Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi "T" Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2007 r. w kwocie 2 772 977,90 zł (słownie: dwa miliony siedemset siedemdziesiąt dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt siedem złotych 90/100) obciążającej "T" Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej, a stanowiącą działki ewid. nr [...] o pow. 1008 m2 i nr [...] o pow. 13010 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...] położone przy ul. L. w K., objęte księgami wieczystymi [...] i [...] - z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z umową o jej oddanie w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w szczególności na okoliczność uchylenia poprzednio zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia przez SKO oraz odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek użytkownika wieczystego.

Następnie wskazano na zaistniałą w toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczność sporządzenia nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy, M. R., w dniu 30 października 2013 r. sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości wg stanu nieruchomości i poziomu cen rynkowych z roku 2006. W związku z licznymi uwagami użytkownika wieczystego do sporządzonego operatu, rzeczoznawca składał pisemne i ustne wyjaśnienia dotyczące wyceny, a także w pewnym zakresie dokonał korekty operatu szacunkowego. Na żądanie organu prowadzącego postępowanie rzeczoznawca przedłożył również analizę wpływu okoliczności wydania decyzji o warunkach zabudowy na wartość nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia decyzji przedstawiono szczegółowo stan faktyczny przedmiotowej sprawy i przebieg postępowania w sprawie, m. in. powołując dokumenty, w oparciu o które nastąpiło nabycie przez użytkownika wieczystego tego prawa. Wskazano m. in., iż aktem notarialnym z dnia 18 listopada 2002r. Rep. A nr [...] zawartym w wykonaniu uchwały nr 1759/2002 wyznaczono dodatkowe terminy zagospodarowania nieruchomości w ten sposób, że termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia 31 grudnia 2003 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2005 r. Terminy te wiązały obecnego użytkownika wieczystego, spółkę "T".

Prezydent Miasta stwierdził dalej, iż nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (akt notarialny z dn. [...] grudnia 2006r., Rep. A nr [...] mocą którego Spółka "G" zbyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] na rzecz "T" Sp. z o.o. z siedzibą w K.) użytkownik wieczysty przejął zobowiązania poprzedników prawnych. Wskazano ponadto na złożenie w 2007 r. przez "G" i "T" sześciu wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono uzyskanie przez jedną z wydanych decyzji w tej sprawie cechy ostateczności.

Wskazano, że aktualnie, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXIX/1183/13 z dnia 10 lipca 2013 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z dnia 18 lipca 2013 r., poz. 4582) od dnia 2 sierpnia 2013 r. dla przedmiotowych działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lubomirskiego - Beliny - Prażmowskiego", w związku z czym toczą się postępowania celem stwierdzenia wygaśnięcia wydanych decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej podano, że w dniu 2 września 2013 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla I etapu planowanej na tym terenie inwestycji (zespół budynków o funkcji mieszkalno - usługowej wraz z nadbudową istniejącej konstrukcji wieżowca NOT). Postępowanie to jest aktualnie zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania. Z kolei w dniu 20 grudnia 2013 użytkownik wieczysty złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę etapu II planowanej inwestycji, który to wniosek z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie został pozostawiony bez rozpoznania.

Przedstawiono wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2009 r. (działka [...] jest niezabudowana i niezagospodarowana stanowi nieużytek porośnięty trawą, na działce 229 usytuowana jest stalowo-żelbetonowa konstrukcja wieżowca (niedokończona)).

W związku z podniesioną przez poprzednio rozpoznające przedmiotową sprawę SKO w [...] (w decyzji z dnia 23 marca 2011r., nr [...]) koniecznością wyjaśnienia kwestii drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości (obowiązku jej poszerzenia), wskazano, streszczając przebieg postępowania sądowego, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydz. II Cywilny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...] i [...] oddalona została apelacja użytkownika wieczystego od wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt [...]. z uwagi na powyższe przyjęto, że zjazd na teren przedmiotowej nieruchomości posiada wystarczające parametry i wypełnia warunki normatywne.

Odniesiono się również do podniesionej przez SKO w rozstrzygnięciu z dnia 23 marca 2011 r. kwestii wpływu zapisów umowy zawartej w dniu 19 maja 1987 r. między Rządem Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Belgii i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji (Dz. U. z 2001 r., nr 15 poz. 153). Organ I instancji wskazał, powołując się przy tym na stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...], iż w jego ocenie zapisy tej umowy nie mają zastosowania w sprawach ustalania dodatkowych opłat rocznych tytułu użytkowania wieczystego.

Kontynuując wywody organ I instancji wskazał, że w związku ze zmianą linii orzeczniczej w kwestii daty, na którą należy szacować wartość nieruchomości w związku z ustalaniem dodatkowej opłaty rocznej z tytułu jej niezagospodarowania w terminie, zlecono wykonanie nowej wyceny, wg poziomu cen i stanu nieruchomości na rok 2006 (pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu do zagospodarowania nieruchomości). Wycenę tę sporządził rzeczoznawca majątkowy M. R. Organ I instancji dokonał omówienia i oceny operatu jako materiału dowodowego w sprawie.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, Prezydent Miasta, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz powołał się na potwierdzenie stanowiska zajętego w tej sprawie na liczne orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym WSA w Krakowie. W szczególności podano orzecznictwo tyczące się czasu i sposobu obliczania dodatkowej opłaty rocznej, uniezależnienia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od winy użytkownika wieczystego oraz konstytutywnego i fakultatywnego charakteru decyzji w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych.

Dodatkowo wskazano również na motywy podjęcia decyzji w razie przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji tj. nabycie takiego prawa jakie przysługiwało zbywcy i w związku z tym brak możliwości liczenia terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy od daty nabycia pochodnego, pozostawania przez użytkownika na etapie projektowania, brak właściwej aktywności w celu zagospodarowania nieruchomości (wdrażanie kolejnych postępowań administracyjnych i sądowych), ochronę interesu publicznego, zapoznanie się przez aktualnego użytkownika wieczystego z umową którą wyznaczono dodatkowe terminy zagospodarowania nieruchomości na etapie nabywania nieruchomości. Z powyższych względów naliczono wysokość dodatkowej opłaty rocznej jako 10% wartości nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji, złożyła "T" Sp. z o.o. z siedzibą w K., działająca przez pełnomocnika adwokata D. G.. Strona odwołująca się wskazała szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, wnosząc o uchylenie decyzji oraz wydanie decyzji o nieustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, a ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość lub ewentualnie ojej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 czerwca 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ustalono, że w sprawie niesporne jest to, iż aktem notarialnym z dnia 19 czerwca 1990 r. Rep. A II Nr [...], oddano Przedsiębiorstwu [...] "Centrum" w K. w użytkowanie wieczyste na 99 lat, licząc od dary zawarcia tej umowy, działkę nr [...] obręb [...] b. dz. adm. [...], celem wzniesienia budynku centrum kongresowego nauki i techniki, przy czym rozpoczęcie budowy miało nastąpić najpóźniej w okresie 2 lat, a jej zakończenie w okresie 5 lat, licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych, operatem nr ewid. [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]. Na skutek zmiany w operacie ewidencji gruntów działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...], natomiast działka nr [...] na działkę nr [...].

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 listopada 2002 r., Rep. A Nr [...] zawartego w wykonaniu uchwały Zarządu Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 4 listopada 2002 r., wyznaczono dodatkowe terminy zagospodarowania nieruchomości w ten sposób, że termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia 31 grudnia 2003 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2005 r.

Po kolejnych zmianach podmiotowych, na mocy aktu notarialnego z dnia 8 grudnia 2006 r., Rep. A nr [...], będąca wówczas użytkownikiem wieczystym spółka "G" zbyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] na rzecz "T" Sp. z o.o. z siedzibą w K. - aktualnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości aktualny użytkownik wieczysty przejął zobowiązania poprzedników prawnych, w rym związane z terminami zagospodarowania nieruchomości.

W sprawie nie budzi też wątpliwości, iż w dniu 21 czerwca 2007 r. (zawiadomienie [...]) wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu M. R. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych nieruchomości na 2006 r. Działki zostały wycenione na kwotę 27 729 779 00 zł.

Wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 4 grudnia 2009 r. wykazały, iż działka [...] jest niezabudowana i niezagospodarowana stanowi nieużytek porośnięty trawą, a na działce [...] usytuowana jest niedokończona stalowo-żelbetonowa konstrukcja wieżowca NOT. Aktualnie zatem nieruchomość nie została zagospodarowania zgodnie z celem, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste, czego zresztą nie kwestionuje użytkownik wieczysty.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Organ II instancji zarzuty zawarte w odwołaniu podzielił na takie, które kwestionują naliczenie opłaty co do zasady i zmierzają do wykazania, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do takiego działania ze strony właściciela gruntu oraz takie, które kwestionują sam sposób naliczenia opłaty.

W pierwszej kolejności Kolegium rozważyło zasadność naliczania użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej, niezależnie od jej wysokości i sposobu obliczenia.

Podkreślono, że na gruncie przepisów ustawy instytucja oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie stosownej umowy, nadaje relacji pomiędzy organem a użytkownikiem wieczystym cech stosunku prawa cywilnego (prywatnego) i w tym sensie Kolegium zgodziło się ze wskazaniami odwołania o cywilnoprawnym charakterze instytucji. Niemniej granice tego stosunku określone są przez publicznoprawne ramy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że obie strony podlegają w kształtowaniu ich sytuacji rygorom stosownych przepisów ustawy przewidujących co do pewnych kwestii tryb administracyjnoprawny. Świadczy to o mieszanym, cywilno - administracyjnym charakterze instytucji użytkowania wieczystego.

Konsekwencją niedotrzymania opisanych powyżej umownych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej (rozpoczęcie i zakończenie zabudowy), ewentualnie przedłużonych (art. 62 ust. 4 ustawy), jest możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1 ustawy), a w przypadku niedotrzymania dodatkowo ustalonego terminu, bądź terminów wskazanych w przepisie art. 62 ust. 2 ustawy, właściwy organ działający imieniem właściciela posiada możliwość wymierzenia w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej (art. 63 ust. 2 i 4 ustawy).

Analiza obowiązującej regulacji, w ocenie organu II instancji, prowadzi do wniosku, iż nie istnieje prawny obowiązek przedłużania przez właściciela terminu zagospodarowania nieruchomości, ani wyznaczenia terminu dodatkowego na zasadzie art. 63 ust. 1 ustawy.

Stwierdzono, że decyzja o wyznaczeniu dodatkowego terminu nie jest bowiem decyzją administracyjną, a oświadczeniem woli, podlegającym rygorom prawa cywilnego. Nie mieści się zatem w zakresie niniejszego postępowania ocena działań bądź zaniechań właściciela gruntu w tym zakresie. Na taki charakter terminu wskazuje ust. 4 art. 63, który tryb decyzyjny przewiduje jedynie co do ustalania opłat, o których mowa w ust. 2. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków, (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1263/05, publ. LEX nr 321151).

Po pierwsze, wskazano, że odmowa wyznaczenia terminu dodatkowego ze strony właściciela gruntu nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie organu II instancji, nie należy to bowiem do postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie.

Kolejną kwestią rozważaną przez SKO kwestią było zagadnienie przesłanek naliczenia opłaty rocznej oraz charakter decyzji administracyjnej o naliczeniu takiej opłaty.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów odwołania stwierdzono, że jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok WSA z Krakowie z dnia 2 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 543/07, wyrok WSA z Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 216/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 420/10), decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy nie jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako takie uregulowanie kompetencji organu administracji, przy którym organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Jak trafnie wskazano w pierwszym z przywołanych wyroków, analiza przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art.65 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Jest to zatem nie decyzja uznaniowa, ale decyzja fakultatywna. Wybór organu dotyczy bowiem tylko decyzji co do podejmowania postępowania celem naliczenia opłaty, a nie rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego już postępowania, które jest zdeterminowane ustawowymi przesłankami naliczenia opłaty.

Powyższe, zdaniem SKO wskazuje, że wszelkie zarzuty odwołania zmierzające do wykazania, że organ I instancji naruszył granice uznania administracyjnego i podjął kwestionowaną decyzję w sposób dowolny, nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji naliczył dodatkową opłatę roczną, dokonał bowiem wyboru, zgodnie z którym nie chce rozwiązać umowy użytkowania wieczystego z odwołującą się Spółką (do czego zresztą również użytkownik wieczysty jest zawsze uprawniony), a jedynie chce ją zdyscyplinować celem osiągnięcia celu, na jaki oddał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie działanie organu I instancji należy uznać za prawidłowe i uprawnione.

W dalszej kolejności rozważono, czy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki naliczenia dodatkowej opłaty rocznej.

Wskazano, że argumenty odwołania koncentrujące się na wykazaniu braku zawinienia w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości nie mogą być aktualnie uwzględnione i nie mają wpływu na ocenę postępowania. Zawinienie ze strony użytkownika wieczystego bądź jego brak nie stanowią bowiem przesłanki naliczania dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2-4 ustawy. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż w przypadku kolejnej zmiany podmiotów zobowiązanych do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste element zawinienia nigdy w zasadzie nie byłby wykazany i w istocie przepis umożliwiający nałożenie opłaty dodatkowej w żadnej sytuacji nie mógłby znaleźć zastosowania.

Z art. 63 ust. 2 ustawy, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty nie wynikają zatem inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. Zagospodarowanie nieruchomości stanowi istotę umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Brak zagospodarowania nieruchomości ma tę konsekwencję, że stwarza możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej. W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy). Przepisy rozdziału l i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma więc znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu skarżąca spółka zawiniła w niedotrzymaniu terminu.

Kolegium nie podzieliło zarzutu o naruszeniu art. 12 w zw. z art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle zasad prawidłowej gospodarki organ wydający decyzję obowiązany jest do wydania decyzji nakładającej opłatę dodatkową. Organ odwoławczy nie zgadza się również z zawartą w odwołaniu argumentacją, że decyzja w przedmiocie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej ma charakter uznaniowy jak również, iż organ I instancji był zobowiązany do ustalenia treści interesu publicznego w sprawie. Nie jest to bowiem przesłanka ustawowa naliczenia opłaty.

Dalej stwierdzono, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż miarodajna dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest wartość nieruchomości określona na rok 2006r. Z przepisu art. 64 ust. l powoływanej ustawy wynika, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości, co należy interpretować w ten sposób, iż datą początkową - czyli pierwszym dniem, z upływem którego organ może ustalić dodatkową opłatę roczną - jest dzień l stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości. Taką interpretację zacytowanego przepisu potwierdza aktualne orzecznictwo sądowo - administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt IOSK 1024/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn.. akt II SA/Kr 1502/12).

Zgodnie z wyrażonym w powołanych wyrokach poglądem opłata winna być naliczona za pierwszy rok kalendarzowy, bezpośrednio następujący po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości, a zatem w przedmiotowej sprawie za rok 2006.

Uznano, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji zlecił wykonanie wyceny zgodnie z podaną wyżej zasadą. Rzeczoznawca majątkowy, M. R. sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości (operat z dnia 30 października 2013r. w skorygowanej wersji karta 4411, tom. IV akt sprawy). Operat określa wartość nieruchomości oraz jej stan i poziom cen na grudzień 2006 r., co Kolegium uznaje za zasadne. Organ odwoławczy uznał, że twierdzenie odwołującego się, zgodnie z którym poziom cen, stan i wartość nieruchomości winny być ustalane na datę 1 stycznia 2006 r. nie znajduje uzasadnienia w stosownych przepisach ustawy. Z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy wynika, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Należy zatem brać pod uwagę cały rok kalendarzowy następujący po roku, w którym termin zagospodarowania nieruchomości upłynął, zatem ustalać wartość "z dołu", przyjmując wartości aktualne na koniec tego, relewantnego dla ustalenia opłaty, roku. W tym zakresie SKO oceniło operat szacunkowy zalegający w aktach sprawy jako poprawny.

Zdaniem organu II instancji, nie ma również podstaw do przyjęcia, jak chce odwołująca się strona, że rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość zobowiązany był stosować przepisy dotyczące wyceny, jak i standardy ustalone dla rzeczoznawców majątkowych, obowiązujące w 2006 r. Kolegium wyjaśniło przy tym, że okoliczność, iż wycena przeprowadzana jest na rok 2006 nie zmienia zasady, że organy administracji działają na podstawie przepisów, wiedzy i reguł obowiązujących i istniejących w dacie orzekania. Zasada ta dotyczy także rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy.

Przechodząc jednak w tym miejscu do zasadniczej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, na podstawie którego ustalono dodatkową opłatę roczną dla użytkownika wieczystego, nie może zostać uznany za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Co za tym idzie, stwierdzić należy, że organ I instancji nie wykazał należycie, jaka była wartość przedmiotowej nieruchomości na koniec roku 2006, w związku z czym wadliwie ustalił wysokość opłaty, nie dysponując wiarygodnymi danymi ojej wartości.

Przemawia za tym następująca argumentacja:

Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje się je, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównań oraz nieruchomość wycenianą oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Ponadto wskazano, że rzeczoznawca nie uzasadnił takiego a nie innego doboru metody, nie dokonał nawet elementarnej charakterystyki przyjętej metody i podejścia. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca wymaga zatem uzasadnienia przyjętego podejścia i metody wyceny w odniesieniu do podanych kryteriów.

W dalszej części uzasadnienia, organ II instancji podniósł, że rzeczoznawca podał niespójne informacje co do trendu wzrostu cen w okresie, z którego pochodzą transakcje przyjęte do porównań. W części 8 operatu (str. 6) autor operatu wskazał, że badany rynek był "niedoskonały, o bardzo małej płynności nieprzejrzysty", w związku z czym przyjęto wskaźnik zmiany cen na poziomie 0,0%. Z kolei w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r., w odpowiedzi na wątpliwości organu I instancji dotyczące operatu, rzeczoznawca wyjaśnił, że "duża różnica pomiędzy ceną maksymalną i minimalną (...) jest wynikiem stanu rynku nieruchomości, jaki miał miejsce w 2006 r. Był to początek gwałtownego wzrostu cen, zaczęły one osiągać maksymalne wartości". Z zacytowanego pisma wynika, że różnice w cenach pomiędzy badanym rokiem 2005 i 2006 były bardzo znaczne, a ceny rosły wręcz gwałtownie. Niezrozumiałe jest zatem przyjęcie trendu zmiany cen na poziomie 0,0%.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez Kolegium w przedmiotowym operacie było nieuwzględnienie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a także przeznaczenia wycenianych działek w studium.

Jak stanowi art. 154 ust. 2 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei zgodnie z przepisem § 28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 207, póz. 2109 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"), szacowanie nieruchomości na potrzeby ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego musi odbywać się uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z danymi zawartymi w operacie, w roku 2006 nie było dla przedmiotowego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy szacowaniu należało zatem uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2006 r. z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Rzeczoznawca deklaruje, że tak postawiony wymóg spełnił, co jednak nie znajduje potwierdzenia w operacie szacunkowym. Na stronie 3 operatu w części 2 (opis przedmiotu wyceny) podano, że w studium obszar ten oznaczony został symbolem UP16 (teren usług publicznych). Jednocześnie w punkcie 6.3 na str. 6 operatu wskazuje, że w 2006 r. "nieruchomość znajdowała się w obszarze Centrum Miejskiego "[...]" w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej". Szczegółowy cel, na który oddano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste określony został jako budowa Centrum [...]. Już zatem w samej charakterystyce wycenianej nieruchomości znalazły się rozbieżności, które uniemożliwiają weryfikację przyjętych ustaleń. Ze sformułowań użytych przez autora operatu można jednak wywnioskować, że teren samej nieruchomości przeznaczony został w studium pod usługi publiczne, a tylko szerszy obszar, w którym wyceniana nieruchomość się znajduje, otrzymał przeznaczenie mieszkaniowo - usługowe. Znajdowałoby to również potwierdzenie w celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, ten bowiem można uznać za mieszczący się zasadniczo w przeznaczeniu określonym jako usługi publiczne.

Tymczasem rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, co w kontekście powyższych rozważań wydaje się niewłaściwe. Za błędne należy również uznać określenie w tabeli na str. 9 operatu określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości jako mieszkaniowo - usługowego. Jak już bowiem wskazano, sam rzeczoznawca inaczej określił jej przeznaczenie w studium, a poza tym całkowicie odbiega to od celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co z kolei stanowi naruszenie przepisu § 28 ust. 5 Rozporządzenia

Kolejną nieścisłością, jaką zawiera omawiany operat, jest kwestia ograniczeń posiadanych przez przedmiotową nieruchomość. W opisie na str. 3 operatu rzeczoznawca podaje, że dla wycenianej nieruchomości brak jest ograniczeń. Z kolei na str. 5 w punkcie 6.2 podaje, iż "wg stanu na 2006 rok nieruchomość była porośnięta drzewami, ograniczającymi zagospodarowanie". W tabeli na str. 9 przyjęto dla cechy ograniczenia określenie "dobre", co zgodnie z wyjaśnieniem na str. 8 oznacza, ze nieruchomość ma "niewielkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości". Wskazane rozbieżności czynią wycenę w tym zakresie niemożliwą do zweryfikowania.

Oceniając sam sposób przeprowadzenia wyceny Kolegium wskazało, że brak jest jakiegokolwiek szerszego opisu nieruchomości przyjętych do porównań. Operat zawiera jedynie tabelaryczne ujęcie charakterystyki, zawierające informacje o ulicy, przy której nieruchomość jest położona, powierzchnię i cenę transakcyjną. Brak jest jednak bliższych informacji dotyczących cech indywidualizujących nieruchomości przyjęte do porównań, dzięki którym możliwe byłoby zweryfikowanie posiadania przez nie waloru podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Również opisy poszczególnych cech wpływających na wartość nieruchomości są bardzo lakoniczne i nieprecyzyjne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że rzeczoznawca odrębnie wycenił dwie działki ewidencyjne, składające się na przedmiotową nieruchomość, SKO stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z operatu, jak również z oświadczeń rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej wynika jednoznacznie, że wyceniał on odrębnie dwie działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości. Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy jest to jednak działanie prawidłowe

Przepis art. 4 pkt 1 ustawy stanowi, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zwrócono uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny definicja nieruchomości gruntowej w powyższym znaczeniu ma charakter uniwersalny, przy czym jeżeli została założona księga wieczysta obowiązuje zasada, jedna księga - jedna nieruchomość" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2003 r. II CKN 1306/2000 Biuletyn Sądu Najwyższego 2003/8 str. 8, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r. III CZP 24/2006 OSNC 2007/2 póz. 24). Uzasadnia to stanowisko, że przedmiot prawa użytkowania wieczystego musi pokrywać się z przedmiotem własności objętym księgą wieczystą, gdyż użytkowanie wieczyste jest prawem, które obciąża nieruchomość gruntową (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r. [...] OSNC 2004/12 póz. 201). Wycenie winna podlegać zatem nieruchomość w sensie wieczystoksięgowym, niezależnie od tego ile działek ewidencyjnych na nią się składa. W przedmiotowej sprawie nieruchomość składa się z dwóch działek, jednak dla każdej z nich założona jest odrębna księga wieczysta. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...], natomiast działka nr [...]. Są to zatem dwie odrębne nieruchomości w sensie wieczystoksięgowym, podlegać zatem winny odrębnemu szacowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego.

Na zakończenie tego wątku, organ II instancji odniósł się do zarzutu użytkownika wieczystego dotyczącego nieuwzględnienia cechy posiadania przez nieruchomość decyzji o warunkach zabudowy przy wycenie nieruchomości.

Dalej wskazano, że pominięcie ww. kwestii przez rzeczoznawcę w operacie było kilkakrotnie podnoszone przez użytkownika wieczystego jako zasadnicze uchybienie sporządzonego operatu. W szczególności okoliczność ta została podniesiona na rozprawie administracyjnej z dnia 20 grudnia 2013 r. i na tej rozprawie odniósł się do niej rzeczoznawca ,majątkowy. Na żądanie organu I instancji sporządził on również pisemną analizę wpływu posiadania przez nieruchomość decyzji o warunkach zabudowy na jej wartość (pismo z dnia 20 lutego 2014 r., karta 177, t. V).

Co do zasady stwierdzono, że organ administracyjny nie może wkraczać w zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jeżeli jest ona sporządzona zgodnie z ustanowionymi przez przepisy prawa regułami, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dotyczy to także sporządzonej przez rzeczoznawcę M. R. analizy, o której mowa wyżej. Organ administracji ma jednak prawo, weryfikując przydatność danego dokumentu jako dowodu w sprawie, dokonać jego oceny z punktu widzenia zasad prawidłowego rozumowania, doświadczenia życiowego, a także spójności, logiczności i rzetelności wywodu. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że przedłożona przez rzeczoznawcę opinia nie może zostać potraktowana jako wiarygodny dowód w sprawie. Rzeczoznawca dokonał bowiem zestawienia pewnych nieruchomości posiadających decyzję o warunkach zabudowy i takiej decyzji nie posiadających, a następnie, po dokonaniu pewnych obliczeń wyciągnął wniosek, że "nie ma podstaw do odrzucenia hipotezy zerowej o równości średnich w obu grupach transakcji". Na tej podstawie postawił tezę, że kwestia posiadania decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu na wartość nieruchomości.

W odniesieniu do powyższego, SKO wskazało, po pierwsze, że rzeczoznawca w żaden sposób nie wyjaśnił przyjętej metodologii badania postawionej kwestii i jej przydatności dla przyjętego celu, a po drugie z opinii nie wynika wcale, aby postawiony w niej wniosek wynikał z przeprowadzonych działań. W ocenie Kolegium, jeżeli podano, że nie ma podstaw do odrzucenia hipotezy o równości średnich w obu grupach, to nie jest to jeszcze wystarczająca przesłanka aby twierdzić, że hipotezę taką należy przyjąć. Z postawionych w analizę wniosków można wyprowadzić jedynie taką tezę, że na podstawie przeprowadzonych obliczeń nie udało się postawionej hipotezy ani jednoznacznie zweryfikować, ani sfalsyfikować.

W świetle powyższego potraktowanie przedłożonej analizy jako wiarygodnego dowodu w sprawie jest niemożliwe. Co za tym idzie stwierdzić należy, że rzeczoznawca nie uzasadnił, dlaczego pominął kwestię posiadania bądź nie decyzji o warunkach zabudowy przez poszczególne porównywane nieruchomości w przeprowadzonej wycenie. Nie przesądzając, że wpływ taki istnieje, organ II instancji wskazał, że w związku z pojawiającymi się wątpliwościami rzeczoznawca winien przyjęte w tym zakresie wnioski należycie uzasadnić, a nie opierać się wyłącznie na własnych arbitralnych stwierdzeniach. W obecnej sytuacji bowiem również braki w tym zakresie czynią operat szacunkowy niepełnym i nierzetelnym materiałem, dyskwalifikującym go jako dowód w przedmiotowym postępowaniu.

Reasumując, Kolegium w obecnie orzekającym składzie uznało, iż organ I instancji, opierając się na wycenie przedmiotowej nieruchomości autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. R. nie wykazał, jak była wartość nieruchomości na rok 2006. Czyni to ustalenia w zakresie wysokości opłaty dowolnymi, a w związku z tym nie mogącymi się ostać.

Odnosząc się na zakończenie do wniosków sformułowanych w imieniu użytkownika wieczystego w odwołaniu, poczyniono uwagę o charakterze ogólnym w odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Kolegium wskazało bowiem, iż jeżeli postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest wadami polegającymi na nie wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje konieczność jego powtórzenia w znacznym zakresie, to uznać należy, iż nie istnieją przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie rozprawy w tej sytuacji nie służyłoby przyspieszeniu postępowania, a przeciwnie, przyczyniłoby się do jego wydłużenia ze względu na konieczność wyznaczania terminu, wysyłania zawiadomień i oczekiwania na potwierdzenie ich odbioru. Stąd też organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku użytkownika wieczystego o przeprowadzenie rozprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "T" Sp. z o.o., działająca przez pełnomocnika, adwokata D. G.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1.art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty dodatkowej nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, oraz przyjęciu, że dla wymierzenia opłaty dodatkowej bez znaczenia jest fakt braku zawinienia w niedochowaniu terminu zagospodarowania Nieruchomości; podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że decyzja wydawana na zasadzie art. 63 ust. 2 u.g.n., dotycząca ustalenia opłaty dodatkowej podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a dla wymierzenia opłaty dodatkowej istotne znaczenie ma ustalenie przyczyn zaistniałego opóźnienia w zagospodarowaniu nieruchomości;

2. art. 63 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 362 Kodeksu cywilnego (dalej jako "k.c.") w zw. z art. 354 §2 k.c., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla wymierzenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości bez znaczenia było przyczynienie się Gminy Miejskiej do niedochowania terminu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy właściwa wykładnia wskazanych przepisów, winna prowadzić do przyjęcia, iż wobec zasadniczego przyczynienia się Gminy Miejskiej do braku możliwości rozpoczęcia i realizacji inwestycji w terminie, brak jest możliwości obciążenia użytkownika wieczystego obowiązkiem zapłaty dodatkowej opłaty rocznej za 2007 rok;

3. art. 63 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 63 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że możliwe jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej, mimo że w stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zachodziły podstawy do odstąpienia od takiego ustalenia przy jednoczesnym wyznaczeniu dodatkowego terminu zagospodarowania Nieruchomości; podczas gdy prawidłowe zastosowanie wyżej wskazanych przepisów powinno rozpocząć się od ustalenia przyczyn opóźnienia w zagospodarowaniu nieruchomości i jeśli badanie to doprowadzi do wniosku, że użytkownik dołożył należytej staranności i mimo tego nie doszło do zagospodarowania nieruchomości w wyznaczonym terminie, wówczas Prezydent powinien odstąpić od wymierzenia opłaty dodatkowej (która ma charakter represyjny) i powinien wyznaczyć termin dodatkowy;

4. art. 63 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a także art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą za przyjęciu, iż Prezydent ingerując w sferę wolności i praw konstytucyjnych Skarżącej, może wykorzystywać swoją uprzywilejowaną pozycję, w celu nałożenia na Skarżącą opłat dodatkowych w sytuacji, gdy zawinione działanie Gminy Miejskiej prowadzi do braku zagospodarowania nieruchomości w terminie;

5. art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wymierzenie opłaty dodatkowej.

Podniesiono również, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, a to art.138 § 2 k.p.a., 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należało bowiem umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, a nie przekazywać sprawie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto uzasadnienie decyzji Kolegium w ocenie skarżącej jest niekompletne i niewyczerpujące, narusza zatem przepisy art. 107 § 1 k.p.a.

Powyższe zarzuty zostały szeroko rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem decyzja ta prawa nie narusza.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej "u.g.n.".

Stosownie do art. 62 u.g.n., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3); termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4).

Stosownie do art. 63 tej u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1); w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2).

Z powyższych przepisów wynika, że dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego.

Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 art. 63 u.g.n., wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (art. 63 ust. 3 u.g.n.).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z wolą stron umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 19 czerwca 1990 r. oraz na podstawie wprowadzonych do niej zmian na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2002 r., Rep. A Nr [...] zawartego w wykonaniu uchwały Zarządu Miasta Nr [...] z dnia 4 listopada 2002 r., wyznaczono dodatkowe terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia 31 grudnia 2003 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2005 r. A zatem termin ten upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r.

W tych okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, skorzystanie z ustawowych uprawnień właściciela nieruchomości wyrażających się w ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, nie może być uznane za dowolne lub nie mające oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zauważyć też trzeba, że art. 63 ust. 2 u.g.n. nie tylko nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od wykazania winy użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości, lecz nie uzależnia również od wykazania przez użytkownika wieczystego przyczyn, które miały wpływ na niedotrzymanie tego terminu. Jedynie przepis art. 65 ust. 1 u.g.n. wskazuje przypadki, w których nie pobiera się dodatkowych opłaty rocznych, a które to przypadki w przedmiotowej sprawie nie zachodzą.

Ustalony w zawartej między właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym ww. umowie termin zagospodarowania nieruchomości upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z zasadą pacta sunt servanda stanowiąca podstawę funkcjonowania stosunków obligacyjnych w prawie cywilnym od czasów jej wykształcenia się na gruncie prawa rzymskiego ani sąd administracyjny, ani tym bardziej organy administracyjne nie są powołane do badania i oceny zawartej przez strony umowy. Wszelkiego rodzaju kwestie i spory rodzące się na tle prawidłowego wykonywania zawartej pomiędzy stronami umowy władny jest rozstrzygać wyłącznie sąd cywilny. Dopóki zatem umowa z jej postanowieniami w drodze porozumienia między stronami nie zostanie zmieniona lub jej postanowienia lub wykonanie nie zostanie zakwestionowane stosownym wyrokiem przez sąd cywilny, to wiąże ona i obie strony zobowiązane są do jej przestrzegania. W tym kontekście oraz w nawiązaniu do zarzutów skargi nieuwzględnienia przez organy administracyjne art.362 k.c. w zw. z art. 354 §2 k.c., poprzez ich błędną wykładnię, stwierdzić należy, że są one całkowicie bezzasadne. Organy administracyjne nie orzekają i nie mogą orzekać na podstawie kodeksu cywilnego. Podstawą funkcjonowania organów administracyjnych są wyłącznie normy administracyjnoprawne zawarte w prawie administracyjnym materialnym i procesowym, mające nadto charakter ius cogens. Nie można więc zarzucić organom administracyjnym, że nie uwzględniły, czy też dokonały błędnej wykładni przepisów kodeksu cywilnego. Oczywiście taką normę administracyjnoprawną o charakterze materialnym kreuje art.63 ust. 2 u.g.n. stanowiący podstawę dla ustalenia dodatkowej opłaty. Nie wynikają z niego jednak jakiekolwiek inne przesłanki nałożenia owej dodatkowej opłaty, jak tylko uchybienie terminom, o których mowa w art.63 ust. 1 oraz w art. 62, a więc dla zastosowania normy ius cogens przez organ. Niedopuszczalne jest, aby organ administracyjny odnosił się do przesłanek (a tym bardziej je stosował), które nie zostały określone w normie administracyjnoprawnej.

Podkreślić należy, że instytucja użytkowania wieczystego ma w pełni charakter cywilnoprawny. Tylko w pewnym, wąskim, zakresie ustawodawca dopuścił drogę administracyjnoprawną do określenia niektórych elementów tej instytucji. Nadto o ile w przypadku zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przewidziana procedura ma charakter hybrydowy (administracyjno – cywilnoprawny), to już postępowanie w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty jest typowym postępowaniem administracyjnoprawnym.

W świetle powołanych w części faktycznej okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, że użytkownik wieczysty zawierając umowę użytkowania wieczystego zobowiązał się do zrealizowania wskazanych w niej obiektów do dnia 31 grudnia 2005r. Do tego też terminu użytkownik wieczysty był zobligowany do wykonania postanowień zawartej umowy. Mając na uwadze wielkość transakcji związanej z nabyciem użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] oraz to kim jest nabywca, który niewątpliwie miał profesjonalną obsługę prawną i dysponował stosownym doradztwem prawnym i ekonomicznym, to nie sposób uwierzyć, że nabywając prawo użytkowania wieczystego w dniu 8.12.2006r. nie zdawał sobie sprawy z warunków jego ustanowienia, upływu terminów związanych z obowiązkiem zagospodarowaniem działek oraz konsekwencji (prawnych i ekonomicznych) z tym związanych. Niewątpliwie strona skarżąca mogła przewidzieć owe skutki, a wręcz musiała się z nimi liczyć nabywając użytkowanie wieczyste tych nieruchomości prawie rok po upływie terminu do zagospodarowania przedmiotowych działek. Z wysokim prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością można również założyć, że okoliczności te miały realny wpływ na wartość nabytego prawa, a więc i na cenę zawartej transakcji. Dodać należy, że wcześniej użytkowanie wieczyste tych nieruchomości nabyła w dniu 5.11.2005r. "G" Spółka z o.o., a więc na nie całe dwa miesiące przed upływem terminu ich zagospodarowania. Następnie Spółka ta rok później sprzedała prawo użytkowania wieczystego stronie skarżącej. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że "G" Spółka z o.o. jest w 15% udziałowcem "T" Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako aktualnego użytkownika wieczystego tych nieruchomości. Z tych wszystkich powodów nie sposób zatem twierdzić, że zarówno strona skarżąca, jak i jej poprzednik prawny, a obecny udziałowiec, nie zdawali sobie sprawy z warunków nabytego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, upływu przedłużonego już raz terminu do ich zagospodarowania oraz skutków prawnych i ekonomicznych z tym związanych.

Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości mogła być po raz pierwszy naliczona z dniem 1 stycznia roku następnego po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, a więc z dniem 1 stycznia 2006 r. (art. 64 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 63 ust. 3 tej ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej poczynając od roku 2006. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było naliczenie takiej opłaty za rok 2007r. i w tym celu wszczęto postępowanie administracyjne w czerwcu 2007r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniałoby jej uchylenie.

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art.63 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego". Pokreślić należy, że uznanie administracyjne jest tzw. pojęciem narzędziem o utrwalonym znaczeniu w języku prawniczym oraz jednoznacznie używanym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo administracyjnym. Jego rozumienie można znaleźć w każdym podręczniku dla studentów do prawa administracyjnego: J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s.355, J.Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2004, s.327, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s.347, J.Filipek, Prawo administracyjne, Zakamycze 2001, s.73-85, E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1996, s.131, E.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s.117, Z.Cieślak, J.Jagielski, J.Lang, M.Wierzbowski, A.Wiktorowska, Prawo administracyjne Warszawa 1996, s.192.

Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Uznanie stanowi więc ostatni element procesu stosowania prawa administracyjnego, który następuje po dokonaniu subsumcji, a przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu administracyjnego.

Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie "organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze. Sam zwrot "organ może" nie stanowi jeszcze normy prawnej i w zestawieniu z innymi przepisami prawa, z których dana norma będzie wyprowadzona, może się okazać, że ta "możność" jest w istocie obowiązkiem organu. (fundamentalne dogmatyczno prawne rozważania zawarte są w: M.Mincer, Uznanie administracyjne).

I tak jest właśnie w przypadku nałożenia decyzją administracyjną dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w art.63 ust. 1 oraz w art. 62 u.g.n. Sama decyzja wydana na tej podstawie jest decyzją związaną i konstytutywną tj. z chwilą wszczęcia postępowania w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, po przeprowadzeniu stosownej procedury, zgromadzeniu materiału dowodowego i po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji, organ może wydać tylko jedno, zgodne z prawem, rozstrzygnięcie, a dopiero z chwilą, gdy decyzja taka uzyska przymiot ostateczności, kreuje ona określony obowiązek po stronie zobowiązanego podmiotu (uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej). Nie ma tu miejsca na luz decyzyjny (swobodę w orzekaniu) organu i w najmniejszym zakresie nie zachodzi uznanie administracyjne. (wyrok WSA w Krakowie z 20.11.2012r., sygn. akt II SA/Kr 420/10 i z 15.02.2008r., sygn.. akt II SA/Kr 543/07).

Całkowicie błędne, nieuzasadnione i nie znajdujące oparcia zarówno w dogmatyce prawnej, jak i w obowiązującej regulacji prawnej, jest zrównywanie, mieszanie i wymienne używanie pojęć uznania administracyjnego oraz fakultatywności

W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art.12 u.g.n.). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n. wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa.

Z analizy przepisów art.33 ust.3 , art.63 ust.1 i 2 , art.64 oraz art.65 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że ów wybór organu dotyczyć może wyłącznie kwestii: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, to organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, wyznaczy termin dodatkowy, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Wybór dokonywany przez organ nie dotyczy bowiem jednego spośród kilku możliwych rozstrzygnięć sprawy, lecz fazy wstępnej, przed samym wszczęciem postępowania zmierzającego do nałożenia dodatkowej opłaty. Mieści się on w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu (kwestie te od strony dogmatyczno prawnej opisane zostały w: M.Oleś, Fakultatywne działania administracji publicznej). Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od działania jurysdykcyjnego. Organowi administracyjnemu nie wolno rezygnować z czynienia użytku z kompetencji nawet gdyby miał to być tylko "proces myślowy", gdyż funkcjonowanie administracji polega w dużej mierze na stałym analizowaniu stosunków społecznych, czego dopiero efektem jest wychodzenie na zewnątrz z działaniami mającymi określone formy prawne (A. Jaroszyński, Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego, PiP 1975, z. 7, s. 53-54.). W podobnym duchu należy odczytać pogląd W. Dawidowicza, który zwraca uwagę, że czasami kompetencje są konstruowane przez ustawodawcę w ten sposób, iż uzasadniają dokonywanie przez podmiot administracji państwowej wyboru między podejmowaniem lub niepodejmowaniem jakiegoś działania. W tak skonstruowanej kompetencji brak jest na pierwszy rzut oka elementu obowiązku, jest to jednak wrażenie pozorne, ponieważ należy ją odczytywać jako obowiązek dokonywania wyboru między czynnym lub biernym zachowaniem się w danych okolicznościach" (W.Dawidowicz, Wstęp do nauk administracyjno-prawnych, Warszawa 1974).

Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego. Na taką konstrukcję zamieszczają w regulacjach normatywnych zwracał uwagę już W. Dawidowicz. Autor ten wskazywał na występującą "uznaniowość". Uznaniowość ta jednak, w ocenie autora, miała zupełnie inny charakter niż klasycznie ujmowane uznanie administracyjne, gdyż lokowała się na etapie poprzedzającym stosowanie prawa administracyjnego i sprowadzała tym samym do wyboru pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji oraz powstrzymaniem się od tego (W.Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987).

Fakultatywność działania jurysdykcyjnego może mieć miejsce w sytuacji, w której organ uprawniony jest do wszczęcia postępowania z urzędu.

Typową sytuacją wszczęcia postępowania z urzędu, wiążącą się z fakultatywnością działania jurysdykcyjnego, będzie działanie organu określone przez A. Matana działaniem "z własnej inicjatywy". Działanie takie koresponduje z celem działalności administracji publicznej i wiąże się z analizowaniem przez jej organy stosunków społecznych w wyznaczonym zakresie ich działania, przez pryzmat przyznanych kompetencji jurysdykcyjnych oraz ciążących na nich zadań administracyjnych. Celem wykazania, że działania jurysdykcyjne organów administracyjnych mogą być fakultatywne, należy odwołać się do stanowiska prezentowanego przez Z. Janowicza. Autor ten wskazuje, że charakterystyczną cechą postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego jest właśnie to, że właściwe organy mają niekiedy obowiązek, a niekiedy "tylko możliwość" jego wszczynania z urzędu (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s.508).

Organy te, wykonując swe zadania nałożone przez przepisy prawa, mają nie tylko prawo, lecz także obowiązek podejmowania z własnej inicjatywy różnorodnych czynności prawnych, w tym także decyzji administracyjnych, Organ w ramach własnej inicjatywy samodzielnie zbiera informacje o faktach i ich związkach z normami prawnymi, a gdy pojawi się sprawa administracyjna, dla załatwienia której ma kompetencję jurysdykcyjną, może dokonać wyboru pomiędzy wszczęciem, a niewszczynaniem postępowania w celu załatwienia tej sprawy, o ile nie ciąży na nim szczegółowy obowiązek działania. Fakultatywność działania jurysdykcyjnego w swej typowej postaci jest prostą fakultatywnością działania. Polega ona na tym, że organ może podjąć działanie jurysdykcyjne z własnej inicjatywy, a może również się od niego powstrzymać.

Powszechnie uznane w języku prawniczym (w doktrynie i orzecznictwie) rozumienie uznania administracyjnego, rozumianego jako wybór materialnoprawnych konsekwencji aktu administracyjnego na ostatnim etapie jurysdykcji administracyjnej, przed sformułowaniem jego treści, wyklucza identyfikowanie go z wyborem wszczęcia, bądź niewszczynania postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.

Działanie fakultatywne, jak każde inne działanie administracji publicznej, podejmowane jest w oparciu o kompetencję administracyjną, która upoważnia do działania, lecz jednocześnie określa jego treść, choćby tylko ramowo. Zarówno upoważnienie, jak i treść działania fakultatywnego nie wykazują specyfiki względem działań obligatoryjnych. Specyfika ta polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte

Na podstawie przepisu art. 63 ust. 1 u.g.n. organ może, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania tej nieruchomości określonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, o których mowa w art. 62 u.g.n., wyznaczyć termin dodatkowy, a w przypadku niedotrzymania tego dodatkowego terminu może, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.g.n. ustalić w drodze decyzji administracyjnej dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W oparciu o powyżej przytoczone przepisy, w wypadku gdy określony użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności w określonym terminie nie dokona jej zabudowy, dla organu administracyjnego dostępne będą następujące dwie kompetencje: Po pierwsze będzie on mógł alternatywnie, zgodnie z art. 33 ust. 3 u.g.n. wystąpić do sądu z żądaniem rozwiązania zawartej z użytkownikiem wieczystym umowy, albo, zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 62 u.g.n., wyznaczyć dodatkowy termin jej zagospodarowania (w tym zabudowy), a w przypadku niedotrzymania i tego terminu, ustalić w drodze decyzji administracyjnej dodatkową opłatę roczną. Jak zwrócił uwagę na tle powyżej przytoczonych uregulowań WSA w Krakowie, do wyboru organu pozostawione jest w takim przypadku: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Podjęcie działania przez organ w oparciu o którąkolwiek z dwóch kompetencji jest fakultatywne. Ponadto są ze sobą związane, gdyż służą załatwieniu tej samej sprawy. Jest to sprawa sprzecznego z umową korzystania przez konkretnego użytkownika wieczystego z oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r., II SA/Kr 543/07, LEX nr 956987, a także Wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. II SA/Kr 423/10. LEX nr 674237).

Konstrukcja złożonej fakultatywności działania nie ma charakteru autonomicznego, lecz jest wariantem ogólnego pojęcia fakultatywności działania organu administracji publicznej. Opiera się bowiem na analogicznych założeniach. Kluczowe znaczenie w obu konstrukcjach fakultatywności działania ma bowiem brak obowiązku szczegółowego złączonego z konkretną, jednostkową kompetencją, co właśnie przesądza o możliwości dokonania wyboru. Nie ma przy tym dla konstrukcji fakultatywności działania większego znaczenia, czy aktualizuje się jedna, czy większa liczba jednocześnie dostępnych kompetencji. Jej istota zawsze pozostaje taka sama, gdyż sprowadza się do możliwości powstrzymania się przez organ od działania zgodnie z treścią konkretnej kompetencji. W sytuacji fakultatywności złożonej powstrzymanie się przez organ od działania nie musi jednak w każdym wypadku oznaczać braku działania "w ogóle". Przypomnieć w tym miejscu należy, iż wybór stanowiący istotę fakultatywności nie jest zawieszony w próżni, lecz dotyczy zawsze skonkretyzowanych kompetencji, w oparciu o które organ może podjąć działanie określonej treści. Gdy mamy do czynienia z sytuacją fakultatywności złożonej, przez powstrzymanie się od działania należy rozumieć powstrzymanie się od określonego – konkretnego działania spośród większej liczby działań możliwych. Organ decydując się na podjęcie działania w oparciu o treść jednej spośród dostępnych kompetencji, powstrzymuje się tym samym od działania w oparciu o treść innej, co oczywiście nie musi zawsze oznaczać, że powstrzymuje się każdego spośród możliwych działań. Tym samym można powiedzieć, że sytuacja złożonej fakultatywności działania stanowić będzie w pewnym sensie sprzężenie (zespół) większej liczny powiązanych ze sobą sytuacji prostej fakultatywności działania. Kluczowe znaczenie będzie mieć przy tym jednoczesna dostępność co najmniej dwóch zaktualizowanych kompetencji służących do załatwienia tej samej sprawy.

W zaprezentowanym przykładzie z u.g.n., stanowiącym postawę orzekania w niniejszej sprawie, fakultatywność złożona jest równoznaczna z wyborem pomiędzy różnymi formami działania administracji publicznej. W wypadku skorzystania z możliwości przewidzianej w przepisach art. 63 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z art. 63 ust. 4, organ wydaje decyzję administracyjną, natomiast w razie skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 33 ust. 3 u.g.n. organ żąda rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste i w tym celu występuje do sądu cywilnego z powództwem o jej rozwiązanie. Wedle stanowiska prezentowanego przez G. Bieńka sformułowanie "właściwy organ może żądać rozwiązania użytkowania wieczystego" jednoznacznie bowiem wskazuje, iż rozwiązania umowy dokonuje sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym i to właśnie wyrok sądowy uwzględniający powództwo jest orzeczeniem, które kształtuje prawo (G. Bieniek [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus (red.), G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 290). Sytuacja fakultatywności złożonej pozwala więc skorzystać z administracyjnoprawnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna albo też z formy cywilnoprawnej, jaką jest wystąpienie z powództwem cywilnym.

W sytuacji złożonej fakultatywności działania możliwość dokonania wyboru nie sprowadza się tylko do dwóch wariantów, z których pierwszy – pozytywny związany jest z podjęciem działania zgodnie z treścią jedynej dostępnej kompetencji, a drugi – negatywny polega na niepodjęciu działania. W przypadku, gdy dla organu dostępne są już co najmniej dwie kompetencje, a żadna z nich nie jest połączona z obowiązkiem szczegółowym, liczba możliwych wariantów zachowania się organu rośnie. Odwołując się ponownie do konstrukcji złożonej fakultatywności działania, na przykładzie art. 33 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 63 ust. 1-2 u.g.n., należy zwrócić uwagę, że obie kompetencje, zarówno do żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jak i do wyznaczenia terminu dodatkowego i ustalenia w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej nie są połączone z szczegółowymi obowiązkami. Odnoszą się one jednak do tej samej sprawy administracyjnej i są organowi jednocześnie dostępne. W tym konkretnym przypadku ponadto, podjęcie przez organ działania w oparciu o jedną z kompetencji wpływa na możliwość podjęcia działania w oparciu o drugą w taki sposób, że kompetencje te nie mogą być zrealizowane łącznie. Skoro organ decyduje się na podjęcie kroków prawnych nakierowanych na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to jest oczywistym że nie może jednocześnie wyznaczyć dodatkowego terminu zagospodarowania terenu zgodnie z tą umową i nałożyć opłat dodatkowych. Pierwszą z tych kompetencji organ realizuje wtedy, gdy w świetle konkretnych okoliczności nie jest zasadne dalsze trwanie umowy (np. w związku z negatywną prognozą co do realnych możliwości wywiązania się z niej przez użytkownika wieczystego) natomiast drugą, gdy widzi cel w dalszym trwaniu umowy, lecz chce w pewien sposób zdyscyplinować użytkownika wieczystego. Te dwie dostępne organowi kompetencje wykluczają się prakseologicznie, co powoduje że nie jest możliwe podjęcie działań w oparciu o obie jednocześnie celem załatwienia tej samej sprawy.

Teoretycznie możliwa jest natomiast sytuacja odwrotna polegająca na tym, że organ nie podejmie działania w oparciu o żadną spośród dostępnych mu kompetencji. Nie można z góry wykluczyć przypadku, w którym najlepszym w danych okolicznościach rozwiązaniem będzie niepodjęcie działania w oparciu o żadną spośród dostępnych organowi kompetencji. Organom administracyjnym po to ustawodawca przyznał kompetencje, by były one realizowane. Jeszcze raz wypada tu przypomnieć, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie wiążący, przez co domagają się swego stosowania a wyznaczone tymi normami zadania administracyjne na czele z nakazem realizowania interesu publicznego kreują oznaczone imperatywy nadając sens działalności administracyjnej i istnieniu struktur administracyjnych w ogóle. Sensem tym z pewnością nie jest niepodejmowanie działań, choćby nawet było legalne i dopuszczone przez ustawodawcę, lecz właśnie działanie, co odnosi się również do działań fakultatywnych. Organ administracyjny realizujący, w tym też stosujący normy prawa administracyjnego, jest powołany do czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji w sposób właściwy, choćby nawet na skutek wyjątkowych uregulowań prawnych niepodjęcie działania (uczynienie użytku w sensie niewłaściwym) było zgodne z prawem. Z drugiej strony można jednak powiedzieć, że skoro ustawodawca kreuje sytuacje fakultatywności, to znaczy, że nie w każdym wypadku uznaje podjęcie działania za bezwzględną konieczność. Fakultatywność działania to przecież możliwość dokonania wyboru, a istotą wyboru jest to, że nie jest z góry przesądzone jaki wariant należy wybrać. Organ musi w takiej sytuacji dokonać aktu wyboru z uwzględnieniem determinant prawnych, faktycznych oraz subiektywnych. Mając to na względzie, nie można a limine wykluczyć, że zaistnieją szczególne przesłanki związane, bądź z osobą lub sytuacją samego użytkownika wieczystego, bądź z charakterem inwestycji, która ma być zrealizowana na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, czy inne jeszcze przesłanki, które zdecydują, że organ ani nie wystąpi do sądu z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, nie wyznaczył terminu dodatkowego, ani nie nałoży w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej.

Punkt ciężkości kontroli sądowoadministracyjnej spocząć powinien w takim wypadku na samym wyborze pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od działania, dokonywanym przez organ administracji publicznej. Kontrola polegać więc będzie na badaniu, jedynie czy organ zgodnie z prawem dokonał wyboru.

W warunkach państwa prawnego nie można jednak przyjąć, że dokonywanie przez organ wyboru w ramach fakultatywności działania pozostaje poza kontrolą legalności. Jest to bowiem wybór prawny – zamierzony przez ustawodawcę, a nie uboczny, wynikający z niedoskonałości techniki normowania. Kontrola zgodności z prawem tego wyboru powinna być możliwa i efektywnie wykonywania, gdyż to czy organ podejmie działanie, czy też się od niego powstrzyma, względnie jakie działanie spośród jednocześnie dostępnych podejmie, może mieć duże znaczenie dla praw i obowiązków podmiotów administrowanych, w szczególności gdy chodzi o działania kierowane na zewnątrz struktur administracyjnych.

Poddana powyższej analizie kwestia była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2005 r., II SA/Kr 543/07, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009, OSK 843/08, wyrok WSA z Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 216/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 420/10).

Konstatacja tych rozważań jest zbieżna z zeprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu odwoławczego.

Zastosowanie art. 63 ust. 2 u.g.n. - ustalenie dodatkowej opłaty wobec niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości rozpoczęcia budowy - nie może być wyłączone zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w sytuacji niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przez właściwy organ mimo ciążącego na nim obowiązku. Przy zawieraniu umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przy akceptacji warunków przetargu, można i należy dochować należytej staranności, celem zabezpieczenia swoich interesów, aby możliwe było wywiązanie się z umowy. – wyrok NSA 22.07.2014r., sygn. akt I OSK 3077/12.

Jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy.

Użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa dane prawo użytkowania wieczystego i wraz z nabyciem takiego prawa winien liczyć się ze skutkami jego nabycia. Jeśli więc jest mu wiadomo, że dawno minęły terminy wykonania obiektów, to nabywając prawo użytkowania wieczystego nowy użytkownik wieczysty musi się liczyć z konsekwencjami tego nabycia.

Oczywiście obowiązkiem organu (podejmującego decyzję fakultatywną) jest wyjaśnienie powodów jej podjęcia, co wobec kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji będzie miało ponownie miejsce przy rozpoznaniu sprawy przez organ I Instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne ustaliły, że w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 19.06.1990 r. określony został termin rozpoczęcia budowy (dwa lata od zawarcia umowy) i zakończenia budowy (pięć lat od tej daty). Powyższe terminy zostały zmienione w ten sposób, że uchwałą Zarządu Miasta Krakowa z dnia 4.11.2002r., nr 1759/2002 termin rozpoczęcia zabudowy określono: do dnia 31.12.2003r., a zakończenia zabudowy: do dnia 31.12.2005r. Co więcej Prezydent Miasta reprezentujący właściciela – Gminę – w odpowiedzi na wniosek użytkownika wieczystego zarządzeniem nr [...] z 9.06.2004r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości.

Przy czym nie można się zgodzić z przedstawioną w skardze argumentacją, jakoby wszystkie opóźnienia w zagospodarowaniu przedmiotową nieruchomością spowodowane były opieszałością organów administracyjnych. W realiach przedmiotowej sprawy niektóre opóźnienia stanowiły następstwo działań strony skarżącej.

W szczególności wskazać należy na składne przez Spółkę wnioski o ustalenie warunków zabudowy co miało miejsce dopiero w 2007r. oraz wnioski o pozwolenie na budowę. "T" Sp. z o.o. złożyła dwa wnioski dotyczące dwóch etapów planowanej na terenie nieruchomości inwestycji (zespół budynków usługowych - etap I i II). Żaden z tych postępowań nie zakończyło się jednak wydaniem decyzji - jedno z przyczyn obiektywnych (konieczność poszukiwania spadkobierców zmarłej strony) - natomiast drugi z przyczyn leżących po stronie inwestora, który nie uzupełnił w terminie braków formalnych wniosku.

Nie jest również winą właściciela gruntu, że strona skarżąca nie zagospodarowywała nieruchomości oczekując na wyrok postępowania sądowego w sprawie konieczności poszerzenia pasa szlaku drogowego prowadzącego do nieruchomości, które to postępowanie zresztą zakończyło się oddaleniem apelacji użytkownika wieczystego, któremu tym samym odmówiono racji w badanej kwestii.

Za to uzasadnione wątpliwości zarówno SKO jak i Sądu budzi kwestia zarówno wysokości jak i sposobu obliczania dodatkowej opłaty rocznej ujęta w operacie szacunkowym, bez zastrzeżeń uwzględniona przez Prezydenta Miasta w sowim rozstrzygnięciu.

SKO w [...] poddało wnikliwej kontroli sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowych nieruchomości za rok 2006.

Sąd w pełnym zakresie podziela wszystkie kierowane pod adresem ww. opracowania zarzuty, szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, iż kwestia ta stanowiła okoliczność bezsporną między stronami postępowania, Sąd nie widzi podstaw do ponownego jej omawiania i powtarzania szczegółowo przytoczonej w stanie faktycznym uzasadnienia argumentacji przemawiającej za poddaniem pod wątpliwość wartości dowodowej przedmiotowego operatu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy odwoławczy podjął w toku postępowania wszelkie wymagane przez ustawodawcę czynności i wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.