Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1439/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozkładu jazdy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski KP


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Marszałek Województwa , na podstawie art. 106

§ 5 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 16.09.2001r o transporcie drogowym ( zwanej dalej ustawą ) nie uzgodnił planowanego przebiegu linii komunikacyjnych zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy wykonywanym przez Biuro Turystyczno- Przewozowe [...] ze [...] na następujących liniach komunikacyjnych w części dotyczącej Województwa Wielkopolskiego:

- nr 4 Drawsko Pomorskie – Piła- Poznań

- nr 8 Złocieniec- Czarnków- Poznań.

W uzasadnieniu wskazano, że przedłożony przez firmę "[...]" projekt rozkładu jazdy dla linii komunikacyjnych 4 i 8 relacji Drawsko Pomorskie- Piła- Poznań i Złocieniec- Czarnków-Poznań nie może zostać uzgodniony z uwagi na zbieżności czasowe z kursami innych przewoźników i PKP prowadzącymi przewozy na równolegle przebiegającej linii kolejowej Piła-Poznań. Z uwagi na znacznie niższe ceny biletów przedsiębiorstwa [...] w porównaniu z innymi przewoźnikami można się spodziewać przeniesienia się pasażerów do tańszego środka transportu. Spadek potoków podróżnych wpłynie z kolei na rentowność i sytuację ekonomiczną przedsiębiorstw obecnie realizujących przewozy. Przeprowadzona analiza wykazała, że projektowane linie będą kolidować z kursami innych przewoźników. Należy się spodziewać utrudnień komunikacyjnych, zwłaszcza na odcinku między Chodzieżą a Piłą. W tym przypadku zarówno godzina odjazdu jak i czas przejazdu jest identyczny z kursem przedsiębiorstwa PKS Piła i bardzo zbliżony do pociągu. Może to w konsekwencji doprowadzić do dalszego spadku potoków podróżnych na równolegle przebiegającej linii kolejowej Piła- Poznań. Tymczasem samorząd Województwa z racji nałożonego ustawą obowiązku organizowania i dotowania regionalnych przewozów pasażerskich zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 28.03.2003r o transporcie kolejowym zwraca szczególną uwagę na utrzymanie możliwie jak najniższego deficytu przewozów kolejowych. W toku prowadzonego postępowania została zaciągnięta opinia przedsiębiorstw realizujących przewozy na ww. liniach. PKS Wałcz i KSK nie zaakceptowały przedłożonego rozkładu jazdy, zwracając uwagę na godziny odjazdu pokrywające się z ich autobusami i wynikające z tego problemy komunikacyjne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24.12. 2003r w sprawie treści i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych w rozkładzie jazdy powinny być określone między innymi " dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportowych albo częstotliwość ich kursowania oraz dokładne wskazanie miejsca tego odjazdu i przyjazdu". Tymczasem w przedłożonym projekcie rozkładów jazdy nie zostały sprecyzowane przystanki zlokalizowane w Czarnkowie i Szamotułach, z kolei w Ujściu i Wieleniu nie ma dworców autobusowych. Takie oznaczenie przystanków może powodować w wielu przypadkach chaos komunikacyjny zarówno dla przewoźników jak i pasażerów.

Strona wniosła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12.10.1994r, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 kpa, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6.09.2001r o transporcie drogowym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa, wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Uzgodnienie to powinno przyjąć formę postanowienia administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał wprost co ma stanowić przedmiot uzgodnienia. Należy zatem odwołać się do całokształtu przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. W szczególności znaczenie mają przepisy wskazujące rodzaj dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia oraz przyczyny odmowy udzielenia zezwolenia. Z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym jasno wskazano, że właściwość organu uzgadniającego wynika z przebiegu planowanej linii komunikacyjnej. Organ uzgadniający powinien odnieść się jedynie do kwestii przebiegu linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy na obszarze danego województwa. Natomiast wszystkie kwestie związane z osobą przedsiębiorcy, takie jak posiadana licencja. Liczba i rodzaj pojazdów, uprawnienia do korzystania z dworców i przystanków, faktyczna zdolność do świadczenia usług transportowych i rzetelność tych usług, podlegają ocenie marszałka, który wydaje zezwolenie. Zatem organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się tylko co do tego w jaki sposób planowana linia komunikacyjna i obowiązujący na niej rozkład jazdy, wpłynie na kształt usług w zakresie regularnego przewozu osób na terenie województwa lub jego części. Organ winien przeto wskazać, czy planowana linia komunikacyjna poprawi czy też pogorszy zbiorowy transport osób oraz jaki będzie miała wpływ na istniejące już linie regularne. Organ I instancji wyjaśnił, że dotychczasowa sytuacja w dziedzinie usług komunikacyjnych lepiej zaspakaja potrzeby komunikacyjne mieszkańców niż sytuacja która powstałaby po uruchomieniu linii komunikacyjnych przez wnioskodawcę. Układ komunikacyjny w regionie na północ od Poznania uległyby zakłóceniu, zwłaszcza na odcinku Chodzież – Piła. Organ I instancji w sposób logiczny i przy użyciu racjonalnych argumentów wyjaśnił jaki wpływ na stan zbiorowego transportu osób oraz funkcjonowanie dotychczasowych linii regularnych prowadzonych przez innych przewoźników, będzie miało uruchomienie wnioskowanych linii komunikacyjnych. Dodatkowo organ podniósł, że zaskarżone postanowienie stanowi jeden z dowodów, które Marszałek weźmie pod uwagę przy udzielaniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.

