Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2028/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18, art. 119 par. 1 i par. 2, art. 122, art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 par. 2, art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 542/20 w sprawie ze skarg W. G., M. S. i R. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr 862/2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. G., M. S. i R. O. solidarnie na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 542/20, po rozpoznaniu skarg W. G., M. S. i R. O. (dalej jako skarżący) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr 862/2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:

Decyzją z 25 marca 2019 r. (nr 573/2019), wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako u.p.b.), PINB dla miasta Wrocławia nakazał W. G., A. G., M. S. i R. O. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] we W. przeprowadzenie określonej kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku. Wydanie decyzji było związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Z uwagi na niewykonanie powyższego obowiązku, pismem z 10 lipca 2019 r., PINB wystosował do zobowiązanych upomnienia oraz wezwał do wykonania tego obowiązku. W dniu 22 sierpnia 2019 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr 35/2019, 36/2019, 37/2019, 38/2019 (przyporządkowane odpowiednio do każdego ze zobowiązanych), a wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr 1643/2019 nałożył na wszystkich zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia po 10 000 zł na osobę.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. G., postanowieniem z 19 grudnia 2019 r. (nr 1569/2019), DWINB uchylił postanowienie PINB nr 1643/2019. W ocenie DWINB nałożenie grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne, a ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien ocenić dokumenty świadczące o wykonaniu obowiązków.

Po ustaleniu, że pomimo wezwania do uzupełninia przedłożonych dokumentów we wskazanym zakresie, nie doszło nadal do wykonania nałożonych obowiązków ze względu na wadliwość złożonej ekspertyzy i brak przedłożenia protokołu kontroli, PINB wydał 9 lipca 2020 r. postanowienie (nr 1460/2020), którym nałożył na W. G., M. S. i R. O. grzywny w celu przymuszenia po 10 000 zł na każdą z tych osób. PINB uznał, że z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania nakazu nałożonego decyzją z 25 marca 2019 r. zasadne było nałożenie grzywny na podstawie art. 119 i n. ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. Organ uznał, że grzywna jest środkiem najmniej uciążliwym w takim przypadku, zaś kwota 10 000 zł adekwatna.

Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli W. G., M. S. i R. O..

Po rozpoznaniu zażaleń postanowieniem z 24 września 2020 r. (nr 862/2020) Dolnośląski WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że mimo wszczęcia egzekucji obowiązek orzeczony decyzją z 25 marca 2019 r. nie został wykonany. Nie przedłożono wymaganych protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku. Przedstawione przez zobowiązanych własne opinie techniczne i protokoły, według organu, nie spełniają bowiem w całości żądania zawartego w decyzji z 25 marca 2019 r. (są one niepełne albo sporządzone przez osoby nie posiadające właściwych uprawnień). Bez pełnego wykonania obowiązku nie można dalej prowadzić postępowania głównego. Nałożenie w takich warunkach grzywien w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Organ odwoławczy uznał, że wpływ na niewykonanie obowiązku miał jedynie konflikt między osobami zobowiązanymi i nie jest to żadna merytoryczna przesłanka, która mogłaby w sposób skuteczny spowodować uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny organ uznał za prawidłową bowiem określona w takiej wysokości kwota wywrze na zobowiązanych chęć realizacji obowiązku oraz dojścia do porozumienia. Mając nadto na uwadze okres, od kiedy wymagalna jest realizacja obowiązków, DWINB przyjął, że zasądzenie niżej kwoty, sprzeczne byłoby z celem jaki ma wywierać nałożenie grzywny w celu przymuszenia, tj. zastosowania na zobowiązanych takiego środka, aby korzystniejsze było wykonanie obowiązku, niż jego egzekucja przez organ np. poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Podkreślono również, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi formy kary, ma za zadanie tylko przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, przy czym np. sytuacja finansowa, czy też inne okoliczności faktyczne związane z egzekwowanym obowiązkiem nie mają znaczenia dla jej zastosowania (oprócz wykonania obowiązku w całości).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wniesionego przez W. G. organ wyjaśnił, że obowiązek zawarty w tytule wykonawczym nr 573/2019 z 22.08.2019 r. w momencie nałożenia środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia, był wykonalny, zatem dopuszczalne było prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Powołane przepisy związane z art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. – o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w żadnym wypadku nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy związanej z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Według organu przywołane w zażaleniu wyroki sądów administracyjnych (cytowane za wyrokiem WSA we Wrocławiu z 15.01.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 659/18) odnoszą się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 u.p.b., które jest podejmowane na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 81 c ust. 2 u.p.b. Na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy natomiast do czynienia z decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b., której egzekucja jest dopuszczalna na gruncie u.p.e.a. i u.p.b.

W odniesieniu do zażalenia M. S. oraz R. O. organ wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest badana zasadność nałożonych obowiązków, a jedynie ich wykonanie lub uchylanie się od wykonana obowiązku i prawidłowość zastosowanych środków egzekucyjnych. Całokształt materiału dowodowego pozwala na zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż poczynione starania przez zobowiązanych nie wypełniają w pełni obowiązku określonego w decyzji PINB, a stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że zobowiązani uchylają się od wykonania obowiązku, powołując się na trwający konflikt współwłaścicieli, który nie ma znaczenia dla wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto PINB nie wystosował żadnych nowych wymagań co do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 25 marca 2019 r., której wykonanie było wymagane z chwilą otrzymania tej decyzji. Dlatego twierdzenia jakoby z powodu sytuacji epidemiologicznej w kraju, która powstała rok po otrzymaniu przez zobowiązanych rozstrzygnięcia, nie było możliwości wykonania tej decyzji uznać należy za mijające się z prawdą. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że od dnia kiedy zaczęto znosić niektóre restrykcje związane z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-COV-2, tj. od 20.04.2020 r. istniała możliwość stworzenia takich warunków, aby możliwe było wykonanie żądanego obowiązku w sposób zgodny z obowiązującymi ograniczeniami.

Skarżący odrębnymi skargami zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W. G. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie jego uchylenia wraz z postanowieniem organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że egzekwowany wobec skarżącej obowiązek dostarczenia ocen i ekspertyz technicznych budynku na podstawie art 62 ust. 3 u.p.b. nie podlega egzekucji administracyjnej (w szczególności nałożenia kary grzywny), tak wyrok WSA we Wrocławiu z 15.01.2019r., sygn. akt lI SA/Wr 659/18 oraz uchwała NSA z 16.02.2016 r., sygn. III OPS 4/15. Według skarżącej, naruszono art. 145 § 1 K.p.a. ze względu na to, że zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie skarżąca wskazała, że przed Wojewodą Dolnośląskim toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej m.in. budowy wewnętrznej instalacji gazu wraz z kotłem dwufunkcyjnym w piwnicy technicznej oraz wykorzystania w tym celu podzielonych przez Wspólnotę dwóch przewodów kominowych do użytkowania. Ponadto zostało wszczęte postępowanie o odtworzenie zaginionego w Urzędzie Miasta W. projektu budowlanego dotyczącego przebudowy lokalu nr [...], w którym zatwierdzono wentylację lokalu - kuchni wyposażonej w kuchenkę gazową i podłączenie okapu kuchennego do kolejnych kanałów kominowych, co mogłoby pozbawić resztę Wspólnoty możliwości użytkowania kanałów kominowych przyporządkowanych do poszczególnych lokali. W zaistniałej sytuacji tylko obiektywna osoba z uprawnieniami, wyznaczona przez organ nadzoru budowlanego, może dokonać oceny faktycznego stanu tarasu jak i prawidłowych podłączeń do przewodów kominowych dotyczących wszystkich trzech lokali w omawianym budynku.

Natomiast M. S. i R. O. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB i umorzenia postępowania w powyższym zakresie ewentualnie na zasadzie art 125 u.p.e.a. umorzenie grzywien wobec oczywistego wykonania obowiązku, zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez:

a) nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności z danych wynikających z Księgi Wieczystej prowadzonej dla lokalu nr [...], gdzie taras (zgodnie z KW nazwany balkonem) jest składową częścią tego lokalu, a w konsekwencji nie może stanowić części wspólnej, co wyklucza zasadność obciążania skarżących (właścicieli lokalu nr [...]) obowiązkiem dokonania jego ekspertyzy wobec braku możliwości prawnych wykonania tego obowiązku; z ekspertyzy technicznej w zakresie tarasu i wentylacji wykonanej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę mgr inż. K. B., posiadającego uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wraz z informacją o podtrzymaniu wszystkich zgłoszonych w niej twierdzeń, która zaprzecza twierdzeniom organu jakoby była zrobiona przez osobę nie posiadającą właściwych uprawnień oraz była niepełna i wstrzymywałaby w jakikolwiek sposób prowadzenie postępowania przez PINB; z ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji wykonanej na zlecenie skarżących przez mgr inż. E. N., posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania i wykonawcze w specjalności instalacyjnej, która jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie uchylają się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją; pism skarżących z 27 sierpnia 2020 r. i 30 września 2020 r., które wskazują, że z pełnym zaangażowaniem i w miarę posiadanych możliwości podejmują wykonania się nałożonych przez organ obowiązków sporządzenia ekspertyzy, a sprzeciwy właścicieli lokalu nr [...] i [...] i sytuacja pandemii w kraju nie jest bez znaczenia dla wykonania tego obowiązku; pisma wydanego przez "[...]" Spółdzielnię Pracy [...] we W. wskazującego na wykonanie w pełnym zakresie kontroli przewodów kominowych zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b., skutkujące uznaniem wypełnienia przez skarżących obowiązków dotyczących okresowych kontroli przewodów kominowych, a tym samym bezprzedmiotowość nałożenia obowiązku dostarczenia dodatkowych opracowań w tym zakresie;

b) przewlekłe prowadzenie postępowania odnośnie stanu technicznego tarasu stanowiącego część składową lokalu nr [...], które toczy się od 2015 r., przejawiające się przerzucaniem na skarżących obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej tarasu pomimo bezzasadności takiego postępowania;

2) art. 119 i art. 120 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieje konieczność przymuszenia skarżących do wykonania obowiązku; uznanie, że nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyz dotyczących części składowych innych niż stanowiące ich własność lokali mieszkalnych lub części wspólnych budynku, jest zgodne z zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz poprzez mylne uznanie, że grzywna jest odpowiednia, by zmusiła skarżących do wykonania pozbawionego podstawy prawnej obowiązku, a tym samym zaniechanie rozpatrzenia zasadności nałożenia obowiązku na skarżących oraz grzywny, w tym w określonej w postanowieniu wysokości oraz pominięcie rozpatrzenia zażalenia w kontekście rzeczywistego istnienia nałożonego na skarżących obowiązku i ewentualnych kosztów jego zastępczego wykonania;

3) art. 62 ust. 3 u.p.b. poprzez jego nadużycie i bezprzedmiotowe zastosowanie odnośnie skarżących, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 18 maja 2021 r., Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Wr 542/20.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 119 § 2 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Pozostałe podniesione w skargach zarzuty uznał za nieuzasadnione.

Na wstępie Sąd określił przedmiot zaskarżenia w sprawie a następnie przywołał treść art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.", które określają w jakich przypadkach nakłada się grzywnę w celu przymuszenia.

Sąd zauważył, że treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (wyroki NSA: z 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10.07.2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z 26.09.2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego, a grzywna w celu przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Przykładowo może tu chodzić o sytuację, gdy zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi zatem rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Sąd zaznaczył, że nie można zapominać, że z dniem 12 lipca 2014 r. weszła w życie nowelizacja u.p.e.a., na mocy której dodano przepis art. 128 § 1a u.p.e.a., stanowiący, że postanowienie informujące, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Porównanie owej przybliżonej kwoty wykonania zastępczego z kwotami grzywien, którymi można obciążyć stronę zobowiązaną powinno być dla organów kryterium warunkującym wybór najbardziej adekwatnego środka egzekucyjnego, który pozwoli na jak najszybsze wykonanie wszystkich obowiązków z decyzji nakazowej.

W realiach omawianej sprawy przy wyborze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (a dokładniej trzech w łącznej wysokości 30.000 zł), zdaniem Sądu, uwzględnić należało przede wszystkim to, że przedmiotem egzekwowanego nakazu jest przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku. W ocenie Sądu, motywacja przedstawiona przez organy nie uwzględnia celu regulacji prawnej, będącej podstawą wydania egzekwowanego obowiązku. Sąd zauważył, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. jest okoliczność zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Celem tej regulacji jest zatem uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego w celu rozstrzygnięcia o konieczności podjęcia dalszych działań wobec tego obiektu. Informacje wynikającej w ten sposób nakazanej kontroli oraz sporządzonych ekspertyz stanowić mogą podstawę do wydania na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W takich realiach prawnych przy wyborze środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien kierować się jego efektywnością, celowością oraz skutecznością w aspekcie osiągnięcia celu regulacji prawnej będącej podstawą egzekwowanych obowiązków. Nie można z góry w takim przypadku zakładać, że nałożenie grzywny powinno spełnić swoją rolę i może zapewnić skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanych obowiązków. Skoro wybierając środek egzekucyjny obowiązków niepieniężnych organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, to w realiach rozpatrywanej sprawy powinno przełożyć się na dążenie do najszybszego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia powodowanych złym stanem technicznym budynku mieszkalnego. Po lekturze wydanych w sprawie postanowień można dojść natomiast do przekonania, że organy orzekające zastosowały argumentację, którą zwykle powołują w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego lub wykonania innych robót celem doprowadzenia do zgodności z prawem. Wybór środka egzekucyjnego nie może być jednak przeprowadzony bez uwzględnienia specyfiki egzekwowanego obowiązku. Wątpliwości Sądu budził również argument organu dotyczący tego, że kwota grzywny ma wywrzeć na zobowiązanych chęć dojścia do porozumienia, bez którego nie jest możliwe zrealizowanie obowiązku. Pomijając już brak prawnego umocowania dla tego stanowiska, Sąd zaznaczył, że powodem zaangażowania nie tylko organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] we W. jest wieloletni konflikt miedzy zobowiązanymi i trudno przypuszczać aby nałożona na nich grzywna miała w takim przypadku wymusić niezbędną współpracę.

Sąd wskazał, że uzasadniając wybór środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien powołać się na takie ustalenia faktyczne sprawy, które dowodzą zasadności dokonanego wyboru. Kierując się efektywnością egzekucji, organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego. Powinien wykazać, że wybrany środek egzekucyjny z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej będzie jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie rozważyły w ten sposób kwestii wyboru środka egzekucyjnego. Nie przytoczyły przekonujących okoliczności, które wpłynęły na wybór środka egzekucyjnego, zwłaszcza w kontekście tego, że zobowiązani przedłożyli jednak ekspertyzy techniczne. W takim przypadku organ powinien rozważyć, czy w sytuacji uznania, że przedłożone opracowania nie spełniają jego oczekiwań, środkiem egzekucyjnym bardziej adekwatnym nie może być wykonanie zastępcze, polegające na wykonaniu uzupełnienia ekspertyzy o elementy, których zdaniem organu brak.

Uwzględniając poczynione rozważania Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie rozważyły wszystkich okoliczności związanych z właściwym wyborem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, tym samym nie umotywowały należycie dokonanego wyboru, czym naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Doszło również do naruszenia art. 119 § 2 u.p.e.a., ponieważ organy nie rozważyły, czy w realiach spraw nie byłoby celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, celem umożliwienia organowi egzekucyjnemu podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd wskazał, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Tym samym przedmiotem kontroli sądowej jest wyłączenie prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Dlatego badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe. Skarżący mogli podnosić zarzuty dotyczące meritum sprawy, w tym dotyczące własności poszczególnych elementów budynków, w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nakładającą sporne obowiązki.

Sąd uznał, że nałożony decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b. obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81 c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Sąd podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie wydał opisanego postanowienia. Podjął natomiast decyzję na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b., która dopóki istnieje w obrocie prawnym, obliguje zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Do decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie ma zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 lex/el).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stwierdził, że fakt prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych elementów budynku, uwzględniając przedmiot kontrolowanego postępowania, w żadnym stopniu nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

WINB zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ administracji rozważył wszystkie okoliczności związane z właściwym doborem środka egzekucyjnego i w konsekwencji prawidłowo nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 § 2, art. 119 § 1 i § 2, art. 125 in fine oraz art. 126 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie na skutek wadliwego uznania, iż wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku będzie dla skarżących mniej dolegliwe aniżeli nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy to właśnie grzywna stanowi dla skarżących środek mniej dolegliwy z uwagi na jej względny charakter i możliwość uniknięcia przez skarżących obowiązku jej uiszczania, bądź - w przypadku zapłaty - uzyskania jej zwrotu, w sytuacji wykonania obowiązku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skarg w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjni zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu przedstawił argumentację, która w jego ocenie uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu, że organy egzekucyjne nie rozważyły wszystkich okoliczności związanych z właściwym doborem środka egzekucyjnego. W ocenie organu nie doszło do nieprawidłowego nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia.

Organ zauważył, że w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność niewykonania przez skarżących nakazu wynikającego z decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego a sprowadzającego się do konieczności przedłożenia protokołu z kontroli obiektu budowlanego oraz ekspertyzy jego stanu technicznego. Nie budzi również wątpliwości zasadność wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania egzekucyjnego, w celu wyegzekwowania od zobowiązanych opisanych obowiązków.

Wbrew twierdzeniu Sądu organy dokonały pogłębionej analizy niniejszego przypadku pod katem doboru właściwego środka egzekucyjnego, tj. takiego, który zdaniem organów faktycznie doprowadzi do wykonania przez skarżących nałożonych obowiązków, będąc przy tym - co istotne - środkiem najmniej dolegliwym.

