Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 909/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 , art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 grudnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M.M. od decyzji S.K.O. w S. z [...] roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. IB


UZASADNIENIE

II SA/Łd 909/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw M.M. od decyzji z [...] roku (znak: [...]), którą Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. uchyliło decyzję Burmistrza W. z [...] roku (Nr [...], znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. 357/2, w całości.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Burmistrz W. ustalił, na wniosek M.M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z przeznaczeniem na magazyn towarów handlowych, na działce o nr ewid. 357/2, obręb [...], gmina [...]. Z uwagi na wady analizy urbanistycznej, decyzja ta została uchylona w całości przez organ odwoławczy. Po zmianie wniosku przez inwestora oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji odwołał się uczestnik postępowania – A.M. Decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło pkt 2.1 tej decyzji oraz załącznik graficzny w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr 360/1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie, uchyliło pkt 2 lit. g tejże decyzji i w tym zakresie ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 5 m i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy przedmiotową decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł A.M. Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]).

Wówczas Sąd zważył, że w procesie orzekania nastąpiły istotne uchybienia, które uniemożliwiały pozostawienie decyzji w obrocie prawnym: brak danych, które pozwoliłyby na weryfikację wskaźnika powierzchni zabudowy; w analizie urbanistycznej nie wykazano w sposób przekonujący przyjęcia wskaźników innych niż uśrednione, wady przyjęte w ustaleniu linii zabudowy, gdyż została ona wyznaczona w dużej odległości od pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał także, że wskutek zmiany wniosku przez inwestora, wysokość okapu wynosi 4,5 m, a nie 5 m, jak podnosił organ odwoławczy.

Decyzją z [...] r. (znak: [...]) Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy terenu na wniosek M.M. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. 357/2, obręb [...], gmina [...]. W decyzji ustalono rodzaj zabudowy jako zabudowę usługową oraz magazynową funkcję zabudowy (magazyn towarów handlowych - obuwie). W wyniku rozpoznania odwołania A.M. Samorządowe kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. (znak: [...]) uchyliło pkt 3 ppkt 1 lit. a tiert 1 oraz pkt 3 ppkt 1 lit. c tiret 2 i w tym zakresie odpowiednio ustaliło: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 5% do 7,3%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 4,5 m oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] r.

Wówczas w uzasadnieniu Sąd wskazał, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Sąd podniósł również, że analizę funkcji cech i zagospodarowania terenu złożoną do akt administracyjnych sporządzono na kserokopii nieaktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której nie uwzględniono podziału działki nr 353/2 i wydzielenia z niej działki nr 353/6. Z analizy tymczasem wynika, że na działce nr 353/6 są zlokalizowane dwa budynki magazynowe, a nie jeden. W analizie, w oparciu o którą wydano decyzję o warunkach zabudowy, budynki te zostały uwzględnione, lecz w aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających zweryfikować prawidłowość ustaleń zawartych w analizie w tym zakresie. Zdaniem Sądu organy obu instancji ponownie nie uzasadniły przekonująco, dlaczego ustaliły parametry nowej zabudowy we wskazany w decyzjach sposób. Sąd wyjaśnił, że treść uzasadnienia odstępstwa od wartości uśrednionych musi być na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie decyzją z [...] r. (Nr [...]) Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce o nr ewid. 357/2, obręb [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.M. zarzucając niezgodność z wymogiem kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji, jej cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Wyjaśnił, że planowana inwestycja ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, której forma architektoniczna, gabaryty i funkcja są całkowicie odmienne od wnioskowanego zamierzenia budowlanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym 357/2. Istniejąca, ustalona na tym terenie zabudowa, to niewielkie (o pow. zabudowy ok. 120-150 m2) na niedużych działkach, jednorodzinne domy i jeszcze mniejsze przyległe budynki gospodarcze. Tymczasem planowana na działce 357/2 budowla ma mieć wielokrotnie większe gabaryty, a jej forma architektoniczna różni się całkowicie od ustalonych form zabudowy jednorodzinnej, a dokonana analiza gabarytów i kształtów planowanej zabudowy nie uwzględnia nieproporcjonalności porównań niewielkich gabarytów działek i zabudowy jednorodzinnej oraz zagrodowej wobec znacząco większej powierzchni działki 357/2. Ponadto zarzucił naruszenie § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jego zdaniem działka nr 357/2 jest szersza niż 16 m, natomiast działka nr 356 ma prawo z przywołanych przepisów korzystać. Na zakończenie wskazał, że decyzja nie uwzględnia przyszłego oddziaływania na działkę nr 356, brakuje w niej także analizy uciążliwości zwiększonego i nieznanego gabarytowo transportu dostawczego.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że kontrolowana decyzja powinna uwzględniać wytyczne znajdujące się w uzasadnieniach wyroków WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18 oraz z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19.

Kolegium przypomniało, że z treści uzasadnienia wyroków w niniejszej sprawie wynika m.in., że bezsporne jest spełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jak również, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma podstaw do badania skutków ewentualnego wzmożenia ruchu pojazdów z uwagi na charakter inwestycji. Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, toteż istniejąca na działce nr 353/2 zabudowa usługowa jest wystarczająca do przyjęcia wniosku o kontynuacji funkcji.

Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że zastrzeżenia WSA w Łodzi (w wyroku z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19) wzbudził m.in. brak wykazania w analizie przyczyn odstępstw od uśrednionych wskaźników. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że ustalenie odmiennych niż średnie parametrów inwestycji nie może być uznane za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika. Treść uzasadnienia odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Wobec powyższego, okolicznością kluczową, którą zweryfikowało Kolegium, jest zakres i sposób uwzględnienia wytycznych Sądu przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Kolegium zauważyło, że w ponownie przeprowadzonej analizie jej autor, uzasadniając przyczyny odstępstw od uśrednionych wskaźników podał cyt. "uwzględniając niejednolitość istniejącej struktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakładany brak uciążliwości dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy oraz uwzględnienie tolerancji w ramach określonych wartości". Porównanie treści obu uzasadnień do zastosowania wskaźników innych niż średnie wskazuje, że są one tożsame, a w rezultacie Kolegium uznało, iż organ nie wypełnił zaleceń Sądu, do czego był zobowiązany.

Ponadto Kolegium podniosło, że organ I instancji nie dopełnił również obowiązku jednoznacznego wskazania - odrębnie dla każdego parametru - podstawy jego ustalenia wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnienia co do ewentualnego zastosowania odstępstwa.

Kolegium stwierdziło dodatkowo, że organ I instancji błędnie wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Skoro teren inwestycji stanowi działka nr ewid. 357/2 w jej ewidencyjnych granicach, to linie rozgraniczające teren inwestycji również powinny odpowiadać ww. granicom. Kolegium zwróciło również uwagę, że ewentualna procedura uzgodnieniowa również powinna zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu, iż linie rozgraniczające teren inwestycji odpowiadają granicom ewidencyjnym nieruchomości, a nie jedynie fragmentowi działki.

W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia Kolegium budzi również kwestia dokonanych w sprawie uzgodnień. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym użyty w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w taki sam sposób jak w przepisie art. 53 ust. 4 tej ustawy, tj. że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia (projekt decyzji), na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. W niniejszej sprawie, po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem WSA w Łodzi z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19, przygotowano dwa projekty decyzji. Pierwszy projekt wpłynął do organu 2 marca 2021 r. i został on wysłany do uzgodnień organom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugi projekt decyzji (który wpłynął do organu 12 maja 2021 r. i który zmieniał projekt pierwotny w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz w zakresie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) został przesłany do uzgodnienia jedynie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zaskarżona decyzja została wydana w kształcie uwzględniającym drugi projekt decyzji, tj. z uwzględnieniem m.in. zmiany nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. zmiany nie zaopiniowanej przez zarządcę drogi. Kolegium podkreśliło, że postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] r. uzgadniało bowiem projekt decyzji przesłany do organu 10 marca 2021 r.

W ocenie Kolegium stwierdzone uchybienia oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają istotny wpływ na jej wynik, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W swym sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej M.M. zarzucił organowi naruszenie przepisów:

(1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo:

a. możliwości przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej analizy urbanistycznej;

b. braku istotnych zastrzeżeń do analizy sporządzonej w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Burmistrza W., tj. możliwości łatwego uzupełnienia analizy urbanistycznej;

c. prowadzenia do przewlekłości postępowania;

(2) art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że wydanie decyzji w sprawie nie zostało poprzedzone właściwym jego uzgodnieniem w sytuacji, gdy:

a. wydana w sprawie decyzja została uzgodniona przez wszystkie organy;

b. jedynie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zgłosił zastrzeżenia do przesłanego projektu decyzji;

c. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaakceptował (uzgodnił pozytywnie) poprawiony projekt decyzji;

d. brak było podstaw prawnych i faktycznych do przesłania do uzgodnienia drugiego projektu przez inne organy ze względu na niemożność skierowania przez nie uwag do drugiego projektu decyzji (zmiany nie dotyczyły przedmiotu zainteresowania zarządcy drogi).

M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącego dostrzeżone przez Kolegium usterki analizy urbanistyczny mają taki charakter, że mogą podlegać sanacji w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by w uzupełniającej analizie urbanistycznej opiniujący podał uzasadnienie ustalenia odmiennych niż średnie parametrów inwestycji, wskazania przyczyn odstąpienia od uśrednionych wskaźników zabudowy oraz wyliczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Żadne ze wskazanych uchybień nie tworzy po stronie Kolegium obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ani w zasadniczej jego części.

Zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło regulację art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że wydanie decyzji w sprawie nie zostało poprzedzone właściwym jego uzgodnieniem. Wskazać należy, że projekt decyzji został uzgodniony przez wszystkie organy. W toku uzgodnień jedynie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zgłosił zastrzeżenia do przesłanego projektu decyzji. W odpowiedzi na nie Burmistrz W. sporządził drugi projekt decyzji i przesłał go do konsultacji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, który zaakceptował (uzgodnił pozytywnie) poprawiony projekt decyzji. W ocenie skarżącego w przedmiotowym stanie faktycznym brak było podstaw prawnych i faktycznych do przesłania do uzgodnienia drugiego projektu przez inne organy ze względu na niemożność skierowania przez nie uwag do drugiego projektu decyzji. Wprowadzone zmiany nie dotyczyły projektu decyzji w zakresie, który mógłby stać się przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Innymi słowy, rozpoznając sprzeciw, istotą działania sądu administracyjnego nie jest wykładnia prawa materialnego. Niemniej jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Tym samym kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie pominięte, gdyż ocena przesłanek zastosowania przepisu k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazało, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Zdaniem składu orzekającego w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części wskazując na dwa istotne uchybienia popełnione przez organ I instancji, które – tak zdaniem Kolegium, jak i w ocenie Sądu – nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

Po pierwsze, na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, iż kontroli decyzji organu I instancji należało dokonać z uwzględnieniem wytycznych znajdujących się w uzasadnieniach wyroków WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18 oraz z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Szczegółowo odnosząc się do spornych kwestii należy dostrzec, że tym razem organ I instancji prawidłowo już posłużył się już aktualną (na datę 11 stycznia 2021 r.) mapą sytuacyjną w skali 1:1000 z daty 11 stycznia 2021 r., na której to mapie uwidoczniono zmiany ewidencyjne: działkę 353/6 (powstałą z działki 353/2) i na niej zabudowania: dwa obiekty o funkcji produkcyjno-usługowej (obiekty te uwidoczniono także w analizie jako obiekty magazynowe o szerokości elewacji frontowej 11 m oraz 8,5 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla obu 4,5 m). Pomimo zmian w stanie faktycznym i powzięciu wiedzy przez organ o nowych zabudowaniach w obszarze analizowanym (a w rezultacie także zmian wartości średnich gabarytów) w praktyce nie zmieniło się - jak słusznie zauważyło Kolegium - uzasadnienie odstępstw od średnich wartości zaprezentowane przez organ instancji. Porównanie treści obydwu uzasadnień decyzji organu pierwszoinstancyjnego wskazuje bowiem niewątpliwie, że w praktyce są one tożsame. Zatem organ w żadnym razie nie zmienił swojego uzasadnienia co do przyjętych, a kwestionowanych przez Sąd, wartości, a przede wszystkim nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób wymagany przepisami, na co przecież zwracał w głównej mierze uwagę Sąd w poprzednim wyroku.

Dodatkowo należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji te odstępstwa od średniej czasem są nieznaczne (np. przy wskaźniku powierzchni zabudowy różnica wynosi 0,3 punktu procentowego), a innym razem jednak bardzo istotne. Zaskarżoną decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono dla planowanej inwestycji od 4 m do 8 m (chociaż średnia wartość wynosi dużo mniej – 3,7 m – mniej niż minimalna wartość z decyzji) prezentując zatem niemal pełne spektrum wspomnianego wskaźnika w obszarze analizowanym (od 2 do 8 m). Trudno przeto przyjąć, by określony w ten sposób parametr wynikał z analizy. Nie do zaakceptowania jest też stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody.

Również bowiem dopuszczenie wyjątku od zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec takiego zróżnicowania parametrów zastanego porządku urbanistycznego ogólnikowe umotywowanie odstępstw w kontrolowanej sprawie nie jest wciąż wystarczające. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2018 r., II SA/Łd 905/17).

Drugi istotny problem w sprawie, na który powołało się Kolegium, odnosi się do wadliwości uzgodnienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem uprawniony organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Uzgodnień organ prowadzący postępowanie dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Ograniczenia wynikające z ochrony obszarów pasa technicznego, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym.

W niniejszej sprawie, po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem WSA w Łodzi z 9 września 2020 r., II SA/Łd 885/19, przygotowano dwa projekty decyzji. Jak słusznie podniosło Kolegium, pierwszy projekt wpłynął do organu 2 marca 2021 r. i został on wysłany do uzgodnień organom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugi projekt decyzji (który wpłynął do organu 12 maja 2021 r. i który zmieniał projekt pierwotny w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz w zakresie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) został przesłany do uzgodnienia jedynie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast decyzja organu I instancji została wydana w kształcie uwzględniającym drugi projekt decyzji, tj. z uwzględnieniem m.in. zmiany nieprzekraczalnej linii zabudowy (z 20 m na 25 m od krawędzi jezdni), tj. zmiany nie zaopiniowanej przez zarządcę drogi. Postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] r. (znak: [...]), wydane po uwzględnieniu zażalenia inwestora, uzgadniało bowiem projekt decyzji przesłany do tego organu 10 marca 2021 r. Doszło w ten sposób to pozytywnego uzgodnienia projektu ustalającego nieprzekraczalną linię zabudowy 20 m od krawędzi jezdni, a mimo to organ I instancji w swej decyzji ustalił tę linię 25 m od krawędzi jezdni, co wynika wprost z załącznika graficznego do decyzji.

Reasumując wszystkie podniesione powyżej uwagi, w ocenie Sądu w konsekwencji stwierdzić należało, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.

is