Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i  3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i M. G. – B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 23 października 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. B. i M. G. – B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. i M. G.-B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt [..], którym uchylono w całości postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 23 października 2017 r., nr [..], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. B. i M. G.-B., w sprawie lokalizacji bazy transportowej przedsiębiorcy M.S. przy ul. B. oraz lokalizacji bazy transportowej przedsiębiorcy A. C. przy ul. K. w miejscowości B., gmina Ż., w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 września 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. B. i M. G.-B. zawierające:

żądanie uwzględnienia strony postępowania o wydanie warunków zabudowy lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [..] i [..] w B.;

sprzeciw wobec ewentualnych zmian decyzji o warunkach zabudowy dla działek o nr [..] i [..] w kierunku lokalizacji: baz transportowych, hurtowni budowlanych, usług budowlanych i przemysłu

powtórną informację o wykorzystywaniu nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..] w B. wbrew zapisom decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek.

W uzasadnieniu powyższych żądań skarżący wyjaśnili, że dla wskazanych nieruchomości wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz aktualnie na nieruchomościach tych prowadzone są nieznośne przedsiębiorstwa budowlane z ciężkim transportem samochodami ciężarowymi, koparkami i ładowarkami. Ma też miejsce magazynowanie kruszywa budowlanego. Do pisma dołączone zostały wypisy z ewidencji działalności gospodarczej o prowadzonych na wskazanych nieruchomościach działalnościach gospodarczych.

Podczas czynności dotyczących innej działki, pracownik organu dokonał sprawdzenia stanu wskazanych w piśmie nieruchomości i w notatce służbowej z dnia 9 października 2017 r. stwierdził, że na tym terenie nie znajduje się żadna hałda z kruszywem. Natomiast w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 7 września 2017 r. organ wyjaśnił, że aktualnie nie są prowadzone w stosunku do tych nieruchomości żadne postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także oświadczył, że informacja o wykorzystywaniu nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..] w B. wbrew zapisom decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek, zostanie wykorzystana do celów służbowych i w przypadku potwierdzenia zgłoszonych faktów zostanie wszczęte postępowanie na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej jako u.p.z.p.

Następnie w dniach 11 i 18 października 2017 r. do Burmistrza Gminy wpłynęły kolejne pisma M. B. i M. G.-B., które organ uznał za informację w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. B. [..] i [..] w miejscowości B., gmina Ż. W pismach tych skarżący domagali się: załączenia materiałów dowodowych w sprawie, wszczęcia postępowań administracyjnych oraz doprowadzenia do przeniesienia nielegalnie zlokalizowanych przedsiębiorstw z dala od ludzi i przyrody. Do pism została załączona dokumentacja fotograficzna oraz nagranie, obrazujące obecność na nieruchomościach samochodów ciężarowych, koparek i innego ciężkiego sprzętu.

Postanowieniem z dnia 23 października 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Burmistrz Gminy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji baz transportowych przy ul. B. oraz przy ul. K. w miejscowości B., gmina Ż., w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zdaniem organu wola w przedmiocie wszczęcia postępowania jest wydawana wyłącznie z urzędu, niezależnie od tego, z jakiego źródła pochodzi wiedza organu na temat lokalizacji bazy transportowej przedsiębiorcy M. S. przy ul. B. oraz lokalizacji bazy transportowej przedsiębiorcy A. C. przy ul. K., znajdujących się w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Tym samym postępowanie administracyjne w oparciu o art. 59 u.p.z.p., może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, nie zaś na wniosek. W tej sytuacji należało więc odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek w sprawie zgłoszenia lokalizacji ww. baz transportowych.

