Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1056/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 w zwi. z art. 71, art. 71a i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], znak [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 lipca 2014 r. M. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o objęcie nadzorem działalności produkcyjnej prowadzonej przez Spółkę "A" SA w budynku znajdującym się w M. przy ulicy [...] na działce nr [...], pozostającej własnością "B" w M., domagając się m.in. kontroli prowadzonej tam działalności pod kątem jej zgodności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego oraz ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. We wniosku tym podniósł, że obiekt hali był nieużytkowany, a obecnie od kilku miesięcy służy do produkcji i naprawy konstrukcji metalowych, co generuje znaczne uciążliwości, m.in hałas, a nadto jest to działalność niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu postępowanie w sprawie, a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa oddaną w wieczyste użytkowanie spółce "B" Sp. z o.o. w M., a budynki znajdujące się na tej nieruchomości zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków jako budynki przemysłowe. Ustalono także w oparciu o dostępne materiały źródłowe, (m.in. w oparciu o pismo Starosty [...] z dnia [...] r.) iż nie wydawano pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszenia dot. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku-hali. Burmistrz Miasta M. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...] działka nr [...] znalazła się w terenie oznaczonym symbolem 141 UC- tereny usług centrotwórczych. Ponadto przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których potwierdzono, że hala wzniesiona została ok. 1970 r. i od początku użytkowana była jako budynek produkcyjno- magazynowy.

W wyniku poszukiwań dokumentacji - odnaleziono decyzję z dnia [...] r. Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego dot. rozbudowy i modernizacji "C" na terenie położonym w M. przy ulicy [...], z którego wynika, że przedmiotowy budynek - hala istniał już w 1977 r. Dostarczona została także przez "B" dokumentacja projektowa przedmiotowej hali datowana na [...] r. i [...] r. (opisana jako hala obróbki mechanicznej).

Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28, art. 71, art. 71a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budynku - hali położonej na działkach nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] w M. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ administracji zobowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanką umorzenia jest stwierdzenie braku podstaw prawnych do jego dalszego prowadzenia i braku możliwości władczego wkraczania organów administracji publicznej w kwestie normowane stosownymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności organ zbadał kwestię legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec bowiem stwierdzenia, iż jest on samowolą budowlaną, należałoby bowiem przeprowadzić postępowanie dot. legalizacji tej samowoli, bez badania wątku zmiany sposobu użytkowania. W wyniku poczynionych ustaleń organ uznał, że przedmiotowy obiekt powstał najprawdopodobniej w oparciu o przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, co jest istotne, gdyż przepisy te (podobnie jak z roku 1928 czy 1974.) nie zwierały odpowiednika art. 63 obecnie obowiązującej ustawy, obligującej do przechowywania, przez okres istnienia obiektu, dokumentów dot. jego budowy. Dlatego też w tym przypadku to na organie ciąży obowiązek w zakresie dopełnienia wszelkich czynności związanych z odnalezieniem pozwolenia na budowę dokumentującego legalność obiektu, a nie jak obecnie na właścicielu obiektu. W realiach niniejszej sprawy, choć nie udało dotrzeć się do konkretnych decyzji, to jednak zdaniem organu obiekt powstał legalnie w ramach większej inwestycji obejmującej szereg budynków produkcyjnych. Nie sposób zatem przedmiotowej inwestycji zarzucić nielegalności. Mimo, iż nie odnaleziono projektu budowlanego, organ nie mógł z braku tej dokumentacji wyprowadzić wniosku o nielegalności zrealizowanego obiektu.

Odnosząc się do kwestii badania czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, organ stwierdził, że zgodnie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" . Zmiana sposobu użytkowania musi zatem się wiązać ze zmianą powyżej wymienionych warunków. Należy ją oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach.

W niniejszej sprawie, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału budynek ten był od początku budynkiem o przeznaczeniu produkcyjnym. W postępowaniu nie wykazano, aby kiedykolwiek budynek ten utracił charakter budynku produkcyjnego, czyli w ocenie organu należy dojść do wniosku, iż obecne jego wykorzystanie przez najemcę jest zgodne z jego pierwotnym przeznaczeniem. Trudno też sobie wyobrazić, aby nie istniała związana z tą funkcją - funkcja magazynowa. Takie przeznaczenie tego obiektu potwierdzają przesłuchani w trakcie postępowania świadkowie, wskazując na produkcyjno- magazynowe użytkowanie tej hali od początku. Świadkowie podkreślili nieprzerwaną działalność produkcyjno- magazynową, wskazując jednak na okresowe zmniejszenie wielkości tej produkcji i dodając, że budynek ten nigdy nie utracił charakteru budynku produkcyjnego. Dlatego też obecne wykorzystywanie przez najemcę hali jest zgodne z pierwotnym jej przeznaczeniem, co potwierdziły zeznania świadków. W toku postępowania wnioskujący o przeprowadzenie tego postępowania oświadczył, że od [...] r. przedmiotowa hala nie był użytkowana pod działalność produkcyjną, a jedynie częściowo jej część socjalno- biurowa była użytkowana, stąd też powinno być przeprowadzone postępowanie środowiskowe. Ustosunkowując się tych twierdzeń wiceprezes Zarządu oraz Dyrektor Produkcji stwierdzili, że zakład nie dokonywał rozbudowy czy przebudowy tej hali produkcyjnej od zakończenia jej budowy w latach 70-tych, w związku z czym nie był zobowiązany na podstawie prowadzonej działalności do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Organ podkreślił, że istotne w sprawie jest to, że od początku przedmiotowy budynek hali miał przeznaczenie produkcyjne i nigdy takiego charaktery nie utracił. Potwierdzeniem tego było także pismo Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. informujące o wynikach przeprowadzonej kontroli. Podniesiono w nim m.in., że obiekt budynku hali do mechanicznej obróbki został wybudowany na podstawie dokumentacji projektowej, w tym projektu opracowanego przez Biuro Projektów "D" w K. w [...] r. Przyznano, że w trakcie kontroli nie wykonywano wprawdzie prac, bo pracownicy oddelegowani zostali na budowę "E", ale sprawdzono stanowiska pracy, na których wykonywane są prace spawalnicze o niewielkim zakresie - ruchome stanowiska spawalnicze. W podsumowaniu tym organ stwierdził, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc przy ustaleniu, że przedmiotowa hala jest legalna i nie doszło do zmiany sposobu jej użytkowania rozstrzygnięto jak w sentencji. Organ podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części) związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Nawiązując do ocen z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy potwierdził, iż obiekt jest użytkowany w sposób prawidłowy, a stan techniczny nie wymaga interwencji.

Odnosząc się do zarzutu użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w obecnie obowiązującym planie miejscowym organ wyjaśnił, że niezgodność taka, jeśli zaistniała byłaby rozpatrywana wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną czego nie udowodniono w toku postępowania. Z kolei postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku organ może prowadzić wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym przypadku należy jednak dojść do wniosku, że budynek jest użytkowany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B., domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podkreślił, że zupełnie pominięty został ponoszony przez niego fakt, iż "F" SA prowadzi działalność produkcyjną w hali magazynowej pomimo, że taki rodzaj działalności jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ w sposób wybiórczy potraktował materiał dowodowy w sprawie i pominął fakt, że hala magazynowana ostatni raz na cele produkcyjne używana była w 2010 r., a następnie zmieniła swe przeznaczenie na magazyn. W związku z tym, zdaniem odwołującego, konieczne było wystąpienie przez "B" SA I "F" SA z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, czego podmioty te nie uczyniły. W jego ocenie nie zostało potwierdzone stanowisko organu, że przedmiotowa hala nie zmieniła swego przeznaczenia. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i całkowicie pominął kwestie najistotniejsze, tj. brak zgody na zmianę sposobu użytkowania i brak sporządzenia operatu środowiskowego. Nadto spółki użytkujące przedmiotową halę nie uwzględniły zapisów planu, że w hali magazynowej nie można prowadzić działalności produkcyjnej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz zebranych przez organ pierwszej instancji dokumentów organ odwoławczy przypomniał, że umorzenie postępowania może nastąpić, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Dalej stwierdził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego wynika z braku legalnej możliwości wydania jakichkolwiek nakazów w tej sprawie. Wobec tego, że organ pierwszej instancji badał kwestię zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjno- magazynowej w latach 2010- 2104, wybudowanej na przełomie lata sześćdziesiątych i siedemdziesiątych w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego, uznając, że prowadzone w tym trybie postępowanie jest bezprzedmiotowe, umorzył je na podstawie wymienionego art. 105 § 1 Kodeksu.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wystarczający wyjaśnił kwestię czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu oraz prawidłowo wskazał, na podstawie jakich okoliczności uznał, że powołane przepisy znajdują w sprawie zastosowanie. Podkreślił, że wszyscy przesłuchani w sprawie świadkowie przyznali, że przez cały czas istnienia hali była ona wykorzystywana do celów produkcyjno- magazynowych, co oznacza, że pomieszczenia te nie zmieniły swego sposobu użytkowania. Odwołujący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, który mógłby podważyć to stanowisko. Dowodem na to, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania jest także pismo Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy w K., który wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że jest ona wykorzystywana do celów produkcyjno- magazynowych. Wprawdzie w przedmiotowej hali, oprócz wieczystego użytkownika działalność produkcyjno- magazynową prowadzi również najemca, ale sama zmiana czy dodanie podmiotu prowadzącego działalność o takim samym charakterze, nie oznacza zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki art. 71 Prawa budowlanego.

Odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż ustalenie, jakie było pierwotne przeznaczenie hali (na podstawie pozyskanej dokumentacji obiektu oraz zeznań świadków) oraz w jaki sposób hala jest wykorzystywana obecnie doprowadziło do konkluzji, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tej hali. Z dostępnych dokumentów wynika, że pierwotnie hala przeznaczona była na działalność produkcyjno- magazynową. Pomimo, iż nie odnaleziono pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, to z dostępnych dokumentów i przesłuchań świadków wynika, że nie nastąpiła zmiana ani zaniechanie użytkowania hali. Wręcz przeciwnie z dokumentacji tej wynika, iż nie zmieniono sposobu użytkowania hali przez cały okres prowadzenia działalności. Organ przyznał, że za zmianę sposobu użytkowania uznawana jest także intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania, ale aby stwierdzić, że do niej doszło organy musiałyby dysponować całością pierwotnej dokumentacji celem jej porównania z obecnym sposobem użytkowania.

Organ drugiej instancji podkreślił, że samowola budowlana nie może być domniemana, musi być udowodniona. Odnosi się to też do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. W niniejszej sytuacji brak dokumentu pozwolenia na budowę nie oznacza, że hala powstała w warunkach samowoli budowlanej, nie można bowiem mówić o domniemaniu nielegalnego powstania budynku, tym bardziej, że organ pierwszej instancji pozyskał cząstkową dokumentację dot. zatwierdzenia planu realizacyjnego rozbudowy i modernizacji. Słusznie przy tym uznano, że skoro obiekt powstał w okresie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1961 lub 1974 r. to ustawy te nie zawierały przepisu zobowiązującego inwestorów do przechowywania dokumentacji budowlanej obiektów.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ uznał, że udowodniony został fakt, iż nie zmieniono sposobu użytkowania przedmiotowej hali produkcyjno- magazynowej. Nie można zatem sposobu jej użytkowania odnosić od obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet gdyby przewidywał on zakaz takiego użytkowania hali. Plan ten mógłby stanowić odnośnik badania legalności sposobu użytkowania hali tylko w przypadku zmiany jej sposobu użytkowania. Tymczasem przeprowadzone postępowania wyjaśniające wykazało, że w hali nie podjęto i nie zaniechano działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł, reprezentowany przez pełnomocnika, M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie:

- art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym czy najemca hali położonej na działkach nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] w M. doprowadził do zmiany sposobu użytkowania w porównaniu do sposobu użytkowania hali przez jego właściciela tj. "B" S.A.,

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na nie uwzględnienie i całkowite zignorowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji faktu, iż działalność produkcyjna prowadzona w tej hali jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu,

- art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "F" SA na skutek rozpoczęcia działalności produkcyjnej w tej hali nie doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania obiektu i stąd nie jest konieczne nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali, czyli w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty podkreślając w pierwszej kolejności, iż intencją skarżącego było wszczęcie postępowania nie w sprawie legalności przedmiotowej hali, ale w przedmiocie zmiany sposobu jej użytkowania. Istotne jest zatem to, czy użytkujący obecnie halę podmiot gospodarczy dopełnił wszystkich wymaganych prawem zgłoszeń.

W ocenie skarżącego organ drugiej instancji nie zbadał w żaden sposób i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego czy na skutek wynajęcia przedmiotowej hali przez "B" SA spółce "F" doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że hala powstała z przeznaczeniem na działalność produkcyjno- magazynową, a zatem jakakolwiek działalność nowej spółki mieści się w tym przedmiocie działalności i stąd nie było wymagane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie sposób jednak uznać, aby kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej była rzetelna, zwłaszcza, ze odbywała się w godzinach nieobecności pracowników rzeczonej hali. Organ nie mógł zatem sprawdzić, czy działalność prowadzona przez spółkę "F" na terenie przedmiotowej hali jest analogiczna do tej, którą wcześniej prowadziła tam "B" SA. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zeznań świadków) w ostatnich dwóch latach nastąpiła przerwa użytkowania tej hali i prowadzona w niej produkcja była w mniejszej ilości. Zdaniem skarżącej każda zmiana, rozszerzenie lub zwężenie działalności, każda działalność zmieniająca jakiekolwiek warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń prowadzi do tego, iż niezbędne jest dokonanie zgłoszenia w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ nie zadał sobie trudu, aby porównać, czy doszło do zmiany w wymienionym zakresie, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że skoro wcześniej była w hali prowadzona działalność produkcyjno- magazynowa, to obecna spółka prowadzi ją w analogicznym zakresie. Zatem nie nastąpiło wyjaśnienie sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia.

Jednocześnie skarżący podniósł, że jakakolwiek działalność produkcyjna na terenie hali położonej na działkach nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] w M. jest zakazana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organów, że użytkowanie hali jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie widząc podstaw do jego zmiany. Podkreślił, że wobec udowodnionego faktu, iż nie zmieniono sposobu użytkowania przedmiotowej hali produkcyjno- magazynowej nie można kwestii sposobu jej użytkowania odnosić do aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę oraz zawarte w niej zarzuty. Podniosła, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny, gdyż nie wzięto pod uwagę całkowicie zmienionego profilu działań produkcyjnych obecnego najemcy hali. Dodała, że przeprowadzone badanie dotyczyło okresu, kiedy pracownicy pozostawali na delegacjach poza halą, stąd też nie zbadano jakiego rodzaju produkcja faktycznie jest prowadzona. Wskazała też, że hala nie jest dostosowana do aktualnie prowadzonej w niej działalności, a działalność ta jest uciążliwa dla bezpośredniego otoczenia. Ponadto, według skarżącego, doszło do zintensyfikowania działalności produkcyjnej na tym terenie. Do tej pory nie była prowadzona w hali działalność produkcyjna, a jeśli już to tylko w zakresie obróbki mechanicznej, co nie jest w jednoznaczne z działalnością produkcyjną w zakresie konstrukcji stalowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować, w myśl pkt 1 a, b, c. cytowanego przepisu, uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/428/01). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidulana nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze w decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że na skutek złożonego przez skarżącego pisma z dnia 31 lipca 2014 r., w którym wnioskuje on o objęcie nadzorem działalności produkcyjnej prowadzonej przez spółkę "A" SA w budynku znajdującym się na działce nr [...] położonej w M. przy ulicy [...], organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uznając, iż przedmiotowa hala powstała legalnie i od początku miała przeznaczenie produkcyjno- magazynowe, wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, iż nastąpiła miała sposobu jej użytkowania, czyli tym samym brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowalnego, co skutkować musi, w ocenie organów, umorzeniem prowadzonego postępowania, co niniejszym uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] r. Mimo wniesionego odwołania, organ drugiej instancji dokonując jego rozpatrzenia, podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, nie dopatrzył się luk i niejasności w zgormadzonym materiale dowodowym i tym samym utrzymał decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postępowaniu przez orzekające w sprawie organy, by na podstawie tak zgromadzonego materiału sprawa mogła być zakończona umorzeniem postępowania. Decyzja taka jest co najmniej przedwczesna, gdyż orzekające w sprawie organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a nadto nie wyjaśniły podnoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali. Zdaniem Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ale materiał ten jest niekompletny i nie został w pełni rozpatrzony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn.. akt I SA 1768/99). Z kolei organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza, że stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, korzystając z możliwości wskazanych w art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami trzeba zgodzić się, że organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że brak jest w dostępnych materiałach źródłowych dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni i jednoznaczny legalność przedmiotowej hali, tzn. brak jest decyzji udzielającej pozwolenia na budowę hali położonej na działkach nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] w M. Mimo to organy zasadnie na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów uznały, że przedmiotowa hala, stanowiąc całość większej inwestycji realizowanej zgodnie z przyjętym i zatwierdzonym planem realizacyjnym, nie stanowi samowoli budowlanej. Zasadnie organ drugiej instancji przyznał, iż na gruncie obowiązujących przepisów nie funkcjonuje pojęcie tzw. domniemania samowoli budowlanej. Prawidłowo też organy uznały, że tak zebrane w sprawie materiały źródłowe w postaci szczątkowych dokumentów inwestycyjnych jak i zeznania świadków potwierdzają, że od początku swego istnienia hala wykorzystywana była jak obiekt produkcyjno- magazynowy.

Nie zwalnia to jednak organów z obowiązku szczegółowego i dokładnego ustalenia, jak wyglądało wykorzystywanie tej hali w ostatnim okresie. Z zeznań świadków wynika bowiem, że w ostatnie pięć, sześć lat działalność hali uległa zmianie. Świadkowie podkreślają, że czasowo wykorzystywanie hali było ograniczone. Z zeznań niektórych świadków wynika, że okresowo hala wykorzystywana była tylko na cele magazynowe. Inni wskazują na ograniczenie działalności produkcyjnej, wskazując iż była ona częściowo zmniejszona, a nawet czasowo zupełnie ograniczona. Przy takim założeniu udostępnienie hali nowemu podmiotowi gospodarczemu, który rozpoczął w niej działalność produkcyjną musiało doprowadzić przynajmniej do zmiany "...wielkości lub układu obciążeń",. Tym samym powoduje to obowiązek wnikliwego zastanowienia się, czy faktycznie w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tej hali, skoro podkreśla się obecne zwiększenie intensywności działań nowego podmiotu gospodarczego. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy nie przeprowadziły dogłębnego i wyczerpującego postępowania, poprzestając na bardzo wygodnym stwierdzeniu, że skoro hala powstała z przeznaczeniem na działalność produkcyjno- magazynową, zatem jakakolwiek działalność w niej prowadzona mieści się w tym przedmiocie działalności. Nie jest też wystarczające stwierdzenie, że przedmiotowy budynek hali od początku miał przeznaczenie produkcyjne i nigdy takiego charakteru nie utracił. Nie może też być potwierdzeniem tego faktu, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, że brak zmiany sposobu użytkowania tej hali wynika także z pisma Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w K. informującego o wynikach przeprowadzonej kontroli. Zauważyć bowiem trzeba, że kontrola ta przeprowadzona została pod nieobecność pracowników aktualnie użytkującej halę Spółki (oddelegowanych do innej pracy – budowa "E"), a w takich warunkach nie może być chyba wątpliwości, iż trudno ustalić faktyczne wykorzystywanie i użytkowanie tej hali. Nie można tym samym podzielić stanowiska, że nic nie zmieniło się przez ten okres w wykorzystywaniu spornej hali. Nie mógł bowiem być sprawdzony zarówno zarzut zmiany profilu prowadzonej produkcji (należy zgodzić się, że prowadzona obróbka mechaniczna, nie być uznana za działalność identyczną z prowadzoną przez obecną Spółkę działalnością produkcyjną w zakresie budowy konstrukcji stalowych. Zresztą co należy wyraźnie podkreślić, przeprowadzone postępowanie w ogóle nie odniosło się do rodzaju prowadzonej obecnie działalności, mimo, iż zgłaszana była przez skarżącego duża jej uciążliwość.

W orzecznictwie podkreśla się, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu rozumieć należy nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 227/13). Wprawdzie organ odwoławczy przyznał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu może polegać także na intensyfikacji jego dotychczasowego sposobu użytkowania, ale jednocześnie uznał, że w niniejszej sprawie nie jest w stanie faktu tego stwierdzić z uwagi na brak pełnej dokumentacji. W ocenie Sądu ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W celu ustalenia tego faktu organ może bowiem skorzystać nie tylko z dokumentacji budowlanej, która jak stwierdzono nie zachowała się pełni, ale winien skorzystać także z wszelkich innych dostępnych środków dowodowych, w tym przesłuchań świadków czy poprzez kontrolę faktycznego użytkowania przedmiotowej hali.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie na podstawie zebranego w sprawie materiału nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie nastąpiła czy nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej hali, a zatem czy naruszone zostały przepisy prawa materialnego – tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane czy też przepisy prawa miejscowego – postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...].

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia, a następnie dopiero podejmie stosowne rozstrzygnięcie.