Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2730/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z 54
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Wiech-Baranowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. Ł. Ł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...], wydanym dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażaleń B. C. i K. C. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]września 2013r.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w związku z pismem K. C. z dnia [...] maja 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2013r. dokonał czynności kontrolnych w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...], którego inwestorem jest małżeństwo B. i K.C.. W wyniku oględzin ustalono iż: " Roboty budowlane zakończone. Wewnątrz budynku postawione meble, szafy, stoły świadczące o użytkowaniu budynku. Ponadto strony nie zaprzeczają, że budynek jest użytkowany. B. C. oświadczyła, że użytkuje budynek z nakazu sądu celem zabezpieczenia obiektu do zakończenia sprawy rozwodowej, po której nastąpi podział majątku. Zamieszkuję budynek wraz z dwoma córkami."

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania w/w budynku mieszkalnego bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] lipca 2013r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie informacji czy inwestorzy składali zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w okresie poprzedzającym składanie w/w zawiadomień w PINB.

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. K.C. poinformował, że nie składał zawiadomienia o zakończeniu budowy w/w budynku.

W odpowiedzi na pismo Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. poinformowało, że inwestor nie składał zawiadomienia o zakończeniu budowy w/w budynku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył B.C. i K. C. karę w wysokości 10 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu zażaleń, organ odwoławczy podał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, zaś zarzuty podnoszone w zażaleniach nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: " W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ( lub jego części), tj. bez dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z akt sprawy wynika, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem w/w regulacji, nie uzyskawszy uprzednio stosownej zgody organu powiatowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że inwestorzy nie składali zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] i. Zawiadomienia takiego nie złożono również w PINB w [...].

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy jednoznacznie i bezsprzecznie ustalił fakt użytkowania w/w budynku. Użytkowanie obiektu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013r. , w którym stwierdzono: "Wewnątrz budynku postawione meble, szafy, stoły świadczące o użytkowaniu budynku", jak też załączona do niego dokumentacja zdjęciowa, z której wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny jednorodzinny – obiekt jest umeblowany oraz wyposażony w przybory codziennego użytku przebywających w nim osób (tj. umeblowanie, przybory toaletowe, przybory kuchenne, kwiaty, proszek do prania).

Powyższe potwierdziła B. C. w dniu kontroli, oświadczając, że: "Użytkuje budynek z nakazu sądu celem zabezpieczenia obiektu do zakończenia sprawy rozwodowej, po której nastąpi podział majątku. Zamieszkuje budynek wraz z dwoma córkami" oraz w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie K. C. z dnia ([...] maja 2013r.), w którym oświadczył, że " Budynek w którym mieszkają B. C. i P. C. jest samowolnie użytkowany", a także w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie. Ponadto z oświadczeń inwestorki wynika, że korzysta z obiektu w sposób trwały.

W światle powyższego organ odwoławczy uznał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego i prawnego, słusznie zatem wymierzono inwestorom karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy podał ponadto, że wobec niewątpliwych ustaleń, co do faktu samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu uznać należy, że nałożona kara znajduje uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy. Bez znaczenia pozostają podnoszone przez K.C. kwestie, że K.C. i B. C. pozostają w faktycznej separacji, pomiędzy nimi trwa postępowanie na drodze cywilnej celem rozwiązania ich związku małżeńskiego. K.C. nie ma żadnego wpływu na B.C., a z uwagi na orzeczenie przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawie [...] tytułem zabezpieczenia, iż B. C. może korzystać z tej nieruchomości", jak również brak świadomości B. C., że zamieszkuje w domu który nie jest oddany do użytkowania. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia K. C. organ uznał, że pozostają one bez wpływu na końcowe orzeczenie w omawianej sprawie. Podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stoi na stanowisku, że dla stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania i nałożenia kary z tego tytułu nie jest istotne kto faktycznie użytkuje obiekt budowlany, tylko sam fakt jego użytkowania. Adresatem kary są inwestorzy, którymi w omawianej sprawie są B. C. i K.C..

Organ podniósł także, iż wymierzona kara została obliczona w sposób prawidłowy zaś użyty w treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zwrot "wymierza karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ prowadzący postępowanie określając wysokość kary jest związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie może dowolnie zmieniać jej wysokości. Organ nadzoru nie bada także przyczyn, które doprowadziły do przystąpienia do użytkowania obiektu.

Skargę na powyższe postępowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. C..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca zarzuciła organowi naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 54 ustawy Prawo budowlane w związku z toczącym się postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] października 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013r. nakładające na inwestorów B. C. i K. C. karę w wysokości 10.000 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tj. art. 57 ust. 7 wskazujący, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl natomiast art. 54 ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego , na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ustawy stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XX, o którym mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie w oparciu o ustalenia z oględzin oraz mając na uwadze przywołane uregulowanie prawne organy administracji wywiodły, iż skoro inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lub tez nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, to tym samym ziściły się przesłanki uprawniający do nałożenia na nich kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego.

Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy prowadzili roboty budowlane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie zarówno w zakresie istotnych odstępstw jak i nałożenia kary za nielegalne użytkowanie budynku czego dowodem jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]. z dnia [...] września 2013r. nakładająca na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W tym miejscu należy podkreślić, iż tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu ( art. 57 ust. 7 ustawy) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego z istotnymi odstępstwami, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art.. 50 i nast. Ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z projektem. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie mógłby uzyskać pozwolenia na użytkowanie.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego uznaje, że skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę , to nie może zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy, gdyż samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54, czy art. 55 ustawy. Zatem jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 ustawy, to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn.. akt II OSK 1756/09; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r. , w sprawie sygn. akt II OSK 989/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 317/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012r. , w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 498/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 821/12 – dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http;//orzeczenia.sa.gov.pl/cbo/guery). W powołanych wyrokach Sądy wskazały, że skoro strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, to może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, bowiem do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Godzi się podkreślić, iż w sądownictwie administracyjnym panuje zgoda co do tego, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy , wprowadzający sankcję należy stosować i interpretować ściśle. Zgodnie z prawidłową wykładnią, uwzględniającą reguły demokratycznego państwa prawa, norm zawierających sankcje nie wolno interpretować rozszerzająco, a w szczególności stosować ich do stanów faktycznych wprost z tej normy nie wynikających (vide chociażby wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt 1074/11 - http;//orzeczenia.sa.gov.pl/cbo/guery).

Jak już zostało wywiedzione naruszenie prawa materialnego jest następstwem naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy i argumentacji organów uzasadnia stwierdzenie, iż pomimo ustawowego obowiązku organ uchybił zasadom opisanym m.in. w art.. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe przypomnieć wypada, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelki niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 p.p.a.) gdyż, dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zabranym przez organ i winna być poparta wszechstronnej analizie całokształtu materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczna decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.