Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1553/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1,  art. 110,  art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi małoletnich F. A., M. A. i S. A. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego I. A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. I. M. (o zmianie nazwiska na A. orzeczono na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w T. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; decyzja objęła również małoletnie dzieci wyżej wymienionej) wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie małoletnim: S. M., M. M., F. M. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dzieci – S. M.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że S. M. zmarł w O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. i nie pozostawił żadnego majątku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezes ZUS Oddział w O. odmówił przyznania renty rodzinnej dla małoletnich dzieci po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie został spełniony warunek udokumentowania 5-letniego okresu ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy. Okres objęty ubezpieczeniem wynosił 3 lata, 1 miesiąc i 26 dni.

Wnioskodawczyni zaznaczyła, że małoletnie dzieci nie miały żadnego wpływu na wywiązywanie się z obowiązków składkowych przez zmarłego ojca. Obecnie pozostają bez środków utrzymania.

Podniosła również, że aktualnie nie pracuje zarobkowo, bowiem w dniu [...] maja 2010 r. zakończyła prowadzenie działalności ([...]) ze względu na zbyt małą liczbę klientów. Utrzymuje się ze świadczenia rodzinnego w wysokości 674 zł i nie posiada innych przychodów.

Dzieci mieszkają w domu, który jest obciążony hipoteką w wysokości 119.930,10 zł, ponadto wobec wnioskodawczyni toczy się 11 postępowań egzekucyjnych również skierowanych do tej nieruchomości.

Zaznaczyła nadto, że nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dziećmi. Nie może też zapewnić opiekunki dla dzieci, ani skorzystać z opieki publicznej tym bardziej, że dzieci z uwagi na rozpiętość wieku nie mogłyby uczęszczać do jednej placówki.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2010 r., stosując art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania małoletnim dzieciom: S. M., M. M. oraz F. M. renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.

Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez członka rodziny ubiegającego się o to świadczenie.

Prezes ZUS wskazał następnie, iż z materiału aktowego wynika, że zmarły w wieku 36 lat ojciec dzieci posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 5 lat i 18 dni. Okresy nieskładkowe zostały uwzględnione w wymiarze 1/3 okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed datą zgonu zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 3 lata, 1 miesiąc i 26 dni tych okresów.

W latach 1992 - 1995 oraz 1997 - 2002 ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu pracy, bowiem w ww. przerwach w ubezpieczeniu wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia w celu nabycia uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.

Organ wskazał również, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż ojciec dzieci w okresach: [...] stycznia 1992 r. - [...] września 1992 r., [...] listopada 2002 r. - [...] lipca 2004 r. oraz [...] stycznia 2005 r. - [...] listopada 2006 r. prowadził działalność gospodarczą, jednakże w okresach: [...] marca 1992 r. - [...] września 1992 r., [...] sierpnia 2003 r. - [...] grudnia 2003 r., [...] marca 2004 r. - [...] lipca 2004 r., [...] września 2005 r. - [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2006 r. - [...] grudnia 2006 r. nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania składek nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczenia społecznego.

W związku z powyższym organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Końcowo organ zaznaczył, iż przy rozpatrywaniu sprawy ocenie podlegała również sytuacja materialna małoletnich dzieci, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. I. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania renty rodzinnej dla małoletnich dzieci.

Wskazała, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna, nie może podjąć pracy ze względu na konieczność opieki nad dziećmi. Rodzina utrzymuje się ze środków otrzymywanych z opieki społecznej w kwocie 647,00 zł miesięcznie. Z racji na zadłużenie zmarłego męża dom w O. został zajęty przez Bank, zaś ona z dziećmi zamieszkała z matką.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci I. M. została jej doręczona w dniu 3 lutego 2011 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wysłany został do Oddziału ZUS w O. w dniu 22 marca 2011 r., tj. po upływie ustawowego terminu 14 dni na wniesienie środka zaskarżenia. W związku z powyższym istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a.

Na skutek zaskarżenia przez I. M. ww. postanowienia Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r., wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 31 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. I. A. ponownie wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie małoletnim: S. A., M. A. i F. A. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dzieci – S. M.

W uzasadnieniu wniosku strona powołała poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa odnośnie wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podkreślając, iż ustawodawca posłużył się w tym przypadku klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, a jej wykładnia w konkretnej sprawie wymaga uwzględnienia wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy.

Wskazała, że wprawdzie zmarły ojciec dzieci nie posiadał wymaganego okresu ubezpieczenia w 10-leciu przypadającym przed datą zgonu, to jednak okoliczność ta nie powinna mieć rozstrzygającego znaczenia w zakresie przyznania wnioskowanego świadczenia Z istoty art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynika, że świadczenie to przyznawane jest w drodze wyjątku, a przesłankami jego przyznania są szczególne okoliczności skutkujące brakiem spełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na wiek dzieci, nie mogą one podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Nie dysponują także niezbędnymi środkami utrzymania.

Podniosła również, że obecnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem P. K., synem konkubenta – T. K. oraz własnymi dziećmi: S. A., M. A., F. A. i L. A. (urodzonym w dniu [...] czerwca 2013 r.). Miesięczne środki utrzymania rodziny wynoszą 2.491,00 zł, co potwierdza bardzo trudną sytuację materialną, którą dodatkowo pogłębiają obciążenia związane z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi. Zaznaczyła również, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Z uwagi na wiek dzieci musi poświęcić się ich wychowaniu, nie może też zapewnić opieki nad dziećmi ze względu na brak środków.

Strona podkreśliła, że ewentualna odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pogłębiłaby stan pokrzywdzenia małoletnich dzieci, które nie miały żadnego wpływu na fakt nieopłacania przez zmarłego ojca należności z tytułu ubezpieczenia wobec ZUS. Końcowo wskazała, że przeciwko krewnym małoletnich dzieci toczy się aktualnie postępowanie przed Sądem Rejonowym w O. [...] Wydział Karny (sygn. akt [...]) o przestępstwo z art. 200 § 1 Kodeksu karnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował I. A. o braku podstaw do wznowienia postępowania o rentę rodzinną w drodze wyjątku zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. lub wszczęcia nowego postępowania w sprawie.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., pełnomocnik strony wskazując, że przesłane przez organ pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., nie spełnia warunków, które zostały przewidziane dla decyzji administracyjnej, wezwał organ do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, które będzie podlegało weryfikacji w trybie instancyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezes ZUS, powołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania na wniosek z dnia [...] lutego 2015 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że jej pismo z dnia [...] lutego 2015 r. nie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania, a dotyczy pisma Naczelnika Wydziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym rozstrzygnięto o uprzednio złożonym wniosku o świadczenie w drodze wyjątku z dnia

[...] października 2014 r. Odwołująca się podkreśliła, że jej pismo z dnia [...] lutego 2015r., nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., lecz wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2015 r. wskazując, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku zakończonego ww. decyzją ostateczną, w której odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił, że I. A. nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i nowych dowodów istniejących w dacie podjęcia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r.

Na skutek skargi I. A. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/15 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 31 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wobec treści wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2014 r., rozwiniętego następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., jak również treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odczytanie przez organ żądania strony jako wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nie było prawidłowe. Treść wniosku z dnia [...] października 2014 r. wskazuje, że strona domagała się od organu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu S. M. W nagłówku pisma wskazano "wniosek o świadczenie w drodze wyjątku", a dalej w treści zaznaczono "wnoszę o przyznanie wnioskodawcom rent rodzinnych po ich zmarłym [...] kwietnia 2010 r. ojcu S. M.". Podobnie należy odczytać treść kolejnego pisma z dnia [...] lutego 2015 r., w którym pełnomocnik skarżącej podniósł, że "wnioskodawcy pismem z dnia [...] października 2014 r., złożyli do Prezesa ZUS wniosek o świadczenie w drodze wyjątku i mają zasadne oczekiwanie, i ich wniosek będzie rozpatrzony w trybie przewidzianym przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa".

Sąd zaznaczył, że jakkolwiek postępowanie administracyjne ma odformalizowany charakter, to jednak organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku strony, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Jeżeli organ uzna, że wniosek jest zredagowany mało zrozumiale, nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Powinien natomiast - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. W kontrolowanej sprawie takiego działania ze strony organu zabrakło.

Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien respektować całą treść wniosku skarżącej z dnia [...] października 2014 r. Ponadto, w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącej, zgodnie z art. 7 i art. 8 k.p.a., wszelkie wątpliwości odnośnie zakresu żądania i charakteru pism składanych w toku postępowania Prezes ZUS powinien wyjaśnić poprzez wezwanie skarżącej do ich sprecyzowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezes ZUS wezwał I. A. do sprecyzowania treści żądania zawartego w pismach z dnia: [...] października 2014 r., [...] lutego 2015 r. oraz [...] kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] marca 2016 r., I. A. oświadczyła, że wnosi o wszczęcie nowego postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezes ZUS, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym S. M. dla małoletnich dzieci: S., M. i F. A.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

Organ zaznaczył, iż sprawa uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci została w sposób ostateczny rozstrzygnięta decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2011 r. W związku z powyższym brak jest podstaw do wszczęcia nowego postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. A. wniosła o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r.

