Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 ust. 1, par. 3 ust. 1, par. 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1340/12 w sprawie ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Parafii [...] w W. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012r. Sygn. akt: IV SA/Wa 1340/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. i zjazdem na teren inwestycji z działki ew. nr [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy ul. M. w [...], w której dopuścił usytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy z działką nr ew. [...], będącą czynnym cmentarzem [...].

W dniu [...] maja 2011r. do organu wpłynął wniosek Parafii [...] w W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Parafia zarzuciła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. sprzecznie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r. Nr 52, poz. 315, zwanego dalej rozporządzenie o cmentarzach), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62). Wybudowanie budynku hotelowego z restauracją dopuszczono w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch czynnych cmentarzy. Sporna działka, której szerokość w najszerszym miejscu wynosi 15m, sąsiaduje od strony północnej z cmentarzem [...], a od strony wschodniej z cmentarzem [...]. Posadowienie budynku hotelowego przewidziano w ścisłej granicy z cmentarzem [...]- w odległości zaledwie 1,5 m od muru cmentarnego. Parafia podniosła, iż w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach określono, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zatem w żadnym przypadku odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, a także budynków, w których przechowuje się artykuły spożywcze lub świadczy usługi gastronomiczne nie może być mniejsza niż 50 m (tzw. pas izolujący, strefa ochronna cmentarza). Powyższe warunki dotyczą w równym stopniu zakładania nowych cmentarzy, jak i zabudowy terenów sąsiadujących z istniejącym już cmentarzem.

Ponadto Parafia wskazała, iż z decyzji wynika jasno, że na parterze budynku posadowionego w ścisłej granicy czynnego cmentarza będzie zlokalizowana restauracja wraz z zapleczem kuchennym o powierzchni 143 m². Restauracja jest zakładem żywienia zbiorowego zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 55 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010r. Nr 136, poz. 914). W związku z powyższym, na spornej działce, która w całości znajduje się w pasie izolującym czynnego cmentarza, niedopuszczalne jest zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją.

Ponadto Parafia zarzuciła, że poszczególne części decyzji są sprzeczne ze sobą, co powoduje trwałą jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.). W punkcie 1.1 decyzji Prezydent ustalił, że maksymalna wysokość zabudowy wynosi 21 m, a ilość kondygnacji nadziemnych - maksymalnie 6. W punkcie 1.3 decyzji podzielił z kolei stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków (SKZ) w zakresie wysokości zabudowy wnioskowanego terenu (maksymalnie budynek 3-kondygnacyjny). Tak skonstruowana, wewnętrznie sprzeczna decyzja nie nadaje się, zdaniem skarżącego, do wykonania.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu wniosku Parafii [...] w W., na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Według tych regulacji, w przypadku braku planu miejscowego, ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. Na podstawie danych uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o przepisy rozporządzenia, organ wyznaczył parametry inwestycji, a więc obowiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych), a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

Kolegium nie stwierdziło istnienia kwalifikowanych wad decyzji z dnia [...] maja 2010r. z art. 156 § 1 k.p.a., których ciężar przesądzałby o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ta ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. i zjazdem na teren inwestycji z działki ew. nr [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy ul. M. w Dzielnicy [...] zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Ustosunkowując się do argumentów wniosku organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wobec uznania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, Prezydent nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem pozostawionym uznaniu organów administracji, obowiązek wydania decyzji zgodnej z przepisami odrębnymi wynika z przepisu prawa. Powoływane przez skarżącą naruszenie § 3 rozporządzenia o cmentarzach nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem przepisy te odnoszą się do możliwości lokalizacji nowych cmentarzy i konieczności zachowania warunków odpowiednich odległości od istniejącej już zabudowy. Jak wynika z § 7 rozporządzenia nie stosuje się ich do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

W konsekwencji organ stwierdził, iż planowana inwestycja wprawdzie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, jednakże nie narusza w sposób rażący § 3 rozporządzenia o cmentarzach.

