Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 , art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 560/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 560/12, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] odmówił uznania M. K. (dalej także jako skarżąca) za bezrobotną od 30 lipca 2009 r., uznając, że nie spełnia warunków statusu bezrobotnego, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż pełniąc funkcję likwidatora spółki z o.o. nie może być uznana za osobę gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.

Po rozpatrzeniu odwołania M. K., Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wskazał, że skarżąca na 30 lipca 2009 r. pełniła funkcję likwidatora w firmie [...] z T., a pełnienie funkcji we władzach spółek kapitałowych stanowi przeszkodę do uznania za osobę bezrobotną.

Wyrokiem z 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 317/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na powyższą decyzję uznając, że pełnienie przez skarżącą funkcji likwidatora [...] wyklucza uznanie jej za osobę bezrobotną. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu spółek handlowych pełnienie funkcji likwidatora wiąże się z obowiązkami, które mogą ograniczać gotowość do pracy w pełnym wymiarze czasu. W ocenie Sądu był to warunek wystarczający do odmowy przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11 oddalił skargę kasacyjną M. K. od powyższego wyroku. Za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że pełnienie przez skarżącą, w dacie rejestracji w Urzędzie Pracy, funkcji likwidatora [...] wiąże się z obowiązkami, które mogą ograniczać jej gotowość do pracy w pełnym wymiarze czasu, co stanowi wystarczający warunek do odmowy przyznania jej statusu osoby bezrobotnej.

6 grudnia 2011 r. skarżąca ponownie złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] wniosek o zarejestrowanie jako osoba bezrobotna.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-l, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2001 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), uznał M. K. za osobę bezrobotną z 6 grudnia 2011 r. oraz odmówił przyznania jej z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdził, że z przedstawionych przez skarżącą w dniu rejestracji dokumentów oraz złożonych przez nią oświadczeń wynika, że spełnione zostały warunki konieczne do uznania jej za osobę bezrobotną, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie uznał, że skarżąca nie spełnia żadnych przesłanek określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy koniecznych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, że rejestrując się w Urzędzie Pracy przedłożyła świadectwo pracy wystawione przez [...] Sp. z o. o. w likwidacji w T., potwierdzające okres zatrudnienia od 1 stycznia 1999 r. do 30 czerwca 2009 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto złożyła oświadczenie, z którego wynika, że była likwidatorem wyżej wymienionej spółki do lutego 2010 r. W oświadczeniu tym zawarta została również informacja, że za okres od 1 lipca 2009 r. do lutego 2010 r. nie odprowadzono składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Starosta [...], powołując się na treść art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy przypada od 5 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2011 r. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, M. K. musiałaby legitymować się w tym okresie 365 dniami zatrudnienia lub okresami równoważnymi z zatrudnieniem wymienionymi w wymienionym wyżej przepisie, która to okoliczność w przedmiotowej sprawie nie został wykazana.

