Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 102/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) WSA Felicja Kajut Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia 27 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 listopada 2006 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje radcy prawnemu M. Z. ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku) kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 listopada 2006 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993) orzekł o zameldowaniu K. M. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że K. M. sam zgłosił wniosek o zameldowanie. We wniosku podał, że kiedy był jeszcze małoletni matka dokonała wymeldowania ich i zameldowania pod innym adresem. Około dwóch miesięcy temu już jako pełnoletni wrócił do domu rodzinnego i chciałby zgłosić pobyt stały. Jego zameldowaniu sprzeciwia się ojciec S. M., współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości.

Organ w trakcie postępowaniu i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego poczynił następujące ustalenia:

K. M. w maju 2006 r. wprowadził się do budynku przy ul. [...] w G. Jego ojciec S. M. nie sprzeciwiał się temu i udostępnił klucze na posesję. S. M. zajął jeden pokój. Budynek składa się z czterech pokoi, z których dwa użytkuje S. M. a po jednym jego synowie K. i S. Dom jest zaniedbany i nie ma w nim gazu ani prądu. Współwłaścicielami nieruchomości, będącymi jednocześnie uczestnikami postępowania w sprawie są S. M., U. R. oraz E. K. Zdaniem S. M. jego syn K. M. nie mieszka w w/w budynku a jedynie "spędza w nim czas". W pismach kierowanych do organu S. M. podnosił, iż budynek nie nadaje się do zamieszkiwania, gdyż brak w nim mediów, za co częściowo ponosi odpowiedzialność jego syn, który ich nadużywał powodując zaległości w opłatach. S. M. twierdził, również, że obecnie tylko on sam ponosi nakłady w celu zabezpieczenia obiektu przed całkowitą ruiną, a za aktualny stan budynku odpowiedzialni są jego była żona oraz syn K. Obydwaj synowie odmawiają udziału w kosztach eksploatacji budynku. Jego zdaniem konieczne przed wydaniem decyzji było powołanie komisji, która oceniłaby warunki mieszkaniowe w budynku.

K. M. pracuje na zmiany i do domu przychodzi tylko, żeby się wyspać; z ojcem prawie się nie widuje. Jego zdaniem negatywne stanowisko ojca odnośnie zameldowania jest wynikiem konfliktu jaki istnieje między rozwiedzionymi rodzicami.

Komisariat Policji w G. [...] - w drodze kontroli meldunkowej - potwierdził, iż K. M. zamieszkuje w nieruchomości przy ul. [...] w G.

Organ I instancji wskazując na jedynie rejestracyjny charakter instytucji zameldowania uznał, że K. M. zamieszkuje w przedmiotowym budynku, natomiast twierdzenia S. M. nie zostały poparte, żadnymi dowodami i nie mogą podważyć faktu zamieszkiwania syna w lokalu.

Odwołując się od tej decyzji S. M. podniósł, iż organ dokonał błędnej oceny istniejącego stanu faktycznego i nie przeprowadził wizji lokalnej.

Wojewoda decyzją z dnia 27 grudnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż została w sprawie spełniona przesłanka wynikająca z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tzn. K. M. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Wskazują na to zebrane w sprawie dowody, w szczególności zeznania świadków S. M. (brata K. M.) i U. R. oraz kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję.

Organ odwoławczy podkreślił, że instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjny, a zatem brak zgody właściciela lub najemcy lokalu na dokonanie zameldowania w lokalu jest prawnie nieskuteczny i nie może mieć wpływu na sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli dana osoba w lokalu zamieszkuje.

W ocenie Wojewody fakt, iż K. M. nocuje w lokalu oraz znajduje się tam jego centrum życiowe jest znacznie istotniejszy dla zameldowania niż brak nośników energii oraz nie partycypowanie w kosztach eksploatacji budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. M. podważa decyzję Wojewody jako niezgodną z istniejącym stanem faktycznym. Zeznania świadków zebrane w toku postępowania naruszają art. 233 K.K.

W uzasadnieniu skargi wskazał na nieścisłości zawarte w decyzji. Otóż skarżący nie dał synowi K. M. kluczy do mieszkania; uczynił to brat K. M. – S. W materiale dowodowym sprawy znajdują się zeznania S. M. (syna skarżącego), który twierdzi, iż K. M. podjął próbę zamieszkania dopiero w wakacje. Nieprawdziwe są również twierdzenia K. M., iż jego matka podjęła działania u komornika w związku z jego zameldowaniem. Wszystkie te nieścisłości skłaniają do kwestionowania pozostałych stwierdzeń zawartych w aktach.

W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji zarzucając im:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 2, 6 oraz 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji w drodze niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

2. art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego,

3. art. 8 k.p.a. poprzez nie przestrzeganie przez organ zasady pogłębiania przy prowadzeniu postępowania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

4. art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. rozpatrzenie podania nie spełniającego wymogów formalnych i nie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków,

5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego,

6. art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie, gdyż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

8. art. 11, 29 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez ich niezastosowanie,

9. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu pisma jego autor podał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż przepis art. 9 ust. 2a, na który organ powołuje się w decyzji, stanowi, iż przy zameldowaniu na pobyt stały należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Powołany przepis nie przewiduje, że wystarczające jest potwierdzenie dokonane przez jednego z właścicieli. Faktu przebywania w lokalu nie potwierdzili współwłaściciele – skarżący S. M. i E. K.

W związku z powyższym autor pisma stwierdza, że organ I instancji błędnie przyjął, iż okoliczność pobytu wnioskodawcy została udowodniona. Ustalenia faktyczne dokonane prze organ I instancji są wybiórcze i subiektywne. Organ bez uzasadnienia daje wiarę jednym dowodom (oświadczenie U. R., lakoniczne pismo Policji co do faktu zamieszkiwania wnioskodawcy, wyjaśnienia K. M.), bezpodstawnie pomijając inne (oświadczenie S. M. i E. K.), co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto autor pisma wskazał, że organ II instancji nie zwrócił uwagi na to, że organ I instancji dopuścił się szeregu błędów proceduralnych. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane osobowe. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych potwierdzenie faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. W niniejszej sprawie nie wypełniono formularza, zaś potwierdzenie (nie spełniające wymagań art. 9 ust. 2a, udzielone przez U. R.) ma formę pisma skierowanego do organu. Niezależnie od powyższego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych, zawiera szczegółowe zasady zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz wzory formularzy meldunkowych. Zgodnie z § 2 wspomnianego rozporządzenia dokonując zameldowania na pobyt stały, osoba przedstawia zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego", stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Autor pisma wskazuje, że podanie K. M. z dnia 7 lipca 2006 r. o zameldowaniu nie spełnia w żaden sposób wymogów formalnych. Podanie nie zawiera wymaganych danych, nie jest sporządzone na formularzu, nie zostało do niego dołączone zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego lub chociażby notatka urzędowa dokumentująca, że takie zaświadczenie zostało przedłożone do wglądu. Pomimo tego, organ administracji, mimo ciążącego na nim w myśl art. 64 § 2 k.p.a. obowiązku, nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia powyższych braków i rozpatrzył sprawę. Dopuścił się tym samym poważnego błędu natury proceduralnej, co ma duże przełożenie na stosowanie prawa materialnego. Organ nie ustalił bowiem, czy K. M. wymeldował się z poprzedniego miejsca pobytu, i tym samym doprowadził do sytuacji, w której doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w myśl którego w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygając niniejszą sprawę przede wszystkim należy mieć na względzie, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) reguluje między innymi zagadnienia związane z powstaniem i realizacją obowiązku meldunkowego. Mianowicie osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie (art. 2 cytowanej wyżej ustawy). Realizacja tego obowiązku przez obywatela polskiego, przebywającego stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego (art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy), przez co rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednocześnie w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy). Obowiązek meldunkowy należy dopełnić w sytuacji przebywania w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia (art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy osoba zobowiązana do zameldowania się na pobyt stały przedstawia organowi gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza wymienione w tym przepisie dane osobowe. Zgłoszenie tych danych następuje przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych – Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.). Jednocześnie osoba dokonująca zameldowania na pobyt stały obowiązana jest przedstawić potwierdzenie jej pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Potwierdzenia takiego dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia (art. 9 ust. 2a w zw. z art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy).

Na podstawie takiego zgłoszenia, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Zatem organ ewidencyjny dokonuje czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne w oparciu o dane osobowe zgłoszone w sposób przewidziany przepisami prawa.

Z powyższego wynika, że co do zasady obowiązek meldunkowy wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady zostały wyraźnie przewidziane w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych w przepisach art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2.

Przepis art. 47 ust. 2 omawianej ustawy upoważnia organ prowadzący ewidencję ludności do rozstrzygania o zameldowaniu lub wymeldowaniu w sytuacji, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości. Jednocześnie jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów w niniejszym przepisie jest mowa o danych zawartych w zgłoszeniu, sporządzonym na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego", a nie w jakimkolwiek innym wniosku. Zameldowania, co do zasady, dokonuje się bowiem na podstawie zgłoszenia, stanowiącego realizację przez obywatela polskiego ciążącego na nim obowiązku meldunkowego. Zgłoszenie takie musi odpowiadać warunkom prawnym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 1 -16 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. Wobec tego należy stwierdzić, że omawiany przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie stanowi podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji na wniosek osoby chcącej dokonać zameldowania bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego". Organ w trybie art. 47 ust. 2 może działać decyzyjnie tylko wówczas, gdy dane zawarte w prawidłowo złożonym wniosku meldunkowym będą budziły wątpliwości (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r. IIISA 320/91, ONSA 1991/2/51).

Reasumując należy stwierdzić, że brak wypełnionego i podpisanego przez stronę formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" wyłącza możliwość zameldowania na pobyt stały w drodze czynności materialno-technicznej. W konsekwencji, skoro zameldowanie na podstawie art. 47 ust. 2 omawianej ustawy następuje wówczas, gdy "zgłoszone dane budzą wątpliwości", niedopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania bez wcześniejszego złożenia przez osobę ubiegająca się o zameldowanie "Zgłoszenia pobytu stałego".

Decyzja w przedmiocie zameldowania wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w sytuacji braku zgłoszenia danych przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" rażąco narusza prawo materialne.

W rozpatrywanej sprawie do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie zameldowania K. M. doszło na podstawie podania z dnia 7 lipca 2006 r., w którym strona zwróciła się z prośbą o zameldowanie. Niniejsze podanie niewątpliwie nie jest "Zgłoszeniem pobytu stałego", o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2002 r. i tym samym nie może być uznane za zgłoszenie danych osobowych wymaganych przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Również wnioskodawca nie przedłożył wymaganego zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia). Zatem organ ewidencyjny, wobec braku przewidzianego prawem zgłoszenia danych osobowych, nie miał podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej wątpliwości na podstawie art. 47 ust. 2 omawianej ustawy. Wobec tego w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 47 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 omawianej ustawy w zw. z § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2002 r.

W sytuacji, kiedy osoba chcąca dokonać zameldowania nie składa zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa rzeczą organu administracji jest podjęcie działań przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O wynagrodzeniu radcy prawnego, reprezentującego skarżącego z urzędu, orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 15 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).