Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1672/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy W., po rozpatrzeniu wniosku I. sp. jawna, z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-magazynowego na budynek biurowo-magazynowo-produkcyjny (biuro, magazyn i ekologicznie lekka produkcja, montaż i pakowanie elementów nawadniających z tworzyw sztucznych dla rolnictwa i ogrodnictwa), na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...]z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania W. K. i Z. K., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że z dokonanej analizy obszaru nie wynika, aby w obszarze tym były obiekty o funkcji produkcyjnej, usługowo-produkcyjnej lub biurowo-produkcyjnej, a tym samym nie wiadomo co stanowiło podstawę do przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że funkcja planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej, skoro zmiana ma polegać na dodaniu funkcji produkcyjnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-magazynowego na budynek biurowo-magazynowo-produkcyjny (biuro, magazyn i ekologicznie lekka produkcja, montaż i pakowanie elementów nawadniających z tworzyw sztucznych dla rolnictwa i ogrodnictwa), na działkach ewid. nr [...], [...], [...]. [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w obszarze analizy nie istnieje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji produkcyjnej.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie, w którym wskazała, że złożony wniosek o rozszerzenie użytkowania nie zmienia ani architektury budynku ani zasadniczo jego funkcji ponieważ istniejąca już jego infrastruktura i zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i ścieki będzie kształtować się na dotychczasowym poziomie lub w ramach przyznanych limitów. Ekologicznie lekka produkcja i montaż będą zachodzić już w istniejącym budynku bez oddziaływania na jego obręb. Podkreśliła także, że w zakresie branym pod uwagę w analizie istnieją zakłady produkcyjne jak chociażby sąsiednie gospodarstwo przetwórczo-rolne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że planowane zamierzenie ma polegać na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-magazynowego na budynek biurowo-magazynowo-produkcyjny (biuro, magazyn ekologicznie lekka produkcja, montaż i pakowanie elementów nawadniających z tworzyw sztucznych dla rolnictwa i ogrodnictwa). Zamiarem inwestora jest zatem zmiana sposobu użytkowania części istniejącego już budynku poprzez wykorzystanie części tego obiektu pod funkcje produkcyjną odmienną od funkcji usługowej.

Organ odwoławczy uznał, że wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśniło, że wyznaczenie obszaru analizowanego w rozumieniu rozporządzenia jest wskazaniem, które spośród zabudowanych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71, ze zm., określanej dalej jako: "u.p.z.p.").

SKO podało, że dominująca funkcja na obszarze objętym analizą, to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej, garażowa, gospodarcza. Wprawdzie w obszarze analizy znajdują się budynku usługowe oraz produkcyjne, jednakże nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej - ulicy M.. W analizowanym obszarze występuje (przy ul. [...]) budynek wykorzystywany jako produkcja opakowań ekskluzywnych oraz dodatków opakowaniowych do ciast, lecz - jak podkreśliło SKO - jest to budynek mieszkalno-garażowy.

Zdaniem organu odwoławczego uznać należy, że funkcja produkcji nie służy zaspakajaniu podstawowych potrzeb ludności, jak funkcja usługowo-handlowa, nie stanowi zatem kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze.

SKO wywodziło, że działka, na której ma być realizowana planowana inwestycja, usytuowana jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i garażowej, dla której - zwyczajowo - dopuszcza się jako uzupełniającą, budowę obiektów gospodarczych i usługowych zaspakajających bieżące potrzeby mieszkańców. Stwierdziło, że skoro w obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego, dostępnego z tej samej drogi publicznej, to nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowo-usługowej z funkcją produkcyjną. Obiekt taki mimo, że zawierający w swojej bryle także biuro i magazyn, nie spełnia funkcji towarzyszącej w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. O kontynuacji funkcji można by było mówić wówczas, gdyby w obszarze analizowanym znajdowały się budynki, które pełnią funkcje produkcyjne. A skoro analiza wykazała, iż brak jest takich budynków, to nie jest spełniona przesłanka zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności nie zachodzi kontynuacja funkcji, która umożliwiałaby ustalenie warunków dla nowej zabudowy.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że działki zabudowane czy wykorzystywane w warunkach samowoli budowlanej nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki, której wniosek dotyczy. Dla kontynuacji funkcji niezbędne jest bowiem ustalenie, że planowana funkcja nie pozostaje w sprzeczności z funkcją dominującą na danym terenie. Funkcja produkcyjna nie stanowi kontynuacji ani dla funkcji mieszkaniowej, ani dla funkcji usług towarzyszących, istniejącej w obszarze badanym zgodnie z wydanymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Kolegium wskazało, że to nie zapis w ewidencji działalności gospodarczej, a ostateczna decyzja administracyjna przesądza o funkcji danej nieruchomości.

Skarżąca na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanego dalej jako: "Kpa"), poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na braku podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym oceny zabudowy obszaru analizowanego znajdujących się w sąsiedztwie: gospodarstwa przetwórczo-rolnego oraz przy ul. [...] budynku produkcji opakowań ekskluzywnych oraz dodatków opakowaniowych do ciast, a w konsekwencji brak poprawnego ustalenia warunku kontynuacji funkcji i warunków zabudowy, a tym samym brak rozpoznania istoty sprawy;

- art. 77 § 1 Kpa w wyniku braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego dostępnego z tej samej drogi publicznej i nie da się pogodzić istniejącej funkcji z funkcją produkcyjną,

- art. 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wskutek niezupełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegającego na braku usunięcia wątpliwości co do tego czy obiekt przy ul. [...] jest czy nie jest samowolą budowlaną poprzez zawieszenie postępowania i wystąpienia do organu nadzoru budowlanego o rozstrzygnięcie tej kwestii lub wezwania strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie w trybie art. 100 Kpa, a w konsekwencji poprawnego ustalenia kontynuacji funkcji i warunków zabudowy, a w rezultacie rozpoznania istoty sprawy,

- art. 85 § 1 Kpa, w zw. z art. 10 § 1 Kpa, poprzez przyjęcie, że budynek przy ul. [...] mimo podania, że jest wykorzystywany jako budynek produkcyjny - stanowi budynek mieszkalno-garażowy,

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

- art. 105 § 1 Kpa, poprzez bezpodstawne zaakceptowanie stanowiska organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji orzekając powtórnie w sprawie po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] nie wykonał zaleceń z tej decyzji, w szczególności uwzględnienia i właściwej oceny faktu, iż inwestor planuje zmianę użytkowania części istniejącego już budynku,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegający na lakoniczności i zaakceptowaniu uzasadnienia decyzji organu I instancji mimo, że nie spełniała ona nadal - wbrew zaleceniom decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] - zasady przekonywania,

- art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: braku prawidłowego ustalenia przesłanek jego zastosowania, w szczególności nie uznania, że obiekt przy ul. [...] nie jest obiektem, w którym realizowana jest funkcja produkcyjna, a ponadto wadliwą interpretację pojęcia "działki sąsiedniej" poprzez nieuznanie, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) oraz w konsekwencji niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że zmiana funkcji części istniejącego obiektu nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku biurowo-magazynowego na budynek biurowo-magazynowo-produkcyjny (biuro, magazyn i ekologicznie lekka produkcja, montaż i pakowanie elementów nawadniających z tworzyw sztucznych dla rolnictwa i ogrodnictwa), na działkach ewid. nr [...], [...], [...]. [...] z obrębu [...], położonych w Warszawie przy ul. [...]

Podejmując rozstrzygnięcie organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 1 powoływanego wcześniej Kodeku postępowania administracyjnego. Takie stanowisko Kolegium budzi jednak wątpliwości Sądu.

Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy w rzeczonej sprawie została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.), tj. czy właściwe jest stwierdzenie organów orzekających w tej sprawie, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy odpowiadającej charakterowi zabudowie planowanej przez skarżącą (a w rezultacie, że brak jest podstawy dla określenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Podnieść w związku z powyższym należy, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej: u.p.z.p.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Należy również wskazać, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu słuszny jest zarzut skarżącej, że w wydanych decyzjach brak jest wystarczającego wskazania z uwagi na jakie okoliczności i poczynione ustalenia w sprawie, w sporządzonej analizie przesądzono, iż w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy. Odnoszące się do tej kwestii stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie brzmi następująco: "Wprawdzie w obszarze analizy znajdują się budynki usługowe oraz produkcyjne dostępne, co zostało oznaczone na załączniku graficznym, jednakże nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej – ulicy [...]. Występuje wprawdzie (przy ul. [...]) budynek wykorzystywany jako produkcja opakowań ekskluzywnych oraz dodatków opakowaniowych do ciast, lecz z załącznika mapowego wynika, że jest to budynek mieszkalno-garażowy" (str. 3 wiersz 20 i nast. zaskarżonej decyzji). Z kolei w decyzji organu I instancji (decyzji Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.) mowa jest, że "z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu budynek znajdujący się przy ul. [...], w którym miałaby być prowadzona działalność produkcyjna nie wynika, iż został zmieniony sposób użytkowania budynku mieszkalnego i garażowego na produkcyjny czy też częściowo produkcyjny" (str. 2 decyzji organu I instancji, wiersz 39 i nast., karta 115 akt sprawy). Organ nie wyszczególnił jednak na jakich dokumentach się oparł.

Takie stwierdzenia odnoszące się do zagadnienia charakteru zabudowy przy ul. [...] nie są wystarczające, tym bardziej, że charakter zabudowy tego budynku jawi się jako kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za tym, że organy powinny szerzej wyjaśnić kwestie legalnej budowy i użytkowania budynku przy ul. [...] przemawia również to, że Sąd aprobuje pogląd że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia "zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zabudowy legalnej, mimo iż wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Sąd podziela bowiem pogląd, że przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z: 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Stanowisko takie prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515).

Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), określanej dalej jako P.b., bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.

Niewątpliwa jest konieczność przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy (art. 7 Konstytucji i 6 Kpa) oraz rozdzielności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowań prowadzonych przez nadzór budowlany, co prowadzi do dopuszczenia możliwości posiłkowania się ustaleniami organu właściwego w kwestiach nie leżących w gestii organu prowadzącego postępowanie, a nie dokonywania własnych ustaleń. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (Lex nr 327705), samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa (lub jej sposób użytkowania) jest niezgodna z prawem.

To z kolei prowadzi to wniosku, że niezbędne jest przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności. Organy właściwe do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny zatem szerzej wyjaśnić kwestię charakteru zabudowy, niż tylko opierając się o załącznik mapowy.

W niniejszej sprawie przedwczesna jest zatem ocena organów orzekających co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, skoro nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności z uwagi na brak prawidłowo wyjaśnienia czy faktycznie w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy.

Dotychczasowe działanie organu powoduje, że na aprobatę zasługuje wyrażony w skardze zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolne uznanie co do nielegalności zabudowy, a co za tym idzie naruszenia art. 107 § 3 Kpa, wskutek braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegający na lakoniczności uzasadnienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 85 § 1 Kpa, w zw. z art. 10 § 1 Kpa (poprzez przyjęcie, że budynek przy ul. [...] [...] mimo podania, że jest wykorzystywany jako budynek produkcyjny - stanowi budynek mieszkalno-garażowy), Sąd wskazuje, że decydujące znaczenie należy przypisać stanowi prawnemu tego budynku.

W tym zakresie Sąd należy podnieść, że zgodnie z art. 82 ust. 1 P.b. do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Wywodząc a contrario z przepisu art. 83 ust. 1 tej ustawy, stanowiącego że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1, stwierdzić trzeba, iż stosownie do art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego starosta prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego.

Z art. 82b ust. 1 Prawa budowlanego należy wnosić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują do organu wyższego stopnia wprowadzone do niego dane.

Z kolei do zadań organów nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego) należy prowadzenie ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych (art. 84 ust. 2 pkt 3 P.b.).

Organ stosując się do wydanego w tej sprawie wyroku Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu, w celu wyjaśnienia spornej kwestii, powinien się zatem zwrócić o przekazanie dokumentów obrazujących stan prawny obiektu przy ul. [...]

Brak podjęcia takich działań narusza również art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 15 Kpa, ponieważ organ II instancji nie spełnił obowiązku dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 105 § 1 Kpa, poprzez bezpodstawne zaakceptowanie stanowiska organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji orzekając powtórnie w sprawie po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] nie wykonał zaleceń z tej decyzji, w szczególności uwzględnienia i właściwej oceny faktu, iż inwestor planuje zmianę użytkowania części istniejącego już budynku. Przepis art. 105 § 1 Kpa dotyczy bowiem umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, co w kontekście okoliczności sprawy jest zarzutem nieadekwatnym.

Sąd nie przesądza, jaki charakter ma sporny budynek, tj. jakie jest jego przeznaczenie i status. Stąd wskazując, że o przedwczesności twierdzeń organu w tym zakresie świadczą braki w ustaleniach faktycznych, aprobuje zarzut naruszenia przytoczonych w uzasadnieniu Sądu przepisów procesowych.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.