Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 365/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biblioteki i internatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu sprawy użytkowania obiektu budowlanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wymierzył Gminie D. Z. karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biblioteki i internatu położonego w D. Z. przy ul. Z. [...] (działka nr [...], AM-1, obręb [...]). W rozstrzygnięciu przedstawiono również sposób wyliczenia kary oparty na przepisie art. 59 f ustawy – Prawo budowlane. Wysokość kary ustalono jako iloczyn: stawki opłaty w wysokości 500 zł, współczynnika kategorii obiektu – 4 oraz współczynnika wielkości obiektu 2, przy czym tak wyliczona stawka opłaty została dziesięciokrotnie podwyższona.

Motywując zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Starosty K. z dnia 13 marca 2004 r. nr [...] Gmina D. Z. uzyskała pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku usług uzdrowiskowych z sanatorium na uzdrowiskową bibliotekę z internatem znajdującego się przy ul. Z. [...]. W dniu 8 lutego 2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Od tego zawiadomienia – decyzją z dnia 19 lutego 2008 r. nr [...] wniesiono w ustawowym terminie sprzeciw. Decyzja ta stała się ostateczna. Dalej organ wyjaśnił, że wystąpieniem z dnia 11 grudnia 2008 r. Najwyższa Izba Kontroli zasygnalizowała stwierdzony podczas kontroli problem nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Oględziny przeprowadzone w dniu 27 stycznia 2009 r. – przy udziale przedstawiciela właściciela obiektu – potwierdziły fakt użytkowania obiektu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że istnieją podstawy do nałożenia grzywny, której wysokość obliczył zgodnie z art. 59 f ustawy.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Gmina D. Z. zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 70 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie bez należytego wszczęcia postępowania oraz bez należytego rozpoznania sprawy. Pośpieszne wydanie postanowienia, pozbawiło Gminę prawa zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów oraz wniesienia uwag. W zażaleniu podniesiono też argumenty wskazujące na wadliwość (uzasadniającą stwierdzenie nieważności) decyzji z dnia 18 lutego 2008 r. o zgłoszeniu sprzeciwu.

Z akt sprawy wynika, że przed D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W. (zwanym dalej DWINB) wraz z postępowaniem instancyjnym wszczętym ww. zażaleniem prowadzone były jednocześnie postępowania z wniosku Gminy D. Z. o:

1/ stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z dnia 19 lutego 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu – zakończone ostateczną decyzją DWINB z dnia 10 kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2/ o uchylenie ww. decyzji PINB w K. z dnia 19 lutego 2008 r. na podstawie art. 154 k.p.a. – zakończone ostateczną decyzją GINB z dnia 24 czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję DWINB z dnia 19 maja 2009 r. o odmowie uchylenia decyzji zgłaszającej sprzeciw.

Zażalenie na postanowienie PINB w K. o wymierzeniu kary rozpatrzone zostało przez DWINB postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r., nr [...], w którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wyższego stopnia stwierdził, że analiza staniu faktycznego potwierdza zasadność nałożonej na inwestora sankcji. Zdaniem organu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu po przebudowie, pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowym terminie. Stanowi to, zdaniem organu, naruszenie art. 54 ustawy - Prawo budowlane, gdyż w niniejszym przypadku inwestor na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązany był do zawiadomienia właściwego organu na 21 dni przed planowanym przystąpieniem do użytkowania. Zgodnie z ww. art. 54 można przystąpić do użytkowania po upływie ww. okresu o ile organ nadzoru budowlanego nie wniesie w tym terminie sprzeciwu. Akta sprawy wskazują, że właściwy organ wniósł skutecznie sprzeciw, co tym samym pozbawiło inwestora prawa do rozpoczęcia użytkowania obiektu.

Organ drugiej instancji podał również, że co prawda wykładnia językowa jak i systemowa omawianego przepisu wskazuje, że co do zasady obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dotyczy sytuacji, gdy inwestor realizuje ściśle określone roboty budowlane – budowę, to jednak w nielicznych przypadkach obowiązek wynikający z art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane, może objąć również inne roboty (np. przebudowę) na których wykonanie udzielono pozwolenia na budowę – o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył taki obowiązek w warunkach pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, jedynie w tej wyjątkowej sytuacji roboty budowlane inne niż budowa, są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ze względu na związanie zarówno inwestora jak organów nadzoru budowlanego ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją.

