Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1046/10 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy radnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1046/10, oddalił skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy O., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z wnioskiem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie, wyraziła zgodę na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy (wypowiedzenie miejsca pracy) radnego S. G. zatrudnionego w Biurze Powiatowym ARiMR w P. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie są zadania związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz potrzeby pracodawcy.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. S. G. wezwał Radę Gminy w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały wskazując, że została ona podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał również, że jak wynika z treści uchwały została ona podjęta na wniosek "Dyrektora Biura ARiMR w P.", tymczasem pracami tej jednostki kieruje kierownik, który według jego wiedzy nie składał pisma w tym przedmiocie. Stwierdził, że zmiana warunków pracy w okresie tuż przed wyborami samorządowymi ma niewątpliwy związek nie tyle z potrzebami pracodawcy, co ze sprawowaniem przez radnego mandatu.

Uchwałą z dnia [...] września 2010 r., Rada Gminy O. nie uwzględniła wezwania radnego do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na uchwałę Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. S. G. wniósł o jej uchylenie i obciążenie organu kosztami postępowania. Wskazał, że podczas sesji Rady Gminy - jako inspektor w Biurze Powiatowym ARiMR w P. twierdził, iż nic nie wie na temat zmiany warunków zatrudnienia, nikt też w pracy nie informował go o zamiarach pracodawcy względem jego osoby. W piśmie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnioskującym o wyrażenie zgody na zmianę warunków zatrudnienia nie wskazano żadnych powodów, które stanowiłyby podstawę takiego rozwiązania. Stąd oczywistym w jego ocenie jest, że faktyczną przyczyną pisma były zdarzenia związane z wykonywaniem funkcji radnego. Dodał, że jak wynika z treści protokołu sesji, w toku dyskusji nad przedmiotową uchwałą, również inni radni podnosili nie tylko brak podania przyczyn zmiany warunków pracy ze skarżącym, ale także wprost artykułowali, że ma to jednoznaczny związek ze sprawowanym mandatem radnego w związku ze zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Dodatkowo zgłaszano wniosek o zdjęcie przedmiotowej uchwały z porządku obrad i skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez komisję Rady Gminy w celu zażądania od pracodawcy radnego konkretnych informacji dotyczących złożonego wniosku. Jednakże w konsekwencji stosunkiem głosów 8 za, 4 przeciw, 1 wstrzymujący się - skarżący nie brał udziału w głosowaniu i jeden radny nieobecny, Rada Gminy O., w dwuzdaniowym uzasadnieniu podjęła przedmiotową uchwałę o wyrażeniu zgody na zmianę warunków pracy z radnym. Zdaniem skarżącego brak ustalenia powodów zmiany stosunku pracy z radnym i oparcie się wyłącznie na stwierdzeniu pracodawcy, że rozwiązanie z nim stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę radni mieli na uwadze fakt, iż podstawą wypowiedzenia zmieniającego są okoliczności leżące po stronie pracodawcy, czyli dobro i prawidłowe funkcjonowanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie zdarzenia związane z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Okoliczności te zostały wyrażone w uzasadnieniu podjętego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedstawioną sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po stwierdzeniu, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi, przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd wskazał, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy, natomiast w sytuacji gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Jak wskazał Sąd, w orzecznictwie podkreśla się, że ani art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. Motywy zajętego stanowiska rady muszą natomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały.

Z powyższego należy wywodzić obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały. Brak bowiem uzasadnienia, wskazującego na motywy jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W zaskarżonej uchwale Rada stwierdziła, że podstawą zmiany stosunku pracy skarżącego nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz potrzeby pracodawcy. Wskazany więc został motyw do wyrażenia zgody na zmianę miejsca pracy radnego. W ocenie Sądu I instancji takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały, choć rzeczywiście dość lakoniczne, jest jednak wystarczające. Rozstrzygnięcie organu nie narusza więc prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano bowiem przyczynę wyrażenia przez radę zgody na prośbę pracodawcy.

Ponadto Sąd wskazał, że jak wynika z pisma Rady z dnia [...] października 2010 r., radni przed podjęciem uchwały otrzymali kserokopię pisma pracodawcy skarżącego zawierającą prośbę o wyrażenie zgody na wypowiedzenie miejsca pracy w umowie o pracę dla skarżącego. Z treści tego pisma wynika, że przyczyną wypowiedzenia miejsca pracy radnemu są potrzeby pracodawcy, który występuje ze swoją prośbą mając na względzie dobro ARiMR oraz jej prawidłowe funkcjonowanie. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie pracodawcy, choć lakoniczne, nie jest jednak gołosłowne. Jak zauważył Sąd, w toku postępowania przed organem skarżący również nie wykazał, że zmiana miejsca jego pracy ma związek ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Dla skarżącego już sam fakt przedstawienia przez jego pracodawcę przedmiotowej propozycji jest oczywistym dla uznania, że faktyczną przyczyną były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

W ocenie Sądu I instancji przyczyna zmiany stosunku pracy skarżącego była w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały w wystarczający sposób znana Radzie. Trudno też zarzucić Radzie brak ustalenia, jakie były powody zmiany dotyczącej stosunku pracy radnego. Rada nie ma bowiem obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, opiera się jedynie na przekazanych przez pracodawcę informacjach. Zajmuje przy tym stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Jedynie zaś w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości może poprosić samego radnego o dodatkowe informacje. Rada przez podjęciem zaskarżonej uchwały nie powzięła jednak takich uzasadnionych wątpliwości i nie poprosiła radnego o dodatkowe informacje. Dlatego też zaskarżona uchwała nie abstrahuje w tym zakresie od pisma pracodawcy skarżącego wskazującego przyczynę zmiany miejsca pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie istotne jest również to, że nie doszło do rozwiązania stosunku pracy z radnym, a jedynie do zmiany miejsca jego pracy, tj. z Biura Powiatowego ARiMR w P., na Biuro Powiatowe ARiMR w B. Sądowi z urzędu zaś znany jest fakt przeniesienia skarżącego z Biura Powiatowego ARiMR w P. do Biura Powiatowego ARiMR w B., jak i fakt potrzeby wzmocnienia kadrowego organu jakim jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. Ten drugi fakt jest uzasadniony znacznie większą ilością spraw rozpatrywanych przez ten organ jako organ I instancji, a następnie wpływających do tego Sądu w wyniku złożenia skarg na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G., reprezentowany przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i uznanie, że:

• rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zmiany stosunku pracy ze strony pracodawcy, gdyż opiera się tylko na przekazanych przez niego informacjach, w sytuacji gdy nadrzędny cel powołanego przepisu, czyli ochrona stosunku pracy radnego, wymaga wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a nie bezkrytycznego zaakceptowania stanowiska pracodawcy, że zmiana stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie jego potrzebami;

• wystarczającym do uzasadnienia uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na zmianę stosunku pracy ze skarżącym jest stwierdzenie, że podstawą tej zmiany nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, w sytuacji gdy o motywach jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się wyłącznie z uzasadnienia uchwały, a jego brak uniemożliwia kontrolę i ustalenie przyczyn wyrażenia lub odmówienia zgody przez organ.

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności organu jednostki samorządu terytorialnego przez Sąd, który nie zastosował środka określonego w ustawie i oparł zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie o dowody przedstawione przez radę gminy, mimo że materiał dowodowy zaoferowany przez skarżącego jednoznacznie wskazywał na faktyczne przyczyny zmiany stosunku pracy, którymi były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 31 października 2011 r. S. G. podniósł dodatkowo, iż nawet z protokołu obrad rady gminy wynika, że radni opozycyjni podnosili związek z wykonywaniem mandatu radnego i wnioskiem pracodawcy, jak również interesem jednego z przełożonych S. G. Żona bowiem tego przełożonego została zatrudniona w jednostce samorządowej kierowanej przez przeciwnika politycznego S. G. Dodatkowo tenże przełożony również brał udział (bezskutecznie) w wyborach samorządowych, gdzie skarżący jest radnym (ponownie) i to z najwyższym wynikiem. Ponadto skarżący wskazał, że błędny jest pogląd Sądu I instancji co do potrzeb pracodawcy, które Sąd wywiódł ze zwiększonej ilości rozpatrywanych spraw z powodu odwołań od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału. Odwołania te bowiem dotyczą Wydziału Spraw Obszarowych, tj. spraw nie mających związku z pracą skarżącego. Obecnie zaś, jak nadmienił skarżący, nie jest on pracownikiem BP B., lecz został inspektorem terenowym w [...] Oddziale ARiMR. Powyższe świadczy o tym, że nie było aż takiej potrzeby i dobra pracodawcy, aby BP B. funkcjonowało bez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej mają uzasadnione podstawy. W kwestii uzasadnienia uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na zmianę bądź rozwiązanie stosunku pracy radnego wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10; z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06; z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09). Podkreślić wypada, że jednolicie przyjmuje się, iż motywy, dla jakich w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie bądź zmianę stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uzasadnienie to powinno zatem wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie bądź zmianę stosunku pracy radnego. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. W świetle powyższego nie można uznać za uzasadniony pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ogólnikowość uzasadnienia uchwały determinował lakoniczny wniosek pracodawcy, a rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, opiera się bowiem na informacjach przekazanych we wniosku. Wniosku, należy dodać, bardzo lakonicznym, nie wskazującym m.in. na czym ma polegać zmiana warunków zatrudnienia radnego (charakteru tych zmian nie znał przed sesją nawet skarżący i dowiedział się o nich dopiero z wypowiedzi wójta na sesji). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ma także znaczenia prawnego wiedza "urzędowa" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotycząca nieprawidłowości i opieszałości w załatwianiu spraw przez Biuro Powiatowe Agencji ARiMR w B., do którego skarżący miał zostać przeniesiony (ostatecznie otrzymał inne stanowisko, a w Biurze w którym poprzednio pracował zatrudniono nowe osoby). Brak właściwego uzasadnienia uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków zatrudnienia radnego jest rażący w sytuacji, gdy przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obliguje radę do odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy (zmianę warunków zatrudnienia), jeżeli podstawą rozwiązania (zmiany) tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W sytuacjach wątpliwych, a do takich – jak wynika z akt sprawy, w tym protokołu sesji oraz wyjaśnień i materiałów złożonych przez skarżącego (m.in. dominacja jednej, innej niż radnego, opcji politycznej w gminie i w ARiMR, okres przedwyborczy, popularność radnego na terenie gminy związana m.in. z jego funkcjami jako radnego i jednocześnie pracownika Biura Agencji, konkurowanie w wyborach z wieloletnim wójtem gminy, zwolnienie z pracy żony i wygrana przez nią sprawa sądowa) - należała sprawa zmiany warunków zatrudnienia S. G., rada powinna wnikliwie rozważyć i ustalić, np. poprzez powołanie przewidzianej przepisami gminnymi komisji, stan faktyczny m.in. w oparciu o wyjaśnienia i materiały przedstawione przez skarżącego, a nie ograniczyć się do powielenia w uzasadnieniu ogólnikowych informacji pochodzących od pracodawcy.

Podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy jako akt podlegający badaniu pod kątem legalności, zgodności z prawem musi odpowiadać zasadom porządku prawnego. Z samego faktu, że kwestię wyrażenia zgody na rozwiązanie czy zmianę stosunku pracy z radnym ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy (z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą do rozwiązania bądź zmiany stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu) wywodzić należy obowiązek szerszej argumentacji i rozważenia poczynionych przez organ ustaleń. Brak wskazania motywów, którymi kierowała się rada podejmując taką uchwałę, nosi bowiem znamiona arbitralności. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób wyjaśnić, jakie argumenty doprowadziły do uznania przez Radę Gminy O., że podstawą do zmiany warunków pracy S. G. nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Zważywszy, że zaskarżony wyrok naruszał poprzez błędną wykładnię przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a powołany przepis naruszała również zaskarżona przez S. G. uchwała, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.