Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 23/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Mirosław Gdesz sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2688/17 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia ` 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/17 oddalił skargę H. R. (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej drzwi wejściowych do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Skarżąca, będąca właścicielką tego lokalu, wniosła odwołanie od tej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który najpierw postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie powołaną decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i elementami infrastruktury technicznej, położonych na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. Inwestycja polegała m.in. na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym budynku oznaczonego literą [...], w którym znajduje się lokal skarżącej. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., udzielono pozwolenia na użytkowanie tych budynków.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że budynek [...] posiada jedną klatkę schodową, naprzeciwko której położony jest lokal nr [...]. Ze względu na długie drogi komunikacyjne w budynku zostały przewidziane drzwi oddzielenia pożarowego. Na rzucie kondygnacji zlokalizowano dwoje takich drzwi, jedne po prawej stronie od części, w której usytuowana jest klatka schodowa i szyby windowe, drugie po lewej stronie. Lokal nr [...] jako jedyny na swojej kondygnacji znajduje się pomiędzy drzwiami oddzielania pożarowego, tuż przy drzwiach, po lewej stronie. Organ zaznaczył, że na etapie realizacji inwestycji inwestor dokonał nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, gdyż zamontowano drzwi jednoskrzydłowe zamiast dwuskrzydłowych, co wykazano w dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W jego ocenie drzwi oddzielenia pożarowego nie kolidują z drzwiami wejściowymi do lokalu nr [...], ponieważ po ich całkowitym otwarciu wykładają się na ścianę przeciwległą do wejścia do lokalu nr [...], nie zawężając tym samym szerokości drogi ewakuacyjnej. Dlatego brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się z kolei do drugiej z dostrzeżonych kwestii organ odwoławczy powołał § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie) i podkreślił, że co do zasady szerokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić nie mniej niż 1,4 m, jednak biorąc pod uwagę przewidziany przepisami wyjątek nie może być mniejsza niż 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Tymczasem szerokość korytarza stanowiącego ciąg komunikacyjny (droga ewakuacyjna) wynosi 1,42 m. Organ stwierdził przy tym, że drzwi przeciwpożarowe posiadają szerokość drogi ewakuacyjnej, czyli ok. 1,4 m, co jest zgodne z § 239 ust. 5 rozporządzenia. Zwrócił zarazem uwagę, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, czyli organ właściwy do spraw ochrony przeciwpożarowej, w piśmie z dnia 24 października 2016 r. nie zgłosił ani sprzeciwu, ani żadnych uwag w sprawie pozwolenia na użytkowanie, toteż nie doszukał się nieprawidłowości w zakresie ochrony pożarowej.

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc w szczególności, że szklane drzwi korytarzowe po ich całkowitym otwarciu zmniejszają wymaganą przepisami prawa szerokość drogi ewakuacyjnej z należącego do niej lokalu mieszkalnego, co w jej ocenie stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r. skonstatował najpierw, że sprawa dotyczy ewentualnej kolizji drzwi przeciwpożarowych międzystrefowych tzw. korytarzowych i drzwi wejściowych do lokalu nr [...], usytuowanych na III piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zaznaczył, że budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany, oraz że wydana również została decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie, która pozostaje w obrocie prawnym.

Sąd argumentował, że w zakresie sposobu usytuowania zarówno drzwi wejściowych, jak i korytarzowych, inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z projektem budowlanym. Odstąpił nieistotnie od tego projektu poprzez wykonanie drzwi korytarzowych jednoskrzydłowych, w miejsce projektowanych drzwi dwuskrzydłowych, niemniej zachował ich lokalizację i kierunek otwierania. Sąd podkreślił, że zmiana ta została wykazana i zaakceptowania na etapie ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji stan faktyczny przedstawia się tak, jak w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, do którego to załączono m.in. wspomniane pismo organu właściwego w sprawach ochrony przeciwpożarowej, jego zdaniem mające znaczenie przesądzające w niniejszej sprawie.

