Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 881/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] kwietnia 2022r. nr 47/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz M. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2022r. nr [...] Wójt Gminy U. odmówił ustalenia na wniosek M. L. (Skarżący) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G., gmina U.. Kwalifikując przedmiotową inwestycję jako zabudowę produkcyjną, a więc inną niż określoną w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."), organ wskazał na brak istnienia w obszarze analizowanym zabudowy (tj. zabudowy produkcyjnej) umożliwiającej stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania zabudowy.

W następstwie rozpatrzenia, odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z [...] lipca 2022r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podjętej decyzji SKO, podzielając ocenę organu I instancji o braku spełnienia w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, przedstawiło argumenty mające uzasadniać zajęte stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że tym samym nie ma do niej zastosowanie określone w tym przepisie wyłączenie od wymogu analizy przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie SKO powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021r. (sygn. akt II SA/Bd 994/20) i na cel przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenia od wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. SKO powołało się na zapisy uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524; dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."), którą zmieniono m.in. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez rozszerzenie jego zakresu o instalacje odnawialnego źródła energii, a także na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.) i na wynikający z nich wymóg realizacji tych ostatnich urządzeń tylko na obszarach wskazanych w studiach i przede wszystkim na podstawie ustaleń planu, natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jedynie wówczas gdy zostaną spełnione wymagania z art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji SKO, M. L. wniósł skargę do Sądu, w której zarzucił naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie dokonanej wykładni przepisu i odrzucenie jednoznacznego językowego jego brzmienia,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydaniem decyzji sprzecznej z powszechna praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym oraz nie uwzględnienie interesów wnioskodawcy i właściciela nieruchomości

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.; dalej powoływanej też jako "o.z.e.") zwolniona jest z wymogów określonych w tych przepisach,

- przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust 2a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż przepis ten ogranicza stosowanie zwolnienia z konieczności spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" instalacji odnawialnych źródeł energii tylko do źródeł będących mikroinstalacjami.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 16 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 12 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd był zobligowany, w pierwszej kolejności, do rozstrzygnięcia kwestii możliwości kwalifikacji zamierzonej inwestycji – elektrowni fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro kwestia ta stanowiła istotę sporu w sprawie i determinowała to czy w sprawie konieczne jest spełnienie przez inwestycję wymogu zasady dobrego sąsiedztwa. W przypadku bowiem uznania przedmiotowej inwestycji za instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., brak jest konieczności – w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym więc i zasady dobrego sąsiedztwa, tymczasem to właśnie stwierdzenie przez organy, że inwestycja nie realizuje tej zasady stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu, przedmiotową inwestycję należało uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, ani też konieczności weryfikacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 o.z.e. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 o.z.e, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenia tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 o.z.e. instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Tym samym więc brak było w sprawie podstaw do wydania decyzji odmownej ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro warunek ten nie podlega w ogóle ocenie w przypadku spornej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 (dostępny jw.), w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a w obecnym stanie prawnym - nawet 500 kW – vide znowelizowany od dnia 30 października 2021 r. art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Należy podzielić zatem stanowisko Skarżącego, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii.

Odnosząc się natomiast do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela i popiera argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), która od 30 października 2021 r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.

Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalny ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom (a nawet mobilizowania do) wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, co równie istotne, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej. Od tak określonej zasady, uwzględniając wcześniejsze uregulowania (w tym brak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) ustawodawca wprowadził obecnie dwa jasno określone w pkt 1 i 2 wyjątki. W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym od 30 października 2021 r. przy omawianej wielkości instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW) poza obszarami wyznaczonymi na ten cel przez właściwą radę gminy w studium, rozmieszczone mogą być wyłącznie:

1) wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; oraz

2) urządzenia inne niż wolnostojące.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 19 ww. ustawy nowelizującej z 17 września 2021r. do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021r. oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Dalej przypomnieć należy, że teren inwestycji określony we wniosku Skarżącego nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).

Przytoczone wyżej przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej.

Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Reasumując - Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzjach. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w oparciu o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.

W tych okolicznościach, uznając że orzekające organy istotnie naruszyły art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową kwalifikację przedmiotowej inwestycji, jako nieobjętą zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., i w efekcie poprzez przyjęcie wadliwej, gdyż niemającej zastosowania w sprawie, podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy