Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2236/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania J. R. przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz.229 ze zm./, a także na podstawie art.103 ust.2 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na J. R. obowiązek przedłożenia w terminie do [...]r., niżej wymienionych dokumentów:

- 2 egz. dokumentacji budowlanej powykonawczej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, parterowego budynku mieszkalnego w zabudowie atrialnej przy ul.N. [...] we W. wraz z orzeczeniem technicznym opracowanym przez osobę uprawnioną, zawierającym ocenę wykonanych robót budowlanych - zarówno w zakresie wiedzy i sztuki budowlanej, jak i pod kątem obowiązujących normatywów technicznych zawartych w Polskich Normach i przepisach techniczno-budowlanych,

- inwentaryzację geodezyjną powykonawczą,

- protokóły badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, przewodów dymowych i wentylacyjnych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]r. podczas oględzin posesji przy ul.N. [...], przeprowadzanych w związku ze skargą współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul.N. [...], w sprawie samowolnej budowy komina na wspólnej ścianie rozdzielającej atria budynków mieszkalnych, ustalono iż właściciel nieruchomości przy ul.N. [...] – J. R., wykorzystując ściany sąsiadujących budynków, zabudował część wolnej przestrzeni - patio - otwartej w stronę uliczki dojazdowej, parterowym budynkiem mieszkalnym. Według złożonego przez inwestora do protokółu z oględzin oświadczenia, budowę tego obiektu wykonano w latach [...]-[...].

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepis art.40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane, orzekł jak na wstępie.

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. i J. S. orzeczono:

- uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu,

- wyznaczono nowy termin realizacji obowiązków do dnia [...]r.

- w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na stwierdzenie, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał obligatoryjnego w takich przypadkach pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, która zobowiązuje organ administracyjny do nałożenia odpowiednich sankcji. Ze względu na czas wykonania robót budowlanych zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w przywołanej ustawie, inwestor winien wykazać się dokumentami pozwalającymi na usankcjonowanie samowoli budowlanej. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. za podstawę prawną przyjął art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w związku z art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.

Zdaniem organu odwoławczego poczynania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pełni korespondują z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że organ decyzyjny zobowiązany jest do zbadania możliwości usankcjonowania samowoli budowlanej, dokonanej w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. poprzez umożliwienie stronie przedłożenie dokumentów potwierdzających poprawność procesu inwestycyjnego. W przypadku gdy inwestor nie wywiąże się z z nałożonego obowiązku lub przedstawione dokumenty w sposób jednoznaczny wykażą niedopuszczalność legalizacji nakładany jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego albo jego części. Zatem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego spotkały się z pełną akceptacją organu II instancji.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu stwierdzono, że jest ona bezzasadna i jako taka nie ma wpływu na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia. Twierdzenia Państwa S. w zdecydowanej większości dotyczą bezwzględnego nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jak już wykazano, nakaz taki może zostać wydany po wyczerpaniu procedury umożliwiającej usankcjonowanie samowoli, która jednak w żadnym razie nie przesądza o pozytywnym dla inwestora zakończeniu sprawy.

W zakresie podnoszonego zarzutu o naruszeniu granic w trakcie budowy obiektu, organ odwoławczy podzielił pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowany w piśmie z dnia [...]r. o znaku [...], gdzie wskazano właściwość sądu powszechnego jako właściwego rzeczowo do rozpoznania roszczeń strony. Dodać jedynie należy, iż na gruncie niniejszego postępowania kwestia ta zostanie rozpoznana w oparciu o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, którą zgodnie z zapisem decyzji ma przedłożyć inwestor.

Analiza materiału dowodowego pozwala zdaniem organu odwoławczego na stwierdzenie, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił obowiązującym normatywom i właściwie dokonał kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Z tej też przyczyny nie dostrzeżono przyczyn przemawiających za możliwością zmiany lub uchylenia zapadłego rozstrzygnięcia. Organ II instancji biorąc pod uwagę upływ wyznaczonego terminu zmienił w tym zakresie skarżoną decyzję i wyznaczył nowy termin.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak wyżej.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. S. i J. S .

Skarżący nie godząc się tak z decyzją organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, wnieśli o ich uchylenie, zarzucając im sprzeczność z art.40 i art.37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki o których jest mowa w art.37 ust.1 pkt.2 w/w Prawa budowlanego i znane one były organom wydającym skarżone decyzje. Nie ulega bowiem wątpliwości, podkreślają skarżący, że J.R. wybudował sporny obiekt bez wymaganych prawem pozwoleń i wybudował ten obiekt w części na działce będącej własnością skarżących.

W ocenie skarżących sprawa będąca przedmiotem sporu winna być kwalifikowana wg art.37 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego z 1974r., jako, że wybudowanie obiektu przez J.R. na posesji skarżących i z wykorzystaniem ich obiektu / muru/ w sposób oczywisty pogarsza warunki użytkowe nieruchomości skarżących, a także stwarza niebezpieczeństwo z powodu możliwości zawalenia się muru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414/, która zgodnie z art.107 tej ustawy spowodowała utratę mocy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./.

Jednak zgodnie z art.103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust.2. Natomiast w ust.2 tegoż przepisu stwierdzono, że przepisu art.48 dot. nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tak więc w niniejszej sprawie organy zasadnie zastosowały przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./, zwaną dalej Prawem budowlanym z uwagi na niesporną w sprawie okoliczność, że sporny obiekt budowlany wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. bez pozwolenia na budowę.

Istotne jest przy tym, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974r. jako zasadę przyjmują, że obiekty budowlane będą wznoszone z zachowaniem obowiązujących w tym względzie procedur prawnych, a co oznacza zgodnie z przepisem art.28 ust.1, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Natomiast, tylko w ściśle oznaczonych sytuacjach przepisy tej ustawy zezwalają zarówno na wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, jak i na wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, tzn. w sposób uchybiający ustalonym regułom normatywnym. Unormowaniem określającym przypadki, kiedy niemożliwa jest legalizacja takiego obiektu jest przede wszystkim art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Stanowi on, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt taki:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie zaś z treścią art. 40 powołanej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Z wykładni przytoczonych unormowań wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ustawy. Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, gdy ustali, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę bądź, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z drugiej strony, organ jest władny wydać taką decyzji wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi jedna (lub obie łącznie) z wymienionych wyżej okoliczności.

W przeciwnym razie, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego organ w myśl art. 40 Prawa budowlanego nakazuje inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak jakichkolwiek dowodów świadczących, że organy dokonywały w tym zakresie ustaleń, - które w zależności od wyniku – przemawiałyby za wydaniem decyzji o przymusowej rozbiórce lub przeciwnie pozwalają na wszczęcie postępowania legalizującego samowolę budowlaną.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że podstawę materialno-prawną wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. Nr [...], stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że wydanie nakazów objętych cyt. wyżej art.40 Prawa budowlanego, uzależnione zostało od wcześniejszego wykazania przez organ, iż nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art.37 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, tak jak to już wyżej Sąd zauważył, organy nie dokonały żadnych ustaleń i nie wyjaśniły, czy nie zachodzą okoliczności określone w art.37 Prawa budowlanego, naruszając tym samym przepis art.7, 77 i art.107 § 3 k.p.a..

Równie istotnym uchybieniem, którego dopuściły się organy jest to, iż umknęło ich uwadze, że omawiany przepis art.40 uprawniał organ do nakazania inwestorowi jedynie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Przepis ten nie mógł natomiast, jak zaś uczyniono w niniejszej sprawie, stanowić podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i dokumentacji.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że cyt. wyżej przepis art.40 Prawa budowlanego nie mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. Nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów i dokumentacji.

Obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen mógł być natomiast nałożony postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art.56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r., które to zaś działania organu podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy./por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985r., sygn.akt II S.A. 1843/85, ONSA 1985/2/35/.

Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie wyżej wskazanym i wydanie decyzji w oparciu o przepis art.40 Prawa budowlanego z 1974r., stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.