Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1614/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w części w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy pkt 1, 2, 4 i 5 poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.), odmówił M. B. udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 143) lub projektu tej ustawy do Komisji Europejskiej (dalej: KE), w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym;

2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego;

3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z postępowaniem notyfikacyjnym;

4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24) oraz wszelkich ich zmian;

5) treści wszelkich – innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany – pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK, na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami;

6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.

W ocenie organu wnioskowana informacja publiczna, która w istocie obejmuje akta postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa prowadzonego obecnie przez KE, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów unijnych nie może zostać udostępniona. Organ, powołując się na art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., s. 43, dalej: Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001), stwierdził, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 reguluje dostęp do akt KE i ma zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez KE, tj. nie tylko do tych sporządzonych przez KE, ale również przez nią otrzymywanych i pozostających w jej posiadaniu. Podkreślił, że rozporządzenie to w art. 4 ust. 2 ustanawia ograniczenia w dostępie do dokumentów przechowywanych przez KE ze względu na ochronę interesu handlowego osoby fizycznej lub prawnej, ochronę postępowania sądowego lub opinii prawnej, ochronę celu kontroli, dochodzenia, audytu, chyba że za ich ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. B., zarzucając decyzji naruszenie: art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na błędne uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną; art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 k.p.a. poprzez częściowe oparcie lub uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od stanowiska Ministra Skarbu Państwa, który nie był stroną postępowania ani też nie został upoważniony do udziału w postępowaniu i którego nie dotyczą jakiekolwiek ewentualne dobra prawnie chronione (w tym tajemnica przedsiębiorstwa); art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 polegające na błędnym uznaniu, że rozporządzenie to ma zastosowanie w prowadzonym przez organ krajowy postępowaniu o udostępnienie informacji i dokumentów posiadanych przez ten organ; art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 83 z dnia 27 marca 1999r., s. 1) polegające na błędnym uznaniu, że ww. przepis, regulujący kwestie tajemnicy zawodowej urzędników uczestniczących w postępowaniach z zakresu pomocy publicznej, deroguje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto – w przypadku uznania wnioskowanej informacji, wbrew stanowisku strony, za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji ze względu na błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezes UOKiK na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. utrzymał swoją decyzję w mocy. Zdaniem Prezesa UOKiK w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dokumentów stanowiących akta postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez KE, wytworzonych w celu dokonania notyfikacji. Fakt, że dokumenty te znajdują się w dyspozycji Prezesa UOKiK nie zmienia ich statusu jako dokumentów postępowania przed organem unijnym, które nie podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1868/12, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył M. B., powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, całkowicie chybione jest powoływanie się przez Prezesa UOKiK na przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Akt ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez instytucje unijne, natomiast nie dotyczy w ogóle postępowań w sprawie dostępu do informacji publicznej prowadzonych przed organami krajowymi w trybie przepisów prawa krajowego. W ocenie skarżącego nietrafne jest stanowisko organu, jakoby wniosek dotyczył akt postępowania przed KE, bowiem dotyczył on wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK, zaś okoliczność uzyskania przez Komisję Europejską dokumentów znajdujących się w tych aktach w osobnym trybie nie zmienia faktu, że akta te pozostają nadal aktami organu krajowego, a przez to informacją publiczną podlegającą udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/15, oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje Prezesa UOKiK nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji ich z obrotu prawnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w świetle przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, który to akt przewiduje odrębny reżim prawny dostępu do informacji publicznej, aniżeli określony w u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis art. 2 ust. 3 tego Rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez KE dokumenty mogą być udostępnione na zasadach w nim określonych wówczas, gdy wniosek skierowany jest do tego organu. Dostęp do takich dokumentów nie może być jednak regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek jest kierowany do wytwórcy dokumentu, którym w niniejszej sprawie jest organ administracji polskiej. Sąd podkreślił, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Zwrócił też uwagę na to, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy tego rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Sąd zaznaczył, że z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed KE postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem tych dokumentów i nie może ujawniać ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. B., zaskarżając go w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że dokument – rozumiany w kontekście niniejszej sprawy jako jeden zbiór informacji przekazanych przez polskie władze KE w formie zgłoszenia notyfikacyjnego – po przekazaniu KE pozostaje już całkowicie, wyłącznie i niepodzielnie w posiadaniu KE i z tego względu może być udostępniany jedynie na zasadach regulujących dostęp do dokumentów posiadanych przez KE. W ocenie autora skargi kasacyjnej taki pogląd nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (ani innych przepisów tego aktu). Nie sposób bowiem przyjąć, że zwrot "dokument otrzymany i pozostający w posiadaniu" instytucji unijnej obejmuje także dokument o tej samej treści, ale "pozostający w posiadaniu" organu krajowego. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę na konsekwencje praktyczne koncepcji przyjętej przez Sąd I instancji. Wskazał, że polskie władze nie mogłyby przekazywać dokumentów złożonych do instytucji unijnych nie tylko własnym obywatelom w trybie u.d.i.p., ale również innym polskim organom administracji publicznej w jakimkolwiek innym trybie określonym w polskim prawie. W każdym bowiem takim przypadku art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 wymuszałby jego zastosowanie w miejsce odnośnej polskiej ustawy, co częstokroć skutkowałoby koniecznością uzyskania zgody Komisji na udostępnienie tego dokumentu innemu podmiotowi lub wręcz wykluczałoby takie udostępnienie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu polskich władz publicznych wyłącznie wtedy, gdy pochodzą one od Instytucji Unijnych. Wnioskowane informacje, w tym zwłaszcza kluczowe w sprawie zgłoszenie notyfikacyjnej, zostały przygotowane i złożone do KE przez Prezesa UOKiK, a zatem nie pochodzą od instytucji unijnych. W konsekwencji w zakresie objętym niniejszą sprawą Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 nie posiada pola zastosowania, które krzyżowałoby się z obszarem zastosowania u.d.i.p.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że kreowanie przez Sąd I instancji, bez wyraźnej podstawy prawnej, w przypadkach objętych prawem polskim, reguły równorzędności warunków dostępu do informacji niezależnie od organu rozpatrującego wniosek jest naruszeniem zasady pomocniczości, gdyż ogranicza w znacznym stopniu prawo dostępu do informacji posiadanych przez władze krajowe w prawie krajowym. Podkreślono, że prawo unijne korzysta z zasady pierwszeństwa w takim tylko zakresie, w jakim zapewnia obywatelom państw członkowskich minimalny zakres ochrony gwarantowany przez ich porządek konstytucyjny. Z wyroku Sądu I instancji wynika zaś, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby podlegał ocenie wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a jedyną przyczynę jego "odrzucenia" stanowiła domniemana konieczność zrównania zasad dostępu do informacji wynikających z u.d.i.p. z mniej korzystnymi zasadami dostępu wynikającymi z Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że w odpowiedzi na swoje zapytanie skierowane do właściwych służb KE uzyskał zapewnienie, że zwrócenie się do polskich organów o dostęp do dokumentów przez nie sporządzonych nie jest objęte zakresem Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/16 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z punktu 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii) wniosku M. B. z dnia [...] czerwca 2015 r. i w tej części sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w sprawie nie jest kwestionowane, że Prezes UOKiK jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz to, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem są informacją publiczną. NSA zwrócił też uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, w żaden sposób stanowiska swego jednak nie uzasadnił, co trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W konsekwencji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 poprzez bezzasadne przyjęcie, że na podstawie tego przepisu do informacji objętych decyzją o odmowie ich udostępnienia ma zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 jako przepisy regulujące odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie – co do naruszenia tego przepisu – poparte trafną argumentacją wskazaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Okolicznością determinującą stanowisko Sądu pierwszej instancji, jest dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12, i z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 828/14) przytoczone w zaskarżonym wyroku, w którym przyjęto, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 jest regulacją szczególną w rozumieniu art.1 ust. 2 u.d.i.p. i ogólnie rzecz ujmując, ma zastosowanie również do dokumentów wytworzonych i posiadanych przez polskie organy administracji, a które to zostały przekazane do instytucji unijnych i są w posiadaniu tych instytucji. Z niepogłębioną szerzej argumentacją przedstawioną w uzasadnieniach tych wyroków i uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny z niżej przedstawionych względów nie zgodził się.