Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 487/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2015r.

Wyrokiem z dnia 9 października 2014r., sygn. akt II GSK 1284/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1281/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W/w wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Uchylony wyrok WSA w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 1 lipca 2004r., w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: ZDW) stwierdzili na działce ewidencyjnej nr [...] w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N – S w miejscowości K, km 57+059 (strona lewa) umieszczenie reklamy Sklepu [...] bez zezwolenia. Tablica reklamowa (dwustronna) o wymiarach: 2,0 m x 0,6 m znajdowała się w odległości 7,0 m od krawędzi jezdni. Pomimo wezwania do usunięcia lub zalegalizowania reklamy nie została ona usunięta.

Decyzją z dnia [...] 2005r. ZDW orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego przez usunięcie reklamy i wymierzył J. G. karę pieniężną w kwocie 14.112 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lipca 2004r. do dnia 27 lipca 2005r.

Decyzją z dnia [...] 2006r. SKO stwierdziło nieważność powołanej decyzji ZDW z dnia [...] 2005r. z uwagi na skierowanie jej do J. G., zamiast do J. G., która powinna być stroną postępowania.

W dniu 20 lutego 2007r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] 2007r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich nakazał J. G. przywrócenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy Sklepu [...] z działki ewidencyjnej nr [...]. Równocześnie organ wymierzył stronie karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terminie od dnia 1 lipca 2004r. do dnia 9 marca 2007r. w wysokości 35.352 zł.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] 2007r. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora ZDW. Organ odwoławczy zaznaczył, że sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów, tj. z kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006r., z którego wynika, że działka o nr [...] jest drogą i pozostaje we władaniu ZDW. Dokumentację tę uzupełniono materiałem zdjęciowym. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 30 lipca 2007r. J. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 marca 2007r. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała nowe dowody, tj. zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. Zdaniem strony z przedłożonych dokumentów wynika, że w skład działki [...] weszła w całości pgr [...], a operat wywłaszczeniowy techniczny, znak [...], bez decyzji wywłaszczeniowej odejmował faktycznie z Iwh [...] K m.in. pgr [...] oraz pgr [...]. Wskazała, że pgr [...] oraz pgr [...] nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zdaniem strony organ I instancji mylnie przyjął przebieg granicy działki [...] z drogą nr [...] w miejscu ustawienia reklamy, gdyż granica na mapie ewidencyjnej w miejscu ustawienia reklamy przebiega półkoliście, a nie w linii prostej. Strona podała również, że długość reklamy nie przekracza szerokości dwóch metrów, zaś szerokość pgr [...], niezaliczonej do nieruchomości skarżącej w miejscu jej postawienia wynosi około 3,5 m, licząc od granicy katastralnej do mylnie oznaczonej granicy ewidencyjnej [...].

Postanowieniem z dnia [...] 2008r. nr [...] SKO wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2007r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] 2007r.

Decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] SKO odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] 2007r. Organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, że na tle przedstawionych przez skarżącą zarzutów i dowodów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności istotne dla sprawy, tj. przebieg pasa drogowego był znany organowi l instancji w dniu wydania decyzji, a granice działki nr [...], stanowiącej drogę, zostały ustalone w oparciu o kopie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej, przedstawione w trakcie postępowania przez Starostwo Powiatowe. Stan prawny działki nr [...] ustalono również w oparciu o wypis z ewidencji gruntów.

Kolegium decyzją z dnia 10 sierpnia 2009r., nr [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w w/w decyzji o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem SKO dokument, na który powołuje się strona, czyli zaktualizowana przez Starostwo Powiatowe mapa wraz z wykazem zmian oraz kopia mapy katastralnej nosi datę 30 lipca 2007r., zatem została sporządzona po dacie wydania decyzji, której wznowienia żąda strona. Nadto organ wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynika, że na podstawie pomiaru kontrolnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1997r. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,98 ha zmieniła oznaczenie na nr [...] bez zmiany powierzchni, a oznaczenie działki nr [...] anulowano. W wykazie podziałów pozahipotecznych zapisano, że pgr [...] z LWH [...] K podzieliła się operatem technicznym (wywłaszczeniowym) nr [...] na nowe parcele gruntowe [...] o pow. 0, 0294 ha, która stanowi część działki nr [...] oraz [...] o pow. 0, 0067 ha, która stanowi część działki nr [...]. W ocenie SKO odmienna ocena zgromadzonych dowodów nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i organ podkreślił, że w dacie wydawania decyzji działka nr [...] (pas drogowy) była drogą i pozostawała we władaniu ZDW. Nie ma zatem znaczenia dla wznowienia postępowania kwestia rozliczeń dotyczących zajęcia określonych gruntów pod drogę publiczną.

J. G. wniosła skargę do WSA w Krakowie na w/w decyzję, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2010r. wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody z dnia 27 października 2010r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Województwo własności nieruchomości położonej we wsi K składającej się z parceli gruntowej [...] wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr [...] – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...]. Zdaniem skarżącej, to także uzasadnia wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego, na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącym własność osób trzecich. Strona stwierdziła, że wykonanie pomiaru kontrolnego z 1997r., bez wznowienia granic, przed podjęciem decyzji z dnia [...] 2007r. doprowadziło do przyjęcia, iż reklamę postawiła w pasie drogowym, a nie poza pasem.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1078/09 oddalił skargę na powyższą decyzję, podzielając stanowisko SKO. Zdaniem Sądu, w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżąca, tj. w dniu 12 czerwca 2007r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny. Niespornym był również fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...], a przedstawiona przez stronę decyzja z dnia 27 października 2010r. potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje, co w ocenie Sądu powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 827/11 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo ogranicza się do zrelacjonowania postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, zaś – wbrew wymogowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez NSA rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną. NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącej – polegało na zaniechaniu oceny wskazanej przez skarżącą okoliczności innego niż przyjęty przez ZDW w decyzji z dnia [...] 2007r., usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej w miejscowości K. Strona bowiem podniosła w skardze do Sądu I instancji, że ZDW nie był znany fakt postawienia reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, co miało stanowić przesłankę wznowienia postępowania, gdy tymczasem organ administracji stwierdził, że przesłanką tą był dowód w postaci mapy sporządzonej w dniu 30 lipca 2007r. przez geodetę. Sąd I instancji przywołał jedynie decyzję Wojewody z dnia 27 października 2010r., która to decyzja ma potwierdzać prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Przedstawione wyżej kategoryczne stwierdzenia Sądu I instancji nie uwzględniały jednak tego, że J. G. wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], co - jej zdaniem - było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr [...]. Skoro ta właśnie okoliczność wskazana została wprost jako przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, to jej istnienie winno być przedmiotem oceny przez Sąd I instancji kontrolujący decyzję SKO. Zupełnie inną kwestią jest to, czy i w jaki sposób ta okoliczność została udowodniona, jak też czy żądanie strony może zostać uwzględnione, a więc czy uchylenie dotychczasowej decyzji jest konieczne wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). NSA podkreślił, że ocena wskazanej przez skarżącą okoliczności, dokonywana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogła ograniczać się tylko do ogólnikowego odniesienia do jednego z dostarczonych przez skarżącą dowodów, który miał co prawda potwierdzić tę okoliczność, ale nie był to jedyny dowód, co Sąd I instancji pominął. Ponadto wątpliwości NSA budziła prawidłowość wyrażonej przez Sąd I instancji oceny, że zarówno przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był niesporny, jak też niesporny był fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...]. Ocena ta nie poddawała się kontroli, gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił jej motywów, pomijając przy tym to, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym i nie można było przyjąć, że okoliczność ta była bezsporna. Za całkowicie niejasne NSA uznał motywy przyjęcia przez Sąd I instancji poglądu o oczywistym i niespornym usytuowaniu reklamy sklepu skarżącej w pasie drogowym, zwłaszcza że w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA stwierdził, że nie są one zasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, a tym samym nie mógł naruszyć art. 273 § 2 p.p.s.a., którego – co jest oczywiste – nie stosował. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to kasatorka nie podjęła nawet próby wykazania, na czym to naruszenie miało polegać. Skoro skarżąca wadliwie sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to uchybienie to przesądzało o bezzasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając skargę J. G. na decyzję SKO z dnia 10 sierpnia 2009r., wyrokiem z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1281/12 uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu strona nie ujawniła żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie byłyby znane organowi wydającemu decyzję. To powoduje, że brak było przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu brak było także jakiejkolwiek przesłanki powodującej uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, a strona takiej nie przedstawiła. W chwili wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] 2007r., przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był ustalony i jego stan nie zmienił się do czasu orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Natomiast skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała nowe dowody, a to: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety z dnia 30 lipca 2007r. wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. W ocenie Sądu I instancji, podniesione przez skarżącą twierdzenia odnośnie powodów wznowienia postępowania były całkowicie dowolne i nie znajdowały oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W dniu 20 lutego 2007r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym (k-6, 7,6,9 30,38). Stronie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające przebieg granicy w przedmiotowym miejscu (mapy) oraz wypis z rejestru gruntów wraz z kopią protokołu. Nie można zatem zgodzić się z podniesionymi przez skarżącą wątpliwościami dotyczącymi własności działki ewidencyjnej nr [...]. Organ prowadził postępowanie w oparciu o udostępnione przez Starostwo Powiatowe mapy oraz wypis z rejestru gruntów. Uwierzytelnione w dniu 5 września 2006r. za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej jednoznacznie obrazują, że granica działki ewidencyjnej nr [...], tożsama z granicą pasa drogowego w przedmiotowym miejscu przebiega w odległości 10 m od krawędzi nawierzchni bitumicznej. Wypis z rejestru gruntów, dokumentujący stan prawny na dzień 5 września 2006r. potwierdza, że działka nr [...] stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi. Pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę podczas przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2007r. z udziałem strony oględzin potwierdziły ponadto, iż w/w reklama w całości znajduje się w pasie drogowym. Organ prawidłowo stwierdził, że własność i przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest ustalony zgodnie z prawem. Postępowanie prowadzono w oparciu o dane uzyskane od Starostwa Powiatowego, potwierdzone mapy: zasadniczą i ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów. Zauważył, że jako właściciel działki nr [...] J. G. nie kwestionowała faktu, że działki pgr [...] i [...] zostały zajęte pod drogę i strona wystąpiła o wypłatę odszkodowania za te grunty. Niewątpliwie operat wywłaszczeniowy [...]obejmował parcele gruntowe [...] i [...]. Parcele te weszły w skład działki drogowej nr [...]. W tych okolicznościach faktycznych wiadome było dla skarżącej, że działki pgr [...] i pgr [...] zostały zajęte pod drogę wojewódzką. Twierdzenie, że działka [...] pozostała we własności J. G. było pozbawione podstaw. Decyzja Wojewody z dnia 27 października 2010r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Województwo własności nieruchomości, pgr [...] nie zmieniła faktu, że działka ta była we władaniu Skarbu Państwa w całości w dniu 31 grudnia 1998r. i zajęta pod fragment drogi N – S. W ocenie Sądu potwierdzało to prawidłowość ustalenia przez organy administracji zarówno granic pasa drogowego, jak i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Nie znalazło też oparcia w świetle dołączonych do akt sprawy mapy ewidencyjnej (k-19 i 18) oraz katastralnej (k-57), twierdzenie o przebiegu półkolistym granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...]. Podział działki pgr [...] na działki pgr [...] i [...] nie zawierał żadnych półkolistości, działka została podzielona linią prostą, także dołączona mapa zasadnicza drogi wojewódzkiej nr [...] (k-8) wskazuje, że granica między działkami nr [...] i nr [...] jest linią prostą. W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca dokonała jedynie nowej, ale błędnej interpretacji dowodów, w tym przedstawionej mapy przez geodetę Z. W. W chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia (wraz z decyzją ją poprzedzającą) domagała się skarżąca, przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] był rzeczywiście kwestionowany przez stronę, ale bez powoływania się na konkretne dowody w sprawie poza mglistymi wyjaśnieniami, że nie było żadnego znaku, który wyznaczałby granicę działki. Przed Sądem skarżąca oświadczyła do protokołu, że po wydaniu decyzji w marcu 2007r. nie podejmowała żadnych kroków o sprostowanie ewidencji w zakresie przebiegu granic. Sąd stwierdził również, że kierując do Starosty wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę sama skarżąca jednocześnie zaprzeczyła podnoszonym na etapie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, jak również w odwołaniu wątpliwościom co do przebiegu pasa drogowego na tym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...]. WSA w Krakowie podzielił stanowisko SKO, że niewłaściwym jest łączenie terminu otrzymania w/w odszkodowania z faktem przejęcia na własność Województwa gruntu zajętego pod drogę. W ocenie Sądu przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r., a nie w momencie przyznania odszkodowania, jak to przyjęła skarżąca. Zarząd Dróg Wojewódzkich prowadził postępowanie administracyjne, dokonując wszelkich czynności zgodnych z zasadami postępowania administracyjnego, umożliwiając czynny udział stronie na każdym jego etapie. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli pasa drogowego ze szkicem i mapą drogi nr [...] z naniesionym miejscem, gdzie znajdowała się tablica, a także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006r., z którego wynika, że działka nr [...] w K jest drogą i pozostaje we władaniu ZDW. Granice przebiegu tej działki nie zostały zakwestionowane w żadnym postępowaniu rozgraniczeniowym przez J. G. - obecnego właściciela działki nr [...], jak i jego poprzednika prawnego – T. G. Mapa przedstawiona przez skarżącą może ewentualnie być podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Własność działki nr [...] i przebieg jej granic nie był kwestionowany w sposób prawem przewidziany. Sąd zauważył, że o ile strona w wyniku stosownego postępowania prawnego uzyska korektę granic działek nr [...] i nr [...] ze skutkiem dla położenia reklamy poza pasem drogowym, będzie to wtedy nowy dowód w sprawie. Natomiast w ocenie WSA fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr [...] został prawidłowo ustalony, co w konsekwencji było podstawą do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego i wymierzenia kary pieniężnej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. G., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylając orzeczenie Sądu I instancji z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1078/09 wyrokiem z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 827/11 zasygnalizował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wskazówki zawarte w jego rozważaniach. Mimo to Sąd I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, iż z art. 190 p.p.s.a. wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku w sprawie II GSK 827/11 wyraził stanowisko, że skarżąca "wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr [...].". Zatem, w ocenie NSA, spośród przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a: ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w omawianym postępowaniu, podstawą uzasadniającą wznowienie była nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy. Chodziło o ocenę wskazanej przez skarżącą okoliczności – innego niż przyjęty przez ZDW w decyzji z dnia [...] 2007r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2007r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie ZDW, usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej, skutkującego tym, że sporna reklama była usytuowana poza pasem drogowym, na własnym gruncie (dokładniej - męża J. G.). Przedstawione zaś przez stronę dowody, w tym zaklauzulowana przez Starostę mapa wraz z wykazem zmian, sporządzona w dniu 30 lipca 2007r. przez biegłego geodetę Z. W. (k. 58 akt adm.), kopia mapy katastralnej (k. 57 akt adm.) miały jedynie dowodzić, że przebieg granicy między działką nr [...] (bezspornie wchodzącą w skład pasa drogowego) a działką nr [...], stanowiącą prywatny teren, został mylnie ustalony w postępowaniu zwyczajnym. NSA wskazał, że Sąd I instancji ponownie rozpatrujący sprawę, mimo powyższego związania oceną prawną, przyjął, że skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała nowe dowody - mapę wraz z wykazem zmian, sporządzoną w dniu 30 lipca 2007r. przez biegłego geodetę Z. W. Sąd ten uznał, że przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w dniu 12 czerwca 2007r. tj. w dacie wydania decyzji przez SKO, obejmującego działkę nr [...] był ustalony i został prawidłowo odczytany przez organy, i stan ten nie zmienił się do czasu orzekania w przedmiocie wznowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie przedwcześnie przyjął, że przebieg pasa drogowego, zwłaszcza działki nr [...], został prawidłowo ustalony bądź odczytany, co wiązało się z oceną usytuowania spornej reklamy w pasie drogowym przez organy orzekające w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym. NSA zwrócił uwagę, że sama strona nie była konsekwentna w twierdzeniach czy w skład działki nr [...], stanowiącej własność jej męża – J. G. weszła w całości pgr [...], czy też jej część (pgr [...]) powstała po podziale pgr [...] na pgr [...] i pgr [...]. Mąż skarżącej bowiem w styczniu 2006r. wystąpił do Starosty o odszkodowanie za nieruchomości trwale zajęte pod drogę publiczną nr [...], tj. za parcele: pgr [...] i pgr [...] (wniosek z załącznikami, k. 48 - 51, 52 akt adm.). Decyzją ostateczną z dnia 27 października 2010r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości – pgr [...] (k. 77-78 akt sądowych). Jednakże strona konsekwentnie podnosiła, że została mylnie ustalona przez organy granica między działkami nr [...] i nr [...], co skutkowało błędnym stanowiskiem organów, że reklama została ustawiona w pasie drogowym.

W ocenie NSA zebrane w postępowaniu zwyczajnym dowody łącznie z dowodami przedstawionymi przez stronę w postępowaniu wznowieniowym, zostały przedwcześnie uznane przez Kolegium jako wystarczające do ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]. Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę zaaprobował stanowisko SKO, mimo że NSA w sprawie II GSK 827/11 stwierdził, że "w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości.". Sąd I instancji oparł się jedynie na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania decyzji z dnia 10 sierpnia 2009r. i znanym NSA w sprawie II GSK 827/11, a tym samym podlegającemu ocenie podczas pierwszej kontroli wyroku w sprawie III SA/Kr 1078/09. WSA w obecnie skarżonym orzeczeniu uznał, że protokół z przeprowadzonych oględzin w dniu 20 lutego 2007r. (k. 30-31 akt adm.), sporządzony w obecności skarżącej i pracowników organu zawiera także pomiary biegłego geodety. Z treści tego protokołu nie wynika jednak, aby w oględzinach w ogóle uczestniczył geodeta, gdyż jako obecnych wymieniono trzech pracowników ZDW i RDW oraz stronę i J. G. W protokole znalazł się jedynie szkic terenu. Strona zgłaszała uwagi co do własności działki, na której usytuowana była reklama, co odnotowano w protokole. W tej sytuacji i inne dowody powołane przez WSA jako potwierdzające ustalenia oględzin: kopia mapy zawierającej projekt organizacji ruchu na omawianym odcinku drogi nr [...] (k. 6 akt adm.), szkic drogi wojewódzkiej (k. 7 akt adm.), protokół kontroli pasa drogowego (k. 8-9 akt adm.), szkic lokalizacji reklamy (k. 38 akt adm.), przy nie wyjaśnionych wątpliwościach co do prawidłowości ustaleń zawartych w protokole oględzin, nie mogły być traktowane jako jednoznacznie potwierdzające przebieg granicy działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że stanowisko WSA w Krakowie w tym zakresie było przedwczesne, tym bardziej, że w rzeczywistości Sąd ten nie podporządkował się ocenie prawnej przedstawionej przez NSA w sprawie II GSK 827/11. Tym samym, zdaniem NSA, kwestia przebiegu granicy działki nr [...], mająca wpływ na ustalenie lokalizacji reklamy, nie została jednoznacznie wyjaśniona. Sąd I instancji przy ocenie przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania reklamy względem tego pasa, podobnie jak organy, pominął także kopię mapy katastralnej (k. 57) i pismo Zarządu dróg Wojewódzkich z dnia 8 września 2008r. skierowane do SKO (k. 94 – 96 akt adm.), zawierające szereg wyjaśnień co do przebiegu granicy działki nr [...] i pasa drogowego, a także lokalizacji spornej reklamy nie tylko w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], ale i sąsiedniej działki nr [...]. Wobec powyższego za prawidłowy NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

