Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3328/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 560/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2012 r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. L. kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. J. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniósł, że Burmistrz Gminy i Miasta S. błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jako inwestycję celu publicznego. Ponadto wskazał, że powinien być uznany za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i wyspecjalizowane gospodarstwo rolne. W ocenie wnioskodawcy planowana inwestycja z uwagi na bliskie sąsiedztwo będzie szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomości, nadto decyzja została wydana bez wymaganych badań wpływu obiektu na środowisko, gdy tymczasem wytwarzane przez elektrownie wiatrowe dźwięki o niskiej częstotliwości będą negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez niego prace hodowlane i produkcję warzyw.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działce nr ewid. [...] i częściowo nr [...], obręb [...], gmina S., wszczętej na wniosek J. L.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że legitymowanym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Ustalenie zatem, czy wnioskodawca J. L., ma w sprawie interes prawny, wymaga przeprowadzenia analizy kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 28 kpa, organ stwierdził, że uznanie podmiotu za stronę postępowania zależy od istnienia przepisu prawa, na który podmiot ten mógłby się powołać i z którego wynikałoby dla niego określone prawo bądź też określony obowiązek. Powyższe oznacza, że danego podmiotu nie można uznać za stronę postępowania, jeżeli postępowanie dotyczy wyłącznie jego interesu faktycznego.

Organ administracji zauważył, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji przyjmuje się, że stronami postępowania, poza właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej planowanym przedsięwzięciem, są również właściciele, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, przy czym za nieruchomości sąsiednie przyjęło się uważać te nieruchomości, które pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. A zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej powinien w każdym przypadku ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dane wynikające z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku oraz ustalenia w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadujące.

Organ administracji wskazał, że dopuszczalność realizacji inwestycji na terenie objętym kwestionowaną decyzją była przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Organ administracji podał, że inwestycja została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości S. oznaczonych nr ewid. [...], [...] i częściowo [...]. Działki te stanowią własność: G. Z. (działka nr [...]), J. G. (Działka nr [...]) oraz Gminy i Miasta S. (działka nr [...] - droga gminna), co wynika z wypisów z rejestru gruntów. Od strony zachodniej teren inwestycji przylega do drogi oznaczonej nr ewid. [...], zaś od strony wschodniej do działki ewidencyjnej nr ewid. [...] stanowiącej własność M. P. Wszystkie wymienione działki gruntu należą do obrębu [...] w miejscowości S. Za strony postępowania organ I instancji uznał, poza inwestorem: G. Z. (właściciela działki nr [...]), J. G. (właściciela działki [...]), Gminę i Miasto S. (właściciela działki nr [...] - droga gminna) oraz M. P. (właściciela działki nr [....]).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy (o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...]) położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych. Działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości S., gdy tymczasem działki, na których ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości S., zaś obręby te nie graniczą ze sobą w rejonie położenia tych działek. Natomiast działka nr [...], stanowiąca własność J. L., położona jest wprawdzie w obrębie [...], w miejscowości S. i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], graniczącą z terenem objętym planowanym przedsięwzięciem, jednakże stanowi grunt rolny niezabudowany.

Organ podniósł, że wprawdzie inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej, to jednak ochronie przed hałasem nie podlegają tereny rolne niezabudowane, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Zatem grunt stanowiący własność J. L., oznaczony jako działka nr ewid. [...], nie podlega ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania w jej dalszym sąsiedztwie urządzenia wytwarzającego hałas.

Za bezzasadne organ uznał twierdzenie wnioskodawcy, że posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, gdyż jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podniósł, że subiektywne przekonanie wnioskodawcy o negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości nie może stanowić podstawy do uznania, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Oceny wpływu zakresu oddziaływania emisji wytwarzanych przez planowane przedsięwzięcie na nieruchomości sąsiednie należy bowiem dokonywać wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska.

Organ administracji stwierdził, że skoro nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie jest on stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...].

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż działki wnioskodawcy nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji obejmuje działkę nr [...] (drogę) oraz działkę nr [...]. Kolegium podniosło, że nie można uznać, iż inwestycja oddziałuje w jakimkolwiek stopniu na działki wnioskodawcy o nr [...], [...], [...], [...], skoro położone są one w innym obrębie (obręb [...]) niż planowana inwestycja (obręb [...]). Natomiast nieruchomość o nr [...] granicząca z działką nr [...] (sąsiadującą z inwestycją), z uwagi na fakt, iż jest niezabudowaną nieruchomością rolną, nie podlega ochronie przed hałasem. W ocenie Kolegium, działki J. L. nie są objęte zasięgiem oddziaływania w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej. Ponadto organ administracji dodał, że w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia właściwy organ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa, nie zagraża środowisku, a jej oddziaływanie ogranicza się do bezpośredniego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało więc, że Burmistrz Gminy i Miasta S. wydając kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a J. L. nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł J. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 kpa. W ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym musi samodzielnie ustalić, czy podmiot składający wniosek o wszczęcie tego postępowania posiada w tym interes prawny.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 668/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd I instancji uchylając obie wydane w sprawie decyzje wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przed rozstrzygnięciem, czy wnoszący podanie ma przymiot strony, wszczęło postępowanie w sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzyło postępowanie, powołując się na brak interesu strony w kwestionowaniu podjętych w sprawie rozstrzygnięć. W ocenie Sądu ustalenie przez organ, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji jeszcze przed wszczęciem postępowania. Skoro zaś organ wszczął już postępowanie, to nie mógł go umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa tylko z powodu braku interesu skarżącego, lecz powinien był zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu organ wszczynając postępowanie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego strony, nie zbadał tym samym całości sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, chociażby do zarzutu skarżącego, według którego budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Tak więc organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie, jak wskazał Sąd, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podniósł również, że w jego ocenie organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku bowiem podważenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskutek toczących się postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją może się okazać, że skarżący ma jednak interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2774/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ppsa związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zasadnie organ administracji uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od strony niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] września 2009 r., a tym samym czy organ miał podstawy do umorzenia postępowania w sprawie.

Zdaniem Sądu działki J. L. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji obejmuje bowiem działkę nr [...] (droga) oraz działkę nr [...]. Wyjaśnienia wymagała kwestia, czy inwestycja oddziałuje w jakimkolwiek stopniu na nieruchomości skarżącego. Działki skarżącego o nr [...], [...], [...], [...], nie tylko leżą w innym obrębie (obręb [...]) niż planowana inwestycja (obręb [..]), ale nawet obręby te nie graniczą ze sobą w rejonie położenia tych działek. W związku z tym nie może być mowy o oddziaływaniu inwestycji na ww. działki. Jedynie działka nr [...], stanowiąca własność J. L., która położona jest w obrębie [...], w miejscowości S. i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], graniczącą z terenem objętym planowanym przedsięwzięciem, mogłaby ewentualnie znaleźć się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez oddziaływanie na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Mówiąc o oddziaływaniu należy przez to rozumieć wyłącznie oddziaływanie ponadnormatywne, czyli takie, którego granice określone w przepisach szczególnych zostały przekroczone. W sprawie jedynym ewentualnym oddziaływaniem, które może być brane pod uwagę to hałas emitowany w związku z pracą turbin wiatrowych. Zgodnie załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenach zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu został ustalony na poziomie 55db dla LAeq D i 45db dla LAeq N. Jednakże nieruchomość J. L. o nr [...] granicząca z działką nr [...] (sąsiadującą z inwestycją), z uwagi na fakt, iż jest niezabudowaną nieruchomością rolną, co oznacza, że nie podlega ochronie przed hałasem. W związku z tym Sąd stwierdził, że nieruchomości J. L. nie są objęte zasięgiem oddziaływania w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej, a więc w żaden sposób interes prawny skarżącego nie mógł zostać naruszony.

Sąd podkreślił również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została poprzedzona postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, w którym właściwy organ stwierdził, że realizacja inwestycji jest możliwa i nie zagraża środowisku, a jej oddziaływanie ogranicza się do bezpośredniego sąsiedztwa. Organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, zaliczając do niego inwestora oraz właścicieli i współwłaścicieli działek, na których przewidziano realizację inwestycji oraz właściciela nieruchomości sąsiedniej (nr 97).

Odnosząc się do zarzutu braku poczynienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu bez ustalenia jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające potencjalnie pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie kwestionowany akt administracyjny. Organ prowadzący postępowanie w tym zakresie nie może zbierać nowych dowodów lub badać sprawy od początku. Natomiast to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że inwestycja oddziałuje na jego prawa i obowiązki, a więc to on winien przedstawić dowody wskazujące na naruszenie jego interesu prawnego, a organ powinien je przeanalizować i dopiero w ramach wątpliwości przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Sam fakt własności nieruchomości położonej w niedalekiej odległości od inwestycji nie przesądza jeszcze o posiadaniu interesu prawnego i przysługiwaniu przymiotu strony w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie doszło do wniosku, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], wobec tego skarżący nie był uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie posiadając w tym zakresie swojego interesu prawnego, a postępowanie wszczęte w tym przedmiocie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegająca na stwierdzeniu, że skarżący miałby w przedmiotowej sprawie interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, tylko w przypadku gdy przedsięwzięcie w postaci elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce nr ewid. [...], [...] i częściowo [...] oddziaływałoby na nieruchomość skarżącego w sposób ponadnormatywny, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni w/w przepisu wynika, że uznania interesu prawnego wystarczające jest ustalenie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone oraz czy nieruchomości skarżącego podlegają szczególnej ochronie akustycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu, a zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej z uwzględnieniem jej wielkości, położenia, ukształtowania terenu, na którym znajduje się elektrownia oraz jej kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego z pozostałymi elektrowniami usytuowanymi w pobliżu przedmiotowej elektrowni, tj. na działkach [...], [...] oraz [...] w wyniku czego błędnie ustalono, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do umorzenia postępowania, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, poprzez niezasadne oddalenie skargi;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7, 8, 77 i 107 kpa poprzez:

- niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony niniejszego postępowania,

- błędne uznanie, że fakt, że nieruchomość skarżącego - działka nr [...] - jest nieruchomością niezabudowaną, która nie podlega ochronie przed hałasem, powoduje, iż działka ta nie może być objęta zasięgiem oddziaływania (uciążliwością) w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej,

- nieuwzględnienie powiązań przedmiotowej elektrowni z innymi przedsięwzięciami (elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach nr [...] i [...], [...] i [...] w gminie S.), w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcia i w konsekwencji bez ustalenia jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające potencjalnie pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół niech elektrowni wiatrowych,

b. naruszenie art. 141 § 4 ppsa polegające na:

- braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części okoliczności oraz zarzutów wskazanych przez skarżącego w skardze,

- braku wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że nieruchomości skarżącego pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce [...], [...] i częściowo [...] w gminie S.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego i prawa cywilnego, tzw. prawa sąsiedzkiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie ustalił, a Sąd to zaaprobował, w jakiej odległości znajdują się trzy elektrownie stojące na działach [...], [...] oraz [...] od wszystkich wskazanych we wnioskach nieruchomości skarżącego i nie ustalił, jaki jest zasięg oddziaływania kumulatywnego wszystkich 4 elektrowni, tym samym nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ograniczył się jedynie do ogólnikowych twierdzeń odnośnie przymiotu strony w postępowaniu. Tymczasem położenie nieruchomości skarżącego w pobliżu spornej inwestycji, której funkcjonowanie może w istotnym stopniu wpływać i utrudniać korzystanie z nieruchomości skarżącego zgodnie z ich przeznaczeniem, powoduje, że skarżący ma interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie niesie za sobą budowa elektrowni wiatrowej. Ochronę praw skarżącego gwarantuje również Konstytucja RP, która w art. 64, stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Powyższe prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dla uporządkowania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał cztery decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S.:

1. z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [..] i [...];

2. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [....].

W konsekwencji gdy powyższe decyzje stały się ostateczne, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał cztery decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowych w miejscowości Szadek:

1. z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...];

2. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] września 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...].

W odniesieniu do wszystkich wymienionych decyzji J. L., w pismach z dnia 28 listopada 2009 r. wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Wnioskodawca w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanymi decyzjami na jego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekając w sprawach po raz pierwszy od złożenia wniosków umarzało postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa, zarówno w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji. Sprawy były przedmiotem wielokrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie wynika jednoznacznie, że materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13 oddalający skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji).

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zostały cztery orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 559/14 i sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalające skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oraz z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14 i z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 65/15 uchylające decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzające je decyzje tego organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, a organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno - prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek oraz oceny czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na jego nieruchomości oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 kc oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1005/14, oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone.

Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji status strony ustala się zgodnie z art. 28 kpa. Jak już wielokrotnie we wszystkich wskazanych powyżej orzeczeniach sądu podkreślano, przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji należy podzielić poglądy przyjęte w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęziło możliwość oceny posiadania statusu strony przez wnioskodawcę, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Działając na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. W tym stanie procesowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., kierując się wskazaniami zawartym w niniejszym wyroku rozpozna wniosek J. L. z dnia 27 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2009 r. wydanej przedmiocie lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [..] i częściowo [...].

O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.