Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 816/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. U. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z salą bankietową - dom weselny, na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [...], [...], [...] obręb 1 M., gmina M., oraz ustaliło na rzecz D. C. warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

2. Kolegium określiło rodzaj inwestycji - zabudowa usługowa; zakres inwestycji budowa pensjonatu z salą bankietową - domu weselnego, budowa przyłączy oraz budowa zjazdu. Projektowane zagospodarowanie terenu winno odpowiadać następującym warunkom:

a) linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji,

b) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - max 24%,

c) obiekt o szerokości elewacji frontowej - max 24 m,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku - do 5,50 m,

e) wysokość budynku licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu - do 9,0m,

f) geometria dachów budynków - dachy o kącie nachylenia od 20° do 35°, kryte materiałem dachówkowym lub dachówko podobnym,

g) na terenie działek zlokalizować minimum 10 miejsc postojowych nie wliczając w to miejsca garażowe,

h) wyklucza się lokalizację miejsc postojowych poza obszarem inwestycji,

i) powierzchnia biologicznie czynna - min. 50% powierzchni działek w liniach rozgraniczających teren inwestycji,

j) na terenie działek zlokalizować miejsce do gromadzenia i segregowania odpadów.

Zakres i forma projektu budowlanego powinna odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

3. Ponadto, Kolegium stwierdziło brak negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Teren objęty inwestycją znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "B" M., na którym obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. U. Woj. Zach. Nr [...] z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 53 ppkt b oraz pkt 55 ppk b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) dla planowanej inwestycji, nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, może być wymagana decyzja środowiskowa jeżeli powierzchnia zabudowy przekracza 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz powierzchnię zabudowy przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Z lokalizacji inwestycji, wyznaczonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i określonymi na załączniku graficznym do ww. decyzji wynika, że powierzchnia działki jest wielkości 0,2597 ha, a maksymalna pow. zabudowy ograniczona do 20% oznacza, że pow. planowanego przedsięwzięcia wyniesie mniej niż 0,50 ha. W tym przypadku występuje brak jakichkolwiek przesłanek, dowodów o znaczącym wpływie na przedmiot ochrony w Obszarze Chronionego Krajobrazu "B" M..

4. Kolegium nakazało również, aby prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zielnie i zadrzewieniach wykonywać w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Natomiast, w zakresie melioracji należy prowadzić prace budowlane w taki sposób, aby nie spowodować pogorszenia stosunków wodnych na terenach sąsiednich. W przypadku uszkodzenia istniejących urządzeń melioracji wodnych, należy dokonać ich naprawy w sposób umożliwiający zachowanie dotychczasowych kierunków spływu. Dla zachowania właściwego funkcjonowania urządzeń melioracyjnych, w przypadku natrafienia na takowe, należy zachować ich drożność, właściwy stan techniczny oraz kierunek odpływu wody.

5. W zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej Kolegium ustaliło:

a) dostęp terenu do drogi publicznej - pośredni dostęp do drogi gminnej (dz. nr [...] obr. 1 M.), na warunkach zarządcy drogi. Należy uzyskać warunki na lokalizację zjazdu na drogę publiczną oznaczoną jako działka [...]. Na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi a także reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej w terenie zabudowy co najmniej 6 m. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż 6 m może wystąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Z uwagi na powyższe przy projektowaniu zagospodarowania terenu działki zainwestowania zarządca drogi zaleca uwzględnienie odległości co najmniej 2m na sytuowanie obiektów i urządzeń budowlanych

(np. ogrodzeń, studni, hydrantów) od zewnętrznej krawędzi drogi. W przypadku budowy wszelkiego rodzaju przyłączy ich przejście przez drogę należy uzgodnić z zarządcą drogi.

b) Woda - zaopatrzenie w wodę z wodociągu gminnego, na warunkach Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., ul. [...], [...],

c) Kanalizacja - odprowadzenie ścieków do gminnej sieci kanalizacyjnej, na warunkach administratora sieci,

d) Energia elektryczna — zaopatrzenie w energię elektryczną na warunkach określonych przez Grupę Energetyczną ENEA właściwą dla tego terenu,

e) Gaz - zaopatrzenie w gaz na warunkach określonych przez D. k/ P.,

f) Zaopatrzenie w ciepło - z własnego źródła,

g) Rozwiązanie ewentualnych skrzyżowań i kolizji z istniejącymi sieciami uzgodnić z właścicielami mediów.

6. Organ odwoławczy zalecił, aby inwestycję zaprojektować w sposób niepowodujący ograniczeń w użytkowaniu terenu sąsiedniego, zgodnie z prawem do terenu, nie naruszając prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1161 z późn. zm.) realizacja inwestycji na gruntach rolnych wymaga uzyskania warunków wyłączenia tych gruntów rolnych z produkcji rolnej. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy wyznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji, zaś wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają załącznik nr 2A i 2B do decyzji. Projekt budowlany wraz z planem zagospodarowania terenu, uzyskanymi przez inwestora wymaganymi przepisami szczególnymi uzgodnieniami, pozwoleniami lub opiniami właściwych organów i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przedłożyć w Starostwie Powiatowym w M..

7. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

8. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. inwestor D. C. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sala bankietowa - dom weselny) na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] obręb 1 M., gmina M., wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

9. W toku postępowania administracyjnego Burmistrz M. zawiadomił strony o jego wszczęciu, sporządził analizę cech i funkcji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotował projekt decyzji ustalającej warunki wnioskowanej zabudowy, poddał projekt obowiązkowym uzgodnieniom z właściwymi instytucjami. Pozostałe strony postępowania składały wnioski o wydanie decyzji odmownej z uwagi na zagrożenie hałasem oraz możliwość wystąpienia innych niedogodności w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości.

10. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Burmistrz M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wyjaśnił, że konstrukcja tego przepisu wprowadza obok pojęcia "interes społeczny" pojęcie "słusznego interesu obywateli". Sformułowanie zwrotu "słuszny interes obywateli" wzbudza pewne niejasności w procesie jego interpretacji, a mianowicie, czy intencją ustawodawcy jest w tym przypadku ochrona słusznego interesu grupy obywateli czy obowiązek ten jest ograniczony jedynie do interesu jednostki - strony postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprowadzając do kodeksu określenie "słuszny interes obywateli" wprowadza regułę, że ochronie podlega jedynie interes wypełniający wymogi pojęcia "słuszny", powoduje to zatem konieczność dokonania weryfikacji tego interesu. Pojęcie "słuszny" należy uznać za dodatkowy czynnik oceniający, choć jego analiza wprowadza pewne wątpliwości interpretacyjne. Z tej racji nie każdy interes obywatela powinien być uwzględniany, a jedynie interes godny ochrony, zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej nakaz ważenia interesu jednostki i interesu społecznego. Nie wydaje się celowe ujmowanie relacji interes indywidualny - interes społeczny w kategoriach pełnej konkurencyjności, nie jest też możliwe zaakceptowanie tezy, że państwo jest "panem i władcą" jednostki. Wspólnota jest wyznaczana również przez fakt poszanowania wartości międzyludzkich. Biorąc pod uwagę powyższe oraz art. 7 k.p.a., mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Burmistrz M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji.

11. Inwestor od powyższej decyzji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący wskazał, że Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo że z wykonanej na jego zlecenie analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2A do decyzji wprost wynika, że wszystkie wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki zostały spełnione, a konkluzja analizy jest jednoznaczna i nie wymaga interpretacji. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w analizie planowana funkcja usługowa stanowiąca uzupełnienie zabudowy mieszkalnej - pensjonat jest dopuszczalna na wskazanym terenie. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

12. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stanowiąca przedmiot odwołania decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tym samym należało uchylić ją w całości. Jednocześnie przeprowadzone postępowanie oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, umożliwia wydanie decyzji merytorycznej.

13. Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, co wynika z art. 56 ustawy w związku z art. 64 ust 1. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami powołanej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Stanowisko takie jest poglądem utrwalonym w doktrynie oraz linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

14. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy i ustalony w jego wyniku stan faktyczny i prawny uzasadniały, w ocenie Kolegium, przyjęcie stanowiska o spełnieniu wymagań wskazanych z art. 61 ust. 1 ustawy i w ślad za tym ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z salą bankietową - domu weselnego. Zgodnie ze stanowiącą załącznik do decyzji analizą urbanistyczną, w obszarze porównawczym znajduje się zabudowa przemysłowo - usługowa oraz zabudowa usług oświatowych, w związku z czym należy uznać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działkach sąsiednich. Uznać również można, że planowana inwestycja stanowić może uzupełnienie funkcji mieszkalnej dominującej w obszarze analizy. Kontynuacji funkcji - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych - nie można traktować wąsko, wyłącznie jako powielenie funkcji już istniejącej. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem takiego postępowania jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa ma celu zachowanie na terenie nieobjętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnienie ładu przestrzennego. Ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza natomiast ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nie mogą więc znaleźć uzasadnienia zarzuty zgłaszane przez pozostałe strony postępowania zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego, dotyczące możliwości wystąpienia uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości po powstaniu planowanej inwestycji.

