Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 51/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6220 Zezwolenie   na    działalność    ubezpieczeniową
659
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. K. w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie promesy zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej 1. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był wniosek Pana P. K. (skarżącego) z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożony w trybie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 950 z późn. zm.) dalej również Ustawy, do Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), dotyczył on wydania promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w postaci małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych.

Chronologiczny przebieg niniejszego postępowania przedstawia się następująco.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu KNF wypłynął wniosek Pana P. K. o wydanie promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej przez Towarzystwo w zakresie grup 1, 2, 8, 9, Działu II zgodnie z załącznikiem do Ustawy. Wnioskodawca, na podstawie art. 391 k.p.a. wniósł o dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W dniu [...] października 2014 r. KNF wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący za pomocą środków komunikacji elektronicznej uzupełnił braki formalne w dniu [...],[...] października 2014 r.

W dniu [...] listopada 2014 r. KNF wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych.

W dniu [...] stycznia 2015 r. organ nadzoru wezwał Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących planu działalności regulaminu tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w Towarzystwie oraz zasady rachunkowości, a także doświadczenia zawodowego i rękojmi Założyciela oraz osób wskazanych na prezesa zarządu i członków rady nadzorczej Towarzystwa.

W dniu [...] stycznia 2015 r. wpłynął wniosek Założyciela o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W dniu [...] stycznia 2015 r. organ nadzoru w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy – 6 m-cy (tj. [...] lipca 2015 r.).

W dniu [...] lutego 2015 r. wpłynęło pismo Wnioskodawcy z prośbą o przyspieszenie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ nadzoru odmówił przeprowadzenia rozprawy.

Organ nadzoru dokonując analizy dokumentów dołączonych do wniosku, w kontekście przedstawionego przez Wnioskodawcę żądania wydania promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w formie małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych stwierdził, że plan działalności załączony do wniosku nie spełnia w pełni wymogów formalnych wynikających z art. 93 Ustawy.

W związku z powyższym, w dniu [...] marca 2015 r. wystosowano do Wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie planu działalności zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 3 Ustawy, tj. w zakresie określenia źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. KNF poinformowała skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazując, że Wnioskodawca-Założyciel nie wskazał źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że Urząd zdecydował, że nie będzie rozpatrywał wniosku o promesę zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, bo (cytując Urząd) "Założyciel nie wykazał źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 3 Ustawy". Tymczasem Ustawa o działalności ubezpieczeniowej (art. 96 ust. 4) wprost wyklucza możliwość odmowy wydania promesy z tego powodu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie KNF pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznała, że było ono niezasadne, gdyż skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku w terminie wobec powyższego wniosek o wydanie promesy zezwolenia został pozostawiony bez rozpoznania, co zakończyło postępowanie w sprawie, wobec czego KNF nie pozostaje w bezczynności.

Skarżący P. K. [...] maja 2015 r. wniósł skargę do WSA na:

1) bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) w przedmiocie wniosku w trybie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 950 z późn. zm.) tj. promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w postaci małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych,

2) dokonania kontroli przewlekłości działania Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie powyższego wniosku.

Skarżący domagał się:

1) zobowiązania Komisji Nadzoru Finansowego, w trybie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi.

2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania,

3) w przypadku uwzględnienia skargi, stwierdzenia przez Sąd, czy bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano chronologicznie przebieg postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że przedmiotem wniosku skierowanego do Komisji było wydanie promesy zezwolenia na wykonywanie działalności przez towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych (dalej: tuw), które miałoby mieć status małego tuw. Wniosek pozostawiono w trybie art. 64 § 2 K.p.a. bez rozpoznania ze względu na nieusunięcia braków wniosku w zakresie wymagań określonych w art. 93 ust. 1 pkt 3 oraz art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ww. przepisy stanowią, że plan działalności, który należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, zawiera w szczególności określenie źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności (art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz że należy dołączyć do rzeczonego planu rachunek symulacyjny pierwszych 3 lat obrotowych działalności, obejmujący m. in. projekt wyliczenia środków własnych oraz marginesu wypłacalności i kapitału gwarancyjnego (art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e Ustawy).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej na wniosek założycieli zakładu ubezpieczeń, o którym mowa w art. 38 ust. 1 (czyli tuw), organ nadzoru może wydać promesę zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej. Jak należy wnosić choćby implicite z art. 96 ust. 3 ustawy (który stanowi, że "W okresie ważności promesy organ nadzoru nie może odmówić wydania zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, chyba że nastąpią zmiany w zakresie wniosku, dokumentów i informacji, o których mowa w art. 92"), w przypadku wniosku o wydanie promesy stosować należy w zakresie załączonych do wniosku dokumentów wymagania analogiczne jak w przypadku wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej. Co do zasady ustawodawca wymaga, aby do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej załączyć m. in. plan działalności, który zawiera w szczególności określenie źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności (art. 93 ust. 1 pkt 3 Ustawy) oraz aby do rzeczonego planu dołączyć rachunek symulacyjny pierwszych 3 lat obrotowych działalności, obejmujący m. in. projekt wyliczenia środków własnych oraz marginesu wypłacalności i kapitału gwarancyjnego (art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e Ustawy). W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył jednak promesy zezwolenia na wykonywanie działalności w formie tuw uznanego za małe. Zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 43 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym "Do małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie stosuje się przepisów art. 13 ust. 1, jeżeli statut przewiduje wnoszenie przez członków dopłat lub zmniejszenie świadczeń towarzystwa na rzecz członków, a także art. 45 ust. 1, art. 46, art. 47 oraz art. 146 ust. 1." Wyłączenie zastosowania art. 146 ust. 1 ustawy oznacza, że tuw uznane za małe jest zwolnione z obowiązku posiadania środków własnych w wysokości nie niższej niż margines wypłacalności i nie niższej niż kapitał gwarancyjny.

Pierwotnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania organ nadzoru kierował się potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa i stabilności funkcjonowania zakładu ubezpieczeń, który miałby działać w oparciu o zezwolenie wydane wskutek wcześniejszego wydania promesy. Przedłożenie żądanych dokumentów miałoby stanowić dowód, iż założyciel jest podmiotem wiarygodnym finansowo, w szczególności w razie ewentualnego pogorszenia się sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń dysponuje środkami niezbędnymi do jego dokapitalizowania. Organ nadzoru po ponownej analizie stanu prawnego przyjął jednakże, że skoro ustawodawca zwalnia małe tuw z obowiązku wynikającego z art. 146 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to logiczne jest, że w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia (analogicznie: promesy zezwolenia) nie należy wymagać spełnienia wymogów w powyższym zakresie. Konsekwentnie przyjąć należy, że skoro nie mają zastosowania określone wymogi, to nie należy również wymagać udowodnienia spełnienia tych wymogów, a zatem żądać przedłożenia dokumentów mających potwierdzać stosowne okoliczności. Jest to efekt przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, który godzi się na funkcjonowanie małych tuw jako podmiotów pozbawionych podstawowego wymogu finansowego.

W świetle powyższego oparte na skrajnie odmiennej ocenie prawnej pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania uznać należy za nieprawidłowe. Wobec faktu, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują formalnej drogi prawnej prowadzącej do podważania aktu polegającego na pozostawieniu podania bez rozpoznania, organ nadzoru przyjął, że w przedmiotowej sprawie akt ten, jako oparty na wadliwej wykładni przepisów prawa, uznać należy za niewywołujący skutku prawnego w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Tym samym uznać należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego nadal trwa i powinno zostać zakończone przez organ nadzoru stosownym aktem administracyjnym.

O powyższym stanowisku procesowym organu nadzoru powiadomiono Skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. (potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia w załączeniu).

Wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjnego wszczęte wnioskiem Skarżącego w ocenie organu nadzoru stanowić będzie przesłankę do umorzenia przez sąd administracyjny sprawy w sprawie skargi na bezczynność organu nadzoru stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późniejszymi zmianami).

Jednocześnie organ zaznaczył, że sprawy dotyczące wniosków o wydanie zezwoleń na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej (analogicznie: promes takich zezwoleń) z natury rzeczy mają charakter szczególnie skomplikowanych. Dotyczą one w istocie dopuszczenia nowego podmiotu do oferowania usług ubezpieczeniowych, którego to podmiotu bezpieczeństwo i wiarygodność finansowa jest gwarantowana przez państwo, wykonujące w tym zakresie swoje zadania poprzez Komisję. Gwarancje te obejmują proces licencyjny (rozpatrywanie wniosku o wydanie zezwolenia) oraz bieżący nadzór nad podmiotem, który uzyskał zezwolenie. Przez wzgląd na rzeczone gwarancje wydanie zezwolenia musi być poprzedzone szczegółową analizą przymiotów założycieli zakładu ubezpieczeń, jak również planów co do funkcjonowania nowego podmiotu i jego organizacji. Stopnia skomplikowania takich spraw dowodzi bardzo szeroki katalog dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia (promesy), jak również obszerność i stopień skomplikowania treści zawartych w tych dokumentach (nawet wówczas, gdy - jak w przypadku małych tuw - niektóre pojedyncze dokumenty nie są wymagane). Okoliczność ta powoduje, że w praktyce w dokumentach takich częste są błędy oraz nieścisłości. W celu ich wyeliminowania, działając w myśl zasady budowania zaufania strony postępowania do organu nadzoru, podejmowane są przez organ nadzoru działania zmierzające do pozyskania od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień oraz umożliwienia mu skorygowania popełnionych błędów. W konsekwencji sprawy omawianego rodzaju nie mogą być z obiektywnych przyczyn załatwiane w standardowych terminach wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej. W takich terminach nie jest możliwe wydanie w rzeczonych sprawach rozstrzygnięć zgodnych z postulatem pełnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że niewykonalne jest uwzględnienie skargi w zakresie oczekiwania, iż sprawa zostanie załatwiona przez organ nadzoru w terminie jednego miesiąca. Wskazać należy, że organ nadzoru po skorygowaniu swojej uprzedniej oceny prawnej prowadzącej do wadliwego pozostawienia wniosku bez rozpoznania przystąpił do merytorycznej oceny wniosku, która aktualnie trwa i zakończone zostanie tak szybko, jak to jest możliwe, przy uwzględnieniu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza w zakresie koncentracji materiału dowodowego i jego obiektywnej oceny oraz budowania zaufania strony do organu. W tej sytuacji kwalifikacja stanu faktycznego jako bezczynności organu nadzoru jest nieuprawniona, a tym samym skarga powinna zostać oddalona, o ile w momencie orzekania przez Sąd nie wystąpi wzmiankowana wcześniej okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2015 r. strony zgodnie oświadczyły, że w sprawie została przez KNF w dniu [...] października 2015 r. wydana decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego. Strony przedłożyły również dokumenty wskazujące na dalszy przebieg postępowania po złożeniu skargi do Sądu, wnioskując o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić powyższe dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak wynika z uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych.

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu - Komisji Nadzoru Finansowego poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w trybie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W przypadku skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Należy zauważyć, że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Za przejawy przewlekłości postępowania uznawane jest m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (vide: J.P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" w Casus, jesień 2013 r.).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

Z akt administracyjnych wynika, że [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożył w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wniosek dotyczy wydania promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w postaci małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych. Do dnia złożenia skargi do Sądu w tej sprawie skarżący był wzywany 3-krotnie do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. a ponadto do składania wyjaśnień. Dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. KNF wydała postanowienie o wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy. Następnie w dniu [...] kwietnia pozostawił wniosek bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2015 r., organ wycofał się z postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z dowodów dopuszczonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd na rozprawie organ po wniesieniu skargi dalej prowadził postępowanie i w dniu [...] października 2015 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, co potwierdził skarżący.

Po pierwsze wskazać należy, że co prawda sprawa rozpoznania wniosku skarżącego dotycząca wydania promesy zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w postaci małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych zakończyła się wydaniem w dniu [...] października 2015 r. decyzji przez KNF, która to decyzja nie jest ostateczna, jednakże okoliczność ta w myśl wytycznych wyrażonych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II GSK 57/13 nie zwalnia Sądu orzekającego od oceny czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego sprecyzowanego na rozprawie przed Sądem, dotyczącego stwierdzenia przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu wniosku Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie do wydania rozstrzygnięcia doszło po blisko 14 miesiącach od zainicjowania sprawy wnioskiem skarżącego, co stoi w oczywistej sprzeczności z terminem wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. a odnoszącym się do spraw szczególnie skomplikowanych tj. terminem dwóch miesięcy.

Ustawodawca dał organom możliwość przedłużenia terminu do załatwienia sprawy art. 36 § 1 k.p.a. Organ co prawda raz [...] stycznia 2015 r. skorzystał z tej możliwości, jednak nastąpiło to po upływie 2,5 miesiąca od przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a 4,5 miesiąca od złożenia wniosku.

W uzasadnieniu postanowień o przedłużeniu zakończenia postępowania organ przytoczył ogólnikowe formułki dotyczące konieczności analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie wskazując jednak konkretnych powodów, które uniemożliwiły wydanie decyzji ostatecznej. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy poza kolejnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W niniejszej sprawie na uwagę zasługuje również wielość wezwań do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., który to przepis zawiera rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a także fakt, że z chwilą wniesienia skargi doszło do wycofania się przez organ z pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu tego typu procedowanie organu narusza zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. co prowadzi do jego przewlekłości.

W ocenie Sądu przewlekłość ta nie miała jednak charakteru rażącego. Charakter rażącego naruszenia prawa w ocenie Sądu ma postępowanie, które nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania i w którym to postępowaniu zasady te zostają naruszone z oczywistą szkodą dla strony. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy organ dążył do jej wyjaśnienia w całokształcie mając na uwadze interes skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na błędną interpretację prawa dokonaną przez organ a skutkującą pozostawieniem podania bez rozpoznania. Błędna interpretacja prawa nie ma jednak charakteru rażącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie choć przewlekłe to nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli po wniesieniu skargi doszło do wydania decyzji, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w toku postępowania, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd KNF wydała i doręczyła skarżącemu oczekiwany przez niego akt administracyjny (art. 54 § 3 p.p.s.a.) postępowanie sądowe zmierzające w istocie do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.