Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 971/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14,art. 39 ust. 1 i 2, art. 40, art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 8, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Po 971/16

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 maja 2016 r. R. B. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla siebie i dwóch córek: E. i K. G.. Uzasadniając wniosek wskazała, że dochód jej rodziny nie przekracza 150 % kryterium dochodowego.

Decyzją nr [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Burmistrza O., odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla R. B., E. G. i K. M. G. z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz niewykorzystanie własnych zasobów i możliwości. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 11 ust.2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 ze zm.), uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 ( M.P. z 2013 r., poz.1024) w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 30 stycznia 2014 r.

Uzasadniając stanowisko organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono występowanie okoliczności określonej w art. 7 pkt 5 i 9 ustawy o pomocy społecznej tj. niepełnosprawność, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, rodzina niepełna. Dochód trzyosobowej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła kwota [...]zł, która nie przekracza 150% kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania pomocy. Źródło dochodu rodziny stanowią renta wnioskodawczyni z ZUS, zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia rodzinne na dzieci, wynagrodzenie za pracę wnioskodawczyni i alimenty. Organ podkreślił, że R. B. od wielu lat korzysta z pomocy Ośrodka w różnej formie. Zgodnie natomiast z przepisami art. 2 ustawy o pomocy społecznej organy pomocy społecznej powinny umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co w przypadku R. B. nie ma miejsca. Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z dziećmi, matką I. B. i ojcem dzieci J. G. w parterowym budynku jednorodzinnym o powierzchni około 70 m2, lecz deklaruje prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego wraz z dziećmi. Wszystkie osoby dorosłe mają stałe dochody i partycypują w kosztach utrzymania domu. Organ odniósł się do zarzutu wnioskodawczyni o złej woli pracownika socjalnego i Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. i podkreślił, że R. B. w okresie od stycznia do listopada 2015 r. otrzymała pomoc finansową na zakup żywności w łącznej kwocie [...]zł, a ponadto w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 w 2015 r. otrzymała artykuły żywnościowe na łączną kwotę [...]zł. Pracownik socjalny wielokrotnie proponował R. B. pomoc w formie dożywiania dzieci w szkole, także obecnie taka oferta pomocy została złożona, jednak po raz kolejny spotkała się z odmową jej przyjęcia. W ocenie organu pomocy społecznej odmowa taka nie powinna mieć miejsca w przypadku osób znajdujących się w trudnej sytuacji, gdyż przyjęcie zaproponowanej pomocy pozwoliłoby znacznie odciążyć budżet domowy rodziny. Organ podkreślił, że dzieci wnioskodawczyni nie mają żadnych przeciwwskazań do spożywania pokarmów, co mogłoby uniemożliwić korzystanie z posiłków w szkolnej stołówce. Proponowane posiłki w szkole, do której uczęszczają córki wnioskodawczyni to pełnowartościowe dwudaniowe obiady z napojem. Organ wskazał, że z tej formy dożywiania w stołówce szkolnej w 2015 roku korzystało 86 dzieci i nikt nie kwestionował jakości wydawanych posiłków. P. R. B. w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] lutego 2014 r. korzystała z bezpłatnych obiadów w DDPS "W." w O., który działa w ramach struktur Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. i zapewnia ciepły posiłek osobom jego pozbawionym. Są to także pełnowartościowe obiady dwudaniowe z napojem. Organ podkreślił, że R. B. w trakcie korzystania z tej formy pomocy nigdy nie zgłaszała zastrzeżeń do jakości wydawanych posiłków. W 2015 roku z tej formy pomocy skorzystało 187 osób i nie wpłynęła żadna skarga, co zdaniem organu świadczy o jakości wydawanych posiłków. Wnioskodawczyni zrezygnowała z wymienionej formy pomocy, składając oświadczenie, że obiady przygotowuje samodzielnie w domu. Z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym organ złożył jej pisemną propozycję udzielenia pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole, a także przyznania usług i bezpłatnych obiadów w DDPS "W.". Zdaniem organu pozwoliłoby to na znaczne odciążenie budżetu domowego rodziny, a także znacznie odciążyłoby R. B. w czynnościach z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego. J. R. B. w piśmie skierowanym do Ośrodka w dniu [...] stycznia 2016 r. stanowczo odmówiła przyjęcia obu form pomocy twierdząc, iż w przypadku jej rodziny jedyną i słuszną formą pomocy będzie pomoc finansowa. Jednocześnie zakwestionowała jakość obiadów wydawanych przez stołówkę szkolną i stołówkę przy DDPS "W." w O.. Wskazano również, że podopieczna swoją postawą znacznie zmniejsza możliwości poprawy sytuacji życiowej swojej i dzieci. Wnioskodawczyni od sierpnia 2004 r. otrzymywała od ojca dzieci J. G. alimenty w kwocie [...]zł na dwoje dzieci. Pracownik socjalny podjął próbę współpracy w kierunku podwyższenia alimentów. R. B. unikała współpracy, nie przyjęła pomocy pracownika socjalnego przy sporządzaniu pozwu, w trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 13 listopada 2014 r. zawarła ugodę o podwyższeniu alimentów na kwotę [...]zł miesięcznie na dwoje dzieci, pomimo, że w pozwie wnosiła o kwotę [...]zł. W tej sytuacji, wobec odmowy przyjęcia zaproponowanej pomocy w formie dożywiania dzieci i bezpłatnych obiadów w DDPS "W." oraz brak współpracy z pracownikiem socjalnym odmówiono przyznania R. B. wnioskowanej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.

R. B. od opisanej decyzji wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu szeroko opisała, że nie zgadza się odmowną decyzją i jej uzasadnieniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 8 września 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i na ich podstawie wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013r., poz.1024) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 ( Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 12 lutego 2014 r., poz. 931 ).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym oraz dożywianie dzieci (pkt 14). W celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą. "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie do postanowień zawartych w punkcie V. l uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020, środki przekazywane gminom mogą zostać przeznaczone na zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W założeniach Programu przyjęto, że celem programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub niepełnosprawnych. Przy czym, przyznanie pomocy ze środków programu może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 cytowanej ustawy o pomocy społecznej. Ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej - stosownie do cyt. przepisów art.8 ust. l pkt 2 w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2015.1058) nie może przekraczać [...] zł na osobę w rodzinie.

Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że R. B. mieszka w domu jednorodzinnym o pow. około 70 m2 – którego właścicielem jest jej matka – wraz z dziećmi: K. G. (ur. 04.06.2003r.) i E. G. (ur.03.02.2001r.), z matką I. B. oraz J. G., ojcem dzieci odwołującej. Układ mieszkania, wyposażenie pomieszczeń oraz rozkład przedmiotów codziennego użytku wskazuje na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, przyjęto jednak oświadczenie podopiecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r., że wspólne gospodarstwo domowe prowadzi jedynie z córkami. Odwołująca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, częściowo niezdolną do pracy do dnia 30 czerwca 2017 r., z tego tytułu pobiera rentę w kwocie [...]zł. miesięcznie. Dochód trzyosobowej rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. kwietnia 2016 r., wyniósł [...] zł. Na dochód ten składały się zasiłki rodzinne na dzieci w kwocie [...]zł, renta z ZUS w kwocie [...]zł, zasiłek pielęgnacyjny R. B. w kwocie [...]zł, alimenty na dwoje dzieci płacone bezpośrednio do rąk odwołującej przez ojca dzieci J. G. w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie za pracę odwołującej w kwocie [...]zł. A zatem dochód na jedną osobę w rodzinie stanowi kwota [...]zł miesięcznie. W konsekwencji trzyosobowa rodzina R. B. spełnia przesłanki do otrzymania pomocy w ramach programu rządowego, albowiem dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego odpowiadającego 150 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynikającego z przepisów ustawy o pomocy społecznej tj. kwoty [...]zł.

Kolegium zauważyło, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7 ustawy), zatem w ramach postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczący zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przeznaczony na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Z brzmienia przywołanych unormowań wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek i celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w Rozdziale 1 Działu I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Ustawodawca w art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Pomoc społeczna nie ma charakteru stałego, ma ona przejściowo stanowic rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych podopiecznych. Rolą organu pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa. Spełnienie przez podopiecznego obowiązku współdziałania jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zadudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania podopiecznych z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu pomocy społecznej, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. A zatem organ realizujący zadania z zakresu pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że sytuacja R. B. jest znana i na bieżąco monitorowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w O.. Odwołująca objęta jest stałą pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej od 2001 roku, a więc zarzuty dotyczące złośliwego traktowania ze strony pracownika socjalnego są bezpodstawne. W okresie od stycznia 2010 r. do grudnia 2015 r. wysokość przyznanej rodzinie R. B. pomocy - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wypłat - wyniosła łącznie kwotę [...]zł, na którą to kwotę złożyły się zarówno zasiłki celowe, specjalne zasiłki celowe, zasiłki okresowe, jak i świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w ramach Programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania. Natomiast w 2015 roku odwołująca otrzymała pomoc w wysokości [...] zł.

Kolegium zwróciło uwagę, że Gmina realizując wskazane w ustawie o pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy) zobowiązanie prowadzi jadłodajnię, z której osoby zainteresowane taką formą pomocy mogą korzystać. Na ten cel są przeznaczone odpowiednie środki pieniężne. Jak wynika z akt sprawy w ramach struktur Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. działa DDPS "W." i na stołówce tego Ośrodka wydawane są posiłki w ramach Programu w zakresie dożywiania. Ze znajdujących się w aktach sprawy jadłospisów dekadowych od dnia 31 maja 2016 r. proponowane posiłki w szkole, do której uczęszczają dzieci R. B., to pełnowartościowe, urozmaicone, składające się z dwóch dań obiady. To samo dotyczy posiłków wydawanych w stołówce Ośrodka Wsparcia DDPS "W.". Następnie Kolegium wskazało, że w dniu [...] grudnia 2015 r. organ I instancji zaproponował skarżącej pomoc rzeczową w formie dożywiania dzieci od stycznia do czerwca 2016 r. oraz możliwość skorzystania przez skarżącą z obiadów w stołówce Ośrodka Wsparcia DDPS "W." w O.. Skarżąca pismami z dnia [...] stycznia 2016 r. oświadczyła, że rezygnuje z tej formy pomocy. Opisaną formę pomocy zaproponowano skarżącej ponownie w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżąca ponownie jednak odmówiła skorzystania z tej formy pomocy. W toku postępowania pracownik socjalny ustalił, iż K. i E. G. nie mają żadnych przeciwwskazań do spożywania pokarmów, a także nie wymagają stosowania specjalnej diety, co mogłoby uniemożliwić korzystanie z posiłków w szkole. Jedynym powodem rezygnacji z tej formy pomocy jest fakt, iż "obiady w szkole nie smakują". Przyjęcie zaproponowanej pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole pozwoliłoby odwołującej, tak jak w przypadku innych rodzin korzystających z wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej odciążyć budżet domowy rodziny.

W ocenie Kolegium organ I instancji wydając w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną nie przekroczył granic swobodnego uznania. Ustalenia faktyczne znajdują oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji przekonująco przedstawił postawę R. B., którą uznać należy za postawę roszczeniową. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, pomoc ta ma służyć jako wsparcie, a nie jako środek do zaspokojenia wszelkich potrzeb zainteresowanej bez podejmowania z jej strony jakichkolwiek prób przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła R. B. pismem z dnia [...] listopada 2016 r. W skardze skarżąca szeroko opisała swoją trudną sytuację finansową i rodzinną oraz domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca argumentowała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło granice uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, ż sąd bada legalność decyzji administracyjnej, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 ze zm., dalej "u.p.s."). Analizując przepisy powołanej ustawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje tym osobom lub rodzinom, które spełniają wymogi kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) – wynoszące na osobę w rodzinie kwotę [...]zł – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku skarżącej organ I instancji wskazał na takie okoliczności jak: niepełnosprawność (pkt 5) i rodzina niepełna (pkt 9). Ponadto art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego m.in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Ponadto w razie zdarzeń losowych lub w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany osobie lub rodzinie, niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego zasiłek celowy na specjalnych warunkach (art. 40 i art. 41 u.p.s.).

Program rządowy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 został przyjęty uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 1024) – podjętą na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 i 938) – i jest bezpośrednio skierowany do gmin (§ 1 i 4 programu), stanowiąc wieloletnie wsparcie finansowe gmin w zakresie dożywiania, tj. realizacji zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 u.p.s. (punkt I. Podstawy prawne programu - załącznika do uchwały). Strategicznym celem programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych (punkt II. Cele programu). Do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy 1) koordynowanie programu w gminie i 2) przyznawanie wynikającej z programu pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej (punkt IV.2. ust. 3 "Zadania podmiotów realizujących program").

Ze środków przekazywanych w ramach programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomocy tej udziela się w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (punkt V.1 "Zakres podmiotowy i przedmiotowy programu").

