Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa-Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr PR3.6400.200.2019.12.ZAR uchylił w całości swoją decyzję z 23 sierpnia 2019 r. nr PR4.6400.42.2017.3.RFB i stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie ul. [...] (dawniej oznaczona hip. nr [...]), której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. był L.W.; utrata tego prawa powoduje wygaśnięcie w odpowiednim zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Finansów 31 lipca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) – zwanej dalej "ustawą" w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Wszczęcie postępowania nastąpiło w następstwie ustalenia, że na mocy Układu zawartego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym 16 lipca 1960 r., który w tym samym dniu wszedł w życie – dalej zwanego "układem", przyznano odszkodowanie za utratę prawa własności do ww. nieruchomości L.W.

Minister Finansów, działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy, decyzją z 23 sierpnia 2019 r. stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że nieruchomość warszawska przy ul. [...] stanowiła własność L.W. oraz podlega działaniom przepisów dekretu. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], prawomocnym orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 stycznia 1957 r. nr ST/TN-15/7/42/56 została przejęta na własność Państwa. Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych – dalej zwana "Komisją", działając na wniosek J.W. z 29 marca 1962 r., ostateczną decyzją z 23 marca 1966 r. nr PO-9324 potwierdziła m.in. przyznanie L.W. odszkodowania za ww. nieruchomość, a tenże oświadczył 28 sierpnia 1967 r., że zrzeka się wszelkich roszczeń i uważa je za zaspokojone. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy pismem z 23 września 2014 r. poinformowało organ, że dawna nieruchomość hipoteczna oznaczona hip. nr [...] nie figuruje w operacie ewidencyjnym i wymaga rozliczenia w obecnych działkach ewidencyjnych. W aktach sprawy znajduje się mapa dla działki nr [...] (http://www.mapa.um.warszawa.pl/.).

Minister wskazał, że przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z objęciem przedmiotowej nieruchomości przepisami dekretu.

Zatem organ orzekający w I instancji uznał, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy.

Od powyższej decyzji Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucono organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym między innymi ustalenia granic nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w konsekwencji zakończenie postępowania dowodowego i wydanie decyzji w sytuacji, w której dopuszczone dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie; 2) art. 107 § 1 kpa polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu zawartym w decyzji administracyjnej i braku kompletnego i spójnego uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia; 3) art. 2 ustawy w zw. z art. 25 i art. 26 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez niezawarcie w treści decyzji elementów umożliwiających jej wykonanie zgodnie z powołanymi przepisami; 4) § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 1968 r. Nr 17, poz.109) – dalej zwanego "rozporządzeniem" poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przedstawiając powyższe zarzuty wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skompletowanie materiału dowodowego w sposób, który umożliwi wydanie decyzji zgodnej z przepisami kpa oraz zgodnej z ustaleniami układu.

Minister Finansów decyzją z 22 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości swoją decyzję z 23 sierpnia 2019 r. i stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie ul. [...], której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. był L.W.; utrata tego prawa powoduje wygaśnięcie w odpowiednim zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie. W uzasadnieniu wskazał, że dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, która wykazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa albowiem jej sentencja zawiera błędne orzeczenie co do istoty sprawy.

W ocenie Ministra wadliwość decyzji skutkuje koniecznością całkowitego wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie w całości oraz w efekcie powyższego wydaniem innego orzeczenia merytorycznego w sprawie na podstawie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wadliwość ta wynika z przyjęcia przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej sprawy, gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, z którą to sprawą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a poza tym ze sprzeczności zaskarżonej decyzji z prawem i jej niecelowością.

Minister Finansów podał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uzupełnionym o akta własnościowe nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Zakres podmiotowy postępowania organ odwoławczy ustalił w oparciu o art. 28 kpa, który jest przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z ww. przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny cechuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do zagranicznych osób prawnych. Na podstawie zaś art. 2 ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Art. 5 ust. 2 ustawy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

Minister uznał, że na gruncie wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa, tj. Prezydent m.st. Warszawy. Z kolei Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie ma status strony w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 183 § 1 kpa albowiem prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 kpa służą prawa strony.

Minister Finansów wskazał, że okoliczności sprawy, a w szczególności przyznanie wnioskodawcom przez Komisję odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie podkreślają brak posiadania przez te osoby po wydaniu decyzji amerykańskiej Komisji tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i zarazem interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

W aspekcie powyższego przepisy prawa materialnego, z których wynika interes prawny w niniejszym postępowaniu, nie odnoszą się bezpośrednio do praw następców prawnych beneficjentów odszkodowania. Utrata prawa własności oraz praw związanych z własnością nie oznacza bezpośredniego naruszenia prawa następców prawnych. Związek między decyzją beneficjentów odszkodowania o skorzystaniu z możliwości, jakie stwarzał układ, a sytuacją majątkową ich następców prawnych jest dość odległy i nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego następców prawnych w niniejszym postępowaniu (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2000 r. sygn. SK 31/99).

Minister Finansów stanął na stanowisku, że interesu prawnego nie posiadają również aktualni właściciele (użytkownicy wieczyści) ww. nieruchomości, ponieważ rozstrzygnięcie organu w tej materii nie rodzi po ich stronie bezpośrednio żadnych uprawnień ani obowiązków. Stwierdzenie przejścia danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w przeszłości, przed uzyskaniem prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez - odpowiednio - aktualnych właścicieli lub użytkowników wieczystych porządkuje stan prawny nieruchomości, ale z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, które nastąpiły przez obrót cywilnoprawny nie powoduje powstania po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1845/20). Tym samym należy wskazać, że dopiero na etapie postępowania sądowego dotyczącego ustalenia treści księgi wieczystej, o ile do takiego postępowania doszłoby, aktualni właściciele będą mieć przymiot strony tego postępowania. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 458/08 wpis w księdze wieczystej na podstawie decyzji administracyjnej nie może stanowić przeszkody w wytoczeniu powództwa opartego na art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wręcz przeciwnie dopiero dokonanie wpisu przesądza o możliwości wystąpienia z roszczeniem opartym na podstawie art. 10 ust. 1.

Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. II układu roszczeniami, o których mowa w artykule I są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia, c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę i długów, które obciążały mienie znacjonalizowane, przejęte na własność lub inaczej przejęte przez Polskę.

Z załącznika do układu lit. A pkt /a/ wynika ponadto, że tymi roszczeniami są ww. prawa i interesy, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia w życie układu były nieprzerwanie bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych.

Minister Finansów ustalił, że z roszczeniem odszkodowawczym za utratę prawa własności nieruchomości L.W. wystąpił do władz Stanów Zjednoczonych Ameryki, tj. Komisji, działającej na podstawie art. 4 pkt a ustawy o zaspokojeniu międzynarodowych roszczeń z 1949 r. Komisja ustaliła, że wnioskodawca spełnił warunki formalne dotyczące wniosku. L.W. wykazał tytuł prawny do nieruchomości w Warszawie przy ul. [...], co zostało potwierdzone wydaniem przez Komisję proponowanego orzeczenia nr PO-9324 z 22 grudnia 1965 r. oraz decyzji ostatecznej PO-9324 z 23 marca 1966 r. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Komisja ustaliła, że wartość nieruchomości wynosiła 70.000,00 USD. Przedstawiciele władz amerykańskich zebrali istotny materiał dowodowy, tj. oficjalną polską dokumentację oraz dowody przedłożone przez wnioskodawcę. Komisja stwierdziła, że nieruchomość przy ul. [...] została przejęta 23 stycznia 1957 r. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że L.W. ma prawo do odszkodowania w ww. kwocie wraz z odsetkami w wysokości 6% rocznie za okres od 23 stycznia 1957 r., tj. od dnia utraty do 16 lipca 1960 r. daty zawarcia układu.

Zdaniem Ministra przyznanie odszkodowania przez organ zagraniczny przemawiało za tym, że osoba lub osoby, które z wnioskiem wystąpiły, dowiodły swojej legitymacji materialnej, tzn. utraciły mienie położone na powojennym terytorium polskim. Przyznanie odszkodowania stanowi konsekwencje uznania przez Komisję utraty własności (nacjonalizacji mienia) obywatela amerykańskiego.

Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez Państwo, były uregulowane w ustawodawstwie polskim.

Minister Finansów podał, że nie jest uprawiony do badania prawidłowości procedowania przez organ zagraniczny albowiem jest to element autonomii działań administracji amerykańskiej, wynikającej z układu. Fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawca udowodnił przed organami amerykańskimi istnienie przesłanki wynikającej z zawartego układu.

Organ odwoławczy wskazał, że prawo własności ww. nieruchomości było ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego. Fakt posiadania obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez L.W., został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania prowadzonego na podstawie układu, zakończonego wydaniem orzeczenia uznającego roszczenie. Komisja wskazała, że wnioskodawca L.W. jest obywatelem Stanów Zjednoczonych Ameryki od daty naturalizacji, tj. 5 maja 1947 r. Oznacza to stwierdzenie przez organy władzy Stanów Zjednoczonych Ameryki zgodności roszczeń z postanowieniami układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez wnioskodawcę w dniu wejścia w życie układu oraz w dniu utraty/nacjonalizacji mienia.

Zgodnie z treścią art. I układu Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zwany dalej rządem Polski zgadza się zapłacić, a rząd Stanów Zjednoczonych przyjąć sumę

40.000.000 w walucie Stanów Zjednoczonych na całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie niniejszego układu. Rząd Polski przekazał określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie roszczeń rządowi Stanów Zjednoczonych, który przejął na siebie całkowitą odpowiedzialność za wypłatę odszkodowań dla swoich obywateli i osób prawnych.

Objęcie majątku układem indemnizacyjnym oznacza natomiast obowiązek Ministra Finansów wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, która może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z chwilą wywiązania się z układu Polska była zwolniona w przedmiocie zaspokojenia roszczeń podmiotów uprawnionych.

Minister Finansów podkreślił, że nie orzekał konstytutywnie o utracie praw ani ich zakresie. Wedle orzecznictwa Sądu Najwyższego zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. wyrok SN z 15 października 2010 r. sygn. akt V CSK 3/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1179/18 rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy, ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa i dalszą kwestią pozostaje to, że decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 2004 r. sygn. III CK 401/03. Skoro zatem decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1326/15 celem decyzji wydawanej na podstawie ustawy jest stwierdzenie spełnienia przesłanek przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które nastąpiło z mocy prawa. Skoro takie przesłanki zostały spełnione, to dokonywanie analizy stanu prawnego w szerszym zakresie nie jest zasadne.

Minister Finansów zaznaczył, że działa wyłącznie jako organ realizujący wykonanie ustawy, a nie jako organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Organ przywołał art. 23 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które wskazują starostę (w niniejszej sprawie Prezydenta m.st. Warszawy) jako podejmującego m.in czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności oraz jako składającego wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

Do zakresu działania Prezydenta m.st. Warszawy należy m.in. tworzenie i prowadzenie ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) oraz prowadzenie spraw związanych z podziałami geodezyjnymi nieruchomości. To oznacza, że w związku z decyzją deklaratoryjną Ministra Finansów Prezydent m.st. Warszawy powinien podjąć odpowiednie działania mające na celu regulację stanu prawnego dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. hip. nr [...].

Biorąc pod uwagę, że w decyzji z 23 sierpnia 2019 r. Minister Finansów błędnie stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] organ odwoławczy uchylił decyzję z 23 sierpnia 2019 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł jak w sentencji.

Zdaniem Ministra z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika by dawna nieruchomość hipoteczna nr 8413 odpowiadała aktualnie działce 118 z obrębu 50506.

Od decyzji Ministra Finansów z 22 czerwca 2022 r. Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez akceptację sytuacji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. do ustalenia granic i oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, co polegało m.in. na braku przygotowania opracowania geodezyjnego w celu ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości oraz wydanie decyzji w sytuacji, w której przeprowadzone dowody nie pozwalają na wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 kpa przez brak określenia w sentencji decyzji aktualnych oznaczeń ewidencyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości jako elementów niezbędnych do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta co do istoty w całości, a w konsekwencji naruszenie: 3) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 25 ust. 1 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz § 19 pkt 1 oraz § 20 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym poprzez niezawarcie w sentencji zaskarżonej decyzji aktualnych oznaczeń ewidencyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości jako elementów niezbędnych do określenia jakiej "nieruchomości" dotyczy decyzja oraz do jej wykonania zgodnie z powołanymi przepisami, polegającego na dokonaniu wpisu w księdze wieczystej; 4) § 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia w wyniku niewłaściwej wykładni skutkującej niezawarciem w sentencji decyzji wymaganych elementów umożliwiających dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przez organ, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że na rzecz Skarbu Państwa przeszła własność w prawie do konkretnej oraz zindywidualizowanej nieruchomości, istniejącej w dacie tego zdarzenia prawnego. Minister Finansów ma stwierdzić owo przejście w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 2 ustawy. Konsekwencją powyższego jest, że dla określenia tej nieruchomości organ administracji powinien odnieść się do stanu faktycznego i prawnego (w tym do oznaczenia w księdze wieczystej) aktualnego na datę nabycia prawa przez Skarb Państwa, nie zaś - jak chce tego skarżący - na datę wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej ma obowiązek wskazać, zgodnie z § 2 rozporządzenia, nieruchomość, której jego decyzja dotyczy, a do której prawa nabył Skarb Państwa, nie zaś grunty pochodzące z takiej nieruchomości.

Minister zwrócił uwagę, że własność nieruchomości została już wcześniej przepisana na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wniosku z 6 grudnia 1972 r. w związku z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 sierpnia 1956 r. w trybie przepisów dekretu. Decyzja Ministra Finansów nie będzie stanowić podstawy wpisu Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych. Skarb Państwa nie może bowiem zostać wpisany kolejny raz.

Celem uchwalenia ustawy nie było uregulowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo w kontekście skutków, jakie wywołane zostały przez tzw. Układy indemnizacyjne w zakresie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Deklaratoryjny charakter decyzji Ministra Finansów potwierdza jedynie zaistnienie stanu prawnego w przeszłości, nie kreuje nowych stanów prawnych, zatem ponownie należy wskazać, że ustalanie aktualnego oznaczenia nieruchomości ani nie jest potrzebne, ani nie jest wymagane przez przepisy prawa będące podstawą wydawania decyzji przez organ orzekający.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, 84 kpa Minister wskazał, że zgromadzone dowody były wystarczające do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji zaistnienia przesłanek koniecznych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast jedynie odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagała kwestia przedmiotu decyzji sensu stricto, będąca konsekwencją rozpatrzenia całości zebranego w sposób dokładny i wyczerpujący, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, materiału dowodowego.

Ustalanie stanu prawnego nieruchomości, w sposób wykraczający poza zgromadzenie dostępnej (wytworzonej już) dokumentacji pozostaje bowiem poza zakresem zadań ustawowych Ministra Finansów.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa strona postępowania nie jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Minister Finansów podał, że zastosował § 2 w zw. z § 1 rozporządzenia zgodnie z którym decyzja, na podstawie której następuje wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać imię i nazwisko lub nazwę dotychczasowego właściciela (w tym przypadku – L.W.), miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości (ul. [...]), jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej (dawne oznaczenie nr hip [... ]).

§ 2 ust. 1 rozporządzenia wprowadza pewnego rodzaju gradację elementów decyzji, tzn. imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela powinny się znaleźć w decyzji bez żadnych ograniczeń. Natomiast składniki takie jak: wskazanie ulicy i numeru nieruchomości, oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej mogą być określone w miarę możności. Ponadto jeśli oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej, jako składnik decyzji miałoby charakter bezwzględny, czyli taki jak imię i nazwisko (nazwa) dotychczasowego właściciela, to nie powinno zostać wymieniane po składnikach, które mogą zostać sprecyzowane "w miarę możności".

Poza tym § 2 ust. 2 rozporządzenia zawiera dwa kolejne bezwarunkowo określone elementy decyzji (szczegółowe oznaczenie umowy odszkodowawczej oraz daty jej wejścia w życie). Wobec powyższego gdyby intencją ustawodawcy było równie kategoryczne oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej, ten składnik decyzji mógłby zostać sprecyzowany albo w odrębnej jednostce redakcyjnej (np. w § 2 ust. 2 rozporządzenia) albo wymieniony zaraz po oznaczeniu dotychczasowego właściciela, bez żadnego połączenia partykułą ze składnikiem oznaczonym "w miarę możności". Skoro więc ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w miarę możności", to nie nakłada na Ministra Finansów bezwzględnego, obiektywnie mierzalnego i weryfikowalnego obowiązku w tym zakresie. W ocenie organu, "w miarę możności" oznacza zatem dochowanie staranności ogólnie wymaganej, a nie staranności szczególnego rodzaju.

Wobec powyższego zdaniem Ministra Finansów nieuprawniony jest zarzut skarżącego zaniechania przez organ orzekający wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, zaniechania opracowania geodezyjnego i ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych oraz granic nieruchomości.

Ponadto - jak wynika z treści rozporządzenia - organ powinien w "miarę możliwości" wskazać oznaczenie księgi wieczystej nieruchomości, ale już nie jej oznaczeń geodezyjno-katastralnych. Formułowane przez skarżącego postulatu sporządzenia, opracowania geodezyjnego dla nieruchomości (który to operat takie oznaczenia przede wszystkim będzie zawierał) jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych.

Minister Finansów wskazał, że sformułował sentencję zaskarżonej decyzji ograniczając się do określenia przedmiotowej nieruchomości w granicach i według oznaczenia, które nieruchomość ta posiadała w momencie przejęcia jej przez Skarb Państwa.

Minister Sprawiedliwości wydając ww. rozporządzenie był świadom upływu czasu od zakończenia II Wojny Światowej i zniszczeń wojennych mających wpływ zarówno na fizyczny stan nieruchomości, jak i na zbiory dokumentacji wieczystoksięgowej i geodezyjnej. Ponadto wiadomym było, że obywatele państw stron międzynarodowych Układów indemnizacyjnych posługiwać się będą w procesie przyznawania odszkodowań przez administrację państw zachodnich nie zawsze aktualnymi dokumentami własnościowymi oraz że oznaczenia nieruchomości w wyniku podziałów lub ich łączenia uległy wielokrotnym zmianom.

