Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1650/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.229, art.136 ust.3 art., art.137 ust.1 pkt2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art.2, art.2a, art.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art.11d ust.9, ust.10
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi M. D., A. A. i E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania M.E.D., A. A. E. K.-K. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] stycznia 2022 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B., przy ul. [...], stanowiącej aktualnie m.in. działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 29 grudnia 1989 r. do Urzędu Dzielnicowego W. P., J. K. wystąpił o unieważnienie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1977 r., mocą której pozbawiono go prawa własności nieruchomości o pow. 10 537 m², położonej w W. przy ul. [...].. We wniosku podniósł, że wywłaszczenie związane było z planowaną budową osiedla T., zaś wybudowane osiedle nie objęło nieruchomości stanowiącej uprzednio własność wnioskodawcy. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dalej: ustawa wywłaszczeniowa].

Decyzją z [...] stycznia 1993 r., wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy W. P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), rozstrzygnięto o odmowie byłemu właścicielowi J. K. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. od ww. decyzji, Wojewoda Mazowiecki. decyzją z [...] grudnia 1993 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po reformie administracyjnej oraz zmianie ustroju miasta W., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot stał się Prezydent [...]., który ustalił, że przedmiotem wniosku są nieruchomości stanowiące własność [...] i w związku z tym przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewoda Mazowiecki. - przy piśmie Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] września 2003 r. Postanowieniem z [...] listopada 2003 r., Wojewoda Mazowiecki. wyznaczył Starostę L. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Decyzją z [...] września 2016 r. Starosta L. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka ew. nr [...], stanowiącej aktualnie działki ew. o nr [...], [...], [...], [...], [...] z obr. [...] oraz [...] z obrębu [...]. W wyniku odwołania złożonego przez J. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku postępowania - wniosek o zwrot złożyli spadkobiercy zmarłego J.K., tj. E. K.K.-K., M. D. E.-D.oraz A. A.. Wnioskodawczynie przedłożyły dokument potwierdzający ich legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot, tj. akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lutego 2020 r., rep. A nr [...], potwierdzający nabycie spadku po J. K. przez ww. strony.

W ślad za ww. rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego w stosunku do będącej przedmiotem postępowania zwrotowego działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], Starosta L. stwierdził, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie zachodziła podstawa do wyłączenia się Prezydenta [...] od prowadzenia postępowania, gdyż prawo własności ww. działki nr [...] przysługiwało C. sp. z o.o. i w związku z tym przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek o zwrot działki nr [...] do Prezydenta [...].

Starosta L. decyzją z [...] stycznia 2022 r. odmówił zwrotu nieruchomości, położonej w W., dzielnicy B., przy ulicy [...]., stanowiącej aktualnie m.in. działki ewidencyjne o numerach [...], [...]. [...] i [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością, że cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego T., został zrealizowany, a ponadto nieruchomość została przeznaczona pod realizację drogi publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.) – dalej: "specustawa drogowa"].

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosły M. E., A. A. i E. K.

Decyzją z 31 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] stycznia 2022 r.

Przedmiotowa nieruchomość oznaczona na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 1.0537 ha położona w rej. urb. T. stanowiła własność J. K. - potwierdza to ostateczny akt własności Nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. wydany przez Urząd Dzielnicowy W. P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa znajdujący się w aktach sprawy.

Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji akt wywłaszczeniowych oraz dokumentów dotyczących lokalizacji osiedla T., w tym na podstawie szkicu Nr .stanowiącego załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1975 r. i do decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z [...] listopada 1980 r. ustalono, że nieruchomość objęta ww. decyzją wywłaszczeniową, stanowiąca dawną działkę nr [...], była objęta wyżej przywołanymi decyzjami o lokalizacji inwestycji. Dalej, przy uwzględnieniu informacji zawartej w piśmie Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy B. z [...] sierpnia 2012 r. oraz dołączonych do pisma dokumentów, a także decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustalono, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona dawniej jako działka nr [...] stanowi aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działkę nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda zaznaczył, że zgromadzone dokumenty wykazują, że działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] położone są w pasie drogowym ul. [...]. W rejestrze gruntów ww. działki opisane są jako dr - drogi. Ulica [...]., obejmująca teren ww. działek, jest drogą publiczną o kategorii powiatowej - w aktach sprawy znajduje się "Wykaz dróg powiatowych" - załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa M. Ulica [...]. zrealizowana została na części pasa przewidzianego na opisanym szkicu Nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej - pod budowę Obwodnicy [...]. Wojewoda Mazowiecki stwierdza, że zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [(Dz. U. z 2021r. poz. 1376 z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.d.p." i ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n.", jak i orzecznictwo, jasno stanowią, że zajęcie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną, uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości jest zatem niewątpliwie okoliczność, iż nieruchomość stanowi część drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzekania jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Drogi publiczne są traktowane jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, mimo ich przeznaczenia do powszechnego użytku, albowiem ich własność może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi - Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego.

Dla oceny zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma okoliczność wykluczająca zwrot działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], a polegająca na tym, że nieruchomość została wyłączona z obrotu i objęta zakazem przenoszenia na rzecz innych podmiotów. Na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2013 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "budowa linii tramwajowej na T. wraz z układem drogowym ulic [...]. i [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2014 r. i sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r. - działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działka nr [...] z obrębu [...] zostały przejęte przez [...] w związku z realizacją wyżej opisanej inwestycji drogowej. Z tych przyczyn - w opinii Wojewody Mazowieckiego - zasadne jest rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu działek nr [...], [...], [...],[...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...].

Jak ustalił prawidłowo organ I instancji, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, objęta wnioskiem o zwrot stanowi obszar pasa drogowego drogi publicznej. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogi, w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych.

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu II instancji, zbędnym stało się badanie, czy spełniona została przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty L., że zwrot działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie jest możliwy z uwagi na decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 31 stycznia 2014 r. wydaną w trybie przepisów specustawy drogowej. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej nie mają możliwości - bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego – rozstrzygnąć o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości, np. na zasadzie słuszności.

M. E., A. A. i E. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 2022 r. Skarżący zarzuciły wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami prawa materialnego, tj.:

1) art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w stosunku do nieruchomości zachodzą negatywne przesłanki zwrotu na rzecz wnioskodawców, określone w tym przepisie i zaniechanie badania celu, na jaki wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona (zgodności z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej), co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, podczas gdy brak jest przesłanek negatywnych w przedmiotowym stanie faktycznie do jej zwrotu;

2) art. 2 w zw. z art. 4 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że działki składające się na nieruchomość stanowią drogę publiczną w rozumieniu tych przepisów, co w konsekwencji uniemożliwia zwrot nieruchomości wnioskodawcom, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że w szczególności działki nr [...] oraz [...] nie mogą być za takie uznane i powinny podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców;

3) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie przez Wojewodę Mazowieckiego przesłanek określonych w tych przepisach z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne, podczas gdy zmiana ta może być uznana również za niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zwrotu.

Powołując się na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Mazowiecki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 2022 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] stycznia 2022 r. o odmowie zwrotu wyżej opisanej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istota sporu sprowadza się do oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zagospodarowanej aktualnie na potrzeby drogi publicznej oraz konieczności badania w takiej sytuacji w toku postępowania zwrotowego celu wywłaszczenia oraz jego realizacji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie podzielił ocenę Starosty, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż jak wynika z zebranego materiału dowodowego jest ona zajęta pod drogę - stanowi ona część pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...].

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1977 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, od J. K., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego T. (zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1975r, nr [...] wydaną przez Urząd [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury). Decyzja obejmowała całą działkę nr [...] o powierzchni 1,0537 ha. Powołaną decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...], ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego - osiedla "T." wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy W. o powierzchni ok 253 ha, oznaczonym na szkicu sytuacyjnym Nr [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji. Decyzja Nr [...] została zmieniona decyzją nr [...] z [...] listopada 1980 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, jednakże zmiana ta nie wpłynęła na przeznaczenie działki nr [...] i wywłaszczona nieruchomość nadal pozostała w lokalizacji osiedla "T.". Załącznikiem graficznym do decyzji Nr [...] był szkic Nr [...] (stanowiący również załącznik do decyzji Nr [...]), na którym określono tereny wyłączone pod budownictwo niskie intensywne, piekarnię i pawilony rzemieślnicze. Z porównania mapy do wywłaszczeń oraz opisanego wyżej załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej Nr [...] wynika, że dawna działka ewidencyjna nr [...] położona jest częściowo na terenie opisanym na ww. szkicu Nr [...], jako "Teren "E" ogółem pow. ca 38,0 ha", częściowo na terenie opisanym jako T. i O. , zaś część znajdowała się w pasie rezerwy terenu dla [...]. Takie samo przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości określone jest na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji Nr [...]. Nadto dla terenu planowanego osiedla T. wydana została przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] decyzja Nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1975 r., którą ustalono lokalizację ulic miejskich związanych z realizowanym zespołem mieszkaniowym osiedla T. na terenie położonym w dzielnicy W. objętych liniami rozgraniczającymi osiedla T. na szkicu sytuacyjnym Nr [...]" stanowiącym załącznik do decyzji. Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji akt wywłaszczeniowych oraz dokumentów dotyczących lokalizacji osiedla T., w tym na podstawie szkicu Nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. i do decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...] z [...] listopada 1980 r. ustalono, że nieruchomość objęta ww. decyzją wywłaszczeniową stanowiąca dawną działkę nr [...], była objęta wyżej cyt. decyzjami o lokalizacji inwestycji. Dalej, przy uwzględnieniu informacji zawartej w piśmie Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy B. z 22 sierpnia 2012 r. oraz dołączonych do pisma dokumentów, a także decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) ustalono, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona dawniej jako działka nr [...] stanowi aktualnie działki ewidencyjne o numerach nr [...], [...], [...], [...] i [...] [ ...], z obrębu nr [...], [...], [...], [...] i działkę nr nr [...],z obrębu nr [...],Wojewoda zaznaczył, że działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] położone są w pasie drogowym ul. [...].. W rejestrze gruntów ww. działki opisane są jako dr - drogi. Ulica [...]., obejmująca teren ww. działek, jest drogą publiczną o kategorii powiatowej - w aktach sprawy znajduje się "Wykaz dróg powiatowych" - załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. o z [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa M.. Ulica [...]. zrealizowana została na części pasa przewidzianego na opisanym szkicu Nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej - pod budowę Obwodnicy [...], co jest kluczowe w niniejszym postępowaniu.

Decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w trybie specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9. jest nieważna (ust. 10). Zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Przepisy te wyznaczają moment, z którym niemożliwy jest obrót, a zatem i zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego. Należy zatem powyższą regulację interpretować w ten sposób, że zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wątpliwości budzić nie może, że wydana na podstawie specustawy drogowej decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej w sytuacji, gdy decyzja ta ma przymiot ostateczności. Od tego momentu objęte nią nieruchomości stają się bowiem własnością jednostki samorządu terytorialnego, do której wybudowana droga będzie należeć. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt. 11 u.g.n., w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei zaś nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a u.d.p. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Skoro zatem sporne działki objęte zostały decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "budowa linii tramwajowej na T. wraz z układem drogowym ulic [...]. i [...].", która w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, a także w dacie złożenia wniosku o zwrot, posiadała przymiot ostateczności, brak było możliwości do jej zwrotu w trybie przepisów Działu III, Rozdział VI u.g.n. (por. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki NSA: z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11; 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10; 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09; 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt 1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosowanie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (wyrok NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1389/14). O obszarze koniecznym do realizacji powyższych celów decyduje właściciel drogi. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostają w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. Żaden inny organ, w tym także sąd w toku postępowania o zwrot, nie jest uprawniony do ingerowania w decyzję zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe działki znajdują się w pasie drogowym ul. [...] w [...]. i stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych o kategorii drogi powiatowej. W zaskarżonej decyzji organ bardzo szczegółowo wykazał w drodze szeregu dowodów, iż na spornych działkach zlokalizowany został pas drogowy drogi publicznej, określił pełnione przez niego funkcje, zlokalizowane elementy infrastruktury i urządzeń drogowych.

Zlokalizowanie na działce pasa drogowego drogi publicznej wyklucza jej zwrot wywłaszczonemu właścicielowi, gdyż właścicielem drogi publicznej może być wyłącznie wskazany w ustawie o drogach publicznych podmiot publiczny, a tym samym w takim przypadku wykluczone także jest badanie realizacji celu wywłaszczenia i czasu, w którym to nastąpiło. Takie działanie jest bezprzedmiotowe w związku z brakiem możliwości zwrotu takiej nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela. Z tych przyczyn zarzut zaniechania badania celu, na jaki wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona (zgodności z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej) uznać należy za niezasadny. Podobnie nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 4 u.d.p., co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym aktach wywłaszczeniowych oraz dokumentacji dotyczącej lokalizacji i określającej przeznaczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu.

Wobec powyższego nietrafny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259), orzekł jak w sentencji.