W tym miejscu należy podkreślić, że forma pomocy w postaci udzielenia posiłku najpełniej realizuje założenia programu i pozwala na efektywne wykorzystanie środków publicznych, w szczególności poprzez udzielanie dzieciom w wieku szkolnym posiłków w stołówkach szkolnych w godzinach nauki. Jeżeli organ pomocy społecznej oferuje taką formę pomocy, to wyłącznie szczególne okoliczności (np. względy dietetyczne, dłuższa absencja dziecka w szkole, czy wyjątkowa sytuacja psychologiczna) mogą uzasadniać rezygnację z niej przez osobę wnioskującą o udzielenie pomocy. Koresponduje to również z treścią art. 3 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W następnej kolejności trzeba podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie programu program "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, podobnie jak poprzedniego programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (wprowadzonego ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Dz.U. nr 267, poz. 2259, ze zm.), ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane (tak NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc w zakresie dożywiania udzielana w formie pieniężnej jest bowiem w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 646/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organów administracji. Skarżąca wyraziła w niej przede wszystkim swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia, przejawiające się w tym, że świadczenie w postaci pieniężnej, w której to postaci domagała się udzielenia jej pomocy w zakresie dożywiania, nie zostało przyznane samej skarżącej, ani jej dzieciom. Tymczasem dzieci skarżącej, jak i sama skarżąca miały pełną możliwość skorzystania z ciepłych posiłków wydawanych w szkole i w stołówce ośrodka pomocy społecznej i nie było żadnych przeciwwskazań medycznych, czy innej natury do udzielenia wsparcia w tej postaci. Domniemane kwestie osobistych preferencji smakowych dzieci skarżącej nie mogą stanowić przesłanki do uznania, że udzielenie takiej formy pomocy jest nieadekwatne do sytuacji rodziny i jej potrzeb. Skarżąca, nie zgadzając się na korzystanie przez jej dzieci z obiadów w szkole oraz przez nią ze stołówki Ośrodka, w istocie odmówiła przyjęcia pomocy w zakresie dożywiania. Słusznie wskazują przy tym organy obu instancji, że zapewnienie i umożliwienie skarżącej i dzieciom spożywania posiłków w szkole i stołówce Ośrodka w istotny sposób odciążyłoby budżet domowy skarżącej. Odmowa przyjęcia pomocy w powyższym zakresie wyczerpuje znamiona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (organem pomocy społecznej), co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), na co słusznie powołuje się organ I, jak i II instancji.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie naruszyły powołanych przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zakresie działania z poszanowaniem zasady praworządności i prawdy materialnej. Nie sposób też uznać, że organy nie dążyły do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. w tym wypadku skarżącej i jej dzieci. Organy zaproponowały udzielenie stronie pomocy w zakresie dożywiania skarżącej i jej dzieci w adekwatnej formie do sytuacji i potrzeb rodziny, jednak skarżąca bezpodstawnie odmówiła przyjęcia tego wsparcia, domagając się przyznania wyłącznie pomocy finansowej (świadczenia pieniężnego).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącej, Sąd wskazuje po pierwsze, że nie sposób w ogóle rozważać niekonsekwencji organu – czy wręcz, jak sugeruje strona, przypisywać organowi motywacji zaoszczędzenia na sytuacji rodziny skarżącej – w odniesieniu do tego, że organ proponował udzielenie pomocy na dożywianie dzieci skarżącej w postaci posiłku w szkole, co jednak nie obejmowało dni wolnych od nauki szkolnej. Otóż tego rodzaju zarzut mógłby być realnie rozważany tylko w sytuacji gdyby strona przyjęła pomoc zaoferowaną przez organ. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organy byłyby obowiązane rozważyć również, w razie zgłoszenia przez stronę potrzeby w tym zakresie, także udzielenie pomocy w postaci świadczenia pieniężnego lub pomocy rzeczowej, celem zabezpieczenia potrzeb żywieniowych dzieci w innych dniach, niż dni nauki szkolonej. Rozstrzygnięcie to nadal jednak pozostawałoby w granicach uznania administracyjnego organu. W sytuacji zaś kiedy skarżąca odmówiła współdziałania z organem, nie chcąc przyjąć pomocy na dożywanie w postaci posiłków w szkole i stołówce Ośrodka, co niewątpliwie poprawiłoby sytuację materialną rodziny, zarzucanie organom naruszenia prawa w powołanym przez stronę zakresie jest całkowicie bezpodstawne. Stąd też Sąd nie uznał zasadności zarzutu skargi co do naruszenia wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W konsekwencji stwierdzić należy, że działanie organów pomocy społecznej mieściło się w granicach uznania administracyjnego i zostało należycie umotywowane, a zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.