Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2019 r., II SA/Bd 116/19 w sprawie ze skargi E. C. i S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 maja 2019 r., II SA/Bd 116/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę E. C. i S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (KPWINB) z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 18 maja 2018 r. pełnomocnik inwestora S. C. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy pawilonu handlowego na działce nr ewid. [...] w [...]. W dniu 29 maja 2018 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) przeprowadzili obowiązkową kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że doszło do przystąpienia do użytkowania dobudowanej części pawilonu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Ustalono, że rozbudowana część budynku handlowego nie jest odgrodzona od istniejącej części sklepu, istnieje możliwość swobodnego wchodzenia przez klientów. W rozbudowie w pomieszczeniu zaprojektowanym jako sala sprzedaży rozstawione były regały z towarem i zawieszonymi cenami, a w narożniku wydzielone było stanowisko do wykonywania prac polegających na zakuwaniu węży ciśnieniowych. W rozbudowanej części w trakcie kontroli przebywał pracownik sklepu i korzystał z wc. W pomieszczeniu socjalnym w rozbudowie znajdowały się m. in. meble, biurko, dokumenty w segregatorach. Uczestniczący w kontroli pełnomocnik inwestora, będący jednocześnie kierownikiem budowy, wyjaśnił do protokołu, że korzystanie z pomieszczenia socjalnego i wc wynika stąd, iż w starej części sklepu wc został rozebrany. Poza tym oświadczył, że do części rozbudowanej i wc nie przechodzą klienci, dostęp mają tylko pracownicy sklepu oraz że regały z towarem wstawiono w kwietniu, a tydzień przed kontrolą robiono inwentaryzację towarową.

W wyroku przytoczono dalej, że inwestor przesłał pisemne wyjaśnienia, w których wskazał, że rozbudowa ma stanowić część magazynową dla istniejącego sklepu z częściami do maszyn rolniczych, dzierżawionego przez [...] sp. z o.o. Do rozbudowy klienci nie mają dostępu, w trakcie kontroli obowiązkowej istniejący sklep był zamknięty, a dobudowana część magazynowa nie była w trakcie kontroli użytkowana. Istniejący pawilon handlowy podczas rozbudowy funkcjonował, gdyż dobudowa nie utrudniała dotychczasowej działalności, a pracownicy korzystali z toalety w sąsiednim sklepie. Poza tym inwestor oświadczył, że główne wejście do sklepu, sala sprzedaży, kasa jak i regały wystawowe, są usytuowane w "starej" części sklepu.

W dniu 18 lipca 2018 r. pracownicy organu powiatowego przeprowadzili dodatkowe czynności kontrolne w przedmiotowym budynku ustalając, że w jego rozbudowanej części było pusto, tj. nie było regałów z towarem, stanowiska warsztatowego, a ustawione w narożniku narzędzia były osłonięte folią i nie były użytkowane. W pomieszczeniu biurowym w rozbudowie nie przebywali pracownicy i nie stwierdzono jej użytkowania. Uczestniczący w kontroli inwestor wyjaśnił do protokołu, że pracownicy zatrudnieni w istniejącym sklepie nie korzystają z wc w rozbudowanej części, a rozbudowa, mająca pełnić funkcję magazynową, jest pusta. W pomieszczeniu biurowym tylko wstawiono wyposażenie, które nie jest używane, gdyż część biurowa znajduje się przy kasach w istniejącej części sklepu. Dodatkowo inwestor oświadczył, że w czasie poprzedniej kontroli sklep był zamknięty, a pracownicy przeprowadzali kontrolę wewnętrzną i na jej potrzeby towar został jednorazowo przeniesiony do części dobudowanej. Na potwierdzenie inwestor przedłożył protokół kontroli wewnętrznej [...] sp. z o.o.

W kolejnym piśmie inwestora zamieszczono informację, że zarówno pracownicy sklepu, jak również kierownik regionalny spółki [...] byli informowani o zakazie użytkowania dobudowanego obiektu do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Umowa dzierżawy z 22 grudnia 2016 r. dotyczy tylko istniejącej części pawilonu handlowego, a na część dobudowaną nie ma umowy zezwalającej na użytkowanie. Poza tym inwestor oświadczył, że spółka [...] nie informuje o terminach inwentaryzacji załogi sklepu i osób postronnych, wc i pomieszczenie socjalne zgodnie z projektem są zlokalizowane jedynie w części dobudowanej, jednakże cała dokumentacja trzymana jest przy kasach, pracownicy mają wyznaczone miejsce socjalne w części sklepowej, a z wc podczas rozbudowy, jak również do tej pory, korzystają w sklepie zlokalizowanym przy [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], PINB na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb) wymierzył E. C. i S. C. karę w wysokości 75.000 zł tytułem przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku handlowego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie tegoż organu, fakt rozpoczęcia użytkowania rozbudowy budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był bezsporny. Ustawione w pomieszczeniu rozbudowy regały wraz z cenami oraz urządzone stanowisko warsztatowe potwierdzać miały powyższą tezę. Dodatkowo, towary i stanowisko warsztatowe nie było wykorzystywane w procesie budowy, ale były związane z prowadzeniem działalności handlowej. Organ I instancji nie stwierdził, aby w pomieszczeniu rozbudowy odbywała się sprzedaż czy przebywali klienci, jednak z oświadczeń inwestora wynika, że część rozbudowana ma stanowić głównie powierzchnię magazynową. Ten właśnie sposób wykorzystania pomieszczenia stwierdzono w trakcie kontroli w dniu 29 maja 2018 r. W czasie powtórnej kontroli 18 lipca 2018 r. stwierdzono opróżnienie rozbudowy z towarów i brak jej użytkowania, niemniej nie sposób zgodzić się z stanowiskiem inwestora, że rozbudowa nie była w dniu kontroli użytkowana, choćby użytkowanie miało charakter jednorazowy.

W ocenie PINB, wolą ustawodawcy jest ukaranie inwestora w przypadku samego przystąpienia do użytkowania, a użytkowanie nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Inwestora nie usprawiedliwia fakt, że to dzierżawca wykorzystał rozbudowę na potrzeby inwentaryzacji, ponieważ to inwestora obciąża obowiązek należytego zabezpieczenia realizowanej przez siebie inwestycji, któremu to obowiązkowi inwestor uchybił.

E. C. i S.C. złożyli zażalenie na ww. postanowienie PINB. Strony wniosły o uchylenie postanowienia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2018 r., KPWINB utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo zastosował przepis art. 57 ust. 7 uPb. Przystąpić do użytkowania w myśl wspomnianego przepisu można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy traktować jako trwające użytkowanie. Ponadto wyposażenie rozbudowanej części pawilonu w regały i towary wskazuje na użytkowanie zgodne z zadeklarowanym przez inwestora przeznaczeniem pomieszczenia, jakim miał być magazyn.

Na powyższe postanowienie organu II instancji E. C. i S. C. złożyli skargę do WSA w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa i jego uchylenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) powielenie błędu organu I instancji w przedmiocie ustaleń faktycznych będących podstawą wydania orzeczenia w obu instancjach, polegającego na uznaniu, że doszło do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść postanowienia, w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

3) naruszenie art. 57 ust. 7 uPb poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu powiatowego;

4) naruszenia art. 54 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 uPb, mimo braku podstaw do wymierzenia kary oraz do prowadzenia postępowania o jej wymierzenie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów wyrażonych w "odwołaniu", a jedynie powtórzył uzasadnienie postanowienia organu I instancji. Nie można również – ich zdaniem – mówić o prawidłowym zastosowaniu art. 57 ust. 7 uPb, ponieważ skarżący, wbrew ustaleniom protokołu z 29 maja 2018 r., nie przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu cyt. przepisu, zaś okoliczności opisane w protokole nie oznaczały, że przystąpienie do użytkowania obiektu miało charakter trwały. Tezę tą potwierdza treść protokołu z kontroli dodatkowej, która miała miejsce 18 lipca 2018 r. Nadto, klienci nie mieli dostępu do przedmiotowej części sklepu. Nie może świadczyć o przystąpieniu do użytkowania skorzystanie przez jednego z pracowników z toalety w dobudowanej części obiektu, gdyż wyjątkowo osoba ta nie mogła skorzystać z wc w części czynnej budynku. Organ nie rozważył również tego, czy dobudowana część magazynowa obiektu, mająca stanowić zaplecze sklepu, była ostatecznie przystosowana do swojej funkcji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił ustalenie organów, że doszło do przystąpienia do użytkowania dobudowanej części pawilonu. Wstawienie regałów z towarami i cenami do pomieszczenia mającego pełnić funkcję magazynu, jest – zdaniem tegoż sądu – rozpoczęciem użytkowania zgodnie z przeznaczeniem pomieszczenia. Nie ma zatem znaczenia (co podnosili skarżący) to, czy dostęp do tego pomieszczenia mieli klienci, ponieważ magazyn nie jest pomieszczeniem przeznaczonym dla nich. Dodatkowo sąd zwrócił uwagę, że w narożniku pomieszczenia usytuowano stanowisko do wykonywania prac polegających na zakuwaniu węży ciśnieniowych, którego opis oraz fotografie w aktach sprawy pozwalają uznać, że było ono użytkowane – na stanowisku znajdowały się narzędzia i okulary ochronne, w gniazdku z prądem znajdowały się wpięte wtyczki, które biegną w kierunku urządzenia stojącego na blacie stanowiska. Przyjęcie odmiennego wniosku niż ustalenie, że przystąpiono wobec tych ustaleń do użytkowania obiektu budowlanego byłoby sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. W ocenie sądu pierwszej instancji podobną konstatację należy uczynić w stosunku do pomieszczenia socjalnego, biurowego i toalety. Noszą one znamiona użytkowania, na co wskazuje obecność środków czystości w pokoju socjalnym i toalecie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. - Ppsa), zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzuca:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa przez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne sądu pierwszej instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.: 7, 77, 78 i 80 K.p.a. i w konsekwencji nastąpiło uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnił wszystkie istotne elementy w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić, albowiem postanowienia organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 57 ust. 7 uPb w stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy ;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nie dokonanie analizy treści uzasadnienia wniesionej skargi, w tym w świetle przytoczonego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA;

4. art. 145 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez sprzeczność istotnych ustaleń sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, zwłaszcza w postaci korespondencji skarżącego uprzedzającej wydanie orzeczenia przez organ I instancji, w konsekwencji błędną ocenę podstaw wymierzenia kary administracyjnej skarżącemu;

II. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 57 ust. 7 uPb, w konsekwencji której sąd pierwszej instancji przyjął, że każde przystąpienie do użytkowania, bez względu na to czy jest trwałe czy przejściowe, w tym przypadku i osoby trzeciej, bez względu na brak zgody inwestora stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 uPb i zachodzi konieczność wymierzenia mu kary; nadto przyjęcie, że odpowiedzialność inwestora jest bezwzględna wyłącznie przez fakt przystąpienia do użytkowania i okoliczności tego przystąpienia co do zasady nie mają znaczenia przy podjęciu "decyzji o wymierzeniu kary" przez organ na podstawie przepisu art. 57 uPb.

Mając powyższe na uwadze, S. C. wnosi o:

1. uchylenie skarżonego orzeczenia w całości;

2. ewentualnie uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy;

3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Bydgoszczy całkowicie pominął kwestię dokumentacji w postaci korespondencji pomiędzy stronami przed wydaniem decyzji nakładającej karę, skarżący szczegółowo wyjaśniał okoliczności, wskutek których doszło do umieszczenia w magazynie przedmiotów związanych z działalnością gospodarczą dzierżawcy. Skarżący potwierdził również, że nie wyrażał zgody dzierżawcy na powyższe.

W piśmie procesowym z 1 października 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie jej w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W ocenie KPWINB rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy jest prawidłowe, a skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu jako bezzasadna. Co się tyczy przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatów, to – zdaniem organu – zostały wydane w odrębnych stanach faktycznych, nadto nie wiążą w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (por. art. 193 zd. 2 Ppsa)

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli odpowiednio dopatrzy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, wskazujących na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że odpowiednio – miały one wpływ na wynik sprawy (gdy idzie o naruszenie przepisów prawa materialnego) lub (i) – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie przepisów postępowania). Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji powyżej przywołanych przepisów będzie musiał zostać uznany jako nieuzasadniony.

Innymi słowy zarzut naruszenia przepisu stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na postanowienie poprzez jego uchylenie w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak jednak w przedmiotowej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do przedmiotowej sprawy, albowiem dotyczy przypadku skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa, ograniczając się li tylko do stwierdzenia w przywołanej podstawie kasacyjnej, iż sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia faktyczne sprzecznie z treścią materiału dowodowego. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, przy czym granice sprawy wyznacza jej zakres przedmiotowy wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., II OSK 2717/19, LEX nr 277908). W skardze podnoszono zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.

Co się zaś tyczy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez organy art. 78 K.p.a., to wypadnie zauważyć, że dzieli się on na paragrafy. W judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W tym przeto zakresie skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli.

C. Za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, choć zauważyć wypadnie, że przywołując stan faktyczny spraw sąd wojewódzki błędnie wskazał, jakoby karę pieniężną wymierzona E. C. i S. C., podczas gdy w rzeczywistości adresatem postanowienia PINB nakładającego karę pieniężną był wyłącznie inwestor – S. C. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na trafność zaskarżonego wyroku.

Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem cyt. przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Zaskarżony wyrok nie uchybia przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który nakazywałby przyjąć trafność podstawy kasacyjnej, w ramach której podniesiono zarzut jego naruszenia, a okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z motywami wyroku nie dowodzi trafności jego stanowiska. To, że WSA w Bydgoszczy uznał za nie znaczące dla oceny materialnoprawnej okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez inwestora, w szczególności argumentacji strony zawartej w korespondencji z organami nadzoru budowlanego, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

D. Trafnie WSA w Bydgoszczy zidentyfikował istotę sprawy, a mianowicie ustalenie, czy w ustalonym stanie faktycznym doszło do "przystąpienia do użytkowania" obiektu budowlanego, zanim zostało udzielone inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Skarżący kasacyjnie w tym aspekcie podnosi błędną wykładnię art. 57 ust. 7 uPb i nietrafne przyjęcie, że każde przystąpienie do użytkowania, bez względu na to czy jest trwałe czy przejściowe, w tym przypadku i osoby trzeciej, bez względu na brak zgody inwestora stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 uPb i zachodzi konieczność wymierzenia mu kary; nadto przyjęcie, że odpowiedzialność inwestora jest bezwzględna wyłącznie przez fakt przystąpienia do użytkowania i okoliczności tego przystąpienia co do zasady nie mają znaczenia. Zdaniem Sądu Naczelnego w realiach kontrolowanej sprawy nie jest usprawiedliwiony tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego.

Wedle art. 57 ust. 7 uPb "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wprawdzie w powyższym przepisie wprost nie wskazano, wobec kogo organ nakłada karę, niemniej z innych przepisów uPb (np. art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowość zakończenia procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a uprzednio obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Niesporne jest, że to inwestor działający przez osobę, której udzielił stosownego pełnomocnictwa, wystąpił z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, musiał przeto zdawać sobie sprawę z konsekwencji, jakie może ponieść w razie ujawnienia w toku obligatoryjnej kontroli, faktu przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku pawilonu handlowego, zanim uzyska pozwolenie na jego użytkowanie.

Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 uPb jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Istota sprawy zatem sprowadzała się do tego, czy organy nadzoru budowlanego poczyniły takie niewadliwe ustalenia faktyczne, które pozwalały przyjąć, że doszło do przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku i czy okoliczności, w których doszło do tego stanu wyłączać mają odpowiedzialność inwestora. W ocenie Sądu Naczelnego stanowisko sądu pierwszej instancji wrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 uPb nieuzasadniony.

Podzielić należy te stwierdzenia sądu a quo, z których wynika, że w toku postępowania administracyjnego, w ramach obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika inwestora, organ powiatowy ustalił takie okoliczności faktyczne, utrwalone stosownym protokołem, z których niewątpliwie wynika, że doszło do przystąpienia do użytkowania części objętej rozbudową budynku. Trafnie WSA w Bydgoszczy zauważył, że przystąpienie do użytkowania należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a w niniejszej sprawie dobudowana część budynku miała stanowić magazyn, a więc wypełnienie jej regałami z towarami i ich cenami doprowadziło do stanu, w którym obiekt ten efektywnie spełniał planowaną funkcję.

Sąd Naczelny podziela i tę konstatację sądu pierwszej instancji, z której wynika, że przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego, może je cechować jednokrotność, a późniejsze odstąpienie od użytkowania (potwierdzone protokołem z kolejnych czynności kontrolnych organu powiatowego) nie wpływa na charakter pierwotnego przystąpienia i nie konwaliduje tej czynności. Słusznie w tym aspekcie w zaskarżonym wyroku wskazano, że przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby unikanie przez inwestora odpowiedzialności za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego poprzez opróżnienie już użytkowanego budynku. Trafnie także eksponowano okoliczność wprowadzenia do dobudowanej części budynku pracowników, którym umożliwiono korzystanie z niej. W rozbudowanej części budynku znajdowało się ponadto stanowisko pracy, które miało pełnić funkcję pomocniczą względem funkcji magazynowej, stanowisko to nosiło ślady użytkowania, a co zasadnie sąd wojewódzki w ślad za organami nadzoru budowlanego uznał za okoliczność dodatkowo potwierdzającą fakt przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 uPb naprowadza, że sąd pierwszej instancji zignorować miał, że do użytkowania rozbudowanej części budynku doszło na skutek działania osoby trzeciej (dzierżawcy obiektu), a inwestor nie wyrażał na to zgody. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszedł do słusznego wniosku, że tłumaczenie braku zgody inwestora na przystąpienie przez dzierżawcę obiektu do jego użytkowania, bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. To na inwestorze spoczywał obowiązek takiego zabezpieczenia rozbudowanej części obiektu przed jego zaużytkowaniem, zanim nie uzyskał pozwolenia, do tego sprzecznego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu doszło przez podmiot, z którym inwestora wiązał oznaczony węzeł prawny, którego podstawą była umowa dzierżawy obiektu. Na wybór tego podmiotu niewątpliwie wpływ miał skarżący kasacyjnie, jako właściciel budynku.

E. Nieskuteczna zatem będzie ta argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, gdzie odwoływano się do wybranych judykatów, w których eksponowano konieczność wyjaśnienia – przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – okoliczności przystąpienia do takiego użytkowania, spowodowanych przez osoby trzecie, działające niezależnie od woli i wiedzy inwestora. Niezależnie od trafnej uwagi zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną o wiążącym charakterze uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie jego wyroków wydanych w odrębnych sprawach sądowoadministracyjnych, trzeba podkreślić, że sprawa, w której zapadł przywoływany przez autora skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r., II OSK 668/13, odnosiła się do zasadniczo odmiennego stanu faktycznego (samowolne przystąpienie do użytkowania parkingu samochodowego przez osoby trzecie nie związane żadnym stosunkiem prawnym z inwestorem). Wypadnie także zauważyć, że sam autor skargi kasacyjnej przywołujący aprobującą glosę do w/w wyroku nie zwrócił uwagi, że w jej motywach wyraźnie eksponowano, iż dla prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 uPb ma znaczenie, że bezprawia administracyjnego dopuściły się osoby trzecie nie pozostające z inwestorem w stosunku prawnym i działające bez jego wiedzy. W sprawie, w której zapadł kontrolowany aktualnie wyrok stan faktyczny sprawy był odmienny, a skoro inwestor poprzestał na zapewnieniu dzierżawcy, z którym był związany stosowną umową, że nie dojdzie z jego strony do użytkowania rozbudowanej części budynku handlowego, to nie może skutecznie zarzucać sądowi wojewódzkiemu w tych okolicznościach naruszenia art. 57 ust. 7 uPb.

F. Z tych względów uznać należało, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

G. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie na rzecz organu wojewódzkiego kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w rozpatrywanej sprawie mogłyby one obejmować jedynie wynagrodzenie fachowego pełnomocnika – radcy prawnego lub adwokata – za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, a ta nie została sporządzona przez takiego pełnomocnika (art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa).