Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 404/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art 7 , art 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, 6, 7, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8, art. 9, art. 7, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego [Dz.U. z 2016 r., poz. 23] – dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. B. (dalej również: "inwestor", "zainteresowana",. "strona" lub "skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika procesowego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] 2016 r. (znak [...]), którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce nr [...], ark. [...], obręb U. – przy ul. [...] w [...].

Obydwie powyżej opisane decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 lipca 2014 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek A. B. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie (po poddziale działki) budynków mieszkalnych jednorodzinnych (we wniosku, wskazano na trzy budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej) z garażami wbudowanymi (po korekcie wniosku we wstępnej fazie postępowania) na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] – przy ul. [...] w [...].

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na przedmiotowej działce nr [...], stwierdzając, że na obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 90 m (trzykrotność szerokości działki) od granic działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która umożliwiałaby określenie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w wyniku rozpoznania odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji w ramach "uzgodnień wewnętrznych" potwierdził aktualność dotychczas wydanych w sprawie stanowisk komórek organizacyjnych, a także doprowadził do uzupełnienia przez zainteresowaną akt sprawy o brakujące dokumenty. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2015r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podnosząc, że planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje linii zabudowy, sposobu zagospodarowania terenu oraz nie posiada wystarczającego uzbrojenia.

Kolegium, w wyniku rozpoznania odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak [...]) i tym razem uchyliło zaskarżoną przez inwestora decyzję Prezydenta Miasta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nieprawidłowości analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia linii zabudowy oraz potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej, którego zakres przekraczał ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

W wyniku kolejnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego – w tym przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 stycznia 2016 r. – organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem zainteresowanej. Do decyzji zostały dołączone: zał. nr 1 jako część graficzna decyzji – na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zał. nr 2, tj. wyniki analizy (część tekstowa) oraz zał. nr 3 (część graficzna analizy oraz wyników analizy – na analogicznej kopii mapy).

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zastosowanie znajdował art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 778], z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p.

Prezydent Miasta podniósł, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwag organu II instancji zwartych w decyzji z dnia 2 grudnia 2015 r. Dalej organ I instancji wskazał na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie wykonawcze – stwierdzając, że od strony północnej, południowej i zachodniej zakreślił ten obszar w odległości 90 m od granic terenu objętego wnioskiem, a jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 30 m); natomiast w kierunku wschodnim obszar analizy został rozszerzony wzdłuż ul. [...] o działki zabudowane – o posesje przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], tj. na odległość ok. 240 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Organ zaznaczył, że tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a dalsze powiększanie tego obszaru nie wniosłoby nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym zakresie Prezydent Miasta wyjaśnił, że obszar analizowany musi tworzyć pewną urbanistyczną całość, przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, ponieważ pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, zaś na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne, a każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście formie ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Organ stwierdził, że analiza zabudowy występującej na obszarze analizowanym prowadzi do wniosku, że zasadniczo planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, rodzaj dachu, wysokość zabudowy i obowiązującą linię zabudowy, natomiast nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu i szerokości elewacji. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta stwierdził, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występuje działka zagospodarowana w sposób pozwalający na ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji; planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, gdyż zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 24 m, (z tolerancją do 20 %, tj. minimum 19,2 m i maksymalnie 28,8 m) i zawiera się w granicach od 20 m do 30 m. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że projektowana elewacja [frontowa] o szerokości ok. 15 m nie nawiązuje do średniej szerokości elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym. W ocenie organu z przeprowadzonej analizy wynika, że nie można też ustalić szerokości elewacji w inny sposób niż w nawiązaniu do średniej występującej na obszarze analizowanym.

Ponadto Prezydent Miasta uznał, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego na obszarze analizowanym, bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są we frontach działek, wzdłuż ul. [...] i ul. [...], zaś planowany sposób zagospodarowania terenu poprzez lokalizację trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeden za drugim w głąb działki nr [...] w żaden sposób nie nawiązuje do kształtowania zabudowy na terenie objętym analizą. Idąc dalej, organ stwierdził, że przeprowadzona analiza uwarunkowań występujących w sąsiedztwie wykazała, że żadna działka zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie jest zagospodarowania w sposób pozwalający na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, gdyż w zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej oraz cech zagospodarowania terenu nie spełnia wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podsumowując, organ I instancji uznały, że niniejszej sprawie w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego: 1) wyznaczono obszar analizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób racjonalny z punktu widzenia urbanistycznego, umożliwiający podjęcie decyzji w zakresie zmiany zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, 2) przeprowadzono analizę urbanistyczną, w wyniku której poczyniono charakterystykę istniejącego sposobu zagospodarowania na przedmiotowym terenie, 3) wyciągnięto wnioski z przeprowadzonej analizy. Zdaniem organu wyniki analizy urbanistycznej w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na to, że z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego nie stanowi przesłanki do ustalania parametrów dla planowanej inwencji, gdyż zabudowanie terenu objętego wnioskiem budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o parametrach podanych we wniosku stanowiłoby naruszenie zasad prawidłowego kształtowania przestrzennego obszarów zurbanizowanych, tj. zasady strefowania terenów funkcjonalnych i zasady kształtowania ładu przestrzennego na podstawie kontynuacji cech najlepszego zagospodarowania przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Prezydenta Miasta przeprowadzona analiza wykazała, że nie jest spełniony jeden z pięciu warunków niezbędnych do ustalenia zabudowy, tj. warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. obrazę art. 61 ust. 1 u.p.z.p. [w odwołaniu podano błędne oznaczenie jednostki redakcyjnej jako "art. 61 § 1"] – poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w zakresie parametrów zamierzenie nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu i szerokości elewacji, w sytuacji, gdy w sąsiedztwie realizowane są tożsame z planowym zamierzenia budowlane;

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę:

- § 3 rozporządzenia wykonawczego – poprzez niewłaściwe określenie granic obszaru analizowanego,

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego – poprzez niewłaściwe uznanie, że planowana inwestycja nie kontynuuje szerokości elewacji frontowej w sytuacji, gdy organ nie ustalił precyzyjnie, jakie parametry istnieją na obszarze analizowanym, a także nie rozważył, czy istnieje ewentualna możliwość zastosowania odstępstwa od istniejących średnich wartości,

- art. 7 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego (w uzasadnieniu zarzut uzupełniony o naruszenie również treści art. 107 § 3 K.p.a.).

W uzasadnieniu strona podniosła, że dnia 10 sierpnia 2011 r. organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] (znak [...]) właścicielowi działek sąsiadujących bezpośrednio z działką zainteresowanej – tj. dla inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...], polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a parametry wszystkich realizowanych na działkach [...] i [...] budynków są w zasadzie tożsame z inwestycją planowaną przez zainteresowaną. W ocenie strony, skoro organ uprzednio zezwolił innym właścicielom działek na realizowanie budynków tożsamych z planowanymi przez zainteresowaną, to sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego i poszanowania własności a także równego tratowania wszystkich obywateli jest uniemożliwianie stronie zagospodarowania jej działki. Zainteresowana podkreśliła, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest utrzymanie ładu przestrzennego na danym obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, a nie wprowadzanie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji; stąd też szczególnie w sytuacjach spornych, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje jednoznacznego rezultatu co do wypełnienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy dyrektywy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ powinien mieć na względzie zasadę wolności zabudowy, która nie tylko daje prymat szerokiemu rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej i sprzeciwia się restrykcyjnej interpretacji przesłanki zgodności planowanej zabudowy z istniejącym ładem przestrzennym, lecz przede wszystkim nadaje prymat uprawnieniom właścicielskim.

Ponadto, odnosząc się do wykładni treści § 3 rozporządzenia wykonawczego, zainteresowana podniosła, że okolice ul. [...] są ulicami nowymi, zabudowanymi jeszcze w niewielkim zakresie, na którym to terenie tylko niektórzy właściciele rozpoczęli proces inwestycyjny, bowiem dotychczas ten teren [...] służył głównie do celów rolniczych, lecz w okresie ostatnich 10 lat intensywnie przekształcał się w zabudowę jednorodzinną, szczególnie w najbliższym sąsiedztwie zabudowy miejskiej; proces ten przybrał mniej dynamiczny charakter w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni, czyli w dalszej odległości od centrum miasta, dlatego organ winien określić parametry inwestycji według średnich parametrów istniejących już budynków, które to zabudowania przedstawiają różne formy architektoniczne. Odwołując się do załączonej do decyzji mapy, strona stwierdziła, że zabudowania są bardzo różnorodne, zarówno co do formy, jak i wielkości, dlatego nie sposób podzielić stanowiska organu I instancji, że inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, przy czym interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" powinna być dokonywana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora – po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W ocenie strony, w niniejszej sprawie w niedalekiej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem znajduje się szereg nowo pobudowanych domów – zarówno jednorodzinnych, identycznych jak ten planowany przez wnioskodawczynię, jak i również budynków bliźniaczych, szeregowych i tzw. rezydencji; występująca zabudowa ma charakter bardzo różnorodny, na co organy budowlane wprost wyrażały zgodę. Zdaniem zaineresowanej znamienną okolicznością jest, że każda wręcz ulica prezentuje inny sposób zabudowy, jak i różne parametry. Ponadto strona podkreśliła, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) Kolegium w sposób jednoznaczny sugerowało możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego oraz uwzględnienia interesów inwestora.

Zdaniem zainteresowanej, organ I instancji również niewłaściwie sporządził część tekstową analizy, albowiem brak jest tabelarycznego przedstawienia parametrów charakteryzujących zabudowania w obszarze analizowanym; na załączniku graficznym zaznaczono wyłącznie procent zabudowy działek, natomiast nie wskazano innych parametrów, jak chociażby szerokości elewacji frontowej, a w wyniku tego zaniechania skarżącej trudno jest odnieść się do twierdzeń organu dotyczącej tej cechy zabudowy. W jej ocenie, organ stwierdził jedynie (bez przedłożenia żadnych dowodów), że średnia szerokość elewacji wynosi 24 m, jednakże twierdzenie to nie może zostać zweryfikowane z uwagi na brak danych. Zdaniem skarżącej na obszarze sąsiednim znajduje się wiele budynków o szerokości elewacji frontowej mniejszej aniżeli ustalona przez organ wartość. Zdaniem strony na wcześniejszych etapach postępowania organ nie podnosił tej okoliczności, a ponadto nawet w razie uznania, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości [elewacji frontowej], organ miał obowiązek rozważyć, czy jest możliwe zastosowanie odstępstwa od tej wartości, czego jednak nie uczynił. Zdaniem strony, jeżeli na całym obszarze [...] znajdują się zabudowania jednorodzinne, to organ jest uprawniony do zezwolenia zainteresowanej na postawienie budynku stanowiącego kontynuację dominującej funkcji mieszkaniowej, tym bardziej że planowana inwestycja nie będzie konstrukcyjnie ani gabarytowo odstawać od innych budynków znajdujących się przy tej samej drodze publicznej.

Przy tak ukształtowanych zarzutach i argumentacji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2016 r., odwołując się do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, stwierdziło, że organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, rodzaj dachu, wysokość zabudowy i obowiązującą linię zabudowy, natomiast nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu i szerokości elewacji. Wobec tego przybliżyło treść § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego (nieprawidłowo oznaczając jednostki redakcyjne jako "§ 6 pkt 1" i "§ 6 pkt 2"). W ślad za organem I instancji Kolegium uznało, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 24 m (z 20% tolerancją od tej wartości) i zawiera się w granicach od minimum 20 m do maksimum 30 m, w związku z powyższym projektowana elewacja o szerokości około 15 m nie nawiązuje do średniej szerokości elewacji występującej na obszarze analizowanym, jak również nie zawiera się w granicach od 20 m (zabudowa przy ul. [...]) do 30 m (zabudowa przy ul. [...]). Zdaniem Kolegium dopuszczenie wyjątku, o którym mowa w § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, musi stanowić wynik szczegółowej analizy, a organ I instancji wypowiedział się w zakresie zastosowania takiego odstępstwa i prawidłowo wskazał, że nie ma podstaw do potraktowania przedmiotowej inwestycji na szczególnych zasadach. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które w szczególności rozumieć należy gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego).

Zdaniem organu II instancji przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej (wyłącznej) podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wydanie takiej decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium organ I instancji wprawdzie nie uzasadnił w sposób wyczerpujący okoliczności, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występujących na obszarze analizowanym, niemniej jednak wobec faktu, iż zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkom, tj. nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków, należało utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy, Kolegium stwierdziło, że

w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. W tym zakresie podniosło, że z postępowania wyjaśniającego prowadzonego w formie rozprawy można zrezygnować, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na podjęcie decyzji bez konieczności zarządzania rozprawy, co zależy od uznania zespołu orzekającego. W ocenie organu II instancji najistotniejszym argumentem uzasadniającym tezę, że samorządowe kolegium odwoławcze tylko wyjątkowo powinno orzekać po przeprowadzeniu rozprawy, jest fakt, iż rozprawa stanowi jedną z dwóch form postępowania dowodowego, a kolegium tylko w niewielkiej części rozpatrywanych przez siebie spraw prowadzi takie postępowanie, gdyż przeważnie działa jako organ odwoławczy, a przedmiotem postępowania odwoławczego jest rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie oraz weryfikacja decyzji organu I instancji; z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu, oceniając przede wszystkim zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy i ustalenia poczynione przez organ I instancji. Odwołując się do stanowiska doktryny, Kolegium stwierdziło, że dopiero w sytuacji, gdy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, iż w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem I instancji znajdują się luki, może przeprowadzić postępowanie dowodowe o charakterze uzupełniającym.

Podsumowując, Kolegium uznało, że organ I instancji ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne mające w tej sprawie zastosowanie. W tym względzie organ odwoławczy zaznaczył, że istniejąca zabudowa na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym została wyszczególniona w układzie tabelarycznym, ze wskazaniem istotnych wielkości tej zabudowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W skardze na decyzję Kolegium z dnia 25 kwietnia 2016 r. zainteresowana, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność istnienia zabudowań pozwalających na uwzględnienie wniosku skarżącej. Do skargi dołączyła m.in. kopię decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], a także kopię decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, po podziale terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], również położonych w [...] przy ul. [...].

Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie analogicznych przepisów, jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r., uzupełniając zarzut naruszenia ogólnych zasad prawa procesowego o przepisy art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Również uzasadnienie skargi stanowiło w swej istocie powielenie argumentacji wcześniej przedstawionej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi i wywodzi, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nietrafne.

Omówienie przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę, należy poprzedzić uwagą wstępną, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a. Z kolei co do zawartego w skardze wniosku dowodowego należy podkreślić, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi poczynienia ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 oraz 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie Sąd na podstawie analizy skargi nie powziął żadnych tego rodzaju wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia przez Sąd w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., a tym bardziej dowodów wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Niemniej jednak z uwagi na brzmienie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na podstawie akt sprawy, zatem miał na uwadze również całokształt argumentacji podniesionej w pismach procesowych stron postępowania, a wobec tego również w doniesieniu do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących załączonych do skargi decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Prezydenta Miasta dla innych inwestycji dotyczących działek na terenie [...], w tym tej samej działki, w stosunku do której aktualnie odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Odniesienie się do tych kwestii nastąpi w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, a w tym określonego w punkcie 1 warunku, że najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem już jedna niezgodność co do wymienionych w tym przepisie warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Trafne jest też stanowisko organu II instancji co do tego, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. [w tym ust. 2 pkt 7 wskazujący na potrzebę uwzględnienia prawa własności] nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wydanie takiej decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Decydujące znaczenie ma w tym wypadku ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy również przybliżonego usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, zwłaszcza w kontekście wzajemnych relacji przestrzennych z inną zabudową istniejącą w sąsiedztwie, tj. do prawidłowości występujących na innych istniejących już – a zwłaszcza zwartych – obszarów zabudowy. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 – powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym jw.). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko – zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skoro nieuprawniona jest wspomniana zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji" – rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej – to nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej mógłby być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (patrz: wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 – dostępne jw.). Zarazem warto również podkreślić, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest jednak limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przepisy te niewątpliwie wskazują na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi wszystkimi interesami. Nie można zatem z przywołanych przepisów wywieść kategorycznego wniosku o bezwzględnym prymacie interesu właściciela nieruchomości czy inwestora.

Nadto w tym miejscu trzeba wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, dostępny jw.). Innymi słowy, organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09, dostępny jw.). To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08, dostępny jw.). Niemniej jednak nie można czynić w niniejszej sprawie organowi zarzutu, że nie dążył do zaproponowania inwestorowi możliwości modyfikacji wniosku, bowiem z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji wprost wynika, że na wcześniejszym etapie postępowania powiadomiono pełnomocnika skarżącej o możliwości korekty złożonego wniosku, z którego to prawa inwestor nie skorzystał. Ponadto skarżąca miała po temu okazje również przed samym wydaniem ostatniej decyzji przez organ I instancji, jak i przed wydaniem decyzji przez Kolegium.

Przechodząc szczegółowo do omówienia poszczególnych zastrzeżeń inwestora w stosunku do łącznie rozpatrywanego stanowisko organów obydwu instancji co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że obszar analizowany – wbrew zgłoszonemu zarzutowi – został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo, w zgodzie z wymogami przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Organ I instancji należycie wyjaśnił sposób wyznaczenia tego obszaru, a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie.

Rozwijając ten wątek warto zauważyć, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei przepisy art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) – poczyniona na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) – stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Może ona stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ kompletności wniosku.

Sposób wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego został odpowiednio umotywowany. Obszar ten w jednym kierunku, tj. wschodnim rozszerzono znacznie ponad minimum wymagane przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. ponad 90 m stanowiące trzykrotność szerokości frontu działki (30 m). Taki zabieg pozwolił na uwzględnienie przy analizie urbanistycznej zabudowy położonej wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...] na odległość ok. 240 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Był to zabieg racjonalny w stosunku do ustalenia obszaru analizowanego na potrzeby wydania przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. i następnej decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. W pierwszym bowiem wypadku organ nie podszedł w sposób zindywidualizowany do uwarunkowań konkretnej sprawy, wyznaczając obszar analizowany w minimalnej odległości 90 m od granic działki z każdej strony, w drugim zaś przypadku wydłużył od strony wschodniej obszar analizowany do ok. 250 m, zarazem zmniejszając jego zasięg z pozostałych stron od 60 m. W tym ostatnim wypadku sam obszar analizowany został wyznaczony w zbyt małej odległości od granic działki nr [...], gdyż odległość 60 m, nie stanowiła trzykrotności szerokości frontu działki, jednak uwarunkowania przedmiotowej sprawy wskazywały, że z uwagi na charakter otoczenia działki nr [...] od strony północnej, zachodniej i południowej, które stanowiły niezabudowane tereny użytków rolnych, akurat to uchybienie pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Co więcej, omawiane jednostronne wydłużenie obszaru analizowanego (od strony wschodniej) uwzględniało zastrzeżenia inwestora, który w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. domagał się m.in. wzięcia pod uwagę zabudowy położonej przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Co oczywiste, analogiczne wydłużenie promienia obszaru analizowanego do pozostałych stron działki, której dotyczył wniosek, było niecelowe z uwagi charakter tych terenów i wspomniany brak zabudowy. Stanowisko organu I instancji jest w tym zakresie całkowicie trafne, bowiem tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej na terenie tworzącym i tak znaczne rozszerzenie w stosunku do minimalnych wymagań obowiązującego prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko tego organu, że obszar analizowany o ile ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, to całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, ponieważ pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość. Z przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jest zatem prawnie dopuszczalne wyznaczenie granic analizowanego terenu poza minimum określone w powołanym przepisie, jednakże z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15, dostępny jw.). Nie ma jednak żadnego powodu wynikającego z przepisów prawa, by rozciągać – i to w dodatku jednostronnie – obszar analizowany tak daleko, by objąć nim takie tereny, których charakterystyczne cechy zagospodarowania i zabudowy pozwolą na ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora. Wobec tego zarzut skargi dotyczący niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego – który i tak został wyznaczony ze znacznym naddaniem od wschodniej strony działki nr 379/1 –należało uznać za całkowicie chybiony.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że organy trafnie zastosowały w sprawie § 6 rozporządzenia wykonawczego, uznając, że planowana inwestycja nie kontynuuje szerokości elewacji frontowej. Wbrew zarzutowi skargi organ I instancji ustalił dokładnie, jakie wielkości dotyczące tego parametru istnieją na obszarze analizowanym. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei przepis § 6 ust. 2 powołanego rozporządzeni stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W ocenie Sądu kwestię tę należycie rozważył organ I instancji, odwołując się do wniosków analizy i stwierdzając, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Sąd nie doszukał się wątpliwości przy ustaleniu średniej wielkości tego parametru dla zabudowy występującej na obszarze poddanym analizie urbanistycznej. Nie może świadczyć o wadliwości takiego ustalenia wcześniejsze określenie tej wielkości na ok. 18 m w analizie urbanistycznej z dnia 13 lipca 2015 r. wykonanej na potrzeby wydania decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r., w której stwierdzono, że inwestycja o szerokości elewacji wynoszącej 15 m kontynuuje szerokość elewacji frontowej. Sięgając do zawartego w obydwu analizach (częściach tekstowych) zestawienia tabelarycznego zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, której cechy i parametry były podstawą ustalenia wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej, można wprost stwierdzić, że tak w analizie z dnia 13 lipca 2015 r., jak i w późniejszej z dnia 7 stycznia 2016 r. zostały wzięte pod uwagę te same nieruchomości zabudowane i w obydwu przypadkach podano te same wyniki szerokości elewacji frontowej, tj. 30 m dla zabudowy przy ul. [...], 20 m dla zabudowy przy ul. [...] i 22 m dla zabudowy przy ul. [...]. W sposób oczywisty zatem średnia wielkość szerokości elewacji fortowej dla zabudowy z obszaru analizowanego wynosi 24 m i zawiera się w granicach od 20 m do 30 m, nie zaś ok. 18 m. To wskazuje, że w analizie z dnia 13 lipca 2015 r. popełniono błąd arytmetyczny. Dodać należy, że decyzja z dnia [...] 2015 r. został w całości uchylona kasacyjnie przez Kolegium z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne, zatem ustalenia tej decyzji nie mogły stanowiąc miarodajnego punktu odniesienia dla oceny ostatniej z wydanych w sprawie decyzji. Brak jest też jakichkolwiek powodów dla uznania, że wcześniejsze błędne ustalenia faktyczne organu mogą być powielane w ponownie prowadzonym postępowaniu i stanowić niepodlegający weryfikacji w dalszym toku postępowania precedens w stosunku do późniejszych ustaleń poczynionych w ponowionym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym. W niniejszej sprawie, z uwagi na wcześniejsze podejmowanie przez Kolegium decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., które nie zostały zaskarżone przez zainteresowaną do sądu administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że organy mógłby wiązać zakaz refomationis in peius, o którym mowa w art. 139 K.p.a. Zakaz z art. 139 K.p.a. może być bowiem naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 392/14, 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1223/15 i 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1385/13 – dostępne jw.).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż projektowana elewacja frontowa nowej zabudowy na działce nr [...] o szerokości ok. 15 m nie nawiązuje do średniej szerokości elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że podstawowy sposób określenia tego parametru jest ściśle regulowany w rozporządzeniu wykonawczym i uwzględnia w tym względzie pewne wahania szerokości nowej zabudowy (można je umownie nazwać wahaniami "w górę i w dół") w ramach 20% tolerancji od średniej wartości występującej na obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, z uwzględnieniem wspomnianej tolerancji (20% od 24 m), zamyka się zatem w przedziale od 19,2 m do 28,8 m, jak ustalił to organ I instancji.

Odnosząc się zaś do możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od podstawowej reguły zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, trzeba podkreślić, że takie odstępstwo jest dopuszczalne jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, o czym stanowi § 6 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie wyniki analizy z dnia 7 stycznia 2016 r. (odrębny dokument stanowiący datowany na 22 stycznia 2016 r. załącznik nr 2 do decyzji dnia [...] 2016 r.) wyraźnie wskazują na to, że z przeprowadzonej analizy wynika, że nie można również ustalić szerokości elewacji frontowej w inny sposób niż w nawiązaniu do średniej wartości. W wynikach analizy nie poświecono temu zagadnieniu zbyt wiele miejsca, ale w ocenie Sądu nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem tak, że to rodzaj planowanej zabudowy ma determinować konieczność poszukiwania przez organ podstaw do zastosowania odstępstwa od reguły wyznaczania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, lecz przeciwnie – to ewentualne wnioski analizy urbanistycznej mogą skłaniać organ do zastosowania wyjątku i odejścia od reguły ogólnej w celu wyznaczenia w inny sposób wielkości tego parametru dla nowej zabudowy. Również sama skarżąca nie podała, z jakich konkretnych względów, w tym okoliczności dotyczących szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym można byłoby wyprowadzić wniosek o dopuszczalności zastosowania odstępstwa w przedmiotowej sprawie. Strona powoływała się jedynie na brak wcześniejszej sygnalizacji zagadnienia zbyt małej szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy oraz odmienne ustalenia średniej tej wielkości w stosunku do wartości przyjętych w innych decyzjach Prezydenta Miasta P. dotyczących samej działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...].

Należy podkreślić, że co do zasady parametry zabudowy ustalane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Co więcej, trzeba pamiętać i o tym, że przepisy § 4-8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus (zwiększenie) lub minus (zmniejszenie). Niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie jedynie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. przywołany już wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. II SA/Go 57/15). Wszelkie dopuszczalne prawnie odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny zatem być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 993/14, dostępny jw.). W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej samo brzmienie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego niejako zawiera już w sobie określenie tego parametru "w widełkach", skoro zakłada wyznaczenie wielkości z 20% tolerancją. Skoro zaś analiza nie wskazywała na dopuszczalność zastosowania odstępstw, to w tym względzie nie było konieczności przedstawienia pogłębionych rozważań. Wniosek taki nasuwa się chociażby ze względu na to, że żadna zabudowa występująca na obszarze analizowanym nie ma mniejszej szerokości elewacji frotowej niż 20 m, a planowana szerokość elewacji nowej zabudowy, tj. 15 m stanowiłaby zaledwie 62,5% średniej 24 m ustalonej dla obszaru analizowanego.

Co się tyczy odmiennego ustalenia średniej wielkości szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w stosunku do wartości przyjętych w innych decyzjach Prezydenta Miasta P. dotyczących samej działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...] położonych również przy ul. [...] w obrębie [...] – trzeba zaznaczyć, że decyzja nr [...] z dnia [...] 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] dotyczyła – jak to wynika z jej treści – innej inwestycji, a ponadto została wydana w innym czasie, zatem w odmiennych uwarunkowaniach faktycznych. Co więcej, nie może ona stanowić precedensu umożliwiającego pozytywne załatwianie kolejnych wniosków skarżącej dotyczących tego samego terenu. Przeciwnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada dopuszczalność lokalizacji konkretnej inwestycji – a zatem planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Nie określa się zaś wszelkiego dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem – wbrew niekiedy w przeszłości wyrażanym w orzecznictwie poglądom – rodzajem "mini planu miejscowego", albowiem nie stanowi ona substytutu planu i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego (tak trafnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/11, dostępnym jw.).

Z kolei w odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, po podziale terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] trzeba mieć na uwadze nie tylko powyżej przedstawione uwagi, ale również należy podkreślić, że sposób dołączenia do skargi kopii tej decyzji nosi ślady nierzetelnego działania, sprzecznego ze wskazaniami lojalności procesowej stron postępowania. Dołączona do skargi kopia tej ostatniej decyzji nie zawiera bowiem str. nr 5 decyzji, w której miejsce dołączono dwukrotnie kartę nr 4. Tymczasem z kontekstu uzasadnienia tej decyzji, a w szczególności z pierwszego akapitu str. 6, wynika, że na str. 5 omówiony został sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Nawet jednak ze szczątkowych informacji zawartych na str. 6 można wywieść, że planowana lokalizacja czterech budynków dotyczyła dość szerokiego terenu inwestycji, na który składały się działki nr [...] i [...]. Skoro bowiem zasięg obszaru analizowanego wyznaczono na 309 m i stanowił on w świetle informacji zawartych na str. 6 odległość równą wymaganej minimalnej odległości, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, to odległość 309 m stanowiła trzykonność frontu terenu inwestycji. To zaś wskazuje jednoznacznie na to, że szerokość frontu terenu inwestycji (działki lub ich zespołu) wynosiła ponad 100 m. Jest to zatem zasadniczo odmienna sytuacja faktyczna od tej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, w której szerokość frontu działki wynosi 30 m. Stąd też należy domniemywać, że usytuowanie planowanych na działkach nr [...] i [...] budynków również będzie odmienne od tego, jaki jest objęty zamiarem skarżącej w niniejszej sprawie, o czym jeszcze będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Ponadto wszystkie zastrzeżenia poczynione przez tutejszy Sąd w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...] 2007 r. są aktualne w odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. W obydwu przypadkach analizę urbanistyczną wykonano w różnym czasie, a rozstrzygnięcia w innych sprawach dotyczących odmiennych stanów faktycznych nie stanowią precedensu determinującego rozstrzygniecie danej sprawy administracyjnej. W każdym razie nie można takiego wniosku wyprowadzić z treści art. 6-art. 9 i art. 11 K.p.a. Tym bardziej gdyby powielanie wcześniejszych ustaleń i rozstrzygnięć miało prowadzić do wydawania warunków zabudowy stojących w sprzeczności z wymogami ochrony obowiązującego na danym terenie "ładu przestrzennego". Kierowanie się względami uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak i przestrzegania obowiązku informacyjnego względem uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) tak daleko sięgać nie może.

Idąc dalej, trzeba wreszcie zaznaczyć, że niezgodność planowanej inwestycji z wymaganiami dotyczącymi ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy nie stanowiła jedynego powodu odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta. Kolegium wprawdzie zauważyło, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący tego, iż planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występujących na obszarze analizowanym, niemniej jednak uznało, że wobec faktu, iż zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkom, tj. nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków, należało utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem Sądu w tym zakresie Kolegium wyciągnęło zbyt pochopny wniosek, a stanowisko organu I instancji jest całkowicie zasadne. To uchybienie Kolegium nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro finalnie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta było trafne.

Rozwijając ten wątek, warto przywołać stwierdzenie organu I instancji, że poddane analizie urbanistycznej budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są we frontach działek, wzdłuż ulicy [...] i [...], zaś planowany sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] – poprzez lokalizację trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeden za drugim w głąb działki – w żaden sposób nie nawiązuje do kształtowania zabudowy na terenie objętym analizą. Jest to niewątpliwie trafne spostrzeżenie o doniosłym znaczeniu prawnym.

Kwestia ta w swej istocie nie łączy się z zagadnieniem dopuszczalności wyznaczania "wewnętrznej linii zabudowy" czy też "drugiej linii zabudowy", bowiem nie nie dotyczy wyznaczenia linii zabudowy w znaczeniu wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 1, § 2 pkt 3 i § 4 rozporządzenia wykonawczego. Sprowadza się ona natomiast do uchwycenia pewnej prawidłowości (uporządkowania) rządzącej rozlokowaniem zabudowy na terenie objętym analizą (na obszarze szerokiego sąsiedztwa działki, dla której ustalane są warunki zabudowy). Na dopuszczalność uwzględniania występowania na obszarze analizowanym tzw. drugiej linii zabudowy wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2058/13 – dostępny jw.). Nie chodzi w tym przypadku o przesądzenie o konkretnym usytuowaniu danego obiektu budowlanego, lecz o takie określenie reguł lokalizacyjnych, które zapewnią zachowanie uporządkowania, jakie w tym względzie występuje w sąsiedztwie, tj. na obszarze analizowanym. Jakkolwiek bowiem co do zasady brak jest podstaw do wyznaczania w trybie ustalania warunków zabudowy tego rodzaju dodatkowych linii zabudowy, jak "druga" czy kolejna ("tylna") linia zabudowy, to organy mają pełne prawo oceniać, czy zabudowa na obszarze analizowanym charakteryzuje się określonym uporządkowaniem tworzącym właśnie "drugą linię zabudowy" czy "wewnętrzną linię zabudowy" w wyżej podanym znaczeniu. W tym też zakresie mogą w ramach analizy urbanistycznej wyznaczać nawet różnego rodzaju linie, które nie będą w istocie linią zabudowy, dla stwierdzenia, jakie prawidłowości rządzą rozlokowaniem zabudowy na danym terenie (por. wyroki tutejszego Sądu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 35/15 i II SA/Po 415/15 – dostępne jw.).

W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy właśnie omawiane prawidłowości występujące na obszarze analizowanym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia jak kształtuje się na tym terenie "głębokość zabudowy". Tym bardziej, jeżeli charakteryzuje ona całość zabudowy występującej na obszarze analizowanym. W konsekwencji Sąd uznaje, że organ mógł uznać, iż planowane usytuowanie na stosunkowo wąskiej działce kilku (trzech) budynków mieszkalnych w rzędzie, tj. jeden za drugim w głąb działki, jest niezgodne z prawidłowością występującą w szerokim sąsiedztwie, w którym poddane analizie urbanistycznej budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są we frontach działek, wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. W ocenie Sądu wprowadzenie w taki sposób przez skarżącą zabudowy na tereny dotychczas niezagospodarowane na cele mieszkalne, nie kontynuuje zastanej funkcji zabudowy, gdyż nie odpowiada prawidłowościom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą.

Podsumowując całość rozważań odnoszących się do meritum sprawy, należy podkreślić, że z prawidłowych ustaleń organów orzekających w sprawie wynika, że na obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest działki sąsiedniej, tj. działki dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w taki sposób, który pozwoliłby na wyznaczenie dla działki nr [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostawały w zgodzie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej. Rozwój zabudowy jednorodzinnej na terenach sąsiednich nie oznacza, że wolno skarżącej zrealizować inwestycję, która w istocie nie kontynuuje prawidłowości rozlokowania takiej zabudowy na przedmiotowym terenie. Dla realizacji zagospodarowania (zabudowy) terenu w kształcie wynikającym z wniosku zainteresowanej niezbędny jest dalszy rozwój zabudowy w sąsiedztwie, który pozwoliłby na ustalenie nowych prawidłowości rozlokowania tej zabudowy, lub też uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co nie jest związane z wymogiem kontynuacji funkcji, wskaźników i cech zabudowy występujących w sąsiedztwie.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są wadliwe; nie naruszają przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani art. 6-art.9, art. 11 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanych w obydwu instancjach jest wprawdzie dość zwięzłe, jeśli idzie o kwestię ustalenia szerokości elewacji frontowej z odstępstwem od średnich wartości występujących na terenie analizowanym, ale niewątpliwe koncentrują się na najistotniejszych okolicznościach determinujących kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei stanowisko Kolegium co do niedostatków uzasadnienia przez organ I instancji braku kontynuacji cech zagospodarowania terenu występujących na obszarze analizowanym było błędne, ale nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro w swej istocie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji okazały się trafne. Stąd też nie można tym organom zarzucić naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.