Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 145 § 1 pkt. 3-8, art. 145a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146 § 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., A. P., D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/09 w sprawie ze skargi A. P., A. P., D. W.i M. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. oddalił skargę A. P., A. P., D. W. i M. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Minister Gospodarki powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...]stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa pn. Fabryka L. i S. S., P. i P. w P., ul. [...][...] w związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżący w dniu 14 grudnia 1998 r. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za szkodę, jaka powstała w związku z wydaniem wadliwych decyzji nacjonalizujących ww. przedsiębiorstwo, których nieważność została stwierdzona na mocy decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1995 r. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]na podstawie art. 160 § 3 K.p.a. przyznał odszkodowanie za utracone składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa w granicach szkody rzeczywistej (damnum emergens) na rzecz wszystkich wnioskodawców stosownie do przysługujących im udziałów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 orzekł w pkt 1, że art. 160 § 1 K.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W pkt 2 wyroku Trybunał orzekł, że punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący pismem z dnia 28 października 2003 r. na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. Postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem z dnia 10 lutego 2004 r. zakończyło się decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. decyzja ta została utrzymana w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/07 uchylił ww. decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał wykładni szkody w zakresie lucrum cessans oraz przywołał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/05 wydanego uprzednio w tej samej sprawie, zobowiązując organ do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ocenę prawną zawartą w tym wyroku, jak również ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 28 listopada 2005 r., a także do ustalenia wysokości należnej szkody.

Organ naczelny podkreślił, że granice postępowania wznowieniowego w tej sprawie wyznacza art. 145a § 1 K.p.a., co oznacza konieczność zbadania czy i w jakim zakresie postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte wadą wskazaną w tym przepisie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wygasła. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a § 1 K.p.a. może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Stosownie zaś do art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ stwierdził, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nie było obciążone wadą wymienioną w art. 145a § 1 K.p.a., bowiem w dacie orzekania przepis art. 160 K.p.a. ograniczał możliwość odszkodowania do wysokości szkody rzeczywistej (damnum emergens). Jednakże wskazał na związanie wyrokami WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1500/05 i z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/07, którymi został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 lipca 2007 r. Ze względu na to, że już w dniu wydania ww. wyroku upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., jedynym sposobem uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu było zdaniem Ministra stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Fakt, że Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że w dniu wydania wyroku upłynął termin z art. 146 § 1 K.p.a. nie przesądza o tym, że będąc zobowiązany do wydania decyzji organ nie powinien uwzględnić tej normy prawnej. Dlatego w pierwszym rzędzie należało zbadać przesłanki określone w art. 151 K.p.a. i uwzględnić je w podjętym rozstrzygnięciu. Bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje zarzut skarżących, iż niezakończenie postępowania wznowieniowego przed upływem terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nastąpiło z winy organu, tym bardziej że upływ tego terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nastąpił w dniu wyrokowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 920/07.

Zdaniem Ministra, skoro dwie poprzednie decyzje z dnia [...]lutego 2007 r. i [...] marca 2007 r. odmawiały uchylenia decyzji dotychczasowej, to bez znaczenia jest, że zostały one wydane już po upływie terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ pełnomocnik stron zapoznał się z aktami sprawy w dniu 30 września 2008 r., a w toku prowadzonego postępowania pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i formułowania na tej podstawie wniosków procesowych, przy czym z tego prawa nie skorzystał.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik A. P., A. P., D. W. i M. W., podnosząc zarzut rażącego naruszenia:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/07, 2) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. z naruszeniem prawa, 3) art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie pomimo spełnienia określonych przesłanek ku temu, 4) art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r, poprzez prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz obarczenie skarżących negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej, 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa i 6) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, że wbrew twierdzeniu skargi Sąd nie narzucił organowi konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż byłoby to wykroczenie poza zakres art. 153 P.p.s.a. Wskazań Sądu nie można rozumieć w sposób, który prowadziłby do niezastosowania przepisów mających charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. stanowił art. 145a § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 146 K.p.a. określa negatywne przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Z § 1 tego przepisu wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 -8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że błędne jest rozumowanie pełnomocnika strony skarżącej, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg terminu pięcioletniego okresu przedawnienia. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia. Jak słusznie stwierdzono w odpowiedzi na skargę tego rodzaju instytucja uregulowana jest w kodeksie cywilnym i ma na celu ochronę wierzyciela w dochodzeniu zaspokojenia roszczenia przez dłużnika.

Bieg pięcioletniego terminu określonego w § 1 art. 146 K.p.a. należało liczyć od dnia 2 stycznia 2001 r., w którym ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r. została doręczona stronom, a więc z dniem 2 stycznia 2006 r. upłynął termin do wzruszenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W takim przypadku organ naczelny uprawniony był tylko do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a., w myśl którego w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ nie może uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ naczelny dwukrotnie wydawał decyzje administracyjne, które były poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ "winien ustalić czy szkoda polegająca na niemożności korzystania z odzyskanych budynków (po dacie wejścia w życie Konstytucji) była skutkiem wadliwej nacjonalizacji, czy też jej źródłem było uwłaszczenie, co oznaczałoby brak możliwości dochodzenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Wyjaśnienia wymaga więc kwestia istnienia szkody wynikłej z wydania wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych, które są następstwem wadliwych decyzji w przedmiocie uwłaszczenia oraz, o ile taka szkoda wystąpiła, ustalenia jej wysokości".

Kolejnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/07 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., odmawiające ponownie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "rozpoznając ponownie, sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną, jak też ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 28 listopada 2005 r. Obowiązkiem organu będzie także ustalenie - zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77§ 1 i art. 80 K.p.a. – wysokości szkody, a ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji".

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Według utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawnych, zarówno prawa procesowego jak i materialnego, polegającą na wyjaśnieniu ich istotnej treści oraz sposobu zastosowania ich w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się nie tylko krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, ale i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne oraz jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Zasada zawarta w art. 153 P.p.s.a. oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres tego postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego, gdyż zasięgiem oddziaływania tego wyroku zostaje objęte również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi w razie uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania, sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Do wyłączenia tej zasady dochodzi w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z okolicznością faktyczną powodującą wyłączenie zasady związania wynikającej z art. 153 P.p.s.a., a okolicznością tą jest fakt, że od dnia 2 stycznia 2001 r., tj. daty doręczenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. upłynęło w dniu 2 stycznia 2006 r. pięć lat, tym samym okoliczność ta stanowi prawną przeszkodę z art. 146 § 1 K.p.a. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jakiego oczekiwali skarżący. Zatem organ naczelny mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie w oparciu o § 2 art. 151 kpa, stwierdzając, że ostateczna decyzja będąca przedmiotem wznowienia postępowania została wydana z naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. skargę kasacyjną wnieśli A. P., A. P., D. W. oraz M. W., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając w całości powyższy wyrok skarżący zarzucili naruszenia prawa materialnego, tj.: 1)naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1500/05 oraz z dnia 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/07; 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób rażąco naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz poprzez obarczenie skarżących negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej, nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Skarżący zarzucili również naruszenia prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej organu, w sytuacji wydania ich z rażącym naruszeniem art. 153 P.p.s.a., ewentualnie, w razie stwierdzenia, iż naruszenie przez Ministra Gospodarki art. 153 P.p.s.a., nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 3a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej organu, w sytuacji gdy decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej organu, w sytuacji, gdy decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej organu, w sytuacji gdy decyzje te wydano z naruszeniem: a) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. polegającym na tym, iż wobec istnienia podstaw do stwierdzenia wydania decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. z naruszeniem prawa przyjęto, że w wyniku wznowionego postępowania nie jest możliwe uchylenie tej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, b) art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na niezastosowaniu tego przepisu w przedmiotowej sprawie pomimo spełnienia ustawowo określonych przesłanek ku temu, c) art. 8 K.p.a., polegającym na rażącym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez różne traktowanie w jednakowym stanie faktycznym i prawnym przesłanki upływu czasu, o której mowa w art. 146 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, 6) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, niezgodny ze stanem faktycznym sprawy, z pominięciem istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, 7) naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r., ewentualnie o uchylenie w całości tych decyzji; ewentualnie, w razie przyjęcia, iż naruszenia przepisów postępowania wymienione w punktach 3-7 miały istotny wpływ na wynik sprawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo umotywowano podniesione w niej zarzuty. Strona skarżąca podniosła m.in., że Sąd z niezrozumiałych przyczyn nie wziął pod uwagę, iż korzystny dla skarżących wyrok WSA w Warszawie obligujący organ do wydania decyzji merytorycznej został wydany 30 lipca 2007 r., a więc upływ terminu wskazywany w zaskarżonym orzeczeniu jako przyczyna faktyczna odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a., miał miejsce przed wydaniem tego orzeczenia, a nie jak wskazuje Sąd, po jego wydaniu.

Ponadto, że Sąd w niezrozumiały sposób, wbrew intencjom pełnomocnika skarżących jednoznacznie wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2009 r., stwierdził, iż instytucja przedawnienia "uregulowana jest w kodeksie cywilnym i ma na celu ochronę wierzyciela w dochodzeniu zaspokojenia roszczenia przez dłużnika ".

Podkreślono, w ocenie Sądu po upływie okresu przedawnienia (okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.) w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Tym samym Sąd przyznał, że w przedmiotowej sprawie, po upływie terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. Minister Gospodarki już dwukrotnie wydawał decyzje merytoryczne (decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r.) które następnie były kontrolowane pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 30 lipca 2007 r.), przy czym Sąd nie podniósł kwestii upływu tego terminu, ani też kwestii naruszenia art. 151 § 2 K.p.a.

Chociaż ocena prawna wyrażona w poprzednich wyrokach była dla Sądu wiążąca (art. 153 P.p.s.a.), to WSA w Warszawie odmówił zastosowania oceny prawnej wyrażonej w poprzednich orzeczeniach, błędnie uznając, że okoliczność faktyczna, która wystąpiła przed wydaniem wyroku z dnia 30 lipca 2007 r. wyłącza dokonaną w nim ocenę. Zdaniem skarżących istotnym jest, że WSA przed wydaniem wyroku z dnia 30 lipca 2007 r. dokonał rozpoznania całej sprawy, nie wskazał na upływ terminu do wydania decyzji jako okoliczność wyłączającą jej uchylenie, przeciwnie, zobowiązał Ministra Gospodarki do podjęcia takiego działania i stanowisko to było wiążące dla organu i Sądu. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd administracyjny winno ograniczać się do kontroli czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności. Mimo, że Minister rażąco naruszył art. 153 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonych decyzji.

Skarżący podkreślili, że nie do pogodzenia ze standardami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP jest sytuacja, że Minister w rażący sposób lekceważy prawomocne wyroki niezawisłych sądów administracyjnych. Ponadto zarzucili, że zarówno organ, jak i Sąd dokonali błędnej wykładni art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a., pomijając zasadę demokratycznego państwa prawnego i pomijając przerwanie biegu terminów przewidzianych w art. 146 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie stwierdzono również, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.,

W istocie wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty mają charakter procesowy, bowiem dotyczą stosowania przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również zarzucane Sądowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnosi się do sprzecznej – zdaniem autora skargi kasacyjnej – z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w tym przepisie wykładnią wskazanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Chociaż zarzut naruszenia tego przepisu należało częściowo uznać za uzasadniony, to nie mógł on doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tylko bowiem wówczas, gdy stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tego rodzaju zarzut mógłby być skuteczny (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Istotnie, jak podnieśli skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka wyłączająca związanie na mocy art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wydanych wcześniej przez ten Sąd wyrokach – z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1500/05 i z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/07 – w postaci zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Jak słusznie podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku, zasada zawarta w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ocena prawna wiąże również w przyszłości ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania. Sąd administracyjny, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania, będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące aktualność tej oceny. Do wyłączenia tej zasady dochodzi w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie. Skoro więc ostatni z wymienionych wyroków wydany został w dniu 30 lipca 2007 r., a 5 lat od daty doręczenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. upłynęło w dniu 2 stycznia 2006 r., to oczywiste jest, że brak podstaw, by stwierdzić, jak tego dokonał Sąd pierwszej instancji, że wskazana okoliczność faktyczna nastąpiła po dacie powołanego wyroku. Uchybienie to, z przyczyn podanych w dalszej części uzasadnienia nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, nie jest uzasadniony. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 146 K.p.a. określa negatywne przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej i uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy i dalej odniósł się do stanowiska, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09. Ponadto uznając, że błędne jest rozumowanie pełnomocnika strony skarżącej, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia Sąd zajął w podniesionych w zarzucie kwestiach stanowisko i umotywował je. Wobec takiej treści pisemnych motywów brak podstaw by twierdzić, że zostały one w kwestionowanym zakresie sporządzone z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podstawowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów skargi kasacyjnej ma rozważenie, czy doszło w sprawie do naruszenia art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego: "Ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Jak wyżej podniesiono, słusznie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na okoliczność, że zdarzenie w postaci upływu pięciu lat od daty doręczenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. miało miejsce przed wydaniem wyroku z dnia 30 lipca 2007 r. Jednakże fakt ten nie mógł być pominięty przy rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi wniesionej na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r., podobnie jak i wcześniej przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Takie postępowanie nie może być oceniane jako naruszenie związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach ocena prawna nie obejmowała w ogóle kwestii związanych z zastosowaniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". W myśl zaś art. 151 § 2 K.p.a. "W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Oba przepisy zostały sformułowane w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości co do ich treści, zobowiązujący organ w sposób kategoryczny do określonego w nich działania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, zgodnie z którym po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uznania za słuszną przedstawioną w skardze kasacyjnej koncepcję przerwania biegu terminów przewidzianych w art. 146 § 1 K.p.a. Okoliczność, że w doktrynie procedury administracyjnej istnieją poglądy dopuszczające taką możliwość, nie przemawia za zasadnością stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Jak trafnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości przerwania biegu przedawnienia. W konsekwencji czego – bez względu na przyczyny, dla których rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. – organ obowiązany był do zastosowania art. 151 § 2 K.p.a.

Podnieść należy, że okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/07 w ogóle nie wypowiadał się co do regulacji zawartej w art. 146 § 1 K.p.a. nie upoważnia do twierdzenia, że pomijające tę kwestię wytyczne Sądu uchylają w sprawie zastosowanie tego przepisu. Przeciwnie, wytyczne te byłyby aktualne, gdyby nie było przeszkody w ich zastosowaniu w postaci art. 145 § 1 K.p.a. Treść wytycznych nie zwalniała organu od oceny sprawy w świetle obowiązujących przepisów ustawowych i nie mogła uprawniać Ministra Gospodarki do rozstrzygnięcia sprawy wbrew ich oczywistej treści. To właśnie z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwołano się w skardze kasacyjnej wynika m.in., że organy orzekają na podstawie i w granicach prawa.

Z powyższych względów wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należało za słuszne, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. za nieusprawiedliwione.

Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten mógłby mieć wyłącznie zastosowanie wówczas, gdyby wniesiona w sprawie skarga została uwzględniona. Skoro Sąd pierwszej instancji skargę tę oddalił, to w żaden sposób nie mógł naruszyć art. 135 powołanej ustawy.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.