Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 45/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 763/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 763/12 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M. C. zwróciła się o przyznanie w miesiącu kwietniu 2012 r. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie czynszu, energii elektrycznej, gazu, środków czystości i higieny osobistej oraz żarówek halogenowych.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2012 r. na wskazane potrzeby. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona jest objęta pomocą finansową w miesiącach od kwietnia do czerwca 2012 r. w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 120 zł, a w 2011 r. otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 2.527,40 zł. Dodał ponadto, że ocenił zarówno potrzeby skarżącej, jak i faktyczne możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, uznając, że środki finansowe będące w dyspozycji organu są niewystarczające na udzielenie pomocy wszystkim potrzebującym.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. C., wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na cel świadczenia pomocy społecznej i wyjaśnił, iż zasiłek celowy nie jest przeznaczony na pokrywanie pełnych, całomiesięcznych kosztów utrzymania każdej osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Ponadto zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a nie obowiązkowym i jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków.

Następnie Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca systematycznie i w szerokim zakresie otrzymuje pomoc finansową w różnej wysokości i w różnych formach. Ponadto w tym samym dniu, w którym odmówiono skarżącej pomocy w przedmiotowej sprawie, organ I instancji przyznał jej zasiłek celowy na zakup leków w miesiącu kwietniu 2012 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż ocena możliwości organu pomocowego w świadczeniu na rzecz podopiecznych i ocena sytuacji skarżącej dokonana przez organ I instancji była adekwatna oraz zgodna z ogólnymi zasadami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła M. C., nie zgadzając się z uzasadnieniem odmowy przyznania jej wnioskowanej pomocy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę, powołał się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i stwierdził, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i własne możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy.

Sąd zwrócił także uwagę na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej, wyjaśniając, iż zadaniem organu administracji było rozstrzygnięcie, czy objęta wnioskiem skarżącej pomoc mieści się w granicach zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przy uwzględnieniu możliwości finansowych organu pomocowego. Dokonując oceny w powyższym zakresie i ważąc miedzy uzasadnionym interesem skarżącej, a interesem społecznym, organ powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności, które mogą przechylić szalę na jedną ze stron, w tym przede wszystkim powinien mieć na uwadze fakt aktywnego korzystania przez skarżącą w ramach pomocy społecznej z różnych świadczeń, o których mowa w ustawie. Uwzględniając zatem możliwości finansowe organu pomocy społecznej oraz już przyznaną skarżącej pomoc w 2011 i 2012 roku należy uznać, że odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego nie przekracza granic uznania administracyjnego. Tym samym, wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego, argumenty zaprezentowane przez skarżącą nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W miesiącu kwietniu 2012 r. strona otrzymała zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 140 zł, a zatem, zdaniem Sądu I instancji, organ pomocowy wszechstronnie ocenił potrzeby skarżącej, uznając przy tym, że zakup leków w stosunku do pozostałych zgłoszonych potrzeb ma pierwszeństwo zaspokojenia, gdyż najbardziej odzwierciedla cel pomocy społecznej. W konsekwencji dokonaną przez organy administracji ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego ocenić trzeba jako wnikliwą, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego z urzędu w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] brak jest wyjaśnienia, jakimi kryteriami i przesłankami kierowano się, odmawiając zasiłku celowego. Nie jest wystarczająca konstatacja, że skarżąca korzysta z pomocy ośrodka od wielu lat. Szczupłość zasobów będących w dyspozycji MOPS uzasadnia oczywiście – co do zasady – odmowę świadczenia. Samo stwierdzenie, że środki MOPS są ograniczone, nie spełnia jednak wymogów dostatecznego uzasadnienia w konkretnej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z przepisu tego wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Wskazać należy, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4. W świetle ostatnio wskazanego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091; dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy orzekające wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie zasiłku celowego na opłacenie czynszu, energii elektrycznej, gazu, środków czystości i higieny osobistej oraz żarówek halogenowych w miesiącu kwietniu 2012 r. W uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji w sposób szczegółowy wyliczono kwoty udzielonej skarżącej pomocy i wskazano, że strona jest objęta pomocą finansową od kwietnia do czerwca 2012 r. w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 120 zł. Ponadto zwrócono uwagę, że w 2011 r. M. C. otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 2.527,40 zł a w kwietniu 2012 r. przyznano jej zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 140 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo więc zaaprobował stanowisko organów, że ilość i rodzaj skierowanych do strony form pomocy, a z drugiej strony ograniczone środki finansowe organu uzasadniały wydanie decyzji odmownej w tym zakresie.

Za niezasadny należy uznać także zarzut braku wyjaśnienia, jakimi kryteriami i przesłankami kierowano się, odmawiając przyznania zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o konieczności wskazywania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego precyzyjnego określenia możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może bowiem zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.) – (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 693/09, z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 806/07 oraz z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 803/10). Dodać należy, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie znanym. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w swojej sprawie domaga się skarżąca kasacyjnie jest zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie zasiłku celowego, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.