Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1812/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7 art. 76 § 1 art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 8 art. 11 w zw. z art. 124 § 2 art. 126 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/18 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/18 oddalił skargę V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację określonych robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Zaskarżonym postanowieniem z 15 marca 2018 r. - po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uzgadniające pozwolenie na roboty budowlane polegające na: przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji, ze zmianą kubatury obiektu, czyli geometrii dachu w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, odtworzeniu balkonów i attyki ponad gzymsem, remoncie elewacji, wykonaniu izolacji przeciwwodnej ścian zewnętrznych piwnicy oraz przebudowie całego szybu windowego wraz z przebudową pierwszego przystanku wind i podestu klatki schodowej, zastąpieniu murowanej obudowy szybu windowego lekką przeszkloną konstrukcją stalową w budynku przy ul. [...] w W. - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187; dalej uozoz), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej Pb) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację ww. robót budowlanych.

Minister stwierdził, że w postanowieniu organu I instancji nie przedstawiono żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za możliwością realizacji ww. inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego. Zaakcentowano, że pomimo dokonanych zmian pierwotnej formy architektonicznej, kamienica przy ul. [...] stanowi bardzo cenną część składową oryginalnej tkanki miejskiej z początków XX w., jako egzemplifikację metropolitalnej zabudowy stolicy o dużych walorach artystycznych i jedyny relikt przedwojennej zwartej zabudowy pierzejowej ulicy [...]. Zdaniem organu z punktu widzenia konserwatorskiego istotne jest zachowanie jej architektonicznej formy w stanie możliwie nieprzekształconym oraz odtworzenie oryginalnych elementów, które uległy zniszczeniu w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu. Wskazano, że aktem formalnie wiążącym organ jest decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy. Natomiast przedłożony do uzgodnienia projekt budowlany nie respektuje w pełni ustaleń ww. decyzji - nie przewidując realizacji attyki. Ponadto w przedłożonym do uzgodnienia projekcie budowlanym zaznaczono, że wysokość elewacji frontowej sięgać ma 28 m, niemniej jednak wymiar ten odnosi się w rzeczywistości do gzymsu przedostatniej kondygnacji, ponad którą zaprojektowano dodatkową przestrzeń mieszkalną, która w efekcie podnosi wysokość elewacji frontowej do 30 m. W świetle zapisów ww. decyzji o warunkach zabudowy, wysokość ta miała pozostać bez zmian.

Podkreślono, że zalecenia konserwatorskie i załączony do nich projekt koncepcyjny, o których mowa w treści uzasadnienia tego orzeczenia, nie stanowią załącznika do ww. decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, organ nie traktował wizualizacji przedstawionej w ww. projekcie koncepcyjnym, jako wiążącej organ ochrony zabytków przy rozstrzyganiu w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w interesie społecznym leży ochrona cennych obiektów zabytkowych, ujętych ewidencji i dążenie do zachowania bądź odtworzenia ich historycznego kształtu. W omawianym przypadku, organ II instancji zdecydował się przedłożyć interes społeczny nad interes inwestora, ponieważ realizacja ww. inwestycji oznaczałaby niekorzystne przekształcenie bryły kamienicy przy ul. [...] w W. oraz nierespektowanie wszystkich ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy.

1.3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła V. sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 39 ust. 3 Pb w zw. z art. 106 Kpa, w zw. z art. 4 oraz art. 5 uozoz,

2) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp), w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 Kpa,

3) art. 76 § 1 Kpa,

4) art. 16 w zw. z art. 6 i w zw. z art. 8 Kpa,

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art., art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 Kpa.

1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.5. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. powyższą skargę oddalił. W motywach orzeczenia wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przekroczył granic swobody uznania administracyjnego. Organ wyczerpująco, jasno, konkretnie wyartykułował zastrzeżenia, które nie pozwoliły na pozytywne uzgodnienie przedłożonego przez inwestora projektu. Swoją argumentację oparł ma merytorycznych argumentach oraz wskazał rzetelne i obiektywne kryteria, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że wydając zaskarżone postanowienie organ zakwestionował zakres robót z uwagi na brak w projekcie attyki. Powyższe ma zaś istotne znaczenie także w kontekście akceptowanej wcześniej przebudowy dachu. Przy braku attyki dach będzie całkowicie odkryty i jako dominujący zakłóci bryłę zabytku.

Minister w zaskarżonym postanowieniu słusznie analizował też zaprojektowane okna. Wbrew wcześniejszym wskazaniom o oknach połaciowych, okna zostały zaprojektowane tak, że nie pozostaną neutralne w kontekście historycznej formy obiektu. Organ słusznie zwrócił uwagę także na wpływ tak określonego projektu na wysokość elewacji frontowej (niedopuszczalną w świetle decyzji o warunkach zabudowy). Wreszcie już sam opis przyjętego rozwiązania zawarty w pkt 1.4.3. Projektu budowlanego: "Ściana zewnętrzna przebudowywanego poddasza ma formę nawiązującą do attyki, która pierwotnie wieńczyła obiekt (z przeszkleniami doświetlającymi projektowane lokale w miejscu tralek pierwotnej attyki)" świadczy, że nie przewidziano attyki w rozumieniu architektonicznej osłony dachu o zmienionym koncie nachylenia. Za nieuzasadnione Sąd uznał przy tym wywody Spółki co do zgody projektu z decyzją o warunkach zabudowy, gdy w projekcie nie chodzi jednak o "odtworzenie" attyki, a "powtórzenie jej formy we współczesnym wyrazie".

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgormadzonego materiału dowodowego (m. in. wskazanych i przedkładanych przez skarżącą) oraz bez przeprowadzenia własnej, niezależnej analizy przedmiotowej sprawy, a jednie oparcie się na twierdzeniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz brak przedstawienia rzetelnych przesłanek przemawiających za odmową uzgodnienia pozwolenia na realizację robót budowlanych;

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieuwzględnienie bądź też nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej do WSA w Warszawie skardze, tym samym również nierozpatrzenie skargi w całości, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, w szczególności zarzutów dotyczących:

- dalszego utrzymania stanu zdeformowania zabytku oraz jego historycznego kształtu na skutek niemających żadnego waloru artystycznego i historycznego ingerencji w jego formę, jakie miały miejsce po drugiej wojnie światowej, które przełożyły się na brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnych przesłanek, które miałby służyć ochronie zabytków,

- zaniechania nadania mocy dowodowej w postępowaniu zakończonym postanowieniem uzgodnieniom Stołecznego Konserwatora Zabytków, a przede wszystkim postanowieniu nr [...] z [...] lipca 2012 r. oraz postanowieniu nr [...] z [...] września 2014 r., na podstawie którego uzgodniono decyzję o warunkach zabudowy dla adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu, z kalenicą o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego szybu windy;

- całkowite pominięcie przez WSA w Warszawie, że w zakresie rozpatrywanej sprawy w obrocie prawnym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia funkcjonowało jako element zastanego przez organ orzekający i obowiązującego stanu prawnego ostateczne i wiążące Ministra w zakresie uzgodnień z niego wynikających postanowienie z [...] lipca 2012 r. oraz postanowienie z [...] września 2014 r., które to uchybienie doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują obecnie trzy ostateczne orzeczenia organów konserwatorskich;

3) art. 39 ust. 3 Pb w zw. z art. 106 Kpa zw. art. 4 oraz art. 5 uozoz poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy WSA w Warszawie słusznie uznał, że istnieją podstawy do odmowy uzgodnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, co stanowi przejaw ochrony i należytej opieki nad zabytkiem, podczas gdy odmowa uzgodnienia tej dokumentacji nie znajduje podstaw faktycznych, de facto przyczyni się do pogorszenia jego stanu oraz dalszej degradacji, zaś odmowa jego współczesnego odtworzenia przyczyni się de facto do dalszego utrzymania stanu zdeformowania zabytku oraz jego historycznego kształtu na skutek niemających żadnego waloru artystycznego i historycznego ingerencji w jego formę, jakie miały miejsce po drugiej wojnie światowej (w szczególności w postaci dobudowy szpecącego budynek, widocznego i kontrastującego z jego bryłą i częścią historyczną szybu windowego);

4) art. 76 § 1 kpa poprzez całkowite pominięcie przez WSA w Warszawie, że Minister zaniechał nadania mocy dowodowej w postępowaniu zakończonym postanowieniem, a mających charakter dokumentów urzędowych (biorąc pod uwagę wynikające z ich treści domniemania), załączonym do akt sprawy uzgodnieniom Stołecznego Konserwatora Zabytków, a przede wszystkim postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2012 r. oraz postanowieniu tego organu z [...] września 2014 r., na podstawie którego uzgodniono decyzję o warunkach zabudowy dla adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu, z kalenicą o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego szybu windy;

5) art. 16 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 Kpa poprzez całkowite pominięcie przez WSA w Warszawie podnoszonej w skardze kwestii, iż Minister w zakresie rozpatrywanej sprawy nie zważył, że w obrocie prawnym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia funkcjonowało, jako element zastanego przez organ orzekający i obowiązującego stanu prawnego, ostateczne i wiążące Ministra w zakresie uzgodnień z niego wynikających ww. postanowienie z [...] lipca 2012 r. oraz postanowienie z [...] września 2014 r., które to uchybienie doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują obecnie trzy ostateczne orzeczenia organów konserwatorskich (tj. zaskarżone postanowienie oraz dwa postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków: z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] września 2014 r.), które w ramach tych samych zaproponowanych przez inwestora rozwiązań architektonicznych rozstrzygają tę samą kwestię tj. możliwość adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu w kamienicy przy ul. [...] w sposób diametralnie odmienny;

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie zostały naruszone wyżej wymienione przepisy prawa, podczas gdy postanowieniu można zarzucić w szczególności dowolność i przekroczenie granic uznania administracyjnego; pominięcie w rozpatrywanej sprawie i lakoniczne, niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy podanie przyczyny pominięcia postanowień Stołecznego Konserwatora Zabytków; dowolną i sprzeczną ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ocenę, że dokumentacja projektowa jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie wysokości elewacji frontowej oraz dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego oparcie podjętego stanowiska na nieznajdujących wyjaśnienia w ramach stanu wiedzy naukowej, a wręcz sprzeczne w doktryną konserwatorską, że zaproponowana forma przeszklenia odtworzonej współczesnej attyki jest nieprawidłowa i nie pozostanie neutralna wobec historycznej formy budynku, w sytuacji gdy z punktu widzenia zasad wyrażonych w tzw. Karcie Weneckiej prace odtworzeniowe powinny "nosić znamię naszych czasów" (art. 9) oraz powinny odróżniać się od partii autentycznych.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

5. E. K. oraz B. S. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

6.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzenie rozprawy zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

6.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru zaleceń konserwatorskich. Istota i charakter tych zaleceń nie jest zdefiniowany w prawie materialnym. Stosownie do art. 27 uozoz, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności - konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w doktrynie, że zalecenia konserwatorskie stanowią przykład tzw. przyrzeczenia administracyjnego i wywołują one skutek w postaci "samozwiązania się" organu ochrony zabytków (K. Zalasińska, 4.110. Zalecenie konserwatorskie [w:] K. Zalasińska, K. Zeidler, Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa 2015). Zalecenia wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku (wyroki NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 521/21, z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1023/19). Przy tym to związanie organu stanowi realizację wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa, ponieważ strona otrzymująca takie zalecenia ma prawo oczekiwać, że postępując zgodnie z nimi przyrzeczoną zgodę otrzyma. W innym razie, jeżeli przyjąć całkowity brak związania organu zaleceniami, byłby to mechanizm stanowiący swoistą "pułapkę" dla obywatela, który poniósł określone koszty związane z procedurą uzyskania zgody budowlanej według tych zaleceń

6.4. Konieczne jest jednak zaznaczenie, że to "samozwiązanie się" organu zaleceniami nie ma charakteru bezwzględnego. Nie sposób wykluczyć konieczności odstąpienia od przyrzeczenia, jeżeli zmieniły się okoliczności faktyczne albo jeżeli same zalecenia dotknięte są istotnym uchybieniem i ich dalsze akceptowanie naruszałoby w sposób oczywisty zasady ochrony i opieki nad zabytkami. Odstąpienie od przyrzeczenia, czyli pozbawienie obywatela określonej ekspektatwy, musi być jednak w świetle art. 27 uozoz w zw. z art. 2 Konstytucji traktowane wyjątkowo. Organ musi wskazać jakie to wyjątkowe okoliczności spowodowały konieczność odstąpienia od nich i dlaczego konieczne jest przyznanie prymatu ochrony interesu publicznego nad zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stabilizacji stosunków prawnych.

6.5. Odnosząc to zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że usprawiedliwione są te zarzuty, w których podnosi się za błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji odstąpienia od zaleceń konserwatorskich bez wskazania na szczególne okoliczności, które by uzasadniały to odstąpienie. Zresztą sam Minister w uprzednio wydanym postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. wskazał organowi I instancji na konieczność uwzględnienia uprzednio wydanych zaleceń konserwatorskich. W związku z tym organ I instancji kierując się tymi wytycznymi Ministra, postanowieniem z 17 sierpnia 2017 r. uzgodnił pozwolenie na roboty budowlane jako nie pozostające w kolizji z wytycznymi. Dlatego też niezrozumiałe dla Naczelnego Sadu Administracyjnego jest zmiana stanowiska Ministra i odstąpienie od zaleceń. W zaskarżonym postanowieniu Minister błędnie analizuje zgodność pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i tego czym jego zdaniem jest attyka, zamiast skoncentrować się na uzgodnieniu w zakresie wymagań wynikających z ochrony i opieki nad zabytkami oraz z wydanych wcześniej zaleceń. Skoro bowiem kolejne zalecenia uznały za dopuszczalny projekt koncepcyjny przewidujący m.in. adaptację ostatniej kondygnacji budynku i zmianę geometrii dachu, to błędne było odstąpienie od nich bez pogłębionego wyjaśnienia diametralnej zmiany stanowiska i wyjaśnienia dlaczego projekt zgodny z zaleceniami nie może zostać uzgodniony. Brak wyjaśnienia przez Ministra przyczyn odstąpienia od wydanych zaleceń narusza art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 Kpa, przy tym uchybienie to miało istoty wpływ na wynik postępowania tj. odmowę uzgodnienia. W tym zakresie ocena zastosowania tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zatem błędna i powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

6.6. Powyższe uchybienia powodują wadliwość tak zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonego postanowienia. Konieczność wyjaśnienia czy istnieją podstawy do odstąpienia od zaleceń konserwatorskich czyni zaś pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 39 ust. 3 Pb w zw. z art. 106 Kpa w zw. z art. 4 oraz art. 5 uozoz przedwczesnymi.

6.7. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa , stwierdzić należy że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, naruszenie art. 141 § 4 Ppsa to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 Ppsa (wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17). Tym samym nie można uznać za trafne zarzutów, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa.

6.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia. Przy tym ponownie rozpoznając sprawę, Minister będzie mógł również zweryfikować aktualność zamierzeń inwestycyjnych inwestora.

6.9. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. Zgodnie z powyższym przepisem brak było natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania.