Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1417/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 23 ust. 4, art 6 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 911/17 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 911/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2017r. oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697,00zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 23 stycznia 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016r. poz. 352), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.w.i.s.p.", wydał w dniu [...] lutego 2017r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie skarżącej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Skarżąca Spółka pismem z dnia 6 marca 2017r. wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. W uzasadnieniu tej decyzji organ zauważył, że - co do zasady - podmioty zobowiązane do udostepnienia lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania mają obowiązek udostępnić lub przekazać ww. informacje. Minister wskazał jednak, że istnieje odstępstwo od tej zasady, albowiem podmiot zobowiązany nie może udostępnić lub przekazać informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania albowiem prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w przypadkach określonych w art 6 ust. 4 u.p.w.i.s.p. Organ stwierdził, że w razie zaistnienia jednego z przypadków określonych w art. 6 ust. 4 u.p.w.i.s.p. istnieje obowiązek wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że na podstawie art 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014r. poz. 970), operator systemu teleinformatycznego stosowanego przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do przeprowadzania egzaminu państwowego, przekazał komisji do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, nieodpłatnie wraz z upoważnieniem do stosowania podczas egzaminu państwowego, wszystkie pytania stosowane dotychczas na egzaminie państwowym. Organ zauważył, że wspomnianym wyżej operatorem systemu, jak również autorem pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, była Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie. Minister wskazał, że ustawa z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, nie nałożyła na ww. operatora systemu obowiązku przekazania praw autorskich do przekazanych pytań. Operator systemu również nie przekazał tych praw z własnej woli. W tej sytuacji - zdaniem organu - należy wskazać, że minister właściwy do spraw transportu nie dysponuje prawami autorskimi do pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, albowiem prawa te posiada Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie. Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, ze wśród pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy znajdują się również pytania przekazane w trybie art. 57a ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016r. poz. 627 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "u.k.p.", przez prywatnych przedsiębiorców tj.: S., D., Z., L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zdaniem organu przepisy u.k.p. nie nałożyły na ww. podmioty, które są autorami przekazanych pytań, obowiązku przekazania praw autorskich do tych pytań. Podmioty te nie przekazały również tych praw z własnej woli. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, należy uznać, że minister właściwy do spraw transportu nie dysponuje prawami autorskimi do pytań stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, które przekazały ww. podmioty, gdyż prawa te nadal posiadają te podmioty. W następstwie tego organ stwierdził, iż był obowiązany, na podstawie art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 u.p.w.i.s.p., do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. przez błędne i nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowe prawo skarżącego do ponownego wykorzystywania informacji w zakresie pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku podlega ograniczeniu, podczas gdy w niniejszej sprawie prawo to nie podlega ograniczeniu, a co za tym idzie, nie było podstaw do wydania decyzji odmownej;

2) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2017r. poz. 880 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "u.p.a.p.p." przez nieuwzględnienie, że pytania i odpowiedzi egzaminacyjne na prawo jazdy nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego;

