Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1223/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. [...] w W. decyzją z [...] lutego 2015r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań W. [...] oraz W. M. [...], od decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, układem komunikacyjnym i elementami zagospodarowania terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] – na podstawie art. 138 §1 pkt 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Inwestor [...] sp. jawna wystąpiła z wnioskiem zmodyfikowanym w dniu 11 października 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2014r. decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Odwołania od niej wniosły [...] – W [...] oraz W. M. [...].

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W powołaniu na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) wskazano, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. NSA uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być w zależności od okoliczności także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. O interesie tych osób przesądzał zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. W sprawie ustalania kręgu stron nie istnieje automatyzm, a uprawnienie do bycia takim podmiotem nie jest bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących bezpośrednio z działką, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość W. [...], stanowiąca działkę nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, bowiem oddziela ją od niego działka nr ew. [...], podobnie jak nieruchomość W. M. [...]. Organ I instancji uznał obydwie W. za strony postępowania, natomiast Kolegium pismem z dnia 19 grudnia 2014r. zwróciło się do obydwu zainteresowanych o wykazanie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik skarżącej W. w odpowiedzi przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że stronami tego postępowania mogą być także użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio – w zależności od okoliczności sprawy – a także wskazał, że działka nr ew. [...] oddzielająca teren inwestycyjny stanowi funkcjonalne podwórko budynku W. i jest niezbędna do prawidłowego jej funkcjonowania.

Zdaniem Kolegium obydwie W. nie mają interesu prawnego, aby mogły uczestniczyć w tym postępowaniu jako strony. Zakres przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie wprowadzać żadnego ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, a należą do stron odwołujących się. Skład orzekający nie dopatrzył się zarówno w charakterystyce planowanej inwestycji, jak również w jej ustaleniach zapisów wprowadzających ograniczenia w zakresie swobody wykonywania prawa własności działek nie sąsiadujących bezpośrednio z działką nr ew. [...].

Na zakończenie Kolegium przywołało orzecznictwo NSA w zakresie konieczności odróżnienia interesu prawnego od interesu faktycznego.

W. [...] w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2015r. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony,

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez stronę postępowania,

3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stron oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżąca nie była stroną tego postępowania.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej W. przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych obydwu instancji wskazujące, że w wypadku nieruchomości, które bezpośrednio do terenu inwestycji nie przylegają konieczne jest dokładniejsze zbadanie stanu faktycznego, ale pod względem normatywnym interes prawny ich właścicieli wywodzony winien być dokładnie z takich samych przepisów prawa jak w przypadku nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem pełnomocnika art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit. g w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. sankcjonuje interes faktyczny nadając mu charakter interesu prawnego.

Zdaniem W. fakt, że działka nr ew. [...] użytkowana przez członków W. oddzielona jest od terenu inwestycyjnego działką nr ew. [...] nie ma żadnego znaczenia. Wskazano, że działka nr [...] stanowi funkcjonalne podwórko budynku W. i jest niezbędna do prawidłowego jej funkcjonowania. W szczególności na nieruchomość tę wychodzą drzwi powołanego budynku. Mianowice wszystkie działki na osiedlu [...] zostały wydzielone w graniach tych budynków. Powyższa sytuacja związana była z nieprawidłową praktyką przyjętą przez Miasto w latach 90., kiedy to wydzielano działki pod budynki, a osobno pod podwórka. Sprzedaż następnie lokali jedynie z prawem do nieruchomości pod budynkiem doprowadziła do tego, że nieruchomości nie spełniają norm dotyczących działek budowlanych. Powyższe potwierdził Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r. sygn.. akt V CSK 248/08. Stwierdził mianowicie, że pojęcie nieruchomości wspólnej dotyczy również odpowiedniego gruntu stanowiącego otoczenie budynku.

Poza tym odległość, jak dzieli budynek W. od terenu inwestycji wynosi zaledwie kilka metrów, przy czym w decyzji nie określono linii zabudowy (ani obowiązującej, ani nieprzekraczalnej). Budowa obiektu o wysokości 16 m pod oknami budynku W. będzie wiązać się z uciążliwościami, zwłaszcza, że zgodnie z decyzją obsługa komunikacyjna nowej zabudowy następować będzie także poprzez działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę złożył także inwestor kwestionując m. in. legitymację W. do występowania w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem pełnomocnika [...] sp. jawna stronami ewentualnie niniejszego postepowania mogliby być właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku W.

W związku z powyższym zarzutem pełnomocnik W w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015r. wywiódł, że stroną postępowania jest jednak W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd uwzględnienia skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie jeżeli stwierdzi, naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.).

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy umarza postepowanie odwoławcze. Słusznie przywołano uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999r. (sygn. akt OPS 16/98) zgodnie z którą stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Aby jednak mogło dojść do umorzenia postępowania odwoławczego konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że podmiot, który wnosi odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro przepisy u.p.z.p. nie definiują w sposób szczególny stron postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, znajdują zastosowanie ogóle regulacje procesowe, przewidziane w k.p.a. Oznacza to konieczność badania interesu prawnego danego podmiotu w każdym indywidualnym wypadku. W kwestii pojęcia interesu prawnego i konieczności odróżnienia tego interesu od interesu faktycznego prawidłowo wypowiedziało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby powtarzania tych wywodów. Sąd kontrolujący zaskarżony akt w pełni je akceptuje i przyjmuje te rozważania jako własne. Dalej Kolegium trafnie w szczególności przywołało orzecznictwo NSA wskazujące na konieczność indywidualnej oceny każdego ze stanów faktycznych w danej sprawie administracyjnej dotyczącej przyznania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej z trafnych co do zasady rozważań teoretycznych wyprowadziło błędny wniosek, skutkujący w konsekwencji wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Wadliwość ta polegała na błędnym zastosowaniu art. 138 § 1pkt 3 k.p.a. podczas gdy należało rozpatrzeć merytorycznie odwołanie wniesione przez skarżącą W. Trafny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Jako w pełni trafny Sąd ocenił zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Organ bowiem nie rozważył w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia całego stanu faktycznego występującego w tym konkretnym wypadku. Otóż jak wskazano w skardze działka ewidencyjna, na której posadowiony jest budynek W. została wydzielona po obrysie budynku, bez tych części gruntu, które są konieczne do prawidłowego korzystania z nieruchomości. Taki stan rzeczy spowodował, że działka nr ew. [...] oddzielająca teren inwestycyjny od działki, na której znajduje się budynek W. – z racji wydzielenia działki jedynie pod budynkiem – pełni funkcję usługową dla tego budynku, gdyż znajduje się na niej podwórko W. oraz poprzez tę działkę mieszkańcy realizują swoje prawo do korzystania z lokali w budynku W., które to prawo stanowi wynik przysługującego prawa o charakterze materialnym tj. prawa własności (art. 140 k.c.) oraz użytkowania wieczystego w gruncie (art. 233 k.c.). Bez możliwości korzystania z działki nr ew. [...] właściciele lokali składających się na W. nie mogliby wykonywać przysługującego im praw. Wchodzą bowiem do budynku z działki nr [...]. Taki stan faktyczny sprawy pozwala nawet na dalej idące wnioski, choć pozostają one jedynie na etapie hipotezy. Gdyby bowiem wydzielenie działki dla budynku W. nastąpiło w sposób spełniający warunki, o których mówił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2009r. (sygn. akt V CSK 248/08) – nie można wykluczyć, że działka nr [...] zostałaby przyznana jako prawo użytkowania wieczystego przysługujące właścicielom lokali w budynku przy ul. [...] i wówczas nie byłoby sporu co do działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycyjnym.

Potwierdza ten stan także niewielka odległość działki nr ew. [...] od terenu inwestycyjnego.

W tej sytuacji Kolegium dokonało błędnej subsumpcji stanu faktycznego do normy art. 28 k.p.a. W. ma bowiem przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co zasadnie przyznał organ I instancji. W tej sytuacji uprawniona była zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Jako wymagający stanowiska Sądu jest argument, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogliby ewentualnie być właściciele poszczególnych lokali, nie zaś W. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w jednolitym właściwie orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu to wspólnota mieszkaniowa co do zasady jest stroną postępowania administracyjnego, nie zaś jej członkowie tj. podmioty, którym przysługuje prawo własności lokali znajdujących się w danym budynku. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Bez wątpienia kwestie związane z warunkami zabudowy terenu na działkach sąsiadujących z nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, należą do jej zadań, które wynikają z ustawy o własności lokali (vide wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 146/09).

Zarząd nieruchomością wspólną o charakterze budynkowym uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 wskazanej wyżej ustawy). Zgodnie z treścią art. 19 wymienionej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tejże ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust.1). Ukształtowanie statusu wspólnoty mieszkaniowej wskazaną ustawą powoduje, że to wspólnota w imieniu której występuje zarząd, będzie uprawniona do reprezentowania praw właścicieli poszczególnych lokali składających się na nieruchomość budynkową. Natomiast dopiero jeśli członek W. wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także W. Jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II OSK 852/08). Tym samym stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o warunki zabudowy co do zasady jest wspólnota mieszkaniowa, a jej członkowie w szczególnych i uzasadnionych sytuacjach.

Mając na uwadze, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżoną decyzję uchylić – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast pkt 2. wyroku znajduje oparcie w normie art. 152 p.p.s..a