Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1700/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 i art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 września 2016 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w W. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w W. skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w Wadowicach podjęła uchwałę Nr XXIV/183/2016 Rady Miejskiej w Wadowicach w sprawie odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach. W tym samym dniu, na tej samej sesji postanowiono o wyborze nowego przewodniczącego Rady Miejskiej, na podstawie uchwały Nr XXIV/184/2016 Rady Miejskiej w Wadowicach w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach.

Zarówno pierwsza, jak i druga z ww. uchwał wpłynęły do Wojewody Małopolskiego jako organu nadzoru w dniu 7 września 2016 r.

W dniu 26 września 2016 r. organ nadzoru poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wstrzymał wykonanie ww. uchwały.

Analizując przesłane do organu nadzoru dokumenty, w szczególności protokół Nr XX1V/2016 z Sesji Rady Miejskiej w Wadowicach odbytej w dniu 31 sierpnia 2016 r. organ nadzoru ocenił zaistniałą sytuację jako istotne naruszenie prawa. Stwierdził bowiem, że przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, Przewodniczący Rady Miejskiej ogłosił, że po przeprowadzeniu głosowania zarządza dziesięciominutową przerwę i wskazał, że jeżeli zostanie odwołany, dalszą część sesji poprowadzi Wiceprzewodniczący radny O.G. Podczas sesji, która odbyła się 31 sierpnia 2016 r. od początku nie była obecna Wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej radna M.Z.

Po przerwie Wiceprzewodniczący nie wrócił na salę obrad. Wobec powyższego obrady Rady Miejskiej prowadził najstarszy wiekiem obecny na sali obrad radny, który zgodził się poprowadzić sesję.

W chwili opuszczenia przez uprzednio, tj. przed odwołaniem Przewodniczącego, wyznaczonego do prowadzenia obrad Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej, na sali obrad obecnych było 19 radnych spośród 21-osobowego ustawowego składu Rady Miejskiej. Trzech radnych wyłączyło się od głosowania nad wyborem nowego Przewodniczącego Rady Miejskiej, po czym przystąpiono do głosowania. W wyniku głosowania wybrano na Przewodniczącego Rady Miejskiej R. M. bezwzględną większością głosów w obecności wymaganego quorum.

Odnosząc się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru wskazał, że stosownie do brzmienia art. 20 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, a przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Jedynie w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Organ nadzoru zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają wprost sytuacji, kto ma prowadzić obrady rady gminy w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności nie odwołanych wiceprzewodniczących rady. Niemniej można przyjąć, że w sytuacji odwołania tylko przewodniczącego rady sesję może prowadzić bądź wcześniej wskazany wiceprzewodniczący bądź też wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem - jeżeli wskazania takiego nie było.

Analizując brzmienie ww. przepisów Wojewoda Małopolski zauważył, że ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, że możliwym jest zwoływanie lub prowadzenie sesji przez osobę inną niż przewodniczący rady lub wiceprzewodniczący rady, z wyjątkami szczegółowo opisanymi w ustawie o samorządzie gminnym, ale nieistotnymi dla niniejszej sprawy. Tym samym w ocenie organu nadzoru nie jest uprawnionym przyznawanie nie wynikających z żadnych przepisów prawnych kompetencji, w tym wypadku dla najstarszego obecnego na sali obrad radnego, który się na to zgodził, do prowadzenia sesji rady miejskiej.

Powyższe nieuprawnione przyznawanie kompetencji pozostaje w sprzeczności z wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami. Każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II FSK 476/11). Tym samym art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, opub. w OSNKW 2005/3/29). Nie jest możliwe przyznanie radnemu, który nie jest przewodniczącym rady gminy, wcześniej wskazanym wiceprzewodniczącym bądź też wiceprzewodniczącym najstarszym wiekiem (jeżeli wskazania takiego nie było), kompetencji do prowadzenia sesji Rady Miejskiej, jeżeli to wprost nie wynika z konkretnych przepisów prawnych.

Organ nadzoru stwierdził, że w kwestii prowadzenia sesji rady gminy przez nieuprawnioną osobę wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt II SA 2113/03. Co prawda wyrok ten nie dotyczył identycznego stanu faktycznego, niemniej jednak jego przywołanie jest zasadne. Sąd administracyjny odniósł się w sposób generalny do sytuacji, że prowadzenie obrad rady przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym lub w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, najstarszym wiekiem wiceprzewodniczącym - narusza w sposób istotny przepisy prawa regulujące prowadzenie obrad rady gminy, a uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. Jak wynika z uzasadnienia do ww. wyroku, do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się, między innymi, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 461/09 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1507/10. Z wyroków tych jednoznacznie wynika, że sesja rady (w tym wypadku powiatu) nie może być zwołana przez inną osobę niż osoba wyraźnie określona w przepisach ustawy, jeśli nie zachodzą przesłanki określone jednoznacznie w przepisach ustawy i nie podlegające rozszerzającej wykładni. Powyższe wyroki wskazują też na to, że tylko osoby pełniące funkcje określone przez ustawę o samorządzie gminnym (odpowiednio samorządzie powiatowym) lub wyraźnie wskazane przez ww. ustawy mogą skutecznie podejmować działania oficjalnie związane ze zwoływaniem czy też prowadzeniem obrad rady gminy (rady powiatu) i tylko obrady z formalnym i ustawowo wskazanym udziałem tych osób mogą prowadzić do skutecznego podejmowania legalnych uchwał.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.33.2016 z dnia 30 września 2016 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), stwierdził nieważność w całości uchwały Nr XXIV/184/2016 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie: wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, ponieważ uchwała ta w istotny sposób narusza konstytucyjne zasady określone w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów dotyczących trybu podejmowana uchwał określonych w szczególności w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wadowice, reprezentowana przez Burmistrza Wadowic. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

a) bezpodstawne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wyniku błędnej wykładni art. 20 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. przyjęcie, że - w sytuacji odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, wobec nieobecności wszystkich wiceprzewodniczących Rady, przy zachowaniu przez Radę kworum do głosowania i niewyczerpaniu porządku obrad - radni nie mogli kontynuować obrad, a w szczególności realizować porządku obrad i dokonać wyboru nowego przewodniczącego Rady;

b) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego interpretację, tj. przyjęcie, że wybór spośród radnych osoby prowadzącej prawidłowo zwołane obrady pod nieobecność przewodniczących i wiceprzewodniczących stanowi przekroczenie posiadanych przez organ gminy swoich kompetencji i przyznanie kompetencji nie ujętych żadną normą kompetencyjną wybranemu radnemu;

c) naruszenie art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję Wojewody Małopolskiego w ramach sprawowanego nadzoru prawnego w samodzielność organu samorządowego jakim jest Rada Miejska i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego;

d) naruszenie art. 19 ust. 2 zdanie 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieobecność przewodniczącego rady gminy jest sytuacją tożsamą z brakiem przewodniczącego, który został z funkcji odwołany, kiedy są to zupełnie inne zdarzenia;

e) naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie pominięcie faktu, że obrady Rady Miejskiej w Wadowicach po przewie zarządzonej na obliczenie wyników głosowania wznowił przewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach J.C., którego funkcja została wygaszona dopiero z momentem ogłoszenia wyników głosowania w sprawie jego odwołania,

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie pominięcie faktu, że Rada Miejska w Wadowicach w trakcie obrad (a nie w trakcie przerwy jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia) pozostała zarówno bez przewodniczącego, który został odwołany, jak i obu wiceprzewodniczących, którzy nie uczestniczyli w posiedzeniu (przewodniczący O.G. odmówił bowiem powrotu na salę obrad), przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany, a Rada Miejska dysponowała kworum wymaganym do ważnego podejmowania uchwał,

- brak odniesienia się organu nadzoru do argumentacji Burmistrza Wadowic zawartej w pismach z dnia 23 oraz 29 września 2016 r. co spowodowało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został przez organ nadzoru rozpatrzony w sposób całościowy i wyczerpujący.

W związku z powyższym Burmistrz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nr WN-II.4131.1.33.2016 Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2016 r. nr WN-II.4131.1.33.2016.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla taki akt. Uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 P.p.s.a. uzasadnione jest jedynie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy skarga jest niezasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w zakresie określonym art. 145 P.p.s.a.

Istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad obejmującym podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady gminy i wyboru nowego przewodniczącego rady gminy, jakąkolwiek część obrad rady gminy może prowadzić radny nie będący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w tej sprawie, kiedy to Rada Miejska w Wadowicach podjęła w dniu 31 sierpnia 2016 r. uchwałę nr XXIV/183/2016 o odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej i po skutecznym podjęciu tej uchwały okazało się, że zarówno został odwołany dotychczasowy Przewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach, jak i na sali obrad Rady Miejskiej nie było żadnego z wiceprzewodniczących (jedna wiceprzewodnicząca w ogóle nie przyszła na sesję, a drugi wiceprzewodniczący opuścił salę obrad). Wówczas radni wraz z Burmistrzem Wadowic uznali, że dalszą część obrad powinien poprowadzić najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyrazi na to zgodę i taki radny poprowadził dalszą część obrad obejmującą przejście do kolejnego punktu porządku obrad, a w tym również zarządził zgłaszanie kandydatów na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, zgłaszanie kandydatów na członków komisji skrutacyjnej oraz głosowania nad tymi kandydatami oraz zarządził głosowanie nad kandydatem na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach. Innymi słowy najstarszy wiekiem radny nie będący ani przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym prowadził obrady od chwili podjęcia przez Radę Miejską w Wadowicach w dniu 31 sierpnia 2016 r. uchwały nr XXIV/183/2016 w sprawie odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, aż do chwili podjęcia uchwały nr XXIV/184/2016 w sprawie wyboru nowego przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach. Te fakty, mające podstawowe znaczenie w sprawie nie są zresztą kwestionowane przez żadną ze stron.

Strony różnią się co do prawnej dopuszczalności takiego prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego nie będącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Przypadki te nie zachodzą w tej sprawie.

Istotnym w tym miejscu jest sprecyzowanie kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie (podkreślenie składu Sądu) organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie ww. kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Podstawowym rodzajem wykładni prawa jest wykładnia językowa i ta właśnie wykładnia zmierza do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Wykładnie systemowa i funkcjonalna tylko wówczas powinny decydować o znaczeniu danej normy prawnej, jeżeli wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie precyzyjnej treści danej normy, albo też treść ta nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego l wartościami przyjmowanymi w danym porządku prawnym.

Kolejnym uprawnieniem przewodniczącego organu stanowiącego jest zwoływanie sesji rady gminy wraz z obowiązkiem dołączania do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządku obrad i projektów uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Przewodniczący rady gminy wprowadza na wniosek wójta do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady (art. 20 ust. 5 u.s.g.).

Do przewodniczącego rady gminy składają oświadczenia majątkowe radni wraz z kopią zeznań o wysokości osiągniętego dochodu za rok podatkowy poprzedni i obowiązkiem przewodniczącego jest także wzywanie do złożenia tych oświadczeń w razie opóźnienia, dokonywanie analizy danych zawartych w oświadczeniach, przesłanie jednego egzemplarza oświadczenia kierownikowi urzędu skarbowego oraz zawiadomienie odrębnych organów kontroli skarbowej o podejrzeniu zatajenia prawdy lub podania nieprawdy w oświadczeniu (art. 24h ust. 3 pkt 1, ust. 5a, ust. 6, ust. 8 i 9 u.s.g.).

Przewodniczący rady gminy w ciągu 48 godzin od chwili otrzymania informacji o tymczasowej przeszkodzie wykonywania przez wójta kompetencji informuje o takiej sytuacji zastępcę lub pierwszego zastępcę wójta oraz wojewodę, a jeżeli w danej gminie nie było zastępcy wójta lub żaden z zastępców wójta nie został wyznaczony jako pierwszy zastępcą - także o tym zawiadamia wojewodę (art. 28g ust. 5a, ust. 7 u.s.g.).

Przewodniczący rady gminy wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy oraz przekazuje uchwałę rady gminy dotyczącą wysokości wynagrodzenia wójta (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2016 r. poz. 902).

Opisane uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Taka odrębna regulacje zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Z przedstawionej regulacji wynikają dwie podstawowe dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie zasady: po pierwsze, kompetencje przewodniczącego rady gminy maja charakter wyłączny, tzn. mogą być wykonywane tylko przez przewodniczącego i jakiekolwiek odstępstwo od tej zasady może wynikać tylko z odrębnego przepisu rangi ustawowej. Po drugie, wiceprzewodniczący rady gminy ma tylko takie kompetencje, jakie powierzył mu przewodniczący, a jedynie w razie nieobecności przewodniczącego (który nie został odwołany) i jednocześnie niewyznaczenia przez przewodniczącego wiceprzewodniczącego do wykonywania kompetencji przewodniczącego, z mocy prawa zadania przewodniczącego wykonuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący.

W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.

Tym samym rację ma Wojewoda Małopolski twierdząc, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew wyraźnym przepisom prawa i narusza jedną z podstawowych zasad funkcjonowania organów administracji publicznej, jaką jest zasada legalności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tą zasadą każde działanie organu publicznego musi opierać się na właściwej podstawie prawnej. Nie jest dopuszczalnym legalne podjęcie uchwały przez radę gminy w sytuacji, gdy obrady takiej rady prowadzi najstarszy wiekiem radny nie będący jej przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym i nie zachodzi żaden ustawowy wyjątek dopuszczający takie prowadzenie obrad. Wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy w przypadku, gdy obradami takiej rady kieruje osoba nieuprawniona, są obarczone istotnymi wadami uzasadniającymi ich unieważnienie.

Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Wadowicach obowiązujące przepisy nie pozwalają na kontynuowanie dalszych obrad organu stanowiącego w przypadku odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach i wobec nieobecności wszystkich wiceprzewodniczących Rady i to niezależnie od tego czy nadal zachowane byłoby przez radę kworum do głosowania i czy został wyczerpany porządek obrad. Radni nie mogli kontynuować obrad, a w szczególności realizować porządku obrad i dokonać wyboru nowego przewodniczącego rady i żadna taka kompetencja nie przysługuje radnym ani z art. 20 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., ani też z art. 19 ust. 2 u.s.g. a tym bardziej z art. 2 lub 7 Konstytucji RP.

Nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad daną uchwałą.

Nie ma racji strona skarżąca kwestionując ograniczenie uprawnień Rady Miejskiej w Wadowicach co do obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego i nic takiego nie wynika ani z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani z akt sprawy. Wojewoda Małopolski nie oceniał, czy osoba radnego R. M. mogła być wybrana na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach. Organ nadzoru ocenił jedynie, że po odwołaniu poprzedniego przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach J. C., nikt z uprawnionych radnych - a takimi mogli być jedynie wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach - nie miał prawa do prowadzenia obrad, a tym samym kolejna uchwała podjęta na skutek bezprawnie prowadzonej w dalszym ciągu sesji Rady Miejskiej obarczona była istotnymi wadami. Należy także stwierdzić, że oparcie funkcjonowania samorządu na zasadzie decentralizacji wyklucza przyznanie samorządowi autonomii w samodzielnym kreowaniu dla siebie uprawnień. Tym samym skoro przepisy nie tylko że nie pozwalały na kierowanie pracą rady gminy przez radnego nie będącego ani jej przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym, ale dodatkowo całościowo regulowały zasady organizowanie pracy rady oraz prowadzenia obrad rady, to nie było podstaw do wykładni dorozumianej poprzez podobieństwo innych sytuacji. To sam ustawodawca dopuścił prowadzenie ale pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego takiej rady i analogicznie w przypadku zwołania sesji przez wojewodę lub osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów. Wyjątki te nie podlegają żadnej wykładni rozszerzającej i musza być ściśle interpretowane.

Nie ma racji strona skarżąca zarzucają Wojewodzie naruszenie art. 19 ust. 2 zdanie 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieobecność przewodniczącego rady gminy jest sytuacją tożsamą z brakiem przewodniczącego, który został z funkcji odwołany, kiedy są to zupełnie inne zdarzenia. Ten przepis tylko wówczas miałby w sprawie zastosowanie, gdyby po odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach, dalsze obrady prowadził jeden z wiceprzewodniczących i powstałby spór co do tego, który z tych wiceprzewodniczących powinien te obrady prowadzić. Taka jednak sytuacja w tej sprawie w ogóle nie zaistniała, a tym samym bezpodstawnym jest jej rozważanie.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym także w tej sprawie nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie ma bowiem znaczenie, czy rzeczywiście obrady Rady Miejskiej w Wadowicach po przewie zarządzonej na obliczenie wyników głosowania wznowił Przewodniczący Rady Miejskiej w Wadowicach J.C., którego funkcja została wygaszona dopiero z momentem ogłoszenia wyników głosowania w sprawie jego odwołania, skoro nie ulega wątpliwości, ze z chwilą podjęcia uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wadowicach J.C., dalszą część obrad poprowadził radny P.S. nie będący ani przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym tej rady.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej Wojewoda nie pominął faktu, że Rada Miejska w Wadowicach w trakcie obrad pozostała zarówno bez przewodniczącego, który został odwołany, jak i obu wiceprzewodniczących, którzy nie uczestniczyli w posiedzeniu, a przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany i to pomimo tego, że Rada Miejska dysponowała kworum wymaganym do ważnego podejmowania uchwał. Radni zgromadzeniu na sesji, na której nie było ani przewodniczącego ani wiceprzewodniczącego nie mogli podejmować żadnych uchwał i nie ma znaczenia, dlaczego wiceprzewodniczący np. nie uczestniczyli w takiej sesji. Nastąpiło nieformalne zakończenie obrad takiej rady bez wyczerpania porządku obrad. Wojewoda Małopolski zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłową argumentację i nie podzielił wykładni zawartej w argumentacji Burmistrza Wadowic zawartej w pismach z dnia 23 oraz 29 września 2016 r. Zarzut Burmistrza Wadowic, co do braku rozpatrzenia w sposób całościowy i wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego także nie jest zasadny.

Z akt sprawy także nie wynika, aby jakiekolwiek kwestie pozaprawne, w tym kwestie polityczne miały wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd nie dokonuje zresztą oceny politycznej zaskarżanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.