Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 682/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
law: Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
article: art. 5, art. 9 art. 8 , art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
law: Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
article: art. 8, art. 175, ust. 1 , art, 178 pkt.1 , art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder /spr./, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i J. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. zmienił

w całości decyzję własną z dnia [...] Nr [...] orzekającą o odmowie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasto K. oraz jednocześnie orzekł o przekształceniu odpłatnie przysługującego M. i J. K., prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej na cele mieszkaniowe, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie działką ewidencyjną nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] o powierzchni 0,3574 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w K. urządzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo współwłasności na rzecz M. K. oraz J. K.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał zmiany decyzji własnej na skutek uwzględnienia odwołania M. i J. K. Odwołujący się bowiem zmodyfikowali swoje dotychczasowe stanowisko polegające na żądaniu orzeczenia o nieodpłatnym przekształceniu w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i wyrazili wolę poniesienia odpłatności, za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości, w myśl przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] oświadczyli, że znane są im przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którymi przekształcenie prawa użytkowania wieczystego następuje odpłatnie, a wysokość opłaty ustalana jest w decyzji o przekształceniu. Dopiero zaś po otrzymaniu takiej decyzji o przekształceniu strony mogłyby odnieść się do wysokości ustalonej opłaty i ewentualnie żądać, aby organ odwoławczy sprawdził poprawność jej ustalenia.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]

w sprawie zmiany w całości decyzji nr [...] z dnia [...] i orzeczeniu

o odpłatnym przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości

w prawo współwłasności wnieśli M. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego E. W.. Pełnomocnik skarżących wskazał, że nadal aktualny jest wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości, złożony przez skarżących już

w dniu 8 września 2003 r. Wniosek ten nigdy nie został cofnięty, ani też w żaden sposób nie była modyfikowana jego treść. Odnosząc się do argumentów zawartych

w rozstrzygnięciu odwołujący się wskazali ponadto, że nie wyrazili na żadnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego woli poniesienia odpłatności za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności, w myśl przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według pełnomocnika skarżących, organ pierwszej instancji winien stwierdzić, iż M. i J. K. w sposób nieodpłatny nabyli prawo współwłasności nieruchomości położonej w K. przy

ul. [...], oznaczonej geodezyjnie działką ewidencyjną nr [...].

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...]

Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji, W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że w dniu 8 września 2003 r. M. i J. K. złożyli, w myśl przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001r., Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. (organ pierwszej instancji) odmówił stwierdzenia nabycia prawa współwłasności tejże nieruchomości, z uwagi na brak spełnienia koniecznych ku temu przesłanek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia

[...] nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 26 października 2005r. (sygn. II SA/Sz 1336/04) oddalił skargę stron, uznając że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. K. i M. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. I OSK 74/06) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007r. (sygn.

II SA/Sz 123/07) uchylił zarówno decyzję Kolegium jak i organu pierwszej instancji. Sąd wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia w kontekście przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa z dnia

26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości utraciła moc na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005r., Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe spowodowało, że sprawa wróciła do początku, a więc do wniosku stron z dnia 8 września 2003 r. Decyzją nr [...] z dnia

[...] organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] Kolegium sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium uznało bowiem, że w przypadku, gdy sprawa została wszczęta pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - a taki właśnie stan faktyczny zaistniał w niniejszej sprawie - organ jest obowiązany prowadzić wydać decyzję merytoryczną, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ pierwszej instancji, na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] odmówił następnie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł przekształcić odpłatnie, przysługujące odwołującym się prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Kolegium, mając na uwadze wyjaśnienie zaistniałych w sprawie poważnych wątpliwości, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. w Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami), wezwało do usunięcia braków wniesionego odwołania poprzez ostateczne i jednoznaczne sprecyzowanie, czy przedmiotem żądania strony skarżącej jest nieodpłatne przekształcenie tego prawa, czy też strona skarżąca wyraża wolę poniesienia odpłatności za dokonanie przedmiotowej czynności. Pełnomocnik skarżących w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia

[...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] Kolegium podniosło, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące

w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl natomiast art. 8, przepisy niniejszej ustawy stosuje się do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, wszczętych także na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 200lr. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Przepis ten normę przejściową, w myśl której do spraw wszczętych na podstawie uchylonych już ustaw z 1997r. i 2001 r., a dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy - z 2005 r. A contrario, dotychczasowe przepisy stosuje się do spraw zakończonych ostateczną decyzją, co oznacza, że ewentualne skargi na takie decyzje do sądu administracyjnego będą rozpatrywane z uwzględnieniem dotychczas obowiązujących ustaw i na ich podstawie będą oceniane zaskarżone decyzje. Uchylenie jednak decyzji przez sąd administracyjny będzie powodowało konieczność rozpoznania sprawy z zastosowaniem ustawy

o przekształceniu z 2005 r., przestanie bowiem to być sprawa zakończona ostateczną decyzją. W ocenie Kolegium taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. M.

i J. K. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, byli współużytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej geodezyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,3574 ha położonej przy ul. [...] w K. Skarżący, już w dniu 8 września 2003 r. złożyli wniosek, w myśl przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, o nieodpłatne przekształcenie i stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sprawa przekształcenia nie została jednak zakończona decyzją ostateczną, a zatem przy jej rozstrzyganiu organ musiał stosować przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl cytowanego już przepisu art. 8 tej ustawy. Powyższe potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który

w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. (sygn. II SA/Sz 123/07) wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia w kontekście przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości utraciła moc.

Organ odwoławczy podniósł, że jak stanowi natomiast przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia,

z zastrzeżeniem art. 5. Sprawy bowiem, w których postępowania zostały wszczęte na podstawie jednej z uchylonych ustaw (na wniosek lub z urzędu), w tym - na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., toczą się dalej w trybie ustawy o przekształceniu

z 2005r. Konieczne w takich przypadkach jest jednak poinformowanie stron o zmianie stanu prawnego i uzyskanie ich jednoznacznego stanowiska co do podtrzymywania żądania przekształcenia. Szczególnie ważne będzie to w odniesieniu do tych użytkowników, którzy na podstawie uchylonych ustaw mieli prawo do nieodpłatnego przekształcenia (nabycia własności), a teraz je utracili, tak jak to ma miejsce

w przypadku skarżących. Krąg uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia

w stosunku do ustawy o przekształceniu z 1997 r. uległ zawężeniu, a ustawa

z 2001 r. przewidywała nieodpłatne nabycie własności przez wszystkich użytkowników wieczystych, objętych jej działaniem. Te osoby obecnie mogą nie być zainteresowane odpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Skwarło Radosław. Komentarz do art.8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459), LEX/el 2007). Kolegium oceniając zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy stwierdziło, iż skarżący niewątpliwie nie są zainteresowani odpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dał temu jednoznaczny wyraz pełnomocnik skarżących, który konsekwentnie potwierdził, iż M. i J. K. nie modyfikowali swojego wniosku o nieodpłatne przekształcenie. Jeżeli zatem przepisy obecnie obowiązującej ustawy kreują obowiązek uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, to brak zainteresowania u stron odpłatnym przekształceniem - po uprzednim poinformowaniu ich o zmianie stanu prawnego - czyni bezprzedmiotową decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odpłatnym przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, położonej w Koszalinie przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie działką ewidencyjną nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] i ustalającej opłatę z tego tytułu. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji, w ramach badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Kolegium stwierdziło naruszenie przepisów prawa przez organ pierwszej instancji. polegający na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w przedmiocie, który nie istniał, to znaczy rozpatrzył, pomimo przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tym zakresie, wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości w ten sposób, że wypowiedział się w sprawie orzekając o odpłatnym przekształceniu tego prawa. Reasumując Kolegium podniosło, że postępowanie prowadzone w sprawie, której przedmiot nie istnieje (brak możliwości nieodpłatnego przekształcenia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) jest postępowaniem bezprzedmiotowym. W tej sytuacji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu M. i J. K. radca prawny E. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

o zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego, w myśl norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania bez istnienia ku temu przesłanek faktycznych ani prawnych oraz naruszenie przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez odmowę wydania rozstrzygnięcia zgodnie z treścią obowiązujących przepisów przy jednoczesnym umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że Kolegium mylnie oceniło istniejący w sprawie stan prawny i faktyczny. W myśl przepisu art. 8 ustawy z dnia

29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005, Nr 175, poz. 1459 ze zm.), do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.

o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592), i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. W przekonaniu Kolegium, oznacza to, iż nawet wobec przeciągającego się ponad miarę postępowania administracyjnego, naruszającego w stopniu rażącym zasady postępowania zawarte w treści art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 Kpa, organ powinien zastosować przepisy nowej ustawy, bez względu na istniejący w sprawie stan faktyczny i bez względu na zawinienie organów administracji. Skarżący nie zgadzają się z tym stanowiskiem, uważając, iż organ powinien wziąć pod uwagę rażące naruszenia prawa zaistniałe przy rozpatrywaniu wniosku skarżących złożonego we wrześniu 2003 r.

Wobec tego zdaniem pełnomocnika, przyjmując tok rozumowania organu, należy stwierdzić, że w razie zaistnienia sytuacji, gdyby organ administracji uznał, iż powinien zastosować przepisy nowej ustawy, powinien był to uczynić. Rzeczą organu jest bowiem zastosowanie takich przepisów, które uważa za obowiązujące przy dokonywaniu subsumcji prawa. Natomiast skarżący będą mogli uznać, czy efekt decyzji organu im odpowiada i ewentualnie jakie opłaty będą musieli ponieść.

W dalszej części uzasadnienia skargi radca prawny E. W. zakwestionował twierdzenie organu, jakoby z faktu, iż pełnomocnik skarżących konsekwentnie potwierdzał, iż M. i J. K. nigdy nie modyfikowali swego wniosku o nieodpłatne przekształcenie, można było wywieść wniosek, że skarżący nie są zainteresowani odpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przeciwko temu świadczy choćby treść pisma pełnomocnika skarżących z dnia 14 lipca 2008 r. W piśmie tym pełnomocnik z całą mocą podkreślił, że rzeczą organu jest rozstrzygniecie wniosku zgodnie z obowiązującym prawem, a nie wymuszanie na wnioskodawcach oświadczeń dotyczących modyfikacji ich roszczeń, polegających na zaakceptowaniu przez nich odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, gdyby skarżący złożyli nowy wniosek, dotyczący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie wskazanym w nowej ustawie. Bezprzedmiotowość postępowania, stanowiąca przyczynę umorzenia, może wynikać z braku przedmiotu lub podmiotu postępowania. Wnioskodawcy jednak w całości swój wniosek z dnia 8 września 2003r. podtrzymali,

a to dlatego, ponieważ wskutek uchylenia ostatecznej decyzji organu administracji, nie został on rozpoznany i nie został zakończony decyzją, co narusza art. 104 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania było w tej sytuacji decyzją, sprzeczną, z treścią art. 105 § 1 k.p.a. a przez to nie dającą się zaakceptować.

Reprezentant skarżących w końcowej części skargi wskazał, że z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłego w sprawie M.

i J. K. wynika, że postępowanie organów administracji w sprawie wnioskodawców było ewidentnie nieprawidłowe. Podejmowane zaś decyzje były wadliwe, sprzeczne z obowiązującym wówczas prawem.

Reasumując pełnomocnik podkreślił, że skarżący wnosili i aktualnie wnoszą

o wydanie decyzji przez organ administracji. Dopiero bowiem po jej wydaniu i po ewentualnym ustaleniu w niej wysokości poniesionej przez nich szkody, skarżący będą mogli dochodzić odszkodowania na drodze postępowania sądowego, albowiem na skutek bezprawnego postępowania organów administracji, polegającemu na działaniu z rażącą wręcz opieszałością, wnioskodawcy poniosą wymierna szkodę w postaci ewentualnie nałożonej obecnie opłaty z tytułu przekształcenia czy też nabycia prawa własności. W ocenie pełnomocnika, wnioskodawcy nie mogą ponosić ujemnych skutków błędnych decyzji wydawanych przez organ administracji, ani też nie mogą odpowiadać za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej.

W związku z powyższym tak istotne jest dla wnioskodawców określenie różnicy między wysokością kosztów, jakie ponieśliby przy wydaniu decyzji administracyjnej przy zachowaniu prawidłowego, zgodnego z prawem toku postępowania a wysokością kosztów poniesionych w razie wydania decyzji na podstawie nowych przepisów

z 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o oddalenie skargi podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący od 2003 r. domagają się przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.

Przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), która została formalnie derogowana w art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz.1459), jak i ta ustawa przewidują możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o które ubiegają się skarżący (art. 5 ustawy z 29.07.2005).

Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organ II instancji, mającym bezpośrednie przełożenie na treść zaskarżonej decyzji, iż postępowanie

w sprawie, które było przedmiotem rozpoznania nosi cechy bezprzedmiotowości.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 Kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2006, I OSK 967/05, Lex 201507).

Organ rozpoznając sprawę winien odróżniać bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności, z którą mamy do czynienia wtedy, gdy organ ze względu na okoliczności sprawy przepis prawa nie może wydać decyzji pozytywnej dla strony.

Zatem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, bowiem okoliczności sprawy i cytowany przepis prawa pozwalają na wydanie decyzji administracyjnej, natomiast rolą organu II instancji w związku z wniesionym odwołaniem było merytoryczne rozpoznanie sprawy i skontrolowanie postępowania i decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego zawsze jest kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy co wynika wprost z art. 138 Kpa.

Zauważyć nadto należy, że zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego (co miało miejsce w prawie będącej przedmiotem rozpoznania) może prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego. Może to nastąpić jednak wówczas, gdy wymaga tego przepis ustawy. W ustawie z dnia 13 października 2005 r. ustawodawca takiego przepisu nie wprowadził i stąd też w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 8 ustawy z dnia 13 października 2005 r. wskazać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. I OSK 1369/07

(nie publ.), w którym Sąd ten wyraził pogląd w odnoszący się do sytuacji prawnej osób, które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pod rządami przepisów, które zostały następnie derogowane, natomiast przepisy międzyczasowe zostały skonstruowane przez ustawodawcę według zasady bezpośredniego działania nowego prawa, bez jakichkolwiek wyjątków w zakresie jego retrospektywnego działania.

Posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może okazać się zabiegiem legislacyjnym zawierającym rozwiązanie korzystniejsze dla zainteresowanych, z drugiej zaś spowodować pogorszenie ich sytuacji prawnej. Konstruując więc przepisy międzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady państwa prawa. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 (OTK ZU 2000 r. Nr 7, poz. 256) stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawiać na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, dotkniętych tymi przepisami. Z kolei

w innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał na powinność ustawodawcy starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98 - OTK ZU 1999 r. Nr 3, poz. 40).

Dokonując oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Kolegium przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. rozważyć należy sytuację prawną w jakiej znaleźli się skarżący w chwili dokonania zmiany prawa. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożyli do organu administracji w 2003 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie z tym co już rozważono, warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasowych użytkowników wieczystych było spełnienie kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy

(24 października 2001 r.). Po stronie skarżących po spełnieniu ustawowych kryteriów powstało więc uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności nieruchomości

w tym trybie.

Wydanie decyzji administracyjnej o nabyciu prawa własności nieruchomości stanowiło już konsekwencję złożenia wniosku w tym zakresie. Skarżący mieli więc prawo oczekiwać wydania decyzji w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego rodzaju spraw przez właściwy organ administracji. Niezałatwienie sprawy i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spowodowało drastyczne pogorszenie ich sytuacji, jako że utracili - stosownie do uregulowań zawartych w nowej ustawie - uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dotychczasowa ustawa gwarantowała zaś nabycie tego prawa ex lege w razie spełnienia ustawowych kryteriów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd

o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99 - OTK ZU 1999 r. Nr 5, poz. 100 i z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98 - OTK ZU 1998 r. Nr 7, poz. 114). Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności, a to zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uwzględniając powyższe rozważania skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 24 września 2008 r. stwierdza, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną, narusza w tym zakresie konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podzielił również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 24 września 2008r., dotyczący uprawnień sądów administracyjnych są do orzekania w sytuacji, gdy przepis prawa rangi ustawowej, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia jest niekonstytucyjny

Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Nie może być kwestionowane, że adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński - Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast. oraz podana tam literatura i orzecznictwo). Oczywiście w sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Zgoła odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisu (przepisów) Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika

z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania

o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.

Reasumując stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa wobec braku podstaw do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa wskazują , że istnieją podstawy do wydania w sprawie decyzji merytorycznej.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 wyżej cytowanej ustawy