Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2201/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2; art. 37
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1; art. 61a par. 1; art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z [...] lipca 2014 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2014 r., którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. 7 dnia [...] lipca 2014 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...], Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r., w części powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w S. wydał na podstawie 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), rozkaz personalny nr [...], którym z dniem [...] czerwca 2008 r. zwolnił M. M. z zajmowanego wówczas stanowiska służbowego referenta [...] Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. i z dniem [...] czerwca 2008 r. mianował go na stanowisko służbowe referenta [...] Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S., ustalając mu uposażenie na tym stanowisku. Jednocześnie na okres od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. powierzył M. M. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu [...] Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. - "w dotychczasowych składnikach uposażenia".

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności powołanego rozkazu personalnego nr [...], w części dotyczącej powierzenia obowiązków służbowych na określonym stanowisku oraz "w zakresie orzeczonych należności uposażeniowych na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP

w S.".

Pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował M. M., iż brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia złożonych przez niego wniosku, bowiem rozstrzygnięcie dotyczące powierzenia policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym, wydane na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.

W dniu [...] maja 2014 r. M. M. złożył w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. pismo, skierowane do Komendanta Głównego Policji, z treści którego wynikało, że potraktował pismo nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r, jako decyzję administracyjną, o odmowie stwierdzenia nieważności między innymi powołanego rozkazu personalnego dotyczącego powierzenia obowiązków na innym stanowisku służbowym i w konsekwencji wnosi odwołanie od tej "decyzji".

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do M. M. z prośbą o doprecyzowanie, czy pismo z dnia

[...] maja 2014 r. należy potraktować jako odwołanie od pisma nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., czy też jako ponowiony wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu personalnego.

W odpowiedzi M. M. poinformował, że pozostawia jego "podanie"

z dnia [...] maja 2014 r. "bez rozpoznania" (pismo z dnia [...] maja 2014 r.).

Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu

[...] czerwca 2014 r. przesłał pismo M. M. z dnia [...] maja 2014 r. wraz

z materiałami sprawy Komendantowi Głównemu Policji w celu dalszego procedowania. Ponadto w dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał postanowienie nr [...], na podstawie art. 61 a k.p.a., którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego w części dotyczącej powierzenia pełnienia obowiązków służbowych nie może być prowadzone, bowiem rozkaz ten w danej części nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.

M. M. nie wniósł zażalenia na powołane postanowienie nr [...], natomiast pismem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu zarzucił, że postanowienie nr [...] obarczone jest wadą z art. 156 § 1 k.p.a., dotyczy bowiem sprawy już rozstrzygniętej decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 2014 r. numer [...]. Dodatkowo przedstawił wywody, w świetle których rozkaz personalny o powierzeniu obowiązków na innym stanowisku służbowym należy potraktować jako decyzję administracyjną.

Komendant Główny Policji, rozpoznając sprawę, na wstępie omówił przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Organ uznał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r., w zakwestionowanej przez M. M. części, rozstrzyga tylko i wyłącznie kwestię powierzenia wymienionemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. i wbrew jego twierdzeniu nie ustala w tym zakresie składników uposażenia, a zawiera jedynie informację, że dotychczasowe składniki uposażenia policjanta nie ulegają zmianie, w związku z czym nie jest w tej części decyzją w rozumieniu k.p.a.

Postępowanie natomiast w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji. Dla przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów jak podstawa prawna, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. Gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Komendant wskazał, że w myśl przepisu art. 37 ustawy o Policji (stanowiącego podstawę wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r.), policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. W przypadku powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym istotnym jest, że czynność ta nie zmienia statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Nie można więc uznać, że czasowe powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym powinno być dokonywane w formie decyzji administracyjnej.

Wskazał też, że w ustawie o Policji wyraźnie wskazuje się te rozstrzygnięcia, od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy, oparty na tej ustawie, to przewiduje.

Komendant Główny Policji podniósł również, że powołane rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w S., z dnia [...] maja 2008 r., zawiera wprawdzie wadę co do pouczenia o środkach odwoławczych w zakresie dotyczącym powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, jednakże z uwagi na to błędne pouczenie nie stało się ono w omawianej części automatycznie decyzją w rozumieniu k.p.a. i nadal mimo tego błędnego pouczenia stanowi władcze rozstrzygnięcie organu nie podlegające w trybie odwoławczym bądź nadzwyczajnym kontroli organu wyższej instancji.

Organ stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w K. słusznie uznał, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r., w części dotyczącej powierzenia M. M. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S., nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów k.p.a., a wobec złożenia przez M. M. wniosku o stwierdzenie jego nieważności w omawianej części, dodatkowo z powołaniem się na kwestię ustalenia uposażenia na stanowisku służbowym zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., o której wskazany rozkaz nie rozstrzyga, organ I instancji obwiązany był zastosować tryb określony w art. 61a k.p.a. Tym samym nie uznał, że kwestionowane postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Komendant Główny Policji zakwestionował stwierdzenie M. M., że postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. pismem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazane pismo nr [...] stanowi jedynie informację przesłaną zainteresowanemu o stanie faktycznym i prawnym sprawy, z której wynika, że podania złożone przez M. M. (w tym wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.) nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie oraz że brak jest podstawy prawnej zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w stosunku do wskazanych rozkazów personalnych. W przedmiotowym piśmie Komendant Wojewódzki Policji w K. nie rozstrzyga natomiast w sposób wyraźny, że odmawia stwierdzenia nieważności wnioskowanych przez M. M. rozkazów personalnych, czy też odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych rozkazów. Nie można zatem przyjąć, iż wskazane pismo stanowi jakiekolwiek rozstrzygnięcie, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Powyższe znajduje potwierdzenie w pozostającym obrocie prawnym postanowieniu nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r., którym, na podstawie art. 134 k.p.a., w związku z wniesieniem przez M. M. odwołania od pisma nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono niedopuszczalność odwołania od wskazanego pisma. W konsekwencji

w omawianej sprawie nie można mówić o zaistnieniu okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi którakolwiek

z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. [...] dnia [...] lipca 2014 r.

Od postanowienia z dnia [...] września 2014 r. M. M. skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że rozkaz personalny dotyczący powierzenia obowiązków na innym stanowisku służbowym stanowi decyzję administracyjną, a w jego przypadku decyzja taka została wydana wadliwie.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r. w zakwestionowanej przez M. M. części rozstrzyga tylko i wyłącznie kwestię powierzenia wymienionemu pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. i wbrew twierdzeniu strony nie ustala w tym zakresie składników uposażenia, a zawiera jedynie informację, że dotychczasowe składniki uposażenia policjanta nie ulegają zmianie, w związku z czym nie jest w tej części decyzją w rozumieniu k.p.a. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji, a w szczególnych przypadkach postanowień, będących w obrocie prawnym.

Wskazując na treść art. 37 ustawy o Policji (stanowiącego podstawę wydania rozkazu personalnego nr [...]) stwierdził, że nie zawiera on informacji o sposobach odwołania. Stąd też wynika wniosek, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas określony, nieprzekraczający 12 miesięcy, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji, jak również wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności.

W świetle powyższego, Komendant Główny Policji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w K. słusznie przyjął, iż rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej powierzenia M. M. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji, wobec złożenia przez M. M. wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionego rozkazu personalnego nr [...] w omawianej części, dodatkowo z powołaniem się na kwestię ustalenia uposażenia na stanowisku służbowym zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., o której wskazany rozkaz nie rozstrzyga, organ I instancji obwiązany był zastosować tryb określony w art. 61a k.p.a.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem M. M., że postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. pismem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazane pismo nr [...] stanowi jedynie informację przesłaną zainteresowanemu o stanie faktycznym i prawnym sprawy, z której wynika, że podania złożone przez M. M. (w tym wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r.) nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie oraz że brak jest podstawy prawnej zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w stosunku do wskazanych przez zainteresowanego rozkazów personalnych. W przedmiotowym piśmie Komendant Wojewódzki Policji w K. nie rozstrzyga natomiast w sposób wyraźny, że odmawia stwierdzenia nieważności wnioskowanych przez M. M. rozkazów personalnych, czy też odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych rozkazów. Nie można zatem przyjąć, iż wskazane pismo stanowi jakiekolwiek rozstrzygnięcie, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji.

W konsekwencji w omawianej sprawie nie można mówić o zaistnieniu okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powołanego na wstępie postanowienia z dnia [...] października 2014 r., M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Wydanym rozstrzygnięciom skarżący zarzucił naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie podziela w żadnym zakresie argumentów podnoszonych przez organ, jak również przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., jak i wykładni prawa, jak również uważa, że Komendant Powiatowy Policji w S., w związku z wydaną decyzją administracyjną o powierzeniu obowiązków służbowych na nierównorzędnym stanowisku służbowym w sposób rażący naruszył art. 106 ustawy o Policji, jak również konstytutywne przepisy prawa materialnego obowiązujące w Policji, a dotyczące wprost przypisania dla danego stanowiska służbowego wprost określonych kwotowo świadczeń uposażenia zasadniczego, których różnicowania w żadnym zakresie ustawodawca nie dopuścił, a regulacje prawne wysokość ostatecznie wypłacanych policjantom za wykonywanie na danym stanowisku służbowym obowiązków i czynności dopuścił wyłącznie w zakresie dodatków do uposażenia.

Zdaniem skarżącego, rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. numer [...] jest decyzją administracyjną. W jego ocenie organy pominęły zupełnie, iż powierzenie nowych obowiązków służbowych jest zmianą treści stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza Policji z jego przełożonym ds. osobowych (właściwym organem Policji). Wskutek czasowego powierzenia obowiązków na nowym stanowisku służbowym policjant jest rozliczany z innych niż dotychczasowe zadań, przez inne niż dotychczas organy, czy też właściwych przełożonych służbowych, rozpoczyna czynności służbowe inne od tych, na które godził się, przyjmując akt mianowania (rozkaz personalny o mianowaniu na stanowisko). Zmiana stosunku służbowego, w tym także zmiana stanowiąca przedmiot rozkazu personalnego, została uregulowana w art. 81 ust 1 ustawy o Policji i rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Na mocy § 1 pkt 4 r.s.p. sprawa dotycząca zmiany stosunku służbowego została nazwana "sprawą osobową". Okoliczność, że sprawa załatwiona rozkazem o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych — jako jedna ze spraw z zakresu zmiany treści stosunku służby — należy do spraw osobowych, wynika też z § 3 ust. 1 pkt 8 r.s.p. W ocenie skarżącego, poza sporem winno być, że zmiana, czy też określenie, lub przyznanie określonych kwot składników uposażenia następuje wyłącznie decyzją administracyjną, mimo że tytułowaną rozkaz personalny. Tym samym, w ocenie skarżącego, w jego sprawie dokonano rażąco błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie czynności powierzenia obowiązków służbowych i określenia przysługujących na stanowisku z powierzenia obowiązków służbowych składników uposażenia zasadniczego. M. M. uważa, że proste zestawienia treści rozkazu personalnego z art. 107 k.p.a., wskazuje, że rozkaz personalny KPP posiada pełne wymogi prawem określone dla decyzji administracyjnej, poprzez oznaczenie organu, powołanie podstaw prawnych, rozstrzygnięcia, uzasadnienia, w tym również zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania oraz jest opatrzona podpisem osoby uprawnionej do działania w imieniu organu administracji państwa ds. osobowych. Rozkaz personalny wprost określa wysokość przysługujących składników uposażenia na stanowisku z powierzenia, zatem rozstrzyga sprawę uposażenia, a taką bezspornie rozstrzyga się decyzją administracyjną.

Mając na względzie powyższe, skarżący uważa, że, postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszało przepisy prawa w sposób wymagający jego eliminację z obiegu prawnego, gdzie w jego ocenie posiadają zastosowanie przepisy z art. 156 k.p.a., nie można bowiem twierdzić, iż rozkaz personalny KPP w S. nie jest decyzją administracyjną w zakresie zarówno powierzenia obowiązków, jak i w zakresie zaskarżonego określenia/ustalenia uposażenia przysługującego na stanowisku znacznie wyższym niż z mianowania, w związku z art. 106 i ograniczeniem zakazu obniżenia z art. 37 ustawy o Policji, spełnia wszelkie wymogi dla decyzji administracyjnej z k.p.a., całkowicie zmienia przebieg służby, podległość służbową, nadaje nowe prawa, uprawnienia i obowiązki. W jego ocenie czynność powierzenia obowiązków służbowych jest szczególnym odstępstwem od generalnej zasady mianowania policjanta. Powierzenie może mieć miejsce na okres próby przed mianowaniem, a określenie jednego roku powierzenia obowiązków ustawodawca dopuścił dla czynności, gdy mianowanie wcześniejsze nie może być dokonane z przyczyn niezależnych od organu. Skoro tak, to nie może ulegać wątpliwości, w związku z dokumentacją dowodową znaną organom Policji, im dostępną, oraz która winna być przekazana dla kontroli sądowej, w szczególności z dokumentacji zgromadzonej dla postępowania wyjaśniającego w KWP w L., jak i z zeznań złożonych w Prokuraturze Rejonowej przez A. K. i M. D., iż stanowisko zastępcy dyżurnego KPP miało być stanowiskiem docelowym, zatem powierzenie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 Komendanta Powiatowego Policji w S., pomimo braku wskazania, było powierzeniem na okres próby przed mianowaniem, p. D. wprost zeznał, iż zmierzano do wydania decyzji o mianowaniu, zatem w zakresie mianowania, a nie powierzenia było wszczęte postępowanie administracyjne, w którym pierwszą czynnością powierzono na trzy miesiące obowiązki na tym stanowisku służbowym, również A. K. zeznał i to wynika z jego zeznań, iż podejmowano w sprawie czynności w celu matactwa statystycznego, jak i nie dokonano mianowania z naruszeniem art 32 Konstytucji.

Skarżący podniósł również to, że rozkaz personalny został mu skutecznie doręczony dopiero w dniu [...] czerwca 2008 roku, zatem w określonych w nim datach nie mógł wejść w żadnym zakresie do obiegu prawnego i zostać wykonany w tych datach mając na względzie treść przepisu art. 130 k.p.a. Ponadto dokumentacja w postaci dowodów zgromadzonych do postępowania wyjaśniającego w KWP w L. wskazuje, iż stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. zajmował w sposób ciągły od dnia [...] stycznia 2007 roku, z tego stanowiska korzystał z konstytutywnych zwolnień od zajęć służbowych, w tym urlopów zaległych i czasu wolnego za ponadnormatywne godziny służby, gdzie zarówno urlopów i godzin nie wykorzystał w naturze do dnia zwolnienia ze służby, a wypłacono mu w związku z tym stosowne ekwiwalenty, dowody, jak i zeznania świadków wskazują, iż nie miał zajmować, jak i wykonywać obowiązków i czynności służbowych na innym, niż zastępca dyżurnego stanowisku służbowym, a przeniesienie, czy też powierzanie było z nadużyciem prawa i próbą ominięcia przepisów prawa. Skarżący zauważył, że również we wnioskach z postępowania wyjaśniającego w L. wskazano, że w Policji stosuje się mianowanie na stanowisko służbowe po przekroczeniu roku powierzenia, zatem w jego przypadku uznać należy, że zachodził obowiązek mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego, a nie dalszego powierzania. Zatem rozważyć również należy, co winny uwzględnić organy Policji, czy w sprawie nie zachodzi obowiązek unieważnienia w całości rozkazu personalnego numer [...] KPP w S. i następcze wydania wymagalnej i konstytutywnej decyzji o mianowaniu na stanowisko zastępcy dyżurnego, względnie zmiany tej decyzji na mianowanie na stanowisko zastępcy dyżurnego, wobec nabycia w związku z zajmowaniem tego stanowiska praw i uprawnień, w szczególności finansowych, a wyłącznie do chwili obecnej nie orzeczonych i wbrew prawnemu obowiązkowi nie przyznanych, co powoduje po jego stronie oczywiste straty i krzywdy finansowe. Zatem skoro w obiegu prawnym funkcjonuje posiadający pełne wymogi dla decyzji administracyjnej rozkaz personalny, nie można twierdzić, iż nie jest decyzją administracyjną, do czasu, aż skutecznie nieważność tego dokumentu nie zostanie stwierdzona prawem określonym orzeczeniem właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swoim postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703).

W świetle art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzeniu nieważności podlega decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a.

Zaznaczyć również należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż możliwe jest stosowanie sankcji nieważności wobec decyzji nieostatecznej (postanowienia) na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91, publ. Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7-8, s. 98: "1. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. 2. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"; por. też wyrok NSA w Katowicach z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 216/97, publ. LEX nr 35504: "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie").

Wskazać należy, iż art. 61a § 1 k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku.

Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Jak wskazał WSA w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W sprawie niniejszej taki właśnie - oczywisty przypadek - zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem stwierdzić należy, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r. w części kwestionowanej przez skarżącego, rozstrzyga tylko i wyłącznie kwestię powierzenia M. M. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji [...] Komendy Powiatowej Policji w S. i nie ustala w tym zakresie składników uposażenia, a zawiera jedynie informację, że dotychczasowe składniki uposażenia policjanta nie ulegają zmianie, w związku z czym nie jest w tej części decyzją w rozumieniu k.p.a.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji. Dla przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów jak podstawa prawna, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. Gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

W myśl przepisu art. 37 ustawy o Policji (stanowiącego podstawę wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S.

z dnia [...] maja 2008 r.), policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. W przypadku powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym istotnym jest, że czynność ta nie zmienia statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Nie można więc uznać, że czasowe powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym powinno być dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Wskazał też, że w ustawie o Policji wyraźnie wskazuje się te rozstrzygnięcia, od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie to przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów k.p.a., a w konsekwencji niemożliwe jest też weryfikowanie takiego rozstrzygnięcia w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas określony, nieprzekraczający 12 miesięcy, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji, jak również wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych bądź w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w procedurze administracyjnej.

A zatem prawidłowe jest stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji

w K., iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2008 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów k.p.a., a wobec złożenia przez M. M. wniosku o stwierdzenie jego nieważności w omawianej części, dodatkowo z powołaniem się na kwestię ustalenia uposażenia na stanowisku służbowym zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., o której wskazany rozkaz nie rozstrzyga, organ I instancji obwiązany był zastosować tryb określony w art. 61 a k.p.a. Tym samym nie można uznać, że kwestionowane postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto należy się zgodzić z organem, że postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. pismem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazane pismo nr [...] stanowi jedynie informację przesłaną zainteresowanemu o stanie faktycznym i prawnym sprawy, z której wynika, że podania złożone przez M. M. (w tym wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.) nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie oraz że brak jest podstawy prawnej zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w stosunku do wskazanych rozkazów personalnych.

W przedmiotowym piśmie Komendant Wojewódzki Policji w K. nie rozstrzyga bowiem w sposób wyraźny, że odmawia stwierdzenia nieważności wnioskowanych przez M. M. rozkazów personalnych, czy też odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych rozkazów. Nie można zatem przyjąć, iż wskazane pismo stanowi jakiegokolwiek rozstrzygnięcie, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji.

W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r., jak i poprzedzające go postanowienie tego organu z dnia [...] września 2014 r., są zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.