Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 189/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 195 §2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 526/15, o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 526/15; oraz o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 526/15, uchylił własne postanowienie z dnia 13 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 526/15, oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez I. B. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków na skutek realizacji elektrowni wiatrowej. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy jeszcze w czasie postępowania sądowego zostanie wybudowana i uruchomiona elektrownia wiatrowa, to niewątpliwie zacznie ona oddziaływać na nieruchomości należące do niej w sposób uciążliwy, szczególnie poprzez emisję hałasu, pól elektromagnetycznych, błysków. Skutków tego oddziaływania nie będzie można odwrócić w razie późniejszego uchylenia zaskarżonych decyzji i doprowadzenia do rozbiórki niepożądanej i szkodliwej dla środowiska naturalnego oraz ludzi elektrowni wiatrowej. Mimo, iż wraz z rozbiórką spornej budowli szkodliwe oddziaływanie ustąpi, jednakże według strony skarżącej szkody powstałe wcześniej, w okresie funkcjonowania elektrowni, nie dadzą się już naprawić. Podniesiono ponadto, że na skutek realizacji inwestycji m.in. ucierpi flora terenu, zostanie zaburzona estetyka terenu i krajobrazu, elektrownia zagrozi migrującym ptakom, oddziaływanie elektrowni skumuluje się z oddziaływaniem już istniejących elektrowni wiatrowych, oddziaływanie elektrowni będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000 oraz zbiornik Jeziorsko. Zatem wskazana wyżej szkoda, nie grozi wyłącznie skarżącej, lecz szeroko pojętemu interesowi społecznemu, interesowi mieszkańców Gminy Warta oraz środowisku naturalnemu.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. WSA w Łodzi uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji oraz zobowiązał inwestora – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Wałdowie do oszacowania i uprawdopodobnienia rozmiarów szkody, które mogą powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Kolejnym postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

"FW [...]" spółka z o.o., w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wnioskodawca nie wykazał okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Problem emisji hałasu jak i innych oddziaływań na środowisko naturalne nie jest przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w toku postępowania środowiskowego. Dalej spółka zauważyła, iż twierdzenie wnioskodawcy o szkodliwym wpływie elektrowni na florę jest sprzeczne z elementarną wiedzą i niepoparte żadnym dowodem, zaś rzekome szkody w uprawach - jako typowe szkody majątkowe - nie mają charakteru nieodwracalnego. Inwestor także stwierdził, iż estetyka jest pojęciem skrajnie subiektywnym i nie stanowi kategorii prawnie doniosłej. Na koniec spółka zarzuciła Sądowi, iż pomimo uzależnienia rozpoznania wniosku od wniesienia kaucji i braku spełnienia tego warunku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie art. 195 § 2 p.p.s.a. jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo.

Zdaniem Sądu wniesione zażalenie było oczywiście uzasadnione, co uzasadniało uchylenie postanowienia w powyższym trybie. Autor wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobnił zajścia przesłanek koniecznych do jego uwzględnienia.

Konsekwencją uchylenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, traktowanego jako zmianę okoliczności sprawy, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również niezaskarżalnego postanowienia Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. w przedmiocie uzależnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Powyższe znajduje podstawę w art. 165 p.p.s.a., który stanowi, że postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne.

Odnosząc się z kolei do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że ich brak uniemożliwił zastosowanie ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie. Skarżąca powołała się w szczególności na uciążliwość sąsiedztwa elektrowni wiatrowej (hałas, pole magnetyczne, błyski, kumulację oddziaływania wraz z innymi elektrowniami wiatrowymi w okolicy, oddziaływanie na obszary Natura 2000 oraz migrujące ptactwo), która z uwagi na wskazany charakter musiała być już przedmiotem analizy w postępowaniu środowiskowym i mogła być tam kwestionowana przez stronę. Kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, aby wymienione niedogodności przekraczały przyjęte normy, zwłaszcza te zaakceptowane przez organ wydający decyzję środowiskową.

Skarżąca przywołała ponadto problem powstania szkód w uprawach, jednocześnie jednak nie uprawdopodobniła, aby rozmiar owych szkód był znaczny. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie strony skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji.

Skarżąca powołała się w swoim wniosku na zaburzenie estetyki terenu. Zdaniem Sądu pojęcie estetyki jest trudne do uchwycenia i nie ma bezspornych granic chronionych prawem. Ponadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Natomiast po wybudowaniu spornej elektrowni przywrócenie poczucia estetyki nastąpiłoby łatwo poprzez rozbiórkę tego obiektu, a więc nawet ewentualny skutek nie jest nieodwracalny.

W tej sytuacji Sąd na mocy art. 195 § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu postanowienia z dnia 19 listopada 2015 r., zaś na podstawie art. 165 p.p.s.a. uchylił postanowienie z dnia 13 sierpnia 2015 r. O odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.

I. B. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła:

1. naruszenie art. 195 § 2 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że zażalenie uczestnika postępowania na postanowienie z dnia 19 listopada 2015 r. jest oczywiście uzasadnione w sytuacji, gdy z treści zażalenia uczestnika postępowania wynika, że zarzuty w nim stawiane nie powinny być uznane za oczywiście zasadne i zażalenie powinno zostać poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy skarżąca uprawdopodobniła, iż w razie wykonania zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na tym, że:

dojdzie do emisji hałasu, pól elektromagnetycznych, błysków;

ucierpi flora terenu, na który będzie oddziaływała elektrownia, przede wszystkim rośliny okopowe, ziemniaki pod osłonami, które uprawiane są zarówno przez skarżących jak i ich sąsiadów;

zostanie zaburzona estetyka terenu;

elektrownia zagrozi ptakom migrującym, których drogi przelotowe przechodzą w miejscu, w którym na powstać elektrownia wiatrowa;

oddziaływanie elektrowni wiatrowej skumuluje się z oddziaływaniem już istniejących elektrowni wiatrowych, które są usytuowane ok. 600 m od elektrowni, a nie jak to wynika z akt niniejszej sprawy 15 kilometrów i 3 kilometry;

oddziaływanie elektrowni będzie miało negatywny wpływ na obszary natura 2000 i przylatujące ptaki mewy, kormorany, łabędzie, gęsi, żurawie, bociany oraz zbiornik Jeziorsko,

i w konsekwencji zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co obligowało Sąd do wydania decyzji o wstrzymaniu jej wykonania.

