Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1199/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4698/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 28 lipca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4698/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę "A" Sp. z o.o. w D. (Spółka, Grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm.) - dalej "rozporządzenie nr 1698/2005", wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu: dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych: ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1698/2005, zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE)

nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 ze zm.) - dalej "rozporządzenie nr 65/2011". Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania

i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z 15 września 2000 r.

o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U.88.983 ze zm.) – dalej "ustawa GPR". Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.81.550 ze zm.) - dalej "rozporządzenie GPR".

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne

z celami danego systemu wsparcia. Spółka wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją (zawarcie umów trójstronnych) jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji

i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w oparciu o dokumenty oraz twierdzenia przedstawione przez skarżącą Spółkę. Ponadto, dokonano ustaleń faktycznych w oparciu o przeprowadzone z urzędu czynności dowodowe (weryfikacja raportów z czynności kontrolnych oraz analiza informacji ze strony internetowej administrowanej przez A. P.). W związku powyższym Sąd nie uznał zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy PROW za zasadny. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Z uwagi na bezskuteczność wezwania do dostarczenia dowodów, Agencja musiała skorzystać ze wszelkich dostępnych źródeł, które wskazują jak wygląda współpraca Grupy z innymi podmiotami, w szczególności z "A. P." Sp. z o.o., która jest de facto jedynym odbiorcą produktów, ze względu na które Grupa została utworzona.

Wbrew stanowisku skarżącej ponadto, z raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych u członków Grupy wynika, iż dostarczanymi do Grupy produktami były wyprodukowane w ramach tuczu tuczniki, które następnie sprzedano, jak wynika z załącznika nr 3 do wniosku o płatność, Spółce "A. P.".

2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w zw. z art. 2 ustawy GPR polegające na błędnym uznaniu, iż skarżąca nie spełnia celów działania jako grupa producentów rolnych, podczas gdy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jednoznacznie wskazał na spełnianie przez skarżącą wszelkich celów działania jako grupy producentów rolnych,

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu zaistnienia sztucznych warunków,

w wypadku gdy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do przyznania pomocy finansowej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż organ administracji działał zgodnie z prawem przypisując moc dowodową informacji ze strony internetowej podmiotu niebędącego stroną ani uczestnikiem postępowania (A. P. Sp. z o.o. z/s w P.), podczas gdy informacje zawarte na stronie internetowej nie stanowią dowodu na okoliczności prowadzonej współpracy pomiędzy skarżącą a jej kontrahentem,

b) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy

z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U.2013.173, ze zm.) poprzez nienależyte wykonanie kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż organ administracji udzielił skarżącej, na żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania, tj. że organ administracji udzielił skarżącej informacji o zakresie żądanych przez organ administracji treści umów zawartych przez skarżącą oraz wspólników skarżącej z A. P., a także informacji jakie działania ochronne podejmie organ po udostępnieniu treści żądanych umów przez skarżącą ze względu na zawartą w treści tychże umów klauzulę poufności obwarowaną rygorem odpowiedzialności odszkodowawczej, podczas gdy organ administracji nie zadośćuczynił nałożonemu na niego obowiązkowi

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

4.2. Sformułowany w środku prawnym zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. poprzez nienależyte wykonanie kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadza się do zakwestionowania dokonanej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie

art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Zgodnie z art. 21 ust, 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ; przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z powyższym,

w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości w zakresie zebranego materiału dowodowego, ma on obowiązek, wynikający z art. 50 § k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, wezwania strony do złożenia wyjaśnień. W niniejszej sprawie zostało to uczynione podczas kontroli na miejscu, jak również pismem organu II instancji z [...] sierpnia 2015 r.

W konsekwencji, zarówno organ I jak i II instancji w sposób wyczerpujący zebrał

i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnił stronie przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości.

Na organach nie ciąży więc - co wymaga wyraźnego zaakcentowania - obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Wynika to wprost z przepisu art. 21 ust. 3 Ustawy, który nakłada na strony i inne osoby uczestniczące

w postępowaniu przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Sprowadza się to nie tylko do przedstawienia wykazów faktur mających potwierdzić sprzedaż zakupionego od swoich członków produktów przez Grupę, ale także to, że strona działając na rynku realizuje cele wskazane w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 2 ustawy GPR. Należy zaakceptować ocenę, że skarżąca nie potwierdziła faktu realizacji, m.in. celu dotyczącego centralizacji sprzedaży. Z uwagi na bezskuteczność wezwania do dostarczenia dowodów potwierdzających prawidłowość i zgodność działania skarżącej z przepisami prawa mającymi zastosowanie w procedurze wypłaty środków finansowych w ramach spornego działania, Agencja musiała skorzystać z innych dostępnych źródeł, które wskazują jak wygląda współpraca Grupy z innymi podmiotami, w tym spółką A. P., która w rzeczywistości jest jedynym odbiorcą produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Organy występowały do skarżącej o dostarczenie dowodów mogących świadczyć o fakcie realizacji obligatoryjnych celów Programu. Grupa nie dostarczyła żadnych z żądanych dokumentów, zatem organy administracyjne ARiMR nie mogły potwierdzić faktu spełnienia przez Grupę wszystkich warunków niezbędnych do otrzymania płatności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione.

4.3. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez ich niewłaściwe zastosowanie niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na występujący między ww. przepisami związek funkcjonalny podlegają one łącznemu rozpoznaniu. Związek ten wynika z tego, że ocena zasadności dokonania płatności stosownie do drugiego z tych przepisów wymaga stwierdzenia przesłanki sztucznego stworzenia przez Grupę Producentów Rolnych warunków oraz otrzymania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, a więc celami określonymi w tym drugim przepisie.

Należy stwierdzić, wbrew zarzutom skargi, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że skarżąca Spółka wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia

nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją (zawarcie umów trójstronnych) jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Istotne jest, że członkostwo w grupie producentów rolnych nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa, prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej, członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie wspólnotowym jak i krajowym. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że warunku polegającego na centralizacji sprzedaży Grupa nie spełniła. Utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu ww. gospodarstw. Główny kontrahent spółka A. P. nie uległ zmianie. Członkowie Grupy mieli podpisane umowy współpracy z tą spółką już przed zawiązaniem Grupy, a zasady współpracy nie uległy zmianie. Celnie zauważono, że wraz z podpisaniem umowy trójstronnej każdy z członków mógł negocjować warunki tej umowy, a zatem nie można mówić w takim przypadku, iż Grupa osiągnęła cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzeniu nr 1698/2005, które wskazują, iż to Grupa ma być ogniwem spajającym, m.in. produkcję i sprzedaż towaru wyprodukowanego przez jej członków.

W konsekwencji stwierdzenie Sądu I instancji, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności

z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, zasługuje na aprobatę.

Sąd oparł je na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Ustalony korespondujący ze sobą, logiczny ciąg zdarzeń prowadzi do oceny, że organy zasadnie stwierdziły, iż działania strony skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co skutkowało odmową przyznania jej płatności. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera normę związana, stanowiącą obowiązek organu nie dokonania żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to prawidłowo dokonano jego zastosowania w niniejszej sprawie.

4.4. Podobnież prawidłowo w sprawie zastosowano art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 2 GPR określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Zatem jednoznaczne jest, że podmioty te "wchodząc" do Grupy, wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny, który będzie z kolei oscylował wokół sumy wszystkich tych potencjałów. Swoiste podzielenie się produkcją z innymi członkami Grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005, jak

i treści art. 2 GPR, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej.

W konsekwencji niepodważenia ustaleń faktycznych, stosując prawo materialne należało uznać, że płatności Spółce nie przysługiwały.

4.5. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804 ze zm.).