Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 355/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono wyrok
Powołane przepisy: article: art. 179 a w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 50 par. 1, art.179a w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 par. 2, oraz art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

. Sygn. akt III SA/Łd 355/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 roku, sygn. akt III SA/Łd 355/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od Gminy Miasta S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zwraca z Funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi zaksięgowaną w dniu 28 maja 2020 roku pod poz. 1431.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 355/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Gminy Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego 2020 r., nr [...] przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) W.P. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. A. 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 178/1, obręb geodezyjny [...], stanowiącej jego własność z nieruchomością sąsiednią działką nr 179/1, obręb geodezyjny [...] położoną w S. przy ul. A. 28, stanowiącą własność J.P.

Postanowieniem z dnia 20 września 2019 r. Prezydent Miasta S. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w S. przy ul. A. 26, oznaczonej jako działka nr 178/1 (nowy nr 178/2), obręb geodezyjny [...], stanowiącej własność W.P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. A. 28, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 179/1 (nowy nr 179/2), stanowiącą własność J.P. Do dokonania czynności rozgraniczeniowych Prezydent Miasta S. upoważnił geodetę uprawnionego W.G.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta S. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w S. (obręb [...]) przy ul. A. 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 178/1 (nowy nr 178/2), stanowiącej własność W.P. z nieruchomością przyległą, położoną przy ul. A. 28, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 179/1 (nowy nr 179/2), stanowiącą własność J.P., w łącznej wysokości 3 200 zł i obciążył ww. kosztami W.P. w wysokości 1 600 zł oraz J.P. w wysokości 1 600 zł.

Na powyższe postanowienie J.P. złożył zażalenie, w którym zakwestionował zobowiązanie go do uiszczenia połowy ustalonej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie występował z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, nie zgadza się treścią decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 7 stycznia 2020 r. o rozgraniczeniu ww. nieruchomości.

Po rozpatrzeniu zażalenia J.P., postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 7 stycznia 2020 r. i ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3 200 zł oraz określiło udział uczestników postępowania w następujący sposób: W.P. w kwocie 2 133,30 zł, J.P. w kwocie 853,30 zł i Gmina Miasto S. w kwocie 213,40 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta). Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty postępowania obciążające stronę postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony organ administracji zobowiązany jest w trybie art. 264 k.p.a. wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, co do zasady, organ administracji ma obowiązek obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z której inicjatywy wszczęto postępowanie. Sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego opiera się na zasadach uregulowanych w art. 152 k.c. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06 wskazując, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził również, że w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1356/06 stwierdzając, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują wszystkie uczestniczące w nim strony.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem W.P. z dnia 9 sierpnia 2019 r. Z załączonej do akt dokumentacji geodezyjnej wynika, że granica rozgraniczanych nieruchomości została częściowo, tj. punkt 1061 i punkt 1055 ustalona na podstawie wznowionych znaków granicznych według operatu podziału Nr [...], natomiast na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym linią koloru czerwonego z punktu 1061 do punktu 3b (narożnik budynku gospodarczego) dalej po ścianie budynku do punktu 2B (narożnik budynku gospodarczego) dalej z punktu 2B przez punkt 1055 do punktu 1G usytuowanego przy ulicy A., przebieg granicy został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W związku z powyższym, ustalenie przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej nr 178/1 z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr działek: 179/1, 104/1 i 177/1, leżało w interesie nie tylko wnioskodawcy rozgraniczenia, ale również pozostałych uczestników postępowania. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można z nich też wywieść twierdzenia, że koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego materiał zgromadzony w toku przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego nie uzasadnia przyjęcia sposobu rozliczenia kosztów zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. Przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym należy oceniać przez pryzmat treści art. 28 k.p.a., skoro postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jeżeli więc w postępowaniu rozgraniczeniowym będzie podlegało ustaleniu położenie chociażby jednego punktu granicznego, to stroną tego postępowania będą podmioty praw przysługujących do tych nieruchomości, których przebieg granicy będzie zależny od położenia tego punktu. Położenie punktu będzie bowiem wyznaczało zasięg prawa własności tych nieruchomości. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w interesie wszystkich jego uczestników, także Gminy Miasta S. jako właściciela działki nr 104/1 oraz B. i M. małż. P. właścicieli działki nr 177/1. Skoro został osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego w postaci trwałego, jednoznacznego i ostatecznego ustalenia przebiegu granicy, bądź chociażby jednego punktu granicznego, pomiędzy ww. działkami to co do zasady, wszyscy uczestnicy powinni odpowiednio partycypować w pokryciu kosztów postępowania.

Ponadto zgodnie z dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę W.G. w ramach przedmiotowego postępowania, punkty graniczne 1061 i 1055 zostały wznowione na podstawie operatu podziału Nr [...]. Analiza materiału dowodowego sprawy pozwala na sformułowanie wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w toku czynności na gruncie w zakresie ww. punktów geodeta faktycznie dokonał wznowienia ustalonej już wcześniej granicy. Potwierdza to treść protokołu granicznego (punkt 11.1), w którym geodeta wskazał, że "przebieg granicy na odcinakach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: punkt 1061 i 1055 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych z operatu podziału Nr [...]". Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone poprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istniały dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a to oznacza, że nie było konieczne i nie leżało w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości, poza wnioskodawcą, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego we wskazanym wyżej zakresie. Skoro punkty 1061 i 1055 były już wcześniej ustalone, a wznowienie znaków granicznych ma charakter czynności materialnotechnicznej, to koszty postępowania rozgraniczeniowego w tej części powinny zatem obciążać w całości wnioskodawcę na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec stwierdzonych naruszeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o kosztach postępowania rozgraniczeniowego z odpowiednim uwzględnieniem korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu uzyskały wszystkie uczestniczące w nim strony. Całkowity koszt podlegający rozliczeniu wyniósł 3 200 zł. Jak wynika ze szkicu granicznego geodeta wyznaczył na gruncie 5 punktów granicznych, koszt ustalenia jednego punktu granicznego wynosi 640 zł Mając zatem na uwadze treść cyt. uchwały NSA i wynikającą z niej zasadę dotyczącą rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości oraz biorąc pod uwagę fakt, że granica w zakresie punktów 1061 i 1055 została wznowiona, organ odwoławczy dokonał następującego rozliczenia:

- Punkt 1061 – W.P. - 640 zł (wznowienie),

- Punkt 3B – W.P. i J.P. po 1/2, tj. po 320 zł,

- Punkt 2B – W.P. i J.P. po 1/2, tj. po 320 zł,

- Punkt 1055 – W.P. – 640 zł (wznowienie),

- Punkt 1G – W.P., J.P. i Gmina Miasto S. po 1/3, tj. po 213,33 zł.

Zgodnie z przedstawionym rozliczeniem udział w kosztach postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości stanowi obciążenie: wobec W.P. w kwocie 2 133,30 zł, wobec J.P. w kwocie 853,30 zł i wobec Gminy Miasta S. w kwocie 213,40 zł.

Odnosząc się do wniosku J.P. o rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ww. wniosek skarżący może skierować do organu właściwego po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W dniu 18 marca 2020 r. Gmina Miasto S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego 2020 r., zaskarżając powyższe postanowienie w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3, określenia udziału Gminy Miasto S. w kosztach postępowania w kwocie 213,40 zł i zobowiązania do ich zapłaty. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, strona skarżąca podniosła, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie dotyczyło wszystkich, a jedynie niektórych granic nieruchomości, tj. działki nr 178/1, stanowiącej własność W.P. z działką oznaczoną nr 179/2, stanowiącą własność J.P., czyli o ustalenie granicy pomiędzy ww. nieruchomościami przebiegającej od strony ul. A. w S. (działka nr 104/1) w kierunku działek oznaczonych nr 193 i 194 przy ul. B. w S. Przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie nie było zatem rozgraniczenie działki nr 178/1 z działką nr 104/1, ani działki nr 179/2 z działką oznaczoną nr 104/1, co oznacza, że orzeczenie zawarte pkt 2 i 3 postanowienia ustalające udział Gminy Miasto S. w kosztach postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące gminę do zapłaty kosztów zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było położenie punktu granicznego u zbiegu nieruchomości oznaczonych nr 178/2, 179/2 i 104/1 (punkt 1G) i z uwagi na istniejącą trójmiedze pomiędzy ww. działkami Gmina Miasto S. miała statusu strony przedmiotowego postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia okoliczność, że strona skarżąca nie brała udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic na gruncie. Nie zmienia to bowiem faktu, że była stroną niniejszego postępowania, które toczyło się także w jej interesie.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 355/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, zarówno powołana uchwała składu 7 sędziów NSA, jak art. 262 § 1 k.p.a., pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony, które posiadają interes prawny w dokonaniu tej czynności. Określenie zaś w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest zawsze uzależnione od wyważenia tych interesów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaniem sądu wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie zajmował się podniesioną powyżej kwestią i nie rozważył, czy zaistniał rzeczywisty spór graniczny w takim zakresie, który uzasadniałby stwierdzenie, że rozgraniczenie leżało również w interesie strony skarżącej oraz B. i M. małż. P.

Sąd podzielił argumentację pełnomocnika strony skarżącej, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie dotyczyło wszystkich, a jedynie niektórych granic nieruchomości, tj. działki nr 178/1, stanowiącej własność W.P. z działką oznaczoną nr 179/2, stanowiącą własność J.P., czyli o ustalenie granicy pomiędzy ww. nieruchomościami przebiegającej od strony ul. A. w S. (działka nr 104/1) w kierunku działek oznaczonych nr 193 i 194 przy ul. B. w S. Przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie nie było zatem rozgraniczenie działki nr 178/1 z działką nr 104/1, działki nr 179/2 z działką nr 104/1, działki 178/1 z działka nr 177/1, ani działki 179/1 z działka 177/1, jak przyjęło SKO w S. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jako mające charakter wpadkowy i akcesoryjny, nie może pozostawać w oderwaniu od zakresu postępowania głównego, w którym dochodzi do właściwego rozgraniczenia. Jak wynika z akt sprawy stronami decyzji wydanej w przedmiocie rozgraniczenia byli tylko właściciele działek 178/1 i 179/1 tj. W.P. i J.P. Co istotne również w zaskarżonym postanowieniu SKO w S. stwierdza, że podejmuje rozstrzygnięcie po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w S. przy ul. A. 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 178/1 (nowy nr 178/2), obręb geodezyjny [...], stanowiącej własność W.P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. A. 28, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 179/1 (nowy nr 179/2), stanowiącą własność J.P., obciążając jednocześnie kosztami postępowania niewymienionego właściciela działki 104/1 Dopiero w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazuje, że rozgraniczenie dotyczyło również działki 104/1 i działki 177/1 – co jak podniesiono wyżej nie wynika ani z postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia ani z decyzji wydanej w tym przedmiocie, ani z innych dokumentów w sprawie. Tymczasem jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie rzeczywistego sporu co do przebiegu konkretnej granicy.

W konsekwencji powyższego, zdaniem sądu organ odwoławczy naruszył stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości (skarżąca wnosiła o uchylenie pkt 2 i 3 zaskarżonego postanowienia) również z uwagi na wątpliwości co do procedury wyboru geodety upoważnionego do wykonania rozgraniczenia. Jak wynika z postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji udzielił upoważnienia geodecie W.G. Z akt sprawy nie wynika jednak, że organ prowadził postępowania na okoliczność wyboru ewentualnego geodety z punktu widzenia konkurencyjności jego oferty. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo organu I instancji z dnia 17 stycznia 2020 r. skierowane do SKO w S. (str. 41 akt. admin. organu I instancji), w którym stwierdzono, że "Do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniony został geodeta uprawniony W.G., nr uprawnień 8929, wyłoniony zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych" jednak w aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej tę informację, co przy uwzględnieniu faktu, że koszty rozgraniczenia ponoszą strony było jak najbardziej pożądane. Organ odwoławczy pominął tę bardzo istotną okoliczność jaką była procedura wyłonienia geodety upoważnionego - w żaden sposób nieudokumentowana. Brak jest również dokumentów potwierdzających dokonanie weryfikacji wysokości wynagrodzenia geodety w kontekście wykonanych przez niego czynności. Tymczasem, jak podniesiono wyżej w orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń, co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów. Organ administracji jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej podkreślono, wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu brak jest rozważań w tym zakresie.

