizowany był zgodnie z początkowymi założeniami, brak byłoby formalnych możliwości do zatrudnienia/zaangażowania jednej osoby w ramach wielu projektów. Przyznanie wielu dodatków zadaniowych (których nie obejmują obostrzenia m.in. dotyczące limitu 240 godzin) spowodowało, że A. P. została zatrudniona w wielu projektach w jednym okresie i w tym samym czasie zatrudniona była również w wymiarze 1 etatu w P(...)w S.. Nadto zmiana sposobu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach nie wiązała się ze zmianą zakresu obowiązków (zmniejszenie zakresu obowiązków lub podzielenie obowiązków na większą liczbę pracowników w ramach tego samego wynagrodzenia). Skarżąca naruszyła więc dodatkowo § 3 ust.1 umowy o dofinansowanie, który zobowiązywał beneficjenta do realizacji projektu na podstawie wniosku.

Organ II instancji podał, że z wniosku o dofinansowanie wynika, iż zarówno koordynator projektu, jak i specjalista ds. rekrutacji i monitoringu, których obowiązki wykonywała A. P., uwzględnieni byli w kosztach bezpośrednich w zadaniu Zarządzanie projektem i w ramach tych kosztów byli rozliczani. W konsekwencji przy rozliczaniu kosztów związanych z zaangażowaniem A. P. do projektu obowiązywały procedury opisane w podrozdziale 4.5.1 pkt 7 Wytycznych.

Organ II instancji podniósł, że kwotę wydatków uznanych w ramach projektu za niekwalifikowalne należy uznać też za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm. dalej: rozporządzenie nr 1083/2006).

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych. W całym okresie realizacji projektu obowiązywały Wytyczne w wersji z 2 kwietnia 2014 r., zaś strona zarzuca organowi powołanie się na nieobowiązujące Wytyczne w wersji z 15 grudnia 2011 r. Istotnie na pierwszej stronie decyzji opisując kontrolę przeprowadzoną u beneficjenta przez IZ PO KL Minister wskazał na Wytyczne w wersji z 15 grudnia 2011 r., a w dalszej części uzasadnienia używał jedynie określenia "Wytyczne" bez podania ich wersji. Trudno jest zatem ustalić na podstawie, której wersji Wytycznych oparł się organ, jednak uchybienie to nie miało wpływu na ocenę kwalifikowalności/niekwalifikowalności wydatków na dodatek do wynagrodzenia A. P. oraz rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Punkt 7 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r., którego naruszenie zarzucono stronie, jest bowiem w swej treści identyczny, jak w Wytycznych w wersji z dnia 2 kwietnia 2014 r. Również inne zapisy Wytycznych mające znaczenie w sprawie (definicje kosztów bezpośrednich oraz personelu projektu, tj. pkt 3 i 6 podrozdziału 2.3. oraz pkt 2 i 5 podrozdziału 4.5.1.) mają takie samo brzmienie w obu ww. wersjach Wytycznych. Definicje personelu projektu różnią się jedynie wskazaniem miejsca publikacji ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w Dzienniku Ustaw. Zarzucając organowi oparcie się na niewłaściwej wersji Wytycznych skarżąca sama powołuje się na nieobowiązującą w czasie realizacji spornego projektu wersję dokumentu Zasady finansowania PO KL. Beneficjent przywołuje Zasady w wersji z 21 grudnia 2010 r., tymczasem obowiązywały go Zasady w wersjach z dnia 24 grudnia 2012 r. oraz z dnia 1 października 2014 r. Dwie późniejsze wersje Zasad nie różnią się od wersji wskazanej przez stronę w kwestiach dotyczących kosztów pośrednich, jednak zawierają zdecydowanie bardziej szczegółowe opisy kosztów bezpośrednich związanych z angażowaniem personelu oraz przykłady rozwiązań uznawanych za kwalifikowalne i niekwalifikowalne. Zapisy te są przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż strona twierdzi, iż koszty zaangażowania A. P.powinny być traktowane jako koszty pośrednie, zaś organy uważają, że jako koszty bezpośrednie.

