Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 263/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 a ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka,, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego P. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi i nakazuje wypłacić powyższą kwotę skarżącemu; 4. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu dod dnia uprawomocnienia się wyroku. A.T.-P.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...]

z dnia [...] r. ustalającą dla P. P. opłatę adiacencką w wysokości 191,76 zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A [...] spowodowanego jej podziałem.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 7 września 2007 r.

Podział nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 46/1, na działki 46/30-46/36, został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2007 r.

W dniu 12 listopada 2007 r. został sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy, który wskazywał różnicę w wartości nieruchomości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a po jej podziale, w kwocie 376 000 zł.

Decyzją dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. powołując w podstawie prawnej art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXII/461/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. nr 401, poz. 4195) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 191,76 zł., którą obciążył P. P., jako współwłaściciela w 170/100000 częściach nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr 46/1, wobec wzrostu jej wartości spowodowanego podziałem na działki 46/30-46/36.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem uwarunkowane jest:

- podjęciem uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXII/461/07);

- wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (decyzja z dnia [...] r. nr [...]);

- wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem (potwierdzonym w operacie szacunkowym z dnia 12 listopada 2007 r.);

- wszczęciem z urzędu, na mocy art. 61 k.p.a., postępowania administracyjnego i zawiadomieniem właściciela o powyższym.

Organ podsumował, iż wobec spełnienia powyższych warunków, zaistniała podstawa do wydania decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Odwołanie od tej decyzji złożył P. P., zarzucając:

- obrazę prawa materialnego tj. nieprawidłową wykładnię przepisu art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXII/461/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jako nieobowiązującego, a także

- naruszenie przepisów postępowania, wobec przyjęcia, jako dowodu w sprawie, wyceny rzeczoznawcy bez jej zweryfikowania.

Wnosił:

- o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie

- o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania

Ponadto zgłosił wnioski dowodowe:

- o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na rażące błędy merytoryczne i metodologiczne opinii B.L.

- przekazanie opinii do krajowej organizacji rzeczoznawców majątkowych w celu zweryfikowania jej błędów.

Uzasadniając postawione zarzuty odwołujący wskazał, iż zgodnie z ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) opłatę adiacencką można ustalić tylko wtedy, gdy w dniu w którym decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwala Rady Miasta ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30%. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bo w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr LIV/1225/01 z 28 lutego 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%. W tym przypadku nie ma znaczenia, kiedy zostało wszczęte postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej, a jedynie znaczenie ma, kiedy zostanie podjęta decyzja w sprawie. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego zmienia się prawo i nie ma przepisów międzyczasowych, to organ orzeka według przepisów obowiązujących w dniu orzekania.

Uzupełniając złożone odwołanie pismem z dnia 2 września 2008 r. odwołujący zarzucił dodatkowo, iż wycena została dokonana w oparciu o błędnie dobraną próbkę nieruchomości podobnych, ze względu na znaczną rozpiętość powierzchni nieruchomości porównywanych, co stanowi o nierzetelności opinii. Nieuprawnione było również przyjęcie 60% wzrostu cen nieruchomości w okresie, z którego pochodzą transakcje przyjęte do próbki reprezentatywnej. Ponadto uznaniowo został oceniony współczynnik korygujący "K" przy wycenie działki 74/18 podwyższający wartość działki, a brak opisu nieruchomości, za które uzyskano cenę minimalną i maksymalną, w przyjętej próbce reprezentatywnej powoduje utratę zaufania do przedmiotowego operatu. Stąd wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, a także przekazanie opinii do krajowej organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając, Kolegium wskazało, iż nie podziela zarzutów odwołania, że podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości udziału związanego z lokalem lub garażem oraz że nie ma możliwości ustalenia opłaty wobec braku przepisów przejściowych.

Przytaczając zmiany regulacji prawnej dotyczące określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej Kolegium zauważyło, że ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, które pozwoliłyby na dostosowanie nowych przepisów do toczących się już postępowań. Powoduje to sytuację, w której uwzględniając literalne brzmienie art. 98a ust. 1a ustawy, opisany w dyspozycji tej normy prawnej stan faktyczny w ogóle nie będzie miał miejsca, bowiem w dacie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna tj. 22 lutego 2001 r. obowiązywała uchwała Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. określająca stawkę w wysokości 50% i nie jest już możliwym, by obowiązywała w wysokości do 30%. Tym samym wobec braku przepisów przejściowych opłata adiacencka nie mogłaby być wymierzona, mimo że wszystkie przesłanki do jej ustalenia zostały spełnione. Przyjęcie takiego poglądu jest, w ocenie organu, zbyt daleko idącym, bowiem ustawodawca nie wyeliminował z systemu prawnego opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, iż możliwa jest również taka interpretacja przepisu art. 98a ust. 1a ustawy, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w omawianej sprawie była to stawka procentowa w wysokości 50%. Jednak Kolegium, mając na uwadze przepis art. 139 k.p.a. uznało, że nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony.

