Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1913/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Małgorzata Pocztarek - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 185/06 w sprawie ze skargi A. i B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 185/06 po rozpoznaniu skargi A. i B. K. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez A. i B. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej zmiany w klasyfikacji gruntów i użytków na działce o numerze [...] w obrębie [...] – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. została doręczona A. K. w dniu [...], a B. K. w dniu [...], zgodnie z poświadczeniami odbioru na egzemplarzach decyzji dołączonych do akt sprawy. Zatem biegnący odpowiednio: od 16 września 2004 r. i 15 września 2004 r. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 30 września 2004 r. (w przypadku A. K.) i 29 września 2004 r. (w przypadku B. K.). Tymczasem odwołanie zostało wniesione w dniu 16 stycznia 2006 r., a zatem po upływie terminu do jego wniesienia.

Organ wskazał, że skarżący w uzasadnieniu prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania podali, że odwołania nie zostały wniesione w terminie, ponieważ decyzja Prezydenta nie została im doręczona. W ocenie skarżących decyzję doręczono osobom nieupoważnionym, tj. córce A. K. i matce B. K.. Ponadto decyzja skierowana do B. K. doręczona została pod niewłaściwy adres (na adres zamieszkania matki skarżącego). Skarżący o decyzji Prezydenta dowiedzieli się w dniu 13 stycznia 2006 r. podczas wizyty w Urzędzie Miasta Ł..

W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnili w sposób wystarczający braku swojej winy w uchybieniu wniesienia odwołania w terminie. Organ nie podzielił stanowiska skarżących, że decyzja Prezydenta została doręczona nieprawidłowo (osobom do tego nieupoważnionym). Zgodnie bowiem z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo (decyzję) doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. I SA/Lu 1731/98, w którym stwierdzono, iż w ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania uznaje się za miarodajną datę przyjęcia pisma przez dorosłego domownika, nie biorąc pod uwagę tego, czy domownik wywiązał się z obowiązku dostarczenia adresatowi pisma w odpowiednim czasie.

Organ stwierdził, że decyzja Prezydenta doręczona została skarżącemu na adres miejsca zamieszkania, ujawniony w prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, miejsce zamieszkania właściciela gruntu jest jedną z informacji objętych ewidencją. Natomiast przepis art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na właściciela gruntu obowiązek zgłaszania właściwemu staroście (tutaj Prezydentowi Miasta Ł.) wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Niezgłoszenie, przez osobę zobowiązaną, zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w ciągu 30 dni od dnia powstania zmian, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, podlega karze grzywny. Organ uznał, że skarżący, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie poinformował organu prowadzącego ewidencję o zmianie miejsca zamieszkania, wobec czego doręczenie decyzji przez organ pierwszej instancji na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków należało uznać za prawidłowe, zaś zainteresowani nie wykazali szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, jakiej wymagać można od stron dbających należycie o swoje interesy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. i B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej [...] zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że sprawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania można rozstrzygać tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Skarżący od początku kwestionowali skuteczność doręczenia decyzji. Sąd nie podzielił poglądu organu, że decyzje zostały doręczone prawidłowo.

Zgodnie z treścią art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednym za skutków prawnych, jakie k.p.a. łączy z datą doręczenia pisma jest początek biegu terminów do dokonania niektórych czynności procesowych, np. terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pismo doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie z § 3 w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. W takiej sytuacji jako zasadę należy przyjąć doręczanie pism wszystkim stronom postępowania. Strony mogą jednak w takim przypadku upoważnić jedną z nich do odbioru pism. Upoważnienie takie powinno być dokonane w podaniu złożonym do organu administracji publicznej. W sytuacji, gdy strona działa przez przedstawiciela pismo należy uznać za doręczone ze skutkiem prawnym tylko wówczas, gdy zostało ono doręczone temu przedstawicielowi.

Sąd wskazał, że w sprawie nie miało miejsca ani ustanowienie pełnomocnika przez strony, ani upoważnienie którejś z nich do odbioru pism. W aktach administracyjnych znajdują się potwierdzone za zgodność kserokopie decyzji

z podpisami osób, które je odebrały oraz datami ich odebrania. Zgodnie

z oświadczeniami zawartymi w skardze, skarżący dowiedzieli się o nich w dniu 13 stycznia 2006 r. podczas wizyty w Urzędzie Miasta Ł.. W aktach sprawy brak jest zarówno pełnomocnictwa dla osób, które odebrały decyzje, jak i zwrotnych potwierdzeń ich odbioru zawierających oświadczenie, że osoby te podjęły się oddać pisma adresatowi. Sąd wywnioskował, że córka skarżących oraz matka skarżącego odebrały decyzje w siedzibie organu, zgodnie z § 2 art. 42 k.p.a., który mówi, iż pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Artykuł ten określa miejsce, w którym dokonuje się tzw. doręczenia zwykłego (właściwego) osobom fizycznym. Polega ono na oddaniu pisma adresatowi do rąk własnych za pokwitowaniem. Jednak w sytuacjach określonych w art. 42 § 2 i 3 k.p.a. pisma można doręczyć tylko do rąk adresata, a nie innych osób (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 1997 r., I SA/Gd 942/97).

Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo (decyzję) doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie w sposób przewidziany powołanym przepisem jest skuteczne tylko w sytuacji, gdy podmiot doręczający pismo stwierdzi nieobecność adresata w mieszkaniu w momencie doręczania pisma. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnej informacji o zaistnieniu takiej sytuacji i konieczności doręczenia decyzji wymienionym w powołanym przepisie podmiotom. Ponadto pismo można doręczyć wymienionym podmiotom, jeżeli osoby te zobowiążą się do oddania pisma adresatowi. Podmiot doręczający ma w tym przypadku obowiązek zażądania, aby odbiorca złożył w powyższej kwestii wyraźne oświadczenie, w którego treści powinna się znaleźć zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego przekazania pisma adresatowi. W przypadku braku takiego oświadczenia doręczający powinien odstąpić od doręczenia w trybie art. 43.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie brak informacji o nieobecności adresatów decyzji w miejscu zamieszkania, brak również oświadczenia zawierającego zobowiązanie się przez córkę skarżących i matkę B. K. (która zresztą, co jest niesporne w sprawie nie była domownikiem adresata) - do oddania pism adresatom. Na pokwitowaniu odbioru decyzji widnieje jedynie podpis osób odbierających oraz data ich odebrania.

Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący twierdzą, że przedmiotowe decyzje nie zostały im doręczone. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącym, a organ ustalając stan faktyczny w sprawie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., zaskarżając go w całości. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania naruszono art. 7, 42, 43, 58 i 77 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było skuteczne. Została ona bowiem doręczona poprzez pracowników organu w sposób określony w art. 39 k.p.a., wskutek nieobecności adresatów w miejscu zamieszkania, odebrali je domownicy. Sąd błędnie przyjął, że do nieskuteczności doręczenia wystarczający jest brak dowodu zobowiązania się domownika do przekazania decyzji stronie. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA "sam fakt podjęcia pisma przez domownika i złożenia przez niego podpisu potwierdzającego odbiór decyzji jest domniemaniem podjęcia się przez tę osobę oddania pisma adresatowi" (wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 24 października 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 360/97- Lex 44241).

W ocenie organu nie jest zatem konieczne pisemne zarejestrowanie zobowiązania się domownika do przekazania pisma. Oczywiście adresat może obalić powyższe domniemanie, ale musi udowodnić, że pismo nie zostało mu doręczone

z przyczyn od niego niezależnych (wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95 - Lex nr 26708). Do przyczyn takich można zaliczyć np. chorobę. Nie jest natomiast wystarczającym samo stwierdzenie, że decyzji nie dostał. Przyczyną niezależną nie może być w szczególności zaniedbanie strony wykonania obciążającego ją ustawowego obowiązku zgłaszania zmiany adresu zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne . Z obowiązujących przepisów nie sposób też wyprowadzić obowiązku rejestracji przez doręczyciela nieobecności adresata w domu. Wystarczające jest zachowanie kolejności przewidzianej w art. 43 k.p.a. Zdaniem organu w sprawie przeprowadzono prawidłowe postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje w swej podstawie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie niezgodnie z art. 7, 42, 43, 58 i 77 k.p.a., wskutek czego wadliwie ustaliły, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została doręczona A. i B. K..

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bowiem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że powołana wyżej decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącym, tym samym nie zaistniały skutki związane z doręczeniem w postaci m.in. rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do złożenia odwołania. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji stronie w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z art. 39-40 k.p.a.

Brak doręczenia decyzji stronie, względnie ustalenie, że zostało ono dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, oznacza iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu.

W takiej sytuacji rozstrzyganie o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, bowiem sytuacja ta ma zastosowanie tylko w przypadku uchybienia terminu, o tym zaś można mówić w przypadku złożenia odwołania po upływie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie.

Wbrew ustaleniom organu, w rozpoznawanej sprawie nie jest wiadomo komu i w jakim trybie doręczono decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Ponadto decyzja, której adresatem jest skarżący B. K. skierowana została na adres inny, niż uzyskany przez organ ze zbioru meldunkowego miasta Ł..

W tych okolicznościach, twierdzenie autora skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z dokumentami złożonymi w aktach administracyjnych sprawy.

Okazane przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oryginały decyzji z dnia 27 sierpnia 2004 r. również nie pozwoliły ustalić komu i w jaki sposób została doręczona decyzja, co powoduje iż ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jest poprawna.

Dowolne i niepoparte stosownymi dowodami ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej, związane z doręczeniem skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia uzasadniały jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.