Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 849/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] roku Nr [...] znak [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") ustalił S. M. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] o ganek o wymiarach 8,26 m x 3.05 m.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę zabudowy działki nr [...] w [...], gm. R.. Z treści sporządzonego protokołu wynika, że S. M. (współwłaściciel nieruchomości) ok. 20 lat temu (ok. 1996 r.) rozbudował budynek mieszkalny jednorodzinny o ganek (wymiar: 8,26 m x 3.05 m), a ok. 2008 r. wymienił w nim okna, drzwi i strop. W toku czynności kontrolnych nie przedstawiono dokumentów potwierdzających legalność wykonania tej rozbudowy. Wobec tego organ w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy wskazanego budynku mieszkalnego. W jego toku ustalono, że w rejestrze zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, nie odnotowano faktu zgłoszenia budowy przydomowego ganku o pow. do 35 m2, ani nie odnaleziono dokumentów oraz zapisów związanych z budową tej inwestycji.

W konsekwencji organ uznał, że w 1996 r. w sposób samowolny zrealizowano przedmiotową rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek, a w 2008 r. wykonano pozostałe roboty budowlane (wymiana okien, drzwi), co stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Z przepisu tego wynika bowiem, że inwestor chcąc rozpocząć realizację przydomowego ganku o powierzchni zabudowy 25,19 m2 winien dokonać stosownego zgłoszenia.

Tak ustalony stan faktyczny obligował organ do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, opartego na procedurze określonej w art. 49b Pr. bud., w celu usunięcia skutków, jakie pojawiły się wraz z naruszeniem prawa. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Pr. bud. nałożono określone obowiązki na inwestora S. M., w tym m. in. obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta R. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to, z wyjątkiem części dotyczącej terminu realizacji nałożonych obowiązków, zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]

Komplet wymaganych dokumentów zobowiązany przedłożył w dniu [...] r., co otworzyło drogę do legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego o przedmiotowy ganek. Zatem na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego, organ działając zgodnie z treścią art. 49b ust. 4 Pr. bud. był zobowiązany ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, która w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 (czyli m. in. przydomowych ganków) wynosi [...] zł (art. 49b ust. 5 pkt 2 Pr. bud.).

W zażaleniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. M. wyjaśnił, że dom z gankiem lub wejściem do domu kupił w 1978 r. Następnie wymienił okna, drzwi i wykonał nową elewację, ale z powodu upływu czasu nie jest w stanie dokładnie określić kiedy – posiada jednak faktury na materiały budowlane wystawione w latach 80-tych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu dokonując w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustaleń zbieżnych z ustaleniami organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy PINB w [...] prawidłowo zakwalifikował wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego, albowiem S. M. (współwłaściciel nieruchomości) ok. 20 lat temu (ok. 1996 r.) rozbudował budynek mieszkalny jednorodzinny o ganek (wymiar: 8,26m x 3,05m), a ok. 2008 r. wymienił w nim okna, drzwi i strop.

Następnie WWINB wyjaśnił, że zgodnie z definicją słownikową ganek to element budynku, występujący jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami. Ganek dobudowany do głównego budynku winien pełnić funkcję ochronną wnętrza budynku, tworzącą strefę oddzielającą środowisko zewnętrzne od wnętrza domu, będąc niekiedy miejscem przechowywania obuwia i okryć wierzchnich, lecz nie pełniącej funkcji klatki schodowej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestycja ta nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz podlega obowiązkowi dokonania zgłoszenia, chyba że liczba obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przekracza limit dwóch na każde 500 m2 działki. W niniejszej sprawie ustalono, że S. M. nie zgłosił zamiaru wykonania rozbudowy domu o ganek, zatem stanowi on samowolę budowlą. W związku tym organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Pr. bud.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu wyjaśniono, że przedmiotowy ganek został wykonany bez wymaganego prawem zgłoszenia, w związku z czym obowiązkiem PINB w [...]. było przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie. Z kolei w odniesieniu do wysokości opłaty legalizacyjnej wskazano, że stanowi ona jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego. Wysokość tejże opłaty jasno wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Jednakże, na właścicielu nie ciąży przymus uiszczenia ustalonej opłaty. Musi się on jednak liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49b ust. 3 Pr. bud., tj. wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa budowlanego, które w chwili zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego jeszcze nie obowiązywały. Organy nie uwzględniły okoliczności, że w momencie nabycia domu mieszkalnego w 1977 r. był on już rozbudowany o ganek. Tym samym trudno uznać, że to skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Nie jest prawdą, że to skarżący dobudował ganek do budynku mieszkalnego, o czym świadczyć mogą zastosowane do budowy materiały: stare materiały i późniejsze – użyte przez skarżącego. Wobec tego organy nie wyjaśniły w sposób zgodny z prawdą obiektywną kto faktycznie był inwestorem i wykonawcą rozbudowy budynku mieszkalnego, jak i kiedy nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego.

Ponadto skarżący dodał, że w swoim zażaleniu z dnia [...] r. podał, że prace związane z gankiem były wykonywane w latach 80-tych, bo z takiego okresu skarżący dysponuje fakturami. Tym samym, skoro rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r., to skarżący nie powinien być obciążony opłatą legalizacyjną. Obowiązywało bowiem w tym czasie Prawo budowlane z 1974 r., które nie zawierało podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego opłaty legalizacyjnej. Skarżący zarzucił, że organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w 1996 r., co nie jest zgodne z prawdą i nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 pkt 2 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") zasadnie ustalił S. M. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. o ganek o wymiarach 8,26 m x 3.05 m.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Wobec tego ustalenie, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, a więc przepisów z daty budowy. Innymi słowy, prawidłowego ustalenia, czy określone roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej dokonuje się w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie ich wykonania. Ustalenie daty budowy (wykonania robót budowlanych) jest więc okolicznością kluczową w tego typu sprawach.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy przedwcześnie uznały, że rozbudowa wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego o ganek nastąpiła w 1996 r. Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, oparł się bowiem na złożonym w dniu kontroli nieruchomości oświadczeniu skarżącego, że był inwestorem rozbudowy kontrolowanego budynku mieszkalnego "około 20 lat temu" – co oznaczało datę 1996 r. (k. 7 akt adm. organu I instancji). Niemniej jednak organy zupełnie pominęły późniejsze oświadczenia skarżącego, które w połączeniu z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym poddają w wątpliwość datę przyjętą przez organ za datę dokonania spornej rozbudowy.

Po pierwsze Sąd wskazuje, że podczas kontroli w dniu [...] r. skarżący wskazał, że kupił nieruchomość wraz z "drewnianą altaną", jednak najpewniej miał ona na myśli właśnie rodzaj jakiegoś ganku. Znajduje to potwierdzenie w zażaleniu skarżącego z dnia [...] r. na wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , w którego treści skarżący wskazał, że kupił dom wraz z gankiem w 1978 r. Następnie wykonał w latach 80-tych dwa lub trzy remonty, wraz z tym gankiem, który był pół murowany, a pół drewniany. Wyjaśnił, że datę rozbudowy podczas kontroli podał z pamięci, na żądanie kontrolujących. Skarżący dodał przy tym, że na okoliczność wykonania robót budowlanych posiada faktury na zakup cegły i cementu (k. 33 akt adm. organu I instancji). Również z zażaleniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. M. wyjaśnił, że dom z gankiem lub wejściem do domu kupił w 1978 r. Następnie wymienił okna, drzwi i wykonał nową elewację, ale z powodu upływu czasu nie jest w stanie dokładnie określić kiedy – posiada jednak faktury wystawione w latach 80-tych (k. 61 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta została podniesiona przez skarżącego również w treści skargi. Niemniej jednak organy w żaden sposób nie zweryfikowały tych twierdzeń, ani nawet się do nich nie odniosły.

Powyższe jest o tyle istotne, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zdają się wskazywać, że ganek w obecnym kształcie powstał w dwóch etapach. Z pisma A. I. (sąsiada skarżącego) z dnia [...] r. wynika, że połowa "dobudówki", tzn. ganku, została wybudowana bez stosownych zezwoleń i że rozbudowa nastąpiła "ponad dwa lata temu" (k. 1 akt adm. organu I instancji). W istocie więc skarżący mógł kupić nieruchomość z gankiem, który następnie został rozbudowany. Zdaje się to zresztą potwierdzać złożony do akt sprawy opis techniczny ganku z dnia [...] r. wykonany przez arch. M. S., z którego wyraźnie wynika, że ganek składa się z dwóch części. W zestawieniu powierzchni użytkowych wyodrębniono bowiem dwa pomieszczenia – wiatrołap 1 i wiatrołap 2. Ponadto, na rzucie przyziemia widoczne są dwa odrębne pomieszczenia, każde z odrębnym wejściem z podwórza. Z rysunku elewacji wynika, że do pierwszego pomieszczenia można wejść drzwiami wykutymi od frontu (elewacja frontowa), a do drugiego z nich drzwiami bocznymi (elewacja boczna). Dodatkowo Sąd zauważa, że na zdjęciach domu wykonanych podczas kontroli w dniu [...] r. na elewacji bocznej widoczne są jedynie dwa okna, nie ma natomiast drzwi, które znajdują się na rysunku elewacji w opisie technicznym z dnia [...] r.

Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poczynić niebudzące wątpliwości ustalenie kiedy i w jaki sposób doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek. Zauważyć należy, że katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym nie jest zamknięty. Organ mógł więc po pierwsze podjąć próbę odnalezienia projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości S. (dz. nr [...]), w celu weryfikacji, czy część ganku (ta, która według twierdzeń skarżącego była już w momencie zakupu domu) nie powstała legalnie. Organ mógł również podjąć próbę pozyskania zdjęć lotniczych działki z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z dostępnego zakresu (z chwili zakupu domu przez skarżącego, z lat 80-tych, 90-tych i późniejszych). Być może etapy budowy ganku mogłyby zostać określone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane/konstrukcyjne. Niewątpliwie również wiedzę na temat rozbudowy ganku mogą posiadać pozostali sąsiedzi skarżącego. Jednakże organ I instancji pomimo sprzecznych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie, czym naruszył wyżej wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że skoro organy uznały, że rozbudowa budynku nastąpiła w 1996 r., to ocenę czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej powinny dokonać według brzmienia przepisów budowlanych na dzień dokonania rozbudowy, a nie na datę orzekania. Z art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 Pr. bud. w brzmieniu do dnia 24 grudnia 1997 r. wynika, że rozbudowa domu jednorodzinnego w tym okresie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem organy nadzoru budowlanego uznając, że skarżący powinien legitymować się skutecznym zgłoszeniem, powołały się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., który w wersji obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. do 24 grudnia 1997 r. odnosił się do obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych. W konsekwencji przy takich ustaleniach daty wykonania rozbudowy w sprawie należałoby zastosować tryb legalizacji z art. 48 Pr. bud., a nie tryb z art. 49b tej ustawy.

W kontekście powyższego wskazać również należy, że co do zasady skutki samowoli budowlanej ocenia się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie w przypadku ustalenia, że rozbudowa nastąpiła w 1996 r. zaistniałaby szczególna sytuacja, w której organ powinien był rozważyć zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Ówcześnie przepis ten stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ust. 1). Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się bowiem pogląd, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), tj. przed 11 lipca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy - Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Wobec tego w przypadku dokonania samowoli budowlanej w 1996 r., pięcioletni termin od zakończenia budowy upływał w 2001 r., co, stosownie do wyżej wskazanych uwag, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację (art. 49 Pr. bud. w brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r.), bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, jeśli inwestor rozpoczął rozbudowę obiektu w roku 1996 r., to do czasu wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego (to jest do dnia 11 lipca 2003 r.) upłynął okres 5 lat dający ewentualnie podstawę do zalegalizowania budynku bez obowiązku uiszczenia opłat legalizacyjnych. Art. 49 Pr. bud. w brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r. nie nakładał bowiem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej, a przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Jednakże, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że rozbudowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., wówczas rozstrzygnięcie o przepisach właściwych dla rozpatrywanej sprawy należy oprzeć na wykładni przepisów przejściowych do obecnie obowiązującej ustawy. Kluczowy dla sprawy art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. wskazuje, że art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przesłankę daty wszczęcia postępowania administracyjnego można w niniejszej sprawie pominąć). W drugim zdaniu powołanego przepisu dodaje się, że "do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Sąd wyjaśnia, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które zostało użyte w art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony pogląd, że chodzi w tym przypadku o sytuację doprowadzenia budowy do stanu, w którym, chociażby nawet częściowo, jest możliwe przystąpienie do użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie.

Dalej wyjaśnić należy, że z powołanego przepisu wynika, że przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. stosuje się jedynie do stanów faktycznych objętych hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 Pr. bud. z 1994 r. interpretowanej w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2480/12, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie prawa dotychczasowego powinno zatem mieć miejsce jedynie w przypadku budynków powstałych przed 1 stycznia 1995 r., jeśli jednocześnie ich budowa zakończyła się przed tą datą, jak również roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego – jako unormowania o charakterze wyjątku od zasady stosowania ustawy nowej – nie stosuje się do innych, niż wymienione w art. 48 Pr. bud. z 1994 r. sytuacji obejmowanych potocznie zbiorczym określeniem "samowoli budowlanej" (por. wyrok NSA z 21.09.2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95), w szczególności do przypadku wzniesienia obiektu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

Wykładnia systemowa, a w pewnym zakresie również funkcjonalna omawianego art. 48 ust. 1 Pr. bud. z 1994 r. interpretowanego w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. wskazuje zatem, że do rozstrzygnięcia, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej i w związku z tym, jakie konsekwencje samowoli budowlanej powinno się zastosować, należy stosować takie przepisy, które obowiązywały w okresie prowadzenia robót budowlanych. W odniesieniu do obiektów wzniesionych samowolnie, czym innym jest bowiem ustalenie stanu niezgodności z prawem wzniesionego obiektu, a czym innym podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. W pierwszym zatem etapie postępowania organ musi wykazać, że obiekt wzniesiono bez pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. lub po tej dacie, zaś drugi etap postępowania wiąże się z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu i dopiero jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej. Wtedy to zasadne będzie rozważanie, które przepisy będą miały zastosowanie przy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodności z prawem. Jeśli więc z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. wynika, że do określonej samowoli należy zastosować przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r., to reguła ta odnosi się zarówno do ustalenia faktu samowoli budowlanej, jak i konsekwencji działania inwestora, czyli decyzji o rozbiórce lub ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Podsumowując, w odniesieniu do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w tym art. 37, 40 i 42.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r., nr [...], znak [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w szczególności ustali w sposób niebudzący wątpliwości zakres i datę wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem ganku na należącej do skarżącego działce nr [...] w [...]

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.