Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia 31 marca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz C. decyzją z dnia 31 marca 2021 r. (nr [...]), wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania Z. N. (zwanemu dalej także jako: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - I. N.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż I. N. jest osobą w wieku 80 lat wymagającą stałej opieki, choruje na zanik mięśni co utrudnia jej poruszanie i samodzielną egzystencję. Oprócz zaniku mięśni I. N. choruje na zaniki pamięci, ma początki Alzhimera. I. N. ma również problemy z oczami - zamknięte powieki- otrzymuje botoks. Z. N. sprawuję nad matką całodobową opiekę. Opieka wnioskodawcy nad matką polega na: praniu, robieniu zakupów, robieniu opłat, pomocy przy poruszaniu się, pomocy przy jedzeniu pomocy w dbaniu o higienę, podawaniu leków oraz pilnowania i towarzyszeniu mamie podczas wizyt lekarskich. Z. N. oświadczył, iż nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Gdyby nie choroba matki podjąłby zatrudnienie. Rodzeństwo Z. N. nie jest w stanie zaopiekować się matką, gdyż pracują zawodowo. Z. N. mieszka razem z matka i cały czas ma z nią stały kontakt.

Pomimo powyższego, organ pierwszej instancji uznał, że należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności I. N. wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 października 2020 r., natomiast daty powstanie niepełnosprawności nie da się ustalić. Zatem nie można ustalić, czy niepełnosprawność I. N. powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu wniesionego przez Z. N. odwołania, w decyzją z dnia 12 maja 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Burmistrza C.

Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że niepełnosprawność I. N. (ur. [...] 1941 r.) w stopniu znacznym ustalono orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 1 marca 2021 r. (nr [...]). W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 12 października 2020 r. Orzeczenie wydano do 29 lutego 2024 r.

W związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono, że strona pomaga osobie niepełnosprawnej w codziennych czynnościach życiowych, tj.: przygotowuje posiłki, pomaga przy ubieraniu i czynnościach pielęgnacji ciała. Pozostaje też w stałym kontakcie z lekarzem. I. N. nie opuszcza samodzielnie mieszkania. Wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji (w aktach oświadczenie strony z 17 marca 2021 r., ustalenie sytuacji na podstawie rozmowy telefonicznej z 26 marca 2021 r.). Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że osoba niepełnosprawna potrzebuje pomocy przy poruszaniu się z powodu zaniku mięśni. I. N. ma początkowe objawy choroby Alzheimera. Ma problemy z pamięcią. Wymaga całodobowej opieki.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika ponadto, że opieki nad matką nie mogą sprawować inne jej dzieci z uwagi na pracę zarobkową. Z. N. mieszka stale z matką. Nie pobiera świadczeń wykluczających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatnio zatrudniony był w 2017 r. (w aktach świadectwo pracy z dnia 27 stycznia 2017 r. dotyczące okresu zatrudnienia od 1 czerwca 2016 r.). Nie pracuje.

SKO stwierdziło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie mógł stanowić wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Jednak - mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle bowiem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Zdaniem SKO strona nie była zmuszona do rezygnacji z aktywności bezpośrednio w związku z objęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do daty złożenia wniosku, ale też do wystąpienia o ustalenie niepełnosprawności matki, wnioskodawca nie pracował. Natomiast w odwołaniu nie przedstawiono żadnej racjonalnej argumentacji mogącej przemawiać za przyjęciem, iż obecnie zmianie uległ stosunek strony do powinności podjęcia zatrudnienia po, bez mała, czterech latach. Brak jest zatem bezpośredniego związku przyczynowego między zakończeniem stosunku pracy w 2017 r. a objęciem opieki nad matka w 2021 r.

SKO dodało, że nie neguje, iż wnioskodawca sprawuję opiekę nad matką, nie neguje też, że I. N. ma niewątpliwie znacznie ograniczone możliwości samodzielnego funkcjonowania, jednakże czynności wskazywane przez stronę mające dotyczyć opieki, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach podejmowanych często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków, dzieci małżonków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie chorej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Z. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza C. Skarżący wniósł również o: zobowiązanie organu pierwszej instancji (względnie organu drugiej instancji) do wydania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia, decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. N.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

1) art. 17 ust 1b u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności mimo, iż w tym zakresie przepis ten przestał obowiązywać z dniem 23 października 2014 r. jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a czego skutkiem była niezasadna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. N. przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak możliwości ustalenia daty powstania jej niepełnosprawności;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawcę od roku 2017 i objęcia opieką niepełnosprawnej matki od roku 2021 r. jako niezwiązanych bezpośrednio w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia celem opieki lecz nie podejmuje go ze względu na konieczność jej sprawowania, a co skutkowało niezasadną odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. N. przez organ drugiej instancji z uwagi na brak bezpośredniego związku przyczynowego między zakończeniem stosunku pracy w 2017 r., a objęciem opieki nad matką w 2021 r.;

3) art. 17 ust 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do możliwości samodzielnego funkcjonowania matki wnioskodawcy I. N. jako mieszczących się w większości zwykłych czynności podejmowanych przez osoby dorosłe wobec rodziców, dziadków, dzieci, małżonków, mimo iż treść tego przepisu nie przewiduje takiej oceny uzależniając zasadność świadczenia jedynie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a co skutkowało niezasadną odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. N. przez organ drugiej instancji z uwagi na brak konieczności świadczenia pomocy przekraczającej pomoc w zwykłych czynnościach.

II. Przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic rozpatrywania i oceny materiału dowodowego polegające na samodzielnym dokonywaniu ustaleń faktycznych w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji jedynie w oparciu o wskazania strony (oświadczenie) mimo istnienia dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. stwierdzającego tę okoliczność, a która to nie wymagała dodatkowej weryfikacji przez organ;

2) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustalenia faktycznego w zakresie przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawcę w latach 2017 - 2021 i zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego wywiadu środowiskowego;

3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy polegającej na pominięciu w procesie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji okoliczności, iż:

a) matka wnioskodawcy została zakwalifikowana do stopnia niepełnosprawności znacznego wymagającego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a co stanowi wystarczającą przesłankę do przyznania świadczenia w zakresie ustalenia przyczyny sprawowania opieki,

b) matka wnioskodawcy ma 80 lat, choruje na zanik mięśni utrudniający poruszanie i samodzielną egzystencję, choruje na zaniki pamięci (początki Alzheimera), ma problemy z oczami - zamknięte powieki, przyjmuje botoks, a co doprowadziło organ drugiej instancji do uznania, iż czynności wskazywane przez wnioskodawcę mieszczą się w większości zwykłych czynności podejmowanych przez dorosłe osoby wobec rodziców, dziadków, dzieci i małżonków, a tym samym są pomocą świadczoną często osobie chorej;

4) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się mimo, że zaskarżona decyzja organu pierwsze instancji nie naruszała rażąco prawa czy też interesu społecznego;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy w sprawie zaistniały przesłanki do jej uchylenia i przyznania Z. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. N. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 17 ust 1b u.ś.r. Wskazując, że co prawda organ drugiej instancji nie uznał w tym zakresie argumentacji przyjętej przez Burmistrza C., to jednak utrzymał w mocy całą decyzję, wobec czego podniesienie zarzutu w tym zakresie uznać należy za uzasadnione z uwagi na ostrożność procesową. Uzasadnieniem merytorycznym samego zarzutu jest fakt, iż przepis art. 17 ust 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw RP dnia 23 października 2014 r. (w tym też dniu utracił moc obowiązującą w częściowym zakresie) (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 213/19). Zdaniem pełnomocnika skarżącego za niecelowe uznać należy powtarzanie treści powyższych orzeczeń w niniejszym piśmie, wobec czego wskazał jedynie, iż przedstawioną w nich argumentację skarżący przyjmuje jako własną w zakresie uzasadnienia zarzutu sformułowanego w pkt 1.1 petitum skargi. Przepis art. 17 ust 1b u.ś.r. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie wieku w jakim powstała niepełnosprawność I. N. Organ drugiej instancji, mając na uwadze, iż Burmistrz C. uznał spełnienie pozostałych przesłanek przyznania spornego świadczenia, winien był zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przyznać wnioskodawcy żądane świadczenie.

