Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 757/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 133, art. 136,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie jako: "k.p.a."), art. 4 punkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z 2014 r., 60.1 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] D. D. z siedzibą w [...] (dalej jako: "strona", "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 29 stycznia 2016 r. o godzinie 9:56, na drodze krajowej nr [...] (74 km), punkt kontrolny 16, miejscowość R. Zatrzymanym zestawem pojazdów kierował K. C. Powyższym pojazdem realizowany był na rzecz i w imieniu strony skarżącej międzynarodowy transport drogowy rzeczy (przejazd na pusto na załadunek z N. do miejscowości W.).

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia 29 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w momencie zatrzymania pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] kierowca nie posiadał włożonej w cyfrowym urządzeniu rejestrującym karty kierowcy. Według zapisów na karcie kierowcy i pamięci tachografu, karta kierowcy została wyciągnięta z urządzenia rejestrującego 6 minut przed zatrzymaniem. Kontrolowany oświadczył, że jedzie pod załadunek odpadów rybnych w związku z czym nie posiada karty w tachografie zgodnie z zaleceniem pracodawcy.

Po analizie zapisów z karty kierowcy i tachografu a także biorąc pod uwagę treść zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka organ stwierdził, że w dniu 24 stycznia 2016 r. kierowca wyruszył w trasę z siedziby firmy w S. Pojazd, którym się poruszał posiadał załączoną naczepę z ładunkiem odpadów, w związku z czym kierowca wykonał przejazd ze S. do G. W miejscowości G. kierowca podjął inną naczepę (typu plandeka załadowaną drewnem). Ładunek przeznaczony był do N. gdzie został dostarczony w dniu w dniu 25 stycznia 2016 r. rano. Następnie kierowca wykonywał przewozy na terenie N. Ostatnio przewożonym był ładunek drewna pobrany w H. w dniu 27 stycznia 2016 r., który został dostarczony do miejscowości G. w dniu 28 stycznia 2016 r. Po rozładunku kierowca pozostawił naczepę – plandekę w miejscowości C. w dniu 28 stycznia 2016 r. Na potwierdzenie kontrolowany okazał dokumenty przewozowe. Kierowca zeznał ponadto, że w dniu poprzedzającym kontrolę w miejscowości C. podjął inną, pustą naczepę o nr rej. [...]. Kierowca dodał, że jedzie do firmy [...], gdzie w D. załaduje naczepę o nr rej. [...] odpadami rybnymi. Pomiędzy wyjazdem do N. dnia 24 stycznia 2016 r. a wyjazdem w dniu 29 stycznia 2016 r. kierowca zawsze używał karty kierowcy rejestrując wszystkie aktywności.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o ustalony podczas kontroli stan faktyczny stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji dokonał nadto analizy dokumentów przewozowych CMR z okresu 30 grudnia 2015 r. – 29 stycznia 2016 r. oraz wskazał, że strona przedstawiła decyzję nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. potwierdzającą, iż naczepa o nr rej. [...] została dopuszczona do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3. Organ wskazał jednocześnie, że wbrew wyjaśnieniom strony i przedłożonym dokumentom przewozowym przewozu drogowego w dniu 29 stycznia 2016 r. nie realizowano kontrolowaną naczepą o numerze rejestracyjnym [...] a naczepą o numerze rejestracyjnym [...].

Poza wyżej wskazanymi okolicznościami organ pierwszej instancji przedstawił regulacje rozporządzenia nr 561/2006 oraz nr 165/2014 jak i akty prawne odnoszące się do prawidłowego sporządzania dokumentów przewozowych CMR.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż w chwili kontroli kierowca wykonywał przewóz podlegający wyłączeniu spod stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z art. 13 lit. n rozporządzenia, gdyż był w drodze na załadunek odpadów rybnych. Niniejsze rozporządzanie nie ma zaś zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Skarżący wskazał, że kierowca wykonywał przewóz drewna na terenie N. jednakże w dniu 28 stycznia 2016 r. wykonał on odpoczynek dobowy i w dniu 29 stycznia 2016 r. podjął "nowe" zadanie przewozowe, którego celem było dostarczenie naczepy pod załadunek odpadów kat. 3. Przedsiębiorstwo skarżącego w 95 % zajmuje się przewozami odpadów. W ocenie skarżącego, wydając decyzję o nałożeniu kary administracyjnej na stronę, organ pierwszej naruszył art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego winny skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji oraz umorzeniem postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł za każde naruszenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10.000 zł. Stosownie zaś do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w chwili stwierdzenia naruszenia obowiązywało rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jednakże w dniu 2 marca 2016 r. zostało ono uchylone przez rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1). Stosownie do art. 48 rozporządzenia nr 165/2014 wchodzi ono w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zatem zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r.

Organ odwoławczy zacytował treść art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 oraz wskazał, że konsekwencją określonych w tym przepisie rozwiązań jest treść lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 5.000 zł sankcjonuje niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Organ odwoławczy podkreślił, że szczegółowa analiza materiału dowodowego, w tym dokumentu przewozowego CMR za dzień kontroli wykazała, iż w tym dniu kierowca istotnie wykonywał przewóz wyłączony spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z art. 13 lit. n przedmiotowego rozporządzenia. Powyższe wynika wprost z zapisów na rzeczonym dokumencie, w rubrykach 6 - 12, gdzie jako ładunek wskazano odpady rybne, to jest odpad kat. 3. W rubryce 16 wskazano natomiast kontrolowany pojazd (ciągnik), inny był natomiast wskazany numer rejestracyjny naczepy, to jest [...], podczas gdy do kontrolowanego pojazdu podczepiono naczepę o nr rej. [...]. Powyższe nie może jednak stanowić o stwierdzeniu, iż nie można przypisać dokumentu przewozowego do kontrolowanego pojazdu, gdyż naczepa może w każdej chwili w toku wykonywania zadania przewozowego, a już po przyjęciu zlecenia, zostać wymieniona przez przedsiębiorcę, np. z przyczyn technicznych, i stanowi to normalną czynność w transporcie drogowym.

Ponadto, skarżący przedstawił również stosowne dokumenty, to jest decyzję nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. potwierdzającą, iż naczepa o nr rej. [...] została dopuszczona do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3. Również analiza całości materiału dowodowego wykazała, iż kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz odpadów kat. 3, gdyż jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku czynności kontrolnych, pojazd był wyposażony w tabliczkę informującą o przewozie odpadów kat. 3. Również kierowca przesłuchany na okoliczność stwierdzonego naruszenia zeznał, iż w dniu kontroli wykonywał przewóz odpadów kat. 3.

Organ podkreślił, że rozpoczęcie zadania przewozowego rozpoczyna się już wcześniej, przed podjęciem samego ładunku. Dojazd na załadunek towaru jest jednym z elementów realizacji zadania przewozowego, i w ocenie organu odwoławczego, analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wykazała, iż w dniu kontroli kierowca wykonywał kontrolowanym pojazdem przewóz wyłączony spod stosowania rozporządzenia 561/2006, to jest przewóz odpadów kat. 3.

Niemniej jednak, zdaniem organu, w przypadku naruszenia stwierdzonego w dniu 24 stycznia 2016 r., jak wynika z dokumentów przewozowych, przewóz dotyczył częściowo odpadów, a częściowo ładunku nie objętego wyłączeniem spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie organu, wszelkie wyłączenia należy interpretować ściśle, a zatem w przypadku, gdy tylko część ładunku jest ładunkiem kwalifikującym przejazd jako wyłączony spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006, natomiast część stanowi zwykły ładunek, kierowca jest obowiązany do rejestrowania swoich aktywności na karcie kierowcy. Odmienna interpretacja przepisów mogłaby bowiem prowadzić do rażących nadużyć, polegających na pozornym wykonywaniu przewozów wyłączonych spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006, podczas gdy większą część ładunku stanowiłby towar, który nie kwalifikuje się do powyższego wyłączenia. W niniejszym przypadku zasadnie stwierdzono zatem, iż doszło do naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, iż zasadnym było również ukaranie strony karą w wysokości 5.000 zł.

Odnosząc się do okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, organ powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 123/15) oraz WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 28/15). Organ stwierdził, iż przesłanki egzoneracyjne określone w cytowanych przepisach ustawy o transporcie drogowym nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych których profesjonalny podmiot wykonujący przewoź drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Ciężar dowodu spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 wskazanej ustawy skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa.

Podsumowując, organ odwoławczy zważył, iż kara została nałożona zasadnie, jednakże wyłącznie za naruszenie popełnione w dniu 24 stycznia 2016 r. W pozostałych przypadkach dowody przedstawione przez przedsiębiorcę są wystarczające do stwierdzenia, iż do naruszeń nie doszło, jednakże z uwagi na okoliczność, iż kara pieniężna w niniejszej sprawie nie ulegnie zmianie, niezasadnym było uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. D. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 6 k.p.a. gdyż, decyzja została wydana bez poszanowania obowiązującego prawa;

- art. 7 k.p.a. ponieważ organ administracji publicznej wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego i obowiązujących w tym zakresie przepisów;

- art. 8 k.p.a. ponieważ sposób przeprowadzenia postępowania przez organ wydający decyzję podważył zaufanie do władzy publicznej;

b) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdzając naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi;

- rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 poprzez brak wskazania naruszonego przepisu w sentencji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przejazd realizowany w dniu 29 stycznia 2016 r. był wykonywany zgodnie z art. 13 lit. n rozporządzenia nr 561/2006, co w opozycji do twierdzeń organu pierwszej instancji potwierdził organ odwoławczy. Organ drugiej instancji wskazał natomiast na naruszenie z dnia 24 stycznia 2016 r. stwierdzając, że w tym dniu przejazd realizowano "częściowo" to jest przewożąc ładunek kategorii 3 oraz "inny" towar.

Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu drugiej instancji. Nie jest bowiem możliwe przewożenie odpadów z ładunkiem pełnowartościowym. Ładunek pełnowartościowy inny niż ładunek kategorii 3 przewożony w takich warunkach zostałby natychmiast zutylizowany a przedsiębiorstwo skarżącego musiałoby pokryć starty związane z zabrudzeniem.

Z analizy danych z tachografu cyfrowego jasno wynika, że zakończenie zadania przewozowego kategorii 3 nastąpiło w dniu 25 stycznia 2016 r. o godz. 10.49. Następne zadanie przewozowe rozpoczęto w dniu 26 stycznia 2016 r. o godz. 04.00 po wcześniejszym odbyciu przez kierowcę 17 – godzinnego odpoczynku dziennego. Zadanie przewozowe z dnia 26 stycznia 2016 r. wykonano zgodnie z rozporządzeniem nr 561/2006. Kierowca ruszył po wymaganym odpoczynku a podczepiona naczepa była innego typu. Wobec powyższego nie można łączyć dwóch zadań przewozowych jako jednego.

Skarżący wskazał jednocześnie, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji składał wnioski dowodowe, które miały istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania i jego wyniku. Organ pierwszej instancji zlekceważył jednakże zasady prowadzenia postępowania administracyjnego dążąc za wszelką cenę do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy mieć na uwadze, że z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy nałożona na skarżącego kara w wysokości 5.000 zł odnosi się do naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi stwierdzonego w dniu kontroli drogowej, to jest w dniu 29 stycznia 2016 r. czy też naruszenia z dnia 24 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawiając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i opisując wykonywanie przewozów przez kierowcę K. C. w okresie 24 - 29 stycznia 2016 r. nie wskazuje w sposób jednoznaczny dnia, który został przyjęty jako dzień stwierdzenia naruszenia determinującego nałożenie wskazanej powyżej kary.

Z kolei w decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazuje się (vide: ostatni akapit uzasadnienia decyzji), że kara została nałożona zasadnie jednakże wyłącznie za naruszenie z dnia 24 stycznia 2016 r. Organ odwoławczy przyznaje przy tym, że dowody przedstawione przez przedsiębiorcę są wystarczające do stwierdzenia, iż do naruszeń nie doszło w dniu 29 stycznia 2016 r., jednakże z uwagi na okoliczność, iż kara pieniężna w niniejszej sprawie nie ulegnie zmianie niezasadnym staje się uchylenie przedmiotowej decyzji.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić mając na uwadze istotę sankcji administracyjnych oraz regulacje normatywne w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego określone w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu wskazać, że istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego. Okoliczności te nie mają bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Odnosząc się do obowiązków organu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego należy wskazać, ze zgodnie z art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z wyrażonej w art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej będącej jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Co istotne, realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Zestawiając powyższe zapatrywania wskazać należy, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenia określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym determinuje dokonanie ustaleń faktycznych nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Organ administracji publicznej nie może bowiem w tej materii opierać się na domysłach. Z uwagi na treść art. 80 k.p.a. organ ma obowiązek oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny oraz nieskrępowany. Stosownej oceny dokonuje z kolei na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W tym świetle za wadliwą uznać należy decyzję organu pierwszej instancji, z której nie wynika w sposób jednoznaczny, które naruszenie (z jakiego dnia) stanowiło podstawę do nałożenia kary. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prowadził swoje rozważania odnosząc się w głównej mierze do naruszenia stwierdzonego w dniu kontroli a zatem w dniu 29 stycznia 2016 r. Potwierdzeniem tego stanu jest m.in. analiza uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji (vide: s. 3 i 5). W uzasadnieniu decyzji nie brak jednakże odniesień do czynności kierowcy z dnia 24 stycznia 2016 r. (vide: s. 2, 3 i 10). Wątpliwości w tej materii nie rozwiewa treść pisma sporządzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w trybie art. 133 k.p.a. W piśmie tym organ odnosi się do bowiem do naruszeń zaistniałych w jego ocenie zarówno w dniu 24 jak i w dniu 29 stycznia 2016 r.

Odnosząc się z kolei do decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której organ odwoławczy zobligowany w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji przy czym - w opozycji do ustaleń organu pierwszej instancji - przyjmuje za podstawę do nałożenia kary zupełnie odmienny stan faktyczny. Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, że dowody przedstawione przez przedsiębiorcę są wystarczające do stwierdzenia, iż do naruszeń nie doszło w dniu 29 stycznia 2016 r., jednakże z uwagi na okoliczność, iż kara pieniężna w niniejszej sprawie nie ulegnie zmianie niezasadnym staje się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu przedmiotowe stwierdzenie należy poczytywać jako niedopuszczalną próbę usankcjonowania wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uzasadnia bowiem jedynie wysokością kary pieniężnej bagatelizując błędy w należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ pierwszej instancji.

Oczywistym jest w tym miejscu wskazanie, że jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., organ odwoławczy winien był wydać decyzję kasacyjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Dla wydania decyzji kasacyjnej ustawa wymaga jednakże kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał - nie wchodząc na tym etapie w zasadność merytoryczną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w załączniku do protokołu kontroli drogowej z dnia 29 stycznia 2016 r. – że organ pierwszej instancji orzekł z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z kolei Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w mocy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że naruszenie zarzucane skarżącemu miało miejsce nie w dniu 29 stycznia 2016 r. lecz w dniu 24 stycznia 2016 r. naruszył art. 138 § 1 punkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Należy mieć również na uwadze, że w wydanej decyzji organ odwoławczy negując zaistnienie naruszenia w dniu 29 stycznia 2016 r. powołuje się m.in. na zgromadzone w aktach dokumenty przewozowe (CMR). W tym samym uzasadnieniu - w odniesieniu do naruszenia zaistniałego w ocenie organu w dniu 24 stycznia 2016 r. – organ również powołuje się na dokumenty przewozowe, z których ma wynikać, że przewóz w tym dniu jedynie częściowo dotyczył odpadów. W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów przewozowych, które miałyby się odnosić do realizowanego w dniu 24 stycznia 2016 r. przewozu towarów nie objętych wyłączeniem spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006.

Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pełni należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem przedstawionych zapatrywań prawnych Sądu. Jednocześnie organ pierwszej instancji winien przedstawić rezultat swojej oceny w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.