Dlatego też Sąd zaaprobował stanowisko organów, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest bowiem potwierdzeniem jego legalności i stanowi przeszkodę do kontynuacji postępowania w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji, której dotyczy.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w sprawie podjęto czynności kontrolne, włączono w poczet materiału dowodowego dokumentację dotyczącą realizacji budynku objętego postępowaniem, w ten sposób wyjaśniając sporną kwestię i odnosząc się do dowodów zgromadzonych w sprawie. Podjęto zatem czynności zmierzające do dokładnego zbadania sprawy, chociaż zakończyła się ona orzeczeniem formalnym. Niemniej zdaniem Sądu z dokumentacji dotyczącej budynku nie wynika, aby wymogi określone w § 236 ust. 1 rozporządzenia dla lokalu nr [...] nie zostały spełnione. Drzwi oddzielenia pożarowego nie kolidują z drzwiami wejściowymi do lokalu nr [...], skoro po ich całkowitym otwarciu wykładają się na ścianę przeciwległą do wejścia do tego lokalu i są w całości przeszklone. Niezależnie od tego Sąd podtrzymał stanowisko, że nawet stwierdzenie nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej, nakładającej określone obowiązki, skoro lokalizacja drzwi została zaakceptowana i zatwierdzona ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jedynie wyeliminowanie tej decyzji umożliwiłoby inne rozstrzygnięcie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenia art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje administracyjne po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie ich legalności winny zostać uchylone przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W zakresie tego zarzutu podniosła zarazem naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wobec braku właściwego ustalenia stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcia, że drzwi szklane przeciwpożarowe korytarzowe nie powodują zawężenia drogi ewakuacyjnej, a tym samym nie stwarzają niebezpieczeństwa. Wskazała, że otwarcie drzwi korytarzowych powoduje znaczne zawężenie drogi ewakuacyjnej wyjścia ewakuacyjnego z lokalu nr [...], a w konsekwencji niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi w razie zaistnienia sytuacji awaryjnej, ponieważ obie drogi ewakuacyjne się krzyżują i pokrywają tuż przed drzwiami wejściowymi do lokalu skarżącej, uniemożliwiając tym samym prawidłową ewakuację z budynku.

Pełnomocnik podniosła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a poprzez pominięcie okoliczności, że obecny stan faktyczny zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Argumentowała, że nawet jeśli kwestionowane drzwi korytarzowe, a także drzwi wejściowe do lokalu nr [...] zostały wykonane legalnie, to sposób ich wykonania nie pozwala na inne użytkowanie aniżeli takie, które w sposób znaczący zawęża drogę ewakuacyjną z lokalu mieszkalnego nr [...]. W jej ocenie jest to bez wątpienia sytuacja zagrażająca życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu ich mienia, podczas gdy organy administracji publicznej mają obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i są zobowiązane do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zaś jako dowolne traktowane są ustalenia faktyczne poczynione z pominięciem istotnych okoliczności.

Pełnomocnik podniosła również w tym zakresie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a. i niezasadne umorzenie postępowania wobec nieuprawnionego stwierdzenia, że zarówno drzwi korytarzowe, jak i wejściowe do lokalu zostały wykonane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie dopuszczone do użytkowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi wystarczające uzasadnienie dla umorzenia postępowania. Stwierdziła, że fakt formalnej legalności inwestycji nie przesądza wprost o bezpieczeństwie jej użytkowania, a zatem w sytuacji zgłoszenia przez użytkownika interwencji, organ nadzoru budowlanego winien zbadać inwestycję pod kątem bezpieczeństwa i na tej podstawie oprzeć rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zaleceń dla inwestora lub użytkownika, odzwierciedlające przebieg przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie wyłączając wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wadliwego obiektu.

Drugi z zarzutów procesowych odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo występowania w toku postępowania administracyjnego uchybień prawa materialnego i procesowego wobec braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia na podstawie całości akt sprawy zgromadzonych przez organ administracji publicznej w toku postępowania, w sytuacji braku związania zarzutami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, w tym poprzez brak wyjścia poza granice zakreślone powołanymi w skardze zarzutami i wnioskami, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia sądowego wyłącznie na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez zbadania żadnych innych okoliczności i przy wadliwym przyjęciu, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, determinuje postawę organów nadzoru budowlanego ponieważ stanowi przeszkodę dla kontynuacji postępowania w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji, której dotyczy.

Ostatni z zarzutów procesowych podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez ograniczenie się w nim wyłącznie do kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sanującej w ocenie sądu orzekającego wszelkiego rodzaju nieprawidłowości. W konsekwencji uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska Sądu w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak również odniesienia się do stanowiska skarżącej, czy jest ono prawidłowe, co pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych podniósł naruszenie § 236 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620, ze zm., obecne Dz. U. z 2021 r. poz. 869, ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że szklane drzwi korytarzowe po ich całkowitym otwarciu nie zmniejszają wymaganej przepisami prawa szerokości drogi ewakuacyjnej z lokalu mieszkalnego nr [...], podczas gdy otwarcie szklanych drzwi korytarzowych powoduje istotne zmniejszenie się wymiarów drogi ewakuacyjnej, ponieważ obie drogi ewakuacyjne się krzyżują i pokrywają tuż przed drzwiami wejściowymi do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, uniemożliwiając tym samym prawidłową ewakuację z budynku.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy w związku z art. 105 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania, a organy orzekające w obu instancjach prawidłowo przyjęły niemożność wydania decyzji merytorycznej w trybie naprawczym, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy, o ile decyzja o pozwolenie jest potwierdzeniem legalności wykonanej inwestycji, to w przypadku występowania nieprawidłowości powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, jej istnienie w obrocie prawnym nie stanowi przeszkody dla kontynuacji, także z urzędu, postępowania w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji, której dotyczy.

