Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 419/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1,  ust. 1a,  art. 153,  art. 156  ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a i 3 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej zwanej u.g.n., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 144, poz. 2453), w pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], stanowiącej własność A. T., wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W pkt 2 decyzji organ wskazał, że ww. opłatę A. T. zobowiązana jest wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazany rachunek Gminy W. W pkt 3 decyzji organ wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ wywiódł, że Gmina W. zrealizowała w styczniu 2012 r. budowę sieci kanalizacji sanitarnej na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych w miejscowości P., stwarzając w ten sposób warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w tym ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 145 i 146 u.g.n., wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego K. S. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy. Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr 144, poz. 2453) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, tj. 50% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 148 ust. 1 u.g.n., obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

Przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. Po zapoznaniu się z zebraną dokumentacją, pismem z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu [...] października 2013 r.) A. T. wniosła uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Do tych uwag i zastrzeżeń ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy i zawarł je w piśmie z dnia [...] października 2013 r., w którym nie podzielił zarzutów strony i podtrzymał ustalenia zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Operat szacunkowy organ przyjął jako dowód w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Na skutek odwołania wniesionego przez A. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 143 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, natomiast w pkt 2 ustaliło A. T. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy rozdziału 7 w dziale III u.g.n. przewidują partycypację właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, które zostały wybudowane zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 u.g.n.).

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 1 u.g.n., art. 145 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 u.g.n.).

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 u.g.n.).

Zasady dotyczące wyceny nieruchomości zostały szczegółowo określone w u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny).

Przepis § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 u.g.n. i art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Przy określaniu wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny, który przewiduje, że wartość nakładów stanowi iloczyn wartości nakładów odpowiadającej różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem tych nakładów, przy czym przy określaniu wartości nakładów według zasad rynkowych, dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości określa się jej wartość rynkową, i procentowego udziału użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (§ 40 ust. 4 w zw. z § 28 ust. 6 i § 35 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Operat szacunkowy jest podstawowym, choć nie wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości (wyrok WSA w Łodzi z 8.02.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1368/11). Stanowi on dowód z opinii biegłego (wyrok NSA z 14.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1805/07). Dowód ten podlega jednak ocenie organu administracji, zarówno w zakresie spełnienia formalnych wymogów stawianych takiemu dokumentowi, jak i prawidłowości danych dotyczących szacowanej nieruchomości i poprawności przyjęcia przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do porównania (wyrok NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt II OSK 68/11, wyrok NSA z 24.08.2012 r., sygn. akt II OSK 866/11, wyrok NSA z 24.08.2012 r., sygn. akt II OSK 865/11).

W niniejszej sprawie, stworzone zostały warunki dla podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanej z udziałem środków określonych w przepisie art. 143 ust. 1 u.g.n. (k. 3-5 akt sprawy), co wynika z pisma Wójta Gminy W. adresowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., zaś w momencie spełnienia powyższej przesłanki obowiązywała uchwała [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Wydając decyzję organ II instancji oparł się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je z wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Prawdziwość ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana. Również znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy zasługuje na uznanie za wiarygodny i posiadający moc dowodową. Operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat został sporządzony na piśmie, jest opatrzony datą oraz podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego. Treść operatu szacunkowego została poparta istotnymi dokumentami wykorzystanymi przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej zwane rozporządzeniem w sprawie wyceny) w postaci wypisu z rejestru gruntów, uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pisma o możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej działki, zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej z dnia [...] stycznia 2012 r.). Operat szacunkowy zawiera również wyciąg z operatu szacunkowego, zawierający określenie celu wyceny, opisu nieruchomości oraz jej wartości (art. 158 u.g.n. i § 56 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Operat szacunkowy został sporządzony w sierpniu 2013 r., zatem w momencie wydawania decyzji zachował on ważność w świetle przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. i może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb wymiaru opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości w sposób spełniający wymogi przepisu art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wymaga bowiem, aby przyjęte to porównania nieruchomości były identyczne (wyrok NSA z 28.05.2013 r., I OSK 2430/11). Autor operatu musi ocenić parametry nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętej do porównania oraz dokonać korekty cech poszczególnych nieruchomości stosownie do istniejących różnic (wyrok NSA z 28.05.2012 r., I OSK 2430/11). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował współczynniki korygujące wartości przypisane poszczególnym parametrom nieruchomości, w szczególności wielkości nieruchomości, lokalizację, uzbrojenie, dojazd, walory krajobrazowe, co pozwoliło na dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o dane transakcyjne dotyczące nieruchomości o innych parametrach. Prawidłowo również ujęto kwestię przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania, co było przedmiotem wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez pominięcie wartości części składowych nieruchomości. Poprawnie również ustalono w treści operatu, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. Operat szacunkowy jest spójny, niesprzeczny i w należyty sposób przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości (§ 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Został także na etapie postępowania uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy dotyczącymi analizy rynku lokalnego i nieruchomości przyjętych do porównań. Nieruchomość posiada dostęp do drogi utwardzonej, co z kolei nie musi oznaczać drogi asfaltowej, a przyjęte do porównań nieruchomości mają podobne cechy i dostęp do drogi. Również okresowe korzystanie z nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość. Wyceniana jak i przyjęte do porównań nieruchomości są nieruchomościami letniskowymi. Z treści operatu wynika, że przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi położonymi w P. (a nie na terenie gminy Ł.). Wprawdzie rzeczoznawca zaznaczył, że analizą i badaniem objął teren gminy W. oraz gminy Ł., jednakże z treści operatu wynika, że do porównań przyjęto wyłącznie transakcje z terenu gminy W. (miejscowość P., k. 27 akt I instancji).

W świetle powyższych ustaleń w niniejszej sprawie istnieją przesłanki dla ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej, lecz konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na skutek nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji przez organ pierwszej instancji. Termin płatności opłaty adiacenckiej, skutki opóźnienia lub w jej zapłacie oraz waloryzacja kwoty opłaty adiacenckiej wynikają z mocy prawa. Nie ma podstaw dla ustalania terminu zapłaty opłaty adiacenckiej oraz skutków uchybienia terminowi płatności w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16.07.2009 r., sygn. akt II SA/Go 239/09, wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2012 r., sygn. akt II SA/Po 332/12), wobec czego sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie powinna zawierać jego określenia. Podobnie nie ma podstaw dla orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na podany numer rachunku bankowego lub w kasie, jako że powyższe sformułowania mają w istocie charakter informacyjny i nie tworzą praw i obowiązków stron (wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2012 r., sygn. akt II SA/Po 332/12).

W powyższym zakresie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w tej części (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pomimo zaistnienia powyższej przesłanki, nie może być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, albowiem w niniejszym postępowaniu, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzeka jako organ odwoławczy, rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne, a organ odwoławczy może wydać wyłącznie rozstrzygnięcia określone w przepisie art. 138 k.p.a.

Z powyższych względów organ ustalił wobec skarżącej opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, to jest stosownie do wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w operacie szacunkowym i stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale ([...] zł x 50 % = [...] zł). W decyzji nie określono natomiast terminu płatności opłaty, sposobu jej zapłaty ani skutków opóźnienia lub zwłoki w uiszczeniu należności z uwagi na niedopuszczalność zawarcia w sentencji decyzji powyższych rozstrzygnięć. Wyjaśnienie powyższych kwestii powinno nastąpić w uzasadnieniu decyzji, co zostało dokonane powyżej.

Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, nie została pomniejszona o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 ust. 4 u.g.n.), jako że brak jest w aktach sprawy dowodów na poczynienie takich nakładów, zaś odwołująca takich okoliczności nie podnosiła w toku postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła A. T. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony metodą porównawczą z naruszeniem art. 4 pkt 16 ustawy u.g.n. definiującego pojęcie nieruchomości podobnej, które to naruszenie polegało na braku ujęcia w operacie w zestawieniu porównywanych transakcji sprzedaży nieruchomości faktycznie podobnych w znaczeniu przywołanego przepisu oraz błędnym opisaniu porównywanych nieruchomości, poprzez nieopisanie przy przywołaniu porównywanych nieruchomości większości ich cech mogących wpływać na ocenę, że nieruchomości te są faktycznie porównywalne do nieruchomości wycenianej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że WSA w Olsztynie w wyroku z 25.08.2009 r., II SA/Ol 701/09, wskazał, iż dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zatem, aby móc porównać dwa obiekty, znane być muszą te same ich cechy. Z przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu w żaden sposób nie wynika, czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne, a w szczególności czy są one podobne pod kątem np. kształtu, powierzchni czy umiejscowienia. Podkreślenia wymaga okoliczność, że z przywołanych cech porównywanych nieruchomości wynika, iż do porównania przedłożone zostały przez rzeczoznawcę nieruchomości znacznie różnią się od nieruchomości skarżącej. I tak porównywane nieruchomości są albo dwa razy większe od nieruchomości wycenianej, lub też prawie dwa razy mniejsze. Nieruchomości te są wszystkie nieuzbrojone. W żaden sposób nie opisano przy tym bardzo istotnej cechy letniskowej działki, jaką jest sąsiedztwo porównywanych działek, a zwłaszcza ich odległość do jeziora (które od działki skarżącej jest znacznie oddalone). W związku z powyższym stanowiąca podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia opinia rzeczoznawcy kwalifikowana powinna być jako wadliwa, a co za tym idzie rozstrzygnięcie organu dokonane w zaskarżonej decyzji również jest wadliwe.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że, w prawidłowy sposób organy wskazały, że co do zasady z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jej właściciela obciążał obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w wysokości 50 % tego wzrostu z uwagi na treść uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z [...].12.2007 r., przy czym od daty stworzenia tych warunków nie minął okres 3 lat (art. 145 § 2 u.g.n.). Od daty sporządzenia operatu nie minęło również, w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji, 12 miesięcy (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Jednakże, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dołączonego do operatu szacunkowego (k.43 akt adm. organu I instancji), właścicielem analizowanej nieruchomości jest A. J., a nie obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej skarżąca A. T. Sąd może jedynie się domyślać, że skarżąca wcześniej nazywała się J., ponieważ z aktami sprawy zapoznawał się jej ojciec J. J. (k. 65 akt adm. organu I instancji), jednak okoliczność ta winna wynikać wprost z akt sprawy i być poddana ocenie przez organy. Oczywistym jest to, że obciążonym z tytułu opłaty adiacenckiej może być jedynie właściciel nieruchomości i okoliczność ta nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, i na co też słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 20.08.2013 r., II OSK 829/12, LEX nr 1408564, z 20.12.2013 r., I OSK 1342/12, LEX nr 1433906). Niewątpliwie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał merytorycznej oceny operatu szacunkowego autorstwa K. S. i co do zasady uczynił to w prawidłowy sposób, jednak nie dostrzegł zawartych w nim wzajemnie się wykluczających ustaleń mogących mieć wpływ na jego treść. Mianowicie w pkt 6.2 (Opis nieruchomości) operatu jego autor wskazuje, że działka jest "urządzona i zagospodarowana, zabudowana domkiem letniskowym" (k. 18), natomiast dalej podaje, że "działka nie jest zabudowana i zagospodarowana na cele letniskowe, ale możliwy jest taki sposób zagospodarowania i jej wykorzystania" (k. 19). Podkreślić trzeba, że stan zagospodarowania działki był brany w operacie pod uwagę jako cecha rynkowa mająca wpływ na poziom cen, więc ustalenie to mogło mieć bezpośredni wpływ na ustalenie wartości nieruchomości oraz ustalenie jej wzrostu.

Wskazane wyżej okoliczności stanowią niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a również do uchylenia decyzji organu I instancji.

Podkreślić należy, że Sąd nie mógł, zgodnie z żądaniem skargi, uchylić jedynie pkt 2 zaskarżonej decyzji, ponieważ wówczas w obrocie pozostałby jedynie jej pkt 1, w którym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości, co byłoby sprzeczne z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., który w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przewiduje konieczność orzeczenia co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2) lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2).

Sąd również dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazł się oczywisty błąd, ponieważ na s. 6 in fine wskazano, że ustalono wartość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł, jednak wskazując jej sposób wyliczenia prawidłowo wskazano już kwotę [...] zł. Błąd ten nie miał jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że w świetle treści operatu szacunkowego nie były one zasadne. Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 u.g.n. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, a to z tej przyczyny, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że bezzasadny jest zarzut skargi, iż przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne pod względem kształtu, powierzchni czy umiejscowienia. Wszystkie analizowane działki znajdują się w tej samej miejscowości (P.) i służą (lub mogą służyć) tym samym celom (letniskowym), ich kształt jest zbliżony i nie miał on wpływu na ceny nieruchomości. Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazuje, aby którakolwiek z poddawanych analizie działek odbiegała kształtem od pozostałych. Zarzut ten jest zatem gołosłowny i nie poparty żadnymi merytorycznymi argumentami. Jak wskazano wyżej, wszystkie działki są położone w tej samej miejscowości, rzeczoznawca w operacie wskazuje na odległość działki skarżącej od jeziora, więc niewątpliwie wziął pod uwagę tę okoliczność, a z operatu wynika, że uwzględniał również lokalizację działki. Podobnie jak w przypadku zarzutu związanego z kształtem działki skarżąca nie wskazuje na konkretne różnice w położeniu analizowanych działek, w szczególności odległości od jeziora. Zatem również i ten zarzut jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu związanego z różnicami w wielkości analizowanych działek, wskazać trzeba, że w myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu letniskowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest zatem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu letniskowym ich wielkość stanowi inną cechę wpływającą na wartość nieruchomości podlegającą odpowiednim korektom, które zresztą rzeczoznawca zastosował w przypadku tego czynnika. Wskazać trzeba, że przedmiotowa działka miała powierzchnię [...] ha, natomiast powierzchnie działek przyjętych do porównania oscylują od [...]do [...] ha, więc uwzględniając ich tożsame przeznaczenie oraz podobieństwo pozostałych wskazanych przez rzeczoznawcę czynników, okoliczność ta nie może stanowić o tym, że działki te nie są podobne.

Sąd w pełni podzielił stanowisko i wywody organu II instancji w zakresie dotyczącym braku możliwości zawarcia w decyzji ustalającej opłatę adiacencką terminu płatności tej opłaty, sposobu jej zapłaty ani skutków opóźnienia lub zwłoki w uiszczeniu należności, ponieważ okoliczności te wynikają wprost z ustawy i nie jest zasadne ich powtarzanie w treści decyzji, a co najwyżej pouczenie z tym związane winno być zawarte w jej uzasadnieniu.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, a więc organ winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić nazwisko właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wpływu zawarcia przez niego wzajemnie sprzecznych informacji o zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości na treść operatu szacunkowego i zobowiązać go do ewentualnego skorygowania jego treści, a w przypadku braku takiej możliwości, do sporządzenie nowego operatu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.