Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1216/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. J. P. i M. R. złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia określającego przeznaczenie gruntu, na którym usytuowana jest nieruchomość położona przy ul. [...] w W.

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego o przeznaczeniu gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] (działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...]) na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działkach ewid. nr [...] w obrębie [...] (dot. infrastruktury kubaturowej) i nr [...] w obrębie [...]; nr [...] w obrębie [...] w W. (dot. infrastruktury technicznej) w W. Organ wskazał, że decyzja ta wydana została na rzecz M. sp. z o.o. a następnie decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. przeniesiona na rzecz P. sp. z o.o. oraz decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. przeniesiona na rzecz J. D. Z powyższego wynika, że właścicielem przywołanej decyzji jest J. D. i tylko on może w oparciu o nią ubiegać się o pozwolenie na budowę.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. P. i M. R.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O dopuszczalnym sposobie zabudowy gruntu decyduje jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym dokumentem stwierdzającym obecne i przyszłe kierunki gospodarki przestrzennej na terenie gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest ogólnie dostępny dla wszystkich zainteresowanych.

Jeżeli w gminie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, można zwrócić się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która jednoznacznie określi przeznaczenie gruntu i określi warunki funkcjonalno-przestrzenne jego użytkowania. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Organ doręcza wówczas odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom, a także właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Kolegium podniosło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy posłuży jako wiążący sposób ustalenia sposobu zagospodarowania działki. Wydawana jest jednak na wniosek i odnosić się będzie z wszystkimi swoimi ustaleniami do wnioskodawcy, a po przeniesieniu decyzji – do aktualnego dysponenta decyzji.

W przedmiotowej sprawie dysponentem decyzji, która została przedstawiona organowi I instancji jest inna osoba aniżeli J. P. i M. R., stąd z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanek z art. 219 kpa, należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnieśli do Sądu J. P. i M. R.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1216/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P.

Skarżący M. R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kc oraz rażące naruszenie art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż bezspornym jest, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność ta nie może jednak stanowić o braku interesu prawnego skarżącego w wystąpieniu z żądaniem wydania zaświadczenia stwierdzającego przeznaczenie gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. w sytuacji, gdy w dniu złożenia tego wniosku skarżący był właścicielem ww. nieruchomości.

W skardze podniesiono również brak podstawy prawnej do określenia w zaskarżonym postanowieniu kontrolowanego orzeczenia organu I instancji mianem "decyzji".

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd badając legalność, tj. kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem J. P. i M. R. o wydanie zaświadczenia. W pierwotnym wniosku osoby te wskazując, że są właścicielami odrębnego od gruntu budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] wniosły o zaświadczenie określające przeznaczenie gruntu, na którym jest budynek usytuowany. Powołali się jednocześnie na decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną. W następnym piśmie z dnia [...] marca 2012r. stwierdzili, że pozostają użytkownikami wieczystymi gruntu przy ul. [...] i stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. J. P. i M. R. stwierdzają, że wobec braku planu miejscowego załączona decyzja o warunkach zabudowy precyzuje zmianę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i przedkładają organowi jej egzemplarz celem "uprawomocnienia."

Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek. Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 §2 pkt 2 K.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Zakres tego postępowania zostaje wyznaczony poprzez treść żądania. Strona ubiegająca się o wydanie takiego zaświadczenia formułuje te fakty, które mają zostać przez organ potwierdzone lub też określa stan prawny, którego stwierdzenia żąda. Treść żądania musi być powiązana z istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu tychże okoliczności.

Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.), z tym że postępowanie to, prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś odmowa wydania zaświadczenia następuje na podstawie art. 219 K.p.a. w formie postanowienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Skarżący powołują się na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla terenu przy ul. [...] w W. i z tego aktu chcieliby wywieść dla własnej sytuacji określone skutki prawne. Tymczasem omawiana decyzja została wydana z wniosku M. sp. z o.o. i następnie wskutek przenoszenia jej na inne podmioty, obecnie uprawnienia z tej decyzji może wywodzić jedynie J. D. (decyzja nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r.). Próba przeniesienia jej na jednego z wnioskodawców zakończyła się wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiającej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz J. P.

