Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 2 i 12
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 1 ust. 2 pkt. 4 lit. b, § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 749/13 w sprawie ze skargi P.M. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 749/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt I), określił, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu (pkt II) oraz zasądził od Burmistrza N. na rzecz skarżącego P.M. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz N. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ogłosił konkurs na kandydatów na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. oraz Szkoły Podstawowej w D. Wymagania, które musiała spełnić osoba przystępująca do konkursu oraz dokumenty, które powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu zostały określone w załączniku nr 1 do zarządzenia. Wśród nich, w pkt 2.7 w/w załącznika, wymieniono poświadczoną przez kandydata za zgodność z oryginałem kopię dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Termin składania ofert upływał w dniu 8 lutego 2013 r. Burmistrz N., zarządzeniem nr 8/2013 z dnia 6 lutego 2013 r. powołał komisje konkursowe do przeprowadzenia konkursów na obydwa wskazane wyżej stanowiska.

Do konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. swoją ofertę zgłosił m.in. P.M. W dniu 15 lutego 2013 r. komisja konkursowa odbyła posiedzenie celem wyłonienia kandydata na wskazane wyżej stanowisko. W trakcie posiedzenia dokonano otwarcia kopert z ofertami poszczególnych kandydatów. Stwierdzono, że P.M. przedłożył kopię dowodu osobistego niepoświadczoną przez siebie za zgodność z oryginałem, lecz kopię dowodu osobistego, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez M.C., przewodniczącego komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. , posługującego się pieczęcią wskazującą, iż działa z upoważnienia Burmistrza. Komisja konkursowa, po dokonaniu analizy oferty tego kandydata pod względem formalnym, w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia P.M. do postępowania konkursowego. Fakt podjęcia uchwały odnotowano w protokole posiedzenia komisji oraz ustnie poinformowano o tym kandydata. Jednocześnie przewodniczący komisji poinformował również kandydata o możliwości złożenia w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, wystąpienia z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn odmowy. Z treści protokołu nie wynika, którego z kandydatów komisja wyłoniła na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. P.M. zwrócił się do Burmistrza N. o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia go do konkursu. Przewodniczący komisji konkursowej M.C. w piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. udzielił odpowiedzi wskazując, że przyczyną niedopuszczenia kandydatury do postępowania konkursowego było niespełnienie warunku wynikającego z pkt 2.7 załącznika nr 1/2013 do zarządzenia Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydatów na stanowisko dyrektora. W świetle § 4 ust. 2 pkt 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, kandydat nie spełnił wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Burmistrz N. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) oraz art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), z dniem 1 września 2013 r. powierzył M.K. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. na okres 5 lat szkolnych, tj. od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Następnie P.M., po uprzednim wezwaniu Burmistrza N. pismem z dnia 15 maja 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, na powyższe zarządzenie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie:

- § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), poprzez uznanie, iż kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu, bowiem potwierdzenie dokumentu za zgodność z oryginałem może nastąpić wyłącznie przez samego kandydata i nie jest dopuszczalne potwierdzenie za zgodność dokumentu z oryginałem przez organ, który dokument wydał;

- § 1 ust. 2 pkt 4b w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., poprzez uznanie, że potwierdzenie dokumentu za zgodność z oryginałem może nastąpić wyłącznie przez samego kandydata i nie jest dopuszczalne potwierdzenie za zgodność dokumentu z oryginałem przez organ, który dokument wydał;

- § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., poprzez uznanie, że konkurs na dyrektora szkoły w N. został przeprowadzony prawidłowo, podczas gdy w trakcie postępowania konkursowego doszło do licznych uchybień, które powodują nieważność postępowania konkursowego;

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i nie wysłuchanie kandydata przed podjęciem decyzji o niedopuszczeniu do konkursu.

Skarżący, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego, komisja konkursowa powołana przez Burmistrza N. na posiedzeniu w dniu 15 lutego 2013 r. bezpodstawnie nie dopuściła go do postępowania konkursowego, mimo, że spełnił on określony w załączniku do zarządzenia wymóg, Przedłożył bowiem poświadczoną przez działającego z upoważnienia Burmistrza N., doradcę Burmistrza za zgodność z oryginałem kopię dowodu osobistego. Wskazał, że osoba poświadczająca pełniła jednocześnie funkcję przewodniczącego komisji konkursowej. W ocenie skarżącego interpretacja przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. i powtórzonych w ślad za rozporządzeniem zapisów załącznika nr 1 do zarządzenia Burmistrza N., o treści "poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem" należy rozumieć w ten sposób, że to sam kandydat dokonuje poświadczenia za zgodność z oryginałem przedkładanych dokumentów, jest nieuzasadniona i błędna. Kandydat, jako osoba fizyczna, nie ma uprawnień do poświadczania za zgodność z oryginałem dokumentów wystawianych przez organy administracji publicznej w sprawach należących do ich kompetencji. Poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów wystawionych przez instytucje i organy państwowe mogą dokonywać organy wystawiające dokumenty, bądź podmioty posiadające z mocy przepisów odrębnych kompetencje do poświadczania za zgodność z oryginałem dokumentów (np. notariusz). Dokument poświadczony przez samego kandydata nie spełnia wymogu określonego w rozporządzeniu i jako nieprawidłowo uwierzytelniony winien być przez komisję odrzucony.

Zdaniem skarżącego, skoro w ocenie komisji konkursowej przedłożone przez niego kopie dokumentów były nieprawidłowo uwierzytelnione, lecz mimo tej nieprawidłowości zawierają prawdę i na ich podstawie można obiektywnie ustalić, że spełnia on wymogi wskazane w ogłoszeniu o konkursie, to brak jest podstaw do niedopuszczenia go do postępowania konkursowego.

Wskazał, że w przypadku, gdy komisja konkursowa miała wątpliwości dotyczące uwierzytelnionej kopii dowodu osobistego kandydata, powinna była wezwać go do okazania oryginału dokumentu zgodnie z § 1 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącego, organ administracji publicznej błędnie powołał się na brak kompetencji burmistrza do potwierdzania za zgodność z oryginałem dokumentów wystawianych przez ten organ, wskazując jako podstawę § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki. Czym innym jest bowiem poświadczanie podpisu, a czym innym poświadczenie dokumentu.

Ponadto skarżący zarzucił, że komisja konkursowa przed podjęciem uchwały o niedopuszczeniu do postępowania konkursowego nie wysłuchała go i nie umożliwiła mu okazania oryginału dowodu osobistego. Tym samym naruszyła wyrażoną w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę udziału strony w postępowaniu.

Burmistrz N. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przepis § 1 ust. 2 pkt. 4 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w sposób jednoznaczny wskazuje, że jednym z wymaganych dokumentów jakie muszą zostać dołączone do oferty jest poświadczona przez kandydata za zgodność z oryginałem kopia dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata. Także w ogłoszeniu o konkursie taki warunek został wskazany.

W ocenie Burmistrza zaprezentowane w skardze rozumienie tego przepisu jest niezgodne z podstawowymi zasadami obowiązującym w polskim systemie prawa. Podważa zasadę racjonalnego prawodawcy. Literalne brzmienie przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest jasne i wskazuje dokładnie, jakie dokumenty są niezbędnym składnikiem oferty składanej przez kandydata na dyrektora szkoły. Brak jest zatem podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej lub celowościowej rozporządzenia. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 68/12 wyraził pogląd, że przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki i trybu pracy komisji konkursowej określają szczególny tryb postępowania administracyjnego, wyłączający możliwość zastąpienia go przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Braki oferty złożonej przez skarżącego nie nakładały zatem na komisję konkursową obowiązku przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postaci wysłuchania i zobowiązania do uzupełnienia oferty.

Zdaniem Burmistrza N. konkurs został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z powołanym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Oferta złożona przez skarżącego jako jedyna nie zawierała wszystkich dokumentów, jakie są wymagane przepisami prawa oraz zostały następnie powtórzone również w ogłoszeniu konkursu. Powyższe braki spowodowały konieczność wydania decyzji o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. Komisja konkursowa wyłoniła spośród kandydatów osobę, której na podstawie zarządzenia Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. powierzono stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że tryb i termin do wniesienia skargi zostały zachowane, a skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Burmistrza N. o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w N. imiennie wskazanemu kandydatowi. Wskazał, że przedmiotem sporu jest legalność postępowania konkursowego, w kontekście faktu niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie, czy zaskarżenie tego właśnie aktu umożliwia skarżącemu ochronę jego konstytucyjnego i ustawowego prawa wymaga scharakteryzowania postępowania konkursowego. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Poszczególne etapy procedury przeprowadzenia konkursu zostały uregulowane we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu członkowie komisji.

Protokół zawiera m.in. uchwałę o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert, informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów w kolejnych głosowaniach, informację o wyniku postępowania konkursowego (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1). Zgodnie z § 8 ust. 2 organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia uchybień wymienionych w tym przepisie.

Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, określa § 1 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, w tym będący przedmiotem sporu dokument – poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego (lit. b).