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od odpowiedzi na pytanie, czy Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 ma zastosowanie do wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do organów państw członkowskich będących w ich posiadaniu, przez nie wytworzonych lub otrzymanych od instytucji unijnych. Przedmiotowe Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w zestawieniu z szeregiem innych aktów unijnych dotyczących postępowań prowadzonych przez instytucje unijne jest aktem prawnym krótkim, o stosunkowo prostej i zwartej strukturze jurydycznej, posługującym się dość jasnym i technicznym językiem. Zatem po kilkunastoletnim już okresie jego obowiązywania, po początkowym okresie jego praktycznej recepcji wymagającej rozstrzygnięć sądów unijnych w niektórych kwestiach kluczowych, w praktyce nie budzi zbyt wielu wątpliwości. W szczególności, precyzyjnie został zakreślony zakres zastosowania tego rozporządzenia, który zgodnie z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 lit. (a) i art. 5 obejmuje wyłącznie: 1) dokumenty otrzymywane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu, w tym dokumenty pochodzące od państw członkowskich i pozostające w posiadaniu jednej z instytucji unijnych, 2) dokumenty sporządzone przez Parlament Europejski, Radę oraz Komisję (instytucje unijne), w tym zgodnie z art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, dokumenty pochodzące od instytucji unijnych i będących w posiadaniu państwa członkowskiego. Dodatkowo NSA wskazał, że celem przedmiotowego rozporządzenia jest stosownie do treści jego art. 1 lit. (a) zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów. Natomiast stosownie do jego art. 5 "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji." Z tego ostatniego postanowienia wynika, że prawodawca unijny w sposób jasny określił, udostępniania których dokumentów dotyczy regulacja zawarta w tym Rozporządzeniu. Wyżej przedstawione wyliczenie ma charakter enumeratywny, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że zakres Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nie obejmuje innych dokumentów niż ujęte w tym wyliczeniu w tym między innymi dokumentów pochodzących od danego państwa członkowskiego, które pozostają w posiadaniu władz krajowych tego państwa członkowskiego nieotrzymanych od instytucji unijnych. Z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd wynika, że wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczy udostępnienia dokumentów będących w posiadaniu organu polskiego, częściowo wytworzonych przez ten organ a częściowo przekazanych przez instytucję unijną ( Komisję Europejską).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał informację publiczną objętą odmową, znajdującą się bezsprzecznie w posiadaniu Prezesa UOKiK, za dokumenty otrzymane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu. Wskazał, bowiem, że "z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed Komisją postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem ww. dokumentów i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu". We wskazanym zakresie Sąd pierwszej instancji tworzy w istocie nieuprawnioną, bez wyraźnego uzasadnienia w przepisach, a w szczególności w dziedzinie bezpośrednio należącej do materii konstytucyjnej, konstrukcję jurydyczną zakładająca swoistą dematerializację dokumentu jako przedmiotu żądania o dostęp do informacji publicznej. Tak rozumiany dokument odrywa się bowiem i abstrahuje od dokumentów realnie istniejących i dostępnych w konkretnych aktach prowadzonych przez różne od siebie organy administracji, będąc sprowadzony do sumy informacji w tym dokumencie objętych. W takim ujęciu dokument, rozumiany w kontekście niniejszej sprawy jako jeden zbiór informacji przekazanych przez polskie władze Komisji w formie zgłoszenia notyfikacyjnego, po przekazaniu Komisji pozostaje już całkowicie, wyłącznie i niepodzielnie w posiadaniu Komisji i z tego względu może być udostępniony jedynie na zasadach regulujących dostęp do dokumentów posiadanych przez Komisję. W ocenie Sądu pierwszej instancji obecność egzemplarza tego samego zgłoszenia notyfikacyjnego w aktach prowadzonych przez Prezesa UOKiK jest bez znaczenia, ponieważ jest to już tylko egzemplarz dokumentu posiadanego przez Komisję i podlegającego reżimowi Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nieposiadającego własnego bytu prawnego, do którego zastosowanie miałyby przepisy krajowe, tj. u.d.i.p. Powyższe stanowisko Sądu poszukujące argumentacji w językowej analizie art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, w brzmieniu tego przepisu ani innych przepisów tego Rozporządzenia, uzasadnienia nie znajduje. Zdaniem NSA nie sposób bowiem przyjąć, bez odejścia od zwykłego znaczenia użytych słów w kierunku istotnej dowolności interpretacyjnej – że zwrot językowy "dokument otrzymany i pozostający w posiadaniu instytucji unijnej" obejmuje także dokument o tej samej treści, ale "pozostający w posiadaniu" organu krajowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do oczywiście nietrafnej konstatacji, zgodnie z którą wszelkie dokumenty przekazane przez polskie władze instytucjom unijnym – co oczywiście wiąże się z pozostawieniem egzemplarza w odnośnych aktach prowadzonych przez polskie władze, stają się z chwilą tego przekazania wyłącznie dokumentami otrzymanymi przez instytucje unijne i pozostającymi w ich posiadaniu. Nie sposób nie dostrzec, w braku wyraźnej regulacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w Rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 jak nieoparte w prawie i sprzeczne z intuicyjnym rozumieniem tych obu aktów jest stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji zważył także, że skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to "określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych szczególnych zasadach". Ratio legis tego przepisu jest zachowanie specyficznych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej pozostającej w gestii polskich władz, które wynikają z rozmaitych reżimów specjalnych. O ile powyższe założenie, wynikające z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest słuszne, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zostało nieprawidłowo zrozumiane i niewłaściwie zastosowane przez ten Sąd. Sąd ten uznał bowiem, że skoro obowiązuje również (na gruncie prawa unijnego) odrębny akt prawny rangi ustawowej inny niż sama ustawa, w takim przypadku w Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 określające odmienne niż u.d.i.p. w przypadku u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to stosowanie u.d.i.p. należy uzgodnić z zasadami wynikającymi z Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001.

NSA podkreślił, iż treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania.

Z wyżej przedstawionych wywodów wynika, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich, podczas gdy Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich wyłącznie wtedy, gdy pochodzą one od instytucji unijnych. Nie budzi wątpliwości, że żądana informacja publiczna objęta odmową w przeważającej części (szczególnie zgłoszenie notyfikacyjne) została sporządzona i złożona przez polski organ do Komisji, zatem z pewnością nie pochodzi od instytucji unijnych. W konsekwencji w zakresie objętym kontrolowaną decyzją i wyrokiem, za wyjątkiem dokumentów przekazanych przez Komisję, Rozporządzenie nr 1049/2001 nie posiada pola zastosowania, które krzyżowałoby się z obszarem zastosowania u.d.i.p. Zatem argumentacja Sądu pierwszej instancji oparta na przepisie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w tym zakresie (za wyjątkiem dokumentów przekazanych przez Komisję) jest chybiona i nie może wywrzeć skutku w postaci wykazania, że zawarte w tym przepisie generalne odniesienie się do innych aktów prawnych regulujących dostęp do informacji publicznej wyklucza zastosowanie u.d.i.p. do informacji publicznej objętej odmową.

NSA ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji, że w istocie wnioskodawca żąda akt administracyjnych Komisji Europejskiej zgromadzonych w ramach postępowania notyfikacyjnego sprawie pomocy państwa. Po pierwsze wniosek wyraźnie dotyczy dokumentów będących w posiadaniu Prezesa UOKiK a nie Komisji. Po wtóre taka konstatacja, stosownie do treści uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, powinna skutkować zbędnością wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji. Do takich wniosków organ i Sąd jednak nie doszedł. Podobnie NSA ocenił stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdził, że w sprawie należałoby stosować odpowiednio orzecznictwo nieuznające pozwu i odpowiedzi na pozew za informację publiczną.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zasadność zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 a w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nietrafnie bowiem przyjął za organem administracji, że do żądanej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. informacji publicznej, tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, jak wskazał NSA, Sąd uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i oceni inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej.

Konsekwencją przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska jest, słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji co do informacji żądanych w punkcie 6 podpunkt (vi) i w punkcie 8 podpunkt (iii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., tj. pism i dokumentów otrzymanych przez Prezesa UOKiK od Komisji Europejskiej, bowiem należało w tym zakresie stosować przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów dotyczących prawidłowości przeprowadzenia postępowania na podstawie Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 oraz przepisów tego Rozporządzenia stanowiących podstawę odmowy udostępnienia informacji z punktu 6 podpunkt (vi) i z punktu 8 podpunkt (iii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. W szczególności nie zarzucono naruszenia art. 4 i 5 tego Rozporządzenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami kasacyjnymi, nie był uprawniony do oceny zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna w tej części została oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem, Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Stosownie do art. 190 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Ponadto zauważyć należy, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA, związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd Sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest zatem wykładnią prawa i oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/16, NSA stwierdził, iż sąd I instancji Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął z organem administracji, że do żądanej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. informacji publicznej, tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu kasacyjnego w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i ocenić inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej. Wobec powyższego należy, zgodnie ze wskazówkami NSA, dokonać oceny kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez M. B. informacje są informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, pub. j.w.). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wynik działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13 (publ. j.w.) "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (...) ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej". Natomiast w wyroku z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12 (publ. j.w.), NSA stwierdził, że "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku, udostępnienie dokumentów, o których mowa w punktach 6.IV, 6.V oraz 8.I i 8.II wniosku, oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które wykracza poza bieżącą działalność i realizację jego ustawowych zadań. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes UOKiK nie posiada gotowej informacji w wersji, która w odpowiedzi na wniosek mogłaby być udostępniona. Przygotowanie takiej informacji wymaga dodatkowego nakładu pracy i analiz.

Organ wyjaśnił bowiem, iż całość dokumentacji dotyczącej notyfikacji programu pomocowego (zgłoszenia wraz z załącznikami oraz dalsza korespondencja w Komisją Europejską, a także korespondencja z Ministerstwem Skarbu Państwa). w której dyspozycji jest Prezes UOKiK, to dopiero źródło informacji, z których koniecznym byłoby wyselekcjonowanie informacji, o których udostępnienie wnosi skarżący. Następnie po wykonaniu tej selekcji, otrzymane dokumenty trzeba byłoby poddać dogłębnej analizie pod względem zawartości informacji prawem chronionej, albowiem dokumenty związane z procesem notyfikacji programu pomocowego zawierają szereg informacji, które mogą zostać sklasyfikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jednocześnie jednak, Prezes UOKiK dla przeprowadzenia tej analizy w sposób prawidłowy, musiałby na wstępnym etapie korzystać z pomocy Ministerstwa Skarbu Państwa, autora dokumentacji związanej z notyfikacją, Z kolei Ministerstwo Skarbu Państwa musiałoby kontaktować się z przedsiębiorcami, których dotyczą informacje zawarte w dokumentacji. Dopiero na takiej podstawie, Prezes UOKiK mógłby samodzielnie ocenić, które z dokumentów mogą zostać udostępnione w całości, które w części (po usunięciu informacji chronionych), a które w ogóle. A zatem, byłby to złożony proces angażujący pracowników organu, czasochłonny, a jego wynikiem byłaby informacja zasadniczo różniąca się od informacji, którą dysponował Prezes UOKiK w chwili złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu stanowisko organu, co do możliwości kontaktowania się z przedsiębiorcami jedynie za pośrednictwem Ministerstwa Skarbu Państwa (lub jego aktualnego następcy) nie jest prawidłowe. Prezes UOKiK ma bowiem prawną możliwość samodzielnego badania kwestii zaklasyfikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa i w tym zakresie może kontaktować się z podmiotami zewnętrznymi. Niezależnie jednak od nietrafności poglądu co do braku możliwości bezpośredniego kontaktowania się przez organ z przedsiębiorcami, ostateczna konkluzja organu jest, w ocenie Sądu, prawidłowa. Wyselekcjonowanie bowiem z żądanych dokumentów treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga znacznego nakładu pracy, co czyni daną informację informacją przetworzoną.

Analiza dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK wykazała bowiem, jak trafnie zauważa organ, że zawierają one szereg informacji dotyczących przedsiębiorstw działających w sektorze wydobycia i sprzedaży węgla kamiennego, odnoszących się do ich sytuacji ekonomicznej, struktury wyników finansowych, planów biznesowych, możliwych działań restrukturyzacyjnych.

Kolejną kwestią wymagającą zbadania jest ustalenie, czy udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. j.w.).

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien zatem wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja?" Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes UOKiK trafnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie przemawiają za uznaniem, że otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznych, których przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skarżący wskazał, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" wypełnia okoliczność, iż jest on ekspertem w dziedzinie pomocy publicznej i zamierza wziąć udział w pogłębionej debacie na temat aspektów związanych z programem pomocowym ustanowionym ustawą zmieniającą z dnia 22 stycznia 2015 r. Debata ta jest, jak podnosi skarżący, niewystarczająca, co, jak przypuszcza, wynika z braku dostatecznej wiedzy. Wynikiem tej debaty powinny być konkretne postulaty w zakresie polityki energetycznej państwa oraz założeń polityki udzielania pomocy publicznej w tym sektorze, w tym rozwiązania legislacyjne.

W ocenie Sądu trafny jest pogląd Prezesa UOKiK, że sam fakt zajmowania się w pracy naukowej i dydaktycznej pomocą publiczną nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Skarżący nie wykazał, że dysponuje jakimikolwiek narzędziami w celu skutecznego zgłoszenia wskazanych postulatów. Sama potencjalna możliwość – z uwagi na zainteresowanie zawodowe – wzięcia udziału w debacie publicznej nie jest wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że jej uczestnik mógłby realnie wpływać na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.