Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2130/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 10 ust. 2 a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 321/22 w sprawie ze sprzeciwu P. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 marca 2022 r., znak: SKO.4120.43.22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz P. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 321/22, oddalił sprzeciw P. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 18 marca 2022 r., znak: SKO.4120.43.22, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka w dniu 6 grudnia 2021 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW oraz o powierzchni zabudowy do 2,03 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] K., gm. [...]. Do wniosku została załączona decyzja środowiskowa wydana dla ww. przedsięwzięcia.

Wójt decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., znak: PPiGN.6730.20.2021, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.) oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. P.

Kolegium powołaną na wstępie decyzją z dnia 18 marca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że planowaną inwestycję należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje takie nie korzystają bowiem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 tej ustawy przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii. W ocenie organu II instancji, lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Kolegium uznało, że ze względu na moc instalacji fotowoltaicznej do 4 MW, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Końcowo, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., jak i konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z dnia 18 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za utrzymaniem decyzji wydanej przez Wójta, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego oddziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie przewiduje zabudowy, jak inwestycja wskazana we wniosku o wydanie decyzji, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

4) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Kolegium odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając swoje stanowisko poczynił na wstępie rozważania natury ogólnej odnoszące się do charakteru decyzji kasacyjnej i decyzji o warunkach zabudowy, a także zakresu kontroli sądowej decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy sporna farma fotowoltaiczna, stanowiąca zgodnie z treścią wniosku inwestora system fotowoltaiczny o mocy do 4 MW oraz powierzchni zabudowy do 2,03 ha, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., zwana dalej: "ustawą o odnawialnych źródłach energii), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej). Sąd Wojewódzki zauważył, że z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego). W ocenie Sądu, z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 tej ustawy) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, dokonanie takiej interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Na powyższe trafnie zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19. W orzeczeniu tym NSA odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy). Sąd I instancji wskazał także, że warto w powyższym aspekcie - w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt OSK 2758/16) - zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z przywołanych przepisów po pierwsze wynika, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Po drugie, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15; z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16). Sąd I instancji zauważył nadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Dodał, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17). Sąd zauważył przy tym, że sporna inwestycja decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zaliczona została właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b wskazywanego rozporządzenia. Wszak inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW, zaś obszar podlegający przekształceniu wynosi do 2,03 ha (okoliczności niesporne wynikające z wniosku inwestora i osnowy decyzji o warunkach zabudowy). Przedsięwzięcie to zaplanowano na gruntach użytkowanych rolniczo (klasa V). Stanowi to zatem kolejny argument na rzecz uznania, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał także, że w orzecznictwie już jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Sąd Wojewódzki ponownie podkreślił, że, w jego przekonaniu, wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu (zob. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1150/16). Elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie uznał sporną inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii i na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, że nie ma do niej zastosowania przywołana zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odstąpienia od analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co skutkowało wadliwością decyzji organu pierwszej instancji. Zaś z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 u.p.z.p. oraz jednocześnie konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a"), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie sprzeciwu od decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy fakt, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, wyłącza obowiązek spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a także dostępu do drogi publicznej;

2) art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy jego treść pozostaje bez "wpływu na, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna" stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, gdyż treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do procesu planistycznego przeprowadzanego przez właściwy organ administracji publicznej;

3) § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie w sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za realizacją przedsięwzięcia związanego z odnawialnymi źródłami energii, gdyż ich rozwój uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa.

2) art. 151 a § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Sąd w składzie obecnie orzekającym za zasadne uznaje zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punktach I.1), I.2) i I.3) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524), a także jego relacji do przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z pierwszą powołaną normą, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (odnoszących się do tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej), nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. W analizowanym przepisie jest zawarta ogólna zasada bez rozróżniania, czy instalacja odnawialnego źródła energii, jest instalacją przemysłową, czy też małą instalacją lub mikroinstalacją, w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Na akceptację nie zasługuje pogląd, że ograniczenia zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w myśl dyspozycji którego, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.). W u.p.z.p. nie ma przepisu, który nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizującej instalację odnawialnego źródła energii uwzględnić treść studium, brak jest także takiego unormowania w ustawie o odnawialnych źródłach energii. Na marginesie, przepisy wskazujące na konieczność uwzględniania treści studium można znaleźć np. w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538) - art. 5 ust. 3; w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072) - art. 7 ust. 2. W u.p.z.p. nie ma też zastrzeżenia, że instalacja odnawialnego źródła energii może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to ma miejsce w przypadku lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (zob. art. 10 ust. 3b u.p.z.p.), zastrzeżenie takie nie znajduje się także w ustawie szczególnej (o odnawialnych źródłach energii), tak jak w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowej (zob. art. 3 ustawy dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - Dz.U. z 2021 r. poz. 724). Regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oznacza wyłącznie tyle, że rozmieszczenie urządzeń o określonej charakterystyce wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, nie można natomiast upatrywać zależności pomiędzy nią, a możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu wskazać należy na pewną niekonsekwencję zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, albowiem z jednej strony Sąd I instancji podnosi, że Kolegium prawidłowo uznało, że "organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odstąpienia od analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.", a z drugiej podkreśla, że "wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że planowana zabudowa została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), jako zabudowa przemysłowa, nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec jednoznacznej treści tego ostatniego przepisu. Argumentacja w tym zakresie mogła być wsuwana i była w poprzednim stanie prawnym przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na poparcie stanowiska odnośnie możliwości kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili obecnej ma jedynie znaczenie w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które to postępowanie, jest ważnym elementem procesu inwestycyjno-budowlanego (wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy jest ona wymagana).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznawaniu skarg na decyzje i postanowienia, Sąd I instancji zastosował przepis art. 151a § 2 p.p.s.a., zatem ten przepis powinien stanowić podstawę kasacyjną) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem istota sporu nie sprowadzała się do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceny materiału dowodowego, lecz wykładni przepisu prawa materialnego, o czym mowa była powyżej.

Z powyższych względów, uznając, że Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.