Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3437/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomość położoną w P., przy ul. S. E., zapisaną w ks. wiecz. [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, własności nominalnej J. K. Wywłaszczenie zostało dokonane w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. z 1948 r. nr 20, poz. 138 ze zm.).

Pismem z dnia 15 sierpnia 2011 r., skierowanym do Wojewody W., S. W. (spadkobierca J. K. byłego właściciela nieruchomości) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...].

Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewoda W. przekazał ww. wniosek - według właściwości - Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednikowi Ministra Infrastruktury i Rozwoju).

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że w datach istotnych dla dopuszczalności wywłaszczenia (tj. do 9 maja 1945 r. oraz w dniu 16 kwietnia 1948 r.) przedmiotowa nieruchomość była odpowiednio zajęta oraz wykorzystywana na cele użyteczności publicznej.

Zdaniem organu z akt sprawy wynika bezspornie, że przynajmniej w przeważającej części nieruchomość ta była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, których nie można uznać za cele użyteczności publicznej w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r.

Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Miasto P., złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. Strona skarżąca zarzuciła decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., że nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta na cele użyteczności publicznej w wyżej wskazanych datach. W tej sytuacji - zdaniem strony skarżącej - ww. decyzja została wydana przedwcześnie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"), utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że przechodząc do ponownego badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa, należy stwierdzić, iż w przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] lipca 1955 r. nie wykryto wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa, albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem,

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, organ naczelny stwierdził, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był bowiem, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, ze zm.), właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś, stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. nr 14, poz. 130) prezydia wojewódzkich rad narodowych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

Organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. nr 20, poz. 138, ze zm.), oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Organ naczelny podkreślił, że doszło natomiast do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r.

Organ podał, iż z treści kontrolowanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele szpitalne w okresie wojny 1939-1945 r., pozostawała w dniu 16 kwietnia 1948 r. (tj. w dniu wejścia w życie dekretu) we władaniu Skarbu Państwa oraz była w dalszym ciągu użytkowana ww. cele.

Organ ustalił, że jak wynika z treści akt archiwalnych, wniosek Szefa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w P. o wywłaszczenie nieruchomości wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Urząd Kwaterunkowy na cele użyteczności publicznej w lutym 1945 r., zaś od dnia 1 stycznia 1947 r. była wykorzystywana przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego na cele "urzędowe".

Z kolei z relacji pracownika Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...], zawierającej ustalenia dokonane na żądanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...], wynika, że:

- przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Niemców przed 1945 r. i była wykorzystywana w całości na cele mieszkaniowe,

- w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość ta była wykorzystywana w całości na cele mieszkaniowe przez Urząd Bezpieczeństwa Publicznego.

Dopiero w dacie lustracji parter służył celom szpitalnym a piętro celom mieszkalnym. Podczas rozprawy wywłaszczeniowej, przeprowadzonej w dniu [...] maja 1955 r. (udokumentowanej protokołem z tego samego dnia), pracownik Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w P. wskazał, że w lutym 1945 r. władze bezpieczeństwa zajęły nieruchomość na cele urządzenia ambulatorium, które mieściło się na wspomnianej nieruchomości do roku 1946 r., zaś od 1946 r. do 1950 w budynku znajdującym się na ww. nieruchomości mieściła się wojewódzka składnica sanitarna i apteka szpitala. Od 1950 r. do dnia rozprawy w budynku mieściła się przychodnia przeciwgruźlicza oraz przychodnia stomatologiczna wraz z pracowniami. Znajdujący się na nieruchomości ogród wykorzystywany jest jako ogród przyszpitalny.

Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1956 r. [...] wynika zaś, iż całą przedmiotową nieruchomość zajął Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, który z kolei wykorzystywał ją na cele mieszkaniowe.

W dacie sporządzenia pisma w budynku znajdującym się na tej nieruchomości mieściła się przychodnia przeciwgruźlicza i dentystyczna dla pracowników Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego.

Na podstawie ww. dowodów za bezsporną organ nadzoru, uznał okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość, zabudowana willą piętrową, zajęta została przez okupanta w okresie wojny na cele mieszkaniowe jako mieszkania prywatne. Spośród ww. dowodów organ uznał za wiarygodną relację pracownika Referatu Wywiadu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 6 marca 1953 r., wykonaną na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana do dnia 16 kwietnia 1948 r. wyłącznie na cele mieszkaniowe - jako mieszkania prywatne. W dniu zaś sporządzenia relacji na parterze budynku mieściła się placówka medyczna, ambulatorium. Wiarygodność ww. relacji wynika z faktu jej wykonania przez pracownika organu administracji państwowej na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a jednocześnie z okoliczności, że w czasie dokonywania ww. ustaleń organ wojewódzki nie wyrobił sobie jeszcze poglądu w kwestii zasadności wywłaszczenia, a zatem istniały warunki do dokonywania ustaleń przez ww. pracownika Referatu Wywiadu w sposób bezstronny. Organ nie dał zaś wiary ustaleniom dokonanym na rozprawie w dniu [...] maja 1955r., z udziałem pracownika Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Ustalenia te nie są bowiem zbieżne z wnioskiem wywłaszczeniowym ww. jednostki organizacyjnej z dnia 18 października 1948 r. W powyższym wniosku nie wskazano bowiem, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele szpitalne, użyto natomiast określenia "cele urzędowe", zwłaszcza Urzędu Bezpieczeństwa, w którym z całą pewnością nie mieszczą się cele związane z ochroną zdrowia ogółu społeczeństwa. Wiarogodności ww. ustaleniom przysparza również fakt, iż z protokołu z rozprawy nie wynika, aby wyjaśnienia pracownika podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie były składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nie ma zatem wiarygodnych dowodów na okoliczność, że nieruchomość ta była zajęta na cele szpitalne w datach istotnych dla dopuszczalności wywłaszczenia, tj. do dnia 9 maja 1945 r. oraz w dniu 16 kwietnia 1948r. W tych okresach ww. nieruchomość była z całą pewnością wykorzystywana na cele mieszkaniowe dla pracowników UB, w znacznej części (poza parterem) albo wręcz w całości - jak wynika z ww. relacji z dnia 6 marca 1953 r.

Mając na uwadze, że zajęcie nieruchomości pod mieszkania prywatne, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowi jednego z celów użyteczności publicznej, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, skonstatować należy, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbyło się z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Brakuje przekonujących dowodów na spełnienie ww. przesłanki wywłaszczenia, szczególnie biorąc pod uwagę, że nawet we wniosku Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie wskazano celów szpitalnych, lecz "cele urzędowe", które trudno uznać za cele użyteczności publicznej w przypadku, gdy podmiotem je realizującym był Urząd Bezpieczeństwa Publicznego.

Jednocześnie organ nie stwierdził zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1955r., albowiem obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P. - na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] (zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...]).

W tych warunkach, zdaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę, wydana w sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzająca nieważność przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] - była w pełni zasadna.

Na powyższą decyzję Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., którą stwierdzono nieważność ww. orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r.

Strona skarżąca podniosła, że niezasadne było stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955r. bowiem orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. nr 20, poz. 138, z późn. zm.).

Skarżąca wskazał, że organ nadzoru nie wykazał, że nie zostały spełnione wskazane w ww. dekrecie przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Nie ustalono w sposób jednoznaczny, że nieruchomość nie została wywłaszczona na cel użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podniósł, że nieruchomość przy ul. S. E. w P. została wywłaszczona na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., podjętego w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z art. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Jak wynika z art. 2 dekretu wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Jak wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. sporna nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej, a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu, jednak - co istotne - konkretny cel wywłaszczenia nie został wskazany.

Sąd stwierdził, iż brak w orzeczeniu konkretnego, precyzyjnie wskazanego celu wywłaszczenia, który według organu orzekającego o wywłaszczeniu mieścił się pod pojęciem celu użyteczności publicznej nie oznacza, że konkretny cel wywłaszczenia nie może zostać ustalony w oparciu o inny niż decyzja wywłaszczeniowa materiał dowodowy.

Jak wynika z art. 3 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. wywłaszczenie odbywało się na wniosek, który ubiegający się o wywłaszczenie winien był zgłosić do właściwego wojewody, a dodatkowo składane wnioski powinny być zatwierdzane przez właściwe organy. Cel wywłaszczenia powinien zatem zostać wyraźnie określony we wniosku.

W aktach administracyjnych znajduje się wniosek Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 28 grudnia 1950 r. o wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele urzędowe, który to cel utożsamiono w decyzji o wywłaszczeniu z celem użyteczności publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. o sygn. akt I są 1020/01 warto wskazać, iż pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując zatem, co jest bezsporne, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, całkowicie uprawnione jest twierdzenie, że już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r.

Reasumując stwierdzić należy, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, a w istocie na potrzeby Urzędu Bezpieczeństwa dokonane zostało z rażącym naruszeniem postanowień przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., a w szczególności art. 2 pkt 1 lit f.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto P. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nie uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. S. E. - pomimo, że Ministrowie wydając swoje decyzje z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] lipca 2013 r. dotyczące oceny orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 1955 r.) naruszyli przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego rozstrzygając w oparciu tylko o część dowodów i na tej podstawie uznając, że do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu doszło z rażącym naruszeniem prawa, pomimo nie ustalenia w sposób jednoznaczny, że nieruchomość nie została wywłaszczona na cel użyteczności publicznej zwłaszcza w kontekście przyznania przez sam organ, że nieruchomość była wykorzystywana przynajmniej w części na potrzeby placówki ochrony zdrowia, oraz nieuwzględnienia okoliczności podnoszonych w postępowaniu przez Miasto P. o prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, iż pomimo ustalenia, że nieruchomość była wykorzystywana częściowo na cele mieszkaniowe, a częściowo na cele ochrony zdrowia Minister nie wyjaśnił dokładnie okoliczności funkcjonowania placówki ochrony zdrowia w obiekcie, chwili zajęcia pomieszczeń i okresów czasu, w jakich poszczególne pomieszczenia były wykorzystywane na cele ochrony zdrowia, oraz ustalenia, czy część pomieszczeń wykorzystywana na cele mieszkaniowe stanowiła zarówno w czasie okupacji jak i w okresie powojennym mieszkania służbowe pracowników ochrony zdrowia a potem Urzędu Bezpieczeństwa, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że "nie ma zatem wiarygodnych dowodów na okoliczność, iż nieruchomość ta była zajęta na cele szpitalne w datach istotnych dla dopuszczalności wywłaszczenia ", przy jednoczesnym przytoczeniu treści dokumentów, z których wynika zajęcie budynku i jego części na cele ochrony zdrowia i funkcjonowanie w poszczególnych okresach czasu (czego organ nie wyjaśnił): przychodni przeciwgruźliczej, przychodni stomatologicznej, ambulatorium, składnicy sanitarnej, czy apteki.

Minister nie ustalił zatem dokładnie w toku postępowania, w jakiej części i w jakich okresach nieruchomość była wykorzystywana na wskazane powyżej cele w okresie okupacji oraz od lutego 1945 r. do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu w budynku.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznając, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lipca 1955 r. rażąco naruszyło przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. nie wyjaśnił w bezsporny sposób stanu faktycznego sprawy - przyznał istnienie wątpliwości spowodowane brakami dokumentów archiwalnych i powołał się jedynie na dwie okoliczności, wykluczające jego zdaniem przymusowe przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie: iż nieruchomość ta nie służyła wyłącznie celom użyteczności publicznej w okresie wojny i w dniu 16 kwietnia 1948 r., oraz, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Urzędu Bezpieczeństwa, który nie realizował celów użyteczności publicznej. Przeprowadzone przez Ministra postępowanie wyjaśniające nie zostało uzupełnione o materiały archiwalne czy zeznania świadków i nie doprowadziło do ustalenia w sposób jednoznaczny, że nieruchomość nie została wywłaszczona na cel użyteczności publicznej. Miasto P. już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciło uwagę na konieczność uzupełnienia materiałów archiwalnych a w razie ich braku na konieczność przesłuchania świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając niniejszą sprawę, z uwagi na postawione zarzuty należy dokonać oceny czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje ostatnio się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660 oraz z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Na gruncie powyższego, nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 Kpa, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, opubl. Lex nr 344539).

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. zostało wydane na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138, ze. zm. - dalej jako "dekret")

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych bądź przewidzianych w tej dacie na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 2 powołanego aktu prawnego, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które spełniały łącznie dwie przesłanki:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej;

2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Przy czym podkreślić należy, że dla oceny spełnienia powyższych przesłanek miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939r. do dnia 9 maja 1945r.

Stwierdzenie więc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważności orzeczenia wydanego na podstawie powyższego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji (orzeczenia) nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001r. sygn. III RN z 14/00/OSN Nr 13/2002, poz. 298).

W tym miejscu wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że sporna nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej choć samo orzeczenie nie wskazuje konkretnego celu.

Zgodzić należy się także z Sądem I instancji, że brak w orzeczeniu konkretnego, precyzyjnie wskazanego celu wywłaszczenia, który według organu orzekającego o wywłaszczeniu mieścił się pod pojęciem celu użyteczności publicznej nie oznacza, iż konkretny cel wywłaszczenia nie może zostać ustalony w oparciu o inny niż decyzja wywłaszczeniowa materiał dowodowy.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 28 grudnia 1950 r. przedmiotowa nieruchomość miała zostać wywłaszczona na cele urzędowe.

Istotny w niniejszej sprawie jest również wywiad przeprowadzony przez pracownika Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...]. Z ustaleń pracownika wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Niemców przed 1945 r. i była wykorzystywana w całości na cele mieszkaniowe oraz że w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość ta była wykorzystywana w całości na cele mieszkaniowe przez Urząd Bezpieczeństwa Publicznego. Powyższe ustalenia potwierdza pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1956 r. [...], z którego wynika, iż całą przedmiotową nieruchomość zajął Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, który z kolei wykorzystywał ją na cele mieszkaniowe.

Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał zatem na jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w czasie wojny przez okupanta niemieckiego na cele mieszkaniowe.

Nie ulega tez wątpliwości, że nieruchomość została następnie przejęta i wywłaszczona na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wywłaszczenia na ww. cel wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, na który powołał się również Sąd I instancji, że wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej

Pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej.

Cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f art. 2 pkt 1 ww. dekretu muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco (por. wyrok NSA z 27 marca 1014 r., sygn. akt I OSK 2214/12 opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mogą to być więc tylko oczywiste cele publiczne, takie jak np.: utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Należy także przypomnieć, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczególną formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej. Takie wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucone redakcją art. 2 dekretu wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów działalności organów służby bezpieczeństwa. Urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów "użyteczności publicznej" nawet, jeżeli przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na mieszkania ich pracowników (zob. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1059 i powołany w nim wyrok z dnia 29 listopada 2002r., sygn. akt I SA 1020/01; z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 983/11 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 4 września 1996 r. sygn. akt IV SA 60/96, Lex nr 657346).

Skoro w niniejszej sprawie ustalono, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, że już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Tym samym słusznie Sąd I instancji uznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, a w istocie na potrzeby Urzędu Bezpieczeństwa dokonane zostało z rażącym naruszeniem postanowień przepisów dekretu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie ustalił, że organ nadzoru zbadał wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i art. 2 dekretu, od których uzależniona była możliwość wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 Kpa), a ocena zebranego materiału dowodowego nie naruszała art. 80 Kpa. Oznacza to, że organ nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił .