Wyrok NSA, sygn. akt OSK 649/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 231 par. 1, art. 231 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Sz 3131/03 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 2 października 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 649/04

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r. SA/Sz 2131/03 oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 2 października 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rada Miejska w T. w dniu 28 sierpnia 2003 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8.03.1990 r. ze zm./ oraz art. 231 par. 2 Kc uchwałę (...), w której wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości zabudowanej budynkami ośrodka wypoczynkowego, położonej przy ul. N. i Al. T. w M. oznaczonej jako działka Nr 58 o powierzchni 16.711 m2.

Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2.10.2003 r. stwierdził nieważność tej uchwały zarzucając, że zbycie nieruchomości zgodnie z art. 231 par. 2 Kc może nastąpić tylko na rzecz tego kto wzniósł budynek. Prawo to nie przysługuje natomiast Spółdzielni Usług Socjalnych w W., która nie jest następcą prawnym podmiotu, który wzniósł budynki. Nadto organ nadzoru zakwestionował bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości wobec nie spełnienia wymogów określonych w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, dotyczących pierwszeństwa nabycia, które to roszczenie przysługuje nabywcy nieruchomości w trybie art. 232 par. 1 Kc. Organ nadzoru ustalił w toku postępowania nadzorczego na podstawie akt administracyjnych, w tym uzasadnienia do uchwały (...) Rady Miejskiej w T., wypisu z rejestru gruntów, odpisu z księgi wieczystej KW, (...), odpisu umowy odpłatnego przekazu praw do nakładów zawartej w dniu 12.11.2002 r., decyzji Wojewody Z. z dnia 13.10.2000 r. (...) o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa przez gminę T. nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie ewidencyjnym M. - 1 działki Nr 58 o pow. 1,6676 ha, postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 10.06.1991 r. (...) w sprawie przekształcenia przedsiębiorstwa Miejskie Zakłady Komunikacyjne w W. w zakład budżetowy, uchwały (...) Rady miasta. z dnia 19.07.1993 r. w sprawie podziału zakładu budżetowego pod nazwą Miejskie Zakłady Komunikacyjne, umowy użyczenia z dnia 19.04.1996 r. zawartej między Miastem W. i Spółdzielnią Usług Socjalnych w W. dotyczącą w par. 1 pkt 8 ośrodka wczasowego w M., że: 1/ właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka Nr 58 w M. o pow. 16.711 m2 jest gmina T., 2/ prawo do nakładów poniesionych przez Miasto W. na nieruchomości powyższej przysługuje na podstawie umowy z dnia 12.11.2002 r. o odpłatnym przekazie praw do nakładów Spółdzielni Usług Socjalnych w W.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. gmina T. podnosiła, że wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, roszczenie o nabycie gruntu od właściciela zgodnie z art. 231 par. 2 Kc przysługuje również podmiotowi, na którego ten kto wzniósł budynek lub inne urządzenie przeniósł prawo do nakładów. Stąd też uzasadnione jest prawo gminy do zbycia na rzecz Spółdzielni Usług Socjalnych w W. nieruchomości określonej w uchwale (...) Rady Miejskiej w T., albowiem podmiot ten jest następcą prawnym Miasta W. co do nakładów na tej nieruchomości na skutek zawartej umowy zbycia nakładów.

Skarżąca nie zgadza się też ze stwierdzeniem organu nadzoru, że omawiana uchwała jest niezgodna z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nieruchomość będąca przedmiotem uchwały nie podlega sprzedaży w drodze przetargu. Gmina dokonując rozliczeń w sposób określony w art. 231 par. 2 Kc nie zawiera ani umowy sprzedaży, ani też nie oddaje nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a zatem nie narusza art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Jakkolwiek tytuł uchwały jest nieprawidłowy, to jednak organ nadzoru znał intencje Rady Miejskiej i wiedział, że przedmiotem uchwały jest ostateczne rozliczenie z podmiotem, który wzniósł zabudowania na gruncie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który z dniem 1.01.2004 r. stał się właściwy do rozpoznania skargi Gminy T., nie uwzględnił skargi.

Zdaniem Sądu kwestie prawne podniesione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym koncentrują się wokół dwóch, zasadniczych dla oceny prawnej jego poprawności, zagadnień:

1/ możliwości zbycia nieruchomości w trybie art. 231 par. 2 Kc na rzecz podmiotu, który nie wzniósł budynku na cudzym gruncie lecz odpłatnie nabył prawo do nakładów,

2/ zbycia nieruchomości w trybie art. 231 par. 1 Kc w trybie bezprzetargowym.

Zgodnie z art. 231 par. 2 Kc roszczenie oparte na tym przepisie jest roszczeniem właściciela przeciwko każdemu podmiotowi, który nie był uprawniony do dokonywania na gruncie nakładów w postaci wzniesienia budynku lub innego urządzenia o wartości przekraczającej znacznie wartość zajętej na ten cel nieruchomości. Z punktu widzenia właściciela jest rzeczą zupełnie obojętną, kto dokonał budowy. Podmiot ten nie musi legitymować się samoistnym posiadaniem i dobrą wiarą posiadania. Spełnienie tych warunków wymaga natomiast realizacja roszczenia na podstawie art. 231 par. 1 Kc. Nie jest też prawnie uzasadnione zawężenie realizacji roszczenia właściciela o wykup gruntu wyłącznie do tego podmiotu, który fizycznie wzniósł budynek lub urządzenie na cudzym gruncie z pominięciem następców prawnych., Z treści uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 28.08.2003 r. nie wynika do kogo gmina kieruje roszczenie o wykup nieruchomości na podstawie art. 231 par. 2 Kc ponieważ w par. 1 uchwały wyrażono jedynie zgodę na sprzedaż opisanej w tej uchwale nieruchomości. Z punktu widzenia legalności tej uchwały istotne znaczenie według Sądu ma tryb zbycia nieruchomości na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Rada Miejska w T. wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym, nie wskazując jednak w uchwale przepisu prawa uzasadniającego pominięcie przetargu. Sąd podkreślił, że przy dokonywaniu zbycia nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego przetarg jest formą podstawową, natomiast tryb bezprzetargowy to wyjątki, które m.in. określa ustawa. Podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym ogranicza zapis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.

Podzielił też stanowisko organu nadzoru, że tryb bezprzetargowy uzasadnia art. 34 ust. 1 ww. ustawy odwołujący się do prawa pierwszeństwa wynikającego z mocy odrębnych przepisów, do których należy m.in. art. 231 par. 1 Kc, stanowiący o roszczeniu samoistnego posiadacza nieruchomości w dobrej wierze względem właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy posiadacz ten wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie o wartości przewyższającej wartość zajętej na ten cel nieruchomości. Roszczenie oparte na art. 231 par. 2 Kc jest natomiast roszczeniem właściciela, w tym przypadku gminy. Skorzystanie przez gminę z prawa pierwszeństwa nabycia byłoby w tym przypadku nie uzasadnione, gdyż godzi w istotę tej regulacji. W tej sytuacji zasadne jest przeprowadzenie przetargu. Argumenty skargi jakoby realizacja przez właściciela nieruchomości roszczeń wynikających z art. 231 par. 2 Kc pozwalała na pominięcie trybu zbywania nieruchomości określonego w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są całkowicie nieuzasadnione. Rozpatrywanie tej kwestii wyłącznie na gruncie art. 37 z pominięciem art. 34 ww. ustawy jest prawnie nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Z. są trafne, to jednak stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 28.08.2003 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości jest uzasadnione.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła Gmina T. reprezentowana przez radcę prawnego Danutę Skowronek, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to: 1/ przepisu art. 34 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 2/ art. 231 par. 1 i par. 2 Kc - polegającą na uznaniu, że każda czynność prawna prowadząca do przeniesienia własności nieruchomości wymaga przeprowadzenia przetargu, a realizacja roszczenia określonego w art. 231 par. 1 i par. 2 Kc możliwa jest tylko poprzez odwołanie się do prawa pierwszeństwa nabycia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku nie można się zgodzić. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu: w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany, zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddane w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek fundacji. Z użytego w powyższym przepisie określenia "w szczególności" wynika, że katalog form obrotu nieruchomościami, zawarty art. 13 ust. 1 ww. ustawy jest katalogiem otwartym, a wymienione formy obrotu są jedynie przykładowymi. Oznacza to, że przeniesienie własności nieruchomości może nastąpić także w innej formie poprzez np. dokonanie sprzedaży, zamiany czy też wniesienie aportu do spółki.

Spośród form obrotu nieruchomościami jakie wymienia art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób szczegółowy w tej ustawie uregulowane zostały jedynie sprzedaż nieruchomości i oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w trwały zarząd oraz przekazywanie nieruchomości na cele szczególne. Przepisy zawarte w rozdziale 3 "Sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste" ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują następujące zasady dokonywania tych czynności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ww. ustawy sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Z kolei ust. 2 art. 28 stanowi, że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach z nabywcą. Zważywszy, że w ust. 1 art. 28 mowa jest o sprzedaży albo oddaniu w użytkowanie wieczyste uznać należy, że określenie "zbycie nieruchomości" użyte w ust. 2 art. 28 dotyczy właśnie tych dwóch form, zadysponowanie nieruchomością, konsekwentnie, w taki też sposób należy rozumieć określenie "zbycia nieruchomości" zawarte w art. 34 ust. 1 i następnych przepisach ww. ustawy. Potwierdzeniem takiej interpretacji jest odesłanie wynikające z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 34 do art. 35 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w wykazie nieruchomości podawanym do publicznej wiadomości umieszcza się tylko te nieruchomości, które mają być zbyte w formie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Prowadzi to do wniosku, że osobom wymienionym w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo nabycia nieruchomości przysługuje jedynie wówczas, gdy nieruchomość jest sprzedawana lub oddawana w użytkowanie wieczyste. Zatem, jeżeli nieruchomość ma być zadysponowana w inny sposób, pierwszeństwo nabycia nieruchomości nie znajduje w ogóle zastosowania. przepis art. 28 ust. 1 ustawy, o której wyżej mowa co do przetargu przy sprzedaży i oddawaniu w użytkowanie wieczyste odsyła do rozdziału 4 działu II tj. przepisów art. 37-42 tej ustawy. Z przepisu art. 37 ust. 1 wynika zasada, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 i 3 tego artykułu. Prawidłowo zatem w ust. 2 i 3 powinny być wymienione te przypadki sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, w których przetargu się nie przeprowadza. Niefortunne brzmienie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może jednak zdaniem strony skarżącej przekreślać wcześniejszych wniosków, że określenie "zbycie nieruchomości" obejmuje swoim zakresem jedynie sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste i w takim znaczeniu użyte zostało zarówno w tytule jak i przepisach rozdziału 4 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Świadczą o tym zapisy art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 2, które nawiązują do wykazu z art. 35, art. 41 ust. 1, w którym mowa jest o umowie sprzedaży i umowie oddania w użytkowanie wieczyste. Również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13.01.1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy /Dz.U. nr 9 poz. 30 ze zm./ w świetle brzmienia przepisów par. 12 pkt 6 i par. 16 pkt 8 określenie "zbycie nieruchomości" użyte zostało wyłącznie w znaczeniu sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste. Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że zbycie nieruchomości. ale rozumiane jako sprzedaż lub oddanie w wieczyste użytkowanie, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie, wymaga przeprowadzenia przetargu. Z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że sprzedaż nieruchomości oraz oddanie w użytkowanie wieczyste są jedynie przykładowo wskazanymi w ustawie formami obrotu nieruchomościami. Możliwe jest więc w świetle tej ustawy przeniesienie własności nieruchomości także w formie innej czynności prawnej, nie będącej sprzedażą. A jeśli tak to czy skorzystanie przez gminę, jako właściciela gruntu z roszczenia określonego w art. 231 par. 2 Kc sprzeczne będzie z istotą regulacji zawartych w ustawie z dnia 21.08.1997 r. i rzeczywiście doprowadzi do naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z treści art. 231 par. 2 Kc wynika, że pomiędzy właścicielem gruntu a osobą, która wzniosła na tym gruncie budynek nawiązuje się stosunek zobowiązaniowy, którego źródłem jest zdarzenie w postaci budowy na cudzym gruncie. Zobowiązanie do nabycia własności powstaje z mocy samego prawa, jeżeli zaistnieją okoliczności określone w hipotezie art. 231 par. 2 Kc /E. Gniewek, System Prawa Prywatnego t. 3, s. 542/. Skorzystanie przez właściciela gruntu z roszczenia określonego w art. 231 par. 2 Kc prowadzi do utraty prawa własności działki: odbywa się to "za wynagrodzeniem". Przeniesienie własności w trybie powyższego przepisu w żadnym razie nie stanowi sprzedaży gruntu, następuje natomiast dla wykonania zobowiązania wynikającego z normy art. 231 Kc /E. Gniewek System ... t. 3, s. 541/. Prowadzi to według wnoszącej skargę kasacyjną gminy T. do wniosku, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymienia sprzedaż nieruchomości oraz oddanie w użytkowanie wieczyste jedynie jako przykładowe formy obrotu nieruchomościami, zatem uznać należy, że wyzbycie się przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 231 par. 2 Kc nie narusza tej regulacji. Skoro przeniesienie własności nieruchomości w trybie art. 231 par. 2 Kc nie jest sprzedażą, to tym samym przepisy rozdziału 3 i 4 działu II ustawy z dnia 21.08.1997 r. o której wyżej mowa nie znajdują do tej czynności prawnej zastosowania. Tym samym skorzystanie prze gminę z roszczenia określonego w art. 231 par. 2 Kc nie narusza istoty regulacji ww. ustawy ani jej przepisu art. 37 w związku z art. 34.

