Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2175/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. W., R. W., A. Z., K. S. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. W., R. W., A. Z., K. S. i M. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r., nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., działając w oparciu o art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, orzekło o przejęciu od J. W. na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego na terenie wsi [...], gmina [...] (obecnie województwo [...], powiat [...]).

Wnioskiem z [...] września 2016 r. K. W., R. W., A. Z., K. S. i M. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1958 r.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Sprawę przekazano według właściwości do Wojewody [...].

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1958 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. W., R. W., A. Z., K. S. i M. W. podnosząc, że zgromadzone w postępowaniu dowody zostały "źle odczytane" przez Wojewodę. Skarżący wyjaśnili, że J. W. nie opuścił gospodarstwa rolnego, tylko zostało ono włączone "na siłę" w skład Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...]. Wskazali ponadto, że ich poprzednik prawny do 1966 r. mieszkał w tym gospodarstwie, a jeśli mieszkał, to nie mógł go przecież opuścić.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę prawną badanego orzeczenia art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18 poz. 107).

Powołując się na zebraną dokumentację organ podniósł, że objęte badanym orzeczeniem gospodarstwo J. W. nabył na podstawie aktu nadania ziemi z [...] stycznia 1952 r. nr [...], wydanego w trybie art. 5 i 10 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Bez wątpienia uregulowania zawarte w tym dekrecie dotyczyły kwestii związanych z ustrojem rolnym i osadnictwem. Dekret ten miał bowiem charakter szczególny względem przepisów dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), a zarazem był z nimi związany, co potwierdza treść art. 6 i 10 tego dekretu. Wobec powyższego, zdaniem organu, pod względem podstawy nabycia przedmiotowe gospodarstwo spełniało kryteria, o których mowa w art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.

Badając następnie czy sporne gospodarstwo było opuszczone Minister wskazał, że dekret z 18 kwietnia 1955 r. nie określał jakie gospodarstwa rolne należy uznać za opuszczone. W orzeczeniu z [...] grudnia 1958 r. ówczesny organ jedynie w sposób ogólny stwierdził, że gospodarstwo należące do J. W. zostało przez niego samowolnie opuszczone.

Organ podniósł, że wprawdzie w orzeczeniu nie wskazano dokładnej daty opuszczenia gospodarstwa (miejsce na wskazanie tej daty nie zostało wypełnione), to jednak z jego treści wynika, że nastąpiło to przed dniem [...] kwietnia 1955 r. Dekret z 18 kwietnia 1955 r. nie określał ile czasu musi upłynąć, aby gospodarstwo mogło zostać uznane za opuszczone. Nie wskazywał również sposobów wykazywania owego opuszczenia, tj. np. obowiązku przeprowadzania oględzin przez komisję lustracyjną i sporządzenia w tym zakresie protokołu lustracyjnego. Wiedza Prezydium co do opuszczenia mogła zatem pochodzić z wszelkich możliwych źródeł. Właściciel mógł jednak zakwestionować prawidłowość takiej kwalifikacji w toku postępowania albo w odwołaniu od decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie wiadomo, na podstawie jakich dowodów czy też w jakich okolicznościach Prezydium dowiedziało się, że przedmiotowe gospodarstwo zostało pozostawione bez opieki. Informacji tych nie zawarto bowiem w uzasadnieniu orzeczenia z [...] grudnia 1958 r., a równocześnie w dokumentacji archiwalnej, którą udało się odnaleźć, brak jest dowodów zawierających dane dotyczące przyczyn przejęcia.

Jednakże, zdaniem organu nadzoru, nieodnalezienie dokumentów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie jest tożsame z ich nieistnieniem. Organ podkreślił, że badane orzeczenie zostało wydane ponad sześćdziesiąt lat temu. Oznacza to, że upłynął już ustawowy okres przechowywania akt z prowadzonych ówcześnie postępowań. Przedstawiona sytuacja wyłącza zatem, zdaniem Ministra, możliwość stwierdzenia, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Innymi słowy wyłącza stwierdzenie czy materiał ten jest tym samym materiałem dowodowym, którym dysponowało PPRN w S. wydając kwestionowane orzeczenie z 1958 r. Tym bardziej, że w aktach postępowania zwykłego brakuje również zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Ministra, nie można jednocześnie wykluczyć, że wiedza Prezydium co do opuszczenia gospodarstwa mogła pochodzić z przekazów ustnych. Taka sytuacja nie świadczyłaby jednak o rażącym naruszeniu prawa. Forma ustaleń dotyczących stanu gospodarstwa, co wskazano wyżej, nie została bowiem w dekrecie z 18 kwietnia 1955 r. określona.

Organ podniósł, że w aktach znajduje się notatka służbowa, która została wprawdzie sporządzona ponad 4 lata po przejęciu (tj. w dniu [...] maja 1963 r.), jednakże nawiązuje ona do stanu gospodarstwa z okresu przejęcia. Z informacji zawartych w tym dokumencie wynika, że J. W. w 1949 r. wstąpił do pracy w PGR. Zaś około trzech lat później przekazał tam również posiadane grunty. Okoliczność ta nie oznacza jednak, zdaniem organu, że dawny właściciel zadbał o prawidłowe ich zagospodarowanie. Z pisma J. W. z [...] marca 1963 r. wynika bowiem, że jego grunty były wykorzystywane przez Państwowe Gospodarstwo Rolne [...] bez odszkodowania. Wskazywałoby to, że dawny właściciel nie wykazywał inicjatywy w zakresie przekazania gruntów innemu podmiotowi do użytkowania i nastąpiło to bez jego zgody (potwierdzili to również sami skarżący w odwołaniu z [...] lutego 2018 r.). Przyczyną zagospodarowania gruntów przez PGR mógł być zatem właśnie fakt ich odłogowania. Potwierdza to, zdaniem organu, choćby postawa dawnego właściciela, który zarówno w okresie poprzedzającym przejęcie, jak i przez ponad 4 lata po jego dokonaniu nie zgłaszał, że PGR uniemożliwia mu uprawianie należących do niego gruntów (np. poprzez wniesienie wniosku, skargi, czy później odwołania od orzeczenia z [...] grudnia 1958 r.). Mieszkając zaś w gospodarstwie musiał wiedzieć, że grunty te wykorzystuje ktoś inny, chociażby z tego względu, że przestał na nich pracować (dowodów świadczących o interwencjach J. W. nie przedstawili również skarżący).

Organ nadzoru wskazał, że takie postępowanie PGR było zgodne z ówczesnymi założeniami gospodarczymi, których celem było zlikwidowanie istniejących odłogów. Ciążący na właścicielu obowiązek uprawiania gruntów wynikał z kolei w sposób pośredni z samego dekretu z 18 kwietnia 1955 r. i przejawiał się w ustanowieniu sankcji prawnych wobec gospodarstwa rolnego opuszczonego albo nieużytkowanego. Jeśli zatem J. W. nie wywiązał się z tego obowiązku i nie zadbał o prawidłowe zagospodarowanie swoich gruntów, a zarazem wykazywał bierną postawę względem użytkowania ich przez PGR, to nie można uznać, że jego gospodarstwo zostało niesłusznie potraktowane jako opuszczone (a przynajmniej brak jest dostatecznych podstaw aby zająć w tym zakresie odmienne stanowisko).

Odrębną kwestię stanowi to, kiedy J. W. zaprzestał uprawiania gruntów. W trybie art. 15 dekretu z 1955 r. mogły być przejmowane takie gospodarstwa, które zostały opuszczone przed [...] kwietnia 1955 r. W orzeczeniu z [...] grudnia 1958 r. nie wskazano dokładnej daty opuszczenia gospodarstwa (miejsce na tę datę nie zostało wypełnione), a jedynie wzmiankowano, że nastąpiło to przed [...] kwietnia 1955 r. Do momentu opuszczenia nawiązuje wprawdzie wspomniana notatka służbowa z [...] maja 1963 r., jednak informacje w niej zawarte nie są jednoznaczne. Z jednej strony odwołuje się ona bowiem do oświadczenia żony J. W., która wyjaśniała, że wraz z mężem zaprzestali uprawiania gruntów własnych w 1956 r. i od tego czasu zaczął użytkować jej PGR. Z drugiej natomiast strony powołuje się na oświadczenia Prezydium [...] Rady Narodowej oraz sołtysa wsi, którzy informowali, że zaprzestanie uprawiania gruntów nastąpiło już w 1949 r. (tj. niedługo po objęciu ich w posiadanie). Zdaniem organu nadzoru, rozbieżność tych informacji oraz brak całego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania orzeczenia z 1958 r. uniemożliwia jednoznaczne zweryfikowanie czy moment opuszczenia (nieużytkowania gruntów) ustalono prawidłowo. Nie może to jednak, w ocenie organu, przemawiać za tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzeczeniu z 1958 r. zawarto bowiem wzmiankę, że opuszczenie nastąpiło przed [...] kwietnia 1955 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister podniósł, że ustalenia zawarte w rozstrzygnięciach administracyjnych korzystają z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie można zatem bez jednoznacznego dowodu przeciwnego stwierdzić, że są one w całości bądź w części nieprawdziwe. Tym bardziej, że dawny właściciel nigdy nie kwestionował ustaleń dotyczących opuszczenia przez niego gospodarstwa przed dniem [...] kwietnia 1955 r. ani samego orzeczenia z [...] grudnia 1958 r.

Zdaniem Ministra, przeprowadzona analiza wykazała, że wszystkie przesłanki przejęcia zostały w sprawie spełnione, a przynajmniej ich ewentualne naruszenie nie jest oczywiste. Tymczasem do stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Ponieważ zgromadzony materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza, to brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie z 1958 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub zawierało inne wady określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia nie mógł mieć również zarzut, że przedmiotowe gospodarstwo nie mogło zostać przejęte na własność państwa, ponieważ J. W. stale tam zamieszkiwał. Zamieszkiwanie właściciela w gospodarstwie nie stanowiło bowiem przesłanki wyłączającej możliwość stwierdzenia opuszczenia. W dniu [...] grudnia 1958 r. pojęcie to nie było zdefiniowane. Można je było zatem interpretować nie tylko jako porzucenie przez właściciela nieruchomości gruntowych i budynkowych, ale również jako np. brak uprawiania samych gruntów (pozostawienie ich bez opieki). Nie można przy tym zarzucić ówczesnemu organowi, że nie zastosował definicji opuszczenia (na którą składał się m.in. brak zamieszkiwania w gospodarstwie właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców) sformułowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Rozporządzenie to bowiem w dacie wydania badanego orzeczenia nie obowiązywało. Brak było zatem podstaw do stosowania takiej wykładni pojęcia "opuszczone", którą to rozporządzenie ukształtowało.

Zdaniem Ministra, zachowana dokumentacja nie potwierdza również (w sposób jednoznaczny) zarzutu wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych i nieprawdziwego stwierdzenia, że opuszczenie gospodarstwa miało miejsce przed dniem [...] kwietnia 1955 r. Zarzutu tego nie potwierdza też postawa dawnego właściciela wobec faktu przejęcia jego gospodarstwa na własność państwa i zagospodarowania przez PGR. Z żadnego z pism znajdujących się w aktach sprawy nie wynika aby J. W., po zajęciu jego gruntów przez PGR, podejmował działania zmierzające do ich odzyskania i zagospodarowania. Pierwsze pismo dawnego właściciela zawierające informację, że jego grunty przejęło Państwowe Gospodarstwo Rolne datowano dopiero na 1963 r. W piśmie tym, jak również w późniejszej korespondencji, dawny właściciel nie podnosił jednak, że prowadził swoje gospodarstwo w sposób prawidłowy. Jego postępowanie wskazuje, że przed dniem [...] kwietnia 1955 r. mógł istotnie zaprzestać uprawiania swojego gruntu.

Końcowo organ podniósł, że nie można uwzględnić załączonego do odwołania oświadczenia J. K. z [...] lutego 2018 r. oraz przeprowadzić dowodu z zeznań K. W. w celu wykazania, że gospodarstwo należące do J. W. nie było opuszczone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem całkowicie odmiennym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym nie ustala się bowiem, czy konkretna nieruchomość powinna zostać przejęta na własność Państwa i w konsekwencji gromadzi na tę okoliczność dowody jak w postępowaniu pierwotnym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy decyzja ostateczna dotknięta jest wadami, które mają charakter kwalifikowany, są widoczne gołym okiem i można je stwierdzić ponad wszelką wątpliwość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli K. W., R. W., A. Z., K. S. i M. W. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że J. W., dotychczasowy właściciel gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi [...] na podstawie aktu nadania nr [...] z [...] stycznia 1952 r., opuścił gospodarstwo rolne przed datą wejścia ww. dekretu, co stanowiło niezbędną przesłankę do nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego,

2) przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k p a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie w związku z:

a) brakiem przesłuchania K. W., syna J. W., celem uzyskania od niego informacji mających w sprawie istotne znaczenie, dotyczącego zamieszkiwania J. W. na przedmiotowym gospodarstwie rolnym oraz "siłowym" wcieleniu gospodarstwa w struktury Państwowego Gospodarstwa Rolnego w B.;

b) nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego oraz dokonaniem dowolnej i wybiórczej oceny zebranych w sprawie dowodów, przejawiającej się w uznaniu za wiarygodne, a w związku z tym mogące stanowić podstawę czynionych w sprawie ustaleń faktycznych, dowodów z dokumentów: pisma J. W. z [...] marca 1963 r. z adnotacją Przewodniczącego Prezydium [...] Rady Narodowej, notatki służbowej z [...] maja 1963 r. oraz uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1963 r., podczas gdy analiza ich treści pod kątem kompletności i rzetelności informacji w nich zawartych nasuwa daleko idące wątpliwości co do ich znaczenia jako źródła relewantnych informacji w przedmiotowej sprawie;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że kwestionowane orzeczenie [...] grudnia 1958 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgromadzony w sprawie akt nadania nr [...], a także wniosek o przyznanie prawa własności z [...] lutego 1948 r. oraz potwierdzenie nr [...] złożenia wniosku o przyznanie prawa własności z [...] lutego 1948 r., wbrew twierdzeniu organu, jednoznacznie przesądzają o nabyciu na własność gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha we wsi [...] przez J. W.

Ponadto, ze zgromadzonych dowodów nie wynika, wbrew stanowisku organu, by dotychczasowy właściciel opuścił swoje gospodarstwo. Minister w swoich rozważaniach pominął ponadczasowe zasady prawa w kontekście okoliczności opuszczania gospodarstw rolnych przez rolników. Na ten aspekt zwraca uwagę orzecznictwo wskazując, że w rozumieniu dekretu z 1955 r. gospodarstwa rolnego nie można było uznać za opuszczone w myśl omawianych przepisów, jeśli jego właściciele zostali pozbawieni władztwa nad tym gospodarstwem z przyczyn fizycznych, czy też ze względu na ograniczenia wynikające z uwarunkowań psychicznych. Właściciel musiał mieć bowiem możliwość swobody działania, a na taką nie pozwalała mu sytuacja, gdy z powodu działań administracji publicznej nie mógł dysponować nieruchomością, mimo że formalnie pozostawał jej właścicielem. Chodzi zatem o taki fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego, gdy właściciel działał w sposób wolny, nie pozbawiony ograniczeń co do wykonywania swych praw. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie organy zdawały się całkowicie zaniechać zbadania, w kontekście twierdzeń skarżących, okoliczności nabycia gospodarstwa przez PGR.

Ponadto, w ocenie skarżących, organ nie zbadał, w kontekście przepisów dekretu z 11 października 1960 r. – Prawo rzeczowe, czy przejęcie przedmiotowego gospodarstwa było w ogóle skuteczne. Ponadto, w sposób niezasadny Minister stwierdził, że J. W. nie dążył swoim działaniem do odzyskania ziemi. Abstrahując od faktu, że pozostawał on na tej ziemi do roku 1966 r., to przez ten czas pracował tam, z braku innej możliwości, w strukturach PGR, a z zachowanych dokumentów wynika, że w maju 1963 r. zwrócił się do odpowiednich organów o przywrócenie dawnego charakteru zajętej ziemi. Organy uwypukliły okoliczności dla siebie korzystnie, a pominęły te niekorzystne, czego przykładem jest notatka służbowa z [...] maja 1963 r., z której miało wynikać, że J. W. użytkował samodzielnie gospodarstwo do 1956 r. (a więc po dacie wejścia w życie dekretu z 18 kwietnia 1955 r.).

W ocenie skarżących, przy wykładni pojęcia "opuszczenia" gospodarstwa rolnego przez właściciela organy pominęły również art. 2 ust. 1 znowelizowanej w 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Powyższy akt prawny obowiązywał co prawda kilka lat później, natomiast w szerszy sposób wskazywał na wykładnię tego pojęcia przyjmowaną przez ówczesnego ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, to jest w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie takie nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. W wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań." Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1958 r. zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), dalej zwanego "dekretem z 18 kwietnia 1955 r." Powołany dekret, stosownie do jego art. 23, wszedł w życie z dniem ogłoszenia, co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 1955 r.

W myśl art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r., gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych.

Zatem warunkiem przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w powyższym trybie było spełnienie następujących przesłanek: (i) gospodarstwo zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, (ii) gospodarstwo zostało opuszczone przez właściciela oraz (iii) opuszczenie tego gospodarstwa miało miejsce przed [...] kwietnia 1955 r.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie pierwszej ze wskazanych wyżej przesłanek. Nie budzi bowiem wątpliwości, że J. W. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego objętego kwestionowanym orzeczeniem na podstawie aktu nadania ziemi z [...] stycznia 1952 r. wydanego w trybie art. 5 i art. 10 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Rację ma organ nadzoru, że uregulowania zawarte w tym ostatnim dekrecie niewątpliwie dotyczyły kwestii związanych z ustrojem rolnym i osadnictwem, co oznacza spełnienie przesłanki wskazanej w art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.

Sporne natomiast pozostaje czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki odnoszące się do opuszczenie gospodarstwa rolnego przez właściciela przed dniem wejścia w życie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. (tj. dniem [...] kwietnia 1955 r.). Skarżący kwestionują bowiem ten fakt, odwołując się, między innymi, do wadliwej oceny przez organ nadzoru zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących, organ nadzoru nie uwzględnił tego, że J. W. wraz z rodziną zamieszkiwał na gospodarstwie objętym kwestionowanym orzeczeniem oraz że został pozbawiony władztwa nad tym gospodarstwem z powodu faktycznego przejęcia ziemi przez PGR. Ponadto, w ocenie skarżących, organ dowolnie, a nie swobodnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a także w sposób nieuprawniony odstąpił od przesłuchania K. W.

W ocenie Sądu, podniesiona w skardze argumentacja dotycząca stałego zamieszkiwania J. W. w spornym gospodarstwie rolnym nie pozwala jednak na przyjęcie, że kwestionowano orzeczenie z [...] grudnia 1958 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący pomijają bowiem to, że przepisy dekretu z 18 kwietnia 1955 r. nie określały jakie gospodarstwa rolne można uznać za opuszczone. Pojęcie gospodarstwa opuszczonego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia (tj. w dniu [...] grudnia 1958 r.) nie było bowiem w obowiązujących wówczas przepisach zdefiniowane. Zatem pojęcie to mogło być interpretowane nie tylko jako porzucenie przez właściciela nieruchomości gruntowych i budynkowych, ale również jako np. brak uprawiania samych gruntów (pozostawienie ich bez opieki).

W ocenie Sądu, już sama ta okoliczność, że na podstawie przepisu, który stanowił podstawę materialnoprawną kwestionowanego orzeczenia, możliwa była różna wykładnia pojęcia gospodarstwa opuszczonego (niewykonywanie władztwa, nieuprawianie samych gruntów) wyklucza możliwość oceny, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie istniał bowiem (we wskazanym zakresie) przepis, który można byłoby naruszyć, a tym bardziej naruszyć w sposób rażący.

Wbrew twierdzeniu skarżących, za rażące naruszenie prawa nie można również uznać tego, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa J. W. były wykorzystywane przez PGR, wskutek czego dawny właściciel był pozbawiony możliwości ich rolniczego wykorzystywania. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że z powodu znacznego upływu czasu (ponad 60 lat) od wydania kwestionowanego orzeczenia organowi nadzoru nie udało się odnaleźć kompletnego materiału dowodowego. Z kolei informacje zawarte w materiale dowodowym, który udało się w sprawie odnaleźć, są rozbieżne. Zebrane dowody z jednej strony nawiązują bowiem do wyjaśnień żony dawnego właściciela nieruchomości, która wskazywała, że wraz z mężem zaprzestali uprawiania gruntów własnych w 1956 r. i od tego czasu zaczął użytkować jej PGR (vide: notatka służbowa z [...] maja 1963 r.). Jednocześnie we wspomnianej notatce służbowej z [...] maja 1963 r. znajduje się odwołanie do oświadczeń Prezydium [...] Rady Narodowej oraz sołtysa wsi, którzy informowali, że zaprzestanie uprawiania gruntów nastąpiło już w 1949 r. (tj. niedługo po objęciu ich przez dawnego właściciela w posiadanie). Tę ostatnią informację zawiera również uzasadnienie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] czerwca 1963 r. o odmowie zwrotu J. W. przedmiotowej nieruchomości rolnej.

W tej sytuacji podzielić trzeba stanowisko organu, że rozbieżność tych informacji, a także nieodnalezienie (z uwagi na upływ ponad 60 lat od dnia wydania orzeczenia z 1958 r.) kompletnego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia, uniemożliwia jednoznaczną weryfikację, czy wydając to orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. prawidłowo ustaliło moment opuszczenia (nieużytkowania gruntów). Wobec powyższego, za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.

Za prawidłową również uznać trzeba ocenę organu, że w przedmiotowym postępowaniu nie było możliwe przeprowadzanie nowych dowodów wnioskowanych przez skarżących (np. z zeznań K. W.), które umożliwiłyby rozstrzygnięcie wskazanych wyżej kwestii. Jak już wyżej wskazano, procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, nadzwyczajny. Jest to odrębne i samodzielne postępowanie, a zadaniem prowadzącego je organu jest wyłącznie ocena decyzji ostatecznej pod kątem wad kwalifikowanych, widocznych gołym okiem, które można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość. Postępowanie to nie może być natomiast traktowane, jak oczekują tego skarżący, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (w tym przypadku orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r.), rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się przy tym, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Natomiast wątpliwości co do ustaleń, że dana decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, Lex nr 45699 oraz 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, Lex nr 745010). Zatem aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jej kwalifikowane wady prawne opisane w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym powoływana przez skarżących wada rażącego naruszenia prawa), muszą być ewidentne i znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ich stwierdzenie – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - wyklucza zatem możliwość eliminacji w tym trybie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Korzysta ona bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ta zaś zasada ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że kwestionowane orzeczenie z [...] grudnia 1958 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. (w tym także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).