Wskazała, że stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.

Powołując poglądy doktryny i judykatury zaznaczyła, że pojęcie nowości w rozumieniu ww. przepisu, odnosi się do dowodów, które mogą powstać także po wydaniu decyzji, jednak muszą dotyczyć okoliczności istniejących przed jej wydaniem.

Przepis art. 83a ust. 1 ww. ustawy nie określa granic czasowych wydania decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją organu rentowego, co oznacza, że może być ona wydana w każdym czasie, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie.

Podniosła również, że jeżeli prawo lub zobowiązanie było przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego, ZUS na podstawie dowodów lub okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na prawo lub zobowiązanie, wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeśli jest to korzystne dla zainteresowanego, bądź występuje do sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo nie istnieje lub zobowiązanie jest wyższe niż określone w decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Z treści ww. przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Organ zaznaczył, że w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci I. A. zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Ponadto strona nie przedłożyła żadnych nowych dowodów i nie wskazała nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę stanowiska zajętego przez organ w przedmiotowej sprawie.

Organ zauważył również, że zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) do wniosku o świadczenie w drodze wyjątku stosuje się odpowiednio przepisy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie przepisy określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak do wniosku o świadczenie w trybie zwykłym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2016 r. I. A. wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazała, iż ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Skarżąca ponownie podniosła, iż zgodnie z art. 83a ust. 1 ww. ustawy, prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.

Powołany przepis pozwala na ponowną ocenę prawa lub zobowiązania po uprawomocnieniu się decyzji dotyczącej osoby zainteresowanej w przypadku przedłożenia nowych dowodów lub ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Prawo lub zobowiązanie ulegają ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu.

Mając na względzie powyższe skarżąca odwołała się do uzasadnienia wniosku z dnia [...] października 2014 r. oraz do zawartych w nim argumentów, przemawiających, w jej ocenie, za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie natomiast do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy w świetle powołanych przepisów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

Zaznaczyć należy, że ww. postanowienia zostały wydane w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/15 uchylającego postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci skarżącej – I. A.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ błędnie uznał, że skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2014 r. oraz w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Treść ww. pism wskazywała bowiem, że skarżąca wnioskuje o wszczęcie nowego postępowania w sprawie i przyznanie jej małoletnim dzieciom świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – S. M. Sąd stwierdził, iż dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do treści żądania organ winien wezwać skarżącą - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - do sprecyzowania charakteru pism składanych w toku postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ wezwał skarżącą do sprecyzowania treści żądania zawartego w pismach z dnia: [...] października 2014 r., [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wskazała, że wnosi o wszczęcie nowego postępowania w sprawie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletnich dzieci.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Prezes ZUS, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015r., tj. ustalił w sposób niebudzący wątpliwości przedmiot wniosku skarżącej i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2016 r. stanowił art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już w wyniku wstępnej analizy wniosku. Pogląd taki zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646), stwierdził, iż zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306).

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania małoletnim dzieciom skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu S. M.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił przyznania małoletnim dzieciom I. A. (uprzednio M.): S., M. oraz F. - renty rodzinnej w drodze wyjątku. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W decyzji tej organ zawarł prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 k.p.a., Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził - w oparciu o art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. k.p.a. - uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarga na ww. postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/11. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 31 stycznia 2012 r.

W tym stanie rzeczy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2011 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności.

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie w tzw. trybie podstawowym (zwykłym) bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja, rozstrzygająca sprawę co do istoty, obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a.

Stosownie bowiem do treści do art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Wcześniejsze rozpatrzenie wniosku skarżącej - przedstawicielki ustawowej małoletnich dzieci - o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu w oparciu o tożsamą podstawę prawną, zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wraz ze wspierającą, tożsamą argumentacją, powoduje, że na obecnym etapie brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania z kolejnego wniosku skarżącej i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2014 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletnich dzieci w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Motywując wniosek skarżąca powołała się na fakt, iż ojciec dzieci zmarł w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wskazała również, że ZUS wydał decyzję odmawiającą przyznania renty rodzinnej w zwykłym trybie z uwagi na to, że zmarły ojciec dzieci nie udokumentował 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych ubezpieczenia w okresie 10 lat przypadających przed datą zgonu. Podkreślała, że dzieci nie miały żadnego wpływu na powyższą okoliczność i nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji zachowania ojca, który nie wywiązywał się z obowiązków ubezpieczeniowych względem ZUS. Wskazywała również, że dzieci w ciągu najbliższych kilkunastu lat nie będą mogły podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniami emerytalno-rentowymi. Skarżąca akcentowała także trudną sytuację materialną rodziny wskazując, że dzieci nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Podnosiła, że sytuację tę pogłębiają obciążenia związane z prowadzonymi przeciwko jej osobie postępowaniami egzekucyjnymi. Skarżąca wskazywała również, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Z racji na wiek dzieci musi się nimi opiekować, z tego powodu nie może również podjąć zatrudnienia. Ze względów finansowych nie jest w stanie zapewnić im opiekunki. Wskazywała również na to, że ewentualna odmowa przyznania wnioskowanej renty rodzinnej w drodze wyjątku byłaby krzywdząca dla małoletnich dzieci.

Okoliczności te - powołane w poprzednim wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z dnia [...] września 2010 r. - były już przedmiotem oceny Prezesa ZUS przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2014 r., jak i na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nie powołała nowych, mogących mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, istotnych okoliczności faktycznych i merytorycznych argumentów w stosunku do tych, które powoływała w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2010 r. Nie powołała również żadnych nowych dowodów, nieznanych organowi, mogących wskazywać na możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Podkreślić należy, że chodzi tu o okoliczności faktyczne oraz dowody, które mogłyby stać się podstawą do uznania przez organ, że zmarły mąż skarżącej i ojciec małoletnich dzieci nie uzyskał świadczenia w zwykłym trybie z powodu "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Jak podkreśla się w orzecznictwie "szczególne okoliczności" to zdarzenia o charakterze siły wyższej, a także wszelkiego rodzaju sytuacje (w tym dotyczące stanu zdrowia), które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Okolicznością, która wypełnia ww. przesłankę jest stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS niezdolności (choćby częściowej) do pracy w okresie wymaganym do nabycia uprawnienia do świadczenia rentowego w zwykłym trybie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639).

We wniosku z dnia [...] października 2014 r. skarżąca nie powołała żadnych nowych okoliczności ani nowych dowodów, które mogłyby wskazywać na to, że zmarły ojciec dzieci nie wypracował świadczenia w zwykłym trybie z powodów, które można byłoby zakwalifikować jako "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Skarżąca, choć przy użyciu nieco innych sformułowań, powołała się na te same fakty dotyczące stażu ubezpieczeniowego zmarłego ojca dzieci oraz trudnej sytuacji materialnej rodziny. Przy czym podkreślić należy, że fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z konkubentem P. K., a także opieka nad małoletnim L. A. (urodzonym w dniu [...] czerwca 2013 r.) nie mogły zostać w żaden sposób potraktowane jako okoliczności istotne z punktu widzenia wydania nowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym S. M. To samo dotyczy postępowania toczącego się przed Sądem karnym wobec krewnych zmarłego ojca dzieci, na które wskazywała skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2014 r. Również powołanie się we wniosku na liczne poglądy orzecznictwa i doktryny w przedmiocie wykładni art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie mogło spowodować wydania przez organ nowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Trafnie zatem Prezes ZUS uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony. Zasadnie przy tym organ stwierdził, że okoliczności, które powołała skarżąca w swym żądaniu z dnia [...] października 2014 r. zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności faktycznych, które - biorąc pod uwagę przesłankę "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji, aniżeli ww. decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Przedmiotowa ustawa nie przewiduje wyłączenia art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Do takich przesłanek w zakresie "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym była już mowa powyżej, zalicza się istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej tożsamą co do istoty sprawę administracyjną, w tym przypadku - sprawę o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W świetle regulacji art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie znajduje zastosowania powołany w skardze art. 83a ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z treścią ww. przepisu ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie ustalenia uprawnienia lub zobowiązania stwierdzonego ostateczną decyzją ZUS jest uzależnione od przedłożenia przez osobę zainteresowaną nowych dowodów lub ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Jak wskazano powyżej, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie przedstawili na etapie postępowania administracyjnego nowych dowodów, którymi organ nie dysponował wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., ani też nowych, istotnych okoliczności, które uzasadniałyby ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, a tylko takie przesłanki przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie przedstawiła takich argumentów prawnych, które wskazywałyby na nieprawidłowe zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.