Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Andrzej Nikiforów, Protokolant referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 maja 2021 r. nr SKO/4123/9/2021 w przedmiocie określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z nakazem jej zwrotu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. M. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 7 maja 2021 r. nr SKO/4123/9/2021, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 19 marca 2021 r. nr WES.11.4431.2.9.2020 Burmistrza Miasta Kłodzka (dalej: organ I instancji) w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego - organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "A." w K. - w kwocie 613.553,04 zł wraz z odsetkami oraz nakazania dokonania zwrotu ww. dotacji wraz z odsetkami.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wszczął wobec strony kontrolę w związku z brakiem (pomimo wezwań organu) dochowania przez stronę wymogów wynikających z uchwały nr LXI/473/2018 z dnia 15 listopada 2018 r. Rady Miejskiej w Kłodzku w sprawie ustalenia trybu udzielenia, rozliczania oraz kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego na terenie Gminy Kłodzko (Dz.Urz. Woj. Doln.2018.5898 z 26 listopada 2018 r., dalej: uchwała, uchwała w sprawie dotacji), w tym brakiem składania informacji miesięcznych w systemie Vulcan oraz niezłożeniem rozliczenia rocznego w trybie § 4 ww. uchwały. W dniach od 20 stycznia 2020 r. do 18 marca 2020 r. były prowadzone czynności kontrolne, w ramach których organ wielokrotnie występował do strony o przedłożenie szeregu dokumentów oraz udzielenie dostępu do umowy rachunku bankowego konta (na jakie przekazywana była dotacja) niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji. Z uwagi na to, że strona nie okazała wymaganej dokumentacji, wskazując m.in. na brak podstawy prawnej do żądania przez organ wglądu do dokumentów, kontrola została zakończona protokołem. Po odniesieniu się do zastrzeżeń do protokołu organ pismem z dnia 9 lipca 2020 r. przekazał stronie wystąpienie pokontrolne wraz z zaleceniami, które obejmowały zalecenie dobrowolnego zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Kłodzko wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od momentu otrzymania niniejszego pisma kwoty dotacji pobranej przez Niepubliczne Przedszkole "A." w Kłodzku w roku 2019 . Wskazał organ , że kwota dotacji do zwrotu to 613 553,04 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z przepisami art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: ufp) na podane konto. Pouczył również organ stronę, że niedokonanie zwrotu na zasadach i w terminie wskazanym w zaleceniach skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego.

Wobec braku zastosowania się przez stronę do zaleceń pokontrolnych organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. W ramach postepowania organ ponownie wielokrotnie wzywał stronę do przedłożenia niezbędnej dokumentacji, w tym: dokumentacji przebiegu nauczania, umowy o świadczenie usług edukacyjnych, aktualnego statutu przedszkola, regulaminów i procedur wewnętrznych, dokumentacji finansowej, umowy, listy płac pracowników, których wynagrodzenie pokryto ze środków dotacji, umowy rachunku bankowego, ewidencji księgowej środków z dotacji, dokumentów źródłowych potwierdzających wydatkowanie środków z dotacji, potwierdzenia zapłaty należności regulowanych środkami dotacyjnymi, orzeczenia i Indywidualne Programy Edukacyjno - Terapeutyczne (IPETy), dokumentacji przebiegu nauczania uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, umowy najmu lub dzierżawy pomieszczeń, w których działa Niepubliczne Przedszkole "A.". Strona dokumentów nie udostępniła. W trakcie postepowania organ dopuścił dowód z przesłuchania świadka – M. M. Dyrektora Przedszkola.

Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. organ określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona pomimo dochowania przez organ wszystkich jej praw, nie udostępniła żadnej dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku rozpoznania odwołania strony organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO odwołało się do mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1, art. 218 ufp oraz art. 15, art. 17, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (t.j.Dz.U. z 2022 r.,poz. 2082 ze zm., dalej ufzo) i wskazało, że nie ulega wątpliwości, że otrzymane przez stronę środki stanowią dotację. Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że organ wobec braku składania przez stronę informacji zgodnie z wymogami obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku z 2018 r., dokonał wypłaty dotacji według ostatniej złożonej zgodnie z obowiązującymi przepisami informacji o liczbie uczniów, tj. według stanu na dzień 1 grudnia 2018 r.

Dalej organ wyjaśnił, że dotacje winny być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z obowiązującymi przepisami powyższe podlega kontroli. Wskazał organ na obowiązki podmiotu pobierającego dotację w zakresie umożliwienia kontroli wykorzystania dotacji oraz na uprawnienia podmiotu kontrolującego w zakresie dostępu do niezbędnej dokumentacji oraz rozliczeń i dokumentów finansowych i rachunku bankowego. Stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie, obejmujące kontrolę i zalecenia pokontrolne, poprzedzające postepowanie i wydanie decyzji. W ramach postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie niezbędne czynności i prawidłowo występował do strony o wskazywane dokumenty i informacje, natomiast strona pomimo zapewnienia wszystkich jej praw nie udostępniła dokumentów pozwalających na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Omówiło SKO szczegółowo przebieg postępowania i poszczególne czynności podejmowane przez organ oraz zachowanie strony. Jako uzasadnione ocenił organ odwoławczy stanowisko organu I instancji, że na skutek działań i zaniechań strony niemożliwe był zebranie żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że pobrana dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał, że zaistniały przesłanki do wydania na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i 6 ufp w związku z art. 35 ust. 1 ufzo decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i terminy od których nalicza się odsetki.

W skardze do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady czynnego udziału strony w rozpoznaniu sprawy i niezagwarantowanie Skarżącemu przysługujących mu uprawnień, podczas gdy jednym z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego jest prawo udziału w rozpoznaniu jej sprawy na każdym etapie postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania ód decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 81 k,p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji okoliczności faktycznych niniejszej sprawy za udowodnione, podczas gdy organ II instancji nie tylko, że samodzielnie nie przeprowadził postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, lecz również nie umożliwił stronie możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych w toku całego postępowania dowodów;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie zawiera określonych kodeksowo elementów oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, co wyklucza możliwość zarówno wykonania decyzji, jak również oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe utrzymanie przez organ II instancji w całości w mocy decyzji Burmistrza, podczas gdy w decyzji w sposób wadliwy została określona podstawa prawna naliczania odsetek oraz w sposób wadliwy wskazano początek biegu terminu ich naliczania;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art 68 oraz art. 107§1 pkt.2) k.p.a

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt. 1 ufp poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i uznanie, że niewykazanie przez Skarżącego sposobu wykorzystania dotacji stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy do uznania, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem konieczne jest stwierdzenie sposobu jej wykorzystania, a tego organy administracji w niniejszej sprawie nie ustaliły;

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnił swoje stanowisko powołując orzecznictwo sądów administracyjnych. Do skargi załączony został plik dokumentów, odnośnie którego na rozprawie pełnomocnik strony wskazał, że są to wnioski dowodowe na okoliczność tego, jakie dowody mogłoby uwzględnić SKO w postępowaniu, gdyby stronie umożliwiono czynny udział w postępowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2022 r. strona podtrzymała skargę i wskazała na brak postępowania przed SKO, brak prze[prowadzenia dowodów uzupełniających i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej : p.p.s.a.) oddalił wnioski dowodowe strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa procesowego ani prawa materialnego.

SKO zasadnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji działał w granicach i z zachowaniem obowiązującego prawa.

Wskazać trzeba, że organ II instancji podejmuje rozstrzygniecie w granicach wyznaczonych art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022, poz.2000 ze zm., dalej kpa) w powiązaniu z art. 136 kpa. I poprzez te przepisy realizowana jest również zasada z art. 10 kpa.

Art. 138 kpa wyznacza zakres postępowania organu II instancji. Art. 138 § 1 przewiduje, że Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. A § 2 stanowi, że Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 2a stanowi, że Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. § 2b. Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

A art. 136 stanowi, że: § 1. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. § 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. § 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. § 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Z ww. przepisów wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, tylko wówczas gdy dojdzie do naruszenia prawa materialnego, a stan faktyczny jest ustalony, ewentualnie kiedy stan faktyczny wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Przy czym postępowanie uzupełniające, na co wskazuje sama nazwa, nie może obejmować całości ustaleń dotyczących stanu faktycznego, całego postępowania dowodowego. Wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie mogą obejmować całości ustaleń faktycznych. Innymi słowy organ II instancji może wyeliminować wątpliwości w trybie art. 136 kpa, ale nie w zakresie prowadzenia całego postępowania dowodowego. Zwrot z art. 136 § 1 kpa "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" oznacza możliwość ograniczonego zakresu czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu.

Powyższe podyktowane jest przede wszystkim koniecznością zachowania przez stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 kpa), ponieważ przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może powodować naruszenie tej zasady.

