Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1826/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 88
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej także "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także "RDOŚ") z dnia [...] 2017 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], gmina P. – utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Burmistrz Miasta P. zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], gmina P. (dalej także odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

2. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji z uwagi na fakt, iż stoi ona w sprzeczności z zakazem: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dalej "uchwały Sejmiku", zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku; oraz zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno - błotnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...]. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia stwierdzono również, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazów.

3. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] 2017 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy i polegające na:

- "oparciu podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie o treść materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowań uzgodnieniowych prowadzonych uprzednio przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w 2011 r. ([...]), a także Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ([...])";

- odmowie uzgodnienia spornej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy takiego uzgodnienia dokonano w odniesieniu do decyzji dla sąsiedniej działki (nr ewid. [...]) "o takich samych uwarunkowaniach środowiskowych i takim samym obszarze analizy, oraz w odniesieniu do decyzji dla działki nr ewid. [...] "o tożsamych uwarunkowaniach środowiskowo-przyrodniczych, a także dla właścicieli działek oznaczonych: ew. nr [...] przekraczając linie zabudowy 100 m i w konsekwencji nie poczynienie żadnych w tym zakresie ustaleń";

- brak podjęcia przez organ jakichkolwiek ustaleń czy planowana inwestycja w aktualnym stanie faktycznym i prawnym rzeczywiście naruszy przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...].

Skarżący zarzucił również organowi I instancji obrazę prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie (§ 5 ust. 1 pkt 1-7 uchwały Sejmiku Województwa [...]) polegającą na przyjęciu, że zakazy przewidziane w tym przepisie wyłączają możliwość uzgodnienia przedłożonego w niniejszej sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto skarżący wniósł o włączenie do akt sprawy dowodów w postaci dokumentów dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy na działkach sąsiednich, przytaczając ich listę, oraz wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na brak zachowania tożsamości podmiotowej między niniejszym postępowaniem a sprawami rozstrzygniętymi wcześniej przez organ I instancji (znak: [...] oraz znak: [...]).

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] 2017 r. GDOŚ rozpoznał zażalenie skarżącego na postanowienie RDOŚ z dnia [...] 2017 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przedmiotem niniejszego uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], gmina P. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Uchwałą Sejmiku Województwa [...], która jest aktem wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody, w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] wprowadzono szereg ograniczeń (§ 5 ust. 1).

2. Stwierdzić należy, że w nieodległej przeszłości RDOŚ przeprowadził w odniesieniu do przedmiotowej działki dwa podobne postępowania o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, zakończone postanowieniami z dnia [...] 2011 r., znak: [...] oraz z dnia [...] 2013 r" znak: [...]. W ramach w/w postępowań dwukrotnie przeprowadzono dowód z oględzin terenu, tj. w dniu [...] 2011 r. oraz w dniu [...] 2013 r. Na zasadzie art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. dokumentację w/w należało dopuścić jako dowód w sprawie niniejszej, za uprzednim powiadomieniem stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy wziął również pod uwagę wszystkie kopie dokumentów załączone przez skarżącego do zażalenia z dnia [...] 2017 r. Niemniej jednak dotyczyły one spraw prowadzonych dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie i nie ujawniały nowych (nieznanych wcześniej organowi odwoławczemu) informacji dotyczących terenu działki nr [...].

3. Przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązywała uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj [...]), a jeszcze wcześniej rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj [...]).

Wszystkie ww. akty prawne regulujące kolejno reżim prawny na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] charakteryzowały się spójnością w odniesieniu do zakazów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-7 aktualnie obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa [...]. Zmodyfikowany został jedynie zakaz dotyczący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...]) ograniczając zakres tego zakazu. Tym samym wszystkie pozostałe działania wykonywane na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] podlegały tym samym ograniczeniom od 2008 r.

4. Zgodnie z ustaleniami pierwszych oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce (w 2011 r.), teren nieruchomości od strony drogi stanowił obszar podmokły, czego potwierdzeniem była stwierdzona tam roślinność, tj. m.in. turzyce, tojeść bukietowa (Lysimachia thyrsiflora), kuklik zwisły (Geum rivale) i wiązówka błotna (Filipéndula ulmaria). Środowiskiem występowania stwierdzonych gatunków są bowiem bagna, moczary oraz brzegi wód płynących i stojących, szczególnie na torfowiskach przejściowych, mokre łąki, zarośla olszynowe, ale również świetliste zarośla nadrzeczne. W obrębie przedmiotowego obszaru podmokłego usunięto wszystkie zadrzewienia, tj. wierzby i olsze, a z drogi oznaczonej na mapie sytuacyjno-wysokościowej nr 103 wykonano zjazd bezpośrednio na teren podmokły. Powyższe zostało udokumentowane materiałem fotograficznym obrazującym m.in. ślady po wyciętych drzewach (pnie i złożone na kopce gałęzie), stan silnego uwilgotnienia terenu (miejscami stagnująca woda), usypany zjazd z drogi dojazdowej.

Z protokołu z oględzin, które odbyły się w 2013 r. wynika natomiast, że na całej przedmiotowej działce wykonano następnie roboty ziemne polegające na wyrównaniu terenu i jego zaoraniu, na co wskazywały świeże ślady równania, bronowania, a miejscami podciętych skarp przebiegających wzdłuż drogi. Przy drodze dojazdowej, po obu stronach stwierdzonego wcześniej zjazdu na działkę, wykonano dwa zagłębienia zbierające wodę. Działka pozbawiona była drzew z wyjątkiem zadrzewień wzdłuż drogi dojazdowej, wzdłuż linii brzegowej jeziora oraz luźnych młodych zadrzewień sosnowych w południowo-zachodniej części działki. Drzewa pozostawione wzdłuż drogi dojazdowej w znacznej części miały odsłonięte korzenie, co było wynikiem wspomnianego wcześniej podcięcia skarp, na której owe zadrzewienia rosły. Część ww. drzew już w czasie przeprowadzania oględzin była częściowo sucha. Z materiału fotograficznego wynika, że wszystkie znajdujące się wcześniej na tym terenie pozostałości po wyciętych zadrzewieniach zostały usunięte, a karpy, gałęzie i wycięte trzciny złożono w kopce w zachodniej części działki (od strony jeziora). Stwierdzono, że wschodnia część działki, w obrębie terenu oznaczonego na mapie dołączonej do projektu decyzji symbolem Lz - terenu ograniczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, na którym planuje się realizację inwestycji, stanowi teren podmokły - silnie grząski. W obrębie tego terenu także stwierdzono ślady po usunięciu roślinności - fragmenty korzeni drzew, a także fragmenty roślin turzycowych oraz szuwarowych (pałki wodnej i trzciny pospolitej). Również do protokołu z tych oględzin dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą wszystkie wyżej opisane ustalenia.

Obecny na oględzinach właściciel nieruchomości nie kwestionował wykonania tych czynności, a jedynie wskazał, że prace stwierdzone na działce stanowią "posprzątanie po pracach" dokonanych w 2011 r. i większość z nich już wtedy była wykonana, oraz że dokonane prace polegały na wyrównaniu kolein a stwierdzone obniżenia przy zjeździe na działkę zostały pogłębione.

Z ustaleń poczynionych podczas oględzin terenu (w 2011 i 2013 roku) wynika, że właściciel nieruchomości podczas ubiegania się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki sukcesywnie dokonywał działań naruszających zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Jak wynika z materiału dowodowego (protokołów z ww. oględzin i załączonego do nich materiału fotograficznego), na terenie planowanym do zainwestowania dokonano bowiem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych. Powyższe nie wynikało z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej ani zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego. Nie było również związane z budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, gdyż takich urządzeń na analizowanym terenie nie ma. Nastąpiło zatem naruszenie § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Dokonano zmian stosunków wodnych, które nie służyły celom ochrony przyrody. Nie służyły też zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych ani racjonalnej gospodarce wodnej lub rybackiej. Nastąpiło zatem naruszenie § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Zlikwidowano też naturalne obszary wodno-błotne poprzez ich częściowe osuszenie i całkowite zniszczenie wszelkiej roślinności na nich występujących, co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...].

Wyżej opisane, sukcesywnie dokonywane przez właściciela nieruchomości działania, w żaden sposób nie kwalifikują się do właściwego użytkowania gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na terenach rolnych (LzRVI) do jakich zakwalifikowano większość terenu planowanego do zainwestowania. Uznać należy je natomiast za konsekwentne czynności przygotowujące przedmiotowy teren do zainwestowania i ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowią one bowiem czynności uzdatniające analizowany teren do posadowienia obiektu budowlanego. Składa się na to zarówno usunięcie zadrzewień jak i częściowe osuszenie terenu poprzez wykopanie zagłębień zbierających wodę, co jednocześnie spowodowało zniszczenie naturalnie występujących na działce [...] terenów podmokłych.

W sprawie możliwości zainwestowania przedmiotowego terenu obiektem budowlanym w kontekście prac jakie na nim wykonano wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim prawomocnym wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 544/14. Sąd uznał "że działania skarżącego, naruszyły zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 rozporządzenia. Wycięcie roślinności, likwidacja obszaru wodno-błotnego (przez osuszenie) oraz prace ziemne w obrębie Jeziora [...], przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy, według Sądu, potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające wspomniane zakazy i potwierdzające tym samym stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja (budowa) również narusza te zakaz".

Stanowisko to nie jest odosobnione. Również we wcześniejszym wyroku z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2720/12 WSA w Warszawie odniósł się do analogicznej sytuacji stwierdzając, że słusznym jest odmówienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w ramach przygotowań do której nastąpiło już naruszenie zakazów uniemożliwiających jej uzgodnienie.

To że skarżący, jak podnosi w swoim zażaleniu, nie był podmiotem wykonującym sporne działania, nie zmienia faktu, że prace uzdatniające dany teren do zainwestowania w postaci zabudowy zostały już dokonane, a bez ich przeprowadzenia posadowienie obiektów budowlanych na danej działce nie byłoby możliwe. Przepisy, w zakresie których uzgodnienia dokonuje regionalny dyrektor ochrony przyrody nie odnoszą się do podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji, a do warunków przyrodniczych jakie winny być chronione z uwagi na ustanowienie na danym terenie formy ochrony przyrody. Zmiana inwestora nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie zgodności inwestycji z przepisami w zakresie ochrony przyrody. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i dla tej samej nieruchomości mogą się o nią ubiegać jednocześnie różne podmioty. Ma to miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem nadmienić, że kilka dni przed złożeniem zażalenia przez skarżącego skargę o niemal identycznej treści na rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dotyczące inwestycji na tej samej nieruchomości) złożył właściciel tej nieruchomości, Pan P. K. Odmowa uzgodnienia inwestycji budowlanej, o którą wnioskuje jeden podmiot i jednoczesne uzgodnienie na tym samym terenie inwestycji budowlanej, o wydanie której wnioskuje inny podmiot, byłaby oczywistą nierównością w traktowaniu obywateli.

5. Na marginesie należy tu nadmienić, że jednym z zarzutów podniesionych w zażaleniu jest konsekwentne odmawianie skarżącemu uzgodnienia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Ponadto skarżący podnosi że "usilnie stara się od dłuższego czasu uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie (nieskutecznie)". Niemniej jednak, jak słusznie zauważył skarżący na wstępie uzasadnienia swojego zażalenia nie był on stroną wcześniejszych postępowań w sprawach dotyczących przedmiotowej działki. Wcześniej trzykrotnie o warunki zabudowy dla danej nieruchomości ubiegał się bowiem Pan P. K. Powyższe nasuwa przypuszczenie, że pisząc rozpatrywane w niniejszej sprawie zażalenie, skarżący posłużył się skargą Pana P. K. - właściciela przedmiotowej działki, jaką złożył on kilka dni wcześniej. Nie miało to jednak wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Organ I instancji słusznie odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji jako naruszającej zakazy, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, 6 i 7 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że sporne prace zostały wykonane przed wejściem w życie tej uchwały, gdyż, jak już wcześniej wyjaśniono, ww. ograniczenia obowiązywały na tym terenie przynajmniej od 2008 r., co oznacza, że podjęte działania naruszały przepisy obowiązujące w czasie ich wykonywania.

6. Jednocześnie dokonując takiego rozstrzygnięcia Organ II instancji miał na względzie odstępstwa od analizowanych zakazów, przewidziane w uchwale Sejmiku Województwa [...], o których mowa w § 5 ust. 2, ust. 4, ust. 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] uznając, że w przedmiotowej sprawie nie miało zastosowania żadne z przewidzianych w przepisach

7. W odniesieniu do zakwestionowanej przez Skarżącego możliwości zastosowania w niniejszej sprawie zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...], należy wyjaśnić, że takowy nie był zastosowany.

8. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można zgodzić się z zarzutem nierównego traktowania obywateli wobec prawa. Należy podkreślić, że każde postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczy się indywidualnie i podlega odrębnemu rozpoznaniu. Wynika to m.in. z faktu, że samo sąsiadowanie ze sobą działek ewidencyjnych bądź ich lokalizacja w tej samej okolicy nie przesądza o takim samym stanie faktycznym odnośnie warunków przyrodniczych tam panujących. Specyfika środowiska naturalnego, polega na dużej różnorodności warunków jakie mogą występować na terenie nawet jednej działki. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji uzgodnienia inwestycji na sąsiednich działkach "o takich samych uwarunkowaniach środowiskowych i takim samym obszarze analizy". Przyjęty przez skarżącego tok rozumowania nie znajduje zatem uzasadnienia, tym bardziej w odniesieniu do działek znajdujących się w większym oddaleniu od terenu objętego projektem decyzji (działki nr [...]). W związku z powyższym odnoszenie się do rozstrzygnięć w sprawach dotyczących innych działek nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że przedsięwzięcie będące przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 3, 6 i 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] oraz nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od rzeczonych zakazów. W związku z powyższym należy utrzymać zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w mocy, bowiem stanowisko w nim zawarte jest prawidłowe.

IV. Pismem z dnia [...] 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na:

a) oparciu podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie o treść materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowań uzgodnieniowych prowadzonych uprzednio przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w 2011 r. w innych sprawach, w których to skarżący w ogóle nie występował, a mianowicie ([...]), a także Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ([...]), co skutkowało jedynie pozornym przeprowadzeniem postępowania dowodowego.

b) naruszeniu zasad budowania zaufania do organów publicznych oraz odmowie uzgodnienia skarżącemu w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gm. P., podczas gdy na działce sąsiedniej o takich samych uwarunkowaniach środowiskowych i takim samym obszarze analizy, należącej do W. P., oznaczonej w ewidencji nr [...], obręb [...], gm. P. - takiego uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] 2016 r. ([...]) organ dokonał.

c) na odmowie uzgodnienia skarżącemu w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...], podczas gdy takie postanowienie otrzymano dla sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...] (przed podziałem [...]) o tożsamych uwarunkowaniach środowiskowo - przyrodniczych, a także dla właścicieli działek oznaczonych: ew. nr [...] przekraczając linię zabudowy 100 m i w konsekwencji nie poczynienie żadnych w tym zakresie ustaleń.

d) nie podjęcia przez organ jakichkolwiek ustaleń tak w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "czy planowana inwestycja w aktualnym stanie faktycznym i prawnym rzeczywiście naruszy zasady przewidziane w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015 r. Nr [...], co w konsekwencji stanowi o nierozpoznaniu niniejszej sprawy w swej istocie.

II. obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] 2017 r. o wadliwym rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony [...] w [...] z dnia [...] 2017 r., podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie winno być oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i mieć charakter kasatoryjny.

III. obrazę prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej tj. Art. 5 ust. 1 pkt 1-7 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015 r. Nr [...] polegającą na przyjęciu, że zakazy przewidziane w tym przepisie wyłączają możliwość uzgodnienia przedłożonego w niniejszej sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy okoliczności faktyczne powyższego nie wyłączają.

V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia [...] 2017 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ oraz utrzymane nim postanowienie RDOŚ z dnia [...] 2017 r., obciążone są naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji oba w/w orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia GDOŚ z dnia [...] 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

2. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.) są m.in. obszary chronionego krajobrazu.

Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1).

Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu.

W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu.

W odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Na terenie tego obszaru zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 – 8 uchwały. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest uzasadniona z uwagi na fakt, że stoi ona w sprzeczności z zakazem: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]; zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku Województwa [...]; oraz zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...].

3. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne, które doprowadziły orzekające w sprawie organy do wniosku, że planowana inwestycja naruszy wyżej wskazane zakazy wynikające z uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie zostały poczynione w oparciu o aktualnie istniejący stan faktyczny na terenie działki inwestycyjnej. Ustalenia te zostały natomiast dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony na potrzeby wcześniej toczących się postępowań uzgodnieniowych dot. działki nr [...], obręb [...], gmina P. Organy wprost powołały się w niniejszej sprawie na dokumentację zgromadzoną podczas postępowań uzgodnieniowych zakończonych postanowieniami z [...] 2011 r., znak: [...] oraz z [...] 2013 r., znak: [...], przytaczając ustalenia dokonane w toku oględzin działki inwestycyjnej w 2011 r. i w 2013 r.

W toku dokonywanego uzgodnienia organy zobowiązane są dokonać analizy możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w kontekście obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] uwzględniając uwarunkowania przyrodnicze danego terenu. W ocenie Sądu organy nie ustaliły w toku postepowania aktualnych uwarunkowań przyrodniczych danego terenu. Oparły się wyłącznie na wcześniejszych ustaleniach z 2011 r. i z 2013 r. W sprawie musi być ustalony stan faktyczny istniejący na działce w toku obecnie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że z ustaleń poczynionych podczas oględzin terenu (w 2011 i 2013 roku) wynika, że dotychczas przeprowadzone przez inwestora działania naruszają zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Jak wynika z materiału dowodowego (protokołów z ww. oględzin i załączonego do nich materiału fotograficznego), na terenie planowanym do zainwestowania dokonano bowiem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, dokonano zmian stosunków wodnych, zlikwidowano też naturalne obszary wodno-błotne poprzez ich częściowe osuszenie i całkowite zniszczenie wszelkiej roślinności na nich występujących.

Jeżeli organ stwierdza, że działania skarżącego naruszyły zakazy obowiązujące w obszarze chronionego krajobrazu, to mamy do czynienia z odpowiedzialnością wynikająca z art. 127 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje m.in., że kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w obszarach chronionego krajobrazu podlega karze aresztu albo grzywny (art. 127 pkt 1 lit. d).

Organy obowiązane były ustalić aktualny stan faktyczny na działce inwestycyjnej i ocenić według tego stanu, czy zrealizowanie planowanej inwestycji naruszy zakazy, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 – 8 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Organy tego nie uczyniły, odnosząc się jedynie do ustaleń poczynionych w toku postępowań, które toczyły się w 2011 r. i 2013 r. Gdyby nawet przyjąć, że skarżący przed rokiem 2011 i 2013 dokonał zmian na działce nr [...], wiążących się z naruszeniem zakazów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], to podlega odpowiedzialności przewidzianej w art. 127 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast przepisy nie przewidują sankcji, w postaci zakazu inwestycji na działce, na której kiedyś zostały naruszone zakazy obowiązujące w obszarze chronionego krajobrazu. Dlatego organ musi odnieść zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zapisane w uchwale Sejmiku Województwa [...] do aktualnego stanu faktycznego na działce inwestycyjnej.

Zatem słuszny jest zarzut skargi, że organ w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie poczynił jakichkolwiek ustaleń "czy planowana inwestycja w aktualnym stanie faktycznym i prawnym rzeczywiście naruszy zasady przewidziane w uchwale Sejmiku Województwa [...] z [...] 2015 r. Nr [...].

Zasadność tego zarzutu potwierdza również fakt powołania się przez skarżącego na pozytywne uzgodnienie dla sąsiedniej działki nr [...] o podobnych uwarunkowaniach środowiskowych. Z akt administracyjnych wynika, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] 2012 r., nr [...], argumentował, że "analiza mapy topograficznej bardzo wyraźnie wskazuje, że teren działki nr ew. [...] (jak również działek sąsiednich [...]) od strony wschodniej jest znacznie wyżej wyniesiony (liczne skarpy i pagóry) niż obszar znajdujący się po zachodniej stronie drogi, gdzie usytuowana jest misa jeziorna i jej strefa przybrzeżna, na której są ww. działki. To, w opinii organu odwoławczego powoduje, iż cały pas działek stanowi obszar, gdzie jest wysoki poziom wód gruntowych i istnieją siedliska wilgotne. Zauważenia wymaga, iż na mapie topograficznej na działce nr [...] (bezpośrednio przylegającej do działki nr [...]) naniesiono występowanie obszaru podmokłego, co również jest dowodem na to, iż w przedmiotowym pasie przyjeziornym znajduje się teren o wysokim poziomie wód gruntowych, o charakterze mokradłowym."

Ponieważ w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób dokładny stanu faktycznego, nie pozwala to załatwić sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego jak również słusznego interesu skarżącego, co narusza art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ ustali aktualny stan faktyczny na działce inwestycyjnej i dokona oceny projektu decyzji pod kątem wymagań związanych z ochroną przyrody, dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.