Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.W. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie postępowania wznowieniowego w sprawie legalności obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lipca 2013 roku numer[...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] sierpnia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że opisane w punkcie 1 orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących M. W. i M. W. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr .., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: PINB w A.) z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w trybie wznowieniowym własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w A. i orzekł, że decyzja PINB w A. z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem M. i M. W. jako stron postępowania, jednakże z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił uchylenia w/w decyzji dotychczasowej.

Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

PINB w A., ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych, usytuowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A.

W dniu [...] października 2003 r. do organu wpłynął wniosek M. i M. W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia[...] lutego 2003 r. Zdaniem wnioskodawców, poprzez niedoręczenie im wydanej przez organ decyzji zostali oni, jako strony tego postępowania, pozbawieni czynnego w nim udziału. W sprawie zostały też ujawnione nowe, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji okoliczności, w postaci braku decyzji budowlanych na dwa budynki usytuowane na działce nr [...] przy ulicy [...] w A. Ponadto decyzja o umorzeniu postępowania została oparta na decyzji Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992 r., zezwalającej R. i E. Ł. na budowę kawiarni w A. przy ulicy [...], nr ewid. [...], na podstawie której organ uzasadnił legalność kawiarni realizowanej w części na działce nr [...], a którą Wojewoda P. unieważnił decyzją z dnia [...] września 2003 r.

PINB w A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że M. i M. W. nie posiadają przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. PWINB w B. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid [...], będąca własnością Państwa W. nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], na której znajdowały się obiekty będące przedmiotem tego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, argumentacja organu I instancji jest właściwa. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wpłynął od podmiotu niebędącego stroną. Ponadto wnioskodawcy nie wskazali okoliczności, od której należałoby liczyć ustawowy miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Według organu II instancji w sprawie nie wystąpiły dwie z trzech ustawowych przesłanek wymienionych w art. 148 § 1 k.p.a., niezbędnych do wznowienia postępowania, z tego powodu wniosek winien był być rozpatrzony negatywnie, czyli poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku) wnieśli M. i M. W.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie II SA/Bk 1086/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w A. z dnia [...] sierpnia 2005 r. uznając, że obie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż fakt, że działka M. i M. W. nie graniczy bezpośrednio z działką, której dotyczyło postępowanie w przedmiocie legalności budynków, nie powinien jeszcze pozbawiać skarżących możliwości wykazania ich interesu prawnego w tej sprawie, wobec treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i 2 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania, którego wznowienia żądali skarżący. W niniejszej sprawie kwestia ta ma szczególne znaczenie, gdyż według strony skarżącej przedmiotem postępowania, którego dotyczyła decyzja o odmowie wznowienia, był między innymi budynek kawiarni (dyskoteki). Przedwczesne jest, zatem stwierdzenie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania, że M. i M. W. nie mieli w tym postępowaniu interesu prawnego. O tym, czy wybudowanie, użytkowanie lub utrzymywanie określonego obiektu budowlanego narusza interesy prawne osób trzecich można ostatecznie ustalić dopiero po dokonaniu merytorycznej oceny sprawy, a więc po wznowieniu postępowania. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie wznowienia postępowania, naruszają przepisy art. 149 § 2 i 3 k.p.a. W wytycznych Sąd zalecił organowi zbadanie, czy skarżący mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. Powinno to nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż dopiero na tym etapie dochodzi do ustalenia, czy istnieją w rzeczywistości podstawy wznowienia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) od powyższego wyroku wniósł PWINB w B. zarzucając mu naruszenie: art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 135 k.p.a.

NSA wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. (II OSK 1331/06) oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten wskazał, że za nieuprawniony należy uznać zarzut, iż WSA pominął fakt, że w przedmiotowej sprawie M. i M. W. nie zachowali miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie była przedmiotem ustaleń organu, który ograniczył się w zaskarżonej decyzji jedynie do wskazania, iż "wnioskodawcy nie wskazali okoliczności, od której należałoby liczyć ustawowy miesięczny termin do złożenia wniosku". Nie była też przedmiotem ustaleń organu kwestia posiadania przymiotu strony przez skarżących, bowiem organ wydając kontrolowaną decyzję ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący poza powołaniem się na fakt sąsiadowania z nieruchomością objętą badaną decyzją, nie wykazali swego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Tymczasem to organ zobowiązany jest dokonać należytych w sprawie ustaleń, a jeśli dla dokonania tych ustaleń konieczne jest złożenia stosownych wniosków przez stronę to należy stronę tą do tego wezwać, pouczając przy tym o skutkach braku zastosowania się do takiego wezwania.

Konkludując NSA stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie badał wskazanych wyżej okoliczności, a w tym też tego, czy wnioskodawcy złożyli podanie o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 k.p.a., to dokonanie tej oceny przez Sąd, byłoby przesądzeniem z góry zagadnienia prawnego, które powinno być przedmiotem ustaleń organu administracyjnego. Organ dokonując ustaleń w sprawie winien też uwzględnić, iż we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie przytoczono różne podstawy wznowienia postępowania.

PINB w A. rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych, usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w A., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż M. i M. W. nie posiadają przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a., albowiem sposób użytkowania poszczególnych obiektów znajdujących się na działce o nr [...] nie powoduje żadnej uciążliwości nawet dla działek bezpośrednio przyległych. Skoro obiekty te utrzymywane są w należytym stanie technicznym w żaden sposób nie naruszają przepisu art. 5 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane, a tym samym obszar oddziaływanie istniejących obiektów na tereny sąsiednie nie występuje.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. W. wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie określił żadnej podstawy wznowienia postępowania.

PWINB w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję PWINB w B. do WSA w Białymstoku wnieśli M. i M. W.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 660/09, WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w A. z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły w całości wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyżej opisanych orzeczeniach sądowych. W wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. WSA w Białymstoku polecił organom nadzoru budowlanego zbadanie, czy skarżący mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w A. z dnia [...] lutego 2003 r., ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i 2 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania. Przedmiotowych ustaleń organy zobowiązane były dokonać po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższe wytyczne zostały uzupełnione w wyroku NSA z dnia 9 października 2007 r., który w pierwszej kolejności zalecił organom ustalenie, czy Państwo W. zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego określony w art. 148 k.p.a., a w dalszej zbadanie kwestii posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony oraz uwzględnienie, iż we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie przytoczono różne podstawy wznowienia postępowania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, PINB w A. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że zebrany materiał dowodowy świadczy jednoznacznie, że budynek mieszkalny, jak również część garażowa były zbudowane legalnie wiele lat temu ( w latach 70-tych). Również nadbudowa nad częścią garażową budynku mieszkalnego została wybudowana legalnie w latach 90-tych ubiegłego stulecia. W ocenie organu, w wyniku przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a zatem należało odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2003 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. W.

PWINB w B. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia[...] kwietnia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zaś wskazał, że WSA w Białymstoku polecił organom zbadanie, czy skarzący mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] lutego 2003 r.. Następnie NSA w wyroku z dnia 9 października 2007 r. zlecił organom w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy zachowali miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności posiadania przez nich przymiotu strony, a także uwzględnienie, iż we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie przytoczono różne podstawy wznowienia.

Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania, PINB w A. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaś wskazał, że podanie skarżących z dnia [...] grudnia 2003 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie wydanej decyzji wniesione zostało z naruszeniem terminu z art. 148 k.p.a. Zasadna jest przesłanka podniesiona w skardze wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący winni posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. Mając jednak na względzie art. 146 § 2 k.p.a., organ nie uchylił wskazanej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dalej organ wyjaśnił, że niezasadne są pozostałe podstawy wznowieniowe wskazane w skardze i przedstawił stosowną w tym względzie argumentację.

Od powyższej decyzji odwołanie do PWINB w B. wnieśli M. i M. W.

Po rozpoznaniu odwołania, [...]WINB w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w A. z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł, że decyzja PINB w A. z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem M. i M. W. jako stron postępowania, jednakże z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił uchylenia w/w decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że realizując wytyczne pochodzące z wyroków WSA w Białymstoku i NSA, które rozstrzygały w niniejszej sprawie, oba organy w pełni się do nich odniosły i je zastosowały. Zdaniem organu, trafnie wskazał organ I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jednakże z uwagi na okoliczność, że organ powiatowy zauważył owe uchybienie dopiero w decyzji kończącej postępowanie, to nie ma obecnie podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdyż postępowanie zostało wznowione, a wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w postanowienia byłoby działaniem niezgodnym z zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a., tj. zakazem rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się.

Dalej organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżących podstawy wznowieniowe, oprócz tej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okazały się niezasadne. Zatem decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. wydana została z naruszeniem prawa, ale nie takim, które prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym w sprawie należało zastosować art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy którego uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję PWINB w B. wnieśli M. i Marek W., w której powyższej decyzji zarzucili:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w zakresie: art.153 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się organów nadzoru budowlanego ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2006r., sygn. II SA/Bk 1086/05, NSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1331/06 i WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. II SA/Bk 660/09;

2) art.146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1,2,9 i ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez jej rozpoznania na podstawie prawa materialnego budowlanego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego stan faktyczny i prawny pod kątem zastosowania w/w podstaw rozstrzygnięcia, a tym samym niewłaściwej subsumpcji;

3) art. 7, 77, 80, w zw. z art.75, 78 § 1, 85 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego stan faktyczny sprawy w legalnych procedurach pod kątem bezpieczeństwa energetycznego, przeciwpożarowego, sanitarnego, hałasu, budynków na dz. nr ewid. [...] w A. względem budynków sąsiednich, w tym nieruchomości budowlanej mieszkaniowej skarżących na dz. nr ewid. [...] w A.;

4) art. 10 § 1 i art.79 k.p.a. poprzez nie zagwarantowanie skarżącym prawa czynnego udziału w czynnościach dowodowych organów nadzoru budowlanego w postępowaniu wznowieniowym;

5) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia[...] grudnia 2013 r., która uchyliła w całości decyzję PINB w A. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowieniowym własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. i orzekająca, że decyzja PINB w A. z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem M. i M. W. jako stron postępowania, jednakże z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówiła uchylenia w/w decyzji dotychczasowej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który:

• prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie II SA/Bk 1086/05 uchylił decyzję PWINB w B. z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w A. z dnia [...]sierpnia 2005 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1331/06),

• prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 660/09 uchylił decyzję [...]WINB w B. z dnia[...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w A. z dnia [...] czerwca 2009 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania.

Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w sprawie II SA/Bk 086/05, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia tego wniosku, przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracyjny bada również, czy nie występują inne negatywne przesłanki przedmiotowe, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony albo tylko na żądanie strony.

Wiążące jest również stwierdzenie NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1331/06, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy pochodzi od strony postępowania (art. 147 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie badał wskazanych wyżej okoliczności, a w tym też tego, czy wnioskodawcy złożyli podanie o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 k.p.a., to dokonanie tej oceny przez Sąd, byłoby przesądzeniem z góry zagadnienia prawnego, które powinno być przedmiotem ustaleń organu administracyjnego. Organ dokonując ustaleń w sprawie winien też uwzględnić, iż we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie przytoczono różne podstawy wznowienia postępowania.

Sąd w niniejszym postępowaniu związany jest także oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 660/09. Wskazano tam, że organy nie zastosowały się do wytycznych pochodzących ze wskazanych powyżej wyroków WSA w Białymstoku i NSA i nie zbadały, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez państwa W. w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dodatkowo, żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie przeanalizował wszystkich podstaw wznowienia postępowania zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie, ograniczając się jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz mając na względzie treść wskazanych wyroków WSA w Białymstoku i NSA, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie w stopniu umożliwiającym prawidłowe rozstrzygnięcie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądy w wyrokach uchylających zaskarżone decyzje nakazywały organom na samym początku badanie kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na mocy art. 148 k.p.a. w stosunku do wszystkich podniesionych w skardze podstaw wznowieniowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że w art. 148 § 1 k.p.a. przewidziano, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei w § 2 tego przepisu uregulowano, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższe oznacza, że termin miesięczny w obu przypadkach rozpoczyna swój bieg w innych okolicznościach, zależnych od podstawy wznowieniowej.

Organy w swoich decyzjach wyraźnie wymieniają i rozróżniają wskazane przez skarżących podstawy wznowieniowe, pośród których tylko jedna dotyczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi badają w oparciu o wymieniany art. 148 k.p.a. zapominając, że przepis ten ma dwa paragrafy, w których bieg terminu liczy się inaczej.

Ponadto, organ II instancji stoi na stanowisku, że skargę o wznowienie postępowania wniesiono po terminie, jednakże z racji na wydanie w dniu 1 sierpnia 2008 r. postanowienia o wznowieniu postępowania, nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż postępowanie zostało wznowione, a wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w postanowienia byłoby działaniem niezgodnym z zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a., tj. zakazem rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się.

W ocenie Sądu, powyższy pogląd jest całkowicie nietrafny. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 660/09, a więc wydanym już po wydaniu przez PINB w A. postanowienia o wznowieniu postępowania, nakazał badać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżących w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a także nakazał odnieść to badanie do wszystkich podstaw wznowienia postępowania zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie, a nie ograniczać się jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy w niniejszej sprawie były z mocy art. 153 p.p.s.a. związane tym poglądem, a mimo to do tych zaleceń się nie zastosowały.

Jeszcze raz zatem wskazania wymaga, że postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Jest ono niezaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Skoro prawidłowość tego orzeczenia może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a. to organ II instancji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany je ocenić i w razie potrzeby uchylić. Stanowisko organu II instancji jest o tyle niezrozumiałe, że przecież w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającej decyzję PINB w A. z dnia [...] lutego 2013 r., nakazał organowi I instancji zbadanie terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i to nie tylko w stosunku do podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale i w stosunku do pozostałych podstaw wznowieniowych wskazanych przez skarżących. Badanie to miało czemuś służyć, a mianowicie, gdyby się okazało, że skarga o wznowienie postępowania oparta na kilku podstawach wznowieniowych, została złożona po upływie terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to zachodziłaby podstawa do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. i zakończenia postępowania wznowieniowego na tym etapie.

Brak zatem stosownych ustaleń i rozważań przez organy w powyższym przedmiocie stanowi naruszenie art. 148 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów dotyczących postępowania okazały się zasadne. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim, co było już wskazywane w cytowanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji zbada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy zostały zachowane terminy do złożenia tego wniosku, przewidziane w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., oddzielnie dla każdej podstawy wznowieniowej. Organ przeanalizuje zatem wszystkie podstawy wznowienia postępowania zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie w kontekście zachowania terminu do wniesienia skargi, a nie tylko ograniczy się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracyjny zbada również, czy nie występują inne negatywne przesłanki przedmiotowe, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ zbada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony albo tylko na żądanie strony.

Jeśli zatem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w zakresie wyżej przedstawionym organ dojdzie do przekonania, że skarga oparta na wskazanych w niej podstawach wznowieniowych złożona została po upływie terminów, o których mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to zastosuje regulację z art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie, zajdzie potrzeba rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., które to postanowienie z mocy art. 149 § 2 k.p.a. stanowić będzie dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przeskoczenie tego pierwszego etapu, na co wskazywały już Sądy w cytowanych wyrokach oraz wskazuje Sąd orzekający w składzie obecnym, jest nieuprawnione i niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. W przedmiotowym wyroku, co wynika z jego treści, uchylono także postanowienie PINB w A. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o wznowieniu postępowania, co powoduje, że postępowanie przed tym organem wraca do etapu, o którym mowa w art. 149 § 1 i 3 k.p.a.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.