Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 zdanie 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/15 w sprawie ze skargi H.G., E.G. i J.G. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną 2. odmawia zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt: I SAB/Wa 294/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.G., E.G. i J.G. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, w punkcie 1 zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku skarżących H.G., E.G. i J.G. z dnia [..] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących H.G., E.G. i J.G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

H.G., E.G. i J.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Skarżący zażądali: wyznaczenia organowi trzydziestodniowego terminu do załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, ukarania osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie w trybie przepisu art. 38 k.p.a. oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniom terminów na załatwienie sprawy w przyszłości, zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący w dniu 15 grudnia 2005 r. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy W.-W., przy ul. [..], z nieruchomości objętej [..] i [..] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..] o powierzchni 927 m².

W dniu 31 października 2012 r. organ zwrócił się do skarżących o uzupełnienie wniosku przez dostarczenie: oryginału postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 15 marca 2002 r., sygn. akt: IV Ns 155/02, oryginału postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 12 września 1991 r., sygn. akt: IV Ns 1141/90 o stwierdzeniu zasiedzenia oraz oryginału notarialnej umowy sprzedaży z dnia [..] września 1994 r. Organ zaznaczył, iż ww. dokumenty są niezbędne do ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w związku z wątpliwościami organu dotyczącymi wniosków i podstaw nabycia ujawnionych w księdze wieczystej nr [..].

Skarżący wykonali zobowiązanie niezwłocznie po uzyskaniu wszystkich dokumentów, o które zwrócił się organ, dostarczając do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy odpis postanowienia z dnia 15 marca 2002 r., sygn. akt: IV Ns 155/02, odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o stwierdzeniu zasiedzenia z dnia 12 września 1991 r., sygn. akt: IV Ns 1141/90 oraz akt notarialny z [..] lutego 1994 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. skarżący zaznaczyli, iż wszystkie dostarczone do organu dokumenty były podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, a zatem ich badanie na etapie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania wydaje się być zbędne, albowiem Sąd dokonując wpisu w księdze wieczystej dokonał już odpowiedniego ich zbadania. Wnioskodawcy podnieśli, iż organ posiadając decyzje Wojewody Mazowieckiego o nr [..] i nr [..] z dnia [..] listopada 2011 r. stwierdził już z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabycie przez Gminę W.-W. prawa własności nieruchomości będących podstawą niniejszego postępowania, a obie ww. decyzje stały się prawomocne z dniem 5 stycznia 2012 r. Na wniosek skarżących Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa dokonał wykreślenia ich jako dotychczasowych właścicieli i w to miejsce wpisał zgodnie z ww. decyzjami Wojewody Mazowieckiego jako właściciela Gminę W.-W. Skarżący podkreślili, że biorąc powyższe pod uwagę, dostarczyli organowi wszelkich niezbędnych dokumentów w celu ustalenia i wypłacenia należnego im odszkodowania.

Dnia 8 marca 2013 r. skarżący otrzymali od organu zawiadomienie o terminie rozstrzygnięcia sprawy, który określono na dzień 31 marca 2014 r. Organ stwierdził, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy dodając, że do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło ok. 6000 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne.

W związku z otrzymaniem ww. zawiadomienia o terminie rozstrzygnięcia sprawy, dnia 12 marca 2013 r. skarżący złożyli wniosek do organu o pilne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Zaznaczyli, że wskazany termin jest ich zdaniem zbyt odległy chociażby z uwagi na fakt, że organ posiada już wszelkie wymagane materiały dowodowe niezbędne do wydania decyzji. W ww. wniosku został podniesiony argument, że oddalenie wydania terminu decyzji o kolejne 12 miesięcy rażąco narusza przepisy prawa dotyczące załatwiania spraw administracyjnych, a wskazana w piśmie organu przyczyna zwłoki nie powinna mieć, zdaniem wnioskodawców, wpływu na ich wniosek. Organ zebrał już cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, więc zasłanianie się koniecznością jego zebrania jest jedynie próbą oddalenia w czasie wypłaty należnego skarżącym odszkodowania.

