Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 319/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 137 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 7 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 183 § 1, art 106 § 3, art 184, art 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 388/08 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 388/08 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie skargi S. W. na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rozpoznając wniosek S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówił uwzględnienia wniosku przyjmując, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...], dawniej [...], o powierzchni 685 m2, położona w G. przy ul. [...]), jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną inwestycji wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod budowę bazy Przedsiębiorstwa Robót Konserwacyjno-Remontowych [...] w G. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że działka nr [...] stanowi wąski pas gruntu, przylegający bezpośrednio do ulicy [...]. Przez część tej działki od strony nieruchomości stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...], nr [...] i nr [...] przechodzi sześć nadziemnych rurociągów (około 35 m), pozostała jej część stanowi grunt, przez który przechodzi pojedynczy rurociąg (około 70 m). Rurociąg o długości około 70 m położony jest na granicy działki oraz działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu [...] w K. z tym, że betonowe wsporniki podtrzymujące rurociąg w większości położone są na działce nr [...]. Uwzględniając cały zebrany materiał dowodowy w sprawie organ przyjął, że działka nr [...] wykorzystywana jest zgodnie z celem przejęcia, gdyż budowle i urządzenia zostały wzniesione na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości.

Organ drugiej instancji podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji oraz wskazał na pismo Głównego Inżyniera Rozbudowy [...] SA G. N. wyjaśniające, iż przez działkę nr [...] przebiega estakada rurociągów nadziemnych z takimi mediami jak woda, co, para, kondensat, ścieki kwaśne oraz słupy, które zasilają Zakładową Stację Kolejową, Dyrekcję Eksploatacji Cystern, [...], budynek S. W. (woda CO ), Hotel, [...],[...] i kilka budynków mieszkalnych przy ul. [...] i ul. [...].

Rozpoznając skargę S. W. od tych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 604/04 wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. uchylił obie decyzje wskazując okoliczności niesporne mianowicie: iż decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r., Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdańsku orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do A. W., położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 44300 m2, która zgodnie z decyzją lokalizacyjną wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod budowę bazy Przedsiębiorstwa Robót Konserwacyjno-Remontowych [...] w G. i cały teren nieruchomości jest niezbędny pod budowę bazy konserwacyjno - remontowej Rafinerii. Na podstawie tej decyzji w księdze wieczystej [...] w miejsce A. W. wpisano jako właściciela Skarb Państwa.

W 1987 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a następnie działka nr [...] dalszemu podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr[...]. Z kolei działki nr [...], nr [...] i nr [...] uległy podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a następnie w 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1986 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku uwzględnił wniosek A. W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...] o powierzchni 1000 m2 wydzielonej z działki nr [...] i zabudowanej domem jednorodzinnym.

Decyzją Geodety Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] października 1988 r. orzeczono na rzecz S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C., jako następcom prawnym zmarłego w dniu [...] sierpnia 1986 r. A. W. zwrot działki nr [...] o powierzchni 6236 m2 (powstałej z wydzielenia z działki nr [...]), którą następnie uchylono decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 1989 r. W toku prowadzonego ponownie postępowania wnioskodawcy zmienili swój pierwotny wniosek i domagali się zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta Gdańska po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a organ odwoławczy (Wojewoda Gdański) decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. utrzymał ją w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia organów zostały poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 793/91 oddalając skargę wskazał, iż z przeprowadzonego wówczas postępowania administracyjnego wynika, że sporny teren przeznaczony był na cele przemysłowo - składowe i cele te wyczerpywała baza dla zaplecza pomocniczego Gdańskich Zakładów Rafineryjnych. Żądanie zwrotu wszystkich nie zwróconych gruntów, jakie uległy wywłaszczeniu obejmowało m.in. działkę o oznaczeniu nr [...], która użytkowana była wówczas przez Przedsiębiorstwo Remontowe Przemysłu [...] w K. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z [...] Zakładami [...] i na której zbudowane zostały hale warsztatowe, wiaty magazynowe, studnie przepompowe ścieków, a także budynek hotelowy wynajęty Przedsiębiorstwu Zagranicznemu Produkcyjno - Usługowemu [...] w G. Z kolei na części działki nr [...] noszącej w dacie rozstrzygania oznaczenie nr [...] znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę bazy konserwacyjno-remontowej Rafinerii Nafty w G. W świetle tych ustaleń, odwołując się do treści art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznano, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż po pierwsze w części wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie można przyjąć aby stała się zbędna na ten cel w całości a po drugie organ administracyjny wobec ostatecznej treści żądania nie mógł orzekać o zwrocie tej części nieruchomości jaka stała się zbędna, bowiem był związany treścią wniosku, tym bardziej, że wnioskodawcy w wyraźny sposób wskazali, iż nie są zainteresowani częściowym uwzględnieniem ich żądania. Nie można było natomiast dokonać zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie spełniona została przesłanka niewykorzystania całej nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Następnie w latach 1998-2000 organy administracji prowadziły kolejne postępowanie w przedmiocie zwrotu następcom prawnym A. W. wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2000 r. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu działki nr [...], zaś Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Gdańska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na ww. decyzje powołał się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy.

Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. pod budowę bazy konserwacyjno- remontowej Rafinerii oraz, że jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej – "na potrzeby Rafinerii" (przebiega przez nią estakada rurociągów nadziemnych).

Organy administracji pojęcie zbędności odnoszą do "osiągnięcia" celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym wykazania, iż prace związane z realizacją celu rozpoczęto w ustawowym terminie. Przy czym za "osiągnięcie" celu wywłaszczenia nieruchomości organy przyjęły istnienie na terenie działki sześciu rurociągów nadziemnych. Powyższe ustalenie jest w ocenie Sądu błędne, a okoliczność, iż "osiągnięto" cel wywłaszczenia nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy, bowiem z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji nie wynika nawet, iż istniejące rurociągi są lub kiedykolwiek były wykorzystywane na "potrzeby Rafinerii", nie stanowiły one celu wywłaszczenia, którym była "budowa bazy Przedsiębiorstwa Robót Konserwacyjno-Remontowych [...]" lub w innym miejscu uzasadnienia tej decyzji jest mowa o "budowie bazy konserwacyjno-remontowej Rafinerii". Zatem z akt sprawy, a zwłaszcza z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że budowa rurociągów nadziemnych związana była z budową lub tworzeniem wskazanej bazy. Organy obu instancji nie ustaliły sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w tym terenu działki nr [...], w okresie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. oraz innych istotnych okoliczności mianowicie czy i kiedy na wywłaszczonej nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu, tj. budową bazy konserwacyjno-remontowej Rafinerii Nafty, na jakim obszarze wywłaszczonej nieruchomości była ta baza faktycznie realizowana, przez kogo i w jaki sposób, jakie wzniesiono budowle czy i jakie urządzono place w ramach tworzenia bazy. W konsekwencji, jak wskazał Wojewódzki Sąd, nie można było również prawidłowo ustalić czy istniejące obecnie rurociągi nadziemne stanowią realizację celu wywłaszczenia lub jego dopuszczalną modyfikację, czy też nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie, iż przez działkę nr [...] przebiegają nadziemne rurociągi Rafinerii nie jest równoznaczne z ustaleniem, iż ich budowa dotyczyła budowy bazy konserwacyjno-remontowej Rafinerii. Ponadto nie wiadomo kto był inwestorem budowy sześciu nadziemnych rurociągów, kiedy i w ramach jakich zadań lub celów zostały one zbudowane. Brak tych ustaleń, w ocenie Sądu, powoduje, że na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić czy budowa rurociągów nastąpiła w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Dlatego też Sąd uznał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., które obligują organy do wszechstronnego i należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. organy ustaliły, iż cel wywłaszczenia jest realizowany wyłącznie na części nieruchomości tj. na działce o oznaczeniu nr [...] (dawna działka nr [...]), będącej wówczas w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Inwestycyjno-Remontowego Przemysłu [...] w K. oraz na działce nr [...] (również dawna działka nr [...], a oznaczona w dacie orzekania jako nr [...]), na której znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, a więc również działki nr [...] bezspornie ustalono, iż nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. (SA/Gd 793/91), wynika, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej realizowało wyłącznie przedsiębiorstwo [...], będące następcą prawnym podobnego przedsiębiorstwa z siedzibą w P. Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu, iż cel wywłaszczenia (budowa bazy) realizowany był na tej części nieruchomości, którą od Rafinerii dzierżawiło Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Remontowe Przemysłu [...] w K. Sąd wskazał, że z akt sprawy oraz innych postępowań administracyjnych wynika, że przedsiębiorstwo [...] w późniejszym okresie uzyskało decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej części wywłaszczonej nieruchomości, którą wcześniej dzierżawiło od Rafinerii. W uzasadnieniu tej decyzji (z dnia [...] grudnia 1994 r.) wskazano, iż po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej Rafineria [...] protokołem z dnia [...] sierpnia 1974 r. przekazała działki nr [...] i nr [...] o pow. 44300 m2 właśnie przedsiębiorstwu [...]. Powyższe wskazuje, jak stwierdził Sąd, że po pierwsze cel wywłaszczenia nieruchomości A. W. od początku wywłaszczenia realizowało przedsiębiorstwo [...], a po drugie cel ten co najmniej do 1992 r. realizowany był jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości tj. na części w odniesieniu do której w późniejszym okresie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i której zwrotu odmówiono ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2000 r. Sąd stwierdził, iż teren na którym faktycznie realizowany był cel wywłaszczenia ograniczono do części wywłaszczonej nieruchomości i co istotne teren ten nie obejmował działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta może świadczyć. Zatem ustalenia organów co do zagospodarowania działki [...] zostały dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż organy nie uwzględniły wskazanych okoliczności wynikających z wcześniejszych postępowań administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości i nie ustaliły prawidłowo przesłanki zbędności nieruchomości.

Co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien zebrać i rzetelnie rozpatrzyć materiał dowodowego w celu ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozważy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz uwzględnić przy ustaleniu celu wywłaszczenia wykładnię zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. A ponadto winien przeprowadzić dowód z akt innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do przepisu art. 10 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił zwrotu działki nr 76/23.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto [...] października 1974 r., co wynika z bliżej nieokreślonego protokołu z dnia 31 maja 1975 r. Wyjaśniono też, że znajdujące się na działce nr [...] rurociągi "były, są i będą" wykorzystywane na potrzeby Rafinerii, obecnie [...]. Stwierdzono, że przechodzące przez działkę nr 76/23 naziemne rurociągi zostały wybudowane przez Rafinerię Nafty i były nierozłącznie związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. Wskazano, że Rafineria Nafty otrzymała dnia [...] listopada 1973 r. decyzję o wyrażeniu zgody na budowę bazy przedsiębiorstwa robót konserwacyjno-remontowych oraz 10 kwietnia 1975 r. decyzję odnośnie do realizacji bazy przy ul. [...]. W skład bazy wchodziły warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe. Była ona budowana na terenie o powierzchni 37.704 m2.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że rozważano możliwość zwrotu części nieruchomości, gdyż ustalono, że ciepłociąg przechodzący przez działkę nr [...] i należący do [...] Spółki z o.o. w P., utrzymywany w stanie sprawności przez tą Spółkę, od punktu z licznikiem zużycia zasila jedynie nieruchomość stanowiącą współwłasność wnoszących o zwrot. Z uwagi jednak na to, że wniosek dotyczy zwrotu całej nieruchomości organ uznał, że nie może zwrócić jej części.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Wojewoda Pomorski decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując zawarte w niej ustalenia.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że wobec tego, że w sprawie decyzji administracyjnych dotyczących zwrotu działki nr [...] zapadł już wyrok Sądu administracyjnego (wyrok z 22 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 604/04) istotna jest ocena, czy organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2006 r., po pierwsze uznał za istotne to kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, po drugie uznał za istotne to jaki związek jest pomiędzy celem wywłaszczenia, którym była budowa bazy konserwacyjno-remontowej Rafinerii a istniejącymi na działce nr [...] rurociągami. Pierwsza ze wskazanych tez opiera się na przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc zmiana tego artykułu, ale w zakresie dotyczącym punktu drugiego nie ma dla wyrażonej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania znaczenia. Z kolei druga teza nie ma związku z wykładnią konkretnego przepisu prawa materialnego, ale z oceną stanu faktycznego. Chodzi bowiem o ustalenie, czy istniejące na działce nr [...] rurociągi są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji zrealizowały tylko część tej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, mianowicie tą część, która dotyczyła konieczności ustalenia, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dokonane w tym zakresie ustalenia nie budzą wątpliwości. Bez naruszenia przepisów postępowania ustalono, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Jeżeli zaś chodzi o ustalenie związku rurociągów, które przebiegają przez działkę nr 76/23, z celem wywłaszczenia, to nie zostało ono dokonane prawidłowo.

Organy obu instancji przyjęły, że rurociągi te były związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. Jednakże organ pierwszej instancji takiego ustalenia nie oparł na żadnych dowodach, natomiast organ drugiej dokonał ustaleń z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a., gdyż oparł się na podstawie pisma Grupy [...] z [...] czerwca 2007 r. i dołączonych do niego załączników. Nie uwzględnił jednak, że wśród tych załączników był plan sytuacyjny położenia rurociągów c.o., pary i kanalizacji przemysłowej z [...] listopada 1974 r. (plan ten jest luźno włożony do akt, a nie wszyty za pismem z 19 czerwca 2007 r.), z którego wynika, że rurociągi zaplanowano dla zakładowej stacji kolejowej i oczyszczalni cystern. Tak też ten plan określa się w piśmie z 19 czerwca 2007 r. Również w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdza, że estakada rurociągów miała zasilać zakładową stację kolejową. Te okoliczności mogłyby wskazywać na to, że rurociągi na działce nr [...] nie zostały zbudowane w celu obsługi bazy konserwacyjno-remontowej, lecz w celu obsługi zakładowej stacji kolejowej. To zaś wskazywałoby, że ich budowa nie ma bezpośredniego związku z realizacją celu wywłaszczenia. W tej sytuacji pominięcie tych okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy jest istotnym naruszeniem w/w przepisów K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organy administracji nie wzięły też pod uwagę przy dokonywaniu wskazanego ustalenia wykładni celu wywłaszczenia dokonanej w wyroku NSA z 6 lutego 1992 r. w sprawie SA/Gd 793/91, czym naruszono art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił także uwagę, na wskazówki zawarte w wyroku z 22 listopada 2006 r. dotyczące przeprowadzenia dowodów z akt innych postępowań związanych z wywłaszczoną nieruchomością, w tym dotyczących zwrotu A. W. innych części wywłaszczonej nieruchomości oraz o postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w oparciu o przepisy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), na innych działkach niż działka nr [...], gdyż ta działka nie jest, jak ustalono, przedmiotem użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu okoliczności wynikające z tych postępowań mogły świadczyć, że bazy konserwacyjno-remontowej nie usytuowano na działce nr [...].

W końcu organy obu instancji naruszyły w sposób istotny art. 107 § 3 K.p.a. w tej części, w której określa wymogi uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, w szczególności obowiązku wskazania dowodów, na których oparto dokonane ustalenia faktyczne. Organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał na czym oparł ustalenie, iż rurociągi na działce nr [...] były "nierozłącznie", jak napisano, związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej, mimo że opisując tą bazę wskazał, że w jej skład wchodziły warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe, a więc nie także rurociągi. Natomiast organ drugiej instancji nie wskazał, co konkretnie w poszczególnych załącznikach dołączonych do pisma z [...] czerwca 2007 r. przemawia za ustaleniem, iż rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Reasumując, Sąd uznał zasadniczy zarzut skargi, który sprowadza się do kwestionowania ustalenia, iż rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie,

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r. w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. (nr [...]), o oddalenie skargi S. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]) na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w G. przy ul. [...] oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wyrok WSA w Gdańsku jest wadliwy, bowiem został wydany w oparciu o błędną interpretację przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 80 K.p.a.) oraz przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 ustawy) i jako taki powinien być uchylony. Ponadto Sąd niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wskazano również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawne przyjął, że organy administracji nie wykonały dyspozycji zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt sprawy II SA/Gd 804/04) oraz błędnie przyjął, że organy administracyjne nie przeprowadziły wszystkich dowodów, do przeprowadzenia których zostały zobowiązane i bez podstawy prawnej stwierdził, że to organy administracyjne tj. Wojewoda Pomorski i Prezydent Miasta Gdańska powinni wyjaśnić wątpliwości powzięte przez Sąd w toku postępowania sądowego.

Tymczasem zarówno Prezydent Miasta Gdańska, jak i Wojewoda Pomorski w toku postępowania administracyjnego nie mogli wyjaśniać wątpliwości co do podstaw faktycznych wydawanych przez siebie decyzji, gdyż powstały one dopiero w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i w tym postępowaniu ewentualnie powinny zostać wyjaśnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie wykonał swoje kompetencje badania poprawności decyzji administracyjnej, gdyż dokonał oceny poprawności sformułowania uzasadnień decyzji administracyjnych i na tej krytycznej ocenie oparł wyrok uchylający decyzje. Zdaniem kasatora nie jest to przesłanka wystarczająca do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Prawidłowe badanie decyzji administracyjnej przez Sąd nie powinno bowiem ograniczać się do swoistej recenzji uzasadnienia decyzji, a przede wszystkim powinno polegać na ocenie treści rozstrzygnięcia decyzji w kontekście zgromadzonego i analizowanego przez sąd materiału dowodowego. W niniejszej sprawie zabrakło prawidłowego działania sądu. Ewentualne niedoskonałości uzasadnienia decyzji administracyjnej nie mogą powodować jej uchylenia w przypadku, w którym rozstrzygnięcie jest prawidłowe, to znaczy zgodne z prawem oraz mające uzasadnienie faktyczne, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

W dalszej części podniesiono, iż działka nr [...] została wywłaszczona, w ramach obszaru o powierzchni 44.300 m2 , w celu budowy bazy Przedsiębiorstwa Robót Konserwacyjno-Remontowych [...] w G. Całość tego wywłaszczonego obszaru miała służyć bazie konserwacyjno-remontowej Rafinerii. Fakt, że w późniejszych latach (w 1987 r. oraz w 1997 r., kiedy została utworzona działka nr [...]) teren ten ulegał dalszym podziałom, jednakże nie powinien powodować zmiany metody oceny celu wykorzystywania nieruchomości jako całości. Poszczególne działki pełniąc funkcje pomocnicze mogą wprost nie realizować celu wywłaszczenia nieruchomości. Tak jest właśnie w przypadku spornej działki nr [...], której funkcją jest umożliwienie dostarczania mediów do bazy konserwacyjno-remontowej poprzez umieszczone na tej działce rurociągi. Chybionym jest twierdzenie Sądu, że organ pierwszej instancji nie oparł tego ustalenia na żadnych dowodach. Poza bowiem dowodami z dokumentów organ pierwszej instancji dwukrotnie dokonał oględzin miejsca (19 kwietnia 2002 r. oraz 7 maja 2002 r.).

Ponadto podniesiono również, że Wojewoda Pomorski w toku postępowania dowodowego prawidłowo ocenił całokształt materiału dowodowego, w szczególności pismo Grupy [...] z [...] czerwca 2007 r. i dołączone do niego załączniki, w tym plan sytuacyjny położenia rurociągów z [...] listopada 1974 r. Fakt, że – jak wynika z tego planu - rurociągi zaplanowano dla zakładowej stacji kolejowej i oczyszczalni cystern nie powinien być przesłanką wniosku, iż nie jest realizowany cel wywłaszczenia, gdyż po pierwsze w rzeczywistości rurociągi służyły i służą bazie konserwacyjno-remontowej, a po drugie cel wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości – jak wyżej już podkreślono - należy oceniać całościowo przez poszczególne jej działki, które spełniają swoje funkcje częściowe, a wszystkie działki razem bezpośrednio realizują cel wywłaszczenia nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, trudno przyjąć, żeby na wąskiej działce terenu, wyodrębnionej specjalnie w celu objęcia miejsca położenia rurociągów znajdowało się cokolwiek innego poza tymi rurociągami, jednak cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, skoro rurociągi te zaopatrywały w media bazę konserwacyjno-remontową. Całkowicie bezpodstawne jest ustalenie, że było inaczej, a nawet, że mogło być inaczej.

Naruszeniem prawa materialnego jest natomiast dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej oceny prawnej realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości.

Powstałe wątpliwości Sądu dotyczą głównie oceny prawnej materiału dowodowego, a nie braków tego materiału. Zarówno Prezydent Miasta Gdańska jak i Wojewoda Pomorski wydając decyzje administracyjne, nie mieli wątpliwości co do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś wytyczne WSA dla organów administracji są w istocie dyrektywami dokonania ocen prawnych zebranego już w sprawie materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż nie posiada kompetencji do uzupełniania czy też przeprawiania zarzutów skargi. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie występują. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z przedstawionymi zarzutami, które nie precyzują jakie konkretnie przepisy postępowania czy też prawa materialnego zostały naruszone. Tak jak to wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do uzupełniania skargi kasacyjnej w tym zakresie. Ponieważ w jej uzasadnieniu wskazano kilka przepisów, które zdaniem kasatora zostały naruszone, to Sąd może się odnieść jedynie do naruszeń tych przepisów.

Wskazać należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanek zawartych w powyższym przepisie bowiem uznał, iż organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, nie zgromadziły wszystkich dowodów, a przede wszystkim nie dokonały prawidłowej ich analizy. W związku z tym Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Na tym etapie postępowania jest to przedwczesne, bowiem, to organ administracji, a nie Sąd zobligowany jest do analizy materiału dowodowego pod kątem istnienia ew. przesłanek do zwrotu nieruchomości. Analiza ta winna być szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu decyzji czego w ocenie Sądu nie dokonały organy obu instancji.

Nie jest również zasadny, wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 80 K.p.a. Błędna interpretacja przepisu polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Kasator podnosząc ten zarzut w żaden sposób nie wskazał na czym miałaby polegać błędna interpretacja tego przepisu i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a jedynie w ramach swoich kompetencji przeprowadził ocenę prawidłowości ich zastosowania przez organy administracji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie zgadza się z tą oceną, jednakże nie wskazał jakich naruszeń konkretnych przepisów postępowania dopuścił się Sąd. Ten fakt uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badając legalność zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego oceny dopuścił się naruszenia prawa.

Kasator również nie wskazał żadnego przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji uznając, iż organy nie wykonały wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zawartych w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 804/04), co także uniemożliwiło Sądowi odniesienie się do tej kwestii. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a., to również podniesiono tutaj błędną interpretację tego przepisu, nie wskazując na czym miałoby polegać mylne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji jego treści. Jest to bowiem przepis umożliwiający przeprowadzenie przez Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W skardze kasacyjnej nie wskazano jaki dowód z dokumentu Sąd winien był przeprowadzić i jaki wpływ na wynik sprawy miało jego nieprzeprowadzenie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę do uchylenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna przy tak nieprecyzyjnie sformułowanych podstawach nie jest zasadna.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i art. 209 Pp.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Oddalając wniosek S. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Sąd stwierdził, iż nie wykazał on aby poniósł niezbędne koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 2 P.p.s.a.