Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 629/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia Komendantowi Komisariatu Policji przez Wójta Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...]r. wydanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). W akcie tym Wójt Gminy W. polecił Komendantowi Komisariatu Policji podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, związanego z brakiem usunięcia śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. Organ nadzoru uznał zaskarżone zarządzenie, jako wydane z naruszeniem zasady legalizmu, a więc sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP, z którego treści wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jego zdaniem zarządzenie wójta, jako akt o charakterze władczym może dotyczyć wyłącznie podmiotów, które są wójtowi, jako organowi gminy, podporządkowane. Takim podmiotem nie jest Komendant Policji. Wójt Gminy W.nie posiadał więc kompetencji do wydania zarządzenia zawierającego polecenie skierowane do Komendanta Policji.

Oceniono też zaskarżony akt w kontekście powołanego w jego podstawie art. 11 ustawy o Policji przyznającego wójtowi gminy uprawnienie do żądania od Komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołując się na wyjaśnienia Wójta Gminy W. skierowane do organu nadzoru oraz przedstawioną korespondencję prowadzoną przez Wójta z Główną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Powiatowym Zarządem Dróg w Ż. Wojewoda [...] stwierdził, iż przyczyną wydania zakwestionowanego zarządzenia było niewykonanie obowiązku utrzymania nawierzchni chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych, w tym odśnieżanie i uprzątnięcie zalegającego na nich śniegu, lodu i błota pośniegowego. Organ nadzoru uznał, iż wskazana, sporna sytuacja, nie stanowi żadnej z przesłanek, o której mowa w art. 11 ustawy o Policji.

Zauważono, że ustawa o Policji nie zawiera definicji legalnej pojęć użytych w przywołanym art. 11. Z tych względów organ nadzoru posłużył się znaczeniem powszechnym terminu "przywrócenie stanu zgodnego z porządkiem prawnym" przyjmując, że jest to sytuacja, w której przepisy prawa są naruszane i niezbędne jest podjęcie wszelkich koniecznych działań mających doprowadzić do sytuacji, w której będzie mieć miejsce postępowanie zgodne z prawem. Definiując termin "porządek prawny" Wojewoda [...] uznał, iż jest to całokształt regulacji prawnych zarówno powszechnie obowiązujących, jak też obowiązujących na szczeblu samorządu terytorialnego. Dokonując wykładni przesłanki określonej, jako "podjęcie działań zapobiegających naruszeniu prawa" uznano, że ma ona charakter warunkowy i zachodzi wówczas, gdy istnieje znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia przeciwko przepisom prawa, co skutkuje koniecznością podjęcia kroków o charakterze prewencyjnym mającym zapobiec potencjalnemu naruszeniu. Zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego według Wojewody [...] to takie działania, które mogą powodować zaburzenie istniejącego ładu prawnego i społecznego, stanowiące wykroczenie przeciwko powszechnie uznanym normom postępowania, a także realizacji praw obywateli wynikających z przepisów. W konsekwencji tego uznano, iż zaskarżone zarządzenie stoi w sprzeczności z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o Policji. Wójt Gminy W. nie posiadał więc należytych podstaw do wydania tego aktu. Brak porozumienia między podmiotami, do których należy z mocy ustawy dbałość o utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości nie oznacza, w przekonaniu organu nadzoru, zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a jedynie świadczy o niewykonywaniu przez te podmioty swoich obowiązków. Wojewoda [...] odwołał się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 391), która jego zdaniem w sposób kompletny reguluje tryb postępowania wójta w sytuacji, gdy zobowiązane podmioty nie realizują swoich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wójt Gminy powinien wydać w takiej sytuacji decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, co też uczynił. W przypadku niewykonania decyzji powinien dochodzić jej wykonania w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015). Organ nadzoru uznał natomiast za bezpodstawne domaganie się egzekwowania realizacji obowiązków zarządcy dróg w ramach uprawnień przysługujących Policji. Przywołując nadto art. 11 ust. 2 ustawy o Policji Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z tym przepisem żądanie wójta gminy skierowane do komendanta Policji nie może dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Żądanie to nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję. Polecenie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, zdaniem organu nadzoru, dotyczyło podjęcia działań mających na celu ściganie wykroczeń.

Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone było postanowieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 22 marca 2013r.

Dokumentacja przedstawiona Wojewodzie [...] zawierała protokół nr [...] Komisji Ochrony Środowiska i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Gminy W. i przedstawicieli Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawierający ustalenia dotyczące zimowego utrzymania dróg krajowych, powiatowych i gminnych na terenie Gminy W. w sezonie 2012/2013, porozumienie z dnia 11 stycznia 2013r. zawarte pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o Powiatem [...] w sprawie zimowego utrzymania poszczególnych odcinków dróg krajowych i powiatowych, monity kierowane do Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. i do Komisariatu Policji w W. o zintensyfikowanie działań zmierzających do poprawy stanu bezpieczeństwa na drogach powiatowych na obszarze Gminy W. w związku z wystąpieniem opadów śnieżnych. Ponadto przedstawiono decyzję nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w której Wójt Gminy W. nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w Ż. uprzątnięcie i pozbycie się śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W.

W skardze Gminy W. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Wójt Gminy W. nie posiadał kompetencji do wydania zarządzenia zawierającego polecenie skierowane do Komendanta Policji oraz, że zarządzenie Wójta dotyczy podjęcia działań mających na celu ściganie wykroczeń;

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o Policji poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. w sytuacji, w której zarządzenie to nie narusza prawa.

Skarżąca Gmina zaprzeczyła przede wszystkim, by wydane przez Wójta Gminy zarządzenie dotyczyło kwestii spornych związanych z niedopełnieniem obowiązków utrzymania czystości nawierzchni chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych względnie czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych, czynności z zakresu ścigania wykroczeń, czy też wykonania konkretnej czynności służbowej lub określenia sposobu wykonania zadań przez policję. Jej zdaniem wydane zarządzenie dotyczyło wyraźnych działań, których podjęcie polecił Wójt Gminy Komendantowi Policji z uwagi na powstałe bezpośrednie zagrożenie życia uczestników ruchu drogowego, w szczególności pieszych. Wskazana przez Wójta Gminy W. sytuacja, a to powstanie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z brakiem usunięcia śniegu, lodu, błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. wypełniała zdaniem skarżącej przesłanki wymienione w treści art. 11 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wykonawczy gminy uznał, że na podstawie tego przepisu może żądać od właściwego komendanta policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zauważono nadto, że opisana przez Wójta sytuacja wyczerpuje także znamiona szeregu czynów zabronionych określonych w kodeksie karnym m.in. w art. 160 § 1 czy art. 174 k.k. W takiej sytuacji Policja, zgodnie z jej zadaniami określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o policji, posiada szereg uprawnień, które powinny chronić bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz życie i zdrowie ludzi oraz mienia. Takie działanie jest obowiązkiem Policji i w związku z brakiem wykonania tego obowiązku na terenie Gminy W. Wójt tej gminy polecił podjęcie właściwych działań. Leżało to w kompetencjach organu wykonawczego gminy, gdyż na nim spoczywa obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujących także porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli. Komendant Komisariatu Policji powinien natomiast podjąć takie działania przewidziane przez przepisy prawa, aby stan zagrożenia życia uczestników ruchu drogowego, w szczególności pieszych, na terenie Gminy W. ustał.

Negując stanowisko organu nadzoru w zakresie, w jakim uznał, iż wójt gminy może wydawać polecenia wyłącznie podmiotom pozostającym z nim w podporządkowaniu skarżąca odwołała się do regulacji prawnych zezwalających wójtowi wydawać przepisy porządkowe w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), a także nakładać grzywnę w celu przymuszenia lub zarządzenie przymusowego doprowadzenia przez policję w stosunku do osób podlegających obowiązkowi obrony RP, niezgłaszających się do rejestracji (art. 31a ust. 9 ustawy o powszechnym obowiązku obrony).

Zauważono, że ustawodawca nie sprecyzował, jaką formę żądanie to może przybrać, jednakże w sytuacji, gdy z żądaniem występuje wójt gminy, powinno to być w formie zarządzenia. Uznano, iż użycie w treści zarządzenia sformułowania "polecam" w miejsce "żądam" nie stanowi istotnego uchybienia i nie ma wpływu na treść zarządzenia. Nie może więc być przyczyną stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi zauważono, że wbrew stanowisku zajętemu w skardze zarządzenie nie precyzuje jakie działania i za pomocą jakich środków miałyby zostać podjęte przez Komendant Komisariatu Policji w W. Zdaniem organu nadzoru stanowisko zajęte w skardze przejawia niekonsekwencję, gdyż zaprzecza się w niej zamiarowi zobowiązania Komendanta do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych wskazując jednak, że powstała sytuacja wyczerpuje znamiona czynów zabronionych. Jako niezgodne z przedstawionymi w aktach sprawy dokumentami uznał Wojewoda [...] twierdzenia skarżącego o braku związku zaskarżonego zarządzenia z koniecznością wyegzekwowania obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Zdaniem organu nadzoru działania, jakich oczekiwał od Komendanta Komisariatu Policji Wójt Gminy, miały zostać podjęte w związku z zaniechaniem realizacji obowiązku przez podmioty obowiązane do usuwania śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników. W takim przypadku nie wystąpiły przesłanki określone w art. 11 ust. 1 ustawy o Policji. Właściwe przepisy określają podmioty zobowiązane do podjęcia działań w zakresie należytego utrzymania dróg powiatowych i przewidują postępowanie i rolę wójta w sytuacji, gdy obowiązki nie są realizowane.

Organ nadzoru nie zgodził się również z poglądem skarżącej, by zwrot zastosowany w zarządzeniu ("polecam") pozostawał bez wpływu na zgodność z prawem zarządzenia. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem wprost o "żądaniu", a nie o "poleceniu", a organ wykonawczy nie ma uprawnień do wydawania poleceń kierowanych do organów Policji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo wyjaśnił, że wydając zaskarżone przez Wojewodę [...] zarządzenie Wójt Gminy W. oczekiwał od Komendanta Komisariatu Policji podjęcia działań w formie przesłuchania określonych osób zatrudnionych u podmiotów odpowiedzialnych za niewykonanie obowiązku oczyszczenia chodników z lodu, śniegu i błota pośniegowego.

Ponadto pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o wyznaczenie terminu do uzupełnienia skargi i przedłożenia formalnego zarządzenia, które według art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminy stanowi podstawę do wniesienia skargi. W wyznaczonym terminie brak formalny skargi został uzupełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje .

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym działań administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...]r. poddane więc zostało kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie też przyjdzie stwierdzić, że zakwestionowane zarządzenie podlegało nadzorowi Wojewody, jako że stanowiło władczą wypowiedź organu administracji.

Sądowa ocena poddanego kontroli aktu nadzoru musi przede wszystkim uwzględniać fakt, iż granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu przeto na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy jednostek samorządu terytorialnego władne są w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Odwołując się tu do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, iż była ona najczęściej wiązana z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. "Samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3).

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody wskazać trzeba, że akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały w naruszone wskutek wydania uchwały, czy zarządzenia organu samorządu terytorialnego, a Wojewoda zobligowany jest wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzenie nieważności. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ale także z zasadą wyrażoną w treści w jej art. 91 ust. 1. Nadto istotnym jest, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez gminę skargi upoważniony jest przeto ocenić nie tylko, czy zaskarżone zarządzenie narusza prawo lecz także, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego, jak akt naruszający prawo.

Termin "sprzeczność z prawem" użyty przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym nie został w akcie tym zdefiniowany. Definicja taka wykształciła się natomiast w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Wojewoda [...], jako przyczynę stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wskazał brak podstawy prawnej do wydawania przez wójta gminy poleceń w formie zarządzeń kreujących obowiązki podmiotów niefunkcjonujących w ramach struktury gminy, a w konsekwencji tego sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP. Wskazał także na sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z treścią art. 11 ust. 1 o Policji, gdyż zdaniem organu nadzoru w okolicznościach, w których zarządzenie zostało wydane nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ocena zasadności twierdzeń organu nadzoru wymagała zatem szczegółowej analizy przepisów powołanych podstawie prawnej zarządzenia stanowiącego przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także sytuacji faktycznej, w jakie zostało ono wydane.

Kwestionowany akt powołuje w swojej podstawie prawnej art. 11 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Zgodnie z brzmieniem drugiej z wymienionych norm prawnych zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (...). Natomiast po myśli art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepis art. 11 ustawy o Policji składa się natomiast z sześciu norm prawnych opisanych w sześciu ustępach tego artykułu. W ustępie pierwszym przyznane zostały wójtowi gminy uprawnienia do żądania od właściwego komendanta Policji określonego zachowania. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może żądać przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego Należałoby zatem domniemywać, iż podstawę prawną zakwestionowanego zarządzenia stanowi powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym, jako naruszony, art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, a w konsekwencji rozważyć, czy normatywny stan faktyczny objęty tym przepisem odpowiadał okolicznościom, w jakich podjęte zostało kwestionowane zarządzenie.

Z przedstawionej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że Rada Gminy W. wraz z przedstawicielami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dokonała uzgodnień w zakresie zimowego utrzymania dróg w sezonie 2012/2013 na terenie Gminy W. Jednocześnie też Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła porozumienie z Starostwem Powiatowym w Ż. o zimowym utrzymaniu dróg obejmujących teren Gminy W. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że obowiązek zimowego utrzymania dróg nie był należycie wykonywany, co pociągnęło za sobą reakcję Wójta Gminy. Przeprowadził on liczną korespondencję z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Powiatowym Zarządem Dróg, Komisariatem Policji w W., czy Kancelarią Sejmu, co nie przyniosło faktycznego rezultatu i wobec zalegania śniegu i lodu na drogach przebiegających przez teren W. polecił Komendantowi Komisariatu Policji w W. podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dwa dni później wydał natomiast decyzję nakazującą wykonanie obowiązku uprzątnięcia śniegu, błota i lodu Powiatowemu Zarządowi Dróg w Ż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru uznając, że przedstawiona sytuacja faktyczna nie była adekwatna do sytuacji, która zezwala na zwrócenie się organu wykonawczego gminy z żądaniem interwencji od organów policji.

Zgodzić się można z autorem zaskarżonego zarządzenia, że zakłócenie porządku na drogach przebiegających przez teren gminy w związku z zaleganiem śniegu i lodu stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla mieszkańców, a niewątpliwie ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego zaliczona być musi do podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Zważyć jednak przyjdzie, że w celu wykonywania powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego zadań ustawodawca przyznał ich organom określone instrumenty wynikające z poszczególnych przepisów prawa. W przypadku zadań własnych gminy w postaci utrzymania porządku na jej terenie przepisy te zawarte zostały w ustawie dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (t.j. Dz. U. 2012 poz. 391). Po myśli jej art. 5 ust. 6 i 7 nadzór nad realizacją obowiązków polegających m.in. na pozbyciu się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli sprawuje wójt (burmistrz lub prezydent miasta), a w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Jest również uprawniony do wyegzekwowania tego obowiązku, jako że jest wierzycielem tego obowiązku w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako wierzyciel, jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ma zatem możliwość z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (por. postanowienia NSA z 26 lutego 2008 r., II OW 76/07; z 26 lutego 2010 r., II OW 84/09; wyrok NSA z 28 grudnia 2007 r., II OSK 1746/06). Ponadto w celu wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, jakim jest pozbycie się lodu, śniegu i błota z dróg ulic, organ może stosować środek w postaci wykonania zastępczego. W sytuacji, gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny (art. 117 u.p.e.a.) może stosować ten środek egzekucyjny w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Organ wykonawczy gminy, w celu wykonywania jej zadań własnych, do których należy zachowanie porządku i bezpieczeństwa mieszkańców gminy jest więc wyposażony w wystarczające narzędzia do realizacji tych zadań i nie ma podstaw prawnych do tego, by zwracać się o ich wykonywanie przez podmioty spoza kręgu podmiotów mu podporządkowanych.

Zdaniem Sądu ratio art. 11 ust. 1 ustawy o Policji jest przyznanie organowi wykonawczemu gminy środka pozwalającego na żądanie pomocy ze strony tej formacji w sytuacji, gdy skala zdarzeń i potrzeba przeciwdziałania ich skutkom nie pozwala temu organowi na własne działanie ze względu na nieadekwatność posiadanych środków. Głównym zadaniem Policji jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w związku z tym jest wyposażona w środki pozwalające na reagowania na zdarzenia, które mogą stanowić poważne zagrożenie życia i zdrowia ludzi i ich mienia, a także zagrożenia środowiska, ważnych obiektów i instytucji. Policjanci mogą także w sytuacjach tego wymagających stosować środki przymusu bezpośredniego, mają także prawo dokonania czynności rozpoznawczych. Jednakże interwencja organu policji zainicjowana żądaniem organu wykonawczego gminy nie może stanowić sui generis remedium w sytuacji bezradności wójta czy burmistrza wynikłej z braku umiejętnego posługiwania się przyznanymi mu instrumentami prawnymi. Żądanie działania ze strony policji jest usprawiedliwione wyłącznie wtedy, gdy sytuacja wymaga przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego przy użyciu środków prawnych, w które ustawodawca nie wyposażył tego organu gminy. Żądanie interwencji ze strony policji w celu zapewnienia porządku na zaśnieżonych drogach, mimo posiadania wystarczających możliwości dokonania tego w ramach swoich własnych kompetencji, jest zdecydowanie działaniem bez należytego umocowania w przywołanych w zarządzeniu przepisach. Waga tego uchybienia nakazuje utożsamić je z wadą, o której mowa w art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji nakazuje uznać kontrolowany akt nadzoru za odpowiadający prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się nadto z poglądem Wojewody [...], co do tego, że zarządzenie organu wykonawczego gminy wydane na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowi polecenia wydawanego w stosunku do organu policji. Termin "polecam", zdaniem Sądu, stanowi nakazanie określonego zachowania podmiotowi, który pozostaje w stosunku podrzędności do nakazującego, a Wójt gminy nie jest podmiotem przełożonym wobec Komendanta Komisariatu Policji. Użyty w wymienionym przepisie czasownik "żądać" tożsamy jest natomiast znaczeniowo z pojęciem "domagać się", "dopominać się", "nalegać", co właściwe jest dla hipotezy tej normy prawnej. Użycie w zaskarżonym zarządzeniu sformułowania "polecam" nie stanowiłoby jednak przyczyny stwierdzenia nieważności tego aktu, gdyby spełnione zostały warunki usprawiedliwiające takie żądanie. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca.

W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zatem orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.