Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 972/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg A. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Kierownik MOPR w L. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił A. K. (dalej także: skarżący) zwrot wydatku poniesionego na świadczenia z pomocy społecznej – specjalistycznych usług opiekuńczych, za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł, przyznanych decyzja z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] i ustalił termin ich zwrotu do [...] sierpnia 2018 r.

Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika –L[...] K[...] (ojca), zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2018 r. oraz "wydanych w takich sprawach decyzji na przestrzeni ostatnich pięciu lat (przedawnienie)". Jednocześnie wniósł o zwrot nadpłaconych kwot z tytułu odpłatności za przyznane mu usługi opiekuńcze wraz z ustawowymi odsetkami. Wniosek uzasadnił tym, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz.1769 ze zm.; dalej także: u.p.s.), do dochodu nie wlicza się m.in. miesięcznego obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem skarżącego, organ ustalając odpłatność za usługi rażąco naruszył te przepisy, gdyż nie pomniejszył jego przychodu o wspomniane wyżej obciążenia publicznoprawne.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) poinformowało skarżącego o wszczęciu postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji oraz szesnastu innych, skierowanych do skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych. Jednocześnie Kolegium wezwało skarżącego do przedłożenia zaświadczenia urzędu skarbowego lub oświadczenia: o sposobie opodatkowania dochodu z tytułu wynajmu mieszkania, wysokości podatku odprowadzonego w marcu 2018 r. z tytułu wynajmu mieszkania, wysokości dochodu z tytułu wynajmu mieszkania osiągniętego w marcu 2018 r. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący pismem z [...] września 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] września 2018 r., wyjaśnił, że za wynajem mieszkania przy ul. [...] w L. pobiera miesięczny czynsz w wysokości [...] zł. Od takiej kwoty winna być odliczona należność 8,5 % podatku, tj. [...] zł miesięcznie. Rzeczywisty dochód netto wynosi [...] zł i od takiej kwoty winna być naliczana wysokość opłaty za specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Decyzjami z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], odmówiło stwierdzenia nieważności odpowiednio decyzji organu pierwszej instancji:

- z [...] lutego 2016 r., znak: [...], o zmianie decyzji własnej z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], poprzez ustalenie procentowej odpłatności za jedną godzinę usługi w wysokości 80% wartości świadczenia, co po przeliczeniu stanowi [...] zł;

- z [...] maja 2016 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] października 2016 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], o zmianie decyzji własnej z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], poprzez ustalenie procentowej odpłatności za jedną godzinę usługi w wysokości 80% wartości świadczenia;

- z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] października 2017 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych;

- z [...] maja 2018 r., znak: [...], o zmianie decyzji własnej z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], poprzez ustalenie procentowej odpłatności za jedną godzinę usługi w wysokości 100,00 % wartości świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium przywołało treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1-2 u.p.s. i mając na uwadze okoliczności sprawy, stwierdziło, że kwestionowana decyzja z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nie narusza rażąco przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że zmiana ceny kosztu 1 godziny usług obligowała organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., do zmiany decyzji własnej z [...] stycznia 2016 r. w części dotyczącej kosztu jednej godziny usług i do ustalenia nowej odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium zacytowało również przepisy art. 8 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1-2 u.p.s. i podniosło, że kwestionowaną decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, zgodnie z powołanymi przepisami, ustalił wysokość dochodu rodziny skarżącego na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł i dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Ponadto organ w strukturze dochodu rodziny uwzględnił [...] dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania w wysokości [...] zł. [...] kwietnia 2016 r. skarżący sprzedał bowiem mieszkanie przy ul. [...]/15 w L. za cenę [...] zł i [...] kwietnia 2016 r. kupił mieszkanie przy ul. [...] nr [...] za cenę [...] zł. Kolegium oceniło, że również dochód skarżącego ustalony został w tej decyzji zgodnie z przepisami prawa, gdyż w przypadku dochodu opodatkowanego na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Skarżący złożył takie oświadczenie w dniu [...] stycznia 2016 r. oświadczając, że z wynajmu mieszkaniu uzyskuje kwotę [...]zł miesięcznie. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie nie wykazało aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

