Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2821/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 19-R w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...]; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2821/17

UZASADNIENIE

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy w części miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] w gminie [...] w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści MPZP symbolem 19-R (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do wyszczególnionych działek tj. § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18 i § 20 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem:

1. naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust, 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. M. (zwanego w dalszej części "Studium"), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Zgodnie z treścią § 6, § 11, § 16, § 18, § 20 zaskarżonej uchwały na całym obszarze objętym MPZP (w tym na działkach stanowiących własność Skarżącego) zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z pkt 2.1.XV Załącznika nr 2 do Studium ("Kierunki i polityka przestrzenna"), na terenach oznaczonych w części graficznej Studium symbolem R (tereny rolne) dopuszcza się - z zachowaniem ograniczeń, o których mowa w pkt 2.3 - lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazać przy tym należy, że teren oznaczony w MPZP symbolem 19-R oznaczony został w treści Studium symbolem R. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność Skarżącego. Działki te są co prawda działkami rolnymi, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony w MPZP przez Radę Gminy [...] zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

3. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym zasad rozpatrywania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać rozpatrzone odrębnie od uchwalenia planu i powinny to uchwalenie poprzedzać. Przegłosowanie uwag do planu łączne z planem, przedstawionych dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13.

4. naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały, której postanowienia pozostaje w sprzeczności w przepisami odrębnymi oraz, której postanowienia są wzajemnie sprzeczne. Z jednej strony, zgodnie z treścią § 6, § 11, § 16 oraz § 18 Rada Gminy [...] w treści zaskarżonej uchwały wprowadziła zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Z drugiej jednak strony § 7 ust. 2 MPZP stanowi, iż na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zagospodarowanie terenu musi uwzględniać uwarunkowania (nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia) wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi są m.in. przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2) tegoż rozporządzenia, na całym Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. W § 3 ust. 2 rozporządzenia zastrzeżono jednak, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2), nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym.

Skoro Wojewoda [...] ustalając sposób zagospodarowania terenu objętego Obszarem Chronionego Krajobrazu [...] dopuścił możliwość lokowania przedsięwzięć mogących co prawda znacząco oddziaływać na środowisko, ale bezpośrednio związanych z rolnictwem, to brak było podstaw ku temu, aby Rada Gminy [...] pomijała przedmiotowy wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...], zakazując jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym planem. W powyższym zakresie treść §6, §11, §16 oraz § 18 MPZP pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią rozporządzenia Wojewody [...] i - w konsekwencji tego - z treścią § 7 ust. 2 MPZP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] objętych tym planem, a jego interes prawny został naruszony.

Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności wprowadziła w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 19R w którym usytuowane są działki stanowiące własność skarżącego przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu (polegającego jak wynika z uzasadnienia do uchwały na uprawie i ekstensywnej hodowli), albowiem z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom.

Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 j.t. ).

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zarówno do kwestii naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności.

W ocenie sądu kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącego naruszają interes prawny skarżącego z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu gminy.

Należy wskazać, że Gmina [...] w toku postępowania sądowego nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności. Jedynie w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu uchwały można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć.

Do zadań własnych gminy należy niewątpliwie zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać więc jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione.

W okolicznościach niniejszej sprawy jednak wskazane priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ograniczających prawo własności jak całkowity zakaz zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa, co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wprowadzenie zakazów nastąpiło więc bez racjonalnego uzasadnienia, gdyż stawiany cel, a więc zachowanie dotychczasowego przeważającego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym tj. upraw, nie wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona.

Obowiązkiem Rady było także wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem sporne działki i taki właśnie fragment terenu gminy, a nie także teren sąsiadujący i według rysunku planu również niezagospodarowany, o przeznaczeniu rolniczym, a położony w bliższej odległości od terenów z istniejącą zabudową, aniżeli działki należące do skarżącego. Dopuszczenie na innych terenach rolnych w gminie możliwości zabudowy zagrodowej, budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej i zakaz ich lokowania na terenach podobnych, bez racjonalnego uzasadnienia stanowi o dowolności działań Gminy prawdopodobnym naruszeniu zasady równości. Przede wszystkim jednak niezrozumiałe jest w zestawieniu z rzekomo przyjętą polityką rozwoju Gminy wprowadzenie tylko dla terenów objętych planem zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a więc także takiej, która nie wiąże się z obiektami związanymi z hodowlą zwierząt.

Rada nie wykazała zatem, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia lokalizowania ferm hodowli zwierząt na terenie Gminy [...] wymaga tak istotnego ograniczenia prawa własności. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.pz.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących skarżącego zostały wydane także z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne). W studium zmienionym uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury. Oznacza to, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 m-cy przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Nie może być zatem wątpliwości, że rygorystyczne ustalenia zaskarżonej uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń studium , a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu. W ocenie sądu dozwolone uszczegółowienie stanowić mogłyby ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną.

W ocenie sądu Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie związanym z rozpatrzeniem uwag zgłoszonych do projektu uchwały, co potwierdza wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r.

Skarżący nie ma także racji wskazując na sprzeczność ustaleń uchwały z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy m.in. przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. To jednak, że organ właściwy do określenia obowiązujących na terenie obszaru chronionego zasad ustala odstępstwa od zakazu zabudowy oceniając dopuszczalność zabudowy wyłącznie z punktu widzenia potrzeb ochrony tej formy ochrony przyrody, nie oznacza braku możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów przez gminę w ramach jej uprawnień. Naruszeniem przepisów odrębnych byłoby wprowadzenie ustaleń zezwalających na lokalizowanie zabudowy na terenie tej formy przyrody, znajdującej się w obszarze objętym planem, gdyby rozporządzenie Wojewody nie przewidywało żadnych odstępstw od zakazów zabudowy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Sąd nie zanegował zatem uprawnienia gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej jej realizacja w zakresie władztwa planistycznego, musi opierać się na przejrzystych i racjonalnych założeniach. Przyjęty zakaz zabudowy prowadzi do ograniczenia możliwości prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej, każdej, a więc również tej zgodnej z aktualnie przyjętą polityką gminy. Wyeliminowano możliwość rolniczego rozwoju przez zakaz zabudowy zagrodowej, budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.