Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1231/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 1a, art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 323/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 323/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Pile Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt III RNsm 51/05, małoletnia E. C. została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Starosta Pilski przyznał spokrewnionej rodzinie zastępczej, I. i J. W., świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej E. C. od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 22 czerwca 2019 r. w wysokości 660 zł miesięcznie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., zmienił wysokość przysługującego świadczenia ustalając je od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 maja 2019 r. na kwotę 694 zł miesięcznie, a od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 22 czerwca 2019 r. na kwotę 508,93 zł.

W stosunku do matki małoletniej E. C., A. W., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., odstąpiono od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej, ze względu na niemożność ustalenia miejsca pobytu rodzica.

Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Starosta Pilski odmówił M. C. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej.

Następnie Starosta Pilski decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., orzekł o ustaleniu M. C. opłaty za pobyt dziecka E. C., w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W., od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 maja 2018 r. w wysokości 660 zł miesięcznie, od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 maja 2019 r. w wysokości 694 zł miesięcznie i od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 22 czerwca 2019 r. w wysokości 508,93 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] października 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie rozstrzyga się, z uwagi na sytuację materialną odwołującego, o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, z wniosku strony, zakończone zostało decyzją Starosty Pilskiego z dnia [...] maja 2019 r., którą odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Od decyzji tej strona prawidłowo pouczona nie złożyła odwołania.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, telefonu, zakupem biletów, kosztami kredytowymi, koniecznością prowadzenia projektu naukowo-popularyzatorskiego, badań naukowych, czy przygotowania rozprawy doktorskiej, pozostają bez wpływu na sposób ustalenia dochodu w przedmiotowej sprawie. Dochód bowiem ustalany jest według zasad określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują, że ustalając wysokość opłaty organ może wziąć pod uwagę sytuację majątkową osoby zobowiązanej. Co więcej, umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej nie zwalnia rodziców z obowiązku alimentacji na jego rzecz.

Organ odwoławczy zauważył również, że za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rodzice w istocie odpowiadają solidarnie. Jednakże w przedmiotowej sprawie, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 22 czerwca 2019 r. wyłączona była solidarna odpowiedzialność rodziców, a zobowiązanym do wniesienia opłaty był tylko odwołujący, ponieważ w stosunku do matki dziecka, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za ten okres.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest także zarzut co do braku podstawy do ustalenia opłaty wstecznie - za okres poprzedzający wydanie decyzji z uwagi na treść art. 193 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111), dalej powoływanej jako "u.w.r.".

W skardze na powyższą decyzję M. C. zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a także zasady zaufania obywateli do tworzonego prawa, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 9, 11 K.p.a. w zw. z art. 77 i 78 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a także naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 193 i 194 u.w.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że Starosta Pilski spełnił obowiązek poprzedzenia ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, rozważeniem odstąpienia od jej ustalenia, na zasadzie art. 194 ust. 3 ustawy. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., odmawiającą odstąpienia od ustalenia M. C. opłaty za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Decyzja została odebrana przez pełnomocnika adresata w dniu 13 lipca 2019 r. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego jest ona ostateczna i prawomocna.

Ponadto Sąd podkreślił, że konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. Innymi słowy, odpowiedzialność solidarna skutkuje tym, że organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którego stronami będą, co do zasady, oboje rodzice dziecka, a tylko wyjątkowo jeden rodzic (np. gdy drugi rodzic nie żyje, jest nieustalony albo odstąpiono od ustalenia od niego opłaty).

W rozpoznawanej sprawie Starosta Pilski decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., z urzędu odstąpił natomiast od ustalenia A. W. – matce E. C. – odpłatności za pobyt małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej, z powodu wskazanego w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 6 lutego 2012 r., poz. 785), tj. niemożności ustalenia miejsca pobytu rodzica. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów stawianych pod adresem tej decyzji, a dotyczących niewystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie miejsca zamieszkania matki dziecka wskazać należy, że decyzja ta jest ostateczna. Jeżeli skarżący uważa tę decyzję za wadliwą może próbować jej wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowań o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji.

Okoliczność, że decyzja z dnia [...] maja 2019 r., odmawiająca odstąpienia od ustalenia ojcu dziecka opłaty za pobyt małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. o odstąpieniu od ustalenia tej opłaty matce dziecka jako ostateczne i wykonalne funkcjonują w obrocie prawnym, umożliwiała organowi I instancji wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia skarżącemu spornej opłaty i wydanie decyzji w tym przedmiocie.

W kontekście opisywanej w odwołaniu sytuacji finansowej skarżącego Sąd wskazał, że decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej są tylko i wyłącznie osoby tworzące rodzinę zastępczą. Stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej E. C. w spokrewnionej rodzinie zastępczej byli więc I. i J. W. Z uwagi na fakt, że skarżący nie miał interesu prawnego aby być stroną tego postępowania, Starosta Pilski nie musiał zawiadamiać skarżącego o wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej, w której przebywa córka skarżącego.

Zdaniem Sądu nie ma również racji skarżący, że opłata, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy musi zostać ustalona przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano m.in., że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 ustawy, treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje. Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Zwrócono uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji, wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy.

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyznania racji zarzutowi skargi o niemożliwości ustalenia opłaty za pobyt dziecka skarżącego w rodzinie zastępczej z datą faktycznego umieszczenia dziecka w tej rodzinie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj.: zasady legalności, określonej w art. 6 K.p.a., poprzez brak działania w granicach prawa, zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a. - poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania, wynikającej z art. 8 K.p.a., poprzez zignorowanie istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym nadwyrężenia zaufania do organu administracji, co zostało spowodowane wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniej E. C. w pieczy zastępczej po upływie 14 lat od momentu umieszczenia małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów dotyczących przesłanek ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od dnia 1 stycznia 2018 r., gdyż Sąd, skupiając się jedynie na możliwości ustaleniu opłaty z mocą wsteczną, całkowicie pominął aspekt wyznaczenia przez organy administracyjne początkowej daty ustalenia M. C. opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej, ponadto Sąd w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącego w tym zakresie, nie wyjaśniając też przyczyny nierozpoznania tej kwestii;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w zakresie w jakim Sąd nie uzasadnił, czy ustalanie opłaty z datą wsteczną spowoduje złamanie naczelnej zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji, w szczególności zasady niedziałania prawa wstecz, zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady zaufania obywateli do państwa;

II) naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 193 ust. 1 i ust. 1a w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do ustalenia opłaty wstecz, tj. od dnia umieszczenia dziecka w systemie pieczy zastępczej, a nie od dnia wydania decyzji i w konsekwencji poprzez utrzymanie w mocy decyzji, które ustaliły odpłatność za pobyt E. C. w rodzinie zastępczej już po jej umieszczeniu w rodzinie zastępczej, a nadto za okres wcześniejszy niż data doręczenia decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

2) art. 2 w zw. z art. 7 i 8 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności przez niewłaściwe zastosowanie zasady niedziałania prawa wstecz, zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bowiem decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie powinna być związana z umieszczeniem dziecka w takiej opiece i w rezultacie nie może wywoływać skutku ex tunc, a zatem ustalenie opłaty z mocą wsteczną narusza tę normę konstytucyjną.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 193 ust. 1 i ust. 1a w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do ustalenia opłaty wstecz oraz art. 2 w zw. z art. 7 i 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnione jest wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej i obejmującej okres sprzed wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jednocześnie, stosownie do treści art. 193 ust. 1a ustawy, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Z kolei w myśl art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w całości podziela argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który odwołując się w obszernych fragmentach do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1538/17 stwierdził, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce (rodzinie zastępczej), gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności.

Zauważyć należy, że wskazane zagadnienie było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16, z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 157/17, z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1539/17 oraz z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 672/16) opowiedział się za poglądem, że od dnia 19 września 2014 r., wobec jednoznacznej treści art. 193 ust. 1a u.w.r., nie ulega wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r., musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, który co do zasady poprzedza dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Skuteczność temporalna ex tunc tego rodzaju decyzji ustalającej jest zatem zasadą, chyba że dzień doręczenia (ogłoszenia decyzji) będzie tożsamy z dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Dopuszczalne jest zatem ustalenie "wsteczne" takiej opłaty.

Pokreślić przy tym trzeba, że również analiza przepisu art. 194 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że nakazuje on wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z jego treści wynika bowiem jedynie, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta, którego właściwość miejscowa zdeterminowana jest miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd, że rodzice dziecka nie ponoszą odpłatności za jego pobyt w pieczy zastępczej, jeśli opłata nie zostanie ustalona przed umieszczeniem dziecka w placówce czy też za okres przed wydaniem decyzji.

Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce (rodzinie zastępczej).

Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1464/13 oraz z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 470/13 na poparcie tezy, że ustalenie opłaty nie może nastąpić ze skutkiem wstecznym, wydane zostały w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2014 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dodatkowo zauważyć należy, że cytowany przez autora skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 310/16 stał się przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec wniesienia skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16 skarga kasacyjna została co prawda oddalona, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu, uznając że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, za wadliwe uznał stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 193 ust. 2 ustawy, za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej co do zasady są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Jednakże w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta Pilski orzekł, na podstawie m.in. art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 22 grudnia 2011 r. nr XII.113.2011 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o odstąpieniu od ustalenia matce E. C. – A. W. odpłatności od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 22 czerwca 2019 r. za pobyt małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej u I. i J. W. W związku z powyższym we wskazanym okresie wyłączona została solidarna odpowiedzialność rodziców ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem organ rozpatrujący sprawę o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej związany był wskazanym ostatecznym rozstrzygnięciem. W tej sytuacji prawidłowo w niniejszej sprawie ustalono krąg podmiotów, uznając że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej powinno toczyć się z udziałem jednego z rodziców, tj. M. C.

W takich okolicznościach bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważania Sądu I instancji pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do sposobu odniesienia się do zarzutów skargi nie mogą być natomiast uzasadniane za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeżeli bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał w uzasadnieniu ogólnej oceny określonych zarzutów albo bezzasadność pewnych zarzutów wynika z całości przedstawionych w uzasadnieniu rozważań lub z łącznej oceny argumentów skargi, albo postawione zarzuty nie wykazują dostatecznego związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego, to nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucać naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.