Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 680/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 3, art. 11a ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r." oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] marca 2018 r. Rada Miejska w [...] – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") i art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; w skrócie "u.o.z.") oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) – podjęła uchwałę Nr [...] (zwaną dalej "Uchwałą") w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku", stanowiącego załącznik do Uchwały (zwany dalej "Programem").

Pismem z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – przywołując art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – wniósł skargę na Uchwałę (a także na zmieniającą ją uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.; zwaną dalej w skrócie "ZmUchwały"), zarzucając istotne naruszenie:

- art. 11a u.o.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie w Uchwale – § 3 ust. 2 pkt 8 – postanowień dotyczących elektronicznego znakowania (czipowanie) zwierząt;

- art. 11a u.o.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienie ustawowego przez zamieszczenie w § 16 Uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków ciążących na właścicielach;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w § 17 Uchwały oraz § 1 ZmUchwały sposobu wydatkowania środków, przez przeznaczenie łącznie kwoty [...]zł, a następnie podwyższenie jej do [...] zł, na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem;

- § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753; w skrócie "rozporządzenie MSWiA"), przez pominięcie w § 5 ust. 2 Programu określenia charakteru odławiania zwierząt.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Uzasadniając skargę, jej autor w pierwszej kolejności stwierdził, iż w zaskarżonej Uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, Rada Miejska w [...] (dalej też jako "Rada Miejska") dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, którą stanowi art. 11a u.o.z., wprowadzając w § 3 ust. 2 pkt 8 Programu postanowienia dotyczące elektronicznego znakowania zwierząt, a w § 16 Programu – postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców. Skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. określił katalog zadań, które program winien regulować, to rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień.

Z kolei istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegało, zdaniem Skarżącego, na niedostatecznym określeniu w treści § 17 Uchwały oraz § 1 ZmUchwały sposobu wydatkowania środków. Określając łączną kwotę [...]zł (a następnie podwyższając ją do [...] zł) na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji i rozbicia na poszczególne cele, Rada Miejska pozostawiła organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu Uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki WSA z 04.04.2018 r., II SA/Go 86/18, oraz z 29.08.2018 r., II SA/Go 485/18), Prokurator stwierdził, że taka treść skarżonych przepisów, nie zawierająca podziału, na jakie poszczególne cele wymienione środki są przeznaczone, a także przepisów dotyczących szczegółowego sposobu wydatkowania tych środków, stanowią o naruszeniu prawa upoważniającego i muszą skutkować stwierdzeniem nieważności ww. przepisów. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza bowiem przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zdaniem Prokuratora narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwi faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Natomiast motywując zarzut istotnego naruszenia § 2 rozporządzenia MSWiA, Prokurator uznał, że obowiązkiem organu było określenie w Programie, czy odławianie zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy – co, jego zdaniem, wynika wprost z treści § 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. – tymczasem w § 5 ust. 2 Programu brak jest takiej regulacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc na wstępie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego Programu, gdyż ten, jako uchwalony na rok 2018, wygasł i już nie obowiązuje.

Następnie – odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawarcia w Uchwale postanowienia w zakresie elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt – Burmistrz stwierdził, że organ był uprawniony do wprowadzenia takiego postanowienia do treści Uchwały z uwagi na art. 11a ust. 3 u.o.z., w myśl którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poza elementami wyszczególnionymi w ust. 2, może też obejmować plan znakowania zwierząt w gminie; w tym przypadku: znakowania w formie elektronicznej (czipowania).

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zamieszczenia w § 16 [załącznika do] Uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków ciążących na właścicielach zwierząt, Burmistrz podkreślił, że skoro w myśl w art. 11a ust. 2 u.o.z. w uchwale w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi [...] należy zawrzeć "w szczególności" elementy, o których mowa w tym przepisie, to można (lub wręcz powinno się) zawrzeć także inne, niewymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy, które niezbędne są do osiągnięcia celu tego programu. W ocenie organu edukacja społeczności lokalnej w zakresie świadomego traktowania zwierząt jako istot żywych i zaprzestania traktowania ich jak przedmioty materialne, jest niezbędna dla ograniczenia zjawiska bezdomności zwierząt.

W odniesieniu do zarzutu niedostatecznego określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację wszystkich celów programu, Burmistrz w pierwszej kolejności zauważył, że ustawa o ochronie zwierząt nie wskazuje wprost, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepis ten stanowi, że konieczne jest jedynie wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem Burmistrza w § 17 Uchwały określono zgodnie z wymogiem art. 11a ust. 5 u.o.z. wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Środki przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu w roku 2018 określono w kwocie [...]zł, a następnie podwyższono ją do [...] zł, na podstawie ZmUchwały. Poza tym w § 17 Uchwały wskazano, iż zarezerwowane środki będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków związanych z realizacją Programu. Określona została zatem łączna wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu w roku 2018 ([...] zł; [...] zł), jak i sposób wydatkowania tych środków (na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków). Co więcej, jak zaznaczył Burmistrz, środki przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu zostały wydatkowane zgodnie z założeniami poczynionymi w skarżonych uchwałach – na dowód czego organ ten przedłożył zestawienie wydatków poniesionych w roku 2018 na realizację zadań dotyczących Programu – oraz w sposób w nich określony. Rozdysponowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zostało dokonane w oparciu o zawarte umowy generujące koszty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Zatem zarzuty Skarżącego co do pozostawienia nadmiernej swobody organowi wykonawczemu gminy i co do fikcyjności Programu należy – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – uznać za bezpodstawne i chybione.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi – dotyczącego pominięcia w § 5 ust. 2 Programu określenia charakteru odławiania zwierząt – Burmistrz zaznaczył, że w ustępie tym precyzyjnie i jednoznacznie wskazano, że "odławianie realizowane jest przez podmiot wymieniony w § 5 ust. 1 na zgłoszenie mieszkańców lub innych osób, które zauważyły wałęsające się zwierzę na terenie Gminy [...] Zdaniem Burmistrza treść cytowanego postanowienia Uchwały przesądza o tym, że odławianie zwierząt ma charakter stały, a same czynności przeprowadzane są interwencyjnie, w zależności od potrzeb i zgłoszeń. Ów fragment Uchwały czyni zadość § 2 rozporządzenia MSWiA, które nie narzuca konieczności wprowadzania do uchwały regulującej program opieki nad zwierzętami [...] konkretnego sformułowania, iż odłów jest "stały" lub "okresowy", a jedynie wymaga, aby z treści uchwały wynikało to, jaki charakter będzie miało wyłapywanie.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zasady kontroli sądowej.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają ponad kategorię naruszeń "nieistotnych" – argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

2. Przedmiot kontroli sądowej

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku", przy czym ów Program stanowi załącznik do Uchwały (zgodnie z jej § 1 in fine), a jego postanowienia posiadają odrębną numerację w porównaniu z numeracją samej Uchwały (co nie zawsze uwzględniały strony postępowania, które w swych pismach procesowych niezasadnie utożsamiały niekiedy konkretne paragrafy "Programu" z paragrafami "Uchwały").

Wypada jeszcze wyjaśnić, że zaskarżona przez Prokuratora tym samym pismem z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.2018r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku" stanowiła przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia w zawisłej także przed tut. Sądem sprawie o sygn. akt IV SA/Po 681/19 (wyrok z 14.11.2019 r.).

2. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] marca 2018 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Jednocześnie z treści Uchwały – jej tytułu oraz § 1 – jasno wynika, że uchwalony Program dotyczy 2018 roku. Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że od [...] stycznia 2019 r. Uchwała już nie obowiązuje.

3. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06; z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11. do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość").

4. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną uchwałę poddać merytorycznej ocenie, gdyż jej przepisy mogą nadal znajdować zastosowanie, choćby dla oceny prawidłowości rozdysponowania środków określonych w Uchwale na realizację Programu.

3. Charakter prawny Uchwały i związane z tym wymagania.

1. Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem"), należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.

Takie stanowisko dominuje też w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednocześnie zauważa się, że ww. uchwała "ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako «program» – do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy" (wyrok NSA z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 6, poz. 100; z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14; z 24.05.2017 r., II OSK 725/17; z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17; z 17.03.2019 r., II OSK 1503/17; z 26.03.2019 r., II OSK 481/19; z 26.03.2019 r., II OSK 3758/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18 – CBOSA; podobnie w doktrynie D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 155–156).

2. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; w skrócie "u.o.z."), który stanowi, że:

"1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu."

3. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

4. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, zasadniczo wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 11a u.o.z., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać.

4. Ocena zaskarżonej Uchwały.

1. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej zarzutom, postanowienia zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a wytknięte przez Prokuratora uchybienie w postaci niepełnej realizacji dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z.. nie miało charakteru istotnego w świetle okoliczności wskazanych niżej w pkt 4.4.

2. Przede wszystkim chybiony okazał się zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie w Uchwale postanowień dotyczących elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt.

Unormowania w tym przedmiocie zostały zawarte w § 3 ust. 2 pkt 8 Programu – z którego wynika, że jednym z zadań priorytetowych Programu jest właśnie "elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt)" – oraz w § 10 Programu, który stanowi, iż: "Elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt realizowane będzie przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział [...], które zobowiązane jest do czipowania zwierząt trafiających do Schroniska."

Sąd podziela stanowisko Burmistrza, że upoważnienie dla wprowadzenia takich postanowień do Programu wynikało z art. 11a ust. 3 u.o.z., który jasno stwierdza, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi "może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że "czipowanie" jest jedną z form znakowania zwierząt (elektronicznego) w rozumieniu ww. przepisu.

3. Oczywiście nietrafny jest także zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie w § 16 Programu – w brzmieniu: "Gmina [...] wraz z [...] Sp. z o.o. w [...] i Towarzystwem Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział [...] może prowadzić działania edukacyjne mające na celu podniesienie poziomu wiedzy na temat obowiązków, jakie ciążą na właścicielach zwierząt domowych między innymi poprzez zajęcia edukacyjne, ulotki, plakaty" – postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków ciążących na właścicielach.

Najwyraźniej uszło bowiem uwagi strony skarżącej, że zamieszczone w art. 11a ust. 2 u.o.z. wyliczenie zagadnień, których unormowanie powinien obejmować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, nie ma charakteru enumeratywnego – o czym świadczy użycie przez ustawodawcę, we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" – i że w związku z tym, oprócz zagadnień wymienionych także w dalszych przepisach art. 11a u.o.z. (np. w jego ust. 3 i 5), może on zawierać również inne postanowienia służące urzeczywistnianiu celów programu, umożliwiających realizację zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 u.o.z., w tym zwłaszcza obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt.

Należy zgodzić się z autorem odpowiedzi skargę, że do takich postanowień można zaliczyć unormowanie z § 16 Programu, przewidujące możliwość prowadzenia działań edukacyjnych mających na celu podniesienie poziomu wiedzy na temat obowiązków, jakie ciążą na właścicielach zwierząt domowych.

W ocenie Sądu tego rodzaju unormowanie w pełni odpowiada ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy, kiedy decydował się na poszerzenie i uelastycznienie katalogu spraw regulowanych w programie – m.in. poprzez wprowadzenie do art. 11a ust. 2 u.o.z. wspomnianego zwrotu "w szczególności" – mocą art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 2102), z dniem 6 stycznia 2017 r. Wynika to expressis verbis z uzasadnienia do projektu ww. ustawy, w którym wyjaśniono, że: "Proponowana zmiana art. 11 ust. 1 ustawy, polegająca na uzupełnieniu zakresu zadań własnych gminy o zapobieganie bezdomności zwierząt, pozwala na zapewnienie spójności pomiędzy zakresem zadań gminy i aktem prawnym podejmowanym dla realizacji tych zadań. Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: «Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:», co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych." (Druk nr 897 Sejmu RP VIII kadencji).

4. Można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż § 17 Programu – w brzmieniu: "Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu zarezerwowane są w Budżecie Gminy [...] na rok 2018 w wysokości [...] zł i będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków" – nie w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. w części nakładającej obowiązek określenia w Programie "sposób wydatkowania tych środków".

Mając jednak na uwadze w szczególności to, że:

- ustawa o ochronie zwierząt nie objaśnia ani nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.;

- przyjęta przez stronę skarżącą wykładnia ww. zwrotu – jako znamionującego konieczność konkretyzacji, w Programie, wydatkowanych środków z rozbiciem na poszczególne cele – nie wynika wprost ani z ustawy, ani z językowego znaczenia słowa "sposób", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co: "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "sposób" w zn. 1). Ponadto, godzi się zauważyć, że taka wykładnia wykrystalizowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wojewódzkich) dopiero w ostatnich 2–3 latach (znamienne, iż oba przywołane w skardze wyroki WSA w Gorzowie pochodzą z roku 2018);

- Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1001/17 (CBOSA) wyjaśnił, że przez "sposób wydatkowania" środków finansowych rozumieć należy "nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej [...] uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu."

- w świetle wykładni przedstawionej we wcześniejszych uwagach nie ulega wątpliwości, że wskazanie przez Radę Miejska w § 17 in fine Programu, iż środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu "będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków", mieści się w pojęciu "sposobu wydatkowania", i to zarówno w ww. znaczeniu słownikowym (jako: "forma wykonania czegoś"), jak i przyjętym w cytowanym wyroku NSA (jako: "wskazanie sposobu działania w zakresie rozdysponowania środków"). W konsekwencji wytknięte w skardze uchybienie, polegające na nierozbiciu w Programie wydatkowanych środków na poszczególne cele, nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że zarzucane pominięcie nie oznacza w istocie całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania" środków, a jedynie niepełne jego określenie;

- zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko niejako kompromisowe, zgodnie z którym odpowiedź na to pytanie zależy od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220);

- dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie należy mieć w szczególności na względzie wskazane już wyżej okoliczności – iż wytknięte w skardze pominięcie legislacyjne dotyczyło w istocie fragmentu bardzo wąskiej kwestii ("sposobu wydatkowania"), która w dodatku nie rysowała się jasno do momentu ukształtowania się (dopiero ostatnimi czasy) określonej linii orzeczniczej – a ponadto fakt, że owo pominięcie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu (co można było już z pewnością obiektywnie ocenić, jako że jego realizacja dobiegła końca z upływem 2018 r.),

Sąd doszedł do przekonania, że zarzucane naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały – które to stwierdzenie nieważności, w analizowanym przypadku (pominięcie legislacyjne), musiałoby, siłą rzeczy, dotyczyć wszystkich jej postanowień (całego Programu). Taka sankcja (tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości) pozostawałaby, zdaniem Sądu, w rażącej dysproporcji do rangi i skutków inkryminowanego pominięcia legislacyjnego. Zatem, poza względami wskazanymi już wyżej, także wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (w jej aspekcie tzw. proporcjonalności sensu stricto, nakazującej wyważanie kolidujących dóbr prawnych), przemawiał przeciwko uznaniu ww. uchybienia za istotne naruszenie prawa.

5. Ostatni z zarzutów skargi dotyczył naruszenia przez Radę Miejską przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753) – w brzmieniu: "Wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668), zwanej dalej «ustawą»" – które to naruszenie, zdaniem strony skarżącej, miało wyrażać się w pominięciu w § 5 ust. 2 Programu określenia charakteru odławiania zwierząt ("stałe" / "okresowe).

W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, a to z następujących względów. Po pierwsze, cytowany przepis, jako pochodzący z aktu rangi podustawowej (rozporządzenia), nie może stanowić podstawy do konstruowania lub zmiany (w tym uzupełniania lub dookreślania) zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to już jasno z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, w świetle którego prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu prawa miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach wykonawczych (por. K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2001, uw. 4 do art. 94, s. 4; L. Garlicki [w:] System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 76). Po drugie, należy zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza, że z treści spornego postanowienia § 5 ust. 2 Programu – w brzmieniu: "Odławianie realizowane jest przez podmiot wymieniony w § 5 ust. 1 na zgłoszenie mieszkańców lub innych osób, które zauważyły wałęsające się zwierzę na terenie Gminy [...]" – wynika, iż odławianie zwierząt ma charakter stały, a same czynności przeprowadzane są interwencyjnie, w zależności od potrzeb i zgłoszeń.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na Uchwałę w całości oddalił.