Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 358/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 176;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 581/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 30 marca 2021 r. nr 58/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 581/21 oddalił skargę M. W. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ) z 30 marca 2021 r., nr 58/2021, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1) art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący uchybił jednomiesięcznemu terminowi na wniesienie podania o wznowienie postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz autora skargi kasacyjnej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie dowodu z kserokopii oświadczenia K. J. z 16 lutego 2021 r. na okoliczność wykonywania przez niego w latach 2004–2011 na polecenie skarżącego zleconych mu prac w stanowiącym jego własność gospodarstwie rolnym oraz rozliczania się za te prace w formie oleju napędowego przekazywanego przez skarżącego na rzecz K. J.. Dowód ten zdaniem skarżącego jest istotny dla sprawy i może on mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy; a jego przeprowadzenie nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu niniejszej sprawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także oddalenie wniosku dowodowego i zasądzenie od strony na rzecz Dyrektora OR ARiMR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a ponadto postawiono je w sposób, który sprowadzić się musi do konkluzji, że podstawy kasacyjne powołane przez skarżącego – poddane analizie przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie spełniają wymogów konstrukcyjnych z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami w ramach precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać w tym obszarze żadnych modyfikacji.

W powyższym kontekście zwrócić uwagę należy, że w treści skargi kasacyjnej nie powołano treści art. 174 p.p.s.a. i nie wskazano jednoznacznie, czy poszczególne zarzuty kasator wiąże z naruszeniem prawa materialnego (pkt 1), czy procesowego (pkt 2). Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że ustawodawca – w pierwszym przypadku – wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś w drugim – jeżeli naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że został on wadliwie zbudowany gdyż Sądowi I instancji nie można stawiać zarzutu, że niewłaściwie zastosował wskazane przepisy. Jest oczywiste, że art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. związane są postępowaniem administracyjnym i stosują je organy administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ta zaś – w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. – umożliwia zastosowanie sądom środków określonych w ustawie, zwłaszcza kiedy zostało naruszone prawo.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że neguje się tam treść ustaleń faktycznych, zwłaszcza co do uchybienia jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a więc w obszarze art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego zdziwienie musi budzić zarzut niewłaściwego zastosowania treści art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 mający oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na dodatek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nr II petitum skargi kasacyjnej albowiem – po pierwsze – brak jest w motywach jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. (stwierdzono jedynie, że "oddalenie skargi na mocy zaskarżonego wyroku nie odpowiadało art. 151 p.p.s.a."), a – po drugie – użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b określenie "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" w żadnej mierze nie należy łączyć z przedmiotem niniejszej sprawy (dotyczy bowiem uchylenia decyzji lub postanowienia – co jest oceniane przez Sąd z urzędu – z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) i wreszcie – po trzecie – oba powołane w zarzucie przepisy mają charakter wynikowy, co przy lakoniczności ujętego w cudzysłowie uzasadnienia pozwala ustalić, że kasator nie wykazał, że naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego zwłaszcza w sytuacji, kiedy oświadczenie K. J. z 16 lutego 2021 r. mogło zostać złożone w postępowaniu przed organem II instancji, jak też Sądem I instancji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – oddalił.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie – w myśl art. 254 § 1 i art. 258–261 p.p.s.a. – Sąd I instancji po złożeniu przez pełnomocnika stosownego wniosku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.