Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1330/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6302 Kontyngenty taryfowe, pozwolenia, cła  antydumpingowe i inne ograniczenia w obrocie towarowym z zagranicą
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2, art. 97 par. 4, art. 138 par. 2, art. 155, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA (spr.) Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt V SAB/Wa 46/13 w sprawie ze skargi "E." spółki z o.o. w C. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie bezczynności organu w sprawie uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie opłaty celnej dodatkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. V SAB/Wa 46/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (wcześniej: E. Sp. z o.o. z siedzibą w C., a dalej: spółka, strona) na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosków, zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem - wniosków: o stwierdzenie nieważności oraz o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r., zawartych w piśmie spółki z dnia [...] listopada 2009 r., jak i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2000 r. Minister Gospodarki ustanowił ostateczny środek ochronny w formie opłaty celnej dodatkowej na przywóz elektrycznych żelazek do prasowania, klasyfikowanych według kodu PCN 8516 40 i pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej.

Pismem z [...] listopada 2009 r. E. Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o uchylenie lub stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z [...] października 2000 r., po czym decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej samej decyzji.

E. Sp. z o.o. w terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2012 r. Minister Gospodarki uchylił w całości decyzję własną z [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do prowadzenia Ministrowi Gospodarki w pierwszej instancji. Stwierdził, iż organ winien najpierw wystąpić do strony o sprecyzowanie jej żądania, gdyż rozpatrzenie obu żądań spółki tj. o uchylenie decyzji i o stwierdzenie nieważności w jednej decyzji administracyjnej stanowi naruszenie przepisów postępowania i uniemożliwia rozpoznanie wniosków strony w II instancji.

Pismem z [...] maja 2013 r. Minister Gospodarki wezwał stronę do doprecyzowanie żądania zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez jednoznaczne określenie, czy występuje o stwierdzenie nieważności czy o uchylenie decyzji ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej żądania – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik E. Sp. z o.o. wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. nie był składany żaden wniosek, natomiast we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. uzasadniano możliwość, zarówno uchylenia, jak i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r. W związku z powyższym wnosił o usunięcie ww. decyzji z obrotu prawnego.

Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Gospodarki pozostawił bez rozpoznania podanie E. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na niekonkurencyjność trybów i niedopuszczalność jednoczesnego rozpatrywania żądań związanych z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej w kilku nadzwyczajnych trybach weryfikacji, w podaniu z dnia 27 listopada 2009 r. E. Sp. z o.o. nie sprecyzowała żądania, jak również nie uzupełniła tego braku w terminie 7 dni od wezwania przez organ w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.".

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., wnosząc o rozpoznanie jej wniosku z dnia [...] listopada 2009 r.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Minister Gospodarki wyjaśnił, iż wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. został rozpatrzony zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i postępowanie zakończyło się pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. E. Sp. z o.o. (następca prawny E. Sp. z o.o.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku strony z dnia [...] listopada 2009 r. o uchylenie lub stwierdzenie nieważności cytowanej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r., zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej;

2. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania, mimo tego że postępowanie w przedmiotowej sprawie było już w toku (było przedmiotem wcześniejszych orzeczeń merytorycznych, które nie zostały utrzymane w obrocie prawnym na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Gospodarki);

3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

4. art. 12 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkości postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o zobowiązanie Ministra Gospodarki do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej orzekają także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd odwołał się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której uznano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Przywołał również stanowiska doktryny, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Wcześniej jednak Sąd ma obowiązek zbadania, czy skarga na bezczynność organu została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W przypadku tego rodzaju skargi przez wyczerpanie środków zaskarżenia. WSA rozumiał wystąpienie strony postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji strona spełniła warunki formalne skargi na bezczynność organu, bowiem przed jej złożeniem do sądu administracyjnego wezwała Ministra Gospodarki do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając zaś zasadność pozostawienia podania spółki z dnia 27 listopada 2009 r. bez rozpoznania, Sąd I instancji stwierdził, że w wyznaczonym terminie strona wyjaśniła, iż wnosi o usunięcie z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r. w sprawie ustanowienia ostatecznego środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem elektrycznych żelazek do prasowania pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej. Spółka wskazała, iż we wniosku uzasadniała zarówno uchylenie, jak i stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Spółka złożyła zatem pismo, które, w jej ocenie, stanowiło uzupełnienie braków formalnych żądania z dnia 27 listopada 2009r. Natomiast Minister bezpodstawnie stwierdził, że owo pismo nadal nie usuwa braków formalnych wniosku z uwagi na niesprecyzowanie żądania.

Sąd I instancji zauważył, iż wobec wskazania przez stronę dwóch trybów (stwierdzenie nieważności i uchylenie decyzji) organ był zobligowany do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności. Przyjął jako niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że tryby nadzwyczajnej weryfikacji decyzji nie konkurują ze sobą i wyłączają się wzajemnie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa (Por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck 2003 r. s. 612, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego" Wyd. Zakamycze 2005 s. 838, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. I SA 286/99 Lex 55756). Wybór trybu należy do strony, która powinna go dokonać w zależności od przyczyn, z powodu których dąży do wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym pierwszeństwo przysługuje trybowi wznowienia bądź nieważności. Tryb wzruszenia decyzji z powodu jej nieważności (na podstawie art. 156 k.p.a.) wiąże się z zarzutami poważnych naruszeń prawa, których dopuścił się organ przy jej wydawaniu (decyzja dotknięta jest takimi wadami, że należy ją usunąć z obrotu). Z kolei tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji zupełnie odmiennych. Służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które to wady nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny.

Powyższe okoliczności zadecydowały o uwzględnieniu przez Sąd I instancji na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność Ministra Gospodarki i nałożenia na organ obowiązku rozpoznania wniosków spółki w terminie określonym w pkt 1 wyroku.

Jednocześnie w pkt 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do orzecznictwa, wywiódł, że o ile dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, o tyle okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Podniósł też, że nie jest możliwe utożsamianie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "rażące naruszenie prawa" odnosić należy do stanu oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany na mocy prawa do podjęcia określonych działań. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje się jako niewątpliwe i oczywiste oraz nacechowane "złą wolą" lekceważenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uprawnień strony do załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, jak również stanowiska spółki, która pismem z dnia 26 maja 2013 r. ponowiła żądanie z wniosku z dnia 27 listopada 2009 r., Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przypisania organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Okoliczności sprawy nie pozwalały bowiem na uznanie, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez zobowiązany organ. Organ bowiem zareagował na pismo spółki, informując zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania oraz przedstawiał w nim swoje merytoryczne, zakwestionowane przez Sąd, stanowisko.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Minister Gospodarki (obecnie – Minister Rozwoju). Zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż prawidłowo pozostawił bez rozpoznania wniosek spółki, która uzupełniła brak formalny wniosku, dokonując jego sprecyzowania stosowanie do wezwania organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy to Sąd w wyroku sprecyzował wniosek strony, a sama spółka wezwana przez organ nie uzupełniła tego braku, odpowiadając wprawdzie na wezwanie do sprecyzowania wniosku, jednak czyniąc to w sposób niejasny i nieprecyzyjny, uniemożliwiając organowi ustalenie rzeczywistej treści tego wniosku, do czego organ został zobowiązany przez organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;

2) art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 155 oraz art. 97 § 4 k.p.a. poprzez zobowiązanie Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności oraz o uchylenie decyzji organu z dnia [...] października 2000r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt w sytuacji, gdy na obowiązującą zasadę niekonkurencyjności trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, w sytuacji uruchomienia dwóch nadzwyczajnych trybów, postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ma pierwszeństwo w stosunku do trybu z art. 155 k.p.a., które to postępowanie winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, co oznacza, iż niemożliwe i niewykonalne jest zakończenie w powyższym trybie obu postępowań.

Minister w konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postepowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego.

Spółka w piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2014 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej organu, której odpis otrzymała w dniu 17 czerwca 2014 r. Pismo to zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu od daty doręczenia pełnomocnikowi odpisu skargi kasacyjnej, przewidzianego przez art. 179 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną Minister oparł na podstawach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy powoływaniu się na tę podstawę nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, Lex nr 129933).

Kierując się powyższymi wytycznymi, skargę kasacyjną Ministra Gospodarki (obecnie: Ministra Rozwoju) uznano za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wymaga zauważenia, do oceny prawidłowości kwestionowanego wyroku należało stosować przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu zastosowanym przez Sąd pierwszej instancji, z mocy art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), obowiązującej co do zasady od dnia 15 sierpnia 2015 r (Przepisy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.).

Sąd kasacyjny nie podzielił zasadności zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi przez autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, aby Minister Gospodarki pozostawał w bezczynności, skoro spółka, mimo prawidłowego wezwania przez organ (związanego zaleceniami organu II instancji – Ministra Gospodarki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), przedstawiając pismo zawierające niejasne i nieprecyzyjne oświadczenia, w rezultacie nie uzupełniła braku formalnego wniosku. Uczynić to miał w zastępstwie strony Sąd I instancji. Strona błędnie odczytała argumentację Sądu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji ocenił czy zawiadomienie Ministra Gospodarki z dnia 27 czerwca 2013 r. o pozostawieniu podania spółki bez rozpoznania, stanowiło bezczynność tego organu, który w ten sposób uchylił się od załatwienia sprawy w formie decyzji. Należy podkreślić, że Sąd oceniał – w kontekście ewentualnej bezczynności - zachowanie organu po wydaniu przez niego jako organ II instancji decyzji z dnia [...] października 2012 r. Samego rozstrzygnięcia, jego prawidłowości Sąd nie poddał ocenie, kierując się granicami skargi.

Ze stanowiskiem Sądu należy się zgodzić.

Przyczyną pozostawienia przez organ podania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było rzekome nieuzupełnienie przez spółkę braku formalnego jej wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., gdyż jej pismo z dnia 26 maja 2013 r. takich warunków miało nie spełniać. Sąd I instancji odmiennie ocenił pismo spółki z dnia [...] maja 2013 r. Uznał, że skarżąca dostatecznie wyjaśniła swoje żądanie, jasno już ujęte w podaniu z dnia 27 listopada 2009 r.: usunięcie ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r. poprzez uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a., stwierdzenie nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Zatem spółka uzupełniła braki formalne podania po wezwaniu Ministra Gospodarki z dnia 10 maja 2013 r. Ocenę dokonaną przez Sąd I instancji należało zaaprobować. Okoliczność, że zarówno w podaniu z dnia 27 listopada 2009r., jak i w piśmie z dnia 26 maja 2013 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu z dnia 10 maja 2013 r. spółka wskazywała na możliwość zastosowania obu wyżej powołanych nadzwyczajnych trybów uchylenia decyzji z dnia [...] października 2000 r., nie oznaczała - jak chciał organ - że podanie nie mogło zostać rozpoznane jako obarczone brakami formalnymi z mocy art. 64 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przyjmuje się, iż powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010 i powołane tam stanowisko judykatury oraz doktryny; R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, 1.3., Oficyna 2009). Opinie te podziela skład orzekający.

Natomiast w niniejszej sprawie, Minister, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a., zażądał nie usunięcia braków formalnych podania, ale stanowiska strony co do merytorycznej zawartości tego wniosku. Taki zakres żądania skierowany przez organ do spółki przekraczał zakres jego kompetencji wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Okoliczność, że strona konsekwentnie wskazywała na dwa nadzwyczajne niekonkurencyjne tryby rozpatrywania wniosku i nie chciała zrezygnować z żadnego z nich, nie mogła być traktowana jako brak formalny wniosku, skutkujący pozostawieniem podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych polega na tym, że dana wada (decyzji lub postępowania) albo inna okoliczność może stanowić podstawę do zastosowania tylko jednego środka prawnego. Tryb weryfikacji decyzji przewidziany w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. ma umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej przede wszystkim w przypadkach, gdy nie zachodzą poważne wady postępowania lub samej decyzji, wymienione w art. 145 i 156 k.p.a., nie zaś wyłącznie w takich przypadkach. Tryby z art. 154 i 155 k.p.a. przewidziano przede wszystkim dla decyzji niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, ponieważ dla takich decyzji tryby te stanowią jedyną możliwość ich wzruszenia, nie zaś możliwość alternatywną, jedną z wielu – jak dla decyzji wadliwych w sposób kwalifikowany. W takich sytuacjach nie można mówić o konkurencyjności środków ustanowionych w art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie oznacza to jednak, że wobec decyzji ostatecznej nie można zastosować po kolei kilku nadzwyczajnych środków prawnych (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11, Lex nr 12291909, z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, Lex nr 417713; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, rozdział 5.4.1.1., LEX 2014, ).

Minister próbował się bronić, że był związany zaleceniami organu odwoławczego (czyli siebie), choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej równocześnie zauważył (i słusznie), że w przepisach K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na mocy art. 138 § 2 k.p.a., nie ustanowiono stanu związania organu pierwszej instancji treścią wykładni mogącego mieć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (str. 4 skargi kasacyjnej).

Sąd natomiast nie oceniał decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2012 r., na mocy której uchylono w całości decyzję Ministra Gospodarki z dnia 8 lutego 2011 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem i z tego powodu nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a., skoro skupił się na ocenie czynności Ministra - pozostawienia podania bez rozpoznania.

W świetle tego, co powyżej powiedziano, Sąd I instancji nie dokonywał sprecyzowania wniosku spółki, a tylko wskazywał na kolejność rozpatrywania jej żądań zawartych w jednym podaniu, a co błędnie odczytał autor skargi kasacyjnej. Tym samym WSA stanął na stanowisku, że zawarcie w podaniu żądań o uruchomienie dwóch nadzwyczajnych postępowań, nie może być odczytywane jako brak formalny tego podania.

Skutkiem takiego stanowiska było zaaprobowanie przez Sąd I instancji opinii spółki, że pozostawienie przez Ministra Gospodarki jej podania z dnia 27 listopada 2009 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. należało zakwalifikować jako bezczynność organu.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście powyższego niezasadny okazał się także zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi, tj. naruszenia art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, art. 155 oraz art. 97 § 4 k.p.a. Sąd I instancji zakreślił, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. termin rozpoznania wniosków spółki. Nie zawarł jednak w zaleceniach nakazu zastosowania art. 97 § 4 k.p.a., to jest zawieszenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. (jak konsekwentnie podawała strona, a nie jak błędnie oznaczył organ – art. 155 k.p.a.). Nakazał jedynie rozpatrzenie obu wniosków strony, poczynając od trybu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Gospodarki doszedł do słusznej konkluzji, że w takiej sytuacji można byłoby skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania (por. ww wyrok NSA w sprawie II OSK 1318/11). To stanowisko nie kłóci się z zaleceniem Sądu rozpoznania wniosków w terminie dwóch miesięcy, chociażby z uwagi na treść art. 35 § 5 k.p.a., stanowiącego, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.