Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1017/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 roku nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...] położonych w [...].

Postanowienie to zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2008 roku Burmistrz wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...] położonych w [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek Przedsiębiorstwa E S.A..

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: [...] położonych w obrębie [...]. Wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2006r. Nr 129 poz. 902zezm.).

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz naruszył warunki prowadzenia tego procesu, albowiem udział społeczeństwa został zablokowany. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów: art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5, 7 w związku z ust. 7, 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w związku z art. 53, art. 56 ust. 1 pkt 1b, art. 56 ust. 8 i art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wnosząc o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska o znacznym zasięgu, Stowarzyszenie występuje w interesie społecznym. Interes społeczny Stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Decyzja organu l instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia postępowania okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej - w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Powołując się na treść art. 31 §1 k.p.a., organ wskazał iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie są: statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj. cyt. " (...) współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy", "(...) podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", pozwalają przyjąć, że sprawa z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona.

Odnośnie drugiej z przesłanek, wymienionych w powyżej wskazanym przepisie, Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć, iż w interesie społecznym leży uruchamianie żądanego przez. Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało (ani nawet nie uprawdopodobniło), że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu zagraża środowisku naturalnemu, a jedynie, że cyt.: "(...) może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko..."

Nadto, zdaniem organu, aktualna inicjatywa Stowarzyszenia stanowi de facto kontynuację wcześniejszych osobistych działań przedstawicielki Stowarzyszenia - Pani E.J., zaś partykularnych interesów członków Stowarzyszenia, nie można utożsamiać z interesem społecznym.

Od powyższej decyzji, Stowarzyszenie [...], powołując się na przepis art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 3 załącznika l pkt 20 Konwencji z Arhus (DZ.z 2003 r. nr 78 poz. 706), złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stowarzyszenie podniosło, iż wypełnia i realizuje prawa wynikające z Konwencji, która od połowy roku 2002 stanowi źródło prawa obowiązującego w Polsce. Odmowa wydana przez organ łamie uprawnienia społeczeństwa i organizacji społecznych.

W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Burmistrz nie umożliwił obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Decyzja organu l instancji dotycząca ochrony środowiska, która wydana została z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa. Sam fakt wystąpienia Stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnia zaistnienie interesu społecznego. W pozostałym zakresie Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą w swoim wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęcie postępowania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w sprawie jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie [...] wniosło skargę, w której sformułowało zarzuty i wnioski zawarte wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o wszczęcie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 906/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 roku wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, że postanowienia zawarte w § 5 i § 6 Statutu Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za przyjęciem, że żądanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Odnosząc się jednak do drugiej przesłanki przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania organizacja nie uzasadniła na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jej żądania o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania nie określono konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. We wniosku wskazano jedynie hipotetyczną możliwość negatywnego wpływu decyzji na środowisko, nie określono natomiast na czym ten negatywny wpływ w ogóle miałby polegać. Braków w powyższym zakresie organizacja nie konwalidowała składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przyczyny odmowy uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania zostały wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a., zostały spełnione. Do obowiązków organu administracyjnego należy natomiast zbadanie, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa. Tak ogólne określenie interesu społecznego, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie uzasadniało wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej. W konkluzji uzasadnienia tego wyroku stwierdzono, że możliwości ingerencji przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w dowolne postępowanie administracyjne dotyczące osoby trzeciej, bądź inicjowania postępowania w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, należy przeciwstawić zasadzie trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw procesowych strony postępowania. Z tych też powodów zagwarantowane ustawowo prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest prawem bezwzględnym, a istniejące w tym względzie ograniczenia nie pozostają w kolizji z pozostałymi przepisami, składającymi się na system obowiązującego prawa.

Skargą kasacyjną z dnia [...] marca 2011r. Stowarzyszenie [...] zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2011 r. w całości. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, strona skarżąca wywiodła, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji z Aarhus, a w przypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio stosować umowę międzynarodową. Na podstawie art. 91 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, przepisy Konwencji należy stosować bezpośrednio z Konstytucją RP. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie szczególnego znaczenie ma art. 9 ust 2 lit. b Konwencji z Aarhus stanowiący, że każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej Konwencji. Przepis art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt. 2 wraz z załącznikiem l pkt 20 Konwencji zapewnia społeczeństwu prawo do udziału w procesie decyzyjnym i tym samym organizacja społeczna ma prawo do składania wniosków w sprawie wydanej decyzji.

Polskie przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) spełniają wymagania wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego oraz wspólnotowego (np. art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.p.s.a.).

Organizacje pozarządowe działające w dziedzinie ochrony środowiska są uprawnione do żądania wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej na poziomie Wspólnoty w odniesieniu do przyjętych aktów lub zaniechań w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty, w celu ponownego rozważenia takiego aktu lub zaniechania przez taką instytucję lub organ Wspólnoty. Stwierdzono również, że samo wszczęcie postępowania nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznych ani nie pozbawia ochrony praw procesowych stron postępowania albowiem nie wywołuje ono żadnych negatywnych następstw. Dopiero stwierdzone naruszenia prawa mogą skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu prawnego w przypadku ich rażącego naruszenia. W istocie przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest wskazane w sprawach dotyczących środowiska.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 851/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał 'sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd ten podał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest poprawność odmowy wszczęcia - na wniosek Stowarzyszenia [...] -postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), z uwagi na brak spełnienia przez stowarzyszenie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak wskazania przyczyn nieważności wspomnianej decyzji. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli wniosek organizacji społecznej zostanie uwzględniony uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony. Organ administracji oceniając wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. ma obowiązek ustalenia na czym polega interes społeczny w danej sprawie i wykazania, czy organizacja na tle konkretnego stanu faktycznego taki interes posiada, czy też nie. Organ powinien jednocześnie skonfrontować żądanie organizacji społecznej z jej celami statutowymi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko reprezentowane przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uzasadniony celami statutowymi określonymi w § 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia. Istnienie tej przesłanki jest bezsporne. Kwestią wymagającą ponownego rozpatrzenia było ustalenie czy została spełniona druga przesłanka określona w art. 31 § 1 k.p.a., tj. czy za żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przemawia interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie [...] wskazywało we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., że interes społeczny stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Podnoszono jednocześnie, że decyzja Burmistrza może negatywnie wpływać na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziaływując na ogół społeczeństwa. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że Stowarzyszenie wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaaprobowanemu w wyroku Sądu l instancji, wskazano też podstawę nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo środowiska).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ powinien przeprowadzić w tej sprawie rzetelne postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem pogłębiona analiza w kierunku stwierdzenia (lub nie) działania organizacji społecznej w konkretnej sprawie na rzecz szeroko rozumianego interesu społecznego może skutkować dopuszczeniem lub odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ oceniający wniosek Stowarzyszenia powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia występowania po stronie Stowarzyszenia przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ powinien ustalić, czy w konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna.

W zaskarżonym wyroku Sąd l instancji stwierdził jedynie, że organizacja nie wskazała, na czym miałby polegać interes społeczny uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stowarzyszenie nie określiło również konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta powyższa decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadność żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postępowania musi być rozpatrywana w kontekście celu statutowego i interesu społecznego. Uznał, że słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że inne przesłanki podlegają ocenie we wstępnej fazie postępowania, inne zaś w fazie postępowania rozpoznawczego. Organ administracji publicznej nie może uzależniać istnienia interesu społecznego od wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż jej ocena następuje dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie wystarczy zatem wskazanie określonej podstawy nieważności, co jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, nastąpiło we wniosku oraz wykazanie celu statutowego i interesu społecznego.

Elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o wszczęcie postępowania nie musi być udowodnienie prawdziwości- zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności. Jak wspomniano, w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności). Nie można zatem utożsamiać interesu społecznego Stowarzyszenia [...] ze wstępną zasadnością wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od Stowarzyszenia udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem do dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem na środowisko przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09).

Za chybioną sąd II instancji uznał argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu l instancji dotyczącą istnienia konfliktu pomiędzy możliwością ingerencji przez Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w postępowanie administracyjne, a zasadą trwałości decyzji administracyjnych przewidzianą na gruncie art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane danym rozstrzygnięciem. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a (nieważność postępowania). Na tym etapie postępowania nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie można mówić o sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Na marginesie należy dodać, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem "Stowarzyszenia" oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności.

Rozpatrując ponownie skargę Stowarzyszenia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 roku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie odmowy wszczęcia postępowania i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2010 roku. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznając skargę za zasadną i uchylając w konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2010 roku, nakazano tym samym organowi przy ponownym rozpatrywaniu wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zrealizować wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 roku, a w szczególności przeprowadzenia postępowania w zakresie spełnienia przez Stowarzyszenie drugiej przesłanki określonej w art. 31 k.p.a. tj. czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku Samorządowe Kolegium odwoławcze wezwało Stowarzyszenie do wykazania ustawowej przesłanki warunkującej wszczęcie postępowania w sprawie twierdzenia nieważności decyzji poprzez wskazanie jaki interes społeczny przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, w jaki sposób ten interes społeczny przejawia się w niniejszej sprawie, ewentualnie wskazanie także dowodów na podniesione okoliczności faktyczne w terminie 7 dni po rygorem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ we własnym zakresie.

W piśmie noszącym datę [...] maja 2013 roku Stowarzyszenie powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania sprowadza się do zapewnienia przestrzegania obowiązującego prawa przez organy publiczne, w szczególności przepisów gwarantujących ochronę środowiska, udziału społeczeństwa w postępowaniach w ramach których zostaje sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ocenia oraz analizuje różne warianty realizacji inwestycji oraz zasadność realizacji przedsięwzięcia na terenie planowanym przez inwestora. Zdaniem Stowarzyszenia analiza akt sprawy administracyjnej dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi do wniosku, że procedura oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pod względem prawnym jak i merytorycznym nie została w ogóle zrealizowana. Organ wydający decyzję naruszył między innymi art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu wówczas obowiązujący. Brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie w sprawie. Mając na uwadze statut Stowarzyszenia oraz przedmiot sprawy, wnioskodawca wskazał, że za wnioskiem wszczęcia nadzwyczajnego postępowania przemawia interes społeczny , który jest w pełni obiektywny oraz zasadny przyczyni się do lepszej realizacji zasady szeroko rozumianej praworządności.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Dokonując oceny merytorycznej wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze treść art. 31 § 1 k.p.a. została spełniona jedynie pierwsza przesłanka tj. istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej jaką jest występujące w niniejszej sprawie Stowarzyszenie. Natomiast nie została spełniona druga przesłanka jaką jest istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Zdaniem Kolegium treścią żądania Stowarzyszenia jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności czyli wyeliminowanie z obrotu prawnego- ostatecznej decyzji administracyjnej, która ukształtowała sferę prawną określonego, indywidualnego podmiotu (inwestora) a uzasadnieniem tego żądania jest to, że według Stowarzyszenia występuje ono w interesie społecznym, gdyż decyzja ta dotyczy "podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska o znacznym zasięgu". Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które nie jest określony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, sformułowana w art. 16 k.p.a., co oznacza, że decyzja administracyjna powinna być trwała ze względu na rolę, jaką spełnia w kształtowaniu stosunków społecznych, a także jako punkt oparcia dla różnorodnej działalności jednostek oraz organów administracji publicznej. Ponadto przedmiotowa w sprawie decyzja to orzeczenie administracyjne -kształtujące - na mocy którego określony podmiot nabył prawo i o ile można przyjąć, że w interesie organizacji społecznej leży wszczęcie postępowania i udział w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji tegoż indywidualnego rozstrzygnięcia, którego realizacja przez stronę związana jest z oddziaływaniem na środowisko, o tyle nie jest to do pogodzenia z interesem strony oraz interesem społecznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Interes społeczny polega w pierwszej kolejności na ochronie sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania. Niezależnie jak doniosły byłby cel organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesem stron, które na podstawie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej nabyły i zrealizowały swoje uprawnienia. W tym kontekście zdaniem Kolegium nie można zatem przyjąć, że w interesie społecznym leży uruchamianie, żądanego przez Stowarzyszenie, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczania bez wyraźnego powodu w sferę pranie ukształtowaną. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, aby za wszczęciem postępowania administracyjnego przemawiał jakiś skonkretyzowany i wykazany przez Stowarzyszenie interes społeczny. Nadto stwierdzono, że aktualna inicjatywa stanowi de facto kontynuację wcześniejszych osobistych działań przedstawiciela Stowarzyszenia E.J..

Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podtrzymano dotychczasowe stanowisko Stowarzyszenia. Wskazano, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 31 k.p.a. warunkujące uznanie żądania o wszczęcie postępowania za uzasadnione. Podniesiono, że Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniło wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 roku, a tym samym naruszyło przepis art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Stowarzyszenia na obecnym etapie postępowania organ bezzasadnie powołuje się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia żądanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania dotyczy konkretnej sprawy tj. decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otoczarnią i przyłączami i nie odnosi się do innych decyzji dotyczących środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć realizowanych na terenie gminy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera liczne uchybienia natury proceduralnej jak i materialnej, które z mocy prawa ( art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) czynią ją nieważną. Naruszono w szczególności art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczący zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na, środowisko. Organ zaniechał bowiem w oparciu o przepis art. 32 cytowanej ustawy podania do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani też wiadomości o złożonym wniosku, raporcie o oddziaływaniu na środowisko, postanowieniach organów opiniujących w sprawie potrzeby sporządzenia raportu. Eksploatacja przedsięwzięcia związana jest zdaniem Stowarzyszenia z emisją szkodliwych dla środowiska substancji, zaś wskaźniki emisji poszczególnych zanieczyszczeń zostały w raporcie w sposób znaczący zaniżone. Nie nałożono w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na inwestora żadnych warunków funkcjonowania instalacji związanych z ochroną środowiska, przez co inwestor w kolejnych decyzjach może przyjąć inne założenia niż te przyjęte w opracowanym raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2013 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...]. W uzasadnieniu podtrzymano w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 roku. Nadto podniesiono, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów Prawo ochrony środowiska. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) reguluje kwestie udziału społeczeństwa oraz udziału organizacji ekologicznych w procesie inwestycyjnym. W fazie wstępnej niniejsza sprawa jest rozpatrywana tylko i wyłącznie pod kątem istnienia przesłanek wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Merytoryczne zarzuty dotyczące samej decyzji nie podlegają rozpoznaniu i ocenie, nie mają też wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie nadal nie wykazało istnienia interesu społecznego, o którym mowa w tym przepisie, uzasadniającego uwzględnienie żądania o wszczęcie postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W złożonej skardze podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w zaskarżonym postanowieniu

uzasadnienia, w szczególności wykładni interesu społecznego, wyrażonego w

postanowieniu z dnia 17 listopada 2010 roku uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 listopada 2012 roku,

* art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art.

7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami

określonymi w przepisach, albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy nigdy nie może

nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego,

* art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych nowych ustaleń

faktycznych i prawnych w kwestii istnienia po stronie Stowarzyszenia interesu

społecznego,

* art. 31 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że

sprawy w zakresie ochrony środowiska nie dotyczą interesu społecznego oraz trwałość

decyzji ostatecznych wyrażona w art. 16 k.p.a. wyklucza możliwość ingerencji

organizacji w ,, indywidualne" rozstrzygnięcie,

-art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania nawet przy uznaniu braku interesu społecznego, wobec powzięcia, na skutek wniosku, wiarygodnych informacji o podstawach do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

-art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie wyłączenie pracowników organu publicznego, orzekających już w tej sprawie, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 roku.

W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosło o jej oddalenie. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącego Kolegium zastosowało się do wszystkich wskazań Sądu zwartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2012 roku. Przepis art. 61 a k.p.a. przewiduje instytucję odmowy wszczęcia postępowania , a więc nie istniej obligatoryjny obowiązek na złożony w każdej sprawie wniosek, każdorazowego wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 152 poz, 1270) zwana dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

wynik sprawy. Mając nadto na uwadze fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem

skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na treść art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, zgodnie z

którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i

przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd, któremu sprawa została

przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny

Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i

wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd i

organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było

przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie, skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 roku, mocą którego utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2013 roku działającego w pierwszej instancji, o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) na działkach położonych w obrębie [...].

Skarga zdaniem Sądu okazała się zasadna.

Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stanowi o tym przepis art. 31 § 1 k.p.a. W myśl tegoż przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Żądanie wszczęcia postępowania może dotyczyć również wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie wynika, aby organizacje nie mogły występować z żądaniem wszczęcia tego rodzaju postępowania w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Należy również zwrócić uwagę na treść art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie lub z urzędu. Natomiast zgodnie z treścią art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej winien dokonać oceny czy żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy istnieje przedmiot postępowania ( np. czy istnieje decyzja o stwierdzenie nieważności której wniesiono), oraz czy wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności. Podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania tj. nie można uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji (nie spełnienie przesłanek z art. art. 156 k.p.a.). Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może

wywołać skutków w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego objętego wnioskiem, podmiot nie jest uprawniony do wniesienia żądania, czyli podmiot wnoszący o wszczęcie tego postępowania nie jest do tego legitymowany. Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tym w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. Brak nawet jednej z nich uzasadnia podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania objętego żądaniem z przyczyn podmiotowych.

Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W ramach postępowania organ winien poddać weryfikacji okoliczności wskazane przez organizację społeczną, które pozwalają przyjąć, że obie warunkujące uznanie organizacji społecznej za podmiot uprawniony do wniesienia żądania wszczęcia postępowania zostały spełnione. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku.

Jak wykazało dotychczas przeprowadzone postępowanie za nie budzące wątpliwości należy uznać, iż żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Znajduje to potwierdzenie w § 5 i 6 statutu Stowarzyszenia. Spełnienie powyższej przesłanki zostało potwierdzone nie tylko w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia, ale także w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 roku oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 listopada 2012 roku. W § 5 i 6 statutu stwierdzono, że celem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracania równowagi przyrodniczej, racjonalnego kształtowania lokalnego środowiska i gospodarowania jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w tym przeciwdziałaniu zanieczyszczeniu i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt.

Z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego objętego skargą wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji było nie spełnienie drugiej przesłanki określonej w art. 31 § 1 k.p.a. po stronie Stowarzyszenia tj. brak interesu społecznego, który by przemawiał za wszczęciem tego postępowania. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 listopada 2012 roku Kolegium przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zwróciło się do Stowarzyszenia o wykazanie przesłanki ustawowej warunkującej wszczęcie postępowania poprzez wykazanie jaki interes społeczny przemawia za wszczęciem wnioskowanego przez Stowarzyszenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Stowarzyszenie stwierdziło, że interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania sprowadza się do zapewnienia przestrzegania obowiązującego prawa przez organy publiczne, w szczególności przepisów gwarantujących ochronę środowiska, udziału społeczeństwa w postępowaniach w ramach których zostaje sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ocenia się i analizuje różne warianty realizacji inwestycji oraz zasadność realizacji przedsięwzięcia na terenie planowanym przez inwestora. Zdaniem Stowarzyszenia analiza akt sprawy administracyjnej dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi do wniosku, że procedura oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pod względem prawnym jak i merytorycznym nie została w ogóle zrealizowana. Organ wydający decyzję naruszył między innymi art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu wówczas obowiązujący. Brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie w sprawie.

Mając na uwadze statut Stowarzyszenia oraz przedmiot sprawy skarżący stwierdził, że za wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania przemawia interes społeczny, który jest w pełni obiektywny oraz zasadny, a co więcej przyczyni się do lepszej realizacji zasady szeroko rozumianej praworządności. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia złożone przez Stowarzyszenie organ stanął na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie wykazał interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację inwestycji. Stowarzyszenie powołuje się jedynie na okoliczności uzasadniające interes organizacji za wszczęciem postępowania, który jest jednocześnie kontynuacją wcześniejszych osobistych działań przedstawiciela Stowarzyszenia E.J. w tym przedmiocie. Nadto ponownie podniesiono ( w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2013 roku k. 11), że przeciwko przyjęciu, iż w niniejszej sprawie za odmową wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przemawia zasada trwałości decyzji określona w art. 16 k.p.a., interes strony (inwestora), który nabył na podstawie decyzji określone uprawnienia i jej interes jest sprzeczny z interesem Stowarzyszenia żądającego wszczęcia postępowania. Mimo podniesienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nie uwzględnienia w tej części oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu, nie ustosunkowano się do tego zarzutu. Nadto podniesiono, że niezależnie od tego jak doniosły byłby cel organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesem strony, która nabyła na podstawie ostatecznej decyzji i często zrealizowała określone uprawnienie. Nadto podniesiono, że skarżący nie wskazał wyraźnego powodu uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i wkroczenie w sferę prawnie ukształtowaną. Odnośnie stanowiska Kolegium dotyczącego zasady trwałości decyzji mając na uwadze wspomniany na wstępie rozważań prawnych art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 roku jednoznacznie uznano za chybioną argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącą istnienia konfliktu między możliwością ingerencji przez Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w postępowanie administracyjne, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej na gruncie art. 16 k.p.a. Zgodnie bowiem z tą zasadą wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji otwiera dopiero drogę zmierzającą do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na tym etapie tj. rozstrzygania przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym nie można mówić o sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Nadto podkreślić ponownie należy, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem Stowarzyszenia oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności. Należy więc przyjąć, że Kolegium nie zastosowało się do powyższej oceny prawnej zgodnie z treścią art. 156 k.p.a. Nadto Kolegium nie uwzględniło faktu, że Stowarzyszenie w swoich pismach uzasadniając interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania wskazywało na naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, naruszenie zasad przeprowadzania postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a dotyczących udziału społeczeństwa w takim postępowaniu. Nadto podniesiono zarzut naruszenia zaniżenia wskaźników emisji zanieczyszczeń. Mając na uwadze wyjaśnienia złożone przez Stowarzyszenie, Kolegium stwierdziło, iż nie przedstawiło ono szczegółowych powodów, które pozwoliłby uznać interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania. Należy w tym miejscu stwierdzić, iż z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że nie jest właściwe domaganie się przez Kolegium udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania wszczęcia postępowania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem o dbałość o ład przestrzenny i ochronę środowiska przed negatywnym wpływem przedsięwzięcia realizowanego na terenie gminy. Powyższego wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 listopada 2012 roku organ również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił. Stowarzyszenie uzasadniając interes społeczny powołuje się na dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego prawa w szczególności przepisów gwarantujących ochronę środowiska, zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniach związanych z ustaleniem uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia oddziałowującego na środowisko oraz zasadności realizacji przedsięwzięcia realizowanego na terenie gminy, na terenie której Stowarzyszenie prowadzi swoją działalność statutową. Kolegium dokonując oceny spełnienia drugiej spornej w niniejszej sprawie przesłanki dotyczącej interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania przechodzi właściwie do oceny zasadności przesłanek stanowiących ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji co winno jak wyżej wskazano mieć miejsce nie na etapie rozważań dotyczących spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania a dopiero w drugim etapie, w trakcie którego dokonuje się merytorycznej oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto organ stwierdzając, że aktualna inicjatywa Stowarzyszenia stanowi kontynuację osobistych działań jej przedstawiciela E.J. oraz, że partykularnych interesów członków Stowarzyszenia nie można utożsamiać z interesem społecznym, nie wskazuje okoliczności uzasadniających takie stwierdzenia. W tym części uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy nadto podkreślić, że jedną z przesłanek wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. nie jest interes organizacji społecznej, a jedynie przemawiający za tym interes społeczny. Nie są to pojęcia tożsame. Tym samym braku interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania administracyjnego powoduje odmowę jego wszczęcia. Zbędne są rozważania dotyczące sprzeczności między interesem organizacji społecznej a interesem strony, która nabyła określone uprawnienia na podstawie uprzednio wydanej decyzji ( takie rozważania zawarto w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 roku), albowiem interes organizacji społecznej nie jest przesłanką wszczęcia na jej żądanie postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności odnoszące się do oceny istnienia po stronie Stowarzyszenia [...] interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. rozważając przesłanki uzasadniające wszczęcie żądanego postępowania. Dopiero w drugim etapie po ewentualnym wszczęciu postępowania należy przystąpić do merytorycznej oceny przesłanek uzasadniających w świetle art. 156 § 1 k.p.a. ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie braku merytorycznego uzasadnienia zgłoszonych przesłanek uzasadniających zdaniem Stowarzyszenia stwierdzenie nieważności decyzji nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, a jedynie wydania decyzji w oparciu o przepis art. 158 k.p.a.

Z powyższych względów , na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 295 § 1 p.p.s.a.