Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 980/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok NSA w całości i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2 w zw z art 270 art 275 art. 276 w zw. z artt. 175
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A.K. i D.P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/14 ze skargi kasacyjnej A.K. i D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/13 w sprawie ze skargi I.Z. i A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/14, 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.K. i D.P. (dalej jako "skarżący kasacyjnie") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/13 wydanym w sprawie ze skargi I.Z. i A.Z. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2013 r., o odmowie nakazania właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi (działka ewid. nr [...] w obrębie B-3) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Właścicielami działki nr [...] są skarżący kasacyjnie, a działki nr [...] skarżący. Podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] dokonano zmiany rzędnych terenu, uszczelnienia zlewni posesji i częściowego utwardzenia powierzchni. Właściciele działki nr [...] wykonali zabezpieczenie przed zalewaniem działki [...], tj. mur stanowiący część ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] i wyprofilowany ze spadkiem rów usytuowany równolegle do tego ogrodzenia. Przekształcenia terenu spowodowały zmiany stanu wody na gruncie (zmiany ilości, kierunku grawitacyjnego spływu wód opadowych), doprowadzając do nasiąkania gruntu, jego wzruszenia, rozmycia i naturalnego osuwania się zgodnego z naturalnym nachyleniem terenu na działce nr [...]/19. Uznano, że wskazane zmiany stanu wody wywarły szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...]/19. Jednocześnie organ ocenił, że przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe, ponieważ nastąpiła trwała zmiana funkcji i sposobu zagospodarowania działki nr [...]/21, a ponadto od momentu zakończenia robót budowlanych, do chwili wydania decyzji nie nastąpił szkodliwy przepływ wód.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2013 r. skargę wnieśli I.Z. i A.Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 stycznia 2014 r. uznał za trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy nie uzasadniły stanowiska, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie i wzmożonego spływu wód na nieruchomość skarżących nie jest wyniesienie gruntu, a zmiana sposobu zagospodarowania, czyli zmniejszenie wielkości obszaru niezabudowanego, przez który następował swobodny spływ wody w kierunku północnym. Skarżący zaś wskazują na znaczne podniesienie gruntu na sąsiedniej nieruchomości, nawet o ponad 1 m. Ponadto, w uzasadnieniach decyzji obu organów brak jest danych o wielkości tych naniesień i ich wpływie na spływ wody.

Sąd I instancji jako przedwczesny ocenił wniosek, że wybudowane przez skarżących kasacyjnie zabezpieczenia w sposób wystarczający zapobiegają przyszłym szkodom, a argument, że od czasu ich wykonania nie następowały zalania uznał za nieprzekonujący.

Sąd I instancji wskazał także, że niezbędne jest ustalenie, że wystąpiła szkoda, a jej przyczyną była zmiana stanu wody na gruncie. W razie wystąpienia takiej szkody za wystarczające należy uznać wykonanie zgodnych z prawem takich zabezpieczeń, których celem będzie także zapobieganie szkodom w przyszłości. Z tych względów należało w rozpoznawanej sprawie przesądzić, czy zastosowano adekwatne i trwałe środki. Sąd I instancji wskazał ponadto, że przed ustaleniem, że w granicy z nieruchomością skarżących wzniesiono mur oporowy, należało wyjaśnić rzeczywisty charakter tych robót budowlanych i rozważyć, czy podlegają reżimowi ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290 - dalej jako "ustawa Prawo budowlane") i zostały wykonane w ramach realizacji całej inwestycji, czy też podlegają reglamentacji ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 469 - dalej jako "Prawo wodne"). Jak wynika z oświadczenia właściciela nieruchomości, na której znajdują się te urządzenia wodne, toczy się postępowanie w sprawie legalności powyższych urządzeń.

Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli organ uznał tę konstrukcję za mur oporowy, to stanowi on urządzenie wodne. Rozważenia wymagałaby wówczas kwestia zastosowania art. 64 Prawa wodnego, który przewiduje możliwość legalizacji. Organ powinien także ustalić, czy kierunek posadowienia rowu i jego wymiary zapewniają przyjęcie zwiększonych mas wody z nieruchomości uczestników oraz czy rów ten został prawidłowo wykonany i zapobiegnie dalszym szkodom. Ponadto organ nie ustalił, czy we właściwy sposób zapewniono odprowadzenie wody z rowu oraz jaki jest jego stan, a ponadto jaki jest wpływ zasadzenia w nim krzewów iglastych na jego przepustowość. Ponadto Sąd I instancji uznał, że wymaga analizy, czy mur dzielący obie nieruchomości, ze względu na zintensyfikowane oddziaływanie mas ziemnych i wody od strony nieruchomości uczestników w sposób trwały chroni skarżących przed zalewaniem ich nieruchomości. Powyższe wątpliwości czynią – w ocenie Sądu I instancji - zasadnym co najmniej rozważenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

Po pierwsze, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy:

- ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w kompletnym materiale dowodowym (w tym dokumentacji architektoniczno--budowlanej oraz dokumentacji organu nadzoru budowlanego), który został w pełni rozpatrzony,

- ustalenia dokonane zostały w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący,

- podjęto, działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- organ dokonał analizy i odpowiednich ustaleń w zakresie różnicy rzędnych wysokościowych powierzchni terenu działki przed i po jej zagospodarowaniu, a niewskazanie liczbowo wartości tegoż wyniesienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji zamykając rozprawę miał podstawy do uznania, że sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny.

Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wyjście poza granice przedmiotowej sprawy oraz błędne przyjęcie, że sprawa ta, jako sprawa z zakresu prawa wodnego, dotycząca naruszenia stosunków wodnych obejmuje również kwestie zmiany powierzchni biologicznie czynnej gruntu, badania legalności wykonanych urządzeń zabezpieczających, budowy domu czy też zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przedmiot postępowania ograniczony jest do ustalenia, czy doszło do zmiany wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ocena zgodności z prawem pozostałych działań wskazanych przez Sąd należy do kompetencji innych właściwych organów.

Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zarówno ocena prawna, jak i wskazania do dalszego postępowania, w tym nakazanie wyjaśnienia legalności działań podjętych przez wnoszących skargę kasacyjną wykraczają poza kompetencje zarówno Sądu, jak i organu.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegającego na "co najmniej rozważeniu wniosku o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego" w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 11) wynika, że organ odwoławczy kwestię tę rozważył konstatując, że konieczność dopuszczenia takiego dowodu nie występuje.

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd prezentuje ocenę prawną obowiązku ustalenia "czy kierunek posadowienia rowu, jego wymiary zapewniają przyjęcie zwiększonych mas wody, czy rów został prawidłowo wykonany, czy zapobiegnie dalszym szkodom" w sytuacji, gdy jest to jedno z trzech urządzeń zabezpieczających. Jako nielogiczne skarżący kasacyjnie wskazali zobowiązanie organu do ustalenia czy sam rów jest zabezpieczeniem wystarczającym, bowiem należy ocenić czy wszystkie urządzenia łącznie są wystarczające.

Po szóste, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie, że naturalne ukształtowanie terenu powoduje, że wody opadowe z działki nr [...]/21 w sposób grawitacyjny ciążą przez działkę nr [...]/19 do koryta rzeki Sokołówki, a urządzenia zabezpieczające nie mają za zadanie w całości zatrzymać naturalny spływ wód opadowych, a jedynie różnicę spływu jaka miała miejsce przed wykonaniem inwestycji i po jej wykonaniu na działce wnoszących skargę kasacyjną.

Po siódme, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stanowiących dowód na okoliczność, że proces inwestycyjny na działce wnoszących skargę kasacyjną (obejmujący wyniesienie gruntu) został zakończony pozytywnymi ostatecznymi decyzjami właściwych organów.

Po ósme, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez ewidentną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, polegającą na przyznaniu, że art. 29 Prawa wodnego nie posiada charakteru prewencyjnego, a tym samym uznaniu, że w dniu wydania decyzji szkodliwy wpływ nie występuje, a następnie uchyleniu decyzji właśnie z uwagi na konieczność zabezpieczenia przed mogącymi ewentualnie powstać w przyszłości szkodami.

Po dziewiąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane przez zaprezentowanie błędnego poglądu, że brak uzyskania ewentualnie wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę muru może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji obiektów samowolnie wniesionych. Tym samym badanie legalności wykonanych robót w postaci posadowienia muru nie ma w sprawie znaczenia.

Po dziesiąte, art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy doszło do zmiany stanu wód, a w rzeczywistości zmiana ta nie ma jednak szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Naruszenie to, zdaniem skarżących kasacyjnie, polegało także na przyjęciu, że od ustalenia statusu prawnego i legalności wykonanych przez wnoszących skargę kasacyjną zabezpieczeń i wyniesień gruntu uzależniona jest prawidłowość postępowania z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Po drugie, art. 9 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decydujące znaczenie dla oceny czy wykonane urządzenia zabezpieczające skutecznie zapobiegają szkodom jest kwestia legalności ich wzniesienia, w sytuacji kiedy przepisy Prawa wodnego przewidują możliwość późniejszej legalizacji wykonanych urządzeń.

Po trzecie, art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązkiem organów było rozważenie kwestii legalności wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom w postaci rowu w sytuacji, gdy do wydania decyzji o odmowie nakazania właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie jest wymagane zakończenie postępowania legalizacyjnego z art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z 18 kwietnia 2016 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2016 r. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 271 pkt 2 w związku z art. 270, art. 275, art. 276 w związku z art. 175 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę wyroku z 22 stycznia 2016 r. przez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania wskazali, że przed rozprawą wyznaczoną na 22 stycznia 2016 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy, a wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 272 pkt 2 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona [...] wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania [...].

Zasadą jest, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie odnosi się jednak do podstaw wznowienia wynikających z art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ustaleń takich nie prowadzi się więc, jeżeli skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r. II OSK 1770/09, Lex 597375). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończanego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania.

Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, 21 stycznia 2016 r. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżących kasacyjnie o odroczenie terminu rozprawy z powodu pogorszenia się stanu zdrowia pełnomocnika. Na dowód tego pełnomocnik skarżących kasacyjnie załączyła zaświadczenie lekarskie, a także poinformowała, że skarżący kasacyjnie wypowiedzieli jej umocowanie w zakresie, w jakim była uprawniona do udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego. Wniosek wraz z załącznikami został załączony do akt sprawy. Wniosek o odroczenie terminu rozprawy nie został rozpoznany przez skład Sądu, co wynika z protokołu rozprawy wyznaczonej na dzień 22 stycznia 2016 r.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy na skutek uchybień procesowych strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie. Przypadkiem takim będzie więc nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy lub w ogóle nierozpoznanie takiego wniosku, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Z reguły ustanowionej wymienionym przepisem wynika brak obowiązku stawiennictwa strony na rozprawie, ale też konieczność zapewnienia stronie możliwości udziału w rozprawie, a w konsekwencji jej odroczenia, jeżeli nieobecność jest usprawiedliwiona m.in. znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Stosownie do art. 109 p.p.s.a. odroczenie rozprawy jest podyktowane przyczynami, których wystąpienie jest niezależne od woli i zachowania strony, a jednocześnie uniemożliwia jej obronę swego interesu. Wydanie orzeczenia pomimo wystąpienia tych przyczyn prowadzi do nieważności postępowania. Norma z art. 109 p.p.s.a. stanowi gwarancję prawa do obrony, ponieważ przedstawienie swojego stanowiska na rozprawie jest podstawową formą udziału strony w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że przy ocenie wniosku strony o odroczenie rozprawy należy mieć na uwadze nie tylko potrzebę realizacji zasady szybkości postępowania, ale też gwarancje procesowe strony służące obronie jej praw w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem proceduralnym jest przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność strony i wydanie wyroku, w sytuacji gdy złożony wcześniej przez stronę wniosek o odroczenie rozprawy nie został rozpoznany.

Z tych przyczyn skarga o wznowienie podlegała uwzględnieniu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przystąpił do ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie II OSK 1269/14.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegający na błędnym przyjęciu, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł uchybienia postępowania administracyjnego, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Organy przyjęły bowiem, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie i wzmożonego spływu wód na nieruchomość skarżących jest nie wyniesienie gruntu, lecz zmiana sposobu zagospodarowania - zmniejszenie wielkości obszaru niezabudowanego, przez który następował swobodny spływ wody w kierunku północnym. Stanowisko takie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie zostało uzasadnione. Skarżący wskazywali natomiast w toku postępowania administracyjnego na znaczne podniesienie gruntu na sąsiedniej nieruchomości (nawet o ponad 1 m). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie zostały wskazane informacje o wielkości tych naniesień i ich wpływie na spływ wody. Stąd też zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie każde z działań stron postępowania mogło przyczynić się do zmiany stanu wody, w tym zmiany kierunku jej spływu.

Trafnie ponadto Sąd I instancji zauważył, że na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do przyjęcia, że wybudowane przez skarżących kasacyjnie zabezpieczenia w sposób wystarczający zapobiegają przyszłym szkodom. Prawidłowy jest również wniosek Sądu I instancji, że organy powinny ustalić, czy skarżący kasacyjnie wykonali zabezpieczenia w sposób przewidziany prawem, ponieważ organy w ogóle nie wyjaśniły kwestii legalności wykonanych robót. Ponadto Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na brak ustaleń co do wymiarów wykonanych urządzeń wodnych. Stąd też prawidłowy był wniosek Sądu I instancji, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozważyć powołanie biegłego, którego opinia pozwoliłaby rozstrzygnąć kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Uwzględniając charakter tej sprawy, zasadnym jest również rozważenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Powyższe uwagi uzasadniały stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135, a jednocześnie uniemożliwiało zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie wyrok został w sposób prawidłowo i wyczerpująco uzasadniony, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w tym zakresie nie zasługiwały więc na uwzględnienie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wyjście poza granice przedmiotowej sprawy oraz błędne przyjęcie, że sprawa ta, jako sprawa z zakresu prawa wodnego, dotycząca naruszenia stosunków wodnych obejmuje również kwestie zmiany powierzchni biologicznie czynnej gruntu, badania legalności wykonanych urządzeń zabezpieczających, budowy domu czy też zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika więc z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również wykładni prowadzącej do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część działań organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10 oraz A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Z tego rodzaju naruszeniem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę z przekroczeniem jej granic. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł uchybienia postępowania, które nie pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 Prawa wodnego.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zwrócenie uwagi Sądu I instancji na konieczność wyjaśnienia legalności działań podjętych przez skarżących kasacyjnie było uprawnione. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Oznacza to, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga ustalenia, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Stanowisko Sądu I instancji nie oznacza więc, że kwestia legalności działań podjętych przez skarżących kasacyjnie ma zostać rozstrzygnięta decyzją w trybie art. 29 Prawa wodnego, a jedynie, że kwestia legalności działań skarżących kasacyjnie musi podlegać ocenie w kontekście ustalenia związku przyczynowego między tym, czy stan wody na gruncie się zmienił i czy nastąpiła szkoda. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie nakazał więc prowadzić dalszego postępowania w zakresie ustalenia, czy wykonanie urządzeń nastąpiło legalnie. Sąd I instancji nie zawarł też w uzasadnieniu sprzecznych tez do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która wystąpiła bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, lecz tylko Prawa wodnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wywodził, że decydujące znaczenie dla oceny czy wykonane urządzenia zabezpieczające skutecznie zapobiegają szkodom ma legalność ich wybudowania, a zwrócił uwagę, że niezgodne z prawem wykonanie niektórych urządzeń może wpływać na zakres decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dotyczy to również art. 64a Prawa wodnego, bowiem wynik postępowania legalizacyjnego z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego może mieć wpływ na zakres nakazu z art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 64a ust. 1 Prawo wodnego był nieuzasadniony.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegającego na "co najmniej rozważeniu wniosku o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego". Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest trafne i bez znaczenia jest przy tym, że organ kwestię tę już rozważał. Uwzględniając dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia proceduralne stwierdzić należy, że ewentualne powołanie biegłego powinno zostać ponownie rozważone przez organ.