Sąd I instancji wskazał, że nietrafne jest założenie skarżącej, iż koszty zaangażowania w realizację projektu A.P.należało rozliczyć w ramach kosztów pośrednich. W trakcie realizacji projektu beneficjent (zwłaszcza będący osoba prawną jak skarżąca) musi również "normalnie funkcjonować", czyli wykonywać swoją standardową działalność, do której realizowania został powołany czy też stworzony. Część zadań wykonywanych w ramach owego normalnego funkcjonowania przyczynia się także do realizacji projektu w ramach PO KL stanowiąc m.in. zadania związane z obsługą administracyjną projektu, ale nie są to zadania bezpośrednio z projektem związane, których typ i rodzaj został ściśle określony. W celu partycypowania w pokryciu kosztów tych działań w Zasadach finansowania PO KL pojawiła się kategoria kosztów pośrednich. Zgodnie z zapisem Zasad finansowania PO KL (w wersjach z 24 grudnia 2012 r. oraz z 1 października 2014 r.) "koszty pośrednie stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta: koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki); koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki; koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu); koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związanych z obsługą administracyjną projektu; opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie ścieków w zakresie związanym z obsługa administracyjną projektu; amortyzacja aktywów używanych na potrzeby personelu, o którym mowa w tiret 1-3; koszty usług pocztowych, telefonicznych, telegraficznych, teleksowych, internetowych, kurierskich związanych z obsługą administracyjną projektu; koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu; koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu; koszty ubezpieczeń majątkowych; koszty ochrony; koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń". Cytowany zapis Zasad nie pozostawia wątpliwości, że jako koszty pośrednie można rozliczyć jedynie koszty zadań wykonywanych w ramach normalnego funkcjonowania beneficjenta, które przyczyniają się do realizacji projektu. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy pełniąc funkcję specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu w projekcie A. P. wykonywała jedynie zadania w ramach normalnego, standardowego funkcjonowania beneficjenta, które przyczyniają się do realizacji projektu, czy też wykonywała zadania związane ściśle i wyłącznie z projektem, czyli była personelem projektu w rozumieniu pkt 6 podrozdziału 2.3. Wytycznych.

Zdaniem WSA A. P. można uznać jedynie za członka personelu projektu, którego koszty zaangażowania należało rozliczać jako koszty bezpośrednie. Zgodnie z pkt 6 podrozdziału 2.3. Wytycznych "personel projektu" to "osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu". Projekt skierowano do 40 nauczycieli zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych utratą pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, należało zatem takie osoby zrekrutować do projektu. Rekrutacja miała być przeprowadzona zgodne z opracowanym na ten cel regulaminem obejmującym dwa etapy angażowania kandydatów. Etap pierwszy obejmował złożenie formularza zgłoszeniowego, deklaracji udziału i udokumentowania spełnienia kryteriów, zaś etap drugi obejmował rozmowę kwalifikacyjną z doradcą zawodowym określającą profil i predyspozycje zawodowe kandydata. Do rekrutacji wykorzystano działania informacyjno-promocyjne, plakaty, ulotki w szkołach i ogłoszenia w radio, a także zamieszczono informację na stronach internetowych lokalnych portali i beneficjenta. Rekrutacją zajmował się, jak zresztą wskazuje sama nazwa stanowiska, "specjalista ds. rekrutacji i monitoringu", którego funkcję pełniła A. P.. Skarżąca jest publiczną uczelnią zawodową oferującą kształcenie na studiach I i II stopnia i niewątpliwie prowadzi rekrutacje kandydatów za prowadzone przez sobie kierunki, jednak rekrutacja do projektu została przeprowadzona ściśle w związku z realizacją projektu pn. "Nowa praca lub własna firma - wsparcie zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem nauczycieli z podregionu s.". Nie odbyła się więc w ramach normalnych działań rekrutacyjnych strony na oferowane przez nią studia i nie sposób uznać poniesionych na nią koszów za koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Mało tego, cytowana wyżej treść Zasad finansowania PO KL prowadzi do wniosku, że koszty żadnych działań rekrutacyjnych nie mieszczą się w zamkniętym katalogu "kosztów pośrednich projektu". A. P. stanowiła więc personel projektu, a koszty jej zaangażowania jako specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu w projekcie należało rozliczać jako koszty bezpośrednie, czyli tak jak zostały prawidłowo ujęte we wniosku o dofinansowanie. Sąd podziela więc stanowisku organów w tej kwestii.

Sąd podniósł, że przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Zgodnie z pkt 5 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy, z zastrzeżeniem pkt 6 i 7. Punkt 7 stanowi natomiast, że w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek. W czasie rozpoczęcia realizacji projektu i angażowania A. P. na stanowisku specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu beneficjent realizował już dwa inne projekty. W oba te projekty skarżąca zaangażowała A.P., która: pełniła funkcję specjalisty ds. rozliczeń finansowych i WNP, za co przyznano jej dodatek projektowy brutto do wynagrodzenia w kwocie 1.300,00 zł, zaś w drugim projekcie pełniła nieokreśloną funkcję (w dokumentacji brakuje informacji, jakie stanowisko zajmowała w tym projekcie), za co przyznano jej dodatek projektowy brutto do wynagrodzenia w kwocie 900,00 zł. A. P. otrzymywała więc w okresie realizacji projektu trzy dodatki do wynagrodzenia w ramach trzech różnych projektów realizowanych przez skarżącą, co było niezgodne z pkt 7 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych, który pozwalał na przyznanie w takiej sytuacji jedynie jednego dodatku. Tym samym organy prawidłowo uznały za koszt kwalifikowany jedynie koszt pierwszego (najwcześniejszego) pobieranego przez nią dodatku, a koszty dwóch następnych, w tym tego przyznanego w spornym projekcie, za niekwalifikowalne. Co za tym idzie skarżąca naruszyła pkt 7 podrozdziału 4.5.1 Wytycznych oraz § 3 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie. Powyższych ustaleń można było bezproblemowo dokonać na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy sprawy. Wbrew twierdzeniem skarżącej przesłuchanie w charakterze świadka A. P. i analiza całości jej akt osobowych nie miałyby wpływu na poprawność tych ustaleń. Mogłyby jedynie je potwierdzić. Zresztą beneficjent wycofał wniosek o przesłuchanie A.P. oraz W. B., po bezskutecznej próbie organu I instancji wezwania tych osób do stawiennictwa celem przesłuchania.

W ocenie WSA organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski. Z akt administracyjnych nie wynika nadto, aby stronie w jakikolwiek sposób uniemożliwiano czy też utrudniano zapoznanie się z materiałem dowodowym, zgłoszenia uwag oraz wniosków dowodowych.

Sąd wskazał, że organy nie naruszyły także rozporządzenia nr 1083/2006. Aby stwierdzić powstanie nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 spełnione muszą zostać kumulatywnie trzy przesłanki. Pierwszą przesłanką jest wystąpienie jakiegokolwiek naruszenia prawa wspólnotowego, krajowego bądź procedur, do których przestrzegania zobowiązany był beneficjent, drugą jest stan, w którym naruszenie przepisu prawa występuje na skutek działania lub zaniechania beneficjenta, zaś trzecia przesłanka ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie i było to wynikiem jej działań. Z kolei szkoda o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Wystarczy więc stwierdzenie możliwości wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie UE. Taką szkodą jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego, prawa krajowego, czy też procedur obowiązujących przy udzielaniu dofinansowania i realizacji projektu.

P(...) w S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez nieprawidłową interpretację zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 14 sierpnia 2012 r. oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 1 lipca 2013 r., bez uwzględnienia opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz od 1 października 2014 r.) Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.4.4. piet 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w związku z podrozdz. 2.1.2. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz od 1 października 2014 r.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A. N. P. stanowiła "personel projektu" w rozumieniu treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w związku z czym zdaniem składu orzekającego koszty jej wynagrodzenia mieszczą się w katalogu kosztów bezpośrednich, podczas gdy w okresie realizacji projektu: Nowa praca lub własna firma - wsparcie zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem nauczycieli z podregionu s. A.N. P. zatrudniona była u skarżącej kolejno na stanowiskach: Zastępca Kanclerza ds. administracyjnych (1.01.2013 r. - 31.08.2013.), p.o. Kanclerz (01.09.2013 r. - 31.01.2015 r.), Kanclerz (od 1.02.2015 r.), a więc na stanowiskach uprawniających do reprezentowania jednostki oraz stanowiących personel obsługowy, zatem nie stanowiła personelu projektu i tym samym nie miały do niej zastosowania zapisy podrozdz. Sekcja 1 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

