Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 330/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.41 ust.3 w zw. z art. 41 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 kwietnia 2020 r., Nr XXI/222/20 w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego w sprawie zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Opolu (zwanego dalej "skarżącym") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle (zwanej dalej także "organem") z dnia 29 kwietnia 2020 r., Nr XXI/222/20 w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020, dotyczącego zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii. Jako podstawę prawną podjętej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." Zgodnie z postanowieniami uchwały: w § 1 zatwierdzono wyżej przywołane zarządzenie porządkowe, w § 2 uchwały - jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle, a w § 3 i 4 określono, że podlega ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia w ww. promulgatorze.

Zarządzenie porządkowe Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 marca 2020 r., będące przedmiotem zaskarżonej uchwały, zostało z kolei podjęte na podstawie 41 ust. 2 i 3 u.s.g. i art. 4 ust. 3 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020r. poz. 491). Według § 1 przedmiotowego zarządzenia, zawiesza się pobieranie opłat oraz przeprowadzanie kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1, zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r.

Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucił jej naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g., polegające na zatwierdzeniu przez Radę przepisów porządkowych, tj. zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle wydanych z istotnym naruszeniem prawa, albowiem nie zaistniały wymagane przesłanki do ich wydania, a wydanie wyżej wymienionego zarządzenia nastąpiło z przekroczeniem przez Prezydenta Miasta granic upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego, nie zaistniały wymagane przesłanki do wydania przepisów porządkowych z uwagi na brak przypadku niecierpiącego zwłoki, który uzasadniałby przejęcie kompetencji organu stanowiącego gminy, co doprowadziło do uzurpowania sobie przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle ustawowych kompetencji Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle.

Skarżący podniósł także, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie aktu prawa miejscowego w formie przepisów porządkowych. Są nimi warunek, że materia objęta przepisami porządkowymi nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, zaistniało realne naruszenie dóbr wymagające ich ochrony, a także że istniejące zagrożenia obejmują obszar, na którym działa organ wydający akt. W tym kontekście skarżący uznał, że przedmiotu regulacji skarżonego zarządzenia nie można poczytywać w kategorii materii prawnej wypełniającej lukę w systemie prawa. Przepisy odnośnie opłat za postój w strefach płatnego parkowania zawarte zostały bowiem w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.). Oznacza to, że w obowiązującym porządku prawnym uwzględniono przepisy, które normują materię tożsamą z tą, jaką zajmował się Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle. Ponadto skarżący stwierdził, że w porządku prawnym istnieją także przepisy o zasięgu ogólnokrajowym, które mają na celu zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19. Przede wszystkim jest to ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.). Skarżący zauważył, że można tu wymienić także wiele rozporządzeń, wśród których istotne miejsce zajmowało obowiązujące od dnia 31 marca 2020 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skarżący uznał także za wątpliwe to, czy w danej sytuacji dobra prawne jak życie i zdrowie obywateli, były zagrożone w takim stopniu, by uzasadniało to kolejne zmiany prawne. Podkreślił również, że wydanie skarżonego zarządzenia nastąpiło na skutek niezgodnego z prawem przejęcia kompetencji rady gminy, bowiem modyfikowanie strefy płatnego parkowania, a także określanie stawek opłat za parkowanie, należy do kompetencji tej rady. W ocenie skarżącego, do prerogatyw rady gminy należy w pierwszej kolejności ustanawianie przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3 u.s.g.), a zatem nawet gdyby przyjąć, że istniały warunki do wydania przepisów porządkowych - to właśnie organ stanowiący gminy, a nie organ wykonawczy, zobowiązany był do ich ustanowienia. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że zachodzi wymagany przez art. 41 ust. 2 u.s.g. przypadek niecierpiący zwłoki.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu organu pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na przepisy art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 u.s.g. podniósł, że wydanie przepisów porządkowych przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego dopuszczalne jest "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących", a zwrot ten niesie ze sobą trudności interpretacyjne. W jego ocenie, wbrew temu, co twierdzi skarżący, w obowiązującym porządku prawnym, nie ma przepisów, które zawierają kompetencje dla organów gminy do zawieszania poboru opłat w strefie płatnego parkowania, a tym istnieje w tym przedmiocie luka prawna (zakres nieuregulowany), która mogła być uregulowana w drodze przepisów porządkowych. Podniósł, że powołane w skardze przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych zawierają jedynie upoważnienie dla rady gminy do uregulowania kwestii związanych z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na obszarze danej gminy. Upoważnienie to nie obejmuje kompetencji do zawieszania poboru opłat w strefie płatnego parkowania. W ocenie organu, pozwala to na przyjęcie, że zaistniał "zakres nieuregulowany" materii, który uprawniał organ wykonawczy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Ponadto w ocenie organu, zachodziła konieczność podjęcia pilnych działań w celu ochrony zdrowia i życia mieszkańców, gdyż urządzenia do poboru opłat i pieniądze, stają się nośnikami wirusa SARS-CoV-2. Natomiast w żadnym z aktów normatywnych, a przede wszystkim w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - nie wprowadzono, mechanizmu pozwalającego na czasowe zawieszenie opłat za korzystanie ze stref płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii. Nie znowelizowano również ustawy o drogach publicznych, tak aby rozszerzyć kompetencje organów stanowiących samorządu terytorialnego o możliwość czasowego zawieszania wprowadzonych opłat. Ponadto, ze strony organów centralnych został skierowany do organów samorządu terytorialnego apel o rozważenie możliwości zawieszenia poboru opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania. Zaistniała zatem tzw. przesłanka obiektywna w postaci luki w prawie, która uprawniała organ wykonawczy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Organ podkreślił, zawieszenie poboru opłat i przeprowadzania kontroli było podyktowane szczególną przesłanką, jaką jest ochrona życia i zdrowia mieszkańców Gminy i wobec narastającej liczby zakażeń - miało skłonić mieszkańców do częstszego korzystania z własnego transportu samochodowego w miejsce komunikacji publicznej. W przypadku natomiast korzystania ze Strefy Płatnego Parkowania - zwolnić mieszkańców z konieczności korzystania z parkomatów, które mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia. W ocenie organu, kwestionowane zarządzenie porządkowe, a w konsekwencji uchwała je zatwierdzająca, w żaden sposób nie ingerują w prawa i wolności mieszkańców Gminy. Wręcz przeciwnie, zawierają korzystną dla nich regulację, zmierzającą do ochrony życia i zdrowa, ale także uchylającą obowiązek mieszkańców do ponoszenia opłat zaparkowanie. W ocenie organu, nie jest również zasadny zarzut przejęcia przez organ wykonawczy kompetencji Rady Miasta w zakresie modyfikowania strefy płatnego parkowania oraz określenia stawek opłat za parkowanie, bowiem Prezydent Miasta nie zniósł strefy płatnego parkowania ani nie zmienił stawek opłat za parkowanie, a jedynie - wobec istnienia pewnej luki prawnej w tym zakresie - zawiesił tymczasowo pobór opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Organ podkreślił, że przepisy porządkowe mogą zostać wydane przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rada gminy nie będzie w stanie zebrać się na czas, aby podjąć stosowną uchwałę. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte właśnie w takich okolicznościach faktycznych sprawy, po wprowadzeniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 20 marca 2020 r. stanu epidemii, który zastąpił wprowadzony uprzednio stan zagrożenia epidemicznego. Zwoływanie posiedzeń organów stanowiących samorządu terytorialnego w takiej sytuacji z uwagi na wprowadzone obostrzenia sanitarne, stało się zatem bardzo utrudnione. Dopiero wprowadzenie do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przepisu art. 15zzx umożliwiło organom stanowiącym obradowanie w trybie zdalnym.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. (data wpływu do Sądu 26 stycznia 2021 r.) pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Jako podstawę wniosku wskazał okoliczność, że w dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XXVIII/307/20 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXI/222/20 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle dotyczącego zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W świetle przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Innymi słowy, za "istotne naruszenie prawa" uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została opisana na wstępie uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 29 kwietnia 2020 r., Nr XXI/222/20 w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020, dotyczącego zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii. Zdaniem Sądu, z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, będącego aktem prawa miejscowego. Skargę tę wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740, z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (por. art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skargę należy uznać za dopuszczalną.

Odnotować ponadto należy, że po złożeniu skargi zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem w dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźla podjęła uchwałę Nr XXVIII/307/30 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXI/222/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r., zatwierdzającej zarządzenie porządkowe Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle dotyczące zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii.

Z tych względów rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo uchylenia w dniu 26 listopada 2020 r. zaskarżonej do Sądu uchwały, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana uchwała i zatwierdzone nią zarządzenie, w okresie obowiązywania tych aktów, nie wywołały skutków prawnych i nie były stosowane.

