Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2937/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 §1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: §3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 151, art. 182 §2, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 129/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. W. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 129/17 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego - K. W. zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r. K. W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, objętych postępowaniami egzekucyjnymi, prowadzonymi na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawca podał, że jego aktualna sytuacja majątkowa oraz ograniczone możliwości zarobkowe nie pozwalają na spłatę zaległych zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ponadto sytuacja osobista, w tym jego wiek i stan zdrowia, nie rokują poprawy sytuacji w najbliższym czasie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek:

1) na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., następnie tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; powoływana jako: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadząca działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika na:

- ubezpieczenia społeczne za okres: od 11/2001 r. do 01/2002 r., 03/2002 r., od 05/2002 r. do 06/2002 r., od 08/2002 r. do 09/2002 r., od 11/2002 r. do 03/2003 r., od 05/2003 r. do 06/2003 r., 12/2003 r., od 02/2004 r. do 03/2004 r., od 05/2004 r. do 12/2004 r., od 02/2005 r. do 05/2005 r., 07/2005 r., od 09/2005 r. do 12/2006 r. w łącznej kwocie 1 132 282,94 zł, w tym: składek 265 399,14 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 866 743 zł, kosztów upomnienia 140,80 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2001 r. do 06/2002 r., od 11/2002 r. do 09/2003 r. w łącznej kwocie 265 838,54 zł w tym: składek 2 195,94 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 263 399 zł, kosztów upomnienia 243,60 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2001 r. do 03/2002 r., od 05/2002 r. do 06/ 2002 r., 09/2002 r., od 11/2002 r. do 06/2003 r., 12/2003 r., 03/2004 r., 05/2004 r., od 07/2004 r. do 12/2004 r., od 02/2005 r. do 05/2005 r., 07/2005 r., od 09/2005 r. do 05/2006 r. w łącznej kwocie 176 254, 07 zł, w tym: składek 66 267,17 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 109 836 zł, kosztów upomnienia 150,90 zł;

2) na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek należnych za wnioskodawcę jako ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2001 r. do 06/2002 r., 09/2002 r., od 11/ 2002 r. do 09/2003 r., w łącznej kwocie 5 923,54 zł w tym: składek 2 195, 94 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 3 484 zł, kosztów upomnienia 243,60 zł.

Organ uznał, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie wystąpiły także przesłanki umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365 (powoływane jako: rozporządzenie z 2003 r.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. III SA/Łd 402/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. ze względu na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływany jako: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności i nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy. Sąd ten stwierdził, że obowiązkiem Zakładu jest przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których miałoby dotyczyć umorzenie zaległości. W przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia, organ przeprowadzając postępowanie powinien jeszcze raz ustalić aktualną sytuację majątkową skarżącego, a w szczególności zbadać czy po zestawieniu wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów oraz ponoszonych stałych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jest on w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie wobec Zakładu bez niedostatku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że składki za okresy objęte wnioskiem o umorzenie należności były wymagalne na dzień 1 stycznia 2003 r., a tym samym ma do nich zastosowanie znowelizowany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z uwagi na ogłoszenie upadłości skarżącego jako przedsiębiorcy, w dniu 29 września 2003 r., bieg terminu przedawnienia składek uległ przerwaniu i zaczął biec na nowo od dnia 12 lutego 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego, przy czym z uwagi na doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek objętych przedmiotowym wnioskiem, które trwało w dacie wydania decyzji. Uwzględniając instytucję przerwania biegu terminu przedawnienia składek oraz okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek, zarówno na dzień 3 grudnia 2015 r., tj. na dzień wpływu do Zakładu wniosku o umorzenie należności, jak i do dnia wydania decyzji, składki wymienione w zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

Organ dokonał ponownej oceny sytuacji materialno - finansowej wnioskodawcy, w wyniku której stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia zadłużenia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał też spełnienia przesłanek umorzenia należności przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2003 r. Ponadto nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. w warunkach całkowitej nieściągalności.

Organ zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji miał na uwadze oprócz interesu strony, także interes publiczny. Umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby uprzywilejowanie wobec płatników, którzy mimo kłopotów finansowych i rodzinnych wywiązują się z obowiązku opłacania składek. Zakład, jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością (należnościami z tytułu składek), lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydanie decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu składek następuje wyłącznie po spełnieniu ustawowych przesłanek, które nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie udowodnił spełnienia przesłanki umorzenia należności zdefiniowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek objęte jest przymusowym dochodzeniem, a organ nie stwierdził wobec wnioskodawcy całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu, nie wystarczy jedynie wskazanie przez skarżącego na uciążliwość i trudności w zapłacie narosłych zobowiązań, gdyż jest ona oczywista. Powinien on liczyć się z koniecznością zapłaty należności, ponieważ należało to do jego obowiązków, a odstąpienie od tego obowiązku ma charakter wyjątkowy. Umorzenie tak wysokich zadłużeń, jakie ma wnioskodawca wobec Skarbu Państwa naraża system zabezpieczenia społecznego na niepowetowane straty i jest sprzeczne z zasadą solidaryzmu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ działając w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 402/16 wyczerpująco wyjaśnił kwestię przedawnienia. W świetle przedstawionych dowodów - na tle obowiązujących przepisów prawa - nie ulega wątpliwości, że należności składkowe obciążające skarżącego nie uległy przedawnieniu.

W ocenie WSA, błędna okazała się natomiast dokonana przez organ ocena aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, iż zasadniczym argumentem, który organ powołał na poparcie tezy o braku całkowitej nieściągalności, był fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącemu było w toku. Argumentu tego nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia skarżącego, ani nie przedstawiono prognoz co do efektywności egzekucji w przyszłości. Zdaniem WSA, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązkiem organu było więc wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę, zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest nieskuteczne. Koszty egzekucyjne na dzień 11 grudnia 2015 r. wynosiły 88 876,10 zł. Organ powinien ocenić, czy w sytuacji materialnej wnioskodawcy istnieją realne możliwości zaspokojenia przez niego zaległych należności z tytułu składek, które - zgodnie z decyzją I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. - osiągnęły kwotę 1 580 299,09 zł. WSA przyjął, że braki w tym zakresie wskazują na naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie rozważył możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając prymat interesowi społecznemu, tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia. Za nieuzasadnione i gołosłowne WSA uznał twierdzenia organu wskazujące na możliwość pomniejszenia będących w dyspozycji skarżącego środków o kwoty z tytułu spłaty zaległości w wysokości 1 580 299,09 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ocenić materiał dowodowy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w szczególności przeprowadzić ustalenia w zakresie spełnienia przesłanek umorzenia należności składkowych w świetle art. 28 ust. 1-3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz szczegółową analizę dochodów i wydatków skarżącego w kontekście realnej możliwości podjęcia spłaty zadłużenia.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa w głównej mierze na organie administracji w sytuacji, gdy ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże" co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę;

2) naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i mylne przyjęcie, iż ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7, 77 k.p.a. pomimo, iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obciążone żadną wadą, zaś organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy tj. dokumentacji dotyczącej wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec wnioskodawcy, które nie zostało zakończone oraz okoliczności uzyskiwania przez wnioskodawcę stałych, comiesięcznych dochodów ze stosunku pracy, z których ta egzekucja jest możliwa do prowadzenia - w celu stwierdzenia czy naruszono prawo procesowe i czy miało to wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawierała oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, o którym mowa w art. 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż w świetle art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. to strona wnioskująca o umorzenie należności, powinna wykazać konkretne okoliczności, przemawiające za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. To wnioskodawca zobowiązany był więc wykazać swoją sytuację materialną i zdrowotną tj. udowodnić w jakiej wysokości uzyskuje dochód i ponosi koszty utrzymania, przedstawić stan swoich wierzytelności i zobowiązań wobec innych podmiotów, a w szczególności podać prawdziwe dane co do rzeczywiście uzyskiwanych dochodów. Tymczasem z zestawienia informacji przekazanych przez wnioskodawcę o uzyskiwanych dochodach (ok. 1 356 zł) oraz wydatkach (ok. 1 399 zł), wobec braku informacji w jaki sposób pokrywa pozostałe comiesięczne koszty związane z zakupem żywności i środków czystości, a także uzyskania informacji z MOPS, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej - wynika, że wnioskodawca nie złożył prawdziwego oświadczenia o osiąganych dochodach.

Organ argumentował, że zawiadomił wnioskodawcę o konieczności złożenia dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wskazał przepisy określające przesłanki umorzenia należności, zasady dowodzenia oraz środki dowodowe. Ponadto, przed wydaniem każdej z decyzji organ zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, ostatecznego zajęcia stanowiska w sprawie.

Organ zaznaczył również, że w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich przesłanek umożliwiających umorzenie należności. Uznał, że z uwagi na uzyskiwanie przez skarżącego stałego dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę oraz brak uzyskiwania wsparcia z pomocy społecznej - sytuacja finansowa wnioskodawcy oceniona w oparciu o wskaźnik minimum socjalnego pozwała na regulowanie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Ze względu na wiek wnioskodawcy oraz brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie istnieją okoliczności uniemożliwiające mu kontynuowanie pracy zarobkowej, a także uzyskanie w niedalekiej przyszłości emerytury i spłacanie zaległości wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem organu, skoro wnioskodawca uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1 356 zł netto, ponosi wydatki niekonsumpcyjne w kwocie 1 399 netto i jednocześnie nie korzysta z żadnej pomocy państwa, tylko utrzymuje się samodzielnie - to oznacza, że uzyskuje jeszcze dodatkowe dochody, których w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym nie wykazał. Okoliczność tę pominął w swych rozważaniach Sąd I instancji. Sąd ten nie dostrzegł również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał powody odmowy umorzenia należności dokonując przy tym zestawienia interesu jednostki i interesu publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2017 r. K. W. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze skierowanej do WSA, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Łodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionych zarzutów odczytywanych łącznie z ich uzasadnieniem, istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do pytania, czy organ w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 §1 k.p.a. dokonał oceny spełnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 1-3 oraz art. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący kasacyjnie podważa stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu właśnie ze względu na stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości.

Przystępując do merytorycznej analizy spornego zagadnienia należy mieć na względzie, że zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i Sąd I instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 402/16. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał organ ponownie rozpatrujący sprawę, by - w razie stwierdzenia, że należności objęte wnioskiem o umorzenie nie uległy przedawnieniu - jeszcze raz ustalił aktualną sytuację majątkową skarżącego, a w szczególności zbadał, czy po zestawieniu wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów oraz ponoszonych stałych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jest on w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie wobec Zakładu bez niedostatku.

Zauważyć również należy, że podstawę prawną orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w objętej sądową kontrolą decyzji kształtowały wspomniane już - art. 28 ust. 1 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy. Przepisy te wyznaczały granice sprawy w postępowaniu administracyjnym i decydowały o tym jakie okoliczności podlegały badaniu i ocenie organu na zasadach określonych w art. 7 i 77 §1 k.p.a., do których odnosi się zarzut skargi kasacyjnej.

Powołane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej jak i interes publiczny (zob.: wyrok z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Podkreślenia wymaga przy tym, że powołane przepisy ustanawiają wyjątki od reguły podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i opłacania składek na to ubezpieczenie. Powinny być zatem interpretowane w sposób wąski tak, by nie doprowadzić do zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek w przypadkach, w których ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 powołanego artykułu tj. wtedy, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (pkt 1); sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe (pkt 2); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a); nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (pkt 4b); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5); jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z przewidzianych w tym artykule przypadków całkowitej nieściągalności należności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ umotywował swoje stanowisko powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wskazał w szczególności, że wnioskodawca dokonał wyrejestrowania płatnika składek na druku ZUS ZWPA z dniem 1 października 2009 r., nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości i praw majątkowych, a ponadto maszyn, urządzeń, środków transportu i innych składników mienia ruchomego. Jednocześnie zauważył, że postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Sąd Rejonowy [...] ogłosił upadłość strony jako przedsiębiorcy, a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. (prawomocnym od dnia 11 lutego 2010 r.) Sąd Rejonowy [...], zakończył postępowanie upadłościowe wobec strony jako przedsiębiorcy. Okoliczności te pozwalają twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika, przypadek umorzenia postępowania upadłościowego z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 Prawa upadłościowego (art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ani też przypadek niezaspokojenia należności w postępowaniu likwidacyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Organ prawidłowo stwierdził również, że wysokość nieopłaconych składek, których dotyczy wniosek o umorzenie, wielokrotnie przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Okoliczność ta pozostaje bezsporna w rozpatrywanej sprawie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizując stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wziął pod uwagę, że w stosunku do należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych prowadzone jest przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS [...] postępowanie egzekucyjne. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zgodzić należy się z organem, że dokonane ustalenia prowadzą do wniosku, że organ egzekucyjny - do czasu wydania zaskarżonej decyzji - nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić wobec wnioskodawcy egzekucję. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że istnieje taki majątek, chociażby z tego powodu, że zobowiązany uzyskuje stałe dochody. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że egzekucja nadal się toczy i podejmowane są kolejne czynności mające na celu wyegzekwowanie należności m.in.: w dniach 15 października 2015 r., 21 kwietnia 2016 r. i 31 sierpnia 2016 r. wystawione zostały kolejne zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Biorąc pod uwagę powyższe - w kontekście całokształtu dokonanych ustaleń, które będą omawiane w dalszej części uzasadnienia - w tym braku przeszkód rodzinnych i zdrowotnych do wykonywania pracy zarobkowej i nieujawnienia przez wnioskodawcę informacji o jego sytuacji majątkowej w niezbędnym zakresie, zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, iż przedwczesne byłoby przyjęcie i uznanie za "oczywiste", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności pozostaje analiza dochodów i wydatków skarżącego w kontekście realnej możliwości podjęcia spłaty zadłużenia. Kwestia ta mogłaby okazać się istotna w przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała okoliczność wskazana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wówczas organ mógłby podjąć w stosowne rozważania wybierając - w ramach uznania - jeden z możliwych kierunków rozstrzygnięcia. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia, gdyż - jak wspomniano - żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Konieczność odniesienia się do zagadnienia realnej możliwości spłaty zadłużenia bez niedostatku, na którą wskazano w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. III SA/Łd 402/16 wystąpiła natomiast na gruncie przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek w warunkach braku całkowitej nieściągalności - na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń zdrowotnych.

Zgodnie z powołanym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tej regulacji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie znajduje ona zastosowania do należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli składek potrąconych z wynagrodzeń pracowników i nieodprowadzonych do ZUS. Dotyczy ona wyłącznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. W rozpatrywanej sprawie łączna kwota należności objętych wnioskiem o umorzenie, które podlegałyby umorzeniu na tej podstawie tj. za wnioskodawcę jako ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek, wynosiła 5 923,54 zł (w tym składki, odsetki według stanu na dzień 3 grudnia 2015 r. i koszty upomnienia). Do tej właśnie należności odnosić należy zatem badanie przesłanek umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Warunki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Jak wskazano na wstępie, katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek (zob.: wyrok z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07).

W rozpatrywanej sprawie, według niekwestionowanych ustaleń organu, wnioskodawca był w trakcie rozwodu, był zatrudniony na podstawie umowy o pracę zawartej od dnia [...] czerwca 2015 r. - na czas nieokreślony, nie pobierał emerytury ani renty, nie osiągał dochodów z tytułu wynajmu (np. pokoi, mieszkania, itp.), produkcji rolnej, prac dorywczych, alimentów i innych, nie pobierał też zasiłku z pomocy społecznej. Ponosił on comiesięczne wydatki z tytułu opłat za czynsz w wysokości 360,86 zł, opłat eksploatacyjnych (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel) w wysokości 542,86 zł, wydatki związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) w wysokości 280,00 zł oraz inne wydatki (np. wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole, alimenty) w wysokości 757,88 zł, prowadził samodzielne gospodarstwo domowe, posiadał zobowiązania pieniężne z tytułu podatków i zaciągniętych kredytów, związane z prowadzeniem działalności, jednak nie wskazał w jakiej wysokości i czy zobowiązania są regulowane. Ponadto ZUS ustalił, że w trakcie przebywania przez zobowiązanego w zakładzie karnym syndyk masy upadłości zlikwidował majątek z masy upadłości i ten, który nie wchodził do masy upadłości. Miesięczne dochody wnioskodawcy wynoszą ok. 1 356,00 zł, natomiast comiesięczne wydatki związane z opłatami za media oraz leczeniem wynoszą ok. 1 399,00 zł.

W wyniku przeprowadzonej analizy wskazanych okoliczności organ uznał, że miesięcznych opłat za usługi telekomunikacyjne w łącznej kwocie 122,64 zł i TV kablową w kwocie 48,12 zł oraz opłat tytułem polisy ubezpieczeniowej w kwocie 25,25 zł, tj. wydatków w łącznej miesięcznej kwocie ok. 196,00 zł, nie można zaliczyć do wydatków niezbędnych i koniecznych oraz, że należności te mogłyby być przeznaczone na spłatę zobowiązań wobec Zakładu.

Organ stwierdził ponadto, że skoro miesięczne dochody wnioskodawcy wynoszą ok. 1 356,00 zł (wnioskodawca oświadczył, że poza dochodami z tytułu wynagrodzenia za pracę nie osiąga innych dochodów), natomiast comiesięczne wydatki związane z opłatami za media oraz leczeniem wynoszą ok. 1 399,00 zł - biorąc pod uwagę, że poza wskazanymi wydatkami, które przekraczają miesięczne dochody wnioskodawcy, z pewnością ponosi on jeszcze comiesięczne koszty między innymi związane z zakupem żywności i środków czystości - można założyć, że wnioskodawca osiąga dochody, których nie wykazał.

Powyższe potwierdza, że organ wnikliwie zbadał okoliczności istotne z punktu widzenia możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Dokonał też ich analizy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, organ podjął przy tym wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w toku postępowania informował wnioskodawcę jakie okoliczności mają decydujące znaczenie w sprawie, której przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek i jakie środki dowodowe mogą służyć ich wykazaniu (pisma z dnia 14 grudnia 2015 r., 22 lutego 2016 r. i 11 października 2016 r.). Organ informował też wnioskodawcę o możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego (k. 109 akt administracyjnych). Wnioskodawca ustaleń organu co do jego sytuacji rodzinnej i majątkowej w zasadzie nie kwestionował i - oprócz ogólnego powołania się na "błąd szacunkowy" - sygnalizowanych przez organ rozbieżności między wykazanymi dochodami a wydatkami nie wyjaśnił, nie uwiarygodnił swych twierdzeń o sytuacji majątkowej dodatkowymi dokumentami, czy choćby bardziej precyzyjnymi wyliczeniami.

Przeprowadzone przez organ ustalenia prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem uzasadniającym umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Motywując swoje stanowisko organ odniósł się do przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., w szczególności zaś do przesłanek umorzenia wynikających z pkt 1.

Organ zwrócił w tym zakresie uwagę, że osoba zobowiązana powinna wykazać się starannością i zapobiegliwością, by w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej regulować zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki ubezpieczeniowe względem ZUS. Miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przekracza minimum socjalne, a łączna wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które mogłyby być umorzone wobec braku całkowitej nieściągalności, na dzień wpływu do Zakładu wniosku o umorzenie wynosiła 5 923,54 zł.

Według NSA, przeprowadzone ustalenia i ich ocena dają podstawę, by twierdzić, że interes indywidualny i interes publiczny były przez organ należycie rozumiane i należycie wyważone. Z omówionych względów - tj. przyczyn niezależnych od organu - przyjęcie, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, byłoby przedwczesne i nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie sprzeciwia się interpretacji art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. prowadzącej do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami a zaległościami.

W ocenie tego Sądu, umorzenie należności z tytułu składek "w uzasadnionych przypadkach" na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych możliwe jest w warunkach wykazania przez zobowiązanego, że jego sytuacja rodzinna i majątkowa tego właśnie wymaga.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 182 §2 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a., 205 §2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).