Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 253/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 20 i art. 28 ust. 2 oraz art. 32
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.), , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 544/12 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddala skargę; 2. odstępuję od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2012r., sygn. akt. IV SA/Po 544/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi A.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę fermy hodowli norek - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Wrzesiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.G. (dalej zwanemu inwestorem) pozwolenia na budowę fermy hodowli norek obejmującej budynek socjalno-magazynowy, pawilony do hodowli norek (80 szt.), zbiornik b/o na ścieki bytowe V= 19,90 m3, płytę gnojową o powierzchni zabudowy 450,00 m2 ze zbiornikiem na gnojówkę V=9,50 m3, na działkach oznaczonych nr ewid. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A.R. (dalej zwana skarżącą) i L.N., domagając się uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnieśli, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania planowanej inwestycji oraz bezpodstawnie odmówił okazania im kwestionowanej decyzji i wglądu do akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Wojewoda Wielkopolski, powołując art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że odwołania wniosły osoby niebędące stronami w niniejszej sprawie, które nie zostały uznane za strony tego postępowania także przez organ I instancji. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Dodał, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji organu I instancji warunki zabudowy zostały ustalone w taki sposób, aby projektowana inwestycja nie mogła ograniczyć warunków gospodarowania i zamieszkania na działkach sąsiednich. Wskazał, że z planu zagospodarowania terenu wynika, że planowane budynki zostały usytuowane zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie spowodują ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych. Podał, że w bezpośrednim sąsiedztwie omawianego zamierzenia nie znajduje się żadna inna zabudowa mieszkaniowa, siedliskowa czy produkcyjna. Skonstatował więc, że planowana inwestycja nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych i tym samym nie powoduje ograniczeń oraz zagrożeń w zagospodarowaniu i korzystaniu zarówno z nieruchomości należącej do L.N. o nr ewid. [...], położonej w odległości ponad 400 metrów od obszaru, na którym ma powstać planowana inwestycja, jak i nieruchomości skarżącej o nr ewid. 96/2 i 96/1, położonej w odległości około 600 metrów od tej inwestycji. Dodał, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji stwierdzono, że oddziaływanie mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ I instancji odmówił odwołującym się wglądu do akt przedmiotowej sprawy oraz zapoznania się z treścią kwestionowanej decyzji, wyjaśniono, że z uzyskanych od organu I instancji informacji wynika, że decyzja ta została przesłana im w odpowiedzi na wniosek o udostępnieniu informacji publicznej, a o jej wydaniu poinformowano także w drodze obwieszczenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 6, art. 7, art. 28, w związku z art. 138 § pkt 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zasadnicze znaczenie dla określenia kręgu stron w przedmiotowym postępowania mają wyniki postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, które dotychczas nie zakończyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Uznała, że okoliczność ta winna skutkować zawieszeniem z urzędu postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro to w decyzji środowiskowej dokonywane są ustalenia o możliwym zakresie oddziaływania na środowisko, a tym samym granice obszaru, na którym przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała.

Skarżąca podniosła także, że określona odległość jej nieruchomości od granicy obszaru inwestycji nie przesądza sama przez się o tym, że na tej podstawie można jej odmówić przyznania statusu strony. Zauważyła bowiem, że żaden przepis prawa nie określa precyzyjnie granic, w jakich jest to możliwe, a każda sytuacja jest inna i co do zasady nie można określić odległości od terenu inwestycji, która przesądzać będzie o braku statusu strony. W odniesieniu do okoliczności faktycznych dotyczących inwestycji, jak i możliwego potencjalnego oddziaływania jej na środowisko stwierdziła, że inwestycja dotyczy budowy ogromnej fermy zwierząt futerkowych. Podała, że zgodnie z wnioskiem inwestora, w fermie ma przebywać 30.000 matek, co oznacza że po uzyskaniu przez nie potomstwa (możliwy, przeciętny przychów od jednej matki to 6 młodych sztuk) stan zwierząt ulegnie powiększeniu do 210.000 sztuk. Wskazała, że zwierzęta te poza tym, że zużywają duże ilości wody i pokarmu, to również produkują znaczną liczbę odchodów, które z kolei przyczyniają się do emisji odorów. Zasięg ich oddziaływania jest znaczny i w ocenie skarżącej, należąca do niej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji.

Ponadto skarżąca zauważyła, że dla tak wielkiej inwestycji zaprojektowano istnienie jedynie niewielkiego zbiornika bezodpływowego na ścieki, co jest z całą pewnością niewystarczające i powodować będzie przenikanie do ziemi substancji toksycznych związanych z żywieniem zwierząt, odchodami jak i myciem oraz czyszczeniem ich klatek i poideł. Oceniła, że usytuowanie terenu pozwala na stwierdzenie, że oddziaływanie to przekroczy granice nieruchomości i będzie miało wpływ również i na nieruchomość skarżącej. Dodała, że w sprawie przedmiotowej inwestycji nadal nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem lub ostateczną decyzją postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie tej złożono bowiem wniosek o wznowienie postępowania, co - zdaniem skarżącej - winno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego w zakresie posiadania przez skarżącą legitymacji strony nie zostały poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym. Zauważył przy tym, że ani z akt ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy wzywał skarżącą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie twierdzi, że przysługuje jej legitymacja procesowa w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Za niewystarczające w omawianym obszarze Sąd I instancji uznał wezwanie skarżącej do wskazania nieruchomości i określenia jej odległości od planowanej inwestycji oraz powołanie się przez organ odwoławczy na decyzję o warunkach zabudowy działek inwestora, wydaną w innym postępowaniu, w którym skarżąca nie brała udziału.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań co do charakteru, wielkości i przeznaczenia inwestycji, a organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń pozwalających uznać, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony prawidłowo. Ocenił, że bez szczegółowego odniesienia ustaleń z postępowania dotyczącego decyzji środowiskowej do nieruchomości skarżącej, za nieuprawnione uznać należy kategoryczne stwierdzenia organu, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a planowane przedsięwzięcie nie powoduje zagrożeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącej. Zauważył, że zapachowe uciążliwości związane z funkcjonowaniem tego typu fermy wskazywano w opinii naukowej pracowników Politechniki Warszawskiej z lipca 2010 r., sporządzonej na zlecenie organu w ramach postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, akcentując przy tym potrzebę ochrony przed nieprzyjemnymi zapachami.

Zdaniem Sądu I instancji, mimo że w Polsce nie obowiązują jeszcze antyodorowe uregulowania prawne obejmujące fermy hodowlane, to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest zwolniony od uwzględnienia uciążliwości odorowych na etapie ustalania stron postępowania. Podkreślił, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zauważył, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Przyjął więc, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązał organ odwoławczy do uwzględnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności dotyczących ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania spornej inwestycji i zbadania czy nie naruszono w procesie budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich na tle przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym na konieczność szczegółowego rozważenia przez organ odwoławczy zarzutów odwołania oraz argumentacji zawartej w skardze. Zwrócił przy tym uwagę, że decyzja organu I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej fermy norek została częściowo uchylona decyzją organu odwoławczego, a w decyzji powołano się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 czerwca 2002 r. w sprawie wartości odniesienia niektórych substancji w powietrzu, które utraciło moc z dniem 20 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 12 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony Środowiska i niektórych innych ustaw, (Dz. U. Nr 88, poz. 587).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, kwestia zaskarżenia do Sądu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej fermy norek i wniesienia w tej sprawie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Podniósł przy tym, że organ odwoławczy w sprawie pozwolenia na budowę, prowadząc postępowanie odrębne do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ma bowiem obowiązek dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżącej może przysługiwać przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie mógł korzystać z ustaleń dokonanych w postępowaniach poprzedzających postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, mimo że dotyczą tego samego projektu i warunkują wydanie pozwolenia na budowę;

2) przepisów postępowania, to jest art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący.

Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie można opierać na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu (ograniczenia) na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Podkreślono, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Zauważono, że skarżąca, mimo istnienia obowiązku współdziałania z organem w zakresie wskazywania okoliczności na poparcie formułowanych żądań lub twierdzeń, nie powołała żadnych przepisów prawnych, ani też okoliczności potwierdzonych opiniami, dokumentami, czy analizami, które kwestionowałyby ustalenia i wnioski organów administracyjnych. Dodano, że także ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby powstanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę spowodowało ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Uznano, że jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób.

Jako prawidłowe oceniono opieranie się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych w innych postępowaniach, np. w sprawach ustalenia warunków zabudowy, czy środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, których przeprowadzenie warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważono, że kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko (w tym na nieruchomość skarżącej) była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdzono ponadto, że skoro w Polsce nie obowiązują obecnie antyodorowe uregulowania prawne obejmujące fermy hodowlane, to nieuprawnione są wskazania Sądu I instancji dotyczące uwzględnienia uciążliwości odorowych na etapie ustalania stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. Analiza uzasadnienia tych zarzutów pozwala na stwierdzenie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania został podniesiony w celu wzmocnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie sporne pozostaje bowiem, czy skarżącej może być przyznana legitymacja procesowa strony w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę fermy hodowli norek.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (zob. wyrok NSA z 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Nie może więc budzić wątpliwości, że jeżeli w sprawie sporządzana była ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, to interes prawny danego podmiotu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winien być rozpatrywany także z uwzględnieniem wniosków i rozstrzygnięć zawartych w tej ocenie (por. wyrok NSA z 29 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1550/12). Jest to szczególnie istotne wówczas, gdy podmiot wywodzi swój interes prawny z uciążliwości środowiskowych związanych ze zrealizowaniem planowanej inwestycji. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której skarżąca wskazuje przede wszystkim na uciążliwości zapachowe związane z funkcjonowaniem fermy norek, na której budowę inwestor uzyskał pozwolenie.

W tej sytuacji zauważyć należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się Raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, który sporządzony został na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tej inwestycji, a który dotyczy także aspektów ochrony powietrza. Kwestia ta była także przedmiotem regulacji w decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tej inwestycji (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 21 kwietnia 2011r. utrzymana w tej części w mocy decyzją SKO w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2011r.). Decyzja organu odwoławczego wydana w sprawie środowiskowych uwarunkowań poddana została następnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Po 818/11 oddalił skargę, a wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1620/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1620/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "unormowanie zawarte w art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wprowadziło odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu. Należy podkreślić, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie, przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796), oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 1 poz. 12). Oczywistym jest, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji niezorganizowanej. Jak to już wskazało SKO, emisja ta, według danych przedstawionych w niekwestionowanym w tym zakresie uzupełnionym Raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie spowoduje przekroczenia wartości odniesienia w powietrzu określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W celu ograniczenia emisji odorantów w tym amoniaku na inwestora nałożono szereg obowiązków miedzy innymi: stosowania dodatków paszowych w okresie letnim, które redukują emisję amoniaku z odchodów zwierząt, ograniczając tym samym emisję odorów; nakazano stosować w tym celu preparaty biodegradowalne o niskiej zawartości azotu i chloru; zobligowano inwestora do stosowania bezpośrednio do ściółki dodatków mikrobiologicznych lub mineralnych, które mają właściwości wodo- i gazochłonne; pokarm dla zwierząt ma być przygotowywany poza terenem fermy; klatki mają być czyszczone na sucho i opalane palnikiem a odchody nakazano usuwać systematycznie, po czym dezynfekować przestrzeń pod klatkami (warunki zawarte w punktach 2 ppkt. f, h, i, j, k, l, m, q decyzji organu pierwszej instancji). Należy też mieć na uwadze, to że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, uzgadniając warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia uznał, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację wpływu na środowisko a jego realizacja nie narusza wymagań ochrony środowiska". Wskazać ponadto należy, że w przedmiotowej sprawie określona została dopuszczalna ilość hodowanych zwierząt.

Skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykluczono oddziaływanie planowanej inwestycji na inne nieruchomości, to nie sposób przyjąć aby przepisy regulujące aspekty ochrony powietrza mogły stanowić podstawę uzyskania przez skarżącą legitymacji procesowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy winien prowadzić w tym zakresie samodzielne ustalenia. Jak słusznie bowiem podaje inwestor w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie decyzji środowiskowej było warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem organ odwoławczy, przy badaniu legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, opierał się na ustaleniach poczynionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., a odmienna ocena Sądu I instancji w tym przedmiocie wynikała z błędnej wykładni prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Przy czym wskazać należy, że Sąd I instancji orzekał w tej sprawie przed rozpoznaniem i oddaleniem skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji.

Z tych też powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił jako niezasadną, skargę A.R. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Od orzekania o kosztach sądowych odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.