Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2685/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2  ust. 2,  art. 3  ust. 1,  art. 6  ust. 1 i 2,  art. 15 i  art. 16,  art. 17,  art. 18,  art. 21,  art. 30
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (Minister/organ) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. M., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C. (pkt 2 orzeczenia) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C. (pkt 2 orzeczenia). Decyzją z dnia [...] października 1961 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania S. C. utrzymała w mocy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] lutego 2019 r. następczynie prawne S. C., tj. B. M. i H. C. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...]. Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C (pkt 2 orzeczenia). Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, Minister Rozwoju odwołując się do zasady trwałości decyzji wskazanej w art. 16 kpa oraz po dokonaniu wykładni art. 156 § 1 kpa, wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu przedmiotem oceny jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] (w zakresie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C.) utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA. Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), i w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania dokona oceny kwestionowanych decyzji. Minister podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia, na podstawie wniosku nr [...] z maja 1960 r. była [...] Fabryka Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego, która jako przedsiębiorstwo państwowe była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym. W związku z z tym Minister uznał, że przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Minister wskazał także, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister podniósł, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, celem wywłaszczenia była budowa zakładu produkcyjnego maszyn i urządzeń rozlewniczych napojów pitnych. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...] wydanym przez Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]. Jak wynika z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, działalność [...] Fabryki Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego realizowała krajowe zapotrzebowanie na produkowane przez siebie maszyny rozlewnicze i urządzenia do mycia butelek jedynie w około 50 %, co wiązało się z kosztownym importem pozostałej części zapotrzebowania lub znacznym zwiększeniem kosztów produkcji w przypadku przejścia na pracę ręczną. Zwiększenie produkcji ponad krajowe potrzeby miało prowadzić nie tylko do zaoszczędzenia środków służących do zakupu ww. maszyn za granicą, lecz także do umożliwienia eksportu rodzimej produkcji sprzętu, co niewątpliwie przyczyniłoby się do rozwoju gospodarczego państwa. Wskazano również na konieczność uzupełnienia niedoborów napojów pitnych na rynku krajowym. Wskazywano także, że rozbudowa ww. zakładu doprowadziłaby do powstania nowych miejsc pracy. Organ zwrócił uwagę, że w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy gospodarka była centralnie planowana. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Ponadto zgodnie z treścią pisma Zjednoczenia Budowy i Montażu Maszyn Przemysłu Spożywczego z dnia [...] grudnia 1958 r. przedmiotowa inwestycja ujęta była w projekcie planu 5-cio letniego. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Z wniosku wywłaszczeniowego wynika także, że wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zabezpieczone sumy pieniędzy na odszkodowanie. Minister podniósł, że interpretacja pojęcia celu publicznego z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/14). W ustroju socjalistycznym panowało powszechne przekonanie o zbieżności celów użyteczności publicznej oraz zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, do których rozbudowa zakładu produkcyjnego przedsiębiorstwa państwowego z pewnością się zaliczała. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując ww. lokalizacją szczegółową z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...] wydaną przez Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Z poświadczonego odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. wynika, że właścicielami nieruchomości byli J. i A. małżonkowie C.. A. C. pismem z dnia [...] marca 1960 r. poinformował organ, iż nie jest już właścicielem ww. nieruchomości, a także zwrócił pisma zawierające ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] maja 1960 r., znak [...], które nie zachowało się w aktach przedmiotowej sprawy, inwestor zwrócił się do S. C. z ofertą ustalenia warunków odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Pismo S. C. z dnia [...] czerwca 1960 r. do [...] Fabryki Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego stanowiące odpowiedź na pismo z dnia [...] maja 1960 r. należy więc uznać za odpowiedź na ofertę dobrowolnego odstąpienia wywłaszczanej nieruchomości. W związku z powyższym Minister uznał, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy [...] Fabryki Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego nr [...] z maja 1960 r. spełniał określone prawem wymogi. Należy przy tym zauważyć, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, to należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z dnia [...] sierpnia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie m.in. nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną własność A. C. i J. C., a faktyczną S. C., jednocześnie wyznaczając termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] września 1960 r. Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru ww. pisma przez S. C.. Zostało ono również doręczone Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych [...] celem wywieszenia na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że wymogi przewidziane w art.16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA, wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, Lex Polonica nr 2025942, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08, niepubl.). Minister wskazał, że w niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] września 1960 r. Jak wynika z protokołu rozprawy, oprócz przedstawicieli wnioskodawcy udział w niej wzięły także strony postępowania wywłaszczeniowego, w tym S. C. jako faktyczny właściciel nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2. Podczas rozprawy S. C. wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. W niniejszej sprawie biegli, mimo że nie brali udziału w rozprawie, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości okoliczności obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie części przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W aktach archiwalnych sprawy zachowały się opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców z listy Prezydium Rady Narodowej w [...] - inż. A. P., sporządzona w dniu [...] czerwca 1960 r., oraz inż. D. J., sporządzona w dniu [...] września 1960 r. Zawierały one wycenę nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość położona była w okręgu I, strefie miejskiej, a klasa gruntu ustalona została na IVa. Jak wynika z ww. opinii biegłych, podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi oraz § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1958 r. Nr 24, poz. 143), ustalający cenę [...] zł za 1 ha gruntu położonego w okręgu I, strefa miejska, klasa IVa. Wartość nieruchomości biegli określili na kwotę [...] zł. Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1461/10, wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SAI\Na 1688/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/1018, CBOSA). Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1960 r. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało w łącznej kwocie [...] zł. Wysokość odszkodowania za grunt stanowi efekt przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez stawkę obowiązującą za 1 m2, która w tym przypadku wynosiła 18 zł ([...]m2 X 18 zł = [...] zł). Przyznana kwota odszkodowania była zgodna z opinią szacunkową biegłych. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną, jeżeli to przeniesienie było niezbędne i gospodarczo uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że S. C. wystąpił na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej o przyznanie nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia [...] lutego 1961 r. będącym odpowiedzią na odwołania złożone przez m. in. S. C., [...] Fabryka Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego wskazała, że zgodnie z pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1960 r. możliwość przyznania S. C. nieruchomości zamiennej istniałaby dopiero po wydzieleniu gruntów na ten cel w planach zagospodarowania przestrzennego miasta przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 1961 r. znak [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa ustaliło ostatecznie lokalizację gruntów zamiennych m. in. dla S. C.. Jednakże jak wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych brak było na terenie dzielnicy [...] nieruchomości, które mogłyby być wskazane S. C. jako nieruchomości zamienne. Nieruchomości zamienne wymienione w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 1961 r. znak[...] znajdowały się w dzielnicy [...], w związku z czym były oddalone o około [...] km od miejsca zamieszkania S. C., który wnosił o przyznanie nieruchomości zamiennych położonych w miejscu jego zamieszkania. Ponadto, jak wynika z treści orzeczenia z dnia[...] grudnia 1960 r., wnioski o przyznanie działki zamiennej właścicielom wywłaszczanych nieruchomości, w tym S. C. nie mogły być uwzględnione ponieważ posiadali on jeszcze inne nieruchomości. Zgodnie z protokołem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. S. C. posiadał ogółem [...] ha gruntu, na co składał się m. in. grunt orny klasy IV [...] ha, klasy VI [...] ha. Wywłaszczeniu podlegała część o pow. [...] ha gruntu klasy IV. S. C. potwierdził ten fakt w piśmie z dnia [...] stycznia 1961 r., w związku z czym własnością S. C. pozostawało m. in. [...] ha gruntu klasy IV oraz [...] ha gruntu klasy VI. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 15.10.2009 r. sygn. akt I OSK 15/2009; wyrok NSA z dnia 1.07.2008 r. sygn. akt I OSK 1681/2007, publ. CBOSA). Minister wskazał następnie, że zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...], zdaniem Ministra, zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji wywłaszczeniowej określone w art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie organu w świetle powyższych rozważań, nie ma podstaw do twierdzenia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C. , a faktyczną S. C., w sposób rażący narusza prawo. Od ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] odwołanie w zakresie pkt. 2 złożył S. C. - właściciel przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy, tj. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 1961 r., nr [...] utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1961 r. organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących przyznania nieruchomości zamiennej, wskazując, iż zgodnie z wyjaśnieniami Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] na terenie dzielnicy [...] brak jest nieruchomości, które mogłyby być przeznaczone na cele zamienne. Minister wskazał, że nie dostrzega również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr[...], skoro decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy prawidłową decyzję organu I instancji, trafnie wskazując, że organ wywłaszczeniowy nie ma obowiązku przyznania nieruchomości zamiennych a jedynie w miarę możliwości. Brak nieruchomości zamiennych zgodnych z żądaniami właścicieli wywłaszczonych nieruchomości został wykazany pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1961 r., znak I. dz. [...]. Organ podniósł, że w ramach niniejszego postępowania nie stwierdzono również, aby kwestionowane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 KPA. Decyzje te wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. W ocenie Ministra zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym, zdaniem organu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Minister wskazał, że mając na względzie powołaną już określoną w art. 16 KPA zasadę trwałości decyzji ostatecznych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. M.ł (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym doszło do zgodnego z przepisami przeprowadzenia procedury, podczas gdy;

- biegli nie zostali wezwani stosownie do wymogów ówczesnej ustawy wywłaszczeniowej na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, nie byli na niej obecni, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej; - Organ na rozprawie wywłaszczeniowej nie zajął się opiniami biegłych (nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki w dokumencie rozprawy), przyjął ją "wprost", mimo tego, że nie posiadały one należytego uzasadnienia wskazującego na zasadność przyjętych stawek i klasyfikację gruntów;

- z opinii biegłych nie wynika Jakiekolwiek uzasadnienie, a uzasadnienie takie wymagane jest przez Ustawę wywłaszczeniową.

- Organ wywłaszczeniowy nie spełnił żądania wnioskodawcy co do przyznania mu nieruchomości zamiennej i zbyt dalece zinterpretował "uznaniowość" co do przyznawania takiej nieruchomości.

- art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70) polegające na błędnej wykładni przejawiające się w uznaniu, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury uregulowanej w powołanym przepisie;

- art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70) polegające na błędnym przyjęciu, iż przyznanie nieruchomości zamiennej leżało w całkowitej dowolności i uznaniowości Organu prowadzącego procedurę wywłaszczeniową, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki do wydzielenia S. C. nieruchomości zamiennej, gdyż przywołany przepis wyraźnie traktuje o obowiązku Organu "Organ obowiązany jest"

- art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do rozprawy, podczas gdy nieobecność biegłych na posiedzeniu sądu powodowała, iż posiedzenie sądowe nie było w zasadzie "rozprawą" w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż rozprawa wymagała obecności biegłych;

- art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania bez podania przyczyn uzasadniających tak długą zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia;

- art. 156 § 1 k.p.a. polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w sposób rażący.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Rozwoju z [...] października 2020 r. nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. M., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1961 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C. (pkt 2 orzeczenia).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie była [...] Fabryka Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego na podstawie wniosku nr [...] z maja 1960 r. Fabryka ta jako przedsiębiorstwo państwowe była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym. Minister zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy. Zgodnie z kolei z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że celem wywłaszczenia była budowa zakładu produkcyjnego maszyn i urządzeń rozlewniczych napojów pitnych. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...] wydanym przez Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]. Cel wywłaszczenia oraz jego uzasadnienie zostało w treści zaskarżonej decyzji szczegółowo przytoczone i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości z uwzględnieniem, jak wskazał Minister, że w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy gospodarka była centralnie planowana. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Ponadto zgodnie z treścią pisma Zjednoczenia Budowy i Montażu Maszyn Przemysłu Spożywczego z dnia [...] grudnia 1958 r. przedmiotowa inwestycja ujęta była w projekcie planu 5-cio letniego. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Z wniosku wywłaszczeniowego wynika także, że wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zabezpieczone sumy pieniędzy na odszkodowanie. Sąd podziela przytoczone przez Ministra stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że interpretacja pojęcia celu publicznego z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/14). W ustroju socjalistycznym panowało powszechne przekonanie o zbieżności celów użyteczności publicznej oraz zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, do których rozbudowa zakładu produkcyjnego przedsiębiorstwa państwowego z pewnością się zaliczała. Minister zatem zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując ww. lokalizacją szczegółową z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...] wydaną przez Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Jak prawidłowo ustalił organ z poświadczonego odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. wynika, że właścicielami nieruchomości byli J. i A. małżonkowie C.. A. C. pismem z dnia [...] marca 1960 r. poinformował organ, iż nie jest już właścicielem ww. nieruchomości, a także zwrócił pisma zawierające ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] maja 1960 r., znak [...], które nie zachowało się w aktach przedmiotowej sprawy, inwestor zwrócił się do S. C. z ofertą ustalenia warunków odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Organ trafnie przyjął, że pismo S. C. z dnia [...] czerwca 1960 r. do [...] Fabryki Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego stanowiące odpowiedź na pismo z dnia [...] maja 1960 r. należy uznać za odpowiedź na ofertę dobrowolnego odstąpienia wywłaszczanej nieruchomości. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Ministra, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 ustawy . Zgodnie natomiast z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. Za organem należy powtórzyć, że zachowany wniosek wywłaszczeniowy [...] Fabryki Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego nr [...] z maja 1960 r. spełniał określone prawem wymogi. Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z [...] sierpnia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie m.in. nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną własność A. C. i J. C., a faktyczną S. C., jednocześnie wyznaczając termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] września 1960 r. W aktach znajduje się potwierdzenie odbioru ww. pisma przez S. C. oraz potwierdzenie doręczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych [...] celem wywieszenia na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni nieruchomości, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy dopuszczał co do zasady przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez faktycznego udziału osób zainteresowanych. Jeżeli miejsce ich pobytu było jednak znane organowi, to ewentualne zaniechania skutkujące pozbawieniem udziału w postępowaniu, także w tych przypadkach stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/06), w którym Sąd ten wskazał, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00 i z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04).

Zgodnie z treścią art. 21 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa odbyła się w dniu [...] września 1960 r. Jak wynika z protokołu rozprawy, oprócz przedstawicieli wnioskodawcy udział w niej wzięły także strony postępowania wywłaszczeniowego, w tym S. C. jako faktyczny właściciel nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2. Podczas rozprawy S. C. wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. Biegli nie brali udziału w rozprawie, sporządzili natomiast operat szacunkowy. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa z tego powodu wymaga rozważenia naruszenia w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10, publ. CBOSA). Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone w kwocie [...] zł. Kwota ta stanowiła wynik mnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez stawkę obowiązującą za 1 m2, która w tym przypadku wynosiła 18 zł ([...] m2 X 18 zł = [...] zł). Podstawą ustalenia tego odszkodowania były opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców z listy Prezydium Rady Narodowej w [...] - inż. A. P., sporządzona w dniu [...] czerwca 1960 r., oraz inż. D. J., sporządzona w dniu [...] września 1960 r. Zawierały one wycenę nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość położona była w okręgu I, strefie miejskiej, a klasa gruntu ustalona została na IVa. Jak wynika z ww. opinii biegłych, podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi oraz § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1958 r. Nr 24, poz. 143), ustalający cenę [...] zł za 1 ha gruntu położonego w okręgu I, strefa miejska, klasa IVa. Wartość nieruchomości biegli określili właśnie na kwotę [...] zł. Sąd zwraca uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało właśnie na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną, jeżeli to przeniesienie było niezbędne i gospodarczo uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że S. C. wystąpił na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej o przyznanie nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia [...] lutego 1961 r. będącym odpowiedzią na odwołania złożone przez m. in. S. C., [...] Fabryka Maszyn i Aparatów Przemysłu Spożywczego wskazała, że zgodnie z pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1960 r. możliwość przyznania S. C. nieruchomości zamiennej istniałaby dopiero po wydzieleniu gruntów na ten cel w planach zagospodarowania przestrzennego miasta przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 1961 r. znak I. dz. [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa ustaliło ostatecznie lokalizację gruntów zamiennych m. in. dla S. C.. Jednakże jak wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych brak było na terenie dzielnicy [...] nieruchomości, które mogłyby być wskazane S. C. jako nieruchomości zamienne. Nieruchomości zamienne wymienione w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 1961 r. znak I. dz. [...] znajdowały się w dzielnicy [...], w związku z czym były oddalone o około [...] km od miejsca zamieszkania S. C., który wnosił o przyznanie nieruchomości zamiennych położonych w miejscu jego zamieszkania. Ponadto, jak wynika z treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1960 r., wnioski o przyznanie działki zamiennej właścicielom wywłaszczanych nieruchomości, w tym S. C. nie mogły być uwzględnione ponieważ posiadali on jeszcze inne nieruchomości. Zgodnie z protokołem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. S. C. posiadał ogółem [...] ha gruntu, na co składał się m. in. grunt orny klasy IV [...] ha, klasy VI [...] ha. Wywłaszczeniu podlegała część o pow. [...] ha gruntu klasy IV. S. C. potwierdził ten fakt w piśmie z dnia [...] stycznia 1961 r., w związku z czym własnością S. C. pozostawało m. in. [...] ha gruntu klasy IV oraz [...] ha gruntu klasy VI. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 15.10.2009 r. sygn. akt I OSK 15/2009; wyrok NSA z dnia 1.07.2008 r. sygn. akt I OSK 1681/2007, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...], zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji wywłaszczeniowej określone w art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Organy zasadnie uznały że nie ma podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] KW nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom II wykaz 43) o pow. ca [...] m2 stanowiącej własność A. i J. małżonków C., a faktyczną S. C., w sposób rażący narusza prawo. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że orzeczenia wydane na skutek odwołania S. C. przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych tj decyzja z dnia [...] października 1961 r., nr [...] utrzymująca w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1961 r. organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących przyznania nieruchomości zamiennej, wskazując, iż zgodnie z wyjaśnieniami Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] na terenie dzielnicy [...] brak jest nieruchomości, które mogłyby być przeznaczone na cele zamienne.

Należy także zwrócić uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznaje im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów. Brak jest również podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego przez orzekający w sprawie organ materiału dowodowego. Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 60 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.