Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 692/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania pana T. M. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].10.2018r. odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w Dzielnicy [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].10.2018 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...].10.2014r. T. M. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w Dzielnicy [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].11.2016r. Prezydent m. [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób bezsprzeczny w jaki sposób ma się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji - ze wschodniej jezdni ul. [...], czy też ze ślimaka Mostu [...], nie ustalił czy teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, nie odniósł się do opinii urbanistycznej dr inż. arch. T. S. i analizy funkcji architekta J. R., co podnosił sam skarżący, negując poprawność przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...].10.2018r. odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo- apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2- kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...]oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu powołano, że przeprowadzona analiza wskazała, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji form i gabarytów, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, a zatem uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ uznał, że budynek biurowo – hotelowo - apartamentowy formalnie stanowiłaby kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo-usługowej i mieszkalnej zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak teren objęty wnioskiem znajduje się poza kwartałami zabudowy, w niezabudowanym pasie zieleni, czyli w obszarze o funkcjach rekreacyjnych. Woluntarystycznie zlokalizowanie nowej zabudowy w pasie między jedniami W. jest nieuzasadnione kompozycyjno-urbanistycznie dla obszaru, a jednocześnie lokalizowanie nowej zabudowy miałoby negatywny wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Organ ocenił, że wyznaczone przez inwestora linie projektowanej zabudowy nie spełniają wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- § 4.1. Powołano, że w pasie - terenu położonym pomiędzy jezdniami przeciwnych kierunków ruchu ul. [...], gdzie zlokalizowany jest teren objęty wnioskiem, występuje jedynie zieleń wysoka i niska, nie występują tu żadne obiekty kubaturowe - tereny te, stanowiące kontynuację bulwarów nadwiślańskich są niezabudowane. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4.1 rozporządzenia tzn. tak, aby była ona kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji - nie jest możliwe. Powołano, że z analizy urbanistycznej wynika, że proponowany według wniosku wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,6 stoi w sprzeczności z § 5.1 rozporządzenia. Natomiast analiza istniejącego zagospodarowania terenu nie stwarza podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 i wyznaczenia wyższego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. W ocenie organu proponowana wg wniosku zabudowa nie uwzględnia skali istniejących obiektów, która jest charakterystyczna dla [...]. Powołano, że analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości, ale nie istnieje na działkach sąsiednich zabudowa, której przedłużenie krawędzi gzymsu lub attyki umożliwiałoby realizację na terenie inwestycji budynku o wnioskowanej przez inwestora wysokości, nie są więc spełnione wymogi § 7 w/w rozporządzenia. Wskazano, że w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej budynkiem o parametrach zbliżonych do tego, które planuje zrealizować inwestor. Planowany przez wnioskodawcę budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę. W ocenie organu zezwolenie na jego realizację godziłoby w zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszałoby ład przestrzenny.

Ponadto organ wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powołano, że analiza stanu faktycznego i prawnego wykazała, że działka objęta wnioskiem nie posiada legalnego dostępu do drogi publicznej. Organ powołał, że inwestor przy pismach z dn. [...].04.2018 i [...].05.2018r. (doprecyzowującym pismo z dn. [...].04.2018) poinformował, że zjazd z drogi publicznej - wschodniej jezdni ulicy [...] jest jedynym bezpośrednim, urządzonym i obecnie wykorzystywanym wjazdem nad działkę, i że zamierza w dalszym ciągu korzystać z tego zjazdu - również dla obsługi planowanej przez niego inwestycji. Organ ustalił, że powyższe rozwiązanie uzyskało negatywną opinią Zarządu Dróg Miejskich znak: [...] z dnia [...].10.2015r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że opiniuje negatywnie przedstawioną koncepcję obsługi komunikacyjnej w/w inwestycji, albowiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosowanie na drodze klasy "GP" (ul. [...]) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W tym przypadku obsługa działki możliwa jest od łącznicy węzła, zgodnie z pozytywnie zaopiniowaną koncepcją przy piśmie znak: [...] z dnia[...].12.2008r. Zarząd Dróg Miejskich podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie braku możliwości obsługi działki bezpośrednio od ul. [...]". W świetle powyższego organ uznał, że nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał również, że [...] Konserwator Zabytków nie zgłosił uwag do w/w inwestycji, a z pisma Biura [...] Konserwatora zabytków z [...].09.2018 r. wynika, że działka nr ew. [...] jak również [...] w granicach terenu objętego planowaną inwestycją nie są wpisane do rejestru zabytków, ponadto nie zostały też ujęte w gminnej ewidencji zabytków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w związku z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do dragi publicznej, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, podczas, gdy:

- działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. [...];

- planowana inwestycja graniczy z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną (ul. [...]);

- obecnie obsługa komunikacyjna działki nr [...], tj. wjazd i wyjazd z nieruchomości odbywa się za pośrednictwem istniejącego wjazdu poprzez ul. [...], a mianowicie poprzez wschodnią jezdnię ul. [...];

Ponadto zarzucono naruszenie art. 9 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że proponowana inwestycja jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], naruszenie art. 9 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że proponowana inwestycja w całości znajduje się w graniach korytarza wymiany powietrza " [...]" i zgodnie ze Studium obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza oraz obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Odwołujący wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, poprzez przeprowadzenie nowej analizy zagospodarowania obszaru (analizy zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji), dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uprawnionego urbanisty celem przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, dowodu z wyciągu z raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia sporządzonego przez [...], dowodu z wyciągu z "Analizy funkcji oraz cech, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-biurowo-mieszkaniowego z garażami podziemnymi na dz.-[...] i cz. [...] w obr. [...] przy ul. [...]", dowodu z wyciągu z "Opinii urbanistycznej w sprawie decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dn. [...].02.2014r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego o wysokości 54 kondygnacji nadziemnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, kładka dla pieszych oraz innymi elementami zagospodarowania terenu na dz. nr [...]i cz. dz. [...] i [...]z obrębu [...] przy ul. [...]", dowodu z wyciągu z "Opinii urbanistycznej dotyczącej koncepcji budynku wysokościowego, wielofunkcyjnego hotelowo-apartamentowego z garażem podziemnym przy ul. [...] ", dowodu z wyrysu i wypisu z rejestru gruntów, dowodu z zawiadomienia z dnia [...] października 2018 roku, dowodu z wyników rozstrzygnięcia konkursu wraz z wizualizacjami, dowodu ze zdjęć budynków wraz z opisem. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, tj. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w W. wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 1945). Powołano, że zgodnie z art. 61 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5).

Organ uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził dodatkowe postępowanie uzupełniające, zgodnie z decyzją Kolegium z [...].03.2017 r. Powołano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie czy obsługa komunikacyjna ma się odbywać ze wschodniej jezdni ul. [...], czy też ze ślimaka Mostu [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r. T. M. poinformował, że działka jest obecnie zaopatrzona w zjazd z drogi publicznej - wschodniej jezdni ul. [...], jest to jedyny, bezpośredni, urządzony i obecnie wykorzystywany wjazd na działkę. Wnioskodawca stwierdził, że zamierza w dalszym ciągu korzystać z tego zjazdu - również dla obsługi planowanej inwestycji i gotów jest w tym celu, w ramach planowanej na działce inwestycji, zrealizować wszelkie, właściwe rozwiązania techniczne zapewniające bezpieczny i sprawy dojazd do planowanej inwestycji. Wnioskodawca poinformował również, że podjął starania o uzyskanie informacji na temat innych możliwości obsługi komunikacyjnej działki, w tym zjazdu ze "ślimaka" Mostu [...], jak również wjazdu na działkę od strony wschodniej jezdni ul. [...] z wyjazdem na "ślimak". Dostępność pieszych na przedmiotową działkę byłaby przez kładkę łączącą obie strony [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2018r. T. M. poinformował, że zjazd z drogi publicznej - wschodniej jezdni ulicy [...] jest jedynym bezpośrednim, urządzonym i obecnie wykorzystywanym wjazdem na działkę, z którego Inwestor zamierza w dalszym ciągu korzystać - również dla obsługi planowanej inwestycji. W ocenie organu stanowisko inwestora co do sposobu obsługi komunikacyjnej działki, na której planowana jest inwestycja, było jednoznaczne i zadaniem organu I instancji było odniesienie się do możliwości realizacji planowanej inwestycji zarówno w zakresie parametrów, jak możliwości prawnego i faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Organ odwoławczy ocenił, że twierdzenie wnioskodawcy co do możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wschodniej jezdni ul. [...]) z działki objętej wnioskiem jest niezasadne. Organ wskazał, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze np. krajowej, a zjazd publiczny w świetle u.d.p. i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Powołano, że okoliczność, że istniejący zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie, jest zjazdem publicznym, ponieważ w myśl przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanego rozporządzenia charakter zjazdu (publiczny czy indywidualny) określa zarządca drogi, kierując się przeznaczeniem zjazdu (§ 77 rozporządzenia). Wskazano, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników, a względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Organ ustalił, że ulica [...] posiada klasę drogi GP, co oznacza drogi główne ruchu przyspieszonego. Wskazano, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy u.d.p. i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowy i zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Uznano, że każdy zjazd z drogi (indywidualny, jak i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powołano, że w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w W., będący zarządcą ul. [...] stwierdził, że obsługa działki objętej wnioskiem jest możliwa od łącznicy węzła ("ślimaka" Mostu [...]), zaś zjazd ze wschodniej jezdni ul. [...] nie jest możliwy. Kolegium dokonało oceny materiału dowodowego, przepisów prawa oraz orzecznictwa w tym zakresie i uznało, że stanowisko organu I instancji jest zasadne. Powołano, że jak wynika z "Informacji o ruchu na drogach w 2017r." natężenie ruchu na ul. [...] wynosiło średnio 102.897 samochodów na dobę. Przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu. Wskazano, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r. T. M. deklarował podjęcie starań o ewentualne inne możliwości obsługi komunikacyjnej, jednak w piśmie z dnia[...] maja 2018r. wycofał się z tych deklaracji, zatem organ zobowiązany był do oceny rozwiązania komunikacyjnego wybranego przez Inwestora. Powołano, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce m.in. w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu, czy bezpośrednio z autostrady. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez te drogę. Organ ocenił, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, a decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej z drogą publiczną należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi. Organ powołał się na prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy.

Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie braku przesłanek urbanistycznych do zastosowania w tym rejonie P. zabudowy o tak dużym gabarycie i wysokości oraz braku możliwości określenia parametrów zabudowy (np. wysokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) na analizowanym terenie bez uwzględnienia walorów kompozycyjno-estetycznych. Organ odwoławczy uznał, że odnoszenie się jedynie do zabudowy w pasie pomiędzy jezdniami [...] nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium funkcje i parametry planowanej zabudowy należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym, a nie znajdującym się jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednakże wskazano, że odmienne stanowisko Kolegium w tym zakresie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], bowiem uzasadnioną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak możliwości obsługi komunikacyjnej ze wschodniej jezdni ul. [...]. Ponadto organ wskazał, że wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i wniosek ten nie może być interpretowany zbyt sztywno. Granicą związania wnioskiem, inwestora, winno być przeznaczenie i funkcja obiektów, jednakże gabaryty obiektów a więc wysokość, liczba kondygnacji czy linia architektoniczna mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, bowiem dopiero po przeprowadzeniu analizy i warunków zagospodarowania, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

j

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł T. M. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że uzasadnioną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak możliwości obsługi komunikacyjnej ze wschodniej jezdni ul. [...] oraz że zjazd ze wschodniej jezdni ul. [...] nie jest możliwy, podczas gdy:

• decyzja o warunkach zabudowy winna wskazywać jedynie sposób, w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną;

• kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu jest przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

• dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

• nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że przesłankę "dostępu do drogi publicznej" warunkuje bezpieczeństwo ruchu;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy:

• działka nr [....] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. [...]:

• planowana inwestycja graniczy z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną (ul. [...]);

• obecnie obsługa komunikacyjna działki nr [...], tj. wjazd i wyjazd z nieruchomości odbywa się za pośrednictwem istniejącego wjazdu poprzez ul. [...], a mianowicie poprzez wschodnią jezdnię ul. [...];

- art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 roku, poz. 2068) w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 roku, poz. 124), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu, podczas, gdy:

• istniejący zjazd jest obecnie wykorzystywany;

• istniejący zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu;

• obecnie istnieje urządzony i używany zjazd z nieruchomości na ul. [...], poprzez który odbywa się obsługa komunikacyjna;

• wnioskodawca zamierza dostosować zjazd do wymaganych parametrów technicznych;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 roku, poz. 1257 z późn. zm.) poprzez:

• uznanie, że zjazd z nieruchomości wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa;

brak podstaw do stwierdzenia, że dostosowanie zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] faktycznie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego;

brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

brak szczegółowego przedstawienia przesłanek jakimi kierował się Organ II. instancji działając w granicach uznania administracyjnego;

brak rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, albowiem decyzje obu instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu;

brak podstaw do stwierdzenia, że zjazd na wschodnią jezdnię ul. [...] zagraża bezpieczeństwu i stwarza zagrożenie;

brak ustalenia przez organy w sposób wystarczający, że dostosowanie istniejącego zjazdu będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze;

brak ustalenia przez organy w sposób wyczerpujący jakie faktyczne względy bezpieczeństwa przemawiają za wydaniem decyzji odmownej w odniesieniu do planowanej inwestycji;

dokonanie tylko dowolnej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego, bez wyjaśnienia w dostateczny i przekonujący sposób przesłanek, jakimi kierował się Organ II. instancji przy wydaniu Decyzji i wbrew dyrektywie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej, co oddaje wadliwie sporządzone uzasadnienie;

dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące błędnym założeniem ab initio, iż brak jest możliwości skomunikowania planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, ani ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 1945).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z art. 53 ust. 3 ww. ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy wynika zaś obowiązek uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienie wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018.2068 t.j. ze zm), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianę. W sytuacji, gdy organem uzgadniającym, jak i wydającym decyzję jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a ustaleń w tym zakresie dokonuje sam organ, z pomocą jednostki organizacyjnej. W przedmiotowej sprawie miała miejsca właśnie taka sytuacja, organ prowadzący postępowanie dokonał ustaleń w tym zakresie, powołując się m.in. na opinię wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich – zarządcę drogi, będącym jednostką organizacyjną organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń i właściwie oceniły sprawę w zakresie braku możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do terenu planowanej inwestycji z wschodniej jezdni ul. [...].

W myśl art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" nalży rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Jak wynika z akt sprawy teren działki na [...], na której planowana jest inwestycja, położony jest pomiędzy wschodnią i zachodnią jezdnią ul. [...] i bezpośrednio przylega do działek drogowych, na których zlokalizowane są jezdnie ul. [...]. Ulica [...] stanowi drogę publiczną, klasy GP- tj. drogę główną ruchu przyspieszonego.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (...).

Pismem z dnia [...].10.2015 r. Zarząd Dróg Miejskich zaopiniował negatywnie koncepcję komunikacji planowanej inwestycji bezpośrednio od ulicy [...], powołując właśnie treść ww. przepisu rozporządzenia. Zarząd Dróg Miejskich wskazał jednocześnie, że obsługa komunikacyjna działki jest możliwa od łącznicy węzła – ślimaka Mostu [...] – pod warunkiem uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych właściwego ministra, zgodnie z pozytywnie zaopiniowaną koncepcją przy piśmie z dnia [...].12.2008 r.

Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji zobowiązał inwestora do sprecyzowania stanowiska w sprawie poprzez jednoznaczne wskazanie sposobu obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji. Ostatecznie w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. inwestor poinformował, że zjazd z drogi publicznej – wschodniej jezdni ulicy [...] - jest jedynym bezpośrednim, urządzonym i obecnie wykorzystywanym wjazdem na działkę, z którego inwestor nadal zamierza w dalszym ciągu korzystać, również do obsługi planowanej inwestycji. Tak więc zasadne było ustalenie organu, co do jednoznaczności stanowiska inwestora w tym zakresie. Również prawidłowo organy analizowały wniosek o ustalenie warunków zabudowy w aspekcie prawnego i faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, właśnie zgodnie z wnioskiem inwestora.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora i wniosek ten nie może być interpretowany zbyt sztywno. Przyjmuje się, że gabaryty obiektów mogą być ustalone w decyzji w sposób odmienny niż we wniosku inwestora, z uwagi na fakt, że dopiero po przeprowadzeniu analizy przez specjalistę, będzie możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Natomiast z uwagi na fakt, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, oznacza to, że zakres tego postępowania określa wnioskodawca, a organ jest zobowiązany przy wydawaniu decyzji do wzięcia pod uwagę ostatecznej wersji wniosku inwestora w zakresie obsługi komunikacyjnej i nie może analizować wariantów nieprzewidzianych w tej ostatecznej wersji (wyrok NSA 2.04.2015 r. II OSK 2249/13 CBOSA).

Sąd w całości podziela twierdzenie organu odwoławczego, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.04.2015 r. II OSK 2249/13 (CBOSA) "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) w pkt. 2 ust. 1 art. 61 używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co oznacza, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany.(...) Zagwarantowanie prawnego dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego".

Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 9.03.3012 r. w sprawie IV SA/Wa 1834/11 (CBOSA) WSA w Warszawie wskazał, że pojęcie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 4 u.p.z.p., należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Powołano, że zgodnie z art. 4 ust. 8 ww. ustawy połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Sąd wskazał, powołując przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy, że aby przyjąć, na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu. Sąd uznał, że dostęp do drogi publicznej musi być dostępem nie tylko faktycznym ale i prawnym, a sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy administracyjnego. Podobne stanowisko wyraził także WSA w wyroku z 25.03.2013 r. w sprawie IV SA/Wa 2928/12 (CBOSA). W uzasadnieniu powoływanego wyroku WSA wskazał również na różnice merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, a postanowienia uzgadniającego projekt decyzji pod względem obsługi komunikacyjnej. Sąd powołał, że decyzją wydaną w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem dokładnych parametrów technicznych, w celu realizacji zjazdu. Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle jest możliwe włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek parametrów technicznych. Sąd powołał, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje decyzji o lokalizacji zjazdu, ale o ile jest pozytywne, to stanowi swoistą promesę uzyskania takiej decyzji.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczeniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z uwagi na powyższe organ rozpoznający sprawę winien uwzględnić rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to stanowią podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z 19.11.2009 r. II OSK 948/09). Biorąc pod uwagę przytoczone poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, uznać należy, że organ odwoławczy był uprawniony do oceny możliwości realizacji zjazdu publicznego na przedmiotowej działce pod kątem właśnie wymogów bezpieczeństwa ruchu. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał dowody, na podstawie których dokonano ustaleń w sprawie. Mianowicie Kolegium ustaliło na podstawie " Informacji o ruchu na drogach w 2017 r.", że natężenie ruchu na ul. [...] wynosiło średnio 102.897 samochodów na dobę. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...], wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu. Sąd orzekający w sprawie w całości podziela ocenę organu odwoławczego. Nawet przyjmując w uproszczeniu, że ilość pojazdów należy podzielić na dwie jezdnie, i że na wschodniej jezdni ulicy wynosiło wobec tego połowę, czyli ponad 51 tysięcy samochodów na dobę, to z wyliczenia matematycznego wynika, że na godzinę na wschodniej jezdni natężenie ruchu wynosiło ok. 2143, a na minutę ok. 35 samochodów. Oczywiście powyższe wyliczenie matematyczne nie uwzględnia faktu, że w porze nocnej ruch jest zdecydowanie mniejszy niż za dnia. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób prawidłowy uznało więc, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym uniemożliwiają przyjęcie rozwiązania obsługi komunikacyjnej proponowanej przez inwestora.