Z powołanych przepisów wynika, że uchwała w sprawie powołania komisji konkursowej oraz dopuszczenia do konkursu danych kandydatów stanowią jeden z etapów postępowania konkursowego, ukierunkowanego na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, kończącego się zatwierdzeniem konkursu albo unieważnienia konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Dokonane przez organ i komisję konkursową czynności i akty nie mają zatem charakteru samoistnego i odrębnego stanowiąc ciąg zdarzeń kończących się zarządzeniem w przedmiocie zatwierdzenia albo unieważnienia konkursu i w jego następstwie powołaniem wyłonionego w konkursie kandydata. Przyjęcie stanowiska, że etapy te są odrębnie zaskarżalne, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której zapadłyby inne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie prowadzonej z udziałem tych samych stron o spornych interesach (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 680/12, publ. LEX nr 1217372).

W przedmiotowej sprawie, co wynika z dokumentów akt administracyjnych oraz dokumentów nadesłanych na wezwanie Sądu, w postępowaniu konkursowym nie zostało wydane zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Za takie nie można bowiem uznać pisma kierowanego przez Burmistrza N. z dnia 22 lutego 2013 r. do Inspektora ds. Oświaty (k.75 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, iż nawet uznając, że powołane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie formalizuje trybu wydawania takiego zarządzenia i pomijając istotne różnice między tym pismem a zarządzeniem o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w N. , nie ulega wątpliwości, że pismo Burmistrza N. z dnia 22 lutego 2013 r. zostało wydane jako akt wewnętrzny, skierowany do indywidualnie wskazanego w tym piśmie pracownika, zawierające w swej treści jedynie informację o zatwierdzeniu konkursu. Nie zostało ono również przedstawione skarżącemu. O piśmie tym nie ma mowy zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę.

Dla skarżącego P.M. aktem kończącym procedurę konkursową, zawierającym w swej treści wszystkie etapy postępowania konkursowego było zatem zarządzenie Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w [...] M.K. Sąd pierwszej instancji uwzględniając wskazane okoliczności i przedstawioną wyżej charakterystykę postępowania konkursowego przyjął, że kontrola tego aktu jest dopuszczalna i obejmuje kwestię legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oceniając kwestie związane z przebiegiem postępowania konkursowego stwierdził, że protokół posiedzenia komisji konkursowej z dnia 15 lutego 2013 r. (znajdujący się w aktach administracyjnych i dotyczący przedmiotowego konkursu) nie zawiera obligatoryjnych elementów wymienionych w § 7 ust. 2 rozporządzenia, tj.: informacji o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, informacji o liczbie głosów oraz, co najistotniejsze, informacji o wyniku postępowania konkursowego (pkt 4, 5, 6). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie i w jakim trybie został wyłoniony kandydat na stanowisko oraz czy otrzymał on największą liczbę głosów (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dołączone do odpowiedzi na wezwanie Sądu pismo Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 15 lutego 2013 r. przyczyny braku w protokole elementarnych danych konkursowych nie wyjaśnia. Stanowi to istotne naruszenie prawa – art. 36a ust. 2 i 12 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i 8 § 1 powołanego wyżej rozporządzenia, nie wiadomo bowiem, na jakich przesłankach nastąpiło powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie wskazanej w zaskarżonym zarządzeniu.

Sąd pierwszej instancji w kwestii będącej zasadniczym przedmiotem sporu między stronami podzielił stanowisko skarżącego. Wskazał, że celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. jest pozyskanie wiarygodnego dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości kandydata oraz poświadczającego jego obywatelstwo. Ten kontekst funkcjonalny determinuje zatem jego wykładnię. Rozporządzenie nie wymaga urzędowego poświadczania odpisu dokumentu w sytuacji, w której oczywiste jest, że złożenie go w oryginale byłoby niemożliwe lub rodziło zbyt dolegliwe dla kandydata skutki. Zauważyć należy, iż prawodawca istotnie ułatwił kandydatom wykazywanie swojej tożsamości zezwalając, aby dokonywali uwierzytelnienia osobiście. Jeżeli jednak kandydat decyduje się na sporządzenie uwierzytelnienia w sposób silniej sformalizowany, tym pewniejsza staje się okoliczność podlegająca wykazaniu tym dokumentem.

Taki rezultat wykładni nie godzi w tzw. racjonalność ustawodawcy. Racjonalność ta nie jest bowiem związana z prawodawcą historycznym i stosowanym przez niego jego językiem. Prawodawca racjonalny to pojęcie kontrfaktyczne, charakteryzowane przez określone modelowe założenia intelektualne, dotyczące wiedzy i wartości wyznaczających poszczególne pola racjonalności prawodawcy (językowe, jurydyczne, merytoryczne, prakseologiczne). Założenia te przyjmuje jednak podmiot zewnętrzny interpretujący lub stosujący prawo (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008, s. 298 i n.).

Mając na względzie cel postępowania konkursowego i stawiane w nim wymogi trudno znaleźć racjonalność w restryktywnym stosowaniu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b cyt. rozporządzenia w sytuacji, w której kandydat dokonuje czynności o skutku pewniejszym niż wymagany. Jedynym uzasadnieniem rezultatu wykładni przyjętego przez organy jest odwołanie wyłącznie do brzmienia językowego. Wykładnia językowa jest jednak tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem jest zawsze kontekst funkcjonalny (teleologiczny, systemowy). W tej perspektywie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b należy odczytywać jako przepis formułujący minimalne rygory formalne wymagane w postępowaniu konkursowym. Zastosowanie wyższego stopnia formalizacji czynności nie jest zatem naruszeniem tego przepisu, a skrajny formalizm prowadzi do kolizji z celami regulacji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I OSK 1445/10 publ. LEX nr 745024).

Ponadto zauważyć należy, iż tożsamość kandydata nie budziła wątpliwości, a uwierzytelnienia dokonał doradca organu czyli Burmistrza N. posługując się pieczęcią urzędową tej gminy oraz pieczęcią "z upoważnienia Burmistrza".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz N., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 2 i 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), poprzez przyjęcie, że protokół z dnia 15 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. nie zawiera wymaganych rozporządzeniem elementów w sytuacji, w której protokół zawiera wszelkie konieczne informacje dotyczące przebiegu postępowania, w tym informacji o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, informacji o liczbie głosów oraz informacji o wyniku postępowania konkursowego, a jedynie nie został w całości przedłożony do rozpatrującego sprawę Sądu;

2) błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), poprzez przyjęcie, że przedłożenie przez skarżącego, jako kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, kserokopii dowodu osobistego poświadczonej przez osobę trzecią, w sytuacji w której poświadczenie nie posiada jakiejkolwiek mocy prawnej, w tym w szczególności nie stanowi formy kwalifikowanej, jest wystarczające do uznania, że poświadczenie nastąpiło przez samego kandydata.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji nie został przedłożony kompletny protokół z dnia 15 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N., gdyż organ przedkładając dokumentację ograniczył się do przedstawienia jej tylko w takiej części, w której dotyczyła ona osoby skarżącego. Przedkładając przedmiotowy protokół wskazał, że zawiera on pełne informacje dotyczące wszystkich kandydatów wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, tj. wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, zawierał on obligatoryjne elementy wymienione w § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia – informacje o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, informacje o liczbie głosów oraz informacje o wyniku postępowania konkursowego. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego dokumentu, na okoliczność prawidłowości sporządzonej dokumentacji z posiedzenia komisji konkursowej oraz przebiegu postępowania.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że analizując przedstawiony protokół uznać należy, iż zasadnicza przyczyna stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości przebiegu postępowania konkursowego dniu [...] marca 2013 r. w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Burmistrz N. wskazał również, iż niezasadne pozostaje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do skutków wynikających z nieprzedstawienia przez skarżącego P.M. poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu tożsamości, zgodnie z wymogiem wynikającym z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Sąd ten uznał, że skarżący przedkładając kserokopię opatrzoną podpisem doradcy burmistrza spełnił wymogi przewidziane przepisami rozporządzenia, co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisów rozporządzenia, które nie pozostawiają w powyższej kwestii jakichkolwiek wątpliwości. Nie sposób bowiem uznać, że skoro ustawodawca wprowadził wymóg samodzielnego poświadczenia dokumentów przez kandydata, to w tym zakresie nie przewidywał dowolności w interpretacji przepisów przez organy. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji publicznej prowadzącym postępowanie konkursowe jakiejkolwiek możliwości weryfikacji dokumentów, w tym np. w sposób przewidziany w postępowaniu z zakresu zamówień publicznych, tj. wezwania do usunięcia wątpliwości, czy uzupełnienia braków, albowiem przebieg postępowania konkursowego ma charakter odrębny, a stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania.

Komisja konkursowa dokonując oceny dokumentów stanęła przed koniecznym do podjęcia natychmiastowym wyborem, czy dopuścić kandydata w sytuacji, w której przedłożone przez niego dokumenty odpowiadają wymogom rozporządzenia, czy też nie. Organ pozwalając sobie na dowolność naraziłby się na zarzut nierzetelności swych prac, a tym samym nieprawidłowości przebiegu postępowania skutkującego jego zakwestionowaniem.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w opisanym kontekście, nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący spełnił wymóg, przedkładając dokument opatrzony podpisem doradcy burmistrza i zachowując niejako formę kwalifikowaną. Przypadki, w których wójt/burmistrz/prezydent zostali upoważnieni przez ustawodawcę do poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem zostały enumeratywnie wymienione w aktach normatywnych i mają charakter szczególny, nie obejmując skuteczności przy dowolnym zastosowaniu. Co do zasady, do urzędowego poświadczania dokumentów uprawniony jest notariusz i to w przypadku przedłożenia dokumentu opatrzonego jego pieczęcią, możliwe byłoby uznanie, że ma miejsce zachowanie formy kwalifikowanej, a tym samym spełnienie wymogu postępowania. Podejmowanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć stojących w sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną wprost jest działaniem niepożądanym, szczególnie w zakresie w jakim dotyczy to elementów formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia powołanych w niej przepisów prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów uznał, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie wskazanej w zarządzeniu Burmistrza N. nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 i 12 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej oraz z naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 2 i 12 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, na wstępie wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że Burmistrzowi N. znany był przedmiot zaskarżenia, którym było zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły określonej osobie, a więc to, iż przedmiotem kontroli objęta jest legalność przeprowadzonego postępowania konkursowego, w tym kwestia niedopuszczenia do udziału w nim P.M. Obowiązkiem organu było zatem przekazanie skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozumieniu tego przepisu aktami sprawy są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Jest to zatem pełna dokumentacja stanowiąca dowód przeprowadzonych przez organ administracji publicznej oraz stronę czynności materialnoprawnych oraz proceduralnych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Przy czym podkreślić należy, iż orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, a więc sąd powinien dysponować kompletem akt sprawy przesłanych przez organ. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji publicznej ustalenia odpowiadają prawu. W związku z powyższym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczający przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyłącznie dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości i to pod warunkiem nieprzedłużenia postępowania.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Burmistrz N. przesłał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim niekompletne akta administracyjne, przedstawiając jedynie fragment protokołu z dnia 15 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej dotyczący P.M. Wyłączył z nich istotne dla sprawy dokumenty dotyczące przebiegu postępowania konkursowego, w tym informacje o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, informacje o liczbie głosów oraz o wyniku tego postępowania. W konsekwencji skutkowało to tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny postępowania konkursowego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i na jego podstawie uznał, że nie zawierał on informacji wymienionych w § 7 ust. 2 i § 6 ust.1 i 2 omawianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. co stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa szczegółowo określonych w uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynienie przez autora skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w niej przepisów prawa jest nietrafne.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niej dowodu z dokumentu na okoliczność prawidłowości sporządzonej dokumentacji z posiedzenia komisji konkursowej oraz przebiegu postępowania, sformułowanego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., przypomnieć należy, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i przeprowadzeniu nowych dowodów w celu uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Z tego względu wniosek dowodowy nie został w rozpoznawanej sprawie uwzględniony. Przedłożony dokument – protokół z dnia 15 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. został uznany jedynie za załącznik do skargi kasacyjnej złożony na poparcie pierwszego z postawionych w niej zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w niniejszej sprawie przeprowadził prawidłową wykładnię tego przepisu uznając, że przedłożenie przez P.M. , którego tożsamość nie nasuwała wątpliwości, kopii dowodu osobistego poświadczonej za zgodność z oryginałem przez M.C. – doradcę Burmistrza, posługującego się pieczęcią " z upoważnienia Burmistrza", jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N., w którym wyżej wymieniony brał udział, nie pozwalało na stwierdzenie, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odmowę dopuszczenia go do konkursu.

Zauważyć należy, iż analiza w/w przepisu prowadzi do wniosku, że nie wymaga się uwierzytelnienia kopii oryginału dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, a wyłącznie poświadczenie przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis nie określa formy poświadczenia, co może wskazywać, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia. W przyjętych rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Ocena, czy oferta złożona przez kandydata nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu daje podstawy do stwierdzenia braku dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i przedstawienie dokumentów, których wiarygodność budzi zasadnicze zastrzeżenia oraz dokumentów, co do których można wyprowadzić zastrzeżenia pod względem formalnym, które nie prowadzą do podważenia ich wiarygodności. Dokonanie wobec ostatnio wymienionych dokumentów formalistycznej oceny i odrzucenie ich mocy z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności nie zasługuje na aprobatę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.