Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 637/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] w przedmiocie zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.) i art. 7 ust 1 pkt 1 i 1, art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.. z 1996 r. Dz.U.Nr 13, poz. 74 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Jak wynika z § 1 uchwały po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000r. zawartej w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Rada Miasta zalicza drogi do kategorii dróg gminnych, szczegółowo opisane w wykazach nr 1 - 5, które stanowią załączniki do uchwały, w tym m.in., drogę położoną na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]

W uzasadnieniu uchwały wskazano, ze przedmiotowe drogi pełnia funkcję dróg

o znaczeniu lokalnym oraz nie są zaliczone do żadnej innej kategorii.

Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2001 r. Nr 29 poz. 427).

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. R. P. wystąpiła do Rady Gminy [...] o usunięcie naruszenia prawa w powyższej uchwale, zarzucając, że przebieg drogi położonej na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] jest inny, niż

w przyjętej uchwale, nadto, że droga jest zbyt wąska, zatem nie spełnia parametrów technicznych

W dniu [...] sierpnia Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] odmawiając uchylenia uchwały nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała nr [...] była procedowana

w obowiązującym trybie, wynikającym z ustawy o drogach publicznych i samorządzie gminnym,. Nadto po jej podjęciu została przekazana organowi nadzoru – Wojewodzie [...], który nie stwierdził w trybie nadzorczym naruszeń prawa.

Pismem z [...] września 2020 r. R. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając uchwałę nr [...] Rady Miasta w części, w której zaliczono do dróg gminnych działkę o numerze ewidencji [...], obręb W., domagając się uchylenia uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa

z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaliczenie wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie spełnia on kryteriów wymiarowych, aby móc go uważać za drogę dojazdową według tych przepisów,

b) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaliczenie wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie ma on znaczenia lokalnego i nie służy miejscowym potrzebom, tym bardziej, że zgodnie z mapą część drogi musiałaby leżeć w kanale, a pozostała część jest zbyt wąska, by pojazdy mogły po niej swobodnie jeździć bez ingerencji, tj. wjazd, na nieruchomość skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, m.in., że interes prawny skarżącej do wystąpienia ze skargą przejawia się w tym, że jest właścicielem sąsiadującej z działką nr [...] nieruchomości (działka nr [...] . Wyjaśniła, że droga gruntowa, o której mowa w zaskarżonej uchwale, miałaby przebiegać zaraz przy gruncie skarżącej, a w praktyce nawet częściowo przez jej działkę. W części na działce stanowiącej własność gminy - nr [...] a w części na działce skarżącej znajduje się bowiem stary wyjeżdżony pas.

W stosunku do części nieruchomości skarżącej, z wniosku sąsiadów skarżącej i przy udziale Gminy [...], przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie

o ustanowienie w tym miejscu drogi koniecznej. Zdaniem skarżącej, istnieje zatem zagrożenie, że przedmiotowa uchwała ma służyć także częściowemu usankcjonowaniu możliwości korzystania z wyjeżdżonego pasa, którego część znajduje się na nieruchomości skarżącej, a część na działce nr [...]. W przeciwnym razie, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz przepisy prawa dotyczące dróg, droga ta musiałaby być albo stanowczo zbyt wąska, albo znajdować się w dużej części w kanale, co oczywiście nie jest fizycznie możliwe,

Dalej skarżąca podniosła, że na mapie załączonej do w/w uchwały wskazano drogę, która biegnie wzdłuż kanału należącego do A "K. " S.A. oraz wzdłuż nieruchomości skarżącej. Niemniej jednak umiejscowienie tejże drogi wskazuje na to, że droga ta - według podjętej przez organ uchwały - w dużej części znajduje się w kanale, (co, jak już wskazano, jest fizycznie niemożliwe) albo jest stanowczo zbyt wąska. Kanał został wybudowany w latach siedemdziesiątych i od tego czasu istniała tam jedynie ścieżka, a nie droga, która w dość dziwny dla skarżącej sposób nagle

w chwili zainicjowania sporu przez sąsiadów została zaliczona do dróg gminnych.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście

i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ust. 2 zaznaczono,że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m". Ciąg pieszo-jezdny to droga, na której nie ma wyodrębnionego chodnika i gdzie dopuszczalny jest zarówno ruch pieszych jak i ruch pojazdów. Można więc przyjąć, że minimalna szerokość drogi dojazdowej do drogi publicznej to 5 metrów. Wyjeżdżona droga, która według organu ma się znajdować na działce nr [...], w ocenie strony skarżącej z całą pewnością nie ma nawet 3 m szerokości, a więc nie może być w ogóle uznawana za drogę w świetle ww. regulacji prawnych. Zdaniem skarżącej, już samo powyższe powoduje konieczność usunięcia naruszenia prawa, bowiem do kategorii dróg wpisano "drogę", która nie spełnia wymogów prawa. Ma to istotne znaczenie również

w kontekście uregulowań dotyczących drogi publicznej w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, którego obecnie droga ta nie spełnia, nie pozwalając na przejazd tamtędy pojazdami gaśniczymi.

Dalej skarżąca zarzuciła, że według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, które nie są zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Wyjeżdżony pas od ok. 1970 roku nie pełni funkcji drogi

o znaczeniu lokalnym, gdyż w zasadzie nikt z niej nie korzysta, a wszystkie nieruchomości, które znajdują się w jej sąsiedztwie mają bardziej dogodny dostęp do drogi publicznej z innej strony. Droga ta kończy się przy w pobliskim lesie i biegnie donikąd. Błędne jest zatem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w części twierdzącej jakoby ten konkretny wyjeżdżony pas pełnił funkcję drogi o znaczeniu lokalnym

w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Jazda po tak ustanowionej drodze nie była i nie jest możliwa z tego względu, że jest ona, przekładając mapę na stan rzeczywisty, częściowo położona w kanale, a zatem jest zbyt wąska, by po niej się poruszać samochodami bez wjazdu na nieruchomość skarżącej, choć nie tylko w tym miejscu, bowiem taka sytuacja jest również w innych fragmentach tej drogi.

Skarżąca wskazała również, że Gmina [...] kilka lat temu wystąpiła przeciwko skarżącej z wnioskiem o zasiedzenie tej części nieruchomości skarżącej, która biegnie wzdłuż zaliczonej przez organ drogi. Wniosek ten został oddalony przez Sąd Rejonowy w K., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt I Ns [...]. Została oddalona także apelacja Gminy [...] od tego postanowienia, przez Sąd Okręgowy

w K. (postanowienie z [...] października 2015 r., sygn. akt II Ca [...]). W związku z niepowodzeniem tego postępowania Gmina [...] wystąpiła do sądu z wnioskiem

o ustanowienie drogi koniecznej, ale i ten wniosek został oddalony, w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w K., o sygn. akt I Ns [...]. Być może właśnie Gmina [...] chciała w ten sposób poszerzyć drogę, aby spełniała w/w kryteria prawne, co się jednak nie powiodło.

W ocenie skarżącej, Gmina sankcjonuje stan sprzeczny z prawem, ale przede wszystkim ze stanem faktycznym, poprzez umiejscowienie drogi częściowo w kanale. Ponadto, Gmina wprowadziła w błąd wszystkie osoby, które mogły się z uchwałą zapoznać, jak również pośrednio narusza prawo własności skarżącej, gdyż niewątpliwie - jeśli ktoś będzie jechał tą drogą, to będzie częściowo wjeżdżał także na nieruchomość skarżącej, gdyż pas należący do gminy jest stanowczo zbyt wąski w części nadającej się do jakiegokolwiek użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie

W uzasadnieniu wskazano , że skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie Przepisy te są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08). Za chybiony zatem organ uznał zarzut skargi, iż podstawą do uchylenia uchwały powinna być niezgodność parametrów drogi z przepisami szczególnymi. W ocenie organu, argumenty podnoszone przez skarżącą są argumentami faktycznymi, hipotetycznymi, co powoduje, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona dyspozycja wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Droga objęta skargą służyła i służy przede wszystkim okolicznym mieszkańcom stąd podejmowane są przez Gminę działania

o zasiedzenie części przyległych nieruchomości, by poprawić warunki korzystania

z niej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167).Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń.

W orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z [...] lutego 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, szczegółowo opisanych w wykazach nr 1 - 5, stanowiących załączniki do niniejszej uchwały, w tym m.in., drogę położoną na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]

W tym miejscu należy wskazać, co było przedmiotem wyjaśnień złożonych przez organ, w sprawie toczącej się przed tut. Sądem syg akt. IV SA/Po [...], że

w wykazach stanowiących załączniki do uchwały, również opublikowanych

w Dzienniku Urzędowym Województwa W., błędnie wskazano numer uchwały tj. nr [...] zamiast nr [...]. Stwierdzony błąd w numerze uchwały w załącznikach nie powoduje wątpliwości, co do treści uchwały i stanowiących jej część załączników.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g."

Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały.

W ocenie Sądu, warunek ten został w przedmiotowej sprawie spełniony, bowiem droga gminna, której dotyczy przedmiotowa uchwała sąsiaduje bezpośrednio

z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej, co pozostaje bezsporne w niniejszej sprawie

Skarżąca wyczerpała również obowiązujący ją tryb zaskarżenia uchwały (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wzywając organ pismem z 10 czerwca 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U.2020.470) zwanej dalej u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). Jak stanowi 2a ust. 2 udp, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Z art. 7 ust. 2 udp wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały

o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).

W kontrolowanej sprawie jest niesporne, że zostały spełnione przesłanki formalne, wynikające ze wskazanych wyżej przepisów, zaliczenia drogi położonej na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] obręb W. do kategorii dróg gminnych.

Niesporne jest również to, że działka geodezyjna, [...] przez którą droga gminna przebiega stanowi własność Gminy [...] (księga wieczysta nr [...], k. [...]-[...] akt sądowych). Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka ew. nr [...]), jednakże dokumenty zgromadzone w sprawie ( mapa ewidencyjna, wyrys z mapy ewidencyjnej) nie potwierdzają zarzutów skarżącej odnośnie przebiegu drogi przez nieruchomość stanowiącą jej własność.

Należy przy tym podkreślić, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., że skorzystanie przez radę gminy

z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05; wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 122/18 ). Przywołany pogląd został także podzielony w doktrynie (P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o drogach publicznych, komentarz. Komentarz do art. 7, nb. 1; Lex).

W świetle powyższego, Sąd uznając, że brak jest przesłanek do kwestionowania zgodności z prawem podjętej uchwały, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.