Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 883/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 74 ust. 2, art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 736/18 w przedmiocie odrzucenia skargi J. M. na uchwałę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 736/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę J. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), jest uchwała Rady Miasta Z. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie zniesienia formy ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody podjęta na podstawie art. 44 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W ocenie Sądu, o źródle naruszonego interesu nie przesądza treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wedle którego "Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Cytowany przepis ma bowiem charakter ogólny, statuując obowiązek każdej jednostki uczestniczącej w obrocie prawnym uwzględniać w swych działaniach wpływ tych działań na środowisko przyrodnicze. Zdaniem Sądu, jest to ustawowe odzwierciedlenie konstytucyjnego obowiązku, sformułowanego w art. 86 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa" (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., II OSK 732/14, CBOSA). Sąd argumentował, że w orzecznictwie wskazano, iż prawo do korzystania ze środowiska czy też konstytucyjny nakaz jego ochrony mają charakter przepisów programowych, co oznacza, że nie kreują one konkretnego uprawnienia, którego można by dochodzić na przykład na drodze sądowej (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2016 r., II SA/Wr 600/16, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody skarżący nie może skutecznie wyprowadzić wniosku, iż posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta, tylko z tego względu, że jest mieszkańcem wspólnoty samorządowej. Stwierdził zatem, że wskazane w skardze przepisy prawa materialnego nie stanowią źródła indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie żaden z tych przepisów nie nadał skarżącemu prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wskazał przepisu prawa, który kształtowałby jego sytuację prawną, która na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałaby ograniczenia lub uległaby zniweczeniu.

W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji postanowienia.

W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu, na podstanie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.), w związku z art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) jest przepisem programowym nie stanowiącym źródła indywidualnego i konkretnego interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że art. 74 ust. 2 wskazuje fakt, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Obowiązek ten został skonkretyzowany m.in. w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Realizacja tego obowiązku odbywa się poprzez zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) oraz prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody (art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Z przepisów stanowiących o obowiązkach władz publicznych trudno wywieść jakiekolwiek jednostkowe prawa obywatela (skarżącego), czy nawet organizacji obywateli, mogące stanowić źródło indywidualnego i konkretnego interesu skarżącego.

Przepis art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi natomiast, że "każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa." W przepisie tym ustawodawca sformułował powszechny obowiązek dbałości o środowisko. Skierowany jest on do jednostki, która korzystając ze środowiska powinna w swoim zakresie wypełniać ww. obowiązek dbałości o środowisko, a organy państwowe, stosownie do art. 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że "władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska", zobowiązane są do wpierania tejże jednostki. W ocenie Sądu, nie można zatem z obowiązku dbałości o środowisko wywieść możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego uchwałą znoszącą formę ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody.

Realizując ww. obowiązki organy administracji działają na podstawie prawa. Organ znosząc zatem przedmiotową formę ochrony przyrody drzewa uznanego za pomnik przyrody działał na podstawie art. 44 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z postanowieniami art. 44 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1 (w tym pomnika przyrody) może to być dokonane tylko przez radę gminy w formie uchwały. Uchwała ta może być przedmiotem skargi, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji warunkiem rozpoznania skargi wniesionej w ww. trybie jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, ze względu na wskazaną wyżej argumentację skarżący nie może wywodzić swojej legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Z. z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te nie gwarantują bowiem ogólnego prawa jednostki do zaskarżania działań władzy publicznej podejmowanych w zakresie ochrony środowiska w tym znoszenia poszczególnych form ochrony przyrody.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.

-----------------------

4