Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 3-6, 19, art. 6, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: par. 115, par. 118, par. 137, par. 142, par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 7, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLVII/440/05 w przedmiocie Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc


UZASADNIENIE

W dniu 25 grudnia 2005 r. Rada Miasta Zduńska Wola, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 - dalej w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XLVII/440/05 w sprawie uchwalenia Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa materialnego - art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908 – dalej w skrócie "Zasady techniki prawodawczej"), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały definicji legalnych tzw. "słowniczka", stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy Rada Miasta Zduńska Wola nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ustawy, polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody;

3. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ustawy, poprzez zawarcie w § 28 ust. 1 obowiązku - za zgodą tej osoby - wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych, urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych;

4. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ustawy polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

a) ustalenie w § 4 ust. 2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego uprawnienia przedsiębiorstwa do przeprowadzenia bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych oraz kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ustawy nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków, a w konsekwencji udzielenia przedsiębiorstwu kompetencji do kontrolowania ich realizacji;

b) wskazanie w § 5 załącznika do uchwały, że odbiorcy obowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, zaś w punktach od 1 do 10 tego przepisu nałożenie na odbiorców usług szeregu obowiązków, co narusza art. 19 ustawy;

c) zobowiązanie w § 6 ust. 1 Regulaminu odbiorców usług do usunięcia przyczyn zagrożenia poprzez wskazanie, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, odbiorca zobowiązany jest do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia, co przekracza delegację ustawową, wynikającą z art. 19 ustawy i stanowi istotne naruszenie prawa;

d) zapisanie w § 6 ust. 2 Regulaminu, że w przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia, pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia, którego to postanowienia nie można kwalifikować jako praw i obowiązków odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług a ocenić je należy jako naruszające art. 19 ustawy;

e) przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 7 Regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu czym w sposób nieuprawniony zawężono w stosunku do regulacji prawa cywilnego rodzaje aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne;

f) określenie w § 9 - 10 Regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania aneksu do umowy oraz co nie wymaga zachowania formy pisemnej podczas, gdy Rada Miasta Zduńska Wola nie została upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas, na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

g) nałożenie w § 12 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci, obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w sytuacji, gdy przepis art. 6 ust. 4 ustawy przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym a tym samym Rada Miasta Zduńska Wola nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

h) nałożenie w § 12 ust. 6 załącznika do uchwały na odbiorcę obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy regulacje tego dotyczące, winny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym;

i) zapisanie w § 12 ust. 5 i § 13 ust. 3 Regulaminu postanowienia, że przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy, a tym samym w sposób nieuprawniony scedowanie obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co stanowi istotne naruszenie prawa;

j) nałożenie w § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu w sposób nieuprawniony na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego;

k) wskazanie w § 15-18 załącznika do uchwały zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz warunku zamknięcia przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 ustawy;

l) zapisanie w § 22 ust. 4 spornego aktu prawa miejscowego prawa przedsiębiorstwa do naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie należności, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe płatności;

m) określenie w § 22 ust. 6 Regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez przedsiębiorcę;

n) nałożenie w § 26 załącznika do uchwały na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu co wykracza poza delegację z art. 19 ustawy, a nadto przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają w stosunku do wniosku o realizację przyłącza podstaw do określenia wymogu załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również innych dokumentów przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci;

o) wskazanie w § 31 Regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy ani przedsiębiorstwo, ani gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 ustawy;

4. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i hierarchii źródeł prawa poprzez wskazanie w § 48, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Odpowiadając na skargę Miasto Zduńska Wola reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, zwłaszcza w obliczu faktu, że uchwała ta została uchylona w całości przez uchwałę nr VII/113/19 Rady Miejskiej Zduńska Wola z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola wraz z załącznikiem. Niewątpliwie zaskarżona uchwała zawierała mankamenty, które w kształtującym się (w okresie od jej uchwalenia) orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadniały przygotowanie nowego regulaminu. Taki regulamin został przyjęty po jego dogłębnej analizie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Wojewodę Łódzkiego. I z tych chociażby względów zarzuty skargi, choć zapewne częściowo uzasadnione, nie mają w aktualnej sytuacji prawnej waloru istotności.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 27 sierpnia 2020 r., Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli pismem z 8 września 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Odpis powyższego pisma przesłano pełnomocnikowi organu, który otrzymał je 5 października 2020 r. i w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc następnie do zagadnień natury merytorycznej podkreślić należy, że sądy administracyjne w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje według art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XLVII/440/05 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków, jest zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, aktem prawa miejscowego. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 z późn.zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Trzeba mieć na względzie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. A zatem, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 19 ustawy stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2).

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z Prokuratorem, że powtórzenie w § 2 Regulaminu definicji legalnych pojęć unormowanych w przepisie rangi ustawowej stanowi istotne naruszenie przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej". Taka sytuacja dotyczy niewątpliwie pojęć "odbiorca", "przedsiębiorstwo", "umowa", "wodomierz główny", "przyłącze kanalizacyjne", "przyłącze wodociągowe" unormowanych w przepisie rangi ustawowej, a konkretnie w art. 2 pkt 3 ("odbiorca usług"), pkt 4 ("przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne"), pkt 5 ("przyłącze kanalizacyjne), pkt 6 ("przyłącze wodociągowe"), pkt 19 ("wodomierz główny") oraz art. 6 ust. 1 ustawy ("umowa"). Jak wynika z brzmienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zatem, stosownie do § 137 Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 Zasad techniki prawodawczej). Należy również zwrócić uwagę na regulacje § 115 i 118 mające odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w myśl których w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający tutejszego Sądu, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r. II OSK 1077/09 - Lex nr 597127, 30 sierpnia 2019 r. II OSK 2376/18 – Lex nr 2752058, 12 października 2016 r. II OSK 3245/14 – Lex nr 2199460 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 841/19 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc kontrolowany Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe unormowanie w przepisach wspomnianej wyżej ustawy.

O istotnym naruszeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP świadczy również brzmienie § 3 Regulaminu. W rozdziale II zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców", zamieszczono przepis § 3 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią ilość wody dostarczanej odbiorcom, ilość odprowadzanych ścieków oraz minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców. W umowie przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci odbiorcy zlecono wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia. Wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż te, które są określane w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodno-prawnym, określają zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielone decyzją Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 28.11.2002 r. znak: GK.IV.703-1/02. Tytuł Rozdziału II Regulaminu sugeruje, że zawarte w nim postanowienia odnoszą się do wskazanych w tytule kwestii, podczas gdy ani jego § 3, ani też kolejne unormowania tego rozdziału nie odnoszą się do zagadnień określonych we wspomnianym tytule. W tej sytuacji wskazać trzeba, że ilość dostarczanej wody czy minimalne ciśnienie wody to nie to samo co minimalny poziom usług lecz nie jest to pojęcie bez znaczenia dla minimalnego poziomu usług, bo brak odpowiedniego ciśnienia wody rzutować będzie na poziom usług. Skoro z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie powyższej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej tak jak ma to miejsce we wskazanym § 3 Regulaminu narusza przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Tożsame stanowisko w tym względzie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06 - niepublikowany i 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, to Regulamin powinien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (vide: wyroki WSA w: Szczecinie z 30 maja 2018 r. II SA/Sz 257/18, Opolu z 13 grudnia 2019 r. I SA/Op 384/19, we Wrocławiu z 16 października 2018 r. II SA/Wr 118/18, Warszawie z 27 maja 2020 r. VIII SA/Wa 78/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest również zarzut skargi sformułowany pod adresem § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym sformułowano obowiązek "za zgodą tej osoby" wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych", a w dalszych ustępach rozważanego unormowania ustalenie warunków współfinansowania przez odbiorcę budowy urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych oraz tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Brzmienie § 28 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w prostym zestawieniu z treścią przywołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy prowadzi do dość jednoznacznej i oczywistej konkluzji, iż wykracza ono poza zakres delegacji ustawowej, w szczególności zaś kwestie te nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, ani też w zakresie warunków przyłączenia do sieci według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jak trafnie stwierdził Prokurator w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej innej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia aktu prawa miejscowego wprowadzającego finansowy udział mieszkańców w budowie kanalizacji lub wodociągów. Co równie istotne sam ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia finansowego właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 84 Konstytucji RP w świetle którego, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony na obywateli wyłącznie w drodze przepisów rangi ustawowej. Zatem, w każdym przypadku nałożenia przez gminę obowiązków finansowych na jej mieszkańców, gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swoje źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiego upoważnienia, tak jak to bez wątpienia miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 94 konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy.

Zgodzić się również przyjdzie z Prokuratorem, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie daje organowi uchwałodawczemu gminy prawnej możliwości nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków, a w konsekwencji udzielenia przedsiębiorstwu kompetencji do kontrolowania ich realizacji, jak ma to miejsce w § 4 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że Przedsiębiorstwo ma prawo do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i przemysłowych oraz kontroli przestrzegania umownych ustaleń dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Przyjęte z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy są także obowiązki odbiorców usług sformułowane w § 5 Regulaminu, którzy zobowiązani zostali do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo sprecyzowanych w pkt 1-10 oraz w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu, w świetle którego odbiorca usług jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia, jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W przypadku, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia pomimo wezwania ze strony przedsiębiorstwa, ma ono prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia. Działania przedsiębiorstwa nie mogą naruszać prawa własności przyłącza przysługującego odbiorcy.

W świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin winien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (ust. 1). Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 1a). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3).

Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 4).

W świetle przywołanych wyżej unormowań ustawowych trafny jest zarzut skargi, że z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w § 7 Regulaminu, w świetle którego postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu czy też w przepisach § 9 i § 10 Regulaminu, które to normują kwestie czasu, na jaki zawierane są umowy z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania aneksu do umowy z zastrzeżeniem, że nie wymaga zachowania formy pisemnej zmiana taryfy w czasie obowiązywania umowy oraz zmiana adresu do korespondencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (vide: wyroki WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19 i WSA w Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym, co wynika wprost z art. 6 ust. 1a ustawy. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy. Organ uchwałodawczy gminy nie jest uprawniony do wpływania na treść umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorca usług.

Wobec powyższych uwag trafny jest również zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 2-4 Regulaminu, który z pominięciem regulacji art. 6 ust. 4 ustawy i sprzecznie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek przedstawienia przedsiębiorstwu wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości (§ 12 ust. 2) oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości (§ 12 ust. 3), a w przypadku gdy umowa ma być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości.

Przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy jest nadto regulacja § 12 ust. 6 Regulaminu, w myśl którego po zawarciu umowy odbiorca został zobowiązany do pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy regulacje tego dotyczące, winny wynikać z umowy zawieranej między odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, która o czym była już wyżej mowa ma charakter cywilnoprawny.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy Regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Nieuprawnione jest wobec tego scedowanie tego obowiązku na inny podmiot, o czym świadczy brzmienie § 12 ust. 5 Regulaminu i § 13 ust. 3 Regulaminu, w świetle których przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy. Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają (vide: wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 340/19 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Subdelegacja przez Radę Miasta na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej czy też wzoru wniosku o zawarcie umowy jest niedopuszczalna, jeżeli wyraźne upoważnienie do takiego działania nie wynika z ustawy (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 511/10).

Nie znajdują wreszcie jakiegokolwiek oparcia w przepisie rangi ustawowej, stanowiącym materialnoprawną zaskarżonej uchwały, obowiązki określone w § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu, w ramach których nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Jednocześnie warto podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 6a ustawy właściciel lub zarządca przed złożeniem wniosku, o którym mowa w ust. 6, jest obowiązany do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 3 i 4, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie.

Sprzeczne z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy pozostają także zapisy § 15, § 16, § 17 i § 18 Regulaminu normujące zagadnienia związane z rozwiązaniem umowy i jej wygaśnięciem, do czego Rada Miasta Zduńska Wola nie została upoważniona. Z brzmienia przywołanego unormowania ustawowego nie sposób wywieść delegacji dla organu uchwałodawczego gminy do unormowania szczegółowych zagadnień dotyczących rozwiązania umowy, które co jasno wynika z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy winny zostać uregulowane w umowie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19 i Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 (Lex nr 1347303) skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). Tożsame stanowisko w tej kwestii zajęły WSA w Gdańsku w wyroku z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 788/17 (Lex nr 2455889) i WSA w Rzeszowie w wyrokach z 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1288/17 (Lex nr 2470630) i II SA/Rz 1289/17 (Lex nr 2469163).

Lektura art. 19 ust. 2 ustawy uzasadnia wreszcie stwierdzenie, że w akcie prawa miejscowego Rada Miasta nie mogła uregulować kwestii dotyczących naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie należności (§ 22 ust. 4 Regulaminu), sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty (§ 22 ust. 6 Regulaminu) czy też nałożyć na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 26 Regulaminu). Uwadze organu uchwałodawczego umknął fakt, że z wyraźnej woli ustawodawcy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Są to więc jedyne warunki, które muszą zostać spełnione ażeby doszło do zawarcia umowy. Z przepisów rangi ustawowej nie wynika tym samym prawna możliwość nałożenia w akcie prawa miejscowego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia dodatkowych dokumentów, czy spełnienia innych warunków. Jeśli zaś chodzi o określony w § 26 pkt 2 Regulaminu obowiązek załączenia mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, to wskazać trzeba, że powyższy obowiązek świadczy o modyfikacji obowiązków inwestora w procesie budowlanym. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Trafny jest również zarzut skargi sformułowany pod adresem § 31 Regulaminu zaskarżonej uchwały, który normuje okoliczności, w jakich dostawca ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy w świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości odmówienia przez przedsiębiorstwo czy gminę przyłączenia nowego odbiorcy do sieci. Rację ma również Prokurator twierdząc, że zamieszczenie przepisów § 31 w Rozdziale VI zatytułowanym "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego, albowiem zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z sieci.

O istotnym naruszeniu art. 19 ust. 2 ustawy świadczy również zapis § 48 Regulaminu, stanowiący że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Według art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kolejność aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 87 Konstytucji RP nie jest przypadkowa, lecz świadczy o ustanowionej przez ustawodawcę hierarchiczności źródeł prawa. To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się kontrolowaną na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwałę, są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Wobec tego stwierdzić przyjdzie, że powyższą regulacją Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności źródeł prawa dając prymat aktom prawa miejscowego przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii uchylenia zaskarżonej uchwały, wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do Sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania wyroku przez Sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Warto przy tym zauważyć, co zdaje się bagatelizować organ, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany.

Mając na uwadze ilość i zakres omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

dc