Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 143/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 91,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 5a ust. 4, art. 5 ust. 2, art. 41g,
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.
article: art. 148, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Włoszczowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: PNK.I.4130.106.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Włoszczowa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Rada Miejska we Włoszczowie uchwałą z 25 listopada 2019 r. nr XIII/93/19, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 19 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz.1696 i poz. 1815), dalej u.s.g. oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, poz. 1570 i poz.2020), zwanej dalej "u.d.p.p." w § 1 przyjęła Program współpracy Gminy Włoszczowa z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2020, w brzmieniu załącznika do uchwały.

W rozdziale 5, zatytułowanym "Formy współpracy" zawarto następujące regulacje:

§ 5.1. Gmina prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ustawy we współpracy z organizacjami w zakresie odpowiadającym zadaniom gminy.

2. Podstawowym kryterium decydującym o podjęciu współpracy z organizacjami jest realizacja przez nie zadań na rzecz gminy i jej mieszkańców.

3. Współpraca gminy z organizacjami może mieć charakter finansowy i pozafinansowy.

4. Współpraca finansowa będzie koncentrowała się głównie na zlecaniu organizacjom realizacji zadań publicznych, zlecanie może odbywać się w formach:

1) powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji;

2) wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji.

5. Zlecanie zadań odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie lub w trybie określonym w odrębnych przepisach szczególnych, w sposób zapewniający wysoką jakość wykonania zadania.

6. Zadania określone w § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a zlecane będą w oparciu o zasady określone w uchwale Nr VII/39/2011 Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu udzielania i rozliczania dotacji służących sprzyjaniu rozwojowi sportu oraz kontroli ich wykorzystania.

7. Środki dotacyjne mogą zostać wykorzystane wyłącznie na pokrycie kosztów związanych z zadaniem, na którego realizację zostały udzielone.

8. Pozafinansowa forma współpracy gminy z organizacjami obejmuje działalność:

1) informacyjną, w zakresie:

a) prowadzenia zakładki informacyjnej na stronie urzędu dla organizacji pozarządowych,

b) organizowania spotkań z działającymi na terenie gminy organizacjami, których przedmiotem będzie zasięganie opinii i wyznaczanie kierunku priorytetowych działań do programu,

c) konsultowania projektów aktów prawa miejscowego zgodnie z procedurą określoną w uchwale rady miejskiej,

d) informowania o planowanych kierunkach działań w szczególności poprzez stronę internetową, komunikaty prasowe, radiowe, pocztę elektroniczną i tradycyjną;

2) organizacyjną, w zakresie:

a) udostępniania organizacjom pomieszczeń urzędu i niezbędnych urządzeń w szczególności do przeprowadzania szkoleń, konferencji związanych z realizacją programu,

b) informowania o organizowanych szkoleniach, konferencjach, kursach kierowanych do organizacji,

c) prowadzenia działalności promocyjnej i informacyjnej dotyczącej wspólnych przedsięwzięć gminy i organizacji,

d) pomocy w nawiązywaniu i utrzymywaniu kontaktów międzynarodowych;

3) pozostałą, w zakresie:

a) możliwości objęcia patronatem burmistrza przedsięwzięć realizowanych przez organizacje na rzecz mieszkańców gminy,

b) organizowania wspólnych przedsięwzięć, w szczególności w zakresie kultury, sztuki, dziedzictwa narodowego, sportu i rekreacji,

c) inicjowania, tworzenia i uczestniczenia w formalnych lub nieformalnych partnerstwach, w których biorą udział organizacje pozarządowe, w celu wspólnego działania na rzecz społeczności lokalnej,

d) informowania poprzez zamieszczenie na stronie internetowej gminy informacji o możliwości przekazania 1% podatku dochodowego na organizacje pożytku publicznego z terenu gminy, które realizują zadania własne gminy,

e) wsparcia merytorycznego i organizacyjnego dla tworzenia i rozwoju organizacji,

f) współpracy z radą pożytku.

Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 grudnia 2019 r. znak: PNK.1.4130.106.2019, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podał, że rozdział 5 Programu nie wypełnia w całości dyspozycji art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i 6 u.d.p.p. Artykuł 5 ust. 2 u.d.p.p. określa poszczególne i obligatoryjne formy współpracy gminy i organizacji pożytku publicznego, w tym formy wskazane w punktach 4 i 6 tego przepisu. Program nie reguluje jednak tych dwóch form współpracy i w żaden sposób nie odnosi się do nich, a tym samym pomija je w całości. Wprawdzie § 5 ust. 8 pkt 1 lit. c Program stanowi o konsultacji projektów aktów prawa miejscowego, ale nie obejmuje on art. 5 ust. 2 punkty 4 u.d.p.p. Z kolei art. 5 ust. 5 u.d.p.p. odnosi się tylko do art. 5 ust. 2 pkt 3 i nie obejmuje art. 5 ust. 2 pkt 4, co błędnie sugeruje rada miejska.

Wojewoda zaznaczył, że art. 5 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p. został przez radę miejską całkowicie pominięty, a wyjaśnienie tej kwestii polegające na powołaniu się na art. 19c i art. 19d u.d.p.p. jest niezasadne. Rozdział 2A u.d.p.p. obejmujący te przepisy stanowi o sposobie realizacji zadania programowego wskazanego w art. 5 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p. Nie oznacza to jednak, że forma współpracy gminy i organizacji pożytku publicznego z art. 5 ust. 2 pkt 6 nie powinna zostać zawarta w programie, zwłaszcza, że art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 nadaje wymienionym tam formom współpracy charakter obligatoryjnych elementów programu.

Organ nadzoru zaznaczył, że art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.p.p. reguluje niezbędne minimum treści programu. Zwrócił na to uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 180/14, a także Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 21 kwietnia 2015 r. PN-II.4131.170.2015.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Włoszczowa wniosła o jego uchylenie.

Autor skargi zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika: oczywista i bezpośrednia sprzeczność treści uchwały Rady Miejskiej z art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i 6 u.d.p.p., istotność naruszenia prawa i konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zarzucono również, że Wojewoda Świętokrzyski dokonał ustaleń faktycznych sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy, stwierdzając, że Program nie odnosi się do formy współpracy wskazanej w art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.

Wnoszący skargę podniósł, że w Rozdziale 5 wskazano formy współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., wyodrębniając współpracę o charakterze finansowym i pozafinansowym. W zakresie współpracy pozafinansowej w § 5 ust. 8 przewidziano możliwość podejmowania przedsięwzięć informacyjnych, organizacyjnych oraz pozostałych, stwarzając wachlarz szerokich możliwości działania. Z kolei w § 5 ust. 8 lit. c przewidziano formę współpracy polegającą na konsultowaniu projektów aktów prawa miejscowego zgodnie z procedurą określoną w uchwale rady miejskiej.

W świetle powyższego stanowisko, że w Programie całkowicie pominięto kwestię konsultacji projektów aktów normatywnych jest niezasadne. Taka forma współpracy została przewidziana w § 5 ust. 8 lit. c i obejmuje ona także konsultacje w sprawach projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4 u.d.p.p., z radą działalności pożytku publicznego na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p. Z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, dlaczego takie postanowienie Programu organ nadzoru uznał za niewystarczające. Gmina nie wie, jakie inne treści w tym przedmiocie miałby zawierać Program, skoro nie wynika to z żadnego przepisu. W dokumencie programowym nie można z góry przewidzieć przedmiotu i liczby konsultacji z istniejącą Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, natomiast tryb ich przeprowadzenia wynika z odrębnej uchwały nr L/371/10 Rady Miejskiej we Włoszczowie z 5 listopada 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. projektów aktów prawa miejscowego Gminy Włoszczowa w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W § 3 uchwały przewiduje się szczegółowy sposób konsultowania projektów aktów normatywnych z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego. Oczywistym jest, że jeżeli nastąpi okoliczność konsultacji z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego spraw z zakresu art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p., to zostaną one przeprowadzone w trybie zgodnym z uchwałą nr L/371/10. Wojewoda pominął pełne brzmienie art. 5 ust. 5 u.d.p.p., który dotyczy nie tylko konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami z art. 3 ust. 3 u.d.p.p., w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3, ale także konsultacji z radą działalności pożytku publicznego, a zakres tych konsultacji wskazuje art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p. Wojewoda także pominął, że ustawa determinuje formę konsultacji z radą działalności pożytku publicznego w sprawach projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 u.d.p.p., czyli tych, o których stanowi art. 5 ust. 2 pkt 4, gdyż na podstawie art. 41i ust. 1 pkt 2 u.d.p.p., przewiduje się wydanie opinii.

Zdaniem autora skargi uchwała nr L/371/10, stanowiąca akt prawa miejscowego, oraz art. 41 i ust. 1 i 2 u.d.p.p., winny stanowić podstawę do dokonywania przez Wojewodę oceny prawnej uchwały. Oceny samodzielnej i wynikającej z rzeczywistego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego. Niewystarczające jest powołanie się na wyrwane z kontekstu wątki z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 180/14 oraz z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z 21 kwietnia 2015 r. PN-II.4131.170.2015, gdyż dotyczą one innych stanów faktycznych, a ocena prawna z nich wynikająca jest niewiążąca. Przede wszystkim jednak przywołanie tych stanowisk nastąpiło bezkrytycznie. Wyrażony w nich pogląd o obligatoryjności odniesienia się w Programie do wszystkich form wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.p.p., a w szczególności do pkt 4 i 6 jest niezgodny z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. o zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie z cytowanym przepisem użycie w akcie normatywnym słów "w szczególności" poprzedza przykładowe wyliczenia. Oznacza to, że zarówno formy współpracy wymienione w art. 5 ust.2 u.d.p.p., jak i zakres Programu wskazany w art. 5a ust. 2 u.d.p.p., stanowią definicje zakresowe, opisane jedynie przykładowym wyliczeniem. Wobec tego art. 5 ust. 2 oraz art 5a ust. 4 u.d.p.p. nie zawierają katalogów zamkniętych czy o charakterze minimalnym. Tak sformułowana delegacja oznacza dla stosującego normę możliwość wyboru niektórych elementów spośród ujętych w u.d.p.p., albo wszystkich. Program nie jest prostym przetransportowaniem normy ustawowej do aktu prawa miejscowego. Ma stanowić dokument zawierający założenia planistyczne w realiach konkretnej jednostki, a nie być formalnym spisem możliwości, powielającym ustawę.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 5 ust.2 pkt 6 u.d.p.p., dodatkowo zarzucono, że forma współpracy w postaci umów o wykonanie inicjatywy lokalnej nie mogła być objęta Programem co do zasady. Artykuł 5 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p. wskazuje takie umowy z wyraźnym odesłaniem do regulacji zawartych w u.d.p.p., z których wynika, że inicjatywa w sprawie umów należy do mieszkańców (art. 19b ust. 1), zawarcie umowy należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 19d), a tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w odrębnej uchwale (art. 19c ust. 1). Wojewoda nie wskazał jaki konkretnie zakres regulacji w tym przedmiocie został pominięty.

Kończąc, wnoszący skargę podkreślił, że przyjmując, że "jakieś inne postanowienia" związane z formami współpracy wskazanymi w art. 5 ust. 2 pkt 4 i 6 u.d.p.p. winny się znaleźć w Programie, to Wojewoda zaniechał wykazania rzeczywistego związku tych braków z celem i funkcją całego aktu. Organ nadzoru nie rozważył wpływu takiego uchybienia na byt i funkcję całej uchwały. Wreszcie za przekraczające uprawnienia nadzorcze skarżący uznał stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Podniósł, że NSA w wyroku z 17 listopada 2005 r. I OSK 797/05 stwierdziło, że naruszenie prawa poprzez pominięcie w treści aktu wykonawczego niektórych materii może być zaliczone do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą być bowiem zniesione poprzez zmianę uchwały lub wydanie dodatkowej uchwały mającej uzupełniający charakter.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dodając, że wprawdzie § 5 ust. 8 pkt 1 lit. c Programu stanowi o konsultacji projektów aktów prawa miejscowego, ale nie obejmuje art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p. Wynika to z faktu, że sposób sformułowania § 5 ust. 8 pkt 1 lit. c jest wysoce lakoniczny i ogólnikowy, ale tytuł Programu stanowiący o współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. pozwala uznać, że to te podmioty są właściwe dla przeprowadzenia konsultacji. Jednak żaden element Programu nie wskazuje na konsultacje z radami działalności pożytku publicznego, co powoduje konieczność wyrażenia wprost w Programie formy współpracy określonej w art. 5 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p., czego skarżący nie uczynił.

Ponadto organ zaznaczył, że Dział II Rozdział 2A u.d.p.p. ma charakter wtórny w stosunku do art. 5 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p., gdyż stanowi jego rozwinięcie i uszczegółowienie, a nie podstawę prawną wprowadzenia formy współpracy w postaci umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej, gdyż podstawą tą jest art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.

Następnie Wojewoda przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 180/14 oraz z 23 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 175/14, podkreślając, że ten ostatni wyrok nakazując w pełni uwzględnienie w programie dyspozycji art. 5a ust. 4 pkt 4 u.d.p.p. pośrednio nakazuje uwzględnić wszystkie formy współpracy zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.p.p., do którego odsyła art. 5a ust. 4 pkt 4. Nadto zarówno w przypadku art. 5 ust. 2 jak i art. 5a ust. 4 u.d.p.p. ustawodawca posłużył się zwrotem ,,w szczególności", który jak wyjaśniono, należy rozumieć ten sposób, że wskazane w przepisie elementy mają charakter obligatoryjny, ale dopuszczalne jest poszerzenie tego katalogu. W oparciu o domniemanie racjonalności prawodawcy identyczne znaczenie należy przypisać zwrotowi "w szczególności" w art. 5 ust. 2 u.d.p.p. Organ zauważył, że wyrok WSA we Wrocławiu z 23 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 175/14 został podtrzymany w całości przez NSA wyrokiem z 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2658/14, a następnie obszernie przytoczył fragmenty uzasadnienia tego wyroku.

Organ zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim. z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 771/16 oraz WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 162/14, z których zdaniem Wojewody wynika, że art. 5a ust. 4 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.p.p. wymagają uwzględnienia w programie wszystkich form współpracy wymienionych w art. 5 ust. 2, nadto możliwe jest wprowadzenie nowych form współpracy jako form dodatkowych. Kończąc dodał, że brak wykonania przez skarżącego w całości delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 4 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.p.p. stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej w skrócie P.p.s.a., i została wniesiona na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 98, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miejską we Włoszczowie uchwały z dnia 20 grudnia 2019 r., Nr XIV/112/19, w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały musi być uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ nadzoru postawił zarzut naruszenia prawa, który polega jego zdaniem na niewypełnieniu całości dyspozycji art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 i 6 u.d.p.p.

Stosownie do art. 5a ust. 4 u.d.p.p. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach:

3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji;

4) konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;

6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie.

Zdaniem organu nadzoru rozdział 5 Programu, dotyczący formy współpracy, nie wymienia współpracy, o której mowa w zacytowanych wyżej punktach 4 i 6 art. 5 ust. 2 u.d.p.p. W związku zaś z zarzutem skargi, że kwestia konsultacji - w tym z Radą - jest zawarta w § 5 ust. 8 pkt 1 lit. c Programu, Wojewoda w odpowiedzi na skargę stwierdził, że § 5 ust. 8 pkt 1 lit. c Programu nie pozwala na uznanie, że dotyczy on konsultacji z Radą, gdyż tytuł programu stanowiący o współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. pozwala uznać, że to te podmioty są właściwe dla przeprowadzenia konsultacji.

To stwierdzenie organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę jest bardzo istotne. Już bowiem z niego widać, że Wojewoda sam zauważa, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ma dotyczyć współpracy z tymi właśnie organizacjami i podmiotami, nie zaś współpracy z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego. Okoliczność, że w art. 5a ust. 4 u.d.p.p. ustawodawca wskazał, że program ma zawierać formy współpracy, o których mowa w art. 5a ust. 2 może więc być różnie interpretowany, a mianowicie:

- że program ma zawierać wszystkie wymienione w art. 5 ust. 2 formy współpracy, bez względu na to, z kim ma się odbywać ta współpraca albo

- że ma on wymieniać tylko te formy z art. 5 ust. 2 u.d.p.p., które dotyczą współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.

Chociażby z uwagi na wskazaną wyżej różną możliwość interpretacji przepisów, zdaniem Sądu nie można zarzucać Radzie Miejskiej we Włoszczowie, że uchwalając program naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Dodatkowo wskazać należy, że na terenie Gminy Włoszczowa obowiązuje uchwała Nr L/371/10 z 5 listopada 2010 r., podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 5 u.d.p.p., regulująca szczegółowo konsultowanie projektów aktów prawa miejscowego z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego. Nie ulega wątpliwości, że ta Rada nie jest ani organizacją działalności pożytku publicznego, ani też podmiotem wymienionym w art. 3 ust. 3. Stosownie do art. 41 f u.d.p.p. rada gminna składa się z przedstawicieli organu stanowiącego gminy, przedstawicieli organu wykonawczego gminy oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 prowadzących działalność na terenie gminy. Taka Rada w Gminie Włoszczowa funkcjonuje obecnie na podstawie uchwały Nr XXX/280/17 z 30 listopada 2017 r. w sprawie trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego, podjętej na podstawie art. 41g u.d.p.p.

Dodatkowo, jak wynika z powołanych wyżej uchwał, została w nich uregulowana kwestia dotycząca współpracy Gminy z Radą, polegająca na konsultowaniu projektów aktów normatywnych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut związany z niewymienieniem w Programie współpracy o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 pkt 6 u.d.d.p. to zauważyć należy, że wymienione w tym przepisie umowy również nie dotyczą bezpośrednio organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.i.p., ale mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, którzy stosownie do art. 19b u.d.p.p. mogą w ramach inicjatywy lokalnej złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio lub za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3. Nawet gdyby przyjąć, że umowy zawierane w ramach inicjatywy lokalnej mieszczą się w pojęciu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 (przez to, że za ich pośrednictwem również jest możliwe składanie wniosków na podstawie art. 19b i nast. przez mieszkańców Gminy Włoszczowa), to w ocenie Sądu niewymienienie tej formy współpracy w programie nie ma znaczenia w tym sensie, że prawo wystąpienia z taką lokalną inicjatywa wynika wprost z ustawy i jego niewymienienie w programie nie pozbawia mieszkańców prawa skutecznego wystąpienia z taką inicjatywą. W pierwszej jednak kolejności wskazać należy, że w ocenie składu orzekającego ta forma współpracy nie dotyczy bezpośrednio organizacji pożytku publicznego ani innych podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. Dlatego też ponieważ uchwała zawierająca program, podjęta na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p. ma dotyczyć programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, to Rada Miejska nie miała obowiązku w tym programie wymieniać współpracy innej niż z organizacjami i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Możliwość dokonania odmiennej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.p.p. nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Programu, gdyż brak jest podstaw do zarzucenia Radzie Miejskie we Włoszczowie, że podjęła uchwałę naruszającą w sposób bezsprzeczny i wyraźny prawo.

Przywołany w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę wyrok WSA we Wrocławie z 25 czerwca 2014 r. sygn. III SA/Wr 180/14, a w szczególności przytoczone fragmenty uzasadnienia tego wyroku, stanowiące wraz z przytoczonym fragmentem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego połowę uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wbrew stanowisku organu nadzoru także nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zauważyć należy, że w tamtej sprawie, w której skarżącym był wojewoda sąd stwierdził nieważność tylko niektórych regulacji, inny był też stan faktyczny.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).