Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 677/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, 7 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, 5, 32
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1025/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany 22 lipca 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 662/15, którym WSA w Warszawie - po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję.

Ww. wyrok WSA w Warszawie został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w [...], pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...] , [...] , [...][...] , [...],[...] przy ul. [...] w [...].

Od tej decyzji odwołanie wnieśli: [...] oraz [...] a także [...] , [...] , [...] , [...] i [...], zaś odrębnie odwołała się [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie stwierdził rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego. Uznał, że wniosek z dnia 16 września 2011 r. obejmował pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, stanowiących 1 etap inwestycji pn. " [...] " na działkach nr ew. [...][...],[...],[...] , [...],[...]. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyło wyłącznie ww. działek. Decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Ustalił, że inwestycję przewidziano na działkach oznaczonych w miejscowym planie symbolem 001 M/U31 ([...][...] , [...],[...],[...],[...]Stosownie do § 3 planu miejscowego teren ten przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową M22 (ekstensywną - domy mieszkalne do 4 mieszkań) i usługową U33 (usługi komercyjne i publiczne; dopuszczono m.in.: parkingi i garaże dla samochodów osobowych, małe hurtownie do 2000 m kw.). Przedsięwzięcie nie uchybiło w stopniu rażącym powyższym wymogom, ani też pozostałym ustaleniom planu miejscowego.

Odnosząc się do ustaleń Wojewody [...], który samodzielnie wyliczył wskaźnik intensywności zabudowy, kwestionując wyliczenia projektanta, wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie mają podstaw prawnych do podważania wyliczeń zawartych w projekcie budowlanym i podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

GINB ocenił, że dokonana przez organ analiza dokumentacji projektowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie techniczne") wykazała, że budynek nr [...] zaprojektowano 4 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], oraz 9,40 m od granicy działki nr ew. [...], budynek nr [...] - 9,40 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], budynek 2 - ok. 8 m od granicy z działką nr ew. [...] , zaś budynek nr 1 - ok. 7,40 m od granicy działki nr ew. [...].

Mając na uwadze § 12 ust. 3 pkt. 4 oraz § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia organ stwierdził, iż garaż nr 1 zaprojektowano ok. 7 m od granicy z działką nr ew. [...]; garaż nr [...] ok. 7,5 m od granicy z działką nr ew. [...] ; garaż nr 3 o szerokości i długości 5,4 m w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] i 1,8 m od działki nr ew. [...]. Na dachu garażu zaplanowano taras połączony z budynkiem mieszkalnym.

Organ nie podzielił stanowiska pp. [...] , [...] i [...] , iż wysokość garażu nr 3 wynosi 3,95 m. Podał, że wysokość ta mierzona zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia wynosi ok. 3 m, a jej precyzyjne wskazanie nie jest możliwe, bo wysokości nie zwymiarowano w projekcie budowlanym. Biorąc pod uwagę wysokość stropu nad 1 kondygnacją budynku mieszkalnego nr 4 (trwale połączony z garażem nr 3), która wynosi 2,76 m oraz różnicę w poziomie terenu przy wejściu do budynku nr 4 oraz do garażu nr 3; organ uznał, iż wysokość garażu nr 3 to ok. 3,05 m. Dodał, że do wysokości garażu nie wlicza się balustrady na dachu. Interpretacja wysokości budynku podana w odwołaniu jest zaś sprzeczna z § 6 ww. rozporządzenia.

Tym samym – w ocenie organu - decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu doszło co najwyżej do uchybienia, które nie wypełnia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu, że miejsca postojowe na działce nr ew. [...] zaprojektowano niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że miejsca te przewidziano do realizacji w II etapie, nieobjętym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyli [...] , Zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy akceptuje ona projekt budowlany, w którym uwzględniono wskaźnik intensywności zabudowy niezgodny z § 2 pkt. 2 cyt. planu co powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego;

2. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona niezgodne ze ww. przepisem usytuowanie miejsc parkingowych na działce [...];

3. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona projekt budowlany, uniemożliwiający skarżącym - właścicielom sąsiednich działek i współwłaścicielom działek nr [...] i [...] zgodną z przepisami prawa budowlanego lokalizację uzbrojenia terenu w należącej do nich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uchylonym przez NSA wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. Oznacza to, że co do zasady podstawą orzekania sądu jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tym samym dokonanie przez sąd oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy.

Sąd podkreślił, że gromadząc pełny materiał dowodowy, opierając się na kopiach dokumentów urzędowych, organ powinien mieć na względzie treść art. 76a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Sąd odnotował, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...] , [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...].

WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu brak ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto, projekt budowlany został przedstawiony w kserokopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem. Na kilku stronach projektu widnieje co prawda pieczątka "za zgodność z oryginałem" opatrzona podpisem, niemniej stanowi również kserokopię. Organ przedstawił zatem Sądowi niekompletne akta administracyjne, co wskazuje że dokonywał oceny oraz rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych.

Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołał się organ w swojej decyzji.

Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę i poświadczonego za zgodność z oryginałem projektu budowlanego, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie mógł przede wszystkim zbadać zakresu i kompletności zatwierdzonego badaną decyzją projektu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również prawidłowości udzielonego w postępowaniu zwyczajnym pozwolenia budowlanego, pod katem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W związku z powyższym organ odwoławczy powinien skompletować materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim zbadać, pod kątem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., w oparciu o kompletny materiał dowodowy, czy kontrolowaną decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta [...] - w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że w przypadku etapowania inwestycji, decyzja dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu obejmuje jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego jest w takim przypadku ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a więc wspólna również dla pozostałych etapów inwestycji.

Ponadto, skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jego etapowanie stanowi wyjątek od tej zasady, to organ oceni – w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – czy na etapie zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego inwestor winien do wniosku dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dla całej planowanej inwestycji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zbadać czy:

a) decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] obejmująca wyłącznie I etap inwestycji, zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów,

b) na etapie zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej planowanej inwestycji, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając decyzję o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji

a) nie miał prawa badać czy zatwierdzała ona projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów,

b) nie miał prawa badać czy inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał nie dysponując całością akt administracyjnych, które nie zawierały podstawowej dokumentacji, na którą powołał się wydając zaskarżoną decyzję, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował całością akt administracyjnych, w tym aktami dotyczącymi decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...];

2) art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dysponując całością akt administracyjnych, nie miał podstaw do zbadania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] pod kątem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.,

- podczas gdy GINB, dysponując całością akt administracyjnych, miał możliwość dokonania stosownej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...], o której mowa powyżej, pod kątem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] natomiast zaskarżyło ww. wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania oparte na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

• inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, stanowi jedynie etap zamierzenia budowlanego, podczas gdy inwestycja ta stanowi samodzielne całościowe zamierzenie budowlane, a nazwa wskazująca na etap I miała jedynie walor marketingowy,

• plan zagospodarowania terenu winien obejmować całą inwestycje, podczas gdy pozwolenie na budowę zatwierdza plan zagospodarowania terenu jedynie w odniesieniu do czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej, a nie w odniesieniu do większej ilości budynków, które miałyby stanowić całe zamierzenie budowlane,

• organ administracji publicznej winien badać, czy inwestor winien do wniosku dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dla całej planowanej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie pojęcie inwestycji i planowanej inwestycji są tożsame, gdyż nie jest to inwestycja podzielona na etapy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, ąrt. 80 i art. 107 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że pozwolenie na budowę nie obejmowało całości zamierzenia budowlanego i dotyczyło inwestycji etapowej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] i [...] wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ww. skargi kasacyjna mają usprawiedliwione podstawy.

Zasadnym okazał się zarzut GINB, według którego, Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że GINB orzekał nie dysponując całością akt administracyjnych. Co prawda wnoszący kasację organ ograniczył się w tym zakresie do powołania przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ale pominięcie stosownego przepisu procedury sądowej nie uniemożliwia samo przez się możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutu (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA 2010/1/1).

W ocenie NSA było niewątpliwe, że GINB przed rozpatrzeniem odwołania zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekiwała wówczas na rozpoznanie sprawa o sygn. akt II OSK 545/14, ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Akta postępowania o pozwolenie na budowę zostały organowi wypożyczone, jak zastrzegł Naczelny Sąd Administracyjny, na okres nieprzekraczający jednego miesiąca. Wynika to z pisma z dnia 11 grudnia 2014 r. Akta dotarły do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 15 grudnia 2014 r., a zostały przez organ odesłane w dniu 14 stycznia 2015 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Ustalenie Sądu pierwszej instancji o wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletne akta sprawy, nie odpowiada więc stanowi rzeczywistemu. To uchybienie Sądu skutkowało brakiem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd nie zajął stanowiska co do ustalonego stanu faktycznego i nie dokonał pełnej kontroli zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji. Opisane naruszenie miało więc wpływ na wynik sprawy.

Z tych samych względów zasadny był, postawiony w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy była możliwa ocena materiału dowodowego w sprawie.

Z uwagi na brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do ustalonego stanu faktycznego, zasadny jest także, podniesiony w skardze [...] sp. z o.o., zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że w sytuacji, w której kontrola sądowa musi być powtórzona w całości, z uwagi na brak stanowiska co stanu faktycznego, przedwczesne byłoby merytoryczne odnoszenie się do zarzutów materialnych podniesionych w skardze kasacyjnej GINB oraz do zagadnień materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej Spółki. Uchylając wyrok WSA w Warszawie NSA wskazał, że "w dalszym postępowaniu należy uwzględniać wypowiedzi, mające charakter kwestii przesądzonych w prawomocnym orzeczeniu (art. 170 P.p.s.a.), zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w odniesieniu do tej samej inwestycji i tego samego pozwolenia na budowę, tj. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14"; Sąd ten odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż efekt postępowania kasacyjnego nie stanowił zakwestionowania racji skarżących.

NSA stwierdził ponadto, że "do oceny zasadności czynności procesowych podejmowanych przez skarżących w celu wykazania zaistnienia przesłanek nieważności w odniesieniu do pozwolenia na budowę dojdzie w ponownym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę ww. wykładnię, jak również zalecenia zawarte w wyroku NSA, stwierdza, że zarówno decyzja GINB, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób opisany poniżej i zasługują na uchylenie.

1. Należy wyjaśnić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...] dotyczyła nie tylko udzielenia [...] Sp. z o.o. w [...] , pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej zatwierdzającą projekt budowlany. Decyzją tą został również zatwierdzony projekt budowlany, dotyczący całości zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jednego z etapów zamierzonej budowy.

Zarówno organ I, jak i II instancji nie wywiedli z ww. podwójnego skutku decyzji należytych wniosków, czyniąc rozważania o ważności decyzji, ale w przeważającej mierze dotyczące zakresu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i pomijając przy tym, że w części zatwierdzającej projekt budowlany decyzja z [...] listopada 2011 r. obejmowała również działkę należącą w części (współwłasność) do skarżących, a oznaczoną nr ewid. [...] i miała wpływ na możność zagospodarowania przez nich również działki nr ewid. [...], jak również pomijając zarzut skarżących, że decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany wadliwie prawnie sytuujący miejsca parkingowe na działce nr ewid. [...].

2. Rację mają organa obu instancji, wskazując w teoretycznych rozważaniach dotyczących nadzwyczajnego charakteru postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego na konieczność skrupulatnego rozważenia sprawy z uwagi na dominującą w prawie administracyjnym zasadę stabilności decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Słusznie też pojmują przesłanki uzasadniające – w myśl art. 156 § 1 k.p.a. – stwierdzenie nieważności istniejącej w obrocie, ostatecznej decyzji administracyjnej.

Tym niemniej, aby owe słuszne rozważania organów nie pozostawały wyłącznie teoretycznymi, organa muszą w należyty sposób ustalić nie tylko stan faktyczny, ale także dokonać poprawnej subsumpcji prawnej tego stanu.

3. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem zarówno Wojewoda [...] , jak i GINB ograniczyły ww. subsumpcję wyłącznie do oceny tej części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą organ udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Zaniechały natomiast właściwej oceny części pozostałej, tzn. tej, w której Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany, obejmujący swym zakresem działki, stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących.

Organ I instancji uznał podnoszone przez skarżących zarzuty rażącego naruszenia prawa dotyczące skutków, jakie wywołało zatwierdzenie projektu budowlanego w sposób mający bezpośredni wpływ na ich prawa, wynikające z własności (współwłasności) działek nr ewid. [...] i [...] za przedwczesne. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że są one na tym etapie postępowania przedwczesne i "będą podlegały szczegółowemu sprawdzeniu przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla II etapu inwestycji". Stanowisko to nie zostało negatywnie ocenione przez GINB w decyzji wydawanej na skutek rozpoznania odwołania skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że Wojewoda [...] , uznając "przedwczesność" zarzutów skarżących nie dostrzegł opisanego wyżej skutku ocenianej decyzji Prezydenta Miasta [...] , zatwierdzającej projekt budowlany dla całej inwestycji, a nie dla jej konkretnego etapu.

W wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14 Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając w stanie faktycznym sprawy niniejszej – przesądził, że "art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, (...) dopuszcza aby w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę dotyczyło wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednak ustanawia zarazem wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że w razie wydania decyzji zezwalającej na budowę wybranych obiektów następuje jednoczesne zatwierdzenie planu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji". Stanowisko NSA jest słuszne i wyraźnie wskazuje na dwojaki skutek kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska.

Co więcej, w ww. wyroku NSA wyraźnie wyjaśnił, że "przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogów określonych w art. 5 Prawa budowlanego, w tym wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych – poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich".

Ponadto, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (i w pełni podzielanym przez tut. Sąd) jest wyrażony przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 545/14 pogląd, że "W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową sąsiednich działek. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. (...) W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11)".

Dokonując oceny (wprawdzie w kontekście interesu prawnego, ale w sposób mający zastosowanie i w sprawie niniejszej) tego, co organa powinny były uwzględnić, NSA wskazał na znaczenie usytuowania wszystkich działek gruntowych stanowiących własność skarżących oraz istniejące w sprawie uwarunkowania w zakresie ich związku z całym obszarem przedsięwzięcia budowlanego.

Obowiązkiem więc organu I instancji była nie tylko ocena tego, czy udzielenie pozwolenia na budowę naruszało rażąco prawo, ale także i tego, czy zatwierdzenie projektu budowlanego w tej części, w jakiej obejmował on nieruchomości stanowiące przedmiot własności (współwłasności) skarżących lub wpływał na prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Uznając zarzuty skarżących za "przedwczesne" organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania i załatwienia sprawy. Naruszył tym samym art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i k.p.a. Bez wątpienia uznać należy takie zaniechanie organu za naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ale również za pozbawione wnikliwości (art. 12 § 1 k.p.a.).

Wojewoda Pomorski nie dokonał oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie powszechnie obowiązującej zasady, że jedną z podstaw prawidłowej budowy jest konieczność zapewnienia, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy nie tylko budować, ale także i projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przy tym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego).

Obowiązkiem więc organu, dokonującego w trybie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a., prawnej oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, było ustalenie, czy również zatwierdzenie tegoż projektu nie naruszało w sposób rażący prawa skarżących, wywodzonego m.in. z własności (współwłasności) określonych nieruchomości (a więc w związku z powszechnie obowiązującą dyspozycją art. 140 k.c. i art. 199 k.c.).

Wojewoda Pomorski zaniechał też oceny, czy zatwierdzenie projektu budowlanego nie naruszało wskazywanych przez skarżących przepisów rozporządzenia wykonawczego, ale również i tego, czy (w kontekście art. 32 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 11 tej ustawy i art. 199 k.c.) zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych byłą wymagana, zgodnie z art. 199 k.c.), nie wykluczało możliwości wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczącego również nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 88).

Należy bowiem pamiętać – czego nie uczynił organ I i II instancji – że wprawdzie od dnia 11 lipca 2003 r. zamiast dotychczasowego obowiązku inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (za pomocą odpowiednich dokumentów, jak np. wypisu z księgi wieczystej), przewidziane jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to tym niemniej w przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Inwestycja budowlana na nieruchomości – nawet wówczas, kiedy dopiero w II etapie robót budowlanych ma obejmować nieruchomość wspólną, ale organ zatwierdza cały projekt budowlany, którego integralną częścią jest projekt zagospodarowania nieruchomości, w tym także i wspólnej - co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Z kolei do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.) – por. w tym zakresie komentarz do art. 32 Pr. bud. w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2016.

Od powyższej oceny organ się w całości uchylił – naruszając tym samym wskazane powyżej przepisy prawa cogentis.

4. Obowiązkiem GINB, jako organu odwoławczego, było nie tylko skontrolowanie prawidłowości decyzji Wojewody [...] . Istota postępowania dwuinstancyjnego polega na tym, że orzeczenie drugoinstancyjne zapada po merytorycznej ocenie sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonuje oceny decyzji organu I instancji w kontekście własnej analizy sprawy. Jak natomiast wynika z decyzji GINB, kontrolowanej przez tut. Sąd, organ ten powielił wyłącznie błędne wnioski organu I instancji.

GINB sam stwierdza (s. 2 decyzji), że w projekcie budowlanym (zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] ) zaprojektowano na stanowiącej współwłasność działce nr ewid. [...] część spornej inwestycji ( w tym sieć uzbrojenia terenu i miejsca postojowe) bez zgody skarżących, ale jednocześnie błędnie nie dostrzega w tym fakcie nieprawidłowości, gdyż "ta część inwestycji została przewidziana do realizacji w II etapie". Fakt objęcia działki [...] obszarem projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu) i zatwierdzenia takiego właśnie projektu organ również przyznaje w uzasadnieniu swej decyzji (s. 3).

GINB również więc nie uwzględnił istotnej okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] , pozwolenia na budowę nie dotyczyła wyłącznie budowy I etapu inwestycji. Zatwierdzała – o czym była powyżej mowa – projekt budowlany obejmując tym samym również działkę należącą w części (współwłasność) do skarżących, a oznaczoną nr ewid. [...] i potencjalnie miała wpływ na możność zagospodarowania przez skarżących również działki nr ewid. [...], jak również zatwierdzała projekt budowlany potencjalnie wadliwie prawnie sytuujący miejsca parkingowe na działce nr ewid. [...].

Obowiązkiem więc organu II instancji było dokonanie oceny ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w aspekcie podnoszonych przez skarżących zarzutów i art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c. oraz art. 199 k.c. i w zw. z art. 32 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 11 tej ustawy tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia technicznego, wskazywanych przez skarżących. Dopiero po dokonaniu takiej własnej oceny, organ II instancji uzyskałby możliwość należytego orzeczenia w przedmiocie żądań, zawartych w obwołaniu skarżących od decyzji Wojewody [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zaniechania GINB uniemożliwiły mu podjęcie jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie. Organ ten nie dokonał bowiem takich ustaleń, które albo uzasadniałyby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, albo jej uchylenie, z jednoczesnym rozważeniem, czy powinien uczynić to w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., czy też art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym, GINB naruszył te same zasady ogólne prawa administracyjnego, które naruszył organ I instancji, a na które wskazał tut. Sąd w części dotyczącej uchybień Wojewody Pomorskiego oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który ma zastosowania wobec prawidłowych decyzji pierwszo instancyjnych (a tego organ II instancji z ww. przyczyn wiedzieć nie mógł).

5. Konsekwencją wadliwej oceny przez organ I i II instancji stanu rzeczy i uchyleniem się od rozpoznania sprawy stało się wydanie błędnych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonuje oceny zasadności wniosku skarżących, który zainicjował postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. Jest to zadaniem Wojewody [...], który będzie ponownie rozpatrywał sprawę.

Nawiązując jednakże do wyroku NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1025/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że wobec powyżej poczynionych rozważań należy uznać czynności procesowe, podejmowane prze skarżących w celu wykazania zaistnienia przesłanek nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego za zasadne. Czynności te nie doczekały się natomiast właściwej reakcji organów obu instancji, wobec uchylenia się tych organów od rozstrzygnięcia całości sprawy i uznaniu tegoż za przedwczesne. Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w merytorycznym orzekaniu o wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie, w jakim kiedy organa sprawy w ogóle nie rozpoznały; jest to ich zadaniem. Rolą Sądu jest natomiast dokonanie kontroli prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia sprawy przez organa administracji publicznej z uwzględnieniem przyczyn, dla których organa orzekły w określony sposób. Jak zaś była o tym mowa, w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa poprzez zatwierdzenia projektu budowlanego organ I i II instancji uchyliły się od tej oceny z uwagi na błędnie przyjętą przedwczesność żądania.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną oceną prawna tut. Sądu ponownie rozpozna więc wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w [...] , pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...][...] , [...]przy ul. [...] w [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie ograniczy się wyłącznie do tej części decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ale również oceni zgodność z prawem zatwierdzenia projektu budowlanego w kontekście rozważań, poczynionych przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku. Ocena ta będzie podstawą dla Wojewody [...] do ustalenia, czy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Decyzję swoją organ uzasadni w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego.

Organ weźmie również pod uwagę, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14 przesądził, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu, to jednocześnie uznał, że w sprawie istnieje ich interes materialno prawny, na który przedmiotowa inwestycja może mieć wpływ. Obowiązkiem organu będzie więc właśnie – w kontekście rozważań tut. Sądu - ustalenie, czy udzielenie decyzją Prezydenta Miasta [...] pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego takiej inwestycji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, czy też jest obarczone wadą stypizowaną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu 200 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. oraz uiszczonej dwukrotnej opłaty skarbowej od pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł.