Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 135/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z.sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]października 2007 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. T. Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniem stacji transformatorowej oraz na rozbiórkę istniejącej stacji transformatorowej przy ul. Ś. C. [...] w P..

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa"), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem D. B. stwierdzając, że brak formalnego członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej odwołującego, nie może stanowić pozytywnej przesłanki do uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd przyjął, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się, na podstawie art. 251 Kodeksu cywilnego, odpowiednio przepisy o ochronie własności, co oznacza, iż przysługujące skarżącemu własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu daje podstawę do przyjęcia, że skarżący spełnił podmiotowo określoną przesłankę z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał również, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż mieszkanie wskazywane przez skarżącego zlokalizowane jest poza obszarem oddziaływania inwestycji. Ponadto Sąd wyjaśnił, że argumenty organu w zakresie zastępowania skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...]w P. są nieaktualne wobec wyjaśnienia, że skarżący nie jest członkiem tej Spółdzielni.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Z. T. Sp. z o.o. w P. oraz odrzucił skargę kasacyjną Wojewody W..

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni, nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż skarżący nie jest członkiem Spółdzielni.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosując się do wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r. uznał odwołującego D. B. za stronę postępowania i zawiadomił go w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami, z czego odwołujący skorzystał w dniu [...] czerwca 2010 r. W dalszej kolejności Wojewoda W. wyjaśnił, iż inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie została już zrealizowana w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę, która została z dniem [...]marca 2010 r. wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wojewoda zaznaczył, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, a zatem postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, która została już formalnie i faktycznie zakończona stało się bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 730/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, a przede wszystkim wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 Kpa

Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę (decyzja Wojewody W. z dnia [...]grudnia 2007 r.). Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., który zalecił ponowne zbadanie legitymacji skarżącego do występowania w sprawie. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 marca 2010 r. i wiąże strony, sądy i organy administracji. Wyeliminowanie decyzji organu II instancji prawomocnym wyrokiem sądu spowodowało, iż organ ten był zobowiązany do ponownego rozpoznania odwołania, a zatem decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. utraciła walor ostateczności, co w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 § 1 Kpa oznaczało, iż inwestor nie mógł na jej podstawie rozpocząć robót budowlanych.

Sąd wskazał także, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy winien był rozpoznać odwołanie i orzec merytorycznie w sprawie pozwolenia na budowę. Rola organu II instancji nie ogranicza się bowiem jedynie do rozważenia zasadności odwołania. Posiada on m.in. uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa). Jednocześnie, zdaniem Sądu, z materiału sprawy wynika, że inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie została już zrealizowana (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r.). Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, dlatego realizacja inwestycji przed uzyskaniem decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skutkującą wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanych inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że w oparciu o wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny istniejący w momencie ponownego rozpatrywania odwołania skarżącego przez Wojewodę W. zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. postępowanie organu I instancji, a nie umorzenie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, skoro istniał przedmiot tegoż postępowania, czyli wniesiony przez osobę uprawnioną i w terminie prawem przewidzianym środek odwoławczy od pozostającego w obrocie prawnym orzeczenia organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK1196/11 oddalił skargę kasacyjną Z. T. Sp. z o.o. od powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że ocena prawna wyrażona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 184/08, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09, w zakresie przyznania D. B. legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniami stacji transformatorowej oraz rozbiórką istniejącej stacji trafo przy ulicy [...] w P., przestała wiązać w niniejszej sprawie. Tym samym nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, polegającego na przyjęciu, że D. B. posiada interes prawny w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Tym samym nie można uznać, że wskazane w ramach tych zarzutów przepisy prawa zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że ocena prawna wyrażona w przywołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przyznania przymiotu strony D. B. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wynikała z dwóch niezależnych od siebie powodów. Pierwszym było wskazywane przez skarżącego kasacyjnie posiadanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, uprawniające na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co przecież - jak wynika z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09 - doprowadziło także do zmiany projektu budowlanego. Jednakże drugą podstawową przesłanką przyznania D. B. przymiotu strony w postępowaniu było przede wszystkim to, iż jego lokal znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu.

W okresie ponownego rozpatrywania sprawy przez Wojewodę W. (decyzja z dnia [...] lipca 2010 r.) w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r. wydanym w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, nie istniał nowy stan faktyczny i prawny ustalony w wyniku zakończenia postępowania w przedmiocie legalności przedmiotowego okna w ścianie szczytowej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wydanie ostatecznej decyzji o nakazie likwidacji spornego okna nie pozbawiło D. B. przymiotu strony w opisanym postępowaniu, albowiem jego lokal mieszkalny pozostawał w dalszym ciągu w obszarze oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż umorzenie postępowania odwoławczego słusznie zakwestionowane zostało w zaskarżonym wyroku i prawidłowo wyeliminowane z obrotu prawnego.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji przyjmując prawidłowo, w ramach związania orzeczeniami sądów administracyjnych, iż D. B.jest stroną przedmiotowego postępowania z kolei wadliwie uznał, że nie ma przedmiotu postępowania, albowiem inwestycja została zrealizowana, a obiekt decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. został oddany do użytkowania i w konsekwencji zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepublikowany) "przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 Kpa". Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 Kpa), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w sprawie (art. 127§ 1 Kpa). Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą tu miały zastosowania (porównaj: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2011 r., wydanie 11, str. 521). Tym samym uznanie przez organ odwoławczy, że inwestycja została już zrealizowana, oraz że wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie, nie stanowi - jak trafnie uznano to w zaskarżonym wyroku - o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w tej sprawie. Wykonanie nawet nieostatecznej decyzji przez inwestora obiektywnie nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Stanowisko to jest także utrwalone w orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, iż jeżeli strona nie cofnie odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną (porównaj: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85 publikowany ONSA 1985 r., nr 1, poz. 21).

Zasadnie zatem w tych okolicznościach Sąd I instancji przyjął, że nie można było na tej podstawie w niniejszym postępowaniu umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże wadliwie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę określono wskazania co do dalszego postępowania.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji generalnie uznał, że skoro przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, to wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a więc zasadnym w tej sprawie, w momencie ponownego rozpoznania odwołania D. B., jest zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego. Gdy tymczasem tak kategorycznego stanowiska, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zająć w sytuacji, gdy wydanie decyzji przez organ odwoławczy uzależnione jest od dokonania niezbędnych ustaleń.

Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc w sytuacji niedysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 19 października 2007 r.), albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzono postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie. Wprawdzie decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylono wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08, lecz oznacza to, że inwestor do tego właśnie czasu dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można w sprawie generalnie przesądzać, jak uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, bowiem niezbędne jest ustalenie czy inwestor zrealizował swój obiekt w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak tych ustaleń nie pozwala na zajęcie stanowiska takiego jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku. Wszelkie wątpliwości występujące w sprawie muszą być bowiem wyjaśnione zgodnie z regułami procedury administracyjnej, przy zapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie D. B. będzie związany oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda W. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroki z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1196/11 uznał, iż D. B. jest stroną postępowania i w związku z tym jego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. winno zostać rozpatrzone jako wniesione w terminie przewidzianym dla pozostałych stron. W tej sytuacji powstała konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Dalej organ podniósł, iż zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10, LEX nr 1138120 "Reasumując, w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 Kpa, a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98 i wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 285/2005, II OSK 286/2005 i II OSK 910/2005, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 263/08)."

Następnie organ podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OSK 1196/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie można generalnie przesądzić, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 730/10, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż inwestycja została zrealizowana. Sąd wskazał jednocześnie, iż niezbędne jest ustalenie, czy inwestor zrealizował swój obiekt w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W celu zbadania powyższego konieczne stało się odwołanie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Organ wyjaśnił, iż inwestor prowadził roboty budowlane po dacie wydania wyroku przez WSA (7 listopada 2008 r.), na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt dalszego prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2007 r. w sytuacji niezakończenia postępowania odwoławczego potwierdza także treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. We wskazanym piśmie organ nadzoru budowlanego zawarł informację, iż w toku postępowania wyjaśniającego, dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ustalono, że budynek ten wznoszony jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], [...] o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego odwołał się do treści wyroku WSA z dnia 7 listopada 2008 r. oraz postanowienia tego Sądu z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 184/08, a także wyjaśnił, iż w razie prowadzenia robót budowlanych w sytuacji niezakończenia postępowania odwoławczego i możliwości uchylenia decyzji o pozwolenia na budowę inwestor może ponieść konsekwencje określone w ustawie - Prawo budowlane - z nakazem rozbiórki łącznie. Organ nadzoru budowlanego zalecił inwestorowi wstrzymanie budowy.

W dniu [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał decyzję nr [...], udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniem stacji transformatorowej. Treść tej decyzji potwierdza, iż inwestor prowadził roboty budowlane w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna.

Na podstawie powyższego organ uznał, iż obecnie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe w związku ze zrealizowaniem rozpatrywanej inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji w tej sprawie. Stąd zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], [...] w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka Z. T. Sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie, to jest art. 6, art. 7, art.8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 127, art. 138 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędne zastosowanie, to jest art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20), art. 32 ust. 1 i ust. 4, art. 33, art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 Prawa budowlanego, w związku z treścią art. 21 Konstytucji RP o poszanowaniu ustrojowej zasady prawa własności oraz zasady proporcjonalności przewidywanych skutków prawnych wynikających z ferowanych orzeczeń, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący poniósł, że w skarżonej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek wyjaśnić przedmiot żądania zawartego w odwołaniu oraz ustalić, czy w świetle aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy tj. po wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 roku istnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do rozpoznania odwołania. Dopiero po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego sprawy i w zależności od tych ustaleń, organ mógł przystąpić do właściwego zastosowania przepisów prawa i zgodnego z nim rozstrzygnięcia. Tak jednak nie postąpił z motywów nie wyjaśnionych, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kpa.

W ocenie skarżącego przyjęta przez Wojewodę konstrukcja prawna rozstrzygnięcia sprawy odwołania na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 in fine nie znajduje uzasadnienia i stanowi nadużycie prawa. Organ odwoławczy nie ma bowiem swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, co oznacza, że ogranicza się tylko do przypadków, gdy to postępowanie I instancji było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpiłaby w sytuacji braku w organie I instancji podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, np. niewłaściwość organu, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.. W skarżonej sprawie nie istnieje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Już z pewnością przesłanką bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji nie jest późniejsze wykonanie decyzji przez skarżącą w latach 2008-2009. Decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę wydał organ właściwy, na podstawie warunków zabudowy ustalonych na mocy ostatecznej decyzji, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy Prawo budowlane i innych przepisów wykonawczych oraz norm techniczno - budowlanych.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych uznać w nowym stanie faktycznym i prawnym legitymacji procesowej D. B. zarówno w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym, stąd po rozpoznaniu sprawy organ ten winien był orzec o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i je umorzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. skarżąca spółka podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie I instancji w całości.

Podstawę umorzenia postępowania stanowiło ustalenie przez organ, że przedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestycja została już zrealizowana.

Przed dokonaniem zasadności umorzenia postępowania w pierwszej kolejności, wobec zarzutów odwołania, należy dokonać oceny czy D. B. posiadał interes prawny do wniesienia odwołania, a co za tym idzie czy organ był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dokonując powyższej oceny w pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestia posiadania przez D. B. interesu prawnego do wniesienia odwołania była przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1196/11.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać, iż ocena prawna wyrażona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09, w zakresie przyznania D. B. legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przestała wiązać w niniejszej sprawie.

Następnie Sąd wskazał, iż ocena prawna wyrażona w przywołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przyznania przymiotu strony D. B. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. wynikała z dwóch niezależnych od siebie powodów. Pierwszym było wskazywane przez skarżącego kasacyjnie posiadanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, uprawniające na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co przecież - jak wynika z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 494/09 - doprowadziło także do zmiany projektu budowlanego. Jednakże drugą podstawową przesłanką przyznania D.B. przymiotu strony w postępowaniu było przede wszystkim to, iż jego lokal znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy, należy rozumieć teren wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro więc jednocześnie uznano w sprawie, że budynek, w którym znajduje się lokal D. B., zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania obiektu i Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] ma być z tej racji stroną, to w sytuacji wykazywanego braku członkowstwa D. B. w tej Spółdzielni i niemożności reprezentowania tej strony przez Spółdzielnię, niespornym jest, co przyznano we wskazanych orzeczeniach sądów administracyjnych, że legitymacja strony wynika również z tego, że tenże posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie ostatecznej decyzji o nakazie likwidacji spornego okna nie pozbawiło D. B. przymiotu strony w opisanym postępowaniu, albowiem jego lokal mieszkalny pozostawał w dalszym ciągu w obszarze oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis ten wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (por. H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej wskazanych wyrokach NSA.

Z powyższych względów zarzut skarżącego, że organ nie miał podstaw prawnych do uznania legitymacji procesowej odwołującego.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach jednoznacznie przesądził o posiadaniu przez odwołującego interesu prawnego odnosząc się również w tym zakresie do kwestii nakazu zamurowania okna.

Zatem skoro odwołujący miał interes prawny do wniesienia odwołania to obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Odnosząc się natomiast do prawidłowości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji również w tym zakresie odwołać należy się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., który jak wskazano wyżej ma moc wiążącą.

Zatem przypomnieć należy, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc w sytuacji niedysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 19 października 2007 r.), albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzono postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie. Wprawdzie decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylono wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08, lecz oznacza to, że inwestor do tego właśnie czasu dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można w sprawie generalnie przesądzać, jak uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, bowiem niezbędne jest ustalenie czy inwestor zrealizował swój obiekt w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak tych ustaleń nie pozwala na zajęcie stanowiska takiego jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku. Wszelkie wątpliwości występujące w sprawie muszą być bowiem wyjaśnione zgodnie z regułami procedury administracyjnej, przy zapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie.

W przedmiotowej sprawie organ stosując się do wytycznych zawartych w omawianym wyroku wskazał, że w dniu w dniu [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał decyzję nr [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniem stacji transformatorowej. Organ podniósł, że treść tej decyzji potwierdza, iż inwestor prowadził roboty budowlane w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Należy bowiem zauważyć, iż dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. Wojewoda W.wydał ostateczną decyzję w sprawie odwołania D. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ... o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę i wydał wskazane rozstrzygnięcie w związku z uprawomocnieniem się w dniu 5 marca 2010 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08.

W przedmiotowej sprawie Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy lub innych robót budowalnych, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 20123 r. sygn. akt II OSK 2243/10 (LEX nr 1138120,), a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków do których ta zasad nie ma zastosowania (art. 29-31 ustawy Prawo budowlane). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych przez inwestora robót budowlanych, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych.

Z uwagi na takie jednoznaczne brzmienie przywołanych przepisów po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12 , LEX nr 1285038).

W konsekwencji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa.

W przedmiotowej sprawie, co w sposób jednoznaczny wynika z przywołanej przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestora rozpoczął prace na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednakże na własne ryzyko prowadził dalsze prace pomimo utraty przez decyzje o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności.

Z uwagi na powyższe uznać należy, ze organ II instancji prawidłowo uznając bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie. Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.