Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1806/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 159 par. 1 i art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. nr KOC/1339/Go/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Fundacja "[...]" w W. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 20 stycznia 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr 133/GK/DW/2009 (dalej także, jako: decyzja z 2009 r.) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 846 m² stanowiącego działkę nr [...], z obr. [...], położonego przy ul. [...] na rzecz Fundacji "[...]" w W.

W dniu 7 stycznia 2020 r. do Kolegium wpłynęło zawiadomienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie ww. decyzji z 2009 r.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2009 r. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.

Postanowieniem nr KOC/861/Go/22 z dnia 18 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. wstrzymało wykonanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr 133/GK/DW/2009.

Na ww. postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyła Fundacja "[...]" w W.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej wadą nieważności określa art. 159 § 1 K.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności.

Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 K.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97).

A zatem do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 K.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa; wyjaśnienie tej kwestii nastąpi bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

Kierując się powyższym Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonym postanowieniu, prawidłowo przyjęto, że przesłanka z art. 159 § 1 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy jest spełniona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 102 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że w przepisie art. 102 K.p.a. mowa jest o "czynnościach", a zatem mogą to być zarówno czynności faktyczne jak i czynności procesowe. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest czynnością procesową, a zatem czynność ta może być dokonana w czasie zawieszenia postępowania. Jeśli zapobieżenie poważnym szkodom dla interesu społecznego wymaga wstrzymania wykonania decyzji, to nie ma żadnych przeszkód, by postanowienie takie zostało wydane w czasie, gdy postępowanie administracyjne jest zawieszone.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca Fundacja i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w zaskarżonym postanowieniu, z jakich przyczyn organ uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. w sytuacji, w której zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a zatem uwzględniając, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. organ zobowiązany był do wyjaśnienia w uzasadnieniu na jakiej podstawie uznał, iż takie prawdopodobieństwo zachodzi w niniejszej sprawie;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 159 § 1 i art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z dnia 18 lutego 2022 r. KOC/861/Go/22 w sytuacji, w której z dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgromadzonych w postępowaniu toczącym się przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, to jest opinii biegłego inż. A. K. z dnia 24 marca 2020 r. oraz opinii biegłego inż. M. L. z dnia 14 maja 2021 r. jednoznacznie wynika, że budynek usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest odrębnym budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, a zatem zarzuty stawiane w piśmie Prezydenta m.st. Warszawy, de facto inicjującym niniejsze postępowanie są oczywiście bezzasadne, gdyż powyższe opinie biegłych potwierdzają, że decyzja zwrotowa jest w pełni wykonalna;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z dnia 18 lutego 2022 r. KOC/861/Go/22 o wstrzymaniu wykonania decyzji zwrotowej w sytuacji, w której od jej wydania minęło już przeszło 10 lat, zaś zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli od dnia jej wydania lub ogłoszenia minęło 10 lat, a tym samym w toku niniejszego postępowania nie będzie można stwierdzić jej nieważności, co oznacza, że bezzasadne było wstrzymywanie jej wykonania;

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 102 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z dnia 18 lutego 2022 r. znak: KOC/861/GO/22 wstrzymującego wykonanie decyzji zwrotowej w sytuacji, w której zgodnie z przedmiotowym przepisem w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, a sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest "prawdopodobieństwo" istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, w omawianym przepisie ustawodawca powołuje się na "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie" istnienia jednaj z przesłanek nieważnościowych. To oznacza, że brak jest podstaw do żądania aby na przykład strona wnosząca o wstrzymanie wykonania decyzji, wykazała istnienie wad decyzji powodujących jej nieważność, lecz wystarczy wskazanie na taką możliwość, i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (tak np.: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 957).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podkreśla się także, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego ciężką wadą, a w celu pomniejszenia negatywnych skutków, mogących wystąpić do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, organ wstrzymuje jej wykonanie. Organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Powinien tylko wskazać prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnej wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, LEX nr 595493; Jaśkowska Małgorzata, Art. 159. [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

W tej sprawie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z 2009 r. wydane zostało w czasie, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, było zawieszone.

Wskazać należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest stanem bezczynności, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do czasu podjęcia zawieszonego postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, co wynika z art. 102 K.p.a. W przepisie tym mowa jest o "czynnościach", a zatem mogą to być zarówno czynności faktyczne jak i czynności procesowe. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest czynnością procesową, a zatem czynność ta może być dokonana w czasie zawieszenia postępowania. Jeśli zapobieżenie poważnym szkodom dla interesu społecznego wymaga wstrzymania wykonania decyzji, to, w ocenie Sądu, nie ma żadnych przeszkód, by postanowienie takie zostało wydane w czasie, gdy postępowanie administracyjne jest zawieszone (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1425/20). W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności orzecznicze, byle tylko były to czynności dopuszczalne z uwagi na cel zawieszonego postępowania. Nie mogą one zatem dotyczyć rozstrzygania bezpośrednio o przedmiocie postępowania, ale mogą dotyczyć rozstrzygania o rozmaitych ubocznych kwestiach, które ujawniły się po zawieszeniu postępowania, a wymagają zajęcia co do nich stanowiska w formie orzeczenia (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2007, t. 1, s. 746).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr 133/GK/DW/2009 orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 846 m² stanowiącego działkę nr [...], z obr. [...], położonego przy ul. [...] na rzecz Fundacji "[...]" w W. Niesporne w sprawie jest to, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie toczy się postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z 2009 r., które zostało zawieszone na podstawie art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wszczęła bowiem z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie ww. decyzji z 2009 r.

Wstrzymanie zatem wykonania decyzji z 2009 r., w stosunku do której toczą się dwa postępowania nadzwyczajne (postępowanie nieważnościowe przed organem administracji publicznej oraz przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich) może być uznane za niezbędne dla zapobieżenia poważnym szkodom dla interesu społecznego. Przy czym, wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że w wyniku nadzwyczajnego postępowania ujawni się kwalifikowana wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W tym miejscu należy jednak wyraźnie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenia obecnie czy nastąpiło rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 9 kwietnia 2009 r. Rozważania Sądu mają na celu jedynie ustalenie wystąpienia przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 159 § 1 K.p.a. Jak już wyżej wyjaśniono jedyną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. jest "prawdopodobieństwo" istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (a nie uprawdopodobnienie). Na obecnym etapie postępowania nie można podejmować próby oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji z 2009 r., tak jak usiłuje robić to skarżący. To dopiero będzie podlegało ocenie w postępowaniu "głównym".

Podkreślić też trzeba, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ma jedynie charakter tymczasowy. Wiąże bowiem tylko do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, choć istotnie jego uzasadnienie nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia art. 107 § 3 K.p.a. Tym niemniej Sąd uznał, że owo uchybienie organu, jako takie, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Rozstrzygnięcie Kolegium w swej istocie jest bowiem zgodne z prawem.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.