Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 5/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 3; art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1, 2, 3; art. 29; art. 30b ust. 10; art. 30 c ust. 3; art. 30e;
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na rozstrzygnięcie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ; II. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej wymieniana jako Spółka lub Wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]" – w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.1 "Dotacje dla nowopowstałych mikroprzedsiębiorstw" RPO WL 2007-2013 - konkurs 07/RPOWL/1.1/2012.

Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej także Agencja lub LAWP) pismem z dnia 24 lipca 2013 r., powołując się na art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.z.p.p.r.") oraz na dokumentację dla konkursu 07/RPOWL/1.1/2012, poinformowała Wnioskodawcę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców, objętymi dokumentacją konkursową, status wnioskodawcy jako MŚP jest badany dwukrotnie: na etapie składania wniosku o dofinansowanie oraz na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie, na podstawie analizy Załącznika nr 28 do wniosku o dofinansowanie, jak również informacji pozyskanych w toku weryfikacji oświadczeń Wnioskodawcy, stwierdzono, że faktyczny potencjał Spółki nie uprawnia do uzyskania pomocy w ramach Działania 1.1 RPO WL na lata 2007-2013. Według ustaleń LAWP, udziałowcami przedsiębiorstwa Wnioskodawcy w częściach równych są W. C., A. W. oraz J. D. Wszyscy udziałowcy są członkami zarządu Spółki, uprawnionymi do jej reprezentowania (Dział 2 odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego). W złożonym Załączniku nr 28 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP" Wnioskodawca zadeklarował istnienie relacji o charakterze partnerstwa pomiędzy Spółką a przedsiębiorstwami jednoosobowymi, prowadzonymi indywidualnie przez każdego ze wspólników/udziałowców. Agencja podniosła, że W. C. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą od dnia 1 czerwca 1997 r. pod firmą: Prywatny Gabinet Lekarski W. C.; A. W. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą od dnia 4 marca 2005 r. pod firmą: [...] A. W.; J. D. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą od dnia 1 lipca 2006 r. pod firmą: [...] J. D. W opinii LAWP wymienione wyżej 3 przedsiębiorstwa oraz przedsiębiorstwo Wnioskodawcy muszą być traktowane jako jedno przedsiębiorstwo na potrzeby udzielania pomocy publicznej. Okoliczności te wskazują, że przedsiębiorstwo Spółki w dacie składania oświadczenia o statusie MŚP nie było podmiotem samodzielnym i w związku z faktem funkcjonowania w grupie podmiotów działających na tym samym rynku, zyskuje pozycję silniejszą niż podmioty faktycznie uprawnione do uzyskania dofinansowania w ramach Działania 1.1, które muszą borykać się z problemami charakterystycznymi dla nowopowstałych przedsiębiorstw. Omawianą informację podpisała Dyrektor LAWP I. B.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Spółka złożyła protest na powyższą informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie. LAWP na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w piśmie z dnia 11 września 2013 r. rozstrzygnęła protest, uznając go za zasadny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że z przepisów art. 30a i 30b u.z.p.p.r. wynika obowiązek należytego uzasadnienia podstaw negatywnej oceny, a zaistniałe uchybienia w sposobie przedstawienia argumentacji prawnej organu nie pozwalają uznać informacji z dnia 11 lipca 2013 r. za w pełni prawidłową. LAWP podniosła, że stwierdzenie uchybień w sposobie uzasadnienia negatywnej oceny jest wystarczające do przekazania sprawy do ponownej oceny bez kwalifikowania zarzutów protestu o charakterze merytorycznym. Z upoważnienia Dyrektora LAWP niniejsze rozstrzygnięcie protestu podpisał P. P.

