Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 523/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 151
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 2 pkt 1
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
Teza: W każdym przypadku, gdy masmy do czynienia z urzędową kontrolą żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlame4ntu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L191 z 30.04.2004 r.), nie stosuje się przepisu art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego kwestię opłat za badania laboratoryjne i inne czynności. W takiej sytuacji nzastosowanie ma wyłacznie przepis art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, określający zasady ponoszenia opłat za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego.

Z treści przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że konsekwencją każdej kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej przez organ inspekcji sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności jest obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za czynności wykonywane, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie kontrola ta wykazała niewykonanie obowiązków nałożonych na ten podmiot. Ustawodawca - w przeciwieństwie do unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w przepisie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne, wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, od stwierdzenia braku naruszenia przez kontrolowany podmiot określonych wymagań.

TEZY

W każdym przypadku, gdy masmy do czynienia z urzędową kontrolą żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlame4ntu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L191 z 30.04.2004 r.), nie stosuje się przepisu art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego kwestię opłat za badania laboratoryjne i inne czynności. W takiej sytuacji nzastosowanie ma wyłacznie przepis art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, określający zasady ponoszenia opłat za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego.

Z treści przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że konsekwencją każdej kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej przez organ inspekcji sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności jest obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za czynności wykonywane, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie kontrola ta wykazała niewykonanie obowiązków nałożonych na ten podmiot. Ustawodawca - w przeciwieństwie do unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w przepisie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne, wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, od stwierdzenia braku naruszenia przez kontrolowany podmiot określonych wymagań.


SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 523/16 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 czerwca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego, Inspektora Sanitarnego we W., z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności kontrolne, , oddala skargę w całości., , ,


UZASADNIENIE

W dniu 8 lipca 2016 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. (zwany dalej: PPIS w Ś.) przeprowadził kontrolę sprawdzającą w supermarkecie [...] nr [...] w Ś., ul. [...] (protokół kontroli nr [...]), w czasie której stwierdzono niewykonanie obowiązku ujętego w pkt 1 decyzji z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] i decyzji zmieniającej termin z dnia 3 marca 2016 r. nr [...], tj. zapewnić w obrocie handlowym znakowanie wyrobów cukierniczych i ciastkarskich wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny tj. taki, dzięki któremu informacja jest wizualnie dostępna ogółowi społeczeństwa, a który określają różne elementy, m.in. rozmiar czcionki, odstępy między literami, odstępy między wierszami" w terminie do 30 kwietnia 2016 r. Po przeprowadzeniu wyżej wskazanej kontroli sprawdzającej PPIS w Świdnicy wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie poniesienia przez stronę kosztów przeprowadzenia czynności w ramach kontroli sprawdzającej o której mowa powyżej, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] obciążył [...] Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w J. (zwaną dalej: skarżąca, strona) kwotą 75 zł za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne , mające na celu ustalenie usunięcia niezgodności z przepisami prawa żywieniowego w supermarkecie [...] nr [...] w Ś. przy ul. [...] .

Strona odwołała się od powyższej decyzji , podnosząc zarzut naruszenia przepisów :

1/ prawa materialnego , a to:

- art. 2 ust. 2 lit. m) w zw. z art. 6 i w zw. z art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 poprzez jego błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu przez organ I instancji, że strona nie wykonała obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich, wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny podczas, gdy powiększyła ona dotychczasową czcionkę, wyróżnił nazwy wyrobów, których opis zawarł w tabeli, co niewątpliwie czyniło zadość żądaniu organu

- 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2016 roku w sklepie strony przy ul. [...] w Ś., zostały stwierdzone nieprawidłowości uzasadniające obciążenie strony kosztami, podczas gdy w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie została wyczerpana dyspozycja przepisu,

2/ prawa procesowego , a to art.107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia przez organ I instancji podstawy do stwierdzenia niewykonania przez stronę obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich, wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny.

Decyzją z dnia 30 września 2016 r. nr 1331/16 wydaną z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), dalej: k.p.a.; art. 75 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015r. poz. 594 z późn.zm.) , § 2 ust. 1 pkt 12 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 08 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. Nr 78, poz. 656 ze zm.) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (zwany dalej: DPWIS we W.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji zwrócił uwagę na to , że przedmiotem postępowania może być wyłącznie ocena poprawności oraz zasadności wystawienia decyzji płatniczej. Zdaniem organu nie ma wątpliwości co do zasadności wystawienia takiej decyzji, ponieważ art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zobowiązuje przedsiębiorców do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych , niezależnie od tego, czy kontrola wykazała niewykonanie obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę. Wobec tego nie jest uzasadniony zarzut strony, jakoby obciążanie jej opłatą za przeprowadzenie kontroli sprawdzającej w dniu 8 lipca 2016 r. było uzależnione od stwierdzenia bądź niestwierdzenia nieprawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego, konsekwencją każdej kontroli sprawdzającej przeprowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest obciążenie kontrolowanego przedsiębiorcy opłatą za kontrolę , co wynika z przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia . Wskazał ,że wysokość opłaty za czynności kontrolne w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań higienicznych reguluje § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r., nr 78, poz. 656) , zgodnie z którym na opłatę za czynności kontrolne składają się:

- stawka ryczałtowa z tytułu prowadzenia czynności kontrolnych w wysokości 45 zł,

- stawka ryczałtowa za każdą rozpoczętą godzinę prowadzenia czynności kontrolnych w wysokości 15 zł.

Według DPWIS we W. w niniejszej sprawie poprawnie została naliczona opłata za przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych , bowiem PPIS w Ś. prowadził w dniu 8 lipca 2016 r. kontrolę przez 1 godzinę i 50 minut (w godzinach 13:20 - 15:10). A zatem kwota stawki ryczałtowej za każdą rozpoczętą godzinę prowadzenia czynności kontrolnych powinna zostać pomnożona przez dwa i dodana do stawki z tytułu prowadzenia czynności kontrolnych, dając łączną kwotę 75 zł.

Równocześnie podkreślił organ II instancji ,że przedmiotem niniejszego postępowania co do zasady nie jest ocena poprawności sformułowania obowiązków w decyzji administracyjnej nakładającej na stronę obowiązek poprawy znakowania. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten został nałożony decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i w przypadku, gdy strona nie zgadzała się z nałożeniem na nią obowiązku lub chciała zarzucić decyzji brak precyzji w określeniu tegoż obowiązku, prawidłową drogą postępowania było złożenie odwołania od decyzji nr [...]. Z tych samych powodów DPWIS we W. w niniejszym postępowaniu nie może rozstrzygać o zasadności stwierdzeń zawartych w protokole kontroli tj. ustalenia czy obowiązek został czy też nie został przez stronę wykonany.

Z kolei odnosząc się do argumentu strony odwołującej , że rozporządzenie nr [...] odnosi się jedynie do żywności opakowanej , DPWIS we W. stwierdził, że jest to niezgodne z prawdą, bowiem ustawodawca wprowadził uregulowania także w zakresie znakowania żywności nieopakowanej. Wskazuje na to art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 , który stanowi, że "obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być (...) wyraźnie czytelne". Zapis ten odnosi się do wszystkich środków spożywczych znajdujących się w obrocie, zarówno do żywności opakowanej, jak i do nieopakowanej. Bezsprzecznym jest więc, że na stronie ciąży obowiązek zapewnienia właściwego znakowania wprowadzanej do obrotu żywności.

Natomiast odpierając kolejny zarzut strony, twierdzącej ,że stosowana przez nią czcionka ma wysokość 1,2 mm, a zatem spełnia wymagania określone w art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, organ stwierdził, że również nie jest to prawdą, ponieważ ustawodawca wspólnotowy w przepisie, na który powołuje się strona (art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011) przewiduje stosowanie "czcionki, której wysokość x, zdefiniowana w załączniku IV. wynosi co najmniej 1,2 mm". DPWIS we W. zwrócił uwagę na to , że wspomniana wysokość x nie jest tożsama z rozmiarem czcionki. Zgodnie z załącznikiem IV wysokość x jest wysokością małych liter, np. "a", "m", "x" itp. Z analizy etykiety pobranej przez PPIS w Ś. w czasie kontroli w dniu 8 lipca 2016 r. wynika, że zastosowana czcionka jest mniejsza niż określona w przywoływanym art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011. Na etykietach stosowanych przez stronę wysokość x jest równa 1,0 mm, a zatem jest mniejsza niż przewidziana w prawie żywnościowym.