Na powyższe postanowienie skargę złożył M. S. , wnosząc o jego uchylenie . W uzasadnieniu Skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 18 ust. 1 lit. g ustwy o transporcie drogowym, mające wpływ na wynik sprawy przez przekroczenie granic uznania administracyjnego organu, tj. orzeczenie o nieuzgodnieniu przebiegu linii w oparciu o przesłanki dotyczące uzgodnienia przebiegu planowanej linii komunikacyjnej oraz wbrew zaistniałemu w sprawie stanowi faktycznemu oraz z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000r o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez faktyczne wspieranie Marszałka Województwa będącego podmiotem dominującym na rynku usług transportowych w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r o transporcie kolejowym. Nadto Skarżący podniósł rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o prowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie i przyjęcie bez żadnych dowodów, iż planowana przez Skarżącego linia komunikacyjna wpłynie negatywnie na działalność dotychczasowych przewoźników. Dodatkowo Skarżący stwierdził, że naruszono art. 124 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001r o transporcie drogowym ( Dz. U. nr 204, poz. 2088 ), wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia Marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z Marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przewóz regularny na trasach:

Nr 4 – Drawsko Pomorskie – Piła – Poznań

Nr 8 – Złocieniec – Czarnków – Poznań.

Marszałek Województwa zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. g ww. ustawy zwrócił się z kolei do Marszałka Województwa o uzgodnienie przebiegu planowanej przez Skarżącego linii.

Marszałek Województwa wydał postanowienie o nieuzgodnieniu przebiegu przedmiotowej linii a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie.

Jako główną przyczynę odmowy uzgodnienia projektów rozkładów jazdy wskazano zbieżności czasowe z innymi przewoźnikami i wysoką częstotliwość kursów w obu rozpatrywanych relacjach. Nadto stwierdzono, że dotychczasowi przewoźnicy w wystarczającym stopniu zaspokajają potrzeby komunikacyjne mieszkańców, a wprowadzenie dodatkowego przewoźnika z pewnością nie poprawi dotychczasowego układu komunikacyjnego w tym regionie.

Sąd nie podziela tej argumentacji. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy mówi o " uzgodnieniu planowanego przebiegu linii komunikacyjnej " . Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia takiej linii na określonej trasie.

Słusznie zauważa Skarżący, że te przesłanki należą do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób a nie do organu uwzględniającego planowany przebieg linii. Dlatego nie sposób zgodzić się z taką przyczyną odmowy uzgodnienia. Organ rozważając takie okoliczności wszedł w kompetencje organu wydającego zezwolenie. Słusznie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi, że ustawodawca nie wskazał wprost co ma stanowić przedmiot uzgodnienia. Niezasadne jest jednak twierdzenie, że w związku z tym należy się odwołać do całokształtu przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, w szczególności do przepisów wskazujących rodzaj dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia oraz przyczyny odmowy udzielenia zezwolenia.

Powołując się na te argumenty organ zachował się jak organ wydający zezwolenie ponieważ oparł się na przesłankach , które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do odmowy wydania zezwolenia na regularny przewóz osób w myśl art. 22 a ust. 1 pkt. 2 lit. a i b ustawy. Przepisy te stanowią, że organy , o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy mogą odmówić udzielenia zezwolenia w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych, za wyjątkiem sytuacji kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników a także, gdy zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Słusznie Skarżący podnosi, że organ naruszył art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Przepis art. 6 ust.1 wyżej cytowanej ustawy stanowi bowiem, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Z kolei art. 8 ust. 1 tejże ustawy określa, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie PKP, PKS Wałcz i KSK mają uprzywilejowaną i utrwaloną pozycję na rynku usług przewozowych. Zatem Skarżący, pragnąc z nimi konkurować w sposób nie naruszający ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 47/93/211 ze zm.), nie może być ograniczony w swojej wolności gospodarczej, na podstawie pozaustawowej przesłanki "nierównoprawnej konkurencji". Pojęcie konkurencja jest jasne w doktrynie i orzecznictwie (E.Nowińska, M.du VAll " Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" W.Pr. 2001, s. 17-18 uw. 5), jak i w języku polskim ( red. W. Daroszewski – op. cyt. t.III s. 927 p. 1; red. M.Szymczak – op. cyt. t.1 s. 91 p.1,4).

W słownikach języka polskiego brak jest pojęcia nierównoprawny, lecz wnosić można, że organy administracji publicznej zakładają niejednakowe traktowanie przez prawo. W rozważanej materii prawo nie różnicuje uprawnień Skarżącego i innych podmiotów w zakresie konkurencji, a tym bardziej w zakresie koordynacji rozkładów jazdy.

W ocenie Sądu działanie organu naruszyło także zasady wolności działalności gospodarczej wyrażone w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, że dla ustalenia granic wolności gospodarczej konieczne jest łączne odczytywanie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483,sprost. 28/01/319), przy czym art. 22 Konstytucji określa wyłącznie kwestię dopuszczalności ograniczania tej wolności ( wyrok TK z : 29.04.2003 –SK 24/02-OTK 4/03/33s. 459-460;10.4.2001-U 7/00-OTK 3/01/56 s. 379; 10.X.2001- K 28/01- OTK 7/01/212 s. 1042- akceptowane przez L.Garlickiego w "Konstytucja RP – komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s.5 do art. 22). Wolność działalności gospodarczej stanowi nie tylko jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, lecz stanowi nadto podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem nie tylko władzy ustawodawczej i sądowej, lecz także organów administracji publicznej. Z art. 22 Konstytucji wyprowadza się obowiązek władz publicznych, wykraczający poza tradycyjny zakres relacji "władza a jednostka" (L.Garlicki – op. cyt. s. 6,7 i przywołane przez Komentatora orzeczenia TK).

W art. 32 ust. 2 Konstytucji normodawca wyraził zasadę, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu (...) gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i może niekiedy podlegać ograniczeniom. Z uwagi na to, że jest to publiczne prawo podmiotowe, jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny, tj. dla ochrony powszechnie uznanych wartości (bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolności i praw innych osób; A.Krasuski "Zakres wolności gospodarczej a obowiązki operatorów świadczących usługi powszechne" PUG 9/03/20 t. 2).

Jurydyczne aspekty wolności gospodarczej wiążą się z jej unormowaniem w systemie danego państwa. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego ; w pojęcie wolności gospodarczej są "wkomponowane" jej granice ; stąd też wolność gospodarcza oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych (S.Biernat "Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de loege ferenda" PPH 9/94/10). Zasadą jest swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia. Tych ostatnich się nie domniemywa: muszą być wyraźnie ustanowione. Domniemanie przemawia natomiast na rzecz przedsiębiorcy " in dubio libertate; uchwała 7 sędziów SN z 10 stycznia 1990 r. – III CZP 97/89-OSNC 6/90/74 ; C.Kosikowski " Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej" W. P.r 05, s.61).

Osoba ubiegająca się o zezwolenie na wykonanie przewozów regularnych w transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie tych przewozów obowiązana jest dołączyć proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdu środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy ( art. 22 ust. 1 pkt 1 utd). W toku postępowania organy obu instancji błędnie przyjęły, że w toku postępowania o uzgodnienie i koordynację rozkładu jazdy, faktami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy są zagadnienia, które winny być badane w odrębnym postępowaniu – o udzielenie zezwolenia na prowadzenie wnioskowanej działalności (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a utd). Uzgodnienie projektu rozkładu jazdy i spełnienie dalszych ustawowych warunków stwarza podstawę do udzielenia zezwolenia przedsiębiorcy, który zobligowany jest prowadzić działalność przewozową zgodnie z warunkami zezwolenia i uzgodnionym rozkładem jazdy (uchwała 5 Sędziów NSA z 28 maja 2001 r. – OPK 8/01- ONSA 4/01/157).

Mając na względzie te okoliczności Sąd nie podzielił argumentacji organów, które jako główną przyczynę odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnych wskazują zbieżności czasowe.

W związku z powyższym uznając skargę za zasadną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustwy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

/-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski

KP