Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Zarządu Gminy Drwinia z dnia 11 maja 2001 r. nr 11/37/2001 w przedmiocie określenia warunków wyrażenia zgody na "wodociągowanie gminy" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Zarząd Gminy Drwinia podjął w dniu 11 maja 2001 r. uchwalę nr 11/37/2001 w sprawie określenia warunków wyrażania zgody na przystąpienie do realizacji zadania "Wodociągowanie Gminy" po zakończeniu I, II i III etapu Bochnia-Grobla, podmiotom, które dotychczas nie wykazywały wsparcia dla tej inwestycji. W przedmiotowej uchwale w § 1 postanowiono, że osoby deklarujące wolę przystąpienia do realizacji przedmiotowego zadania muszą spełnić następujące warunki:

a) dokonać wpłaty kwoty 302 zł stanowiącej udział mieszkańców w budowie etapu I Bochnia –Majkowice;

b) dokonać wpłaty kwoty 315 zł stanowiącej udział mieszkańców w budowie etapu I Bochnia -Majkowice do węzła 22;

c) dokonać wpłaty kwoty 337 zł stanowiącej udział mieszkańców w budowie etapu II Mikluszowice-Drwinia i etapu III Drwinia-Grobla.

§ 2 tej uchwały określał, że wpłaty dokonane przez uczestników procesu wodociągowania nie podlegają zwrotowi, a udział mieszkańca partycypującego w kosztach budowy sieci wodociągowej nie może być większy niż 30 % kosztów budowy. § 3 określił podmioty zobowiązane do wykonania uchwały, a § 4 termin jej wejścia w życie.

Prokurator Rejonowy w Bochni pismem z dnia 9 września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zarządu Gminy w Drwinii z dnia 11 maja 2001 r. nr 11/37/2001 w sprawie określenia warunków wyrażania zgody na przystąpienie do realizacji zadania "Wodociągowanie Gminy" po zakończeniu I, II i III etapu Bochnia-Grobla podmiotom, które dotychczas nie wykazywały wsparcia dla tej inwestycji w części dotyczącej uzależnienia przystąpienia do ww. programu pod warunkiem dokonania opłat.

Prokurator zarzucił całej zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, ale wskazując na zaskarżoną część podał § 1 i 2 tej uchwały, co oznacza, że zaskarżono w istocie całą uchwałę. § 3 i 4 dotyczą bowiem wejścia w życie uchwały i osób, które ją wykonują.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.

W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie są powołane w podstawie kwestionowanej uchwały art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto wskazano, że w dacie podjęcia spornej uchwały nie było przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby gminę do nałożenia na mieszkańców kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej, gdyż taka materia wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną.

Fakt, że przesłanką korzystania z sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej jest wniesienie opłaty przyłączeniowej, powoduje, że opłata ta ma charakter obowiązkowy i stanowi niejako daninę publicznoprawną. Pomimo, że opłata ta nie ma charakteru obowiązkowego w sensie prawnym, gdyż nie jest przymusowa, jednak jest wymuszona obowiązującymi standardami życiowymi i dlatego nie można uznać jej za dowolną.

Prokurator podniósł, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazują na obowiązek ten jest zadaniem własnym gminy, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do przyłączenia do sieci nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją ku temu techniczne możliwości.

Dla poparcia swego stanowiska Prokurator przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Drwinii wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek Wójt Gminy w Drwinii podniósł, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i kanalizacji jest zadaniem własnym gminy i wynika to wprost z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazał, że powszechną praktyką była budowa sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z przyłączami realizowana była w ramach "komitetów społecznych". Inicjatorem inwestycji byli mieszkańcy a gmina była inwestorem, która w oparciu o zawierane z nimi umowy cywilnoprawne realizowała budowę infrastruktury sieciowej. Opłata przyłączeniowa była rodzajem udziału finansowego odbiorcy usług w kosztach budowy sieci przy czym koszty tej budowy obciążające mieszkańców dotyczyły jedynie sfinansowania przyłączy wodociągowych. Natomiast udział mieszkańców w tej inwestycji był całkowicie dobrowolny. Mieszkańcy zawierali umowy cywilnoprawne z dostawcą usług, co również było całkowicie dobrowolne.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że mieszkańcy mieli swobodę wyboru realizacji przyłączy, albo z własnych środków, albo zlecając je gminie. Mieszkańcy Gminy na zebraniach wiejskich wyrażali wolę powierzania realizacji indywidualnych przyłączy wodociągowych Gminie za pośrednictwem wykonawców realizujących gminną sieć wodociągową. Zaskarżona uchwała tylko precyzowała sposób wykonania ogólnej uchwały Rady Gminy z 19 marca 1998 r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Została ona wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określający organ właściwy do wykonania uchwał i art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – obligującym organ wykonawczy do realizacji budżetu. Ponadto uchwała ta była objęta kontrolą Wojewody, który nie stwierdził jej nieważności. Wskazano w odpowiedzi na skargę, że art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowych odprowadzaniu ścieków wyraźnie nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłączanie nieruchomości do sieci. Nadal jednak koszty wykonania przyłącza obciąża właścicieli nieruchomości. Skoro mieszkańcy deklarowali wolę, aby przyłącza wykonywała Gmina i pokryli koszty ich realizacji, to taka uchwała nie może być uznana za nieważną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a., jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Przedmiotowa uchwała dotyczy dokonania wpłat w określonej wysokości w związku z realizacją zadania pn. "Wodociągowanie Gminy" w zakresie etapu I, Ii i III Bochnia-Grobla. Wbrew temu co zawarto w odpowiedzi na skargę, uchwała ta nie dotyczyła wykonania przyłącza, a wręcz przeciwnie, z jej treści wyraźnie wynika, że jej celem było zebranie środków na realizację sieci wodociągowej etapu I, II i III Bochnia-Grobla. Wprost w uchwale tej zapisano (§ 2 ust. 2), że udział mieszkańca dotyczy kosztu budowy sieci wodociągowej i nie jest wyższy niż 30 % tego kosztu.

Adresatem tej uchwały są wszyscy mieszkańcy zamierzający przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale wpłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Wprawdzie § 1 ust. 1 stanowi, że osoby deklarujące wolę przystąpienia do realizacji zadania są tą uchwałą objęci, ale z dalszej części tej uchwały wynika, że ta wola mieszkańców nie zależy od nich. To Zarząd Gminy decydował, czy będzie udzielał zgodę na udział w realizacji zadania pn. "Wodociągowanie Gminy" a ta zgoda była uzależniana od dokonania wpłat.

Nie można uznać, ze w takiej sytuacji miała miejsce dowolność dokonywanych wpłat. Już wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały, że zaopatrzenie nieruchomości w wodę bądź odprowadzanie ścieków stanowi element "przymusu życiowego" i prawidłowe funkcjonowanie mieszkańca każdej gminy wymaga, aby tego typu "usługi" miały charakter powszechny. Przymus poniesienia opłaty wynika czasami z innych czynników o charakterze pozaprawnym. Korzystanie przez mieszkańców z takich urządzeń komunalnych jak wodociąg jest dość oczywistą koniecznością. Z tego też powodu wpłaty (opłaty) tej nie można uznać za świadczenie dobrowolne. Kwestionowana wpłata ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią udziału we wspólnej inwestycji. Została ona nałożona na mieszkańców w zamian za realizację konkretnej inwestycji i tym samym na charakter opłaty.

Została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego Gminy i była pobierana w związku z samym faktem realizacji inwestycji. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. To tylko potwierdza, że ma ona charakter opłaty narzuconej przez Gminę.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W ocenie Wójta Gminy Drwinia jako podstawę prawną jej wydania należałoby wskazać art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd nie przychyla się do tego stanowiska. Powołany przepis ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepisy prawa materialnego, a tym bardziej nie zawierają delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Należy wyjaśnić, że również żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za budowę urządzeń wodociągowych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem taki właśnie charakter ma opłata (wpłata) wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem budowy sieci wodociągowej. Tak wprost wynika to z zaskarżonej uchwały. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłaty zawarte w zaskarżonej uchwale zostały ustalone w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Nie wynika nic z uchwały, aby podstawą jej pobrania była jakakolwiek umowa, ani też aby była ona przeznaczona tylko na wykonanie przyłączy. Tym samym nie są zasadne te argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, które wyraźnie akcentują opłaty te jako element umowy dobrowolnie zawieranej przez Gminę z każdym z mieszkańców deklarujących wolę udziału w realizacji inwestycji. Z uchwały tej wynika, że samą zgodę wyrażał Zarząd Gminy na przystąpienie do realizacji zadania inwestycyjnego, a warunkiem wyrażenia zgody było uiszczenie stosownej opłaty. Pozostaje kwestią poza treścią tej uchwały, jakie ewentualnie obowiązki na rzecz Gminy wynikały z uiszczonych opłat. Z treści uchwały nie wynika, aby jakiekolwiek dodatkowe obowiązki poza realizacja zadania pod nazwą "wodociągowanie Gminy" były nakładane na organy Gminy Drwinii.

Nie ma znaczenia okoliczność, że samo pobranie wpłat wymagało zawarcie dodatkowej umowy cywilnoprawnej (§ 1 ust. 2 uchwały). O charakterze danego świadczenia nie decyduje podstawa jego otrzymania, ale charakter tego świadczenia. Skoro wpłaty te zostały nałożone na mieszkańców w związku z realizacją inwestycji publicznej (budową wodociągu) i sam fakt takiego nałożenia tej opłaty nie znajduje podstawy prawnej, to jej pobranie na podstawie umowy nie przekreśla publicznego charakteru tychy opłat.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały.

Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Inną możliwością zgodnego z prawem zobowiązania mieszkańców do ponoszenia opłat było samoopodatkowanie się. Nie zastępuje samoopodatkowania się mieszkańców wyrażanie ich woli na zebraniach wiejskich. Samoopodatkowanie się wymaga przeprowadzenia referendum, którego w okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać za przeprowadzone.

Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.g.n.). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za realizacje inwestycji czy chociażby podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). Użycie określenia "osoby deklarujące wolę przystąpienia" w przedmiotowej uchwale na zgłoszenie udziału mieszkańca nie może w żaden decydować o tym, iż jest to opłata o cechach dobrowolności. W przedmiotowej sprawie ocena kwestii braku dobrowolności czyli przymusu w ponoszeniu opłaty wynika z całości okoliczności sprawy jak i przepisów prawa, a dla prawidłowej interpretacji zaskarżonej uchwały nie wystarcza zastosowanie wykładni językowej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje zarządu gminy.

Podstawy jej podjęcia nie można doszukać się w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 30 wskazywał na obowiązki zarządu gminy sprowadzające się do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. W szczególności zadania te obejmowały: określanie sposobu wykonywania uchwał oraz wykonywanie budżetu. Zaskarżona uchwała nie jest sposobem określenia wykonania innej uchwały rady gminy, ale samodzielnie nakładała opłaty na mieszkańców. Ma ona powiązanie z finansowaniem inwestycji, ale nie jest również uchwałą wykonawczą do budżetu.

Sąd unieważnił całą uchwałę a to dlatego, że unieważnienie jej § 1 określającego wysokość opłat (wpłat) czyni pozostałą część uchwały pozbawioną znaczenia. § 2 tej uchwały reguluje istotną i nie znajdującą żadnej podstawy do określenia w takiej uchwale zagadnienie udziału mieszkańców w kosztach budowy sieci wodociągowej. Tym samym cała uchwała winna być unieważniona.

Przedmiotowa uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tego powodu należało - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały