Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3066/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 261/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz J.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 261/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że C.Z - właścicielka nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. zwróciła się do Burmistrza D. o przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, jej sąsiad (J.S.) przez przedłużenie rynny i zainstalowanie jej wylotu w bliskiej odległości od jej działki, doprowadził do zalewania tej nieruchomości, co zagraża zagrzybieniem domu.

Burmistrz Miasta D. w toku postępowania w tej sprawie ustalił, że J.S. (właściciel działki nr [...]) zamontował tzw. korytka rynnowe przez które woda deszczowa pochodząca z dachu jego domu spływa na działkę w odległości 117 cm. od granicy z działką sąsiednią. Działka J.S. jest położona nieco wyżej w stosunku do terenu działki nr [...] należącej do C.Z. Z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych na gruncie wynika, że doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] i może to w przyszłości być przyczyną zagrzybienia budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Na podstawie tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że zmiana stosunków wodnych na gruncie stanowiącym działkę nr [...] szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. W związku z tym decyzją z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2006 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) nakazał J.S. odsunięcie wylotu rynny skierowanej do działki nr [...] na odległość 4 metrów od granicy tej działki. Zdaniem organu, wykonanie tego zalecenia przez skarżącego zagwarantuje prawidłowy spływ wód deszczowych z jego działki i zapobiegnie szkodom na gruncie sąsiednim.

J.S. w odwołaniu od tej decyzji podniósł, że Burmistrz Miasta D. nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Z opinii biegłego nie wynika bowiem, że budynek na działce sąsiedniej jest zawilgocony czy podmoczony. W sprawie odprowadzania wód opadowych prowadzone było w 2013 r. postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. J.S. podkreślił, że woda opadowa z budynku odprowadzana jest naturalnym kilkuprocentowym spadkiem terenu w pobliżu granicy działek, na jego posesję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uznało, że opinia sporządzona przez biegłego o specjalności wodno-melioracyjnej wyjaśnia kluczowe dla sprawy okoliczności. Z dokumentu tego wynika, że woda odprowadzana za pomocą przedłużonej rynny przez J.S. może potencjalnie (w przyszłości) doprowadzić do zagrzybienia domu mieszkalnego na działce sąsiedniej, w związku z tym obawy C.Z. co do zagrożenia powstawania wymiernych szkód w jej budynku są uzasadnione. Zdaniem organu, to zagrożenie jest wystarczające do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności.

J.S. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zmienił stan wody na swoim gruncie, co szkodliwie wpłynęło na grunt sąsiedni, podczas gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych na ten grunt nie wpływa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne waśnienie okoliczności faktycznych sprawy. J.S. podniósł, że organ nie ustalił, jaki stan wody na gruncie istniał przed umieszczeniem wylotu rynny i w związku z tym w jaki sposób stan wody zmienił się na skutek umieszczenia wylotu, ustalenia dołu chłonnego na poziom wód na działkach. Podkreślił, że organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wody opadowe są odprowadzane prawidłowo i nie ma jakichkolwiek śladów zamakania czy zagrzybiania budynku C.Z. Skarżący podkreślił, że na swojej posesji w odległości ponad 1 metr od granicy i 4 metry od domu C.Z. wykonał wylot rynny, zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690), który to przepis dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony. J.S. stwierdził ponadto, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, w świetle art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, że wystarczającym do zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie samej potencjalnej możliwości powstania szkody. Zdaniem skarżącego z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o nałożeniu określonej sankcji wymaga przeprowadzenia ustalenia czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych oraz czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 261/15 oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do uwzględnienia żądania C.Z. w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego przez właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...] w D. Zdaniem Sądu to rozstrzygnięcie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (opinii biegłego z sierpnia 2014 r.) oraz przepisach prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, podkreślił, że dla zastosowania tych przepisów nie jest konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, że skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód (wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1035/11, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów umożliwiających zakwestionowanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy obu instancji. W szczególności nie może skutecznie zarzucać, że biegły nie odniósł się do faktu istnienia na jego działce (nr [...]) dołu chłonnego wzdłuż granicy z działką nr [...] skoro tę okoliczność podnosi dopiero w skardze (okoliczność ta nie była znana organom). Nadto dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu odwołanie się przez skarżącego do § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

J.S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 261/15 skargą kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

a) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne przez błędną ich wykładnie i zastosowanie,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję która rażąco narusza przepisy postępowania (art. 77 i art. 77 k.p.a.) wskutek niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie: chwili, od której istnieje wylot rynny, stanu wody na gruncie sąsiednim przed wykonaniem tej rynny i w związku z tym tego, w jaki sposób stan wody uległ zmianie, a także braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i oparcia decyzji wyłącznie o niepełną, niejasną, niespójną opinię biegłego, w sytuacji gdy zarówno z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji jak i przez organ budowlany wynika, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego są odprowadzane prawidłowo i nie ma śladów podmakania, zagrzybienia budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę rozwinął powyższe zarzuty. J.S. podkreślił, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na ogół przyjmuje się, że decyzja o nałożeniu na właściciela gruntu obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne może być wydana, jeżeli: po pierwsze - właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie - zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wynika z tego, że nawet zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, by organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest zaistnienie i ustalenie związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą, a szkodą na nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił ten pogląd np. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 334/11 i z 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1494/14. Nie jest więc zrozumiałe, dlaczego w rozpoznawanej sprawie, powołuje się na odmienne i odosobnione stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1035/11. Takie niekonsekwentne postępowanie sądu narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywatela do państwa.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej J.S. podniósł, że Sąd I instancji, niezasadnie podzielił stanowisko SKO w Rzeszowie, że wszystkie kluczowe dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Z opinii biegłego nie wynika, kiedy miała nastąpić i na czym miała polegać zmiana kierunku spływu wody, w jaki sposób spływ wody będzie szkodliwie wpływał na dom znajdujący się na gruncie sąsiednim, skoro dom dzieli 4 metry od spornego urządzenia, działki są odgrodzone ogrodzeniem umocowanym na betonowym murku. J.S. podkreślił, że dwa różne organy administracji, w czasie oględzin w rożnych okresach czasu (grudzień 2013 r. i lipiec 2014 r.) nie stwierdziły żadnych szkód. W tej sytuacji stwierdzenie biegłego, że "nie trudno zauważyć, że wydłużone korytko rynny powoduje podmakanie budynku" na działce sąsiedniej nie jest zasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego kwestionował opinię biegłego, obowiązkiem organu II instancji było wezwanie biegłego do sporządzenia opinii uzupełniającej, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Uczestniczka postępowania C.Z. w odpowiedzi na skargą kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę podważa dokonane przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i co za tym idzie - przypisuje organowi również naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Zarzuty skargi sprowadzają się do próby zakwestionowania wartości dowodowej wspomnianej opinii biegłego i wykazania, że nie stanowi ona dostatecznego dowodu dla stwierdzenia, że skarżący dopuścił się zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną.

Według przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 tej ustawy).

NSA orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, mającego oparcie w wyroku NSA z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1035/111, co do tego, że do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest konieczne wystąpienie realnej szkody na gruncie sąsiednim. Zdaniem NSA zastosowanie tego przepisu wymaga zarówno ustalenia, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, jak i wykazania, że ta zmiana doprowadziła do powstania szkody na gruncie sąsiednim. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że takie ustalenia zastały dostatecznie przeprowadzone. Nie zostały bowiem poczynione w opinii biegłego, którą potraktowano jako wystarczający dowód w tej sprawie. Dlatego też Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Postępowanie dowodowe, prowadzone w celu potwierdzenia zaistnienia okoliczności mających znaczenie w tej sprawie, odbywało się z naruszeniem wymogów wskazanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji powołał co prawda biegłego w celu wyjaśnienia, czy dokonane na nieruchomości prace doprowadziły do szkodliwej zamiany stanu wód na gruncie, jednak opinia ta nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które są istotne dla zastosowania spornych przepisów. Z opinii nie wynika, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie. Opinia w tym zakresie jest niepełna. Pominięto również istotne z punktu widzenia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne ustalenia, czy i jaki wpływ na rzekome podmakanie domu C.Z. ma woda spływająca z rynny zamontowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną. W opinii biegły stwierdził jedynie, że "sposób odprowadzania wód opadowych (...) może w przyszłości powodować zagrzybienie budynku na działce sąsiedniej". Nie wyjaśniono jednak przekonywująco z czego wypływa ten wniosek. Na tę wadę opinii zwracał uwagę wnoszący skargę kasacyjną w piśmie z dnia 4 września 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mimo to, organ odwoławczy nie ustosunkował się do tych kwestii, nie zwrócił się do biegłego o uzupełnienie opinii.

Należy podkreślić, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest samodzielnie ocenić tę opinię, jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać czy opinia jest logiczna i zupełna, czy jest zgodna z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie (w niniejszej sprawie z protokołem oględzin nieruchomości z 8 lipca 2014 r., z którego wynika, że na domu C.Z. nie ma śladów zawilgocenia czy podtopienia). Sąd I instancji niezasadnie te uchybienia zaakceptował, czym dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.

Błędy których dopuściły się organy administracyjne oraz Sąd I instancji nie budzą wątpliwości. Dlatego też można przyjąć, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Oznacza to nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale również rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2014 r. Rozpatrując na nowo sprawę, organy obu instancji związane będą oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.