Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 388/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1687/12 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. B. na rzecz W. L. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1687/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Urząd Dzielnicowy Warszawa Praga Południe Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] marca 1977 r., Nr [...] działając na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz § 20 i § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...] w W., stanowiący integralną część decyzji oraz zezwolił E. C. na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. warsztatu rzemieślniczego na okres czasowy do końca 1985 r. Decyzja nakazywała przerwanie użytkowania i rozebranie budynku oraz usunięcie gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1985 r., na każde żądanie władz budowlanych, bez prawa odszkodowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła A. B., aktualna właścicielka nieruchomości, na której wzniesiono ww. obiekt.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] marca 1977 r. w części dotyczącej czasowości, wskazując na poparcie swojego rozstrzygnięcia, że decyzja z 1977 r. wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w sposób rażący art. 29 ust. 1 ustawy –Prawo budowlane z 1974 r. Wskazał, że żaden z przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał wydawania pozwolenia na budowę na czas oznaczony.

W. L. wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. We wniosku wnioskodawca wskazał, że część jego posesji znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją z 1977 r., a nie został on powiadomiony o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nieważnościowego.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. L. oraz A. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda wskazał, że W. L. jako współwłaściciel działki nr [...] przy ul. [...] sąsiadującej z będącą przedmiotem postępowania inwestycją przy ul. [...] nie brał udziału jako strona w prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1977 r., bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Jeżeli zatem, tak jak w omawianej sprawie, wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z możliwości powstania ograniczeń na ich działkach sąsiadujących z planowaną inwestycją, to nie ma podstaw do tego, aby pominąć badanie ich interesu prawnego w postępowaniu toczącym się z ich udziałem. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie co prawda istnieje przyczyna do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, po myśli art. 146 § 2 k.p.a. Będąca przedmiotem weryfikacji decyzja z dnia [...] marca 1977 r. w części dotyczącej czasowości wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w sposób rażący art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę stosownie do treści ww. art. 29 ust. 1 uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu dopuszczalnym było określenie warunków i wymagań, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Powyższy przepis umożliwiający określenie warunków i wymagań dotyczy jedynie przeprowadzania robót. Tym samym warunek dotyczący czasowości nie mógł być zastrzeżony. Organ wskazał jednocześnie, że żaden przepis ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał wydania pozwolenia na budowę na czas oznaczony. Wydanie decyzji z zastrzeżeniem, dotyczącym przerwania użytkowania obiektu oraz rozebrania budynku po dniu 31 grudnia 1985 r., na każde żądanie władz budowanych, bez prawa do odszkodowania, należy uznać za warunek sprzeczny z przepisami prawa i niemający podstawy w przepisach prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli A. N. i W. L.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...].

GINB wskazał, że W. L. i A. N. są od dnia 21 lutego 1977 r. współwłaścicielami nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] graniczącej z działką inwestycyjną. Natomiast sporny budynek został zaplanowany w granicy z nieruchomością odwołujących się. Z uwagi na usytuowanie spornego budynku, W. L. i A. N. posiadają interes prawny w myśl art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz z naruszeniem art. 28 k.p.a.

W dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1977 r., kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowane były przepisami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W myśl art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane.

GINB stwierdził, że w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę brak było w przepisach legalnej definicji obiektu tymczasowego. Powyższe nie oznacza jednak, że organy administracji mogły stosować przepis § 20 ust. 2 w sposób zupełnie dowolny. Z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1977 r., wynika, że objęty pozwoleniem na budowę parterowy budynek warsztatu rzemieślniczego jest obiektem częściowo podpiwniczonym, posiadającym fundamenty, natomiast ściany budynku zaprojektowano z pustaków i zaprawy wapienno-cementowej, a ławy fundamentowe z betonu. Niewątpliwie sporny budynek gospodarczy zaprojektowano więc jako budynek trwały, trwale połączony z gruntem. Ponadto z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 12 marca 1977 r. oraz z projektu budowlanego nie wynika, aby intencją inwestora była budowa budynku tymczasowego przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. W szczególności we wniosku nie wskazano, że sporny obiekt ma istnieć do końca 1985 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została zatem wydana niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

Dlatego też zdaniem GINB dla przedmiotowej inwestycji nie miała zastosowania norma zawarta w § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wydanie terminowego pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do obiektów tymczasowych. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla zakreślenia terminu istnienia budynku objętego decyzją z dnia [...] marca 1977 r. Decyzja z dnia [...] marca 1977 r., w części określającej "na okres do końca 1985 r." została zatem wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowało organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia 10 maja 2012 r. wniósł W. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1687/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego sprawy, przez co naruszono art. 151 § 2 k.p.a. jak również przepis art. 156 § 1 k.p.a. przez przedwczesną, bo bez zbadania całości materiału dowodowego ocenę, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1977 r. jest nieważne w części dotyczącej określenia czasowości budynku.

Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli była decyzja stwierdzająca zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej polegającej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i oceniająca, że wada ta nie doprowadziła do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji, kończącej postępowanie, którego wznowienia domagała się pominięta strona. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Prowadząc wznowione postępowanie w sprawie zakończonej stwierdzeniem w części nieważności decyzji, organ winien rozważyć czy podnoszone przez pominiętą stronę argumenty nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się pisma pominiętej w tym postępowaniu strony skarżącej, w tym odwołanie od decyzji organu I instancji podnoszące, że do [...] marca 1977 r. (data pozwolenia na budowę) inwestor nie miał tytułu prawnego do gruntu na którym wzniesiono obiekt, co w ocenie strony skarżącej stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła też, że organ w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez nią dokumentów, w tym kopii aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1977 r. Organ II instancji, w zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się wprost do powyższych zarzutów stwierdził tylko, że postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek właścicielki nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, było ograniczone zakresem jej wniosku do części dotyczącej czasowości, z tego względu obecnie wznowione postępowanie dotyczy tylko tego aspektu pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, niezależnie od inicjatywy jego wszczęcia, ma odpowiedzieć na pytanie, czy badana decyzja wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko, czy jest dotknięta wskazaną przez wnioskodawcę wadą. Organ nie mógł zatem w postępowaniu wznowionym ograniczyć się tylko do zbadania prawidłowości ocen w zakresie rażącego naruszenie prawa odnoszącego się do czasowości pozwolenia na budowę, lecz winien, reagując na wskazane przez pominiętą stronę wady, ocenić, czy przedmiotowa decyzja nie zawiera innych kwalifikowanych wad prawnych, w tym niewykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w dacie wydania pozwolenia na budowę. Brak dokonania przez organ oceny wskazanych przez stronę skarżącą w postępowaniu wznowionym, a odnoszących się do postępowania nieważnościowego dowodów oznacza, że naruszono w postępowaniu wznowionym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skutkiem naruszenia powyższych przepisów było bezpodstawne przyjęcie, że pomimo wady procesowej (pominięcia strony), zapadłaby w tym postępowaniu decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. ograniczająca się do częściowego unieważnienia pozwolenia na budowę. Gdyby bowiem organ ocenił wskazane dowody i ustosunkował się do twierdzeń pominiętej strony, rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Naruszenie powyższych przepisów miało zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd podniósł również, że w treści przedmiotowego pozwolenia wskazano, że równocześnie z pozwoleniem zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji, zezwolenie zaś wydano z zachowaniem warunków "podanych na odwrocie", wskazano też na przeznaczenie terenu wymienione w planie ogólnym. Ponadto w aktach sprawy istnieje opinia urbanistyczna wskazująca na konieczność ograniczenia zabudowy w czasie. Organy prowadzące postępowanie nadzorcze przyjęły, bez głębszej analizy wskazanych wyżej dokumentów, że pozwolenie na budowę nie dotyczyło budynku tymczasowego, ponieważ wprost w treści tego pozwolenia nie określono go jako budynek tymczasowy. Twierdzenie to, bez odniesienia się do wskazanych wyżej dokumentów jest co najmniej przedwczesne. Przedwczesna jest w tym względzie, zdaniem Sądu, również ocena realizacji zamiaru inwestora, bez uwzględnienia ówcześnie obowiązujących norm prawnych, jak również bez uwzględnienia przepisów planistycznych, w których decyzja ta była podejmowana. Wbrew twierdzeniu organów obu instancji ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, jak też obowiązujące w czasie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzenia przewidywały możliwość budowania obiektów tymczasowych oraz ustalania w pozwoleniu czasu ich istnienia. Art. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. określał, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki, a § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wskazywał, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. W związku z powyższym nie jest uprawniony pogląd, że pozwolenie na budowę nie mogło ustalać terminu, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane, realizowane jako tymczasowe.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy w świetle materiału dowodowego, w tym wymienionych wcześniej dokumentów, były podstawy do stwierdzenia, iż pozwolenia nie wydano w odniesieniu do tego obiektu traktowanego jako budynek tymczasowy. Obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB Nr 10, poz. 44) zawierało przykładowo wyliczającą listę obiektów tymczasowych, takich jak "prowizoryczne składy materiałów, tymczasowe budynki drewniane (baraki) przeznaczone na stały pobyt ludzi, cyrki, karuzele, strzelnice, pawilony wystawowe, kioski, trybuny, stragany itp., obiekty czasowego użytku". Katalog tych obiektów nie był zamknięty, mógł zatem obejmować różne obiekty o różnej konstrukcji. Przepisy tego aktu nie stawiały wprawdzie budynkom tymczasowym takich rygorystycznych wymagań jak w odniesieniu do budynków trwałych, nie zawierały jednak wyraźnego zakazu używania do budowy budynków tymczasowych materiałów takich jak przy wznoszeniu budowli trwałych.

W ocenie Sądu użycie do budowy budynku określonego rodzaju materiałów nie mogło przesądzać jeszcze o tym, iż obiekt był wznoszony jako budynek trwały, decydowało bowiem o tym jego przeznaczenie określone w pozwoleniu na budowę. Również wola inwestora wyrażona we wniosku o pozwolenie na budowę nie mogła mieć decydującego znaczenia, skoro inwestor, mimo innego wniosku, przyjął i zrealizował decyzję zakreślającą możliwość użytkowania budynku w czasie. Rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora i treścią decyzji, której inwestor nie zaskarżył, a przeciwnie zgodził się z nią i ją zrealizował, może być oceniana w zakresie naruszeń proceduralnych, ale nie wady materialnoprawnej decyzji jako uzasadnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji ocena organów obu instancji nie mogła sprowadzać się tylko do analizy prawnej zagadnienia tymczasowości obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., lecz ten element sprawy organy winny analizować w oparciu o akta i ocenę całokształtu sprawy stosownie do treści obowiązujących przepisów w dacie podejmowania pozwolenia na budowę z 1977 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 135 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w konsekwencji błędnego uwzględnienia nie istniejących naruszeń procedury administracyjnej, mających w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegających na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy i wszechstronny oceny materiału dowodowego oraz nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy okoliczności sprawy oraz z akt postępowania wynika wniosek przeciwny;

3) art. 152 p.p.s.a. poprzez zastosowanie ww. przepisu w sytuacji braku do tego podstaw;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA nie dokonał w sposób prawidłowy i wszechstronny oceny stanu faktycznego oraz nie wyjaśnił należycie podstawy swojego rozstrzygnięcia co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, które pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tj. art. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obiekt budowlany wzniesiony na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1977 r. mógł w przedmiotowej w sprawie mieć charakter tymczasowy w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika wniosek przeciwny.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w jej petitum, nie mają większego związku z dalszą częścią skargi określonej jak "uzasadnienie", gdyż treść tego uzasadnienia co najwyżej powtarza to co zostało zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej. Tymczasem zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie".

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane we wznowionym postępowaniu nieważnościowym. Tak więc organy wydając decyzje we wznowieniowym postępowaniu, powinny mieć jednocześnie na uwadze przesłanki brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pominięcie dowodów i okoliczności istotnych w postępowaniu nieważnościowym, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiło nie tylko naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), ale również musiało mieć wpływ na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym.

Istotnym z punktu widzenia oceny prawnej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w postępowaniu wznowieniowym było przede wszystkim to, iż przy wydawaniu ww. decyzji przyjęto, że w dacie wydania pozwolenia na budowę ([...] marca 1977 r.) przepisy prawa budowlanego nie przewidywały wydawania pozwolenia na budowę na czas oznaczony, co okazało się nieprawdziwe. Po drugie, nie można było przejść do wydania decyzji w kształcie takim, jak Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie wyjaśniając okoliczności podnoszonej przez W. L., czy w dacie wydania pozwolenia na budowę ([...] marca 1977 r.) inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W świetle tych rozważań, z uwagi na powyżej przedstawione okoliczności to decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. była w pierwszej kolejności wadliwa, a zaskarżona decyzja GINB z dnia 10 maja 2012 r. była wadliwa przez to, że utrzymywała w mocy zaskarżoną decyzję, nie zauważając jej wadliwości. I z powyższych względów uzasadnione było w zaskarżonym wyroku zastosowanie rozstrzygnięcia opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. Do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., było niezbędne uchylenie decyzji obu instancji, gdyż obie decyzje były wadliwe, co nie może być tak rozumiane, że wyrok WSA kończy sprawę definitywnie. Definitywne załatwienie sprawy może mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie prawidłowych decyzji po myśli art. 153 p.p.s.a.

Argumentacja dotycząca rozumienia art. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz ocena prawidłowości wydania decyzji z [...] marca 1977 r., zaprezentowana w skardze kasacyjnej, pozbawiona jest jakiejkolwiek racjonalności i logiki prawniczej odwołującej się do wykładni obowiązującego prawa. Jednocześnie przemilcza się zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. przy wydawaniu ww. decyzji z dnia [...] marca 1977 r. To nie jest argument, że przez ponad 30 lat skarżącemu nie przeszkadzał budynek, jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Polemika oderwana od rzeczywistości, przemilczająca niewygodne fakty i bazująca na błędnej wykładni przepisów prawa, nie może być skutecznym środkiem zaskarżenia wyroku zgodnego z prawem.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.