Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 275/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody nr [..] z dnia 9 marca 2015 r. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2015 r. nr [..] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [..] obr. [..] położonej przy ul. S. w G. na granicy z działką nr [..] obr. [..] położoną przy ul. S. oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W., S. W. i P. W. pozwolenie na budowę polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [..] obr. [..] położonej przy ul. S. w G., na granicy z działką nr [..] obr. [..] położoną przy ul. S. Pismem, które wpłynęło do organu dniu 30 września 2010 r. S. K. i T. K. wniosły o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że nie brały udziału w postępowaniu, mimo że powinny być jego stronami, gdyż należąca do nich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Oświadczyły, że o wydaniu pozwolenia na dowiedziały się w dniu 9 września 2010 r. Organ wydał postanowienie o wznowieniu w dniu 5 października 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r. nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia opinii rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej oraz opracowania dotyczącego zacieniania istniejącego budynku przy ul. S. przez planowaną inwestycję przy ul. S.

Następnie decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 czerwca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Rozpatrując odwołanie S. K. i T. K. Wojewoda decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 278/11, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, z uwagi na wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie wznowieniowe przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu Prezydenta Miasta, co skutkowało faktycznym brakiem wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie wznowieniowe zgodnie z wnioskiem S. K. i T. K. Następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..].

Wojewoda decyzją z dnia października 2012 r. utrzymał w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta. Wskutek skargi S. K. i T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 782/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Równocześnie wskutek wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. S. K. i T. K. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..].

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..].

Odwołanie wniosły S. K. i T. K. reprezentowane zarzucając decyzji pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego poprzez brak zastosowania art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7 i 145 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przepisów § 6, 12, 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2, 32 i 64 Konstytucji RP.

Wojewoda rozpatrując odwołanie przywołał uzasadnienie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 728/12, w którym zawarto wskazania dotyczące ponownego rozpatrzenia tej sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym z uwagi na nieotwieralność naświetli, w które wyposażona jest ściana w rozbudowywanym budynku na działce nr [..], nie powinny być one traktowane jako otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zachowanie odległości 3 m od granicy z działką za pozostające w zgodzie z przepisem.

Sąd wskazał, że otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taka samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne. Kwestia braku otwieralności takich okien nie może mieć znaczenia dla oceny ich charakteru na gruncie § 12 rozporządzenia. Także tradycyjne okna mogą mieć charakter okien, które nie są otwierane. Wykładnię taką potwierdza treść innych unormowań rozporządzenia, które w § 38, 106 ust. 2 pkt 2, czy 147 ust. 2 wskazuje na istnienie okien otwieranych jak i okien nieotwieranych. Uznania wykonanych otworów za otwory okienne wymaga także konieczność zapewnienia spójności unormowań rozporządzenia. Rozporządzenie to w § 57 przewiduje, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust. 1). Rozbudowę przedmiotowego budynku zaprojektowano w taki sposób, że w jego ścianie zlokalizowanej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [..] umieszczono nieotwieralne przeszklenia nazwane "naświetlami", odpowiadające normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z projektu budowlanego wynika, że planowane naświetla mają zapewnić dostęp światła dziennego do zaprojektowanych pomieszczeń i są w tych pomieszczeniach jedynym źródłem dostępu światła. Spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia następuje w tych pomieszczeniach poprzez wykonanie naświetli. Traktowanie naświetli, jako elementu stanowiącego spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia prowadzi do uznania, że naświetla te są oknami w rozumieniu tego przepisu. Takie samo znaczenie należy zatem nadać naświetlom na gruncie § 12 rozporządzenia. WSA przesądził również, że skarżące posiadają status stron postępowania. W toku postępowania wznowieniowego organ winien zatem ocenić prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie organ winien rozważyć podniesione przez skarżące zarzuty dotyczące zacienienia ich nieruchomości przez planowaną inwestycję, sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz wszelkie inne zarzuty dotyczące wadliwości wydanego pozwolenia na budowę. Organ będzie przy tym związany przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnią unormowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i w związku z tym zastosuje art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazał wojewoda, pomimo wiążących wskazań zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie zastosował się w pełni do zawartej oceny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewoda wyjaśnił następnie pojęcia "oceny" prawnej" i "wskazań co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy zawarte w literaturze. Wskazując na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu wyjaśnił wojewoda, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Jak ustalił wojewoda, w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta uznał, że zaprojektowane naświetla nie pełnią roli niezbędnej powierzchni okna warunkującej kwalifikowanie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Jedno z naświetli usytuowane jest w ścianie zewnętrznej powierzchni komunikacyjnej - korytarza, nie podlegającej obowiązkowi zapewnienia światła dziennego za pośrednictwem okna. Drugie naświetle usytuowane jest w pomieszczeniu pokoju dziennego z aneksem kuchennym, wyposażonym dodatkowo w okna spełniające obligatoryjny wymóg - o stosunku ich powierzchni liczonej w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi 0,169 przekraczającym minimalną wielkość progową 0,125 (1:8) wymagana przepisem § 57 ust.2 rozporządzenia. Oznacza to, że sporne naświetle, będące trzecim źródłem światła dziennego, nie stanowi zabezpieczenia powierzchni przeszklenia niezbędnego dla usankcjonowania przeznaczenia na stały pobyt ludzi.

Ponadto zdaniem organu pierwszej instancji, postawiona przez WSA teza, że naświetle o klasie odporności ogniowej El 60, nie pełniące roli niezbędnego źródła światła naturalnego, mimo swych parametrów i nieotwieralnego skrzydła jest oknem nie wydaje się być przekonywująca, zważywszy na rozwiązania zastosowane w zatwierdzonej dokumentacji oraz brak jednoznacznej dyskwalifikacji naświetla pożarowego jako elementu deprecjonującego standard ściany pożarowej w obowiązujących normach prawnych. Tym samym, według wojewody, organ pierwszej instancji nie zastosował się do zawartej oceny w przywołanym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. Narusza to zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Charakter prawny naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, może oznaczać według wojewody, że dokonanie ich ewentualnej oceny dopiero na etapie postępowania odwoławczego oraz przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Taka sytuacja mogłaby zaś pozbawić strony postępowania możliwości oceny tych faktów prawnych w postępowaniu odwoławczym. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ odwoławczy, stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto zarzucił wojewoda, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji stoi w opozycji zarówno do podstawy prawnej wskazanej przez prezydenta (art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jak i właściwej wykładni przepisów postępowania, które powinny w sprawie znaleźć zastosowanie. W sytuacji, gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia ograniczającego się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Obowiązany jest on bowiem wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art.151 § 2 k.p.a.).

W skardze zarzucono naruszenie:

1/ art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której organ prowadząc ponownie postępowanie o charakterze merytorycznym nie mógł już ponownie ocenić wniosku inwestora z uwagi na to, że inwestycja została zrealizowana, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzeniem postępowania w tym zakresie;

2/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wykazanie, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji było niemożliwe przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. ponieważ organ rzekomo nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy merytorycznie;

3/ art. 136 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i tym samym podważanie intencji ustawodawcy, który ograniczył możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ drugiej instancji.

4/ art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jego zastosowanie w niniejszej sprawie było obligatoryjne i tym samym organ drugiej instancji w przypadku jakichkolwiek uchybień organu pierwszej instancji zawsze ma obowiązek uchylenia decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według skarżącego sprawa nie wymaga przeprowadzenia jakiegokolwiek nowego postępowania dowodowego, gdyż wnioskujący posiadają przymiot strony i tym samym organ rozpoczął nowe postępowanie, które z uwagi na skonsumowanie decyzji objętej wnioskiem skutkuje koniecznością uchylenia pozwolenia oraz umorzeniem postępowania. Na poparcie tego stanowiska przywołał skarżący wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1700/12, cytując, że organ prowadzący postępowanie musi pamiętać o niedopuszczalności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych, ponieważ decyzja ta może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Powołał się też skarżący na wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98; z dnia 23 maja 2005 r. OSK 1659/04), z których jego zdaniem wynika, że wykonanie robót budowlanych jest okolicznością faktyczną, którą organy obowiązane są uwzględnić z urzędu we wznowionym postępowaniu, wobec czego prawnie dopuszczalne jest wyłącznie uchylenia decyzji objętej wnioskiem oraz umorzenie postępowania, co może uczynić organ instancji. Powołuje się skarżący na wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej z art. 138 k.p.a. twierdząc, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu. Zarzuca organowi brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., przywołując wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1092/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 387/14. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie wykazał, że nie może rozstrzygnąć sprawy merytorycznie ponieważ sprawa winna być prowadzona w oparciu o inne przepisy prawa materialnego. Twierdzi, że sprawa nie wymagała przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zakres uprawnień organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 29 czerwca 2015 r. uczestniczki postępowania S. K. i T. K. wniosły o oddalenie skargi, popierając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd zawiesił niniejsze postępowanie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..]. Następnie postanowieniem z dnia 25 lipca 2016 r. postępowanie sądowe zostało podjęte, wskutek wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 marca 2016 r. decyzji nr [..], [..] uchylającej decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2015 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego właściwego na dzień wydania, jak w tym przypadku, decyzji administracyjnej, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 9 marca 2015 r., podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.), zwanej dalej k.p.a. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [..] obr. [..] położonej przy ul. S. w G. na granicy z działką nr [..] obr. [..] położoną przy ul. S. oraz przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie kontrolowane postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [..] toczyło się ponownie, w warunkach określonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 728/12. Sąd wydający wskazany wyrok dokonał oceny prawnej oraz sformułował wskazania co do dalszego postępowania, którymi zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., związał organy ponownie rozstrzygające sprawę oraz sąd orzekający obecnie.

