Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 272/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1, art 4 ust 1 pkt 1-5, art 13 ust 1 i2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. A. Z. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", dokumentów (rejestru/rejestrów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych, jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w ramach posiadanych kompetencji.

Wnioskodawca zaznaczył, że wnioskuje o udzielenie informacji w formie kserokopii lub wydruku z systemu albo wglądu do dokumentów w siedzibie organu.

W odpowiedzi na ww. wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna zostanie udostępniona, poprzez przekazanie na wskazany adres kserokopii żądanych rejestrów, w terminie do dnia 4 marca 2016 r.

Powyższy termin udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej został następnie przedłużony do dnia 4 maja 2016 r., o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował A. Z. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. (13 kwietnia 2016 r. – data wpływu pisma do Kancelarii PINB dla [...]) A. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie.

Za pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przekazał wnioskodawcy zanonimizowane kopie żądanych dokumentów (kopie rejestrów decyzji i postanowień wydanych w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.), jak również (w zależności od oddziału) wydruki z elektronicznych rejestrów, sporządzone na potrzeby przedmiotowego wniosku. Skarżący otrzymał ww. pismo w dniu 16 maja 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, informując, że żądana informacja publiczna została udostępniona skarżącemu za ww. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Dodatkowo wskazał, że biorąc pod uwagę zarzuty przedstawione w skardze należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że złożenie wniosku obligowało organ jedynie do skopiowania posiadanych rejestrów za okres 3 miesięcy i usunięcie z nich danych chronionych prawem. Zwrócił jednak uwagę, że rejestry wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowią tylko niewielką część żądań wnoszonych do organu w trybie informacji publicznej przez A. Z.. Podkreślił, że niezależnie od składanych przez skarżącego wniosków dotyczących innych zagadnień, w 2014 r. Inspektorat zrealizował dwa wnioski skarżącego w zakresie udostępnienia kserokopii ewidencji decyzji i postanowień. W 2015 r. skarżący złożył dziewięć takich wniosków, a w 2016 r. dziesięć kolejnych wniosków. Należy zatem przyjąć, że skarżący będzie składał dalsze wnioski dotyczące przedmiotowej tematyki.

Organ zauważył, że szeroki zakres informacji żądanych przez A. Z. w odrębnych wnioskach stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi wymaga bowiem zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a nadto wymaga podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 83 ustawy - Prawo budowlane do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania w ramach nadzoru m.in. w takich kategoriach jak: stany techniczne budynków, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Organ nadzoru jest również właściwy w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zakończeniu budowy, czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Dodatkowo organ ten jest zobowiązany do podejmowania działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w 2015 r. Inspektorat przeprowadził siedem takich projektów o następującej tematyce: bezpieczne ferie, uszkodzenia budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz użyteczności publicznej, uszkodzenia dróg z powodu wiatrów, bezpieczne wakacje, uszkodzenia obiektów spowodowanych anomaliami pogodowymi, działalność kontrolna miejsc sprzedaży dopalaczy, działalność kontrolna w sprawie nielegalnych nośników reklamowych oraz bezpieczne użytkowanie instalacji gazowych.

Organ zaznaczył, że w samym tylko roku 2015 do Inspektoratu wpłynęło 5859 nowych spraw. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał 4360 decyzji i 2723 postanowienia oraz przeprowadził 7127 kontroli. Tak szeroki zakres ustawowych kompetencji przy braku wystarczającej obsady pracowniczej spowodował, że Inspektorat stanął przed wyborem albo terminowego rozpatrzenia spraw, w których występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, albo rozpatrzenia wniosku A. Z. o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie. Niemniej jednak, żądana informacja publiczna została udostępniona skarżącemu przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego w przedmiotowej sprawie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r.,

- zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podniósł, że organ w całości udostępnił wnioskowaną informację publiczną, jednak uczynił to już po wniesieniu skargi do Sądu, po upływie ponad czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tym samym organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała charakter kwalifikowany ze względu na wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu na udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie nie było podstaw do przedłużania maksymalnego terminu do udostępnienia informacji publicznej, określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek informacyjny dotyczył kserokopii decyzji i postanowień wydanych przez organ w ciągu 3 miesięcy, a więc za niewielki okres czasu, bezpośrednio poprzedzający datę złożenia wniosku. Ponadto, organ miał możliwość wyboru najprostszej formy udostępnienia żądanej informacji (wglądu do dokumentów), z której nie skorzystał, nie może zatem obecnie twierdzić, że realizacja wniosku poprzez przygotowanie kserokopii dokumentów była pracochłonna i skomplikowana.

Pełnomocnik zauważył, iż w strukturze organu istnieje Oddział Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej, który realizuje wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Komórka ta nie prowadzi postępowań administracyjnych, ani też ustawowych czynności z zakresu prawa budowlanego. Nie ma zatem powodu, dla którego kilka osób pracujących w tym Oddziale nie mogło przygotować kserokopii rejestrów w ciągu dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku. Biorąc pod uwagę liczbę udostępnionych kserokopii oraz okres ich udostępnienia, stwierdzić należy, że w ciągu jednego dnia należałoby przygotować jedną stronę A3 lub A4 kserokopii wykonanego rejestru i usunąć z niego dane osobowe. Wydaje się, że nie przekraczało to w żaden sposób możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w ustawowym terminie, ewentualnie w okresie dwóch miesięcy. Zaniechanie organu w powyższym zakresie oznacza, że dopuścił się on bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w ww. piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego organ wskazał, że ewidencje decyzji i postanowień wydawanych przez PINB są prowadzone odrębnie dla każdego oddziału, w tym również dla Oddziału Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej. W tutejszym Inspektoracie w sześciu oddziałach w formie papierowej prowadzone są niezależne rejestry dla ww. rozstrzygnięć, przy czym w czterech Oddziałach Terenowych są prowadzone odrębne rejestry dla decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań nadzoru budowlanego oraz decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektów. Zatem, dla każdego roku w tutejszym Inspektoracie prowadzonych jest dwadzieścia rejestrów decyzji i postanowień (po szesnaście rejestrów w Oddziałach Terenowych oraz po dwa rejestry w pozostałych dwóch Oddziałach, tj. w Oddziale Egzekucji i Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej).

Każdorazowe przygotowanie informacji żądanej przez skarżącego wymaga skopiowania przez każdy z ww. oddziałów właściwych rejestrów i dokonania ich anonimizacji. Przygotowane w ten sposób rejestry są przekazywane do Oddziału Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej w celu sporządzenia zestawienia zbiorczego, a następnie wykonania jego kopii i przekazania do wnioskodawcy. Aby przekazać skarżącemu żądane ww. wnioskiem kopie dokumentów zużyto: 226 sztuk kart formatu A3 i 62 sztuki kart formatu A4.

Mając powyższe na względzie organ wybrał pierwszą ze wskazanych przez skarżącego form udostępnienia informacji publicznej (tj. wykonanie kserokopii dokumentów), bowiem udostępnienie skarżącemu informacji publicznej zarówno poprzez wgląd do dokumentów, jak i poprzez sporządzenie kserokopii rejestrów wymaga identycznego nakładu pracy oraz zaangażowania takich samych środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A. Z. sformułował wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, rejestru decyzji i postanowień z każdego oddziału Inspektoratu - za okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. - wydanych przez ten organ w ramach posiadanych kompetencji.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p., a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] - jako organ administracji publicznej - jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...], a więc odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro w niniejszej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w istocie nie było kwestionowane przez strony, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Powyższa regulacja, określająca terminy udostępnienia informacji publicznej ma przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do jej udostępnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują własne, krótsze od powszechnie obowiązujących, terminy do podejmowania rozstrzygnięć w wypadku wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem o udostępnienie informacji. Stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.).

Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę udostępniania informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki". Sformułowanie to nie oznacza, ze każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, aby w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona (zbędna) zwłoka. Zwłoka w realizacji wniosku informacyjnego musi mieć zatem charakter niezbędny, uzasadniony. Uzasadnienie zwłoki będzie stanowić w pierwszej kolejności konieczność udostępnienia żądanej informacji w sposób i w formie wskazanej we wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, publ. j.w.)

Termin do załatwienia sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powinien zatem powiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zaznaczenia wymaga, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Jego upływ umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, który pozostaje w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 10/14; publ. LEX nr 1465644).

Podkreślić należy, że jednorazowe zastosowanie przez dysponenta informacji publicznej trybu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wyklucza możliwości ponownego przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej. Nie ma bowiem przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie przedłużenie to nie może przekraczać maksymalnego 2-miesięcznego terminu, określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Wolters Kluwer, wydanie 3, s. 288).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej do dnia 4 marca 2016 r. W tak zakreślonym terminie wniosek nie został jednak przez organ zrealizowany. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ poinformował skarżącego o kolejnym przedłużeniu terminu realizacji wniosku - do dnia 4 maja 2016 r. Zatem organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w maksymalnym terminie dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku. Nie czyniąc tego i jednocześnie przedłużając - w sposób nieuprawniony - termin realizacji wniosku o kolejne dwa miesiące, organ popadł w stan bezczynności, która istniała w dacie wniesienia skargi do Sądu. Jak bowiem wyżej wskazano, przewidziany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 2-miesięczny termin realizacji wniosku informacyjnego jest terminem maksymalnym i nieprzekraczalnym. Jego przedłużenie stanowi o naruszeniu powyższego przepisu.

Stan bezczynności organu ustał natomiast na skutek przekazania skarżącemu żądanej informacji publicznej za pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., tj. w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania skargi na bezczynność (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Tym samym do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ zrealizował w całości ww. wniosek, co potwierdził pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2016 r.

W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.).

W okolicznościach niniejszej sprawy maksymalny, 2-miesięczny termin realizacji wniosku informacyjnego został przez organ przekroczony, jednak przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, a następnie w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2016 r., dotyczących charakteru realizacji zadań organu nadzoru budowlanego wynikających z ustawy - Prawo budowlane, zwłaszcza tych, w których występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jakkolwiek Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż bezczynności organu nie może usprawiedliwiać duża liczba załatwianych spraw oraz zbyt mała obsada kadrowa urzędu, gdyż obowiązkiem organu jest zorganizowanie pracy w taki sposób, aby możliwe było wypełnianie przez organ obowiązku terminowego i sprawnego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015r., sygn. akt I OSK 1538/14; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15; publ. j.w.), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na priorytetowy charakter zadań organu, w których występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzi, nie można zwłoce w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakteru rażącego.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.