Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1139/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/09 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/09 oddalił skargę R. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2009 r., nr (...) o odmowie wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

R. R. zwróciła się do Wojewody Ś. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewoda Ś. zaświadcza, że nieruchomość oznaczona numerem działki (...), położona w Z. obręb M., wymieniona pod pozycją nr (...) załącznika o numerze (...) do decyzji nr (...) Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., znak: (...), podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa."

Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia R. R., postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. z dnia (...) maja 2009 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska, powołując się na treść art. 217 i 218 K.p.a., organ drugiej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je prowadzące i jest jedną z prawnych form działania administracji. Powołując się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie organ drugiej instancji podkreślił, że zaświadczenie nie ma charakteru decyzji.

Organ wyjaśnił, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), dalej powoływanej: "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r." stanowił, iż nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), położona w Z., obręb M., leży w liniach rozgraniczających, co oznacza że rolą organu wojewódzkiego, stosownie do ust. 4 cytowanego art. 14, jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia, czy i jaka część tej nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa. Skoro zatem w sprawie nabywania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa orzeka się decyzją administracyjną, to brak jest podstaw do wydawania w tej sprawie zaświadczenia o żądanej treści. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W tej sytuacji Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści przeczyłoby aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto strona zażądała wydania zaświadczenia dotyczącego całej działki, natomiast kwestia nabycia na drodze administracyjnej dotyczy jedynie części tej działki, tj. jej północno-zachodniej części, która leży w liniach rozgraniczających. Co do pozostałej części nieruchomości w grę może wchodzić jedynie roszczenie o charakterze cywilnoprawnym. W tym jednak zakresie organ wojewódzki nie posiada danych, które pozwalają stwierdzić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, tej części nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Sprawa ta należy więc do właściwości innego organu, przy czym jest to sprawa nie będąca sprawą administracyjną. W tym zakresie ustalenie, czy ta część nieruchomości ma być nabyta przez Skarb Państwa, może zostać dokonane tylko przez same strony w drodze umowy, a w razie sporu przed sądem cywilnym.

W skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury R.R. zarzuciła naruszenie art. 217 § 1 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, gdyż w sprawie nabywania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa orzeka się decyzją administracyjną, a także naruszenie art. 13 ust. 1 powołanej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że obowiązek nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości dotyczy tylko części tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem, iż nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 13 i art. 14 ust. 4 w związku z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) skutek prawnorzeczowy (nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego) następuje z chwilą, gdy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna. Działki i grunty, które podlegają nabyciu przez Skarb Państwa, określa mapa - załącznik nr (...) do decyzji o lokalizacji autostrady wydanej przez Wojewodę K. z dnia (...) stycznia 1998 r. (...). Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., która nie zmieniła jednak mapy. Na mapie tej zaznaczony jest przebieg autostrady, a zarazem wydziela ona części nieruchomości zajęte na ten cel, nabywane przez Skarb Państwa. Stwierdzenie podlegania obowiązkowi nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości objętej celem budowy drogi na rzecz Skarbu Państwa, znajdując podstawę w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie wymagało uprzedniego wydawania przez żaden organ decyzji administracyjnej o nabyciu własności przez Skarb Państwa. Dla powstania tego obowiązku niezbędne było jedynie, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna.

Skarżąca stwierdziła, że art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 44 ustawy stosuje się także do nabywania nieruchomości objętych pasem drogowym autostrady na mocy decyzji lokalizacyjnych wydanych przed wejściem w życie tych przepisów. Objęcie gruntu liniami rozgraniczającymi w decyzji o lokalizacji autostrady oznacza, że grunt ten stał się pasem drogowym autostrady. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079) skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organ administracji miał obowiązek wydać zaświadczenie, gdyż stan prawny, którego potwierdzenia się domagała, wiąże się z uprzednim wydaniem decyzji (konstytutywnej) o ustaleniu lokalizacji autostrady oraz z treścią art. 13 ust. 1 ustawy.

Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu administracji, że kwestia nabycia na drodze administracyjnej dotyczy jedynie części działki. W jej ocenie obowiązek nabycia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (w tym użytkowania wieczystego) w niniejszej sprawie obejmuje całą nieruchomość, ponieważ znajduje się ona w pasie drogowym autostrady, choć nie w całości. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa działka gruntu jest zabudowana budynkiem biurowo-hotelowym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności użytkowników wieczystych. Podział tej nieruchomości zgodny z linią rozgraniczającą nie spełnia wymagań określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), bowiem budynek nie ma ściany oddzielenia przeciwpożarowego lub ściany usytuowanej na całej wysokości budynku. Oznacza to, że linia podziału nieruchomości przechodzi przez niepodzielny budynek położony na działce. Dlatego, w ocenie skarżącej, konieczne jest zakwalifikowanie prawa użytkowania wieczystego dotyczącego całej tej nieruchomości jako podlegającego obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Fakt, że samo nabycie następuje w drodze umowy, a więc ma charakter cywilnoprawny, nie zmienia faktu, że obowiązek nabycia wynika z regulacji administracyjnych, a więc może stanowić przedmiot zaświadczenia. W konsekwencji organ administracji nie miał podstaw odmówić skarżącej wydania zaświadczenia dotyczącego całej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że żądana treść zaświadczenia, które chciała uzyskać skarżąca, nie spełnia przesłanek z art. 218 K.p.a. Żądanie skarżącej zmierza bowiem do uzyskania zaświadczenia w sprawie, w której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. niezbędne jest wydanie przez wojewodę decyzji określającej, czy i jaka część tej nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa, stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności tej części przedmiotowej nieruchomości (art. 14 ustawy) oraz ustalającej odpowiednie odszkodowanie. Tymczasem nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. Poza tym skoro w sprawie nabywania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa orzeka się decyzją administracyjną, to brak jest podstaw do wydawania w tej sprawie zaświadczenia o żądanej treści, które miałoby dotyczyć całej nieruchomości, a zatem i tej jej części, która nie jest położona w liniach rozgraniczających inwestycji, a więc może być przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W zakresie natomiast roszczeń cywilnoprawnych organ wojewódzki nie posiada danych, które pozwalają stwierdzić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy (czyli przejścia prawa własności z mocy prawa), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Oznacza to, że sprawa ta należy do właściwości innego organu, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad reprezentującego Skarb Państwa, przy czym jest to sprawa nie będąca sprawą administracyjną. Ustalenie, czy sporna część nieruchomości ma być nabyta przez Skarb Państwa, powinno zostać dokonane przez same strony w drodze umowy, a w razie sporu w tej sprawie muszą się one zwrócić do właściwego sądu cywilnego (patrz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1620/07).

Zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że organ nie mógł w formie zaświadczenia potwierdzić treści, jakiej żądała skarżąca w złożonym wniosku. Uwzględnienie żądania skarżącej nie mieściło się bowiem w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja, a informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Skoro zatem istnienia określonego obowiązku, obciążającego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ wojewódzki nie mógł stwierdzić, a zmierzające do ustalenia stanu prawnego postępowanie administracyjne nie zostało zakończone odpowiednią decyzją administracyjną, a także z akt sprawy nie wynika, by skarżąca wystąpiła z roszczeniem cywilnoprawnym do zarządcy drogi w sprawie tzw. resztówki, czyli nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowy cel, to organ orzekający obowiązany był wydać postanowienie odmowne, o którym mowa w art. 219 K.p.a. Wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby analizowania zmian w stanie prawnym dotyczącym budowy dróg, wyprowadzania z tego wniosków i dokonywania ocen prawnych. Nadto proponowana we wniosku treść żądanego zaświadczenia zmierza do wykładni treści wydanych w latach 1998-2001 decyzji o lokalizacji odcinka autostrady A-4, co w trybie art. 217-220 K.p.a. również jest niedopuszczalne. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest więc w pełni zgodna ze wskazanymi przepisami.

Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe w kwestii prawnego charakteru zaświadczeń i warunków ich wydawania podzielił wyrażany w tym orzecznictwie pogląd że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06, Lex nr 214079), a posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA w z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 981/08).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. R., reprezentowana przez radcę prawnego, Zaskarżając wyrok w całości wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że obowiązek nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerem działki (...), położonej w Z. obręb M., dotyczy tylko części tej nieruchomości,

2) art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. przez niewłaściwą wykładnię, tj. przez uznanie, że sprawa nabywania nieruchomości nie jest sprawą administracyjną;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 14 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, iż w sprawach określonych w art. 14 tej ustawy nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, bowiem rozstrzyga się je decyzją administracyjną;

2). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż nie byłoby ono oparte na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, a treść zaświadczenia, o wydanie którego wnosiła skarżąca zmierza do wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że w przypadkach określonych w art. 14 ustawy, tj. przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dla nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa, a więc dla wystąpienia skutku prawnorzeczowego, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda jedynie stwierdza w drodze decyzji, że nastąpiło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa oraz ustala odszkodowanie. Wojewoda nie wydaje decyzji, że dana nieruchomość podlega obowiązkowi nabycia, gdyż nabycie to następuje na podstawie art. 14 ust. 1 z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tej nieruchomości stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu uostatecznienia się decyzji nr (...) Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., nr (...). Decyzja, którą wydaje wojewoda na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, ma więc charakter deklaratoryjny - nie kształtuje nowego stosunku prawnego. Zaświadczenie, którego domagała się skarżąca, nie mogło więc wywoływać skutków kształtujących stosunek prawny, przyznawać skarżącej nowe uprawnienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie można wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż wywoływałoby ono skutek kształtujący stosunek prawny rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej, zaświadczenie zostałoby wydane. Naruszenie przez organy administracji art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 14 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, obowiązek nabycia przez GDDKiA na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (w tym użytkowania wieczystego), wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie obejmuje całą nieruchomość oznaczoną numerem działki 1847/86. Nieruchomość ta znajduje się bowiem w pasie drogowym autostrady, choć nie w całości, a ponadto zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy do całej tej działki. Wyżej wymieniona działka gruntu jest zabudowana budynkiem biurowo-hotelowym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności użytkowników wieczystych. Bryłę budynku przecina płaszczyzna linii rozgraniczającej pas drogowy autostrady A-4. Do czasu rozbiórki budynku, zatwierdzenie podziału tej działki zgodnie z położeniem linii rozgraniczającej nie doprowadzi do wydzielenia odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Podział zgodny z linią rozgraniczającą nie spełnia wymagań kreślonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), bowiem budynek nie ma ściany oddzielenia przeciwpożarowego lub ściany usytuowanej na całej wysokości budynku. Chociaż linie rozgraniczające pas progowy autostrady nie objęły całości tej działki, to w związku z tym, że linia podziału nieruchomości przechodzi przez niepodzielny budynek położony na tej działce, konieczne jest zakwalifikowanie prawa użytkowania wieczystego dotyczącego całej tej nieruchomości jako podlegającego obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, że część nieruchomości - a więc także budynku - podlegałaby obowiązkowi nabycia na cel budowy autostrady, a pozostała część nie.

W związku z tym, obowiązek nabycia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy dotyczy całej nieruchomości skarżącej. O ile skarżąca zgadza się, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości następuje w drodze umowy, a więc na drodze cywilnoprawnej, to kwestia obowiązku nabycia w art. 13 ust. 1 została uregulowana w przepisach administracyjnych, gdyż do takich należy ustawa z dnia 13 marca 2003 r. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, że nieruchomość podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Dopiero więc wydanie zaświadczenia, że nieruchomość ta rzeczywiście podlega obowiązkowi nabycia, mogłoby być początkiem negocjacji prowadzących do zawarcia umowy na drodze cywilnoprawnej. Jeśli więc obowiązek nabycia nieruchomości wynika z regulacji administracyjnych, to sprawa ta może stanowić przedmiot zaświadczenia. W konsekwencji organ administracji nie miał podstaw odmówić skarżącej wydania zaświadczenia dotyczącego całej nieruchomości.

W ocenie skarżącej, jeśli obowiązek nabycia nieruchomości - czy to na podstawie art. 13, czy na podstawie art. 14 ustawy wynika z decyzji nr (...) Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., nr (...), gdyż to ta decyzja zawiera linie rozgraniczające pasy autostrady, to nie ulega wątpliwości, że organ, który wydał tę decyzję i z całą pewnością ją posiada, może na jej podstawie określić, że nieruchomość skarżącej podlega obowiązkowi nabycia, a więc organ ten jest właściwy do wydania zaświadczenia, którego domagała się skarżąca. Zdaniem skarżącej, obowiązek nabycia nieruchomości wynika wprost z art. 13 ustawy, a kwestia ta ani nie wymaga wykładni przepisów prawa, ani też nie jest sporna. Wojewoda Ś., jako organ który wydał decyzję lokalizacyjną, miał obowiązek weryfikacji, czy przedmiotowa działka znajduje się na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji, na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi autostradę i na podstawie tej wiedzy - wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podstawę skargi kasacyjnej odnoszącą się do przepisów postępowania stanowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W istocie więc skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy - według skarżącej - organ administracji nie miał podstaw do odmowy wydania zaświadczenia.

Tak postawiony zarzut jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zastosowanie przez sąd administracyjny środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest wynikiem oceny przez ten sąd w przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził przy jej wydaniu naruszenia prawa przez organy orzekające w przedmiocie wydania zaświadczenia. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. Motywy zajętego w tej kwestii stanowiska Sąd szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec takiego wyniku sądowej kontroli działania organu administracji Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji, o co skarżąca wnosiła w skardze.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami K.p.a. można by ewentualnie Sądowi pierwszej instancji postawić, gdyby Sąd ten powziął przekonanie o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym tych przepisów i nadto uznał, że uchybienia organu w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to zaskarżonego postanowienia by nie uchylił. Ale taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Dla uznania, że Sąd pierwszej instancji winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie, nie wystarczy subiektywne przekonanie strony wnoszącej skargę kasacyjną o naruszeniu przez organ administracji przepisów postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń należy stwierdzić, że wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 nie naruszyły ani organy administracji orzekające w tej sprawie, ani kontrolujący ich działanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna w pełni znajduje oparcie zarówno w jednoznacznie brzmiących przepisach K.p.a., jak i w utrwalonym orzecznictwie sądowym. Nie ulega wątpliwości, że przepisy 217 – 219 K.p.a. określające prawny reżim wydawania zaświadczeń organy administracji publicznej obowiązane są interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że proponowane we wniosku R. R. brzmienie żądanego przez nią zaświadczenia zmierza do wykładni treści wydanych w latach 1998-2001 decyzji o lokalizacji odcinka autostrady A-4, analizowania zmian w stanie prawnym dotyczącym budowy dróg i wyprowadzenia na tej podstawie oceny co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek. Niezależnie od tego żądaną przez skarżącą treścią zaświadczenia miałoby być objęte zdarzenie przyszłe i niepewne, tj. nabycie przez Skarb Państwa reprezentowany w tym wypadku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc przez organ inny niż organ właściwy w sprawie zaświadczenia, części nieruchomości, która - według ustaleń decyzji o lokalizacji autostrady - znalazła się poza jej liniami rozgraniczającymi.

Mając na względzie istotę i cel prawnoprocesowej instytucji zaświadczenia, zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nie było możliwe wydanie R. R. zaświadczenia o żądanej przez nią treści.

Przechodząc do oceny przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, należy stwierdzić, że są one nietrafne. Przede wszystkim nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej co do wskazanej w tej skardze postaci naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Przepisu tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę R. R., nie stosował, bowiem oceniał kwestię prawnoprocesową, a mianowicie dopuszczalność wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącą. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie mógł być zresztą zastosowany ani przez organy orzekające w sprawie zaświadczenia, ani przez sąd, gdyż już w tym czasie nie obowiązywał. Poza tym treść art. 13 ust. 1 nie zawierała stwierdzeń, które miałyby się znaleźć w żądanym przez skarżącą zaświadczeniu. Przepis ten określał ogólną regułę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg w drodze umowy, z zastrzeżeniem postanowień art. 14. Nie wynika z tego jednak możliwość stwierdzenia przez Wojewodę Ś. w formie zaświadczenia, że nieruchomość, której dotyczy wniosek R. R., "podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa".

Za chybiony, a przede wszystkim nie znajdujący oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy, należy uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez niewłaściwą wykładnię, "tj. przez uznanie, że sprawa nabywania nieruchomości nie jest sprawą administracyjną". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zacytowanej tezy - jako rezultatu wykładni 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie sformułował. Sąd ten, analizując stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, przedstawił i scharakteryzował wszystkie dopuszczone przepisami ustawy formy nabycia nieruchomości pod inwestycje drogowe, w żadnym razie jednak nie wykluczając administracyjnoprawnej formy tego nabycia.

Poza tym wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej norm ustawowych odnoszących się do nabywania nieruchomości pod drogi, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa. Sąd wyjaśnił, że skoro w niniejszej sprawie część nieruchomości nie jest położona w liniach rozgraniczających inwestycji, to nabycie tej części nieruchomości podlega odmiennemu reżimowi prawnemu. Może być ona nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Wobec tego, że o tym, czy zachodzą przesłanki do takiego nabycia w myśl art. 13 ust. 3 omawianej ustawy, organ właściwy w sprawie zaświadczenia nie posiada danych, zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość "podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa", nie mogło być więc przez ten organ wydane.

Co do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, to stwierdzić trzeba, że trudno się do niego odnieść, gdyż z niczego nie wynika, że w stosunku do nieruchomości, o której mowa we wniosku skarżącej, miałaby zachodzić sytuacja określona w tym przepisie.

Powyższe wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku, ponieważ są niezasadne.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.