Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 577/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 5 ust. 5, art. 6, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXVIII/258/2009 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Miejskim I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2009r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 40 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwałę nr XXXVIII/258/2009 w sprawie zmiany uchwały nr XXVI/247/2009 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Miejskim.

W § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rada określiła, że odpłatne usługi opiekuńczo-wychowawcze, dydaktyczne i żywieniowe składają się z dwóch składników,

a mianowicie: 1) z opłaty dziennej za wyżywienie, którą ustala się na poziomie kosztu zakupu surowca do przygotowania posiłków, a opłata ta jest niezależna od opłaty określonej w § 4 ust. 1 oraz 2) z opłaty za korzystanie z rozszerzonych świadczeń przedszkola obejmującej koszty funkcjonowania placówki wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

W § 4 ust. 1 natomiast Rada ustaliła, że wysokość opłaty, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 wynosi 1,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę rozszerzonych świadczeń przedszkola. Katalog zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych realizowanych przez przedszkole w ramach rozszerzonych świadczeń przedszkolnych Rada określiła w § 4 ust. 2 uchwały, zaliczając do nich:

a) zajęcia plastyczne i teatralne rozwijające uzdolnienia,

b) zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka,

c) prowadzenie zajęć w sekcjach tematycznych,

d) przygotowanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych i okolicznościowych,

e) prowadzenie popołudniowych zajęć czytelniczo-literackich,

f) usługi żywieniowe.

Uchwała Rady Miejskiej została zaskarżona w powyższym zakresie przez Prokuratora Okręgowego, który zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stwierdził, iż oczywistym jest, że jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń.

Ponadto skarżący podniósł, że ogólnikowe wskazanie odpłatności, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały, powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nie zgodził się z zarzutami Prokuratora i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik stwierdził, że wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, zaskarżona uchwała precyzuje, jakie świadczenia stanowią świadczenia "rozszerzone" oraz wskazuje, iż końcowa opłata będzie zależała od ilości godzin, w których te "usługi" były świadczone, natomiast zgodnie z § 5 uchwały ilość tych godzin będzie ustalana na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Dyrektorem Przedszkola Miejskiego a rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka. Za chybiony uznał też zarzut, że opłata będzie pobierana od rodziców czy też opiekunów w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie § 5 uchwały Rady Miejskiej nr XIII/68/11 z dnia [...] lipca 2011r. Uchwała ta została ogłoszona w dniu [...] sierpnia 2011r. (ustalono na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego i zgodnie z jej § 7 wchodzi w życie po upływie 14 dni z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r., czyli w dacie orzekania przez Sąd nie będzie już funkcjonowała w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

W ocenie Sądu zarzut organu, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała już nie obowiązywała nie ma znaczenia dla oceny jej legalności.

Należy wskazać, że zaskarżona uchwała istniała w obrocie prawnym przez ponad rok i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo wywoływała skutki prawne. Poza tym zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku NSA z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, Lex nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994r. sygn. W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. -przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W.Chróścielewski w: W.Chróścielewski, Z.Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995,s. 137).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009r. jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie panuje ugruntowany pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok NSA z dnia 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej "ustawa oświatowa") jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska postanowiła m. in.: w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, że odpłatne usługi opiekuńczo-wychowawcze, dydaktyczne i żywieniowe składają

się z dwóch składników: 1) z opłaty dziennej za wyżywienie, którą ustala się na poziomie kosztu zakupu surowca do przygotowania posiłków i opłata ta jest niezależna od opłaty określonej w § 4 ust. 1 oraz 2) z opłaty za korzystanie z rozszerzonych świadczeń przedszkola obejmującej koszty funkcjonowania placówki wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

W § 4 ust. 1 natomiast Rada ustaliła, że wysokość opłaty, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 wynosi 1,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę rozszerzonych świadczeń przedszkola. Katalog zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych realizowanych przez przedszkole w ramach rozszerzonych świadczeń przedszkolnych Rada określiła w § 4 ust. 2 uchwały, zaliczając do nich:

a) zajęcia plastyczne i teatralne rozwijające uzdolnienia,

b) zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka,

c) prowadzenie zajęć w sekcjach tematycznych,

d) przygotowanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych i okolicznościowych,

e) prowadzenie popołudniowych zajęć czytelniczo-literackich,

f) usługi żywieniowe.

Wysokość opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala, na mocy art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), rada gminy. Tak więc, w niniejszej sprawie, uprawnienie do określenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Miejskim miała Rada Miejska.

Termin "opłata" nie posiada definicji legalnej. Pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (np. opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, i taki pogląd należy podzielić, że taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157), z tym że, jak stanowi art. 6 ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tym samym, wskazywane opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. W konsekwencji rada nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego.

"Podstawa programowa" to zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej "obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych". Podstawa programowa określona została w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., nr 4, poz. 17). Podstawa programowa jest bezpłatna, natomiast świadczenia ją przekraczające świadczone są za odpłatnością.

W § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada w sposób zbiorczy określiła, jakie rodzaje świadczeń przedszkola przekraczają podstawę programową. Jednak ujęcie świadczeń podlegających opłacie jako całości nie zapewnia czytelności co do zakresu świadczeń i sprawia, że poza kontrolą pozostaje, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też mieszczą się w nich również świadczenia zaliczone do podstawy programowej, wymienione we wskazanym wyżej rozporządzeniu MEN. Pozbawia to rodziców i opiekunów dzieci możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Taka konstrukcja opłaty nie spełnia ponadto wymogu ekwiwalentności, ponieważ nie jest możliwe konkretne określenie zajęć, za które opłata ma być pobierana (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2010r., sygn. akt II SA/Go 569/10, Lex nr 707365; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 września 2010r., sygn. akt II SA/Go 575/10, Lex nr 778424 ).

Ponadto wskazać należy, że ujęte w § 4 ust. 2 zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne, określone jako rozszerzone świadczenia przedszkolne, przynajmniej w części wchodzą w skład podstawy programowej określonej w Załączniku nr 1 i w świetle powyższych rozważań powinny być realizowane bezpłatnie. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tę podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej powyższym rozporządzeniem.

Poza tym zaskarżona uchwała w § 4 ust. 1 określa wysokość opłaty za korzystanie z rozszerzonych świadczeń przedszkola w następujący sposób: "1,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę rozszerzonych świadczeń przedszkola".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. III SA/Wr 622/07, Lex nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. IV SA/Wr 122/07, Lex nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. IV SA/Wr 94/06, Lex nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. IV SA/Wr 213/07, Lex nr 471665; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. III SA/Gd 476/08 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty w zaskarżonej uchwale powoduje przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, co bez wątpienia przekracza delegację ustawową, a tym samym narusza art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.