Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 585/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...], gmina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej jako "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VI.78.2019 Rady Gminy z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XI.120.2015 Rady Gminy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [..], gmina U.

W skardze strona domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, zarzucając naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako u.s.g., w związku z art. 2 Konstytucji - zasady państwa prawnego oraz zasady praworządności wynikającej

z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 24 maja 2019 r. Wójt Gminy (dalej jako "Wójt") skierował do Dziennika Urzędowego Województwa wniosek o ogłoszenie uchwały nr VI.78.2019 Rady Gminy z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XI.120.2015 Rady Gminy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [..], gmina U. Ponieważ uchwała spełniała wymogi formalne, została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 26 czerwca 2019 r. pod pozycją 3136.

Następnie pismem z dnia 1 lipca 2019 r. Wójt skierował do Dziennika Urzędowego Województwa wniosek o wycofanie z publikacji zaskarżonej uchwały wskazując, że na sesji Rady Gminy z dnia 22 maja 2019 r. projekt uchwały nr VI.78.2019 dotyczącej planu miejscowego został zdjęty z porządku obrad, a w jego miejsce wprowadzono pod obrady projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały nr XLI.511.2018 Rady Gminy z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy. Zmiany do porządku obrad zostały przyjęte jednogłośnie i finalnie na sesji Rady Gminy w dniu 22 maja 2019 r. nie głosowano i nie przyjęto uchwały nr VI.78.2019.

W związku z tym, w ocenie Wojewody, mamy do czynienia z sytuacją, w której do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa przesłano uchwałę, która została zdjęta z porządku obrad Rady Gminy, a zatem nie została podjęta zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o samorządzie gminnym. Została jedynie podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy i przesłana do publikacji w Dzienniku. Jednakże uchwała organu kolegialnego jest aktem woli i zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba członków organu. Zgodnie bowiem

z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Definiując zatem pojęcie uchwały poprzez odwołanie się do jej cech, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym.

W niniejszej sprawie analiza protokołu jednoznacznie wskazuje, że głosowanie nad uchwałą VI.78.2019 Rady Gminy w dniu 22 maja 2019 r. nie odbyło się, gdyż projekt uchwały został zdjęty z porządku obrad. Jednocześnie, w wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała ta weszła do porządku prawnego i zaczęła kształtować sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów - adresatów uchwały. Wojewoda podkreślił, że akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w Dzienniku Urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtuje sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie woli organu uchwałodawczego, pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), jak również z zasadą praworządności - legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Uchybienie to niewątpliwie ma charakter istotny, gdyż stanowi naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Dlatego skierowanie skargi do sądu administracyjnego i późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd jest jedynym sposobem na wyeliminowanie stanu niepewności co do prawa, który powstał w wyniku przesłania przez Wójta do publikacji w Dzienniku Urzędowym aktu normatywnego, który nie został przegłosowany na sesji rady gminy.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie może, jak chce tego Wójt, dokonać obwieszczenia o błędnym opublikowaniu uchwały w dzienniku urzędowym i nieobowiązywaniu jej w obrocie prawnym. W przepisach prawa brak jest takich regulacji, a uprawnienia Wojewody jako organu publikacyjnego są ściśle określone w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), dalej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, oraz w rozporządzeniach wykonawczych. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości dokonania przez Wojewodę sprostowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały nr VI.78.2019 Rady Gminy z dnia 22 maja 2019 r. W uzasadnieniu organ przedstawił okoliczności sprawy i w całości podzielił stanowisko Wojewody.

Wniesiono też o nieobciążanie Gminy kosztami postępowania sądowego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy nr VI.78.2019 z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XI.120.2015 z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [..], gmina U., podjęta na podstawie art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g.

Przepisy te przewidują, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Plan miejscowy uchwala więc rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Podstawą prawną wniesienia niniejszej skargi był art. 93 ust. 1 u.s.g, który stanowi, że po upływie terminu 30 dni, jaki ma organ nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedłożonego mu aktu. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, albowiem tylko naruszenie prawa, które ma charakter istotny może stanowić podstawę do wyeliminowania dotkniętej takim naruszeniem uchwały z obrotu prawnego. Przy czym ustawa o nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co oznacza, że trzeba sięgnąć do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza zaś takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tą ostatnią sytuacją, tj. naruszeniem procedury (trybu) podjęcia uchwały mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wskazał bowiem Wojewoda, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tymczasem kwestionowana uchwała w ogóle nie została poddana pod głosowanie, gdyż została zdjęta z porządku obrad. Z uwagi jednak na to, że przedłożony organowi nadzorczemu akt spełniał wymogi formalne, został opublikowany w Dzienniku Wojewódzkim. Fakt uchybień proceduralnych został ujawniony dopiero po opublikowaniu przedmiotowej uchwały.

W takich okolicznościach stanowisko Wojewody trzeba uznać za zasadne. Przepis art. 14 u.s.g, regulujący m.in. sposób głosowania nad przyjęciem uchwały przez radę gminy - zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym - stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te 3 elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie, a wszelkie modyfikacje mogą wynikać tylko z przepisów szczególnych rangi ustawowej. Zatem wszystkie uchwały, niezależnie od ich formy i treści, muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w powołanym art. 14 u.s.g. Tryb ten przyjmuje zaś formę głosowania, spełniającego określone warunki. Naruszenie obowiązku poddania uchwały głosowaniu stanowi istotne naruszenie prawa, które może mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uchybienie wymaganemu trybowi podejmowania uchwały należy przypisać walor istotnego naruszenia, albowiem nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby ten sam wynik. Ponadto, brak glosowania nad uchwałą łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności (por. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 14 [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).

Stanowisko takie jest konsekwencją faktu, że pojęcie uchwały nie ma swojej legalnej definicji, zatem w ugruntowanych poglądach doktryny przyjmuje się, że tego rodzaju forma stanowi wyraz woli organu kolegialnego (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 250). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy gminy są związane na mocy art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, co oznacza, że każde działanie tych organów powinno mieć swoją podstawę prawną. W szczególności więc, gdy działanie takiego organu będzie działaniem o charakterze prawnym i będzie miało wpływ na jednostki znajdujące się poza aparatem administracji publicznej, wówczas konieczne dla legalności takiego działania jest istnienie szczegółowej postawy prawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym przede wszystkim rangi co najmniej ustawowej (J. Lang, (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 22-23). W rozważanym wypadku niewątpliwe jest, że przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na prawa i obowiązki jednostek znajdujących się poza aparatem administracji publiczne, i że istnieje podstawa prawna działań uchwałodawczych organu gminy (przepisy u.s.g. i u.p.z.p.), lecz nie oznacza to, że uchwała ta jest zgodna z prawem.

Niezależnie bowiem od tego, że dane działanie lokalnego uchwałodawcy podejmowane jest w oparciu o przepis upoważniający, dla legalności tych działań konieczne jest, aby uchwała została podjęta zgodnie z ustalonym trybem, tj. poprzez głosowanie. W tym zaś zakresie wymagane jest spełnienie dodatkowych wymagań takich jak: quorum, uzyskanie zwykłej większości głosów i jawność głosowania. Szczególnie ta ostatnia zasada jest istotnym elementem głosowania w sprawie podjęcia uchwały przez radę gminy. Ustanowienie obowiązku jawności głosowania, jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, stanowi bowiem realizację ogólnej, konstytucyjnej zasady prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (K. Wlaźlak, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 340; wyrok WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 366/11, CBOSA). Przez jawność głosowania należy rozumieć taki sposób przeprowadzenia głosowania nad przyjęciem uchwały, który pozwala na zapoznanie się z treścią głosów konkretnych radnych przez innych radnych, a także innych osób obecnych przy głosowaniu (np. mieszkańców). Podjęcie uchwały bez zachowania jawności powinno prowadzić do uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji do stwierdzenia jej nieważności (por. wyr. WSA w Opolu z 28 marca 2008 r., sygn. akt

II SA/Op 567/07, CBOSA).

Reasumując, nie ma wątpliwości, że naruszenie trybu uchwalania uchwał organu gminy, tj. brak przeprowadzenia glosowania nad danym aktem, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, które obliguje organ nadzorczy, a po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny, do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z pisma Rady Gminy z dnia 13 maja 2019 r., stanowiącego proponowany porządek obrad sesji Rady w dniu 22 maja 2019 r., podczas tych obrad w pkt 4 p.pkt 2 miała być podjęta uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XI.120.2015 Rady Gminy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [..], gmina U. Z kolei z wyciągu z protokołu nr VI.2019 obrad sesji Rady odbytej w dniu 22 maja 2019 r. wynika, że zmianą II do pkt 4 porządku obrad postanowiono zdjąć p.pkt 2 dotyczący ww. uchwały. To oznacza, że przedmiotowa uchwała nie została poddana pod głosowanie radnych, a zatem nie został zachowany tryb i procedura podejmowania przez radę gminy uchwały, zgodnie z art. 14 u.s.g.

Mimo to uchwała ta została przesłana do organu nadzorczego wraz z wnioskiem o dokonanie jej publikacji w Dzienniku Urzędowym, a następnie opublikowana. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Podstawą do ogłoszenia jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ. W niniejszej sprawie, przesłany elektronicznie do Wojewody akt zwierał kwalifikowany podpis Wójta, zatem organ nadzoru uznał, że spełnione są wymogi do opublikowania tej uchwały. Uchybienia w zakresie trybu podejmowania uchwały zostały ujawnione dopiero w piśmie Wójta z dnia 1 lipca 2019 r. o wycofanie uchwały z publikacji i w wyjaśnieniach tego organu z dnia 4 lipca 2019 r., a więc po upływie terminu, jaki art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje dla organu nadzoru na ewentualną reakcję i stwierdzenie nieważności uchwały.

Tym samym sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż poddany kontroli akt prawa miejscowego jest sprzeczny z prawem, skoro uchwała w tej sprawie w ogóle nie została poddana pod głosowanie uprawnionego organu. W tej sytuacji pozostawanie w obrocie prawnym aktu, który nie został uchwalony w przewidzianym trybie, jest niedopuszczalne.

Określony w art. 14 u.s.g. tryb podejmowania uchwał przez organy gminy opierający się na jawnym glosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi bowiem jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto, ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności pełne zastosowanie. Stanowisko to potwierdza także ustanowiona

w art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. zasada jawności, zgodnie z którą działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Jawnością tą objęte jest także prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach w istotnych dla mieszkańców gminy kwestiach. Tylko bowiem w takim wypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1997/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie, ze względu na to, że głosowanie w sprawie uchwały, która następnie została opublikowana i weszła do obrotu prawnego, w ogóle się nie odbyło – naruszone zostały nie tylko wskazane przepisy ustawowy samorządowej lecz także przepisy Konstytucji RP. Sąd administracyjny stojąc na straży praworządności, w tym legalności działań organów uchwałodawczych gminy, zobligowany jest do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Wójta zawartego w piśmie z dnia 4 lipca 2019 r., który domagał się od Wojewody dokonania ogłoszenia o błędnym opublikowaniu w dzienniku projektu uchwały i nieobowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Możliwość taką wprawdzie przewiduje art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, lecz dotyczy on wyłącznie błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego, przy czym sprostowanie takiego błędu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu. Sprostowanie błędu jest więc instytucją związaną z urzędowym ogłoszeniem tekstu danego aktu i polega na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewiduje możliwości sprostowania błędu, który powstał na etapie wcześniejszym niż sporządzenie oryginału (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt

II OSK 880/11, CBOSA). Poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego mogą być więc prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania, a nie w toku wydawania aktu (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010 r.; S. Wronkowska, M. Zieliński: Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r.; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55)

W związku z tym należy stwierdzić, że tryb proponowany przez Wójta nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie zachodzą błędy w ogłoszonym teście uchwały, lecz błędy te dotyczą samej istoty tego aktu, popełnione na etapie jego podejmowania. Nie mogą one zatem podlegać prostowaniu przez organ nadzorczy, bowiem stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Tym samym sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie skarga została uwzględniona w całości, a nadto zgadza się ze skarżącym Wojewodą, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego było jedynym i koniecznym warunkiem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.