Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2798/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. C. oraz D. R., J. R. i M. R. (następców prawnych J.R.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3010/13 w sprawie ze skargi G. C. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3010/13 oddalił skargę J. R. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. J. R. i G. C. zwrócili się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy al. [...], hip. Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o pow. 368 m2, nr [...]o pow. 123 m2, nr [...] o pow. 70 m2 z obrębu [...], uregulowanej w księgach wieczystych nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]), powołując się na art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret z 1945 r.").

Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]odmówiono wnioskodawcom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R. i G. C.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że grunt przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., wskutek czego nigdy nie rozpoczął biegu 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a tym samym roszczenie dotychczasowych właścicieli o ustanowienie tego prawa nigdy nie wygasło. W ocenie odwołujących się, tylko zachowanie określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112; dalej jako "rozporządzenie z 1946 r.") kolejności wszystkich czynności dokonywanych w zgodzie z przepisami tego rozporządzenia warunkowało skuteczne objęcie gruntu w posiadanie i w efekcie rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Zarząd Miejski m.st. Warszawy był zobowiązany nie tylko do ogłoszenia o przystąpieniu do objęcie w posiadanie gruntu, sporządzenia protokołu oględzin i ogłoszenia o sporządzeniu tego protokołu, ale również do zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o terminie oględzin. Dokonując zawiadomienia o oględzinach organ zobligowany był do podjęcia chociażby próby ustalenia danych o miejscu zamieszkania dotychczasowych właścicieli gruntu lub osoby prawa jej reprezentującej. Wykonanie niektórych czynności - tych, które nie nastręczały trudności - przy braku jednoczesnego podjęcia próby zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, wywołuje w ocenie odwołujących się skutek, iż nie można mówić o prawidłowym objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, a co za tym idzie, o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Na potwierdzenie powyższych poglądów przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem odwołujących się w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia

§ 5 i § 8 rozporządzenia z 1946 r. Oględziny nieruchomości odbyły się w dniu 6 czerwca 1947 r., zaś ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie miało miejsce w dniu 14 lipca 1947 r. Uchybiono zatem miesięcznemu terminowi na dokonanie ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie, co skutkowało tym, że nie nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie oraz rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem pełnomocnika odwołujących się miesięczny termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r., jest terminem o charakterze kompetencyjnym, co oznacza, że po upływie tego terminu Zarząd Miejski tracił kompetencje do dokonania ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie, a co za tym idzie ogłoszenie takie było prawnie bezskuteczne. W konsekwencji nie następowało objęcie gruntu w posiadanie oraz nie rozpoczynał bieg 6-miesięczny termin. Pełnomocnik nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, że gmina m.st. Warszawy nie miała obowiązku poszukiwać dotychczasowych właścicieli. Adres ten był w jego ocenie znany organowi, w tym m.in. dzięki nakazowi kwaterunkowemu, jak również innym dowodom. Ponadto organ miał możliwość ustalenia drugiego adresu zamieszkania małżonków R. w P. Pełnomocnik wskazał także, iż nie ma w aktach żądnego dowodu na to, że organy m.st. Warszawy chciały, ale nie mogły się skontaktować z byłymi właścicielami nieruchomości, co w jego opinii - popartej dokumentami - dowodzi, że mogły taki kontakt nawiązać, ale nie chciały. Pełnomocnik zakwestionował ponadto skuteczność ogłoszenia dekretowego z

13 listopada 1947 r., na mocy którego objęte zostały wszystkie grunty dotychczas nieobjęte na mocy dekretu. Zdaniem pełnomocnika rozporządzenie to jest nieważne, a co najmniej bezskuteczne, z uwagi m.in. na podpisanie tego aktu przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy, nie zaś Prezydenta działającego w imieniu Zarządu m.st. Warszawy.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie, w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W decyzji organ administracji publicznej wskazał na następujące okoliczności:

Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność H. i J. R., leży na terenie objętym działaniem dekretu z 1945 r. Na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt przeszedł na własność Dzielnicy Gminy Warszawa – Śródmieście na mocy decyzji Wojewody Warszawskiego (z dnia [...] września 1991 r., z dnia [...] marca 1992 r. i z dnia [...] listopada 1992 r.). Następnie na własność m.st. Warszawy. Obecnie przedmiotowy budynek stanowi współwłasność m.st. Warszawy i właścicieli wyodrębnionych lokali. Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 14 lipca 1947 r., co potwierdza ogłoszenie o objęciu gruntu, zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 12 z 1947 r., w związku z czym termin składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 14 stycznia 1948 r. Jak wynika z akt sprawy wniosek nie został złożony w zakreślonym terminie. Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r. odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, wobec niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa. Decyzją SKO z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia [...]marca 1952 r. z powodu braku podstawy do jego wydania. Decyzją SKO z dnia [...] marca 2012 r. utrzymano w mocy decyzję z [...]listopada 2011 r. W orzeczeniach tych podkreślono, że aktach administracyjnych sprawy brak jest wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu oraz jakiegokolwiek dowodu pośredniego świadczącego, że wniosek taki został złożony.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie o odtworzenie zaginionych akt postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej nieruchomości wobec nieudowodnienia faktu zaginięcia jakichkolwiek dokumentów z akt, jak również faktu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Decyzja ta jest decyzją ostateczną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. był terminem instrukcyjnym dla realizacji czynności technicznej, jaką było samo dokonanie ogłoszenia, z upływem którego nie wiązała się żadna sankcja. Skład orzekający Kolegium nie zgodził się z twierdzeniem zawartym we wniosku, powtórzonym następnie w odwołaniu, że wobec uchybienia terminowi z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. na dokonanie ogłoszenia, grunt ten nigdy nie został objęty w posiadanie przez gminę.

W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości okoliczność dokonania ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia przedmiotowego gruntu, potwierdza to bowiem jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 6 z dnia 1 kwietnia 1947 r. pod pozycją 88. Z kolei ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie pojawiło się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 12 z dnia 14 lipca 1947 r. pod pozycją 27.

W myśl przepisów rozporządzenia z 1946 r. gmina nie miała obowiązku poszukiwania dotychczasowych właścicieli ani ustalania ich adresów zamieszkania, miała jedynie obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela, bądź osoby prawa jego reprezentującej, o terminie oględzin gruntu, jednak tylko w miarę posiadania danych o miejscu ich pobytu. W ocenie SKO nie można zatem wywodzić, że na Zarządzie Miejskim ciążył bezwzględny obowiązek ustalenia tego rodzaju danych. Za takim rozumieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., zdaniem Kolegium, przemawia użyte w jego redakcji sformułowanie "w miarę posiadanych danych".

Żaden z przedstawionych przez strony dowodów nie potwierdza, że gmina posiadała informacje o miejscu pobytu dotychczasowych właścicieli hipotecznych przedmiotowego gruntu, zaś z oświadczenia H. R. z 1.02.1952 r. wynika, że w czasie wojny i po jej zakończeniu małżonkowie R. mieszkali w P.. Adres ten widnieje również na orzeczeniu dekretowym.

Kolegium uznało, że nieruchomość objęta została w posiadanie przez Gminę 14 lipca 1947 r., zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej 2 sierpnia 2012 r. nastąpiło po terminie, wobec czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Kolegium z ostrożności procesowej zauważyło ponadto, że gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że dokonane przez gminę objęcie na podstawie ogłoszenia dokonanego w dniu 14 lipca 1947 r. było nieskuteczne, to od dnia 27 stycznia 1948 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43; dalej jako "rozporządzenie z 1948 r."), na podstawie których z dniem

25 listopada 1848 r. Gmina m.st. Warszawy objęła w posiadanie wszystkie grunty lewobrzeżnej Warszawy, znajdujące się na obszarze objętym działaniem dekretu. Tym samym nie uzasadnione są zdaniem organu twierdzenia pełnomocnika, że de facto nie nastąpiło objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie. Kolegium nie podzieliło również poglądu skarżących, że rozporządzenie z 1948 r. jest nieważne, bowiem nie zostało prawidłowo podpisane. Uznano, że podpis Wiceprezydenta był skuteczny.

SKO nie podzieliło stanowiska skarżących, iż pod pojęciem "gruntów nieobjętych" należy rozumieć wyłącznie grunty, do których objęcia w posiadanie nigdy wcześniej nie przystąpiono. Na tę okoliczność przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych.

Kolegium przyjęło, że nawet w sytuacji, gdy objęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło w sposób niezgodny z rozporządzeniem z 1946 r., to należy uznać, że objęcie gruntu nastąpiło najpóźniej w dacie wskazanej w rozporządzeniu z 1948 r., tj.

25 listopada 1948 r. Skoro zatem nie ma przesłanek pozwalających na uznanie, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie został złożony wcześniej niż w dniu 2 sierpnia 2012 r., to brak jest również podstaw do przyjęcia, że istnieją przesłanki do ustanowienia na rzecz skarżących tego prawa.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżących w zakresie przysługiwania G. C. prawa własności budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.

