Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 118/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 126, art. 136, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. L., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 28 i art. 126 oraz art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że będąc współwłaścicielką działki o nr ew. [...], nie była stroną w postępowaniu uzgadniającym w zakresie ochrony środowiska, a dotyczącym przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ulicy [...] i odwodnieniu Szkoły Podstawowej nr [...] w R., zakończonym wydaniem przez Starostę R. w dniu [...] listopada 2006 r. powyższego postanowienia. Wskazała, że wynika to z treści dokumentów, które otrzymała z Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatu R. A. L. podkreśliła, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (w tym przypadku postanowienia), a zatem konieczne jest zbadanie jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zaznaczyła, że był u niej brat (P. F.), który pokazał jej wiele różnych dokumentów, w tym także rysunków związanych z budową kanalizacji deszczowej prowadzoną w 2007 r. A. L. podniosła, że kilka lat temu jej brat poinstruował ją, że trzeba podłączyć ich nieruchomość do kanalizacji deszczowej i obiecał jej, że sam wszystkim się zajmie. A. L. stwierdziła ponadto w skardze, że nigdy nie podpisywała żadnych pism, żadnej zgody, ani nie otrzymała żadnych pism, dokumentów, czy informacji odnośnie do budowy kanalizacji, której (wraz z bratem) jest współwłaścicielką. Podniosła również, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A. L. powołała przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, z którego jej zdaniem wywodzi się jej własny interes prawny - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). Według A. L., przytoczony wyżej przepis nakłada na nią nie tylko konkretny i indywidualny obowiązek (wprowadzanie wód opadowych z nieruchomości [...] do projektowanego kolektora deszczowego), ale również konkretny i indywidualny zakaz (wprowadzanie wód opadowych do stuletniego kamionkowego kolektora). Postanowienie Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. spowodowało bowiem zmianę stanu prawnego i spowodowało, że stuletni kamionkowy kolektor kanalizacji ogólnospławnej stał się kolektorem kanalizacji sanitarnej. Wnosząc przedmiotowy wniosek A. L. zarzuciła, iż postanowienie Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a jego wykonanie wywołało czyn zagrożony karą ograniczenia wolności albo grzywną, jak również zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Do skargi A. L. dołączyła pełnomocnictwo dla swojego brata (P. F.) do reprezentowania w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. W sentencji decyzji Kolegium powołało art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925) oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, iż podstawową i pierwotną kwestią do wyjaśnienia jest interes prawny wnioskodawczyni, a więc zbadanie jej zdolności do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Wskazało, że bezsporne w sprawie jest to, iż na etapie rozstrzygania sprawy kwestionowanym postanowieniem o uzgodnienie A. L. nie była stroną postępowania, jak też nie była stroną w postępowaniu głównym, dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie dotyczyło jedynie budowy kanalizacji deszczowej w ul. [...] (bez uwzględniania położonych przy tej ulicy posesji) oraz odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. Kolegium podniosło również, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni wywodzącej swój interes prawny z art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przepis ten nie daje podstaw do uznania jej za stronę tegoż postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ podkreślił, że planowana inwestycja nie obejmowała swoim oddziaływaniem posesji A. L., choć dzięki jej realizacji wnioskodawczyni zyskała możliwość podłączenia swojej nieruchomości (na własny koszt) do kanalizacji deszczowej w ulicy [...]. Powyższe jednak, zdaniem organu, wskazuje na interes faktyczny (i to przeszły), a nie prawny. Kolegium zaznaczyło więc, że wnioskodawczyni nie wykazała w żaden sposób, iż posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności kwestionowanego postanowienia.

Organ podniósł również, iż Kolegium badało już interes prawny w analogicznej sytuacji prawnej, dot. właścicieli działki oznaczonej nr ew. [...] w R., w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego. Decyzja ostateczna Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 869/08 oddalił skargę na decyzję Kolegium, tym samym uznając stanowisko organu za uzasadnione i słuszne. Kończąc organ wyjaśnił, iż w 2010 r. uchylony został przepis art. 157 § 3 k.p.a. i obecnie odmowa wszczęcia postepowania z tych przyczyn następuje na podstawie art. 61a k.p.a., w formie postanowienia zaskarżanego zażaleniem.

Pełnomocnik skarżącej P. F. w dniu [...] października 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu błędnego zastosowania art. 61a w zw. z art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a. Jednocześnie, na podstawie art. 77 § 1, 75 § 1 i art. 136 w związku z art. 7, 8, 9 oraz także 10 § 1 k.p.a. wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w postaci dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin, na okoliczności będące przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że Kolegium nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Postanowieniu Kolegium zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, polegającego na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie obejmowała swoim oddziaływaniem posesji A. L., choć dzięki jej realizacji wnioskodawczyni zyskała możliwość podłączenia swojej nieruchomości (na własny koszt) do kanalizacji deszczowej w ulicy [...]. Przyznano, że faktycznie inwestycja nie obejmowała swoim oddziaływaniem posesji A. L., lecz jej zrealizowanie i oddanie do użytku spowodowało bezwzględną konieczność podłączenia tej nieruchomości do kolektora PVC kanalizacji deszczowej. Właśnie dlatego w dokumentacji technicznej tej inwestycji powinno być także naniesione zaprojektowane podłączenie nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] do projektowanego w ulicy [...] kolektora deszczowego. Tak więc błędne jest założenie, że z powodu realizacji inwestycji wnioskodawczyni uzyskała wyłącznie możliwość podłączenia nieruchomości do kolektora. Podniesiono, że inwestycja zmieniła sytuację A. L. w ten sposób, iż z działki oznaczonej nr ew. [...] nie mogą być już odprowadzane wody deszczowe do stuletniego kolektora kamionkowego (tak jak to miało miejsce przez cały czas przed powstaniem inwestycji). Zdaniem skarżącego Kolegium nie zwróciło uwagi, iż w postanowieniu Starosty Powiatowego w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zawarto twierdzenie, że jest projektowany system kanalizacji rozdzielczej. Zapis ten ma znaczenie prawne, co Kolegium pomija. Skoro w postanowieniu zawarto stwierdzenie, że jest projektowany system kanalizacji rozdzielczej, to wody deszczowe nie mogą już płynąć dotychczasowym kolektorem, który spełniał rolę kanalizacji ogólnospławnej. Z tej przyczyny, zgodnie z art. 28 k.p.a., wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania ze względu na obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podsumowując zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A. L. wskazał, że należy wreszcie ustalić stan przedprojektowy oraz stan faktyczny projektowany przedmiotowej inwestycji. W tym celu wniósł o zlecenie opracowania opinii biegłych, przeprowadzenie wizji lokalnych oraz przesłuchanie świadków.

Wskutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując stanowisko, iż A. L. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślono, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany, co oznacza, iż treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Podniesiono, że wskazywany przez pełnomocnika przepis (art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) określa zakaz wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Podkreślono więc, że wskazany przez pełnomocnika przepis prawa materialnego stanowi ogólną dyrektywę postępowania dotyczącego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Natomiast nie sposób z tej normy prawnej wywieźć indywidualny interes prawny wnioskującej o ponowne rozpatrzenia sprawy, w kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R.. Wskazano również, że inwestycja, której dotyczyło postępowanie, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienie Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], polegała na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnieniu Szkoły Podstawowej nr [...] w R. i ograniczała się do nieruchomości niebędących własnością A. L., która jest właścicielem jednej z działek graniczących z działkami, których dotyczy budowa kanalizacji. Zdaniem Kolegium sam status współwłaściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie sprawia, że wnioskodawczynię należało uznać za stronę posiadającą interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska. Stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, nie może bowiem żądać każdy, a jedynie ten, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w sprawie. Kolegium podkreśliło, że istotą wniosku A. L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. było wykazanie, iż projekt budowy kanalizacji deszczowej w ul. [...] w R. i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. winien obejmować również nieruchomości sąsiednie w ten sposób, by przyłączyć je do nowobudowanej kanalizacji, a nie ograniczać się wyłącznie do działek objętych wnioskiem inwestora – Gminy R., co zdaniem wnioskodawczyni wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Organ podniósł więc, że powołany wyżej przepis zawiera ogólną dyrektywę postępowania i nie nakłada na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji obowiązku, ani wymogu podłączenia się do powstałej kanalizacji deszczowej, której zadaniem jest odprowadzanie do tej kanalizacji wód opadowych z ulicy [...] oraz przede wszystkim z terenu Szkoły Podstawowej wraz z boiskiem. Założeniem tego przedsięwzięcia było zlikwidowanie podłączenia wpustów ulicznych do kanalizacji sanitarnej, co miało zmniejszyć w istotny sposób obciążanie oczyszczalni ścieków w R., szczególnie podczas intensywnych opadów. Kolegium wskazało ponadto, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika A. L., nie istniał obowiązek podłączenia się właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji do kanalizacji deszczowej. Zaplanowano bowiem, że wody opadowe i roztopowe należy odprowadzać powierzchniowo na teren działek lub na chodnik, ponieważ zaprojektowano nawierzchnię drogi ze ściekami na poboczach, skąd woda będzie spływała do kolektora deszczowego.

Pełnomocnik skarżącej dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz naruszenie art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a.),

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 7 k.p.a., klauzuli generalnej art. 8 k.p.a., art. 9 oraz art. 10 k.p.a., a także art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a.).

Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do SKO w L. w celu ponownego jej rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz A. L. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, jako zupełnie chybiony i bezpodstawny zarzut SKO w L., iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi ogólną dyrektywę postępowania dotyczącego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Według skarżącej jest to rozumowanie chybione, gdyż powyższy przepis w powiązaniu z art. 28 ust. 4a tej samej ustawy przewiduje nawet karę ograniczenia wolności albo grzywny do 10.000 zł za jego naruszenie, a więc jest to przepis konkretny, narzucający konkretne obowiązki i nakładający konkretne zakazy. Konkretny charakter tego przepisu podkreśla dodatkowo fakt, że za jego naruszenie jest przewidziana kara. Podniesiono, że za naruszenie ogólnej dyrektywy nie są nakładane kary ograniczenia wolności ani wysokie grzywny, a przepis art. 9 ust. 1 ww. ustawy jest konkretny, gdyż konkretyzuje, w jaki sposób należy realizować ogólne dyrektywy z rozdziału 1 przedmiotowej ustawy. Podkreślono, że Kolegium nie ustaliło dlaczego w decyzji Starosty R. Nr [...] udzielającej Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych w komunalnej oczyszczalni ścieków istnieje zapis, który nie dopuszcza odprowadzania do środowiska ścieków oczyszczonych w ilości większej niż 7700 m3/d. Ponadto Kolegium nie ustaliło, w jakiej ilości można dokonywać zrzutu ścieków oczyszczonych do rzeki, w stosunku do SNQ rzeki w miejscu zrzutu ścieków. Wskazano, że na nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca, powinna zostać przeprowadzona wizja lokalna z udziałem biegłego w zakresie sieci kanalizacyjnych oraz powinno zostać zlecone opracowanie opinii przez biegłego w zakresie sieci kanalizacyjnych. Podniesiono również, że projektowana inwestycja zmienia sytuację skarżącej oraz istniejący stan prawny i dlatego wody deszczowe z działki oznaczonej nr ew. [...] nie mogą juz być odprowadzane do stuletniego kolektora kamionkowego (tak jak miało to miejsce przed powstaniem inwestycji). Zaznaczono, że w celu wykazania interesu prawnego A. L. w niniejszej sprawie, na podstawie przedstawionych dokumentów powinna zostać opracowana opinia w zakresie warunków pracy oczyszczalni ścieków. Mimo wnioskowania przez pełnomocnika A. L. o powołanie biegłych w celu sporządzenia opinii, Kolegium w L. ich nie powołało. W tym samym wniosku, pełnomocnik A. L. wniósł również o przesłuchanie świadków, ale żaden nie został przesłuchany na okoliczność projektowanego systemu kanalizacji rozdzielczej w ul. [...] w celu konieczności ochrony oczyszczalni ścieków w R. przed dopływem wód opadowych i roztopowych i koniczności zaprzestania odprowadzania do stuletniego kolektora sanitarnego wszelkich wód opadowych i roztopowych powstających w zlewni tego kolektora, a zatem i wód opadowych z działki nr ew. [...], której A. L. jest współwłaścicielką. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że ustalenie treści praw i obowiązków A. L. nie zostało wykonane w należyty sposób, a procedura wyjaśniania stanu rzeczywistego i prawnego nie odbyła się według ściśle określonych zasad i reguł wskazanych w przepisach k.p.a. Do skargi dołączono 15 załączników.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 08 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, wnosząc i wywodząc jak dotychczas. Dodatkowo wskazał, że Kolegium odmawiając A. L. przymiotu strony, nie uwzględniło przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Pełnomocnik A. L. na rozprawie złożył do akt pismo z dnia [...] maja 2013 r. jako rozwinięcie stanowiska strony skarżącej w przedmiotowej sprawie. Ponadto złożył do akt sprawy pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. wraz z kserokopią części protokołu z sesji rady Miejskiej Gminy R. odbytej w dniu [...] marca 2012 r. oraz koncepcję modernizacji oczyszczalni ścieków w R., autorstwa [...]. W treści tych dokumentów podkreślono fragmenty stanowiące o istniejącym przeciążeniu oczyszczalni ścieków i przyczynach tego stanu – m.in. odprowadzaniem nadmiernej ilości wód opadowych na skutek zwiększonej ilości opadów oraz nieszczelności ponad 100-letniego kolektora.

W piśmie pełnomocnika A. L. z dnia [...] maja 2013 r., które jest rozwinięciem dotychczasowego stanowiska strony skarżącej, wskazano, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nigdy nie została wszczęta sprawa o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. W postępowaniu, o którym mowa w postanowieniu Kolegium z dnia [...] września 2012 r., stroną postępowania był P. F. Pełnomocnik skarżącej podzielił stanowisko Kolegium w zakresie konieczności przeprowadzenia badania istnienia interesu prawnego A. L., ale zaskarżył jednocześnie postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r., o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] września Nr [...], w którym organ uznał, iż A. L. nie posiada uprawnienia strony w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. trafnie uznało, że skarżąca nie miała interesu prawnego, żądając stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty R. z dnia [...] listopada 2006 r., uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnieniu Szkoły Podstawowej nr [...] w R.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zostanie zainicjowane żądaniem strony, w pierwszej kolejności bada się, czy zostało ono złożone przez legitymowany podmiot, a więc osobę będącą stroną w sprawie. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji czy postanowienia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 01 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, Lex nr 48669). W przypadku, gdy żądanie wnosi podmiot niebędący stroną w sprawie, odmawia się wszczęcia postępowania nieważnościowego (por. wyrok NSA z dnia 08 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167 lub wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., III SA 1802/95 – powołany za M. Jaśkowską [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 993). Co istotne, w tym stadium postępowania organ nie ocenia, czy zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Kolegium uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] listopada 2006 r., nie miało obowiązku oceny zarzutów dotyczących ewentualnego naruszenia przepisów, skutkującego stwierdzeniem nieważności powyższego postanowienia.

Zważyć należy, iż do oceny, czy skarżącej przysługiwał status strony, zastosowanie znalazł przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2007, s. 256). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji publicznej władny jest wydać decyzję (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 – za R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 104).

Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 02 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie brała udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Inwestycja objęta postępowaniem ograniczała się do budowy kanalizacji deszczowej z odwodnieniem w granicach działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z których żadna nie stanowiła przedmiotu własności skarżącej. Bezsporne przy tym jest, że skarżąca zarówno w momencie wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., jak i w czasie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej postanowienia, była współwłaścicielem działki nr [...], która to nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] – jedną z działek objętych planowanym przedsięwzięciem.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. trafnie uznało, że sam status współwłaściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie sprawia, że skarżącą należało uznać za stronę posiadającą interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska. Dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącej, uprawniającego ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, niezbędne było wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego A. L. wywodziłaby istnienie własnego interesu prawnego. Tymczasem istotą wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. było wykazanie, iż projekt budowy kanalizacji deszczowej w ul. [...] w R. nie powinien ograniczać się do działek objętych wnioskiem inwestora – Gminy R., lecz winien obejmować również nieruchomości sąsiednie (w tym skarżącej) w ten sposób, by przyłączać je do nowobudowanej kanalizacji. Skarżąca, kwestionując zakres inwestycji wskazała, że musiała na własny koszt wybudować w pasie drogowym przewody kanalizacyjne.

Należy więc podkreślić, że dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest to, iż w następstwie wybudowania przedmiotowej kanalizacji deszczowej skarżąca dokonała podłączenia do niej swych nieruchomości i uczyniła to na własny koszt. Fakt ów miał bowiem miejsce po zakończeniu postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Starostę. Ewentualny interes prawny skarżącej rozważać można więc dopiero od momentu zrealizowania inwestycji, co oznacza, że nie mogła być związana z prowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym. Przypomnieć bowiem trzeba, że przedmiotowa inwestycja nie obejmowała działek skarżącej.

Z okoliczności polegającej na przyłączeniu nieruchomości skarżącej do kanalizacji na jej własny koszt, można wywodzić jedynie interes faktyczny. Aby skarżąca uzyskała status strony w postępowaniu administracyjnym (zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 28 k.p.a.) konieczne jest jednak legitymowanie się interesem prawnym, a nie faktycznym. W tej sytuacji uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie odmówiło skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r.

Jak wskazano wcześniej, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W świetle art. 28 k.p.a. zasadniczym elementem pozwalającym ustalić, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, jest określenie jego interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim przypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99, niepubl.). Nie można wywodzić interesu prawnego z konieczności ochrony praw ogółu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślić należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany. Oznacza to, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze.

Wskazany przez pełnomocnika skarżącej przepis art. 9 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi ogólną dyrektywę postępowania w sprawach z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1039/09, którym oddalono skargę kasacyjną pełnomocnika strony skarżącej – P. F. od wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Po 869/08, wydanego w tożsamych okolicznościach faktycznych. Z powyższej normy prawnej nie można jednak wywodzić indywidualnego interesu prawnego skarżącej, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska realizacji inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej w ul. [...] i odwodnienia Szkoły Podstawowej nr [...] w R. Zasady odprowadzania ścieków oraz zagospodarowywania wód opadowych na danym terenie reguluje prawo miejscowe, na mocy delegacji zawartej w art. 19 tej ustawy. Z analizy uchwały Rady Miejskiej Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. "Regulamin dostarczania wody i odbioru ścieków" (dostępnym na stronach internetowych w Urzędu Gminy K. w: BIP) wynika, że uchwała ta stanowi o odprowadzaniu ścieków, a nie tylko ścieków bytowych, komunalnych. Zgodnie z art. 2 pkt 8c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków do ścieków zalicza się również wody opadowe lub roztopowe. Zatem, co do zasady, funkcjonująca kanalizacja sanitarna na terenie R. odbiera nie tylko ścieki bytowe – komunalne, w rozumieniu art. 2 pkt 9 i 10 ustawy. Jednocześnie postanowienia tej uchwały nie stanowią o obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji deszczowej. Nie jest więc tak, jak wywodzi strona skarżąca, że wraz z uruchomieniem wybudowanego kolektora deszczowego właściciele nieruchomości przy ul. [...] w R. zobowiązani są przyłączyć swoje nieruchomości do tego kolektora.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawidłowo zastosowało w sprawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (podobnie W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 15). Analiza treści art. 61a § 1 kpa wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, zatem w opinii Sądu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, co wyżej wywiedziono.

Jednocześnie postanowienie takie nie może odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, LEX nr 505393 oraz wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Z tej przyczyny zarówno Kolegium, jak i Sąd, zwolnione są z obowiązku ustosunkowania się do tych zarzutów, które dotyczą prawidłowości postępowania uzgodnieniowego, w tym zakresu inwestycji oraz kwestii braku uregulowania przyłączeń poszczególnych nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [...] do wybudowanego kolektora deszczowego. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się w takim przypadku aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 wyżej wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.