Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 103/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149 par. 2 i par. 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B.-G., M.G., J.C., D. S., C.S., M.K., P. M., S. K. i B.K., U.K. i W.K., M. K.-C., P. K., A. K., G.R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: a) A.B.-G. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; b) M. G. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; c) J. C. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; d) D.S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; e) C.S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; f) M.K. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; g) P.M. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; h) M.K.-C. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; i) P.K. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; j) A.K. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; k) S.K. i B.K. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; l) U.K. i W. K. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; m) G. R. i H.R. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 103/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga wniesiona przez: B.K., S.K., M. G., C.S., A.K., G.R., H. R., J.C., U.K., W. K., P.M., M.K.-C., P. K., D.S., M. K. i A. B.-G., reprezentowanych przez adwokata M.N., na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 1, na działce nr 3/183, w obrębie A.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. (znak [...]) oraz z [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]) Prezydent Miasta Ł., działając na wniosek skarżących, będących współwłaścicielami działki nr 3/238 w obrębie A, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 1, na działce nr 3/183, w obrębie A.

Następnie decyzją z [...] września 2020 r. (znak [...]), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ I instancji odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku wznowionego postępowania jednoznacznie ustalono, że wnioskodawcom w tym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony, co oznacza, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożyli: B. K., S. K., M. G., C.S., J.S., E. K., A.K., G.R., H. R., J.C., M.S., U. K., W. K., P. M., M. K.-C., P. K., L.Ż., J. K., D.S. i M. K.wnosząc o uchylenie decyzji w celu usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ administracji.

Skarżący wywodzili swój interes prawny do bycia stroną postępowania z przysługującego im prawa współwłasności działki nr 3/238 stanowiącej drogę prywatną. Zgodnie zaś z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, obsługa komunikacyjna inwestycji została ustalona w ten sposób, że będzie odbywać się z drogi wewnętrznej - działka drogowa nr ewid. 3/238, obręb A, ul. B przez projektowane wjazdy/wyjazdy. Skarżący podnieśli, że budowa ww. wjazdów/wyjazdów może naruszać przysługujące im prawo współwłasności. Zgodnie z treścią art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Pomijając szczegółową analizę kwestii związanych z zakresem czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zwykły zarząd odwołujący się uznali, iż budowa wjazdów/zjazdów z nieruchomości objętej planowaną inwestycją będzie związana z bezpośrednią ingerencją w nieruchomość wspólną stanowiącą działkę drogową.

Powyższa ingerencja oznacza, iż inwestor przyłączając teren nieruchomości inwestycyjnej do drogi wewnętrznej, przez którą będzie odbywała się komunikacja z drogą publiczną będzie musiał dokonać ingerencji w strukturę działki drogowej, która to ingerencja będzie polegała na budowie wjazdów/wyjazdów. Wykonanie tych czynności w świetle art. 199 k.c. powinno być kwalifikowane jako rodzaj prac mieszczących się albo w granicach zwykłego zarządu albo czynności przekraczających zwykły zarząd. Niezależnie od charakteru tych czynności w rozumieniu art. 199 k.c. konieczność wykonania wjazdów/wyjazdów powoduje, iż współwłaściciele działki drogowej mają oczywisty i bezdyskusyjny interes prawny do udziału w toczącym się postępowaniu.

Skarżący wskazali, że funkcją określoną w art. 28 k.p.a. jest zapewnienie ochrony prawnej osobom, których udział w postępowaniu jest uzasadniony ryzykiem potencjalnej możliwości negatywnych ingerencji w przysługujące im prawa własności chronione zgodnie z art. 140 k.c.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją wspomnianą na wstępie utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem badania organu I instancji (po wznowieniu postępowania) było ustalenie czy przyczyna wznowienia (określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy skarżący nie posiadają interesu prawnego, co wykluczało ich udział w postępowaniu o wydanie kwestionowanej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wnioskodawcy nie wykazali, aby przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mogło wpłynąć na sferę uprawnień ich związanych z korzystaniem z nieruchomości, przede wszystkim ze względu na fakt, że planowana inwestycja nie ingeruje bezpośrednio w teren działki drogowej nr 3/238 oraz z uwagi na to, że zasada, zgodnie z którą współwłaściciele działki nr 3/238 nie byli uznawani za strony postępowania znajdowała zastosowanie w przypadku wielu innych decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla działek znajdujących się w obrębie osiedla "[...]", w tym przypadku decyzji wydawanych na rzecz skarżących.

Następnie Kolegium podniosło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości.

Organ podkreślił przy tym, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, tudzież jest źródłem ograniczeń jego praw w związku z realizacją danego zamierzenia inwestycyjnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Kolegium, źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być, w przypadkach szczególnych, również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. Jednakże przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy wyposażenia sąsiada inwestora w indywidualny interes prawny.

W związku z tym, nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że bezpośrednie sąsiedztwo skutkuje niejako automatycznie uznaniem właściciela sąsiadującej nieruchomości za stronę danego postępowania administracyjnego. Podstawowe znaczenie w tej kwestii będzie miał rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz zakres jej oddziaływania, a także, jak w tym przypadku, sposób użytkowania (przeznaczenie) nieruchomości sąsiedniej.

W ocenie Kolegium w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr 3/183 wnioskodawcy nie sprecyzowali, jakie przepisy prawa zostały naruszone poprzez wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Powołując się na art. 140 k.c. nie wskazali, w jaki sposób ww. decyzja o warunkach zabudowy może wywrzeć negatywny wpływ na ich uprawnienia jako współwłaścicieli działki drogowej nr 3/238. Wskazanie okoliczności dotyczących przyszłej realizacji zjazdu na drogę wewnętrzną oraz związanej z tym zgody właścicieli tej drogi, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na wykorzystania ich nieruchomości na cele związane z realizacją zabudowy na działce sąsiedniej pozostają bowiem bez związku z możliwością ustalenia warunków zabudowy. Dotyczyć mogą natomiast kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w którym inwestor musi wykazać się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Ustalenie warunków zabudowy jest jedynie wstępnym etapem realizacji inwestycji. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wynika to wprost z treści art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.).

Kolegium stwierdziło zatem, że wskazanie przepisu art. 140 k.c. w sytuacji, gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z powołanego przepisu prawa cywilnego, nie daje wnioskodawcom przymiotu strony w tym postępowaniu.

Przymiotu takiego nie można też wyprowadzić z powołanego w odwołaniu art. 199 k.c. Na etapie bowiem ustalenia warunków zabudowy nie dochodzi do rozporządzenia żadną rzeczą, w tym rzeczą wspólną.

Zdaniem Kolegium, również twierdzenie wnioskodawców, że zabudowa działki nr 3/183 dwoma domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej będzie oddziaływała na ich działkę pełniącą funkcję drogi wewnętrznej i powodowała uciążliwości oraz przyczyni się do znacznego zwiększenia ruchu samochodów - nie zostało niczym poparte. Z całą pewnością okolicznością świadczącą o interesie prawnym odwołujących się nie jest domniemywane zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, zwiększenia immisji czy też względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazać bowiem należy, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania. Należy mieć również na uwadze, że o tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie podmiotu zainteresowanego, ale fundamentalna, wiodąca dla sprawy okoliczność, czy w systemie prawa powszechnie obowiązującego istnieje przepis prawa materialnego pozwalający wyinterpretować z jego treści interes danej osoby jako interes prawny.

Kolegium wyraziło również zdanie, że nie bez znaczenia dla oceny tego stanu rzeczy pozostaje w tej sprawie wskazana w uzasadnieniu decyzji okoliczność, że organ I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy dla innych działek na terenie osiedla "[...]" przyjął zasadę, według której współwłaściciele działki drogowej 3/183 nie uczestniczyli w tych postępowaniach w charakterze strony, w sytuacji gdy ten przymiot miałby wynikać jedynie ze współwłasności tej działki. Jak wynika z ustaleń Kolegium dokonanych na podstawie informacji pochodzących od organu I instancji (pismo z 10 grudnia 2020 r.) lista spraw, w których owa zasada znajdowała zastosowanie obejmuje kilkadziesiąt postępowań, zakończonych wydaniem decyzji w latach 2004-2019. Dokonane w tym piśmie zestawienie decyzji obejmuje zarówno decyzje dla inwestycji planowanych na nieruchomościach przylegających do działki drogowej nr 3/238 obręb A, ul. B, przy której znajduje się działka 3/183, obręb A (B 1) stanowiąca przedmiot postępowania odwoławczego, jak też decyzje przy pozostałych działkach drogowych stanowiących teren wspólny osiedla zabudowy mieszkaniowej "[...]", na który składa się pięć działek:- działka drogowa nr 3/238 obręb A, ul. B; działka drogowa nr 3/239 obręb A, ul. C; działka drogowa nr 3/241 obręb A, ul. D; działka drogowa nr 3/240 obręb A, ul. E; niezabudowana działka o użytku Bp nr 3/237, przy ul. F 21. Właściciele działek na osiedlu są współwłaścicielami wszystkich działek stanowiących teren wspólny, niezależnie od tego czy ich indywidualna nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym przylega do danej działki. A zatem należy zgodzić się z organem I instancji, że ustalenie kręgu stron w tej jednej sprawie, w sposób odmienny od dotychczasowego, stanowiłoby naruszenie zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz, bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 grudnia 2020 r. złożyli: B. K., S. K., M.G., C.S., A. K., G. R., H. R., J.C., U. K., W. K., P. M., M. K.-C., P. K., D.S., M.K. i A. B.-G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucili decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, na skutek przyjęcia, iż skarżącym nie przysługiwał w sprawie interes prawny;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. pomimo uchybienia przez ten organ obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieuprawnionego przyjęcia przez organ, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 342 k.c., art. 199 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Skarżący wskazali na wadliwość oceny organów obu instancji w zakresie oceny istnienia interesu prawnego skarżących uzasadniającego ich udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący wywodzili swój interes prawny z faktu współwłasności nieruchomości drogowej, za pośrednictwem której zapewnioną ma zostać komunikacja nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy z drogą publiczną i w tym zakresie wskazali na normy ochronne regulowane przepisami prawa cywilnego tj. art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 342 k.c., art. 199 k.c.

Ponadto skarżący, jako właściciele nieruchomości sąsiednich do nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji zlokalizowanych w ramach zamkniętego osiedla domów o charakterze rezydencjonalnym, jako źródło swojego interesu prawnego wskazywali naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżących zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji tych naruszeń zarówno oba organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, w konsekwencji w sposób nienależyty i niedostateczny zbadały okoliczności sprawy, w tym w szczególności nie dokonały należytej oceny argumentacji skarżących w zakresie okoliczności faktycznych i podstaw prawnych uzasadniających ich interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę niedostatki postępowania dowodowego przeprowadzonego w przez organ I instancji, motywy orzeczenia organu odwoławczego wobec braku samodzielnego postępowania dowodowego w sprawie, sprowadzają się siłą rzeczy do powielenia argumentacji uzasadnienia decyzji organu I instancji. Niedostatki postępowania w powyższym zakresie są szczególnie widoczne w ocenie zasadniczego dla sprawy zagadnienia, którym było ustalenie wpływu, jaki planowana inwestycja może wywrzeć w zakresie zaplanowanych przez inwestora wjazdów i wyjazdów na nieruchomość objętą prawem współwłasności skarżących. Okoliczność ta nie została w żadnym zakresie zbadana i oceniona przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżących ze znajdujących się w aktach postępowania wznowieniowego dokumentów, w tym w szczególności wprost z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż planowana inwestycja bezpośrednio ingeruje w nieruchomość, której współwłaścicielami są skarżący. Ingerencja ta nastąpi poprzez przewidziany (zaprojektowany) w ramach w/w nieruchomości system wjazdów i wyjazdów do nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Organ II instancji, mimo ustawowego obowiązku nie dokonał w zakresie owej ingerencji jakichkolwiek samodzielnych ustaleń przechodząc do porządku dziennego nad tą niezgodną z rzeczywistością tezą orzeczenia organu I instancji, zaprzeczoną przez skarżących w odwołaniu. W ocenie skarżących fakt owej ingerencji znajduje potwierdzenie w treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r., które zapadło w wyniku wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany, która to decyzja wydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy objętej niniejszym postępowaniem wznowieniowym. Uchylając w/w postanowienie Wojewody [...] GINB konstatuje następująco: "W ocenie GINB brak interesu prawnego tych skarżących, którzy wykazali tytuł prawny do działki nr ew. 3/238 nie jest w przedmiotowej sprawie oczywisty. Należy zauważyć, że działka nr ew. 3/238 (ul. B), której współwłaścicielami są skarżący, graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. 3/183. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana jest (zgodnie z oddzielnym opracowaniem) lokalizacja zjazdu z ww. działki drogowej o nr ew. 3/238 na działkę inwestycyjną (zob. Projekt budowlany - rys. nr PZT- str. 43.), a więc będzie odbywał się przez nią dojazd do spornej inwestycji". Skarżący załączyli do niniejszej skargi kopię przywołanego wyżej postanowienia GINB.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli również, że organ odwoławczy pominął całkowicie także ich argumentację wskazującą na uzasadnienie ich interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu w kontekście art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący, załączając do akt postępowania wznowieniowego dokument ekspertyzy przedstawili dowód w sprawie wskazujący na liczne błędy zawarte w dokumencie analizy urbanistycznej sporządzonej na użytek postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wykazali, że błędy popełnione przez organ na etapie sporządzania analizy urbanistycznej skutkowały wadliwością wydanej decyzji o warunkach zabudowy, co bezpośrednio narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości sąsiednich zlokalizowanych w ramach zamkniętego osiedla, w ramach którego ma zostać zbudowany budynek mieszkalny burzący istniejący ład architektoniczny. Podkreślili ponadto, że pozbawienie ich udziału w toczącym się postępowaniu w sposób oczywisty naruszyło ich prawa chronione zasadą dobrego sąsiedztwa. Organy obu instancji nie odniosły się w żadnym zakresie do powyższych argumentów strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło jej zarzutów i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 27 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 21 lipca 2021 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji zostały wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. Komentarz do art. 145 k.p.a., SPA T. 9, red. R. Hauser 2017, wyd. 3, Legalis).

Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia - przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołali się treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako współwłaściciele nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji powinni być stroną postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Postępowanie po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie badaniu podlega to, czy podanie oparte zostało na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., jak również, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywne ustalenie w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Przy czym w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co jest istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej. Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłana wznowienia i postępowanie zostało słusznie wznowione.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (zob. wyroki NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1667/16; z 12 czerwca 2013 r., II OSK 411/12). Czym innym jest interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GZ 59/19).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wyżej wymienionych wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14).

Trafnie w tym względzie argumentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r., II OSK 2661/16 wskazując, że "Wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, lecz powinien ocenić całokształt tych okoliczności w świetle art. 140 w zw. z art. 144 k.c. (art. 233 k.c). Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie dopuszczalne, to właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (por. wyr. NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 110/16)."

Dalej zauważyć zatem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego - po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz spełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powoływanej ustawy. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności, o których mowa wyżej dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi, czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku 17 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z 13 stycznia 2016 r., II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z 4 października 2017 r., II SA/Kr 230/17 oraz z 11 lutego 2014 r., II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r., II OSK 1625/09, z 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz 63 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem wskazać także należy, iż analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) wolą ustawodawcy, jednym warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc, jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Trudno bronić poglądu, iż organ nie jest uprawniony do badania tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego terenu (drogi wewnętrznej) lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy a zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1162/18). Oczywiście nie chodzi o sprawdzenie dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę, lecz analizę okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Jeżeli więc planowana inwestycja ma doprowadzić do znaczącej zmiany zagospodarowania i zabudowy nieruchomości władnącej, to dotychczasowa służebność drogowa może okazać się niewystarczająca w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek rzetelnego zbadania, czy dla terenu planowanej inwestycji ustanowiona została odpowiednia służebność drogowa. Jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia, co powinno być ocenione przy uwzględnieniu planowanej zabudowy (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2850/12, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3301/19).

Z powyższego wynika wniosek następujący: skoro inwestor w celu uzyskania warunków zabudowy musi uprzednio wykazać, że ma możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowaną lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej to właściciel działki, przez którą planuje się komunikację z drogi publicznej na działkę inwestora ma interes prawny uprawniający go do przyznania statusu strony w tym postępowaniu o warunki zabudowy.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba jasno wyrazić, że przez działkę drogową nr 3/238 (obecnie stanowiącą współwłasność w szczególności skarżących) służyć będzie każdorazowemu właścicielowi dz. 3/183 roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej (ulicy Wycieczkowej). Jak najbardziej aktualny pozostaje w tym kontekście (powołany przez Kolegium) pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2018r., IV SA/Po 682/18, według którego właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona tylko w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Sąd przychyla się również do stwierdzenia zawartego w treści skargi, że obowiązkiem organu administracji było staranne zbadanie istnienia przesłanek uzasadniających tezę skarżących, a następnie merytoryczne uzasadnienie decyzji odmawiającej przyznania tego uprawnienia skarżącym. W niniejszej sprawie organ orzekający w sprawie tego nie uczynił. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 3 września 2020 r. ograniczył się do ogólnikowego sformułowania: "wnioskodawcom zależy na określonym rozstrzygnięciu ich wniosku w ramach wznowionego postępowania, jednakże nie mogą poprzeć swojego stanowiska konkretnym przepisem prawa materialnego. Interes faktyczny, którym się legitymują nie może być podstawą do uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym". Organ odwoławczy orzekający w sprawie ograniczył się natomiast, co do zasady do powtórzenia tak sformułowanej oceny organu I instancji.

Odnosząc powyższych uwag w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wskazali na konkretne normy prawa materialnego, które w ich ocenie są źródłem ich interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu w charakterze strony. Obowiązkiem organu administracji było staranne zbadanie istnienia przesłanek uzasadniających tezę skarżących, zaś weryfikacja istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej powinna być dokonywana indywidualnie, na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu , nie zasługuje na akceptację stanowisko organów obu instancji, które uznały, iż zasada zgodnie z którą współwłaściciele działki nr 3/238 stanowiącej drogę wewnętrzną nie byli wcześniej uznawani za strony postępowania znajdowała zastosowanie w wielu innych decyzjach o warunkach zabudowy wydawanych dla działek znajdujących się w obrębie osiedla "[...]".

Po pierwsze: z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2021 r., II GSK 740/18). Z pewnością zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, co niestety miało miejsce w niniejszym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku i podejmą rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadnią zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do uregulowań zawartych w art. 153 ustawy p.p.s.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc