Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 695/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9, art. 16 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku B. N. (dalej także: skarżąca) z [...] października 2019 r., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją z 10 grudnia 2019 r., znak: [...] 2019, orzekł o umorzeniu skarżącej nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), zachodzi szczególnie uzasadniona okoliczność przemawiająca za umorzeniem opisanych należności. Skarżąca pomimo, iż wymaga opieki z uwagi na niepełnosprawność, sama prowadzi gospodarstwo domowe. Jej trudna sytuacja zdrowotna wiąże się z ponoszeniem wysokich kosztów na zakup leków, a także opłat za wizyty lekarskie. Odmowa uwzględnienia wniosku strony uniemożliwiłaby jej zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych oraz zapewnienie stałej opieki medycznej. Zdaniem organu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornym jest, że wnioskująca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, finansowej, a przede wszystkim zdrowotnej.

Odnosząc się zaś do kwestii umorzenia spłaconej już przez potrącenie kwoty, organ wyjaśnił, że z emerytury skarżącej dokonywane były przez organ rentowy potrącenia aż do dnia złożenia wniosku o umorzenie. Potrącenia za poszczególne kolejne miesiące zmniejszyły wysokość zaległości. Na dzień wpłynięcia do organu pierwszej instancji wniosku o umorzenie zostały dokonane cztery potrącenia na łączną kwotę [...]zł. Brak jest więc podstaw do zwrotu tej kwoty, jako spłaconej w ten sposób, gdyż nie można umorzyć należności pieniężnej, która już została spłacona w formie potrącenia z mocy prawa.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że decyzja ta jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem prowadzi do tego, że skarżąca, będąca osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym, zostaje pozostawiona w ubóstwie. Wskazując na swoją trudną sytuację majątkową oraz zdrowotną, skarżąca wniosła o "umorzenie dotychczasowych potrąceń w kwocie [...]zł".

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie tego organu.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że art. 30 ust. 9 u.ś.r. uzależnia możliwość zastosowania przewidzianych w nim ulg od uprzedniego wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Taka decyzja nie była w sprawie wydana, a zatem orzekając w przedmiocie umorzenia należności organ pierwszej instancji rażąco naruszył ten przepis. W sytuacji pobrania równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy u.ś.r. wykluczają nie tylko możliwość i potrzebę wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, ale w ogóle możliwość zastosowania art. 30 ust. 9 tej ustawy. W związku z tym, mając na uwadze treść art. 139 k.p.a., organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo w sposób rażący, co uzasadniało jej uchylenie i umorzenie postępowania – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na decyzję Kolegium B. N. wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 8, art. 9 i art. 139 k.p.a. Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i stwierdziła, że obciążenie jej obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł prowadziło do narażenie jej zdrowia i życia. Zwrot tych należności był skutkiem naruszenia przez organy obowiązku poinformowania ją o jej obowiązkach i wieloletniej ich opieszałości. Nie można było zatem uznać, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo. To zaś oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium naruszyło zakaz orzekania na niekorzyść skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, przywołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że trafne było stanowisko Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała art. 30 ust. 9 w zw. z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.

Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika w sposób całkowicie jednoznaczny, że daje on podstawę organowi właściwemu do orzekania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (w tym zasiłku pielęgnacyjnego) wyłącznie wówczas, gdy organ ten "wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych".

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że taka decyzja nie została wydana przez organ pierwszej instancji, albowiem organ ten nie był upoważniony do orzekania w tym przedmiocie. Wynika to bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa. Mianowicie, w myśl art. 16 ust. 7 u.ś.r., osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. W świetle zaś ust. 8 tego artykułu, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa wyżej, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Przepisy te wprowadzają zatem szczególny mechanizm zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (w związku z jednoczesnym pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego), odrębny od ogólnych mechanizmów orzekania o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uregulowanych w art. 30 u.ś.r. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni, szczególna regulacja wyrażona w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyklucza zastosowanie regulacji ogólnej określonej w art. 30 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Lublinie z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 784/20).

Dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że sprawa zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego została wyłączona z kognicji organów właściwych do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych, a także z kognicji sądów administracyjnych. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do sądu powszechnego. Wskazuje się przy tym, że wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawcy, który miał racjonalne uzasadnienie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53, ze zm.), co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia (zob. powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019 r., IV SA/Gl 476/18, a także: wyrok NSA z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, cytowany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 784/20, wyroki WSA w Rzeszowie z 13 stycznia 2021 r., II SA/Rz 927/20 i 16 marca 2021 r., II SA/Rz 1280/20 oraz postanowienie WSA w Warszawie z 25 czerwca 2020 r., I SA/Wa 2389/19).

Wskazać trzeba, iż pojęcie rażącego naruszania prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Obejmuje ono więc wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenie prawa ma charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 156, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 55-56 wraz z powołanym orzecznictwem).

Nie ulega zatem wątpliwości, że takiego właśnie oczywistego naruszenia jednoznacznych w swej treści przepisów prawa dopuścił się organ pierwszej instancji wydając decyzję z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] 2019, którą orzekł o umorzeniu skarżącej nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, trafnie też Kolegium oceniło, że charakter tego uchybienia powoduje, że wspomniana decyzja nie mogła być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Bezsprzecznie więc decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro organ odwoławczy dopatrzył się opisanego wyżej rażącego naruszenia prawa, to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz do umorzenia postępowania, co też prawidłowo uczynił. Po pierwsze bowiem, w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne orzekanie o nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż zakres podejmowanych rozstrzygnięć określony został wyczerpująco w art. 138 k.p.a., a ten przepis nie pozwala na podjęcie takiego właśnie orzeczenia. Po drugie zaś, wobec ustalenia, że postępowanie organu pierwszej instancji od samego początku było bezprzedmiotowe, z przedstawionych wyżej racji, należało je umorzyć w całości.

Bezzasadne są zarazem zarzuty strony skarżącej, która upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji również w tym, że Kolegium – jej zdaniem – naruszyło zakaz orzekania na jej niekorzyść. Wyjaśnić należy skarżącej, że istotnie art. 139 k.p.a. co do zasady nie pozwala na podjęcie decyzji pogarszającej sytuację prawną strony odwołującej się (tzw. zakaz reformationis in peius). Jednakże przepis ten dopuszcza taką możliwość, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taka sytuacja, jak wskazano wyżej, niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a to znaczy, że Kolegium było zobowiązane do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o częściowym umorzeniu skarżącej opisanych należności (a więc decyzji korzystnej w istocie dla skarżącej) i do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia tych należności.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy, na jej wynik nie mogły mieć podniesione w skardze argumenty wskazujące na trudną sytuację zdrowotną oraz finansową skarżącej, a także na uchybienia, jakie – zdaniem strony – dopuściły się względem niej organy. Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie narusza przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. (zasada zaufania i zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, mając na uwadze, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.