Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 536/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 11b ust. 3, art. 15 ust.1, art. 19 ust. 2, art. 40 ust. 2, art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 104, art.229 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 60 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 19 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie statutu Miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu 19 października 2011 r. znak [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność Statutu Miasta [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 września 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta w zakresie: § 11 pkt 6, § 15, § 17 ust. 4, § 17 ust. 5 w części obejmującej wyrazy "następnego dnia po ich zatwierdzeniu", § 17 ust. 9, § 20 ust. 1 w części obejmującej wyrazy "z zastrzeżeniem postanowień § 6 ust. 1", § 23 ust. 2 zdanie trzecie: "W przypadku nieobecności Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, zadania Przewodniczącego wykonuje radny najstarszy wiekiem", § 23 ust. 3 pkt 4, § 23 ust. 3 pkt 6, § 23 ust. 3 pkt 7, § 23 ust. 8 i 9, § 24, § 25 ust. 3, § 32 pkt 5, § 35 ust. 4, § 39 ust. 3, § 41, § 42 ust. 6, § 44 ust. 3, § 54 ust. 4 w części obejmującej wyraz "mianowania" oraz przepisów Regulaminu Rady Miasta [...], stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta [...], tj. § 8 ust. 1 obejmującego zdanie "W przypadku nieobecności Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego zadania Przewodniczącego wykonuje najstarszy wiekiem radny" oraz § 41.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w toku badania zgodności z prawem przedłożonej uchwały stwierdzono niezgodność poszczególnych zapisów kontrolowanego aktu z przepisami prawa.

W dalszej kolejności Wojewoda poddał analizie zakwestionowane zapisy samego statutu jak i regulaminu Rady Miasta wskazując m.in., że:

1) z § 11 pkt 6 statutu wynika, że mieszkańcom Miasta przysługuje prawo do składania skarg na działalność organu wykonawczego Miasta i radnych do Rady. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania przez radę skarg na radnych, którzy odpowiadają jedynie przed swoimi wyborcami, a zadania wynikające z funkcji radnego sprawują w ramach organu kolegialnego jakim jest rada gminy. Zgodnie z brzmieniem art.23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy; radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Z przepisu tego wynika, że radny w ramach wykonywania mandatu działa w sposób niezależny i autonomiczny. Członkowie wspólnoty samorządowej posiadają prawo oceny i weryfikacji przedmiotowej działalności w drodze powszechnych wyborów na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum);

§ 15 statutu w ust. 1 wskazuje, że ustawy mogą nakładać na miasto obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także i z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów, podczas gdy przepis ust.2 odnosi się do zadań, o których mowa w ust.2 co jest w oczywisty sposób nielogiczne i niezrozumiałe. W konsekwencji niezrozumiały jest wymóg podjęcia przez Radę uchwały w sprawie przyjęcia bądź przekazania zadań, skoro nie wiadomo o jakich zadaniach jest mowa w tym postanowieniu. Zakładając, że intencją Rady było odwołanie się do zadań, o których mowa w ust.l , tj. zadań nałożonych przez ustawy, brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez Radę uchwały w sprawie ich przyjęcia bądź przekazania;

§ 17 ust. 4 statutu wskazuje, że dokumenty wymienione w ust. 3, tj. protokoły z sesji rady i posiedzeń komisji, rejestry uchwał i zarządzeń, uchwały i zarządzenia, rejestr interpelacji i wniosków radnych oraz odpowiedzi podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu i § 17 ust. 5 w/w przepisu, z którego wynika, że protokoły z sesji i posiedzeń komisji dostępne są do wglądu następnego dnia po ich zatwierdzeniu. Przepis art. 61 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej między innymi stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zaś zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, które dotyczą działalności wszelkich organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Określone w powyższy sposób uprawnienie zostało skonkretyzowane w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 11 b ust. 1 w/w ustawy działalność gminy jest jawna, a ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw. Ponadto z treści art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Należy więc stwierdzić, że Rada Miasta zamieszczając w statucie zapisy, które uzależniają udostępnianie wymienionych w ust. 3 dokumentów od ich przyjęcia ograniczyła dostęp obywateli do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych nie mając do tego ustawowego upoważnienia. W ten sposób Rada Miasta naruszyła art. 61 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 marca 2011r. (sygn. akt III SA/Wr 18/11), w którym Sąd stwierdził m.in., że "protokół z sesji, już w momencie jego sporządzenia i podpisania, staje się dokumentem, który winien być udostępniany zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym. Brak bowiem jakichkolwiek regulacji ustawowych wyłączających obowiązek jego udostępnienia. Zasadności takiego twierdzenia nie może skutecznie podważać okoliczność, że dokument w takim kształcie jest poddawany dalszej procedurze, w postaci przyjęcia przez Radę. W okresie od sporządzenia do przyjęcia, jest to już bowiem dokument, a nie projekt dokumentu.". Z tych samych względów, w ocenie organu nadzoru, bezpodstawnym ograniczeniem dostępu obywateli do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych jest również zapis § 17 ust.5 umożliwiający wgląd w protokoły w dniu następnym po ich zatwierdzeniu;

§ 17 ust. 9 statutu stanowi zdaniem Wojewody niedopuszczalną modyfikację art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z w/w przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Wskazany przepis dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, w której mamy do czynienia z informacją publiczną. Ponieważ w kwestionowanym przepisie Statutu mowa jest o udostępnianiu dokumentów, a nie informacji publicznej, może to sugerować, że również odmowa udostępnienia dokumentów nie stanowiących informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej";

§ 20 ust. 1 statutu, zgodnie z którym Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym, z zastrzeżeniem postanowień § 6 ust.1 jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie słów " z zastrzeżeniem postanowień § 6 ust. 1";

zdanie trzecie przepisu § 23 ust. 2 statutu, w którym wskazano, że w przypadku nieobecności Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, zadania Przewodniczącego wykonuje radny najstarszy wiekiem jest niezgodne z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawa nie dopuszcza zatem możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady przez jakiegokolwiek innego radnego, z wyjątkiem wiceprzewodniczących rady, którzy są powoływani właśnie po to by zastępować przewodniczącego w wykonywaniu zadań;

7) postanowienia § 23 ust. 3 pkt 4, pkt 6 i pkt 7 statutu, w których wskazano, co mieści się w pojęciu organizowania prac Rady przez Przewodniczącego są niezgodne z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 19 ust. 2 przedmiotowego aktu normatywnego zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Zatem należy wskazać, że zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy i mają charakter czynności materialno-technicznych. Za wykraczające poza kompetencje przewodniczącego rady należy uznać postanowienie § 23 ust. 3 pkt 4 statutu, w którym rada wskazała, że organizowanie prac rady przez przewodniczącego polega na przyjmowaniu skarg mieszkańców kierowanych do rady, w tym skarg na działalność Prezydenta oraz miejskich jednostek organizacyjnych i przekazywaniu ich do właściwych organów. Z § 23 ust. 3 pkt 6 statutu Miasta wynika natomiast, że do zadań Przewodniczącego Rady Miasta należy organizowanie konsultacji społecznych. Przyznanie Przewodniczącemu Miasta kompetencji do organizowania konsultacji społecznych również w ocenie organu nadzoru wykracza poza delegację ustawową przepisu art. 19 i 20 ustawy o samorządzie gminnym -tak też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.11.2008r. IV SA/GI 396/08. Zdaniem organu nadzoru delegację ustawową przekracza również zapis § 23 ust. 3 pkt 7 statutu, przyznający Przewodniczącemu prawo do zasięgania od podmiotów zewnętrznych posiadających wiedzę specjalistyczną - opinii, ekspertyz analiz lub innego rodzaju opracowań eksperckich, niezbędnych Radzie do oceny danego zagadnienia. W konsekwencji za sprzeczny z prawem należy uznać § 24 statutu, zgodnie z którym zasięganie opinii, porad, ekspertyz, analiz i innego rodzaju opracowań eksperckich, o których mowa w § 23 ust.3 pkt 8, następuje na pisemny wniosek Przewodniczącego Rady, skierowany do Prezydenta. Należy przy tym wskazać, że powyższy przepis odnosi się do § 23 ust.3 pkt 8, podczas gdy § 23 ust. 3 nie zawiera punktu 8. W ocenie organu nadzoru przepis § 24 statutu obliguje prezydenta do zawarcia umowy na podstawie wniosku złożonego przez przewodniczącego z określonymi podmiotami, co należy również uznać za sprzeczne z przepisem art.60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przepisów art. 60 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast, że wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych;

8) przepis § 23 ust. 8 i ust. 9 statutu, zgodnie z którym przewodniczący rady może powołać społecznego asystenta ds. organizacji pracy rady miasta również narusza postanowienia art. 19 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizowanie prac rady jest wyłączną kompetencją przewodniczącego rady. Brak jest zatem podstaw prawnych do powołania przez Przewodniczącego Rady Miasta asystenta ds. organizacji pracy rady miasta, tym bardziej, że z postanowień statutu nie wynika jaki jest cel jego powołania i co należałoby do jego zadań;

§ 25 ust. 3 statutu, w myśl którego pierwszą sesję nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju lub, w przypadku wyborów przedterminowych, w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rady, jest sprzeczny z art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, iż pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju;

§ 32 pkt 5 statutu, zgodnie z którym do zadań komisji stałych należy przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszonych przez mieszkańców spraw, w tym skarg dotyczących działalności rady, prezydenta oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych jest sprzeczny z przepisami art. 229 k.p.a., w którym wskazane są organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących działalności m.in. rady, prezydenta. I tak zgodnie z art.229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada gminy, natomiast w myśl przepisu art.229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

§ 35 ust. 4 statutu, w myśl którego odmowa złożenia (przez radnego) ślubowania oznacza zrzeczenie się mandatu pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112). Stosownie do treści art. 383 § 1 pkt 3 i 4 Kodeksu wyborczego odmowa złożenia ślubowania i zrzeczenie się mandatu stanowią dwie niezależne przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z treścią art.383 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego odmowa złożenia ślubowania skutkuje wygaśnięciem mandatu.

§ 39 ust.3 statutu, zgodnie z którym nawiązanie przez radnego stosunku pracy o którym mowa w ust. 1 i 2 jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu jest sprzeczny z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy, gdyż zgodnie z tym przepisem naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu;

13) postanowienia § 41 statutu umożliwiające radnym powołanie asystenta społecznego są niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest bowiem przepisów stanowiących podstawę do tworzenia przez radę gminy funkcji społecznych asystentów, a tym bardziej do tworzenia unormowań dotyczących zasad ich funkcjonowania, tak jak przewiduje to ustawa z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011r. Nr 7, poz. 29), której przepisy przewidują wprost możliwość wspierania działalności posła czy senatora przez społecznych współpracowników. W ocenie organu nadzoru ustanowienie tzw. funkcji asystenta w statucie - akcie prawnym będącym lokalną konstytucją stwarza wrażenie, że asystent działa w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2011r. (sygn. IV SA/GL 492/11);

§ 42 ust.6 statutu, w którym wskazano, że skutkiem niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji, o których mowa w § 42 ust.5 w terminie 3 miesięcy od ślubowania jest utrata mandatu jest niezgodny z art. 24 f ust.4 ustawy o samorządzie gminnym w którym wskazuje się, że w takiej sytuacji sankcją jest utrata stanowiska lub funkcji. W ocenie organu nadzoru powyższe stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu art.24 f ustawy o samorządzie gminnym;

§ 44 ust. 3 statutu, który stanowi, że prezydent, który w chwili wyboru jest pracownikiem administracji rządowej nie może objąć powierzonego mu stanowiska do chwili rozwiązania stosunku pracy z poprzednim pracodawcą jest sprzeczny z art. 494 § 5 ustawy - Kodeks wyborczy w myśl którego jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą o których mowa w § 1 pkt 5 tego przepisu, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania;

16) § 54 ust.4 statutu, zgodnie z którym prezydent wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy z pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w Urzędzie na podstawie mianowania, powołania oraz umowy o pracę jest niezgodny z prawem. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.) stanowi bowiem, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę. Ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy w urzędzie, część przepisu z której wynika, że pracownicy samorządowi mogą być zatrudniani na podstawie mianowania narusza przepisy prawa;

§ 8 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu Rady Miasta stanowiącego załącznik nr 1 do statutu Miasta, z którego wynika, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje najstarszy wiekiem radny pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym który określa, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Powyższy przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje zatem podstaw do wykonywania zadań przewodniczącego rady przez innego niż wiceprzewodniczący radnego;

§ 41 Regulaminu Rady Miasta, którego postanowienia przewidują możliwość zaproszenia na posiedzenie komisji, za wynagrodzeniem, eksperta w sprawie będącej przedmiotem prac komisji, zasięgania od podmiotów zewnętrznych posiadających wiedzę specjalistyczną - opinii, ekspertyz, analiz lub innego rodzaju opracowań eksperckich w sprawie będącej przedmiotem prac komisji. Wskazane postanowienia obligują prezydenta do zawierania z ekspertami umów na podstawie wniosku złożonego przez przewodniczącego komisji. Zgodnie z art.60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Z przepisów art.60 ust. 2 wynika natomiast, że wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych. Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami.

Nadto Wojewoda wskazał, że znaczna część zapisów zawartych w statucie sprowadza się do powtórzenia treści poszczególnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001r. (sygn. akt III RN 40/00) "statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miasta reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Miasta W. F. wniosła o uchylenie w całości w/w rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając temu aktowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi.

Jako naruszony przepis wskazano w skardze art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi (w którym odniesiono się szczegółowo do określonych zapisów zakwestionowanych przez Wojewodę) wskazano m.in., że § 11 pkt 6 statutu nie jest sprzeczny z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zakłóca w żaden sposób postulatów z niego płynących, tj. tego, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia oraz nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zapis § 11 pkt 6 egzemplifikuje bowiem inne zagadnienie, gdyż dotyczy kwestii uprawnień suwerena jakim z mocy ustawy o samorządzie gminnym jest wyborca.

Nadto podniesiono, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek postanowienia, które zabraniałoby przewodniczącemu rady wypełniania obowiązków, wchodzących logicznie w zakres "organizowania prac Rady", w tym wymienionych w pkt 4, 6, 7 ust. 3 § 23 uchwalonego przez radę nowego statutu. Kompetencje przewodniczącego winny być bowiem wypełnione przez materię statutową zgodnie z uprawnieniami gminy do doprecyzowania zagadnień ustrojowo - organizacyjnych, pominiętych w regulacjach ustawowych. Przewodniczący pełniąc swoją rolę organizatora prac rady jest zobligowany do licznych działań o charakterze formalnoprawno-organizacyjnym, w tym celu niezbędne jest niekiedy zasięganie porad ekspertów czy też organizowanie konsultacji społecznych w węzłowych zagadnieniach lokalnych. Bezdyskusyjna pozostaje także kwestia przyjmowania skarg mieszkańców kierowanych do rady. Bez szczegółowych uprawnień funkcja Przewodniczącego miałaby bowiem czysto iluzoryczny charakter i de facto uniemożliwiałaby prawidłowe wypełnianie jego funkcji. W praktyce samorządowej utarł się bowiem zwyczaj podejmowania i prowadzenia w/w działań przez przewodniczącego rady, natomiast wyraźne wyegzemplifikowanie powyższego w statucie jest niczym innym jak realizacją postulatu zawartego w art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dozwalającego na samodzielne kształtowanie przez gminę struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (szczególnie wobec braku wyraźnych zakazów ustawowych). Mając na uwadze fakt, że przewodniczący ,podobnie jak rada nie może zawierać w imieniu gminy żadnych umów - w tym np. umów zlecenia, a to prezydent miasta reprezentuje gminę na zewnątrz, w tym w stosunkach cywilnoprawnych - zapis § 24 jest prawidłowy pod względem prawnym. Prezydent nie ma przy tym jakiegokolwiek obligu w zawarciu umowy, przewodniczący jedynie kieruje wniosek, zaś prezydent np. uznając, iż ekspert jest dla gminy za drogi nie musi takiej umowy zawrzeć, stąd zarzut sprzeczności z art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybiony. Podobnie zatem prawidłowe pod względem prawnym są zapisy § 41 załącznika nr 1 do statutu (Regulamin Rady Miasta). Z uwagi na przytoczenie abstrakcyjnej podstawy prawnej jako zarzutu w odniesieniu do w/w § 41 Regulaminu Rady Miasta, niemożliwe jest logiczne odniesienie się do zarzutu Wojewody (brak wskazania właściwej podstawy prawnej zarzutu). Wyciąganie wniosków co do niemożności korzystania przez radę bądź jej komisje z ekspertów zewnętrznych wydaje się w ocenie skarżącej tak dalece abstrakcyjne, że ustosunkowanie się do tego typu "zarzutów" przekracza granice logiki prawniczej.

W ocenie skarżącej Wojewoda nie wskazał nadto jakichkolwiek podstaw prawnych dla sformułowania zarzutów przeciwko instytucji asystenta społecznego. Podstawą prawną dla zawartych w statucie zapisów dotyczących asystenta społecznego jest m.in.: regulacja zawarta art. 5 b ustawy o sam. gminnym, czyli swoiste zobowiązanie nałożone na gminę, zgodnie z którym gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy (współpraca asystenta z radnymi z jednej strony ma walor edukacyjny, przyczyniając się do budowy społeczeństwa obywatelskiego, z drugiej zaś będzie wpływała na efektywniejsze wypełnianie przez radnego jego mandatu). Nadto stosując argumentację a minori ad maius z art. 19 ustawy o samorządzie gminnym można uznać, ze asystent społeczny wchodzi w tym zakresie w kształt funkcji organizacyjnych przewodniczącego rady, który dla prawidłowego wypełniania swoich funkcji go powołuje. Należy w tym miejscu podkreślić, że powołanie asystenta mieści się również w uprawnieniu płynącym z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym - samodzielności gminy w stanowieniu własnego ustroju w sensie organizacyjnym. Nadto, asystent wykonywał będzie wyłącznie funkcje pomocnicze, co wynika z samej konstrukcji tego typu funkcji. Asystent może zatem służyć pomocą radnym, którzy mają możność skupienia się na innych ważniejszych zadaniach. Największą zaletą tego typu rozwiązań jest fakt, iż asystent pełni swoją funkcję nieodpłatnie i w każdym czasie może być odwołany. Dla jasności sytuacji podnieść wypada, iż mimo użycia słowa "powołanie" - w żadnym razie nie występuje tu powołanie rozumiane, jako jednostronny akt administracyjny, prowadzący do powstania stosunku pracy. Należy jeszcze raz podkreślić, iż do materii statutowej należą tego typu sprawy, nieuregulowane w ustawach, a mieszczące się w granicach swobody gminy w kształtowaniu statutu (czyli tzw. doktrynalny "luz decyzyjny"). "Milczenie ustawodawcy" nie oznacza bowiem zakazu wprowadzania tego typu instytucji statutu. Podstawę dla tego typu działań prawnych gminy stanowi bowiem treść art. 169 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącego, iż ustrój jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Przywołać także należy w tym kontekście 4 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zgodnie z którym niezależnie od regulacji zawartych w Konstytucji i ustawach ustrojowych, należy zapewnić społecznościom lokalnym "uprawnienia niezbędne do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem".

W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza nadto postanowienia art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, który precyzuje konieczność właściwego określenia podstawy prawnej. Przy czym podstawa prawna musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, oraz wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Jeżeli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji/aktu nadzoru jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Powołując z kolei źródło publikacji aktu prawnego należy podać jego zmiany mające miejsce przed datą wydania decyzji, ponieważ zostaje w ten sposób wskazany stan prawny obowiązujący w dacie orzekania w sprawie. Zaskarżony akt nadzoru zawiera momentami kompletnie enigmatyczne sformułowania, w niektórych fragmentach powołuje przepisy nie mającego jakiegokolwiek związku przedmiotowego ze statutem, zaś momentami nie wskazuje jakiejkolwiek podstawy prawnej, nie wspominając już o publikatorach oficjalnych, w których zawarto te przepisy, naruszając tym samym również treść art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej aktu nadzoru, wynika także z zasad ogólnej zasady przekonywania, która również w tym wypadku zostały naruszona.

Jednocześnie należy podnieść, iż Wojewoda naruszył przepisy postępowania (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 §. 1 i 4 k.p.a.). Nie można bowiem jako prawidłowego traktować skrótowej informacji, nie zawierającej zakresu zarzutów odnośnie Statutu z dnia 12 października 2011 r., do której Rada nie miała nawet szansy się ustosunkować przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego (które zapadło już w dniu 19 października 2011 r.), co jest niezaprzeczalnym prawem rady płynącym z k.p.a. Powyższe działanie sugeruje nawet chęć uniemożliwienia złożenia jakichkolwiek wyjaśnień porównując treść niezrozumiałych i enigmatycznych zarzutów zawiadomienia z treścią rozstrzygnięcia.

Skarżąca wskazała również, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego wymaga, aby nadzór nad komunalnymi korporacjami samorządowymi był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, to jest w sposób gwarantujący zachowanie właściwej proporcji między stosowanymi środkami nadzoru, a chronionymi przez ten nadzór wartościami (interesami). Wyrazem realizacji tej zasady jest wprowadzenie przez ustawę o samorządzie gminnym gradacji naruszeń prawa, przesądzającej o rodzaju podejmowanych przez organy nadzoru działań. W tym kontekście należy zauważyć, że jakikolwiek punkt uchwalonego statutu nie plasuje się w zakresie wadliwości kwalifikującej stwierdzenie nieważności w trybie art. 91 ust. 4 w/w ustawy. Co najwyżej tezy polemiczne Wojewody mogłyby zawierać się w zakresie tzw. nieistotnych naruszeń prawa, określonych w art. 91 ust. 4. Stwierdzenie zatem nieważności wskazanych w rubrum postanowień statutu uznać należy za przekroczenie powyższej zasady proporcjonalności, godzące w interesy wartości samorządu lokalnego gminy S. Rozwiązania statutu uznane przez Wojewodę za sprzeczne z prawem mieściły się w granicach jej swobodnego uznania, a nie będąc wyraźnie zakazane przez ustawodawcę były zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia konkretnego organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowiące przedmiot wniesionej do Sądu skargi odpowiada bowiem wymogom obowiązującego prawa.

Punkt wyjścia do rozważań na temat zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę stanowić powinno generalne odniesienie się do problematyki zdolności sądowej rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wynika to z faktu, iż przedmiotowe zagadnienie pozostaje sporne w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowo - administracyjnym.

Nadto za odniesieniem się do tej kwestii przemawia wniosek o odrzucenie skargi sformułowany w odpowiedzi na skargę jak i wyartykułowany przez pełnomocnika Wojewody na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r.

W ocenie składu orzekającego, w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru podjęte wobec uchwały konkretnej rady gminy zdolność sądowa – w świetle dyspozycji art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – winna przysługiwać radzie gminy. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi w istocie o to samo o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 168/11) w obydwu w/w sprawach chodzi o ocenę legalności uchwały rady gminy, przy czym w pierwszej ocena ta odbywa się poprzez ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, którym legalność takiej uchwały zakwestionowano, zaś w drugiej poprzez bezpośrednio ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mimo wielu wątpliwości, które wywołuje wykładnia art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym (vide: K. Bandarzewski, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo zeszyt nr 10/2010, s. 60 i n.), jedno jest pewne – w żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może zapaść bez udziału samej rady.

Uznanie, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, za radę gminy może działać gmina, oznaczałoby bowiem, że tak naprawdę za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), gdyż to ten organ, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony do reprezentowania gminy.

Tym samym nadanie przez ustawodawcę radzie gminy zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym wynika z dyspozycji art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka, Strony i uczestnicy postępowania [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 184).

Z tym z kolei wiąże się konieczność określenia sposobu działania przez ten podmiot w postępowaniu sądowo - administracyjnym. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają bowiem w tej materii stosownej regulacji.

W szczególności w przepisach tych nie wskazano wyraźnie sposobu reprezentacji rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie powinno jednakże ulegać wątpliwości, że skoro ustawodawca przyznał w art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy przedmiotowego aktu normatywnego należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Zatem, skoro w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, to można także uznać, że przewodniczący rady jest uprawniony do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Można też przyjąć, że konkretna rada gminy, jako organ kolegialny, może podjąć uchwałę o wyznaczeniu ze swojego grona lub nawet spośród pracowników aparatu obsługującego jej działalność, a więc urzędu gminy, swego przedstawiciela (pełnomocnika), mimo że nie jest on, jak wymaga tego dosłownie art. 35 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pracownikiem strony albo jej organu nadrzędnego (vide: w/w wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11).

Powyższa konstatacja w przedmiocie zdolności sądowej umożliwia tym samym merytoryczne odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze i wydanie merytorycznego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Mając jednakże na uwadze oś sporu jak i argumentację każdej ze stron warto pokrótce przeanalizować charakter aktów o charakterze ustrojowo – organizacyjnym w kontekście legislacyjnych kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jeśli chodzi o przepisy ustrojowo - organizacyjne (akty kierownictwa wewnętrznego, akty o charakterze wewnętrznym) to akty te najczęściej umiejscawia się pomiędzy aktami wykonawczymi i przepisami porządkowymi, przy zastosowaniu kryterium przedmiotu regulacji oraz zakresu samodzielności gminy w stanowieniu prawa.

W teorii prawa administracyjnego zwraca się uwagę na względnie niejednolity charakter tej grupy aktów i na wątpliwości co do tego, czy w ogóle należy je zaliczyć do gminnych aktów prawa miejscowego.

W grupie tych przepisów, wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, znajdują się:

a) przepisy regulujące wewnętrzny ustrój gminy (w tym statuty gmin, określające sposób zorganizowania i funkcjonowania organów gminy oraz tworzące gminne jednostki organizacyjne, statuty jednostek pomocniczych gminy);

b) przepisy określające wewnętrzną organizację urzędów i instytucji gminnych (np. regulamin urzędu gminy);

c) przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym (np. uchwały ograniczające swobodę wójta w zakresie zawierania cywilnoprawnych umów mających za przedmiot składniki mienia gminnego);

d) przepisy regulujące zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z tych urządzeń i obiektów).

Jednak, zakres przedmiotowy regulacji ustrojowo – organizacyjnej, w tym statutowej obejmuje cały ustrój gminy (vide: art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nietrafna byłaby zatem konstatacja, iż zakres przedmiotowy statutu gminy ograniczony jest jedynie do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (vide: art. 22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym).

Nadto założyć trzeba daleko posuniętą racjonalność w zestawianiu szczegółowej podstawy prawnej oraz określonego zapisu statutowego.

Z uwagi na to, że mamy w tym przypadku do czynienia z działaniami legislacyjnymi określonego organu (w tym wypadku Rady Miasta) priorytetową zasadą podejmowanych działań musi bowiem pozostawać zasada legalizmu określona w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) .

Niemniej jednak dyspozycja art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust.2 pkt 1 i w zw. z art. 22 przedmiotowego aktu normatywnego zupełnie inaczej kształtują podstawy prawne statutu gminy. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP (stanowiącego, że "ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące") w zw. z art. 3 ust.1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust.1 i art. 22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, System Informacji Prawnej Lex nr 165793).

Tym samym swoistą granicę regulacji statutowej wyznaczają wyraźnie określone nakazy i zakazy ustawowe.

Brak ustawowego uregulowania określonej kwestii ustrojowej nie oznacza jednakże generalnego zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie określonej jednostki samorządowej możliwości racjonalnego uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby w związku z tym równoznaczne z pozbawieniem przepisów art.169 ust. 4 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym normatywnej treści.

W ocenie Sądu ogólne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest bowiem ze swej istoty generalne, a nie w pełni kazuistyczne.

Istnieją jednakże przepisy mające charakter przepisów bezwzględnie wiążących, co oznacza, że ich modyfikacja bądź uzupełnienie jest dopuszczalne tylko na mocy wyraźnych upoważnień ustawowych.

Takimi przepisami są w ocenie Sądu zawarte w rozdziale trzecim ustawy o samorządzie gminnym regulacje poświęcone władzom gminy, w tym te określające strukturę organizacyjną i kompetencyjną tych organów oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach (vide w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, publ. ONSA 1995/4/186).

W reasumpcji należy uznać, że chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru (w rozpatrywanej sprawie Wojewoda) winien w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Domaganie się podstawy prawnej statutu tak szczegółowej, jak na przykład podstawa prawna decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. byłoby w ocenie Sądu interpretacją prawa sprzeczną z klarownie określonym w Konstytucji RP modelem relacji między organami państwa i jednostkami samorządu terytorialnego.

Nadto zasadą jest kompetencja rady gminy, ustanowiona pozytywnie w powołanych wyżej przepisach prawa przedmiotowego, do regulowania ustroju gminnej wspólnoty samorządowej, organów gminy i gminnych jednostek organizacyjnych według własnego założenia.

W/w upoważnienie generalne z oczywistych względów nie może jednakże stanowić podstawy do legislacyjnych działań organów gminy bezpośrednio bądź pośrednio rzutujących na przyjęte zasady prawa (w tym zwłaszcza zasadę legalizmu) oraz obowiązującą regulację normatywną.

Innymi słowy, rada gminy nie może za pośrednictwem aktu statutowego i w imię niczym nieograniczonej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w określaniu ich ustroju sankcjonować na szczeblu lokalnym nieistniejących ogólnie kompetencji, względnie modyfikować powszechnie obowiązujące przepisy prawa w sposób, który prima facie zasługuje na aprobatę.

Statut gminy - co Sąd pragnie z całą mocą podkreślić - nie może być nadto polem rozgrywania wewnętrznych animozji pomiędzy osobami piastującymi określone funkcje w obrębie danej jednostki samorządu terytorialnego. Statut ma być bowiem dokumentem, który w sposób transparentny i zgodny z obowiązującymi regulacjami normatywnymi obrazuje organizację i ustrój danej jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy musi to być dokument, który w sposób kompleksowy uwzględnia wszelkie standardy kultury prawnej.

Mając na uwadze powyżej poczynione rozważania Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę zapisy Statutu Miasta słusznie uznane zostały za niezgodne z prawem.

Odnosząc rozważania do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze jak i mając na uwadze granice orzekania sądu (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku wskazuje na następujące kwestie:

W odniesieniu do Statutu Miasta:

a) § 11 pkt 6 statutu:

Z dyspozycji art. 23 ust. 1 analizowanego łącznie z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radnego radny odpowiada przed wyborcami. Oczywiście w tym przypadku chodzi o odpowiedzialność polityczną, weryfikowaną podczas wyborów do rady gminy następnej kadencji. W związku z taką regulacją normatywną nie ma jakichkolwiek podstaw aby radzie gminy (miasta) przypisywać kompetencje organu quasi - dyscyplinarnego w stosunku do radnych. Ustawa o samorządzie gminnym zgodnie z przyjętym modelem tzw. wolnego mandatu radnego nie zawiera bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w w/w zakresie o charakterze wykonawczym.

Z kolei prawo składania skarg na działalność organu wykonawczego gminy (jak i organy właściwe do ich rozpatrzenia) określono precyzyjnie w art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a. Ogólny zapis statutu, nie różnicujący w swej treści istotnego z punktu widzenia samorządu terytorialnego podziału na zadania własne i zlecone może budzić w tej materii istotne wątpliwości, uzasadniające jego eliminację z treści statutu.

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut sformułowany w skardze w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak regulacji w/w materii w statucie nie oznacza bowiem "bezkarności" wskazanych organów. Nadto, warto zwrócić uwagę, że Zasady Etyki Poselskiej zawarte w uchwale Sejmu RP z dnia 17 lipca 1998 r. (M. P. Nr 24, poz. 338) oraz postanowienia uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu (tekst jednolity: M. P. z 2009 r., Nr 5, poz. 47 ze zm.) nie zawierają - wbrew temu co twierdzi skarżąca - analogicznych rozwiązań legislacyjnych.

b) § 15 statutu:

Analizowana jednostka redakcyjna statutu jest w części zupełnie niepotrzebnym powtórzeniem zapisu zawartego w art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (§ 15 ust. 1, 3 i 4) jak i zawiera w swej treści istotny błąd legislacyjny polegający na tym, że § 15 ust. 2 odsyła do swojej treści zamiast do treści § 15 ust. 1 statutu. Błąd ten nie może być jednakże – jak stwierdza się w skardze - usuwalny w drodze najprostszej wykładni gramatycznej. Regulacje statutowe muszą być bowiem w pełni transparentne i poprawne pod względem legislacyjnym.

Z kolei regulacja zawarta w dyspozycji § 15 ust. 2 wprowadza nie znajdujący oparcia w przepisach obowiązującego prawa wymóg podjęcia uchwały sankcjonującej w istocie przyjęcie bądź przekazanie zadań zleconych sensu largo.

Bez znaczenia pozostają nadto zarzuty odwołujące się do powtórzenia w aktualnym statucie treści, które w przeszłości nie spotkały się z dezaprobatą wojewody. Przedmiotem kontroli sądowo – administracyjnej jest bowiem aktualny statut gminy a nie dokument przyjęty w dniu 17 października 2003 r.

c) § 17 ust. 4 statutu oraz § 17 ust. 5 w części obejmującej wyrazy "następnego dnia po ich zatwierdzeniu":

Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w w/w zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadne przywołanie uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 16 września 2001 r. (sygn. K 38/01, publ. OTK-A 2002/5/59).

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku – odnoszącego się do zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w świetle art. 61 Konstytucji RP zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji oraz trybu udzielania informacji z drugiej nie są tożsame.

Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. Skoro zatem ustawy zwykłe mogą nawet, w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do informacji publicznej, to oznacza to, że współwyznaczają one zakres tego prawa. Czym innym jest przy tym samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Zakres prawa do informacji, wyznaczony jest - jak już była mowa - bezpośrednio przez art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe. Natomiast "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe. Wobec tego stwierdzić należy, iż zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy ustalenia metody postępowania, sposobu załatwiania określonych spraw, a także bazy organizacyjno-technicznej, w oparciu o którą sprawy takie będą załatwiane. Skoro tak, to użyte w zaskarżonych przepisach (niezbyt fortunnie), wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie dotyczyć mogą tylko kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, jak - przykładowo - określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd. Zważyć należy, iż są takie dyrektywy proceduralne, które przesądzać mogą wprost o istnieniu prawa do informacji. Dowodzi tego ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawiera ona dyrektywy proceduralne, określające sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, niezależnie od uregulowań zawartych w zaskarżonych przepisach. Właśnie ich przegląd wskazuje, że dyrektywy proceduralne dotyczyć mogą kwestii takich, jak konkretyzacja form dostępu do informacji poprzez rozstrzygnięcie, czy informacja taka ma być udostępniana przez jej ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienie możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania takiej informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenie, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem, określenie formy, w jakiej nastąpić ma ewentualna odmowa udzielenia informacji wraz ze sprecyzowaniem środków zaskarżenia w tej mierze, itd. W reasumpcji uznać trzeba, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno - organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Ustawy Zasadniczej.

Mając na uwadze w/w rozważania należy uznać, że analizowane zapisy statutu w sposób nieuprawniony ograniczają możliwość dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania przez organy gminy [...] zadań publicznych. Słusznie argumentuje Wojewoda wskazując, iż należy rozróżnić moment sporządzenia określonego dokumentu oraz moment przyjęcia tegoż dokumentu. Nie ma też w przepisach obowiązującego prawa odnoszących się do dostępu do informacji publicznej regulacji umożliwiających odwlekanie fizycznej możliwości zapoznania się z określonym dokumentem w dowolnym, ustalonym przez organ terminie.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego w w/w zakresie pozostaje obowiązująca treść Statutu Miasta K., który to akt nie stanowił w realiach sprawy przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

d) § 17 ust. 9 statutu:

W ocenie Sądu przedmiotowy zapis statutu, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda jest niezgodny z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z w/w regulacją odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Wskazana regulacja ustawowa dotyczy zatem wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W sytuacji gdy żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, to organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie ich udostępnienia. W/w zapis statutu ogólnie odnosi się do udostępniania dokumentów a nie informacji publicznej. Taki zapis może zaś oznaczać, że odmowa udostępnienia dokumentów nie stanowiących informacji publicznej będzie również następować w drodze decyzji administracyjnej, a takiej formy nie przewidują postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto zapis § 17 ust. 9 statutu nie jest zbieżny z zapisem § 17 ust. 6 statutu, w którym w sposób ogólny odniesiono się do pojęcia "informacja publiczna".

e) § 20 ust. 1 statutu w części obejmującej wyrazy "z zastrzeżeniem postanowień § 6 ust. 1"

W ocenie Sądu zawarcie w kwestionowanej jednostce redakcyjnej statutu sformułowania "z zastrzeżeniem postanowień § 6 ust. 1" może oznaczać, że normodawca na zasadach wyjątku przewiduje realizację uprawnień stanowiąco – kontrolnych w innych formach sprawowania władzy w gminie – w formie wyborów i w formie referendum. Niemniej należy zwrócić uwagę, że instytucje demokracji przedstawicielskiej mają prymat nad instytucją demokracji bezpośredniej. Oznacza to, że § 20 ust. 1 statutu winien odsyłać do § 6 ust. 2 statutu a nie do § 6 ust. 1 statutu (tak jak art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do art. 12 tejże ustawy a nie do art. 11 ust. 1). Tym samym stanowisko Wojewody w tej materii uznać należy za w pełni prawidłowe.

Oczywistym błędem ze strony organu nadzoru jest jednakże brak uzasadnienia tej części rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednak nie jest to uchybienie a limine rzutujące na kompleksową ocenę tej części rozstrzygnięcia nadzorczego.

f) § 23 ust. 2 zdanie trzecie statutu:

W ocenie Sądu zapis § 23 ust. 2 zdanie trzecie statutu jest prima facie niezgodny z dyspozycją art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu art. 19 ust. 2 w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawa o samorządzie gminnym - na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - nie dopuszcza możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady przez jakiegokolwiek innego radnego, z wyjątkiem wiceprzewodniczących rady. Zakwestionowany obecnie zapis statutu jest zdaniem Sądu przejawem niedopuszczalnej delegacji uprawnień. Warto zaś pamiętać, że nieważna jest uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona.

g) § 23 ust. 3 pkt 4, 6 i 7 statutu:

Zdaniem składu orzekającego zapisy statutu zawarte w dyspozycji § 23 ust. 3 pkt 4, 6 i 7 są także niezgodne z dyspozycją art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto bowiem podkreślić, że precyzyjnie określony przedmiot - a więc organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady – stanowi zadanie przewodniczącego rady gminy. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie (vide: Ł. Złakowski, Władze gminy. Komentarz do art. 19 ustawy [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 222) klarowne sformułowanie zawarte w w/w materii w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tj. "[...] zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie [...]") ma na celu zapobieżenie ewolucji przewodniczącego w stronę pozycji "trzeciego organu gminy", względnie organu o uprawnieniach kierowniczych lub samodzielnych w stosunku do samej rady gminy. Wobec wyraźnej regulacji zawartej w art. 19 ust. 2 w/w ustawy, jakiekolwiek inne uprawnienia nie mogą być przyznawane przewodniczącemu w statucie gminy. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (m.in. vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA 1525/00, System Informacji Prawnej Lex nr 54148; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1990 r. (sygn. akt SA/Ka 690/90, publ. ONSA 1990/4/10); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/GL 396/08, System Informacji Prawnej Lex nr 509626 oraz wskazywane tam orzecznictwo sądowe).

W ocenie Sądu zapisy § 23 ust. 3 pkt 4, 6 i 7 statutu – wbrew temu co twierdzi skarżąca – nie stanowią wypełniania obowiązków "wchodzących logicznie w zakres "organizowania prac Rady" [...]’ . Organizowanie prac rady postrzegać należy bowiem wyłącznie jako zbiór czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów. "Przyjmowanie skarg mieszkańców kierowanych do Rady, w tym skarg na działalność Prezydenta oraz miejskich jednostek organizacyjnych, i przekazywanie ich do właściwych organów" ", "organizowanie konsultacji społecznych" oraz "zasięganie od podmiotów zewnętrznych posiadających wiedzę specjalistyczną – opinii, ekspertyz, analiz lub innego rodzaju opracowań eksperckich, niezbędnych Radzie do oceny danego zagadnienia" z oczywistych względów trudno postrzegać w w/w wymiarze.

Za w pełni chybiony należy zwłaszcza uznać zapis § 23 ust. 3 pkt 4 statutu, dający przewodniczącemu rady możliwość "przyjmowania" skarg odnoszących się do działalności prezydenta miasta.

Poprawności powyższych zapisów - w świetle dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - w żadnej mierze nie uzasadniają również jakiekolwiek względy celowościowe.

h) § 23 ust. 8 i 9 statutu:

Zdaniem składu orzekającego zapisy § 23 ust. 8 i ust. 9 statutu podobnie jak zapisy zawarte w art. 23 ust. 3 pkt 3, 6 i 7 naruszają bezwzględnie wiążącą regulację zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizowanie prac rady jest wyłączną kompetencją przewodniczącego rady.

W ocenie Sądu to przewodniczący osobiście odpowiedzialny jest za organizowanie prac konkretnej rady gminy. Nie ma zatem normatywnych możliwości substytuowania w/w obowiązków, względnie delegowania tych obowiązków na podmiot trzeci. Na ocenę poprawności w/w zapisów nie ma zaś wpływu – jako kwestia wtórna - brak zapisów statutowych wskazujących jaki jest cel powołania społecznego asystenta ds. organizacji prac rady miasta i jakie mają być jego zadania.

i ) § 24 statutu:

Zapis zawarty w § 24 statutu jako konsekwencja regulacji zawartej w § 23 ust. 3 pkt 7 statutu jest wadliwy z dwóch powodów.

Po pierwsze, dyspozycja tej jednostki redakcyjnej odwołuje się do pkt 8 § 23 ust. 3 statutu, której to regulacji w statucie brak. Co bardziej istotne, przedmiotowy zapis posługuje się imperatywnym sformułowaniem "następuje", co można poczytywać jako nakaz zasięgnięcia określonych opinii i porad w następstwie stosownego wniosku przewodniczącego rady. W ocenie Sądu organ nadzoru słusznie wskazuje, iż przedmiotowy zapis pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie precyzyjnie określono podmiot odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jego uprawnienia. Uzupełniająco należy wskazać, że obowiązująca ustawa o finansach publicznych z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie zawiera w swej treści przepisu, który stanowiłby podstawę do obligatoryjnego wydatkowania środków budżetowych w następstwie "pisemnego wniosku przewodniczącego Rady skierowanego do Prezydenta".

j) § 25 ust. 3 statutu:

Zapis § 25 ust. 3 statutu jest w oczywisty sposób sprzeczny z dyspozycją art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2011 r.) stanowiącego, iż pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju.

W związku z tym zarzut skargi wskazujący, że jest to w istocie przepis blankietowy, wypełniany każdorazowo przez aktualnie obowiązujące prawo poczytać należy jako absolutnie niezasadny.

k) § 32 pkt 5 statutu:

W ocenie Sądu zapis § 32 pkt 5 statutu nie zasługuje na aprobatę z uwagi na nieprecyzyjność użytych sformułowań.

Dyspozycja art. 229 pkt 1, 2 i 3 w sposób bezwzględnie wiążący wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących określonych organów czy podmiotów funkcjonujących w ramach danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nieuprawniony jest zapis statutowy umożliwiający komisjom stałym przyjmowanie i rozpatrywanie "[...] spraw, w tym skarg [...]" dotyczących organu stanowiącego, organu wykonawczego oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych. W świetle powszechnie przyjętych poglądów skargi, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia.

Treść zapisu zawarta w statucie z dnia 17 października 2003 r. nie ma zaś wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w odniesieniu do analizowanego zakresu.

l) § 35 ust. 4 statutu:

Zapis zawarty w § 35 ust. 4 statutu, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującą regulacją zawartą w art. 383 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Stosownie do treści art. 383 § 1 pkt 3 i 4 ustawy - Kodeks wyborczy odmowa złożenia ślubowania lub pisemne zrzeczenie się mandatu stanowią bowiem dwie niezależne od siebie przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu.

Analogiczna treść zapisu zawarta w statucie z dnia 17 października 2003 r. nie ma zaś wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w odniesieniu do analizowanego zakresu.

ł) § 39 ust. 3 statutu:

Zapis zawarty w § 39 ust. 3 statutu, zgodnie z którym nawiązanie przez radnego stosunku pracy o którym mowa w ust. 1 i 2 jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu jest sprzeczny z bezwzględnie obowiązującą dyspozycją art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy, w świetle którego naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu.

Faktem jest, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie wskazał tytułu aktu prawnego, który w/w zapis statutu narusza.

Jednak nie jest to uchybienie a limine rzutujące na kompleksową ocenę tej części rozstrzygnięcia nadzorczego zwłaszcza, iż nie ma wątpliwości, który akt i jaki przepis został naruszony zapisem statutu.

m) § 41 statutu:

W ocenie Sądu zapis zawarty w § 41 statutu umożliwiający radnym powołanie asystenta społecznego jak i określający zakres ich działania został słusznie zakwestionowany przez Wojewodę , przy czym uzasadnienie tej części rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest w pełni prawidłowe.

Warto bowiem zwrócić uwagę, że wyrazem krzewienia idei samorządności wśród mieszkańców gminy jest w ustawie o samorządzie gminnym normatywna możliwość utworzenia tzw. młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny (vide: art. 5b ust. 2 ustawy).

W związku z w/w regulacją brak jest w przepisach obowiązującego prawa podstaw do tworzenia "funkcji" społecznego współpracownika czy też asystenta społecznego radnego oraz określania zasad jego działania. Co oczywiste, w w/w kompetencję ustawodawca nie wyposażył radnych. Tym samym niedopuszczalne jest aby rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego dawała możliwość "uczestniczenia" współpracownika w pracach radnego związanych z wykonywaniem mandatu.

W kontekście w/w materii należy mieć także na uwadze fakt, że art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.

Zapisy zawarte w § 41 statutu statuują zaś kolejne, nieznane ustawie o samorządzie gminnym uprawnienia zastrzeżone dla przewodniczącego rady, który to - zgodnie z zapisami statutu – ma mieć m.in. możliwość wystawiania społecznemu asystentowi radnego "pisemnego zaświadczenia o pełnionej funkcji" (vide: § 41 ust. 6 statutu).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/GL 492/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ustanowienie funkcji asystenta radnego stwarza wrażenie, że asystent działa w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego gminy, a przedmiotowa pozorność nie jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu orzekającego funkcję społecznych współpracowników czy społecznych asystentów radnych można w praktyce z powodzeniem zastąpić instytucją wolontariatu bez konieczności dokonywania stosownych zapisów w tej materii w statucie gminy.

W świetle art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.), wolontariusze mogą również wykonywać świadczenia na rzecz organów administracji publicznej.

Oznacza to, że na rzecz organów gminy mogliby na przykład działać wolontariusze propagujący wśród mieszkańców idee samorządowe, bez ich bezpośredniego powiązania z radnymi, co jak już wskazano uzasadnia określone wątpliwości.

n) § 42 ust. 6 statutu:

Zapis § 42 ust. 6 statutu, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru jest sprzeczny z dyspozycją art. 24 f ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Regulacja ustawowa w tej materii posługuje się bowiem sformułowaniem "[...] W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji osoba [...] traci je z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym".

W statucie w sposób nieuprawniony wskazano z kolei, że [...] radny z mocy prawa traci mandat [...]".

o) § 44 ust. 3 statutu:

Zapis § 44 ust. 3 statutu jest z kolei sprzeczny z regulacją zawartą w art. 492 § 4 ustawy - Kodeks wyborczy, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania., jeżeli przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. W statucie w sposób nieuprawniony wskazano zaś, że "Prezydent, który w chwili wyboru jest pracownikiem administracji rządowej nie może objąć powierzonego mu stanowiska do chwili rozwiązania stosunku pracy z poprzednim pracodawcą".

Należy wskazać, że Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie odwołał się do dyspozycji art. 494 § 5 ustawy – Kodeks wyborczy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na kompleksową ocenę tej części rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z kolei analogiczna treść zapisu zawarta w statucie z dnia 17 października 2003 r. nie ma zaś wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w odniesieniu do analizowanego zakresu.

p) § 54 ust. 4 w części obejmującej wyraz "mianowania"

W ocenie Sądu zapis § 54 ust. 4 statutu jest niezgodny z transparentną dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.), co słusznie wyartykułował organ nadzoru. Przedmiotowa regulacja normatywna stanowi bowiem, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy. Tym samym zapis stanowiący "Prezydent wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy z pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w Urzędzie na podstawie mianowania, powołania oraz umowy o pracę" słusznie został uznany za nieprawidłowy.

Analogiczna treść zapisu zawarta w statucie z dnia 17 października 2003 r. nie ma zaś wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w odniesieniu do analizowanego zakresu.

W odniesieniu do Regulaminu Rady Miasta:

a) § 8 ust. 1 regulaminu w części obejmującej zdanie drugie

W ocenie Sądu zapis § ust. 1 w w/w części jest prima facie niezgodny z dyspozycją art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z treścią tego przepisu art. 19 ust. 2 w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawa o samorządzie gminnym – na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - nie dopuszcza możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady przez jakiegokolwiek innego radnego, z wyjątkiem wiceprzewodniczących rady.

Zakwestionowany zapis, podobnie jak w/w zapis statutu jest zdaniem Sądu przejawem niedopuszczalnej delegacji uprawnień.

b) § 41 regulaminu

W ocenie Sądu organ nadzoru słusznie wskazuje, iż przedmiotowy zapis pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie precyzyjnie określono podmiot odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jego uprawnienia.

Końcowo zwrócić należy jeszcze uwagę na dwie następujące kwestie.

Pierwszą jest ogólne stwierdzenie zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru, w świetle którego wadą statutu jest powtórzenie w nim treści poszczególnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu statut gminy w istocie nie powinien powielać przepisów obowiązujących aktów normatywnych. Niemniej jednak powielenie w treści statutu określonych przepisów prawa w zgodzie z ich brzmieniem zawartym w w/w ustawie nie może automatycznie rzutować na niepoprawność całego statutu. Wydaje się bowiem, ze takie uchybienie winno być postrzegane jedynie w kategorii wady odnoszącej się do metodologii legislacyjnej przyjętej przez daną radę gminy.

Należy jednakże pamiętać, że każdy tekst prawny powinien być sformułowany w sposób precyzyjny, dający jak najwęższe pole do jego interpretacji. Oznacza to tym samym, że jakakolwiek niejasność i wieloznaczność językowa tekstu prawnego świadczy o jego niedoskonałości. Akt prawa miejscowego, podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, a zasady legislacji wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych. Z takim przepisywaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia (powielenia) fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Powielone uregulowanie tej samej materii może być bowiem interpretowane przez odbiorcę jako przepis prawa miejscowego (a nie jako przepis ustawowy), co może prowadzić do niejasności oraz częściowego wypaczenia określonych intencji ustawodawcy (tak w pełni słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/GL 396/08, System Informacji Prawnej Lex nr 509626).

Po drugie należy zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następstwie ograniczonej możliwości ustosunkowania się Rady Miasta do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co stanowiło uchybienie przepisom ogólnym ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, w/w zawiadomienie fizycznie wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 17 października 2011 r. (fax w dniu 12 października 2011 r.), natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło dokładnie 7 dni później, tj. w dniu 19 października 2011 r.

Dostrzeżone uchybienie nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru (por. w tej materii: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. – sygn. OPS 9/02, publ. ONSA 2003/2/43).

Podkreślić należy, że pomiędzy Wojewodą, a skarżącą nie było bowiem spornych okoliczności faktycznych, a istota sporu koncentrowała się wokół interpretacji konkretnych regulacji normatywnych w kontekście prawidłowości dokonanych zapisów statutowych.

W rezultacie brak pełnego ustosunkowania się skarżącej do wszczęcia postępowania nadzorczego nie mógł spowodować podjęcia przez organ nadzoru innego rozstrzygnięcia lub odmiennego jego uzasadnienia (vide: pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ka 519/08, System Informacji Prawnej Lex nr 506940).

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę Rady Miasta.