Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1195/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/10 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [..] Spółki z o. o. w Warszawie, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że powołaną decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Spółki [..] Sp. z o.o. w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa Ursynów, prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - ul. [..], położonych w Warszawie, oznaczonych jako działki nr [..] /2 o pow. 0,0088 ha oraz nr [..] /2 o pow. 0,0010 ha, objętych księgą wieczystą KW nr [..]. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r. wydana została na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z wniosku "[..] " sp. z o.o. w Warszawie. Stronami postępowania prowadzonego na podstawie powołanego przepisu są: osoba, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Z materiału dowodowego nie wynika, aby Spółka [..] posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie wykazała ona interesu prawnego w niniejszej sprawie. Spółka "[..]" sp. z o.o. na mocy umowy sprzedaży nabyła od Spółki "[..] " sp. z o.o. jedynie roszczenia o ustalenie odszkodowania i jego wypłatę. Spółka "[..]" sp. z o.o. nie wykazała zatem prawa własności ani innych praw rzeczowych do spornych działek, dlatego nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że na skutek cesji (przelewu) wierzytelności o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nabywca tej wierzytelności jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Cesja taka może wynikać bezpośrednio z postanowień aktu notarialnego, mocą którego zbyto nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a może też stanowić odrębną umowę, jak w niniejszej sprawie. Literalne odczytanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. mogłoby przemawiać za trafnością stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jednakże ta metoda wykładni jest nie do zaakceptowania, gdyż odrywa tę pojedynczą jednostkę redakcyjną z kontekstu normatywnego. Przepisy prawa materialnego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego. Ustalenie normy prawnej do wywiedzenia interesu prawnego wymaga wywiedzenia jej także z pozostałych ustępów art. 73 tej ustawy. Przepis ten stanowi całość, normuje bowiem zarówno zagadnienia stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r., jak i ustalenie oraz wypłacenie odszkodowania na rzecz podmiotów uprawnionych. Jednym z warunków ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę jest wydanie decyzji deklaratoryjnej, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Dopiero po jej wydaniu możliwa jest kontynuacja postępowania o odszkodowanie. Skoro prawo cywilne (art. 509 kc i nast.) przewiduje możliwość zbycia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości (regulacja art. 73 ust. 1 i 3 ustawy stanowi swoiste wywłaszczenie), a przyznanie odszkodowania i ustalenie jego wysokości zdeterminowane jest m.in. powierzchnią nabytego gruntu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to uzyskanie decyzji, w której zostanie określona wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, ma bezpośredni wpływ na uprawnienie do żądania odszkodowania i wysokość odszkodowania. Z tej przyczyny nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że jedynie właściciel gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. ma przymiot strony w tym postępowaniu. Podmiot uprawniony do odszkodowania (w tym także nabywca roszczeń) może wykazywać, które nieruchomości i w jakich częściach zajęte były pod drogę publiczną, wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, dlatego kwestie te mają bezpośredni i realny wpływ na sprawę o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zagadnienia te zastrzeżone są do drogi administracyjnej, wobec czego jedynie w tym postępowaniu ewentualne sporne okoliczności w powyższym zakresie mogą być rozstrzygane. Skarżąca może w tym postępowaniu uzyskać konkretne korzyści prawne albo może być ich pozbawiona, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca ma zatem interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu, który wynika z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 509 kc. W niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że art. 509 kc normuje prawa obligacyjne, a nie rzeczowe, skoro wiąże się bezpośrednio z sytuacją prawną skarżącego, kształtowaną decyzją administracyjną. Błędne rozumienie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy miało zatem wpływ na wynik sprawy, skutkując jednocześnie naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 127 §1 kpa. Gdyby bowiem organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, to wydałby rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W sprawie nie miał natomiast zastosowania do skarżącej art. 30 §4 kpa, lecz do nabywcy nieruchomości zajętych pod drogę tj. [..] Spółki z o. o. w Warszawie, która w wyniku następstwa prawnego po spółce "[..] " sp. z o.o. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu i brała w nim udział.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/10 Spółka "[..]" sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie, z jakiego powodu Sąd uznał, iż art. 30 §4 kpa nie odnosi się do skarżącej, lecz do nabywcy nieruchomości Spółki [..] sp. z o.o., która w wyniku następstwa prawnego po Spółce "[..] " sp. z o.o. ma przymiot strony. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 30 §4 kpa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 30 §4 kpa i ustalenie, iż na podstawie tego przepisu, stroną postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną stała się Spółka PK13 sp. z o.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydany wyrok jest korzystny dla skarżącego, niemniej jednak lakoniczne stanowisko Sądu, nie zawierające wyjaśnienia przedstawionej oceny prawnej poglądu, że zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 30 §4 kpa nie był zasadny, nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Skarżący ma prawo bowiem wiedzieć z jakiego względu przedstawiony przez niego zarzut nie został przez Sąd uwzględniony. Strona, której skarga została uwzględniona przez wojewódzki sąd administracyjny może skutecznie zaskarżyć korzystne orzeczenie. Obowiązkiem sądu jest bowiem wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 §4 ustawy. W przepisie tym nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Można przypuszczać, że Sąd uznał następstwo prawne wynikające z art. 30 §4 kpa w niniejszej sprawie, jako odnoszące się wyłącznie do zbycia praw rzeczowych, tj. nieruchomości, co było przedmiotem umowy z dnia 13 grudnia 2006 r. zawartej pomiędzy Spółka "[..] " sp. z o.o. a Spółką [..] Sp. z o.o. Zbywalny charakter roszczeń o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zachodzi zatem sprzeczność w ocenie prawnej dokonanej przez Sąd polegająca z jednej strony na uznaniu, iż roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną ma charakter zbywalny przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż art. 30 §4 kpa nie znajduje zastosowania do zbycia tych roszczeń pomiędzy Spółką "[..] " sp. z o.o. w likwidacji a skarżącą. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną, ma charakter postępowania incydentalnego, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa. Regulacja zawarta w art. 30 §4 kpa będzie miała zastosowanie również w postępowaniu incydentalnym przed Wojewodą Mazowieckim. Biorąc pod uwagę fakt, że Spółka "[..] " sp. z o.o. wstąpiła w miejsce Spółki "[..] " sp. z o.o. do postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, to skutkuje to wstąpieniem w miejsce wskazanej Spółki do postępowania przed Wojewodą Mazowieckim i uzyskania statusu strony na mocy art. 30 §4 kpa. Spółka "[..] " sp. z o.o. w likwidacji skutecznie zbywając roszczenie odszkodowawcze skarżącej, przeniosła na nią ogół przysługujących jej z tego tytułu praw i obowiązków, dlatego w konsekwencji "[..]" sp. z o.o. stała się następcą prawnym Spółki "[..] " sp. z o.o. Status skarżącej jako strony nie wynika bowiem tylko i wyłącznie z argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Uwzględniając bowiem charakter zbywalny roszczenia odszkodowawczego, skarżąca uzyskując na podstawie art. 30 §4 kpa przymiot strony uprawniona jest realizować uprawnienia wynikające z art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, w tym w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim i dalszych jego etapach, a więc w postępowaniu odwoławczym przed Ministrem Infrastruktury, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyjaśnienie przedstawionej kwestii ma doniosłe znaczenie w dalszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i wykazania legitymacji w postępowaniu, która wobec stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może być kwestionowana przez organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za nie dające podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał na przysługiwanie przymiotu strony spółce [..] sp. z o.o. w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r.

Przyjęty za postawę do wydania powołanej decyzji Wojewody Mazowieckiego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Z powyższego wynika zatem, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiło odebranie prawa własności nieruchomości dotychczasowym podmiotom tego prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1. Skoro więc decyzja wojewody służy potwierdzeniu stanu prawnego nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. w związku z okolicznościami faktycznymi zaistniałymi w dniu 31 grudnia 1998 r., to stroną tej decyzji jest podmiot, któremu prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz podmiot, który nabył to prawo w dniu 1 stycznia 1999 r.

W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonych nr ew. [..] /2 i nr [..] /2, objętych księgą wieczystą KW nr [..] była "[..] " sp. z o.o., która przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r., tj. w dniu 13 grudnia 2006 r. zawarła umowę w formie aktu notarialnego sprzedaży m.in. wskazanych działek gruntu na rzecz [..] sp. z o.o. Umowę sprzedaży zawarto zatem w czasie, gdy według księgi wieczystej właścicielem tych działek gruntu była "[..] " sp. z o.o., dlatego [..] sp. z o.o. działając w zaufaniu do stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej posiada przymiot strony w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r., ponieważ od decyzji tej zależy skuteczność nabycia przez [..] sp. z o.o. prawa własności działek gruntu nr ew. [..] /2 i nr [..] /2. Z akt sprawy wynika przy tym, iż omawiana umowa została sporządzona w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dlatego do [..] sp. z o.o. znajduje zastosowanie art. 30 §4 kpa, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Spółka [..] sp. z o.o. jest bowiem następcą prawnym "[..] " sp. z o.o., ponieważ przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może się powoływać na prawa do działek gruntu nr ew. [..] /2 i nr [..] /2 wynikające z umowy zawartej w dniu 13 grudnia 2006 r.

Błędnie natomiast Sąd pierwszej instancji wykluczył zastosowanie wobec skarżącej kasacyjnie "[..]" sp. z o.o. art. 30 §4 kpa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Spółka ta umową z dnia 20 maja 2009 r. (z notarialnie poświadczonymi podpisami) nabyła bowiem od likwidatora "[..] " sp. z o.o. w likwidacji roszczenie (wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) o ustalenie odszkodowania i jego wypłatę za część gruntu wchodzącego w skład działek nr ew. [..] i nr [..] zajętego pod ulicę [..], jako drogę publiczną. Nabycie roszczenia odszkodowawczego nastąpiło na podstawie art. 509 kc przed wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r., dlatego zgodnie z art. 30 §4 kpa, "[..]" sp. z o.o. uzyskała status strony w postępowaniu rozstrzygniętym powołaną decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r., jako następca prawny "[..] " sp. z o.o. w likwidacji, skoro decyzja ta kształtuje przedmiot odszkodowania (do którego uprawniona jest skarżąca kasacyjnie) poprzez określenie wielkości terenu pochodzącego z działek gruntu oznaczonych nr ew. [..] i nr [..], jako zajętego pod ulicę [..].

O ile zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na przysługiwanie "[..]" sp. z o.o. interesu prawnego z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o tyle przysługiwanie tego interesu prawnego w wyniku czynności dokonanej w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji na podstawie wskazanego przepisu oznacza, iż nabywca stał się następcą prawnym w rozumieniu art. 30 §4 kpa. Błędne uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odnośnie braku zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie art. 30 §4 kpa nie ma jednak żadnego znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia, skoro Sąd ten uznał przysługiwanie skarżącej kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2010 r.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.