Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 658/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 134 § 1 i 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 12, 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 105 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. NSA Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1001/09 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

l OSK 658/10

Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. (znak [...]) uchylającą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. w całości i umarzającą postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził stronie skarżącej koszty postępowania sądowego w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. (Nr [...]) ustalił lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O. na odcinku od [...] do ulicy [...].

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do - znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] - nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0258 ha, nr [...] o pow. 0,0037 ha (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,0052 ha oraz udziału w lokalu nr [...] znajdującym się na działce nr [...] o pow. 0,0132 ha.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia [...] września 2004 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (znak [...]) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O., nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0.0258 ha i nr [...] o pow. 0,0052 ha oraz nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku oraz we własności gruntu - działki nr [...] o pow. 0,0132 ha, położonej w T. przy ul. [...], a także odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w 20/32 części, W. W. w 3 32 części, A. W. w 3/32 części, J. F. w 3/32 części i U. S. w 3/32 części oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie i termin wydania ww. nieruchomości.

Od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły U. S. i J. F. podnosząc, iż strony nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeciętnego wzrostu cen nieruchomości. Ponadto skarżące zarzuciły, że przy wycenie przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości z 2005 r. i 2006 r. oraz zaniżono powierzchnię całkowitą gruntu o 7,05 m2. Zdaniem skarżących niewystarczające jest też uzasadnienie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. informujące, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Miejski Zarząd Dróg w T. poinformował Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego o wycofaniu wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości. We wniosku wskazano, iż w dniu [...] lipca 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., złożył wniosek do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – "Przebudowa ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta".

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania, mając na uwadze wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T., o cofnięciu żądania wywłaszczenia wskazanych nieruchomości decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub właściwego zarządcy drogi, któremu w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przysługują uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy. Wobec powyższego Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wycofał wniosek o wywłaszczenie ww. nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. S., wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, zamiast wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, art. 105 § 1-2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do umorzenia, art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 11 k.p.a. przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę, art. 10 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli spełniona zostanie przesłanka pozytywna i jednocześnie nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 105 § 2 k.p.a. - organ będzie mógł umorzyć postępowanie w przypadku stosownego wniosku strony. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter uznaniowy. Organ nie może umorzyć postępowania, jeżeli jedna ze stron sprzeciwiałaby się umorzeniu. Skarżąca zauważyła, że w niniejszej sprawie wniosek został cofnięty, ale strona skarżąca nie została o tym fakcie poinformowana, co oznacza, że nie wyraziła na to zgody. Nie było więc podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca wskazała, że postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla zadania "Rozbudowa ul. [...] w T. na odcinku od ul. [...] do granic administracyjnych miasta oraz granicy administracyjnej miasta T. do włączenia w istniejącą drogę krajową nr [...] na terenie G. w gminie L." zostało zawieszone.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd I instancji, w treści swojego uzasadnienia, wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w związku z wycofaniem przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T., działającego w imieniu Prezydenta Miasta T., wniosku o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego wskazanej nieruchomości organ prawidłowo uczynił umarzając postępowanie i wskazując jako podstawę swojego działania art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ równocześnie wskazał, że podstawą do obligatoryjnego umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jest cofnięcie przez zarządcę drogi wniosku o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Podniósł dalej, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 105 rozróżnia dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez zarządcę drogi, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego w rozpoznawanej sprawie miałaby miejsce w sytuacji utraty mocy wiążącej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalającej lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O. na odcinku od [...] do ulicy [...]. Wówczas dopiero można by było mówić o zmianie stanu faktycznego skutkującego bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie. Wprawdzie organ ustalił, że pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. złożył wniosek do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wydanie nowej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – "Przebudowa ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta", jednakże z akt sprawy nie wynika, aby nowa decyzja została wydana.

Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda w dacie wydania decyzji był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 50/08 stwierdzającym, że ze względu za ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu meriti, okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują na możliwość umorzenia postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Przy czym w tym przypadku, organ jest zobligowany postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy współwłaścicielki objętej postępowaniem nieruchomości wyrażą zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, aby organ poinformował strony postępowania wywłaszczeniowego o cofnięciu wniosku przez zarządcę drogi. Zauważył także, że zakres uznania organu administracyjnego w zastosowaniu umorzenia na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. został ograniczony przepisem art. 7 k.p.a., który nakazuje chronić słuszny interes jednostki aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego. Podniósł również, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych przesłanek wynikających z przepisu art. 105 § 2 k.p.a., co stanowiło istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Ministra Infrastruktury zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a. oraz art. 15 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania, umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a poprzez uznanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Ministra Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, analizując przepisy art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., wskazał na szczególny – jego zdaniem – charakter postępowania o wywłaszczanie nieruchomości. Wskazywał, że wniosek zarządcy drogi jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Ten wniosek nie tylko inicjuje postępowanie ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania aby można było mówić, że postępowanie ma przedmiot. Podniósł, że wywłaszczenie prawa własności nieruchomości nie jest i nie może być oceniane z punktu wiedzenia interesu społecznego. Nie jest to bowiem przesłanka, z punktu której organ ocenia wniosek inwestora lub przesłanki do pozytywnego albo negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem kasatora, to wniosek, a więc wola inwestora, wyznacza interes społeczny. Organ jest w tym zakresie związany i nie może ingerować w to czy inwestor ma czy nie kontynuować postępowanie. Organ nie ma swobody w ocenie czy można postępowanie umorzyć czy też nie. Jest w tym zakresie związany istnieniem lub nie wniosku (woli) inwestora. Bez względu w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli nie kontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku czy też żądanie umorzenia postępowania), należy taką sytuację oceniać jednolicie jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola, uzyskania rozstrzygnięcia). W taki sposób inwestor neguje istnienie wniosku, a więc wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednego z elementów warunkujących wszczęcie i prowadzenie postępowania. Dlatego, w jego ocenie, zaistniała w sprawie faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Reasumując, zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd I instancji - nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 105 § 2 k.p.a. - prawidłowo uznał, że wniosek zarządcy drogi o umorzenie postępowania powinien być rozumiany jako wycofanie wniosku o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, powinien był dojść do przekonania, że nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na brak możliwości kontynuowania postępowania bez wniosku (woli inwestora). W takim przypadku decyzja Ministra Infrastruktury powinna zostać oceniona jako prawidłowa, a skarga powinna była być oddalona.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że niezależnie od wyników rozumowania przedstawionego powyżej i ewentualnego zastosowania w sprawie art. 105 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie byłoby identyczne z już wydanym. Tym samym – jak stwierdził – nie zaistniała przesłanka "istotnego wpływu rozstrzygnięcia na wynik sprawy". Wskazał przy tym, że jeżeli strony sprzeciwią się umorzeniu postępowania, to i tak organ rozstrzygając merytorycznie sprawę będzie zmuszony wydać decyzję negatywną - odmowę wywłaszczenia prawa własności nieruchomości (tak naprawdę organ II instancji na tej samej podstawie prawnej orzeknie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeknie o odmowie wywłaszczenia z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Decyzja taka nie stworzy dla żadnej ze stron żadnych praw i obowiązków, a co istotne w żaden sposób nie naruszy interesu żadnej ze stron. Inwestor nie jest zainteresowany otrzymaniem decyzji merytorycznej, natomiast pozostałe strony (właściciel nieruchomość) nie doznaje żadnych ograniczeń w swoich prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle regulacji zawartej w zdaniu 1 art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania ( art. 183 § 2 p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując sprawę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Tak jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wycofanie wniosku przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T., działającego w imieniu Prezydenta Miasta T., o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – rozbudowę i modernizację ulicy [...] nieruchomości, których współwłaścicielką jest skarżąca stanowiło podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czy też cofnięcie wniosku stanowiło fakultatywną podstawę umorzenia postępowania, która winna być oceniana w świetle przesłanek określonych w art. 105 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. ( brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym ( art. 105 § 2 k.p.a.).

Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady, że strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu. Przedmiotem procesu administracyjnego jest "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracyjne są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" (B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne " ). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. k.p.a. ( M. Jaśkowska , A. Wróbel "Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz z 2010 r. ). Z kolei w przepisie art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się ( obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony uwarunkowana jest brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie, mimo wycofania wniosku przez zarządcę drogi postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ani z przyczyn podmiotowych ani przedmiotowych. Przede wszystkim, za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.pa. nie może być uznane postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – Przebudowa ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta" wszczęte w dniu [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art.2 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 767). Tak jak wskazał Sąd I instancji, bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego w rozpoznawanej sprawie zaistniałaby tylko w sytuacji utraty mocy wiążącej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lutego 2004 r., ustalającej lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej Nr [...], która stanowiła podstawę do złożenia w dniu [...] lipca 2004 r. wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.

Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601), która weszła w życie 16 grudnia 2006 r., znowelizowała m.in. art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dodając do niego ust. 4, z którego wynika, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, które ustalone zostały ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji wywołuje z mocy samego prawa skutek prawny w postaci przejścia prawa własności .

Równocześnie jednak w art. 5 wyżej wskazanej ustawy ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe ( ust. 1) oraz , że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ( "Zasady nabywania nieruchomości pod drogi") ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w jego dotychczasowym brzmieniu ( ust 2).

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie wywłaszczeniowe w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brzmienie przytoczonego wyżej przepisu, powinno być prowadzone w trybie art. 15 i 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną przez ustawę z dnia 18 października 2006 r. i mogłoby zostać umorzone jedynie w trybie art. 105 § 2 k.p.a., po spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, gdyż na pewno nie można mówić w tym przypadku, że sprawa nie miała lub utraciła charakter sprawy administracyjnej. W tej sytuacji uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody Kujawsko-Pomoskiego o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu i umorzenie postępowania wobec cofnięcia wniosku o wywłaszczenie przez zarządcę drogi, naruszało art. 105 § 1 k.p.a. oraz jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania ( wyrok NSA z 25 marca 2010, sygn,. I OSK 789/09 niepublikowany ). Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania , a tym samym – cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje subiektywną bezprzedmiotowością, która do umorzenia postępowania wymaga rozważenia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 105 § 2 k.p.a., co trafnie skonstatował Sąd I instancji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a przez błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko istnienie woli inwestora pozwala doprowadzić sprawę do rozstrzygnięcia merytorycznego. Nawet bowiem jeżeli strony sprzeciwią się umorzeniu postępowania to i tak organ rozstrzygając merytorycznie sprawę będzie zmuszony wydać decyzję negatywną – odmowę wywłaszczenia prawa własności nieruchomości.

Ocena zasadności tego zarzutu także musi być rozważana w kontekście cytowanych wyżej uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /.../, i wynikającego z art. 6 k.p.a. obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, która to zasada jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP oraz obowiązku uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W przedmiotowej sprawie z treści przedstawionych dokumentów nie wynika aby lokalizacja drogi krajowej nr [...] w T. uległa takim zmianom aby wywłaszczenie nieruchomości przy ul [...] stało się zbędne (bezprzedmiotowe). Przeciwnie, działki wchodzące w skład tej nieruchomości zostały ponownie ujęte we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi z dnia [...] lipca 2008 r. Organ administracji stosując prawo ma obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności jaka norma prawna obowiązuje w odniesieniu do danego stanu faktycznego. Z treści wskazanego wyżej art. 5 ustawy zmieniającej z 18 października 2006 r. wynika, że ustawodawca wprowadzając od 16 grudnia 2006 r. w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych rozwiązanie, że ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wywołuje ex lege skutek w postaci wywłaszczenia, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, zastrzegł jednocześnie, że nie ma ono zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych do tej daty decyzją ostateczną i wskazał przepisy, na podstawie których postępowania takie mają dalej się toczyć. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną organom administracji nie pozostawiono więc wyboru czy w takich sprawach wywłaszczenie ma nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym przez przepisy rozdziału 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r., czy też z mocy samego prawa w trybie wprowadzonym po tej dacie.

Oceniając cofnięcie wniosku zarządcy drogi o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości Minister Infrastruktury powinien tę okoliczność uwzględniać rozważając przesłanki umorzenia postępowania wskazane w art. 105 § 2 k.p.a. Wnikliwe rozważenie powyższych okoliczności w sytuacji, gdy przebieg lokalizacji drogi krajowej nr [...] nie uległ zmianie, a przedmiotowa nieruchomość nadal ma podlegać wywłaszczeniu, wcale nie musi prowadzić do tak jednoznacznych wniosków, jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie 184 p.p.s.a..