Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 690/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział na decyzję Wojewody z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 marca 2016 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. - Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działającego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Starosty [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 23 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Z-ca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "B1") z garażami indywidualnymi w kondygnacji podziemnej wraz z infrastrukturą techniczną: siecią i przyłączami wodociągowymi (włączenie do projektowanej sieci wodociągowej), siecią i przyłączami do kanalizacji deszczowej, siecią i przyłączami kanalizacji sanitarnej, przepompownią ścieków, siecią oświetleniową, kanalizacją techniczną, przyłączami zalicznikowymi elektroenergetycznymi, placem zabaw, osłoną śmietnikową, miejscami postojowymi oraz zjazdem na drogę publiczną na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie D., gm. D. oraz na dz. nr geod. [...], obr. [...] miasta O. Wniosek oparto o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej nr 51, winna być uznana za stronę postępowania, gdyż wynika to z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego, że podstawowy układ komunikacyjny w granicach planu stanowi droga gminna oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi krajowej nr 51 oraz droga gminna KD.04 (§ 7 ust. 6 pkt c), natomiast droga krajowa nr 51 KD.01 powiązana jest z drogą gminną KD.02 poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu (§ 7ust. 6 pkt b). Ponadto, wynika to z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) określającego, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Zdaniem wnioskującego, wskazane wyżej zapisy zobowiązują inwestora budynku mieszkalnego do wykonania przebudowy istniejącego zjazdu na skrzyżowanie. Wymóg ten winien być uwzględniony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę, umożliwiając w ten sposób oddanie obiektu do użytkowania z zachowaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dopiero po wybudowaniu skrzyżowania przez inwestora budynku mieszkalnego. Do wniosku załączono kopię dotychczasowych ustaleń dokonanych przez GDDKiA z inwestorem, dotyczących przebudowy wskazanego w planie wjazdu na skrzyżowanie.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. Starosta [...] wznowił postępowanie. Następnie, decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 2 czerwca 2015 r. wskazując, że zarządca drogi krajowej nr 51, tj. GDDKiA nie posiada przymiotu strony postępowania przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentował, że obsługa komunikacyjna inwestycji (połączenie z drogą publiczną) dokonywane jest na pograniczu działki [...] (drogi wewnętrznej inwestora) i działki [...] (drogi gminnej publicznej). Fakt wynikający z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczący o planowanym skrzyżowaniu łączącym drogę publiczną DK51, określoną w planie KD.01 i drogę publiczną gminną, określoną w planie KD.02 nie oznacza, że zarządca drogi publicznej KD.01 (GDDKiA) znajdującej się w odległości ok. 150 m od inwestycji niedrogowej, oddzielonej od inwestycji inną drogą publiczną - KD.02, winien być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej. Faktem jest, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową, należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Umowa ta ma jednak charakter cywilnoprawny i pozostaje poza właściwością organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

W odwołaniu od powyższej decyzji GDDKiA podniosła, że jest stroną

postępowania, gdyż zgodnie z treścią zmiany miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w obrębie D., podstawowy układ

komunikacyjny stanowi droga gminna oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi

krajowej nr 51 oraz droga KD.04. Powiązanie drogi krajowej nr 51 (KD.01) z drogą gminną KD.02 ustalono poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu (§ 7 ust. 6 pkt b planu). Teren dróg publicznych KD.01 przewiduje powiązanie z drogą KD.02 poprzez projektowane skrzyżowanie skanalizowane w miejscu istniejącego zjazdu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazano, że przepisem odrębnym, o którym mowa wyżej jest ustawa o drogach publicznych, a w szczególności:

1. artykuł 19, ust. 1 ww. ustawy określający, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi;

2. artykuł 4 pkt 21 ww. ustawy wskazujący, że ochrona drogi są to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu;

3. artykuł 16 ust. 1 ww. ustawy określający, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia oraz ust. 2 określający, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie inwestycją niedrogową jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która będzie w trakcie budowy, jak i po jej zakończeniu, generować znaczny ruch drogowy poprzez istniejący zjazd na drogę krajową nr 51 w miejscu, w którym wedle zapisów planu zagospodarowania, winno być wybudowane skrzyżowanie. Dodano, że Starosta [...] prowadząc postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinien uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii obsługi komunikacyjnej, umożliwiając oddanie do użytkowania obiektu mieszkalnego dopiero po wybudowaniu skrzyżowania przez inwestora. Obecnie w miejscu skrzyżowania funkcjonuje zjazd indywidualny, który pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków technicznych nie jest przystosowany do obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 marca 2016 r., przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 i art. 151 k.p.a., Wojewoda podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290) który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Ponadto, krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienia postępowania), powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu. Z normy powyższego artykułu wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Jednakże samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania inwestycji na działce, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Należy bowiem przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 150 m, od drogi krajowej nr 51, zlokalizowanej na działce nr [...], której zarządcą na zasadzie trwałego zarządu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z projektu budowlanego wynika, że zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "B1") na dz. nr geod. [...] w obrębie D., gm. D. oraz na dz. nr geod. [...], obręb [...] miasta O. Obsługę komunikacyjną inwestycji zaprojektowano poprzez drogę wewnętrzną dz. nr [...] – własność inwestora i zjazd na drogę gminną (dz. nr [...] - własność gminy D.) oraz drogę gminną (dz. nr [...]) oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego jako KD.04 i następnie KD.02, połączoną z drogą krajową nr 51 w miejscu istniejącego zjazdu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działkę nr [...], stanowiącą drogę gminną, oznaczono symbolem KD.04 i KD.02 - teren dróg publicznych. Wojewoda stwierdził, że w świetle przedstawionej wyżej lokalizacji inwestycji, jak również powiązania komunikacyjnego inwestycji nie można doszukać się przepisów prawa mogących wprowadzać

jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] - drogi krajowej nr 51.

Odległość inwestycji od DK 51 wyklucza bowiem jakąkolwiek konieczność sprawdzania przepisów dotyczących odległości inwestycji od pasa drogowego (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Wniosek o pozwolenie na budowę jak i "wzruszana" decyzja nie obejmują zakresem jakichkolwiek prac w pasie i zbliżeniu do pasa drogowego DK 51. Dalej Wojewoda wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem wnioskującego, że przepisem odrębnym jest ustawa o drogach publicznych, a w szczególności art. 4 pkt 21, art. 16 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i art. 29 ust. 1 tej ustawy. Takimi przepisami nie mogą być również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 7 ust. 6 lit. b wskazują na powiązanie drogi krajowej nr 51 (KD.01) z drogą gminną KD.02 poprzez skrzyżowanie w miejscu istniejącego zjazdu oraz, że podstawowy układ komunikacyjny w granicach planu stanowi droga gminna oznaczona symbolem KD.02 podłączona do drogi krajowej nr 51 oraz droga gminna KD.04, natomiast droga oznaczona symbolem KD.03 stanowi drogę serwisową. Konkludując organ wskazał, że względu na wstępną fazę postępowania "wznowieniowego", merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości wydania decyzji Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2015 r. nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu z uwagi na formalny charakter tego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji, wywiódł do tutejszego Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział. Zakwestionowanemu aktowi zarzucił naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, która wydana została z obrazą art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia, bowiem - zdaniem organu -

skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu

administracyjnym;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego

materiału dowodowego, w szczególności środków dowodowych i okoliczności,

które potwierdzają istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego

usprawiedliwiającego jego udział w postępowaniu w charakterze strony

postępowania.

Podniesiono, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie

wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie

obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy,

konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu, pod kątem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy ocenie czy konkretny podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes

taki podmiotowi przysługiwał. Organy administracji orzekające w sprawie ograniczyły swoje rozważania wyłącznie do poszukiwania konkretnej normy prawa administracyjnego, która umożliwiłaby udział skarżącego w charakterze strony postępowania. Takie ograniczenie jest nieuprawnione, bowiem źródła interesu prawnego mogą tkwić także w przepisach prawa cywilnego czy nawet stosunkach obligacyjnych. Poza tym interes prawny nie musi mieć podstawy w konkretnej normie prawnej. Wskazano również, iż nie ma wątpliwości, że obsługa

komunikacyjna osiedla odbywać się będzie z drogi krajowej nr 51 O. - O. -

Granica Państwa, która znajduje się w zarządzie skarżącego. Realizacja inwestycji wpłynie w drastyczny sposób na wzrost obciążenia tej drogi ruchem samochodowym, tymczasem nie jest ona wystarczająco przystosowana do już istniejących wymagań komunikacyjnych. Wpisanie w decyzji, że obsługa

komunikacyjna inwestycji będzie następowała poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą

własność inwestora, i zjazd na drogę gminną, jest nieuprawnionym zawężeniem

problemu. W rzeczywistości bowiem główne odium obsługi spadnie na Skarb Państwa

reprezentowany przez skarżącego. Spowoduje to - co oczywiste - powstanie licznych

obowiązków w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu, koniecznych nakładów na utrzymanie i remonty drogi oraz odpowiedzialność cywilną, za skutki zdarzeń drogowych powstałych z powodu zwiększenia natężenia ruchu. Powstanie tych

obowiązków jest przejawem interesu prawnego, który uprawnia skarżącego do udziału

w postępowaniu w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, badając zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Eliminacja zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego następuje, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla decyzję) bądź też w wypadku stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie, dlatego też skarga została oddalona.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w 2 fazach – wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz – w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Na tym etapie organ administracji dokonuje merytorycznej oceny materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń wnoszącego podanie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie dotyczył przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i złożony został przez stronę skarżącą, która wskazywała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny. Uzasadniając swoją legitymację strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżący podniósł, że jako zarządca drogi krajowej nr 51 posiada interes prawny, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na powyższej drodze w otoczeniu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co nie powinno budzić wątpliwości, skoro postępowanie dotyczy ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, weryfikowany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Wskazana regulacja zawęża znaczenie pojęcia strony w stosunku do definicji przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a.

Zgodnie ze wskazanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pełni podzielić należy stanowisko wyrażone w judykaturze, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, dostępny pod wyżej wskazanym adresem internetowym)

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie swojego terenu, a tym samym istnienia prawem chronionego interesu. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania – powinien ten interes wykazać. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organów orzekających we wznowionym postępowaniu, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Ponadto, w decyzji źródłowej o pozwoleniu na budowę wskazano, że obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji są działki o nr geod. [...] w obrębie D., gm. D. oraz na dz. nr geod. [...], obręb [...] miasta O. Działka skarżącego (nr [...] - droga krajowa nr 51) ze względu na jej odległość, tj. 150 m od planowanej inwestycji, nie została objęta obszarem oddziaływania. Słusznie zatem przyjęły organy administracji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne wprowadzone zostaną ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, co byłoby podstawą do objęcia tych działek obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Analiza obszaru oddziaływania na etapie realizacji inwestycji obejmuje bowiem badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 3.09.2008 r., VII SA/Wa 904/08). Takich ograniczeń nie można również wywodzić w rozpoznawanej sprawie z przepisów ustawy o drogach publicznych. Podnoszony w skardze argument, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie w drastyczny sposób na wzrost obciążenia drogi 51 ruchem samochodowym, powstaną po stronie skarżącego liczne obowiązków w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu oraz konieczne nakłady na utrzymanie i remonty drogi, jak też potencjalnie wystąpi odpowiedzialność cywilna za skutki zdarzeń drogowych powstałych z powodu zwiększenia natężenia ruchu, nie może być podstawą do przyjęcia, że nieruchomość będąca w zarządzie strony skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zarzuty te dotyczą bowiem okoliczności faktycznych dodatkowo przyszłych i niepewnych. Ponadto ewentualnych przyszłych ustaleń i zmian w organizacji ruchu drogowego nie można łączyć z oceną obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Podsumowując, w ocenie Sądu, ustalenia organu, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanych obiektów jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z art. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało odmową uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd z urzędu nie stwierdził również, aby zaskarżone orzeczenie było dotknięte wadami skutkującymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.