Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1720/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 78 § 1, art. 79, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2300/10 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie podlegania przez A. L. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. pismem z 3 listopada 2009 roku zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego A. L. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że A. L. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu, ponieważ jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę.

W toku postępowania administracyjnego A. L. dostarczył do organu pismo, w którym poinformował, że nie prowadził działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 roku do dnia wykreślenia działalności z ewidencji działalności gospodarczej tj. 7 września 2009 roku. Do pisma załączył zaświadczenie z 30 listopada 2009 roku, wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. –P., znak [...], potwierdzające, że A. L. poinformował Urząd Skarbowy o zawieszeniu działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 1999 roku, natomiast pismem z dnia 4 września 2009 roku poinformował o likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej z dniem 7 września 2009 r.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] marca 2010 roku ustalił, że A. L. od dnia 1 stycznia 1999 roku do dnia 7 września 2009 roku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Uzasadniając stanowisko organ podniósł, że znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej miał wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślnie tegoż wpisu z tejże ewidencji. Zawiadomienie przez stronę Urzędu Skarbowego o przerwie w prowadzeniu działalności gospodarczej miało na celu jedynie poinformowanie o braku dochodów w okresie zawieszenia. Do dnia 20 września 2008 roku ustawodawca nie przewidział możliwości zawieszenia działalności gospodarczej. Dopiero od 20 września 2008 roku znowelizowana ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku, Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) wprowadziła możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. A. L.nie zawiesił po 20 września 2008 roku prowadzonej działalności gospodarczej. Chociaż w czasie prowadzenia działalności gospodarczej był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, jednakże w świetle obowiązujących przepisów podlegał od 1 stycznia 1999 roku ubezpieczeniu zdrowotnemu z obydwu tych tytułów.

Na skutek odwołania strony Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] kwietnia 2010 roku uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.Organ II instancji nie podzielił poglądu, iż znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej należy przypisać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreśleniu tegoż wpisu. W tym względzie powołał się na wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt II GSK 179/06, w myśl którego zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W tym stanie rzeczy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do strony i wnioskodawcy o doprecyzowanie informacji o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata osiągniętych dochodach lub przychodach, odprowadzonego podatku, prowadzonej dokumentacji firmy. Powyższe dane, zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia faktycznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez odwołującego, a tym samym dokonania właściwego ustalenia okresu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ocenić materiał dowodowy oraz ustalić, czy strona rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą, czy też nie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] sierpnia 2010 roku ponownie ustalił, że A. L. w okresie od 1 stycznia 1999 roku do 7 września 2009 roku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Zdaniem organu, strona nie wykazała, że pomimo figurowania w ewidencji działalności gospodarczej nie prowadziła jednak faktycznie działalności gospodarczej, dlatego też miarodajna w sprawie jest informacja zawarta w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 roku, iż A. L. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 26 września 1996 roku, natomiast wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji nastąpiło z dniem 7 września 2009 roku. Po rozpoznaniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] września 2010 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że do rozpatrywanego odwołania zastosowanie ma art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) obowiązującej do dnia 31 marca 2003 roku, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 roku o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 roku oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 roku, zgodnie z którymi "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 roku, zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".W myśl art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 11 ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 roku o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45 poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstawał i wygasał oraz powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że na skutek zaistnienia domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia informował Pana A. L. o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości udzielenia dodatkowych wyjaśnień, przedstawienia dokumentów i wglądu do zgromadzonej dokumentacji zgodnie z art. 1 i 73 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 10 maja 2010 roku organ pouczył stronę o możliwości doprecyzowania informacji o złożonych zeznaniach podatkowych na poszczególne lata, osiągniętych dochodach lub przychodach, prowadzonej dokumentacji firmy. W odpowiedzi na ww. pismo Pan A. L. nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które uprawdopodobniły nieprowadzenie działalności gospodarczej w ustalonym okresie. Jednocześnie pismem z 10 maja 2010 roku [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o doprecyzowanie wniosku z dnia 3 listopada 2009 roku w sprawie rozstrzygnięcia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez Pana A. L. W odpowiedzi na ww. pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie udostępnił organowi dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, uzasadniając powyższe brakiem podstaw prawnych do przekazania informacji z innych instytucji. W tym stanie rzeczy analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że Pan A. L. nie prowadził działalności gospodarczej. Nie istnieją podstawy do obalenia domniemania, że działalność była prowadzona.

Organ II instancji podkreślił, że słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, iż przedstawienie przez stronę jedynie zaświadczenia z dnia 30 listopada 2009 roku Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-P. nie daje podstaw do uznania, że odwołujący faktycznie nie prowadził działalności w spornym okresie. Strona nie uprawdopodobniła twierdzenia, że nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 roku A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawierającą dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 8 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że skarga A. L. zawiera dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenia przepisów postępowania, a także naruszenia prawa materialnego. W pierwszym rzędzie rozpatrzeniu podlegają, zdaniem Sądu, wykazywane wadliwości o charakterze procesowym, albowiem formułowanie uchybień natury merytorycznej możliwe jest w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Sąd podzielił w całości zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych oparte jest na zasadzie oficjalności, która oznacza, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (patrz wyrok NSA z 26 października 1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji, jak słusznie wywodzi skarga, nie dołożyły należytej staranności w zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Inicjatywa organów przejawiła się w wystąpieniu do ZUS-u odnośnie przesłania dokumentów z Urzędu Skarbowego, dotyczących Pana A. L. oraz na wezwaniu samego zainteresowanego co do złożenia dowodów na potwierdzenie okoliczności, że w spornym okresie osiągał dochody jedynie z umowy o pracę. Pismo do skarżącego z dnia 10 maja 2010 r. zostało wysłane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na etapie wstępnym ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organy obu instancji nie zrealizowały ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., tj. przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły wyjątki od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidziane w art. 10 § 2 k.p.a. Naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi wadę procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie da się bowiem wykluczyć, że skarżący odpowiednio pouczony przed wydaniem decyzji złożyłby dowody potwierdzające, że w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej. Wskazane wyżej uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, zdaniem Sądu Instancji, dopuścić dowód ze znajdujących się w posiadaniu skarżącego dokumentów tj. PIT 11 z jego miejsc pracy począwszy od 1 października 1999 r. do 31 grudnia 2009 r. oraz z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego W. P. z dnia 1 października 2010 r. o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych za okres od 1999 r. do 2009 r., których kopie zostały dołączone do skargi. Analiza powyższych dokumentów pozwoli organowi na wysnucie odpowiednich wniosków co do prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w spornym okresie, a co za tym idzie na ustalenie czy podlegał on od 1 stycznia 1999 r. do 7 września 2009 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych wadliwości procesowych rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał badanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za przedwczesne.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi skarżącego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie, że w celu realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu niezbędne jest jej wezwanie do zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz stwierdzeniu naruszenia art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 kpa, co było rezultatem błędnego przyjęcia, że Prezes NFZ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronie czynnego udziału w sprawie, podczas gdy na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie Prezes NFZ przy bezczynności dowodowej strony w toku postępowania – okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W istocie jednak zarzut odnoszący się do naruszenia art. 10 kpa jest zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 10 kpa. Fakt niezaznajomienia strony z aktami przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a przez to uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań niewątpliwie jest naruszeniem przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przepis ten określa podstawową funkcję sądów administracyjnych, jaką jest kontrola działalności administracji publicznej i toczącego się przed nimi postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Może on być skutecznie wskazany jako naruszenie jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 26 luty 2009 r. sygn. akt 1660/07, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 445/10, Lex nr 744789).

Naczelny Sąd Administracyjny władny jest zauważyć, że sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. jedynie odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, iż wojewódzkie sądy administracyjne mają obowiązek sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich jak te, na które ma odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania jak: jaki jest stan faktyczny sprawy, jaki przepis powinien mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu. Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostaje sformułowane określone stanowisko, to nie jest to czynienie własnych ustaleń i nie jest dokonywanie własnej oceny dowodów, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji organów administracji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ wobec stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, w zakresie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych. Istotnie zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26) (A. Wróbel komentarz do art. 10 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Inicjatywa organów ograniczyła się do wystąpienia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odnośnie przesłania odpowiednich dokumentów i zwróceniu się do skarżącego o możliwości złożenia ewentualnych wyjaśnień i wniosków dowodowych mogących nieć wpływ, w jego ocenie, na rozstrzygniecie w sprawie np. doprecyzowanie informacji o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata, osiągniętych dochodach lub przychodach, odprowadzonego podatku, prowadzonej dokumentacji. Z akt administracyjnych wynika, że ZUS udzielił odpowiedzi na wniosek organu o uzupełnienie wniosku. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów. W toku postępowania skarżący twierdził konsekwentnie, iż nie prowadził działalności gospodarczej od 10 grudnia 1998 r., o czym poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-P. i na dowód czego przedłożył zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 30 listopada 2009 r. W toku postępowania powoływał się na to zaświadczenie. Skoro w ocenie organu nie było ono wystarczające, to organ powinien wystosować wezwanie do skarżącego wskazując jakie konkretnie dokumenty mają znaczenie w sprawie. Organy obu instancji zaniechały wezwania skarżącego do przedłożenia konkretnych dokumentów, koniecznych w ich ocenie, do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mogły to przecież uczynić w trybie art. 50 kpa. Skarżący nie musiał się domyślać o jakie dokumenty chodzi organowi. Zarzut Sądu I instancji naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 kpa jest więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak najbardziej uprawniony. Organy przerzuciły na skarżącego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania wystosowanego przez organ, byłoby okolicznością wyłączającą możliwość podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, wskutek naruszenia przez organ obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 kpa.

W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że organy obu instancji nie zrealizowały ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa tj. przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że naruszenie przez organy art. 10 § 1 kpa stanowi wadę procesową, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący właściwie pouczony przed wydaniem decyzji złożyłby dowody potwierdzające, że w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej. Nie jest to, wbrew twierdzeniom skarżącego, tylko hipotetyczne założenie Sądu I instancji. Wniosek taki jest logiczny w okolicznościach sprawy niniejszej. Strona nie znała treści odpowiedzi ZUS na wezwanie organu. Nie znała też przyczyn, dla których złożone zaświadczenie nie jest wystarczającym dowodem. Wreszcie nie została wezwana do przedstawienia organowi konkretnych dokumentów, istotnych w ocenie organu dla wyjaśnienia sprawy.

W świetle powyższego zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.