Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1066/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 7a, 8, art. 28 ust. 1, art. 50-51, art. 71 ust. 4, art. 71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W. (dalej w skrócie: "PINB" lub "Inspektor Powiatowy"), decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] (znak: [...] ), nakazał K. K. doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - mieszkalno - składowego, zlokalizowanego w m. O. , gm. O. Wlkp. (dz. nr [...]), tj. parownika obecnie wykorzystywanego jako kotłownia.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż podczas przeprowadzonej w dniu 7 września 2017 r. kontroli nieruchomości zlokalizowanej w m. O. , gm. O. Wlkp. (dz. nr [...]), , pracownicy PINB ustalili, iż Małgorzata i K. K., ok. 2015 roku, dokonali zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - mieszkano – składowego, tj. parownika (obok pomieszczenia chlewni) na kotłownię, poprzez montaż pieca grzewczego oraz wykonanie instalacji c.o. Właściciele nieruchomości nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Po wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wyżej opisanej części budynku inwentarsko - mieszkalno – składowego, Inspektor Powiatowy postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowej kotłowni i nałożył na właściciela K. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 1 marca 2018 r. dokumentów szczegółowo określonych w sentencji postanowienia.

W dalszej części uzasadnienia decyzji PINB wyjaśnił, że M. i K. K. zmieniając samowolnie sposób użytkowania części budynku inwentarsko–mieszkalno-składowego, tj. parownika na kotłownię, zmienili warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu. W pomieszczeniu obok chlewni zainstalowane było urządzenie parownik, służące do parowania ziemniaków i pasz dla zwierząt. W miejscu zlikwidowanego urządzenia zainstalowano piec grzewczy oraz wykonano instalację c.o. do ogrzewania części mieszkalnej budynku. Zatem doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - mieszkalno - składowego, tj. parownika na kotłownię. Organ wskazał, iż ze względu na datę dokonania zmiany - ok. 2015 roku, w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

PINB wyjaśnił, że pomieszczenia kotłowni powinny odpowiadać wymaganiom przeciwpożarowym określonym w dziale IV, rozdział 4 "Instalacje ogrzewcze" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Przyjęto, iż przedmiotowy piec jest o mocy do 10 kW. Zgodnie z § 136 pkt 2a ww. rozporządzenia kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3 (w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych), na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi:

1. o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3;

2. spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9 (w pomieszczeniu z paleniskami na paliwo stałe, płynne lub z urządzeniami gazowymi pobierającymi powietrze do spalania z pomieszczenia i z grawitacyjnym odprowadzeniem spalin przewodem od urządzenia stosowanie mechanicznej wentylacji wyciągowej jest zabronione. Przepisu ust. 9 nie stosuje się do pomieszczeń, w których zastosowano wentylację nawiewno-wywiewną zrównoważoną lub nadciśnieniową);

3. posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 (przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266) oraz § 145 ust. 1 (trzony kuchenne i kotły grzewcze na paliwo stałe (...) mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego dymowego, posiadającego co najmniej wymiary 0,14 x 0,14m lub średnicę 0.15m, a w przypadku trzonów kuchennych typu restauracyjnego oraz kominków o większym otworze paleniskowym - co najmniej 0.14 x 0.27m lub średnicę 0,1 8m, przy czym dla większych przewodów o przekroju prostokątnym należy zachować stosunek wymiarów boków 3:2);

4. zapewniających dopływ powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 nv/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła - odpowiadających wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe.

Zdaniem organu zainstalowanie pieca c.o. w pomieszczeniu, które wcześniej pełniło funkcję parownika (a nie pomieszczenia zapewniającego ogrzewanie części mieszkalnej przedmiotowego obiektu) zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego dla przebywających tam ludzi. Zatem właściwym działaniem było m.in. ustalenie, poprzez pozyskanie organ ekspertyzy technicznej, czy przy montażu ww. pieca w tym pomieszczeniu i jednocześnie zmianie jego charakteru, sposobu użytkowania na kotłownię, zostały zachowane warunki techniczne i wytyczne określone w stosownych normach.

Dokonując samowolnie zmiany sposobu użytkowania ww. części budynku M. i K. K. naruszyli przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Brak zgłoszenia tej zmiany skutkowało koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. W przypadku dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego (co zachodziło w niniejszej sprawie) właściwy organ zobowiązany jest nałożyć na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia m.in. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

PINB stwierdził, że w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 1 marca 2018r., jak również do dnia sporządzenia decyzji, tj. do dnia 4 września 2018r., zobowiązany nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów. Ponadto ustalono, iż do dnia 1 sierpnia 2018r. K. K. nie złożył w Urzędzie Gminy O. . stosownego wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (pismo Wójta Gminy O. . z dnia [...] 2018r., [...]). Zatem, w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust. 1 (brak przedłożenia stosownych dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zauważono na koniec, iż art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje określenia terminu wykonania przedmiotowego doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego. W tej sytuacji w dniu, w którym decyzja nakładająca powyższy obowiązek staje się ostateczna, podlega wykonaniu.

Pełnomocnik K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż:

- organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie jako stronę postępowania uznał także A. i J. S.;

- w decyzji nie oznaczono wszystkich strony postępowania;

- nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, bowiem warunki techniczne jakim powinno odpowiadać pomieszczenie z parownikiem i z piecem grzewczym do c. o. są takie same, a organ w żaden sposób nie wykazał tego, że warunki bezpieczeństwa pożarowego, jakie musi spełniać pomieszczenie z piecem grzewczym do c.o., są inne od tych, jakie musi spełniać pomieszczenie z parownikiem;

- organ nakazując doprowadzenie części obiektu do stanu poprzedniego nie określił w istocie tego, jaki to jest stan poprzedni i w jaki sposób zobowiązany ma ogrzewać swoje mieszkanie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WWINB" oraz "Inspektor Wojewódzki"), decyzją z [...] 2018 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 71a ust. 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nakazał K. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-mieszkalno-składowego zlokalizowanego w m. O. gm. O. . (dz. nr [...]), tj. parownika obecnie wykorzystywanego jako kotłownia, poprzez odłączenie pieca grzewczego oraz rozebranie instalacji c.o. wykonanych w pomieszczeniu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowym obiekcie pomieszczenie przylegające do pomieszczenia chlewni pierwotnie było użytkowane jako parownik (parnik) - tj. pomieszczenie zawierające urządzenie służące do przygotowywania ziemniaków lub paszy dla zwierząt przy pomocy pary. Następnie (w 2015r.) do pomieszczenia wstawiono piec na paliwo stałe oraz wykonano instalację c.o. służącą do ogrzewania części mieszkalnej budynku. Według WINB nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora odwołania, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu o którym mowa w art. 71 ust. 1pkt 2 Prawa budowlanego. O ile w wyniku wykonanych robót doszło do wymiany jednego urządzenia emitującego ciepło na inne urządzenie emitujące ciepło, to nie sposób uznać, aby doszło jedynie do wymiany na urządzenie równorzędne. Przede wszystkim parnik i kotłownia służą zupełnie innym celom - pierwsze z urządzeń emituje ciepło w celu przygotowania na parze ziemniaków dla zwierząt w sąsiednim pomieszczeniu chlewni, natomiast piec wraz z instalacją c.o. mają na celu rozprowadzenie ciepła do sąsiednich pomieszczeń mieszkalnych, co niewątpliwie wymaga większego nakładu energetycznego, urządzenia grzewczego o większej mocy (tj. kotła c.o. zamiast parownika), wytworzenia większej ilości ciepła, rozprowadzenia go także w obrębie pomieszczenia, w którym piec zainstalowano. Doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia wykorzystywanego do przygotowywania pokarmu dla zwierząt na kotłownię. Inspektor Wojewódzki zauważył, że wykonanie pieca wraz z instalacją c.o. w pomieszczeniu, w którym wcześniej urządzenia takie się nie znajdowały (czyli utworzenie kotłowni w pomieszczeniu pełniącym wcześniej inną funkcję) niewątpliwie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1422; dalej: warunki techniczne) zawierają szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia kotłowni.

W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2018r. ([...]) PINB na podstawie art. 71 a ust. 1 prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie kotłowni znajdującej się w dawnym parowniku oraz nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 1 marca 2018r. dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia, tj. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu, oświadczenia o prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlanego, zaświadczenia o zgodności nowego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ekspertyzy technicznej z uwagi na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego.

WWINB zauważył, iż zobowiązany nie przedłożył w PINB żadnego z w/w dokumentów ani nie wyraził zamiaru wykonania obowiązku przedłożenia tychże dokumentów. Z akt sprawy wynika natomiast, iż postanowieniem z dnia [...] 2018r. Urząd Gminy O. Wlkp. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jednocześnie pouczył o możliwości złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018r. ([...]) Wójt Gminy O. . wskazał, że K. K. wniósł jedynie ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy O. . w rozpoznaniu wniosku dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostało uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za nieuzasadnione. Ponadto do czasu wystosowania pisma do Wójta Gminy O. . nie wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego w związku z niewykonaniem przez K. K. obowiązków określonych w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] 2018r. ([...]), organ powiatowy prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego oraz nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-mieszkalno-składowego tj. parownika obecnie wykorzystywanego jako kotłownia.

Dalej wyjaśniono też, iż A. i J. S. zostali uznani za strony postępowania w związku z faktem, iż przedmiotowy obiekt budowlany oddziałuje na stanowiącą ich własność sąsiednią nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w treści decyzji, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek czy z urzędu oraz braku oznaczenia stron postępowania, Inspektor Wojewódzki uznał, że braki te nie mają wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, ani nie stanowią kwestii koniecznych do wyjaśnienia, które mogą mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

WWINB uznał jednak, że zakres obowiązków nałożonych na K. K. nie został określony przez organ I instancji precyzyjnie - organ nie wskazał jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czy też w jaki sposób należy przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu. Ze względu na wskazane uchybienie, w przedmiotowej sprawie konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik K. K. podniósł, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w wadliwym trybie. WWINB w sposób jednoznaczny ustalił, że zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-mieszkalno-składowego wiązała się z wykonaniem robót budowlanych (tu: instalacyjnych). Organ nie ustalił jednak, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), a jeśli tak, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania powinno nastąpić w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak owej decyzji powinno spowodować prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 -51 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego), to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania powinno nastąpić w drodze zgłoszenia. Brak zgłoszenia powinien spowodować prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Organ winien dokonać wyboru trybu postępowania i zakomunikować go stronie.

Jednocześnie strona skarżąca stwierdziła, iż wykonane roboty instalacyjne i zamiana jednego urządzenia grzewczego na paliwo stałe na inne urządzenie grzewcze, także na paliwo stałe, nie jest reglamentowane przez prawo i żadne postępowanie naprawcze w tej sytuacji nie powinno być prowadzone. A zatem wszczęte postępowanie winno zostać umorzone. Organ nie wskazał żadnego konkretnego przepisu wskazującego na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Innymi słowy organ nie wskazał żadnego przepisu (warunku), który musiałoby spełniać pomieszczenie z parownikiem, a którego to przepisu nie spełnia pomieszczenie z kotłem (piecem) do centralnego ogrzewania.

Ponadto organy nie wyjaśniły, w jaki sposób wykonane roboty (zamontowanie pieca do ogrzewania mieszkania skarżącego) oddziałują na sąsiednią nieruchomość. Nie wskazano żadnego przepisu prawa z którego można by wywieść interes prawny A. i J. S.. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie wskazanie w treści decyzji (wydanej w trybie zwyczajnym), czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek czy z urzędu oraz brak oznaczenia stron postępowania, to braki nie mające wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Sąd podzielił zarzuty skargi w których podniesiono, iż organy nadzoru budowlanego przed wydaniem kwestionowanych decyzji nakazujących przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-mieszkalno-składowego zlokalizowanego w m. O. gm. O. . (dz. nr [...]), nie rozważyły, czy ustalona przez te organy zmiana sposobu użytkowania ww. części budynku nie nastąpiła w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Jak trafnie zauważył skarżący, zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ) jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

W konsekwencji postępowanie naprawcze w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części, która to zmiana wymagała wykonania robót budowlanych (innych niż budowa) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub obowiązkiem zgłoszenia, prowadzone jest w oparciu o przepisu art. 50-51 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2683/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1087/14; czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 03 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 331/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy – protokołu kontroli z dnia 07 września 2017 r. wynika, iż M. i K. K. w 2015 roku wykonali w należącym do nich budynku inwentarsko - mieszkalno – składowym, zlokalizowanym w m. O. , gm. O. . (dz. nr [...]), prace polegające na montażu pieca grzewczego oraz instalacji c.o., w miejsce dotychczasowego parnika. Natomiast przedmiot postępowania organy nadzoru określiły jako samowolna zmiana sposobu użytkowania części ww. budynku. tj. pomieszczenia, w którym zlokalizowano parnik, na pomieszczenie kotłowni i wdrożyły postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego.

Sąd zauważa w tym miejscu, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy organy podjęły odrębne postępowanie w sprawie wykonanej "instalacji c.o." Brak jest informacji, czy instalacja ta został wykonana w całej części mieszkalnej budynku, czy w jednym tylko pomieszczeniu, czy taka instalacja istniała tam już wcześniej i czy ta została wykonana legalnie.

Wskazać w tym miejscu należy, że roboty budowlane polegające na montażu w obiektach budowlanych pieca grzewczego oraz wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania, w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowane są jako przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W przypadku montażu pieca grzewczego (w sytuacji gdy takiego nie było) i wykonaniu nowej instalacji grzewczej w budynku dochodzi do wykonania robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych takiego budynku, bowiem zmienia się sposób jego ogrzewania (por. wyroki WSA w Gdańsku z 9 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 352/15 oraz WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Rz 973/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu przy założeniu, iż wykonana instalacja centralnego ogrzewania została wykonana w tym samym czasie co montaż pieca grzewczego i instalacja ta nie została objęta odrębnym postępowaniem naprawczym, należy przyjąć, iż wykonane roboty budowlane polegające na montażu pieca grzewczego oraz jednoczesnym wykonaniu instalacji grzewczej budynku, należy zakwalifikować jako przebudowę tego budynku. Przebudowa obiektu budowlanego natomiast, co do zasady, stanowi roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 29 i 30 Prawa budowlanego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż przedmiotowe prace budowlane wykonane zostały w 2015 r., a więc do ustalenia, czy nosiły znamiona samowoli budowlanej, konieczne jest ustalenie, czy w dacie ich wykonania przepisy prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania stosownego zgłoszenia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2704/16 (dostępny na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. także wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wykonania tych robót.

Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dacie popełnienia samowoli (2015 rok) prowadzi do wniosku, iż wyżej opisana przebudowa budynku "inwentarsko - mieszkalno – składowego" wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero od 1 stycznia 2017 r. taka przebudowa obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia budowę, o ile nie obejmuje ona "przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych" oraz której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej – art 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego.

Reasumując, w dacie wykonania ww. robót budowlanych (2015 rok) przebudowa polegająca na montażu pieca grzewczego i wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania w budynku inwentarsko - mieszkalno – składowego wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a jej samowolne wykonanie rodzi konieczność wdrożenie trybu naprawczego, o którym owa w art. 50 -51 Prawa budowlanego.

Uzupełniająco zauważyć także należy, iż w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wykonane roboty budowlane polegały jedynie na montażu pieca grzewczego, który został podłączony do istniejącej, wykonanej legalnie instalacji c.o., prace te (montaż pieca) należy zakwalifikować jako montaż urządzenia budowlanego. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż ustawienie takiego kotła centralnego ogrzewania w budynku i podłączenie go do komina oraz do instalacji grzewczej w budynku jest zaliczane do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) jako montaż urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1493/16, z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2596/15 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2015r. sygn. akt II OSK 342/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Piec grzewczy (kocioł c.o.) jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Pr.bud.), przez które należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (...). Ponieważ tego typu roboty budowlane jak montaż kotła c.o., nie zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego, zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią przepisów ustawy Prawo budowlane należy uznać, że wymagają w takim razie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na montażu kotła c.o. bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Pr.bud. w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe.

Niewątpliwe montaż kotła c.o. w budynku służącym do celów mieszkalnych powinien być też zgodny z przepisami rozdziału 4 w Dziale IV rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Powyższe uwagi prowadzą do wyniku, iż niezależnie od kwalifikacji wyżej opisanych robót budowlanych, ich wykonanie wymagało uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę, a postępowanie naprawcze winno być przeprowadzone w oparciu o przepisu art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie w trybie określonym w art. 71a tej ustawy.

Zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego i wymagają uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę I organ powinien dokonać jednoznacznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i ustalić czy doszło do przebudowy ww. budynku "inwentarsko - mieszkalno – składowego" tj. zamontowano piec grzewczy i wykonano w tym budynku (od podstaw) instalację centralnego ogrzewania, czy jedynie doszło do montażu pieca grzewczego i jego przyłączenia do istniejącej instalacji grzewczej oraz kominowej budynku, a następnie, w zależności od ostatecznych ustaleń przeprowadzić postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 Praw budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 li. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (500,- zł), wynagrodzenie radcy prawnego (w wysokości 480,- złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).