Następnie pismem z dnia 24 października 2013 r. LAWP ponownie poinformowała Wnioskodawcę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Agencja podniosła, że przedsiębiorstwo Beneficjenta w dacie składania oświadczenia o statusie MŚP (Załącznik nr 28 do wniosku o dofinansowanie) nie było podmiotem samodzielnym, a w związku z faktem funkcjonowania w grupie podmiotów działających na tym samym rynku, zyskuje pozycję silniejszą niż podmioty faktycznie uprawnione do uzyskania dofinansowania w ramach Działania 1.1., które muszą borykać się z problemami charakterystycznymi dla nowopowstałych mikroprzedsiębiorstw. Dokumentacja konkursu nr 07/RPOWL/1.1/2012 stanowi, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie może nastąpić w wyniku uznania, że status MŚP Wnioskodawcy nie uprawnia go do uzyskania dofinansowania w ramach danego postępowania. Wnioskodawca nie spełnił kryterium formalnego dopuszczającego: Czy Wnioskodawca występuje na liście Beneficjentów danego Działania / Poddziałania? Informację podpisał Zastępca Dyrektora M. M.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka złożyła protest, wskazując w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r., że nie zgadza się z oceną przeprowadzoną przez LAWP, w ramach kryterium formalnego dopuszczającego: "Czy wnioskodawca występuje na liście Beneficjentów danego Działania/Poddziałania?". Zdaniem Spółki, status przedsiębiorstwa został prawidłowo ustalony jako mikroprzedsiębiorstwa (nawet przy przyjęciu, że zachodzi powiązanie), a data wpisu Spółki do rejestru przedsiębiorców nastąpiła w terminie krótszym niż 24 miesiące przed dniem złożenia wniosku.

W rozstrzygnięciu z dnia 11 grudnia 2013 r. LAWP poinformowała Wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu wynika, że Agencja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie kryterium formalnego dopuszczającego: "Czy wnioskodawca występuje na liście Beneficjentów danego Działania/Poddziałania?". Z upoważnienia Dyrektora LAWP niniejsze rozstrzygnięcie protestu podpisał M. T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o stwierdzenie, że rozstrzygnięcie z dnia 11 grudnia 2013 r. zostało powzięte w sposób naruszający prawo. Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LAWP – na etap podpisania umowy o dofinansowanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie:

1/ art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r., w związku z treścią Instrukcji Wykonawczej, przez niewłaściwe zastosowanie, to jest przez wydanie rozstrzygnięcia przez osobę, która uczestniczyła w rozpatrywaniu poprzednio złożonego środka odwoławczego, czyli przez M. T. (inicjały MT), który sporządził pismo stanowiące rozstrzygnięcie protestu skarżącej z dnia 12 sierpnia 2013 r. (pismo LAWP znak [...] z dnia 11 września 2013 r.) oraz złożył podpis pod zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 11 grudnia 2013 r., przy czym uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez niewłaściwe zastosowanie, to jest przez bezpodstawne przyjęcie, że Spółka jest objęta zakazem pomocy publicznej, w sytuacji kiedy Wnioskodawca spełniał i spełnia kryteria konkursu, w tym posiada status MŚP uprawniający go do ubiegania się o taką pomoc w ramach kryteriów oraz zasad przewidzianych dokumentacją konkursu, a rzeczywisty potencjał gospodarczy Wnioskodawcy czy nawet grupy podmiotów nie przewyższa potencjału mikroprzedsiębiorcy i Wnioskodawca nie uzyskuje na rynku pozycji silniejszej niż inne podmioty uprawnione do dofinansowania w ramach Działania 1.1;

3/ art. 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Spółka tworzy jedną jednostkę gospodarczą (jest powiązana) z przedsiębiorcami: Prywatny Gabinet Lekarski W. C., [...] A. W., [...] J. D., podczas gdy wskazane przez LAWP przesłanki nie pozwalają na przyjęcie, że Spółka pozostaje przedsiębiorcą powiązanym, bowiem żaden ze wspólników Spółki nie znajduje się w relacjach względem Spółki, o których mowa w art. 3 ust. 3 lit, a) - d) wyżej wymienionego Załącznika nr I do Rozporządzenia;

4/ art. 26 ust. u.z.p.p.r., stanowiącego, że LAWP, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, poprzez zatwierdzenie w rozstrzygnięciu protestu przeprowadzonej oceny projektu jako zgodnej z przepisami prawa, w sytuacji, kiedy odmowa podpisania umowy o dofinansowanie nastąpiła w oparciu o ustalenia, że potencjał Spółki, która tworzy jedną jednostkę gospodarczą ze wspólnikami przedsiębiorcami: Prywatny Gabinet Lekarski W. C., [...] A. W., [...] J. D., a więc powiązana jest z tymi podmiotami, które wykluczone są z możliwości uzyskania wsparcia w ramach Działania 1.1, ze względu na okres powstania i funkcjonowania tych przedsiębiorstw na rynku, który przekracza 24 miesiące od daty złożenia przez Spółkę wniosku, podczas gdy w świetle dokumentacji konkursowej, wyznaczającej granice swobodnej oceny wniosków, w zakresie wnioskodawców działających w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością dla spełnienia kryterium czasowego istotna jest wyłącznie data wpisania Spółki do rejestru przedsiębiorców KRS, natomiast bez znaczenia w świetle dokumentacji konkursowej oraz przepisów prawa jest data prowadzenia praktyki lekarskiej przez udziałowców/członków zarządu Wnioskodawcy.

5/ art. 26 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 30 a ust. 1 u.z.p.p.r., poprzez bezpodstawne odstąpienie od zawarcia umowy w przedmiocie dofinansowania projektu;

6/ art. 3 i 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. z 2006 r., Nr L 210, s. 25 z późn. zm.), poprzez kierowanie się zbytnim formalizmem skutkującym odrzuceniem kompletnego i prawidłowego wniosku o dofinansowanie projektu, złożonego przez podmiot uprawniony w świetle dokumentacji konkursowej oraz przepisów prawa do uzyskania dofinansowania w ramach Działania 1.1, którego dotyczy przedmiotowy konkurs.

Ponadto skarżąca zarzuciła pominięcie w ramach przeprowadzonej oceny oraz rozstrzygnięcia protestu, w ramach ustalenia statusu MŚP Wnioskodawcy okoliczności, że art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634), stanowi formalne ograniczenie w zakresie zatrudniania przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki lekarskie sposobu zatrudniania innych lekarzy, co skutkuje tym, że prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej, pomimo formalnego uznania za wykonywanie działalności gospodarczej nie pozwala na prowadzenie działalności w "pełnym, nieograniczonym rozmiarze", jak to możliwe jest przez przedsiębiorcę jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie może, co do zasady, zatrudniać innego lekarza. W ramach indywidualnej praktyki lekarskiej lekarz może zatrudniać jedynie osoby niebędące lekarzami do wykonywania czynności pomocniczych (współpracy), co w znacznym stopniu utrudnia starania się o kontrakty z NFZ i konkurowanie na rynku, co zamierza osiągnąć Wnioskodawca.

Skarżąca zarzuciła także pominięcie art. 18 ust. 7 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że w sytuacji, gdy lekarz chce udzielać świadczeń zdrowotnych wspólnie z innym lekarzem, to może wykonywać zawód w formie grupowej praktyki lekarskiej lub w ramach przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, w którym wolno mu zatrudnić innego lekarza. W ramach grupowej praktyki lekarskiej mogą być udzielane świadczenia zdrowotne wyłącznie przez lekarzy będących wspólnikami albo partnerami spółki cywilnej, spółki jawnej albo spółki partnerskiej — zatrudnianie innych lekarzy zostało wyłączone.

Pominięcie tych dwóch ostatnio wymienionych okoliczności skutkowało bezkrytycznym przyjęciem, że Wnioskodawca posiada potencjał przewyższający podmioty uprawnione do ubiegania się o wsparcie w ramach Działania 1.1 ze względu na fakt, iż wspólnicy/udziałowcy prowadzą indywidualne praktyki lekarskie dłużej niż 24 miesiące przed dniem złożenia wniosku przez Spółkę, w sytuacji gdy ze względu na wskazaną powyżej specyfikę wykonywania zawodu lekarza oraz formy udzielania świadczeń zdrowotnych Wnioskodawcę należy traktować jako podmiot borykający się z problemami typowymi dla nowopowstałych przedsiębiorstw, gdyż Spółka wchodzi na rynek niedostępny dla indywidualnych praktyk lekarskich a co za tym idzie indywidualne praktyki lekarskie nie są w stanie udzielić Spółce wsparcia tym zakresie.

Skarżąca zarzuciła ponadto błędne i nieprawidłowe ustalenia organu związane z treścią strony http://[...].pl, która to strona jest stroną Spółki, a nie stroną A. W. - polegające na ustaleniu, że A. W. poleca czy też przekierowuje klientów swojej indywidualnej praktyki lekarskiej do [...] Centrum Specjalistycznego [...] działającego pod adresem ul. [...] - będącym w świetle pkt. D1 Wniosku jednym z miejsc realizacji projektu, co między innymi stało u podstaw stwierdzenia powiązań pomiędzy Spółką a A. W.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie wcześniejszego protestu noszące datę 11 września 2013 r. zostało opatrzone znakiem [...], co wskazuje, że rozstrzygniecie to, choć podpisane przez P. P. zostało sporządzone przez M. T. Po ponownej odmowie podpisania umowy o dofinansowanie Spółka w dniu 12 listopada 2013 r. złożyła następny protest, który został rozstrzygnięty pismem LAWP z dnia 11 grudnia 2013 r. Pismo to zostało opatrzone znakiem [...] oraz podpisane przez M. T. z upoważnienia Dyrektora LAWP.

Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym LAWP skrót SDO przypisany jest do komórki organizacyjnej Wieloosobowego Stanowiska do spraw Odwołań (§ 29 pkt 7 Regulaminu organizacyjnego LAWP). Wskazując na informacje na stronie internetowej LAWP skarżąca wskazała, że w ramach komórki pod nazwą "Wieloosobowe stanowisko do spraw odwołań" zatrudnionych jest trzech pracowników, to jest P. P., M. T. oraz K. K. Osoby te zgodnie z instrukcją kancelaryjną przygotowując pisma zobowiązane są do posługiwania się skrótem zawierającym pierwszą literę imienia i nazwiska. W przypadku pracowników Wieloosobowego Stanowiska do spraw Odwołań będą to skróty PP, MT oraz KK.

W odpowiedzi na skargę LAWP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu informacji o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu oraz w uzasadnieniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. poprzez podpisanie rozstrzygnięcia protestu przez M. T., którego inicjały widnieją w sygnaturze uprzedniego rozstrzygnięciu protestu wydanego w sprawie negatywnej oceny projektu Spółki, Agencja wskazała, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie III SA/Lu 477/13, że także na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy organ nie jest zwolniony od stosowania zasady przewidzianej w art. 30b ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2013 r.), która wyłącza możliwość rozpatrzenia środka odwoławczego (takim jest protest) przez osobę, która wcześniej dokonywała czynności związanych z określonym projektem, w tym była zaangażowana w jego ocenę. LAWP podniosła, że w badanej sprawie podjęła działania nakierowane na to, by w rozstrzyganiu kolejnego protestu skarżącej nie uczestniczył P. P., który rozpatrywał uprzednio złożony w dniu 12 sierpnia 2013 r. protest Spółki. Przyjęcie, że M. T. jest uprawniony w świetle art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. do podpisania rozstrzygnięcia protestu Spółki, złożonego w dniu 12 listopada 2013 r. odwoływało się do rejestru protestów prowadzonego przez LAWP na podstawie Rozdziału IV.4.8.1 pkt 8 Instrukcji Wykonawczej LAWP. W rejestrze tym rozstrzygnięcie protestu Spółki z dnia 12 sierpnia 2013 r. opatrzone było znakiem [...] - odpowiadającym temu, że faktycznie w rozpatrywaniu pierwotnego protestu Spółki brał udział wyłącznie P. P. Przed wydaniem w dniu 11 grudnia 2013 r. pełnomocnictwa Dyrektora LAWP do podpisania rozstrzygnięcia protestu Spółki przez M. T. nie doszło do zweryfikowania, że sygnatura, uwidoczniona na rozstrzygnięciu protestu z dnia 11 września 2013 r. nie jest zgodna z wpisem w rejestrze protestów, prowadzonym przez Wieloosobowe Stanowisko do spraw Odwołań (SDO) oraz pozostałymi dokumentami i informacjami, znajdującymi się w dyspozycji LAWP. Pierwszy protest Skarżącej został złożony w LAWP w dniu 12 sierpnia 2013 r., a zatem termin na jego rozpatrzenie upływał w dniu 11 września 2013 r. W dniu 10 września 2013 r. deklarację poufności i bezstronności, uprawniającą do rozstrzygnięcia protestu Spółki, podpisał P. P. Wniosek Spółki - niezbędny do rozpatrzenia protestu w świetle Rozdziału IV.4.8.1. pkt 13 Instrukcji Wykonawczej - został wypożyczony przez P. P. z archiwum LAWP - zgodnie z Rozdziałem XV. 15.4 pkt 4 Instrukcji Wykonawczej za potwierdzeniem w rejestrze wypożyczeń (wydruk z rejestru – załącznik do odpowiedzi na skargę - nr 9) - w dniu 11 września 2013 r., a więc w ostatnim dniu na rozpatrzenie protestu. Tego samego dnia powstało rozstrzygnięcie protestu Spółki, podpisane - wraz z innymi rozstrzygnięciami - na podstawie pełnomocnictwa, udzielonego w dniu 30 marca 2011 r. przez P. P. Uwzględniając powyższe, rozstrzygnięcie protestu Spółki z dnia 11 września 2013 r. winno nosić sygnaturę [...]. Ponieważ M. T., który podpisał w dniu 11 grudnia 2013 r. rozstrzygnięcie protestu znak [...] nie dokonywał uprzednio żadnych czynności związanych z projektem Spółki, opisanym we wniosku [...], w ocenie LAWP nie doszło przy rozstrzyganiu ostatniego protestu nr [...] do naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. Ponadto LAWP przyznała, że błąd polegający na opatrzeniu rozstrzygnięcia protestu z dnia 11 września 2013 r. inicjałami "MT", obciąża LAWP i mógł stanowić podstawę do sformułowania przez Spółkę zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r.

Ponadto na rozprawie pełnomocnik LAWP wyjaśnił w uzupełnieniu stanowiska organu, że komórka zajmująca się procedurą odwoławczą składa się z trzech osób wymienionych w skardze. Pełnomocnik wskazał, że jest koordynatorem w tej komórce i ma upoważnienie do podpisywania wszystkich rozstrzygnięć protestów. W razie potrzeby, jeżeli jest wyłączony z rozstrzygnięcia protestu, to wówczas oddzielne upoważnienie otrzymuje od Dyrektora albo M. T. albo K. K. Jeżeli P. P. nie jest wyłączony, to on podpisuje także te rozstrzygnięcia, które merytorycznie przygotowują M. T. lub K. K. Pełnomocnik przyznał, że według instrukcji kancelaryjnej w znaku pisma zamieszcza się inicjały osoby, która pismo sporządziła i przygotowała sprawę merytorycznie. Sygnatura MT rzeczywiście mogłaby wskazywać na sporządzenie rozstrzygnięcia pierwszego protestu przez M. T., ale tak w rzeczywistości nie było, ponieważ to on (P. P.) przygotował rozstrzygnięcie, ale przez pomyłkę pozostawił niezmienioną tę część sygnatury, która wskazuje na M. T. Stało się tak, ponieważ przygotowując swoje rozstrzygnięcie użył formatki rozstrzygnięcia przygotowanego przez M. T. w innej sprawie i przez przeoczenie nie poprawił odpowiednio sygnatury.

Pełnomocnik Spółki oświadczył na rozprawie, że nie jest w stanie przyznać podanych przez pełnomocnika LAWP okoliczności sporządzenia rozstrzygnięcia pierwszego protestu, w związku z tym nie cofa w tym zakresie zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia o negatywnym wyniku procedury odwoławczej pod względem zgodności z prawem przeprowadzana jest w oparciu o przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 30c u.z.p.p.r.

Z art. 30e u.z.p.p.r. wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie LAWP z dnia 11 grudnia 2013 r. uznające za niezasadny protest Spółki. Zarzuty sformułowane w skardze odnoszą się do kwestii proceduralnych oraz merytorycznych. Spółka w pierwszej kolejności zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r., w związku z treścią Instrukcji Wykonawczej, przez niewłaściwe zastosowanie, to jest przez wydanie rozstrzygnięcia przez osobę, która uczestniczyła w rozpatrywaniu poprzednio złożonego środka odwoławczego - przez M. T. (inicjały MT), który sporządził pismo stanowiące rozstrzygnięcie protestu skarżącego z dnia 12 sierpnia 2013 r. (pismo LAWP znak [...] z dnia 11 września 2013 r.) oraz złożył podpis pod zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 11 grudnia 2013 r., przy czym uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Potwierdzenie okoliczności, że M. T. był wcześniej zaangażowany w ocenę projektu w ten sposób, że sporządził projekt rozstrzygnięcia wcześniejszego protestu z dnia 12 sierpnia 2013 r., na co może wskazywać opatrzenie jego inicjałami informacji (z dnia 11 września 2013 r.) o rozstrzygnięciu protestu podpisanej przez P. P., musiałoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia przez LAWP, przy rozpatrywaniu kolejnego protestu z dnia 12 listopada 2013 r., art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r.

Przepis art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r. poz. 714), według którego w przypadku gdy wnioskodawcy w ramach określonego programu operacyjnego na lata 2007-2013 przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, stosuje się przepisy art. 30a ust. 3 i art. 30b u.z.p.p.r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 19 kwietnia 2013 r. Przepis art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. stanowi odpowiednik obowiązującego do dnia 28 czerwca 2013 r. art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. i mimo zmiany jego brzmienia nie wprowadza – uwzględniając dotychczasowy dorobek doktryny i orzecznictwa – istotnych merytorycznych zmian w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Według art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. w rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub w jego ocenę. Aktualny jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie powinny brać udziału nie tylko osoby zaangażowane bezpośrednio w ocenę, ale także osoby wykonujące w związku z projektem inne czynności o charakterze merytorycznym (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie II GSK 494/11, SIP Lex nr 1081546).

Przy tym zaangażowanie w ocenę projektu w rozumieniu art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. nie oznacza jakiegokolwiek udziału w ocenie, lecz udział połączony z podejmowaniem decyzji, proponowaniem rozstrzygnięć, czy choćby z wyrobieniem poglądu na kwestie istotne dla oceny lub analizą projektu w celu zreferowania wyników analizy innym osobom. Zaangażowaniem takim nie będzie udział czysto techniczny, polegający na przykład na kserowaniu dokumentów czy drukowaniu pism.

Można zatem stwierdzić, że przepis art. 30 ust. 10 u.z.p.p.r. zakazuje udziału w rozpatrywaniu protestu także osobie, która merytorycznie przygotowała projekt rozstrzygnięcia wcześniejszego protestu, choćby osoba ta nie podpisała przygotowanej przez siebie informacji o rozstrzygnięciu protestu.

W rozpatrywanej sprawie przepis art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. nie jest jednak samodzielną podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, bowiem nie jest konieczne do rozpoznania skargi rozstrzyganie, czy wiarygodne są wyjaśnienia LAWP, że M. T. nie przygotowywał projektu rozstrzygnięcia protestu z dnia 12 sierpnia 2013 r., mimo że informacja o rozstrzygnięciu protestu została opatrzona sygnaturą zawierającą jego inicjały, co zgodnie z instrukcją kancelaryjną może świadczyć o przygotowaniu pisma przez M. T., a co za tym idzie również może świadczyć o merytorycznym przygotowaniu przez niego projektu rozstrzygnięcia protestu.

Podstawą rozstrzygnięcia jest natomiast przepis art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., według którego instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna między zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Na wstępie należy podkreślić, że wymagania i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej obowiązują zarówno wnioskodawców, jaki i instytucję przeprowadzającą konkurs. Powinny być one przestrzegane i egzekwowane z należytą starannością i dokładnością. Odnosi się to do każdej fazy postępowania konkursowego. Odstąpienie od nich narusza unormowaną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasadę zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Równy dostęp do pomocy oraz transparentność reguł oceny wniosków będą zapewnione tylko wtedy, gdy zostały opracowane i podane do publicznej widomości przejrzyste kryteria wyboru projektów, a oceny instytucji zarządzającej zostaną przeprowadzone w oparciu o te właśnie kryteria (art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 29 u.z.p.p.r.). Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr L 210, s. 25 z późn. zm.), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności odpowiada za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit. a rozporządzenia).

Z zasadą równego dostępu do pomocy oraz z zasadą przejrzystości reguł oceny wyrażonymi w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. ściśle związane jest unormowanie zawarte w przepisie art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r., dotyczące wyłączenia od rozpatrzenia protestu. Zgodnie z tym przepisem – jak wcześniej wyjaśniono - w rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub w jego ocenę. Z Instrukcji Wykonawczej Instytucji Pośredniczącej II Stopnia zaangażowanej we wdrażanie I i II Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na Lata 2007 – 2013 (LAWP) wynika ponadto, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę (Rozdział IV 4.8.1 pkt 8). Ponadto omawiana Instrukcja w Rozdziale IV 4.8.1 pkt 9 stanowi, że w rozpoznawaniu protestu nie mogą również brać udziału osoby: a) pozostające z wnioskodawcą, którego dotyczy protest, w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki; b) będące małżonkiem oraz krewnym i powinowatym do drugiego stopnia wnioskodawcy, którego dotyczy protest; c) związane z wnioskodawcą, którego dotyczy protest z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Powody wyłączenia trwają pomimo ustania uzasadniającego je małżeństwa, wspólnego pożycia, przysposobienia, opieki, itp. Przed przystąpieniem do rozpatrywania protestu pracownik SDO podpisuje Deklarację poufności i bezstronności (Zał. nr 43a – Wzór Deklaracji poufności i bezstronności pracowników SDO).

Powyższe reguły wynikają ze standardów sprawiedliwości proceduralnej, mają charakter gwarancyjny i służą wyeliminowaniu sytuacji, w której stosunek osoby uczestniczącej uprzednio w czynnościach związanych z przygotowywaniem projektu albo jego oceną byłby determinowany przez jej wcześniejszy ogląd sprawy lub związek z projektem. Reguły te mają pozwalać nie tylko na przestrzeganie art. 30 ust. 10 u.z.p.p.r. (dawniej 30b ust. 3 u.z.p.p.r.), ale zawierają także dalej idące wymagania pozwalające na realizację zasad równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości reguł oceny projektów.

Mając na uwadze wynikający z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. wymóg przejrzystości reguł oceny projektu, należy stwierdzić, że powstałe po stronie skarżącej Spółki wątpliwości co do prawidłowości przebiegu procedury oceniania wniosku o dofinansowanie są uzasadnione. Twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie podjęto działania nakierowane na to, by w rozstrzyganiu kolejnego protestu Spółki nie uczestniczył P. P., który rozpatrywał protest uprzednio złożony w dniu 12 sierpnia 2013 r. pozostaje bez znaczenia, skoro okoliczności sprawy, których nie kwestionuje sama LAWP pozwalają uznać, że mogło dojść do naruszenia przez organ przepisu art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. Subiektywnych wątpliwości nie da się wyeliminować, nawet jeżeli próbować dokonać oceny wiarygodności wyjaśnień organu co do przebiegu rozpatrywania obydwu protestów, skoro na podstawie oznaczenia pisma z dnia 11 września 2013 r. może być uzasadniana teza o innym przebiegu zdarzeń.

Należy zatem stwierdzić, że przewidziany w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów dotyczy nie tylko przejrzystości reguł merytorycznej oceny projektów oraz przejrzystości procedury oceniania projektów, ale także dotyczy przygotowania i wdrożenia takiej organizacji pracy oraz mechanizmów weryfikujących czynności organu, które pozwala na zapobieganie wątpliwościom co do rzeczywistego przestrzegania lub nie przestrzegania przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą przepisów ustawy oraz reguł wynikających z dokumentacji konkursowej.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w badanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.), skoro nie zastosowano takich rozwiązań w organizacji pracy oraz mechanizmów weryfikujących czynności organu, które pozwoliłyby zapobiec wątpliwościom co do przestrzegania przez organ art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r. Wskazane naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie protestu, co jest wystarczające do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w konsekwencji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LAWP.

Dokonując ponownie oceny projektu na etapie bezpośrednio przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, organ powinien zapewnić przejrzystość reguł oceny projektu, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej i wykładni art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Powyższe między innymi oznacza, że wyłączona od oceny projektu powinna być także osoba używająca inicjałów KK, stanowiących składnik sygnatury pisma z dnia 11 grudnia 2013 r. podpisanego przez M. T., informującego o rozstrzygnięciu protestu z dnia 12 listopada 2013 r.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).