Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 §4  i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 § 1, art. 263 § 1i 2, art. 264 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 126 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 47 § 1, art. 48, art. 50
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: srt. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2609/17 ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2609/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Na mocy tej decyzji ustalono na rzecz skarżącej spółki odszkodowanie w kwocie 362 380 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy C., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,2100 ha oraz odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz Banku B. S.A. z siedzibą w G. za ograniczone prawo rzeczowe - hipotekę umowną kaucyjną - ustanowioną na tej nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo ustaliły poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wartość przejętej pod drogę nieruchomości, określoną na podstawie tego operatu. Sąd stwierdził, że stan przedmiotowej nieruchomości został ustalony zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015, poz. 2031 ze zm.) dalej zwanej "specustawą drogową" oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Podkreślono, że nie można uznać wykonanych na nieruchomości prac budowlanych ani pozwolenia na budowę za części składowe nieruchomości, nie są to bowiem rzeczy ruchome. Zaznaczono, że skarżąca spółka może dochodzić rozliczenia nakładów na nieruchomość (w tym w szczególności wartości prac budowanych, nakładów na nieruchomości sąsiednie w związku z prowadzonym procesem budowlanym) na drodze postępowania cywilnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. rażące naruszenie art. 21 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia godziwego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości polegające na:

- bezpodstawnym odrzuceniu jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez skarżącą spółkę, który uwzględniał istniejące w dacie wywłaszczenia pozwolenie na budowę;

- pominięciu obowiązku zbadania wpływu tego faktu na wartość wywłaszczonej nieruchomości;

- nieuwzględnieniu szacowanych kwot z tytułu dzierżawy działek sąsiednich, co było konieczne dla uzyskania pozwolenia na budowę i prowadzenia budowy budynku biurowo-usługowo-handlowego na potrzeby działalności statutowej skarżącej spółki na okres 5 lat, tym samym naruszając statuowaną przez Konstytucję RP zasadę szczególnej ochrony prawa własności oraz zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, jak również zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. rażące naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej zwanej "u.g.n.", art. 50 i art. 47 kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez wadliwe i wbrew normie art. 50 k.c. przyjęcie, że elementami składowymi nieruchomości są wyłącznie rzeczy ruchome, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu faktu, że dokumentacja techniczna stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest rzeczą, która jest nierozerwalnie związana z nieruchomością wywłaszczoną, a przez to pominięcie faktu, że nieruchomość w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, jak również w dniu jej wydania była nieruchomością w trakcie budowy, z którą było związane prawo w postaci ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia prawa pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie jako części składowych nieruchomości wywłaszczonej.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. oraz art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej oraz art. 156 ust. 1 "ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami" przez oddalenie skargi, pomimo że organ orzekający przyjął konieczność istnienia wiedzy i uprawnień specjalnych dla wykonania operatu szacunkowego, a skarżąca spółka przedstawiła operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami "ustawy o nieruchomościach", wykonany odpłatnie na jej zlecenie, na poparcie jej twierdzeń, któremu to bezpodstawnie odmówiono mocy dowodowej zamiast sporne okoliczności poddać badaniu, nie wyłączając powołania biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a.;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, czy prawo pozwolenia na budowę dla wywłaszczonej nieruchomości podlega oszacowaniu, pomimo że w sprawie przedstawiono dwa operaty szacunkowe wykonane przez rzeczoznawców majątkowych, a więc operaty spełniające co do zasady wymogi przewidziane przepisami specustawy drogowej oraz u.g.n., do której ta pierwsza wprost się odwołuje, a operaty szacunkowe różnią się istotnymi wartościami przekraczającymi kwotę dwustu tysięcy złotych, co skutkowało nierzetelnym i niewyczerpującym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także nienależytym wyjaśnieniu stronie skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości należnego jej odszkodowania; dalej takie działanie spowodowało, że organ orzekający dokonał, nie posiadając stosownych kompetencji i wiedzy specjalistycznej, oceny merytorycznej obu operatów szacunkowych w nieuprawnionym zakresie metodyki szacowania nieruchomości, przy czym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu uznał za prawidłowy i wyczerpujący, a drugiemu z operatów odmówił mocy dowodowej zamiast podjąć działania mające na celu wszechstronne, obiektywne i rzetelne wyjaśnienie sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 4a specustawy drogowej oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi w zakresie odsetek należnych z tytułu dziewięcioletniego opóźnienia w wydaniu decyzji oraz kosztów postępowania, o których zasądzenie wnosiła skarżąca spółka, oraz uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji w tym zakresie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 263 § 2 k.p.a. przez nieodniesienie się do żądania zaliczenia 31 990 zł do kosztów postępowania jako kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało ocenić te drugie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów "art. 7, 8, 77, art. 80 i 84 KPA oraz art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu (powinno być "gospodarce") nieruchomościami". Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia o bezzasadnym odmówieniu mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zalecenie skarżącej, przez co nie poddano spornych okoliczności badaniu i nie powołano następnego biegłego na podstawie art. 84 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Użyte w art. 84 § 1 k.p.a. słowo "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić przy tym należy również, iż organ nie jest związany opinią biegłego, co oznacza, że poddając ją ocenie może zarówno uznać ją za trafną, jak i zdyskwalifikować oraz przyjąć opinię odmienną - własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 413-414). W niniejszej sprawie, operat majątkowy rzeczoznawcy majątkowego P. M. nie był dla organu wiążący, organ nie był zatem związany jego treścią. Organ przedstawił przesłanki jego zakwestionowania, nie uznał też za konieczne zwrócenie się do następnego biegłego o wydanie operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie wskazała natomiast okoliczności, w oparciu o które można byłoby sądzić, że sporządzenie przez następnego biegłego operatu szacunkowego mogłoby wpłynąć na odmiennie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na marginesie, zauważyć jednocześnie należy, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji, do autora operatu przedstawionego przez stronę skarżącą nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a zatem podstawowym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenia" (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez Z. W. jako dowodu wadliwego w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jak wynika z analizy akt sprawy sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny tak w momencie wydawania decyzji przez Wojewodę, jak i w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Wobec tego w zakresie ustalenia wartości gruntu nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organy nie były zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego sporządzonego przez Z. W. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym była już mowa powyżej. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy wypada dostrzec, iż organy administracji wskazywały na ww. możliwość zakwestionowania opracowanego w sprawie operatu szacunkowego. Z tego uprawnienia skarżąca korzystała na etapach poprzedniego rozpoznania sprawy. Jednak jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie skorzystała z możliwości podważenia operatu Z. W. w tym trybie. Swoje zarzuty oparła jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym na własne zlecenie, który to operat został skutecznie podważony przez organy administracji. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że rzeczoznawca P. M. naruszył podstawowe zasady ustalania wartości nieruchomości zaliczając do wartości przejętej nieruchomości przeprowadzone na niej roboty budowlane (str. 16-17 operatu) i projekt budowlany (str. 24 operatu). Przy czym należy tu zauważyć, o czym zdaje się zapominać autorka skargi kasacyjnej, że P. M. w swoim operacie ustalił wartość samego gruntu na 351000 złotych. Zatem mniej korzystnie dla skarżącej, bowiem wartość tego gruntu ustalona w operacie Z. W. wniosła 362380 złotych. Zatem za nieuprawnione należy uznać wywody zawarte w skardze kasacyjnej podważające dobór transakcji nieruchomościami do porównania z przejętą nieruchomością, przy ustalaniu wartości gruntu przez rzeczoznawcę Z. W. Przedstawione w skardze kasacyjnej dane tabelaryczne, których przydatność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie została potwierdzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, nie mogą podważyć operatu przyjętego przez organy za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Należy tu też zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podważa się stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że odszkodowanie ustalone na podstawie art. 12 ust. 4a i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie obejmuje robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji i Sąd pierwszej instancji ustalając wysokość odszkodowania, prawidłowo oparły się na wartości gruntu ustalonej w operacie sporządzonym przez Z. W. Nie wkroczyły przy tym w merytoryczne aspekty ustalania wartości gruntu przejętego pod drogę. Ustaliły tylko, że na odszkodowanie nie mogła składać się wartość robót budowlanych wykonanych na nieruchomości i wartość dokumentacji projektowej budynku, którego budowę rozpoczęła skarżąca spółka. Organy i Sąd pierwszej instancji takie stanowisko zaprezentowały także co do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę P. M. Zatem nie dokonywały merytorycznej oceny ustalonej w tym operacie wartości gruntu, w szczególności nie oceniały metody szacowania przedmiotowego gruntu. Uznano tylko, że w kontroperacie do wartości nieruchomości niezasadnie zaliczono oprócz wartości gruntu także wartość robót budowlanych i ogólnie rzecz ujmując - koszty uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, wbrew zarzutom skarżącej, organy zebrały w sprawie i rozważyły cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz rzetelnie i wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności a także należycie przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach swoich decyzji.

Podsumowując tą część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutów naruszenia nie tylko art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. oraz art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale również art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane a organ odwoławczy wypełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z tych przepisów. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także uznać należy za chybiony.

Nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Pomimo wątpliwości w interpretacji przepisów dotyczących wpływu pozwolenia na budowę na wysokość odszkodowania ustalanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, organy prawidłowo uznały, że okoliczność ta miała wpływ na wartość przejętej nieruchomości, bowiem uznano ją za nieruchomość przeznaczoną pod usługi i przemysł, co skutkowało zwiększeniem jej wartości w stosunku do sytuacji gdyby uznano ją za przeznaczoną pod drogi. Nie był to jednak wynik zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ na przeszkodzie stały sporne interesy stron skarżącej spółki i Województwa [...], które jest zobowiązane do zapłaty ustalonego odszkodowania.

Rację należy natomiast przyznać skarżącej, że Sąd pierwszej instancji naruszając przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w skardze, tj. żądania odsetek z tytułu 9 letniego opóźnienia w wydaniu decyzji oraz żądania zaliczenia kwoty 31990 zł do kosztów postępowania, jako kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Jednak stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wykazania przez skarżącą kasacyjnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autorka skargi kasacyjnej nie wykazała aby te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy ustawy o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi przez Skarb państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie przyznają byłemu właścicielowi uprawnienia do żądania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania – "odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania". Autorka skargi kasacyjnej nawet nie zarzuciła naruszenia takich przepisów. Trzeba tu zauważyć, że z przywołanego przez Nią przepisu art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, że organ powinien przyznać byłemu właścicielowi odsetki za opóźnienie w wydaniu decyzji, ponieważ przepis ten stanowi tylko, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Jeśli natomiast chodzi o przepis art. 132 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że "Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego", to nawet zachowując administracyjny tryb dochodzenia roszczeń związanych z opóźnieniem lub zwłoką w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, postępowanie takie może być prowadzone dopiero wtedy, gdy przekroczony zostanie termin wypłaty odszkodowania przyznanego w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem omawiane żądanie nie mogło być przedmiotem kontrolowanych decyzji. Nie można też zapominać, że z treści art. 18 ust. 1 ustawy o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, tj. wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Ponadto stosownie do treści art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Odnośnie do nieodniesienia się przez Sąd do żądania zapłaty kwoty 31990 zł z tytułu kosztów postępowania, to wskazać trzeba, że autorka skargi kasacyjnej powołała jako podstawę tego żądania przepis art. 263 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy". Przy czym § 1 art. 263 k.p.a. stanowi, że " Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczania stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji". Po pierwsze, przepisy art. 263 k.p.a. mają zastosowanie do zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ administracji od stron postępowania, jeżeli to na nich ciąży obowiązek ich poniesienia wynikający z art. 262 § 1 k.p.a. W procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, czy też ustalenia wysokości kosztów, które mają być zwrócone stronie (tak: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, 12. wydanie, str. 747; i Piotr Przybysz w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, LexisNexis wydanie 8, str. 520-521; i przytoczone tam orzecznictwo). Po wtóre stosownie do treści art. 264 § 1 i 2 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Zatem w sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji.

W konsekwencji uchybienie Sądu polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zatem zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się bezskuteczne i nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w tym, że ustalone odszkodowanie nie stanowi słusznego odszkodowania w rozumieniu tego przepisu, ponieważ nie uwzględniono faktu, że skarżąca posiadała pozwolenie na budowę budynku na przejętej nieruchomości i nie zaliczono do odszkodowania kosztów poniesionych z tytułu dzierżawy działek sąsiednich, co było konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Z racji regulacji szczególnej, zawartej w art. 18 ust. 1 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższe powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a omawianej ustawy drogowej wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ (a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub, jak w niniejszej sprawie, o koszty poniesione na uzyskanie pozwolenia na budowę (w tym koszty dokumentacji projektowej) oraz koszty dzierżawy działek sąsiednich. Po myśli art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego rozwinięciem jest przepis art. 134 u.g.n. - wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości odjętych praw. Z tego powodu wysokość odszkodowania należnego skarżącej spółce z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, objętej decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej, może obejmować jedynie wartość utraconego prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy też zwrócić uwagę na to, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, które jest regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma za zadanie zrekompensowanie – jak wyżej to wspomniano - wartości utraconego prawa a nie – jak chciałaby tego skarżąca - szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Brak zatem stosownej regulacji prawnej uniemożliwia uczynienie zadość żądaniu skarżącej. Jak to już wskazywały organ i Sąd pierwszej instancji, jeśli skarżąca uważa, że dodatkowo poniosła szkodę z tytułu kosztów uzyskania pozwolenia na budowę i dzierżawy działek sąsiednich to może dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji wskazać też należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa. Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko Ministra, który uznał, że odszkodowanie za odjętą nieruchomość nie może obejmować kosztów uzyskania pozwolenia na budowę i kosztów dzierżawy działek sąsiednich. Wbrew zarzutom skarżącej, organ i Sąd przekonywująco uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie. Wskazały też, mając na względzie przyjęte stanowisko co do sposobu ustalania wysokości odszkodowania, dlaczego operat sporządzony na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę P. M. nie podważył operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez biegłego Z. W., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w zakresie wartości przejętego gruntu. Należy tu powtórnie zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej, fakt posiadania pozwolenia na budowę budynku administracyjno – usługowo - produkcyjnego na przejętej nieruchomości został uwzględniony w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Ta okoliczność spowodowała zakwalifikowanie tej nieruchomości jako przeznaczonej pod usługi i przemysł, co znacznie zwiększyło wysokość odszkodowania w porównaniu do ewentualnego uznania tej nieruchomości jako przeznaczonej pod drogę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się też ze stanowiskiem skarżącej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 47 i 50 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Skarżąca kasacyjnie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przepisy specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności nieruchomości rozumianej jako grunt wraz z jego częściami składowymi (patrz m.in. art. 4 pkt 1 u.g.n.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska skarżącej, że dokumentacja techniczna stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest częścią składową przejętej nieruchomości. Tym samym koszty związane z jej wytworzeniem nie mogły być uwzględnione w odszkodowaniu ustalonym w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast art. 47 k.c. stanowi, że "Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych" (§ 1), "Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego" (§ 2), "Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych" (§ 3). Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 k.c.). Ponadto za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością (art. 59 k.c.). Zatem częścią składową rzeczy jest wszystko, co należąc do niej jako do całości, nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego. Połączenie części składowej z rzeczą musi mieć charakter trwały, fizyczny, funkcjonalny i zarazem ekonomiczny. O występowaniu części składowej decydują przesłanki natury obiektywnej, w tym znaczeniu, że połączenie z rzeczą musi mieć charakter materialny. Przepis art. 48 k.c. potwierdza obowiązywanie w prawie polskim zasady superficies solo cedit. Wymienione w tym przepisie części składowe gruntu zostały wskazane jedynie jako przykłady, za czym przemawia posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". O trwałym związaniu budynku i innego urządzenia z gruntem decyduje struktura techniczna budynku i jego przeznaczenie. Budynki stają się częścią składową gruntu od chwili trwałego połączenia z gruntem, poprzez fundamenty budynku. Przez "inne urządzenia", o których mowa w art. 48 k.c., należy rozumieć budowle trwale związane z gruntem np. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące, instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Innymi urządzeniami mogą być ponadto tzw. obiekty małej architektury, tj. niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, jeżeli oczywiście są trwale związane z gruntem; w przeciwnym wypadku są ruchomościami. Także drzewa i inne rośliny stanowią części składowe gruntu od chwili ich zasadzenia lub zasiania, przy czym zasadzenie lub zasianie musi być dokonywane w celu uprawy drzew lub roślin. Natomiast przepis art. 50 k.c. utożsamia instytucję części składowej z określonym prawem związanym z własnością nieruchomości, a zatem z przedmiotem niematerialnym. Skutkiem tego jest fakt, iż jak stanowi art. 47 § 1 k.c. część składowa nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W związku z tym prawa związane z własnością nieruchomości jako ich części składowe nie mogą stanowić odrębnego w stosunku do prawa własności przedmiotu obrotu prawnego. Niedopuszczalne jest zbycie prawa związanego z własnością nieruchomości bez prawa własności tej nieruchomości. Skoro treść art. 50 k.c. stanowi wprost o prawach związanych z prawem własności nieruchomości, to chodzi tutaj o prawa związane z własnością nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych, jako ich części składowe. Z własnością nieruchomości gruntowych są zasadniczo związane służebności gruntowe, a w szczególności służebność drogi koniecznej. W przypadku nieruchomości lokalowej szczególnym prawem związanym z jej własnością jako część składowa jest udział w nieruchomości wspólnej. Przysługująca użytkownikowi wieczystemu własność budynków i innych urządzeń na użytkowanym gruncie, jako prawo związane z użytkowaniem wieczystym stanowi część składową tego prawa. Także udział we wspólnocie gruntowej stanowi prawo związane z własnością gospodarstwa rolnego. Ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, jako jego część składowa w rozumieniu art. 50 k.c., jest związany wkład budowlany.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje prawne dotyczące części składowych nieruchomości, nie sposób zaliczyć do nich dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani prawa zabudowy tej nieruchomości budynkiem. Pomimo związania pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej z przedmiotową nieruchomością, nie jest to związanie trwałe i nie jest związane z własnością tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, zbycie własności nieruchomości nie powoduje przejścia uprawnienia do zabudowy nieruchomości na nabywcę, a zbywca nie jest zobowiązany do przekazania nabywcy nieruchomości dokumentacji technicznej związanej z rozpoczętą budową. Zatem zbycie nieruchomości co do zasady powoduje pozbawienie związku pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej z nieruchomością. Są to zatem dwa odrębne byty, których związanie po zbyciu nieruchomości zależne jest od warunków przewidzianych w ustawie prawo budowlane, w szczególności od poprzedniego i aktualnego właściciela nieruchomości.

Trzeba bowiem zauważyć, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozciągają się na każdoczesnego właściciela gruntu, którego ta decyzja dotyczy. Uprawnienia i obowiązki wynikające z tych decyzji nie przechodzą zatem na następcę prawnego z mocy prawa, ale dopiero wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332): zgoda strony na rzecz której decyzja została wydana, a także przyjęcie przez następcę wszystkich warunków zawartych w tej decyzji oraz złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zatem, w przypadku zbycia nieruchomości, przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest uprawnieniem dotychczasowego inwestora ("zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana") i jednocześnie obowiązkiem nabywcy tej nieruchomości, jeżeli oczywiście ma zamiar kontynuować roboty budowlane. Nabywca nieruchomości nie ma żadnych administracyjnoprawnych instrumentów prowadzących do "zmuszenia" zbywcy do wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji może po prostu zrezygnować z nabycia nieruchomości. Ponadto należy podkreślić, że w aktualnie obowiązujących polskich regulacjach prawnych podmiotem prawa zabudowy może być każdy, kto legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może wynikać z prawa własności, ale także użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zatem nie zawsze pozwolenie na budowę będzie związane z prawem własności. To dodatkowo potwierdza, że pozwolenie na budowę i związana z nim dokumentacja nie jest częścią składową nieruchomości. Także na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przejęcia przez Województwo [...] uprawnień do zabudowy przejętej nieruchomości i związanej z tym prawem dokumentacji. Co również potwierdza brak trwałego związania przysługującego skarżącej prawa zabudowy nieruchomości budynkiem i związanej z nim dokumentacji technicznej z wywłaszczoną nieruchomością.

W konsekwencji, skoro pozwolenia na budowę i związanej z nim dokumentacji technicznej nie można zakwalifikować jako części składowej w rozumieniu art. 47 i 50 k.c., to Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ich wartość nie może powiększać odszkodowania przyznanego skarżącej na podstawie art. 12 ust. 4a i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

Nie doszło też do naruszenia art. 126 ust. 1 u.g.n. ponieważ przepis ten reguluje kwestie dotyczące ograniczenia praw do nieruchomości w przypadku siły wyższej, tj. niezwiązane z przedmiotem niniejszej sprawy.

W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.