Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 35 art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 50 § 1 art. 149 § 1a, art. 149 § 2 art. 188 art. 200 art. 205 § 2 art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/21 w sprawie ze skargi I. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 15/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi na bezczynność wniesionej przez I. M. stwierdził, że:

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności,

2. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca,

4. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych,

5. zasądził od Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej też jako PINB) z dnia 18 maja 2020 r. R. M. (dalej jako pełnomocnik), powołując się na pełnomocnictwo swojej matki I. M., właścicielki mieszkania przy ul. S. [...] w S. i członka Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] (dalej też jako Wspólnota Mieszkaniowa) oraz właścicielki garażu położonego na działce geodezyjnej nr [...] (dalej jako skarżąca) wniósł o zbadanie legalności wybudowania przez ww. Wspólnotę parkingów na działkach nr [...] i [...]. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej m.in. podniósł, że parking trzymiejscowy został usytuowany częściowo na działce nr [...] bezpośrednio przy istniejących na tej działce garażach, do którego to terenu Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada tytułu prawnego. Stanowi on bowiem własność członków wspólnoty garażowej. Nadto został on wybudowany w 2013 r. bez wymaganego zgłoszenia. W wyniku jego realizacji doszło do podniesienia zawłaszczonego terenu przylegającego do usytuowanego na tej działce budynku, stanowiącego ciąg garaży, co zmieniło "pierwotny kierunek rozchodzenia się wody opadowej z rynny. Przez 40 lat woda była odprowadzana na ten zawłaszczony obszar o szerokości 4 metrów pomiędzy ścianą szczytową garażu, a granicą działek o numerach [...] i [...]. Obecnie jest to niemożliwe z powodu różnicy w poziomach, więc woda gromadzi się przed drzwiami garażowymi. Wspólnota podniosła teren w tym miejscu nasypując kilka ton kruszywa, następnie ułożyła płyty ażurowe oraz krawężniki zarówno prostopadłe jak i równoległe do ujścia rynny". Przy boksach garażowych nie było żadnych krawężników na drodze rozchodzenia się wody. Wskazał też, że problem dotyczy jego bezpośrednio, gdyż po opadach deszczu nie może dostać się do garażu z powodu zalanego podjazdu.

W piśmie z dnia 25 maja 2020 r. PINB w S. wezwał pełnomocnika do uprawdopodobnienia, w zakreślonym terminie, posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy – w celu ustalenia statusu skarżącej w sprawie, oraz uzupełnienia wniesionego podania o stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania jednego z właścicieli nieruchomości.

W piśmie z dnia 2 czerwca pełnomocnik udzielił organowi powiatowemu stosownej odpowiedzi.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2020 r. PINB powiadomił strony przedmiotowego postępowania, iż termin przeprowadzenia czynności kontrolnych zostanie wyznaczony po ustaniu stanu zagrożenia epidemiologicznego. Równocześnie PINB działając w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r. Organ wskazał, iż do czasu upływu wyznaczonego nowego terminu zakończenia sprawy, zgodnie z dyspozycjami art. 35 § 5 Kpa, bieg terminu jej załatwienia ulega wstrzymaniu.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r. PINB zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. o udzielenie wyjaśnień, czy Wspólnota Mieszkaniowa dokonała zgłoszenia robót budowlanych związanych z wykonaniem objętych postępowaniem parkingów i ewentualnie o nadesłanie kserokopii związanych z tym dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej z dnia 29 czerwca 2020 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB) wskazał, iż PINB w S. nie pozostaje w bezczynności i nie prowadzi przedmiotowej sprawy w sposób przewlekły.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej z dnia 2 sierpnia 2020 r. ŚWINB wskazał, iż PINB w S. nie pozostaje w bezczynności i nie prowadzi przedmiotowej sprawy w sposób przewlekły.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. do PINB w S. wpłynęła odpowiedź z Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. odnośnie do dokonanego w dniu 2 lipca 2013 r. zgłoszenia budowy parkingów na działce nr [...] (przyjętego bez sprzeciwu).

W dniu 23 września 2020 r. organ dokonał czynności kontrolnych na objętej wnioskiem nieruchomości. W dniach 29 września 2020 r., 30 września 2020 r., 7 października 2020 r., 8 października 2020 r. oraz 14 października 2020 r. do PINB w S. wpłynęły pisma procesowe stron postępowania (w tym dwukrotnie skarżącej).

W piśmie z dnia 19 października 2020 r. PINB w S., działając na podstawie art. 10 K.p.a. zawiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wniesienia stosownych uwag (która to czynność zdaniem organu przerwała, w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., bieg terminu załatwienia przedmiotowej sprawy).

Zawiadomieniem z dnia 19 października 2020 r. PINB w S. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji trzystanowiskowego miejsca postojowego na działkach nr [...], [...] obręb [...], które prowadzi odtąd pod sygnaturą [...] i w toku którego wezwał Wspólnotę garażową - 28 garaży przy ul. S. dz. nr [...] i nr [...] (dalej jako Wspólnota garażowa) do przedłożenia w terminie 14 dni uchwały o wyborze jej zarządu, celem ustalenia jej reprezentacji.

Wezwaniem z dnia 11 grudnia 2020 r. organ ponownie wezwał tę Wspólnotę do przedłożenia uchwały o wyborze zarządu w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem poinformowania organów ścigania o utrudnianiu czynności, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu kolejnego ponaglenia skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 r. ŚWINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. ponownie stwierdził, że PINB nie pozostaje w sprawie w bezczynności ani przewlekłości.

W skardze do sądu administracyjnego na bezczynność PINB z dnia 29 grudnia 2020 r. reprezentowana przez pełnomocnika skarżąca wniosła o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie w takim przypadku na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi z powołaniem się na orzecznictwo sądowe wskazano na okoliczności uzasadniające zarzut bezczynności organu. Zaakcentowano, że wbrew stanowisku organów obu instancji nie było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały okresy, których zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, o jakim mowa w § 3 tego artykułu. Podkreślono, że z obowiązujących przepisów nie wynika możliwość wyegzekwowania od członków Wspólnoty na działce nr [...] wyboru zarządu tej Wspólnoty. W konsekwencji przy dokonywanej przez organy orzekające interpretacji treści art. 35 K.p.a., sprawa nie byłaby nigdy zakończona. Skoro znani są wszyscy członkowie wspólnoty, to sprawa powinna i może się toczyć przy ich udziale. Dotychczas zresztą PINB taki udział członkom tym zapewnił.

W odpowiedzi na skargę PINB wnosząc o jej oddalenie przedstawił chronologicznie podejmowane w sprawie czynności przeczące zdaniem organu tezie o bezczynności i przewlekłości postępowania. Nadto organ wskazał, że wobec bezczynności członków Wspólnoty garażowej, o podjęcie czynności zmierzających do powołania jej zarządu, w trybie art. 26 ustawy o własności lokali w zw. z art. 611 Kodeksu postępowania cywilnego, wystąpi do sądu cywilnego w celu zapewnienia właściwej reprezentacji tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym jako tzw. dużej wspólnoty (art. 19 ustawy o własności lokali), co będzie się wiązać z koniecznością zawieszenia postępowania w objętej skargą na bezczynność sprawie do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny (na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a.).

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2021 r. PINB wniósł o rozważenie podstaw do odrzucenia wniesionej skargi jako pochodzącej od podmiotu niemającego do tego interesu prawnego i w konsekwencji niemającego przymiotu strony. W tym względzie organ powołał się na treść wydanego w tym dniu na wniosek skarżącej postanowienia o odmowie przyznania jej w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej stwierdzając, że bezczynność PINB ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa wniósł o przyznanie jej od tego organu adekwatnej sumy pieniężnej. Nadto wniósł o dopuszczenie przez Sąd dowodu z dołączonej do tego pisma oceny technicznej, na okoliczność wykazania, że objęta postępowaniem "samowola budowlana w sposób bezpośredni oddziałuje na wyodrębniony lokal garażowy" jego mocodawczyni. W uzasadnieniu pisma, powołując się dodatkowo szeroko na orzecznictwo sądowe, wskazał na okoliczności mające świadczyć, że skarżąca ma indywidualny i niezależny od Wspólnoty garażowej interes prawny w żądaniu likwidacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy wybudowanie spornych miejsc parkingowych negatywnie oddziałuje na sposób korzystania z jej garażu. Stwierdził też, że organ do dnia 5 marca 2021 r., wbrew zapowiedzi, nie wystąpił do sądu cywilnego w trybie art. 19 ustawy o własności lokali.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielką położonego na działce nr [...] garażu oraz współwłaścicielem tej działki, a jednocześnie nie został dotychczas powołany zarząd tej dużej w rozumieniu art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910) Wspólnoty garażowej. W takiej zaś sytuacji każdy członek tej wspólnoty ma prawo podejmować na jej rzecz czynności zachowawcze, do których należy też zaliczyć prawo żądania zbadania legalności wykonanych na terenie wspólnoty przez trzeci podmiot robót budowlanych.

Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, skarżącej przysługuje w tym postępowaniu, niezależny od interesu prawnego Wspólnoty, jej własny interes związany z faktem, że objęte postępowaniem roboty budowlane mogą wpływać w bezpośredni i niekorzystny sposób na korzystanie przez nią z jej garażu, a to w następstwie gromadzenia się przed nim nadmiernej ilości wody z opadów, utrudniających do tego garażu dostęp. Występowanie takich sytuacji nie może przy tym budzić w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej wątpliwości. Nie zostało to też przez organ zakwestionowane. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego brak jest przy tym dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest to wyłącznie następstwem nierównej powierzchni terenu przed garażami oraz braku urządzeń umożliwiających odpływ z tego terenu wód opadowych, a to w sytuacji gdy ani z protokołu oględzin w dniu 23 września 2020 r., ani też z opinii technicznej z dnia 25 września 2019 r., na którą powołuje się organ, nie wynika aby przy sporządzaniu tych dokumentów analizowano w jakikolwiek sposób twierdzenia skarżącej, że przy realizacji trzech miejsc postojowych, w tym częściowo na działce Wspólnoty garażowej nr [...] doszło do podwyższenia terenu, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany odpływu wody opadowej z rury spustowej na budynku garażowym, co powoduje dodatkowe gromadzenie się tej wody przed garażem skarżącej.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w świetle tych dokumentów nie został podważony w żaden sposób fakt uprawdopodobnienia twierdzeń skarżącej, że przedmiotowe roboty budowlane wpływają w bezpośredni sposób na sposób korzystania przez nią z jej garażu, co przesądza o jej statucie jako strony. Wobec powyższego błędne jest stanowisko PINB co do statusu skarżącej jako strony wyrażone w postanowieniu organu z dnia [...] lutego 2021 r., niezależnie już od tego, iż postanowienie to zostało podjęte bez podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem przesądzania w takiej formie o statusie danego podmiotu jako strony w danym postępowaniu, również na wniosek zainteresowanego tym podmiotu.

Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału, nie może budzić wątpliwości, że nie doszło do załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 K.p.a. z przyczyn leżących po stronie organu. Pomimo wpływu wniosku w dniu 18 maja 2020 r. podstawową dla przedmiotowej i podobnych spraw czynność, z uwagi na możliwość poczynienia ustaleń faktycznych i ukierunkowania postępowania z punktu widzenia prawa materialnego, tj. kontrolę w terenie, organ przeprowadził dopiero po upływie prawie 4 miesięcy. Postępowanie wszczął zaś formalnie dopiero po upływie prawie kolejnego miesiąca.

Przy ocenie działań i podejmowanych przez organ czynności, zdaniem Sądu I instancji, należało mieć na uwadze zarówno przedmiot postępowania, obejmujący wykonanie na niewielkim terenie prostych robót budowlanych, jak i okoliczność, że w zasadzie wszystkie niezbędne do wszczęcia postępowania i nadania mu prawidłowego biegu dane zostały podane we wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2020 r. Dane te mogły być potwierdzone lub zanegowane przez strony postępowania w toku wyznaczonych w krótkim czasie czynności kontrolnych, do czego też strony winny być zobowiązane przy zawiadomieniu o dacie i miejscu ich przeprowadzenia. Z akt nie wynika aby Wspólnota Mieszkaniowa negowała twierdzenia, iż trzypostojowe miejsce parkingowe zostało wybudowane (w tym częściowo na działce Wspólnoty garażowej nr [...]) bez zgłoszenia. Prawidłowo przeprowadzona kontrola powinna też, w kontekście prowadzenia postępowania legalizacyjnego, dawać materiał pozwalający na ustalenie czy legalizacja robót jest możliwa z uwagi na wymogi warunków technicznych, na co skarżąca precyzyjnie już we wniosku wskazywała. Nadto już na wstępnym etapie postępowania, a to mając na uwadze dalszy ciąg przewidzianych w takiej sprawie czynności i wymagań, organ powinien rozważyć prawne znaczenie faktu, że częściowo miejsca zostały zrealizowane na cudzej nieruchomości bez zgody jej właściciela (taka nie została bowiem niewątpliwie przedłożona i wykazana).

Sąd podzielił też stanowisko skarżącej, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy przeszkody w jej prowadzeniu i załatwieniu nie stanowi okoliczność, że Wspólnota garażowa z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy o własności lokali nie powołała dotychczas zarządu. Jako uczestnik postępowania Wspólnota ta może być bowiem reprezentowana przez wszystkich jej członków, co też w dotychczasowym postępowaniu miało miejsce. Nadto mając w tym względzie inny pogląd organ powinien podjąć podlegające kontroli instancyjnej i sądowej postanowienie o zawieszeniu postępowania (art. 97 § 4 K.p.a.), czego też dotychczas nie uczynił. Nie wystąpił też do sądu cywilnego o ustanowienie w trybie art. 26 ustawy o własności lokali zarządcy przymusowego, co zasygnalizował w ww. postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. (o odmowie przyznania skarżącej statusu strony). Sąd zauważył, że zgodnie z treścią art. 26 ustawy o własności lokali, uprawnienie wystąpienia do sądu cywilnego o ustanowienie zarządcy przymusowego przysługuje tylko właścicielom wyodrębnionych lokali (członkom wspólnoty). W świetle orzecznictwa (zobacz m.in. wyrok SN z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 i wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11) oparcie się w tym względzie na treści art. 100 § 1 K.p.a. jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wynika to z przepisów prawa materialnego, których to przepisów PINB w analizowanym temacie nie wskazał.

Sąd uznał, że w konsekwencji przyjęcie stanowiska organu uniemożliwiałoby w praktyce merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy z powołaniem się na treść art. 35 § 5 K.p.a. Uzasadniało to przyjęcie, że PINB pozostaje w sprawie w bezczynności, co uzasadniało jej stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy, należało zatem zobowiązać ten organ do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca (art. 35 § 5 K.p.a.), który to termin liczy się, zgodnie z treścią art. 286 § 2 ustawy P.p.s.a., od dnia doręczenia akt organowi wraz z orzeczeniem Sądu, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał też, mając nadto na uwadze czasokres, jaki upłynął od złożenia przez skarżącą wniosku (od 18 maja 2020 r.), stosunkowo niewielki stopień skomplikowania sprawy, gdy chodzi o niezbędny zakres postępowania dowodowego oraz przejrzystość mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy P.p.s.a. Uzasadniało to dodatkowo uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie jej od organu stosownej sumy pieniężnej. Przyznając taką sumę na podstawie art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. w kwocie 1 000 zł Sąd uznał, że taka wysokość zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz będzie stanowić wystarczające zadośćuczynienie za poniesione przez skarżącą szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustrację i konieczność aktywnego uczestniczenia (w tym poprzez formułowanie wymagających dużego nakładu pracy pism procesowych) w postępowaniu, wywołanych nierozpoznaniem sprawy w rozsądnym terminie. Miał też w tym względzie Sąd na uwadze znaczny czasokres bezczynności oraz widoczny brak mobilizacji organu w całościowym podejściu do sprawy, celem jej szybkiego zakończenia zgodnie z mogącymi mieć zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 50 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że skarżąca wykazała interes prawny i faktyczny, a co za tym idzie iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym,

2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego temu przeczy,

3. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez orzeczenie o bezczynności organu w stanie faktycznym na dzień orzekania, a nie na dzień wniesienia skargi przez skarżącą,

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że do bezczynności nie doszło w przedmiotowej sprawie, ewentualnie iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

5. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. miała charakter rażący, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności podejmowane czynności dowodowe, nie wynikały ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale wynikały z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy,

6. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego,

7. art. 200 P.p.s.a., w sytuacji w której to należało oddalić skargę, ewentualnie naruszenie tego przepisu w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego I. M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Kwestia przysługiwania skarżącej statusu strony zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym została szczegółowo wyjaśniona przez Sąd I instancji co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazane przez Sąd I instancji stanowisko odnośnie do tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Analiza akt sprawy potwierdza zasadność poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń wskazujących na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

Wskazać należy, że już po wydaniu zaskarżonego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej rozbiórkę trzystanowiskowego miejsca postojowego wykonanego na działce o nr ew. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki z uwagi na odstąpienie przez Wspólnotę od procedury naprawczej i podjęcie przez Wspólnotę uchwały o rozbiórce tych miejsc postojowych. Organ ten nie wziął pod uwagę, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wykonanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Słusznie zwrócił uwagę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2021, znak [...], mocą której uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., że w tej sytuacji nie mogą mieć zastosowania art. 48, art. 49b i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Możliwe jest natomiast prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne w stosunku do robót budowalnych, które wprawdzie nie podlegają reglamentacji tej ustawy, jednakże odbiegają one od warunków określonych w przepisach, w tym w warunkach technicznych.

Z akt sprawy wynika, że oględziny miejsc postojowych zostały przeprowadzone w dniu 23 września 2020 r. co potwierdza protokół sporządzony z tych oględzin. Nie było żadnych przeszkód, by dokonać oceny, czy trzy miejsca postojowe spełniają wymogi wynikające z przepisów technicznych czy też nie. Oczywistym jest, że utwardzone miejsca postojowe nie są budowlą wymagającą dokonywania skomplikowanych analiz w celu ustalenia, czy spełniają one wymogi techniczne. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w sprawie dopiero po prawie siedmiu miesiącach od wykonania oględzin.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez orzeczenie o bezczynności organu w stanie faktycznym na dzień orzekania, a nie na dzień wniesienia skargi. Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego nie oznacza, że od tej chwili organ ten nie ma obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa nie stanowi, że po wniesieniu skargi na bezczynność postępowanie administracyjne ulega wstrzymaniu. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że akta administracyjne przekazywane są wraz ze skargę do sądu. Organ administracji ma możliwość wypożyczenia akt administracyjnych z sądu bądź też wykonania kserokopii niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia dokumentów. Skoro wniesienie skargi na bezczynność nie skutkuje wstrzymaniem biegu postępowania administracyjnego, to sąd administracyjny ocenia czy doszło do bezczynności organu na dzień wydania wyroku nie zaś na dzień wniesienia skargi na bezczynność.

Za zasadne zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało zarzuty nr 4 i 5 skargi kasacyjnej w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy brać pod uwagę czy termin przewidziany na załatwienie sprawy został przekroczony w sposób znaczący oraz przyczyny, które spowodowały znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. W niniejszej sprawie ustawowy termin załatwienia sprawy został przekroczony o siedem i pół miesiąca licząc od dnia wpływ wniosku o wszczęcie postępowania jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to przekroczenie na tyle drastyczne, by dawało ono podstawy do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto stwierdzić należy, że organy administracji w toku postępowania podejmowały czynności, które były przydatne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie takie jak uzyskanie informacji czy przed wykonaniem robót budowlanych dokonano ich zgłoszenia oraz oględziny miejsc postojowych. Przekroczenie terminu zostało spowodowane głownie tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że aby zakończyć postępowanie konieczne jest ustanowienie zarządu tzw. wspólnoty garażowej, który działałby w imieniu tej wspólnoty. Stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, czy też sztucznego, celowego przedłużania postępowania. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała natomiast miejsca.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i orzekł, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z kolei z art. 154 § 6 P.p.s.a. wynika, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na bezczynność a wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Kwestia odszkodowawczego charakteru przyznanej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej była już wielokrotnie przedmiotem analiz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1311/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej." Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 200 P.p.s.a. oraz 205 § 1 P.p.s.a. W sprawie zaistniały przesłanki uwzględnienia skargi na bezczynność a w konsekwencji Sąd I instancji miał podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości stanowił art. 207 § 2 P.p.s.a..