Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 739/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a, c, f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), udzielił Gminie P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako "Przebudowa i budowa ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w P. (inwestycja realizowana na działkach numer 1, 2, 3, 4, 5 i 6) oraz związana z nią budowa i przebudowa infrastruktury technicznej (realizowanej na działkach 8, 9, 10, 1, 11, 5, 4 i 6)" i zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Zaznaczył, że projektowana inwestycja polega na przesunięciu w kierunku północnym wlotu skrzyżowania łączącego ulicę [...], będącą gminną drogą klasy technicznej D (dojazdową) z ulicą [...], będąca drogą powiatową, oraz na poszerzeniu ulicy [...] na odcinku od działki nr 9 do skrzyżowania.

W punkcie 1 decyzji organ stwierdził, że w liniach rozgraniczających pas drogowy znajdują się wspomniane działki, na których ma być realizowana inwestycja, z kolei w punkcie 2, że poza tymi liniami znajdują się działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu o następujących numerach: 12, 10, 11, 13, 14, 15, 8, 9, 16, 17, 18, 19 i 20. W punkcie X.1. lit. e zezwolił na ograniczenie korzystania z tych ostatnich nieruchomości w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowej. Zgodnie z punktem VI 1 decyzji z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna, własnością Gminy P. staną się nieruchomości oznaczone jako działki nr 6 i nr 5.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. podkreślił, że uzyskano pozytywne opinie organów wymienionych w art. 11b ust. 1 pkt 8 ustawy i dokonano stosownych zawiadomień w trybie art. 10d ust. 5 ustawy, po czym odniósł się do pism wniesionych przez właścicieli działek nr 9, 5, 21 i 6, którzy wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W tych ramach zwrócił uwagę na zgodność przebiegu drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 31 maja 2006 r., nr LIII/517/06 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nr 79, poz. 2272). Ustosunkowując się do pisma J. F., współwłaściciela działki nr 6, organ przyznał, że działka ta była już wcześniej wywłaszczona decyzją z dnia [...] r. na cel związany z budową drogi, który nie został zrealizowany, w wyniku czego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. została ona zwrócona. Zdaniem jednak organu jest on związany wnioskiem inwestora – zarządcy drogi, który ma zamiar m.in. na tej działce zrealizować inwestycję drogową z zachowaniem parametrów przewidzianych w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Prezydent Miasta P. nie dopatrzył się także podstaw do wyłączenia go od rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele działek nr 9 i 5 IOdwolanie wniósł także J. F. (właściciel działki ), który zarzucił jej naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) w związku z art. 11 c ustawy, a także art. 7 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy oraz z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 12 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Uzasadniając pierwszy zarzut odwołujący się przedstawił rozbudowany wywód, w świetle którego Prezydent Miasta P. podlegał wyłączeniu w niniejszej sprawie. Następnie, nawiązując szeroko do orzecznictwa, zaznaczył, że przesłanką wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest potrzeba osiągnięcia celu publicznego, jaki nie może być wykonany bez wywłaszczenia. Dlatego zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. należy wcześniej rozważyć, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, w tym ochrony prawa własności, czy decyzja ta nie naruszy proporcji pomiędzy interesem prywatnym a publicznym, tj. czy ten ostatni jest ważny na tyle, że pozwala na ingerencję w prywatną własność. Powinno to znaleźć dostateczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

J. F. stwierdził, że organ tego rodzaju okoliczności nie wykazał i wyraził przekonanie, iż one nie zachodzą. Rozwijając ten wątek przypomniał, iż jego nieruchomość została już wywłaszczona na cel związany z budową drogi, który przez 30 lat nie został zrealizowany, wskutek czego nieruchomość zwrócono. Zaskarżoną decyzję, skutkującą ponownym wywłaszczeniem nieruchomości, wydano zaledwie kilka miesięcy po tym zwrocie, kiedy nieruchomość została już zagospodarowana na potrzeby działalności gospodarczej. Dowodzi to, że Gmina nie ma rzeczywistego zamiaru przeprowadzenia tej w istocie drobnej inwestycji i wykonania założenia planistycznego przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał już w czasie, gdy nieruchomość ta wciąż stanowiła własność gminną. W tym kontekście odwołujący się zauważył, że uchwałę w przedmiocie tego planu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jako sprzeczną ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Odwołujący zaakcentował, że ulica [...] stanowi najniższą klasę drogi gminnej, tzw. drogę dojazdową, a drogi takie budowane są przede wszystkim po to, by ułatwić przemieszczanie się społeczności lokalnej, zamieszkującej lub prowadzącej działalność na danym terenie. W efekcie to potrzeby tej społeczności powinny być brane pod uwagę podczas oceny tego, czy inwestycja służy celowi publicznemu. Tymczasem część osób tworzących tę społeczność sprzeciwia się planowanej inwestycji, wnosząc odwołania od decyzji zezwalającej na jej realizację, a organ nie ustalił, jakie stanowisko w tym zakresie prezentują pozostali mieszkańcy. Ponadto wywłaszczeniu nieruchomości odwołującego sprzeciwia się także to, że mieszkańcy ci mają zagwarantowany dojazd do ulicy [...]. Interes publiczny polegający wyłącznie na ułatwieniu dojazdu, a nie na budowie nowej drogi nie może być bowiem ważniejszy niż interes prywatny i podlegające konstytucyjnej ochronie prawa własności oraz prowadzenia działalności gospodarczej.

