Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 7; art. 8; art. art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 127; art. 136; art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a; 64e; art. 151a § 2.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2022 r., [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ II instancji") z [...] stycznia 2022 r., [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., [...] orzekającą w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - budowa chlewni tuczu o obsadzie maksymalnej 218,4 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] (dalej: "przedsięwzięcie").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z 26 listopada 2019 r. T. M. zwrócił się do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Wskazaną wyżej decyzją, Wójt odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji, Wójt opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "raport środowiskowy") nie spełnia wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej: "ustawa środowiskowa"), gdyż nie zawiera opisu trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie, tj. wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem inwestorskim, tylko różniącym się sposobem chowu trzody chlewnej. Ponadto Organ I instancji powołał się na liczne sprzeciwy lokalnej społeczności. Zarówno strony, jak i społeczeństwo są przeciwne lokalizacji inwestycji na terenie wsi [...], gdyż będzie się ona wiązać z hałasami, odorami, pyleniem, co wpłynie niewątpliwie na stan zdrowia ludzkiego, a także na ogólne pogorszenie komfortu życia. Potencjalne skutki oddziaływań są trudne do szczegółowej oceny, a inwestor przedstawił zaledwie skalę oddziaływań dwóch substancji odorotwórczych, gdy tymczasem inwestycja będzie źródłem kilkuset takich substancji. Wójt zauważył, że nie poddano ich żadnej analizie, co uniemożliwia jednoznaczne wykluczenie negatywnych oddziaływań inwestycji na otoczenie. Dlatego organ, dokonując ogólnej oceny wpływu przedsięwzięcia na stan zdrowia i życia ludzkiego, nie ograniczył się tylko do zbadania dopuszczalnych norm prawnych, ale wziął pod uwagę możliwość każdego typu oddziaływania inwestycji na miejsca położone po sąsiedzku. Brak przedstawienia w raporcie metod ograniczających ww. uciążliwości (odorowe czy hałasowe) postrzegane jest jako dążenie do osiągnięcia wysokich zysków inwestora kosztem warunków życia lokalnej społeczności, co jest zdaniem Wójta sprzeczne zarówno z zasadą zrównoważonego rozwoju, jak i z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Organ I instancji podniósł również, że obawy mieszkańców dotyczyły także obniżenia jakości ich życia, spadku wartości okolicznych nieruchomości, zmiany charakteru rolniczego wsi, negatywnego wpływu na środowisko gruntowo - wodne i płynącą w pobliżu rzekę [...]. Ponadto, treść raportu środowiskowego budzi wątpliwości organu, gdyż zdaniem Wójta zapisy zostały skopiowane z innych raportów, a w opisach, zapewnieniach i obliczeniach autora mogłyby zostać przyjęte błędne parametry, wartości odniesienia, dane wyjściowe. Organ I instancji nie dopatrzył się, aby w części tekstowej i graficznej ujęto oddziaływanie wynikające z pracy agregatu prądotwórczego - mimo, iż ma być on częścią wyposażenia inwestycji. Poza powyższymi argumentami Wójt powołał się również na fakt, że w przygotowaniu przez polski rząd znajduje się ustawa o minimalnej odległości usytuowania budynków inwentarskich i hodowli zwierząt od zabudowań mieszkalnych - według planowanej regulacji odległość ta będzie wynosić najmniej 218 m. W niniejszej sprawie odległość ta wynosi 80 m, co w ocenie Organu I instancji oznacza, iż ustawodawca rozumie inaczej niż inwestor konieczność ochrony osób przed oddziaływaniami tego rodzaju inwestycji. Zdaniem Wójta brak wdrożenia ustawy nie sprawia, że nie obowiązuje konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju; przeciwnie - norma konstytucyjna ma prymat nad brakiem szczegółowych rozwiązań. Końcowo, Wójt wyjaśnił, że brał pod uwagę dyrektywy Ministerstwa Środowiska zawarte w dokumentacje pn. "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" wydany w 2016 r. który zawiera zapisy określające metody i techniki mające na celu zapobieganie i ograniczanie emisji odorów z prowadzonych działalności, w tym z przedmiotowej działalności, polegającej na chowie trzody chlewnej, a także głosy i apele Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji pozarządowych, które dostrzegają pilną potrzebę podjęcia niezbędnych działań na rzecz intensyfikacji poziomu ochrony przed uciążliwościami zapachowymi. Wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskowanej inwestycji byłoby więc sprzeczne z zasadą przezorności wynikającą z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973; dalej: "p.o.ś.").

Na skutek wniesionego odwołania T. M. SKO decyzją z [...] stycznia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta z [...] listopada 2021 r. i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności SKO podniosło, że Wójt mając na uwadze wskazany zasięg potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie - ustalił krąg stron postępowania, a ich wykaz przedstawił w pisemnym zestawieniu z dnia 8 maja 2020 r., a następnie 21 września 2021 r. W ocenie Kolegium wyjaśnienia wymaga kwestia zmiany tego kręgu stron – z ostatniego wykazu wynika bowiem, iż zmianie uległy stany prawne niektórych z nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji - tj. działki nr ew. [...] i [...] obręb [...], oraz działki nr ew. [...] i [...] obręb [...]. Organ II instancji nakazał wyjaśnienie w ponownie prowadzonym postępowaniu tych zmiany, a także udokumentowanie ich, zaś dowody nakazał ująć w aktach sprawy.

W dalszej części Kolegium wskazało, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z [...] czerwca 2020 r. pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję, zaś PGW Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniami odpowiednio z [...] października 2020 r., jak i [...] września 2021 r. pozytywnie uzgodnili realizację planowanego przedsięwzięcia, jednocześnie określając szereg warunków, które muszą być spełnione przy jej realizacji. W tym kontekście Organ II instancji zwrócił uwagę, że ustalenia Organu I instancji w zakresie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko opierają się na przypuszczeniach i domysłach i są sprzeczne z uzgodnieniami współdziałających w sprawie wyspecjalizowanych organów. Organ II instancji zauważył, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może, przy spełnieniu określonych warunków, wydać decyzję negatywną, mimo pozytywnych uzgodnień. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu środowiskowego i postanowienia organu uzgadniającego. Organ I instancji, podważając treść przedmiotowego raportu i wydanego na jego podstawie uzgodnienia wydanego przez wszystkie trzy ww. organy, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie przeprowadził dowodów, które w sposób przekonujący poparłyby jego negatywną ocenę powołanych dokumentów. Decyzja w swym uzasadnieniu nie zawiera odniesienia do uzgodnień z organami właściwymi, o jakie wystąpił Wójt. Kolegium zauważyło, że wprawdzie Wójt opisał dokładnie stan faktyczny sprawy i wskazał, że organy specjalistyczne wydały swoje rozstrzygnięcia, to jednak zdaniem SKO brak jest stanowiska Organu I instancji odnośnie rozstrzygnięć zarówno RDOŚ w [...], PGW Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], jak i PPIS w [...]. Kolegium zauważyło, że co prawda w treści decyzji Organu I instancji Wójt przywołał m.in. rozstrzygnięcie RDOŚ w [...], jednak nie odniósł się do ustaleń i postanowień organu specjalistycznego.

SKO podniosło również, że decyzja Wójta nie zawiera wszystkich elementów o których mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Brak jest informacji w zakresie konkretnych ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a dotyczących wszystkich wskazanych przez inwestora wariantów planowanej inwestycji. W pierwotnym raporcie z września 2018 r. inwestor wskazał na trzy warianty, tj.: 1. proponowany przez inwestora - chód trzody chlewnej w liczbie 218,4 DJP (do 1888 zwierząt), prowadzony w systemie otwartym, tj. z młodą grupą do 30 kg do 12 tygodnia życia w liczbie 656 sztuk warchlaków, a potem przesuniecie ich do tuczu końcowego - waga ponad 110 kg; 2. racjonalny wariant alternatywny - chód trzody chlewnej prowadzonym w systemie tylko grupy młodej do 30 kg i 12 tygodnia życia, i stworzenie dla nich tuczu bez sektora przed tuczu, (wstępnego); rozważano także odmienny system wentylacji grawitacyjnej z bezpośrednimi wlotami powietrza z zewnątrz poprzez wloty ścienne, a także odmienne sterowanie systemem wentylacyjnym poprzez włącz/wyłącz czyli tzw. przewietrzanie; 3. racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska - którym jest wariant wybrany przez inwestora. W uzupełnieniu raportu środowiskowego z lutego 2020 r. inwestor powielił swoje stanowisko w zakresie wariantowości inwestycji, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ I instancji jako jedną z podstaw wydania decyzji odmownej wskazał naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej który stanowi, że raport środowiskowy powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b. racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. SKO zauważyło, że Wójt uznał, iż przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny jest niewystarczający dla uznania, iż stanowi on rzeczywistą alternatywę dla wariantu wybranego przez inwestora, i posiada cechy pozorności. Tymczasem, Kolegium wskazało, że w decyzji Organu I instancji brak jest rzetelnej i konkretnej oceny odnośnie wariantowości planowanego zamierzenia. Inwestor uzupełniał raport środowiskowy na skutek wezwań RDOŚ m.in. w zakresie wariantowości, jednak Organ I instancji nie dokonał samodzielnie oceny realności tych alternatyw. Organ wskazał wprawdzie na fakt, iż warianty będą się różnić się technologicznie, jednak nie odniósł się do pozostałych możliwości wskazanych przez inwestora (chów w innej liczbie zwierząt, w innym systemie (tj. przed tuczu i tuczu docelowego oraz wyłącznie przed tuczu, a także zastosowania odmiennych rodzajów wentylacji budynków), nie dokonał również samodzielnie ich porównania i oceny pod względem wpływu na szeroko rozumiane środowisko naturalne.

Kolegium wskazało, że w spornej sprawie inwestor wskazał na inwestycję w postaci tuczu trzody chlewnej w dwóch różnych systemach technologicznych (liczba i rodzaj zwierząt oraz różne systemy wentylacji budynków tuczami), przedstawiając skutki prowadzenia wariantu alternatywnego w zakresie potencjalnych oddziaływań ich na środowisko naturalne tylko wybranego wariantu. Jednocześnie, w sposób ogólnikowy i lakoniczny przedstawił zestawienie dwóch wariantów w stosunku do kryteriów, tj. np. oddziaływania na glebę, wodę, ludzi, powietrze, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, dobra materialne, zabytki i krajobraz, inne formy ochrony. W wyniku tego zestawienia, inwestor wskazał, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby: zwiększoną ilość przeciągów powietrza, większą powierzchnią budynków przeznaczonych pod zabudowę tuczami, gorsze warunki mikroklimatyczne skutkujące większą emisją gazów cieplarnianych, a także substancji mających wpływ na zmiany klimatyczne czyli zwiększone oddziaływanie na jakość powietrza. W ocenie SKO powyższe wskazuje, że wariant alternatywny stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego. Organ II instancji dodał jednak, że porównanie to ma charakter bardzo ogólny, nie wykazuje rzeczywistego oddziaływania wariantu alternatywnego na ww. składniki środowiska naturalnego, co winno ulec doprecyzowaniu przez inwestora. Kolegium przyjęło, że nie można zatem uznać, iż takie przedstawienie wariantu alternatywnego stanowi kompletne porównanie oddziaływań analizowanych wariantów w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy środowiskowej. Samo przytoczenie rodzajów urządzeń technicznych i ich zakresu i charakterystyki ich działania, nie może zastąpić analizy skutków tego działania dla środowiska. W świetle powyższego, SKO stanęło na stanowisku, że Organ I instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu środowiskowego w tym zakresie.

