Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 822/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 lipca 2004r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., po rozpatrzeniu wniosku A. B., przyznał wnioskodawcy prawo do zasiłku stałego od dnia 11 czerwca 2004r. w wysokości 227, 25 zł miesięcznie, przy czym zasiłek za dwadzieścia dni czerwca br. w wysokości 151,50 zł.

Kolejną decyzją z dnia 13 lipca 2004r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zmienił własną decyzję z dnia 7 lipca 2004r. na korzyść strony w ten sposób, że od dnia 1 lipca 2004r. przyznał zasiłek stały w wysokości 418 zł miesięcznie.

Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2006r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. poinformował A. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany na niekorzyść strony decyzji Dyrektora MOPS w M. z dnia 7 lipca 2004r. w sprawie zasiłku stałego i składek na ubezpieczenie zdrowotne w związku ze zmianą sytuacji finansowej.

Po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., decyzją z dnia 13 lipca 2006r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 12, art. 36 pkt.1 lit a, art. 37 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt. 1 i ust. 3 oraz art. 106 ust. 1, ust. 3c i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), zmienił na niekorzyść A. B. decyzję z dnia 7 lipca 2004r. w ten sposób, że od dnia 1 maja 2006r. przyznał zasiłek stały w wysokości 394,30 zł.

W uzasadnieniu podano, iż na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że nastąpiła zmiana w sytuacji finansowej strony, gdyż decyzją MOPS z dnia 29 czerwca 2006r. przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 66,79 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2006r. do 31 października 2006r. Wskazano, iż na poczet tego dodatku mieszkaniowego zaliczono dodatek mieszkaniowy w wysokości po 36,35 zł miesięcznie za okres od 1 maja 2006r. do 30 czerwca 2006r. Z tego powodu przysługuje stronie wyrównanie w łącznej kwocie 60,88 zł, która to kwota dodatku będzie przekazana w miesiącu lipcu br. na konto MTBS w M. Powołano art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód. W związku z faktem zwiększenia kwoty dodatku mieszkaniowego i jego wypłaty "z dołu" należało go doliczyć do dochodu za wskazane miesiące maj i czerwiec br. W związku z powyższym zasiłek stały od miesiąca maja 2006r. przysługuje w kwocie 394,30 zł (461 zł – 66,79 zł = 394,21 zł ). Podkreślono, że nadpłacona kwota zasiłku stałego za miesiące maj i czerwiec 2006r. w łącznej kwocie 47,40 zł nie będzie podlegała zwrotowi, bowiem nie stanowi nienależnie pobranego świadczenia.

Od decyzji tej odwołał się A. B. Podniósł, iż niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie decyzji i to zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Podał, że dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie otrzymywanego zasiłku stałego, a nie odwrotnie. Wskazał, iż nie jest mu znany przepis prawa, który stanowi, że przyznany dodatek mieszkaniowy powoduje automatycznie z urzędu obniżenie zasiłku stałego. Zakwestionował podejście, w myśl którego przyznanie dodatku mieszkaniowego ma pogarszać jego sytuację materialną. Zaprezentowane przez organ stanowisko jest sprzeczne z ideą, której służy dodatek mieszkaniowy, a mianowicie wsparciu osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, które nie są w stanie pokrywać bieżących wydatków za zajmowane mieszkanie. Podniósł, że w jego ocenie kwota dodatku mieszkaniowego może być wliczana do dochodu jedynie wówczas, gdy osoba ubiega się o zasiłek celowy, a nie może wpływać na obniżenie zasiłku stałego.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2006r. Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., uchyliło decyzję w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że zmieniło na niekorzyść strony decyzję z dnia 7 lipca 2004r. w sprawie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia poprzez przyznanie zasiłku stałego w wysokości 394,30 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2006r.

W uzasadnieniu przywołano ustawę o pomocy społecznej, która bezwzględnie uzależnia uprawnienie do zasiłku stałego od wysokości dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Pojęcie dochodu zostało uregulowane z art. 8 ust. 3 tej ustawy i do dochodu nie wlicza się tylko jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Wysokość zasiłku stałego osoby samotnie gospodarującej zależy od wysokości dochodu przez nią osiągniętego, przy czym jeżeli zmienia się wysokość tego dochodu to również zmienia się wysokość zasiłku stałego. Zatem dodatek mieszkaniowy uznaje się za dochód, od którego wysokości uzależniona jest kwota zasiłku stałego. Organ odwoławczy powołał art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, iż w świetle jego regulacji dochód wnioskodawcy uległ zmianie od momentu przyznania dodatku mieszkaniowego w kwocie 66,79 zł miesięcznie i prawidłowo określił organ I instancji nową wysokość zasiłku stałego - 394,30 zł. Podkreślono jedynie, że organ I instancji błędnie określił datę początkową od której wysokość zasiłku stałego uległa zmianie. Skoro zgodnie z definicją dochodu przy wyliczaniu wysokości dochodu należy uwzględnić dochód z miesiąca poprzedzającego, a w tej sprawie zdarzenie to miało miejsce w maju 2006r., to zmiana dochodu mogła być orzeczona od dnia 1 czerwca 2006r.

