Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1209/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 145  § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie radcy prawnemu [...] – Kancelaria Radcy Prawnego w R. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych w tym podatek od towarów i usług w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, za pomoc prawną udzieloną z urzędu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej określanego jako "Zakład") z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J. S. dnia

[...] września 2016 r. zwrócił się do Zakładu o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek w kwocie 8.762,95 zł oraz o rozłożenie na raty pozostałego zadłużenia w postaci odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Zakład odmówił uwzględnienia wniosku, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Na skutek skargi J. S. wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. I SA/Rz 108/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. W następstwie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ponownie utrzymano decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. w mocy, ale także i to rozstrzygnięcie zostało uchylone - wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. I SA/Rz 160/18.

W aktualnie przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od dnia 26 kwietnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Obecnie nie jest zgłoszony do ubezpieczeń z żadnego tytułu. Nie pracuje, nie ma dochodów poza pobieranymi świadczeniami z pomocy społecznej w kwocie 1400 zł. Jego żona jest zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu umowy o pracę, z której uzyskuje około 1500 zł netto. Utrzymują 3 dzieci. Prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania należności. Jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym o powierzchni 51 m2, obciążonej hipoteką na rzecz Zakładu. Rodzina spłaca kredyt zaciągnięty na nabycie domu. Dochód rodziny wynosi zatem 2900 zł, a zadeklarowane wydatki wyniosły 2140 zł. Zadeklarowano ponadto wydatek na żywność w wysokości około 1200 zł.

W ocenie Zakładu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku, który wymaga ziszczenia się przesłanek określonych w przepisach art. 28 ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 201 r. poz. 1778 ze zm.). Rozstrzygnięcie pozostawiono zaś uznaniu Zakładu. Organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ zobowiązany posiada majątek nieruchomy, na którym dokonano zabezpieczenia hipotecznego. Dopóki istnieją zatem możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Samo zadłużenie nie uległo zaś przedawnieniu. Przeciwko uwzględnieniu wniosku przemawiał też wiek wnioskodawcy, wysokość zadłużenia oraz niestwierdzenie przeciwwskazań do pracy zarobkowej.

Brak było w ocenie organu podstaw do uwzględnienia wniosku również na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie stan zdrowia wnioskodawcy nie podlega negacji, ale przedłożona dokumentacja nie potwierdza jednoznacznie, aby był on całkowicie i trwale niezdolny do pracy zarobkowej. Zgodnie z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2018 r. jest on zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej. Poprawa sytuacji finansowej poprzez podjęcie pracy jest zatem możliwa. Z tej przyczyny nie mogła mieć wpływu na ocenę wniosku okoliczność korzystania przez wnioskodawcę z pomocy społecznej. Natomiast przez to, że korzysta on z systemu ubezpieczeń społecznych poprzez pobieranie świadczeń długoterminowych lub krótkoterminowych i opieki zdrowotnej oraz brak uregulowania zaległości, narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych.

Organ zaznaczył, że wykonując wskazania Sądu porównano wskazane kwoty dochodów gospodarstwa domowego wnioskodawcy z szacunkowymi wartościami minimum socjalnego i minimum egzystencji w gospodarstwie pięcioosobowym. Łączny dochód gospodarstwa domowego jest mniejszy od wartości wskazanej przez Główny Urząd Statystyczny jako minimum socjalne, ale jest on porównywalny z wartością minimum egzystencji. Niemniej, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych ani rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie odwołują się do tych pojęć. Dlatego rozpoznając wniosek o umorzenie zadłużenia Zakład zobligowany jest każdorazowo badać całokształt indywidualnej sytuacji zobowiązanego i nie może poprzestać na stwierdzeniu, że kwota dochodu na osobę w gospodarstwie domowym zobowiązanego odpowiada co najmniej wysokości określonego minimum. Organ zaznaczył też, że dysponuje tylko materiałem dowodowym udostępnionym przez zainteresowanego, na którym spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek; nie posiada natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Z uwagi na to, że umorzenie zaległości stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości ich wyegzekwowania, Zakład musi podejmować decyzję w tym zakresie z dużą ostrożnością. Nie może przy tym ograniczyć się tylko do ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy w oparciu o zgromadzoną dokumentację, ale musi wziąć pod uwagę również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego. Brak było w ocenie organu wyjątkowych okoliczności, które przemawiały by za uwzględnieniem wniosku i zmianą odmownej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

W skardze J. S. podkreślił, że nadal jest osobą chorą, a nie jak twierdzi Zakład zdrową i niestarającą się o zatrudnienie. Pozostaje pod stałą opieką lekarską ze względu na ciężką i nieuleczalną chorobę. Stan zdrowia pogarsza się, czeka na ciężką operację trzustki. Nie może przez to zarejestrować się w urzędzie pracy. Nie posiada własnego dochodu, utrzymują się z pensji żony, a rodzina liczy 5 osób. Nie pobiera z pomocy społecznej kwoty 1400 zł, lecz dwa świadczenia wychowawcze po 500 zł i zasiłek rodzinny pobierany przez żonę. Wydana przez Zakład decyzja jest krzywdząca, nie uwzględnia wydanych w sprawie przez Sąd wyroków.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego zarzuciła naruszenie przez organ art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W jej ocenie w przypadku skarżącego zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Stan faktyczny nie został zaś dostatecznie wyjaśniony. Wprawdzie zebrano informacje o miesięcznych wydatkach rodziny, ale pominięto takie elementarne wydatki, jak związane z edukacją dzieci, nabyciem ubrań, rekreacją i komunikacją. Pominięto także pozycje wydatkowe wiążące się z zakupem środków czystości. Pobierane przez rodzinę świadczenia z pomocy społecznej powinny być natomiast zasadniczo przeznaczane na zaspokajanie potrzeb dzieci. Uwzględniając zaś wszystkie takie wydatki rodzina nie dysponuje już wolnymi środkami, z których skarżący mógłby spłacić posiadane zadłużenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Odnosząc się do istoty sporu - kwestii zasadności stanowiska organu administracji zajętego w sprawie (odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek), zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 13 października 1998

r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, dalej u.s.u.s.) przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

W myśl art. 28 ust. 2 u.u.s.u. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Jednakże w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności ustawodawca doprecyzował, że przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14).

Poza sporem pozostaje, że skarżący jest dłużnikiem ZUS.

Niekwestionowane jest też, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy

w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

W ocenie sądu dokonana przez organ administracji ocena zebranego materiału dowodowego, w powyższym kontekście, jest pobieżna, a wyciągnięte wnioski, wewnętrznie sprzeczne nie uzasadniają prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Organ stwierdził, że skarżący znajduje się w sytuacji rodzinnej i materialnej określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w której spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki w postaci braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pomimo wystąpienia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek w trybie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek wskazując ponownie na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności. Organ wskazał przy tym, że nie ustalono w toku postępowania, aby w przypadku skarżącego miała miejsce sytuacja, która w sposób trwały uniemożliwiałaby mu pozyskiwanie środków finansowych na spłatę zadłużenia.

Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 3 pkt 2 rozporządzenia związany z poniesionymi stratami materialnymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak i § 3 pkt 3 związany z przewlekłą chorobą zobowiązanego lub koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającym możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Oceniając zasadność stanowiska organu należy wskazać, że z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, że obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową), zdrowotną oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie).

W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez zobowiązanego uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że prowadzący działalność gospodarczą jest zobowiązany do zapoznania się z obowiązującymi przepisami, a skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Należy jednak w tym miejscu podnieść, że to właśnie w stosunku do płatników składek (a więc m.in. osób prowadzących działalność gospodarczą) ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie wskazał dochodów wnioskodawcy, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków zobowiązanego w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Wręcz przeciwnie Zakład rozpoznając sprawę, mimo, że miał wiedzę, że skarżący nie ma źródła utrzymania i utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych przez żonę wraz z którą ma na utrzymaniu trójkę dzieci nadal widzi możliwości spłaty zadłużenia i odmawia umorzenia należności składkowych. W tym miejscu godzi się podnieść, że minimum egzystencji na 2017 r. na 1 osobowe gospodarstwo pracownicze wynosiło 574.01 zł

w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego, a w pięcioosobowej rodzinie 2+3 - łącznie 2511,10 zł. Kwota ta jednoznacznie wskazuje, że rodzina skarżącego funkcjonuje na granicy minimum egzystencji. Przy czym sam skarżący z racji braku uzyskiwania jakichkolwiek dochodów w zasadzie utrzymuje się dzięki wsparciu żony na utrzymaniu której pozostaje. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg poniżej, którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa. Według definicji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych powinno ono zapewnić takie warunki, aby umożliwić utrzymanie sił życiowych człowieka, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych w czasie pracy, nauki, wypoczynku. Z kolei, czym innym jest kategoria minimum egzystencji, czyli minimum biologiczne, które oznacza zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych koniecznych do przetrwania biologicznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał analizy sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego w tym aspekcie, poprzestając jedynie na wskazaniu kwoty, którą dysponuje miesięcznie rodzina skarżącego, a która jest na granicy minimum egzystencji rodziny skarżącego..

W ugruntowanym orzecznictwie podkreśla się, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. W niniejszej sprawie skarżący znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji, bowiem już korzysta ze wsparcia opieki społecznej.

W ocenie Sądu sytuacja rodzinna, majątkowa, finansowa oraz zdrowotna skarżącego w żaden sposób nie pozwala na akceptację stanowiska organu, że sytuacja finansowa skarżącego choć uniemożliwia mu aktualnie spłatę zadłużenia wobec ZUS, to otrzymywane w przyszłości wynagrodzenie za pracę może umożliwić mu spłatę zadłużenia. Takie stanowisko nie uwzględnia bowiem faktu, że skarżący żyje wraz z rodziną na granicy minimum egzystencji i nawet niewielki wzrost dochodów, o którym mówi organ, może spowodować co najwyżej, że osiągnie niewielką poprawę swojej sytuacji. Uzyskanie takiej poprawy jej tym bardziej dyskusyjne jeżeli się zważy, że organ wskazuje na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, choć dysponuje wiedzą na temat jego stanu zdrowia, który właśnie uniemożliwia podjęcia mu tego zatrudniania. W kontekście stanu zdrowia skarżącego stwierdzenie zatem przez organ niestwierdzenia przeciwskazań do pracy zarobkowej jawi się jako szczególnie krzywdzące i odbiegające od stanu faktycznego sprawy.

Poza tym na obecnym etapie postępowania organ administracji nie może przesądzać, jaka będzie sytuacja zdrowotna, czy też materialna skarżącego

w przyszłości. Organ zobowiązany jest do zbadania sytuacji skarżącego na dzień złożenia wniosku i w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zakład nie może w decyzji opierać się na swoich rokowaniach (bardzo optymistycznych) na przyszłość, ponieważ nie znajdują one oparcia w materiale dowodowym, a tylko taki może być podstawą wydania rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organ brał pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia

w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie domu oraz konieczne leki). W orzecznictwie podkreśla się, że samo prawdopodobieństwo uzyskiwania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólnie i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać uznane za uzasadnione.

Należy w tym miejscu również podnieść, że wydając decyzje organ nie może zasłaniać się dobrem interesu publicznego, bowiem działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 lex 321267). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu, tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącego i jego stan zdrowia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ pominął w swoich rozważaniach stan zdrowia skarżącego, nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącego - a w zasadzie jego rodziny, gdyż skarżący sam nie uzyskuje żadnych dochodów - w odniesieniu do wysokości zadłużenia oraz możliwości płatniczych skarżącego uzasadnia stanowisko organu w świetle art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego za nieuzasadnione i gołosłowne należy uznać twierdzenia organu, który widzi możliwość pomniejszenia będących w dyspozycji skarżącego środków o kwoty z tytułu spłaty zaległości, bez uszczerbku dla realizacji podstawowych potrzeb.

Zdaniem sądu odmowa umorzenia wskazanych wyżej należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowych charakter takiej decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. W wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1124/14 NSA wyraził pogląd, że "(...) celem instytucji umorzenia składek osobom będącym ich płatnikami jest umożliwienie tym osobom wyjścia z życiowego impasu. Prawidłowo stosowane umorzenie składek powinno mobilizować do aktywności w poszukiwaniu pracy i dawać nadzieję na powrót do samodzielnej egzystencji. Wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego. Prawidłowa kontrola sądowa powinna zatem w każdym przypadku koncentrować się na sprawdzeniu, czy interes obywatela i interes publiczny były przez organ należycie rozumiane i należycie wyważone. Rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS. Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że za prawidłowością wskazanego wyżej stanowiska przemawia też fakt, iż ustawodawca chcąc zapobiec pogrążaniu się w biedzie i bezczynności kolejnych grup dłużników oraz chcąc powstrzymać nieefektywne działania ZUS wprowadził tzw. "ustawę abolicyjną" o umarzeniu zadłużenia powstałego w latach 1999-2009 (ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność pozarolniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 551), a ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) skrócił termin przedawnienia należności do 5 lat. Obie powołane ustawy nie wpływają na sytuację wnioskodawcy jednak powinny mieć wpływ na wykładnię i stosowanie przepisów o umorzeniu należności składkowych".

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącego, w tym jego sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem powyższych uwag i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego, a wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.