Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1284/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 813/07 w sprawie ze skargi J. G. i S. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] 2007 r. nr[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 813/07, w sprawie ze skargi J. i S. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz stwierdził, że decyzje nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postępowanie administracyjne dotyczące obiektu budowlanego – budynku użytkowanego jako mieszkalny projektowanego jako gospodarczy zlokalizowany w południowo-wschodniej części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S., będącej własnością J. i S. G., zostało wszczęte na wniosek E. Ż., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., w dniu [...] października 2000 r. W toku postępowania organ I instancji wydał szereg decyzji, które następnie były uchylane przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. i S. G. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po rozpoznaniu odwołania J. i S. G. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że J. i S. G. na działce nr [...] przy ul. [...] w S. w latach 1998-2002 wykonywali budowę budynku gospodarczego, na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w E. o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja, z uwagi na rażące naruszenie prawa, została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Powodem stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę było zatwierdzenie projektu budowlanego w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...] w S. Takie usytuowanie obiektu naruszało wówczas obowiązujący § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Przedmiotowy obiekt budowlany, zaprojektowany jako budynek gospodarczy o wymiarach 6,64 m x 8,00 m i usytuowaniu w odległości 1,00 m od granicy z działką nr [...], został zrealizowany jako obiekt budowlany o diametralnie różnych wymiarach (zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury), ze zmienioną funkcją na mieszkalną, a ponadto został usytuowany w odległości 0,4 m – 0,7 m od tej granicy. Fakt wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności powoduje, iż w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do zakończonej inwestycji znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl art. 51 ust.1 pkt 4 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatem w odniesieniu do budowy zakończonej i zrealizowanej w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4), z uwagi na rażące naruszenie przepisów § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin wykonania. W niniejszej sprawie stwierdzono brak technicznej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem takie doprowadzenie powinno polegać na nakazaniu skarżącym oddalenia przedmiotowego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość 1,5 m od granicy działki. Skoro usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m nie jest możliwe, organ odwoławczy wskazał, że należy się zgodzić z rozstrzygnięciem organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyegzekwowania zachowania odległości 1,5 m od granicy. Przesunięcie ścian budynku na odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...] staje się niewykonalne bez naruszenia konstrukcji budynku. Skoro brak jest technicznych możliwości doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z przepisami, organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczony przez organ I instancji nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest zasadny. W związku z powyższym niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi i brak technicznych możliwości nakazania wykonania określonych czynności aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami, uzasadnia orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Tym samym brak jest możliwości analizowania sprawy w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy. Organ II instancji wskazał, iż jedynym sposobem doprowadzenia powstałej zabudowy do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ocenił również, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie określił, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem by wyeliminować naruszenie prawa może być jedynie nakazanie inwestorowi oddalenie się z tak wybudowanym obiektem bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość 3 m. Jak uznał organ II instancji, należało odnieść się do cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. To jednak w ocenie organu II instancji nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę J. i S. G. na powyższą decyzję wskazał, że podlega ona uwzględnieniu lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że okoliczności niniejszej sprawy są zasadniczo niesporne i prawidłowo zostały przez organy ustalone. Postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych przez małżonków G. robót budowlanych wszczęte zostało w dniu [...] października 2000 r. i trafnie w toku tego postępowania ustalono, że roboty te, prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 1998 r. o pozwoleniu na budowę, w istocie doprowadziły do zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Pozwolenie na budowę dotyczyło budynku gospodarczego o wielkości zabudowy 61,96 m2, usytuowanego w odległości 1 m od granicy z działką należącą do E. Ż., za jego zgodą, ścianą bez okien, zrealizowano natomiast obiekt o charakterze budynku mieszkalnego, o powierzchni zabudowy powiększonej o ponad 23 m2 i przybliżony do granicy działki do 0,4 – 0,7 m, ścianą z oknami. Zwiększenie powierzchni zabudowy miało wpływ na elewację i kształt połaci dachowej, odmienny od zatwierdzonego w dokumentacji projektowej. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone w toku postępowania administracyjnego toczącego się w trybie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak bowiem wynika z akt, małżonkowie G. wystąpili w dniu [...] października 2002 r. do Starosty Powiatowego w N. D. G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w toku postępowania szereg opisanych wyżej decyzji, poprzedzonych postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. G. o wstrzymaniu prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w S. Na dzień wydania, to jest [...] czerwca 2003 r., przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 2002 r., jedyną nieuchyloną w trybie odwoławczym decyzją organu I instancji była decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakładająca na inwestora S. G. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wymieniona decyzja, jak wynika z akt sprawy, wyeliminowana została z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2007 r. wobec stwierdzenia rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym z daty kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał, że na dzień 11 lipca 2003 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), brak było ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 106, poz. 1126. Jak bowiem wynika z niespornych okoliczności sprawy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. G. z dnia [...] sierpnia 2001 r. udzielająca S. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylona została ostateczną decyzją PWINB z dnia [...] marca 2002 r. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Regulacja ust. 2 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Innymi słowy, przepis prawa materialnego znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest art. 51 Prawa budowlanego, podlega zastosowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., to jest do dnia 11 lipca 2003 r. Tymczasem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), który w dacie zaskarżonej decyzji, na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 95, poz. 888), miał brzmienie następujące: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7)". Niezależnie zatem od dalszych zastrzeżeń, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126. Sąd podniósł, że wydana w niniejszym postępowaniu decyzja o wznowieniu robót budowlanych nie miała przymiotu decyzji ostatecznej, stąd oceniając przedstawiony stan faktyczny Sąd stanął na stanowisku, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie zostało zakończone ostateczną decyzją, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Niepodważalne, w ocenie Sądu, jest ustalenie, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, w stanie prawnym podlegającym zastosowaniu w niniejszej sprawie. Ustalenia organów w tej mierze są więc prawidłowe, w odniesieniu do faktu zrealizowania obiektu w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, połączone z wykazaniem, że to odstępstwo ma charakter istotny w odniesieniu do pozwolenia na budowę, z konsekwencjami dla dalszego prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie rozważyły możliwości przywrócenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem kierując się wyrażoną wyżej zasadą, co dodatkowo czyni wadliwym przeprowadzone postępowanie, naruszając poza przepisem art. 51 ustawy – Prawo budowlane również przepisy postępowania, art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) chodzi o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to jest do stanu określonego wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę (lub w przepisach Prawa budowlanego), a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku – do rozbiórki obiektu lub jego części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył E. Ż., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 11 lipca 2003 r.,

– przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy dopuściły się uchybienia wskazanym powyżej przepisom i że miało to istotny wpływ na wynik sprawy,

– niewzięcie pod uwagę zasad współżycia społecznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza zasady współżycia społecznego w tym wynikających z art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji – odnoszące się do równość obywateli wobec prawa i obowiązku przestrzegania prawa przez obywateli. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sam fakt wskazania w podstawie prawnej niewłaściwego przepisu, w tym przepisu nieobowiązującego – nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że orzeczenie to stoi w sprzeczności z prawem i stanowi bezwzględną przesłankę uchylenia takiego orzeczenia. Chociaż niewątpliwie jest to orzeczenie zawierające uchybienie, nie zachodzą jednak podstawy do usuwania tego orzeczenia z obrotu prawnego. Ocena merytoryczna działań organów wskazuje jednak, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zapewnienie stronom udziału w postępowaniu pozostają bez zarzutu. Nie zachodzą także żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności któregokolwiek z uchylonych orzeczeń administracyjnych. Faktyczną podstawą prawną do rozstrzygania w niniejszej sprawie jest, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – według stanu sprzed 11 lipca 2003 r., mający charakter alternatywny. To organ w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustala, którą z opisanych przepisem czynności należy nakazać stronie. Czynności procesowe podejmowane przez organ I instancji zmierzały de facto do wydania orzeczenia administracyjnego, którego treść stanowi rozstrzygnięcie – do wydania, którego organ ten uprawniony był w także świetle cytowanego art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego przed 11 lipca 2003 r. Organ działał zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – chociaż wadliwie wskazał podstawę prawną. Nie można zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przypisać organom aby dopuściły się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., postępowanie prowadzone było bardzo wnikliwie z uwzględnieniem innych postępowań administracyjnych, wniosków oraz oświadczeń stron. W skardze kasacyjnej podnosi się, że trudno polemizować z wskazanym przez Sąd zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a. skoro Sąd, w uzasadnieniu nie sprecyzował, który z przepisów tego artykułu został naruszony. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że nie widzi jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. N. orzekł bez dokonania należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie podzielono też stanowiska Sądu odnośnie konieczności rozpatrzenia przez organy administracyjne możliwości zobowiązania strony do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia niezgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stanowiąc o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, dysponując zebraną w sprawie dokumentacją dowodową, a w szczególności projektem technicznym budynku, miał pełną możliwość ustalenia niemożliwości wykonania "odsunięcia" budynku od granicy działki. Skoro z treści projektu technicznego jednoznacznie wynikało, że budowla jest trwale związana z gruntem i posiada określone cechy konstrukcyjne – to niemożliwym było orzeczenie o "odsunięciu" obiektu, gdyż tego rodzaju działanie zmierzałoby do katastrofy budowlanej. Ustalenia w tym zakresie stanowią, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, element wiedzy nauk związanych z budownictwem wymagany przy wykonywaniu samodzielnych czynności w budownictwie, jest to zatem fakt powszechnie znany i niewymagający udowadniania dodatkowymi czynnościami dowodowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, którymi jest związany. Oznacza to, że strona skarżąca określa ramy postępowania kasacyjnego przez wskazanie podstaw kasacyjnych, przepisów które w jej ocenie naruszono wydanym wyrokiem i uzasadnienia tych twierdzeń strony skarżącej (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przedmiotowa skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wg stanu prawnego obowiązującego przed dniem 11 lipca 2003 r.

Autor skargi kasacyjnej w pełni aprobuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jak również zgadza się, iż do powyższych ustaleń faktycznych zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

W świetle takiego stanowiska autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z jego twierdzeniem dalszym, że wskazanie przez organy obu instancji jako podstawy prawnej wydanych decyzji przepisów prawa budowlanego aktualnie obowiązujących po wejściu w życie zmian prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. nie stanowi uzasadnionej przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwoławczej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. całe postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i 52 Prawa budowlanego przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania do ustalonego stanu faktycznego wg art. 7 przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. czyli wadliwość zaskarżonej decyzji nie ograniczała się tylko do wskazania niewłaściwych przepisów jako podstawy prawnej jej wydania.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując złożoną przez inwestorów małż. G. skargę w sposób bardzo wnikliwy dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i oceny postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanych decyzji organów nadzoru budowlanego (art. 134 p.p.s.a.).

Z akt sprawy niespornie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia [...] lutego 1998 r. wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w E. została zrealizowana z istotnymi odstępstwami jako budynek mieszkalny – już w 2002 r., czyli jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji roboty budowlane zostały zakończone w toku postępowania administracyjnego toczącego się w trybie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż już 17 października 2002 r. inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż na dzień 11 lipca 2003 r., tj. na datę wejścia w życie ustawy ww. w dniu 27 marca 2003 r. nie istniała żądana decyzja ostateczna kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1126). W tej sytuacji wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przepisy wskazane i zastosowane przez organy, które zawierają diametralnie różną regulację prawną (art. 51) niż przepisy tegoż art. w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji obiektu (vide ww. treść art. 51 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, prawidłowo przytoczona w uzasadnieniu wyroku Sądu).

W pełni zasługuje na uznanie stanowisko Sądu, iż w sytuacji, gdy realizacja obiektu budowlanego następuje z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków z decyzji o pozwoleniu na budowę bądź sprzecznie z przepisami prawa budowlanego, to ratio legis art. 50 i 51 tego prawa polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa.

Dopiero niewykonanie nałożonych w trybie wskazanych przepisów obowiązków, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego), stanowisko to znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Sąd orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle prawidłowych ustaleń Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania naprawczego nie wydały żadnej ostatecznej decyzji w oparciu o wskazane przepisy art. 51 obowiązujące do 11 lipca 2003 r., zmierzającej do doprowadzenia obiektu wykonanego z istotnymi odstępstwami przez inwestorów G. ani do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, jak i zgodnego z przepisami prawa.

Jak wcześniej podniesiono, w celu wymuszenia na inwestorze zlikwidowania samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów winno być nałożenie na inwestorów powinności dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem rozumianego jako zgodności z warunkami pozwolenia na budowę lub z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Dopiero niewykonanie tych obowiązków może uzasadniać orzeczenie rozbiórki obiektu lub jego części.

Powyższe ustalenia w pełni uzasadniają ocenę Sądu o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego i wadliwym przeprowadzeniu postępowania naprawczego (co narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a.).

Za gołosłowne i przedwczesne zdaniem Sądu kasacyjnego należy uznać stanowisko organów o niemożliwości doprowadzenia do zgodności z prawem spornego obiektu budowlanego w zakresie odległości od granicy działki. Z akt sprawy nie wynika by w tym celu podjęto jakieś konkretne czynności.

W świetle powyższych okoliczności za bezzasadny trzeba ocenić zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w pkt 1 lit. b/ o naruszeniu przepisów postępowania przez przyjęcie, że organy dopuściły się uchybienia wymienionych art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Także niesłuszny jest zarzut skargi kasacyjnej o braku uwzględnienia przez Sąd zasad współżycia społecznego. Autor skargi kasacyjnej precyzując ten zarzut pominął fakt, iż w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego kreuje zasady ogólne postępowania, w tym także zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W podsumowaniu przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec bezzasadności wszystkich jej zarzutów. Stanowi to podstawę oddalenia skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.