Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 692/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b § 1 i § 3; art. 151a;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2; art. 136; art. 15;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art, 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7; art. 29 ust. 1 pkt 21, ust. 7 pkt 2; art. 66 ust. 1 pkt 1-3;
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 września 2022 r. nr ZOA-VII.7721.26.2022 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr ZOA-VII.7721.26.2022 – po rozpatrzeniu odwołania B. K. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 27 czerwca 2022 r. znak: PINB.5160/3/22/J, odmawiającej nałożenia na M. W. (dalej jako: "skarżący") obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym murze na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką [...] w [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Podczas kontroli przeprowadzonej na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...], w dniu 5 kwietnia 2022 r., PINB w Puławach ustalił, że w okresie styczeń-luty 2022 r., skarżący wykonał pomiędzy budynkiem mieszkalnym-ul. [...], a budynkiem obory na działce nr ewid.[...] - mur z cegły silikatowej, w kształcie litery L i wymiarach 2,47 m x 0,9 m i wysokości 2,08 m.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 maja 2022 r. ustalono, że stan wykonanego muru na działce nr ewid.[...], przy granicy z działką nr ewid.[...] nie zmienił się od czasu przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2022 r. kontroli. Ponadto, doprecyzowując wymiary przedmiotowego muru stwierdzono, że jego wysokość, od strony działki nr ewid.[...] wynosi 2,08 m, natomiast od strony działki nr ewid.[...] - wynosi 2,20 m. Nie stwierdzono żadnych spękań i rys na przedmiotowym murze.

Organ I instancji ustalił nadto, że na budowę przedmiotowego muru nie udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę jak również nie przyjęto zgłoszenia zamiaru budowy w latach 2013 r. - 8 kwietnia 2022 r.

Następnie PINB w Puławach, pismem z dnia 25 maja 2022 r., zwrócił się do Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie o zajęcie stanowiska w zakresie akceptacji lub braku zgody na wykonanie przedmiotowego muru.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków pismami z dnia 15 czerwca 2022 r. oraz z dnia 21 czerwca 2022 r. wskazał, że przedmiotowe prace zostały wykonane bez wymaganych prawnie pozwoleń konserwatorskich, jednakże biorąc pod uwagę ich zakres oraz to, że nie wpłynęły negatywnie na wartości chronione zespołu krajobrazowo-architektonicznego miasta [...], Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o akceptacji ww. prac, pod kątem ich wpływu na chroniony prawem układ urbanistyczny [...]

Organ I instancji, powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., odmówił nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przy wykonanym murze, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że skarżący wykonując mur dopuścił się samowoli budowlanej, jednakże biorąc pod uwagę, że przedmiot sporu stanowi ogrodzenie działki - urządzenie budowlane, który pomimo braku dopełnienia formalności, jaką jest dokonanie zgłoszenia został wykonany w sposób, który swym stanem nie zagraża życiu lub zdrowiu osób trzecich. Organ nie stwierdził nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, jak również nie znalazł podstaw do wydania nakazu rozbiórki, ani też nakazania czynności do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli B. K. i A. K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 21 oraz ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę decyzji polegający na uznaniu, że przedmiotowy mur ma wysokość 2,08 m, podczas gdy pomiar został wykonany w sposób nieprawidłowy.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia 1 września 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, bowiem kwestią wymagającą ustalenia jest, czy przedmiotowy mur pełni funkcję ogrodzenia, czy też pełni funkcję oporową. WINB wyjaśnił, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni, bez znaczenia jest natomiast jego wysokość. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy np. ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w Lublinie nie wyjaśnił, czy ze względu na swoją konstrukcję może on pełnić inną funkcję, nie zbadał co znajduje się po drugiej stronie muru, ani nie dokonał jego pomiarów w sposób prawidłowy.

W przypadku budowy pomiędzy działkami ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, o zachowaniu wysokości ogrodzenia decyduje wysokość konstrukcji naziemnej tego urządzenia, liczona w najwyższym punkcie ogrodzenia, w tych samych miejscach po jego obu stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora. Ponadto, dodał, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – wówczas należy uznać, że stanowi ona mur oporowy.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien przeanalizować wykonany mur pod względem pełnionej funkcji, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu, na którym się znajduje oraz dokonać odpowiednich pomiarów, a następnie w zależności od dokonanej kwalifikacji powinien zbadać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków technicznych. Ponadto, przedmiotowa działka znajduje się w obrębie układu urbanistycznego Janowca, a więc zgodnie z art. 29 ust. 7 Prawa Budowlanego, do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sposób doprowadzenia obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego

WINB, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej także "u.o.z.") wskazał, że do prac doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem przewidziany jest wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, która nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu.

Organ odwoławczy uznał także, że wobec uchybień organu I instancji związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia również jest wadliwe, poprzez jego sporządzenie z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa bud. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu II instancji sporny mur, usytułowany jest w całości wyłącznie na nieruchomości skarżącego, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 5 kwietnia 2022 r., a odległość od granicy działki o nr ewid.[...] to co najmniej 45 cm. Od strony działki nr [...] wysokość muru jest inna ponieważ na ww. nieruchomości występują różnice pomiędzy poziomami gruntu. Wyjaśnił, że teren działki sąsiadującej jest ukształtowany w sposób nienaturalny, bowiem to właściciele sąsiedniej działki zmienili jego ukształtowanie. Niwelaty gruntu jakie dokonywali mają wpływ na to, iż mur w niektórych miejscach mierzony z drugiej strony może być nieco wyższy, nie mniej jednak nie przekracza max. wysokości. Dodatkowo sporny mur został wykonany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mur ogrodzeniowy jest wysokości dopuszczonej przez prawo, co zostało potwierdzone w drodze wizji lokalnej wykonanej w trakcie uprzednio toczącego się postępowania administracyjnego oraz w wyniku ustaleń dokonanych w sprawie niniejszej.

W odpowiedzi na sprzeciw Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zakres oraz treść zarzutów sprzeciwu częściowo wykracza poza zakres postępowania ze sprzeciwu od decyzji, w ramach którego sąd – w myśl art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – wprawdzie stosuje odpowiednio przepisy o skardze, jednakowoż z mocy art. 64e ww. ustawy ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględnienie tej ostatniej normy przy odpowiednim stosowaniu w takim postępowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w odróżnieniu od postępowania zainicjowanego skargą, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd nie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz ogranicza się wyłącznie do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., przy czym nadal nie jest związany zarzutami i wnioskami sprzeciwu oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Oczywiste jest, że owa ograniczona kontrola nie może całkowicie abstrahować od oceny materialnoprawnej – zwłaszcza w zakresie determinującym uznanie, czy zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadniczo jednak, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, a w szczególności nie jest uprawniony do dokonywania oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. (wyłączającego stosowanie w takim postępowaniu art. 33 p.p.s.a., a tym samym ograniczającego krąg podmiotowy takiego postępowania wyłącznie do wnoszącego sprzeciw i organu) nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21, LEX nr 3170889; z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, LEX nr 2580048; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525).

Rozpoznając sprzeciw w niniejszej sprawie, według powyższych kryteriów, należało uznać go za zasadny. Niezależnie od zarzutów sprzeciwu, które częściowo wykraczają poza granice kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, kontrola ta wykazała, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało uzasadnionych podstaw. Uchybienia wytknięte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały bowiem podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego w tym trybie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter ww. przepisu, ściśle związany z obowiązującą w k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ drugiej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Z tego też powodu uważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zostać wydane tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreśla się, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – dostępny w CBOSA). Nadto należy stwierdzić, że o zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą decydować uchybienia procesowe nieprzekładające się na istotne braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i pozostające w okolicznościach danej sprawy bez choćby potencjalnego wpływu na jej wynik.

Trudno uznać za zasadne twierdzenia organu odwoławczego, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować wykonany mur pod względem pełnionej funkcji, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu, na którym się znajduje oraz dokonać odpowiednich pomiarów.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2022 r., a następnie oględzin z dnia 13 maja 2022 r. wynika, że od strony działki nr [...], wysokość spornego muru wynosi 2,08 m, natomiast od strony działki nr ewid.[...] jest to 2,2 m. Natomiast, mur w kształcie litery L, został wykonany z cegły silikatowej i ma wymiary 2,47 x 0,9 m, grubość muru wynosi 26,5 cm. Nie stwierdzono żadnych spękań i rys na przedmiotowym murze.

Zdaniem Sądu, organy administracji w tym zakresie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, opartych w szczególności na dwukrotnych oględzinach. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia prawa podczas tych oględzin.

Niezrozumiałe dla Sądu są wątpliwości organu odwoławczego dotyczące funkcji jaką pełni sporne urządzenie, tzn. czy jest ogrodzeniem czy też murem oporowym. Konieczność zbadania czy wykonany przez skarżącego mur, ma funkcję muru oporowego, którego funkcją jest powstrzymywanie naporu mas ziemnych, wydaje się niezasadne. Sąd nie podziela powyższych wątpliwości WINB-u, z uwagi na fakt, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji, w tym licznych fotografii nie wynika, aby o wykonany mur opierały się masy ziemne.

Zauważyć należy, że w aktach znajdują się zdjęcia wykonane podczas oględzin w dniu 5 kwietnia i 13 maja 2022 r., na których wyraźnie widać, że ziemia z działki nr [...], nie opiera się o podmurówkę ogrodzenia usytuowanego od strony działki skarżącego. Nie jest zatem zasadne twierdzenie organu, że należy ustalić, czy sporne ogrodzenie nie jest w istocie murem oporowym i z tego powodu wymagało pozwolenia na budowę, zaś jego wybudowanie bez takiego pozwolenia powinno być sankcjonowane.

Stanowisko WINB-u w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Formułując zarzut dotyczący konieczności wykonania pomiarów wysokości muru, organ odwoławczy pominął, że takie wyjaśnienia zawarte są w protokołach oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji.

Zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniało również konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Sąd po analizie okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów Prawo budowlane oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznał, że charakter ochrony konserwatorskiej, którą objęty jest układ urbanizacyjny oraz rodzaj robót budowlanych przeprowadzonych w ramach inwestycji nie uzasadniają wprost takiego obowiązku. Według sądu bowiem zastosowanie dyspozycji art. 39 Prawa budowlanego do inwestycji przy budynkach wyłącznie objętych ochroną obszarową wymaga uprzedniej, wnikliwej weryfikacji cech i parametrów inwestycji oraz jej wpływu na cechy charakterystyczne chronionego układu.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek przy ul. [...] położony jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny [...] wpisany do rejestru zabytków woj. Lubelskiego pod nr [...], na mocy decyzji LWKZ w Lublinie znak: KL.IV-7/18/71 z dnia 17 maja 1971 r.

W judykaturze w sposób jednolity wyjaśnia się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11 i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym wyraźnie zaznacza się w orzecznictwie, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli, jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 u.o.z. wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Wpisany jest zatem obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11, LEX nr 1083633).

Pogląd ten w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, a jego zastosowanie wymaga szczegółowego rozważenia okoliczności danego przypadku, od których zależy uznanie istnienia bądź nie konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. W tym wypadku organ odwoławczy powinien był uwzględnić charakter ochrony konserwatorskiej, której sedno sprowadza się do ochrony cech zewnętrznych obiektu wpływających na zachowanie charakteru objętego ochroną obszarową terenu, na którym położony jest budynek przy ul. [...] w [...]

Należy bowiem mieć na uwadze, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w jej aspekcie materialnym obliguje organ odwoławczy do ponownego, pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji.

Z materiału zgromadzonego w sprawie, wynika, że elementem zewnętrznym, niniejszej inwestycji jest jedynie ogrodzenie. Tym samym, organ odwoławczy powinien ocenić, czy budowa ogrodzenia stanowi ingerencję w istniejący układ urbanistyczny, a zatem czy wykonanie przedmiotowego muru wymagało uzyskania zgody konserwatora zabytków, przy uwzględnianiu, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 czerwca 2022 r., w którym w pełni akceptuje wykonane przez skarżącego prace tj. wykonanie muru na terenie działki nr ewid.[...]

W ocenie Sądu, zastrzeżenia organu odwoławczego co do kompletności materiału dowodowego zebranego w sprawie, są niewielkie, a więc mogą zostać usunięte poprzez możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA).

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się takich uchybień procesowych, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy, aby przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według sądu ustalone w sprawie okoliczności faktyczne potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym dawały podstawy rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, od czego uchylił się organ odwoławczy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z zebranego materiału dowodowego nie wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zakresu, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej z powodu uchybień wskazanych z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było nieuprawnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym skutkowało naruszeniem tego przepisu, co czyni sprzeciw zasadnym.

Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 27 czerwca 2022 r., organ drugiej instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.

Końcowo ponownie podkreślić należy, że w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczonej – z mocy art. 64e p.p.s.a. – wyłącznie do oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., niedopuszczalna byłaby ocena zarzutów sprzeciwu – nie tylko zarzutów naruszenia prawa materialnego, lecz również zarzutów o charakterze procesowym, które w istocie zmierzają do zakwestionowania skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też powyższe kwestie będą mogły zostać zbadane przez Sąd dopiero w ramach ewentualnej kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł.