Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3667/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3,2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 511/18 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. S. na rzecz J. D. i T. D. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 511/18, w sprawie ze skargi J. D. i T. D. (dalej skarżący), uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robot budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 28 listopada 2017 r., nr [...] .

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przeprowadził czynności kontrolne w dniu 14 listopada 2016 r. "robót budowlanych wykonanych na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...] w zbliżeniu do granicy z działką nr ewidencyjny [...] ". W protokole z kontroli PINB wskazał, że na terenie działki wykonano roboty związane ze zmianą zagospodarowania terenu. Wykonano umocnienie skarpy przy granicy z działką nr [...] z płyt ażurowych odsłaniając płyty ogrodzeniowe betonowe pomiędzy działkami od strony działki nr [...], w szczególności na długości pierwszego przęsła od strony ulicy [...]. Pierwsze płyty ogrodzenia wykazują odkształcenia w związku z naporem gruntu od strony działki nr [...] i brakiem skarpy po stronie działki nr [...]. Ogrodzenie wykonane było przez skarżących (właścicieli działki [...]). Roboty związane z obecnym zagospodarowaniem działki i przebudową skarp na terenie działki nr [...] prowadzone były w 2015 r. Ponadto organ stwierdził że: "na terenie działki [...] widoczne jest nieprawidłowe osiadanie płyt ażurowych umacniających skarpę oraz opaski wokół budynku garażowego wykonanej w części z kostki brukowej i części z zasypki kamiennej z okrawężnikowaniem. Różnica poziomów terenu pomiędzy działkami dochodzi do około 1,5 m", zaś "Ulica [...] przebiega ze znacznym spadkiem od skrzyżowania z ul. [...] w kierunku ul. [...]. Istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na nieprawidłowe osiadanie gruntu na terenie działki nr [...] wskutek zmiany zagospodarowania działki nr [...] ".

Skarżący podali, że żądają przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnych robót ziemnych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], a konkretnie podcięcia ziemi na głębokość od 0,5 do 1 metra, tworzącej naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia, utwardzenia przy budynku garażowym i wyżej wymienionych szkód na ich działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 9 grudnia 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu "postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ogrodzenia (wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]) i utwardzenia wokół garażu, zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...] ".

Następnie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa), nakazał skarżącym (jako współwłaścicielom) dostarczenie ekspertyzy technicznej określającej "stan techniczny ogrodzenia (wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...] i utwardzenia wokół garażu, zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w [...] w gminie [...] " oraz wskazującej, "jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia ich do odpowiedniego stanu technicznego". Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2017 r.

W związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia, PINB zlecił wykonanie ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...] i utwardzenia wokół garażu, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kompletna dokumentacja została złożona w siedzibie PINB w dniu 24 listopada 2017 r.

Następnie decyzją z dnia 28 listopada 2017 r., nr [...] PINB zobowiązał skarżących w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. do wykonania na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]: wzdłuż granicy z działka nr [...] muru oporowego, zasypanie niecki przy granicy z działką nr [...] oraz wyprofilowanie przeciw spadku oraz oczyszczenie i udrożnienie.

Na skutek odwołania skarżących WINB decyzją z dnia 30 marca 2018 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB z dnia 28 listopada 2017 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do treści § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej jako rozporządzenie) ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W tym kontekście wskazał, że przeprowadzona przez PINB kontrola ujawniła, iż przedmiotowe ogrodzenie stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na nieprawidłowe osiadanie płyt ażurowych umacniających skarpę oraz opaski wokół budynku garażowego. Różnica poziomów terenu między działkami dochodzi do 1,5 m. Również osiadanie gruntu na terenie działki nr [...] wskutek zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] powoduje zagrożenie dla ludzi i minia, więc w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, PINB prawidłowo uznał, iż ww. nieprawidłowości stanowią o złym stanie technicznym ogrodzenia, o którym mowa art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponieważ, jak wynika z ekspertyzy technicznej ogrodzenie uległo częściowej degradacji. Utwardzenie wokół garażu zostało wykonane nieprawidłowo. Przy dalszym naporze gruntu może dojść do utraty stateczności ogrodzenia, co stwarza zagrożenie dla ludzi. Zatem należy w trybie natychmiastowym wykonać mur oporowy na odcinku wzdłuż granic działek nr [...] i nr [...], ponieważ wymiana betonowych przęseł ogrodzenia jest niedopuszczalna. Należy także niezwłocznie oczyścić i udrożnić odpływ studzienki rewizyjnej przy budynku garażowym oraz zapewnić właściwe odprowadzenie wody deszczowej na teren działki nr [...]. Zdaniem organu przedłożona ekspertyza jest spójna i posiada bardzo dokładne wyliczenia oraz zawiera szczegółowe wnioski dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Część przedłożonej ekspertyzy stanowi również opinia geotechniczna sporządzona na potrzeby oceny stanu technicznego ogrodzenia, określająca geotechniczne warunki posadowienia ogrodzenia.

WINB stwierdził również, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż obowiązek powinien być nałożony na skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący, kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt budowlany i podjęły działania dyscyplinujące jego właściciela do przywrócenia właściwego stanu technicznego, poprzez nałożenia obowiązków określonych w art. 66 ustawy. Obiekt budowlany powinien znajdować się w stanie, który nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zaistnienie takiego zagrożenia obliguje organ do podjęcia działań określonych w ww. przepisie. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ma bowiem na celu zapobieżenie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W ocenie Sądu I instancji, za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną elementów instalacji obiektu i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt nie jest utrzymany w należytym stanie technicznym, co potwierdza załączona do akt sprawy ekspertyza techniczna, wskazując na naruszenie § 41 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego uznały, że spełnione zostały aż dwie przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy, a wiec, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organy oparły się przy tym na wynikach kontroli oraz przedstawionej ekspertyzie technicznej. Sąd uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w przedłożonej ekspertyzie technicznej, tym bardzie, że skarżący nie przedstawili w toku postępowania innej ekspertyzy technicznej, a jedynie kwestionowali treść sporządzonej analizy – przedstawiając chociażby na etapie postępowania sądowoadministracyjnego opinię geodety, kierownika budowy oraz właścicielki działki sąsiadującej. Równocześnie skarżący nie wpuścili biegłego na swoją nieruchomość.

Jednakże w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Sąd wskazał, że skarżący konsekwentnie odnosili się do dwóch kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem. Po pierwsze, wskazywali, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a właściwe organy nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonania robót budowlanych. Po drugie, obecny stan ogrodzenia jest wynikiem robót wykonanych na działce sąsiedniej, wobec czego skarżący nie powinni być obecnie obciążani kosztem robót dokonanych, w ich ocenie nieprawidłowo, przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, a co więcej stwierdzone nieprawidłowości powinny być usunięte w innych trybach przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą Prawo wodne. Sąd zauważył, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie odniosły się do powyższych kwestii, do czego były zobowiązane.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego. Użyte w ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 ustawy precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie dokonano powyższej oceny, a więc nie odwołano się do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym z dnia 8 października 2007 r., a tym samym nie wskazano, czy już na etapie realizacji budynku garażowego mogło dojść do naruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w szczególności w zakresie utwardzenia powierzchni, (co jak wskazuje organ miało mieć miejsce w 2015 r.), czy też doszło do niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego, czy też wreszcie, to prace budowlane na działce nr [...] doprowadziły do powyższego stanu, a co za tym idzie, ewentualnie również na właściciela powyższej działki należałoby nałożyć obowiązki wykonania określonych robót budowlanych. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, w tym również organ II instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, pomijając de facto kwestie robót wykonanych na działce nr [...], co do której również prowadzone jest postępowanie administracyjne oraz wydawane są decyzje w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej. Równocześnie, pomimo braku powyższej oceny, Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że osiadanie gruntu na terenie działki nr [...] następuje wskutek zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...], co powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia. A więc koniecznym było ustalenie, czy to wyłącznie na właścicielach działki nr [...] spoczywa obecnie ciężar odwrócenia skutków robót wykonanych na działce nr [...], czy też na właścicielu działki nr [...] powinien spoczywać obowiązek wykonania określonych robót.

Sąd uznał, że organ nie odniósł się również do zarzutów wskazanych w odwołaniu, że realizacja nałożonego obowiązku będzie równoznaczna z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym zakresie konieczne jest wskazanie, że podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 ustawy, organ powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu. Dlatego rodzaj i zakres wystosowanych nakazów powinny być zależne od ustalonych konkretnych potrzeb. Równocześnie, w sytuacji gdy zakres robót budowlanych, których wykonanie jest konieczne, aby zostały usunięte stwierdzone nieprawidłowości, sprecyzowanych w nakazie wydanym na podstawie art. 66 ustawy, obejmuje roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, adresat decyzji zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przed przystąpieniem do wykonania decyzji, czyli podjęcia robót budowlanych, obowiązany jest uzyskać wymaganą dla danych robót decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonać wymaganego zgłoszenia. Okoliczność ta powinna być rozważana na etapie ustalania, jaki konkretny zakres obowiązków nałożyć na adresata decyzji. Sąd zauważył jednak, że na etapie prowadzonego postępowania okoliczności powyższe nie były rozważane.

M. S., właściciel działki nr [...], wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; tj. naruszenie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ustawy oraz w zw. z § 41 ust. 1 rozporządzenia polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym ich zastosowaniu przez Sąd i przyjęcie, że właściciele ogrodzenia, znajdującego się na działce nr [...] nie powinni być zobowiązani do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu budowlanego, lecz skarżący kasacyjnie, pomimo niekwestionowania przed Sąd ustaleń zawartych w ekspertyzie technicznej, jednoznacznie wskazującej, że za zły stan techniczny tego obiektu odpowiadają skarżący, a nie skarżący kasacyjnie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły zasadę dwuinstancyjności poprzez nieustosunkowanie się w decyzjach do zarzutów skarżących z wniosku wszczynającego postępowanie oraz powtórzonych w odwołaniu, pominięcie w toku postępowania administracyjnego oceny decyzji pozwolenia na budowę budynku garażowego, a tym samym pominięcie badania, czy już na etapie realizacji tego budynku naruszono warunki decyzji w zakresie utwardzenia powierzchni, czy doszło do niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego, czy też ewentualnie prace na działce nr [...] doprowadziły do tego stanu, a co za tym idzie ewentualnie również na właściciela działki [...] należałoby nałożyć obowiązki wykonania określonych robót budowlanych, pomimo, że organy administracji obu instancji zebrały, prawidłowo rozważyły i oceniły materiał zebrany w sprawie oraz ustosunkowały się do zarzutów skarżących.

W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zarazem wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. D. i T. D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Zasadnie zwrócił uwagę, Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja został wydana przedwcześnie, bowiem organ nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Nie wyjaśniono bowiem, czy ogrodzenie oraz dolegająca do niego skarpa oraz odprowadzenie wód deszczowych, które w ocenie biegłego przyczyniły się do złego stanu technicznego ogrodzenia, zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu zachodzi wówczas, kiedy jest niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Z kolei dokonując oceny zgodności stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1394/08, LEX nr 597247). Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, LEX nr 597271, uznał, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Przepis niniejszy nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. Stąd istotne było dokonanie weryfikacji istniejącego stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym. obejmującym przedmiot niniejszego postępowania.

Podzielić przy tym należy stanowisko, że w związku z tym, że celem art. 66 jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym, organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto konkretnie ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania. Kwestia, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań, oraz ewentualne ustalenie osoby winnej tych zaniedbań, nie ma w konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 906/10, LEX nr 992661). Stąd bez znaczenia dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 ustawy było ustalenie, czy wykonane na sąsiedniej działce roboty budowlane przyczyniły się do złego stanu obiektu budowlanego, co tym samym czyni wywody Sądu I instancji w tym zakresie błędnymi. Spowodowanie uszkodzenia ogrodzenia może stanowić ewentualną podstawę do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wadliwie również Sąd I instancji wskazał, ze w zależności od ustaleń, kto przyczynił się do złego stanu technicznego ogrodzenia istnieje możliwość nałożenia obowiązku doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego również na właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, czy też przyczynienie się właściciela sąsiedniej nieruchomości w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania, bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy właścicielami obiektu a właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie stanowi elementu niniejszej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie – nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji.

Należy również zauważyć, że roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a ustawy nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, przez które to pojęcie należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w stanie technicznym niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 ustawy mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1147/01, LEX nr 290073; wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07, LEX nr 508470, oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09, LEX nr 952992).

Celem art. 66 ustawy jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Dlatego decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Wobec tego na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również nie można wydać decyzji nakazującej wyłączenie obiektu z użytkowania ani też decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, a także decyzji nakazującej dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 1653/98, LEX nr 657664; wyrok NSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 412/99, LEX nr 656395; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 r., II SA/Gl 184/05, LEX nr 866650).

Niewątpliwe akceptując sytuację, w której nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem ich ocena w tym zakresie była dowolna gdyż nie opierała się na prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, co stanowiło podstawę do uchylenia obu decyzji w oparciu o art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że stanowiło to wraz z brakiem odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Nie jest bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się tylko do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie sytuacje jednak w tej sprawie nie zaistniały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.