Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1056/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i § 2, art. 5 pkt. 2, art. 141 § 2 i § 4, art. 58 § 1 pkt. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1846/11 o odrzuceniu skargi A.L. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia 3 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia czasu służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1846/11, odrzucił skargę A.L. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia 3 czerwca 2011 r. nr [...]w przedmiocie rozliczenia czasu służby.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Komendant 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. poinformował kpt. lek. A.L., że zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, ujętym w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. oraz po zapoznaniu się z opinią radcy prawnego 4 WSK, podtrzymuje decyzję w sprawie rozliczania czasu pracy na dotychczasowych zasadach, w związku z czym nie przychylił się do wniosku ww. o zmianę sposobu rozliczania przepracowanych godzin.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. A.L. zwrócił się do Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w Warszawie z odwołaniem od ww. "decyzji" Komendanta 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu w sprawie rozliczania czasu służby i pełnionych dyżurów medycznych, pełnionych przez oficerów lekarzy w 4 Wojskowym Szpitalu Klinicznym z Polikliniką we Wrocławiu.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w Warszawie, odnosząc się do ww. pisma (odwołania), podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej, określonych w ustawie.

Organ wyjaśnił, że rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych należy do czynności faktycznych, względnie materialno-technicznych Komendanta 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu – stosownie do postanowień przepisów § 4 - § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786), dlatego sprawy te nie są indywidualnym sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. A.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo (zdaniem skarżącego decyzję) Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby.

Skarżący w przedmiotowej skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji" i "decyzji" ją poprzedzającej (pisma Komendanta 4 WSKzP z dnia 14 kwietnia 2011 r.); wstrzymanie wykonania zaskarżonej "decyzji"; przeprowadzenie dowodów z akt osobowych skarżącego znajdujących się w posiadaniu 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu, a w tym zakresie: skarżonych decyzji, ewidencji czasu służb za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do 14 lipca 2011 r., dokumentacji rozliczeń udzielanych dni wolnych za służby ponadnormatywne we wskazanym powyżej okresie, decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe; połączenie przedmiotowej sprawy do wspólnego rozpoznania ze skargami wymienionych w skardze lekarzy - żołnierzy zawodowych pełniących służbę w tym samym Zakładzie Opieki Zdrowotnej 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 1, art. 7, art. 10, art. 77, art. 104 i art. 107 kpa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 802 ze zm.), art. 32j, art. 69 pkt 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z § 4 pkt 5, § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż skarżący lekarz – żołnierz zawodowy wystąpił z wnioskiem o rozliczenie czasu służby, albowiem od października 2010 r. przełożony wyznaczał mu zadania służbowe w czasie służby z przekroczeniem czterdziestu godzin służby tygodniowo, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W związku z tym skarżący wystąpił o przyznanie w zamian za czas służby przekraczający ustawowy wymiar czasu dni wolnych od służby w takim samym wymiarze, przy wliczeniu do czasu służby pełnionych dyżurów medycznych w pełnym czasie ich pełnienia.

W ocenie wnoszącego skargę, Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia bezzasadnie stwierdził, iż rozliczenie czasu służby należy do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych, a nie do indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem strony oba wydane w sprawie pisma mają charakter decyzji administracyjnych.

W skardze podniesiono, że odmawiając uwzględnienia zasadnego wniosku strony organy wojskowe nie dostrzegły, że przepis § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. o czasie służby żołnierzy zawodowych stanowi, iż czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów. W stosunku do lekarzy – żołnierzy zawodowych odstąpiono od stosowania przepisu art. 32j ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który pozwala na wliczenie pełnego czasu dyżuru medycznego do czasu pracy. W ocenie strony przepis ten winien mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto brak rekompensaty w postaci czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze, w jakim lekarz – żołnierz zawodowy wykonywał zadania służbowe w czasie ponadwymiarowym pozostaje w sprzeczności z § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r., który stanowi, iż terminy wykorzystania wolnego czasu w zamian za wykonywanie zadań służbowych w wymienionych przypadkach, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe i uzasadnione potrzeby żołnierza. W przypadku skarżącego, czasu wolnego w zamian za przepracowane dyżury medyczne nie określono.

W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbowe wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 kpa, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kpa, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, określonych w ustawie. Natomiast rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych należy do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych Komendanta 4 WSKzP SP ZOZ we Wrocławiu, stosownie do postanowień § 4 – 12 rozporządzenia MON z dnia 26 czerwca 2008 r.

Załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej następuje, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika właśnie taka forma rozstrzygnięcia. Dlatego też sprawy o rozliczenie czasu służby, nie są indywidualnymi sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Harmonogramy czasu pracy i dyżurów medycznych należą do czynności faktycznych względnie materialno-technicznych i trudno przyjąć, aby organizację pracy lekarzy – żołnierzy wojskowych w Zakładach Opieki Zdrowotnej podległych MON, dowódcy tych jednostek kształtowali decyzjami administracyjnymi.

Organ nie podzielił także zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i przedstawił w tym zakresie swój pogląd prawny.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia 3 czerwca 2011 r. informujące o obowiązujących przepisach w zakresie rozliczania czasu służby lekarzy – żołnierzy zawodowych. Zaskarżone "rozstrzygnięcie" nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ono bowiem indywidualnej konkretnej sprawy skarżącego.

Sąd wojewódzki podniósł, iż zasady ustalania obowiązującego żołnierzy wymiaru czasu służby żołnierzy zawodowych określa art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Przepis ust. 1 powołanego art. stanowi, iż wymiar czasu służby żołnierzy zawodowych jest określony ich zadaniami służbowymi. Zadania służbowe żołnierzy zawodowych powinny być ustalane przez przełożonych w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach czterdziestu godzin służby w tygodniu. Wykonywanie zadań służbowych nie może przekraczać przeciętnie czterdziestu ośmiu godzin w tygodniu, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający czterdzieści godzin służby w tygodniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje czas wolny od służby w takim samym wymiarze (ust. 2). Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do co najmniej: 1) jedenastu godzin nieprzerwanego odpoczynku w każdej dobie; 2) dwudziestu czterech godzin nieprzerwanego odpoczynku w okresie siedmiodniowym (ust.3). Przepisy ust. 2 i 3 nie mają zastosowania do żołnierzy zawodowych realizujących zadania o charakterze nadzwyczajnym niezbędne do ochrony interesów państwa, w szczególności: biorących udział w zapobieganiu skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia, pełniących służby i dyżury, odbywających ćwiczenia i szkolenia poligonowe (morskie) oraz pełniących służbę wojskową poza granicami państwa (ust. 4). Ewidencję czasu służby potwierdzającą wykonywanie przez żołnierza zawodowego zadań służbowych ponad normy określone w ust. 2 prowadzi dowódca jednostki wojskowej (ust. 4a).

Konkretyzacji powyższych unormowań w zakresie czasu służby prawodawca dokonał w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 122, poz. 786). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przełożeni ustalają zadania służbowe żołnierzy w sposób pozwalający na wykonywanie tych zadań w pięciodniowym tygodniu służby, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 7:30 do 15:30, z zastrzeżeniem § 5. Przepis ust. 2 powołanego § stanowi, iż do czasu służby określonego w ust. 1 zalicza się również: 1) czas pełnienia służby dyżurnej lub dyżuru, ale nie więcej niż osiem godzin; 2) czas wykonywania zadań służbowych poza jednostką, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, pozostaje w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji, w wymiarze przekraczającym normę określoną w ust. 1, w tym w ramach podróży służbowej, kursu, szkolenia lub kontroli. Przepis ust. 4 ww. § wskazuje, iż jeżeli występują uzasadnione potrzeby służbowe, dowódca jednostki wojskowej może, za zgodą bezpośredniego przełożonego, ustalić dla całego lub części stanu osobowego jednostki inne niż określone w ust. 1 godziny służby. Czas służby żołnierzy zajmujących stanowiska służbowe uzależnione od posiadania kwalifikacji określonych w przepisach odrębnych ustaw może być ustalony z uwzględnieniem tych przepisów.

W świetle postanowień § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w uzasadnionych okolicznościach (określonych w § 2) żołnierz może zostać zobowiązany do wykonywania zadań służbowych w czasie przekraczającym czas służby określony w § 4, jednakże wykonywanie zadań służbowych nie może łącznie przekroczyć normy określonej w art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W przypadku wystąpienia godzin ponadnormatywnych służby prawodawca przewiduje rekompensatę czasem wolnym. Zgodnie bowiem z § 8 ww. rozporządzenia, żołnierzowi, który na polecenie dowódcy jednostki wojskowej lub osoby upoważnionej przez tego dowódcę wykonywał zadania służbowe w wymiarze przekraczającym w danym tygodniu czas służby określony w § 4, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze czasowym. Udzielenie czasu wolnego, o którym mowa w ust. 1, powinno nastąpić w najbliższym tygodniu, nie później jednak niż w ciągu czteromiesięcznego okresu rozliczeniowego (ust. 2). Żołnierzowi, który w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym z uzasadnionych względów służbowych lub osobistych nie wykorzystał przysługującego mu czasu wolnego w wymiarze, o którym mowa w ust. 1, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze nie później niż w następnym okresie rozliczeniowym (ust. 3). Zasady rekompensaty czasem wolnym od służby za czas pełnienia dyżurów określa szczegółowo § 9 powołanego rozporządzenia. W świetle postanowień § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, terminy wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 3, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza.

W ocenie Sądu I instancji, sprawa ustalania żołnierzom zawodowym, a więc i lekarzom-żołnierzom z racji braku odrębnych unormowań prawnych, rozkładu czasu służby w ramach dobowej, tygodniowej normy czasu służby w przyjętym okresie rozliczeniowym, w tym także ustalanie dyżurów medycznych i rozliczanie tego czasu służby wraz z rekompensatą czasem wolnym od służby w zamian należy do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi i nie podlega rozstrzyganiu w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Podkreślono, iż zasadą stosunku służbowego żołnierzy zawodowych jest duża dyspozytywność oraz poddanie się jednostronnym aktom przełożonego wydawanym w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu. Jednostronny charakter ma ustalenie żołnierzowi obowiązującego go rozkładu czasu służby w danym okresie rozliczeniowym, a z drugiej rekompensowanie czasem wolnym tego czasu służby, który przypada ponad obowiązujące żołnierza normatywy czasu służby. Dowódca jednostki wojskowej przy ustalaniu rozkładu czasu służby jest obowiązany przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Ustalenie haromonogramu czasu służby na dany okres rozliczeniowy należy do czynności materialno-technicznych. Jednakże odrębną kwestię stanowi rzeczywiste pełnienie czasu służby przez żołnierza zawodowego, które może nastąpić z uwagi na szereg czynników nieprzewidzianych, zmiennych w czasie, np. zwiększony wymiar zadań do wykonania, konieczność uzupełnienia niedoborów kadrowych z powodu zwolnienia lekarskiego, urlopu, nagłego zastępstwa innego żołnierza, itp. i dokonywanie rekompensaty za pełnienie służby ponad obowiązujący wymiar czasu służby. Prawodawca, biorąc pod uwagę specyfikę służby, przewiduje elastyczny sposób rozliczania "nadgodzin" służby, albowiem dopuszcza rozliczenie czasu wolnego w zamian za pełnioną służbę w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym, z możliwością dokonania rekompensaty w jeszcze kolejnym okresie rozliczeniowym. Paragraf 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nakazuje przy ustalaniu żołnierzowi terminu wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych uwzględniać potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza.

Charakter tych czynności wskazuje na odformalizowaną formę działania dowódcy jednostki wojskowej.

Omawiane terminy określa dowódca jednostki wojskowej w "swoim rozkazie lub decyzji", lecz nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa kształtująca stosunek służbowy (administracyjno-prawny) żołnierza zawodowego – lekarza, lecz akt o charakterze wewnętrznym w sferze podległości służbowej. Już tylko z tego powodu kwestionowane przez stronę "rozstrzygnięcie" nie podlega kognicji sądów administracyjnych zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że powyższe nie oznacza, iż skarżący jest pozbawiony możliwości dochodzenia swych roszczeń. Skoro bowiem sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi zaliczenie do czasu służby dyżurów medycznych i dokonania za te dyżury rekompensaty, to roszczenie skarżącego może być dochodzone na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.). Rozporządzenie to określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków służbowych oraz za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanych stanowisk służbowych, a także stawki i terminy jego wypłacania. Przyznanie, bądź odmowa przyznania ww. świadczenia pieniężnego za dyżury medyczne, pozostawanie w gotowości do udzielania świadczeń medycznych i inne wykonywanie innych czynności (§ 3 pkt 2, 3, 9 ww. rozporządzenia) następuje w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej organu i zaskarżalnej do sądu.

Reasumując Sąd stwierdził, iż kwestionowane przez stronę "rozstrzygnięcie" nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A.L., zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1-8, art. 5 pkt 2, art. 151 P.p.s.a., poprzez uznanie skargi złożonej do sądu pierwszej instancji za niedopuszczalną, wynikające z nieprawidłowego stosowania prawa i nie dopatrzenia się cech decyzji administracyjnych, z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. - w negatywnych rozstrzygnięciach, jakie zostały zaprezentowane w decyzji z dnia 3.06.2011 r. nr [...]przez Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia i poprzedzającej ją decyzji Komendanta WSKZP we Wrocławiu z dnia 14.04.2011 r. w sprawie żądania zgłoszonego przez składającego skargę udzielania mu rekompensaty w postaci czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze w zamian za czas służby pełniony ponadnormatywnie, z zaliczeniem czasu pełnienia dyżurów medycznych do czasu pełnienia służby;

2) naruszenie art. 141 § 2 P.p.s.a. polegające na naruszeniu obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organy administracji, które sprzecznie z art.77 § 1 i art. 7 k.p.a. nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy a to:

a) naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art.32j, art. 89 pkt 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, w związku z § 4 pkt 5 § 8, § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy skutkiem czego nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy i nie określił składającemu skargę, w swoim rozkazie lub decyzji uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym tym samym kolejno nie uwzględnił takiego czasu wolnego jaki winien być udzielony w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym przy ustalaniu zadań służbowych składającego skargę w sposób pozwalający na ich wykonywanie w czasie służby, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 32 j ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej - poprzez wadliwie stosowane wymienionych wyżej przepisów;

b) naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 134 k.p.a. wskutek wadliwego zastosowania tego przepisu w wyniku nieprawidłowego stosowania przepis § 4 pkt 5 § 8, § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w szczególności ustawowego obowiązku nałożonego na organ pierwszej instancji określenia składającemu skargę, w rozkazie lub decyzji uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym z błędną argumentacją podaną w uzasadnieniu tej decyzji organu II stopnia, iż przepisy te określają wyłącznie

"czynności faktyczne, względnie materialno - techniczne";

c) naruszenia przez organy obu instancji, (poprzez ich niezastosowanie) przepisu art. 32j w związku z art. 69 pkt. 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z § 4 pkt 5 § 8, § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r.;

3) naruszenie art.8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przychylenie się do poglądu organu II instancji, iż żądanie składającego skargę, nie powinno być zaliczone do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej określonej w ustawie, pomimo iż skarżący występował o wydanie decyzji jaką przewiduje przepis § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. określenia składającemu skargę, w swoim rozkazie lub decyzji uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym, czyli żądał udzielania mu rekompensaty w postaci czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze w zamian za czas służby pełniony ponadnormatywnie, z zaliczeniem pełnego czasu pełnienie dyżurów medycznych do czasu pełnienia służby;

4) naruszenie art. 5 pkt 2 P.p.s.a, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dowolne stwierdzenie braku kognicji sądów administracyjnych dla objęcia kontrolą sądową prawidłowości wydania bądź wadliwości odmowy wydania przewidzianej przepisem § 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. decyzji, ze względu iż, w ocenie Sądu, nie jest ona decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. lecz jest tylko " aktem o charakterze wewnętrznym w sferze podległości służbowej".

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), określanej dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego orzeczenia odbywa się w zakresie wyznaczonym przez zarzuty stawiane wobec tego rozstrzygnięcia, a stanowiące podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 Ppsa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 5 pkt. 2 i art. 151 Ppsa poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną, należy stwierdzić, iż wszystkie wymienione zarzuty są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż zaskarżone do Sądu I instancji pisma są pismami wydanymi w sferze wewnętrznej działania administracji i dotyczą podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych , a więc spraw do postępowania w których z mocy art. 3 § 3 pkt. 2 Kpa nie stosuje się jego przepisów. W tej sytuacji organy administracji prawidłowo nie zastosowały w sprawie przepisów Kpa, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnej jako aktu kończącego postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji trafnie ocenił, że zgodnie z art. 5 pkt. 2 Ppsa nie jest właściwy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Powyższa ocena znajduje uzasadnienie przede wszystkim w art. 60 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r. Nr. 141, poz. 802 ze zm. ), zgodnie z którym wymiar czasu służby żołnierzy jest określony ich zadaniami służbowymi.

Stosownie do ust. 5 art. 60 ustawy Minister Obrony Narodowej zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia dodatkowych dni wolnych od służby dla żołnierzy zawodowych, rozkładu czasu służby w tygodniu; sposobu udzielania żołnierzom czasu wolnego; sposobu prowadzenia ewidencji czasu służby; okoliczności powodujących przekroczenie normy tygodniowego czasu służby.

Wymienione kwestie znalazły uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr. 122, poz. 786 ). W § 4 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia zostało zapisane, że przełożeni ustalają zadania służbowe żołnierzy w sposób pozwalający na wykonywanie tych zadań w pięciodniowym tygodniu służby, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 730 do 1530, z zastrzeżeniem § 5. Wymienione przepisy rozporządzenia stanowią właśnie podstawę prawną do podjęcia przez przełożonego czynności zaskarżonych do Sądu I instancji. Istotnym jest tu również przepis ust. 2 art. 4, w myśl którego do czasu służby określonego w ust. 1 zalicza się m. in.. czas pełnienia służby dyżurnej lub dyżuru, ale nie więcej niż osiem godzin.

Zatem jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, to wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiocie czasu służby żołnierzy zawodowych są podejmowane przez ich przełożonych w formie polecenia służbowego. W tym zakresie prawo do sądu administracyjnego jest wyłączone. Tę argumentację można wesprzeć odwołując się do względów natury systemowej. Z § 11 rozporządzenia wynika przecież, że terminy wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 3, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie potrzeby służbowe, można zezwolić na wykorzystanie czasu wolnego od służby łącznie z przysługującym żołnierzowi urlopem wypoczynkowym lub dodatkowym urlopem wypoczynkowym.

Z powyższego wynika, że wszelkie sprawy związane z ustaleniem zadań służbowych , ustaleniem czasu pełnienia służby, udzieleniem czasu wolnego, określeniem terminu wykorzystania czasu wolnego, pozostają w wyłącznej gestii przełożonego żołnierza zawodowego, który decyduje jakie zadania i w jakim wymiarze czasu służby żołnierz będzie wykonywał oraz kiedy i w jakim rozmiarze skorzysta z czasu wolnego w związku z wykonywaniem zadań przekraczających obowiązujący czas służby. Oznacza to, że sprawy te należą do spraw wewnętrznych pomiędzy żołnierzem, a jego przełożonym będących w określonej wojskowej strukturze organizacyjnej, wynikających z podległości służbowej.

Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 Ppsa i art. 141 § 2 Ppsa. Pierwszy z wymienionych przepisów w ogóle nie znajdował w sprawie zastosowania, ponieważ Sąd I instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 Ppsa.

Drugi przepis określa terminy do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę oraz termin w jakim uzasadnienie winno zostać sporządzone. Treść art. 141 § 2 Ppsa nie koresponduje z uzasadnieniem tego zarzutu, z którego wynika, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o sposób sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak dotyczyć tego zagadnienia wobec niepowołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych , w myśl którego od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w Kpa i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , to przepis ten dotyczy sytuacji gdy dla rozstrzygnięcia organu przewidziana została forma decyzji administracyjnej. Wtedy decyzje te mogą zostać zaskarżone w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a następnie do sądu administracyjnego np. zwolnienie ze służby, uposażenie. Jeżeli jednak brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji , a adresatem czynności jest podwładny ( chodzi np. o rozkaz lub opinię ), wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym to nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej i art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie ma do niej zastosowania. Przepis § 4 rozporządzenia nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych , co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji 8 ust. 1 ustawy nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).