Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 729/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
article: art. 123 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 707/19 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu kosztów egzaminów adwokackich 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S.S. kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 707/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów egzaminów adwokackich.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. S.S. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., a następnie wypowiedziano umowę nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i umowę nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie sfinansowania kosztów egzaminów adwokackich oraz wezwano stronę do zwrotu kosztów dwóch egzaminów adwokackich w łącznej kwocie 2.000,00 zł w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Powyższa decyzja zapadła na podstawie wygenerowanego w dniu [...] lipca 2016 r. raportu ZUS, z którego wynika, że S.S. będąc zarejestrowany jako bezrobotny, w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lutego 2015 r., był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy zlecenia zawartej w dniu [...] stycznia 2015 r. z P. W związku z brakiem zwrotu ww. należności w wyznaczonym terminie Powiat O. wniósł do Sądu Rejonowego w O. I Wydział Cywilny powództwo o zapłatę, które zostało oddalone wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych uzyskanych na podstawie art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", powinno dojść na drodze administracyjnej, w oparciu o przepis art. 76 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta O. zobowiązał S.S. do zwrotu kosztów dwóch egzaminów adwokackich w łącznej kwocie 2000,00 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że roszczenie dotyczące zwrotu przedmiotowego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego nie uległo przedawnieniu na podstawie przepisów art. 76 ust. 3 w związku z ust. 5 ustawy, gdyż doszło do przerwania biegu przedawnienia – wobec wydania decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r. w związku z podjęciem pracy zarobkowej. W wyniku rozpoznania odwołania S.S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta O. orzekł o utracie przez S.S. statusu osoby bezrobotnej. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zainteresowany wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednak ostateczną decyzją z dnia[...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. strona wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności ostatniej z ww. decyzji, lecz decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. Uwzględniając powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że S.S. – w związku z podjęciem pracy od dnia [...] stycznia 2015 r. – przestał spełniać warunki, od których zależy posiadanie statusu osoby bezrobotnej, a tym samym w dniu podpisania obu umów dotyczących sfinansowania kosztów egzaminów nie powinien był posiadać statusu osoby bezrobotnej. W rezultacie strona wprowadziła urząd pracy w błąd, pomimo przedstawionego przy rejestracji pouczenia, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która podjęła pracę zarobkową. Ponadto organ zauważył, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń odbywa się zgodnie ze wskazaniami Sądu Rejonowego w O. zawartymi w wyroku o sygn. akt [...], a roszczenie urzędu pracy nie uległo przedawnieniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S.S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych – art. 7, art. 8, art.10 § 1 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ żadną czynnością prawną nie dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wyegzekwowania dochodzonego roszczenia. Natomiast Sąd Rejonowy w O. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] wywiódł, że do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych powinno dochodzić się na drodze administracyjnej, gdyż ustawa wprost przyznaje kompetencje do wydania przez urząd pracy decyzji w tym zakresie. Skarżący, odnosząc się do pisma z dnia [...] września 2016 r., w którym został wezwany do zwrotu świadczenia, wskazał, że jest to jedynie upomnienie, zawierające stwierdzenie, iż w przypadku nie zwrócenia należności w wyznaczonym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego. Natomiast upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b tejże ustawy, a tym samym nie zawiesza biegu terminu przedawnienia. Skarżący podkreślił, że wysłane pismo zawiera zagrożenie skierowania na drogę postępowania sądowego, nie zaś na drogę postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał także, że zaskarżona decyzja narusza art. 76 ust. 3 ustawy, bowiem umowy zostały zawarte w dniach [...] lutego 2015 r. oraz [...] lutego 2016 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc po upływie 3 lat od dnia wypłaty środków. Dochodzone roszczenie jest zatem przedawnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.S. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma data wydania przez Starostę O. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., a więc niespełna półtora roku od daty wypłaty pierwszego świadczenia. Sąd podniósł także, że przed wypłatą tych środków, a więc gdy skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny, zawarł w dniu [...] stycznia 2015 r. umowę zlecenia z P. W rezultacie wypłacone świadczenia uznano za nienależne i wdrożono postępowanie mające na celu ich zwrot. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło do przerwania określonego w art. 76 ust. 3 ustawy biegu przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy. Ponadto wobec braku wniesienia odwołania od decyzji o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej, i w rezultacie uzyskanie przymiotu ostateczności przez to rozstrzygnięcie, Starosta Ostrowiecki wypowiedział zawarte ze skarżącym umowy dotyczące sfinansowania kosztów egzaminów adwokackich oraz wezwał stronę pismem z dnia [...] września 2016 r. do zwrotu poniesionych w tym zakresie kosztów. Sąd podniósł, że przeniesienie zasad dotyczących przerwy biegu przedawnienia przewidzianych w art. 123 K.c. nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, wtoku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest bowiem zasadniczo odmienna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. Z uwagi na specyfikę dochodzonego roszczenia, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd Rejonowy w O. oddalił powództwo Powiatu O. o zapłatę, skierowane przeciwko S.S. – z odesłaniem na drogę administracyjną w trybie art. 76 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy oraz art. 123 § 1 K.c. wobec dokonania przez organy błędnej ich wykładni i w konsekwencji niezasadne ich zastosowanie, a Sąd I instancji nietrafnie zaakceptował to stanowisko w zakresie, iż wypłacone świadczenie było nienależne wobec pozostawania strony w zatrudnieniu, wprowadzeniu organu w błąd oraz przerwania biegu przedawnienia roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy kończącego się z upływem 3 lat od dnia wypłaty świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy, podczas gdy skarżący zawierając umowy o dofinansowanie kosztów egzaminu nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej, potwierdzał gotowość do podjęcia zatrudnienia, zaś termin przedawnienia roszczenia upłynął w dniach odpowiednio [...] lutego 2018 r. oraz [...] lutego 2019 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego;

- art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a;

- art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ograniczenie się w istocie tylko do przytoczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] lipca 2017 r. bez przeprowadzenia ich analizy z uwzględnieniem podnoszonych przez skarżącego zarzutów, co doprowadziło w konsekwencji do zaaprobowania przez Sąd nieuprawnionej tezy o nienależnie pobranych świadczeniach oraz przerwania biegu terminu przedawnienia dochodzenia roszczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Pierwszym z zarzutów podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji. Stawiając powyższy zarzut autor kasacji nie konkretyzuje jednak jakie okoliczności sprawy nie zostały wyczerpująco zebrane i w jakim zakresie materiał dowodowy nie został rozpatrzony. Informacji w tym zakresie brak jest także w motywach skargi kasacyjnej, gdzie powyższy zarzut w ogóle nie doczekał się uzasadnienia. Tak ogólny sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego sprawia, że nie jest możliwa na jego podstawie kontrola zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie zarówno konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, jak i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia tego przepisu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut kasacyjny, poprzestając wyłącznie na ogólnie sformułowanej tezie o wadliwości i nie odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy, nie może być uznany za zarzut wypełniający powyższe wymagania konkretności i jednoznaczności. Jego postawienie nie może być zatem uznane za trafne.

Wadliwie skonstruowany został natomiast zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter wynikowy. Zastosowanie przez sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza przepisy postępowania, inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – w jego ocenie – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 151 P.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych okazał się niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy podstawa faktyczna i prawna jest jasna. Niepodniesione skutecznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania petryfikują okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wyrokowania, zaś zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie pozostawiają wątpliwości, iż także autor kasacji poprawnie identyfikuje podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego oddzielnie należy omówić kwestię zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji świadczenia wypłaconego na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy), oraz przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 76 ust. 3 ustawy).

Zaprezentowane w skardze kasacyjnej rozumienie pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane" nie różni się od tego, na które powołał się Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do wyników wykładni tego pojęcia dokonanych w wyrokach Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 i z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I OSK 555/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), wniosek ten w pełni potwierdza. Pogląd ten akceptuje także Naczelny Sąd Administracyjny w składnie rozpoznającym niniejsza skargę kasacyjną i z tego powodu za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy przez jego błędną wykładnię.

Mając natomiast na uwadze, że okoliczności faktyczne badanej sprawy jednoznacznie wskazują, iż skarżący posiadał status bezrobotnego od dnia [...] listopada 2008 r., będąc wówczas pouczonym o prawach i obowiązkach bezrobotnego, a dodatkowo w dniu [...] lutego 2011 r. został pouczony na piśmie, że podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym także na podstawie umowy zlecenia spowoduje utratę statusu osoby bezrobotnej, a o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winien powiadomić urzędu pracy w terminie 7 dni, to nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy przez nieprawidłowe zastosowanie. Skarżący występując w dniu [...] stycznia 2015 r., a następnie w dniu [...] lutego 2016 r. z wnioskiem o sfinansowanie kosztów egzaminów adwokackich powoływał się na swój status bezrobotnego, choć w dniu [...] stycznia 2015 r. zawarł umowę zlecenia na świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej dla osób będących klientami zleceniodawcy, o czym nie powiadomił urzędu pracy. Zawierając umowę zlecenia na świadczenie określonych usług przestał być osobą "niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy", a tym samym skarżący utracił przymiot bezrobotnego zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy czym okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu w związku z zawarciem ww. umowy zlecenia trwał od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2015 r., a zatem podjęcie przez skarżącego powyższej pracy zarobkowej nie miało charakteru jednorazowego, krótkotrwałego zdarzenia. Skoro zatem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania), to okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i ich koincydencja czasowa wypełniają dyspozycję art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, w zakresie przesłanki wypłacenia świadczeń na podstawie nieprawdziwych oświadczeń. Skarżący przyjął zatem powyższe świadczenia będąc w złej wierze i wiedząc, że mu się one nie należą. Był bowiem pouczony o okolicznościach, w jakich nie powinien pobierać świadczeń jako bezrobotny, a nadto będąc prawnikiem, który w owym czasie aplikował do zawodu adwokata, powinien konsekwencje wynikające z owych pouczeń dostrzegać w sposób szczególnie wyraźny. Dla utrwalenia owych pouczeń w świadomości skarżącego, nie bez znaczenia pozostaje także długość okresu, w którym pozostawał bezrobotnym.

Nie także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy autor kasacji wskazuje na naruszenie ww. przepisu przez uwzględnienie okoliczności związanych z tym, iż skarżący w trakcie trwania umowy zlecenia nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej i potwierdzał gotowość podjęcia zatrudnienia. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 76 ust. 3 ustawy oraz art. 123 § 1 K.c. przez nieprawidłowe zastosowanie. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej uznał, iż przepis ten został również naruszony wskutek jego wadliwej wykładni, to jednak w tym zakresie, ani w samym zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, nie została przedstawiona argumentacja potwierdzająca jego zasadność. Jeśli zatem w badanej skardze nie zostało wskazane w czym Sąd I instancji mylnie zrozumiał powyższe przepisy prawa, to niemożliwe jest potwierdzenie zasadności tak sformułowanego zarzutu.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 76 ust. 3 ustawy oraz art. 123 § 1 K.c. przez nieprawidłowe zastosowanie, wypada zauważyć, iż przepis art. 76 ust. 3 ustawy przewiduje trzyletni okres przedawnienia roszczeń z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy. Przy czym dla roszczeń powiatowego urzędu pracy termin ten biegnie od wypłaty ww. świadczeń. Stosownie do art. 76 ust. 5 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy K.c. Z przepisu art. 123 § 1 pkt 1 K.c. wynika natomiast, iż bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Trafnie autor kasacji wskazuje, iż taką czynnością przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia nie jest wydanie decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy.

W doktrynie podkreśla się, iż na gruncie art. 123 § 1 pkt 1 K.c. nie jest możliwe opracowanie ogólnych, a przy tym precyzyjnych kryteriów wyodrębnienia czynności procesowych, które będą służyć dochodzeniu, ustaleniu, zaspokojeniu lub zabezpieczeniu roszczenia i będą zmierzać do tego bezpośrednio (vide: J.Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2018, uwagi do art. 123). Zachodzi zatem konieczność dokonania analizy konkretnej czynności procesowej z punktu wypełnienia wymagań określonych w powyższym przepisie. Sąd I instancji – podobnie jak organ odwoławczy – uznał, iż czynnością procesową przerywającą bieg przedawnienia, przysługującemu organowi roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, jest decyzja pozbawiająca skarżącego statusu bezrobotnego. Analiza art. 76 ust. 1 i 2 ustawy nie dostarcza jednak argumentów przemawiających za koniecznością uprzedniego pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego aby następnie móc rozstrzygnąć o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zatem jakkolwiek trafna jest uwaga Sądu I instancji, iż przesłanką niezbędną do sfinansowania skarżącemu kosztów egzaminów adwokackich było przysługiwanie wnioskodawcy status bezrobotnego, to jednak brak jest podstaw do tego aby zależność tą odwrócić w razie domagania się zwrotu przyznanych świadczeń i twierdzić, że konieczne jest uprzednie pozbawienie skarżącego owego statusu aby możliwy był zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Ujawnienie okoliczność związanych z podjęciem przez skarżącego pracy zarobkowej stało się podstawą prowadzenia postępowań zarówno w trybie art. 76 ust. 1 i 2, jak i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Tożsamość okoliczności faktycznych obu postępowań nie wiązała ich jednak funkcjonalnie w taki sposób aby pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego determinowało możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a tylko taka zależność usprawiedliwiałaby analizę powyższych okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki bezpośredniości, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 K.c. Brak tego rodzaju związku pomiędzy oboma postępowaniami nie pozwala uznać, iż wydanie decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego jest jedną z czynności podjętych przed organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Jakkolwiek trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji na konieczność uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego przy odpowiednim stosowaniu przepisów K.c., bowiem przy takim stosowaniu przepisów zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej (vide: M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162), to jednak cechy postępowania w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie dezawuują wskazanej w art. 123 § 1 pkt 1 K.c. przesłanki czynności przedsięwziętej bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Z punktu widzenia powyższych okoliczności wadliwie został zastosowany przepis art. 76 ust. 3 ustawy oraz art. 123 § 1 pkt 1 K.c., co w skardze kasacyjnej trafnie dostrzeżono.

Uznać wypada zatem, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 76 ust. 3 ustawy oraz art. 123 § 1 pkt 1 K.c., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę (art. 188 P.p.s.a.), uznając, iż kwestia przerwania biegu terminu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie doczekała się w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego należytego wyjaśnienia i rozważenia, co wypada dostrzec niezależnie od zarzutów i wniosków skargi. Niezwiązanie granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem przepis art. 76 ust. 5 ustawy nakazuje w zakresie nieuregulowanym w ust. 2 – 4 odpowiednie stosowanie przepisów K.c. dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia, to należy uznać, iż zaniechano oceny z powyższego punktu widzenia takich okoliczności sprawy jak: dokonane przez organ administracji w dniu [...] września 2016 r. wypowiedzenia umów o sfinansowanie skarżącemu jako bezrobotnemu kosztów egzaminu ze środków Funduszu Pracy, oraz wytoczenia w dniu [...] marca 2017 r. przed sąd powszechny powództwa przeciwko skarżącemu o zapłatę kwoty 2.000 zł z tytułu nienależnego świadczenia. Odpowiednie stosowanie przepisów o przerwaniu biegu terminu przedawnienia wymaga uwzględnienia, w toku procesu stosowania norm dopełnienia, specyfiki przepisów regulujących dane stosunki. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższa specyfika odpowiedniego stosowania prawa winna zostać wzięta pod rozwagę organu przy ocenie, czy wskazane powyżej okoliczności faktyczne sprawy przerwały bieg terminu przedawnienia roszczenia organu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Kwestia ta nie doczekała się w dotychczasowym postępowaniu wyjaśnienia. Uwzględniając powyższe okoliczności konieczne stało się uchylenie także zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku są wiążące (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.