Pełnomocnik podniosła też zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 i art. 84 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie, wobec wadliwego przyjęcia, że tylko procedura naprawcza przewidziana w art. 50-51 ustawy w okolicznościach tej sprawy może mieć zastosowanie, w sytuacji gdy nieprawidłowości w inwestycji powstały jeszcze na etapie projektowania i procesu budowlanego, ale ujawniły się dopiero w trakcie użytkowania obiektu. W jej ocenie, mimo że mamy do czynienia z sytuacją zgodną z prawem, organ nadzoru budowalnego winien był przeprowadzić kontrolę i w sytuacji stwierdzenia, iż obiekt budowlany zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do jego stanu technicznego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Z uwagi na występujące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, pełnomocnik wniosła także na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o następującej treści: "Czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, będącej potwierdzeniem formalnej legalności obiektu budowlanego, determinuje stanowisko organów nadzoru budowlanego i uniemożliwia prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, w sytuacji gdy użytkowanie obiektu budowlanego objętego tą decyzją powoduje stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz ma wpływ na bezpieczeństwo mienia"? Przywołała przykłady wyroków mających ilustrować tę rozbieżność, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09 i z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, w których, jak zaznaczyła, wyrażono pogląd, że pozwolenie na użytkowanie potwierdza jedynie zgodność zrealizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie zgodność inwestycji z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreśliła, że w toku postępowania wyjaśniającego organ nie dostrzegł, iż w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuszczono do powstania niewłaściwych warunków ewakuacji, stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia w razie wystąpienia sytuacji nagłej i awaryjnej. Błędnie zatem organ ustalił stan faktyczny w tym zakresie, czego w ramach kontroli nie zweryfikował sąd administracyjny.

Pełnomocnik argumentowała, że organ wszczął i przeprowadził postępowanie, którego wyniki powinny doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej. Czym innym jest przy tym zakres poczynionych ustaleń oraz wadliwość przyjętych norm prawa materialnego prowadzących do bezzasadnego uznania, że drzwi oddzielenia pożarowego nie powodują naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, czym innym zaś przyjęcie założenia, że nawet gdyby istniały nieprawidłowości w tym zakresie, to i tak zostałyby sanowane przez pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Nie jest zatem właściwe, w jej ocenie, umorzenie postępowania, tym bardziej wobec wadliwe przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

W kontekście zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik stwierdziła, że nie ma znaczenia, czy określone roboty zostały zaakceptowane w pozwoleniu na użytkowanie budynku, w sytuacji gdy zachodzi stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, ponieważ taka sytuacja stanowi już sama w sobie o kolizji z przepisami prawa. Niezasadne jest zatem uznawanie, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku sanuje wszelkie inne naruszenia przepisów prawa, w tym norm bezpieczeństwa mających szczególne znaczenie przy użytkowaniu budynków przeznaczonych na pobyt ludzi i mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Stanowi on usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).

Nie ulega wszelako wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim sprecyzowana jednoznacznie. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał i wyjaśnił zasadniczy powód, dla którego skargę oddalił. Uznał mianowicie, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu potwierdza jego legalność i wyklucza prowadzenie wobec niego tzw. postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego, w trybie art. 51 ustawy. Przypisał zarazem kluczowe znaczenie dokonanej tą decyzją akceptacji lokalizacji i parametrów spornych drzwi oddzielenia pożarowego wynikających zarówno z projektu budowlanego, jak i nieistotnego odstępstwa od niego na etapie pozwolenia na użytkowanie, polegającego na zastąpieniu drzwi dwuskrzydłowych jednoskrzydłowymi. Jego zdaniem w takim stanie rzeczy postępowanie naprawcze mogło się zakończyć jedynie rozstrzygnięciem formalnym, bez możliwości nałożenia na inwestora obowiązków celem usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, tj. musiało być umorzone. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uprawniony był do poprzestania na powyższej konstatacji i nie musiał odnosić się do zarzutów skargi podnoszących, że wspomniane nieprawidłowości wystąpiły i powinny być usunięte w postępowaniu naprawczym, które należało zatem kontynuować i zakończyć rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykraczają jednak poza tę kwestię, skoro wyrażona w ich granicach ocena poczynionych w postępowaniu naprawczym ustaleń faktycznych nie ogranicza się tylko do okoliczności uzasadniających umorzenie tego postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił przecież zapatrywania organów, że drzwi oddzielenia pożarowego nie kolidują z drzwiami wejściowymi do lokalu skarżącej i odpowiadają wymogom określonym prawem.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżącej winno sprowadzać się do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji na temat wpływu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na możność prowadzenia postępowania naprawczego. Zagadnienia tego dotyczy zresztą większość zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej, zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych, wywiedzionych ze wspólnego dla nich przekonania, że formalne potwierdzenie legalności obiektu budowlanego przez ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego, jeżeli – czego, jak podkreślono w ramach zarzutów proceduralnych, nie wyjaśniono należycie w niniejszej sprawie – obiekt stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla mienia.

Taką też treść nadano propozycji sformułowanej w związku z wyrażonym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, ze względu na rozbieżności orzecznicze. Rozbieżności te jednak nie występują. Podane w skardze kasacyjnej przykłady orzeczeń dowodzą co najwyżej zmiany stanowiska orzeczniczego, jaka nastąpiła kilka lat temu, skoro ostatnie przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenie mające prezentować pogląd odmienny od tego wypowiedzianego w wyroku zaskarżonym zostało wydane niemal 10 lat temu. Po tej zmianie utrwaliła się już jednolita, bo niedoznająca wyjątków pozwalających stwierdzić jakiekolwiek rozbieżności, odmienna linia orzecznicza, w którą wyrok ten się wpisuje. Linię tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, uznając ją za prawidłową i wywiedzioną z przekonujących przesłanek.

Wspomnianą zmianę orzeczniczą wyraźnie zapoczątkował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15 (ONSAiWSA 2017, nr 3, poz. 49). Sąd stwierdził niedopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego w razie, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przed wydaniem tej decyzji organ nadzoru budowlanego, właściwy przecież także do przeprowadzenia postępowania naprawczego, sprawdza bowiem, czy obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W efekcie ponowne badanie tych samych kwestii w innym postępowaniu administracyjnym, czyli postępowaniu naprawczym, w istocie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego, prowadziłoby do podważenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pozostając w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej. Dlatego w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. podkreślono, że prowadzenie postępowania naprawczego może stać się dopuszczalne dopiero po uchyleniu tej decyzji lub po stwierdzeniu jej nieważności, o co wnosić mogą także te podmioty, jakie nie brały udziału w postępowaniu, w którym ją wydano. W innym orzeczeniu (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15, LEX nr 2322788) zaznaczono nawet, że stwierdzenie nieważności tej decyzji musi być następstwem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, gdyż w przeciwnym razie nie można przeprowadzić koniecznego wówczas postępowania naprawczego i podjąć niezbędnych działań wobec obiektu budowlanego zrealizowanego z naruszeniem przepisów prawa.

Racje te rozwinięto w późniejszych orzeczeniach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 807/16, LEX nr 2446397, 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1051/18, LEX nr 2761905 i 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 98/21, LEX nr 3247858). Przyjęto w nich, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, w toku której faktycznie sprawdza legalność obiektu. Decyzja ta przesądza zatem o zgodności obiektu z prawem i powoduje, że obiekt nie może podlegać ponownemu sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego pod tym kątem.

Postępowanie naprawcze nie może służyć powtórnemu badaniu kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszym odrębnym postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a przez to weryfikacji czy korekcie rozstrzygnięć podjętych w tamtym postępowaniu. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakcentował, że ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zbadano i przesądzono okoliczności, które były przedmiotem późniejszego postępowania naprawczego. Ustalono bowiem, że sporne drzwi przeciwpożarowe zlokalizowano z nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, które pozwoleniem na użytkowanie zaakceptowano, uznając w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym opinię organu właściwego w sprawach ochrony przeciwpożarowej, że drzwi te odpowiadają wymogom określonym prawem, zapewniając wynikające z niego standardy bezpieczeństwa. Tej oceny wyrażonej w ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie dopuszczenia do użytkowania nie można było podważać w postępowaniu naprawczym, które musiało być umorzone po stwierdzeniu wskutek niezbędnych czynności dowodowych tożsamości przedmiotów obu tych postępowań.

W świetle dokonanych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej tak procesowe, jak i materialnoprawne podważające pogląd przyjmujący niedopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego w powyższym przypadku oraz podnoszące niedostateczny zakres ustaleń faktycznych poczynionych w tym postępowaniu. Zakres ten nie mógł obejmować okoliczności przesądzonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, tj. tego, że sporne drzwi spełniają wymogi określone prawem, w tym odnośnie do ochrony przeciwpożarowej. Z tego powodu chybiony jest zarzut naruszenia § 236 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo że spółka wniosła o rozpoznanie jej na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 20 października 2021 r., wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.