3. art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie przyznanego dodatku projektowego A. N. P. jako nieuzasadnionego wydatku, a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi;

4. naruszenie rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez:

a) bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących lub mogących spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej;

b) bezpodstawne przyjęcie, że zarzucone przez organy administracji nieprawidłowości powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego bez uprzedniej oceny, czy jakakolwiek ewentualna szkoda chociażby potencjalnie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami mogłaby wystąpić

II. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisów k.p.a.

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz z pominięciem istotnej jego części, w szczególności pominięcia okoliczności zatrudnienia A. N. P. w okresie realizacji projektu pn. "Nowa praca lub własna firma- wsparcie zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem nauczycieli z podregionu s(...)" na stanowiskach: Zastępca Kanclerza ds. administracyjnych (1.01.2013 r. - 31.08.2013 r.), p.o. Kanclerz (01.09.2013 r. - 31.01.2015 r.), Kanclerz (od 1.02.2015 r.), a więc na stanowiskach uprawniających do reprezentowania jednostki oraz stanowiących personel obsługowy, zatem nie stanowiła personelu projektu i tym samym nie miały do niej zastosowania zapisy podrozdz. 4.5.1 Sekcja 1 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - okoliczność ta zostałaby wykazana pominiętym przez organy administracji i WSA w Warszawie dowodem z akt osobowych oraz zakresu obowiązków A. N. P.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia (niepopartego jakąkolwiek analizą prawną w tym zakresie), że w sprawie potencjalnie mogła wystąpić szkoda w budżecie Unii Europejskiej;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych art. 184 cyt. ustawy, rozporządzenia) nr 1083/2006.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w przyjęciu stanu faktycznego bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz z pominięciem okoliczności zatrudnienia A.P. na stanowiskach uprawniających ją do reprezentowania jednostki, stanowiących personel obsługowy, a nie personel projektu. Ponadto skarżąca zarzuca dowolność ustaleń w zakresie potencjalnego wystąpienia szkody w budżecie UE.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji zawarł również rozważania w zakresie potencjalnej szkody w budżecie UE i wykazał jaki rodzaj nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie szkodę tę mógł potencjalnie wywołać. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut.

W pkt 2 ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać należy, że normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Ich skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

W pkt 2 (in principio) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych "w tym przepisów k.p.a." Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Nie mniej jednak, wobec braku wskazania konkretnych przepisów k.p.a., mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że uchybienie to zdyskwalifikowało wniesioną w tym zakresie skargę kasacyjną.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca nie mogła skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W świetle powyższego, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 ppkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej ze względu brak prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa. I tak: w ppkt 1 nie wskazano żadnego przepisu Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W ppkt 3 skarżąca zarzuciła naruszenie art. 184 u.f.p. bez powołania jednostki redakcyjnej tego przepisu, a tymczasem składa się on z dwóch ustępów. Natomiast w ppkt 4 podnosi zarzut naruszenia rozporządzenia nr 1083/2006 bez wskazania przepisów przedmiotowego rozporządzenia, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.5.1 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, skarżąca wskazywała na ich błędną wykładnię w zakresie kwalifikowania wydatków.

W związku z tym wyjaśnić należy, iż błędna wykładnia danego przepisu oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie, wynikającej z jego treści, normy prawnej. Podnosząc zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, należy zatem wskazać, jaką jego interpretację (rozumienie) przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem kasatora - była interpretacją prawidłową. Omawiany zarzut tego warunku nie spełnia, a jego uzasadnienie wskazuje, iż stanowi on próbę zwalczenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji (ich braku w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających skarżącej wypłatę jej pracownikowi dodatku projektowego). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, stan taki stanowi niedopuszczalny zabieg, świadczący o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu.

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść zarzutu i jego uzasadnienie brak jest podstaw, aby twierdzić, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.4.4. pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w związku z podrozdz. 2.1.2. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A. P. stanowiła "personel projektu".

Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Reasumując, wobec tego, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.