Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 714/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 193/15 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 193/15, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. (Spółki), wniesioną na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) nakazał Spółce rozbiórkę budynku baru na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. gm. D. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 776/09.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego był fakt braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest jednak zasadność orzeczonej w stosunku do budynku baru rozbiórki lecz spornym jest rozstrzygnięcie dotyczące adresata takiego obowiązku tj. wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Kwestie tę reguluje art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią adresatem decyzji, o której mowa m. in. w art. 48 tego Prawa (decyzji nakazującej rozbiórkę) mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. WSA podał, że uwzględniając powyższe, bezspornym zatem jest, iż przepis ten (art. 52 Prawa budowlanego) określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został nałożony na [...] Sp. z o.o., podczas gdy działka nr [...], na której został posadowiony przedmiotowy budynek w dacie rozstrzygania przez organy stanowiła własność [...] Sp. z o.o. w organizacji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, własność tej działki aktem notarialnym z dnia 10 maja 2005 r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. w organizacji tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Przy czym, co należy podkreślić, na istniejące po stronie [...]sp. z o.o. w organizacji prawo własności nie ma żadnego wpływu fakt, iż spółka ta nie została w wymaganym przepisami prawa handlowego terminie zarejestrowana (wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego). W tym zakresie należy wskazać, iż spółka z o.o. do czasu wpisania jej do KRS-u jest spółką w organizacji, która mimo braku osobowości prawnej posiada pełną zdolność prawną. Sąd wyjaśnił, iż prawdą jest, że niezgłoszenie spółki w terminie określonym art. 169 k.s.h. powoduje, iż umowa spółki traci moc obowiązującą. Nie powoduje to jednakże automatycznego rozwiązania spółki. W sytuacji takiej zawiązana spółka pozostaje spółką w organizacji. Jej zarząd powinien niezwłocznie dokonać zwrotu wszystkich wniesionych wkładów oraz zaspokoić wierzycieli. Gdyby jednak czynności tych nie można było dokonać niezwłocznie (bo przykładowo spółka w organizacji rozdysponowała wniesione wkłady), wówczas niezbędne jest przeprowadzenie formalnego postępowania likwidacyjnego - według zasad obowiązujących przy rozwiązaniu spółki właściwej. (art. 170 § 1 i 2 k.s.h.). Rozwiązanie spółki nastąpi zatem z chwilą zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego, gdy likwidacja jest przeprowadzana, a w przypadku niezwłocznego rozliczenia - z chwilą ostatniej wypłaty wniesionego wkładu pieniężnego lub zwrotu aportów i dokonaniu stosownych rozliczeń. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy przyszło wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu organy zapewniły czynny udział jedynie skarżącej [...] Sp. z o.o., pomijając właściciela działki nr [...] jakim jest [...] Sp. z o.o. w organizacji jako stronę postępowania, a decyzje wydane w sprawie doręczono również jedynie skarżącej.

We wskazaniach co do dalszego postępowania WSA podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie przeprowadzi postępowanie zapewniając wszystkim stronom (ustalonym zgodnie z wytycznymi Sądu) czynny w nim udział. W związku z tym, ponownie rozpatrując sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej organy obowiązane będą wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności te dotyczące inwestora przedmiotowego budynku i właściciela działki na której on stoi z uwagi na możliwość zmiany stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Sąd podkreślił, iż nie może być akceptowalna sytuacja, w której organ dokonuje ustaleń faktycznych w oparciu o zeznania jedynego świadka, który dodatkowo mówi wyłącznie o "prawdopodobnych" okolicznościach. W ocenie Sadu, niewątpliwie dowodem w sprawie, podlegającym ocenie organu, winny być zeznania nie tylko byłego prezesa [...] Sp. z o.o. lecz również obecnych władz Spółki. Pomocne mogą także okazać się ustalenia dotyczące podmiotu użytkującego przedmiotowy budynek baru, w szczególności czy użytkuje ten budynek na podstawie jakiejś umowy i ewentualnie z kim zawartej.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1235/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki, wniesioną od ww. wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r.

NSA podał, że skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto [...] Sp. z o.o. w organizacji, będącej w dacie rozstrzygania przez organy administracji właścicielem działki nr [...], to uznać należy, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), a to uchybienie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), co też WSA prawidłowo uczynił. Ponadto NSA wskazał, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie przez sąd administracyjny decyzji bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazał [...] Sp. z o.o. w D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku baru, usytuowanego na działce nr [...] w B.. Organ wyjaśnił, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2011 r. i po przesłuchaniu R.K. - Prezesa [...] Sp. z o.o., S.M. oraz A.R. - Prezesa [...]od 2008 r. do ok. 2010 r., likwidatora [...] Sp. z o.o. ustalił, że budynek baru o wymiarach 14,00 x 12,90 m wraz z tarasem usytuowany na działce nr [...] w B. został wybudowany i rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od strony północno-zachodniej budynek rozbudowano o salę konsumencką o wymiarach 7,40 x 5,00 m, a od strony północno-wschodniej o magazyn i pomieszczenie o nieustalonej funkcji, o wymiarach 5,15 x 4,00 m. Ustalono także na podstawie analizy map do celów projektowych, że przed 8 lipcem 2005 r. działka nr [...] nie była zabudowana. Budowę baru rozpoczęto w 2007 r. a zakończono w 2008 r. W okresie pomiędzy przeprowadzonymi przez PINB oględzinami, tj. 30 kwietnia 2009 r., a 12 grudnia 2011 r. budynek został rozbudowany. W trakcie postępowania organ I instancji nie był w stanie ustalić inwestora, jedynie na podstawie zapisów w księdze wieczystej nr [...] organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] w B. jest [...] Sp. z o.o.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł S.M., Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. Zakwestionował rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązanego. Jego zdaniem właścicielem działki, na której stoi bar, jest [...] Sp. z o.o. w organizacji nie zaś [...] Sp. z o.o.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązanego i nakazał [...] Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w D. wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Chełmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] w B. należy do [...] Sp. z o.o. w organizacji, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r., w którym [...]Sp. z o.o. przeniósł na [...] Sp. z o.o. w organizacji własność działki tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Poza tym zgodnie z księgą wieczystą nr [...], na dzień [...] sierpnia 2012 r. działka nr [...] jest własnością [...] Sp. z o.o. w organizacji. Organ odwoławczy podniósł także, że z uwagi na brak możliwości ustalenia inwestora przez organ I instancji oraz mając na uwadze, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, należało zobowiązać na podstawie art. 52 Prawa budowlanego właściciela działki nr [...] w B. do wykonania zobowiązań wynikających z art. 48 tej ustawy. Ze względu zaś na brak możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, z powodu naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu uznano za zgodny z prawem.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 976/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki wniesioną na opisaną wyżej decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

WSA wskazał, że na przedmiotowej działce prowadzone były roboty budowlane związane z budową budynku baru. Roboty te prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynikało to wprost z pisma Starostwa Powiatowego w Chełmie z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] wskazującego, iż w prowadzonych przez organ rejestrach brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Co prawda [...] sp. z o.o. zwracała się o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego oraz budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], jednakże oba wnioski decyzjami z dnia [...] stycznia 2006 r. zostały załatwione odmownie. Ponadto - zdaniem organów - brak jest możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli, a to z uwagi na brak zgodności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Nr XLV/247/01 Rady Gminy w Dorohusku z dnia 30 listopada 2001r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dorohusk. Plan ten bowiem zawiera zakaz lokowania budynków w odległości mniejszej niż 100 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 12. Budynek natomiast został posadowiony w odległości 30,50 m od krawędzi tej drogi.

W ocenie Sądu I instancji, opisane okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu znajdującego się na działce, stosownie do treści art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że zgodnie zaś z art. 52 ustawy prawo budowlanego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd też zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do [...] Spółka z o.o. w organizacji jako obecnego właściciela budynku.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA podniósł, że "spółki kapitałowe w organizacji" mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych. Stąd spółka w organizacji może być podmiotem prawa własności nieruchomości. Ponadto spółkę w organizacji cechuje to, że posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych (możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązań) i może podjąć działalność gospodarczą przed uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców. Sąd podniósł, że jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r. (k. 243 akt admin.) [...] Sp. z o.o. tytułem aportu przeniósł na rzecz [...] Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w D. prawo własności niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi B. W jej skład weszła m.in. działka nr [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w Chełmie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczysta KW Nr [...]. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe wskazują, że zarzut skargi, że [...] Spółka z o.o. w organizacji nie może być uznana za właściciela działki gruntu [...] położonej w B. są nieuzasadnione.

WSA podał, że krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane określa art. 52 tej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, o czym mowa była już wyżej. Jakkolwiek jednak w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu – jak ma miejsce w przedmiotowej sprawie - adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W związku z tym, że właścicielem działki, na której posadowiony jest samowolnie wybudowany bar jest [...] Spółka z o.o. w organizacji, to w stosunku do niej powinna być skierowana decyzja o nakazie rozbiórki.

Uwzględniając skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. w D., wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1420/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 976/12, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA podniósł, że rozstrzygając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że - stosownie do art. 161 § 2 k.s.h. - do dokonywania czynności prawnych w imieniu spółki w organizacji upoważniony jest zarząd, a jeżeli ten nie został jeszcze ustanowiony, pełnomocnik powołany jednomyślną uchwałą wspólników (art. 161 § 2 k.s.h.). Niedopuszczalne jest natomiast reprezentowanie spółki w organizacji przez wspólników, którzy nie pełnią funkcji członków zarządu. Z umowy przeniesienia własności, sporządzonej w dniu 10 maja 2005 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]) wynika, że wówczas, jako pełnomocnik Spółki pod firmą [...] Spółka z o.o. w organizacji, występował R.S.. Pełnomocnictwo to było zawarte w akcie notarialnym umowy Spółki z o.o., sporządzonej w dniu 9 maja 2005 r., za nr Rep. [...]. Zdaniem NSA, w oparciu o te zapisy można przypuszczać, że [...] Spółka z o.o. w organizacji nie miała powołanego zarządu.

Następnie NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 169 k.s.h., jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu. W myśl art. 170 § 1 k.s.h., jeżeli spółki nie zgłoszono do sądu rejestrowego w terminie określonym w art. 169 albo postanowienie sądu odmawiające rejestracji stało się prawomocne, a spółka w organizacji nie jest w stanie dokonać niezwłocznie zwrotu wszystkich wniesionych wkładów lub pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich, zarząd dokona likwidacji. Jeżeli spółka w organizacji nie ma zarządu, zgromadzenie wspólników albo sąd rejestrowy ustanawia likwidatora albo likwidatorów. NSA podał, że z powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji gdy spółka w organizacji nie zostanie w ciągu sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki zgłoszona do sądu rejestrowego, następuje rozwiązanie umowy spółki, a sposób zakończenia jej bytu prawnego zależy od jej sytuacji majątkowej. W sytuacji, gdy spółka w organizacji jest w stanie dokonać niezwłocznie zwrotu wszystkich wniesionych wkładów i pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich nie zachodzi konieczność przeprowadzania likwidacji, następuje rozliczenie ze wspólnikami i wierzycielami. W przypadku zaś, gdy spółka w organizacji nie może dokonać zwrotu wniesionych wkładów wspólnikom lub nie może pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich, konieczne jest przeprowadzenie likwidacji spółki w organizacji, którą prowadzi zarząd, a w wypadku jego braku - likwidator albo likwidatorzy ustanowieni przez zgromadzenie wspólników albo sąd rejestrowy.

NSA podał, że z zaświadczeń z KRS: z dnia 9 lipca 2007 r., znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 48), jak i przedłożonego na rozprawie przed WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r. wynika, że [...] Sp. z o.o. w organizacji nie została wpisana do rejestru handlowego. Zdaniem NSA, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka ta nie została zgłoszona do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki. Z protokołu przesłuchania A.R. w charakterze świadka z dnia 7 maja 2012 r. wynika, że była ona likwidatorem Spółki, jednakże nie pamięta, czy Spółka została zlikwidowana (protokół przesłuchania świadka, k. 246 akt adm.). S.M., przesłuchiwany w charakterze strony w dniu 19 stycznia 2012 r. wskazał, że A.R. była przez kilka miesięcy likwidatorem Spółki (protokół przesłuchania strony, k. 186 akt adm.). Sąd I instancji nie ustalił, czy postępowanie likwidacyjne [...] Sp. z o.o. w organizacji jest prowadzone i kto je przeprowadza, czy też zostało zakończone. W ocenie NSA, ustalenie powyższych kwestii było istotne, bowiem zakończenie postępowania likwidacyjnego i zatwierdzenie przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego powoduje rozwiązanie spółki, a więc ustanie jej bytu prawnego (art. 170 § 4 k.s.h.). Natomiast, jeżeli prowadzona jest likwidacja spółki, to aktualna pozostaje kwestia ustalenia jej likwidatorów. Innymi słowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy [...] Spółka z o.o. w organizacji posiada organ powołany do jej reprezentacji.

NSA podniósł, że Sąd I instancji, powielając błąd Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazanych wyżej ustaleń nie dokonał. Zdaniem NSA należy zatem uznać, że [...] Spółka z o.o. w organizacji w postępowaniu sądowym nie była należycie reprezentowana, a więc zaistniała przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Końcowo NSA wskazał, że w związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania nie badał zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Sądu I instancji będzie uzyskanie umowy spółki, mocą której powołano [...] Spółkę z o.o. w organizacji, a następnie o ile nic innego nie będzie wynikało z jej zapisów, ustalenie, czy zostało przeprowadzone postępowanie likwidacyjne tej Spółki, a jeżeli Spółka nie została zlikwidowana, ustalenie jej obecnego likwidatora albo likwidatorów. Następnie, w zależności od wyniku przeprowadzonych ustaleń, Sąd I instancji winien rozważyć, czy organ odwoławczy nie wydał decyzji obarczonej wadą nieważności, uwzględniając przy tym regulację art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym adresatem nakazu rozbiórki może być nie tylko inwestor czy właściciel, ale także zarządca obiektu budowlanego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 193/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w D., wniesioną na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...]

WSA wskazał, że jak wynika z bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, na działce nr ewid. [...] powstałej z podzielenia działki nr ewid [...] (wydzielonej w dniu 29 września 2003 r. z działki nr ewid. [....]) prowadzono roboty budowlane związane z budową budynku baru. Z pisma Starostwa Powiatowego w Chełmie z dnia [...]maja 2009 r., znak: [...] wynika, że roboty te prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. W prowadzonych przez organ rejestrach brak jest bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę wzniesionego na działce nr [...] obiektu[...] sp. z o.o. zwracała się o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego oraz budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], jednakże oba wnioski decyzjami z dnia [...] stycznia 2006 r. zostały załatwione odmownie. Natomiast z pisma Starosty Chełmskiego z dnia 15 lutego 2012 r. wynika, że w okresie od 30 kwietnia 2009 r. do dnia 12 grudnia 2012 r. nie zostało udzielone pozwolenie na rozbudowę budynku baru posadowionego na działce nr [...]. Ustalono również, że budynek baru został posadowiony w odległości 30,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 12. Zgodności z § 3 dla obszaru 21 U obejmującego działkę o numerze geodezyjnym [...] położoną we wsi B. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLV/247/01 Rady Gminy w Dorohusku z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dorohusk, obowiązująca linia zabudowy od drogi nr 12 wynosi 100 m od krawędzi jezdni (pkt. 2 ppkt 2.5). Zdaniem Sądu, posadowienie samowolnie wzniesionego budynku w odległości 30,50 m od krawędzi jezdni drogi nr 12, z uwagi na przytoczony powyżej zapis m.p.z.p. dla Gminy Dorohusk, uniemożliwia przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

Sąd I instancji podał, że w tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. 66/15. Krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wynika z dnia 52 Prawa budowlanego. Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

WSA wskazał, że jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r. (Rep. [...]) [...] Sp. z o.o. przeniosła na [...] Sp. z o.o. w organizacji własność działki nr [...] tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Poza tym zgodnie z księgą wieczystą nr [...], na dzień 24 sierpnia 2012 r. działka nr [...] jest własnością [...] Sp. z o.o. w organizacji. Wobec zatem braku możliwości ustalenia inwestora, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. [...] powinna być skierowana do [...] Sp. z o.o. w organizacji. Zgodnie z art. 11 § 1 k.s.h., spółki kapitałowe w organizacji mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Stąd spółka w organizacji może być podmiotem prawa własności nieruchomości. Cechą tych spółek (których nie można traktować jako przedspółki) jest to, że poza zdolnością prawną mają inne atrybuty: zdolność do czynności prawnych (możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązań), zdolność sądową (mogą pozywać i być pozywane), działają pod własną (spółki) firmą. Są one wyodrębnione organizacyjnie i majątkowo. Mają zdolność układową i upadłościową. Spółki kapitałowe w organizacji mogą otrzymać nr REGON, mogą utworzyć rachunek bankowy, mogą zatrudniać pracowników (zgłoszenie do ZUS) itp. Spółki w organizacji mogą nabywać na własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe. Zdaniem WSA nie powinno więc być wątpliwości co do możliwości nabycia nieruchomości czy też założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Sąd wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż [...] Sp. z o.o. w organizacji nie została wpisana do rejestru handlowego (zaświadczenie z KRS z dnia 9 lipca 2007 r. – k. 48 akt adm., zaświadczenie z KRS z dnia 17 stycznia 2013 r.) w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki (akt notarialny z dnia [...] maja 2005 r., rep. [...]). Natomiast uchwałą nr 1 z dnia 4 stycznia 2008 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników [...] Sp. z o.o. w organizacji postanowiło rozwiązać spółkę przez przeprowadzeniu jej likwidacji (k. 154 akt sądowych). Uchwałą nr 2 z tego samego dnia Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników [...] Sp. z o.o. w organizacji powołało likwidatora spółki w osobie A.R. – Prezesa Zarządu [...] spółki z o.o (w paragrafie pierwszy uchwały, k. 155 akt sądowych). Według protokołu zgromadzenia Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników zostało zwołane przez zarząd spółki [...] na podstawie udzielonego mu upoważnienia przez Sąd Rejonowy w Lublinie XI Wydział Rejestru Sądowego, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2007r. Z pisma pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w D. z dnia 7 lipca 2015 r. wynika, że postępowanie likwidacyjne [...] Sp. z o.o. w organizacji nie zostało zakończone, a jej likwidatorem jest nadal A.R.. (k 130 akt sądowych). Podczas przesłuchania w dniu 7 maja 2012r. A.R. potwierdziła, że "w pewnym czasie" współwłaściciele wybrali ją na likwidatora spółki [...], nie pamięta jednak, czy spółka została likwidowana i jaki jest jej obecny status (k. 246 akt adm.). Nie przedstawiła jednak żadnych dowodów potwierdzających zwolnienie jej z funkcji likwidatora. Zgodnie z art. 170 § 1 k.s.h, jeżeli spółki nie zgłoszono do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo postanowienie sądu odmawiające rejestracji stało się prawomocne, a spółka w organizacji nie jest w stanie dokonać niezwłocznie zwrotu wszystkich wniesionych wkładów lub pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich, zarząd dokona likwidacji. Jeżeli spółka w organizacji nie ma zarządu, zgromadzenie wspólników albo sąd rejestrowy ustanawia likwidatora albo likwidatorów. Stosownie do paragrafu czwartego tego przepisu spółka w organizacji ulega rozwiązaniu z dniem zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego. Zatem rozwiązanie spółki nastąpi z chwilą zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego, gdy likwidacja jest przeprowadzana, a w przypadku niezwłocznego rozliczenia - z chwilą ostatniej wypłaty wniesionego wkładu pieniężnego lub zwrotu aportów i dokonaniu stosownych rozliczeń. WSA podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z tych czynności została wykonana, co tylko potwierdza wniosek, że likwidacja spółki nie miała miejsca, a tym samym nie została rozwiązana. Zdaniem Sądu, słusznie w tej sytuacji, stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, na spółkę jako właściciela nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja nałożono obowiązek jej rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I intonacji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie odniesienia się w motywach zaskarżonego, wyroku do wszystkich zarzutów skargi,, zwłaszcza zaś do nieprzeprowadzenia przez stronę przeciwną dowodów pozwalających na identyfikację inwestora budynku baru wraz z sala konsumpcyjną, których to obiektów dotyczył nakaz rozbiórki;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz pominiecie przy wyrokowaniu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010r. II Sa Lu 776/09, które determinowały zarówno prowadzenie postępowania administracyjnego, jak i analizę dokonanych przez nie ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej dokonanych w zaskarżonym wyroku;

c) art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zastosowania pierwszego z tych przepisów przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez stronę przeciwną przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów k.p.a. oraz oddalenie skargi pomimo zaniechania przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego przesłuchania świadka R.S. oraz dowodów z dokumentów, które mogło doprowadzić do ustalenia inwestora budynków objętych nakazem rozbiórki oraz obecnego użytkownika obiektów , które nie tylko zostały rozbudowane, ale są także użytkowanie do celów gastronomicznych;

2. naruszenie prawa materialnego w zakresie "art. 52 § 2 w zw. z art. 48 Prawa budowanego" poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że nakaz rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego może być nałożony na właściciela nieruchomości, pomimo braku ustalenia, kto obiekt budowlany nielegalnie wzniósł i kto go użytkuje na moment wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok, przeprowadził postępowanie w sposób niedopuszczalnie zawężony, bowiem opierając się na wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1420/13 zbadał jedynie to, czy adresatowi zaskarżonej decyzji - [...] Spółce z o.o. w organizacji przysługuje zdolność sądowa. Zdaniem skarżącej, kwestia ta na chwile obecną wątpliwości nie budzi, gdyż Spółka ta nie została skutecznie zlikwidowana i jest reprezentowana przez likwidatora - A.R.. Nie oznacza to jednak aby sprawa została wyjaśniona odnośnie tego, czy [...] jako właściciel nieruchomości, na której został posadowiony nielegalnie zbudowany, a następnie rozbudowany sporny budynek, powinien być adresatem nakazu rozbiórki tego budynku. W tej kwestii zakres koniecznych dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego ustaleń faktycznych został zdeterminowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r. II Sa/Lu 776/ 09, w motywach którego Sąd stwierdził, że wydany nakaz rozbiórki powinien być poprzedzony analizą pod kątem art. 52 Prawa budowlanego, to jest "kolejności podmiotów zobowiązanych". Spółka podniosła, że w orzeczeniu tym chodziło w pierwszym rzędzie o dokonanie ustaleń faktycznych, które by, umożliwiły prawidłową wykładnię przepisu, to jest tego, aby zidentyfikować inwestora obiektu, a gdyby to nie było możliwe, w dalszej kolejności jego użytkownika , a następnie właściciela. Takie wskazanie, co do dalszego postępowania wiązały na podstawie art. 153 p.p.s.a. zarówno Sąd I instancji, jak i rozstrzygające sprawę po uchyleniu decyzji organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisu tego nie zastosował i nie dostrzegł ewidentnych błędów w procedowaniu administracyjnym, które uniemożliwiły dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, w oparciu o które można byłoby wyznaczyć wynikającą z art. 52 Prawa budowlanego "kolejność podmiotów zobowiązanych". Zdaniem skarżącej, stanowi to istotny błąd proceduralny, który zaważył na wadliwości zaskarżonego wyroku.

Spółka podniosła, że na wadliwość postępowania organów administracji obu instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zwróciła uwagę Sądowi I instancji, formułując zarzuty skargi z dnia 8 października 2012 r., w której wytknęła stronie przeciwnej naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego, co było możliwe chociażby w drodze przesłuchania zawnioskowanego w toku postępowania administracyjnego świadka [...]. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zarzutu tego w ogóle nie zauważył, koncentrując się jedynie na tym, czy [...] Spółka z o.o. w likwidacji została rozwiązana czy też nie, a co za tym idzie, czy przysługuje jej w postępowaniu sądowym prawo strony. W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowi to oczywistą obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać w skardze stanowisko pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Analiza tych zarzutów miała doniosłe znaczenie, zaś jej zupełne pominięcie nie dawało podstaw faktycznych do przyjęcia, iż istnieje w sprawie możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym zatem przypadku obraza przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi istotne uchybienie proceduralne, które jest wystarczającą podstawą kasacyjną do uznania wniosków skargi kasacyjnej za trafne.

Z ostrożności procesowej Spółka podniosła, że wnioski skargi kasacyjnej są zasadne także ze względu na istotne naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. , który tolerując naruszenie przez stronę przeciwna art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., zaniechał dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej, wynika to nie tylko z zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka R.S., ale także z zaniechania przeprowadzenia dalszych dowodów z urzędu , niezależnie od inicjatywy stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w ramach czego są zobowiązane do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Spółka podniosła również, że uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że te obowiązki organów administracji zostały zaniedbane. Przede wszystkim zaniechały one ustalenia, kto nielegalnie wznosił obiekt, użytkował na dzień wydania decyzji, kto dokonał jego rozbudowy w okresie od dnia 30 kwietnia 2009 r. do 12 grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącej, świadkowie R.K., S.K. i A.K. zostali przesłuchani na okoliczności małoznaczące. Spółka podniosła, że zaniechano zwłaszcza ustalenia obecnego użytkownika obiektu i osoby , która dokonała jego rozbudowy. A było to przecież możliwe, chociażby w oparciu o dane z ewidencji działalności gospodarczej, czy Urzędu Gminy w Dorohusku, który wydał zezwolenie na sprzedaż w barze napojów alkoholowych. W ocenie skarżącej, zaniechanie tych czynności dowodowych nie zostało w zaskarżonej części wyjaśnione i dlatego, narusza ona art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sposobu dedukowania, iż nie da się ustalić inwestora samowoli budowlanej i powinien za nią odpowiadać właściciel nieruchomości, w motywach tej decyzji nie przedstawiono. Tolerowanie tych zaniedbań w procedowaniu organów administracji stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż uchybienia te Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, mimo braku wyraźnie w tym zakresie sformułowanych zarzutów skargi. Było to tym bardziej konieczne, że wyrok innego składu tego samego Sądu w sprawie II Sa/Lu 776/09 zobowiązywał organy administracji do ustalenia "kolejności podmiotów", na które należy nałożyć nakaz zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego dokonania rozbiórki samowoli budowlanej. Spółka podniosła, że wyrok te zresztą wiązał także sam Sąd i z tej przyczyny wobec braku właściwego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym prawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z powyższym podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza granice zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od zakresu zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo.

W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie, w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1420/13), w którym stwierdzono wadę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) zakończonego poprzednim wyrokiem Sądu pierwszej instancji z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 976/12) wydanym w sprawie, której dotyczy skarga, należy stwierdzić, że orzekający ponownie Sąd pierwszej instancji usunął powyższą wadę polegającą na braku ustaleń w zakresie trwania podmiotowości prawnej uczestnika postępowania (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji znajdującej się w stanie likwidacji) oraz jej przedstawiciela ustawowego (likwidatora). W konsekwencji wobec niestwierdzenia innych przyczyn nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zakres kontroli zaskarżonego wyroku do weryfikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do procesowych zarzutów kasacyjnych, należy po pierwsze stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez "brak prawidłowego zastosowania tego przepisu" oraz zaniechanie oceny zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy dowodów pozwalających na identyfikację inwestora samowoli budowlanej – jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Błędnej oceny stanu faktycznego ustalonego przez kontrolowane organy lub wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie można natomiast utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Skarżący kasacyjnie nie może więc podważać prawidłowości oceny sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego lub ustalenia stanu faktycznego sprawy (np. w związku nieprzeprowadzeniem przez organy dowodów wnioskowanych przez strony postępowania administracyjnego) za pośrednictwem zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut nieodniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego braku koniecznych ustaleń organów co do podmiotu będącego inwestorem spornego obiektu (m.in. na podstawie dowodu z zeznań świadka), to w tym zakresie należy przypomnieć, że sąd administracyjny pierwszej instancji – zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu albo do tych zarzutów, których bezzasadność wynika z całości przedstawionych w uzasadnieniu rozważań lub z łącznej oceny argumentów skargi, albo do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

W dalszej kolejności ocenie poddano naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jakkolwiek zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak uwzględniając ścisły związek powyższego zarzutu procesowego z zarzutem naruszenia art. 52 w zw. z art. 48 u.p.b. "poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że nakaz rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego może być nałożony na właściciela nieruchomości, pomimo braku ustalenia, kto obiekt budowlany nielegalnie wzniósł i kto go użytkuje na moment wydania zaskarżonej decyzji" uznano za uzasadnione łączne rozpoznanie powyższych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje za pośrednictwem powyższych zarzutów pozytywną ocenę legalności kontrolowanych decyzji, w których przyjęto, że wobec braku możliwości ustalenia podmiotów będących inwestorami lub aktualnymi użytkownikami (zarządcami) nielegalnego budynku, konieczne i uprawnione jest skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest ten budynek.

Oceniając powyższe zarzuty jako bezzasadne należało przede wszystkim uwzględnić, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego (u.p.b.) inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Jedynie wyjątkowo istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Możliwość ta pojawia się w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11). Dopiero w trzeciej kolejności – w razie niemożności ustalenia inwestora albo skierowania do niego nakazu rozbiórki oraz stwierdzenia, że aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, lub przez podmiot, któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – decyzja rozbiórkowa może zostać skierowana do tego rodzaju podmiotu jako zarządcy nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie wobec niemożności ustalenia podmiotu będącego inwestorem nielegalnego budynku, wobec stwierdzenia, że prawo własności aktualnie przysługuje spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji znajdującej się w stanie likwidacji, oraz wobec stwierdzenia, że brak ustawowej lub umownej podstawy wykonywania zarządu powiązanego z prawem dysponowania nieruchomością, skarżone organy prawidłowo przyjęły, że adresatem nakazu rozbiórki może być tylko podmiot będący jej aktualnym właścicielem ("[...]sp. z o. o. w organizacji – w likwidacji – z siedzibą w D.).

Zarzut, że w postępowaniu administracyjnym istniała możliwość poszukiwania lub przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność ustalenia inwestora, okazał się nie tylko bezprzedmiotowy (jak wynika z akt sprawy potencjalny inwestor aktualnie nie posiada prawa do wykonania decyzji rozbiórkowej), lecz także bezpodstawny w świetle zeznań b. Prezes Spółki faktycznie zarządzającej nieruchomością ([...] spółka z o.o. w D.) i Likwidatora podmiotu będącego właścicielem nieruchomości [...] sp. z o. o. w organizacji – w likwidacji – z siedzibą w D.) – A.R., która wyraźnie stwierdziła nie posiada wiedzy na temat inwestora budynku. W sprawie brak było również podstaw do ustalania podmiotu będącego zarządcą nieruchomości. Jak wynika z zeznań S.M. działającego jako Prezes Zarządu [...] spółka z o. o. w D., Spółka ta "zarządza bezumownie" nieruchomością zabudowaną nielegalnie spornym budynkiem (zob. protokół z dnia 19 stycznia 2012 r.). Tym samym nie można było przyjąć, że podmiot [...] spółka z o. o. w D. jest w sensie prawnym zarządcą nieruchomości.

Nie znajdują również jakichkolwiek podstaw twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że w postępowaniu administracyjnym istniała możliwość dokonywania ustaleń faktycznych co do podmiotu będącego inwestorem na podstawie dowodów z dokumentów. Organy orzekające w sprawie wyczerpały wszystkie dostępne możliwości w zakresie poszerzania bazy dowodowej w tym zakresie, natomiast kasator nie zaoferował żadnych dokumentów mogących służyć jako dowód na okoliczność ustalenia danych inwestora oraz jego uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ostatniej kolejności jako całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r.

W powyższym prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Lu 776/09 Sąd – uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyraził pogląd, że w razie skierowania decyzji rozbiórkowej do inwestora (adresatem uchylonych decyzji był podmiot [...] spółka z o. o. w D.) stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 u.p.b. musi być również właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany ([...]sp. z o. o. w organizacji). W związku z niezapewnieniem uczestnictwa w postępowaniu Spółce będącej właścicielem nieruchomości Sąd pierwszej instancji nakazał w ponownie przeprowadzanym postępowaniu uzupełnić powyższy brak. Ponadto Sąd ten w ramach wskazań co do dalszego postępowania nakazał uzupełnić materiał procesowy w zakresie danych dotyczących inwestora spornego budynku oraz aktualnego statusu prawnego właściciela nieruchomości, poprzez przesłuchanie byłego Prezesa [...] spółka z o. o. oraz aktualnych władz tej Spółki, w tym także na okoliczność podmiotu "użytkującego" powyższy budynek oraz istnienia umowy będącej podstawą tego rodzaju "użytkowania".

Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, wszystkie powyższe wskazania co do dalszego postępowania zostały ostatecznie w całości wykonane przez organy. Orzekający w sprawie po raz trzeci Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na wydane ponownie decyzje, nie naruszył więc związania wynikającego z prawomocnego wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. Nie jest również uzasadnione twierdzenie, że kontrolowany Sąd naruszył związanie wskazaniami w zakresie kolejności ustalania podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki. Całkowicie błędne jest stanowisko kasatora, że w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. nakazano, aby w razie niemożności ustalenia danych inwestora budynku w drugiej kolejności ustalić dane jego "użytkownika". Kolejność podmiotów zobowiązanych wynika z art. 52 u.p.b. i taką kolejność wskazał również Sąd w orzeczeniu z dnia 16 lutego 2010 r. z tym zastrzeżeniem, że w sprawie nie była istotna kolejność dokonywania ustaleń co do podmiotów potencjalnie zobowiązanych w świetle art. 52 u.p.b., lecz kolejność wyboru tych podmiotów jako adresatów nakazu rozbiórki.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.