Na powyższą decyzję J. R. i G. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r., zatem wniosek dekretowy złożony w dniu 2 sierpnia 2012 r. został złożony po terminie. Wprawdzie organ I instancji oraz pierwotnie Kolegium przyjęły inną datę objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę niż ustalił to Sąd, to okoliczność ta nie stoi w sprzeczności z ustaleniem, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie sześciu miesięcy od daty objęcia w posiadanie przez gminę przedmiotowych nieruchomości.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie zgłoszono wcześniej (przed 2 sierpnia 2012 r.) wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż takie stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. W aktach własnościowych nie ma wniosku dekretowego i brak jest jakiejkolwiek wzmianki by taki wniosek został zgłoszony. Wniosek taki nie figuruje również w rejestrze wpływu wniosków dekretowych. O niezłożeniu wniosku świadczy także treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) został złożony dopiero w dniu 2 sierpnia 2012 r.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, według którego o bezskuteczności przejęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu świadczy okoliczność, że ogłoszenie o objęciu tego gruntu ukazało się po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. Sąd odnosząc się do charakteru terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. przychylił się w tym względzie do poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że termin ten miał jedynie charakter instrukcyjny, a jego uchybienie nie wywierało skutku w postaci utraty kompetencji przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy do dokonania stosownego ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie. Pomimo zatem ukazania się stosownego ogłoszenia w kilka dni później do terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 1946 r. (w dniu 14 lipca 1947 r.) nie można przyjąć, że ta okoliczność stanowiła o bezskuteczności objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie.

W ocenie Sądu, objęcie przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia, które ukazało się w dniu 14 lipca 1947 r. było jednak objęciem wadliwym z tego powodu, że nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szczegółowa procedura obejmowania gruntów położonych na terenie m.st. Warszawy w posiadanie była uregulowana pierwotnie w rozporządzeniu z 1946 r. Przedmiotowe rozporządzenie wskazywało kolejno czynności jakie Zarząd Miejski miał obowiązek wykonać. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej – był zobowiązany przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowych właścicieli gruntu nie dochowano tego wymogu. Organ swoje ustalenia na temat aktualnego miejsca zamieszkania oparł jedynie na oświadczeniu H. R. z dnia 1 lutego 1952 r., w którym wskazuje ona jako miejsce zamieszkania P. Nie był to jedyny dokument z którego można było ustalić aktualny ówcześnie adres zamieszkania dawnych właścicieli przedmiotowych gruntów. Przedłożone przez skarżących liczne dowody, w tym m.in. notatka UB, oficjalny nakaz kwaterunkowy, akta sądowe Sądu Grodzkiego w Warszawie o sygn. Co 453/45, protokół Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego z dnia 10 lipca 1945 r. oraz inne przywołane okoliczności potwierdzają, że Zarząd Miejski dysponował danymi co do aktualnego adresu zamieszkania małżonków R. w czasie obejmowania gruntu w posiadanie. Niezawiadomienie byłych właścicieli o przystąpieniu do obejmowania gruntu, w sytuacji posiadania danych na temat ich miejsca zamieszkania, oznacza, że pomimo prawidłowego ogłoszenia, nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie z dniem 14 lipca 1947 r.

Sąd wskazał następnie, że nie oznacza jednak, iż w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do prawidłowego objęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu, a co za tym idzie, że nie rozpoczął biegu 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło bowiem w terminie późniejszym.

Odnośnie do powyższego Sąd podniósł, że rozporządzenie z dnia 1946 r., zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r., które stanowiło o trybie obejmowania w posiadanie gruntów "nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r." Rozporządzenie to weszło w życie 10 lutego 1948 r. Przepisy nowego rozporządzenia znacznie uprościły procedurę obejmowania gruntów gminy stanowiąc, że obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszenia Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanym do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych, wydanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 rozporządzenia wprowadzał zasadę, w myśl której, grunt uważano za objęty w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W oparciu o nowe rozporządzenie wydano ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym nr 27 z 1948 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, które w pkt I obejmowało całą lewobrzeżną Warszawę. Zatem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r. gmina m.st. Warszawy weszła w posiadanie spornej nieruchomości. Od tego więc momentu powinien być liczony 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał zatem 25 maja 1949 r. Bezsprzeczne jest, iż w niniejszej sprawie wniosek dekretowy w powyższym terminie nie został złożony.

Sąd stwierdził ponadto, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżących, iż rozporządzenie z 1948 r. miało zastosowanie jedynie do nieruchomości, w stosunku do których nie rozpoczęto nigdy procedury objęcia w posiadanie, co potwierdza ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjny pogląd, że za grunty "nie objęte dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r." należy uznać również takie grunty, które nie zostały skutecznie objęte w posiadanie przez gminę mimo wcześniej czynionych, ale nieskutecznie, prób objęcia w posiadanie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 617/11).

Błędny jest również, zdaniem Sądu, pogląd skarżących, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., bowiem ogłoszenie dekretowe opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r. było wadliwe z uwagi na podpisanie go przez wiceprezydenta m.st. Warszawy, nie zaś Prezydenta działającego w imieniu Zarządu m.st. Warszawy. W tym względzie Sąd przychylił się w całości do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1817/12, odnoszącego się wprost do kwestii podpisu ogłoszenia dekretowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r., w którym to wyroku wywiedziono, że wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Zatem, w ocenie Sądu, ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Nr 27 Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada

1948 r., było skuteczne i uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości.

Mając na względzie, że do skutecznego objęcia w posiadanie przedmiotowego gruntu doszło w dniu 25 listopada 1948 r. za słuszne Sąd uznał twierdzenia Kolegium, że najpóźniej w tym właśnie dniu otworzył się termin do złożenia wniosku dekretowego, co prowadzi do konstatacji, że przedmiotowy wniosek złożony w dniu 2 sierpnia 2012 r. nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na złożenie go z uchybieniem terminu materialnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Złożenie wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego terminu skutkowało zaś wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Z powyższego względu, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność nieuprawnionego przyjęcia przez orzekające organy, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi ich współwłasności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. R. i G. C. Wskazując na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy:

a) w toku postępowania administracyjnego, co wadliwie zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie została w ogóle wyjaśniona kwestia istnienia, treści i zakresu upoważnienia, jakim rzekomo miałby legitymować się Wiceprezydent m.st. Warszawy Stanisław Sroka przy podpisywaniu ogłoszenia dekretowego z 13 listopada 1948 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r. [por. też zdanie odrębne do wyroku NSA z

30 stycznia 2013 r., I OSK 1544/11, w którym wskazano, że obwieszczenie podpisał Wiceprezydent Miasta, który organem nie był, zatem, dla ważności dokonanej przez niego czynności, musiał legitymować się stosownym upoważnieniem organu. (...) Wyjaśnienie kwestii upoważnienia Wiceprezydenta do obwieszczenia było istotne w sprawie, bo przesądzające o rozpoczęciu, bądź nie, biegu terminu do złożenia wniosku. Niewyjaśnienie zaś tego problemu powodowało, że nie można powiedzieć z całą pewnością, że wniosek byłego właściciela został złożony z uchybieniem terminu (...)],

b) w toku postępowania administracyjnego, co wadliwie zaaprobował Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku, pominięto znane organom z urzędu, bowiem pochodzące od samego m.st. Warszawy, dokumenty w postaci (i) pisma Dyrektora Archiwum Urzędu m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2004 r., znak: [...] oraz (ii) uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z 13 czerwca 2006 r,, z których treści jednoznacznie wynika, że ogłoszenie dekretowe z 13 listopada 1948 r. opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r. mógł - w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów - podpisać wyłącznie Prezydent m.st. Warszawy, chyba że udzielił stosownych (wyraźnych) upoważnień w tym konkretnie zakresie m.in. Wiceprezydentom, przy czym upoważnienia takie nie zachowały się, co prowadzi do wniosku, że okoliczność ta nie została przez organy wykazana, a tym samym - przy uwzględnieniu również treści w/w ogłoszenia z 13 listopada 1948 r., w którym brak jest choćby wzmianki o działaniu Wiceprezydenta m.st. Warszawy Stanisława Sroki w imieniu (w zastępstwie, z upoważnienia) Prezydenta m.st. Warszawy - brak było (i jest nadal) podstaw do przyjęcia, że ogłoszenie to zostało wydane z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a więc w imieniu Zarządu m.st. Warszawy, ergo że było to ogłoszenie Zarządu m.st. Warszawy, jak tego wymagał § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43),

c) w toku postępowania administracyjnego, co wadliwie zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, organy zinterpretowały ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu stron, a w rezultacie doprowadziło do wadliwej odmowy ustanowienia na rzecz skarżących (w udziałach wynoszących po 1/2 części) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu,

2. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie w zaskarżonym wyroku, ewidentnie wbrew treści akt sprawy, że podpisując ogłoszenie dekretowe z 13 listopada 1948 r. Wiceprezydent m.st. Warszawy Stanisława Sroka działał w imieniu (w zastępstwie, z upoważnienia) Prezydenta m.st. Warszawy; nic takiego nie wynika z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności w aktach tych brak jest rzekomych upoważnień dla Wiceprezydenta m.st. Warszawy lub choćby najmniejszych poszlak uprawdopodobniających istnienie (udzielenie) przedmiotowych upoważnień; w tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok zapadł w oparciu o przyjęte przez WSA dowolnie okoliczności (założenia), które ewidentnie nie wynikają z akt sprawy, co ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem wypacza podstawę zaskarżonego wyroku;

3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego określenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, w tym brak odniesienia się do stanu faktycznego ustalonego przez organy w zaskarżonych decyzjach, co dla wyniku sprawy ma zasadnicze znaczenie przede wszystkim z tego względu, iż WSA nie wyjaśnił, na jakiej podstawie (w oparciu o jakie dokumenty lub inne dowody) przyjęte zostało, że podpisując ogłoszenie dekretowe z 13 listopada 1948 r. Wiceprezydent m.st. Warszawy Stanisława Sroka działał w imieniu (w zastępstwie, z upoważnienia) Prezydenta m.st. Warszawy;

4. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym Rozporządzenia z 1948 r., tj. brak przytoczenia przez Sąd I instancji jakiejkolwiek własnej argumentacji prawnej, w tym przede wszystkim odpierającej merytorycznie zarzuty skargi, która to argumentacja wykazywałaby skuteczność ogłoszenia dekretowego z 13 listopada 1948 r. (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st, Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r.); w omawianym zakresie Sąd I instancji ograniczył się natomiast tylko do zacytowania wyrwanego z kontekstu fragmentu jednego z orzeczeń NSA (por. s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); skutkiem powyższego WSA nie odniósł się do szeregu argumentów skarżących, uchylając się w ten sposób od zajęcia własnego stanowiska w sprawie, co nie może uchodzić za prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.,

5. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 4 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z § 1 i § 2 pkt 2 Rozporządzenia z 1948 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że w trybie Rozporządzenia z 1948 r. mogły być skutecznie obejmowane w posiadanie grunty, w stosunku do których przeprowadzono już wcześniej - choćby wadliwie - procedurę ich objęcia w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112); uchybienie to ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem błędnie otwiera drogę do twierdzenia, że nieruchomość mogła zostać (i zdaniem Sądu I instancji została) skutecznie objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, a w ślad za tym również do twierdzenia, że jeszcze w latach 40. XX wieku mógł rozpocząć swój bieg sześciomiesięczny termin do złożenia przez poprzedników skarżących wniosku dekretowego, który to termin w efekcie miał nie zostać przez nich zachowany;

6. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 4 Dekretu w związku z § 1 i § 2 pkt 2 Rozporządzenia z 1948 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zastosowany w ogłoszeniu dekretowym z 13 listopada 1948 r. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r.) sposób oznaczenia obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, polegający na wskazaniu obszaru ograniczonego zachodnim brzegiem Wisty oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta, spełniał wymagania wynikające z przywołanych wyżej przepisów;

7. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 4 Dekretu w związku z § 1, 2 i 3 Rozporządzenia z 1948 r. w związku z art. 47, art. 48, art. 52 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) poprzez wadliwe przyjęcie, że ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie z 13 listopada 1948 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r., zostało prawidłowo podpisane przez uprawnionego do tego Wiceprezydenta m.st. Warszawy Stanisława Srokę, ergo pochodziło od Zarządu m.st. Warszawy i było ważne oraz skuteczne, wobec czego doprowadziło do należytego objęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów wymienionych (wskazanych) w tym ogłoszeniu, co dotyczy również gruntu nieruchomości, a więc ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy;

8. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1, 2 i 3 Dekretu w związku z § 1, 2 i 3 Rozporządzenia z 1948 r. poprzez błędne przyjęcie, że skuteczne objęcie gruntu nieruchomości w posiadanie nastąpiło 25 listopada 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości miał upłynąć z dniem

25 maja 1949 r., co rzekomo czyni spóźnionym obecne żądanie skarżących dotyczące ustanowienia na ich rzecz (w udziałach wynoszących po 1/2 części) prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości; uchybienie to miało zarazem kluczowy wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego uznania przez WSA za legalne i prawidłowe zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji;

9. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 5 i art. 8 Dekretu poprzez wadliwe przyjęcie, że budynek posadowiony na przedmiotwej nieruchomości nie stanowi (w udziałach wynoszących po 1/2 części) własności J. R. oraz G. C.;

10. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje te są obarczone wadami opisanymi w punktach poprzedzających powyżej, ergo zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do stwierdzenia ich nieważności, a co najmniej do uchylenia tych decyzji przez Sąd I instancji;

11. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 152 p.p.s.a., tj. brak - na skutek wadliwego oddalenia skargi - stwierdzenia, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości;

12. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 200 p.p.s.a., tj. brak - na skutek wadliwego oddalenia skargi - zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca - mając na uwadze występowanie w niniejszej sprawie istotnego zagadnienia prawnego dotyczącego stosowania przepisów Dekretu oraz Rozporządzenia z 1948 r., wzbudzającego także kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych – wniosła z powołaniem się na art. 187 § 1 p.p.s.a. o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA następującego (dwuelementowego) zagadnienia prawnego:

1. Czy w świetle przepisów art. 4 Dekretu w związku z § 1 i § 2 pkt 2 Rozporządzenia z

1948 r.:

a) dopuszczalne było obejmowanie w trybie Rozporządzenia z 1948 r. przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie gruntów, w stosunku do których przeprowadzono już wcześniej - wadliwie (nieskutecznie) - procedurę ich objęcia w posiadanie na podstawie przepisów Rozporządzenia z 1946 r.? (innymi słowy, czy w zakresie pojęcia grunty nieobjęte dotychczas w posiadanie użytego w § 1 Rozporządzenia z 1948 r. mieszczą się wyłącznie grunty, co do których w ogóle nie zastosowano Rozporządzenia z 1946 r., czy też także grunty, w stosunku do których zastosowano wprawdzie uprzednio Rozporządzenie z 1946 r., jednak odbyło się to w sposób wadliwy, a w efekcie prawnie nieskuteczny?);

b) dopuszczalne było oznaczenie w ogłoszeniu o objęciu gruntów w posiadanie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, w sposób polegający na wskazaniu (większego) terenu, w obrębie którego znajdowały się już - bliżej niesprecyzowane - grunty (zespoły gruntów) objęte uprzednio w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy na podstawie poprzednich (wcześniejszych) ogłoszeń? Czy w takiej sytuacji można w ogóle mówić o oznaczeniu obszaru w rozumieniu § 2 pkt 2 Rozporządzenia z 1948 r., skoro w istocie szereg (wewnętrznych) granic takiego obszaru nie było w ogóle znanych, ergo nie wiadomo, o jaki dokładnie obszar w rzeczywistości chodzi?