W konsekwencji niewątpliwie J. D. mógłby żądać potwierdzenia w drodze zaświadczenia, że określonej treści decyzja o warunkach zabudowy mu przysługuje. Nie mógłby natomiast żądać ustalenia przeznaczenia gruntu, gdyż takowe przeznaczenie – jak zasadnie wskazał organ – następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem plan miejscowy nie został uchwalony dla tego terenu. Ten istotny element różnicujący obydwa żądania, mianowicie wniosek o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu spornego gruntu (tego żądali wnioskodawcy) oraz wniosek o stwierdzenie, że została wydana dla danego terenu decyzja o warunkach zabudowy wynika z odmienności tych obydwu reżimów.

System planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce zakłada bowiem dualizm prawnego porządku planistycznego gminy. Dualizm ten ma swoje źródło w fakultatywności sporządzania planów miejscowych. Gmina, za wyjątkami ściśle określonymi, nie musi sporządzać takiego planu. Jeżeli natomiast go sporządzi to ustanowi tam swój własny lokalny porządek planistyczny. Jeśli natomiast nie zrobi tego, godzi się, aby na tym obszarze obowiązywał ogólny tj. państwowy porządek przestrzenny. Ten zaś ustanowiony jest przepisami ustaw szczególnych, chroniących wartości wysoko cenione (środowisko, zabytki, grunty leśne, rolne itp.) oraz zasadą dobrego sąsiedztwa, a także innymi wymogami (np. dostęp do drogi publicznej), statuowanymi w art. 61 ustawy o planowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być traktowana w kategoriach "substytutu" planu miejscowego (vide uchwała siedmiu sędziów z dnia 18 lipca 2005r. sygn. akt II OPS 3/05).

Wobec powyższych rozważań wniosek o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu terenu nie może zostać uwzględniony generalnie – w stosunku do wszystkich ewentualnie starających się o takie zaświadczenie podmiotów – bowiem nie został uchwalony plan miejscowy. Natomiast zaświadczenia stwierdzającego, że została przez organ wydana decyzja o warunkach zabudowy na rzecz J. D. może żądać zarówno tenże, jak również obecnie użytkownicy gruntu tj. J. P. i M. R. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W oparciu o ten rejestr może zostać wydane zaświadczenie, ale jedynie stwierdzające, że na rzecz J. D. została wydana decyzja o konkretnej treści. Zaświadczenie takie nie może być równoznaczne z przyznaniem uprawnień wnioskodawcom z tytułu omawianej decyzji o warunkach zabudowy. Uprawnionym z tej decyzji pozostaje nadal J. D. Nie można bowiem drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne (przyznać lub ograniczyć uprawnienia). Zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Gdyby nastąpiło przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego, wówczas organ władny byłby wydać zaświadczenie, że uprawnienia z tej decyzji przysługują M. R.

Ponadto postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może zmierzać do obejścia przepisów prawa. Otóż jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nie ma zatem przeszkód, aby skarżący wystąpił z takim wnioskiem. Istnienie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi żadnej przeszkody w ubieganiu się o następną decyzję – tym razem z wniosku innego podmiotu. Oznacza to, że cel, który chciałby osiągnąć skarżący winien zostać zrealizowany poprzez wystąpienie przez niego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas dysponentem takiej decyzji byłby skarżący i uzyskałby legitymację do prowadzenia dalszego postępowania inwestycyjnego. Tymczasem próba osiągnięcia tego celu poprzez uzyskanie zaświadczenia zmierza do obejścia wskazanego wyżej przepisu.

Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie dość jasno wskazane zostały istotne dla sprawy okoliczności, nie mniej jednak samo rozstrzygnięcie jest zgodne prawem. Z tego względu naruszenie przepisu regulującego sporządzanie uzasadnień orzeczeń administracyjnych (tj. art. 107§3 k.p.a.) nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że organ nigdy nie kwestionował, iż obecni użytkownicy wieczyści mają interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Inną natomiast kwestią jest treść tego zaświadczenia.

Słusznie wskazał skarżący, że organ odwoławczy mylnie określił postanowienie organu I instancji "decyzją". Mylne nazwanie rozstrzygnięcia nie miało jednak najmniejszego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270) orzekł jak w sentencji.