Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1651/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych "G." Spółki z o.o. w N. oraz Dyrektora Izby Celnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 524/12 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 524/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy decyzję własną umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - zwanej dalej "u.g.h."), który stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się, a także art. 138 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ustawa o grach hazardowych z 2009 r. w sposób szczegółowy uregulowała zagadnienia gier w przepisach krajowych i że nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawierała przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczącej społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z dnia 21 lipca 1998 r.).

G. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej m.in., że została wydana w oparciu o akt prawny (tj. ustawę o grach hazardowych z 2009 r.), który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie do utrzymania jest kategoryczne stwierdzenie organu, że art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 2 u.g.h. nie są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE.

Z dokonanej przez Trybunał w przywołanym wyroku wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE wynika, że dla wyjaśnienia czy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi, które wymagałyby – jako projekt ustawy –notyfikacji przez Komisję Europejską, konieczne jest ustalenie czy przepisy te wprowadzają warunki "mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów". Innymi słowy konieczne jest ustalenie, czy wynikający z treści art. 129 ust. 2 u.g.h. nakaz umorzenia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz wynikający z treści art. 138 ust. 1 zakaz przedłużania zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, może wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.

Sąd I instancji zauważył następnie, że z treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości wynika, iż obowiązek ustalenia, czy przepisy art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów (automatów o niskich wygranych) spoczywa na "sądzie krajowym". Jednak realizacja powyższego obowiązku nałożonego "na sąd krajowy" wymaga uwzględnienia zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich.

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na przyjęty w Konstytucji oraz w ustawach szczególnych model kontroli administracji publicznej, to do organu administracji publicznej należy w pierwszej kolejności ustalenie i wyjaśnienie, czy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

Tymczasem organ, wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń, o których mowa w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Przed wszystkim nie ustalił, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być zaprogramowane lub przeprogramowane w celu dalszego wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.

Dyrektor Izby Celnej w W. oraz G. Sp. z o.o. zaskarżyli wyrok WSA w W. z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 524/12 w całości skargami kasacyjnymi, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego polegającego na niedokonaniu ustaleń w zakresie możliwości zaprogramowania lub przeprogramowania automatów o niskich wygranych w celu dalszego wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych oraz czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure, mogą wpływać w sposób istotny na właściwość lub sprzedaż tych automatów, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło i organ celny podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zbadania czy zachodzą ustawowe przesłanki do przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie i wyczerpująco rozważyły materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania, a mając na uwadze treść przepisów art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. przeprowadzone przez organ ustalenia były wystarczające dla stwierdzenia, że istniała podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania na tyle istotnego, aby mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd, w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu przewidzianego przepisami prawa gdyż Sąd co prawda wyjaśnił, na czym polega wadliwość decyzji organu, ale nie wyjaśnił, czy faktycznie przepisy na podstawie których orzekał organ mają charakter przepisów technicznych lecz pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organowi. Zatem pomimo, że Sąd wskazał organowi dalszy tryb postępowania, to na skutek nałożenia obowiązku uzupełnienia postępowania poprzez dokonanie ustaleń w zakresie możliwości zaprogramowania i przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych nałożył na organ obowiązek oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. Tym samym Sąd I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. co do dalszego trybu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wypowiedział się co do braku konieczności notyfikowania u.g.h. z uwagi na to, iż ustawa nie zawiera przepisów technicznych, które wyłączono do odrębnego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych. Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dopiero poczynienie ustaleń i wyjaśnień w oparciu o wskazówki zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości, a co w ocenie organu obliguje organ do wypowiedzenia się odnośnie charakteru przepisów u.g.h., na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, umożliwi Sądowi kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu, Sąd I instancji jest uprawniony, a nawet, co wynika z treści orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., obowiązany do samodzielnej oceny kwestii, czy przepisy u.g.h. winny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej. Nie jest konieczne uprzednie dokonanie ustaleń w zakresie możliwości zaprogramowania i przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych oraz wpływu na ich obrót i sprzedaż, a tym samym zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ w decyzji administracyjnej. Ocena "charakteru przepisów" nie jest elementem niezbędnym decyzji. Jeżeli przepis istnieje w porządku prawnym, nie zakwestionowano jego zgodności z Konstytucją, organ nie ma podstaw, by w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji zawierać rozważania odnośnie prawidłowości obowiązywania danego przepisu. Natomiast ocena, czy przepis został prawidłowo zastosowany należy do Sądu, a ocena ta poprzedzona winna być analizą "charakteru" owego przepisu.

Organ podniósł ponadto, że w jego ocenie przepisy art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. jako przepisy przejściowe nie zawierają norm będących przepisami technicznymi.

Strona skarżąca zarzuciła z kolei zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w zakresie wykładni oraz zastosowania następujących przepisów:

1. art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h. (samodzielnie oraz wespół z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34 a także w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 65, poz. 597 ze zm.) oraz § 3-5 rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze de facto postępowania dowodowego oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter techniczny, podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 138 ust. 1 u.g.h. (oraz innych spornych przepisów u.g.h.) w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r.) wynika, że ocena i stwierdzenie technicznego spornych przepisów nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria przepisu technicznego zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji (w tym art. 138 ust. 1 u.g.h.) za techniczną wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Sąd a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy 98/34 oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 129 ust. 2 u.g.h.;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w braku przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania w jego toku wymienionych w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych, nie jest możliwe dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie ustalenia technicznego charakteru przyjętego za ich podstawę przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h., podczas gdy Sąd a quo kontrolę taką (mającą charakter oceny prawnej) mógł przeprowadzić, mogąc (mając obowiązek wynikający z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) stwierdzić techniczny charakter spornych przepisów, także bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

3. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. odnoszącej się również do przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o technicznym charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię technicznego charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;

4. art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnie tychże przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowicie mylnym uznaniu, że "przy ustaleniu czy wprowadzone przez powołane wyżej przepisy warunki mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów trzeba mieć w punkcie wyjścia (...), że gry hazardowe stanowią szczególny rodzaj działalności gospodarczej i państwa członkowskie mają prawo przewidzieć ograniczenia w przeprowadzaniu gier ze względów związanych z ochroną konsumentów (...) i ochroną porządku społecznego", podczas gdy okoliczności powyższe dotyczą dopuszczalności wprowadzonych przez sporne przepisy ograniczeń i zakazów w sferze europejskiego prawa materialnego (swobód traktatowych), w żaden natomiast sposób nie wpływają na obowiązek notyfikowania spornych przepisów u.g.h., ani też nie mają żadnego znaczenia przy stwierdzaniu czy sporne przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych (możliwość tego wpływu, skutkująca obowiązkiem zainicjowania procedury notyfikacji jest zupełnie odmienną kategorią od dopuszczalności wprowadzenia takich regulacji, jak sporne przepisy);

5. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię powyższych norm prawnych, polegającą na błędnym przyjęciu jakoby bez ustaleń faktycznych organu celnego Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie stanowczego ustalenia technicznego charakteru przyjętego za ich podstawę przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h. (138 ust. 1 u.g.h.), podczas gdy Sąd a quo kontrolę taką (mającą charakter oceny prawnej) mógł przeprowadzić, mogąc (mając obowiązek wynikający z art. 1 § 1 i 2 p.o.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) stwierdzić techniczny charakter spornych przepisów, także bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czego bynajmniej nie neguje mylne odwołanie się tu przez Sąd do autonomii proceduralnej, gdyż obowiązująca krajowa procedura sądowoadministracyjna przewiduje właśnie kontrolę przez Sądy administracyjne zgodności z prawem działania organu administracyjnego, a ustalenie technicznego charakteru spornych norm jest jak najbardziej możliwe w ramach takiej kontroli, jako kwestia stricte jurydyczna, w zgodzie z p.p.s.a.;

6. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.h. (w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h.) poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. odnoszącej się również do przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h. (w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h.) i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowań sprzecznych z wiążącą interpretacją dokonaną przez TSUE, czego wyraźnym przejawem jest zalecenie przez Sąd jako koniecznego, wyjaśnienia znaczenia jakiego dla spornych przepisów u.g.h. mają okoliczności zawarte w punktach 76-79 wyroku TSUE z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie Lindberg, co jest jawnie sprzeczne z treścią wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., gdyż ww. tezy wyroku w sprawie Lindberg odnoszą się do analizy regulacji prawnej pod kątem ich przynależności do "trzeciej kategorii" przepisów technicznych (m.in. zakazu używania produktu), zaś TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. uznał, że sporne przepisy u.g.h. do tej "trzeciej kategorii" nie należą (pkt 34 wyroku), a więc w świetle tego orzeczenia TSUE badanie elementów z powołanych tez wyroku TSUE w sprawie Lindberg jest w całości zbędne i niezasadne, gdyż na sporne przepisy u.g.h. zwyczajnie nie mają one żadnego przełożenia;

7. art. 118 u.g.h. w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.h. (art. 138 ust. 1 u.g.h.) w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34 poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą przedłużenie (wydanie nowego) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładnia tych przepisów powinna uwzględnić ich techniczny charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych co najmniej do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zweryfikowanie technicznego charakteru spornych przepisów ustawy o grach hazardowych (w tym art. 129 ust. 2 u.g.h.) wymaga poczynienia przez organy ustaleń faktycznych (wskazanych przykładowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a w konsekwencji poprzez niezasadne przyjęcie, iż ustalenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy stwierdzenie technicznego charakteru rzeczonych przepisów nie wymaga prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, rodząc jedynie potrzebę dokonania ustaleń prawnych, nie zaś faktycznych, które w związku z tym nie mogą mieć istotnego znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia, jak również nie uzasadniają uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; tym samym Sąd nie zastosował właściwych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych decyzji, uchylając się od dokonania wymaganej oceny jurydycznej - ustalenia technicznego charakteru spornych przepisów, a w konsekwencji od stwierdzenia ich prawnej bezskuteczności i wynikającej stąd konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji podatkowych wskutek naruszenia prawa materialnego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to przepis wespół z przepisem z art. 135 p.p.s.a. został w ten sposób naruszony, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd w zaskarżonym wyroku powszechnie znanych faktów i statystyk, dotyczących liczby eksploatowanych automatów do gier o niskich wygranych w kontekście maksymalnej dopuszczalnej liczby automatów na rynku polskim, zgodnie z docelowym założeniem przepisów ustawy o grach hazardowych, które przyjmują nieledwie postać matematycznych prawidłowości (wynikająca z założeń u.g.h. maksymalna liczba wszelkich automatów do gier na rynku, wynosząca 3.640 sztuk, stanowi mniej niż 6,9% liczby automatów do gier o niskich wygranych, eksploatowanych przed wejściem w życie u.g.h., wynoszącej ściśle 53.156 sztuk), a które to okoliczności powszechnie znane, wespół z ustaleniami prawnymi wynikającymi z analizy przepisów ustawy o grach hazardowych, wystarczają do stwierdzenia przez Sąd technicznego charakteru spornych przepisów, zaś ich nieuwzględnione doprowadziło do niezasadnego poszukiwania przez Sąd rozstrzygnięcia odnośnie technicznego charakteru tych przepisów w sferze ustaleń faktycznych dostępnych jedynie za pomocą postępowania dowodowego, pomimo jego zbędności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Nie zasługuje na uwzględnienie zarówno skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w W., jak i skarga kasacyjna spółki G.

Organ w swej skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że ten uchylił się od oceny przepisów art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z punktu widzenia przepisów dyrektywy 98/34/WE, a więc nie rozstrzygnął we własnym zakresie, czy te przepisy mają charakter techniczny i wobec braku ich notyfikacji nie mogły być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. To zadanie Sąd przekazał organowi administracyjnemu rozpatrującemu sprawę o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, wydanego pod rządem "starej" ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Należy przypomnieć, że Dyrektor Izby Celnej w W., odmawiając przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stwierdził, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie podlegają notyfikacji, ponieważ nie zawierają przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Dlatego art. 138 ust. 1 mógł być zastosowany w tej sprawie.

Niewątpliwie więc organ administracyjny w decyzji uchylonej przez Sąd I instancji, wydanej przed wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. , nie odniósł się dostatecznie wyczerpująco do kwestii technicznego charakteru art. 138 ust. 1 ustawy i co za tym idzie – do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, w świetle dyrektywy nr 98/34/WE i jej interpretacji dokonanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Dlatego Sąd I instancji potraktował niewyjaśnienie tych okoliczności jako naruszenie prawa procesowego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę ostateczną decyzję organu powołał się na obowiązujący w Polsce model sądowej kontroli administracji publicznej, polecił organowi ustalenie i wyjaśnienie – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku TSUE z 19 lipca 2012r. w sprawie Fortuna i inni, czy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wypełniają określone przez TSUE we wspomnianym wyroku kryteria uznania ich za przepisy techniczne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie co do tego, że sporne przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy mają charakter techniczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest w tej materii prawidłowe. NSA przypominał już wielokrotnie, przy okazji spraw dotyczących problemu charakteru technicznego przepisów ustawy o grach hazardowych, o funkcjach kontrolnych sądów administracyjnych w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy administracji publicznej (np. wyrok NSA z 20 lutego 2013r., II GSK 150/11). Podkreślał, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań w tym zakresie. Do organu administracyjnego należy zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie do niego prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu rozpatrującego sprawę administracyjną oraz kończące je rozstrzygnięcie administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym i ewentualnie formułuje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów organu podniesionych w skardze kasacyjnej co do tego, że ocena charakteru przepisów nie jest elementem niezbędnym decyzji i jeżeli przepis istnieje w porządku prawnym, to organ nie ma podstaw do rozważań o prawidłowości jego obowiązywania. Nie ulega bowiem wątpliwości że również na organach administracji publicznej załatwiających indywidualne sprawy administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania prawa unijnego ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, w tym obowiązek zapewnienia efektywności tego prawa (tak np. w sprawie Fratelli Costanzo z dnia 22 czerwca 1989 r., 103/88, w sprawie Ciola, wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., C – 224/97 i w sprawie Kuhne and Heitz, wyrok z dnia 13 stycznia 2004 r., C – 453/00). Wynika z tego w sposób oczywisty, że organ rozpatrujący sprawę administracyjną o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych miał obowiązek wszechstronnie rozważyć, czy przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy, na podstawie których organ umorzył postępowanie w tej sprawie nie są przepisami technicznymi w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE i wskazań zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Rolą sądu było natomiast zbadanie, czy organ prawidłowo ocenił te przepisy i prawidłowo je zastosował lub nie zastosował w załatwianej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przy tym pogląd, że wypowiedź (ocena) charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych (w tym przypadku art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1) nie może mieć wyłącznie charakteru jurydycznego w tym znaczeniu, że może być dokonana jedynie na podstawie treści tego przepisu, w oderwaniu od pewnych okoliczności faktycznych. Wszak na podstawie treści art. 138 ust. 1 ustawy nie można wyprowadzić jakichkolwiek wniosków co do ewentualnego spadku sprzedaży automatów do gry wskutek stosowania tego przepisu. Konieczne będzie zatem odwołanie się do pewnych okoliczności faktycznych, których ustalenie będzie wykraczać poza kompetencje sądu administracyjnego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślone w art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.

NSA wypowiadał się już co do tego, że ocena przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych dokonywana według wskazówek zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni powinna mieć charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej (np. wyrok z dnia 21 października 2015 r., II GSK 1629/15 i wyrok z dnia 20 października 2015 r., II GSK 1708/15). Inaczej mówiąc, ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Należy też podkreślić, że taka ocena sprowadzająca się do przewidywania przyszłych faktów nie może być dowolna. Musi być uzasadniona. A więc przede wszystkim musi być oparta na prawdziwych, zobiektywizowanych przesłankach, natury zarówno faktycznej, jak i prawnej, z których ten fakt zmniejszenia się sprzedaży automatów miałby logicznie wynikać.

W skardze kasacyjnej organ podejmuje próbę wykazania, że art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 nie są przepisami technicznymi, wymagającymi notyfikacji. Można więc powiedzieć, że te wywody – zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku są - z jednej strony przedwczesne, ponieważ Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie w tej kwestii. Z drugiej zaś są spóźnione, jako że powinny się ewentualnie znaleźć w decyzji administracyjnej, zaskarżonej do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę G. W tej skardze również zarzucono Sądowi I instancji, że Sąd uchylił się od obowiązku oceny spornych przepisów art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy przenosząc ten obowiązek na organ administracyjny, mimo że ta ocena ma charakter jurydyczny a nie faktyczny, nie wymaga więc przeprowadzenia postępowania dowodowego. Powinna być zatem dokonana przez Sąd. NSA odniósł się powyżej do tej kwestii, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie zarzutów skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w W.

Spółka G. w skardze kasacyjnej podniosła również szereg argumentów przemawiających jej zdaniem, że sporne przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny, a więc wobec braku ich notyfikacji art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 nie mogły być zastosowane w rozpatrywanej sprawie. Te uwagi i jednocześnie zarzuty pod adresem Sądu należy uznać jednakże za przedwczesne, jako że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się kategorycznie co do technicznego (nietechnicznego) charakteru tych przepisów.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.