Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2510/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 60, art. 61, art. 84-86 i 88, art. 88 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 60 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 200/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy odmawiającą przeniesienia na rzecz skarżącej spółki decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, dojazdami i zagospodarowaniem terenu, wydanej na wniosek [...] Sp. z o.o., następnie przeniesionej na rzecz [...] Sp. z o.o. SKO wskazało, że skarżąca spółka złożyła wniosek o przeniesienie ww. decyzji. [...] Sp. z o.o. złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie ww. decyzji. Skarżąca spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, równocześnie wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia przez właściwe sądy powszechne postępowań dotyczących stwierdzenia bezskuteczności i potwierdzających bezskuteczność uchylenia się przez uczestnika postępowania od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz oświadczenia woli o cofnięciu przez uczestnika zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił zawieszenia ww. postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na skutek zażalenia od tego postanowienia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił przeniesienia na rzecz skarżącej spółki decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od ww. decyzji powołało się na art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że zgoda, o której mowa w tym przepisie, w ocenie Kolegium ma charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny, nie jest zatem oświadczeniem woli - jednostronną czynności prawną w rozumieniu art. 60 i n. k.c. Skoro uczestnik złożył oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie ww. decyzji, to nie zostały spełnione łącznie przesłanki do zastosowania trybu z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, złożenie przez skarżącą spółkę pozwu o ustalenie, że cofnięcie oświadczenia woli nie zostało dokonane skutecznie nie stanowi zagadnienia wstępnego (dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej) uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a mającym stanowić zagadnienie wstępne orzeczeniem o ustalenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosła skarżąca spółka, zarzucając jej naruszenie:

- art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że organ badając przesłanki zgody wyrażonej przez uczestnika na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy na skarżącej uznał, iż brak było przedmiotowej zgody, nie była spełniona przesłanka zgody, mimo, iż przesłanka zgody uczestnika była spełniona, a wszelkie rozważania organu w tej kwestii implikowały powstanie zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji prowadziły do niemożliwości zbadania tej przesłanki przez organ we własnym zakresie oraz do zawieszenia postępowania celem rozstrzygnięcia kwestii zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny;

- naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne cofnięcie przez uczestnika zgody na przeniesienie praw do decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego nie uznając spornego pomiędzy stronami zagadnienia udzielenia zgody za zagadnienie wstępne;

- naruszenie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. pop: rzez niezawieszenie postępowania oraz niewypełnienie obowiązków związanych z działaniami mającymi na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji w mocy podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i nie powinna pozostawać w obrocie prawnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w oparciu o orzecznictwo podniesiono, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli, w szczególności w sytuacji gdy oświadczenie to zostało złożone i stanowi element umowy cywilnoprawnej i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Skuteczność cofnięcia zgody stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że udzielona skarżącej przez uczestnika zgoda na przeniesienie decyzji została wyrażona w umowie, która zawiera dwa oświadczenia woli, jedno uczestnika, drugie skarżącej. Oświadczenia te ukierunkowane są na wywołanie określonego rezultatu. Zgoda na przeniesienie decyzji warunkach zabudowy jest oświadczeniem woli do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu Cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności odwołania złożonego oświadczenia woli. Sąd zauważył jednak, że błąd, na który powołuje się uczestnik wynika z zapisów innej umowy między stronami, aniżeli umowa, w której zostało zawarte oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy i wskazał, że przedmiotem oceny sądu jest w tym przypadku zasadność i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym już przez NSA, że problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Skoro więc między stronami powstał spór co do skuteczności uchylenia się przez uczestnika od skutków prawnych oświadczenia woli wyrażenia zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy, Prezydent m.st. Warszawy obowiązany był do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Wyrok sądu powszechnego w tym przedmiocie, stanowić będzie podstawę oceny spełnienia przesłanek z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie.

Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 k.p.a. Zarzuciło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że zgoda na przeniesienie decyzji ma charakter administracyjnoprawny, nie zaś cywilnoprawny i stanowi przesłankę do wydania decyzji pozytywnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że zgoda na przeniesienie decyzji jest typowym oświadczeniem woli i powinno stosować się do niej regulacje cywilnoprawne. Skuteczność cofnięcia tej zgody podlega badaniu przed sądami powszechnymi i stanowi zagadnienie prejudycjalne, a więc organ powinien zawiesić postępowanie. Swoje stanowisko poparła licznie przywołanymi fragmentami orzeczeń sądów administracyjnych.

Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że zgoda na przeniesienie decyzji ma charakter cywilnoprawny i stanowi jedną z przesłanek przeniesienia, zatem w sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania, a decyzja przenosząca musiała być odmowna. Spory cywilne nie mają wpływu na postępowanie administracyjne, a od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozstrzygnięcie zagadnienia głównego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.63 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i polega na błędnej wykładni tego przepisu. Istota sporu sprowadza się do oceny jaki jest charakter prawny zgody strony, na rzecz której decyzja o warunkach zabudowy została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisu regulującego problematykę następstwa prawnego w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Pojawiające się wówczas dyskusje odnośnie możliwości sukcesji praw wynikających z tej decyzji, straciły obecnie na aktualności a to z uwagi na treść art.63 ust.5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r..

Możliwość następstwa prawnego w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy przewiduje art. 63 ust. 5 u.p.z.p., którego brzmienie przypomina regulację zawartą w art. 40 pr. bud. Artykuł ten stanowi, że "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeśli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 63 ust.5 u.p.z.p., prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że zgoda pierwotnego adresata decyzji o warunkach zabudowy na przeniesienie tej decyzji na nabywcę jest tylko i wyłącznie faktem i w związku z tym może być swobodnie i bez ograniczeń cofana w każdym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007r. II OSK 1042/06, na które powołuje się również Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Stąd też zgodzić się należy z prezentowanym przez Sąd I instancji twierdzeniem, iż zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest bowiem z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że oświadczenie woli stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. W omawianym przypadku zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego, czyli przepisy dotyczące oświadczeń woli, a w szczególności art.60, art.61 w przypadku wycofania oświadczenia, jak również przepisy dotyczące wad oświadczenia woli art. 82-88 k.c., w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia.

W tym też kontekście należy rozpatrywać czynności prawne podejmowane przez [...] Sp. z o.o., która wcześniej wyraziła zgodę na przeniesie decyzji czyli złożyła oświadczenie woli w rozumieniu art.60 k.c. , a w dniu [...] lipca 2011r. złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie decyzji. Uchylając się od skutków oświadczenia woli w przedmiocie zgody na przeniesie praw z decyzji powoływała się na błąd spowodowany przez [...] Sp. z o.o.. Powoływanie się na błąd oświadczenia woli, zmierza tym samym do uchylenia się od złożonego uprzednio oświadczenia w przedmiocie zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na nowego adresata. Powstał tym samym spór co do skutecznego uchylenia się od oświadczenia woli. Kodeks cywilny nie definiuje wprost pojęcia błędu, ale przez sprecyzowanie przesłanek mających znaczenie prawne określa, które błędy w potocznym znaczeniu tego słowa są uważane przez prawo za wadę oświadczenia woli w rozumieniu art. 84 - 86 i 88 k.c., będącą podstawą do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że błąd oznacza mylne wyobrażenie o istniejącym stanie rzeczy lub mylne wyobrażenie o treści złożonego oświadczenia woli. Błąd może dotyczyć faktu lub prawa (np. kwalifikacji czynności prawnej). Możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli zachodzi nie tylko wtedy, gdy błąd dotyczył okoliczności faktycznych, ale także wówczas, gdy dotyczył okoliczności prawnych, przy czym musi on być istotny i odnosić się do treści samego oświadczenia woli.

Błąd w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego jest wadą oświadczenia woli powodującą względną nieważność czynności prawnej, czyli jej wzruszalność. Przy czym - co wymaga podkreślenia - uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu dokonuje się na drodze pozasądowej. Jeżeli więc wadliwe oświadczenie woli zostało złożone innej osobie, to wówczas, zgodnie z art. 88 § 1 k.c., uchylenie się od jego skutków należy złożyć jego adresatowi. Uprawnienie to ma charakter prawa podmiotowego, a jego wykonanie kształtuje stosunki między stronami, prowadząc do nieważności czynności prawnej. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej.

W rozpoznawanej sprawie doszło do sporu pomiędzy [...] Sp. z o.o. dotychczasowym adresatem decyzji, która złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie decyzji a [...] Sp. z o.o. w likwidacji na rzecz której decyzja miała być przeniesiona. Zaistniały spór wymaga rozstrzygnięcia, czy oświadczenie woli [...] Sp. z o.o. wyrażające zgodę na przeniesienie decyzji nadal obowiązuje, czy też doszło do skutecznego uchylenia się od tego oświadczenia woli, kwestia ta może być rozstrzygnięta wyłącznie przez sąd powszechny, w takich okolicznościach obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Dopiero bowiem ustalenia poczynione w tym zakresie, będą mogły stanowić podstawę do dalszej analizy spełnienia przesłanek z art. 63 ust.5 u.p.z.p.

Akceptując stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym zgoda o której mowa w art.63 ust.5 u.p.z.p. jest oświadczeniem woli, do której stosujemy przepisy k.c. o oświadczeniach woli i o wadach oświadczeń, można niejako na marginesie tej sprawy wskazać inne regulacje ustawowe na tle których przedmiotem sporu była również ocena prawna składanych oświadczeń.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011r. I OPS 4/11, w której stwierdzono, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Tym samym NSA jednoznacznie uznał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. W uchwale stwierdzono, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego, złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.