Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1323/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005r. sprawy ze skarg L. Z. E. L. S.A. w L. na decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2005r. 1) nr [...] 2) nr [...] 3) nr [...] w przedmiocie zezwoleń na umieszczenie kabla energetycznego w pasie drogowym drogi krajowej i ustalenie opłaty 1. uchyla w części zaskarżoną decyzję nr [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005r. w zakresie objętym punktami trzecim (3) i czwartym (4); 2. uchyla w części zaskarżoną decyzję nr [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005r.w zakresie dotyczącym wysokości opłaty objętym punktem czwartym (4); 3. uchyla w części zaskarżoną decyzję nr [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005r.w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości opłaty objętym punktem dwunastym (12); 4. oddala skargi w pozostałej części; 5. stwierdza, że zaskarżone decyzje w części uchylonej w pkt 1, 2 i 3 wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Ad. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Oddziału w L. nr [...], który zezwolił na umieszczenie w drodze krajowej nr [...] odcinek K. – L. w m. K. zgodnie z wnioskiem z dnia 28 lutego 2005r. L. Z. E. L. S.A. w L. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. napowietrznej linii energetycznej (pkt. 1), określił powierzchnię rzutu poziomego wzdłuż drogi 1,05 m2 i w poprzek drogi 1,20 m2 (pkt.2) i okres zajęcia pasa drogowego od 2 marca 2005r.(?????) do 31 grudnia 2044r. (pkt 3). Wnioskodawca wnosił o zezwolenie począwszy od 1.01.2005r.

W pkt 4 decyzji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie 2199, 60 zł na podstawie następującego wyliczenia:

- opłata za niepełny rok kalendarzowy 2005 wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i współczynnika proporcjonalności w wysokości (1,20 m2 x 40,- zł/m2 + 1,05m2 x 8,00) x 10/12 miesięcy = 47,00 zł;

- opłatę za następne lata wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 m2 pasa drogowego oraz ilości lat w wysokości:

(1,20 m2 x 40,- zł/m2 + 1,05m2 x 8,00) x 39 lat = 2 199,60 zł (łącznie 2 974,60 zł).

W uzasadnieniu organ wskazywał, że zezwolenie mogło być wydane z chwilą wszczęcia postępowania, czyli po złożeniu wniosku, stąd nie został nim objęty okres poprzedzający wszczęcie postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona kwestionowała wyliczone na podstawie art. 40 ust.5 ustawy o drogach publicznych opłaty wskazując, że opłata jest jednorazowa wg stawki rocznej, a nie coroczna, czyli mnożona przez liczbę lat.

Ad. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Oddziału w L. nr [...], który zezwolił L. Z. E. L. S.A. w L. - częściowo zgodnie z wnioskiem z dnia 2 marca 2005r. - na umieszczenie w drodze krajowej nr [...] odcinek M. – K. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kabla energetycznego (pkt. 1), określił powierzchnię rzutu poziomego w poprzek drogi 6,60 m2 i wzdłuż drogi 5,82 m2 (pkt.2) i okres zajęcia pasa drogowego od 2 marca 2005r. do 31 grudnia 2006r. (pkt 3), w sytuacji, gdy wnioskodawca domagał się zezwolenia na okres 40 lat, począwszy od 1.01.2005r.

W pkt 4 decyzji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie 284, 68 zł wskazując, że na kwotę tę składają się :

- opłata za niepełny rok kalendarzowy 2005 wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i współczynnika proporcjonalności w wysokości:

(6,60 m2 x 20,- zł/m2 + 5,82m2 x 4,00) x 10/12 miesięcy = 129,40 zł

- opłatę za następny rok wyliczoną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 m2 pasa drogowego oraz ilości lat w wysokości:

(6,60 m2 x 20,- zł/m2 + 5,82m2 x 4,00) x 1 rok = 155, 28 zł (łącznie 284,68 zł).

W uzasadnieniu organ wskazywał, że zezwolenie mogło być wydane z chwilą wszczęcia postępowania, czyli po złożeniu wniosku, stąd nie został nim objęty okres poprzedzający wszczęcie postępowania. Z kolei okres 40 letni nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że w latach 2006-2008 droga krajowa nr [...] M. – K. została ujęta w planie przebudów dróg krajowych i kabel może kolidować z planowaną przebudową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona kwestionowała wyliczone na podstawie art. 40 ust.5 ustawy o drogach publicznych opłaty wskazując, ze opłata jest jednorazowa wg stawki rocznej, a nie coroczna, czyli mnożona przez liczbę lat.

Ad. 3. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Oddziału w L. nr [...] z dnia [...] marca 2005r., który zezwolił L. Z. E. L. S.A. w L. – zgodnie z wnioskiem z dnia 18 marca 2005r. - na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przejścia energetycznej linii kablowej pod drogą krajową nr [...] odcinek K. – L. w m. K. - do 12 kwietnia 2005r. o powierzchni rzutu poziomego wzdłuż drogi 3,84 m2, wskazał warunki rozpoczęcia robót, opłatę za dzień zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz zezwolił – zgodnie z wnioskiem na okres 40 lat - na umieszczenie od 12 kwietnia 2005r. do 31 grudnia 2044r. w pasie drogi krajowej tego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1-11).

W pkt 12 decyzji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie 6 105,60 zł wskazując, że na kwotę tę składają się :

- opłata za niepełny rok kalendarzowy 2005 wyliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i współczynnika proporcjonalności w wysokości:

3,84m2 x 40,- zł/m2 x 9/12 miesięcy = 115,20 zł

- opłatę za następne lata wyliczoną jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 m2 pasa drogowego oraz ilości lat w wysokości:

3,84m2 x 40,- zł/m2 x 39 lat = 5 990,40 zł (łącznie 6 105,60 zł).

W pkt 13 wskazywał na termin do 15.12.2044r. na wystąpienie o dalsze zezwolenie, bądź obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego – po uprzednim uzyskaniu zgody zarządcy drogi.

W uzasadnieniu wskazał, że zezwolenie na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej zostało wydane zgodnie z wnioskiem strony na 40 lat oraz zgodnie z wnioskiem organ określił warunki prowadzenia robót, przywrócenia pasa drogowego oraz naliczył stosowne opłaty przedstawiając sposób wyliczenia: za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót i w celu umieszczenia kabla. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała pkt 12 i 13, w zasadzie wskazując na zarzut wadliwego określenia opłat za umieszczenie urządzenia infrastruktury w pasie drogowym.

We wszystkich trzech sprawach organ powołał się na art. 18a ust.5 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.o drogach publicznych (Dz.U.04.204.2086) oraz § 3 ust.1 tabela lp.1 oraz ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U.04.129.1369), jak również art. 138§ 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa – jaką podstawę prawną decyzji.

W skargach złożonych od wymienionych trzech decyzji L. Z. E. L. S.A. w L. wnosiły wprawdzie o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, jednakże uzasadnienie skarg dotyczy w istocie tylko zakwestionowania wysokości opłaty i sposobu jej wyliczenia. W ocenie skarżącego ustawodawca za umieszczenie w poprzek drogi urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewidział opłatę jednorazową tworzona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i nie zezwala na mnożenie tych wartości przez liczbę lat. W przeciwnym razie opłata stanowiłaby odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu, w którym umieszczono urządzenie lub byłoby obowiązkiem dzierżawy gruntów. W takiej sytuacji wartość opłat za umieszczenie urządzenia przewyższyłaby w znacznym stopniu wartość urządzeń, których okres eksploatacji przewidziany został na 40 lat

Powołał się na utrwalone stanowisko WSA w Lublinie i SKO w L. i B., przedkładając interpretację przepisów w dołączonych kopiach orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. W jego ocenie opłata określona w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru opłaty jednorazowej stanowiąc podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata na które wydawane jest zezwolenie. Powołane zaś wyroki WSA w Lublinie dotyczyły rozstrzygnięć w innych sprawach i nie są wiążące w obecnie rozpatrywanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone decyzje administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w całości - pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo, w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – tj. co do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i sposobu jej naliczenia. Ponadto w zakresie decyzji ad. 1) [...] organ nie uzasadnił, naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a. dlaczego zezwolenie wydane było dopiero od dnia 2 marca 2005r., skoro wniosek wpłynął 28 lutego 2005r., zaś strona ubiegała się o zezwolenie z data wsteczna, tj. od 1 stycznia 2005r. Brak uzasadnienia w zakresie tej części uniemożliwia Sądowi kontrolę rozstrzygnięcia i uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd uchylił wymienioną decyzję także w zakresie pkt 3 okreslającego termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek o zezwolenie zainteresowany musi złożyć wcześniej tj. przed zajęciem pasa drogowego, co wynika wprost z treści tego przepisu. Stosownie do ust. 2 pkt. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Z powyższego wynika, że jest zasadą, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę m.in. na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W świetle art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zarządca zatem mnoży powierzchnię pasa drogowego planowaną do zajęcia przez rzut poziomy urządzenia stosując roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego.

Podnieść należy, że Ustawodawca używając pojęcia "roczna stawka opłaty" wprowadza - w ustawie obowiązującej w dacie wydania obu decyzji - zastosowanie stawki aktualnej w danym roku, a nie "opłaty rocznej". Za taką interpretacją przemawia to, że w ustawie jest wyłącznie mowa o "opłacie" pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.1) oraz o "rocznej stawce opłaty" używanej do ustalenia opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.5). Ustawodawca w ogóle nie posługuje się pojęciem "opłata roczna", tylko "roczna stawka opłaty". Gdyby Ustawodawca użył sformułowania "stawka opłaty rocznej" w omawianym art. 40 ust.5 ustawy o drogach publicznych, to niewątpliwie przedmiotowa oplata miałaby charakter opłaty rocznej, a nie jednorazowej. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie prawnym oplata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłaty w drugim i kolejnych latach funkcjonowania urządzenia w pasie drogowym. Na poparcie powyższego stanowiska należy wskazać, że istotą opłaty jest jej powiązanie z zezwoleniem, które wydaje się – co do zasady - na wniosek zainteresowanego. Także, skoro zgodnie z dyspozycją art. art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera - w drodze decyzji administracyjnej - właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wynika z tego, iż opłata za zajęcie pasa drogowego – w aktualnym reżimie prawnym ma charakter jednorazowy.

W sprawie ad 3) decyzji nr [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005r. dotyczy szerszego zakresu, bowiem także zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z wykonaniem przejścia kabla energetycznego pod drogą krajową jak i zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej we wnioskowanym okresie.

Wbrew twierdzeniom organu wskazanej interpretacji przepisu art. 40 ust. 5 nie przeczy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. (Dz.U.04.140.1481) W § 2 ust. 1 Ustawodawca stanowi, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy;

4) okres zajęcia pasa drogowego;

5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Zatem wysokość opłaty ustalana jest za sam fakt "zajęcia pasa drogowego", natomiast oddzielną kwestią jest określenie w decyzji "okresu zajęcia", czyli określenia w decyzji okresu, na jaki stronie przysługuje tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego w określonym celu i o określonej powierzchni.

Stanowi to o częściowej zasadności skarg i konieczności uchylenia w decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłat, czyli naruszenia prawa materialnego.

Powyższe okoliczności wskazują, że częściowe uchylenie zaskarżonych decyzji znajduje uzasadnienie w art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c p.s.a. Zważywszy zaś, że z zaskarżoną decyzją wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, Sąd orzekł o jej nie wykonywaniu w uchylonym zakresie po myśli art. 152 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie – skargi należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270). Uzasadnienie w tej części może być sporządzone jedynie na wniosek - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 141 § 2 p.s.a..