Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 106/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P., E. R. i H. G. na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga M. P., H. G.i E. R. na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 września 2002 r. M. P., L. P., H. G. i E. R. zwrócili się, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 oraz art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości położonej w G. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o powierzchni 29 809 m2, z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [..]. Wnioskujący zwrócili się jednocześnie o rozłożenie na raty, na okres 10 lat, należności przypadającej do zwrotu na rzecz Gminy Miasta.

Rozpoznając złożony wniosek, Prezydent Miasta ustalił, że aktem notarialnym Rep. A Nr [..] z dnia 14 listopada 1980 r. nieruchomość położona w G. przy ul. C., oznaczona jako działka nr [..] o powierzchni 29 809 m2, stanowiąca własność L. P., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu budowy osiedla [..].

Prezydent ustalił także, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału Cywilnego z dnia 25 września 1989 r. sygn. I Ns.[..] spadek po zmarłym L. P. nabyli M. P., L. P., H. G. i E. A. R., każdy w 1/4 części spadku wprost.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych Prezydent ustalił z kolei, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa działka nr [..] uległa następnie podziałowi m.in. na działki nr [..] i [..] a dalej, w wyniku kolejnych zmian, z działki nr [..] wydzielono m.in. działkę nr [..], a działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] oraz [..]. Działki nr [..]-[..] stanowią własność Gminy Miasta. Decyzją Wojewody z dnia 27 marca 1991 r. nr [..], stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta m.in. działek nr [..] i [..] a Prezydent Miasta, decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. nr [..], zatwierdził projekt podziału działki nr [..] o powierzchni 1074 m2 na działki nr [..] o powierzchni 100 m2 i nr [..] o powierzchni 974 m2.

Podczas przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2003 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości Prezydent Miasta ustalił, że: działka nr [..] - położona jest w obrębie osiedla mieszkaniowego a jej część stanowi fragment pasa drogowego ul. B. tj. asfaltowej jezdni i ciągu pieszego (chodnik z kostki brukowej) zaś pozostała część stanowi plac rekreacyjny z ciągami pieszymi wysypanymi żwirem, piaszczystym placem wokół którego posadowione są ławeczki (6 sztuk) i nowo posadzone drzewka (12 sztuk) a także betonowym placykiem, na którym stoi stół do tenisa stołowego; działka nr [..] – również położona jest w obrębie osiedla mieszkaniowego i jedna z jej części zagospodarowana jest jako teren urządzonej zieleni – trawnik, inna część stanowi betonowy dojazd do przedszkola wraz z miejscami postojowymi dla samochodów przy tym dojeździe, pozostała część stanowi teren porośnięty trawą. Pismem z dnia 4 kwietnia 2003 r. wnioskujący poinformowali Prezydenta, że stan działki nr [..] różni się w dacie przeprowadzania oględzin w stosunku do jej stanu z momentu składania wniosku a czynności zmierzające do zagospodarowania działki na cele rekreacyjne podjęte zostały dopiero po złożeniu wniosku o jej zwrot.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 21 lipca 2004 r., wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. B., której właścicielem obecnie jest Gmina Miasta i wyznaczył do jego rozpatrzenia Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Prezydent Miasta, rozpoznając złożony wniosek, przeprowadził w dniu 25 lutego 2005 r., oględziny działki nr [..], podczas których ustalił, że na jej części znajduje się plac rekreacyjny z urządzona zielenią i nowymi ławeczkami a na pozostałej części znajduje się fragment pasa drogowego z istniejącym chodnikiem. Prezydent przeprowadził także w dniu 24 lutego 2006 r. rozprawę administracyjną, podczas której Prezydent Miasta oświadczył, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany, choć dopiero po dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

W rezultacie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2008 r. nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu działki nr [..] o powierzchni 100 m2 i orzekł o zwrocie działki nr [..] o powierzchni 974 m2 na rzecz spadkobierców L. P. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewody z dnia 17 czerwca 2008 r. nr [..] a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że nie wyjaśniono okoliczności niniejszej sprawy w sposób dostateczny, pozwalający ustalić przesłanki zwrotu w kontekście art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Zarząd Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r., poinformował, że część działki nr [..] zajęta jest pod układ drogowy ul. B., stanowiącej drogę publiczną kategorii gminnej na podstawie rozporządzenia Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr [..] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [.]. do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych. W dniu 18 grudnia 2012 r. Prezydent przeprowadził oględziny nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..], podczas których ustalił, że: na działce nr [..] znajduje się urządzony plac zabaw oraz urządzona zieleń; działka nr [..] stanowi częściowo chodnik a częściowo fragment drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej; działka nr [..] stanowi nieurządzony pas zieleni wraz z częścią wjazdową do przedszkola. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta przedłożył do akt sprawy opracowanie projektu podziału działki [..] na działki nr [..] o powierzchni 82 m2, [..] o powierzchni 4 m2 oraz [..] o powierzchni 14 m2, z których działka nr [..] i [..] stanowią pas drogi publicznej ul. B.

W rezultacie, decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [..], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł:

1. o zwrocie w udziale ¼ na rzecz M.P., w udziale 1/4 na rzecz L. P., w udziale 1/4 na rzecz H. G. oraz w udziale ¼ na rzecz E. R. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [..], obecnie stanowiącej wydzieloną działkę nr [..] o powierzchni 974 m2 położoną w G.przy ul. B.;

2. o zwrocie w udziale ¼ na rzecz M.P., w udziale ¼ na rzecz L. P., w udziale ¼ na rzecz H. G. oraz w udziale ¼ na rzecz E. R. projektowanej działki nr [..] o powierzchni 14 m2 położonej w G. przy ul. B., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka [..], obecnie zaś stanowiącej część wydzielonej geodezyjnie działki nr [..] o pow. 100 m2;

3. że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności;

4. o odmowie zwrotu na rzecz M.P., L. P., H. G.oraz E. R. działki nr [..] o powierzchni 420 m 2 oraz projektowanych działek nr [..] o powierzchni 80 m2 i nr [..] o powierzchni 4 m2 położonych w G. przy ul. B., stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej niegdyś jako działka nr [..];

5. o obowiązku solidarnego zwrotu na rzecz Gminy Miasta przez M. P., L. P., H. G. oraz E. R. kwoty 6 986,91 zł zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, powiększonego o nakłady na nieruchomości w kwocie 10 478,00 zł;

6. że należność, o której mowa w pkt 5, podlega spłacie w 10 ratach rocznych na konto Urzędu Miejskiego, z czego: pierwsza rata podlega spłacie na rzecz Gminy Miasta w wysokości 1 746,49 zł w terminie 30 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna a kolejne raty podlegają spłacie na rzecz Gminy Miasta, każda w wysokości 1 746,49 zł, z góry do dnia 31 marca każdego roku wraz z ewentualnymi odsetkami według stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski;

7. o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta, o której mowa w pkt. 5, polegającej na ustanowieniu hipoteki w wysokości 34 929,82 zł na nieruchomości określonej w pkt. 1 i 2 niniejszej decyzji, na rzecz Gminy Miasta. Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisu hipoteki do księgi wieczystej;

8. że przeniesienie prawa własności nieruchomości wymienionej w pkt. 1 i 2 decyzji nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że działki nr [..] i [..] leżą w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej ul. B., co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym uniemożliwia orzeczenie o zwrocie tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Następnie, Prezydent podkreślił, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [..] była budowa osiedla mieszkaniowego [..]. Prezydent wskazał jednocześnie, że z informacji pozyskanych z Wydziału Urbanistyki Urzędu Miejskiego w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. wynika, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego [..], uchwalonym uchwałą nr 290/XXXII/62 z dnia 20 lipca 1962 r., obowiązującym od dnia 30 marca 1963 r. do dnia 15 lipca 1988 r., działki nr [.]-[.] zlokalizowane były na terenie zabudowy jednorodzinnej. Z kolei, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr XXII/115/88 z dnia 4 lutego 1988 r., obowiązującym od dnia 16 lipca 1988 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., działki nr [..] i [..] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem C14 ZP – tereny projektowanej wielofunkcyjnej zieleni urządzonej, przeważająca część działki nr [..] położona była również w strefie C14 ZP a jej wschodni fragment w strefie C19 MN – teren zabudowy jednorodzinnej.

Dalej Prezydent wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki będące przedmiotem wniosku o zwrot wchodziły w zakres inwestycji, jaką była powstała w latach 1979 - 1991 budowa osiedla [..] w G. Fakt ten potwierdza także projekt planu realizacyjnego – zadanie I. Jak wynika z planu zagospodarowania, przedmiotowe działki zostały zaklasyfikowane jako "tereny o rożnym przeznaczeniu" a jak wynika z pisma Wydziału Architektoniczno – Budowlanego z dnia 27 maja 2013 r. pod zieleń osiedlową. Prezydent stwierdził przy tym, że z uwagi na brak jednoznacznych dowodów świadczących o sposobie zagospodarowania czy wykorzystania terenu konkretnie pod zieleń osiedlową uznać należy, że teren obecnych działek nr [..]-[..], zgodnie z projektem planu realizacyjnego, przeznaczony został ogólnie pod tereny o różnym przeznaczeniu. Prezydent wskazał także, że z dokumentacji uzyskanej od Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, iż działka nr [..] została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym w latach 1980 – 1985. Ogólnie cała inwestycja pt. "budowa osiedla [.]" rozpoczęła się od wybudowanego w 1981 r. budynku przy ul. B. zaś zakończyła się budową obiektu przy ul. Ż. w roku 1991 r. Ponadto, z dokonanych ustaleń wynika, że na działkach nr [..]-[..] powstały urządzenia doprowadzające gaz oraz kanał c.o. Z pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 23 września 2009 r. wynika bowiem, że operatami technicznymi z roku 1982 i 1984 wykonywane były pomiary inwentaryzacyjne tych urządzeń.

Prezydent wskazał następnie, że znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , wykonane w roku 1996 w skali 1:500, wskazuje, iż teren obecnych działek nr [..] oraz [..] był teren niezagospodarowanym, niewykazującym żadnych oznak wykorzystania na cel związany z wywłaszczeniem tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Zaś na fragmencie działki nr [..] znajduje się utwardzony dojazd do sąsiedniej nieruchomości oraz trawa. Natomiast, ze zdjęcia lotniczego, wykonanego w 1984 r. w skali 1:12500, pochodzącego z Centralnego Archiwum Wojskowego, wynika jednoznacznie, iż teren działek [..] oraz [..] był także terenem niezagospodarowanym, nie wykazującym żadnych oznak wykorzystania na cel wywłaszczenia a teren działki nr [..] przejawia, w ocenie organu, takie oznaki. Z kolei, aktualnie, działka nr [..] stanowi teren porośnięty trawą oraz fragment dojazdu do przedszkola z miejscami postojowymi do działki sąsiedniej, zaś działka [..] zagospodarowana jest w całości pod plac zabaw (rekreacyjny) wraz z urządzeniami małej architektury oraz krzewami. Działka nr [..] stanowi w przeważającej części pas drogowy ul. B. (wraz z chodnikiem). Uchwałą Zarządu Miasta z dnia 15 października 2002 r. nr [..] zatwierdzono wynik zamówienia publicznego, w trybie zapytania o cenę, na zagospodarowanie terenu zieleni przy ul. B.w G.a w dniu 21 października 2002 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miasta a właścicielką firmy "A." na wykonanie zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Mając powyższe na uwadze Prezydent stwierdził, że działki nr [..] oraz [..], pomimo realizacji celu wywłaszczenia, nie zostały wykorzystane pod budowę osiedla mieszkaniowego, bowiem żadna, zgromadzona w ramach niniejszego postępowania dokumentacja, a przede wszystkim zdjęcia lotnicze, nie wskazuje by do roku 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystana w sposób inny niż dotychczasowy. Zagospodarowanie terenu przedmiotowych działek nastąpiło dopiero w 2002 r., kiedy to Gmina Miasta zawarła umowę na zagospodarowanie tegoż terenu pod obecny plac zabaw wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Z kolei, odnaleziona w toku sprawy dokumentacja z wykonanych pomiarów geodezyjnych sieci uzbrojenia terenu nie stanowi wystarczającej przesłanki warunkującej odmowę zwrotu przedmiotowych działek. Na obecnych działkach nr [..] i [..], oprócz wspomnianych sieci uzbrojenia terenu, nie powstało nic co mogłoby stanowić przejaw realizacji celu wywłaszczenia.

