Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1457/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Z. P P z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. P. P. uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...]w P. - na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) oraz art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 295) odwołał z dniem [...] marca 2020 r. lek. med. P O. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...] w P. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920.), stwierdził nieważność uchwały Z. P. P. nr [...]z dnia [...]marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...]w P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że po analizie ww. uchwały stwierdził, iż podjęta została z naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2019 r., poz. 512, z późn. zm., zwanej dalej "u.s.w."), zgodnie z którym "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem".

Organ nadzoru nie podzielił twierdzenia Starosty, że odwołanie P. O. nie stanowiło rozwiązania stosunku pracy, bowiem w chwili powołania na to stanowisko był już on pracownikiem SPZZOZ (lekarzem), a powołanie na stanowisko dyrektora było jedynie aktem inwestytury. Uchwała nie była rozwiązaniem stosunku pracy i nie wymagała zgody Sejmiku Województwa [...].

Zdaniem Wojewody powołanie lekarza na stanowisko dyrektora, spowodowało zmianę dotychczasowego umownego stosunku pracy na stosunek pracy oparty na powołaniu, bez potrzeby rozwiązywania umowy (uchwała SN z dnia 15 maja 1992 r., I PZP 29/92).

Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2020 r., poz. 295), w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Przepis ten, w powiązaniu z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym ("do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu"), określa, że zarząd powiatu jest organem kompetentnym do zatrudnienia dyrektora SPZZOZ oraz do wyboru rodzaju tego zatrudnienia, którym może być powołanie.

Dokonana analiza uchwały Z. P. P. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie powołania Dyrektora SPZZOZ im. [...] w P. zdaniem Wojewody wskazuje, że dyrektor, po przeprowadzeniu konkursu, został powołany na stanowisko, a jego stosunek pracy ukształtowano w ramach podstawy prawnej określonej w art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Wykreowany został nowy stosunek pracy na podstawie powołania. Uchwała określiła odmienne, niż dotychczasowe warunki pracy (stanowisko dyrektora) oraz płacy (inna wysokość wynagrodzenia).

Stosownie do art. 70 § 1 Kodeksu Pracy, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem lub natychmiastowym rozwiązaniem umowy o pracę.

Stosunek pracy Dyrektora SPZZOZ w P. został rozwiązany w wyniku podjęcia przez Z. P. P. uchwały w sprawie jego odwołania Obligatoryjne było zatem uzyskanie zgody Sejmiku Województwa [...] na rozwiązanie tego stosunku pracy, gdyż odwołany Dyrektor pozostawał radnym tego Sejmiku.

Wymóg uzyskania uprzedniej zgody ma charakter bezwzględny. Jego celem jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także powołanie. Przed podjęciem zakwestionowanej uchwały, Z. P. P. o taką zgodę nie wystąpił.

Z uwagi na niedopełnienie przez Z. P. P. obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 2 u.s.w. stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...]z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...]w P. było konieczne.

Z. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2020 r. - zarzucając mu naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie w ramach nadzoru wojewody nad samorządem terytorialnym, sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Z.P. P. uchwałą Nr [...]z dnia [...] marca 2020 r. odwołał P. O. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki zdrowotnej im [...]w P. (SPZZOZ w P.).

P. O. został zatrudniony w SPZZOZ w P. we wrześniu 2016 r. na umowę o pracę na czas nieokreślony, w charakterze starszego asystenta SOR, a następnie w wyniku konkursu powołany w listopadzie 2016 r. uchwałą Z. P. P. na stanowisko dyrektora, bez osobnego potwierdzenia nowych warunków pracy. Powołanie na stanowisko dyrektora było aktem inwestytury, a nie nawiązaniem osobnego stosunku pracy. Dlatego odwołanie ze stanowiska nie rozwiązywało stosunku pracy. Uznając te okoliczności, P. O. w dniu [...]marca 2020 r. rozwiązał stosunek pracy z SPZZOZ w P., oświadczeniem w trybie art 55 Kodeksu pracy. Stosunek pracy został zatem rozwiązany przez samego zainteresowanego jednostronnym oświadczeniem.

Wskazano, że nadzór Wojewody dotyczy legalności uchwały Z. P. pod względem jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Skoro przepisy o ochronie stosunku pracy radnego sejmiku wojewódzkiego wymagają zgody sejmiku województwa na jego rozwiązanie, to należało ustalić, czy odwołanie w realiach przedmiotowej sprawy, było rozwiązaniem stosunku pracy. Jednak to ustalenie należy wyłącznie do kompetencji sądu pracy. Odwołanie ze stanowiska Dyrektora nie rozwiązywało stosunku pracy, a w działaniu Z. P. nie było takiej intencji. Organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów z zakresu prawa pracy.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności zaskarżonego aktu.

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać także treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być zatem ustalenie, czy uchwała rzeczywiście narusza prawo, w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie podkreśla się, że działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje ono badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920), który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zaznaczyć trzeba, że przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednocześnie nie zdefiniowano w nim, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W zakresie tak określonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem.

Na wstępie należy zauważyć, iż przepisy konstytuujące ochronę stosunku pracy radnego na gruncie: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - są wyrazem przyznania przez ustawodawcę radnym samorządowym określonych przywilejów i w zakresie przyjętej regulacji charakteryzują się podobieństwem rozwiązań.

Zgodnie z obowiązującym modelem, w samorządowych ustawach ustrojowych ustanowiona została zasada, w myśl której rozwiązanie stosunku pracy z radnym organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego wymaga uprzedniej zgody tegoż organu. Ochronie podlega stosunek pracy w rozumieniu Kodeksu pracy, bez względu na to, czy został nawiązany na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru lub mianowania.

Rozwiązanie to jest wyrazem przyjętej przez ustawodawcę koncepcji ochrony wartości jakie niesie ze sobą wykonywanie mandatu radnego. Przy czym kompetencja do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, nie oznacza konieczności odmowy w każdej sytuacji.

Badanym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym z powołaniem się na art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda [...]stwierdził nieważność uchwały Z. P. P. nr [...]z dnia [...]marca 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej im. [...] w P.

Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda, że Z. P. P. nie mógł skutecznie odwołać P. O. ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej Powiatu - bez uprzedniej zgody Sejmiku Województwa [...], wydanej stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2020 r., poz. 1668, zwanej dalej "u.s.w."), zgodnie z którym "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem". Sejmik województwa byłby uprawniony do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, gdyby podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.

W ocenie Sądu sposób rozumienia charakteru prawnego uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora SPZZOZ, zaprezentowany w skardze, nie jest prawidłowy. Nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą Wojewody. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem pracy, podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że sporna uchwała podlega nadzorowi administracyjnemu w pełnym zakresie i uzasadnione jest zastosowanie wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego gdyż narusza ono prawo, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy i możliwości dochodzenia roszczeń z Kodeksu pracy.

Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jej prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną, a zarządzanie nią wchodzi w zakres administracji publicznej. Jest to akt o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12, LEX nr 1356992).

Stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy oraz dodatkowo, w oparciu o przepisy ustawy samorządowej. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ustanawia zasadę szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która ogranicza swobodę pracodawcy w zakresie możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji.

Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który nawiązał stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku.

Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, że ochrona przysługująca radnemu ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis art. 27 ust. 2 u.s.w. chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego "powołanie na funkcję dyrektora jednostki (...) zatrudnionej w niej osoby powoduje przekształcenie dotychczas istniejącego stosunku pracy w stosunek pracy na podstawie powołania. Jeśli powołanie takie następuje na czas określony, z upływem jego terminu dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, a nie "powrotu" do stanu sprzed powołania" (wyrok SN z dnia 12 maja 2010 r., i PK 10/10, LEX nr 602199).

Zdaniem Sądu, wymóg uzyskania uprzedniej zgody, zawarty w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody właściwego sejmiku województwa. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały zgody sejmiku województwa nie było.

W konsekwencji odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu bez zgody sejmiku województwa należało uznać, że analizowana uchwała Z. P. w sposób istotny narusza dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, w związku z czym zaistniały podstawy, o których mowa w art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, do stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności ww. uchwały jest zatem zgodne z przepisami prawa.

Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru nie dokonywał ustaleń z zakresu prawa pracy, a wyłącznie odniósł się do uchwały Z. P. Ocena spełnienia przez organ wydający akt normatywny warunków formalnych należy do organu nadzoru.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.