Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 320/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48-49, art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi J. G. (zwanego również skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika M. G., stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (w skrócie: OWINB) z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (w skrócie: PINB) z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym zlokalizowanym w [...], ul. [...], dz. nr a, k.m. [...], bez wymaganego pozwolenia.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku informacji M. i J. G. z dnia 13 lipca 2015 r. o rozpoczęciu przez sąsiadów – M. i R. K. (zwani dalej również inwestorami) samowolnych robót budowlanych w budynku gospodarczym znajdującym się w odległości 1 metra od granicy z ich działką, PINB wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie, a po przeprowadzeniu oględzin nie stwierdził prowadzenia w ww. budynku robót budowlanych. Organ pierwszej instancji ustalił również, że w dniu 17 lipca 2015 r. M. K. zgłosiła Staroście [...] zamiar przystąpienia do remontu dachu, polegającego na wymianie istniejącej więźby dachowej na nową, bez zmiany konstrukcji i geometrii budynku, a także zamiar rozbiórki płyt do składowania obornika. Zgłoszenie zostało przyjęte milczącą zgodą organu.

Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. i R. K. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...] w [...].

Następnie, w dniu 30 października 2015 r. M. K. wniosła o wszczęcie przez PINB postępowania naprawczego w związku z wykonaniem wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego, co spowodowało zmianę geometrii dachu budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; w dacie wydania obecnie zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; w dacie wydania obecnie zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn zm.), zwanej dalej K.p.a., nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], oraz zabezpieczenie obiektu i przedstawienie - w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia - oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych. Po przedłożeniu przez inwestorów żądanych dokumentów i po przeprowadzeniu kolejnych oględzin budynku, PINB decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na M. i R. K. obowiązku wykonania czynności lub robót budowanych przy budowie budynku gospodarczego w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a., wznowił na żądanie J. G. postępowanie w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia wskazał, że J. G. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym robót budowlanych wykonywanych w obrębie budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Z kolei we wszczętym z urzędu postępowaniu Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 16 września 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 16 lutego 2016 r., uznając, że została wydana po upływie terminu ważności postanowienia z dnia 9 grudnia 2015 r. W związku z wyeliminowaniem wyżej wymienionej decyzji organu pierwszej instancji w trybie nieważnościowym, OWINB decyzją z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 3 czerwca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie wznowieniowej.

Dalej, decyzją nr [...] z dnia 5 września 2017 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowanych przy budowie wyżej wymienionego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia 11 września 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 K.p.a., stwierdził wydanie decyzji własnej nr [...] z dnia 14 października 2015 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie potwierdził informacji o przystąpieniu przez inwestorów do robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia i zauważył, że dziennik budowy został wydany w dniu 28 października 2015 r., zaś pierwszy wpis datowany jest na dzień 2 listopada 2015 r. Starosta [...] podkreślił, że przeprowadził postępowanie i dokonał rozstrzygnięcia zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r. o sygn. akt. II SA/Op 308/16 (dostępny - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do wytycznych Sądu uznał, że zamierzenie budowlane jest rozbudową budynku gospodarczego, a M. i J. G. są stronami postępowania. Niemniej jednak, zdaniem Starosty [...], brak udziału M. i J. G. w charakterze stron w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego przez inwestorów nie wpłynął na treść decyzji wydanej w dniu 14 października 2015 r.

Na żądanie J. G., postanowieniem nr [...] z dnia 2 października 2017 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia 5 września 2017 r.

Natomiast OWINB decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2017 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji ostatecznej PINB z dnia 5 września 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi bezwzględną podstawę do umorzenia postępowania.

Decyzją z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wznowieniowe prowadzone na żądanie J. G., a dotyczące postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia 5 września 2017 r.

W związku z rozstrzygnięciem OWINB z dnia 2 listopada 2017 r., stwierdzającym nieważność decyzji PINB z dnia 5 września 2017 r., nr [...], organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym w [...] na działce nr a k.m. [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ analizował przebieg postępowań i rozstrzygnięć, które dotychczas zapadły odnośnie do wniosku M. K. o wszczęcie postępowania naprawczego. Wyjaśnił, że wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, postępowanie w sprawie należało umorzyć. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. G.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2018 r. OWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 14 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że postanowienie z dnia 9 grudnia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia, zatem wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, było niedopuszczalne. Skoro postępowanie w sprawie wydania tej decyzji zostało wszczęte, to powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł J. G., wskazując na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wszystkim stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania oraz naruszenie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w odniesieniu do robót budowlanych noszących znamiona samowolnej odbudowy części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu przypomniał, że przez cały tok postępowania prowadzonego w wyniku wniosku M. K. o wszczęcie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego nie uznały M. i J. G. za strony postępowania. Decyzja PINB z dnia 14 grudnia 2017 r. została im wprawdzie doręczona, lecz wówczas zakwestionowanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 2015 r. było praktycznie niemożliwe. Skarżący podkreślił, że organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły samowolne wykonanie schodów do budynku gospodarczego. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, w którym Sąd zakwalifikował takie roboty budowlane jako rozbudowę budynku.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 166/18, tutejszy Sąd oddalił skargę J. G. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 17 sierpnia 2018 r.

