Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 672/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137.
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]w części obejmującej punkt I oraz punkty III-XI; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2009r. A. M., E. P. , D. D. i J. D. domagali się zwrotu działki wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 32 o powierzchni 8170m², stanowiącej własność M. D., położonej w L. przy ulicy A. K. i ulicy T. Wnioskodawcy wyjaśnili, że wspomniana działka, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego " R.". Obecnie działka wchodzi w skład działek nr 40/19, 52, 15/13, 47/2 i 51. Jej część wchodząca w skład działek nr 52 i 47/2 zajęta jest pod ulicę O. i A. K., część wchodząca w skład działki 15/13 zajęta jest pod parking na osiedlu "B.", jej użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa " C.", a pozostała część zajęta jest pod znajdujące się przy osiedlu " Ł." nieużytki i parkingi. Przedmiotem zwrotu jest część działki wchodząca obecnie w skład działek 40/19 i 51, której właścicielem jest Gmina L. Zdaniem wnioskodawców na powyższych działkach nie został zrealizowany cek wywłaszczenia, to jest budowa osiedla "R.". Wspomniane działki położne są w sąsiedztwie osiedla "Ł.". Działka 49/19 jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i chwastami. Z kolei działka 51 w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie przeznaczonym pod parkingi i usługi.

Postanowieniami z dnia [...] r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę.

Podczas rozprawy w dniu 13 czerwca 2011r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości żądając ostatecznie zwrotu projektowanej działki nr 32/11 o powierzchni 1314m², 32/3 o powierzchni 68m² i 32/2 o powierzchni 538m².

W piśmie z dnia 21 lipca 2011r. wykonawca dokumentacji geodezyjno prawnej nieruchomości poinformował Starostę, że dla działki 32/3 zarezerwowano nr 40/23 natomiast dla działki 32/11 nr 51/3.

Z kolei 8 września 2011r. pełnomocnik wnioskodawców zawiadomił Starostę, ze rezygnuje z żądania zwrotu działki nr 32/3 wchodzącej w skład obecnej działki nr 40/19.

Według opisu mapy gruntów do zwrotu sporządzonej 9 lipca 2010r. działka 32/2 otrzymała nr 40/22.

Decyzją z dnia [...]. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz A. M. w udziale 1/2 części, E. P. w udziale 1/6 części, D. D. w udziale 1/6 części, J. D. w udziale 1/6 części nieruchomości położonej w L. w rejonie ul. R. i ul. T., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. jako projektowane działki nr 51/3 o pow. 0,1314 ha (część aktualnej działki nr 51) oraz nr 40/22 o pow. 0,0538 ha (część aktualnej działki nr 40/19 ). Umorzył postępowanie w pozostałym obszarze dawnej działki nr 32 i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania decyzji na łączną kwotę: 41.363,76zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy trzysta sześćdziesiąt trzy 76/100 zł), stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości.

