Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 273/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1i 3, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/20 w sprawie ze skargi J. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (znak: [...]) I. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy K. do wydania aktu; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I zobowiązał Wójta Gminy K. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie objętej skargą; w pkt II stwierdził, że Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J. I. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 2 kwietnia 2020 r. J. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie zabudowy dotyczy budowy wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej na położonej w W. działce nr [...].

Skarżący podał, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO", w N. decyzji kasatoryjnej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt zażądał przedłożenia kopii mapy zasadniczej lub w jej przypadku kopii mapy katastralnej. Skarżący zwrócił się do Starostwa T. o ich wydanie, jednak Wójt pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. poinformował, że "takich map brak, a mają być opracowane pod koniec 2020 r.". Organ mając zatem wiedzę, że mapy nie istnieją zażądał ich przedłożenia, co było działaniem mającym na celu wprowadzenie w błąd skarżącego i przewłokę postępowania. Skarżący podkreślił, że przyjmując że sprawa jest skomplikowana termin jej załatwienia wynosi 2 miesiące. Termin ten już dawno upłynął, a Wójt nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach opóźnienia.

Skarżący zaznaczył, że przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie, które nie zostało uwzględnione przez SKO w N..

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/20, uwzględniając skargę, wskazał na przebieg postępowania, wyszczególniając czynności podejmowane przez organ i stronę postępowania, które następowały począwszy od złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dniu 21 lipca 2017 r. do złożenia przez skarżącego skargi na przewlekłość, co nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2020 r. Zdaniem Sądu, sposób procedowania Wójta pozwala na przypisanie mu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Nie można uznać aby działania organu były efektywne i sprawne. Cechowała jej natomiast niekonsekwencja, a także nie znajdowały uzasadnienia w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. Przedłużające się postępowanie w sprawie jest efektem niewłaściwego działania Wójta w związku z ustaleniem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ale przede wszystkim niedostarczeniem przez skarżącego map spełniających wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p". Natomiast jeżeli istnieją braki formalne wniosku, np. polegające na niezałączeniu odpowiednich załączników mapowych, to powinny zostać usunięte przez zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku, a następnie (uznając – jak się wydaje – uzupełnienie wniosku w dniu 10 sierpnia 2017 r. za niewystarczające) pismem z 14 sierpnia 2017 r. zawiadomił wnioskodawcę, że sprawa pozostaje bez rozpatrzenia. Mimo to po upływie niespełna miesiąca – w dniu 11 września 2017 r. organ, dysponując tym samym materiałem przedłożonym przez inwestora, wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Skoro organ kontynuował postępowanie wyjaśniające mimo niekompletnego wniosku, w tym pozyskał analizę architektoniczno-urbanistyczną i wydał decyzję w sprawie, nie mógł – po uchyleniu decyzji przez SKO w N. – żądać uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Sąd jako wadliwe ocenił kolejne wezwania inwestora o dostarczenie załączników mapowych, których skarżący obiektywnie nie był w stanie przedłożyć, czego też organ musiał mieć świadomość, albowiem analiza sporządzona przez uprawnionego urbanistę również została przedstawiona na mapie nieodpowiadającej wymogom określonym w przepisach Podejmowane przez organ czynności cechował brak spójności, albowiem organ za każdym wezwaniem wskazywał na inne konsekwencje zaniechań inwestora. W wezwaniu z 23 kwietnia 2019 r. skarżący został pouczony, że brak przedłożenia w zakreślonym 14-dniowym terminie żądanych dokumentów uniemożliwi dalsze kontynuowanie sprawy. W wezwaniu z 15 lipca 2019 r. organ zaznaczył, że brak uzupełnienia wniosku skutkować będzie umorzeniem postępowania. Z kolei w piśmie z 19 grudnia 2019 r. poinformowano wnioskodawcę o zasadności złożenia wniosku o umorzenie postępowania lub wniosku o jego zawieszenie. Dodatkowo dopiero w tym ostatnim piśmie z 19 grudnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że uzyskanie mapy do celów planistycznych będzie możliwe po przyjęciu przez Starostę T. nowego operatu ewidencyjnego, a termin zakończenia prac geodezyjnych przewidywany jest na koniec 2020 r.

W ocenie Sądu, opisany sposób procedowania organu w sposób oczywisty świadczył o naruszeniu przez niego zasady ogólnej przewidzianej w art. 8 K.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków, których strona obiektywnie nie jest w stanie uzupełnić, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia sprawy, mimo upływu zakreślonych terminów, sprawia, że strona nie mogła skutecznie zakwestionować stanowiska organu, poddając je kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Poza tym zgodnie z poglądem orzeczniczym, ustalenie, że analiza urbanistyczna została sporządzona w oparciu o mapy, które nie spełniają wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być samoistną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy przedłożenie odpowiednich map nie było możliwe, ponieważ dla danego terenu, organ w swoich zasobach takich map nie posiada. Stosownie zaś do treści art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nieprzedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 u.p.z.p. z jednoczesnym przedłożeniem innej mapy zawierającej niezbędne elementy do ustalenia warunków zabudowy nie może zawsze prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa może prowadzić do sytuacji, że inwestycja nie będzie mogła być realizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz z uwagi na przesłankę formalną jaką jest brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2013 r., II OSK 1771/13; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 623/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 grudnia 2015 r., II SA/Go 694/15).

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdzając, że Wójt dopuścił się przewlekłości (pkt II wyroku), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie jednego miesiąca (pkt I wyroku).

Jednocześnie Sąd ocenił, że przewlekłość ta nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował kolejne czynności w stosunkowo niedużych odstępach czasu (por. wyroki NSA: z 1 marca 2016 r., I OSK 2596/15; z 10 stycznia 2014 r., II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., II OSK 3059/12).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wójt Gminy K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, przy zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego skutkujące błędnym rozstrzygnięciem, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 35 § 5, art. 37 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwy sposób oceny działania Wójta w prowadzonym postępowaniu administracyjnym – w wyniku dokonywania ocen abstrahujących od treści przepisów K.p.a., które wiązały organ w zakresie prowadzonych czynności i z tego powodu winny stanowić wzorzec prawidłowego działania (kryterium legalności), którego dochowanie wyklucza możliwość stwierdzenia przewlekłości, czy innych uchybień w działaniu organu, a pominięcie tych przepisów przy orzekaniu skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że realizacja prawnie wiążących wytycznych z decyzji SKO co do dalszego sposobu postępowania miało charakter przewlekłości.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem, tj.

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania decyzji w sytuacji gdy decyzja została już wydana zanim zapadło rozstrzygnięcie Sądu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z ostateczną i prawomocną decyzją SKO zawierającą wiążące wytyczne dla Wójta co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, pomimo, że decyzja SKO nie była objęta zaskarżeniem i zawarte w niej wskazania co do konieczności uzupełnienia przez wnioskodawcę załączników mapowych nie mogły zostać uchylone i zastąpione przez Sąd innymi – własnymi wytycznymi w tym zakresie. Naruszenie to skutkowało uznaniem, że realizowanie przez Wójta błędnych – zdaniem Sądu – wytycznych SKO, miało charakter przewłoki postępowania, choć wytyczne z decyzji SKO nie powinny być w ogóle przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym, gdzie przedmiot zaskarżenia winien być ograniczony do działań Wójta, a organ ten nie może być z kolei obarczony winą za treść ocen prawnych wynikłych z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonywanie ocen co sposobu prowadzenia przez organ postępowania w zakresie, w jakim postępowanie zakończyło się decyzją, wydaną przed wniesieniem skargi do sądu, podczas gdy przedmiotem oceny powinien być wyłącznie sposób prowadzenia postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – na skutek decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ wyższego stopnia;

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie przewlekłości w działaniu Wójta, pomimo iż zgodnie z zawartą w ww. przepisie K.p.a. definicją: "przewlekłość zachodzi w sytuacji gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy", co nie miało miejsca w niniejszym przypadku, gdyż wójt nie mógł załatwić sprawy przed uzupełnieniem przez wnioskodawcę dokumentów, a to ze względu na to, iż był związany wytycznymi SKO, nakazującymi zobligowanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania;

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 35 § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że opóźnienie w postępowaniu wywołane uwzględnionymi prośbami wnioskodawcy o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy mogą być zakwalifikowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. I. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 20 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jedynie w części zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał jedynie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, w sytuacji gdy decyzja została już wydana zanim zapadło rozstrzygnięcie Sądu. W tej bowiem sprawie przed wydaniem zaskarżonego wyroku zaistniał obiektywnie fakt, a mianowicie Wójt wydał decyzję w sprawie. Co prawda, Sąd I instancji w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie miał wiedzy o wydanej w sprawie decyzji, ponieważ informacja w tym zakresie dotarła do Sądu już po wydaniu zaskarżonego wyroku (tj. 10 września 2020 r.), niemniej rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało uznać w takich okolicznościach sprawy jako wadliwe. W tym zakresie stwierdzona wada uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. W konsekwencji uchylono pkt I zaskarżonego wyroku i umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy K. do wydania aktu.

W tym miejscu należy wskazać, że orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) nie wyłącza kontroli sądu administracyjnego pod kątem tego, czy przewlekłość miała miejsce oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Artykuł 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. upoważnia sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten ma na celu przeciwdziałanie zjawisku m.in. przewlekłości i umożliwia sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie bowiem decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie powoduje konieczności umorzenia postępowania sądowego co do żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przed wydaniem decyzji. Taka też ocena wynika ze stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19. Zgodnie z tym stanowiskiem skład powiększony NSA nie miał wątpliwości, że wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi tylko żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Natomiast bezprzedmiotowym nie stają się żądania skargi oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. NSA w uzasadnieniu tej uchwały wskazał między innymi, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). Stanowisko to należy odnieść wprost do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., III OSK 995/21).

