Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 554/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 do par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] o ustaleniu, z wniosku A. P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwa w zabudowie bliźniaczej, jeden w zabudowie szeregowej - łącznie 7 budynków) z garażami podziemnymi, budowie kontenerowej stacji transformatorowej z wydzieleniem terenu do jej realizacji, budowie budynku portierni, wykonaniu niezbędnej infrastruktury technicznej w tym zjazdu z ul. A. (dz. nr ewid. 240 obręb [...]) oraz zaplecza parkingowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A 88-98 (dz. nr ewid. 197/3, 458/3, 458/7, 458/5 - obręb [...]) w P., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla projektowanego przez A. P. zamierzenia inwestycyjnego uznając, że spełnia ono łącznie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), w skrócie u.p.z.p. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie wykonawcze, ustalił następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu objętego postępowaniem:

- linia zabudowy: nieprzekraczalna w odległości 0,6 m od granicy z pasem drogowym ul. A określając, że wyznaczone w ten sposób linie zabudowy wymagają uzyskania zgody zarządcy drogi na odstępstwo od przepisów ustawy o drogach publicznych,

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych postępowaniem (dz. ozn. nr ewid. 197/3, 458/3, 458/7, 458/5) od 3,84% do 5,67%,

- obowiązek zachowania min. 50% działek objętych postępowaniem jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną,

- projektowaną inwestycję należy realizować z zachowaniem wyznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji oraz obowiązujących przepisów odrębnych,

- dopuszcza się lokalizację projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej w granicy z działką o nr ewid. 458/4 i 458/5 obręb [...],

- szerokość elewacji frontowej: od 12,0 m do 16,0 m dla każdego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych; od 3,0 m do 6,0 m dla projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej; od 4,0 m do 6,0 m dla projektowanego budynku portierni,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, ostatniego gzymsu lub attyki): od 7,5 m do 10,5 m dla każdego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych; od 2,5 m do 4,0 m dla projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej; od 2,5 m do 4,0 m dla projektowanego budynku portierni,

- geometria dachu: dla każdego projektowanego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: stropodach (kąt nachylenia od 2° do 5°), wysokość najwyższego punktu dachu od 8,0 m do 11,0 m, nie ustalono kierunku głównej kalenicy z uwagi na rodzaj dachu; dla projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej oraz budynku portierni: stropodach (kąt nachylenia od 2° do 5°), wysokość najwyższego punktu dachu od 3,0 m do 4,0 m, nie ustalono kierunku głównej kalenicy z uwagi na rodzaj dachu,

- dostęp do drogi publicznej - poprzez projektowany zjazd publiczny z ul. A.

Teren projektowanego zamierzenia w liniach rozgraniczających ABCDA organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W treści decyzji w pkt 6 określił też wymagania względem projektowanego zadania związane z ochroną interesów osób trzecich.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł A. D., właściciel działki oznaczonej nr ewid. 196, który nie był uznany przez organ za stronę postępowania. W odwołaniu zarzucił przede wszystkim pominięcie go jako strony w przedmiotowym postępowaniu, wobec uznania przez organ, że jego działka leży poza strefą oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem teren inwestycji od jego działki oddziela działka oznaczona nr ewid. 197 (kilkumetrowy pas ziemi na całej długości działki). Zdaniem odwołującego się nonsensem jest stanowisko organu stwierdzające brak oddziaływania inwestycji na jego działkę. Zgoda na inwestycję polegającą na budowie osiedla wielorodzinnego znacząco albo całkowicie zmienia bowiem charakter obecnego miejsca. W jego ocenie sąsiedztwo domów jednorodzinnych zastąpione zostanie sąsiedztwem "mini bloczków", zmieni się natężenie ruchu samochodowego i pieszego, bezpieczeństwo na drogach, gęstość i wielkość zabudowy, hałas, itp. Ponadto odwołujący się zarzucił, że decyzja narusza przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym chroniony prawem interes osób trzecich, określając zawyżone i niezgodne z analizą dotychczasowych budynków mieszkalnych parametry, cechy, wskaźniki, gabaryty i formy nowej zabudowy, stojące w sprzeczności z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia wykonawczego. Według odwołującego się:

