Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 86,91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2012r. nr NPII.4131.1.40.2012 w przedmiocie usług opiekuńczych – ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i określa, że nie może być ono wykonane.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej w dniu 25 stycznia 2012 r. przyjęła uchwałę nr XIV/236/12 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w Dąbrowie Górniczej. Podstawę prawną tej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 51 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.40.2012 z dnia 1 marca 2012 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu nadzoru art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zawierający delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały nie upoważnia tego organu do określania wysokości opłaty za pobyt w dziennym domu pomocy społecznej. Na podstawie powołanego przepisu rada gminy ma ustalić wyłącznie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ustawodawca kształtuje jedynie uprawnienie rady do ustanawiania określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia lub mieszkania chronionego. Nadto szczegółowe zasady nie mogą być sprzeczne z zasadami zawartymi w ustawie, a jednocześnie nie mogą pozbawiać podmiotu wskazanego przez ustawodawcę prawa do podjęcia decyzji w określonym przez niego zakresie. Skoro ustawa w art. 97 ust. 1 stanowi, że opłatę za pobyt w ośrodku wsparcia ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, należy stwierdzić, że rada miejska nie ma kompetencji w tym zakresie, a w szczegółowych zasadach powinna określić jedynie granice w ramach których opłata powinna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłaty wyrażone w złotych, uzależnione od wysokości dochodu. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Śląski podkreślił, że z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia, tymczasem w ocenie organu nadzoru przekroczenie wskazanej delegacji ustawowej stanowi postanowienie zawarte w § 2 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym określono podmiot uprawniony do skierowania osoby do ośrodka wsparcia, tryb w jakim następuje skierowanie osoby wymienionej do ośrodka wsparcia oraz wskazano elementy decyzji. Do unormowania tych zagadnień nie uprawnia art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zatem rada miejska nie była umocowana do objęcia zakresem tej uchwały powyższych postanowień. W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru przywołał postanowienia ustawy o pomocy społecznej normujące zasady wydawania decyzji administracyjnych w pomocy społecznej. Nadto zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest wprowadzanie do uchwały przepisu, zgodnie z którym opłaty za pobyt należy regulować w kasie albo na rachunek bankowy do określonego dnia. Delegacja ustawowa zawiera upoważnienie jedynie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, nie zaś do określenia sposobu i terminu wnoszenia przedmiotowej opłaty. Tym samym unormowanie to wykracza poza kompetencję rady gminy wynikającą z przywołanego przepisu.

Z tym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się gmina Dąbrowa Górnicza, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uchwałą z dnia 4 kwietnia 2012 r. Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej zobowiązała Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza do wniesienia takiej skargi. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. pełnomocnik gminy radca prawny Ł.Z. wniósł skargę do tutejszego Sądu. W skardze tej zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 95 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię, a to przyjęcie że treść § 1, § 2, § 7 uchwały przekracza granice delegacji ustawowej zakreślonej w tym przepisie i wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W motywach skargi podkreślono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru jakoby wprowadzając do spornej uchwały stawki w określonej kwocie przekroczono granice delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej gminy uzgodnienie, o którym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest tożsame z porozumieniem w znaczeniu cywilistycznym, to jest porozumieniu dwóch równorzędnych stron co do kwestii zapłaty określonej kwoty wynagrodzenia. Podkreślono, że skierowanie do ośrodka wsparcia następuje z mocy decyzji administracyjnej, której jednym z elementów jest ustalenie wysokości ponoszonej opłaty, a unormowanie zamieszczone w art. 97 ust. 5 stanowi formę ograniczenia dowolnego ustalenia opłat przez podmiot podejmujący jednostronne rozstrzygnięcia. Zwrócono także uwagę na postanowienia § 3 przedmiotowej uchwały i zaakcentowano, że nakazują one organowi branie pod uwagę sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do ośrodka wsparcia, a organ nadzoru nie dostrzegł, iż w tym momencie występuje element uzgodnienia. Zatem wprowadzenie stawek opłat uzależnionych od dochodu nie powoduje braku możliwości uzgodnienia ze stroną wysokości ponoszonej opłaty. Zdaniem skarżącej gminy nieprawidłowa jest ocena postanowień § 2 przedmiotowej uchwały. Według pełnomocnika gminy przepis ten jedynie precyzuje formę w jakiej następuje skierowanie osoby do ośrodka wsparcia. Przepis ten nie uchybia postanowieniom art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, jak również nie wprowadza modyfikacji w zakresie wydawania decyzji. Nie podzielono stanowiska organu nadzoru, jakoby postanowienia spornej uchwały wprowadzały nowe elementy decyzji, które nie są znane art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W § 3 przedmiotowej uchwały ustalono elementy rozstrzygnięcia będącego obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej, natomiast nie wprowadzono nowych elementów samej decyzji. Nie podzielono stanowiska organu nadzoru co do sprzeczności postanowień § 7 uchwały z delegacją ustawową. Zdaniem pełnomocnika gminy do elementów związanych ze szczegółowymi zasadami odpłatności zaliczyć należy uregulowanie sposobu i daty wniesienia opłaty. W konkluzji zajęto stanowisko, że zarzuty formułowane przez organ nadzoru nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i przywołał na tę okoliczność rozbudowaną argumentację. W motywach odpowiedzi nie podzielono argumentacji prezentowanej przez skarżącą gminę, a stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zostało wzbogacone. W szczególności podkreślono, że organ stanowiący gminy nie może wkraczać w sferę przypisaną organowi upoważnionemu do wydawania decyzji administracyjnych. Zdaniem organu nadzoru postanowienia zamieszczone w § 2 i w § 7 wykraczają poza ramy delegacji ustawowej, a tym samym wyczerpują znamiona istotnego naruszenia przepisów prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego spornej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Stosownie do postanowień art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi.

W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż stosownie do postanowień art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem nadzoru nad działalnością gminy jest wojewoda. Z kolei po myśli art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego pod względem legalności. Wojewoda stojące przed nim zadania wykonuje przy pomocy wicewojewody albo I i II wicewojewody. W przypadku, gdy wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów, pierwszego wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Ponadto po myśli art. 19 wskazanej powyżej ustawy wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej. Z takiego unormowania wynika, że ustawodawca zakłada osobiste wykonywanie kompetencji przysługujących wojewodzie, a wszelkie odstępstwa w tym zakresie muszą mieć umocowanie w treści normy prawnej. Zdaniem składu orzekającego, nie budzi żadnej wątpliwości sytuacja przewidziana treścią art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie na mocy, której w sytuacji nie pełnienia przez wojewodę obowiązków służbowych przechodzą one w gestię wicewojewody albo pierwszego wicewojewody. Rozważenia natomiast wymaga sytuacja przewidziana treścią art. 19 przywoływanej ustawy, ponieważ przewiduje ona możliwość upoważniania pracowników aparatu pomocniczego wojewody do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Na mocy przywołanego przepisu wojewoda może upoważniać pracowników swojego aparatu pomocniczego do wydawania decyzji czy zaświadczeń, natomiast tą drogą nie może przekazać innym pracownikom uprawnienia związanego z wstrzymaniem egzekucji. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy wskazany przepis może być podstawą dla upoważnienia pracownika aparatu pomocniczego do wydawania w imieniu wojewody rozstrzygnięć nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga uprzedniego zwrócenia uwagi na zakres spraw przynależnych do wyłącznej kompetencji wojewody. Unormowanie takie zamieszczone jest w § 8 regulaminu organizacyjnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2009 r. W pierwotnej wersji tego dokumentu do wyłącznej właściwości wojewody należały między innymi kwestie rozstrzygnięć nadzorczych, jednakże na mocy Zarządzenia Wojewody Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2011 r. przedmiotowy przepis uległ zmianie i problematyka rozstrzygnięć nadzorczych wyłączona została z wyłącznej właściwości wojewody, a zatem potencjalnie może być przekazana pracownikowi aparatu pomocniczego wojewody. W świetle powyższych ustaleń przyjdzie rozważyć, że w obowiązującym stanie normatywnym wojewoda jest władny przekazać uprawnienie w zakresie podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych wobec orzeczeń jednostek samorządu terytorialnego pracownikowi. W literaturze przedmiotu można znaleźć stanowisko sprowadzające się do tego, że na mocy art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda nie może przekazać pracownikom swojego aparatu pomocniczego uprawnień w zakresie podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych (W. Kisiel, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 594/10 ZNSA z 2011 r., Nr 6, s. 174 i nast.), natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych takiej możliwości nie wyklucza. W tej sytuacji przeprowadzić należy wykładnię przywołanego art. 19 ustawy o administracji rządowej w województwie. Mocą wskazanego przepisu wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Treść przywołanego przepisu daje wojewodzie możliwość udzielenia upoważnienia pracownikowi urzędu wojewódzkiego do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, ponieważ wymienia się w nim w sposób przykładowy kategorie spraw, w których będzie mógł z tego instrumentu prawnego skorzystać. Brak wymienienia w nim rozstrzygnięć nadzorczych nie jest równoznaczny z zakazem, ponieważ jak zostało to zaznaczone, wyliczenie to ma charakter przykładowy. Na marginesie przyjdzie dostrzec, że ograniczenie stosowania tego unormowania może wynikać z innych unormowań, a w szczególności z regulaminy organizacyjnego urzędu wojewódzkiego. Akt taki może zawierać rozwiązanie określające sprawy należące do wyłącznej właściwości wojewody, a tym samym uniemożliwi skuteczne udzielenie takiego upoważnienia. Powyższe rozważania były niezbędne, ponieważ przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego. W świetle przeprowadzonej analizy uznać należy, że rozstrzygnięcie podjęte zostało przez uprawnionego pracownika Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach działającego z upoważnienia Wojewody Śląskiego.

W tej sytuacji skarga wymaga merytorycznego rozważenia. Mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski zakwestionował uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego i zarzucił jej, iż organ ten przekroczył granice wyznaczone delegacją ustawową. W sprawie tej uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej podjęta została na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego i kontrolnego gminy do określania wysokości opłaty za pobyt w dziennym domu pomocy społecznej, gdyż jego zdaniem rada gminy może wyłącznie ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, a tym samym ustawodawca kształtuje jedynie uprawnienie rady do ustanowienia określonych reguł jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Nadto zwrócono uwagę na postanowienia zamieszczone w art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i zaakcentowano, że ustalenie takiej opłaty winno odbyć się w uzgodnieniu z osobą kierowaną do danego ośrodka wsparcia. Zatem zdaniem organu nadzoru rada miejska nie ma kompetencji w tym zakresie, a w ramach szczegółowych zasad powinna określać jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony organ. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat wyrażone w złotych, uzależnione od wysokości dochodu. W świetle zarzutów formułowanych przez organ nadzoru niezbędne jest przywołanie postanowień tego przepisu. Zgodnie z brzmieniem art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Z kolei po myśli art. 97 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług.

Na wstępie analizy przywołanych unormowań prawnych przyjdzie podkreślić, że podstawą wydania kwestionowanej uchwały jest wyłącznie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy, kierowany jest wyłącznie do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w nim wymienionej. Oznacza to, że treść art. 97 ust. 1 może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni. Główna uwaga musi być skupiona na treści art. 97 ust. 5 oraz na tych unormowaniach ustawy i samorządzie gminnym, które normują zasady podejmowania przez radę miejską aktów prawa miejscowego, a zatem na treść art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, a także art. 42. Mocą art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, rada miejska zobowiązana jest ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Taka konstrukcja delegacji ustawowej nakazuje zwrócenie uwagi na zwrot "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Przyjdzie zauważyć, że zwrot ten nie jest precyzyjny i może nastręczać licznych wątpliwości, z tego też powodu wymaga on pogłębionej analizy, jednakże nie może ona ograniczać się wyłącznie do aspektów związanych z wykładnią językową. Istota analizowanego unormowania sprowadza się do tego, aby jednostki samorządu terytorialnego korzystające z daleko posuniętej samodzielności kierując się zasadą pomocniczości widzianą jako partycypacja osoby korzystającej z usług pomocy społecznej w kosztach udzielanych jej świadczeń, jak również mając na względzie cele pomocy społecznej, a w szczególności cel podstawowy sprowadzający się do umożliwienia osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, określiły zasady odpłatności za korzystanie z wymienionych w analizowanym przepisie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. W tym miejscy należy zwrócić uwagę na fakt, że zakres podmiotowy przyjmowanej uchwały obejmuje wyłącznie osoby korzystające z usług, a zatem nie może on odnosić się do innych osób takich jak małżonek, wstępni, zstępni czy rodzeństwo. Z kolei zakres przedmiotowy takiej uchwały nie został unormowany, zatem poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dysponują w tym zakresie daleko idącą samodzielność. Nie oznacza to zarazem, że organy stanowiące uprawnione są do regulowania w tej uchwale kwestii niezwiązanych z ponoszeniem odpłatności. W oparciu o omawianą delegację ustawową nie mogą być przykładowo normowane zagadnienia dotyczące organizacji danej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W świetle prowadzonych rozważań zwrócić uwagę należy zatem na to co oznacza w praktyce "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". W unormowaniu tym wykorzystano słowo "szczegółowe", a ono sugeruje, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności. Zatem ustawodawca nałożył na radę miejską (gminną lub powiatową) obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum. W tym miejscu zauważyć trzeba, że odczytanie przedmiotowego słowa i zastosowanie go w treści podejmowanej uchwały zależne będzie od woli danego organu stanowiącego i kontrolnego, podejmującego stosowną uchwałę, a zatem dysponuje on dużą dozą samodzielności i swobody w tym zakresie. W świetle tego co zostało powyżej stwierdzone przyjdzie ustalić w jakim zakresie przywołany organ będzie mógł ustalać odpłatność za korzystanie z usług ośrodka wsparcia czy mieszkania chronionego. Naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Ustawodawca nie zamieścił w tym zakresie żadnych dodatkowych kryteriów, zatem poszczególne organy stanowiące i kontrolne będą w swobodny sposób kształtowały tabele odpłatności. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że kwestią techniczną jest to, czy w tabeli tej odpłatność wyrażania będzie w procentach czy też zamieszczane będą określone kwoty takiej odpłatności. Wskazane zróżnicowanie posiada charakter pozornego, ponieważ w jednym i drugim przypadku wysokość odpłatności będzie ustalana w analogiczny sposób, a różnica sprowadzała się będzie jedynie do odmiennych metod wykorzystywanych w tym zakresie.

Przeprowadzone powyżej rozważania przenieść należy na grunt rozpatrywanej sprawy i przyjdzie stwierdzić, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej w tabeli zamieszczonej w § 1 swojej uchwały określiła w sposób szczegółowy zasady ustalania odpłatności dla osoby samotnie gospodarującej i dla osoby w rodzinie. Podkreślić należy, że ilość wykorzystanych kryteriów dochodowych, od których zależy wysokość odpłatności za korzystanie z ośrodka wsparcia czy mieszkania chronionego jest elementem uznania danego organu i nie podlega ocenie dokonywanej z punktu widzenia legalności. Zamieszczenie w przedmiotowej tabeli określonych kwot także nie narusza zasad ustalania odpłatności za korzystanie z usług wymienionych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. W świetle powyższego przyjdzie uznać, że sformułowany w rozstrzygnięciu zarzut naruszenia prawa nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonej analizie.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy przedmiotowa uchwała nie narusza art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności tego, który mówi o konieczności uzgodnienia z daną osobą wysokości odpłatności za pobyt w wymienionych placówkach pomocy społecznej. Jak zostało to już zasygnalizowane art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kierowany jest do organu wydającego konkretne rozstrzygnięcie w sprawie. Istota tego unormowania sprowadza się do tego, że organ uprawniony do jego zastosowania, czyli wydania stosownej decyzji będzie zobligowany wpierw przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy w tym wysokość dochodu takiej osoby, a następnie kierując się postanowieniami przedmiotowej uchwały, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej wspólnie z daną osobą ustalać wysokość ponoszonej odpłatności. Kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała będzie determinowała wysokość takiej odpłatności z uwagi na kryterium dochodowe, jednakże w procesie decyzyjnym organ będzie zobligowany do uwzględnienia również innych aspektów, a w szczególności takich, które będą uzasadniały ustalenie jej na niższym poziomie. Elementy te nie zostały w uchwale określone, a tym samym w omawianym zakresie podmiot podejmujący indywidualne rozstrzygnięcie będzie samodzielnie oceniał w oparciu o poczynione ustalenia. W konsekwencji przyjdzie uznać, że zastrzeżenia podnoszone przez organ nadzoru nie znajdują potwierdzenia w przeprowadzonej analizie, a tym samym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie musiała zostać uwzględniona.

W analogiczny sposób należy ocenić zarzut sprowadzający się do zamieszczenia w uchwale § 7 określającego sposób regulowania opłaty za pobyt w dziennym domu pomocy społecznej. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie element ten mieści się w szerokim sformułowaniu zamieszczonym w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Zastrzeżenia organu nadzoru byłyby zasadne wyłącznie wówczas, gdyby w przedmiotowym przepisie ustawodawca wykorzystał pojęcie "ustalenie odpłatności", jednakże w unormowaniu tym zastosowano inne rozwiązanie mówiące o ponoszeniu odpłatności. Przez ponoszenie odpłatności rozumieć należy również kwestię techniczną związaną z jej uiszczaniem. Zatem w omawianym zakresie organ jednostki samorządu terytorialnego także nie dopuścił się uchybienia, a tym samym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie musiała być uwzględniona.

Rozważenia wymaga jeszcze ostatni zarzut sprowadzający się do wadliwego unormowania zamieszczonego w § 2 spornej uchwały. Zarzut Wojewody Śląskiego sprowadza się do tego, że przepis ten stanowi powielenie unormowań zamieszczonych w ustawie. Z powyższym zarzutem w części można się zgodzić, przy czym dostrzec należy inną argumentację i inne wątpliwości z tym związane. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że unormowanie to pozostaje w sprzeczności z treścią art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ zgodnie z tym przepisem decyzje w sprawach z zakresu pomocy społecznej wydaje wójt, burmistrz czy prezydent miasta, jednakże udziela on w tym zakresie upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, a po myśli art. 110 ust. 8 tej ustawy, na wniosek tego kierownika innej osobie. W świetle powyższego podniesiony przez organ nadzoru zarzut uznać należy za zasadny, jednakże rozważyć należy to, czy naruszenie to uzasadnia uchylenie całej uchwały. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy po myśli art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wydania jej z naruszeniem prawa. W świetle powyższego rozważyć należy, czy dostrzeżone uchybienie miało znamiona istotnego naruszenia czy też nieistotnego. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że dla oceny prawidłowości decyzji podejmowanej w oparciu o postanowienia spornej uchwały, wykorzystane będą w pierwszej kolejności postanowienia art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a w sposób posiłkowy zamieszczone w kontrolowanej uchwale. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w przypadku zastosowania przez organy gminy postanowień wynikających z treści § 2 przedmiotowej uchwały, to okaże się, że decyzję wyda organ uprawniony do jej wydania. Zatem uznać należy, że dostrzeżone uchybienie nie ma istotnego znaczenia, a tym samym wystarczające jest ograniczenie się przez organ nadzoru do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa, bez konieczności eliminowania jej z obrotu prawnego.

Następstwem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2012 r. Mając na uwadze treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i zamieszczone w przedmiotowym wyroku rozważania, organ nadzoru winien podjąć prawem przewidziane działania.

Stosownie do postanowień art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane.

W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 148 wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.

mw