Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1326/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135 i art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust 3, art. 99 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. G. i G. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], II. uchyla postanowienie Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] r. nr [...], III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących B. G. i G. G. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i G. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji dotyczącej budowy I-etapu zabudowy zagrodowej, obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzieleniem lokalu użytkowego na cele ochrony zdrowia o powierzchni mniejszej niż 30% powierzchni całkowitej budynku, budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne (szambo), a także budowę infrastruktury technicznej: zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej wraz z zagospodarowaniem terenu dz. nr [...] , położonej w G., gmina B. (II etap obejmuje budowę budynku gospodarczego na cele rolne - realizowany będzie w późniejszym terminie).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w dniu 23 sierpnia 2012 r.

do organu I instancji wpłynął wniosek inwestorów B. i G. G.

o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego, składającego się z dwóch etapów.

Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Starosta nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z możliwością potencjalnie znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 pn. "Lasy puszczy nad Drawą - PLB 320016" i "Lasy Bierzwnickie - PLH 320044".

W ocenie organu, za możliwością potencjalnie znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 przemawiał również fakt, że w tym samym czasie, tj. dnia 23 sierpnia 2012 r., do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wpłynęły dwa kolejne wnioski o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (I etap) oraz budowę budynków gospodarczych (II etap) na sąsiednich działkach w ramach planowanej zabudowy zagrodowej. Jeden z wyżej wymienionych wniosków został złożony również przez B. i G. G., a przedsięwzięcie nim objęte realizowane będzie na działce nr ewid. [...] obręb G., gmina B. Drugi wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje realizację podobnego zamierzenia budowlanego na działce nr ewid. [...] obręb G., gmina B.

W ocenie organu, realizacja tych trzech planowanych inwestycji mogłaby doprowadzić do utworzenia kompleksu nowej zwartej zabudowy i ewentualnego skumulowania wpływu przedsięwzięć, ponieważ powyżej wymienione działki sąsiadują ze sobą. Te argumenty stanowiły przesłankę do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na obszary Natura 2000.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "RDOŚ

") postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia 2 egzemplarzy raportu z ich zapisem w formie elektronicznej i jednocześnie ustalił zakres wymaganego raportu.

Pismem z dnia [...] r., znak: [...] Starosta poinformował RDOŚ o zapewnieniu udziału społeczeństwa w procedurze oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, jak również o braku wniosków i uwag społeczeństwa dotyczących wyżej opisanej inwestycji.

W dniu 23 czerwca 2015 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] o odmowie uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego na obszary Natura 2000. W uzasadnieniu RDOŚ wskazał między innymi, że planowana inwestycja związana będzie z nieodwracalnym przekształceniem terenu obecnie niezagospodarowanego, a także spowoduje wyłączenie z areału lęgowego, łowieckiego i żerowiskowego obszaru wielokrotnie większego niż powierzchnia zabudowy. Dodatkowo realizacja tego zadania może pociągnąć za sobą powstanie kolejnej zabudowy mieszkaniowej, co w skutkach prowadzić może do kumulowania się oddziaływań na terenie objętym planowaną inwestycją. Ponadto realizacja i eksploatacja inwestycji może spowodować fragmentację, uszczuplenie i zniszczenie siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków zwierząt będących przedmiotem ochrony na ww. obszarach Natura 2000. RDOŚ stwierdził również, że w związku

z realizacją planowanego przedsięwzięcia nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 34 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Starosta decyzją z dnia [...] r.,

nr [...] , na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35

ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 96 ust. 1, 98 ust. 3 i art. 100 ustawy z dnia 8 października 2008 r.

o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji B. i G. G. podnieśli, że nie ma żadnego przepisu, który zabraniałby im budowy domu, a ustawa o ochronie środowiska taką możliwość uwzględnia.

Odwołujący się wskazali, że Gmina B., wydając decyzję o warunkach zabudowy, uzgodniła warunki z ówczesnym konserwatorem przyrody, który wyraził zgodę na planowaną inwestycję. Podnieśli, że sytuacja dotyczy również działek sąsiednich - na [...] ha gruntu miałyby powstać 3 budynki mieszkalne. W ich ocenie, RDOŚ prowadził postępowanie przewlekle i uznaniowo. Wskazali nadto na przesłankę wynikającą z przepisu art. 34 oraz na zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślili, że na przedmiotowym terenie planują działalność agroturystyczną.

Zdaniem skarżących, decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności

z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, naruszając tym samym art. 77 ust. 1

i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 i 12 K.p.a., poprzez przyjęcie za wiarygodne jednych dowodów, nie uznając przy tym innych. Natomiast zasady i tryb postępowania

w sprawach ocen oddziaływania na środowisko są wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał,

że bezspornym jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja, położona na dz. nr [...] obręb G., gmina B. w ramach zabudowy zagrodowej, położona na obszarze Natura 2000 Lasy Puszczy nad Drawą PLB320016, forma ochrony w ramach sieci Natura 2000: obszar specjalnej ochrony ptaków (Dyrektywa Ptasia), status formalny: obszar wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska oraz Lasy Bierzwnickie PLH320044, forma ochrony w ramach sieci Natura 2000: specjalny obszar ochrony siedlisk (Dyrektywa Siedliskowa), wymagała dokonania przez właściwy organ ochrony środowiska (RDOŚ oceny, czy inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na ww. obszary chronione.

Wojewoda zaznaczył przy tym, że organ I instancji w postanowieniu z dnia

24 grudnia 2012 r., nakładającym powyższy obowiązek, wskazał również, że do organu administracji budowlanej wpłynęły dwa kolejne wnioski o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych, stanowiących I etap budowy zagrodowej na tym terenie, w tym m.in. wniosek złożony przez B. i G. G. na działkach sąsiednich, tj. dz. nr [...] oraz na dz. nr [...].

Organ odwoławczy zacytował dalej treść art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie, wskazując przy tym, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji polegających na ochronie zdrowia i życia ludzi. Chęć prowadzenia prywatnej działalności gospodarczej, opisana w projekcie budowlanym jako lokal użytkowy na cele ochrony zdrowia, w rozumieniu ustawy nie zalicza się do nadrzędnego interesu publicznego, służącego ochronie zdrowia i życia ludzi.

W ocenie Wojewody, kategoryczność przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza żadnej dowolności zachowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze treść postanowienia RDOŚ

z dnia [...] r., znak:[...] , odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji, skoro może ona spowodować fragmentację, uszczuplenie i zniszczenie siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków zwierząt będących przedmiotem ochrony ww. obszarów Natura 2000 oraz może znacząco negatywnie wpłynąć na te obszary, organ administracji budowlanej będąc związanym postanowieniem - w myśl art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na podstawie ww. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Według Wojewody, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie

z art. 30 i art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewniając możliwość udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast podnoszone przez odwołujących się kwestie, dotyczące m.in. przewlekłego postępowania prowadzonego przez RDOŚ, czy sprzeczności wydanego przez RDOŚ rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym należą do rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia, jakim w stosunku do RDOŚ jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

B. i G. G. decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 3, art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez przyjęcie, że:

a) art. 96 ust. 3 daje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie oceny zgodności planowanej inwestycji z obszarem Natura 2000, podczas gdy takie uprawnienie dotyczy wyłącznie etapu wydawania warunków zabudowy,

b) wystąpiły przesłanki do odmowy wydania warunków zabudowy w sytuacji, gdy

spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane prawem, w tym przedłożono raport

oddziaływania na środowisko, który pozytywnie opiniował planowaną inwestycję;

- art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie w całości materiału dowodowego przez RDOŚ, brak wykonania konkretnych ekspertyz mogących podważyć wykonany na

zlecenie skarżącego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar natura 2000.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podnieśli, że w dyspozycji art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, jako przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania.

Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy strona występuje o warunki zabudowy, organ winien wówczas wydać postanowienie w tym przedmiocie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i doktryny organ może zawiesić postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie jest orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Brak jest jednak podstawy prawnej dla analogicznego stosowania przepisu odnośnie do pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest potwierdzeniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a jej ustalenia nie mogą następnie być przedmiotem postępowania w toku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemożliwe jest zatem wszczynanie postępowania

o oddziaływaniu inwestycji na środowisko na etapie pozwolenia na budowę. To wówczas powinno się taką analizę przeprowadzić. Po wydaniu warunków zabudowy, uprawnienie to organ administracyjny traci.

B. i G. G. zarzucili, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając postanowienie z dnia [...] r., nr [...] w całości pominął dyspozycję art. 5 pkt 24 i 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) przy określaniu przesłanek odmowy uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Spośród przyczyn uzasadniających odmowę RDOŚ wskazał na:

- § 2 ust 1 pkt 8 Uchwały Nr XXXII/375/03 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego i zinterpretował planowane przedsięwzięcie jako nieracjonalne przedsięwzięcie w zakresie gospodarki rolnej (str. 5-7 raportu),

* okoliczność, że inwestycja przyczyni się do zwiększonej eksploatacji jeziora (str. 11 raportu) oraz do powstawania kolejnych inwestycji polegających na zabudowie zagrodowej (str. 11 i 12 raportu).