Następnie J. G. wystąpił do PINB z wnioskiem z dnia 4 września 2018 r., w którym domagał się zakończenia postępowania w sprawie budowy dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie podniósł, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu dachu, a dopiero w dniu 14 października 2015 r. został zatwierdzony projekt przebudowy. Ponadto roboty budowlane przewidziane w pozwoleniu były wykonane przed jego uzyskaniem, czyli odbudowa dachu została wykonana w warunkach samowoli budowlanej.

W związku z powyższym, pismem z dnia z dnia 17 września 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym należącym do M. i R. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po dwukrotnym przeprowadzeniu oględzin nieruchomości oraz po przesłuchaniu świadków i stron postępowania, PINB decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w przedmiotowym budynku gospodarczym bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji szczegółowo omówił wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i następnie wskazał, że główne zarzuty, które są wysuwane przez M. i J. G. to wykonanie schodów zewnętrznych, wykonanie ścianki kolankowej, zmiana konstrukcji dachu. Co się tyczy wykonania schodów zewnętrznych, organ podał, że schody zewnętrzne stanowią wprawdzie element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę - albowiem nie powiększają jego pojemności. Schody zewnętrzne nie zmieniają też powierzchni zabudowy. Wykonanie schodów zewnętrznych nie może więc być traktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego (także nadbudowa). Budowa schodów zewnętrznych nie jest także budową nowego obiektu. Schody nie stanowią bowiem odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od budynku już istniejącego. Organ pierwszej instancji zaznaczył, odwołując się do wyjaśnień kierownika budowy, że przedmiotowe schody nie są wsparte na gruncie, a całkowicie przytwierdzone do ścian budynku; stanowią konstrukcję samonośną. Zwrócił również uwagę na fakt, że schody znajdują się w projekcie budowlanym, który stanowi integralną część wydanej przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14 października 2015 roku. Wobec powyższego uznał, że sporne schody zewnętrzne nie zostały wykonane nielegalnie i nie znajduje w takim przypadku zastosowanie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Wywodził dalej organ, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wymiany pokrycia dachu, czyli wykonania remontu dachu, a następnie uzyskali pozwolenie na budowę. Konieczność wykonania dalej idących robót, tj. wymiany elementów więźby i podwyższenia ścianki kolankowej powstała po zdjęciu istniejącego pokrycia. Nie można zatem inwestorom zarzucić ignorowania prawa lub zamiaru jego obchodzenia, a to stanowi przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast jeśli inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, należy wówczas wdrożyć tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Takie postępowanie było już prowadzone w stosunku do kontrolowanego obiektu i zostało zakończone. Organ podkreślił, że w stosunku do robót związanych z wymianą pokrycia i podniesieniem ścian kolankowych konieczne było wszczęcie postępowania naprawczego, a samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejsce istniejącej dotychczas nie spełnia przesłanki samowoli budowlanej. Co się zaś tyczy podwyższenia ścianki kolankowej, to w okolicznościach sprawy jest to wartość tak znikoma, że nie ma ona zasadniczego wpływu na wysokość całego budynku, która się nie zmieniła. W dalszej części uzasadnienia PINB wyjaśnił, że w sytuacji braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków, możliwe jest zakończenie postępowania przez jego umorzenie bądź odmowę nałożenia obowiązków. Podsumował organ, że prowadził już postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i obecnie nie widzi przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót w kontrolowanym budynku gospodarczym, bez pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. podniósł, że inwestorka w zgłoszeniu z dnia 17 lipca 2015 r. nieprawdziwie oświadczyła, iż jest wyłącznym właścicielem nieruchomości. Podała także, że konstrukcja dachu wymagała niezwłocznej interwencji, lecz w projekcie budowlanym brak jest informacji co do konieczności "ratowania" konstrukcji dachu przed zawaleniem. Już w sierpniu 2015 r. skarżący wskazywał na wykonanie bruzdy w ścianie szczytowej budynku pod nadproże późniejszego otworu drzwiowego, lecz organ wówczas nie zareagował na tę informację. Podkreślił J. G., że przed wydaniem pozwolenia został wykonany dach o zmienionej konstrukcji, geometrii i o nowym pokryciu. O rozebraniu całego dachu, co nie stanowi remontu, informował również w dniu 22 września 2015 r. Natomiast z dokonanego w dniu 2 listopada 2015 r. wpisu w dzienniku budowy wynika, że dach został wykonany odmiennie od zatwierdzonego projektu. Z kolei WSA w Opolu w wyroku z dnia 20 października 2016 r. uznał, że wykonanie schodów zewnętrznych (w tym konkretnym przypadku) stanowi rozbudowę budynku i wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w tym zakresie, lecz organ zignorował tę ocenę prawną. Zdaniem skarżącego, organ nie jest w sprawie bezstronny. Nie wiadomo dlaczego uznał, wbrew wyrokowi Sądu, że wykonane stalowe schody, przymocowane do ściany budynku i opierające się na fundamencie (ukrytym pod kostką brukową), nie stanowią rozbudowy. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała schodów, więc nie można zasadnie twierdzić, że schody można było wykonać. Stwierdził nadto skarżący, że na podstawie powołanego przez organ pierwszej instancji wyroku nie sposób wyciągnąć wniosków wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie inwestorzy chcieli wykonać jak najszybciej dach, nie czekając na wymagane pozwolenie. W tym zakresie organ nie dążył do uzyskania pełnych wyjaśnień od inwestorów. Skarżący podsumował, że zarówno schody, jak i nowa konstrukcja dachu, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Wyraził też przekonanie, że organ celowo nie dotrzymał ustawowego terminu na wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu szczegółowo opisał przebieg postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku gospodarczego i podkreślił, że prowadzone dotychczas postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało umorzone z powodu upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, jednakże taką procedurę przewidują przepisy Prawa budowlanego. Postępowanie to dotyczyło robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów w sposób niezgodny ze zgłoszeniem i pozwoleniem na budowę. W tym zakresie PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót związanych z wykonaniem wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego, co skutkowało zmianą geometrii dachu budynku gospodarczego, czyli w związku z naruszeniem dokonanego zgłoszenia. Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że PINB decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r., utrzymaną następnie decyzją OWINB nr [...] z dnia 18 stycznia 2018 r., usankcjonował wykonane roboty w zakresie realizacji wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego. W tym zakresie WSA w Opolu, po rozpatrzeniu skargi J. G., wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 166/18) oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, stwierdził OWINB, że obecnie organy obu instancji nie posiadają uprawnień do badania legalności robót budowlanych związanych z wykonanym dachem budynku gospodarczego. Z kolei, odnosząc się do wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości w zakresie dokonanego zgłoszenia z dnia 17 lipca 2015 r., OWINB powtórzył, że wykonanie tych robót zostało badane w innym postępowaniu i nie mogło być przedmiotem ponownych analiz w kolejnym postępowaniu. Kwestia robót związanych z wykonaniem dachu oraz kwestia zarzucanego nieprawdziwego oświadczenia M. K. co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Następnie organ odwoławczy uznał, że inwestorzy wykonali kolejne roboty zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 14 października 2015 r. Dziennik budowy został wydany inwestorom w dniu 28 października 2015 r., a pierwszy wpis w tymże dzienniku datowany jest na 2 listopada 2015 r. Ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 27 października 2016 r. (zapis w dzienniku budowy), zaś budynek gospodarczy stanowiący przedmiot inwestycji kwalifikuje się do użytkowania. Obecnie w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym ww. decyzja Starosty [...] udzielająca M. i R. K. pozwolenia obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...]. Z przywołanej decyzji wynika, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w zakresie zgodnym z opisem zawartym w projekcie. Inwentaryzacja, będąca składową zatwierdzonego projektu budowlanego, opracowana została w sierpniu 2015 r. Jeśli chodzi o wykonanie schodów zewnętrznych i podnoszony w odwołaniu zarzut dokonania rozbudowy budynku bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, OWINB wywodził, że sporne schody były ujęte w zatwierdzonym przez Starostę [...] projekcie budowlanym. W projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono wyraźnie zakres, którego dotyczyła projektowana przebudowa. Schody zostały w ten projekt wrysowane, zaś w dzienniku budowy w dniu 22 marca 2016 r. kierownik budowy dokonała odbioru montażu schodów zewnętrznych, a w dniu 27 października 2016 r. zakończono prace związane z przebudową budynku i budową wiaty. Mając powyższe na uwadze, OWINB przyjął, że schody zostały wybudowane w związku z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, więc organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie. W konsekwencji OWINB uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie dostrzegł, że główną kwestią podniesioną w odwołaniu jest zastosowana przez PINB niewłaściwa kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych dotyczących schodów, na które inwestorzy uzyskali będące w dalszym ciągu w obiegu prawnym pozwolenie na budowę, a także dachu, który jednak był przedmiotem prowadzonego uprzednio przez organ powiatowy postępowania legalizacyjnego. Zatem, w ocenie OWINB, skoro budynek gospodarczy nie narusza przepisów budowlanych, to nie ma podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W efekcie postępowanie należało umorzyć, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie to stało się bowiem bezprzedmiotowe.

