Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 585/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublina w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca spółka") stwierdził, że postępowanie Prezydenta Miasta Lublin w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku spopielarni z parkingiem i infrastrukturą techniczną prowadzone było w sposób przewlekły (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a ponadto wymierzył Prezydentowi Miasta Lublin grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt III) i zasądził koszty między stronami (pkt IV).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 28 stycznia 2008 r., skarżąca spółka wystąpiła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku spopielarni z kaplicą, budynku zaplecza socjalnego dla ekipy budowlanej, parkingu, sieci uzbrojenia podziemnego oraz lokalizacji ekspozycji pomników nagrobnych.

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca spółka.

Decyzją z [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję z [...] czerwca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodzi obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji. Ponadto może to mieć miejsce dopiero po określeniu przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia granic Pomnika Zagłady, na obszarze którego położony jest Pomnik Męczeństwa na Majdanku, zgodnie z jego granicami i obszarem wyznaczonymi na podstawie przepisów ustawy z 2 lipca 1947 r. o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów na Majdanku (Dz. U. Nr 52, poz. 266) oraz obszaru i granic jego strefy ochronnej.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Lublin zawiesił postępowanie administracyjne.

Skarżąca spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącej spółki na postanowienie z [...] września 2008 r. Sąd I instancji wskazał wówczas, że w sprawie należy ustalić, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, co łączy się bezpośrednio z koniecznością wyjaśnienia tego, jakie są granice Pomnika Męczeństwa na Majdanku i jego strefy ochronnej. Ustalenie to może być dokonane dopiero po określeniu przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia granic Pomnika Zagłady na obszarze którego położony jest Pomnik Męczeństwa na Majdanku oraz obszaru i granic jego strefy ochronnej.

Akta zwrócono organowi I instancji 2 kwietnia 2009 r.

W dniu 16 stycznia 2012 r. do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek skarżącej spółki o podjęcie zawieszonego postępowania. Spółka wskazała, że rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie określenia granic Pomnika Zagłady, na obszarze którego jest położony pomnik Męczeństwa na Majdanku oraz obszaru i granic jego strefy ochronnej (Dz. U. Nr 171, poz. 1017) zostały określone granice jego strefy ochronnej. Z rozporządzenia wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarem pomnika Męczeństwa na Majdanku oraz poza obszarem i granicami jego strefy ochronnej.

Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Lublin podjął zawieszone postępowanie. Następnie 10 lutego 2012 r. wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez nadesłanie 2 egzemplarzy aktualnej mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Spółka przedłożyła mapy 15 lutego 2012 r.

Następnie 27 lutego 2012 r. skarżąca spółka skorygowała wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W dniu 16 marca 2012 r. organ I instancji otrzymał pismo Stowarzyszenia A. o uwzględnienie jego uwag do postępowania, zaś w dniu 26 marca 2012 r. pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu. Odpowiedzi na pismo Ministra organ udzielił w dniu 23 kwietnia 2012 r. Następnie pismem z 7 maja 2012 r., które do organu wpłynęło w dniu 10 maja 2012 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgłosił swój udział w charakterze strony w toczącym się postępowaniu. W dniu 22 maja 2012 r. Prezydent otrzymał pismo Wojewódzkiego Komitetu Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa w Lublinie ze zgłoszeniem zastrzeżeń do lokalizacji spopielarni, na które odpowiedzi udzielono 22 czerwca 2012 r. W dniu 8 czerwca 2012 r. ukończony został projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z 28 stycznia 2008 r. Tego samego dnia przekazano go celem uzgodnienia do Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie. W dniu 28 czerwca 2012 r. wpłynęło pismo Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, w którym stwierdził, że nie wnosi uwag do przedłożonego projektu decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 4 lipca 2012 r., które wpłynęło w dniu 11 lipca 2012 r. zwrócił się o przesłanie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami graficznymi. Dnia 13 lipca 2012 r. wpłynęło pismo Towarzystwa Opieki nad Majdankiem wnoszące zastrzeżenia do lokalizacji spopielarni. W dniu 18 września 2012 r. Wojewoda Lubelski przekazał organowi i Instancji następne pismo tej organizacji z uwagami i apelem o odmowne załatwienie sprawy. Prezydent pismem z 7 sierpnia 2012 r. poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 30 września 2012 r., ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o dodatkowy materiał dowodowy. Pismem z 8 sierpnia 2012 r. skarżąca spółka zwróciła się o wyjaśnienie przyczyn przewlekłości prowadzonego postępowania. W dniu 9 października 2012 r. organ I instancji otrzymał pismo skarżącej spółki, w którym zakreślono termin do załatwienia sprawy pod rygorem wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.

W dniu 30 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wpłynęło zażalenie skarżącej spółki na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z 8 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało zażalenie za uzasadnione oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło Prezydentowi 90 - dniowy termin do załatwienia sprawy. Prezydent Miasta Lublin postanowienie otrzymał 18 stycznia 2013 r. W dniu 4 marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odpowiedzi Prezydent Miasta Lublin w piśmie z 28 marca 2013 r. zawiadomił Ministra o zakreśleniu terminu do załatwienia sprawy oraz o tym, że 6 września 2012 r. Rada Miasta Lublin podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część VI w obszarze Cmentarza Komunalnego na Majdanku wraz z jego projektowanym poszerzeniem. Pismem z 17 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Lublin zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Na dokonanie tych czynności wyznaczył termin 21 dni. Następnie pismem z 18 kwietnia 2013 r. przesłał Ministrowi kserokopie akt sprawy.

W dniu 17 maja 2013 r. Prezydent otrzymał pismo Ministra, w którym Minister wniósł o wydanie decyzji odmownej. Minister powołał się m.in. na konwencje genewskie o ochronie ofiar wojny z 12 sierpnia 1949 r. i Protokoły dodatkowe do tych konwencji oraz na trzy dwustronne umowy międzynarodowe między Rządem RP a Rządami: Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, Republiki Białorusi. Zarzucił też organowi I instancji, że nie zapewnił udziału w postępowaniu w charakterze strony Państwowemu Muzeum na Majdanku w Lublinie, które jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki, a którego interesu prawnego postępowanie dotyczy ze względu na prowadzoną statutową działalność. Państwowe Muzeum na Majdanku w Lublinie 17 czerwca 2013 r. złożyło do Prezydenta Miasta Lublin wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Skarżąca spółka w piśmie z 14 czerwca 2013 r. ustosunkowała się do zajętego w niniejszej sprawie stanowiska Ministra. Pismem z 26 czerwca 2013 r. organ I instancji zawiadomił Państwowe Muzeum na Majdanku o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego w terminie do 14 sierpnia 2013 r. W dniu 19 sierpnia 2013 r. Prezydent otrzymał pismo Państwowego Muzeum na Majdanku zawierające stanowisko w sprawie oraz wniosek o wydanie decyzji odmownej.

Skarżąca spółka wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka jako przedmiot skargi wskazała bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w sprawie jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca spółka zażądała równocześnie orzeczenia o tym czy bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotem skargi spółki jest więc zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca spółka negatywnie ocenia brak wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w okresie od wniesienia wniosku z 28 stycznia 2008 r. do wniesienia skargi. Wskazuje to, że zarzuca Prezydentowi Miasta Lublin bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w całym tym okresie, nie zaś jak wynikałoby z petitum skargi w okresie wyznaczonym na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Sąd I instancji podkreślił, że podniesienie w skardze na bezczynność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nakłada na sąd obowiązek zbadania również tego czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

W ocenie Sądu I instancji, nie można stwierdzić, że Prezydent Miasta Lublin pozostawał w bezczynności. Prezydent wydał jedną decyzję, uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Od 14 sierpnia 2008 r. do 27 stycznia 2012 r. postępowanie w sprawie było zawieszone, a po podjęciu postępowania Prezydent Miasta Lublin podejmował w sprawie czynności. Sąd I instancji podkreślił, że okres zawieszenia postępowania administracyjnego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, a zatem okres ten nie wpływa na ocenę, czy organ I instancji pozostawał w bezczynności bądź przewlekle prowadził postępowanie. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu 634/08 zawieszenie postępowania uznać należało za celowe. Ponownie przytaczając podejmowane przez organ I instancji czynności Sąd I instancji uznał, że organ nie pozostawał w związku z ich podejmowaniem w bezczynności.

Dokonując oceny postępowania pod kątem przewlekłości Sąd I instancji wskazał, że ostatnia czynność dowodowa podjęta przez Prezydenta przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. miała miejsce 21 kwietnia 2008 r., kiedy otrzymał pismo Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów z 18 kwietnia 2008 r. Następna czynność w sprawie miała miejsce 27 maja 2008 r. a więc po upływie 39 dni od dnia podjęcia czynności bezpośrednio ją poprzedzającej. W ocenie Sądu I instancji, upływ tak długiego terminu między obiema czynnościami, nieuzasadniony przy tym okolicznościami obiektywnym, jak chociażby koniecznością oczekiwania na stanowisko innego organu w sprawie czy pozyskanie niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu (np. opinii biegłego) świadczy o opieszałości działań Prezydenta Miasta Lublin. Ponadto termin podjęcia przez niego zawieszonego postępowania wskazuje na opieszałość w niniejszym postępowaniu. Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie określenia granic Pomnika Zagłady, na obszarze którego jest położony pomnik Męczeństwa na Majdanku oraz obszaru i granic jego strefy ochronnej weszło w życie 19 listopada 2011 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie dopiero 27 stycznia 2012 r. i to tylko dlatego, że o podjęcie zawieszonego postępowania wniosła skarżąca spółka. Zatem od ustania przesłanki zawieszenia postępowania do dnia jego podjęcia minęło 2 miesiące i 6 dni. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że Prezydent stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") z urzędu powinien był podjąć postępowanie po ustaniu przyczyny zawieszenia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że opieszałością w działaniu Prezydent wykazał się również po przekazaniu mu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wyznaczającego 90 - dniowy termin na załatwienie sprawy. Postanowienie to organ otrzymał 18 stycznia 2013 r. zaś pierwsza dokonana przez niego czynność ma miejsce w dniu 28 marca 2013 r., a więc po 2 miesiącach i 10 dniach. Czynnością, którą organ wykonał 28 marca 2013 r. było wystosowanie odpowiedzi na pismo Ministra z 28 lutego 2013 r. Nie była to zatem czynność, która rzutowałaby na sposób zakończenia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, niecelowe było zakreślenie przez Prezydenta 21 dniowego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Tak długi termin organ uzasadnił skomplikowanym charakterem sprawy. Nie można jednak podzielić tej oceny. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczy wniosek z 28 stycznia 2008 r. nie jest bowiem bardziej skomplikowana, niż inne sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy. O skomplikowanym charakterze sprawy nie decyduje jej odbiór społeczny. Decydują o tym jej aspekt prawny i faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, tak samo jak w przypadku każdej innej sprawy dotyczącej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, podstawą prawną działań organu jest art. 59 i 61 ust. 1 u.p.z.p. Od 19 listopada 2011 r. wiadomo było, że w sprawie nie mają znaczenia wymogi wynikające z przepisów szczególnych. Z tego też powodu zakres okoliczności faktycznych, które Prezydent musiał ustalić w toku postępowania nie wykraczał poza te, których ustalenia wymaga się w każdej innej sprawie dotyczącej ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, wyznaczenia 21-dniowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy nie uzasadniała też ilość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody to dołączony do wniosku projekt wraz z załącznikami, analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu wraz z załącznikami i znajdujące się w aktach sprawy mapy. Nie stanowią zaś materiału dowodowego stanowiska organizacji społecznych czy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd I instancji podkreślił, że niecelowe było również przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2012 r. ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o nowy materiał dowodowy. W okresie od 7 sierpnia 2012 r. do 26 listopada 2012 r., kiedy to Prezydent Miasta Lublin przekazał akta Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie w związku z wniesieniem przez skarżącą spółkę zażalenia, nie wykonał on żadnej czynności, która prowadziłaby do uzyskania materiału dowodowego. Przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy była więc pozorna. Taki sam charakter miała też czynność dowodowa polegająca na wezwaniu 10 lutego 2012 r. skarżącej spółki do uzupełnienia wniosku o dwa egzemplarze aktualnej mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Mapa, która zawierała informacje tego samego rodzaju znajdowała się już bowiem w materiale dowodowym sprawy. Stanowi ona część projektu koncepcyjnego dołączonego do wniosku z 28 stycznia 2008 r.

W ocenie Sądu I instancji, opieszałość w podejmowaniu czynności, niezasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy oraz podejmowanie pozornych czynności dowodowych świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez Prezydenta Miasta Lublin postępowania. Opieszałości tej nie uzasadnia konieczność odpowiadania na pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz organizacji społecznych. Obowiązkiem Prezydenta było bowiem takie zorganizowanie pracy zatrudnianych pracowników, aby wydanie decyzji mogło nastąpić w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. bez względu na okoliczności sprawy. Opieszałości nie uzasadnia też potrzeba zapewnienia udziału w postępowaniu Państwowemu Muzeum na Majdanku w Lublinie. Jednym z pierwszych obowiązków organu administracji tuż po wszczęciu postępowania jest bowiem ustalenie jego stron i zapewnienie im udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa ).

W ocenie Sądu I instancji, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając takie stwierdzenie Sąd I instancji miał na uwadze, że opieszałość w działaniu Prezydenta Miasta Lublin nie była uzasadniona żadnymi okolicznościami obiektywnymi oraz, że w toku postępowania niezasadnie przedłużano termin załatwienia sprawy i podejmowano czynności pozorne, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano po upływie roku i 8 miesięcy po podjęciu zawieszonego postępowania i niemal 5 miesięcy po upływie terminu wyznaczonego na zakończenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Ponadto Sąd I instancji przedstawił podstawę prawną wymierzenia organowi grzywny o wskazanej w sentencji wysokości,

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Lublin.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., przez pominięcie okoliczności, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w pobliżu strefy ochronnej Pomnika Zagłady na Majdanku należało uwzględnić wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, co miało istotny wpływ na stopień zawiłości sprawy.

Po drugie, art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez uznanie, że potrzeby interesu publicznego nie miały żadnego znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla spopielarni w pobliżu Pomnika Zagłady na Majdanku, a w rezultacie błędne uznanie, że w tej sprawie należało postępować "tak samo jak w przypadku każdej innej sprawy“.

Po trzecie, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie właściwej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej“ i "kontynuacji funkcji“, które w tej sprawie należało wykładać z uwzględnieniem charakterystycznego i wyjątkowego sąsiedztwa Pomnika Zagłady. W rozpoznawanej sprawie o jej skomplikowanym charakterze decydował aspekt faktyczny i prawny, czyli fakt położenia miejsca inwestycji w sąsiedztwie urbanistycznym Pomnika Zagłady na Majdanku i rodzaj planowanej inwestycji (spopielarnia), natomiast związane ze sprawą akcje protestacyjne wskazywały na fundamentalny związek rodzaju inwestycji z jej sąsiedztwem.

Po czwarte, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez pominięcie faktu, że przepisami odrębnymi, które wymagały sprawdzenia przez organ w prowadzonym postępowaniu, były również umowy międzynarodowe zawarte i ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską, na które powołał się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopiero pod koniec postępowania w piśmie z 17 maja 2013 r. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że już od 19 listopada 2011 r. wiadomo było, że w sprawie nie mają znaczenia wymogi wynikające z przepisów szczególnych, co oznaczało jasny stan prawny sprawy.

Po piąte, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez pominięcie okoliczności, że w celu rozwiązania sprawy Rada Miasta Lublin przystąpiła 6 września 2012 r. do uchwalenia przepisów odrębnych w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. miejsce inwestycji oraz pomimo wiedzy, że plan taki został uchwalony w miesiąc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, co świadczyło o skali problemu i wadze sprawy.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.“) w związku z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie Prezydenta Miasta Lublin prowadzone było w sposób przewlekły, w sytuacji gdy skomplikowany charakter sprawy uzasadnia przyjęcie, że czas poświęcony na czynności organu był niezbędny dla rozstrzygnięcia ważnych okoliczności sprawy, zwłaszcza tych, które pojawiły się pod koniec postępowania oraz celem zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Po drugie, art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób bardzo wnikliwy i staranny, budzący zaufanie do władzy publicznej poprzez ważenie racji wszystkich zainteresowanych, dążąc do pogodzenia sprzecznych interesów inwestora, słusznego interesu obywateli i interesu publicznego.

Po trzecie, art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie składała wniosku w tym zakresie, jak też nie był zasadny żaden środek dyscyplinujący organ, ponieważ w 3 dni po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania wydano decyzję pozytywną dla spółki

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia tylko przepisów prawa materialnego. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, błędnie zostały sformułowane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Oczywistym jest, że naruszenie tego rodzaju nie może jednocześnie polegać na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni powołanych przepisów. Ponadto, przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie było, czy Prezydent Miasta Lublin przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku spopielarni. Oznacza to, że Sąd I instancji oceniał przede wszystkim przebieg postępowania przed organem administracji publicznej, natomiast nie dokonywał kontroli dokonanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego, jak również ich zastosowania przy wydaniu decyzji. Do wydania decyzji doszło bowiem dopiero po wniesieniu skargi i może być ona ewentualnie przedmiotem odwołania oraz odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji ocenił więc jedynie, że decyzja została w sprawie wydana już po wniesieniu skargi, a więc brak jest podstaw do orzekania o bezczynności organu, natomiast oceny wymagało, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Była to ocena trafna. Punktem wyjścia dla takiej oceny były przede wszystkim przepisy k.p.a. określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników – zarówno organu, jak i stron postępowania. Nie można w żadnej mierze podzielić stanowiska organu, że poziom skomplikowania wykładni przepisów prawa materialnego, które mają stanowić podstawę rozstrzygnięcia, uzasadniać może przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Są to oczywiście terminy o charakterze instrukcyjnym, które mogą ulec wydłużeniu na skutek chociażby wniosków dowodowych składanych przez strony postępowania, co wiążę się nie tylko z koniecznością ich rozpoznania przez organ, ale również umożliwienia udziału w postępowaniu z tym związanym pozostałych stron toczącego się postępowania. Odstępstwa od tych terminów nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku poziom skomplikowania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Stanowisko takie jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budzenia zaufania do organów państwa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Lublin prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie, stąd brak jest przesłanek do jego ponownego przytaczania. Sąd I instancji w sposób bardzo dokładny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w sposób uzasadniony "wytykając" organowi wszelkie działania, które miały charakter pozorny, zbędny i nie uzasadniały przedłużania postępowania. Oczywistym jest, że zasada szybkości postępowania nie może mieć bezwzględnego pierwszeństwa przed pozostałymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Jednak w niniejszej sprawie działania czy też raczej zaniechania organu, przedłużanie terminu na załatwienie sprawy i wyznaczanie zbyt długich terminów na dokonanie czynności procesowych, nie były efektem realizacji powyższych zasad. Przeciwnie, obowiązek stania na straży praworządności, obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego oraz obowiązek zagwarantowania stronie udziału w postępowaniu, wymagają żeby sprawa została załatwiona sprawnie i zgodnie z prawem, a także z zachowaniem określonych standardów właściwych każdemu postępowaniu administracyjnemu. Nie może być tak, że organ tylko z uwagi na silne emocje społeczne postępowanie traktuje jako bardziej skomplikowane i w związku z tym prowadzi je przewlekle. Przewlekłe prowadzenie postępowania podważa przecież zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Należy pamiętać, że stroną postępowania są nie tylko zainteresowani rozstrzygnięciem, ale również jego inicjator (w tym przypadku inwestor), który ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w stosownym, przewidzianym prawem terminie. W niniejszej sprawie stanowisko organu sprowadza się do stwierdzenia, że przedłużanie postępowania spowodowane było licznymi protestami i złym odbiorem społecznym. Nie można jednak zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym protesty przeciwko realizacji inwestycji mogą stanąć na przeszkodzie wydaniu na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli oczywiście inwestor spełnia wszystkie wymagane prawem warunki, żeby tego rodzaju rozstrzygnięcie uzyskać. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy szczególne, nie przewidują bowiem, żeby przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy było niezadowolenie społeczne. Organy administracji działają przecież w granicach i na podstawie przepisów prawa i to przepisy te stanowić mają podstawę rozstrzygnięcia. Zastosowanie i wykładnia tych przepisów jest zadaniem organu, który nie może zasłaniać się poziomem ich skomplikowania. Szczególnie, że w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów odrębnych sprowadza się przede wszystkim do zastosowania przepisów ustawy o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów na Majdanku, a kwestia granic chronionego w związku z przepisami tej ustawy obszaru została jednoznacznie wyjaśniona w stosownym rozporządzeniu. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego rodzaju naruszeniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powyższe potwierdza nawet stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej, który wyjaśnia, że nie był w stanie podjąć rozstrzygnięcia ze względu na wysoki poziom skomplikowania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak również odbiór społeczny sprawy. Przewlekłość postępowania w tym przypadku nie tylko więc zaprzeczyła zasadzie stabilności obrotu, ale także pewności w stosunkach społecznych. Należy pamiętać, że organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie o charakterze władczym, ustalającym określone prawa i obowiązki. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ pozostaje bierny z uwagi na emocje społeczne, jakie to rozstrzygnięcie wywołuje oraz ilość i skomplikowanie przepisów, które należy zastosować.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny. Prezydent Miasta Lublin wskazał, że inwestor nie składał wniosku w tym zakresie. Z treści cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika jednak, że o wymierzeniu grzywny Sąd I instancji mógł orzec zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Stąd też wniosek inwestora nie był w tym przypadku konieczny. Nie można również podzielić stanowiska organu, że wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora już trzy dni po wniesieniu skargi do Sądu I instancji, oznacza, że brak jest podstaw do zastosowania tego rodzaju środka. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma oczywiście charakter przede wszystkim dyscyplinujący. Nie chodzi tu jednak tylko o jednostkowe zdyscyplinowanie organu w konkretnej sprawie, ale również zapobieżenie podobnym działaniom organu w przyszłości. Z tych przyczyn nie było przeszkód do wymierzenia organowi grzywny we wskazanej przez Sąd I instancji wysokości, szczególnie uwzględniając, że nie jest to kwota nadmierna, a przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.