Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 441/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Z., L. K. – P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić solidarnie skarżącym S. Z., L. K. – P. i M. Z. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

S. Z., L. K. – P. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2016 r., Nr [...], wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta zobowiązał dyrektorów wydziałów Urzędu Miejskiego, dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta lub pozostających w zarządzie albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta.

Skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które według skarżących polega na powodowaniu szkód dla polskich cyrków i naruszaniu ich dóbr osobistych oraz na uszczuplaniu wpływów do budżetu miasta, które do tej pory pochodziły z wynajmu terenów stanowiących mienie gminne na przedstawienia cyrkowe. Skarżący wskazali przepisy prawa, które według nich zarządzenie prezydenta narusza.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta pismem z dnia 25 maja 2016 r. uznał zarzuty skarżących za bezzasadne. Prezydent uznał, że skarżący nie wykazali przesłanek uzasadniających skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446).

W skardze na powyższe zarządzenie skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę demokratycznego Państwa Prawa poprzez przeprowadzenie procesu wydania zaskarżonego zarządzenia bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała konieczność zastosowania przez Prezydenta Miasta procedury wskazanej w § 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa skarżących oraz jakiegokolwiek przedsiębiorców organizujących przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii,

2) przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 k.p.a. w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia,

3) art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz art. 6 w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi;

b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa;

d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z późniejszymi zmianami oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatrują legitymację do kwestionowania przedmiotowego zarządzenia ponieważ jego treść narusza ich interes prawny jako przedsiębiorców prowadzących działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych. Zarządzenie to ingeruje bezpośrednio w indywidulaną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżących, którzy jako przedsiębiorcy prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, zostali wykluczeni z grona najemców nieruchomości miejskich w S. Według skarżących skutkiem zaskarżonego zarządzenia będzie ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień w postaci swobody działalności gospodarczej, prawa do reklamowania swojej działalności gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawa do równego traktowania. Tym samym istnieje bezpośredni i realny związek między zaskarżonym zarządzeniem a uprawnieniami skarżących.

Prezydent miasta pozbawił skarżących możliwości wykonywania działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenach miejskich wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia i zdrowia zwierząt. Wyeliminowanie możliwości lokowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na gruntach miejskich oraz Skarbu Państwa prowadzi nadto do naruszenia prawa skarżących do organizowania takich przedstawień z udziałem zwierząt pomimo tego, że skarżący posiadają wszelkie wymagane zezwolenia do prowadzenia takiej działalności i poddają się kontrolom weterynaryjnym, które potwierdzają, że dbają oni o dobrostan zwierząt. Zakaz wynajmu wskazanych terenów skarżący odbierają jako dodatkową sankcję poza przewidzianymi w art. 37 ustawy o ochronie przyrody.

Wśród wad formalnych i merytorycznych zaskarżonego zarządzenia skarżący wskazali na brak poprzedzenia zarządzenia postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia rzeczywistych warunków utrzymania i transportu zwierząt, brak uzasadnienia zarządzenia, brak konsultacji społecznych i brak umożliwienia skarżącym ustosunkowania się do zamiarów gminy. Według skarżących w toku wydawania zaskarżonego zarządzenia pominięto fundamentalne procedury gwarantujące ochronę praw podstawowych kilkunastu przedsiębiorców cyrkowych przed ingerencją organów publicznych. Naruszono również zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi i narażono na straty budżet gminy. Zakaz wynajmowania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa narusza zasadę proporcjonalności i oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Według organu skarga jest bezzasadna, ponieważ postanowienia zaskarżonego zarządzenia nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa. Wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na prawdopodobne uchybienie terminowi na jej wniesienie, tj. po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiedz na wezwanie skarżący odebrali w dniu 3 czerwca 2016 r., natomiast skarga wpłynęła do organu w dniu 8 lipca 2016 r. W ocenie organu skarżący nie posiadają również legitymacji skargowej i przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie zakwestionowanego aktu w rozumieniu art 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ powołując wskazany przepis wyjaśnił, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie zarządzenia. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości zarządzenie mogłoby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowanym zarządzeniem. Z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć działalność gospodarczą na danym terenie, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny.

Wyjaśniono, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało w ramach kompetencji Prezydenta Miasta do gospodarowania mieniem, w tym nieruchomościami miasta i Skarbu Państwa, co oznacza, że jest zgodne z prawem, a zakres regulacji zarządzenia nie wykracza poza te kompetencje prezydenta. Przedmiot regulacji nie narusza też przepisów ograniczających miasto, jako właściciela nieruchomości w gospodarowaniu tymi nieruchomościami. Miastu przysługują bowiem szerokie uprawnienia właścicielskie w tym zakresie podobnie jak innym właścicielom nieruchomości. Uprawnienia te obejmują też prawo do decydowania, w jaki sposób i na jakie cele udostępniane są nieruchomości miejskie. Zarządzenie zostało wydane w ramach aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego i sami skarżący potwierdzają, że nie jest to akt prawa miejscowego, tylko akt skierowany do jednostek organizacyjnych miasta.

Jako bezzasadne oceniono zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu wydania przedmiotowego zarządzenia. Wyjaśniono, że zasady techniki prawodawczej na podstawie § 143 mają zastosowanie w ograniczonym zakresie do aktów prawa miejscowego, którym zaskarżone zarządzenie nie jest. Spełnia ono jednak wymagania legislacyjne, których organy miasta przestrzegają w odniesieniu do wszystkich wydawanych przez siebie aktów. Zakres uregulowania zarządzenia nie wymagał też przeprowadzenia konsultacji.

Wbrew zarzutom skarżących prezydent wydając zaskarżone zarządzenie nie naruszył kompetencji wskazywanych w skardze organów, ani też nie ograniczył, a tym bardziej nie zakazał skarżącym prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Zarzuty te są efektem bardzo dowolnej interpretacji zaskarżonego zarządzenia, jak również wskazanych przepisów, które nie mają żadnego zastosowania do oceny zaskarżonego aktu. Potwierdza to m.in. odbiegające od rzeczywistej treści zarządzenia powoływanie się na nieistniejące w zarządzeniu zapisy (np. w miejsce nieudostępniania skarżący powołują się na zakazywanie).

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r. pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że skarga nadana została w polskiej placówce pocztowej w dniu 4 lipca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu.

Przedmiotem skargi uczyniono zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2016 r., Nr [...], który działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. zobowiązał dyrektorów wydziałów Urzędu Miejskiego w S., dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta lub pozostających w zarządzie albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w S. oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Sąd uznał dopuszczalność zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przyjmując, że zarządzenie to stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w pkt 5, czyli niebędący aktem prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Argumentacja przemawiająca za uznaniem zaskarżonego zarządzenia jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zarządzenia odnoszących się do powstania takiej sytuacji prawnej, w której obowiązywać będą określone zasady udostępniania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa. Zaskarżone zarządzenie wiąże się z realizacją przez organ samorządu terytorialnego zadań własnych z zakresu gospodarki nieruchomościami określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasadniczym kryterium uznania aktu organu gminy za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania aktu do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze danego aktu (tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96 - OSNP 1997/8/125). W odniesieniu do kwestionowanego zarządzenia nie ma wątpliwości, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy czym podkreślić należy, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają również uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym akty zawierające zobowiązanie (polecenie) skierowane do podległych organów i innych jednostek, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.

Prawo do zaskarżenia zarządzenia określającego zasady udostępniania nieruchomości, którymi dysponuje gmina, wynika z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zatem skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały zdaniem sądu spełnione.

Natomiast dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę (zarządzenie) organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem). Związek ten polega na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że prezydent miasta zobowiązał podległe sobie podmioty dysponujące nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa oraz zawierające umowy najmu, dzierżawy lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Natomiast skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w wykluczeniu skarżących z grona potencjalnych najemców nieruchomości komunalnych, którymi w latach ubiegłych byli, oraz w ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Konfrontując treść zarządzenia z zarzutami skarżących sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących, tj. nie narusza jakichkolwiek uprawnień skarżących, ani nie uniemożliwia ich realizacji, z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, jak i korzystania z gruntów komunalnych. Ponadto nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków.

Gmina ma kompetencje do samodzielnego i władczego kształtowania swojej polityki w zakresie zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., do których należy również gospodarowanie nieruchomościami gminnymi oraz nieruchomościami oddanymi jej do zarządzania. Zaakceptować zatem należy uprawnienie gminy do wyznaczania kierunków rozwoju i zagospodarowania przestrzeni miejskich oraz kształtowania ich charakteru w określonych kierunkach. Sposób realizacji zadań własnych gminy został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Gmina w wykonywaniu powierzonych jej zadań na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko przepisami ustaw. W granicach obowiązującego prawa gmina może, bez narażania się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, określone rodzaje działalności gospodarczej uznać za preferowane, a inne uznać za niepożądane. Konstytucyjnie ukształtowana i sądowo chroniona samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami obowiązującego prawa, w granicach których organy tych jednostek winny procedować kształtując swoją politykę w zakresie gospodarowania nieruchomościami w stosunku do członków wspólnoty samorządowej oraz podmiotów spoza jej kręgu.

W niniejszej sprawie sąd nie odnotował, ażeby prezydent miasta dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w taki sposób, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Trzeba bowiem podkreślić, że uprawnienie skarżących do realizacji przedstawień cyrkowych, w tym z udziałem zwierząt, na nieruchomościach gminnych nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, ale źródło swe może mieć w stosunku obligacyjnym nawiązanym z gminą wynikającym z konkretnej umowy kształtującej uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości. Gmina będąc równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego ma swobodę wybierania kontrahentów i kształtowania z nimi relacji prawnych na zasadzie swobody umów. Gmina ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem bądź dzierżawę nieruchomości gminnych, w szczególności poprzez ustalenie zasad udostępniania nieruchomości, w tym przeznaczenie do szeroko pojętego udostępnienia w ogóle, wskazanie celu przeznaczenia, okresu i warunków. W stosunkach cywilnoprawnych żaden uczestnik obrotu nie może skutecznie domagać się od gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego (podobnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16, LEX nr 2089589).

Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na gminę obowiązku wynajęcia gruntu gminnego z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu. Ponadto na dzień wydania przedmiotowego zarządzenia skarżącym nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do terenów należących do miasta S., czy też pozostających w dyspozycji prezydenta miasta terenów Skarbu Państwa, a z faktu ich wynajmowania w latach ubiegłych nie można wywieść żadnej ekspektatywy tego prawa na przyszłość.

W konsekwencji nie można podzielić argumentu skarżących o bezprawnym wykluczeniu ich z grona potencjalnych najemców nieruchomości wchodzących do zasobu miasta S. Gmina w powyższym zakresie działała w ramach przysługujących jej kompetencji do władczego kształtowania polityki gospodarowania nieruchomościami, nie naruszając przy tym zasad konstytucyjnych ani swobód obywatelskich. Zaskarżone zarządzenie nie uszczupliło jakichkolwiek uprawnień skarżących, ponieważ w odniesieniu do tych nieruchomości skarżący ich nie posiadali, Przedmiotowe zarządzenie nie naruszyło swobody prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Prezydent miasta nie wkroczył w kompetencje innych organów i inspekcji, gdyż w zaskarżonym zarządzeniu ograniczył się wyłącznie do ustalenia zasady nieudostępniania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa dla realizacji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, nie uzależniając tego udostępniania od spełnienia jakichkolwiek przesłanek, w tym na przykład od spełnienia wymogów weterynaryjnych. Sąd podkreśla, że ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o ochronie zwierząt nie kreuje dla skrażących legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ustalona w zarządzeniu zasada nie wyklucza skarżących z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób gminy oraz Skarbu Państwa. Negatywne stanowisko organu odnosi się bowiem wyłącznie do przedstawień z udziałem zwierząt, a nie do wszystkich przedstawień organizowanych przez skarżących, którzy w swoim repertuarze mają również programy bez udziału zwierząt. Nie ma też przeszkód, aby strona skarżąca w celu organizowania swoich przedstawień na terenie miasta S. wynajmowała nieruchomości będące własnością prywatnych podmiotów.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że żaden ze skarżących nie zdołał wykazać, że zaskarżone zarządzenie narusza jego własny, indywidualny interes prawny. W ocenie sądu wskazana przez skarżących argumentacja nie potwierdziła, ażeby doszło do naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami kwestionowanego zarządzenia.

Przedstawione w skargach stanowisko skarżących, że realizacja zaskarżonego zarządzenia uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej, czym uszczupli ich uprawnienia nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości i stanowi wyłącznie subiektywny wyraz stanowiska skarżących wobec zasady wynikającej dla jednostek podległych Prezydentowi S. z zaskarżonego zarządzenia. Subiektywne przekonanie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Wskazywane przez skarżących zagrożenia są jedynie wyrazem obaw co do warunków pozyskiwania nieruchomości od podmiotów prywatnych dla prowadzonej działalności w przyszłości. Charakter powoływanych zagrożeń sprawia, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących poprzez ustalenia zawarte w zarządzeniu. Zdaniem sądu możemy mieć jedynie do czynienia z interesem faktycznym skarżących, ten jednak nie kształtuje legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Niedopuszczalność skargi, skutkiem której brak jest zawiśnięcia sprawy, powoduje również ten skutek, że sąd jest zwolniony od obowiązku rozpoznania wniosków zawartych w skardze o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania A. oraz o wstrzymania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie przywołanego przepisu odrzucił niniejszą skargę.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił solidarnie skarżącym uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 300 zł.