Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5102/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 131/20 w sprawie ze skargi P.T. na bezczynność Rektora Akademii [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. Uchyla zaskarżony wyrok w części i zobowiązuje Rektora Akademii [...] w K. do rozpoznania wniosku P.T. z dnia [...] 2020 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. Stwierdza, że bezczynność Rektora Akademii [...] w K, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. Oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; IV. Zasądza od Akademii [...] w K. na rzecz skarżącego P.T. kwotę 1037 zł. (jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Kr 131/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.T. (dalej: "skarżący") na bezczynność Rektora Akademii [...] w K. (dalej: "Rektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] 2020 r. skarżący zwrócił się do Rektora o udzielenie mu informacji publicznej poprzez wskazanie, kto podjął decyzję o wywieszeniu na budyniu Akademii [...] przy ul. [...] w K. tęczowej flagi i czy decyzja o jej wywieszeniu została skonsultowana z ustawowymi organami Akademii [...]. Skarżący wniósł o udostępnienie wnioskowanych informacji na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.

Następnie w dniu [...] 2020 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł do WSA skargę na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] 2020 r. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji oraz brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek dostępowy,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej w trybie indywidualnego wniosku,

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji na wniosek w sytuacji, kiedy informacja ta nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ani w centralnym repozytorium.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie Rektora do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni; stwierdzenie, że Rektor dopuścił się bezczynności; orzeczenie o wymierzeniu Rektorowi grzywny w wysokości 100 zł; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do dnia sporządzenia skargi, nie otrzymał wnioskowanej informacji. Nie została też podjęta żadna inna czynność materialno-techniczna kończąca rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (np. poinformowanie o zakwalifikowaniu informacji jako niepublicznej, o odrębnym uregulowaniu dostępu do wnioskowanej informacji w stosunku do regulacji u.d.i.p., o braku wnioskowanej informacji w zasobach adresata wniosku itd.) lub stosowana w procedurze dostępowej (np. poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p ). Nie została wreszcie wydana żadna z decyzji administracyjnych wynikająca z art. 14 ust. 2 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Adresat wniosku nie zareagował zatem w żaden sposób na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rektor podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony z konta pocztowego e-mail z aliasem "c.". Z załączonego do skargi wydruku wniosku o informację publiczną wynika, że oznaczony jest on imieniem i nazwiskiem "P.L.", tymczasem skarga na bezczynność została założona przez P.T. Skarżący nie wykazał, aby wniosek z dnia [...] 2020 r. faktycznie pochodził od niego, tym samym należy uznać, że nie ma on legitymacji do złożenia skargi na bezczynność, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi. Natomiast w przypadku nie podzielenia w/w argumentacji i uznania zasadności skargi, Rektor wniósł o nieorzekanie o nałożeniu grzywny. Wniosekz dnia [...] 2020 r. nie trafił do Rektora celem rozpatrzenia, z uwagi na przeoczenie pracownika obsługującego skrzynkę mailową. Ponadto złożenie wniosku przypadało na okres intensywnych zmian organizacyjnych w Akademii [...] związanych z pandemią COVID-19, ograniczeniu kształcenia z uwagi na rozporządzenia ministerialne oraz przesunięcia większości pracowników do pracy zdalnej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Tym samym Rektor, do którego strona wniosłaby prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, byłby zobligowany do udostępnienia takiej informacji.

Dalej WSA wyjaśnił, że jakkolwiek zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek, musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2, czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Kwestią kluczową jest zatem ustalenie, czy wniosek z dnia [...] 2020 r. był skuteczny, a więc czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ administracji publicznej do udzielenia informacji publicznej.

WSA stwierdził, że wprawdzie u.d.i.p pozwala na szeroki dostęp do informacji publicznej, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa, to jednak mimo, że postępowanie w tychże sprawach jest odformalizowane, za skuteczny nie może być uznany wniosek, który został złożony anonimowo. Analiza wydruku ww. wniosku nie pozwala na ustalenie, kto był jego faktycznym nadawcą. Wniosek nie został opatrzony jakimkolwiek podpisem, nawet tzw. "podpisem klawiaturowym". Również z nazwy skrzynki nadawczej nie wynika, kto był autorem wniosku.

WSA stanął na stanowisku, że użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia "każdy" nie jest równoznaczne z "anonimowym każdym". Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych WSA stwierdził, że wprawdzie nie ma żadnych przeszkód, by wniosek został złożony drogą elektroniczną, bez opatrzenia bezpiecznym podpisem, gdyż nie musi spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., to jednak winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, czy nazwy w przypadku podmiotów nie będących osobami fizycznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się też, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny, co uzasadnia się brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Tym niemniej, w ocenie WSA, każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być podpisany tak, aby możliwa była jakakolwiek identyfikacja wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skutkuje podjęciem przez podmiot obowiązany do jego załatwienia określonych działań organizacyjnych i czynności o znaczeniu procesowym. Przeciwne stanowisko nie pozwala na ustalenie, kto w istocie występuje z wnioskiem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy organ administracji publicznej, czy też wniosek został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W tej sytuacji nie można ponadto stwierdzić, czy - tak jak w niniejszej sprawie - zachodzi tożsamość między wnioskodawcą, a stroną skarżącą. Aby mieć możliwość udzielenia odpowiedzi na wniosek, podmiot zobowiązany musi posiadać podstawowe dane wnioskodawcy. W przypadku korespondencji tradycyjnej, jak i elektronicznej, organ zobligowany do załatwienia wniosku, musi znać nie tylko adres do korespondencji (tradycyjny lub internetowy), ale i informację do kogo konkretnie adresuje korespondencję. Pomimo, że u.d.i.p. nie wymaga pełnej identyfikacji autora zapytania przesłanego drogą elektroniczną, to jednak jako niezbędne minimum, które winien zawierać każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać wskazanie danych indywidualizujących wnioskodawcę. Nie sposób wymagać od organów, aby rozpoznawały wnioski nie podpisane lub nie wskazujące ich autora, czy to w formie papierowej, czy też elektronicznej i korespondencję swą kierowały do nieokreślonej strony. Niedopuszczalne byłoby wówczas również wydanie decyzji i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p.

Wobec powyższego WSA stwierdził, że skoro w treści e-maila przesłanego w dniu [...] 2020 r., o godz. [...], z adresu poczty elektronicznej: [...]@gmail.com, brak jest podstawowych danych autora wniosku, to nie ma uzasadnienia do przypisania mu charakteru procesowego, skutkującego rozpoczęciem biegu terminu do jego załatwienia. Reasumując WSA uznał, że nieskuteczne złożenie wniosku, nie może skutkować uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto skarżący nie wykazał, by wniosek z dnia [...] 2020 r. faktycznie pochodził od niego. Ten stan rzeczy powoduje, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby rozważanie kwestii, czy wnioskowana w dniu [...] 2020 r. informacja stanowi informację publiczną.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia stanu bezczynności organu,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości,

c) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 122 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania i jednocześnie nieustosunkowanie się do wniosku odnoszącego się do wskazanego przepisu,

e) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.u.s.a.") poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia stanowiska uczestnika postępowania,

f) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 z późn. zm.) w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego,

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] 2020 r., których trafność zobowiązywała do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że z uwagi na odformalizowanie procedury dostępowej, gdzie poza nielicznymi przypadkami nie stosuje się przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, ustawodawca nie wprowadził wymagań formalnych co do wniosku dostępowego analogicznych do chociażby wymagań dla każdego pisma w "klasycznym" postępowaniu administracyjnym przewidzianym w art. 63 k.p.a. Następnie skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, które stanęły na stanowisku, że także niepodpisany wniosek złożony drogą elektroniczną (a więc w istocie anonimowy), w którym wskazano jedynie przedmiot wniosku oraz adres poczty elektronicznej, na który wnioskodawca chciałby uzyskać odpowiedź, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej a jego przesłanie powoduje powstanie obowiązku rozpatrzenia sprawy.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem WSA, że niedopuszczalnym byłoby kierowanie do anonimowego adresata decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p. WSA nie zwrócił bowiem uwagi na ukształtowaną już linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującą, że w przypadku istnienia potrzeby wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (a przypadku innych podmiotów niż organy władzy publicznej - na podstawie art. 17 ustawy) stosuje się przepisy ogólnego postępowania administracyjnego także do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej przez dysponenta informacji publicznej. Przepisy te umożliwiają przeprowadzenie postępowania "naprawczego" przez wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków pisma tak, aby spełniało wymagania wynikające z art. 63 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący stwierdził więc, że istnieją dwa przypadki, kiedy wniosek nie może pozostać anonimowy: kiedy w sprawie może zostać wydana decyzja administracyjna lub kiedy udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę może powodować powstanie dodatkowych kosztów. W każdym innym przypadku nawet niepodpisany wniosek rodzi skutki prawne od momentu jego skutecznego wpływu do dysponenta informacji publicznej.

Skarżący wskazał ponadto, że sposób przeprowadzenia postępowania przez WSA w przedmiotowej sprawie może wskazywać na niezrealizowanie celów kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W toku prowadzonego w ramach pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego całkowicie pominięto argumenty podniesione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] 2020 r. stanowiącym odpowiedź na stanowisko strony przeciwnej. WSA pominął nie tylko argumenty merytoryczne przedstawione w tym piśmie, ale również nie odniósł się do opartego na art. 122 p.p.s.a. warunkowego wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę celem przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyby Sąd powziął wątpliwości do kwestii tożsamości skarżącego. Pomimo tego w zaskarżonym wyroku WSA jako jeden z powodów oddalenia skargi wskazał w istocie, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, czy zachodzi tożsamość między wnioskodawcą a skarżącym. Zaniechanie to doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego. Z powyższym zarzutem wiąże się również zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego sprawy.

Natomiast uzasadniając zarzut sporządzenia nieprawidłowego uzasadnienia wyroku skarżący stwierdził, że jest ono właśnie wynikiem nieprawidłowości samego postępowania wyjaśniającego w sprawie. WSA pominął bowiem jakiekolwiek rozważania co do wskazanej w skardze kwestii potwierdzenia tożsamości osoby występującej anonimowo z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej i jednocześnie późniejszego skarżącego na bezczynność, uznając jednocześnie, że brak tej tożsamości mógł wystąpić. Dodatkowo pominięto szersze rozważania skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] 2020 r. odnoszące się właśnie do oceny istnienia czynnej legitymacji procesowej w sprawie ze skargi na bezczynność w przypadku wniosku anonimowego i przedstawiające w tym zakresie orzecznictwo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie zarówno norm procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo jednak, pomimo odmienności normatywnej podniesionych zarzutów, tak co do ich charakteru, jak i konkretnych podstaw, zmierzają one do podważenia sformułowanej przez WSA oceny, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w formie elektronicznej, poprzez email przesłany na skrzynkę podawczą organu, musi zawierać dane identyfikujące nadawcę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA jest nietrafne. Skarga kasacyjna podlegała więc uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Jako uzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej wprawdzie nie podał, na czym konkretnie polegała wadliwa wykładnia powołanego przepisu, a na czym jego wadliwe zastosowanie, niemniej zajęte w tym przedmiocie stanowisko da się odtworzyć z jej uzasadnienia.

Przyjęta przez WSA ocena, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być podpisany, identyfikować jego autora, w istocie zawęża podmiotowo prawo dostępu do informacji publicznej. Art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p nie wprowadza wymogów formalnych wniosku dostępowego. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 692/18.

Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Pamiętać trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, która przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia stanowisko, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

Konieczność identyfikacji podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej uaktualni się jedynie w takich układach, w których niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zajdzie konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, ewentualnie gdy okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. – wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z dnia 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16.

Nietrafne jest stanowisko, że niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą email nie identyfikuje jego autora. Identyfikatorem jest właśnie adres email, z którego nadano wniosek. To, że adres email nie odzwierciedla imienia i nazwiska, (nazwy) autora wniosku, nie oznacza, że pozbawiony jest cech identyfikujących. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres email, z którego przesłano wniosek zawsze będzie stwarzać pewność, że informacja ta trafiła do autora wniosku, pomimo że jego personalia nie będą ujawnione. Odnotować trzeba, że skarżący właśnie w tej formie – formie email – żądał udostępnienia informacji publicznej. W dostępie do informacji publicznej nie chodzi bowiem o to, aby zidentyfikować wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, lecz aby mieć pewność, że jest ona udostępniania temu podmiotowi, który o nią wnioskował.

Opierając się na przedstawionych ocenach należy przyjąć, że kwestia braku skorelowania pomiędzy nazwą email ([...]), identyfikatorem jego właściciela (P.L.) oraz danymi osobowymi skarżącego (P.T.) pozostaje bez znaczenia z perspektywy oceny skuteczności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął drogą mailową do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, a udostępnienia informacji publicznej zażądano zwrotnie, również poprzez email, to co do zasady wniosek taki powinien zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odstępstwem od tej reguły są te skonfigurowania, w których wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), względnie wezwania wnioskującego o uiszczenie opłaty (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). W takich sytuacjach ujawnienie danych identyfikujących wnioskodawcę będzie niezbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA zarówno co do tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jak i co do tego, że podmiot, do którego skierowano wniosek, jest zobowiązany do jej udostępnienia. Nie ma również sporu co do tego, że organ do dnia wydania wyroku przez WSA nie rozpatrzył wniosku skarżącego z [...] 2020 roku.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. III OSK 3976/21. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a profesjonalny pełnomocnik nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium zgodności z prawem (legalności) stosował WSA w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Powołane przepisy mają charakter wynikowy i są wobec siebie jurysdykcyjnie przeciwstawne. Kształtują kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego w sposób alternatywny, w zależności od treści sformułowanego ostatecznie przez sąd zwrotu stosunkowego wyrażającego ocenę podniesionego w skardze zarzutu bezczynności. Zarzut naruszenia art. 149 oraz art. 151 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność ich zastosowania. Tym samym w związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1-2 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a. (powinno być art. 106 § 5 p.p.s.a.) zauważyć należy, iż został on sformułowany wadliwe. Uznanie jego zasadności może nastąpić wyłącznie w takich układach procesowych, w których sąd administracyjny, w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów. Natomiast w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 3098/18.

Nie można wreszcie podzielić stanowiska Kasatora, co do naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości jego kontroli instancyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r., sygn. III FSK 4728/21, z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4405/21, z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 146/22.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w części i zobowiązał Rektora Akademii [...] w K. do rozpoznania wniosku P.T. z dnia [...] 2020 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wpływ na taką ocenę mają okoliczności wskazane przez organ, a konkretnie fakt, iż złożenie wniosku przypadało na okres intensywnych zmian organizacyjnych w Akademii [...] związanych z pandemią COVID-19, ograniczeń kształcenia z uwagi na rozporządzenia ministerialne oraz przesunięć większości pracowników do pracy zdalnej. Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, NSA nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny w oparciu o postanowienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te wynoszą 1037 złotych, a składają się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi oraz skargi kasacyjnej (720 zł).