W ocenie organów, za najmniej dolegliwy środek egzekucyjny uznać należy w realiach niniejszej sprawy grzywnę w celu przymuszenia. Po pierwsze - z uwagi na ryzyko poniesienia znacznych kosztów finansowych przez zobowiązanych, środek ten powinien doprowadzić do pożądanej mobilizacji zobowiązanych. Po drugie - środek ten - jako jedyny z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych - ma charakter względny. W przypadku zastosowania się zobowiązanych do treści tytułu wykonawczego, grzywna w zależności od sytuacji podlega bowiem umorzeniu bądź zwrotowi. Oznacza to, że pomimo zastosowania tego środka egzekucyjnego istnieje możliwość uchylenia się przez podmioty zobowiązane do zapłaty, od negatywnych następstw, poprzez realizację egzekwowanego obowiązku. Sugerowane przez Sąd I instancji zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego obowiązku, takiej możliwości nie daje, z uwagi na związany z nim bezwzględny charakter przejawiający się w nieodwołalnej konieczności poniesienia kosztów przez strony zobowiązane.

Grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.

Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Uzasadniając drugi z postawiony w skardze kasacyjnej zarzutów Organ stwierdził, że to właśnie grzywna stanowi dla skarżących środek mniej dolegliwy z uwagi na jej względny charakter i możliwość uniknięcia przez skarżących obowiązku jej uiszczania, bądź - w przypadku zapłaty - uzyskania jej zwrotu, w sytuacji wykonania obowiązku.

Organ wskazał, że sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11).

Skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje bowiem pełne uzasadnienie. Wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Organ administracji wybrał środek egzekucyjny mniej uciążliwy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zaznaczyć też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanej swobodne podjęcie decyzji.

Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf drugi powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego.

W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, że nie można przy rozważaniu tej kwestii pominąć treści art. 122 § 2 u.p.e.a, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.

W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, brak było zatem podstaw do kwestionowania przez Sąd I instancji prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i R. O. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona albowiem Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które przemawiałyby za wyborem tego a nie innego środka egzekucyjnego, w szczególności zastępczego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący jako współwłaściciele budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] we W. nie wykonali w pełni nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 marca 2019 r. (nr 573/2019) obowiązku tj. przeprowadzenia określonej w decyzji kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej określone w decyzji części i elementy budynku. Podstawą wydania powyższej decyzji był art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który upoważnia organ do nałożenia określonych obowiązków w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia.

Skoro tak to należało podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego na nich obowiązku. W tym celu wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązków niepieniężnych, co do których u.p.e.a. przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz wykonanie zastępcze obowiązku.

Organ nakładając w zaskarżonych postanowieniach na każdego ze zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł w celu przeprowadzenia określonej kontroli stanu technicznego budynku oraz wykonania ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane w decyzji części i elementy budynku wbrew ocenie Sądu I instancji rozważył wszystkie okoliczności mające wpływ na wybór tego środka egzekucyjnego zamiast wykonania zastępczego.

Grzywna w celu przymuszenia wymaga dokonania przez organ oceny czy dzięki jej zastosowaniu okaże się możliwe, celowe i skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku tj. wykonania kontroli stanu technicznego budynku o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (coroczna kontrola przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) wraz z przeprowadzeniem ekspertyzy technicznej jego części lub elementów (stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...], na którym znajduje się taras przynależny do lokalu nr [...] w tym budynku). W ocenie NSA, organy słusznie uznały, że zagrożenie najwyższą możliwą wysokością grzywny w kontekście nie wykonania określonych w decyzji obowiązków spowoduje, że bardziej opłacalne będzie przeprowadzenie kontroli i zlecenie wykonania ekspertyzy niż uiszczenie przez zobowiązanych po 10 000 zł każdy, łącznie 30 000 zł. Zagrożenie koniecznością uiszczenia tak wysokiej kwoty uznać należy za mobilizujące, zwłaszcza w kontekście tego, że w istocie należało uzupełnić przeprowadzone dotychczas ekspertyzy o wskazane przez organy dane i zlecić ekspertyzę osobie uprawnionej aby organy nadzoru budowlanego mogły na podstawie dostarczonej dokumentacji prowadzić postępowanie główne w sprawie stanu technicznego budynku.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji organ w zaskarżonym postanowieniu przedstawił wystarczającą argumentację, która pozwala ocenić dlaczego uznał, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach sprawy będzie uzasadnione a przede wszystkim będzie środkiem, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Organ powołuje się w tym zakresie na treść art. 125 u.p.e.a., który wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto przytacza treść art. 126 u.p.e.a., zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Właśnie z tych możliwości procesowych organ wyprowadza słuszny poniekąd wniosek, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze bowiem przewiduje się umorzenie grzywny gdy obowiązek zostanie wykonany przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem a w razie uiszczenia grzywny lub jej ściągnięcia w sytuacji wykonania obowiązku zobowiązany może ubiegać się o zwrot uiszczonej kwoty lub jej części.

Organ nie poprzestał na tym i wskazał dla porównania skutki prawne zastosowania wykonania zastępczego. Wskazał, że wówczas obowiązek wykonuje osoba trzecia na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego ale zdarzyć się może organ egzekucyjny jako zleceniodawca oraz wykonawca zlecenia nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. Zatem słuszne jest stwierdzenie organu, że koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez zobowiązanego, który samodzielnie wykona obowiązek. Z zestawienia tego organ wyprowadza wniosek o łagodniejszym charakterze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazuje, że w przypadku grzywny zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka co nie jest możliwe przy wykonaniu zastępczym.

Wobec tego stanowisko Sądu I instancji o niewykazaniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności przemawiających za wyborem grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanych, co miało świadczyć o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. uznać za bezpodstawne a to skutkowało uznaniem zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z ww. przepisami za trafny. Z tego powodu należało uchylić zaskarżony wyrok w całości.

Do podobnych wniosków NSA doszedł rozpatrując drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści art. 126 u.p.e.a. i art. 125 § 1 u.p.e.a, z których treści jednoznacznie wynika, że w przypadku wykonania obowiązku grzywna w celu przymuszenia nie wywołuje po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów. Może ona, kiedy została uiszczona lub ściągnięta, podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.) albo kiedy nie została uiszczona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku czy wykonać obowiązek a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub w częściowo (zwrot 75%). Takiego wyboru nie daje wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanych nie tylko koszty samego wykonania obowiązku ale w określonych przypadkach odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie. Ważąc powyższe skutki zasadnym jest przyjęcie, że organ miał rację uznając grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Argumentacja w tym zakresie została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia a tym samym podstawa do uchylenia zarówno tej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie istniała. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 li.t. c P.p.s.a. wadliwie uznając, że organ egzekucyjny naruszył przepisy postępowania nie uzasadniając swego stanowiska odnośnie wyboru łagodniejszego dla zobowiązanych środka egzekucyjnego.

W okolicznościach sprawy nic nie wskazywało, że grzywna w celu przymuszenia z oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanych. Nie wskazują oni na żadne okoliczności, że nie są w stanie ponieść kosztów wykonania kontroli przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) czy sporządzenia pełnej ekspertyzy przez osobę uprawnioną np. brak wystarczających środków na ich zlecenie bowiem wydatkowanie tych środków zagrażałoby ich egzystencji. W takiej sytuacji rzeczywiście wskazane byłoby wykonanie zastępcze bowiem oczywistym wydaje się, że obowiązek nie zostanie wykonany a oczekiwanie na poprawę sytuacji materialnej jest niecelowe w obliczu konieczności szybkiego ustalenia stanu technicznego budynku z uwagi na potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia publicznego i mienia. O takich okolicznościach w sprawie nie było mowy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione.

Wbrew zarzutom skargi nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. czy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ma podstaw by uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowy obowiązek zostało nałożony w sprawie decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81 c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Zaznaczyć należy, że organ nadzoru budowlanego nie wydał ww. postanowienia. Organ podjął decyzję powołując art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta dopóki istnieje w obrocie prawnym, obliguje zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych organ jako wierzyciel, obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Do wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego nie miał zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazywany przez skarżącą w skardze. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 lex/el).

Organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jest to podstawa umożliwiająca wznowienie postępowania po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Skoro organ nadzoru budowlanego nadal nie zakończył postępowania w sprawie stanu technicznego budynku na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane, to nie sposób przyjąć, że zapadła ostateczna decyzja, co do której można żądać wznowienia. Wskazywane prowadzenie odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych elementów przedmiotowego budynku, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdzie oceniana jest legalność postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym a nie legalność samego obowiązku przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy czy ewentualnie dalszych rozstrzygnięć organu powiązanych ze stanem technicznym elementów tego budynku i jego instalacji czy urządzeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.