Wyrok NSA, sygn. akt OSK 348/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Edward Janeczko /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stefana G., Vivien M., Yoli C. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 916/02 w sprawie ze skargi Stefana G., Vivien M., Yoli C. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stefana G., Vivien M., Yoli C. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 kwietnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 22 stycznia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 stycznia 1953 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 lipca 1952 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. H. 35.

Aprobowano dokonane przez organy administracji ustalenie, według którego teren obejmujący nieruchomość przy ul. H. 35 w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji został przeznaczony pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem części niezabudowanej nieruchomości jako dziedzińca, zieleńca, przejścia dla pieszych do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Stwierdzono, że następca prawny poprzedniego właściciela zarówno we wniosku z dnia 6 sierpnia 1948 r. o przyznanie własności czasowej, jak i w odwołaniu od orzeczenia z dnia 19 lipca 1952 r., nie zgłaszał wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Nie było więc rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Skarga kasacyjna Stefana G., Vivien M. i Yoli C. zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 8, 10, 77-80 Kpa wobec nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 2. art. 44, 45 w związku z art. 52 i art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym wskutek nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem Ludwika G. i braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji, 3. art. 1 i 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przyjęcie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego", a Ludwik G. żądając przyznania własności czasowej nie sygnalizował zamiaru wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej - zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzających go decyzji "Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast" z dnia 10 kwietnia 2002 r. i z dnia 22 stycznia 2002 r.

Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera stwierdzenie o wadliwości rozstrzygnięć orzeczeń z dnia 19 lipca 1952 r. i z dnia 30 stycznia 1953 r. a także decyzji nadzorczych i zaskarżonego wyroku. Z powołaniem się na uzasadnienie tego wyroku stwierdzające możliwość wykorzystania nieruchomości na cele publiczne przez osobę fizyczną, podkreślono, że przy należytym wyjaśnieniu sprawy, istniały przesłanki przyznania własności czasowej, zaś we wniosku z 1948 r. nie było możliwości wskazania, że nieruchomość będzie wykorzystywana na cele publiczne przez poprzedniego właściciela. W tym czasie bowiem nie było jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego z 1949 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Powołany w skardze kasacyjnej art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ stanowi swoistą preambułę, bo określa w jakim celu następuje komunalizacja gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jest nim możliwość racjonalnego przeprowadzenia odbudowy Stolicy i dalszej jej rozbudowy. Przepis ten, podobnie zresztą jak i art. 7, również powołany w skardze kasacyjnej, dotyczy wyłącznie gruntów zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych. Los prawny budynków został uregulowany w art. 5 i 8 dekretu statuujących generalną zasadę, że stanowią one /pozostają/ własnością dotychczasowych właścicieli /art. 5/ i przechodzą na własność gminy w razie nie przyznania właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy /później prawa własności czasowej i wreszcie - prawa wieczystego użytkowania/. Na tle art. 7 dekretu istniał obowiązek przyznania wieczystej dzierżawy /przy złożeniu w określonym terminie wniosku/, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną "da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Z tej regulacji wynika więc, że odmowa mogła być aktualna jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z wydanymi także na podstawie późniejszych przepisów /ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy /Dz.U. nr 52 poz. 268/ planami zagospodarowania przestrzennego.

We wniosku z dnia 6 sierpnia 1948 r. pełnomocnik Ludwika G. z powołaniem się na art. 7 dekretu żądał przyznania prawa własności czasowej "do terenu nieruchomości, położonej przy ul. H. 35 Nr hip.(...)". Wydane zostały decyzje odmowne, wyżej przytoczone z dnia 19 lipca 1952 r. i z dnia 30 stycznia 1953 r. Ocena zgodności z prawem tj. art. 1 i 7 ust. 2 dekretu, a w konsekwencji także późniejszych decyzji i zaskarżonego wyroku jest więc uzależniona od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego grunt przy ul. H. 35. Według dokonanych ustaleń, plan zagospodarowania przestrzennego Nr 66 dotyczący tego terenu, uchwalony 25 maja 1949 r. przeznaczał teren "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi".

W dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie własności czasowej na gruncie przy ul. H. 35 znajdowały się określone budynki. Już w skardze podkreślono, że nie było ustaleń co do tego w jaki sposób według planu zagospodarowania przestrzennego mogły być wykorzystywane budynki i w konsekwencji, skoro plan nie przewidywał ich usunięcia, mogły być wykorzystane przez dotychczasowego właściciela. Jak już zaznaczono wyżej, art. 7 dekretu dotyczył gruntu. O przyznaniu lub odmowie przyznania własności czasowej decydowały więc ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do gruntu a nie budynków. Takie też stanowisko zawarte zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. /I SA 1482/00 - Lex 81770/, choć są również orzeczenia tego Sądu wskazujące na potrzebę ustalenia jakie miało być według planu wykorzystanie budynku czy budynków, znajdujących się na gruncie objętym działaniem omawianego dekretu /por. wyrok z dnia 14 lutego 2001 r. - I SA 904/99 i z 16 maja 2003 r. - I SA 3267/01/.

W orzeczeniach tych przytoczono określoną argumentację wskazującą na potrzebę uwzględnienia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym budynków. Tego rodzaju stanowisko wynikało z wykładni przepisów art. 1 i 7 omawianego dekretu. Jak wiadomo zaś, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, przy stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa /art. 156 pkt 2 Kpa/, chodzi o naruszenie przepisu czy przepisów, których treść jest niewątpliwa. Jeżeli natomiast przepis /czy przepisy/ dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /por. np. orzecznictwo przytoczone przez H. Jaśkowską [w:] komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze s. 894 i nast./.

Przeznaczenie gruntu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu na urządzenia użytku publicznego w planie zagospodarowania przestrzennego na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji odmownych o przyznaniu własności czasowej, wykluczało możliwość przyznania tej własności poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Według obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe /Dz.U. nr 57 poz. 319 ze zm./ istota własności czasowej sprowadzała się do w zasadzie do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi /art. 106/. W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także nieruchomości z wyłączeniem innych osób /oraz rozporządzać rzeczą - art. 28/. Takie korzystanie z nieruchomości /z wyłączeniem innych osób/ z istoty swej nie będzie więc możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele publiczne. Przy takim przeznaczeniu nieruchomości istnieje bowiem możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób.

Rzeczywiście w wyroku z dnia 11 grudnia 1998 r. /IV SA 434/97 - Lex 45862/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o możliwości korzystania z obiektu przez dotychczasowego właściciela przeznaczonego w planie na cele publiczne. Chodziło tu jednak o zaliczenie hoteli do obiektów użyteczności publicznej, według przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli /Dz.U. 1929 nr 34 poz. 216/. W niniejszej sprawie zaś przeznaczenie na cele publiczne, jak już wyżej wskazano, dotyczyło gruntu i nastąpiło na podstawie innych przepisów, w których pojęcie celu publicznego było inne niż powołanym wyżej rozporządzeniem.

Przytoczone wyżej rozważania nie pozwalają na podzielenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o możliwości uwzględnienia wniosku byłego właściciela w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, choć nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Przyjęcie takiego poglądu pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie oddalające skargę.

Przy stwierdzeniu, na podstawie niekwestionowanych ustaleń, o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego nieruchomość przy ul. H. 35 na cele użyteczności publicznej i przyjęciu, że w takim przypadku istniała podstawa wydania decyzji odmownej o przyznaniu byłemu właścicielowi, własności czasowej, nie jest uzasadniony zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W takiej sytuacji, nawet istnienie naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Nie mogło bowiem mieć, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z oczywistych względów, istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dlatego skargę kasacyjną należało oddalić /art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.