Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art.6 ust. 1, art.33, art.  15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 października 2016 r., Nr XXXV/308/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie § 51 pkt 2, 2) zasądza od Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz skarżącego K. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła w dniu 27 października 2016 r. uchwałę Nr XXXV/308/16 zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, w części dotyczącej jednostki planistycznej [...] oznaczonej symbolem [...] (zwaną dalej uchwałą zmieniającą). Jednocześnie Rada stwierdziła, że wprowadzona tą uchwałą zmiana nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, przyjętego uchwałą nr LII/610/10, z dnia 31 marca 2010 r. W § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej Rada znowelizowała § 51 pkt 2 ww. planu, poprzez następujący zapis: "zabrania się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą - stosownie do funkcji terenu określonej symbolem przeznaczenia RP - za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta, obiektów i urządzeń przeciwpowodziowych oraz transportu drogowego, kolejowego i wodnego."

K. S., po bezskutecznym wezwaniu - pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. - Rady do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - w skrócie "u.s.g."), wniósł skargę na powyższą uchwałę zmieniającą w zakresie zmiany cyt. pkt 2 w § 51 uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 50, poz. 1038 z późn. zm.).

Skarżący uznał, że uchwała zmieniająca została wydana z naruszeniem:

1) art. 20 - 21 ust. 1, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej planem miejscowym) regulacji prawnych godzących w podstawowe wartości konstytucyjnego porządku prawnego, takie jak wolność działalności gospodarczej, poszanowanie własności prywatnej oraz zasadę proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych praw i wolności;

2) art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 - dalej: ustawa środowiskowa) poprzez wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo że wskazana materia wolą ustawodawcy została zastrzeżona do regulacji ustawowej i uregulowana w sposób wyczerpujący w obowiązującym krajowym porządku prawnym;

3) art. 140 ustawy - Kodeks cywilny (K.c.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, dalej jako: "u.p.z.p") poprzez wprowadzenie ograniczeń naruszających istotę prawa własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze jednostki planistycznej [...] miasta [...];

4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W świetle ww. zarzutów skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej (Nr XXXV/308/16, z dnia 27 października 2016 r.) w części, tj. co do zmiany brzmienia § 51 pkt 2;

2) orzeczenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wszystkie przesłanki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Przede wszystkim uchwała zmieniająca mieści się w kategorii uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej, skarżący jest właścicielem działek nr a oraz b (obręb [...]) w [...], które zostały objęte m.p.z.p. i znajdują się w jednostce planistycznej [...] (oznaczonej symbolem [...]), a znowelizowany zapis § 51 pkt 2 planu w sposób bezpośredni odnosi się do sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący wskazał również na postępowanie administracyjne (z jego wniosku z 2005 r.) zakończone ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (budowa kurnika), wydaną przez SKO w Opolu z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 384/16, oddalił skargę na ww. decyzję SKO. Skarżący stwierdził, że w dniu 21 listopada 2016 r., a więc po wejściu do obrotu prawnego tej decyzji, Rada przyjęła cytowaną zmianę m.p.z.p., co całkowicie eliminuje możliwość lokalizacji na terenie RP (przeznaczenie - produkcja rolnicza/ działalność rolnicza), na obszarze jednostki planistycznej [...] przedsięwzięć, o których mowa w § 51 pkt 2. Zaakcentował równocześnie, że skarżona zmiana oznacza dla niego bezpośrednią ingerencję w jego sferę prawną, uniemożliwiając mu prowadzenie działalności na swoich działkach, w tym realizacji zaplanowanej inwestycji. Uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy jego interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a wynikający z art. 140 K.c., został naruszony. Skarżący wywodził, iż możliwość wprowadzania przez gminę w planie miejscowym jakichkolwiek zakazów winna być określona w ustawach. Zdaniem skarżącego, w kwestii dopuszczalność realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ustawodawca wskazuje na warunki ich realizacji, nie stanowiąc przy tym o możliwości wprowadzania przez gminę w planie miejscowym jakichkolwiek zakazów w tym przedmiocie. Dlatego też, Rada w niniejszej sprawie, wprowadzając całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, związanych z działalnością rolniczą, przekroczyła swoje kompetencje, wkraczając w materię ustawową. Wprowadzone uchwałą zmieniającą brzmienie § 51 pkt 2 ustanawia zakaz sprzeczny z powszechnym porządkiem prawnym. Skarżący stwierdził również, że gmina nadużyła tzw. władztwa planistycznego uwzględniając interesy tylko jednej grupy mieszkańców z pominięciem interesów drugiej grupy, w tym i jego interesu. Przyznał, iż w obrębie lokalnej społeczności osiedla [...] występuje konflikt między niektórymi mieszkańcami osiedla a skarżącym, którego zarzewiem jest prowadzona uprzednio przez rodziców, a obecnie przez niego dotychczasowa działalność rolnicza, jak również jego plany inwestycyjne, tj. budowa kurnika. Ponadto skarżący zasygnalizował, że Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Karny w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt [...], uznał, że autorzy skarg kierowanych do organu gminy (skonkretyzowani mieszkańcy osiedla [...]) dopuścili się względem skarżącego – K. S. przestępstwa zniesławienia, o którym mowa w art. 212 § 1 K.k., zarzucając mu m.in. spowodowanie przez działalność kurnika zaburzeń zdrowotnych mieszkańców, w szczególności dróg pokarmowych i oddechowych. Z kolei, Rada wprost wskazuje, że inicjatywa zmiany planu miejscowego była efektem tego konfliktu, ponieważ "mieszkańcy nie tylko uskarżają się na dyskomfort zapachowy, ale również odczuwają zaburzenia zdrowotne, w szczególności dróg pokarmowych i oddechowych (...), stąd należało wprowadzić zakaz lokalizowania tego typu zabudowy inwentarskiej w jednostce planistycznej [...]".

W ocenie skarżącego, za niewystarczające należy uznać argumenty gminy uzasadniające zmianę § 51 pkt 2 planu miejscowego, wywodzone z Prognozy oddziaływania na środowisko, że "przedsięwzięcia tego rodzaju mogą powodować pogorszenie wskaźników aerosanitarnych powietrza nawiewanego na tereny mieszkalne, głównie w zakresie emisji odorowych. Dodatkowo działalność związana z produkcją rolną, usytuowana po niewłaściwej stronie miasta [...] (...) potęguje negatywny wpływ na warunki życia i dyskomfort zapachowy mieszkańców." (str. 32). Powyższe nie przemawia za tak znaczącą ingerencją w prawo własności producentów, jaką jest całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z produkcją rolną. Tym bardziej, że potencjalnie zagrożenia związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia można skutecznie wyeliminować na etapie procedur inwestycyjno-budowlanych. Ponadto, brak jest też wystarczających argumentów świadczących o tym, że za przyjęciem uchwały zmieniającej przemawia interes publiczny, skoro w lokalnej społeczności jednostki planistycznej [...] istnieje rozbieżność stanowisk mieszkańców co do zasadności przyjętych zmian w planie miejscowym. Skarżący uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy interes indywidualny producentów rolnych tej jednostki planistycznej został całkowicie zignorowany przez Radę Miasta, co przesądza o wadliwości uchwały zmieniającej.

Skarżący stwierdził również, iż naruszona została zasada proporcjonalności. Uchwała zmieniająca, jak podkreślił skarżący, odnosi się do dwóch gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności człowieka, tj. prawa własności oraz wolności podejmowania działalności gospodarczej. Ze sposobu rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu (załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej) można wnioskować o przesłankach podjęcia uchwały zmieniającej. Wskazuje, że były to uciążliwości, które zdaniem niektórych mieszkańców osiedla [...], są związane z funkcjonowaniem w sąsiedztwie kurzej fermy. Tymczasem, w polskim porządku prawnym nie funkcjonują tzw. normy odorowe, czyli takie, które regulowałyby dozwolone poziomy emisji tzw. nieprzyjemnych zapachów i które mogłyby ograniczać realizację inwestycji uwalniających takie zapachy. Zatem u podstaw ograniczeń konstytucyjnych praw lokalnych producentów rolnych (na terenie o funkcji mieszkaniowej i rolniczej) legła wartość, która nie znajduje ani konstytucyjnej, ani też ustawowej ochrony. Zmniejszeniu ewentualnych, mogących pojawiać się uciążliwości, związanych z funkcjonowaniem tego typu inwestycji, służą normy środowiskowe, uwzględniane na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Skarżący dostrzegł, że każdorazowo lokalizowanie inwestycji, do których odnosi się § 51 pkt 2 uchwały zmieniającej, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a w większości przypadków także pozwolenia zintegrowanego - wymogi te w dostateczny sposób zapewniają zarówno ochronę środowiska i ewentualnych mieszkańców okolicznych terenów przed nadmiernymi negatywnymi skutkami produkcji.

Ponadto, jak podkreślił skarżący, uchwała zmieniająca jest sprzeczna ze Studium, które także nie przewiduje "zupełnego wyłączenia lub istotnego ograniczenia funkcji produkcji rolnej." Największy ubytek terenów rolnych ma nastąpić w jednostkach [...] – [...] oraz [...] – [...], zatem z ustaleń Studium wynika, że dla jednostki [...], która objęta jest uchwałą zmieniającą, przewiduje się utrzymanie funkcji rolnej z uwzględnieniem produkcji rolnej. Podstawową bowiem funkcją jednostki planistycznej [...] jest - obok mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej - produkcja rolna. Jednocześnie jest to jedyna jednostka planistyczna, w której wyróżnia się funkcję produkcji rolnej. Istotne jest też to, iż grunty rolne usytuowane w jednostce planistycznej [...] nie mają wysokiej wartości dla upraw rolnych - są to bowiem grunty o klasie bonitacyjnej IV i V, czyli w nikłym stopniu przydatne pod uprawy, w związku z tym prowadzenie (kontynuowanie) działalności chowu i hodowli zwierząt jest nadal zasadne i celowe. Wprowadzony uchwałą zmieniająca zakaz jest sprzeczny ze Studium, konsekwencją tego, zdaniem skarżącego, jest nieważność kwestionowanego § 51 pkt 2 planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle (zwana także organem) wniosła o oddalenie skargi z uwagi na okoliczność, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia powyższego wniosku - o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości wymienionych w skardze i prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu. Przyznał także, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, dotycząca "budowy hali drobiarskiej". Organ dodał, że wejście w życie uchwały zmieniającej nie będzie miało żadnego wpływu na funkcjonowanie hodowli w jej dotychczasowych rozmiarach. Uchwała ta nie godzi zatem w interes prawny skarżącego. Uchwałą tą nie zakazano działalności prowadzonej obecnie przez skarżącego, nie odjęto mu prawa własności ani w niczym nie ograniczono dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Wprowadzone uchwałą ograniczenie powoduje jedynie zakaz lokalizacji hodowli większej niż 40 - 60 DJP (czyli powyżej 10.000 sztuk kur). Takie ograniczenie jest dopuszczalne, skoro to przepisy planu miejscowego decydują o sposobie wykonania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c.). Uzyskanie natomiast decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie stwarza uprawnienia do realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, ekspektatywy rozbudowy hodowli skarżący nie miał, skoro nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. W ocenie organu, uchwała zmieniająca godzi jedynie w interes faktyczny skarżącego, a nie w jego interes prawny.

