Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2008 r. I. G., K. G. i A. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], powiat [...], działka o nr. ew. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2014, znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności i następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swą decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/15, po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...] gromada [...], powiat [...], nr działki ew. [...].

1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...];

2. stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...];

3. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2017, sygn. akt I OSK 3302/15, podzielił zarzuty skargi kasacyjnej.

Stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób nie znajdujący umocowania w żadnej normie sąd I instancji przyjął istnienie nieważności, wywodząc ją z przesłanki z art. 156 §1 pkt. 3 kpa w odniesieniu do obu decyzji Ministra Infrastruktury, wyprowadzając tę sankcję z nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r mimo że była ona wcześniejsza.

Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 135 P.p.s.a. Norma ta znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi zaistnienie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Wtedy dopiero możliwe jest stosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Przepis art. 135 P.p.s.a. można stosować wyłącznie wówczas gdy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego świetle brak było podstaw do wskazywanych działań kontrolowanego sądu.

Powyższe skutkować musiało przyjęciem, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2015r. oraz z dnia [...] marca 2014r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w obrocie nie pozostawała decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. została w trakcie postępowania odwoławczego wyeliminowana decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r., która nadto umarzała postępowanie przed organem wojewódzkim. NSA podkreślił, że w przepisie art. 156§1pkt.3 kpa chodzi o wydanie decyzji kolejno po sobie załatwiających sprawę co do istoty, a więc decyzja o umorzeniu postępowania takich konsekwencji powodować nie mogła.

Doszło zatem do naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w związku z art. 156§1pkt. 3 kpa i art. 135 P.p.s.a a stwierdzone naruszenie przepisów prawa czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185§1 P.p.s.a.

W związku z tym Sąd nakazał merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji i zbadanie zasadność zarzutów skargi.

Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia i oceny organu.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. którą Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w kwocie 1 134 zł w odniesieniu do działki nr ew. [...] o pow. 1890 m2 z całej powierzchni 3,64 ha położonej w [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność I. G..

Wydając rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że:

- wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94),

-przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu nieustalonych spadkobierców I. G. a użytkowania była przez W. G.;

-wnioskodawcą wywłaszczenia były Zakłady Energetyczne Okręgu [...] – Zakład Energetyczny [...], co wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].11.1972 r. oraz z zawiadomienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].09.1972 r., nr [...]. W związku z tym wnioskodawca wywłaszczenia, jako przedsiębiorstwo państwowe było podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie;

-celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...].11.1972 r., była budowa posterunku energetycznego;

-niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją lokalizacyjną Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].06.1972 r. Powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej nie zachowała się w aktach sprawy, jednakże została wzmiankowana w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].11.1972 r., nr [...];

-decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zakłady Energetyczne Okręgu [...] - Zakład Energetyczny [...], przewidziały w swym planie inwestycyjno-gospodarczym na rok 1972/73 budowę posterunku energetycznego we wsi [...], dysponując przy tym odpowiednimi kredytami, co wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].11.1972 r. W związku z tym została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona treścią art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r;

-zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z obowiązku powyższego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane.

Z akt sprawy, w szczególności z dokumentów przesłanych przez Panią I. G. i Panią A. G. przy piśmie z dnia [...].06.2012 r. wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia - Zakład Energetyczny w [...] pismem z dnia [...].06.1972 r. nr [...] wystąpił do W. G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę 2.060 zł ustaloną przez biegłego z listy wojewódzkiej inż. M. G.. Jednocześnie w ofercie wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna pod budowę posterunku monterskiego; nadesłany przez wnioskodawczynie oryginał pisma W. G. z dnia [...].05.1972 r. potwierdza, iż rokowania były prowadzone już wcześniej, pismo bowiem stanowiło odpowiedź na pismo z dnia [...].05.1972 r., nr [...]. W piśmie W. G. oświadczył, że nie zgadza się na proponowaną cenę, gdyż jest ona "śmiesznie niska" i zaznaczył, iż za cenę ustaloną przez biegłą M. G. dobrowolnie działki nie sprzeda. Tym samym rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec niedojścia do porozumienia, wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego;

-jak wynika z treści art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych poprzez wystąpienia o przedmiotowe akta do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum [...] Urzędu [...], Urzędu Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego Oddział w [...], jak i do wnioskodawców.

Poszukiwania te nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, w tym przedmiotowa decyzja. W aktach sprawy nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy.

- zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., I SA/Wa 170/04). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. (NSA w wyroku z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Z innych dowodów zebranych w sprawie wynika, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony w dniu [...].06.1972 r., zatem nie ma podstaw, aby kwestionować, że został złożony oraz że spełniał wszystkie wymogi art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Poza tym organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, nie ma podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych;

-zgodnie z treścią art. 16 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej; pismem z dnia [...].09.1972 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...].10.1972 r;

-zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].11.1972 r., nr [...] rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się w wyznaczonym terminie i potwierdziła niezbędność wywłaszczenia. W przeprowadzonej w dniu [...].10.1972 r. rozprawie uczestniczył W. G., który nie kwestionował zasadności, konieczności i rozmiarów wywłaszczenia co potwierdza treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uczestnictwo W. G. w rozprawie z dnia [...].10.1972 r. potwierdza również treść pisma Pani I. G. i Pani A. G. z dnia [...].01.2014 r.;

-zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Ponadto, opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Mimo, że organ nadzorczy nie uzyskał ani operatu szacunkowego gruntu, ani protokołu rozprawy, niemniej dowody pośrednie wskazują, iż operat był sporządzony przez biegłą M. G.. Biegła, jak wynika ze szczątkowych akt, choć nie była obecna na rozprawie, to brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego; art. 22 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1219/11); brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09i z dnia 6.11.2008 r., I OSK 1459/2007). W niniejszej sprawie operat był sporządzony, a wycena była znana W. G., czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, poległa najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu;

- w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostało ono ustalone w sposób prawidłowy. Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania byłaby taka sama, gdyby organ wywłaszczeniowy powołał kolejnego biegłego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym rażąco narusza prawo decyzja w której odszkodowanie ustalono w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 06.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10);

-w przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 1890 m2 z nieruchomości o powierzchni 3,64 ha. Zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.1973 r. ustalającej opłatę za użytkowanie gruntu na cele nierolnicze, stanowiła grunt rolny w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego klasy V. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne powinno było odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 39, poz. 217) cena za 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego wynosiła 6.000 zł (0,60 zł za 1 m2). Zatem kwota 1 134 zł została ustalona prawidłowo, wynikała bowiem z przemnożenia powierzchni 1890 m2 i obowiązującej stawki za wywłaszczany grunt 0,60 zł;

-odnosząc się do zarzutu skarżących, iż wartość odszkodowania została ustalona w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z lipca 1972 r., które weszło w życie już po przeprowadzonych rokowaniach, wskazano, że cena za 1 ha gruntu nie uległa zmianie. Uchylone zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424) za 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu gospodarczego także wynosiła 6.000 zł. Zatem fakt uwzględnienia zmiany zarządzenia dowodzi jedynie, iż przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej została przeprowadzona aktualizacja operatu szacunkowego uwzględniająca wejście w życie nowego zarządzenia co jak wskazano wyżej nie miało znaczenia dla oceny ustalonego odszkodowania skoro wysokość wskaźników nic uległa zmianie. Wobec powyższego odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy;

-zgodnie z art. 22 ustawy, decyzja o wywłaszczeniu powinna była w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wszystkie określone treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. wymogi zostały spełnione, a sama decyzja została skierowana do W. G. jako posiadacza (użytkownika nieruchomości);

- aktem własności ziemi z dnia [...].05.1973 r. W. G. i jego żona I. G. z dniem [...].11.1971 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250) stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 3,67 ha, położonej w [...], powiat [...]. Tym samym stroną postępowania wywłaszczeniowego oprócz W. G. winna być I. G.. Powyższa wada decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].11.1972 r. miała charakter proceduralny i nie jest ujęta w art. 156 § 1 Kpa, który enumeratywnie wymienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 Kpa nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności. Przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.08.2011 r., VII SA/Wa 40/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.02.2012 r., V SA/Wa 1988/11). Na podstawie powyższego organ stwierdził, że brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym Pani I. G. małżonki W. G. nie może stanowić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, gdyż stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa;

