Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1830/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 106 § 3, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1654/22 w sprawie ze skargi N. [...] S. i Spółka Sp. j. w L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 5 lipca 2022 r., nr DPU.SK2.5300.8.3377.2021.MS(3) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2022 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. [...] S. i Spółka spółka jawna w K. (Spółka, skarżąca) na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP, organ) z dnia 5 lipca 2022 r. nr DPU.SK2.5300.8.3370.2021.MS(3) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, po pierwsze stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, po drugie zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz N. [...] S. i Spółka spółka jawna w K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od przedmiotowego wyroku PARP złożyła skargę kasacyjną, wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub ewentualnie gdy Sąd uzna sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącej na rzecz PARP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że pismo PARP zawierające rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie środków nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty i rzetelny, podczas gdy w rozstrzygnięciu tym PARP należycie wykazał i udokumentował brak środków w przedmiotowym konkursie i w działaniu 6.2. POIR, co świadczyło o wyczerpaniu;

2) art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 oraz art. 65 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce w przypadku jedynie istnienia podpisanych umów o dofinansowanie podczas gdy akt wyboru projektu do dofinansowania jest prawnie wiążący i prowadzi do pomniejszenia dostępnej alokacji, za czym przemawia to, iż procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów o dofinansowanie z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania;

3) art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, że tylko zawarte umowy mogą decydować o wyczerpaniu alokacji, gdyż przed ich zawarciem organ ma możliwość zmiany swojej decyzji w zakresie objęcia wsparciem w razie wystąpienia okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy podczas gdy z przepisu tego wynika, że jeśli wnioskodawca spełnił warunki z art. 52 ust. 2 nie można nie zawrzeć umowy o dofinansowanie;

4) art. 66 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wyczerpanie "kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" projektów w działaniu oznacza prawnie wiążące zawarcie wszystkich umów o dofinansowanie w konkursie podczas gdy z definicji dofinansowania wynika, iż wyczerpanie powinno oznaczać wypłatę wszystkich środków na podstawie zawartych umów o dofinansowanie;

5) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że protest skarżącego powinien być rozpatrzony podczas gdy rozpatrzenie protestu narusza zasadę równego traktowania wszystkich wnioskodawców, którzy złożyli protesty;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, w szczególności, iż z pisma o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie było możliwe ustalenie czy nastąpiło wyczerpanie środków oraz że nie zapewniono dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów, które to ustalenia nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy;

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie 7) petitum skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11).

Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia WSA i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając specyfikę tegoż postępowania i zapadłego w nim rozstrzygnięcie nie jest okolicznością powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., jednak zarzut ten nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co czyni zarzut pozbawionym uzasadnionych podstaw.

Z uwagi na sposób sformułowania i komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego skład orzekający przyjął, że zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. W rozpoznawanej sprawie w zasadzie istota sporu sprowadza się do rozumienia przyjęcia "wyczerpanie środków w ramach alokacji".

Podnosząc zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, PARP zaprezentował, jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, wskazując wyczerpanie środków w ramach alokacji przewidzianej na działanie następuje już w sytuacji, w której kwotę tę osiągną projekty rekomendowane do wsparcia, chociażby umowy dotyczące tych projektów nie zostały jeszcze zawarte.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni pojęcia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" było prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten ma charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się tymi zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Z uwzględnieniem tych właśnie zasad należy oceniać ziszczenie się warunku "wiążącego rozdysponowania". Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące zadysponowanie środkami dotacji (podobnie zob. wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17 oraz wyrok z 26.01.2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, wyrok z 22.02.2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Wbrew twierdzeniom organu odmiennej wykładni zakwestionowanego przepisu nie uzasadnia odwoływanie się do uregulowań art. 46 ust. 1, art. 65 i 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, z których wynika, iż już sam wybór projektu do dofinansowania jest rozstrzygnięciem instytucji, które musi być brane pod uwagę przy stwierdzeniu wyczerpania alokacji, zaś konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniały kryteria wyboru projektów. Natomiast za przedstawionym wyżej przez NSA rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tym samym na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydania decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania. Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania – czyli innymi słowy wyborowi projektów – można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18 i powołana w jego uzasadnieniu literatura). Wynika z tego, że umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie.

To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17; wyrok NSA z 26.01.2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; wyrok NSA z 22.02.2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa wykładnia art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przewidzianą w wymienionym przepisie przesłankę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia czyni pewną. W art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej ustawodawca użył zwrotu: "wyczerpania kwoty". Słowo "wyczerpać" w języku polskim oznacza: "opróżnić coś, ogołocić z czegoś, wyeksploatować, zużyć, skończyć się, zbraknąć" (por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. PWN, W-wa 1983, t. III, s. 790). W tym kontekście za uzasadnione należy uznać stanowisko, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi skutkować rzeczywistym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z "rozdysponowaniem" (rozumianym jako przydzielenie komuś czegoś, rozdanie czegoś, rozdzielenie, rozporządzenie czymś – por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, s. 84) w ramach działania, kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Rozdysponowanie (w powyższym rozumieniu) kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania, następuje zaś w wyniku zawarcia umów, które są podstawą dofinansowania konkretnych projektów.

Skoro w rozpoznawanej sprawie kwota alokacji na Działanie według stanu na czerwiec 2022 r. obowiązującego w dniu 5 lipca 2022 r. - wynosiła [...] zł, a kwota zawartych do dnia 5 lipca 2022 r. umów w konkursie to [...] zł, stwierdzić należy, że nie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania, zatem zaskarżony wyrok jest prawidłowy.

Z tych wszystkich przyczyn, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.