Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...], znajduje się budynek drewniany o wymiarach 7,90 m x 12,10 m, z dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową, co do którego właścicielka nieruchomości Z. K. (obecnie - Z. S., dalej: "Skarżąca"), nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o jego legalności. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...], nakazał Skarżącej wstrzymanie robót budowlanych oraz przedstawienie w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."). Ponieważ żądanych dokumentów nie przestawiono w terminie, orzeczony został nakaz rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, MWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że bezsporna jest data realizacji przedmiotowego obiektu - po dniu [...] 1995 r. Wobec tego w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., gdzie art. 28 ustawy dla tego rodzaju inwestycji przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. możliwa jest legalizacja samowoli. Jednakże Skarżąca nie przedłożyła dokumentów, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Nr [...], dlatego nakaz rozbiórki jest prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. sprzed nowelizacji z 2003 r., gdyż wg oświadczenia Skarżącej, budowa spornego budynku została zakończona około 2007 roku.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 4 P.b. i wydanie przedwczesnej decyzji, gdyż niedotrzymanie przez nią wyznaczonego terminu było spowodowane okolicznością od niej niezależną, tj. poważną chorobą.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał na bezsporną okoliczność, że zakończenie budowy przedmiotowego budynku letniskowego nastąpiło w 2007 roku. Dla inwestycji tej obowiązujące przepisy przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie uzyskała. Wobec tego prawidłowo wdrożona została procedura legalizacyjna, z nałożeniem obowiązku przedłożenia szczegółowo wymienionych dokumentów. Postanowienie PINB doręczone zostało Skarżącej [...] 2013 r. i w zakreślonym 90-dniowym terminie dokumenty nie zostały przedłożone. Odnosząc się do zarzutów, że nadesłanie wymaganych dokumentów uniemożliwiła Skarżącej choroba WSA wskazał, że Skarżąca podjęła czynności w sprawie, między innymi wysyłając w dniu [...] 2014 r. pismo z załącznikami. Do pisma dołączyła wprawdzie kopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego, ale nie zwróciła się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, nie powołała się również na okoliczności, które wskazała w skardze. Nie podjęła w tym czasie żadnych innych czynności zmierzających do wykonania nałożonego postanowieniem obowiązku. Zatem prawidłowo organy nakazały rozbiórkę. Powyższego nie zmienia fakt, że wraz ze skargą Skarżąca przedstawiła żądane postanowieniem PINB dokumenty. Na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej, w związku z czym okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy orzekaniu treści dokumentacji złożonej wraz ze skargą od decyzji MWINB, a jednoznacznie świadczącej o spełnieniu obowiązku przedstawienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizującej wzniesienie budynku;

2. art. 133 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że zgodnie z tym przepisem sąd bierze pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej podczas, gdy łączne zastosowanie tego przepisu z art. 106 § 3 P.p.s.a. daje podstawę sądowi do orzekania na podstawie akt sprawy wraz ze wszystkimi dowodami w nich zgromadzonymi, również tymi zgłoszonymi w toku rozpoznania skargi na decyzję;

3.art. 133 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że Skarżąca nie dotrzymała terminu na zgromadzenie niezbędnej dokumentacji pomimo, że miała faktyczną możliwość podjęcia czynności wymaganych przez postanowienie PINB, gdyż według Sądu dokonała w wyznaczonym terminie innej czynności tj. wysłania w dniu [...] 2014 r. pisma z załącznikami. Prawidłowe ustalenia Sądu w tym zakresie winny prowadzić do wniosku, że czym innym jest wysłanie pisma — a w istocie jego podpisanie — a czym innym wystąpienie do szeregu organów i instytucji celem uzyskania dokumentów. Stan zdrowia Skarżącej dawał jej możliwość podpisania pisma i przekazania do wysłania mężowi, lecz całkowicie wykluczał podjęcie innych czynności. Nie jest przy tym błędem Skarżącej nie zwrócenie się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu. Szczególnie, że Skarżąca nie działała przez pełnomocnika lecz samodzielnie, nie znając w tym zakresie podstaw prawnych. Organ administracji winien pouczyć stronę postępowania o jej prawach po zapoznaniu się z nadesłanym pismem i kartą leczenia szpitalnego;

4. art. 48 ust. 4 P.b. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję MWINB pomimo, że decyzja ta była przedwczesna z uwagi na stan faktyczny sprawy, w szczególności stan zdrowia Skarżącej, uniemożliwiający jej dochowanie 90 dniowego terminu na uzupełnienie dokumentacji budowlanej, następnie skompletowanie pełnej dokumentacji pozwalającej na przeprowadzenie procedury legalizującej i przedłożenie jej wraz z wnioskiem dowodowym w postępowaniu przed sądem.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 133 § 1 P.p.s.a. przyjmując, że wyrok może być wydany wyłącznie na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej. P.p.s.a. w art. 106 § 3 daje sądowi oraz stronom prawo uzupełnienia materiału dowodowego, jeżeli jest to niezbędne dla usunięcia istotnych wątpliwości. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. należy interpretować w kontekście art. 106 i P.p.s.a., tj. orzeczenie winno być wydane na podstawie wszelkich dokumentów i dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności złożonych w toku postępowania przed sądem. Tymczasem Sąd brał pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Skarżąca podniosła, że wbrew ustaleniom Sądu nie miała faktycznej i realnej możliwości podołania obowiązkom nałożonym przez organ administracyjny, z uwagi na swój stan zdrowia. Wysłanie pisma a w istocie jego podpisanie, nie może być uznane jako wyraz sprawności fizycznej i dobrego stanu zdrowia. Ustalenia w tym względzie dokonane przez WSA, są sprzeczne z istniejącym w dacie wydania decyzji stanem faktycznym, tj. stanem zdrowia Skarżącej. Na nieuwzględnienie także zasługuje stanowisko, że skoro Skarżąca nie zwróciła się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku, to tym samym nie dotrzymała wyznaczonego terminu. Podniesiono, że organ administracyjny nie pouczył Skarżącej o przysługującym prawie wnioskowania o przedłużenie terminu, do czego zobowiązywał art. 9 K.p.a. Wyrok WSA winien zostać uchylony również z tej przyczyny, że jest sprzeczny z ogólnie pojętym dobrem publicznym, interesem społecznym i indywidualnym interesem obywatela. Uniemożliwia bowiem Skarżącej naprawienie nieprawidłowości przy wznoszeniu budynku. Powoduje konieczność zburzenia budynku, w sytuacji gdy, budowa zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego, projekt budowlany został sporządzony przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, a Skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro przepisy prawa dają możliwość obywatelowi na zalegalizowanie budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, to nie można zaakceptować utrzymywania fikcji o nielegalnym istnieniu przedmiotowego.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną MWINB wniósł o jej oddalenie, gdyż w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego dokumenty umożliwiające legalizację samowoli budowlanej nie zostały przez Skarżącą przedłożone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, zatem w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy orzekaniu treści dokumentacji złożonej wraz ze skargą. Wskazano też na błędną wykładnię art. 133 § 3 P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że sąd bierze pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej podczas, gdy łączne zastosowanie tego przepisu z art. 106 § 3 P.p.s.a. daje podstawę do orzekania na podstawie akt sprawy wraz ze wszystkimi dowodami w nich zgromadzonymi, a także przez błędne ustalenie, że Skarżąca nie dotrzymała terminu na zgromadzenie wymaganych przez PINB dokumentów.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Wobec tego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wtedy, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i pozwoli wyjaśnić istotne wątpliwości, oczywiście pod warunkiem, że wątpliwości takie istnieją. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw do tego, aby można było żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.

Jeśli chodzi natomiast o art. 133 § 1 P.p.s.a., to w myśl tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą oceny jest więc materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Sąd bierze również pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody z dokumentów przeprowadzone w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., oczywiście w zakresie dozwolonym przez ten przepis.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że WSA nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Z akt administracyjnych i sądowych wynika, że na etapie postępowania administracyjnego mającego na celu legalizację popełnionej samowoli, Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] 2013 r. Nie przedłożyła bowiem dokumentacji obejmującej zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, zaświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz wymaganej ilości egzemplarzy projektu budowlanego. Na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego złożyła jedynie pismo datowane [...] 2014 r., w którym domagała się "umorzenia Postanowienia Nr [...] z dn. [...] 2013 r." Treść tego pisma w żadnym wypadku nie dawała organowi podstaw do podjęcia działań w trybie art. 9 K.p.a. informujących stronę o możliwości wydłużenia terminu do przedłożenia dokumentacji wyznaczonego postanowieniem Nr [...], skoro Skarżąca zwracając się do organu, poza wnioskiem o "umorzenie", w żadnym miejscu nie wyraziła chęci przedstawienia dokumentów. Przedstawiła jedynie "technologię" budowy objętego postępowaniem domku letniskowego nadmieniając, "że w czasie realizacji prac adaptacyjnych obowiązywały stare przepisy Prawa Budowlanego a wprowadzenie instytucji opłaty legalizacyjnej do art. 49 ustawy Prawo Budowlane nastąpiło [...] 2003 r." W konkluzji wskazanego pisma Skarżąca wniosła o pozytywne ustosunkowanie się do prośby dodając, że wyjaśnienia (a nie dokumenty) nie mogły być wcześniej przekazane, gdyż uniemożliwiła to ciężka choroba.

Brak przedłożenia dokumentów żądanych postanowieniem z dnia [...] 2013 r. zarówno na etapie postępowania przed PINB, jak i w postępowaniu odwoławczym legł u podstaw decyzji organów obu instancji o nakazie rozbiórki. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa, natomiast dokumentację projektową sporządzoną w lipcu 2014 r., a więc już po zakończeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, usiłuje w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego i zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., zaliczyć do materiału podlegającego ocenie Sądu. Działanie takie, w świetle przedawnionych wyżej rozważań dotyczących prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, było niedopuszczalne. Zatem mimo trafnej uwagi, że orzekanie na podstawie akt sprawy obejmuje także orzekanie na podstawie dowodów uzupełniających (dopuszczonych w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.), zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwione.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutów procesowych jest stwierdzenie, że ustalony przez organy i zaaprobowany przez WSA stan faktyczny był wiążący i stanowił podstawę do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 48 ust. 4 P.b. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja była przedwczesna z uwagi na stan faktyczny sprawy, w szczególności stan zdrowia Skarżącej, uniemożliwiający dochowanie 90 dniowego terminu na uzupełnienie dokumentacji budowlanej, która następnie, w postępowaniu przed sądem, została skompletowana.

Art. 48 ust. 4 P.b. stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ustępie 3 (obowiązek przedstawienia dokumentów umożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej – w realiach sprawy - dokumentów wskazanych postanowieniem PINB z dnia [...] 2013 r.), stosuje się ustęp 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego). W stanie faktycznym sprawy, gdzie prawidłowe są ustalenia, że dokumenty pozwalające na dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie zostały w postępowaniu administracyjnym przedstawione przez Skarżącą, a złożenie ich w postępowaniu sądowym w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie było możliwe, gdyż dowód taki nie miał na celu "wyjaśnienia istotnych wątpliwości", nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie narusza przywołanego skargą kasacyjną przepisu. Jeszcze raz powtórzyć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych; bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, mają oparcie w zebranym materiale dowodowym i czy postępowanie w tym zakresie nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.