Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2109/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] marca 2018 r., 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2109/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), oraz art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającą w części zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości udzielonego Przedsiębiorcy R. sp. z o.o. z siedzibą w W., wpisanemu do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że Przedsiębiorca R.sp. z o.o. w dniu 6 października 2010 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości, zgodnie z którym zpowinien był w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. ponieść na terenie strefy wydatki inwestycyjne w wysokości co najmniej 15 200 000,00 zł, zakończyć inwestycję, a także zatrudnić co najmniej 30 nowych pracowników i utrzymać zatrudnienie na poziomie co najmniej 158,75 pracowników w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r, uzupełnionym pismami z dnia 12 kwietnia i 14 czerwca 2017 r., Przedsiębiorca zwrócił się do organu z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności o następujące pozycje Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ustanowionej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. z 2015 r. poz. 1676):

- 16.2 - wyroby z drewna, korka, słomy i materiałów w rodzaju stosowanych do wyplatania, z wyłączeniem pozycji 16.29.21, 16.29.22, 16.29.23, 16.29.24;

- 22.2 - wyroby z tworzyw sztucznych;

- 25.1 - metalowe elementy konstrukcyjne;

- 25.2 - zbiorniki, cysterny i pojemniki metalowe;

- 25.5 - usługi kucia, prasowania, wytłaczania i walcowania metali; usługi w zakresie metalurgii proszków;

- 25.6 - usługi obróbki metali i nakładania powłok na metale; obróbka mechaniczna elementów metalowych;

- 27.3 - przewody i kable izolowane oraz sprzęt instalacyjny;

- 27.9 - pozostały sprzęt elektryczny;

- 28.1 - maszyny ogólnego przeznaczenia;

- 28.2 - pozostałe maszyny ogólnego przeznaczenia;

- 28.4 - maszyny i narzędzia mechaniczne;

- 28.9 - pozostałe maszyny specjalnego przeznaczenia;

- 33.1 - usługi naprawy i konserwacji metalowych wyrobów gotowych, maszyn i urządzeń, z wyłączeniem § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. 2019 poz. 121),

- 33.20 - usługi instalowania maszyn przemysłowych, sprzętu i wyposażenia.

Przedsiębiorca argumentował wniosek błędną kwalifikacją działalności na etapie ubiegania się o zezwolenie wynikającą z nieprawidłowego użycia klucza powiązań między PKD a PKWiU. Ponadto podkreślił, że wnioskowane pozycje PKWiU odzwierciedlają jego rzeczywistą działalność, a przedmiotowy wniosek jest tylko korektą, sprostowaniem błędnie sklasyfikowanej działalności. Do wniosku dołączył opinię Urzędu Statystycznego w L. w zakresie zaklasyfikowania działalności związanej z produkcją profili z tworzyw sztucznych i separatorów.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii zmienił ww. zezwolenie w ten sposób, że w części dotyczącej przedmiotu działalności dodał pozycję 22.21.10.0 PKWiU, zaś w pozostałym zakresie odmówił zmiany. W ocenie organu pozostałe pozycje PKWiU powinny być oceniane jako odrębny projekt inwestycyjny niezwiązany z działalnością objętą ww. zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności Przedsiębiorcy.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającej zmiany przedmiotowego zezwolenia. W przypadku wniosku Przedsiębiorcy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek zmiany zezwolenia określonych w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482, ze zm.). Powyższa zmiana nie spowoduje bowiem obniżenia poziomu zatrudnienia o więcej niż 20%, ani nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej.

Do Przedsiębiorcy nie ma zastosowania także art. 19 ust. 4 pkt 3 ustawy o sse, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może dotyczyć spełnienia wymagań, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Organ podkreślił, że bardzo dokładnie przeanalizował argumenty Przedsiębiorcy, uznając je za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Stwierdził, że treść opinii Zarządzającego Strefą - wydanej w trybie art. 16 ust. 5 ustawy o sse - nie jest wiążąca dla Ministra i nie jest on nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie bądź odmawiającej zmiany takiego zezwolenia. Opinia ta nie determinuje rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Została wydana w związku z nałożonym na Ministra, na mocy art. 16 ust. 5 ustawy o sse, obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii Zarządzającego Strefą przed wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie zmiany zezwolenia. Opinia wydana w trybie tego przepisu stanowi element materiału dowodowego, przy czym jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Opinia jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego, podlegającego ocenie przez organ wydający decyzję w sprawie, nie załatwia jej jednak, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym.

W piśmie z dnia 11 września 2017 r. Zarządzający Strefą wypowiedział się co do zasadności zmiany zezwolenia i organ podjął decyzję o odmowie zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania. Niemniej jednak w ocenie organu Zarządzający Strefą w swojej opinii nie uwzględnił faktu, iż wnioskowany zakres działalności nie był w całości ujęty w biznes planie stanowiącym integralny element oferty składanej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W ocenie organu Zarządzający Strefą dokonał błędnej analizy biznes planu i zezwolenia uznając, że w ich treści przewidziano możliwość prowadzenia na terenie strefy działalności mieszczących się pod pozycjami PKWiU wnioskowanymi przez Przedsiębiorcę. Zarządzający Strefą w swojej opinii pominął fakt, iż dywersyfikacja działalności nosi znamiona nowej inwestycji, bowiem dotyczy wprowadzenia nowego rodzaju działalności nieprzewidzianego w biznes planie, a tym samym błędnie uznał, że zachodzą podstawy do rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorcy.

Minister wyjaśnił, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o art. 19 ust. 4 ustawy o sse dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Minister właściwy do spraw gospodarki może bowiem, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii Zarządzającego Strefą, zmienić zezwolenie.

Minister podkreślił, że rozszerzeniu przedmiotu działalności wskazanego w ww. zezwoleniu sprzeciwia się interes społeczny. Skorzystanie przez Przedsiębiorcę z uprawnienia przysługującego na podstawie zezwolenia, jakim jest otrzymanie pomocy publicznej, rodzi obowiązek spełnienia określonych warunków, tj. m. in. prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Udzielenie pomocy publicznej ma bowiem charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia (w przypadku przedsiębiorców strefowych wynikających z zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która jest udzielana na podstawie tego zezwolenia).

Wskazał, iż na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie ww. zezwolenia składa się uprawnienie Przedsiębiorcy w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia. Warunki zezwolenia są wynikiem deklaracji Przedsiębiorcy zawartych w ofercie złożonej do rokowań, w wyniku których uzyskał on przedmiotowe zezwolenie. Uzyskanie zezwolenia jest w każdym przypadku wynikiem swobodnej decyzji Przedsiębiorcy podejmowanej w celu otrzymania pomocy publicznej na podstawie zezwolenia, przy czym uzyskanie zezwolenia jest możliwe, jeżeli przyczynia się do osiągnięcia określonych celów strefy. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 ustawy o sse ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o sse stanowi, że zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 ustawy o sse.

W związku z korzystaniem z przywileju, jakim jest pomoc publiczna w formie zwolnienia z podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności w strefie, na Przedsiębiorcy spoczywają bowiem obowiązki wynikające z tego zezwolenia, tj. m. in. prowadzenie działalności gospodarczej, czy zatrudnienie na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie, którego treść nadaje organ orzekający na potrzebę konkretnego postępowania administracyjnego i konkretnego stanu faktycznego. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ przyjął, że interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. W przedmiotowej sytuacji istnieje bowiem uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. W pierwszej kolejności oceniając przedmiotową sprawę należy przyjąć dychotomiczny podział przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, tj. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na tzw. zasadach ogólnych, których dochód opodatkowany jest podatkiem dochodowym od osób fizycznych lub od osób prawnych, a także przedsiębiorców korzystających ze wsparcia w postaci zwolnienia z ww. podatku na podstawie zezwolenia. Istotny jest przy tym fakt, że zezwolenie "strefowe" ma szczególny charakter. Nie jest ono bowiem zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, lecz zezwoleniem stanowiącym podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. Co istotne w przedmiotowej sprawie pomocą tą został objęty projekt inwestycyjny w kształcie opisanym we wniosku o udzielenie pomocy publicznej, który w tym przypadku stanowi oferta wraz z załącznikami, złożoną do rokowań mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, który uzyska zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej.

W ramach niniejszego postępowania został uwzględniony interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanki ustawowej przemawiającej za odmową zmiany zezwolenia organ wziął pod uwagę również dodatkowe kryterium oceny uzasadniające wydanie takiej decyzji, co w świetle uznania administracyjnego jest dopuszczalne. Zmiana zezwolenia stanowiłaby jeszcze szersze uprzywilejowanie Przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Zatem doszłoby do dodatkowego wsparcia Przedsiębiorcy, który uprawniony byłby do korzystania z pomocy pomimo rozszerzenia zakresu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy. Oznaczałoby to w konsekwencji szczególne potraktowanie Przedsiębiorcy. Kolejną kwestią, będącą pochodną dodatkowego uprzywilejowania Przedsiębiorcy, jest aspekt konkurencji między przedsiębiorcami. Analiza skutków ewentualnej zmiany zezwolenia w świetle prowadzenia działalności gospodarczej poza terenem strefy, w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, prowadzi do konkluzji, iż ewentualna zgoda organu na zmianę zezwolenia mogłaby negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. W omawianym przypadku doszłoby do dodatkowego uprzywilejowywania Przedsiębiorcy i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia.

Przy uwzględnieniu zasad sprawiedliwości i słuszności nie można uznać uzasadnienia wniosku za przesłankę zastosowania ulgi w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu. W sytuacji, gdy o udzielenie wsparcia w spłacie zobowiązań podatkowych ubiega się przedsiębiorca, istotną kwestią jest zagadnienie ryzyka gospodarczego, towarzyszącego każdej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zależności od jej rodzaju, musi liczyć się z takim ryzykiem i tak prowadzić działalność, aby element ryzyka w największym stopniu eliminować lub ograniczać skutki zdarzeń lub okoliczności dla przedsiębiorcy niekorzystnych. Ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża wyłącznie podatnika i nie można go przerzucać na Skarb Państwa. Organ nie jest odpowiedzialny za niepowodzenia prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. W sprzeczności z interesem społecznym stoi przerzucanie konsekwencji działania podmiotu (ekonomicznego ryzyka działalności gospodarczej przedsiębiorcy), który jest profesjonalistą, na państwo i społeczeństwo.

To wyłącznie Przedsiębiorca miał obowiązek należycie określić - zgodnie z klasyfikacją PKWiU - przedmiot działalności, którą prowadzi lub zamierza prowadzić, i tylko w jego gestii leżało dochowanie należytej staranności przy określaniu właściwych kodów PKWiU. Wynika to w szczególności z faktu, że Przedsiębiorca powinien był posiadać wszystkie informacje niezbędne do zaliczenia produktów/usług do odpowiedniego grupowania PKWiU, tj. informacje dotyczące rodzaju użytego surowca, technologii wytwarzania, konstrukcji i przeznaczenia wyrobu lub charakteru usługi. Występując o kolejne zezwolenie na realizację inwestycji związanej z inwestycją realizowaną w ramach zezwolenia nr [...] Przedsiębiorca miał świadomość, że działalność gospodarcza określona zezwoleniem nr [...] będzie ściśle związana z działalnością określoną w zezwoleniu nr [...] i to powinna była wziąć pod uwagę, określając przedmiot działalności w zezwoleniu nr [...]. Nie znalazło to również odzwierciedlenia w ofercie na rokowania, ani biznes planie.

W biznes planie, stanowiącym integralny element oferty, nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji wyrobów i świadczeniu usług określonych wnioskowanymi przez Przedsiębiorcę pozycjami PKWiU. W jego treści brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, że Przedsiębiorca zamierza podjąć rodzaje działalności objętej wnioskowanymi pozycjami PKWiU. Fragment biznes planu przytaczany przez Przedsiębiorcę, nie daje podstaw do uznania, że działalność objęta zezwoleniem nr [...] miała być tożsama względem działalności wykonywanej na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia 18 lipca 2005 r. Zapis ten jest bowiem niejednoznaczny i zbyt ogólny oraz nie przesądza o zachowaniu pełnej ciągłości pomiędzy zezwoleniami.

Minister zaznaczył, że Przedsiębiorca odpowiedzialny jest również za podejmowane przez siebie decyzje ekonomiczne. Okoliczność, że Przedsiębiorca nie zrealizował inwestycji w planowanym rzekomo zakresie, pomimo poniesienia w związku z nią określonych wydatków, mieści się w ramach ryzyka gospodarczego. Ryzyko takie, nierozerwalnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, obciąża podmiot prowadzący tę działalność. Obejmuje ono nie tylko efekty samodzielnych decyzji tego podmiotu, ale też okoliczności nieprzewidziane. W interesie publicznym jest natomiast właściwe egzekwowanie spełnienia obowiązków przez Przedsiębiorcę w ramach przyznanych mu praw. Organ musi bowiem brać pod uwagę interes ogólnospołeczny tak, by jego działanie nie doprowadziło do nierówności wobec ogółu przedsiębiorców.

W ocenie organu zasadne było rozszerzenie przedmiotu działalności Przedsiębiorcy o pozycję PKWiU 22.21.10.0. Z analizy dokumentów, w szczególności opinii Urzędu Statystycznego w L., wynika bowiem, że dodanie ww. pozycji PKWiU nie spowoduje zmiany charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez Przedsiębiorcę w ramach ww. zezwolenia.

W ocenie organu nie jest natomiast zasadna zmiana zezwolenia polegająca na objęciu zezwoleniem działalności dotyczącej wyrobów i usług określonych pozycjami PKWiU 16.2 (z wyłączeniem 16.29.21, 16.29.22, 16.29.23, 16.29.24), 22.2, 25.1, 25.2, 25.5, 25.6, 27.3, 27.9, 28.1, 28.2, 28.4, 28.9, 33.1 z wyłączeniem § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia oraz 33.20, a tym samym objęciu dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym. W biznes planie, stanowiącym integralny element oferty, nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji wyrobów i świadczeniu usług określonych wnioskowanymi przez Przedsiębiorcę pozycjami PKWiU. W jego treści brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, że Przedsiębiorca zamierza podjąć rodzaje działalności objętej wnioskowanymi pozycjami PKWiU.

W myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. Pomoc publiczna definiowana jest jako transfer zasobów przypisywalny władzy publicznej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: (i) skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, (ii) jest selektywny - uprzywilejowuje określone podmioty lub wytwarzanie określonych dóbr, i w jego efekcie występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, (iii) wpływa na wymianę gospodarczą między państwami członkowskimi. Zatem pomoc w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielana przedsiębiorcom mieści się w ww. definicji, a tym samym może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Zamiar produkcji wyrobów i świadczenia usług określonych pozycjami PKWiU zawartymi we wniosku Przedsiębiorcy powinien być oceniany jako odrębny projekt inwestycyjny niezwiązany z działalnością już objętą zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności przedsiębiorstwa. Organ udzielający zezwolenia nie dysponował bowiem wiedzą, że przedsięwzięcie realizowane w strefie miałoby obejmować działalność sklasyfikowaną ww. kodami PKWiU i tym samym pomoc publiczna będzie dotyczyła dochodów z tej działalności. Planowaną przez Przedsiębiorcę dywersyfikację działalności poprzez wprowadzenie nowych wyrobów i usług należy traktować jako inwestycję początkową w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy regionalnej, w tym obowiązującego od 1 lipca 2014 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, które zostało transponowane do krajowego porządku prawnego.

Odnosząc się szczegółowo do kodów PKWiU zawartych w pismach Urzędu Statystycznego, organ zaznaczył, że kod PKWiU 28.25.14.0 dotyczy produkcji separatorów, o których w biznes planie, stanowiącym integralny element oferty Przedsiębiorcy, nie ma mowy. Analogiczne uwagi dotyczą kodów PKWiU 22.21.2 ¡22.23.13.0.

Przedsiębiorca wskazał, że złożył wnioski do Urzędu Statystycznego w L. w celu wykazania, że jego działalność określona w zezwoleniu nr [...] została omyłkowo zawężona i nie odzwierciedla rzeczywistych procesów produkcyjnych Przedsiębiorcy. Organ zaznaczył, że Urząd Statystyczny nie jest organem uprawnionym do sanowania omyłek przedsiębiorców. Jego zadanie sprowadza się m. in. do sklasyfikowania określonych wyrobów do konkretnych grupowań PKWiU na podstawie opisu sporządzonego przez Przedsiębiorcę. Tym samym opis dokonany przez Przedsiębiorcę oraz dokonanie grupowania przez Urzędu Statystycznego wciąż nie przesądza o tym, że dany rodzaj działalności był planowany przez Przedsiębiorcę na etapie ubiegania się o zezwolenie.

Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. sp z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. art. 16 ust. 2 w zw. z art. 19 ust.4ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. 2019, poz. 482) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, skutkiem czego było błędne przyjęcie, iż wnioskowana przez przedsiębiorcę zmiana narusza interes społeczny w stopniu uzasadniającym pominięcie w prowadzonym przez organ postępowaniu uzasadnionego interesu Spółki oraz błędne przyjęcie, że

zmiana Zezwolenia nr [...] wnioskowana przez przedsiębiorcę ma charakter dywersyfikacji obecnej działalności skarżącej i powinna być oceniana jako inwestycja o charakterze początkowym, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji, która zagraża integralności oraz bytowi gospodarczemu Spółki, a także godzi w interes społeczny;

- art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) skutkujące koniecznością uchylenia decyzji wynikającą z okoliczności, że stoi ona w sprzeczności ze stanem wynikającym z mocy prawa (ex lege), tj. z wynikającej z powyższego przepisu "milczącą" akceptacją wniosku spółki o zmianę zezwolenia udzielonego jej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, a przepis ten obowiązywał w dacie, w jakiej organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej Spółki o zmianę Zezwolenia nr [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W powołanym przepisie została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, polegająca na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

W wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w u.s.d.g., konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Omawiany przepis – ust. 9 w art.11 u.s.d.g., został dodany przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.). W związku z tą nowelizacją, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego wyłączające stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., np. w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232).

Regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., nie unormowano w u.s.s.e., co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., jak bowiem wynika z tego przepisu nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania omawianego przepisu adresowana jest natomiast do ustawodawcy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie postępowań, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jak np. w art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do przepisów K.p.a., pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie, ponieważ postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g. Wprawdzie art. 18 u.s.s.e. odsyła do u.s.d.g., tj. do art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie.

Należy jednak podkreślić, że regulacja zawarta w art. 18 u.s.s.e., odnosi się jedynie do kwestii związanych z przeprowadzaniem kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, w żadnym razie nie jest natomiast równoznaczna z wyłączeniem zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie u.s.s.e. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy. W ustawie o SSE nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcie "wniosek", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., i pojęcie "sprawa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Ustawodawca natomiast w art. 11 u.s.d.g., uznaje za równoważne pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.), co oznacza, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1167/12, że podane rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cyt. wyrok z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 i wyroki z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17, 1 marca 2018 r. sygn.II GSK 5295/16).

Stosując się zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

Jak wynika z art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia 6 października 2010 r., pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2019 r., co oznacza, że wniosek Spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W związku z powyższym, należy uznać, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii, odmawiając skarżącej w części zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 6 października 2010 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości naruszył art. 11 ust. 9 u.s.s.e., poprzez jego niezastosowanie.

W konsekwencji doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. Należy zauważyć, że w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83). W państwie prawa oczekuje się, że przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95). Znalazło to swój wyraz w treści art. 7a § 1 K.p.a., w postaci ogólnej zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

Należy również podkreślić, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. Prowadzi to do dwóch wniosków: po pierwsze, wskazanego już wcześniej – że organ byłby uprawniony do niezastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w u.s.s.e., wyłączał jego zastosowanie, w niniejszej sprawie takiej podstawy jednak nie było, po drugie – że niewłaściwe jest stanowisko organu, zgodnie z którym treść art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, na przesądzenie przez ustawodawcę, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał w przedmiotowym przepisie na brak rozpatrzenia wniosku w terminie, jako warunek uznania, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, a nie na brak rozpatrzenia wniosku w ogóle.

Dlatego też, Sąd stwierdza, że Minister utrzymując w mocy decyzję I instancji, naruszył art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jest to wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi, pomimo podnoszonych przez skarżącą innych zarzutów.

Organ rozpatrując ponownie sprawę, rozważy omówione powyżej stanowisko Sądu dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).