Przechodząc z kolei do uzasadnienia zarzutów stawianych wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego pełnomocnik skarżącego wskazał, że - zdaniem skarżącego - organ ten nie zastosował prawidłowo normy wyrażonej w art. 17 ust 1 u.ś.r. w dwojaki sposób. Po pierwsze organ drugiej instancji uznał, iż fakt, że wnioskodawca nie pracuje od roku 2017 nie ma związku z objęciem opieką niepełnosprawnej matki w roku 2017. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę przede wszystkim na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. w części w jakiej definiuje pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poprzez wskazanie, że następuje ono zarówno poprzez zaniechanie podejmowania jak i przez działanie - rezygnację z pracy ("nie podejmują lub rezygnują"). Wnioskodawca faktycznie nie zrezygnował z pracy (nie zakończył stosunku pracy) w roku 2021, lecz nie podejmuje jej w tej dacie i jako przyczynę takiego zachowania oznacza właśnie konieczność sprawowania opieki nad matką (o czym szczegółowo będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). W tym pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że skarżący w latach 2017 - 2021 pracował za granicą, co zostanie omówione w uzasadnieniu zarzutów dot. prawa proceduralnego. Organ co prawda wskazuje, że przedmiotowa przesłanka polega zarówno na zaniechaniu jak i działaniu, lecz niezasadnie poszukuje bezpośredniego związku przyczynowego między zakończeniem stosunku pracy w 2017 r., a objęciem opieką w roku 2021. Dla zastosowania przepisu nie jest bowiem istotna przyczyna rezygnacji z pracy w 2017 r., lecz przyczyna jej niepodejmowania w roku 2021. Organ winien zatem poszukiwać związku przyczynowego w niepodejmowaniu pracy w 2021 r., a nie jak to uczynił wobec rezygnacji z niej w 2017 r. - do tego w sumie sprowadza się sens drugiego z zarzutów niniejszej skargi. Okoliczność, że strona nie była aktywna zawodowo przed stwierdzeniem niepełnosprawności podopiecznego, nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący jako "bierny zawodowo", ale zdolny do pracy, może podjąć zatrudnienie, lecz konieczność opieki nad niepełnosprawną matką wyklucza możliwość takiego zatrudnienia. Wpływ powyższego zarzutu na wydane orzeczenie zdaje się być oczywisty, a wyraża się w tym, że gdyby organ zbadał prawidłową chwilę rezygnacji z aktywności doszedłby do wniosku, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem stosunku pracy w 2021 r. a objęciem opieką matki - również w 2021 r.

Drugim przejawem błędnego zastosowania normy wyrażonej w art. 17 ust 1 u.ś.r. jest bezpodstawna ocena możliwości samodzielnego funkcjonowania matki wnioskodawcy. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga zaistnienia takiej przesłanki. Jedyną przesłanką, jaką musi spełnić osoba niepełnosprawna jest fakt, że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że I. N. legitymuje się stosownym orzeczeniem. Niezasadnie jednak SKO przekroczyło swoje kompetencje w zakresie stosowania art. 17 ust 1 u.ś.r. próbując dokonywać oceny tego, czy matka skarżącego ma możliwości samodzielnego funkcjonowania (a co nadto uczyniło de facto z pominięciem wielu istotnych faktów). Podejmując czynności administracyjne wobec złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności organ nie powinien dążyć do zaprzeczenia wymaganiom dotyczącym sposobu i intensywności opieki określonym już uprzednio w orzeczeniu o niepełnosprawności, wydanym przez wyspecjalizowaną, niezależną komisję. Organ ten nie jest bowiem uprawniony do badania i oceny stanu zdrowia czy też sprawności osoby będącej pod opieką wnioskującego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ dopuścił się również obrazy przepisów procedury administracyjnej, które ściśle korelują z naruszeniami wskazanymi powyżej. Po pierwsze organ postąpił wbrew zapisom art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony dokonując samodzielnej oceny okoliczności stwierdzonych dokumentem, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., a jakim jest wydane w sprawie orzeczenie o niepełnosprawności. Organ przekroczył tym samym wyznaczone mu przez ustawodawcę granice oceny i rozpatrywania materiału dowodowego jakie stawia art. 76 § 2 k.p.a. Fakt, iż osoba pozostająca pod opieką legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a wydanym przy tym przez niezależną i wyspecjalizowaną komisję lekarską, winien być wystarczającym dowodem w sprawie, a badanie powyższych okoliczności winno nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Organ drugiej instancji dopuścił się, zdaniem pełnomocnika skarżącego, również naruszenia względem norm wynikających z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w dwojaki sposób. Primo organ szeroko odniósł się do braku związku przyczynowego zaniechania pracy w 2017 r. z objęciem opieką w 2021 r. nie dokonując w tym zakresie żadnych ustaleń co do przyczyn zaniechania pracy i takiego stanu rzeczy. Secundo organ nie przeprowadził wystarczająco szczegółowego wywiadu środowiskowego, z którego wynikałoby, że osoba pozostająca pod opieką wymaga, lub też nie, stałej i ciągłej opieki. W zakresie pierwszego naruszenia pełnomocnik skarżącego wskazał, że po roku 2017 skarżący podejmował zatrudnienie na terenie Niemiec i Francji (prace dorywcze). Skarżący nie pozostawał zatem zupełnie bierny na zarobek, a jedynie nie podejmował stałej pracy w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 31 marca 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - I. N.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tego powodu, iż - jego zdaniem - w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z przedłożonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności I. N. (matki wnioskodawcy) nie wynika, aby niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

SKO uznało natomiast, że skarżącemu należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie spełnia on przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. brak jest bezpośredniego związku między zakończeniem stosunku pracy w 2017 r. a objęciem opieki nad matką w 2021 r. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zaznaczył, że – w jego ocenie - czynności wskazywane przez skarżącego mające dotyczyć opieki, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach podejmowanych często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków, dzieci małżonków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie chorej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu, choć istotnie - jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 marca 2021 r. wydanego do 29 lutego 2024 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. - pomimo wskazania, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność I. N. (ur. [...] 1941 r.) istnieje, a stopień niepełnosprawności datuje się od 12 października 2020 r., to jednak okoliczność ta, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności tych wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu tej kwestii, jak podkreślał skarżący, konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak wskazał w uzasadnieniu skargi skarżący, jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania.

W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, jak wywodził organ pierwszej instancji, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zatem, organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż nie można było ustalić, że niepełnosprawność jego matki powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając w sprawie swoją decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności stanowiska SKO odnoście braku podstaw przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że zakończenie stosunku pracy skarżącego nastąpiło w 2017 r., tj. przed podjęciem opieki nad matką w 2021 r., a co w konsekwencji wskazuje na brak spełnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a koniecznością rezygnacji w tym celu pracy, wskazać - zdaniem Sądu - należy, że stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne z uwagi na niedostatki postępowania wyjaśniającego dającego podstawę do dokonania należytej oceny w tym zakresie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy faktycznie wynika, że ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało w 2017 r. Zgodnie z przedłożonym do akt sprawy świadectwem pracy Z. N. był zatrudniony od 1 czerwca 2016 r. do 27 stycznia 2017 r., na pełen etat, w spółce cywilnej [...], na stanowisku robotnika budowlanego. Jednakże nie można z niego wywieźć (z materiału dowodowego), jak to zrobił organ odwoławczy, że skarżący zaczął się opiekować swoją matką dopiero w 2021 r. W żadnym dokumencie, ani oświadczeniu, nie wskazano daty początkowej sprawowania opieki. Również w treści odwołania nie wskazano, kiedy skarżący rozpoczął opiekę nad matką.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że nie można utożsamiać początku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 19 marca 2021 r.), jak również z datą złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia w sprawie stopnia niepełnosprawności (Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, po rozpatrzeniu wniosku I. N. z dnia 12 października 2020 r.), jak przyjął to prawdopodobnie organ odwoławczy. O takim toku rozumowania może świadczyć twierdzenie organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym wskazano, że: "Zdaniem Kolegium strona nie była zmuszona do rezygnacji z aktywności bezpośrednio w związku z objęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do daty złożenia wniosku, ale też do wystąpienia o ustalenie niepełnosprawności matki, odwołujący się nie pracował." Organ odwoławczy pominął zupełnie fakt, że osoba, która występuje z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie staje się osobą wymagająca opieki z chwilą wniesienia tego wniosku. Stan chorobowy, klasyfikujący daną osobę, do znacznego stopnia niepełnosprawności występuje często na wiele lat przed złożeniem wniosku. To od wnioskodawcy zależy, kiedy taki wniosek złoży. Tym bardziej nie można rozpatrywać daty wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jako momentu granicznego, od kiedy opieka drugiej osoby nad osobą niepełnosprawną jest konieczna. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi dołączyć do niego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje opiekę (albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Uzyskanie takie orzeczenia jest procesem długotrwałym - w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony przez I. N. 12 października 2020 r., orzeczenie natomiast zostało wydane 1 marca 2021 r. Ponadto, tak jak to ma miejsce w przypadku wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, to od wnioskodawcy zależy, kiedy złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Gdyby nawet przyjąć, jak to czyni organ odwoławczy, że skarżący podjął się opieki nad niepełnosprawną matką dopiero w 2021 r., to należałoby wziąć pod uwagę twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, że skarżący nie był bierny zawodowo, w latach 2017-2021 pracował za granicą. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie negował faktu, że skarżący zrezygnował (nie podejmuje) zatrudnienia z powodu podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką. Dlatego dopiero na etapie skargi, skarżący mógł odnieść się do tej kwestii.

Abstrahując od powyższego, odnosząc się do zagadnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazać należy, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).

Przechodząc do oceny zasadności stanowiska SKO odnośnie braku podstaw przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na rozmiar i zakres koniecznej opieki nad matką, wskazać należy, że z wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. N. - matki skarżącego - wynika, że jest osobą o naruszonej sprawności organizmu, która wymaga (w celu spełnienia ról społecznych) długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.; dalej w skrócie jako: "u.r.z.n."), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 u.r.z.n. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity.: Dz. U. 2018 r., poz. 2027 ze zm.), w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki zatem kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, zakwalifikowaną - przez orzekający w jej przypadku zespół lekarski - do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także to, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" zaś w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści przedłożonego w sprawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyczyna stwierdzonej u I. N. niepełnosprawności została oznaczona symbolem "02-P", co oznacza "choroby psychiczne, w tym m.in. osoby z zaburzeniami psychotycznymi, zaburzeniami nastroju, utrwalonymi zaburzeniami lękowymi o znacznym stopniu nasilenia czy zespołami otępiennymi". Na istnienie orzeczonej niepełnosprawności wskazywał skarżący w oświadczeniu z dnia 17 marca 2021 r., podając, że jego matka choruje na pogłębioną demencję starczą. Natomiast pracownik socjalny, podczas przeprowadzania telefonicznego wywiadu środowiskowego w dniu 26 marca 2021 r., ustalił że I. N. ma początki Alzheimera (zaniki pamięci). Abstrahując zatem od tego, że przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych, uwzględniających sprawność psychofizyczną I. N., stwierdzono - i to jedynie z uwagi na problemy psychiczne (02P) - brak jej zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, to podkreślenia wymaga też fakt, że ze znajdującego się w aktach sprawy, wspomnianego powyżej, oświadczenie skarżącego oraz wywiadu środowiskowego wynika, że I. N. cierpi także na inne schorzenia - choruje na zanik mięśni, zespół opadającej powieki. Okoliczność wskazanych chorób - schorzeń współistniejących z problemami z psychicznymi, ma - w ocenie Sądu - dodatkowe i istotne znaczenie dla oceny stopnia "samodzielności życiowej" I. N.

SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres czynności wskazywane przez skarżącego mające dotyczyć opieki, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach podejmowanych często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków, dzieci, małżonków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie chorej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Z takim stanowiskiem, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Sąd podkreśla, że przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.

Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki/pomocy nad I. N. (matką skarżącego) w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji, a skarżący - co wynika m.in. z ustaleń dokonanych w ramach wywiadów środowiskowych - wykonuje wskazane czynności, którymi są m.in.: przygotowywanie ubrań oraz pomoc przy ubieraniu się, pomoc w codziennej higienie, przygotowywanie i podawanie lekarstw, odbywanie wizyt lekarskich, zapewnienie kontaktu z otoczeniem i rodziną. Z treści wywiadu środowiskowego wynika też, że część zajęć skarżącego związanych z opieką nad matką jest jednocześnie związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego (skarżący przygotowuje matce posiłki, dba o czystość w pomieszczeniach, przygotowuje opał i opala cały dom, robi zakupy).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący w oświadczeniu z dnia 17 marca 2021 r. opisując stan zdrowia I. N. podnosił, że z uwagi na zespół opadającej powieki, jego matka, większość dnia ma oczy zamknięte. Z tego powodu wymaga pomocy przy chodzeniu. Ponadto - w związku z demencją - nie rozpoznaje osób z nią przebywających, ma problemy z orientacją i mową, boi się przebywać sama w domu.

Mając to na uwadze postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy - wbrew ocenie dokonanej przez organ odwoławczy - nie dawało wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres sprawowanej opieki nad matką, nie jest na tyle znaczny, aby stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez skarżącego zatrudnienia. Z materiału dowodowego nie wynikają bowiem jakiekolwiek ustalenia dotyczące, ile dane czynności - które są niezbędne przy opiece - zajmują skarżącemu. Nie wynika również, czy I. N., z uwagi na swoje dolegliwości (zwłaszcza związane z problemami psychicznymi) jest na tyle samodzielna, aby pozostać w domu sama - na czas wykonywania pracy zarobkowej przez syna.

W ocenie Sądu - istotne dla właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest zobrazowanie czasu faktycznej i koniecznej obecności skarżącego przy matce w ciągu doby i tym samym dokonania realnej oceny możliwości pogodzenia przez skarżącego możliwości wykonywania pracy zarobkowej (choćby w niepełnym zakresie czasu pracy) z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie adekwatnym do posiadanych przez nią schorzeń i w związku z tym możliwości jej samodzielnej egzystencji.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia decyzji przyznającej mu prawo do wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Unormowanie to może zatem znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach gdy wyłączną przyczyną uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub sąd stwierdza nieważność decyzji. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania w sytuacji gdy na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania ustaleń oraz ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (radcy prawnego) w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Jednocześnie organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po dokonaniu ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości skarżącego do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawną matką oraz podjęcia aktywności zawodowej, uwzględnią przedstawioną ocenę prawną dotyczącą rozumienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).