Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1914/08 w sprawie ze skargi K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Szefa Kancelarii Sejmu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1914/08, oddalił skargę K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, umorzyło postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem K. Ż., na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uzgadniające projekt decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy W. na terenie Dzielnicy Śródmieście w W.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie, SKO wskazało, że skarżąca nie wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., od istnienia którego uzależnione jest korzystanie z praw strony postępowania, w tym z prawa do wniesienia zażalenia od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wprawdzie z wniosku skarżącej toczy się, w odniesieniu do tego samego terenu inwestycji, równoległe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, z czego wynika jednakże tylko to, iż wynik postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dotyczy interesów faktycznych skarżącej. Ochrona tego rodzaju interesu pozostaje jednak poza zakresem dyspozycji art.28 k.p.a. Wprawdzie skarżącą zawiadamiano o czynnościach procesowych podejmowanych w postępowaniu dotyczącym sprawy niniejszej, doręczono jej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, niemniej w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego sama ta okoliczność nie jest źródłem interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Z racji powyższego pełnomocnik skarżącej został wezwany do wykazania tego interesu, co jednakże nie nastąpiło. Skarżąca nie posiada zatem legitymacji do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie, stąd należało orzec o umorzeniu postępowania wszczętego takim zażaleniem.

Skargę na postanowienie SKO wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając orzeczeniu naruszenie: art.28 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, art.105 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku jego bezprzedmiotowości, art.7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz.279) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że roszczenie następcy prawnego byłego właściciela o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie daje legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tym gruncie.

Skarżąca podniosła w szczególności, że przepisem prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 7 ust. 2 ww. dekretu. Źródłem tego interesu jest zatem roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego terenu inwestycji. Realizacja tego roszczenia jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy z wniosku następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości. Stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są zatem jedynie, tak jak twierdzi organ, wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty terenu inwestycji, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, ale również osoby trzecie, których praw i obowiązków dotykać będzie inwestycja. Co do zasady postępowanie dekretowe ma pierwszeństwo w stosunku do wszelkich innych postępowań administracyjnych dotyczących zagospodarowania gruntu warszawskiego. Pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie NSA, gdzie stwierdza się, iż art. 7 dekretu kreował na rzecz poprzedniego właściciela (następcy prawnego) określone prawo podmiotu. Dopóki nie zostanie zatem rozpoznany wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o ustanowienie własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, gmina czy poprzednio Skarb Państwa nie może dysponować tym gruntem na rzecz innych osób fizycznych czy prawnych, gdyż wniosek właściciela wyprzedza inne wnioski zgłoszone do tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, podnosząc, że w sytuacji, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie (zażalenie), iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zażalenie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, a okoliczność tę prawidłowo ustalił organ w toku postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zawsze wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto z art.6 ust.2 pkt 1 oraz art.54 pkt 2 lit.d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) wynika, iż osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (lokalizacji inwestycji celu publicznego) terenów należących do innych osób. Stronami takiego postępowania mogą być zatem także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji.

Dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego w postaci prawa własności bądź też prawa użytkowania wieczystego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego (tj. przepisami kodeksu cywilnego w związku z art.1 ust.2 pkt 7, art.6 ust.2 pkt 1 oraz wskazanymi wcześniej art.6 ust.2 pkt 1 oraz art.54 pkt 2 lit.d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) interes prawny w sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że interes taki nie występuje, gdy danej osobie nie przysługuje prawo rzeczowe, a jedynie roszczenie o ustanowienie tego prawa w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym tej osoby.

Poza sporem tymczasem pozostawało, że na dzień orzekania przez Sad pierwszej instancji skarżąca nie posiadała żadnych praw rzeczowych do terenu inwestycji, ewentualnie do terenów przyległych, a jedynie powoływała się wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art.7 ust.2 dekretu warszawskiego.

Sąd wskazał także, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu podniesiony w skardze zakaz rozporządzania przez gminę prawami do nieruchomości objętej roszczeniami dekretowymi, albowiem ani postępowanie w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani samo postępowanie w przedmiocie uzgodnienia tej lokalizacji nie są postępowaniami, w których odbywa się jakiegokolwiek rodzaju rozporządzanie prawami do terenu inwestycji. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie prowadzi zatem do żadnych zmian co do podmiotu, zakresu lub treści praw rzeczowych obejmujących tę nieruchomość. Nie można również mówić o faktycznym obciążeniu nieruchomości, albowiem przedmiotem postępowania lokalizacyjnego jest jedynie ustalenie dopuszczalności planowanej inwestycji i jej ewentualnych podstawowych parametrów, co nie umocowuje jeszcze inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych na nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Ż., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego byłego właściciela o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie daje legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tym gruncie,

2. art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i pominiecie praw i interesów skarżącej jako osoby trzeciej w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec umorzenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, mimo braku bezprzedmiotowości postępowania wywołanego zażaleniem K. Ż. na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w W.,

2. art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy przez jego zastosowanie wobec bezzasadnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w W.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie wniosku Kancelarii Sejmu RP o ustalenie lokalizacji celu publicznego przed ostatecznym rozstrzygnięciem roszczeń dekretowych następców prawnych byłych właścicieli może uniemożliwić zaspokojenie tych roszczeń, gdyż przesądzi o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że uzasadnione jest twierdzenie, że stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są także osoby trzecie, których praw i obowiązków dotykać będzie planowana inwestycja celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Kancelarii Sejmu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o przyznanie od skarżącej na rzecz uczestnika na prawach strony kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że K. Ż. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w W., co z kolei prowadziło do słusznego uznania, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wywołanego zażaleniem K. Ż. na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest zatem wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej z której wynika interes prawny.

Nie stanowi natomiast wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny.

Skoro natomiast skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do gruntu, to nie mogła być uznana za stronę tego postępowania. Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu o gruntach warszawskich nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości lub nieruchomości sąsiadującej w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżącej przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie można zatem Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uznać - jak chce tego strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni czy też niewłaściwie zastosował w sprawie ww. normy prawne.

Wskazując na wywody przeprowadzone powyżej, nie mogły także odnieś zamierzonego skutku przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd oddalił wniosek Szefa Kancelarii Sejmu o zwrot kosztów podstępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 204 p.p.s.a. strona która wniosła skargę kasacyjną zobowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione jedynie przez organ (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.) lub skarżącego (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.).