Dnia [..] marca 2013 r. organ odpowiedział na ww. wniosek, oświadczając, że podtrzymuje wcześniejsze stanowisko z dnia [..] marca 2013 r. Decyzję uzasadnił faktem spełnienia przesłanek wynikających z art. 35 i 36 k.p.a., tzn. tym, że strona została poinformowana o przyczynie opóźnienia oraz o terminie zakończenia postępowania. Organ kolejny raz w toku postępowania podniósł argument dotyczący znacznej ilości spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia części gruntów pod drogi publiczne, które wpływają do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa.

Wobec niezałatwienia sprawy w terminie w dniu 22 lipca 2013 r. wnioskodawcy zwrócili się do SKO w Warszawie z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże SKO uznało postanowienie za nieuzasadnione wobec faktu, iż powinno ono być złożone do Wojewody Mazowieckiego.

W dniu 15 września 2014 r. organ ponownie przedłużył termin na załatwienie sprawy do 31 sierpnia 2015 r., bez podania przyczyny.

Pismem z dnia 25 września 2014 r. skarżący złożyli zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na niezałatwienie sprawy w terminie z wnioskiem o wyznaczenie terminu i ukaranie. W wyniku złożonego zażalenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [..] listopada 2014 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący trzy miesiące od dnia doręczenia postanowienia.

Skarżący wskazali, że pomimo postanowienia organ w dalszym ciągu nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i w sposób nadużywający swoich praw nadal wydłuża w czasie termin wydania decyzji. Pismem z 17 lutego 2015 r. organ poinformował skarżących, iż rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie nastąpi w terminie do 31 sierpnia 2015 r., pomimo wyznaczenia mu innego terminu przez organ nadzorujący. Skarżący podkreślili, że bezsprzecznym jest, iż działanie organu nie ma podstawy prawnej i stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Ilość wpływających spraw do organu, nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Zatem argument podniesiony w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. i podtrzymany w piśmie z dnia 22 marca 2013 r. nie może być podstawą do wyznaczenia terminu o blisko rok przesuwającego datę rozstrzygnięcia sprawy. Kolejne zaś pismo z dnia 15 września 2014 r. przesuwające termin załatwienia sprawy o rok nie posiada nawet uzasadnienia, co jest zrozumiałe, bowiem nie istnieją uzasadnione przyczyny tak dużej zwłoki w załatwieniu sprawy i kolejne przedłużenie terminu z uwagi na konieczność uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy jest jedynie próbą manipulowania przepisami prawa i brakiem jakiegokolwiek obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Podniesiono, że nie sposób nie zgodzić się z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., IV SAB/Wa 118/11), w którym orzeczono, iż organ władny jest podołać obowiązkom, które ciążą na nim z mocy prawa. Natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, czyli w terminach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogą być według treści ww. wyroku, uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy.

Skarżący podkreślili, że organ manipulując przepisami, nie tylko obraża system prawa ale także, w sposób bezsprzeczny wykazuje się daleko idącą ignorancją w stosunku do obywatela. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż zarówno organ, jak i jego pracownik w sposób bezsprzeczny ignorują przepisy prawa oraz odgórne wytyczne organu nadzorującego uznać należy, iż wyznaczenie przez Sąd odpowiedniego terminu do załatwienia sprawy jest konieczne i w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W motywach odpowiedzi organ podał, że skarżący wystąpili z wnioskiem z dnia 15 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Ostateczną decyzją Nr [..] z [..] sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę W.-W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [..] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni 215 m2 stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w księdze wieczystej Nr [..]. Ostateczną decyzją Nr [..] z [..] sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę W.-W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [..] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni 136 m2 stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w księdze wieczystej Nr [..]. W uzasadnieniu powyższych decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. na podstawie odpisu z księgi wieczystej Nr [..] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 15 marca 2002 r., sygn. akt: IV Ns 155/02 stanowiła współwłasność osób fizycznych. Jako strony postępowania uznani zostali skarżący przez ujawnienie ich w rozdzielniku decyzji. W dniu [..] września 2014 r. wskutek zażalenia na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy wniesionego przez skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowiło na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznać ww. zażalenie za nieuzasadnione. Oryginały akt sprawy zostały zwrócone do Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 9 września 2014 r. Następnie, niezwłocznie po otrzymaniu informacji o zwrocie akt przez SKO, w dniu 29 września 2014 r. wniesiono zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy do Wojewody Mazowieckiego. Wskutek wniesionego zażalenia Wojewoda postanowieniem nr [..] z dnia [..] listopada 2014 r. wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Przedmiotowy termin upłynął w dniu 17 lutego 2015 r.

Jednocześnie organ podniósł, że w toku prowadzonych postępowań Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z art. 7 k.p.a. jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza wyczerpującego ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego, celem ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz określenia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym organ podniósł, że podejmuje wszystkie czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, m.in. zapoznał się z aktami ksiąg wieczystych [..] i [..] celem określenia zakresu roszczenia przysługującego stronom postępowania. Przedmiotem badania przez organ były m.in. rozbieżności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [..] w dniu 8 grudnia 2005 r. oraz stanem prawnym ujawnionym w ww. księdze w dniu 17 września 2012 r. oraz podstawy wykreśleń praw ujawnionych w ww. księdze wieczystej. Wskazano, że zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne również celem podejmowania kolejnych czynności organu - zlecenia wykonania opinii w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozumiejąc również żądanie skarżących i szanując przepisy prawa organ dokłada wszelkich starań aby rozpatrzyć sprawę w jak najkrótszym terminie, ale z uwagi na fakt, że do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynęło około 4500 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowania każda sprawa rozpatrywana jest według kolejności zebranego materiału, a ta uzależniona jest od kilku czynników. Czynnikiem mającym podstawowy wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków jest data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę Mazowieckiego potwierdzającej nabycie nieruchomości drogowej na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta musi stać się ostateczna. Następnym czynnikiem jest data zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie, ze względu na stopień jej skomplikowania, rozstrzygnięcie merytoryczne nie może być wydane pochopnie. Na Prezydencie m.st. Warszawy spoczywa obowiązek wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zgodnego z przepisami prawa, wolnego od wad prawnych, które mogłyby narazić bezpieczeństwo obrotu prawnego, a co za tym idzie naruszyć interes wszystkich stron postępowania (podmiotów prywatnych oraz publicznych). W związku z powyższym, konieczne jest gruntowne zbadanie sprawy, zgodnie z wiążącą organ zasadą prawdy materialnej, a nie tylko pobieżne zapoznanie się z wybranymi jej zagadnieniami. O każdym nowym terminie załatwienia sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 36 k.p.a., pełnomocnik stron był informowany na bieżąco. Ostatni termin został wyznaczony na dzień 31 sierpnia 2015 r.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje orzeczenie przytoczył najpierw przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie i wyjaśnił na czym polega stan bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej. Kontrolując postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy - począwszy od dnia wniesienia wniosku przez skarżących, tj. od dnia 15 grudnia 2005 r., do dnia wniesienia skargi, a następnie do dnia orzekania przez Sąd, tj. do dnia 26 października 2015 r. – Sąd uznał, że organ ten pozostawał w bezczynności i wskazał na następujące fakty:

- organ - od zawiadomienia skarżących z dnia 19 grudnia 2005 r. o wszczęciu postępowania do otrzymania w dniu 12 kwietnia 2012 r. ostatecznych decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2011 r., poza gromadzeniem dokumentacji geodezyjnej (sprowadzającym się do wysłania trzech pism do stosownych jednostek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy) - nie podejmował żadnych istotnych czynności w sprawie i taki stan trwał siedem lat;

- Prezydent uzależniając rozpoznanie sprawy od uzyskania przez strony decyzji wydanej w trybie art. 73 ww. ustawy, nie podjął stosownej czynności w postępowaniu, wstrzymującej bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy;

- z akt sprawy wynika, że organ od zawiadomienia skarżących pismem z dnia 6 marca 2013 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia (tj. do dnia 31 marca 2014 r.), do grudnia 2014 r. nie podejmował żadnej czynności w postępowaniu;

- organ w trakcie dotychczasowego postępowania wystosował do skarżących trzy pisma w trybie art. 36 k.p.a., przedłużając termin rozpoznania sprawy i wyznaczając kolejno nowe terminy załatwienia sprawy, tj. na dzień 31 marca 2014 r. i 31 sierpnia 2015 r., niemniej i tak - w ostatnim z wyznaczonych terminów - nie załatwił sprawy;

- organ wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy nie zważał na niedopuszczalność ustalania dłuższych terminów na załatwienie sprawy od przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a.;

- organ w zwłoce w załatwieniu sprawy pozostawał nie tylko do dnia wniesienia skargi, ale i pozostał do dnia orzekania przez Sąd. Nie załatwił też sprawy w terminie określonym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2014 r. wydanym w trybie art. 37 k.p.a.;

- rację mają skarżący, że ilość spraw wpływających do organu nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy.

Wszystkie powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do uznania, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu administracji publicznej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie przedstawiona bezczynność miała charakter rażący. Natomiast, z racji brzmienia art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zadośćuczyniono żądaniom skargi zawartym w punktach 2-4.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji – na mocy art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 1 pkt 40 ww. ustawy zmieniającej - orzekł jak w punktach I–II, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy w zakresie punktu 2 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dnia 15 sierpnia 2015 r.) poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował liczne a przy tym celowe czynności w sprawie a przekroczenie terminów załatwienia sprawy było spowodowane m.in. błędnym działaniem pełnomocnika skarżących, który złożył zażalenie na bezczynność do organu niewłaściwego (do SKO zamiast do Wojewody Mazowieckiego) oraz dysponowaniem przez tenże organ niewłaściwymi aktami sprawy przez ponad rok a sama bezczynność trwała ok. 4-8 miesięcy;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez istotne wady uzasadnienia polegające na braku wyczerpującego opisu stanu faktycznego sprawy oraz na braku wskazania konkretnych przyczyn uznania bezczynności organu za rażące innych niż przyczyny uznania, iż doszło w sprawie do bezczynności organu tzw. zwykłej;

3) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, w tym w szczególności akt administracyjnych wskazujących na podejmowanie przez organ licznych, a przy tym zasadnych czynności procesowych.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że możliwość i zarazem obowiązek oceny przez sąd administracyjny czy w sprawie administracyjnej doszło do bezczynności o charakterze rażącym powstała co do zasady z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), tj. z dniem 17 maja 2011 r. (art. 14 pkt 2 w związku z art. 17 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 16 w/w ustawy: Przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Tak więc Sąd pierwszej instancji był uprawniony do oceny bezczynności organu w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa tylko w okresie od dnia 17 maja 2011 r. do dnia 26 października 2015 r. tj. do dnia wyrokowania.

Podniesiono, że w sprawach takich jak przedmiotowa, niezbędnym dokumentem urzędowym, od którego uzależnione jest dalsze procedowanie wniosku o odszkodowanie jest deklaratoryjna decyzja właściwego wojewody, mocą której zostaje stwierdzone nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. działki drogowej, stanowiącej własność osób prywatnych, przez właściwy podmiot publiczny.

W niniejszej sprawie, jak trafnie to ustalił Sąd pierwszej instancji, Prezydent m.st. Warszawy otrzymał ostateczne decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2011 r. w dniu 12 kwietnia 2012 r. Od tego zatem dnia rzeczywiście mógł już prowadzić postępowanie administracyjne, wiedząc iż - co do zasady - w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka merytoryczna ustalenia odszkodowania a mianowicie wnioskodawcy utracili własność działek drogowych na rzecz właściwej gminy z dniem 1 stycznia 1999 r.

W tym okresie prowadzący postępowanie:

wystosował pismo z dnia 19 kwietnia 2012 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. z prośbą o złożenie wniosku do księgi wieczystej;

wystosował pismo z dnia 13 września 2012 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. z prośbą o informację, czy w latach ubiegłych za przedmiotowy grunt zostało wypłacone odszkodowanie, czy było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, czy są na powyższe okoliczności jakieś dokumenty, w tym archiwalne; czy droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego zgodnie z art. 51 § 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych;

wystosował pismo z dnia 13 września 2012r. do Wydziału Infrastruktury i Inwestycji dla Dzielnicy W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z prośbą o niezbędne informacje dotyczące budowy i kategorii ulic [..] i [..];

wystosował pismo z dnia 13 września 2012 r. do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych i Wydziału Archiwum Biura Administracyjno-Gospodarczego tut. Urzędu z prośbą o wyszukanie i nadesłanie akt archiwalnych związanych z ewentualnymi wywłaszczeniami przedmiotowych gruntów;

wystosował pismo z dnia 13 września 2012 r. do wnioskodawców z prośbą o dołączenie do akt sprawy oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku;

1) wystąpił z wnioskiem do sądu wieczysto-księgowego o nadesłanie odpisu zupełnego księgi wieczystej [..];

7) w dniu 2 października 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Biura Administracyjno-Gospodarczego;

8) w dniu 2 października 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Wydziału Infrastruktury i Inwestycji dla Dzielnicy W.

9) w dniu 3 października 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy;

10) w dniu 8 października 2012 r. wpłynęła odpowiedź wnioskodawców w sprawie postanowienia spadkowego;

11) wobec ustalenia przez organ rozbieżności w treści odpisu zwykłego KW Nr [..] złożonego przy wniosku o odszkodowanie z 2005 r. oraz treści odpisu zupełnego tej KW z dnia 17 września 2012 r. organ wystosował pismo z dnia 31 października 2012 r. skierowane do wnioskodawców z prośbą o przedstawienie oryginałów dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie tej kwestii (doręczone pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 7 listopada 2012 r.);

12) w dniu 2 listopada 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Archiwum Akt Nowych;

13) w dniu 5 listopada 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Zarządu Dróg Miejskich;

14) w dniu 4 grudnia 2012 r. wpłynęła odpowiedź z Delegatury BGN w Dzielnicy W.;

15) w dniu 26 lutego 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców z dnia 7 lutego 2013 r., przy którym zostały nadesłane wskazane przez organ w piśmie z dnia 31 października 2012 r. dokumenty, tj. po upływie prawie 4 miesięcy;

16) w dniu 6 marca 2013 r. wystosowano pismo do pełnomocnika wnioskodawców informujące o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazujące nowy termin;

17) w dniu 14 marca 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców zawierające wniosek o pilne rozpoznanie sprawy;

18) wystosowano w dniu 22 marca 2013 r. do pełnomocnika pismo wyjaśniające;

Z kolei w dniu 20 sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2013 r. informujące o zażaleniu na bezczynność i zawierające prośbę o przesłanie akt sprawy. W dniu 27 sierpnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy przesłał akta sprawy do SKO zgodnie z żądaniem.

Zażalenie na bezczynność zostało rozpoznane przez SKO w Warszawie postanowieniem z dnia [..] września 2014 r., w którym zażalenie to zostało uznane za nieuzasadnione. W dniu 9 września 2014 r. akta sprawy zostały zwrócone.

Organ wystosował pismo do pełnomocnika stron z dnia 15 września 2014 r., wskazując nowy termin załatwienia sprawy w związku z niezakończeniem postępowania dowodowego.

Z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 25 września 2014 r. pełnomocnik stron wystąpił do Wojewody Mazowieckiego. Organ ten zwrócił się o akta sprawy w piśmie z dnia 2 października 2014 r. Akta sprawy zostały wysłane do Wojewody w dniu 22 października 2014 r.

W sprawie zostało wydane postanowienie Nr [..] Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2014 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wyznaczające Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy termin na załatwienie sprawy, w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 17 listopada 2014 r. Tak więc termin dodatkowy wyznaczony przez organ II instancji upływał z dniem 17 lutego 2015 r.

W tym czasie został złożony wniosek z dnia 20 stycznia 2015 r. do sądu wieczysto-księgowego o nadesłanie odpisów umowy sprzedaży z dnia [..] grudnia 1958 r. i umowy sprzedaży z dnia [..] października 1990 r. Odpisy zostały wydane w dniu 2 lutego 2015 r. W dniu 17 lutego 2015 r. zostało wystosowane pismo do Biura Geodezji i Katastru z prośbą o nadesłanie mapy sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego o zasiedzenie sygn. akt IV Ns 1141/90. W dniu 16 marca 2015 r. wpłynęła odpowiedź. W dniu 17 lutego 2015 r. zostało wystosowane pismo do pełnomocnika stron z informacją, iż dotrzymanie terminu nie było możliwe i wskazujące kolejny termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 sierpnia 2015 r.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że sprawa okazała się skomplikowana z uwagi na okoliczność, że wprawdzie w dniu [..] października 1990 r. M. i H. G. kupili udział wynoszący 1/2 w nieruchomości Nr KW [..] obejmującej zarówno posesję (działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym), jak i działkę pod drogą, to jednak w dniu [..] lutego 1994 r. M. i H.G. kupili udział wynoszący 1/2 w nieruchomości Nr KW [..] obejmującej już tylko posesję (działkę zabudowaną domem), bez działki drogowej. A przy tym ich wniosek o odszkodowanie nie został ograniczony do żądania odszkodowania za 1/2 udziału w działce (obecnie działkach) drogowej.

Mając powyższe na uwadze, należało dojść do wniosku, iż organ pozostawał w bezczynności co najwyżej w okresie od dnia 18 lutego 2015 r. do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. do dnia 26 października 2015 r. czyli przez 8 miesięcy i kilka dni.

Przy tym w dniu 8 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji przekazał akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą na bezczynność. Można zatem twierdzić, że bezczynność w sprawie miała miejsce tylko w okresie od dnia 18 lutego 2015 r. do dnia 7 czerwca 2015 r., tj. w okresie pomiędzy przekroczeniem terminu wyznaczonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przez organ II instancji a przekazaniem akt sprawy do WSA w związku ze skargą na bezczynność (niespełna 4 miesiące).

Przyjmując, że w sprawie miało miejsce opóźnienie w wydaniu decyzji w granicach ok. 4-8 miesięcy oraz oceniając obiektywnie całokształt materiału zgromadzonego w sprawie oraz chronologię jego pozyskiwania, należało dojść do wniosku, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że jak podnosi się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka.

Okoliczności sprawy, którą rozpatrywał Sąd pierwszej instancji nie prowadzą – w ocenie organu - do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie w okresie od dnia 18 lutego 2015 r. do dnia 7 czerwca 2015 r. (lub najdalej do dnia 26 października 2015 r.) miała miejsce bezczynność organu nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Ocena Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu była rażąca jest niepełna i jako taka niezasadna.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wada uzasadnienia wyroku polega na tym, że w zakresie przytoczenia stanu faktycznego sprawy nie jest ono wystarczająco szczegółowe. Jak wynika bowiem z przytoczonej wyżej sekwencji czynności procesowych i ich rodzaju, organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, prowadząc intensywnie postępowanie wyjaśniające. Gdyby Sąd bardziej szczegółowo rozważył i co za tym idzie opisał w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, z pewnością mógłby skonstatować, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wadą uzasadnienia jest także przytoczenie podstaw uznania, iż w sprawie doszło do bezczynności tzw. zwykłej i na tym samym zestawie przyczyn uznanie, że ta bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Podkreślono, że wśród tych przyczyn Sąd wymienił okres trwający 7 lat (lata 2005-2012), który jak to zostało już wyżej omówione, nie może w przeważającej części zostać uwzględniony przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wady te zatem miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.G., E.G. i J.G. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu, że bezczynność organu w sprawie administracyjnej powinna być oceniana na postawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa oraz począwszy od dnia wejście w życie powoływanej ustawy, uczestnicy postępowania podnieśli, że przepis art. 16 wskazanej ustawy rzeczywiście ogranicza jej obwiązywanie jedynie w stosunku do naruszeń mających miejsce od dnia jej wejścia w życie, nie może jednak pozostawać bez wpływu na rozpatrywanie niniejszej skargi okoliczność, że naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki trwało na długo przed wejściem w życie przepisów ustawy. Od daty złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne minęło bowiem prawie 6 lat, w ciągu których, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ nie podejmował żadnych istotnych czynności poza wysłaniem trzech pism do stosownych jednostek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy. Ponadto przywołanie powyższej ustawy jednoznacznie przesądza, że organ jest świadom rażącego charakteru naruszenia prawa strony, którego się dopuścił, wskazując, że jego zachowanie powinno być rozstrzygane na podstawie przepisów dotyczących naruszeń właśnie takiej wagi.

Ustosunkowując się do zarzutu, że organ mógł rzeczywiście prowadzić postępowanie począwszy od daty otrzymania ostatecznych decyzji deklaratoryjnych Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2011 roku, tj. od dnia 12 kwietnia 2012 r. wskazano, iż fakt, że organ, posiadając decyzję o charakterze deklaratoryjnym, będącą podstawą rozpatrzenia sprawy, przez okres ponad 3 lat nie wydał decyzji w postępowaniu administracyjnym, niepodważalnie świadczy o tym, że naruszone zostało prawo strony.

Uczestnicy postępowania odpowiadając na zarzut organu, że sprawa okazała się skomplikowana ze względu na konieczność ustalenia udziałów uczestników w przedmiotowej nieruchomości wskazali, że deklaratoryjna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2011 r., od której organ uzależnił rozpoznanie sprawy, jest podstawą dla prawidłowego rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Niedopuszczalnym jest, by organ badał merytorycznie rozstrzygnięcie leżące w kompetencjach organu wyższego szczebla czy podważał ustalenia zawarte w akcie organu wyższego szczebla, gdyż naruszałoby to przepisy dotyczące instancyjności postępowania. Na taki fakt powołuje się natomiast skarżący organ, wskazując na skomplikowanie sprawy skutkujące koniecznością badania wielkości udziałów uczestników, które to ustalenia zawarte są w decyzji Wojewody Mazowieckiego i w żadnym wypadku nie powinno być badane przez organ na etapie postępowania o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu przedłużania postępowania z winy strony w postaci nadesłania dokumentów wymaganych w wezwaniu organu z dnia 31 października 2012 r. uczestnicy wskazali, że organ, powołując się na rozbieżności wynikające pomiędzy stanem wskazanym we wniosku wszczynających sprawę a treścią księgi wieczystej, w zgodzie ze statuowaną przez art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych powinien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na stanie prawnym wskazywanym przez księgę wieczystą prowadzoną dla nieruchomości. Skierowane do uczestników wezwanie, które wymagało przedstawienia dokumentów stanowiących podstawę dla dokonanych w księdze wieczystej wpisów było czynnością całkowicie zbędną i obciążającą uczestników w dodatkowym zakresie niż jest to wymagane do rozstrzygnięcia sprawy, zarówno finansowo jak i czasowo. Nie można zatem uznać za słuszne twierdzenia organu, że uczestnicy nadsyłając wskazane dokumenty po upływie prawie 4 miesięcy od wezwania przyczynili się do zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, gdyż organ, otrzymawszy decyzję deklaratoryjną Wojewody Mazowieckiego powinien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na stanie prawnym wskazanym w tej właśnie decyzji, bez potrzeby odwoływania się do treści księgi wieczystej czy innych dokumentów regulujących stan prawny nieruchomości.

W ocenie uczestników na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut przyczynienia się uczestników postępowania do jego przewlekłości, wynikającego z wniesienia zażalenia na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zamiast do Wojewody Mazowieckiego. Skarżący organ wskazał, że w wyniku błędnie wniesionego zażalenia uczestników w okresie od 27 sierpnia 2013 r. do dnia 9 września 2014 r. akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w wyniku czego organ nie mógł prowadzić postępowania w sprawie. Jest to oczywiście nieuzasadniony zarzut. Postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu zawieszeniu przez organ w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 97 § 1 k.p.a. Zażalenie na przewlekłość postępowania przed organem nie spełnia żadnej ze wskazanych w przepisie przesłanek, co więcej konieczność zawieszania toczącego się postępowania stanowiłaby zaprzeczenie istoty takiego zażalenia. Wobec powyższego, organ którego postępowanie dotyczy zobowiązany jest sporządzić akta zastępcze sprawy i prowadzić ją w sposób niezmieniony, niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie przewlekłości. Co więcej, z akt sprawy wynika, że takie akta zastępcze zostały sporządzone przez organ i znajdowały się w jego siedzibie. Sytuacja taka świadczy o lekceważącym podejściu do roli, jaką organ pełni w postępowaniu administracyjnym.

Kwalifikowany stopień naruszenia prawa ze strony organu przejawia się przede wszystkim w wielokrotnym przedłużaniu terminu rozpoznania sprawy, również mimo wyznaczenia terminu na jej rozpatrzenie przez organ wyższego szczebla. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że materiał dowodowy, w ocenie uczestników, był kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza wobec żądania przez organ przedstawiania informacji, które w ocenie uczestników są dla organu dostępne i łatwe do uzyskania. Czas załatwienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu wynosi prawie 11 lat, co drastycznie odbiega od uregulowań art. 35 § 3 k.p.a., nawet w przedmiocie spraw szczególnie skomplikowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dnia 15 sierpnia 2015 r.) w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie, przekroczenie terminów załatwienia sprawy było spowodowane m.in. błędnym działaniem pełnomocnika skarżących oraz dysponowaniem przez organ niewłaściwymi aktami sprawy przez ponad rok, a sama bezczynność trwała ok. 4-8 miesięcy.

Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Nawet gdyby w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wiąże z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 tej ustawy, bowiem łącznie przedstawia argumentację mającą uzasadniać zarzuty naruszenia obydwu powyższych przepisów, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby okazać się skuteczny wtedy, gdyby przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było następstwem naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzasadniony, co przesądza o braku skuteczności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 zdanie 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu przez Sąd pierwszej instancji wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, w tym w szczególności akt administracyjnych wskazujących na podejmowanie przez organ licznych, a przy tym zasadnych czynności procesowych.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067) czy uznaniem, że niektóre z okoliczności wynikających z akt sprawy mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a inne takiego znaczenia nie mają i w związku z tym nie ma potrzeby ich powoływania w motywach prezentowanych w uzasadnieniu orzeczenia. Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanych przez Sąd ocen dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy albo oparł swoje ustalenia na dokumentacji nie znajdującej się w tych aktach. Z przepisu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174) i Sąd pierwszej instancji nakaz ten zrealizował. Wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie nie stanowi naruszenia tego przepisu nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji - w ocenie charakteru bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa - wynikającego z akt sprawy faktu "podejmowania przez organ licznych i zasadnych czynności procesowych".

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiającego się w braku wyczerpującego opisu stanu faktycznego sprawy oraz w braku wskazania konkretnych przyczyn uznania bezczynności organu za rażące innych niż przyczyny uznania, iż doszło w sprawie do bezczynności organu tzw. zwykłej.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że kwalifikację tę Sąd pierwszej instancji powiązał z argumentami stanowiącymi podstawę stwierdzenia bezczynności organu nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Również zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej okazał się zarzutem niezasadnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie mógł być uwzględniony wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie przewidzianym w art. 179 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., I FSK 494/07, LEX nr 467007).