Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości drogowej położonej w Gminie W., oznaczonej jako pgr [...] o pow[...] ha.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku, przez Województwo [...], własności nieruchomości drogowej położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako pgr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału pgr [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność M. C. i K. C. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej.

Zaś S. C. decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. C. za udział wynoszący [...] części nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako pgr [...] ha, zajętej pod drogę wojewódzką Nr [...], relacji [...].

W uzasadnieniu podniósł, że wniosek o przyznanie odszkodowania - zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) - musi być złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. W tym terminie tj. w dniu 30 listopada 2005 r. tylko K. C. (ojciec P. C. i współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości) złożył stosowny wniosek i decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. otrzymał odszkodowanie za udział wynoszący [...] części nieruchomości położonej w Gminie [...], oznaczonej jako pgr [...], powstałej w wyniku podziału pgr [...]. Natomiast wniosek P. C. (jedynego spadkobiercy M. C. zmarłej [...] lipca 2000 r.) za pozostały udział został rozpoznany odmownie - z uwagi na upływ ustawowego terminu.

W związku z powyższym P. C. pismem z 6 marca 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] informując go tym, że jego decyzja - z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku, przez Województwo [...], własności nieruchomości drogowej położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako pgr [...] o pow. [...] ha - została skierowana do osoby zmarłej. Dodał, że nikt się nie sprzeciwiał przekazaniu gruntu pod drogę za odszkodowaniem, ale jego matka nie zdążyła sporządzić wniosku o odszkodowanie - dlatego też prosi o analizę sytuacji.

Wobec informacji o śmierci strony postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ponownie wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości drogowej położonej w Gminie [...], oznaczonej jako pgr [...] o pow. [...] ha.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] - działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, wojewódzką nr [...], relacji [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, zewidencjonowanej pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z parceli [...]), objętej księgą wieczystą KW nr [...] (poprzednio [...]), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. C. i K. C. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej.

Dodał, że M. C. zmarła [...] lipca 2000 r. a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z [...] lipca 2012r. sygn. akt [...] nabył w całości syn P. C.. Opisana wyżej nieruchomość była już przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010r., która na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014r., została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z powyższym w danych ewidencji gruntów i budynków zostały dokonane zmiany polegające na przywróceniu numeru działki [...] oraz wykreśleniu numerów: [...]. Natomiast w księdze wieczystej [...] został ujawniony podział działki [...] na działki: [...] i [...], a działka [...] została przeniesiona do księgi wieczystej [...], w której znajduje się do dnia dzisiejszego jako własność Województwa [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Następnie stwierdził, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ewidentnie wynika, iż w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki z tego art. zostały spełnione, gdyż:

- dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła część parceli opisanej w ewidencji gruntów numerem [...] . Działka nr [...] wydzielona z działki nr [...], stanowiąc jezdnię i pobocze, w dacie 31 grudnia 1998r. w całości położona była w granicach pasa drogi publicznej nr [...] - co potwierdza informacja zawarta w oświadczeniu Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z [...] czerwca 2014r. Fakt ten potwierdza również mapa z projektem podziału, z naniesioną adnotacją, że uwidoczniony na niej stan zajęcia nieruchomości pasem drogi publicznej, zgodny jest ze stanem istniejącym w dacie 31 grudnia 1998r.;

- działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła część drogi krajowej [...] o przebiegu [...], wymienionej w Uchwale Nr [...] Rady Ministrów z 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 14 lutego 1986r. Nr 3, poz. 16), a z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 103 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy stanowi część drogi wojewódzkiej nr [...] o tym samym przebiegu;

- w dniu 31 grudnia 1998r. Skarb Państwa - za pośrednictwem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - wykonywał faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością drogową, czego dowód, wobec braku innych dokumentów, stanowi oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., który wskazał, że do dnia 31 grudnia 1998r. droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość była utrzymywana i remontowana przez zarządcę tej drogi tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. - poprzednika prawnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (zgodnie z art. 103 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające...). Zatem w w/w dacie poprzednik prawny Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wykonywał wszelkie obowiązki dla przedmiotowego odcinka drogi, które szczegółowo opisane zostały w art. 20 - Ustawy z 31 marca 1985r. o drogach publicznych. Fakt ten potwierdza również oświadczenie Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który wskazał, że do dnia 31 grudnia 1998r., w tym na przedmiotowej nieruchomości, Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych, a w jej imieniu właściwy Rejon Dróg, wykonywał w stosunku do drogi [...] obowiązki wynikające z w/w Ustawy o drogach publicznych, w tym czynności w zakresie m.in. budowy, przebudowy i utrzymania polegającego na: zwalczaniu śliskości zimowej nawierzchni asfaltowej, koszeniu poboczy, odnowach nawierzchni, oznakowaniu pionowym i poziomym. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że teren stanowiący przedmiotową działkę w dacie 31 grudnia 1998r.położony był w środkowym odcinku drogi nr [...] i to już z tego faktu istnieje domniemanie władania drogą na tym odcinku przez zarządcę drogi;

- zgodnie z zapisami księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej m.in. dla działki [...] z której wydzielono działkę drogową nr [...], prawo jej własności w dniu 31 grudnia 1998r. przysługiwało M. C. i K. C. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej.

Na zakończenie podniósł, że ponieważ w niniejszej sprawie nabywana przez jednostkę samorządu terytorialnego jest jedynie część nieruchomości przedstawiona w projekcie podziału, dlatego zastosowanie znajduje art. 73 ust. 3a cytowanej ustawy z dnia 12 października 1998 r. który stanowi, że jeśli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 96 ust. I b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zatwierdzenie podziału nieruchomości następuje ostateczną decyzją potwierdzającą nabycie nieruchomości z mocy prawa.

Zatem ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział działki nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przedstawiony na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2009 r. zaewidencjonowanej pod numerem [...]., zaś kopia mapy z projektem podziału stanowi załącznik do niniejszej decyzji.

Decyzja ta zawierała także pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

W dniu 3 lutego 2015 r. P. C. - reprezentowany przez pełnomocnika mgr J. M. - wniósł pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2015 r.

Wskazał w nim, że w dniu wywłaszczenia nie istniała działka geodezyjna, którą następnie wskazano jako zajętą pod drogę. Podniósł też kwestie związane z wypłatą odszkodowania, bowiem jego matka, której jest następcą prawnym, zmarła w 2000 r., nie wystąpiwszy o odszkodowanie, zaś jego prawo do spadku zostało ustalone dopiero w 2012 r.

Z uwagi na treść pisma organ wystąpił do pełnomocnika strony o jednoznaczne sprecyzowanie i wskazanie, czy złożone pismo stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., czy też jest to wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podniósł, że jeżeli organ ma wątpliwości co do treści wniosku, to musi podjąć czynności celem wyjaśnienia treści żądania strony, gdyż jest związany żądaniem strony - bowiem treść tego żądania wyznacza zakres postępowania.

W odpowiedzi na to żądanie pełnomocnik P. C. mgr J. M. pismem z dnia 5 maja 2016 r. (data prezentaty) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2015 r., a następnie kolejnym pismem z 16 września 2016 r. potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, że oczekuje decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie rodzi skutków prawnych, błędna podstawa prawna jest sprzeczna z prawem.

Rozpoznając wniosek P. C. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, która wyrażona została w art. 16 kpa - co powoduje, że należy jednoznacznie ustalić zaistnienie przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa.

Ponadto wyjaśnił, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613).

W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek, określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. C. i K. C., a aktualnie K. C. i P. C.

Słusznie więc Wojewoda [...] uznał, iż 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania przepisu powołanego art. 73 ust. 1 determinowany jest zajęciem nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod pas drogowy (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych) - a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Urządzona na przedmiotowej nieruchomości droga została wymieniona jako droga publiczna krajowa w załączniku do uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r., nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Następnie załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) zaliczył ją do dróg publicznych wojewódzkich.

Ponadto mapa, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2014 r. pod nr [...], z projektem podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, z której wydzielona została działka nr [...], o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha, potwierdza fakt zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną. Podobnie dowodzi znajdująca się w aktach sprawy inna mapa, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2009 r. pod nr [...].

Organ wskazał, że Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2014 r. stwierdził, iż ww. nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana do dnia 31 grudnia 1998 r. Podobnie oświadczył Zastępca Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., który będąc pouczony o odpowiedzialności karnej, stwierdził, iż Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. wykonywała na tej drodze czynności w zakresie "budowy, przebudowy i utrzymania polegającego na: zwalczaniu śliskości zimowej nawierzchni asfaltowej, koszeniu poboczy, odnowach nawierzchni, oznakowaniu pionowym i poziomym."

Materiał dowodowy potwierdza więc, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem zostały spełnione wszystkie przesłanki, wynikające z ww. art. 73 ust. 1 ustawy, a ewentualnie odmienna jego ocena, na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa, nie może prowadzić do wniosku, iż Wojewoda [...] w sposób rażący naruszył prawo.

Dodał, że postępowanie dowodowe, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, było prowadzone w sposób prawidłowy i z ukierunkowaniem na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Nie jest więc tym samym możliwe zarzucenie organowi wojewódzkiemu rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Organ powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2878/12 stwierdzający, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, nie kontroluje kwestionowanej decyzji pod względem zebrania w postępowaniu, które ona kończy, materiału dowodowego i dokonanej w nim jego oceny tak, jak ma to miejsce przy rozpoznaniu odwołania.

Odniósł się także do kwestii odszkodowania za nieruchomość, przejętą w trybie art. 73 ww. ustawy wskazując, iż sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ pierwszej instancji), lecz właściwego starostę (prezydenta miasta). W konsekwencji nie jest możliwe odnoszenie się do kwestii odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Wskazując zaś zarzut wnioskodawcy, dotyczący podziału działki nr [...], organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział.

Na końcu decyzja zawiera informację, że strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na powyższe rozstrzygnięcie P. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Skarżący uzasadnił, że decyzja Wojewody [...], według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., winna dotyczyć działki nr [...], a nie nr [...], więc również decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], dotyczy nieruchomości nieistniejącej w dniu 1 stycznia 1999 r.

Przyjęcie w decyzji Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 73 ust. 1, 3, 3a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za podstawę prawną nabycia działki nr [...] w [...]przez Województwo [...] jest nieporozumieniem i błędem. Działka nr [...] powstała w 2008 r., a jej stan prawny został uregulowany w 2012 r. w wyniku postępowania spadkowego.

Powołana ustawa, akt jednorazowy, miała ograniczony do 31 grudnia 2005 r. okres stosowania, dlatego nie ma zastosowania do powstałych po 31 grudnia 1998 r. dróg, regulacji stanu prawnego gruntów, działek powstałych po 31 grudnia 1998 r. zajętych pod drogi, gdyż została uchwalona nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami, która jest podstawą zmiany stosunków własnościowych po 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdzającej nabycie przez Województwo [...], z mocy prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, należącej uprzednio do M. C. i K. C.

Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa".

Natomiast postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy poddana kontroli ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji publicznej było rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ administracji nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 roku, sygn. akt I SA 89/85). Nie przeprowadza tym samym żadnych nowych dowodów, które miałyby ewentualnie podważyć dokonane przez organ w kontrolowanym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne. Ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samym orzeczeniu, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 156 1 pkt 2 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Przypisanie decyzji wady nieważności, w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281).

W niniejszej sprawie, w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, P. C. wskazał na konieczność uwzględnienia w kwestionowanym akcie art. 73 ust. 2 - 5, a szczególnie ust. 4, ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.). Uzasadnił to tym, że jego poprzedniczka prawna zmarła w 2000 r. i nie sporządziła wniosku o odszkodowanie, zaś on prawo do spadku po matce uzyskał dopiero w 2012 r. dodając, że w okresie 2001 - 2005 r. był nieletni (ur. [...].09.1979 r.). Podniósł też, iż inny był stan prawny działki w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz w dacie wydania decyzji z 2015 r. - powstała bowiem nowa działka nr [...], której został współwłaścicielem w 2012 r..

W ocenie Sądu wskazane powyżej zarzuty - zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też te podniesione później w skardze - nie podważyły prawidłowości dokonanych ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ administracji publicznej, co zostało wykazane w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru rozważył bowiem, czy Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym wydał decyzję, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tj. czy ocenił ten materiał pod kątem wypełnienia przesłanek określonych w powołanym art. 73 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powyższe oznacza, że nabycie gruntu w tym trybie następowało, jeśli miało miejsce zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz, gdy Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawa własności do tej nieruchomości. Przy czym wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie - a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Celem powyższego unormowania była zatem regulacja zastanych stanów faktycznych gruntów, zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. pod drogi publiczne. Wybudowanie drogi publicznej na prywatnym gruncie stworzyło bowiem nieodwracalny stan faktyczny.

Ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym zastosowanie w tym względzie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U Nr 14 poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. W rozumieniu art. 1 ww. ustawy, za drogę publiczną mogła być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musiała to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, z drogi tej mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzielił drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika przebieg drogi na powyższym gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nie można przy tym pominąć, że pełnomocnik skarżącego w postępowaniu zwykłym wskazał w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r., że P. C. nie jest przeciwny przekazaniu połowy gruntu pod drogę w [...], działka [...]. Stronia nie negowała zatem faktu, że sporny grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod drogę, domagała się tylko przyznania za niego odszkodowania.

Również fakt, że już w dniu 30 listopada 2005 r. K. C. (ojciec P. C.) złożył wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako pgr [...], zajętą pod drogę wojewódzką, dobitnie świadczy o istnieniu drogi na tej działce (konkretnie na działce [...] wydzielonej z działki [...]).

Ponadto wskazana droga została uprzednio odpowiednimi aktami prawnymi zaliczona do konkretnej kategorii dróg publicznych, tj. została wymieniona w załączniku do uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r., nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski z 1986 r., nr 3, poz. 16) oraz w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) – jako droga wojewódzka.

Organ zgromadził ponadto oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz Zastępcy Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , które potwierdzają, iż sporna nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Droga, w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana do dnia 31 grudnia 1998 r. Istniało zatem udokumentowane władztwo najpierw Skarbu Państwa, a potem województwa nad nią. Powyższe potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy mapy, wskazujące na fakt zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi wskazującego, że w dacie, w której grunt przeszedł na rzecz Województwa [...], nie istniała działka geodezyjna nr [...] o pow. [...] ha, gdyż została wydzielona później z działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...].

Podniesiony zarzut nie mógł wpłynąć na ocenę prawidłowości orzeczenia nadzorczego, jak też nie stanowi o wadliwości kontrolowanej nadzorczo decyzji.

Wynika to faktu, że celem przepisu art. 73 ust. 1 było dokonanie uregulowania statusu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które stanowią własność podmiotów, niemogących być właścicielami dróg publicznych. Drogi te, na mocy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa, właściwej jednostki samorządu województwa, powiatu lub gminy – a contrario nie mogą stanowić własności osób fizycznych lub innych osób prawnych.

Mając na uwadze właśnie ten cel regulacji prawnej, należy stwierdzić, iż nie ma znaczenia fakt, że teren, który faktycznie został zajęty pod drogę wojewódzką, był wówczas w ewidencji gruntów inaczej oznaczony, istotne jest to, czy była na nim urządzona droga publiczna, która znajdowała się we władaniu wskazanych w ustawie z 1998 r. podmiotów. Oznaczenie geodezyjne nieruchomości przede wszystkim umożliwia zidentyfikowanie danego terenu, nie kreuje więc jej stanu prawnego. Fakt zmiany oznaczeń ewidencyjnych nie może niweczyć skutków decyzji stwierdzających bezpłatne nabycie takiego gruntu.

Jednocześnie w tej kwestii Sąd podziela podobny pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/11, iż zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość automatycznie traci status mienia podlegającego przepisowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast decyzja, wydana na podstawie wskazanego przepisu, musi określać nieruchomości według ewidencji z daty jej wydania.

Za powyższym stanowiskiem przemawia też to, że ustawodawca w ust. 3a art. 73 unormował, iż jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, to nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Zatem decyzja taka zatwierdza jednocześnie podział nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ rozważył istnienie przesłanki przysługiwania własności tego gruntu osobom fizycznym, jak też okoliczność zajęcia pod drogę i władania nią. Przy czym spełnienie tych przesłanek nie jest w zasadzie kwestionowane przez skarżącego - nie zgadza się on tylko z brakiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, należy zauważyć, iż innym przedmiotowo postępowaniem jest to, w którym wydaje się decyzję deklaratoryjną o przejściu nieruchomości na własność województwa (skutek prawny przejścia tej nieruchomości nastąpił bowiem w dniu 1 stycznia 1999 r.), a inną sprawą jest ta, która rozstrzyga o przyznaniu odszkodowania za tę nieruchomość i jego wypłatę. Sprawę odszkodowania rozpoznaje inny organ - po zakończeniu sprawy dotyczącej nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zatem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia przejścia własności gruntu zajętego pod drogę, nie można powoływać zarzutów braku odszkodowania - bowiem nie mają one żadnego wpływu na prawidłowość jej rozstrzygnięcia.

Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. akt II GSK 2000/11, LEX nr 1361531).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – w związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.