Od powyższego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., i w zw. z art. 152 k.c., poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi Gminy Miasto S. wniesionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy skarga ta podlegała odrzuceniu,

W przypadku uznania, że skarga wniesiona przez Gminę Miasto S. nie podlegała odrzuceniu, z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 152 k.c., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. obciążyło Gminę Miasto S. kosztami postępowania rozgraniczeniowego, mimo że rozgraniczenie pozostawało bez wpływu na interes prawny właściciela działki nr 104/1 - Gminy Miasto S. i działki nr 177/1 – B. i M. małż. P.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek wadliwego uznania, że organ odwoławczy winien dokonać oceny procedury wyłonienia upoważnionego geodety oraz weryfikacji jego wynagrodzenia w kontekście wykonanych czynności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 179a p.p.s.a. niniejszej skargi kasacyjnej jako oczywiście uzasadnionej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy Miasto S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego 2020 r., jako wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy Miasto S. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Gminy Miasto S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego i jej oddalenie, jako bezzasadnej lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że sąd rozpoznając skargę wniesioną przez Gminę Miasto S. nie dostrzegł, iż w niniejszej sprawie skarga ta podlegała odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego

W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane w pierwszej instancji przez organ wykonawczy Gminy Miasto S., tj. Prezydenta Miasta S., który uprzednią decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w S. (obręb [...]) przy ul. A. 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 178/1 (nowy nr 178/2), stanowiącej własność W.P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. A. 28, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 179/1 (nowy nr 179/2), stanowiącą własność J.P. Ta okoliczność stanowiła podstawę pozbawienia Gminy Miasto S. legitymacji skargowej i uniemożliwiała skuteczne wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydane po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego. Okoliczność ta uszła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co stanowiło naruszenie wskazanych w petitum skargi przepisów, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i skutkowało rozpoznaniem skargi wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi kasacyjnej oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności.

W ocenie sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Dokonując autokontroli zaskarżonego wyroku sąd uznał, że zamiast nakazywać organowi odwoławczemu rozważenie jeszcze raz interesu prawnego ewentualnych stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawców i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez sąd oceny prawnej i wydania stosownego rozstrzygnięcia należycie wyjaśniając podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz procedurę wyboru geodety i wysokość kosztów rozgraniczenia, winien skargę odrzucić.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Przedstawione powyżej pogląd został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (opublik. ONSA 2003/4/115, OSP 2004/4/48, Lex nr 79089). W cytowanej uchwale NSA wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podobne stanowisko NSA wyraził również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (opublik. ONSAiWSA 2016/4/54, Lex nr 1976314) wskazując, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)".

Wcześniej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, (opublik. OSNP 2002/1/4, Lex nr 49384) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie.

Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Pogląd ten znalazł potwierdzenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (opublik. OTK-A 2009/9/139, Dz.U. z 2009 r., nr 187, poz. 1456, Lex nr 523793), w którym Trybunał stwierdził, m.in. "że art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów jest zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1922/17). Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

W przedmiotowej sprawie skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Miasto S. (reprezentowana przez Prezydenta Miasta S.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 lutego 2020 r. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzję organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent Miasta S. jako organ wykonawczy Gminy Miasta S. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ pierwszej instancji, który nie zgodził się z postanowieniem organu odwoławczego.

Zatem w niniejszej sprawie, brak legitymacji Gminy Miasta S. do wniesienia skargi jest oczywisty i w konsekwencji za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a.

Powyższe okoliczności stanowiły przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 179a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 50 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz koszty sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł , Sąd orzekł na podstawie art. 179a w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

D.Cz.