Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 418/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 i 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po wszczęciu postępowania na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. na dachu budynku usytuowanego przy ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 24 lipca 2010 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego w sposób bezsporny wykazały, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku przy ulicy [...] w [...] zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 12 lipca 2007 r., wobec którego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). Organ stwierdził również, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami (dowód: oświadczenie projektanta projektu budowlanego testowanej stacji bazowej – B. W., oraz protokoły oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz [...] października 2009 r., w których także nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia).

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej zlokalizowana na dachu budynku przy ulicy [...] w [...], podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 30 ust 1 pkt 3c Prawa budowlanego, w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lipca 2007 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 802/09 organ wskazał, że "W przepisie tym ustawodawca nie ograniczył skali robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola magnetyczne. Także art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, definiujący roboty budowlane nie określa ich skali a jedynie podaje ogólną definicję. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budową nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Za instalację w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) uważa się m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b), pod pojęciem zakładu rozumie się zaś jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawmy, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48). W świetle tej regulacji stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. maszt anteny jako konstrukcja wsporcza oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne instalowane na budynku mieszkalnym, podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę". Organ wskazał, że podobna do prezentowanej, ocena prawna przedmiotowego stanu faktycznego znalazła się w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1565/07 (LEX nr 347953), gdzie stwierdzono "antena telekomunikacyjna (maszt) wraz z emiterem promieniowania odpowiada definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska/ Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), odpowiada więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c i podlega zgłoszeniu".

Organ stwierdził, że instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego pod pojęciem budowli - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdalniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne, podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Mając na uwadze powyższą definicję do budowli można jedynie zakwalifikować wolno stojące urządzenia techniczne. Przedmiotowa stacja bazowa zainstalowana została na dachu budynku. Zatem nie stanowi wolno stojącego urządzenia technicznego, w związku z czym, nie może być również zakwalifikowana do budowli.

Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 802/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 242/08, WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/04, NSA w Rzeszowie z dnia 25 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 261/2000), organ stwierdził, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ wskazał także, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli organ orzekający w rybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W konkluzji organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponadto została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...],

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia ], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia ] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budolwnaego z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) Art. 30 ust. 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust 4 a oraz 46 ust 4 b poprzez stwierdzenie, iż inwestycja mogła być realizowana na zgłoszenie bez podania czy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) Art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez pominięcie powyższych przepisów i odstąpienie od ich wykładni. Powyższe potwierdza, iż organ zwolnił po raz kolejny inwestora z obowiązku przestrzegania ustawy, o której mowa powyżej;

3) Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez, przyjecie, iż skuteczne dokonanie zgłoszenia czyni inwestycję legalną i tym samym to nie ustawodawca, lecz pracownik administracji publicznej posiada uprawnienia przewidziane dla Sejmu, Senatu oraz Prezydenta RP;

4) Art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie ustalenia mocy EIRP anten podanych w zgłoszeniu a aktualnych. Ponadto zakwalifikowanie masztu, tras kablowych, instalacji elektrycznych do instalacji w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska;

5) § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864) poprzez odstąpienie od interpretacji rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane.

Strona skarżąca podniosła, że zwróciła się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu konkretyzacji stosunku prawnego w odniesieniu się do całości inwestycji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Profesor Roman Hauser stwierdził, iż nie widzi konieczności podjęcia uchwały albowiem budowa całej stacji wykracza poza pojęcie instalacji na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. na dachu budynku usytuowanego przy ulicy [...] w [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. na dachu budynku usytuowanego przy ulicy [...] w [...] przepisów Prawa budowlanego, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażące naruszenie prawa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA 1506/00).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. na dachu budynku usytuowanego przy ulicy [...] w [...].

Roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku przy ulicy [...] w [...] zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 12 lipca 2007 r. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadała definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odpowiadała więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (na datę zgłoszenia) i podlegała zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 1 pkt 3c Prawa budowlanego, który to przepis obowiązywał w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lipca 2007 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Jednakże instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku przy ulicy [...] w [...] zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami.

Wobec powyższego, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. przyjął, że badana [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. na dachu budynku usytuowanego przy ulicy [...] w [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.