Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1917/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 2 pkt. 9 lit. f i g, art. 30, art. 85, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 491 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt III SA/Kr 193/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie pierwokupu udziałów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta O. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 193/10 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O. z [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie pierwokupu udziałów.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] listopada 2009 r. Rada Miasta O. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pierwokupu udziałów w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. w O. Zgodnie z § 1 uchwały Prezydent Miasta O. został upoważniony do złożenia "E." sp. z o.o. oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu 1199 równych udziałów o łącznej wartości nominalnej 1.199.000 zł w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. w O. za cenę nie większą niż 1.272.583 zł. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta O. (§ 2 uchwały).

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wyjaśnił, że w dniu

[...] października 2009 r. zarządy spółek E. i S. podjęły uchwały w sprawie zatwierdzenia planu połączenia spółek, które nastąpi poprzez przeniesienie całego majątku spółki E. na spółkę S. Jednym ze składników majątku E. sp. z o.o. są udziały w liczbie 45.997 w Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. o łącznej wartości nominalnej 45.997.000 zł. W wyniku połączenia spółek E. z S. nastąpi przejęcie udziałów w drodze sukcesji generalnej. Właścicielem udziałów po połączeniu spółek stanie się S. sp. z o.o. Wojewoda Małopolski wskazał, iż wspólnikami Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. w O. są E. sp. z o.o. posiadająca 76,79% udziałów oraz Miasto O. posiadające 23,21,% udziałów. Zgodnie z umową spółki Miejsko-Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków, a w szczególności § 7 ust. 2 wspólnikowi przysługuje prawo pierwokupu zbywanych udziałów innego wspólnika. Nawiązując do powyższych ustaleń, organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z obowiązującą w polskim prawie prywatnym zasadą jedności prawa cywilnego, do spółek handlowych stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, a w zakresie nieuregulowanym należy stosować wprost przepisy Kodeksu cywilnego. Przepisy art. 596 i nast. k.c. znajdują zastosowanie w odniesieniu do prawa pierwokupu na gruncie kodeksu spółek handlowych. Zdaniem organu nadzoru z treści powołanych przepisów wynika, że intencją ustawodawcy było ograniczenie zapisów dotyczących prawa pierwokupu do sprzedaży. Brak jest podstaw, aby stosować wykładnię rozszerzającą i rozciągać zakres obowiązywania wskazanych wyżej przepisów na wypadek połączenia spółek w trybie przejęcia. Tym samym, w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia przez Radę Miasta O. przedmiotowej uchwały. Wojewoda Małopolski stwierdził ponadto, że Rada Miasta O. nie miała podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera takiego upoważnienia. Zwrócono również uwagę, że obowiązujące normy prawne nie przewidują możliwości częściowego kupna udziałów, bowiem art. 602 k.c. stanowi, iż prawo pierwokupu jest niepodzielne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł, działający w imieniu Gminy Miasta O., Prezydent Miasta O., zarzucając mu niezgodność z prawem i domagając się jego uchylenia. W skardze podniesiono, że organ nadzoru bezzasadnie przyjął, że prawo pierwokupu dotyczy wyłącznie sprzedaży, gdy tymczasem zbycie udziału, w świetle art.180 Kodeksu spółek handlowych, odnosi się do każdej czynności prawnej, której skutkiem jest przeniesienie prawa własności na inną osobę, a nie tylko do sprzedaży udziałów. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu nadzoru, że Rada Miasta O. nie miała podstaw prawnych do podjęcia uchwały. W ocenie skarżącego przywołanie w uchwale art.18 ust.2 pkt 9 lit.g ustawy o samorządzie gminnym stanowiło omyłkę, podczas gdy prawidłową podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi art.18 ust.2 pkt 9 lit.f wymienionej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpatrzenia skargi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Małopolski nieprawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Teza ta, zdaniem Sądu, uzasadniona jest dwojakiego rodzaju argumentami: z jednej strony zakresem kompetencji rady gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś treścią kwestionowanej przez Wojewodę uchwały.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że powołany w treści kwestionowanej uchwały, jako jej podstawa prawna, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy wyłącznie podstawę do podjęcia aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, skoro ustawodawca przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest określenie, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Na podstawie tej normy rada gminy może ustalać ogólne zasady, wedle których takie wnoszenie lub zbywanie udziałów bądź akcji miałoby się odbywać. Sąd jednak zwrócił uwagę na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Pod pojęciem przystąpienia do spółek należy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozumieć także ewentualne zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostką samorządu terytorialnego, a więc zwiększenie zakresu, w jakim wspólnik do spółki przystępuje. Nietrafny jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut podnoszony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące przepisy umocowują radę gminy jedynie do działań o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym upoważniał, zdaniem Sądu pierwszej instancji, radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym dotyczącym przystąpienia do spółki poprzez zwiększenie ilości udziałów. Przechodząc do zagadnienia treści kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że uchwała ta jedynie upoważniała Prezydenta Miasta O. do złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie zawarła natomiast oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Wszelkie zatem, bardzo rozbudowane argumenty Wojewody dotyczące niedopuszczalności skorzystania w niniejszej sprawie z prawa pierwokupu Sąd Wojewódzki uznał za przedwczesne. Mogłyby one bowiem mieć zastosowanie wobec uchwały zawierającej oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu, a nie wobec uchwały, która ma jedynie charakter wewnętrzny (udziela upoważnienia organowi wykonawczemu do złożenia w przyszłości takiego oświadczenia), a więc uchwały podjętej w ramach ustawowego rozdziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącym i wykonawczym gminy. Sama ta uchwała nie rodzi żadnych skutków w sferze zewnętrznej, nie obliguje też, a jedynie upoważnia prezydenta do złożenia przedmiotowego oświadczenia woli. W ocenie Sądu powoduje to, że Wojewoda na etapie kontroli legalności przedmiotowej uchwały nie miał umocowania do prowadzenia oceny zgodności z prawem ewentualnego korzystania przez gminę z prawa pierwokupu, które jeszcze nie zaistniało. Sąd podzielił tym samym argumenty skarżącego, że w ten sposób Wojewoda Małopolski w istocie wkroczył w kognicję sądów powszechnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ nadzoru uniemożliwił mu udział w postępowaniu nadzorczym, czym naruszył art. 10 k.p.a., Sąd stwierdził, że naganną praktyką było równoczesne doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego to postępowanie. Jednakże, zdaniem Sadu, ta wada postępowania nie może być w niniejszej sprawie kwalifikowana, jako mająca wypływ na treść rozstrzygnięcia, a to wobec faktu, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru nie czynił dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a organ gminy miał możliwość składania organowi nadzoru wyjaśnień co do jego stanowiska prawnego i z tej możliwości skorzystał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności:

1) błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepis ten upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno - konkretnym dotyczącym przystąpienia do spółki poprzez zwiększenie udziałów;

2) błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski na etapie kontroli legalności przedmiotowej uchwały nie miał umocowania do prowadzenia oceny zgodności z prawem ewentualnego korzystania przez gminę z prawa pierwokupu, które jeszcze nie zaistniało oraz że organ nadzoru w istocie wkroczył w kognicję sądów powszechnych i rozpatrując podjętą przez Radę Miasta uchwałę w sprawie korzystania z prawa pierwokupu de facto użył w stosunku do niej argumentów, które mogłyby zostać użyte w procesie cywilnym w zakresie prawnej skuteczności samego oświadczenia Gminy Miasta O. (reprezentowanej przez Prezydenta Miasta O. w oparciu o udzieloną przez Radę Miasta O. zgodę) o częściowym skorzystaniu z prawa pierwokupu udziałów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Krakowie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest w istocie podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały wyrażającej indywidualną zgodę na złożenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Nie stanowi takiej podstawy zarówno wskazany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały Rady Miasta O. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym (nie znajduje zastosowania w tej konkretnej sytuacji), ani tym bardziej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f powołanej ustawy (wbrew twierdzeniom Sądu, przepis ten nie jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały dotyczącej konkretnego utworzenia spółki lub przystąpienia do konkretnej spółki).

Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej niezrozumiałym jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że pod pojęciem przystąpienia do spółki należy rozumieć także ewentualne zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostką samorządu terytorialnego, a więc zwiększenie zakresu, w jakim wspólnik do spółki przystępuje. Według autora skargi kasacyjnej nie można utożsamiać pojęcia zwiększenia udziałów w spółce z jej utworzeniem, ponieważ każda z tych sytuacji pociąga za sobą inne obowiązki i uprawnienia.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepisy wymienionej ustawy wyposażające organ nadzoru w kompetencje kontrolne i uprawniające do badania legalności aktów prawa podjętych przez organy stanowiące oraz wykonawcze nie ograniczają możliwości dokonywania oceny tylko w zakresie prawa administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., tak jak w przedmiotowej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy podnieść, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny za niesporny uznał stan faktyczny ustalony przez organy administracji i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznawana sprawa dotyczy kompetencji Rady Miasta O. do podjęcia uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta do złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu części udziałów spółki przejmowanej w trybie art.492 §1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Rada Miasta O. podejmując uchwałę wskazała jako podstawę prawną do jej wydania art. 18 ust.2 pkt 9 lit.g ustawy o samorządzie gminnym, natomiast Sąd Wojewódzki jest zdania, że kompetencja Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały wynika z art.18 ust.2 pkt 9 lit.f powołanej ustawy. W skardze kasacyjnej prezentowane jest natomiast stanowisko, że żaden z wymienionych przepisów nie stanowił podstawy prawnej do wydania uchwały, której legalność była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia poprzedzić należy przypomnieniem, że jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art.169 ust.1 Konstytucji wykonują zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) określone zadania organu wykonawczego ( wójta, burmistrza, prezydenta) w sposób przykładowy wymienia art.30 ust.2. Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art.30 ust.2 pkt 3 omawianej ustawy do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej. Natomiast kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art.18 ust.1 i 2. Przepis ten w ustępie 1 formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ustępie 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji jest w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (lit. f). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f nie mógł stanowić podstawy prawnej zakwestionowanej uchwały Rady Miasta O. z [...] listopada 2009 r. O ile bowiem bezspornym jest, że zakres przedmiotowy uchwały mieścił się w pojęciu "sprawy majątkowe gminy przekraczające zakres zwykłego zarządu", to błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała odnosiła się w istocie do kwestii przystąpienia do spółki rozumianego jako ewentualne zwiększenie udziałów wspólnika w spółce.

Jak wynika z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, przedmiotowa uchwała została podjęta przez Radę Miasta O. w celu realizacji zapisu § 7 ust. 2 umowy Miejsko - Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków Sp. z o.o. w O. (której wspólnikami byli E. Sp. z o.o. w O. i Gmina Miasto O.), przewidującego prawo pierwokupu zbywanych przez wspólnika udziałów w spółce. Zbycie udziałów spółki E. miało nastąpić w ramach sukcesji uniwersalnej, w trybie przewidzianym w art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, a więc na skutek połączenie się spółek poprzez przejęcie. Uchwała zarządów spółek E. oraz S. z [...] października 2009 r. zatwierdzała bowiem plan połączenia spółek, które nastąpić miało przez przeniesienie całego majątku spółki E. na spółkę S. (w tym także udziałów w spółce Miejsko - Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków sp. z o.o. w O.). Należy w tym miejscu wskazać, że artykuł 492 § 1 kodeksu spółek handlowych przewiduje dwa tryby połączenia spółek: połączenie przez przejęcie (per incorporationem) i przez zawiązanie (per unionem). Inkorporacja ma miejsce, gdy cały majątek spółki przejmowanej jest przenoszony na inną spółkę przejmującą za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej. Do fuzji natomiast dochodzi wtedy, gdy zawiązana jest nowa spółka kapitałowa, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się spółek za udziały lub akcje nowej spółki (por. A. Kidyba, Kodeks Spółek Handlowych Komentarz, Tom II, Warszawa 2010 r., s. 949). W przedmiotowej sprawie w wyniku połączenia się spółek E. i S. nie doszło do powstania nowej spółki, lecz do przeniesienia całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. W sytuacji więc, kiedy Gmina Miasto O. zamierza zrealizować zagwarantowane w umowie spółki prawo pierwokupu udziałów wspólnika, który łączy się przez inkorporację z inną spółką, nie można utożsamiać pojęcia zwiększenia udziałów w tej spółce z jej utworzeniem bądź przystąpieniem do niej. Jak słusznie bowiem podniósł Wojewoda Małopolski, nie można przystąpić do spółki, której wspólnikiem już się jest. O tym, że nie są to pojęcia tożsame świadczy również fakt, iż każda z tych instytucji obwarowana jest innymi obowiązkami i uprawnieniami wynikającymi z przepisów regulujących problematykę prawa spółek handlowych. Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Miasta O. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta O. do złożenia Spółce E. oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu udziałów w spółce, została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f. ustawy o samorządzie gminnym. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie. Przedmiotowa uchwała nie dotyczyła ani utworzenia spółki, ani przystąpienia do niej, lecz odnosiła się do kwestii ewentualnego skorzystania przez Gminę Miasto O. z prawa pierwokupu akcji w spółce, której gmina jest już wspólnikiem. Jak wywiedziono wyżej, przepis ten z uwagi na brak tożsamości pojęć nie mógł stanowić podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, w sytuacji kiedy uchwała podjęta przez Zarząd Spółki E. i S. w sprawie zatwierdzenia planu połączenia spółek przewidywała połączenie się spółek na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. W tym kontekście zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f. ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za uzasadniony.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wydania przedmiotowej uchwały Rady Miasta O., na znaczeniu tracą rozważania wnoszącego skargę kasacyjną stanowiące poparcie tezy o generalnym charakterze uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej jednak odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że upoważniał on radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno - konkretnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. g. omawianej ustawy wynika, że tylko art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy stanowi podstawę do podejmowania uchwał o charakterze generalnym. Powyższy przepis przewiduje wyłączną dla rady gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "dotyczących określania zasad" wskazuje na konieczność ustalenia przez radę gminy ogólnych norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Takiego sformułowania nie zawiera natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f wymienionej ustawy, który stanowi tylko o wyłącznej kompetencji rady gminy w zakresie uchwał dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że powołany przepis jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno - konkretnym (dotyczącej konkretnego utworzenia spółki lub przystąpienia do konkretnej spółki). Jednak jak podniesiono wyżej, okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Słuszny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Ocenę zasadności podniesionego zarzutu należy rozpocząć od rozważań na temat zakresu sprawowanego nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że jedną z podstawowych funkcji nadzoru nad działalnością gminną, obok funkcji ochronnej i wpierającej, jest strzeżenie prawa (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 85), co uzewnętrznia się w czuwaniu przez organ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa przez organy nadzorowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (legalności). Nadzór ten obejmujący wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego sprawowany jest za pomocą zróżnicowanych pod względem charakteru prawnego instytucji prawnych. Jedną z nich w myśl art. 91 ust. 1 omawianej ustawy jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zastosowanie tego środka nadzorczego o charakterze korygującym odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie pojawiają się pewne rozbieżności co do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięć nadzorczych, a konkretnie co do kwestii, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. W tej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z 27 września 1994 r. wskazał, że jeśli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych w nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Do takich aktów Trybunał zaliczył także uchwały rady gminy odnoszące się do spraw majątkowych, które stanowią upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do złożenia cywilnoprawnego oświadczenia woli. W ocenie Trybunału, tylko wówczas, gdy akt organu gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego (sam stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli) nie podlega procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46.). Wprawdzie powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego zapadła przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej Konstytucji i nie ma charakteru wiążącego, to jednak stanowi kierunek wykładni dla sądów stosujących prawo. Pogląd wyrażony w wymienionej uchwale podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle przepisów art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, Lex nr 320891).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda Małopolski, stosując wobec uchwały Rady Miasta O. środek nadzorczy przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przekroczył swoich kompetencji, a tym samym nie wkroczył w kognicję sądów powszechnych. Z treści uchwały wynika, że została ona podjęta w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta O. do złożenia oświadczenia o określonej treści dotyczącego spraw majątkowych gminy. Organ nadzorczy otrzymując w trybie art. 90 ust. 1 przedmiotową uchwałę zobowiązany był do dokonania kontroli jej legalności pod względem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami kodeksu cywilnego oraz kodeksu spółek handlowych. Ze wskazanych wyżej przyczyn błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku umocowania Wojewody Małopolskiego do dokonania oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw prawnych do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2009 r., a tym samym uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta O.

W świetle powyższych rozważań i trafności zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą tylko naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok oddalił jednocześnie, jako bezzasadną skargę Prezydenta Miasta O.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.