Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. Z. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem własnym z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków willi "[...]" w [...], wpisanej do rejestru zabytków oraz domu mieszkalnego nr 5 (ze spichlerzem) stanowiącego część zespołu obiektów nr 1, 3, 4, 5 w [...] wpisanego wraz z najbliższym otoczeniem ww. budynków do rejestru zabytków uchylił w całości postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013r. i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Na wniosek [...] Parku Narodowego wszczęte zostało postępowanie o skreślenie z rejestru zabytków ww. nieruchomości.

A. Z. wystąpił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego z jego powództwa i innych osób przeciwko Skarbowi Państwa o wydanie nieruchomości położonych w [...] na których znajdują się obiekty objęte postępowaniem administracyjnym w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków.

A. Z. jest następcą prawnym M.L.Cz. i ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono obiektów, których wydania domaga się przed sądem od [...] Parku Narodowego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...] oraz nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się na treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek w tej sprawie złożyła osoba, które nie jest stroną postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. Z.

W uzasadnieniu zarzucił w/w postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., gdyż przepisy te nie mogą być podstawą wszczęcia postępowania wpadkowego oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest stroną postępowania, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozważenie, zarówno na wniosek, jak i z urzędu, czy istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013r., sygn. akt 2625/11, w którym Sąd wyraził pogląd, że osoby mające roszczenie z dekretu o gruntach [...] mogą brać udział w postępowaniach przed konserwatorami zabytków i kwestionować ich opinie i decyzje.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przystępując do rozpoznania sprawy podał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że przepis ten w istocie, jak podnosi skarżący, nie będzie miał zastosowania do postanowień, zatem ww. rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013r. należało uchylić.

Jednocześnie, odnosząc się do meritum sprawy, stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ o zawieszenie postępowania wystąpił podmiot, który nie jest stroną tego postępowania.

Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm.), postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Przepis ten określa jedynie legitymację do złożenia wniosku, natomiast kwestię uznania innych podmiotów za strony postępowania reguluje art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podał, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa.

Stwierdził, że celem instytucji skreślenia zabytku z rejestru jest "zdjęcie" ochrony konserwatorskiej w jej najbardziej rygorystycznej postaci z obiektu, który nie posiadał lub przestał posiadać wartości predestynujące go do objęcia ochroną związaną ze znacznym ograniczeniem prawa własności i innych praw rzeczowych oraz praw obligacyjnych do rzeczy. Skutkiem skreślenia zabytku z rejestru jest m.in. zwolnienie jego właściciela posiadacza z obowiązku sprawowania opieki nad zabytkiem w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Osoby nieposiadające do zabytku tytułu prawnego, nie są natomiast obciążone ww. obowiązkiem, ani też nie posiadają w związku z tym żadnych uprawnień. Oznacza to, że decyzja o skreśleniu danego obiektu z rejestru zabytków nie będzie miała żadnego wpływu na ich sferę prawną. Zatem fakt zgłoszenia roszczenia do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie daje podstaw do przyjęcia, że zgłaszający je ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie skreślenia jej z rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, że postępowanie sądowe mające na celu ustalenie praw skarżącego do nieruchomości jest w toku, a skarżący nie jest aktualnie jej posiadaczem. Stwierdził zatem, że decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu nie nałoży na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyzna mu jakichkolwiek uprawnień.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013r., sygn. akt 2625/11 stwierdził, że dotyczył on wyłącznie postępowania w sprawie podziału nieruchomości zabytkowej. Jest to postępowanie o tyle wyjątkowe na tle innych dotyczących zabytków, że od jego wyniku jest bezpośrednio uzależniona możliwość realizacji roszczenia do nieruchomości, zgłoszonego na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, względnie innych podobnych aktów prawnych. Takiego związku brak natomiast pomiędzy postępowaniem związanym z roszczeniem do nieruchomości, takim, jak zgłoszone przez skarżącego i inne osoby, a postępowaniem w sprawie jej skreślenia z rejestru zabytków.

W kontekście powyższych rozważań ponadto stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia zagadnienia wstępnego, rozstrzyganego w innym postępowaniu, przez sąd lub inny organ. Wskazał, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi, jak uznaje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Natomiast w niniejszej sprawie, co wynika również z powyższych wywodów, brak jest takiego związku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 28 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym przyjęciu, że A. Z. nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia obiektów w [...] z rejestru zabytków;

2. naruszenie przepisu postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym przyjęciu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że nie istnieje związek między sprawą administracyjną dotyczącą skreślenia obiektów położonych w [...] z rejestru zabytków, a toczącym się postępowaniem sądowym dotyczącym ustalenia prawa skarżącego do przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013r., którym organ uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. i odmówił zawieszenia na wniosek A. Z. postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013r. jest uzasadnione gdyż przepis art. art. 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną wydanego postanowienia nie znajduje zastosowania do postanowień tzw. wpadkowych.

Natomiast odmowa zawieszenia postępowania jest uzasadniona gdyż z wnioskiem wystąpił A. Z., który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego fakt zgłoszenia przez A. Z. roszczenia do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie daje podstaw do przyjęcia, że zgłaszający ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie skreślenia jej z rejestru zabytków.

W sytuacji w której organ uznał, że A. Z. nie jest stroną toczącego się postępowania należało zawiadomić skarżącego o nieuznaniu go za stronę postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną. Taki pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986r., III SA 97/86 ( ONSA 1987, Nr 2, poz 46 ) oraz wyroku z dnia 10 marca 1989r., IV SA 1254/88 (niepublikowany).

Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o przedmiocie żądania skarżącego pomimo nieprzyznania mu przymiotu strony.

Za wadliwe należy więc uznać stanowisko organu, który rozpatruje merytorycznie wniosek pochodzący od podmiotu, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazać także należy na zmianę Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. i obowiązywała w dacie wydania postanowienia.

Mianowicie zmieniona została treść art. 101 § 3 k.p.a. zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia.

W kontekście wskazanej zmiany ustawodawca wykluczył zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.

Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (por. postanowienia NSA w z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2921/12, z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2991/12 oraz wyroki z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2410/10, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.

W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Uchyleniu podlega również postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków. Postanowienie to zostało bowiem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił jego podstawę materialno prawną.

Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 wskazanej ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.