Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 334/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1, art. 23f ust. 1 pk 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 129 ust. 1, art. 141 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2015r. sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wymierzającą "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na automacie [...] o nr fabrycznym [...], poza kasynem gry.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia.

W dniu 30 marca 2010 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w lokalu usytuowanym przy u. [...] w [...].

W wyniku kontroli stwierdzono, że w lokalu znajduje się automat do gry o niskich wygranych [...] o nr fabrycznym [...], należący do Spółki. Po przeprowadzeniu eksperymentu kontrolnego stwierdzono, że maksymalna stawka za udział w jednej grze na skontrolowanym automacie o niskich wygranych wynosi 10 zł, a zatem jest wyższa niż stawka określona w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, wynosząca 0,50 zł.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gry na automacie poza kasynem gry.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na automacie [...] o nr fabrycznym [...] poza kasynem gry.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki "[...]", Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W niniejszej sprawie skarżąca urządzała w punkcie gier przy u. [...] w [...] na wyżej wymienionym automacie do gier gry niezgodnie z art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Organ stwierdził, że skarżąca nie urządzała gier na automacie o niskich wygranych tylko gry na automacie w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Skoro automat znajdował się poza kasynem gry, to jest w punkcie gier na automatach o niskich wygranych, to zasadne było nałożenie kary pieniężnej. Okoliczność, że powyższy automat nie spełniał wymogów ustawowych potwierdzały: wynik eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych, opinia biegłego sądowego [...] z dnia 14 października 2010 r. oraz opinia jednostki badającej – Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w [...] z dnia 7 czerwca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia badań automatu przez podmiot nieposiadający w tym zakresie kompetencji, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w [...] jest jednostką upoważnioną przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier na podstawie upoważnienia z dnia 8 kwietnia 2011 r.

Powyższa jednostka posiada certyfikat akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...], który jest ważny do dnia 19 września 2015 r.

Dyrektor Izby Celnej nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34/WE, przez bezpodstawne zastosowanie sankcji kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, co powoduje brak podstawy do ustalenia niemożności stosowania dyspozycji art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jako przepisu niezgodnego z prawem unijnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka "[...]" wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, dyrektywy 98/34/WE, art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz szeregu przepisów postępowania podatkowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na automacie [...] o numerze fabrycznym [...] poza kasynem gry.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przepisy te zostały prawidłowo przez organ zastosowane. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Prawidłowe jest w szczególności ustalenie, że automat do gry [...] znajdujący się w lokalu usytuowanym przy ul. [...] w [...] umożliwiał uzyskiwanie wyższych niż przewidziane w ustawie wygranych oraz umożliwiał grę za wyższą stawkę. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach.

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 30 marca 2010 r., w trakcie kontroli przeprowadzony został eksperyment na automacie [...] o numerze [...]. Eksperyment ten wykazał, przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Potwierdzili to także przesłuchani przez organ świadkowie – [...],[...] oraz [...], którzy przeprowadzali eksperyment. Również z opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji [...] z 7 czerwca 2013 r., wydanej w innym postępowaniu, wynika, że badany automat umożliwiał grę za stawki wyższe niż przewidziane dla tego rodzaju automatów i uzyskanie wygranej przekraczającej 60 zł. Ustalenia kontroli oraz biegłego potwierdzone zostały przez Izbę Celną w [...] będącą jednostką badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. Z opinii tej jednostki, wydanej na zlecenie organu w sprawie niniejszej, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że badany automat umożliwia grę za stawki maksymalne przekraczające stawkę 0,50 zł. Jednocześnie stwierdzono możliwość zmiany minimalnej i maksymalnej stawki za grę bez ingerencji w płytę logiczną automatu oraz bez naruszania plomb. Ponadto z opinii jednostki badającej wynika, że wartość maksymalnej jednorazowej wygranej może być wyższa niż 60 zł. Stwierdzono jednocześnie możliwość zmiany wskazań liczników, bez ingerencji w płytę logiczną, obudowę automatu oraz bez naruszania plomb.

Nie został potwierdzony zarzut skarżącej, że automat, o który chodzi w sprawie został zarejestrowany i dopuszczony do eksploatacji przez uprawniony organ jako automat o niskich wygranych, po uprzednim badaniu przeprowadzonym w 2008 r. przez Politechnikę [...] i od chwili rejestracji nie zmieniły się jego właściwości. Zauważyć należy, że w dacie badania i rejestracji obowiązywała ustawa z dnia z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm.). W świetle art. 2 ust. 2b tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie badania i rejestracji automatu, grami na automatach o niskich wygranych były gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła być wyższa niż 0,07 euro. W dacie kontroli obowiązywał już przepis art. 129 ust. 3 nowej ustawy, który stanowił, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Automat, który był kontrolowany w sprawie niniejszej umożliwiał gry o wyższe stawki i wyższe wygrane niż wskazane w przytoczonych przepisach. Gdyby stwierdzono to w dacie pierwszego badania i rejestracji, to ani ówczesna jednostka badająca, ani organ uprawniony nie potwierdziliby właściwości automatu jako automatu o niskich wygranych i nie mógłby on być zarejestrowany jako automat o niskich wygranych. Należy zauważyć, że skarżąca nie wskazała jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że mogło dojść wówczas do pomyłki w ocenie właściwości automatu lub świadomego potwierdzenia nieprawdy. Nie wykazała również, by bez wiedzy i woli skarżącej doszło do zmiany właściwości automatu. Podkreślić należy, że to skarżąca urządzała gry na tym automacie i miała do niego stały dostęp. Z przedstawionych wyżej opinii wynika, że istniała możliwość zmiany parametrów automatu bez konieczności usuwania plomb. Skarżąca miała więc możliwość przeprogramowania automatu.

Ustawa o grach hazardowych określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach (art. 1). Stosownie natomiast do art. 2 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz wydania zaskarżonej decyzji, grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy (art. 2 ust. 5).

Z przedstawionego unormowania wynika, że ustawa nie przewiduje obecnie odrębnej kategorii automatów do gier o niskich wygranych. Każdy automat do gier losowych (a takim jest niewątpliwie badany automat) niezależnie od tego, na jakie stawki i wygrane został zaprogramowany, jest automatem w rozumieniu ustawy i podlega jej rygorom. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Z art. 6 ust. 1 wynika, że warunkiem podstawowym prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach jest uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry. Art. 14 ust. 1 przewiduje natomiast, że urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W świetle nowej ustawy zasadą jest więc prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach na podstawie koncesji i wyłącznie w kasynach gry.

Jedynie w przypadku zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wydanych na podstawie ustawy poprzednio obowiązującej, która to ustawa przewidywała odrębną kategorię automatów o niskich wygranych, przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych umożliwiły dalsze prowadzenie działalności w tym zakresie na zasadach dotychczasowych, czyli na podstawie zezwolenia, a nie koncesji i w punktach gier, a nie w kasynach gry. Zgodnie bowiem z art. 129 ust., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być prowadzona przez podmioty, którym udzielono zezwoleń, do czasu ich wygaśnięcia, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zezwolenia te mogą być zmieniane na zasadach określonych w art. 135 ustawy. Przepisy przejściowe ustawy wyraźnie więc określają podmioty, przedmiot i czas działalności, która może być prowadzona na podstawie przepisów dotychczasowych. Działalność ta polega na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier wskazanych w zezwoleniu.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wprawdzie skarżąca spółka posiadała aktualne w dacie kontroli zezwolenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., obejmujące urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier, w którym dokonano kontroli, ponadto skontrolowany przez organ automat zgłoszony został rzeczywiście w tym punkcie gier, jednak zauważyć należy, że zezwolenie dotyczyło gier na automatach o niskich wygranych, a urządzanie gier na automacie, który umożliwia grę o wyższe wygrane nie może być uznane za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych i prowadzenie działalności na podstawie zezwolenia. Nie jest zatem trafny zarzut, że automat, o który chodzi w sprawie eksploatowany był legalnie, na podstawie ważnego zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że automat ten, przeznaczony pierwotnie do urządzania gier o niskich wygranych, został przerobiony czy przeprogramowany w taki sposób, że stracił cechy i właściwości automatu o niskich wygranych, czyli automatu umożliwiającego zgodnie z art. 129 ust. 3 grę o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Stał się więc automatem do gry w rozumieniu nowej ustawy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że rejestracja automatu nie została cofnięta. Sam fakt zarejestrowania automatu jako automatu o niskich wygranych nie może przesądzać o właściwościach automatu, skoro z przeprowadzonych dowodów wynika, że automat [...] o wyżej wskazanym numerze fabrycznym nie posiada cech, które pozwalają na uznanie go za automat o niskich wygranych i które były podstawą rejestracji.

W ocenie sądu, mimo że obudowa automatu pozostała ta sama, nie została też zmieniona jego nazwa ani numer, utracił on właściwości automatu o niskich wygranych. Nie można zatem uznać, że skarżąca prowadziła działalność na podstawie uzyskanego zezwolenia. W dacie kontroli skarżąca nie urządzała bowiem gier na automatach o niskich wygranych na podstawie posiadanego zezwolenia, lecz gry na automatach w rozumieniu nowej ustawy. Zważywszy, że gry te urządzane były w punkcie gier, niebędącym kasynem gry, stwierdzić należy, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry.

Stosownie do treści art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, urządzający gry na automatach poza kasynem gry, podlega karze pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została na tej właśnie podstawie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu skarżącej, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 nie mógł mieć w sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 141 pkt 2, który stanowi, że przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się w odniesieniu do organizowania - zgodnie z art. 129-140 - gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych.

Wyjaśnić należy, że wyłączenie zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności objętej zezwoleniem udzielonym pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, które na podstawie art. 129 ust. 1 zachowało ważność po wejściu w życie ustawy nowej. Skoro nowa ustawa zakazała urządzania gier na wszelkich automatach poza kasynami gry, konieczne było wyraźne wskazanie w ustawie, że gry na automatach o niskich wygranych, urządzane w różnych punktach gier, niebędących kasynami, nie podlegają karze pieniężnej. Ustawodawca zezwolił bowiem podmiotom posiadającym ważne zezwolenia na dalsze prowadzenie działalności, której nowa ustawa już nie przewiduje. Uzasadnione było zatem jednoznaczne określenie, że do tej działalności art. 89 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowania. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że wyłączenie stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 dotyczy tylko działalności prowadzonej zgodnie z art. 129 – 140, czyli działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych. Jak już wyżej wskazano, urządzanie gier na automacie, który nie spełnia warunków automatu o niskich wygranych nie może być uznane za działanie na podstawie zezwolenia wydanego na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Jak już była o tym mowa wyżej, w dacie kontroli skarżąca nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych na podstawie posiadanego zezwolenia, lecz gry na automatach w rozumieniu nowej ustawy, poza kasynem gry.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą zatem podstawy do wyłączenia stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 z mocy art. 141 pkt 2 ustawy.

Sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 dotyczy zakazu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis art. 14 ust. 1 w brzmieniu z daty wydania decyzji (sprzed nowelizacji obowiązującej od 3 września 2015 r.) stanowił, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry.

Skarżąca zarzuca, że wprowadzenie w art. 14 ust. 1 zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie może odnosić wobec skarżącej skutku, ponieważ przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.). W konsekwencji nie było w ocenie skarżącej podstaw do nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Rozważenia wymaga więc, czy przepis art. 14 ust. 1 ma charakter przepisu technicznego. Uznanie określonego przepisu za przepis techniczny nakłada bowiem na państwo członkowskie obowiązki określone w Dyrektywie 98/34, a ich niedopełnienie rodzi poważne konsekwencje.

Poza rozważaniami pozostawić należy charakter przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2. W ocenie sądu przepis ten jako nakładający sankcję z natury swojej nie może mieć charakteru technicznego i nietechniczny charakter tego przepisu w sprawie nie jest kwestionowany. Zbędne są więc szczegółowe rozważania w tym zakresie.

Dyrektywa nr 98/34 nadaje pojęciu "przepisy techniczne" swoiste, szerokie znaczenie, znacznie wykraczające poza rozumienie tego pojęcia w języku powszechnym. Zrozumienie definicji zawartej w dyrektywie wymaga uwzględnienia kontekstu znaczeniowego – celu samej dyrektywy, a w szczególności mechanizmu notyfikowania projektów regulacji krajowych, które zawierają tak rozumiane "przepisy techniczne".

Zgodnie z art. 1 pkt 11 dyrektywy, "przepisy techniczne" oznaczają: specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Specyfikacja techniczna oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności. Termin ten obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta, oraz produktów leczniczych, jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, w przypadku gdy mają one wpływ na ich charakterystykę.

Natomiast "inne wymagania" oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót.

Przepisy techniczne obejmują de facto: 1) przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne; 2) dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych; 3) specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Złożona formuła definicji legalnej przepisów technicznych sprawia, że organy i sądy krajowe mają trudności we właściwej jej interpretacji w przypadku przepisów krajowych wprowadzających rozwiązania potencjalnie mogące mieć taki charakter. Efektem tego jest szereg pytań kierowanych przez sądy krajowe do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dotyczących właściwej wykładni przepisów dyrektywy.

Analiza orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że przepisy tego rodzaju jak przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uznawane są przez Trybunał za przepisy techniczne. W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie Berlington, C-98/14, Trybunał przypomniał, że orzekł już, że przepisy krajowe, które zastrzegają organizację niektórych gier losowych wyłącznie dla kasyn, stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11, w zakresie, w jakim mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów użytkowanych w tym kontekście i odwołał się do swoich wcześniejszych orzeczeń w sprawach Komisja przeciwko Grecji, C-65/05 (EU:C:2006:673, pkt 61) oraz Fortuna i in., C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (EU:C:2012:495, pkt 24, 40). Wyjaśnił (pkt 99), że zakaz użytkowania automatów do gier poza kasynami może mieć istotny wspływ na sprzedaż tych automatów, stanowiących towary, które mogą być objęte zakresem stosowania art. 34 TfUE (zob. wyrok Läärä i in., C-124/97, EU:C:1999:435, pkt 20, 24), poprzez zmniejszenie liczby kanałów użytkowania. W konsekwencji orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy intepretować w ten sposób, że krajowe przepisy ustawodawcze, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, których projekty powinny być przedmiotem powiadomienia przewidzianego w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy (pkt 100). Podkreślenia wymaga, że w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Trybunał wprost stwierdził, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. Odpowiadając na pytania prejudycjalne polskiego sądu, przedstawione na tle przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, Trybunał potwierdził więc swoje wielokrotnie wyrażane stanowisko co do technicznego charakteru przepisów ustanawiających zakazy użytkowania określonych urządzeń poza miejscami wskazanymi w ustawie, takich jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

W świetle powyższego uznać należy, że przepis art. 14 ust. 1 jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. W konsekwencji stwierdzić należy, że projekt ustawy o grach hazardowych w zakresie normy wynikającej z tego przepisu powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy.

Jest poza sporem, że ustawa o grach hazardowych, w szczególności art. 14 ust. 1 nie został notyfikowany Komisji Europejskiej przed uchwaleniem ustawy w 2009 r. O notyfikacji tego przepisu w 2014 r., a więc już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Rozważenia wymaga zatem, czy i jakie skutki pociąga za sobą niedopełnienie obowiązku przekazania Komisji projektu przepisów technicznych.

Jak wynika z preambuły dyrektywy 98/34, mechanizm notyfikacji jest jednym z instrumentów wspierania fundamentalnych swobód, na których opiera się ustrój gospodarczy Unii Europejskiej – swobody przepływu towarów i usług, w szczególności społeczeństwa informacyjnego. Realizacja tego celu wymaga maksymalnej przejrzystości w sferze krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych. Prawodawca europejski stwierdził w związku z tym, że Komisja bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych. Państwa członkowskie, zobowiązane na mocy art. 5 Traktatu do ułatwiania wykonania tego zadania, powinny powiadamiać Komisję o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych. Ponadto wszystkie państwa członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez jakiekolwiek państwo członkowskie. Notyfikacja powinna służyć również przedsiębiorcom, bowiem celem rynku wewnętrznego jest stworzenie środowiska prowadzącego do zwiększonej konkurencyjności przedsiębiorstw. Zwiększona ilość dostarczanych informacji pomaga przedsiębiorstwom lepiej wykorzystać zalety samego rynku. Z tego względu dyrektywa postanawia, że należy umożliwić podmiotom gospodarczym ocenę wpływu krajowych przepisów technicznych planowanych przez inne państwo członkowskie, podając do publicznej wiadomości tytuły projektów przepisów, o których powiadomiono. Dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego państwa członkowskie powinny podać do wiadomości publicznej, że krajowe przepisy techniczne zostały przyjęte zgodnie z formalnościami określonymi w dyrektywie 98/34 (por. pkt 3 oraz 5-8 Preambuły dyrektywy).

Cel określony w powołanych motywach dyrektywy jest realizowany poprzez nałożony na państwa członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazywania wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy.

Dyrektywa nie określa jednak skutków niewywiązania się przez państwo członkowskie z obowiązku przekazania projektu przepisów technicznych. Również w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) brak postanowień w tym zakresie. Skutki braku notyfikacji określone zostały natomiast w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL, (C-194/94), wydany w okresie obowiązywania dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych, poprzedzającej dyrektywę 98/34. Wyrok ten był następnie wielokrotnie powoływany przez Trybunał, który późniejszych orzeczeniach potwierdzał wyrażony w nim pogląd. Trybunał uznał w omawianym wyroku, że przepisy dyrektywy ustanawiające dla państw członkowskich obowiązek notyfikacji są bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostki mogą się więc na nie powołać przed sądem krajowym (pkt 44). Uchybienie obowiązkowi notyfikacji uznał Trybunał za poważne uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych, powodujące bezskuteczność tych przepisów wobec jednostki, co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostki (pkt 45, 48 i 54).

Takie stanowisko Trybunału wynika z zasady pierwszeństwa prawa unijnego, nakazującej przy kolizji norm materialnych zamiast krajowej stosować normę unijną oraz zasady bezpośredniego skutku, dającej jednostkom prawo powoływania się na prawo unijne przed sądami. Zwraca się również uwagę, że za uznaniem bezskuteczności nienotyfikowanych krajowych przepisów technicznych przemawia także zasada efektywności, będąca praktycznym wyrazem zasady pierwszeństwa i bezpośredniego skutku, której celem jest umożliwienie jednostkom dochodzenia przed sądami krajowymi pełnego przestrzegania i ochrony wynikającej z prawa unijnego.

Tezy wyroku w sprawie C-194/94 zostały powtórzone w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie Lemmens, C-226/97, a następnie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie Unilever, C-443/98 i w wyroku z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie Sapod Audic, C-159/00. W kolejnych wyrokach, dotyczących już dyrektywy 98/34 Trybunał potwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji stanowi istotne uchybienie proceduralne, które powoduje nieskuteczność tych przepisów wobec jednostek, które mogą się na nie powołać przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą 98/34 (por. wyrok z dnia 8 września 2005 r. w sprawie Lidl Italia Srl, C-303/04, pkt 23,24; wyrok z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie, C-20/05, pkt 44, wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie Sandström, C 433/05, pkt 43, wyrok z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie Ivansson i inni, C-307/13, pkt 48).

Uzasadniając swoje stanowisko co do skutków braku notyfikacji przepisów technicznych Trybunał Sprawiedliwości odwoływał się każdorazowo do wskazanych wyżej celów dyrektywy, podkreślając, że celem dyrektywy nie jest jedynie informowanie Komisji. Dyrektywa ma cel bardziej ogólny. Celem dyrektywy 98/34 jest zapobieżenia przyjęciu przez krajowego ustawodawcę normy technicznej, która stwarza barierę dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług lub swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego. Notyfikacja ma umożliwić ocenę, czy projektowane przez państwo członkowskie przepisy techniczne nie będą stanowić przeszkody dla swobodnego przepływu towarów, swobody świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że w ten sposób można wyeliminować ewentualne przeszkody i bariery w handlu niejako u źródła.

Zwrócić jednak należy uwagę, że w sprawie Lemmens, C-226/97 Trybunał Sprawiedliwości, potwierdzając co do zasady swoje stanowisko w przedmiocie skutków braku notyfikacji przepisów technicznych wyjaśnił, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, że przepisy te nie mają zastosowania w zakresie, w jakim zakłócają wykorzystywanie lub wprowadzanie na rynek produktu, który jest z nimi niezgodny, ale brak taki nie czyni sprzecznym z prawem jakiegokolwiek wykorzystywania produktu, który jest zgodny z przepisami, które nie zostały notyfikowane. Trybunał podkreślił, że w tej konkretnej sprawie wykorzystywanie produktu przez władze państwowe nie może stanowić takiej przeszkody w handlu, której można by było uniknąć, gdyby procedura notyfikacyjna została zachowana. Postępowanie, w którym podniesiony został zarzut braku notyfikacji było postępowaniem karnym, prowadzonym na podstawie przepisów prawa krajowego, które nie miały żadnego wpływu na obrót gospodarczy (dotyczyły zakazu jazdy pod wpływem alkoholu), również użycie produktu, zgodnego z nienotyfikowanymi przepisami nie miało związku z zasadą swobody przepływu towarów, usług lub przedsiębiorczości i swobód tych nie zakłócało. Dodać należy, że w sprawie tej uznanie przepisów nienotyfikowanych za niemające zastosowania prowadziłoby w konsekwencji do niemożności wykorzystania w postępowaniu karnym dowodu w postaci wyników badania alkomatem oskarżonego, któremu zarzucono jazdę pod wpływem alkoholu. Gdyby zarzut braku notyfikacji został uwzględniony ze skutkiem odmowy zastosowania wobec oskarżonego przepisów nienotyfikowanych, oskarżony uzyskałby nieuzasadnioną korzyść, bowiem dowód w sprawie karnej nie mógłby być przeciwko niemu użyty.

Wyrażając zatem co do zasady pogląd o nieskuteczności przepisów nienotyfikowanych Trybunał zróżnicował jednak skutki braku notyfikacji w zależności od tego, czy w okolicznościach faktycznych sprawy wykorzystanie produktu mogło stanowić zagrożenie dla swobód traktatowych.

Oznacza to, że Trybunał Sprawiedliwości nie uznaje ochrony zasady efektywności prawa unijnego (o ile z tej zasady miałby wynikać nakaz bezwzględnej odmowy stosowania prawa krajowego wprowadzonego wbrew regułom proceduralnym wynikającym z prawa unijnego) jako celu samego w sobie. Możliwe jest w uzasadnionych przypadkach odstępstwo od tej ochrony, jeżeli okazuje się, że w konkretnym stanie sprawy nie ma zagrożenia dla swobód traktatowych.

Warto również zauważyć, że mimo jednolitego w zasadzie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w kwestii skutków braku notyfikacji przepisów technicznych, charakter naruszenia obowiązku notyfikacji oraz konsekwencje nieprzekazania Komisji projektów przepisów technicznych budzą w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie nadal pewne wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o bezwzględny zakaz stosowania przepisów nienotyfikowanych (por. glosy M. Dougana do wyroków TS z dnia 22 stycznia 2002 r., C 390/99 i z dnia 6 czerwca 2002 r., C 159/00, opubl. CML Rev. 2003/1/193-218 oraz do wyroku TS z dnia 26 września 2000 r., C-443-98, opubl. CML Rev. 2001/6/1503-1517, obie dostępne w bazie LEX, Nr 84436 i 84953). Efektem tych wątpliwości są też kolejne pytania prejudycjalne do TSUE. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Sąd Okręgowy w Łodzi przedstawił Trybunałowi następujące pytanie, zarejestrowane w sprawie C 303/15: "Czy przepis art. 8 ustęp 1 Dyrektywy nr 98/34/WE (...) może być interpretowany w ten sposób, że brak notyfikacji przepisów uznanych za mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków tj. dla przepisów dotyczących swobód niepodlegających ograniczeniom przewidzianym w art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej brak notyfikacji skutkować powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód podlegających ograniczeniom z art. 36 Traktatu dopuszczalna jest ich ocena przez sąd krajowy, będący jednocześnie sądem unijnym, czy mimo nienotyfikacji są one zgodne z wymogami art. 36 Traktatu i nie podlegają sankcji braku możliwości ich stosowania?".

Natomiast w sprawie C-613/14 wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony został przez Supreme Court (Irlandia), który zadał następujące pytanie: "Czy rozpoznając sprawę cywilną dotyczącą naruszenia umowy, której przedmiotem jest wyrób wyprodukowany zgodnie z normą europejską wydaną na podstawie mandatu udzielonego przez Komisję Europejską na podstawie dyrektywy w sprawie wyrobów budowlanych, sąd krajowy ma obowiązek powstrzymać się od stosowania przepisów prawa krajowego ustanawiających domniemanie jakości handlowej oraz przydatności do określonego celu lub jakości z uwagi na fakt, że przepisy ustawowe, lub ich stosowanie, tworzą normy albo wprowadzają techniczne specyfikacje lub wymagania, w których przypadku nie dokonano notyfikacji przewidzianej przepisami dyrektywy 98/34/WE w sprawie norm technicznych ?".

Oba sądy zmierzają zatem do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy brak notyfikacji przepisów technicznych rodzi w każdym przypadku bezwzględny obowiązek niestosowania tych przepisów przez sądy i organy krajowe, wskazując na okoliczności faktyczne konkretnych spraw, powodujące powstanie wątpliwości co do skutków braku notyfikacji.

Oceniając skutki braku notyfikacji art. 14 ust. 1 w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy brak notyfikacji nie powoduje odmowy zastosowania art. 14 ust. 1. Za takim stanowiskiem przemawiają niżej podane argumenty.

W dniu 5 listopada 2014 r. Polska notyfikowała Komisji Europejskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (numer powiadomienia 2014/0537/PL-H10). Projekt obejmował także art. 14 ust. 1, który w projekcie ustawy przekazanym Komisji otrzymał brzmienie: "Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry pokera, gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy". Porównanie brzmienia art. 14 ust. 1 w wersji pierwotnej i wersji przyjętej w projekcie ustawy zmieniającej pozwala na stwierdzenie, że w istocie treść przepisu art. 14 ust. 1 nie uległa zmianie w zakresie możliwości urządzania gier na automatach. Mimo nadania mu nowego brzmienia utrzymał on zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry.

Z dokumentów dotyczących procedury notyfikacji wynika, że ani Komisja Europejska, ani żadne z państw członkowskich nie zgłosiły zastrzeżeń do przedstawionego projektu przepisu art. 14 ust. 1. Należy zatem stwierdzić, że Komisja i państwa członkowskie nie dopatrzyła się w tej regulacji zagrożenia dla swobodnego przepływu towarów, swobody świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości i nie zakwestionowała proponowanego przepisu jako mogącego stwarzać bariery w wymianie handlowej między państwami członkowskimi.

Taka sama regulacja, przewidująca ograniczenie możliwości urządzania gier na automatach do kasyn gry została już wcześniej wprowadzona ustawą uchwaloną w 2009 r. Wprawdzie ustawa ta nie została notyfikowana Komisji zgodnie z dyrektywą 98/34, nie sposób jednak nie zauważyć, że mimo nienotyfikowania ustawy z 2009 r. cel dyrektywy, polegający na zapobieżeniu przyjęcia przez krajowego ustawodawcę normy technicznej, która stwarza barierę dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług lub swobody przedsiębiorczości, nie został zniweczony. Ustawa nie wprowadziła bowiem przepisu, który zakłócałby funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, okoliczność tę należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie przy ocenie skutków braku notyfikacji art. 14 ust. 1 w jego brzmieniu pierwotnym. Nie można pominąć faktu, że uchybienie polegające na nieprzekazaniu Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, zawierającego przepisy techniczne, zostało naprawione przez rząd polski w 2014 r. dzięki notyfikacji projektu ustawy zmieniającej. Brak notyfikacji został więc konwalidowany. Notyfikacja przepisu art. 14 ust. 1 w nowym brzmieniu została wprawdzie dokonana już po wydaniu decyzji w sprawie niniejszej, jednak ocena dokonywana przez sąd na gruncie zgodności przepisu art. 14 ust. 1 z dyrektywą 98/34 może uwzględniać okoliczności z daty orzekania, skoro przedmiotem tej oceny nie jest treść przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, lecz sposób jego wprowadzenia. Należy zauważyć, że ocena przepisów technicznych w tym kontekście (zgodności z dyrektywą 98/34) dotyczy zawsze ich projektów, czyli prawa jeszcze nieobowiązującego. Uwzględnienie okoliczności z daty orzekania nie spowoduje zatem naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady orzekania przez sądy administracyjne na podstawie akt sprawy według stanu z daty wydania decyzji.

W opinii z dnia 3 września 2015 r. w sprawie C-333/14 Rzecznik Generalny stwierdził, że w przypadku kontroli regulacji krajowej, która nie weszła jeszcze w życie, sąd krajowy musi, w celu oceny proporcjonalności regulacji do zamierzonego celu uwzględnić nie tylko informacje, jakimi dysponowały organy krajowe podczas opracowywania wspomnianej regulacji, lecz także całokształt okoliczności faktycznych istniejących w dacie orzekania. Wypowiedź ta dotyczy wprawdzie nieco innego stanu faktycznego, wskazuje jednak na możliwość uwzględniania przez sąd krajowy w określonych sytuacjach okoliczności z daty orzekania. Podobna sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, aczkolwiek przepis, o który chodzi w sprawie był zarówno w dacie decyzji, jak i orzekania prawem już obowiązującym. Jednak jego ocena z punktu widzenia dyrektywy 98/34 odnosi się do procedury poprzedzającej jego uchwalenie.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącej o konieczności odmowy stosowania wobec niej art. 14 ust. 1 również i z tego względu, że jak wykazano wyżej skarżąca eksploatowała automat, który został bezprawnie przeprogramowany w taki sposób, że umożliwiał gry o wyższe stawki i wyższe wygrane i skarżąca z tego z pełną świadomością korzystała w celu osiągnięcia wyższego zysku. Tylko chęcią wyższego zysku wytłumaczyć można bowiem działanie skarżącej, która posiadała ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych i nie było żadnych przeszkód do kontynuowania tej działalności po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych.

Działanie skarżącej było niezgodne nie tylko z przepisami nowej ustawy, ale też z przepisami dotychczasowymi, na podstawie których skarżąca miała prawo prowadzić nadal swoją działalność, jednak tylko w zakresie udzielonego zezwolenia. Urządzanie gier na automacie niebędącym automatem o niskich wygranych nie było działaniem na podstawie i w granicach zezwolenia, lecz urządzaniem gier na automatach poza kasynem gry, czyli wbrew zakazowi wynikającemu z art. 14 ust. 1. Działanie takie nie może być aprobowane. Powołanie się przez skarżącą na brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych ma w istocie na celu uniknięcie odpowiedzialności za świadome łamanie obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że przerobienie automatu do gier i eksploatowanie go nielegalnie, wbrew warunkom udzielonego zezwolenia, w celu uzyskania wyższego zysku, nie jest korzystaniem ze swobód traktatowych i nie ma związku z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, przed zakłóceniem którego chronić ma prewencyjna kontrola, przewidziana w dyrektywie 98/34. Okoliczność ta także przemawia za nieuwzględnieniem zarzutu braku skuteczności wobec skarżącej nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych.

Dodać należy, że w wyroku z dnia 18 września 2015 r., II GSK 1599/15 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., w sprawach połączonych C-131/13, C-163/13 i C-164/13, nawiązując do wcześniejszych wyroków w sprawach Kittel i Recolta Recycling, EU:C:2006:446 (pkt 54); Fini H, C-32/03, EU:C:2005:128 (pkt 32); Maks Pen, C-18/13, EU:C:2014:69 (pkt 26), Halifax i in., EU:C:2006:121 (pkt 68, 69), a także Collée, C-146/05, EU:C:2007:549 (pkt 38) przypomniał o zasadzie, zgodnie z którą nikt nie może powoływać się na normy prawa Unii w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie. TSUE zwrócił przy tym uwagę, że krajowe organy i sądy czuwać powinny nad przestrzeganiem tej zasady. Wskazane orzeczenia nie dotyczyły wprawdzie gier hazardowych, jednakże tezy w nich zawarte, z uwagi na ogólny i uniwersalny charakter prezentowanych wartości, powinny mieć zastosowanie również i w tych sprawach. Nie jest bowiem dopuszczalne akceptowanie braku poszanowania prawa w dziedzinie, która ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny wymaga reglamentacji i ścisłej kontroli ze strony państwa.

Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie sprzeczności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej. W orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C-275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Läärä, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależnienia.

W sprawie C-258/08, Ladbrokes Betting & Gaming Ltd. (wyrok z dnia 3 czerwca 2010 r., pkt 17-22) Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów swej polityki w dziedzinie gier losowych, jak również w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu pożądanej ochrony. Niemniej jednak nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału, w szczególności w zakresie ich proporcjonalności. Ograniczenia oparte na względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego oraz względach ochrony konsumentów, przeciwdziałania oszustwom i nakłanianiu obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grą, jak też ogólne względy zapobiegania zakłóceniom porządku publicznego, muszą być odpowiednie do zapewnienia realizacji tych celów, co znaczy, że owe ograniczenia muszą przyczyniać się do ograniczania działalności w zakresie gier hazardowych w sposób spójny i systematyczny.

Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika, że głównym celem wprowadzenia nowych rozwiązań w ustawie o grach hazardowych było pilne zwiększenie ochrony społeczeństwa, zwłaszcza osób młodych oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą w dziedzinie hazardu i przeciwdziałanie m.in. praniu brudnych pieniędzy. Nie ulega więc wątpliwości, że odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami gry jest uzasadnione ważnym interesem publicznym.

Trybunał Sprawiedliwości wskazuje, że w celu ustalenia czy przyjęte rozwiązania są zgodne z zasadą proporcjonalności należy ustalić, czy zastosowane środki są odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i czy dokonując takiego wyboru państwo członkowskie nie przekroczyło granic przysługującego mu uznania. Należy uwzględnić również zakres, w jakim środek ten narusza swobodę przepływu towarów i wyważyć wszystkie wchodzące w grę interesy.

Przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają rozwiązania zmierzające do osiągnięcia celu w postaci ochrony interesu publicznego, a ograniczenie dopuszczalności urządzania gier na automatach do kasyn gry służy realizacji tego celu. Zakaz organizowania gier poza kasynami gry nie jest nadmiernym ograniczeniem, pozostawia bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, ograniczając jedynie liczbę miejsc oraz liczbę automatów i poddając je ściślejszej kontroli. Przepisy techniczne mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, a przeszkody te dopuszczalne są tylko wówczas, gdy są niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym. Z tego zatem względu uznać należy, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, mimo wprowadzenia ograniczenia mogącego wpływać na swobodę przepływu towarów nie jest sprzeczny z przepisami TfUE.

Bez znaczenia jest okoliczność, że w dacie kontroli i wydawania decyzji zezwolenie skarżącej nadal było ważne i nie zostało przez organ cofnięte. Art. 138 ust. 3 stanowi, że organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, cofa w drodze decyzji zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3. Przepis ten reguluje inną materię. Cofnięcie zezwolenia dotyczy uprawnień do prowadzenia określonej działalności, regulowanej przepisami prawa administracyjnego. Natomiast kara za prowadzenie gier na automatach poza kasynami gry jest sankcją za naruszenie określonego zakazu, przewidzianego w ustawie. W świetle powołanego przepisu art. 138 ust. 3 cofnięcie zezwolenia dotyczy podmiotu, któremu udzielono na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych i zezwolenie to nie wygasło do chwili wydania decyzji, natomiast sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 stosowana jest w stosunku do każdego podmiotu, który zakaz ten narusza, niezależnie od tego, czy posiadał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Różny jest zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy obu przepisów. Niemniej jednak zauważyć należy, że w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych, użytkowany przez podmiot posiadający zezwolenie umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w ustawie, w stosunku do tego samego podmiotu mogą znaleźć zastosowanie oba przepisy. Dla wymierzenia kary na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 nie jest jednak wymagane uprzednie cofnięcie zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień jednostki badającej – Laboratorium Izby Celnej w Przemyślu, wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kilku wcześniejszych wyrokach wyraził już pogląd, że Laboratorium to jest jednostką posiadającą ważne upoważnienie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, podkreślając, że przepisy ustawy (w szczególności art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.) nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Wynika to wprost z treści art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., według którego wymaga się od jednostki badającej jedynie posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub innego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Nie ma w przepisie w ogóle mowy jaka to ma być akredytacja, a w szczególności jaki ma być jej zakres, czy też jakiej normy zharmonizowanej wymagania ma spełniać jednostka oceniająca zgodność lub ewentualnie jakie dodatkowe wymagania ma spełniać jednostka. Przedstawienie akredytacji, niezależnie od zakresu badań, których dotyczy, pozwala na stwierdzenie, że jednostka ubiegająca się o upoważnienie spełnia podstawowe wymogi organizacyjne dla jednostek posiadających akredytację. Upoważnienie Laboratorium Izby Celnej w Przemyślu, posiadającego wymaganą akredytację, nie może być zatem w sprawie niniejszej kwestionowane.

Podsumowując stwierdzić należy, że brak podstaw do odmowy zastosowania w stosunku do skarżącej art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.