Skarga jest także niezasadna z merytorycznego punktu widzenia. Zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących w określony sposób oddziaływać na środowisko, jako wynikający z wymagań dotyczących ochrony środowiska, znajduje podstawę w przepisach ustawy szczególnej. Obecnie ustawodawca typizuje przedsięwzięcia wedle stopnia ich oddziaływania na środowisko i wprowadza jedynie mechanizmy oceny owego stopnia i minimalizacji uciążliwości, zatem nie ma przeszkód do wprowadzonego zakazu skarżoną uchwałą. Przepisy nie wprowadzają żadnych generalnych zakazów w kwestii lokalizacji przedsięwzięć, a przeciwnie, odwołują się do zgodności lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (np. art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej). Sam ustawodawca pozostawił zatem prawodawcy lokalnemu kwestię ustalania generalnych zasad lokalizacji przedsięwzięć oddziałujących na środowisko - i w skali całego kraju jest powszechną praktyką wprowadzanie w miejscowych planach ograniczeń w tym względzie. Plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenów, a więc i katalog przedsięwzięć jakie mogą być na nich realizowane. Wprowadzone uchwałą ograniczenie powoduje jedynie zakaz lokalizacji hodowli większej niż 40 - 60 DJP (czyli powyżej 10.000 sztuk kur), tym samym nie niweczy swobód skarżącego, a tylko je ogranicza - a to jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, pod warunkiem, że następuje w celu ochrony dóbr wyższego rzędu, w tym przypadku zdrowia i komfortu zamieszkiwania pozostałych mieszkańców okolicy. Stąd dopuszczenie do korzystania z nieruchomości w obecny sposób, przy uniemożliwieniu powiększania hodowli, nie jest przejawem dyskryminacji, lecz stanowi w istocie kompromis między sprzecznymi dążeniami interesariuszy społecznych, wprowadzony przez organ planistyczny. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się "wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych" - a więc samo stanowienie przepisów takich jak kwestionowana uchwała, mieści się w granicach władztwa planistycznego, skoro nawiązuje do wartości, jakich wagę podkreśla sam ustawodawca. Uchwała zmieniająca stanowi odpowiedź na zapotrzebowanie dotyczące ochrony środowiska, w tym powietrza. Wartości te mają pierwszeństwo przed prawem własności. Prawo prowadzenia działalności na nieruchomości jest zaś daleką pochodną prawa własności. Ingerencja w owo prawo w takim celu, jak wskazany powyżej, jest więc uzasadniona. Skoro treść uchwały nie niweczy rolniczego przeznaczenia terenów, nie może być mowy o naruszeniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - a więc także i pod tym względem uchwała zmieniająca nie narusza prawa, w tym i nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Zdaniem organu, skarga jest bezzasadna i w związku z tym nie powinna być uwzględniona.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, dodając, iż prowadzenie działalności hodowlanej do 10 tys. sztuk w obecnych realiach jest nieopłacalne i wprowadzony zakaz uchwałą zmieniającą spowoduje likwidację dotychczasowej działalności. Skarżący podzielił stanowisko swojego pełnomocnika.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, prostując jednocześnie, iż wnosi o odrzucenie skargi. Zwrócił uwagę na treść wnoszonych wniosków w aspekcie konfliktu interesów rozstrzyganych sporną uchwałą. Uchwała zmieniająca chroni mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z hodowlą kur. Podjęcie skarżonej uchwały było konieczne w celu zakończenia konfliktu mieszkańców tego osiedla. Zdaniem pełnomocnika, nie zostały naruszone ani przepisy prawa, nie naruszono władztwa planistycznego, nie wyłączono możliwości prowadzenia hodowli, uchwała nie niweczy również rolniczego przeznaczenia terenu, zatem nie jest to ingerencja niedopuszczalna w świetle prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej nadal u.p.z.p.) Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie warunek ten skarżący spełnił, a skarga wniesiona została z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. istotnym jest to, że skargę taką może wnieść wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem, w tym poprzez brak upoważnienia ustawowego zaskarżonej uchwały, na które powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy, na podstawie tego przepisu, przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Tak więc skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Zatem, to skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1374/11; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu odnotować trzeba, nawiązując do zmodyfikowanego wniosku organu z odpowiedzi na skargę, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Wyjaśnić też przyjdzie, iż gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie, ale na podstawie upoważnień ustawowych, kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388). Jednakże - co należy podkreślić - gmina nie może władztwa planistycznego wykonywać uznaniowo (dowolnie), bowiem samodzielność gminy w zakresie przyznanego jej władztwa planistycznego nie jest nieograniczona.

