Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2204/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko Dyrektora Muzeum [...] postanawia - odrzucić skargę -


UZASADNIENIE

Prezydent W. zarządzeniem z [...] października 2012 r. powołał E. N. na stanowisko Dyrektora Muzeum [...] od dnia [...] listopada 2012 r. do [...] września 2017 r.

W dniu 18 października 2013 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane zarządzenie Prezydenta W.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 30 lipca 2013 r. Prezydent W. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406), wskazując, że przed powołaniem E. N. na stanowisko dyrektora, organizator nie zawarł z kandydatką odrębnej umowy pisemnej określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko przemawiające za odrzuceniem skargi, w pierwszej kolejności wskazał, że została ona wniesiona po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej podał, że W. K. nie spełnia, określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu. Nie wykazał on bowiem w jaki sposób jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżonym zarządzeniem, a tym samym nie wykazał legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W ocenie Prezydenta W. wątpliwości budzi również publicznoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy traktować jako powołanie w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Z uwagi na powyższe przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i również z tej przyczyny winna zostać odrzucona. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd przedstawionej argumentacji, zdaniem organu, skarga powinna zostać oddalona, ponieważ nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej umowa określająca warunki organizacyjno-finansowe prowadzenia działalności instytucji oraz program jej działania, którą organizator zawiera z dyrektorem, wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła okoliczność odmowy zawarcia umowy przez kandydatkę na stanowisko dyrektora. Umowa zawarta z E. N., obowiązuje od [...] listopada 2012 r. (§ 5 ust. 10 umowy). Zatem powołanie ww. na stanowisko Dyrektora nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W piśmie procesowym z 20 grudnia 2013 r. W. K. ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Wskazał, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, gdyż w sprawach skarg z art. 101 i art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, nie stosuje się zasad i terminów przewidzianych w art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy organ nie doręczył wnoszącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu zakreślonego na udzielenie odpowiedzi. Wskazał również, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter skargi powszechnej. Jej funkcją jest zatem "ochrona innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej". W ocenie skarżącego redakcja tego przepisu pozwala na przyjęcie, że legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy." Przedmiotem badania Sądu administracyjnego dokonującego oceny zaskarżonego zarządzenia nie byłyby zatem ewentualne roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganych przepisami publicznoprawnymi warunków tego powołania (w tym przypadku art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Powołanie Dyrektora Muzeum [...] przez organ samorządu gminnego jest bowiem czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi natomiast jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Z tego względu nie można podzielić stanowiska Prezydenta W., że przedmiot niniejszej sprawy nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Za niezasadne należy uznać również stanowisko wskazujące na niedopuszczalność skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Stwierdzenie braku interesu prawnego wnoszącego skargę skutkuje bowiem oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem (por. np. wyrok NSA z 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86; uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62).

Skarga złożona w niniejszej sprawie jest jednak niedopuszczalna z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem ustawowego terminu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej również p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i jest liczony od dnia wniesienia tego wezwania. Termin sześćdziesięciodniowy ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 29 lipca 2013 r. wezwał Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do organu 30 lipca 2013 r., jednak Prezydent W. nie udzielił na nie odpowiedzi. Należy zatem stwierdzić, że w sprawie znajduje zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wpłynięcia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który ostatecznie upłynął 27 września 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że złożona w dniu 18 października 2013 r. skarga W. K. została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.