-odnosząc się do zarzutu, iż zasądzone odszkodowanie nie zostało wypłacone współwłaścicielom wywłaszczonej działki organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji organ nie weryfikuje wykonania decyzji;

-nietrafny jest zarzut, jakoby organ wywłaszczeniowy uczynił stroną postępowania, nieżyjącego w dacie orzekania o wywłaszczeniu I. G.. Przeciwnie, zgromadzone dokumenty świadczą o tym, iż status strony postępowania posiadał W. G. i aktywnie korzystał z uprawnień przysługujących stronie, co potwierdza zachowana korespondencja oraz jego udział w rozprawie wywłaszczeniowej;

-odnosząc się natomiast do zarzutu, iż organ wywłaszczeniowy nie przyznał W. G. nieruchomości zamiennej, organ zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy albo działkę z domem jednorodzinnym lub działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego właścicielowi nieruchomości przysługiwała nieruchomość zamienna. Wywłaszczona nieruchomość miała charakter rolny i stanowiła niewielką część gospodarstwa rolnego. Wynika to z dokumentów zachowanych w aktach sprawy — m.in. zaświadczenia Biura Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1972 r., treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].09.1972 r. oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie nieruchomości rolnej nie jest tożsame z pojęciem gospodarstwa rolnego. Za gospodarstwo rolne, zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304), uważano wszystkie, należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami, prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie przedmiot wywłaszczenia nic mógł być uznany za gospodarstwo rolne, albowiem pozostała część nieruchomości rolnych nie utraciła charakteru gospodarstwa rolnego i nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania. Skoro zatem wywłaszczana nieruchomość nie stanowiła żadnej z nieruchomości wymienionych w art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, to organ wywłaszczeniowy prawidłowo odmówił przyznania nieruchomości zamiennej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. G..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 10 , art. 21 , art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

-art. 11 k.p a. i art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonywujący, odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2014 r., nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1972 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że decyzja została wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bez wnikliwego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału. Organ nie odniósł się w ogóle do wszystkich twierdzeń podnoszonych przez skarżących w toku prowadzonego postępowania i przywoływanych na te okoliczności dowodów – np. do faktu, iż w wyniku realizacji decyzji wywłaszczeniowej doszło do zagarnięcia gruntu o większej powierzchni niż wynikało to z decyzji wywłaszczeniowej, co zostało stwierdzone w protokole zdawczo-odbiorczym spisanym w dniu [...] marca 2008 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...], którego oryginał przesłała do wglądu w toku postępowania. Organ nie odniósł się również do kwestii, iż współwłaścicielom działki nie zostało wypłacone odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył również art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a., Naruszenie art. 11 k.p.a. wiąże się bezpośrednio z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą na organach administracji spoczywa m in. obowiązek pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Realizacji tej zasady służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie czyniąc zadość obowiązkowi wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, a także nie uwzględniając słusznego interesu strony, niewątpliwie naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszym przypadku w rozprawie nie uczestniczył biegły - mimo wyraźnego nakazu zawartego w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Tym samym nie został spełniony warunek ustawowy, nakazujący wysłuchanie biegłego na rozprawie. Wynika stąd, że decyzja w części orzekającej o odszkodowaniu wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i bezwzględnie obowiązujących przepisów proceduralnych odnoszących się do zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżąca stwierdziła, że organ wskazał, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec niezawarcia umowy zasadne było przejście na drogę postępowania wywłaszczeniowego, jednak pominął fakt, iż W. G. do dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej działki o powierzchni 1890 m2 za cenę 2060 zł ustaloną przez biegłego z listy wojewódzkiej inż. M. G. został wezwany dopiero pismem z dnia [...].06.1972 r. a postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte już w dniu [...] czerwca 1972 r., a więc rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości z W. G, jako stroną nie mogły zostać i nie zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Organ pominął fakt, iż w decyzji wywłaszczeniowej przyznano nie ustalonym spadkobiercom I. G. za dokonane wywłaszczenie odszkodowanie w kwocie 1134,- zł natomiast w ofercie zgłoszonej w dniu [...].06.1972 r. proponowano W. G. cenę 2.060 zł ustaloną przez biegłego z listy wojewódzkiej inż. M. G..

Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, że wyjaśniono na rozprawie dlaczego Zakład Energetyczny w ofercie dobrowolnej sprzedaży wprowadził w błąd W. G. co do wyceny gruntów. Z przepisu art. 21 ustawy z 1958 r. wynikało, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek:

1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna,

2) na rozprawę powinni stawić się biegli, którzy przedstawiali swoje opinie,

3) biegli byli powoływani przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej i zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, że biegły został powiadomiony o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej, a więc nie uczestniczył w rozprawie. Nie było więc możliwe wysłuchanie jego opinii, co stanowiło niezbędny warunek przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Na rozprawę przybył Pan W. G. jednakże nie miał możliwości wysłuchania opinii biegłego.

Ustalenie w decyzji odszkodowania w kwocie 1.134,00 zł tj. znacznie odbiegającego od ceny oferowanej w ofercie do dobrowolnej sprzedaży w kwocie 2.060,00 zł bez wysłuchania opinii biegłej w sytuacji, gdy strona kwestionuje wysokość odszkodowania, rażąco naruszyło prawo.

A zatem decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k p a.

W. G. złożył wniosek aby zamiast odszkodowania pieniężnego dostarczyć mu nieruchomość zamienną. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu rozprawy tj. [...].10.1972 r. mogła to być odpowiedź dla niego pozytywna, gdyż dopiero pismem z dnia [...].11.1972 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w [...] informował, że na terenie wsi [...] oraz wsiach przyległych brak jest nieruchomości zamiennych ( inf. o w/w piśmie na stronie [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].11.1972 r.). Powyższe świadczy, że W. G. przed wydaniem decyzji nie został poinformowany o tym fakcie.

Wywłaszczona działka znajdowała się faktycznie nie we wsi [...] a w [...] przy ulicy [...] i była oddalona od centrum [...] oraz od siedziby Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] około 300 metrów. Była to działka przeznaczona pod budowę domu przez W. i I. małż. G., którzy niestety nie mogli uzyskać stosownych pozwoleń na budowę.

W toku postępowania skarżąca przesłała zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1972 r. o następującej treści cyt. "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] stwierdza że (...) Natomiast ceny placów budowlanych w [...] kształtują się w wysokości około 15.000 zł za plac 10 arowy. Prezydium stwierdza ponadto że działka należąca do W. G. położona jest przy ulicy [...] w [...] i stanowi działką budowlaną. Zaświadczenie wydano celem przedłożenia w Zakładzie Energetycznym [...].".

Zauważyć tu trzeba, że ówczesne przepisy nie wyłączały możliwości podwyższenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do przeciętnej ceny rynkowej.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej , na rozprawę wywłaszczeniową stawił się W. G. - syn I. G. składając wniosek o przyznanie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia - za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą gospodarstwo rolne ubiegający się, na wniosek właściciela zobowiązany był dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego nieruchomość zamienną. W. G. na rozprawie złożył taki wniosek, jednakże w decyzji nie został on uwzględniony.

W świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 01.06.2010 r. sygn. ISA/Wa26/10 " (...) w orzecznictwie przyjmuje się, że brak spełnienia obowiązku przystąpienia do rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie prawa ( zob. np. wyrok NSA z dnia 29.07.2009 r. IOSK 1066/08) , to tak samo należy ocenić sytuację, gdzie przy prowadzeniu rokowań właścicielka wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w drodze umowy, a mimo to wszczęto w stosunku do jej nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe (...)". W przedmiotowej sprawie W. G. złożył wniosek by zamiast odszkodowania pieniężnego dostarczyć mu nieruchomość zamienną. Brak w aktach postępowania protokołu z rozprawy uniemożliwia dokonanie oceny jej przebiegu. A zatem nie wiadomo czy W. G. wyrażający zgodę na zamianę nieruchomości otrzymał odpowiedź odmowną już na rozprawie w dniu [...].10.1972 r. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu rozprawy tj. [...].10.1972 r. mogła to być odpowiedź dla niego pozytywna, gdyż dopiero pismem z dnia [...].11.1972 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w [...] informował, że na terenie wsi [...] oraz wsiach przyległych brak jest nieruchomości zamiennych (strona [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].11.1972 r.). Więc należałoby wyjaśnić czy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie mając jeszcze powyższej informacji - w sposób prawidłowy zawiadomił "zainteresowanych" o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego już pismem z dnia [...] września 1972 r.

Podsumowując, organ wywłaszczeniowy nie zachował podstawowych wymogów procedury wydając skarżoną decyzję, nie zbadano czy zachowane zostały przepisy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a w tym m in. wskazane powyżej, których naruszenie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza tym z mocy art. 153 P.p.s.a. sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA, który nakazał rozpoznanie merytoryczne sprawy.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności czy uchylenie (art. 145 P.p.s.a.). Organ podjął niezbędne kroki w celu zebrania materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do szeregu instytucji o nadesłanie dokumentów dotyczących wywłaszczenia. Po ich uzyskaniu dokonał ich oceny. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia postępowania. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie z ukształtowanym już orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.)" Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, Wyd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. " Ordynacja podatkowa. Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.). Wskazać też należy, że w postępowaniu nieważnościowym bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący i istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji a nie stan na datę rozstrzygania w przedmiocie nieważności (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2073/11, Lex 1336365).

Przedmiotem oceny była decyzja z [...] listopada 1072 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 0,189 ha z 3, 67 ha stanowiącej własność W. G. i jego żony. (nabyli je aktem własności ziemi) Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji sprowadzały się z jednej strony do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego poprzez mało wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a z drugiej, w konsekwencji do wadliwej oceny treści skarżonej wnioskiem decyzji administracyjnej w zakresie stron postępowania, kwestii nieruchomości zamiennej, wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości, wysokości przyznanego odszkodowania oraz wywłaszczenia większej powierzchni nieruchomości niż to wynikało z decyzji wywłaszczeniowej.

Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiła ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W art. 6 tej ustawy ustawodawca nałożył na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania do właściciela z wnioskiem o dobrowolne nabycie nieruchomości a gdyby taka wola po stronie wywłaszczanego nastąpiła, do zawarcia umowy zbycia. Umowa taka mogła być także zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z akt sprawy (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowane do W. G.), czemu zresztą nie zaprzecza skarżąca, posiadacz nieruchomości otrzymał [...] czerwca 1972 r. wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Oznacza to, więc że ubiegający się o wywłaszczenie zastosował się do treści art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przepisy ustawy z 1958 r. nie wskazywały aby od daty wezwania do dobrowolnego zbycia do daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiał upłynąć jakiś termin. Oczywiście należy się zgodzić, że powinno się stronie dać czas na zastanowienie nad proponowaną ofertą. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji w której termin ten był krótki doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia umowy w trakcie toczącego się postępowania, co wynika z art. 6 ustawy, co oznacza, że droga dobrowolnego zbycia nie była na każdym etapie przed wydaniem decyzji wykluczona. Jak się przyjmuje z rażącym naruszenie prawa mamy do czynienia gdy przepis jest jasny a więc gdyby w ustawie był np. określony termin jaki musi upłynąć od wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne zbycie a wszczęciem postępowania. W omawianej ustawie taki termin nie jest wskazany a więc nie może być mowy o tym, że doszło do rażącego naruszenia art. 6 tej ustawy z uwagi na krótki termin od wezwania do wszczęcia postępowania.

Poza tym, jak słusznie wskazał obraz W. G. znaczenie wcześniej prowadził rozmowy z wnioskującym o wywłaszczenie – o czym świadczy zawarte w piśmie z [...] czerwca 1972 r. odniesienie się do jego pisma z [...] maja 1997 r. oraz pismo z [...] maja 1972 r. nr [...], w którym tenże wypowiedział się na temat rażąco nisko wyznaczonego odszkodowania jako nieakceptowalnego przez niego.

Jak to zostało wskazane wcześniej z rażącym naruszenie przepisów prawa mamy do czynienia wtedy gdy naruszenie przepisów jest oczywiste. W tym wypadku z taką sytuacją nie mamy do czynienia gdyż przepisy ustawy nie określały żadnego terminu jaki musi upłynąć od wezwania do zbycia a wszczęciem postępowania a okoliczność wystąpienia z wnioskiem o zbycie jest udowdniona.

Jak wynika z akt sprawy, mimo poszukiwań w archiwach nie odnaleziono wielu dokumentów na podstawie których można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości ocenić wprost czy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dochowały przy prowadzeniu postępowania wszelkiej staranności. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 K.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny to doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17).

W toku postępowania nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, decyzji o lokalizacji szczegółowej jednakże skoro oba te dokumenty z nazwy i dat zostały wymienione w innych dokumentach a przede wszystkim wskazane w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] to zasadnie organ przyjął że dokumenty te musiały istnieć.

W ocenie Sądu organ nadzorczy w przedmiotowej sprawie dokonał wnikliwej oceny zebranych dowodów, ich całościowej analizy a wnioski jakie z tej analizy wyprowadził są logiczne i zasługują na aprobatę Sądu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że odbyła się rozprawa administracyjna (art. 21 ustawy wywłaszczeniowej). Nie ma dowodu na to, że brał w niej udział biegły –co jednak nie jest wystarczające do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z pisma z [...] września 1972 r Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowej na [...] października 1972 r. Rozprawa odbyła się, czemu zresztą nie zaprzecza sama skarżąca. Uczestniczył w niej W. G., co wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej.

Wykładnia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (odszkodowanie jest ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych) wskazuje, że rozprawa miała umożliwić stronie wywłaszczanej zapoznanie się z opinią biegłych. Opinia biegłych była (tak jak i jest obecnie przy tego rodzaju sprawach) podstawowym dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustalenia wysokości odszkodowania. Istotnie w niniejszym postępowaniu nie odnaleziono operatu to jednak nie oznacza to, że nie został on sporządzony. W decyzji powołano się na operat sporządzony przez M. G.. Poza tym sam zainteresowany wypowiadał się na temat rażąco niskiego odszkodowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA brak udziału biegłych w rozprawie może być rozumiane jako odczytanie opinii na rozprawie a brak biegłych na rozprawie nie oznacza że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (p. wyroki NSA z: 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1219/11, 12 marca 2014 r., I OSK 1981/12, I OSK 1274/11, 10 lipca 2012r.).

W czasie gdy obowiązywała ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Oznacza to, że dla ustalenia wysokości odszkodowania istotne znaczenie miały przyjęte stawki i powierzchnia wywłaszczanego gruntu. Ustalając wysokość odszkodowania organ w zasadzie samodzielnie mógł wyliczyć wysokość odszkodowania. Ponieważ w niniejszej sprawie była sporządzona opinia to bez wątpienia uczestniczący w rozprawie W. G. mógł się z nią zapoznać. O rażącym naruszeniu prawa może być mowa gdy nie była przeprowadzona rozprawa a nie w sytuacji gdy została ona przeprowadzona a nie było na niej biegłej.

Sąd w pełni podziela także wywody organu II instancji co do kwestii wyliczenia odszkodowania /w opinii/ na podstawie nie obowiązującego jeszcze Zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 lutego 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (weszło w życie 9 sierpnia 1972 r.) a nie

zarządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P: Nr 53, poz. 429), Jak wynika z porównania obu zarządzeń cena jednego ha gruntu nie uległa zmianie.

W zarządzeniu z 1972 r. cena 1 ha gruntu klasy V położonego w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej II okręgu wynosiła 6 000 zł i taka sama wysokość wynikała z poprzednio obowiązującego zarządzenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu do którego została skierowana decyzja administracyjna to ostatecznie została ona skierowana do jednego z właścicieli tj. W. G., który wraz z żoną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (D.U. 1071 r. Nr 27, poz. 250) nabył z dniem [...] października 1971 r. własność gospodarstwa rolnego. Oznacza, to że w dacie wywłaszczenia był razem z żoną jego właścicielem. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia organu, że fakt niebrania przez dany podmiot udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową a nie nieważnościową, bez potrzeby powtarzania argumentacji organu.

Sąd nie podziela także wywodów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten nakładał na organ obowiązek dostarczenia, ale w miarę możliwości, nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, za nieruchomość stanowiącą warsztat rzemieślniczy lub działkę z domem jednorodzinnym, za dom jednorodzinny lub za dom mieszkalny obejmujący więcej niż 4 lokale mieszkalne z których każdy stanowi odrębną nieruchomość (art. 10 ust. 2), działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego (art. 10 ust.3).

Istotnie ze złożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia [...] czerwca 1972 r Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wynika, że działka przy ulicy [...] w [...] stanowiła działkę budowlaną. Skarżąca z tego faktu wyprowadziła wniosek, że powinna być przyznana za tę działkę nieruchomość zamienna. Zdaniem Sądu, brak opisu w tym zaświadczeniu nieruchomości nie pozwala na jej zidentyfikowanie.

Nieruchomość zamienna mogła, zgodnie z art. 10 ust. 3 być przyznana ale za działkę budowalną w mieście lub osiedlu. Natomiast [...] był i jest wsią Podobnie jak wieś [...]. Oznacza to że niezasadne było żądanie przyznania na tej podstawie nieruchomości zamiennej. Nie było także podstaw do przyznania jej na zasadzie art. 10 ust. 1 gdyż obowiązek taki powstawał gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w całości. Tymczasem w niniejszej sprawie wywłaszczono niewielką część niezabudowanych gruntów tj. 0.189 ha z 3,64 ha. W związku z tym na pozostałej części możliwe było nadal prowadzenie działalności rolniczej. Przyznawanie nieruchomości zamiennej miało bowiem na celu umożliwienie osobie wywłaszczanej dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego czy umożliwienie zachowania możliwości zabudowania. Chodziło więc o to aby wywłaszczenie nie doprowadziło do pozbawienia takiej osoby miejsca zamieszkania i pracy.

Zwrócić uwagę należy na to, że wydanie aktu własności ziemi nr [...] na działkę nr [...] we wsi [...] świadczyło o tym, że nieruchomość w całości stanowiła gospodarstwo rolne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (D.U. nr 27, poz. 250). Zakres przedmiotowy ustawy dotyczył wyłącznie gospodarstw rolnych. Także z zaświadczenia z [...] czerwca 1972 r. wydanego przez Gromadzką Radę Narodową (k 157 akt adm.) wynika, że gospodarstwo rolne stanowiące wcześniej własność I. G. o pow. 3,64 ha położone było we wsi [...].

Wydanie tego aktu przeczy zatem tezie skarżącej, że nieruchomość położona była w mieście i stanowiła niezabudowaną działkę budowlaną. Poza tym z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że powodem nie uwzględnienia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej był fakt, że wywłaszczenie dotknęło tylko część posiadanych gruntów o charakterze rolnym oraz brak na terenie wsi [...] oraz wsiach przyległych innych nieruchomości które mogłyby być przyznane jako zamienne. Tymczasem z art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynikało że nieruchomość zamienna musi w miarę możliwości być odpowiednia ze wzglądu na charakter, wyposażenie i położenie do nieruchomości wywłaszczanej. Z kolei za działkę budowlaną ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był zapewnić nieruchomość zamienną w tej samej miejscowości. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika natomiast że na obszarze wsi [...] i przyległych brak było nieruchomości zamiennych.

Odnosząc się natomiast do kwestii objęcia w faktyczne posiadanie gruntu o większej powierzchni niż wynikająca z decyzji wywłaszczeniowej, to kwestia ta jest obojętna dla oceny przesłanek nieważnościowych. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega treść decyzji a nie to w jaki sposób została ona wykonania. Podobnie należy ocenić kwestię wypłacenia odszkodowania. Nie wykonanie decyzji nie stanowi przyczyny do stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Sumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie jego ocenił pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Rozważył oddzielnie każdy z zarzutów skarżącej w świetle ustawy wywłaszczeniowej a wnioski jakie wyprowadził są logiczne i znajdują uzasadnienie w zebranych dowodach. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wyczerpujące, podaje dowody na których organ się opierał wydając decyzję i zawiera ocenę prawną. Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie stwierdził także aby istniały inne, brane przez sąd z urzędu, okoliczności uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.