Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 908/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 138 par. 1 pkt 2, 8, 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 i 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu Minister przedstawił następujący stan sprawy.

Na podstawie konsensusu z dnia 11 lipca 1933 r. L. G. nabyła emfiteutyczne posiadanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], opisanej w ks. hip. Nr [...] o całkowitej powierzchni [...] m2, na okres 20 lat, do 28 kwietnia 1953 r. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) – dalej: dekret [...]– grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a od 1950 r. stał się własnością Skarbu Państwa.

Pełnomocnik L. G. wnioskiem z dnia 15 marca 1947 r. wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości w trybie art. 7 dekretu [...]. Wniosek ten rozpatrzono odmownie orzeczeniem administracyjnym Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] grudnia 1949 r. Na skutek wniesionego przez wnioskodawcę odwołania, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1950 r. podtrzymał zaskarżone orzeczenie Zarządu Miejskiego W.

Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotyczących wniosku złożonego w dniu 15 marca 1947 r., powstała konieczność jego ponownego rozpatrzenia. Częściowo został on rozpatrzony – w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. [...] – decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku w powyższej części z zastrzeżeniem, że w stosunku do działki nr [...] zostanie wydana osobna decyzja. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła częściowo grunt dziedziczny, częściowo emfiteutyczny, a dotychczasowa właścicielka nieruchomości w części stanowiącej grunt emfiteutyczny tj. działki ewidencyjnej nr [...], nie była uprawniona do złożenia wniosku o własność czasową.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda stwierdził, że posiadaczka emfiteutyczna gruntu nie mogła złożyć skutecznie wniosku dekretowego, co oznacza, że postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Na skutek skargi L. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, oddalił skargę.

Następnie wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. W. G. (następczyni prawna L. G. – organ używa również pisowni L.) wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. poprzez orzeczenie o ustanowieniu na rzecz wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...]. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] października 2001 r. może być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a., gdyż posiada walor ostateczności i na jej podstawie żadna strona nie nabyła prawa, a za jej zmianą przemawia interes społeczny, a przede wszystkim słuszny interes wnioskodawczyni. Podkreślono również, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie odstąpiono od wykładni przepisów, na mocy której zapadła decyzja z dnia [...] października 2001 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] i umarzającej postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że za uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2001r. nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony, a zmiana przedmiotowej decyzji jest niecelowa zważywszy na interes społeczny, a nawet niemożliwa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła W. G. argumentując, iż sytuacja prawna trzech sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych, które wchodziły w skład gruntu emfiteutycznego oraz były częścią dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] została uregulowana w skrajnie odmienny sposób, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 K.p.a. W dalszej części odwołująca się stwierdziła, że właściciel użytkowy gruntu [...] był osobą legitymowaną do wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem dekretowym. Organowi pierwszej instancji zarzucono również, że sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji jako odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. pozostaje w sprzeczności z treścią żądania, jako że wnioskodawczyni wniosła jedynie o zmianę tejże decyzji.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r.

Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem postępowanie to ma nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji ostateczną decyzję albo tylko zmienia albo uchyla ją – usuwając z obrotu prawnego, co może powodować konieczność wszczęcia następnie odrębnego postępowania w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron. Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 K.p.a., bo przynajmniej któraś ze stron może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji odmownej dla innej strony tego samego postępowania. Przepis art. 154 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być też tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, 10 wydanie, Warszawa 2009 r., str. 559 - 576). Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Charakteryzując prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów.

Podkreśla się także, zdaniem Ministra, że na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2011, str. 867 – 874).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, że należy przeprowadzić analizę, czy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. można zakwalifikować jako wydaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, czy też jako tzw. decyzję związaną, przy wydaniu której przepisy prawa nie pozwalają organowi na swobodne uznanie. Okoliczność tę organ bada w pierwszej kolejności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2008 r., sygn. akt II OSK 195/08). Zdaniem Ministra decyzja z dnia [...] października 2001 r. nie ma charakteru uznaniowego, co skutkuje niedopuszczalnością jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 K.p.a.

Ponadto Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2001 r. stwierdził, że postępowanie z wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...], złożonego przez L. G., w części w której była posiadaczem emfiteutycznym przedmiotowej nieruchomości, było bezprzedmiotowe. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. stwierdzając, że posiadacz emfiteutyczny nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu [...], dlatego umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z wniosku L. G. o przyznanie prawa własności czasowej, było zgodne z prawem. Powyższy wyrok sądu administracyjnego wskazujący, że Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2001 r. i zgodnie z prawem zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wiąże organy administracji w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Minister wskazał, że organ administracji prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do swobodnej oceny wniosku strony i powinien rozstrzygać sprawę w zakresie zgłoszonego przez stronę żądania, natomiast w niniejszej sprawie strona we wniosku wszczynającym postępowanie z dnia 27 lipca 2009 r. zażądała zmiany kwestionowanej decyzji, a organ pierwszej instancji w wyniku jego rozpatrzenia wydał rozstrzygnięcie, w którym odmówił uchylenia tejże decyzji. Mając na uwadze wskazaną wadę decyzji organu pierwszej instancji oraz wykazany powyżej brak możliwości zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. w trybie art. 154 K.p.a., należało orzec jak w sentencji.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 154 § 1, art. 16 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 K.p.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że zmianie (uchyleniu) w trybie art. 154 K.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje "uznaniowe" ("swobodne"), przy braku zarazem jakiegokolwiek wyjaśnienia, co Minister rozumie pod pojęciem "decyzja uznaniowa" ("decyzja swobodna"), które nie jest pojęciem normatywnym (nie zostało zdefiniowane w języku prawnym), a jedynie stanowi termin doktrynalny używany w nauce prawa administracyjnego, o nieustalonej jednoznacznie treści przyjmowanej przez poszczególnych autorów zgodnie z aprobowaną przez danego autora koncepcją tzw. "uznania administracyjnego",

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 154 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu [...] – poprzez dokonanie oczywiście wadliwego ustalenia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. została wydana wyłącznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide s. 6 zaskarżonej decyzji) w sytuacji, gdy z jej osnowy wprost wynika, że wydano ją również na podstawie art. 7 dekretu [...], a ponadto poprzez bezrefleksyjne i nie poparte żadną argumentacją przyjęcie, iż decyzja Wojewody z 2001 r. nie ma charakteru "uznaniowego" ("swobodnego"), bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień mających uzasadniać tę całkowicie wadliwą tezę,

3. art. 154 § 1 w związku z art. 7 in fine k.p.a. – poprzez całkowity brak dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej,

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. – poprzez uznanie za prawidłowy (w tym za zgodny z prawem i odpowiadający interesowi publicznemu oraz interesowi skarżącej) stan, w którym sytuacja prawna trzech sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek ewidencyjnych: nr [...] (czyli nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; ul. [...]), nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] (ul. [...]) – składających się na ten sam grunt emfiteutyczny stanowiący część dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej "[...]" oraz będących poprzednio własnością tej samej osoby (tj. L. G.), a ponadto z racji wzajemnego sąsiedztwa objętych jednakowymi zamierzeniami planistycznymi – została w trybie tego samego przepisu (czyli art. 7 dekretu [...]) oraz w oparciu o ten sam wniosek dekretowy L. G. z 15 marca 1947 r. uregulowana przez organy orzekające w sposób skrajnie odmienny, a przy tym wzajemnie sprzeczny,

5. art. 7 ust. 1 dekretu [...] w związku z art. XXXVI § 1 i art. LIII dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu [...] – poprzez wadliwe przyjęcie, wbrew jednolitym obecnie zapatrywaniom judykatury i doktryny, że dotychczasowy właściciel emfiteutyczny (użytkowy) gruntu [...] nie był osobą legitymowaną do wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu [...],

6. art. 21 w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 5, art. 7 ust. 4 i 5, a także art. 8 i 9 dekretu [...] – poprzez uznanie za prawidłowy (w tym za zgodny z prawem i odpowiadający interesowi publicznemu oraz interesowi skarżącej) stanu, w którym na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z 2001 r. – wydanej już pod rządami Konstytucji RP – skarżącej odjęte zostało na rzecz Skarbu Państwa, bez jakiejkolwiek rekompensaty, prawo własności budynku (art. 5 dekretu [...]) znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie (ul. [...]),

7. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 169 p.p.s.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że związanie Ministra wyrokiem tutejszego Sądu z 16 stycznia 2004 r., sygn. I SA 3416/01, ma stać na przeszkodzie zakwalifikowaniu decyzji Wojewody z 2001 r. jako "uznaniowej" ("swobodnej") oraz wyłączać możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (vide s. 6-7 zaskarżonej decyzji), podczas gdy związanie to obejmuje wyłącznie ustalenie tutejszego Sądu poczynione w sprawie o sygn. I SA 3416/01, iż decyzja z 2001 r. w dacie jej wydania była zgodna z prawem, a w związku z tym w żaden sposób nie odnosi się do zdarzeń późniejszych, w tym zaistniałej po 2001 roku zmiany sposobu stosowania art. 7 dekretu [...] względem dawnych właścicieli emfiteutycznych (użytkowych) gruntów [...], jak również nie wyłącza możliwości zmiany (uchylenia) decyzji Wojewody z 2001 r. na podstawie art. 154 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85, ONSA 1985, Nr 2, poz. 16; wyrok NSA z 12 września 1997 r., III SA 495/96, LEX nr 31741; wyrok WSA w Białymstoku z 29 listopada 2007 r., II SA/Bk 744/07, LEX nr 366813),

8. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 i art. 50 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, tj. brak przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżąca dowodu z wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta W. w kwestii praktyki administracyjnej obowiązującej w zakresie uznawania legitymacji prawnej dawnych właścicieli emfiteutycznych (użytkowych) gruntów [...] do składania wniosków w trybie art. 7 dekretu [...],

9. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na ustaleniach, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez skarżącą co do treści tych ustaleń nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji,

10. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. – poprzez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych i prawnych, jak również poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej zrozumienie jej motywów, natomiast Sądowi wszechstronną jej kontrolę w toku postępowania zainicjowanego niniejszą skargą,

11. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. – poprzez niezastosowanie się do wyrażonych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

12. art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. – poprzez prowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie przez okres prawie 2 lat i to w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja stwierdza na s. 6, że w pierwszej kolejności organ winien był ustalić, czy decyzja Wojewody z 2001 r. ma charakter "związany", czy "uznaniowy" ("swobodny"), co – zdaniem Ministra – warunkuje dopuszczalność jej zmiany (uchylenia) na podstawie art. 154 k.p.a., po czym w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że decyzja Wojewody z 2001 r. nie ma charakteru "uznaniowego", zatem nie można było jej poddać ocenie z punktu widzenia przesłanek ustanowionych w art. 154 k.p.a., co w rezultacie musi prowadzić do wniosku, że Ministrowi prawie 2 lata zajęło ustalenie tylko i wyłącznie powyższej jednej okoliczności natury formalnej, którą – jak sam przyznał – oceniał w pierwszej kolejności,

13. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez wydanie, na skutek popełnienia wszystkich opisanych wyżej uchybień, decyzji odmawiającej zmiany decyzji Wojewody z 2001 r.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że w chwili obecnej mamy do czynienia ze stanem, w którym sytuacja prawna sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek ewidencyjnych nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...] ) składających się na ten sam grunt emfiteutyczny stanowiący cześć dawnej nieruchomości [...] oznaczonej "[...]" oraz będących uprzednio własnością tej samej osoby, tj. L. G., a ponadto, z racji wzajemnego sąsiedztwa, objętych jednakowymi zamierzeniami planistycznymi – została w trybie tego samego przepisu, czyli art. 7 dekretu [...], oraz w oparciu o ten sam wniosek dekretowy (pochodzący z 15 marca 1947 r.) uregulowana przez organy orzekające w sposób skrajnie odmienny. Na działce nr [...] ustanowiono bowiem użytkowanie wieczyste na rzecz następcy prawnego L. G. (decyzja Prezydenta W. Nr [...]), natomiast odnośnie gruntu oznaczonego jako działka nr [...] zapadła przed ośmioma laty ostateczna decyzja Wojewody z 2001 r. odmawiająca L. G. oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu [...], wyłącznie z powodu wadliwej interpretacji tego ostatniego przepisu. Interpretacja ta nie zyskała nigdy szerszej aprobaty, czego wyrazem było rychłe odstąpienie od tego stanowiska zarówno przez orzecznictwo (zob. wyroki WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., I SA/Wa 435/05, LEX nr 189399 oraz z 8 marca 2012 r., I SA/Wa 1427/11), jak i przez doktrynę (zob. P. Siciński, Emfiteuza a grunty warszawskie, "Nieruchomości C.H. Beck" 2002, nr 4, s. 16; S. Rudnicki, Glosa aprobująca do wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., I SA/Wa 435/05, "Przegląd Sądowy" 2006, Nr 7-8, s. 259-263). Teza wyroku WSA z 21 grudnia 2005 r. jest taka, że "Dotychczasowy właściciel użytkowy gruntu emfiteutycznego położonego na obszarze W. był legitymowany do złożenia wniosku o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu". Zmiana stanowisko, co do uprawnienia użytkownika emfiteutycznego gruntu na tle art. 7 dekretu [...], skłoniła skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji Wojewody [...] z 2001 r., w trybie art. 154 K.p.a.

Ponadto skarżąca wskazała, że Minister wadliwe przyjął, że zmianie (uchyleniu) w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje "uznaniowe" ("swobodne"). Ograniczenie takie nie wynika z art. 154 k.p.a., a ustawodawca, jeśli zamierza ograniczyć stosowanie danej instytucji procesowej wyłącznie do decyzji "uznaniowych" ("swobodnych"), bądź wyłączyć ten rodzaj decyzji spod zakresu zastosowania danej normy, daje temu jasny wyraz w treści stanowionych przepisów prawa. Szersze rozwinięcie tej tezy skarżąca przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r., w którym odwołała się do artykułu P. G. "[...]" (Monitor Prawniczy [...]). Skarżąca podkreśliła również różnice w pojmowaniu przez doktrynę decyzji uznaniowych i stwierdziła, że do takich nie można zaliczyć decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu [...]

Ponadto skarżąca podniosła, że Minister całkowicie zaniechał dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (skarżącej), a tym samym nie zbadał w ogóle podstawowych przesłanek, od których wystąpienia uzależnione jest zastosowanie art. 154 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

We wniosku W. G. (następczyni prawnej L. G.) z dnia 27 lipca 2009 r. zawarte zostało żądanie zmiany, w trybie art. 154 K.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. i umarzającej postępowanie przed organem I instancji – poprzez orzeczenie o ustanowieniu na rzecz wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego w W. przy ul. [...].

Odmawiając zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. Minister wskazał na dwa powody takiego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie ma w związku z tym charakteru uznaniowego, co skutkuje, zdaniem Ministra, niedopuszczalnością jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. Po drugie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie z wniosku dekretowego (o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...]), złożonego przez L. G. jako użytkownika emfiteutycznego, było bezprzedmiotowe, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, oddalającym skargę na decyzję Wojewody. W wyroku tym sąd uznał, że posiadacz emfiteutyczny gruntu [...] nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie dekretu [...], dlatego umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie narusza prawa, a wyrokiem tym organ jest związany.

Odnosząc się do pierwszego stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że "Konstrukcja tego przepisu [art. 7 ust. 2 dekretu [...]], zawarta w sformułowaniu "...gmina uwzględni wniosek..." wskazuje, iż zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co implikuje, że jeżeli zachodzi przesłanka, określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. W przypadku cyt. przepisu przesłanką jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego" (zob. wyrok NSA z dnia 4.01.1999 r., IV SA 135/98, LEX nr 47376; a także wyroki NSA: z 20 stycznia 1999 r., IV SA 36/97, LEX nr 47375; z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00, LEX nr 81770; z 16.10.2007 r., I OSK 329/07, LEX nr 440649). Zatem decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], orzekająca o ustanowieniu, bądź odmowie ustanowienia, prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej lub użytkowania wieczystego) ma charakter decyzji związanej, niezależnie od przedstawionych przez skarżącą sporów (czy koncepcji), co do tego, czy uznanie administracyjne dotyczy tylko samego rozstrzygnięcia, czy też za uznaniową można uznać również decyzję, której rozstrzygnięcie oparte jest na zwrotach nieostrych lub niedookreślonych.

Jednakże będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie została wydana w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], gdyż nie rozstrzygała o ustanowieniu (bądź odmowie ustanowienia) użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], a umarzała postępowanie (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu [...]) stwierdzając – co wynika z jej uzasadnienia – że z wnioskiem (na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu) wystąpiła osoba nieuprawniona, w związku z czym postępowanie jest bezprzedmiotowe. Umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości również nie można uznać za rozstrzygniecie uznaniowe (czy jak w skardze "swobodne"), jeżeli rzeczywiście z jakichś powodów postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie mamy do czynienia z dodatkowym elementem, mianowicie ową bezprzedmiotowość potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, oddalającym skargę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd w niniejszym składzie nie dostrzega powodów do absolutnego (bezwzględnego) dania racji tezie, że zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 K.p.a. podlegają jedynie decyzje podjęte w ramach uznania administracyjnego ("swobodne"). Sama decyzja podjęta w trybie art. 154 K.p.a. ma charakter uznaniowy. Natomiast postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 K.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy żądanie zmiany bądź uchylenia. Jego przedmiotem jest, jak słusznie zauważył Minister, ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli więc przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 K.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie rzeczywiście istnieją dwie przyczyny, z powodu których nie jest możliwa zmiana decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., gdyż prowadziłoby to do sprzeczności z prawem, przy czym tylko jedną z nich organ wskazał prawidłowo, nie podając przy tym normy, z jaką zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony pozostawałaby w kolizji. Sąd uznał jednak, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo niewłaściwego i niepełnego uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, także inne sądy i inne organy państwowe. "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu" (wyrok NSA z dnia 13.12.2011 r., II OSK 2250/11, LEX nr 1152151). W związku z tym w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Wynikający z prawomocnego wyroku stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne.

Na użytek niniejszej sprawy, dla właściwego zrozumienia rozstrzygnięcia zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, w postaci oddalenia skargi, niezbędne jest ustalenie powodów, dla których decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. umarzającą postępowanie sąd uznał za zgodną z prawem. Uczynił to mianowicie dlatego, że posiadacza emfiteutycznego uznał za osobę nieuprawnioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...]. I jakkolwiek oceniać to rozstrzygnięcie, to na gruncie art. 170 p.p.s.a. zarówno sąd w niniejszej sprawie, jak i organ administracji, są nim związani. Nie mogą więc inaczej ocenić legitymacji L. G. ani jej następczyni prawnej, do złożenia wniosku dekretowego, niż wynikałoby to z wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r. Uwzględnienie więc interesu społecznego, czy też słusznego interesu skarżącej, w takim rozumieniu, jakie zostało przedstawione w skardze (zadośćuczynienie zasadom wynikającym z art. 32 Konstytucji, słusznym prawom majątkowym skarżącej) i orzeczenie zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 27 lipca 2009 r., pozostawałoby jednak w sprzeczności z art. 170 p.p.s.a., co wyklucza zmianę decyzji z 2001 r. w trybie art. 154 K.p.a. Minister prawidłowo wskazał więc przyczynę odmowy zmiany decyzji (związanie prawomocnym wyrokiem sądu), jednak nie wskazał art. 170 p.p.s.a., jako tej normy, która stoi temu na przeszkodzie. Na marginesie można dodać, że jeśli strona skarżąca pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. uznawała za błędny, czemu daje wyraz w skardze na obecną decyzję Ministra TBiGM z dnia [...] marca 2012 r., to powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r. Tymczasem wyrok ten uprawomocnił się bez zaskarżenia.

Ponadto, w doktrynie przyjmuje się, że decyzja umarzająca postępowanie, w tym również na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 K.p.a. "Z zakresu stosowania przepisu art. 154 należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138. W szczególności w trybie art. 154 § 1 nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154" (A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 154, LEX/el., 2012). Podobny pogląd wyraził T. Kiełkowski w monografii "Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej" (LEX 2012), w której stwierdził między innymi, że "Odrzuciwszy wcześniej możliwość stosowania trybów fakultatywnych (art. 154 i 155 k.p.a.) w odniesieniu do ogółu ukrytych pod nazwą "decyzja" czynności formalnych, wypada teraz stwierdzić, że decyzja o umorzeniu postępowania podlega wzruszeniu – gdy idzie o rozwiązania kodeksowe – tylko w trybie stwierdzenia nieważności i w trybie wznowienia postępowania. Kryterium nabycia prawa do niej po prostu nie przystaje i nie można się na nie powoływać ani w celu uzasadnienia jej trwałości, ani w celu uzasadnienia dopuszczalności jej uchylenia lub zmiany". Przytoczone wyżej poglądy sąd w zupełności podziela. Tak więc również z tej przyczyny zmiana decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie była możliwa na podstawie art. 154 K.p.a.

W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do braku ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącej, w tym na tle art. 21, 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji w powiązaniu z art. 5 i 7 dekretu [...] i z art. 8 K.p.a., nie mogły zostać uwzględnione, gdyż – jak wspomniano wyżej – organ związany z mocy art. 170 p.p.s.a. rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. nie mógł przystąpić do oceny możliwości uwzględnienia żądania skarżącej (czyli orzekania o istocie wniosku dekretowego), jako że nie mógł uznać jej legitymacji do złożenia samego wniosku. Z tej też przyczyny nie można było uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] w związku z art. XXXVI § 1 i art. LIII dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych. Druga z wymienionych przez sąd przeszkód do zmiany decyzji również nie pozwalała na uwzględnienie powyższych zarzutów.

Ponadto z zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. nie wynika, w jaki sposób brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, mógł wpłynąć na wynik sprawy. W szczególności skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów części ogólnej K.p.a. i przepisów o dowodach sąd uznał za nieudokumentowane lub nie mające wpływu na wynik sprawy. W szczególności prawdą jest, że Minister w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie (decyzję wydał po blisko dwóch latach od otrzymania odwołania), jednak nie miało to wpływu na jej wynik. Natomiast pominięty przez organ wniosek dowodowy z wyjaśnień, jakich miałby udzielić Prezydent W. w kwestii praktyki administracyjnej obowiązującej w zakresie uznawania legitymacji prawnej dawnych właścicieli emfiteutycznych (użytkowych) gruntów [...] do składania wniosków w trybie art. 7 dekretu [...], należało uznać za nieprzydatny, w sytuacji związania co do tej okoliczności poglądem zawartym w prawomocnym wyroku.

Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.