Rozważania w pierwszej kolejności rozpocząć trzeba od charakteru i prawnych uwarunkowań decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zatem wynika z tego unormowania organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. akcentuje istotność wpływu okoliczności podlegających ustaleniu na treść decyzji, nie ograniczając się wyłącznie do ilościowego zakresu koniecznego do zebrania materiału dowodowego. Taka konstrukcja prawna przepisu wskazuje na zaakcentowanie przez prawodawcę znaczenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Trzeba też przyjąć, że z kolei zalecenia wiążą jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny zasadniczo jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen, chyba że w sposób istotny zmienił się stan faktyczny, bądź uległ zmianie przepis prawa. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12; z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06, Legalis). W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia.

Z żadną sytuacją wyłączającą związanie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nie mamy miejsca w niniejszej sprawie, zatem ani ocena prawna, ani wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 728/12 nie uległy dezaktualizacji w stanie prawnym i faktycznym na dzień skarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Sąd oceniał w tym wyroku przede wszystkim status wnoszących podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r – S. K. i T. K., na tle okoliczności związanych z budową przedmiotowego budynku na działce nr [..] ścianą z otworami okiennymi w odległości 3 m do granicy z ich działką.

Jak stwierdził sąd we wskazanym wyroku otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taką samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne. Kwestia braku otwieralności takich okien nie może mieć znaczenia dla oceny ich charakteru na gruncie § 12 rozporządzenia (Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., przypis sądu). Także tradycyjne okna mogą mieć charakter okien, które nie są otwierane. Wykładnię taką potwierdza treść innych unormowań rozporządzenia, które w § 38, 106 ust. 2 pkt 2, czy 147 ust. 2 wskazuje na istnienie okien otwieranych jak i okien nieotwieranych. Uznania wykonanych otworów za otwory okienne wymaga także konieczność zapewnienia spójności unormowań rozporządzenia. Rozporządzenie w § 57 przewiduje, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust. 1). W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12 (ust. 2). Rozbudowę budynku na działce nr [..] zaprojektowano w taki sposób, że w jego ścianie zlokalizowanej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną umieszczono nieotwieralne przeszklenia nazwane "naświetlami", odpowiadające normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z projektu budowlanego wynika, że planowane naświetla mają zapewnić dostęp światła dziennego do zaprojektowanych pomieszczeń i są w tych pomieszczeniach jedynym źródłem dostępu światła. Spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia następuje w tych pomieszczeniach poprzez wykonanie naświetli. Traktowanie naświetli, jako elementu stanowiącego spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia prowadzi do uznania, że naświetla te są oknami w rozumieniu tego przepisu. Takie samo znaczenie należy zatem nadać naświetlom na gruncie § 12 rozporządzenia.

WSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uznać, że skarżące posiadają status stron postępowania. W toku postępowania wznowieniowego organ winien zatem ocenić prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie organ winien rozważyć podniesione przez skarżące zarzuty dotyczące zacienienia ich nieruchomości przez planowaną inwestycję, sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz wszelkie inne zarzuty dotyczące wadliwości wydanego pozwolenia na budowę. Organ będzie przy tym związany przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnią unormowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i w związku z tym zastosuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Jak wynika z przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Gd 728/12 kluczowe w niniejszej sprawie jest: przesądzenie przymiotu stron postępowania w postępowaniu wznowieniowym S. K. i T. K.; uznanie, że projektowana ściana usytuowana w odległości 3 m od granicy z działką wymienionych jest ścianą z oknami, bo taką sąd przeprowadził wykładnię § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, oraz wytyczenie organowi obowiązku zbadania prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę również pod kątem jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

Tymczasem w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta organ polemizuje z oceną prawną sądu zawartą w wiążącym go wyroku odnośnie tzw. naświetli zastosowanych w ścianie projektowanego budynku, koncentrując się na ich funkcji jako ściany oddzielenia pożarowego, spełniających warunki rozporządzenia § 232, 271 – 273 z uwagi na posiadaną klasę odporności ogniowej EI 60. Twierdzi organ, że wykonanie w ścianie wewnętrznej zwróconej w stronę sąsiedniej działki przeszkleń poprzez zastosowanie naświetli pożarowych umożliwiających wgląd na tę działkę nie wykluczają jakiekolwiek przepisy prawa. Ustalając, że sporne naświetla będąc trzecim źródłem światła dziennego nie stanowią zabezpieczenia powierzchni przeszklenia niezbędnego dla usankcjonowania przeznaczenia pomieszczenia na stały pobyt ludzi. Oponuje tezie postawionej przez sąd co do tego, że naświetle o klasie odporności ogniowej EI 60, nie pełniące roli niezbędnego źródła światła naturalnego, mimo swych parametrów i nieotwieralnego skrzydła jest oknem, podkreślając rozwiązania zastosowane w zatwierdzonej dokumentacji oraz brak jednoznacznej dyskwalifikacji naświetla pożarowego jako elementu deprecjonującego standard ściany pożarowej w obowiązujących normach prawnych.

Zdaniem sądu trafna jest ocena wojewody co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., mimo związania przez sąd wykładnią co do prawa w odniesieniu do spornych naświetli jako pełniących funkcję okien w ścianie w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. W konsekwencji organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ta konstatacja wynika również z pobieżnej a wręcz pochopnej oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 czerwca 2010 r, z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 5 lutego 2010 r., nr [..] co do spełnienia wszystkich parametrów ustalonych w tej decyzji. Tymczasem jednak nie ma zgodności w zakresie szerokości elewacji frontowej (projektowana większa od wymaganej) i kąta nachylenia dachu (w budynku projektowanym kat nachylenia dachu zaprojektowany inaczej niż w budynku istniejącym), a ocena tej pierwszej kwestii przedstawiona w uzasadnieniu decyzji budzi istotne wątpliwości. Ten aspekt podkreślają również uczestniczki postępowania we wspomnianym piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2015 r., zwracając także uwagę na nieodniesienie się przez organ do stawianych zarzutów odnośnie zacienienia nieruchomości uczestniczek oraz nieustosunkowania się do przekroczenia wielkości powierzchni zabudowy. Istotnie, te kwestie nie zostały również wyjaśnione, zatem pozostając w opozycji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 728/12 organ pierwszej instancji nie dokonał także ustaleń w kwestii zacienienia, ani nie odniósł się do wszystkich zarzutów uczestniczek postępowania formułowanych w postępowaniu wznowieniowym, natomiast ocena co do zgodności wszystkich wskaźników i parametrów projektowanego budynku z warunkami zabudowy przynajmniej częściowo wadliwa.

Poza istotnymi wadami postępowania wyjaśniającego wadliwie również wydano rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji z dnia 28 czerwca 2010 r. w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 (podstawa wznowienia), skoro organ pierwszej instancji uwzględnił S. K. i T. K. status stron postępowania, tak jak to przesądził WSA w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 728/12. Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art 145 a, lub art. 145b. Tymczasem w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną), zatem nie było podstaw odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia ograniczającego się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Wydaje wówczas decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art.151 § 2 k.p.a.).

W ocenie sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do opisanych uchybień natury proceduralnej, które należy ocenić jako istotne.

Decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest zatem prawidłowa i w pełni uzasadniona, naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. a także art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zakres postępowania konieczny do przeprowadzenia przekraczał ramy przepisu art. 136 k.p.a. Uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania w zakresie, w którym organ pierwszej instancji nie przeprowadził go zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi w wyroku WSA w sprawie II SA/Gd 782/12 naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a., gdyż w istocie sprawa byłaby rozstrzygnięta w jednej instancji.

Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. są nietrafne. Sąd nie polemizuje z fragmentami uzasadnień orzeczeń przywołanych w skardze, gdyż wyroki na które powołuje się skarżący wydane były w innych okolicznościach spraw.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., które skarżący upatruje w braku uchylenia przez wojewodę decyzji zaskarżonej odwołaniem i umorzenia niniejszego postępowania, wobec faktu zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 28 czerwca 2010 r. Ani organ pierwszej ani drugiej instancji przepisów tych nie stosowały, wobec czego nie mogły ich naruszyć. Wskazana w skardze okoliczność zakończenia inwestycji nie była przedmiotem ustaleń organów, z tych też względów sąd nie może się do niej odnieść. Niemniej fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji nie będzie miał znaczenia przy ocenie zasadności przesłanki wznowienia, które nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wymaga też odnotowania stanowisko konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie i literaturze, co do tego, że przepisy art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyznaczają zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, badaniu podlega w pierwszej kolejności przesłanka wznowienia, a razie jej stwierdzenia, organ który wydał w sprawie decyzję ostateczną uchyla ją i orzeka co do istoty. Istotę tę wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Organ rozstrzyga zatem na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, postępowanie dotyczy sprawy przedmiotowo i podmiotowo tożsamej, ale rozstrzygnięcie następuje, podobnie jak każdym postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2010, tom. II, s. 310 i 312).

Ponownie rozpatrujące sprawę organy podejmą rozstrzygnięcie stosowne do dokonanych aktualnych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.