Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1211/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2
journal: Dz.U. 2011 nr 72 poz 380
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz  osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich
article: art.154 par. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 779/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego (pkt 1 wyroku). Ponadto Sad I instancji orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu z urzędu (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm. - dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym").

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2015 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 23 grudnia 2009 r. i tego też dnia treść normatywna art. 2 pkt 2 ustawy utraciła moc obowiązującą w zakresie określonym przez Trybunał. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 154 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 K.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego zapadła przed zmianą art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym dokonaną ustawą z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 2011 r., nr 72, poz. 380 - dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 20 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie był uprawniony do rozpatrywania wniosku skarżącego w trybie art. 154 k.p.a., o czym błędnie pouczył skarżącego w skierowanym do niego wezwaniu dotyczącym wyboru trybu postępowania. Organ w wezwaniu tym pominął również pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 2 ustawy zmieniającej co stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 2 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę zmiany decyzji wydanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym w jej dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że rozważania organu dotyczące przesłanek z art. 154 k.p.a. były bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że w poprzednio wydanej decyzji organ uwzględnił treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. nie wyłącza prawa skarżącego do złożenia wniosku o zmianę decyzji w oparciu o art. 2 ustawy zmieniającej. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność uregulowania art. 2 ust. 2 ustawy, wyłączającego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia osoby deportowane do pracy przymusowej na terenie kraju i przedstawił argumentację na poparcie prawa do uzyskania tego świadczenia przez osoby wywiezione do pracy przymusowej na terenie kraju. Obecnie treść normy prawnej art. 2 ust. 2 ustawy uległa zmianie. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien dokonać w takiej sytuacji oceny, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek wywiezienia do pracy przymusowej w oparciu o nowe uregulowanie ustawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania skarżący powołał się na istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność związaną z przyznaniem sąsiadowi z tej samej miejscowości uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do miejscowości położonej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien zweryfikować te informacje, bowiem nie do przyjęcia w państwie prawa byłaby sytuacja, w której w analogicznym stanie faktycznym i w oparciu o ten sam stan prawny mogłyby być wydane dwie całkowicie odmienne decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ustawy z 25 lutego 2011 r. ustawy zmieniającej, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że w tej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w tym przepisie.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 154 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji błędnie zastosował ten tryb postępowania. W ocenie organu, w sprawie właściwy był tryb nadzwyczajny określony w art. 154 § 1 k.p.a., a strona po uprzednim pouczeniu wybrała właśnie ten tryb dla rozpatrzenia swego wniosku.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związki z art. 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone,. W ocenie organu, w trakcie postępowania prawidłowo informowano stronę o stanie prawnym sprawy oraz o wynikających z niego konsekwencjach.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie w zakresie w jakim dotyczyły punktu 1 wyroku, w którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2015 r. Natomiast organ, pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie sformułował żadnych zarzutów odnośnie punktu 2 wyroku dotyczącego wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 k.p.a., który przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Oprócz trybów nadzwyczajnych określonych szczegółowo w przepisach procedury administracyjnej ustawodawca przewidział ponadto w przepisach szczególnych przypadki, w których może dojść do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Tego rodzaju normą szczególną jest art. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, że zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Celem tego przepisu było umożliwienie osobom, którym odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów zakwestionowanych następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07, ponowne złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia i rozpoznanie go na podstawie przepisów w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą zmieniającą.

Podstawę prawną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd I instancji uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie jednak przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 154 § 1 i art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 154 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. W niniejszej sprawie stanowisko to nie znajduje jednak uzasadnienia. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. mógł być i wielokrotnie był podstawą do ponownego orzekania przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawach świadczeń pieniężnych z tytułu deportacji do pracy przymusowej, w związku wejściem w życie cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że za zmianą decyzji wydanej na podstawie zakwestionowanych później przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, na podstawie której to decyzji strony nie nabyły prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji, przemawiać mógł zarówno interes społeczny jak również słuszny interes strony. Żeby jednak do tego rodzaju zmiany doszło, muszą zostać spełnione przesłanki uznania, że w sprawie doszło do wywiezienia do pracy przymusowej w warunkach deportacji, do których to przesłanek szeroko odniósł się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2009 r. Sam fakt, że strona została wywieziona do pracy przymusowej nie oznacza jeszcze bowiem, że to wywiezienie nastąpiło w warunkach deportacji i ta przede wszystkim kwestia musi być przedmiotem rozważań organu, niezależnie od tego czy wydaje decyzję na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. czy też na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Nie można zatem uznać, że w tej sprawie organ nie miał podstaw do orzekania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a rozważania dotyczące interesu społecznego i słusznego interesu strony były bezprzedmiotowe. Tryby zmiany decyzji ostatecznej z art. 154 § 1 k.p.a. z art. 2 k.p.a. nie są trybami konkurencyjnymi i rozpoznanie wniosku w jednym z nich nie wyklucza złożenia przez stronę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej na innej podstawie.

Oznacza to, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a., a ponadto naruszył art. 2 ustawy zmieniającej (choć przepis ten błędnie został określony w skardze kasacyjnej jako przepis prawa materialnego).

Sąd I instancji zarzucił ponadto organowi, że organ naruszył art. 9 k.p.a., błędnie pouczając stronę o możliwych trybach rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przed wydaniem decyzji organ powinien był pouczyć stronę również o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 2 ustawy zmieniającej. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ rozpoznał wniosek skarżącego w oparciu o dopuszczalny w tej sprawie tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ dokonał oceny przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego, a ocena ta opierała się na pojęciu deportacji zdefiniowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. Organ dokonał więc dokonał oceny w takim zakresie, w jakim zobowiązany byłby to uczynić działając na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Jednoczesne odniesienie się do przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, które nie podlegają badaniu w trybie art. 2 ustawy zmieniającej, nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 w związku z art. 250 p.p.s.a.).