Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1924/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 34/17 w sprawie ze skargi E.K. i G.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz E.K. i G.K. solidarnie kwotę 1690 (jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 34/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.K. i G.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. nałożył na Gminę Miasta G. obowiązek rozbiórki części ogrodzenia nieruchomości przy ulicy [...] zlokalizowanej na działce nr [...] (numer archiwalny działki [...]). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym – budynkiem mieszkalnym na działce przy ul. [...] w G., w związku z czym zastosowanie ma przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Legalizacja tego ogrodzenia nie jest możliwa, gdyż jego obecna lokalizacja na działce nr [...] przeznaczonej pod drogę jest niedopuszczalna. Zaś przebudowa polegałaby w zasadzie na rozbiórce i wykonaniu nowego ogrodzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina oraz E.K. i G.K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Do robót budowlanych związanych z budową urządzeń budowlanych, wymagających zgłoszenia, mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Następnie organ zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A jak wynika z ustaleń faktycznych, działka na której przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach 1984-85 ubiegłego wieku (działka nr [...]) przez nieżyjącego już S.K., stanowi własność Gminy Miasta G. Skoro następcy prawni S.K. nie byli inwestorami i nie są również właścicielami działki nr [...], to w świetle przepisów art. 52 ustawy Prawo budowlane nie można było na nich nałożyć obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tego powodu obowiązek rozbiórki nałożono na właściciela działki, tj. Gminę Miasto G.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E.K. i G.K., kwestionując ją w całości i domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48, 49b i 50a ustawy Prawo budowlane, art. 77 i 78 k.p.a., art. 222 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymaga dokonania zgłoszenia budowy ogrodzeń sytuowanych od strony ulic oraz ogrodzeń przekraczających 2,20 m wysokości. W niniejszej sprawie objęty nakazem rozbiórki fragment ogrodzenia usytuowany jest od strony ulicy (ul. [...]) oraz ma wysokość od 2,1 do 3,90 m. Przy czym Sąd zaaprobował ustalenia organów, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, częściowo wybudowanym na działce gminnej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowo organy procedowały w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowane. Organy uznały, że wobec ewidencyjnego przeznaczenia terenu działki nr [...] (dawna działka nr [...]) pod drogę, nie ma możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem i najwłaściwszą decyzją jest orzeczenie rozbiórki. Tym bardziej, że przebudowa ogrodzenia w istocie swej sprowadzałaby się do jego przesunięcia i polegałaby w rzeczywistości na jego rozbiórce i wykonaniu nowego ogrodzenia. Twierdzenia organów w tym zakresie podziela sąd, albowiem korespondują one z poczynionymi w toku postępowania ustaleniami faktycznymi potwierdzonymi zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu Gmina jako właściciel jest materialnie zobowiązana do wykonania nakazu rozbiórki, a nie następcy prawni sprawcy tej samowoli, który nigdy nie miał uprawnienia do zabudowania działki nr [...] jakimkolwiek obiektem budowlanym, a obecnie wyłącznie jego następcy starają się prawnie usankcjonować sytuację faktyczną poprzez sądowe stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...]. Dalej Sąd wskazał, że samo ustalenie, iż inwestor nie miał wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane uprawniało organ do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydania stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji nakazującej rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Toczące się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] nie ma żadnego wpływu na orzeczony przez organy administracji nakaz rozbiórki części ogrodzenia działki należącej do skarżących położonej przy ul. [...]. Na dzień rozstrzygania o rozbiórce ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto G., na którą w myśl art. 52 ustawy Prawo budowlane należało nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, którego zgodności z prawem nie można było w ustalonych okolicznościach faktycznych przywrócić. Fakt rzeczywistego władania tą nieruchomością przez kolejnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nie zmienia tego stanu prawnego.

Przeszkodą do orzeczenia rozbiórki części ogrodzenia nie jest również okoliczność, że pełni on między innymi funkcję muru oporowego i według skarżących, jego rozbiórka spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ich własności. Przepisy ustawy Prawo budowlane regulują bowiem zasady wykonywania rozbiórek obiektów budowlanych, a w samej decyzji orzekającej rozbiórkę zastrzeżono, ażeby prace rozbiórkowe nadzorowane były przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej. To daje gwarancję prawidłowego i zgodnego z wymogami technicznymi przeprowadzenia orzeczonej rozbiórki, co na bieżąco będzie podlegało właściwym organom budowlanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do Gminy Miasta G. które legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, jednak nie jest właścicielem muru oporowego i wzniesionego na nim ogrodzenia i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznacza że nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać jednostki nieposiadającej tytułu prawnego do muru oporowego i wzniesionego na nim ogrodzenia, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania sądowego w sprawie sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w G. VII Wydział Cywilny w którym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. zostało stwierdzone zasiedzenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania poprzez jego zawieszenie do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (wówczas byłby skonsumowany lub miałby charakter implikujący),

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na właścicielu (obecnie jego spadkobiercach);

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r., w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, skarżący oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 20 maja 2019 r. (data wpływu) skarżący podnieśli, że na mocy prawomocnego już postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nabyli przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 2016 r. w częściach równych własność części działki nr [...]. A więc nieruchomość na której znajduje się fragment ogrodzenia objęty nakazem rozbiórki stanowi teraz własność skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawany środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy, zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ma kwestia prawidłowego oznaczenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę części ogrodzenia nieruchomości skarżących kasacyjnie przy ul. [...] w G., zlokalizowanego na działce nr [...] (archiwalny numer działki [...]). Na tym w istocie koncentrują się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Na wstępie należy przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny podobnie jak i Sąd pierwszej instancji orzeka mając na uwadze stan prawny i faktyczny sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia ostatecznego. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tej dacie nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności.

W związku z tym mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty wydania decyzji ostatecznej, wskazać należy, iż działka nr [...] (obecnie nr [...]) na której zostało wybudowane w latach 1984-85 ubiegłego wieku sporne ogrodzenie przez nieżyjącego już S.K., stanowi własność Gminy Miasta G. Skarżący kasacyjnie będący następcami prawnymi S.K. nie byli inwestorami i nie są również właścicielami działki nr [...]. Teren działki nr [...] (dawna działka nr [...]) przeznaczony został pod drogę, stąd też generalnie uznano, że nie ma możliwości zalegalizowania tej samowoli i w konsekwencji na właściciela terenu nałożono obowiązek przedmiotowej rozbiórki, a uczyniono to w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] października 2016 r.

Obowiązek ten został zakwestionowany w odwołaniu zarówno przez Gminę Miasto G. jak i skarżących kasacyjnie E.K. i G.K. Generalnie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, iż skoro spadkobiercy inwestora S.K. nie byli inwestorami spornego ogrodzenia, a nie są także właścicielami działki nr [...] – aktualnie nr [...], to obowiązek rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w dotychczasowym brzmieniu sprzed zmiany dokonanej z dniem 28 czerwca 2015 r.) obciążą właściciel terenu, a więc Gminę Miasto G. Pogląd ten, co do adresata spornej decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia w pełni zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na aprobatę, dlatego też za usprawiedliwiony uznano zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni (także niewłaściwego zastosowania - co wynika z uzasadnienia kasacji) art. 52 ustawy Prawo budowlane (oznaczony w petitum kasacji jako I), przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do Gminy Miasta G., która legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, jednak nie jest właścicielem muru oporowego i wzniesionego na nim ogrodzenia.

Podstawowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczą samowoli budowlanej co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.

W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie zarówno w chwili powstawania spornej samowoli (przedmiotowego ogrodzenia) inwestor nie posiadał do części terenu, tj. działki nr [...] prawa do jego dysponowania na cele budowlane, podobnie w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, następcy prawni inwestora nie dysponowali prawem własności do spornego terenu na którym powstało w części przedmiotowe ogrodzenie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie, z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).

Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LEX Polonica 354876). Tym sam dopuszczalna jest także odmienna wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, pozwalająca na podstawie tej normy nałożyć na inwestora, bądź jego następców prawnych obowiązek rozbiórki, mimo że nie są właścicielami terenu na którym wzniesiono obiekt budowlany.

Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (patrz wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, publikowany w zbiorze LEX 552824). W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu – patrz: wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tak więc prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, sprawcy samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości na której zrealizowano obiekt budowlany, a będzie to dopuszczalne w sytuacji gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, LEX 552842).

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjmując jednoznaczne stanowisko, eliminujące inwestora czy też jego następców prawnych, którzy nie są właścicielami nieruchomości na której zrealizowano samowolnie obiekt budowlany od obowiązku rozbiórki, tak naprawdę przedstawił błędną wykładnię art. 52 ustawy Prawo budowlane tym bardziej, że w sprawie tej dodatkowo nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Zatem określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane będzie zależało od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie zasadnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiono w skardze kasacyjnej także zarzut naruszenie prawa procesowego, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (oznaczony w petitum kasacji jako pkt II ppkt a), przejawiający się w tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż kwestionowana jest prawidłowość ustalonego stanu faktycznego w sprawie, a braki w tym zakresie doprowadziły w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie ustalono, iż inwestorem spornego ogrodzenia w połowie lat osiemdziesiątych był nieżyjący już S.K. To, że skarżący kasacyjnie będąc następcami prawnymi S.K. nie byli inwestorami spornego ogrodzenia tak naprawdę nie ma żadnego znaczenia dla bytu tej sprawy albowiem jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z nieruchomością, a więc bez jakichkolwiek przeszkód do nich powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej - patrz wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1796/96, LEX 43781, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 851/18. Jednakże, w okolicznościach tej sprawy, nie ustalono zasadniczej okoliczności, czy S.K. zrealizował sporne ogrodzenia na działce nr [...] – aktualnie nr [...], za zgodą Gminy czy też wbrew jej woli w szczególności przy jej jednoznacznym sprzeciwie. Zatem nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wątpliwości te potęguje fakt, iż w okolicznościach tej sprawy sporna była także kwestia właściciela gruntu na którym dokonano samowoli budowlanej. Niezależnie przecież od wpisu w księdze wieczystej toczyło się, co jest także niesporne, postępowanie o zasiedzenie spornego gruntu z wniosku skarżących kasacyjnie. Prowadzenie takiego postępowania przed sądem powszechnym rodzi stan niepewności co do stanu prawnego tej nieruchomości, skoro rozstrzygnięcie sądu powszechnego orzekające o zasiedzeniu może być podjęte z datą wsteczną. Postanowienie sądu powszechnego stwierdza bowiem od kiedy nabyto nieruchomość przez zasiedzenie. W tej sytuacji kierowanie nakazu rozbiórki do Gminy było co najmniej przedwczesne. Poza tym, już zastrzeżenia zgłaszane przez Gminę we wniesionym odwołaniu nakazywały organowi odwoławczemu, co najmniej w ramach postępowania uzupełniającego, wyjaśnić pewne kwestie, w tym te związane ze zgodą czy też brakiem zgody Gminy na wykonanie spornego ogrodzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji wykazanych wyżej wad postępowania w tym w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych rozważań winno być rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., czego jednak nie uczyniono.

Tym samym za usprawiedliwione uznano zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako pkt I i pkt II ppkt a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, czy też niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałego charakteru jej niewykonalności (zarzuty oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako pkt II ppkt b) i pkt II ppkt c) nie zasługiwały na uwzględnienie. Możliwość wyboru spośród trzech podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane jednego z nich, nawet wadliwie jak w tej sprawie nigdy nie może spowodować zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast kwestia niewykonalności spornej decyzji, z uwagi na uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej traci na znaczeniu prawnym, przy czym w tym elemencie skargi brak jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do podzielenia zarzutu skarżących kasacyjnie.

Reasumując uznać należało, iż przywołane wyżej rozważania uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku.

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę E.K. i G.K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 52 ustawy Prawo budowlane, jak również z naruszeniem art. 7, 75, 77 § 1, 80 k.p.a. - o czym była mowa wyżej w niniejszym uzasadnieniu. Dlatego też należało uwzględnić wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania wobec obojga skarżących kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.