Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 181/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...], orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i wbudowanymi miejscami postojowymi w parterze, miejscami postojowymi na terenie, chodnikami i elementami małej architektury na działkach nr [...] obr. [...] wraz z przebudową istniejącego zjazdu z działki drogowej nr [...] na działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu streszczono przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem uwag i zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w decyzji uchylającej poprzednio zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji. W tym kontekście szczegółowo odniesiono się do wszystkich zgłaszanych przez Kolegium zastrzeżeń i wskazano, że wykazane uchybienia zostały skorygowane. W szczególności uwzględniono zastrzeżenia dotyczące parametrów wysokościowych planowanego budynku. Przedstawiono również polemikę, z niektórymi zarzutami Kolegium oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartymi w uzasadnieniu zapadłego na gruncie niniejszej sprawy wyroku, niemniej jednak, mając na uwadze związanie treścią wyroku uwzględniono je w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Organ I instancji podał także, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.). Dalej wskazano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W szczególności uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 lutego 2015 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 6 lutego 2015 r. w zakresie ochrony środowiska oraz uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 5 lutego 2015 r. Wskazano także, że niniejsza sprawa była przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. M. W. posiadająca stosowne uprawnienia.

Podano również, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy strony postępowania nie wnosiły żadnych uwag ani zastrzeżeń.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr [...] -warunki zabudowy, Załącznik Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr [...] — część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr [...] — część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od tej decyzji odwołania złożyli P. K., oraz B. T..

P. K. zarzucił, iż organ nie zastosował się do wiążących zaleceń wynikających z zapadłego na gruncie niniejszej sprawy wyroku WSA w Krakowie, naruszając tym samym przepis art. 153 p.p.s.a. W ocenie Odwołującego organ odnosząc się do sformułowanych zaleceń ograniczył się do przedstawienia polemiki z ich treścią, co w żadnym wypadku nie może uczynić zadość dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a.

Wskazano, że przedmiotowa inwestycja, wbrew twierdzeniu zwartemu w decyzji organu I instancji, nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust.l pkt l u.p.z.p. W szczególności brak jest spełnienia warunku kontynuacji zarówno w zakresie gabarytów zabudowy, jak i jej funkcji oraz charakteru.

Zarzucono błędne wyrysowanie obszaru analizowanego na załącznikach graficznych do decyzji. Obszar jest większy niż wyznaczone przepisami Rozporządzenia minimum. Ponadto teren inwestycji nie leży wcale w jego centrum. Błędnie uwzględniono w ustaleniach działki objęte granicami obszaru jedynie częściowo.

Podniesiono, iż błędnie określono wyznaczoną linię zabudowy jako nieprzekraczalną, podczas gdy w powołanego wyżej wyroku wynika, ze takie sformułowanie jest błędne. W dalszym ciągu dopuszczenie przekroczenie ustalonej linii zabudowy przez okapy i gzymsy budynku.

Błędne jest dopuszczanie przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy tolerancji uzasadnionej względami technologicznymi.

Niedopuszczalne jest ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie wyraźnie niższym niż ustalona w analizie średnia z obszaru analizowanego (40 % przy średniej 55%).

Zakwestionowano dopuszczenie dachu płaskiego, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji dachy płaskie nie występują.

Zarzucono, że załączniki graficzne są nieaktualne, pochodzą z 2014 r. Zostały przy tym w ocenie Odwołującego sfałszowane, ręcznie skorygowano bowiem datę wpisując rok 2017. Brak jest pod załącznikami graficznymi podpisu osoby, która je sporządziła. Nie wskazano, jaki rodzaj usług planuje w ramach planowanego budynku inwestor. Nie ustalono wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Nie ponowiono uzgodnień z ZIKiT oraz MPWiK S.A.

B. T. zakwestionował ustalony parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Wskazano, że ustalenie go na poziomie 8, 5 m +/- 0,5 m nawiązuje do okolicznej zabudowy jednorodzinnej, a inwestor planuje realizację zabudowy wielorodzinnej. Przyjęte rozwiązanie odwołujący uznaje za krzywdzące, zwłaszcza , że we wcześniejszych wydawanych dla tego terenu decyzjach dopuszczano realizację zabudowy wyższej ( do 10 m).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr [...] pkt [...] część zatytułowaną "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło, na podstawie art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86. art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. l i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. póz. 2134 z późn. zm.), w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, iż stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. W., datowanej na 23 września 2016 r. (analiza karty 780 - 785, t. II). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ł zagospodarowania na działce nr [...]obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto południową krawędź terenu inwestycji, o szerokości ok. 23 m, oznaczoną na złączniku graficznym literami D-C. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 69 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń.

Wprawdzie istotnie, niektóre działki zostały objęte obszarem analizy w części, jednak są to działki położone w bardzo znacznej odległości od terenu inwestycji, należące do innego układu urbanistycznego. Działki te zabudowane są przy tym blokami mieszkalnymi o znacznych rozmiarach i poszerzania granic obszaru tak, aby objąć te budynki w całości doprowadziłoby do nadmiernego, nieuzasadnionego względami urbanistycznymi poszerzenia obszaru analizy i objecie nim także wielu innych działek znajdujących się w analogicznej odległości od terenu inwestycji jak ww. budynki wielomieszkaniowe. Z kolei pominięcie w ogóle tych działek w analizie doprowadziłoby do zmniejszenia obszaru analizowanego poniżej ustalonego Rozporządzeniem minimum, co jest niedopuszczalne i stanowiłoby oczywiste uchybienie dyskwalifikujące cała decyzję. Przeprowadzenie granic obszaru analizowanego w ten sposób, że obejmuje on części działek ewidencyjnych bądź nawet części budynków nie wpływa wprawdzie dodatnio na czytelność analizy, samo w sobie nie stanowi jednak uchybienia, które mogłoby analizę dyskwalifikować. Takim uchybieniem mogłoby być zawężenie obszaru analizowanego poniżej wyznaczonego w Rozporządzeniu minimum, natomiast faktyczne jego poszerzenie (w nieznacznym stopniu) poprzez uwzględnienie w analizie zabudowy objętej obszarem jedynie częściowo, nie może być uznane za uchybienie dyskwalifikujące całe opracowanie.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w północnej części K., po północnej stronie ul. [...]. Teren inwestycji zabudowany jest obecnie dwoma budynkami przeznaczonymi do wyburzenia. W obszarze analizowanym dają się wyodrębnić dwie strefy - zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, wyraźnie od siebie oddzielone. Granicę między tymi obszarami stanowi układ drogowy ul. [...] i ul. [...]. Jest to obszar podlegający stopniowym przekształceniom i intensyfikacji zabudowy. Tendencją jest przekształcenie budynków jednorodzinnych w wielorodzinne na zasadzie ich rozbudowy.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa (np. dz. nr [...]) z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p.

Co do poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji podano, iż z analizy wynika, że linia zabudowy od strony ul. [...] na terenie inwestycji i działkach sąsiednich aktualnie wyznaczona jest przez istniejące budynki mieszkalne (na działkach [...]), które zlokalizowane są w odległości ok. 4 m od granicy z działką drogową. W decyzji kończącej postępowanie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy jako linię wyznaczoną przez najbardziej wysunięte narożniki zabudowy istniejącej na dz. nr [...], co zostało uwidocznione na załączniku graficznym. Przyjęte ustalenia, jako zgodne z podstawową regułą dotyczącą sposobu wyznaczania linii zabudowy określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie budzą zastrzeżeń. Jeśli natomiast chodzi o budzące wcześniej wątpliwości ustalenie co do elementów budynku, których ograniczenie w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczy (gzymsy i okapy) obecnie przyjąć należy, że jest to sformułowanie dopuszczalne. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono bowiem, czemu owo dozwolenie ma służyć i jakie jest jego architektoniczne uzasadnienie. Zamieszczenie sformułowania służy wyeliminowaniu mogących się pojawić wątpliwości na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazano, ze elementy takie jak okapy i gzymsy co do zasady nie pływają na linię zabudowy, którą wyznacza obrys ścian zewnętrznych budynku. Okapy i gzymsy nie są zaznaczane na mapach. Nie mają one również istotnej ze względów urbanistycznych szerokości.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] został określony w decyzji na poziomie 29% z tolerancją. 2% uzasadnioną względami technologicznymi, w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia.. Autorka analizy, w zestawieniu tabelarycznym, informuje o wskaźnikach zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym, wyliczając na ich podstawie średnią z całego obszaru wynoszącą ok. 29%. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w danych z obszaru analizowanego, zgodnie bowiem z załączoną do analizy tabelą średni wskaźnik zabudowy wynosi 29,6%. Kolegium wskazuje, że zastosowana 2% tolerancja nie stanowi wbrew twierdzeniom odwołania uchybienia. Potrzeba jej zastosowania wynika z analizy. Różne możliwości w zakresie stosowanych technologii i materiałów wymuszają konieczność wprowadzenia pewnej elastyczności w ustalanych parametrach tak, aby warunki zabudowy były technicznie możliwe do wykonania. Jednocześnie zakres dopuszczonej tolerancji nie powoduje zbyt dużej rozpiętości ustalonego przedziału, wpływającej ujemnie na ład przestrzenny. Nie powoduje również przekroczenia wskaźników występujących w obszarze, zapewniając, że wskaźnik generowany przez przedmiotowy budynek będzie oscylował wokół średniej z obszaru analizowanego.

Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale 12 - 15 m. Średnia wartość wskaźnika z obszaru analizowanego została obliczona na 16 m. Analiza wykazała jednak potrzebę zastosowania odstępstwa od ogólnej reguły wyznaczania omawianego parametru i wyznaczenia go w inny sposób. Potrzeba ta wynika z faktu, że teren inwestycji znajduje się w otoczeniu zabudowy wyłącznie jednorodzinnej, o niewielkich gabarytach. Budynki większe (o większej szerokości i wysokości) znajdują się dalej, w innym układzie urbanistycznym. Ze względów przestrzennych zasadne jest zatem uwzględnienie gabarytów zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie, tylko takie rozwiązanie zapewni utrzymanie ładu przestrzennego występującego w analizowanym obszarze. Przyjęty przedział nawiązuje do szerokości budynków występujących na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (dz. nr [...] - szerokość elewacji frontowej 12 m i dz. nr [...] szerokość elewacji frontowej 15 m).

W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany lad przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono alternatywnie w zależności od wybranej przez inwestora formy dachu. W razie wybrania dachu płaskiego ustalono wysokość do attyki na poziomie 8 m - 9 m, natomiast w razie wyboru dachu spadzistego wysokość do okapu ustalono na poziomie 4 m - 6 m.

Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (wynoszą od 4,5 m do 18 m). Średnią wysokość kalenic głównych budynków krytych dachami połaciowymi oraz attyk budynków krytych dachami płaskimi obliczono na ok. 9 m, natomiast średnia wysokość okapu to ok. 7 m. Wyjaśniono, że przedmiotowy budynek planowany jest w otoczeniu zabudowy wyłącznie jednorodzinnej, o niewielkich gabarytach. Przy ustalaniu parametrów wysokościowych planowanego budynku należy mieć zatem przede wszystkim na uwadze wysokości budynków przy ul. [...], G. i Z.. Wysokości zabudowy w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji nie przekraczają 9 m (wysokość całkowita). Wysokości do okapu przy dachach spadzistych wahają się od 3, 4 m do 7 m. Zgodnie z wywodami zawartymi w analizie ustalenie wysokości do okapu w przedziale od 4 do 6 m pozwoli wpisać przedmiotowy budynek \v ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji. Z kolei w razie krycia planowanego budynku dachem płaskim, jego całkowita wysokość nie powinna przekraczać wysokości kalenicy budynków jednorodzinnych w sąsiedztwie (9 m) nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium przyjęte ustalenia wynikają z analizy i zostały w niej wyczerpująco uzasadnione, stąd też nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Co do geometrii dachu ustalono alternatywnie dach płaski o wysokość do attyki w przedziale 8 - 9 m lub dach połaciowy, wielospadowy, symetryczny o kącie nachylenia 20 ° — 45 °, kierunku kalenicy równoległym do drogi — ul. [...], o wysokości kalenicy w przedziale 8 m - 9 m. Dopuszczono doświetlenia poddasza w formie lukarn, facjat i okien połaciowych. Zastrzeżono, że wszelkie urządzenia techniczne winne być lokalizowane w bryle budynku. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i spadziste. Podano, jakie są kąty nachylenia dachów spadzistych w obszarze analizowanym oraz kierunki ich kalenic, stąd też podkreślić należy, że ustalenia przyjęte w tym zakresie wynikają z analizy.

Jeśli chodzi o wysokość kalenicy, to już ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wykazano, iż przyjęte wartości mieszczą się wśród wartości występujących w obszarze analizowanym. Również ustalony kierunek przebiegu głównej kalenicy nawiązuje do dachów z obszaru analizy. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie (1,2 miejsca postojowego na l mieszkanie) oraz w stosunku do liczby osób zatrudnionych w usługach i powierzchni sprzedaży. Ustalenia te, jako jednoznaczne i stanowcze, uznać należy za prawidłowe i wystarczające na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Odnosząc się w tym miejscu do jednego z zarzutów odwołania podkreślić należy, iż nie jest prawdą, że organ pominął ustalenia w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych.

Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni, zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, wprowadzając do decyzji o warunkach zabudowy zapisy zgodne z aktualnym stanem prawnym regulującym ww. kwestię, obejmującym bezwzględnie wiążące reguły dotyczące ewentualnej wycinki znajdujących się na terenie inwestycji drzew.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej -ul. [...], co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 6 lutego 2015 r. (karta 205,1.1).

Za udowodnione także uznano, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualne oświadczenie [...] S.A. z dnia 8 października 2016 r. potwierdzające możliwość zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną (karta 819, t. II). Do wniosku załączono również informację techniczną [...] S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (karta 23 - 25, t. I) oraz energię cieplną (informacja MPEC S.A. karta 33, t. I). W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, akta sprawy zostały uzupełnione przez pełnomocnika inwestora o aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w gaz (informacja [...] z dnia 26 października 2017 r.) Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenie inwestycyjnego.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 6 lutego 2015 r. (karta 205, t. I). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez przeznaczony do przebudowy zjazd na teren inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów wskazano, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony wśród parametrów koniecznych do ustalenia na podstawie Rozporządzenia. Stąd też zasady ustalania warunków zabudów) określone w tym Rozporządzeniu wskaźnika tego nie dotyczą. Stąd też zarzut, ze przy jego ustalaniu nie nawiązano do średniej z obszaru analizowanego jest bezzasadny, brak jest bowiem podstawy prawnej, z której wynikałoby, że właśnie w ten sposób wskaźnik ów należy wyznaczać.

Nie jest zasadny również zarzut, że przyjęte ustalenia co do parametrów zabudowy nie uwzględniają sąsiedztwa niskiej zabudowy jednorodzinnej. Przeciwnie, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zmodyfikował wcześniej ustalone parametry, dostosowując je do gabarytów zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji bezpośrednio. Stanowi to zresztą zarzut odwołania złożonego przez inwestora. W odniesieniu do jego zarzutu należy wskazać, że Rozporządzenie nie przewiduje ustalania parametrów przyszłej zabudowy w zależności od planowanej funkcji projektowanego obiektu. W tym sensie brak jest podstaw aby twierdzić, że ustalając warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego należy mieć na uwadze wyłącznie budynki wielorodzinne. Przeciwnie, ogólne reguły ustalone Rozporządzeniem zakładają przy ustalaniu poszczególnych parametrów przede wszystkim nawiązanie do zabudowy znajdującej się najbliżej terenu inwestycji - w przedmiotowej sprawie zabudowy jednorodzinnej.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut, że załączone do decyzji mapy są nieaktualne, Kolegium stwierdziło, że istotnie, z materiałów sprawy wynika, że pochodzą one sprzed trzech lat. Niemniej jednak analiza w przedmiotowej sprawie została sporządzona w 2017 r. i w jej ramach zweryfikowano stan zagospodarowania przedmiotowego terenu, sprawdzając w szczególności, czy nie zaszły zmiany mogące wpłynąć na wyniki analizy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył P. K. zarzucając naruszenie:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaakceptowanie faktu, ze decyzja organu l instancji zawiera polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zapadłym na gruncie przedmiotowej sprawy prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 25 lutego 2016r. sygn.. II SA/Kr 1333/15.

- art. 61 ust. 1 pkt 105 oraz art. 2 ust. 1 u.p.z.p. przez niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Nie uwzględniono bowiem, że obszar analizowany wyznaczony w przedmiotowej sprawie posiada czytelnie wyodrębnione dwie strefy, z czego jedna - strefa zabudowy usługowej - nie powinna w ocenie skarżącego mieć wpływu na ustalenie czynione w przedmiotowej sprawie z uwagi na swój całkowicie odmienny od wnioskowanej inwestycji charakter. Nadto zakwestionowano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie podnosząc, iż obejmuje on niektóre działki tylko w części, co powoduje sztuczne jego poszerzenie, co ma doprowadzić do uzyskania wyższych parametrów przyszłej zabudowy. Tymczasem organ II instancji zaakceptował sposób wyznaczenie obszaru analizowanego, nie weryfikując sposobu jego ustalenia ponownie i

- art. 15, 107 w zw. z art. 140 i art. 138 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

- § 3,4,5,6,7,8 rozporządzenia przez błędne wyznaczenie poszczególnych parametrów zabudowy. W szczególności podniesiono, że nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie zastosowano przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy reguły ogólnej określonej w § 5 ust. l Rozporządzenia. Zakwestionowano także zapis dotyczący wymogu zachowania ustalonego wskaźnika zabudowy w razie etapowego realizowania inwestycji. Podniesiono, ze w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji nie znajdują się żadne dachy płaskie, co powoduje, że ustalenie takiej geometrii dachu dla przedmiotowej inwestycji jest sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu podkreślono, iż jedynie działki nr [...] winny być brane pod uwagę przy ocenie kontynuacji funkcji ponieważ są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nie wskazano prawidłowo spełnienia wymogów zachowania powierzchni biologiczno- czynnej, dla szerokości elewacji bezzasadnie wzięto działki nr [...] i [...], w zakresie wysokości w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora nie znajdują się budynki o kształcie dachu płaskiego oraz nie wyższe niż 1-2 kondygnacje.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Najistotniejszą wadą zaskarżonych decyzji jest naruszenie art. 153 p.p.s.a., z którego wynika związanie organu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu uprzednio rozpoznającego sprawę. W przedmiotowym wypadku decyzja o warunkach zabudowy była już kontrolowana przez WSA w Krakowie, który uchylając decyzję organu II instancji, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2016 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr 1333/15 jednoznacznie wskazał na uchybienia w kontrolowanym wtedy postępowaniu, dając wytyczne do dalszego postępowania. Wyrok ten stał się prawomocny, a zatem zarówno organy jak i Sąd aktualnie rozpoznający sprawę są nim związani.

Sąd wskazał m.in., że najważniejszy dowód przeprowadzony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" z dnia 2.03.2015 r. (k.243), jak również "Wyniki analizy" (k.517) - jest nieprawidłowy. Sama analiza jest niezwykle ogólnikowa, zawiera jedynie przytoczenie pewnych danych liczbowych oraz wskaźniki podane we wniosku. Brak w niej nawet propozycji co do przyjęcia określonych parametrów inwestycji, nie mówiąc już o rozważaniach uzasadniających wybór określonych parametrów. Wyniki analizy również nie zawierają pogłębionych rozważań i ustaleń w tym przedmiocie. W dokumencie zaznaczono jedynie, że to Zespół Urbanistyczny wskazał jak ustalić poszczególne parametry. Wyniki analizy nie wynikają zatem wcale z analizy. Co istotniejsze, w ocenie Sądu niezrozumiała jest rola Zespołu Urbanistycznego w ustaleniu parametrów. To w analizie winny znaleźć się konkretne ustalenia dotyczące przyszłej inwestycji, ustalone na podstawie oceny stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W tej zaś sprawie to nie osoba sporządzająca analizę wskazała na parametry inwestycji, ale "Zespół Urbanistyczny", który sam żadnej analizy nie sporządzał.

Konkludując tę część rozważań, Sąd wskazał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być sporządzona na nowo.

Ponadto zdaniem sądu zapis decyzji organu I Instancji dotyczący miejsc postojowych: "zaleca się, aby inwestor poza pasem drogowym dróg publicznych zapewnił miejsca postojowe w ilości dostosowanej do programu inwestycji" i jedynie informacyjne podanie treści uchwały Rady Miasta K. w sprawie programu obsługi parkingowej, jest nieprawidłowe.

Analiza przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wskzuje, że § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi podstawę do ustalenia w decyzji liczby miejsc parkingowych.

Tymczasem w ponownym postępowaniu organ tylko częściowo zastosował się do ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku Sądu. W sprawie rzeczywiście sporządzona została nowa analiza, jednak wyniki analizy i część parametrów planowanej inwestycji nie wynika z niej, lecz ze wskazań Zespołu Urbanistycznego, którego kompetencje do wyznaczania wskaźników Sąd jednoznacznie zakwestionował.

Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, po zwrocie akt do organu I instancji, w dniu 22.09.2016 roku zebrał się Zespół Urbanistyczny, który w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] ustalił parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k.775-776 akt administracyjnych T.2). Następnie z datą 23.09.2016 roku sporządzona została nowa analiza i jej wyniki (k.780-785 akt administracyjnych T.2)., gdzie parametry zabudowy zostały ustalone tak jak przyjął to Zespół Urbanistyczny, mimo że ich wielkość nie korespondowała z parametrami obiektów z obszaru analizowanego. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej i wysokości elewacji frontowej. O ile urbanista przy uwzględnieniu ładu przestrzennego może przyjąć parametry inne, niż te które wynikają z analizy jako zasada, to powinien to w wynikach analizy uzasadnić. Na te braki zwrócił już uwagę Sąd w poprzednim postępowaniu. Tymczasem w ponownym postępowaniu parametry, które zostały ustalone jako wyjątki od reguły, nadal nie są przekonująco lub wcale (wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej) uzasadnione, są natomiast identyczne jak wskazał Zespół Urbanistyczny w w/w załączniku.

Kolejną istotną wadą przedmiotowego postępowania jest to, że parametry planowanego zamierzenia nie zostały w decyzji o warunkach ustalone nawet tak, jak wskazano w lakonicznych wynikach analizy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w dniu 17.03.2017 roku ponownie zebrał się Zespół Urbanistyczny, który w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] (k.738-839 akt administracyjnych T.2) zmienił przyjęte wcześniej wskaźniki, tj. wskaźnik dotyczący udziału powierzchni biologicznie czynnej zmniejszając go do 40% (czyli o 10%), przy średnim wynikającym z analizy 55% oraz w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku dachu płaskiego oraz wysokości kalenicy głównej, przyjmując go w przedziale 8,5 metra +/- 0,5 metra. Tak też zostały te parametry określone w decyzji, mimo że urbanista nie zmieniał wyników analizy i nie uzasadniał w żadnym zakresie zmian odnośnie tych parametrów. Tak więc ponownie to Zespół Urbanistyczny określił ostatecznie parametry planowanej inwestycji, które przy tym nie wynikają z analizy, a co już w poprzednim postępowaniu jednoznacznie zakwestionował Sąd.

Dalej należy wskazać, że Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, z powołaniem się na przepisy wskazane w końcowej części uzasadnienia, jednoznacznie zobowiązał organ do wskazania konkretnej liczby miejsc parkingowych, podkreślając że odwołanie się do treści uchwały Rady Miasta K. w sprawie programu obsługi parkingowej, jest nieprawidłowe. Również do tego wskazania organ się nie zastosował, określając parametr miejsc parkingowych identycznie jak w poprzedniej decyzji, która została uchylona.

Dlatego w ponownym postępowaniu, zamiast polemizować z oceną prawną i wskazaniami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2016 roku, sygnatura II SA/Kr 1333/15, organ zastosuje się do wszystkich tych ocen i wskazań, do czego był zobowiązany w myśl dyspozycji art. 153 p.p.s.a., a wydana decyzja winna być zgodna z przepisami prawa regulującymi ustalanie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.