Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2986/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1024/14 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1024/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 akapit drugi i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8), odmówił R. B. przyznania płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyczyną odmowy przyznania płatności była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do płatności, ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej. Różnica ta wyniosła 45,1829%. W trakcie kontroli na działce oznaczonej literą A stwierdzono wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Brak użytkowania zadeklarowanej działki został potwierdzony obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli.

R. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że na działce rolnej od 2011 r. jest prowadzona uprawa jabłoni domowej. Międzyrzędzia są co roku koszone, ponadto działka jest corocznie kontrolowana przez inspektorów jednostki certyfikującej Polskie Centrum Badań i Certyfikacji w P. Podczas tych kontroli sporządzana jest dokumentacja zdjęciowa, możliwe jest więc zweryfikowanie stanu uprawy w poprzednich latach.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że brak użytkowania rolniczego działki rolnej jest bezsprzeczny, bowiem jej stan wyklucza pozyskiwanie produktów rolniczych bądź utrzymywanie ich zgodnie z normami. O niewykonywaniu przez skarżącą jakichkolwiek zabiegów uprawowych typowych dla sadów (koszenie międzyrzędzi, spulchnianie gleby w rzędach) jednoznacznie świadczą istniejące samosiewy drzew leśnych (sosen, brzóz), które pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Według organu, trudno uznać, by wsadzenie w nieużytek – bez właściwego przygotowania gruntu, (co potwierdzają istniejące samosiejki drzew), z pominięciem właściwej obsady dla sadów – materiału szkółkarskiego, bez późniejszego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, można było uznać za racjonalne prowadzenie działalności rolniczej.

Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących przeprowadzania kontroli przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, organ stwierdził, że istnieją wątpliwości, co do rzetelności zespołu kontrolującego. Ponadto jednostka certyfikująca nie odniosła się do kwestii stwierdzonych różnic pomiędzy wynikami kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i zastanego stanu faktycznego a kontrolą przeprowadzoną przez jej pracowników.

R. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jej zdaniem, stwierdzone na działce samosiejki są drzewami co najwyżej rocznymi, nie zaś wieloletnimi. Występowanie samosiejek nie oznacza, że na działce zaniechano działalności rolniczej. Nie ulega wątpliwości, że pojedyncze samosiejki – usuwane zresztą przy okazji dorocznego koszenia – nie mają wpływu na prowadzoną działalność sadowniczą. Podkreśliła, że organ nie ustalił, ile samosiejek występowało na działce, ewentualnie – na jakiej części obszaru, a także jakiej były one wielkości. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy w postaci zdjęć nie jest wiarygodny, bowiem zdjęcia były wykonane przy dużym zbliżeniu i braku jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły zaniechanie prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej w sposób odpowiadający warunkom określonym w rozporządzeniu MRiRW z dnia 11 marca 2009 r., co zostało udokumentowane i znajduje potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych wraz z dokumentami pokontrolnymi, m.in. fotografiami obrazującymi silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu. Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów terenowych, zamieszczona na znajdującej się w aktach administracyjnych płycie CD wskazuje, że nie jest to obszar, na którym prowadzona jest działalność rolnicza.

Sąd I instancji podkreślił, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w postępowaniu przez Sądem nie zdołała wykazać, by postępowanie dowodowe na podstawie, którego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie przeprowadzone zostało w sposób naruszający zasady prawidłowego prowadzenia przez organy postępowania w sprawach o przyznanie płatności.

R. B. złożyła od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1024/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. skutkującego przyjęciem przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego w zakresie braku użytkowania działki skarżącej zgłoszonej do płatności i zaniechania działalności rolniczej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego i ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących rzekomo stwierdzonych w postępowaniu administracyjnym "wieloletnich" samosiejek drzew, stanowiących główny argument do uznania zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i odmowy przyznania skarżącej płatności, oraz poprzez nieodniesienie się do podniesionej przez skarżącą kwestii w zakresie ustalenia skali występowania samosiejek i ich wpływu na prowadzoną przez skarżącą działalność.

W razie niepodzielenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm oraz

2. art. 34 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina,

poprzez ich niezastosowanie, pomimo że kontrolowane grunty spełniają wymogi prawne w nich przewidziane, a znajdujące się na kontrolowanych gruntach nieliczne samosiejki drzew usuwane przy okazji dorocznego koszenia nie tylko nie wpływają na prowadzoną działalność sadowniczą, ale także nie świadczą o braku prowadzenia tej działalności - wskutek czego nie było podstaw do odmowy dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że występujące na kontrolowanych gruntach samosiejki nie są roślinami wieloletnimi, ponadto występowanie pojedynczych samosiejek na kontrolowanym terenie nie jest niczym nadzwyczajnym i nie świadczy o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem skarżącej, zdjęcia załączone do raportu nie są wystarczające do stwierdzenia zaniechania działalności rolnej i braku utrzymywania dobrej kultury rolnej. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2010 r., grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Tymczasem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym nie zostało stwierdzone, że nieliczne samosiejki drzew, usuwane przy okazji dorocznego koszenia, wpływają na prowadzoną działalność sadowniczą.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

W ramach zarzutów procesowych wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych organów, z których wynika, że ubiegająca się o płatności ONW zadeklarowała we wniosku powierzchnię o 45,1829% większą od powierzchni kwalifikującej się do tych płatności. Jej zdaniem organy dokonując tych ustaleń naruszyły przepisy postępowania: art. 7, 77, 80 k.p.a.

Należy w związku z tym przypomnieć, że z mocy art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., Nr 173) przepisy kodeksu administracyjnego mają zastosowanie do tych postępowań w ograniczonym zakresie. W szczególności ograniczenia te dotyczą obowiązków organów co do gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie, któremu towarzyszyła obszerna dokumentacja fotograficzna. Na podstawie tych dowodów, poddanych weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, organy dokonały oceny stanu zagospodarowania działek zgłoszonych do płatności i ta ocena nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.

Oczywiście nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przede wszystkim dlatego, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje tą drogą dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaskarżonej decyzji. Nie wskazuje natomiast na takie braki w treści uzasadnienia tego Sądu, które uniemożliwiałyby jego weryfikację przez Sąd II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów wskazanych w tej skardze. Niezastosowanie tych przepisów stanowi konsekwencję ustaleń faktycznych organów i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Te zaś, jak powiedziano, nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.