Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 34/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Akademii [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednostce uczelni kategorii naukowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Akademii [...] z siedzibą w G. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz na podstawie art. 47 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r. poz. 87 i 1669 – dalej jako "ustawa") w związku z art. 322 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 oraz z 2019 r. poz. 39 i 534), utrzymał w mocy decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], o przyznaniu Wydziałowi [...] Akademii im. [...] (dalej także jako "Jednostka") kategorii naukowej C.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że na podstawie § 3 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym i uczelniom, u których zgodnie z ich statutami nie wyodrębniono podstawowych jednostek organizacyjnych (Dz. U. poz. 2154 – dalej jako "rozporządzenie"), Wydział [...] Akademii [...], zwany dalej "Jednostką", wystąpił z wnioskiem o przyznanie kategorii naukowej, przekazując w dniu 14 sierpnia 2018 r. wypełnioną ankietę w systemie teleinformatycznym [...], zwanym dalej "systemem".

Minister przytoczył treść przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 9 rozporządzenia wskazując, że kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, zwany dalej "Komitetem". Ocenę Jednostki przeprowadzono w grupie nauk humanistycznych i społecznych. Kompleksową ocenę Jednostki, na podstawie informacji przedstawionych przez nią w ankiecie jednostki naukowej, przeprowadził Zespół ewaluacji HS-TA-1, zwany dalej "Zespołem", złożony z ekspertów właściwych dla grupy nauk humanistycznych i społecznych, powołany przez Przewodniczącego Komitetu na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy. Ocena Jednostki została przeprowadzona w grupie wspólnej oceny HSIFB, zwanej dalej "GWOHSIFB", do której Jednostka została przyporządkowana przez Komitet zgodnie z § 20 rozporządzenia. Komitet ustalił składy poszczególnych GWO, przyporządkowując do nich jednostki, które złożyły ankiety w systemie, z uwzględnieniem specyfiki każdej z grup nauk, oraz wielkości i rodzaju jednostek, określonych w szczególności na podstawie analizy publikacji naukowych ich pracowników oraz uprawnień do nadawania stopni naukowych lub stopni w zakresie sztuki, a także dziedzin nauki albo dziedzin sztuki, w których pracownicy ocenianych jednostek uzyskali stopnie lub tytuły naukowe albo stopnie lub tytuły w zakresie sztuki. Komitet, na wniosek zespołu ewaluacji, mógł zmienić przyporządkowanie jednostki do GWO, jeżeli przeprowadzona podczas kompleksowej oceny analiza informacji przedstawionych w ankiecie uzasadniała jej przyporządkowanie do innej GWO, ze względu na charakter osiągnięć naukowych i twórczych oraz innych efektów działalności naukowej i artystycznej tej jednostki.

Przy kompleksowej ocenie Jednostki stosowano następujące kryteria: 1) kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze", 2) kryterium II "Potencjał naukowy", 3) kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej", 4) kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej". W celu obliczenia wyników oceny według kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" oraz według kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" ustalone zostały wartości liczb N i No, gdzie: N oznacza średnią arytmetyczną, z okresu objętego ankietą, liczby pracowników zatrudnionych w Jednostce w poszczególnych latach przy prowadzeniu badań naukowych lub prac rozwojowych w ramach stosunku pracy, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, ustaloną na podstawie oświadczeń, o których mowa w art. 4c ust. 11 ustawy, o wyrażeniu zgody na zaliczenie ich do liczby pracowników zatrudnionych przy realizacji badań naukowych lub prac rozwojowych składanych przez tych pracowników do celów ubiegania się przez jednostkę o przyznanie środków finansowych na działalność statutową; No - oznacza liczbę pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, uwzględnianych przy określeniu liczby N, którzy byli zatrudnieni w Jednostce łącznie przez co najmniej 3 lata w okresie objętym ankietą i nie byli autorami lub współautorami osiągnięć naukowych i twórczych, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, z wyłączeniem: pracowników inżynieryjno-technicznych; pracowników inżynieryjnych i technicznych; pracowników, którzy w okresie objętym ankietą przebywali na urlopach związanych z rodzicielstwem, udzielonych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, 1043 i 1495), albo pobierali zasiłek chorobowy lub świadczenia rehabilitacyjne w związku z niezdolnością do pracy, w tym spowodowaną chorobą wymagającą rehabilitacji leczniczej łącznie przez okres co najmniej 3 lat. Wartości liczb N = 45,50 i No = 3,00 zostały ustalone na podstawie wykazu pracowników Jednostki umieszczonego w złożonej przez nią ankiecie oraz zawartych tamże informacji na temat autorstwa zgłoszonych osiągnięć naukowych. Na podstawie § 22 ust. 1 rozporządzenia Zespół przyznał Jednostce odrębną ocenę według każdego z ww. kryteriów kompleksowej oceny.

W ramach kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" Zespół dokonał oceny osiągnięć, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 1-6 i 11-13 rozporządzenia, spośród przedstawionych przez Jednostkę w złożonej ankiecie, uwzględniając ograniczenia wynikające z przepisów § 13 ust. 1 i 7-14 rozporządzenia. Liczba osiągnięć Jednostki uwzględnionych w ramach oceny według kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" wyniosła 100. Za osiągnięcia te Zespół przyznał Jednostce łącznie 1162,00 punkty, w związku z czym, końcowa ocena według kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze", obliczona zgodnie z zależnością określoną w załączniku nr 5 do rozporządzenia, wyniosła Qi= 25,54 pkt.

W ramach oceny według kryterium II "Potencjał naukowy" Zespół pozytywnie zaopiniował 18 osiągnięć zgłoszonych przez Jednostkę w ankiecie jednostki naukowej. Ocena według kryterium II "Potencjał naukowy", obliczona według zależności określonej w załączniku nr 5 do rozporządzenia, z uwzględnieniem ograniczeń punktacji wskazanych tamże oraz zasad oceny zawartych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, wyniosła Qii = 60,46 pkt.

W ramach oceny według kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" Zespół pozytywnie zaopiniował 1 osiągnięcie zgłoszone przez Jednostkę. Za osiągnięcie to Zespół przyznał Jednostce łącznie 25,00 punktów, w związku z czym, końcowa ocena według kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" obliczona zgodnie z zależnością określoną w załączniku nr 5 do rozporządzenia, z uwzględnieniem ograniczeń punktacji wskazanych tamże, wyniosła Qiii = 0,02 pkt.

W ramach oceny według kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej" Zespół dokonał oceny najważniejszych osiągnięć Jednostki o znaczeniu naukowym, gospodarczym i ogólnospołecznym, zgłoszonych przez nią w ankiecie. W wyniku oceny zgłoszonych osiągnięć z uwzględnieniem: 1) efektów badań naukowych, prac rozwojowych lub działalności artystycznej o znaczeniu międzynarodowym, w tym publikacji naukowych, monografii naukowych i naukowych baz danych oraz działań artystycznych, mających szczególne znaczenie dla rozwoju nauki, kultury i sztuki lub dziedzictwa narodowego; 2) udokumentowanych zastosowań wyników badań naukowych lub prac rozwojowych o dużym znaczeniu społecznym, w szczególności w zakresie ochrony zdrowia, w tym jakości i bezpieczeństwa żywności, ochrony środowiska, ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, ochrony miejsc 4 pracy, zwiększania innowacyjności gospodarki, w tym posiadania statusu państwowego instytutu badawczego, Zespół przyznał Jednostce 15 pkt, biorąc pod uwagę następujące osiągnięcia z wykazu zamieszczonego w ust. 15 części B ankiety: - Realizacja projektów naukowych i rozwojowych potwierdzających długofalowe oddziaływanie jednostki na rozwój społeczny, - Zastosowanie badań z zakresu kultury pogranicza do działań w zakresie ochrony zabytków [...] dziedzictwa kulturowego, - Efekty badań naukowych o znaczeniu międzynarodowym i ogólnopolskim potwierdzone prestiżowymi nagrodami, - Publikacje o szczególnym znaczeniu dla rozwoju nauki, - Stworzenie naukowej bazy danych - archiwalia pogranicza. W wyniku oceny zgłoszonych osiągnięć z uwzględnieniem: 1) osiągnięć świadczących o pozycji międzynarodowej jednostki na tle GWO, ze szczególnym uwzględnieniem udziału w realizacji międzynarodowych projektów obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe, wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia; posiadania logo HR Excellence in Research, a w grupie nauk humanistycznych i społecznych oraz w grupie nauk o sztuce i twórczości artystycznej - także dokonań potwierdzających oddziaływanie jednostki na rozwój społeczeństwa w dłuższym przedziale czasowym; 2) organizacji lub współorganizacji międzynarodowych konferencji (sympozjów, kongresów, warsztatów), w których co najmniej 1/3 uczestników wygłaszających referaty reprezentowała zagraniczne ośrodki naukowe; organizacji lub współorganizacji krajowych konferencji (sympozjów, kongresów, warsztatów), w których wzięli udział przedstawiciele co najmniej 5 jednostek; upowszechniania wiedzy, w tym organizacji festiwali nauki i innych form promocji i popularyzowania nauki; działalności popularnonaukowej, Zespół przyznał Jednostce 15 pkt, biorąc pod uwagę następujące osiągnięcia: - Organizacja cyklicznych konferencji ogólnopolskich i międzynarodowych, - Popularyzacja wiedzy z zakresu kultury języka polskiego, - Zastosowanie wyników badań naukowych w doradztwie instytucjom publicznym, - Wykłady i warsztaty popularyzatorskie we współpracy z jednostkami otoczenia społecznego, - Organizacja międzynarodowych festiwali nauki. Łączna ocena osiągnięć Jednostki według kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej" wyniosła zatem Qiv= 30 pkt. 5

Jednostki referencyjne dla GWO HSIFB charakteryzują się następującymi wartościami ocen: 1. Jednostka referencyjna dla kategorii A: - kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" - ocena Oi = 48,30 pkt, kryterium II "Potencjał naukowy" - ocena On = 230,00 pkt, - kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" - ocena Om-0,22 pkt, - kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej" - ocena Oiv== 70,00 pkt; 2. Jednostka referencyjna dla kategorii B: - kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" - ocena Oi- 31,60 pkt, - kryterium II "Potencjał naukowy" - ocena On - 45,00 pkt, - kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" - ocena Om= 0,11 pkt, - kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej"

ocena Oiv= 40,00 pkt. Całkowity wynik punktowy porównania Jednostki z każdą z jednostek referencyjnych został obliczony z uwzględnieniem wag przypisanych poszczególnym kryteriom kompleksowej oceny w zależności od rodzaju jednostki naukowej oraz grupy dziedzin nauki przez nią reprezentowanej - zgodnie z tabelą nr 2 w załączniku nr 9 do rozporządzenia. W związku z powyższym, do obliczenia całkowitego wyniku punktowego Jednostki, wyniki punktowe porównania uzyskanych przez nią ocen według poszczególnych kryteriów z odpowiadającymi im ocenami jednostek referencyjnych dla kategorii A i dla kategorii B zostały wzięte z następującymi wagami: 1) kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" - 65, 2) kryterium II "Potencjał naukowy" - 15, 3) kryterium III "Praktyczne efekty działalności naukowej i artystycznej" - 5, 6 4) kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej" - 15. Przeprowadzone przez Komisję porównanie ocen przyznanych Jednostce przez Zespól z ocenami jednostki referencyjnej dla kategorii naukowej A dało wynik -100,00 pkt, a porównanie z ocenami jednostki referencyjnej dla kategorii naukowej B dało wynik -49,85 pkt, co - zgodnie z § 22 ust. 7 rozporządzenia - stanowi podstawę do zaliczenia Jednostki do kategorii naukowej C. W dniu 14 listopada 2018 r. Komisja przekazała uchwałę Przewodniczącemu Komitetu, który, na podstawie art. 45 ustawy, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. wystąpił do Ministra o przyznanie Jednostce kategorii naukowej C. Po zapoznaniu się z wnioskiem Komitetu i dokumentacją kompleksowej oceny Jednostki Minister w dniu [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję Nr [...], o przyznaniu Jednostce kategorii naukowej C.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Jednostka wystąpiła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Zastrzeżenia zgłoszone we wniosku dotyczyły nieuwzględnienia w ocenie osiągnięć przedstawionych w ankiecie w ramach Kryteriów I-III, jak również wyniku oceny osiągnięć ocenianych w ramach kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej i artystycznej".

W dniu 6 lutego 2019 r. wniosek został przekazany w systemie Komitetowi, celem uzyskania opinii, o której mowa w art. 47 ust. 4 ustawy. Przyjęcie przez Komitet na posiedzeniu plenarnym opinii dotyczącej wniosku zostało poprzedzone pracami analitycznymi. Komitet w uchwale podjętej w dniu [...] kwietnia 2019 r. wyraził opinię, że decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]powinna zostać utrzymana w mocy. Uzasadnienia opinii Komitetu odnośnie poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez Jednostkę we wniosku zostały umieszczone

w systemie.

Następnie Minister decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję

z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazując, że argumenty podniesione przez Jednostkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące nieuwzględnienia osiągnięć zgłoszonych w ramach 1 kryterium, zostały poddane szczegółowej analizie

i weryfikacji. Komitet przeprowadził ponowną ocenę osiągnięć ujętych w ankiecie

i stwierdził, że zasadne jest uznanie 2 osiągnięć i przyznanie punktów za monografie naukowe.

Minister zwrócił także uwagę na to, że w przypadku pozostałych osiągnięć, stanowiących przedmiot wniosku, Komitet wskazał, że ze względu na brak afiliacji autorów publikacji w Jednostce (w 3 przypadkach) oraz niespełniania przez

1 zgłoszoną publikację wymogów dla pracy naukowej, nie jest możliwe ich uwzględnienie. Ponadto pozytywnie zaopiniowano realizowany przez Jednostkę projekt pn. "[...] "[...]"’, co pozwoliło na zwiększenie punktacji w ramach II kryterium. Analizie poddano również ujęte w ankiecie zdarzenia zgłoszone w ramach kryterium IV. Minister zwrócił uwagę, że ocena ta została dokonana w oparciu o wnikliwą analizę tych osiągnięć względem rodzaju i rangi osiągnięć przedstawionych przez wszystkie jednostki oceniane w ramach GWO. Komitet uznał wymienione we wniosku osiągnięcia za istotne, co pozwoliło na zwiększenie łącznej liczby punktów w kryterium lV. Niemniej jednak Minister zauważył, iż pomimo podniesienia oceny w powołanych wyżej kryteriach, wynik ewaluacji nie daje podstaw do przyznania kategorii naukowej wyższej niż przyznana decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...].

Rozpatrując wniosek Jednostki organ wziął po uwagę, poza opinią Komitetu, również dane zawarte w ankiecie. Jednakże nawet uwzględnienie pozytywnie ocenionych przez Komitet osiągnięć nie daje podstaw do innego rozstrzygnięcia niż ustalone w powołanej wyżej decyzji przyznającej Jednostce kategorię naukową C.

Ponadto Minister wskazał, że zbadał tryb postępowania Komitetu w celu wyrażenia opinii o wniosku i stwierdził zgodność wszystkich podjętych czynności z przepisami prawa. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wyniki uzyskane przez Jednostkę w poszczególnych kryteriach, oraz opinię Komitetu w przedmiotowej sprawie, Minister stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] przyznającej Jednostce kategorię naukową C.

Decyzja Ministra Nauki i szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2019 r. stała się przedmiotem skargi Akademii [...] z siedzibą w G., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Akademia zarzuciła:

1) naruszenie art 47 ust 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyznanie Wydziałowi [...] Akademii [...] kategorii naukowej C zamiast kategorii naukowej B z uwagi na nieuwzględnienie wszystkich publikacji dających podstawę do przyznania wyższej kategorii naukowej.

2) naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania

Administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie jest dwuinstancyjne. Z kolei w myśl art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.), minister przyznaje kategorię naukową jednostkom naukowym w drodze decyzji, zaś według art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi, zaś zgodnie z treścią § 3 tegoż przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależnie od powyższego powołać w tym miejscu należy zasadę pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. w myśl którego, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Ponadto zgodnie z art. 127 § 3 in fine k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co oznacza, że orzekając w sprawie z tego wniosku organ, jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodać również należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także – o ile to konieczne – rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (vide: wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87).

Natomiast brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia powoduje, iż decyzja o charakterze mieszanym nosi cechy dowolności, co – w ocenie Sądu – miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tym miejscu uwypuklenia wymagała okoliczność, iż tryb procedowania przez Ministra, zakładający zwrócenie się przez organ o opinię do Komitetu, nie zwalnia Ministra z obowiązku samodzielnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mimo tego, że Minister otrzyma od Komitetu opinię w omawianej materii, to ciągle Minister pozostaje organem uprawnionym do wydania decyzji. Tylko więc Minister może dokonać wiążącej oceny zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Minister po otrzymaniu opinii Komitetu, powinien samodzielnie zbadać zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i samodzielnie zweryfikować swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Powyższe działania Ministra, jak też sposób przeprowadzanego przez niego rozumowania, musi zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji Ministra przez Sąd administracyjny, organ winien sporządzić uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób szczegółowy i dokładny, by umożliwić Sądowi przeprowadzenie oceny poprawności działania organu. To zaś prowadzi do konkluzji, iż Minister nie może zwolnić się z powyższego obowiązku ograniczając swoje uzasadnienie do lakonicznego stwierdzenia, iż w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Komisję opiniującą wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedmiotem skargi do Sądu nie jest bowiem opinia Komitetu, a decyzja Ministra.

Z przytoczonych powyżej powodów nie do zaakceptowania jest stanowisko, że skoro Komitet odniósł się do wszelkich szczegółowych kwestii będących podstawą wydania rozstrzygnięcia jak też do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to tym samym uzasadnienie samej decyzji mogło zostać w tym zakresie ograniczone. Na takie ominięcie zasady wyrażonej w art.107 K.p.a. żaden przepis prawa nie zezwala.

Na marginesie dodania wymagało to, ze w/w braków uzasadnienia skarżonej decyzji nie sposób skutecznie usunąć na etapie postępowania sądowego. Argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią bowiem części uzasadnienia decyzji i nie mogą zastępować tego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę stwierdzone wyżej uchybienia w postaci braku ponownego rozpoznania całości sprawy w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, jak też w postaci braku sporządzenia pełnego uzasadnienia decyzji (prezentującego sposób rozumowania organu i jego stanowisko odnośnie zarzutów z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wniosku o ponowne jej rozpoznanie, i do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji - co dopiero umożliwi przeprowadzenie postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności.