Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 728/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 1a, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1, 3 i 4, art. 148 ust. 4, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 58 ust. 1 w zw. z par. 57, par. 4 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżących kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wójt Gminy O., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł dla M. i H, B. będących właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej działką o nr ewid. [...], o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], z tytułu wzrostu jej wartości w związku z wybudowaniem urządzeń kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości [...] – [...] gm. [...], woj. [...]. Ponadto w kolejnych punktach osnowy decyzji wskazał termin płatności ustalonej opłaty adiacenckiej oraz informację dotyczącą skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Gmina O. zrealizowała inwestycję pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości [...] – [...], gm. [...], woj. [...]", w wyniku której stworzono warunki do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulicy [...] w tym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność M. i H. B.

Organ wyjaśnił, że protokołami z dnia [...] lipca 2010 r. oraz [...] września 2010 r. dokonano odbioru końcowego robót i potwierdzono zakończenie zadania oraz przekazano ww. kanalizację do użytkowania i od tego momentu stworzono możliwość podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej tj. instalacji kanalizacyjnej z przykanalikami.

Dalej organ przytoczył treść art. 144, 145, 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących sposób ustalania opłaty adiacenckiej stanowiącej udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej.

Następnie Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości – operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. M.

Organ stwierdził, że zgodnie ze sporządzonym w dniu [...] lipca 2012 r. operatem budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami skutkowała wzrostem wartości nieruchomości należącej do skarżących. Wyjaśnił, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. autorstwa powołanego w toku postępowania biegłego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane prawem. Przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym.

W oparciu o przedłożony operat szacunkowy organ ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, która zgodnie z postanowieniami i uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich wyniosła 40% wzrostu wartości nieruchomości: wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej z przykananlikami [...] zł, wartość nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury [...] zł, wzrost wartości nieruchomości [...] zł, opłata adiacencka [...] zł.

Organ wyjaśnił także, że skarżący zostali przed wydaniem decyzji zawiadomieni o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w szczególności ze sporządzonym operatem szacunkowym, jak i o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Odnotował również fakt wniesienia przez strony pisma, w którym skarżący podtrzymali zarzuty i uwagi wcześniej prezentowane w sprawie wskazujące, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest bezpodstawne.

W odwołaniu od powyższej decyzji współwłaściciele nieruchomości zakwestionowali prawidłowość wyceny wartości jego nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ. Podnieśli, że nie zostali zawiadomieni i nie byli obecni podczas wizji dokonanej przez rzeczoznawcę przed sporządzeniem operatu szacunkowego, a gdyby rzeczoznawca obejrzał ich grunt i zapoznał się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, chociażby z oświadczeniem z dnia [...] 2004 r., nie miałby wątpliwości, że na działce nie ma możliwości posadowienia jakiegokolwiek budynku, który można podłączyć do kanalizacji. Zarzucili również, że rzeczoznawca, dokonując oszacowania wartości nieruchomości, nie wziął pod uwagę tego, iż kanalizacja przebiega w poprzek jego działki, około 40 m od ulicy i ogranicza możliwość władania i korzystania z tej działki, co stanowi ograniczenie prawa własności i spowodowało obniżenie jej wartości, a nie podwyższenie, gdyż teren, na którym znajduje się sieć kanalizacyjna wyłączony jest z zabudowy ze względu na szerokość działki wynoszącą [...] m i przebiegającą przez działkę kanalizację. Ponadto podnieśli, że w przypadku tej działki przykanalik nie został w ogóle pobudowany, zaś Wójt Gminy poinformował ich o możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej znajdującej się na sąsiedniej działce lub wybudowanie studzienki "na rurociągu grawitacyjnym", co jednakże jest bez znaczenia, skoro nie ma możliwości zabudowania przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania H. B. i M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył przebieg postępowania, a następnie omówił istotę i podstawę prawną opłaty adiacenckiej.

Organ stwierdził, że odbiór inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przykanalikami został dokonany w dniu [...] lipca 2010 r. oraz [...] września 2010 r. Wybudowanie kanalizacji sanitarnej w ocenie organu niewątpliwie spowodowało wzrost wartości nieruchomości należącej do odwołujących, co przesądza o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zrealizowanie inwestycji spowodowało obiektywny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co znalazło swoje potwierdzenie w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego.

Kolegium wyjaśniło, że powstanie obowiązku w opłacie adiacenckiej determinują trzy przesłanki spełnione łącznie, i mianowicie: 1. określenie w drodze uchwały rady gminy (miasta) stawki procentowej opłaty adiacenckiej (nie wyższej niż 50 %); 2. zrealizowanie inwestycji zakończonej podpisaniem protokołu końcowego odbioru robót oraz stworzeniem możliwości podłączenia się do wybudowanych urządzeń; 3. wzrost wartości nieruchomości gruntowej z tytułu budowy drogi bądź też budowy poszczególnego urządzenia infrastruktury technicznej stwierdzony w operacie szacunkowym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, wszystkie trzy wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione.

Omawiając podstawowy dowód w sprawie, Kolegium stwierdziło, że w sporządzonym operacie szacunkowym zawarto wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację. Podano datę transakcji, cenę transakcyjną, wielkość działki, cenę za 1m2, położenie nieruchomości, lokalizację, otoczenie (sąsiedztwo), przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, sposób użytkowania, dostęp komunikacyjny, wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania. Dalej organ omówił lokalne uwarunkowania rynku gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Odpowiada on ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w prawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli właściciele działki nr [...], zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez potraktowanie budowy kanalizacji sanitarnej jak budowy na terenie stanowiącym własność Gminy [...] oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do okoliczności wcześniej podnoszonych w sprawie, strony zarzuciły organowi II instancji zaakceptowanie decyzji organu I instancji, mimo że decyzja z dnia [...] 2013 r. pozostająca bez jakichkolwiek zmian w stosunku do wcześniej uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Stwierdzili, że organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska względem zarzutów skarżących, potwierdzając za to kilkakrotnie nieomylność rzeczoznawcy majątkowego, mimo że ten na spotkaniu z mieszkańcami, którego przebieg ani wyniki nie zostały utrwalone w żaden sposób, przyznał się do kilkunastu pomyłek, które następnie zostały poprawione w sporządzanych operatach. Zarzucili całkowite pominięcie przez rzeczoznawcę oraz Kolegium przebiegu sieci kanalizacyjnej przez ich działkę oraz brak przykanalika, co istotnie rzutuje na wycenę ich nieruchomości oraz możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości, a także pominięcie ich udziału w wizji lokalnej wycenianej działki nr [...]. Ponadto wskazali na okoliczności zrealizowania przedmiotowej inwestycji na ich gruncie i nadużycie zaufania przez Gminę [...]. Stwierdzili, że położenie kanalizacji sanitarnej bez przykanalika w poprzek ich działki nie zwiększyło wartości tej działki, lecz zdecydowanie zmniejszyło, a przy tym uniemożliwiło swobodne korzystanie z ich własności. Stąd też zaskarżoną decyzję uznali za krzywdzącą.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty Kolegium stwierdziło, że wizja lokalna przeprowadzana przez biegłego rzeczoznawcę nie ma charakteru dowodu w sprawie, gdyż jest jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Nadto organ zaznaczył, że w oświadczeniu z dnia [...] 2004 r. strona wyraziła zgodę na zaprojektowanie, budowę i nieodpłatne użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej, co oznacza, że nie będzie dochodziła roszczeń z tytułu umieszczenia tego urządzenia infrastruktury na jej gruncie, natomiast opłata adiacencka związana jest z partycypacją mieszkańców w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Kolegium podniosło również, że skarżący zostali poinformowani o możliwości podłączenia ich nieruchomości do kanalizacji sanitarnej poprzez przyłącze znajdujące się na działce sąsiedniej lub wybudowanie studzienki kanalizacyjnej na rurociągu grawitacyjnym znajdującym się na tej działce, a koszt wybudowania takiego urządzenia ponosi właściciel sieci kanalizacyjnej – Gmina [...].

Odnosząc się do kwestii obniżenia w rzeczywistości wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku przeprowadzenia sieci kanalizacyjnej przez teren działki, , Kolegium podniosło, że zniszczenia na gruncie spowodowane budową urządzeń infrastruktury technicznej lub pozostawienie urządzeń sieci powodują, iż właścicielowi przysługują roszczenia o uzyskanie odpowiedniego odszkodowania lub odpłatnego ustanowienia odpowiednich służebności; właściciel zyskuje w ten sposób rekompensatę za spadek wartości nieruchomości i nie może być zwolniony z opłaty adiacenckiej. W ocenie organu ewentualne odszkodowania lub wynagrodzenia należy określić odrębnie, ponieważ operat szacunkowy sporządzany jest dla określonego celu i jest w nim oszacowanie odpowiedniej wartości nieruchomości; w związku z powyższym operat nie może stanowić w żadnym wypadku rozliczenia należności.

Na rozprawie skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi, a M. B. dodatkowo podkreślił, że na działce nr [...] brak przykanalików.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona została decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że protokołami z dnia [...] lipca i [...] września 2010 r. potwierdzono końcowy odbiór robót budowlanych i oddano do użytkowania inwestycję polegającą na budowie infrastruktury technicznej – kanalizacji z przykanalikami w miejscowości [...]-[...] gm. [...], a następnie Gmina [...] dokonała zawiadomienia (pismo z dnia [...] listopada 2010 r., data wpływu do organu: [...] grudnia 2010 r.) Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu budowy obejmującej przedmiotową inwestycję, jak na to wskazuje potwierdzenie PINB z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] (nastąpiło również zgłoszenie przedmiotowej infrastruktury do użytkowania). Wobec tego najpóźniej z dniem zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do użytkowania można mówić o stworzeniu możliwości podłączenia do wybudowanej kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie sieci kanalizacyjnej, niemniej jednak należy okoliczność tę ustalić i ocenić odrębnie do każdej z nieruchomości, której dotyczy dane postępowanie administracyjne. Okolicznością sporną jest bowiem w niniejszej sprawie m.in. to, czy konkretnie właśnie w odniesieniu do należącej do skarżących nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] taka możliwość rzeczywiście wystąpiła. Tym samym spór dotyczy oceny, czy spełnione zostały zatem przesłanki do ustalenia w przedmiotowej sprawie przez właściwy organ opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n. Ponadto odnotować należy, że w czasie oddania przedmiotowej infrastruktury technicznej do użytku (domniemana data stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodnie z ust. 1a tegoż przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Przepis art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzono [...] lipca 2012 r., zaś Kolegium rozstrzygnęło sprawę decyzją ostateczną w dniu [...] kwietnia 2013 r., zatem w okresie ważności operatu sporządzonego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Niemniej jednak Kolegium ustaliło istotne dla sprawy okoliczności, jak i oceniło dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od ustalenia bowiem, czy w sprawie w ogóle miało miejsce stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacji sanitarnej zależy prowadzenie dalszego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i rozstrzyganie, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartości nieruchomości. Natomiast ocena, czy pobudowanie urządzenia infrastruktury technicznej w konkretnych okolicznościach sprawy (poprowadzenie kanalizacji w poprzek nieruchomości – działki nr [...]) spowodowało, a jeśli tak, to jaki wzrost wartości nieruchomości wywołany tą budową ma zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, determinując tak wybór rozstrzygnięcia, jak i jego konkretny merytoryczny kształt. Pomimo sformułowanych w odwołaniu w tym zakresie zarzutów Kolegium nie uzewnętrzniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnęło sprawę w drugiej instancji w jej całokształcie, a zatem z uwzględnieniem tych okoliczności, które podnosili skarżący w toku postępowania. Poniżej zostało przedstawione szczegółowe omówienie istotnych uchybień popełnionych przez organy orzekające w sprawie.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że organy administracji publicznej dokonały wadliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, co z kolei skutkowało wadliwością wydanych decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. M. Organy obydwu instancji uznały przedmiotowy operat za zgodny z przepisami prawa, pozbawiony niejasności pomyłek, wskazujący i uzasadniający podejście i metodę zastosowaną do wyceny – podejście porównawcze metodą porównywania parami, jak również uwzględniający czynniki wpływające na kształtowanie cen transakcyjnych, jak również uwzględniający ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu podstawowej kwestii faktycznej, jaka jest ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek określonych zdarzeń (tu: pobudowania infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej) i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 566/13 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po pierwsze, uwadze Kolegium uszło, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. skarżący M. B. kwestionował rzetelność sporządzonego operatu, m.in. w piśmie z dnia [...] września 2012 r. (k. 43), odwołując się w tym zakresie do bliżej nieopisanego co do daty spotkania z rzeczoznawcą i wójtem na zebraniu wiejskim. Nadto obydwoje skarżący podnosili w odwołaniu od tej decyzji (pisma z dnia [...] i [...] listopada 2012 r.), że ze względu na szerokość działki nr [...] wykluczona jest jej zabudowa takim budynkiem, który mógłby zostać podłączony do kanalizacji, a ponadto podnosił wpływ przebiegu tej kanalizacji przez jego działkę na wartość wycenianej nieruchomości, jak i wykonanie tego urządzenia infrastruktury bez studzienki i przykanalika w odniesieniu do tej działki. Skarżący konsekwentnie podtrzymali to stanowisko również w dalszym postępowaniu, po uchyleniu decyzji z dnia [...] 2012 r. przez Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., na co wprost wskazuje treść ich pisma z dnia [...] lutego 2013 r. i odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r.

Zdaniem Sądu, w świetle ustalonego stanu faktycznego co do stanu i zakresu zrealizowanej inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przykanalikami oraz zarzutów skarżących i ich stanowiska konsekwentnie prezentowanego w postępowaniu administracyjnym, zakwestionowaniu podlegają tak założenia dokonane w operacie przez rzeczoznawcę, jak i ustalenia i ocena prawna dokonana przez organy orzekające w sprawie co do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Otóż rzeczoznawca w "Sposobie i założeniach do wyceny" (punkt 5.3) stwierdził, że warunki podłączenia i odległość od kanalizacji sanitarnej przyjęto jako "bezpośrednie", które nie ma wpływu na określaną wartość nieruchomości. Tymczasem wobec zakresu zrealizowanej inwestycji kanalizacyjnej, jak i stanowiska organu II instancji zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, pogłębionych ustaleń, rozważań i oceny wymaga, czy – ze względu na fakt, że mimo, iż inwestycja w zakresie realizacji infrastruktury obejmowała budowę kanalizacji z przykanalikami w miejscowości [...] - [...] gm. [...], to bezpośrednio przy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie został wykonany przykanalik, jak i ze względu na ewentualny rodzaj prac, których wykonanie jest niezależne od skarżących, a należy do gestora sieci kanalizacyjnej i jest zarazem niezbędne do podłączenia nieruchomości nr [...] do kanalizacji na wysokości tej działki – dopuszczalne jest w ogóle przyjęcie, że co do działki nr [...] zostały stworzone możliwości bezpośredniego podłączenia jej do wybudowanej kanalizacji. Brak też odpowiedniego uzasadnienia jednoznacznie wyjaśniającego, że bezpośrednie warunki do przyłączenia działki nr [...] do przedmiotowej kanalizacji wynikają z sąsiedztwa z nieruchomością stanowiącą działkę nr [X], na wysokości której został zrealizowany przykanalik; względnie przedstawienia powodów do uznania, że warunki do podłączenia są "pośrednie", co z kolei winno zostać omówione pod kątem wpływu na ocenę (korektę) wagi cechy rynkowej w postaci uzbrojenia terenu w infrastrukturę.

Po drugie, odnosząc się do dalszych założeń i zestawień operatu szacunkowego, na podstawie którego organy dokonały podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, zauważyć trzeba, że stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak również cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3).

Zgodnie z brzmieniem definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W kontekście wskazanych wyżej przepisów, w tym definicji legalnej, zastrzeżenia Sądu budzi fakt, że ani organ ani też rzeczoznawca majątkowy nie wypowiedzieli się co do tego, czy fakt przecinania nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...] przez urządzenie infrastruktury technicznej – pobudowaną kanalizację sanitarną miał znaczenie dla doboru nieruchomości podobnych i jej oszacowania. Z opisu i zestawienia charakterystyki nieruchomości podobnych do wycenianej po wybudowaniu infrastruktury kanalizacyjnej nie można wywnioskować, czy dobrane nieruchomości są również działkami, przez które również przechodzi dane urządzenie infrastruktury technicznej, przecinając działkę w głębi jej powierzchni (np. kilkadziesiąt metrów od jej frontu), czy też, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla wyceny działki i możliwości jej zagospodarowania. Ponadto tak przy opisie oszacowania wartości działki sprzed wybudowania infrastruktury, jak i po wykonaniu kanalizacji sanitarnej (punkty 7.1 i 7.2 operatu) w ogóle nie podano, czy brany był pod uwagę kształt działki, podczas gdy skarżący w toku postępowania zarzucali, że ze względu na niewielką szerokość tej działki (ok. [...] m) jej zabudowa budynkiem, który mógłby zostać podłączony do przedmiotowej kanalizacji, jest niemożliwa. Na wzięcie pod uwagę kształtu działki nr [...] (stosunkowo wąski, długi prostokąt) jako jej atrybutu (cechy rynkowej) lub też czynnika wpływającego na korektę, którejś z przyjętych wag poszczególnych cech rynkowych (np. zagospodarowania działki) operat w ogóle nie wskazuje (punkt 6.).

Sporządzony operat zawiera również takie dalsze zapisy, które rzutują negatywnie na wiarygodność przyjętego oszacowania działki nr [...]. Otóż przedział zmienności wartości rynkowej ∆C typowy dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury określony został w operacie jako 28,[...] zł/m², tj. Cmax – Cmin: 38,[...] – 10,[...] (punkt 7.1 operatu) i taki sam przedział zmienności wartości rynkowej przyjęto dla wycenianej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń (punkt 7.2). Co więcej, w tabeli charakterystyki nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury przyjęto co najmniej jedną nieruchomość o wartości 9,[...] zł/m² (nieruchomość nr IV, Lp. 4 – str. 15 operatu), tj. poniżej Cmin określonej na poziomie 10,[...] zł/m². Z powyższego nie sposób wywieść, jaka była rzeczywista zmienność wartości rynkowej nieruchomości podobnych do wycenianej, jak i czy i o ile wartość szacowanej nieruchomości wzrosła w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Powyższe braki operatu szacunkowego powodują, że co najmniej utrudnione staje się dokonanie oceny jego prawidłowości. Wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny materiały dowodowego, w tym operatu szacunkowego, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyjaśnienia i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Stąd też w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości, dotyczących prawidłowości przedłożonego operatu organ jest zobowiązany do podjęcia środków służących ich usunięciu, a w szczególności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy oraz stron postępowania, czy też wezwania rzeczoznawcy do uzupełnienia opinii o wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, śladem organu I instancji, zaniechał jednakże podjęcia takich środków służących uzupełnieniu materiału procesowego.

Dodać również należy, że w sprawie całkowicie zabrakło rozważenia przez którykolwiek z organów orzekających w sprawie, czy nieodpłatne udostępnienie działki na cele zrealizowania przedmiotowej inwestycji – a do tego pośrednio sprowadza się zarzut strony skarżącej dotyczący nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dla usytuowania na niej odcinka pobudowanej kanalizacji sanitarnej – może być rozważony w kontekście przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Reasumując wszystko powyższe trzeba podkreślić, że organy, rozpoznając przedmiotową sprawę, dokonały wadliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym organ II instancji nie tylko nie usunął uchybień organu I instancji, ale ponadto sam, niezgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, bowiem pominął ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii zasadniczych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak wpływ kształtu działki nr [...] na możliwość jej zabudowania i ocena bezpośredniości podłączenia jej do wykonanej kanalizacji sanitarnej, jak również kwestia wpływu faktu nieodpłatnego udostępnienia tej nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej na możliwość ustalenia i wysokość opłaty adiacenckiej.

Uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że naprawienie stwierdzonych uchybień nie może nastąpić w odpowiedzi na skargę czy w innych pismach, zredagowanych w postępowaniu administracyjnym lub też po jego zakończeniu, gdyż tego rodzaju pisma nie są częścią decyzji, zaś odpowiedź na skargę, stanowiąc pismo procesowe, służy prezentowaniu stanowiska organu względem skargi, nie zaś uzasadnianiu podjętego rozstrzygnięcia.

Przedstawione przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie dotyczące braku znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgody strony z dnia [...] 2004 r. na zaprojektowanie, budowę i nieodpłatne użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej nie dość, że niepełne – bo pomijające podnoszoną przez strony okoliczność wyrażenia takiej zgody tylko przez jednego współwłaściciela nieruchomości M. B., jak i kwestionowanie zakresu tej zgody – to jest całkowicie spóźnione. Nie może bowiem sanować wcześniejszych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż – jak się powszechnie (i trafnie) przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnieniu uzasadnienia decyzji. W tym piśmie procesowym organ orzekający winien odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, a nie dopiero dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub wskazywać nowych okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających (por. m.in. wyroki NSA: z 25 maja 2001 r. III SA 2024/00 oraz z 12 kwietnia 2002 r. SA/Rz 1953/00; a także wyroki WSA: z 18 października 2005 r. I SA/Gd 257/03, z 19 stycznia 2006 r. III SA/Wa 3207/05 – wszystkie orzeczenia dostępne w Internecie jw.). Dlatego za bezskuteczne uznać należy powoływanie w odpowiedzi na skargę nowych faktów, wskazywanie nowych okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających, czy też nowej podstawy prawnej. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2008 r. I SA/Łd 1035/07, jw.). Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę czy też późniejszych pismach procesowych okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie organu, a nie prawidłowość odpowiedzi na skargę.

Gwoli dopełnienia uwag dotyczących uchybień popełnionych przez organy orzekające w sprawie Sąd stwierdza, że zawarcie w treści decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanowień o zakreśleniu terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz zastrzeżeniu zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stanowi jedynie zbędne powtórzenie postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. Stanowi to wprawdzie uchybienie, jednak nie takie, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko takiego rodzaju wady mogą powodować uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie III sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium powinno uwzględnić wyżej sformułowane uwagi. W pierwszej kolejności wystąpi, w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, do biegłego rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, w tym kwestii dotyczących wpływu usytuowania i przebiegu odcinka zrealizowanej kanalizacji na działce objętej oszacowaniem oraz jej kształtu na wartość nieruchomości. Zarazem oceni, czy pomimo braku przykanalika na wysokości działki nr [...] można w tych konkretnych okolicznościach sprawy mówić o stworzeniu skarżącym rzeczywistej możliwości korzystania z wykonanej infrastruktury technicznej i czy okoliczność ta ma wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości. Kolegium rozważy również wszystkie zarzuty odwołania celem rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego, dopiero w razie wyczerpania możliwości rozstrzygnięcia sprawy przy wykorzystaniu instytucji z art. 136 k.p.a. organ II instancji będzie mógł rozważyć zasadność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość opłaty sądowej (wpisu) uiszczonej przez stronę skarżącą.