Odnosząc się do treści zażalenia podniesiono, że zarzuty dotyczące emisji nie powinny zostać uznane przez Sąd za oczywiste. Uczestnik postępowania argumentuje, iż twierdzenie skarżącej o uciążliwości w zakresie emisji przez elektrownie wiatrowe hałasu nie mogą zostać uznane za uprawdopodobnione ponieważ nieruchomość skarżącej, jak również nieruchomości na której ma zostać postawiony wiatrak są działkami o przeznaczeniu rolnym, które nie są chronione akustycznie. Z powyższego uczestnik postępowania wywodzi wniosek, że na terenach nie chronionych akustycznie nie może dojść do żadnej szkody z tytułu emisji hałasu. Błędne jest wywodzenie wniosku, iż skarżąca nie może ponieść szkody spowodowanej emisją hałasu, tylko z tego względu, że zamieszkuje na terenach, które nie są objęte ustawową ochroną akustyczną. Samo zakwalifikowanie terenu jako rolnego nie wyłącza go automatycznie spod ochrony akustycznej. Istotne jest jak w rzeczywistości dany teren jest użytkowany, a przede wszystkim czy przebywają na nim, zamieszkują, pracują ludzie. W sytuacji zamieszkiwania skarżącej wraz z rodziną w zasięgu oddziaływania elektrowni wiatrowej oraz uprawy roślin na działkach, które pozostają w zasięgu elektrowni, co wymaga sezonowo przebywania na owych działkach przez wiele godzin, teren ten podlega ochronie akustycznej.

Również twierdzenia o wstrzymaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej są nieuzasadnione. Z treści postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji jasno wynika bowiem jakich decyzji postanowienie dotyczy i z całą pewnością nie jest to decyzja środowiskowa.

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a skarżąca oparła wniosek na twierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie, w razie wykonania inwestycji, zachodzić będzie zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, jak i nastąpią trudne do odwrócenia skutki.

Skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy jeszcze w czasie postępowania sądowego zostanie wybudowana i uruchomiona elektrownia wiatrowa, to niewątpliwie zacznie ona oddziaływać na nieruchomości skarżącej w sposób dla niej uciążliwy, szczególnie poprzez emisję hałasu, pól elektromagnetycznych, błysków. Skutków tego oddziaływania nie będzie można odwrócić w razie późniejszego uchylenia zaskarżonych decyzji i doprowadzenia do rozbiórki niepożądanej i szkodliwej dla środowiska naturalnego oraz ludzi elektrowni wiatrowej. Oczywiście w razie rozbiórki elektrowni wiatrowej szkodliwe oddziaływanie ustąpi, jednak szkody powstałe wcześniej, w okresie funkcjonowania elektrowni nie dadzą się już naprawić. Zatem spełniona w przedmiotowej sprawie jest przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji.

Skarżaca szczegółowo opisała znaczną szkodę, do której może dojść w razie wykonania zaskarżonej decyzji i wskazała na konkretne, rzeczywiste szkody, które wystąpią w środowisku naturalnym. Skarżąca wskazała, iż szkoda, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie grozi wyłącznie skarżącym lecz szeroko pojętemu interesowi społecznemu, interesowi mieszkańców Gminy Warta oraz środowisku naturalnemu.

"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Wałdowie w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek zasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 195 § 2 p.p.s.a. Trudno bowiem uznać, aby zażalenie złożone na postanowienie z dnia 19 listopada 2015 r. zawierało zarzuty oczywiście uzasadnione. Niewątpliwie charakter spornej inwestycji, jak też okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymagały analizy w świetle unormowania zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. W szczególności nie można stwierdzić, że w sposób oczywisty występowały przesłanki do odmowy wstrzymania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Jednocześnie należało uznać, że wadliwie zastosowanie trybu autokontroli nie miało wpływu na końcowy wynik postępowania incydentalnego. Ocena całokształtu okoliczności istotnych przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej daje podstawę do zaakceptowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził brak przesłanek prawnych do udzielenia ochrony tymczasowej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazywane przez skarżącą negatywne oddziaływanie spornej inwestycji na jej nieruchomość oraz środowisko będzie podlegało merytorycznej ocenie przy rozpoznawaniu skargi. Natomiast ewentualne szkody, które mogą według skarżącej powstać nie są tego rodzaju, aby mogły stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Brak podstaw by twierdzić, że wykonanie spornej inwestycji przed zakończeniem sądowej kontroli może doprowadzić do skutków znacząco zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Warunkiem zastosowania ochrony tymczasowej nie jest niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary. Z kolei drugi warunek wiąże się z zaistnieniem sytuacji, gdy powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Oznacza to, że wskazywane przez skarżącą uciążliwości wynikające z realizacji obiektu nie mogły stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaakcentować trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny.

Wskazać również należy, że badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Prowadzenie procesu budowlanego przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na ryzyko tego inwestora, a ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego obciąży właśnie jego.

Wobec powyższego zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz o uchyleniu wcześniejszych postanowień z dnia 13 sierpnia 2015 r. i 19 listopada 2015 r.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.