Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 838/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przewodów kominowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...][...] we [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej - PINB) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że do PINB [...] wystąpili mieszkańcy jednego z mieszkań należącego do wspólnoty z informacją o zagrożeniach wynikających ze stanu technicznego budynku. Interweniując w sprawie organ zażądał przedstawienia mu dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego oraz przeprowadził w dniu [...] lutego 2018 r. potwierdzone protokolarnie oględziny. Efektem ustaleń organu nadzoru budowlanego była decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], którą nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...][...] we [...] obowiązek usunięcia precyzyjnie wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym w tym celu terminie. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, jako że została wyeliminowana decyzją DWINB z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia uznał, że zakresem postępowania i tym samym rozstrzygnięcia należało objąć wszystkie elementy obiektu budowlanego.

Przystępując do ponownych czynności w sprawie wezwano zarządcę do przedłożenia protokołów z okresowych kontroli, protokołów z przeglądów instalacji elektrycznej i gazowej oraz książki obiektu budowlanego. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy sprawę rozstrzygnięto decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...]: przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane (kontrola roczna) - w zakresie przewodów kominowych, wraz z podaniem zakresu robót budowlanych mających na celu usunięcie istniejących nieprawidłowości; przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (kontrola pięcioletnia) - w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia z uwzględnieniem instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów, wraz z podaniem zakresu robót budowlanych mających na celu usunięcie istniejących nieprawidłowości oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej w odniesieniu do: stanu technicznego przewodów kominowych, czopuchów, rur i łączników poprawności podłączeń urządzeń grzewczo-kominowych, poprawności działania wentylacji w budynku, stanu technicznego instalacji, konieczności wykonania instalacji odgromowej budynku. Przedmiotowa ekspertyza techniczna miała na celu wskazanie przyczyn powstawania ujawnionych nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo użytkowania) oraz wskazać zakres i sposób usunięcia występujących nieprawidłowości, poprzez określenie konkretnych czynności (robót budowlanych) jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do odpowiedniego stanu technicznego - gwarantującego bezpieczne jego użytkowanie. Nadto w sentencji decyzji zobowiązano do przedłożenia dokumentów potwierdzających uprawnienia osób sporządzających opracowania.

Uzasadniając wydany nakaz PINB uznał, że z przedłożonych dokumentów związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego, w tym z protokołów z kontroli okresowej kontroli oraz z książki obiektu budowlanego wynika możliwość powstania zagrożenia wynikającego z szeregu wskazanych w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nieprawidłowości. Protokół ten nie zawiera zakresu robót jakie należy wykonać, aby usunąć wykryte nieprawidłowości. Stwierdzone usterki dotyczą problemu z wentylacją budynku, przewodami kominowymi - posiadanie przez część przewodów kominowych wyprowadzonych ponad dach jednostronnego wylotu. Taki stan faktyczny może stworzyć zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Uzasadniając nałożony obowiązek przeprowadzenia kontroli wyjaśniono, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania całkowitego rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś dodatkowy materiał dowodowy jest konieczny dla prawidłowego i kompleksowego określenia obowiązków, których wykonanie doprowadzi obiekt do odpowiedniego stanu technicznego w zakresie ogólnobudowlanym i instalacyjnym.

Względem wadliwie działającej wentylacji uznano brak możliwości wydania rozstrzygnięcia z powodu braku pełnego, niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego. Zdaniem organu protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych został sporządzony nierzetelnie, nie zawiera zaleceń pokontrolnych, zakresu robót remontowych, stanu technicznego elementów objętych kontrolą, rozmiarów zużycia lub uszkodzenia elementów budynku objętych kontrolą, naruszenie wytycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. poz. 836). Opisano także znaczenie sprawnego działania instalacji wentylacyjnej poszczególnych lokali dla prawidłowego funkcjonowania całego obiektu budowlanego. Zwrócono uwagę na odprowadzanie spalin oraz konieczność skutecznego usuwania z lokalu zużytego i zawilgoconego powietrza wytwarzanego podczas codziennej eksploatacji.

Kolejnym zagadnieniem omówionym w uzasadnieniu decyzji było wydanie nakazu przeprowadzenia kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wynikało z pogorszonego stanu technicznego budynku, który zdaniem PINB jest na tyle duży, że może stworzyć zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zagrożenie to wiązano z występującymi pęknięciami na ścianach i stropach budynku, luźnymi tynkami na ścianach zewnętrznych, uszkodzonymi stopniami i spocznikami, odkrytymi elementami konstrukcji tarasu zlokalizowanego nad lokalem nr [...]. W protokole z okresowej kontroli z lipca 2014 r. w zaleceniach wskazano na konieczności monitorowania pęknięć ścian i stropów, nadając temu monitoringowi I stopień pilności. Na wezwanie organu do udzielenia informacji w sprawie zaleconego w protokole kontroli okresowej monitorowania pęknięć ścian i stropów, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności (monitoringu) do przedłożenia dziennika obserwacji plomb zarządca budynku podał, że w zaleceniach kontrolnych, nie wskazano konkretnie sposobu monitorowania pęknięć ścian i stropów - "nie podano w jaki sposób monitoring należy prowadzić np. poprzez obserwację wzrokową, czy poprzez założenie plomb z jednoczesnym założeniem dziennika ich obserwacji". Z treści wyjaśnień wynika, że obserwacji dokonywano wzrokowo, zaś w kolejnych protokołach z kontroli rocznej budynku nie sygnalizowano powiększenia się istniejących zarysowań i pęknięć na ścianach i stropach w budynku.

Organ nadzoru budowlanego I instancji opisał w decyzji nieścisłości wynikające z protokołów kontroli okresowych dotyczące poszczególnych elementów obiektu jak więźba dachowa, rynny dachowe i rury spustowe. Z dokumentu tego wyprowadzono brak poprawny stanu technicznego budynku, gdyż wskazano w nim na konieczność dokonania m.in. kapitalnego remontu balkonów i elewacji, naprawę podestu schodów i stopnic, naprawę opaski z cokołem, remont studzienek piwnicznych. Mimo zapisu w protokole dotyczącego tego, że ,,budynek nie znajduje się w należytym stanie technicznym, jednak nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia" organ nie zaaprobował tego stanowiska twierdząc, iż występujące skażenie mikologlczne stwarza realne zagrożenie dla zdrowia, a w skrajnych przypadkach nawet dla życia ludzi. Możliwość powstania zagrożenia zachodzi również w przypadku bieżącego nieusuwania luźnych okładzin elewacyjnych. Budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszo-jezdnego, a na parterze budynku działają usługi. Potencjalnej utraty zdrowia organ upatrywał także m.in. w nierównych i niestabilnych stopniach oraz spocznikach, w tym spocznika schodów wejściowych. W protokole z okresowej kontroli wskazano na konieczność wymiany instalacji elektrycznej, której w 2014 r. stopień zużycia wyniósł aż 80%. W protokole z okresowej kontroli instalacji elektrycznej z 2015 r. stwierdzono, że nie we wszystkich pomieszczeniach instalacja działa prawidłowo, zaś z książki obiektu budowlanego nie wynika, aby od 2014/2015 r. były wykonywane roboty budowlane związane z wymianą instalacji elektrycznej budynku, pomimo wskazania takiego zalecenia w protokole.

W dalszej części organ podał, iż z protokołów kontroli wynika, że nie przeprowadzono kontroli instalacji gazowej w części lokali mieszkalnych, co w przypadku instalacji gazowej nie gwarantuje bezpieczeństwa użytkowania budynku, a w przypadku protokołu kontroli 5-letniej poddał w wątpliwość wiarygodność ustaleń faktycznych. Okoliczność niecałościowej kontroli stanu technicznego budynku (1/3 lokali), wskazywana była już przez DWINB w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.. Przywołano również zapisy protokołu dotyczące instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, względem których jeszcze w 2014 r. zalecono wymianę pionów i podejść instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej. Z informacji zarządcy nie wynika, aby wykonano roboty, które poprawiły obecny stan instalacji, zaś nieodpowiedni stan techniczny instalacji kanalizacji sanitarnej i wodociągowej potwierdza zapis w protokole z okresowej kontroli z 2018 r. określający konieczność wymiany pionów i podejść. Protokół z 2014 r. nie wskazuje jednoznacznie, czy przedmiotowy budynek powinien być wyposażony w instalację odgromową, zatem celem weryfikacji tej okoliczności nakazano sporządzenie ekspertyzy, która ma ocenić tę okoliczność.

Końcowo, po odwołaniu się do regulacji prawnomaterialnych, organ ponowił wskazanie nieprawidłowości wynikających z protokołów kontroli okresowych wyprowadzając z nich nieodpowiedni stan techniczny budynku powodujący zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Jednocześnie wskazano na nieścisłości protokołów kontroli oraz istniejące w nich braki, jak chociażby niewskazanie stanu technicznego przewodów kominowych, kanałów czopuchów, rur i łączników, sprawności działania urządzeń wentylacyjnych nawiewno-wywiewnych pomieszczeń, lokali, w których zainstalowane są urządzenia grzewcze c.o. - pomimo istnienia w arkuszu ww. protokołu pozycji odnośnie ogólnego stanu technicznego tych elementów oraz sprawności działania ww. urządzeń.

W złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji zażądano jej uchylenia i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żądania odwołania oparto na zarzutach naruszenia wskazanych w środku zaskarżenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Twierdzenia autora odwołania sprowadzały się do zaprzeczenia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mogącego spowodować wskazane przez organ zagrożenia. Wedle odwołującego się organ dysponował dokumentami potwierdzającymi prawidłowy stan budynku, zatem bezzasadnym było nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia określonych dokumentów. Szeroko odniesiono się do dokumentów z kontroli okresowych, które odzwierciedlały stan przedmiotowego budynku, a także załączono umowy zawarte w celu sporządzenia projektu wykonawczego, co ma potwierdzać podjęcie działań w celu poprawy stanu obiektu. Wobec aktualności dokumentów związanych z kontrolami okresowymi podniesiono także, że organ dysponował relewantnym materiałem dowodowym.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ II instancji w ramach własnych rozważań przeprowadził szeroką analizę regulacji prawnomaterialnych dotyczącą utrzymania obiektu budowlanego i uprawnień organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne rozróżniono także nakaz przeprowadzenia kontroli obiektu od nakazu sporządzenia ekspertyzy.

Względem ocenianego w postępowaniu odwoławczym stanu faktycznego organ II instancji wskazując na akta sprawy uznał, że przedmiotowy budynek był poddawany kontrolom stanu technicznego, jednakże z przedstawionych dokumentów wynika, iż jego stan się pogorszył, zaś stan techniczny przewodów kominowych może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Zauważono, że protokół z ostatniej 5-cio letniej kontroli stracił ważność, wobec czego budynek powinien być poddany ponownej kontroli, z której sporządzony zostałby protokół i tym samym zostałby zrealizowany obowiązek z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Zdaniem DWINB wydana decyzja zmierza do wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanych obowiązku wynikającego wprost z pogorszonego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Elementy budynku znajdują się już w takim stanie, w którym mogą stwarzać zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zagrożenie to wynika m.in. z ujawnionych pęknięć na ścianach i stropach budynku, luźnych tynków na ścianach zewnętrznych, czy też ujawnionych skażeń mikologicznych. Zaznaczono również, że przedmiotowy budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszo-jezdnego, a na parterze budynku działają usługi, co poprzez niewykonywanie napraw związanych z luźnymi elementami elewacji zewnętrznej stwarza zagrożenie dla ludzi przebywających w okolicy przedmiotowego budynku.

W uznaniu organu II instancji ujawniony przez PINB stan faktyczny pozwala na przyjęcia istnienia zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez realną możliwość spadania luźnych elementów elewacji zewnętrznej przedmiotowego budynku na ciąg pieszo-jezdny znajdujący się w jego okolicy, jak również poprzez skażenie mikologiczne ujawnione w tarasie nad lokalem nr [...], które to bezpośrednio może negatywnie wpływać na zdrowie ludzi, jak i na elementy konstrukcyjne budynku na które może się przenosić. Analizowano też możliwość wydania przez nadzór budowlany nakazu w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zdaniem DWINB uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy przeprowadzano kontrole. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr. Istnienia podstaw do wydanego nakazu organ odwoławczy dopatrzył się w zebranych dotychczas aktach sprawy, w tym poza protokołami kontroli wskazał na fotografie potwierdzające możliwość stwarzania zagrożenia przez niektóre elementy budynku.

Względem nakazu sporządzenia ekspertyzy technicznej w odniesieniu do stanu technicznego przewodów kominowych, czopuchów, rur i łączników, poprawności podłączeń urządzeń grzewczo-kominowych, poprawności działania wentylacji w budynku, stanu technicznego instalacji, konieczności wykonania instalacji ogrodowej budynku, zauważono, że ekspertyza techniczna powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu oraz sposób ich usunięcia z określeniem konkretnych robót budowlanych w celu wyeliminowania powstałych nieprawidłowości, o konieczności wykonania takiej ekspertyzy przemawiają braki ujawnione w protokołach z okresowych kontroli budynku, w których nie odnoszono się m.in. do stanu przewodów kominowych, urządzeń wentylacyjnych, czy też podłączeń urządzeń grzewczych w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Podkreślono, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego daje możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej przy równoczesnym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62. ust. 1 Prawa budowlanego. Co do ustalonych przez PINB okoliczności zaznaczono, że stan elementów budynku takich jak przewody kominowe i urządzenia wentylacyjne potwierdza konieczność przedstawienia ekspertyzy. Zasadność wydanego nakazu wynika też z faktu, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie odzwierciedla w pełni aktualnego stanu przedmiotowego obiektu budowlanego i nie odnosi się w sposób jednoznaczny do możliwości wyeliminowania występujących zagrożeń.

Końcowo analizując treść argumentacji odwołania DWINB podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż poszczególne elementy budynku mogą stwarzać zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a dokonana ocena materiału dowodowego w tym zakresie przez organ I instancji nie była dowolna, równocześnie dostatecznie wykazano, że protokoły z kontroli stanu technicznego budynku zawierają braki i nie odnoszą się w pełni do wszystkich elementów przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec czego zanegowano słuszność zarzutu dowolnej oceny materiału dowodowego. Z kolei oceniając załączone do odwołania dokumenty dotyczące wykonania dokumentacji projektowo kosztorysowej remontu elewacji fontowej uznano, że nie mają one znaczenia przy ocenie konieczności wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie godząc się z wydaną decyzją zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...][...] we [...][...] wywiodła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasadzenie od organu kosztów postępowania i wstrzymanie jej wykonania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarządca nieruchomości wspólnej ustanowiony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali może być pełnomocnikiem wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym oraz jest umocowany do złożenia w jej imieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny nieruchomości może spowodować stan zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż stan techniczny nieruchomości nie tworzy potencjalnie sytuacji zagrożenia dla ww. dóbr;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia niezbędnym jest przedstawienie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...][...] ekspertyzy stanu technicznego obiektu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...][...], albowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami oraz może dokonać ustaleń faktycznych w zakresie stanu technicznego nieruchomości we własnym zakresie;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się uznaniem, że a) protokół z okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia z lipca 2014 r. (5-letni) b) protokoły z pomiarów instalacji elektrycznej w ramach 5-letniego przeglądu budynku c) protokół z przeglądu instalacji gazowej z dnia [...] lutego 2018 r. d) protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] marca 2018 r. e) protokół [...] z okresowej kontroli z dnia [...] maja 2018 r. (roczny) nie odzwierciedlają stanu technicznego obiektu budowlanego podczas gdy ww. przedłożone dokumenty powinny stanowić podstawę formułowania przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych i w pełni obrazują prawidłowy stan nieruchomości.

Dodatkowo we wstępnej części skargi wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów, w tym wydanych już w sprawie decyzji administracyjnych, uchwał oraz projektów wykonawczych remontu.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi autor pisma procesowego zanegował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Jako pierwszą okoliczność wskazującą na wadliwość decyzji podano uznanie przez organ II instancji, że zarządca może być pełnomocnikiem wspólnoty, przy czym podano, że odwołanie od decyzji wniosła spółka zarządzająca nieruchomością. Pozostałe twierdzenia skargi odnosiły się wprost do niezasadności przyjęcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz istnienia zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Analizę samego stanu sprawy przeprowadzono uwzględniając fakt uchylenia przez organ II instancji decyzji nakazującej wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec wcześniejszego nakazu wspólnota zawarła umowę na wykonanie dokumentacji projektowej i podjęła stosowne uchwały. Zdaniem strony skarżącej obecnie wydana decyzja ma na celu przeniesienie na wspólnotę obowiązku dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Następnie zauważono, że stan faktyczny pomiędzy wydaniem przez DWINB decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], a utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji uległ zmianie, zatem organ orzekł w oderwaniu od aktualnego stanu nieruchomości.

Jednak zasadnicza argumentacja skargi sprowadzała się do wykluczenia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku, w tym stanu powodującego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Szeroko wykazywano jakoby większa część budynku była w odpowiednim stanie technicznym, zaś nakaz sporządzenia ekspertyzy nie miał podstaw. Wydanemu nakazowi przeciwstawiono zapisy protokołów kontroli okresowych, które nie potwierdzały ustaleń poczynionych przez organ. W znaczeniu procesowym zarzucano dowolną ocenę zabranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż zdaniem strony skarżącej organ dysponował prawnie relewantnymi dokumentami dotyczącymi stanu technicznego budynku. W uznaniu skarżącej organ nie miał podstaw do przyjęcia zaistnienia zagrożeń i formułowania w tym względzie ocen skoro dysponował dokumentami odnoszącymi się do stanu technicznego budynku, które nie straciły na aktualności.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej – p.p.s.a.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Na wstępie należy odnieść się do pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego rozpoznania przez organ II instancji odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie miało miejsca naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., gdyż nie miała miejsca sytuacja opisana w skardze tj. nie doszło do złożenia odwołania od decyzji PINB przez zarządcę wspólnoty w jej imieniu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że odwołanie imieniem wspólnoty złożył profesjonalny pełnomocnik świadczy pomoc prawną w ramach prowadzonej kancelarii adwokackiej. Łącznie z odwołaniem przedstawiono pełnomocnictwo do zastępowania i reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] udzielone przez zarządcę wspólnoty. Dodatkowo w aktach administracyjnych znajduje się wypis z KRS, z którego wynika uprawnienia do samodzielnego składania oświadczeń woli członków zarządu, a także umowa zarządu, w której zostały uregulowane uprawnienia i obowiązki zarządcy.

Odnośnie merytorycznej treści oprotestowanego skargą aktu administracyjnego zauważyć należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest decyzja nakładająca na wspólnotę obowiązek przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Osią sporu pomiędzy orzekającymi w sprawie organami, a Wspólnotą Mieszkaniową budynku przy ul. [...][...] we [...] jest ocena aktualnego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły regulacje wynikające z ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 j.t.). Zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7, dotyczą natomiast między innymi zapewnienia spełnienia wymagań bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (określone przez ustawodawcę jako podstawowe - pkt 1).

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z nim, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ustępie 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Z ustępu 1 artykułu 62 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:

1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:

a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,

b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,

c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do [...] maja oraz do [...] listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m² oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m²; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli;

4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2.

Rozstrzygnięcie wydane na podstawie ww. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy.

W kontekście powyższego zauważyć trzeba, że niezbędne do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr. W tym celu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto ustawa upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel (zarządca) przeprowadzał tego typu kontrole oraz kiedy była przeprowadzona ostatnia kontrola. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie dla któregokolwiek z wymienionych dóbr.

W realiach niniejszej sprawy impulsem do wszczęcia postępowania było wystąpienie do organu nadzoru budowlanego właścicieli lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach wspólnoty. Twierdzenia inicjatorów postępowania dotyczyły wprost zagrożeń wynikających ze stanu technicznego budynku mieszkalnego. Nie sposób pominąć, że PINB [...] stwierdził nieprawidłowości w ramach prowadzonych w toku postępowania czynności. Co więcej uznał nawet za niezbędne nałożenie obowiązku wykonania określonych robót, czemu dał wyraz w uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji. Ponowne badanie sprawy przez organ I instancji miało miejsce z uwzględnieniem dokumentacji przedłożonej przez zarządcę obiektu, w tym w szczególności książki obiektu budowlanego oraz protokołów kontroli okresowych. Zasadniczo to właśnie te dokumenty, w powiązaniu z własnymi ustaleniami organu, stanowiły podłoże wydanego nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy. Zdaniem autora odwołania i skargi, organ nie posiadał podstaw do skierowania do strony postępowania nakazu, bowiem nie wykazano zagrożeń dóbr prawnie chronionych, nieprawidłowo ustalono stan faktyczny, obiekt budowlany jest w odpowiednim, (w znaczeniu nie zagrażającym wskazanym dobrom), stanie technicznym, a nadto organ dysponował prawnie relewantnymi dowodami w sprawie pozwalającymi na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie orzekającym nie zaaprobował stanowiska wspólnoty ze względu na zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz prawidłowość jego oceny przez orzekające w sprawie organy administracyjne. Jak już sygnalizowano, właściciele, współwłaściciele czy zarządca obiektu budowlanego mocą obowiązujących przepisów zobligowani są do utrzymania tegoż obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Ów odpowiedni stan techniczny ma dawać gwarancję bezpiecznego użytkowania obiektu. Dopiero w sytuacji, gdy właściwe podmioty nie respektują obowiązujących przepisów wkracza w sposób władczy organ nadzoru budowlanego, który przy pomocy przysługujących mu środków niejako koordynuje dalsze działania przywracające należyty stan rzeczy. Ustawodawca jako minimalny środek gwarantujący realizację obowiązków właścicielskich przewidział obowiązek posiadania książki obiektu oraz prowadzenia w sposób periodyczny kontroli okresowych. PINB [...] po dokonaniu oględzin zapoznał się z tymi dokumentami przedłożonymi przez zarządcę i doszedł do przekonania, że do ustalenia zakresu nieprawidłowości i sposobu ich eliminacji niezbędne jest przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy.

W tym miejscu należy odnieść się do twierdzeń odwołania i skargi dotyczących dysponowania przez organ prawnie relewantnymi dowodami, które obrazują stan faktyczny sprawy. Otóż twierdzenie to jest chybione, gdyż jest wewnętrznie sprzeczne, a dodatkowo dokumenty, na które powołuje się wspólnota są niekompletne i budzą zastrzeżenia odnośnie zgodności ze stanem faktycznym. Mając na uwadze procesową zasadę braku katalogu środków dowodowych, czy też brak ich hierarchizacji, trudno zakładać aby niekompletne protokoły kontroli okresowych zawierały tego rodzaju informacje, jakie należy zamieścić w profesjonalnym opracowaniu jakim jest ekspertyza. Ekspertyza poza dokonanymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia ustaleniami zawierać powinna także opis przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Dodatkowo przepisy wskazane w podstawie prawnej decyzji wydanej przez PINB [...] nie pozostawiają wątpliwości wskazując na uprawnienia organu do nakazu przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy właśnie. Prawna relewantność wskazywana przez wspólnotę względem porównywanych dokumentów nie istnieje.

Szczególnego znaczenia zarówno w odwołaniu jak i w skardze nadano uznaniu przez organ istnienia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego czy też bezpieczeństwa mienia, które zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] nie miały i nie mają miejsca. W światle materiału aktowego sprawy podniesiony zarzut jest nietrafny, zaś orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy oceniły istniejący stan faktyczny. Dość w tym miejscu przywołać rozważania organu I instancji zaaprobowane przez organ II instancji w zakresie nieprawidłowego zwentylowania pomieszczeń, wynikającego z opracowań dostarczonych przez zarządcę. Organ zasadnie wykazuje zagrożenia związane z użytkowaniem urządzeń grzewczych i odprowadzaniem spalin. Niejako potwierdzeniem istnienia zagrożeń jest niedostatek kontroli okresowych, gdyż nie objęto kontrolą wszystkich pomieszczeń, zaś dokument ten ma stanowić dowód prawnie relewantny.

Nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że zagrożenia w przedmiotowym budynku nie istnieją, skoro jak wykazał to PINB [...] nie są nawet egzekwowane zalecenia zawarte w protokołach kontroli okresowych. Zresztą poddane przez organ w wątpliwość ze względu na niekompletność protokoły kontroli nie zawierają zaleceń czy sposobów usuwania niektórych nieprawidłowości jak chociażby w odniesieniu do instalacji odgromowej.

W świetle analizowanych zagadnień materialnotechnicznych Sąd nie podzielił twierdzeń skargi odnoszących się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Skoro zebrany materiał dowodowy nie dawał możliwości oceny zakresu nieprawidłowości, zaś organ wydał nakaz zgodny w normą prawa materialnego, nie doznała ujmy zasada swobodnej oceny dowodów, ani też organ nie dokonał dowolnej czy sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranych dowodów.

Nie wpływa także na ocenę legalności wydanych decyzji fakt podjęcia przez wspólnotę uchwał dotyczących remontu, zaciągnięcia na ten cel kredytu czy zlecenia sporządzenia projektu wykonawczego. Przywoływane przez stronę skarżącą okoliczności mogą faktycznie wskazywać na podjęcie działań nakierowanych na zmianę nieodpowiedniego stanu technicznego. Nie rzutują one jednak na wydane w sprawie decyzje. W świetle zebranego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego miał nie tylko podstawy ale i obowiązek do władczej interwencji wobec nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i istnienie potencjalnego zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych.

Tym samym - zdaniem Sądu - w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.