Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 178/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 17 pkt 5, 9 i 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie oznaczonym symbolem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej T. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. zostały złożone uwagi do wyłożonego projektu przez K. N., M. N., W. M. i W. O. w zakresie rezygnacji z poprowadzenia drogi A21KP-Pj (sięgacz) od projektowanej drogi A10KDD i wykonanie tego sięgacza od drogi A9KDD. Uwagi te zostały uwzględnione i naniesione do projektu planu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. T. G., właścicielka działki przez którą po uwzględnieniu uwag miał zostać poprowadzony sięgacz, złożyła "protest" i oświadczyła, że nie zgadza się na poprowadzenie projektowanego sięgacza na działce stanowiącej jej własność.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. Rada [...] W. zaopiniowała pozytywnie projekt planu, przy czym wniosła o likwidację przedmiotowego sięgacza stanowiącego projektowaną drogę A21KP-Pj w przebiegu od drogi A9KDD.

Rada W. w dniu [...] października 2010r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M., a sięgacz został przewidziany w przebiegu od drogi A9KDD.

T. G. złożyła w dniu 8 listopada 2010r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie umiejscowienia drogi A21KP-Pj na działce nr [...] z obrębu [...] stanowiącej jej własność.

Na powyższe wezwanie Rada [...] W. nie udzieliła odpowiedzi.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. G. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w zakresie przebiegu drogi pieszo-jezdnej A21KP-Pj i w tej części wniosła o uchylenie uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiującego pojęcie ładu przestrzennego, art. 17 pkt 5, 9 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 kpa.

W uzasadnieniu podniosła, że naruszenie prawa miało miejsce w toku trzeciej zmiany przebiegu drogi, druga wersja tj. sięgacz od strony drogi A10KDD była najbardziej optymalnym wariantem. Przy uchwalaniu trzeciej wersji, będącej przedmiotem skargi do Sądu, dopuszczono się naruszenia przepisów, bowiem po zmianie projekt nie został ponownie wyłożony. W ocenie skarżącej po rozpatrzeniu uwag i naniesieniu ich do projektu planu powinny zostać ponowione w niezbędnym zakresie uzgodnienia do planu.

Ponadto zaskarżona uchwała narusza art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o ciążącym na prezydencie obowiązku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu.

Dalej skarżąca wywodzi, że został naruszony jej interes prawny bowiem usytuowanie drogi dzieli działkę na dwie działki budowlane w sposób uniemożliwiający podział dotychczas możliwy na dwie działki budowlane. Skutkiem tego jest brak możliwości zabudowy na działce, która powstanie wskutek takiego podziału (ok. 300 m, która nie spełnia wymogu działki budowlanej). Ponadto planowana droga przechodzi tuż pod oknami jej domu.

Skarżąca zwraca uwagę, że droga A21KP-Pj była przedmiotem uchwały Rady [...] W., w której Rada wnioskowała o jej likwidację. Na zakończenie skarżąca przytacza treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu przedstawiono krótko stan faktyczny sprawy, a następnie rozważania odnośnie istnienia interesu prawnego.

Dalej organ stwierdza, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] września do [...] października 2009r. Złożono do niego szereg uwag, w tym w zakresie projektowanej drogi A21KP-Pj od strony projektowanej A10KDD. W trakcie rozpatrywania uwag ustalono, że projektowany sięgacz będzie od ulicy A9KDD. Skarżąca wniosła "protest" na taki przebieg drogi. Na okoliczność likwidacji drogi A21KP-Pj wypowiedziała się Rada [...] W., która uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. wniosła o jej likwidację. Problem likwidacji projektowanej drogi prezentowany był na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego Rady W. i zyskał aprobatę radnych, ale ze względu na brak kworum nie podjęto stosownego stanowiska w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wywodzi, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi jedynie ustawowy słownik pojęć i definicji na użytek planowania przestrzennego i trudno mówić o naruszeniu zbioru legalnych definicji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia trybu uchwalania planu, w ocenie organu został on zachowany. Mianowicie zostały uwzględnione uwagi i wprowadzone do treści projektu planu, co odpowiada dyspozycji art. 13 pkt 17 ustawy. Zważywszy na zakres dokonanej zmiany nie zachodziła konieczność ponawiania uzgodnień w niezbędnym zakresie czy też ponawiania procedury. Na tle utrwalonego orzecznictwa powtórzenie czynności, w szczególności wyłożenie projektu planu ocenia się przez pryzmat niezbędności w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję. Okoliczność nie wyłożenia projektu planu w tym konkretnym wypadku nie uchybia normie art. 19 skutkującego na treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

W kwestii naruszenia art. 8 kpa organ podniósł, że przepisów kpa nie stosuje się w procedurze planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Plan miejscowy zaś, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego..

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy podnieść, że przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione.

Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Z tych względów Sąd uznał, że postanowienia planu w zakresie wskazanym w skardze naruszają interes prawny strony skarżącej.

Przechodząc do merytorycznego zbadania kwestionowanego zapisu planu Sąd miał na uwadze wymóg przytoczonego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. i w pierwszej kolejności dokonał zbadania zaskarżonego aktu w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów w tej materii.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Obydwie te przesłanki mają tak zasadnicze znaczenie przy realizowaniu władczych uprawnień gminy, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p ich naruszeniu przypisał sankcję nieważności. Otóż przepis powyższy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zatem w pierwszej kolejności sąd wojewódzki zbadał, czy zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn .akt II SA/Po 692/06, LEX nr 475253) ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował powyższego pojęcia, jednakże należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego merytoryczną zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Sąd nie dopatrzył się, aby zasady sporządzania planu zostały naruszone.

Nie został także naruszony tryb uchwalania tegoż planu, w szczególności, co wymaga podkreślenia, nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.p.z.p jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu, również wskutek uwzględnienia uwag do projektu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Niewątpliwie na mocy art. 17 pkt 10) nałożono na wójta (odpowiednio burmistrza i prezydenta) obowiązek ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Art. 19 ust. 1 u.p.z.p nakłada obowiązek ponowienia czynności, ale tylko w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Ponieważ ponowne wyłożenie nie było niezbędne do wprowadzenia przedmiotowych zmian w projekcie, w ocenie sądu nie doszło tutaj do naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu. Przy czym nawet jakby przyjąć, że doszło do naruszenia trybu, kwestia ta nabiera wtórnego znaczenia wobec innych, daleko bardziej istotnych naruszeń, jakimi jest naruszenie interesu prawnego skarżącej w sposób dający podstawę do szukania skutecznej ochrony prawnej.

Naruszenie bowiem interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez niego skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności i naruszenia owego interesu prawnego. W niniejszej sprawie prawo własności zostało ograniczone w sposób budzący wątpliwości i nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy. Otóż zaprojektowany sięgacz służyć ma obsłudze działek, które powstaną w przyszłości wskutek podziału działek należących do osób, które złożyły uwagi do projektu planu. W wersji początkowej sięgacz został poprowadzony kosztem właśnie działek tych osób (wersja od projektowanej drogi A10KDD). Wydawało się to logiczne, jak również zgodne ze sztuką tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciele działek otrzymali możliwość podziału swoich większych parceli na mniejsze i wskutek tego zbycia ich na rzecz osób trzecich, a zatem uzyskania korzyści, w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy owa korzyść możliwa jest do uzyskania kosztem tych samych osób. Jak wynika z okoliczności, w niniejszej sprawie taka możliwość jak najbardziej istnieje. Jak już wcześniej wskazano, w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu sięgacz został poprowadzony od drogi A10KDD i przebiegał na działkach osób, których obsługę działek miał zapewnić. Zatem obciążenie nieruchomości osoby trzeciej takim zagospodarowaniem terenu, które prowadzi do istotnego naruszenia prawa własności takiego podmiotu, powoduje nieuzasadnione faworyzowanie podmiotów, które bez żadnych własnych ograniczeń uzyskają korzyść kosztem skarżącej.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, takie jak omawiane odjęcie części prawa własności poprzez poprowadzenie drogi do obsługi nieruchomości stanowiących własność osób trzecich. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W konsekwencji, uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej.

W ocenie Sądu umiejscowienie drogi A21KP-Pj w uchwalonym planie w przebiegu od drogi A9KDD stanowi nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego i jako taki podlega stwierdzeniu nieważności, nie zaś uchyleniu, jak domagała się skarżąca.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.