Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1056/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art 135, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust 2 pkt 1 , 2 i 5, art 2 ust 1, art 3 ust 1, art 6 ust 2 pkt 1, art 9 ust 4, art 15 ust 1 i ust 2 pkt 6 i 9 oraz ust 3, art 20 ust 1  art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skarg R. spółka z o.o. i Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 20 września 2021 r. nr 0007.203.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej, II. w pozostałym zakresie oddala skargi, III. zasądza od miasta [...] na rzecz skarżącego R. spółka z o.o. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Dnia 20 września 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr 0007.203.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym 1 miasta [...]. Planem objęto działki nr: [...], na których ustalono następujące przeznaczenie: działka nr [...]: 2MN - tereny zabudowy jednorodzinnej oraz U - teren zabudowy usługowej, działka nr [...]: 1 MN - tereny zabudowy jednorodzinnej, działka nr [...]: MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, KDW - teren drogi wewnętrznej, MW/U - teren zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, działka nr [...]: KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej.

Odrębne skargi na tę uchwałę do tutejszego sądu złożyli R. spółka z o.o. (dnia 4 listopada 2021 r.) oraz Wojewoda (dnia 29 grudnia 2021 r.), domagając się w obu skargach stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sprawa ze skargi Wojewody (sygn. akt II SA/Go 42/22) została postanowieniem sądu z dnia 7 lutego 2022 r. połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą.

2. Ponieważ skarga Wojewody zawiera więcej zarzutów i nie jest oparta na indywidualnym interesie prawnym, lecz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej jako u.s.g.) została ona przedstawiona w pierwszej kolejności.

W skardze Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).

2.1 W jej uzasadnieniu podał, że dla jednej działki (nr [...]) ustalone zostało różne przeznaczenie terenu. Wskazał, że działanie takie jest dopuszczalne, jednakże nie może prowadzić do sytuacji, w której w ramach tej samej działki, wydzielonej liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, obowiązują różne parametry i wskaźniki zabudowy. Tymczasem taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie odnoszące się do powierzchni działki: maksymalna powierzchnia zabudowy oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna a także intensywność zabudowy posiadają odmienne wskaźniki i są ustalone dla wszystkich terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi. W ocenie skarżącego takie działanie prowadzi do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem Wojewody przyjęte przez Radę Miejską rozwiązanie, przy tak różnych wskaźnikach i parametrach planistycznych ustalonych dla jednej działki, mogą powodować, że zapisy uchwały nie będą wykonalne. Chcąc ustalić różne przeznaczenie w ramach jednej działki, Rada Miejska, nie posługując się liniami rozgraniczającymi, powinna określić dla działki nr [...] przeznaczenie podstawowe terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, zaś dla działki nr [...]: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, a następnie określić dla tych działek jednoznaczne parametry i wskaźniki planistyczne.

W ocenie Wojewody naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ opisane naruszenie dotyczy większości terenu objętego planem, zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

2.2. Dalej Wojewoda wskazał, że w uchwale doszło do przekroczenia granic władztwa pianistycznego z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Naruszenie to dotyczy, zdaniem Wojewody, § 5 pkt 7 uchwały, w którym wprowadzono ogólny zakaz lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych, który jednoznacznie przesądził o braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela działki objętej planem.

W ocenie skarżącego organ gminy, określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu objętego planem (ustalenie zakazu lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych) nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązanie planistyczne wpływające na sposób wykonania prawa własności, co prowadzi tym samym do naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Wojewoda podkreślił, że uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W jego ocenie uchwała nie odpowiada wymogom prawa. Z uzasadnienia do przedmiotowego aktu, ani też z żadnego innego dokumentu stanowiącego dokumentację planistyczną nie wynika bowiem, dlaczego interes publiczny uzyskał prymat nad interesem prywatnym.

2.3. Wojewoda zakwestionował również inne zapisy planu, naruszające w sposób istotny zasady sporządzenia miejscowego planu. Zdaniem Wojewody w uchwale nie uwzględniono szerokości pasa technicznego dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia oraz nie oznaczono przebiegu tego pasa na rysunku. Ponadto w świetle ustaleń planu nie obowiązują żadne ograniczenia w zabudowie, istotne z punktu widzenia zdrowia ludzi. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie regulują szerokości tychże stref, organ sporządzający plan miejscowy jest zobligowany do ich wyznaczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W ocenie Wojewody zarówno w treści uchwały, jak i na rysunku planu, należało wskazać po pierwsze przebieg stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie i użytkowaniu terenu oraz po drugie ustalić jakie ograniczenia w zagospodarowaniu będą występowały na tym terenie. Brak takiej regulacji skutkuje konsekwencjami dla potencjalnych inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek oraz lokalizowania zabudowy.

W sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Pomimo sugerowanych rozwiązań wyspecjalizowanego podmiotu, organ planistyczny nie uwzględnił powyższych regulacji w planie miejscowym.

Ponadto Burmistrz dysponował kilkoma negatywnymi opiniami wydanymi przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

2.4. Zdaniem Wojewody zachodzi również niezgodność pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu miejscowego. Dotyczy ona terenów położonych w częściach obrębów geodezyjnych: [...] i ustalenia dotyczącego sposobu określenia ilości kondygnacji nadziemnych dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem MW/U oraz U, naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie. Jak wskazał Wojewoda dla terenu MW/U w planie określono wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych, usługowych i mieszkalno-usługowych do 3 kondygnacji nadziemnych (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały). Dla terenu U wysokość zabudowy również wynosi do 3 kondygnacji nadziemnych (§ 12 ust. 1 pkt 6 uchwały). Tymczasem w studium dla terenów mieszkaniowo-usługowych (MU 1) wysokość zabudowy to 2 kondygnacje z użytkowym poddaszem (s. 51 studium). Z analizy studium wynika, zdaniem Wojewody, że w akcie tym nie przewidziano żadnych regulacji dopuszczających zastosowanie jakiegokolwiek odstępstwa od przyjętych ustaleń (w studium jest tylko mowa o tym, iż szczegółowe parametry i warunki zabudowy szczegółowo winny być określone na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - s. 73 dokumentu).

2.5. Kolejnym zapisem kwestionowanym przez Wojewodę jest ustalenie w § 5 pkt 8 uchwały zakazu wyznaczania parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5t. Zdaniem skarżącego regulacje te wykraczają poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. a także w sposób nieuprawniony decydują o materii zastrzeżonej dla podmiotu zarządzającego ruchem na drogach.

2.6. Następnie w ocenie skarżącego brak jest również podstaw do normowania w planie miejscowym wynikającego z przepisów odrębnych nakazu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych (§ 7 pkt 2 lit. a uchwały).

2.7. Odrębnie Wojewoda podniósł zarzuty określone przez ten organ jako "nieistotne naruszenia prawa", a dotyczące:

- § 7 pkt 2 lit. c uchwały (zakaz sytuowania zabudowy zakłócającej ekspozycję zabytkowego centrum miasta o formach i kubaturze obcych historycznie ukształtowanej przestrzeni),

- § 9 ust. 1 pkt 10 uchwały, dotyczące dostępności komunikacyjnej terenów z przyległego terenu drogi wewnętrznej KDW, nie mają odzwierciedlenia na rysunku graficznym planu miejscowego (z rysunku planu wynika, że chodzi o drogę publiczną klasy dojazdowej KDD),

- § 15 pkt 1 uchwały (uwzględnienie dla obszaru udokumentowanego złoża gazu ziemnego "K." [...] ograniczeń wynikających z istniejących przepisów odrębnych) wprowadzają w błąd potencjalnego adresata uchwały z uwagi na fakt, iż takich przepisów po prostu brak,

- § 18 pkt 5 lit. b uchwały, w którym nieprawidłowo odwołano się do stanowisk wymienionych w lit. a (w pkt 5 lit. a nie wymieniono żadnych stanowisk).

3. W odpowiedzi na skargę Wojewody Rada Miasta wniosła o jej oddalenie

3.1. Zdaniem Rady przyjęte w uchwale ustalenie różnego przeznaczenia terenu dla jednej działki jest dopuszczalne, tak jak i ustalenie na tej działce odmiennych parametrów zabudowy zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny. Podkreślono, że nietrafne jest zawężenie pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie do powierzchni działki budowlanej. Zawężenie do działki budowlanej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Dlatego w ramach jednej działki ewidencyjnej mogą być w planie wyodrębnione tereny o różnych parametrach zabudowy, różnej intensywności zabudowy oraz różnej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

3.2. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i naruszenia zasad konstytucyjnych, organ gminy wskazał, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Zdaniem organu w sprawie nie sposób doszukiwać się po stronie organu przekroczenia posiadanego władztwa i naruszenia zasady proporcjonalności. Organ nie jest zobowiązany dopuszczać na analizowanym terenie dowolną zabudowę. Skoro więc organ wyjaśnił, że opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów a na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego, brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Plan w większości wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej, w bliskim sąsiedztwie natomiast znajduje się jedyny park miejski z placem zabaw.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest w ocenie Rady tym bardziej chybiony, że nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków, natomiast plan miejscowy opracowany został na wniosek mieszkańców miasta, których interesu dotyczy w największym stopniu. Kwestionowane ograniczenia zabudowy wprowadzone w zaskarżonej uchwale znajdują więc, zdaniem gminy, racjonalne uzasadnienie. Właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym 1 miasta, w żaden sposób nie jest a priori uprawniony do wybudowania na wskazanej nieruchomości stacji benzynowej oraz czerpania z niej pożytków. Dlatego też uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizacji stacji paliw, nie może być uznane za pozbawienie właściciela nieruchomości atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością, a wnioskodawca nie może twierdzić, że jego uprawnienia zostały ograniczone w stosunku do już posiadanych.

Organ gminy nie zgodził się z twierdzeniami podnoszonymi w skardze, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie zapisy planu nie mogą być odbierane jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, albowiem w żadnej mierze nie zawierają ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, właściwie ważąc proporcje pomiędzy interesem publicznym a prywatnym oraz realizując preferowane przez uchwałodawcę rozwiązania planistyczne. Organ podkreślił, że ingerencja w prawo własności postanowieniami planu nie tylko została dopuszczona przez ustawodawcę, ale w realiach badanej sprawy - kwestionowane ograniczenia wprowadzone w uchwale - znajdują racjonalne uzasadnienie w potrzebie zachowania ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych (organ dodatkowo wskazał, że właściciel działki nr [...] w dniu 29 grudnia 2021 r. złożył wniosek o podział działki, co oznacza, że korzysta z zapisów uchwalonego planu i chce czerpać z niego korzyści).

3.3. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii związanych z pasem technicznym dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej organ wskazał, że ograniczenia dotyczące elektroenergetycznej linii średniego napięcia zostały wskazane w § 17 uchwały, a linia została wyznaczona na rysunku jako oznaczenie informacyjne z uwagi na fakt, iż właściciel nieruchomości zamierza przebudować linię SN. Projekt planu został dwukrotnie pozytywnie zaopiniowany przez E. Nadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie wskazuje szerokości pasów technologicznych elektroenergetycznych linii średniego napięcia. W przypadku skablowania lub przebudowy linii SN szerokość pasa technologicznego lub jego lokalizacja ulega zmianie. Żadne przepisy prawa nie określają szerokości pasów technologicznych, które powinny wynikać z pomiarów sieci. Jedynym przepisem, który określa szerokość pasów technologicznych jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, które dotyczą jedynie stanowisk pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Brak wyznaczenia pasa technologicznego nie zwalnia natomiast inwestora od stosowania przepisów odrębnych dotyczących linii elektroenergetycznych, które to przepisy zostały powołane w § 17 uchwały.

3.4. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności pomiędzy studium a planem organ gminy podał, że na s. 51 studium wskazane zostały parametry dla terenów mieszkaniowo-usługowych (MU1): "preferowana jest zabudowa w formie kondominiów, z przestrzenią prywatną wewnątrz zabudowy i przestrzenią publiczną wzdłuż ulic. Wysokość zabudowy 2 kondygnacje nadziemne z użytkowym poddaszem". Dla terenów MU 4 i 5 wskazano wysokość budynków: "jednokondygnacyjne z użytkowym poddaszem". Oznacza to, zdaniem gminy, że na terenie MU1 możliwa jest realizacja budynków z trzema kondygnacjami, natomiast na terenach MU 4 i 5 budynków z dwoma kondygnacjami. Zdaniem Rady, gdyby autor studium chciał ograniczyć zabudowę to wskazałby ustalenie: "2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe". Zgodnie z nazewnictwem stosowanym przez projektantów budynków poddasze stanowi ostatnią kondygnację pod dachem (nie jest to parter budynku), a budynki jednokondygnacyjne bez poddasza nazywane są budynkami parterowymi. Dwie kondygnacje użytkowe z poddaszem użytkowym oznaczają w praktyce trzy kondygnacje nadziemne. Wobec powyższego wbrew ocenie autora skargi, plan miejscowy jest zgodny ze studium, a zarzut Wojewody jest chybiony.

3.5. Odnosząc się do wskazań zakazujących usytuowania parkingów dla pojazdów o masie całkowicie przekraczającej 3,5 tony, organ gminy wskazał, że zapis ten stanowi realizację prawa organu gminy do kształtowania przestrzeni publicznej na terenie gminy oraz jest zgody z przepisami, z których wynika, że organ w planie miejscowym określa zasady kształtowania zabudowy, jak również zakazy zabudowy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska w tej kwestii prowadziłoby do pozbawienia organu planistycznego kompetencji do ustalania jakichkolwiek wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej na terenie gminy. W świetle powyższego stanowiska kwestionowana przez organ nadzoru regulacja planu w żaden sposób nie wyłącza ani też ogranicza kompetencji zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego.

3.6. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ gminy wskazał, że są również nieuzasadnione. Nakaz pozwolenia konserwatorskiego wynika z uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. Natomiast zapisy dotyczące dostępności komunikacyjnej są zgodne z definicją dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.).

4. W skardze R. spółka z o.o. zarzucono uchwale:

1) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 6 u.p.z.p. przez faktyczne uniemożliwienie skarżącej realizacji planowanej inwestycji, która znacząco zwiększyłaby walory ekonomiczne przestrzeni;

2) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 7 u.p.z.p. przez faktyczne uniemożliwienie podjęciem uchwały prowadzenia działalności gospodarczej i uniemożliwienie realizacji prawa własności skarżącej;

3) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 9 u.p.z.p. przez faktyczne niedopuszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, która zwiększała by konkurencyjność na rynku lokalnym i atrakcyjność miasta oraz komfort życia mieszkańców;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ wartości jakimi powinien się kierować, ustalając plan zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim poprzez nadużycie władztwa planistycznego i dokonania wywłaszczenia planistycznego;

5) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, gdyż nie było konieczne ograniczenie konstytucyjnego prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w niniejszej sprawie.

W skardze tej zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o stwierdzenie nieważności uchwały "w części uniemożliwiającej skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, wchodzącej w zakres jej zainteresowania na działce nr ewid. [...] w szczególności w części dotyczącej zakazu budowy i prowadzenia stacji paliw, myjni samochodowej, wyznaczania i prowadzenia parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5t".

5. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób doszukiwać się po stronie organu przekroczenia posiadanego władztwa i naruszenia zasady proporcjonalności. Organ nie jest zobowiązany dopuszczać na analizowanym terenie dowolną zabudowę. Skoro więc organ wyjaśnił, że opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów a na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego, brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Plan w większości wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej, w bliskim sąsiedztwie natomiast znajduje się jedyny park miejski z placem zabaw.

Wskazano, że zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. jest tym bardziej chybiony, gdyż nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków, natomiast plan miejscowy opracowany został na wniosek mieszkańców miasta, których interesu dotyczy w największym stopniu.

W ocenie organu gminy nie zasługuje przy tym na uwzględnienie również zarzut uchwalenia planu w celu uniemożliwienia skarżącej realizacji planowanej przez nią inwestycji. Gmina - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - może, działając w granicach prawa, przeznaczać określone tereny na realizację przyjętych przez nią celów służących m.in. rozwojowi gospodarczemu gminy, czy też ochronie określonych terenów przed zainwestowaniem. Fakt, że niektórzy inwestorzy starają się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji nie oznacza, że gmina nie może tych terenów przeznaczyć na inne cele, zgodnie z ustaloną w studium polityką przestrzenną gminy. Nawet jeśli przedmiotowy plan miał w rzeczywistości zmierzać do uniemożliwienia jej zabudowy inwestycyjnej, w żaden sposób nie podważa to, zdaniem Rady Miasta, legalności kwestionowanej uchwały. Motywy bowiem, które spowodowały podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, niepodlegający badaniu sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 września 2021 r., nr 0007.203.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...].

Skargę na powyższy akt wniosły dwa podmioty, tj. R. sp. z o.o. (powoływana dalej również jako "Spółka") i Wojewoda .

Pierwszy z nich – jako, że jest właścicielem nieruchomości objętej ww. uchwałą, wobec której zakazano prowadzenia działalności, w której się specjalizuje - legitymację skargową posiada na podstawie art. 100 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z kolei drugi z nich – jako organ nadzoru nad działalnością gminną – uprawnienie do wniesienia skargi wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g., gdzie wskazano, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Obaj skarżący mają zatem legitymację skargową.

7. Oceny czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawa rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

8. Na tym tle należy odnieść się do zarzutów skarg – najpierw do skargi Wojewody, z uwagi na jej szerszy zakres, następnie skargi Spółki, przy czym ze względu na częściową tożsamość zarzutów obu skarg dotyczących władztwa planistycznego rozważania w tym zakresie mogą być wspólne.

8.1. Wojewoda wskazał, że zaskarżonym planem objęto działki nr: [...], na których ustalono następujące przeznaczenie:

- działka nr [...]: 2MN - tereny zabudowy jednorodzinnej oraz U - teren- zabudowy usługowej,

- działka nr [...]: 1 MN - tereny zabudowy jednorodzinnej,

- działka nr [...]: MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, KDW - teren drogi wewnętrznej, MW/U -teren zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej,

- działka nr [...]: KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej.

Wojewoda stwierdził, że dla jednej działki (nr [...]) ustalone zostało różne przeznaczenie terenu. Działanie takie jest dopuszczalne, jednakże nie może prowadzić do sytuacji, w której w ramach tej samej działki, wydzielonej liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, obowiązują różne parametry i wskaźniki zabudowy. Tymczasem taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie odnoszące się do powierzchni działki: maksymalna powierzchnia zabudowy oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna a także intensywność zabudowy posiadają odmienne wskaźniki i są ustalone dla wszystkich terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi. W ocenie Wojewody powyższe działanie prowadzi do istotnego naruszenia art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przyjęte przez Radę Miejską rozwiązanie, przy tak różnych wskaźnikach i parametrach planistycznych ustalonych dla jednej działki, mogą bowiem powodować, że zapisy uchwały nie będą wykonalne.

8.2. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Przyjmuje się, że ten sam teren może mieć w planie różne przeznaczenie, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji, czego zresztą Wojewoda nie kwestionuje.

Przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też wielorodzinną nie oznacza zatem, że na takim terenie nie jest dopuszczalna inna zabudowa, np. towarzysząca lub uzupełniająca tę zabudowę. To zaś skutkuje koniecznością zawarcia w planie miejscowym nieraz różnorodnych parametrów zabudowy. Przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego.

Wykładnia przepisów u.p.z.p. odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. Tym samym skoro dopuszczalne jest w jednej jednostce planistycznej określenie różnorodnych parametrów zagospodarowania i zabudowy, pod warunkiem, że nie są one sprzeczne i wzajemnie się nie wykluczają, to nie powinno budzić wątpliwości, że można również uregulować w planie miejscowym odmienne wskaźniki zabudowy dla przeznaczenia podstawowego. Ustawowy nakaz określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy ma wyodrębniać tereny o różnych i niedających się z sobą pogodzić zasadach zagospodarowania. Tam natomiast, gdzie te zasady nie wykluczają się wzajemnie i służą zachowaniu lub kształtowaniu ładu przestrzennego, nie ma przeszkód przed objęciem jedną jednostką planistyczną terenu o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 706/17 oraz powołane tam orzecznictwo).

8.3. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Przy czym, jak słusznie zauważył Burmistrz Gminy pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy nie można zawężać wyłącznie do powierzchni działki budowlanej. Ustawodawca w u.p.z.p. nie operuje terminem "działka budowlana" w stosunku do określenia tego wskaźnika. Z żadnego innego przepisu rangi ustawowej również nie wynika, że obowiązkowym parametrem zabudowy w planie miejscowym jest wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w stosunku do działki budowlanej. Zawarte w u.p.z.p. zawężenie odniesienia do działki budowlanej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Nie można utożsamiać pojęć "działka budowlana" i "działka ewidencyjna" (por wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., II OSK 3528/19). Jak słusznie zauważył organ gminy tak samo, jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić jedną działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych warunkach planistycznych uznana za działkę budowlaną.

8.4. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organu gminy, że w ramach jednej działki ewidencyjnej mogą być w planie wyodrębnione tereny o rożnych parametrach zabudowy, różnej intensywności zabudowy oraz różnej powierzchni biologicznie czynnej o ile się wzajemnie nie wykluczają. W zapisach zaskarżonej uchwały Sąd tych wzajemnych sprzeczności nie dostrzega, tym bardziej że mają to być wady istotne. Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda nie sprecyzował nawet dlaczego jego zdaniem zapisy te będą niewykonalne. W konsekwencji zarzuty Wojewody związane z naruszeniem przez organ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uznać należy za niezasadne.

9. Nie można też podzielić stanowiska Wojewody jakoby zaskarżona uchwała była niezgodna z ustaleniami studium. Przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art.9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże zakres i stopień związania planów ustaleniami studium należy oceniać mając na uwadze odmienny charakter i stopień szczegółowości tych aktów.

9.1. Zgodności nie można bowiem utożsamiać z identycznością i traktować studium tak, jakby porównywany był plan i zmiana tego planu. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala jednocześnie na modyfikację w planie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku gdy w studium przyjęto określone wskaźniki czy parametry jako "sztywne", to wówczas plan miejscowy winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium przyjęto wskaźniki i parametry przez określenie "widełek" (od - do), to wówczas organ planistyczny posiada swobodę ich kształtowania w przyjętych granicach. Zaznaczyć należy, że rada gminy (czy też rada miejska), uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

9.2. W ocenie Wojewody o naruszeniu zaskarżoną uchwałą zapisów studium świadczyć ma fakt, że dla terenu MW/U w planie określono wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych, usługowych i mieszkalno-usługowych do 3 kondygnacji nadziemnych (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały). Dla terenu U wysokość zabudowy również wynosi do 3 kondygnacji nadziemnych (§ 12 ust. 1 pkt 6 uchwały). Tymczasem w studium dla terenów mieszkaniowo-usługowych (MU1) wysokość zabudowy to 2 kondygnacje z użytkowym poddaszem. Jednakże w ocenie Sądu wnioski te są bezpodstawne.

W istocie na stronie 51 studium wskazano, że dla terenów mieszkaniowych MU1 "(...) Preferowana jest zabudowa w formie kondominiów, z przestrzenia prywatną wewnątrz zabudowy i przestrzenią publiczną wzdłuż ulic. Wysokość zabudowy 2 kondygnacje z użytkowym poddaszem. (...)." Niemniej jednak na stronie 72 studium wskazano, że szczegółowe parametry i warunki zabudowy każdorazowo winny być określone na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w studium nie określono maksymalnej wysokości zabudowy, pozostawiając w tym zakresie swobodę organowi planistycznemu.

9.3. Podkreślić należy, że określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Zatem organ planistyczny ma obowiązek zastosowania takiego wskaźnika wysokości zabudowy, aby zapewniona została realizacja celów jakim służy regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji, gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę.

Powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo ilości kondygnacji. Natomiast określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez samo ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy, gdyż otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", które określa jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 695/19).

9.4. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi Wojewoda, że w studium określono maksymalną wysokość zabudowy, której nie zachowano w zaskarżonej uchwale. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do komplikacji przy uzyskaniu np. pozwoleń na budowę. Pojęcie kondygnacji unormowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wystarczające do zrekonstruowania sposobu określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, jako parametru wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Skoro zatem w zaskarżonej uchwale określono maksymalną wysokość zabudowy ("nie więcej niż 12 m do najwyższego punktu dachu",) na co pozwalał zapis zawarty na stronie 72 studium i co stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to wskazanie przy tym wysokości zabudowy do trzech kondygnacji zapisów studium nie narusza, tym bardziej w sposób istotny.

10. Nie doszło również do istotnego naruszeniu zasad sporządzania planu w odniesieniu do § 7 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, ustala się na obszarze wymienionym w pkt 1 nakaz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych. Właściwy organ, tj. Wojewódzki Konserwator Zabytków zapisy te uznał za prawidłowe. Skarżący nie wskazał natomiast z którym z przepisów ustawy (czy to planistycznej czy innej) owe zapisy są sprzeczne. Natomiast Sąd takiego naruszenia nie dostrzega.

10.1. Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody, że regulacje zawarte w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice delegacji ustawowej wynikającej w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W przepisach tych wskazano obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego, co nie oznacza, że organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawrzeć w nim innych zapisów, które jeśli nie są sprzeczne z prawem mogą obowiązywać.

11. Zasadne są natomiast zarzuty związane z problemem przekroczenia w zaskarżonej uchwale władztwa planistycznego jednakże w nie w aspekcie materialnoprawnym (zasady), lecz proceduralnym (tryb). Wskazać tu należy, że stosownie do treści z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W ocenie Sądu korzystając z ww. kompetencji organ planistyczny co do zasady mógł wprowadzić zakaz wyznaczania parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Niemniej korzystając z takiego uprawnienia organ winien mieć na uwadze, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego i niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

11.1 W przepisie art. 6 u.p.z.p. wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19). Organ uchwalający akt planistyczny ma zatem obowiązek poszukiwania rozwiązań, które godzą sprzeczne interesy tj. sprzeczność interesu publicznego z potrzebami właścicieli nieruchomości. Ustawa nie sankcjonuje bowiem prymatu interesu zbiorowego (społecznego) nad prywatnym. Z tych względów podkreśla się, że organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych, zgodnie z zasadami praworządności, proporcjonalności i równości (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., II OSK 754/21). Jak słusznie zauważyli obaj skarżący, w zaskarżonej uchwale (jej uzasadnieniu) takiego rozważenia i omówienia zabrakło, tymczasem powinno ono znaleźć swój wyraz w uchwale i jej uzasadnieniu a nie być powoływane ex post, na etapie postępowania nadzorczego lub sądowego.

11.2. W § 5 pkt 7 i pkt 8 uchwały ustalono w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych oraz zakaz wyznaczania parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Powyższy zapis dotyczy m.in. działki o nr [...], będącej własnością skarżącej Spółki, która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się prowadzeniem stacji paliw, myjni samochodowej oraz prowadzi działalność transportową przy użyciu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 t.

W trakcie postępowania Spółka wielokrotnie zgłaszała uwagi do tego zapisu. Przykładowo w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. podniosła, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Wyjaśniła przy tym, że zakupiła ww. nieruchomość w celu otworzenia na niej stacji benzynowej wraz z myjnią samochodową. Poczyniła nawet czynności mające na celu rozpoczęcie tam działalności gospodarczej w postaci uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stancji paliw wraz z infrastrukturą na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma żadnego odniesienia do tych uwag, w szczególności w kontekście rozważenia relacji między interesem ogólnym a interesem właściciela nieruchomości (właściciel przecież w toku procedury planistycznej uzyskał decyzję Burmistrza ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] - decyzja z dnia [...] września 2021 r. – k. 25 akt sądowych).

11.3. Rada Miejska ograniczając przeznaczenie tej nieruchomości do konkretnej działalności, wykluczającej wprost ten zakres i przedmiot, jaki zamierzała realizować Spółka, nie przedstawiła motywacji, jaka legła u podstaw tak daleko idącej ingerencji w prawo własności i nie rozważyła go w kontekście, o którym mowa była wyżej w punkcie 11.1. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. o ustosunkowanie się do treści pisma Spółki z dnia [...] października 2021 r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ planistyczny wyjawił, że nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków, natomiast plan miejscowy opracowany został na wniosek mieszkańców miasta, których interesu dotyczy w największym stopniu.

W tej sytuacji zgodzić się należy z zarzutami skarżących, że Rada Miejska nie uzasadniając należycie zakazów wprowadzonych w § 5 pkt 7 i pkt 8 zaskarżonej uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego i naruszyła zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a naruszenia te stanowią naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć jednak należy, że powyższe stwierdzenie nie oznacza, że przesądzono o dopuszczalności lokalizacji stacji paliw, myjni czy parkingów dla pojazdów o dopuszczalnej masie przekraczającej 3,5 t na terenie nieruchomości. Kwestia ta, z uwagi na brak stosownego uzasadnienia uchwały w tym przedmiocie nie mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli.

12. Zasadny jest również zarzut Wojewody dotyczący braku wskazania w uchwale (części tekstowej i graficznej planu) szerokości pasa technicznego dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia i co za tym idzie nie określenia w związku z wyznaczeniem tego pasa ograniczeń w zabudowie istotnych z punktu widzenia zdrowia i życia ludzi. Powyższej postawy organu nie usprawiedliwia fakt, że właściciel nieruchomości zamierza przebudować linię SN oraz, że brak wyznaczenia pasa technologicznego nie zwalnia inwestora od stosowania przepisów odrębnych dotyczących linii elektroenergetycznych.

Uwagi w tym zakresie, w trakcie uchwalania planu, wskazywali wielokrotnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wydając negatywne opinie przedkładanym im projektom uchwały. W opinii z dnia [...] marca 2021 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny słusznie zauważył, że twierdzenie o braku potrzeby ustalenia pasa technologicznego na załączniku graficznym jest niewskazane, gdyż "inwestor zamierza przebudować i umieścić pod ziemią istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną średniego napięcia, oznacza, że do momentu skablowania linii, zgodnie z ustaleniami planu nie obowiązują żadne ograniczenia istotne z punktu widzenia ochrony zdrowia ludzi".

12.1. Organ jednak tego nie zrealizował wskazując w § 17 zaskarżonej uchwały jedynie, że "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów wymagań i ograniczeń wynikających z przebiegu istniejących sieci infrastruktury technicznej, w szczególności linii elektroenergetycznej średniego napięcia".

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 2933/19).

13. Za zasadne uznał Sąd zarzuty Wojewody do § 7 pkt 2 lit. c oraz § 15 pkt 1 uchwały, uznając istotność naruszenia prawa. Pierwszy przepis jest tak niejasny i nieprecyzyjny, że jego wykładnia i stosowanie, z uwagi na specyficzne sformułowanie prowadzić musi do kontrowersji i rozbieżności, których, mając na uwadze cel i charakter planu, być nie może. Co do drugiego przepisu - z pisma P. SA wynika, że obszar opracowania planu nie jest położony na złożu "K.", co czyni ten przepis zbędnym i bezprzedmiotowym.

14. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej.

Natomiast w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Nie było bowiem podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych zapisów plan może funkcjonować.

O zwrocie kosztów postępowania skarżącej Spółce, która co do zasady "wygrała" sprawę, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.