Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1907/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 1 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 93
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 43 ust.
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 72/17 w sprawie ze skargi K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od K. R. i J. R. na rzecz Miasta Gdynia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 72/17 oddalił skargę K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r., nr XXXIX/858/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno – Wiczlino w Gdyni, rejon ulicy Wiczlińskiej i tzw. Wielkiej Roli.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący zakwestionowali przewidziany w zaskarżonym planie przebieg drogi dojazdowej publicznej o symbolu [...] do ulicy [...] [...], z uwagi na nieuzasadniony i niezgodny z prawem zabór części ich nieruchomości. W ocenie skarżących przyjęta z planie lokalizacja drogi dojazdowej nie spełnia wymogów odległości od zabudowań, a poza tym uniemożliwia podział ich działek zgodnie z postanowieniami planu i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projektowany przebieg drogi spowoduje zabór 2,7 m z działki nr [...] i 2,5 m z działki nr [...], co według skarżących spowoduje dla nich niewyobrażalne szkody.

Skarżący podważyli też tryb sporządzania zaskarżonego planu podnosząc, że ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano w sposób, który nie jest zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a więc z naruszeniem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wyjaśniła, że skarżący są właścicielami działek nr [...] (dawny nr [...]) oraz nr [...] (dawny nr [...]). Działka nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolami:

1) 08 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca (ok. 8056,18 m2),

2) 35 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 1804,18 m2);

3) 17 MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, zabudowa usługowa (ok. 71,95 m2);

4) 34 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 7,01 m2).

Działka nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolami:

1) 08 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca (ok. 1256,76 m2),

2) 35 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 119,28 m2);

Następnie Rada wskazała, że ulica 35 KD-D1/2 zaplanowana została jako ulica publiczna, dojazdowa, o szerokości min. 10 m w liniach rozgraniczających - minimalnej szerokości przewidzianej dla dróg dojazdowych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Szerokość ta umożliwi realizację w przekroju ulicy wszystkich sieci infrastruktury technicznej: wodociąg, kolektor deszczowy i sanitarny, gazociąg, kable energetyczne. Przebieg drogi został zaplanowany w taki sposób, że wymagane będą podcięcia działek także po przeciwnej stronie ulicy (stanowiących własność innych osób).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p., poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Prezydent Miasta Gdyni ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta Gdyni uchwały nr XXII/534/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik Bałtycki, 6-7 września 2008 r., poprzez obwieszczenie - na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Gdyni oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gdyni - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta Gdyni "Ratusz", - 11 września 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni ogłosił o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik Bałtycki, 17 września 2009 r., poprzez obwieszczenie - na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Gdyni oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gdyni - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta Gdyni "Ratusz", 18-24 września 2009 r.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że nowowydzielana droga powinna mieć 10 m szerokości, a istniejąca na skutek podzielenia gruntów rolnych dotychczasowa droga ma 5 metrów. Plan zakłada równomierne poszerzenie po obu stronach drogi do 10 m szerokości.

Skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jest własnością córki skarżących, co potwierdziła mapa przedstawiająca strukturę własnościową przedłożona przez pełnomocnika organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie jest zasadna albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że niniejsza sprawa zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446) - dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego według nich jej postanowieniami, czym wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd wskazał, iż sytuacja skarżących przedstawia się w ten sposób, że są oni właścicielami działek o aktualnych numerach w ewidencji gruntów i budynków: [...] (dawniej [...]) oraz [...] (dawniej [...]) objętych postanowieniami kwestionowanego planu, z których pierwsza działka znajduje się w następujących jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami: 08 MN1 przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 35 KD-D1/2 – ulice dojazdowe, 17 MN1, U – zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, zabudowę usługową, oraz 34 KD-D1/2 o przeznaczeniu pod drogi dojazdowe, a druga działka w jednostkach 08 MN1 i 35 KD-D1/2 (§ 13 ust. 8 planu). Skarżący upatrują naruszenia przysługującego im interesu prawnego w zaplanowanym przez ich działki przebiegu drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 35 KD-D1/2, która ma funkcję publicznej drogi dojazdowej do zbiorczej ul. [...] o symbolu 32 KD-Z1/2. Według skarżących przebieg drogi dojazdowej spowoduje pozbawienie ich części nieruchomości i narazi na szkody, czego można by uniknąć projektując przebieg tej drogi przez inne działki, które są niezabudowane, a nie tak jak w planie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, niezgodnie z przepisami regulującymi kwestię odległości takiej zabudowy od drogi. Skarżący wskazali, że planowany przebieg drogi uniemożliwi im również podział ich nieruchomości zgodnie z planem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że objęcie działki skarżących o obecnym nr [...] postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść uprawnień właścicielskich skarżących (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał ich legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących a zaskarżoną uchwałą. Przy czym zwrócił uwagę, że z działką o poprzednim numerze [...] skarżących nie łączy żadna więź prawnorzeczowa, tj. nie są jej właścicielami, współwłaścicielami ani użytkownikami wieczystymi. Właścicielem tej nieruchomości jest ich córka E. D. i tylko ta działka jest zabudowana.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżących umożliwiło Sądowi przeprowadzenie merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 778) -dalej u.p.z.p. zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach (art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. – tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) nie było wymogu indywidualnego zawiadamiania podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej. Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania procedury stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W ten sam sposób ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu dokumentacja planistyczna potwierdza, że Rada Miasta Gdyni upubliczniła informacje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do wglądu w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy. Prezydent Miasta Gdyni ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta Gdyni uchwały nr XXII/534/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik Bałtycki, 6-7 września 2008 r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Gdyni oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gdyni - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta Gdyni "Ratusz", 11 września 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni ogłosił o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik Bałtycki, 17 września 2009r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Gdyni oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gdyni - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta Gdyni "Ratusz", 18-24 września 2009 r.

W ocenie Sądu przedstawiony i potwierdzony w dokumentacji sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu był zgodny z wymogami przepisów u.p.z.p.

Następnie Sąd zauważył, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny, jako właścicieli działki [...], przewidując przez jej teren przebieg drogi dojazdowej o charakterze publicznym.

Stan faktyczny działki skarżących przedstawia się bowiem w ten sposób, że działka ta o poprzednim numerze [...] (obecnie nr [...]) ma ewidencyjne przeznaczenie rolne (RV) oraz pod pastwiska i nie jest zabudowana. W tym wymiarze zatem nie sposób przypisać naruszenia interesu skarżących poprzez zajęcie pod planowaną drogę części ich działki, która jest zabudowana. Ich działka, której prawo własności jest źródłem ich legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, nie jest działką zabudowaną, a w konsekwencji zajęcie jej części pod drogę nie pozbawia skarżących możliwości korzystania z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja drogi w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową na działce nr [...], która nie jest własnością skarżących, nie powoduje zmiany ich sytuacji prawnej poprzez ograniczenie w jakichkolwiek uprawnieniach.

Zgodnie natomiast z kwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego działka ta objęta została kilkoma jednostkami planistycznymi przewidującymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą – w jednostkach 08 MN1 i 17 MN1,U wraz z funkcją usługową oraz dwie drogi dojazdowe o przewidywanym statusie publicznym – 35 KD-D1/2 oraz 34 KD-D1/2. Z tego wynika, że działka ta poza przeznaczeniem jej części, w porównaniu z pozostałą – niewielkiej, pod drogę została przeznaczona przede wszystkim pod zabudowę jednorodzinną. Określenie w § 13 ust. 8 pkt 5 wskaźników tej zabudowy oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tej jednostce planistycznej w żadnym razie nie narusza interesu prawnego skarżących jako właścicieli jednej z takich działek. Odnosi się to zarówno do wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy, które uwzględniają sąsiedztwo projektowanej drogi 35 KD-D1/2, jak i do zasad podziału nieruchomości, które przewidują możliwość zabudowy na działkach mniejszych niż 1000m2, których powierzchnia została pomniejszona wskutek wydzielenia gruntu pod drogi na podstawie planu). Potwierdza to uwzględnienie przy kształtowaniu zasad scalania i podziału nieruchomości projektowanej drogi dojazdowej.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, iż trudno jest decyzje planistyczne gminy w odniesieniu do działki skarżących uznać za dowolne czy nieuzasadnione. Wynikały one z przyjętej przez gminę koncepcji ukształtowania zgodnego z wymogami obowiązujących przepisów układu komunikacyjnego zapewniającego wszystkim nieruchomościom właściwy dostęp do dróg publicznych. Przy tym postanowienia planu nie wyłączyły działki skarżących z możliwości zabudowy oraz nie umożliwiły im realizacji tej funkcji w przyszłości ze względu na przebieg projektowanej ulicy dojazdowej. Postanowienia planu bowiem tak ukształtowały zasady zabudowy tego terenu zabudową mieszkaniową, ażeby uwzględnić specyfikę nieruchomości w części zajętych pod drogę dojazdową 35 KD-D1/2. Okoliczność, że drogi publiczne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych.

Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Miasto Gdynia władztwa tego nie przekroczyło. Według Sądu Rada Miasta zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i prowadzi do wniosku, że nie naruszają one obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. R. i J. R. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu:

1. obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 1, art.17 pkt 1 i 9 oraz art. 18 pkt 1 u.p.z.p.; poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy nie opublikowano ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego, w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem;

2. obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż realizacja zaskarżonej uchwały spowoduje powstanie działek mniejszych niż minimum wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu;

3. obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) albowiem odległość drogi od budynku będzie mniejsza niż 15 m.

Wobec powyższego wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności oraz uchylenie w całości zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Rada Miasta Gdyni nie upubliczniła informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do wglądu w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy. Ich zdaniem WSA nie uwzględnił wykładni celowościowej przepisu art. 17 u.p.z.p., który zawiera szerszy katalog ogłoszeń niż zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej i obwieszczeniu. Zauważyli przy tym, iż niewątpliwie intencją ustawodawcy jest aby zainteresowane osoby faktycznie zapoznały się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i mogły zgłosić swoje uwagi. Podkreślili, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości tj. poprzez indywidualne zawiadomienie uprawnionych podmiotów rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej albo o zamieszczeniu obwieszczenia na tablicy w Radzie Dzielnicy.

Ponadto skarżący kasacyjnie zakwestionowali stanowisko sądu wojewódzkiego, który uznał, że zgodnie z treścią planu nie został przekroczony dopuszczalny zakres ograniczeń uprawnień właścicielskich, co stanowi naruszenie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1993 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ich ocenie Sąd niesłusznie przyjął, że postanowienia planu nie wyłączyły działki skarżących z możliwości zabudowy ze względu na przebieg projektowanej ulicy dojazdowej. Podkreślili, że wytyczenie planowanej drogi i zabór działek w linii: 2,7 m (działka [...]) i 2,5 m (działka [...]) spowoduje dla nich niewyobrażalne szkody, albowiem powierzchnia działek zmniejszy się w takim stopniu, że nie będzie możliwy ich podział zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w razie realizacji zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi naruszenie przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, albowiem odległość drogi od budynku będzie mniejsza niż 15 m.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdyni wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie był trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 1, art. 17 pkt 1 i 9 oraz art. 18 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 11 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast art. 18 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy uwag zgłaszanych do projektu planu i w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby polegać jego naruszenie, skoro skarżący kasacyjnie takich uwag nie zgłosili.

Jeżeli chodzi o art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. to stanowi on, że właściwe organy obowiązane są do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Niesporne było, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta Gdyni ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta Gdyni uchwały nr XXII/534/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu oraz o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego: w prasie miejscowej - Dziennik Bałtycki, przez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Gdyni oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gdyni - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta Gdyni "Ratusz".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, iż opisany wyżej sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu spełniał wymogi określone w art. 17 ust. 1 i 9 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było wymogu indywidualnego zawiadamiania podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej. Powiadamianie indywidualne spowodowałoby znaczne wydłużenie procedury stanowienia planu miejscowego. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie polegające na obwieszczeniu, które służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), a które przy zachowaniu wymogów określonych w art. 17 ust. 1 i 9 u.p.z.p. umożliwia zainteresowanym podmiotom dowiedzenie się o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu.

Nie był również trafny zarzut naruszenia art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, iż realizacja zaskarżonej uchwały spowoduje powstanie działek mniejszych niż minimum wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jak wskazuje się w doktrynie podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art. 93 u.g.n., System Informacji Prawnej LEX).

Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania.

Jeśli więc w planie miejscowym wyznaczony został teren na cele drogi publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), który przecina szereg nieruchomości prywatnych, to nie sposób przyjąć, by mogło w ten sposób dojść do naruszenia art. 93 u.g.n.

Nie był również uzasadniony trzeci zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi.

Norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym).

Inaczej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/07).

Niezależnie od powyższego, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący i tak nie mogliby powoływać się skutecznie na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż zabudowana jest wyłącznie działka o poprzednim numerze [...], której właścicielem jest ich córka E. D. i z którą skarżących nie łączy żadna więź prawnorzeczowa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. ( II FPS 4/12, LEX nr 1226661), iż art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.