Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1877/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar. 138, art. 139, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie II. Zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową utworzoną przez ogół właścicieli lokali w budynku przy [...] w [...], zwaną dalej (w zależności od kontekstu) "Wspólnotą" lub "skarżącą", jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwanego dalej "Ministrem Kultury", z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych przy zabytku.

Wymieniony akt Ministra Kultury został wydany po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty z dnia [...] stycznia 2013 r. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "[...]KZ", z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak:

[...]. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji uzgodnił roboty budowlane, zwane dalej "robotami budowlanymi", polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów i balustrad, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w budynku przy [...] w [...] zarządzanym przez Wspólnotę. Wymienione roboty budowlane miały być przeprowadzone według dokumentacji przygotowanej w 2011 r. Jednocześnie [...]KZ postanowił nie wyrazić zgody, tj. nie uzgodnić robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku styropianem o grubości 13 cm i wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej i wykonaniu innych szczegółowych prac.

Minister Kultury w dniu [...] czerwca 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie [...]KZ i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz klatek schodowych w budynku przy [...] w [...] oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, ze zm.), dalej: "u.o.z.o.z." oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: "pr.bud.", a także – dodajmy: co szczególnie ważne - art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Budynek położony przy [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków [...] prowadzonej zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. W związku z tym, zgodnie z art. 39 ust. 3 pr.bud. oraz § 2 pkt 3b porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...].06.2005 r., poz. 4313 z późn. zm.), zmienionego aneksami z 2006, 2007 i 2010 r., [...] Konserwator Zabytków jest uprawniony do uzgodnienia planowanych robót budowlanych w ww. budynku.

Sprawa robót budowlanych przedstawionych wyżej była już wcześniej przedmiotem postępowania i rozstrzygnięć organów konserwatorskich. W reakcji na wniosek Wspólnoty, [...]KZ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], znak: [...], odmówił wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku przy [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty na powyższe rozstrzygnięcie Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister Kultury wskazał na konieczność odniesienia się do całokształtu planowanej inwestycji, a także stanu zachowania substancji zabytkowej historycznej zabudowy wskazanej przez Wspólnotę. Zdaniem organu drugiej instancji, [...]KZ nie zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu przekonującej argumentacji dotyczącej cech zabytkowych obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, uzasadniającej negatywne stanowisko wobec planowanych przekształceń.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, [...]KZ powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], uzgodnił roboty budowlane projektowane w budynku przy [...] w [...] i polegające m.in. na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych oraz montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), a jednocześnie nie uzgodnił prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w ww. budynku.

Organ pierwszej instancji uznał, że planowane docieplenie elewacji budynku warstwą izolacji termicznej grubości 13 cm wraz z planowanym sposobem wykończenia spowoduje drastyczną ingerencję w formę architektoniczną budynku i będzie stanowić naruszenie jego walorów zabytkowych. W postanowieniu zaznaczono, że nałożenie warstwy styropianu spowoduje niekorzystny efekt "spuchnięcia" budynku, w tym również optyczne zagłębienie otworów w warstwie termoizolacyjnej, których rozmiary dodatkowo zostaną zmienione ze względu na konieczność docieplenia glifów. Zdaniem [...]KZ, dotyczy to również balkonów, w których oryginalny kształt podestów na wspornikach i rysunek balustrad ulegnie zmianie poprzez większe zagłębienie ich w warstwie styropianu. Zmianie miałyby ulec także proporcje wystroju architektonicznego, który zniknąłby pod warstwą termoizolacji oraz uległyby zniszczeniu ze względu na rodzaj przyjętej technologii.

Ponadto organ drugiej instancji zaznaczył, że podstawą wpisania przedmiotowego budynku w gminnej do ewidencji zabytków było uznanie jego wartości zabytkowych, wyrażających się w jego formie architektonicznej, której elementami są: rozplanowanie, bryła, układ elewacji, w tym rysunek stolarki i forma detalu architektonicznego, a także elementy wystroju. W ocenie [...]KZ zostały one skomponowane w odpowiednich proporcjach i są materialnym nośnikiem ww. wartości zabytkowych. Przedmiotowy budynek, wybudowany około 1955 roku, posiada cechy architektury socrealizmu, przejawiające się w monumentalnej skali i uproszczonym detalu architektonicznym, nawiązującym do stylistyki klasycznej. [...]KZ powołał się również na art. 3 pkt 1 oraz art. 4 u.o.z.o.z., podkreślając, że przepisy u.o.z.o.z. nakładają na organ konserwatorski obowiązek ochrony zabytków polegającej m.in. na zapewnieniu warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Wspólnota złożyła zażalenie na postanowienie [...]KZ z dnia [...] grudnia 2012 r. W zastosowanym środku zaskarżenia zarzucono organowi:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i właściwe załatwienie sprawy, zgodnie z zasadą równości stron, jak również nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie,

b) naruszenie przepisu art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia podstaw faktycznych jak i prawnych wydanego postanowienia, w tym okoliczności przemawiających za nadaniem nieruchomości położonej przy [...] cech szczególnych, które uzasadniałyby odmowę wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku i innych prac nieuzgodnionych przez organ, oraz

c) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie się przez [...]KZ do wytycznych wskazanych przez Ministra Kultury wyrażonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie [...]KZ i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych, a także innych prac w budynku przy [...] [...] oraz utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części.

Organ drugiej instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu, gdyż spowodowałoby to zmianę proporcji podstawowych elementów elewacji oraz przyczyniłoby się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków, nadających wyraz architektoniczny budynku. Do zafałszowania autentycznej formy historycznej przedmiotowej nieruchomości przyczyniłoby się także zastosowanie tynku imitującego okładzinę ceglaną, która nie miała oryginalnie zastosowania w ww. budynku, ani w powojennej zabudowie tej części miasta. Zatarcie pierwotnego kształtu budynku byłoby też skutkiem planowanej zabudowy loggii oraz montażu daszków ponad tarasem VI kondygnacji.

Od postanowienia Ministra Kultury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca Wspólnota, która zarzuciła postanowieniu organu naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pr.bud., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie przez Ministra Kultury w mocy rozstrzygnięcia [...]KZ w zakresie nieuzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku położonym przy [...]. Skarżąca wskazała, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym oraz że wykonanie ww. prac remontowych jest niezbędne i konieczne dla utrzymania budynku w stanie zdatnym do użytku oraz niezagrażającym życiu mieszkańców. Istnienia tych okoliczności organ drugiej instancji nie zakwestionował. Minister Kultury nie wykazał również, że wykonanie ww. robót budowlanych w takim stopniu wpłynie na zmianę wartości zabytkowej budynku, że uzasadnia to odmowę uzgodnienia robót budowlanych mimo złego stanu technicznego budynku.

2. przepisu postępowania tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pr.bud., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia [...]KZ o nieuzgodnieniu prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych i innych określonych prac, mimo bardzo złego stanu technicznego budynku i zagrożenia dla zdrowia mieszkańców. Ponadto w rezultacie braku ocieplenia, mieszkańcy obowiązani są ponosić wysokie koszty ogrzewania budynku, a dalsze pozostawienie budynku w obecnym stanie, negatywnie wpływa na walory estetyczne historycznej zabudowy [...];

3. przepisu prawa materialnego tj. art 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) poprzez przyjęcie przez Ministra Kultury, że ze względu na walory naukowe budynku wynikające z autentyzmu rozwiązań elewacji zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia [...]KZ o nieuzgodnieniu określonych prac;

4. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie przez Ministra Kultury w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również, niezałatwienie sprawy przez organ drugiej instancji. W szczególności organ odwoławczy:

a) nie uwzględnił faktu, że znaczna część historycznej zabudowy [...], znajdującej się w okolicy planowanej inwestycji (budynki położone przy [...][...],[...],[...],[...],[...] oraz budynek położony przy ul. [...] przylegający do ściany budynku), zostały poddane termomodernizacji, pomimo ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków,

b) nie uwzględnił okoliczności, że wykonanie remontu elewacji i ocieplenia jest konieczne z punktu widzenia stanu technicznego budynku,

c) nie wziął pod uwagę okoliczności, że ocieplenie budynku w korzystny sposób wpłynie na koszty ponoszone w związku z ogrzewaniem budynku, a oszczędności będzie można wykorzystać na bieżące utrzymanie budynku;

d) nie podał żadnych konkretnych i szczególnych cech jakie posiada budynek, które uzasadniają odmowę wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych,

e) nie wykazał, że wykonanie remontu elewacji faktycznie naruszy walory zabytkowe budynku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2013 r. w części, w której organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]KZ dotyczące nieuzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych i wykonaniu innych robót.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2013 r. w części, w której organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]KZ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wskazano na wstępie, przedmiotem sądowej kontroli jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Należy zatem zbadać przede wszystkim, czy organ drugiej instancji dokonał poprawnej wykładni oraz czy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeśli organ odwoławczy nie znajduje podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, wówczas może (1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo (2) uchylając tę decyzję, umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (numeracja norm dodana).

Z treści powołanych przepisów, a także z doktryny prawniczej ukształtowanej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wybrać jedną z dwóch typowych decyzji (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 138 Nb 7-8, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., [...] 2014, s. 545-548):

a) decyzję merytoryczno-reformacyjną, uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2, norma pierwsza k.p.a.), gdy w wyniku rozpoznania sprawy stanowisko organu odwoławczego nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji ze względu na niezgodność tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Wówczas organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy; albo

b) typową decyzję kasacyjną (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), gdy organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, przez co kończy postępowanie w sprawie. W tym przypadku organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a tylko eliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w całości lub części. Podstawą umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jest jego bezprzedmiotowość (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.)

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Minister Kultury jako organ odwoławczy postanowił:

- uchylić zaskarżone postanowienie [[...] Konserwatora Zabytków] i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych w budynku przy [...] w [...];

- utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części.

Interpretując postanowienie Ministra Kultury należy stwierdzić, że w pierwszym tiret swojego postanowienia organ wydał typową decyzję kasacyjną (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), a w drugim tiret – typową decyzję merytoryczną (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Takie rozstrzygnięcie jest zdaniem Sądu wadliwe z kilku powodów.

Przede wszystkim, uchylając zaskarżone postanowienie [...]KZ i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza, Minister Kultury wykroczył poza zakres żądania zawartego w zażaleniu Wspólnoty. Wspólnota zarzuciła bowiem postanowieniu organu pierwszej instancji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a także nieuwzględnienie wytycznych zawartych w postanowieniu Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2012 r. W zażaleniu Wspólnota wniosła również o rozstrzygnięcie wniosku o zgodę na docieplenie przedmiotowego budynku co do meritum.

Natomiast Minister Kultury powołał się w swoim postanowieniu na argumenty merytoryczne ("walory naukowe budynku przy [...], wynikające z autentyzmu rozwiązań elewacji, [co wskazuje na] potrzebę zachowania formy zewnętrznej tego obiektu w jej historycznym kształcie [a] stąd za niedopuszczalne uznaje się obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu" /strona 4 uzasadnienia/). Minister Kultury stwierdził więc, że postanowienie [...]KZ w przedmiocie docieplenia budynku (itp.) było zgodne z prawem i zasadne. Zamiast jednak utrzymania w mocy postanowienia [...]KZ (bądź uchylenia go z innych powodów) oraz rozstrzygnięcia o zasadności wniosku Wspólnoty, a więc zamiast wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej, organ drugiej instancji wydał typową decyzję kasacyjną. Nie wskazał przy tym i nie uzasadnił swojej opinii, że postępowanie przed [...]KZ było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W przypadku postanowienia Ministra Kultury mamy zatem do czynienia z błędnym zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a.

Wadliwość zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji polega, zdaniem Sądu, także na złamaniu zakazu działania organu odwoławczego na niekorzyść strony (zakazu reformationis in peius), przewidzianego w art. 139 k.p.a. Doktryna prawa administracyjnego podkreśla bowiem, że zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając tego rodzaju decyzje organ odwoławczy rozstrzyga sprawę administracyjną, z tym zastrzeżeniem że w przypadku decyzji merytoryczno-reformacyjnej kształtuje na nowo uprawnienia lub obowiązki strony (art. 138 § 1 pkt 2, norma pierwsza). Natomiast w razie wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) z powodu braku podstaw materialnoprawnych uchyla decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, ale – podkreślmy – może tego dokonać tylko z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 139 Nb 2-3 i 5, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., jak wyżej, s. 556-557).

