Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 261/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę B Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę umorzył postępowanie odwoławcze.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu hal produkcyjno-magazynowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zapleczem socjalno-biurowym dla I etapu inwestycji na działkach o nr ewid. 35/1, 36/3, 37/3, 38/1, 38/2, 39/4, 40/3, 41/1, 42/1, położonych w miejscowości W., na terenie gminy B..

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka A, która nie została uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca podniosła, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej w postępowaniu Wójta Gminy B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji wynika, że budowa i funkcjonowanie projektowanych obiektów będzie skutkowała emisją różnego rodzaju spalin, pyłów PM i hałasu. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wskazaną powyżej budowę, czym dopuścił się naruszenia przywołanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) i przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 61 § 4, 78 § 1, art. 81 i art. 109 § 1 k.p.a.). Dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania wystarczające jest samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się w granicach normy prawa. Tym samym przymiot strony nie jest zależny od tego, czy dane oddziaływanie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu jego występowania. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką nieruchomości nr ewid. 105/3, położonej o 81,05 m od terenu inwestycji, której realizacja rodzi ryzyko naruszenia stosunków wodnych w jej sąsiedztwie. Aktualnie działka wykorzystywana jest na cele rolnicze, a budowa i funkcjonowanie planowanych obiektów będzie skutkować emisją spalin, pyłów, hałasu i być może naruszeniem stosunków wodnych, co wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Skarżąca wskazała nadto, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy B. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie uznał skarżącej za stronę postępowania, a zatem nie doręczył jej wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji w momencie złożenia odwołania nie była ostateczna. Stronom postępowania (posiadającym ten przymiot w postępowaniu pierwszej instancji) decyzja została doręczona 4 stycznia 2021 r. Odwołanie skarżącej zostało nadane 13 stycznia 2021 r. Wobec tego, że w dacie składania odwołania przez skarżącą decyzja organu pierwszej instancji nie była ostateczna uznać należało, że odwołanie wpłynęło w terminie otwartym dla stron postępowania. Ze względu na brak oceny merytorycznej prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, kwestia prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji niektórym ze stron postępowania poprzez osobisty jej odbiór przez pełnomocnika, którego pełnomocnictwo obowiązywało do 30 grudnia 2020 r., pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Istotny dla podejmowanego rozstrzygnięcia jest bowiem fakt, że w dniu złożenia odwołania decyzja nie była ostateczna. W niniejszej sprawie wniosek inwestora o pozwolenie na budowę został złożony po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r. Mając jednakże na uwadze art. 27 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca", do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem organu drugiej instancji, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania i zabudowy terenu (obecny i potencjalny) otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Bezspornym jest, że nieruchomość nr ewid. 105/3, miejscowości W., stanowi własność skarżącej, która przedłożyła w tym zakresie stosowne dokumenty (wydruk elektronicznej księgi wieczystej nr [...]). Z załączonego przez stronę wydruku z portalu Geoportal oraz analizy w zakresie usytuowania działki skarżącej względem terenu objętego pozwoleniem na budowę wynika, że projektowana inwestycja położona jest po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości skarżącej (projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje swym zasięgiem tej działki). Odległość niezabudowanej nieruchomości skarżącej od projektowanej hali nie została zwymiarowana w projekcie budowlanym – jak wynika z analizy organu odwoławczego jest to odległość rzędu 80 metrów. Projektowana inwestycja będzie źródłem emisji do środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Powyższe wynika chociażby z decyzji Wójta Gminy B. z [...] czerwca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że planowane przedsięwzięcie realizowane zgodnie z rozwiązaniami wynikającymi z raportu oddziaływania na środowisko spowoduje, że nie będzie to jednak emisja ponadnormatywna. Przedstawiona konkluzja w powiązaniu z faktem, że projektowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej, stanowi dla Wojewody [...] podstawę do odmowy przyznania skarżącej statusu strony postępowania. W ocenie organu drugiej instancji, sam fakt wystąpienia emisji do środowiska w związku z realizacją i funkcjonowaniem obiektów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, nie jest równoznaczny z możliwością uczestnictwa w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Zarówno skarżąca, jak i poprzednie właścicielki nieruchomości nr ewid. 105/3, nie zostały uznane za strony postępowania w sprawie wydania decyzji Wójta Gminy B. o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało następnie potwierdzone stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (zaprezentowanym w decyzjach nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji środowiskowej oraz nr [...] z [...] września 2020 r. stwierdzającej, że decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Status prawny skarżącej w postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej został ustalony w oparciu o regulację art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.". Była to zatem sytuacja niewątpliwie odmienna względem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym podstawą prawną ustalenia kręgu stron postępowania wyznacza się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu drugiej instancji, z uwagi na charakter podnoszonych przez skarżącą argumentów, ocena organów właściwych w kwestii ochrony środowiska (w tym w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu) i oddziaływania inwestycji na teren odwołującej ma istotne znaczenie również w prowadzonym przez organ wojewódzki postępowaniu. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2020 r. oraz z przekazanej przez Wójta Gminy B. dokumentacji w sprawie postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko ogranicza się do emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz do oddziaływania akustycznego. Szczegółowe dane w tym zakresie zostały przedstawione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz w jego załącznikach nr 18 (wyniki analizy zanieczyszczeń do powietrza) oraz nr 19 (wyniki analizy propagacji hałasu).

Organ drugiej instancji odnosząc się do emisji substancji do powietrza, stwierdził, że materiały sprawy wskazują na brak oddziaływania w zakresie emisji zanieczyszczeń poza terenem realizacji przedsięwzięcia (z wyjątkiem emisji pyłu zawieszonego PM 2,5), co potwierdzają m. in. rysunki izolinii stężeń benzenu i tlenków azotu, wchodzące w skład załącznika nr 18 do raportu. Z pisma Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska – Departamentu Monitoringu Środowiska Regionalnego Wydziału Monitoringu Środowiska w Ł. z 3 września 2019 r. wynika, że w roku kalendarzowym 2018 w miejscowości W. na terenie objętym inwestycją średnioroczna wartość stężenia zawieszonego pyłu PM 2,5 wyniosła 21 µg/m3. Wobec takiej wartości zanieczyszczeń dla pyłu PM 2,5 w odniesieniu do obowiązującej od stycznia 2020 r. nowej wartości dopuszczalnej wynoszącej 20 µg/m3 (zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu – Dz. U. poz. 1031 ze zm.) organ właściwy w sprawie decyzji środowiskowej uznał, że przedsięwzięcie lokalizowane jest na obszarze, na którym już obecnie przekroczone zostały standardy jakości powietrza (niezależnie od realizacji inwestycji). Ponadto stężenie średnie pyłu zawieszonego PM 2,5, również przedstawione na rysunku izolinii wraz z schematami, pozwala na stwierdzenie, że budowa obiektów nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego stężenia pyłu PM 2,5 na działce nr ewid. 105/3.

Rozważając kwestię oddziaływania akustycznego inwestycji organ drugiej instancji podniósł, że działka skarżącej nr ewid. 105/3 objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część sołectwa W. (uchwała Rady Gminy B. nr [...] z 30 listopada 2005 r.). Na terenie inwestycji obowiązuje inny miejscowy plan, tj. uchwała nr [...] Rady Gminy B. z 29 sierpnia 2018 r. Nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 7 ust. 1 pkt 2). Dla terenów tych w § 15 pkt 1 i 2 miejscowego planu ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi – oraz przeznaczenie dopuszczalne uzupełniające – nieuciążliwe usługi towarzyszące nie zakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru, stacje transformatorowe. Tym samym poziom hałasu na terenie działki skarżącej nie powinien przekraczać poziomów 50 dB w ciągu dnia oraz 40 dB w ciągu nocy, określonych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Źródłami hałasu w przypadku inwestycji są zgodnie z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (str. 46-57): kubaturowe źródła hałasu – hala produkcyjno-magazynowo-usługowa oraz pompownia p.poż.; punktowe źródła hałasu – m. in. wentylatory dachowe, urządzenia wentylacyjne i chłodnicze, agregaty wody lodowej; liniowe źródła hałasu – pojazdy obsługujące planowane przedsięwzięcie i poruszające się na terenie zakładu. Z map akustycznych (pora dzienna i pora nocna), wchodzących w skład załącznika nr 19 do raportu wynika, że hala i związana z nią działalność nie spowoduje naruszenia wymagań akustycznych rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r.". Działka skarżącej nie znajduje się bowiem w zasięgu wrysowanych izolinii określających występowanie hałasu na poziomie o wartościach wyższych od dopuszczalnych 50 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej.

Odnosząc się do zarzutu możliwego naruszenia stosunków wodnych w sąsiedztwie działki skarżącej, organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. z [...] września 2020 r. udzielono inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające m. in. na wykonaniu urządzeń wodnych oraz na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu inwestycji. Zarówno z decyzji, jak i z załączonego projektu budowlanego (w szczególności z planu sytuacyjnego branży sanitarnej) wynika, że w ramach inwestycji przewiduje się budowę kanalizacji deszczowej, która będzie kierować wody opadowe/roztopowe do projektowanego zbiornika retencyjnego, a następnie do rowu melioracyjnego, znajdującego się na południe od planowanej hali produkcyjno-magazynowo-usługowej. W oparciu o zgromadzoną dokumentację organ odwoławczy stwierdził, że realizacja inwestycji nie narusza stosunków wodnych, gdyż nie zmienia ona kierunku spływu wód opadowych z terenu inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich (zwłaszcza dla położonego około 80 m na zachód gruntu skarżącej).

Organ drugiej instancji stwierdził także, że ze względu na znaczną odległość od terenu skarżącej projektowana hala wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem na działce o nr ewid. 105/3 (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") ani nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną). Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Skarżąca nie wykazała jakichkolwiek konkretnych ograniczeń w zabudowie nieruchomości nr ewid. 105/3 spowodowanych decyzją o pozwoleniu na budowę wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się obszarze oddziaływania planowanej inwestycji wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wobec tego skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka A wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organy obu instancji i niezasadne uznanie, że działka nr ewid. 105/3, której skarżąca jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, który zamierza wybudować uczestnik, w następstwie czego skarżąca błędnie nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja;

b. art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ drugiej instancji i błędne ustalenie, że:

- inwestycja uczestnika w razie jej realizacji zgodnie z rozwiązaniami wynikającymi z raportu oddziaływania na środowisko nie będzie źródłem ponadnormatywnej emisji do środowiska;

- zanieczyszczenia, które zostaną wprowadzane do powietrza w związku z realizacją inwestycji nie wpłyną na jakość powietrza, poziom hałasu i stosunki wodne na nieruchomości nr ewid. 105/3, w następstwie czego organ drugiej instancji niezasadnie uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach, którego została wydana zaskarżona decyzja;

c. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art 105 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ drugiej instancji i umorzenie postępowania odwoławczego z powodu błędnego uznania, że jest bezprzedmiotowe, ponieważ zostało zainicjowane odwołaniem skarżącej, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, podczas gdy skarżąca powinna była zostać uznana za stronę tego postępowania, a postępowanie odwoławcze zainicjowane jej odwołaniem nie było bezprzedmiotowe;

d. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i pozbawienie skarżącej w związku z błędnym uznaniem, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, możliwości udziału w tym postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

e. art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, w związku z błędnym uznaniem, że nie jest stroną tego postępowania administracyjnego, w następstwie czego została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji;

f. art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i uniemożliwienie skarżącej w związku z błędnym uznaniem, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, składania w tym postępowaniu wniosków dowodowych, co uniemożliwiło jej obronę swych praw;

g. art. 81 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i poczynienie w sprawie ustaleń faktycznych oraz wydanie na ich podstawie decyzji, mimo że w następstwie błędnego uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów;

h. art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i niedoręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w związku z błędnym uznaniem, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, w ramach której została wydana zaskarżona decyzja, w następstwie czego została ona pozbawiona możliwości zapoznania się z tą decyzją.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z obiektem ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego wystarczy samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się w granicach norm prawa. Z żadnego przepisu prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, nie wynika bowiem, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez sam ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. W związku z tym przymiot strony powstępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu niezależnie od tego, czy wskazane oddziaływanie przekracza ustalone w tym względzie normy. Nieruchomość oznaczona jako działka gruntu nr 105/3 jest oddalona od planowanej inwestycji jedynie o 81,05 m. Tyle wynosi odległość pomiędzy zachodnią granicą działki gruntu nr 105/3 a wschodnią granicą działki gruntu nr 42, która stanowi jedną z działek, na których mają zostać zbudowane obiekty objęte pozwoleniem na budowę. Z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej w postępowaniu, które było prowadzone przed Wójtem Gminy B. wynika, że realizacja inwestycji uczestnika będzie skutkowała emisja różnego rodzaju spalin oraz pyłów PM. Doprowadzi to do zwiększenia zanieczyszczenia powietrza na pobliskim obszarze, na którym już zostały przekroczone standardy jakości powietrza. Organ drugiej instancji błędnie ustalił, że inwestycja uczestnika w razie jej realizacji zgodnie z rozwiązaniami wynikającymi z raportu oddziaływania na środowisko nie będzie źródłem ponadnormatywnej emisji do środowiska. Zgodnie bowiem z tym raportem, zanieczyszczenie, które ma zostać wprowadzone do powietrza przez inwestycję uczestnika, ma zostać skompensowane poprzez to, że uczestnik ma dokonać wymiany na terenie Gminy B. w sołectwie W. lub w sąsiadującym sołectwie pieca węglowego na piec (kocioł) niskoemisyjny gwarantujący redukcję emisji pyłu zawieszonego w ilości nie mniejszej niż ilość zanieczyszczenia przewidywana do wprowadzenia do powietrza z planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, wskazane rozwiązanie nie może zostać uznane za skuteczny sposób na zapobieżenie ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń do powietrza w pobliżu obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Nie jest wiadomym, na której nieruchomości uczestnik dokona wymiany pieca. Zgodnie z raportem może to mieć miejsce nawet w innym sołectwie niż to, w którym ma być realizowane przedsięwzięcie i w którym znajduje się działka skarżącej. Gdyby tak się stało, to wymiana pieca nie doprowadziłaby do poprawy jakości powietrza w okolicach planowanej inwestycji. Planowana inwestycja z pewnością doprowadzi do zwiększenia zanieczyszczenia powietrza na obszarze, na którym będzie realizowana, a na którym już zostały przekroczone standardy jakości powietrza. Prawdopodobnym jest, że w stosunku do nieruchomości znajdujących się w okolicach miejsca planowanej inwestycji nie zostanie to w żaden sposób skompensowane. Biorąc pod uwagę, w jak niewielkiej odległości znajduje się działka gruntu nr 105/3 od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, oczywistym jest, że zanieczyszczenia wprowadzane do powietrza przez jej realizację doprowadzą do pogorszenia jakości powietrza również na działce gruntu nr 105/3. Skarżąca zauważyła, że z załącznika nr 18 do raportu oddziaływania na środowisko – Wyniki analizy propagacji hałasu znajdującego się w aktach postępowania, które było prowadzone przez Wójta Gminy B. wynika, że realizacja inwestycji uczestnika będzie się wiązała z hałasem, w związku z czym poziom hałasu na pobliskim terenie, w tym na działce gruntu nr 105/3, osiągnie niemalże najwyższy, dopuszczalny poziom. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, nie można zatem wykluczyć, że w związku z realizacją inwestycji będzie dochodziło do przekroczenia na tym terenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Co więcej, w ramach inwestycji uczestnika ma zostać zbudowana doziemna instalacja wody wraz z instalacją hydrantową, doziemna instalacja kanalizacji deszczowej wraz z wpustami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zbiornik retencyjno-chłonny wraz z odprowadzeniem wód opadowych z tego zbiornika do rowu. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji istnieje zatem ryzyko, że planowana inwestycja poważnie naruszy stosunki wodne w sąsiedztwie obszaru, na którym ma być realizowana. Tym samym realizacja inwestycji uczestnika wpłynie negatywnie na standardy jakości środowiska na działce skarżącej, a nawet może doprowadzić do ich przekroczenia. Mimo przeznaczenia działki skarżącej w miejscowym planie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczoną realizacją usług, jest ona aktualnie wykorzystywana na cele rolnicze. Tym samym realizacja inwestycji z pewnością wprowadzi ograniczenia w jej zagospodarowaniu zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, tj. w wykorzystywaniu na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 24 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 sierpnia 2021 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uczestnicy postępowania G.P. i K.P. oświadczyli bowiem, że nie mają możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej (pismo z 7 września 2021 r. k. 120), a organ administracji i pozostali uczestnicy postępowania nie potwierdzili technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 24 września 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżący, organ administracji i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej jednak nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy skarżącej może być przyznana legitymacja procesowa strony w sprawie udzielenia uczestnikowi postępowania pozwolenia na budowę obejmującego budowę zespołu hal produkcyjno-magazynowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą.

W rozpoznawanej sprawie chociaż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po wejściu w życie ustawy zmieniającej (3 listopada 2020 r.), to z mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 tej ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej nowelizacji.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, a także przepisy Kodeksu cywilnego wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (obciążenia danej nieruchomości) bądź przyznające określonym podmiotom uprawnienia do prawa korzystania z cudzej nieruchomości. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (por. wyroki NSA: z 14 października 2009 r., II OSK 1596/08; z 16 października 2019 r., II OSK 2965/17).

Organ administracji powinien zatem zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czyniąc zadość art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego, a także wykorzystywanie czy wzmożenie dotychczasowego korzystania przez inwestora z nieruchomości innego podmiotu w związku z planowaną inwestycją. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; z 16 października 2019 r., II OSK 2965/17; z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20).

W orzecznictwie wskazuje się także, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Musi mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu bądź mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – winno być przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym powyższe kwestie podlegają wyjaśnieniu i organ rozstrzyga sprawę. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji – odwołania. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17; z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 16 października 2019 r., II OSK 2965/17; z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18; z 14 października 2020 r., II OSK 1494/20). Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1266/14; z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20). Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13). Podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne według norm prawa (por. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15).

Podzielając powyższe podglądy stwierdzić należy, że o ile zatem występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Dlatego też przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15). Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia, np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1266/14; z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że dla uznania właściciela (użytkowania wieczystego, zarządcy) nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy jego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego i czy przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (por. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 282/17 i z 25 luty 2016 r. II OSK 1591/14). Zatem indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego i jego charakter mają wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania obiektu i wyznaczenie granic jego oddziaływania. Co do zasady oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1687/18).

W rozpoznawanej sprawie brak bezpośredniego sąsiedztwa nie oznacza zatem automatycznie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki skarżącej i nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji badając legitymację skarżącej do wniesienia odwołania (przymiot strony) analizował, czy ewentualne immisje będą miały charakter ponadnormatywny (zanieczyszczenie powietrza, hałas), czy dojdzie do naruszenia stosunków wodnych oraz możliwość zabudowy działki skarżącej.

Podstawę ustaleń organu drugiej instancji w zakresie dotyczącym emisji zanieczyszczeń powietrza oraz hałasu stanowiły decyzje wydane w postępowaniu środowiskowym dla inwestycji, raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pismo Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska – Departamentu Monitoringu Środowiska Regionalnego Wydziału Monitoringu Środowiska w Ł. z [...] września 2019 r., z którego wynika, że w miejscowości W. jest przekroczona średnioroczna wartość stężenia zawieszonego pyłu PM 2,5.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tymczasem stanowi o obowiązku sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynikające z art. 86 u.u.i.ś. związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku sprawdzenia rozwiązań projektowych w kontekście wymagań ochrony środowiska w zakresie szerszym niż to wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy nie zawsze możliwe jest określenie wszystkich czynników środowiskowych, które mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Przyjmuje się również, że według treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. Prawo ochrony środowiska, pod red. J. Stelmasiaka, LexisNexis 2010, s. 115; Ochrona środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, M. Zakrzewska, LexisNexis Warszawa 2010, s. 129; Pozwolenie na budowę, A. Ostrowska, LexisNexis 2009, s. 162). Mając na uwadze cel postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko należy założyć, że jego wyniki powinny umożliwić zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz wypracowanie rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki realizacji inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna umożliwić uzyskanie przez organ architektoniczno-budowlany pełnej wiedzy niezbędnej do oceny wymagań ochrony środowiska, których zachowanie warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę. Rzeczą więc organu weryfikującego projekt budowlany jest analiza decyzji środowiskowej, raportu i całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Jednym z zagadnień, które wiąże się ze środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia budowlanego jest kwestia obszaru oddziaływania danego obiektu określanego w celu ustalenia ograniczeń w zagospodarowaniu wyznaczonego terenu (art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). To właśnie na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z działek sąsiednich. W orzecznictwie zwrócono uwagę na potrzebę samodzielnego badania przez organ architektoniczno-budowlany okoliczności dotyczących obszaru oddziaływania przewidzianego do realizacji obiektu budowlanego w kontekście ustalania kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego niezależnie od związania ustaleniami decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. II OSK 353/14).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ administracji oceniając możliwe oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącej w zakresie dotyczącym oddziaływania akustycznego oraz zanieczyszczenia powietrza ocenił przedłożony przez inwestora projekt budowlany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzeń odnoszących się w tym zakresie do tego projektu. Brak ten nie pozwala ocenić, czy zasadnie organ administracji stwierdził, że w tym zakresie brak jest takiego oddziaływania na działkę skarżącej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jest wprawdzie ostateczna, lecz nieprawomocna. Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 765/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wprawdzie skargę skarżącej, lecz wyrok ten jest nieprawomocny. Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy byt decyzji z [...] sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2020 r. nie jest więc pewny.

Oceniając kwestię ewentualnego naruszenia stosunków wodnych organ drugiej instancji powołał się na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. z [...] września 2020 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód oraz dość ogólnie i lakonicznie stwierdził, że realizacja inwestycji nie narusza stosunków wodnych, gdyż nie zmienia kierunku spływu wód opadowych z terenu inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Powołując się wyłącznie na "znaczną odległość" od terenu skarżącej organ drugiej instancji z kolei stwierdził brak ograniczeń związanych z przesłanianiem, nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi, brak położenia w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., brak wpływu na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostęp do drogi publicznej oraz szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Brak dokonania przez organ drugiej instancji właściwej, samodzielnej oceny dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, której wyniki winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie naruszono art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to jest istotne i może mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy za przedwczesne uznać należy stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wobec czego nie jest ona stroną postępowania. W konsekwencji tego za przedwczesne uznać także należy wydanie przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie musiał zatem ocenić, czy np. powoływanie się na prawo własności (art. 140 k.c.) wyczerpuje w okolicznościach tej sprawy przesłankę z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odnoszącą się do "przepisów odrębnych", które służą wyznaczeniu terenu w otoczenia obiektu budowlanego na potrzeby ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Przy udzielaniu pozwolenia na budowę uwzględnieniu wymagają bowiem uzasadnione interesy osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlanego. Organ administracji dokona przy tym oceny dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sprawdzi rozwiązania projektowe, m. in. w kontekście wymagań ochrony środowiska. Wyniki poczynionych ustaleń oraz dokonaną ocenę przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

dc