Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 145/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 par. 1, art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust.1, art. 99 ust. 1 i 2, art. 100 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1343/18 w sprawie ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w A. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Okręgowej Izby Aptekarskiej w A. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w A. (dalej: Izba, OIA, skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Okręgowa Izba Aptekarska w A. wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku B. z o.o. w G. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., zarówno w zakresie dotyczącym celów statutowych organizacji społecznej, jak i posiadania przez nią interesu społecznego w postępowaniu. Ponadto wyjaśnił, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na prawach strony i dalszy jej udział w tym postępowaniu nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków. Musi bowiem odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracyjnych.

Izba wniosła zażalenie na to postanowienie.

Postanowieniem z 14 maja 2018 r. GIF utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm.; dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy przyjął, że cele statutowe OIA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem Izby w postępowaniu.

GIF podnosił, że w zakresie celów statutowych, OIA wskazywała na art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: u.i.a.). Odwołując się do orzecznictwa organ wskazywał, że tak zdefiniowane cele statutowe Izby uzasadniają udział w postępowaniach dotyczących bezpośrednio wykonywania przez farmaceutów swojego zawodu, zaś postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania.

GIF stanął też na stanowisku, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.

Zdaniem GIF jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art. 2a ust. 1 pkt 1–9 u.i.a.), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie mają związku z problemem koncentracji aptek i są poza zakresem obowiązków farmaceuty, jak i samorządu aptekarskiego. Organ uznał, że Izba wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, próbuje faktycznie poszerzyć kompetencje samorządu aptekarskiego. W konsekwencji GIF stwierdził, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Izba stanowi zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie OIA do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, w tym i podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Zatem, dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony.

GIF wskazywał też, że przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki organ farmaceutyczny i organ samorządu aptekarskiego współpracują, gdyż na wniosek wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych izby aptekarskie wydają opinie zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. w zakresie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, jak i opinię w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczoną na kierownika apteki. Opinie te nie są jednak wydawane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Organ podnosił, że możliwość zasięgnięcia przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych opinii izby aptekarskiej pozostaje w sferze dobrej praktyki.

Organ odwoławczy przypomniał, że samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie zezwolenia i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania. Obecny zakres współpracy samorządu aptekarskiego oraz wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, a dodatkowo fakt wydawania przez izby aptekarskie opinii w toku postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nawet jedynie w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę, w ocenie GIF, przesądza o tym, że okręgowa izba aptekarska "nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Dodatkowo samorząd aptekarski w każdej sprawie, gdy otrzyma zapytanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, może wyrazić swoje stanowisko w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Z postanowieniem tym nie zgodziła się Okręgowa Izba Aptekarska w A. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji przypomniał, że w myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd uznał, że na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Izba jest organizacją społeczną. Został także spełniony wymóg, że postępowanie administracyjne, w którym dopuszczenia do udziału domaga się skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej i wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie dotyczyło spółki, ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji z treści art. 99 ust. 1 i 2 p.f. wywiódł, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania opinii organu samorządu aptekarskiego. Natomiast istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stanowi podstawę do wyrażenia stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji nie wykluczało to jednak możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu, mimo uprawnienia Izby do wydawania niewiążących opinii w sprawie. Przyjął, że taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania. Dopuszczenie zaś Izby do udziału w sprawie nie powoduje – jak błędnie podnosił GIF – jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

Sąd I instancji zarzucił organom Inspekcji Farmaceutycznej, że nieprawidłowo oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Przy tym zaakcentował, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jako reprezentującego zawód zaufania publicznego, wywodzonym z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. To zadanie samorządu aptekarskiego zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. Mając na uwadze inne uregulowania określające zadania samorządu aptekarskiego, m.in. art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., Sąd stwierdził, że samorząd aptekarski został upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Zauważył, że "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. Wówczas organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Dokonując wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., Sąd I instancji stwierdził, że reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Chodzi w nim o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów.

Odwołując się do art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. Sąd I instancji podnosił, że nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką, które jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. p.f. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołując się do art. 86 ust. 1 p.f. Sąd I instancji zauważył, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek. Zatem działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. Tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Występuje bowiem zbieżność postępowania, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieściło się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Ponadto z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a. Sąd I instancji wywodził, że do obowiązków samorządu aptekarskiego w ramach sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, należy dbałość, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Stwierdził także, że postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., która realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu – co do zasady – nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Dlatego Sąd nie dopatrzył się, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki, a interes strony górował nad interesem społecznym. Przypomniał, że prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Sąd I instancji wskazywał też, że ważnym celem samorządu aptekarskiego jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, uregulowanego w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się bowiem na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Mimo że w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie z punktu widzenia zasad prawa winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego i następnie – sąd administracyjny, to samorząd aptekarski nie może być pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Zatem realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Oznaczało to, zdaniem Sądu, że Izba posiadała interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w tym postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Sąd upatrywał zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Zdaniem Sądu skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna miała interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne – co do zasady – stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Zatem wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego żądanie OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien był zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił Izbie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji opowiedział się za poglądem, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Przy wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych.

W ocenie Sądu I instancji odmawiając Izbie dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej uchybił zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wnosił, aby w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok i orzekł co do istoty sprawy, wnosił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. i przyjęcie, iż Okręgowa Izba Aptekarska w A. wykazała interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu i w konsekwencji przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2018 r. i poprzedzającego je postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku z [...] sierpnia 2017 r.;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego udzielenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział OIA w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 11 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział OIA w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, które to zadania samorząd aptekarski wykonuje poprzez czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie było prowadzone z wniosku członka izby aptekarskiej, a z wniosku spółki handlowej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydawanie przez organ samorządu aptekarskiego niewiążących opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie apteki nie wyklucza jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowa Izba Aptekarska w A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony – w tym przypadku OIA – w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Na początku należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu opisanego w pkt I. 2 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. przez brak należytej analizy okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 985/17, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonych postanowień. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska na o niezgodności z prawem zaskarżonych postanowień, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarny charakter pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie istotę sporu określa bowiem podniesione w każdym z tych zarzutów naruszenie art. 31 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W sprawie nie jest sporne, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. Nie jest też kwestionowane, że postępowanie administracyjne, do udziału w którym dopuszczenia domagała się Izba, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby – tu spółki prawa handlowego, która ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja, Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 1–2, s. 50).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organom samorządu aptekarskiego przyznano prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a. w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1314/15, z 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 94/14 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki SN z 12 lutego 2014 r.: sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z. 5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13, Lex nr 1438738).

Podobnie w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych, których udział miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1027/16, 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GZ 1231/16, 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GZ 433/17, sygn. akt II GZ 1231/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie OIA domagała się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej toczącej się z wniosku spółki prawa handlowego.

Należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków musi być zrównoważony z interesem publicznym. Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Sąd I instancji słusznie wskazywał zatem, że reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega też na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa).

Z kolei zawód aptekarza może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne. Za słuszne należy zatem uznać stanowisko, że sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f., w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.).

Tak więc słusznie Sąd I instancji wskazywał, że cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem postępowanie w takiej sprawie, której prowadzenie i rozstrzygnięcie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu aptekarskiego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu aptekarza, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki.

W tym aspekcie Sąd I instancji słusznie nie podzielił stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Słuszne jest stanowisko, że nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, jak i publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty.

Odnosząc się do podnoszonego przez GIF, ewentualnego konfliktu interesów osób z organów samorządu, będących oczywiście farmaceutami z interesem wnioskodawcy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie stwierdzono konfliktu między przepisami u.i.a. a art. 31 k.p.a. Z normy wynikającej z art. 7 ust. 1 pkt 5 p.f. wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1893/14, z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1314/15; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 p.f. i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego art. Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane objęte tajemnicą. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.

Również okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 99 ust. 1 i 2 p.f. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach, by uprawnienie to mogło być realizowane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Brak takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w sprawach wydawania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych sprawia, że normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4641/16, z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/16, z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3423, z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2640/15, z 17 października 2018 r. sygn. akt II GSK 4607/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Izba w oparciu o wskazane przepisy u.i.a. może zatem wydać opinię w sprawie, która w trybie przepisów k.p.a. podlega ocenie organu, zaś fakt jej wydania nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje – jak błędnie wskazuje GIF – jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.

Sąd I instancji z przytoczonych wyżej przepisów regulujących działalność samorządu zawodowego aptekarzy słusznie jednak wywiódł, iż OIA, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne – co do zasady – stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu aptekarskiego, o których mowa wyżej. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie odmawiając OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz OIA kwotę 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącej, który występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.