Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 35/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 d i pkt 4 a, ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 62 ust. 2, 4, 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Miejski Policji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; IV. oddala wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej; V. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Rz 35/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [....] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] września 2018 r. przesłanym pocztą elektroniczną (e-mail) P.D. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji

w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjanta T.W. w zakresie: życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego, kopii aktualnych badań psychiatrycznych.

Wniósł o przesłanie mu żądanych informacji - po ich zanonimizowaniu - na jego adres e-mail.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej [...] marca 2019 r. za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...] P.D. zaskarżył jego bezczynność i przewlekłość w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1

i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.

Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), wniósł o:

1) zobowiązanie Komendanta do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, udostępnienie informacji i wydanie decyzji administracyjnej;

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r., Nr 34 poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

4) uznanie przewlekłości i zasądzenie odszkodowania w kwocie 2 000 zł.

W uzasadnieniu skargi podał, że przesyłając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres e-mail organu ma prawo domniemywać, że tak nadany wniosek do organu dotarł. Obywatel ma prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej i oczekiwać, że kierowana na niego poczta będzie odbierana. Tymczasem do dnia wniesienia skargi nie wydano mu jakiejkolwiek decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a nawet nie poinformowano go o sposobie załatwienia jego wniosku. Organ administracyjny zobowiązany do udzielania informacji publicznej może korzystać z profesjonalnej kadry informatycznej, która powinna dokonać takiej konfiguracji poczty elektronicznej (w tym filtrów antyspamowych) oraz tak zorganizować jej obsługę techniczną, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wniosków przesyłanych na podany do powszechnej wiadomości adres. Jeżeli nawet organ stwierdzi, że nie otrzymał (nie odebrał) wiadomości, a nie okazał tego żadnym dowodem, świadczy to o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej. Oba zaniedbania obciążają jednak ten organ.

Odmowa udzielenia informacji musi nastąpić w formie decyzji, co wynika z art. 16 ust.1 u.d.ip. Organ nie podejmując żadnych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku naraża się na zarzut bezczynności. Skoro w tym terminie organ nie wydał jakiejkolwiek decyzji i nie udzielił informacji co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, nie ulega wątpliwości że pozostaje w przewlekłości

i bezczynności. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji. Stawianie sztucznych barier w dostępie do informacji o pracy Policji pogłębia poziom społecznej nieufności wobec systemu wymiaru sprawiedliwości. Utrudnianie poznania szczegółów wykształcenia i pracy urzędnika uniemożliwia "obywatelską ocenę" prawidłowości przestrzegania przepisów i jego pracy, a tylko w ten sposób można ocenić, czy zadania za które płacą wszyscy polscy podatnicy są powierzone osobom z odpowiednim wykształceniem

i kompetencjami. Domaganie się przejrzystości i wiedzy o działaniu władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik Komendant nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p.

O rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. Zważywszy na okres czasu od wpływu wniosku i brak jakiejkolwiek reakcji przez organ nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, a sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny, nieskuteczny i przewlekły.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [....] wniósł

o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu potwierdził fakt złożenia przez skarżącego [...] września 2018 r. drogą elektroniczną wniosku we wskazanym w skardze zakresie (zarejestrowanego pod sygn. [....]), który jednak dotyczył policjantki M.Ć.

Nie odnotowano takiego wniosku odnośnie T.W. Wniosek dołączony do skierowanej do WSA w Rzeszowie skargi na bezczynność rozpatrzony został według właściwości przez Komendanta Komisariatu I Policji w [...] pismem

z [...] kwietnia 2019 r., przesłanym skarżącemu listem poleconym. W piśmie tym wskazano, że rodzaj i zakres wnioskowanych dokumentów wykracza poza zakres informacji publicznej (żądane dane nie są informacjami publicznymi). Ponadto policjant którego dotyczy wniosek nie pełni funkcji decyzyjnej, a proces anonimizacji nie ma zastosowania, ponieważ osoba o której dane wystąpił P.D. jest mu znana z imienia i nazwiska.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Komendant wyjaśnił, że dane i dokumenty wnioskowane przez skarżącego - tak jak zostało wskazane w udzielonej mu odpowiedzi - nie mają statusu informacji publicznej. Informacja pozostająca

w posiadaniu władz publicznych, dotycząca spraw innych niż publiczne (m.in. prywatnych) nie jest informacją publiczną, bowiem nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jakiekolwiek władze publiczne lub inne osoby dysponujące informacjami o sprawach prywatnych, nawet jeżeli są one w aktach

i dokumentach publicznych, nie mogą być przez nie ujawniane.

Z uwagi na powyższe nie można mówić o bezczynności w przedmiotowej sprawie, gdyż wniosek dotarł do organu dopiero ze skargą [...] marca 2019 r., a odpowiedź została skarżącemu udzielona w odpowiedniej formie pismem z [...] kwietnia 2019 r. Ponadto skarżący złożył skargę na bezczynność z pominięciem wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Jak wynika z powyższego, pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania nie są ze sobą tożsame, stanowiąc dwie różne instytucje procesowe.

Pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. W myśl m.in. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030) i z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 (LEX nr 1228235), są to opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona

w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Postępowanie przewlekłe jest więc prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Bezczynność zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

W postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania jak i stan bezczynności.

Rozpoznawana przez Sąd skarga zatytułowana została jako "skarga na bezczynność i przewlekłość Komendanta Policji w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej". W kontekście wskazanego wyżej rozumienia tych pojęć, Sąd na tle ustalonego stanu faktycznego oraz analizy treści skargi i wynikającego z niej żądania uznał, że mimo posługiwania się obydwoma analizowanymi na wstępie pojęciami, faktycznie dotyczy ona bezczynności, na co wprost wskazuje przede wszystkim zawarte w niej sformułowanie "zaskarżam bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej".

Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym.

Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). W myśl ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną

i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art.1 ust. 1), przy czym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze

m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji (art. 6a ust. 1). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 tej u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona

i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem przesłanym [...] września

2018 r. do Komendanta Miejskiego Policji w [...] zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej konkretnego (wskazanego z imienia i nazwiska) policjanta w zakresie udostępnienia zanonimizowanych dokumentów obejmujących jego życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych.

Zdaniem Komendanta Komisariatu Policji I w [...] który już po wniesieniu skargi w imieniu Komendanta Miejskiego Policji w [...] pismem z [...] kwietnia 2019 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich udzielenie ingerowałoby w chronioną prywatność osoby fizycznej. Stanowisko, że rodzaj i zakres wnioskowanych dokumentów wykracza poza zakres informacji publicznej zostało podtrzymane w odpowiedzi na skargę, w której dodatkowo wskazano, że policjant którego one dotyczyły nie pełni funkcji decyzyjnej.

W okolicznościach sprawy istotna pozostaje w związku z tym regulacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

U.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", niemniej mając na uwadze zasadę wzajemnej spójności aktów prawnych w ramach systemu prawnego, pomocne w tym zakresie jest odwołanie się do art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 ze zm.), zgodnie z którym osobą taką jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia

i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (stosownie do art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest m.in. funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego; takim funkcjonariuszem bez wątpienia jest zatem policjant).

Analogicznie jak w przypadku pojęcia "informacji publicznej", doktryna i orzecznictwo sądowe również opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", względem czego katalog z art. 115 § 13 K.k. ma charakter podstawowy i niewyczerpujący. Na gruncie u.d.i.p. pojęcie to należy rozumieć znacznie szerzej, uznając za osobą pełniącą funkcję publiczną każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji

o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska,

M. Rozbicka - Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012).

W uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) wydanego na tle u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustalenie, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje

w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem

o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej

w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał podkreślił, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można zdaniem TK bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne

z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które - choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają charakter usługowy lub techniczny.

Trybunał wskazał, że w przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia konkretnego pracownika dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Wg Trybunału oceniającego konstytucyjność ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym osoby pełniącej funkcję publiczną, a działalnością publiczną. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności jeżeli mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Należy jednak ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego

z funkcjonowaniem osoby której dotyczą w instytucji publicznej. Tylko wtedy, jeśli ujawnione zdarzenia oddziałują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego, która jednak musi być dokonywana z należytą oceną racji, które za taką ingerencją przemawiają. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek oraz odpowiedzi na skargę (pisma odpowiednio z [...] i [...] kwietnia 2019 r.), brak jest podstaw do uznania twierdzenia, że osoba której dotyczył złożony wniosek zajmuje

w strukturze Policji stanowisko o charakterze wyłącznie usługowo – technicznym (nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione, a jak już wskazano powyżej, brak jest przesłanek do wywodzenia tego z samego faktu, że nie jest to stanowisko

o charakterze "decyzyjnym"). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego

w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną (zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2009 r. III AUa 982/08 - LEX nr 1645897, cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, a takie z racji wykonywanej funkcji policjant posiada).

Fakt, że dana osoba (w niniejszej sprawie wskazany przez skarżącego policjant) zalicza się do kręgu osób pełniących funkcję publiczną nie oznacza jednak, że wszystkie informacje z nią związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jej prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia

i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z pewnym zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji obejmujących życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych.

W okolicznościach sprawy nie bez znaczenia pozostaje jednak, że wnioskodawca wystąpił o udostępnienie żądanych informacji w formie kopii stosownych dokumentów, o czym świadczy zawarte we wniosku wskazanie co do ich przesłania (po uprzedniej anonimizacji) drogą elektroniczną na jego adres e-mail.

W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że żądane dokumenty zawierają co prawda treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji (a więc jak już wskazano, osoby pełniącej funkcję publiczną), niemniej jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2018 r. II SAB/Po 108/18 - LEX nr 2617163). Dokumenty te mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bowiem bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej, a także nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wg zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. W tym względzie zasadna była odmowa ich udostępnienia, jako nie spełniających kryterium informacji publicznej (nie wyklucza to ewentualnego wystąpienia w tym zakresie przez skarżącego o informację przetworzoną, co jednakże w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkowane jest wykazaniem, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego).

Odnośnie prawa do żądania przez skarżącego kopii oświadczenia majątkowego wskazanego funkcjonariusza Policji należy zauważyć, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa o Policji, której obejściu nie mogą służyć przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Prawo wglądu do ich treści i przetwarzania danych w nich zawartych, w tym przeprowadzenia analizy zgodności ze stanem faktycznym – zgodnie z ust. 4 tego artykułu – przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego. Istotna dla niniejszej sprawy pozostaje treść ust. 5, zgodnie z którym informacje zawarte

w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną

i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie,

z zastrzeżeniem ust. 7 (w myśl tego przepisu, tylko informacje zawarte

w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane, bez ich zgody, na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL oraz miejsca zamieszkania i położenia nieruchomości).

O uwzględnieniu przez Sąd wniesionej skargi zadecydowały jednak względy wynikające ze sposobu załatwiania przez Komendanta Miejskiego Policji

w [...] złożonego przez skarżącego [...] września 2018 r. wniosku.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,

w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

U.d.i.p. nie wskazuje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej; jej udostępnienie ma formę czynności materialno - technicznej. Stosownie do art. 14

ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób

i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają; w tym ostatnim przypadku - zgodnie

z ust. 2 - podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych

w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się).

U.d.i.p. przewiduje trzy formy załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. udostępnienie informacji (art. 10), odmowę jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania, jak też udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem.

W przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien pisemnie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i wyrok WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r. II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365).

W kontekście powyższego Komendant Miejski Policji w [...] na dzień wniesienia skargi ([...] marca 2019 r.) pozostawał w bezczynności, gdyż mimo tego że wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, w ustawowym terminie nie rozpatrzył złożonego wniosku i nie udzielił wnioskodawcy stosownej informacji; uczynił to dopiero pismem z [...] kwietnia 2019 r., po otrzymaniu [...] marca 2019 r. złożonej za jego pośrednictwem skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie – stosownie do § 1a tego artykułu - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do powyższego – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (pkt I wyroku).

Bezczynności tej nie wyłącza zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że

[...] września 2018 r. system informatyczny KMP w [...] odnotował tylko jeden wniosek (e-mail) skarżącego o udzielenie informacji publicznej dot. policjantki M.Ć., podczas gdy jak twierdzi skarżący i jak wynika z przedstawionych przez niego wydruków z poczty elektronicznej, [...] września 2019 r. zostały przez niego wysłane na adres elektroniczny KMP w [...] dwa wnioski o informację publiczną (jeden o godz. 19.16, zaś drugi o 20.30). Nie jest to zresztą kwestionowane przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], mimo że przyczyny takiego stanu rzeczy nie zostały wyjaśnione.

W praktyce orzeczniczej często wskazywanym w takich okolicznościach argumentem jest błędne zakwalifikowanie wniosku przez program pocztowy jako "spam" i jego usunięciem. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2015 r. I OSK 1968/15 - LEX nr 1918536, że wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wszystkich przesyłanych na ten adres podań. Filtr antyspamowy nie kasuje przy tym wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, co oznacza, że przy zachowaniu należytej staranności organ powinien zapoznać się

z żądaniem wniosku. Odmienne uznanie czyniłoby tę formę składania wniosków

o udzielenie informacji publicznej iluzoryczną, gdyż skuteczność złożenia wniosku byłaby odwrotnie proporcjonalna do skuteczności działania filtra spamowego (im wyższa byłaby jego skuteczność, tym mniejsze prawdopodobieństwo zakwalifikowania wniosku przez oprogramowanie pocztowe za zwykłą wiadomość, umieszczaną w folderze "odebrane"). Także w wyroku z 17 lutego 2017 r.

I OSK 1876/15 (LEX nr 2260667) NSA wskazał, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami

(np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów.

W rozpoznawanej sprawie z odpowiedzialności za zaistniałą bezczynność nie zwalnia także argumentacja, że wnioskodawca nie otrzymawszy na złożony wniosek odpowiedzi, wniósł "od razu" skargę na bezczynność organu, nie poprzedzając jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie należy podkreślić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Także samo postępowanie

w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za taki wniosek uznaje się również przesłanie zapytania drogą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16 marca

2009 r. I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91).

Ponieważ po wniesieniu skargi złożony wniosek został we właściwy sposób załatwiony (mimo częściowo błędnej argumentacji), oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd Komendant Miejski Policji w [...] nie pozostawał już w stanie bezczynności, w konsekwencji czego brak było podstaw do zobowiązania go - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpatrzenia tego wniosku. Nie można bowiem zobowiązać do rozpatrzenia wniosku, skoro został on już - chociażby

z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu oraz w sposób niesatysfakcjonujący skarżącego - załatwiony.

Udzielenie informacji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność nie zwalnia sądu z obowiązku jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. W tym względzie nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA

z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 - LEX nr 1218894). Nie umniejszając odpowiedzialności organu, to zaistniała w sprawie bezczynność nie była wynikiem jego celowego działania, a jej przyczyn zgodnie z wyjaśnieniami organu należało upatrywać w nieprawidłowym działaniu systemu informatycznego odbierającego pocztę e-mail, który wobec złożenia przez skarżącego jednego dnia w niewielkim odstępie czasowym dwóch wniosków o udostępnienie informacji publicznej, odnotował tylko jeden z nich. Nie bez znaczenia pozostaje także, że wnioskowane informacje nie stanowiły informacji publicznej, a wniosek został załatwiony po wniesieniu skargi na bezczynność. W tej sytuacji – w ocenie Sądu - zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Z tych samych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] grzywny oraz o przyznanie od Komendanta na jego rzecz sumy pieniężnej (kwalifikując za taką żądane w skardze "odszkodowanie"), które to sankcje w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność mogą być nałożone z urzędu albo na wniosek stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt III i IV wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis - 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt V wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119

pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie

(tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.