Tym samym w wielu przypadkach nie jest w ogóle możliwe dokonanie zupełnego odwzorowania nieruchomości "historycznej" w stosunku do współczesnej (swoistego naniesienia, nałożenia obszaru nieruchomości aktualnych na dawny numer hipoteczny).

Wskazane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym nie stanowią podstawy prawnej rozstrzygnięcia i działania organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut pominięcia w rozstrzygnięciu Ministra Finansów aktualnego oznaczenia przedmiotowej nieruchomości, które miałoby być ustalone na

podstawie tych przepisów.

Minister Finansów podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia wpisu do ksiąg wieczystych na podstawie decyzji Ministra Finansów dokonuje się na wniosek właściwych organów prezydiów powiatowych (miejskich w miastach stanowiących powiaty) rad narodowych. Obecnie według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", co do zasady, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Decyzja wydana w trybie ustawy może bowiem stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej w rozumieniu art. 6262 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego wobec czego w tym zakresie pełni funkcję subsydiarną wobec postępowania wieczystoksięgowego, natomiast odrębną kwestią pozostaje to, czy rzeczywiście będzie do tego celu wykorzystana (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1179/18). To właśnie starosta, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy składanie wniosku o wpis do księgi wieczystej jest celowe. Zatem ustalenie aktualnych danych obejmujących nieruchomość, która uprzednio przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jest istotne na etapie składania wniosku o wpis tytułu własności nieruchomości do księgi wieczystej.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt. 9 ugn to Starosta (Prezydent m. st. Warszawy) - jako podmiot gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w ramach wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - składa wniosek o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Zatem niczym nieuzasadnione prawnie byłoby swoiste uprzywilejowanie starosty (Prezydenta m.st. Warszawy) wobec innych potencjalnych wnioskodawców w zakresie uzasadnienia wpisu, jeśli przyporządkowania oznaczeń historycznych w stosunku do oznaczeń współczesnych, na potrzeby wnioskodawcy (starosty) dokonywałby Minister Finansów, tym bardziej, że w sprawie tej nieruchomości było prowadzone tzw. postępowanie dekretowe, co musiało się wiązać z dokonaniem stosownych odwzorowań według aktualnych oznaczeń nieruchomości.

Poza tym nic nie stoi na przeszkodzie, aby w toku ewentualnego postępowania wieczystoksięgowego wnioskodawca - Prezydent m.st. Warszawy przedłożył stosowne opracowanie geodezyjne, z którego wynikać będzie, w skład jakich obecnych działek ewidencyjnych wchodzą grunty pochodzące z nieruchomości hipotecznej wskazanej w zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz jakimi księgami wieczystymi pozostają objęte.

Do zakresu działania Prezydenta m.st. Warszawy należy m.in. tworzenie i prowadzenie ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) oraz prowadzenie spraw związanych z podziałami geodezyjnymi nieruchomości. To oznacza, że w związku z decyzją deklaratoryjną Ministra Finansów Prezydent m.st. Warszawy powinien podjąć, o ile w ogóle będzie to potrzebne w danej sprawie, odpowiednie działania mające na celu regulację stanu prawnego dawnej nieruchomości warszawskiej hip. nr 8413.

W związku z powyższym Minister Finansów nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie obowiązku wykonania operatu rozliczającego nieruchomość i związane z tym wskazywanie aktualnych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych.

Przytoczone w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nieprawomocne i zostały od nich wniesione przez Ministra skargi kasacyjne.

Skuteczność decyzji Ministra Finansów jako zdarzenia mogącego prowadzić do zmiany prawa własności nieruchomości podlegać może weryfikacji sądu powszechnego w postępowaniu opartym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece albowiem zakres decyzji Ministra Finansów ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 458/08). Stąd też pozyskiwanie oraz przyporządkowanie historycznych oznaczeń adresowych, geodezyjnych, hipotecznych i wieczystoksięgowych nieruchomości oznaczeniom współczesnym, gdy nie jest to możliwe, pozostaje poza zakresem ustawowych zadań Ministra Finansów wynikających z przepisów ustawy oraz rozporządzenia.

Minister Finansów podkreślił, że przedmiotem postępowania przed Ministrem Finansów nie była ocena stanu prawnego nieruchomości, jakim on jest aktualnie, lecz stwierdzenie zajścia "historycznego" zdarzenia prawnego, jakim niewątpliwie było przejście własności realności na Skarb Państwa w związku z zawartymi przez Rząd polski układami indemnizacyjnymi. Decyzja Ministra Finansów jest konsekwencją ziszczenia się w przeszłości, a nie obecnie, przesłanek przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego archiwalne dane o ww. nieruchomości hipotecznej, bez względu na to, czy organ jest w posiadaniu aktualnych oznaczeń nieruchomości, stanowią wystarczający materiał dowodowy do stwierdzenia, czy możliwe jest wydanie tej decyzji. To bowiem "historyczna" nieruchomość, określona w oznaczeniach właściwych dla danej nieruchomości w momencie jej "nacjonalizacji" była objęta działaniem umowy odszkodowawczej, a nie nieruchomość określona za pomocą aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Trzeba wskazać, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy. Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Według art. 2 ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Art. 5 ust. 2 ustawy przewiduje, że ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

Wydanie w oparciu o art. 2 ustawy decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa winno nastąpić, gdy: 1) doszło do przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości prywatnej mającego charakter prawny (np. nacjonalizacja, przemilczenie) lub gdy nastąpiło faktyczne, trwałe odebranie przez Państwo prywatnemu właścicielowi prawa do korzystania z nieruchomości i przejęcie jej w administrowanie przez właściwe państwowe jednostki organizacyjne (np. w ramach realizacji powojennych przepisów z zakresu publicznej gospodarki lokalami – ustawy z 1959 r. – Prawo lokalowe) przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych; 2) były właściciel bądź jego następcy prawni zostali objęci międzyrządową umową międzynarodową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i zostało im przyznane odszkodowanie przez państwo obce.

W niniejszej sprawie znaczenie miał układ na podstawie którego Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Stanów Zjednoczonych Ameryki sumę 40.000.000 USD na poczet całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. a układu). Roszczenia te obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II).

Nie ma przy tym sporu, co do tego, że nieruchomość warszawska położona przy ul. Jaworzyńskiej 5, zapisana w dawnej księdze hipotecznej nr [...], której przedwojennym właścicielem był L. W., objęta została działaniem dekretu i że prawomocnym orzeczeniem administracyjnym z 23 stycznia 1957 r. odmówiono L.W. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Poza sporem jest również to, że w związku z tym przejęciem, mający obywatelstwo amerykańskie L.W. (naturalizacja 5 maja 1947 r.) wraz z J.W. wystąpił w związku z ww. układem do władz amerykańskich o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że L.W. zostało przyznanie przez Komisję, w tym za nieruchomość warszawską przy ul. Jaworzyńskiej 5 w nawiązaniu do jej przedwojennej wartości (proponowana decyzja z 22 grudnia 1965 r., decyzja ostateczna z 23 marca 1966 r.).

Wystąpiły zatem przesłanki do wydania przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa.

Tymczasem spór jaki zarysował się w niniejszej sprawie dotyczy tego w jaki sposób winien być określony przedmiot postępowania administracyjnego i jakie elementy treści winna zawierać decyzja wydana na podstawie ustawy, tj. czy organ powinien wyjaśnić aktualny na datę wydania decyzji stan prawny nieruchomości i czy opis nieruchomości w osnowie decyzji powinien zawierać odniesienie do aktualnego oznaczenia geodezyjnego i wieczystoksięgowego nieruchomości, tj. wskazywać jakie obecne działki ewidencyjne (numer, powierzchnia, obręb ewidencyjny) składają się na nieruchomość warszawską i w jakiej księdze wieczystej są zapisane.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia decyzja dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. Decyzja, dotycząca wieczystego użytkowania lub ograniczonych praw rzeczowych powinna określać ich treść, osobę dotychczas uprawnioną do korzystania z tych praw oraz nieruchomość, na której je wpisano, ze wskazaniem położenia i oznaczenia w księdze wieczystej tej nieruchomości. Ponadto decyzja powinna zawierać szczegółowe oznaczenie międzynarodowej umowy, na podstawie której nastąpiło przejście praw wymienionych w ust. 1 oraz daty wejścia w życie tej umowy.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja, o której mowa w art. 2 ustawy, stanowi tytuł prawny do ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej, ma charakter deklaratoryjny i jest tzw. decyzją związaną.

Decyzja ta nadaje się do wykonania, ponieważ umożliwia dokonanie wpisu w księdze wieczystej zmian w zakresie stosunków własnościowych odnoszących się do nieruchomości. Decyzja ta porównywana jest do decyzji komunalizacyjnej wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2021 r. sygn. akt OZ 26/21).

Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, żeby decyzje stwierdzające w sposób deklaratoryjny nabycie prawa własności nieruchomości (które nastąpiło z mocy samego prawa) stanowiły podstawę do ujawnienia zmian własnościowych w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości). Tytułem przykładu można wskazać na decyzje wydawane na podstawie: 1) art. 39 w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1712), 2) art. 98 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 4 ugn; 3) art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146 ze zm.), 4) art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176), 5) art. 10 ust. 3, 3b i 3c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916). Uwagi te dotyczą także ujawnienia w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków danych wynikających z innych dokumentów urzędowych stwierdzających nabycie prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa [art. 6 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11 poz. 81 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.)].

Zatem odpis decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy – zdaniem Sądu – mógłby być podstawą do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych, skoro decyzja ta mieści się w ogólnej kategorii spraw administracyjnych o nabycie prawa własności nieruchomości (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a i ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.).

Zdaniem Sądu wobec tego, że decyzja wydawana w oparciu o art. 2 ustawy stanowi tytuł prawny do nieruchomości uprawniający do wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, to oznaczenie nieruchomości wynikające z osnowy tej decyzji musi odwoływać się także do aktualnych danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków [art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym (Dz.U. Nr 42, poz. 363 ze zm.)].

Z przepisów Działu II Rozdziału 3, w tym § 14, § 19 i § 20 § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz.U. z 2016 r. poz. 312 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 i 5 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) wynika, że nieruchomość gruntową oznacza się w terenie (obrębie ewidencyjnym) poprzez odwołanie się do pojęcia działki ewidencyjnej (w tym numeru działki, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru porządkowego położenia działki, pola powierzchni działki) uwidocznionej w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu Minister Finansów zbyt wąsko traktuje powyższe zagadnienie eksponując regulację zawartą w § 2 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje, że decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej.

Organ pominął to, że przepis ten zawarty jest w akcie rangi podustawowej i że rozporządzenie to wydano wiele lat temu w innych uwarunkowaniach prawnych.

Tymczasem przy ocenie tego zagadnienia nie można pomijać obecnych realiów dotyczących funkcjonowania ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, większej ilości różnego typu spraw prowadzonych z zakresu nieruchomości, a także większej złożoności stanów prawnych nieruchomości, co jest związane ze znacznym upływem czasu od wejścia w życie ustawy.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja, o której mowa w art. 2 ustawy, ma znaczenie w innych sprawach z zakresu nieruchomości. Decyzja ta może rzutować na wykazanie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, osób domagających się stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej (dekretowej). Ma znaczenie w prowadzonych w trybie zwyczajnym sprawach z zakresu gruntów warszawskich (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, art. 214 i art. 215 ugn) oraz w prowadzonych w trybie szczególnym sprawach z zakresu usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - Dz.U. z 2021 r. poz. 795).

Nie można pominąć i tego, że po wydaniu przez Ministra Finansów tej decyzji i po dokonaniu wpisu do księgi wieczystej na jej podstawie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości możliwe jest także wytoczenie przez Skarb Państwa, czy też przez dotychczasowych właścicieli wieczystoksięgowych powództwa z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i przez to ingerencja nawet we wpisy wieczystoksięgowe powiązane ze sobą znajdujące się w różnych księgach wieczystych, czy nawet zamknięcie księgi wieczystej. Decyzja Ministra Finansów stanowi w tym przypadku przedpole dla sprawy sądowej. Sąd powszechny nie ocenia ważności tej decyzji, ale bada rzeczywisty stan prawny nieruchomości (por. postanowienie SN z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt V CSK 295/07; wyroki Sądu Najwyższego: z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 458/08; z 15 października 2010 r. sygn. akt V CSK 3/10; z 8 lipca 2011 r. sygn. akt IV CSK 536/10).

Wobec tego niepodobna przyjąć, że osnowa decyzji z art. 2 ustawy może nie uwzględniać aktualnego oznaczenia nieruchomości według danych z ewidencji gruntów i budynków.

Niezależnie od powyższego Sąd stoi na stanowisku, że użyte w treści § 2 rozporządzenia sformułowanie "w miarę możliwości" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (nazwy ulicy, numeru administracyjnego nieruchomości). Te elementy nie mają bowiem zasadniczego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości.

Tymczasem wydawana na podstawie ustawy decyzja, skoro ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, powinna w sposób jednoznaczny wskazywać tę nieruchomość. Temu służą identyfikujące ją oznaczenia geodezyjne, tj. numer działki, numer obrębu geodezyjnego w jakim jest ona położona, a także oznaczenie pola jej powierzchni. Numer działki jest - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1747/17). Bez powyższej identyfikacji wątpliwa staje się możliwość wykonania takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie jej wykonanie. Rzeczywistej treści decyzji nie można bowiem domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

Uwzględniając zatem cel jakiemu służy decyzja wydawana na podstawie ustawy § 2 rozporządzenia wykładać należy w taki sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela; miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w niej, tzw. adres administracyjny nieruchomości.

Dodatkowo należy wskazać, że stronami postępowania o wydanie decyzji z art. 2 ustawy jest nie tylko prezydent miasta na prawach powiatu pełniący funkcję starosty reprezentujący Skarb Państwa (por. wyrok NSA z 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 367/05). Interes prawny do bycia stroną tego rodzaju postępowania mają także spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości – strony układu (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 287/05; wyrok NSA z 7 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 328/07; wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 475/11; wyrok NSA z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19), a także ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości lub jego prawni następcy (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 293/07; wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 502/19; postanowienie NSA z 25 lutego 2021 r. sygn. akt OZ 26/21).

Zatem także z tego względu Minister Finansów nie mógł pominąć wyjaśnienia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wynikającego z prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że to gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa Prezydent m.st. Warszawy (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), wnioskując o założenie księgi wieczystej, względnie o dokonanie odpowiedniego wpisu w księdze już istniejącej, miałby dopiero dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość precyzować lub regulować stan prawny nieruchomości było nieuprawnione. Takie podejście do tego zagadnienia prowadziłoby do swoistego dookreślania przez Prezydenta przedmiotu rozstrzygnięcia, ujętego w decyzji której ten organ nie jest autorem, a tym samym formułowania wniosku wieczystoksięgowego nie na podstawie decyzji - jak wymaga tego art. 2 ustawy oraz § 1 rozporządzenia, ale w oparciu o własne ustalenia faktyczno-prawne, które w skrajnych wypadkach mogłyby wręcz prowadzić do zniekształcenia lub wypaczenia treści decyzji.

Jak wynika z akt sprawy dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] aktualnie nie figuruje w operacie ewidencji gruntów i budynków (pismo Prezydenta m.st. Warszawy z 23 września 2014 r.). Brak jest rozliczenia powierzchni tej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych dokonanego w stosownym opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez biegłego geodetę. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii fragmentu mapy z zaznaczonymi granicami dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] i granicami działki nr [...] nie wynika w jakich obecnie działkach ewidencyjnych zawiera się cała dawna nieruchomość hipoteczna nr [...].

Minister Finansów, mimo że wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, to nie poczynił ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-prawnych przedmiotowej nieruchomości. Organ powinien bowiem ustalić aktualne dane geodezyjne identyfikujące dawną nieruchomość hipoteczną nr [...] i aktualną księgę wieczystą. W celu pozyskania aktualnych danych geodezyjno-prawnych organ powinien powołać biegłego geodetę i zlecić mu przygotowanie odpowiedniego opracowania geodezyjnego, a następnie wyjaśnić aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości i krąg stron postępowania administracyjnego.

Brak powyższych ustaleń czyni zatem zasadnym zarzut istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 23 sierpnia 2019 r.

Sąd uznał za konieczne uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej z tego powodu, że ustalenie przedmiotu postępowania administracyjnego i stron tego postępowania wymaga zapewnienia udziału osobom mającym interes prawny od początku, aby mogły mieć możliwość odniesienia się także do sporządzonego na użytek niniejszej sprawy opracowania geodezyjnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Finansów przyjmie, że zmiana ustawy dokonana 10 listopada 2022 r. na mocy art. 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2022 r. poz. 2185) poprzez dodanie art. 2a uregulowała m.in. tryb wszczęcia postępowania z zakresu tzw. Układów indemnizacyjnych i określiła pozycję prawno-procesową organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach uregulowanych w ustawie, co było działaniem pożądanym. Postępowanie to ma być wszczynane na wniosek i wnioskodawcą, a zarazem stroną tego postępowania jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr IX.2479) wynika, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy. Dodał, że na gruncie tych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa.

Jednakże - w ocenie Sądu - projektodawca nie zanegował tego, że interes prawny w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie ustawy mają także spadkobiercy osoby która była objęta układem indemnizacyjnym oraz wpisany do księgi wieczystej aktualny właściciel tej nieruchomości.

Regulacja wprowadzona w art. 2a ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że uproszczenie procedury administracyjnej ma pozbawić niektóre strony postępowania udziału w sprawie i odebrać im konstytucyjne prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 78 ust. 1 Konstytucji RP). Taka intencja nie wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej i nie została wprost wyrażona w treści art. 2a tej ustawy.

Wobec tego, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, a po 10 listopada 2022 r. ma ono wyłącznie charakter wnioskowy Minister Finansów uzyska zgodę Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa na prowadzenie tego postępowania, a w razie nieuzyskania zgody postępowanie umorzy (art. 61 § 2 kpa). Jeżeli Prezydent m.st. Warszawy reprezentujący Skarb Państwa wyrazi zgodę na prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego wówczas Minister Finansów wyjaśni z udziałem biegłego geodety stan geodezyjno-prawny przedmiotowej nieruchomości i umożliwi udział w postępowaniu także spadkobiercom L.W. oraz aktualnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).