Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1394/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2 w zw. z art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu "A" Sp. Jawna w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, w wyniku wznowienia, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla "A" Sp.J. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie "hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat.XVIII)" w N., gmina K. na działach 1, 2, 3 i 4.

Wobec wniosków z dnia [...] r. J. B. i Z. S. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją, postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., a decyzją dnia [...] r. odmówił uchylenia wymienionej powyżej ostatecznej decyzji Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych w N., gmina K. W wyniku odwołań wniesionych przez J. B. oraz R. S. i W. S., działających przez pełnomocnika Z. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił wymienioną powyżej decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na pominięcie w sprawie zbadania terminowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Organ podniósł, iż w pierwszej kolejności należy ustalić zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a dopiero następnie, o ile termin został zachowany, przeprowadzić postępowanie i podjąć któreś z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez J. B. oraz działającego w imieniu W. i R. S. Z. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 1071/07) ) oddalił złożone skargi. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał na brak zbadania przez organ pierwszej instancji zachowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej, że jego zachowanie kwestionowane było przez inwestorów. Sąd dodał, że w sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie nie został zachowany, musiałoby skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako wadliwego. O ile zaś organ ustali, że wnioski lub jeden z nich został złożony w ustawowym terminie, to po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia, organ – w zależności od wyników tego postępowania- winien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych w N., gmina K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie sposób przyjąć, że wobec rozpoczęcia prac budowlanych w kwietniu [...] r., strony nie powzięły wcześniej informacji o budowie przedmiotowej hali niż dopiero w chwili złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, a nadto w jego ocenie, skoro postępowanie wznowieniowe zostało już uruchomione, to organ nie może umorzyć tego postępowania, gdyż sposób zakończenia postępowania wznowionego określa art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie uwzględnia reguł zawartych w art. 107 § 3 Kodeksu, a przeprowadzone postępowanie narusza zasadę wyrażoną w art. 7, a uzupełnioną w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie prowadząc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W ponowionym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielaenia dla "A" Sp. J. pozwolenia na budowę hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych w N., gmina K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało brak podstaw do wznowienia postępowania, a to ze względu na uchybienie przez stronę jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także z uwagi na fakt, iż działki wnioskujących nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i położone są w odległości ok 50 m. od planowanej budowy.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzona w sprawie rozprawa administracyjna potwierdziła stanowisko odwołujących. Ustalono, że do czerwca 2007 r. odwołujący nie wiedzieli o wydanej decyzji, a powinni być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ich działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy odnosząc się do przepisów prawnych regulujących wznowienie postępowania, a także przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych pokreślił, że w pierwszej kolejności zbadaniu podlega termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Badanie w tym zakresie doprowadziło organ do stwierdzenia, że rozpoczęcie prac budowlanych wiosną 2007 r. powinno było skutkować niezwłocznym zainteresowaniem odwołujących się powstającą inwestycją, a co za tym idzie powinno prowadzić do dowiedzenia się o podstawie prawnej rozpoczętych prac budowlanych. Zatem w omawianej sprawie organ uznał, że mimo zauważenia prac budowlanych, nie przedsięwzięli oni odpowiednio wcześnie kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy i składając wniosek o wznowienie postępowania w czerwcu 2007r. uchybili terminowi przewidzianemu w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznając zatem uchybienie natury proceduralnej organ odwoławczy odstąpił od rozpatrywania pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących.

W wyniku skargi wniesionej przez J. B. oraz W. i R. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 97/09) uchylił wymienione powyżej decyzje, czyli zarówno decyzję Wojewody [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga termin złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Wbrew stanowisku organów termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od daty zauważenia robót budowlanych, czy też możliwości powzięcia wiedzy o udzielonym pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że istotnym elementem decyzji pozwolenia na budowę jest określenie przedmiotu inwestycji, tj. zakresu robót budowlanych, gdyż rodzaj inwestycji może mieć podstawowe znaczenie dla strony w zakresie skorzystania z ochrony prawnej w celu uniknięcia naruszenia własnych interesów, a tym samym dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Decydujące w tej ostatniej kwestii jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a oczywiste jest że zasięg oddziaływania obiektu mieszkalnego jest całkiem inny niż hali produkcyjno- montażowej, która niewątpliwie wywołuje diametralnie większe uciążliwości, a w związku z tym nie sposób zawęzić kręgu stron jedynie do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu do ustalenia terminowości złożenia wniosku o wznowienie, przy uwzględnieniu daty dowiedzenia się przez wnioskujących o kwestionowanej decyzji, a następnie w ewentualnym ponownym postępowaniu zidentyfikowanie działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji (zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W przypadku gdy doprowadzi to do ustalenia, że działki te oddziela tylko droga, to brak będzie podstaw do kwestionowania przymiotu strony dla wnioskujących. W przypadku jednak ustalenia, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, to dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę, jako obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego podlegać będzie uchyleniu, przy równoczesnym umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., przywołując w podstawie prawnej art. 151 §1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie budowy hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat. XVIII) w N. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdził, iż po analizie przepisów art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przy uwzględnieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ ustalił, iż działki należące do J. B. oraz W. i R. S. nie stykają się bezpośrednio z przedmiotową inwestycją. Dodatkowo ustalił, że od strony tych działek wybudowano część biurową, która dopiero sąsiaduje z halą produkcyjno- montażową. Powtórna dokładna analiza przedłożonego projektu budowlanego potwierdziła jego kompletność i zgodność z obowiązującymi przepisami. Uwzględniając obowiązujące orzecznictwo organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku obszar oddziaływania spornej inwestycji zamknął się w obszarze jej realizacji i nie wyszedł swym zasięgiem poza granice terenu inwestora. Podkreślając, że inwestycja nie ograniczyła w żaden sposób swobody korzystania z działek wnioskujących o wznowienie postępowania, a nadto, że spełniła ona wszystkie prawem przewidziane warunki i wymagania dla realizacji inwestycji, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, prawidłowego usytuowania miejsc postojowych, nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich, bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisach ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego i prawa wodnego, a także, że nie istnieją inne czynniki pozwalające na rozszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji na działki wnioskujących uznał, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, który nie znajduje ochrony w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Subiektywne przekonanie jednostki o naruszeniu jej interesu poprzez naruszenie jej dóbr nie może stanowić podstawy legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż skarżący o kwestionowanej decyzji dowiedzieli się w dniu 5 czerwca 2007 r. (zatem wniosek o wznowienie złożyli w ustawowym terminie) orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. B. oraz reprezentujący W. i R. S., Z. S. Zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 151 §1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślili, że zaskarżoną decyzją odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...], która została już uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 98/09). Już to uchybienie, w ich ocenie, skutkować powinno nieważnością kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do podjętego rozstrzygnięcia, które dotyczyć powinno decyzji Starosty z dnia [...] r., podnieśli, iż ustalenia i wywody organu są rażąco sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Za gołosłowne, w ich ocenie, należy uznać stwierdzenie, że "obszar oddziaływania spornej inwestycji zamknął się w obszarze jej realizacji i nie wyszedł swym zasięgiem poza granice terenu inwestycji". Ustalenie to jest próbą uchylenia się przez Starostę [...] od wiążącej ten organ oceny prawnej zawartej w wymienionym powyżej wyroku Sądu, w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 97/09, gdzie m.in. stwierdzono, że "o ile działki te oddziela jedynie droga, brak podstaw do kwestionowania przymiotu strony postępowania."

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...] i umorzeniu postępowanie w przedmiocie wniosku inwestora z dnia [...]r. o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż po rozpatrzeniu wniesionego odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Uznał, że w zaskarżonej decyzji nastąpiła oczywista omyłka, która została sprostowana z urzędu w trybie art. 113 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowieniem Starosty z dnia [...]r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] r.

Odnosząc się do podstawowej kwestii, a mianowicie czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania są stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził, iż konieczne jest dokładne zbadanie usytuowania należących do nich działek względem planowanej inwestycji. Dokonując dokładnej analizy tego położenia potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że budynek inwestora zaprojektowano w odległości ok. 50 m od najbliższego budynku mieszkalnego i stąd jego usytuowanie nie ogranicza naturalnego oświetlenia w budynkach z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Jednakże w przypadku niektórych inwestycji nie można powiedzieć, że o ile spełniają one normy wymaganych odległości, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji – hala produkcyjno- montażowa oraz treść art. 28 ust. 2 w połączeniu z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę gabaryty inwestycji, zdecydowanie odbiegające od otaczających budynków niezbędne jest w każdej, indywidulnej sprawie wyznaczenie "obszaru oddziaływania obiektu". W każdej sprawie organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie odrębne przepisy i na ich podstawie wyznaczyć ten obszar w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. W procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie tyle chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, ile o możliwość spowodowania takiego szkodliwego oddziaływania na otaczający teren w związku z konkretnym zamierzeniem budowlanym. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że samo zachowanie przewidzianych prawem odległości nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora, a definicja "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nie daje podstaw do zawężenia rozumienia tego pojęcia.

Podkreślając związanie stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 8 lipca 2009r. (sygn. akt II SA/Gl 97/09) organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a skoro tak, to w przypadku kwestionowanej decyzji zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, z uwagi na istnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec pozbawienia skarżących udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Wyjaśnił, że organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całościowo sprawy, objętej decyzją organu pierwszej instancji. Dlatego też zobligowany był w tym konkretnym przypadku do wydania przedmiotowej decyzji. Z kolei potwierdzenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu, o ile nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 146 Kodeksu, musi prowadzić do wydania decyzji wskazanej w art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu, czyli uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy to ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niezbędne zatem jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte, a może nawet wykonane. Pozytywny wynik takich ustaleń rodzi bowiem konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwolenie na budowę warunkuje rozpoczęcie prac budowlanych a tym samym może zostać udzielone przed rozpoczęciem inwestycji. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja została choćby w części zrealizowana rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, organ w celu ustalenia czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana wystąpił z pismem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który w odpowiedzi potwierdził zrealizowanie obiektu oraz jego oddanie do użytku, na podstawie decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy orzekł jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył, w imieniu "A". W skardze zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 28 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że nie sposób zgodzić się z zaskarżoną decyzją, gdyż zapadła ona z naruszeniem prawa. Organ naruszył bowiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznając za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę J. B. oraz W. i R. S. Wymieniony przepis zawęża krąg stron postępowania w sprawie budowlanej. Organ zaś w żaden sposób nie wykazał do jakich ograniczeń względem działek skarżących doszło w wyniku realizacji spornej inwestycji. Także skarżący w licznych pismach nie podali konkretnej podstawy, w oparciu o którą można byłoby wykazać, iż realizowana budowa narusza ich prawo własności czy utrudnia korzystanie z tej nieruchomości, powołując się jedynie na mogące powstać w przyszłości uciążliwości związane z użytkowaniem spornego obiektu. Skarżący dodał, że w postępowaniu odwoławczym organ orzekając co do istoty sprawy w ogóle nie wyznaczył obszaru oddziaływania inwestycji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż z uwagi na rozmiar inwestycji skarżącym przysługuje status strony postępowania. Ogólnie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji w postępowaniu wznowieniowym była ostateczna decyzja administracyjna Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat. XVIII) w N.

Wskazać także przyjdzie, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ( pierwszy wyrok z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 1071/07 oraz drugi wyrok z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 97/09). Analiza tego ostatniego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednie decyzje organów architektoniczno- budowlanych, wskazał im jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia podnoszonych wątpliwości, dotyczących – po pierwsze - terminu złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania oraz po wtóre – kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjno- montażowej.

Przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Dodać trzeba, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, zatem czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1). Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Wskazane powyżej przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego w wyraźny sposób wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej następującej kolejno fazie tej procedury organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W niniejszej – analizowanej sprawie organ wprawdzie postanowieniem z dnia [...]r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]r., tym niemniej zarówno w ocenie organu odwoławczego, jak również Sądu, nie przeprowadził wymaganego postępowanie w zakresie ustalenia terminowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Pomimo to organ pierwszej instancji przechodząc do drugiego etapu procedury wznowieniowej, przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, ustalając, że nie została potwierdzona przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wnoszący o wznowienie postępowania nie mają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Rozpatrujący odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy, ponownie rozstrzygnął sprawę w jej całości i uwzględniając zawarte w ostatnim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazania, po potwierdzeniu ustaleń organu pierwszej instancji, przesądzających o złożeniu przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie, orzekł merytorycznie. W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do kręgu stron w postępowania o pozwolenie na budowę.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny klub obowiązek. Prawo budowlane, w art. 28 ust. 2 stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w przywołanym art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego – ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie można postępowania w tym zakresie standaryzować, a wręcz przeciwnie każda sprawa wymaga indywidulanego i specyficznego podejścia i ocenienia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, uwzględnił jej gabaryty, lokalizację oraz przewidywane już w projekcie budowlanym oddziaływanie na otoczenie, wskazujące na emisję do środowiska energii, odpadów, substancji oraz na wzrost hałasu i przesądził, że zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości determinuje uznanie, że działki skarżących pozostawać będą w obszarze oddziaływania inwestycji. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, Lex 786768). W wyroku tym Sąd stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji polegać może np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Przyznając, że obszar takiego oddziaływania może być niewielki, to znaczy taki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, potwierdził jednocześnie, że przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą inwestycją. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż jak stwierdzono powyżej, trudno uznać by oddziaływanie realizowanej hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych mogło ograniczyć się jedynie do działki inwestora.

Skoro, w realiach rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy słusznie uznał skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, to tym samym potwierdzona została wskazywana przez skarżących przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tym samym zatem organ zobligowany był wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 2 Kodeksu, czyli uchylić decyzję dotychczasową o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Rozstrzygając o istocie sprawy organ winien był ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie, zasadnie organ stwierdził, iż w pierwszej kolejności niezbędne stało się zbadanie stanu zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a tej ustawy stwierdza, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnego postępowania wyjaśniającego, lecz opierał się na oświadczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który pismem z dnia [...]r. udzielił odpowiedzi, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany i na podstawie decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie, został oddany do użytku. Ustalenia te zostały jednak potwierdzone przez inwestorów, a także uczestniczkę postępowania R. B. w trakcie rozprawy. Tak więc wobec oczywistego i niespornego faktu zrealizowania planowanego obiektu – tj. hali produkcyjno- montażowej do budowy podzespołów energetycznych w N., postępowanie w sprawie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na jej budowę z dnia [...] r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Inne rozstrzygnięcie w tym zakresie rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się na koniec do podnoszonej przez skarżących wadliwości decyzji organu pierwszej instancji (stwierdzenia, że Starosta L. w swojej decyzji odmówił uchylenia decyzji już uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 98/09) ) trzeba zauważyć, że choć niewątpliwie skarżący słusznie podkreślili w tym zakresie wadliwość tej decyzji, to jednak nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że decyzję tę Wojewoda [...] uchylił, a zatem wyeliminował ją z obrotu prawnego. W jej miejsce wydana została nowa decyzja, która jak stwierdzono powyżej nie narusza prawa.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.