W tym zakresie Kolegium powołało się również na stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1503/07 (LEX nr 460509), zgodnie z którym przepisów rozporządzenia o cmentarzach, w szczególności w zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań, nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie, albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia o cmentarzach co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków organ stwierdził, że obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornej decyzji, wprowadzały obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Nie istniał zatem wówczas prawny obowiązek dokonywania uzgodnień ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków. Prezydent przyjął jako dowód stanowisko SKZ, które zostało uwzględnione i przytoczone w pkt 1.3 kwestionowanej decyzji. Kolegium podkreśliło, że wydane na wniosek inwestora zalecenia konserwatorskie dotyczą ogólnej koncepcji rozwiązań architektonicznych, jak również stanowiska konserwatora w zakresie przyjętych parametrów inwestycji, jednakże pozostają bez wpływu na sposób wyznaczenia podstawowych parametrów dla planowanej zabudowy. W konsekwencji organ stwierdził, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniał prawny obowiązek jej uzgodnienia ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków, zatem nawet jego negatywne stanowisko pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca, wnioskując o uchylenie decyzji, podniosła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, przez dopuszczenie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją w strefie ochronnej czynnego Cmentarza [...] przy ul. M.;

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy była ona niewykonalna w dniu jej wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Kolegium, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Parafii o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012r. skarżąca Parafia, wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, postawiła zarzut naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa strefy sanitarne wyłącznie dla nowo lokalizowanych cmentarzy i przez to niezasadne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

2) § 7 rozporządzenia o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów tego rozporządzenia do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co spowodowało niezastosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach w sprawie;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, polegające na błędnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją w strefie ochronnej czynnego Cmentarza [...] przy ul. M.;

4) art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo tego, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia, skarżąca przytoczyła argumenty tożsame z tymi, które powoływała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniosła, iż uchylenie przez Sąd zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Niezbędne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którego celem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna, dotknięte było jedną z wad prawnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami prawnymi. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wyjaśnia stan faktyczny oraz ustala stan prawny z daty wydania zakwestionowanej decyzji i na tej podstawie dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 956192).

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności z uwagi na niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania i musi mieć charakter trwały.

W ocenie Sądu, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Obszar analizowany wyznaczony został w zakresie wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z części graficznej oraz z części tekstowej analizy teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, ma dostęp do drogi publicznej - ulicy M. Działki położone w granicach obszaru analizowanego są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, znajdują się budynki o I, II i VI kondygnacjach nadziemnych, a po przeciwnej stronie ulicy znajdują się budynki o wysokości do IV i V kondygnacji. Natomiast planowany obiekt przewiduje maksymalną wysokość 21 m (VI kondygnacji nadziemnych). Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu są podobne (zbliżony sposób zagospodarowania, podobna intensywność zabudowy terenu, podobna forma architektoniczna). Teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta, wyłączony jest z działania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że sporna decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa – tj. przepisów odrębnych - § 3 rozporządzenia o cmentarzach, określającego sytuowanie cmentarza względem innych obiektów. Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (ust. 1); odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2).

Sąd uznał, że z wykładni literalnej § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach oraz analizy tego przepisu przez NSA w cytowanym przez organ w decyzji wyroku z dnia 4 grudnia 2007r. wynika, że dotyczy on odległości mających powstać nowych cmentarzy od istniejących już zabudowań, a nie nowych obiektów budowlanych wobec istniejącego już cmentarza. Uwzględniając fakt, że przepis ten powstał ponad 50 lat temu i nigdy nie był nowelizowany, a także istniejącą wtedy sytuację prawno-gospodarczą, w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przy jego interpretacji stosować inną wykładnię niż literalna. Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach warunki sanitarne nie mają zastosowania do już istniejących cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z tego cmentarza. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Oznacza to, w ocenie Sądu, że przepisów omawianego rozporządzenia, w szczególności w zakresie cytowanych odległości, nie można stosować w sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie, albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie (por. również wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 143/10).

Sąd uznał, że wobec braku podstaw do zastosowania powołanych przepisów przy procedowaniu w zakresie ustalania warunków zabudowy, wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Sąd stwierdził, że podziela dokonane przez Kolegium ustalenia, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2010r. Prezydent nie dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności.

Odnosząc się natomiast do drugiej powoływanej przez Parafię przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. jej niewykonalności wobec wewnętrznej sprzeczności w zakresie określenia wysokości planowanego obiektu Sąd uznał, że zarzut ten jest chybiony. W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał w treści zaskarżonych decyzji, że w dacie orzekania w zakresie ustalenia warunków zabudowy teren planowanej inwestycji nie był obszarem objętym ochroną konserwatorską, nie istniał zatem prawny obowiązek uzgodnienia spornej decyzji z Stołecznym Konserwatorem Zabytków. W pkt 1.3. decyzji Prezydent przytoczył jedynie treść stanowiska SKZ, wydanego w formie zaleceń konserwatorskich. Nie jest to jednak stanowisko wiążące. Wiążące jest natomiast stanowisko tego organu określone w pkt 1.1. decyzji.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że skarżąca była aktywną stroną postępowania zwykłego, obejmującego wydanie kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2010r. i gdy miała zarzuty do jej treści, to mogła skorzystać z prawa wniesienia odwołania do organu administracji II instancji oraz skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012r. wniosła Parafia [...] w W.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

- § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) - przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia o cmentarzach do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co oznacza, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej z naruszeniem przepisów rozporządzenia o cmentarzach odpowiada prawu;

- § 3 ust. 1 Rozporządzenia o Cmentarzach 1 w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę pominięcia tego przepisu przez organy administracji, co oznacza, że Sąd I instancji uznał, że decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej z naruszeniem przepisów sanitarnych określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach odpowiada prawu;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa planistyczna) i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach - przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że obarczona wadą materialnoprawną decyzja SKO, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej z rażącym naruszeniem przepisów sanitarnych określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, odpowiada prawu;

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że obarczona wadą materialnoprawną decyzja SKO, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, która jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, odpowiada prawu.

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z:

- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach - przez oddalenie skargi w związku z niezasadnym przyjęciem, że wymogi dotyczące ochrony sanitarnej określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach nie mają zastosowania w sprawie i uznanie, że decyzja SKO odpowiada prawu, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy - pomimo że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach;

- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji SKO, pomimo naruszenia w decyzji SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach;

- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji SKO, pomimo naruszenia w decyzji SKO art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy była niewykonalna w dniu jej wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały;

- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej), którymi są m.in. przepisy sanitarne dotyczące budowy cmentarzy i ograniczeń związanych z zagospodarowaniem terenów w pobliżu czynnych cmentarzy, określone w rozporządzeniu o cmentarzach.

W ocenie skarżącego kasacyjnie brzmienie przepisu § 7 rozporządzenia o cmentarzach wyraźnie wskazuje, że ograniczenia zabudowy wynikające z tego rozporządzenia mają zastosowanie nie tylko do nowych cmentarzy, ale i do tych istniejących (a ściślej do nowej zabudowy w ich sąsiedztwie) - w każdym przypadku, gdy nie uniemożliwia to korzystania z tych cmentarzy. Ograniczenie stosowania przepisów rozporządzenia o cmentarzach zawarte w § 7 służy pogodzeniu stanu istniejącej historycznie zabudowy w dniu wejścia w życie tych przepisów. § 7 ma tylko to znaczenie, że cmentarze istniejące w chwili wejścia w życie rozporządzenia o cmentarzach mogą nadal funkcjonować, choćby nie spełniały wymogów sanitarnych określonych w tym rozporządzeniu (w szczególności ze względu na istniejącą w zbyt małej odległości zabudowę), o ile dalszemu funkcjonowaniu takiego cmentarza nie sprzeciwi się właściwy organ. § 7 nie oznacza jednak, że wokół istniejącego cmentarza dozwolone jest wznoszenie nowej zabudowy, która byłaby sprzeczna z normami sanitarnymi przewidzianymi w rozporządzeniu o cmentarzach. Byłoby to sprzeczne z celem i funkcją tych norm, którą jest ochrona zdrowia ludzi i zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego. Z punktu widzenia tego celu bez znaczenia jest, czy zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi czy punkty żywienia zostaje wzniesiona tuż przy istniejącym cmentarzu, czy też cmentarz zostaje ulokowany tuż przy istniejącej zabudowie tego rodzaju. W obu przypadkach efekt jest ten sam - zostaje stworzony stan zagrożenia dla zdrowia ludzi - i w obu przypadkach efekt ten narusza cele rozporządzenia o cmentarzach. Regulacja ta ma ograniczone zastosowanie jedynie w przypadku zabudowy historycznej, o ile właściwy inspektor sanitarny nie stwierdzi zagrożenia, a w takim przypadku cmentarz niosący zagrożenie powinien zostać zamknięty.

Ponadto, wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zastosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach przy ustalaniu sposobu zagospodarowania działki przy ul. M. nie uniemożliwiałoby korzystania z cmentarza. Nadto (choć nie było to przedmiotem oceny WSA), nie uniemożliwiałoby to także korzystania z działki, której decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew temu, co wskazuje uzasadnienie wyroku, możliwe jest takie ustalenie warunków nowej zabudowy dla tej działki, które nie będzie naruszać przepisów sanitarnych, tak jak to czyni decyzja o warunkach zabudowy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M., obecnie niezabudowanej, a znajdującej się w całości w pasie ochrony sanitarnej cmentarza, planowana jest zupełnie nowa zabudowa. W związku z tym nie można mówić o występowaniu jakiejkolwiek kolizji pomiędzy stanem gruntu, a wymaganiami przepisów odrębnych, która uniemożliwiałaby zastosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach. Dlatego też ustalone warunki zabudowy dla tej działki powinny uwzględniać ograniczenia zagospodarowania terenu wynikające z rozporządzenia o cmentarzach

Na skutek błędnej wykładni § 7 rozporządzenia o cmentarzach, w wyroku stwierdzono, że brak było podstaw do zastosowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, przepisów tego rozporządzenia, w tym § 3 ust. 1 ustalającego strefy ochrony sanitarnej. Z § 3 ust. 1 wynika, że w żadnym przypadku odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, a także budynków, w których przechowuje się artykuły spożywcze lub świadczy usługi gastronomiczne nie może być mniejsza niż 50 m (tzw. pas izolujący, strefa ochronna cmentarza). Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dostrzegło i odmówiło stwierdzenia jej nieważności. O rażącym charakterze naruszenia świadczy także cel naruszonych norm - ochrona zdrowia ludzi.

Skarżący kasacyjnie wskazał także na drugą podstawę nieważności, dotyczącą niewykonalności decyzji o warunkach zabudowy o charakterze trwałym, która polegała na określeniu dwóch różnych parametrów dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy. Zgodnie z pkt. 1.3 decyzji o warunkach zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy dla działki przy ul. M. powinna wynosić 3 kondygnacje. Wysokość zabudowy określona w tym punkcie wynika z zaleceń konserwatorskich, które Prezydent m.st. Warszawy uczynił integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. W pkt. 1.1 decyzji określono zupełnie inne parametry dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy, tj. 6 kondygnacji. W rezultacie z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, czy dopuszczalne jest wybudowanie budynku maksymalnie trzykondygnacyjnego, czy też dopuszczalne jest wzniesienie budynku sześciokondygnacyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro Prezydent m.st. Warszawy uczynił zalecenia konserwatorskie integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy w pkt. 1.3, to wiążą one w taki sam sposób, jak warunki zabudowy określone w pkt. 1.1. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, który z tych dwóch punktów ma znaczenie decydujące. Dlatego też organ powinien był usunąć z obrotu decyzję zawierającą sprzeczną treść, a przez to niewykonalną w sposób trwały na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a skoro tego nie uczynił, to jego decyzja powinna była zostać uchylona w toku kontroli sądowo-administracyjnej przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Należy podkreślić na wstępie, że słuszne jest stanowisko skarżącego, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (dalej zwane rozporządzenie o cmentarzach) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a jego przepisy powinny być uwzględniane przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, mogą także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rażące naruszenie przepisów tego rozporządzenia stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z treści decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010r., której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, usytuowanie budynku hotelowego z restauracją dopuszczono w odległości 1,5m od granicy z działką nr ew. [...], będącą czynnym cmentarzem [...], wskazując jako podstawę prawną przepis § 12.2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 461).

Należy zauważyć, że z decyzji tej nie wynika, aby organ orzekający uznał przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i wypowiedział się, dlaczego decyzja o warunkach zabudowy dla budynku hotelowego usytuowanego w strefie ochronnej czynnego cmentarza nie narusza przepisów tego rozporządzenia.

Przesłanka nieważności decyzji, określona we wniosku jako rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach - była badana w postępowaniu nieważnościowym. Z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności (...) powinna wynosić co najmniej 150m; może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50-150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W ocenie Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organów nadzoru, niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ponieważ przepis ten dotyczy odległości mających powstać nowych cmentarzy od istniejącej zabudowy, a nie nowych obiektów budowlanych wobec istniejącego już cmentarza. Sąd I instancji powołał się także na treść § 7 rozporządzenia, którego norma stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Należy podkreślić, że celem wydania rozporządzenia o cmentarzach, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.) – było określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro zatem przepisy rozporządzenia wymagają, aby odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła co najmniej 150m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza również powinna wynosić nie mniej niż 150m. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1518/11), wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II OSK 3047/12) nie ulega wątpliwości, że odcinek 150m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym, hotelem z restauracją, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest tą samą odległością. Wykładnia celowościowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak również w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.

Przyjęcie ograniczonego działania przepisów rozporządzenia o cmentarzach wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1518/11). Sąd I instancji zastosował literalną wykładnię tego przepisu i błędnie wywiódł, że § 3 w zw. z treścią § 7 odnosi się jedynie do lokalizacji nowych cmentarzy względem istniejącej zabudowy, nie zaś do warunków lokalizacji zabudowań w otoczeniu już istniejącego cmentarza.

W kontekście § 3 ust. 1 należy rozumieć regulację § 7 w ten sposób, że na terenach stref ochrony sanitarnej nie mogą istnieć określone kategorie obiektów, a więc również nie mogą być lokowane obiekty nowe. "Cmentarze już istniejące", funkcjonujące w dniu wejścia w życie rozporządzenia o cmentarzach, mogą nadal funkcjonować pomimo niespełnienia wymogu pozostawienia strefy ochrony sanitarnej, o ile nie sprzeciwiają się temu organy inspekcji sanitarnej (§ 7 rozporządzenia). Bezspornym było w sprawie, że planowana, nowa zabudowa została przewidziana w całości w strefie ochrony sanitarnej istniejącego i czynnego cmentarza.

W świetle powyższego należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wykładnia powołanego przepisu § 7 rozporządzenia, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Na skutek błędnej wykładni § 7 Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak było podstaw do zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy przepisów tego rozporządzenia, w tym § 3 ust. 1, co czyni także zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie.

Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji SKO, pomimo naruszenia w tej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie za zgodną z prawem decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, która jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w decyzji z dnia [...] maja 2010r. Prezydent przytoczył w pkt 1.3 jedynie stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków dotyczące parametrów maksymalnej wysokości zabudowy, które nie było uzgodnieniem i nie było wiążące w sprawie. Teren planowanej inwestycji nie był bowiem w dacie orzekania objęty ochroną konserwatorską i nie było obowiązku dokonania uzgodnienia przez konserwatora zabytków.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach związanych z naruszeniem jedynie prawa materialnego, w związku z czym zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. wymaga ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosek Parafii [...] w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.