SKO zwróciło również uwagę, że Organ I instancji w sytuacji wydania decyzji odmownej winien wskazać konkretną podstawę prawną i precyzyjnie uzasadnić zaistniała przesłankę warunkującą wydanie takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem, Wójt nie wskazał takiej konkretnej podstawy swojego orzeczenia. Organ II instancji zarzucił również Wójtowi, że w przedmiotowej decyzji wskazał (w rozdzielniku decyzji), iż otrzymują ją wyłącznie inwestor (i jego pełnomocnik) oraz organy uzgadniające (do wiadomości). Ponadto, organ w ogóle nie określił i nie wskazał pozostałych adresatów decyzji, którymi są ustalone przez niego strony postępowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem wskazał, że decyzję otrzymują "strony postępowania według wykazu stron zamieszczonego w aktach sprawy". Kolegium zarzuciło również Wójtowi, iż nieprawidłowością było doręczenie decyzji inwestorowi, w sytuacji, ustanowił on skutecznie pełnomocnika, który go reprezentuje w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych okoliczności, które wskazał Organ I instancji w decyzji, a stanowiących jego zdaniem przesłankę do wydania decyzji negatywnej, Kolegium wskazało, że jeśli chodzi o powołanie się na liczne sprzeciwy lokalnej społeczności, to wyjaśnić należy, iż niewątpliwie uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić zasadniczej przyczyny wydania decyzji odmownej. Organ jest uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań jedynie w ściśle określonych w ustawie przypadkach, zaś negatywne stanowisko społeczeństwa może natomiast wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajduje wyraz w konkretnych postanowieniach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, bądź ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.

Odnośnie obaw co do przekroczeń norm hałasowych, czy też związanych z obawą przed zanieczyszczeniem powietrza (zapyleniem) w związku z realizacją inwestycji SKO wskazało, że z treści postanowienia RDOŚ wynika, że uciążliwości te będą okresowe i związane głównie z wykonaniem robót, zauważając jednocześnie, iż organ specjalistyczny wskazał warunki w tym zakresie pod jakimi dopuszcza się zrealizowanie inwestycji, określone w pkt 3, 5, 17 i 18 swojego postanowienia. Zaś w kontekście spodziewanych uciążliwości zapachowych związanych z eksploatacją planowanej inwestycji Kolegium zauważyło, że ustawodawca nie wprowadził odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. SKO stwierdziło zatem, że stanowisko Wójta w tej kwestii pozbawione jest podstawy prawnej oraz brak jest możliwości zmierzenia uciążliwości zapachowych. Organ II instancji zauważył, że Wójt w żaden sposób nie odniósł się do wydanego postanowienia organu wyspecjalizowanego, z którego treści uzgodniono warunki mające na celu ograniczenie uciążliwości zapachowych z odniesieniem się do konkretnych rozwiązań zawartych w raporcie wraz z jego uzupełnieniami: utrzymanie wysokiego poziomu higieny w budynkach inwentarskich oraz ich otoczeniu, wyposażenie pomieszczeń w wentylację, utrzymanie czystości powierzchni wewnątrz i na zewnątrz budynku, zaprojektowanie szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, czy też odpowiednich warunków do szczelnego przechowywania gnojowicy, a także szereg warunków określonych w ppkt 7, 8, 11, 14-17 pkt I postanowienia RDOŚ. Kolegium podniosło, że Organ I instancji nie ocenił zawartych w treści postanowienia środków służących ograniczeniu uciążliwości zapachowych.

Końcowo, SKO oświadczyło, że organy administracji publicznej zobowiązane są orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, co wynika wprost z zasady legalizmu, a więc Wójt nie może powoływać się na przyszłe, jeszcze nie obowiązujące ustawodawstwo dotyczące uregulowań odnośnie zachowania minimalnej odległości usytuowania budynków inwentarskich i hodowli zwierząt od zabudowań mieszkalnych. W kontekście twierdzeń, iż wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskowanej inwestycji byłoby sprzeczne z zasadą przezorności, wynikającą z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Kolegium podniosło, że art. 6 ust. 2 p.o.ś. nie może być stosowany jako klauzula blokująca inwestycje co do zasady. Jest on raczej przepisem ogólnym, który nakłada na inwestora obowiązek przedsięwzięcia wszelkich możliwych środków po to by zapobiec w przyszłości możliwym negatywnym skutkom.

Pismem z 21 lutego 2021 r. D. R. (dalej: "Skarżący") wywiódł sprzeciw od powyższej decyzji SKO z [...] stycznia 2022 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

2. art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

3. art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu, Skarżący podniósł, że decyzja Wójta była jedynie słuszną w sytuacji, w której cała lokalna społeczność, zagrożona hałasami, odorami, pyleniem i zatruciami sprzeciwiła się realizacji inwestycji zagrażającej jej życiu i zdrowiu. Zdaniem Skarżącego rolą organów administracji, a więc Wójta, ale też Kolegium, powinna być troska o życie i zdrowie obywateli. Wójt, wydając swoją decyzję, taką troską się wykazał, w przeciwieństwie do Organu II Instancji. W decyzji Wójta znalazły się bowiem zapisy o szkodliwym wpływie inwestycji, lecz nie zostały one uwzględnione przez SKO.

Skarżący oświadczył, że jest dla niego zupełnie niezrozumiałym, jak w sytuacji, w której przepisy prawa nakazują działanie budzące zaufanie do organów administracji oraz przekonywanie obywateli do słuszności ich działań, te same organy zupełnie te obowiązki pomijają i uchylają decyzję, której treścią i efektem było zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Z całą pewnością uchylenie takiej decyzji nie może przekonać Skarżącego (ani innych mieszkańców naszej Gminy) do słuszności takiego działania, albowiem nie są w stanie uznać za zasadne działań, które zagrażają ich życiu i zdrowiu.

Skarżący dodał również, że nie można wykluczyć tego, że taka a nie inna decyzja Kolegium wynikła z braku zapoznania się z warunkami lokalnymi i wynikającego z tego braku wiedzy o tym, jak bardzo szkodliwa może być dla mieszkańców Gminy ta inwestycja. Być może po uzupełnieniu tej wiedzy organ będzie w stanie zrozumieć, że powstanie chlewni tuż koło domostw byłoby dla nich prawdziwym dramatem.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja SKO w [...] z [...] stycznia 2022 r., które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...], odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia - budowa chlewni tuczu o obsadzie maksymalnej 218,4 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15 – CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy analiza akt administracyjnych potwierdza prawidłowość zastosowania przez Organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym decyzja Organu I instancji jest wadliwa w stopniu przekraczającym możliwości organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. – a co najmniej przedwczesna.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy środowiskowej. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Stosownie do art. 71 ust. 1 rzeczonej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Warto tez podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą zaś wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest uzasadniona przede wszystkim dlatego, że trafny okazał się zarzut niewyjaśnienia przez Organ I instancji okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu Kolegium trafnie przyjęło, że porównanie w raporcie inwestora wariantów inwestorskiego oraz alternatywnego ma charakter bardzo ogólny i nie wykazuje rzeczywistego oddziaływania wariantu alternatywnego na składniki środowiska naturalnego. Wójt nie dokonał rzetelnej i konkretnej oceny odnośnie wariantowości planowanego przedsięwzięcia w tym zakresie, a zatem okoliczność ta winna zostać jeszcze raz wyjaśniona, rozwinięta i doprecyzowana przez inwestora w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji co prawda słusznie zdefiniował problem, wskazując, że przedstawiony wariant alternatywny jest niewystarczający dla uznania, iż stanowi on rzeczywistą alternatywę dla wariantu wybranego przez inwestora, niemniej po dojściu do takiej konkluzji nie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu środowiskowego we wskazanym zakresie (brak jest na tą okoliczność jakiegokolwiek dowodu). Zdaniem Sądu, dopiero w sytuacji gdy inwestor nie dokona uzupełnienia raportu w ww. zakresie, tj. nie dokona szerszego i szczegółowego opisu wariantu alternatywnego, a przede wszystkim nie wskaże skutków jego oddziaływania na środowisko naturalne, wówczas niemożliwym będzie ocena przez Organ I instancji realnej możliwości zrealizowania wariantu alternatywnego i jego ewentualnym wyborze, a w konsekwencji możliwe będzie wydanie decyzji odmownej.

W tym miejscu podkreślić należy że sporządzenie raportu środowiskowego, jego rzetelność, kompletność przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki raportu stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znajdować się kompletny raport. Przyjmuje się, że sporządzenie raportu środowiskowego nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, stąd też nie sposób oczekiwać od SKO uzupełnienia materiału raportu we wskazanym wyżej zakresie. Należy podkreślić, że raport środowiskowy jest podstawowym elementem postępowania w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tego raportu w postępowaniu odwoławczym, a tym bardziej do sporządzenia takiego raportu w postępowaniu drugoinstancyjnym. Uzupełnienie raportu środowiskowego pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ pierwszoinstancyjny. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. A zatem działanie organu odwoławczego, mające na celu uzupełnienie w znacznej części raportu lub sporządzenie nowego raportu środowiskowego, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W dalszej kolejności potwierdzić należy, że Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia dokonanych przez PGW Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wójt wskazał jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że akty takie zostały przez wymienione organy wydane. Zdaniem Sądu, działanie takie należy ocenić negatywnie. Nie ulega wątpliwości, co słusznie podnosi Organ II instancji, że pozytywne stanowiska organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nie obligują zatem organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli organ z uzasadnionych powodów nie zgadza się z jakimś istotnym ustaleniem czy warunkiem określonym w akcie innego organu. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z 01.07.2016 r. II OSK 339/15, z 18.10.2019 r. II OSK 2952/17 - CBOSA). W takiej jednak sytuacji, niezbędnym jest przedstawienie przez niego przeciwnej argumentacji w tym zakresie i wykazanie w ten sposób wadliwości zajętych stanowisk. Merytoryczne odniesienie się do treści dokumentów przedłożonych przez inne – co należy podkreślić specjalistyczne - organy jest zatem konieczne do należytego rozpoznania sprawy, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do uzasadnień wszystkich decyzji administracyjnych. Zwłaszcza jest to niezbędne w sytuacji, gdy Wójt podnosi zarzuty przekroczenia norm hałasowych, czy też wystąpienia nieprzyjemnego zapachu w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Odnosząc się zaś do wyrażonego w skardze sprzeciwu lokalnej społeczności w zakresie realizacji przedsięwzięcia, podnieść należy, iż nie może być on głównym czynnikiem przemawiającym za odmową wydania środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało ono przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po wtóre wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Rację ma więc Kolegium, że nie mogą one stanowić zasadniczej przyczyny wydania decyzji odmownej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia, tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej). Podkreślić też należy, iż organ nie ma prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska, tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy, np. na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu środowiskowego i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi (vide: wyroki WSA: w Łodzi z 20.05.2016 r., II SA/Łd 273/16, z 08.07.2016 r., II SA/Łd 1086/15, z 18.01.2012 r., II SA/Łd 886/12 oraz z 20.08.2015 r., II SA/Łd 354/15; w Krakowie z 18.12.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/14; w Warszawie z 19.12.2013 r., IV SA/Wa 1092/13; wyrok NSA z 29.01.2015 r., II OSK 1566/13 – CBOSA).

Końcowo, warto podzielić zasadność pozostałych zarzutów podniesionych przez Kolegium, a mianowicie - po pierwsze Organ I instancji winien jest konkretnie sprecyzować podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.), po drugie dokładnie określić w wydanym rozstrzygnięciu strony postępowania (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), po trzecie w przypadku zastępowania strony przez pełnomocnika, wszystkie kierowane do niej pisma powinny być doręczane wyłącznie ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.), a po czwarte Wójt nie może powoływać się na dopiero projektowane przepisy (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując, w świetle powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Błędy w ustalaniu stanu faktycznego, brak ustosunkowania się do uzgodnień i opinii organów współdziałających nie tylko uzasadnia rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ale i uzasadnia wywiedziony przez organ odwoławczy zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego – w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić należy się z Kolegium, że dopiero wnikliwa analiza materiału dowodowego podjęta przez Wójta z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego da podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i otworzy możliwość jego ewentualnego kwestionowania.

Z tych wszystkich względów, Sąd stwierdza, iż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy było co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.