Na decyzję z dnia 12 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł J. G., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego sprawy i błędnie rozpatrzył materiał dowodowy,

2) art. 105 K.p.a. przez nieuzasadnione uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe,

3) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie w wydanym rozstrzygnięciu wskazówek zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Op 308/16).

W związku z tymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi J. G. przypomniał, że rozstrzygnięcie OWINB dotyczy robót budowlanych realizowanych przez inwestorów cztery lata temu. Informacje o nieprawidłowościach były wówczas przekazywane organowi nadzoru budowlanego, jednak ten nie podejmował prawidłowych działań. Wadliwe rozstrzygnięcia PINB wydane w tamtym czasie były powodem braku możliwości prawidłowej oceny wykonanych samowolnie robót budowlanych. Zauważył, że w toku prowadzonych dotąd postępowań popełniono szereg błędów i zaniedbań. Polegały one na celowym niedopuszczaniu M. i J. G. do udziału w postępowaniach, uznając, że nie posiadają oni przymiotu stron. Podkreślił skarżący, że inwestorzy dokonali odbudowy dachu budynku gospodarczego bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia, ponieważ budowa dachu została zakończona przed uzyskaniem decyzji Starosty [...] zezwalającej na przebudowę budynku gospodarczego i budowę wiaty. W jego ocenie, zakres prac, tj. wykonanie całkowicie nowego dachu na podniesionych ściankach kolankowych i wykonanym wieńcu żelbetowym pod murłatę, nie może być traktowane jako remont czy przebudowa. Dziwi skarżącego, że OWINB oczekiwał na rozstrzygnięcie w trybach nadzwyczajnych w odniesieniu do pozwolenia na budowę, po czym organ ten wydał decyzję w sytuacji, gdy Wojewoda Opolski nie załatwił ostatecznie sprawy. W przekonaniu skarżącego, PINB celowo nie podjął decyzji przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót, by potem móc ostatecznie umorzyć postępowanie. Zdaniem J. G., wobec dwóch nieprawidłowości winno być prowadzone postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Pierwsza z nich to odbudowa dachu budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia. Wywodził skarżący, że wprawdzie w tym samym przedmiocie nie można prowadzić dwóch różnych postępowań, jednak postępowanie PINB dotyczyło jednoznacznie wykonania wieńców pod belkę murłaty w sposób inny, niż został przewidziany w projekcie budowlanym przebudowy budynku, a nie całego dachu. Natomiast wydanie decyzji umarzającej postępowanie w trybach art. 50-51 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie w przeprowadzeniu postępowania opartego o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei druga nieprawidłowość, jaką dostrzegł skarżący, to samowolne wykonanie schodów zewnętrznych (nie zostały objęte pozwoleniem), co spowodowało rozbudowę budynku. Tymczasem decyzja Starosty nie dotyczyła rozbudowy, lecz przebudowy tegoż budynku. Z tych wszystkich przyczyn J. G. uznał, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Ponownie zauważył, że kwestia robót związanych z wykonaniem dachu budynku gospodarczego dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, natomiast sporne schody zewnętrzne były ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 14 października 2015 r.

W piśmie z dnia 20 września 2019 r. skarżący uzupełnił swoją skargę, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Wskazał na prezentowane w orzecznictwie poglądy co do sposobu rozumienia pojęcia "remont" i "odbudowa" i na tej podstawie stwierdził, że w okolicznościach sprawy dokonano rozbiórki części budynku, a po pewnym czasie wykonano ją od nowa, co należy zakwalifikować jako odbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na powyższe pismo OWINB podkreślił, że sprawa w zakresie dachu została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte. Dodał, że dach został wykonany przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a podczas kontroli w dniu 1 września 2015 r. nie oceniono robót w budynku gospodarczym, tylko stan robót w budynku mieszkalnym. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że ocena robót dotyczyła całości dachu. Oddalenia skargi domagał się również pełnomocnik uczestnika postępowania. Wskazał, że sprawa związana z robotami przy dachu była już wcześniej kontrolowana przez organy obu instancji oraz przez tut. Sąd, który oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 12 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 23 kwietnia 2019 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte w sytuacji, gdy wcześniej prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a dotyczące robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, zostało zakończone przez umorzenie tego postępowania (decyzja PINB nr [...], utrzymana w mocy przez OWINB decyzją nr [...]) z uwagi na wygaśnięcie postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót prowadzonych w tym budynku i brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnotować też trzeba, że po zakończeniu ww. postępowania skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z odrębnym wnioskiem z dnia 4 września 2018 r., w którym domagał się przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do spornego budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie budowy dachu budynku gospodarczego nie zostało zakończone. Wskutek tego wniosku, PINB postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, przeprowadził kolejne oględziny budynku oraz przesłuchał strony postępowania i świadków. Na tej podstawie zajął stanowisko, że do prac objętych zarzutami J. G. i M. G., tj. wykonania schodów zewnętrznych i ścianki kolankowej oraz zmiany konstrukcji dachu, nie można zastosować trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast roboty te były już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które zostało zakończone. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało umorzyć przedmiotowe postępowanie wobec braku przesłanek do jego dalszego prowadzenia.

Celowe jest również przypomnienie, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB, lecz wskazał na inne przyczyny świadczące o zaktualizowaniu się przesłanki ujętej w art. 105 § 1 K.p.a. Organ ten akcentował m.in., że sporne roboty dotyczące wykonania dachu budynku gospodarczego były badane w innym postępowaniu, które zostało zakończone. Stwierdził też, że obecnie brak jest uprawnień organów do badania legalności tych robót, zgodnie z żądaniem skarżącego, ponieważ jest to sprawa już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W konsekwencji OWINB odmówił badania zarzutów skarżącego w tym zakresie.

W ocenie Sądu, wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko, w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, jest błędne.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że tryb określony w art. 48-49 Prawa budowlanego oraz tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowalnego to dwa odrębne postępowania, które mają zastosowanie do różnych stanów faktycznych (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 3, s. 727). Zakończenie zatem jednego z tych postępowań, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania drugiego, regulowanego innymi przepisami. Ponadto w sytuacji, gdy postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowalnego zakończyło się decyzją o umorzeniu tego postępowania, a więc gdy nie doszło do załatwienia sprawy co do istoty, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można zasadnie twierdzić, co uczynił OWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mamy do czynienia ze sprawą rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną. Niewątpliwie wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Omawiana przesłanka powinna być uwzględniana na każdym etapie postępowania, w tym w postępowaniu zwykłym, gdyż przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa i wiążąca. Dlatego ustalenie, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną prowadzić winno do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Podkreślić też trzeba, że w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 14. wydanie, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016 r. - komentarz do art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3). Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zaistniała. Zastosowanie ww. przepisu następuje bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wynika natomiast, że nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej wydaniem decyzji OWINB nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] oraz sprawy, której dotyczą obecnie oceniane decyzje. Przede wszystkim dostrzec przyjdzie, że w obu postępowaniach występowały różne podmioty, ponieważ M. i J. G. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego dopiero na etapie wydania decyzji PINB nr [...]. Wcześniej udział w tym postępowaniu brali wyłącznie inwestorzy. Dalej stwierdzić należy, sprawa dotycząca robót wykonanych w spornym budynku podlegała ocenie na innych podstawach prawnych, tj. poprzednio na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, a po wszczęciu z urzędu postępowania na skutek wniosku skarżącego z dnia 4 września 2018 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym decyzja PINB z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania, o czym była już mowa wyżej, miała wyłącznie charakter procesowy, a więc nie stanowi "rzeczy rozstrzygniętej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W takim przypadku, w przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Organ odwoławczy nieprawidłowo zatem stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do legalności robót budowlanych związanych z wykonanym dachem budynku gospodarczego wobec jej rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego tylko decyzję organu drugiej instancji, ponieważ ocenił stanowisko OWINB, który przedstawił własną argumentację przemawiającą za koniecznością umorzenia postępowania, odmienną od organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego błędnego stanowiska, organ odwoławczy nie badał merytorycznie całości sprawy. Opisane naruszenia, jakich dopuścił się OWINB, czynią zbędnym, a nawet niemożliwym (z uwagi na brak stanowiska organu w jednej z kluczowych kwestii) dalsze badanie prawidłowości wydanej decyzji, w tym również w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.