Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 477/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 48 ust. 5, art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 49 ust. 4, art. 59f ust.1, art. 59g ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: W incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien [...] wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 P.b.).

TEZY

W incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien [...] wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 P.b.).


SENTENCJA

Dnia 5 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2018 roku sprawy ze skargi K. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu zażalenia K. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2017 r., [...] ustalające A. N. i I. N. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce [...] w [...], przy ul. [...] – w kwocie 25000 zł.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. K. C. zwróciła się do Inspektora Powiatowego z prośbą o stwierdzenie zgodności z prawem budowlanym oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budowy budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. [...] w G. (k. 2-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 5 stycznia 2016 r., [...] zawiadomiono strony o kontroli nieruchomości (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; pierwsza kontrola nie doszła do skutku – zob. k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W trackie kontroli nieruchomości, która odbyła się 9 lutego 2016 r. (k. 27-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ustalono, że na działce [...], w granicy z sąsiednią działką [...], trwa – w miejscu rozebranego budynku – budowa budynku gospodarczego o długości 15,84 m i szerokości od 2,48 m do 8,20 m. Inwestorami robót okazali się A. N. i I. N.. Na wykonanie robót, rozpoczętych we wrześniu 2015 r. inwestorzy nie uzyskali wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] 2016 r., [...] (k. 65-66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nakazał inwestorom:

1) wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy budynku gospodarczego działce [...],

2) przedłożenie do dnia 30 czerwca 2016 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu);

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego.

Zobowiązani przedłożyli w do akt w wymaganym terminie dokumenty określone w postanowieniu (k. 73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., [...] Inspektor Wojewódzki nałożył na A. N. i I. N. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego w kwocie 25000 zł (k. 117 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z akt wynika, że przelewem z dnia 12 października 2016 r. A. N. zapłaciła opłatę legalizacyjną (k. 125 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek zażalenia K. C. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] uchylił postanowienie o opłacie legalizacyjnej, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (k. 150 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiesił postępowanie na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wydania przez Prezydenta Miasta G. zaświadczenia w sprawie zgodności rozbudowy na działce [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 174 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] (k. 195 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 3 lipca 2017 r. A. N. i I. N. przedstawili zaświadczenie Prezydenta Miasta G. o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego na działce [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 205-208 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy pojął postępowanie administracyjne (k. 217 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z tego samego dnia [...] Inspektor Powiatowy ponownie ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł (k. 211 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek zażalenia K. C. postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, a sprawę przekazał w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia (k. 207 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – uwaga: numeracja akt nie jest konsekwentna – przyp. Sądu).

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy wezwał inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego (k. 208 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b."), ustalił I. N. i A. N. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce [...] w wysokości 25000 zł (k. 218-220 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. C. (k. 19 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki wezwał inwestorów do: prawidłowego określenia nazwisk inwestorów, ustalenia powierzchni zabudowy części rozbudowywanej, sporządzenia projektu zagospodarowania działki na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, jednoznacznego wskazania w projekcie budowlanym, czy rozbiórka obecnie istniejącego budynku gospodarczego w granicy z działką [...] ma nastąpić w ramach przedmiotowej inwestycji, czy dopiero w drugim etapie inwestycji, uzupełnienia projektu o potwierdzenie posiadania przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych (k. 28 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Przy piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. wpłynęły do organu poprawione projekty budowlane (k. 31 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Objętym obecnie skargą postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając między innymi z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego. W motywach rozstrzygnięcia przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nakazano A. N. i I. N. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego na działce [...] i dostarczyć do Inspektoratu Powiatowego dokumenty określone w art. 48 ust. 3 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Dalej Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b. właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Następnie po analizie dokumentów powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem ustala opłatę legalizacyjną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany miał braki, co skutkowało wezwaniem o jego uzupełnienie. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego projekt został należycie uzupełniony. Organ przypomniał, że obowiązujący plan miejscowy nie wnosi ograniczeń co do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego. Z opisu projektu budowlanego wynika, że zachowane zostały współczynniki powierzchni zabudowy określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] 2009 r., Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Projekt został także wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Co wysokości opłaty legalizacyjnej Inspektor Wojewódzki wskazał, że sposób jej obliczania określony został w art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 P.b. Zdaniem organu obiekt został prawidłowo zaliczony do kategorii III – "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie".

Dalej Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że w myśl art. 59f ust. 1 P.b. opłata legalizacyjna stanowi "iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)", a iloczyn ten podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 in fine P.b.).

"S" wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 P.b.), ze względu na kategorię budynku (kategoria III określona w załączniku do P.b.), "k" to 1, a "w" równa się 1. Opłata z tytułu budowy budynku gospodarczego została więc zdaniem Inspektora Wojewódzkiego prawidłowo ustalona w wysokości 25000 zł.

Odnosząc się do zażalenia Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że uwagi skarżącej dotyczące możliwości prowadzenia w budynku gospodarczym działalności usługowej nie mogą zostać uwzględnione. Nie budził wątpliwości organu sposób określenia inwestycji, jako rozbudowa budynku gospodarczego. Nie miała też w jego ocenie znaczenia wskazana w projekcie budowlanym 1 cm dylatacja konstrukcyjna, gdyż jest ona związana z nierównym osiadaniem budynków. Zarówno obiekt istniejący jak i część rozbudowana połączone są funkcjonalnie.

W skardze na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego K. C. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu, że doszło do niezgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym. Zaznaczyła, iż do 2015 r. na działce [...] posadowione były dwa budynki – większy magazynowo gospodarczy z 1993 r. oraz mniejszy – pełniący funkcję mieszkalną. A. N. i I. N. wyburzyli mniejszy budynek i w to miejsce zaczęli stawiać nowy, którego budowa została wstrzymana przez Inspektora Powiatowego. Wszczęte postępowanie legalizacyjne dotyczyło więc budowy budynku gospodarczego w miejsce wyburzonego budynku, pełniącego niegdyś funkcje mieszkalne. Zdaniem K. C. taka interpretacja stanu faktycznego znajduje potwierdzenie w wypowiedzi samego organu, który protokole kontroli z 15 marca 2017 r. wskazał, że "na działce znajduje się budynek gospodarczy w granicy z działką nr [...] i budynek magazynowo-gospodarczy, który jest w granicy z działką [...]".

Skarżąca uwypukliła dalej, że dopiero w toku postępowania inwestorzy stwierdzili, iż ich inwestycja ma na celu nie budowę nowego budynku gospodarczego, a rozbudowę budynku magazynowo gospodarczego z 1993 r. W ocenie K. C. ma to na celu obejście zawartego w planie miejscowym zakazu stawiania na działce dwóch budynków gospodarczych.

Przedstawiając zarzuty K. C. zwróciła w pierwszej kolejności uwagę na naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 126 K.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 935). W jej ocenie uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne, niekompletne i wewnętrznie sprzeczne. Nie rozstrzygnięto przede wszystkim, czy prace podjęte przez inwestorów stanowią budowę nowego budynku, czy rozbudowę budynku istniejącego. K. C. wskazała także na nieścisłości w argumentacji organu, który uznał, że sprawa dotyczy rozbudowy obiektu gospodarczego, ale gdy mowa o roli dylatacji w konstrukcji, wspomina się o "budynkach".

Rozwijając powyższy wątek skarżąca argumentowała, że dylatacja konstrukcyjna wskazuje tylko, że inwestorzy realizują dwa budynki gospodarcze.

Wreszcie K. C. zwróciła uwagę na fakt, że Inspektor Wojewódzki nie wypowiedział się w kwestii zamiarów A. N. i I. N. w kwestii planów rozbiórki budynku gospodarczego przylegającego do granicy z działką [...] i znaczenia tej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji.

Skarżąca dalej wskazała na naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., który stanowi o obowiązku organu badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami obowiązującego planu miejscowego. W jej ocenie organy nadzoru nie powinny poprzestać na przyjęciu do wiadomości zaświadczenia Prezydenta Miasta G.. W myśl art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. muszą poczynić w tej kwestii własne ustalenia.

Przechodząc do kwestii merytorycznej zgodności inwestycji A. N. i I. N. z planem miejscowym K. C. zaznaczyła, że działka objęta jest uchwałą [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 9MN. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 planu, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (m.in. 9MN) możliwa jest lokalizacja jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej i dopuszcza się zlokalizowanie na niej jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego. Wskazując na powyższe skarżąca podkreśliła, że na działce znajduje się jeden budynek gospodarczy wybudowany w 1993 r. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] 1993 r., [...] (gdzie jego gospodarcze przeznaczenie zostało jednoznacznie przesądzone). W konkluzji K. C. wyraziła przekonanie, że na działce [...] nie ma możliwości wybudowania zgodnie z planem kolejnego budynku garażowego, gospodarczego ani garażowo-gospodarczego, ani też zalegalizowanie samowoli takiego budynku.

Przechodząc do kwestii konstrukcji budynku legalizowanego i jego połączenia z obiektem dotychczasowym skarżąca podkreśliła, że projektowane przez A. N. i I. N. rozwiązanie nie jest zgodne z planem miejscowym. Wyjaśniła też, że kwestia ta budzi wątpliwości, gdy uwzględni się wielkość obiektu i jego rzeczywistą funkcję. W ocenie K. C. legalizowane zamierzenie w przedstawionym kształcie należałoby kwalifikować jako budynek usługowy, a nie gospodarczy. To ostatnie skłoniło też skarżącą do podważenia przypisania budynku do kategorii III, od której zależy wielkość opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do przedstawienia wyników kontroli legalności zaskarżonego postanowienia konieczne jest poczynienie pewnych prawnych uwag wprowadzających.

Przedmiotem skargi jest incydentalne postanowienie, które stanowi z kolei integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego określonej w art. 48 i 49 P.b. Postępowanie to składa się z kilku faz. Pierwsza łączy się oceną wstępnych przesłanek legalizacji. Jeżeli zdaniem organu nadzoru budowlanego budowa pozostawać będzie w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego odstępuje od rozbiórki na rzecz wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (por. art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 P.b.) i zobowiązującego do przedstawienia niezbędnej dokumentacji (art. 48 ust. 3 P.b.). Druga faza legalizacji następuje, gdy inwestor wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków. Faza ta ma charakter bardziej wnikliwy, gdyż na jej etapie organ nadzoru dysponuje dokumentacją projektową, która precyzyjnie i technicznie odzwierciedla zamierzenie budowlane. Pozwala to, "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" badać zgodność inwestycji z przepisami, i to nie tylko techniczno-budowlanymi, ale także w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (zob. art. 49 ust. 1 P.b.).

Na etapie omawianej wyżej drugiej fazy legalizacji, ale przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt, aktualizuje się incydentalna kompetencja organu do "ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej" (art. 49 ust. 1 in fine P.b.). Ustalenie to następuje w odrębnym postanowieniu, przy czym dla inwestora jego wykonanie ma niebagatelne znaczenie – zasadniczo bowiem nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej prowadzi do bezwarunkowego wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. (zob. art. 49 ust. 3 in fine P.b.)

Przedstawiona procedura rodzić może wiele komplikacji w sytuacjach spornych. Wiąże się to przede wszystkim z faktem, że w kolejnych fazach postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego bada się w istocie to samo, tyle że w sposób coraz bardziej wnikliwy. Badanie to dotyczy zgodności zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami (m.in. przepisami techniczno-budowlanymi). Coraz wnikliwsza weryfikacja inwestycji pod tym kątem przekłada się na takie zdarzenia (akty), jak:

1. wstępne ukierunkowanie procedury z art. 48 P.b. na tory legalizacji (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.), wyrażające się w wydaniu postanowienia wstrzymującego budowę i nakładającego na inwestora obowiązki,

2. wstępne zaakceptowanie przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej – które pośrednio łączy się z wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej;

3. końcowe zatwierdzenie projektu budowlanego oraz – w zależności od tego czy budowa została zakończona – udzielenie pozwolenia na wznowienie robót (art. 48 ust. 4 P.b.).

Skoro więc, jak wynika z powyższego, opłata legalizacyjna jawi się jako wyraz wstępnej pozytywnej weryfikacji zamierzenia na początku drugiej fazy legalizacji, to pojawia się pytanie, czy w samym postanowieniu o jej ustaleniu należy weryfikować i definitywnie przesądzić o przesłankach z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 P.b. (przede wszystkim o "zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego")?

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie na powyższe pytanie nie można udzielić uniwersalnej odpowiedzi, gdyż przebieg postępowania legalizacyjnego i okoliczności, jakie organ nadzoru powinien brać pod uwagę na poszczególnych jego etapach, zależą od konkretnej sprawy.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie przedmiotem rozważań było to, jakie okoliczności obowiązany jest badać organ nadzoru wydając postanowienie o opłacie legalizacyjnej.

Dorobek piśmiennictwa w tym zakresie został obszernie opisany między innymi przez A. Glinieckiego (w: A. Glinicki [red.], Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016 r., wyd. el, komentarz do art. 49, pkt 4) oraz M. Rypina (w: A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.]. Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el, komentarz do art. 49, III, pkt 16 i nast.) i nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu przedstawionych tam treści. Wskazać jedynie należy, że prezentowano poglądy zawężające zakres przedmiotowy postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Ol 683/07 – następnie kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny), jak i poglądy dopuszczające, a nawet wymagające od organu nadzoru budowlanego badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej – jako warunek ustalenia opłaty.

Najbardziej reprezentatywnym i najczęściej powoływanym w doktrynie orzeczeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym zaprezentowano wyważony pogląd o obowiązku sprawdzenia przez organ ustalający opłatę legalizacyjną, czy nie istnieją "nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany" lub inaczej ujmując: "widoczne już przed wydaniem takiej decyzji przeszkody prawne w zatwierdzeniu projektu budowlanego w przyszłości" (cyt. z innego fragmentu uzasadnienia tegoż samego wyroku).

Podkreślić trzeba, że formułując powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie, w której ustalono opłatę legalizacyjną pomimo, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązywał ani plan miejscowy, ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Nie chodziło więc o to, że dyskusyjny był wynik procesu legalizacji, ale wyłączona była w ogóle możliwość jego dalszego kontynuowania (ze względu na brak aktu stanowiącego punkt wyjścia do badania inwestycji w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie można podzielić pogląd, że okoliczności, ze względu na które dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest oczywiście wykluczone (np. z powodu braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy), powinny być brane pod uwagę przez organ zamierzający ustalić opłatę legalizacyjną (II OSK 1812/07). Dotyczy jednak – co trzeba w tym miejscu podkreślić z całą stanowczością – tylko okoliczności jednoznacznie i z góry warunkujących legalizację.

A contrario, w incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien natomiast wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 P.b.). Inne rozumowanie prowadziłoby do wniosku o zbędności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w postępowaniu legalizacyjnym.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że w ustalonym stanie faktycznym dla działki inwestycyjnej A. N. i I. N. obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Co więcej, inwestorzy konsekwentnie realizowali obowiązki wynikające z procedury legalizacji, przez co zebrano w aktach między innymi zaświadczenie Prezydenta Miasta G. o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego na działce [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 205-208 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jak i projekt budowlany jednoznacznie precyzujący przedmiot legalizacji: "Rozbudowa budynku gospodarczego garażowego (kategoria obiektu III)".

W ocenie Sądu w realiach sprawy – gdy do legalizacji przedstawiono w projekcie sprecyzowaną inwestycję, formalnie (poprzez zaświadczenie) ocenioną pod względem zgodności z planem – organowi nadzoru budowlanego nie pozostawało nic innego, jak ustalić stosowną do tego opłatę legalizacyjną.

Pokreślić przy tym należy, że powyższe nie przesądza jeszcze definitywnie o pozytywnym rozstrzygnięciu wydawanym w formie decyzji administracyjnej z art. 49 ust. 4 P.b.

Sąd zaznacza, że o ile jest oczywiście stanem pożądanym (tak sugerują wymienieni wyżej autorzy komentarzy do P.b.), aby po postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną następowała pozytywna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany (ewentualnie udzielająca pozwolenia na wznowienie robót), to jednak należy stwierdzić, że nie jest to wiążąca reguła. W sytuacjach spornych taka sekwencja zdarzeń nie musi zawsze nastąpić. Żaden przepis nie stanowi, że ustalenie opłaty legalizacyjnej postanowieniem przesądza dalej o końcowym wyniku postępowania legalizacyjnego. Za taką interpretacją powiązań pomiędzy art. 49 ust. 1 in fine P.b. i art. 49 ust. 4 P.b. przemawia też brzmienie ustawy. W pierwszym z wymienionych przepisów ustawodawca posłużył się formą "miękką", to jest wskazał, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego tylko "bada" warunkujące to przesłanki i na tej podstawie [w domyśle – wstępnie pozytywnie je weryfikując] "ustala wysokość opłaty legalizacyjnej". W art. 49 ust. 4 P.b. posłużono się natomiast zwrotem "W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego [...]". To ostatnie świadczy o tym, że merytoryczne i finalne badanie przesłanek z art. 49 ust. 1 P.b. następuje dopiero w decyzji wieńczącej postępowanie legalizacyjne.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że przedwczesnym byłoby badanie w niniejszej sprawie zgodności szczegółowych rozwiązań projektowych inwestycji A. N. i I. N. z planem miejscowym, gdyż jest to materia merytoryczna, o której rozstrzyga się dopiero w decyzji z art. 49 ust. 4 P.b. Tą ostatnią strony postępowania mogą z kolei kwestionować w środkach odwoławczych.

Warto zaznaczyć, że na omawianą różnicę pomiędzy materią rozstrzyganą w postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i później w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany ustawodawca wskazuje wprost art. 49a ust. 1 P.b. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki". Nie ulega więc wątpliwości, że postanowienie o opłacie legalizacyjnej wcale nie musi świadczyć o tym, że procedura legalizacji musi zakończyć się pozytywnym dla inwestora wynikiem. Z art. 49a ust. 1 P.b. wynika, że do końca postępowania legalizacyjnego, także z uwzględnieniem instancji odwoławczych, organy nadzoru budowlanego są kompetentne oceniać zamierzenie i potencjalnie mogą nawet orzec o rozbiórce obiektu (oczywiście, gdy wystąpią ku temu przesłanki znajdujące umocowanie w merytorycznej ocenie zgodności inwestycji z prawem).

Podsumowując, gdy chodzi o rozważany w niniejszej sprawie początek drugiej fazy legalizacji, w reakcji na przedłożenie przez inwestorów kompletnego projektu budowlanego o określonej treści oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązkiem organu było wydanie stosownego do tej dokumentacji postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Dodać można, że od wspomnianej drugiej fazy legalizacji procedura ta ma charakter quasi wnioskowy – zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów dotyczących legalizowanego obiektu "traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego [w domyśle – przedłożonego przez inwestora] i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Przepis ten ma istotne znaczenie, gdyż uzmysławia on, że przedmiotem postępowania – a więc również i przedmiotem stanowiącym punkt wyjścia dla ustalenia opłaty legalizacyjnej – jest w istocie zatwierdzenie projektu zamierzenia budowlanego w kształcie przedstawionym przez inwestora.

Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty legalizacyjnej Sąd stwierdza, że ustalono ją w prawidłowej wysokości. Sposób ustalenia tego rodzaju opłaty określony został w art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 59f ust. 1 P.b. opłata legalizacyjna stanowi "iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)", a iloczyn ten podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 in fine P.b.). "S" wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 P.b.), ze względu na kategorię budynku (kategoria III określona w załączniku do P.b.) "k" to 1, a "w" równa się 1. Opłata z tytułu budowy budynku gospodarczego została więc prawidłowo ustalona w wysokości 25000 zł.

Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu prawidłowo zaliczono obiekt do kategorii III – "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie" (zob. załącznik do P.b.). Rozwiązania projektowe tak kwalifikujące zabudowę objętą legalizacją zawarto w projekcie sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, co oznacza, że takie właśnie zamierzenie jest wnioskowane przez inwestora do zatwierdzenia (por. art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 4 P.b.).

Przedstawione rozważania doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zarzuty dotyczące przepisów postępowania (art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 126 i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także art. 7 i 77 K.p.a.), prawa materialnego (art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b.), w tym także prawa miejscowego (§ 9 ust. 1 pkt 3 planu) nie mogą natomiast odnieść skutku w odniesieniu do postanowienia, w którym zasadniczo (zob. wyżej) ustala się tylko wysokość opłaty legalizacyjnej warunkującej zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).