Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji 1. oddala skargę Miasta [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy punkt drugi decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 3. uchyla punkt drugi decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...]; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gdyni, reprezentujący Miasto Gdynię oraz wykonujący zadania Starosty z zakresu administracji rządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr DO.4.7613.43.2020.RF w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 7 maja 2021 r. nr DO.4.7613.43.2020.EK Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. nr A.0.1.5/102/50, sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r. nr SW III w 1/102/50 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], o ogólnej pow. [...] m2, składającej się z parceli nr [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni wykaz [...], parceli nr [...] zapisanej w księdze wieczystej Gdynia wykaz [...] i parceli nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni wykaz [...], stanowiącej własność W. i R. małż. B., w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. M. Gdynia (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. nr A.0.1.5/102/50 w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. Gdynia (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie dotyczącej oceny legalności orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, organ naczelny związany jest oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2214/17, w którym przesądzono, że oceniane orzeczenie z dnia 25 listopada 1950 r., sprostowane postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie była zajęta na cele dekretowe, albowiem była wykorzystywana na cele Informacji Marynarki Wojennej. Zajęcie nieruchomości przez Informację Marynarki Wojennej nie mogło zostać zakwalifikowane jako realizacja celów wojskowych ani celów użyteczności publicznej, rozumianych jako realizowanie wartości powszechnie akceptowanych w społeczeństwie (służących ogółowi i przeznaczonych dla wszystkich), albowiem ww. organ był w latach 1945 - 1957 organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa, którego funkcjonariusze odpowiadali za represje polityczne, ścigane jako zbrodnie komunistyczne. Okolicznością wykluczającą spełnienie przesłanek dekretowych był również fakt, iż część wywłaszczonej nieruchomości była wykorzystywana na cele komercyjne (tj. prowadzenie sklepów w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości). Organ jednocześnie stwierdził, że w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako działki ewid. nr [...], nr [...] (ze względu na zbycie prawa użytkowania wieczystego chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych) i nr [...] (ze względu na zajęcie pod drogę publiczną) zaszły nieodwracalne skutki prawne, które stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z obrotu prawnego w tej części, zaś w stosunku do części obszaru wywłaszczonej nieruchomości obejmującego działki ewid. nr [...] i nr [...] takie przeszkody nie wystąpiły.

Pismem z dnia 17 maja 2021 r. Miasto Gdynia, reprezentowana przez K. K. (pracownika Urzędu Miasta), złożyła - w ustawowym terminie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że oceniane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r., sprostowane postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.).

Minister podniósł, że w zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.).

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które:

zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Jak trafnie, zdaniem Ministra, wskazano w zaskarżonej decyzji z dnia 7 maja 2021 r., w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2214/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2181/18, oddalający skargę kasacyjną organu.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W sprawie oceny legalności ww. orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r., o wywłaszczeniu nieruchomości W. i R. małż. B., należy uwzględnić wiążącą organ nadzoru ocenę prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r. w zakresie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W przedmiotowym wyroku Sąd przesądził, że nieruchomość objęta przedmiotowym wywłaszczeniem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. w dniu 25 listopada 1950 r. nie była wykorzystywana na cele dekretowe, gdyż władająca nią Informacja Marynarki Wojennej była formacją dopuszczającą się zbrodni komunistycznych (a tym samym niewykonującą zadań o charakterze użyteczności publicznej), a jednocześnie część tej nieruchomości wykorzystywana była na cele komercyjne (sklepy). W przedmiotowej sprawie Sąd przesądził, że art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wymagał, aby wywłaszczana nieruchomość była wykorzystywana na cele przewidziane w dekrecie zarówno w dacie wejścia w życie przedmiotowego dekretu, jak i w dacie orzekania o wywłaszczeniu. W konsekwencji Sąd sformułował ocenę prawną, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 25 listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zaistniała trzecia z ww. przesłanek, albowiem w dniu 25 listopada 1950 r. nie były realizowane cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu, gdyż w szczególności nie realizowano celu wojskowego (art. 2 pkt 1 lit. c) ani też celu użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f).

Z zebranych w sprawie akt archiwalnych wynika, że w budynku położonym w Gdyni przy ul. [...] znajdowała się siedziba - prawdopodobnie do roku 1955 - Okręgowego Zarządu Informacji nr 8 w Gdyni (tzw. Informacja Marynarki Wojennej), stanowiącego terenowy organ Głównego Zarządu Informacji Wojska Polskiego (zwanego Informacją Wojskową). Informacja Wojskowa była zaś w latach 1945 - 1957 organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa, który w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016), został określony jako organ bezpieczeństwa państwa, zaś represje polityczne popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne. Tym samym przedmiotowe wywłaszczenie nieruchomości nie może zostać zakwalifikowane jako wywłaszczenie na cele wojskowe ani też na cele użyteczności publicznej rozumiane jako realizowanie wartości powszechnie akceptowanych w społeczeństwie, służące ogółowi i przeznaczone dla wszystkich.

Jednocześnie Minister zauważył, że okoliczność wykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej (tj. prowadzenie sklepów w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomość) oznacza, że przedmiotowe wywłaszczenie nie spełniało wymogów ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., albowiem prowadzenie działalności gospodarczej nie uzasadniało wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu.

Niespełnienie ww. przesłanki skutkowało rażącym naruszeniem art. 2 pkt 2 dekretu.

Organ nie stwierdził pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1,3-7 K.p.a.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, organ naczelny zobowiązany był ocenić, czy w wyniku wydania orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Gdyni w [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...],[...], obarczonego ww. wadą kwalifikowaną, zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., stojące na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia w ww. części.

Z akt sprawy wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położone w Gdyni, obręb [...],[...] stanowią własność Skarbu Państwa i zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a następnie prawo użytkowania wieczystego tych działek (objętych KW GD [...]) zostało zbyte umową z dnia 30 maja 2011 r. (akt notarialny Rep. [...] Nr [...]) przez Skarb Państwa - Ministra Skarbu Państwa na rzecz spółki [...] sp. z o.o. wraz z całym majątkiem zlikwidowanego (sprywatyzowanego) przedsiębiorstwa państwowego pn. "Polskie [...] "[...]" w G.". Nabycie ww. prawa użytkowania wieczystego przez spółkę [...] sp. z o.o. chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż spółka ta nabyła ww. prawo odpłatnie od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty nieruchomości (tj. od Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa działającego jako następca prawny zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego).

Tym samym, zdaniem organu, w odniesieniu do działek nr [...] i [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., zaszły również, w ocenie Ministra, do części ww. orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości obejmującej aktualnie obszar działki nr [...] (KW nr [...]), stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni. Przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się aktualnie w granicach pasa drogowego ul. [...] w G. - stanowiącej drogę publiczną - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), albowiem na postawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r., (Dz. Urz. Województwa Gdańskiego (nr 15, poz. 48) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W świetle zaś art. 2a ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogi publiczne stanowią rzeczy wyjęte z obrotu, gdyż mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Dalej organ wyjaśnił, iż w dyspozycji organu nadzoru brak jest środków prawnych umożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwał o zaliczeniu ww. drogi do kategorii dróg publicznych, a wydanie tychże uchwał uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przywróceniem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne podmiotom, które nie zostały wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny skutków prawnych ocenianego orzeczenia w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] organ naczelny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 7 maja 2021 r., że w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład ww. działek ewidencyjnych, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Organ wskazał, że skutki prawne orzeczenia wywłaszczeniowego w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] zostały odwrócone (ze skutkiem ex nunc) z dniem, w którym decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania Kierownika Urzędu Rejonowego, z dnia 22 sierpnia 1991 r. nr TG-8229/179/91/MZ o zwrocie nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...] o pow. [...] m² na rzecz byłych właścicieli, tj. R. B., M. M. i L. M., stała się ostateczna, tj. z dniem 23 sierpnia 1991 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących, że oprócz następców prawnych byłych właścicieli prawa do ww. działki ewidencyjnej nr [...] mają również osoby trzecie, organ wskazał, że z treści działu II księgi wieczystej nr [...] oraz z treści ksiąg założonych dla wyodrębnionych lokali w budynku położonym na ww. działce ewidencyjnej wynika, że zbycie prawa do wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w prawie własności do nieruchomości gruntowej miało miejsce przez następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, już po zwrocie nieruchomości. Tym samym umowy dotyczące zbycia praw do wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości gruntowej nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w zakresie działki nr [...], albowiem restytucja prawa byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości ze skutkiem ex tunc, pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność umów dotyczących zbycia prawa do wyodrębnionych lokali w budynku wraz z udziałem w prawie własności do nieruchomości gruntowej. Ponadto, ww. zbycie nie było skutkiem prawnym orzeczenia wywłaszczeniowego, lecz skutkiem prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości.

Niezależnie od tego, czy restytucja prawa własności na rzecz właścicieli (bądź ich spadkobierców) miała miejsce ze skutkiem ex nunc od dnia kiedy decyzja z dnia 22 sierpnia 1991 r. stała się ostateczna, czy ze skutkiem ex tunc - od daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, podmioty nabywające prawo własności wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości gruntowej i części wspólnych budynku nabyły to prawo od rzeczywistych właścicieli nieruchomości.

W związku z powyższych brak jest, zdaniem organu, przeszkód do stwierdzenia orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...].

Z kolei działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym E. - [...] S.A. - na podstawie decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 13 lipca 1993 r. nr G.VII.7222/6/93, stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] o pow. 2 m2 (odpowiadającej ww. parceli nr [...]). W świetle powyższego w stosunku do działki nr [...] istnieje możliwość wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego w jednym trybów przewidzianych w K.p.a., co oznacza, że w tym zakresie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący konieczności uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ wyjaśnił, iż ww. żądanie stoi w sprzeczności z wiążącą organ oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2181/18, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2214/17. W ww. wyroku Sąd II instancji jednoznacznie stwierdził, że "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznający sprawę Minister wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe i zwrócił się do wszystkich możliwych instytucji o udzielenie informacji niezbędnych dla wykonania zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r.". Sąd ten jednocześnie wypowiedział się w sposób jednoznaczny w kwestii wydania z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia z dnia 25 listopada.1950 r. W związku z powyższym żądanie skarżącego, aby przed wydaniem decyzji organ przeprowadził dodatkowe dowody jest całkowicie nieuzasadnione.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prezydent Miasta Gdyni, reprezentujący Miasto Gdynię oraz wykonujący zadania Starosty z zakresu administracji rządowej i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez zastąpienie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego przytoczeniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2214/17, w którym ponadto Sąd zaznaczył, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyżej sformułowanej i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia pełnej analizy materiału dowodowego (...) i w konsekwencji wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza,

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że ocena prawna pozostaje wiążąca tylko na tle danego stanu faktycznego, wobec czego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii powinien co najmniej ocenić i zweryfikować kompletność materiału dowodowego, a także rozważyć, czy nie pojawiły się nowe możliwości jego uzupełnienia,

art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2021 r. własnego toku rozumowania organu i wyczerpującej argumentacji, co stanowi równocześnie zaprzeczenie zasady przekonywania,

art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w stosunku do działek nr: [...] i [...] obr. [...], podczas gdy co do działki nr [...] orzeczony został zwrot na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, a w dalszej kolejności nieruchomość ta stanowiła przedmiot obrotu prawnego, natomiast działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego.

Wobec powyższego wniesiono o:

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 maja 2021 r., nr DO.4.7613.43.2020.EK w całości na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.,

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w zaskarżonej decyzji nie przedstawił własnego toku rozumowania ani wyczerpującej argumentacji, ograniczając się jedynie do przytoczenia oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2214/17. Tak sformułowane uzasadnienie nie realizuje wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., jak również stanowi zaprzeczenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że ocena prawna pozostaje wiążąca tylko na tle danego stanu faktycznego, wobec czego powołanie się na nią wymaga uprzedniej oceny i weryfikacji kompletności materiału dowodowego, a także rozważenia czy nie pojawiły się możliwości jego uzupełnienia. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, zdaniem skarżącego, pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 6 marca 2020 r., sygn. I OSK 2181/18, iż rozpoznający sprawę Minister wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe i zwrócił się do wszystkich możliwych instytucji o udzielenie informacji niezbędnych dla wykonania zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Od czasu wydania wyroku z dnia 6 marca 2020 r., a już z pewnością od czasu wydania wyroku z dnia 13 marca 2014 r. praktyka organu nadzoru mogła bowiem zaowocować ustaleniem kolejnych możliwości pozyskania materiału dowodowego.

Dalej skarżący uznał, że całkowicie nieuprawnione jest przywołanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii stanowiska WSA w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2214/17, jako jedynego argumentu dla stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa w odniesieniu do działek nr: [...],[...] i [...] obr. [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie, tj. co do działek nr: [...] i [...] obr. [...].

Nadto, w odniesieniu do działki nr [...] nie sposób się zgodzić z Ministrem Rozwoju, Pracy i Technologii, że skutki orzeczenia wywłaszczeniowego zostały odwrócone wskutek orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zwrot, a więc restytucja prawa własności, nie niweczy bowiem skutków wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie jest w żadnym razie kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego. Organ nadzoru całkowicie pominął przy tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji o zwrocie nieruchomości jako wydanej bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu ze skutkiem ex tunc powoduje bowiem, że decyzja o zwrocie zapadła w przedmiocie nieruchomości, która nie została wywłaszczona. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o wywłaszczeniu jest warunkiem sine qua non wydania legalnego orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że restytucja prawa byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości ze skutkiem ex tunc pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność umów dotyczących zbycia prawa do wyodrębnionych lokali w budynku wraz z udziałem w prawie własności do nieruchomości gruntowej. W tej sytuacji fakt, że zbycie udziałów w nieruchomości wspólnej na rzecz osób trzecich (spoza grona byłych właścicieli i ich spadkobierców, tj. N. sp. z o. o., K. P., M. P., T. S. i B. S.) było wynikiem uprzedniego zwrotu nieruchomości ma znaczenie wyłącznie chronologiczne, ponieważ zwrot nieruchomości był konsekwencją jej wcześniejszego wywłaszczenia. Nieodwracalne skutki prawne w żadnym razie nie muszą oznaczać skutków wypływających wprost i bezpośrednio z kontrolowanej decyzji, zwłaszcza kiedy od jej wydania minęło ponad 70 lat, a nieruchomość była przedmiotem rozmaitych zdarzeń prawnych.

W kwestii działki nr [...] skarżący zauważył natomiast, że bez znaczenia pozostaje w jakim trybie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, ponieważ skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji (NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2210/17). Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. I SA/Wa 1105/19). Takich kompetencji nie posiada organ rozpatrujący sprawę o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., wobec czego wadliwie Minister przyjął, że nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki nr [...] nie zachodzą. W odniesieniu do działki nr [...] skarżący zauważył ponadto, że ustanowienie użytkowania wieczystego miało miejsce na podstawie decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 13 lipca 1993 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego ówczesnej działki nr [...]. Ww. decyzja jedynie potwierdzała zaistnienie skutku prawnego przewidzianego ustawą. Tym bardziej więc nie do przyjęcia jest teza Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, że w odniesieniu do działki nr [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ brak jest możliwości, aby w niniejszym postępowaniu organ prowadzący mógł odwrócić skutek w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego, który nastąpił z mocy prawa. Wadliwe rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy orzeczenia o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PWRN w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r., sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., w części dotyczącej obecnych działek nr: [...] i [...] obr. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę H. M., L. M. i E. R., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Miasto Gdynia nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu w całości decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 7 maja 2021 r.

Krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 K.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wynika z akt sprawy jedynie obszar działki nr [...] (KW nr [...]), stanowi własność Miasta Gdynia. Przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się bowiem aktualnie w granicach pasa drogowego ul. [...] w Gdyni - stanowiącej drogę publiczną - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), albowiem na postawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r., (Dz. Urz. Województwa Gdańskiego nr 15, poz. 48) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Tylko zatem w tym zakresie Miasto Gdynia legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie. Brak tytułu prawnorzeczowego i brak normy prawa materialnego odnośnie do aktualnych działek [...],[...],[...],[...], przesądza, o braku interesu prawnego Miasta Gdynia w tym zakresie. To z kolei prowadzi do oddalenia skargi.

Jednocześnie w zakresie części orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 25 listopada 1950 r. nr A.0.1.5/102/50, sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r., obejmującej aktualnie obszar działki nr [...] (KW nr [...]), stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zauważyć bowiem należy, iż w tej sprawie orzekały już sądy administracyjne. Ostatnio - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2181/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2214/17, którym uchylono decyzje obu instancji odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odwoławczy wskazał, że "Z treści art. 1 i 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. wynika, że wywłaszczenie może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i były nadal użytkowane na te cele w dacie wywłaszczenia. Z akt sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wojskowe, jak wymagał tego art.1 ust.1 dekretu (Gdyńską Komendę Rejonową Uzupełnień) na podstawie rozkazu nr 8 z dnia 11 kwietnia 1945 r. wydanego przez Rejonowego Komendanta Uzupełnień mjr J. S. (jednocześnie Komendanta Wojskowego Miasta Gdyni). W przedmiotowym rozkazie wskazano jako siedzibę Rejonowej Komendy Uzupełnień budynek przy ul. [...]nr [...]. Ponadto z treści tego dokumentu wynika, że już w dacie jego wydania przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu wojska. Fakt zajęcia nieruchomości na cele wojskowe potwierdza również treść wniosku Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 15 lipca 1950 r. i treść protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1950 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia 15 lipca 1950 r., jak również treść pisma Prezydium WRN z 1 listopada 1950 r. Z tego ostatniego pisma wynika również, że nieruchomość w okresie od 1945 r. do 1950 r. była użytkowana przez Wojskową Komendę Rejonową, a od 1950 r. do 1955 r. przez Dowództwo Marynarki Wojennej, które zajęło tę nieruchomość dla Prokuratorii Generalnej. Z akt sprawy wynika również, że nie Rejonowa Komenda Uzupełnień (jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), lecz Marynarka Wojenna dokonała rozbudowy garaży i drobnych remontów (protokół rozprawy wywłaszczeniowej i oględzin nieruchomości z dnia 7 listopada 1950 r.). Jak wynika z pisma IPN Oddział w Gdańsku podpisanego przez Naczelnika Oddziałowego Biura Edukacji Publicznej w Gdańsku dr hab. G. B. przedmiotowa nieruchomość od przełomu lat 1948/1949 do 1955 r., a ściślej budynek znajdujący się na tej nieruchomości, był siedzibą Informacji Marynarki Wojennej. Autor pisma podaje, że przez pierwsze dwa lata trwały prace adaptacyjne, których celem była przebudowa poszczególnych kondygnacji na potrzeby więzienne i śledcze. Po przebudowie w piwnicach urządzono areszt, składający się z dwunastu cel, pomieszczenia dla strażników i karcer. Pierwsze piętro budynku przeznaczono na potrzeby Sekcji IV (śledczej). Obie sekcje więzienna i śledcza połączone były zewnętrzną klatką schodową. Z powyższego wynika w sposób bezsporny, że w dacie wywłaszczenia dwie kondygnacje (piwnice i pierwsze piętro budynku) zajmowała Informacja Marynarki Wojennej). Z kolei z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że na parterze znajdowały się sklepy i usługi, zaś z pisma z 1 listopada 1956 r. wynika, że od 1950 r. do 1955 r. Dowództwo Marynarki Wojennej zajęło tę nieruchomość przeznaczeniem dla Prokuratorii Generalnej (w jakiej części nie udało się ustalić w toku postępowania). Ważne jest jednak to, że nastąpiło to najwcześniej w 1950 r. (dokładnej daty nie udało się ustalić).".

I dalej NSA wskazał, że "Zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu z 23 listopada 1950 r. wywłaszczenia dokonano na cele wojskowe. W tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy spełnione były przesłanki wywłaszczenia – cele wojskowe wobec zajmowania nieruchomości przez takie podmioty, jak Informacja Wojskowa oraz podmioty prowadzące działalność, najogólniej mówiąc, handlowo – usługową na parterze budynku.".

W konkluzji Sąd odwoławczy podniósł, że "Naczelny Sąd Administracyjny oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z 23 listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 dekretu, gdyż nieruchomość objęta wywłaszczeniem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie była w przeważającej części użytkowana na cele określone w art. 2 pkt 1, czyli na cele wojskowe.".

NSA doszedł do przekonania, że "Informacja Marynarki Wojennej, która zajmowała przedmiotowy budynek w latach 1948-1955 była organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa, została wymieniona w pkt 5 ustawy o IPN z 18 grudnia 1998 r. jako organ bezpieczeństwa państwa, a represje popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne. W opracowaniu IPN sporządzonym przez Naczelnika Oddziałowego Biura Edukacji Publicznej w Gdańsku dr hab. G. B. podano, że cała praca Informacji Marynarki Wojennej skupiała się na walce z prawdziwymi i hipotetycznymi przeciwnikami ustroju komunistycznego, współpracowała z prokuraturą i sądownictwem wojskowym, a także Urzędem Bezpieczeństwa. Materiał dowodowy przekazywany przez Informację Marynarki Wojennej stanowił podstawę do wysokich wyroków włącznie z karą śmierci. Przez areszty i śledztwa Informacji Marynarki Wojennej przeszło ok. 6500 osób. Wobec aresztowanych stosowano przemoc fizyczną Autor opisuje metody przesłuchań, terror fizyczny i psychiczny wobec więźniów. Informacja Marynarki Wojennej była organem represji politycznych. Nie realizowała żadnych celów wojskowych, ani szeroko rozumianych celów użyteczności publicznej.". NSA powołał się nadto na wyrok z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 461/13, także wydany w tej sprawie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cele użyteczności publicznej w rozumieniu norm stanowiących podstawę wywłaszczenia w trybie dekretu z 1948 r. winny być rozumiane jako realizujące wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich, a działalność Informacji Marynarki Wojennej nie realizowała takich celów.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę na obecnym etapie postępowania – organy administracji publicznej nie mogły pominąć wskazanej wyżej oceny prawnej albowiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepis prawa uległ zmianie. Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 kształtuje rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Zwrócić należy uwagę, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Tym samym zarówno organy obu instancji jak i Sąd są związane ustaleniami i oceną prawną wyrażoną w powołanych wyżej orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku zarzuty związane z naruszeniem art. 153 P.p.sa., a także art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wskazujące na wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa albowiem orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 23 listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Odnosząc się z kolei to kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., to wskazać trzeba, że rację ma skarżący wywodząc że – co do zasady - z nieodwracalnymi skutkami prawnymi mamy do czynienia gdy organ własnym działaniem nie ma możliwości odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych była wielokrotnie przedmiotem rozważań prawnych. W doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, dotycząca wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. W tym względzie chodzi o skutki materialnoprawne wywołane decyzją, które wyrażają się w kreowaniu lub pozbawieniu adresata decyzji określonych praw lub obowiązków, i których to skutków, jako nieodwracalnych skutków tejże decyzji, nie można w prosty sposób odnosić do aktów lub czynności, które zostają wydane lub podjęte po jej wydaniu i dla których jest ona przyczyną. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio. Nie chodzi zatem o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1115/17).

Odnosząc powyższe do istoty rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jeżeli następnie prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11). Samo więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie usuwa jej skutku cywilnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2655/16).

W zakresie działki nr [...] stwierdzić należy, że wpis prawa do księgi wieczystej - tu użytkowania wieczystego, powoduje nieodwracalny skutek prawny. Skutek jaki powoduje stwierdzenie nieważności decyzji (ex tunc) to skutek powodujący przywrócenie stanu takim jako był przed wydaniem decyzji. W tej sytuacji nie jest to możliwe ponieważ doszło do zmian w zakresie prawa materialnego, a wyeliminowanie decyzji byłoby nie do pogodzenia z istniejącym, ujawnionym prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osoby trzeciej. Nie jest też w takim wypadku - co do zasady i wprost - możliwa restytucja mienia na rzecz byłych właścicieli czy ich następców prawnych.

Podkreślić także należy, że użytkowanie wieczyste ze względu na jego treść, którą jest uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 zd. pierwsze Kodeksu cywilnego), jest niewątpliwie prawem bliższym własności nieruchomości niż zróżnicowanym co do treści prawom rzeczowym ograniczonym, przyznającym mniejsze uprawnienia do rzeczy. Na skutek dokonanych na przestrzeni lat, zmian w regulacji ustawowej użytkowania wieczystego przestało ono być prawem mającym w zasadzie służyć jedynie realizacji indywidualnego i spółdzielczego budownictwa na gruntach państwowych i obecnie oddanie gruntu – także stanowiącego własność jednostek samorządu terytorialnego i ich związków – w użytkowanie wieczyste może nastąpić na rzecz każdej osoby fizycznej i osoby prawnej. W ten sposób użytkowanie wieczyste nabrało charakteru uniwersalnego, bardziej zbliżonego do własności (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2005 r., II CK 34/05).

W ocenie Sądu niezasadne jest, w okolicznościach tej sprawy, różnicowanie ochrony dla użytkowania wieczystego ze względu na charakter nabycia tego prawa (na podstawie umowy lub na podstawie decyzji administracyjnej). Prawo wieczystego użytkowania jest od strony jego treści najbliższe prawu własności, a zatem jest to po prawie własności najpełniejsze prawo rzeczowe, a istotną cechą tych praw jest trwałość. Wprawdzie stosunek użytkowania wieczystego ma charakter terminowy ale o bardzo odległej rozległości czasowej trwającej, co do zasady przez 99 lat. Także i te okoliczności należy mieć na uwadze przy ocenie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w tej sprawie.

Odnośnie zaś działki nr [...] to wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że po 1991 r. tj. po wydaniu decyzji z dnia 22 sierpnia 1991 r. o zwrocie na rzecz byłych właścicieli przedmiotowych nieruchomości, zawarto umowy dotyczące zbycia prawa do wyodrębnionych lokali w budynku wraz z udziałem w prawie własności do nieruchomości gruntowej na rzecz osób trzecich tj. N. sp. z o. o., K. P., M. P., T. S. i B. S – osób spoza grona byłych właścicieli i ich spadkobierców. W ocenie Sądu bez znaczenia dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych jest to, że podmioty nabywające prawo własności wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w prawie własności nieruchomości gruntowej i części wspólnych budynku nabyły to prawo od rzeczywistych właścicieli nieruchomości. Skoro prawo własności było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych to tym samym w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne także w odniesieniu do działki nr [...].

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odnośnie do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., które stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia w pozostałej części, tj. w zakresie działek nr [...],[...] i [...]. Argumentacja organu jest trafna i niecelowe jest ponowne jej przytaczanie.

Reasumując uznać należy, że zarzuty skargi tylko częściowo okazały się zasadne. W zakresie oceny wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W szczególności prawidłowo uwzględnił zapadłe wcześniej wyroki sądów administracyjnych i wskazaną w nich ocenę prawną. Organ w sposób wyczerpujący ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego. Sąd – w tym zakresie - nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Jednakże Sąd dostrzegł wadliwość w zakresie określenia zaistnienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. Gdynia.

Z tych względów Sąd działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 i 4 wyroku, nadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach 2, 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w niniejszym wyroku, mając na uwadze ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 1491). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).