Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 864/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156§ 1, art. 157,
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z.S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku Z.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek S. S., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] [...] i [...] w miejscowości [...], [...] i [...], w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] [...] – [...], w pozostałej zaś części umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] maja 1980 r. Wojewoda [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] [...] i [...] w miejscowości [...], [...] i [...].

Podaniem z dnia [...] maja 2007 r. S. S. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę obejmującą remont przedmiotowej inwestycji na działce o nr ewid. [...] (obecnie [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]października 2008 r.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r.

Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] – [...], w pozostałej zaś części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nr [...].

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), [...] – [...] było ustalenie przez organ, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane, w związku z czym organ wojewódzki wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] maja 1980 r. naruszył art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12 uchylił w/w decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, że S. S. najpierw kwestionował w trybie nieważniościowym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. a następnie w tym samym trybie decyzję tego organu z dnia [...] maja 1980 r. (aneks) zmienioną tą pierwszą decyzją, ponieważ jak twierdzi obie decyzje zostały wydane bez zgody właściciela działki nr ewid. [...] (obecnie [...]) na postawienie na niej słupa (słupów) energetycznych. Wiadomo, że właścicielem tej działki był wcześniej W. R., a od [...] listopada 1980 r. właścicielami są Z. i S. S.. Nie wiadomo natomiast od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na tej działce i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie jednej z w/w decyzji Wojewody [...] z 1980 r. Nie jest to takie pewne, skoro, jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] maja 1980 r. dotyczy ona remontu 2 linii 30 kV [...]-[...] [[...]] [...] i [...], nie można więc wykluczyć, że sporny słup energetyczny (słupy) fizycznie stał już wcześniej na tej działce (od kiedy i na jakiej podstawie). Również we wniosku Dyrektora Zakładu Energetycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. mowa jest "o wydanie decyzji zatwierdzającej i zezwalającej na remont linii 30 kV [...]-[...] [...] i [...]". Nie wyjaśniono też, w jakim zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. zmieniła decyzję z dnia [...] maja 1980 r. i jakie to miało następstwa w stosunku do działki nr ewid. [...] i dla całej inwestycji energetycznej. Organy prowadzące postępowanie powinny też wyjaśnić, w oparciu o powyższe decyzje na ile to był "remont" linii energetycznej, a w jakim zakresie "budowa" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i czy na remont była również wymagana zgoda właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 5 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w wyroku ocenił również oświadczenia S. R. i M. R. wskazując, że trudno je potraktować jako dowód w sprawie, gdyż nie wynika z nich nawet, w jakim wieku byli autorzy tych oświadczeń, gdy została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1980 r. Kierując się zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, należało w charakterze świadków przesłuchać, na ile to możliwe, pracowników Zakładu Energetycznego w [...], ówczesnego inwestora oraz pracowników organu, który wydał kwestionowaną decyzję w 1980 r. Kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy także zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak określonego dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane, nie musi oznaczać, że dokumentu tego nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Ponadto, w dokumentach znajdują się co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne Okręgu [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Wykonawstwa Sieci Energetycznych Oddział Projektowy w [...] był zobowiązany do wykazania się organowi (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...]), że dysponuje zgodą właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (vide - pismo ww. Zakładu Energetycznego z dnia [...] grudnia 1980 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. - użytkownika działki nr ewid. [...], [...], której właścicielem była A. K., złożonego w obecności trzech świadków, jak również odpis właścicieli/użytkowników gruntów).

Sąd wskazał również, że organ winien ustalić, czy ówczesny właściciel działki nr ewid. [...] (obecnie [...]) udzielił zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz zbadać, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Ponadto zdaniem Sądu organ oceniając zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa winien wziąć pod uwagę, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA 3561/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę linii napowietrznej na działce o aktualnym nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Sąd zajął stanowisko, że brak zgody poprzedniego jak i obecnego właściciela działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]) nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. albowiem decyzja ta nie zmieniała decyzji z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki skarżącego. Rozpoznając wprawę ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2005 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przebudowy linii napowietrznych oraz udzielającej Zakładowi Wykonawstwa Sieci Elektrycznych - Oddział w [...] pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 351/06 oddalił skargę.

Dodatkowo, zdaniem NSA, oceniając zaistnienie przesłanki wymienionej w pkt 2 organ winien wziąć pod uwagę aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne co wynika z braku ciągłości ich numeracji.

Sąd podkreślił również, że uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia w ogóle doszło. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy - podnieść należy, że o ile organ nie ustali ponad wszelką wątpliwość czy W.R. wyraził zgodę na realizację inwestycji, przy jednoczesnym braku wyraźnego ustalenia okoliczności przeciwnej, to w dalszej kolejności zobowiązany będzie do oceny czy naruszenie prawa, jeśli takie miało miejsce miało charakter rażący.

Ponadto, zdaniem Sądu, nie może ujść uwadze organu, że nie zostało ustalone od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie jednej z w/w decyzji Wojewody [...] z 1980 r. Nie jest to takie pewne, skoro, jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] maja 1980 r. dotyczy ona remontu 2 linii 30 kV [...] I i [...], nie można więc wykluczyć, że sporny słup energetyczny (słupy) fizycznie stał już wcześniej na tej działce (od kiedy i na jakiej podstawie). Również we wniosku Dyrektora Zakładu Energetycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. mowa jest "o wydanie decyzji zatwierdzającej i zezwalającej na remont linii 30 kV [...] [...] i [...]".

Rozpatrując sprawę ponownie oraz mając na uwadze art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), w pozostałej zaś części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Z. S. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie nieważnościowe uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r. I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 kpa od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05).

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że pismem z dnia [...] marca 2008 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony niniejszego postępowania o jego wszczęciu względem całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w odniesieniu do części kontrolowanej decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, należało umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe. Wnioskodawca S. S. posiada jedynie interes prawny tylko do części badanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. która dotyczy działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), obręb [...], [...] [...] – [...] [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] [...]- [...], organ podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie rzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem.

Stosownie do brzmienia przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka należąca do wnioskodawcy S. S.oznaczona obecnie nr ewid. [...], obręb [...], [...] [...]- [...] [...], w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. należała do W. R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ewid. [...].

Z akt sprawy wynika, że Z. i S. S. nabyli powyższą nieruchomość dopiero po wydaniu weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] listopada 1980 r. - umowa kupna - sprzedaży (akt notarialny Rep. [...] z 1980 r.).

Uwzględniając wytyczne zawarte w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. zlecił Wojewodzie [...] dokonanie czynności mających na celu odebranie zeznań osób uczestniczących przy wydaniu w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w tym od pracowników Zakładu Energetycznego w [...], ówczesnego inwestora, oraz pracowników organu, który wydawał kwestionowaną decyzję w 1980 r., w celu ustalenia od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na działce o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] [...] – [...][...] i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r., oraz, czy przedmiotowa inwestycja była remontem linii energetycznej, czy budową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

W dniu [...] października 2013 r. przeprowadzono dowód ze świadków, tj. przesłuchano C. W., emerytowanego pracownika Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...]- Głównego Architekta Województwa, H. T. - zastępcę kierownika Rejonu [...]- Miasto, H. K.- kierownika Oddziału Utrzymania Sieci i Stacji. Podczas przeprowadzania dowodu ze świadków obecni byli również Z. i S. S..

Analiza zeznań tych osób potwierdziła, że kwestionowany słup energetyczny został wykonany na działce nr ewid. [...] w 1981 roku, a został wybudowany na podstawie weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. Powyższe wynika też z ustaleń dokonanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przebudowy linii napowietrznych 30 kV [...] [...] i [...] i udzielającej Zakładowi Wykonawstwa Sieci Elektrycznych - Oddział w [...] pozwolenia na budowę odcinków linii 30 kV: od słupa [...] i od słupa [...] do słupa [...] na terenach położonych w [...] i [...]. Na gruncie w/w sprawy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3561/03, w którym Sąd wskazał, że "decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 roku jest decyzją aneksem do decyzji z dnia [...] maja 1980 roku, Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy linii napowietrznych 30 kV [...]-[...] [...] i [...]. Oznacza to, że decyzja, która była przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym zmieniała jedynie ustalenia pierwotnej decyzji z dnia [...] maja 1980 roku. Nie zmieniała ona jednak tych ustaleń w całości. W aktach sprawy znajduje się plan inwestycji z naniesionym pierwotnym przebiegiem przedmiotowej linii elektrycznej przed dokonaniem zmiany oraz po jej zmianie. Z planu tego wynika, że usytuowanie słupa znajdującego się na działce należącej do S. S. nie uległo zmianie w stosunku do usytuowania przewidzianego decyzją z dnia [...] maja 1980 roku. Tym samym uznać należy, że w celu uzyskania decyzji z dnia [...] grudnia 1980 roku inwestor nie musiał uzyskiwać kolejnej zgody właściciela działki na realizację inwestycji". Ze złożonych zeznań wynika ponadto, że pomimo, iż inwestycję określono w pozwoleniu jako remont obejmowała ona również budowę istniejącej linii.

Powyższe oznacza, zdaniem organu, że inwestor - Zakład Energetyczny w [...] - do swojego wniosku z dnia [...] kwietnia 1980 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, winien był dołączyć, jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką o numerze ewid. [...] na cele budowlane, zgodę W. R. - ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że W.R. wyraził inwestorowi zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. Zakład Energetyczny w [...] legitymował się zgodą W. R. na realizację spornej inwestycji. Natomiast, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [w wyroku] z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia doszło. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy W. R. wyraził lub też nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji oraz czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania stanowiącą własność W. R. nieruchomością na cele budowlane.

W tym miejscu jeszcze raz należy przytoczyć dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11 wykładnię prawa, powtórzoną następnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, zgodnie z którą kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy także zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak określonego dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane, nie musi oznaczać, że dokumentu tego nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Ponadto, jak wskazał NSA w w/w wyroku z dnia 5 października 2012 r. w dokumentach znajdują się co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne Okręgu [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Wykonawstwa Sieci Energetycznych Oddział Projektowy w [...] był zobowiązany do wykazania się organowi (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...]), że dysponuje zgodą właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (vide - pismo ww. Zakładu Energetycznego z dnia [...] grudnia 1980 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. - użytkownika działki nr ewid. [...] i [...], której właścicielem była K. A., złożonego w obecności trzech świadków, jak również odpis właścicieli/użytkowników gruntów. Organ dodał, że NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11 podważył wiarygodność oświadczeń S.R. i M. R. wskazujących, że W. R. nie wyrażał zgody na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...].

Wobec powyższych wątpliwości oraz będąc związanym oceną prawną w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach brak jest możliwości stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane czy też nie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, skład orzekający przewidział i dopuścił sytuację, w której organ nie będzie w stanie ustalić ponad wszelką wątpliwość, że W. R. wyraził (bądź nie wyraził) zgody na realizację spornej inwestycji ("podnieść należy, że o ile organ nie ustali ponad wszelką wątpliwość czy W. R. wyraził zgodę na realizację inwestycji, przy jednoczesnym braku wyraźnego ustalenia okoliczności przeciwnej, to w dalszej kolejności zobowiązany będzie do oceny czy naruszenie prawa, jeśli takie miało miejsce miało charakter rażący").

Z uwagi na powyższe orzecznictwo bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również zarzut, że "należałoby zastanowić się czy ze względu na obowiązujący w Polsce w dacie przedmiotowej decyzji system polityczny zwracano szczególną uwagę na konieczność uzyskania przez przedsiębiorstwo państwowe zgody od prywatnego właściciela na prace na jego nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania organ rozważał również podniesioną przez skarżącą zasadność ustalenia przez jakie działki stanowiące ówcześnie własność prywatną inwestycja ta przebiegała i czy osoby te ewentualnie wyrażały zgodę na jej realizację. Po przeprowadzonej analizie w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w/w informacje nie pomogą w ustaleniu, czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Wskazać przede wszystkim należy, że niniejsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawców (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem – por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05). Natomiast okoliczność, że inwestor uzyskał, bądź też nie, zgodę innych osób na inne odcinki inwestycji niż rozważany nie wpływa na możliwość uzyskania, bądź też nie, zgody właścicieli działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] [...] – [...] [...] na kwestionowane roboty budowlane. Stąd też przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w w/w zakresie organ odwoławczy uznał za pozostające bez wpływu dla sposobu rozstrzygnięcia omawianej sprawy.

Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja skarżącej, iż "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był podjąć także inne czynności, które ostatecznie doprowadziłyby do jednoznacznego ustalenia istnienia, bądź braku zgody W. R. (...)". Skarżąca nie wskazuje bowiem co rozumie przez "inne czynności", zaś zalecenia Sądu (dotyczące w/w kwestii) wskazane w wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane.

GINB stwierdził, iż nie kwestionuje okoliczności, że słup posadowiony na działce nr ewid. [...] jest "potrójny" (powyższe wynika z zamiennego projektu budowlanego - rysunek nr 1). Z powyższej dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika również, że na działce nr ewid. [...] zaprojektowano słup nr [...] a nie jak twierdzi skarżąca słup nr [...].

Ponadto, odnosząc się do wytycznych Sądu, organ wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 1980 r. zostało wydane przez właściwy organ. Powyższe wynika z brzmienia § 1 ust. 1 pkt 2 lit c zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. w sprawie upoważnienia dyrektorów zjednoczonych (jednostek równorzędnych dyrektorów, kierowników) przedsiębiorstw zakładów i instytucji do załatwiania w imieniu Wojewody [...] niektórych spraw należących do administracji państwowej. Zgodnie z przywołaną wyżej regulacją, Główny Architekt Województwa - dyrektor Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] jest upoważniony do załatwiania w imieniu Wojewody [...] spraw wynikających ze sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno- budowlanego. Natomiast właściwość wojewody w powyższej sprawie wynikała z art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94, z późn. zm.) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie.

Jednocześnie nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), rażąco naruszyła inne przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Nie stwierdzono także, aby wydano ją bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. S. i Z. S.; zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. -

- wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...][...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1849/10 w sprawie ze skargi [...] [...] [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

3. 1. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek S.S., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] [...] i [...] w miejscowości [...], [...] i [...], w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...], [...] [...] – [...] [...], w pozostałej zaś części umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r.

Wskazać należy, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, który stwierdził, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11, i którym to wyrokiem, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze powyższe wyroki, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. S. z dnia [...]maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] [...] i [...] w miejscowości [...], [...] i [...].

4.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Podkreślić tylko należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie orzeka co do istoty sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie, działa jedynie jako organ kasacyjny. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Podkreślić również należy, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie, muszą być jasno wskazane, i nie można się ich domyślać. Uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia w ogóle doszło.

4.3. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, na którym opiera się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według przepisów prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który to przepis, jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, należy odróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 kpa, od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości należące do różnych właścicieli, i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony.

Słusznie więc stwierdził organ, że z uwagi na powyższe, oraz fakt, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony niniejszego postępowania o jego wszczęciu względem całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. - w odniesieniu do części kontrolowanej decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy S. S. należało umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe, ponieważ wnioskodawca S. S. ma interes prawny tylko do części badanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r., która dotyczy działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), obręb [...], [...] [...] – [...] [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego, czyli na dzień [...] maja 1980 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie natomiast z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Z akt sprawy wynika, że działka należąca do wnioskodawcy S. S., oznaczona obecnie nr ewid. [...], w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. należała do W. R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ewid. [...]. Z. i S.S. przedmiotową nieruchomość nabyli aktem notarialnym w dniu [...] listopada 1980 r., czyli już po wydaniu kontrolowanego pozwolenia na budowę. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego o zeznania świadków, stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że analiza tych zeznań potwierdziła, że kwestionowany słup energetyczny został wykonany na działce nr ewid. [...] w 1981 r., a został wybudowany na podstawie weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. Wynika to również z ustaleń dokonanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA 3561/03. Ze złożonych zeznań wynika ponadto, że pomimo, iż inwestycję określono w pozwoleniu jako remont obejmowała ona również budowę istniejącej linii.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor - Zakład Energetyczny w [...] - do swojego wniosku z dnia [...] kwietnia 1980 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, winien był dołączyć, jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką o numerze ewid. [...] na cele budowlane, zgodę W.R.- ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że W. R. wyraził inwestorowi zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala jednakże na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. Zakład Energetyczny w [...] legitymował się zgodą W.R. na realizację spornej inwestycji. Natomiast, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia doszło. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy W. R. wyraził lub też nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji oraz czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą własność W.R..

Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11 wydanym w niniejszej sprawie zawarł wykładnię prawa, powtórzoną następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, zgodnie z którą kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy także zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które, w niniejszej sprawie, nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak określonego dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane, nie musi oznaczać, że dokumentu tego nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Ponadto, jak wskazał NSA w tym wyroku, w dokumentach znajdują się co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne Okręgu [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Wykonawstwa Sieci Energetycznych Oddział Projektowy w [...] był zobowiązany do wykazania się organowi – Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...], że dysponuje zgodą właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (pismo Zakładu Energetycznego z dnia [...] grudnia 1980 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. - użytkownika działki nr ewid. [...] i [...], której właścicielem była K. A., złożonego w obecności trzech świadków, jak również odpis właścicieli/użytkowników gruntów). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym podważył wiarygodność oświadczeń S. R. i M. R. wskazujących, że W. R. nie wyrażał zgody na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...].

Słusznie więc organ stwierdził, że wobec powyższych wątpliwości oraz będąc związanym oceną prawną w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach brak jest możliwości stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane czy też nie.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał przywołując stosowne przepisy prawne i stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 1980 r. zostało wydane przez właściwy organ.

Podzielić należy również stanowisko organu, iż nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), rażąco naruszyła inne przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania, nie stwierdzono, aby wydano ją bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, iż kontrolując decyzję sprzed 30 lat należy również zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy, oraz stan i kompletność zachowanych akt, które – w niniejszej sprawie – nie są kompletne. Dlatego też brak określonego dokumentu, zdaniem Sądu, nie musi znaczyć, że dokumentu takiego nie było.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.