Pismem z 9 stycznia 2012 r. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...], domagając się jej zmiany w części dotyczącej odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych poprzez przyznanie jej tego zasiłku, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że organ I instancji pominął fakt, iż toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie o uznanie jej za osobę bezrobotną od 30 lipca 2009 r. zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz postępowanie sądowe zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11. Stwierdziła, że organ I instancji nie dał jej możliwości zapoznania się z aktami i wskazania na te zdarzenia. Podniosła również, że dopiero z dniem doręczenia jej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego mogła złożyć nowy wniosek o zarejestrowanie. Nadto podała, że likwidacja spółki, której była likwidatorem, nastąpiła 11 lutego 2010 r., a więc po upływie ponad 7 miesięcy od rozwiązania umowy o pracę. To powoduje, że akceptacja poglądów organów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie jest możliwe spełnienie warunku legitymowania się okresem 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To bowiem od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, który jest badany pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym w sprawie jest, że skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna 6 grudnia 2011 r. Tym samym badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od 5 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2011 r. W okresie tym skarżąca nie była jednak zatrudniona przez wymagane 365 dni. W aktach sprawy brak jest również innych dokumentów potwierdzających, że w rozpatrywanym okresie przez wymagane 365 dni osiągała dochody z innych tytułów, określonych w art. 71 ust. 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uprawniających do zasiłku. Wojewoda [...] stwierdził również, że podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące toczącego się postępowania przed Sądem w sprawie uznania za osobę bezrobotną od 30 lipca 2009 r., nie mogą zostać uwzględnione. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma bowiem znaczenia z jakiego powodu M. K. uzyskała status osoby bezrobotnej 6 grudnia 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż rejestracja w powiatowym urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej, jak i korzystanie ze środków odwoławczych, opierają się na zasadzie dobrowolności. Nie można jednak oczekiwać, zdaniem organu, że w przypadku negatywnego dla strony zakończenia postępowania sądowego, orzeczenia sądu nie będą respektowane przez organy administracji. Zdaniem Wojewody [...], dla oceny uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych nie ma również wpływu fakt, że strona posiadała status poszukującego pracy. Zasiłek może bowiem przysługiwać wyłączenie osobie bezrobotnej. W tej sytuacji organ II instancji uznał, iż decyzja Starosty [...] była prawidłowa. Ustalenie bowiem przez organ, że bezrobotny nie spełniał wymogów wskazanych w art. 71 wyżej wymienionej ustawy musi skutkować odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż przepis ten ma charakter bezwzględny i organy nie miały możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się M. K. występując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą, w której domagała się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisu art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Skarżąca powtórzyła, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę toczącego się już wcześniej postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r. i stwierdziła, że z zajętego przez organy stanowiska wynika, że winna była zarejestrować się ponownie, mimo toczącego się jeszcze w lutym 2010 r. postępowania administracyjnego. Jednak, w ocenie skarżącej, przyjęcie takiego założenia i zarejestrowanie się jej jako osoby bezrobotnej z 25 lutego 2010 r., powinno spowodować ten sam skutek, co obecnie. Okres 365 dni "pracy" podczas ostatnich 18 miesięcy wskazywałby bowiem, że od 25 sierpnia 2008 r. do 25 lutego 2010 r. posiadała jedynie 10-miesięczny okres "pracy". To zaś, zdaniem skarżącej, prowadzi do wniosku, że skorzystanie przez nią z procedury odwoławczej od decyzji z [...] września 2009 r. skutecznie zablokowało możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca stwierdziła, że przy przyjęciu stanowiska organów i sądów, iż okres 365 dni "pracy" w okresie poprzedzającym złożenie kolejnego wniosku (po negatywnym rozpoznaniu odwołania) należy liczyć od daty ponownego złożenia wniosku, powoduje jednoznacznie negatywne konsekwencje dla każdego, kto skorzysta z procedury odwołania. Ponadto podniosła, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji pominęły konieczność powiadomienia strony o zakończeniu postępowania, nie umożliwiły jej zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącej, ta okoliczność również miała bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż organy pominęły okoliczności i wątki poruszone w skardze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

27 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną wydanych przez organy obu instancji decyzji jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustanawia legalną definicję osoby bezrobotnej. Z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że dla uznania osoby za osobę bezrobotną istotnymi są m. in. gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie oraz zarejestrowanie w takim charakterze we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Sąd podkreślił, że w sprawie nie zostało podważone, iż skarżąca została uznana za osobę bezrobotną z 6 grudnia 2011 r. oraz że we wcześniejszym okresie nie była zarejestrowana jako bezrobotna.

