Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3346/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 i art. 5 ust.1 pkt 9, art. 28, art. 32 ust.4a, art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5 ust. 2, par. 7 ust. 4 i par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1436/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Mielno z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] 4, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz J. S. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1436/13, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 września 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka z o.o. [...] w Mścicach wystąpiła do Wójta Gminy Mielno z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działce nr 842, obręb [...] Mielno o następujących parametrach: wysokość zabudowy - do 4 kondygnacji, do wysokości 14,5 m, dach płaski, powierzchnia zabudowy do 50%, powierzchnia biologicznie czynna min. 25%, nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. C. - 10 m, od ulicy BoWiD - 20 m.

Wójt Gminy Mielno decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

J. S. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647) w ogólności,

- art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno (uchwała nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27.04.2010 r. m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy,

- § 4 ust. 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588) poprzez brak jego zastosowania i niezgodne z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie linii zabudowy,

- § 8 poprzez niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym,

- art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 25 września 2013 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy Mielno.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżona decyzja nie narusza warunków prawidłowej inwestycji, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca w odwołaniu i poprzedzających odwołanie pismach prezentuje własne, polemiczne poglądy na sposób zabudowy działki nr 842 w Mielnie, daleko wykraczające poza ramy zakreślone przez przepisy art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ ustalający warunki zabudowy nie może wkraczać w zarezerwowaną dla organów architektoniczno-budowlanych ocenę dopuszczalności lokalizacji inwestycji w odległości od granic nieruchomości. Na temat usytuowania, obrysu i wzajemnych odległości obiektów obowiązany jest wiążąco wypowiedzieć się organ architektoniczno-budowlany.

W odwołaniu wskazano, że planowana inwestycja wywrze negatywny wpływ na warunki posadowienia sąsiednich budynków i opisuje "awarie i katastrofy budowlane" spowodowane pracami budowlanymi (ziemnymi) prowadzonymi na sąsiednich nieruchomościach. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że na działce nr 842 istnieje już pierwsza kondygnacja planowanej inwestycji zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Prace ziemne na tym terenie zostały zatem wykonane i nie odnotowano żadnej katastrofy budowlanej.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym położona jest działka nr 842 oznaczony jest symbolem UMl-i tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej. Nie może być zatem wątpliwości, w ocenie Kolegium, że na tym terenie może być wznoszony obiekt taki, jak opisany we wniosku inwestora.

Wskazywane w odwołaniu działki nr 883/12 i 883/13 nie są ujęte w zestawieniu tabelarycznym analizy. Tym samym nie mają wpływu na określone parametry nowej zabudowy. Budynek na działce nr 104/3 jest ujawniony na mapie i jest w stanie surowym zamkniętym. Zabudowa ta umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W zaskarżonej decyzji jest zawarty warunek spełnienia art. 5 ustawy Prawo budowlane. Jednak spełnienie tego warunku będzie badane na etapie pozwolenia na budowę. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Nie bada się natomiast takich zagadnień jak wpływ planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnego odczuwania uciążliwości inwestycji czy spadku atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Fakt uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Świadczy to o niedopuszczalności dublowania kompetencji tych organów.

Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny, niejednokrotnie wypowiadał pogląd, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktów związanych czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydania decyzji odmownej. Jeżeli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję pozytywną, zgodną z wnioskiem strony. W tym przypadku organ rozstrzygając sprawę nie ma tzw. luzu decyzyjnego. Jest związany wyraźnymi ograniczeniami ustawowymi i nie ma możliwości brania pod uwagę faktycznego interesu odwołującej się strony.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zapewnił stronie odwołującej się czynny udział w postępowaniu: po pierwsze poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a po drugie - poprzez zawiadomienie na podstawie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem.

Obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku przesyłania stronom postępowania załączników w postaci analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej. Oba te dokumenty stanowią załącznik do decyzji i znajdują się w aktach sprawy, a strony mogły się z nimi zapoznać w ramach zasady czynnego udziału w postępowania (art.10 K.p.a.).

J. S. w skardze na powyższą zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 i 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów administracji publicznej, a przejawiające się w braku prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego;

- art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także całkowicie pozorne uzasadnienie i arbitralne odstąpienie od zasad określania parametrów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru; ponadto organ II instancji naruszył ww. przepisy dokonując rozstrzygnięcia nieadekwatnego do treści odwołania i podniesionych w nim zarzutów;

- art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28, 29 oraz 30 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji braku dokonania przez organ I instancji należytego ustalenia kręgu stron postępowania i faktu skierowania wydanej w sprawie decyzji do osoby nieżyjącej tj. Józefy Szurmak z pominięciem jej następców prawnych;

- art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy oraz art. 7 K.p.a. poprzez pełną akceptację ustaleń faktycznych organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie bez podjęcia próby ich weryfikacji;

- art. 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie uwzględniania słusznego interesu obywateli, polegające na ignorancji słusznego interesu mieszkańców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza także art. 8 K.p.a., a ponadto stanowiło przedmiot naruszenia także przez organ I instancji;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieprawidłowe, lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji i to w sposób nieadekwatny do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa z uwagi na rzekome związanie wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w sytuacji spełnienia warunków określonych w ww. przepisie;

- art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego;

- art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organu I instancji za prawidłową, pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez ograniczenie przez organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez organ I instancji prawa własności skarżącej bez rozpoznania problemu możliwych naruszeń tego prawa wskutek realizacji inwestycji w granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy;

- art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu skarżonej decyzji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27.04.2010 r. - m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak jego zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji, która niezgodnie z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznacza linię zabudowy dla planowanej inwestycji;

- § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

- § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niedostrzeżenie braku przedstawienia przez organ I instancji sposobu zagospodarowania terenu istotnej w sprawie nieruchomości na załączniku graficznym do decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Koszalinie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie, że warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu. Treść analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, działki o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (działka nr 883/15), a zatem spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie budzą również zastrzeżeń określone w przedmiotowej analizie, a następnie w decyzji organu I instancji, cechy i parametry objętej nimi inwestycji. W ocenie Sądu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został zgodnie z § 5 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej określono stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, zaś ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spełnia dyspozycję § 7 ust. 4 rozporządzenia. Prawidłowe jest również określenie geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu wyznaczenie innych niż średnie wskaźników jest dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji, bowiem analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze Mielna zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy.

Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 działki pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 842 cechują się intensywnością zabudowy w przedziale od 90% do 15%. Uzasadnia to z kolei dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Stąd, zdaniem tutejszego Sądu, wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości do 50 % należy uznać za dopuszczalne dla planowanej inwestycji.

Również wysokość zabudowy na analizowanym obszarze Mielna, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku, jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy i wynosi od 6 m do 21 m. Zatem uznać należy, że wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków oznaczonych symbolem MW. Innymi słowy, przyjęcie dla przedmiotowej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w powołanych przepisach rozporządzenia. Określa bowiem szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle ustaleń tej analizy, planowana inwestycja obejmująca realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, miejscami parkingowymi w budynku i na terenie oraz niezbędnej infrastruktury technicznej stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Inwestycja ta odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej.

Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego.

W ocenie Sądu, organy administracji, zgodnie z art. art. 7, 77 i 80 K.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana przez nie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć lakoniczne, odpowiada zaś wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nietrafny jest również zarzut skierowania decyzji organu I instancji do osoby nieżyjącej z pominięciem jej następców prawnych. Wprawdzie stanowi ono naruszenie przepisów prawa, ale ma charakter nieistotny, niemający wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż z akt sprawy nie wynika, żeby następcy prawni nieżyjącej strony postępowania ponieśli jakiekolwiek negatywne konsekwencje nie powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu w sprawie, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. znalazłby uzasadnienie.

W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia przy wydawaniu ww. decyzji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27.04.2010 r. - m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy, Sąd wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej działki w decyzji o warunkach zabudowy na cele budownictwa wielorodzinnego odpowiada przeznaczaniu tej działki ustalonemu w studium. W ocenie Sądu, treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy. Jakkolwiek z punktu widzenia zasady ładu przestrzennego brak związania organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniami studium budzi zastrzeżenia, to aktualny stan prawny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenia studium, będącego jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu, nie wiążą natomiast przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że wydanie tej decyzji, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium, jest prawnie dopuszczalne. Innymi słowy, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd zgodził się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ ustalający warunki zabudowy nie może wkraczać w zarezerwowaną dla organów architektoniczno-budowlanych ocenę dopuszczalności lokalizacji inwestycji w odległości od granic nieruchomości. Nie można na tym etapie przesądzać o kwestii zlokalizowania budynków. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działek sąsiednich, jest co do zasady, domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Stanowisko to jest jednolite zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu. Na temat usytuowania, obrysu i wzajemnych odległości obiektów obowiązany jest wiążąco wypowiedzieć się zatem organ architektoniczno-budowlany.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Nie bada się natomiast takich zagadnień jak wpływ planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnego odczuwania uciążliwości inwestycji czy spadku atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Fakt uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. Szusterów w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku fotografii przedstawiającej nieruchomość w obszarze analizowanym - działkę nr 104/3 w Mielnie na okoliczność posłużenia się przez organy I i II instancji wynikami analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającej obiekty budowlane nie oddane do użytku - nieistniejące ostatecznie w kategoriach prawno-budowlanych i o nieokreślonej funkcji, w tym nieujawnione na mapie zasadniczej.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25.07.2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Mielno z 03 lipca 2013 r. naruszających prawo materialne i przepisy postępowania, tj.;

- art. 6 i 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów

- art. 7; 8 i 9 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także całkowicie pozorne uzasadnienie i arbitralne odstąpienie od zasad określania parametrów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru; ponadto organ II instancji naruszył w/w przepisy dokonując rozstrzygnięcia nieadekwatnego do treści odwołania i podniesionych w nim zarzutów;

- art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28, 29 oraz 30 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji braku dokonania przez organ I instancji należytego ustalenia kręgu stron postępowania i faktu skierowania wydanej w sprawie decyzji do osoby nieżyjącej tj. Józefy Szurmak- z pominięciem jej następców prawnych;

- art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy oraz art. 7 K.p.a. poprzez pełną akceptację ustaleń faktycznych organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie bez podjęcia próby ich weryfikacji;

- art. 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie uwzględniania słusznego interesu obywateli, polegające na ignorancji słusznego interesu mieszkańców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza także art. 8 K.p.a., a ponadto stanowiło przedmiot naruszenia także przez organ I instancji;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieprawidłowe, lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji i to w sposób nieadekwatny do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa z uwagi na rzekome związanie wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w sytuacji spełnienia warunków określonych w w/w przepisie;

- art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego;

- art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organu I instancji za prawidłową, pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez ograniczenie przez organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez organ I instancji prawa własności Skarżącej bez rozpoznania problemu możliwych naruszeń tego prawa wskutek realizacji inwestycji w granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy;

- art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu skarżonej decyzji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27.04.2010 r.

m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy;

- przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

- § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak jego zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji, która niezgodnie z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznacza linię zabudowy dla planowanej inwestycji;

- § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

- § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niedostrzeżenie braku przedstawienia przez organ I instancji sposobu zagospodarowania terenu istotnej w sprawie nieruchomości na załączniku graficznym do decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4) K.p.a. w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie;

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie.

2. Naruszenie prawa materialnego:

• art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organów I i II instancji za prawidłowe, w sytuacji braku wykazania istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wnioskowanych parametrów zabudowy i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne zastosowanie przy ocenie prawidłowości decyzji organów I i II instancji w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego;

• art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organów I i II instancji za prawidłowe, pomimo iż zastosowanie ich postanowień narusza wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe;

• art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że skarżone decyzje organów I i II instancji nie musiały uwzględniać zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27,04.2010 r. - m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy;

• przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.:

- § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt) 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie

za prawidłowe posłużenie się przez organy I i II instancji wynikami analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającej obiekty budowlane nie oddane do użytku - nieistniejące ostatecznie w kategoriach prawno-budowlanych i o nieokreślonej (mogącej ulec zmianie) funkcji - co dotyczy np. budynku posadowionego na działce nr 104/3;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak jego zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I i II instancji, a w konsekwencji brak weryfikacji - pomimo postawionego w skardze zarzutu - sposobu wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji;

- § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie za dopuszczalne niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne podważające ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego, który zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji, w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dawały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Przede wszystkim zastrzeżenia budzi niewystarczająca weryfikacja ustaleń i wyników sporządzonej w sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze, stanowiącej wraz z aneksem załączniki wydanej decyzji z dnia 3 lipca 2013 roku.

Trzeba podkreślić, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinowany jest zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanej na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto muszą być też spełnione pozostałe warunki określone w pkt 2 – 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno – architektoniczna.

Według § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zauważyć w tym miejscu należy, że dla wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie ma to, jak wyznaczony zostanie obszar dla analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Z przytoczonej regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku obszaru analizowanego w większych granicach. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się jednak, że uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczać granic obszaru analizowanego, czyli bez ograniczenia. Niedopuszczalne jest w szczególności takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazanym przez inwestora miejscu odnaleźć zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosowanego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno – urbanistycznymi danej jednostki terenowej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz, Wydanie 2, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 640 – 641 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie przeprowadzona analiza oraz sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie odpowiada omówionym wskazaniom. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki zweryfikował zasadność zwiększenia obszaru analizowanego. Wskazał tylko, że: "Treść analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, działki o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (działka nr 883/15), a zatem spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p."

Tymczasem wymieniona działka o numerze 883/15 znalazła się w obszarze analizowanym dopiero po sporządzeniu aneksu i poszerzeniu granic obszaru o budynki położone na zachód od działki inwestora oznaczonej numerem 842.

Należy zatem zwrócić uwagę, że działka o numerze 883/15 jest dostępna od innej drogi publicznej niż nieruchomość inwestora i jest od niej znacznie oddalona (wg decyzji ok. 200 m). Z treści aneksu i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że poszerzenie obszaru analizowanego nastąpiło wskutek wniosku inwestora, który na dalej usytuowanych działkach wskazał budynki o wysokości kalenicy 14 m, co miało umożliwić wyznaczenie dla jego zabudowy wyższej wysokości niż wyznaczonej w pierwotnej analizie na 12 m.

Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że występująca na działce nr 883/15 zabudowa mieszkalna wielorodzinna potwierdza spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji, które to pojęcie należy rozumieć szeroko, "zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy."

W ocenie składu orzekającego przytoczona wyżej argumentacja nie uwzględnia w sposób właściwy wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Przede wszystkim należy wskazać, że taka interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest sprzeczna z przepisem art. 6 ust. 2 stanowiącym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Niewątpliwe przy wykładni i stosowaniu przytoczonego przepisu należy uwzględnić prawne uwarunkowania systemowe, które determinują proces inwestycyjno – budowlany, w szczególności przepis art. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.

Zarówno więc prawo do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak też prawo do zabudowy (art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno – budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należałoby przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora oraz chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochronie interesu publicznego oraz osób trzecich służy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, ustanawiający zasadę dobrego sąsiedztwa i wyznaczający wymogi służące zagwarantowaniu ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak też innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w terenie sąsiednim stanu dotychczasowej zabudowy w zakresie cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych.

W orzecznictwie sądowym szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej przyjmując, że jest to nieruchomość położona w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestora, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Jak wskazano w wyroku NSA z 4 marca 2009 roku, II OSK 282/08, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (v. wyrok WSA z 19 grudnia 2012 roku II SA/Gd 601/12, wyrok NSA z 17 maja 2016 roku II OSK 2931/14, Komentarz, op. cit. str. 641).

W świetle poczynionych uwag należało stwierdzić, że w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie brak jest wyczerpujących ustaleń pozwalających na rzetelną ocenę co do możliwości zrealizowania planowanej inwestycji według wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W analizie z 12 grudnia 2012 roku zawarto w pkt III opis, że działka nr 842 położona jest na obszarze zabudowanym o funkcji wczasowo – pensjonatowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej z pokojami na wynajem. Dalej wskazano, że obszar analizy obejmuje działki zabudowane o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym z pokojami na wynajem, budynkami usługowymi (usługi gastronomii, handlu, hotelarstwa, pensjonaty), teren zabudowany intensywnie oraz średnio – intensywnie. Z kolei w wynikach analizy w pkt 2, dotyczącym wymagań ładu przestrzennego wpisano – funkcję terenu: "mieszkalną wielorodzinną." Ta niespójność w zakresie opisu funkcji zabudowy i zagospodarowania ma istotne znaczenie, zważywszy na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wymóg kontynuacji funkcji jest konieczny do ustalenia warunków zabudowy.

Analiza powinna wykazać, czy zabudowa na terenie sąsiednim jest taka, że pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie podano która z działek położonych w wyznaczonym terenie uznana została jak wzorzec do ustalenia cech nowej zabudowy, zgodnie ze wskazaniami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei z aneksu sporządzonego z 11 lutego 2013 roku nie wynikają okoliczności uzasadniające w kategoriach ładu przestrzennego powiększenie obszaru analizowanego i wybór działki nr 883/15, jako stanowiącej punkt odniesienia dla planowanego przedsięwzięcia.

Jeżeli zabudowa zlokalizowana na wymienionej działce miałaby świadczyć o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to w analizie powinna być zawarta charakterystyka w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor analizy powinien przedstawić koncepcję urbanistyczno – architektoniczną wykazującą realizację zasady dobrego sąsiedztwa w sposób gwarantujący zapewnienie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne."

Sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza nie spełnia powyższych wymogów, co w rezultacie dyskwalifikowało jej wartość dowodową.

Zastrzeżenie budzą również wytyczne analizy w zakresie poszczególnych parametrów i wskaźników wyznaczonych dla nowej zabudowy. Mianowicie według tabelarycznych danych średnia wysokość kalenicy – w obszarze analizowanym wyniosła – 7, 8 m (pierwsza analiza), a według aneksu – 8,3 m. Dla przedmiotowej zabudowy przyjęto wysokość – 14,5 m, uzasadniając to wyłącznie faktem, że taka wielkość pozwoli inwestorowi zrealizować zaplanowany budynek. Tymczasem analiza powinna zawierać wyjaśnienia pozwalające stwierdzić, że wyznaczona geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy, ustalona została odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku. Podobne uwagi należy poczynić w zakresie przyjętego w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy (50%), podczas gdy średnia wielkość według analizy i aneksu wynosi 20,6%. Z kolei wysokość krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki lub okapu) ustalono na 10 m, a ze sporządzonych tabel wynika, że średnia wysokość okapu w obszarze analizowanym wyniosła 4,8 – 5,1 m.

Lakoniczne odniesienie się do "największego budynku w obszarze analizy" było niewystarczające, jeżeli nie wyjaśniono dlaczego właśnie ten konkretny budynek ma stanowić wzorzec dla wyznaczenia cech planowanej zabudowy. Niewystarczająca była też ocena organu pierwszej instancji sprowadzająca się do konstatacji, że przyjęte w decyzji parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy mają związek z bardzo dużym zróżnicowaniem zabudowy w obszarze analizowany. Brak jest w analizie i decyzji uzasadnienia do wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% powierzchni działki.

Oczywiście analiza ładu przestrzennego nie polega wyłącznie na wyliczeniu danych arytmetycznych dla parametrów architektonicznych i urbanistycznych, dlatego przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. przewidują możliwość odstąpienia od średnich wielkości parametrów i wskaźników przy wyznaczaniu cech nowej zabudowy. Każdorazowo niezbędne jest jednak wykazanie, że przyjęte rozwiązania w decyzji o warunkach zabudowy zapewnią dostosowanie planowanej zabudowy do charakterystycznych cech zagospodarowania sąsiedniego występującego na określonym terenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nie można w określonych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy na wyznaczonym obszarze. W każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwość zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11).

Dodać trzeba, że w przypadku zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustaleniu warunków nowej zabudowy – kierując się wymogami ładu przestrzennego – dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Dlatego tak ważne jest wskazanie w analizie tych konkretnych działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tych wszystkich merytorycznych aspektów sprawy nie uwzględniły organy obu instancji orzekając w przedmiocie spornej inwestycji. W rezultacie trudno zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że przeprowadzona analiza odpowiada wymogom prawnym, a cechy i parametry inwestycji objętej decyzją wyznaczone zostały zgodnie z § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku.

W świetle poczynionych wyżej uwag dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa zastrzeżenie budzi stwierdzenie Sądu, że "wyznaczenie innych niż średnie wskaźników jest dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji, bowiem analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze Mielna zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy".

W szczególności dla przyjętych w decyzji rozwiązań – w zakresie ustalonych warunków planowanej zabudowy – usprawiedliwieniem nie mogło być stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 stycznia 2013 roku sygn. akt II OSK 1641/11, gdyż nie było ono wiążące w niniejszej sprawie zainicjowanej przez inwestora odrębnym wnioskiem.

Rzeczą organów administracji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, było dokonanie samodzielnej oceny co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., koniecznych do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia skonkretyzowanego w kolejnym wniosku inwestora.

Dodatkowo trzeba podnieść, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w niniejszej sprawie zaniechano dokonania ustaleń związanych ze stanem faktycznym i prawnym terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tymczasem jest to konieczne zważywszy na to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego obowiązuje zasada, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Jednocześnie wprowadzone zostało unormowanie, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego).

Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie w Prawie budowlanym przewidzianym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji.

W tym miejscu warto odnotować, że również w piśmiennictwie wskazuje się regułę, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po ustatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 205).

Nie negując możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdzić należy, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ustalenie rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości przewidzianej do zabudowy jest niezbędne dla zweryfikowania wniosku i dokumentacji zawierającej charakterystykę planowanego zagospodarowania terenu i projektowanych obiektów budowlanych.

Brak omawianych działań w niniejszej sprawie stanowi uchybienie proceduralne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1890/12, z 17 maja 2016 r. sygn. II OSK 146/15).

Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w zakresie wyżej przedstawionym. Stwierdzone uchybienia proceduralne w postępowaniu administracyjnym niewątpliwe stanowiły naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa mające wpływ na wynik sprawy. Wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i oparcie decyzji o warunkach zabudowy na niewłaściwie sporządzonej analizie urbanistyczno architektonicznej miało związek z nieprawidłową interpretacją, a następnie zastosowaniem w sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak też przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. omówionych wyżej. Błędna ocena materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy skutkować musiało uchyleniem decyzji obu instancji celem ponownego rozpoznania wniosku.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i wymienionych w sentencji decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do przepisów art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.