Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1420/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4, art. 82 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 6 lit b i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą w gminie [...]. Określając m.in. w pkt I.1 rodzaj i miejsce realizacji inwestycji organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie do 12 elektrowni wiatrowych wraz z infrastruktura towarzyszącą o mocy nominalnej do 3,5 MW każda, Łączna maksymalna moc farny wiatrowej nie będzie większa niż 42 MW. Zastosowane zostaną tylko fabrycznie nowe turbiny. Całkowita wysokość obiektów wyniesie do 210m, turbiny osadzone będą na masztach do 143 m. Moc generatora pojedynczej elektrowni nie przekroczy 3,5 MW. W ramach inwestycji planowane jest wykonanie infrastruktury towarzyszącej: podziemnych linii kablowych średniego napięcia oraz linii światłowodowych (telekomunikacyjnych), a także dróg dojazdowych do elektrowni wiatrowych i placów stałych oraz tymczasowych. Główny Punkt Odbioru (GPO) – stacja transformatorowa – zlokalizowana zostanie ostatecznie w miejscu, którego lokalizacja wynikać będzie z otrzymanych przez inwestora warunków przyłączeniowych planowanej inwestycji do publicznej sieci energetycznej. Wszystkie elektrownie zostaną połączone w obwody za pomocą kabli elektroenergetycznych średniego napięcia (podziemne), które zostaną doprowadzone do GPO. GPO będzie pracował z napięciem górnym 110 kV, i rozpatrywane są następujące jego lokalizacje [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...]. Jednocześnie wskazano planowaną lokalizację 12 wież elektrowni wiatrowych (WTG 1-WTG12) na działkach nr [...] w obrębie [...], nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], nr [...] oraz [...] w obrębie [...], nr [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz nr [...] w obrębie [...].

W dalszej części rozstrzygnięcia organ określił szczegółowe uwarunkowania środowiskowe dla planowanego przedsięwzięcia.

Uzasadniając decyzje organ wskazał, że tereny przeznaczone pod planowaną inwestycję (obszary użytków rolnych, przeważnie gruntów ornych) nie są objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego). Następnie przeanalizował zapisy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia w kontekście zawartych w decyzji uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Podniósł, że warunki określone przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w uzgodnieniu z dnia [...] 2014 (znak [...]) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2014r. (znak: [...]) zostały w całości przeniesione do sentencji decyzji, zaś warunki określone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w opinii z dnia [...].2014r. (znak: [...]) oraz z dnia [...].2014 (znak: [...]) zostały przeniesione uwzględnione w części dotyczącej kwestii akustycznych oraz odległości od zabudowań, organ wyjaśnił przy tym przyczyny nieuwzględnienia wszystkich warunków.

W zakresie zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie [...], organ wskazał, że teren planowanej farmy wiatrowej nie podlega ochronie w zakresie krajobrazu poprzez utworzenie na tym terenie form ochrony - Parku Krajobrazowego, Obszaru Chronionego Krajobrazu. Inwestycja planowana jest w krajobrazie typowo rolniczym ze skupioną i rozproszoną zabudową mieszkaniową, dla których brak jest regulacji w przedmiotowym zakresie. Zwrócił uwagę, że w sentencji omawianej decyzji nałożył warunki dotyczące minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych - warunki 11.7 oraz 11.8. Dzięki czemu organ architektoniczno-budowlany będzie miał możliwość weryfikacji odległości. W odniesieniu do kwestii oddziaływań skumulowanych podnoszonych przez Stowarzyszenie, organ I instancji stwierdził iż w treści decyzji nałożono warunki polegające na obniżeniu mocy akustycznych w porze nocnej turbin: WTG 3 (obniżenie mocy akustycznej do 10S,5dB); WTG 4 (obniżenie mocy akustycznej do 105dB); WTG 11 (obniżenie mocy akustycznej do 101dB) w związku z kumulacją oddziaływań akustycznych od innych przedsięwzięć. W zakresie oddziaływań związanych z migotaniem cienia organ powołał się na treść Raportu oraz wyjaśnienia Inwestora i autora raportu (pismo z dnia [...].2014). Dodał, że w punkcie III.4) wskazał na konieczność obserwacji zacienienia poprzez bezpośredni pomiar nasłonecznienia i w przypadku wystąpienia uciążliwości wprowadzenie działań minimalizujących polegających na np. nasadzeniach zieleni izolacyjnej na koszt Inwestora. W odniesieniu do infradźwięków organ podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w publikacji "Wytyczne w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych", że nie ma przekonywujących dowodów na to by hałas czy infradźwięki, których źródłem są elektrownie wiatrowe wywierały negatywny wpływ na zdrowie lub samopoczucie człowieka. Wójt wskazał też że, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, dwukrotnie zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w ramach, którego przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do przywołanej przez Stowarzyszenie zasady przezorności organ wywiódł, że powyższa zasada może mieć zastosowanie w przypadku braku naukowych możliwości określenia wpływu przedsięwzięcia na środowisko, niedopuszczalne jest natomiast jej stosowanie z powodu nieposiadania przez organ danych, które istnieją lub mogą zostać zebrane w toku postępowania wyjaśniającego. Stwierdził w związku z tym, że w przypadku przedmiotowej decyzji organ posiadał wystarczające dane, zebrane w toku postępowania, do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nadto organ stwierdził, że planowana inwestycja nie naruszy standardów Konstytucyjnych mieszkańców określonych w art. 5, art. 68 ust 4 oraz 39 Konstytucji RP, organ bowiem z dokonanych obliczeń wynika, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisko na terenach normowanych (zabudowy mieszkaniowej). Zasięg ponadnormatywnego promieniowania elektroenergetycznego nie wykroczy:

- w przypadku transformatorów i generatorów siłowni wiatrowych - poza obudowę gondoli. W celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania gondola jest otoczona metalowym przewodnikiem o właściwościach ekranujących, ponadto transformator i generator umieszczone są na wysokości co najmniej 89m n.p.t.

- w przypadku podziemnej sieci kablowej SN - poza sam przewód; - w przypadku kabli elektroenergetycznych wewnątrz wież - poza wieże, ze względu na stalową konstrukcję wież kable są ekranowane - w przypadku GPO nie wykroczy poza wygrodzony teren tego elementu przedsięwzięcia.

Organ odniósł również do późniejszych zarzutów Stowarzyszenie dotyczących m.in. przedstawienia wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, wskazując, że w raporcie zawarto co najmniej 3 różne warianty przedsięwzięcia. W odniesieniu do zarzutu braku analizy wietrzności dla planowanego terenu zainwestowania organ wskazał, że w analizach dotyczących migotania cienia (w tym analizie dostarczonej przy piśmie z dnia [...].2014 r. przygotowanej na wniosek Stowarzyszenia) oraz rozdziale dotyczącym charakterystyki klimatu i mikroklimatu terenu inwestycji zawartej w raporcie zawarto konieczne informacje dotyczące wietrzności. Nadto Wójt wskazał, że analizy propagacji hałasu zostały wykonane dla skrajnych parametrów wież tj. dla 89 i 143m czyli dla najbardziej niekorzystnych możliwych sytuacji. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko wyraźnie zaznaczono lokalizację planowanych elektrowni wiatrowych oraz wskazano, iż nie ma powiązania pomiędzy mocą akustyczną turbin a mocą nominalną ich generatora (tabela 3.1) tzn. wbrew temu co podnosi Stowarzyszenie nie istnieje zależność: im większa moc znamionowa tym większa moc akustyczna turbin. Jednocześnie warunkami niniejszej decyzji Inwestor został zobowiązany do użycia turbin o określonych mocach akustycznych (warunki II 5. Oraz II 6.), co pozwoli, w ocenie organu, zachować dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W związku z powyższym zdaniem organu nie istnieje konieczność, aby decyzja precyzowała dokładny model i producenta turbin wiatrowych, tworzących niniejszą inwestycję, zważywszy również, iż przepisy szczególne tak nie stanowią. Wójt uznał również za zbędne uzupełnienie raportu w zakresie dokładnych współrzędnych podanych turbin i budynków, celem weryfikacji odległości w tabeli nr [...] zawartej w raporcie. Wskazując, że zgodnie z opiniami Państwowych Powiatowych Inspektorów Sanitarnych oraz uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] warunkiem 11.7 oraz II. 8 ustanowiono minimalną odległość miedzy wieżą elektrowni wiatrowych a zabudowaniami mieszkalnymi, jednocześnie na późniejszym etapie inwestycyjnym zarówno projektant jak i organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, będą związani warunkami niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z podniesioną przez Stowarzyszenie kwestią prawdopodobnego zwiększania ilości wytwarzanych decybeli przez elektrownie wiatrowe oraz zgodnie z opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, która powinna być wykonana w porze dnia i nocy po l roku oraz po 2 latach funkcjonowania przedsięwzięcia (warunek VI 1. b); - zagrożenia od efektu rzucania lodem w niniejszej decyzji nałożono na Inwestora konieczność zapobiegania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie prowadzenia obserwacji zjawiska oblodzenia łopat za pomocą systemu umieszczonego na bądź w turbinie wiatrowej, który w przypadku wystąpienia zjawiska oblodzenia spowoduje zatrzymanie pracy turbin.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Bernadety Jedamskiej, A. J. oraz J. Z., w którym wniesiono o rezygnację z budowy turbin wiatrowych w [...] w związku z oddziaływaniem akustycznym, jakie one powodują, organ wskazał, że zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości wyżej wymienionych odpowiada punktowi immisji Pl, w którym to punkcie zgodnie z analizami propagacji hałasu maksymalny prognozowany poziom mocy akustycznej nie przekroczy 43,2 dB czyli będzie niższy od wartości dopuszczalnej.

Organ I instancji wskazał, że w związku z tym, że przedsięwzięcie wykracza poza obszar jednej gminy przesłał projekt decyzji do Wójta Gminy [...], który nie zajął stanowiska w sprawie oraz do Wójta Gminy [...], który wydał w dniu [...].2015 postanowienie (znak: [...]).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania H. S. i Stowarzyszenia [...]:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie słów "ustalam środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie [...]" i w to miejsce orzekło "ustalam na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie [...], w wariancie inwestorskim, stosownie do treści raportu oddziaływania na środowisko i przedłożonej przez inwestora do akt sprawy dokumentacji",

2) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 111.4) i w to miejsce orzekło: "Przeprowadzić obserwację zacienienia poprzez bezpośredni pomiar nasłonecznienia w okresie pierwszego roku funkcjonowania przedsięwzięcia w miesiącach czerwiec, lipiec, sierpień w godzinach 5:00-7:00 oraz 19:00-21:00 w punktach oznaczonych w raporcie oddziaływania na środowisko symbolami S01, S02, S03, S04, S06, S07, S08, S09, S10, S13, S14, S16, S17, S18, S19, S20, S21, S25, S28, S29, S31, S33, S35 i w przypadku przekroczeń wprowadzić działania minimalizujące np. nasadzenie zieleni izolacyjnej; wyniki obserwacji należy przedłożyć Wójtowi Gminy [...] w terminie do dnia 30 września pierwszego roku funkcjonowania przedsięwzięcia",

3) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu III.5) i w to miejsce orzekło: "Przeprowadzić obserwację zjawiska oblodzenia łopat za pomocą systemu umieszczonego na bądź w turbinie, który w przypadku wystąpienia zjawiska oblodzenia spowoduje zatrzymanie pracy turbin. Obserwacje należy prowadzić w systemie ciągłym w całym okresie funkcjonowania przedsięwzięcia, zaś wyniki obserwacji za pierwszy sezon zimowy po oddaniu przedsięwzięcia do użytkowania należy przedstawić Wójtowi Gminy [...] w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym przedsięwzięcie oddano do użytkowania",

4) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu VI.1).b) i w to miejsce orzekło: "Wykonać badania w porze dnia i nocy po 1 roku funkcjonowania oraz po 2 latach funkcjonowania przedsięwzięcia, w punktach oznaczonych w raporcie oddziaływania na środowisko symbolami P10, P12, P15, P08, P29, P31, P05, P06, P16, P23, P24, P32, P33, P34 oraz przedstawić wyniki analiz z wykonanych badań Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], Wójtowi Gminy [...] i Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]. Dla badań wykonanych po 1 roku funkcjonowania przedsięwzięcia, analiza powinna być dostarczona do wskazanych organów w terminie 17 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania, zaś dla badań prowadzonych po 2 latach funkcjonowania przedsięwzięcia, analiza powinna być dostarczona do wskazanych organów w terminie 29 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że wydając je oparło się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest w istotnej części prawidłowa. Nałożone na inwestora obowiązki znajdują oparcie w przedłożonej przez inwestora dokumentacji i zostały pozytywnie zweryfikowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. SKO stwierdziło, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji należycie zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu. Organ pierwszej instancji prawidłowo informował o podejmowanych działaniach, w sposób określony przepisami art. 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kolegium wskazało też, że w toku postępowania odwoławczego, materiał dowodowy w sprawie został uzupełniony. Następnie podniosło, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji spełniony został wymóg z przepisu art. 75 ust. 4 cyt. ustaw, organ I instancji porozumiał się bowiem z Wójtem Gminy [...] i Wójtem Gminy [...]. Kolegium dodało przy tym, że nie ma konieczności zachowania wymogu porozumienia w przypadku orzeczenia organu odwoławczego, bowiem organ ten jest organem wyższego stopnia wobec Wójta Gminy [...] i Wójta Gminy [...].

Kolegium, powołując się na uzyskane pismem z dnia [...] 2015 r. wyjaśnienia od wnioskodawcy, wskazało, że uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu III. 4, ponieważ ujęty tam obowiązek przeprowadzenia obserwacji zacienienia nie określał miejsca poddanego badaniu ani czasu trwania pomiarów, zatem nie byłoby możliwe precyzyjne zweryfikowanie czy obowiązek ten spełniono. Organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy, formułując treść obowiązku przeprowadzenia obserwacji w sposób precyzyjny w punkcie 2 niniejszej decyzji. Kolegium wyjaśniło też, że nie orzeczono o ponoszeniu kosztów działań minimalizacyjnych, bowiem dla wykonania obowiązku z decyzji środowiskowej, istotne jest wykonanie działań, a nie kwestia, kto poniesie ich koszt. Organ administracji nie jest upoważniony do orzekania o tym na czyj koszt mają być podejmowane działania. Zainteresowanym ich podjęciem powinien być uprawniony z tytułu decyzji środowiskowej, ponieważ niewykonanie obowiązku dla tego podmiotu może powodować niekorzystne skutki prawne.

Uzasadniają przyczyny uchylenia punktu III.5) zaskarżonej decyzji i orzeczenia w tym zakresie, Kolegium, powołując się na wyjaśnienia inwestora zawarte w wyżej wskazanym piśmie, stwierdziło, że organ I instancji nie uregulował wystarczająco precyzyjnie kwestii obserwacje zjawiska oblodzenia łopat.

Również regulacje zawarte w punkcie VI.1.b decyzji organu I instancji, dotyczące analizy porealizacyjnej w zakresie badań hałasu, nie były w ocenie Kolegium wystarczająco precyzyjne. Zapis ten nie pozwalał na wykonanie omawianego obowiązku, ponieważ nie było określone gdzie ma zostać przeprowadzona analiza, jak wybrać osoby, które miałyby wskazać miejsca i godzinę pomiaru i w jaki sposób miałyby one taką decyzję podjąć. Z powyższych względów, w punkcie 4 niniejszej decyzji orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie punktu VI.1.b. w orzeczono w to miejsce co do istoty sprawy, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi w postępowaniu odwoławczym.

SKO wskazało na spełnianie przez kwestionowaną decyzję wymogów określonych w art. 82 ust. 1 ustawy. Wyjaśniając zaś przyczyny uchylenia początkowej części sentencji zaskarżonej decyzji i orzeczenia w tym zakresie, Kolegium podniosło, że uczyniono to, aby określić podmiot uprawniony z tytułu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz odwołać się do szczegółowej lokalizacji poszczególnych elektrowni wiatrowych, stosownie do szczegółowych wskazań inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że sprzeciw okolicznych mieszkańców nie jest negatywną przesłanką do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczyło, że odniosło się do szczegółowych zarzutów, co do aspektów oddziaływania na środowisko, rozstrzygając o poszczególnych obowiązkach związanych z oddziaływaniem w zakresie obowiązków zapobiegania uciążliwościom związanym z efektem migotania cienia, emisją hałasu, oblodzeniem i infradźwiękami. Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach prawa, co nie pozwala na wydanie decyzji odmownej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję H. S. wskazał na swoje wątpliwości, co do tego czy uruchomienie farmy wiatrowej nie spowoduje zagrożenia dla środowiska, zaznaczając, że kwestionowana decyzja ich nie wyjaśnia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym uchylono w części decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farny wiatrowej wraz z infrastruktura towarzyszącą i w tym zakresie orzeczono, co do istotny.

Pierwszą kwestią, do której należało się odnieść było to czy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "k.p.a.", pozwala organowi II instancji na wydanie rozstrzygnięcia uchylającego w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekającego co do istotny sprawy, bez jednoczesnego wyrażenia stanowiska w osnowie decyzji odnośnie pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji stanął bowiem na stanowisku, że nie było konieczności orzekania o utrzymaniu w mocy decyzji w niezakwestionowanym przez Kolegium zakresie.

Wskazać należy, że w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie było jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości.

Skład orzekający w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności mając na uwadze szczególna treść decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne było orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej, części decyzji. Tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017r. w sprawie II OSK 910/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Podobnie w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 889/16 (CBOSA) NSA zauważył, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji i rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).

Stwierdzić należy w związku z tym, że w niniejszej sprawie, pomimo tego, że decyzja organu odwoławczego została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od całości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uchylając w nieznacznej części rozstrzygnięcia decyzję i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nie orzekł o losach tej decyzji w pozostałym zakresie i dlatego też naruszył normę 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by organ II instancji rozpoznał sprawę w całości, co stanowi naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, a dodatkowo ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia do wszystkich istotnych w sprawie zagadnień, a więc nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu I instancji.

W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się w zasadzie do uzasadnienia przyczyn uchylenia w części decyzji Wójta Gminy [...], a także lakonicznego wskazania, że zaskarżona decyzja w istotnej części jest prawidłowa i przy jej wydawaniu spełnione zostały wymogi określone w art. 33-38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013, poz. 1235: dalej u.i.o.ś.) - dotyczące zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, a także określone w art. 75 ust. 4 u.i.o.ś. – dotyczące porozumienia się przez organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast, na których obszarach znajduje się pozostała część terenu realizacji inwestycji. Ponadto Kolegium wskazało na spełnienie przez kontrolowaną decyzję wymogu określonego w art. 82 ust. 1 u.i.o.ś. określającego składniki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle treści art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 85 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji, dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zobligowany był zweryfikować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności w kontekście wymogów art. 66 u.i.o.ś, i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego jednak zaniechał.

Pamiętać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji celem skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska (art. 86 ww. ustawy). Organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma nadto obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Dlatego tak ważną rzeczą jest to, aby organ administracji dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. W konsekwencji organ I instancji, jak i organ odwoławczy mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym tereny sąsiednie, a zwłaszcza danych identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organów jest również sprawdzenie materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ustalenia zawarte w raporcie mogą służyć wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wówczas, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Natomiast skuteczność zarzutów wobec raportu może być zróżnicowana w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyroki NSA z dnia: 26.03.2015 r., II OSK 2032/13; 28.08.2014 r., II OSK 464/13; 5.03.2015 r., II OSK 1858/13; 20.01.2012 r., II OSK 2094/10; 18.05.2016r., II OSK 2151/14).

Brak dokonania przez organ odwoławczy oceny kompletności i spójności raportu i dania temu wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, miał niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Uwadze Kolegium uszło bowiem to, że raport nie spełnia części z wymogów określonych w przepisie art. 66 ustawy, a organ pierwszej instancji błędnie zaakceptował ten dokument jako zgodny z prawem.

Wskazać należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięci na środowisko spełniać winien wymogi określone w art. 66 ustawy środowiskowej. W szczególności stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5, raport powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4), opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy).

Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z powyższego przepisu wynika, że nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant "zerowy"). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być bowiem uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia, a jego zaniechaniem. Chodzi o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko.

Ustawa nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, iż opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową.

Zwrócić w związku z tym uwagę trzeba, że w przedłożonym w niniejszej sprawie raporcie, poza wariantem zerowym polegającym na odstąpieniu od realizacji przedsięwzięcia, przedstawiono jedynie wariant polegający na realizacji 14 elektrowni wiatrowych o mocy max 3,5 MW każda, który został jednak odrzucony przez autora raportu jako silniej oddziaływujący na środowisko i powodujący przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w rejonie zabudowy w porze nocnej.

Autor raportu podniósł też, że w ramach wyżej wskazanego wariantu, jak i wariantu przedsięwzięcia wybranego przez inwestora rozważono lokalizację turbiny wiatrowej na działce [...] w miejscowości [...] jednak ze względu na wyniki badań (stanowisko lęgowe bąka w sąsiedztwie) oraz zalecenia zawarte w Raporcie z monitoringu ornitofauny na terenie planowanej farmy wiatrowej elektrowni wiatrowych [...] zdecydowano o usunięciu tej turbiny z wariantu przewidzianego do realizacji.

Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska autor raportu wskazał wariant proponowany przez wnioskodawcę.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że zawarte w raporcie wariantowanie miało charakter pozorny, wnioskodawca nie przedstawił bowiem tak naprawdę racjonalnej alternatywy dla planowanego przedsięwzięcia. Racjonalną alternatywą byłoby przedstawienie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który nie tylko jest możliwy do realizacji, ale też nie jest znacząco mniej korzystny dla środowiska. Przedstawiając bowiem taką, wyraźnie mniej korzystnie oddziaływującą na środowisko, alternatywę dla przedsięwzięcia, inwestor w istocie nie daje organowi możliwości wyboru. Stwierdzić trzeba również, że wadliwie raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Są to bowiem dwa niezależne od siebie warianty, których opis powinien znajdować się w raporcie i zostać poddany analizie przez organ wydający decyzję, jak i przez organy współdziałające.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że to nie wnioskodawca ma decydujący głos w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia, lecz musi on w tym zakresie współdziałać z organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Szczególnie istotne jest przy tym rozważenie opisanych wariantów w kontekście zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń, co do realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że analiza wariantowa ma bardzo istotne znaczenie w procesie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aby zapewnić organowi możliwość przeprowadzenia jak najpełniejszej oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora, wariantu. Wynika to wprost z art. 81 ust. 1 ustawy, który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania.

Jak już wyżej wskazano wnioskodawca, przedkładając raport, w którym jedyną alternatywą dla inwestycji jest zwiększenie liczby elektrowni wiatrowych, powodujące przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, nie pozostawił organowi możliwości wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia i uwzględnienia zastrzeżeń osób zamieszkujących na sąsiednich działkach w stosunku do przedsięwzięcia.

Dodać należy, że wskazywany przez autora raportu brak realnej możliwości lokalizacji przedsięwzięcia w innym miejscu niż zaproponowane przez inwestora, nie uprawnia wnioskodawcy do odstąpienia od obowiązku przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego lub też pozorowania, że taki wariant przedstawia, wskazując na możliwość realizacji przedsięwzięcia powodowującego zdecydowanie większe oddziaływanie na środowisko.

Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor, nie przedstawił w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanego przedsięwzięcia ani racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, należało uznać, że przedłożony przez niego raport naruszał w sposób oczywisty przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy.

Brak wnikliwej analizy raportu przez organy obu instancji, skutkujący oparciu się przez nie przy wydawaniu decyzji na niekompletnych raporcie skutkował naruszeniem przez nie przepisów art. 68 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust 1 u.i.o.ś.

Sąd zwrócił uwagę również na to, że zarówno raport, jak i decyzja środowiskowa nie zawierają pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Braki te dotyczą przede wszystkim dokładnego wskazania liczby planowanych elektrowni wiatrowych, W raporcie jak i w decyzji organu I instancji wskazuje się, że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie do 12 elektrowni wiatrowych, co nie jest wystarczająco precyzyjnym określeniem rodzaju przedsięwzięcia. Zaakceptowanie przez organ takiego określenia rodzaju przedsięwzięcia i powtórzenia go w decyzji środowiskowej pozostawia inwestorowi dużą swobodę w zakresie samodzielnego decydowania o kształcie inwestycji. Może on bowiem w ramach jednej decyzji środowiskowej zrealizować inwestycje w różnych kształtach (od 1 do 12 elektrowni wiatrowych), różniące się w sposób znaczący od siebie oddziaływaniami na środowisko.

Zarówno w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak i w decyzji środowiskowej nie podano również lokalizacji stacji transformatorowej – Głównego Punktu Odbioru (GPO). Ograniczono się w tym zakresie do wskazania 6 różnych działek, na których będzie możliwa lokalizacja stacji transformatorowej i stwierdzenia, że ostateczna lokalizacja wynikać będzie z otrzymanych przez Inwestora warunków przyłączeniowych dla planowanej inwestycji do publicznej sieci energetycznej. Autor raportu stwierdził również, że przy spełnieniu wymogu wybudowania GPO w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie przewiduje się negatywnego oddziaływania w zakresie hałasu i pół elektromagnetycznych. Nie przedstawił przy tym żadnych opracowań wskazujących na oddziaływanie stacji transformatorowej na sąsiednie nieruchomości przy każdym z wariantów jej lokalizacji w tym skumulowanych oddziaływań GPO z elektrowniami wiatrowymi, co nie pozwala zweryfikować twierdzeń autora raportu.

Wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle treści art. 86 u.i.o.ś. wiąże organy na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Aby takie związanie decyzją środowiskową było skuteczne musi ona jak najprecyzyjniej określać istotne cechy przedsięwzięcia, jakimi niewątpliwie w niniejszej sprawie jest liczba planowanych elektrowni wiatrowych i lokalizacja GPO. Biorąc pod uwagę pod uwagę obszar inwestycji, a także liczbę możliwych wariantów realizacji inwestycji przy tak określonej liczbie elektrowni wiatrowych i 6 różnych możliwych lokalizacjach punktu GPO, należało uznać ustalenia decyzji środowiskowej w zakresie rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia za niewystarczające i wymagające uzupełnienia.

Tak nieprecyzyjne określenie rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia może mieć znaczenie również przy ocenie skumulowanych oddziaływań przedsięwzięć dokonywanej w ramach ewentualnych przyszłych postępowań dotyczących realizacji w sąsiedztwie inwestycji innych przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Mając na uwadze podnoszone wyżej uchybienie przepisów postępowania, jakich dopuściły się w sprawie organy obu instancji, tj. przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; z późn.zm.), które ają mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzono na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów sądowych

Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i uzupełni postępowanie dowodowe, wzywając inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia, a także przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego planowanej inwestycji (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) wraz z uzasadnieniem i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Następnie organ, w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, dokona analizy raportu w tym zakresie, oceniając jego spójność i kompletność. Odzwierciedleniem przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego winno być, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji.