Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1221/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 36a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1375/10 w sprawie ze skargi J. P. i J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/10, oddalił skargę J. P. i J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. P. i J. P. utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku J. P. i J. P. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. prawomocnej decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. i J. P. w dniu [...] maja 2008 r. wystąpili o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. prawomocnej decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 2005 r., którą organ pozwolił J. i J. P. na prowadzenie prac budowlanych związanych z remontem i rozbudową domu przy ul. [...] w J. w oparciu o projekt budowlany remontu i rozbudowy opracowany przez mgr inż. arch. A. O. oraz projekt budowlany ogrodzenia opracowany przez inż. K. H. Proponowana przez wnioskodawców zmiana decyzji miała dotyczyć układu pomieszczeń i warunków wykonywania konstrukcji dachu w ten sposób, iż daszki w lukarnach miały być zmienione na podwójne nad oknami skrajnymi. Do wniosku dołączono dokumentację zmian.

W dniu 14 kwietnia 2008 r. w budynku przy ul. [...] w J. została przeprowadzona lustracja budynku, która wykazała, że zmiany o jakie wnosili J. i J. P. zostały fizycznie zrealizowane przed datą lustracji. Potwierdziły to także oględziny obiektu dokonane w dniu 21 września 2009 r.

W świetle przedstawionych okoliczności sprawy organ pierwszej instancji uznał, że wniosek J. i J. P. z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. prawomocnej decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. jest próbą zalegalizowania wcześniej dokonanych niezgodnych z tą decyzją robót w budynku.

W następstwie powyższego P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku J. i J. P. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. jego wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2005 r.

Od powyższej decyzji J. i J. P. wnieśli odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Organ prowadząc postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności odniósł się do treści art. 155 k.p.a. Wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Jednakże decyzja taka może być zmieniona w każdym czasie przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek – jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił również, że organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Kwestię tę reguluje art. 105 § 1 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w badanej przez niego sprawie przedmiotem zmiany jest decyzja pozwalająca na wykonanie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568). Art. 36 tej ustawy stanowi, że takie pozwolenie może zostać wydane tylko przed wykonaniem prac, a zatem również w tym czasie należy rozważyć kwestię jego zmiany w zakresie sposobu ich wykonania. W przedmiotowej sprawie prace zostały wykonane, a więc zastosowanie będzie miał przepis dotyczący usuwania skutków prac wykonanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie przepisy dotyczące zmiany decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym uznając, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. J. P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzając, że przepis ten posiada inne brzmienie i znaczenie aniżeli wskazał to organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez brak zastosowania jego obowiązującej treści w sytuacji wystąpienia przesłanek do jego zastosowania, gdyż jak zaznaczyli wbrew stanowisku organu II instancji jak i organu pierwszej instancji przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, jeżeli za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, - naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne jego zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania, gdy w ocenie skarżących nie stało się ono bezprzedmiotowe, - naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób polegający na nieustosunkowaniu się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, brak spełnienia kryteriów i wymogów z art. 107 k.p.a. zwłaszcza w zakresie sporządzonego uzasadnienia, przez co naruszono również art. 7 k.p.a., - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia obowiązującej treści tych przepisów dla koniecznego i uzasadnionego ich zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi J. P. i J. P. szczegółowo opisali przebieg czynności podejmowanych w związku z zamiarem prowadzenia prac budowlanych związanych z remontem i rozbudową budynku przy ulicy [...]. Podkreślili, że zakres zmian opracowany przez inżyniera A. O. nastąpił jeszcze we wrześniu 2007 r. i był zgodny z przepisem art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skarżący zaznaczyli, że w ich ocenie Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. był zobowiązany do zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż nabyli oni prawo do inwestycji. Podkreślili, że zarówno decyzje pierwszej jak i drugiej instancji są dla nich krzywdzące, ponieważ wprowadzone zmiany do projektu budowlanego nie miały istotnego charakteru.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. nie mógł być podstawą pozytywnego załatwienia wniosku J. P. i J. P. z dnia 8 maja 2008 r.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymienione w powyższym przepisie przesłanki.

Sąd wskazał, że skarżący na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. uzyskali pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku przewidzianych przez projekty budowlane opracowane przez mgr inż. arch. A. O. i inż. K. H. Jak wskazał skarżący w odwołaniu, pierwotny projekt budowlany mgr inż. arch. A. O. uległ zmianie. Autor projektu wprowadził zmiany, które zostały naniesione do dziennika budowy 20 września 2007 r. Z oświadczenia skarżących zawartego w odwołaniu wynika, że prace budowlane wykonane przy ul. [...] wykonano zgodnie z dokumentacją, sztuką budowlaną oraz projektem zamiennym. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 września 2009 r. organ ochrony konserwatorskiej stwierdził odstępstwo od uzgodnionego projektu budowlanego w zakresie wykonania facjatek doświetlających okna budynku przy ul. [...] oraz pokrycia dachowego. Wnioskiem z dnia 8 maja 2008 r. skarżący wystąpił o zmianę pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a.

W opisanej wyżej sytuacji - choć przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zastosowaniu art. 155 k.p.a. – to zdaniem Sądu, wniosek skarżących nie został oparty na interesie, który można uznać za słuszny. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 już samo prowadzenie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem skarżący dokonali korekty pierwotnego projektu budowlanego i realizowali ten zmieniony projekt bez wymaganego prawem pozwolenia, to ich działanie nie mogło zostać zaakceptowane poprzez wydanie przez organ decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ taka decyzja sankcjonowałaby stan niezgodny z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę, że to, czy zmiana projektu budowlanego oraz przeprowadzone na jego podstawie nowe roboty budowlane miały charakter istotny, podlegałoby ocenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyby skarżący po zmianie projektu budowlanego, ale przed przystąpieniem do realizacji nowych robót budowlanych uzyskali stosowną decyzję organu ochrony konserwatorskiej.

Faktem jest natomiast to, że w niniejszej sprawie P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nieprawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że w takim przypadku organy winny ocenić wniosek z dnia 8 maja 2008 r. merytorycznie, ponieważ w niniejszej sprawie istniał podmiot oraz przedmiot postępowania (decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r.). Naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. oraz przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro i tak decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej byłaby decyzją negatywnie załatwiającą wniosek strony.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 135 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia działań - stosowania środków przewidzianych ustawą - w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. oraz w stosunku do decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2009 r. ;

- naruszenie art. 145 § 1 p.1/c, art. 145 § 1 p.3/ p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów - gdzie przy prawidłowym postępowaniu w sprawie, tym samym przy zastosowaniu wskazanych przepisów p.p.s.a., należało uwzględnić skargę, a w jej wyniku uchylić decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości - wobec naruszenia w niej przepisów postępowania - w szczególności art. 155 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., gdyż decyzja Ministra utrzymała w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem przepisu art. 105 k.p.a. i art. 155 k.p.a., umarzając postępowanie, które było niedopuszczalne, gdyż złożony przez skarżących wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymagał merytorycznego rozpoznania, a w żadnym razie postępowanie administracyjne nie powinno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe - jak wadliwie i z naruszeniem w/w przepisów postępowania postąpił organ II instancji, uprzednio I instancji, a następnie z naruszeniem w/w przepisów, co miało wpływ na wynik postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niesłusznie oddalając skargę, także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył i w konsekwencji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 p.3/ p.p.s.a. - tj. nie stwierdził, iż wydanie decyzji przez organ II instancji, a także uprzednio przez organ I Instancji - umarzających postępowanie administracyjne - wszczęte w trybie i na podstawie art. 155 k.p.a. - nastąpiło z naruszeniem prawa,

- naruszenie przepisu postępowania - art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokonania prawidłowej kontroli działań administracji publicznej w zakresie koniecznego badania - kontroli pod względem zgodności z prawem w/w działań - w tej sprawie brak właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie wydanych decyzji organu II Instancji i uprzednio organu I instancji, które zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie podstaw ich wydania a Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę uzasadniającą ich uchylenie, niesłusznie oddalił, tym samym nie zastosował się do wskazanych art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

- naruszenie przepisu postępowania - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niesłuszne jego zastosowanie, a także niesłusznie powołanego jako podstawy decyzji organu II Instancji, który to przepis z racji przedmiotu postępowania w sprawie skargi stron na niesłuszne i bezpodstawne umorzenie postępowania wszczętego w trybie art. 155 k.p.a., nie powinien i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia,

- naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie na jego podstawie dokonania przez inwestorów istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy zakres zmian związanych z remontem i rozbudową budynku przy ulicy [...] w J. w nawiązaniu do projektu podstawowego opracowany przez mgr inż. arch. A. O. nastąpił jeszcze we wrześniu 2007 r. i pozostawał w zgodności z przepisem art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, dotyczył bowiem nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - warunków pozwolenia - sporządzone zostały rysunki zamienne przez osobę uprawnioną, nastąpił wpis do Dziennika Budowy dokonany przez autora rysunków zamiennych mgr inż. arch. A. O. z poleceniem prowadzenia prac zgodnie z projektem zamiennym uzgodnionym z inwestorem, a sam projekt zamienny - jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - przez co organ I instancji winien był do zastosowania art. 155 k.p.a. - czego nie uczynił, umorzył postępowanie w sprawie zamiast wydać stosowną decyzję w trybie tego przepisu k.p.a. - które to wadliwe działania organu I instancji przyjął za prawidłowe organ II instancji, a w konsekwencji także wadliwie - postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - oddalając skargę i to w sprawie, gdzie doszło do wadliwego i niezgodnego z prawem umorzenia postępowania pomimo obowiązku wydania decyzji merytorycznej po wszczęciu przez strony skarżące - inwestorów postępowania administracyjnego w trybie przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, ewentualnie

- uwzględnienie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie

- uwzględnienie skargi kasacyjnej - rozpoznanie sprawy w trybie art. 186 w zw. z art. 183 p.p.s.a. - tj. stwierdzenie nieważności postępowania - w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - albowiem w sytuacji umorzenia postępowania wszczętego z wniosku stron - skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - skierowanego do organu I instancji - na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. - strony te - strony postępowania administracyjnego pozbawiono możności obrony ich praw, gdyż decyzja merytoryczna nie została wydana a postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe - tym samym z rażącym naruszeniem praw stron postępowania administracyjnego a zatem brak możności obrony praw stron o charakterze merytorycznym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który utożsamia przedmiot postępowania wyłącznie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005r., a nie ze stanem faktycznym, który uzasadniałby rozstrzyganie w sprawie na podstawie art. 155 k.p.a. w związku art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wniosek J. i J. P. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 2005 r. wymagał merytorycznego rozpoznania, a umorzenie postępowania w trybie 105 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne. W sprawie niniejszej ustalenia zatem wymagało, czy zasadnie organy uznały, że w związku z wykonaniem przez skarżących robót budowlanych niezgodnych z w/w decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., postępowanie z wniosku skarżących, dotyczącego zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji czy zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanego wniosku.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 2005 r. pozwalająca na wykonanie robót budowlanych wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do tego przepisu, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z przepisu tego wynika, że pozwolenie takie może zostać wydane tylko przed wykonaniem robót budowlanych, nie zaś w sytuacji, gdy – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – roboty te zostały wykonane. Ewentualna zmiana powyższej decyzji nie mogła być zatem rozważana w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty, wymagające uzyskania pozwolenia, albowiem – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - prowadziłoby to do zalegalizowania dokonanych wcześniej robót niezgodnych z tą decyzją.

Odnosząc się zaś do twierdzenia skargi kasacyjnej, że zrealizowane przez inwestorów roboty miały charakter jedynie nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazać należy, że z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wynika, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Roboty budowlane prowadzone przez skarżących wymagały zaś stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie można zatem uznać, że stanowiły one nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w przypadku obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest w każdym przypadku odstąpieniem istotnym.

Wobec powyższego uznać należy, że w sytuacji gdy skarżący zrealizowali zmieniony projekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, bezprzedmiotowe stało się postępowanie w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zezwalającej na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Trzeba bowiem mieć na względzie, że regulacja art. 155 k.p.a. dotyczy zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej. Trudno jednak jest mówić o prowadzeniu postepowania w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, kiedy roboty budowlane, których miałaby dotyczyć zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków, już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. należy uznać za bezprzedmiotowe. Do samowolnie rozpoczętych robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru będzie miała zastosowanie procedura przewidziana w art. 43 – 45 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. Wobec tego należy uznać, że organy zasadnie umorzyły postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jak trafnie podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skoro nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej w oparciu o art. 155 k.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, będąca przesłanką do jego umorzenia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż nieprawidłowo umorzono postępowanie, jednakże "naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. oraz przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało (...) istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro i tak decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej byłaby decyzją negatywnie załatwiającą wniosek strony". Sąd niezasadnie stwierdził bowiem naruszenie przez organy wskazanych przepisów, a ponadto nie był uprawniony do przesądzania wyniku postępowania prowadzonego przez organ administracji. Błędne uzasadnienie Sądu w tym zakresie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem wyrok odpowiada prawu.

W konsekwencji, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 135 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 155 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

10