Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1912/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106  par. 3,  art. 113  par. 1,  art. 133  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnot Mieszkaniowych: [...],[...],[...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 903/07 w sprawie ze skargi Wspólnot Mieszkaniowych: [...],[...],[...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 903/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnot Mieszkaniowych: "[...] 2", "[...] 5" i "[...] 9" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnot decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Wspólnoty mieszkaniowe Osiedla Bemowo III złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności wzmiankowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w części dotyczącej połączenia ul. [...] z ul. [...], podnosząc, że są współwłaścicielami ul. [...], a zatwierdzony projekt budowlany narusza ich prawo własności.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rozpatrując wniosek Wspólnot, o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzorczy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

Na powyższą decyzję Wspólnoty Mieszkaniowe "[...] 2", "[...] 5" i "[...] 9" złożyły skargę do sądu administracyjnego podnosząc, iż ul. [...] – stanowiąca ich współwłasność – jest wewnętrzną drogą osiedlową i oni ponoszą obciążenia związane z jej utrzymaniem. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę poprzez połączenie tej ulicy z drogą publiczną – tj. ul. [...], umożliwia korzystanie z ul. [...], innym osobom spoza terenu osiedla, które nie mają tytułu prawnego do przechodu i przejazdu tą ulicą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2005 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżących zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich", o którym mowa w powyższym przepisie, powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne. Sąd zauważył, że zarówno skarżące Wspólnoty, jak i inwestor posiadają prawo do korzystania z ul. [...] i drogi osiedlowej, o czym świadczą przedłożone akty notarialne ustanawiające służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli działek. Stwierdził również, że co prawda, ze znajdującej się w aktach sprawy opinii komunikacyjnej Inżyniera Ruchu Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] wynika, iż na wykonanie włączenia drogi osiedlowej do ul. [...] należy uzyskać zgodę skarżących Wspólnot, to jednak brak tego dokumentu nie jest wystarczający do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd podkreślił, że realizowana inwestycja nie przekroczy granic nieruchomości inwestora, a zatwierdzony projekt budowlany w części dotyczącej włączenia ul. [...] do ul. [...] nie pozbawi, ani nie ograniczy przysługującej skarżącym służebności przejazdu i przechodu.

Od powyższego wyroku Wspólnoty Mieszkaniowe "[...] 2", "[...] 5" i "[...] 9" w Warszawie złożyły skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, tj. nieuzupełnienie materiału dowodowego o pominięty w postępowaniu administracyjnym dokument – opinii komunikacyjnej z dnia 26 maja 2004 r. Brak wymaganej nw. dokumentem zgody skarżących, na wykonanie włączenia ul. [...] do ul. [...], nie został konwalidowany w toku całego postępowania administracyjnego. Skarżące Wspólnoty zarzuciły też naruszenie art. 133 § 1 cyt. ustawy, poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, podczas gdy narusza ona (ogranicza) przysługującą skarżącym służebność przejazdu i przechodu.

W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który to przepis zobowiązuje do ochrony praw osób trzecich, a co nie zostało w sprawie zapewnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku ze sposobem jej zredagowania koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia w skardze podstaw kasacyjnych. Zostały one wymienione w art. 174 cyt. ustawy i sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu wymienionych wyżej podstawach. Podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. jak również prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie z następujących przyczyn.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej winny być tak sformułowane aby nie stwarzały żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Koniecznym elementem uzasadnienia tych zarzutów jest nie tylko przytoczenie naruszonych przepisów ale również wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymienionych wyżej wymogów.

1. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a.) stwierdzić należy, że został on tak zredagowany, iż w istocie nie wiadomo, który dokument miał być przedmiotem dowodu nieprzeprowadzonego przez Sąd. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy autorowi skargi kasacyjnej chodziło o dowód z opinii komunikacyjnej z dnia 26 maja 2004 r. (znajdującej się w aktach administracyjnych) czy też z innego dokumentu. Sformułowanie "(...) nieuzupełnienie materiału dowodowego o dokument (...) wynikający z opinii komunikacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. (...)" jest nieprecyzyjne i w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zupełnie niezrozumiałe.

Sugeruje ono bowiem przeprowadzenie dowodu z dokumentu, którym byłoby oświadczenie zawierające zgodę skarżących Wspólnot na wykonanie połączenia ulic [...] z [...], podczas gdy wiadomo jest, iż skarżący tego rodzaju oświadczenia do chwili obecnej nie złożyli. Brak jest zatem dokumentu, który mógłby stanowić przedmiot dowodu jaki zdaniem autora skargi winien przeprowadzić Sąd I instancji.

Już tylko ubocznie – odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej – należy zauważyć, że obowiązek posiadania przez inwestora zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z przepisów Prawa budowlanego a nie z opinii komunikacyjnej. Roboty budowlane związane z budową spornego połączenia ulic wykonywane były na działce [...] i poza sporem jest, że inwestor uzyskał zgodę właściciela gruntu na ich przeprowadzenie.

To, że połączenie wyżej wymienionych ulic umożliwi osobom spoza osiedla korzystanie z ulicy [...], obciążonej służebnością na rzecz skarżących stanowi zupełnie inną kwestię i nie ma nic wspólnego z robotami budowlanymi wykonywanymi na działce [...].

Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 P.p.s.a.

Stosownie do jego brzmienia "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...)". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd rozstrzyga sprawę opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji. Nie wchodząc w kwestie merytoryczne już na wstępie zauważyć należy, że wskazując na naruszenie przez Sąd wymienionego wyżej przepisu autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi, że pominął on zebrany w sprawie materiał dowodowy lecz zakwestionował dokonaną przez Sąd ocenę tego materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut z uwagi na treść i zakres cytowanego wyżej przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W takiej sytuacji należało ewentualnie rozważyć zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organy administracyjne uchybiły przepisom postępowania administracyjnego np. art. 80 K.p.a.

2. Za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia przez Sąd art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim przypomnieć należy że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Istota tego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania sprowadza się więc wyłącznie do ustalenia czy w danej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Ten bowiem przepis – a nie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Podnosząc zatem w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu (ograniczeniu) przysługującej skarżącym służebności przejazdu i przechodu autor skargi kasacyjnej winien powołać art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. przepisem. Ograniczenie się do zarzutu naruszenia wyłącznie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego byłoby wystarczające jedynie wówczas gdyby sprawa prowadzona była w zwykłym trybie. Kwestionując natomiast rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym, którego podstawę prawną stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało w skardze kasacyjnej wskazać jako ewentualnie naruszony przez Sąd wyżej wymieniony przepis. Brak tego rodzaju zarzutu ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjnym związany granicami skargi kasacyjnej, pozbawiony został możliwości odniesienia się do podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw należało oddalić (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).