Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 392/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1  4, art. 49, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a, art. 107 pat. 1, art. 136 par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi P. j. z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2020r., Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. j. z siedzibą w P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z [...] lutego 2021r. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. w części wskazującej termin wykonania obowiązków i w tym zakresie wskazał nowy termin na przedłożenie dokumentów tj. do dnia [...] maja 2021r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, w którym organ I instancji wstrzymał właścicielowi nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...], arkusz [...], obręb K. w P.) P. z siedzibą w P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na wchodzącej w skład ww. nieruchomości i nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia:

a) trzech egzemplarzy projektu budowlanego drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...], arkusz [...] obręb K., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493),

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w dniu [...] stycznia 2020r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., stanowiącej część nieruchomości w P.. Podczas czynności kontrolnych ustalił, iż przedmiotowa działka jest na całej powierzchni utwardzona kostką betonową a utwardzenie ograniczone jest krawężnikami betonowymi (długość utwardzenia wynosi ok. 75,00 m, a szerokość ok. 8,00 m.). Jak oświadczył do protokołu Pan M. J. przedmiotowe utwardzenie wykonano równocześnie z budową budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego a poprzez przedmiotową działkę możliwy jest dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], na której znajdują się zabudowania, w tym budynek produkcyjnomagazynowo-biurowy.

PINB pismem z dnia [...] marca 2020r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o udostępnienie posiadanej dokumentacji archiwalnej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w P.. Urząd Miasta P. udostępnił posiadaną dokumentację tj.:

— decyzję nr [...] z dnia [...].11.1998r., którą Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego II-u kondygnacyjnego na nieruchomości przy ul. [...] w P.,

— decyzję znak: [...] z dnia [...].10.2001 r., którą Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].12. 1999 r. znak [...],

— decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2001r. którą Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przyłącza kablowego [...] zasilającego złącze kablowo-pomiarowe [...] przy ul. [...] w P.,

— decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...].09.1998r., którą Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza wodociągowego do posesji przy ul. [...] w P.,

— decyzję nr [...] z dnia [...].09.1998r., którą Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i podłączenia pieca c. o. w budynku przy ul. [...] w P.,

— decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...].10.1999r., którą Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na likwidacji kolizji linii napowietrznej SN —15kV,

— decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...].04.1997r., którą Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na nieruchomości przy ul. [...] w P. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, gabinetu odnowy biologicznej. Jednocześnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy w zakresie pomieszczeń hotelowych. Następnie decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...].05.1998r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na nieruchomości przy ul. [...], W aktach znajduje się również opracowanie projektowe zatwierdzone ww. decyzją, Na planie zagospodarowania działki sporządzonym na mapie zasadniczej aktualnej na dzień [...].11.1996r. teren, na którym znajduje się obecnie działka nr [...] oznaczony jest jako droga przejazdowa. Zaplanowano ponadto, że wjazd na część, której dotyczy ww. pozwolenie na budowę, jest możliwy z terenu, na którym obecnie znajduje się działka nr [...],

— pismo z dnia [...].08.2002r. znak [...] którym zaświadczono, że Pani G. J. dokonała zgłoszenia gotowości do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika bezodpływowego wzniesionych w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].05.1998r. W aktach znajduje się geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza budynku sporządzona na mapie zasadniczej aktualnej na dzień [...].08.2001r. Na mapie tej znajduje się główna bryła budynku. Na mapie tej naniesione są granice działki nr [...] wraz z jej oznaczeniem geodezyjnym a teren działki opisany został jako droga,

— pismo z dnia [...].08.2007r. znak [...], którym potwierdzono przyjęcie zgłoszenia złożonego do Prezydenta Miasta P. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie oczka wodnego o powierzchni 30 m˛ przy ul. [...],

— decyzję nr [...] znak [...] z dnia [...].05. 2008 r., którą Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na portiernię zakładu pracy chronionej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. [...],

— pismo z dnia [...].04.2015r. znak: [...] potwierdzające przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na demontażu istniejącego ogrodzenia z siatki oraz montażu ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości 200 cm i długości 40 mb na działce nr [...] tworzącej nieruchomość przy ul. [...]. W aktach znajduje się kopia mapy zasadniczej wykonana [...].03.2015 r. Na mapie wrysowana jest główna bryła budynku. Na mapie działkę nr [...] oznaczono jako droga.

Urząd Miasta P. pismem z dnia [...].09.2020r. poinformował PINB, że w swoich zasobach nie odnalazł dokumentacji dotyczącej utwardzenia działki nr [...], arkusz 02, obręb K..

PINB w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił również, że teren na którym znajduje się nieruchomość przy ul. [...] w P., nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści księgi wieczystej nr [...] (stan z dnia 17.11.2020r.) ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w P. składa się z działek nr [...] i [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest P. W dziale trzecim księgi wpisano ograniczone prawo rzeczowe dotyczące działki nr [...]. Zgodnie z wpisem, ustalono służebność gruntową nieodpłatnego przejazdu i przechodu przez działkę [...] o obszarze 560 m˛ na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] o obszarze 2700 m˛. Działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość gruntową, dla której prowadzona jest indywidualna księga wieczysta, a jej właścicielem jest obecnie osoba fizyczna.

W aktach archiwalnych jak i podczas czynności wyjaśniających PINB nie odnalazł dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania utwardzenia przedmiotowej działki Natomiast w kwestii daty wykonania przedmiotowego utwardzenia zarówno podczas kontroli PINB w dniu [...].01.2020r. Pan M. J. oświadczył, że inwestycję wykonano równocześnie z budową budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego (decyzja pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].12 1999r.) jak również z donosu o popełnieniu samowoli budowlanej, z którego wynika, że obiekt powstał w roku 2007r. PINB uznał, że inwestycja ta została zrealizowana po 1995r., wobec powyższego w dniu [...].09.2020r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia na działce nr [...], arkusz [...], obręb K..

W tym stanie sprawy w dniu [...] grudnia 2020r. PINB wydał postanowienie nr [...] na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333; dalej: Prawo budowlane.), w którym wstrzymał właścicielowi powyższej opisanej nieruchomości P. . z siedzibą w P. prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], arkusz [...], obręb K. wchodzącej w skład ww. nieruchomości i nakładające na Spółkę obowiązek dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia.

W motywach uzasadnienie PINB wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budowa przedmiotowej drogi wewnętrznej miała miejsce bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W tej sytuacji właściwe jest więc wydanie na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. Nadto organ wskazał, że powstały wątpliwości co do wybudowania drogi niezgodnie ze sztuką budowlaną, bowiem na skutek intensywnych opadów deszczu woda spływa z działki nr [...] na teren działek do niej przyległych, stanowiących odrębne nieruchomości gruntowe tj. działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb K.. W związku z tym, w opracowaniu określonym w punkcie a) postanowienia, należy odnieść się do postawionej kwestii.

W celach informacyjnych organ wskazał, że legalizacja budowy drogi wewnętrznej będzie się wiązać z koniecznością naliczenia w końcowym etapie postępowania opłaty legalizacyjnej obliczonej zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniesione zostało przez Spółkę P. reprezentowaną przez Pana P. w ustawowym terminie. Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w ten sposób, że organ poczynił ograniczone ustalenia w zakresie techniki wykonania drogi i określenia jej funkcji, co uniemożliwiło dokonanie jednoznacznej kwalifikacji utwardzenia oraz organ nie ustalił treści i zakresu decyzji nr [...], na podstawie której wykonana została przedmiotowa droga. Żalący się podkreślał, że pierwotną i dominującą funkcją przedmiotowej drogi była obsługa budynków.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z [...] lutego 2021r. po rozpatrzeniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w części co do terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części postanowienie utrzymał w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Przyjął, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2021r., to zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), to do spraw wszczętych przed dniem 19 września 2020r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2021r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186).

Następnie, WWINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...], arkusz [...], obręb K. prowadzące tym samym do powstania drogi wewnętrznej. Organ przytoczył przepisy Prawa budowanego - art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 oraz ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, dalej: u.g.n) - art. 4 pkt 3a u.g.n. i ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r. poz. 293 - dalej u.p.z.p) – art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a także przepis § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065) odnoszące się do pojęcia działki budowlanej.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WWINB stwierdził, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc, np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Należy od nich odróżnić roboty i ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego., to znaczy na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego.

Dalej organ stwierdził, że w kwestii robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, podkreślić trzeba, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę a jako wyjątek - nie może być traktowane rozszerzająco. Z tego też powodu inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały w art. 29 Prawa budowlanego wyliczone enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty. Zwolnieniu podlegają zatem wyłącznie te rodzaje inwestycji, które zostały wymienione przez ustawodawcę natomiast pozostałe wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych. Przedmiotowa działka nie jest zabudowana żadnym innym obiektem a utwardzona powierzchnia jest natomiast jedynym obiektem na działce (działka nr [...]), co wyklucza traktowanie go jako urządzenia budowlanego, o którym jest mowa w powołanym wyżej przepisie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Obiekt ten pełni funkcję dominującą na działce, na której się znajduje a fakt, że służy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej dla innych działek potwierdza, że należy traktować go jako drogę a w tym przypadku drogę niepubliczną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.07. 2017r., sygn. akt II SA/PO 866/16). Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż z zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że działka nr [...] pełni funkcję drogi wewnętrznej (co potwierdza dokumentacja archiwalna). Również sam inwestor wskazywał przedmiotową działkę jako droga poprzez którą możliwa jest obsługa komunikacyjna innych działek tj. działki nr [...], ale także działki nr [...], która stanowi odrębną nieruchomość gruntową. Powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej dla działki nr [...], w której znajdują się zapisy o ustanowieniu służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki nr [...] przylegającej do działki nr [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że skoro przedmiotowe utwardzenie gruntu będącego drogą wewnętrzną, którego dokonano w niniejszej sprawie, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz miało miejsce po [...] stycznia 1995r., to w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego i dopuszczono możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu, którego wybudowanie miało miejsce z naruszeniem przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowanego inwestorem przedmiotowych, robót jak i właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest P. zatem postanowienie skierowano do Spółki.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WWINB wskazał, że organ I instancji wystarczająco ustalił, czasookres powstania utwardzenia, jego wielkość oraz technikę wykonania przedmiotowej drogi oraz kwalifikację robót. Natomiast decyzja, na którą powołuje się skarżący (nr [...] z dnia [...].12.1999r.) dotyczy pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego.

Jednocześnie ze względu na zbliżający się czas przedłożenia wymaganych dokumentów, WWINB postanowił skorzystać ze swoich kompetencji reformacyjnych i zmienić w tym zakresie termin do dnia [...] maja 2021r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka P. w P. zaskarżając postanowienie WWINB z [...] lutego 2021r. w całości.

Skarżąca podobnie jak w zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez sprzeczne z przepisami ustalenie stanu faktycznego, skutkującego wadliwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na tym, iż organ II instancji, podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie ustalili w sposób precyzyjny, czy pas drogi dojazdowej, będący przedmiotem postępowania w sprawie, nie powstał wraz z wniesieniem budynków produkcyjno-magazynowo-biurowego, objętego decyzją nr [...], przed podziałem działki [...] na m.in. działkę [...].

W konsekwencji powyższego uchybienia, które miało wpływ na treść zapadłego postanowienia, organy bezpodstawnie uznały, że zaistniała konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji przedmiotowej drogi.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Nadto Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z załączonych kopii dokumentów na okoliczność, że wskazane przez organy utwardzenie zostało wykonane przed podziałem działki [...] na m.in. [...], [...], [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podnoszone zarzuty i podkreślała, że pierwotnie nieruchomość na której znajduje się droga będąca przedmiotem postępowania w niniejszej spawie składała się z jednej działki nr [...]. Dopiero na mocy decyzji z [...] kwietnia 2001 r. została podzielona na mniejsze działki, w tym działkę [...]. Zwrócono uwagę, że już w tej decyzji przedmiotowa działka została określona jako droga, jak również w wykazie zmian gruntowych. Z kolei z operatu szacunkowego z [...] maja 2001 r. wynika, że znajdujące się na przedmiotowym gruncie budynki, w tym budynki magazynowe, miały pełen dojazd (na zdjęciu budynku magazynowego widać, że droga jest utwardzona). Jak wynika ze zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...] sierpnia 2001 r. prace budowlane zostały zakończone [...] sierpnia 2001 r., zaś zgodnie z treścią aktu notarialnego (w którym działka [...] została określona jako droga), skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w trakcie budowy - przy czym ten stan odnosił się jedynie do działki [...]. Błędna jest zatem konstatacja organu, iż został prawidłowo określony czasookres, w którym droga została utwardzona - niewątpliwie w świetle przedłożonych dokumentów musiało to nastąpić przed prawnym wydzieleniem działki [...]. Nie jest tak, iż przedmiotowa droga stanowiła samodzielny obiekt budowlany, lecz wręcz przeciwnie - jej rola była służebna, albowiem służyła obsłudze wybudowanych na podstawie pozwoleń na budowę nr [...] i [...] budynków.

Skarżąca Spółka zwróciła uwagę na treść art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu jest rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do swojego stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

Przy piśmie z [...] maja 2021r. Skarżąca przedłożyła kserokopie odnalezionej umowy dzierżawy z [...] stycznia 1999r., która zdaniem Skarżącej potwierdza, że droga miała nawierzchnię betonową już [...] stycznia 1999r. (k. 80 i nast. akt sąd.).

Uczestnik postępowania R. Z. w piśmie procesowym z [...] czerwca 2021r. wskazał, że od wielu lat mają miejsce uciążliwości na terenie nielegalnie wybudowanej drogi w 2007r. położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...], powodujące zalewanie przez wody opadowe sąsiednich działek. Wody te nie są odprowadzanie do miejsca do tego wyznaczonego. Uczestnik wskazał, że w trakcie realizacji zadania doszło do utwardzenia przez właściciela powierzchni gruntu kostką brukową betonową – 8 cm na podbudowie z betonu o grubości 30-40 cm oraz posadowieniu po obu stronach drogi krawężnika drogowego 15x30 cm. Utwardzenie drogi wewnętrznej działki [...] nastąpiło w 2007r. i nieprawdą jest, że rzekome utwardzenie działki [...] (przed podziałem) miało miejsce w trakcie budowy obiektu budowlanego w 2001r. co podnoszono w skardze.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z umowy z [...] stycznia 1999r. na okoliczność, że na dzień zawarcia tej umowy nawierzchnia drogi była betonowa.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 20021r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się na wstępie do wniosków dowodowych Skarżącego, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości przedmiotowej sprawy, mających wpływ na jej wynik, które Sąd powziął w świetle zebranych akt i podnoszonych zarzutów w zażaleniu i skardze do Sądu. Nadto, postępowanie dowodowe zostanie powtórzone przez organy nadzoru budowanego, które zobowiązane będą do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, których kserokopie skarżący dołączył w toku postępowania przed Sądem. Przy czym, Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy - zarówno administracyjnych, jak i sądowych.

Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021r. uchylające zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] grudnia 2020r. w części wskazującej na termin wykonania obowiązków i w tym zakresie wskazano nowy termin na przedłożenie dokumentów, tj. do dnia [...] maja 2021r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji w mocy - w zakresie wstrzymania właścicielowi nieruchomości prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w P. i nałożenia na P. obowiązku dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020r., dalej "P.b."), w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa obiektu budowlanego -wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z powyższego przepisu wynika, że oprócz nakazu rozbiórki, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 P.b., obiektu budowlanego lub jego części będącej w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy albo pomimo wniesionego sprzeciwu od zgłoszenia budowy, przewidziano możliwość legalizacji takiego obiektu po spełnieniu określonych warunków. Przy czym przepis ten zakłada, że obiekt budowlany wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy albo pomimo sprzeciwu wobec zgłoszenia takiej budowy, czyli niezgodnie z przepisami prawa w ramach tzw. samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części lub wybudowanego samowolnie. Obejmuje zatem kwalifikację wykonanej budowy i stwierdzenie, że wykonano ją niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Natomiast niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 4 P.b.), zatem zrealizowaniem najdalej idącej sankcji za wykonanie robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, gdzie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że utwardzenie drogi wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę i umożliwiono legalizację tych robót, czego etapem wstępnym jest zaskarżone postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, niezbędne jest szczegółowe i wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego służącego ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o który zasadne jest twierdzenie, że roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i że zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zatem niezgodnie z przepisami prawa budowlanego.

W świetle zgromadzonych akt sprawy, zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz treści skargi w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zbierania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu stwierdzenie samowoli w niniejszej sprawie nie zostało poparte szczegółowo zebranym materiałem dowodowych, wyjaśnieniem wszelkich okoliczności sprawy, zatem wydanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji okazało się przedwczesne.

Podkreślić bowiem należy, że organ orzekający (zarówno I jak i II instancji) ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Następnie oceniać każdy dowód w sprawie, przede wszystkim pod kątem, czy zawiera wszystkie informacje niezbędne do wyjaśnienia sprawy (również sygnalizowane przez stronę postępowania), czy został sporządzony przez osoby uprawnione, czy nie jest sprzeczny z innymi ustaleniami np. sygnalizowanymi w postępowaniu przez skarżącą. Następnie rolą organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a następnie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przywołaniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), czego w niniejszej sprawie zabrakło, zwłaszcza w zestawieniu z zarzutami odwołania i skargi do Sądu. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie (zwłaszcza organu I instancji, a także organu II instancji) jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej, w niniejszej sprawie prawa budowlanego. Zastosowanie właściwego przepisu prawa budowanego jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sprawie.

Istotne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy było bowiem ustalenie, jak to podnosiła już w zażaleniu skarżąca Spółka, czy kwestionowane roboty budowlane polegające na utwardzeniu części nieruchomości działki nr [...] zostały wykonane w oparciu o pozwolenie nr [...] na budowę budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego z [...] grudnia 1999r. w związku z budową tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego potwierdziły, bowiem że budynek ten został wybudowany w oparciu o powyższe pozwolenie na budowę, jednak nie dotarły do tej decyzji oraz projektu budowanego celem oceny ich treści, czy decyzja ta obejmowała także utwardzenie części nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie mają bowiem istotne znaczenie w zakresie oceny wykonania utwardzenia działki zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie zwróci się do organu architektoniczno-budowlanego celem zapoznania się z treścią decyzji nr [...] z [...] grudnia 1999r. oraz załączonych dokumentów, także w postaci projektu budowlanego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że także skarżąca Spółka zobowiązana jest do współdziałania z organem i przedłożenia wszelkich dokumentów znajdujących się w jej posiadaniu związanych ze sprawą, które mogą przyczynić się do jej rozpatrzenia. Dokumentacją dotyczącą obiektów znajdujących się na nieruchomości należących do Spółki bezsprzecznie skarżąca dysponuje skoro kserokopię części tych dokumentów przedłożyła do skargi, a także do pisma procesowego z [...] sierpnia 2021r. Tym bardziej, że powołuje się na nie celem uzasadnienia podnoszonych twierdzeń.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z drugiej jednak strony również na skarżącej ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania rozstrzygnięć dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (lex nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżąca powołuje się na określone i istotne okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością postanowienia w tej części. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1169/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie, dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy istotne znaczenie ma podnoszona przez skarżącą okoliczność, że utwardzenie wykonane zostało przed 1999r. i to nie na działce o numerze ewidencyjnym [...], ale na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], z której to działka [...] została wyłączona dopiero decyzją podziałową z [...] kwietnia 2001r. Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy wskazując na dokumentację otrzymaną od organu architektoniczno-budowlanego datowaną od 1997r., 1998r. i 1999r. nie mógł nie zauważyć, że wskazane inwestycje w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy z [...] listopada 1998r. (decyzja nr [...]), pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego (decyzja z [...] września 1998r. nr [...]), pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej (decyzja z [...] września 1998r. nr [...]), warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego (decyzja z [...] kwietnia 1997r. nr [...]), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej (decyzja z [...] maja 1998r., nr [...]), a także pozwolenia na budowę dla likwidacji kolizji linii napowietrznej [...] kV (decyzja z [...] października 1999r. nr [...]) dotyczyły nieruchomości przy ul. [...] działka nr [...].

Okoliczność ta w ocenie Sądu ma doniosłe znaczenie, gdyż prowadzi do wniosku, że utwardzeniu podlegała część działki [...], która była działką budowlaną, skoro to dla tej działki wydawane były warunki zabudowy dla budowy określonych obiektów budowlanych, a następnie zatwierdzane były projekty budowlane i udzielane pozwolenia na ich budowę, w tym budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego. Można z tego wnioskować, że przedmiotem robót budowlanych było utwardzenie części działki budowlanej [...], a nie utwardzenie działki [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, jak to przyjęły organy obu instancji.

Nadto same organy przyznały, że w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej, oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na nieruchomości przy ul. [...] (decyzja z [...] maja 1998r., nr [...]), znajduje się opracowanie zatwierdzone powyższą decyzją, na planie zagospodarowania działki sporządzonym na mapie zasadniczej aktualnej na dzień [...] listopada 1996r. teren, na którym znajduje się obecnie działka [...] oznaczony jest jako droga przejazdowa stanowiąca wjazd na część działki, której dotyczy to pozwolenie na budowę i jest on możliwy z terenu, który obecnie i dopiero od kwietnia 2001r., stanowi odrębną działkę ewidencyjną nr [...] - drogę wewnętrzną. Z powyższego można zatem wnioskować, że ta część nieruchomości, którą zaplanowano jako drogę przejazdową, przewidziana została na dojazd do budynku mieszkalnego i produkcyjno-magazynowo-biurowego pełniąc, jak to określała skarżąca funkcję służebną wobec budynków wzniesionych na działce [...]. Precyzyjnych ustaleń w tym zakresie dokonają organy nadzoru budowlanego w ponownym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli powyższe wnioski w świetle wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzą organy nadzoru budowlanego, to konsekwencją tego będzie możliwość uznania, że doszło do utwardzenia części działki budowlanej nr [...], zatem wykonania robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia organowi zamiaru wykonania powyższych robót. Tak też argumentowały organy w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.

Wobec powyższego organy w toku ponownego postępowania ustalą dokładnie kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane na części działki [...], która dopiero od kwietnia 2001r. stanowiła drogę wewnętrzną – działkę [...]. Skarżąca w piśmie z [...] maja 2021r. i [...] sierpnia 2021r. podnosiła bowiem, że przynajmniej od stycznia 1999r. przedmiotowa część działki [...] była wybetonowana. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca powołała się na kserokopię potwierdzonej za zgodność z oryginałem umowy dzierżawy działki położonej w P. przy ul. [...], [...] w Sądzie Rejonowym w P. o powierzchni [...] m˛, gdzie w § 2 umowy wskazano, że przedmiotem dzierżawy jest teren posiadający drogę dojazdową utwardzoną (betonową) (k. 80 akt sąd.). Przy czym dokument ten został opatrzony urzędową pieczęcią z datą [...].02.1999r. Organ wezwie skarżącą do przedłożenia oryginału tej umowy i w świetle jej treści dokona ponownej oceny kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane na części działki [...], stanowiącej aktualnie działkę [...]. Dopiero wówczas organ dokona kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i ich oceny pod względem zgodności z przepisami prawa budowanego. Stwierdzenie organów, że Spółka wykonała roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę nie znajduje poparcia w dotychczas zebranym przez organ materiale dowodowym, skutkiem czego zaskarżone postanowienie w aktualnym stanie sprawy jest przedwczesne.

Także uczestnik postępowania w piśmie z [...] czerwca 2021r. wyraźnie wskazał, że kostkę brukową ułożono dopiero w 2007r na podbudowie z betonu o grubości 30-40 cm.

Co więcej, organ uwzględni, że uczestnik postępowania w piśmie procesowym z [...] czerwca 2021r. wyraźnie wskazał że "był świadkiem realizacji zadania, które polegało na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką betonową drogi wewnętrznej – działki [...] w 2007r.". Organ wyjaśni, zatem przeprowadzając odpowiednie postępowanie dowodowe, kiedy i jakie dokładnie roboty budowlane wykonano na części działki [...] oraz oddzielnie w 2007r. na działce nr [...]. Stanowisko uczestnika postępowania pozwala wnioskować, że to dopiero w 2007r. dokonano ułożenia kostki betonowej brukowej. Wyjaśnić zatem należy czy nie doszło do przebudowy (remontu, modernizacji) drogi wewnętrznej w 2007r. Organ dokona zatem ustaleń jakiego rodzaju robót budowlanych, z użyciem jakich materiałów i o jakim charakterze rzeczywiście wykonano w 2007r.

Uchybienia powyższe dotyczące niedostatków w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za stanowiące postawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie i wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe jakie może przeprowadzić organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie zastrzeżenia strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego także wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a. Powyższych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, który wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, ponieważ nie dostrzegł istotnych braków w ustaleniach faktycznych sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą obowiązku zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. wskazać należy, że dotyczy on niedających się usunąć w toku postępowania w świetle zebranego materiału dowodowego wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego. W przepisie chodzi o sytuacje niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tylko wówczas, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności albo pomimo przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności. Organ może zatem odmówić zastosowania komentowanego przepisu, jeżeli strona nie współpracuje z organem w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i nie przedstawia dowodów będących w jej posiadaniu. Mówiąc inaczej, nie może powołać się na komentowany przepis strona, która powołuje się na określoną okoliczność, ale nie przedstawia organowi dowodów na jej potwierdzenie, zaś z okoliczności sprawy wynika, że strona może posiadać stosowne dowody. Przy czym, przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Bezpośrednim bowiem adresatem normy wynikającej z komentowanego przepisu jest organ administracji dokonujący oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (tak Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 81a, publ. LEX/el. 2021).

Sąd zwraca także uwagę na przepis art. 81a § 2 k.p.a. wyłączającego zastosowanie rozstrzygania wątpliwości "na korzyść strony", z którego wynika, że skoro w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach wynikających ze skutków pokrycia drogi wewnętrznej kostką brukową, to zgodnie z art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. ewentualnie zaistniałe w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane wyłącznie na korzyść jednej ze stron. Zagadnienie to jakkolwiek będzie podlegało ocenie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

W tym stanie rzeczy, w ponownym postępowaniu administracyjnym organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, wyczerpująco zbierze materiał dowodowy, ponownie dokładnie wyjaśni stan faktyczny sprawy i dokona prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z przepisami prawa, w szczególności ustali czy na wykonanie tych robót inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (...). W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 120 p.p.s.a.