Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 28 sierpnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położonej w G. przy ul. N., S., obręb M.[...], tj.dz.nr [...], współwłasność D. P., D. W. - na dz.nr [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z 20 kwietnia 2017 r. Województwo wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012r. zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości, położonej w G. przy ul. N., S., obręb M. [...] tj. : dz. nr [...] na trzy działki.

We wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawczyni zarzuciła zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa - tj. naruszeniem art. 98 ust.1 w zw. z art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr [...] wydzielona jest pod drogę publiczną podczas, gdy w decyzji podziałowej powołane są trzy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi w/w decyzja została wydana. Przy czym na dzień wydawania tej decyzji jeden z tych planów tj. plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 lutego 1997 r. nie obowiązywał, a na podstawie pozostałych dwóch planów powołanych w tej decyzji (tj. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2002 r. i zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 28 kwietnia 2005 r.) nie można jednoznacznie stwierdzić planistycznego przeznaczenia dla działki nr [...], gdyż z nieprecyzyjnych rysunków do tych planów wynika, że działka nr [...] może bowiem znajdować się (co najmniej częściowo) zarówno w strefie oznaczonej symbolem [...] (teren ulicy głównej - odcinek ul. S.) jak i w strefie [...] (strefa produkcyjno - usługowo - składowa). Skoro zatem działka nr [...] może leżeć w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej i strefie produkcyjno - usługowo - składowej (nawet jeżeli częściowo) nie można wprost stwierdzić przejścia jej na własność Województwa jako wydzielonej pod drogę publiczną. Ponadto wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie przepisów procesowych - art. 6,7,9,10 w zw. z art.125 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. poprzez ujęcie w zaskarżonej decyzji, że działka [...] znajduje się w liniach przebiegu drogi wojewódzkiej, w sytuacji, gdy kompetencja w tym zakresie zastrzeżona jest dla Sejmiku Województwa, który w porozumieniu z Prezydentem Miasta (w miastach na prawach powiatu) taki przebieg ustala w drodze uchwały. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że decyzją z 2 stycznia 2012 r. orzeczono w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. w rejonie ul. N. i S., obręb M. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na m.in. działkę nr [...] i stwierdzono, iż "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej". Z uzasadnienia tej decyzji wynika wyłącznie to, iż "projekt podziału sporządzono w oparciu o wstępny projekt podziału zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P. rejon ul. N. i S. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2002 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 lutego 1997 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 28 kwietnia 2005 r. Zgodność projektu z planami potwierdził Prezydent Miasta G. w postanowieniu z dnia 13 października 2011 r.; nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej zgodnie z opinią z 23 grudnia 2011 r. Zarządu Dróg i Zieleni w G. Przy czym, w ocenie wnioskodawczyni, na dzień wydawania decyzji jeden z planów tj. plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 lutego 1997 r. nie obowiązywał, czego organ nie dostrzegł, a więc w konsekwencji analiza dokonana przez organ I instancji jest nietrafiona i w/w decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni zauważyła, iż Urząd Miejski w G., w piśmie z 13 listopada 2012 r. wskazał, że wysoka klasa techniczna drogi nie determinuje jej przynależności do kategorii, a miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ustalają jedynie zasady i ograniczenia inwestowania na poszczególnych terenach. Organ wydający zaskarżoną decyzję przypisując działce nr [...] przeznaczenie pod drogę wojewódzką, błędnie zinterpretował § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej działki przypisuje się klasę "G" - klasa główna, którą można przypisać do dróg wojewódzkich jak również krajowych, czy powiatowych (obecnie i gminnych). Ponadto wnioskodawczyni powołała wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, gdzie Sąd wypowiedział się przy okazji innej sprawy, że "zapis (...) działka oznaczona symbolem [...] - tereny publiczne ulic zbiorczych nie daje podstawy do twierdzenia, że zaplanowana w tym miejscu droga będzie droga powiatową. W szczególności nie rozstrzyga tego powoływany przez organy § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten wymienia klasy dróg. Zgodnie z ust. 2 tego unormowania drogi powiatowe powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom m.in. klasy z - zbiorcze. Jednak zgodnie z tym przepisem taka klasę bezspornie może mieć też droga wojewódzka jak i gminna (pkt 2 i 4)". W wyroku tym wskazano również, iż "na skutek zatwierdzonego podziału, działka gruntu wydzielona pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały zaplanowane przez daną gminę jako droga publiczna, przechodzi z mocy prawa na tę gminę." Ponadto wnioskodawczyni podkreśliła, iż w sprawie naruszono art. 6, 7, 9, 10 k.p.a. w zw. 125 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zobowiązującej organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki w planie, jak również naruszenia zasady zobowiązującej organ do zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, poprzez nie przesłanie do Województwa postanowienia Prezydenta Miasta G. o zgodności w/w podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co nastąpiło naruszenie gwarancji procesowych strony postępowania - Województwa, poprzez pozbawienie prawa do złożenia zażalenia na postanowienie. Na tę okoliczność przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przystępując do rozpoznania wniosku Kolegium przywołało treść art. 156 k.p.a. i omówiło instytucje stwierdzenia nieważności decyzji, następnie wskazało na treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji podziałowej. Przepis ten brzmiał: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Zaznaczyło Kolegium, że na tle powyższego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zwraca się uwagę na jego nieprecyzyjność w sytuacji braku w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej działki do dróg publicznych. Przepis ten należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Zarówno w nauce jak i orzecznictwie (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, wyrok z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 221/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1462/06 ( LEX nr 453471) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, podzielany przez WSA w Gdańsku, iż "zapewnienie zgodności podziału z planem miejscowym powoduje niekiedy konieczność wydzielenia części działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, jeżeli takie ich przeznaczenie zostało określone w planie. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ustawy). Do danego zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy). W celu dostosowania skutków podziału nieruchomości do założeń ustawy o drogach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1). Następuje, zatem wywłaszczenie właściciela gruntu.(...) Planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego (...)".

W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni kwestionuje zapis decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położonej w G. przy ul. N., S., obręb M. [...], w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej.

Podało Kolegium, że Prezydent Miasta G. w piśmie z 8 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, że w dniu 29 sierpnia 2002 r. uchwałą Rady Miasta G. nr [...] uchwalono MPZP Ł. P. - rejon ul. N. i S. w mieście G. ([...]) plan nr [...]. Pomimo obowiązku wynikającego z obowiązującej wówczas ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w/w uchwała RMG w § 8 nie uchyliła obowiązującego na fragmencie działki nr [...] obręb [...] MPZP M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia 20 lutego 1997r. ([...]) planu nr [...], więc na tym terenie pozostał on obowiązujący, a przeznaczenie terenu pozostało jako [...] - teren przeznaczony dla realizacji celów publicznych. W dniu 28 kwietnia 2005 r. uchwałą Rady Miasta G. nr [...] uchwalono MPZP M. w mieście G. ([...]) plan nr [...]. Wprawdzie § 9 tej uchwały uchylał w całości plan nr [...], jednakże nie mógł on uchylić fragmentów tego planu poza granicami przystąpienia, więc na części działki nr [...] obręb [...] nieobjętej planem [...] nadal pozostawał obowiązujący plan nr [...], z przeznaczeniem [...] - teren przeznaczony dla realizacji celów publicznych. Wobec tego zarówno postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 13 października 2011 r. jak i decyzja z 2 stycznia 2012 r. wydane zostały w ocenie Prezydenta Miasta G. prawidłowo, w oparciu o obowiązujące plany miejscowe.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium zauważyło po analizie zapisów planu obowiązującego w chwili podziału, że przeznaczenie działki nr [...] oznaczonej jako ulica główna wynika z treści planu nr [...], gdzie [...] - to teren przeznaczony dla realizacji celów publicznych, powyższe zostało potwierdzone w postanowieniu opiniującym zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, którym organ zatwierdzający projekt podziału był związany. Natomiast podnoszony we wniosku brak doręczenia postanowienia opiniującego projekt podziału nie wywołuje skutku w postaci nieważności decyzji.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja w zakresie wskazanym we wniosku nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. W szczególności nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Kolegium, wbrew stanowisku skarżącej, nie dopatrzyło się położenia wydzielonej działki na terenie innym niż oznaczony wskazanym wyżej symbolem [...]. Z terenem oznaczonym powyższym symbolem sąsiadują tereny oznaczone symbolami wskazanymi przez skarżącą, jednak działka nr [...] przeznaczona jest na cele publiczne, podczas gdy pozostałe tereny nie posiadają takiego przeznaczenia; teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej; teren oznaczony jako [...] przeznaczony jest na cele produkcyjno-usługowo-składowe. Jedynie teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest na cele publiczne i na tym terenie zlokalizowana jest działka nr [...] - wzdłuż drogi wojewódzkiej ul. S., dla którego to terenu docelowo przewidziano przeznaczenie - 2x2 pasy.

W ocenie Kolegium nie nastąpiło także naruszenie przepisu § 4 ust.2 powołanego przez skarżącą rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod drogę publiczną, podczas gdy w decyzji powołano trzy plany miejscowe. Zgodnie z tym przepisem droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas: 1) krajowa - klasy A, S lub GP; 2) wojewódzka - klasy GP lub G; 3) powiatowa - klasy GP, G lub Z; 4)gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Jak wyżej wyjaśniono, każdy z trzech planów miejscowych był obowiązujący w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem rozpoznania i zgodnie z ich ustaleniami (konkretnie z ustaleniami nieuchylonego żadną z późniejszych uchwał planu z 1997r.) działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - wzdłuż drogi wojewódzkiej ul. S. w G..

Nie nastąpiło także, w ocenie Kolegium, rażące naruszenie przepisu art.6 ust.3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.

Zaskarżoną decyzją nie ustala się przebiegu drogi wojewódzkiej, ponieważ droga ta już istnieje i posiada określony przebieg. Zaskarżoną decyzją jedynie wydzielono działkę w celu utworzenia docelowo 2x2 pasów ruchu drogi wojewódzkiej - ulicy S. i to jedynie na wskazanym w planie odcinku.

Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut dotyczący zaniechania zbierania materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, czy organ zasadnie orzekł o przeznaczeniu przedmiotowej działki na cele drogi wojewódzkiej.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym rozstrzygana jest kwestia, czy przy wydawaniu decyzji popełniono tak istotne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia decyzji w obrocie prawnym, a katalog tych błędów został ściśle i wyczerpująco określony w akt. 156 § 1 k.p.a.. Zadaniem organu prowadzącego to postępowanie nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny materiału dowodowego czy przeprowadzanie dalszych dowodów mogących mieć w ocenie stron istotne znaczenie dla orzeczenia co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją. W postępowaniu tym bada się wyłącznie, czy decyzja nie zawiera jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a..

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut dotyczący rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności całej decyzji, podczas gdy wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w części. Badając decyzję w postępowaniu nieważnościowym Kolegium zobowiązane jest zbadać całą decyzję, nawet jeżeli wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Nie zasługuje zdaniem organu odwoławczego na uwagę zarzut dotyczący niedopuszczenia Województwa do udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia opiniującego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto wskazać należy, że postanowienie opiniujące jest wypadkową całego postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, które zakończone zostało wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału, która to decyzja Marszałkowi Województwa doręczona została w dniu 9 stycznia 2012r. Zatem skarżąca strona nie została całkowicie pozbawiona możliwości obrony swoich praw i interesów, ponieważ w ustawowym terminie mogła złożyć odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Skargę na powyższa decyzje wniosło Województwo zarzucając naruszenie prawa poprzez:

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie że nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej, powodująca nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012r. w części w jakiej ustala się, że: "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej", podczas gdy przesądzenie w decyzji podziałowej, iż sporna nieruchomość miałaby znajdować się na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną o konkretnej kategorii tj. kategorii drogi wojewódzkiej, nastąpiło bez podstawy prawnej poprzez faktyczne wskazanie podmiotu, który z mocy prawa stanie się właścicielem spornej nieruchomości, w sytuacji, gdy kwestia ta ma charakter cywilnoprawny.

naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż "Kolegium nie znalazło też podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. Skoro bowiem Kolegium doszło do wniosku, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., to brak było podstaw do wstrzymania jej wykonania", podczas gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że ww. decyzja podziałowa obarczona jest co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Wykonanie zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej o przeznaczeniu spornej nieruchomości pod drogę publiczną o konkretnej wojewódzkiej kategorii, doprowadzi do konieczności wypłaty odszkodowania przez Województwo, tj. przez podmiot, który nie powinien być obarczony takim obowiązkiem, czy to w trybie cywilnym czy to wg przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości (zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn). Wobec takich konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji oraz potencjalnie nieważnej decyzji podziałowej nie powinno budzić wątpliwości, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, powodująca nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012r. w części w jakiej ustala, że: "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej", podczas gdy wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa jako oczywiście sprzeczne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że nowo powstała działka oznaczona w decyzji podziałowej jako działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, podczas gdy nie można jednoznacznie stwierdzić planistycznego przeznaczenia dla działki nr [...], gdyż z nieprecyzyjnych rysunków do tych planów wynika, że działka nr [...] może bowiem znajdować się (co najmniej częściowo) zarówno w strefie oznaczonej symbolem [...] (teren ulicy głównej - odcinek ul. S.) jak i strefie oznaczonej symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej) oraz [...] (strefa produkcyjno - usługowo - składowa). Skoro zatem działka nr [...] może leżeć w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej i strefie produkcyjno — usługowo - składowej (nawet jeżeli częściowo), nie można wprost stwierdzić przejścia jej na własność Województwa jako wydzieloną pod drogę publiczną.

oraz ewentualnie, gdyby powyższe zarzuty w ocenie Sądu okazały się nieuzasadnione:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi przesłanka naruszenia przepisów o właściwości, powodująca nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012r. w części w jakiej ustala, że: "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej", podczas gdy wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa jako oczywiście sprzeczne z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji gdy:

a) kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich zastrzeżona została dla sejmiku województwa, który wykonuje ją w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej,

b) kompetencja ustalenia przebiegu dróg wojewódzkich zastrzeżona została dla Sejmiku Województwa, który w porozumieniu z Prezydentem Miasta (w miastach na prawach powiatu) taki przebieg ustala w drodze uchwały.

Skarżące Województwo wniosło o uchylenie obu wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że stosunkowo mało uwagi poświęciło na kwestię zasadniczą, mianowicie ustalenie planistycznego przeznaczenia nowo powstałej działki nr [...]. Ponadto na marginesie skarżąca wskazała, że SKO utrzymało w mocy poprzednią decyzję SKO, które odmówiło w niej stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 2 stycznia 2012 r., nr [...], podczas gdy Województwo wnosiło o stwierdzenie nieważności tej decyzji tylko w części. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła wadliwe niewstrzymanie wykonania decyzji co do której wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które toczyło się na podstawie przepisów art. 156 i następnych k.p.a. Dotyczyło ono wskazanej we wniosku skarżącego Województwa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 2 stycznia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], położonej w G. - obręb M. stanowiącej własność P. D. i W. D.. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji w części zawierającej zapis "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981). Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry funkcjonalno-techniczne art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (w) E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013).

Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy m.in. przeznaczenia terenu. Tym samym art. 98 ust. 1 u.g.n., jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność jednostki samorządu terytorialnego wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii. Treść art. 98 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia natomiast wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 459/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znaczenie użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. wyrażenia "droga publiczna" określa ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 wskazanej ustawy). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (ust. 2 art. 6). Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. (ust. 3). Art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi te, ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 2409 z późn. zm.).

Wskazać należy, że treść decyzji podziałowej orzekającej o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050).

Treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty - gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi.

W decyzji z 2 stycznia 2012 r. wskazano, że projekt podziału sporządzono w oparciu o wstępny projekt podziału zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P. rejon ul. N. i S. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2002r, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 lutego 1997r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 28 kwietnia 2005r. Zgodność projektu z planami potwierdził Prezydent Miasta G. w postanowieniu z dnia 13 października 2011 r. nr [...] wydanym przez Wydział Urbanistyki Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G.

Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej zgodnie z opinią nr [...] z dnia 23 grudnia 2011 r. Zarządu Dróg i Zieleni w G.

Orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za Prezydentem Miasta G., że dla działki objętej podziałem w dacie wydawania decyzji tj. 2 stycznia 2012 r., obowiązywały trzy plany zagospodarowania przestrzennego. O ile można uznać, że interpretacji zapisów planu powinien dokonać autor planu zagospodarowania przestrzennego, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, to już nie można tego odnieść do uznania za wiążące wskazania Prezydenta Miasta G. zapisy, którego planu obowiązywały dla terenu objętego podziałem w dacie tego podziału. To jest rolą organu orzekającego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zasadą jest, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. W ocenie Sądu w porządku prawnym nie mogą równocześnie istnieć dwa czy trzy akty prawne normujące te same zagadnienia, czyli tak jak w tej konkretnej sytuacji, gdy w obiegu prawnym istnieją równorzędne akty prawa miejscowego dotyczące tego samego obszaru. W sytuacji, gdy w odniesieniu do działki wydają się obowiązywać trzy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego należy sięgnąć do reguł kolizyjnych, które pozwolą ustalić który z trzech aktów równorzędnych (wydane przez ten sam organ, na tej samej podstawie prawnej) powinien znaleźć w sprawie zastosowanie. W sytuacji, w której prawodawca dokonując zmiany obowiązujących dotychczas przepisów nie zawiera w nowych przepisach żadnych wskazówek odnośnie tych "starych", nie uchyla ich także, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja prawna. Milczenie uchwałodawcy w tym zakresie sprawia bowiem, że należy kierować się ogólnymi zasadami prawa, w tym regułą lex posteriori derogat legi priori. Zgodnie zaś z tą zasadą, regulującą kolizję norm prawnych, norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą. Brak rozważenia przez Kolegium, która uchwała – który miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - powinna znaleźć zastosowanie w dacie wydawania decyzji z 2 stycznia 2012 r. czyni wydane decyzje wadliwe, gdyż w istocie organ nie dokonał ustalenia czy decyzja z 2 stycznia 2012 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalił który plan miejscowy znajduje zastosowanie w sprawie. Narusza to przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. jak również przepis art. 156 § 1 k.p.a. i musi prowadzić do wyeliminowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Podnoszonego w tym zakresie zarzutu skargi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie jest w stanie zweryfikować, gdyż będzie to możliwe dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy i wskazaniu, która uchwała dotycząca planu miejscowego znajdzie zastosowanie w sprawie. Sama skarżąca nie wskazała także z którym zapisem i której uchwały upatruje takiej sprzeczności, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Z pewnością jednak nie ma w sprawie miejsca wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, organem właściwym w sprawie wydania decyzji w sprawie podziału działki nr [...] położonej w G. był i jest Prezydent Miasta G.. Wadliwie wiąże skarżąca dokonanie wskazania w kwestionowanej decyzji o przeznaczeniu działki nr [...] na drogę wojewódzką z brakiem kompetencji Prezydenta do dokonania podziału oraz z wkroczeniem w kompetencje innego organu. W decyzji z 2 stycznia 2012 r,. nie dokonano zakwalifikowania działki nr [...] na drogę wojewódzką. Nie jest to element rozstrzygnięcia tej decyzji, a jedno zdanie zawarte w uzasadnieniu. To też oznacza, że skarżąca nie mogła domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z 2 stycznia 2012 r. w części gdzie wskazano, że "Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej", gdyż jest to część uzasadnienia, a nie element rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącej zasadnie został uznany przez Kolegium jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 stycznia 2012 r., gdyż jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w całości spowodowałoby, że także kwestionowana przez skarżącą część uzasadnienia utraciłaby byt prawny.

Odnośnie zarzutów kierowanych w odniesieniu do braku wstrzymania wykonania przez organ decyzji, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, wskazać należy, że zarzuty te pozostają poza granicami niniejszej sprawy, gdyż kwestię wstrzymania rozstrzyga postanowienie wydane w tym przedmiocie, nie zaś decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności.

Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozważenia kwestii obowiązywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonania oceny która uchwała w tym zakresie powinna mieć decydujące znaczenie w dacie wydawania decyzji z 2 stycznia 2012 r. i czy wydana decyzja zgodna jest z ustaleniami planu.