Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 130/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotycząc działek nr 478/43, nr 479/43i nr 480/43 oraz w zakresie obejmującym kartę terenu 27; 2. zasądza od Rady Miasta Gdyni na rzecz skarżącego G. Ś. kwotę 557( pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący G. Ś. oraz A. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K., terenu położonego na zachód od ulicy Ł. Skarga A. K. została prawomocnie odrzucona, natomiast skargę G. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. oddalił.

Oddalając skargę Sąd przedstawił następującą argumentację.

Skarżący G. Ś. oraz A. K. domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oznaczonej na planie symbolem 15ZP, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgi wieczyste Kw [...] oraz Kw [...] oraz stwierdzenia, iż w tym zakresie wskazana uchwała nie podlega wykonaniu. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy. Uzasadniając skargę skarżący podali, że Rada Miasta w skarżonej uchwale dopuściła się daleko idącej ingerencji w ich prawo własności. Skarżący nie kwestionowali, iż co do zasady ingerencja taka jest dopuszczalna, jednak ich zdaniem konieczna była analiza czy w danym przypadku ingerencja ta była usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości o których mowa w ustawie, to jest, czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności były konieczne dla realizowania podanej w zaskarżonym planie funkcji publicznej, którą ma spełniać część nieruchomości skarżących. Skarżący wskazali, iż działki należące do nich bezpośrednio sąsiadują z dużym obszarem lasu, który oddziela od spornej nieruchomości tylko rzeka K. Rozciągające się po drugiej stronie rzeki K. lasy zajmują obszar wielu kilometrów, aż do obwodnicy trójmiejskiej. Wykorzystywane są one na cele rekreacyjne z uwagi na znaczące walory krajobrazowe i przyrodnicze. Niezrozumiałe jest dla skarżących, że tuż obok olbrzymich obszarów leśnych, zamierza się urządzić na ich nieruchomości niewielki park (niecałe 5000 m2), właściwie skwer. Według skarżących istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miasta przekroczyła granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności bądź przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności albo nawet przez naruszenie istoty prawa własności nieruchomości. Rada Miasta nigdy i nigdzie nie wykazała konieczności czy potrzeby urządzenia w tym miejscu publicznego terenu zielonego. Dla mieszkańców G. czy Trójmiasta teren przy rzece K. w tym miejscu nie jest turystycznie atrakcyjny. Według skarżących, nie można uznać jako zasadnych oraz istotnych w sprawie argumentów, że ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki K. należało planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Gdyby nawet przyjąć, że na spornej części nieruchomości skarżących występują niekorzystne warunki gruntowe, a obszar ten jest potencjalnie zagrożony zalewaniem rzeki K. (czemu się zaprzecza), nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący nie mogą być w dalszym ciągu właścicielami całej nieruchomości, a podniesione argumenty nie uprawniają Rady Miasta do ingerencji w prawo własności skarżących. Skarżący dołączyli do skargi pismo "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z dnia 7 października 2008 r. jako dowód, iż nieruchomość skarżących jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej "S." w G., w związku z sugestią wynikającą z planu, iż także z tej przyczyny powinny być wprowadzone ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżących. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a więc przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko Rada Miasta wskazała, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada podniosła, że teren będący własnością skarżących stanowi obszar działek rolnych o łącznej powierzchni 9.823 m2 i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K., plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez "B" SA, dotyczące całej hydrografii miasta G., którego elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki K. oraz urządzenie terenu w formie parku, stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki K. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego-ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki K. i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi skarżącego, na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwia kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Organ wskazał, że pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4.900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1.200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżących. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi skarżącego, dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego - granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, a nie ustaleniem planu. Organ wskazał także, iż publiczny charakter ciągu pieszo-jezdnego 21KD-X jest konieczny, z uwagi na możliwość zapewnienia jedynego swobodnego dostępu komunikacyjnego z ul. Ł. do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publiczną.

Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. uzupełniając dotychczasowe stanowisko wskazał m. in. na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny, niż nieruchomości sąsiednie wyłączając je z terenu zalewowego i przyznając właścicielom tych działek prawo do ich zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P = 1% na rzece K. na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w G." wynika, iż działki skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem. Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu przed Sądem na okoliczność, że stanowiące jego własność działki nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem, jak również przeprowadzenia dowodu z pisma "A" G. co do tego, że nieruchomość jest położona przy ul. Ł. 6 poza obrębem strefy ujęcia wody "S.".

Rada Miasta pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. podała, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu, którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki K. oraz przystosowanie jej dla potrzeb rekreacyjnych. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8.806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1, ciąg pieszo-jezdny publiczny 21KD-X oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZE. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. wskazuje dolinę rzeki K. jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta, a ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami ww. studium. Zamierzeniem jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki Kaczej do Zatoki G. w O., przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenie ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny, tak więc ustalenie funkcji zieleni urządzonej na części obszaru należącego do skarżącego ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i rzeki K. oraz urządzenia ich w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki K. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasę zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0,5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m. in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr [...], [...], [...]. Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki K. przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując m. in. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Organ wskazał, że zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez "B" SA, dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006 r. przez "B" koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla Potoku W., jednego z górnych dopływów rzeki K., przez Biuro Projektowo-Consultingowe "C" s. c. A. P. E. F. M. F. p.n. "Koncepcja programowo przestrzenna - odtworzenie potoku W. wraz z budową zbiorników retencyjnych". W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego, gdyż nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem rzeki K., także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Organ podniósł, iż skarżący brał czynny udział w procesie tworzenia projektu planu miejscowego, a zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego były wynikiem uwzględnienia części uwag złożonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym od uwag złożonych przez skarżącego, co spowodowało brak konieczności ponowienia uzgodnień, a projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i oświadczył, iż skarżący skarży postanowienia planu odnoszące się do karty terenu zielonego oraz karty terenu wytyczającej ciąg pieszy.

Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr [...] skarżącego. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki K., natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia "S.", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki K. i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy.

W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji. Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Trzeba też mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne, w związku z czym, na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Elementem zapewnienia porządku publicznego społeczności miejskiej, w tym mieszkańcom ul. Ł., jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, tutaj poprzez dojście i dojazd (jedyne) do terenów publicznych (urządzonej zieleni publicznej) jak również ochrona przed mogącą wystąpić - nawet w hipotetycznie określonych warunkach - powodzią. Nie mniej istotnym zagadnieniem jest wielokrotnie przywoływana przez Radę Miasta jako podstawowy cel przedmiotowej uchwały - ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki K., utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki K. do potrzeb rekreacyjnych poprzez realizację publicznego parku obejmującego koryto tej rzeki i tereny przyległe na odcinku od granic [...] Parku Krajobrazowego do ujścia rzeki K. do Zatoki G. w O., które określone zostało w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r., Nr [...]), w którym obszar objęty niniejszym planem stanowi zaledwie nieznaczną część. Z analizy stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały rysunku planu wynika, że teren oznaczony symbolem 15ZP (zieleń publiczna, urządzona) obejmuje w części działki skarżącego o nr [...], [...]., [...] i [...], położone wzdłuż rzeki K., natomiast teren o symbolu 16ZE (zieleń publiczna), położony wzdłuż innego odcinka rzeki K., między innymi częściowo zajmuje działki o nr [...], [...]. i [...], wymienione przez skarżącego w pismach procesowych jako działki sąsiadujące z jego nieruchomością. Rysunek planu wyraźnie odzwierciedla zamierzenie Rady Miasta co do urządzenia terenów rekreacyjnych (zieleni publicznej) wzdłuż koryta rzeki K., przy czym teren oznaczony 15ZP stanowi jednocześnie końcową część terenu objętego uchwałą o planie, natomiast jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta popartych wyrysem ze Studium, przewidziane są dalsze tereny zielone wzdłuż tej rzeki. Tereny zieleni publicznej (16ZE i 15ZP) wyznaczone są po tej samej stronie rzeki, gdyż na jej przeciwnym brzegu tereny zielone stanowią teren leśny (12ZL i 13ZL) [...] Parku Krajobrazowego a także teren ujęć wodnych i zaopatrzenia w wodę (18W). Tym samym wszystkie działki położone na terenach oznaczonych 16ZE i 15ZP objęte zostały takim samym ograniczeniem wykonywania prawa własności, które dotyka skarżącego, aczkolwiek relatywnie, z uwagi, jak wskazuje Rada Miasta, na niekwestionowane położenie w naturalnej dolinie, jaką tworzy rzeka K. na tym odcinku i uznanie go za teren zalewowy na podstawie opisanego wyżej opracowania, działki skarżącego przeznaczone zostały na zieleń w większym stopniu niż działki sąsiednie o nr [...], [...] i [...]. Kwestia natomiast pozostawania działek skarżącego poza terenem objętym ujęciem wody "S.", wyjaśniona w postępowaniu przed Sądem, przyznana przez pełnomocnika Rady Miasta, stała się niesporna.

Racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Trafność rozstrzygnięcia (w którym częściowo w odniesieniu do drogi wewnętrznej uwagi skarżącego zostały uwzględnione), a w szczególności dotyczącego zasięgu terenów zalewowych, opiera się na wspomnianym wyżej opracowaniu "B" dotyczącym hydrografii miasta, którego elementem są obliczenia dla wód ekstremalnych 2% i 1% na rzece K. na spornym odcinku (vide: fragment Koncepcji oraz opracowanie ekofizjograficzne). Treść wymienionego opracowania uprawniała Radę Miasta do przyjęcia, kwestionowanej w skardze oceny, że zasięg terenów zalewowych częściowo obejmuje wymienione wyżej działki skarżącego, przy czym w planie przyjęto obliczenia dla wód ekstremalnych 1%. Wprawdzie strona jako kontr dowód takiej tezy dołączyła sporządzoną na swoje zlecenie i na potrzeby sprawy przed Sądem opracowanie pod nazwą "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego (...)", jednakże dowód ten, jako mający w istocie charakter specjalistycznej opinii nie może być przedmiotem oceny i kontroli Sądu, gdyż nie mieści się pod pojęciem "dokumentu", o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Niezależnie od powyższego, jak wyżej zaznaczono, opracowanie złożone przez stronę skarżącą wykonane zostało w lutym 2009 r., a zatem po podjęciu kwestionowanej uchwały i Rada Miasta nie miała możliwości odniesienia się do niego w toku prac planistycznych. Tymczasem kwestia, czy tereny skarżącego pozostają w obszarze zalewowym, jak twierdziła Rada, znana była już stronie, co jest niesporne, w trakcie tworzenia projektu planu. Ponadto nie można odmówić trafności stanowisku Rady co do wyrywkowości i fragmentaryczności tego opracowania, dotyczącego wyłącznie koryta rzeki K. na odcinku km 4+000 do km 3+650.

Materiały, którymi dysponowała Rada Miasta w toku postępowania planistycznego pozwalają na ocenę, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały kierowano się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej zieleni publicznej dotyczy.

Pomimo, iż własność - jako podstawowa wartość państwa prawnego - podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie taka wyżej cenioną wartością jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska, poprzez ustanowienie terenów zieleni urządzonej (ZP) i ekologiczno krajobrazowej (ZE), wraz z ciągiem pieszo-jezdnym i rowerowym umożliwiającym dojazd do terenu zieleni publicznej urządzonej (21 KD-X). Konieczność realizacji tak określonych celów jest oczywista, natomiast sposób dokonania wyboru realizacji tego celu w zaskarżonej uchwale odpowiada prawu i zasadom konstytucyjnym.

Konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych (ochrony środowiska) jest oczywista tak jak i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku (ochrona przed powodzią, budowa drogi). Tym samym występują materialne przesłanki ograniczenia prawa własności.

Zostało wyjaśnione, że przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym możliwym stopniu, przy przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości skarżącego na teren ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Będące w podobnej sytuacji wymieniane przez skarżącego działki sąsiednie również w części zostały przeznaczone na cel publiczny oraz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową.

G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 lipca 2009 r. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie;

b) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227 - 257 kpc, polegające na niezasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji wniosku pełnomocnika strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2009 r. (doręczonego w dniu 8 kwietnia 2009 r.) o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opracowania pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P = 1% na rzece K. na odcinku od KM 4+000 do KM 3+650 w G.", podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącego i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przepisy kpc nie pozbawiają specjalistycznego opracowania waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 kpc;

c) naruszenie art. 162 ppsa w związku z art. 106 § 3 ppsa, polegające na nie wydaniu przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. oraz w dniu 8 lipca 2009 r. postanowień wpadkowych dotyczących wniosków strony skarżącej w trybie przepisu art. 106 § 3 ppsa, co skutkowało brakiem wiedzy strony skarżącej w zakresie stanowiska Sądu odnośnie tychże wniosków i w konsekwencji nierozstrzygnięciem tychże przed zamknięciem rozprawy oraz niemożnością ustalenia przez skarżącego, jaki jest zakres materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięcia;

d) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta w toku postępowania planistycznego naruszył przepis art. 17 pkt 7 i pkt 13 upzp w ten sposób, że mimo złożenia w dniu 28 sierpnia 2008 r. przez skarżącego uwag do projektu planu, Prezydent Miasta nie skierował do ponownego uzgodnienia planu w celu weryfikacji uwag i zarzutów podniesionych przez skarżącego, pomimo iż zachodziła taka potrzeba w zakresie obliczeń hydrologicznych oraz hydraulicznych, a także w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, tj. w trybie o którym stanowi przepis art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.);

e) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 22 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oznaczonej na planie symbolem 15ZP i 21KD-X - działki o numerach [...], [...], [...], [...], dla których Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW [...] oraz [...], została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy;

f) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowym postępowaniu planistycznym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do istotnego naruszenia trybu, procedury jego sporządzania poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta G. dokonania wymaganych prawem uzgodnień, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 28 ustawy;

g) naruszenie art. 138 ppsa polegające na niezawarciu przez Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku wszystkich wymaganych elementów formalnych sentencji, tj. pominięcie oznaczenia tzw. "miejsca rozpoznania sprawy" przez WSA, albowiem z racji na treść przepisu art. 138 w związku z art. 94 ppsa miejsce rozpoznania sprawy musi być w sentencji wyroku bezwzględnie określone.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1841/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zdaniem NSA za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ppsa polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów czy też wskazówek strony skarżącej, wskazującej na określone wątpliwości w sprawie. NSA podkreślił, że tylko nieliczne zarzuty i nie zawsze zawarte w skardze kierowanej do WSA znajdują uzasadnienie. Obowiązkiem WSA jest jednak ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii, aby nie narazić się na zarzut, że wbrew dyspozycji art. 133 ppsa Sąd nie zbadał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy NSA wskazał, że brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej (a nawet pominięcie niektórych okoliczności w uzasadnieniu wyroku przez WSA) powoduje, że Sąd I instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej odpowiadają prawu, a więc nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej.

NSA wskazał dalej, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił Sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie i co najważniejsze - dlaczego. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności przedmiotowej sprawy NSA wskazał, że uzasadnienie WSA nie spełnia ww. procesowych standardów. Sąd I instancji w bardzo obszerny, ale dość ogólny sposób analizuje relacje pomiędzy zaskarżonymi przepisami prawa miejscowego a regulacją konstytucyjną, jednak, co wskazał NSA powyżej, pomija analizę istotnych dla sprawy okoliczności (ewentualna niezgodność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a studium; różnica w granicach terenu zagrożonego zalewaniem według organu i strony skarżącej) lub też wydaje autorytarne opinie, nie wskazując w uzasadnieniu źródeł swej pewności co do uznanego stanu faktycznego (np. stwierdza, że "nie można odmówić trafności stanowisku Rady, że wyrywkowość i fragmentaryczność opracowania [prezentowanego przez stronę skarżącą], dotyczącego wyłącznie koryta rzeki K. na odcinku km 4+000 do km 3+650 /vide: -Uszczegółowienie zasięgu...- k. 11/ może budzić wątpliwości w zakresie wniosków z opinii tej wypływających", ale nie precyzuje w żaden sposób, dlaczego uznaje za prawidłowe opracowanie prezentowane przez organ a nie wskazywane przez skarżącego). Zdaniem NSA takie uzasadnienie jest nieprawidłowe i "wymyka" się kontroli instancyjnej NSA. Wskazane powyżej braki uzasadnienia wyroku WSA w niniejszej sprawie sprawiają, że kontrolowane orzeczenie nie spełnia tego wymogu i uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę prawidłowości operacji logicznej, którą przeprowadził WSA stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Z powyższych względów NSA uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 1 ppsa (art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 1 ppsa) są zasadne. NSA stwierdził też, że naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

NSA stwierdził w końcu, że rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K., terenu położonego na zachód od ul. Ł., w części wyżej opisanej, zaskarżona przez G. Ś. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Miasta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1. Skarżący G. Ś. dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 29 października 2008r. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta uchwałą z dnia 19 listopada 2008r. Nr [...] nieuwzględniła wniesionego przez skarżącego wezwania. Skarżący G. Ś. wniósł skargę do sądu na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2008r., a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bada czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...], [...],[...], o łącznej powierzchni 8.806 m² położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. W zaskarżonym planie przeznaczone one zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 06 MN1 (pow. ok. 4.879 m²), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m²) oraz pod tereny zieleni 15 ZP i 16 ZP (ok. 2.860 m² i 300 m²).

Rozpoznając skargę w powyższym zakresie Sąd zważył, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonej na planie symbolem 15 ZP (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 15 i przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną) i symbolem 21 KD-X (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 21 i przeznaczony na wydzielone publiczne place, ciągi piesze, pieszo-jezdne i rowerowe). Na obszarze oznaczonym w planie jako 15 ZP i 21 KD-X położone są działki nr [...], [...] i [...]. W części położone są one również na obszarze 06 MN 1.

Zgodnie z postanowieniami planu karta terenu nr 15 teren ten został przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną /ZP/. W zakresie dotyczącym ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu plan zawiera następujące ustalenia:

a/ część terenu położona jest w granicach zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej "S."; obowiązują przepisy określone w § 4 ust. 1 pkt 3 planu, (zasady ochrony terenu zawarte w ustawie Prawo wodne – Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz w przepisach szczególnych;

b/ część terenu położona jest w zasięgu obiektów ujęcia wody, wokół których wyznaczone zostały strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody podziemnej "S."; obowiązują przepisy określone w § 4 ust. 1 pkt 4; na terenach ochrony bezpośredniej zabronione jest użytkowanie gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody i na których obowiązują przepisy ustawy Prawo wodne;

c/ należy pozostawić otwarte koryto rzeki K. oraz Potoku P., orientacyjnie oznaczone na rysunku planu.

W zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu plan zawiera następujące ustalenia:

a/ zakaz zabudowy (wznoszenia budynków), dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne - obiekty małej architektury dla obsługi rekreacji, budowle np. schody, kładki, mostki oraz obiekty służące gospodarce wodnej;

b/ na terenie ustala się ciąg pieszo - rowerowy zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu, stanowiący jednocześnie dojazd eksploatacyjny do rzeki K. oraz potoku P.; należy stosować nawierzchnie przepuszczalne dla wód opadowych, umożliwiające ich przesiąkanie do gruntu;

c/ ustala się zakaz grodzenia nieruchomości;

d/ brzegi rzeki K. i Potoku P. umacniać materiałami naturalnymi;

e/ zagospodarowanie terenu należy podporządkować zachowaniu bioróżnorodności, ciągłości przestrzennej ekosystemów, ochronie wód, powierzchni ziemi oraz kształtowaniu harmonijnego krajobrazu;

f/ na terenie wymagana jest przebudowa dolnego odcinka otwartego koryta potoku P. zwiększającego jego przepustowość/.

W zakresie dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu plan w części dotyczącej karty terenu 15 ustala, że część terenu oznaczona na rysunku planu, stanowi obszar potencjalnie zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi - obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 pkt 2 planu – stanowią one, że na obszarze objętym planem wzdłuż rzeki K., występują tereny potencjalnie zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi, oznaczone na rysunku planu, stanowiące naturalny, suchy zbiornik retencyjny, służący regulacji przepływów i ochronie przed powodzią – obowiązuje zakaz wznoszenia budynków oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem niezbędnych dla właściwego funkcjonowania terenu, np. oświetlenie terenu, kanały odprowadzające oczyszczone wody deszczowe.

Karta terenu nr 21 określa m.in. ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz rowerowe - dla ciągu 21 KD-X ustala szerokość ciągu 21 KD-X w liniach rozgraniczających 6,om zgodnie z rysunkiem planu.

W świetle powyższych ustaleń planistycznych nie może budzić wątpliwości, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętych przedmiotowym planem w zakresie obszaru 15 ZP i 21 KD-X miał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia planu zawierają bowiem nie tylko ww. zakazy, w tym zakazy zabudowy, lecz również przeznaczają teren, na którym położone są działki skarżącego, na tereny zieleni urządzonej oraz drogę pieszo jezdną oraz rowerową. Zatem postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności, ograniczają swobodę skarżącego w korzystaniu z działek, a jego zakazy uszczuplają uprawnienia właścicielskie, z docelowym ich pozbawieniem, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę.

Podkreślić jednak należy, że nie przesądza to o zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego /art. 4 ust. 1 ustawy/, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 ustawy. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.

Możliwość wniesienia uwag do planu służy temu, aby ten którego interes prawny lub uprawnienie zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego mógł jeszcze w trakcie projektowania przedstawić do rozważenia swoje racje, a organ winien rozważyć naruszenie interesu prawnego osoby wnoszącej uwagi.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł w trybie art. 18 ustawy uwagi do uchwalanego planu:

1/ nie zgadzając się z wyznaczonym w projekcie planu zasięgiem terenów potencjalnie zagrożonych zalewaniem rzeki K. uważał że zasięg ten jest wyznaczony bezpodstawnie,

2/ nie zgadzając się na przeznaczenie części terenu pod tereny publicznej zieleni urządzonej, wnioskował o przeprowadzenie linii rozgraniczającej teren 17 ZP po granicy jego działki,

3/ nie zgadzając się na publiczny charakter ciągu pieszo jezdnego z parkingiem w granicach jego nieruchomości, uważał, że na ul. W. jest dostateczna ilość miejsc dla usytuowania miejsc parkingowych,

4/ wnosił o pozostawienie bez zmian dotychczasowej południowej i wschodniej granicy ich terenu,

5/ w celu możliwości wytyczenia bezpiecznej ścieżki rowerowej proponował korektę zachodniej granicy działek zgodnie z załączoną mapą sytuacyjną,

6/ wnioskował o pozostawienie funkcji ogrodniczej wraz z możliwością zabudowy domem mieszkalnym,

7/ wnioskował o wyznaczenie 2 działek budowlanych na terenie zgodnie z załączoną mapą sytuacyjną,

8/ wnosił o pozostawienie istniejącej drogi wewnętrznej.

Rozpoznając powyższe uwagi organ uwzględnił częściowo uwagę z punktów 5, 6 i 7. Uwagę w zakresie punktu 8 uwzględnił w części dotyczącej zmiany przebiegu ciągu pieszo - jezdnego 22 KD-X /po korekcie w wyniku uwzględnienia uwag 21 KD-X/. Dostosowano przebieg ciągu pieszo – jezdnego do istniejącego wydzielenia drogi wewnętrznej, wprowadzając niezbędne korekty wydzielenia.

Odnośnie do uwagi wymienionej w punkcie 1 wskazano, że zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie, wykonane przez "B" SA, dotyczące całej hydrografii miasta. Elementem tego opracowania są obliczenia dla wód ekstremalnych 2% i 1%, czyli takich, które mogą pojawić się raz na 50 i 100 lat. Dla każdego cieku podana jest rzędna wód ekstremalnych i te rzędne zostały przeniesione w oparciu o podkład sytuacyjno-wysokościowy dla tego terenu, co wyznaczyło zasięg terenu zalewowego. W projekcie planu przyjęto zasięg wód 1%. Uwagę uznano za nieuzasadnioną.

Odnośnie uwag wymienionych w punktach 2 i 4 wskazano, że teren objęty uwagą położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody "S.", wokół których wyznaczone zostały tereny ochrony bezpośredniej oraz na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem mogącym zakłócić jakość gospodarki wodnej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody oraz docelowe urządzenie terenu w formie parku.

Odnośnie uwag wymienionych w punktach 3 i 8 wskazano, że publiczny charakter ciągu pieszo - jezdnego 22 KD-X /po korekcie 21 KD-X/ jest konieczny z uwagi na możliwość zapewnienia jedynego swobodnego dostępu komunikacyjnego z ul. Ł. do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publiczną.

Wobec nieuwzględnienia wszystkich wniesionych uwag i nie zgadzając się na przyjęte rozwiązania planistyczne, skarżący w dniu 29 października 2008r wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucił, że plan narusza postanowienia ustawy poprzez nieuwzględnienie prawa własności nieruchomości polegające na przeznaczeniu terenu o pow. ok. 4.000 m² na cele zieleni urządzonej publicznej z zapewnieniem swobodnego dostępu i wnosił o pozostawienie dla spornej nieruchomości funkcji ogrodniczej z możliwością zabudowy na cele mieszkaniowe. Skarżący wskazał, że na tym terenie od dziesiątków lat prowadzi rodzinne gospodarstwo ogrodnicze stanowiące jedyne źródło utrzymania.

W uzasadnieniu wezwania skarżący podnosił, że nie ma żadnych powodów, które uzasadniałaby tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, wynoszącą ok.40% terenu, który stanowi jego własność, tym bardziej że wokół nieruchomości (głównie od strony zachodnio - południowej) znajduje się las, który zaspakaja wszelkie potrzeby rekreacyjne oraz urządzony teren rekreacyjny dla dzieci i młodzieży. Podniesiono, że utworzenie ciągu pieszo-jezdnego doprowadzi do przecięcia niemal na połowę terenu stanowiącego własność skarżącego.

Rada Miasta w trakcie toczącego się postępowania przedstawiła następującą argumentacje dla przyjętych rozwiązań planistycznych.

W piśmie z dnia 27 listopada 2008 r., jak również w odpowiedzi na skargę wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., przyjęte uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r. wyznaczyło wzdłuż rzeki K. tereny rekreacyjno-ekologiczne mając na celu ochronę ich walorów przyrodniczo - krajobrazowych oraz przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, w tym urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż rzeki. Rozwiązania te zostały przyjęte w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze i wodne. Wskazano, że zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującym koryto rzeki K. i tereny przyległe, zaś ustalenia planu mają na celu ochronę walorów przyrodniczo - krajobrazowych doliny rzeki K., w tym także potrzebę realizacji terenów zieleni urządzonej publicznej.

Natomiast uzasadniając wyłączenie z zabudowy terenów, na których położone są nieruchomości skarżącego wskazano, na ich:

- niekorzystne warunki gruntowe,

- naturalne obniżenie południowej części nieruchomości

- położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K.

- ochronę przed użytkowaniem mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności czystość wód gruntowych i wód rzeki K.

Wskazano, że zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez "B" SA, dotyczące całej hydrografii miasta, tj. o Koncepcję rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1% , czyli takich , które mogą pojawić się raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%.

Skarżący kwestionował powyższą argumentację podnosząc, że niczym nie uzasadnione i nie poparte dowodami jest stanowisko o niekorzystnym wpływie na środowisko i czystość wód rzeki K. ewentualnej zabudowy terenu z niej wyłączonego, jak również niczym nieuzasadnione są argumenty dotyczące niekorzystnych warunków gruntowych. Skarżący kwestionował również stanowisko organu dotyczące ustalenia obszarów zalewowych, przedkładając m.in. sporządzone na jego zlecenie uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów na odcinku rzeki K. biegnącej wzdłuż nieruchomości skarżącego. Nadto skarżący zarzucał, że położone w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego działki nr [...], [...] i [...] zostały potraktowane inaczej, albowiem wyłączono je z terenów zalewowych i zapewniono prawo do zabudowy. Taka sytuacja w ocenie skarżącego dowodzi, że organ nie traktuje w sposób jednakowy skarżącego oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W powyższym zakresie skarżący zarzucał również, że w uchwalonym Studium ww. działki też znajdowały się na terenie zalewowym, natomiast w wyrysie ze Studium dołączonym do planu nie znajdują się już na terenie zalewowym. Skarżący podniósł, że taka zmiana wymagałaby zmiany postanowień uchwały o uchwaleniu Studium, co nie miało miejsca (pisma procesowe skarżącego z dnia 23 lutego 2009 r., pismo z dnia 4 kwietnia 2009 r. wraz opracowaniem dot. uszczegółowienia zasięgu strefy przepływu, wraz z aneksem załączonym do pisma z dnia 6 maja 2009 r., pismo z dnia 3 maja 2009 r.).

Rada Miasta odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazała, że zamierzeniem miasta – zgodnie ze studium – jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki K. i tereny przyległe do granic [...] Parku Krajobrazowego, aż do ujścia rzeki K. do Zatoki G., przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych i rowerowych wzdłuż doliny. Ponowiono argumentację dotyczącą ochrony terenów i wód rzeki przed zanieczyszczeniami i niekorzystne warunki gruntowe. W opracowaniu ekofizjograficznym do planu zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowe i wodne występują ponad trasą zalewową i obszarem wysiękowym. Analiza cech środowiska i uwarunkowań wynikających z wymogów ochrony walorów przyrodniczych w rejonie planu pozwoliła na sformułowanie m.in. wniosków, iż należy wyłączyć z możliwości nowej zabudowy bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki K. oraz ograniczyć do minimum możliwości nowej zabudowy w dnie doliny, ze względu na niekorzystne warunki topoklimatyczne i gruntowo-wodne. Część obszaru działki skarżącego, co sam skarżący wskazał w przedstawionej analizie, stanowi naturalne obniżenie poziomu, będące naturalną powierzchnią retencyjną, natomiast działki sąsiadujące z działkami skarżącego nr [...], [...] i [...] są położone wyżej (ok. 1,5 m nad poziom brzegu rzeki), poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Natomiast odnosząc się do wskazywanej niezgodności w Studium organ wskazał, że jego postanowienia nie stanowią przedmiotu skargi wniesionej do Sądu.

Na rozprawach w dniu 7 maja 2009 r. i 27 kwietnia 2010 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2009 r. organ wskazał, że zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki K., natomiast kwestią drugorzędna są warunki wodno - gruntowe na tym terenie. Wskazano, że głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ochrona walorów przyrodniczo - krajobrazowych doliny rzeki K., utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych – zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Skarżący podtrzymywał swoje stanowisko domagając się przedstawienia opracowań lub ekspertyz, które potwierdziłyby twierdzenia organu o niekorzystnych warunkach gruntowych na, których położone są działki wyłączone z zabudowy, jak też takich opracowań, które potwierdziłyby, że tylko nieruchomości skarżącego będą miały negatywny wpływ na środowisko i stąd konieczność ich przeznaczenia na zieleń urządzoną, a to związku z wyłączeniem z terenów zalewowych działek sąsiednich nr [...], [...] i [...], które w pierwotnym rysunku Studium również znajdowały się na terenie zalewowym. Skarżący wywodził, iż również obecnie znajdują się na takim terenie mimo, że do planu dołączono wyrys ze Studium, na którym teren zalewowy na tych działkach nie jest wykazany. Nadto skarżący powołując się na opinię przedłożoną przez Radę Miasta dotyczącą koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu wód opadowych i roztopowych w G. zarzucił, że w koncepcji tej udokumentowany obszar retencyjny znajduje się poza obszarem nieruchomości skarżącego. Według tego opracowania teren będący własnością skarżącego nie stanowi powierzchni retencyjnej. Mimo to organ wskazywał obszar tych nieruchomości jako obszar retencyjny, wbrew zapisom opracowania sporządzonego na zlecenie organu (pismo procesowe skarżącego z dnia 7 kwietnia 2010 r.).

Ze złożonych przez organ wyjaśnień wynika, że obszar ten został uznany za faktyczny, naturalny zbiornik retencyjny z uwagi na jego położenie i ukształtowanie. Skarżący kwestionował powyższe twierdzenia, podnosząc, że teren jego działek nie jest naturalnym terenem retencyjnym, gdyż taki obszar znajduje się w niższym biegu rzeki.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, bezpieczeństwa. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta uznała, że przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości na obszarze 15 ZP i 21 KD-X priorytet mają inne niż własność wartości – ustalenie zagospodarowania poprzez ustanowienie obszaru publicznej zieleni urządzonej wraz z drogą dojazdową do tego obszaru uniemożliwia skarżącemu wykonywanie prawa własności.

Sąd zważył, że zestawienie powyższej argumentacji organu z powołanym wyżej obowiązkiem przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji dotyczącej przyjętych rozwiązań planistycznych z uzasadnieniem ich celowości i słuszności w stosunku do poszczególnych rozwiązań dowodzi niekonsekwencji Rady Miasta. Niekonsekwencja ta może świadczyć o tym, że Rada Miasta sama nie jest przekonana o absolutnej konieczności ograniczenia prawa skarżącego. Na etapie rozpatrywania uwag skarżącego do projektu planu miejscowego organ wskazywał, że teren objęty ww. uwagami skarżącego (punkty 2 i 4) położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody "S.", wokół których wyznaczone zostały tereny ochrony bezpośredniej oraz na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym zakłócić jakość gospodarki wodnej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody oraz urządzenie terenu w formie parku. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył informację udzieloną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o. o. w G., w której podano, że posesja wskazana na planie (ul. Łęczycka 6) jest położona całkowicie poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody "S." i nie mają w tej sytuacji zastosowania ograniczenia w użytkowaniu wynikające z ustanowionej przez Wojewodę strefy ochronnej S.. Rada Miasta przyznała, że działki skarżącego pozostają poza terenem objętym ujęciem wody "S.". Nadto w trakcie procedury planistycznej i w odpowiedzi na uwagi, czy też na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z jednej strony wskazywano, że podstawą dla wprowadzonego zakazu zabudowy na ww. obszarach jest ich położenie na terenach zalewowych, z drugiej strony argument ten w istocie był dla Rady drugorzędny i nieistotny, z kolei z argumentem dotyczącym terenu zalewowego związane były kolejne argumenty w postaci niekorzystnego ukształtowania terenu, jak też argument dotyczący położenia działek na obszarze retencyjnym.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko ograniczyła prawa skarżącego do zabudowy ww. działek, lecz przeznaczyła je na inne cele wymienione w zaskarżonym planie. Sąd uznał, że Rada Miasta ograniczając prawa skarżącego nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżącego. Wykazanie takiego interesu publicznego, a w szczególności udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie chronionego prawa własności winno być przeprowadzone przez organy w trakcie postępowania planistycznego, przy rozpatrywaniu uwag, po uchwaleniu planu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała dlaczego tak istotnie ograniczyła prawo własności, skoro mimo początkowych twierdzeń ustalono, że nieruchomości skarżącego nie są położone w bezpośrednim chronionym sąsiedztwie ujęcia wody, a kwestia położenia działek skarżącego na terenie zalewowym, akcentowana w trakcie postępowania, nie była istotna i decydująca. Określanie nieruchomości skarżącego jako faktycznego terenu retencyjnego Sąd uznał jako dowolne, a wręcz sprzeczne z treścią planu miejscowego, skoro przedłożona dokumentacja tereny retencyjne dla rzeki K. sytuuje w innym miejscu. Również część graficzna planu określa położenie terenów retencyjnych poza obszarem nieruchomości skarżącego. Podniesienie, podwyższenie położenia nieruchomości sąsiednich ponad poziom rzeki, w stosunku do położenia nieruchomości skarżącego nie może bowiem dowolnie i automatycznie powodować, że wynikiem takich działań będzie ustalenie, faktyczne jak to wskazywał organ, obszaru retencyjnego na działkach skarżącego Podkreślić również należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków, jak najmniej uciążliwych. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby Rada rozważała czy nie jest wystarczającym ograniczeniem prawa własności skarżącego wyłączenie części ww. nieruchomości z zabudowy, na co w swojej skardze wskazywał skarżący. Nie można też pominąć argumentacji skarżącego, który wskazywał, że nieruchomości, na których przewidziano urządzenie zieleni położone są na obszarze sąsiadującym z obszarem lasu, który od nieruchomości skarżącego oddziela tylko rzeka K., lasy zajmują wiele kilometrów i wykorzystywane są na cele rekreacyjne, z uwagi na ich walory krajobrazowe i przyrodnicze. Tym samym argumentacja Rady Miasta o realizacji publicznego parku na działkach stanowiących własność skarżącego dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych nie jest przekonująca, i budzi wątpliwości skoro w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajdują się lasy i inne tereny rekreacyjne.

Jak to wyżej wskazano ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie rozgraniczeniu, ustalenie treści planu powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami, tak by wykluczyć dowolność organu lub nierówne traktowanie. Skarżący powoływał się na nierówne traktowanie właścicieli działek nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu, charakteryzującymi się podobnymi właściwościami, dla których w planie ustalono korzystniejsze warunki (możliwość zabudowy działek na większym obszarze, jak wskazywał skarżący). Powyższy zarzut również nie został w sposób dostateczny wyjaśniony. Organ wskazywał, że w swojej istocie to nie zasięg terenów zalewowych był decydujący dla ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Wobec braku jednoznacznego wyjaśnienia i rozważenia zarzutów skarżącego zawartych w uwagach, jak i skardze, niewyjaśnione pozostały w sposób umożliwiający na ich akceptację motywy organu o pozbawieniu skarżącego prawa do zabudowy, a docelowo pozbawienia własności części ww. nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżącego zostały wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone.

Należy mieć na uwadze, że własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, ograniczając własność skarżącego Rada Miasta winna była rozważyć, czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Innymi słowy winna była rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżącego. Winna była rozważyć, czy zapewnienie terenów rekreacyjnych innym członkom społeczności lokalnej musi wiązać się z tak dalekim ograniczeniem własności skarżącego, w sytuacji, co skarżący podnosi, istnienia terenów zielonych i nadających się na ten sam cel w sąsiedztwie. Winna też była rozważyć czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżącego daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Chodzi o to, że pomiędzy stronami istnieje spór, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren zieleni urządzonej uzasadnia wywłaszczenie tej nieruchomości. Istotne jest przy tym, że Rada Miasta zakłada, iż wywłaszczenie nie będzie dopuszczalne (tak wyjaśniono na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r.). Rada Miasta twierdziła też, że wykupi nieruchomości skarżącego. Nie uwzględnia się jednak, że może do wykupu nie dojść, gdy strony nie dojdą do porozumienia w zakresie ceny. Wówczas, skoro – jak zakłada Rada Miasta – przeznaczenie na zieleń urządzoną nie uzasadnia wywłaszczenia, skarżący zostanie praktycznie pozbawiony możliwości korzystania ze swojej nieruchomości (kwestionowany plan miejscowy wprowadza istotne zakazy zabudowy) i to bez odszkodowania. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że własność skarżącego ograniczono także z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale za słusznym odszkodowaniem. Mało tego, w takiej sytuacji nie będzie możliwe zrealizowanie celu założonego przez Miasto, gdyż trudno zakładać, aby skarżący zgodził się na swojej nieruchomości nieodpłatnie na urządzenie przewidzianych tam urządzeń rekreacyjnych. Sytuacja taka narusza zasadę proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż faktycznie ograniczenie własności skarżącego nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem żadnego z celów wskazanych w tym przepisie.

Rada Miasta powoływała się też, uzasadniając ograniczenie własności skarżącego, na możliwość zalania jego nieruchomości przez wezbrane wody rzeki K. Pomijając wskazaną już niekonsekwencję w posługiwaniu się tym argumentem, należy zauważyć, że jakkolwiek tego rodzaju argument można uznać za próbę usprawiedliwienia ograniczenia prawa własności z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego oraz praw innych osób, to Rada Miasta winna była rozważyć czy ograniczenie własności skarżącego w tym przypadku jest konieczne, skoro, jak wyjaśniono na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r., buduje się i planuje zbiorniki retencyjne w innych miejscach. Ponadto nie rozważono, czy z uwagi na wielkość rzeki K. i prawdopodobieństwo wystąpienia jej z brzegów wartości tych nie można chronić w inny sposób, z jednoczesnym zachowaniem na nieruchomości skarżącego prawa zabudowy, na przykład poprzez podniesienie terenu, co, jak się zarzuca, miało miejsce na nieruchomościach sąsiednich.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżącego w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej zaskarżeniem, przy czym także w zakresie odnoszącym się do terenu przeznaczonego na drogę, gdyż jego umiejscowienie zależy od usytuowania terenów przeznaczonych na zieleń urządzoną.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która była objęta skargą skarżącego.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.