Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2582/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za sporządzenie materiałów geodezyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] października 2012 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 4411 (cztery tysiące czterysta jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. i R. P., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na ich rzecz nadpłaty za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Wnioskodawcy M. P. i R. P., geodeci prowadzący w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem doręczonym Staroście [...] w dniu [...] marca 2012 r. wystąpili o stwierdzenie nadpłaty poczynionych przez nich opłat w łącznej wysokości 389.600,86 zł w latach 2000-2009, z tytułu nienależnie pobranych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych.

Wnioskodawcy zakwestionowali zasadność pobranych opłat uznając, że były one nakładane i pobierane w sposób bezprawny, nieznajdujący oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Podstawą ich pobierania były zarządzenia Starosty [...] o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] oraz kilkanaście załączonych do nich cenników. Zarządzenia te według wnioskodawców wydane były bez właściwej delegacji ustawowej, a zatem nie mogły stanowić podstawy nakładania obowiązków publiczno-prawnych. Zarządzenie nr [...] wydane zostało na podstawie przepisów art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) oraz art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. cenach (Dz.U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 z późn. zm.), a pozostałe zarządzenia na podstawie art. 40 ust. 3-3b w związku z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wnioskodawcy wskazali, że wskazany przepis art. 40 ust. 3 w żaden sposób nie przyznawał Staroście [...] uprawnienia do żądania i pobierania opłat za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych. Również oparcie wydanego zarządzenia nr [...] o przepisy ustawy o cenach, w ocenie skarżących, należy uznać za równie nieuprawnione. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 3 ustawy o cenach – obowiązującą w dacie wydania tego zarządzenia – ustalenie wysokości cen umownych, za które uznaje je organ, odbywa się w drodze uzgodnienia przez obie strony umowy. Natomiast wysokość tych cen nie była w żaden sposób uzgadniana i została skarżącym narzucona z góry, a bez uiszczenia których skarżący nie mogli uzyskać z Ośrodka niezbędnych do wykonywania prowadzonej działalności materiałów.

Wnioskodawcy podnieśli ponadto, że z wykładni art. 40 ust. 3-3b w związku z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, powołanych jako podstawa wydania pozostałych zarządzeń wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest minister właściwy do spraw administracji publicznej. Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b nie zawiera uprawnienia do "cedowania" przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Wskazali również, że zapis w przepisach rozporządzeń wydanych na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy, że opłaty określone w rozporządzeniach nie obejmują kosztów sporządzania kopii oznacza, że minister nie skorzystał z prawa do określenia tych opłat. W konkluzji wnioskodawcy stwierdzili, że jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzaniem kopii materiałów geodezyjnych. Natomiast żaden przepis ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi, aby sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych było czynnością odpłatną, a nadto, aby do ustalania wysokości opłat w tym zakresie w drodze zarządzenia uprawniony był Starosta. Fakt, że stawki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie obejmują pewnych kosztów nie uprawnia Starosty do pobierania dodatkowych opłat, a tym bardziej nie upoważnia go bez właściwego umocowania do ustalania ich wysokości w sposób arbitralny.

Skarżący wskazali także, że podpunkt 9.1 postanowień dodatkowych do Załącznika Nr 1 stwierdza wprost, że wysokość ustalonych w nich opłat została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania zgłoszonych prac, co tym bardziej przesądza o tym, że pobieranie dodatkowych opłat za sporządzanie kopii jest nieuzasadnione.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Są to więc należności wynikające wprost z ustaw lub przepisów wykonawczych i gdy w tych ustawach są określone lub w ustawach określono sposób ich wyliczenia. Natomiast ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333), nie ustalają wysokości opłat czy też cen za sporządzanie kopii map i materiałów geodezyjnych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie określają też sposobu ich ustalania i obliczania. W tej sytuacji opłaty (lub ceny) za sporządzanie kopii nie mogą być kwalifikowane jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Powyższe rozporządzenie Ministra Infrastruktury określa tylko wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Minister Infrastruktury nie został upoważniony do określenia cen sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji. Ponadto Minister Infrastruktury nie został upoważniony do określenia opłat za sporządzanie kopii map, dokumentów i informacji znajdujących się w zasobie. Również, jak wskazano w pkt. 9.12 załącznika Nr 1, pkt 6 załącznika Nr 2, pkt 12 załącznika Nr 3, pkt 8 załącznika Nr 4 i pkt 11 załącznika Nr 5 do wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, opłaty wymienione w tych załącznikach nie obejmują opłat za sporządzenie kopii dokumentów i materiałów.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Starosta [...] nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, w myśl którego zarządzenia określające opłaty za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych wydane były bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom fizycznym należy do starostów w zakresie zasobów powiatowych. A ponieważ zgodnie z art. 40 ust. 3c udostępnianie zasobu jest odpłatne, to w zakresie nieobjętym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, do określania opłat i cen uprawniony jest starosta. Określenie wysokości opłat i cen przez starostę może mieć formę zarządzenia wydanego na podstawie wymienionych przepisów art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na podstawie przepisów o cenach. W ocenie organu, zarządzenie starosty nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego ani prawa miejscowego, jest to zarządzenie wewnętrzne obowiązujące podległych pracowników. Podmiot, który nie akceptuje ceny określonej zarządzeniem starosty, może ją kwestionować w stosownym trybie dla ochrony konsumentów i postępowań antymonopolowych lub w cywilnym postępowaniu sądowym.

Starosta nadto wskazał, że faktycznie Minister Infrastruktury nie określił w powołanym rozporządzeniu opłaty za sporządzenie kopii mapy zasadniczej, co wynika z pkt. 9.12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia, zgodnie z którym opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej, to jednak błędne jest wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, że ustalenie i pobieranie opłat przez starostę za sporządzanie kopii lub aktualizacji treści mapy zasadniczej jest niedopuszczalne. Jak bowiem wskazał, wykonywanie kopii i aktualizacji mapy zasadniczej nieodpłatnie przez organ administracji publicznej prowadziłoby do tego, że ze środków publicznych finansowana byłaby część kosztów działalności gospodarczej prowadzonej przez geodetów i to w znacznej wysokości, w niniejszej sprawie w kwocie 389.600,86 zł pobranych na podstawie faktur wystawionych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w latach 2000-2009 i wniesionych na jego rachunek. W skali powiatu, na terenie którego działalność gospodarczą prowadzi duża liczba geodetów, koszty sporządzania kopii mapy zasadniczej i aktualizacji mapy zasadniczej stanowiłyby więc istotne obciążenie budżetu powiatu. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie kwestionowali ani zasadności opłaty, ani też ustalenia jej wysokości, a także nie żądali zwrotu opłaty. Dopiero po upływie od 2 do 10 lat od wniesienia opłaty żądają stwierdzenia nadpłaty w kwocie 389.600,86 zł na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Ostatecznie Starosta [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłatach za sporządzanie kopii i aktualizację mapy zasadniczej, wniesionych przez geodetów M. P. i R. P. w latach 2000-2009.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, poprzez swojego pełnomocnika, wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z odwołaniem, zarzucając decyzji Starosty naruszenie: art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatków w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną pobierania opłat za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych i w konsekwencji uznanie, że pobrana opłata nie stanowi nadpłaty; art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 41b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną pobierania opłat za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych i w konsekwencji uznanie, że pobrana opłata nie stanowi nadpłaty.

Rozpoznając powyższe odwołanie Kolegium wskazało, że w okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem obowiązywał (do 6 czerwca 2010 r.) art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który przewidywał odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. A zatem w powyższym okresie wskazanym przez skarżących we wniosku, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynikał wprost z przepisu art. 40 ust. 3b tej ustawy i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, że stwierdzenie nieważności zarządzeń Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia powyższych opłat uzasadnia przyjęcie, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi wskazał, że zarządzenia te nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem opłat. Kolegium, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że stwierdzenie nieważności kwestionowanych zarządzeń Starosty nie może uzasadniać uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej.

Finalnie organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie są zasadne i zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. i R. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. żm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2000-2009 na podstawie zarządzeń Starosty [...] o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz kilkunastu załączonych do nich cenników nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona,

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], podczas gdy Kolegium winne było uchylić zaskarżoną decyzję i orzec odmiennie co do istoty sprawy,

- art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że naliczanie przedmiotowych opłat nie znajdowało podstawy prawnej, bowiem zarządzenia, w oparciu o które opłaty naliczono, wydane zostały bez podstawy prawnej. Wszelkie prace geodezyjne wykonywane przez skarżących na terenie Powiatu [...] były i są zgłaszane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], które to zgłoszenie związane jest z określoną odpłatnością. W okresie relewantnym dla sprawy, tj. w latach 2000-2009, wykonawca w pierwszej kolejności obciążany był opłatą administracyjną naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Delegację ustawową do wydania tychże przepisów zawierał art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy. W wyżej wymienionym okresie opłaty pobierane były na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1998 r. sprawie określenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 1998 r. Nr 113, poz. 729), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 14 listopada 2000 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 115, poz. 1209) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Poza opłatą naliczaną na podstawie wskazanych przepisów wykonawczych wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżący, obligowani byli do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych. Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m.in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane. W powyższym okresie obowiązek do uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzeń Starosty [...] nr [...], nr [...], nr [...], [...] i nr [...] oraz kilkunastu załączonych do nich cenników. W latach 2000-2009 skarżący uiścili na rzecz Starosty [...] łącznie kwotę 389.600,86 zł. tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych, udokumentowaną przy pomocy kilku tysięcy faktur VAT.

Skarżący wskazali, że w postanowieniach z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 362/13, I OSK 363/13, I OSK 364/13, I OSK 365/13 oraz I OSK 366/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dodatkowe opłaty geodezyjne pobierane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] mają charakter opłat lokalnych w znaczeniu konstytucyjnym (a tym samym daniny publicznej), a wszelkie akty wprowadzające rzeczone opłaty stanowią akty prawa miejscowego. Powyższa konstatacja Naczelnego Sądu, stanowiła podstawę wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Nakładanie na skarżących jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie wskazanych zarządzeń było w ich ocenie bezprawne i w tym zakresie skarżący powołali się również na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który:

- w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2442/13 stwierdził nieważność zarządzenia Starosty [...] o nr [...];

- w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2444/13 stwierdził nieważność zarządzenia Starosty [...] o nr [...],

- w wyroku z dnia 13 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2441/13 stwierdził nieważność zarządzenia Starosty [...] o nr [...],

- w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2443/13 stwierdził nieważność zarządzenia Starosty [...] o nr [...],

- w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2376/13 stwierdził nieważność zarządzenia Starosty [...] o nr [...].

Reasumując skarżący podnieśli, że żaden z powoływanych przez Starostę [...], a zaakceptowanych przez Kolegium, przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobierania spornych opłat. Żaden z nich nie zawiera bowiem w wej treści delegacji upoważniającej Starostę [...] do wydania aktów prawnych, na podstawie których opłaty te były pobierane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem przy wydawaniu tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszeń przepisów postępowania – art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, a naruszenie tych przepisów jednocześnie pociąga za sobą naruszenie art. 107 § 3 kpa i art. 80 kpa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. domagają się od Starosty [...] stwierdzenia nadpłaty w opłatach za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w łącznej wysokości 389.600,86 zł, powstałej w latach 2000-2009 z tytułu nienależnie pobranych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Skarżący kwestionują zasadność pobranych opłat i domagają się stwierdzenia nadpłaty w tym zakresie, bowiem ich zdaniem powyższe opłaty były nakładane i pobierane od nich w sposób bezprawny, nieznajdujący oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa.

Z ustaleń organów orzekających w sprawie wynika, że opłaty te za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych w latach 2000-2009 były pobierane od skarżących na podstawie zarządzeń Starosty [...]: z [...] lipca 1999 r. nr [...], z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], z [...] września 2009 r. nr [...], z [...] listopada 2009 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz kilkunastu załączonych do nich cenników. Tymczasem wszystkie wymienione wyżej zarządzenia Starosty zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na mocy prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiednio z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2442/13, z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2441/13, z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2443/13, z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2376/13 i z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2444/13 stwierdzających ich nieważność z powodu wydania zarządzeń bez podstawy prawnej, co oznacza, że postanowienia tychże zarządzeń należy traktować tak, jakby nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Skutkiem stwierdzenia nieważności wymienionych zarządzeń jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), czyli od chwili ich podjęcia tak, jakby nigdy nie zostały wydane.

W tychże wyrokach Sąd wyjaśnił, że podstawę wydania zarządzeń stanowił art. 40 ust. 3 pkt 3 i 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika Nr 1 i pkt 8 załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnego. Zgodnie z brzemieniem tych przepisów obowiązującym w dacie wydania zarządzeń gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów – w zakresie zasobów powiatowych. Wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Sąd wskazał, że z powyższych przepisów nie można wywieść kompetencji Starosty w zakresie określania wysokości cen wskazanych w kwestionowanych zarządzeniach. W świetle przepisów prawa kompetencja w zakresie opłat za czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał rozporządzenie. Takim przepisem był art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (sygn. akt K 30/12). Trybunał wywodził, że przepis art. 40 ust 5 pkt 1 lit. b nie określa ani wysokości opłat, ani kryteriów ich ustalania przez właściwego ministra. Na podstawie tego przepisu nie można ustalić jak powinny kształtować się przedmiotowe opłaty. Trybunał jednoznacznie stwierdził, że przekazanie do uregulowania rozporządzeniem kwestii opłat za różnego rodzaju czynności geodezyjne bez wskazania w ustawie podstawowych mechanizmów regulujących wysokość, sposób obliczania tych opłat jest niezgodne z przepisami Konstytucji. Co prawda Trybunał nie wypowiadał się na temat zgodności z Konstytucją rozporządzenia z 2004 r., to jednak z uzasadnienia orzeczenia Trybunału jasno wynika, że rozporządzenie to w powołanym zakresie nie znajdowało umocowania ustawowego. Konsekwencją tego było stwierdzenie nieważności zaskarżonych zarządzeń Starosty jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej.

W tym miejscu powołać należy także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), która przesądziła, że od 1 stycznia 2011 r. starosta ustala wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej.

Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak, czy Starosta orzekł w sprawie na nowo we właściwej formie procesowej. Te uchybienia procesowe i brak wnikliwości w prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy dały asumpt do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych w sprawie decyzji.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając kwestionowane decyzje nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy.

Naruszenie wskazanych norm prawnych uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie sprawy w powyższym zakresie i przedstawienie oceny materiału wraz z ustaleniami w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa bez naruszenia pozostałych reguł procedury administracyjnej.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienie w procedowaniu jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie – w tym również zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i związanej z nią zasady wynikającej z art. 8 kpa dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego – czynią przedwczesną merytoryczną ocenę wydanych w sprawie decyzji, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym zasadności odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie faktycznie poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Na sumę zasądzonych w punkcie II. wyroku kosztów postępowania składają się: kwota 3.897,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480,-zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądzona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 34,-zł od dokumentów stwierdzających ustanowienie pełnomocnika.