Sąd zauważył także, w oparciu o treść decyzji organu I instancji z [...] września 2009 r., że przeszkodą w zarejestrowaniu skarżącej jako osoby bezrobotnej był fakt pełnienia funkcji likwidatora spółki z o.o. pod nazwą [...], a także, że na taką samą przeszkodę wskazywała decyzja organu II instancji z [...] lutego 2010 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie niezwykle ważna była data likwidacji Spółki, albowiem umożliwiała skarżącej zarejestrowanie się w charakterze osoby bezrobotnej. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że pomimo likwidacji Spółki skarżąca nie zarejestrowała się jako bezrobotna, mimo że rejestracja z późniejszą datą nie uniemożliwiała jej kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ustalenie wcześniejszej daty rejestracji. W tej sytuacji uznał za gołosłowne i niczym nie poparte stanowisko skarżącej, że dopiero z dniem doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego mogła złożyć nowy wniosek o zarejestrowanie oraz że skorzystanie przez nią z procedury odwoławczej od decyzji z [...] września 2009 r. skutecznie zablokowało możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd I instancji stwierdził, że z kategorycznego brzmienia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy wynika, że dla prawa do zasiłku istotny jest "dzień zarejestrowania", a w szczególności okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, w czasie którego bezrobotny był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania M. K. w Powiatowym Urzędzie Pracy przypada od 5 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2011 r., a to oznacza, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd wskazał również, że nie ma znaczenia z jakiego powodu skarżąca stawiła się 6 grudnia 2011 r. celem rejestracji jako bezrobotna, uzyskując z tym dniem status osoby bezrobotnej, gdyż zarówno rejestracja w powiatowym urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej, jak i korzystanie ze środków odwoławczych są dobrowolne. W ocenie Sądu z jednoznacznego brzmienia powołanego wyżej przepisu wynika też, że dla oceny uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych nie ma wpływu fakt, że skarżąca posiadała status osoby poszukującej pracy.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M. K.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na przyjęciu, iż sam fakt ujawnienia skarżącej w Krajowym Rejestrze Sądowym jako likwidatora spółki prawa handlowego, niezależnie od potencjalnej możliwości, jak i faktycznego podejmowania oraz wykonywania zadań likwidatora, ma negatywny wpływ na uzyskanie statusu osoby bezrobotnej oraz uznaniu, że pełnienie funkcji likwidatora, bez pozostawania w stosunku pracy i bez zaangażowania czasowego, wpływa negatywnie na posiadanie statusu bezrobotnego,

b) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, iż "kategoryczne" brzmienie tego przepisu wymaga w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawania w zatrudnieniu i osiągania wskazanego w przepisie wynagrodzenia,

c) art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 2 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie wyinterpretowanej przesłanki "gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" w zupełnym oderwaniu od przesłanki "zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnej" oraz poprzez przyjęcie, że zarejestrowanie się skarżącej w urzędzie pracy w celu uzyskania statusu osoby bezrobotnej niezwłocznie po formalnym zakończeniu likwidacji Spółki pozwoliłoby na nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub przedłożonego zestawienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest interpretacja art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W jej ocenie Sąd I instancji dokonał nadinterpretacji powyższego przepisu. Z jednej strony przyjął bowiem możliwość szerokiej i nie znajdującej wyrazu w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy interpretacji pojęcia "gotowości do podjęcia zatrudnienia", a z drugiej strony poprzestał na kategorycznym brzmieniu przepisu. W ocenie skarżącej kasacyjnie taki sposób wykładania przepisów "zdaje się zasługiwać na miano twórczego, nieograniczonego i podporządkowanego celowi, któremu się chce osiągnąć".

Ponadto skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że czym innym jest pełnienie funkcji likwidatora, "oczekującego" na rozstrzygnięcie Sądu Rejestrowego o wykreśleniu Spółki z KRS, a czym innym, bycie zdolnym i gotowym do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Te dwa obszary nie pozostają w żadnym związku i nie wykluczają się wzajemnie.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie jest w stanie odkodować, jak Sąd I instancji ustalił, iż okoliczność zarejestrowania się przez nią po likwidacji Spółki pozwoliłaby jej na uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających ewentualne zarejestrowanie, nie była zatrudniona przez wymagany okres 12 miesięcy. Uznała, że to wyłącznie przeciągająca się procedura sądowa wykreślenia Spółki z KRS, przy takich założeniach interpretacyjnych sądów, skutecznie blokuje jej możliwość skorzystania z instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Przyjęte poglądy Sądu I instancji w zakresie pojęcia "gotowości do podjęcia zatrudnienia" pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz gwarantowanym prawem do zabezpieczenia socjalnego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Pismem z 23 października 2014 r. Wojewoda [...] złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Stwierdził, że podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty są jedynie polemiką z obowiązującymi regulacjami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wskazał, że Sąd I instancji, uwzględniając przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne w kwestii uznania skarżącej za bezrobotną z datą wcześniejszą niż 6 grudnia 2011 r. ocenił, że kwestia ta została ostatecznie przesądzona.

Zdaniem organu domniemanie, iż osoba pełniącą funkcję likwidatora spółki nie może być uznana za gotową do podjęcia zatrudnienia i tym samym nie kwalifikuje się do grona bezrobotnych może być obalone tylko przez złożenie rezygnacji z przedmiotowej funkcji.

W ocenie Wojewody [...], w niniejszej sprawie należy uznać, że okres 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy przypada od 5 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2011 r. Zatem skarżąca winna legitymować się we wskazanym okresie 365 dniowym okresem zatrudnienia lub okresami równoważnymi z zatrudnieniem. Ponieważ skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w przepisie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ stwierdził, że należało odmówić jej prawa do świadczenia dla bezrobotnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 1271/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl.).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wyżej podano przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, której podstawę prawną stanowił art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instancjach rynku pracy. Powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby można było zostać uznanym za osobę bezrobotną. W przepisie tym ustawodawca zawarł zatem legalną definicję osoby bezrobotnej. W przedmiotowej sprawie kwestia uznania skarżącej za osobę bezrobotną została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. W decyzji tej Starosta [...] uznał M. K. za osobę bezrobotną z 6 grudnia 2011 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżąca zakwestionowała jedynie rozstrzygnięcie odnoszące się do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym orzeczenie o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną stało się ostateczne i nie może być podważane w ramach przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Nie jest również dopuszczalne i nie może odnieść zamierzonego skutku zgłaszanie w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do innego, zakończonego wcześniej prawomocnie postępowania.

Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również uzasadnienie tego zarzutu wskazują, iż skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje odmowę uznania jej za osobę bezrobotną od 30 lipca 2009 r., co nastąpiło decyzją Starosty [...] z [...] września 2009 r. Przypomnienia zatem wymaga, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 października 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 317/10, skargę na tę decyzję oddalił. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było poddane kontroli kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 338/11, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że pełnienie przez M. K., w dacie rejestracji w Urzędzie Pracy, funkcji likwidatora [...] Spółki z o. o. w likwidacji z siedzibą w T., wiążącej się z obowiązkami, które mogą ograniczać gotowość do pracy w pełnym wymiarze czasu, stanowiło wystarczający warunek do odmowy przyznania jej statusu osoby bezrobotnej.

Oznacza to, że kwestia odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną z 30 lipca 2009 r., czyli z datą jej pierwszej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], nie mogła być już ponownie badana w postępowaniu wszczętym jej rejestracją w tym urzędzie 6 grudnia 2011 r. Takie stanowisko zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji, jak również Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdzając, że kwestia uznania skarżącej za bezrobotną z datą wcześniejszą niż 6 grudnia 2011 r. zostało ostatecznie przesądzona.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 2 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, iż pkt 2 ust. 1 art. 71 ww. ustawy dzieli się na 9 podpunktów, oznaczonych literami od "a" do "i", z których każdy przyporządkowany jest odmiennemu stanowi faktycznemu. Skarżąca kasacyjnie nie podała, do którego z podpunktów powołanego w skardze kasacyjnej przepisu odnosi się jej zarzut naruszenia prawa materialnego, ale ze sformułowania i uzasadnienia tego zarzutu można wyprowadzić wniosek, że dotyczy on litery "a" art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzutu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie zinterpretowanego przepisu.

Autor skargi kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania, zarzucając błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie podał jednak jakie jest – w jego ocenie – prawidłowe rozumienie tego przepisu.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11 i z 25 stycznia 2011 r., I OSK 1553/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym i osiągnięcie wskazanego w przepisie wynagrodzenia. Chodzi tu łącznie o okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18-miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy.

Z punktu widzenia celu ustawy, jakim jest łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa, każda rejestracja osoby bezrobotnej w powiatowym urzędzie pracy oznacza również wniosek tej osoby o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wyjątki od tej zasady mogą zaistnieć tylko w sytuacji, gdy przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o "pierwszą" rejestrację danej osoby, osoba ta utraci status osoby bezrobotnej, a następnie ponownie zarejestruje się w powiatowym urzędzie pracy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11, publ.https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Rejestracja skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] 6 grudnia 2011 r. wszczęła nowe postępowanie administracyjne i okres 18 miesięcy, w ciągu których skarżąca zobowiązana była udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, przypada od 5 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że okresy aktywności zawodowej skarżącej lub okresy z nimi zrównane muszą występować we wskazanym wyżej czasie 18 miesięcy. Skoro skarżąca okresami takimi nie legitymowała się, prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie mogło zostać jej przyznane. Zaznaczenia także wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu nie była rozstrzygana kwestia, czy zarejestrowanie się skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w dacie zakończenia likwidacji Spółki [...] zmieniłoby sytuację prawną skarżącej w tym znaczeniu, że przysługiwałoby jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie analizował, a jedynie wskazał, że taka możliwość wcześniejszej rejestracji istniała.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 2 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

W piśmiennictwie podkreśla się, iż niekwestionowaną funkcją zasad konstytucyjnych w procesie sądowego stosowania prawa jest ich znaczenie jako reguł interpretacyjnych przepisów ustaw stanowiących podstawy rozstrzygnięcia sądu, co wyraża się w konstrukcji obowiązku sądu dokonywania wykładni prawa zgodnie z Konstytucją. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni aktualizuje się wówczas, gdy sąd dostrzega sprzeczność ustawy z przepisem Konstytucji i zmierza do usunięcia tej sprzeczności poprzez nadanie stosownemu przepisowi ustawy takiego znaczenia, w jakim będzie on zgodny z przepisem Konstytucji RP (tak Andrzej Wróbel, Zasady (naczelne) Konstytucji w orzecznictwie Sądu Najwyższego /w:/ Zasady naczelne

Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Materiały 52 Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego w Międzyzdrojach (27-29 maja 2010 r.), pod red. A. Bałabasza i P. Mijala, s. 183).

Taka konieczność w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Sformułowana w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz dająca się zeń wywieść zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa obliguje do tworzenia jasnych i klarownych kryteriów przyznawania świadczeń – w tym świadczeń przysługujących z tytułu bezrobocia. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy takie kryteria ustanawia, a wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji powyższych zasad nie narusza i jest zgodna z celem regulacji ustawowych, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę powyżej. Nie ogranicza prawa każdego, kto znajduje się w określonej sytuacji, do otrzymania zaopatrzenia społecznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonując interpretacji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy Sąd nie odwoływał się do pojęcia "gotowości do podjęcia pracy" i nie wskazywał jak pojęcie to należy rozumieć, albowiem powyższy przepis odnosi się do prawa do zasiłku przysługującego bezrobotnemu, a nie do legalnej definicji bezrobotnego, w której jedną z przesłanek uznania za osobę bezrobotną jest "gotowość do podjęcia zatrudnienia".

Natomiast przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, stanowiąc, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. W orzecznictwie podkreśla się, że powyższy przepis stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Z treści tego unormowania nie można wyprowadzić prawa do jakiegokolwiek świadczenia. Prawodawca konstytucyjny pozostawił bowiem określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób jeszcze wyraźniej szeroką swobodę działania pozostawioną parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100,

s. 538).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, w procesie wykładni przepisów ustawy, uwzględnił cel i istotę obywatelskiego prawa do zabezpieczenia społecznego określonego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca nie wypełniła warunków uzyskania prawa do zasiłku określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem prawo to nie mogło zostać jej przyznane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.