Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 493/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 15, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 257,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 493/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].04.2011 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].06.2010 r. znak [...] odmawiającą zatwierdzenia S. K. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. A. G. w B.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

S. K. w dniu 12.11.2009 r. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku wyżej opisanego. Z uwagi na stwierdzone przez organ braki wniosku i dokumentacji projektowej –postanowieniami z [...].11.2009 r. i z [...].12.2009 r. wezwano wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W postanowieniu z [...].12.2009 r. wypunktowano 23 elementy podlegające uzupełnieniu w projekcie. Wyznaczony termin wypełnienia zobowiązania kilkakrotnie przedłużano na wniosek inwestora (postanowienia z [...].01.2010 r., [...].02.2010 r., [...].03.2010 r., [...].04.2010 r., [...].04.2010 r. oraz [...].05.2010 r.).

Decyzją z [...].06.2010 r. Prezydent Miasta B. odmówił S. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku. Jako główny powód odmowy wskazał niezgodność rozwiązań projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. (uchwała Rady Miejskiej B. nr [...] z [...].05.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B.) - w zakresie dotyczącym zaopatrzenia inwestycji w wodę i sposobu odprowadzania ścieków. Jak wskazał organ, w § 27 ust. 1 – 4 miejscowego planu przewidziano, że zaopatrzenie w wodę będzie się odbywać z miejskiej sieci z wykorzystaniem układu istniejących i projektowanych sieci wodociągowych oraz wprowadzono zakaz budowy indywidualnych ujęć wody z wyjątkiem ujęć awaryjnych, związanych z obronnością kraju, służących zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę i ujęć przemysłowych uzasadnionych względami technologicznymi. W § 28 miejscowego planu przewidziano także, że odprowadzenie ścieków powinno się odbywać do systemu miejskiej kanalizacji sanitarnej, dopuszczając odprowadzenie ścieków do innych systemów kanalizacji spełniających warunki w zakresie zbiorowego odprowadzenia ścieków, a odprowadzanie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej, cieków wodnych, rowów lub gruntu. Zdaniem organu projekt nie zawiera rozwiązań zgodnych z powyższymi ustaleniami w planie oraz zawiera inne niewyeliminowane braki. Wymieniono: brak oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej, jak również oświadczeń o zapewnieniu dostaw wody, odbioru ścieków i warunków przyłączenia do sieci. Zaprojektowano studnię, na co miejscowy plan nie zezwala dopuszczając pobór wody tylko z istniejących, a nie z projektowanych studni, ewentualnie z ujęć na działkach sąsiednich pod warunkiem spełnienia wymogów zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zaprojektowano również szczelny zbiornik na ścieki, mimo dopuszczenia w planie ich odprowadzania wyłącznie do kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji wskazał, że projekt nie spełnia wymogu określonego w § 35 pkt 5 miejscowego planu w zakresie obrony cywilnej oraz że znajdują się w nim dwa różniące się od siebie projekty zagospodarowania terenu, jak również dokumentacja stanowiąca projekt nie została połączona w trwały sposób. Brakiem, który organ uznał za uzupełniony, było zapewnienie dostępu inwestycji do drogi publicznej. W trakcie postępowania o pozwolenie na budowę dokonano zmiany kwalifikacji działki nr [...] stanowiącej ul. E. z użytku "Bp" na "dr" oraz wpisano jako gospodarującego nieruchomością Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich. Okoliczność ta, wobec innych stwierdzonych braków, nie mogła jednak zdaniem organu prowadzić do uwzględnienia wniosku i wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K. zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a), zasady pogłębiania zaufania do organu (art. 8 k.p.a). Zdaniem strony nie wyjaśniono okoliczności budowy budynku mieszkalnego na działce bezpośrednio sąsiedniej nr [...], na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w 2006 r., obejmujące również pozwolenie na budowę i eksploatację studni do chwili zbudowania instalacji wodociągowej w ul. A. G. Nie uwzględniono również, w ocenie odwołującego się, faktu wydania pozwoleń na budowę na innych działkach sąsiednich po zobowiązaniu się ich właścicieli do wybudowania instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej na własny koszt. Inwestor wskazał, że mimo istnienia takich zobowiązań nadal uważa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dostępu do mediów pozostaje zadaniem własnym gminy, tym bardziej że obowiązujący plan miejscowy nie obciąża inwestorów obowiązkiem budowania infrastruktury technicznej we własnym zakresie, a przewiduje na terenie obejmującym jego działki zabudowę mieszkaniową. Ponadto, w świetle wyjaśnień Departamentu Urzędu Miejskiego, kanalizacja przy ul. A. G. będzie wykonana w roku 2012, a zatem – biorąc pod uwagę trzyletni cykl realizacji jego inwestycji – w momencie jej zakończenia będzie posiadała dostęp do niezbędnych mediów. W związku z powyższym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Decyzją z [...].08.2010 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako prowadzone z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej.

Organ wskazał, że wcześniej toczyło się postępowanie z wniosku S. K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], zakończone odmowną decyzją Prezydenta Miasta B. z [...].06.2008 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę P. decyzją z [...].09.2008 r., od której oddalono skargę wyrokiem WSA w B. z [...].05.2009 r. w sprawie II SA/Bk 778/08. W postępowaniu tym sąd zaakceptował argumentację organów o przedstawieniu przez inwestora niekompletnego i zawierającego niezgodne z zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania projektu budowlanego w zakresie zaopatrzenia w wodę z projektowanej studni oraz odprowadzenia ścieków sanitarnych oraz niedołączenie oświadczeń właściwych gestorów sieci. Mając to na uwadze Wojewoda, rozpoznając odwołanie od decyzji z [...].06.2010 r. stwierdził, że stan faktyczny w aktualnym postępowaniu nie różni się w sposób istotny od stanu faktycznego istniejącego w dacie poprzedniego rozstrzygnięcia (decyzji I instancji z [...].06.2008 r.), bowiem przedłożona obecnie uzupełniona dokumentacja również wykazuje niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę i w zakresie odprowadzenia ścieków. Wskazał, że w załączonym projekcie zagospodarowania terenu przewidziano zaopatrzenie w wodę z projektowanej studni, a odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiornika szczelnego. Ustalając istnienie w obydwu sprawach (zakończonej decyzją z [...].09.2009 r. i aktualnej zakończonej decyzją z [...].08.2010 r.) identycznych podmiotów, przedmiotu i niewykazującego istotnych różnic stanu faktycznego – stwierdzono naruszenie powagi rzeczy osądzonej i umorzono postępowanie.

W wyniku skargi złożonej przez S. K. WSA w Białymstoku wyrokiem z 21.12.2010 r. w sprawie II SA/Bk 678/10 uchylił zaskarżoną decyzję z [...].08.2010 r. wskazując, że Wojewoda nieprawidłowo przyjął naruszenie przez organ I instancji powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem sądu błędne było przyjęcie tożsamości spraw zakończonych decyzjami z [...].09.2008 r. i z [...].08.2010 r., gdyż przedmiotowa tożsamość nie mogła wynikać już z samej istoty postępowania o pozwolenie na budowę, w którym przed wydaniem decyzji organ zawsze sprawdza zachowanie warunków z art. 35 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.

z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), a ich spełnienie bądź jego brak nie zawsze będą identyczne. W sprawie zakończonej decyzją z [...].08.2010 r. organ zobowiązał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji projektowej formułując zalecenia w 23 punktach, natomiast zalecenia w sprawie zakończonej decyzją z [...].06.2008 r. ujął

w 9 punktach. W decyzji z [...].06.2008 r. wskazano trzy główne przyczyny odmowy wydania pozwolenia na budowę: brak dostępu działki do drogi publicznej, niezgodność rozwiązań projektowych z ustaleniami planu miejscowego w zakresie zaopatrzenia w wodę, nieuzupełnienie dokumentacji w wyznaczonym terminie.

W sprawie, w której obecnie wniesiono skargę, jako przyczyna odmowy wydania pozwolenia na budowę występuje brak aprobaty co do projektu rozwiązania zaopatrzenia w wodę, natomiast działki inwestora mają już zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Powyższe w ocenie sądu wskazuje, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie i wbrew stanowisku Wojewody Podlaskiego nie jest identyczny. Nadto sąd wskazał na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 107 § 3 Kpa polegające na merytorycznym odniesieniu się do zarzutów odwołania w decyzji umarzającej postępowanie, co obok błędnej oceny wystąpienia tożsamości spraw stanowiło jedną z przesłanek wyeliminowania zaskarżonej decyzji z [...].08.2010 r. z obrotu prawnego.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z [...].04.2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].06.2010 r. Wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym postanowieniem z [...].12.2009 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego tak, aby spełniał warunki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Organ uznał za uzupełniony warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej – co wynika ze zmiany zapisów ewidencyjnych dotyczących przeznaczenia działki nr [...] stanowiącej ul. E. (z dotychczasowego oznaczenia jako "Bp" na "dr"). Również oceniono, że organ I instancji bezpodstawnie zarzucił niezgodność projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie rozwiązań obrony cywilnej. Natomiast zdaniem Wojewody inwestor mimo wezwania nie wyeliminował niezgodności rozwiązań projektowych z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi zaopatrzenia w wodę i sposobu odprowadzania ścieków. W projekcie przewidziano doprowadzenie wody z planowanej do wykonania studni, podczas gdy plan miejscowy zakazuje budowy indywidualnych ujęć wody i nie dopuszcza budowy studni niewymagających pozwolenia wodnoprawnego (do 5 m3 dziennego poboru, podczas gdy w projekcie zaplanowano pobór na 0, 2 m3 dziennie). W projekcie przedstawiono sposób podłączenia budynku do studni na sąsiedniej działce, które to rozwiązanie również nie jest zgodne z zapisami planu, bowiem ten wymaga – w przypadku zapewnienia zasilania z ujęć innych podmiotów – by spełniały one wymagania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę określone w przepisach szczególnych (§ 27 ust. 3 i 4. miejscowego planu). Także zaprojektowanie szczelnego zbiornika na ścieki nie odpowiada rozwiązaniom planistycznym wymagającym istnienia miejskiej kanalizacji sanitarnej lub w przypadku istnienia innych systemów kanalizacji, by należały one do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego według ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazano, że projekt budowlany zawiera również dwa różniące się od siebie projekty zagospodarowania terenu inwestycji.

Wojewoda wskazał, że rozwiązania projektowe podobne przedstawionym w sprawie niniejszej zostały zakwestionowane przez organ w innych postępowaniach

o pozwolenie na budowę, które to stanowisko organów zaakceptował WSA

w Białymstoku w wyroku z 27.08.2009 r. w sprawie II SA/Bk 226/09. Ponadto organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma kompetencji do ingerowania w treść miejscowego planu. Może to nastąpić w innym trybie niż postępowanie

o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściciel działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji realizuje budowę na podstawie pozwolenia z [...].05.2006 r. wydanego rok przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego

i na podstawie którego przeprowadza się ocenę projektu w przedmiotowej sprawie. Nie był zatem ten inwestor związany aktualnymi rozwiązaniami planistycznymi,

z którymi niezgodność jest głównym powodem odmowy wydania pozwolenia S. K.

Jako niedotyczący przedmiotu sprawy niniejszej organ ocenił zarzut dopuszczenia do realizacji inwestycji na działkach sąsiednich, na których właściciele zgodzili się we własnym zakresie sfinansować budowę infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Wojewoda wskazał na uchybienie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisowi art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji w ostatnim dniu terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy. Ocenił jednak to uchybienie jako niemające wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że zawiadomienie o prawach z art. 10 § 1 Kpa, po którym wydano decyzję, było kolejnym w przedmiotowym postępowaniu, wystosowano je w związku z dołączeniem do akt dokumentu potwierdzającego dostęp inwestycji do drogi publicznej, a ponadto strona znała zgromadzony materiał dowodowy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P. złożył do sądu administracyjnego S. K. postulując jego uchylenie. Wskazał, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest przejawem niechęci organu do niego jako inwestora. Nie jest w stanie inaczej zinterpretować tego postępowania w sytuacji, gdy uchwałą z [...].01.2011 r. nr [...]. Rada Miejska B. zmieniła zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. modyfikując § 27 planu poprzez dopuszczenie możliwości zasilania inwestycji z własnych ujęć wody oraz § 28 poprzez dopuszczenie możliwości odprowadzania ścieków do zbiorników szczelnych do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. Wyeliminowano z obrotu prawnego zapisy stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że zbyt pobieżnie organ potraktował zarzut o umożliwieniu realizacji inwestycji tylko tym inwestorom, którzy zgodzili się pokrywać koszty budowy infrastruktury wodociągowej. Wskazał również na zasadę równości wobec prawa i zasadę demokratycznego państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. Przyznał, że w trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie wskazana przez skarżącego modyfikacja planu miejscowego, jednak nie zawiera ona przepisów intertemporalnych, dlatego nie może mieć zastosowania do spraw wszczętych przed dniem rozpoczęcia jej obowiązywania, a niezakończonych do tego momentu decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego przedstawiony do oceny projekt budowlany nie zawierał, zdaniem organu, szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących infrastruktury kanalizacyjnej. Ponadto budowa szczelnego zbiornika na nieczystości wymaga pozwolenia na budowę, a wniosek złożony przez inwestora nie zawierał żądania w tym zakresie, a nie mógł być uzupełniony

w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ wskazał, że sytuacja innych inwestorów, w innym stanie faktycznym, nie mogła stanowić punktu odniesienia w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sprawa niniejsza jest rozpoznawana przez tutejszy sąd ponownie. Poprzednim wyrokiem z 21.12.2010 r. w sprawie II SA/Bk 678/10 sąd nakazał organowi merytoryczne rozpoznanie odwołania niepodzielając zarzutu wystąpienia powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy poprzedni wniosek S. K. o wydanie pozwolenia na budowę został prawomocnie oddalony. Tym stanowiskiem obecnie rozpoznający sprawę skład sądzący jest związany z mocy art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, tym razem merytorycznie w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda stwierdził identycznie jak organ administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, że pozwolenie na budowę nie może być udzielone z uwagi na niezgodność rozwiązań projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie gospodarki wodno – ściekowej. Ta ocena nie może być zaakceptowana jako sprzeczna z zasadami legalności (art. 6 Kpa) i dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa).

Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uprawnienie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zadaniem organu odwoławczego nie jest wyłącznie ocena rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Z tej reguły oraz z zasady legalności, która stanowi, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa - wywodzi się obowiązek orzekania w II instancji

z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień orzekania i obowiązek rozważenia czy

w sytuacji, gdy po wniesieniu odwołania nastąpiły zmiany stanu prawnego – mają one wpływ na wynik sprawy, czy pomimo zmian decyzja pierwszoinstancyjna może pozostać w obrocie prawnym. Pełnemu rozpoznaniu sprawy w II instancji służy także możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym (art. 136 Kpa).

Powyższym regułom proceduralnym Wojewoda orzekający w sprawie niniejszej jako organ administracji architektoniczno – budowlanej drugiej instancji uchybił, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, głównym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały z 21.05.2007 r. Nr XII/109/0 w jej wersji na datę orzekania w I instancji.

W § 27 ust. 2 i 3 tej uchwały przewidziano zakaz budowy indywidualnych ujęć wody, w tym studni niewymagających pozwolenia wodnoprawnego, dopuszczając wyłącznie budowę ujęć awaryjnych, służących obronności kraju, zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę i przemysłowych oraz dopuszczając zasilanie z ujęć innych podmiotów pod warunkiem, że spełniają wymagania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Tymczasem inwestor zamierza wybudować studnię, a więc korzystać z własnego zasilania w wodę.

W zakresie gospodarki ściekowej miejscowy plan w § 28 przewidywał odprowadzanie ścieków komunalnych do systemu kanalizacji sanitarnej miejskiej lub do innych systemów spełniających warunki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia

w wodę. Tymczasem inwestor zamierza wybudować szczelny zbiornik na ścieki.

Bezsporne jest natomiast, na co słusznie wskazywał skarżący, że po wniesieniu odwołania a przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej (co nastąpiło [...].04.2011 r.) - w dniu 03.04.2011 r. weszła w życie zmiana planu miejscowego

w zakresie m.in. dotyczącym gospodarki wodno – ściekowej (vide uchwała Rady Miejskiej B. z [...].01.2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon pomiędzy ulicą Narodowych Sił Zbrojnych a granicą administracyjną miasta). Zmodyfikowano poprzednie brzmienie § 27 wprowadzając regulację, iż co prawda podstawowym źródłem zaopatrzenia w wodę jest miejska sieć wodociągowa (§ 27 pkt 1), to jednak dopuszcza się m.in. zasilanie z własnych ujęć wody (§ 27 pkt 2 lit. "a"). Również zmodyfikowano poprzednie brzmienie § 28 wprowadzając regulację, zgodnie z którą podstawowym odbiornikiem ścieków komunalnych jest istniejąca i projektowana miejsca sieć kanalizacji sanitarnej (§ 28 pkt 1), jednak na terenach oznaczonych jako 13 MN,U,E dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników szczelnych lub indywidualnych oczyszczalni ścieków eksploatowanych do czasu budowy kanalizacji sanitarnej (§ 28 pkt 2 lit. "a").

Z powyższego wynika, że nowelizacja planu miejscowego miała istotne znaczenie dla oceny wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją z [...].06.2010 r., od której odwołanie rozpoznano zaskarżoną decyzją Wojewody, głównym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był wynikający z planu zakaz budowy indywidualnych ujęć wody i szczelnych zbiorników na ścieki, który – o czym świadczy powołana wyżej nowelizacja – z dniem 03.04.2011 r. został zniesiony.

Jak wynika z akt administracyjnych organu II instancji Wojewoda posiadał wiedzę o treści uchwalonej zmiany oraz o dacie jej wejścia w życie, bowiem do akt załączono wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Podlaskiego

z 03.03.2011 r. zawierający treść uchwały zmieniającej. W jej § 5 znajduje się zapis, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia

w Dzienniku Urzędowym. Proste obliczenie pozwalało ustalić, że ma to miejsce 03.04.2011 r. Tymczasem decyzję wydano 08.04.2011 r., a jej uzasadnienie nie zawiera ani rozważań o wpływie nowelizacji na sytuację prawną skarżącego, ani nawet wzmianki o zmianie stanu prawnego. Takie postępowanie organu nie może zostać zaakceptowane jako sprzeczne z zasadą legalności w rozumieniu wyżej wyjaśnionym. Niedopuszczalne jest pomijanie i brak ustosunkowania się przez organ do zmian stanu prawnego zaistniałych przed wydaniem rozstrzygnięcia odwoławczego, a dotyczących kwestii istotnych dla tego rozstrzygnięcia. Nawet jeśli zdaniem organu zmiany nie mają wpływu na treść orzeczenia odwoławczego, ale dotyczą istotnych dla niego kwestii – należy się do nich odnieść jako do stanu prawnego z daty orzekania. Tego w sprawie niniejszej nie uczyniono z naruszeniem zasady legalności i dwuinstancyjności postępowania, a także z uchybieniem art. 107 § 3 Kpa.

Konsekwencją nieuwzględnienia przez Wojewodę nowego stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania w II instancji, było również naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U.

z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który nakazuje przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie inwestycji. Nie wypełnia tej normy wykonanie analizy zgodności z przepisami nieobowiązującymi

w dacie orzekania. Zdaniem sądu takie postępowanie organu jest nie tylko naruszeniem zasady legalności, ale też naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

Organ odwoławczy ustosunkował się do zmian stanu prawnego dopiero

w odpowiedzi na skargę, czego nie można jednak uznać za działanie eliminujące stwierdzone wyżej uchybienia. Uznać należy za nieprawidłowe argumenty organu, iż uchwała zmieniająca nie zawiera przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby stosować nowe regulacje w postępowaniach wszczętych przed ich wejściem w życie, a niezakończonych ostateczną decyzją. Z praktyki orzeczniczej sądu wynika, że

w uchwałach zmieniających miejscowe plany nie zamieszcza się przepisów przejściowych – i takich też nie ma w uchwale z 17.01.2011 r. Natomiast zasada legalności zobowiązuje organ do stosowania przepisów prawa aktualnych

w dacie orzekania. Tej zasadzie w sprawie niniejszej uchybiono pomijając zupełnie okoliczność zmiany stanu prawnego przed datą wydania rozstrzygnięcia odwoławczego.

Wobec wymienionych powyżej uchybień nieuprawnione są również stwierdzenia organu z odpowiedzi na skargę, iż projekt budowlany nadal wykazuje niezgodność z zapisami planu miejscowego, także w jego wersji po zmianach, gdyż nie zawiera rozwiązań projektowych w zakresie gospodarki wodno – ściekowej (szczelnego zbiornika na ścieki), a wniosek nie obejmuje budowy studni. Jak twierdzi organ uzupełnienie tych elementów w postępowaniu odwoławczym naruszałoby rażąco zasadę dwuinstancyjności.

Powyższa ocena miałaby rację bytu tylko wówczas, gdyby zmiany planu miejscowego nie dotyczyły kwestii kluczowych dla wyrażonej negatywnej oceny przedłożonego projektu budowlanego. W sytuacji jednak, gdy zmiany dotyczą zwłaszcza sposobów zasilania w wodę i odprowadzania ścieków, a więc kwestii potraktowanych przez organ jako przesądzające o odmowie wydania pozwolenia oraz w sytuacji, gdy już wstępna ocena uprawnia do wniosku, że zmiany te wychodzą naprzeciw zamierzeniom inwestora - nieuprawniona była decyzja odmowna bez uprzedniego umożliwienia stronie usunięcia istniejących, zdaniem organu, braków projektu. O ile zatem uzupełnienie tych braków mogło nie mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w poprzednim stanie prawnym (według poprzedniej wersji § 27 i § 28 planu), o tyle w nowym taki wniosek nie jest uprawniony.

Nieuprawniona jest również argumentacja, iż aktualna, odmowna decyzja nie zamyka inwestorowi drogi do zrealizowania przedsięwzięcia, gdyż może on złożyć kolejny wniosek o wydanie pozwolenia. Zdaniem sądu pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji z powołaniem się na powyższe argumenty byłoby sprzeczne z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa).

Reasumując poprzez pominięcie przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego, która weszła w życie przed datą jego orzekania, a która dotyczy kwestii zasadniczych dla wszechstronnej oceny przedłożonego projektu budowlanego (zgodności rozwiązań projektowych z rozwiązaniami planu miejscowego) – doszło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim art. 6 w zw. z art. 15 Kpa (zasada legalności i zasada dwuinstancyjności postępowania), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji faktycznie nie przeprowadził żadnej oceny przedstawionego projektu budowlanego z punktu widzenia nowych rozwiązań planistycznych obowiązujących od 03.04.2011 r. (do którego to wniosku uprawnia lektura uzasadnienia jego rozstrzygnięcia) – powinien takiej oceny dokonać w postępowaniu prowadzonym na skutek niniejszego wyroku. Należy również rozważyć, w zależności od wyniku analizy projektu, czy

w obecnym kształcie jest możliwa wszechstronna ocena spełnienia warunków wynikających z prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych, czy też należy projekt uzupełnić, a jeśli tak, to w jakim zakresie i czy będzie on dopuszczalny w postępowaniu odwoławczym. W zależności od wyników tej oceny Wojewoda zastosuje właściwą podstawę prawną z art. 138 § 1 lub § 2 Kpa, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2. rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a. o braku możliwości wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W pkt 3. wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego według zasady wynikającej z art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota zawiera wyłącznie koszty ustanowienia we własnym zakresie pełnomocnika wyliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), bowiem skarżący korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych na zasadzie prawa pomocy (k. 46).