Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 203/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 4  pkt 2 i 4c,  art. 4f i  art. 18  ust. 1,  ust. 1a-1e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134  ust. 1 I 3  I 4  art. 135  ust. 5, 154  ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. G. i J. G. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] ustalającej w punkcie I odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz [...] S.A. I Oddział [...] w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy M., obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, w punkcie [...] odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz J. G. i J. G. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności ww. nieruchomości oraz w punkcie III ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz Kasy [...] Oddział [...] w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości w całości i orzekł w pkt 1. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zl na rzecz [...] S.A. w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy M., obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę mostu na rzece O. w miejscowości [...] wraz z drogami dojazdowymi od km [...] do km [...], w pkt 2. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. G. i J. G. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności ww. nieruchomości, w pkt 3. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Kasy [..] Oddział [...] w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą ustalił w punkcie I odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz [...] S.A. I Oddział [...] w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy M., obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, w punkcie II odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz J. G. i J. G. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności ww. nieruchomości oraz w punkcie III ustalającej odszkodowanie w kwocie 0,00 zł na rzecz Kasy [...] Oddział [...] w W. z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości w całości.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa [...] na [...] w miejscowości [...] wraz z drogami dojazdowymi od [...]", wyżej wymieniona nieruchomość z dniem 27 czerwca 2011 roku stała się własnością Województwa [...].

Do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, działka nr [...], o pow. [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła współwłasność J. G. i J. G., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipoteki umownej zwykłej w kwocie [...] zl (słownie: [...]) i hipoteki umownej kaucyjnej. w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) na rzecz [...] S.A. I Oddział [...] w W. oraz hipoteki przymusowej zwykłej w kwocie [...] zł (słownie: [...] groszy) na rzecz Kasy [...] Oddział [...] w W. z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Wojewoda przytoczył, m. in., treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 204 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Wskazał, iż pierwszy operat szacunkowy wyceny przedmiotowej działki z dnia [...] maja 2013 roku został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. P.

W toku postępowania [...] Służba [...] w W. złożyła zastrzeżenia do ww. operatu, wskazując że przeznaczenie działki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy określone jest jako zabudowa siedliskowa, co nie uzasadnia przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania transakcji o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne, ponieważ mają one o wiele wyższe ceny niż nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę siedliskową. Ponadto, [...] Służba [...] złożyła zastrzeżenia odnośnie wyceny części składowej działki tj. zestawu zabawowego. W związku z powyższym, rzeczoznawca w efekcie ponownej analizy zbadał rynek regionalny, na którym zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem działki wycenianej i sporządził nowy operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2013 r., przyjmując do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę siedliskową. Odnośnie zastrzeżeń dotyczących zestawu zabawowego rzeczoznawca podtrzymał wycenę sporządzoną w pierwotnym operacie.

W operacie z dnia [...] czerwca 2013 r. biegły wskazał, iż uwzględniając analizę zachowań rynku i dane transakcyjne wycenił grunt przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami.

Wskazał, iż na dzień [...] maja 2011 roku tj. na dzień wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie wycenianej nieruchomości nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast dla przedmiotowej działki została wydana decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalająca na budowę siedliska rolniczego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zabudowaniami gospodarczymi), zbiornika na ścieki oraz przyłącza wody. Wprawdzie decyzja ta wygasła w dniu [...] lipca 2005 r. niemniej jednak w okresie jej obowiązywania została zrealizowana i powinna stanowić podstawę do określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego, biegły przeprowadził badanie rynku lokalnego i regionalnego transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem wycenianej działki (zabudowa siedliskowa) za okres od marca 2011 roku do marca 2013 r. Następnie, dokonał badania rynku nieruchomości przeznaczonych pod układy komunikacyjne, w związku z koniecznością ustalenia czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W wyniku analizy wykazano, że ceny nieruchomości przeznaczonych zabudowę siedliskową są korzystniejsze od cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W związku z tym, biegły przyjął do porównania transakcje pod zabudowę o przeznaczeniu pod budownictwo siedliskowe. Następnie spośród [...] transakcji przyjętych do porównania wybrał trzy

najbardziej podobne do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie, dojazd, sąsiedztwo i wielkość. Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 powierzchni działki i określił ją na kwotę [...], co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki nr [...], o pow. [...] ha na kwotę [...] zł.

Wartość odtworzeniową części składowych przedmiotowej działki w postaci składników budowlanych ([...]) oszacowano na kwotę [...] zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł. Razem wartość rynkowa nieruchomości wraz z częściami składowymi według stanu nieruchomości w dniu [...] maja 2011 r. wynosi [...] zł.

W toku postępowania pełnomocnik J. i J. G. złożyła zastrzeżenia do operatu z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazując na rozbieżności dotyczące ceny za 1 m2 gruntu pomiędzy operatem sporządzonym w dniu [...] maja 2013 r. a operatem dnia [...] czerwca 2013 r. Odnosząc się do powyższego, organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony, że nieruchomość miała charakter rezydencjonalny, zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zauważyć że na terenie było to siedlisko rolnicze. W związku z tym biegły prawidłowo skorygował przyjęte do porównania nieruchomości, na takie które miały przeznaczenie pod budownictwo siedliskowe, a nic jednorodzinne, stąd cena gruntu nieruchomości znacznie się zmniejszyła. Ponadto, organ wskazał, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności które dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2007 r.,sygn. akt: I SA/Wa 873/07).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zawarte w operacie szacunkowym oraz pismach uzupełniających wyjaśnienia biegłego są czytelne, logiczne i przekonujące i nie ma konieczności zasięgania opinii innego rzeczoznawcy, o co wnioskowała strona w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r.

Organ wskazał ponadto, iż odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki na rzecz [...] S. A. I Oddział [...] w W. ustalono na kwotę [...] zł i o tę kwotę pomniejszono wysokość ustalonego odszkodowania na rzecz J. i J. G.

W wyniku odwołania J. i J. G. od ww. decyzji Wojewody [...], w dniu [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] i orzekł w pkt 1. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zl na rzecz [...] S.A. w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na nieruchomości położonej na terenie gminy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę mostu na rzece [...] w miejscowości [...] wraz z drogami dojazdowymi od km [...] , w pkt 2. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. G. i J. G. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności ww. nieruchomości, w pkt 3. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Kasy [...] Oddział [...] w W. z tytułu wygaszenia hipotek ustanowionych na ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister przywołał, między innymi, treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i 4c oraz ust. 4f i art. 18 ust. 1, ust. 1a – 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 135 ust. 1-5, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 204 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.).

Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony dla działki nr [...] na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] czerwca 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. P.

Biegły wskazał, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną, położona w miejscowości G., gmina M., oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...].. Przedmiotowa działka ma kształt czworokąta, graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i wydzielona została z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym z sieciami energetyczną, wodną i kanalizacyjną. Dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy z 2004 [...] z dnia [...] marca 2010 roku, przedmiotowa nieruchomość to tereny pól, łąk pastwisk, drogi publiczne planowane oraz tereny usług, w tym komercyjne i celu publicznego z dopuszczeniem sportu. Ponadto, w dniu [...] lipca 2002 r. były właściciel nieruchomości uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zezwalała na budowę siedliska rolniczego (budynek mieszkalny jednorodzinny z zabudowaniami gospodarczymi). Powyższa decyzja utraciła ważność w dniu 11 lipca 2005 r., ale jej postanowienia zostały przez byłego właściciela nieruchomości zrealizowane i tym samym utrwalił on określone tam przeznaczenie nieruchomości. W związku z powyższym przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości powinno odpowiadać treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny biegły przeprowadził badanie rynku regionalnego nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo siedliskowe. Badaniem objęto teren z powiatu [...], w okresie od marca 2011 r. do marca 2013r. Biegły zestawił trzy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie (waga 40%), dojazd (30%), sąsiedztwo (20%) i wielkość (10%).

Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1m2 powierzchni działki na kwotę [...] zł/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki na kwotę [...] zł. Wartość części składowych gruntu wyceniono na łączną kwotę [...] zł, na którą składają się kolejno: nasadzenia – [...] zł, ogrodzenie – [...] zł, domek drewniany dla dzieci – [...] zł, studnia wiercona – [...] zł oraz wiata obudowana płytą [...]– [...] zł.

Organy wskazały, iż w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego. Wskazały też, ze operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności, na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

W ocenie organu, biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości dając pierwszeństwo przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r. Decyzja ta ma bowiem charakter indywidualny i konkretny, ustala ona sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż chociaż żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska, to przyjmuje się za Sądem Najwyższym, iż siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (por. uchwala Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969r., III CZP 12/69). Także ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdza, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1pkt. 3). Zatem, posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie objętym decyzją ustalającą warunki realizacji inwestycji polegającej na "budowie siedliska rolniczego" nie może stanowić o realizacji inwestycji o cechach budownictwa jednorodzinnego i tym samym wpływać na określenie planistycznego przeznaczenia gruntu w sposób odmienny niż wskazano to w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, iż zarzuty [...] Służby Dróg i Kolei okazały się na tyle uzasadnione, że biegły sporządził w niniejszej sprawie nowy operat szacunkowy, który zastąpił opracowanie z [...] maja 2013 r. Z całą pewnością za zarzuty skutkujące sporządzeniem nowego operatu szacunkowego nie mogły być uznane, podnoszone przez J. i J. G. okoliczności, że organ dysponując dwoma dowodami o drastycznie różnych konkluzjach, powinien zweryfikować ich wartość zwracając się do rzeczoznawcy o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy sporządzając w tym samym celu kolejny operat szacunkowy tej samej nieruchomości, spowodował, że poprzednio sporządzony przez niego operat tracił walor opinii biegłego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i J. G., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dotyczącego okoliczności o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia;

- art. 18 ust. 1 ustawy z dn. 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania stanu nieruchomości niezgodnej z jej faktycznym przeznaczeniem z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż ten sam rzeczoznawca sporządził w nin. sprawie dwa operaty tj. operat z dnia [...] czerwca 2013 r. i poprzedni operat z dnia [...] maja 2013 r. różniące się w zasadniczy sposób zarówno pod względem przyjętego przeznaczenia nieruchomości wycenianej, a zarazem nieruchomości podobnych, jak i jej wartości. W operacie z dnia [...] czerwca 2013 r. wartość ta została obniżona aż 3 - krotnie. W ocenie skarżących, organ dysponuje dwoma różnymi operatami o tym samym walorze dowodowym. W takiej sytuacji, dla przyjęcia go za dowód stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie było wystarczające automatyczne odwołanie się do późniejszego operatu jako prawidłowego tylko ze względu na kolejność jego sporządzenia. Dysponując formalnie równorzędnymi dowodami, w związku z uzasadnionymi zarzutami zgłoszonymi przez stronę organ winien zweryfikować okoliczności istotne dla treści orzeczenia, przeprowadzając kolejny dowód w postaci operatu pochodzącego od innego rzeczoznawcy.

Wskazali ponadto, iż w operacie z dnia [...] maja 2013 r. biegły przyjął, że nieruchomość wyceniana jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, zaś w operacie datowanym na [...] czerwca 2013 r. ta sama nieruchomość została określona jako działka siedliskowa. Jednocześnie, rzeczoznawca podał, że "nieruchomość graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne", a wyceniona działka "została wydzielona z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym". Mimo wybijającej się cechy określającej przeznaczenie nieruchomości jako zabudowy jednorodzinnej, zarówno w odniesieniu do działki wycenianej, jak i działek sąsiednich, biegły przyjął, że wywłaszczona nieruchomość miała charakter siedliskowy. Diagnoza ta została oparta wyłącznie na jednostronnie zinterpretowanej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dn. [...] lipca 2002 r., w której użyto sformułowania zarówno o budowie siedliska rolniczego, jak i budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie skarżących, rzeczoznawca, mimo dokonania oględzin nieruchomości, nie zweryfikował sposobu realizacji powyższej decyzji w oparciu o aktualny stan nieruchomości (niezmieniony od chwili wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej). Oględziny powinny doprowadzić do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość nic ma i nie miała charakteru siedliska rolniczego, ale zalicza się do typowego budownictwa jednorodzinnego o charakterze rezydencji. Pominięcie tego aspektu doprowadziło do niewłaściwego doboru transakcji nieruchomościami podobnymi, a w konsekwencji - do dokonania rażąco zaniżonej wyceny dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w sprawie o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Jak wynika z akt sprawy, pierwszy operat szacunkowy działki nr [...]został sporządzony przez rzeczoznawcę w dniu [...] maja 2013 r. a ustalona w nim wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] złotych. Następnie, po otrzymaniu zastrzeżeń uczestnika postępowania, [...] Służby Dróg i Kolei w W., biegły w dniu [...] czerwca 2013 r. sporządził nowy operat szacunkowy działki nr [...], gdzie obliczył wartość 1m2 powierzchni działki na kwotę [...] zł/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki na kwotę [...] zł. Nowy operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2013 r. stał się podstawą dla ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Z treści skargi wynika, że J. i J. G. nie kwestionują przebiegu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej i drugiej instancji. Ich główne zarzuty dotyczą błędnego określenia przez biegłego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę siedliskową, typową dla terenów rolniczych, podczas gdy jako transakcje porównawcze powinien on wziąć pod uwagę tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne.

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącym - organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Choć bowiem organy wskazały, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega ich ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonych w art. 80 kpa, to zasady tej nie uwzględniły przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość.

Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał biegły w operacie z dnia [...] czerwca 2013 r., przedmiotowa działka ma kształt czworokąta, graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i wydzielona została z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym z sieciami energetyczną, wodną i kanalizacyjną. Dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy z 2004[...] z dnia [...] marca 2010 roku, przedmiotowa nieruchomość to tereny pól, łąk pastwisk, drogi publiczne planowane oraz tereny usług, w tym komercyjne i celu publicznego z dopuszczeniem sportu. Ponadto, w dniu [...] lipca 2002 r. były właściciel nieruchomości uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zezwalała na budowę siedliska rolniczego (budynek mieszkalny jednorodzinny z zabudowaniami gospodarczymi).

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny biegły przeprowadził badanie rynku regionalnego nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo siedliskowe. Badaniem objęto teren z powiatu [...], w okresie od marca 2011 r. do marca 2013r. Biegły zestawił trzy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie (waga 40%), dojazd (30%), sąsiedztwo (20%) i wielkość (10%).

Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1m2 powierzchni działki na kwotę [...] zł/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki na kwotę [...] zł.

W toku postępowania skarżący wskazywali na istotną różnicę wyceny wartości rynkowej gruntu wyliczonej przez rzeczoznawcę w operacie z dnia [...] maja 2013 r. ([...] zł) w stosunku do wyceny dokonanej w drugim, aktualnym i stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia operacie z dnia [..] czerwca 2013 r. ([...] zł).

W ocenie Sądu, ta zasadnicza różnica w wycenie spornej nieruchomości nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości. W szczególności, rzeczoznawca nie przedstawił wyczerpujących wyjaśnień wskazujących na przyczyny tak odmiennej wyceny, co umożliwiłoby ocenę wiarygodności nowego operatu szacunkowego.

Jak wskazano powyżej, na skutek zastrzeżeń uczestnika postępowania rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy, w którym ustalił przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę siedliskową i jako transakcje porównawcze przyjął nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo siedliskowe. Jednocześnie, w treści tego operatu wskazano, iż przedmiotowa działka ma kształt czworokąta, graniczy z zabudowanymi działkami o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i wydzielona została z działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym z sieciami energetyczną, wodną i kanalizacyjną.

Podnieść w tym miejscu trzeba, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 18 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Z powyższego wynika, iż obok przeznaczenia nieruchomości biegły określając wartość nieruchomości jest zobligowany wziąć pod uwagę również inne czynniki, w tym stan nieruchomości. Pojęcie stanu nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na pojęcie to, zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oznacza to, iż wszystkie te czynniki musi brać pod uwagę rzeczoznawca w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Przy czym, stan nieruchomości należy ustalać, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W piśmiennictwie podkreśla się, iż stan nieruchomości ma istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, gdyż wartość nieruchomości najczęściej zależy od jej stanu (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lex, 2013).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wycena stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania musi być oparta, między innymi, o prawidłowe, niebudzące wątpliwości i przekonujące dane dotyczące szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie ugruntowany jest ponadto pogląd, że organ zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Przy tym, Sąd zdecydował się uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż opinia o wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy powinna być dokonana w obu instancjach. W przeciwnym bowiem wypadku organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 kpa.

Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt drugim sentencji wydano w oparciu o art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy – jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.