Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J.K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 7.400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] Starosta Powiatu B. (dalej: Starosta) ustalił na kwotę 147 688, 80 zł wysokość odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek o nr [...] o łącznej powierzchni 0,1306 ha, przejętą z mocy prawa na własność Gminy B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej: specustawa drogowa) oraz zobowiązał Wójta Gminy B. do wypłaty odszkodowania na rzecz T. C.

Wskazane działki zostały wydzielone pod drogę gminną decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] października 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zrid). Przejście działek z mocy prawa na własność Gminy nastąpiło z dniem uzyskania przez zrid przymiotu ostateczności. Jak wskazał Starosta, na dzień wydania decyzji zrid działki położone były na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi K. – obszar planistyczny K. (uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2013 r.) pod obsługę komunikacyjną dla istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz budowy dojść i dojazdów, nowych budynków garażowych, pętli autobusowych oraz w części na terenie dróg publicznych.

Celem ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte na rzecz Gminy działki Starosta dopuścił dowód z operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy wyceniła działki wykorzystując ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu usługowym z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i uzyskiwane przez nie niższe ceny. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyselekcjonowała do analizy 7 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym położonymi w obrębie K. i miasto B., wyodrębniła ich cechy takie jak lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i otoczenie, potencjał inwestycyjny, uwarunkowania planistyczne i droga dojazdowa, jak też określiła procentowo wagi poszczególnych cech rynkowych, ustaliła kwotowe wartości poprawek i zastosowała je do trzech wybranych nieruchomości (dwóch z B., jedną z K.). Następnie biegła oszacowała wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 107, 70 zł. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. rzeczoznawca ustosunkowała się do zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń do operatu. Tak sporządzony operat organ pierwszej instancji ocenił pod względem formalnym (czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków), która wypadła pozytywnie. Wskazał, że ocena operatu w postępowaniu administracyjnym nie może wkraczać w jego merytoryczną treść z uwagi na to, że jest ona warunkowana wiadomościami specjalnymi biegłego.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające podwyższenie wysokości odszkodowania o 5 % z uwagi niezwłoczne wydanie nieruchomości (art. 18 ust. 1e specustawy drogowej).

Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej uwagi do postępowania złożyła T. C. (pismo z dnia [...] czerwca 2018 r.). Wywodziła, że nieruchomości sąsiednie o bardzo zbliżonych parametrach osiągają ceny wyższe, w tym komercyjna stawka za m2 niezabudowanej działki z dostępem do drogi publicznej (niebędącej drogą krajową ani wojewódzką) waha się w granicach 200 zł z zauważalną od kilku lat tendencją wzrostową. W ocenie tej strony, sporządzona wycena opiera się m.in. na niedoszacowaniu potencjału lokalizacji nieruchomości (rzeczoznawca powinna ocenić lokalizację jako korzystną a oceniła jako mniej korzystną), na niedoszacowaniu parametru sąsiedztwa i otoczenia oraz parametru dotyczącego uwarunkowań planistycznych.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła Gmina B., która zarzuciła:

- dokonanie ustaleń na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego bez zachowania reguł należytej staranności i niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie Gminy, biegła w wycenie powinna uwzględnić przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu, które bliższe jest przeznaczeniu drogowemu a nie usługowemu;

- nieuwzględnienie przez biegłą rozwiniętego rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu B.;

- niedokonanie wyceny według "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan działek wydzielonych w wyniku zrid a nie według cech działek sprzed podziału. Zdaniem Gminy, biegła uwzględniła jako nieruchomości podobne nieruchomości o nieporównywalnie większej powierzchni niż wyceniane, a także o innym kształcie (regularnym a nie wąskim jak wyceniane) i możliwości zagospodarowania (dobry potencjał inwestycyjny, podczas gdy wyceniane mają ograniczoną możliwość zagospodarowania).

Zdaniem odwołującej się, przyjęte do porównań jako nieruchomości podobne nie spełniają kryterium podobieństwa tak pod względem przeznaczenia jak i cech wpływających na ich wartość (parametry fizyczne i potencjał inwestycyjny).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy po ustaleniu stanu faktycznego identycznie jak Starosta i na podstawie zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, który też w sposób tożsamy ocenił. Wskazał, że decyzja zrid z dnia [...] października 2016 r. dotyczyła wydzielenia działek drogowych. W sprawie miały zastosowanie przepisy art. 12 ust. 5, art. 18 specustawy drogowej, art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 i art. 130 ust. 2 u.g.n oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnił rolę operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Wskazał, że wyceniane w sprawie działki zgodnie regulacjami obowiązującego planu miejscowego położone są na terenie oznaczonym w planie jako teren obsługi komunikacji oraz w części na terenie dróg publicznych. Wojewoda zaakceptował wycenę biegłej uwzględniającą do porównań nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, także z uwagi na brak w okresie ostatnich dwóch lat na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Ocenił, że sporządzony operat jest dowodem mogącym stanowić podstawę wyceny w przedmiotowej sprawie, bowiem biegły wyjaśnił kryteria, które stosował ustalając podobieństwo, wyjaśnił powód uwzględnienia konkretnych nieruchomości z wyselekcjonowanej bazy. Wyprowadzone wnioski są logiczne, merytoryczne. Wskazał, że jeśli strony nie zgadzały się ze sporządzoną wyceną mogły skierować operat do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem jego oceny na podstawie art. 157 u.g.n. Tego nie uczyniono. Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do podważania operatu szacunkowego jako wartościowego dowodu w sprawie, co skutkowało ustaleniem wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości wskazanej w operacie.

Skargę od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożyła do sądu administracyjnego Gmina B.. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 130 w związku z art. 156 i art. 154 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, w tym przyjmujący do porównania nieruchomości niespełniające wymagań art. 154 u.g.n.

- art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat uwzględniający do porównania nieruchomości o parametrach odpowiadających nieruchomościom wycenianym przed podziałem;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co spowodowało uwzględnienie nierzetelnego operatu szacunkowego;

- art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z opinią biegłej;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej z naruszeniem prawa i podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła istotne znaczenie dowodu z operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi. Wskazała, że także dla osoby nieposiadającej wiedzy specjalistycznej sporządzona wycena nie zasługuje na pozytywną ocenę. Biegła przyjęła do porównań działki o zupełnie innym przeznaczeniu (usługowym) niż wyceniane, których przeznaczenie jako teren obsługi komunikacji jest bliższe przeznaczeniu drogowemu. Także skarżąca wskazała, że jest w posiadaniu wielu operatów sporządzonych dla podobnego celu jak w sprawie niniejszej, z których wynika rozwinięty rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu B., który należało uwzględnić. Zdaniem skarżącej, "ogromne wątpliwości" budzi sposób ujęcia przez biegłą "stanu nieruchomości" jako stanu całości nieruchomości sprzed podziału decyzją zrid, co znacząco zaburza wynik i ostateczną ocenę biegłego (po względem wielkości, kształtu, przeznaczenia, dostępu do infrastruktury, potencjału inwestycyjnego). Ocena dokonywana przez organ powinna również obejmować całą materię niezbędną do określenia, że opinia została sporządzona zgodnie z przepisami i zasadami sporządzania takich dokumentów. Skarżąca wskazała na wyroki sądów administracyjnych wspierające jej argumentację. W jej ocenie, organ nie dokonał należytej weryfikacji dowodu z operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że miejscowy plan obowiązujący na terenie wycenianych działek nie przewiduje w § 28 jakichkolwiek dróg publicznych, a zatem nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie mogły być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego celem porównania ich z nieruchomością wycenianą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 K.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (vide wyrok w sprawie I OSK 1346/17 z dnia 13 grudnia 2017 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r., CBOSA).

Zdaniem sądu, powyższych zasad organ nie zastosował, co skutkowało uznaniem za wiarygodne operatu wadliwego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej, w której przejęcie nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny:

- zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Należy zatem wskazać, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a więc nieruchomości wydzielonych (powstałych) na skutek wydania decyzji zrid. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją zrid, która w momencie uzyskania przez zrid przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału.

Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (vide np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16, CBOSA);

- wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją zrid sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi:

§ 1 – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji;

§ 4 – w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio;

- analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji zrid nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji zrid. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 K.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego. Tego jednak w sprawie niniejszej organy nie dokonały.

Analiza złożonego operatu wskazuje, że biegła ustaliła wartość rynkową nieruchomości wyceniając wartość gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami.

Wyceniane nieruchomości zostały wydzielone pod drogę (poszerzenie drogi) decyzją zrid z dnia [...] października 2016 r. To wynika expressis verbis z treści części II, punktów 4, 8 i 9 decyzji zrid. Jak ustaliła rzeczoznawca majątkowy, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki znajdują się na terenie oznaczonym jako 1KP i 2KP – teren obsługi komunikacji, 1KDD – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, zaś znaczną część nieruchomości pokrywa pas techniczny linii elektroenergetycznych WN110kV i SN 15kV. Biegła dokonała wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n., tj. zasady korzyści, przyjmując dla wszystkich wycenianych działek jako nieruchomości podobne – nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

Zdaniem sądu, tak dokonany sposób wyceny oraz jego zaakceptowanie przez organy naruszają przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i konieczność wyceny według "stanu nieruchomości" (w rozumieniu wyżej wskazanym), jak też przedwcześnie wykluczają możliwość wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji naruszają art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. i zasadę podobieństwa. Wskazać należy, że:

