Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 792/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. sprawy ze skarg U. R., A. i T. L., S. i G. B., M. i T. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminy D. podjęła uchwałę

Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym R. w rozwidleniu dróg powiatowych R. – R. i R. – D..

W dniu 15 czerwca 2009r. A. i T. L. – właściciele działek nr "[...]", M. i T. B. – właściciele działki nr "[...]", S. i G. B. – właściciele działek "[...]" oraz U. R. – właścicielka działki "[...]" skierowali do Urzędu Gminy w D. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu zakazu zabudowy tych działek, pozbawieniu ich możliwości korzystania z należącej do nich ziemi, uczynieniu jej bezużyteczną, bez możliwości dojazdu, a w konsekwencji pozbawieniu jej jakiejkolwiek wartości.

Zarzucili, iż teren, na którym położone są ich działki dotychczas miał przeznaczenie rolnicze i mieli możliwość występowania o warunki zabudowy. Natomiast w planie oznaczony został zapisem 1ZN - zieleń naturalna chroniona i nakazano dotychczasowy sposób jego użytkowania, zakazując jednocześnie wszelkiej zabudowy. Zdaniem wzywających użytkowanie tych terenów zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jest w praktyce niemożliwe w związku z równoczesnym wprowadzeniem nakazu ochrony roślin i drzewostanu. W tej sytuacji, jak stwierdzili, trzeba będzie uważać na to, co jedzą zwierzęta i jak stąpają.

W ocenie wzywających powyższe zapisy stoją w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Wskazali, iż w załączniku nr 3 pkt 9 do uchwały nr "[...]" z dnia "[...]", dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium, wprawdzie nie uwzględniono ich uwag dotyczących przeznaczenia wskazanych działek pod zabudowę, ale nakazano, aby w treści studium zmienić zapis w taki sposób, żeby była możliwość wyboru terenów pod zabudowę na tych działkach na etapie sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji w studium dopisano do strefy SW o wysokim reżimie, w której położone są wymienione działki – "Możliwość lokalizacji pojedynczych pensjonatów w miejscach o wybitnych walorach krajobrazowych". Podnieśli, iż zapis ten dopuszcza budowę na ich działkach po jednym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, niepodpiwniczonym, nieszkodliwym dla środowiska. Nawiązali też do rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003r. i nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny zaznaczając, iż również te akty nie zabraniają stawiać na ich terenie budynków o małym wpływie na środowisko. Podkreślili, że budynki, które chcieliby wybudować takie właśnie miałyby być.

Wzywający nie zgodzili się ponadto z zapisem 2KX – ciąg pieszo-jezdny, którym oznaczono dotychczasową drogę gminną nr "[...]". Uznali, iż nowe oznaczenie pozbawia ich jedynej drogi dojazdowej do działek. Wskazali, że plan nie określa szerokości dojazdu, przez co chcąc dojechać do działek, będą zmuszeni mierzyć i przeliczać przez skalę faktyczny przebieg drogi. W związku z tym zażądali zachowania dotychczasowego przeznaczenia drogi nr "[...]" i jednoznacznego określenia jej szerokości, zgodnej z dotychczasową, tj. 6 metrów.

Przedmiotowe wezwania pozostały bez odpowiedzi. Wobec tego A. i T. L., M. i T. B., S. i G. B. oraz U. R. wystąpili w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargami na powyższą uchwałę, podtrzymując zarzuty i argumenty przedstawione w wezwaniu.

Na podstawie zarządzenia z dnia 22 września 2009r. wniesione skargi połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Przewodniczący Rady Gminy D. odniósł się do zgłoszonych zarzutów.

Podniósł, iż zaskarżony plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Wskazał, że teren objęty planem położony jest w przeważającej części na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, który oznaczony został w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy Dywity symbolem SW - strefa o wysokim reżimie. Podał, iż na obszarze strefy SW ustalono następujące zasady zagospodarowania: "(...) w obrębie obszaru położonego na północ od wsi R. w kierunku R., wyznaczonego w studium do opracowania planu miejscowego nie wyrysowano terenów rozwojowych. Wybór terenów pod zabudowę musi nastąpić na etapie sporządzania planu miejscowego na podstawie szczegółowej waloryzacji pod kątem wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych. (...) przystosować teren do penetracji turystycznej poprzez wytyczenie i urządzenie ścieżek pieszych, rowerowych (...) rozwijać funkcję agroturystyki przede wszystkim w oparciu o istniejące siedliska z ich ewentualną rozbudową (...) w rolnictwie stworzyć preferencje dla rozwoju form opartych o ekologiczne zasady gospodarowania". W części graficznej studium wskazano między innymi tereny objęte ochroną środowiska przyrodniczego, oraz tereny z występującymi wodami powierzchniowymi. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, iż wskazany w studium do opracowania, przedmiotowy plan miejscowy, dokonał wyboru terenów pod zabudowę mieszkaniową, pod rozbudowę i budowę siedlisk z funkcją agroturystyki, wskazał możliwości realizacji ścieżek pieszych i rowerowych, na podstawie szczegółowej analizy pod kątem wartości przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i dokumenty, a mianowicie:

l) § 4 ust. 1 pkt.5, 6, 7 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie obszarów chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Nr 201 poz. 3152),

2) art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.),

3) pismo znak "[...]" z dnia "[...]" Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Inspektorat w G. w sprawie wniosków do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. w rozwidleniu dróg powiatowych R.- R. i R. – D.,

4) opracowanie ekofizjograficzne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. w rozwidleniu dróg powiatowych R. R. i R. – D., wykonane przez "Ekoplan"- inż. W. K.,

5) "Określenie technicznych możliwości przeznaczenia gruntów pod budownictwo na terenie polderu w R.", opracowania mgr inż. M. U. - specjalisty ds. inżynierii wodnej.

Organ wskazał, iż uchwalony miejscowy plan nie likwiduje dotychczasowej drogi dojazdowej do działek skarżących i nie zmienia jej przebiegu ani przeznaczenia. Wyjaśniono, że droga oznaczona w ewidencji gruntów numerem "[...]" została w planie oznaczona symbolem planistycznym 2KX. Dla terenu tego miejscowy plan wprowadza następujący zapis: "ciąg pieszo-jezdny biegnący wokół terenów zieleni 1ZN, służący do obsługi tych terenów, włączony do drogi 2KDD i 1KDW. Dla terenu elementarnego 2KX ustala się: a) adaptuje się istniejący ciąg komunikacyjny, b) postuluje się przystosowanie go do celów dydaktycznych i stanowisk obserwacyjnych, szlaków pieszych i konnych, ścieżek rowerowych, c) szerokość ciągu zmienna jak na rysunku planu".

Organ stwierdził, iż miejscowy plan, poprzez ustalenia dotyczące terenu 1ZN (w granicach którego znajdują się działki skarżących), nie pozbawił właścicieli możliwości dotychczasowego użytkowania terenu, a wręcz nakazał dotychczasowe użytkowanie. Zakazał zabudowy wszelkich obiektów, przez co również utrzymał dotychczasowe przeznaczenie terenu. Przewodniczący uzasadnił, że z posiadanych dokumentów dotyczących ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowe działki nr "[...]"stanowią użytki zielone: łąki - ŁIV i ŁVI, oraz pastwisko - Ps IV, a nie tereny rolne - R. Natomiast dla terenu 1ZN ustalenia między innymi brzmią: " (...) 1ZN - zieleń naturalna-ochronna - teren o glebie pochodzenia organicznego, cenny przyrodniczo i krajobrazowo (polder z systemem rowów melioracyjnych, okresowo zalewany. Stanowi korytarz ekologiczny dla przemieszczającej się dzikiej zwierzyny. Znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Doliny Środkowej Łyny oraz w strefie K - ochrony krajobrazowej terenu. Dla terenu ustala się: a) nakazuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, b) nakazuje się ochronę istniejących roślin chronionych i drzewostanu, c) zakazuje się zabudowy wszelkich obiektów i grodzenia terenu (...)." Wyjaśniono, że powyższe zapisy zostały poparte wnikliwą i szeroką analizą, a w szczególności uwarunkowaniami gruntowo-wodnymi i przyrodniczymi występującymi na tym obszarze. Organ zaznaczył, iż działki skarżących zlokalizowane są w obrębie R. w dolinie cieku S. – R. z systemem rowów melioracyjnych, rowem opaskowym i stacją pomp. Jest to polder będący pozostałością po byłym jeziorze. Obszar polderu odwadniany jest systemem rowów melioracyjnych. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. prowadzi prace mające na celu ciągłe przepompowywanie wody do cieku odprowadzającego wody do rzeki Łyny. Trasa kanału S. – R. przebiega obrzeżem polderu w bardzo trudnych warunkach gruntowych - piaski silnie nawodnione. Istniejący wał przeciwpowodziowy mimo uszczelniania ulega awarii i polder zostaje okresowo zalewany, praktycznie w każdym roku w czasie wiosennych roztopów (w okresie 34 tygodni). Podkreślono też, że na omawianym terenie występują grunty pochodzenia organicznego. Zaliczane są one do kompleksów użytków zielonych średnich znajdujących się na glebach podtapialnych. Są to użytki zielone na glebach semihydrogenicznych w postaci gleb mułowo - torfowych i torfowych, składające się z 2 warstw. Warstwę pierwszą stanowi kożuch 60- 80 cm utworzony z namułów konsystencji stałej, warstwę drugą stanowi podłoże z gytii glonowej zawiesistej o głębokości 2-7m, malejącej w kierunku obrzeży. Poza tym przypomniano, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, na którym obowiązują zakazy regulowane rozporządzeniem nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r., m.in.: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 5), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka(§ 4 ust. 1 pkt 6), likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodnobłotnych (§ 4 ust.1 pkt 7). Zauważono, że urządzenia melioracyjne na polderze zostały zbudowane tak, aby uzyskać właściwy stopień uwilgocenia gruntu do prowadzenia gospodarki na użytkach zielonych. Natomiast przy odprowadzeniu wód deszczowych z terenów zabudowy, dachów, dróg, placów, spływ nastąpi gwałtownie i będzie wielokrotnie większy od spływów z użytków zielonych, co zdaniem organu, spowoduje naruszenie stosunków wodnych na obszarze polderu i przyniesie zagrożenie dla pozostałych gruntów - użytków zielonych. Przewodniczący Rady Gminy D. wskazał również, iż kwestionowane zapisy uzasadniała treść art. 71 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewnić zachowanie walorów krajobrazowych. Ponadto wprowadzony zakaz zabudowy spornego terenu wynikał z przeprowadzonych uzgodnień z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. Inspektorat w G., który ustalił, iż ze względu na ochronę bioróżnorodności krajobrazu w sporządzanym planie powinien być zapis o pozostawieniu w stanie naturalnym terenów podmokłych oraz oczek wodnych, a w szczególności należy zakazać jakiejkolwiek zabudowy oraz innej działalności mogącej powodować zmiany stosunków gruntowo - wodnych w obrębie cieku S. - R. Organ podkreślił, iż umożliwienie zabudowy działek skarżących, wbrew powyższemu, skutkowałoby nieuzgodnieniem miejscowego planu, a tym samym nie doprowadziłoby do procedury jego uchwalenia.

Na zakończenie Przewodniczący Rady nie zgodził się także z zarzutem, aby ustalenia planu zmieniły wartość przedmiotowych działek w sytuacji, gdy nie zmieniają sposobu ich użytkowania i pozostawiają dotychczasowy dojazd.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2009r. skarżący nie zgodzili się, aby sugerowany przez organ gwałtowny spływ wody z kilku dachów budynków jednorodzinnych miał zniekształcić teren, a same działki miały być zalewane w okresie wiosennym i jesiennym. Stwierdzili, że argumentacja taka jest nieprawdziwa i bezpodstawna. Skarżący zakwestionowali prawidłowość sporządzenia ekofizjografii, na którą powołuje się organ. Wskazali, że powierzchnia domu w stosunku do powierzchni działek jest na tyle znikoma, że woda spływająca z dachu nie jest w stanie zniekształcić terenu. Ponadto system odprowadzania wody deszczowej z dachów, jak zauważyli, może uwzględniać zbiorniki naziemne do jej gromadzenia, które są skłonni zastosować w uzasadnionych przypadkach. Podali też, że po drugiej stronie drogi "[...]" i na niektórych działkach leżących w tej samej dolinie, w bliskim sąsiedztwie rowu i na osuwiskach, zgodnie z niniejszym planem można się budować, rozwijać działalność, a nawet dopuszcza się zabudowę wielorodzinną. Zarzucili, iż przeznaczenie tej części terenu promuje się, a ich działki degraduje i unicestwia. Podkreślili, że należące do nich działki położone są w tym samym Obszarze Chronionego Krajobrazu co sąsiednie działki, na których dokonano pozytywnych zapisów w planie (strefa SW, oznaczenie K).

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. skarżący dodatkowo podnieśli, iż ekofizjografia winna być sporządzona w oparciu o rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003r., gdyż rozporządzenie nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r. jeszcze wówczas nie istniało. Tymczasem skarżący nie rozumieją, dlaczego zapisy w wymienionym opracowaniu i niniejszym planie wykluczają możliwość lokalizacji zbiorników szczelnych z atestem na ścieki i postawienie po jednym budynku jednorodzinnym na ich obszarowo dużych działkach, skoro przepisy rozporządzenia nr 21 tego nie zabraniały. Wskazali też, że Wójt Gminy przewlekał postępowanie wszczęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tak że doszło do uchwalenia planu i postępowanie zostało umorzone. Podkreślili, że działki ich są duże obszarowo, o zróżnicowanym poziomie gruntu. Różnica poziomu terenu działek pomiędzy punktem najniżej położonym – przy rowie, a punktem położonym najwyżej wynosi nawet 5 metrów i w tych wyższych partiach, w ocenie skarżących, budowa jest możliwa. Zaznaczyli, że za drogą umożliwiono budowę domów, a im zabrania się posadowienia domów w odległości powyżej 100 metrów od drogi.

Pełnomocnik organu podtrzymał argumenty powołane w odpowiedzi na skargę, dodatkowo podnosząc, iż droga jest zachowana w sposób dotychczasowy i skarżący mogą z niej tak samo korzystać. Wskazał, że nie jest prawdą, iż tereny po obu stronach drogi są takie same. Stwierdził, iż właśnie droga oddziela tereny o innym charakterze położone najniżej, na których znajdują się działki skarżących, od innych terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. Nr "[...]" z dnia "[...]" w całości lub części. W szczególności wniesione skargi nie zawierają zarzutów, które w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skargi te podlegały oddaleniu.

Zasadnym jest wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

W myśl art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdzając nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. Przy czym stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie podjętego planu miejscowego, w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Co do pojęcia zasad należy zauważyć, że pojawiają się one w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Unormowanie art. 28 powołanej ustawy modyfikuje tym samym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu, w stosunku do generalnej zasady wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym i stanowi przepis szczególny do tej ustawy.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazali, że kwestionowane zapisy planu nakazując dotychczasowy sposób użytkowania spornego terenu i zakazując jego zabudowy naruszają interes prawny skarżących poprzez ograniczenie wykonywania przysługującego im do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd, w takim zakresie, w jakim pozostaje on w obrocie prawnym. Nie oznacza natomiast, jak tego zdają się oczekiwać skarżący, uznania zasadności skargi już z tego tytułu. Zgodnie z powyższymi unormowaniami, zaskarżona uchwała Rady Gminy D. z dnia "[...]", mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszłoby do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

W ocenie Sądu Rada Gminy D. podejmując zakwestionowane zapisy nie naruszyła trybu postępowania planistycznego, zasad sporządzania aktu planistycznego ani właściwości organów określonych w art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności stwierdzić należy, iż dostrzeżone przez skarżących ograniczenia prawa własności ustanowione zaskarżoną uchwałą były prawnie dopuszczalne, a nadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę organu, uzasadnione.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak tego typu sytuacja. W sposób przekonujący wyjaśniono bowiem powody przyjętych w planie rozwiązań, prowadzących do ograniczenia własności nieruchomości skarżących, a polegających na określeniu innego, niż oczekiwali skarżący, przeznaczenia posiadanych przez nich działek. Organ wykazał mianowicie, iż nakaz dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, jak i zakaz jego zabudowy wynikał z występujących na nim uwarunkowań gruntowo-wodnych i przyrodniczych. Z aktach administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, iż w toku prac planistycznych analizowano możliwość zabudowy spornych terenów. W tym względzie zasięgnięto wstępnej opinii o warunkach gruntowo-wodnych uprawnionego geologa M. O., który stwierdził, iż obszar na którym znajdują się działki skarżących stanowi fragment dna dawnego zbiornika wodnego – jeziora. Na podstawie wyników wierceń w podłożu geolog stwierdził występowanie osadów jeziorno-bagiennych – namułów organicznych, których miąższość wacha się od 0,6 m w otworze położonym najwyżej i najbliżej skarpy brzegowej (działka nr 15/40) do nawet 8,5 m w otworze znajdującym się najbliżej rowu odwodniającego (działka nr 15/34). Zdaniem tego geologa warunki gruntowo-wodne dla lokalizacji zabudowy w rejonie dawnej misy jeziornej są bardzo niekorzystne. Z wyjątkiem wąskiego najwyżej położonego pasa przybrzeżnego od strony południowej, gdzie dopuszcza się możliwość posadowienia budynków głównie pośrednio (na studniach lub palach), pozostała niżej położona część opiniowanego obszaru całkowicie nie nadaje się do zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się również opinia techniczna sporządzona przez mgr inżyniera M. U., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności wodno-melioracyjnej. Wypowiedział się on na temat urządzeń melioracyjnych występujących na obszarze polderu w R., na którym położone są m.in. działki skarżących, stwierdzając, iż polder praktycznie w każdym roku zalewany jest częściowo wodami wiosennymi roztopowymi w czasie 3-4 tygodni. Podniósł, iż stan taki nie wywołuje skutków ujemnych dla łąk, lecz będzie mieć wpływ na odprowadzanie wód z terenów budowlanych. Dlatego w jego ocenie należy w planie miejscowym zakazać jakiejkolwiek zabudowy oraz innej działalności mogącej powodować zmiany stosunków wodnych w obrębie polderu. Powyższe ustalenia potwierdzone zostały w opracowaniu ekofizjograficznym, autorstwa inżyniera W. K. z Pracowni Fizjograficzno-Projektowej w I. Wskazał on ponadto, iż działki skarżących położone są na terenie dna doliny holoceńskiej, na którym występują warunki topoklimatyczne i gruntowo-wodne niekorzystne do zabudowy i pobytu ludzi. Stwierdził też, iż jest to teren o wysokich wartościach przyrodniczych, z bogatą florą i fauną i przez to wskazany do utworzenia użytku ekologicznego. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności usprawiedliwiają przyjęte w planie ustalenia odnośnie strefy oznaczonej symbolem 1ZN. Są to bezsprzecznie w dalszym ciągu użytki rolne (łąki i pastwiska), wobec których jednak, z powodu występujących uwarunkowań gruntowo-wodnych i przyrodniczych, Rada Gminy D. postanowiła, że mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób. Organ ten, co podkreślić trzeba, nie przekroczył w tym względzie przysługującego gminie władztwa planistycznego, mającego swoje źródło w upoważnieniu ustawowym (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprowadzone ustalenia mają bowiem odzwierciedlenie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wbrew stanowisku skarżących kwestionowane ustalenia nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Zapis na, który powołują się w skargach dotyczy strefy o umiarkowanym rozwoju – SUR. Natomiast w przypadku strefy SW wskazano jedynie, że jest to teren przewidziany do rozwoju funkcji leśnej, przyrodniczej i turystycznej, rolnictwa ekologicznego oraz mieszkalnictwa w rejonie wsi S., R. i K. Przy czym studium nie rozstrzyga jakie konkretnie tereny przewidziano do rozwoju funkcji osadniczych. Wskazano tylko, iż wybór terenów pod zabudowę musi nastąpić na etapie sporządzania planu miejscowego na podstawie szczegółowej waloryzacji pod kątem wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych. Wobec przyjęcia w studium takich zapisów, nie sposób uznać, iż ustalenia niniejszego planu pozostają z nimi w sprzeczności. Organy gminy w rzeczywistości uwzględniły postanowienia zawarte w studium i dokonały w toku uchwalania niniejszego planu miejscowego wyboru terenów pod zabudowę mieszkaniową.

Przewodniczący Rady Gminy Dywity wskazał, iż dokonując wyboru tych terenów posiłkowano się rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Przy czym z opracowania ekofizjograficznego wynika jednoznacznie, że jego autor opierał się na wówczas obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003r. Znamienne jest, że żadne z powyższych rozporządzeń nie zakazuje zabudowy działek należących do skarżących. W sprawie nie ma bowiem zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160, a tym samym ust. 6 tego paragrafu. Nie oznacza to jednak, że jest to automatycznie możliwe. Organ wskazał, iż przy ustaleniu przeznaczenia terenu uwzględniono treść § 4 ust. 1 pkt 5, 6 i 7, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych oraz likwidowania obszarów wodno-błotnych. Zatem w ocenie organu umożliwienie zabudowy przedmiotowych działek, przy uwzględnieniu występujących na nich warunków gruntowo-wodnych, mogłoby spowodować naruszenie tych właśnie zakazów.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących argumentu dotyczącego umożliwienia zabudowy na działkach znajdujących się po drugiej stronie drogi nr "[...]" oraz na niektórych działkach leżących w tej samej dolinie, w bliskim sąsiedztwie rowu i na osuwiskach, to wskazać należy, iż teren za drogą, zgodnie ze sporządzoną fizjografią ma całkiem odmienne uwarunkowania gruntowe. Jest to obszar także wykorzystywany rolniczo, ale wyżej położony, pagórkowaty z przewagą glin zwałowych. Plan dopuszcza po tej stronie drogi jedynie zabudowę zagrodową i to na ściśle wydzielonym terenie. Sąd nie stwierdził również, aby na jakiejkolwiek działce w dolinie, położonej w pobliżu rowu niniejszy plan dopuszczał możliwość zabudowy. Cały teren wzdłuż rowu oznaczony został symbolem 1ZN, a więc ma takie samo przeznaczenie jak działki skarżących.

Nie jest zasadny również zarzut pozbawienia skarżących drogi dojazdowej

nr "[...]" do przedmiotowych działek. Rację ma organ, że droga ta w dalszym ciągu istnieje i umożliwia dostęp do tych nieruchomości. Z zapisu 2KX wynika jedynie, iż przez tę drogę będą przebiegały dodatkowo szlaki piesze i konne oraz ścieżki rowerowe. Prócz tego przewidziano utworzenie stanowisk obserwacyjnych, stąd zmienna szerokość ciągu.

Niezasadny jest również zarzut pozbawienia możliwości dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, a tym samym obniżenia wartości działek skarżących, gdyż z zapisów planu wynika wręcz nakaz pozostawienia dotychczasowego sposobu użytkowania terenów oznaczonych w planie symbolem 1ZN (rozdział III § 15 planu).

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu i dlatego skargi oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.