Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 3, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1001/18 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa1001/18, oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw do wykonania robót polegających na "instalacji informatora handlowego na działce nr [...], obręb [...] zlokalizowanej przy A. i R. w Warszawie na parkingu w Dzielnicy [...]". Sprzeciw ten został utrzymany w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Wniesioną na tę decyzję skargę WSA w Warszawie odrzucił postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił, że w dniu 28 października 2014 r. została zawarta umowa najmu powierzchni na cele reklamowe pomiędzy P. w Warszawie S.A. a C. Sp. z o.o. PINB w trakcie czynności kontrolnych na terenie nieruchomości położonej u zbiegu A. i A. ustalił, że usytuowano tam wolnostojący nośnik reklamowy wysokości ok. 9,7 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 5,5 m x 9,5 m, mocowany do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach w rzucie poziomym ok. 4,4 m x 2,8 m i wysokości ok. 1 m, ustawionym na powierzchni gruntu. Ustalono także, że właścicielem ww. nośnika reklamowego była S. S.A. z siedzibą w W.. Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nałożył na ww. Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy to postanowienie stanie się ostateczne dokumentów umożliwiających zalegalizowanie budowy powyższego nośnika reklamowego, m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 25 września 2017 r. Spółka wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie przez nią o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. nieruchomości. Przy wniosku tym dostarczono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym (nie dołączono do niego projektu zagospodarowania terenu) i postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. zobowiązał [...] S.A. do usunięcia ww. nieprawidłowości.

Spółka w dniu 17 listopada 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów o co najmniej 45 dni lub wyznaczenie nowego terminu. W odpowiedzi PINB postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r. nr [...] odmówił przedłużenia terminu na dostarczenie dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...] sierpnia 2017 r.

Organ na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2017 r. ustalił, że wniosek [...] S.A. z dnia [...] września 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji informatora ledowego na fundamencie prefabrykowanym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy A. [...] w W., został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Z uwagi na powyższe PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] nakazał S. S.A. z siedzibą w W. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego.

Po rozpoznaniu odwołania ww. Spółki M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ zauważył, że przedmiotowy nośnik reklamowy z uwagi na swoje parametry i sposób zamocowania (ustalone podczas kontroli) stanowi obiekt budowlany. Jeżeli bowiem w jego skład wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament i konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, to stanowi to budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zatem wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i na jego wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada.

Organ wskazał, że na podstawie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej tj. budowy przedmiotowego nośnika przy spełnieniu łącznie takich przesłanek jak:budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, uiszczona została opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro Spółka nie wykonała w wyznaczonym do tego terminie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 18 sierpnia 2017 r. tj. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to należało orzec nakaz rozbiórki nośnika reklamowego.

Organ zauważył, że zobowiązana Spółka przedłożyła część wymaganej ww. postanowieniu dokumentacji, natomiast jej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został - jak wynikało z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2017 r. - pozostawiony bez rozpatrzenia.

Organ uznał, że postanowienie PINB Nr [...] o odmowie przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków wskazanych w postanowieniu Nr [...] było niezasadne. Jakkolwiek wątpliwości budziło samo sformułowanie sentencji postanowienia Nr [...], to jednak jego podstawa prawna - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i skutek prawny jest tożsamy z odmową zawieszenia postępowania administracyjnego. MWINB przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść tego przepisu organ stwierdził, że pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez rozpatrzenia wskazuje, że przed organem architektoniczno-budowlanym nie toczy się obecnie żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest to czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawie. Organ uznał, że jeżeli postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało zakończone, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie legalności nośnika reklamowego i odmowa zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. była uzasadniona. Organ podkreślił, że w obliczu nieprzedłożenia przez Spółkę w wyznaczonym terminie kompletnej dokumentacji określonej w postanowieniu nr [...] organ I instancji był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do nakazania całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Organ zauważył, że co prawda na etapie postępowania odwoławczego przedłożono projekt zagospodarowania terenu, to jednak do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym nie dostarczono dokumentu potwierdzającego zgodność spornej inwestycji z przepisami planistycznymi. Brak przedłożenia kompletnej dokumentacji z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uniemożliwił legalizację nośnika reklamowego.

W skardze od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.A. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1001/18 oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w W. na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i dokonały w oparciu o ten stan subsumpcji prawnej.

Sąd I instancji dokonał oceny czy organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy nośnik reklamowy jako obiekt budowlany, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą. Wykonanie zaś obiektu budowlanego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył, że rodzaj wykonywanego obiektu determinuje czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu zgłoszenia. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojąca i nie została trwale z gruntem związana, wówczas nie jest obiektem budowlanym, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Sąd stwierdził, że z powyższego wynikało, że roboty budowlane związane z wybudowaniem obiektu budowlanego w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 5,5 m x 9,5 m, mocowanego do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach w rzucie poziomym ok. 4,4 m x 2,8 m i wysokości ok. 1 m, ustawionego na powierzchni gruntu, na pograniczu działek ew. 4/1\i [...] w obrębie [...], u zbiegi A. i A. w W., wymagały dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd uznał, że PINB postąpił prawidłowowszczynając i prowadząc postępowanie zmierzające do umożliwienia inwestorowi legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ prawidłowo za podstawę tego postępowania przyjął art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązując (art. 48 ust. 3 ww. ustawy) inwestora do przedstawienia wymaganych prawem dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd zauważył, że inwestor nie kwestionował tego obowiązku, dostarczył część dokumentacji i wystąpił w dniu 20 września 2017 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji informatora ledowego na fundamencie prefabrykowanym na działce ew. [...] w obrębie [...] przy A. [...] w W. Wobec tego, że wniosek ten zawierał braki, uniemożliwiające jego rozpatrzenie, inwestor został wezwany pismem z dnia [...] września 2017 r. do opisania stanu istniejącego terenu inwestycji i jego otoczenia, a także powierzchni terenu inwestycji. W związku z tym, że Spółka nie uzupełniła tego braku, pismem z dnia [...] października 2017 r. Urząd poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpatrzenia.

Wobec tego Sąd uznał za bezsporne, że skarżąca nie wypełniła swego zobowiązania do przedłożenia ww. decyzji (i to nie tylko w terminie ale wobec nieuzyskania tegoż) nałożonego w postępowaniu legalizacyjnym przez organ nadzoru budowlanego. Zaistniały zatem przesłanki, określone w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne. Jeżeli obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 nie zostaną spełnione w terminie organ zobowiązany jest zastosować sankcję z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego było wykonaniem dyspozycji ustawowej i nie może być poczytane za naruszenie prawa w postaci art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zauważył, że nie jest istotne (jak uważa skarżąca), czy inwestor otrzymał decyzję odmowną w zakresie warunków zabudowy, czy nie. Istotnym było, że decyzji tej nie przedłożył w wyznaczonym mu przez organ nadzoru budowlanego terminie.

Skoro organ działał zgodnie z prawem i prawidłowo zastosował powołane przez siebie przepisy, to Sąd stwierdził, że niezasadny był zarzut naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej i zasady zgodnego z prawem działania. Organ odwoławczy prawidłowo zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB.

Sąd uznał, że wskazywane przez skarżącą naruszenie art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miało miejsca. Przepis ten nie ma punktów w jego dwóch paragrafach, a ponadto dotyczy skutków nieobecności stron na rozprawie administracyjnej.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. złożonego w postępowaniu administracyjnym Sąd zauważył, że jeżeli pełnomocnik skarżącej miała na myśli zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (obligatoryjne zawieszenie postępowania), to wystąpienie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymuszone zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie powoduje konieczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sąd zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przez zagadnienie prejudycjalne należy rozumieć takie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ (lub sąd), od którego uzależnione jest wydanie jakiejkolwiek decyzji w postępowaniu zawieszanym - a więc zarówno pozytywnej jak i negatywnej. W piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. organ poinformował skarżącą, że postępowanie będzie kontynuowane.

Sąd wskazał, że to w jaki sposób MWINB odczytał treść postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] nie ma w sprawie najmniejszego znaczenia prawnego. Stanowi ono rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do złożenia projektu zagospodarowania terenu, choć istotnie, PINB w końcowym fragmencie wskazuje na brak przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według Sądu istotne było na jakie wystąpienie skarżącej owo postanowienie było odpowiedzią. Z pisma Spółki sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że wystąpił on do organu właśnie o "przedłużenie terminu do przedłożenia" mapy na cele projektowe (projektu zagospodarowania terenu). Profesjonalizm pełnomocnika (radcy prawnego) nie pozwala na uznanie, że pismo to było wnioskiem o zawieszenie postępowania. Ponadto wskazano, że kwestia sporządzenia projektu zagospodarowania terenu w postępowaniu legalizacyjnym nie może być w żadnym wypadku zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i odmowy jego podjęcia (art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a.). Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. W ocenie Sądu przyjmując nawet za MWINB, że postanowienie PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] było odmową zawieszenia postępowania - niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 3 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 10 K.p.a., zwłaszcza, że skarżąca nie wykazała ani sposobu jego naruszenia ani związku ewentualnego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, co było jej obowiązkiem.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, determinujący podjęte decyzje. Ustalenia stanu faktycznego pozwoliły prowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie przesłanek pozytywnych z art. 48 ust. 4 ww. ustawy doprowadziło do orzeczenia zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie zawierało wszystkie kwestie dotyczące istotnego dla orzeczenia stanu faktycznego i prawnego. Nie został zatem naruszony art. 7,77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że jeżeli negatywna decyzja zostaje wydana przez organ, który prowadził postępowanie legalizacyjne prawidłowo, na skutek zaniechania strony w zakresie nałożonego na nią przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym obowiązku (zaniechanie skutecznego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy), to strona nie może konsekwencjami własnego, działania (zaniechania) obarczać organu.

S. S.A. z siedzibą w W.(dalej jako skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji WINB, mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. za sprawą jego niezastosowania i niezawieszenia postępowania z urzędu, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji objętej legalizacją,

b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

c) art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1, oraz 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżąca na skutek własnych zaniechań nie przedłożyła wymaganych dokumentów przez organ nadzoru budowlanego,

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,

f) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nie rozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

g) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumenty mające w jej ocenie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w W. jest bezzasadna.

Zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. i art. 3 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzglednieniem skargi kasacyjnej.

Art. 1 P.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd I instancji dokonywał kontroli decyzji wydanej przez organ adminsitracji, a zatem dokonywał kontroli działalności administracji publicznej.

Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Odnośnie do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. ma ono miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Kwestia, co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego"dającego podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. została wyjaśniona w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne, jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstwi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.

Organ nadzoru budolanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wydaje postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nałożono na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30 dni od dnia, gdy postanowienie to stanie się ostateczne. Postanowienie to nie zostało przez Spółkę zaskarżone w odniesieniu do terminu wykonania obowiązku. W wyznaczonym terminie Spółka nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie takiej decyzji został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy, niemniej jednak jest inną formą jej zakończenia. Ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania może być poddana kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca kasacyjnie Spółka nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, nie budzi wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki.

W ocenie NSA, niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. Przeis ten stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje uzasdnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że zasakrżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji nie może być uznane za naruszenie zasady praworządności oraz za naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.