Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1788/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
journal: M.P. 1991 nr 7 poz. 49 par. 5 ust. 2
law: Zarządzenie nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Teza: Uregulowanie zawarte w  par. 5 ust. 2 zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej /M.P. nr 7 poz. 49/ wykracza poza upoważnienie ustawowe /art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz.191 ze zm./ i sprzeczne jest z przepisem art. 107 par. 1 Kpa.

TEZY

Uregulowanie zawarte w  par. 5 ust. 2 zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej /M.P. nr 7 poz. 49/ wykracza poza upoważnienie ustawowe /art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz.191 ze zm./ i sprzeczne jest z przepisem art. 107 par. 1 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Gminy Miasta K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 maja 1992 r. w przedmiocie odmowy przekazania nieruchomości i na podstawie art. 207  par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 13 maja 1992 r. nr KKU-477/2/92/SSr, podpisaną tylko przez przewodniczącego składu orzekającego, utrzymała w mocy decyzję Wojewody K-kiego z dnia 23 grudnia 1991 r., którą ten na podstawie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ odmówił przekazania na własność Gminie K. "mienia ogólnonarodowego, w tym nieruchomości należących do K-kiego Przedsiębiorstwa Robót Komunalnych". W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Rada Miasta K. podjęła inicjatywę, wyrażoną w odpowiedniej uchwale, przejęcia wymienionego na wstępie przedsiębiorstwa państwowego jako mienia komunalnego.

Wykonując tę uchwałę, Prezydent Miasta K. wystąpił o komunalizację tego przedsiębiorstwa w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc w trybie, w którym nabycie praw majątkowych przez gminę /samorząd terytorialny/ jest uzależnione od konstytutywnej decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Występując w tym trybie o komunalizację spornego mienia, odwołujący się Prezydent słusznie uznał, że nie zachodzą przesłanki do korzystniejszej dla miasta K. komunalizacji "z mocy prawa", uregulowanej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie omawianego przedsiębiorstwa nie jest "mieniem służącym użyteczności publicznej", za takie bowiem mogą być uznane tylko prawa majątkowe /art. 44 Kc/, których przedmiotem są rzeczy lub zorganizowane zespoły rzeczy, składników materialnych i niematerialnych /art. 55 Kc/ nastawionych na zaspokajanie elementarnych i powszechnie odczuwanych bytowych potrzeb ludności, głównie w zakresie usług higieniczno-sanitarnych, komunikacji oraz zaopatrzenia w nośniki energii. Mienie przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działania jest projektowanie, organizacja i wykonywanie inwestycji, w tym także "realizacja budownictwa z inwestorstwa miejskiego", nie może być uznane za mienie użyteczności publicznej nawet wówczas, gdy efekt działalności takiego przedsiębiorstwa /zrealizowana inwestycja/ służy użyteczności publicznej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska może prowadzić do nieuzasadnionych wniosków. Niemal każde "mienie", które pośrednio służy lub może służyć zaspokajaniu wymienionych wyżej potrzeb bytowych, należałoby zaliczyć do mienia użyteczności publicznej z konsekwencjami wynikającymi m. in. z ustawy komunalizacyjnej. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że przedsiębiorstwo, o którego mienie toczy się spór, nie jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 25 września 1991 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 18 poz. 80 ze zm./. Z tych względów nie była możliwa zmiana trybu załatwienia sprawy, wnioskowana pismem Prezydenta z dnia 12 grudnia 1991 r., na tryb postępowania przewidziany w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1980 r. Przepis ten bowiem ma zastosowanie tylko do mienia użyteczności publicznej, którego nie stanowi sporne w sprawie przedsiębiorstwo. W postępowaniu nie wykazano także, iż przedsiębiorstwo, a w zasadzie jego mienie, jest związane z realizacja zadań samorządu. Powołanie art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej bez bliższego uzasadnienia nawiązującego do okoliczności konkretnego przypadku nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, iż pomiędzy mieniem, o które ubiega się miasto, a jego zadaniami występuje związek uzasadniający przekazanie mienia przewidziane w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wręcz przeciwnie, wyrażona w odwołaniu gotowość sprywatyzowania przedsiębiorstwa po jego komunalizacji wskazuje, iż opisany wyżej związek mienia z zadaniami miasta nie występuje.