W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i nakładała na inwestora obowiązek zawiadomienia o którym mowa w art. 54 ustawy. Dlatego też inwestor, który dokonał zawiadomienia, co do którego PINB wniósł skutecznie sprzeciw, obowiązany był powstrzymać się od użytkowania obiektu. Odmienne działanie stanowi ryzyko inwestora, który naraził się na sankcję z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Organ II instancji zgodził się z zarzutami podniesionymi w zażaleniu co do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wskazanych norm postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie oględzin poza jakimkolwiek postępowaniem, zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania dotyczącego nielegalnego użytkowania i zaniechania pouczenia strony o tzw. prawie do ostatniego słowa, jednak – zdaniem organu wyższego stopnia – uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż strona sama w zażaleniu przyznała fakt użytkowania obiektu zarówno w trakcie trwania przebudowy jak i po jej zakończeniu.

Pozostałe argumenty zażalenia pozostają zdaniem DWINB bez znaczenia. W sprawie istotne jest bowiem to, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, pomimo wydana przez PINB decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji nie ma też znaczenia okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzeciwie oraz o jej uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a., gdyż jako rozstrzygnięcie ostateczne pozostaje ona w obrocie prawnym i wiąże inwestora. Wniesienie sprzeciwu jednoznacznie przekłada się na zakaz przystąpienia do użytkowania. Wobec zlekceważenia tego faktu PINB miał obowiązek zastosować sankcję z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie DWINB również wysokość i sposób ustalenia kary nie narusza przepisów obowiązującego w tym zakresie prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina D. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:

1/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

2/naruszenie art. 3 pkt 1 a, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 54 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dla PINB w K. podstawą dla wydania postanowienia nakładającego karę była decyzja tego organu z dnia 18 lutego 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego przez Gminę zgłoszenia zakończenia robót. Zdaniem skarżącej decyzja ta wydana jednak została z naruszeniem prawa i zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa.

Argumentując powyższe stwierdzenie wywodzono, że przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadkach w których inwestycja dotyczy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (a więc wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy). Czym innym są natomiast roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej do przebudowy w zakresie robót remontowych wykonanych w przedmiotowym obiekcie przepisu art. 54 nie stosuje się. Wniosek ten potwierdza również wykładania językowa tego przepisu, z której wynika, że norma ta ograniczona jest do obiektów budowlanych które są wznoszone. Przedmiotowy obiekt nie był zaś wznoszony. Dodatkowo w decyzji o pozwoleniu na budowę nie nałożono na gminę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli zatem wykonano jedynie przebudowę, inwestor nie musiał występować do organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy ani z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Jeżeli zaś wystąpił, organ winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż nie było podstaw do stosowania art. 54 ustawy – Prawo budowlane.

W konsekwencji nie było podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy, gdyż przepis ten wprowadza sankcję za niezrealizowanie obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy (a nie przebudowy). Przepisy dotyczące nielegalności użytkowania nie obejmują – zdaniem strony skarżącej – przebudowy obiektu.

W rezultacie skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, że zostało przez nią potwierdzone, że doszło do nielegalnego użytkowania. Potwierdziła jedynie że przystąpiła do użytkowania, ale w zaistniałych okolicznościach nie można tego użytkowania utożsamiać z użytkowaniem nielegalnym. Zakwestionowano również wnioski organu drugiej instancji, że stwierdzone naruszenie prawa procesowego nie miało wpływu na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie – gdyby procedura była zachowana – strona miałaby więcej czasu aby przedstawić w pełni swoje stanowisko. Każde naruszenie przepisów procesowych przy wymierzaniu sankcji finansowej, powinno prowadzić do uchylenia postanowienia.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że brak było podstaw do wymierzenia opłaty na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy (w podwyższonej wysokości). W niniejszym przypadku można było orzec co najwyżej o nieprawidłowościach o których mowa w art. 59 a ustawy - a więc co do zgodności obiektu z projektem budowlanym. Odstępstwa od projektu mogłyby skutkować nałożeniem kary w trybie zwykłym tj według stawki opłaty określonej w art. 59 f ust. 1 ustawy bez jej wielokrotnego podwyższania. W takim przypadku kara wyniosłaby 4000 zł a nie 40.000 zł.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wraz z odpowiedzią na skargę strona przeciwna przekazała postanowienie z dnia 14 lipca 2009 r. nr [...] wstrzymujące wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwana dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydane ono zostało z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Na wstępie zauważyć należy, że kluczowe znaczenie dla postępowania administracyjnego ma prawidłowe – zgodnie z przepisami proceduralnymi – ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej.

Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanego postanowienia jest przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r.,Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z kolei art. 54 przywołanej wyżej ustawy wprowadza zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Według art. 55 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Treść obu przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stanowi sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego rozumiane jako przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego zgłoszenia albo pomimo skutecznego wniesienia sprzeciwu przez organ do dokonanego zgłoszenia, lub też bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowane. Podkreślenia wymaga, że norma ta nie pozostawia organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności. W sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania są one zatem zobowiązane do wszczęcia z urzędu postępowania i do wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy (por. też NSA w wyroku z dnia 2 października 2007 r. II OSK 1124/06).

W niniejszej sprawie wymierzenie przedmiotowej kary wymagało uprzedniego wykazania w postępowaniu administracyjnym, że spełnione zostały przesłanki nielegalnego użytkowania obiektu, o którym mowa w art. 54 tej ustawy.

Wyjaśnienie powyższej okoliczności stanowi element stanu faktycznego sprawy, istotnie rzutujący na podjęte rozstrzygnięcie. Ustalenie stanu faktycznego w sposób jak najbardziej zapewniający zgodność z rzeczywistością jest podstawowym zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne. Zgodność tę gwarantować mają określone w przepisach postępowania administracyjnego zasady i reguły, do przestrzegania których zobligowane są orzekające w sprawie organy. I tak, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a. organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z powyższą zasadą skorelowany jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody na których organ się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej powinny być zaś wykazane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać należy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Sądu, - pomimo że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem niektórych norm prawa procesowego – to jednak - w okolicznościach niniejszej sprawy – stwierdzone uchybienia nie mogą być kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma to podstawowe znaczenie, gdyż tylko takie naruszenie prawa upoważnia Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Konieczne jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 145 § 1 lit c u.p.p.s.a. nie wprowadza różnych kryteriów oceny stwierdzonych uchybień procesowych w zależności od tego czy kontroli poddanej jest rozstrzygnięcie o nałożeniu kary finansowej, czy też mające inny przedmiot. Sąd nie mógł więc przyjąć – jak wskazuje skarżący - że ze względu na przedmiot postępowania, którym jest nałożenie sankcji finansowej, każde odstępstwo (nawet nieistotne) od wymagań prawidłowej procedury powinno skutkować uchyleniem postanowienia wymierającego karę.

Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia procesowe polegają przede wszystkim na tym, że organ pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie zawiadomił stron o wszczęciu z urzędu postępowania oraz zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadomił strony, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia. Zaistniałe uchybienia przede wszystkim wiążą się z naruszeniem przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i w świetle tej normy, waga tego naruszenia i jej wpływ na rozstrzygnięcie powinno być ocenione.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na podstawie akt sprawy nie można twierdzić, że Gmina została całkowicie pozbawiona udziału w niniejszym postępowaniu. Pomimo braku formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), została bowiem poinformowana o prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu. Świadczy o tym zawiadomienie z dnia 5 stycznia 2009 r. o przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu 27 stycznia 2009 r., doręczone stronie w dniu 14 stycznia 2009 r. W zawiadomieniu tym poinformowano jednocześnie, że dowód z oględzin zostanie przeprowadzony "w sprawie użytkowania budynku pomimo sprzeciwu organu nadzoru budowlanego" a więc nielegalnego użytkowania. Mając na względzie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu a owo zawiadomienie było pierwszą czynnością w sprawie podjętą przez organ o której zawiadomiono stronę, należy przyjąć, że postępowanie wszczęto z dniem 5 stycznia 2009 r. W konsekwencji oględziny nieruchomości, o których Gmina została prawidłowo zawiadomiona, odbyły się w toku wszczętego postępowania, innych dowodów organ zaś nie przeprowadzał. Gmina miała zatem wiedzę o prowadzonym postępowaniu oraz możliwość uczestniczenia w czynnościach dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pomimo, że nie została formalnie zawiadomiona o jego wszczęciu. Dodać należy, że na polecenie Burmistrza w oględzinach uczestniczył też kierownik budowy a jego podpis widnieje na protokole oględzin.

W tej sytuacji ocenić należy, czy brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia, mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wskazać należy że aby tego dokonać, koniecznym jest ustalenie jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona w związku z brakiem owego zawiadomienia dokonać, jakiego dowodu lub wniosku nie mogła w sprawie przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy miało to zaniechanie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego) a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy o przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej normy (tak wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. II GSK 4/07 CBOSA nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że gdyby procedura była zachowana miałby większe możliwości oraz większą ilość czasu aby w pełni przedstawić swoje stanowisko. Zatem strona nie wskazała żadnej czynności procesowej lub dowodu, który miałby być przeprowadzany na jej żądanie, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie kwestionuje natomiast ustaleń faktycznych mających podstawowe znaczenie dla sprawy, a mianowicie tego, że jest inwestorem wykonanych robót budowlanych oraz tego, że w chwili oględzin obiekt był użytkowany. Odnośnie zaś możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, to należy zauważyć, że biorąc pod uwagę upływ czasu pomiędzy oględzinami a wydaniem postanowienia pierwszoinstacyjnego (około trzech tygodni) Gmina mogła przedstawić swoje stanowisko już po oględzinach nieruchomości a jeszcze przed wydaniem postanowienia. Taką możliwość miała też wnosząc zażalenie, z czego skorzystała.

Wobec tego co dotąd powiedziano należy stwierdzić, że przedstawione naruszenia procesowe, które wystąpiły na etapie postępowania pierwszoinstancynego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia wynika jednak, że naruszenie tych norm strona wiąże głównie z naruszeniem wynikającej z art. 7 k.p.a. ogólnej zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, z tego względu, że organ odwoławczy "zbagatelizował" dostrzeżone wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegające na niezawiadomieniu o wszczęciu postępowania i przeprowadzenie pomimo tego kontroli oraz niezawiadomienie strony o tzw. prawie do ostatniego słowa, stwierdzając, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Takim stwierdzeniem wykroczył, zdaniem skarżącej, poza swobodną ocenę dowodów.

W doktrynie wskazuje się, że aby swobodna ocena dowodów o której mowa w art. 80 k.p.a. nie przekształciła się w samowolę musi być dokonana zgodnie z normami procesowymi odnoszącymi się do środków dowodowych oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są: 1/ konieczność opierania się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z wyjątkiem sytuacji prawem określonych; 2/ dokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy; 3/ zgodność rozumowania, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznej z zasadami logiki (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck 2006, s. 413-414). Wobec powyższego nie można uznać, aby organ odwoławczy stwierdzeniem, że dostrzeżone uchybienie procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pozostają bez wpływu na wynik sprawy, przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Natomiast "zbagatelizowanie" przez organ odwoławczy stwierdzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszeń norm procesowych, nie mogła być przez Sąd oceniona jako istotne naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż jak wyżej wykazano, dostrzeżone przez organ drugiej instancji uchybienia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji nie mogą być kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym stanowisko organu drugiej instancji, w tym względzie, nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zgromadzony materiał dowodowy był natomiast dostateczny dla właściwego ustalenia stanu faktycznego i uprawniał do podjęcia rozstrzygnięcia, organy oceniając zaś ten materiał mieściły się w granicach swobodnej oceny dowodów.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika bowiem – i jest to okoliczność bezsporna – że Gmina D. Z. uzyskała decyzję Starosty K. z dnia 23 marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy budynku usług uzdrowiskowych położonego w D. Z. przy ul. Z. [...] z sanatorium na uzdrowiskową bibliotekę z internatem. W pkt 1 tej decyzji stwierdzono, że "inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego" a w pkt 2 zobowiązano inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. Decyzja ta nie została przez stronę zakwestionowana ani w postępowaniu instancyjnym ani też, po uzyskaniu przymiotu ostateczności, w żadnym z postępowań nadzwyczajnych.

Kolejną niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest fakt, że inwestor w dniu 8 lutego 2008 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. decyzją - o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Decyzją z dnia 19 lutego 2008 r. – doręczoną inwestorowi w dniu 25 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł sprzeciw do użytkowania budynku biblioteki z internatem. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, zatem stała się ona ostateczna. Próby wyeliminowania decyzji z dnia 19 lutego 2008 r. w trybie stwierdzenia nieważności podjęte przez skarżącą okazały się nieskuteczne, gdyż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności a strona nie skorzystała ze środków zaskarżenia wobec tego orzeczenia. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2009 r. stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Co istotne, samego faktu użytkowania obiektu nie kwestionuje również strona skarżąca.

Przedstawionych wyżej okoliczności nie można pominąć przy ocenie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy – Prawo budowlane.

Istotne bowiem są skutki prawne jakie należy wiązać z funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami ostatecznymi: decyzją z dnia 23 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzją z dnia 19 lutego 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ta – jak podnosi się w licznych orzeczeniach i komentarzach – ma podstawowe znacznie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Formalna strona tej zasady wyraża się w tym, że decyzja ostateczna korzysta z domniemania swojej mocy obowiązującej; obowiązuje ona tak długo, dopóki nie zostanie uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. B. Adamiak ... s. 101). A więc tylko wydanie nowej decyzji, to jedyny skutecznie prawny sposób pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się również, że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania jej prawidłowości. Organ, który w sobie znanych okolicznościach decyzję wydał (nawet wadliwą) jest nią związany do czasu jej w sposób prawem przewidziany (ibidem; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1478/8, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72). Ostateczna decyzja administracyjna orzekająca o uprawnieniu lub obowiązku strony, tworzy jej nową sytuację w sferze prawa procesowego i materialnego. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami k.p.a. lub ustaw szczególnych. Ponadto zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a. decyzje ostateczne mogą być również zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem na zasadach i w przypadkach określonych u.p.p.s.a.

Prawidłowo zatem organ drugiej instancji przyjął za wiążące ustalenia wynikające z przywołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, rozpoznając wniosek inwestora uznał, że zgłoszony zakres robót w budynku znajdującym się w D. Z. przy ul. Z., nie mieści się w granicach zwolnienia zawartego w art. 29-30 ustawy – Prawo budowlane i wymaga pozwolenia na budowę a następnie zgłoszenia zakończenia robót. Udzielenie pozwolenia na budowę i nałożenie obowiązku zgłoszenia zakończenia robót stanowi część rozstrzygnięcia tej decyzji. Omawiana decyzja w sposób zupełny określiła zatem zakres uprawnień i obowiązków inwestora związanych z realizacją robót budowlanych – w tym, ustaliła obowiązki związane z prawnym zakończeniem inwestycji.

Jak wyżej wskazano skarżący tych obowiązków nie zakwestionował ani w trybie zwykłym, ani w trybie nadzwyczajnym ani też korzystając z drogi sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, inwestor zobowiązany był do zawiadomienia właściwego organu, w terminie 21 przed planowanym przystąpieniem do użytkowania, o zakończeniu budowy – co też uczynił. Właściwy organ w wyznaczonym ustawowo terminie, działając na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane - skutecznie wniósł sprzeciw wobec tego zawiadomienia. Ta decyzja również nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dla inwestora wywołała zatem taki skutek, że był on zobligowany powstrzymać się od użytkowania obiektu. Skoro tego nie uczynił i pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o sprzeciwie, użytkował obiekt – co w jest niesporne - naruszył przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Odmienna ocena – wskazująca, że nie naruszono art. 54 ustawy – Prawo budowlane z tego względu, że nie wykonano budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane – w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być uwzględniona. Pomija bowiem zupełnie fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i o sprzeciwie i skutki jakie decyzje te wywołały. Organy nadzoru budowlanego nie mogły dokonać innej oceny stanu sprawy jak z uwzględnieniem tych okoliczności. W przeciwnym wypadku w sposób nieuprawniony naruszyłyby zasadę trwałości tych decyzji.

Jeżeli strona skarżąca uważa, że wykonane przez nią roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia a postępowanie na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, w pierwszym rzędzie, powinna była w odrębnym postępowaniu podjąć czynności zmierzające do doprowadzenia do oceny legalności omówionych wyżej decyzji. Kwestie te jednak pozostają poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd. Zgodnie bowiem art. 134 u.p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - w niniejszym przypadku bada, czy wydając zaskarżone postanowienie organy nie naruszyły prawa. Tym samym nie może uczynić przedmiotem swojego postępowania innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę. Tymczasem skarżący wykazując, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 54 ustawy – Prawo budowlane, zmierza w istocie – skarżąc tylko postanowienie o nałożeniu kary – do wykazania niezgodności z prawem również ostatecznej decyzji o sprzeciwie (pomimo, że uzyskał już decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności, której nie zakwestionował w toku instancji i później na drodze sądowadministracyjnej ) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, której w ogóle wcześniej we właściwym trybie nie kwestionował. Sąd nie może natomiast swoimi ocenami wkraczać w nową sprawę. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce gdyby Sąd zajął się oceną ww. decyzji.

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Dodać należy, że wymierzając karę organ nie naruszył prawa ustalając jej wymiar zgodnie z prawem. Stąd też zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.