Uznać również należy, że nie może zasługiwać na uwzględnienie argument skarżącego o możliwości wykorzystania dla planowanej inwestycji dotychczasowego zjazdu. Jak wynika z akt sprawy, aktualnie na terenie planowanej inwestycji posadowiony jest budynek gospodarczy oraz korty tenisowe. Działka ma urządzony zjazd bezpośrednio na lewy pas ruchu wschodniej jezdni ul. [...]. Ze zdjęcia wydrukowanego i dołączonego do akt sprawy w toku rozprawy wynika, że nie istniej żaden pas odbarczający prowadzący wzdłuż ulicy [...], a umożliwiający bezpieczny wjazd i wyjazd ze zjazdu prowadzącego na działkę inwestora. Istniejący zjazd bezpośrednio łączy się z lewym pasem ulicy. Niewątpliwie istniejący zjazd został urządzony do obsługi kortów tenisowych i budynku gospodarczego, natomiast nie jest to zjazd, wymagany dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu funkcji biurowo-hotelowo-apartamentowej budynku z usługami oraz jego gabarytów (od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych).

Powołać należy, że zjazd publiczny, zgodnie z ustawą o drogach publicznych i rozporządzenia nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 7.02.2018 r. II OSK 1966/17 CBOSA). Fakt, że istniejący zjazd obsługuje jeden budynek gospodarczy i stare korty tenisowe, nie uzasadnia twierdzenia, że może obsługiwać nową, planowaną w zupełnie innej skali inwestycji. Oczywistym jest, że będzie zachodziła koniczność budowy nowego – publicznego zjazdu do obsługi tak dużej inwestycji, która będzie generowała nieporównywalnie więcej ruchu pojazdów, niż przy aktualnym stanie zagospodarowania działki. Zgodnie bowiem z § 55 ust. 1 pkt. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to zarządca drogi określa charakter zjazdu, kierując się przeznaczeniem zjazdu (§ 77 rozporządzenia). Powołać również należy, że w uzasadnieniu wyroku z 12.04.2011 r. w sprawie II OSK 643/10 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia wjazdu, ale również w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (tak też II OSK 712/17 NSA wyrok z 12.12.2017 r.) W przedmiotowej sprawie jednak, z negatywnej opinii Zarządu Dróg Miejsckich wynika, że brak jest możliwości stworzenia legalnego połączenia komunikacyjnego z ul. [...], w sposób wskazany we wniosku inwestora. W uzasadnieniu przywoływanego wyroku NSA wskazał również, że celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy na terenie, który graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu, a organ orzekający w sprawie jest związany wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji.

W przedmiotowej sprawie brak jest materiału potwierdzającego legalność urządzonego zjazdu, a niewątpliwie istniejący zjazd obsługiwać miał zupełnie innego rodzaju inwestycję, niż planowana przez inwestora. Powołać również należy, że ustawodawca posłużył się pojęciem "posiadająca bezpośredni dostęp", a nie "bezpośrednio położona", co wskazuje, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze, kluczowa jest w twej kwestii sfera legalna, a więc z jakiego prawa dostęp ten wynika (wyrok WSA w Rzeszowie z 6.06.2008 r. II SA/Rz 801/07 COBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżący powołuje się właśnie na fakt położenia swojej nieruchomości przy drodze publicznej uznając, że już z powyższego faktu wynika spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Zauważyć jednak należy, że w każdym przypadku pojęcie dostępu do drogi publicznej należy analizować na gruncie okoliczności faktycznych dotyczących konkretnej sprawy. W przypadku skarżącego, jego nieruchomość położona jest pomiędzy dwiema ulicami drogi publicznej – drogi krajowej ruchu przyspieszonego. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej może być tylko rozpatrywany z uwzględnieniem przepisów szczególnych, regulujących kwestie możliwości urządzenia legalnego zjazdu, umożliwiającego połączenie nieruchomości z drogą publiczną tej klasy. W przedmiotowej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, istnieje możliwość dojazdu do nieruchomości z innej ulicy – łącznika mostu, które to rozwiązanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez zarządcę drogi. Powyższe przesądza, że brak jest przesłanek umożliwiających dokonanie pozytywnego uzgodnienia wersji obsługi komunikacji wnioskowanej przez inwestora, a organy uwzględniły przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego. Powołać również należy, że w uzasadnieniu wyroku NSA z 08.01.2015 r. w sprawie II OSK 1402/13 (CBOSA) wskazano, że "nie jest zatem dopuszczalne wydanie pozytywnej decyzji, gdy wymagany dostęp do drogi publicznej jest tylko hipotetyczny, bądź w jakim zakresie ograniczony. Możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej powinna być ponadto odpowiednia do charakteru planowanej inwestycji." Również WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.08.2017 r. w sprawie II SA/Gd 348/17 wskazał, że dostęp do drogi publicznej powinien być zapewniony zarówno w chwili ustalania warunków zabudowy, jak i w okresie korzystania z objętej warunkami zabudowy inwestycji. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie ma potencjalnej możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej – wschodniej jezdni ul. [...], albowiem zarządca konsekwentnie wydaje negatywne opinie, wskazując na inny sposób skomunikowania nieruchomości. Ponadto zauważyć należy, że jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego w toku rozprawy, nie podejmował on żadnych działań celem realizacji zamierzenia inwestycyjnego ze sposobem obsługi komunikacyjnej w wersji pozytywnie zaopiniowanej przez zarządcę – czyli z łącznika Mostu [...].

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.k. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy, decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.k. Wskazać również należy, że ekonomiczny interes skarżącego nie może mieć priorytetu nad interesem publicznym, wynikającym z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego użytkownikom ul. [...]. Nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. Decyzje o warunkach zabudowy wydane na rzecz innych podmiotów, zostały wydane w innym stanie faktycznym. W szczególności wskazać należy, że działka Towarzystwa [...] położona jest po drugiej stronie wschodniej jezdni ul. [...], wjazd i wyjazd z terenu działki mógł być zapewniony z prawego – najwolniejszego pasa jezdni. Ponadto nie jest wiadomym, czy istniała dla danego terenu możliwość realizacji zjazdu z innej ulicy, tak jak jest to w przypadku skarżącego. Podobna sytuacja może mieć miejsce co do działek położonych na północ od działki skarżącego. Kierunki rozwoju miasta wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie przesądzają, że zostaną wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla tych terenów, a ponadto, nie jest wiadomym, jakie są możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Fakt, że są one zlokalizowane też pomiędzy dwoma jezdniami ulicy [...] nie przesądza, że komunikacja zostanie zapewniona bezpośrednio od tej ulicy.

Wbrew zarzutom skargi decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., organ nie uchybił art. 11 k.p.a. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, wyjaśnił podstawy prawne decyzji. Ocena organu nie miała cech dowolności i została szczegółowo umotywowana.

Wskazać również należy, że z uwagi na specyfikę postępowania wprowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ustalenie kluczowych kwestii dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (wyrok WSA w Gliwicach z 14.06.2013 r. II SA/Gl 756/13 (Lex nr 1342949). Przyjmuje się, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, wyrok WSA w Poznaniu z 11.05.2016 r. IV SA/Po 50/16, CBOSA). W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w toku postępowania odwoławczego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wskazujący na zasadność uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem przeprowadzenia analizy zagospodarowania obszaru i uznania dostępu do drogi publicznej od łącznicy węzła mostu [...]. Ja słusznie ustalił organ odwoławczy, sposób komunikacji terenu przyszłej inwestycji z siecią dróg publicznych został w sposób jednoznaczny i ostateczny wskazany przez inwestora jako - zjazd na wschodnią jezdnię ul. [...]. Inwestor, znając przecież negatywną opinię Zarządu Dróg Miejskich co do takiego sposobu komunikacji, nie zmienił swojego stanowiska w tym zakresie w toku postępowania przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, pomimo wezwań organu I instancji co do sprecyzowania obsługi komunikacji i pomimo pozytywnego zaopiniowania zjazdu od łącznicy węzła mostu [...] przez Zarząd Dróg Miejskich. W stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uznania, że wnioskodawca zmodyfikuje swój wniosek w tym zakresie.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., art. 29 ust. 1, 3, 4, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W prowadzonym postępowaniu organ miał obowiązek ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p, czyli dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jako jednego z warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując powyższych ustaleń organ nie przekroczył swoich kompetencji. Oczywistym jest, że kwestie dotyczące parametrów samego zjazdu i zgodności inwestycji z warunkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji, uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności, bądź ich uchylenia.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.