- po pierwsze, biegła na s. 10 operatu wskazała, że "W danym przypadku znaczna część nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID nie była przeznaczona na cele drogowe", co – jak wynika z operatu – spowodowało dokonanie wyceny według § 36 ust. 1 rozporządzenia i zasady korzyści z art. 134 u.g.n. Rzeczoznawca przeanalizowała na s. 12 operatu rynek nieruchomości drogowych (uwzględniła datę transakcji, powierzchnię działki, cenę transakcyjną i cenę jednostkową oraz położenie) i nie stwierdziła wśród 8 analizowanych nieruchomości zamieszczonych w Tabeli 1 podobieństwa do przedmiotu wyceny. Swoją ocenę (o braku podobieństwa) sformułowała bez jakiegokolwiek bliższego opisu wymienionych w Tabeli nr 1 nieruchomości drogowych umożliwiającego weryfikację (za wyjątkiem ogólnego wskazania na brak podobieństwa pod względem lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia). Na tej podstawie rzeczoznawca wykluczyła wycenę według przeznaczenia decyzją zrid (drogowego) oraz wskazała na konieczność wyceny według aktualnego sposobu użytkowania, które ustaliła jako "niezabudowane o przeznaczeniu usługowym". Zastosowała tym samym zasadę korzyści z art. 134 u.g.n..

W tym miejscu zauważyć jednak należy, że skoro rzeczoznawca poszukiwała nieruchomości podobnych drogowych analizując rynek tych nieruchomości (s. 12 operatu), to powinna była swoimi poszukiwaniami objąć większy obszar, tj. rynek lokalny (nieograniczony do jednej gminy) lub regionalny. Co prawda określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże w orzecznictwie dokonano interpretacji tych pojęć w sposób następujący: pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (vide wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Wycena spornych działek powinna uwzględniać ukształtowany sposób rozumienia tych pojęć wynikający z orzecznictwa sądowego. Uwzględnienie zbyt wąskiego obszaru poszukiwań może bowiem prowadzić do błędnej wyceny. Jeśli rzeczoznawca stosowała zasadę korzyści (art. 134 u.g.n.), w której – jak wyżej wyjaśniono – o sposobie ustalenia wartości wycenianej nieruchomości decyduje cena wyższa ustalona według przeznaczenia wynikającego z celu przejęcia lub z aktualnego sposobu użytkowania, to niewątpliwie uwzględnienie właściwego rynku ma wpływ na ustalenie właściwej ceny i następnie wybór wyceny według przeznaczenia lub aktualnego sposobu użytkowania. Tych zasad w sprawie niniejszej rzeczoznawca nie uwzględniła przedwcześnie wykluczając wycenę według przeznaczenia drogowego oraz – jak zostanie wskazane w dalszej części uzasadnienia – nie ustalając w sposób niebudzący wątpliwości rodzaju przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- po drugie, w operacie brakuje konkretnych ustaleń i wskazań, czy wydzielone działki już w planie były przeznaczone pod drogę (czy były położone w granicach pasa drogowego na rysunku planu). Na podstawie zamieszczonych w operatach opisów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wypowiedź biegłej o przeznaczeniu działek dotyczy konkretnie wycenianych działek (o konkretnych wskazanych w operatach numerach) w ich granicach wydzielonych decyzją zrid, czy dotyczy przeznaczenia terenu na którym położone są one w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem, czy biegła uwzględniła "stan nieruchomości" rozumiany według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, czy stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby inwestycji drogowej, tj. stan uwzględniający przeznaczenie większego obszaru, na którym wyceniane działki są położone. Sąd zauważa, że skoro decyzją zrid wydzielono te konkretne działki expressis verbis "pod drogę" (pod poszerzenie drogi), to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że uczyniono to uwzględniając rysunek planu. Do rysunku planu biegła się nie odniosła. To zaś ma istotne znaczenie w sprawie. Jeśli działki (uwzględniając ich kształt i powierzchnię po wydzieleniu) były już na rysunku planu przeznaczone pod drogę, to zbędne byłoby dokonywanie interpretacji § 28 miejscowego planu w kontekście tego, czy teren obsługi komunikacji jest przeznaczeniem bliższym drogowemu czy usługowemu (co w istocie było przedmiotem sporu między stronami).

W tym miejscu wskazać należy, że odniesienie do rysunku planu jest o tyle w sprawie niniejszej istotne, że w opisie nieruchomości na s. 7 – 9 operatu znajdują się następujące zapisy: odnośnie działki nr [...] – "posiadała regularny kształt zbliżony do wydłużonego równoległoboku o długości boku ok. 53 m stycznego do ul. [...]", działki nr [...] – "posiadała regularny kształt zbliżony do wydłużonego równoległoboku o długości boku ok. 25 m stycznego do ciągu komunikacyjnego prowadzącego do ogródków działkowych", działki nr [...] – "posiadała regularny kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta o długości boku ok. 6 m stycznego do ul. [...]", działka nr [...] – "posiadała regularny kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta o długości boku ok. 6 m stycznego do ul. [...]". Nie jest zatem wykluczone, że działki wyżej wymienione w planie były umiejscowione w granicach planowanego pasa drogowego, co uzasadniałoby zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia i wycenę według przeznaczenia drogowego, przy braku nieruchomości podobnych według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. To też wskazuje na przedwczesność wyceny według § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n.;

- po trzecie, a co wiąże się ściśle z powyższymi uwagami, sąd nie zgadza się z konkluzją, że przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem KP bliższe jest przeznaczenie usługowe niż przeznaczenie drogowe. Zgodnie z § 28 ust. 1 uchwały w sprawie planu miejscowego części wsi K., teren 1KP przeznaczony został pod obsługę komunikacji (ust. 2) i dopuszcza się na nim (ust. 3): dla zabudowy istniejącej – przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, budowę nowych budynków garażowych, budowę dojść i dojazdów, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizację zieleni urządzonej, lokalizację pętli autobusowych. Opis ten wskazuje na przeznaczenie w planie miejscowym (a więc dotychczasowe) zdecydowanie bliższe drogowemu niż usługowemu, tym bardziej, że plan tereny o przeznaczeniu na różnego rodzaju usługi oznacza wprost symbolem "U" (§ 16, § 17, § 18 planu) a nie symbolem KP. Co więcej, jak wskazała rzeczoznawca, teren wyceniany położony jest na obszarze w planie oznaczonym jako 1KP, 2KP i 1KDD a nie na terenie U. A zatem to plan wyraźnie determinował sposób zainwestowania tego obszaru. Nadto, obsługa komunikacji ma ułatwiać transport i łączność. Wyznaczenie więc w planie dla konkretnego obszaru jego służebnej roli dla obsługi komunikacji nie pozwala na zinterpretowanie tego przeznaczenia jako przeznaczenia pod zabudowę usługową. Inwestycje związane z obsługą komunikacji powinny być traktowane jako inwestycje drogowe. Sąd przy tym dostrzega działalność inwestycyjną skarżącej na spornym wycenianym obszarze (wynajem garaży), jednakże nie zmienia to powyższej oceny. Garaże były bowiem przewidziane do realizacji w § 28 planu na terenie oznaczonym symbolem KP i takim też symbolem jest oznaczony sporny teren. Nie jest to teren oznaczony symbolem U czyli usługowy. Przy tym garaże takie jak realizuje skarżąca są co do zasady obiektami o charakterze tymczasowym, co uzasadnia dopuszczenie ich posadowienia również na terenie KP i nie czyni z niego terenu o charakterze usługowym. Opis tego terenu determinuje konieczność uznania go za przeznaczony "pod inwestycję drogową" (vide expressis verbis treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, w którym mowa jest o inwestycji drogowej a nie wprost o drodze).

W konsekwencji zatem, także gdyby okazało się, że w granicach wydzielonych decyzją zrid ("stan nieruchomości") wyceniana działka znajdowała się wcześniej "tylko" na terenie KP (a nie w granicach pasa drogowego na rysunku planu, czego nie ustalono), to należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (wycena z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego w pierwszej kolejności a dopiero w braku transakcji takimi nieruchomościami wycena według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych). Wykluczone byłoby zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. uwzględnia się w wycenie przeznaczenie w planie miejscowym, a taki dla spornego obszaru był uchwalony i przewidywał to przeznaczenie jako KP.

Dokonanie zatem przez biegłą wyceny działek od razu według § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. oznacza wadliwość operatu, naruszenie ww. przepisów a także naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej ("stan nieruchomości") oraz uwzględnienie w wycenie nieruchomości nieposiadających cechy podobieństwa do wycenianej. Tego organy nie dostrzegły nie wykonując należytej i starannej kontroli operatu, do czego były uprawnione i zobowiązane na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu i zastosują się do niej. W szczególności dopuszczą dowód z nowego operatu szacunkowego, który ocenią wedle wskazań sądu - nie wyłącznie pod względem formalnym, ale także pod względem mających zastosowanie przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości, zasad analizy rynku niezbędnego do przeprowadzenia wyceny oraz obowiązującej definicji podobieństwa. Uwzględnią także organy, że skarżąca Gmina deklaruje posiadanie operatów zawierających wycenę nieruchomości drogowych położonych na jej terenie, podobnych do wycenianych ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie. Zasadne jest zobowiązanie Gminy do wykazania tych okoliczności.

Podjęte ustalenia faktyczne i ocenę prawną organy przedstawią w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się wpis w kwocie 2000 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 5 400 zł – obydwie wartości zależne od wskazanej wysokości przedmiotu sporu.