3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w tych przepisach i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego uzasadnienia faktycznego i prawnego obu spornych decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę skarżącej Spółki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., z uwagi na błędną interpretację tych przepisów, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, podlega ograniczeniu, a w konsekwencji na nieuprawnionym stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Według Sądu I instancji dopuszczenie się przez Ministra naruszenia art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., było przede wszystkim wynikiem braku uwzględnienia przez ten organ normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p., co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ faktu, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, z uwagi na posiadanie przymiotu "materiałów urzędowych". Tym samym, Sąd I instancji stwierdził, że Minister odmawiając stronie skarżącej dostępu do ponownego wykorzystywania wnioskowanej przez nią informacji sektora publicznego, dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy informacja sektora publicznego, o której udostępnienie zwróciła się skarżąca Spółka we wniosku z dnia 23 stycznia 2017r., a więc informacja w zakresie "pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych (oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji i opisów zawartych w testach egzaminacyjnych) w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1 B, C1, C, D1, D i T oraz uprawnienia do kierowania tramwajem - obowiązujących na dzień złożenia wniosku", podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., a w konsekwencji, czy organ zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania, na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci ww. pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Sąd I instancji uznał, że organ rozpatrując wniosek skarżącej Spółki, winien dokonać prawidłowej interpretacji przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., w celu ustalenia, czy przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, rzeczywiście podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. i tym samym czy de iure zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie ww. informacji sektora publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając stanowisko wyrażone zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym, uznał za zasadne zarzuty skargi, albowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmawiając stronie skarżącej zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, dokonał wadliwej interpretacji przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., niezasadnie przyjmując, iż przysługujące stronie skarżącej prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy kategorii wskazanych we wniosku, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. Według Sądu I instancji Minister dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., gdyż całkowicie zignorował normę prawną wyrażoną w art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. przyjmując wadliwie, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy stanowią przedmiot prawa autorskiego, gdy tymczasem jako "materiały urzędowe" podlegają one wyłączeniu spod ochrony prawa autorskiego.

W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że informacja sektora publicznego, o którą wnioskowała strona skarżąca, nie podlega ograniczeniom z uwagi na przepisy u.p.a.p.p. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż pytania stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy, bez względu na to, w jaki sposób organ je wytworzył czy też uzyskał, a więc niezależnie od tego, czy pytania te wytworzył sam (jak w poprzednim stanie prawnym), czy też uzyskał od podmiotów trzecich (jak w świetle obecnie obowiązujących przepisów), nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego, albowiem są "materiałem urzędowym" wyłączonym spod działania u.p.a.p.p. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że Minister odmawiając stronie skarżącej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, dokonał wadliwego zastosowania przepisów art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., przez co naruszył w sposób ewidentny, zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę dla wyłączenia z przedmiotu prawa autorskiego pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, podczas gdy w stanie prawnym dotyczącym niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania tych pytań za "materiał urzędowy", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w postaci pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, nie podlega ograniczeniu, podczas gdy prawa autorskie i prawa pokrewne, w rozumieniu przepisów u.p.a.p.p., do tych pytań przysługują innym niż organ podmiotom.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi kasacyjnej należy wskazać, iż problem przedstawiony do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy pytania i odpowiedzi egzaminacyjne służące do przeprowadzania egzaminu państwowego na prawo jazdy określonej kategorii, stanowią materiał urzędowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p., a tym samym nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego i w konsekwencji nie ma do nich zastosowania art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p., czy też, nie będąc materiałem urzędowym, stanowią przedmiot prawa autorskiego, a w konsekwencji, prawo do ich ponownego wykorzystania jako informacji sektora publicznego, podlega ograniczeniu, stosownie do treści art. art. 6 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 4 u.p.w.i.s.p.

Analizę powyższego zagadnienia wypada rozpocząć od wskazania, iż pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429). Stanowi o tym wprost art. 51 ust. 2b u.k.p., dodanym przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014r. poz. 970). Prowadzi to do wniosku, iż powyższe pytania egzaminacyjne stanowią informację sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. i podlegają ponownemu wykorzystaniu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 tejże ustawy. Mając wzgląd na to, iż powyższe kwestie nie były kontrowersyjne w toku dotychczasowego postępowania zbędne jest poświęcanie im w niniejszym uzasadnieniu szerszej uwagi.

Nie ulega wątpliwości, iż prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, będąc publicznym prawem podmiotowym, nie jest prawem nieograniczonym. Takie ograniczenia wprowadza chociażby art. 6 pkt 4 u.p.w.i.s.p. stanowiąc m.in., iż prawo do ponownego wykorzystania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne, w rozumieniu przepisów u.p.a.p.p., przysługują pomiotom innym niż podmioty zobowiązane do udostępnienia lub przekazywania informacji sektora publicznego. Powyższa regulacja - na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji - uzasadniała dokonanie oceny tego, czy pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane podczas egzaminu państwowego na prawo jazdy, stanowią w ogóle przedmiot praw autorskiego. Rozstrzygnięcia organu administracji odmawiające wnioskującej Spółce prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego były pozbawione owej oceny. W tej sytuacji Sąd I instancji - odnosząc się do zarzutów skargi - dokonał oceny powyższego zagadnienia odwołując się do treści art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. Ocenę ta uznać należy za prawidłową.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Jakkolwiek przepisy powyższej ustawy nie definiują pojęcia "materiał urzędowy", to z samej konstrukcji art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. wynika, że są to inne obiekty urzędowe niż urzędowe dokumenty, znaki i symbole. Pojęcie "materiał urzędowy" doczekało się w doktrynie wielu prób zdefiniowania. Wskazują one przede wszystkim na konieczność uwzględnienia ratio legis owego przepisu, którym jest zapewnienie szerokiego dostępu do materiałów stanowiących nośnik komunikacji między państwem a obywatelem. Przy czym materiał urzędowy nie musi powstać w ramach urzędu ale może być wytworzony w ramach stosowanej przez urzędy praktyki outsourcingu, co jednak nie upoważnia do uznania za materiał urzędowy tego, co obywatel składa w urzędzie w związku ze swoją sprawą (vide: Z.Pinkalski, Wyłączenia spod ochrony prawnoautorskiej - art. 4 pr. aut. i pr. pokr., ZNUJ 2009/4/36-62). Podnosi się także, że materiałem urzędowym jest także materiał powstały w ramach outsourcingu, który zostanie przez urząd przyjęty i przetworzony w taki sposób, że stanie się elementem własnej urzędowej wypowiedzi organu (vide: W.Machała, R.M.Sarbiński, Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 4). W sposób zbliżony zakres znaczeniowy pojęcia "materiał urzędowy" wyznacza judykatura, wskazując, iż są to materiały pochodzące od urzędu lub innej instytucji wykonującej zadania publiczne, bądź dotyczące sprawy urzędowej, bądź też powstałe w rezultacie zastosowania procedury. Przy czym w orzecznictwie wprost za materiał urzędowy uznano pytania składające się na "bank pytań" testowych, stosowanych podczas egzaminów na prawo jazdy (vide: wyrok SN z dnia 26 września 2001r. sygn. akt IV CKN 458/00, Lex nr 52711; wyrok SN z dnia 27 lutego 2009r. sygn. akt V CSK 337/08, OSP 2010/3/33). Zbieżnie z tym definiowano owe pojęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniając, iż "materiał urzędowy" to bardzo pojemna formuła, zdolna pomieścić wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest urzędowe (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 1996r. sygn. akt I SA/Kr 829/96, Lex nr 28932). Powyższe zapatrywania dość jednoznacznie wskazują na trafność stanowiska Sądu I instancji, iż pytania i odpowiedzi egzaminacyjne stosowane podczas egzaminu państwowego na prawo jazdy stanowią materiał urzędowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. a przez to nie są objęte przedmiotem prawa autorskiego.

Jednocześnie, pomimo zmienionego stanu prawnego, należy potwierdzić aktualność stanowiska wyrażonego w ww. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001r. sygn. akt IV CKN 458/00. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji nie uwzględnia tego, że na gruncie przepisów u.k.p. uległ zmianie sposób pozyskiwania pytań egzaminacyjnych oraz zakres ich wykorzystywania przez organ. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać na zbieżne stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, iż materiałem urzędowym są także materiały nie pochodzące od urzędu, jeżeli powstały one w ramach procedury urzędowej, rozumianej jako postępowanie toczące się przed organami wymiaru sprawiedliwości, organami administracji publicznej (rządowej, samorządowej) lub innymi organami powołanymi do podejmowania decyzji władczych, mających wpływ na sytuację prawną jednostki (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 1996r. sygn. akt I SA/Kr 829/96 (niepubl.); wyrok SN z dnia 27 lutego 2009r. sygn. akt V CSK 337/08, OSP 2010/3/33). W okolicznościach niniejszej sprawy jest oczywiste, iż na pulę pytań, które organ wykorzystuje do przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy, składają się pytania pozyskane w zróżnicowany sposób. Z jednej strony są to pytania wytworzone i pozyskane w prawne określony sposób od wojewodów oraz od dotychczasowego operatora systemu teleinformatycznego stosowanego przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do przeprowadzania egzaminu państwowego (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014r. poz. 970), z drugiej zaś pytania egzaminacyjne pozyskane są przez organ w ramach praktyki outsourcingu (art. 57a ust. 6 u.k.p.). Wobec tej grupy pytań, które zostały przejęte od dotychczasowego operatora systemu teleinformatycznego, oraz pozyskane w drodze outsourcingu, autor skargi kasacyjnej formułuje tezę, iż zostały one wytworzone przez podmioty zewnętrzne, które nie działały na zlecenie organu i nie powstały w ramach żadnej urzędowej procedury. Tym samym wskazuje, że stanowią one przedmiot prawa autorskiego i nie stanowią jednocześnie materiału urzędowego w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. Formułując takie stanowisko autor kasacji zdaje się nie dostrzegać, iż uregulowania ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz u.k.p. wyraźnie wskazują na istnienie wyodrębnionych, specjalistycznych procedur o cechach administracyjnych mających stworzyć pulę pytań egzaminacyjnych na prawo jazdy. Bazy pytań egzaminacyjnych stosowane m.in. na egzaminach na prawo jazdy, jak i składające się na te bazy pytania stosowane na egzaminie państwowym w dniu wejścia w życie ww. ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, a więc w dniu 24 sierpnia 2014r., uznane zostały za spełniające wymagania w zakresie zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Natomiast operator systemu teleinformatycznego, stosowanego przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do przeprowadzania egzaminu państwowego, zobowiązany został do przekazania komisji do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych stosowanych m.in. na egzaminie państwowym na prawo jazdy, nieodpłatnie wraz z upoważnieniem do stosowania podczas egzaminu państwowego, wszystkich pytań stosowanych dotychczas na egzaminie państwowym w terminie miesiąca od daty powołania komisji (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2014r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż dniem 26 czerwca 2014r. dotychczasowa bazy pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminach na prawo jazdy potwierdziła swój status materiału urzędowego w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p.

Należy także dostrzec, iż przepisy u.k.p. reglamentują procedurę, w ramach której podmioty zewnętrzne i osoby prywatne mogą zasilać pulę pytań egzaminacyjnych propozycjami pytań przez siebie stworzonymi. I tak art. 57a ust. 1 i 3 pkt 2 u.k.p. wskazuje, iż minister właściwy do spraw transportu powołuje komisję do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych stosowanych m.in. na egzaminie państwowym na prawo jazdy, do której zadań należy weryfikacja scenariuszy, wizualizacji i opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy przekazanych przez podmioty zewnętrzne oraz przez osoby prywatne. Z kolei art. 57a ust. 6 u.k.p. dopuszcza aby propozycje scenariuszy, wizualizacji i opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym, mogły być przekazywane ww. komisji przez podmioty zewnętrzne oraz przez osoby prywatne. Tym samy ustawa wyrażnie statuuje możliwość korzystania przez organ z techniki outsourcingu przy pozyskiwaniu propozycji pytań egzaminacyjnych. Jest to wyraźne umożliwienie organowi legalnego poszukiwania, poza jego własną strukturą, nowych, oryginalnych pytań egzaminacyjnych i pozyskiwania ich, w celu stałego aktualizowania i udoskonalania sposobu weryfikacji umiejętności osób ubiegających się o prawo jazdy. Nadto ustawa stanowi, iż ww. komisja działa na podstawie regulaminu określonego przez ministra właściwego do spraw transportu, a w przypadku rekomendacji do zatwierdzenia scenariuszy, wizualizacji i opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, przekazanych przez podmioty zewnętrzne oraz przez osoby prywatne, komisja ta wystawia zaświadczenie o dokonanym zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu. Zaświadczenie to może być wykorzystywane do celów marketingowych, ze wskazaniem scenariuszy, wizualizacji i opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych, których dotyczy. Prawo do wykorzystania zaświadczenia do celów marketingowych przysługuje wyłącznie podmiotom zewnętrznym i osobom prywatnym, którym je wydano, i nie może być zbyte, wynajęte, wydzierżawione lub w inny sposób udostępnione podmiotom i osobom trzecim (art. 57a ust. 5, 7 i 8 u.k.p.).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują na istnienie procedury, w ramach której propozycje pytań na egzamin państwowy na prawo jazdy, dobrowolnie składane przez podmioty zewnętrzne i osoby prywatne, stają się zasobem pytań (pulą pytań) wykorzystywanych podczas przeprowadzania tegoż egzaminu. Uregulowania te wyraźnie określają pozycję prawną twórców, nie dając jakichkolwiek złudzeń co do zakresu ich uprawnień wobec stworzonych przez nich pytań, w szczególności w razie uzyskania przez nie rekomendacji komisji weryfikacyjnej. Autorzy owych pytań mają zatem świadomość prawną skutków dokonania zgłoszenia w ramach tej procedury stworzonych przez siebie propozycji pytań egzaminacyjnych, w tym w zakresie ich praw autorskich. Powyższe regulacje pozwalają wyraźnie wskazać, iż z momentem wystawienia zaświadczenia o dokonanym zatwierdzeniu scenariuszy, wizualizacji i opisów wchodzących w skład pytań egzaminacyjnych przez ministra właściwego do spraw transportu, utwór w rozumieniu art. 1 u.p.a.p.p. w postaci propozycji pytania egzaminacyjnego, staje się pytaniem egzaminacyjnym służącym przeprowadzeniu egzaminu państwowego, a przez to uzyskuje status materiału urzędowego w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.p.a.p.p. i tym samym przestaje stanowić przedmiot prawa autorskiego.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji o niezmiennym przynależeniu praw autorskich twórcy propozycji pytania egzaminacyjnego, skoro nie przysługuje mu wynagrodzenie zarówno za przesłane propozycje, jak i za ich wykorzystanie podczas egzaminów państwowych (art. 57a ust. 9 u.k.p.), a z chwilą uzyskania przez jego utwór rekomendacji komisji, utracił także wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim "na wszystkich polach eksploatacji". Trudno więc mówić o przynależeniu autorowi propozycji pytania egzaminacyjnego jakiegokolwiek zakresu autorskich praw osobistych i majątkowych (art. 16 i art. 17 u.p.a.p.p.). W to miejsce autor otrzymuje jedynie zaświadczenie, które może być wykorzystywane do celów marketingowych i które nie jest zbywalne (art. 57a ust. 8 u.k.p.). Powyższe zaświadczenie wskazuje co prawda na autorstwo określonego pytania egzaminacyjnego, co jednak nie oznacza, iż pytanie to, stając się materiałem urzędowym, stanowi nadal przedmiot prawa autorskiego.

Ponadto pozbawiona doniosłości jest argumentacja kasacji odwołująca się do ograniczonego sposobu wykorzystywania przez organ pytań egzaminacyjnych, skoro w samej skardze kasacyjnej dostrzeżono, iż wszystkie pytania, bez względu na źródło ich pochodzenia, stanowią także informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a to w istocie oznacza nielimitowany dostęp do owych pytań, a przez to i sposób korzystania z nich.

Konkludując należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. w konsekwencji prowadzący do naruszenia także art. 23 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. Sąd I instancji trafnie uznał, iż pytania egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym na prawo jazdy stanowią materiał urzędowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p., a tym samym art. 6 ust. 4 pkt 3 u.p.w.i.s.p. nie mógł stanowić podstawy do ograniczenia stronie skarżącej prawa ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w postaci owych pytań.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.