Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 743/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 136,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E.M. , R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2012 r. Starost P. wydał decyzję którą ustalił na rzecz E. i R. M. odszkodowanie w łącznej kwocie 59.772,00 złotych, za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta P., położony w P., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0445 ha. Jednocześnie Starosta P. orzekł, iż odszkodowanie wypłacone zostanie przez Miasto P. na rzecz E. i R. M. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. la, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i R. M. podnosząc zarzuty dotyczące stanowiącego główny dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia 9 listopada 2011 r. Zdaniem strony operat został sporządzony nierzetelnie. – m.in. nie można się zgodzić z zastosowaną przez rzeczoznawcę zasadą ekstrapolacji zastosowaną w obliczeniach wartości nieruchomości na stronie 20 operatu. Zdaniem strony ekstrapolacja cech jest manipulacją mającą na celu zaniżenie wartości nieruchomości. Odwołujący nie podzielili stanowiska, że przejęta działka nr [...] pod ulicę D. ma niewielkie znaczenie dla miasta. Ulica D. jest drogą publiczną zapewniającą dojazd do położonych przy niej nieruchomości i jest tak samo ważna, jak inne ulice osiedlowe na terenie miasta. Przyjęcie cechy wartościującej nieruchomość w postaci "wagi dla miasta" faworyzuje jedną ze stron postępowania i stoi w sprzeczności z pojęciem wartości rynkowej zwłaszcza, że waga tej cecha została ustalona na wysokim poziomie.

Odwołujący się przedłożyli sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. operat szacunkowy ustalający wartość rynkową przedmiotowej działki nr [...] w wysokości 110.800 zł.

Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za działkę, która przeszła na własność podmiotu publicznego.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 9 listopada 2011 r. został przygotowany w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wyjaśnił, iż dokonał oceny obu sporządzonych w sprawie operatów. Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie E. i R. M. odmówił mu mocy dowodowej. Wyceniana nieruchomość jest przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Na wartość takiej nieruchomości wpływ ma kategoria i klasa drogi (czyli jej znaczenie dla publicznej komunikacji), zaś jej otoczenie (okoliczna zabudowa, walory krajobrazu) ma znaczenie znikome, jeśli nie żadne. Zdaniem organu, zasady logicznego rozumowania nakazują wnosić, iż wyższą cenę osiągnie nieruchomość przewidziana pod drogę krajową od takiej, która jest przeznaczona pod drogę gminną klasy dojazdowej, a to z tego względu, iż podmiot zamierzający realizować tego typu inwestycję o znaczeniu ogólnokrajowym będzie bardziej zdeterminowany, by szybciej uzyskać możność rozpoczęcia budowy i tym samym będzie skłonny zapłacić wyższą cenę.

Organ stwierdził, iż nieuzasadnionym jest również zarzut zastosowania przez biegłą przy dokonywaniu oszacowania działki nr [...] metody ekstrapolacji. Uzgodnione w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych zrzeszonych w Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, noty interpretacyjne nie wykluczają bowiem stosowania tej metody.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez odwołujących różnicy pomiędzy wartością działki nr [...] określoną w niniejszym postępowaniu, a wartością sąsiedniej działki przeznaczonej pod drogę prywatną, określoną w prowadzonym przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej wartość działki nr [...] (przeznaczonej pod drogę wewnętrzną) przyjęto jak dla działki według stanu przed podziałem, zaś w postępowaniu niniejszym drogą porównania z wartością innych działek przeznaczonych pod drogi publiczne.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnieśli E. i R. M. zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie art. 134. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż utrzymuje ona w mocy decyzję, która została wydana z naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 719/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podnoszone przez stronę okazały się trafne.

W ocenie Sądu decyzja organu II instancji nie spełniła określonych w kodeksie postępowania administracyjnego wymogów odnośnie przeprowadzenia skrupulatnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego.

Sąd stwierdził, iż nie budzą jego wątpliwości przyjęte w operacie autorstwa B. W. ustalenia co do stanu prawnego, stanu technicznego i sposobu zagospodarowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przyjętej metody wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

Jednocześnie, choć za przekonująco uzasadnione przez rzeczoznawcę uznał także ustalenie rodzaju i obszaru rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość oraz przyjęcie atrybutów waloryzacyjnych w postaci wagi dla miasta, cenności gruntów otaczających oraz stanu zagospodarowania i infrastruktury towarzyszącej, wraz z wagą procentową poszczególnych atrybutów, jak też ustalenie, iż atrybut wagi dla miasta dla przedmiotowej działki ustalić należy, jako "bardzo słaby" i niższy niż analogiczny atrybut, dla ocenionych jako słabe działek gruntu przeznaczonych pod drogi, będących przedmiotem transakcji porównawczych analizowanych przez rzeczoznawcę, o tyle zarówno w operacie szacunkowym jak i kolejnych pismach rzeczoznawcy majątkowego B. W. składanych do akt sprawy brak jest wyjaśnienia na czym polega zastosowana dla ustalenia przyjętego ostatecznie poziomu współczynnika korygującego dotyczącego "wagi dla miasta" metoda ekstrapolacji, oraz - co szczególnie istotne dla sprawy - w jaki sposób, czyli na drodze jakich obliczeń matematycznych, autor operatu doszedł do ustalenia poziomu tego współczynnika na 0,1, w sytuacji gdy minimalna wysokość tego współczynnika wynikająca z analizy transakcji porównawczych wyniosła 0,3.

Sąd zauważył, iż autor operatu przekonująco uzasadnił przyjęcie jako jednego z kryteriów korekty ceny średniej uzyskiwanej w transakcjach analizowanych parametru "wagi dla miasta" oraz przyjęcie, iż parametr ten ma największe znaczenie (wagę) spośród wszystkich uwzględnianych w operacie parametrów korygujących oraz wykazał w piśmie z dnia 23 stycznia 2012 r. dlaczego w przypadku działki analizowanej parametr "wagi dla miasta" musi być wyceniany niżej niż w przypadku wszystkich działek, transakcje którymi zostały przyjęte za podstawę analizy, co niewątpliwie uzasadniało przyjęcie wielkości wynikającego z cechy "wagi dla miasta" poziomu współczynnika korygującego poniżej wartości 0,3 będącej dolną granicą zakresu wartości tego współczynnika korygującego określonego dla zbioru transakcji stanowiących podstawę wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy nie wykazał, a organy obu instancji nawet nie podjęły próby ustalenia, dlaczego wysokość obniżenia tego współczynnika korygującego wyniosła akurat wartość wskazaną w operacie.

Na okoliczność powyższą trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, gdzie wskazano, iż organ nie dokonał zbadania czy właściwym jest akurat trzykrotne dodatkowe zmniejszenie współczynnika "waga dla miasta" .

Wątpliwości tych nie rozwiewa także uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, w którym brak jest oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń, poza wskazaniem, iż uzgodnione w środowisku zawodowym rzeczoznawców majątkowych zrzeszonych w Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych noty interpretacyjne, nie wykluczają stosowania metody ekstrapolacji.

Powyższe świadczyło, że Wojewoda Wielkopolski przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, iż istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie nie tyle do oceny dopuszczalności stosowania metody ekstrapolacji, ile do wyjaśnienia stronie (a także i Sądowi) na czym metoda ta polega i w jaki sposób została zastosowana w danym, konkretnym przypadku, co dopiero umożliwi ocenę prawidłowości jej zastosowania.

Dalej Sąd stwierdził, iż ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń których wyniki ujawnione zostały w tabeli nr 2 na stronie 16 operatu. Uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego winno obejmować wyjaśnienia na czym dokładnie polega metoda ekstrapolacji, w jaki sposób i w oparciu o jakie założenia została w niniejszej sprawie zastosowana oraz jakie działania matematyczne doprowadziły biegłego do ustalenia dla wycenianej nieruchomości współczynnika korygującego dotyczącego "wagi dla miasta" akurat na przyjętym w operacie poziomie wynoszącym 0,1, a nie na przykład 0,05 czy też 0,25. Ponadto wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Sąd zauważył również, iż ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Wielkopolski winien nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem 12 miesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów i argumentów Sąd stwierdził, iż Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonujący wykazał zasadność przyjęcia przez biegłego dla wyceny przedmiotowej nieruchomości parametru korygującego "waga dla miasta", przy czym argumentacja organu dotycząca istnienia różnych kategorii dróg publicznych miała na celu jedynie wykazanie generalnej zasadności stosowania przy wycenie nieruchomości tego rodzaju parametru korygującego, jakim jest waga (ważność) nieruchomości dla podmiotu na rzecz, którego następuje odjęcie własności, a nie znajdowała zastosowania wprost do niniejszej sprawy.

Sąd wyjaśnił także, iż art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż

w przypadku wyceny nieruchomości i stanowiących jej podstawę operatów rzeczoznawców majątkowych ustawodawca wyłączył stosowanie ogólnej zasady wynikającej z art. 75 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i jednoznacznie przesądził, iż jedynym dopuszczalnym środkiem dowodowym służącym weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie uzyskanie przez stronę kontroperatu sporządzonego na jej zlecenie przez kolejnego rzeczoznawcę majątkowego.

Z analogicznych przyczyn za niezasadne uznać należy także te argumenty skarżących, w których odwołują się oni do wyceny działki sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], a przeznaczonej pod drogę wewnętrzną dokonanej w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Ponadto zdaniem Sądu nie można zgodzić się z poglądem skarżących wyrażonym w załączniku do skargi jakoby z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynikało, że wartość wycenianej nieruchomości musi zostać ustalona w przedziale pomiędzy cena minimalną, a maksymalną jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stanowiły podstawę wyceny. Prawodawca nie ustalił jakichkolwiek wartości brzegowych, których w następstwie dokonywanej wyceny nie wolno rzeczoznawcy przekroczyć.

Za nietrafny uznano także zarzut braku negocjacji poprzedzających ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że negocjacje takowe toczyły się, a w ich toku każda ze stron przedstawiła własne propozycje odnośnie wysokości odszkodowania, które jednakże nie spotkały się z aprobatą strony przeciwnej.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Wielkopolski pismem z 18 stycznia 2013 roku zwrócił się do rzeczoznawcy B. W. o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez nią operatu szacunkowego z 9 listopada 2011 roku oraz o wyjaśnienie kwestii poruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z 19 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Po 719/12. W odpowiedzi biegła nadesłała pismo z 31 stycznia 2013 roku, w którym podała, iż określona w operacie szacunkowym z 9 listopada 2011 roku wartość nieruchomości nie jest aktualna w odniesieniu do obecnego stanu rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, a zatem potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe. Jednocześnie biegła wyjaśniła zasadność zastosowanej przez siebie metody ekstrapolacji oraz wskazała sposób ustalenia wartości przyjętych atrybutów cenotwórczych.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski powołał biegłego rzeczoznawcę A. S. w celu sporządzenia aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Czyniąc zadość nałożonemu na nią obowiązkowi biegła sporządziła operat szacunkowy z 14 marca 2013 roku. Został on przesłany stronom postępowania pismem z 18 marca 2013 roku celem umożliwienia im zapoznania się z wynikami przeprowadzonej wyceny.

Pismem z 6 maja 2013 r. rzeczoznawca A. S., odnosząc się do uwag wniesionych przez strony postępowania, podtrzymała w całości ustalenia zawarte w operacie szacunkowym z 20 marca 2013 r.

Decyzją z [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty P. z [...] 2012 r. , znak [...] i orzekł o ustaleniu na rzecz E. i R. M. odszkodowania w kwocie 79.094,00 zł (w zamian za pozbawienie prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,0445 ha, wydzielonej pod drogę i przejętej z mocy prawa przez Miasto P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie S., dla której Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]0. Jednocześnie Wojewoda Wielkopolski zobowiązał Miasto P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich do zapłaty jednorazowo na rzecz E. i R. M. kwoty 19.322,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Organ zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 19 października 2012 r. nie orzekł o uchyleniu decyzji Starosty P., czym jednoznacznie wskazał na brak celowości w ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji. Zatem wobec okoliczności, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazał na odmienną wobec wymierzonej przez Starostę P. kwotę odszkodowania, zaskarżona decyzja została zmieniona w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Dalej organ przytoczył podstawę prawną ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne wskazując m.in., iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowy grunt był operat szacunkowy z dnia 14 marca 2013 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę A. S..

Następnie Wojewoda Wielkopolski omówił sposób wyceny przyjęty przez biegłego. Omówił badany rynek i przyjętą przez biegłego metodę wyceny w tym zastosowane współczynniki korygujące.

Zdaniem organu odwoławczego powołany w sprawie biegła dokonała wyceny w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem obowiązujących norm oraz z zachowaniem najwyższej staranności zawodowej. Ponadto odniosła się do uwag wniesionych przez strony postępowania w piśmie z dnia 6 maja 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez E. i R. M. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż redakcja przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie pozostawia wątpliwości, iż w wypadku nieruchomości drogowych, a zatem takich, które w istniejącym planie miejscowym albo studium mają przeznaczenie drogowe, w pierwszej kolejności do porównania należy przyjąć transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wynika to z oczywistego założenia, iż takie właśnie nieruchomości, z uwagi na tożsamość przeznaczenia, będą w najwyższym stopniu spełniać kryterium podobieństwa. Norma ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, jako że prawodawca w tym samym przepisie ustanowił od niej wyjątek, którym objął wszystkie te sytuacje, kiedy to nie jest możliwe skorzystanie z transakcji nieruchomościami drogowymi, co wynika a contrario z brzmienia powołanego przepisu. Nie zostało przy tym bliżej doprecyzowane, z jakich konkretnych stanów faktycznych miałby wynikać ów brak możliwości, w czym należy dopatrywać się celowej woli ustawodawcy, który nie chciał w tym względzie wprowadzać sztywnych reguł. W niniejszej sprawie biegła w wyczerpujący sposób przedstawiła uwarunkowania lokalnego rynku nieruchomości drogowych i umotywowała zasadność zastosowanego porównania. W ocenie organu drugiej instancji nie ma wątpliwości, iż A. S. właściwie zastosowała § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia

Skargę na powyższa decyzję wnieśli E. i R. M. zarzucając, iż decyzję tę wydano na podstawie opinii rzeczoznawcy, która została sporządzona z naruszeniem przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania szacunkowego. Naruszenie przepisu art. 36 przedmiotowego rozporządzenia jest przyczyną zaniżenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez miasto P. działki nr [...]. Tym samym opinia ta nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, co powoduje iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego również jest wadliwa. Zdaniem skarżących wysokość odszkodowania winna wynieść co najmniej 110 800 zł.

Skarżący podnieśli, iż w świetle obowiązujących przepisów odszkodowanie określa się za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną albo za część nieruchomości a nie za wydzieloną zajętą pod drogę, działkę. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości. Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Jeżeli podstawową zasadą wynikającą z ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasada pełnego odszkodowania, prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego przez wywłaszczanego uszczerbku, to przy określeniu wartości rynkowej części nieruchomości, wzięcie pod uwagę wyłącznie okoliczności dotyczących wywłaszczanej działki, (stanowiącej część nieruchomości) może zasadę tę naruszyć.

Z reguły bowiem wartość 1 m2 działki, zajętej pod drogę publiczną o niewielkiej powierzchni, wyłączonej z większej nieruchomości, przewidzianej do zabudowy, będzie niższa od 1 m2 całej nieruchomości.

Tak więc wycena powinna być przeprowadzona dla działki nr [...] o obszarze 1,002 ha, której część o obszarze 0,0455 ha jest wydzielona pod drogę. Zdecydowanie więc, wartość części nieruchomości wydzielanej z działki [...] i przeznaczonej pod drogę publiczną oraz przejętą przez gminę, powinna być ustalona jak dla nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową.

Według skarżących przepisy art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nawiązaniu do art. 134 tej ustawy i przepisów § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nakazują organowi prowadzącemu postępowanie oraz rzeczoznawcy wykonującemu operat stosowanie zasady prawa korzyści wobec właściciela nieruchomości, któremu odjęto prawo własności nieruchomości, przy czym przepis ust.4 cytowanego Rozporządzenia należy traktować jako umożliwiający zastosowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jeśli są one bardziej korzystne od cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie biegła była zobowiązana stosując § 36 ust 4 powoływanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wycenić nieruchomość przez porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., który wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 719/12, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2012 r. ustalającą odszkodowania z grunt przejęty pod drogę.

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, obowiązkiem organu II instancji jest uzyskanie od rzeczoznawcy B. W. niezbędnych wyjaśnień umożliwiających zweryfikowanie prawidłowości obliczeń których wyniki ujawnione zostały w tabeli nr 2 na stronie 16 operatu szacunkowego z dnia 9 listopada 2011 r. Według Sądu uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego winno obejmować wyjaśnienia na czym dokładnie polega metoda ekstrapolacji, w jaki sposób i w oparciu o jakie założenia została w niniejszej sprawie zastosowana oraz jakie działania matematyczne doprowadziły biegłego do ustalenia dla wycenianej nieruchomości współczynnika korygującego dotyczącego "wagi dla miasta" akurat na przyjętym w operacie poziomie wynoszącym 0,1, a nie na przykład 0,05 czy też 0,25. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy utracił swoją ważność.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 9 listopada 2011 r., który takiej aktualizacji odmówił z uwagi na zamiany na rynku nieruchomościami (notatka służba z dnia 23 stycznia 2013 r. na k 26 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ II instancji słusznie uznał, iż operat z dnia 9 listopada 2011 r. nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości zajętą pod drogę publiczną. Tym samym, z uwagi na zmianę stanu fatycznego, wskazówki zawarte w wyroku Sądu z dnia 19 października 2012 r. dotyczące konieczności wyjaśnia obliczeń dokonanych w tym operacie przestały wiązać organ administracji jak i też Sąd rozpatrujący niniejszą skargę.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 czerwca 2013 r. oparta na nowym operacie sporządzonym na zlecenie tego organu w dniu 14 marca 2013 r. wydana została z naruszaniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, art. 136 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.)

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

W ocenie Sądu w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, w trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego (na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w ww. wyroku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 719/12) lecz ponowne przeprowadzenie przez organ II instancji tego dowodu i sporządzenie nowego operatu, w którym ustalono nową wysokości odszkodowania i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości oznacza w rzeczywistości przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W postępowaniu o ustalenie wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki i uprawnienia stron postępowania. Operat jest głównym dowodem, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego należy zagwarantować stronom prawo oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1753/06, z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 226/10 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r. o sygn. II SA/Lu 263/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

W okolicznościach przedmiotowej sprawy sporządzenie nowego operatu szacunkowego na zlecenie organu odwoławczego z uwagi na utratę ważności operatu na którego podstawie orzekał organ I instancji, uzasadnia w ocenie Sądu zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. w celu zagwarantowania stronom zachowania zasady dwuinstancyjności – oceny nowego operatu przez organ obu instancji.

Zgodnie z treści art. 138 § 2 K.p.a. przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest sytuacja gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co prawda w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż decyzja organu I instancji z 6 marca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – Sądu w wyroku z 19 października 2012 r. nakazał jedynie organowi II instancji ponownie dokonać oceny operatu szacunkowego z 9 listopada 2011 r. Niemniej zmiana okoliczności faktycznej w sprawie jaką jest dezaktualizacja operatu szacunkowego z 9 listopada 2011 r. i sporządzenie nowego operatu z 14 marca 2013 r. zawierającego nową wycenę przedmiotowej nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik – ustalenie wysokości kwoty odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze Sad orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Wielkopolski winien zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a. w celu zagwarantowania stronom możliwości oceny nowo-sporządzonego operatu szacunkowego przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, gdyż ocena operatu szacunkowego z 14 marca 2013 r. przez Sąd byłaby przedwczesna i godziłaby w rzeczywistości w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 153 tej ustawy.