Analogiczne stanowisko Kolegium wyraziło w uzasadnieniu decyzji znak: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], uznając, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w tych sprawach przez stronę decyzji organu pierwszej instancji, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto w uzasadnieniu decyzji znak: [...], organ odwoławczy wskazał, że w kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł, [...] dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania w wysokości [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Skarżący złożył do akt sprawy kopie umowy najmu lokalu mieszkalnego, gdzie czynsz najmu wynosi [...] zł. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w tej sprawie nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium stwierdziło, że w kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł, [...] dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania w wysokości [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Skarżący podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył oświadczenie, że czynsz najmu wynosi [...] zł. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w tej sprawie nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium oceniło, że w decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy ul. [...]/54 w L. w wysokości [...] zł. Zmiana sytuacji dochodowej strony, która była powodem dokonanej tą decyzją zmiany decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wynikała z tego, że dotychczas w strukturze dochodów rodziny przez 12 miesięcy od uzyskania dochodu uwzględniano również dochód ze sprzedaży mieszkania.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium podniosło, że w decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy ul. [...]/54 w L. w wysokości [...] zł. Skarżący podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie, że czynsz najmu wynosi [...] zł. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w tej sprawie nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium zauważyło, że w decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2017 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Skarżący podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2017 r. złożył oświadczenie, że czynsz najmu wynosi [...] zł. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w tej sprawie nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł oraz dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Skarżący podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył oświadczenie, że czynsz najmu wynosi [...] zł. Taki dochód strony został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny. Postępowanie prowadzone w tej sprawie nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony.

W uzasadnieniu decyzji znak: [...] Kolegium podkreśliło, że w decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2018 r., znak: [...], ustalono wysokość dochodu rodziny na poziomie kwoty [...]zł. Na jego wysokość złożyły się następujące źródła: dochód matki [...] zł, dochód ojca [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego [...] zł, dochód z wynajmu mieszkania przy [...] w L. w wysokości [...] zł. Zmiana sytuacji dochodowej strony, która była powodem dokonanej tą decyzją zmiany decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wynikała z tego, że zmianie uległa wysokość świadczeń emerytalno-rentowych rodziców skarżącego.

Skargi na opisane wyżej decyzje ostateczne Kolegium znak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], złożył – w jednym piśmie – skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika L. K., wnosząc o ich uchylenie. Skarżący podkreślił, że obowiązkiem Kolegium było stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na wadliwe ustalenie dochodu skarżącego, a w konsekwencji błędne ustalenie wysokości ponoszonej przez niego odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze. Zdaniem skarżącego, obliczając wysokość wspomnianego dochodu, organ pierwszej instancji powinien był najpierw ustalić z urzędu wysokość należnego podatku od przychodu z tytułu najmu mieszkania, a także odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a następnie odjąć te należności od łącznej sumy przychodów skarżącego. Organ pierwszej instancji nie obliczył w ten sposób dochodu skarżącego, naruszając tym samym rażąco przepisy prawa.

W odpowiedzi na złożone skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skargi są niezasadne, gdyż zaskarżone decyzje, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadają prawu.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc obarczone są kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest pojęciem, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuję się, że oznacza ono oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się też, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 i z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10).

Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", bardzo ważnym jest, by rozróżnić wady decyzji powodujące jej wzruszalność od wad tak istotnych, że powodują one – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko wskazujące, że treść przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnia konieczność eliminowania z obrotu prawnego jedynie tych decyzji, które obarczone są nie uchybieniami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. To oznacza, że naruszenia prawa winny być kwalifikowane jako rażące wyłącznie wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 58).

W konsekwencji wymaga podkreślenia, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. Raz jeszcze należy więc wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż w kwestionowane przez skarżącego w rozpoznawanych sprawach decyzje organu pierwszej instancji nie były obarczone takimi wadliwościami, które obligowałyby organ nadzorczy do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanych sprawach była ocena zasadności żądania skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących przyznania mu specjalistycznych usług opiekuńczych, ustalenia wysokości odpłatności skarżącego za wspomniane usługi bądź decyzji zmieniających decyzje określające wysokość tych opłat – z uwagi na wadliwe obliczenie jego dochodu, polegające na niepomniejszeniu łącznej sumy przychodu osiągniętego przez członków jego rodziny o należny podatek dochodowy od osób fizycznych oraz o składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ pierwszej instancji podejmując kwestionowane decyzje: z [...] lutego 2016 r., znak: [...], z [...] maja 2016 r., znak: [...], z [...] października 2016 r., znak: [...], z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], z [...] października 2017 r., znak: [...], z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] i z [...] maja 2018 r., znak: [...], każdorazowo pomniejszał łączną sumę miesięcznych przychodów rodziny skarżącego o należne składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz należny podatek dochodowy od osób fizycznych, potrącane przez organy rentowe ze świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych jego rodzicom. Niewątpliwie bowiem do dochodu rodziny wliczano jedynie sumy netto tych świadczeń, wynikające z przedłożonych przez skarżącego dokumentów potwierdzających wysokość tych świadczeń, wypłacanych na rachunek bankowy jego rodziców (zob. k. 8-9, 40-42, 50, 74-76, 92-93, 109, 120, 125, 147-149, 185, 194, 211, 228, 230-231, 245, 255, 280-281, 289 akt administracyjnych pierwszej instancji). Bezsprzecznie również otrzymywany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny stanowi przychód niepodlegający opodatkowaniu, ani obowiązkowi składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są więc całkowicie niezasadne.

Rację ma natomiast skarżący, gdy twierdzi, że organ pierwszej instancji, ustalając wysokość dochodu jego rodziny, z uwzględnieniem przychodu z tytułu czynszu z umowy najmu lokalu mieszkalnego, nie pomniejszył sumy miesięcznych przychodów rodziny skarżącego o zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych należny z tytułu tego przychodu. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi skarżący, że decyzje te dotknięte były wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem Sądu, mając na względzie okoliczności faktyczne rozstrzyganych spraw, nie można zarzucić organowi pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości bezzasadność tych zarzutów w odniesieniu do decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], [...] i [...], którymi odmówiono stwierdzenia nieważności odpowiednio decyzji organu pierwszej instancji: z [...] maja 2016 r., znak: [...], z [...] października 2016 r., znak: [...] i z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Z akt sprawy wynika, że ustalony tymi decyzjami dochód rodziny skarżącego (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) wynosił ponad siedemnaście tysięcy złotych, co wynikało z tego, że obejmował on również [...] dochodu uzyskanego przez skarżącego ze sprzedaży mieszkania. Niewątpliwie zaś, z uwagi na taką wysokość dochodu, przekraczającą określoną w § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z [...] listopada 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. L. . z 2015 r. poz. 6 ze zm.), sumę 400% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to jest kwotę [...]złotych (400% kwoty [...]złotych), kwestia pomniejszenia bądź nie dochodu rodziny skarżącego o zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych należny z tytułu najmu mieszkania skarżącego, nie mogła mieć wpływu rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości ponoszonej przez skarżącego odpłatności za świadczone mu specjalistyczne usługi opiekuńcze (zob. § 3 ust. 4 ww. uchwały).

Po drugie, jakkolwiek w pozostałych sprawach organ pierwszej instancji bezsprzecznie nie pomniejszył sumy miesięcznych przychodów rodziny skarżącego o zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych należny z tytułu najmu mieszkania skarżącego, to w tej kwestii organ opierał się na treści oświadczeń złożonych przez skarżącego w dniach: [...] stycznia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r. oraz przez jego pełnomocnika – ojca w dniu [...] października 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] czerwca 2017 r., [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. Z oświadczeń tych wynika, że skarżący (bądź jego ojciec) nie wskazywał w żaden sposób, aby omawiany przychód był w jakiejkolwiek formie opodatkowany (k. 131, 168, 175-176, 204, 219, 240, 261).

Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy w omawianych sprawach organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Bezsprzecznie bowiem, o ile omawiane uchybienie mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy kwestionowanych decyzji organu pierwszej instancji, wydanych: [...] lutego 2016 r., [...] maja 2016 r., [...] października 2016 r., [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2017 r. (dwie decyzje), [...] października 2017 r., [...] grudnia 2017 r. i [...] maja 2018 r. – w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez stronę od tych decyzji, a więc w toku kontroli instancyjnej prowadzonej w postępowaniu zwykłym, to – w ocenie Sądu – nie mogą być one kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Oceniając zasadność zastosowania nadzwyczajnej regulacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalającej na wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej trzeba uwzględniać, jak wskazano wyżej, teorię gradacji wadliwości takiej decyzji. Wynika z niej, że należy odróżniać wadliwości decyzji powodujące jej wzruszalność w trybie zwykłym od wadliwości kwalifikowanych, które "powodują – przez samo swoje istnienie, jak twierdzą jedni lub przez swoje skutki, zdaniem drugich – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję". Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga stwierdzenia nieważności decyzji (bądź tylko stwierdzania naruszenia prawa), jedynie "z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (zob. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, jw.).

Trzeba zatem pamiętać, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Z tego powodu, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).

W rozpoznawanych sprawach jest poza sporem, że kwestionowane na obecnym etapie postępowania decyzje organu pierwszej instancji nie zostały zaskarżone odwołaniem przez skarżącego i stały się ostateczne. Jako takie decyzje te korzystają z ochrony trwałości przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., z której wynika, że obecnie mogą być one wzruszone wyłącznie w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych przesłanek, między innymi w razie ustalenia, że naruszają one prawo w sposób rażący, o czym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W konsekwencji, decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, do których kodeks ten odsyła w art. 163. Wynika to z tego, że decyzje ostateczne objęte są domniemaniem prawidłowości. Dlatego też w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że to właśnie pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były zasadniczo trwałe. Z tego powodu organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie zaś decyzje ostateczne mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji (zob. K. Glibowski, Komentarz do art. 16, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, SIP Legalis, nb. 5 z powołanym tam orzecznictwem).

Ponownie należy bowiem podkreślić, co w rozstrzyganych sprawach nie budzi żadnych wątpliwości, że do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący nie poinformował w żaden sposób organów obu instancji o płaceniu przez niego podatku, na podstawie przepisów ustawy z 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2157 ze zm.; dalej: u.z.p.d.). Organ pierwszej instancji, ustalając analizowany dochód, oparł się na wyjaśnieniach strony w tym zakresie, zwłaszcza, że w oświadczeniach tych wskazana była wyraźnie wysokość uzyskiwanego przez stronę dochodu, niekwestionowana wówczas przez stronę.

Po trzecie, należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. może budzić wątpliwości interpretacyjne. Przede wszystkim, jak uczyniło to Kolegium w odpowiedzi na skargę, można ten przepis rozumieć w ten sposób, że w powiązaniu z art. 8 ust. 5 pkt 2 u.p.s. ma on zastosowanie do tych przychodów z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, opodatkowanych na zasadach określonych w przepisach u.z.p.d., które uzyskiwane są przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Takie stanowisko Kolegium uzasadniło tym, że w przypadku opodatkowania najmu na zasadach wynikających z przepisów ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowego od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.), podatek płacony jest od dochodu, zaś na podstawie przepisów u.z.p.d., podatek jest naliczany od przychodu, którym jest czynsz, jaki zapłacił najemca. Przyjmując taką wykładnię analizowanego przepisu, za dochód z najmu mieszkania można byłoby przyjąć wyłącznie kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu skarżącego, jak stanowi przepis art. 8 ust. 5 pkt 2 u.p.s.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanych spraw, albowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie, niejednoznaczna wykładnia normy prawnej wyklucza – co do zasady – stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie bowiem różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Tym samym, nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. W konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania przez organ administracji jednej z rozbieżnych wykładni przepisu, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1024/18).

W tym miejscu należy zauważyć, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji Kolegium nie odpowiadają w pełni wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem poza krótkim przedstawieniem stanu faktycznego i przywołaniem brzmienia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, ograniczają się one w istocie do lakonicznego wywodu, wskazującego, że prowadzone postępowanie "nie wykazało, aby strona z tytułu wynajmu mieszkania płaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, o który należało pomniejszyć dochód strony".

Wskazana wyżej wadliwość uzasadnień zaskarżonych decyzji nie mogła jednak skutkować uchyleniem tych decyzji, albowiem prawidłowo Kolegium oceniło, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącego decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).