J. F. zaznaczył wreszcie, że ustawa przewidziała uproszczony tryb wywłaszczania nieruchomości celem ułatwienia realizacji dużych inwestycji drogowych, w tym budowy autostrad, toteż w przypadku budowy dróg gminnych najniższej klasy powinna być stosowana ze szczególnym uwzględnieniem interesu osób, których prawo własności ma być odjęte w tym trybie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] m.in. dwukrotnie wezwał organ pierwszej instancji do przedłożenia prawidłowo sporządzonej mapy z nieniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wskazując w szczególności, że stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy linie te stanowią linię podziału nieruchomości. Zwrócił się także do inwestora pismem z dnia [...] r. w kwestii rozważenia zmiany przebiegu drogi, do czego ten ustosunkował się pismem z dnia [...] r., wykluczając taką możliwość.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], przywołując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy, uchylił punkty 1 i 2 zaskarżonej decyzji, i w ich miejsce orzekł, że w liniach rozgraniczających pas drogowy znalazły się działki 4, 5 i 6, a ograniczeniu w korzystaniu podlegają znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy działki o numerach: 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11. Ponadto uchylił punkt X 1 lit e zaskarżonej decyzji i w to miejsce określił charakter ograniczenia w korzystaniu z poszczególnych działek polegającego na: przebudowie przyłącza elektroenergetycznego oraz teletechnicznego (działka nr 9), przebudowie przyłącza teletechnicznego (działki nr 10 i 11), przebudowie sieci elektroenergetycznej (działka nr 8), wykonaniu nawierzchni chodnika i zabezpieczenia gazociągu (działka nr 1) oraz wykonaniu chodnika (działki nr 2 i 3). Uchylił zarazem pkt 2 oraz pkt X ppkt 1 lit e zaskarżonej decyzji w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 umarzając w tym zakresie postępowanie. Wojewoda [...] zmienił również wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin wydania nieruchomości określając go na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna; w pozostałym zakresie natomiast zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jego kompetencje obejmują także korygowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji podczas stosowania prawa, tak materialnego, jak procesowego, w tym w trakcie ustalania okoliczności stanu faktycznego, stosownie do zasad określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. W związku z tym omówił czynności dokonane w toku postępowania odwoławczego mające na celu skompletowanie dokumentów, które powinny być załączone do wniosku i mogły stanowić wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Doprowadziło go to do wniosku, że występują istotne nieścisłości w zakresie wskazania nieruchomości objętych inwestycją, w szczególności podlegających ograniczeniu w korzystaniu. Zaskarżona decyzja odnosiła się bowiem do działek, które nie były objęte wnioskiem inwestora i nie zostały oznaczone na załączniku graficznym jako podlegające ograniczeniu w korzystaniu (działki o numerach: 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20). Organ pierwszej instancji nie miał prawnej możliwości orzekania w tej materii. Wojewoda [...] zaakcentował, że dopiero przy piśmie z dnia [...] r. inwestor przesłał mapę w odpowiedniej skali, zgodną z projektem budowlanym i pozwalającą dzięki temu na właściwe ustalenie działek znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i tych leżących poza nimi, lecz przewidzianych do ograniczenia w korzystaniu.

Organ odwoławczy uznał, że przedmiotem jego rozważań może być wyłącznie zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie. Podniósł, że wszyscy odwołujący zostali zawiadomieni o wszczęciu tego postępowania i mieli zapewniony w nim czynny udział, zwłaszcza możliwość składania uwag i wniosków. Podkreślił jednak, że w sytuacji, gdy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, organ obowiązany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i nie jest uprawniony do wprowadzania zmian do proponowanych rozwiązań, gdyż ich wybór należy do inwestora. Zastrzegł, że pismem z dnia [...] r. wystąpił do inwestora o rozważenie przeprojektowania proponowanej lokalizacji inwestycji, ten jednak poinformował w piśmie z dnia [...] r., że przyjęte rozwiązania ingerują w działki prywatne w najmniejszym stopniu i podyktowane są koniecznością zachowania kąta skrzyżowania najbardziej zbliżonego do kąta prostego. Również wykonanie ciągu pieszo-jezdnego zamiast chodnika stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszego.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, nie zgodził się z zarzutem wskazującym, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ podlegający wyłączeniu.

Analogicznie ocenił zarzut odniesiony do art. 7 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Należąca do J. F. działka nr 6 znalazła się wszak w całości w liniach rozgraniczających pas drogowy, wobec czego w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy musi stać się własnością Gminy. Nie stanowi to naruszenia konstytucyjnego prawa własności, ponieważ nie jest to prawo chronione bezwzględnie i może być ograniczone lub odjęte, gdy następuje to na cele publiczne. Budowa dróg publicznych jest takim celem; przy realizacji systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi zaś do naruszenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym, rekompensowanym zresztą odpowiednim odszkodowaniem.

J. F., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia w całości. Skarga powiela zarówno zarzuty podnoszone już w odwołaniu, jak i przywołaną w nim argumentację mającą te zarzuty wspierać. I tak pełnomocnik skarżącego powtórzył racje mające przemawiać na rzecz wyłączenia organu pierwszej instancji, a także eksponujące potrzebę rozważenia i należytego uzasadnienia proporcji pomiędzy interesem publicznym i prywatnym celem wykazania konieczności odjęcia prawa własności w konkretnym przypadku inwestycji drogowej. Powtórzył, że nieruchomość należąca do skarżącego była już wywłaszczona i zwrócona, po czym została przez niego zagospodarowana w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą poprzez urządzenie parkingu dla klientów. Podtrzymał spostrzeżenia na temat klasy drogi uzasadniającej ocenę interesu publicznego w kontekście lokalnym, jak również pogląd, że przebudowa drogi dojazdowej nie umożliwia wywłaszczenia, jeżeli jej użytkownicy mają już zagwarantowany dojazd do drogi publicznej oraz że tryb przewidziany ustawą powinien być stosowany ze szczególną ostrożnością podczas inwestycji dotyczących tego rodzaju dróg. Pełnomocnik stwierdził nadto, że nie zawsze powołane przez organ odwoławczy względy łączące się z poprawą bezpieczeństwa, komunikacji i transportu przesądzają o prymacie interesu publicznego nad prywatnym. Wskazał, że organ powinien ustalić, czy planowana inwestycja rzeczywiście przyczyni się do realizacji tego celu, czy też przyświecają jej inne zamiary. Przytoczył w tej materii obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 424/09 (LEX nr 561947), w którym wypowiedziano zbliżone stanowisko. Jego zdaniem zatem wniosek dotyczący inwestycji drogowej powinien być oceniany także pod kątem zasadności i celowości przyjętych w nim rozwiązań, skutkujących pozbawieniem prawa własności nieruchomości. W przeciwnym razie ochrona tego prawa miałaby charakter iluzoryczny, gdyż sprowadzałaby się wyłącznie do zbadania wniosku pod względem formalnym. W związku z tym pełnomocnik skonstatował, że sporna inwestycja sprowadza się tylko do zastąpienia kosztem skarżącego jednego rozwiązania komunikacyjnego innym, a wyjaśnienie zasadności tego zamierzenia jest ogólnikowe i wyklucza przeprowadzenie kontroli w rozpatrywanej materii. Zwrócił zarazem uwagę, że nie ustalono nawet tego, czy Gmina zaplanowała jakiekolwiek środki na wykonanie tego zamierzenia w najbliższym czasie. Zasadność inwestycji, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej, podważa też fakt, iż decyzja zezwalająca na jej realizację została podjęta zaledwie kilka miesięcy po zwrocie nieruchomości z uwagi na niewykonanie celu publicznego. W tym kontekście pełnomocnik nawiązał do prezentowanych już w odwołaniu zapatrywań na temat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami strony skarżącej, podtrzymał poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. skarżący oświadczył, że główne zastrzeżenie, jakie budzi kwestionowana przez niego inwestycja, odnosi się do wykonania prawoskrętu przy zjeździe z ulicy [...] na ulicę [...], biegnącego przez znaczną część parkingu znajdującego się na jego działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pierwszym wydanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl II SA/Gl 1203/14 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zasadniczą przyczyną tego rozstrzygnięcia było to, że Sąd uznał za trafny zarzut podnoszący, iż Prezydent Miasta P. podlegał wyłączeniu, stąd decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, czego organ odwoławczy nie dostrzegł.

Na skutek skarg kasacyjnych wniesionych od tego orzeczenia przez Wojewodę [...] oraz Gminę P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 471/14 uchylił jednak zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy starosta jest zobowiązany do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej dróg gminnych i powiatowych, a ustawa, odmiennie niż niektóre inne akty prawne, nie przewiduje wyjątków w tym zakresie w sytuacji, gdy funkcje starosty sprawuje prezydent miasta, zarządzający tymi drogami. Zatem Prezydent Miasta P. wydał decyzję nie naruszając przepisów o właściwości organu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyraził pogląd, że sporna inwestycja, która nie została dotąd rozpoczęta, nie służy w istocie wykonaniu drogi, lecz infrastruktury technicznej. Pełnomocnik Wojewody [...] zareplikował, że budowa drogi nie ogranicza się do wykonania pasa drogi, ale obejmuje również realizację urządzeń drogowych.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia jej legalności.

Przystępując do rozpoznania sformułowanych w niej zarzutów na wstępie stwierdzić wypada, że niezasadny jest pierwszy z nich, odniesiony do art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wcześniej wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2013 r., w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 471/14 przesądził bowiem, że Prezydent Miasta P. nie podlegał na podstawie tych przepisów wyłączeniu od załatwienia sprawy. Zauważył mianowicie, że art. 11a ust. 1 ustawy wprost wskazuje, iż organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest – w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta, a ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie, polegających na wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sytuacji, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, jak to uczyniono np. w art. 124 ust. 4 i art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 12 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zgodnie z kolei z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądami wyrażonymi w wiążącym go orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę ponownie, może zatem ograniczyć się do odnotowania powyższego stanowiska i konstatacji, że rozpatrywany zarzut skargi pozostaje z nim w oczywistej sprzeczności, a następnie odnieść się do pozostałych zarzutów.

Zarzuty te podnoszą przede wszystkim naruszenie art. 7, a także art. 77 K.p.a., w związku z art. 11 c ustawy poprzez nieustalenie stanu faktycznego w wystarczającym stopniu oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Są one jednak chybione w stosunku do zaskarżonej decyzji. Wskazane w nich naruszenia prawa wystąpiły bowiem bezsprzecznie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, co trafnie dostrzeżono w odwołaniu, lecz w toku postępowania odwoławczego, stosownie do art. 136 K.p.a. w związku z art. 11 c ustawy, podjęto czynności celem uzupełnienia dowodów i materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, korygując uchybienia popełnione we wcześniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy uzyskał w szczególności czytelną, aktualną mapę, sporządzoną we właściwej skali i spójną z zatwierdzonym projektem budowlanym, i na jej podstawie precyzyjnie ustalił działki znajdujące się w liniach rozgraniczających pas drogowy, działki zlokalizowane poza tymi liniami, ale podlegające ograniczeniu w korzystaniu, oraz działki, które nie zaliczały do tej ostatniej grupy we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz zostały całkowicie bezzasadnie objęte decyzją organu pierwszej instancji. Zwrócił się zarazem do inwestora o rozważenie możliwości wykonania inwestycji w innym wariancie, tj. zmniejszenia stopnia ingerencji w działki prywatne osób, które wniosły odwołania i zmiany przebiegu planowanej drogi, a odpowiedź uzyskaną w tej materii miał na względzie wydając zaskarżoną decyzję, czemu dał wyraz w jej uzasadnieniu.

Słusznie przy tym Wojewoda [...] podkreślił, że nie był uprawniony do samodzielnego ingerowania w treść rozwiązań zaproponowanych przez inwestora czy też zwłaszcza do ich modyfikowania, lecz musiał skoncentrować się na weryfikacji wniosku i załączonych do niego dokumentów pod względem prawnym i wobec pozytywnego wyniku tej oceny nie mógł odmówić zgody na realizację inwestycji. Podzielić wszak wypada zapatrywania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13 (LEX nr 1367353), przyjmujące, że wykraczałoby to poza prawem określone kompetencje organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że o przebiegu drogi i jej parametrach decyduje inwestor, autonomicznie wybierając najlepsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, które nie mogą podlegać ocenie wedle kryteriów mających charakter pozaprawny. Okoliczności tych zresztą nie może brać również pod uwagę sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę decyzji administracyjnych wydanych w rozpatrywanym przedmiocie, skoro w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu nie mogą odnieść skutku argumenty wskazujące na potrzebę ustalenia, czy w budżecie Gminy P. zabezpieczono środki niezbędne na realizację spornej inwestycji, oraz eksponujące brak konsekwencji w rozpatrywanym zakresie, przejawiający się wykazywaną przez wiele lat biernością oraz niespodziewanymi, wzajemnie wykluczającymi się działaniami, tj. wszczęciem postępowania w sprawie w krótkim czasie po zwrocie nieruchomości skarżącemu.

Niewątpliwie natomiast w sprawie należy zastosować przepisy ustawy oraz –stosownie do odesłania zawartego w jej art. 11c – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami z niej wynikającymi, toteż ta regulacja prawna stanowi punkt odniesienia podczas badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Już w art. 1 ust. 1 ustawy podkreślono bowiem, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy droga gminna należy do kategorii dróg publicznych. Dalej stwierdzić trzeba, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać w szczególności określenie linii rozgraniczających teren (art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy), stanowiących zarazem linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy), oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy). Wedle art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy nieruchomości te w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, przy czym o odszkodowaniu orzeka się odrębną decyzją w późniejszym terminie (zob. np. art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji pociąga za sobą zatem także skutek wywłaszczający, gdyż nie można oderwać wykonania takiej inwestycji od przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OW 44/11, LEX nr 984389). Inaczej organy wykonawcze tych jednostek, które w świetle art. 19 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o drogach publicznych są zarządcami wspomnianych dróg, nie mogłyby efektywnie wykonywać swoich zadań w sferze utrzymania i ochrony już wykonanych dróg. W konsekwencji jednak inwestycje drogowe zazwyczaj przeprowadzone są z uszczerbkiem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości, kosztem przysługującego im prawa własności, podlegającego, jak słusznie zaznaczono w skardze, ochronie konstytucyjnej. Niemniej zgodzić się również wypada ze spostrzeżeniem zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż prawo własności nie jest prawem absolutnym, dającym właścicielowi niczym nie ograniczoną władzę nad rzeczą. Rozpatrywane przepisy stanowią przykład ustawowego ograniczenia własności, dopuszczonego w art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Otwartą kwestią pozostaje natomiast to, czy stosując te przepisy należy w pełni uwzględnić także te okoliczności, które trzeba mieć na względzie dokonując wywłaszczenia nieruchomości na innej podstawie prawnej. Dowodzi tego fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014 r., nr IV.7006.21.2014/ZA/MSu, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem: "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy) pod kątem spełnienia przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami?" (wniosek ten został zarejestrowany pod sygn. akt II OPS 2/14). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby oczekiwania na podjęcie uchwały, ponieważ organ odwoławczy, w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia, rozważył przesłanki przewidziane w przepisach przywołanych w przytoczonym pytaniu.

Powołany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W tym kontekście na wstępie przywołać należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11 (LEX nr 1152000) przyjmujący, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Sąd podziela to stanowisko. Zgodzić się wszak trzeba z organem odwoławczym, że budowa drogi publicznej zawsze stanowi cel publiczny.

Chybiony jest przy tym argument strony skarżącej ograniczający ten cel wyłącznie do sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie nowej drogi, umożliwiającej dojazd do drogi publicznej, i odmawiający takiego statusu robotom sprowadzającym się do ulepszenia parametrów drogi już istniejącej, która dotychczas taki dojazd zapewniała. W świetle art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Budowę drogi zdefiniowano z kolei w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych nie tylko jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, ale także jako jego odbudowę i rozbudowę. Precyzyjne ustalenie zakresu pojęcia "rozbudowa" wymaga jego zestawienia z odrębnym pojęciem przebudowy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Przebudową taką jest wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Tym samym do rozbudowy drogi, a więc do jej budowy, dochodzi w przypadku zmiany granic pasa drogowego, w innym razie – a contrario – roboty należy kwalifikować jako przebudowę drogi (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 760/12, LEX nr 1343189). Pasem takim jest zaś wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jego granice są więc szersze niż sama droga, która się w nich w całości zawiera. Odnotowania wymaga zarazem, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), która obejmuje tak jezdnię, przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5), jak chodnik, przeznaczony do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6). Wykonanie chodnika oraz urządzeń i instalacji, przy jednoczesnej zmianie granic pasa drogowego, także stanowi więc budowę drogi. Ponadto stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawierać powinna ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Uzbrojenie terenu zdefiniowano z kolei w art. 2 pkt 13 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) m.in. jako urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis wymienia urządzenia infrastruktury technicznej, do których zalicza m.in. zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodu lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Przebudowa tych wszystkich urządzeń może być zatem dokonana w ramach inwestycji drogowej, co trafnie podkreślił na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...]. Nieracjonalne z technologicznego i ekonomicznego punktu widzenia byłoby wykonanie tych wszystkich prac oddzielnie, dopiero po budowie drogi. Jest to jedno założenie inwestycyjne, które powinno być realizowane łącznie. Dostrzegł to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11 (LEX nr 1162398), stwierdzając, że występująca w art. 1 ust. 1 ustawy formuła, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyznacza zakres przedmiotowy regulacji ustawowej obejmując nim – prócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Organ odwoławczy uwzględnił także okoliczności wskazane w przywołanym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dopuszcza wywłaszczenie tylko w takim przypadku, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Wojewoda [...] badał, czy realizacja inwestycji w zaproponowanym wariancie jest niezbędna dla osiągnięcia zakładanego celu, zwrócił się nawet do inwestora o rozważenie zmian w tej materii. W ocenie Sądu słusznie uznał przy tym za przekonujące wyjaśnienia, jakie uzyskał w tym zakresie. Z mapy przedłożonej na wezwanie tego organu wynika bowiem, że ze względu na obecny układ granic ulicy [...] oraz nieruchomości położonych w pobliżu jej skrzyżowania z ulicą [...] poszerzenie jej wylotu w tym miejscu jest możliwe tylko z wykorzystaniem należącej obecnie do skarżącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 6. Poszerzenie to oraz ukształtowanie skrzyżowania pod kątem maksymalnie zbliżonym do prostego, przyczyni się zaś niewątpliwie do polepszenia na tym odcinku warunków ruchu, tak drogowego, jak pieszego, co w konsekwencji powinno także skutkować wzrostem bezpieczeństwa. Uzyskana zostanie wszak dodatkowa przestrzeń dla pojazdów włączających się do ruchu na ulicy [...], zwłaszcza tych skręcających w prawo, w kierunku, gdzie znajduje się obecnie parking urządzony na nieruchomości skarżącego, poprawi się też widoczność z obu stron. Ponadto wykonanie chodników celem przeniesienia na niego ruchu pieszego sprawi, że ruch ten będzie w znacznie mniejszym stopniu dezorganizował ruch pojazdów na jezdni, i w sposób oczywisty zapewni bezpieczeństwo pieszym. Wszystkie te udogodnienia usprawnią także ruch pojazdów skręcających z ulicy [...] w ulicę [...]. Z tego względu dalszą kwestią pozostaje to, że ulica [...] służy przede wszystkim potrzebom niewielkiej społeczności lokalnej. Interes takiej społeczności w demokratycznym państwie prawnym również jest interesem społecznym i publicznym. Wynika to zresztą wprost z art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty odwołujące się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 11i ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to bowiem, iż podczas wydawania decyzji w tym przedmiocie nie dokonuje się oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wspomnianych przepisów, w tym nie ustala się, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie bada się zgodności planowanej inwestycji drogowej z tym planem (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12, LEX nr 1251906). Niepodobna jednak nie dostrzec, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestycja drogowa jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym ma do nich dopasować obecny przebieg drogi i sposób zagospodarowania terenu, który od nich odbiega, m.in. innymi w części obejmującej nieruchomość skarżącego. W konsekwencji zaskarżona decyzja w istocie przyczynia się do wdrożenia i skonkretyzowania zamierzenia planistycznego przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym wyrazem władztwa planistycznego gminy i - wedle art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mającym uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5) oraz prawo własności (pkt 7). W świetle art. 14 ust. 1 powołanej ustawy plan ten jest podstawowym aktem ustalającym przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określającym sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodność inwestycji z treścią tego aktu stanowi zatem kolejną okoliczność uzasadniającą potrzebę jej realizacji.

Mając na względzie wszystkie powyższe uwagi Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.