Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 4 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 ,art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 511/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność 1) prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 511/20, w ten sposób, że po słowach: "z dnia [...] lutego 2020 r." w miejsce słów: "znak [...]" wpisuje słowa: "znak [...]", 2) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. kwotę 1054 (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2020 r. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie wydania na wniosek skarżącej zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostki ewidencyjnej [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekty i urządzenia budowlane niemieszkalne muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne, aby prawo użytkowania wieczystego gruntu podlegało przekształceniu w prawo własności. Organ zaznaczył, że dla nieruchomości Wspólnoty i nieruchomości, której dotyczy wniosek, urządzone zostały odrębne księgi wieczyste, co wskazuje, że nieruchomości te są odrębne. Zdaniem organu istnienie na spornej nieruchomości budynku niemieszkalnego oraz sieci dróg dojazdowych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego położonego na działce Wspólnoty nie powoduje, że nieruchomość ta stała się zabudowana na cele mieszkaniowe.

Na powyższe postanowienie Wspólnota wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruntach niezabudowanych oraz gruntach zabudowanych budynkami niemieszkalnymi nie podlega przekształceniu w prawo własności, gdyż nieruchomości takie nie mogą zostać uznane za nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe. Sąd wskazał także, że sporna działka nie stanowi własności skarżącej, w związku z czym nie może zostać uznana za jedną nieruchomość wraz z działką należącą do Wspólnoty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do wszystkich zarzutów oraz okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez pominięcie i nieodniesienie się do zgłoszonego przez skarżącego dowodów z dokumentów - umowy sprzedaży użytkowania wieczystego działki nr [...], w której określono cel nabycia oraz wykorzystania tej działki przez skarżącą "na cele mieszkaniowe" oraz mapy zasadniczej Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. i mapy ewidencyjnej dla działki [...] z [...] grudnia 2019 r., potwierdzającej, że cała infrastruktura dla działki [...] znajduje się na działce [...], a część budynku tj. 8 wiatrołapów wraz ze schodami, naświetleniem okien piwnicznych tj. 36 studzienek, instalacją odwodnienia budynku, czyli drenażem wraz z wyprowadzonymi na powierzchnię gruntu węzłami w postaci 18 studzienek ulokowana jest poza granicą działki [...] także na działce [...], przez co niedokładnie ustalono stan faktyczny, a to z kolei ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139), dalej: ustawa przekształceniowa, przez błędną jego interpretację skutkującą uznaniem, że działka [...] nie jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a w szczególności nie umożliwia prawidłowego i racjonalnego korzystania z nieruchomości, nie stanowi jednej działki gruntu z działką nr [...] i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ww. ustawy;

4) art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm), dalej: kc, oraz art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej: ugn, przez zastosowanie przy interpretacji art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej wyłącznie definicji nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym i pominięcie pojęcia nieruchomości w znaczeniu prawnomaterialnym oraz obowiązującej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji nieruchomości gruntowej oraz definicji działki gruntu jako niepodzielonej, ciągłej części powierzchni ziemskiej stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej, przez którą z kolei ustawodawca rozumie jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co doprowadziło do oddalenia skargi na skutek potraktowania działki nr [...] jako odrębnego bytu prawnego bez związku z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, że działka Wspólnoty wraz ze sporną działką stanowiły pierwotnie jedną działkę. Zaznaczyła, że działka Wspólnoty nie posiada dostępu do drogi publicznej ani infrastruktury, gdyż została wydzielona przez poprowadzenie jej granic po obrysie budynku, w związku z czym infrastruktura doprowadzająca media do budynku, wiatrołapy ze schodami i naświetlenie okien piwnicznych posadowione są na spornej działce, w związku z czym działki te są ze sobą gospodarczo połączone. Skarżąca podkreśliła, że nabycie prawa użytkowania wieczystego spornej działki zostało dokonane w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości Wspólnoty, w związku z czym uzyskała ona bonifikatę w związku z nabyciem na cele mieszkaniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Mając na uwadze przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że osią sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji publicznej jest kwestia dopuszczalności przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych budynkami mieszkalnymi, na których posadowione zostały urządzenia umożliwiające prawidłowe użytkowanie przyległej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi stanowiącej odrębną działkę geodezyjną i mającą założoną odrębną księgę wieczystą.

Odnosząc się do tej kwestii, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). W ocenie Sądu pierwszej instancji sporna nieruchomość nie stanowi działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwagi na nieposadowienie na niej budynków mieszkalnych, a zatem prawo użytkowania tej działki nie może zostać przekształcone w prawo własności stosownie do postanowień analizowanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Pomija ono bowiem, że celem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...) jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Z uwagi na powyższy cel za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być to również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21). Oznacza to, że już samo posadowienie na spornej działce dróg dojazdowych, ciągów pieszych czy pozostałej infrastruktury technicznej umożliwiającej prawidłowe użytkowanie przyległego budynku stanowiącego własność skarżącej przemawia za uznaniem spornej nieruchomości za nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym podlegającą przepisom ustawy przekształceniowej. Tym samym w świetle powyższych wywodów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy przekształceniowej.

Zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także do zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego dokumentacji wskazującej na cel nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej działki, które wskazywały na związek tej działki z będącą własnością skarżącej działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, które pozwalały na uznanie, że obie te działki na potrzeby ustawy przekształceniowej mogą być uznane za jedną nieruchomość w ujęciu funkcjonalnym. Sąd nie odniósł się także do argumentacji strony skarżącej wskazującej na fakt posadowienia na spornej działce nie tylko ciągów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej umożliwiającej prawidłowe korzystanie z nieruchomości skarżącej, ale także studzienek doświetlających kondygnację piwniczną oraz wiatrołapy. Brak jest zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu, który dostatecznie wyjaśniałby, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że sporna działka nie podlega przekształceniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wiatrołapy, jak i studzienki zapewniające dopływ światła dziennego do pomieszczeń piwnicznych stanowią część budynku, a zatem ich posadowienie na sąsiedniej działce może wskazywać, że budynek mieszkalny posadowiony został także na spornej działce, co umożliwiałoby zastosowanie do niej przepisów ustawy przekształceniowej. Brak wywodu Sądu w tym zakresie wskazuje na wady uzasadnienia przemawiające za uznaniem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Za niezasadny z kolei należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 kc oraz art. 4 pkt 1 i 3 ugn. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy te stanowią definicje ustawowe związane z nieruchomościami. Nie oznacza to jednakże, że definicje te mogą być wykorzystywane w każdym przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest nieruchomość. Fakt, że definicjom tym nadano odmienne brzmienie, wskazuje, że mają one określone znaczenie przypisane im w ramach określonej gałęzi prawa bądź wręcz aktu normatywnego, na którego potrzeby zostały sformułowane. O ile zatem definicje te mogą być pomocne w rozpoznaniu sprawy przez odróżnienie nieruchomości od rzeczy ruchomych czy wyjaśnienie pojęcia działki gruntu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób im przypisać zasadniczego znaczenia dla ustalenia, czy nieruchomość powiązana z nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi podlega procedurze przekształceniowej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że sporna działka stanowi odrębny przedmiot własności, przy czym jej właścicielem nie jest ten sam podmiot co w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...]. Tym samym wyklucza to możliwość uznania, że działki te, pomimo że graniczą ze sobą, mogą stanowić jedną nieruchomość w rozumieniu art. 46 kc oraz art. 4 pkt 1 ugn. Wielopodmiotowość po stronie właściciela na gruncie tych przepisów dopuszczalna byłaby bowiem wyłącznie w sytuacji współwłasności, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje, choć skarżąca Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym obu działek.

W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.

Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że znak decyzji organu II instancji to "[...]".

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.