W zażaleniu M.B. i M. G.-B. podnieśli, że we wrześniu i w październiku 2017 r. informowali organ o niezgodnym z prawem wykorzystaniu nieruchomości w B., tj. o rażącej niespójności między obowiązującymi dlań warunkami zabudowy a rzeczywistym sposobem ich wykorzystania. Wskazywali, że warunki zabudowy zostały ustalone dla zabudowy mieszkaniowej nie zaś dla celów prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczyli, że w żadnym swoim piśmie nie żądali jednak wszczęcia postępowania na wniosek, zatem w tej sytuacji, wobec treści składanych pism, organ miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W ich ocenie nie ma przy tym znaczenia, czy informujący będą posiadali status strony takiego postępowania, czy też nie.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy zasadnym było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Kolegium uznało bowiem, że żądanie strony wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. należy odnieść wyłącznie do postępowania wszczynanego na wniosek strony, nie zaś z urzędu. Aby możliwe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, wskazanego w 61a § 1 k.p.a., niezbędne jest natomiast istnienie takiego żądania strony. Analizując w tym kontekście treść pism wnoszonych przez składających zażalenie, jak i treść samego zażalenia Kolegium uznało, że skarżący nie składali przedmiotowego wniosku, nie domagając się wszczęcia postępowania na ich wniosek. Zgłoszone przez nich żądanie sprowadzało się do wszczęcia z urzędu postępowania celem wydania decyzji określonej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji, w związku z brakiem wniosku o wszczęcie postępowania, brak było zdaniem organu podstaw do zastosowania przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia kwestionowanego postanowienia w części nakazującej umorzenie postępowania i w tym zakresie wnieśli o zobowiązanie organu do prowadzenia sprawy dotyczącej przywrócenia sposobu wykorzystania nieruchomości zgodnego z zapisami obowiązujących warunków zabudowy, z uwzględnieniem skarżących jako stron postępowania.

W uzasadnieniu podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. B. w B. i w 2007 r. na podstawie ustalonych warunków zabudowy wybudowali budynek mieszkalny, w którym zamieszkują wraz z rodzicami. Tymczasem w bliskim sąsiedztwie ich nieruchomości, na terenie posesji nr [..] przy ul. B. oraz przy ul. K. zostały uruchomione przedsiębiorstwa budowlano-transportowe, które są dla skarżących uciążliwe. Na ich terenie odbywa się bowiem ruch ciężkich pojazdów i urządzeń oraz magazynowanie i transport kruszywa budowlanego, co generuje hałas rzędu ponad 100 dB. Zaznaczyli, że prowadzona na ww. terenie działalność jest nie tylko uciążliwa, ale też niezgodna z decyzjami wydanymi w dniu 8 czerwca 2012 r., nr [..], i w dniu 8 stycznia 2015 r., nr [..], ustalającymi odpowiednio dla działki nr [..] i dla działki nr [..] warunki zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej. Na fakt niewłaściwego wykorzystania nieruchomości wskazuje także przedkładana przez skarżących dokumentacja fotograficzna i nagrania video, jak i pismo Starostwa Powiatowego z dnia 19 września 2017 r., z którego jednoznacznie wynika, że na nieruchomościach wbrew ustalonym warunkom zabudowy są zlokalizowane bazy transportowe. Zdaniem skarżących, skoro właściciel przedsiębiorstwa – M. S. – podaje, iż zlokalizował bazę transportową na działce bez wymaganych warunków zabudowy, to sam ten fakt jest wystarczającą informacją dla Burmistrza do podjęcia zdecydowanych działań. Brak interwencji ze strony uprawnionego organu powoduje zaś, że naruszona zostaje zarówno zasada zaufania do organów administracji, wynikająca z art. 8 k.p.a., jak i zasada szybkości prowadzenia postępowania określona w art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 23 października 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym uchylono postanowienie Burmistrza Gminy i umorzono postępowanie w sprawie lokalizacji bazy transportowej przedsiębiorcy M. S. przy ul. B. i A. C. przy ul. K. w B., gmina Ż., w miejscach nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania. Organ pierwszej instancji, działając w trybie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił natomiast wszczęcia postępowania w powyższej sprawie z wniosku skarżących wskazując, że ich żądanie może zostać załatwione wyłącznie w postępowaniu wszczętym z urzędu, a nie na żądanie strony. Podobnie Kolegium podtrzymując to stanowisko zaprzeczyło w ogóle temu, ażeby skarżący z jakimkolwiek wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpili, co zdaniem Kolegium uzasadniało umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Sąd z takim stanowiskiem nie może się zgodzić, albowiem prowadzi ono do naruszenia podstawowych praw i gwarancji konstytucyjnych obywateli, którzy zwracają się do organów sprawujących władze publiczną z żądaniem interwencji w celu ochrony ich praw. W myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) za niedopuszczalne należy uznać zamykanie drogi do postępowania administracyjnego poprzez ograniczanie możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do inicjatywy organu wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego takie ograniczenie nie wynika.