15. W związku z faktem, że w aktach postępowania znajduje się sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z której wniosków końcowych wynika wyznaczenie wszystkich parametrów cech i wskaźników zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a sama treść tej analizy nie budzi wątpliwości w zakresie jej ustaleń, jak również w związku z faktem, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów projekt decyzji pozytywnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło zaakceptować sporządzoną przez urbanistę analizę oraz wyprowadzone z niej wnioski, jak też przyjąć sporządzony na jej podstawie projekt decyzji.

16. Wobec faktu złożenia do akt postępowania uzgodnień dokonanych przez właściwe organy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony z właściwymi podmiotami. Ustalone przez organ odwoławczy strony postępowania przed wydaniem niniejszej decyzji zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia w zakresie materiału dowodowego w trybie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego.

17. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. T. U. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię w zakresie pojęcia "kontynuacji funkcji" i przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej na sąsiednich działkach, podczas gdy zabudowa w postaci domu weselnego nie wpisuje się w kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej, oświatowej i usługowo-przemysłowej;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawił umów (zapewnień) zawartych z dostawcami mediów;

- art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie na kopii mapy granic obszaru analizowanego;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie urbanistycznej kwestii związanych z linią nieprzekraczalnej zabudowy;

- § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i niesporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy,

b) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niepodpisanie załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna nie budzi wątpliwości w zakresie jej ustaleń, podczas gdy sporządzona analiza urbanistyczna sporządzona jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy;

- 109 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji stronie postępowania - A. U. pomimo wskazania przez nią prawidłowego adresu do doręczeń w toku postępowania.

18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

19. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

20. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga T. U. zasługuje na uwzględnienie.

21. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Burmistrza M. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z salą bankietową - dom weselny, na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [...], [...], [...] obręb 1 M., gmina M., oraz ustalająca na rzecz D. C. warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

22. W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu II, jak i I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

23. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09). W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w ww. przepisie.

24. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowe sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Jednakże warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07). Przy czym dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

25. Sposób ustalenia obszaru analizowanego określa § 3 ww. rozporządzenia, wskazując w ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu granic terenu analizowanego należy wziąć zatem pod uwagę front działki, na którym jest planowana inwestycja. Wskazać również należy, że zgodnie z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

26. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie decyzje nie poddają się kontroli, z tej przyczyny, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. analizę funkcji i cech zabudowy nie sposób ustalić obszaru analizy. Na znajdujących się w aktach mapach, załączonych do decyzji organu I i II instancji, albo wyznaczono obszar analizy w sposób wadliwy (decyzja organu I instancji), albo w ogóle nie wskazano obszaru analizy (decyzja organu II instancji). Mając zaś na uwadze, że organy mają obowiązek czuwania nad tym, aby wyznaczenie granic obszaru analizowanego odbyło się zgodnie z przepisami § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej spawy nie można uznać, aby dopełniły powyższego obowiązku.

27. Należy podkreślić, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

W sprawie, której dotyczy skarga, organ I instancji wyznaczył wprawdzie granice obszaru analizowanego, ale nie można uznać, że zrobił to prawidłowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (nie terenu inwestycyjnego), czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r.,

II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia

15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien zaś wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia

2010 r., II SA/Po 721/10).

Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ II instancji, w części graficznej analizy załączonej do zaskarżonej decyzji, w ogóle nie wyznaczył granic obszaru analizowanego, z kolei organ I instancji – wprawdzie przedmiotowy obszar wyznaczył – natomiast nie można uznać, że dokonał tego w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, bowiem granice tego obszaru zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Brak prawidłowego określenia obszaru analizowanego powoduje, że organy orzekały, nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego.

28. Podsumowując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, oraz rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie spełnia wymienionych powyżej wymogów rozporządzenia, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.