W świetle powyższych uwag, skarżący zobowiązany był zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 października 2016 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźla, w części dotyczącej jednostki planistycznej [...] oznaczonej symbolem jednostki [...] - został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Dokonując rozważań w tej kwestii przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest tylko znowelizowany, tj. przyjęty uchwałą zmieniającą § 51 pkt 2 planu miejscowego, dotyczący jednostki planistycznej [...]. Zaskarżone ustalenie planu, tj. zakaz określony w § 51 pkt 2, odnosi się do terenów funkcjonalnych oznaczonych w planie symbolem RP (produkcja rolna - działalność rolnicza). Stąd też, uniemożliwia skarżącemu realizowanie działalności rolniczej na tym terenie jednostki planistycznej [...] poprzez zakaz "zabrania się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą - stosownie do funkcji terenu określonej symbolem przeznaczenia RP - za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta, obiektów i urządzeń przeciwpowodziowych oraz transportu drogowego, kolejowego i wodnego."

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku organu, Sąd uznał, że skarżący wykazał, iż uchwała ta narusza jego indywidualny interes prawny. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż skarżący wskazuje na art. 140 k.c., który określa treść prawa własności. Przepis ten, przyznaje skarżącemu prawo do korzystania z nieruchomości, z wyłączeniem innych osób oraz prawo do rozporządzania nieruchomością w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Poza sporem w tej sprawie pozostaje okoliczność, iż nieruchomość skarżącego obejmująca działki nr 600 oraz 601 znajduje się w obszarze (na terenie) objętym zaskarżonym planem, tj. uchwałą zmieniającą. Dlatego istotą żądania skarżącego była negacja części zmienionego planu odnosząca się do znowelizowanego zapisu § 51 pkt 2 planu. W tym stanie rzeczy dostrzec też trzeba, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W tej zaś sprawie, nie sposób nie zauważyć naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącemu wobec jego działek, bowiem podnoszone okoliczności, tj. uniemożliwienie, w większym zakresie niż dotychczas, możliwości racjonalnego rozwoju i zagospodarowania, nawet w sytuacji spełnienia wielu czynników (warunków) wynikających z ustawy środowiskowej, a dotyczących spornych przedsięwzięć - należało potraktować jako naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego. Tym bardziej, że skarżący poparł swoje żądanie dodatkowo tym, iż sprostał reżimowi ustawy środowiskowej w tej materii, uzyskując ostateczną decyzję środowiskową. Wprowadzony uchwałą zmieniająca zapis § 51 pkt 2 ogranicza wynikające z prawa własności uprawnienie skarżącego do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią - jako terenu rolnego, a w szczególności jego uprawnienie w zakresie działalności rolniczej. Stąd stanowiska organu w tej sprawie, że uchwała zmieniająca nie godzi w interes prawny skarżącego, Sąd nie podzielił.

W następnej kolejności, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostało ustalenie czy niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała zmieniająca narusza interes prawny skarżącego, nie przesądza jeszcze o zasadności wniesionej skargi. Jak już podnoszono wyżej, wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę rady gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 oraz z dnia 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Ponadto, należy wyraźnie też zaakcentować, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) podjętych uchwał, a zatem nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć (postanowień/zapisów). Dlatego ograniczenia w planie miejscowym w sposobie zagospodarowania działek na określonym terenie powinno mieć swoje uzasadnienie i to nie tylko w celu przekonania ich właścicieli, ale przede wszystkim dla możliwości skontrolowania przyjętych rozwiązań planistycznych z punktu widzenia zgodności z prawem. Prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W myśl art. 33 u.p.z.p. ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, postanowienia w tym zakresie muszą mieścić się w ustawowych ramach. Kompetencje gminy do sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zwane władztwem planistycznym, istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy, a zatem to ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, to gmina nie może w sposób uznaniowy kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym zapisie planu § 51 pkt 2 wprowadzony zakaz, jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważniania rady gminy, narusza przy tym porządek prawny. Jego ustanowienie w planie miejscowym nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Kompetencja do uchwalenia spornego zakazu nie wynika ani z obowiązującej u.p.z.p., jak również z ustawy środowiskowej. W szczególności, w ustawie środowiskowej nie przewidziano możliwości wprowadzenia przez gminę w planie miejscowym, na określonym terenie, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą. Oznacza to, że nawet w celu eliminowania konfliktów społecznych gmina nie została upoważniona w drodze ustawy do stanowienia powyższego zakazu, a zatem sprzeciw (konflikt przestrzenny) społeczności lokalnej (mieszkańców dzielnicy) nie stanowi podstawy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja takich przedsięwzięć możliwa jest na warunkach określonych m.in. w ustawie środowiskowej i to przy udziale społeczności lokalnej (społeczeństwa) w ochronie środowiska, w tym powietrza. Zatem przyjąć należało, że sporny zakaz, który nie znajduje umocowania w ustawie, a który wprowadzano uchwałą zmieniającą plan miejscowy, w szczególności sprowadzający się do ograniczenia prawa własności, skutkuje jego nieważnością i daje też wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że rada przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Dostrzec też trzeba, że z przedstawionej dokumentacji prac planistycznych wynika, iż wprowadzony zakaz zaskarżoną uchwałą zmieniającą narusza ustalenia dla spornego terenu zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, przyjętego uchwałą nr LII/610/10, z dnia 31 marca 2010 r. To z kolei stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nieprzestrzeganie zgodności treści planu ze studium. Obowiązek dochowania tej zgodności wynika wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na tle regulacji tych przepisów niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której zapisy planu doprowadzą do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego ze studium. Plan miejscowy ma więc stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie dowolną ich interpretację, czy wręcz nawet całkowitą zmianę ustaleń studium. Taka właśnie sytuacja w postaci dowolnej interpretacji oraz zmiany ustaleń miała miejsce w niniejszej sprawie. Zapisane ustalenia w ww. Studium, a dotyczące terenów rolniczych - o przypisanej funkcji symbolem RP (produkcja rolnicza/działalność rolnicza) - jednostki planistycznej [...] (w granicy administracyjnej miasta Kędzierzyn-Koźle) przewidują następujące ograniczenia w zagospodarowaniu:

- zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej nie związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym;

- zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcyjnych i innych niezwiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a mogących znacząco oddziaływać na środowiska;

- zakaz lokalizacji składowisk odpadów toksycznych.

Przywołane ustalenia Studium, nie dotyczą zakazu lokalizacji obiektów produkcyjnych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tak więc przyjęty uchwałą zmieniającą zakaz w § 51 pkt 2 planu "zabrania się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą - stosownie do funkcji terenu określonej symbolem przeznaczenia RP (...)" doprowadził do niezgodności zapisu planu z ustaleniami ww. Studium (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia zmienionego planu w części powyższego zakazu wprowadzają ograniczenie w zakresie większym niż wynika to z obowiązującego Studium. Odnotować również przyjdzie, iż pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, LEX nr 1151989; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, LEX nr 1215861). Sytuacja braku zgodności uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu § 51 pkt 2 planu. Oczywiście Sąd dostrzega, że w okresie między uchwaleniem studium, a uchwaleniem planu stan faktyczny na terenach objętych studium może się zmienić, ale wówczas to w pierwszej kolejności - dla zachowania zgodności - studium powinno być zmienione, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegającego na podjęciu uchwałą zmieniającą kwestionowanego zapisu planu, którym naruszono prawo własności skarżącego, co w realiach niniejszej sprawy stanowi nadużycie władztwa planistycznego, jak również wprowadzony zakaz nie jest zgodny z obowiązującym studium.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi o pominięciu składanych wniosków i uwag producentów rolnych w trakcie procedury planistycznej, bowiem z materiału dokumentacyjnego, w tym z załącznika nr 1 do uchwały wynika jednoznacznie, iż zostały one rozpatrzone.

Reasumując, raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości czy zasadności przyjętych przez radę gminy rozwiązań planistycznych, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, czemu Sąd dał wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.