Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 479/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. O. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2010r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. O. w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z odwołaniem R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] w [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej S. K. w dniu [...] listopada 2009 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 grudnia 2009 r., a odwołanie zostało wniesione osobiście, w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., co oznacza, iż nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła R. reprezentowana przez radcę prawnego S. K.. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 kpa oraz art. 7, 8, 11 i 77 kpa. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż list polecony zawierający decyzję Wojewody [...] został odebrany w siedzibie pełnomocnika, przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji, w dniu 20 listopada 2009 r., a nie, jak twierdzi organ, w

dniu 19 listopada 2009 r. Termin do wniesienia odwołania został zatem zachowany, gdyż upłynął w dniu 4 grudnia 2009 r. i w tej dacie odwołanie zostało złożone. W skardze zakwestionowano ponadto przyjętą przez organ datę wniesienia odwołania (4 grudzień 2009 r.). Zdaniem skarżącej fakt złożenia przez stronę odwołania osobiście w kancelarii urzędu powinien być potwierdzony, obok prezentaty, podpisem osoby przyjmującej korespondencję. W niniejszej sprawie termin wniesienia odwołania ustalony został tylko na podstawie prezentaty Urzędu, bez podpisu pracownika.

W skardze dodatkowo wskazano, iż data odbioru korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji jest przedmiotem postępowania reklamacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w dniu [...] maja 2010 r. przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pocztowej karty doręczeń opatrzonej datownikiem 28 listopad 2009 r., z której wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi w dniu 20 listopada 2009 r.

Do akt złożono także pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...] z dnia [...] maja 2010 r." znak[...]. Wynika z niego, iż przesyłka nr [...] adresowana do S. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...][...], nadana przez [...] Urząd Wojewódzki została doręczona adresatowi w dniu 20 listopada 2009 r. Datę doręczenia mają potwierdzać wyjaśnienia złożone przez listonosza doręczającego przesyłkę, który oświadczył, że "mylna data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru została umieszczona przez pomyłkę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. oddalił skargę R. na Postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził w uzasadnieniu, iż organ niewadliwie ustalił datę doręczenia pełnomocnikowi skarżącej radcy prawnemu S. K. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...]. Data doręczenia decyzji wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (K-103 akt administracyjnych). Dokument ten w ocenie WSA w Warszawie nie budzi wątpliwości

co do okoliczności w nim potwierdzonych, tj. adresata, daty doręczenia przesyłki oraz potwierdzenia jej odbioru przez osobę upoważnioną. Wynika z niego, że pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego o wyżej wskazanym znaku, oznaczone jako przesyłka [...] zostało doręczone adresatowi w dniu 19 listopada 2009 r.

W ocenie Sądu bezsporna byłą także data nadania odwołania od decyzji Wojewody [...]. Odwołanie z datą 1 grudnia 2009 r. zostało złożone osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., co zostało potwierdzone prezentatą Kancelarii Urzędu.

Z ustaleń Sądu wynikało jednakże, że złożone przez pełnomocnika skarżącej pismo Poczty Polskiej z dnia 18 maja 2010 r. dotyczyło przesyłki innym numerze - [...], natomiast znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczy przesyłki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt: II OSK 1905/10, działając na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez R. , uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż na dołączonej do tej skargi kopercie zawierającej decyzję organu znajduje się również sygnatura sprawy administracyjnej co wskazuje, iż mimo rozbieżności między numerem przesyłki wskazanym w piśmie reklamacyjnym, a numerem wpisanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w istocie chodzić może o tę sama przesyłkę.

NSA wyraził pogląd, iż przedwczesne, a zatem nieuprawnione jest orzeczenie Sądu I instancji oddalające skargę w oparciu o okoliczność, że przedstawione przez stronę skarżącą pismo reklamacyjne dotyczy innej przesyłki. W tym stanie rzeczy kwestia ta, mająca bez wątpienia bezpośredni wpływ na sytuację procesową strony, wymaga przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji wyjaśnienia i uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym należy mieć na uwadze treść art. 145 § 1 ust. 5) k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że w niniejszej sprawie wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. było przedwczesne. W toku postępowania przed sądami administracyjnymi ujawniły się bowiem dokumenty, których treść wymaga oceny ze strony organu, a także - zdaniem Sądu - poczynienia nowych, dodatkowych ustaleń mogących rzutować na treść rozstrzygnięcia. Dokumenty te zdaniem Sądu spełniają przesłanki z art. 145 § 1 ust. 5) k.p.a. gdyż w związku z ich treścią wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi, który wydał decyzję. Dotyczy ona sprostowania przez pocztę - po 1,5 roku - daty doręczenia przesyłki zawierającej decyzję przeznaczoną do doręczenia pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego.

Mianowicie - w uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w dniu 19 maja 2010 r. przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pocztowej karty doręczeń opatrzonej datownikiem 28 listopad 2009 r., z której wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi w dniu 20 listopada 2009 r.

Następnie pełnomocnik złożył do akt sądowych pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...] z dnia 18 maja 2010 r., znak [...]. Wynika z niego, iż przesyłka nr [...] adresowana do S. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...], nadana przez [...] Urząd Wojewódzki została doręczona adresatowi w dniu 20 listopada 2009 r. Datę doręczenia mają potwierdzać wyjaśnienia złożone przez listonosza doręczającego przesyłkę, który oświadczył, że "mylna data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru została umieszczona przez pomyłkę".

W aktach sprawy znajduje się natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ( dalej jako: z.p.o. k- 103 akt adm.). Z jego treści wynika, iż ww. decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 19 listopada 2009 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 grudnia 2009 r., a odwołanie zostało wniesione osobiście, w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., co zostało wzięte pod uwagę jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do jego wniesienia zawartego w skarżonym postanowieniu. Należy zauważyć, że z.p.o. opatrzone jest nie jedną, lecz trzema pieczęciami zawierającymi datę dzienną 19 listopada 2009 r. (dwa datowniki oraz pieczęć okrągła opatrzona nazwą: [...] 1).

Istotą dokumentów składanych w postępowaniu sądowym, o których mowa wyżej, jest próba wykazania, iż rzeczywistą datę doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. był dzień 20 listopada 2009 r., co powodowałoby, że termin do wniesienia odwołania musiałby być uznany za dochowany.

Należy zauważyć że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez pełnomocnika strony w dniu 19 listopada 2009 r. stanowi dokument urzędowy

w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (vide - m.in. wyrok NSA W-wa 2011-03-29 sygn. akt: II OSK 553/10; LEX nr 1080357). Kategoryczne brzmienie powyższego przepisu jest jednak złagodzone w jego § 3, który przewiduje przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów. Z uwagi na powyższe kwestia doręczenia winna być ponownie zbadana pod kątem prezentowanych przez pełnomocnika strony dokumentów przy czym organ zobowiązany będzie do dokonania ich właściwej oceny dowodowej.

Rolą organu administracyjnego w ponownie przeprowadzonym - na skutek niniejszego wyroku - postępowaniu, będzie zatem w szczególności zweryfikowanie treści zawartych w obydwu dokumentach złożonych przez pełnomocnika strony i skonfrontowanie ich z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji (k- 103 akt adm.). Listy polecone są przesyłkami rejestrowanymi. Fakt doręczenia tego rodzaju przesyłki w konkretnej dacie znajduje odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych, które - wobec wyżej wskazanej rozbieżności pomiędzy treścią z.p.o. a odpowiedzią na reklamację pełnomocnika strony (pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], podpisane przez Kierownika Działu Jakości W. K. działającego z upoważnienia Dyrektora Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...]), wymagają zbadania przez organ celem wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistej daty doręczenia kwestionowanej przez stronę decyzji. W tym celu należy zbadać arkusze zbiorcze przesyłek rejestrowanych, których doręczenie nastąpiło w dniach 19 oraz 20 listopada 2009 r. (Centrum Poczty Oddział Rejonowy [...]).

Nadto wątpliwości Sądu budzi złożona do akt sądowych "pocztowa karta doręczeń" z której, zdaniem pełnomocnika strony, wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona w dniu 20 listopada 2009 r. Zdaniem Sądu kserokopia ww. dokumentu nie jest wiarygodna. Data stanowiąca istotę sporu nosi cechy przeróbki. Zasadne będzie w tej sytuacji zwrócenie się do pełnomocnika strony o nadesłanie całości dokumentu (oryginału, względnie poświadczonej za zgodność kopii) celem ustalenia wynikającej z niej daty doręczenia na podstawie chronologii wpisów poprzedzających oraz następujących bezpośrednio po niej. Dokumentem miarodajnym będzie jednak przede wszystkim pocztowy arkusz przesyłek rejestrowanych, którego kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem winien pozyskać organ dołączając do materiału dowodowego sprawy.

Powyższe ustalenia dowodowe pozwolą na pełne wyjaśnienie sprawy w myśl zasad zawartych w art. 7, 77 oraz 107 par 1 k.p.a. oraz w szczególności w art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych.

Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie ponownie dokładnie wyjaśnić datę doręczenia kwestionowanej przez skarżącą decyzji oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie przepisu

art. 200 p.p.s.a.