Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1129/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, 4, 5 , 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.B. i K.K. - B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2007 r. D. i T. F. zwrócili się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz z garażami na działce nr [...] w K. przy ul. B..

Organ I instancji decyzją z dnia 22 września 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne decyzją z dnia 31 lipca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami na działce nr [...] obręb [...] przy ul. B. w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 października 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. II SA/Kr 86/10 uchylił decyzję Kolegium z dnia 26 października 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko rozbudowę i nadbudowę budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. B. w K. stwierdzając, iż inwestor doprecyzował zakres inwestycji w ten sposób, że planowana inwestycja nie obejmuje budowy nowych garaży. Decyzja ta została również uchylona decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu, na wniosek D. F. i T. F. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul B. w K..

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w ramach postępowania, prowadzonego na podstawie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełniono materiał dowodowy i ustalono warunki zabudowy zgodnie z załącznikami nr 1, 2, 3 i 4 do decyzji. W toku postępowania uzyskano również odpowiednie do stanu faktycznego sprawy opinie. W rezultacie organ I instancji przyjął, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego ustalił warunki zabudowy, przy czym projekt tej decyzji został sporządzony, przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: A. M. i E. S. oraz K. K. i J. B..

K. K. i J. B. podtrzymali uwagi i zastrzeżenia zgłaszane w dotychczasowym postępowaniu, w szczególności w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które tylko w części zostały uwzględnione. Dodatkowo zarzucili nieprecyzyjne wyznaczenie parametrów wysokościowych, zwłaszcza w kontekście możliwej tolerancji rzędu 0,5 m, co powoduje, że linia połaci dachowych zabudowy bliźniaczej będzie różna. Ich zdaniem wysokość elewacji frontowej powinna być określona ściśle i nie przekraczać 12,5 m. Wątpliwości odwołujących się wzbudził także sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, w szczególności możliwość jej przedłużenia o 20% w stosunku do istniejącej, w kierunku wschodnim, co z kolei spowoduje naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez niezachowanie odpowiedniej odległości od zachodniej granicy działki nr [...]. Ponadto odwołujący się wskazali, że proponowana inwestycja doprowadzi do zwiększenia powierzchni zabudowy, a jednocześnie do zmniejszenia powierzchni biologicznej czynnej, zaś wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalony w zaskarżonej decyzji w rozmiarze 36% jest fikcyjny, co wynika z faktu, że duża część działki nr [...] jest wybetonowana. Planowana inwestycja nie tylko zaburzy i pogorszy istniejący ład kompozycyjno - przestrzenny, ale także zwiększy zagrożenie pożarowe i przewietrzanie ciasno już usytuowanych budynków, a to w wyniku zwiększenia "gęstości" i wysokości zabudowy. Dodatkowo, zaskarżona decyzja przewiduje możliwość rozbudowy lub rozbiórki budynku gospodarczego, którego jednak brak jest na działce nr [...], a jednocześnie trudno przyjąć, by jako taki budynek zakwalifikowany został połączony z budynkiem taras i usytuowany pod nim garaż, który nie jest własnością inwestorów. Odwołujący się nadmienili również, że wprawdzie szczegółowy projekt budowlany będzie przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jednak celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest również takie określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy, które między innymi pozwolą na harmonijne ukształtowanie przestrzeni, czego nie uwzględnia sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna. W końcowej części odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie powiadomił odwołujących się o sporządzeniu tejże analizy.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając tę decyzję Kolegium przypomniało, że w wyniku wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.03.2011 r. sygn. akt. II SA/Kr 86/10 sporządzona została nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, która zawiera uzasadnienie sposobu określenia obszaru analizowanego. Jego granice, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"), zostały wyznaczone z uwzględnieniem trzykrotności długości zachodniej granicy działki, tj. 75 m, z poszerzeniem tak określonego terenu o fragmenty działek istotnych dla prawidłowego opisania wszystkich elementów zastanego ładu przestrzennego, które to działki - w przeciwnym wypadku - znalazłyby się w obszarze analizowanym tylko częściowo. Organ I instancji uzasadnił również przyjęte rozwiązanie w zakresie linii zabudowy, wskazując, że jakkolwiek w wyniku realizacji planowanej inwestycji linia zabudowy względem ulicy B. nie zmieni się ze względu na swe przyszłe usytuowanie przy tylnej elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...], który stanowi zabudowę frontową względem ulicy B., to jednak mając na uwadze charakter istniejącej zabudowy (bliźniaczy), uznano za celowe i zasadne wyznaczenie tej linii jako przedłużenie linii usytuowania elewacji północnej (wejściowej) budynku na działce nr [...]. Można zatem przyjąć, że wyznaczenie tego parametru nastąpiło zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli chodzi o sposób wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia ustanawia zasadę, iż wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej (§ 5 ust. 2). W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w oparciu o zapisy analizy urbanistyczno-architektonicznej, z której wynika, że wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi około 30%, przy czym dla planowanej inwestycji analiza zaleca przyjęcie wartości wskaźnika w przedziale od 23%, czyli aktualnego wskaźnika zabudowy na działce nr [...], do 36%, który wprawdzie przekracza wartość średnią, jednak jest do niej zbliżony, a jednocześnie jest znacznie niższy od wartości maksymalnych wskaźnika w obszarze analizowanym, wynoszących 72% (dz. 63), 60% (dz. nr [...] i [...]), czy 49% (dz. nr [...]). Jednocześnie podano, że przyjęta wartość wskaźnika jest także niższa od jego wartości dla działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, dla której wskaźnik wynosi 38%. W świetle powyższego należy przyjąć, że z analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika sposób oraz kryteria, jakimi kierowano się dokonując ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a tym samym zarzuty podnoszone w tym zakresie w odwołaniach należy uznać za nietrafne.

Kolegium stwierdziło, że również dalsze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały wykonane. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, to ustalanie tego parametru następuje w oparciu także o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z 20% tolerancją, (§ 6 ust. 1), z tym, że również w tym zakresie jest dopuszczalne wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (§ 6 ust. 2). W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej, za którą przyjęto elewację północną (co koresponduje z ustaleniami w zakresie linii zabudowy) ustalono dla zamierzonej inwestycji w oparciu o wartość średnią z obszaru analizowanego, czyli 16 m, z 20% tolerancją, przy czym podana wartość dotyczy łącznie zabudowy istniejącej i projektowanej. Odnosząc się do zarzutów odwołań zauważono, że zastosowanie 20% tolerancji wynika wprost z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w analizie podano, iż parametr ten jest dla budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od około 5,5 m poprzez 8 m - 8,5 m, 9 m-10 m, 13,5 m do około 15 m, zaś średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 11,5 metra. Z kolei budynek na działce nr [...], który jest budynkiem bliźniaczym z budynkiem, który podlegać ma rozbudowie i nadbudowie, ma wysokość około 12,5 m i dlatego w analizie wskazano, że z przestrzennego punktu widzenia najkorzystniejszą jest kontynuacja wysokości elewacji frontowej tego właśnie budynku, tj. 12,5 m, z dopuszczeniem 0,5 m tolerancji. Wskazano również, że przy tak wyznaczonej górnej krawędzi elewacji frontowej oraz przy zastosowaniu wnioskowanego przez Inwestora dachu płaskiego, budynek po nadbudowie nie będzie przewyższał wysokości zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, które wynoszą od 13 do 15 metrów i dlatego też -w ocenie Kolegium - nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego. W związku z tym ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada podstawowej zasadzie z § 7 ust. 1 rozporządzania, stwierdzającej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Można zatem przyjąć, iż wskazania WSA w Krakowie zawarte w powołanym wyroku zostały w tym zakresie zrealizowane, podobnie jak w kwestii udziału w postępowaniu i doręczenia decyzji E. S. i A. S. (noszącej obecnie, wskutek zmiany stanu cywilnego, nazwisko: M.).

Zastrzeżenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2012 r. nr [...], podjętej w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2012 r. nr [...], odnosiły się do konieczności wyeliminowania rozbieżności pomiędzy tzw. "tytułem inwestycji" ujętym w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji a treścią załączników nr 1 i nr 3, a także do konieczności zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi strony – J. B.. Za nieuzasadniony został natomiast uznany, podnoszony także obecnie, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie, w jakim nie zawiadomiono stron o sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś za przedwczesne zarzuty odnoszące do możliwego ograniczenia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nieuzasadniony także w obecnym stanie sprawy, ponieważ organ I instancji zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. (tom IV, karta nr 486) prawidłowo zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego (a zatem także analizy urbanistyczno-architektonicznej) oraz o możliwości zapoznania się z nim oraz zgłoszenia wniosków i zarzutów, które jednak - jak wskazują akta sprawy - w zakreślonym terminie nie wpłynęły.

Także za przedwczesne uznano te zarzuty, które dotyczą naruszenia przepisów Prawa budowlanego w zakresie zachowania odpowiednich odległości od granic nieruchomości sąsiednich. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie przesądza się o określonym usytuowaniu obiektów wchodzących w skład planowanej inwestycji i zachowaniu odpowiednich odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, gdyż te kwestie rozstrzygane są w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Kolegium podzieliło także stanowisko składu orzekającego wyrażone w decyzji z dnia 28 września 2012 r. właśnie w kwestii dotyczącej wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich. Mając jednak na uwadze podnoszone w tej materii zarzuty (np. pozbawienia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich) wskazano, że organ I instancji między innymi prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Rozwiązania techniczne w tym zakresie nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń budynku, który planuje wybudować skarżący i czy w związku z tym spełnione będą warunki określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ponadto w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę projekt budowlany będzie badany także pod względem tego, czy zawiera on rozwiązania techniczno-budowlane uwzględniające zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.09.1998r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, na co zwraca uwagę także zaskarżona decyzja (pkt II. 2 lit. a załącznika nr 1).

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. i K. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również z naruszeniem art. 1 ust 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu winna zostać uchylona.

Zdaniem skarżących ustalone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy doprowadzą do zakłócenia dotychczasowej zabudowy, zaburzą ład architektoniczny na tym terenie i rażąco naruszą zasadę dobrego sąsiedztwa, dopuszczając na tym terenie zabudowę o intensywności i formie rażąco odbiegającej od zabudowy sąsiedniej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględni wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech i parametrów architektonicznych, do których należy dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, który winien oprzeć się na wnikliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji preferuje zasadę "wolności zabudowy" nie zważając na to, że planowana inwestycja narusza dobrosąsiedzkie stosunki.

Skarżący podkreślili, że obszar, który został wytyczony w niniejszej sprawie jako obszar analizowany nie jest jednorodny pod względem zagospodarowania, o czym wspomina już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie do sygn. II SA /Kr 86/10, ale stanowi zwartą i spójną i architektonicznie całość urbanistyczną o funkcji zabudowy w większości willowej (domy położone w ogrodach pełniły funkcję rekreacyjną i ozdobną oraz zapewniały izolację akustyczną i optyczną). Zaskarżona decyzja kontynuuje niestety trend obrany w okresie powojennym i dopuszcza dalsze zakłócenie istniejącej w tym obszarze zabudowy.

Wbrew wytycznym zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2011 r. wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowej zakładając możliwość odstępstwa o 20% - co sprowadza się w przeliczeniu na metry o aż 3,20 m.

Zdaniem skarżących nieprawidłowo określono również wskaźnik wielkości zabudowy działki nr [...] aż do 36% który na działkach uwzględnionych przy analizie urbanistycznej, a położonych w bezpośrednim sąsiedztwie jest o wiele mniejszy. Ten wskaźnik powinien być ściśle określony z uwagi na wielkość działki, a nie pozostawiać inwestorowi dowolność w projektowaniu.

Nadto błędnie oznaczono dopuszczalną wysokość planowanej nadbudowy, do wysokość ok. 12,5 m z tolerancją do 0,5 metra - z tym że nie wiadomo, czy dotyczy to górnej krawędzi gzymsu czy attyki, gdyż wielkości te są różne Przepis § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. nakłada obowiązek precyzyjnego określenia wysokości projektowanej inwestycji.

Nadto przyjmując że dach planowanej inwestycji ma mieć dach płaski nie określono czy jedno czy dwuspadowy.

Również nieprawidłowo oznaczono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimalnym 30%, podczas gdy w najbliższym otoczeniu wskaźnik ten wynosi ponad 60%. Określając wielkość powierzchni biologicznie czynnej na działce [...] nie wzięto pod uwagę, że duża część tej działki jest już wybetonowana.

Wbrew zaleceniom zawartym w cytowanym uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie nie poczyniono ustaleń, czy sprawa nadawała się do dalszego merytorycznego rozpoznania, skoro od daty złożenia wniosku nastąpił znaczny upływ czasu. Zdaniem skarżących zachodziła konieczność uzupełnienia wniosku m.in. o aktualne oświadczenia co do możliwości dostarczenia mediów, jak również wydania aktualnej opinii konserwatorskiej i innych. W zaskarżonej decyzji powołane są opinie, których daty wydania w przeważającej większości pochodzą z początku roku 2008 i nie zostały zaktualizowane do czego był zobowiązany organ administracji wydając zaskarżoną decyzję.

Wiadomym jest, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę ale określa warunki, ramy w jakich można domagać się wydania takiego pozwolenia, które określają warunki przyszłej inwestycji. Skoro te warunki dopuszczają naruszenie ładu przestrzennego to tym samym zezwala się na wydanie pozwolenia na budowę, które będzie niezgodne z zasadami prawa budowlanego i może naruszać dobrosąsiedzkie stosunki .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy rozpoznające ponownie sprawę na skutek uchylenia decyzji przez Sąd jak i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku tutejszego Sadu z dnia 16 marca 2011r. sygn. II SA/Kr 86/10.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W powoływanym wyżej wyroku, Sąd wskazał na wszystkie wady które zawierała analiza architektoniczno – urbanistyczna będąca podstawą wydania uchylonych wówczas przez Sąd decyzji organu I i II Instancji i wskazał, że: "należy w szczególności sporządzić ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną i ustalić – na podstawie obowiązujących przepisów - podstawowe parametry przyszłego zamierzenia inwestycyjnego dla całego zamierzenia objętego wnioskiem". W wykonaniu tych wskazań sporządzona została nowa analiza, która jest zdaniem Sądu prawidłowa. Wbrew twierdzeniu skarżących obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z wytycznymi Sądu i postanowieniami rozporządzenia tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. Wyznaczona została także linia zabudowy – wzdłuż elewacji "zbliźniaczonych" budynków, od strony ul. G., gdzie znajdują się główne (wejściowe) elewacje do bliźniaczych budynków. Ustalenie to nastąpiło zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w sposób preferujący najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej.

Nie jest też zasadny zarzut skargi dotyczący niewłaściwie ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Został on ustalony na poziomie od 23% (co jest wielkością aktualnie występująca na działce objętej wnioskiem) do 36%. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 30%, jednakże z analizy wynika również i to, że w obszarze tym wskaźnik ten zróżnicowany i na niektórych działkach wynosi nawet 72%, 60% czy 49%. Działka najbliższa działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym posiada wskaźnik zabudowy 38% i urbanista sporządzający analizę, a w ślad za nim organ uznał, że wskaźnik na maksymalnym poziomie 36% będzie zbliżony do wskaźnika średniego i nawiązujący do wskaźnika z bezpośredniego sąsiedztwa, a jednocześnie go nie przekraczający. Podkreślenia wymaga, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno – urbanistycznej. W niniejszej sprawie analiza logicznie i przekonywująco uzasadnia przyjęcie innego wskaźnika niż średni.

Wskazać jednocześnie należy, że przepisy nie wymagają wyznaczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, dlatego ten parametr nie może być przedmiotem kontroli sądowej.

Nie jest zdaniem Sądu również zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Parametr ten został wyznaczony na poziomie 12,5 m +/- 0,5 m przy średniej w obszarze 11, 5 m. Prawdą jest że w załączniku nr 1 do decyzji nie określono czy jest to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu czy do attyki, co zdaniem skarżących nie jest wystarczająco precyzyjne. Niemniej jednak parametr ten należy odczytywać w kontekście ustaleń z załącznika nr 3 do decyzji (wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej), w którym wyraźnie wskazano, że parametr ten został wyznaczony jako "kontynuacja wysokości elewacji frontowej budynku na dz. [...] z którym przedmiotowy budynek pozostaje w relacji zwartej (zbliźniaczonej)". Tym samym nie ma wątpliwości, że wysokość elewacji frontowej planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może różnić się o więcej niż 0,5 metra od budynku bliźniaczego.

Dalej wskazać należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu, a dotyczące zaburzenia ładu architektonicznego planowaną inwestycja i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku wydanym do sygn. II SA/Kr 86/10 wyraźnie przesądził te kwestie uznając identyczne zarzuty skarżących za nieuzasadnione. Sąd wskazał wówczas zarówno na to, że sąsiedztwo inwestycji nie tak jednorodne jak chcieliby tego skarżący (co wynika zresztą z aktualnie sporządzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej) jak i na to, że wartość jaką jest "ład przestrzenny" nie może powodować ograniczenia wartości jaką jest "prawo własności" i związane z tym prawem prawo zabudowy, o ile mieści siew określonych prawem ramach.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn.. II OSK 952/10: "Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne."

W tym kontekście także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu, który miałby zostać spowodowany tym, że organy obu instancji poczyniły ustalenia dla nowej inwestycji nie spełniające kryteriów kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, nie uwzględniły walorów architektonicznych okolicy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na terenie objętym planowaną inwestycją oraz na działkach sąsiednich.

Wskazać także należy, że wszystkie oświadczenia dostawców mediów co do możliwości ich dostarczania były w trakcie trwającego ponad sześć lat postępowania aktualizowane, i pozostawały aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Oświadczenie "T" S.A. z dnia 9 września 2011r. było ważne przez dwa lata a zatem do 9 września 2013r., oświadczenie [...] Spółki Gazownictwa z dnia 8 września 2011r. było ważne do 8 września 2013r. Nadto do akt sądowych przedłożono kolejne oświadczenie, z 13 września 2013r. Oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i kanalizacji w K. z dnia 2 maja 2011r. było ważne do 2 maja 2013r. Podobnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wypowiadał się w sprawie możliwości obsługi komunikacyjnej trzykrotnie, ostatnio pismem z dnia 10 sierpnia 2011r., w którym podtrzymał pierwszą pozytywną opinię w tym zakresie z dnia 18 stycznia 2008r. Podkreślić należy, że teren planowanej inwestycji położony jest w całkowicie zurbanizowanej części miasta, całkowicie zaopatrzonej we wszystkie media, a inwestycja jest powiększeniem istniejącej substancji budynku a nie całkowicie nowym zamierzeniem.

Wobec faktu, że wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.