Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 724/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 152 art.135 art. 200. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Ewa Iwona Szepietowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.K. i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...] lutego 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2009 roku numer [...] oraz część decyzji Wójta Gminy D.D. o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. numer [...] o następującym brzmieniu: "Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 w/w ustawy w wysokości 20 %."; 3. stwierdza, że wymienione w punktach I i II decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących M. i P. małżonków K. kwotę 100,00 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D.D. z dnia [...] lutego 2009 r. (Nr [...]) na podstawie której ustalono M. i P. małżonkom K. jednorazową opłatę w wysokości 998,40 zł, stanowiącą 20% wzrostu wartości działki oznaczonej nr geod. [...]/28, położonej we wsi F. w związku z jej sprzedażą, na mocy aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. i w związku z ustaleniem warunków zabudowy ww. nieruchomości przez Wójta Gminy D.D. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

W dniu [...] stycznia 2007r., Wójt Gminy D.D. wydał Państwu M. i P.K. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce numer geod. [...]/28 w miejscowości F. Działka ta została następnie przez właścicieli w dniu [...] kwietnia 2007 r. sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...]. W związku z tym, zgodnie z art. 63 ust. 3

w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] października 2007r., (Nr [...]) ustalił jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") w wysokości 2.827,20 zł, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawkę procentową w wysokości 20% ustalono w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości sprzedanej przez małżonków K. był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.G.

Od decyzji tej M i P. K. wnieśli odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., (Nr [...]) uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji, wskazując pewne braki i nieścisłości w operacie szacunkowym oraz w postępowaniu administracyjnym. Skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalona wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., o sygn. akt: II SA/Bk 261/08. (skargę P. K. odrzucono postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2008r.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy D.D. decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2009 r. (Nr [...]) działając na podstawie 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił Państwu M. i P. K., zbywcom nieruchomości położonej w obrębie gruntów wsi F., gm. D.D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]/28 o pow. 0,4800 ha, jednorazową opłatę w wysokości 998,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy (decyzja Wójta Gminy D. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż mając na uwadze wytyczne SKO zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. przeprowadzono w dniu 6 stycznia 2009 r. oględziny działki z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz strony postępowania - Pana P.K. Podczas oględzin m.in. ustalono lokalizację linii wysokiego napięcia, której w poprzednim operacie szacunkowym rzeczoznawca nie uwzględnił oraz przyjęto do protokołu oświadczenie strony (p. P.K.), iż sprzedana działka od kilku ostatnich lat do daty sprzedaży nie była uprawiana, lecz - podobnie jak działki z nią sąsiadujące - była porośnięta chwastami.

W sprawie sporządzony został nowy operat szacunkowy nr [...], przez rzeczoznawcę majątkowego J.G., który przedłożono w Urzędzie Gminy w dniu 22.01.2009 r.

Pismami z dnia 15.12.2008 r. oraz z dnia 11.02.2009 r. Państwo K. zgłosili swoje uwagi, sugerując, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, przy czym powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.03.2008 r., sygn. II OSK 1887/08. Ponadto stwierdzili, iż wydanie decyzji

o warunkach zabudowy nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości.

Wójt Gminy D.D., biorąc pod uwagę fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgodnego poglądu, co do możliwości ustalenia opłaty planistycznej w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy opowiedział się za koncepcją, według której nałożenie i ściągnięcie takiej opłaty jest jak najbardziej możliwe i słuszne.

W zakresie sporządzonego operatu szacunkowego organ I instancji uznał zawartą tam wycenę za prawidłową, rzetelną i odnoszącą się do realiów lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. W związku z tym przyjęto wyliczoną przez rzeczoznawcę kwotę 4.992,00 zł, określającą wzrost wartości nieruchomości

w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy jako podstawę naliczenia opłaty

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. "renty planistycznej"). Zatem, zgodnie

z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wysokość należnej, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obliczono jako 20% kwoty wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Należna opłata wyniosła przez to: 4.992,00 zł x 20% = 998,40 zł.

Od powyższej decyzji Państwo M. i P.K. złożyli odwołanie zarzucając organowi I instancji:

- naruszenie art. 2 i art. 63 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wójt jest uprawniony - w przypadku braku planu miejscowego - do ustalania stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,

- uznanie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. za sporządzony prawidłowo, rzetelnie i odnoszący się do realiów lokalnego obrotu nieruchomościami,

- naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowaniu terenu wzrosła wartość przedmiotowej działki mimo braku jakichkolwiek obiektywnych dowodów na tę okoliczność,

- rażące naruszenie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 ww. ustawy oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie,

iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

- naruszenie art. 89 K.p.a, poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mimo konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale zgłoszonego świadka i biegłego. Odwołujący wnieśli, zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wydania; ewentualnie

o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że na skutek wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał za organem I instancji, iż w sprawie zachodziły przesłanki pozytywne z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ww. ustawy do ustalenia opłaty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dot. zasadności i zgodności z prawem ustalenia opłaty w związku z decyzją o warunkach zabudowy, w której jednocześnie ustalono stawkę procentową tej opłaty, Kolegium stwierdziło, że odpowiednie zastosowanie ww. przepisów w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli w wyniku wydania dla określonego terenu decyzji o warunkach zabudowy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a następnie nieruchomość ta została zbyta, to uzasadnione jest ustalenie byłym właścicielom nieruchomości jednorazowej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Z uwagi na zarzut stron, mający oparcie w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, w kwestii braku podstawy prawnej do ustalenia przez Wójta stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium, działając z urzędu, przeprowadziło postępowanie weryfikacyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...] stycznia 2007 r., o ustaleniu Państwu K., warunków zabudowy terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i określeniu stawki procentowej w wysokości 20 %, służącej do naliczenia opłaty planistycznej. W wyniku postępowania nadzorczego Kolegium nie stwierdziło jednak nieważności ww. decyzji, decyzją z dnia [...].07.2009 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez stronę zakwestionowane.

W zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr [...]/28 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z umowy sprzedaży nieruchomości (akt not. Nr [...] z dnia [...].04.2007r.) wynika, że w dacie sprzedaży była to nieruchomość rolna niezabudowana o pow. 0,4800 ha (§ 4 umowy). W świetle powyższego należało zatem uznać za faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jej rolny charakter, aczkolwiek nieruchomość nie była uprawiana lecz odłogowana jak twierdzi strona, co nie zmienia jej rolnego charakteru i co odpowiada zapisom w ewidencji gruntów.

Co do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym organ odwoławczy uznał, iż został on sporządzony w myśl obowiązujących przepisów, przez co jest rzetelnym dowodem w sprawie. Przedłożony operat pozwala na uznanie, że prawidłowo zastosowano w nim normy regulujące metodę i sposób wyceny nieruchomości. Biegły wyjaśnił też zasadność takiego wyboru próbki reprezentatywnej, zarówno przed jak i po wydaniu warunków zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. i P. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając decyzji naruszenie art. 2 i art. 63 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi strony przytoczyły fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, z którego treści wynika, iż rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organy orzekające w sprawie były związane ostateczną decyzją Wójta Gminy D.D. o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę prawną do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja ta nie została też wzruszona przez Kolegium w wyniku postępowania nadzorczego prowadzonego w aspekcie stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek z innych nieco przyczyn, niż podniesiono w jej zarzutach. Zaskarżona decyzja oraz decyzje z nią powiązane zostały wydane bez podstawy prawnej, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd ich nieważności, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego.

Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756

i z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/2, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu jak również możliwość uwzględnienia skargi pomimo niepodzielenia części zarzutów o ile inne dostrzeżone błędy organu dyskwalifikują decyzję z racji mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przytoczone brzmienie powyższych przepisów, obrazujących zasady postępowania przed sądem administracyjnym stało się w ocenie Sądu, niezbędne

z uwagi na objęcie sprawy niniejszej szeroko pojętą kognicją sądu administracyjnego. Poszczególne elementy wydanego wyroku wymagają odrębnego omówienia:

I. Stwierdzenie nieważności części decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...].01.2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].07.2009 r. (punkt 2 wyroku).

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd, z urzędu (art. 135 p. p. s. a.), była wydana w trybie nadzwyczajnym przez SKO decyzja, w której nie stwierdzono nieważności decyzji Wójta Gminy D.D. o ustaleniu warunków zabudowy w tej części, w jakiej zawiera ona ustalenie stawki procentowej opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ wywodził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a, a w szczególności ustalenie przedmiotowej stawki procentowej opłaty nie nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p..

Z zaprezentowanym w tejże decyzji stanowiskiem skład orzekający się nie zgadza, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności obydwu decyzji: Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wójta Gminy D.D.

Główny problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy jest uprawniony - w oparciu o przepisy art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji. A zatem konieczne jest rozważenie, czy powołane przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną do przedmiotowego ustalenia, które to stanowisko zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zdaniem składu orzekającego (przy zdaniu odrębnym jednego z członków składu orzekającego) w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia

w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowi takiej podstawy prawnej powołany wyżej przepis (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) – stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 uz.p.z.p. dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten, z mocy art. 63 ust. 3 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio jeżeli skutki, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy (wzrost wartości nieruchomości) wywołuje decyzja o warunkach zabudowy.

Zdaniem sądu użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" nie oznacza, że można automatycznie i dosłownie stosować normy wynikające z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Obowiązek pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa

w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem

i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem

w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwaleniem planu dla danego terenu

i wzrostem, na skutek zapisów planu, wartości nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych w planie czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej ustalenia i poboru opłaty planistycznej oraz nie może być stosowany

w przypadku braku stosownego zapisu w planie miejscowym.

Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie których następnie wymierza się te opłaty, ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego podmiotu i dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Zatem nie ma równości tych dwóch aktów administracyjnych (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji

o warunkach zabudowy). Zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, zgodnie, z którą

w braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy, przeczy ten argument, że prowadzi ona do sytuacji zastąpienia ustawodawcy praktyką i wykreowania tą drogą nieistniejącego przepisu, co jest niedopuszczalne.

Skoro, zatem ustawodawca przewidział określenie spornej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazał, że chodzi o jej ustalenie w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową dla wszystkich na terenie gminy. Natomiast decyzja administracyjna rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów,

ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości.

Przy takich uwarunkowaniach wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna. Jak wyżej zauważono, zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku – prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu.

Nie można też nie zauważyć, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest specyficzna. Ustawodawca zagwarantował szeroki udział podmiotów objętych planem w samej procedurze (wyłożenie projektu planu, możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń, dyskusja publiczna) oraz dodatkowo możliwość zaskarżenia efektu końcowego tej procedury, czyli planu. W przedmiocie zamierzonej do ustalenia w planie wysokości stawki procentowej zainteresowane podmioty mogą zatem wypowiadać się jeszcze przed uchwaleniem planu

i przyjęciem w nim jej wysokości. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak w sprawie niniejszej, adresaci decyzji, objęci ustaleniem spornej stawki, zostają "zaskoczeni" samym ustaleniem, jak i wysokością opłaty. Znacznie różnicuje to sytuację podmiotów objętych stawką w planie z tymi, którym taką stawkę ustala decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej – obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy ustalić może stawkę procentową opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Nie jest też wykluczone, że po ustaleniu stawki procentowanej w decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego decyzją zostałby uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono by odmienną stawkę opłaty planistycznej, co – do czasu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego - wprowadzałoby chaos prawny

i bezzasadne podwójne ustalenia w tym samym przedmiocie, do tego mogące różnić się między sobą. Jest to kolejny argument przemawiający za odmiennym stanowiskiem od zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w decyzji z dnia [...].07.2009 r. Należy zauważyć, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...].01.2007 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia na ten temat, czym narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a.

Wreszcie wskazać trzeba na szczególny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny -

z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora

z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wywierała żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu, który wydał decyzję

o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych takich decyzji, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (vide wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08).

Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana

w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych

i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 741). Takim rozstrzygnięciem – wydanym bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej – był fragment decyzji Wójta Gminy D.D. z [...].01.2007 r. dotyczący spornej stawki opłaty.

Prezentując powyższe stanowisko sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy

w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są uprawnieni do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku

z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide wyrok NSA z 06 marca 2008 r.

w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945 oraz przykładowe wyroki: WSA

w Bydgoszczy z 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 265/08, WSA

w Gliwicach z 04 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08, wyroki WSA

w Opolu z 23 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 329/07, z 04 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07, wyroki WSA w Białymstoku

z 09 kwietnia 2009 r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 15/09 i 16/09 z 18.06.2009 - II SA/Bk 73/09, z 14.01.2010 r. – II SA/Bk 603/09, z 29.09.2009 r. – II SA/Bk 207/09.

Podkreślenia wymaga deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, które nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wydawnictwo

C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 516, wyrok z 13 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466226). W doktrynie podkreśla się także, że omawiane decyzje nie mają charakteru tzw. aktów realnych, bowiem nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, a jedynie określają warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające

z przepisów odrębnych (vide W. Jakimowicz "Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)", Casus 31/2004 s. 29 oraz M. Szewczyk, T. Bąkowski "Decyzja o warunkach zabudowy", Warszawa 2001, s. 77).

Powyższe uzasadnia wniosek, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani

o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego nie mogła się ostać ta część decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D.D. o ustaleniu warunków zabudowy w części zawierającej ustalenie w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej. W tym fragmencie decyzja SKO jaki i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 156§ 1 pkt 2 K.p. a. ).

Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana

w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych

i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 741).

Taką decyzją – w końcowym fragmencie przytoczonym w pkt 2 wyroku – wydaną bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej była decyzja Wójta Gminy D.D. z dnia [...].01.2007 r.

Z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności. Te kwestię odmiennie ocenił organ odwoławczy – SKO w B., co powoduje skutek nieważności także do tej decyzji.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tezę prezentowaną

w orzecznictwie, że skoro decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, to tym samym decyzja organu drugiej instancji, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną (vide wyrok WSA w Gliwicach

z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1012/08, Lex nr 475225).

Wobec powyższego sąd był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu wskazanych decyzji ( w tym części decyzji organu I instancji) na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p. p. s. a. w związku z art. 135 p. p. s. a.

II. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji- decyzji SKO w B. z dn. [...].09.2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...].02.2009 r. (pkt 1 wyroku)

Skarga małżonków M. i P.K. zawierała zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 2 i art. 64 ust. 3 (sprecyzowany na rozprawie sądowej k - 33) oraz brak podstawy prawnej do ustalenia, zaskarżoną decyzją, opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i 37 ust 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy nadmienić, że początkowo skarżący kwestionowali tylko wysokość ustalonej, przez Wójta Gminy D.D., opłaty od wzrostu wartości nieruchomości ustalonej na kwotę 2 827, 20 zł (decyzja z dnia [...].10.2007 r.). Zakwestionowany przez małżeństwo K. sposób wyceny działki (nr [...]/28 położonej w F.) przez rzeczoznawcę majątkowego (będący podstawą do naliczenia 20% tzw. renty planistycznej) został uwzględniony przez SKO w B., które wskutek odwołania, uchyliło decyzję Wójta (decyzja SKO z dn. [...].01.2008 r.), zaś skarga na tą decyzję kasacyjną została oddalona przez WSA w Białymstoku ( wyrok w sprawie o sygn. II SA/Bk 261/08).

Ponowna decyzja Wójta Gminy D.D. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz zaskarżona decyzja SKO w B. dotyczy ustalenia opłaty planistycznej w kwocie 998,40 zł.

Skarżący, po raz pierwszy, podnieśli zarzut braku podstawy prawnej do obciążania ich, wskutek sprzedaży działki, opłatą od wzrostu wartości nieruchomości, pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. tj. w toku ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji. To stało się przyczyną do wszczęcia z urzędu przez SKO postępowania w zakresie nieważności decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji SKO nie stwierdziło nieważności tej decyzji (decyzja SKO z dnia [...].07.2009 r.).

Małżeństwo M. i P.K. nie zaskarżyli decyzji SKO w B. z dnia [...] lipca 2009 r., która stała się prawomocna.

W sprawie niniejszej, skarżący przytaczają w szerokim zakresie argumentację

z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. (II OSK 1887/07) dla umotywowania swojego stanowiska, że Wójt Gminy D.D. ustalił opłatę od wzrostu wartości nieruchomości (998,40 zł) nie mając ku temu podstawy prawnej, którą nie może być art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Nie sposób nie zauważyć, że wyrok NSA w sprawie II OSK 1887/07 nie dotyczył sytuacji analogicznej, jak w sprawie niniejszej, natomiast wyraził stanowisko co do zasady: przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani rada gminy w drodze uchwały, ani też wójt w decyzji o warunkach zabudowy, nie są organami uprawnionymi do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Ponieważ skład orzekający w sprawie niniejszej (przy zdaniu odrębnym jednego z sędziów, co wskazuje na kontrowersyjność problemu) podziela stanowisko w przywołanym wyroku NSA, jak również w wielu innych orzeczeniach (przytoczonych w pkt I uzasadnienia), to nie sposób nie zgodzić się z zarzutem skargi, iż wadą nieważności została dotknięta zaskarżona decyzja ustalająca skarżącym konkretną kwotę opłaty planistycznej, a będąca bezpośrednim następstwem wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która to

(w ocenie Sądu) również dotknięta jest wadą prawną skutkującą jej nieważnością

w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w części określającej wysokość procentową opłaty planistycznej.

Konstytucyjne ograniczenie naruszenia prawa własności oraz poszanowanie zasady zaufania do państwa prawa (art. 64 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP) – jak słusznie wskazują skarżący – nakazuje Sądowi, rozpoznającemu niniejszą sprawę zastosowanie szerszych środków prawnych (niż wynika to z zarzutów skargi), niezbędnych do rozstrzygnięcia tej sprawy w sytuacji istnienia, dotyczących tego samego zagadnienia prawnego, dwóch prawomocnych decyzji administracyjnych: decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...].01.2007 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2009 r.

Gdyby małżeństwo M. i P. K. odwołali się od decyzji SKO w B. z dnia [...].07.2009 r. sprawa w aspekcie procesowym i materialno - prawnym, mogłaby stanowić zagadnienie prostsze od rozstrzygnięcia.

III. Zastosowanie przez Sąd przepisu art. 135 p.p.s.a.

Art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek (poprzez stwierdzenie: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa ...") wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Chodzi tu o postępowanie zaliczone zarówno do trybu głównego, jak i do trybu nadzwyczajnego (np : stwierdzenie nieważności).

Decyzja wydana lub postępowanie prowadzone " w granicach sprawy" mają miejsce wówczas, gdy: decyzja zaskarżona jest decyzją zależną od decyzji wydanej wcześniej, a nie zaskarżonej i jest konsekwencją decyzji pierwotnej. Nadto, winien wystąpić związek konieczny, między decyzjami, którego granice wyznacza ich materialno - prawny charakter. Nie sposób, bowiem, byłoby zaakceptować skutek prawny zaskarżonej decyzji, wydanej w następstwie innej, dotkniętej bezprawiem.

Zastosowanie artykułu 135 p.p.s.a. winno być przestrzegane z urzędu, przez sąd administracyjny.

Powyższa interpretacja przepisu art. 135 p.p.s.a. znalazła wyraz w wielu orzeczeniach NSA, m. in. w wyrokach z dnia 31.07.2001 (V SA2702/00), z dnia 23.11.2004 (OSK 807/04), a także w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27.06.200 r. (FPS 12/99).

W sprawie niniejszej, zasadnym było zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a., gdyż w przeciwnym razie, skarga nie mogłaby by być uwzględniona z przyczyn proceduralnych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała, bowiem, prawomocna decyzja Wójta Gminy D.D. z [...] stycznia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...]/29 położonej w F., która została sprzedana przez skarżących po dacie uprawomocnienia się tej decyzji. Co więcej, istniała również prawomocna decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2009 r. wydana w trybie nadzorczym nie stwierdzająca nieważności decyzji Wójta o warunkach zabudowy.

Wnosząc o oddalenie skargi niniejszej, SKO w B. powoływało się na w/w prawomocne decyzje, których następstwem stało się wydanie decyzji zaskarżonej.

Sąd, jednakże, nie mógł zaakceptować stanu prawnego decyzji poprzedzających decyzję zaskarżoną z przyczyn wskazanych w pkt I, niniejszego uzasadnienia.

Wszystkie decyzje, których nieważność stwierdzono niniejszym wyrokiem, pozostają w ścisłym związku materialno – prawnym, przedmiotowym i podmiotowym. Podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Adresatami tychże decyzji byli M. i P. małżonkowie K., zaś przedmiotem ta sama nieruchomość położona w F. oznaczona jako działa nr [...]/28.

Skoro decyzja zaskarżona i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, były decyzjami zależnymi od decyzji Wójta Gminy D.D. z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji SKO w B. z dnia [...] lipca 2009 r., to należało – w ocenie Sądu- wyeliminować z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wszystkie decyzje zapadłe w postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy" (art.135 p.p.s.a.) gdyż było to niezbędne do prawidłowego załatwienia decyzji zaskarżonej.

Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji.

W pkt. 3 wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

O zasądzeniu kosztów od organu na rzecz skarżących rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

Zdanie odrębne sędziego WSA Mirosława Wincenciaka do wyroku WSA w Białymstoku, z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 724/09.

Zgłaszam zdanie odrębne zarówno do sentencji, jak i uzasadnienia w/w wyroku WSA w Białymstoku. Zdaniem moim, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w konsekwencji skarga winna zostać oddalona. Wyrażam pogląd, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winna być określona w decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Prawodawca nie dokonuje gradacji skutków, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Zatem wystąpienie każdego skutku, wskazanego w art. 36 u.p.z.p., w tym również skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Zaaprobowanie poglądu, że w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw do określenia stawki i wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości prowadziłoby do pozbawienia mocy obowiązującej art. 63 ust. 3 u.p.z.p. i zaprzeczenia woli prawodawcy. Należałoby bowiem uznać, że przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jest zbędny, gdyż z uwagi na specyfikę materii sprawia trudność stosowanie art. 36 i 37 u.p.z.p. Byłoby to sprzeczne z dyrektywą wykładni przepisów prawa, tzw. dyrektywą kompletności, zakazującą interpretacji przepisów prawnych w taki sposób by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 106).

Odpowiednie stosowanie w rozważanym przypadku prowadzi do wniosku, iż konstrukcja art. 36 ust. 4 przed modyfikacją wygląda następująco: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Natomiast w wyniku odpowiedniego zastosowania brzmi następująco: "Jeżeli w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tej decyzji, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości."

Decyzja administracyjna rozstrzyga władczo o uprawnieniach bądź obowiązkach w określonej sprawie administracyjnej. Elementami sprawy administracyjnej są: treść obowiązku albo żądania uprawnienia, norma prawa materialnego i stan faktyczny z którego wynika uzasadnienie zastosowania tej normy (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32 ). W wielu stanach faktycznych problematyczne jest wskazanie granicy pomiędzy dwiema sprawami administracyjnymi, albo też wykazanie, że określony stan faktyczny regulowany przepisami prawa jest jedną sprawą administracyjną. Z normy bądź norm prawa materialnego powinno wynikać czy mamy do czynienia z jedną czy też z dwiema sprawami administracyjnymi. Technika prawodawcy w tym zakresie jest różnorodna. W systemie prawa można odnaleźć przykłady rozwiązań, gdy na określenie uprawnień bądź obowiązków podmiotu, stanowiących elementy decyzji administracyjnej, składa się jedna jednostka redakcyjna przepisu. Można też wskazać przykłady gdy norma bądź normy prawa materialnego składające się na elementy decyzji administracyjnej są rekonstruowane z kilku bądź kilkunastu przepisów. Na przykład uprawnienia i obowiązki podmiotu, który chce uzyskać pozwolenie na budowę, składające się na elementy tego pozwolenia, wynikają z postanowień ustawy Prawo budowlane, rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jeżeli takowy plan został uchwalony dla terenu na którym planuje się inwestycję. Podobnie na elementy pozwolenia wodnoprawnego może składać się szereg przepisów rozdziału 4 ustawy Prawo wodne. Analizując przepisy ustawy o planowaniu i zagospdoarwaniu przestrzennym można byłoby dojść do wniosku, że o przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko przepis art. 54 tej ustawy, w którym nie ma mowy o ustaleniu stawki opłaty. Uważam jednak, że niezamieszczenie w art. 54 tej ustawy stawki procentowej opłaty, jako elementu decyzji administracyjnej, nie jest dostatecznym argumentem za tym by przyjąć, iż stawka opłaty planistycznej nie jest elementem decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy. Oba przepisy, art. 54 – określający elementy decyzji i art. 63 ust. 3 – stanowiący o odpowiednim stosowaniu art. 36 i art. 37, są umieszczone w rozdziale 5 ustawy, zatytułowanym "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Rozdział ten jest poświęcony procedurze administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, warunkom prawnym wydania decyzji, i jak już wspomniano art. 54 określa elementy decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia systematyki ustawy zauważyć należy, że obie jednostki redakcyjne (art. 54 i art. 63 ust. 3) są w tym samym rozdziale i dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji warunkach zabudowy. Ten argument przemawia za tym, iż elementy decyzji wydawanych w trybie przewidzianym w rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyinterpretować z całego rozdziału, a nie tylko z art. 54 tej ustawy. Ponadto nie można zapomnieć o tym, że opłata planistyczna jest konsekwencją wydania decyzji powodującej wzrost wartości nieruchomości. Ten argument natury funkcjonalnej przemawia także za koncepcją, że w decyzji o warunkach zabudowy winna być zawarta stawka opłaty planistycznej, jako konsekwencja wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie sądowym zostało przesądzone, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest podatkiem sensu stricto i niestosuje się do niej przepisów Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok NSA z 03.09.2004 r. , OSK 520/04). Zatem odpada zarzut, że stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie może być określona w akcie stosowania prawa. Zauważyć należy, że w systemie prawa zadarzały się przypadki określania stawki i wymierzania opłaty w akcie stosowania prawa, na przykład według art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny) zarząd gminy mógł ustalić opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości, jeżeli w wyniku tego podziału wzrosła jej wartość.