Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 874/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Teza: Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym.

TEZY

Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wywłaszczone pod realizacje inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], Prezydent [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 687; dalej jako: "ustawa o inwestycjach drogowych", w skrócie: "u.s.z.p.r.i.d."), a także art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."):

i) ustalił na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w [...] która z tym dniem stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] (punkt pierwszy sentencji decyzji);

ii) ustalił na rzecz Skarbu Państwa oraz Województwa Wielkopolskiego odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w [...] która z tym dniem stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] (punkt drugi sentencji decyzji),

iii) określił, że do zapłaty odszkodowań w łącznej wysokości [...] zł zobowiązany jest Prezydent [...] ([...]), jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wskazane numery rachunków bankowych, [...] (punkt trzeci sentencji decyzji).

Nadto organ I Instancji zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., znak [...] (dalej jako: "decyzja lokalizacyjna"), wydaną na podstawie przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na wydzieleniu pasa drogowego drogi położonej pomiędzy ulicą [...] w celu nadania jej imienia [...]. Jak wynika z sentencji tej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto części nieruchomości oznaczonych jako działki nr 7 i nr 10, stanowiące pas drogowy istniejącej ulicy wraz z zatokami parkingowymi i chodnikami oraz podziemnymi sieciami infrastruktury technicznej; nadto zatwierdzono podział tych nieruchomości m.in. na działkę nr 7/2 o powierzchni 571 m2 i działkę nr 10/2 o powierzchni 606 m2, objęte lokalizacją tej inwestycji. Powołana decyzja stała się ostateczna [...] września 2008 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.s.z.p.r.i.d., działki nr 7/2 i nr 10/2 stały się z mocy prawa własnością Miasta [...] (dalej: "Miasto"). Rada Miasta nadała nowopowstałej ulicy nazwę oraz, odrębną uchwałą, zaliczyła ulicę do kategorii dróg gminnych.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy drogowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r., w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W myśl art. 12 ust. 4a u.s.z.p.r.i.d. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wcześniej: decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi). W odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych organem tym jest starosta (art. 11a ust. 1 u.s.z.p.r.i.d.). Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości (art. 12 ust. 4f u.s.z.p.r.i.d.). Zgodnie z art. 12 ust. 5 u.s.z.p.r.i.d. do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Na podstawie ewidencji gruntów oraz odpisów ksiąg wieczystych ustalono, że w dniu, w którym działki nr 7/2 i nr 10/2 stały się własnością Miasta ([...] września 2008 r.), pierwsza z nich zapisana była w księdze wieczystej jako współwłasność Skarbu Państwa w [...] części i Województwa Wielkopolskiego w [...] części, a druga – jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (dalej w skrócie: "WUWP"). Zgodnie z art. 60a ust. 2 pkt 2 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy ds. Skarbu Państwa.

Organ I instancji zaznaczył, że decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], zostało ustalone odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa i Województwa Wielkopolskiego za przedmiotowe działki, oraz że na skutek odwołania Ministra Skarbu Państwa, decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta wskazał, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, na częściach działek nr 7 i nr 10 stanowiących obecnie działki nr 7/2 i 10/2 urządzona była droga wewnętrzna z jezdnią o nawierzchni utwardzonej asfaltem oraz chodnikami i zatokami parkingowymi utwardzonymi płytami betonowymi, zapewniająca przejazd i przejście pomiędzy ulicami, a także umożliwiająca dojazd do parkingu WUWP oraz budynku Uniwersytetu [...] (dalej: "Uniwersytet"). W październiku 2007 r., w związku z realizowaną przez Uniwersytet na sąsiedniej nieruchomości budową budynku biblioteki, pas drogowy usytuowany na tych działkach został zajęty, a istniejące nakłady budowlane – nawierzchnie drogi i miejsc parkingowych – rozebrane. Przedmiotowa droga została udostępniona w maju 2009 r., po jej przywróceniu przez Uniwersytet, na własny koszt, do stanu sprzed zajęcia. Z dokonanych ustaleń wynika, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nawierzchnia drogi usytuowanej na obecnych działkach nr 7/2 i nr 10/2 nie istniała. W tych okolicznościach, jak podkreślił organ, oszacowaniu podlegała jedynie wartość gruntu.

Odnośnie do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji wskazał, że w operacie szacunkowym z 02 listopada 2012 r., uzupełnionym aneksem z 24 lutego 2013 r., powołana w sprawie biegła, rzeczoznawca majątkowy [...], zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dobierając nieruchomości do próby porównawczej biegła zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie"). Ustaliła, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowe działki znajdowały się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r. ze zm.; zwana dalej: "Studium"), położone były na terenie zabudowy śródmiejskiej, zwartej, średniowysokiej o funkcji: usługowej, centrotwórczej i ogólnomiejskiej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej – oznaczonym symbolem "UMsw". Przy tym do usług podstawowych towarzyszących funkcji mieszkaniowej zaliczono w Studium sieć ulic dojazdowych i lokalnych. Biegła ustaliła również, że droga dojazdowa, stanowiąca obecnie przedmiotową ulicę, była wkreślona w załączniku graficznym do uchwały zatwierdzającej Studium, a także widoczna jest na wydruku z ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych z 2008 r. Wyceniane działki stanowiły użytkowaną publicznie drogę dojazdową i przeciwpożarową, wybudowaną wraz z gmachem WUWP. Ze względu na graniczące z nią wielokondygnacyjne budynki, nie była możliwa kubaturowa ich zabudowa. Wobec tego biegła określiła rodzaj rynku dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, położonych w strefie śródmiejskiej Miasta, objętych prawem własności. W związku z niewielką liczbą transakcji dotyczących takich nieruchomości, zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, okres badania rynku biegła rozszerzyła do dwóch i pół roku, a sam rynek rozszerzyła o transakcje dotyczące gruntów w użytkowaniu wieczystym, poddane odpowiedniej korekcie. Do porównania biegła przyjęła trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianych, zawarte w czerwcu i listopadzie 2010 r. oraz w lipcu 2012 r. Wartość 1 m2 wycenianych nieruchomości obliczyła jako średnią arytmetyczną z uzyskanych wyników powiększoną współczynnikiem k=1,02 ze względu na atrakcyjniejszą lokalizację nieruchomości wycenianych od nieruchomości przyjętych do porównania.

Dokonując oceny opisanego operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami; jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości wiarygodne. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, biegła określiła właściwy rynek nieruchomości podobnych, uwzględniając fakt, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej wyceniane działki użytkowane były jako droga.

Od opisanej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa (dalej: Minister SP" lub "Skarżący"), Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."),

2) prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 5 i art. 18 u.s.z.p.r.i.d. w związku z § 36 Rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985 z późn. zm.) oraz art. 157 u.g.n.;

3) prawa procesowego, a w szczególności art. 7–10, art. 77, art. 104 i art. 107 k.p.a.,

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania Minister SP podniósł, że obie decyzje organu I instancji (z 10 stycznia 2012 r. oraz z 29 kwietnia 2013 r.) zostały podpisane przez tego samego pracownika organu, który zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji powinien podlegać wyłączeniu.

Dalej odwołujący wyjaśnił, że nie kwestionuje sposobu użytkowania działek nr 7 i nr 10 jak ciągu komunikacyjnego, lecz sposób wyceny gruntu zaprezentowany w operacie szacunkowym. Działki przed wywłaszczeniem były częścią nieruchomości opisanej w Studium jako obszar zabudowy śródmiejskiej, zwartej, średniowysokiej. Biegła nie wykazała, że sporządzenie wyceny w trybie § 36 ust. 4 in fine Rozporządzenia, było możliwe i dopuszczalne w aktualnej sytuacji, zwłaszcza wobec wskazanego w operacie z 02 listopada 2012 r. braku rozwiniętego rynku nieruchomości drogowych, na który to brak zwrócono również uwagę we wcześniejszym operacie z 11 sierpnia 2009 r. (który utracił ważność z uwagi na upływ czasu). Zdaniem Skarżącego zastanowienia wymaga zwłaszcza fakt braku transakcji gruntami, które są przedmiotem prawa własności, przez co biegła rozszerzyła skalę czasową do 2,5 roku oraz uwzględniła transakcje działkami, będącymi w użytkowaniu wieczystym. Nie wykazano, czy te transakcje, mające formę umów cywilnoprawnych, spełniały warunki z art. 151 u.g.n. dotyczące transakcji rynkowych. Minister SP zakwestionował twierdzenie organu I instancji, że z uwagi na to, iż części działek nr 7 i nr 10 były wykorzystywane jako dojazd do budynków posadowionych na tych działkach, to oszacowanie ich wartości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości sąsiednich (przeznaczonych pod zabudową średniowysoką o funkcji ogólnomiejskiej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej) stanowiłoby naruszenie obowiązującego prawa, skoro w § 36 ust. 4 Rozporządzenia takie działanie jest nakazane w razie braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odwołujący powtórzył też zarzuty zawarte w poprzednim odwołaniu, iż mianowicie: sprzecznie z art. 157 u.g.n. organ dokonał oceny operatu szacunkowego bez zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; przyjęto jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, które nakazują specyficzny tryb ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonych pod drogi w przypadku braku transakcji rynkowych, z którą to sytuacją mamy do czynienia od 2006 r., tj. od czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o inwestycjach drogowych; przyjęto jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów, które utraciły moc prawną (zmiana, z dniem 26 sierpnia 2011 r., treści § 36 Rozporządzenia).

Niezależnie od powyższego Minister SP zwrócił również uwagę na to, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nawierzchnia dotychczasowej drogi nie istniała w związku z budową budynku biblioteki Uniwersytetu, przy czym nawierzchnia została później przywrócona przez Uniwersytet, na jego koszt, do stanu sprzed zajęcia. Wobec tego oszacowaniu podlegała jedynie wartość gruntu. Zatem wartość odszkodowania należnego Skarbowi Państwa jest pomniejszona o wartość nakładów na nieruchomości (różnica pomiędzy wartością nieruchomości z naniesieniami a wartością gruntu bez naniesień), co bezsprzecznie stanowi dla Miasta korzyść, gdyż na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy WUWP a Uniwersytetem koszty budowy drogi poniosła uczelnia, a nie jej właściciel. Organ I instancji popełnił błąd, nie doliczając do wartości gruntu wskazanej w operacie, wartości nakładów, jakie poczynił Uniwersytet, dotowany z pieniędzy budżetowych.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zarzuty odwołania są bezzasadne. Przede wszystkim chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zakres normowania tej regulacji nie pokrywa się ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Uchylona decyzja z [...] stycznia 2012 r. i zaskarżona obecnie decyzja z [...] kwietnia 2013 r. są odrębnymi aktami prawnymi, z których pierwszy został zresztą wyeliminowany z obrotu prawnego. Aby omawiany przepis znalazł w ogóle zastosowanie, postępowanie musiałoby toczyć się w odniesieniu do tej samej decyzji. Niedopuszczalne są zatem wyłącznie takie sytuacje, w których ta sama osoba sporządza (podpisuje) decyzję w obu instancjach oraz, w wypadku ministra lub SKO, przy pierwszym i ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wojewoda nie podzielił też zarzutu szeroko zakreślonego kręgu naruszeń procedury administracyjnej przez organ I instancji, podkreślając brak uszczegółowienia ich przedmiotu. Ocenił, że reguły postępowania dowodowego były w pierwszej instancji w pełni poszanowane.

Zdaniem organu II instancji analiza wyceny nieruchomości nie potwierdziła zarzutu, jakoby analiza rynku nieruchomości była niedostateczna. Znikomy rozmiar materiału porównawczego nie jest uchybieniem biegłej, a oczywistą konsekwencją szczególnego charakteru wycenianej nieruchomości, którą można było porównać jedynie do wąskiej grupy transakcji. Taki stan rzeczy nie jest jednak tożsamy z niemożnością przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku. Ilość transakcji nie wpływa na rzetelność wyceny, o ile umożliwiają one wyodrębnienie cech nieruchomości i określenie ich wpływu na kształtujące się ceny. Podejście porównawcze polega w swej istocie na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te są następnie korygowane ze względu na konkretne różnice charakteryzujące nieruchomość wycenianą względem nieruchomości przyjętych do porównania. Procedura ta może być stosowana wyłącznie w sytuacji, kiedy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych.

Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem Ministra SP, jakoby należne odszkodowanie winno zakresem swym obejmować wartość nakładów budowlanych. W dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brak bowiem było owych nakładów. Na marginesie organ II instancji zauważył, że Uniwersytet jest samodzielną jednostką budżetową i dokonanych przez niego nakładów w żadnym wypadku nie można utożsamiać z wydatkami Skarbu Państwa.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Minister SP, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w istotnej części powtórzył argumenty uzasadniające te zarzuty. Nadto wskazał, że uzasadnienie decyzji Wojewody jest lakoniczne – składa się głównie z opisu stanu faktycznego – co już samo w sobie stanowi naruszenie art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie można doszukać się wyjaśnienia jej podstawy prawnej. W szczególności Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutów odnośnie do zgodności operatu z § 36 ust. 4 in fine Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o inwestycjach drogowych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 18 ust. 1 u.s.z.p.r.i.d. wysokość odszkodowania za nabyte z mocy prawa nieruchomości drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawa o inwestycjach drogowych nie reguluje kompleksowo problematyki procedury ustalania i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności, odsyłając w tej kwestii do ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 u.s.z.p.r.i.d.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą ustala się z uwzględnieniem cech danej nieruchomości, wśród których ustawodawca wymienia rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości, a ponadto w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Kwestie dotyczące wyceny nieruchomości zostały opisane w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Na podstawie art. 159 u.g.n. wydano Rozporządzenie, w którym uregulowano rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

W świetle zarzutów podnoszonych przez Ministra SP, kluczową w niniejszej sprawie jest ocena, czy organy administracji postąpiły prawidłowo akceptując zasady, według jakich został przygotowany operat z [...] listopada 2012 r., uzupełniony aneksem z 24 lutego 2013 r. – przede wszystkim fakt oparcia się przez biegłą, stosownie do § 36 ust. 4 in fine Rozporządzenia, na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych – a w konsekwencji akceptując wartość dowodową tego operatu.

Zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd uważa, że w świetle tego przepisu przyjąć należy – na co trafnie zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: z 06.09.2012 r., II SA/Bk 442/12; z 06.12.2012 r., II SA/Bk 479/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 137/13; z 25.07.2013 r., IV SA/Po 198/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") – że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia rzeczoznawcy odstąpienie od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści cytowanego przepisu Rozporządzenia wynika więc kolejność stosowania podejść. Zasadą jest oparcie się na danych dotyczących cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero brak takich danych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych byłoby działaniem naruszającym § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Wadliwość ta wiązałaby się z bezpodstawnym pominięciem tego podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Odnosząc się zaś do zgłaszanych przez Ministra SP w toku postępowania administracyjnego wątpliwości co do tego, czy dostępne transakcje nieruchomościami drogowymi spełniają warunki transakcji rynkowych określone w art. 151 ust. 1 u.g.n., należy podkreślić, że takie obiekcje formułowane były już pod rządem § 36 ust. 1 Rozporządzenia w poprzednio obowiązującym (do 25 sierpnia 2011 r.) brzmieniu. Wówczas przepis ten stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa wyżej, znajdował zastosowanie § 36 ust. 2 Rozporządzenia, który w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowił, że wartość takich działek określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powodowało, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększało się o 50%.

Jak to już wyżej wskazano, przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia w zacytowanym brzmieniu budził w praktyce wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności podnoszono, że ustawa o inwestycjach drogowych umożliwia wywłaszczenie bez wcześniejszego etapu pozyskiwania nieruchomości w trybie negocjacyjnym, a kupujący (który jest z reguły podmiotem publicznym) ma silniejszą pozycję faktyczną niż sprzedający. Nie można więc uznać ceny określonej w wyniku tego postępowania za cenę rynkową w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. (zob. wniosek RPO o zbadanie konstytucyjności m.in. § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia – w sprawie o sygn. akt K 4/10).

Pomimo tych zarzutów Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK 106/9/A/2012), przesądził, że § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 07 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny: (a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; (b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok TK – w zakresie jego sentencji – ma moc powszechnie obowiązującą (por.: orzeczenie TK z 05.11.1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 61–62).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zastrzeżenia co do rynkowego charakteru transakcji nieruchomościami drogowymi ostatecznie utraciły rację bytu w związku z przywołanym wyrokiem TK o sygn. K 4/10, który przesądził o zgodności poprzedniej regulacji § 36 ust. 1 Rozporządzenia – zakładającej, jak obecnie § 36 ust. 4 Rozporządzenia, pierwszeństwo oparcia się przy wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych – m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Należy przy tym zauważyć, że specyfika transakcji drogowych, wyrażająca się w swoistym ograniczeniu działania mechanizmów wolnorynkowych, nie dotyczy jednak tylko niniejszej sprawy tudzież innych pojedynczych transakcji, ale stanowi prawidłowość o charakterze powszechnym. W konsekwencji, jeśli traktować ją jako wadę, to byłaby to wada o charakterze systemowym, a tę wykluczył ostatecznie przywołany wyrok TK o sygn. K 4/10, którego sentencja wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Ponadto należy zwrócić uwagę na wyrażane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych zapatrywanie, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA z 18.11.2010 r., II SA/Bd 1253/10, CBOSA). Innymi słowy, brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA z 12.05.2010 r., II SA/Wr 97/10, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd ocenia, że przyjęcie przez biegłą, jako punkt odniesienia do wyceny, cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, było prawidłowe i należycie uzasadnione. Wypada zauważyć, że w takim przypadku prawodawca nie wymaga istnienia "rozwiniętego rynku obrotu nieruchomościami drogowymi", którego brak na obszarze Miasta zarzuca Skarżący, a jedynie wystąpienie transakcji nieruchomościami drogowymi, które dają możliwość określenia na tej podstawie wartości wycenianej nieruchomości, a więc w istocie transakcji nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. (tj. nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość). Co więcej, w przypadku zastosowanej przez biegłą w niniejszej sprawie metodzie porównywania parami (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia) – inaczej niż np. przy metodzie korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia) – prawodawca w ogóle nie określił minimalnej liczby transakcji, której wystąpienie na danym rynku pozwala tę metodę zastosować.

Oceniając zasadność oparcia się przy wycenie na transakcjach nieruchomościami drogowymi należy mieć na względzie także okoliczność, że, jak wynika z materiałów zebranych w aktach sprawy, ze względu na graniczące z przedmiotową nieruchomością (ulicą) wielokondygnacyjne budynki, nie była możliwa kubaturowa zabudowa działek nr 7/2 i 10/2, a także to, że nieruchomość ta była niezmiennie wykorzystywana na cele drogowe (droga wewnętrzna) już od wielu lat.

W kontekście wspomnianego drogowego użytkowania działki na długo przed jej wywłaszczeniem, jako niezrozumiały jawi się zarzut skargi naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez określenie w operacie tylko jednej ze wzmiankowanych w tych przepisach wartości nieruchomości – ustalonej jakoby tylko według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (przeznaczeniem "drogowym"), a już nie według aktualnego sposobu użytkowania – skoro także przed wywłaszczeniem przedmiotowa nieruchomość użytkowana była na cele drogowe i wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wprowadziło żadnych zmian w tym zakresie. Potwierdza to treść ww. decyzji, w której wyraźnie zapisano, że "[w] związku z przedmiotem decyzji, czyli wydzieleniem pasa drogowego, nie przewiduje się żadnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu" (k. 7 akt adm. I inst.).

Przystępując do wyceny działek biegła określiła rodzaj rynku dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, położonych w strefie śródmiejskiej Miasta. Działanie takie jest dopuszczalne, choć należy zauważyć, że formalnie nie było przeszkód, aby obszarem analizy objąć teren całego Miasta. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2012 r. (I OSK 701/11, CBOSA), w myśl której dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań, to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Warto zaznaczyć, że w przywołanej sprawie NSA miał na myśli obszar całego miasta Warszawy. Nie ulega wszakże wątpliwości, że dobór w niniejszej sprawie transakcji nieruchomościami droższymi, bo położonymi w strefie śródmiejskiej Miasta, był w oczywisty sposób korzystniejszy dla strony skarżącej.

Biegła przekonująco uzasadniła rozszerzenie okresu badania rynku do dwóch i pół roku, a także objęcie badaniem transakcji dotyczących również gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem skorygowania ceny stosownym współczynnikiem. Z operatu wynika, że spośród dziewięciu nieruchomości przyjętych do analizy trzy dotyczyły użytkowania wieczystego. Do bezpośredniego porównania przyjęto zaś trzy transakcje nieruchomościami uznanymi przez biegłą za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, z czego dwie transakcje dotyczyły użytkowania wieczystego. Takie działanie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami o wycenie.

W nawiązaniu do zarzutów skargi odnośnie do niedopuszczalności, w świetle art. 157 u.g.n., dokonywania przez organ administracji oceny operatu, należy wyjaśnić, że w każdym przypadku na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, który obejmuje także powinność podjęcia działań niezbędnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie – obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, do granic, poza którymi rozciąga się już pole ocen wymagających wiadomości specjalnych. Stąd organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31.01.2012 r., I OSK 2085/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie organy skorzystały z możliwości zwrócenia się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia i uzyskały odeń wyczerpujące odpowiedzi na zadane pytania, po części w postaci aneksu do operatu. Sporządzenie aneksu w tym przypadku nie może budzić zastrzeżeń, gdyż nie zmierzał on do korekty wartości nieruchomości ustalonej w operacie, lecz jedynie uzupełniał opis (charakterystykę) przedmiotu wyceny, zmierzając w istocie do zwiększenia zupełności i siły perswazyjnej operatu. Nie budzi również zastrzeżeń dokonany przez biegłą wybór podejścia (porównawcze) i metody wyceny (porównywanie parami). Taki wybór bez wątpienia mieścił się w zakresie swobody przyznanej rzeczoznawcy w art. 154 ust. 1 u.g.n. Także dobór transakcji do próby porównawczej – dotyczących, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 in fine Rozporządzenia, nieruchomości drogowych – w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być kwestionowany, o czym szerzej była mowa wyżej. Mając wszystko to na uwadze Sąd ocenia, że organy administracji postąpiły słusznie, akceptując, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień, dowód z tego operatu szacunkowego.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, iż przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11, CBOSA). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (tak też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12; por. też wyrok NSA z 26.05.1998 r., I SA 1911/97, LEX nr 44502). Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., zyskują określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania. W tej sytuacji podnoszone przez Skarżącego ryzyko braku bezstronności organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy. Ponadto nie może uchodzić z pola widzenia i to, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasatoryjnej organu wyższej instancji mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów orzekających w sprawach (na takie niebezpieczeństwo zwrócono już uwagę w wyrokach WSA: z 21.02.2008 r., IV SA/Wr 643/07 oraz z 07.03.2012 r., II SA/Ke 820/11 – CBOSA).

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że odszkodowanie należne Skarżącemu powinno swoim zakresem obejmować też wartości nakładów budowlanych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ab initio u.s.z.p.r.i.d. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a jest poza sporem, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brak było takich nakładów na wywłaszczanych działkach.

Również pozostałe zarzuty skargi okazały się nietrafne. W szczególności Sąd nie dopatrzył się zarzucanych uchybień proceduralnych, w tym zwłaszcza co do zawartości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.