Po piąte, nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji prezentuje ocenę prawną obowiązku ustalenia "czy kierunek posadowienia rowu, jego wymiary zapewniają przyjęcie zwiększonych mas wody, czy rów został prawidłowo wykonany, czy zapobiegnie dalszym szkodom" w sytuacji, gdy jest to jedno z trzech urządzeń zabezpieczających. Sąd I instancji nie stwierdził konieczności ograniczenia się przez organy tylko do jednego z urządzeń zabezpieczających. Zarzucił natomiast, że stan sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, między innymi w zakresie posadowienia rowu.

Po szóste, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Cytowane przepisy nie mogą służyć do podważenia ustalonego przez właściwe organy i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, a do tego sprowadza się ten zarzut skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazują bowiem, że Sąd I instancji pominął, że naturalne ukształtowanie terenu powoduje, że wody opadowe z działki nr [...]/21 w sposób grawitacyjny ciążą przez działkę nr [...]/19 do koryta rzeki Sokołówki, a urządzenia zabezpieczające nie mają za zadanie w całości zatrzymać naturalny spływ wód opadowych, a jedynie różnicę spływu jaka miała miejsce przed wykonaniem inwestycji i po jej wykonaniu na działce wnoszących skargę kasacyjną. Kwestia ta może powinna być przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dotyczy to również uwzględnienia przez organy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i wskazujących (w opinii skarżących kasacyjnie, że proces inwestycyjny na działce wnoszących skargę kasacyjną (obejmujący wyniesienie gruntu) został zakończony pozytywnymi ostatecznymi decyzjami właściwych organów.

Po siódme, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez ewidentną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, polegającą na przyznaniu, że art. 29 Prawa wodnego nie posiada charakteru prewencyjnego, a tym samym uznaniu, że w dniu wydania decyzji szkodliwy wpływ nie występuje, a następnie uchyleniu decyzji właśnie z uwagi na konieczność zabezpieczenia przed mogącymi ewentualnie powstać w przyszłości szkodami. Zarzut ten został błędnie sformułowany, bowiem jest to zarzut naruszenia prawa materialnego i błędnej wykładni art. 29 Prawa wodnego. Tego rodzaju naruszenie nie może być zwalczane zarzutem naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. To samo odnosi do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, który również jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, błędnie sformułowanym jako zarzut procesowy.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że wykonanie urządzeń zabezpieczających powinno być efektywne, tj. umożliwiać zabezpieczenie przed stwierdzonymi szkodami wywołanymi spływem wód w dłuższej perspektywie. W tym znaczeniu normie zawartej w art. 29 Prawa wodnego można przypisać prewencyjny charakter. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe.

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawa uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wpływa bezpośrednio na możliwość rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim nie można skutecznie kwestionować wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego, jeżeli w sprawie nie został ustalony stan faktyczny sprawy. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na jego prawidłową subsumcję pod właściwą normę prawa materialnego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji także prawidłowo wskazał na braki w postępowaniu dowodowym w kontekście zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto w świetle wskazanych wcześniej warunków zastosowania art. 29 Prawa wodnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że wobec niewyjaśnienia podstawowych aspektów sprawy (przede wszystkim rzeczywistego przepływu wód i skuteczności wykonanych zabezpieczeń) orzeczenia obu organów były przedwczesne. Jednocześnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 29 Prawa wodnego, na co już Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego.

Z tych względów i na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania. O oddaleniu skargi kasacyjnej po wznowieniu postępowania i jej ponownym rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.