Odpowiedź na skargę kasacyjną gminy T. złożył Wojewoda Z., którego zdaniem argumentacja strony skarżącej przedstawiona w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Uchwałą (...) Rada Miejska w T. wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnej, oznaczonej jako działka Nr 58 o pow. 16.711 m2 co jednoznacznie wynika z treści uchwały. Niewątpliwie tak określona sprzedaż mieści się według organu nadzoru w pojęciu "zbycia" o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zastosowany przez Radę Miejską. w T. bezprzetargowy tryb zbycia nieruchomości jest jednak sprzeczny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wprowadzają generalną zasadę zbywania nieruchomości gminnych i nieruchomości Skarbu Państwa w drodze przetargu. Tylko w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 37 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy dopuszczalne jest zbycie nieruchomości z pominięciem trybu przetargowego. Poza przypadkami wymienionymi w ww. przepisach art. 37 zbycie nieruchomości będącej własnością gminy w trybie bezprzetargowym jest niedopuszczalne i naruszenie tej zasady oznacza rażącą sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W podstawie prawnej, zakwestionowanej przez organ nadzoru, uchwały wskazany został między innymi art. 231 par. 2 Kc. Przepis ten przyznaje właścicielowi gruntu roszczenie o jego wykup przez podmiot, który dokonał nakładów na nieruchomości w postaci wzniesienia budynków lub innych urządzeń, których wartość znacznie przekracza wartość zajętego na ten cel gruntu. Uprawniona gmina - jeśli jest to grunt stanowiący jej własność - wnosi zatem żądanie, aby nastąpiło przeniesienie na osobę, która wzniosła budowę, własności działki gruntu zajętej pod budowę. Przeniesienie własności następuje "za odpowiednim odszkodowaniem". Wojewoda podkreślił, że omawiany przepis art. 232 par. 2 Kc nie daje podstaw do zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości gminnej, bowiem nie dotyczy on prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalającym na bezprzetargowe zbycie.

Zgodnie z cytowanymi przepisami nieruchomość gminna może być zbyta w formie bezprzetargowej, jeżeli osobie fizycznej lub prawnej przysługuje roszczenie o jej nabycie z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów.

Zwolnienie z przetargu powoduje jedynie realizacja roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości na mocy art. 231 par. 1 Kc. Adresatem bowiem roszczenia o nabycie nieruchomości jest wówczas zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabywca nieruchomości, czyli samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze. Roszczenie zaś z art. 231 par. 2 Kc jest roszczeniem właściciela nieruchomości, na której wzniesiono budynki. Jego realizacja polega na tym, że właściciel /gmina/ może żądać aby nieruchomość tę nabył ten, kto wzniósł budynki. W tej sytuacji Gmina T., chcąc zrealizować swoje roszczenie z art. 231 par. 2 Kc poprzez przeniesienie własności nieruchomości na rzecz podmiotu, który wzniósł na nieruchomości gminnej budynki, nie mogła pominąć obowiązkowego przetargowego trybu zbycia nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę T. nie mogła zostać uwzględniona chociaż argumentom w niej przytoczonym w części nie można odmówić zasadności.

Nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku, że realizacja przez gminę jako właściciela gruntu roszczeń wynikających dla niej z art. 231 par. 2 Kc możliwe jest tylko poprzez zbycie tego gruntu na rzecz podmiotu, który wzniósł budynek lub inne urządzenie o wartości znacznie przekraczającej wartość gruntu - w drodze przetargu o jakim stanowią przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Postanowienia powołanej ustawy o przetargowej czy bezprzetargowej formie zbycia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego odnoszą się jedynie do zbycia nieruchomości w formie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Taką formą zbycia nieruchomości nie jest przeniesienie własności gruntu na podstawie art. 231 par. 1 i par. 2 Kc. Art. 231 stanowi źródło roszczeń jakie powstają zarówno dla posiadacza jak i właściciela gruntu gdy spełnione zostały przesłanki w przepisie tym określone. Roszczenia przewidziane w art. 231 Kc powstają w chwili dokonania zabudowy. Z tą chwilą posiadacz może domagać się od właściciela przeniesienia na siebie własności gruntu zajętego pod budowę a właściciel wykupienia przez posiadacza takiego gruntu, przy czym roszczenie o wykup i odpowiadający mu obowiązek mają charakter cywilnoprawny. Strony zawierają umowę przeniesienia własności do której dochodzi w wyniku zobowiązania wynikającego "z innego zdarzenia" w rozumieniu art. 156 Kc. W razie odmowy przez właściciela lub posiadacza złożenia stosownego oświadczenia woli, oświadczenie to zastępuje wyrok Sądu /por. art. 64 Kc/. Mówiąc o odpowiednim wynagrodzeniu należnym właścicielowi gruntu spełniającego przesłanki wynikające z art. 231 Kc, ustawodawca chciał podkreślić, że chodzi tu o ekwiwalent za "przymusowy wykup", a nie za przeniesienie własności w drodze sprzedaży. Skoro przeniesienie własności gruntu na podstawie art. 231 par. 2 Kc nie jest formą sprzedaży nieruchomości, o jakiej stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37, to również przetargowy tryb zbywania nieruchomości podlegających tej ustawie nie ma zastosowania do przeniesienia własności gruntu w trybie określonym powołanym przepisem art. 231 par. 2 Kc. Podnieść należy, że wprowadzenie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku gminy, przetargowego trybu zbycia gruntu odpowiadającego wymogom art. 231 par. 2 Kc byłoby sprzeczne z istotą tego przepisu. Na jego podstawie bowiem właściciel gruntu może domagać się od tego kto wzniósł budynek lub inne urządzenie na jego gruncie - tylko od tej osoby lub jej następcy prawnego - znacznie przewyższające wartość tego gruntu, aby za odpowiednim wynagrodzeniem nabył od niego własność działki. Gdy podmiot, który wybudował budynek odmawia złożenia stosownego oświadczenia woli wówczas właściciel może wystąpić do Sądu i wtedy prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające obowiązek danej osoby /i tylko jej/ do złożenia oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie. Zatem przeniesienie przez właściciela gruntu w tym również gminę własności działki w trybie określonym w art. 231 par. 2 Kc następuje na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, którego postanowień w tym względzie nie narusza ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jakkolwiek stanowiska wyrażonego przez Wojewodę Z. w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zaskarżonym wyroku w omawianej materii nie można podzielić, to jednak nie można uznać uchwały (...) Rady Miejskiej w T. z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości za zgodną z prawem.

Uchwała ta jak twierdzi strona skarżąca została podjęta przez Radę Miejską w T. w celu realizacji na podstawie art. 231 par. 2 Kc przysługującego gminie T. żądania względem podmiotu, który na gruncie stanowiącym własność gminy położonym w M. przy ul. N. i Al. T. oznaczonym jakowi działka Nr 58 wzniósł budynki ośrodka wypoczynkowego - wykupienia tego gruntu. Uchwała ta poza powołaniem w jej podstawie prawnej art. 231 par. 2 Kc nie pozostaje w żadnym związku z treścią powołanego przepisu. Uchwała wbrew temu co twierdzi wnosząca skargę Gmina nie tylko w swym tytule ale i samej treści mówi o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a więc innej formie jej zbycia niż na podstawie cyt. art. 231 par. 2 Kc. Jak słusznie podkreślił to Sąd w zaskarżonym wyroku nie wiadomo przy tym kogo ma dotyczyć bezprzetargowy tryb nabycia tej nieruchomości. Jeżeli omawiana uchwała została podjęta przez organ stanowiący gminy w celu realizacji przysługującego jej roszczenia na podstawie art. 231 par. 2 Kc, to treść uchwały winna nawiązywać do regulacji zawartej w tej normie, by umożliwić właściwemu organowi gminy wystąpienie do podmiotu, który wzniósł budynki z żądaniem nabycia od gminy zajętego pod budowę gruntu. Obecna treść par. 1 wzmiankowanej uchwały takiej możliwości nie stwarza ponieważ stanowi o zgodzie na sprzedaż nieruchomości. W przypadku realizacji roszczenia z art. 231 par. 2 Kc nie jest potrzebna zgoda na sprzedaż nieruchomości bo po pierwsze posiadacz gruntu nie wystąpił o to, a po wtóre nabycie nieruchomości w tym trybie nie następuje w drodze sprzedaży. Jest natomiast potrzebna decyzja ze strony właściciela /w przypadku gminy jego właściwego w tym względzie organu/ odnośnie wystąpienia z żądaniem w stosunku do podmiotu, który wzniósł budynki nabycia od niego gruntu, na którym budynki te wzniesiono, za odpowiednim wynagrodzeniem. Tak wadliwie skonstruowana uchwała, której treść rozmija się z jej materialnoprawną podstawą winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Marginesowo należy podnieść kwestię, która winna być jednak wyjaśniona przed podjęciem uchwały, odnośnie realizacji przez Gminę roszczenia przysługującego jej w trybie art. 231 par. 2 Kc a dotyczącą ewentualnego uwłaszczenia Miejskich Zakładów Komunikacyjnych w W. przedmiotową nieruchomością. Wprawdzie z fragmentarycznej dokumentacji w tym względzie możnaby dojść do wniosku, że do uwłaszczenia przedsiębiorstwa na podstawie art. 2a ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ jednak nie doszło, ale problem ten winien znaleźć odbicie w dokumentacji sprawy, zwłaszcza gdy chodzi o zadysponowanie przez Gminę tą nieruchomością.

W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę kasacyjną oddalono.