Z kolei na str. 12 raportu RDOŚ stwierdził, że realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji może spowodować fragmentację, uszczuplenie i zniszczenia siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków zwierząt będących przedmiotem ochrony na ww. obszarach Natura 2000.

W ocenie skarżących, z niewłaściwych przesłanek RDOŚ pokusił się o wnioski zupełnie od nich oderwane, ale pozornie spełniające wymagania ustawy o ochronie przyrody. Całkowicie przy tym pominięto na etapie wydawania ww. postanowienia stan faktyczny istniejący na tej konkretnej działce, na której ma być prowadzona inwestycja, a skupiono się na całym obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy Puszczy nad Drawą oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Lasy Bierzwnickie. Nie można bowiem wydawać decyzji bez powiązania z aspektem dotyczącym konkretnej działki oraz konkretnej inwestycji.

Podkreślili nadto, że z przygotowanego Raportu o oddziaływaniu na przedsięwzięcie, który został całkowicie pominięty na etapie wydawania postanowienia przez RDOŚ oraz decyzji organów obu instancji, wynika jednoznacznie, że biorąc pod uwagę zidentyfikowane zagrożenia dla wyznaczonych obszarów Natura 2000, wrażliwość siedlisk na terenie planowanego przedsięwzięcia i jego cechy, w związku

z zabudową nieruchomości mogą wystąpić niekorzystne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przedmiotowe obszary, ale oddziaływania te nie będą mieć charakteru znaczącego. W toku oceny stwierdzono także, że w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia nie dojdzie do decydujących zmian determinujących funkcjonowanie obszaru jako układu siedlisk przyrodniczych, ani do zmiany dynamiki zależności definiujących strukturę i funkcję obszaru. Planowana inwestycja zajmie niewielki obszar i nieznaczną intensywność planowanej zabudowy, ale zyska rolnicze zagospodarowanie terenu.

Skarżący podali, że na przedmiotowym terenie (wbrew ocenie RDOŚ) nie występują zwierzęta i rośliny szczególnie cenne dla obszaru Natura 2000. Stwierdzono tu jedynie prawdopodobieństwo występowania ropuchy szarej, która jest gatunkiem dość pospolicie występującym na terenie całego kraju. Opisywany teren to odłóg na glebach gliniastych i piaszczysto-gliniastych, ubogich, dawniej uprawianych rolniczo, o małej wartości przyrodniczej.

Zaznaczyli przy tym, że planowane przedsięwzięcie ma znajdować się wprawdzie na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk PLH 320044 "Lasy Bierzwnickie", ale w jego południowej strefie, na środkowej części jego krawędzi granicznej. W związku z tym brak jest przesłanek, na podstawie których budowa infrastruktury w pasie granicznym ma przyczynić się do degradacji całego obszaru, a taki wniosek wywiódł RDOŚ.

Końcowo skarżący zarzucili, że RDOŚ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem skarżących, postanowienie RDOŚ narusza przepisy o postępowaniu dowodowym, albowiem organ ten wykazał, że planowana inwestycja w sposób znaczący negatywnie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Dostrzeżone braki zarówno w zakresie dokumentacji sprawy, jak i uzasadnienia postanowienia RDOŚ nie pozwalają z przekonaniem zaakceptować legalności wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Skutki naruszenia przez RDOŚ przepisów postępowania wyjaśniającego rzutują bowiem na legalność decyzji Starosty oraz decyzji Wojewody

Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania skargi za formalnie dopuszczalną o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 a-c P.p.s.a. Dopiero, jeżeli sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody, wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej, obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego

z wydzieleniem lokalu użytkowego na cele ochrony zdrowia, o powierzchni mniejszej niż 30% powierzchni całkowitej budynku, budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne (szambo), także budowę infrastruktury technicznej: zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej wraz z zagospodarowaniem terenu, położonej w G., gmina B.

Organy obu instancji odmawiając wydania na rzecz wnioskodawców – B.

i G. G. – pozytywnej decyzji w ww. przedmiocie oparły swoje rozstrzygnięcia na treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwany dalej "RDOŚ") z dnia [...] r., nr [...]

Postanowienie to wydano na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Na podstawie ww. postanowienia RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, co w rezultacie miało wpływ na końcowy wynik postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd WSA w Rzeszowie, wyrażony w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1111/11,

że postanowienie RDOŚ, wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, w której zapadła decyzja starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzja organu odwoławczego, utrzymująca ją w mocy. Dlatego też Sąd stosując art. 135 P.p.s.a. powinien ocenić legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się ww. organy.

Do tego wniosku przekonuje również treść art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że postanowienie, o którym mowa w art. 98

ust. 1 tej ustawy, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96

ust. 1 ustawy, czyli m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarze Natura 2000. Na skutek obowiązywania tej normy, postanowienie RDOŚ zasadniczo kształtuje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

W konsekwencji bowiem, brak sądowej kontroli postanowienia uzgodnieniowego nie pozwalałby odpowiedzieć na pytanie czy publiczne prawa podmiotowe strony skarżącej zostały przez organy naruszone odmową wydania decyzji, od której zależy realizacja jej inwestycji. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów wydanych przez organy I i II instancji nie może w rozpatrywanym przypadku sprowadzać się tylko i wyłącznie do ustalenia czy odpowiadają one w myśl art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku treści postanowienia RDOŚ. Działania kontrolne sądu muszą wejść głębiej i obejmować również kluczowe w niniejszej sprawie postanowienie organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też należało w niniejszej sprawie odpowiedzieć na pytanie czy postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odpowiada konstytucyjnej zasadzie praworządności.

Wyjaśnić trzeba, że RDOŚ przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] r., nr [...] , obowiązany był kierować się treścią art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten wymaga od organu, aby niezależnie od wymagań określonych w K.p.a., zawarł w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego dwa rodzaje informacji, tj.:

1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

W niniejszej sprawie to właśnie ww. przepis, stanowiący o obowiązku poinformowania stron postępowania o tym, w jaki sposób RDOŚ wziął pod uwagę

i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ma istotne znaczenie.

Zdaniem Sądu, art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku należy rozpatrywać łącznie z normą wyrażoną w art. 98 ust. 3 tej ustawy. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ nie może natomiast odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie pozwala na stwierdzenie znaczącego negatywnego oddziaływania.

Należy w tym miejscu dodać, że ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku termin "znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000", stwierdzając, że należy pod nim rozumieć oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

O tym czy dane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziaływuje na obszar Natura 2000, mogą przesądzać jedynie wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, a w szczególności ustalenia wyrażone w raporcie.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym

z zasadniczych dowodów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport stanowi merytoryczne opracowanie, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe, dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na wymagające ochrony elementy środowiska naturalnego. Treść raportu ma znaczenie decydujące dla kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o czym świadczy obowiązek RDOŚ w zakresie uzasadnienia postanowienia, polegający na poinformowaniu o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie – art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Podkreślić też trzeba, że organ prawidłowo stosuje normę zawartą w art. 98

ust. 3 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku (tj. odmówi ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia) w sytuacji, gdy zdoła wykazać, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc, że płynące z jego treści ustalenia nie mogą przekonywać za dokonaniem uzgodnienia. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie sposób zakwestionować ustaleń raportu, nie przeprowadzając na tą okoliczność stosownego dowodu (zob.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. II SA/Rz 249/12).

Obowiązek poszerzenia uzasadnienia postanowienia o informacje wymienione

w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma na celu zobowiązanie RDOŚ do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy treści tak znaczącego dla postępowania w przedmiocie oceny dowodu, jakim jest raport, w tym również proponowanych przez autora raportu warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia. Jego ustalenia mają odgrywać w postępowaniu w przedmiocie oceny znaczenie realne, a nie iluzoryczne, gdyż w innym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku jego opracowania i przedłożenia traciłoby znaczenie normatywne, którego z oczywistych powodów utracić nie może.

Mając na względzie powyższe ustalenia stwierdzić należy, że RDOŚ naruszył

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego nie poinformował o tym, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w pozytywnym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Należy bowiem przypomnieć, że z ustaleń przedłożonego przez skarżących Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 z września 2011r. wynika, że teren przeznaczony pod ww. inwestycję to odłóg na glebach gliniastych i piaszczysto-gliniastych, ubogich, dawniej uprawianych rolniczo. Jego wartość przyrodnicza jest mała. Nie stwierdzono występowania gatunków objętych ochroną prawną. W zagłębieniach terenu, w niewielkiej odległości od jeziora stwierdzono występowanie gatunków charakterystycznych dla obrzeży wilgotnych lasów, zarośli, gleb wilgotnych, znoszących okresowe zalewanie.