Przechodząc do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że postępowanie organu I instancji było prowadzone w sposób przewlekły w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Po pierwsze, ocenie sądowej podlegało postępowanie administracyjne począwszy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dla oceny przewlekłości pod względem czasookresu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji (tu: Wójta) nie miała zasadniczo znaczenia okoliczność wydania przez Wójta w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzji, która następnie została uchylona decyzją kasatoryjną SKO z [...] lutego 2019 r. W tym bowiem okresie, tj. od dnia wydania przez Wójta ww. decyzji do dnia zwrotu akt z SKO (czyli od 17 grudnia 2018 r. do 12 kwietnia 2019 r.) rzeczywiście brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania Wójta, co nie oznacza, że w pozostałym zakresie, a więc także co do postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta przed [...] grudnia 2018 r., nie istniały podstawy do kontroli sądowoadministracyjnej postępowania tego organu pod względem, czy przewlekłości miała miejsce oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, dla stwierdzenia w okolicznościach tej sprawy przewlekłości postępowania nie mają znaczenia wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji kasatoryjnej. W tej bowiem sprawie Sąd ocenił, że przedłużające się postępowanie w sprawie jest efektem niewłaściwego działania Wójta w związku z ustaleniem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ale przede wszystkim niedostarczeniem przez skarżącego map spełniających wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym przy ocenie przez Sąd Administracyjny sposobu postępowania organu administracyjnego nie mają wiążącego znaczenia wskazania zawarte w decyzji kasatorynej bowiem te wiążą tylko organ administracyjny i to tylko co do zakresu jaki wyznacza treść art. 138 § 2 i 2a K.p.a. A zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z uwagi na okoliczność wydania decyzji kasatoryjnej istniały w niniejszej sprawie prawne podstawy wyznaczone zakresem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. do wyrażenia przez Sąd I instancji własnej oceny, czy podjęte działania przez organ I instancji związane z uzyskaniem stosownych map były działaniami legalnymi i efektywnymi. A zatem przy ocenie sposobu procedowania organu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Sąd w sposób uprawniony mógł powołać się na pogląd orzeczniczy dotyczący sytuacji, w której (tak jak w tej sprawie) została sporządzona analiza urbanistyczna, lecz w oparciu o mapy, które nie spełniają wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. A mianowicie, że – taka okoliczność nie może być samoistną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy przedłożenie odpowiednich map nie było możliwe, ponieważ dla danego terenu, organ w swoich zasobach takich map nie posiada. Należy wskazać, że postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W tej zaś sprawie Sąd niewadliwie ocenił, że sposób procedowania Wójta pozwala na przypisanie mu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Jak trafnie ocenił Sąd, nie można uznać aby działania organu były efektywne i sprawne, ponieważ cechowała je niekonsekwencja, a także nie znajdowały uzasadnienia w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. Przed wszystkim Sąd zasadnie ocenił, że w toczącym się postępowaniu na skutek wydanej decyzji kasatoryjnej jako wadliwe należało ocenić kolejne wezwania inwestora o dostarczenie załączników mapowych, których skarżący obiektywnie nie był w stanie przedłożyć. Taka ocena Sądu jest usprawiedliwiona, ponieważ, jak trafnie argumentował Sąd, organ musiał mieć tego świadomość, albowiem analiza sporządzona przez uprawnionego urbanistę również została przedstawiona na mapie nieodpowiadającej wymogom określonym w przepisach. Ponadto podejmowane przez organ czynności cechował brak spójności, albowiem organ za każdym wezwaniem wskazywał na inne konsekwencje zaniechań inwestora. Co wymaga odnotowania, były to kilkukrotne wezwania kierowane do wnioskodawcy, na skutek czego przekładane były terminy załatwiania sprawy. Taki też stan uprawniał Sąd do stwierdzenia, że wezwanie do uzupełnienia braków, których strona obiektywnie nie jest w stanie uzupełnić, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia sprawy, mimo upływu zakreślonych terminów, sprawiało, że strona nie mogła skutecznie zakwestionować stanowiska organu, poddając je kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Ponadto nie można też było wykluczyć, że brak ww. map wobec sporządzenia analizy urbanistycznej dawał podstawy do wyrażenia stosownej oceny i wydania decyzji w sprawie. Na przeciwną ocenę nie pozwala wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca możliwości przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów prywatnych, a nie z zasobów geodezyjnych (a takich w sprawie nie było). O takim bowiem wymogu decyduje treść obowiązującego przepisu, a nie własna ocen organu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność jakoby taka konieczność pojawiła się jednak wobec nakazu organu wyższego stopnia, a zaniechanie realizacji tych wytycznych przy ponownym orzekaniu powodowałoby wadliwość decyzji z uwagi na treść art. 138 § 2 K.p.a. – nie niweczy oceny odnoszącej się do kilkukrotnych wezwań i wiedzy organu co do braku stosownych dokumentów w zasobach geodezyjnych. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ocenił, że tego rodzaju działania organu nie znajdowały oparcia w prawie, np. wskazywanych art. 8 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Istotą sprawnego prowadzenia postępowania nie jest bowiem niejako "oczekiwanie" przez organ na moment, w którym wnioskodawca złoży stosowne dokumenty. Takie działanie organu jest nie tylko niepożądane, ale naraża go m.in. na zarzut przewlekłości postępowania. Dla tej oceny nie ma natomiast znaczenia to w jakich odległościach czasowych organ podejmował kolejno działania, skoro końcowo działania te nie służyły skutecznemu zakończeniu postępowania w terminach, o jakich mowa w art. 35 w zw. z art. 36 K.p.a. Ponadto o ile można by uznać argumentację, zgodnie z którą nałożone na wnioskodawcę obowiązki były niezbędne do zakończenia sprawy w świetle art. 138 § 2 K.p.a., o tyle takiej oceny już nie potwierdza okoliczność kierowania przez organ wielokrotnych wezwań do wnioskodawcy. Takiej też ocenie nie przeczy okoliczność, że niejako zmiana stanowiska odnośnie map wynikała z nakazu organu wyższego stopnia, a nie dowolnego działania Wójta.

Po trzecie, taką ocenę potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, w której wskazano, że [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy K. wydał decyzję o umorzeniu postępowania znak: [...], a decyzja taka została wydana z uwagi na brak możliwości merytorycznego orzekania co do istoty, wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę niezbędnych dokumentów. Nie przeczy to zatem ocenie Sądu, który wypowiedział się co do wadliwości wielokrotnego wzywania przez organ wnioskodawcy do przedstawienia odpowiednich dokumentów mapowych, jako tego które nosiło znamiona nieefektywności, a w konsekwencji opieszałości i przewlekłości. Końcowo bowiem dla organu brak stosownej dokumentacji nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej po trzech latach od złożenia wniosku w sprawie.

Dlatego w omawianym wyżej zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 35 § 5, art. 37 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.; oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 35 § 5 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.