Odnosząc się do kwestii wzrostu wartości nieruchomości po podziale Kolegium wskazało, iż rzeczoznawca objęła analizą lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w pośredniej i peryferyjnej Ł. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zgodnie z przeznaczeniem podzielonych nieruchomości. W operacie wskazała na zbiór 30 transakcji, zawartych w okresie 2006 r.- 2007 r.. wyjaśniła, iż ze względu na brak, na badanym rynku, nieruchomości o dużych powierzchniach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, dokonała analizy transakcji zawartych w analizowanym okresie na terenie Ł., których kryterium doboru była powierzchnia działek powyżej 1 ha. Podała jednocześnie, iż z analizy cen jednostkowych uzyskanych za nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynika, że wielkość powierzchni wykazuje bardzo niewielki wpływ na zapłacone ceny. Przy czym okres badania tych rynków to czas ogromnego wzrostu cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dużej ekspansji deweloperów na tym rynku, którzy są skłonni zapłacić wysokie ceny za grunty pod budowę mieszkań. Wskazany wzrost 60% wartości nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynikał więc z ogólnej sytuacji na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w okresie objętym badaniem.

Odpowiadając na zarzut zastosowania współczynnika korekcyjnego K=1,1 wskazano, że został on przyjęty dla określenia wartości rynkowej działek zabudowanych zespołem garaży, ze względu na szczególny sposób ich użytkowania i zagospodarowania. Jego zastosowanie jest zgodne z zasadami wynikającymi ze Standardu III.7. pkt 5 ppkt 52, który przewiduje, że współczynnik korekcyjny "K" o wielkości 0,9 – 1,1 może być zastosowany w szczególnych przypadkach, gdy nieruchomość posiada szczególne wady lub zalety, wykraczające poza cechy rynkowe. W tej sprawie współczynnik korygujący "K" 1,1 został przyjęty ze względu na to, że te konkretne działki posiadają szczególną cechę nie występującą na analizowanym rynku.

Kolegium podkreśliło, iż subiektywne przekonanie strony o braku wzrostu wartości lub niższej wartości gruntu, samo przez się nie może stanowić podstawy do zakwestionowania wzrostu wartości nieruchomości. Gdyby odwołujący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy operatami zaistniałyby istotne rozbieżności, to stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, bo tylko w takim trybie istnieje możliwość zakwestionowania ustaleń operatu.

Organ odwoławczy podsumował, iż z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono innego dowodu na okoliczność rynkowej wartości nieruchomości, niż wykonana na zlecenie organu I instancji, wobec tego Kolegium po uprzednim dokonaniu oceny wartości dowodowej dopuszczonego z urzędu operatu, wydało decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Od powyższej decyzji skargę do Sądu wniósł P. P., zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 105 i 138 §1 pkt 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a także

- obrazę prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie ustaliło należycie stanu faktycznego, przyjmując zebrany w sprawie, przez organ I instancji, materiał dowodowy za wyczerpujący. W szczególności skarżący podważył ustalenie okoliczności, z których organy administracji wywiodły wzrost wartości nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Jego zdaniem sam fakt podziału nieruchomości nie stanowi wystarczającej przesłanki do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej, bowiem sytuacja współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie uległa jakiejkolwiek zmianie, w stosunku do sytuacji przed podziałem. Z tytułu podziału nieruchomości nie doszło także do jakiegokolwiek przysporzenia po stronie jej współwłaścicieli. Podważył tym samym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika wzrost wartości nieruchomości po jej podziale, zarzucając mu rażące błędy merytorycznie i metodologiczne. Według P. P. organy administracji nie tylko przyjęły bez zastrzeżeń wadliwy operat, lecz także nie uwzględniły wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego.

Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego zarówno przez organ I, jak i II instancji doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze zastosowanie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalenie opłaty adiacenckiej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Jeżeli jednak wartość nieruchomości nie wzrosła, to znaczy, że nie było podstaw do ustalenia takiej opłaty.

Po drugie opłata adiacencka nie mogła zostać ustalona także z tego powodu,

iż zgodnie z art. 98a ust. 1a powołanej ustawy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości. Jednakże na skutek ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) powyższa uchwała została zastąpiona przez uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie istniała zatem uchwała, która zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami obowiązywała zarówno w dacie stwierdzenia ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również w dacie wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z uwagi na brak w przytoczonej ustawie zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami przepisów intertemporalnych, wskazujących na dopuszczalność stosowania nowych przepisów do postępowań wszczętych przed ich wejściem w życie, organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a wszczęte w tym przedmiocie postępowanie winno zostać umorzone.

Mając powyższe na uwadze P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego organ II instancji uznał, iż skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać owe naruszenie i dlatego nie mógł ustosunkować się do tego zarzutu.

Natomiast zarzut obrazy prawa materialnego organ administracji uznał za niesłuszny. Zdaniem organu nowelizacja art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła nowych obowiązków na właściciela dzielonej nieruchomości. Spowodowała jedynie konieczność zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ł. w zakresie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30% różnicy wartości nieruchomości po jej podziale. Z tego wynika, iż zarówno w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jak i w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a następnie wydania decyzji przez organ I instancji istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty adiacenckiej. Brak przepisów przejściowych w powołanej ustawie nowelizującej nie wyklucza wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką w oparciu o uchwałę obowiązującą w dacie wydania tej decyzji. W przeciwnym razie ustalenie opłaty adiacenckiej w ogóle nie byłoby możliwe w wyniku postępowań wszczętych w tym przedmiocie przed nowelizacją, a takie rozumowanie z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż szczegółowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych.

Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a.).

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznający sprawę nie może jednak zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi zaprzeczenie całości lub części obowiązujących przepisów. Przy czym rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. (nadanym przez art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r.), który w ust. 1 przewidywał, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zaś w ust. 1a, wskazywał, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Powyższa regulacja wskazuje, że warunkiem naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy uchwały określającej stawkę opłaty i jej obowiązywanie w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Podstawę do ustalenia wysokości tej opłaty przyjmuje się również z uchwały, która obowiązywała w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna.

Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2007 r. Obowiązywała wówczas uchwała nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%.

Zgodzić należy się z organem, iż w dniu wydania decyzji przez organ I instancji istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bowiem obowiązek poniesienia opłaty wynikał wprost z przepisów ustawy, a uchwała określała tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty.

Nie ma racji skarżący, iż brak przepisów przejściowych w powołanej ustawie nowelizującej wyklucza wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, w oparciu o uchwałę obowiązującą w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej.

W tej sytuacji, z prostego zestawienia wysokości stawki procentowej wynikającej z uchwały nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. (50%), mającej zastosowanie na podstawie art. 98a ust. 1a zd. 2 u.g.n. i przyjętej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO. 3119/08 z dnia 30 września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr 375/2008

z dnia 25 czerwca 2008 r. (30%), wynika oczywista sprzeczność, stanowiąca o rażącym naruszeniu tego unormowania, która musiała skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych w tej sprawie decyzji.

Zdaniem Sądu, uchwały podjęte do 21 września 2004 r. w trybie art. 98 ust. 4 u.g.n. zachowują aktualność. Nie utraciła więc mocy obowiązującej uchwała nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468), orzekającego, iż art. 98 ust. 4 (na podstawie, którego została wydana przedmiotowa uchwała) w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.

a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W orzeczeniu tym przyjęto, że "(...) organy stosujące prawo powinny były odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Artykuł 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna". Stanowisko to, skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela.

Powyższa ocena sądu oznacza, iż w ponownym postępowaniu przed organami administracji może zostać wydana decyzja mniej korzystna dla skarżącego, niż ta, która została zaskarżona do sądu, jednakże wobec stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go aktu nie ma zastosowania zakaz reformationis in pius (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Niemniej, dokonanie jednoznacznej oceny, czy uwzględnienie niniejszej skargi, nastąpiło na korzyść, czy też na niekorzyść skarżącego nie jest możliwe w sytuacji, gdy wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia podstawowego warunku naliczenia opłaty adiacenckiej - czyli wzrostu wartości nieruchomości po podziale nieruchomości.

Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), co sam rzeczoznawca podkreślał. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia).

W niniejszej sprawie Rzeczoznawca Majątkowy zbyt szeroko potraktowała pojęcie rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, przyjmując do porównania działki znajdujące się w różnych dzielnicach Ł., znacznie oddalonych od wycenianej nieruchomości. Wątpliwości budzi więc zachowanie wymogu lokalizacji nieruchomości porównywanych, a także ich powierzchni. Działka nr 46/1 przed podziałem miała 66.707 m.kw., zaś po podziale na działki nr 46/30 do 46/36, największa z nowopowstałych działek miała 41.388 m.kw., a najmniejsza 65 m.kw., pozostałe cztery działki zamykały się w wielkości od 1.612 m.kw. do 15.332 m.kw. Przyjęty przez Rzeczoznawcę zbiór transakcji charakteryzował się tym, że 28 z 30 transakcji dotyczyło nieruchomości "małych" o powierzchni do 3.000 m.kw., a tylko dwie można było określić jako działki "duże", około 8.000 m.kw. i 1,0 ha. Rzeczoznawca sama przyznała, iż brak było na badanym rynku nieruchomości o dużych powierzchniach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Działki o powierzchni powyżej 1,0 ha na terenie Ł. położone były na terenach przemysłowych, pod rozbudowę lotniska lub na niezagospodarowanych dawnych terenach rolnych o bardzo dużej rozpiętości cen jednostkowych – od 2,00 zł za 1 m.kw. do 296,00 zł za 1 m.kw. Przy czym Rzeczoznawca przyjęła w wycenie wagę cechy "wielkość i kształt nieruchomości" na poziomie 10 % jako

odpowiednią i bezpieczną dla właściciela nieruchomości, z punktu widzenia celu wyceny (wyjaśnienia Rzeczoznawcy majątkowego załączone do akt sprawy o sygn. II SA/Łd 130/09). Tak lakoniczne uzasadnienie przyjętej wagi tej cechy nie stało się przedmiotem rozważań organu, do którego należała ocena sporządzonej przez biegłego opinii zwłaszcza, że opinia ta nie zawierała rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia, lecz posługiwała się ogólnymi, wieloznacznymi terminami, które nie tłumaczyły przyjętych założeń.

Dotyczy to również zastosowania współczynnika korekcyjnego K = 1,1, dla działki nr 46/31. Z treści operatu nie wynika, czym rzeczywiście kierowała się Rzeczoznawca. Na str. 12 tego dokumentu wskazuje jedynie, iż zastosowano ten współczynnik "ze względu na szczególny sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu". We wnioskach dodaje jeszcze, że "wzrost wartości 1 m.kw. wydzielonej działki nr 46/31 – w stosunku do wartości 1 m.kw. nieruchomości przed podziałem – nastąpił z powodu wyodrębnienia gruntu zabudowanego zespołem garaży" (str. 34 operatu). Nie uzasadnia jednak dlaczego "zmiana sposobu użytkowania i funkcji wiodącej" tej działki z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zabudowę garażową powoduje wzrost jej wartości, co powoduje naruszenie § 56 ust. 1 pkt 9 w/w rozporządzenia. Nie zwrócił na to uwagi organ pierwszoinstancyjny i nie wyjaśnił na jakich przesłankach Rzeczoznawca oparł swoje wnioski, a organ odwoławczy w uzasadnieniu powtórzył argumenty Biegłego nie poddając ich analizie i refleksji. A przecież to ostatecznie na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz dokładnego naliczenia opłaty. Jeżeli zaś operat szacunkowy nie opiera się na prawidłowych danych, nie uzasadnia przyjętych założeń i nie wyjaśnia zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę to organ ma obowiązek podjąć dodatkowe czynności.

Może zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu, ewentualnie zwrócić się, w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Nie można w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że gdyby odwołujący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy operatami zaistniałyby istotne rozbieżności, to wówczas stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, bo tylko w takim trybie istnieje możliwość zakwestionowania ustaleń operatu.

Podkreślić należy, iż "postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny" (vide: S. Kalus Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 481). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o czym wprost mówi przepis art. 157 ust. 2 u.g.n.

Nie jest wystarczające, jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji powoła się na wnioski płynące z opinii rzeczoznawcy, w sytuacji gdy opinia ta jest kwestionowana przez stronę, a nie przeprowadzono jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nie pouczono strony w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. A obowiązkiem organu było czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielanie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W szczególności w zakresie możliwości wykazania przez stronę inicjatywy i skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ewentualnie przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci kontroperatu innego rzeczoznawcy majątkowego.

Podsumować należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie została należycie wyjaśniona kwestia wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, co będzie wymagało ponownego określenia wartości nieruchomości w myśl zasad określonych przepisami art. 149 – 157 u.g.n. oraz przy spełnieniu wymogów rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., a także z uwzględnieniem powyższych uwag.

Po ustaleniu, iż nastąpił wzrost wartości w wyniku podziału nieruchomości, organ może ustalić opłatę adiacencką przyjmując stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, która skutkuje jej nieważnością, a tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz 225 p.p.s.a. Zaś zgodnie z art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

ar