Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 472/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. H. i W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy M. W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. H. i W. H. solidarnie kwotę 7.517,00 (siedem tysięcy pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., działając w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 4 ust. 1, 2, 7 oraz art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm., dalej: ustawa o przekształceniu), przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w prawo własności. Mocą tej decyzji właścicielami gruntu stali się W. H. i D. H. (dalej powoływani również jako: skarżący) na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W punkcie 3 decyzji organ określił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł, zaś w punkcie 4 udzielił bonifikaty od powyższej opłaty w wysokości 95%, tj. w kwocie [...] zł. W wyniku udzielenia bonifikaty opłata za przekształcenie wyniosła [...] zł (pkt [...] decyzji).

Pismem z [...] lutego 2017 r. Burmistrz Dzielnicy [...] Miasta [...] powołując się na art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), art. 104 i art 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 15, 16 ustawy o przekształceniu, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2834), orzekł o obowiązku zwrotu przez D. i W. H. zwaloryzowanej bonifikaty w wysokości [...] zł udzielonej na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in. że w dniu [...] października 2016 r. podczas rutynowej kontroli sposobu wykorzystania nieruchomości, po dokonaniu wpisu do CEIDG ustalono, że od dnia [...] lipca 2012 r. przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej o nazwie [...] P. H. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu bonifikaty. Skarżący w toku postępowania argumentowali, że cała nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest w całości nieprzerwanie wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Ponadto wskazali, że syn P. H. nie posiadał tu siedziby działalności, w tym sensie, że działalność fizycznie pod tym adresem byłaby prowadzona. Syn P. ten adres wskazał jako adres doręczeniowy korespondencji, o czym nawet nie mieli wiedzy. Syn prowadzi działalność szkoleniową z zakresu farmacji i leków, którą wykonywał jako osoba szkoląca pracowników firm na terenie tych firm lub w wynajętych lokalach. Według zapisów CElDG prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą [...] P. H. rozpoczęte w dniu 29 kwietnia 2005 r., zostało zakończone w dniu 24 października 2018 r. Od 26 lipca 2012 r. do 24 października 2018 r. działalność była zarejestrowana pod adresem [...]. Zatem w okresie, w którym nie minął termin 5-letni po przyznaniu bonifikaty od przekształcenia, tj. 15 kwietnia 2014 r. była działalnością czynną wykonywaną na nieruchomości przy ul. [...]. Jak podkreślił organ I instancji, należy odróżnić dwa pojęcia - miejsce świadczenia usług i miejsce wykonywania działalności. Nie są to tożsame pojęcia i fakt, że P. H. świadczył usługi na terenie całego kraju nie wyklucza prowadzenia działalności pod adresem wskazanym w CEIDG. Wpisy zamieszczone w Ewidencji świadczą, że adres [...] był wskazany zarówno jako adres do doręczeń oraz jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Ze względu na fakt, że Prezes GUS nie opublikował wskaźników zmian cen nieruchomości gruntowych, waloryzacja bonifikaty nastąpiła przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Dokonano jej za okres od momentu udzielenia bonifikaty do momentu wymagalności roszczenia o jej zwrot. Moment udzielenia bonifikaty to data ostateczności decyzji tj. [...] kwietnia 2009 r., zaś moment wymagalności zwrotu opłaty to dzień dokonania kontroli.

W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że analiza akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Skoro nieruchomość została wykorzystana na inne cele niż mieszkaniowe przed upływem pięciu lat liczonych od dnia przekształcenia, to organ musiał wydać decyzję o zwrocie udzielonej bonifikaty, gdyż taki wymóg co do zasady wynika z treści obowiązującego prawa. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o przekształceniu, w tym art. 4 ust. 15 i 16 mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ orzekający w sprawie nie ma możliwości wyboru alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy w zależności od okoliczności, które w przepisie nie są przewidziane. Obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zwrocie bonifikaty, o ile w toku postępowania zostanie prawidłowo ustalone, że przesłanki żądania zwrotu bonifikaty zostały spełnione. Poza zainteresowaniem organu oraz wpływem na wynik sprawy pozostawać muszą wszelkie inne okoliczności, takie jak chociażby trudna sytuacja materialna strony czy też zły stan zdrowia, jak również chęć pomocy osobie bliskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczność wskazania adresu [...] jako głównego/stałego adresu wykonywania działalności gospodarczej przy rejestracji oraz w późniejszym okresie jest jednoznaczna. Prowadząc działalność gospodarczą pod tym adresem, syn odwołujących i sami odwołujący wykorzystali nieruchomość również na inny cel. Przy tym stopień wykorzystania nie ma żadnego znaczenia. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji i organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jak również dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Materiał dowodowy jest wystarczający, w aktach znajduje się kilka wydruków z CElDG, w tym także wydruki obrazujące zmiany wpisów i ujawnienia adresu [...] w [...]. Tym samym nie było konieczności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu.

Kolegium wyjaśniło, że strona może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem w sprawie umorzenia w całości bądź w części kwoty, której zwrotu żąda organ I instancji, jednakże wniosek taki będzie mógł zostać złożony dopiero od dnia, w którym decyzja o żądaniu zwroty zwaloryzowanej kwoty bonifikaty stanie się prawomocna. Tak długo bowiem, jak decyzja nie wejdzie do obrotu prawnego, nie może być mowy o wierzytelności z tytułu zwrotu bonifikaty.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) naruszenie prawa procesowego co do pominięcia zawnioskowanych dowodów, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 75, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyczerpanie zawnioskowanych możliwości dowodowych i wadliwą oraz dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, co obejmuje w szczególności:

a) pominięcie dowodu z oględzin na okoliczność możliwości prowadzenia w spornej nieruchomości działalności gospodarczej tego typu jaką prowadził syn odwołujących P. H.,

b) pominięcie i nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków sąsiadów spornej nieruchomości na okoliczność charakteru jej wykorzystania, o co odwołujący wnosili w lutym 2017 (pismo z [...] lutego 2017 r.),

c) pominięcie dowodu z oględzin nieruchomości w czasie gdy działalność była jeszcze zarejestrowana pod adresem ul. [...] na okoliczność czy nieruchomość posiada charakter mieszkalny czy użytkowy i czy faktycznie znajduje się tam przedsiębiorstwo w znaczeniu gospodarczym (na tym etapie dowód nie jest możliwy do przeprowadzenia - działalność wykreślona),

d) ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do odczytu danych z Bazy przedsiębiorców CEIDG, mimo że postępowanie prowadzono wyjątkowo przewlekle - ponad 2,6 roku,

e) pominięcie i brak oceny dowodów przedstawionych przez strony w postaci oświadczeń firm u których P. H. działał na zasadzie swoistego "samozatrudnienia", które to oświadczenia w sposób nie budzący wątpliwości potwierdziły że P. H. prowadził działalność w postaci wykładów i szkoleń w siedzibach firm, a nie pod adresem [...],

f) brak odniesienia się do oświadczeń i twierdzeń stron złożonych w tym zakresie co do charakteru nieruchomości i przyczyn rejestracji działalności pod tym adresem,

g) nieuzasadnione stwierdzenie w decyzji, co narusza art. 107 k.p.a., iż pod adresem [...] była czynnie wykonywana działalność gospodarcza w okresie pięcioletnim od przyznania bonifikaty,

h) niewyjaśnienie drugiego stałego miejsca wykonywania działalności przez P. H. [...] numer [...], J. ujawnionego w CEIDG jednocześnie z wpisem działalności przy ul. [...].

Jednocześnie skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci art. 4 ust. 15 i 16 ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie kwalifikuje się do zastosowania sankcji zwrotu udzielonej bonifikaty przy jej waloryzacji, o której mowa w cytowanym przepisie.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, rozważenie zasadności umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak przesłanek do zwrotu udzielonej bonifikaty. Zwrócili się również o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2020 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, z udziałem skarżących. Ponadto, wnieśli o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka P. H. oraz przesłuchania skarżących.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżący ponownie wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym podtrzymując zgłoszony wniosek dowodowy. Z ostrożności procesowej, zgłosili również wniosek o dopuszczenie dowodu z oświadczenia P. H. z [...] marca 2021 r. na potwierdzenie faktu braku prowadzenia przez niego jakiejkolwiek formy działalności gospodarczej w domu skarżących, charakteru wykonywanej przez niego działalności, rzeczywistego miejsca, w którym prowadził działalność, braku jego wiedzy w zakresie tego, że zarejestrowanie w lipcu 2012 r. działalności pod adresem zamieszkania skarżących wiązać się będzie dla nich z poniesieniem negatywnych konsekwencji.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z oświadczenia skarżących na potwierdzenie faktu braku prowadzenia przez P. H. jakiejkolwiek formy działalności gospodarczej w domu skarżących, charakteru wykonywanej przez niego działalności, rzeczywistego miejsca, w którym prowadził on działalność, braku zgody skarżących na zarejestrowanie działalności przez syna pod ich adresem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe oraz ustalony przez organy orzekające stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a), Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, skarga podlegała zatem uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z jego treścią organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. (...) W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

W warunkach niniejszej sprawy istotne dla powyższego miało ustalenie, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. orzekł o przekształceniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności. Ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ([...] zł) nastąpiło przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 95%, co stanowi kwotę [...] zł. W pouczeniu organ przytoczył treść art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Podstawą udzielenia bonifikaty przewidzianej uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79, poz. 2834) było przyjęcie, że nieruchomość wykorzystywana jest wyłącznie na cele mieszkaniowe.

Obowiązek zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty organy wyprowadziły na skutek ustalenia, że - jak wynika z wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej - od [...] lipca 2012 r. do [...] października 2018 r. pod adresem [...], zarejestrowana była działalność gospodarcza pod nazwą "[...]" P. H. W ocenie organów, sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej skutkuje przyjęciem, że spełnione zostały przesłanki do zwrotu przyznanej bonifikaty. Sąd w składzie orzekającym uznał, że powyższe okoliczności nie mogą prowadzić do swoistego automatyzmu w żądaniu zwrotu udzielonej bonifikaty.

Wypada zauważyć, że w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości brak jest legalnej definicji terminu "wykorzystania nieruchomości", a jego interpretacja jedynie pozornie nie powoduje istotnych trudności. Wykładnia językowa art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu nie pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy w przepisie tym chodzi o faktyczne wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, czy też wystarczające jest uprawdopodobnienie lub domniemanie potencjalnej możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, niezależnie od tego, czy w rzeczywistości wykorzystanie takie miało miejsce, a jeśli miało, to czy charakter tego wykorzystania uzasadnia zastosowanie przewidzianej w art. 4 ust. 15 sankcji. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest natomiast w ocenie Sądu podstawową kwestią, która ma bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości działań i podjętych przez organy rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie.

Wypada podkreślić, że zarysowany problem był już przedmiotem analizy dokonywanej przez sądy administracyjne. W wyroku z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 747/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotnie, złożenie wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przez osobę fizyczną i podjęcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę rodzi określone konsekwencje na gruncie np. przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 200 ze zm.) czy też ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221 ze zm.), jednakże dla oceny czy nastąpiło wykorzystanie nieruchomości na "inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty" decydujące znaczenie ma ustalenie rodzaju, charakteru i sposobu prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można bowiem w każdym przypadku utożsamiać wskazania w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej adresu działalności z wykorzystywaniem nieruchomości na cele związane z jej prowadzeniem. Dokonując wykładni art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił znaczenie użytego w nim pojęcia "celu wykorzystania nieruchomości" odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 13/15, który co prawda odnosił się do konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 i 2141), jednakże w wyroku tym Trybunał w kontekście obowiązków podatkowych uznał, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak samo omawianą okoliczność należy ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Aprobata bowiem odmiennej wykładni podważałaby orzeczenie kwestionujące konstytucyjność zbliżonej regulacji.

Podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowisko podkreślić trzeba, że również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz: wyrok SN z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II UK 711/16) zauważa się, że o zorganizowaniu działalności gospodarczej nie świadczy jej forma organizacyjno-prawna polegająca na dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej czy rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Organizacji tej nie można bowiem sprowadzać wyłącznie do płaszczyzny formalnej, gdyż ma ona swoje odzwierciedlenie również w płaszczyźnie materialnej (zob. M. Szydło: Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005 r., s. 48-55 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 1996 r., II FSK 789/07, LEX nr 495147). Zorganizowanie działalności gospodarczej w płaszczyźnie materialnej odbywa się zatem przez zapewnienie kapitału, lokalu, środków biurowych, maszyn, sprzętu, technologii, zatrudnienie pracowników, przedsięwzięcie działań o charakterze marketingowym (informacja, reklama) oraz przez podejmowanie działań zmierzających do uzyskania i utrzymania wymaganych kwalifikacji niezbędnych ze względu na rodzaj wykonywanej działalności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2016 r., I UK 65/15, OSNP 2017 Nr 8, poz. 103).

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie orzekającym uznał, że kluczowe znaczenie dla oceny czy nieruchomość jest wykorzystywana na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, a tym samym dla zastosowania art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład przedsiębiorstwa osoby prowadzącej działalność gospodarczą, w tym przypadku - syna skarżących, który zarejestrował działalność gospodarczą pod tym adresem. Dla stwierdzenia obowiązku zwrotu udzielonej właścicielowi nieruchomości bonifikaty konieczne jest ustalenie związku polegającego na wykonywaniu na nieruchomości określonych czynności składających się na prowadzoną działalność gospodarczą. Samo bowiem zarejestrowanie działalności gospodarczej pod tym adresem przez przedsiębiorcę nie jest wystarczające do stwierdzenia obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Naruszenie to implikowało wady prowadzonego postępowania, które dla wydania decyzji w sprawie wymagało dokonania dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7 k.p.a.). Stwierdzić należy, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a przy tym nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Powyższe wadliwości świadczą o tym, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia wszystkich okoliczności, które są istotne do prawidłowego i bezspornego ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości skarżących. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania i dokonaną wykładnię prawa, organ oceni, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu.

Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodów. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a. Zobowiązany jest również uwzględnić, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Podkreślić więc należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie mógł zatem przesłuchać wskazywanego świadka, czy strony, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie dowody i wnioski dowodowe strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1254/20 (CBOSA) uzupełniającego postępowania dowodowego nie stosuje się w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego, czy też poszerzenia przez organ tego materiału.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.