Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2518/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust 5
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust 3a i 3 d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 737/17 w sprawie ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Województwa M.na rzecz Ministra Finansów 29 732 (dwadzieścia dziewięć tysięcy siedemset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu na rozprawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 737/17 sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie przeprowadził w Województwie M. kontrolę w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., w tym m.in. prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia [...] lipca 2015 r. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Województwo M. w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 3 629 090 zł.

2.2. Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia [...] października 2016 r. zawiadomił Województwo M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

2.3. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. zobowiązał Województwo M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3 696 266 zł.

2.4. Województwo M. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. zwróciło się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

2.5. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2.6. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2012. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń kontroli przeprowadzonej w Województwie przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie), w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień [...] września 2011 r., w:

– Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w W. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 25 wychowanków,

– Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P41 została zawyżona o 3 uczniów,

– Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P26, P41 została zawyżona o 22 uczniów,

– Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w M. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 10 wychowanków,

– Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w M. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P26, P41 została zawyżona o 5 uczniów,

– Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w M. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8, P41 została zawyżona o 6 uczniów,

– Szkole Policealnej Integracyjnej Masażu Leczniczego Nr [...] w K. liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 52 uczniów, liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1 ucznia, liczba uczniów przeliczonych wagą P6 została zawyżona o 53 uczniów,

– Szkole Podstawowej Specjalnej w Zespole Placówek Oświatowych przy M. Centrum Rehabilitacji Dzieci [...] w R. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P22, P23, P41 została zawyżona o 4 uczniów,

– Gimnazjum Specjalnym w Zespole Placówek Oświatowych przy M. Centrum Rehabilitacji Dzieci "[...]" w R. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P22, P26, P41 została zawyżona o 3 uczniów, ponadto liczba uczniów przeliczonych wagą P23 została zawyżona o 7 uczniów.

2.7. W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 747,8650, a tym samym została zawyżona o kwotę 3 696 266 zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Województwa M.

2.8. Podstawę do naliczenia kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) wykazywane w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień [...] września 2011 r. i [...] października 2011 r. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty". Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, wagą P2, P3, P5 mogli być przeliczeni uczniowie (dzieci i młodzież) posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie (dzieci i młodzież), którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto, wagą P2 mogli być przeliczeni również uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

2.9. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Województwa M. o naruszeniu obowiązującego porządku prawnego, kierującego się wykładnią celowościową, że orzeczenia wydane przez powiatowe centra orzekania o niepełnosprawności, dla uczniów niepełnosprawnych w Szkole Policealnej Integracyjnej Masażu Leczniczego Nr [...] w K., powinny zostać w toku postępowania uznane przez organ jako mające taką samą moc prawną jak orzeczenia wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

2.10. Minister wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.") właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE).

2.11. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę dokumentowania liczby uczniów/wychowanków w szkole/placówce stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r."). Przepisy powyższego rozporządzenia wskazują, że uczniem jest osoba przyjęta do szkoły i z dniem przyjęcia wpisana do księgi uczniów, wychowankiem natomiast jest osoba przyjęta do ośrodka i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Ponadto z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 109, poz. 631) wynika, że do celów realizacji zadań określonych w § 12 i 14 tego rozporządzenia niezbędny jest pobyt wychowanków w młodzieżowym ośrodku wychowawczym a podstawową formą organizacyjną pracy z wychowankami w ośrodku jest grupa wychowawcza. Zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, młodzieżowy ośrodek wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę.

2.12. W myśl przepisów art. 7 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach danych oświatowych, z wyjątkiem danych, które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6–8 cyt. ustawy (np. jednostki samorządu terytorialnego), obowiązane są do sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Za wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 7 ust. 1–5 ww. ustawy, odpowiadają m.in. dyrektor szkoły lub placówki oświatowej, kierownicy jednostek obsługi, marszałek województwa, lub upoważniona osoba.

2.13. Obowiązkiem szkoły/placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz liczby wychowanków (podopiecznych) faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania.

2.14. W kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie spełniali uczniowie/wychowankowie nieposiadający na dzień 30 września 2011 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź osoby niezakwaterowane i nieprzebywające w ośrodku na dzień 30 września 2011 r. (a jedynie skierowane) do placówki. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka ośrodka. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

2.15. Na powyższą decyzję Województwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2.16. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

2.17. W piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt zakwaterowania (pobytu) nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a nie ustalenie czy i kiedy nabył on status wychowanka. W ocenie organu, zmiany stanu prawnego w zakresie wag algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani. Skoro stan prawny uległ zmianie w dniu 1 stycznia 2017 r., to nie mógł mieć zastosowania przed tą datą.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

3.1. Zdaniem Sądu I instancji organ ma rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2012, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2011 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

3.2. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag.

3.3. Odnosząc się do pojęcia "wychowanka" jako drugiej kwestii spornej między stronami, Sąd I instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, i odwołał się do jego językowego znaczenia zawartego Popularnym słowniku języka polskiego PWN.

3.4. Sąd I instancji rozważył regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.).

3.5. W § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

5.6. Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a–3b tej ustawy są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II GSK 2125/17, II GSK 692/15. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja. Z kolei w piśmie z 28 czerwca 2016 r. nr 3791/2016 (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w SIO wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z 2 lutego 2012 r. pt. "Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym".

3.6. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014 r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.7. Minister ponownie rozpoznając sprawę, w ocenie Sądu I instancji, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu jego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa (por. cytowane wyżej orzeczenia NSA).

4. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Ministra Finansów.

4.1. Powyższemu wyrokowi Minister Finansów zarzucił w skardze kasacyjnej:

4.1.1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego" lub "u.d.j.s.t."), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziała części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.) dalej "rozporządzenie MEN sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego." oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w zakresie uznającym za nieprawidłowe stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Województwo M. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego,

– art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni,

– art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.) – wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, stanowiących o zmianach systemowych w zakresie zasad i sposobu naliczania części oświatowej subwencji ogólnej i niemających zastosowania w przedmiotowej sprawie,

– art. 90 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny sprawy nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w przedmiotowej sprawie oraz kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa,

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a nie – nieletnich skierowanych do takich ośrodków czy zarezerwowane dla nich w tych ośrodkach miejsca,

4.1.2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w sprawie zwrotu przez Województwo M. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych i ośrodków wychowawczych, ale jeszcze niezakwaterowanych w nich w dniu sprawozdawczym, tj. w dniu 30 września 2011 r. oraz uwzględniania ich przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w odniesieniu do uchylonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia i z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na dążeniu do ustalenia zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności – momentu uzyskiwania statusu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego przez nieletniego skierowanego do takiego ośrodka, dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, w kontekście zadań oświatowych realizowanych przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze, tj. na problemie błędnie uznanym za istotny w przedmiotowej sprawie,

– art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.23 ze zm.) zwana dalej "k.p.a." polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku – wobec uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...] – wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego pozostawania w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym – nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Województwo M. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez wskazania o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7b k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych.

4.2. Wobec powyższego Minister Finansów wniósł o:

4.2.1. Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Województwa M.

4.2.2. Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

4.2.3. Ponadto – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

4.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo M. wniosło o jej oddalenie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art.174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

5.3. NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie, w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego, przy ocenie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać na wstępie należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

5.5. Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego, a nie – należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Zgodnie z art. 3 i ust 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa, jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej.

Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego – w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

5.6. Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe. Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2011 r.)".

Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia – przy naliczaniu uzyskanej przez Województwo M. w 2012 r. części oświatowej subwencji ogólnej – uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych – według stanu na dzień na 30 września 2011 r. – stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

5.7. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r. polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Ośrodków Wychowawczych, którzy 30 września 2011 r. nie zostali w nich zakwaterowani.

5.8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

5.9. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r., oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków wskazanych w decyzjach organu, którzy 30 września 2011 r. nie zostali w nich zakwaterowani.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków – jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie – według stanu na dzień 30 września 2011 r. – liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Województwu za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej.

5.10. Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r.

5.11. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2011 r. nie było to, kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego, czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

5.12. Stwierdzić więc trzeba, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Skoro zatem wskazana ilość wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, według stanu na dzień 30 września 2011 r., nie była zakwaterowana w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej Województwu M. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34.

Otrzymana przez Województwo M. na rok 2012 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Województwo M., błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Województwo otrzymało tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

5.11. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Województwo uzyskało część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

5.12. Jednocześnie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 90 ust. 3a i 3d ustawy o systemie oświaty. Zdaniem NSA, Minister Finansów słusznie wywodzi, iż przepisy te nie mają w sprawie zastosowania ani nie były podstawą orzekania przez organ administracji. Podkreślić bowiem należy, że sprawa niniejsza dotyczy oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa, a nie dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

5.13. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podzielić należy pogląd Skarżącego kasacyjnie organu, iż zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są niekonsekwentne jak i nieprawidłowe skoro nakazują uwzględnienie przepisów postępowania art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. – i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 11października 2016 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej.

5.14. W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje też zarzut naruszenia art. 153 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wskazań co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

5.15. Mając powyższe na uwadze, NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę Województwa M. oddalił.

5.16. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203

pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2

pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).