Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1219/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że na podstawie przekazanego powiadomienia o stwierdzonych podczas kontroli rocznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...] w W. błędach w wykonaniu docieplenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W (dalej: PINB) pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego termoizolacji elewacji ww. budynku, jak też pozostałych budynków przy ul. P. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ przeprowadził oględziny stanu technicznego termoizolacji elewacji budynków, w trakcie którego zapoznał się ze sporządzonym przez mgr. inż. L. N. protokołem z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego budynku z października 2017 r., z którego wynikało, że izolacja termiczna ścian nie spełnia wymogów technicznych i jakościowych i została wykonana niezgodnie ze sztuką budowlaną. Stan istniejący wskazuje na występujące zagrożenia dla mieszkańców i przypadkowych osób, w związku z czym należy usunąć ocieplenie i wykonać prawidłowo nowe. W toku postępowania PINB ustalił, że docieplenie elewacji budynku zostało wykonane na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek przedłożenia oceny technicznej termoizolacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. sporządzonej w zakresie zgodności jej wykonania z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej wraz z wnioskami co do sposobu usunięcia nieprawidłowości.

W dniu [...] października 2018 r. wpłynęła do PINB ekspertyza budowlana sporządzona przez dr. inż. J. P. rzeczoznawcę budowlanego, mgr. inż. P. M. i mgr. inż. D. W. We wnioskach z ekspertyzy opiniujący na podstawie dokonanych wizji i odkrywek na różnych elewacjach budynku stwierdzili szereg istotnych i nieusuwalnych wad wykonawczych w wykonanym ociepleniu ścian zewnętrznych budynku metodą lekką mokrą. Stwierdzili, że termoizolacja ścian zewnętrznych wykonana została niezgodnie z projektem budowlanym oraz z obowiązującą w trakcie wykonywanej termomodernizacji instrukcją dotyczącą wykonania izolacji cieplnej ścian zewnętrznych budynków. Ponieważ ustalili, że podłoże pod istniejącą elewacją jest nienośne, a łączniki mechaniczne nie posiadają odpowiedniej siły kotwienia wskazali obligatoryjnie usunąć istniejącą termomodernizację ze ścian, a następnie wykonać nową w technologii lekkiej mokrej zgodnie z uprzednio wykonanym projektem budowlanym przez uprawnionego projektanta, zasadami sztuki budowlanej oraz zasadami wykonania ociepleń systemu ETICS. Jednocześnie wskazali, aby w trybie pilnym wykonać roboty zabezpieczające elewację przed katastrofą budowlaną, tzn. zastosować 4 łączniki mechaniczne na 1 m² powierzchni ściany, natomiast w strefach narożnych budynku 8 sztuk łączników na 1 m². Po wykonaniu robót zabezpieczających zalecieli, aby maksymalnie w przeciągu roku usunąć istniejącą termoizolację i wykonać nową. Z ww. ekspertyzy nie wynika, aby obecny stan powstał w skutek niewłaściwego użytkowania budynku, który doprowadziłby do jego nieodpowiedniego stanu technicznego.

Kierując się przyjętymi ustaleniami, PINB decyzją z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy dotyczącej stanu technicznego termoizolacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. powstałego na skutek nieprawidłowo wykonanych robót nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek wykonania robót budowlanych na ścianach zewnętrznych ww. budynku mieszkalnego, które umożliwią doprowadzenie nieprawidłowo wykonanej termoizolacji do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1) zastosowanie 4 łączników mechanicznych na 1 m² powierzchni ściany oraz 8 sztuk łączników na 1 m² w strefach narożnych budynku - o długości co najmniej 15 cm, nadając temu obowiązkowi ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art 108 k.p.a.; 2) rozbiórkę termoizolacji wykonanej z płyt styropianowych o grubości 5 cm, siatki szklanej i tynku polimerowego, wskazując, że obowiązek ten podlega wykonaniu w terminie jednego roku od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że przedłożona ekspertyza została sporządzona przez osoby kompetentne tj. rzeczoznawcę budowlanego i posiadającego uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ nadzoru budowlanego, weryfikując działania inwestora, wyjaśnił, że w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie można nakazać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 51 Prawa budowlanego w pierwszym rzędzie zobowiązuje do oceny, czy stan faktyczny i prawny obliguje organ do wydania jednego z nakazów określonych w ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Jeżeli wynik ustaleń organu wskaże, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, obowiązkiem organu będzie podjęcie działań przewidzianych w art. 51 ust. pkt 1 Prawo budowlane (rozbiórka lub przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego). W związku z tym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zasadnym było w sprawie nałożenie na inwestora, tj. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązku wykonania robót zabezpieczających na elewacji budynku przy ul. P. [...] w W., a następnie przystąpienia do rozbiórki izolacji termicznej na elewacjach tego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając PINB naruszenie: 1) art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich jej elementów koniecznych; 2) art. 268a k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę nieposiadającą pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu, względnie nieprzywołanie tego upoważnienia celem jego weryfikacji; 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zakończone 16 lat temu, co powoduje, że organ nie mógł zastosować trybu z art 51 cyt. ustawy; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej; 5) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 6) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku przesłanek ku temu. Spółdzielnia stwierdziła, że nie ma prawnych podstaw do stosowania postępowania naprawczego do robót zakończonych, które były prowadzone w oparciu o nieuchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja nakazuje wykonanie robót budowlanych, które zmierzają do pogorszenia stanu technicznego budynku, a nadto narażają stronę na zbędne, dodatkowe wydatki. Strona zobowiązywana jest do robót zabezpieczających i równocześnie jest zobowiązana do rozbiórki całego ocieplenia i wykonanych robót zabezpieczających. Takie działanie jest nieracjonalne. Ponadto wykonanie nowego ocieplenia wymaga sporządzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to proces trwający co najmniej kilka miesięcy. W ocenie strony, PINB dokonał pobieżnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając konkluzje ekspertyzy rzeczoznawców budowlanych, którzy jednoznacznie stwierdzili, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w następstwie decyzji z [...] lipca 2018 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB, oceniając stan techniczny docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. P. [...] w W., oparł się nie tylko na protokole z okresowej kontroli, ale również na przedłożonym opracowaniu – Ekspertyzie budowlanej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. [...] w W. Zaznaczono w niej, że w trybie pilnym należy wykonać roboty zabezpieczające elewację przed katastrofą budowlaną, natomiast maksymalnie w przeciągu roku należy wykonać nową elewację. Uzasadnione jest to wadliwym wykonaniem robót budowlanych, termoizolacja ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku została bowiem wykonana niezgodnie z projektem budowlanym oraz sztuką budowlaną, tj. obowiązującą w trakcie wykonanej termomodernizacji instrukcją dotyczącą wykonania izolacji cieplnej ścian zewnętrznych budynków. Organ odwoławczy zauważył, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej elewacji wynika szereg konkretnych zaniedbań. Stan techniczny elewacji na dzień wykonanych wizji lokalnych ze względu na opisane w ekspertyzie wady oceniono jako zagrażający bezpieczeństwu użytkowników na podstawie pięciostopniowej skali ocen (dobry, zadowalający, niezadowalający, zły, zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania lub użytkowników). W związku z tym, że docieplenie zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę zasadnym było, w ocenie [...]WINB, przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście organ wyjaśnił, że art. 50 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego (budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) i art. 49b (budowa obiektu, na którego budowę wymagane było zgłoszenie), dotyczą one bowiem robót budowlanych, których wykonywanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach prawa oraz robót wykonywanych z naruszeniem warunków zgłoszenia. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obecnie wykonana termoizolacja budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi, niemniej naruszenia te można wyeliminować w sposób opisany w ekspertyzie technicznej, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanego rozstrzygnięcia. [...]WINB wskazał, że niezrozumiałe jest podważanie ustaleń wynikających z przedłożonej dokumentacji, gdyż nie ma podstaw, by uznać, że twierdzenia wynikające z załączonej do akt dokumentacji nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Na zakres obowiązków nałożonych decyzją nie mają wpływu kwestie finansowe, tym bardziej, jeżeli wykonane roboty budowlane w postaci termoizolacji elewacji budynku zagrażają bezpieczeństwu jego użytkowników, jak również osób trzecich. Organ zaznaczył, że zakres robót zabezpieczających wskazanych w ekspertyzie odpowiada tym nałożonym zaskarżoną decyzją. Roboty związane z wykonaniem nowej elewacji będą mogły zostać przeprowadzone dopiero po demontażu istniejącego ocieplenia wykonanego niezgodnie ze sztuką budowlaną, autor ekspertyzy podniósł bowiem, że wady w sposobie wykonanego ocieplenia są istotne i nieusuwalne. Tym samym jedyną możliwością doprowadzania obecnie istniejącej elewacji do stanu zgodnego z prawem jest jej docelowy demontaż. Niezamieszczenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu obowiązku wykonania nowego ocieplenia jest o tyle zasadne, że o dacie przystąpienia do realizacji nowego ocieplenia spółdzielnia będzie mogła zdecydować we własnym zakresie bez związania władczą ingerencją organu nadzoru budowlanego. W ocenie [...]WINB, zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy składowe, została przy tym wydana przez pracownika posiadającego upoważnienie do jej podpisania, o czym świadczy upoważnienie nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2019 r. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ, czy strona, na którą nałożony został obowiązek w trybie art. 51 Prawa budowlanego, posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w tym pominięcie istotnych ustaleń zawartych w ekspertyzie rzeczoznawców budowlanych, sporządzonej na polecenie organu, zgodnie z którymi nie istnieje w niniejszej sprawie stan zagrożenia osób lub mienia, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, roboty zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stwierdzono w toku postępowania istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, co powoduje, że organ nie mógł zastosować trybu z art. 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wbrew odmiennemu stanowisku skargi, decyzja [...]WINB nie narusza przepisów postępowania, w szczególności nie narusza przepisów kształtujących przebieg postępowania wyjaśniającego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przyjąć bowiem trzeba, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy Prawa budowlanego wiążą zastosowanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne ze współczesną wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1502/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2725/16). Jeżeli przedmiotem ustaleń pozostają zagadnienia, których ocena wymaga wiadomości specjalnych, organ nie dysponując stosowaną wiedzą, powinien oprzeć się na stanowisku podmiotu, który taką specjalistyczną wiedzę w sposób niewątpliwy posiada. Dowód taki podlega ocenie organu tak jak każdy inny element materiału dowodowego, niemniej nie powinien zostać podważony, jeżeli dokonana przez organ jego weryfikacja wskazuje, że biegły, który sporządził opinię, posiada dostateczne kwalifikacje i wiedzę do jej przygotowania, opinia ta jest przy tym spójna, logiczna, a zarazem wyczerpująca (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3123/17; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1964/17).

Przenosząc powyższe wnioski interpretacyjne na grunt sprawy, nie można zarzucić [...]WINB, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odznaczało się określonymi wadliwościami, w szczególności brak jest podstaw, by twierdzić za stroną skarżącą, iż organ w kontrolowanej sprawie dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien zostać uznany za kompletny, został on również oceniony w sposób prawidłowy w związku z uznaniem, że przeprowadzone przez Spółdzielnię roboty budowlane w zakresie termoizolacji elewacji budynku przy ul. P. [...] w W. na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę cechowały się istotnymi błędami wykonawczymi, których charakter i skutki, jakie te błędy wywołują, wymagały działania interwencyjnego organu nadzoru budowlanego. Sąd zauważa, że organ, po pierwsze, określił jaką konkretną postać miały roboty budowlane dotyczące montażu płyt styropianowych, które budziły zastrzeżenia (brak klejenia obwodowego płyt; nieprawidłowa ilość zaprawy klejowej, niewystarczająca liczba i długość zastosowanych łączników mechanicznych, pozostawienie niewzmocnionego nienośnego podłoża), po drugie, podał w czym tkwi ocena ich wadliwości (niezgodność z projektem budowlanym ocieplenia ścian zewnętrznych budynku oraz treścią instrukcji Instytutu Techniki Budowlanej), po trzecie, wyjaśnił, w jaki sposób ww. błędy zostały stwierdzone (wizja lokalna, w trakcie której wykonano odkrywki w różnych częściach elewacji budynku), po czwarte, wypowiedział się odnośnie do technicznych możliwości usunięcia stwierdzonej wady (uchybienia pozostają nieusuwalne), a wreszcie, po piąte, ocenił, jakie następstwa wywołują zaniedbania wykonawcze na możliwość zgodnego z prawem eksploatowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego (zaistnienie i utrzymywanie się istotnego zagrożenia dla ludzi i mienia w razie niezdemontowania termoizolacji). Każdy ze wskazanych powyżej elementów rozumowania składających się na przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach i został, zdaniem Sądu, rozważony trafnie, przez to nie powinna budzić wątpliwości ich końcowa prawidłowość.

Mieć na uwadze należy, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż posiada wystarczające kompetencje merytoryczne do dokonywania we własnym zakresie ocen odnoszących się do zagadnień technicznych dotyczących stanu obiektu budowlanego lub wykonanych robót (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1234/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1260/17; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 111/17; wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. II OSK 2379/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. II OSK 149/16; wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2404/15). Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego i sposobu jego doprowadzenia do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie, mogą jednakże, gdy ich wiedza jest niewystarczająca lub wymaga ona uszczegółowienia czy też zweryfikowania, skorzystać również z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez stronę odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz przygotowanych przez rzeczoznawcę budowlanego. W rozstrzyganej sprawie organy orzekające z takiej możliwości skorzystały, co tym bardziej każe wątpliwości zgłaszane przez stronę skarżącą odnośnie do wniosków przyjętych przez [...]WINB uznać za nieuzasadnione. Polemika z jednoznacznymi wnioskami wynikającymi z ekspertyzy budowlanej dotyczącej elewacji budynku przy ul. P. [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego dr. inż. J. P., mgr. inż. P. M. i mgr. inż. D. W. nie mogła podważyć stanowiska, na którym oparł się [...]WINB, jeżeli Spółdzielnia w ramach zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. nie nawiązała do konkretnych ustaleń wynikających ze zbadania elewacji budynku metodą dokonania w niej odkrywek, wskazując szczegółowo powody ich błędności, ale wyraża wyłącznie ogólną wątpliwość co do zasadności tychże ustaleń, którą łączy jedynie z konstatacją, że przez 16 lat nikt nie podważał dotąd prawidłowości wykonania docieplenia budynku.

Tak formułując swój zarzut strona skarżąca nie dostrzega jednakże, że dowolność (arbitralność) rozstrzygnięcia nie może wynikać z długości utrzymywania się stanu niezgodności z prawem, albowiem jego wyjście na jaw nie może powstrzymywać organów nadzoru budowlanego od zastosowania określonego działania naprawczego nakierowanego na wywołanie skutku przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego, tym bardziej jeżeli nie budzi wątpliwości to, że zaniechanie takiego działania pociągać mogłoby skutki niemożliwe do zaakceptowania. Sąd za niesporne uznaje, że należyta staranność wymaga od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego projektować go, budować, a następnie utrzymywać w takim stanie, by był on odporny na oddziaływanie czynników zewnętrznych związanych m.in. z działaniem sił natury. Źródłem tego obowiązku pozostaje przede wszystkim art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowiący zasadę ogólną Prawa budowlanego, który zgodność obiektu budowlanego z prawem odnosi do jego niesprzeczności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wiedzą techniczną (sztuką budowlaną) jest zespół fachowych wiadomości opartych na osiągnięciach nauki i techniki, a także uzyskanych w toku działalności praktycznej (E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 26). Zasady te kształtują również wymagania, które powinny spełniać roboty ociepleniowe ścian zewnętrznych wynikające z przyjętych instrukcji ich prowadzenia, albowiem w tym przypadku nie tylko zastosowane materiały, ale przede wszystkim poprawność procesu wykonawczego przekłada się na prawidłowość wykonania robót jako zgodnych lub nie z wiedzą techniczną. Zarówno stosowana w niniejszej sprawie z racji terminu wykonania spornych robót instrukcja ITB nr [...] - Ocieplenie ścian zewnętrznych metodą "lekką mokrą", jak i późniejsza instrukcja ITB nr [...] dotycząca BSO (Bezspoinowego systemu ocieplania), a także aktualna instrukcja ITB nr [...] dotycząca ETICS (External Thermal Insulation Composite System - Złożone systemy izolacji cieplnej ścian zewnętrznych budynków) określają wskazania odnośnie do przygotowania podłoża, jak i sposobu mocowania materiału termoizolacyjnego, a następnie wykonania warstwy zbrojonej i wyprawy tynkarskiej. Nie stanowią one źródła prawa w powszechnym rozumieniu, niemniej sumują zakres wiedzy i doświadczeń ze stosowania dociepleń ścian zewnętrznych z punktu widzenia technologii ich wykonawstwa i niezależnie od bezpośredniego odwołania się do nich w projekcie budowlanym wskazania te w świetle art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego muszą oddziaływać na ocenę przeprowadzonych robót budowlanych.

Z powodu popełnionych błędów powstałych na etapie wykonawczym (m.in. skutkujących tym, że średnia efektywna powierzchnia przyklejenia styropianu do ściany wynosi 15,6% przy wymaganym wskaźniku kształtującym się na poziomie co najmniej 40 % - ekspertyza budowlana, s. 12) roboty dociepleniowe przeprowadzone w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] przywołanego warunku zgodności z zasadami wiedzy technicznej niewątpliwie nie spełniają, z czym korespondują jednoznacznie brzmiące wnioski wynikające z przedstawionej ekspertyzy budowlanej, które każą groźbę niekontrolowanego oderwania się termoizolacji budynku traktować jako jak najbardziej realną. Z nią organ nadzoru budowlanego trafnie powiązał treść dwóch obowiązków objętych nakazem, czego odzwierciedleniem stał się zróżnicowany termin, w którym każdy z nich powinien zostać przez Spółdzielnię wykonany w zależności od tego, czy wiąże się on z wykonaniem tylko doraźnego zabezpieczenia (rygor natychmiastowej wykonalności), czy też prowadzi do doprowadzenia elewacji do jej stanu docelowego, co wymaga przyznania stronie czasu niezbędnego do zaplanowania czynności mających skutkować demontażem termoizolacji. Takie postępowanie nie może być ocenione jako niezgodne z prawem czy też nieracjonalne, jak nietrafnie zarzuciła w złożonym odwołaniu strona, gdyż wykonanie nakazanych robót nie doprowadzi do pozbawienia budynku okładzin, a przez to do "degradacji ścian zewnętrznych", jeżeli łączyć się one będą z jednoczesnym wykonaniem nowej termoizolacji, a takiego założenia, jak można wnosić z przedstawionych przez Spółdzielnię wyjaśnień, w żaden sposób w toku postępowania ona nie kwestionowała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w toku postępowania [...]WINB nadał właściwe znaczenie i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji określonej w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, a więc w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdy organ stwierdza prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakaz, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, może w sposób odpowiedni zostać zastosowany względem robót, które "zostały wykonane" w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co przekłada się na możliwość podjęcia wskazanej interwencji w stosunku do robót budowlanych, które zostały już zakończone. Przyjęty w sprawie tryb postępowania naprawczego, zdaniem Sądu, odpowiada prawu, albowiem uwzględniał on fakt wykonania robót budowlanych przy dociepleniu budynku na podstawie udzielonego Spółdzielni jako inwestorowi pozwolenia na budowę (okoliczność wydania decyzji nr [...] nie jest w sprawie kwestionowana), jak też przyczyny, które doprowadziły do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Nie miały one związku z nieprawidłową eksploatacją budynku, ale wynikały z wadliwego niezastosowania się do sposobu montażu systemu izolacji cieplnej określonego w zatwierdzonym projekcie ocieplenia ścian zewnętrznych budynku, które to działanie doprowadziło do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przyczyny te odpowiadają zatem przesłankom wymienionym w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, przy czym, co warto podkreślić, każda z nich może stanowić samoistną podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd zauważa, że kompetencję dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym przewiduje również art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, przepis ten nie mógł stanowić jednakże podstawy prawnej działania [...]WINB w niniejszej sprawie, albowiem stwierdzony stan termoizolacji wykonanej na ścianach budynku grożący jej zerwaniem nie był konsekwencją użytkowania obiektu budowlanego, ale pierwotnych błędów wykonawczych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się zaś, że kwestia tego, czy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, czy też jest spowodowany niewłaściwym użytkowaniem obiektu bądź utrzymywaniem go w niewłaściwym stanie (bez remontu lub konserwacji) pozostaje zasadniczym kryterium różnicującym tryby postępowania określone w art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, że każdy z nich jest nakierowany na zapobieganie naruszeniu podobnych dóbr chronionych (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1117/17; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 861/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 479/19; wyrok NSA z 23 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1505/15; wyrok NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. II OSK 189/15).

Niezasadny pozostaje zarzut naruszenia przez [...]WINB przepisów postępowania w zakresie, w jakim wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powinno wiązać się z ustaleniem, czy strona skarżąca posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodzić się należy z poglądem, że w toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego są zobowiązane badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podmiotu, który wykonał roboty budowlane podlegające procedurze naprawczej. Niemniej jednak zasada ta musi być rozumiana w sposób uwzględniający ratio legis przepisów wskazanych w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę i powodują one zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, prawidłowość wydania decyzji nakładającej na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem rozumianego jako zniesienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie jest uzależniona od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli podmiot ten włada obiektem budowlanym, mogąc zrealizować nałożony na niego obowiązek. W świetle art. 52 Prawa budowlanego, czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 tej ustawy podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki lub innego podobnej treści rozstrzygnięcia, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kontrolowany przypadek niewątpliwie nie odnosi się do takiej sytuacji, albowiem za niesporne należy uznać to, że Spółdzielnia (jej poprzednik prawny) weszła w posiadanie nieruchomości, na której jest posadowiony budynek na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji i na podstawie tejże decyzji Spółdzielnia wybudowała tenże budynek mieszkalny wielorodzinny. Jak sama wskazuje, przysługuje jej roszczenie, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Jakkolwiek nie daje ono żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi włada inwestor, niemniej w kontekście art. 52 Prawa budowlanego determinuje ono uznanie, że obowiązek wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego powinien zostać nałożony na skarżącą Spółdzielnię a nie na właściciela nieruchomości, na której został posadowiony budynek przy ul. P. [...], gdyż Spółdzielnia włada tym budynkiem i jest uprawniona do wykonania wymaganych robót dotyczących jego stanu technicznego. Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845), spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Wykonywanie tego zarządu niewątpliwie obejmuje również eksploatację i utrzymanie nieruchomości. Tym pojęciem określić zaś trzeba wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością ma tytuł do dysponowania tą nieruchomością w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu budynku pozostającego w zasobie spółdzielni. Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane, których dotyczy niniejsze postępowanie naprawcze w zakresie usunięcia nieprawidłowości wykonawczych dotyczących termoizolacji ścian zewnętrznych, są związane z eksploatacją i utrzymaniem budynku zarządzanego przez skarżącą Spółdzielnię. Przyjętą ocenę uzasadnia przyznanie przez stronę skarżącą podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że Prezydent W. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania nowej termoizolacji budynku, co każe definitywnie odrzucić formułowane w toku postępowania sądowego wątpliwości odnośnie do przysługującego stronie – najogólniej ujmując - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako przesłance wykonywania robót budowlanych przy spornym budynku przy ul. P. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, iż badając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spółdzielni mieszkaniowej, która od kilkudziesięciu lat użytkuje budynek w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), a następnie art. 61 ustawy – Prawo budowlane, należy mieć na uwadze zakres i cel robót budowlanych. Zgodnie z tym poglądem, także w decyzji lokalizacyjnej należy upatrywać źródła aktualnego uprawnienia spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli roboty te nie powodują uszczuplenia uprawnień właściciela nieruchomości w stosunku do uszczuplenia, na które właściciel nieruchomości wyraził zgodę w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też do takiego skutku nie prowadzą (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. II OSK 1342/16; wyrok NSA z 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 2439/15; wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 939/15; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1253/15; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. sygn. II OSK 222/15; wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1396/14; wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. sygn. II OSK 742/11). Pogląd ten zasadza się na uznaniu, że jeżeli spółdzielnia uzyskała w przeszłości administracyjny tytuł do wykonania robót budowlanych na podstawie obowiązujących wcześniej przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy tejże okoliczności przypisać charakter relewantny. Decyzja o pozwoleniu na budowę, gdy budowa była zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność państwową, a decyzję wydawał podmiot, który jednocześnie reprezentował Skarb Państwa, oznaczała w ówczesnym stanie prawnym przyzwolenie na dysponowanie nieruchomością ze strony właściciela w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. IV SA 1308/95). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjne nie mógł podzielić zarzutu skargi, który naruszenie prawa wiązał z uczynienia skarżącej Spółdzielni adresatem wydanego nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanego nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku przy ul. P. [...] do stanu zgodnego z prawem. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, organ odniósł się również do zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, co nie pozwala twierdzić, że zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zapadła bez wyjaśnienia stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi [...]WINB postanowił się kierować. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.