Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1957/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,18,19,20
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 24, 23a i b
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat - oddala skargę -


UZASADNIENIE

J. S. - po uprzednim wezwaniu Wojewody [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat [(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.) - zwane dalej: rozporządzeniem z [...] kwietnia 2004 r.].

Zaskarżonemu rozporządzeniu z dnia [...] kwietnia 2004 r. skarżący zarzucił sprzeczność z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz.1220, ze zm.) - zwaną dalej: ustawą z 2004r.] i z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] [(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.) - zwanym dalej: rozporządzeniem z dnia [...] kwietnia 2005r.]. W konsekwencji wniósł o:

1) uchylenie rozdziału 9 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2004 r., w którym

wyróżniono trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania, w tym

strefę terenów leśnych z zakazem zmiany przeznaczania gruntów leśnych na cele

nieleśne (§ 33), strefę terenów osadniczych, na których dopuszczono zabudowę

tylko w określonych miejscach i w ograniczonym zakresie (§ 34, § 35) oraz strefę

terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych, na których dopuszczono

zabudowę w ograniczonym zakresie (§ 36);

2) uchylenie załączników nr 3.1 - 3.13 - oznaczających strefę terenów osadniczych;

3) ewentualnie uchylenie całego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jest współwłaścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w obszarze [...] Parku Krajobrazowego (zwanego daiej: Parkiem), w strefie terenów leśnych pozaosadniczych z zakazem zmiany ich przeznaczenia. Dalej podniósł, iż w zaskarżonym rozporządzeniu z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazano, że podstawą prawną działania Parku jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie utworzenia Parku. Rozporządzenie Nr [...] zakazywało na terenie Parku między innymi lokalizowania nowych budynków i budowli. Z dniem wejścia w życie w dniu 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed tą datą stały się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Z dniem 1 maja 2004 r. Park ustanowiony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

2001 r. stał się więc parkiem krajobrazowym w rozumieniu nowej ustawy o ochronie przyrody, co oznaczało, że od dnia 1 maja 2004 r. do Parku stosowało się przepisy tej ustawy. Zatem od dnia 1 maja 2004 r. w Parku nie obowiązywały już zakazy, które zostały w nim ustanowione rozporządzeniem Nr [...], jeżeli były one sprzeczne z art.17 ust. 1 ustawy z 2004r. Od dnia 1 maja 2004 r. w Parku nie obowiązywał więc generalny zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli, chyba że chodziło o przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W celu dostosowania rozporządzenia w sprawie utworzenia Parku do ustawy z 2004r., w dniu [...] kwietnia 2005r. Wojewoda [...] wydał nowe rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W rozporządzeniu tym Wojewoda nie wprowadził już w Parku zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli, gdyż zakaz ten był sprzeczny z ustawą z 2004r. i w istocie - jako sprzeczny z prawem - nie obowiązywał od dnia 1 maja 2004 r. Mimo tych zmian Wojewoda nie dostosował do ustawy z 2004r. i do rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2005r. zaskarżonego rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku. Treść zaskarżonego rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. jest więc sprzeczna z treścią ustawy z 2004r. i z treścią rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2005r. w takim zakresie, w jakim zaskarżone rozporządzenie wyodrębnia w Parku tereny leśne bez możliwości zmiany ich przeznaczenia i inne tereny pozaosadnicze. Powyższe twierdzenia, w ocenie skarżącego, są zgodne z treścią art.157 ustawy z 2004r., w myśl którego dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, zachowują moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Zdaniem skarżącego, jeżeli w ogóle zaskarżone rozporządzenie z dnia [...] kwietnia 2004 r. można uznać za rozporządzenie wykonawcze, to nie ulega wątpliwości, że nie może ono obowiązywać w takim zakresie w jakim jest sprzeczne z ustawą. Zachowuje ono zatem rzeczywiście moc obowiązującą do czasu wejścia w życie nowych przepisów, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. W skardze podniesiono również, z ostrożności procesowej, argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a dotyczące wadliwości uchwalenia zaskarżonego rozporządzenia i nieobowiązywania tego rozporządzenia.

Następnie skarżący uzupełnił swoje stanowisko pismami z: 27 marca, 20 kwietnia, 17 czerwca, 17 sierpnia, 26 listopada i 9 grudnia 2009 r. oraz 30 listopada 2010r. Niedopuszczalne było - zdaniem skarżącego - objęcie przez Wojewodę [...], będącej współwłasnością skarżącego działki nr ew. [...] obręb [...]

Sygn. akt IV SATWa 1957/10

i

[...], położonej w W. przy [...], ograniczeniami w możliwości korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi w § 33 rozporządzenia, tj. aktem prawa miejscowego - a polegającymi nie tylko na uniemożliwieniu zabudowy tej działki, ale także na zakazie zmiany jej przeznaczenia w przyszłości, powołując się w tym względzie na art. 21 Konstytucji RP, istnienie wciąż w obrocie prawnym decyzji parcelacyjnej gruntów budowlanych dotyczącej m. in. działki nr [...]. Zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda [...] naruszył także art. 13 b ust. 3 pkt. 4 ustawy z 1991 r. w zw. z § 3 pkt. 9 lit. c i d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego (Dz. U. Nr 55, poz. 497) poprzez wprowadzenie w § 33 ust. 1 planu ochrony parku krajobrazowego takich sposobów eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody, propozycji eliminacji lub ograniczania źródeł zagrożeń dla środowiska, które wprowadziły zakaz zmiany przeznaczenia gruntów z leśnego na np. budowlany oraz zakazały zabudowy tych terenów, bez jednoczesnego zapewnienia stosownego odszkodowania. Zaskarżoną regulacją naruszono prawo w trojakiej płaszczyźnie: po pierwsze dlatego, że aktem prawa miejscowego regulowano materię zastrzeżoną Konstytucyjnie dla ustaw, po drugie, gdyż ingerowano w prawo własności zbyt daleko, co nie było w żaden sposób uzasadnione koniecznością ochrony walorów [...] Parku Krajobrazowego, a po trzecie - bo w żaden sposób nie uregulowano kwestii odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności. Zauważono nadto, iż zaskarżone rozporządzenie Wojewody dotyczyło działki nr ew. [...], co do której istnieje spór w zakresie jej prawidłowego zakwalifikowania jako działki leśnej.

Sejmik Województwa [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, odpierając zasadność argumentacji skarżącego. Organ podniósł, że legalność zaskarżonego rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie budzi wątpliwości w szczególności w świetle art. 13b ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz.1079, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą z 1991r. oraz art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z 2004r. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 157 ustawy z 2004r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy nowej. Ponadto art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz.21) nie dotyczy parków krajobrazowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2009r. (sygn.

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

akt IV SA/Wa 2020/08) oddalił skargę J. S., uznając iż kontrolowane rozporządzenie nie narusza przepisów prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. Na wstępie Sąd zauważył, iż na skutek zmiany przepisów o ochronie przyrody, organem administracji mającym status strony w sprawie stał się Sejmik Województwa [...]. Dalej Sąd wskazał, iż zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 13 a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. W rozdziale 9 rozporządzenia wyróżniono trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania oraz zawarto ustalenia (wytyczne) dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do każdej z tych stref. Ustalenia te kwestionuje skarżący, jako współwłaściciel działki położonej w strefie terenów leśnych pozarolniczych, wywodząc iż obowiązujący dla tej strefy generalny zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz generalny zakaz zabudowy na terenie jego nieruchomości nie ma podstaw prawnych. Z zapisów tego rozdziału wynika, że wytyczne do planu ograniczają możliwość realizacji nowej zabudowy w strefie terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych w zasadzie wyłącznie do obiektów budowlanych, o których mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia z [...] kwietnia 2004r. Uregulowania te - zdaniem skarżącego - stoją w sprzeczności z art. 17 ust. 1 ustawy 2004 r. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2005 r. W tym miejscu Sąd przyznał rację skarżącemu, iż z powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika generalny zakaz zmiany przeznaczania w parku krajobrazowym gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. W ocenie Sądu jednakże zawarcie w tychże przepisach wspomnianego zakazu nie było warunkiem koniecznym do zastrzeżenia utrzymania rolniczego charakteru wyodrębnionej części parku krajobrazowego w ustaleniach do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawartych w planie ochrony parku. Przedmiotem zakazów wymienionych w tych przepisach jest realizacja w parku krajobrazowym przedsięwzięć w oczywisty sposób szkodzących bezpośrednio faunie, florze, ukształtowaniu terenu lub stosunkom wodnym i organ tworzący park krajobrazowy został umocowany do stosowania instrumentów zapewniających ochronę cennego środowiska przyrodniczego. Powyższe stanowi jednakże jedynie istotny fragment, nie zaś wyczerpuje całości instrumentów związanych ze stwarzaniem optymalnych warunków do ochrony przyrody w parku krajobrazowym. Instrumentem innego rodzaju jest bowiem uprawnienie organu ustanawiającego plan ochrony parku do uczestniczenia w kształtowaniu na terenie parku zasad zagospodarowania przestrzennego, które to kształtowanie odbywa się w planach

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

zagospodarowania przestrzennego. Zarówno zatem na mocy przepisów ustawy z 1991r. (art.13b ust.3 pkt 6), jak i ustawy z 2004r. (art.20 ust.4 pkt 6) organ ustanawiający plan ochrony parku uzyskał prawo do ustalania wytycznych do wspomnianych wyżej planów zagospodarowania przestrzennego. Z istoty tego uprawnienia wynika umocowanie organu do formułowania własnego stanowiska odnośnie inwestycyjnego przeznaczenia terenów objętych granicami parku. Organ ma prawo zajęcia stanowiska odnośnie tego, gdzie na terenie parku nowa zabudowa (potencjalne zagrożenie dla środowiska przyrodniczego) winna być dopuszczalna, a gdzie winien być zachowany dotychczasowy charakter zagospodarowania terenu. Techniczną konsekwencją powyższego jest możliwość dzielenia obszaru parku - dla potrzeb ustalania wytycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na poszczególne strefy zagospodarowania terenu. Rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego i zaskarżone rozporządzenie w sprawie planu ochrony parku to odrębne, uzupełniające się instrumenty w zakresie ochrony przyrody. Z faktu, że rozporządzenie z [...] kwietnia 2005 r. nie zawiera generalnego zakazu odralniania gruntów na terenie parku nie wynika automatycznie obowiązek organu właściwego w sprawie ustanowienia planu ochrony parku do zastrzeżenia w wytycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że grunty te powinny być odrolnione.

W konsekwencji za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi, że właściwy organ nie dostosował zaskarżonego rozporządzenia do ustawy z 2004r. oraz do rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2005 r., albowiem akty te nie wprowadziły zmian, w świetle których postanowienia planu ochrony w kwestionowanym przez skarżącego zakresie stałyby się nieaktualne lub prawnie niedopuszczalne. Nadto Sąd odparł także twierdzenia skarżącego jakoby zaskarżone rozporządzenie z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie zostało skutecznie wydane, czy też, że nie obowiązuje.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrokiem z 20 sierpnia 2010r. (sygn. akt II OSK 1179/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji za uzasadniony uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w istocie do rozpoznania zarzutów skarżącego w aspekcie niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z ustawą z 2004 r. i rozporządzeniem

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Istotą w sprawie jest nie kwestia niezgodności, co podnosi skarżący, ale to czy uzasadnione było objęcie nieruchomości skarżącego takimi zakazami jak to czyni zaskarżone rozporządzenie z punktu widzenia właśnie ochrony środowiska przyrodniczego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wywodził, że organ tworzący formę ochrony przyrody i ustalający plan jej ochrony jest umocowany i uprawniony do tego aby wprowadzić regulacje - zakazy, nakazy -konieczne dla ochrony flory, fauny, krajobrazu, itp. Zgodzić należy się z takim stanowiskiem, jakkolwiek dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy takie ogólnikowe stwierdzenie nie jest wystarczające. Nie odpowiada ono nie tylko na wątpliwości skarżącego co do konieczności objęcia jego nieruchomości zakazami, ale również nie wyjaśnia wcale, czy wprowadzone nakazy są niezbędne dla ochrony wartości przyrodniczych, znajdujących się na terenie, na którym leży nieruchomość skarżącego. Sąd pierwszej instancji ograniczył się więc tylko do stwierdzenia, że organ miał uprawnienia do wprowadzenia nakazów czy zakazów, podczas gdy konieczne było rozważnie ich zasadności jeśli idzie o teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego. Przepisy ustawy uprzednio i obecnie obowiązującej, choć obecne można uznać za głębiej wpisujące się w zrównoważony rozwój i liberalniejsze, pozwalają na wyciągnięcie jednakowych wniosków - nakazy i zakazy wprowadzone przy ustanawianiu formy ochrony przyrody i ustalaniu planów ochrony danej formy muszą wynikać z rzeczywistych potrzeb ochrony i eliminować, gdzie to niezbędne lub ograniczać, gdzie to możliwe zagrożenie dla przyrody. Realizacji ochrony środowiska przyrodniczego służyć mają określone nakazy i zakazy, co zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, dlatego zatem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy zawierał zapis, że plan ochrony powinien zawierać sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody. Ten element planu ochrony mógł właśnie w szczególności wpływać na prawa do gospodarowania nieruchomościami. Mając na uwadze zasady określone w art. 13b ust. 1 ustawy, a więc ocenę i identyfikację zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych i ust. 3 co do celów ochrony, obszarów działań, itd. konieczne jest wymienienie w planie ochrony jakie rzeczywiście są konieczne sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma niezgodności z obecnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody i obecnie obowiązującym rozporządzeniem w sprawie [...] Parku. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody plany ochrony parków krajobrazowych ustanowione w okresie od 2 lutego 2001 r. do dnia jej wejścia w życie stają się planami ochrony w rozumieniu tej

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

ustawy. Z ww art. 154 ust. 1 wynika, że przedmiotowy plan jest planem w rozumieniu ustawy z 2004 r., nawet przy sprzecznościach jednak pod warunkiem, że są one uzasadnione celami ochrony i eliminacji lub ograniczenia zagrożeń.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny nakazał aby, w ponownym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył: na jakim terenie leży nieruchomość skarżącego, jakie się na niej znajdują wartości przyrodnicze konieczne do objęcia takimi nakazami ochrony jak to ma miejsce w rozporządzeniu, jakie jest sąsiednie zagospodarowanie terenu, jakie zagrożenia mogłaby nieść zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącego skoro już - jak stwierdził - projektowane jest urządzenie infrastruktury komunalnej i wówczas oceni czy wprowadzone zakazy planu ochrony są uzasadnione, mając też na uwadze słuszne prawo skarżącego do uwzględnienia jego prawa własności, konstytucyjnie chronionego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po ponownym rozpoznania sprawy - zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonego rozporządzenia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 sierpnia 2010r. (sygn. akt II OSK 1179/10). Oceniając zatem legalność zaskarżonego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat, w szczególności w zakresie części kwestionowanej przez skarżącego, tj. rozdziału 9 zatytułowanego "Ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", z uwzględnieniem stanowiska Sądu drugiej instancji zawartego w wyżej wymienionym orzeczeniu, Sąd doszedł do przekonania, iż rozporządzenie to nie narusza prawa. W § 32 tego rozdziału, w ustaleniach ogólnych, stwierdzono iż na obszarze Parku wyróżnia się trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania, w tym strefę terenów leśnych, w której znajduje się

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

działka, będącą współwłasnością skarżącego. W § 33 pkt 1, tj. w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania strefy terenów leśnych postanowiono, iż "Zachowuje się - jako realizacja głównego celu, o którym mowa w § 16 pkt 1 - dotychczasowe tereny leśne; nie przewiduje się przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z wyjątkiem terenów osadniczych wskazanych w § 34 oraz z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż na terenach leśnych dopuszcza obiekty budowlane związane m. in. z funkcjami ochronnymi Parku, edukacja ekologiczną Zarządu Parku, ochroną przeciwpożarową, realizacją małej architektury na potrzeby turystyki, niezbędne dla realizacji celów publicznych.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko uprzednio orzekającego w sprawie Sądu pierwszej instancji, iż organ tworzący formę ochrony przyrody i ustalający plan tej ochrony jest umocowany i upoważniony do tego aby wprowadzać regulacje - zakazy, nakazy konieczne dla ochrony flory, fauny, krajobrazu, itp. wartości związanych z ochroną środowiska. Przepisy ustawy o ochronie przyrody uprzednio i obecnie obowiązującej, pozwalają na wyciągnięcie jednakowych wniosków, mianowicie takich, że nakazy i zakazy, o których mowa wyżej, muszą wynikać z rzeczywistych potrzeb ochrony i eliminować, gdzie to niezbędne lub ograniczać, gdzie to możliwe zagrożenie dla przyrody. Z art. 154 ust. 1 ustawy z 2004r. wynika, że przedmiotowy plan jest planem w rozumieniu tej ustawy, nawet gdyby zawierał pewne sprzeczności pomiędzy ustawą o ochronie przyrody z 2004r. i rozporządzeniem w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, pod warunkiem że są one uzasadnione celami ochrony i eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. Przy przyjęciu takiego założenia, zauważono że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, czy wprowadzone w zaskarżonym rozporządzeniu nakazy są niezbędne dla ochrony wartości przyrodniczych, znajdujących się na terenie, na którym zlokalizowana jest nieruchomość będąca współwłasnością skarżącego. Celem konwalidowania wykazanego uchybienia uprzednio orzekającego w sprawie Sądu - w pierwszej instancji - Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby Wojewódzki Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozważył kilka konkretnych okoliczności wymienionych już wyżej w stanie sprawy.

W kontekście powyższego Sąd pierwszej instancji — ponownie rozpoznający sprawę - wyjaśnia, opierając się na informacjach uzyskanych od organu, iż nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący, o numerze ewidencyjnym [...] (przed modernizacją ewidencji gruntów działka oznaczona była nr [...]), położona jest przy [...], w obrębie [...], w dzielnicy [...] W. Działka ta jest działką leśną i status gruntu leśnego posiadała również w chwili ustanowienia

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

[...] Parku Krajobrazowego, jak i planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Wtedy już wartość działki została określona, stwierdzono bowiem, że przedmiotowy teren spełnia wymogi ustawowe dla utworzenia parku krajobrazowego.

Obszar spornej działki stanowi w pełni wykształcony ekosystem leśny, z typowym dla poszczególnych jego komponentów zestawem gatunkowym. Na ww obszarze występuje bór świeży, gdzie drzewostan stanowi sosna zwyczajna z niewielką domieszką dębu szypułkowego. Zwarcie koron nie przekracza 60%. Podszyt, obok podrostu dębu buduje jałowiec, kruszyna pospolita i jarząb pospolity. Runo ma charakter krzewinkowy, gdzie występuje borówka czarna, pszeniec zwyczajny, borówka brusznica. Pojawiają się również gatunki takie jak wrzos zwyczajny, jastrzębiec kosmaczek, nawłoć pospolita oraz szereg gatunków chronionych, w tym konwalia majowa, rozchodnik wielki, pierwiosnka lekarska, widłak jałowcowy, widłak goździsty. Ekosystem ten stanowi integralną, powiązaną przestrzennie, funkcjonalnie i krajobrazowo część znacznej wielkości kompleksów leśnych. Ponadto wraz z sąsiednimi działkami łączy lasy [...] z kompleksem leśnym Lasu [...], pozwalając na swobodną migrację zwierząt i roślin. Wieloletnie badania poprzedzające opracowanie Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz bieżące inwentaryzacje wykazały również występowanie na tym terenie gatunków chronionych zwierząt takich jak: borowiec wielki, gacek brunatny, karlik większy, nocek duży, kuna leśna, wiewiórka, jastrząb gołębiarz, puszczyk, dzięcioł duży, dzięcioł średni, dzięcioł czarny, pełzacz ogrodowy, kowalik, muchołówka mała, muchołówka żałobna, jaszczurka zwinka, jaszczurka żyworodna, padalec zwyczajny, zaskroniec, pat królowej, paź żeglarz. Szczególnie podkreślić należy, iż przedmiotowy teren nie jest oderwaną od otoczenia, autonomiczną enklawą, lecz stanowi integralną i nierozerwalną część większego terenu, w związku z powyższym, należy jego wartość rozpatrywać pod kątem roli, jaką pełni w [...] Parku Krajobrazowym im. [...]. Kompleksy leśne, w skład których wchodzi omawiany teren, stanowią dziedzictwo przyrodnicze i krajobrazowe, obejmujące tereny cenne przyrodniczo, stanowiska zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, obszary istotne dla zachowania różnorodności biologicznej, zapewniające migrację gatunków, cechujące się wyjątkową wartością dla nauki, a także istotne z punktu widzenia zapewnienia mieszkańcom miasta W. odpowiedniego komfortu życia i warunków do wypoczynku. Ponadto przedmiotowe lasy, pełnią funkcję ochronną i wraz z innymi terenami zieleni tworzą swoisty system przyrodniczy zapewniający spójność ekologiczną miasta W. z

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

otoczeniem i powiązany z obszarami cennymi przyrodniczo na terenie województwa [...]. W związku z powyższym w kwestionowanym planie ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] m.in. na działce nr [...] została wyznaczona strefa krajobrazu naturalno-kulturowego o najwyższych rygorach ochrony.

Działka nr [...] (dawny nr [...]) sąsiaduje od północy z [...] oraz niezabudowaną działką nr ew. [...] - stanowiącą teren leśny. Dalsze sąsiedztwo od strony północnej stanowią działki leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz tereny mieszkaniowe. Od południa sąsiaduje z wąską działką nr [...] -oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga, a następnie z dużym kompleksem leśnym wchodzącym w skład [...] Parku Krajobrazowego im. [...]. Od zachodu sąsiaduje z niezabudowanymi działkami nr ew. [...] i [...] - stanowiącymi tereny leśne, a następnie z terenem szpitala "[...] ". Od wschodu sąsiaduje z niezabudowanymi działkami nr ew. [...] i [...] - stanowiącymi również tereny leśne, a dalej z działkami leśnymi i terenami mieszkaniowymi. Obszar działki wraz z sąsiadującymi działkami leśnymi wchodzi w skład [...] Parku Krajobrazowego tworząc korytarz ekologiczny umożliwiający migrację zwierząt i roślin pomiędzy kompleksami leśnymi lasów [...], a kompleksem leśnym Lasu [...].

Zmiana przeznaczenia spornej działki z leśnego na cele nieleśne doprowadziłaby do przerwania powiązań przyrodniczych oraz izolacji dwóch ważnych dla miasta W kompleksów leśnych, a tym samym do obniżenia ich odporności biologicznej, pozbawiłaby możliwości migracji zwierząt i roślin, ograniczyłaby mieszanie się genów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do zmniejszenia i osłabienia poszczególnych populacji, w tym w szczególności zwierząt i roślin będących pod ochroną. Nadto doprowadziłaby do rozerwania systemu przyrodniczego miasta W. Przyzwolenie na dalszą antropopresję kosztem terenów cennych przyrodniczo, na tak dalece zurbanizowanym terenie mogłoby zagrozić równowadze ekosystemowej zarówno na terenie [...] Parku Krajobrazowego im. [...], jak również na terenie systemu obszarów chronionych Województwa [...].

Z powyższego wynika, iż obszar działki nr ew. [...] (dawnej [...]) stanowi w pełni wykształcony ekosystem leśny, na obszarze tym występuje szereg gatunków chronionych roślin i zwierząt, jest on powiązany przestrzennie, funkcjonalnie i krajobrazowo z innymi

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

kompleksami leśnymi, objęty jest strefą krajobrazu naturalno - kulturowego o najwyższych rygorach ochrony. Nie jest zatem oderwaną od otoczenia, autonomiczną enklawą, lecz stanowi integralną i nierozerwalną część większego terenu leśnego, stanowiącego dziedzictwo przyrodnicze i krajobrazowe, zapewniającego migrację szeregu gatunków zwierząt i roślin (korytarz ekologiczny) oraz zachowanie walorów kulturowych, krajobrazowych, środowiska naturalnego mającego służyć okolicznym mieszkańcom i całej aglomeracji [...] utrzymaniu warunków do wypoczynku i poprawy konfortu życia. Oznacza to, iż zmiana przeznaczenia spornej działki z leśnego na cele nieleśne doprowadziłaby do szeregu ujemnych, wyżej przytoczonych, skutków.

Skoro zatem, na przedmiotowym terenie znajdują się wymagające szczególnej ochrony wartości przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe oraz teren ten w łączności z innymi kompleksami leśnymi ma pełnić funkcję ochroną dla mieszkańców aglomeracji [...], to uzasadnione są regulacje go dotyczące zawarte w kwestionowanym w sprawie planie ochrony. Regulacje te dopiero w przyszłości mogą jeszcze dalej ograniczyć prawo własności skarżącego. Pierwotne bowiem ograniczenie prawa własności skarżącego nastąpiło w momencie gdy powstał [...] Park Krajobrazowy.

Park krajobrazowy - zgodne z normą art. 16 ust. 1 ustawy z 2004r. obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Cele ochrony przyrody są realizowane przez opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie (art. 3 ust. 3 ustawy z 2004r.).

Zgodnie z § 17, § 18 i § 19 zaskarżonego rozporządzenia: - celem ochrony przyrody jest m. in. zachowanie trwałości ekosystemów leśnych i odtwarzanie różnorodności biocenoz leśnych zgodnie z uwarunkowaniami siedliskowymi, ochrona fauny i flory; - celem ochrony wartości kulturowych jest m. in. ochrona tożsamości kulturowej obszaru; a celem ochrony krajobrazu jest m. in. zachowanie i ochrona zespołów krajobrazu otwartego, stanowiącego walor wizualny współistnienia gospodarki człowieka z naturalnymi elementami środowiska, zachowanie krajobrazów o charakterze naturalnym i w niewielkim stopniu przekształconych. Nadto jednym z celów ogólnych, wyznaczającym główne kierunki ochrony [...] Parku Krajobrazowego, ustanowionym w § 16 pkt. 1 zaskarżonego rozporządzenia, jest zachowanie istniejących

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

kompleksów leśnych jako istotnego elementu struktury przyrodniczej i budowy biologicznej (także jako "zielone płuca") aglomeracji [...] i jako jedną z form realizacji tego celu jest wytyczna do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprowadzająca się do zachowania dotychczasowych terenów leśnych, nieprzewidywania przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne poza określonymi wyjątkami (§ 33 ust. 1 rozporządzenia z 16 kwietnia 2004r).

Mając na względzie powyższe, zgodzić się również należy ze skarżącym, iż jeżeli chodzi o plan ochrony to ustawodawca wymagał (art. 13 b ust. 3 pkt 4 ustawy z 1991r.) i wymaga (art. 20 ust. 4 pkt 2 ustawy z 2004r), aby taki plan zawierał sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody (identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków). Również zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z 2004r. plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Stosownie do wymogów wynikających z przytoczonych regulacji prawnych zaskarżone rozporządzenie w § 28 rozdziału 7pt. "Sposoby eliminacji lub ograniczania zagrożeń dla przyrody" identyfikuje główne zagrożenia dla walorów przyrodniczych i kulturowych Parku oraz sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Wśród rodzaju tych zagrożeń wymienia m. in.:

1) postępującą antropopresję, która powoduje zanikanie stanowisk i siedlisk rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt, zmniejszanie areału przyrodniczych siedlisk chronionych i niekorzystne zmiany w tych siedliskach. Natomiast wśród sposobów eliminacji/ograniczenia tego zagrożenia wymienia się: inwentaryzację i monitoring stanowisk rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt, inwentaryzację i monitoring rzadkich i chronionych siedlisk przyrodniczych, wdrażanie programów czynnej ochrony gatunków i ich siedlisk oraz utworzenie nowych obszarów i obiektów chronionych na terenie Parku oraz powiększenie niektórych istniejących;

2) ekspansję chaotycznej zabudowy (spontaniczne osadnictwo). Do sposobów eliminacji/ograniczenia tego zagrożenia zaliczono: wyznaczanie terenów dopuszczalnego rozwoju osadnictwa (terenów dopuszczalnej zabudowy), sporządzanie dla ww terenów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako narzędzia sterowania ekspansja zabudowy z uwzględnieniem ustaleń zawartych w planie ochrony Parku.

Z kolei ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

zewnętrznych wymienionych w powołanym rozdziale 7 zawiera rozdział 9 zaskarżonego rozporządzenia, w którym ujęta jest treść § 33, kwestionowana przez skarżącego.

W ocenie Sądu dzięki przedstawionym rozwiązaniom prawnym organy ochrony przyrody, środowiska mogą zatrzymać wciąż narastającą antropopresję, czyli ogół działań człowieka planowych i przypadkowych mających wpływ na środowisko przyrodnicze, które mogłyby zagrozić równowadze ekosystemowej zarówno na terenie [...] Parku Krajobrazowego im. [...], jak również na terenie systemu obszarów chronionych Województwa [...]. Groźba bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, kulturowych, walorów krajobrazowych tego konkretnego obszaru dla współczesnych pokoleń jak i przyszłych pokoleń stanowi uzasadnienie wprowadzenia kwestionowanych w sprawie ustaleń dla ich ochrony, które w swoich skutkach niestety będą ograniczać interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze ochrony.

Przytoczona argumentacja bez wątpienia przemawia zatem za twierdzeniem, że ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania m. in. strefy terenów leśnych do planów zagospodarowania przestrzennego ujęte w § 33 rozporządzenia z [...] kwietnia 2004r. są w pełni uzasadnione celami ochrony (ogólnymi, przyrody, wartości kulturowych i ochrony krajobrazu) Parku oraz mają za zadanie eliminować lub ograniczać istniejące i potencjalne zagrożenia wewnętrzne i zewnętrzne. W sprawie mieliśmy do czynienia z dwoma wartościami konkurującymi ze sobą. Jedną z tych wartości nadrzędną dla organu ochrony przyrody jest ochrona środowiska przyrodniczego, a drugą istotną z kolei dla skarżącego jest ochrona własności. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - w warunkach tej sprawy nie doszło do naruszenia zrównoważonego rozwoju, o którym stanowi art. 16 ustawy z 2004r. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącego co do niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z wyżej powoływanymi aktami prawnymi.

W kontekście twierdzeń skarżącego, zawartych w piśmie procesowym z 30 listopada 2010r., należy przytoczyć treść art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przekładając jego treść na stan sprawy trzeba wskazać, iż przepisy zaskarżonego rozporządzenia nie pozbawiają skarżącego jego własności, nie wyłączają też możliwości zadysponowania nią na wypadek śmierci, zatem trudno mówić o słusznym odszkodowaniu przysługującym z tytułu wywłaszczenia na cele publiczne. Sankcjonują one ograniczenie prawa własności skarżącego. Ograniczenie prawa własności, które jest

Sygn. akt IV SA/Wa 1957/10

najbardziej charakterystycznym skutkiem każdej z form ochrony przyrody nastąpiło - jak już wcześniej zauważono - w momencie ustanowienia na przedmiotowym terenie [...] Parku Krajobrazowego, a taki stan rzeczy został dopuszczony na gruncie ustawowym.

Kolejne twierdzenie skarżącego, jakoby bezpośrednio aktem prawa miejscowego ograniczono jego własność, co jest niewłaściwe w świetle art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP., stanowiących iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, dla ochrony środowiska i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, jest nietrafne. Powyższe dowodzi, iż prawo własności choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W niniejszym przypadku prawo to doznało ograniczeń na gruncie ustawy o ochronie przyrody, a ich przejawem są formy ochrony przyrody. Ograniczenie prawa własności skarżącego znajduje więc swoje źródło w art. 16 i kolejnych ustawy z 2004r., a wcześniej w art. 24, art. 13 a i b ustawy z 1991 r., które przewidują utworzenie formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego. Skutkiem bowiem takiej formy ochrony jest bez wątpienia ograniczenie prawa własności. Akty prawa miejscowego w postaci uchwały, na mocy której utworzony został Park, rozporządzenia w sprawie Parku i rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku są tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności, wynikającego z wymienionych ustaw. Zarówno rozporządzenie w sprawie Parku, jak i zaskarżone rozporządzenie są aktami wykonującymi ustawę, zostały podjęte przez organ do tego upoważniony i w zakresie zgodnym z delegacją ustawową.

Stosownym jest też wspomnieć o regulacji art. 16 ust. 6 ustawy z 2004r, z której wynika, iż grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, iż ustanowiona forma ochrony sankcjonuje zastany stan rzeczy. Zatem skoro skarżący w momencie ustanawiania Parku, jak i obecnie jest współwłaścicielem działki mającej status działki leśnej, to w jego sytuacji nic się nie zmienia, gdyż w dalszym ciągu ma prawo prowadzenia na przedmiotowej działce gospodarki leśnej na dotychczasowych zasadach. Dla sprawy istotne znaczenie ma obecna kwalifikacja działki -jako grunt leśny, bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to kwalifikacja sporna i toczy się postępowanie co do zmiany istniejącego w ewidencji wpisu.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.