Jednocześnie Prezydent stwierdził, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja wskazuje na wykorzystanie działki nr [..] pod infrastrukturę osiedla w postaci zagospodarowania jej pod fragment utwardzonego dojazdu oraz sieci uzbrojenia terenu. Na powyższe, w ocenie organu, wskazuje: dokumentacja z wykonanych pomiarów poszczególnych sieci, zdjęcie lotnicze wykonane w 1984 r. oraz wizja lokalna, potwierdzająca stan nieruchomości widoczny na zdjęciu lotniczym z 1996 r. Cel wywłaszczenia został przy tym zrealizowany do roku 1991, pomimo tego, że do roku 1998 r. inwestor nie było ograniczony wskazanymi terminami.

Prezydent wskazał także, że wysokość odszkodowania należnego do zwrotu na rzecz Gminy Miasta ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 29 kwietnia 2014 r., którego wartość ocenił jako przydatną.

Od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 czerwca 2014 r. odwołanie wniosła Gmina Miasta, domagając się jej uchylenia w części punktu 1 i 2, podnosząc, że podjęte w tym zakresie orzeczenie wydane zostało z naruszeniem:

- art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

- art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że kwota zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania winna być powiększona o wartość tylko niektórych nakładów na nieruchomość.

W ocenie odwołującej się na całej wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od terminu, cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż powstał teren rekreacyjny, drogi, zieleń, stanowiące infrastrukturę osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda, decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [..], uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [..] (obecnie [..]), [..] (obecnie [..]) oraz nr [..] (obecnie nr [..]) a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 710/15, wydanym po rozpatrzeniu skargi H.G., M.P. i E. R. stwierdził jej nieważność z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej tj. L.P., który zmarł w dniu 28 czerwca 2015 r.

W toku ponownego rozpatrywania odwołania Wojewoda ustalił, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 grudnia 2015 r. Rep. A Nr [..] spadek po zmarłym L.P.nabyły wprost jego siostry: M.P., H. D. i E. R. w udziałach po 1/3 części każda z nich. Na podstawie pisma Urzędu Miasta z dnia 16 października 2015 r. organ ustalił z kolei, że działki nr [.]-[.] obecnie oznaczone są numerami [..]-[..].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 30 czerwca 2014 r. i orzekł o odmowie zwrotu działek [..] (poprzednio [..]), nr [..] (poprzednio [..]) oraz [..] (poprzednio [..]), będących własnością Gminy Miasta, położonych w G. przy ul. B., stanowiących część wywłaszczonej działki nr [..] położonej w G. przy ul. C., będącej w dacie wywłaszczenia własnością L. P.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z archiwalną dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy działka nr [..] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa dla zadania inwestycyjnego osiedla [..]. Cel ten został określony zbyt ogólnie i z uwagi na możliwość jego szczegółowego ustalenia na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, powinien zostać doprecyzowany, czego organ I instancji, pomimo posiadanych możliwości, nie uczynił, naruszając dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewoda wskazał więc, że archiwalna dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji związana z realizacją osiedla mieszkaniowego [..], w tym projekty planu realizacyjnego tego osiedla zawierające część opisową, jak i plany zagospodarowania przedmiotowego terenu, oraz pozyskane w toku postępowania odwoławczego kolorowe fotografie powyższego planu wskazują, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji, zaplanowano również przeznaczenie części nieruchomości pod szeroko rozumiane tereny zieleni. W bilansie terenu brutto zadania I, pod tereny zieleni przewidziano aż 44 563 m2. Analiza planu zagospodarowania zadania I budowy osiedla mieszkaniowego [..], pozwala ustalić, iż część wywłaszczonej działki nr [..], obecnie stanowiącej część m.in. działki nr [..] (poprzednio nr [..]) i projektowaną działkę nr [..] (wydzielona z działki nr [..] - poprzednio nr [..]) znajduje się na obszarze, na którym przewidziano zieleń niską, "trawnik". Ponadto przedmiotowy teren miał też przecinać chodnik.

Odnosząc się do działek nr [..] i [.] Wojewoda wskazał, że w stosunku do tej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wyjaśnił, wprawdzie z akt sprawy wynika, iż obecnie na działce nr [..] (poprzednio nr [..]) znajduje się plac zabaw, jednakże, został on urządzony już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości przez spadkobierców L. P. Wniosek o zwrot został bowiem złożony w dniu 23 września 2002 r. a umowę na zagospodarowanie terenu zieleni przy ul. B. w G. zawarto dopiero w dniu 21 października 2002 r. Umowę tę podpisano na podstawie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę na zagospodarowanie tego terenu, zatwierdzonego uchwałą nr [..] Zarządu Miasta z dnia 15 października 2002 r. Przedmiotowa uchwała zatwierdziła wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego zgodnie z uchwałą nr [..] Zarządu Miasta z dnia 1 października 2002 r. Wojewoda ocenił przy tym, że co do zasady sposób jak i samo zagospodarowanie nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot nie mogą być przez organ oceniający przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia brane pod uwagę, jeżeli wywłaszczenia dokonano wiele lat temu a kroki mające na celu zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia podjęto dopiero po wszczęciu postępowania zwrotowego. Przy czym, jak wskazał, archiwalne plany zagospodarowania przedmiotowego terenu wskazują, że działka ta nie miała w przeszłości być zagospodarowana placem zabaw ani jakimkolwiek innymi urządzeniami bądź budyniami lecz przeznaczona była w głównej mierze pod zieleń niską, trawnik i w niewielkim fragmencie pod chodnik. Powstała tam też, w ramach budowy osiedla infrastruktura podziemna (np. sieć ciepłownicza wybudowana w 1982 r.). W świetle poczynionych zaś ustaleń nie sposób uznać, w ocenie Wojewody, że na terenie obecnej działki nr [..] (poprzednio [.]) i projektowanej działki nr [..] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jaki miał stanowić zieleń niska – trawnik. Z akt sprawy nie wynika wprawdzie, jak wskazał Wojewoda, aby w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości na działce tej istniał chodnik, jednakże kwestia ta ma drugorzędne znaczenie z uwagi na dopuszczalną w ramach oceny realizacji celu wywłaszczenia, modyfikację. Dlatego też, w ocenie Wojewody, nawet ewentualny brak budowy chodnika przechodzącego przez teren przeznaczony pod zieleń niską - trawnik, nie niweczy celu wywłaszczenia, dla którego zdecydowano o przejęciu całej działki nr [..]. Teren ten mieścił się bowiem, jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy jak i z treści opisowej planu realizacyjnego osiedla [..], w pasie przeznaczonym na tereny zieleni. Analiza akt sprawy wskazuje zaś, jak ocenił Wojewoda, że działka nr [..] (poprzednio nr [..]) oraz projektowana działka nr [..], wydzielona z działki nr [..] (obecnie nr [..]) już w momencie wywłaszczenia mogły spełniać tę funkcję bez konieczności przeprowadzania dodatkowych "prac urządzeniowych". Fakt ten potwierdzają między innymi archiwalne mapy, wskazujące na brak zabudowań na tym obszarze, jak i zdjęcia nieruchomości. Jeśli zaś nie w dniu wywłaszczenia (nie jest bowiem możliwe ustalenie z całą pewnością, że działki te były porośnięte trawą z uwagi na fakt, iż zdjęcia sprzed wywłaszczenia są czarno - białe), to ze zdjęcia wykonanego w 1996 r. wyraźnie wynika, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości znajdował się trawnik z wydeptanymi ścieżkami pieszymi. Działki te spełniały zatem wymogi zieleni niskiej - trawnika. Ponadto powoływana już wcześniej umowa z dnia 21 października 2002 r., nr [..], w wyniku której zorganizowano na działce nr [.] (poprzednio nr [..]) plac zabaw, zawarta została na zagospodarowanie terenu zieleni przy ul. B., co prowadzi do wniosku, że do tego dnia teren ten również stanowił tereny zieleni.

Odnosząc się do pozostałej części działki nr [..] (poprzednio nr [..]) Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka stanowi w części stanowiącej projektowane działki nr [..]i [..], drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), tj. drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 4 kwietnia 2011 r., wynika bowiem, że działka ta w części zajęta jest pod istniejący pas drogowy ul. B., która została zaliczona do kategorii drogi publicznej gminnej na podstawie rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [..] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. nr 15, poz. 48 z dnia 20 czerwca 1996 r.) a ponadto usytuowanie działki nr [..] (poprzednio [..]), w zakresie projektowanych działek nr [..] i [..] oraz znajdująca się na niej infrastruktura, wskazują, że ta jej część położona jest w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym jak i pieszym. Wprawdzie omawiana część działki stanowi zarówno jezdnię asfaltową, jak i chodnik, jednakże, zgodnie z obowiązującymi przepisami jak i ugruntowanym orzecznictwem, drogą jest nie tylko jezdnia asfaltowa ale także chodnik, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe, parkingi. Art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia zaś dokonywanie zwrotu osobom fizycznym dróg publicznych. Posadowienie drogi stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości i to niezależnie od tego, kiedy droga taka powstała i czy była ona celem wywłaszczenia.

Odnosząc się z kolei do dawnej działki nr [..], Wojewoda wskazał, że analiza planów i map realizacyjnych osiedla, na podstawie których można by doprecyzować cel wywłaszczenia, prowadzi do konkluzji, że co do zasady znajdowała się ona na terenie o różnym przeznaczeniu. Dlatego też, uznać należy, że znajdujące się na niej pas zieleni i jezdnia asfaltowa stanowiąca drogę dojazdową do przedszkola (widoczna już na zdjęciu z 1996 r.) z fragmentem parkingu, a także wykonana w 1982 r. infrastruktura podziemna w postaci ciepłociągu, mieszczą się w ramach infrastruktury osiedla, a tym samym stanowią realizację celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2016 r. skarżący domagają się jej uchylenia, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady praworządności i poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawców i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że działka nr [..], w zakresie obecnej działki nr [..] oraz projektowanej działki nr [..] została wykorzystana na cel wywłaszczenia;

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], w zakresie obecnej działki nr [..] oraz projektowanej działki nr [..] wydzielonej z działki nr [..], mimo spełnienia przesłanek uzasadniających zwrot.

Skarżący podkreślili, że w momencie wywłaszczenia działka nr [..] była działką rolną VI kategorii a wskutek wywłaszczenia zaprzestano na niej produkcji rolnej. Na części nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez realizację osiedla mieszkaniowego, część zaś, w tym działki nr [..] i [..], pozostały nieużytkami. Stan ten nie zmienił się do dnia złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżących Wojewoda błędnie uznał, że urządzenie na działce nr [..] skweru z placem zabaw stanowi realizację celu wywłaszczenia. Ponadto, jak podkreślili, działka nr [..], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [..] oraz projektowana działką nr [..] została zwrócona skarżącym oraz L.P. na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 listopada 1997 r. nr [..] z uwagi na to, że stanowiła ona teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. Na działce nr [..], po jej zwrocie, powstał budynek mieszkalny wielorodzinny, zrealizowany przez prywatnego inwestora, nie stanowiący części osiedla "[.]". Tym samym osiedle mieszkaniowe zrealizowane jako projekt "[..]" zostało odseparowane od działki nr [..] oraz projektowanej działki nr [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że nie uznał, aby urządzenie skweru z placem zabaw stanowiło realizację celu wywłaszczenia, a przeciwnie, wprost wskazał, że plac zabaw powstał po złożeniu wniosku o zwrot i dlatego prace podjęte w związku z jego urządzeniem nie powinny być w niniejszej sprawie uwzględnione.

W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2017 r. Gmina Miasta wniosła o oddalenie wniesionej skargi, w całości akceptując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 8 grudnia 2016 r. jest zgodna z prawem.

Sąd podziela bowiem stanowisko Wojewody, który prawidłowo uznał, na podstawie wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego, że część wywłaszczonej działki nr [..] - obecnie oznaczona nr [..]-[..], nie może zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając zajęte stanowisko Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zatem zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tej sytuacji brak jest potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów.

Oceniając przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda dokonał prawidłowego określenia celu wywłaszczenia działki nr [..]. Z aktu notarialnego zawartego w dniu 14 listopada 1980 r. Rep. A nr [..] wynika, że nieruchomość położona w G. przy ul. C. stanowiąca działkę nr [..] o powierzchni 29 809 m2 została wywłaszczona L. P. na rzecz Skarbu Państwa "dla zadania inwestycyjnego osiedla [..]". Projekty planu realizacyjnego tego osiedla wskazują, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji zaplanowano przeznaczenie części nieruchomości pod szeroko rozumiane tereny zieleni. W bilansie terenu brutto zadania I, pod tereny zieleni przewidziano aż 44 563 m2. Ponadto, z planu zagospodarowania zadania I budowy osiedla mieszkaniowego [..] (fotografii planu znajdujących się na płycie CD dołączonej do akt sprawy) wynika, że część działki nr [..] (obecnie stanowiącej część działki nr [..] i projektowaną działkę nr [..]) znajduje się na obszarze przewidzianym pod zieleń niską – trawnik z chodnikiem. Z kolei, z planu zagospodarowania i map realizacyjnych tego terenu wynika, że działka obecnie oznaczona nr [..] znajdowała się na terenie o rożnym przeznaczeniu. Cel wywłaszczenia wynika bowiem przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji zaś, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewoda słusznie uznał przy tym, że tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na części byłej działki nr [..] a stanowiącej obecnie działkę nr [.]-[.] oraz projektowaną działkę nr [.].

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także, wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że realizacja takiego celu wywłaszczenia, ze swej istoty, może być rozciągnięta w czasie i może tez podlegać zmianom a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, że jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 104/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika zaś z przeprowadzonych oględzin nieruchomości działka oznaczona aktualnie nr [..] położona jest w obrębie osiedla mieszkaniowego i znajduje się na niej teren zieleni urządzonej z trawnikiem, betonowy dojazd do przedszkola wraz z miejscami postojowymi dla samochodów przy tym dojeździe i teren porośnięty trawą a także wykonana w roku 1982 infrastruktura podziemna w postaci gazociągu. Takie też zagospodarowanie terenu działki aktualnie oznaczonej nr [..] wskazuje zdjęcie lotnicze wykonane w 1996 r. a pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Również, z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, że działka oznaczona obecnie nr [..] oraz część działki oznaczonej obecnie nr [..] (projektowana działka nr [..]) znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia lotniczego pochodzącego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a wykonanego w 1996 r. wynika, że teren tych działek był terenem porośniętym trawą z wydeptanymi ścieżkami pieszymi. Co więcej, na co zwrócił uwagę Wojewoda, teren tych działek już w momencie wywłaszczenia mógł spełniać funkcję terenu zieleni niskiej – trawnika. W 1982 r. powstała tam też, w ramach budowy osiedla, infrastruktura podziemna w postaci gazociągu.

Takie zagospodarowanie terenu działek aktualnie oznaczonych nr [..]-[.] i planowanej działki [..] świadczy o realizacji celu wywłaszczenia określonego jako zadanie inwestycyjne osiedla [.]. Z kolei, nawet jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to – mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia – jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany (zob. M. Wolanina (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, str. 1041–1042).

Wojewoda słusznie uznał również, że pozostała część wywłaszczonej niegdyś działki nr [.] (obecnie oznaczonej nr [.] a stanowiącej projektowane działki nr [.] i [..]) nie może zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ istnieje na niej droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206) stwierdzono, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. Zarząd Dróg i Zieleni wskazał, że teren tych działek jest zajęty pod istniejący pas drogowy ul. B., która została zaliczona do kategorii drogi publicznej gminnej na podstawie rozporządzenia Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr [..] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [..] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. nr 15, poz. 48 z dnia 20 czerwca 1996 r.). Z ustaleń Wojewody wynika ponadto, że usytuowanie terenu tych działek wskazuje, iż znajdują się one w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym. Teren ten znajduje się przy tym w granicach osiedla mieszkaniowego i jest dostępny dla każdego. Ponadto, zauważyć należy, że stosownie do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Stosownie zaś do art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., sygn. akt I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma realizacja celu towarzyszącego wywłaszczeniu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zarzuty podniesione w skardze jako niezasadne i, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.