Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1331/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 §2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego M.R. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.R. wnioskiem z dnia 4 września 2012 r. wystąpił do Starosty C.-T. o zwrot działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,2939 ha, nr [...] o pow. 0,0145 ha i nr [...] o pow. 0,2793 ha. Wnioskodawca wskazał, iż nieruchomości objęte wnioskiem nie zostały wykorzystane na cel określony w umowie sprzedaży.

Starosta C.- T. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...], działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2014r. poz. 518 – dalej u.g.n.) odmówił M.R. zwrotu działek oznaczonych w ewidencji gruntów:

• nr [...] o pow. 0,2939 ha położonej w m. C. przy u. P. [...] dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C. ;

• nr [...] o pow. 0,0145 ha położonej w m. C. dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C. ;

• nr [...] o pow. 0,2793 ha, położonej w m. C. dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C. .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975 r. J.R. - ojciec wnioskodawcy, zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie m. C. przy ul. P. , oznaczoną numerami działek: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,8930 ha. W wyniku przeprowadzonego dochodzenia po zestawieniu mapy z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. stwierdzono, że działki aktualnie oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] odpowiadają działkom uprzednio oznaczonym nr [...], [...], [...] . M.R. żąda zaś zwrotu części ze zbytych działek, a mianowicie działki nr [...], [...] I [...] .

Starosta C.- T. ustalił, iż zbycie przedmiotowych działek nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na podstawie powyższego organ ustalił, że J.R. dobrowolnie odstąpił będącą jego własnością nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Starosta wskazał, iż tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określony został w dziale III rozdziale VI u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 tej ustawy nakazuje zaś stosować przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem w przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ (...). W myśl natomiast art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany(ust. 1)

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W trakcie przeprowadzonej wizji ustalono, iż działka oznaczona numerem [...] o pow. 0,2793 ha położona w obrębie miasta C. jest użytkowana jako targowisko miejskie. Zatem działka ta została przeznaczona na cel określony w informacji Urzędu Powiatowego w C. z dnia 11 czerwca 1974 r., która to informacja stanowiła dokument przedłożony notariuszowi przy zawieraniu umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1975 r.

Działka oznaczona nr [...] ma niewielką powierzchnię 145 m2 i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. C. z 1975 r. przeznaczona została na przepompownię kanalizacji sanitarnej. Wskazana przepompowania kanalizacji sanitarnej została na tej działce pobudowana. Urządzenia znajdujące się na omawianej działce przekraczają wartość działki. Działka ta wykorzystywana jest zatem na cel publiczny w rozumieniu z art. 6 pkt. 3 u.g.n. Na działce nr [...] posadowiony jest natomiast budynek Urzędu Skarbowego w C. , który jest również realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. Powyższe stanowi zaś przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot o którym mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Starosta ustalił, że w umowie sprzedaży nie został określony cel nabycia nieruchomości. W § 2 lit. a) badanej umowy przywołano bowiem tylko dokument, który przedłożył przedstawiciel Skarbu Państwa. Była to informacja Urzędu Powiatowego w C. z dnia 11 czerwca 1974 r., w której stwierdzono, że nieruchomość położona w C. przy ul. P. przeznaczona zostaje pod budowę targowiska miejskiego zgodnie z planem. Przywołany dokument nie zawiera jednak oznaczenia nieruchomości, która ewentualnie miałaby być przeznaczona pod budowę targowiska miejskiego, w związku z czym nie wiadomo, czy dokument ten dotyczył zbywanej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy obejmował całość tej nieruchomości, czy jej część. Poza tym, oprócz przywołania dokumentu - informacji o przeznaczeniu bliżej nieokreślonego gruntu w planie, w treści umowy nie zamieszczono zapisu, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została sprzedana. Ponieważ umowa nie zawiera postanowienia określającego, w jakim celu nieruchomość została nabyta, nie można mówić o tym, że została wykorzystana niezgodnie z celem określonym w umowie. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W wyniku odwołania wniesionego przez M.R. , Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 - dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ograniczył się do konstatacji, iż w umowie przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie został określony cel jej nabycia. Zdaniem organu odwoławczego wniosek taki zdaje się pozostawać w sprzeczności z materiałem dowodowym, który wskazuje, iż wywłaszczenia dokonano w związku z planowaną budową targowiska miejskiego. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż Starosta C.-T. winien pozyskać tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego dla przedmiotowych nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Kwestią kluczową jest bowiem ustalenie, w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana bezpośrednio po wywłaszczeniu. Zasadą bowiem jest, iż cel wywłaszczenia uważa się za zrealizowany w stopniu uzasadniającym odmowę zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli zgodne z inni zagospodarowanie miało charakter czasowy. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest zatem do ustalenia, jaki był pierwotny obszar, który swym zasięgiem obejmował targowisko miejskie. Organ odwoławczy wskazał również, iż w żadnej mierze nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób Gmina C. uzyskała prawo własności nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości, na której wzniesiony został budynek Urzędu Skarbowego. Organ odwoławczy wskazał także, że należy ustalić, kiedy dokładnie wzniesione zostały obiekty posadowione na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, co łączy się z koniecznością pozyskania stosownej dokumentacji. Organ pierwszej instancji nie ustalił ponadto kto jest właścicielem przepompowni, w szczególności czy nie wchodzi ona w skład przedsiębiorstwa, co wykluczałoby traktowanie jej jako części składowej gruntu.

Po otrzymaniu akt sprawy Starosta C.- T. pozyska! zaświadczenie o przeznaczeniu planistycznym działek nr [...], [...], [...], [...] w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta C. z 1978 r. (przyjętego uchwalą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z 30 kwietnia 1978 r.. ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 6/79 z 15 sierpnia 1979 r.); włączył do akt kopię umowy zamiany zawartej przez Burmistrza Miasta C. oraz Starostę C.-T. w sprawie m.in. działki nr [...] ; podjął próbę pozyskania akt [...] w sprawie pozwolenia, na budowę budynku Urzędu Skarbowego w C. ; posiadł pełną kserokopię dokumentacji budowlanej budynku Urzędu Skarbowego w C. ; zlecił sporządzenie operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania za przedmiotowe działki; zwrócił się do Burmistrza Miasta C. z wnioskiem o odszukanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej istnienia w latach 1975-1986 targowiska miejskiego na działkach [...] i [...] .

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy Starosta C. - T. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.R. :

1. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2939 ha położonej w m. C. przy ulicy P. [...] , dla której Sąd Rejonowy w T. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą KW [...] , stanowiącej własność Gminy Miasta C. ;

2. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0145 ha położonej w m. C. , dla której Sąd Rejonowy w T. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą KW [...] , stanowiącej własność Gminy Miejskiej C. ;

3. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2793 ha położonej w m. C. , dla której Sąd Rejonowy w T. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą KW [...] , stanowiącej własność Gminy Miejskiej C. .

W uzasadnieniu decyzji powtórzono ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...] i przywołano podstawę prawną wniosku. Starosta wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że w wyniku podziału działki nr [...] w 2001r. powstały działki nr [...] o pow. 0,0145 ha i [...] o pow. 0,2896 ha. Następnie w 2002 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] o pow. 0,2793 ha.

Dalej organ I instancji wskazał, iż dnia 19 czerwca 2008 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w C. podpisano Akt Notarialny Rep. A [...] umowę zamiany działki nr [...] , która stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Urząd Skarbowy w C. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 29 grudnia 1998 r. i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 11 lutego 1999 roku, a od dnia podpisania aktu notarialnego stanowiła własność Gminy Miasta C. .

Starosta wskazał, iż w zaświadczeniu z planu zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz Miasta C. nr [...] z dnia 13 czerwca 2013r. na dzień 15 sierpnia 1979 r., poinformował, iż Urząd nie posiada starszego archiwalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sięgającego do daty [...] marca 1975 r. W związku z powyższym nie ma możliwości ustalenia, w jaki sposób można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość dacie uwłaszczenia.

Organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że w umowie sprzedaży z dnia [...] marca 1975 r. w § 2 lit. a) przywołano dokument, który przedłożył przedstawiciel Skarbu Państwa przed notariuszem. Była to informacja Urzędu Powiatowego w C. z dnia 11 czerwca 1974 r., w której stwierdzono, że nieruchomość położona w C. przy ul. P. przeznaczona zostaje pod budowę targowiska miejskiego zgodnie z planem. Przywołany dokument nie zawiera zaś oznaczenia nieruchomości, która ewentualnie miałaby być przeznaczona pod budowę targowiska miejskiego, w związku z czym nie wiadomo, czy dokument ten dotyczył zbywanej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy obejmował całość tej nieruchomości, czy jej część. Umowa nie zawiera postanowienia określającego, w jakim celu nieruchomość została nabyta, i nie można mówić o tym, że została wykorzystana niezgodnie z celem określonym w umowie.

M.R. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż konkretyzacji ustawowej celu publicznego wywłaszczenia spełnia w przedmiotowej sprawie jakikolwiek cel publiczny oraz wadliwe przyjęcie, że cel nie został określony, a także wskazał na obrazę przepisów procedury administracyjnej w postaci: art. 76 k.p.a. poprzez pominięcie, iż tzw. Informacja o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z 14 czerwca 1974 r. wydana przez Urząd Powiatowy w C. będąc dokumentem urzędowym, stanowi dowód tego. co zostało w niej stwierdzone; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, naruszenie słusznego interesu obywatela, a nadto brak dążenia do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie niezwłocznym. W odwołaniu strona postępowania zażądała uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i orzeczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego w sposób reformatoryjny poprzez uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości.

Wojewoda W. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2014r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotem postępowania o zwrot są działki o numerze [...], [...] i [...]. Najprawdopodobniej działki te stanową fragment nieruchomości wywłaszczonych o dawnych numerach ewidencyjnych działek: [...], [...], [...] .

W ocenie Wojewody odwołanie zasługiwało na uwzględnienie ze względu na okoliczność, iż rozstrzygnięcie organu I instancji naruszało treść art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przedwcześnie uznano, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem zasadna jest odmowa zwrotu nieruchomości. Starosta C.- T. naruszył wskazaną normę prawa materialnego wskutek przeprowadzenia wadliwego postępowania administracyjnego, poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy. W konsekwencji organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 80 k.p.a., albowiem orzekł w oparciu o materiał dowodowy, z którego nie sposób wydobyć stanu faktycznego pozwalającego na wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda W. ukazał modelowo ogólne zarysy postępowania o zwrot nieruchomości i podkreślił, że podstawowym uchybieniem Starosty C.-T. - niepozwalającym na konwalidację postępowania w jakimkolwiek zakresie w II instancji - było nieustalenie przedmiotu postępowania. Wskazać należy, iż M.R. wniósł o zwrot działek o numerach [...] , [...] , [...] . Tymczasem aktem notarialnym z 12 marca 1965 r. J.R. zbył na rzecz Skarbu Państwa działki o numerach [...], [...] i [...].

Zdaniem organu odwoławczego zastosowany przez organ I instancji sposób zestawienia mapy ewidencyjnej z numerami [...], [...] i [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. nie może być uznany za wystarczający, gdyż nie odznacza się on dostateczną precyzją w tym zakresie. Analiza akt sprawy organu I instancji nie pozwala natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście cały obszar działek [...], [...], [...], [...] odpowiada dawnym działkom o numerach [...], [...], [...] - a w szczególności pismo o znaku [...] takich okoliczności nie stwierdza. Nie wiadomo bowiem z akt sprawy, jakim kolejno podziałom podlegały działki wywłaszczone i czy rzeczywiście finalnie jest tak, że ich obszar pokrywa się z działkami [...] , [...] , [...] , [...] .

Kolejnym aspektem sprawy, którego Starosta C.- T. nie zrealizował w sposób należyty jest kwestia ustalenia celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, przy tym wbrew twierdzeniom organu I instancji, iż akt notarialny z [...] marca 1975 r. określa bardzo precyzyjnie cel wywłaszczenia, a mianowicie: budowa targowiska miejskiego w obszarze zakreślonym na mapie sytuacyjnej. Dalej organ odwoławczy szczegółowo wskazał czynności dowodowe mające na celu ustalenie celu wywłaszczenia.

Ostatnim aspektem niniejszej sprawy, którego Starosta C.- T. nie wyjaśnił, jest należyte rozstrzygnięcie o kwestii zbędności nieruchomości wywłaszczonej. W tym zakresie Wojewoda zauważył, iż organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń mogących doprowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy na obszarze przedmiotowych działek zrealizowano dany cel wywłaszczenia, czy też nie. Stwierdzenie zbędności nieruchomości lub niezgodności jej zagospodarowania z celem wywłaszczenia, powinno przybrać taką postać, że organ I instancji - bazując na ustalonym celu wywłaszczenia - jednoznacznie stwierdza kiedy dokładnie (lub w przybliżonym czasie) określone zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane. Organ odwoławczy określił również zalecenia dla Starosty C.-T. w zakresie czynności, które winien podjąć w zakresie ustalenia zbędności nieruchomości wywłaszczonej.

Dalej organ odwoławczy rozpoznając wniesiony środek odwoławczy nie dostrzegł podstaw, dla których powołano dnia 18 grudnia 2013 r. rzeczoznawcę majątkowego J.M. , skoro finalnie rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdzało odmowę zwrotu. Skoro organ I instancji prowadząc postępowanie gromadził takie dowody, które w jego przekonaniu miały stanowić podstawę odmowy zwrotu, to sprzeczne z logiką i ekonomiką postępowania jest powoływanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego mającego sporządzić operat szacunkowy stanowiący podstawę rozliczeń dokonywanych w razie orzeczenia zwrotu nieruchomości.

Dalej Wojewoda W. zauważył, iż Starosta naruszył art. 40 § 2 k.p.a. w ten sposób, iż doręczał pisma w sprawie nie tylko pełnomocnikom stron, ale również samym stronom. Wojewoda zauważył również, iż organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odstąpienie od zbadania, czy przymiot strony postępowania nie przysługuje jeszcze innym podmiotom. Wskazał też, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Starosta C.- T. ustali na podstawie jakiego tytułu prawnego użytkuje działkę nr [...] Urząd Skarbowy w C. , gdyż być może jest to trwały zarząd. Osoba zaś, której przysługuje takie prawo względem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania zwrotowego stanowi stronę postępowania na zasadzie art. 28 k.p.a. wzw. żart. 138 ust. 1 u.g.n. Po drugie nakazano, by organ I instancji ustalił, kto jest właścicielem przepompowni znajdującej się na działce [...] objętej podaniem o zwrot - i jeśli ta działka stanowi fragment którejkolwiek z dawnych działek nr [...], [...], [...] - to rozważył zasadność wezwania właściciela tego urządzenia do udziału w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 poz. 121 ze zm.) urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary. gazu. energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jeśli przepompownia wchodzi w skład przedsiębiorstwa przesyłowego to stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. W takiej natomiast konfiguracji przysługuje takiemu przedsiębiorstwu przymiot strony postępowania, albowiem konsekwencją ewentualnego zwrotu działki nr [...] może być utrata posiadanego tytułu prawnego do władania częścią tej działki i brak możliwości obsługi urządzenia przesyłowego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, a organ nie rozpatrzył odwołania co do istoty sprawy oraz zgodnie z wnioskami odwołania.

Organowi administracji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ stan faktyczny sprawy pozwala na jej rozstrzygnięcie, a zgromadzone w sprawie dokumenty w szczególności załączone do wniosku oraz odwołania, a także zgromadzone w sprawie świadczą o zasadności żądań skarżącego i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania - art. 35 § 1 kpa przez brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie i dwukrotne przekazywanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 76 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na nieprzyjęciu przez organ że dokument pt. Informacja wydany przez Urząd Powiatowy dnia 14.06.1974r. jest "dokumentem urzędowym" kreującym domniemanie prawne prawdziwości i zgodności z prawdą oświadczenia organu oraz że dokument ten stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a który to dokument został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu jako podstawa podjęcia decyzji odmownej, gdyż wadliwie uznano, że jest on niewystarczający dla określenia celu umowy, podczas gdy ten dokument określa cel umowy - wywłaszczenie pod budowę targowiska miejskiego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 przez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego pt. Upoważnienie z dnia 11.03.1975r.; brak logiki w ocenie treści zebranych dokumentów, a także nie dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rażący brak poszanowania słusznego interesu obywatela, polegający na rażąco wybiórczym potraktowania dowodów z dokumentów urzędowych - dokument ww. Informacja; przez brak odniesienia się i uwzględnienia w ocenie umieszczonego w treści dokumentu odręcznego zapisu - Z-ca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej K.R. - będącego kontynuacją treści dokumentu - oraz nieuwzględnienie opisu i mapy sytuacyjnej wskazanych w treści tego dokumentu, skutkujących wywodzeniem wniosków co do stanu faktycznego sprawy, jakoby braku możności ustalenia celu umowy sprzedaży, w sposób pozostający w ewidentnej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który niezbicie wskazuje na cel umowy - targowisko miejskie. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 - 5 w zw. z art. 36 § 1 i 2 przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i niezałatwienie

sprawy niezwłocznie, co zostało potwierdzone prawomocnym Wyrokiem Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzającym rażącą przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie odnotować należy, że przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Starosty C.-T. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. wyrok WSA w Kielcach z 02.02.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ nie wykazał, aby zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze wskazane przez organ odwoławczy powody uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzić należy, iż ustalenie celu wywłaszczenia i rozstrzygnięcie kwestii zbędności nieruchomości wywłaszczonej nie wykraczało poza zakres postępowania możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy. Przyjęte przez organ I instancji założenie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez ten organ (w tym uzupełnionego zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2013r.), iż przedmiotowe nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem zasadna jest odmowa zwrotu nieruchomości, organ odwoławczy mógł odeprzeć po przeprowadzeniu m.in. czynności wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Analiza aktu notarialnego z [...] marca 1975 r. , załącznika graficznego do informacji o możliwości i warunkach realizacji inwestycji - budowy targowiska z [...] czerwca 1976 r. o znaku [...] wraz z przesłuchaniem w charakterze świadka autora odręcznej adnotacji pełniącego wówczas funkcję Zastępcy Kierownika Wydziału K.R. o poprawieniu lokalizacji, którą zmieniono granice terenu objętego ustaleniami przedmiotowej informacji z czerwca 1976 r. oraz przeznaczenie planistyczne działek obecnie oznaczonych nr [...], [...] I [...] nie wykraczało poza zakres czynności mieszczących się w zakresie postępowania uzupełniającego uregulowanego w art. 136 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy z powołaniem się na art. 136 k.p.a. podjął się przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie (vide np. pisma z dnia 17 lipca 2014r. kierowane do Urzędu Miasta w C. w zakresie przeznaczenia planistycznego przedmiotowych nieruchomości i targowisk położonych w C. , oraz pismo z dnia 17 lipca 2014r. kierowane do Powiatowego Inspektora Weterynarii w C. w sprawie posiadanej dokumentacji archiwalnej dotyczącej targowiska zwierzęcego). Pomimo uzyskania odpowiedzi na powyższe pisma organ odwoławczy uchylił się jednak od analizy zebranych dokumentów, przerzucając powyższe na organ I instancji.

Za nieuzasadnione uznać należy również uchylenie się przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji na tej podstawie, iż jego zdaniem zastosowany przez organ I instancji sposób zestawienia mapy ewidencyjnej z numerami [...], [...] i [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. nie może być uznany za wystarczający, gdyż nie odznacza się on dostateczną precyzją w tym zakresie. Pamiętać bowiem należy, iż Wojewoda już decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. uchylił decyzję Starosty C.- T. z dnia 18 lutego 2013r., w której organ ten po zestawieniu mapy ewidencyjnej z numerami [...], [...], [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. stwierdził, że działki aktualnie oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] odpowiadają działkom uprzednio oznaczonym nr [...], [...], [...] kupionym od J.R. . Gdyby organ odwoławczy miał wątpliwości co do poprawności tego założenia winien to podnieść już w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. Ponadto stwierdzić należy, iż uchylenie decyzji w tym zakresie byłoby możliwe gdyby organ odwoławczy ustalił w niewątpliwy sposób, iż działki nr [...] , nr [...] i nr [...] objęte wnioskiem o zwrot nie odpowiadają w całości lub w części działkom nr [...], nr [...] i nr [...] wymienionych aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975 r. , którym J.R. - ojciec wnioskodawcy, zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie m. C. przy ul. P. o łącznej powierzchni 0,8930 ha. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji brak.

Dalej wskazać należy również, iż organ odwoławczy nie wykazał w wystarczający sposób naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadniała by sytuacja, kiedy to organ odwoławczy stwierdziłby po ponownym rozparzeniu sprawy, iż z winy organu w postępowaniu zostały pominięte podmioty, którym przymiot strony przysługuje. Rozpoznanie bowiem sprawy merytoryczne po prawidłowym podmiotowym ukształtowaniu postępowania i przy uwzględnieniu podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziło by do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ustalenie stron postępowania może być nieprawidłowe, przy braku przesłanek pozytywnych do takiego stwierdzenia i przy braku własnych ustaleń w tym zakresie nie może w żadnym razie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozparzenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie stwierdza bowiem, iż doszło do naruszenia prawa stron do udziału w tym postępowaniu a jedynie, iż należy sprawdzić czy taka sytuacja nie zaistniała. Jak mowa wyżej, nie jest to przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż stronami postępowania są podmioty, których interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne. Oznacza to, iż stronami postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości są podmioty, którym przysługuje prawo obligacyjne (najem, dzierżawa, użyczenie) oraz prawo rzeczowe do nieruchomości objętych zakresem postępowania o zwrot. Może to oznaczać, iż stroną przedmiotowego postępowania winien być Urząd Skarbowy w C. jako zarządca działki nr [...] , czy też podmiot którego częścią infrastruktury technicznej jest przepompownia znajdująca się na działce nr [...] . Organ odwoławczy winien jednak jednoznacznie zająć stanowisko w zakresie przysługiwania tym podmiotom statusu, określając przy tym, jaki konkretnie podmiot jako właściciel infrastruktury technicznej winien być włączony przez organ I instancji do niniejszego postępowania. Zbyt ogólne określenie przez Wojewodę naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania i błędne ustalenie stron postępowania w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. spowodowało bowiem, iż Starosta C.- T. nie podjął działań mającyh na celu prawidłowe określenie stron niniejszego postępowania, pomimo iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] stanowiła kolejną decyzję wydaną przez ten organ w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

MZ