Gmina Miasta K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., zaskarżyła omawianą wyżej decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody K-kiego. Zdaniem skarżącej Gminy, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego /niewłaściwa interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej/ oraz przepisów proceduralnych /nieprzeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego/. Nie można się wszak zgodzić ze stanowiskiem Komisji, iż mienie omawianego przedsiębiorstwa nie jest mieniem służącym użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 3 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedsiębiorstwo specjalizuje się w wykonywaniu robót związanych z uzbrajaniem terenu pod inwestycje modernizacyjne i budowlane sieci wodno-kanalizacyjnej oraz infrastruktury towarzyszącej. Zapewnia przez to trwałe i ciągłe funkcjonowanie urządzeń wodno-kanalizacyjnych, będących urządzeniami użyteczności publicznej. Jest więc przedsiębiorstwem służącym przede wszystkim interesom miasta i jego społeczności. Gdyby jednak nawet uznać, że brak jest przesłanek do komunalizacji w trybie art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, to zostały spełnione wszystkie przesłanki do komunalizacji przedsiębiorstwa w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy. Strona skarżąca jednak nie miała możliwości wykazania, że przedsiębiorstwo jest związane z realizacją zadań samorządu, gdyż "Komisja zaniechała podjęcia w tej sprawie niezbędnych czynności procesowych, które umożliwiałyby stronie skarżącej przeprowadzenie dowodów". Tym sposobem naruszono przepisy art. 77 par. 1 i art. 10 Kpa. Nieprawdą jest też, aby strona skarżąca zgłaszała w odwołaniu gotowość sprywatyzowania przedsiębiorstwa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że skarga oparta jest na rozszerzającej wykładni ustawowych terminów "mienie służące użyteczności publicznej" oraz "mienie związane z realizacją zadań" gmin. Komisja uznaje, że mieniem służącym użyteczności publicznej jest mienie, które bezpośrednio, w dniu orzekania o przekazaniu gminie, służy zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności, a nie mienie, które pośrednio lub w przyszłości może służyć tym celom. Podobnie mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., powinno być związane bezpośrednio z realizacją konkretnych zadań danej gminy. Przyjęcie proponowanej w skardze wykładni prowadzić może do komunalizacji niemal każdego prawa majątkowego, np. praw do surowców energetycznych, elektrowni, zakładów produkujących środki komunikacji miejskiej itp., które potencjalnie może przyczynić się do realizacji zadań gmin. Zarzut niepodjęcia w sprawie wszystkich czynności procesowych, które umożliwiałyby stronie skarżącej przeprowadzenie dowodów, nie mógł być uwzględniony wobec schematycznej i lakonicznej treści pism strony w postępowaniu zarówno przed Wojewodą K-kim, jak i przed Komisją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana przez trzyosobowy skład orzekający, lecz podpisał ją tylko przewodniczący składu orzekającego. Zgodnie z art. 107  par. 1 Kpa decyzja powinna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Gdy decyzję wydaje organ kolegialny, powinna być ona podpisana przez wszystkich członków tego organu biorących udział w wydaniu decyzji. Stanowisko to, wynikające z art. 107  par. 1 Kpa, potwierdza uchwała składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1992 r.  III AZP 17/92, mówiąca, że decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu biorących udział w podjęciu decyzji. Podpis organu wydającego decyzję /w razie organu kolegialnego - podpisy wszystkich jego członków/ jest niezbędnym elementem prawidłowej decyzji. Przepis ustawowy może inaczej uregulować sprawę podpisu decyzji wydanej przez organ kolegialny. Tak jest też pozornie w danym wypadku. Zarządzenie nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. w sprawie powołania i trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej /M.P. Nr 7 poz. 49/ w / 5 ust. 2 głosi, że decyzję podpisuje przewodniczący składu orzekającego. W razie złożenia zdania odrębnego decyzję podpisują przewodniczący wraz z członkami składu. To zarządzenie Prezesa Rady Ministrów zostało wydane na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Przepis ten zaś mówi, że Prezes Rady Ministrów powołuje przewodniczącego i członków Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz określa tryb jej działania. W upoważnieniu do określenia przez Prezesa Rady Ministrów trybu działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie mieści się kompetencja do regulowania sprawy podpisywania decyzji, zwłaszcza że art. 18 ust. 4 cytowanej ustawy stanowi, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w sprawach zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że uregulowanie zawarte w  par. 5 ust. 2 cytowanego zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i sprzeczne jest z przepisem art. 107 par. 1 Kpa. Artykuł 62 Konstytucji RP /przepis utrzymany w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz.U. nr 84 poz. 426/ stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Z zasady tej wynika, że sędzia nie podlega sprzecznym z ustawą aktom normatywnym niższego rzędu. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 27 czerwca 1957 r.  3 CR 702/56 /OSN z 1958 r. nr III poz. 79/, "sędziowie podlegający tylko ustawom są uprawnieni do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami".

Wobec odmowy zastosowania przepisu zawartego w / 5 ust. 2 cytowanego zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1991 r. staje się oczywiste, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, podpisana tylko przez przewodniczącego składu orzekającego, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie występuje w niej /przynajmniej częściowo/ jeden z niezbędnych dla jej bytu elementów. Uzasadnia to stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 207  par. 3 w związku z art. 156  par. 1 pkt 2 Kpa.

Poza rozważaniami prowadzącymi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, należy podnieść, że Gmina Miasta K. - niezależnie od złożenia wniosku o nabycie spornego mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ - wystąpiła również o nabycie tego mienia na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Sądu, wniosek powołujący się na art. 5 ust. 3, jako dalej idący /ze względu na ustawowe związanie/, powinien być rozstrzygnięty w pierwszej kolejności, co uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 5 ust. 4 /w granicach uznania administracyjnego/.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie jest w pełni przekonujące, nie uwzględnia bowiem dokumentów /brak ich też w aktach sprawy/, na których podstawie działa K-kie Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych. Akty te pozwalałyby na pełniejszą ocenę przedmiotu i zakresu działania przedsiębiorstwa, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.