NSA wskazał, że skarżąca powiązała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z naruszeniem art. 273 § 2 p.p.s.a. Zdaniem NSA, ostatni powołany przepis nie mógł zostać naruszony przez WSA w postaci błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Sąd ten nie rozpoznawał żądania wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego i tym samym przepisu tego nie stosował. Kwestia ta została już wyjaśniona przez NSA w wyroku w sprawie II GSK 827/11.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 i nast. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 36 i 40 ust. 4 u.d.p. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) NSA zauważył, że z jego konstrukcji wynika, że skarżąca zmierza także do zwalczenia ustaleń faktycznych za jego pomocą. NSA wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA stwierdził, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała także, jaką formę miałoby przybrać naruszenie przepisów prawa materialnego, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto skarżąca, wśród powołanych przepisów wskazała bliżej nieokreśloną liczbę przepisów – art. 38 i następne Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co należy uznać za niespełnienie warunków z art. 174, 176 i 183 § 1 p.p.s.a, jak i powołała art. 40 ust. 4 u.d.p., który w ogóle nie był stosowany ani przez organy, ani przez WSA. Zatem zarzut ten należało, zdaniem NSA, uznać za nieskuteczny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie ponownie orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga J. G. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] 2008r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2007r. nr [...], orzekającą o przywróceniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N – S w miejscowości K, km 57+058 (strona lewa) do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie przez skarżącą reklamy jej sklepu z działki nr [...] oraz wymierzającą jej karę pieniężną za umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym w terminie od 1.07.2004r. do 9.03.2007r. w wysokości 35.352 zł, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją SKO z dnia [...] 2007r. nr [...]. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2008r. zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej kpa), który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji oraz nie były one znane organowi administracyjnemu. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyr. WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt V SA/Wa 2510/05, LEX nr 202375). Należy jednak przy tym dodać, że ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia omawianych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane.

W wyroku z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 827/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że skarżąca "wskazała na zupełnie inną, w jej ocenie istotną dla sprawy, nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję, a mianowicie okoliczność usytuowania reklamy poza działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], co jej zdaniem było konsekwencją mylnego ustalenia przez organ administracji przebiegu granicy pomiędzy tą działką, a działką oznaczoną nr [...]". Podstawą uzasadniającą wznowienie w omawianym postępowaniu była więc nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy. Chodziło o ocenę wskazanej przez skarżącą okoliczności – innego usytuowania granic pasa drogowego drogi publicznej niż przyjęty przez ZDW w decyzji z dnia [...] 2007r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 12 czerwca 2007r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie ZDW skutkującego tym, że sporna reklama była usytuowana poza pasem drogowym, na własnym gruncie J. G. Przedstawione zaś przez stronę dowody, w tym zaklauzulowana przez Starostę mapa wraz z wykazem zmian, sporządzona w dniu 30 lipca 2007r. przez biegłego geodetę Z. W. (k. 58 akt adm.), kopia mapy katastralnej (k. 57 akt adm.) miały jedynie dowodzić, że przebieg granicy między działką nr [...] (bezspornie wchodzącą w skład pasa drogowego) a działką nr [...], stanowiącą prywatny teren, został mylnie ustalony w postępowaniu zwyczajnym. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę organy administracyjne błędnie przyjęły, że przebieg pasa drogowego, zwłaszcza działki nr [...] został prawidłowo ustalony bądź odczytany, co wiązało się z oceną usytuowania spornej reklamy co do tego czy znajduje się w pasie drogowym, czy na terenie prywatnym, przez organy orzekające w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym. Zebrane w postępowaniu zwyczajnym dowody łącznie z dowodami przedstawionymi przez stronę w postępowaniu wznowieniowym, zostały błędnie uznane przez Kolegium jako wystarczające do ustalenia przebiegu granicy działki nr [...], mimo że w aktach sprawy brak jest danych o dokonanych pomiarach geodezyjnych, które w sytuacji sporu co do posadowienia reklamy winny tę kwestię wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości. W szczególności takich pomiarów nie zawiera protokół z przeprowadzonych oględzin w dniu 20 lutego 2007r. (k. 30-31 akt adm.), sporządzony w obecności skarżącej i pracowników organu, gdyż nie uczestniczył w nich geodeta. Również i inne znajdujące się w aktach dowody, tj. kopia mapy zawierającej projekt organizacji ruchu na omawianym odcinku drogi nr [...] (k. 6 akt adm.), szkic drogi wojewódzkiej (k. 7 akt adm.), protokół kontroli pasa drogowego (k. 8-9 akt adm.), szkic lokalizacji reklamy (k. 38 akt adm.), przy nie wyjaśnionych wątpliwościach co do prawidłowości ustaleń zawartych w protokole oględzin, nie mogą być traktowane jako jednoznacznie potwierdzające przebieg granicy działki nr [...]. W świetle przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że kwestia przebiegu granicy działki nr [...], mająca wpływ na ustalenie lokalizacji reklamy, nie została jednoznacznie wyjaśniona. Przy ocenie przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowania reklamy względem tego pasa organy administracyjne pominęły także kopię mapy katastralnej (k. 57) i pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 8 września 2008r. skierowane do SKO (k. 94-96 akt adm.), zawierające szereg wyjaśnień co do przebiegu granicy działki nr [...] i pasa drogowego, a także lokalizacji spornej reklamy nie tylko w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], ale i sąsiedniej działki nr [...]. Wobec powyższego prawidłowy jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie o braku możliwości wykonania uchylonych decyzji zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.