Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 283/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 193,  art. 194
journal: Dz.U. 2016 poz 575
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. B., T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], w trybie art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 575, dalej zwanej w skrócie "ustawa o wspieraniu rodziny"), ustalono solidarnie dla A. i T.B. opłatę za pobyt ich małoletniej córki R.B. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości 3 380,35-zł. miesięcznie w okresie od 24 listopada 2014 r. do 14 stycznia 2015 r., w łącznej wysokości 5 695,71-zł., którą należy uiścić do dnia 31 marca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. w trybie nagłym zarządził umieszczenie małoletniej R.B. w placówce opiekuńczo - wychowawczej. W dniu 24 listopada 2014 r. wszczęło postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia odpłatności za ten pobyt, o czym zawiadomiono rodziców dziecka pismem z 24 listopada 2014 r. W dniu 1 grudnia 2014 r. A. i T.B. zwrócili się z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt małoletniej R.B. w pieczy zastępczej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o odstąpienie od naliczania odpłatności zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny.

W dalszej kolejności, w dniu [...]r. została wydana decyzja odmawiająca odstąpienia od naliczania odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, która po rozpatrzeniu odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., tak samo jak następna decyzja z dnia [...]r. o odmowie odstąpienia od naliczania odpłatności, co nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Dopiero trzecia decyzja organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie odstąpienia od naliczania odpłatności, po rozpatrzeniu odwołania, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. W związku z powyższym organ I instancji w dniu 9 listopada 2015 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka R. B. w pieczy zastępczej. Organ wskazał, że wysokość opłaty wynika z obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...]r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w C. w roku 2014. (opublikowanego w dniu 7 marca 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]). Od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r. obowiązywał średni koszt utrzymania, który wynosił 3 380,35-zł. miesięcznie. Zdaniem organu I instancji, wydatki środków publicznych przeznaczone na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej winny się zwrócić w formie opłaty wnoszonej przez rodziców. Przepis prawa nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia tej opłaty w drodze decyzji, a starostą właściwym do wydania decyzji, ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, jest Starosta [...]. W świetle zebranej dokumentacji stwierdzono, iż małoletnia została umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej w dniu 24 listopada 2014 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia 7 listopada 2014 r. o sygn. akt [...], a od dnia 15 stycznia 2015 r. została zwolniona pod pieczę rodziców biologicznych.

A. i T.B. wnieśli odwołanie, w którym stwierdzili, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W zebranym materiale dowodowym występuje sprzeczność polegająca na przyjęciu, iż piecza zastępcza była świadczona względem R.B. w dniu 24 listopada 2014 r. w sytuacji, gdy był to dopiero dzień przyjęcia dziecka do ośrodka opiekuńczego oraz, że była ona tamże również w dniach od 16 grudnia 2014 r. do dnia 14 stycznia 2015 r., czyli w czasie przebywała na obserwacji w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L. Akcentowali, że przebywała w placówce opiekuńczej dopiero od 25 listopada 2014 r., a w okresie pobytu w szpitalu placówka nie ponosiła wydatków związanych z jej utrzymaniem. Natomiast to oni sami dostarczali jej środki higieniczne, ręczniki, ubrania, bieliznę, jedzenie i inne potrzebne rzeczy. Dodatkowo zaprezentowali pogląd, że odpłatność winna być ustalania wedle realnych kosztów ponoszonych przez placówkę na utrzymanie dziecka, a nie wedle średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce. Domagali się z tego powodu uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenie opłaty z uwzględnieniem okresu faktycznego odbywania pieczy zastępczej (20 dni) lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej zwanej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. i T.B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że w miesiącu poprzedzającym wszczęcie postępowania T. i A.B. prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Dochodem rodziny jest świadczenie emerytalne T.B. w wysokości 3.526,23-zł. i świadczenie rentowe A.B. w wysokości 816,35-zł. Dodatkowo A.B. prowadzi działalność gospodarczą (zakład fryzjerski), z którego wykazuje dochód w wysokości 506,86-zł. Wskazano, że A.B. jest częściowo niezdolna do pracy do dnia 31 października 2015 r., z uwagi na przewlekłe choroby i z tego powodu wymaga stałej rehabilitacji i konsultacji medycznej. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym, posiada również dom w budowie w B. oraz dwa samochody osobowe oraz spłaca kredyt hipoteczny w ratach po 1 160,80-zł. miesięcznie. Organ wskazał, że w rodzinie nie występuje wyjątkowo trudna sytuacja życiowa oraz posiada ona dochód umożliwiający regulowanie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Małoletnia córka przebywała w pieczy zastępczej od 24 listopada 2014 r. do 14 stycznia 2015 r. (od tego dnia zwolniona została pod pieczę rodziców biologicznych). Wskazano, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 616,48-zł. i znacznie przekracza 150% kryterium dochodowego a zatem zasadna jest odmowa odstąpienia od ustania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kierownik PCPR w R. decyzją z dnia [...]r. odmówił odstąpienia od ustalenia należności za pobyt w pieczy zastępczej w okresie od 25 listopada 2014 r. do 14 stycznia 2015 r. Po rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że pismem z dnia 20 października 2015 r. zwróciło się do PCPR w R. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dyrektor Powiatowej Placówki Opiekuńczo-wychowawczej w C. potwierdził, że małoletnia R.B. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Kolegium stanęło na stanowisku, iż fakt, że przebywała w Szpitalu [...] w L. w trakcie orzeczonego przez Sąd Rejonowy w R. umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, nie ma wpływu na wysokość odpłatności lub jej ograniczenie, ponieważ miejsce w placówce, do której skierowano małoletnią do czasu jej powrotu ze szpitala musiało być jej zagwarantowane, tym samym placówka ta generowała koszty oraz nie mogła przyjąć w jej miejsce innego podopiecznego. Dyrektor placówki wyjaśnił również, iż R.B. miała zapewnione w szpitalu posiłek i inne niezbędne potrzeby, co należy do obowiązków NFZ.

Powołując się na treść art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny organ uznał, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczna opłatę w wysokości:

1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, interwencyjnego lub specjalistyczno-terapeutycznego, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;

3) środków finansowych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego oraz środków finansowych na bieżące funkcjonowanie tej placówki - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego.

Na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust. 3 powołanego przepisu).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i T.B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji z uwzględnieniem okresu faktycznego odbywania pieczy zastępczej przez ich córkę R. (tj. 20 dni), a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucili błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że piecza zastępcza była świadczona już w dniu 24 listopada 2014 r. w sytuacji, gdy był to dopiero dzień przyjęcia córki do ośrodka opiekuńczego oraz nieuwzględnienia jej pobytu na obserwacji w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L. w dniach od 16 grudnia 2014 r. do dnia 14 stycznia 2015 r. Zdaniem skarżących, w okresie pobytu dziecka w szpitalu placówka nie ponosiła żadnych wydatków związanych z jego utrzymaniem. Natomiast to oni sami dostarczali środki higieniczne, ręczniki, ubrania, bieliznę, jedzenie i inne potrzebne rzeczy. Dodatkowo zaprezentowali pogląd, że odpłatność winna być ustalania wedle realnych środków ponoszonych przez placówkę na utrzymanie dziecka, a nie wedle średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce. W ocenie skarżących organ odwoławczy rozstrzygając sprawę naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 18 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 283/16 odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (k. 13-16 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem obie decyzje administracyjne wydane w sprawie naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., o ustaleniu odpłatności za pobyt córki skarżących w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny.

W myśl postanowień art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. Opłatę taką rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, przy czym nie ponoszą jej za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców (art. 193 ust. 1a w związku z ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny).

Bezspornie opłatę tą ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny).

Analiza powyższych unormowań prowadzi do istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakowoż, zdaniem Sądu, ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje postanowienie art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1a i ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny - prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż od dnia umieszczenia a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej opłata jest ponoszona o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej a nie u rodziców.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia elementarnych warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym wymyka się w ogóle kontroli Sądu. Z uzasadnienia decyzji obu instancji zdaje się wynikać, że ustalenie przedmiotowej odpłaty zależy wyłącznie od przedstawienia przez skarżących, zobowiązanych solidarnie do ponoszenia odpłatności, ich aktualnej sytuacji materialnej.

Tymczasem organy pomijają istotne w sprawie okoliczności faktyczne, czyli dzień umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej córki skarżących R. oraz jej nieobecność w placówce, spowodowaną pobytem na obserwacji w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L., w dniach od 16 grudnia 2014 r. do dnia 14 stycznia 2015 r.

Niezbędne jest tu zaakcentowanie, że kwestia ponoszenia odpłatności związana jest jak stanowi art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny wyłącznie z obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Nie jest więc wystarczające ustalenie, że dziecko zostało skierowane do placówki opiekuńczo-wychowawczej, czy też że zapadło orzeczenie o umieszczeniu go w pieczy zastępczej, lecz wymaga wyjaśnienia, czy rzeczywiście piecza zastępcza jest cały czas czy też była wykonywana, a jeżeli tak - to w jakim zakresie. Ponieważ córka skarżących w okresie objętym decyzją organu I instancji przebywała poza placówką, to wyjaśnienia wymagało, czy placówka ponosiła w związku z tym jakiekolwiek koszty (np. opłaty stałe czy ryczałtowe, jak też dodatkowe, w tym za wyżywienie). Nie ulega bowiem wątpliwości, że sama nieobecność powoduje oszczędności, które można wykazać uwzględniając szczegółowe wyliczenie kosztów niezbędnych i faktycznie ponoszonych. Warunku takiego nie spełnia znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z dnia 20 października 2015 r. (k. 37 akt).

W treści odwołania i skargi skarżący zaznaczyli, iż za okres od dnia 16 grudnia 2014 r. do dnia 14 stycznia 2015 r. sami dostarczali córce niezbędne przedmioty i produkty (środki higieniczne, ręczniki, ubrania, bieliznę, jedzenie i inne potrzebne rzeczy).

Tak więc dla wyjaśnienia sprawy należało uwzględnić treść art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny, zgodnie z którym rodzice nie ponoszą opłaty za okres, kiedy dziecko u nich przebywa, co należy rozumieć również jako nieobecność w placówce.

W powyższym zakresie, organy obu instancji działały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i nie dokonały żadnych ustaleń, bowiem nie wystarczające jest samo ogólnikowe pismo z dnia 20 października 2015 r. (k. 37 akt administracyjnych) oraz z dnia 4 lutego 2016r. o przyjęciu córki skarżących do placówki w dniu 24 listopada 2014 r. (k. 43/46), bądź też informacja, że placówka nie ponosiła nadzwyczajnych kosztów związanych z pobytem w szpitalu i nieokreślenie jakie faktycznie musiała w związku z tym ponieść, a także nie wskazując na jakiekolwiek koszty niezbędne do zapewnienia rezerwacji jej miejsca, czy też konkretnych kosztów z taką rezerwacją związanych, w związku z czym winno to nastąpić czy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. O ile potwierdzą się zarzuty skarżących, że w omawianym okresie instytucjonalna piecza zastępcza nie była wykonywana, to aktualny stanie się ich wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.