Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1044/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. L, K. N. i E. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, K. N. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz E. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 104 i art. 108 k.p.a. i § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta B., przebudowie i budowie niezbędnej infrastruktury oraz budowie wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów.

Na podstawie art. 108 k.p.a. organ administracji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od decyzji z dnia [...] września 2009 r. złożyli: Prezydent Miasta B., J. M. i A. J., a także mieszkańcy ulicy [...] w B. : F. S., J. K., B. N. i K. N., L. L. i C. L., T. G., H. S. i M. S., I. M., J. M. i B. M., A. U., I. P. i M. P., S. O., E. O., M. P., J. L., E. S., J. P., M. S., W. F. oraz W. S.

Prezydent Miasta B. zarzucił naruszenie:

1. art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na nałożeniu w części IV decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania

na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

2. art. 7, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że istnieją podstawy do nałożenia w części IV decyzji obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

3. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia w części dotyczącej pkt IV podjętego rozstrzygnięcia.

Podnosząc powyższe zarzuty Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie części IV decyzji organu pierwszej instancji.

J. M. oraz A. J. zarzucili:

1. naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit. "a" i pkt 9 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.;

2. nieuwzględnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. przy wydawaniu decyzji, zbyt wąskich linii rozgraniczających dla drogi klasy G typu 2x2 na odcinku między ulicą [...] a cmentarzem katolickim, w których nie ma możliwości umieszczenia pasów zieleni wysokiej, tak istotnych dla życia i zdrowia ludzi;

3. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wydając ją nie uwzględnił zgłoszonych uwag, dotyczących braku w raporcie konkretnych informacji o ekranach antywibracyjnych, zapobiegających drganiom oraz zbyt wąskich linii rozgraniczających drogi, co w ocenie odwołujących się spowoduje, że nie będzie zieleni wysokiej;

4. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do którego dojdzie poprzez realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (na odcinku między ul. [...] a cmentarzem katolickim), jako drogi klasy G typu 2x2;

5. niewłaściwe zaakceptowanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. w wydanej decyzji skrzyżowania ulicy [...] z planowanym przedłużeniem ulicy [...] zamiast skrzyżowania przedłużenia ulicy [...] z ulicą [...], które w ocenie odwołujących się byłoby bardziej racjonalne ze względu na znajdujące się tam budownictwo blokowe oraz siedzibę parafii;

6. brak w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., w punkcie nakładającym na inwestora obowiązek zastosowania ekranów antywibracyjnych, uszczegółowienia, gdzie konkretnie, jakiej szerokości, na jakiej głębokości miałyby znajdować się ekrany i z czego miałyby być wykonane;

7. wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. decyzji w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko, w którym nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego, mimo takiego wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

8. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji;

9. naruszenie art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji, bez wyczekania na udzielenie odpowiedzi przez inwestora na zarzuty mieszkańców osiedla W. (zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r.) do zgromadzonego materiału dowodowego;

10. pominięcie w części II decyzji, tj. nakładającej obowiązek zapobiegania i ograniczania oddziaływania na środowisko poprzez zastosowanie rozwiązań chroniących - obowiązku przeprowadzenia okresowych pomiarów drgań;

11. pominięcie w części V decyzji, tj. ustalającej obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej - obowiązku przeprowadzenia analizy w zakresie oceny skuteczności zastosowania rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed drganiami.

Mieszkańcy ulicy [...] zarzucili z kolei:

1. niewyjaśnienie stanu faktycznego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej i krytycznej oceny przedłożonych przez inwestora lub zleconych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "wiarygodnych alternatywnych" wariantów przebiegu drogi. W ocenie odwołujących się uchybienie to naruszyło interes społeczny i słuszny interes obywateli, które ich zdaniem w przedmiotowej materii nie kolidują ze sobą (art. 7 k.p.a.). Rozwiązania alternatywne projektowano tak, aby z góry były skazane na odrzucenie;

2. naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie ocen, czy stanowisk przedstawicieli inwestora lub wynajętych przez nich specjalistów, którzy forsując najwygodniejszy dla nich wariant, uparcie twierdzą, że natężenia hałasu, wibracji, zapyleń itd. będą takie same przy posadowieniu pasa drogowego po liniach granicznych nieruchomości zabudowanych przy ul. [...] i dalej oraz dla drogi oddalonej o 60 m od zabudowań;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie bezspornego faktu, że pas nieużytków pomiędzy ulicami [...] ma szerokość od 120 do ponad 200 m, z czego większość terenu stanowi własność gminy B., w środku którego przebiega przesyłowa linia energetyczna o mocy 220 kV, aktualnie nieczynna, której właściciel P. S.A. wyraził zgodę na zmianę posadowienia słupów kolidujących z projektowanym w wariancie 2a pasem drogowym (4 słupy nieczynnej linii na odcinku około 800 m) oraz wyraził gotowość zmniejszenia wolnych pasów technologicznych, aby ułatwić rozwiązanie różnic w interesach stron;

4. nieuwzględnienie szeregu wniosków i wskazań społecznych, mających w przekonaniu stron istotną wartość lub znaczenie dla wybrania najkorzystniejszego wariantu drogi, dotyczących poprawności przeprowadzonych analiz przy ocenie wariantów. Zdaniem odwołujących się, wykonawca raportu (spółka E.), dokonując oceny, punktacji i tym samym określenia wariantu najkorzystniejszego popełniła szereg błędnych wyliczeń, co zasadniczo zniekształciło wyniki, dając pierwszeństwo wariantowi inwestorskiemu. Organ pierwszej instancji zaniechał dokonania, nie tylko profesjonalnej, ale zwykłej praktycznej weryfikacji danych z raportu, czym naruszył zasady pogłębionej, obiektywnej i wszechstronnej oceny przedstawionego mu przez stronę materiału dowodowego. Ponadto strony przedstawiły w formie tabelarycznej własną propozycję porównania wariantów 1 i 2a, które ich zdaniem jako jedyne mogą racjonalnie ze sobą konkurować.

Podnosząc powyższe zarzuty, mieszkańcy ulicy [...] wnieśli:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie nowej decyzji, odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia albo przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i dokonania obiektywnych ocen możliwości realizacji wariantu 2a na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] lub zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję;

2. wobec skrajnie rozbieżnych ocen porównawczych interesującego strony wariantu 2a w stosunku do wariantu 1 (inwestorskiego) - o skorzystanie z opinii Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko albo zlecenie Regionalnemu Dyrektorowi skorzystania z takiej opinii regionalnej komisji;

3. o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji, ze względu na niezasadne straty z tytułu nakładów finansowych na czynności, które mogą być uznane za nieprzydatne, jeśli wariant 1. uznany zostanie za szkodliwy dla zdrowia i życia ludzi. Nadto strony wskazały, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w dniu [...] września 2010 r. stało się bezprzedmiotowe i nieskuteczne (spóźnione) dla uruchomienia procedury uzyskania dofinansowania, która wymaga posiadania pozwolenia na budowę, a więc i pełnej dokumentacji techniczno-technologicznej, a taka przed wydaniem pozwolenia na budowę ma podlegać ponownej weryfikacji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu opisanych odwołań,

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.:

1. uchylił w części I punkcie 3. podpunkcie 2. w brzmieniu "Zastosować ekrany przeciwwibracyjne wzdłuż przyległej zabudowy mieszkaniowej" i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji;

2. uchylił w części I punkcie 3. podpunkcie 3. w brzmieniu "Rozważyć możliwość technicznego rozwiązania połączenia ulicy [...] z planowaną ulicą [...] z pełnym zakresem relacji, w tym prawo skrętów i lewoskrętów z ulicy [...], przejść dla pieszych z sygnalizacją świetlną" i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji;

3. uchylił w części I punkcie 3. podpunkcie 4. w brzmieniu "Zaprojektować skrzyżowanie planowanej ulicy [...] z ulicami: [...] (typ skrzyżowania w zależności od możliwości technicznych)" i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji;

4. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta B. dotyczących niewłaściwego nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w maju 2009 r. wzywał inwestora do uzupełnienia braków w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, dotyczących m.in. lokalizacji i parametrów planowanych ekranów akustycznych, nasadzeń zieleni, lokalizacji urządzeń oczyszczających. W przygotowanym na zlecenie inwestora aneksie do raportu wskazano m.in. orientacyjną lokalizację urządzeń ochrony środowiska, bądź nasadzeń zieleni, co miało być uszczegółowione na późniejszym etapie, z uwagi na fakt, że na etapie występowania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie było dokładnie określone, gdzie będzie uzbrojenie terenu i jakie będzie ostateczne zagospodarowanie pasa drogowego. Następnie w wyjaśnieniach Prezydenta Miasta B. zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., po raz kolejny podkreślono, że szczegółowe rozwiązania dotyczące realizacji ekranów akustycznych zostaną ujęte w projekcie wykonawczym po uściśleniu przebiegu drogi, natomiast na etapie koncepcji przebiegu drogi niemożliwe jest ścisłe określenie takich rozwiązań technicznych, jak lokalizacja przystanków komunikacji zbiorowej oraz przerw w ciągłości ekranów w miejscach dojść i dojazdów do pasa drogowego.

Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 82 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podkreślił, że jedną z okoliczności, którą organ bierze pod uwagę nakładając obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jest okoliczność, że posiadane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dane na temat przedsięwzięcia nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko. W takim przypadku organ wydający decyzję zobligowany jest nałożyć obowiązek ponownej oceny oddziaływania na środowisko, uzasadniając podstawy takiego rozstrzygnięcia. Tak też uczynił organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do precyzyjnego określenia wszystkich koniecznych warunków środowiskowych, m.in. parametrów urządzeń ochrony środowiska. W decyzji środowiskowej wskazał w sposób ogólny pewne rozwiązania m.in. lokalizację ekranów akustycznych, czy też nałożenie obowiązku opracowania nasadzeń zieleni. Uszczegółowienie tych warunków nastąpić miało jednak na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ostatecznie, że po przeanalizowaniu informacji zawartych w raporcie oraz dokumentacji z przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie znalazł podstaw do uchylenia części IV decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której dotyczyły zarzuty Prezydenta Miasta B.

Odnosząc się do zarzutów J. M. i A. J. dotyczących sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit. a i pkt 9, a w konsekwencji z naruszeniem art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także do zarzutów dotyczących wpływu wibracji na zdrowie i warunki życia ludzi oraz zabudowę mieszkaniową organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed wibracjami. Ochrona przed drganiami realizowana jest w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane. Kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Zagadnienia związane z tym zjawiskiem powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu związanym z uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz uwzględnione w projekcie budowlanym.

Co do kwestii nasadzeń zieleni Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł zaś, że w części 1. punkcie 3. podpunkcie 6. kwestionowanej decyzji, określającym wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do uzyskania zezwolenia na realizację Inwestycji drogowej, postawiono warunek opracowania projektu zieleni izolacyjnej w zależności od potrzeb (średniej, wysokiej i niskiej), nakazano przewidzieć trawniki z zielenią zimozieloną niską, chroniącą przed rozprzestrzenianiem substancji pyłowych i aerozoli oraz zaprojektować nasadzenia zieleni izolacyjnej pomiędzy jezdnią a ciągami pieszymi. Wskazano także, że pasy zieleni izolacyjnej powinny spełniać funkcję, tłumienia hałasu i zabezpieczenia otaczających terenów przed innymi zanieczyszczeniami powietrza i być usytuowane w miejscach nie stwarzających zagrożeń ruchu (np. nie ograniczać widoczności). Z kolei w załączniku Nr 8 do raportu znajdują się mapy, na które naniesiono planowaną drogę wraz z orientacyjną lokalizacją projektowanej zieleni. W Charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji, stwierdzono, że tereny zielone zajmą około 17 ha. Ponadto wskazano, że zostaną dokonane nasadzenia zieleni izolacyjnej spełniającej funkcję filtra ochronnego.

Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie, iż zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zarzuty w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez odwołujących się kwestii podjęcia kwestionowanej decyzji w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, wydaną z pominięciem uwag stron postępowania, dotyczących braku w raporcie konkretnych informacji o ekranach antywibracyjnych, zapobiegających drganiom oraz zbyt wąskich linii rozgraniczających drogi, co w konsekwencji spowodować miało, że nie będzie zieleni wysokiej, tak istotnej dla życia i zdrowia ludzi, organ odwoławczy wywiódł, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie i określił warunki realizacji. Wskazał m.in. na konieczność opracowania projektu zieleni średniej i wysokiej, przewidzenia trawników z zielenią zimozieloną niską, chroniących przed rozprzestrzenianiem substancji pyłowych i aerozoli. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył ponadto, że zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Nawiązując zaś do zarzutu niezgodności parametrów planowanej drogi z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również przyjęcia nieprawidłowych rozwiązań w zakresie skrzyżowań na planowanej drodze, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu określenie warunków korzystania z zasobów środowiskowych w fazie realizacji i eksploatacji oraz wskazanie wymagań w zakresie ochrony środowiska, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ wydający decyzję środowiskową nie może wykraczać poza kompetencje związane z określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, które wynikają z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie rozstrzygnięcia co do prawidłowości parametrów technicznych planowanej drogi, jak również jej rozwiązań funkcjonalnych, wykracza poza jego kompetencje oraz kompetencje organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów stron dotyczących przeprowadzonej w raporcie analizy wariantów przedsięwzięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że w raporcie została przeprowadzona szczegółowa analiza wariantowa przedsięwzięcia. W raporcie przeanalizowano 5 rozwiązań alternatywnych planowanej drogi (wariant 1, 2, 2a, 3, 4) oraz wariant "zerowy", polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Wszystkie analizowane warianty oceniane były pod kątem tych samych kryteriów, dla których zastosowano jednakowy układ wag, dzięki czemu możliwe było obiektywne dokonanie wyboru wariantu najkorzystniejszego. Jak wskazano w raporcie, do analizy starano się wybrać kryteria najbardziej miarodajne i znaczące ze względu na wykonalność planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowej analizie określono 19 kryteriów cząstkowych, przy czym poszczególne kryteria cząstkowe przyporządkowano do czterech grup kryteriów głównych o charakterze: transportowym, ekonomicznym, środowiskowym i społecznym.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że po szczegółowej analizie przedłożonego raportu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z dnia [...] maja 2009 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków w raporcie, m.in. do przedstawienia racjonalnych wariantów alternatywnych: wariantu 2a pośredniego między wariantami 1 i 2, tj. z maksymalnym odsunięciem drogi od ulicy [...] oraz wariantu omijającego obszary zabudowy mieszkaniowej (wariant 4) i przedstawienia porównania ze sobą wszystkich wariantów w zakresie oddziaływania na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także do podania argumentów przemawiających za wyborem wskazanego wariantu. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza wariantowa była wnikliwie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji. W raporcie były rozpatrywane nie tylko warianty wskazane przez inwestora ale również rozwiązania proponowane przez mieszkańców, tj. wariant 2a. Uszczegółowiona analiza wariantowa została przedstawiona w aneksie do raportu przedłożonym w czerwcu 2009 r.

Odnosząc się z kolei do zarzucanych przez odwołujących się błędnych wyliczeń wykonawców raportu w zakresie oceny, punktacji i tym samym określenia wariantu najkorzystniejszego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedstawiona przez skarżących propozycja porównania wariantów 1 i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami, a jedynie ogólnymi stwierdzeniami o nieprawidłowości wyliczeń autora raportu przy poszczególnych kryteriach.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącymi, że różnica w ocenie wariantów 1 i 2a rzeczywiście jest niewielka (z przewagą punktów na korzyść wariantu inwestycyjnego), jednak jak wynika z raportu oraz z uzasadnienia decyzji, warianty te były traktowane jako równoważne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił warunki realizacji inwestycji dla wariantu inwestycyjnego, gdyż wariant ten po zastosowaniu środków minimalizujących spełniał wymogi ochrony środowiska.

Analizując podnoszony przez J. M. i A. J. zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z którego wynika wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu ocenowym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących się, jakoby nie udzielono przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji odpowiedzi na zarzuty mieszkańców osiedla W. zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Podniósł, że wskazane pismo zostało skierowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Prezydenta Miasta B. Ten zaś udzielił na nie odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zasługiwał również na uznanie zarzut niedoręczenia stronie decyzji oraz nieogłoszenia jej w miejscach planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że liczba stron postępowania przekroczyła 20. Stąd zawiadomienia do nich kierowano w trybie art. 49 k.p.a. w drodze obwieszczeń, co pozostaje w zgodzie z art. 74 ust. 3 powoływanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została obwieszczona w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B., w Urzędzie Miasta w B. oraz na miejscu planowanego przedsięwzięcia (na słupach, płotach) - 10 sztuk, jak również była zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. w Biuletynie Informacji Publicznej.

Odnosząc się do wniosku stron o skierowanie dokumentacji z przeprowadzonej analizy wariantowej do opinii Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, bądź zlecenie Regionalnemu Dyrektorów skorzystania z opinii regionalnej komisji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa przewidują możliwość skierowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska raportu o oddziaływaniu na środowisko do opinii Komisji ale nie jest to działanie obowiązkowe, co wynika z art. 132 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Po przeanalizowaniu informacji zawartych w raporcie, organ drugiej instancji nie stwierdził potrzeby skierowania dokumentacji pod obrady Komisji. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że skoro utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji, to wniosek stron o zlecenie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska skorzystania z opinii regionalnej komisji należy uznać za niemożliwy do zrealizowania na obecnym etapie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2009 r. Planowana inwestycja będzie finansowana ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski [...]. Ponadto rygor ten został nadany ze względu na ważny interes społeczny, polegający na potrzebie niezwłocznego rozwiązania problemu komunikacji w tym rejonie miasta i ważny interes strony, która stara się o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności miało umożliwić inwestorowi realizację inwestycji przy użyciu środków pomocowych, a zatem miało na celu uniknięcie straty finansowej. Nadto, we wniosku inwestora stwierdzono, że budowa drogi jest niezbędna ze względu na duże natężenie ruchu w centrum miasta i konieczność przeniesienia jego części poza śródmieście, co nie tylko przyśpieszy i ułatwi komunikację w mieście ale również poprawi bezpieczeństwo zarówno pojazdów, jak i pieszych.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nadanie planowanej inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności należy uznać za uzasadnione w świetle art. 108 § 1 k.p.a.

Analizując zarzuty mieszkańców ulicy [...] dotyczące wydania decyzji w sytuacji przyjęcia stanowiska przedstawicieli inwestora lub wynajętych przez nich specjalistów, którzy zdaniem odwołujących się forsują najwygodniejszy dla nich wariant Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w kwestii oddziaływania drogi na stan powietrza z Raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika w istocie, że w wariancie inwestycyjnym wartości emisji zanieczyszczeń do powietrza będą wyższe niż w wariancie 2a. Podniósł, że jednakże dla wszystkich wariantów realizacji i przebiegu przedłużenia ul. [...] stężenia maksymalne godzinowe oraz średnioroczne wszystkich emitowanych zanieczyszczeń nie przekroczą wartości dopuszczalnych. W odniesieniu z kolei do hałasu stwierdził natomiast, że w obu wariantach, ze względu na przekroczenia standardów jakości środowiska na odcinku równoległym do ulicy [...], niezbędne będzie zastosowanie ekranów akustycznych. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił warunki realizacji inwestycji dla wariantu inwestycyjnego, gdyż wariant ten po zastosowaniu środków minimalizujących spełniał wymogi ochrony środowiska.

Dalej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł, że podczas procedury oceny oddziaływania na środowisko rozpatrywanych było 5 wariantów lokalizacyjnych planowanej inwestycji drogowej. Podczas analizy porównawczej najwięcej punktów uzyskały warianty 1, 2 i 2a. Na odcinku pomiędzy ulicami [...] warianty te mają bardzo podobny przebieg. Warianty 2 i 2a przewidują na tym odcinku przesunięcie osi przedłużenia ul. [...] od istniejącej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ulicy [...] w kierunku linii energetycznej.

Organ odwoławczy przypomniał, że skarżący zarzucają, iż podczas oceny nie wzięto pod uwagę faktu, że pas nieużytków pomiędzy ulicami [...] ma szerokość od 120 m do ponad 200 m, z czego większość terenu stanowi własność gminy B., w środku którego przebiega przesyłowa linia energetyczna o mocy 220 kV, aktualnie nieczynna, a jej właściciel P S.A. wyraził zgodę na zmianę posadowienia słupów kolidujących z projektowanym w wariancie 2a pasem drogowym (4 słupy nieczynnej linii na odcinku około 800 m) oraz wyraził gotowość zmniejszenia wolnych pasów technologicznych, aby ułatwić rozwiązanie różnic w interesach stron.

Odnosząc się do powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że argument braku możliwości przełożenia linii energetycznej w celu odsunięcia planowanej drogi od zabudowy mieszkaniowej nie przesądził o wyborze wariantu drogi do realizacji.

Organ drugiej instancji zauważył, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż zdaniem organu pierwszej instancji, najkorzystniejszymi do realizacji są warianty: 1, 2a i 4. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po zastosowaniu środków ochrony środowiska wariant 1 spełnia wymogi ochrony środowiska określone prawem w stopniu równym, jak pozostałe warianty 2a i 4. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgodził się z organem pierwszej instancji, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi w wariancie inwestycyjnym. Zauważył, że ewentualne przesunięcie linii energetycznej oraz zmiana lokalizacji przedsięwzięcia wychodzą poza zakres postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że także zarzuty mieszkańców ulicy [...] nie zasługują na uwzględnienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał dalej, że badając sprawę, dostrzegł inne uchybienia w decyzji, które nie były podnoszone przez odwołujących się, a konieczne było ich skorygowanie. W związku z powyższym uchylił w decyzji organu pierwszej instancji w części I punkcie 3. podpunkt 2., 3. i 4. oraz umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. F., E. O., S. O., R. P. i J. P., M. P., E. S., W. S., Stowarzyszenie F. z siedzibą w B., K. N., B. M. oraz J. L.

Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r. Sąd odrzucił skargę B. M., a postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. odrzucił skargi J. P. oraz W. W., S. O., R. P., M. P., E. S. i W. S. Z kolei postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r. Sąd odrzucił skargę Stowarzyszenia F. z siedzibą w B. Wszystkie te postanowienia są prawomocne.

Po odrzuceniu skarg wymienionych wyżej stron postępowania do rozpoznania pozostały skargi E. O., K. N. i J. L.

W skardze z dnia 18 marca 2010 r., wniesionej m.in. przez E. O. zarzucono:

1. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zdecydowanie zasadnego wniosku zainteresowanych uczestników postępowania o uzyskanie obiektywnej oceny lub opinii środowiskowej dotyczącej analizy porównawczej wariantów 1 i 2a na odcinku pomiędzy ulicami [...];

2. naruszenie art. 132 i art. 133 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieskorzystanie ze swego prawa i tym samym niezaangażowanie Krajowej lub Regionalnej Komisji do spraw Oceny Oddziaływania na Środowisko w zbadanie i ocenę porównawczą i środowiskową

wariantów 1-go i 2a na odcinku planowanej drogi od ulicy [...] do ulicy [...];

3. niedokonanie oceny albo nawet niewskazanie konieczności dokładnego rozpracowania i uzgodnień przebiegu wariantu alternatywnego 2a, który projektant inwestora "wrysowałał" w trasę energetycznej linii przesyłowej, bez jakichkolwiek uzgodnień z jej Właścicielem P. S.A., czym naruszono art. 7 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

Również K. N. w skardze z dnia 18 marca 2010 r. zarzucił;

1. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku

o uzyskanie obiektywnej oceny lub opinii środowiskowej dotyczącej analizy porównawczej na odcinku między ulicami [...];

2. naruszenie art. 132 i art. 133 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku

1. jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w tym niezaangażowanie Krajowej lub Regionalnej Komisji do spraw oceny Oddziaływania na Środowisko poprzez zbadanie i ocenę porównawczą wariantów 1 i 2a na odcinku planowanej drogi [...] do ulicy [...];

3. niedokonanie oceny fatalnie zdaniem skarżącego sporządzonego wariantu 2a, rozmyślenie usytuowanego po słupach energetycznej linii przesyłowej bez jakichkolwiek uzgodnień z jej właścicielem jedynie po to, aby z góry był on skazany na odrzucenie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Analogiczne zarzuty i wnioski postawił w skardze z dnia 15 marca 2010 r. J. L.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jak wynika z treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199,

poz. 1277 ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa ocenowa, określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia następuje w prawnej formie decyzji administracyjnej. Dlatego w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, prowadzonym przez właściwy organ administracji publicznej zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej również jako k.p.a.). Organ prowadzący takie postępowanie i wydający decyzję środowiskową związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., a także dodatkowo zgodnie z wymogami określonymi w art. 85 ust. 2 ustawy ocenowej.

Wniesienie środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy administracyjnej do organu wyższego stopnia (w przedmiotowej sprawie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Dewołucja kompetencji powoduje, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę administracyjną w zakresie wyznaczonym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu (odwołaniach). Podobnie jak organ pierwszej instancji, organ odwoławczy związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej, wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązkami w zakresie administracyjnego postępowania dowodowego. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organowi drugiej instancji przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należyte wykonanie obowiązków dowodowych przez organ rozpatrujący sprawę administracyjną w skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Istotnym elementem uzasadnienia decyzji jest ocena zgromadzonych w sprawie dowodów i twierdzeń stron. Jeżeli dowody te i twierdzenia są sprzeczne, obowiązkiem organu odwoławczego jest wskazanie, dlaczego jedne z nich uznał za wiarygodne, a innym odmówił wiarygodności.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi "zwieńczenie" postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązki organu administracji prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania takiej decyzji należy więc postrzegać przez pryzmat istoty postępowania ocenowego, w ramach którego, stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej, określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c,

e) dostępność do złóż kopalin;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Decyzja środowiskowa dotyczy konkretnego przedsięwzięcia. Przepisy nie wymagają wprawdzie, aby na tym etapie przesądzać o lokalizacji poszczególnych obiektów. O ile jednak miałoby to wpływ na zasięg uciążliwości inwestycji, niezbędne jest przesądzenie, dla jakiego wariantu (co do lokalizacji) jest prowadzona analiza. W toku postępowania ocenowego, w świetle zgromadzonej dokumentacji, musi więc nastąpić w szczególności:

1) zidentyfikowanie wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska (zob. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b ustawy ocenowej),

2) ocena, czy proponowany przez inwestora wybór wariantu, którym nie musi być najkorzystniejszy dla środowiska (zob. art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej),

w myśl zasady zrównoważonego rozwoju (zob. art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 13 i 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze, zm.), może być zaakceptowany (z uwzględnieniem kosztów środowiskowych, społecznych, ekonomicznych i innych).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, inwestor zawnioskował o wydanie decyzji środowiskowej dla wariantu realizacji przedmiotowej inwestycji oznaczonego nr 1, jego zdaniem najkorzystniejszego dla środowiska.

W tym wariancie inwestycja ma mieć początek na wysokości skrzyżowania istniejącej ul. [...] z ul. [...] w B. Następnie przebiegać ma wzdłuż rzeki [...], po czym krzyżować się ma z projektowanym przedłużeniem ul. [...]. Na osiedlu W. projektowana ulica przebiegać ma między ul. [...]. Dalej biec ma w kierunku północnym, omijając cmentarz [...], po czym, w okolicy ul. [...] przecinać ma ul. [...]. Końcowy odcinek projektowanej trasy przebiegać ma wzdłuż ul. [...] pomiędzy osiedlami J. i W. Koniec przedłużenia ul. [...] przewidziano na wysokości skrzyżowania z ul. [...].

Mieszkańcy ulic: [...] w B. - w tym skarżący - kwestionują wybór wariantu nr 1. Jako najkorzystniejszy do realizacji wskazują wariant oznaczony jako 2a.

Wariant 2a powstał na podstawie wariantu 2., który przewiduje przebieg ulicy [...] zbliżony do przebiegu w wariancie 1. z tą różnicą, że na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] przewiduje przesunięcie osi przedłużenia ulicy [...] o około 65 m od istniejącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ulicy [...]. W wariancie 2a wprowadzono do wariantu 2. zmianę polegającą na odsunięciu drogi od zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ulicy [...] na odległość taką samą, jaka występuje w wariancie 1.

Uzasadniając ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia dla wariantu 1. (inwestorskiego) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. wskazał, że opisany wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska. Podniósł, że w porównaniu z pozostałymi wariantami jest on lepszy pod względem: najmniejszej zajętości terenu, najkrótszej długości drogi w porównaniu do wariantów 3 i 4 (warianty 1, 2 i 2a mają jednakową długość) oraz najmniejszych kosztów budowy i kosztów wykupu terenu, a także kosztów ponoszonych przez użytkowników drogi.

Organ pierwszej instancji wywiódł, że realizacja inwestycji w wariancie 2. koliduje z istniejącą linią energetyczną, wiąże się z likwidacją parkingu i podziemnych miejsc postojowych bloków przy ulicy [...]. Odnosząc się zaś do możliwości realizacji inwestycji w wariancie oznaczonym jako 2a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że podobnie jak wariant 2. koliduje on z linią energetyczną i jego realizacja spowoduje konieczność odtworzenia w projektowanym pasie drogowym pasa linii energetycznych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał ostatecznie, że najkorzystniejszymi do realizacji są warianty 1., 2a, a także wariant 4. W jego ocenie, po zastosowaniu środków ochrony środowiska wariant 1. spełnia wymogi środowiska w stopniu równym, jak warianty 2a i 4. Jednakże, skoro inwestor zawnioskował o wariant 1., brak było podstaw do wskazania do realizacji jednego z pozostałych wariantów.

W odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. Mieszkańcy ulic: [...] przedstawili argumenty mające ich zdaniem świadczyć o błędach w ustaleniach organu pierwszej instancji, poczynionych na podstawie Raportu o oddziaływaniu na środowisko, które doprowadziły do określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie 1.

Posługując się danymi zawartymi w Aneksie Nr 1 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko odwołujący się przedstawili tabelaryczne porównanie wariantów nr 1 i 2a. Wskazali przy tym nieprawidłowe ich zdaniem wyliczenia poszczególnych kryteriów porównawczych, dokonane przez sporządzającego Raport oraz zarzucili organowi pierwszej instancji bezkrytyczne zaakceptowanie tych wyników. Zakwestionowali określenie liczy budynków w odległościach 10 m, 20 m i 30 m, liczby osób narażonych na ponadnormatywny hałas, emisji zanieczyszczeń do powietrza, drgań, kosztów budowy drogi, kosztów wyburzeń i kosztów wykupu terenu.

Podsumowując wskazane zestawienie stwierdzili, że gdyby dołożono należytej staranności w ocenie poprawności wyliczeń, to w ostatecznym rozrachunku wariant 2a uzyskałby ponad 95 pkt, tymczasem otrzymał 80,71 pkt, zatem mniej niż wariant 1., który uzyskał 82,19 pkt.

Zdaniem Sądu, w obliczu argumentacji przedstawionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r., argumenty przedstawione w odwołaniu mieszkańców ulic: [...] wymagały szczegółowego odniesienia się do nich przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze, a w razie potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów lub zlecenia ich przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. Odstąpienie od tych czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odwołujący się kwestionują prawidłowość oceny poszczególnych wariantów, w szczególności relację ocen wariantów 1 i 2a. W znajdującym się w odwołaniu tabelarycznym zestawieniu sporządzonym na podstawie Aneksu nr 1 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko kwestionują przyjęte przez autora Raportu wyliczenia w odniesieniu do poszczególnych kryteriów, w oparciu o które dokonano wyboru wariantu najkorzystniejszego. W konsekwencji kwestionują ustalenia w tym zakresie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem ten powołał się na argumentację przedstawioną w Raporcie.

Po wniesieniu odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. organ odwoławczy nie podejmował czynności dowodowych. Odnosząc się do argumentacji mieszkańców ulic [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "(...) wszystkie analizowane warianty oceniane były pod kątem tych samych kryteriów, dla których zastosowano jednakowy układ wag, dzięki czemu możliwe było obiektywne dokonanie wyboru wariantu najkorzystniejszego [...]". Zacytowane stanowisko stanowi dosłowne powtórzenie fragmentu pisma prezesa zarządu spółki będącej wykonawcą Raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia [...] lipca 2009 r.

Dalej, powołując się na Raport, organ odwoławczy podniósł, że "(...) do analizy starano się wybrać kryteria najbardziej miarodajne i znaczące ze względu na wykonalność planowanego przedsięwzięcia. W przedmiotowej analizie określono 19 kryteriów cząstkowych, przy czym poszczególne kryteria cząstkowe przyporządkowano do czterech grup kryteriów głównych o charakterze: transportowym, ekonomicznym, środowiskowym i społecznym [...]". Powyższy wywód stanowi z kolei dosłowne powtórzenie fragmentu Aneksu nr 1 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ odwoławczy stwierdził też, że analiza wariantowa była szczegółowo rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, a przedstawiona przez odwołujących się propozycja porównania wariantów 1. i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami, tylko ogólnymi stwierdzeniami o nieprawidłowości wyliczeń przy poszczególnych kryteriach.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy również w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, powołując się na twierdzenia przedstawione w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Chociaż organ administracji prawidłowo wskazuje, że przedstawiona przed odwołujących się propozycja porównania wariantów 1. i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami, to twierdzenia odwołujących się nie mogły być uznane za dowolne tylko z tego względu. Jak słusznie zauważono w odwołaniu, już tylko praktyczna ocena danych zamieszczonych w Analizie porównawczej i Porównaniu proponowanych wariantów, oparta o zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, obligowała do weryfikacji obliczeń poczynionych w Raporcie. Przedstawione w odwołaniu zestawienie tabelaryczne wyliczeń poszczególnych kryteriów porównawczych dla wariantów 1. i 2a wraz z zawartymi w nim uwagami, wymagało zatem weryfikacji stanowisk stron poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających oraz odniesienia się do podniesionych przez odwołujących uwag w uzasadnieniu decyzji.

Już proste zestawienie choćby niektórych informacji zamieszczonych w Analizie porównawczej i Porównaniu proponowanych wariantów może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co jest szczególnie istotne w kontekście zbliżonej oceny wariantów 1. i 2a (82,19 pkt dla wariantu 1. i 80,71 pkt dla wariantu 2a).

Przypominając, że przebieg inwestycji w obu wariantach jest zbliżony i różni się odsunięciem osi przedłużenia planowanej drogi na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] o około 65 m od istniejącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ulicy [...], należy wskazać, że z analizy porównawczej rozpatrywanych wariantów wynika, iż różnica pomiędzy ilością domów w odległości 10 m od linii rozgraniczającej wyniosła 10 na korzyść wariantu 2a, różnica pomiędzy ilością domów w odległości 20 m od linii rozgraniczającej wyniosła 50 na korzyść wariantu 2a, a różnica pomiędzy ilością domów w odległości 30 m od linii rozgraniczającej wyniosła 60 na korzyść wariantu 2a.

Tymczasem liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas w wariancie 1. okazała się tylko o 10 większa niż w wariancie 2a. Wyliczenie to powinno budzić wątpliwości. Wszakże osobami narażonymi na nadmierny hałas będą w głównej mierze mieszkańcy domów zlokalizowanych w odległościach 10, 20, czy 30 m od linii rozgraniczającej zabudowy. Należyte wyjaśnienie i bezsporne ustalenie powyższej okoliczności okazuje się tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę, że organ administracji twierdzi, iż skorzystanie z wariantu 2a nie wyeliminuje koniczności zastosowania ekranów akustycznych.

Dalej należy wskazać, że w Analizie porównawczej wskazano, iż zgodnie z danymi literatury szacuje się, że zasięg wibracji pochodzących z drogi może sięgać od 20 do 30 m od osi drogi. Spadek wzbudzanych drgań maleje wraz ze wzrostem odległości od źródła drgań.

Jednocześnie, chociaż wariant 1. przewiduje przebieg planowanej inwestycji wzdłuż ulicy [...], po liniach granicznych usytuowanych przy niej nieruchomości, a wariant 2a przewiduje przesunięcie osi przedłużenia ulicy [...] od istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ulicach [...] o około 65 m, to w tabelarycznym porównaniu za kryterium "drgania" obu wariantom przyznano taką samą ilość punktów, co także powinno budzić uzasadnione wątpliwości.

Organ odwoławczy nie zweryfikował też w żaden sposób podnoszonych przez odwołujących się zastrzeżeń odnośnie do współczynników kosztowych (koszty budowy drogi, koszty wyburzeń, koszty wykupu terenu).

Chociaż strony nie przedstawiły w tym zakresie wyliczeń, to słusznie zwróciły uwagę na to, że w analizie porównawczej ilość wyburzeń jest znacznie większa w wariancie 1. (26 budynków) niż w wariancie 2a (7 budynków). Mając na uwadze znaczną dysproporcję podanych w analizie porównawczej kosztów wyburzeń dla obu wariantów (9 000 000 zł w wariancie 1. i 8 000 000 w wariancie 2a) w stosunku do ilości budynków przewidzianych do wyburzenia, organ odwoławczy zobowiązany był do ustalenia prawidłowości oszacowania tych kosztów.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ustosunkował się też do podnoszonej przez odwołujących się kwestii nieuwzględniania przy ustalaniu kosztów wykupu terenu różnicy wynikającej z odzyskania terenów pasa drogowego z wariantu 1. i okoliczności, że część terenów należy do inwestora.

Ze względu na różnicę odległości drogi w obu wariantach od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na opisanym wyżej odcinku, wątpliwości może też budzić relatywnie niewielka różnica w punktacji za kryterium emisji zanieczyszczeń do powietrza (95,79 dla wariantu 1. i 100 dla wariantu 2a).

Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej, a podnoszonych przez odwołujących się okoliczności i nieustaosunkowanie się do nich w należyty sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spowodowało, że niemożliwe jest dokonanie przez Sąd oceny, czy w istocie wybrany przez inwestora wariant realizacji inwestycji jest wariantem najkorzystniejszym do realizacji, bądź wariantem równie korzystnym, co wariant 2a. Wszakże, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy bezkrytycznie w istocie zaakceptował twierdzenia inwestora. Cytując fragmenty przedstawionych przez niego dokumentów, tylko lakonicznie odniósł się do stanowiska odwołujących się stwierdzając, że nie zostało ono poparte żadnymi wyliczeniami.

Chociaż w istocie odwołujący się nie przedstawili konkretnych wyliczeń, to w obliczu podniesionych przez nich zastrzeżeń do dokonanych przez autora Raportu o oddziaływaniu na środowisko wyliczeń oraz w obliczu rządzącej administracyjnym postępowaniem dowodowym zasady oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - także po nowelizacji art. 7 dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o mianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy zobowiązany był z urzędu przeprowadzić dowody służące weryfikacji kwestionowanych przez strony zapisów Raportu oraz ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy.

W kontekście podniesionych w odwołaniu i uzasadnionych zdaniem Sądu wątpliwości co do prawidłowości ustaleń Raportu niedopuszczalne było lakoniczne stwierdzenie, że zaproponowana przez skarżących propozycja porównawcza wariantów 1. i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje wszakże właściwa prawu cywilnemu zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tym bardziej niedopuszczalne było bezkrytyczne i dosłowne powołanie się na fragmenty Raportu i pisma prezesa zarządu spółki będącej wykonawcą Raportu z dnia [...] lipca 2009 r.

Brak wyjaśnienia wskazanych powyżej, kluczowych kwestii nie pozwala uznać, że rozstrzygnięcie sprawy, w kontekście dokonanego wyboru wariantu jest trafne, co oznacza, iż naruszenie wskazanych na wstępie rozważań Sądu przepisów postępowania normujących obowiązki organu administracji w zakresie administracyjnego postępowania dowodowego, mogło mieć istotny wynik sprawy. Naruszenie to znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. podjąć czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wskazanych w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wyliczeń dla poszczególnych kryteriów porównawczych wariantów 1. i 2a lub zlecić przeprowadzenie postępowania w tym zakresie organowi pierwszej instancji. O ile organ administracji nie będzie dysponować stosowną wiedzą, z uwagi na nadmierny stopień złożoności zagadnienia, wobec przedstawienia rozbieżnych stanowisk, może powołać biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., bądź wykorzystać kompetencje określone w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy ocenowej.

z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punktach 1. i 2. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 powołanej ustawy.