Na tę decyzję skargę do Sądu wniósł A. B., zarzucając jej stronniczość oraz wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego z uwagi na wniesienie skargi na bezczynność SKO w E. w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja w żadnym razie nie odnosi się do argumentów podniesionych w odwołaniu w związku z czym w pełni je popiera. Podał, że Kolegium w wydanej decyzji zajęło się problemami, których on nie podejmował w odwołaniu, co w jego odczuciu świadczy o złośliwości w stosunku do jego osoby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, iż wbrew twierdzeniom skarżącego na skutek wniesienia odwołania sprawa podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, co oznacza, iż Kolegium z urzędu zobligowane jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji. Kolegium zobowiązane jest zatem do ponownego rozpoznania tej sprawy a nie tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu i instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwana dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy jednakże wyjaśnić skarżącemu, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż organ odwoławczy w wydanej decyzji nie ustosunkował się do argumentów przez niego podniesionych lecz orzekał o problemach przez niego nie poruszonych. Stosownie bowiem do art. 138 Kpa organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy ma obowiązek na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21).

Wbrew zarzutom skargi decyzja organu odwoławczego odpowiada tym wymogom proceduralnym, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. ustosunkowało się do kwestii dochodu oraz składników majątkowych, które muszą być, stosownie do zapisów ustawy o pomocy społecznej, wliczane do dochodu osoby.

Przechodząc do meritum wskazać należy, iż organy orzekające w sprawie jako podstawę podejmowanych rozstrzygnięć wskazywały art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64, poz. 593, ze zm.).

Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie.

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie - aktualizacja wywiadu z dnia 13 lipca 2006r. - skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wprawdzie wspólnie z nim zamieszkuje w lokalu przy ul."[...]" w M. jego żona C. B. lecz prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe. Zatem wpływ na wysokość należnego stronie skarżącej zasiłku stałego będzie miała wysokość posiadanego własnego dochodu.

Ustawa o pomocy społecznej zawiera definicję dochodu wyrażoną w art. 8 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o :

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Przy czym do dochodu ustalonego w wyżej wskazany sposób nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze ( art. 8 ust. 4 ustawy).

Jak z powyższego wynika Kolegium w sposób prawidłowy ustaliło, że dochodem strony skarżącej jest kwota otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, gdyż dodatek ten nie został wyłączony z dochodu osoby go otrzymującej na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.), jak również ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie uznał za stosowne nie wliczać go do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc lub korzystającej z takiej pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż dodatek mieszkaniowy nie może być uznany za jednorazowe świadczenie socjalne już tylko z tego tytułu, że jest on przyznawany na okres sześciu miesięcy, nie jest więc świadczeniem jednorazowym, jak również nie można uznać, aby dodatek mieszkaniowy był świadczeniem w naturze, gdyż wprawdzie jest on przekazywany bezpośrednio na konto zarządcy budynku - MTBS w M. - to jednakże jest to świadczenie stricte finansowe. Zarządcy budynku przekazywana jest bowiem określona kwota pieniężna. Z uwagi na powyższe argumenty kwot otrzymywanego dodatku mieszkaniowego nie można uznać za jedno ze świadczeń, które nie podlega wliczeniu do dochodu osoby w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Wprawdzie należy podzielić pogląd skarżącego, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002r. sygn. akt OPK 23/02 wyrażono stanowisko, iż celem jakiemu ma służyć dodatek mieszkaniowy jest wsparcie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, które nie są w stanie pokrywać bieżących wydatków za zajmowane mieszkanie lecz nie oznacza to automatycznie, że wobec takiego celu przyznawanego wsparcia w formie dodatku mieszkaniowego kwota tego dodatku nie jest wliczana do dochodu osoby ją otrzymującej. Należy przyznać, że zwiększenie wysokości dodatku mieszkaniowego wpływa na zmianę wysokości innych świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej lecz jak wynika z brzmienia zacytowanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej i ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest to celowy zamysł ustawodawcy.

Kolejną kwestią wymagającą sprawdzenia jest możliwość dokonywania przez organy pomocy społecznej zmiany wysokości przyznanego świadczenia bez zgody strony, jak ma to miejsce w rzeczonej sprawie.

Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż na skutek zmiany wysokości otrzymywanego od dnia 1 maja 2006r. dodatku mieszkaniowego, decyzją przyznającą z dnia 29 czerwca 2006r. Nr "[...]" wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., z kwoty 36,35 zł do kwoty 66,79 zł uległa zmianie sytuacja dochodowa A. B.

Organy orzekające w sprawie nie zwróciły jednakże uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej na podstawie art. 1 pkt 8 b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 179, poz. 1487), która weszła w życie z dniem 4 października 2005r. Mocą powołanego aktu ustawodawca do art. 106 dodał trzy ustępy o nr od 3a do 3c.

Stosownie do art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powyższy przepis stanowi regulację szczególną w stosunku do zapisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zatem regułą jest, iż zmiana sytuacji dochodowej osoby uprawnia organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej na niekorzyść strony bez jej zgody, jednakże tylko wtedy, gdy zmiana dochodu przekroczy 10 % odpowiedniego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Powyższa regulacja może mieć istotne znaczenie w sytuacji, gdy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej jest niewielka, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dochód z tytułu wzrostu dodatku mieszkaniowego skarżącego wzrósł o kwotę 30,44 zł ( 66,79 zł - 36,35 zł).

Organy orzekające w sprawie nie stosując przepisu art. 106 ust. 3a naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym zaskarżoną decyzję należało uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.