A w sprawie z uwagi na to, że postępowanie dowodowe przed organem I instancji de facto nie doprowadziło do zebrania żadnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji, to niewątpliwie organ II instancji nie miał podstaw do postępowania uzupełniającego. Zakres wymaganego, niezbędnego w sprawie postępowania nie był możliwy i dopuszczalny na etapie postępowania przed organem II instancji.

Do samej kwestii zakresu ustaleń i umożliwienia dostępu do dokumentów, jakie winny być podjęte i pozyskane dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Z kolei uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, może nastąpić tylko wówczas, kiedy organ I instancji naruszy przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" z art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji (z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

A w sprawie, co Sąd ocenia jako prawidłowe, organ II instancji słusznie stwierdził i uzasadnił, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania i podjął wszelkie działania celem wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów.

Tym samym brak stwierdzenia przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz jednoczesny brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego - uzasadniał utrzymanie przez SKO decyzji organu I instancji w mocy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie uznał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bez uchybienia przepisom postepowania i prawa materialnego.

Wskazać należy na uregulowania znajdujące zastosowanie w sprawie. Zakres niezbędnych ustaleń w ramach postępowania prowadzonego w celu weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji wyznaczały przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o systemie finansowania zadań oświatowych.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ufp zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Jednocześnie do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

Zagadnienia związane z przyznawaniem dotacji uregulowane są w ustawie z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z treścią art. 16 prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ufzo dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ufzo dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie(...)

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci i młodzieży,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.(........)

3. Dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ufzo Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki:

1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę,

2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1,

3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli,

4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe,

5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe,

6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe

- z zastrzeżeniem art. 22.

Jednocześnie wskazać należy, że na podstawie art. 38 ust. 1 ufzo organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów (wydania uchwały) określających tryb przeprowadzania kontroli wykorzystania wypłaconych dotacji na cele oświatowe.

Art. 38 ufzo stanowi, że 1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

2. Organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przetwarza dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych odpowiednio w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych.

Zauważa Sąd, że w sprawie zastosowanie znajduje uchwała Rady Miejskiej w Kłodzku nr LXI/473/2018 z dnia 15 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia, rozliczania oraz kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego na terenie Gminy Kłodzko.

W ramach przyznanego uprawnienia dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Tożsame stanowisko było prezentowane na gruncie przepisów art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który normował podobną regulację (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 199/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może normować m.in. przepisy dotyczące treści wniosku o przyznanie, sposób jego złożenia, sposób weryfikacji wniosków, jak również szczegółowy tryb kontroli i uprawnień kontrolujących.

Cel kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji może być osiągnięty m.in. poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień. Takie regulacje mieszczą się w "trybie kontroli"

W sprawie organ działał na podstawie ww. uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku, która w rozdziale 4 Kontrola Prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w § 5 wprost określiła zasady kontroli w tym w ust. 5 określiła obowiązki kontrolowanego.

W § 5 ust. 5 uchwały przewidziane zostało, że kontrolowany ma obowiązek zapewnić warunki do sprawnego przeprowadzenia kontroli, przedstawić na żądanie kontrolującego dokumenty niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia i zakończenia postępowania kontrolnego, a w szczególności dokumenty organizacyjne, finansowe oraz dotyczące przebiegu nauczania, a także umożliwić sporządzanie kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, udzielić ustnych i pisemnych wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli.

Podkreślenia wymaga, że kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący.

W orzecznictwie utrwalone jest również stanowisko i nie budzi wątpliwości, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, a w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 655/18, dostępny CBOSA).

Ponadto dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji winny wynikać tylko i wyłącznie z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły. Organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy zgromadzona przez szkołę/przedszkole dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że określone transakcje wykonano w ramach realizacji celu o jakim mowa w ufzo oraz w jakiej kwocie dana transakcja była finansowana z dotacji.

Zwraca Sąd uwagę, że strona występując o udzielenie dotacji miała świadomość spoczywających na niej obowiązków.

Akta sprawy wskazują natomiast, że strona pomimo jednoznacznie określonych obowiązków, nie stosowała się do nich, począwszy od niedochowania wymogów związanych ze sposobem składania informacji (pomijała program Vulcan), czy rozliczenia rocznego, aż do nieudostępnienia żądanej przez organ dokumentacji. Zauważa również Sąd, że organ wielokrotnie informował stronę o jej obowiązkach wynikających m.in. z uchwały dotyczącej dotacji, jak również wskazywał na możliwość zaskarżenia przez stronę uchwały. Strona z takiej możliwości nie skorzystała.

W sprawie strona uniemożliwiła realizację celów kontrolnych, ponieważ co słusznie wskazało SKO, pomimo działań podejmowanych przez organ I instancji zarówno w ramach postepowania kontrolnego, jak i w ramach postępowania administracyjnego nie przedłożyła dokumentów pozwalających na ustalenie, czy dotacja była prawidłowo wykorzystana, zgodnie z jej celem.

W ocenie Sądu i wbrew twierdzeniom strony, wszystkie czynności organu i zakres żądanych dokumentów nie wykraczały poza to, co niezbędne i uprawnione dla weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji.

Zarówno w trakcie trwania kontroli, jak również w toku postepowania wielokrotnie występowano do strony o udzielenie informacji i udostępnienie takich dokumentów jak: umowy o świadczenie usług edukacyjnych, dokumentacja przebiegu nauczania (dzienniki zajęć wraz z listą obecności), dokumentacja finansowa, regulaminy i procedury wewnętrzne, umowy, listy płac pracowników, których wynagrodzenie pokryto ze środków z dotacji, umowa rachunku bankowego, ewidencja księgowa środków z dotacji, dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie środków rozliczonych z dotacji, potwierdzenia zapłaty należności regulowanych środkami dotacyjnymi, orzeczenia oraz Indywidualne Programy Terapeutyczno-Wychowawcze, dokumentacja przebiegu nauczania uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, umowa najmu lub dzierżawy pomieszczeń w których działa Przedszkole "A." (pismo z 10 grudnia 2019 r., notatki służbowe z dnia 20 stycznia 2020 r., 27 stycznia 2020 r. oraz z dnia 13 lutego 2020 r., informacje przekazywane drogą majlową, zalecenia pokontrolne, pismo z 2 października 2021 r., pytania do świadka – pismo z 30 grudnia 2020 r.)

W pełni zasadne jest stanowisko organów, że otrzymanie dotacji oznacza, że strona winna należycie dokumentować jej wykorzystanie i na stronie ciążył obowiązek przedstawienia niezbędnej dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej, natomiast na organie spoczywa obowiązek oceny takiej dokumentacji.

Słusznie wskazał również organ, że ocena prawidłowości wymaga dostępu do dokumentów źródłowych i nie może tego zastąpić dowód z przesłuchania strony.

Z akt administracyjnych wynika, że strona na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji nie przedłożyła i nie udostępniła jakiegokolwiek dowodu, który pozwalał uznać, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Słusznie wskazał organ, że to postawa strony budzi wątpliwości w zakresie zagwarantowanego jej prawa czynnego udziału w postępowaniu. Strona pomimo zagwarantowanego jej pełnego udziału w postępowaniu kontrolnym i następnie w administracyjnym (które to postępowania organ wielokrotnie przedłużał dla umożliwienia skorzystania przez stronę z jej praw oraz realizacji celu kontroli wykorzystania dotacji) – nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji.

Sąd, podobnie jak SKO, nie stwierdził przy tym, aby organ I instancji w jakikolwiek sposób przekroczył swoje uprawnienia, czy też im uchybił. Postepowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Organy podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Natomiast brak dokumentów i uniemożliwienie dostępu do nich jest w skutkach równoznaczne z brakiem wykazania, że dotacja została przeznaczona na realizację zadań zgodnie z jej przyznaniem. Jak już Sąd wskazywał dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej przedszkola. Jeżeli z dokumentacji to nie wynika (bo jej brak), to organ ma podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wbrew zarzutom skargi zasadnie też organ wskazał na sposób liczenia odsetek – początkowy moment to dzień przekazania kwot dotacji z budżetu – art. 252 ust. 1 pkt 6 ufp.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów, a strona nie może swobodnie decydować o przebiegu postepowania i decydować o tym, że przedstawi dokumenty dopiero przed organem II instancji (czy przed Sądem), jak również nie może według swego uznania decydować o tym do jakich materiałów organ będzie miał dostęp. SKO zasadnie uznało, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, jak również zasadnie stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania uzupełniającego. Nie było też podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Działanie SKO, w świetle akt sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania było uzasadnione.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony. Przepis pozwala przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W ocenie Sądu wnioski dowodowe strony nie miały wpływu na rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim Sąd nie może dokonywać ustaleń faktycznych, które miałyby zmierzać do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto, jak wykazała kontrola legalności decyzji strona w toku prowadzonego postępowania bezpodstawnie uniemożliwiła dostęp do dokumentów. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia przez Sąd, że decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.