- nie załączono do decyzji szczegółowej analizy cech zabudowy miejscowej z konkretnym powołaniem się na określone budynki i ich parametry,

- błędnie kwalifikowano do analizy budynki użytkowe i przemysłowe, jako mieszkaniowe jednorodzinne, jak np. budynek przy ul. A 117,

- określona linia zabudowy 0,6 m od granicy z pasem drogowym stoi w sprzeczności z dotychczasową linią zabudowy - 5 m od linii rozgraniczającej układu komunikacyjnego (+2 metry względem nowego rozgraniczenia),

- zamiar budowlany to gęste, wielobudynkowe osiedle na terenach z pojedynczą zabudową domów jednorodzinnych,

- wysokość górnej krawędzi określono na 7,5 m do 10,5 m przy wcześniejszych ustaleniach maksymalnych na 6 m, nie określono także liczby kondygnacji co prowadzi, przy tej wysokości, do zaprojektowania 3-4 kondygnacji przy wcześniej obowiązujących 2 kondygnacjach,

- geometrię dachu ustalono jako stropodach z najwyższym punktem dachu od 8,0 m do 11,0 m przy wcześniejszych wymogach dachu wielospadowego, z kątem nachylenia do 45°,

- nie załączono szczegółowej analizy tekstowej terenu z powołaniem się na konkretne przykłady budynków i ich parametrów, wielkości.

W piśmie z dnia 27 marca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do interesu prawnego strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

Mając na uwadze termin do wniesienia odwołania oraz zarzut braku udziału jako strony w postępowaniu, Kolegium powzięło wątpliwość, co do kwalifikacji prawnej żądania odwołującego się, wobec czego pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. wystąpiło do A. D. o wypowiedzenie się, czy jego pismo z dnia 10 marca 2017r., uzupełnione pismem z dnia 27 marca 2017 r., jest odwołaniem od ww. decyzji organu I instancji, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie A. D. w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. poinformował Kolegium, że pismem z dnia 27 lutego 2017 r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego zobowiązał się do przesłania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy ze świadomością, że zostanie ona przez niego zakwestionowana. Pomimo tego w dniu 27 lutego 2017 r. w siedzibie organu odmówiono wydania jej odwołującemu się pod pozorem zrobienia kopii mapy załączonej do decyzji. Także w dniu 2 marca 2017 r. w siedzibie organu ponownie odmówiono skarżącemu wydania decyzji twierdząc, że zostanie wysłana pocztą; przesyłka została odebrana 3 marca 2017 r. "bez żadnej informacji o dacie jej wydania, terminie zaskarżenia ani o tym, że została odebrana przez inwestora już w dniu jej wydania, tj. 23 lutego 2017 r.". Wiedząc o intencjach i wcześniejszych działaniach Dyrektora Pracowni A. D. złożył w dniu 1 marca 2017 r. pismo, które spełniało wymóg do wniesienia odwołania w odpowiednim terminie, jak i art. 128 k.p.a. mimo, że nie znał daty wydania, sygnatury, treści decyzji jak i daty jej odbioru przez inwestora. Po otrzymaniu kopii decyzji w dniu 3 marca 2017r. i zapoznaniu się z jej treścią, skarżący uzupełnił pismo z dnia 1 marca 2017 r. pogłębionymi merytorycznie pismami w sprawie z 10 i 27 marca 2017r. o czym z kolei poinformował Pracownię w swoim piśmie z 10 marca 2017r."

Przesyłając akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przy piśmie z dnia 17 marca 2017 r. organ I instancji poinformował m.in., że, A. D., nie będąc stroną w prowadzonym postępowaniu, w dniu 3 lutego 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. A 88-98. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. organ przekazał A. D. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Ustalając krąg stron postępowania w niniejszej sprawie organ uznał, że planowane zamierzenie polegające na budowie 3 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest zamierzeniem oddziałującym na działki położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie i nie będzie miało wpływu na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości położonych w dalszej odległości, wobec tego nie zostali oni uznani za strony postępowania.

W dniu [...] r. wpłynęło do Kolegium pismo pełnomocnika inwestora odnoszące się do zarzutów odwołania, wraz z wnioskiem o stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy odnosząc się do treści art. 28 k.p.a. podkreślił, iż na gruncie u.p.z.p., w orzecznictwie wskazuje się, iż właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jak również działek nie pozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy po wykazaniu przesłanek z art. 28 k.p.a. Wskazał nadto, że w szczególności wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy wykładni przepisów u.p.z.p. należy mieć na uwadze maksymalną ochronę uprawnień właścicieli. Z jej przepisów wynika prawo osoby trzeciej do ochrony jej interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób. Ustawa ta stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w myśl którego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Niewątpliwie instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swoich interesów.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ochronę właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Ochrona interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje także swój wyraz w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzającym zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zasada ta, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych.

Źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości. Stąd też jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko planowanej inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający nie tylko z przepisów art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy nakazują w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak i z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, ale też z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności - art. 140 k.c. i 144 k.c.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę przedmiot zamierzenia inwestycyjnego (budowa 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej) oraz odległość działki skarżącego od granic terenu inwestycji w liniach rozgraniczających (ok. 4 m) nie można stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego prawa własności. W tej sytuacji Kolegium uznało, że A. D. przysługuje legitymacja do bycia stroną w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją.

Odnosząc się do kwestii terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast strony, które nie otrzymały decyzji, mogą złożyć odwołanie w terminie biegnącym dla stron, które tę decyzję otrzymały. A. D. nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] r. Zatem termin do wniesienia odwołania biegnie dla niego, tak jak dla innych stron, które otrzymały decyzję. Z akt sprawy wynika, że skarżona decyzja z dnia [...] r. została doręczona stronom postępowania w dniu 23 lutego 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 9 marca 2017 r. Jak wyjaśnił skarżący w piśmie z dnia 2 maja 2017 r., już w dniu 2 marca 2017 r. złożył w organie I instancji pismo z dnia 1 marca 2017 r., noszące cechy odwołania, które następnie uzupełnił pismami z dnia 10 marca i 27 marca 2017 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie A. D. zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia.

Nadto organ wskazał, iż podstawowym instrumentem kształtowania struktury przestrzennej na terenie gminy jest plan miejscowy, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy. W przypadku natomiast jego braku na danym obszarze kwestie zagospodarowania terenów rozstrzygają decyzje administracyjne: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przywołując regulację z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., organ II instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie jest też uzależnione od zgody właściciela terenu projektowanej zabudowy, czy właścicieli nieruchomości z nim graniczących. Jest tak dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno - budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu przesądzi organ architektoniczno - budowlany.

Organ odwoławczy podniósł, iż na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli są one spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia powstanie nowej zabudowy od jej dostosowania do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Istotą tej zasady jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Celom tym służy przewidziana rozporządzeniem wykonawczym analiza zagospodarowania terenów, którego przepisy, niezależnie od wymogów zawartych w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określają szczegółowy sposób ustalania wymagań - cech dotyczących nowej zabudowy. Przepisy rozporządzenia przewidują podstawowe zasady kształtowania zabudowy i kolejność ich stosowania, a ponadto możliwość odstąpienia od tych zasad oraz ustalenia cech zabudowy w inny sposób, o ile wynika to z analizy, z której powinno wynikać, dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle § 4 - 8 rozporządzenia wykonawczego, organ nie posiada uprawnień do samodzielnego ustalania cech nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z następujących względów:

1. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W przedmiotowej sprawie załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa zasadnicza nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie jest to oryginał kopii mapy zasadniczej lecz skan kopii mapy, co wymaga uzupełnienia.

2. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z powyższego przepisu wynika kolejność stosowania zasad ustalania linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ ustalił linię zabudowy od ul. A w odległości 0,6 m przyjmując zabudowę nieruchomości oznaczonej nr ewid. nr 176/2 i 175/2. Organ uzasadnił, że inwestor przewiduje realizację portierni w granicy z pasem drogowym ul. A, natomiast pozostałe budynki w głębi działki. W omawianym przypadku linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy na działkach o nr ewid. 176/2, 175/2 - 0,6 m od granicy z pasem drogowym. Określona w ten sposób linia zabudowy zlokalizowana będzie w odległości 2,7 m do 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A. W ocenie Kolegium biorąc pod uwagę odległość wskazanych przez organ działek od terenu inwestycji organ nie uzasadnił możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanego zadania jako "przedłużenie" linii zabudowy na działkach o nr ewid. 176/2 i 175/2 w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

3. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W przedmiotowej sprawie organ ustalił wskaźnik zabudowy w oparciu o ust. 2 § 5, tj. w inny sposób wynikający z analizy. Organ przedstawił wskaźniki zabudowy dla 263 nieruchomości objętych wyznaczonym obszarem analizy. Następnie wyliczył średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynoszący 18,91% i stwierdził, że na podstawie tego wskaźnika istnieje możliwość zabudowy terenu inwestycji o powierzchni 4.670,9 m2. Zatem ustalenie wskaźnika dla planowanej inwestycji na zasadzie jego średniej wielkości zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia, ponieważ inwestor planuje zabudowę o łącznej powierzchni od 955 m2 do 1275 m2, co daje wskaźnik w stosunku do działek objętych wnioskiem od 3,87% do 5,16%. Następnie organ stwierdził, że na działkach o nr ewid. 188/4, 193, 403/4, 24/1, 23, 30, 195/1, 284, 14, 13, 275, 190/3, 22/1, 28, 196/1, 83/11, 34, 22/2 zlokalizowane są wskaźniki porównywalne do wartości określonych przez inwestora. Wskazano, że w omawianej sprawie minimalną wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono jako kontynuację istniejącego zagospodarowania na działce o nr ewid. 188/4, tj. 3,84 %. Wartość maksymalną jako kontynuację istniejącego zagospodarowania na działce o nr ewid. 22/2, tj. 5,67%. Podsumowując, ustalono przedział wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych postępowaniem (dz. o nr ewid. 197/3, 458/3, 458/7, 458/5,) od 3,84% do 5,67%, co daje możliwość realizacji budynku o powierzchni zabudowy od 955,93 m2 do 1400,55 m2. W ocenie Kolegium ustalenie wskaźnika na poziomie do 5,67% wykracza poza ramy wniosku, a zatem nie znajduje uzasadnienia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustalając wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie dokonał w ogóle oceny powierzchni terenu inwestycji i planowanej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek objętych analizą i powierzchni istniejącej na tych działkach zabudowy. Wobec powyższego kwestia wskaźnika zabudowy wymaga ponownego przeanalizowania i uzasadnienia w oparciu o ustalenia analizy.

4. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wykonawczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 ). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W analizie sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy organ przedstawił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w częściach frontowych nieruchomości oraz wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako podstawowego przeznaczenia terenów o wysokości zgodnej z założeniami inwestora (w przedziale od 7,5 m do 10,5 m). Organ przedstawił wizualizację działek bezpośrednio graniczących z działkami objętymi wnioskiem, jednakże od strony ul. B, przy czym wysokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych na działkach 199/2, 200/2, 202/4, 201/7, 198/2, 201/5 i 197/5 opisana przy zdjęciach różni się od tej przedstawionej w tabeli, co może budzić wątpliwości co do jej poprawności. Biorąc pod uwagę obszar poddany analizie oraz okoliczność, że od strony ul. A, a zatem od strony realizacji inwestycji, brak jest odniesienia się w analizie do zabudowy występującej w bliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z analizy nie wynika np. jaka jest wysokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego na działce nr 196/1. Z zestawienia tabelarycznego budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wysokości zgodnej z założeniami inwestora wynika, że tylko działka oznaczona nr ewid. 407/8 jest zabudowana w sposób odpowiadający założeniom inwestora dla minimalnej wysokości elewacji frontowej. W ocenie Kolegium w tej sytuacji zachodzi konieczność ponownego przeanalizowania wysokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy i odpowiedniego uzasadnienia.

5. W myśl § 8 ww. rozporządzenia wykonawczego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie analiza nie przedstawia geometrii dachów występujących na analizowanym obszarze. Nie wystarczy wskazanie, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki o dachach: jedno, dwu, wielopołaciowych o kącie nachylenia od 10° do 45°, kierunku głównej kalenicy równoległej lub prostopadłej w stosunku do przyległej ulicy - frontu działki lub granicy z sąsiednią działką budowlaną, wysokości w najwyższym punkcie kalenicy od 2,5 m do 11,0 m oraz o stropodachach o kącie nachylenia połaci od 2° do 8°, wysokości w najwyższym punkcie dachu od 2,5 m do 11,0 m oraz wskazania nr działek, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne o rozwiązaniach zgodnych z założeniami inwestora (stropodach, kąt nachylenia połaci dachowych od 2° do 5°, wysokość w najwyższym punkcie w przedziale od 8,0 m do 11,0 m). Organ nie wskazał wzorca dla ustalonej geometrii dachu oraz nie uzasadnił, że ustalenie dla planowanej inwestycji dachów płaskich będzie harmonizowało z zabudową występującą przy ul. A.

6. Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W przedmiotowej sprawie organ nie określił wymaganej ilości miejsc parkingowych, pomimo że inwestor określił liczbę miejsc parkingowych około 15 stanowisk.

7. Jak wynika z akt sprawy strony postępowania zostały ustalone na podstawie wypisów z rejestru gruntów. Brak jest jednak takiego wypisu dla działki oznaczonej nr ewid. 197/4, a zatem nie wiadomo czy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co wymaga uzupełnienia.

Z przedstawionych względów organ uznał, że sprawa wymaga ponownego postępowania przed organem I instancji, przy uwzględnieniu konieczności wyjaśnienia okoliczności podniesionych w uzasadnieniu decyzji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. P., reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj:

a) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, polegającą na przyjęciu, że w/w norma prawna ma na celu ochronę tylko interesu osób trzecich - właścicieli działek sąsiadujących z działką objętą planowaną inwestycją - i swym zakresem nie obejmuje interesu właściciela nieruchomości na której ma zostać wykonana planowana inwestycja, a zatem wbrew zasadzie prawa do zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich łączną błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż każda, nawet niewielka wada sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistyczna nie pozwala na uznanie, iż spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa", a zatem iż drobne nieścisłości w sporządzonej analizie w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, czy wyznaczenia linii zabudowy dyskredytują również wydaną na jej podstawie decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć;

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie A. D. przymiotu strony, a zatem poprzez uznanie, iż posiada on interes prawny do udziału w postępowaniu, podczas gdy w istocie A. D. posiada co najwyżej interes faktyczny, a nadto bez wskazania konkretnej normy prawa materialnego, w której Kolegium dostrzegło interes prawny A. D., jedynie ze wskazaniem na hipotetyczne możliwości, z których interes taki można wywodzić in abstracto;

b) art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

- nie wzięcie pod uwagę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na dowolnie i w sposób wybiórczy wybranych dowodach, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji, mimo spełnienia przez inwestora przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

- przyjęcie, że każde naruszenie przepisów aktów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje wadliwością decyzji, niezależnie od tego, czy miało ono wpływ na wynik sprawy,

- procedowaniu w oparciu o domniemania i przypuszczenia, przejawiające się choćby w takich stwierdzeniach jak: "nie można stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżącego prawa własności" bez równoczesnego wskazania na czym ów wpływ miałby polegać i w czym się przejawiać.

Nadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., odwołując się do argumentacji zawartej w kwestionowanej decyzji i nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016, poz. 1066 ) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi.

Rozpatrując skargę w ramach posiadanej kognicji sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu, z wniosku A. P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwa w zabudowie bliźniaczej, jeden w zabudowie szeregowej - łącznie 7 budynków) z garażami podziemnymi, budowie kontenerowej stacji transformatorowej z wydzieleniem terenu do jej realizacji, budowie budynku portierni, wykonaniu niezbędnej infrastruktury technicznej w tym zjazdu z ul. A. (dz. nr ewid. 240 obręb [...]) oraz zaplecza parkingowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A 88-98 (dz. nr ewid. 197/3, 458/3, 458/7, 458/5 – obręb [...]) w P. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przede wszystkim odnieść należy się do kwestii procesowych, a w szczególności do zasadniczego przedmiotu sporu jakim stało się zagadnienie istnienia przymiotu strony, a tym samym legitymacji odwoławczej po stronie skarżącego. Niewątpliwie skarżący nie był uznawany w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji za podmiot mający legitymację procesową, natomiast organ odwoławczy przyjął, że przysługuje mu tego rodzaju legitymacja. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium uznać należy za prawidłowe i podzielić argumentację organu w tym zakresie. Podkreślenia wymaga bowiem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 k.p.a., która bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie, według którego stronami postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być zatem - niezależnie od inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn.. akt II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego określającego treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, i to zarówno w wąskim, jak i szerokim rozumieniu tego terminu. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. Przepis art. 28 k.p.a. sprzeciwia się eliminowaniu uprawnień właściciela działki nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zaakcentować przy tym należy, że orzecznictwo wskazuje na konieczność szerokiego rozumienia terminu działki sąsiedniej, a więc rozszerzenia katalogu stron tego postępowania, stwierdzając m.in. że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07, LEX nr 515123). Zwrócić przy tym również należy uwagę, zgadzając się z wywodem Kolegium, że ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., co jednocześnie nie oznacza, że organy ustalające warunki zabudowy i udzielające ochrony właścicielom nieruchomości sąsiednich wkraczają w kompetencję organów architektoniczno - budowlanych rozstrzygających o pozwoleniu na budowę. Nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania. (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. 4 metrów od terenu na którym planowana jest inwestycja obejmująca trzy zespoły budynków mieszkaniowych, w tym również w zabudowie szeregowej. W przedstawionej sytuacji słusznie zatem uznano A. D. za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji co powoduje, że zarzut strony skarżącej w tym zakresie nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, a tym samym odwołanie wskazanego uczestnika słusznie uznano za skuteczne i podlegające rozpoznaniu.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest charakter decyzji poddanej kontroli Sądu. Przedmiotem skargi stała się decyzja o kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14, LEX nr 2102246). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a także w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga więc wykazania przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania dwukrotnej ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia zasadniczych i istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji obszernie i szczegółowo wykazał wadliwości przeprowadzonego postępowania w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy niewątpliwie rzutujących na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi, uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, mającego na celu ustalenie wymogów ustawowych wymienionych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząc kolejno wymienianych przez Kolegium przepisów, mają tak szeroki zasięg, że nie mogą być wyjaśnione w ramach art. 136 k.p.a. i tym samym, jak wykazał to organ odwoławczy dyskwalifikują rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Podkreślić należy, że z uwagi na przedmiot sprawy analiza urbanistyczna jako główny dowód w ramach postępowania wyjaśniającego ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Tym samym, analizując dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że organ uznał, iż każda nawet niewielka wada analizy, czy też jak twierdzi strona jej drobne nieścisłości, nie pozwala na uznanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Wbrew temu co stara się wywieść strona skarżąca zakres uchybień w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, tak jak wywiodło to Kolegium, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesłanek art. 61 ust 1 u.p.z.p. i spełnia wymogi art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym wymienionych, zaś narzędziem dla ustalenia możliwości realizacji planowanej inwestycji i jej parametrów jest opisana wyżej analiza architektoniczno – urbanistyczna, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia wykonawczego. Jak podkreślono to już wyżej sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie i jak ewentualnie winny kształtować się parametry przyszłej zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwić dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza taka stanowi wiec materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, przez co rzutuje na kształtowanie ładu przestrzennego a wadliwość sporządzonej analizy może w sposób istotny rzutować na treść decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem braki i nieprawidłowości w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, tak jak zdaniem sądu ma to miejsce w niniejszej sprawie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14, LEX nr 2083403)

Zdaniem Sądu, organ II instancji wbrew zarzutom skargi prawidłowo, i co istotne szczegółowo i obszernie wywiódł, przywołane w części faktycznej niniejszego uzasadnienia, wadliwości przeprowadzonej analizy i wskazał na konieczność wyjaśnienia, skorygowania i uzupełnienia elementów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodzić należy się z organem, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o powołane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Skoro bowiem bezsprzecznie każda decyzja organu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to tym bardziej stosownej argumentacji wymaga zastosowanie dopuszczonych prawem odstępstw od podstawowych reguł. Podzielając argumentację kwestionowanego rozstrzygnięcia co do wadliwości w zakresie § 9 rozporządzenia wykonawczego, a także nienależytego uzasadnienia ustalenia zasadniczych parametrów wskazanych w § 4, 5, 7, 8 w oparciu o odstępstwa od reguł, co zdaje się wskazywać na niedopuszczalne poszukiwanie przez organ meriti wzorca dla zrealizowania wnioskowanej inwestycji niezależnie od istniejących uwarunkowań, dodatkowo zaakcentować należy i wskazać na inne jeszcze błędy organu I instancji tym bardziej jeszcze uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że inwestor wskazał jako teren inwestycji część nieruchomości na którą składają się działki przy ul. A 88-98 (dz. nr ewid. 197/3, 458/3, 458/7, 458/5 - obręb [...]) w P., czyli w istocie część wskazanych działek. Abstrahując od kwestii niejednolitości poglądów co do możliwości wskazania jako terenu zabudowy jedynie części działki, bez jej geodezyjnego wyodrębnienia, to zwrócić uwagę należy, że ograniczenie terenu inwestycji jedynie do części działki/działek powoduje niejasności i nieprawidłowości w określeniu powierzchni zabudowy poprzez odnoszenie tego wskaźnika, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, do terenu całej nieruchomości, w tym wypadku składającej się z kilku działek. Dodatkowo organ określił obowiązek zachowania min 50% "działek objętych postępowaniem" jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, co nasuwa wątpliwości jak wyżej (pkt.1 B decyzji wz).

Zwrócić uwagę również należy, że projektowana inwestycja ( jej teren oznaczony literami A,B,C,D) nie ma połączenia z ulicą B, z którą przewidziano skomunikowanie w zakresie niezbędnych mediów (pkt 4A,B decyzji, pismo z dnia 13 października 2016 r.). Podkreślić należy, że organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), i musi to być dokonane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 764/14, LEX nr 1490618).

Brak styczności z ul. B czyni również, jak zauważyło to już Kolegium, wątpliwym z punktu widzenia ładu przestrzennego, odniesienie parametrów planowanej inwestycji do zabudowy przy tej ulicy z pominięciem sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. A. Dodatkowo wskazać należy, a co wynika z akt sprawy, inwestorka w toku postępowania odwoławczego zmieniła wniosek w zakresie określenia parametrów inwestycji (pismo z dnia 15 marca 2017 r.), co niewątpliwie wymaga sporządzenia co najmniej uzupełnienia analizy w postulowanym zakresie.

Uwzględniając powyższe i nie przesądzając kwestii rozstrzygnięcia po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Sąd stwierdził, że dostrzeżone braki w decyzji organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do uchylenia tejże decyzji w toku kontroli instancyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem zakres czynności koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie pozwalał na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

A.B.