Z raportu wynika nadto, że na przedmiotowej działce okresowo może przebywać jeden z wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Rady 79/409/EWG ptaków szczególnie cennych dla obszaru Natura 2000 - bocian biały (Ciconia ciconia), jednak aktualne warunki w otoczeniu analizowanej działki i na samej działce nie sprzyjają gniazdowaniu ze względu na zbyt zwarte zadrzewienia w pasie przyjeziornym. Nie stwierdzono natomiast występowania, ani też potencjalnego występowania żadnego cennego dla obszaru Natura 2000 PLB320016 "Lasy Puszczy nad Drawą" gatunku ptaków, ponieważ nie istnieją tu dogodne warunki do przebywania lub ich gniazdowania.

W wyniku przeprowadzonej oceny stwierdzono również, że na tym terenie nie występują zwierzęta i rośliny szczególnie cenne dla obszaru Natura 2000 PLH 320044 "Lasy Bierzwnickie". Stwierdzono tu jedynie prawdopodobieństwo występowania ropuchy szarej (Bufo bufo), która jest gatunkiem dość pospolicie występującym na obszarze naszego kraju. Natomiast na obszarze przyległym do przedmiotowej działki stwierdzono prawdopodobieństwo występowania (oprócz ropuchy szarej) rzekotki drzewnej oraz jednego gatunku roślin - śnieżyczki przebiśnieg.

Z treści raportu wynika, że biorąc pod uwagę niewielki obszar terenu planowanej inwestycji i nieznaczną intensywność planowanej zabudowy lub alternatywnie rolnicze zagospodarowanie terenu, planowane działania mieszczą się w granicach dopuszczalnej działalności ludzkiej, która nie stanowi zagrożenia dla osiągnięcia celów ochrony. Pozostawienie terenu w stanie niezagospodarowanym byłoby pod tym względem rozwiązaniem najkorzystniejszym dla przyrody, ale nie uwzględniałoby ani społecznych, ani ekonomicznych uwarunkowań rządzących planami inwestorów. Brak rekompensaty z tytułu ograniczonych korzyści wynikających z nabycia nieruchomości eliminuje możliwość pozostawienia jej w stanie niezagospodarowanym.

Biorąc pod uwagę zidentyfikowane zagrożenia dla wyznaczonych obszarów Natura 2000, wrażliwość siedlisk na terenie planowanego przedsięwzięcia i jego cechy stwierdzono, że w związku z zabudową nieruchomości mogą wystąpić niekorzystne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przedmiotowe obszary Natura 2000: PLB 320016 "Lasy Puszczy nad Drawą" oraz PLH 320044 "Lasy Bierzwnickie", ale oddziaływania te nie będą mieć charakteru znaczącego. Nie dojdzie jednak do decydujących zmian determinujących funkcjonowanie obszaru jako układu siedlisk przyrodniczych, ani do zmiany dynamiki zależności definiujących strukturę i funkcję obszaru. Na tej podstawie oceniono, że planowana inwestycja nie zagrozi integralności obszaru Natura 2000.

W związku z możliwością wystąpienia niekorzystnych oddziaływań o charakterze nieznaczącym dla zachowania właściwego stanu ochrony i integralności obszarów Natura 2000 zaproponowano, aby w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia podjąć działania zapobiegające lub ograniczające ewentualne negatywne oddziaływania.

Tymczasem z treści postanowienia RDOŚ z dnia 19 czerwca 2015 r. wynika,

że realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji może spowodować fragmentację, uszczuplenie i zniszczenia siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków zwierząt będących przedmiotem ochrony ww. obszarach Natura 2000.

RDOŚ w Szczecinie uznał, że realizacja przedsięwzięcia może wpłynąć znacząco negatywnie na obszary Natura 2000 Lasy Puszczy nad Drawą PLB320016 oraz Lasy Bierzwnickie PLH320044, bowiem realizacja tego zadania może pociągnąć za sobą powstawanie kolejnej zabudowy mieszkaniowej, co w skutkach prowadzić może do kumulowania się oddziaływań na terenie objętym planowaną inwestycją. W postanowieniu podkreślono, że zgodnie z Dyrektywą Ptasią na obszarach Natura 2000 kraje członkowskie Unii powinny podjąć wszelkie działania zmierzające do "uniknięcia zanieczyszczenia lub pogarszania się stanu siedlisk lub jakichkolwiek zaburzeń w ich środowisku, wpływających na ptaki".

Ponadto, w ocenie RDOŚ, w tej sprawie należy mieć na uwadze zasadę przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz. U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864/2), która jako tzw. ogólna zasada prawa powinna być uwzględniana przy interpretacji wszystkich przepisów ochrony środowiska oraz przy podejmowaniu decyzji w sprawach administracyjnych związanych z ochroną środowiska. Zasada ta wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne.

Powyższe, zdaniem RDOŚ, świadczy o znacząco negatywnym wpływie planowanej inwestycji na przedmioty ochrony ustanowione dla obszarów Natura 2000 Lasy Puszczy nad Drawą PLB320016 oraz Lasy Bierzwnickie PLH320044.

W cenie Sądu, RDOŚ wskazując na tę okoliczność, wbrew wymogom płynącym z art. 98 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku, nie przedstawił w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił te ustalenia raportu, które mają pozwolić w praktyce na uniknięcie lub ograniczenie ewentualnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000.

Organ przyjmując za udowodnione twierdzenie o negatywnym wpływie inwestycji na siedlisko przyrodnicze, nie rozważył, a tym samym nie zakwestionował przedstawionych w raporcie warunków realizacji inwestycji, które według autora raportu, pozwolą uchronić obszar Natura 2000 (pkt 6 Raportu).

Nie odnosząc się do przedstawionych propozycji, nie podważono twierdzeń autora raportu o tym, że planowane działania mieszczą się w granicach dopuszczalnej działalności ludzkiej, która nie stanowi zagrożenia dla osiągnięcia celów ochrony.

Dlatego też, wobec nie wykazania w niniejszej sprawie, że inwestycja skarżących znacząco negatywnie oddziaływuje na obszar Natura 2000, przy jednoznacznie pozytywnych dla tego przedsięwzięcia wynikach złożonego do akt sprawy raportu, nie było podstaw do stosowania przez RDOŚ art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brak przesłanek pozwalających mówić o znacząco negatywnym oddziaływaniu, nie pozwalał organowi uzgodnieniowemu powoływać się w swym postanowieniu na zasadę przezorności.

Skoro zatem RDOŚ w Szczecinie nie udowodnił istnienia choćby wątpliwości co do negatywnych skutków przedsięwzięcia, to tym samym powoływana przez niego przezorność nie mogła nakazywać w tych okolicznościach wydania rozstrzygnięcia

w istocie tamującego dalsze działania inwestycyjne.

W pierwszej kolejności należało dokładnie wyjaśnić wszystkie aspekty oddziaływania planowanego obiektu na przyrodę, przy uwzględnieniu treści przedłożonego raportu w zakresie elementów mogących doznać uszczerbku, a dopiero wówczas, gdy przedstawione propozycje warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania nie dawałyby gwarancji ochronnych można było kierować się zasadą przezorności i odmówić dokonania uzgodnienia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zagrożenie dla obszaru Natura 2000 będzie występować wówczas, kiedy na podstawie rzeczywiście obiektywnych okoliczności nie będzie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób (zob.: wyrok ETS z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-98/03, LEX nr 226059).

W ocenie Sądu, dokonane przez RDOŚ ustalenia nie mają przymiotu obiektywności, skoro nie odniesiono się w postanowieniu do treści Raportu w części ustalającej warunki ochrony obszarów Natura 2000 PLB 320016 "Lasy Puszczy nad Drawą" oraz PLH 320044 "Lasy Bierzwnickie" oraz na spójność i integralność sieci obszarów Natura 2000.

Z tych przyczyn należało stwierdzić naruszenie przez RDOŚ przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, przy niewykazaniu przez organ znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia skarżących na obszar Natura 2000, w konsekwencji zadecydowała o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia w postanowieniu RDOŚ nie pozwalały uznać za legalne opartych na nim decyzji Starosty Choszczeńskiego i Wojewody Zachodniopomorskiego. Organy te, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę, na skutek błędnego postanowienia RDOŚ naruszyły tym samym regulacje art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), stwierdzając,

że są związane postanowieniem – w myśl art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Orzekające w sprawie organy ponownie rozpoznając wniosek skarżących obowiązane będą na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia w zakresie błędnej wykładni i błędnego stosowania przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim RDOŚ, rozstrzygając sprawę oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, powinien uwzględnić w swym rozstrzygnięciu treść przedłożonego raportu w zakresie, w jakim wskazuje on na warunki umożliwiające zminimalizowanie potencjalnego zagrożenia dla przyrody. Organ nie może przy tym pomijać szczególnego obowiązku w zakresie uzasadnienia postanowienia – stosownie do treści art. 99 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.