2. Czy podpisanie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie, przewidzianego przepisami § 1 i 2 Rozporządzenia z 1948 r., przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy - przy braku zastrzeżenia w treści ogłoszenia, że podpis jest składany (czyniony) z upoważnienia (w zastępstwie) Prezydenta m.st. Warszawy, jak też innych dowodów wskazujących na istnienie takiego upoważnienia - pozwala na przyjęcie, że było to ważne i skuteczne prawnie ogłoszenie pochodzące od Zarządu m.st. Warszawy, prowadzące - z datą jego publikacji - do prawidłowego objęcia przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie (w rozumieniu art. 4 i 7 Dekretu) gruntów wymienionych (wskazanych) w takim ogłoszeniu?

Z nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentów wynika, że skarżący kasacyjnie J. R. zmarł w dniu 12 lutego 2015 r., zaś następcami prawnym zmarłego są: J. R., D. R. i M. R. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 2 lipca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te koncentrują się wokół dwóch zagadnień. Pierwsze zagadnienie, związane z podniesieniem w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 4 dekretu w związku z § 1, 2 i 3 rozporządzenia z 1948 r. w związku z art. 47, art. 48, art. 52 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) oraz zarzutów procesowych: art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., art.133 i 141 §4 p.p.s.a., dotyczy oceny skuteczności ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie z dnia 13 listopada 1948 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27 z 25 listopada 1948 r., jako ogłoszenia podpisanego przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy Stanisława Srokę. Tym samym dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy ogłoszenie podpisane przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy było ważne i skuteczne, czy doprowadziło do należytego objęcia w posiadanie przez gminę nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa. W tej kwestii wymaga przypomnienia, że według rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez m.st. Warszawę (Dz. U. Nr 6, poz. 43) obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego.

Zatem, gdy mowa o ogłoszeniu o objęciu w posiadanie określonych gruntów, to chodzi o ogłoszenie Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wynika to wprost z § 1 wskazanego rozporządzenia. Podstawą prawną działania samorządu i organów wykonawczych m.st. Warszawy w latach powojennych była ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 63, poz.479). Stosownie do art.54 ust.2 wskazanej ustawy Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust.3 i 4 ustawy korespondencje i wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie - ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów urzędowych - wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich(.....). Prezydent Miasta wydaje Dziennik Zarządu m. st. Warszawy, w którym zamieszcza się uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy niniejszej, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Nie można zatem podzielić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że to wyłącznie Prezydent Miasta mógł podpisywać ogłoszenia publikowane w Dzienniku Zarządu Miejskiego, gdyż jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji mógł on upoważnić do tego także wiceprezydentów. Z przepisem tym (art.54 ust. 3 i 4 ) korespondują inne zapisy ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 40 ust.1 wskazanej ustawy Zarząd Miejski składa się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników. W razie niedokonania wyboru ławników pomimo wezwania ze strony władzy nadzorczej i wyznaczenia radnym w tym celu co najmniej 14 dniowego terminu, w skład Zarządu Miejskiego wchodzą tylko Prezydent Miasta i wiceprezydenci. Zgodnie zaś z treścią art.45 ust. 2 ustawy: "Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępuje wiceprezydent przez niego wyznaczony. Przechodzą nań wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci są pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępują go w zakresie przez niego ustalonym".

Wobec przytoczonych regulacji nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, iż to wyłącznie Prezydent Miasta mógł podpisywać ogłoszenia następnie publikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego, bowiem każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki.

W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma wprawdzie stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent Michał Sroka działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, to jednak generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Takie też stanowisko prezentował dotychczas Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1817/12, z dnia 9 stycznia 2015, sygn. I OSK 1321/13, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1544/11- ze zdaniem odrębnym, wyroki publikowane na www.nsa.gov.pl). Przegląd wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeń także potwierdza, że w tej kwestii, poza zgłoszonym zdaniem odrębnym w sprawie sygn. I OSK 1544/11, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite.

Drugie zagadnienie, które wyłoniło się w sprawie i wynika z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia z 1948 r., dotyczy oceny, czy doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy, dopuszczalności zastosowania przepisów rozporządzenia z 1948 r. i przyjęcia, że mogły być na podstawie tego rozporządzenia skutecznie obejmowane w posiadanie grunty, w stosunku do których przeprowadzono już wcześniej - choćby wadliwie - procedurę ich objęcia w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Odpowiedź na to pytanie nie może zostać udzielona bez odniesienia się do stanowiska organów administracji orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji co do objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę m.st. Warszawy na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) i przypomnienia podstawowych reguł w nim wskazanych.

W świetle rozporządzenia z 1946 r. o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy Zarząd Miejski m. st. Warszawy ogłasza w organie urzędowym Zarządu Miejskiego - Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a ogłoszenie mogło dotyczyć jednej działki bądź większej ilości gruntów (§3). W ogłoszeniu należało dokładnie oznaczyć grunty przez określenie w miarę możności numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów; wskazać termin oględzin nieruchomości; wezwać dotychczasowego właściciela i inne osoby zainteresowane do wzięcia udziału w oględzinach. Termin oględzin powinien być tak wyznaczony, by oględziny odbyły się najwcześniej po upływie 14 dni od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie ( §4). Stosownie zaś do §5 rozporządzenia niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej - prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. Zawiadomienie Zarządu Miejskiego powinno zawierać dane, określone w § 4 ust. 1. Z kolei w §6 ustawodawca wskazał, kto ma brać udział w oględzinach (przedstawiciel Zarządu Miejskiego oraz dotychczasowy właściciel, a w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 1, także użytkownik gruntu. Ponadto mogą brać udział w oględzinach osoby zainteresowane oraz rzeczoznawcy) Jednocześnie do odbycia oględzin wystarczyła obecność przedstawiciela Zarządu Miejskiego, jeżeli osoby uprawnione do udziału w oględzinach nie stawiły się pomimo zawiadomienia ich w sposób przewidziany w niniejszym rozporządzeniu.

W myśl §7 w wyniku oględzin przedstawiciel Zarządu Miejskiego sporządza protokół, który w szczególności powinien zawierać: wymienienie osoby właściciela gruntu i budynków oraz opis nieruchomości wraz ze stwierdzeniem położenia, obszaru i granic gruntu oraz wyszczególnienie budynków i innych przedmiotów, znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem stanu tych budynków i przedmiotów. Zgodnie z §8 grunt uważa się za objęty przez gminę m. st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że Gmina dokonała ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia przedmiotowego gruntu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 6 z dnia 1 kwietnia 1947 r. pod pozycją 88. W ogłoszeniu tym wskazano adres nieruchomości, numer hipoteczny, imiona i nazwiska właścicieli oraz dokładny termin oględzin – 6 czerwca 1947 r. godz. 10. Z kolei ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie pojawiło się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 12 z dnia 14 lipca 1947 r. pod pozycją 27 ze wskazaniem wszystkich danych wymaganych rozporządzeniem. Z akt sprawy wynika również, że został sporządzony protokół oględzin, w których brali udział przedstawiciele Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego i który zawiera wyszczególnienie budynków i innych przedmiotów, znajdujących się na gruncie, z oznaczeniem stanu tych budynków i przedmiotów.

Wskazane wyżej okoliczności są bezsporne. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji różnią się natomiast w ocenie, czy Gmina miała możliwość powiadomienia właścicieli o terminie oględzin. Niewątpliwie rozporządzenie z 1946 r. przewidywało, że niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski prześle właścicielom zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, lecz ustawodawca zastrzegł, że Zarząd Miejski uczyni to w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej. Słusznie organy administracji wskazały, że gmina nie miała obowiązku poszukiwania właścicieli (jak uważa pełnomocnik skarżących poszukiwania w bankach i księgach wieczystych). Trzeba zatem dokonać oceny, czy w okresie od 1945 r. do kwietnia 1947 r. Gmina posiadała informacje o miejscu zamieszkania właścicieli. Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu wyroku: notatkę UB, nakaz kwaterunkowy (bez wskazania dat), akta sądowe Sądu Grodzkiego sygn. Co 435/45, protokół Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego z dnia 10 lipca 1945 r., oraz inne przywołane okoliczności (bez wskazania, o jakie okoliczności chodziło Sądowi). Pełnomocnik skarżących co do tej kwestii wskazał we wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na następujące dokumenty: kopie pisma Departamentu Ogólno- Administracyjnego MSZ z dnia 5 marca 1947 r., kopie protokołu opisu ruchomości (Nr Rep. 653/49) sporządzonego 15 września 1949 r., korespondencje J. R. z Bankiem Handlowym z 1945 r. Rzecz jednak w tym, że w aktach własnościowych nieruchomości znajdowało się jedynie oświadczenie H. R. z dnia 1 lutego 1952 r. wskazujące jej miejsce zamieszkania – P.. Zaświadczenie z księgi wieczystej, w którym mowa zabezpieczeniu należności Skarbu Państwa (Nr Rep. 653/49) pochodzi z 25 lutego 1952 r., podanie H.R. do Prezydium Rady Narodowej z podaniem jej adresu także pochodzi z 30 stycznia 1952 r., na k.8-20 akt własnościowych znajdują się dokumenty wyłącznie datowane w 1952 r., dokumenty na k.21- 30 także pochodzą z lat pięćdziesiątych, na dalszych kartach są dokumenty z lat 70 –tych i późniejszych.

Do wniosku o odtworzenie akt z dnia 3 marca 2005 r. załączone przez pełnomocnika skarżących zostały dokumenty Ministerstwa Bezpieczeństwa z 1948 i 1952 r. a także tytuł wykonawczy z 6 czerwca 1945 r. wydany przez Sąd Grodzki, sygn. Co 435/45, protokół spisany w dniu 10 lipca 1945 r. przez Wojewódzki Oddział Tymczasowego Zarządu Państwowego na podstawie tytułu wykonawczego w sprawie Co 453/45 wydany małżonkom R. . Na dokumentach wojskowych – Wojskowego Sądu Rejonowego, pozyskanych już w latach 90 –tych znajduje się klauzula ściśle tajne. Również pisma H. R. do Urzędu Bezpieczeństwa opatrzone były klauzulą tajne. W realiach powojennych wysoce wątpliwe było, a wręcz niemożliwe, aby Zarząd Miejski mógł uzyskać tajne dokumenty wojskowe, notatki UB z lat pięćdziesiątych, które pozyskane zostały i złożone do akt sprawy przez pełnomocnika skarżących w latach 90 – tych już po ich odtajnieniu. Również dokumenty wydane w sprawie Co 453/45 wymagały podjęcia ich poszukiwania. To samo dotyczy dokumentów z Banku Handlowego (zał. 7-10 do wniosku skarżących o ustanowienie użytkowania wieczystego), dokumenty z MSZ to korespondencja między J. R. m a MSZ, a nie Zarządem Miejskim (zał. 11-14 do wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego z 2012 r.). Protokół opisu ruchomości pochodzi z 15 września 1949 r., a zatem już po dokonaniu ogłoszeń (załącznik nr 15 do wniosku z 2012 r.). Tak więc z dokumentów znajdujących się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości, jak też z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika skarżących nie wynika, aby Zarząd Miejski posiadał w okresie od 1945 r. do kwietnia 1947 r. informację o miejscu zamieszkania małżonków R. . W myśl przepisów rozporządzenia z 1946 r. gmina nie miała obowiązku poszukiwania dotychczasowych właścicieli ani ustalania ich adresów zamieszkania, miała jedynie obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela, bądź osoby prawa jego reprezentującej, o terminie oględzin gruntu, jednak tylko w miarę posiadania danych o miejscu ich pobytu. Nie można zatem wywodzić, że na Zarządzie Miejskim ciążył bezwzględny obowiązek poszukiwania tego rodzaju danych. Za takim rozumieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., jak trafnie przyjęły organy orzekające w sprawie, przemawia użyte w jego redakcji sformułowanie "w miarę posiadanych danych".

Należy zatem uznać, że słusznie organy administracji orzekające w sprawie wywiodły, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 12 z dnia 14 lipca 1947 r. pod pozycją 27, uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości. Złożony więc w 2012 roku wniosek skarżących

o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki jest spóźniony.

W tej sytuacji traci wprawdzie znaczenie zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy z dniem ogłoszenia opublikowanego na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., jednakże zgłoszenie zarzutu w skardze kasacyjnej wymaga odniesienia się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w myśl § 1 rozporządzenia obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Z treści tegoż przepisu wynika wprost, że chodzi o wszelkie nieprzejęte dotychczas grunty. Ta kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. I OSK 617/11 stwierdził, że: " W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż w momencie kiedy objęcie gruntu w posiadanie, które nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. było wadliwe, to nie było ono skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1622/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie uzależnia tej bezskuteczności od ewentualnego, w jakikolwiek sposób wyeliminowania tego objęcia z ogłoszenia, a jedynie przyjmuje, iż nie nastąpiło to objęcie. Taką koncepcję przyjął również Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę i prawidłowo wskazał, że nie objęto przedmiotowego gruntu na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r., gdyż ogłoszenie o objęciu zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy było bezskuteczne (...). Skoro zatem objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło w terminie późniejszym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie ogłoszenie o objęciu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Ogłoszenie to obejmowało w pkt I całą lewobrzeżną Warszawę i w związku z tym najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r. gmina m. st. Warszawy weszła w posiadanie gruntu położonego i od tego momentu powinien być liczony 6 – miesięczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich". Stanowisko to podziela skład Sądu Orzekający w niniejszej sprawie.

Wniosek dekretowy z 2012 r. został zatem złożony po terminie, o którym mowa w art.7 ust.1 dekretu, który to termin jest terminem materialnym i zawitym, a którego uchybienie powoduje, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego nie mógł być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby uwzględnić zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA wskazanych przez pełnomocnika skarżących zagadnień prawnych, nie dopatrując się rozbieżności orzecznictwa w opisanych wyżej kwestiach.

Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.