Z tego powodu choć w dacie orzekania przez Sąd, wymienione akty prawne (w tym w szczególności przedmiotowa uchwała) już nie obowiązują, to mogą jednak być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania ich postanowień. Na słuszność tego poglądu wskazuje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt 5/94/2/44 wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w wyroku z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwracając uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (w tym także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach istotnych dla gminy (niewymienionych w od punktu 1 do 14 art. 18 u.s.g.) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Kolejny powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 41 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 u.s.g., daje natomiast radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia przepisów porządkowych wydanych przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), które zostały przyjęte w przypadku niecierpiącym zwłoki. Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy i traci moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 i 4 u.s.g.).

Przepisy będące podstawą prawną przyjętej uchwały, stanowią element szerszej regulacji odnoszącej się do kwestii przepisów porządkowych wydawanych przez organy gminy. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 3 u.sg., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast zacytowanego już wyżej art. 41 ust. 2 u.s.g. – przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy w przypadku niecierpiącym zwłoki w formie zarządzenia.

Podkreślenia wymaga, że u.s.g. upoważnia organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów porządkowych w ściśle określonych sytuacjach. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego (zarządzenia), może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., tj. gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Podnieść trzeba, że żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czy czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. Tymczasem zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle stanowiło o czasowym odstąpieniu od poboru opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania, a tego nie przewiduje żaden przepis wymienionej ustawy, czy też ustawy o drogach publicznych.

W ocenie składu orzekającego, nawet przy przyjęciu, że w sprawie ma miejsce przypadek luki prawnej - co Gmina podnosiła w odpowiedzi na skargę, to jednocześnie nie wykazała ona, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości podanych w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g., a także że chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 u.s.g. W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozwalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych (art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), to można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do wydania przepisów porządkowych. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć jednak miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. "przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" (P10/02, OTKA 2003 r. Nr 6, poz. 62). W cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślana jest - jako szczególnie istotna przesłanka wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będąca powodem stanowienia przepisów porządkowych.

Nie zasługują przy tym na akceptację podnoszone i przytaczane przez Gminę argumenty, że zawieszenie poboru opłat i przeprowadzania kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania, było podyktowane szczególną przesłanką. Przesłanką, jaką jest ochrona życia i zdrowia mieszkańców, a z uwagi na wzrastającą liczbę zakażeń - miało skłonić mieszkańców do częstszego korzystania z własnego transportu samochodowego w miejsce komunikacji publicznej. Dodatkowo, w przypadku korzystania ze Strefy Płatnego Parkowania - zwolnić mieszkańców z konieczności korzystania z parkomatów, które mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia.

Przytoczone argumenty, w żaden sposób nie dowodzą bowiem, że na terenie Miasta Kędzierzyn-Koźle wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Niewątpliwie działanie parkomatów (tak jak np.: bankomaty, terminale płatnicze w sklepach, domofonów), czy pieniądze (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, jednakże nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w tym samym czasie w pozostałych regionach kraju.

Trudności związane z dezynfekcją urządzeń oraz przyjmowaniem gotówki są wszędzie podobne i nie sposób utrzymywać, że są to sytuacje niemożliwe do rozwiązania. Podzielić więc należało ocenę skarżącego, że nie występuje w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Zasadnie skarżący podniósł, że niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr jest przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojęciami nieostrymi, ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Trafnie skarżący też wskazał, że "niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia) regulacji ustawowych w danym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 68/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 pazdziernika 2020r., sygn. akt II SA / GL 1044/20 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej: CBOSA).

Reasumując, w analizowanej sprawie Gmina nie wykazała, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, która przesłanka dopiero, zgodnie z art. 41 ust. 2 u.s.g., upoważnia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Kożle do stanowienia przepisów porządkowych. Nie wykazała także, aby zachodził w sprawie przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, warunkujących stanowienie przepisów porządkowych.

Z podanych przyczyn Sąd stwierdził, że zasadnie skarżący kwestionuje dopuszczalność zatwierdzenia przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle, wydanych przepisów porządkowych zawartych w zarządzeniu Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020. Podkreślenia przy tym wymaga, że nieprawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 325/20, stwierdzono nieważność przedmiotowego zarządzenia. Taki stan rzeczy potwierdza zatem brak przypadku niecierpiącego zwłoki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały podjętej z istotnym naruszeniem art. 41 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 u.s.g., czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.