Organ ustalił, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania dzielnicy "C." w L. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr 21 z dnia 17 sierpnia 1976 r. Zgodnie z zapisami planu wywłaszczony grunt w części oznaczonej w dokumentacji nr 32/2 (projektowana działka nr 40/22) i nr 32/3 przeznaczony był pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach osiedla mieszkaniowego "R.", Teren oznaczony projektowanym nr 51/3 (w dokumentacji nr 32/11) pozostawał natomiast poza planowanym osiedlem "R." i przeznaczony był pod realizację osiedla "Ł." - parking oraz częściowo pod budowę ulicy. Obecnie teren ten w większej części zagospodarowany jest pod wyasfaltowany parking ogrodzony siatką na metalowych słupkach, stanowiący przedmiot umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą L., a osobą fizyczną. Od strony ul. T. znajduje się asfaltowy wjazd na parking oraz portiernia - obiekt nie związany trwale z gruntem. Teren położony pomiędzy ogrodzeniem parkingu, a ul. T. porośnięty jest trawą, ponadto nasadzono kilka krzewów ozdobnych oraz jedno drzewo. Pozostała część działki jest niezabudowana, porośnięta trawą (wykoszona). Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." oświadczyła, że ta część nieruchomości stanowi zieleń osiedlową. Z kolei działka oznaczona projektowanym nr 40/22 porośnięta jest gęstym chwastem, krzewami samosiewnymi i drzewkami. Teren jest niezagospodarowany, zaniedbany i zaśmiecony. Obszar oznaczony nr 32/3 stanowi część utwardzonej kostką brukową drogi dojazdowej do pobliskich garaży. Zdaniem organu wobec ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska odnośnie ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz niedopuszczalności rozszerzającej interpretacji tego celu, że budowa infrastruktury osiedla mieszkaniowego "Ł." nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla "R.". W tej sytuacji uznano, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Pomimo upływu ponad 30 lat od chwili wywłaszczenia, na działce oznaczonej projektowanym nr 40/22 nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast działka oznaczona projektowanym nr 51/3 (oznaczenie w dokumentacji nr 32/11) została wykorzystana na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec powyższego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki gruntu. O zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość stanowi art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy, ustalone w powyższy sposób odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza, jeśli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu. Przy ustalaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Kwota odszkodowania ustalona za wywłaszczoną w dniu 26 października 1978 r. nieruchomość o pow. 0,8170 ha wynosiła 98.040,00 zł. Na zwracaną powierzchnię 0,1852 ha przypadała proporcjonalnie kwota 22.224,00 zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę 8.053,76 zł. Według Starosty zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 2 w/w ustawy. Zwaloryzowane odszkodowanie ustalone decyzją wywłaszczeniową powiększono o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, co łącznie stanowi sumę 41.363,76 zł podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy L. Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika wnioskodawców, należną kwotę rozłożono na 10 równych rocznych rat.

Wobec niepodtrzymania przez pełnomocnika wnioskodawców wniosku o zwrot pozostałego obszaru dawnej działki nr 32, postępowanie w tym zakresie umorzono stosownie do art. 105 § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda orzeczenie Starosty utrzymał w mocy. Także ten organ uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Organ stwierdził, że teren odpowiadający projektowanej działce nr 40/22 (oznaczonej w dokumentacji nr 32/2) w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "C." zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr 21 z dnia 17 sierpnia 1976 r. oznaczony był symbolem R2 UHp z przeznaczeniem pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności. Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 24 sierpnia 2010 r. oględziny nieruchomości wykazały, iż na przedmiotowej działce nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Teren jest niezagospodarowany, zaśmiecony i porośnięty gęstym chwastem, drzewami i krzewami, co oznacza, że jest zbędny na cel wywłaszczenia o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika również, iż teren projektowanej działki nr 51/3 (oznaczonej w dokumentacji nr 32/11) znajdował się w granicach osiedla mieszkaniowego "Ł.", oznaczony był symbolem Ł 8 KS i przeznaczony pod "parkingo - garaż na 300 miejsc etapowo i 900 miejsc docelowo". Według Wojewody wskazany obszar znajdował się poza granicami osiedla "R.", wobec czego przyjąć należy, że już od chwili wywłaszczenia grunt wykorzystywany był sprzecznie ze wskazanym w decyzji z [...] r. celem wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem cel ten rozumiany musi być ściśle, a jego rozszerzająca interpretacja nie jest dopuszczalna. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2013 r. ( IV CSK 541/12 ) organ stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy musi być interpretowany łącznie z art. 136 ust. 1-3. Z przepisów tych wynika, po pierwsze, że wywłaszczona nieruchomość może być wykorzystana jedynie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, co powinno nastąpić w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pod rygorem uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i powstania roszczenia poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercy) o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1). Po drugie, nieruchomość może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zanim stanie się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1, czyli przed upływem wskazanych w tym przepisie terminów, jedynie wtedy, gdy poinformowany przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot (art. 136 ust. 1 i 2 ).

Z ustalonych okoliczności nie wynika, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.", kiedykolwiek informowała byłych właścicieli o zmianie celu na jaki dokonano wywłaszczenia przedmiotowych działek tj. przeznaczeniu na potrzeby osiedla "Ł.", a nie "R.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty poza pkt. II. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina wskazała, że zawnioskowany do zwrotu grunt znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego "Łęgi" zrealizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "C." w L., tę samą, która realizowała osiedle mieszkaniowe "R.". Zdaniem skarżącego, powołującej się na orzecznictwo, fakt budowy na przedmiotowym gruncie fragmentu osiedla "Ł." zamiast osiedla "R." nie stanowi przesłanki uzasadniającej jego zwrot. Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji niezmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie charakter zrealizowanej inwestycji, tj. osiedla mieszkaniowego "Ł." niczym nie różni się od charakteru inwestycji planowanej - budowy osiedla mieszkaniowego "R.". Zarówno jedno, jak i drugie spełnia podstawową, decydującą o jego istocie funkcję, jaką jest zaspakajanie szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych ludności. Ponadto należy podkreślić, że obie inwestycje zostały zrealizowane w ramach jednej Spółdzielni Mieszkaniowej "C.".

Taka modyfikacja polegająca na realizacji osiedla mieszkaniowego "Łęgi" zamiast osiedla "R." nie jest jakościową zmianą celu wywłaszczenia. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje również budowę infrastruktury osiedla, na którą składają się m. in. budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową. W świetle powyższego zdaniem Prezydenta Miasta L., wywłaszczonej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Jest ona bowiem zagospodarowana pod parking osiedlowy o nawierzchni asfaltowej wraz z infrastrukturą w postaci oświetlenia i zieleni, które stanowią niezbędne elementy składowe osiedla mieszkaniowego. Według znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej wynika z kolei, że przez teren projektowanej działki nr 51/3 przebiega fragment podziemnego kolektora ciepłowniczego obsługującego zarówno teren osiedla "Ł." jak i "R.", a zatem stanowiącego jego niezbędną do funkcjonowania infrastrukturę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do artykułu 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 518 ) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeśli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei nieruchomość uważa się za zbędną na ten cel, jeżeli pomimo 7 lat od dnia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) lub pomimo upływu 10 lat od tej daty cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Słusznie zatem także Wojewoda wskazał na te przesłanki jako decydujące o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub wykluczających taką możliwość. Jednak wnioski do jakich doszedł organ dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w omawianym zakresie nie mogą znaleźć akceptacji. Nie można przede wszystkim zgodzić się z forsowaną w toku postępowania tezą, według której sam fakt zagospodarowania działki oznaczonej nr 51/3 w ramach osiedla mieszkaniowego "Ł.’’ zamiast osiedla "R.", którego budowę wskazano w decyzji Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...]. jako cel wywłaszczenia, oznacza jej zbędność na cel wywłaszczenia. W ocenie organów oznacza to zmianę celu wywłaszczenia, która świetle art.136 ust.1 ustawy jest niedopuszczalna. Uwaga ta jest oczywiście prawidłowa, zarówno bowiem w orzecznictwie jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, w taki sposób, aby uczynić zadość treści art. 137 ust.1 ustawy, który przecież nie wprowadza uznaniowości, ale nakazuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości spełniającej określone w nim przesłanki. Już w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988r. ( III CZP 11/87 OSNC 1988/11/149 ) odwołującej się do treści art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), według którego nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, sąd podkreślał niedopuszczalność w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmiany celu uzasadniającego wywłaszczenie. Jednoznacznie podkreślano, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jednocześnie jednak sąd wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jako przykład w pierwszym przypadku podano wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. Zdaniem sądu o ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do tego kierunku wykładni pojęcia zmiany celu wywłaszczenia nawiązał Sąd Najwyższy również w wyroku z dnia 7 lutego 1995r. ( III ARN 82/94 OSNAPiUS 1995/15/183 ) dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyroki z dnia 21 lutego 2008r. I OSK 180/07 i 17 listopada 2011r. I OSK 2052/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym świetle dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także cała infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest natomiast, co oczywiste, jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego ( wyroki NSA z dnia 17 marca 2011r. I OSK 697/2010 Lex Polonica, 7 września 2007r. I OSK 1324/2006 Lex Polonica, 17 czerwca 2011r. I OSK 1433/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, 3 września 2010r. I OSK 1537/09, 5 lutego 2009r. I OSK 300/08, 23 lutego 2010r. I OSK 600/09 wszystkie opublikowane w Lex Polonica ). Wyrażone w tym świetle przekonanie organu o zmianie celu wywłaszczenia uznać trzeba za wadliwe. Bez wątpienia "R." jak i "Ł." są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Według ustaleń organów na działce został wybudowany parking oraz zlokalizowano tereny zielone, które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały wybudowane, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2009r. Prezydent Miasta L. informował o zgodności usytuowania parkingu z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy " C." zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr 21 z dnia 17 sierpnia 1976r. i planem realizacyjnym osiedla "Ł." zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. Co więcej, według zapisów znajdującego się w aktach fragmentu planu w każdym z osiedli "R.", "Ł." i "B." planowano parkingi i garaże, co powszechnie uważane jest za niezbędną infrastrukturę każdego osiedla mieszkaniowego. Bez znaczenia dla oceny zbędności w rozumieniu powołanego już art. 137 ust. 1 ustawy jest w okolicznościach sprawy fakt wydzierżawienia parkingu. Pomijając już okoliczność, że znajdująca się w aktach sprawy umowa opiewa na okres od 1 stycznia 2010r. do 31 grudnia 2012r., a więc w dacie orzekania przez Wojewodę już nie obowiązywała, stanowiska organu nie można akceptować. W orzecznictwie od dawna utrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji. Podnosi się jednak również, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). Pogląd tez został podtrzymany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012r. ( P 12/11 OTK-A 2012/11/135 ). Zdaniem Trybunału zasadność przedstawionego stanowiska wynika stąd, że po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości, na której przez wiele lat realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego przed laty wywłaszczenia na określony cel. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Trybunału nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że parking został wybudowany przed datą zawarcia umowy o jego dzierżawę, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Równie krytycznie ocenić należy stanowisko organów dotyczące zwrotu działki oznaczonej nr 40/22, stanowiącej pierwotną działkę 32/2. Przyjmując założenie, że elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest także zieleń, co przecież nie budzi zasadniczych zastrzeżeń ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010r. I OSK 1537/09 CBOSA) , organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości zobowiązane są do dołożenia wszelkiej staranności dla poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń prowadzących do wniosku o jej zbędności. W orzecznictwie podkreśla się, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólny jego prawidłowa ocena powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W takim przypadku doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Chodzi tu zwłaszcza o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "R." na terenie którego działka się znajduje. Do przedstawionych zasad nawiązał również Wojewoda, wskazując, że stosownie do wspomnianego już Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Dzielnicy C. działka nr 40/22 ( dawniej 32/2 ) i dawna działka 32/3 przeznaczone były pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach osiedla "R.". Wniosek ten oparł na treści pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 28 października 2010r. Jednak wspomniane pismo w żadnym razie nie pozwala na formowanie tego rodzaju oceny. Wynika z niego jednoznacznie, że przekazane materiały planistyczne obejmują rejon całej dawnej działki nr 32, nie zawierają natomiast żadnego opisu działki 32/2. Nie jest też jasne na jakiej podstawie organ uznał, że wspomniana działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R 2 UHp, do którego odnosi się powołany w decyzji zapis. Ponadto według rysunku planu obszar objęty tym symbolem wynosi 0,7 ha podczas, gdy działka ma powierzchnię 538m², nie wiadomo zatem na jakiej podstawie uznano, że ma być przeznaczona pod budowę ośrodka o powierzchni 1910m². Według organu omawiana działka jest niezagospodarowana i zaniedbana, porośnięta chwastem, samosiewnymi chwastami i drzewami – niewielkimi orzechami, co wynika z protokołu oględzin z dnia 24 sierpnia 2010r. Pozostawienie w stanie zaniedbanym nie może jednak z zasady uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując kierunek wykładni przyjęty w zaskarżonej decyzji można sądzić, że każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i zaniedbany należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia. Poglądu tego, biorąc pod uwagę charakter osiedla mieszkaniowego nie można jednak utrzymać. Ponadto z tego samego protokołu wynika, że część zieleni, w tym jarzębina, nie pochodzą z samosiewu, ale zostały nasadzone. Jeśli wziąć pod uwagę, że również sąsiednia działka 32/1 porośnięta jest drzewami i gęsto nasadzonymi krzewami ozdobnymi, świadczy to o planowym i świadomym zagospodarowaniu tego obszaru, przeznaczonego pod zieleń osiedlową.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty. O nie podleganiu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy, natomiast o kosztach na podstawie jej art. 205 § 1 w związku z art. 200 oraz § rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).