Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3330/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B.F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B.F. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2014 r. orzekającej o ustaleniu z urzędu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jak działka o nr ew. nr [...] o pow. łącznie 7200 m2, uregulowanej w KW [...] położonej we wsi G. , która na dzień jej zbycia stanowiła współwłasność Pana J.F. i B.F. po ½ części każde z nich tj. po 5 083 zł.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. orzekł o ustaleniu z urzędu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jak dz. ew. nr [...] o pow. łącznie 7200 m2, uregulowanej w KW [...] położonej we wsi G. , która na dzień jej zbycia stanowiła współwłasność Pana J.F. i B.F. po /1 części tj. po 5 083 zł

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.F. oraz B.F. wskazując, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego, który został sporządzony z uchybieniami oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że przed wprowadzeniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zadrzewiony; nie zbadanie stanu faktycznego tj. sposobu korzystanie z nieruchomości w sytuacji gdy brak było decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, zawierające dwa wnioski:

1/ o umorzenie postępowania w odniesieniu do zobowiązania J.F. , który zmarł w dniu [...] maja 2015 r. (dowód: akt zgonu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]), albowiem zdaniem pełnomocnika wykluczone jest nałożenia obowiązku zapłaty z tytułu renty planistycznej na spadkobierców zmarłego,

2/ o zawieszenie postępowania z uwagi na okoliczność złożenia do Sądu Okręgowego pozwu o zapłatę z tytułu odszkodowania za obniżenie przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazując na podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. art. 36 ust. 4, 5 oraz art. 37 ust. 1, 2, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), dalej "p.z.p., uznał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia jest ustalenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi podstawowy dowód, na podstawie którego ustalana jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości która podlega ocenie organów orzekających w sprawie ustalenia renty planistycznej.

Winien on spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z powołanymi powyżej przepisami.

W toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a to oznacza możliwość żądania od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Po zapoznaniu się z całością operatu szacunkowego skład orzekający powziął wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia ze stron organu I instancji. Dotyczą one:

-zakresu doboru nieruchomości przyjętych do porównania;

-sposobu faktycznego korzystania z nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 37 ust. 1 zd. 2 p.z.p.;

-przyjętych do wyceny nieruchomości sprzed uchwalenia nowego planu z lat 2012 -2013 w sytuacji w której plan stary obowiązywał do 31 grudnia 2003 r.

-ograniczonej oceny rynku lokalnego bez wskazania istotnych cech rynku t. podaży, kształtowania cen, ilości transakcji, wpływu uchwalenia planu na rynek nieruchomości;

-braku podstaw do zastosowania § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., jako że nie obowiązywał w dacie sporządzania operatu.

Zdaniem organu biegły powinien dokonując wyceny działek przed wejściem w życie planu ustalić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości a czego nie uczynił i uwzględnił art. 87 ust. 3a P.z.p. zgodnie z którym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla oceny czy jest możliwe zastosowanie tego przepisu konieczne jest określenie wartości nieruchomości lub jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, wg przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem nowych planów, przeprowadzić prawidłową analizę rynku lokalnego czy to w drodze uzupełniającej opinii czy wywołania nowej opinii.

Organ uznał za niezasadny wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec śmierci J.F. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, zgodnie, z którym opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter publicznoprawny. Co prawda nosi ona wszelkie cechy podatku w rozumieniu art. 6 z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) ze względu na nieodpłatny, przymusowy i bezzwrotny charakter świadczenia, to jednak brak objęcia dyspozycją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) powoduje, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia tejże opłaty nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Opłata ta stanowi dochód gminy, a zatem jest to niepodatkowa należność budżetowa, zaś do jej ustalenia mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jednakże z uwagi na publicznoprawny charakter należności tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ona rygorom ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. z 2013 r. Dz. U. Poz. 885 ze zm.). Jest to bowiem należność, o której mowa w art. 60 pkt 7 cyt. ustawy - dochód pobierany przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został ugruntowany pogląd zgodnie z którym prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo prawne spowodowane śmiercią strony powstaje z chwilą jej śmierci - art. 922 kc. Przedmiot postępowania musi zatem dotyczyć praw zbywalnych lub dziedzicznych, które, w przypadku śmierci spadkodawcy przechodzą na jego następców prawnych.

Jak wynika z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. § 2. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami.

Spadek stanowi zatem ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego (art. 922 § 1 k.c.). Jednakże do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego), o ile nie wynika to z przepisów prawa, a więc związane jest to z istnieniem normy prawnej, która przesądza o istnieniu obowiązku lub uprawnienia spadkodawcy, wchodzącego w skład spadku, (por. wyrok z dnia 7 kwietnia 2004 r. Sąd Najwyższy IV CK 215/03). Co prawda żaden z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie odnosi się wprost do kwestii dziedziczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), jednakże z uwagi na publicznoprawny charakter należności zastosowanie mają tu przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. z 2013r. Dz. U. Nr 885 ze zm.). Okolicznością mającą znaczenie dla sprawy jest fakt, iż postępowanie w przedmiocie ustania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczęte zostało przez Burmistrza Miasta 1Gminy P. w czerwcu 2014 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. z 2013 r. Dz. U. Poz. 885 ze zm.). Zgodnie z 67 powołanej powyżej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Takie odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej obliguje do stosowania regulacji dotyczących kwestii odpowiedzialności następców prawnych zmarłego podatnika za jego zobowiązania podatkowe, co oznacza, iż w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w obowiązki zmarłego wstępują jego następcy prawni. Takie stanowisko Kolegium wynika z art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy.

Art. 105 § 1 kpa odnosi się do tzw. bezwarunkowej bezprzedmiotowości postępowania. Organ ma bowiem obowiązek umorzenia postępowania, o ile stwierdzi brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego, odnoszącego się tak do strony przedmiotowej jak i podmiotowej, a te, okoliczności, jak wynika z powołanych powyżej wywodów nie zaistniały, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w części obejmującej ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, do której zapłaty był zobowiązany J.F.

Ostatecznie organ nakazał organowi I instancji ustalić osoby, które wstąpiły w obowiązki zmarłego J.F. , mając na względzie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Organ ponadto zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2014 r. ustala jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zobowiązuje do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, co jest działaniem nieprawidłowym. Przepisy p.z.p. dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. (wyrok NSA sygn. akt II OSK 606/11)

Rozpoznając powyższą sprawę Kolegium uznało, iż postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 37 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Z uwagi na okoliczność, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, spełniona została dyspozycja określona w art. 138 § 2 kpa, skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na złożone powództwo skierowane do Sądu Okręgowego w W. przeciwko Gminie P. o zapłatę w związku z obniżeniem wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 94 §1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dotyczy tzw. kwestii prejudycjalnej i odnosi się do sytuacji, gdy w toczącym się postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie, istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, będącego w właściwości innego organu administracji lub sądu, powyższe zagadnienie ma charakter otwarty i samoistny, a od powyższego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy.

Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11).

Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest aktem administracyjnym, które odnosi się do zagadnień procesowych i w odróżnieniu do decyzji administracyjnej nie rozstrzyga o istocie sprawy. Należy również podkreślić, iż art. 97 § 4 kpa określa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, zaś organ administracji prowadząc postępowanie jest zobowiązany do zbadania czy postało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. W przypadku dokonania pozytywnych ustaleń, organ administracji w drodze postanowienia zawiesza postępowanie administracyjne, zaś w sytuacji braku przesłanek wynikających z art. 97 § 1 kpa, organ administracji jest zobowiązany do zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. Organ administracji samodzielnie bada i ocenia przesłanki zawieszenia postępowania, niezależnie od zgłoszonego żądania przez uczestników postępowania i jeżeli w ocenie organu administracji przesłanki zawieszenia nie wystąpią, jest zobowiązany do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Kolegium, okoliczność złożenia powództwa skierowanego przeciwko Gminie P. o zapłatę w związku z obniżeniem wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie w postępowaniu przed sądem cywilnym dochodzi do rozstrzygnięcia kwestii obejmującej określenie wartości nieruchomości poprzez ustalenie czy wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało obniżenie wartości nieruchomości, jednakże wyrok sądu cywilnego rozstrzygający powództwo przeciwko Gminie P. nie wpływa w sposób bezpośredni na rozstrzygnięcie sprawy tj. ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jak dz. ew. nr [...] o pow. łącznie 7200 m2. uregulowanej w KW [...] położonej we wsi G. .

Wprawdzie postępowanie administracyjne prowadzone na art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i powództwo cywilne oparte o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą tej samej nieruchomości, jak również kwestii jej oszacowania, to jednak nie są to postępowania konkurencyjne, a zatem dopuszczalne jest ich współistnienie.

Odnosząc się do wniosku o zlecenie opinii biegłemu z zakresu urbanistyki sporządzenia opinii o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, organ wskazał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia tego dowodu, albowiem nie on wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania oszacowanie wartości nieruchomości następuje w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym postępowaniu, w przypadku nieobjęcia nieruchomości ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegły ma obowiązek uwzględnia sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości lub też uwzględnienia ustaleń wynikających z wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nie może mieć zatem wpływu na przedmiot postępowania określenie hipotetycznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Także wniosek o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie może zostać uwzględniony, albowiem Kolegium w niniejszej sprawie dokonało jego oceny i stwierdziło, iż nie może on stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości.

Decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.F. zaskarżając ją w w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji śmierci strony oraz art. 10 kpa, poprzez nie wezwanie do postępowania spadkobierców strony, które to naruszenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a. stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W przypadku nie podzielenia przez tut. Sąd powyższego zarzutu zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią jednej ze stron - J.F. , pomimo, iż organ w tej sytuacji miał obowiązek zawieszenia postępowania,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do J.F. jako bezprzedmiotowego z uwagi na jego śmierć,

- art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie następców prawnych J.F. o toczącym się postępowaniu co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Kolegium. Takie naruszenie prawa winno powodować uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. W art. 10 k.p.a., wyrażona została jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej a więc nie mającej osobowości prawnej jest obarczone wadą nieważności.

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik J.F. i B.F. pismem z dnia 11.06.2015r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek m.in. o umorzenie postępowania w stosunku do J.F. jako bezprzedmiotowego w związku z jego śmiercią w dniu [...].05.2015r. Zatem organ odwoławczy w dacie wydania decyzji miał wiedzę w tym przedmiocie. W związku z powyższym uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłego.

Odnosząc się do zarzutu alternatywnego dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią jednej ze stron - J.F. , pomimo, iż organ w tej sytuacji miał obowiązek zawieszenia postępowania, wskazać należy, iż Kolegium powzięło informację o śmierci J.F. na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy nie miało możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony, winno obligatoryjnie postępowanie zawiesić do czasu ustalenia kręgu spadkobierców J.F. Powołany przepis nie ma charakteru uznaniowego, lecz zobowiązuje organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu wobec zaistnienia określonych okoliczności.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało poinformowane o śmierci J.F. pismem nadanym dnia 12.06.2015r., do którego załączono akt zgonu. To samo pismo zawierało wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej J.F. jako bezprzedmiotowego.

W niniejszej sprawie na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym J.F. utracił przymiot strony zaś przedmiotem postępowania były obowiązki osobiste, nierozerwalnie związane z osobą strony. W związku z powyższym oraz mając na uwadze, iż przedmiotem postępowania była opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która może być nałożona na właściciela nieruchomości po jej sprzedaży, wykluczone jest nałożenie opłaty z tego tytułu na spadkobiercę, zwłaszcza w przypadku, gdy decyzja została zaskarżona a ewentualne zobowiązanie nie zostało skonkretyzowane zarówno co do zasady jak i co do wysokości.

Zatem opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie może być prawem dziedzicznym i zbywalnym, wbrew stanowisku Kolegium.

SKO błędnie wskazało, iż na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy ordynacji podatkowej. Otóż odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalonej już ostateczną decyzją opłaty planistycznej, bo dopiero po takim ustaleniu staje się ona należnością a której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Jednak zanim ustalenie tej opłaty nastąpi należy stosować wyłącznie przepisy kpa i prawa materialnego - tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A w ustawie tej wyraźnie wskazano wobec kogo można ustalić opłatę planistyczną - tj, wobec właściciela nieruchomości, który następnie zbył tę nieruchomość (art. 36 pkt. 4 w.w. ustawy). Nie ma więc podstaw do tego, by żądać tej opłaty także od spadkobierców właściciela nieruchomości, gdyż byłaby to niedopuszczalna rozszerzająca interpretacja. W tej sytuacji organ powinien zastosować art. 105 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

W ocenie Sądu decyzja organu II instancji zapadła w warunkach nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ponieważ organ wydał ją z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważności jest uznanie, że decyzja została:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Sądu organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wyłącznie odwołania skarżącej B.F. w sytuacji w której odwołanie zostało również złożone przez J.F. , nie wezwanie do postępowania następców prawnych J.F. który zmarł po wydaniu decyzji przez organ I instancji przy jednoczesnym uznaniu, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości który powstaje w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przechodzi na spadkobierców i wydania decyzji kasatoryjnej w sytuacji w której istniały podstawy do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania J.F.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego J.F. zmarł [...] maja 2015 r. po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po wniesieniu przez niego w ustawowym terminie odwołania. Organ został o tym poinformowany pismem 11 czerwca 2015 r. kiedy to odwołanie znajdowało się już w organie II instancji. W związku z tym skoro organ pozostawał w przekonaniu, że roszczenia związane ze wzrostem wartości nieruchomości mają charakter zbywalny winien wezwać do udziału w sprawie spadkobierców zmarłej strony chyba, że nie byłoby to możliwe i nie zachodziłyby podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 K.p.a., co wynika z kolei z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. W dalszej kolejności organ rozpoznał wyłącznie odwołanie pozostałej strony postępowania. Mamy zatem do czynienia z oczywistym naruszenie prawa procesowego w zakresie wskazanym wyżej.

Sąd stwierdza, że w obowiązującym systemie prawa nie istnieje norma prawna z której wynikałoby przejęcie przez spadkobiercę zobowiązań spadkodawcy wynikających z opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 § 4 p.z.p. Przejścia tego typu zobowiązań nie można wywodzić z art. 922 K.c. z racji tego, że następstwo tam uregulowane dotyczy wyłącznie zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym (nie ulega wątpliwości że zobowiązanie z tytułu renty planistycznej nie ma charakteru takiego albowiem przedmiotowa opłata jest daniną publicznoprawną). Przedmiotowego następstwa nie można również wywodzić na zasadzie analogii z art. 97 § 1 ordynacji podatkowej dlatego, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego ustawa ta nie ma zastosowania do opłaty z tytułu renty planistycznej (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r, sygn. akt II OSK 1030/07, wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04, wyrok NSA z 7 lutego 2006 r, sygn. akt I OSK 421/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r, sygn. akt IV Sa/Wa 692/11, postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r, sygn. akt II OZ 287/08). Na uwagą zasługuje w tym miejscu wskazanie, że wyrokiem NSA z 7 kwietnia 2016 r, sygn.akt II OSK 1928/14 w którym NSA zajął merytoryczne stanowisko co do stosowania przepisów ordynacji podatkowej. Stwierdził w nim wprost że renta planistyczna nie jest podatkiem wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy ordynacji podatkowej. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika aby ustawodawca nadał tej rencie status podatku w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej i nie ma podstaw aby ten fakt domniemywać. O tym czy przepisy ordynacji należy stosować decyduje ustawa. (tu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Renta planistyczna nie ma cech nieodpłatności (art. 6 tej ustawy) a obowiązek jej zapłaty nie wynika z obowiązku podatkowego. Co prawda przepisy ordynacji podatkowej odnoszą sią również do nieopodatkowanych należności budżetowych to jednak tylko takich które są wskazane w przepisach szczegółowych. W przypadku renty planistycznej takich szczegółowych przepisów brak gdyż po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych nie doszło do zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym brak jest podstaw do wywodzenia podstawy odpowiedzialności następców prawnych zbywcy z przepisu art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych.

stwierdzono, że nie ma podstaw do stosowania przepisów ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej na podstawie odesłania z art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że śmierć strony w stosunku do której wszczęto postępowania o ustalenie renty planistycznej powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania jako bezprzedmiotowego ponieważ opłaty te stanowią nieopodatkowaną należność gminy i do jej ustalenia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w uchwale / Sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r, (sygn. akt II OSP 3/09) "skoro opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej – i jako taka – nie może być domniemywana. Co prawda rozważania NSA dotyczyły zupełnie innej kwestii niż ta będący przedmiotem oceny w tej sprawie (darowizna nieruchomości w kontekście możliwości pobierania opłaty), to jednak potwierdza charakter prawny tego zobowiązania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posiada cech ustawy podatkowej i nie zawiera ani wyraźnego ani domniemanego odesłania do przepisów ordynacji podatkowej podczas gdy wskazania dotyczące stosowania w określonym postępowaniu administracyjnym przepisów Ordynacji podatkowej powinny być jasne i jednoznaczne. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyła do przepisów ordynacji podatkowej w związku z czym sprawa opłaty planistycznej jako nieuregulowana przez przepisy ordynacji podatkowej nie podlega wyłączeniu spod zakresu działania kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, mając na uwadze brak cywilnoprawnego charakteru zobowiązania, brak jest podstaw do zastosowania art. 30 § 4 K.p.a.

Okoliczności te stanowią przesłankę do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w stosunku do J.F. W związku z tym pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza prawa spadkobierców zmarłego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobligowany będzie do wydania w odniesieniu do J.F. rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Sąd natomiast w pełni podziela ustalenia organu co do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazania organ co do konieczności jego uzupełnienia w zakresie wskazanym przez organ Sąd w pełni akceptuje. Wskazać należy, że na gruncie art. 36 ust. 4 p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z art. 37 ust 1 tej ustawy ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a wartością określoną przy uwzględnienia przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata jest należna tylko wtedy gdy wartość ta na skutek uchwalenia planu wzrośnie a zbycie tej nieruchomości nastąpi przed upływem 5 lat od dnia w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Mając jednocześnie na uwadze fakt, że poprzednio obowiązujący plan gminy P. –uchwała Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] marca 1986 r. wygasł, organ prawidłowo wskazał na konieczność ustalenia faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na brak ustaleń planu po jego wygaśnięciu i uchwaleniu nowego. W tym aspekcie zasadnie wskazał na art. 87 ust. 3a p.z.p.(str. 4 decyzji). I wskazywany w tym miernik wzrostu zbywanej nieruchomości czyli różnicy pomiędzy wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczeniem nieruchomości w planie który utracił moc, z rozważeniem czy kryteria faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości o których mowa w art. 87 ust. 3a p.z.p. nie są korzystniejsze dla zbywcy. Wymaga to przeprowadzenia dodatkowych czynności z udziałem biegłego.

Sąd natomiast nie podziela generalnego poglądu strony, że ocena operatu przez Kolegium zastępuje ocenę którą mógłby dokonać podmiot o jakim mowa w art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D. U.2016.2147 j.t.). To właśnie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jest uprawniona do oceny rzetelności operatu jako że posiada wiadomości specjalne, które są niezbędne do oceny prawidłowości dokonanej przez biegłego oceny. Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). Nie oznacza to jednak, że dowód ten ma organ przeprowadzić z urzędu.

Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U.2015.poz.1804). zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów wpis w wysokości 500 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 497 zł.