Postępowanie administracyjne, zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustalenie podmiotów, którym przysługuje inicjatywa procesowa w konkretnej sprawie, następuje w oparciu o przepisy prawa materialnego. Ustalenie, kto może być inicjatorem wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie w świetle prawa materialnego, determinuje dopuszczalność postępowania, w przypadkach określonych w przepisach k.p.a., przez podmioty w nich wskazane. Sytuacja jest prosta, jeżeli prawo materialne wyraźnie wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie lub kategorii spraw. Problem wymagający zabiegów interpretacyjnych powstaje natomiast wówczas, gdy przepisy prawa materialnego milczą w tej kwestii.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Skarżący jako właściciele nieruchomości położonej przy ul. B. w sąsiedztwie działek o numerach [..] i [..] zwrócili się do Burmistrza Gminy z wnioskiem o podjęcie działań w związku z prowadzoną na terenie wskazanych działek działalnością polegającą na hurtowni kruszywa budowlanego i materiałów budowlanych oraz bazy transportowej ciężkiego sprzętu budowalnego: koparek, ładowarek i pojazdów ciężarowych. Wyjaśnili, że pomimo ustalonych dla tych działek w decyzjach administracyjnych warunków zabudowy pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, prowadzona jest tam zaewidencjonowana działalność gospodarcza, której negatywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości starali się wykazać przedkładanym materiałem dowodowym. Podkreślili, że prowadzona tam działalność stanowi samowolną zmianę ustalonego sposobu zagospodarowania tych działek, co powoduje konieczność podjęcia działań przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Natomiast stosownie do przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Przepisy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowiąc wyłącznie o możliwych sposobach jej rozstrzygnięcia. Z regulacji tych nie wynika podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (LEX nr 1081801).

Skoro przepisy wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, w szczególności do art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. tj. od momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 18) obowiązuje przepis art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W innych przypadkach wniosek strony uruchamiał postępowanie z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. Natomiast gdy organ ocenił, że wniosek nie pochodzi od strony - to winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które z mocy art. 61a § 2 k.p.a. podlegało zaskarżeniu i w dalszej kolejności skardze do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji organy zobowiązane były w pierwszej kolejności do oceny, czy skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., którego wszczęcia żądali. Oceny takiej organy nie przeprowadziły naruszając tym samym przepis art. 28 k.p.a.

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa.

Zatem w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Powyższe okoliczności pozostały poza zakresem rozpoznania organów w niniejszej sprawie, które w sposób niedopuszczalny poprzestały wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżący po pierwsze, nie mogli żądać wszczęcia takiego postępowania z tego powodu, że wszczyna się je wyłącznie z urzędu, a po drugie, że w ogóle nie wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania. W ten sposób organy całkowicie pominęły zasadniczy aspekt sprawy pozbawiając skarżących jako obywateli wszelkich praw procesowych, w tym prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa do sądu (art. 78 i art. 45 Konstytucji RP).

Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący w piśmie z dnia 6 września 2017 r., a potem w piśmie z dnia 16 października 2017 r. zwracali się do Burmistrza z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek nr [..] i nr [..] w B., wskazując na swój interes prawny w tym postępowaniu. O ile w pierwszym ze wskazanych pism, w sposób opisowy dali wyraz swojej woli podjęcia przez właściwy organ odpowiednich działań prawnych, tak już w drugim z nich w sposób wyraźny zawnioskowali o wszczęcie postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W tych okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, organy zobowiązane były do zweryfikowania interesu prawnego skarżących, a następnie ustalenia, czy na przeszkodzie wszczęciu postępowania w sprawie zgłoszonej przez skarżących zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek nie stoją inne okoliczności faktyczne bądź prawne.

W świetle art. 61a § 1 k.p.a. tylko brak legitymacji procesowej wnioskodawcy bądź "inne uzasadnione przyczyny" mogą być podstawą odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji, w której organy nie zweryfikowały interesu prawnego wnioskujących przedwczesna było odmowa wszczęcia postępowania. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce, ale wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Inaczej mówiąc, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu (na skutek interwencji), które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, taka właśnie sytuacja miała miejsce.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, po otrzymaniu interwencji skarżących, przeprowadził czynności wyjaśniające dotyczące zmiany sposobu użytkowania działek nr [..] i [..]. Organ dokonał kilkukrotnych kontroli na miejscu spornych nieruchomości w dniach: 9 października 2017 r., 26 października 2017 r., 8 stycznia 2018 r. i 10 stycznia 2018 r., a ustalenia potwierdził w sporządzonych notatkach urzędowych. Powyższe oznacza, że organ nie miał pewności co do tego czy prowadzić postępowanie czy też nie i uznał, że zanim podejmie stanowisko w przedmiocie spornej zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek powinien dokonać stosownych wyjaśnień i czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny sprawy, bowiem przeprowadzał kontrole, które faktycznie odpowiadały kodeksowym czynnościom oględzin oraz wyjaśniał kwestię zezwolenia na poruszanie się samochodów ciężarowych po drogach w celu skomunikowania działki położonej przy ul. B. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w pierwszej instancji stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji również uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji przez Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania na tej podstawie może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, wobec podejmowanych przez organ czynności wyjaśniających w terenie, że nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, a organ zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy zmiany zagospodarowania terenu w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli bowiem skarżący, którzy wystąpili z wnioskiem do organu o podjęcie interwencji powołują się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że "rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 618-619).

Odnośnie zaś do wskazanej przez Kolegium możliwości zastosowania trybu skargowego, należy odwołać się do regulacji Działu VIII k.p.a. Jak stanowi art. 233 k.p.a., złożona w trybie skargowym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez zastosowanie przepisów o postępowaniu skargowo - wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Stanowi o tym przytoczony wyżej przepis art. 233 k.p.a. Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., II OSK 3094/14; z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 29 lipca 2016 r., zostały wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania które miały wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie powyższym zasadom uchybiło.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Sąd nie może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkich aspektów skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że Sąd nie był zobowiązany do rozpoznania wniosków zawartych w skardze dotyczących zarzucanej organom bezczynności i przewlekłości w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania wskazywanych działek, tj. wniosku o zobowiązanie do wszczęcia postępowania, dokonania kontroli przewlekłości, ukarania Wójta Gminy oraz wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skutkiem podjętego rozstrzygnięcia niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności zbadać interes prawny skarżących w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działek położonych przy ul. B. [..] i [..] oraz ul. K. w B. oraz ustalić, czy na przeszkodzie wszczęciu postępowania w tej sprawie nie stoją "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast spełnienie warunków co do strony podmiotowej i przedmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej, w którym skarżący jako wnioskujący o udzielenie im ochrony prawnej mogą tą ochronę uzyskać poprzez nałożenie na jednostkę działającą z pogwałceniem przepisów prawa materialnego określonego przepisami nakazu, między innymi takiego, jak przewidziany w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.