Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 136/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) odmówił H.K. przyznania dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z zajmowanym przez wnioskodawcę lokalem, gdyż zgodnie z opinią organu wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do tego lokalu.

W odwołaniu od wskazanej decyzji H.K. powołał się na swoją [...] wskazując, iż eksmitowano go z mieszkania poprzednio zajmowanego, nie posiada [...] ze względu na [...] i nie jest w stanie opłacić [...], którą obecnie zajmuje.

Wobec wniesionego przez stronę środka odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie rozpoznało sprawę i decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Cytując treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U.

Nr 71, poz. 771 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a nie jest nim pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób takie jak pomieszczenia znajdujące się w budynkach internatów, bursach, pensjonatach, hotelach lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Zdaniem organu odwoławczego pomieszczenie zajmowane przez H.K. znajduje się w budynku o charakterze [...] i z tego tytułu przeznaczone jest jedynie do krótkotrwałego pobytu osób, a tym samym nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.K. zakwestionował ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oświadczając, iż zamieszkuje od [...] w lokalu położonym w [...] [...], co oznacza, że nie jest to pobyt krótkotrwały.

Wskazał, iż w [...] tym, na podstawie zawartych umów najmu zamieszkują też [...] i mogą starać się o przyznanie im dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego potraktowanie go w sposób odmienny od pozostałych mieszkańców [...] i pozbawienie prawa do dodatku mieszkaniowego stanowi nierówność pod względem prawnym.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się na dotychczasowo zaprezentowaną argumentację, a odnosząc się do twierdzeń H.K. o zawieranych przez mieszkańców [...] umowach najmu, organ wskazał, iż nie posiada żadnej dodatkowej wiedzy na ten temat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił przede wszystkim uwagę na niejednolitość stanowisk organu I instancji i organu odwoławczego co do przyczyn, dla których należało odmówić skarżącemu prawa do dodatku mieszkaniowego.

Jak zauważa się bowiem, brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego był przyczyną odmowy prawa do tego świadczenia w decyzji wydanej w I instancji. W postępowaniu odwoławczym uznano natomiast, iż lokal zajmowany przez skarżącego nie ma charakteru mieszkalnego, a zatem nie jest objęty treścią normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie podjęto rozważań natomiast co do braku tytułu prawnego do lokalu.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego ze względu na stosunek prawny, w jakim osoby te pozostają do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie ustawodawca użył w tym przepisie pojęć nie definiowanych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, takich jak "lokal mieszkalny", "najem", "podnajem", czy lokal "zamienny albo socjalny".

Jest zatem oczywiste, iż analiza przesłanek wymaganych w przywołanej normie prawnej musi być dokonywana w pryzmacie przepisów regulujących wskazane pojęcia.

Takim aktem prawnym, który pozwala na zdefiniowanie pojęć użytych w treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest obecnie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 773) uchylająca ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787).

Dokonując analizy przedstawionej tam definicji legalnej "lokalu mieszkalnego" należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż za lokal taki nie można uważać pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, a jedynie pomieszczenia służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Odnosząc się w tym miejscu do przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu materiału sprawy należy jednak zauważyć, iż nie da się w nim odnaleźć faktów istotnych dla oceny tej podstawowej w sprawie dodatku mieszkaniowego przesłanki. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy pobyt H.K. w pomieszczeniach należących do [...] jest pobytem krótkotrwałym, czy też zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów.

Z informacji pochodzących od skarżącego, a przedstawionych organowi, wynika, iż nie posiada on żadnego stałego miejsca zamieszkania, poza zajmowanym obecnie pomieszczeniem należącym do zasobów [...]. Przebywa tam na stałe, ponosząc comiesięczną odpłatność z tytułu zamieszkania, a także ryczałtowo za zużytą wodę.

Powyższe legitymowałoby do przyjęcia, iż skarżący zajmuje lokal w celu zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji, lokal ten odpowiada definicji przedstawionej w treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Stanowisko zajęte natomiast przez organ odwoławczy, który nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń i oparł się wyłącznie na dokumentacji przekazanej mu wraz z odwołaniem, budzi istotne wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, iż stanowisko organu I instancji, co do braku po stronie skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego przez niego lokalu jest co najmniej przedwczesne.

Jak wynika z informacji przedstawionej Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K. przez Kierownika [...] w K. (k. [...] akt administracyjnych), H.K. ponosi stałą, miesięczną odpłatność za użytkowanie pomieszczenia położonego w budynku należącym do [...].

Z informacji tej wynika również, iż "po dniu wejścia w życie ustawy o ochronie lokatora i dodatkach mieszkaniowych Dyrekcja [...] nie jest zainteresowana zawieraniem umowy z nowo przyjętymi mieszkańcami".

Mając na względzie treść art. 5 wskazanej przez kierownictwo [...] ustawy, tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego jest umowa o odpłatne używanie lokalu mieszkalnego zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony.

Żaden z przepisów tego aktu prawnego nie nakłada na strony zwane w ustawie "właściciel" i "lokator", zawarcia umowy na piśmie. Umowa pisemna ad probationem wymagana jest przez ustawodawcę w treści jej art. 6d i art. 9 ust. 2 (najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu oraz w razie podwyższania opłat niezależnych od właściciela jest on obowiązany do przedstawienia lokatorowi na piśmie zestawienia opłat wraz z przyczyną ich podwyższenia).

Umowa pisemna ad solemnitatem przewidziana została w art. 8a ust. 3, art. 11 ust. 1 (wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia).

Jak z powyższego wynika umowa o odpłatne używanie lokalu mieszkalnego nie wymaga ani dla swojej skuteczności ani też w celach dowodowych formy pisemnej i może zostać zawarta również w sposób dorozumiany.

Istotą tej umowy jest z jednej strony odpłatność, a z drugiej – możliwość używania lokalu mieszkalnego na pewien czas.

Niewątpliwy fakt używania za zgodą właściciela, przez H.K., pomieszczeń należących do [...], za wyznaczoną przez właściciela odpłatnością powoduje, iż skarżący pozostaje w określonym stosunku prawnym. Dokonując literalnej wykładni nazwy właściciela budynku, w którym położony jest zajmowany przez skarżącego lokal, można byłoby przyjąć, że między stronami doszło w sposób dorozumiany do zawarcia umowy [...]. Ustawa o dodatkach mieszkalnych nie ma zastosowania do lokali [...], a w tym przypadku stanowisko organu odwoławczego byłoby słuszne.

Zważywszy jednak występujące w sprawie okoliczności, a także treść art. 2 ust. 1

pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nasuwa się poważna wątpliwość co do takiego założenia.

Zarówno stwierdzenie braku tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu jak i charakter prawny łączący skarżącego z właścicielem lokalu oparto wyłącznie na opisanej wyżej informacji (k. [...] akt administracyjnych). Informacja ta jednak nie pozwala na ustalenie statusu [...], a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy.

Jest wysoce prawdopodobne, że budynki wchodzące w skład [...] spełniały rolę [...], które poddane były w pełni przepisom ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.).

Problem, czy zamieszkanie w [...] prowadziło do umowy najmu, przewijał się w orzecznictwie lat osiemdziesiątych i został rozstrzygnięty pozytywnie m. in. w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1985 r. III CZP 66/85 (OSNCP 1986, z. 11, poz. 178) oraz w uchwale powiększonego składu SN z dnia 21 listopada 1986 r. III CZP 59/86 (OSNCP 1987, z. 7, poz. 88).

Stanowisko, że zamieszkanie w [...] prowadziło do zawarcia umowy najmu, znalazło też odbicie w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. uchwałę z dnia 16 października 1998 r., III CZP 95/98, niepubl.). [...] wbrew nazwie nie zostały uznane jako zakład przewidziany w art. 846 § 1 k.c. Również w literaturze prawniczej prezentowane było stanowisko, że tzw. [...] nie należą do zakładów przewidzianych w art. 846 § 1 k.c. i podlegają w pełni przepisom ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Lokal w takich [...] spełniał bowiem charakter mieszkania zastępczego.

Przenosząc tę historyczną analizę prawną na grunt rozstrzyganej sprawy należy zauważyć, iż mimo zmian w regulacji prawnej, jaka nastąpiła po wejściu w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, bez wyjaśnienia charakteru stosunku prawnego w jakim pozostaje skarżący z właścicielami zajmowanego przez niego lokalu, a także bez wyjaśnienia statusu lokali mieszkalnych oddawanych do używania w [...] w K. sprawa nie może zostać rozstrzygnięta. Nadal bowiem wątpliwe jest, by [...] należał do zakładów, o których mowa w treści art. 846 i nast. k.c. Nie wyjaśniono również czy w ramach orzeczonej eksmisji skarżącego z mieszkania uprzednio zajmowanego nie został mu przyznany lokal socjalny.

Obowiązki organów administracji wynikające z treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zostały tym samym naruszone, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na obie wydane w sprawie decyzje.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazane wyżej okoliczności powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej.

Z tych wszystkich względów zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także w związku z treścią art. 135 p.p.s.a. konieczność uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania, co też po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zostało orzeczone.

SW