Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 234/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b; art. 32
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art.7, art. 11, art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 86; art. 107; art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) stycznia 2013 r., odmawiającą S. M. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 3.247,23 zł, w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca do grudnia 1999 r. w kwocie 2.362,96 zł, na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od czerwca do grudnia 1999 r. w kwocie 516,96 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od czerwca do grudnia 1999 r. w kwocie 367,31 zł, a także odmawiającą umorzenia naliczonych na dzień przedawnienia w łącznej kwocie 13.668,00 zł odsetek za zwłokę od powyższych składek oraz od składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w stosunku do S. M. nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), dalej wymienianej jako u.s.u.s. lub jako ustawa. Organ wskazał, że wnioskodawca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,51 ha. Na nieruchomości wchodzącej w skład tego gospodarstwa rolnego zalegle składki zostały zabezpieczone hipoteką przymusową. Ponadto S. M. osiąga dochód za tytułu zasiłku chorobowego z KRUS, z którego, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skutecznie można dochodzić należności na drodze postępowania egzekucyjnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że nie zachodzą też przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy.

Organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z dopłat do gospodarstwa rolnego w kwocie 1.108,34 zł rocznie (to jest 92,36 zł miesięcznie) oraz z zasiłku chorobowego w KRUS przyznanego na okres od 19 lutego 2012 r. do 12 lutego 2013 r. w łącznej kwocie 3.079 zł (to jest 256,58 zł miesięcznie). Organ wskazał, że członkami rodziny wspólnie zamieszkującymi są żona wnioskodawcy oraz córka, które prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym S. M. nie wskazał stałych miesięcznych wydatków, gdyż stałe opłaty regulują jego żona i córka. Według oświadczenia skarżącego, jego zadłużenie w banku wynosi łącznie 310.419,09 zł. Dług ten jest egzekwowany przez komornika. Z kolei zadłużenie na rzecz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PEFRON) wynosi około 100.000 zł. Ponadto skarżący ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości około 30 zł miesięcznie.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sytuacja materialna S. M. wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo. Jednak konieczność jednorazowej spłaty zadłużenia nie zachodzi, jeżeli nie pozwala na to sytuacja dłużnika. Spłata należności może bowiem następować w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł, że skarżący nie korzystał ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że skarżący nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Korzystanie ze wskazanego wsparcia stanowi dla Zakładu dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że pisemne wyjaśnienia S. M., przedłożona dokumentacja, jak też ponoszone koszty leczenia, niewątpliwie świadczą o problemach zdrowotnych, jednak skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

Tym samym nie wykazane zostały żadne okoliczności przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej wymienianego także jako rozporządzenie.

Zakład stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie daje dostatecznych argumentów do umorzenia należności. Uznanie przedstawionej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałoby organ do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których podnoszone byłyby kłopoty finansowe. To powodowałoby konieczność ponoszenia przez fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutków finansowych błędnych działań płatników. Trudna sytuacja finansowa nie stanowi zatem wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że decyzje w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oparte są na uznaniu administracyjnym, to jest na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, do których odwołują się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu S. M., że zadłużenie powstało z winy Zakładu, organ wskazał, że dokonanie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia działalności wiązało się z obowiązkiem przestrzegania przepisów u.s.u.s., zgodnie z którą płatnik składek zobowiązany jest do prawidłowego obliczania, rozliczania i opłacania należnych składek oraz składania wymaganych dokumentów bez uprzedniego wezwania ze strony Zakładu. Według organu zadaniem Zakładu jest określenie, czy na dzień złożenia wniosku o umorzenie składek istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie określone w przepisach prawa, natomiast ustalenie przyczyn nieopłacenia zadłużenia nie wpływa na decyzję dotyczącą umorzenia należności.

W skardze na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. zarzucił organowi stronniczość przy wydawaniu decyzji wyrażającą się w odmowie umorzenia składek, pomimo możliwości umorzenia w szczególnych losowych przypadkach. Skarżący wskazał, że jego sytuacja zdrowotna i materialna nie zostały uwzględnione przez Zakład, mimo przedłożonej dokumentacji. Zarzucił, że Zakład nie dotrzymał wcześniejszej obietnicy umorzenia składek oraz wykazał się brakiem obiektywnego spojrzenia i bezdusznością w ocenie sytuacji życiowej skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu kontroli legalności decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że decyzja ta powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady. Wyjątek ten polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jak wcześniej już wyjaśniono, wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to - jak słusznie podkreślał Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich decyzjach - że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Sąd zatem nie może nakazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja Zakładu. Kontrola sądu obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to jest czy Zakład w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności.

Jednak uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek ( art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że wprawdzie sytuacja materialna skarżącego wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo, jednak spłata należności może następować w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł, że skarżący nie korzystał ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej, co dowodzi, że skarżący nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych.

Ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (brak całkowitej nieściągalności składek ze względu na możliwość egzekucji z nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego) nie budzi zastrzeżeń, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, a stanowisko organu w tym zakresie zostało prawidłowo uzasadnione. Także skarżący nie podnosi żadnych okoliczności, które wskazywałyby na nieprawidłowość ustaleń istotnych dla stwierdzenia istnienia bądź nie istnienia tej przesłanki umorzenia składek.

Nie sposób tego samego stwierdzić oceniając legalność decyzji, o ile organ oparł ją na ustaleniu, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej wymienianej jako K.p.a., to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego wniosku, że w niniejszej nie występuje sytuacja kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją zdrowotną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ odniósł się do przykładowo wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia okoliczności, to jest:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ występowania przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Co do tej drugiej okoliczności organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy ze względu na stan zdrowia bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Zauważyć należy, że organ nie odniósł się do okoliczności pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego z KRUS i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, na przykład w kontekście przyczyn przyznania takiego zasiłku. Zasiłek został przyznany na okres blisko roku, co wskazuje na przewlekłe przyczyny zdrowotne niezdolności do pracy skarżącego. Wprawdzie okres pobierania zasiłku skończył się tydzień przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale rzeczą organu była ocena, czy przyczyny długotrwałej niezdolności do pracy nadal utrzymują się, o czym mogłoby świadczyć choćby przyznanie zasiłku na kolejny okres, albo - w razie zakończenia pobierania zasiłku albo przerwy między okresami zasiłkowymi –ocena dokumentacji medycznej przedstawionej w aktach sprawy przez skarżącego. Stwierdzenie przez organ, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy ze względu na stan zdrowia, jest dowolne, skoro skarżący wykazał dokumentem, że długotrwale pobierał zasiłek chorobowy. Dodać należy, że skarżący nigdy nie twierdził, że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny i że z tej przyczyny pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności z tytułu składek.

Nie jest przekonywujące stanowisko organu, że w ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanie faktycznym sprawy nie zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wymaga zaznaczenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanego (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużnika z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Prawidłowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że sytuacja materialna skarżącego wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo. Jednak daleko nie przekonywująca jest argumentacja wskazująca na możliwość spłaty należności w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł jedynie, że skarżący nie korzystał ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że skarżący nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie organ stwierdził, że korzystanie ze wskazanego wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jednak na tej podstawie nie można wyciągać przeciwnego definitywnego wniosku, że nie korzystanie z prowadzonej przez jednostkę samorządową pomocy społecznej świadczy o znajdowaniu się dłużnika w sytuacji nie zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Nie korzystanie z takiej pomocy może być wywołane na przykład korzystaniem z innej formy pomocy, w tym pomocy organizacji pozarządowych, pomocy byłego zakładu pracy lub członków dalszej lub bliższej rodziny. Zatem aby taki negatywny wniosek wyciągać ustalenia w tym zakresie powinny być kompletne. Jednak oceniając sytuację majątkową zobowiązanego dla potrzeb rozstrzygnięcia o przesłance skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy również mieć na uwadze, że zobowiązany może, nie opłacając składek, być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak należy rozumieć treść omawianego przepisu, który dotyczy nie tylko sytuacji, w której opłacenie składek pogłębi stan niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny. Dotyczy bowiem również sytuacji, w której dopiero opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku tym ustalenie, że zobowiązany nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem również zawsze ustalać czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i że jego podstawę utrzymania stanowią dopłaty do gospodarstwa rolnego w kwocie 1.108,34 zł rocznie (to jest 92,36 zł miesięcznie) oraz zasiłek chorobowy z KRUS przyznany na okres od 19 lutego 2012 r. do 12 lutego 2013 r. w łącznej kwocie 3.079 zł (to jest ok. 256,58 zł miesięcznie). Organ wskazał, że wspólnie zamieszkujący ze skarżącym członkowie rodziny, to jest żona i córka prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i ponoszą stałe miesięczne opłaty, co sprawia że skarżący nie ponosi tych opłat. Ponadto skarżący wydaje na leczenie około 30 zł miesięcznie.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana 19 lutego 2013 r., a zasiłek chorobowy z KRUS przyznany był na okres od 19 lutego 2012 r. do 12 lutego 2013 r. Organ wydając zaskarżoną decyzję zupełnie pominął ten fakt i przyjął, że na dochód skarżącego składa się oprócz dopłat do gospodarstwa rolnego, również dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku chorobowego, mimo że według materiału zgromadzonego w sprawie zasiłek chorobowy już skarżącemu nie przysługiwał. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uczynił w tym zakresie żadnych nowych ustaleń, na przykład co do tego, czy na dzień wydawania decyzji skarżący miał przyznany ponownie zasiłek chorobowy, ewentualnie czy miał źródło utrzymania zastępujące ten zasiłek. Zatem w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego decyzja organu wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparta była ustaleniach co najmniej dowolnych, dokonanych z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W ten sposób Zakład Ubezpieczeń Społecznych, opierając się wyłącznie na dowodach zebranych przed wydaniem pierwszej decyzji, naruszył także art. 15 K.p.a. wyrażający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl której każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dotyczy to odpowiednio także obowiązków organu rozpatrującego – tak jak w niniejszej sprawie- wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.).

Przy takich niepełnych ustaleniach faktycznych nie można przekonywująco uzasadnić przedstawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem jego miesięczne dochody w istocie nie zostały ustalone. Zatem nie pozwalało to na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pod kątem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w świetle którego wniosek może zostać uwzględniony, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócić należy uwagę, że gdyby okazało się, że jedynym źródłem utrzymania skarżącego pozostawałyby dopłaty do gospodarstwa rolnego, to ich niewielka wysokość (92, 36 zł w przeliczeniu na jeden miesiąc) już na pierwszy rzut oka nie pozwalałaby bronić tezy, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nawet jednak ustalenie, że skarżący ponownie otrzymuje zasiłek chorobowy w takiej samej wysokości jak poprzednio (256,58 zł) co sprawia, że jego dochód miesięczny wynosiłby łącznie 348,94 zł nie oznacza, że akceptowalny z góry byłby wniosek, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Kwota 348,94 zł nawet przy braku innych wydatków niż koszty wyżywienia, leczenia, koniecznej odzieży, czy środków czystości zwykle nie jest wystarczająca lub być może jest ledwie wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. W takiej sytuacji mogłoby okazać się, że nie byłoby podstawy do odmowy umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Rzecz ta jednak powinna być ponownie ustalona i oceniona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Ewentualne ustalenie, że nie byłoby podstawy do odmowy umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie oznacza oczywiście, że organ nie mógłby mimo wszystko odmówić umorzenia składek – ale powinien to wówczas zrobić w ramach uznania administracyjnego, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję, a nie ze względu na niewykazanie niezbędnych przesłanek z art. 28 ustawy.

Inną rzeczą jest prawidłowość ustaleń faktycznych co do tego, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zakład bezkrytycznie ustalił tę okoliczność jedynie na podstawie oświadczenia skarżącego, nie analizując tego oświadczenia w świetle ustaleń, że skarżący mieszka z żoną i z córką, z których każda miałyby prowadzić odrębne gospodarstwa domowe i jednocześnie pokrywać stałe wydatki zwalniając z ich ponoszenia skarżącego. Powyższe może wywoływać wątpliwość co do rzetelności oświadczenia skarżącego. W takiej sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ mógł dla ich wyjaśnienia przesłuchać stronę (art. 86 K.p.a.). Jeżeli natomiast organ poprzestał na zgormadzonych dowodach, to nie mógł, dokonując – jak wcześniej wskazano - niepełnych ustaleń faktycznych wyprowadzić przekonywująco wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i w związku z tym odmówić umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. oraz w art. 15 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanki umorzenia składek określonej w art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącego oraz przeprowadzonych dowodów, w razie potrzeby z uwzględnieniem wyjaśnień strony przesłuchanej co do niewyjaśnionych faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 K.p.a.) Ustalenie istnienia lub braku przesłanek powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku ustaleń organu co do istnienia przesłanek umorzenia, ani tym bardziej kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.