Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 195/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5, art. 6, 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Rychtal z dnia 10 lutego 2012 r. nr XV/76/2012 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych samorządowych prowadzonych przez Gminę Rychtal stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 10 lutego 2012 r. Rada Gminy Rychtal, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XV/76/2012 sprawie opłat za świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych samorządowych prowadzonych przez Gminę Rychtal.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na :

- naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi,

- uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno - prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami ( opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia opłat za wyżywienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 w/w ustawy konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Nadto opłata ustalona jest w sposób sztywny, niezależnie od faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej.

Prokurator wskazał, że sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Za niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty uznać należy również zaokrąglanie opłaty do pełnych 10 groszy. Taki zabieg powoduje bowiem kolejne zawyżenie wysokości opłat i pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że sposób ustalenia opłaty nie spełnia kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia usług. Należy w tym miejscu podkreślić, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny.

Zwrócić należy nadto uwagę, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

Dalej Prokurator zwrócił uwagę, że również treść przepisu § 5 uchwały, zawierającego regulacje dotyczące ustalenia kosztów wyżywienia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy ustawy o systemie oświaty wyraźnie bowiem określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć , o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Z kolei przepis art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Kwestionowany przepis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi zabieg niedopuszczalny, albowiem może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98).

Również przepis § 6 uchwały, zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami ( opiekunami prawnymi) dziecka niewątpliwie wykracza poza upoważnienie ustawowe i nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonej uchwale Rada ustaliła odpłatność za zajęcia dodatkowe określając różny procent minimalnego wynagrodzenia za pracę w zależności od tego czy dziecko przebywa w przedszkolu do 1 godziny ponad 5 godzinny czas, w którym realizowana jest bezpłatna podstawa programowa, czy też powyżej 1 godziny. Dalej organ wskazał, że wysokość ustalonych wskaźników jest efektem kalkulacji ekonomicznej dokonanej w oparciu o rzeczywiste koszty świadczenia usług przez przedszkola gminne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09)

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że na tle regulacji prawnej obowiązującej do 1 września 2010 r. wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przyjęte w Uchwale kryterium ustalenia opłaty za ponad 5-ciogodzinny pobyt dziecka w przedszkolu jest prawidłowe.

W związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego nakładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 nr 4 poz. 4.17). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący niezasadnie zarzuca, iż koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętym opłatą.

Skoro w § 1 uchwały użyto sformułowania "świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie podstawy programowej(...) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie" – znaczy to, że po 5 godzinach co do zasady prowadzone zajęcia przekraczają podstawę programową. Co prawda organ konkretyzując zajęcia przekraczające podstawę programową w istocie zawarł również zajęcia mieszczące się w tej podstawie, to jednakże okoliczność ta w świetle zaprezentowanego stanowiska nie ma wpływu na oceną zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazać należy, że analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę.

Nie można zgodzić się również ze skarżącym o konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy.

Jeżeli ustalone opłaty pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty jest co prawda symboliczna, to jednakże całokształt regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale powoduje, że ma ona charakter stały.

W świetle znowelizowanych przepisów za nieaktualny po części należy uznać pogląd, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Pogląd ten należy uznać za nieaktualny odnośnie konieczności uwzględnienia rodzaju świadczeń i ich jakości, to jednak pozostaje nadal aktualny w zakresie czasu trwania tych świadczeń.

W przedmiotowej sprawie opłata nie jest uzależniona od czasu dziennego, faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.

W niniejszej sprawie opłata ta została ustalona wyłączenie dla dwóch grup dzieci tj. dla dzieci przebywających w przedszkolu do 1 godziny lub powyżej 1 godziny ponad wymiar 5 godzin. Regulacja zaskarżonej uchwały (§ 3 uchwały) nie przewiduje sytuacji pośrednich. Przykładowo wskazać należy, że rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu 2 godziny ponad wymiar obowiązani będą do uiszczenia opłaty w identycznej wysokości jak rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu 4 godziny ponad wymiar. Podkreślić należy, że o opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielana są świadczenia z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Opłata winna być ustalona adekwatnie do faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Co do zasady opłata ta powinna być ustalona jako stawka godzinowa za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu.

Natomiast nie można się zgodzić z Prokuratorem, że wadliwe jest ustalenie wysokości opłaty w odwołaniu się do minimalnego wynagrodzenia. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że minimalne wynagrodzenie jest ustalana na podstawie przepisów odrębnych co w konsekwencji pozwala na ustalenie jej wysokości w każdej placówce w identycznej wysokości. Natomiast fakt, że opłata ta będzie wzrastać wraz ze wzrostem minimalnego wynagrodzenia nie może skutkować uznaniem takiej regulacji za nieprawidłową. Oceniając powyższą regulację należy mieć na uwadze, że oprócz wzrostu minimalnego wynagrodzenia rosną również ceny towarów i usług. Powiązanie wysokości opłaty za przedszkola z minimalnym z wynagrodzeniem za pracy powoduje w istocie, że opłata ta będzie podwyższana ale podwyżka ta nie będzie drastyczna i będzie zbliżona do wzrosty cen towarów i usług.

Również zarzut zaokrąglenia opłaty miesięcznej do 10 groszy nie można uznać za zasadny. Rzeczywiste koszty świadczeń udzielanych przez przedszkola przewyższają bowiem wysokość opłat wnoszonych przez rodziców. Nawet minimalny wzrost tej opłaty spowodowany technicznym zabiegiem jej zaokrąglenia nie powoduje, że pokrywa ona rzeczywiste koszty związane z udzielaniem ww. świadczeń. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń.

Odnosząc się natomiast do zarzutu uregulowania kwestii zawierania umów cywilnoprawnych podnieść należy, że doszło w tym przypadku do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). W przedmiotowej sprawie w § 4 uchwały postanowiono, że "czas świadczeń oraz sposób rozliczeń za świadczenia dodatkowe określa umowa, o której mowa w § ust. 2, zawarta pomiędzy rodzicami/opiekunami prawnymi dziecka/ a Dyrektorem Przedszkola.

Oceniając powyższy zapis należy mieć na uwadze, że zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w uchwale uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Za zasadny należy uznać również zarzut nieuprawnionego uregulowania w uchwale kwestii odpłatności za wyżywienie.

Na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) z dniem 1 stycznia 2008 r. wprowadzono do ustawy nowy przepis - art. 67a dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Określił on w swoim ust. 2, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy oświatowej, w szczególności zaś na powołanej wyżej treści art. 3 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola, przyjęło, że regulacja zawarta w przywołanym art. 67a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli.

Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego.

Zgodnie z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę.

W ocenie składu orzekającego Rada Gminy ustalając w § 5 uchwały, że odpłatność za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, na poziomie kosztów zakupu surowców spożywczych niezbędnych do przygotowania posiłku de facto wkroczył w materią, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powierzono dyrektorom szkół i przedszkoli.

W tym miejscu wskazać należy, że obecnie brzmienie art. 67a ustawy o systemie oświaty nie pozbawia gminy wpływu na wysokość opłat za świadczenie żywieniowe realizowane przez przedszkole publiczne, a w konsekwencji na cele polityki edukacyjnej. Wynika to z faktu, że przepis art. 67a ust. 3 tej ustawy ustanawia prawną zasadę współdziałania dyrektora placówki z organem prowadzącym szkołę w procesie ustalania wysokości rozważanej opłaty poprzez wprowadzenie nakazu działania "w porozumieniu". Powyższe pozwala na ustalenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem celów i warunków funkcjonowania konkretnej placówki, jak i celów gminnej polityki w dziedzinie edukacji i wychowania przedszkolnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji.