Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1820/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 i 4, art. 38 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 103/11 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 103/11 oddalił skargę C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zw. dalej u.p.s. przyznał C. K. zasiłek okresowy w wysokości 168,36 zł miesięcznie.

W odwołaniu od tej decyzji C. K. zarzucił błędne wyliczenie dochodu, do którego doliczono dodatek mieszkaniowy, który nie jest wypłacony do jego rąk lecz wpływa na konto bankowe wspólnoty, stanowi więc jej dochód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium powołało się na art. 38 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Za dochód, w świetle art. 8 ust. 3 tej ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu tego nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 ww. ustawy).

Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji ustalając dochód C. K. uwzględnił dodatek mieszkaniowy w wysokości 140,29 zł. Skład orzekający Kolegium wskazał, iż art. 8 ustawy o pomocy społecznej wymienia zasady obliczania dochodu. Ustęp 3 i 4 tego artykułu określają o jakie składniki dochód należy pomniejszyć i jakich składników nie należy w ogóle wliczać. Wśród składników, których nie należy wliczać do dochodu nie został wymieniony dodatek mieszkaniowy, słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał dodatek mieszkaniowy za dochód strony. Organ podkreślił, iż dodatek mieszkaniowy jest przyznany skarżącemu na pokrycie jego zobowiązań względem wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś wspólnocie.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (tj. 477,00 zł), a dochodem tej osoby – w przedmiotowej sprawie 140,29 zł – z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł miesięcznie. Z przepisu tego wynika zatem, iż zasiłek okresowy może być ustalony C. K. do kwoty 336,71 zł. Art. 38 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy stanowi, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z wyżej wskazaną zasadą nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – w przedmiotowej sprawie jest to kwota 168,36 zł (50% z 336,71 zł), którą przyznał C. K. Prezydent. Skład orzekający Kolegium wskazał, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej ustalają granice – minimalną oraz maksymalną wysokość zasiłku okresowego. Do uznania organu wydającego decyzję należy przyznanie kwoty zasiłku, mieszczącej się w tych granicach. W przedmiotowej sprawie organ zmieścił się w tych granicach, zatem nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto, organ pierwszej przyznając skarżącemu zasiłek okresowy wziął pod uwagę okoliczności sprawy, w tym trudną sytuację bytową skarżącego, jak również swoje możliwości finansowe.

Organ odwoławczy uwzględnił nadto, iż C. K. otrzymuje dużą pomoc ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Na wniosek skarżącego złożony w dniu 23 września 2010 r., oprócz zasiłku okresowego przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych pieniężnych decyzjami z dnia [...] października 2010 r.:

1) decyzją Nr [...] r., w wysokości 280,00 zł, z przeznaczeniem na zakup żywności i środków czystości – wypłacany miesięcznie po 70,00 zł w miesiącach wrzesień 2010 r. – grudzień 2010 r.;

2) decyzją Nr [...] r., w wysokości 50,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży i obuwia – świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r., z realizacją w październiku 2010 r.;

3) decyzją Nr [...] r., w wysokości 480,00 zł, z przeznaczeniem na zakup posiłków, wypłacany miesięcznie po 120,00 zł w miesiącach wrzesień 2010 r. – grudzień 2010 r.;

4) decyzją Nr 62/13759/10 r., w wysokości 150,00 zł, z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia za czynsz, świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r. z realizacją w październiku 2010 r.;

5) decyzją Nr [...] r. w wysokości 43,00 zł, z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia za energię elektryczną, świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r., z realizacją w październiku 2010 r.;

6) decyzją Nr [...] w wysokości 40,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia za gaz, świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r., z realizacją w październiku 2010 r.;

7) decyzją Nr [...] w wysokości 20,00 zł, z przeznaczeniem na częściowe pokrycie zaległości związanych z mieszkaniem – podatek od nieruchomości, świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r., z realizacją w październiku 2010 r.;

8) decyzją Nr [...] w wysokości 30,00 zł, z przeznaczeniem na częściowe pokrycie zaległości związanych z mieszkaniem, dotyczy opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, świadczenie przyznano na wrzesień 2010 r., z realizacją w październiku 2010 r.

Kolegium stwierdziło ponadto, że we wskazanych wyżej decyzjach organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. przyznając skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłków pieniężnych celowych omyłkowo wskazano, iż dochód skarżącego wynosi 319,01 zł (dodatek mieszkaniowy 140,29 + zasiłek okresowy 178,72 zł), gdy w rzeczywistości jego dochód wynosi 308,65 (dodatek mieszkaniowy 140,29 zł + zasiłek okresowy 168,36 zł). Omyłka wynika z przyjęcia do obliczeń zamiast kwoty przyznanego zasiłku okresowego na podstawie decyzji Nr 58/13753/10 w wysokości 168,36 zł, nieprawidłowej kwoty 178,72. Organ jednak podkreślił, iż wskazana wyżej omyłka rachunkowa nie miała żadnego wpływu na podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznanych skarżącemu zasiłków celowych.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez C. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów jego ewentualnych przyszłych przyjazdów do Szczecina. Zarzucił organowi odwoławczemu błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie dodatku mieszkaniowego jako dochodu strony i stwierdził, że jego zdaniem przepisy ustawy są niejasne i niejednoznaczne. Ponadto skarżący podtrzymał swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji, podkreślił, że dodatek mieszkaniowy nie jest jego przychodem i wniósł o przyznanie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu 12 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego, radca prawny P.G., złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy podnosząc, że skarżący jest po urazie krtani i ma poważne problemy z mówieniem, co uniemożliwia mu osobiste uczestniczenie w rozprawie. Powyższe potwierdził przedkładając kserokopię zwolnienia lekarskiego skarżącego (6 lipca 2011–15 lipca 2011 r.), informację dla lekarza kierującego z 7 lipca 2011 r., skierowanie do poradni specjalistycznej z 7 lipca 2011 r. oraz zaświadczenie lekarskie z 7 lipca 2011 r., z których to dokumentów wynika, że skarżący może chodzić i po urazie krtani cierpi na dysfonię.

Równocześnie pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego udzielonego na zasadzie prawa pomocy. Podniósł, iż organ administracji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art.8 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nieprawidłowo uznał, że otrzymywany przez skarżącego dodatek mieszkaniowy stanowi jego dochód w rozumieniu wskazanych przepisów, której to kwoty skarżący nie otrzymuje w żadnej formie, gdyż jest wypłacana wspólnocie mieszkaniowej. Skarżący nie ma zatem żadnej możliwości dysponowania tą kwotą, nie może jej przeznaczyć na wybrany przez siebie cel. Sąd powinien dokonać wykładni celowościowej art. 8 ust. 4 tej ustawy mając na względzie wynikający z ustawy cel udzielanej pomocy społecznej i uznać, że do katalogu świadczeń niewliczanych do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego uznać, że nie wchodzi do niego również dodatek mieszkaniowy.

Za niewłaściwą interpretacją ww. przepisów świadczy również okoliczność, że zgodnie z art. 21 ust.1 pkt 97 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz.307 ) wolne od podatku dochodowego są między innymi, dodatki mieszkaniowe. Dodatek mieszkaniowy nie jest więc dochodem skarżącego.

Zdaniem skarżącego, organy administracji wydając decyzje o przyznaniu dodatku okresowego w minimalnej wysokości uczyniły to z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz pominięciem zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej. Skarżący domagał się ustalenia wysokości zasiłku na kwotę 238,50 zł, a organy nie wskazały okoliczności uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w kwocie przez niego żądanej.

Na rozprawie pełnomocnik strony wniósł o odroczenie rozprawy.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji odniósł się najpierw do wniosku o odroczenie rozprawy, który nie został uwzględniony.

Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W konsekwencji w orzecznictwie sądowym na ogół przyjmuje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu przytoczonego przepisu, co w zasadzie w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Niemniej jednak choroba, na którą powołuje się strona, musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą, "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy.

Oceniając więc na gruncie konkretnej sprawy, czy oba te warunki zostały spełnione, należy mieć na względzie zarówno wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki (szybkiego załatwienia sprawy i dążenia do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu), jak i wynikający z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw.

Wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba C. K., uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu przytoczonego przepisu, co w zasadzie w każdym przypadku winno pociągać za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Jednakże choroba musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą, "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył sądowi zaświadczenie lekarskie, w którym w rubryce "16. wskazania lekarskie" wpisano cyfrę "2", oznaczającą że "chory może chodzić" to – uznając chorobę jako "przeszkodę" w rozumieniu art. 109 P.p.s.a. – nie można przyjąć, aby była to przeszkoda, "której nie można przezwyciężyć", skoro chory zgodnie ze wskazaniami lekarza może chodzić, a jednocześnie pełnomocnik nie przedstawił jakichkolwiek innych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że chociaż według wskazań lekarza skarżący może chodzić, to mimo to w tym konkretnym przypadku jego choroba (ew. inne okoliczności) winna być traktowana jako przeszkoda, której nie da się przezwyciężyć.

Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego skarżącego cierpi on na dysfonię pourazową krtani. Dysfonia jest określeniem wielostopniowych zaburzeń głosu dotyczących jego wszystkich składników akustycznych (częstotliwość, natężenie, czasu trwania i barwy), występujących osobno lub zespołowo w różnych zestawieniach. W dysfoniach zmianom ulegają sposób emisji, charakter głosu, zakres głosu, średnie położenie głosu, czas fonacji. Nierzadko dysfonii towarzyszy chrypka (www.logopedia.pl). Powyższe oznacza, że skarżący może chodzić i może, choć z trudnością mówić co w konsekwencji stanowi podstawę do uznania, iż choroba skarżącego nie jest przeszkodą, której nie można przezwyciężyć.

Podejmując decyzję o nieuwzględnieniu wniosku o odroczenie rozprawy sąd miał na uwadze także fakt, iż skarżący jest reprezentowany w sprawie przez fachowego pełnomocnika, oraz że zaprezentował swoje stanowisko w sprawie zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Wynika z niego, że kwestionuje on, zastosowaną przez organy administracji publicznej, interpretację prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Odmawiając trafności zarzutom skargi Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii ustalania wysokości dochodów strony.

Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Na podstawie powyższych regulacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, należało uznać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego, przyjmując, iż składa się na niego dodatek mieszkaniowy w wysokości 140,29 zł. Dodatek mieszkaniowy nie należy bowiem do świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, określonych w art. 8 ust. 4 ustawy.

W odniesieniu do wysokości zasiłku okresowego w ocenie Sądu organy ustaliły go stosując zasady określone w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., które określają wysokość minimalną i maksymalną zasiłku. Określenie maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku oznacza, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości pomiędzy określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy.

Jakkolwiek organ I instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił dlaczego przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej wysokości, podając jedynie, że właśnie w tak ustalonej wysokości gmina otrzymała dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przedstawiając szczegółowo z jakiej pomocy skarżący korzysta w tym samym okresie świadczeniowym. Tak więc, oprócz zasiłku okresowego skarżący do końca 2010 r. otrzymywał co miesiąc kwotę 190 zł oraz jednorazowo pomoc na zakup odzieży 50 zł i na pokrycie zadłużeń – 283 zł w październiku 2010 r. (zasiłki celowe). Należy także dodać, że pomoc przyznawana była skarżącemu również w okresie wcześniejszym.

Faktem powszechnie znanym jest okoliczność posiadania przez gminy zbyt małych, w stosunku do potrzeb, możliwości finansowych w zakresie pomocy społecznej. Wzrastająca liczba podopiecznych instytucji pomocy społecznej powoduje, że posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W świetle stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, choć nie posiada uzasadnienia w pełnym zakresie zgodnego z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie narusza procedury administracyjnej w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Natomiast za niezasadny sąd uznał zarzut skarżącego, że dodatek mieszkaniowy nie może być wliczany do dochodu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego. Dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. To, że pomoc tego rodzaju nie jest bezpośrednio przekazywana do rąk osoby uprawnionej do dodatku nie oznacza, że nie powoduje ona zmniejszenia zobowiązań tej osoby w zakresie opłat mieszkaniowych.

Dochód stanowiący równowartość dodatku mieszkaniowego stanowi więc dochód skarżącego, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, który nakazuje sumować uzyskane przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wprawdzie przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy wymieniają obciążenia i wydatki, które pomniejszają dochód lub te świadczenia, których ze względu na charakter (świadczenie jednorazowe lub w naturze) nie zalicza się do dochodu, lecz takie okoliczności nie miały miejsca w niniejszym przypadku. Dodatek mieszkaniowy nie został wymieniony w tych przepisach jako dochód, którego nie wlicza się do dochodu strony, a w konsekwencji braku tego wyłączenia stanowi on, dochód rodziny.

Zdaniem Sadu fakt, iż podatek od osób fizycznych jest odliczany od przychodu nie oznacza, iż w przypadku zwolnienia określonych przychodów od tego podatku, nie podlegają one zaliczeniu do dochodu określonego w ust. 3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej (wyroki NSA: I OSK 322/10, Lex 595343; I OSK 1249/08 Lex 563270).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o odroczenie terminu rozprawy, podczas gdy zaistniały przesłanki do odroczenia, co pozbawiło skarżącego obrony jego praw i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że kwoty dodatku mieszkaniowego w wysokości 140,29 zł skarżący nie otrzymuje w żadnej formie. Jest ona wpłacana Wspólnocie mieszkaniowej w Koszalinie przy ul. A. i M. Skarżący nie ma zatem żadnej możliwości dysponowania tą kwotą, nie może jej przeznaczyć na wybrany przez siebie cel, a w szczególności na pokrycie kosztów swojego bieżącego utrzymania. Należy także uwzględnić cele pomocy; ma ona na celu wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej i wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dlatego też organy jak i Sąd powinien zastosować wykładnię celowościową art. 8 ust. 4 u.p.s. i uznać, że kwota dodatku mieszkaniowego nie jest wliczana do dochodu.

Za niewłaściwą interpretacją przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. i w konsekwencji zaliczeniu do dochodu skarżącego dodatku mieszkaniowego przemawia również okoliczność, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 97 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 51, poz. 307) wolne od podatku dochodowego są m.in. dodatki mieszkaniowe. Dodatek mieszkaniowy nie jest zatem dochodem, wobec czego fakt jego otrzymywania i jego wysokość nie powinny rzutować na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależniona jest wysokość zasiłku okresowego, o przyznanie którego wnioskował skarżący.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 109 tej ustawy skarżący podnosi, iż wobec nieuwzględnienia na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. wniosku skarżącego o odroczenie terminu rozprawy, pełnomocnik skarżącego w oparciu o przepis art. 105 ww. ustawy zwrócił uwagę Sądu na uchybienie przepisowi postępowania dotyczącego przesłanek odroczenia rozprawy i wniósł o wpisanie stosownego zastrzeżenia do protokołu. Dlatego też, skarżącemu przysługuje prawo powoływania się na wskazane uchybienie przepisom postępowania przez Sąd I instancji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mylnie Sąd przyjął, iż choroba strony nie jest przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Zgodnie z przedłożoną Sądowi dokumentacją medyczną C. K. miał uraz krtani. Okoliczność, iż w zaświadczeniu lekarskim wpisano, że "chory może chodzić" nie wskazywała na to, że nie jest to przeszkoda, "której nie można przezwyciężyć". Sąd I instancji pominął istotny fakt, iż miejscem zamieszkania skarżącego jest Koszalin, a siedziba Sądu znajduje się w Szczecinie. Według obliczeń dokonanych na stronie www.maps.google.pl odległość pomiędzy Koszalinem a Szczecinem wynosi 160 km, a czas podróży między miejscowościami wynosi około 2,5 godziny. Wobec nieposiadania przez C. K. własnego środka transportu, trasę tę zmuszony byłby pokonać publicznymi środkami transportu (pociągiem, autobusem). Po urazie krtani skarżący miał bardzo poważne problemy z mówieniem, a długotrwała podróż publicznymi środkami transportu w niemożliwych do przewidzenia warunkach mogłaby pogorszyć stan jego zdrowia i spowodować znaczne nasilenie dolegliwości. Wskazane okoliczności, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji stanowią przeszkodę, której skarżący nie mógł przezwyciężyć, aby stawić się na rozprawę wyznaczoną na dzień 13 lipca 2011 r. Sąd zatem będąc w posiadaniu powyższych informacji nieuwzględniając wniosku o odroczenie terminu rozprawy naruszył przepisy postępowania, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możności obrony jego praw (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 ustawy P.p.s.a.).

Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność.

W tej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła wydanie wyroku w sytuacji określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a więc gdy strona pozbawiona była możności obrony swych praw. Nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący wiąże z naruszeniem art. 109 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika strony o odroczenie rozprawy z powodu udokumentowanej choroby skarżącego.

Przepis ten nakazuje odroczenie rozprawy gdy m.in. nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Zasadnie Sąd uznał, iż choroba skarżącego uzasadniająca odroczenie rozprawy musi być przeszkodą tego rodzaju, której nie można przezwyciężyć. Udokumentowana zaświadczeniem lekarskim choroba skarżącego była tego rodzaju, iż zgodnie ze wskazaniami lekarza mógł on chodzić, a więc także stawić się do Sądu i brać udział w rozprawie. W takiej sytuacji kiedy skarżący korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, który brał udział w rozprawie nie można przyjąć, iż nastąpiło naruszenie przepisu art. 109 P.p.s.a.

W myśl art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi wówczas jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Chodzi więc o taką sytuację gdy wskutek naruszenia przepisów prawa strona nie ma możności obrony swych praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Udział pełnomocnika, który składał pisma procesowe, a następnie popierał skargę na rozprawie oznacza, że strona miała zapewnioną możliwość obrony swych praw.

Należy stwierdzić, iż składając wniosek o odroczenie rozprawy, a także w skardze kasacyjnej nie wskazano okoliczności, których wyjaśnienie miałoby nastąpić przy osobistym udziale skarżącego. Ponadto podkreślenia wymaga specyfika postępowania sądowoadministracyjnego, w którym dopuszcza się przeprowadzenie dowodów uzupełniających jedynie z dokumentów, nie zaś wyjaśnień stron jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym (art. 86 k.p.a.).

Nie można więc uznać, że prawa skarżącego do obrony jego interesów w postępowaniu zostały ograniczone. Tym bardziej niezasadnym jest zarzut, że nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy pozbawiło skarżącego możności obrony jego praw.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów.

Świadczenie w postaci zasiłku okresowego przyznawane jest według zasad określonych w art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość zasiłku dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2). Ponadto z art. 38 ust. 3 powołanej ustawy wynika, iż kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z powyższymi wskazaniami, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby.

Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż na wysokość zasiłku okresowego ma istotny wpływ wielkość osiąganego dochodu.

Dochód ten ustala organ według zasad określonych w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym przyznanej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Katalog wyłączeń zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty.

Z przedstawionych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż dodatek mieszkaniowy, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej.

Dodatek mieszkaniowy nie jest wpłacany do rąk osoby, której zostaje przyznany, lecz na konto zarządcy nieruchomości lokalowej. Stanowi on jednak przychód uprawnionego w rozumieniu art. 8 ust. 3, gdyż zmniejsza jego obciążenie z tytułu odpłatnego korzystania z lokalu.

Nie stanowi podstawy do wyłączenia dodatku mieszkaniowego z dochodu miesięcznego osoby ubiegającej się o świadczenie okoliczność, że dodatki mieszkaniowe są zwolnione od podatku dochodowego.

Zwolnienie to podyktowane jest charakterem dodatków mieszkaniowych, stanowiących świadczenie pieniężne przyznawane ze środków publicznych na określony cel, dla osób o niskich dochodach. Zbędne byłoby więc obciążanie obowiązkiem podatkowym, który pomniejszałby przyznane dodatki o świadczenie na rzecz finansów publicznych. Nie oznacza to jednakże, że przyznane dodatki mieszkaniowe nie stanowią przychodów tych osób, skoro zmniejszają ich zobowiązania pieniężne wynikające z korzystania z lokalu mieszkalnego.

Przedstawiona wykładnia przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, przyjęta także przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zgodna jest z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż dodatki mieszkaniowe podlegają wliczeniu do dochodu w sprawach o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Tak orzeczono m.in. w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2010 r. IV SA/Wr 506/10 (Lex nr 759175), z dnia [...] października 2010 r. IV SA/Wr 227/10 (Lex 759112), WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010 r. III SA/Kr 172/10 (Lex 756893), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 1249/08 (Lex 563270), z dnia 9 czerwca 2010 r. I OSK 322/10 (Lex 595343) oraz z dnia 5 października 2011 r. I OSK 785/11 (Lex 984387).

W świetle powyższego nie można uznać za uzasadnioną wykładnię przepisu art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przedstawioną w skardze kasacyjnej, w której odwołano się do celów pomocy społecznej, wywodząc z nich podstawę do wyłączenia dodatków mieszkaniowych z dochodów strony.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć Sądowi pierwszej instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.