Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 891/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Starosta T. i udzielił J. O., dla prowadzonej przez niego szkoły kierowców z siedzibą w R., zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców i motorniczych w zakresie prawa jazdy kategorii B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 103 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 72, poz. 462 z późn. zm.).

Zezwolenie to oznaczone zostało numerem A i nie zawierało pouczenia o przysługujących od niego środkach odwoławczych, terminach i sposobie ich wnoszenia.

J. O. pismem nazwanym "odwołanie" sporządzonym w dniu [...] r. i skierowanym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którego prezentata wskazywała na przyjęcie pisma w dniu [...]r., wniósł o wydanie mu wtórnika zezwolenia z numerem B. W dalszej treści odwołania odwołujący wyjaśnił, iż otrzymane zezwolenie noszące numer C traktuje jako wtórnik wydanego mu już wcześniej zezwolenia na prowadzenie szkolenia kierowców. Pierwotne zezwolenie zdaniem strony nosiło numer B i oznaczenia takiego domagał się również na zezwoleniu z dnia [...]r.

Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu rozprawy i przesłuchaniu odwołującego ustalił, iż pismo z dnia [...] stanowi odwołanie od tej części decyzji Starosty T., które zawiera oznaczenie jej numerem A.

Mając na względzie dokonane ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję I instancji nakazując organowi wyjaśnić z jakich przyczyn zmienione zostało oznaczenie pierwotnie wydanego zezwolenia w zakresie jego numeracji z numeru B na numer A.

Kolegium wskazało, iż decyzja nie doręczona stronie nie powoduje stanu związania organu administracji, jednakże w sytuacji, gdy decyzja taka została wydana i pozostawała wyłącznie kwestia jej formalnego odbioru przez stronę organ winien poinformować adresata decyzji o przyczynach zmian w jej treści, jakie nastąpiły pomiędzy jej wydaniem, a doręczeniem stronie.

J. O. skierował od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionując w niej przede wszystkim słuszność rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, co miało jego zdaniem istotny wpływ na długotrwałość toczącego się w sprawie postępowania.

Mimo wniesienia przez stronę skargi, na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, uruchomione zostało powtórne postępowanie zakończone wydaniem przez Starostę T., w dniu [...]r. decyzji nr [...]. Decyzja ta, wydana w oparciu o art. 103 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 72, poz. 462 z późn. zm.) zawierała rozstrzygnięcie w zakresie numeru zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, nadając temu zezwoleniu powtórnie numer A.

Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, iż nie można było uwzględnić żądania strony ze względu na brak ku temu podstawy prawnej takiego żądania, a decyzja o numerze B w istocie nigdy nie została przez organ wydana. Numer taki, jako numer rejestracyjny nosił wniosek strony złożony przez nią do organu w celu wydania zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców.

Wskutek wniesionego przez J. O. odwołania, w którym wnioskował o przywrócenie mu pierwotnego numeru wydanego zezwolenia, a to numeru B i wskazywał, iż po myśli art. 14 § 2 k.p.a. decyzja wydana ustnie jest wiążąca dla strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty T. z dnia [...]r.

Odnosząc się do poglądu zaprezentowanego przez odwołującego w zakresie związania organu I instancji decyzją ustną, wydaną po myśli art. 14 § 2 k.p.a. w terminie poprzedzającym wydanie zezwolenia o numerze A, organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku decyzji o charakterze zezwolenia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi możliwość wydania decyzji ustnej. Zezwolenie takie kształtuje bowiem uprawnienia nie tylko jego adresata ale odnosi skutki wobec osób trzecich. Ponadto, wymagana w przypadku, o którym mowa w art. 14 § 2 k.p.a. zgoda strony na wydanie określonego rozstrzygnięcia musiałaby zostać utrwalona w formie protokołu, czego w sprawie brak.

Zaskarżona przeto decyzja, podjęta w toku ponownego rozpoznania sprawy, zdaniem organu odwoławczego była decyzją słuszną.

Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. stało się ostateczne.

Natomiast wskutek skargi wniesionej od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., stanowiącej przyczynę wydania wskazanej decyzji ostatecznej z dnia [...]r., decyzja kasacyjna Kolegium została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1008/01. Sąd ten we wskazanym orzeczeniu wyraził ocenę prawną co do słuszności zastosowania przez organ odwoławczy możliwości wynikających z treści art. 138 § 2 k.p.a. Uznając, iż jednoznaczne zarzuty odwołania J. O. nakazywały ustalić organowi odwoławczemu fakty, które wynikać powinny z pełnych akt administracyjnych sprawy, a procedowanie odbyło się bez oceny zawartości tych akt, w pierwszej kolejności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolą organu odwoławczego było dokonać analizy pełnych akt administracyjnych. W aktach administracyjnych powinny bowiem znajdować się dokumenty wskazujące na podjęcie, przed wydaniem stosownego zezwolenia, przez organ I instancji czynności sprawdzających, o których mowa w treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 72, poz. 462 z późn. zm.). Do dokumentów takich, które powinny znajdować się w aktach sprawy zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć należało także zawiadomienie jednostki wskazanej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w § 5 ust. 5 pkt 2 wskazanego aktu wykonawczego. W następstwie analizy pełnych akt administracyjnych rolą organu miało być ustalenie, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności dające podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak zauważone zostało w uzasadnieniu wskazanego wyroku, w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znajdowało się wyłącznie, poza kserokopią zaskarżonego zezwolenia, odwołanie skarżącego oraz pisma przewodnie organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż dołączona do akt sprawy korespondencja pomiędzy skarżącym, organem I instancji oraz Ministerstwem Finansów i Kancelarią Prezesa Rady Ministrów wskazuje na toczące się od dłuższego czasu postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców. Tym samym Sąd uznał, iż zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jednakże okoliczności te nie są równoznaczne z zawartym w treści art. 138 § 2 k.p.a. sformułowaniem "wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części". Przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych nie odpowiada tym wymaganiom, co w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło o naruszeniu przez organ odwoławczy normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. W wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd ten nakazał organowi odwoławczemu, w ramach przepisu art. 136 k.p.a. wyjaśnić, czy o wydaniu skarżącemu żądanego zezwolenia Starosta T. zawiadomił jednostkę, o której mowa w treści § 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, a nadto zażądać pełnych akt administracyjnych poprzez nadesłanie brakujących dokumentów.

W związku z treścią zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na zasadach art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, iż wniesienie skargi na decyzję kasacyjną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wstrzymało postępowania w sprawie, skutkiem czego stało się ponowne, ostateczne już jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia tego w opinii organu odwoławczego, nie wzruszyło uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazującej sprawę do jej ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.

W tej sytuacji, gdy nastąpiło już rozstrzygnięcie sprawy inną, ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, w opinii organu odwoławczego prowadzenie postępowania w tych samych granicach przedmiotowych i podmiotowych sprawy naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i powodowałoby z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważność wydanego w nim rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie ma zasadniczego znaczenia dla uprawnień skarżącego jako szkolącego kandydatów na kierowców, numeracja zezwolenia na prowadzenie szkolenia kierowców, wobec jednoznacznej daty wydania tego zezwolenia. Dzień odbioru decyzji, a to dzień [...] r. był zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego datą, od której przysługiwały J. O. uprawnienia do szkolenia kierowców i przed tym dniem, niezależnie od numeru zezwolenia, wykonywanie przez niego takiej działalności stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego.

J. O. również i tym razem nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i skierował przeciwko niemu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zakwestionował stanowisko organu II instancji w zakresie, w jakim uznano, iż numer zezwolenia nie miałby mieć zasadniczego znaczenia dla uprawnień skarżącego, a w konsekwencji dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł nadto, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wynika, by miała ona jakikolwiek związek z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. Powołał się także, nawiązując do treści uzasadnienia tego wyroku, na załączony do skargi dokument z którego wynikało, iż Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w K. został powiadomiony przez Urząd Miasta w B., poprzez centralną ewidencję Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej, o posiadaniu przez ośrodek szkoleniowy o numerze B uprawnień do szkolenia kandydatów na kierowców począwszy od dnia [...]r.

Wskutek wniesionej przez J. O. skargi, po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 439/04 stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, wobec rażącego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o jego umorzeniu wyłącznie w sytuacji, gdy strona cofnie odwołanie lub gdy przed organem odwoławczym okaże się, iż odwołujący nie jest stroną postępowania. W konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego wiążącą stałaby się decyzja organu I instancji.

Nawiązując natomiast do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, które pozwalały na zastosowanie tej normy prawnej.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, co do zapadłych już w sprawie rozstrzygnięć o cechach ostateczności i prawomocności, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jako konieczne uruchomienie wobec nich postępowania nadzorczego w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Efekt postępowania sądowoadministracyjnego w postaci wyroku uchylającego decyzję kasacyjną pozbawił bowiem podstawy prawnej decyzje wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W zakresie wytycznych co do ponownego postępowania przed organem odwoławczym, jakie będzie miało miejsce po wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do wskazań zawartych w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r.

W przeprowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku J. O. o wydanie zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

Jak wynikało z treści uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia organ podzielił pogląd zaprezentowany w decyzji, której nieważność stwierdzona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r. wskazując, iż sprawa numeru zezwolenia będąca przedmiotem postępowania pozostaje bez znaczenia wobec daty jej odbioru przez stronę postępowania, J. O., od której to daty posiadał on uprawnienia do prowadzenia swego ośrodka szkolenia kierowców.

Zaprezentowano ponownie twierdzenie o konieczności umorzenia postępowania w sprawie, wobec zakończenia jej w sposób ostateczny i prawomocny inną decyzją, której nie wzruszył zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., a do wzruszenia której konieczne byłoby uruchomienie postępowania wznowieniowego.

Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na prowadzenie szkolenia na kandydatów na kierowców przez J. O. w zakresie numeru tego zezwolenia jest bezprzedmiotowe i przedwczesne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J. O. powołał się na większość dotychczasowo prezentowanych argumentów, opisując stan faktyczny sprawy i podkreślając, iż jako obraza przepisów prawa procesowego powinno być potraktowane zlekceważenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 439/04, w których Sąd nakazał organowi przeprowadzenie ponownego postępowania odwoławczego uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych.

Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się zatem do treści wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 439/04 zauważa się, iż wynikał z nich jednoznaczny obowiązek organu, jaki winien być spełniony w toku ponownego postępowania. Sąd ten bowiem nakazał organowi prowadzić postępowanie administracyjne przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r., wykluczając nie tylko możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, lecz również umorzenia postępowania poprzez zastosowanie treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie zauważa się, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku przedstawił ocenę prawną zdarzeń, jakie zaistniały w wyniku toczących się równolegle dwóch postępowań – administracyjnego i sądowoadministracyjnego, czego skutkiem stało się wydanie decyzji Starosty T. z dnia [...]r. Nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] oraz wydanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1009/01.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji kasacyjnej stanowiącej podstawę prawną do ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę T., a w konsekwencji wniesienia odwołania od jego decyzji i rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powoduje konieczność wyeliminowania powyższych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcia te pozbawione zostały podstawy prawnej do ich wydania.

Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 153 p.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego na skutek wniesionej skargi postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych mu wytycznych obejmujących zarówno ocenę prawną jak i wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. i powoduje konieczność, w razie złożenia skargi od decyzji wydanej w ponownym postępowaniu administracyjnym, uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu.

Z kolei związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97).

W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążę w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/PO 263/97;

wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002,

nr 9-10, s. 199).

Również w judykaturze powszechnie przyjmuje się stanowisko, że nieaktualność, a co za tym idzie – ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego powstaje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/08).

W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego mogąca uzasadniać nieaktualność wyrażonych w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 439/04 ocen prawnych. Nie został też uchylony ani nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem. Zmiany stanu prawnego jakie nastąpiły w zakresie rozporządzenia wykonawczego Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. nr 72, poz. 462 z późn. zm.), które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834) nie mają bowiem wpływu na ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie.

Reasumując, wytyczne zawarte w treści wskazanego wyżej wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. były wiążące dla organu w toku ponownego postępowania, a także są wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Jednakże, mimo związania wskazaniami i oceną prawną, wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., w toku ponownego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem zauważa się, iż organ wbrew ocenie prawnej Sądu uznał za konieczne pozostawienie w obrocie tych decyzji, których legalność obowiązywania poddana została w daleko idącą wątpliwość.

Tymczasem sytuację, jaka powstała poprzez toczące się równolegle dwa postępowania w sprawie należało rozwiązać we właściwym dla niej trybie, tj. w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) odnośnie decyzji wydanych w ponownym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym równolegle do wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego i ponawiając postępowanie odwoławcze od decyzji I instancji z dnia [...]r.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997, nr 3, poz. 73). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia przez organ administracji jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ma on obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645).

Zwraca uwagę, iż na skutek wyeliminowanie z obrotu decyzji Starosty T. z dnia [...] r. o nazwie "zezwolenie", co dokonane zostało zaskarżoną decyzją, powstała sytuacja, której konsekwencją jest brak rozpoznania do dnia dzisiejszego wniosku J. O. o wydanie zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców. Decyzja z dnia [...] r. Nr [...] , pozostająca nadal w obrocie, nie rozstrzyga in meriti, jak wynika z jej treści, lecz wyłącznie "nadaje wydanemu zezwoleniu z dnia [...]r. numer – A".

Rozstrzygnięcie o uchyleniu zezwolenia z dnia [...]r. o nr A byłoby wyłącznie celowe i legalne wtedy, gdyby w toku postępowania przeprowadzono ustalenia (zresztą zalecone w wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r.) wykazujące, że twierdzenia skarżącego zgodne są ze stanem faktycznym i decyzja – zezwolenie na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców z dnia [...]r. naruszała powagę rzeczy osądzonej wobec uprzednio wydanego już w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.

W przypadku eliminacji z obrotu prawnego zezwolenia z dnia [...] r., co zostało uczynione zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] r., pozostawienie w obrocie decyzji o nadaniu numeru nieistniejącemu już aktowi prawnemu, budzi daleko idące wątpliwości co do ratio takiego działania.

W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny sygnalizuje wyłącznie, bowiem pełna ocena prawna tej kwestii pozostaje poza rozważaniami objętymi przedmiotową sprawą, iż rozstrzygnięcie, jakie zostało dokonane w decyzji z dnia [...] r. budzi również wątpliwość co do istnienia podstawy prawnej do jego wydania, a zatem co do możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o nadaniu numeru zezwoleniu stanowiącemu przedmiot odrębnej decyzji.

Odnosząc się natomiast do wyrażonego przez organ odwoławczy poglądu, iż tocząca się w przedmiocie numeru zezwolenia sprawa nie ma znaczenia dla uprawnień skarżącego do szkolenia kandydatów na kierowców, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne przyjąć jako kolejny punkt swoich rozważań analizę treści art. 104 i 107 k.p.a.

Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w judykaturze decyzja administracyjna jest prawidłowa i obowiązuje tylko wtedy, jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Stosownie do art. 104 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa czy forma, a użycie tej czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji.

Decyzją administracyjną jest zatem bezspornie wydane w sprawie zezwolenie na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców.

Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, zatem musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 łącznie z art. 105 i 107, a także art. 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 107 § 1 kpa. Dopiero spełnienie przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza, że decyzja została sporządzona, a skierowanie decyzji do adresata i zakomunikowanie jej adresatowi powoduje możliwość uznania, że decyzja ta została wydana.

Za tym stwierdzeniem przemawia argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę.

Powyższe zagadnienie związane z wykładnią pojęcia "wydanie decyzji" było przedmiotem rozważań składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale FPS 16/00 z dnia 4 grudnia 2000 r. wyraził pogląd, iż pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji.

W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, w powołaniu na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli.

W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zatem, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż istotnym a wręcz kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia zezwolenia o numerze B, które, jak wywodzi skarżący, zostało mu zakomunikowane, a nadto przekazane do ewidencji na mocy § 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 72, poz. 462 z późn. zm.) ze wskazaniem, iż od dnia [...] r. ośrodek o tym numerze ma uprawnienia do szkolenia kandydatów na kierowców. Takie wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego stanowiłoby, w świetle wyżej przedstawionej wykładni, o związaniu decyzją organu, a w konsekwencji o jej wydaniu.

Ma to ten skutek, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji wymagane będzie wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy decyzja z dnia [...] r. wydana została bez naruszenia zasady res iudicata a nadto zasady trwałości decyzji ostatecznych. Konsekwencją bowiem tych ustaleń będzie dopiero właściwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Rozpoznając sprawę, organ administracji będzie miał na uwadze argumentację wynikającą wprost z wszystkich kolejno zapadłych wyroków sądów administracyjnych w sprawie, a nadto weźmie pod uwagę konieczność rozpoznania sprawy zgodnie z wytycznymi i oceną prawną przedstawioną organom w uzasadnieniach rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych, w niezwłocznym terminie.

Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.