Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1189/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 12 ust. 1 lit b, art. 18 ust. 5 lit a, art. 18 ust. 5 lit.c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 604/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dnia 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 604/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] października 2007 r. funkcjonariusze Policji dokonali kontroli drogowej samochodu M.-B. o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był M. D.. W wyniku kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu zamontowana była lampa podłączona do instalacji elektrycznej z napisem "[...]", a w środku znajdował się sprawny technicznie taksometr fiskalny firmy Cezar o nr [...]. Kierowca przedstawił m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. w W..

Komendant Rejonowy Policji W. I decyzją z [...] listopada 2009 r. nałożył na spółkę A. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U., Nr 125, poz. 874 ze zm. z 2007; dalej u.t.d.), dotyczącym zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 u.t.d.

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki Komendant Stołeczny Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wyniki kontroli pozwoliły uznać, że strona skarżąca, wykonując krajowy transport drogowy osób naruszyła zakazy, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d., gdyż skontrolowany pojazd nie będąc taksówką osobową został wyposażony w taksometr, jak również w zainstalowane na dachu urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego. Podane naruszenia przepisu ustawy o transporcie drogowym potwierdzają dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna oraz zeznania świadka. Zdaniem organu, zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalał stwierdzić wskazane powyżej naruszenia, uzasadniając nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 10.000 zł, zgodnie z L.p. 2.9.1 oraz L.p. 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A. sp. z o.o. w W. stwierdził, że nakładając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Sąd wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej, której przedmiotem jest przewóz osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.

Licencja ta zdaniem Sądu niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta w ocenie Sądu uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Mając na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., Sąd uznał za nietrafne argumenty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w zakresie zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru (a nie drogomierza), gdyż z protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej i zeznań kierowcy wynika, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany taksometr fiskalny CEZAR nr fabr. [...].

Reasumując Sąd wskazał, że używanie taksometru oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej", nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji, uprawnionym jest twierdzenie, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

W uzasadnieniu WSA wskazał, iż unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają w żadnym zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), gdyż wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty konstytucyjnej swobody a ponadto, ustawowe zakazy są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sąd I instancji podkreślił, iż wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały również w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny.

A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;

2) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

3) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

4) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

5) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

6) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

7) art. 18 ust. 5 lit. a) poprzez uznanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

8) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, że na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w tym przepisie;

9) uznanie, że banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, co nie wynika z materiału dowodowego,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 134 p.u.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą;

2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu kontroli w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d;

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową, ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;

4) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż w pojeździe był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzenie które posiada swoją legalną definicję) a dalmierzem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenia Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku poprzez uznanie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 llit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru a na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Skarżąca "z ostrożności procesowej" wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. art. 2, 20, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że aby orzec iż decyzja zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy są zgodne z prawem (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd winien rozstrzygnąć co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ powyższe pojęcie dotyczy istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącej w zaskarżonych decyzjach. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że skarżąca wykonywała przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust 5 lit a u.t.d., ale nie rozstrzygnął co jest przewozem okazjonalnym. Skarżąca nie zgodziła się również z oceną Sądu, polegającą na przyjęciu za udowodnioną okoliczności wykonywania przez skarżącą okazjonalnego przewozu osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika by w dniu kontroli była przewożona jakakolwiek osoba.

W ocenie skarżącej, Sąd błędnie przyjął za udowodnioną okoliczność, że w samochodzie umieszczony był taksometr a ustalenie, że taksometr jest tym samym urządzeniem co drogomierz połączony z kasą fiskalną jest błędne. Postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach fotografii opierają się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych jak i samego Sądu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżącej urządzenia, które było taksometrem. Zarówno fotografie urządzenia jak i świadectwo legalizacji nie przesądzają o cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe. Nadto, organ kontroli nie ustalił, że pojazd był wyposażony w urządzenie na dachu, które było urządzeniem technicznym bądź lampą w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym a ponadto nie zabezpieczył dokumentacji technicznej i dokumentacji instalacji elektrycznej, z której miałoby to wynikać.

Skarżąca podniosła, że Sąd ustalił zakres definicji przewozu okazjonalnego zawarty w art. 4 pkt. 11 u.t.d. przy pomocy treści art. 5 i 6 tej ustawy, nieprawidłowo wywodząc istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego, jako odrębnego przewozu. Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 u.t.d. wyłączając spod przewozów okazjonalnych przewozy dokonywane taksówką. Udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d.

Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 5 u.t.d., obejmuje swym zakresem podmiotowym jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Naruszony został także art. 92 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie z osobna.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się na wstępie do wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie zgodności z art. 2, art. 20, art. 22 art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji art. 18 ust. 5 u.t.d., w szczególności, stwierdzić należy, że warunkiem koniecznym wystąpienia przez Sąd orzekający w sprawie z pytaniem prawnym w trybie art. 193 ustawy zasadniczej jest kumulatywne ziszczenie się przesłanek podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej. W tej mierze, w kontekście ujawnionej w toku postępowania sądowego wątpliwości odnośnie zgodności z konkretnym wzorcem konstytucyjnym aktu normatywnego (normy prawnej) stanowiącego postawę orzekania sądu, dopuszczalność pytania prawnego zdeterminowana jest wpływem udzielonej przez TK odpowiedzi na pytanie prawne, na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej już przed sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, uwzględniając wszystkie aspekty prawne jej towarzyszące, nie powziął wątpliwości, co do zgodności z konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., co w konsekwencji czyniło zbędnym inicjowanie postępowania przez TK w trybie art. 193 ustawy zasadniczej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie ma podstaw, aby za uzasadnione uznać stanowisko, że rezultat skonfrontowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., w tym formułowanego na jego gruncie ograniczenia wykonywania przewozów okazjonalnych, z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji prowadzi do wniosku o braku aksjologicznej i treściowej korespondencji regulacji ustawowej z regulacją konstytucyjną. W tej mierze, za formę realizacji wyrażonej w art. 20 i 22 ustawy zasadniczej zasady wolności gospodarczej uznać zasadnie należy regulację zawartą w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, na gruncie której w art. 6 ust. 1 ustawodawca przyjął, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Z zasady wolności gospodarczej, rekonstruowanej na podstawie regulacji konstytucyjnej i ustawowej wynika, że jej zakresem objęta jest również sfera wolności wyboru formy prowadzenia działalności gospodarczej oraz jej zakresu i przedmiotu. W tym względzie wskazać należy, że z ustawy o transporcie drogowym wynika, iż ustawodawca daje przedsiębiorcy prawo podejmowania i wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 u.t.d., albo na podstawie licencji określonej w art. 6 u.t.d. Z faktu zróżnicowania zasad i form podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób, w tym z faktu ustanowienia na gruncie art. 18 ust. 5 u.t.d. ograniczeń adresowanych do przewoźników świadczących usług przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, stanowiących konsekwencję odmiennie określonych przez ustawodawcę warunków transportu drogowego taksówką wykonywanego na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 u.t.d. - co zdeterminowane jest celem ochrony klientów przed wprowadzeniem ich w błąd odnośnie standardu zamawianej usługi przejazdu oraz ochrony konkurencji na rynku usług przewozu osób – nie sposób więc zasadnie wywodzić naruszenia wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. Wybór formy podejmowania i prowadzenia działalności polegającej na przewozie osób następuje więc z zachowaniem zasady pełnej wolności i swobody. Regulacja u.t.d. stwarza również warunki racjonalizacji decyzji o wyborze określonej formy działalności polegającej na przewozie osób, precyzyjnie wskazując, w kontekście zróżnicowania tych form, również konsekwencje decyzji o wyborze jednej z nich. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że w kontekście zasady wolności i swobody wyboru, prawodawca tworzy również równe dla wszystkich przedsiębiorców reguły prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma więc podstaw, aby uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niezgodny z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Wskazać również należy, że w odniesieniu do zasady wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 ustawy zasadniczej, w drodze ustawy dopuszczalne jest jej ograniczenie ze względu na ważny interes publiczny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym przeprowadzona w kontekście uwzględniającym okoliczności sprawy, nie daje również podstaw, aby uznać, że ograniczenia przyjęte na gruncie tej regulacji naruszają istotę wolności gospodarczej.

Skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 p.u.s.a "przez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) poprzez nie wyjaśnienie co nie jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego" wskazać należy, że ustawa p.u.s.a przepisu wyodrębnionego w takiej jednostce redakcyjnej tekstu nie zawiera. Uznając w związku z tym, iż stanowi to omyłkę pisarską i przyjmując, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, jako naruszonego, przepisu art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut jego naruszenia jest wadliwie skonstruowany, bowiem przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o którą z nich chodzi. Powyższa ułomność zarzutu powoduje, iż uchyla się on spod kontroli kasacyjnej, jeśli zważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do doprecyzowania za stronę zgłoszonych zarzutów.

Formułując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej, w każdym z nich zarzucił między innymi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.

Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. W tej mierze wskazać należy, że naruszenie art. 1 p.u.s.a. mogłoby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd I instancji uchylił się od rozpoznania sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności. Tego rodzaju sytuacja, zaś nie wystąpiła. Wyrażając zaś w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, w § 2 i § 3 art. 3 tej ustawy ustawodawca określił równocześnie zakres właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że Sąd uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości.

Wszystkie zarzuty, z wyjątkiem wymienionego w pkt. 1, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazują również na naruszenie art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 77 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, jak już to wyżej wskazano, nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co w kontekście prawidłowej realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności wydanego orzeczenia, umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie.

Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, a nie dalmierz oraz zainstalowanego na dachu samochodu urządzenia baneru z podświetlanym napisem.

Wbrew argumentacji skargi, Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia organu za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r., w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, kopii raportu fiskalnego. Sąd I instancji trafnie uznał, że przeprowadzone dowody dają podstawę aby twierdzić, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi strona skarżąca. Drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (por. afirmowany przez sądu administracyjne pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy różnica między tymi urządzeniami jest więc nieistotna skoro ich funkcje są zbieżne, a rezultat ich zastosowania analogiczny i wyraża się w obliczeniu, według ustalonej taryfy, należności za kurs.

Ponadto, z przeprowadzonych przez organy ustaleń wynika, że na dachu pojazdu zamontowany był baner reklamowy z napisem, podłączony do instalacji elektrycznej samochodu włączający oświetlenie po uruchomieniu silnika pojazdu. Zarzut, iż urządzenie to nie jest lampą ani innym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 c jest chybiony, skoro urządzenie, jako zespół elementów połączonych ze sobą w funkcjonalnym działaniu, korzystając z możliwości podświetlenia posiada cechy rodzajowe lampy.

Za nietrafny uznać należy również zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia bowiem tego, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do ustalenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, istotnych okoliczności sprawy potwierdzających fakt naruszenia przez stronę skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym.

Oceny o prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w żadnym razie nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej argument braku w momencie kontroli w samochodzie pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem. Kwestia, czy w dacie kontroli w samochodzie znajdował się pasażer czy go tam nie było, jest obojętna z punktu widzenia okoliczności objętych hipotezą normy prawnej dekodowanej z art. 18 ust. 5 u.t.d. Podkreślić bowiem należy, że w analizowanym zakresie istota rzeczy dotyczy wykonywania przewozu osób w transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych ustawą (zakazów sformułowanych w art. 18 ust. 5), jako działalności gospodarczej, nie zaś wykonania przewozu okazjonalnego w danym momencie lecz wykonywanie takich przewozów jako działalności gospodarczej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że brak pasażera ma jakikolwiek prawne znaczenie dla ustalenia, czy hipoteza art. 18 pkt. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym została wypełniona (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 600/09).

Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały przyjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. czy też 151 p.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, że organy administracji przy ich dokonywaniu i przedstawianiu w motywach zaskarżonej decyzji uchybiły przepisom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie stanowią w związku z tym usprawiedliwionych podstaw tej skargi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 6 oraz art. 92 u.t.d. wskazać należy, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Specjalnym rodzajem licencji, innym niż przewidziana w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Z przepisów tych wynika, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką w odniesieniu do samochodu marki M. o nr rej [...]. Zarzuty naruszenia art. 4 pkt. 11, art. 5 i art. 6 u.t.d. nie są więc usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca, w zakresie zakazu instalowania taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Argumentacja skargi kasacyjnej, że art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy także przewozu taksówką nie ma dla rozpoznawanej sprawy żadnego znaczenia skoro, strona skarżąca nie legitymuje się licencją na przewóz taksówką, a jej licencja dotyczy krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób i jako taka nie uprawnia do wykonywania przewozów taksówką (art. 12 ust. 1 lit. b).

Krajowy drogowy transport osób, który wykonywała strona skarżąca nie był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Stanowił on, zgodnie z art. 4 pkt. 11 u.t.d., przewóz okazjonalny. W odniesieniu zaś do jego wykonywania w przepisie art. 18 ust 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym ustawodawca sformułował zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru, oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Za nietrafną uznać należy argumentację, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak strona skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. Podstaw do prezentowania tego rodzaju poglądu, nie daje ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani też żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11. W tej mierze wskazać należy, że zakres regulacji przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Ponadto, jak wyżej już to wyjaśniono, ograniczenia wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku strony skarżącej, nie naruszają zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Za nietrafny uznać należy również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92 u.t.d., "poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna". Z akt sprawy wynika, że kary została wymierzone po 5.000 zł, za każde z naruszeń. Kwota zaś 10.000 zł stanowi sumę kar za poszczególne przekroczenia. Przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. nie sprzeciwia się sumowaniu kar a wręcz wskazuje na taką potrzebę, skoro suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15.000 zł.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a..