W rozstrzyganej sprawie Minister Kultury umorzył postępowanie w przedmiocie docieplenia budynku przy [...], a także wykonania innych robót wymienionych szczegółowo w postanowieniu [...]KZ (wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej itd.). Organ uznał zatem powtarzane przez Wspólnotę wnioski za niedopuszczalne lub z innych powodów bezprzedmiotowe. Tym samym nie tylko odmówił wspólnocie zdecydowanego polepszenia stanu technicznego budynku, ale uznał, że – mówiąc kolokwialnie – "nie ma o czym rozmawiać!". Takie stanowisko stanowi ewidentne rozstrzygnięcie na niekorzyść strony (Wspólnoty), gdyż zostaje ona pozbawiona możliwości występowania o powstrzymanie technicznej degradacji budynku, którego częściami wspólnymi zarządza. Przyjęcie takiego stanowiska w postępowaniu odwoławczym jest niezgodne z powołanym art. 139 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ drugiej instancji powinien wydać decyzję merytoryczno-reformatoryjną, czyli decyzję, która rzetelnie odnosi się do wniosków Wspólnoty. Organ powinien rozstrzygnąć, czy rzeczywiście bezzasadne są oczekiwania Wspólnoty, że: "organ drugiej instancji powinien był wydać rozstrzygnięcie, na mocy którego skarżąca uzyskałaby zezwolenie na przeprowadzenie ww. prac remontowych, albowiem wyrażanie zgody na wykonanie robót budowlanych budynku, który wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, jest czynnością z zakresu uznania administracyjnego, a działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, przez co w zaistniałym stanie faktycznym organ drugiej instancji nie mógł odmówić skarżącej uzgodnienia robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. remontu bez jednoczesnego wykazania, że w sprawie zaistniał ważny i znaczący interes ogólny uzasadniający odmowę wydania takiego uzgodnienia" (fragment skargi).

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie jest oczywiście wadliwe, a skarga złożona przez Wspólnotę zasadna, nawet jeśli nie wszystkie argumenty można uznać za trafne.

Sąd wyjaśnia przy tym, że w pewnym zakresie Minister Kultury ma rację traktując rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych jako stanowiące wynik swobodnego uznania administracyjnego (dyskrecjonalnej władzy organów konserwatorskich). Taka swoboda rzeczywiście przysługuje organom w zakresie oceny walorów artystycznych i historycznych określonego zabytku. Potwierdził to m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14. Jednak owa swoboda oceny walorów zabytku nie ma charakteru absolutnego, co znaczyłoby, że organ nie jest związany żadnymi kryteriami wartościowania prócz własnych subiektywnych odczuć. We współczesnych porządkach prawnych przyjmuje się dziś powszechnie potrzebę posługiwania się takimi rozwiązaniami, które umożliwiają szukanie równowagi (wyważanie) między różnymi zasadami porządku prawnego, zwłaszcza zasadami konstytucyjnymi, ale także różnymi interesami społecznymi, które podlegają ochronie prawnej.

W dziedzinie ochrony zabytków rozumowanie oparte na ważeniu racji (zasad, interesów) nie powinno stanowić nowości, gdyż było już prowadzone choćby w związku z postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07. W wyroku tym stwierdzono potrzebę "wypracowania takich rozwiązań prawnych, które pozwalałyby na osiągnięcie równowagi pomiędzy wynikającym z art. 73 Konstytucji obowiązkiem zapewnienia dostępu do dóbr kultury a gwarantowaną przez art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji ochroną własności oraz innych praw majątkowych". Można dodać, że na szalach owej wagi z pewnością można położyć wynikającą z art. 75 Konstytucji RP politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a także ochronę praw lokatorów.

W powyższym kontekście, żądanie Wspólnoty, aby rozstrzygając o dopuszczalności remontu fasady budynku przy [...] wziąć pod uwagę stan techniczny budynku, zarówno obecny, jak i ten przewidywany w perspektywie kilku – kilkunastu lat. Podejmując decyzje w tym zakresie należy też brać pod uwagę warunki życia mieszkańców przedmiotowego budynku. Jest bowiem oczywistym, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest głównym organem administracji odpowiedzialnym za zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Warszawy. Nie oznacza to jednak, że Minister Kultury może takie okoliczności całkowicie ignorować, jak to uczyniono w przypadku zaskarżonego postanowienia. Sąd zwraca bowiem uwagę, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w swoim dosłownym wymiarze odnosi się do ochrony wolności (autonomii) obywateli w procesie prawodawczym. Dziś nie ma jednak wątpliwości, że zasada ta powinna być uwzględniana również w procesie stosowania prawa, zarówno w sądach, jak i przez organy administracji (patrz na przykład: A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej, [...] 2010, m.in. s. 365 i nast.). Dopiero wówczas będzie można mówić o zrealizowaniu przez organ fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak godzenie zasady praworządności oraz obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznych interesów obywateli, a także zasady (obowiązku) postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie bez przyczyny skarżąca w niniejszej sprawie zarzucała organowi drugiej instancji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powoływanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w pkt. I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.