W tym zakresie organ II instancji zaakcentował ,że rozporządzenie nr 1169/2011 gwarantuje konsumentom prawo do odpowiednich informacji, określając ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące etykietowania żywności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia informacje na temat żywności muszą być wyraźnie czytelne, zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. m "czytelność" definiuje się jako fizyczny wygląd informacji, dzięki któremu informacja jest wizualnie dostępna ogółowi społeczeństwa, a który określają różne elementy, m.in. rozmiar czcionki, odstępy między literami, odstępy między wierszami, grubość linii pisma, barwa czcionki, rodzaj czcionki, stosunek szerokości liter do ich wysokości, powierzchnia materiału oraz kontrast między pismem a tłem.

DPWIS we W. zaaprobował pogląd strony , że przepis art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 odnosi się do żywności opakowanej, jednak - w ocenie organu - zapisy te powinny być stosowane jako punkt odniesienia w wyznaczaniu minimalnej wielkości czcionki dla informacji towarzyszących żywności nieopakowanej, ponieważ wielkość zdefiniowana w rozporządzeniu nr 1169/2011 została tak dobrana, by zapewnić przeciętnemu konsumentowi możliwość przeczytania informacji towarzyszących środkowi spożywczemu. Według organu art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 odnosi się do wszystkich środków spożywczych znajdujących się w obrocie, zarówno do żywności opakowanej, jak i do nieopakowanej. W przypadku żywności opakowanej ustawodawca wspólnotowy zdecydował się jednak przyjąć szczegółową regulację co do minimalnej wielkości czcionki (art. 13 ust. 2), ponieważ opakowania żywności mają określoną, skończoną wielkość (powierzchnię) ograniczoną przez wielkość porcji środka spożywczego, który jest sprzedawany, podczas gdy wielkość (powierzchnia) etykiet towarzyszących żywności nieopakowanej nie jest w ten sposób ograniczona. W takim wypadku podmiot wprowadzający nieopakowaną żywność do obrotu może w zasadzie dość swobodnie powiększyć czcionkę na etykiecie, a w razie potrzeby samą etykietę, tak aby zapewnić konsumentom oczekiwany przez ustawodawcę wspólnotowego komfort uzyskania informacji na temat żywności. Innymi słowy w przypadku żywności nieopakowanej ustawodawca pozostawił luz decyzyjny co do ustalenia czy wymogi z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 zostały spełnione przez przedsiębiorcę, przy których to ustaleniach winno brać się pod uwagę indywidualne okoliczności każdej sprawy, w tym faktyczne możliwości przedsiębiorcy weryfikowane jednak celem wprowadzenia tych przepisów.

Końcowo odnosząc się do twierdzenia strony , wedle którego - w jej ocenie - obowiązek określony w decyzji PPIS w Ś. został wykonany w sposób zapewniający zgodność z przepisami prawa żywnościowego , organ odwoławczy zauważył ,że jednocześnie strona informuje, iż "godząc się z uwagą poczynioną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego strona poprawiła przedmiotowy wykaz (w załączeniu). Wobec tego przesyłając do DPWIS we W. poprawiony wzór znakowania, strona przyznała, że dotychczasowy sposób znakowania był w jej ocenie nieprawidłowy i tym samym zgodziła się z oceną dokonaną przez PPIS w Ś. podczas kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. W przypadku bowiem, gdyby w ocenie strony dotychczasowe znakowanie było prawidłowe i nie wymagało poprawek, nie podejmowałaby ona działań mających na celu jego poprawę.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Skarga oparta została na zarzutach naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 2 ust. 2 lit. m) w zw. z art. 6 i w zw. z art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że skarżący nie wykonał obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich, wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny podczas, gdy powiększył on dotychczasową czcionkę, wyróżnił nazwy wyrobów, których opis zawarł w tabeli, co niewątpliwie czyniło zadość żądaniu organu,

- art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czcionka w wykazie składników pieczywa nieopakowanego powinna wynieść co najmniej 1,2 mm, chociaż niniejszy wymóg został wprowadzony przez ustawodawcę wyłącznie do żywności opakowanej,

- 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez jego zastosowanie, chociaż organ dokonywał kontroli sprawdzającej wykonanie obowiązku w ramach nadzoru bieżącego, co czyniło zasadnym zastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

- 36 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przez organ II instancji tego, że urzędowa kontrola żywności, która miała miejsce w sklepie skarżącego przy ul. [...] w Ś., została przeprowadzona w ramach nadzoru bieżącego organu I instancji,

- 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2016 roku w sklepie strony przy ul. [...] w Ś., zostały stwierdzone nieprawidłowości uzasadniające obciążenie skarżącego kosztami, podczas gdy w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie została wyczerpana dyspozycja przepisu, który według organu II instancji został naruszony przez skarżącego,

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność oceny przez organ II instancji prawidłowości wykonania obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich, wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny jako, że to właśnie od niej ustawodawca uzależnił dopuszczalność żądania od podmiotu kontrolowanego uiszczenia opłaty z tytułu przeprowadzenia kontroli sprawdzającej wykonanie rzeczonego obowiązku.

Strona skarżąca podniosła, że wbrew temu, co twierdzi organ II instancji o nie kwestionowaniu zasadności decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, stąd nie zdecydowała się na jej zaskarżenie. Wręcz przeciwnie skłoniła go ona do zmiany dotychczas stosowanego wykazu składników. W przedmiotowej sprawie żaden z organów nie odniósł się na etapie postępowania administracyjnego do wielokrotnie przedstawionego stanowiska skarżącego, ujmowanego w zażaleniu z dnia 2 sierpnia 2016 roku na postanowienie z dnia 18 lipca 2016 roku nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z dnia 2 sierpnia 2016 roku, a także wbrew temu co twierdzi organ II instancji w piśmie skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 roku, które zostało wystosowane do organu I instancji w wyznaczonym terminie po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego błędnie przyjął organ II instancji, że nie wykonał on obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich, wprowadzanych do obrotu bez opakowań - w sposób czytelny podczas, gdy powiększył on dotychczasową czcionkę, wyróżniła nazwy wyrobów, których opis zawarła w tabeli, co niewątpliwie czyniło zadość żądaniu organu.

W celu ułatwienia konsumentowi odczytu składników wyrobów cukierniczych i ciastkarskich nazwy artykułów oraz ich zawartość zostały umieszczone w tabeli, tak że niemożliwym jest dopasowanie niewłaściwego opisu do wybranego produktu. Natomiast żaden przepis prawa nie określa rozmiaru czcionki, odstępu między wierszami czy literami w celu uczynienia informacji łatwiejszej w odbiorze. Wymóg , że czcionka zastosowana w wykazie składników winna wynosić co najmniej 1,2 mm, jest odnoszony przez ustawodawcę wyłącznie do żywności opakowanej. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 i 3 Rozporządzenia tylko w odniesieniu do żywności opakowanej ustawodawca wprowadził ustalenia dotyczące rozmiaru czcionki. Otóż dane szczegółowe wymienione w art. 9 ust. 1 Rozporządzenia (w tym wykaz składników) muszą być wydrukowane na opakowaniu lub etykiecie w sposób zapewniający wyraźną czytelność, zużyciem znaków o rozmiarze czcionki wynoszącej co najmniej 1,2 mm, natomiast w przypadku opakowań lub pojemników, których największa powierzchnia ma pole mniejsze niż 80 cm2 wysokość rozmiaru czcionki winna wynosić co najmniej 0,9 mm. W kwestii żywności sprzedawanej bez opakowań w/w akt normatywny odsyła, zgodnie z treścią art. 44 ust. 27 Rozporządzenia, do przepisów prawa krajowego, tj. do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 roku w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych, które w § 19 ust. 2 stanowi, że "Informacje, o których mowa w ust. 1, podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu".

W ocenie skarżącego , poczynione przez organ II instancji ustalenia nie wynikają z żadnego przepisu prawnego, a poprzestanie na stwierdzeniu, że "zapisy te powinny być stosowane jako punkt odniesienia w wyznaczaniu minimalnej wielkości czcionki dla informacji towarzyszącej żywności nieopakowanej (...)" nie jest przekonujące dla skarżącego tym bardziej że w dalszej części niniejszej decyzji organ przyznaje, że "w przypadku żywności nieopakowanej ustawodawca pozostawił luz decyzyjny co do ustalenia czy wymogi z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 zostały spełnione".

Skarżący podniósł, iż gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie tożsamego wymogu także dla żywności nieopakowanej, to zważywszy na postulat racjonalnego ustawodawcy, na pewno dałby temu wyraz w akcie prawnym. Tymczasem przedmiotowe zagadnienie zostało unormowane bardzo lakonicznie, tj. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 roku w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych, które w § 19 ust. 2 stanowi, że "Informacje, o których mowa w ust. 1, podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu".

Według skarżącego organ II instancji powołał się na brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania , bowiem gdy kontrola odbyta w dniu 8 lipca 2016 roku została przeprowadzona w ramach nadzoru bieżącego sprawowanego przez organ I instancji . Świadczy o tym chociażby wydanie przez rzeczony organ postanowienia nr [...] z dnia 18 lipca 2016 roku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia czy wystawienie tytułu wykonawczego nr 17/16 z dnia 18 lipca 2016 roku, co oznacza, że w analizowanej sprawie organ zdecydowanie dysponował środkami natury władczej znacznie wykraczającymi poza zakres urzędowej kontroli żywności. W związku z czym konieczne było zastosowanie przywoływanej przez skarżącego podstawy prawnej, tj. art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w miejscu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W odpowiedzi na skargę DPWIS we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2016 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, że organ w odpowiedzi na skargę przyznał, iż przeprowadzone w jej sklepie czynności kontrolne odbywały się w ramach nadzoru bieżącego, a co tym samym czyni w pełni zasadnym zarzut ujęty w skardze. Ponadto, według skarżącego , organ jest niekonsekwentny w ocenie wykonania obowiązku polegającego na zapewnieniu w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich wprowadzanych do obrotu bez opakowań – w sposób czytelny, gdyż w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanym przez PPIS w Ś. po rozpatrzeniu w ramach autokontroli zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z dnia 18 lipca 2016 r. organ opowiedział za należytym wykonaniem przez skarżącego nałożonego przez niego obowiązku decyzją nr [...] z dnia 11 grudnia 2015 r. Opisując podniesione przez skarżącego zarzuty PPIS w Ś. , postanowił uznać je za zasadne. Powyższe, zdaniem skarżącego, przemawia za tym, że czynności rekontrolne przeprowadzone w dniu 8 lipca 2016 r. nie wykazały żadnych nieprawidłowości, a zatem na podstawie art. 36 ust.2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o PIS, organ nie mógł obciążyć skarżącego opłatą.

W odpowiedzi na powyższe pismo strony DPWIS we W. w piśmie przygotowawczym z dnia 17 lutego 2017r. stwierdził, że strona powołując wyrwany z kontekstu fragment wypowiedzi organu zawarty w odpowiedzi na skargę podejmuje próbę przeprowadzenia interpretacji przepisów prawa z pominięciem reguł kolizyjnych, a to zasady lex specialis derogat legi generali. W tym zakresie wskazał, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter ogólny w szerokim zakresie zadań realizowanych przez ten organ zadań z zakresu zdrowia publicznego. Natomiast

urzędowe kontrole żywności stanowią rodzaj bieżącej działalności kontrolnej sprawowanej przez Inspekcję Sanitarną i min. zasady rozliczania kosztów z nimi związanych regulują odrębne przepisy mające charakter szczegółowy w stosunku do ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a to art. 75 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2017r. poz. 149) i przepisy wydanego na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. z 2009 r., nr 78, poz. 656). Przywołane rozporządzenie zostało wydane także w oparciu o przepisy art. 27-29 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L z 2004r., t. 165, s. 1 z późn.zm.) [dalej: . rozporządzenie nr 882/2004], Odnosząc się zaś do twierdzenia strony skarżącej , dotyczącego wykonania obowiązku, to przyznanie tego przez PPIS w Świdnicy nastąpiło już po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej z dnia 08 lipca 2016 roku potwierdzonej protokołem nr [...], w którym stwierdzono niewykonanie obowiązku z pkt 1 decyzji PPIS w Ś. z dnia [...].12.nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...].03.2016r. nr [...]. To za czynności kontrole przeprowadzone w dniu 08 lipca 2016 roku została naliczona opłata, a załącznikiem do protokołu jest datowany na 23.06.2016r.wykaz składników wyrobów piekarniczych, cukierniczych ciastkarskich inny aniżeli ten, na który strona powołuje się w zażaleniu i zarzutach, o których mowa w piśmie z dnia 23.12.2016r" a który ma świadczyć o wykonaniu obowiązku. W związku z tym, że podczas kontroli z dnia 08 lipca 2016 roku stwierdzono niewykonanie obowiązku , PPIS w Świdnicy w dniu 18 lipca 2016 roku wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i postanowienie nr [...] o nałożeniu na Stronę grzywny w celu przymuszenia z terminem wykonania obowiązku do dnia 31 sierpnia 2016 r., które zostały doręczone stronie w 27 lipca 2016 r.

Organ II instancji dalej wskazał ,że w dniu 9 sierpnia 2016 r. wpłynęły pisma strony, a to : zażalenie na postanowienie z dnia 18 lipca 2016 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, pismo stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. Zarówno do zażalenia jak i do zarzutów strona dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony wersję wykazu składników poprawioną, tj. w ujęciu tabelarycznym i nazwaną "Zmieniony Wykaz" i wersją pierwotną nazwaną "Dotychczasowy Wykaz" datowaną na 21 grudnia 2015 roku, która jest niemal nieczytelna. Z uwagi na powyższe PPIS w Ś. wydał postanowienia tj.: nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. dotyczące rozpoznania zarzutów stawianych przez zobowiązanego i nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. dotyczące rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nr [...] z dnia 18 lipca 2016 r.

Przy czym PPIS w Ś. w postanowieniu nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. uwzględnił zażalenie zobowiązanego na nałożenie grzywny celem przymuszenia, ponieważ w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] z dnia 18 lipca 2016 r. nie zawarto wskazań , którymi kierował się PPIS w Ś. wymierzając grzywnę w wysokości 2 000 zł., a do czego obligowały go przepisy prawa. W zaskarżonym postanowieniu brak wskazania przesłanek, którymi kierował się PPIS w Ś. przy wyborze zastosowanego środka. Stąd organ uznał zażalenie za zasadne.

Z kolei postanowieniem nr 148/16 z dnia 16 sierpnia 2016 r. PPIS w Ś. uwzględnił zarzuty zobowiązanego. Dotyczyły one wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (zmienionego decyzją nr [...] z dnia 03 marca 2016 r. ) oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r, poz. 599, z późn. zm.), Zarzuty zostały uznane za zasadne, ponieważ obowiązek nałożony decyzją został wykonany. Przy czym wykonanie tego obowiązku nastąpiło w czasie pomiędzy przeprowadzoną w dniu 08 lipca 2016 r. kontrolą sprawdzającą (w toku kontroli nie stwierdzono wykonania obowiązku), a przesłanymi do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu 09 sierpnia 2016 r.: zażaleniem na postanowienie z dnia 18 lipca 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i pismem strony stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. Późniejsze wykonanie obowiązku strona przyznała w złożonym piśmie, będącym odpowiedzią na wezwanie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. oraz w swoim odwołaniu od decyzji obciążającej nr [...] z dnia 02 sierpnia 2016 r., pisząc, że "godząc się z uwagą poczynioną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego poprawiła przedmiotowy wykaz (w załączeniu). W celu ułatwienia konsumentowi odczytu składników wyrobów cukierniczych i ciastkarskich nazwy artykułów oraz ich zawartość zostały umieszczone w tabeli", tym samym potwierdziła, że przedmiotowy obowiązek wynikający z decyzji nie został wcześniej wykonany.

Końcowo DPWIS we W. zauważył, że nawet jeśli strona wykonałaby ten obowiązek przed tą kontrolą, to jej przeprowadzenie było uzasadnione, gdyż organ winien był sprawdzić, czy strona obowiązek wykonała i naliczyć opłaty za wykonanie kontroli, nawet gdyby wtedy ustalił, że obowiązek jest wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi przywołać należy przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji , a mianowicie przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) i ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015r. poz. 594 z późn.zm.). Kwestię opłat za badania laboratoryjne i inne czynności dokonywane przez organy inspekcji sanitarnej reguluje przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , stanowiąc w jego ust.1 , że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kolejny ustęp 2 tegoż przepisu przewiduje ,że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z kolei w ustępie 3a art. 36 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał ,że opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

A zatem w zakresie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, związane z czynnościami wykonywanymi prze organy inspekcji sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością ustawodawca odsyła do ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015r. poz. 594 z późn.zm.) , której Dział V dotyczy urzędowych kontroli żywności , zaś jego rozdział 1 reguluje przeprowadzanie urzędowych kontroli żywności . Przy czym art.3 ust.3 pkt 49 wskazanej ustawy jednocześnie definiuje pojęcie urzędowych kontroli żywności jako urzędowe kontrole w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zakresie odnoszącym się do bezpieczeństwa żywności. Powołany art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt ( Dz. Urz. UE L191 z 30.04.2004r. ) określa kontrolę urzędową jako każdą formę kontroli , która właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym , regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt . Kolejny pkt 2 art. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 definiuje czynność sprawdzenia jako sprawdzenie , poprzez badanie i rozważenie stosownych dowodów czy określone wymagania zostały spełnione. Jak wynika z art. 59 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004.

Stosownie do art. 73 ust.1 pkt 1 lit. a i c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w odniesieniu między innymi do żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu (...), żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego , o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, produkowanej i wprowadzanej do obrotu (...) . W przepisie art. 75 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ustawodawca sformułował wobec podmiotów działających na rynku spożywczym , podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej , obowiązek pokrywania – w określonych w nim przypadkach - opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności . Jak wskazał dalej ustawodawca dotyczy to następujących sytuacji , a mianowicie :

- po pierwsze, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności (art. 75 ust.1 pkt 1) ;

- po drugie , związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte (art. 75 ust.1 pkt 2 );

- po trzecie , związanych z przeprowadzaniem granicznych kontroli sanitarnych (art. 75 ust.1 pk t3) .

Z ustępu 2 art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika , że opłatami, o których mowa w cytowanym wyżej art.75 ust. 1 tej ustawy , jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie.

Z literalnego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w każdym przypadku , gdy mamy do czynienia z urzędową kontrolą żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt ( Dz. Urz. UE L191 z 30.04.2004r. ) , nie stosuje się przepisu art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , regulującego kwestię opłat za badania laboratoryjne i inne czynności. W takiej sytuacji zastosowanie ma wyłącznie przepis art.75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia , określający zasady ponoszenia opłat za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywości . Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego .

Zaaprobować bowiem należy pogląd organu II instancji ,wedle którego przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter ogólny w szerokim zakresie zadań realizowanych przez organy inspekcji sanitarnej z zakresu zdrowia publicznego. Z kolei urzędowe kontrole żywności stanowią rodzaj bieżącej działalności kontrolnej sprawowanej przez Inspekcję Sanitarną , zaś zasady rozliczania kosztów z nimi związanych regulują odrębne przepisy mające charakter lex specialis w stosunku do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym odrębnymi przepisami są przepis art. 75 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia i przepisy - wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 75 ust.4 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. nr 78, poz. 656).

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt ,że przeprowadzona w dniu 8 lipca 2016r.przez organ inspekcji sanitarnej kontrola w sklepie strony skarżącej dotyczyła sprawdzenia wykonania , nałożonego na nią odrębną decyzją ( decyzją z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] i decyzją z dnia 3 marca 2016 r. nr [...] zmieniającą termin) , obowiązku czytelnego znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich wprowadzanych do obrotu bez opakowań . W związku z tym kwestia , czy strona skarżąca uchybiła i w jakim zakresie obowiązkowi znakowania wyrobów dopuszczonych przez nią do obrotu była już przesądzona wskazaną wyżej decyzją. Dlatego też stwierdzone przez organ inspekcji sanitarnej uchybienie w powyższym zakresie nie mogło być przedmiotem oceny w kontekście powołanych w tym zakresie przez stronę przepisów prawa unijnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem bowiem sporu w badanej sprawie jest jedynie zasadność obciążenia spółki opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne , a nie zasadność nałożenia na stronę obowiązku zapewnienia w wyznaczonym terminie prawidłowego znakowania określonych wyrobów. Ma zatem rację organ odwoławczy , kiedy stwierdza ,że gdyby strona nie zgadzała się z nałożeniem na nią obowiązku lub zarzucała brak precyzji w określeniu nałożonego na nią obowiązku ,powinna wykorzystać administracyjny tok instancji i złożyć odwołanie od decyzji nr 1586/15 nakładającej taki obowiązek . Z takiej prawnej możliwości strona nie skorzystała . Wobec tego zwalczanie podstaw i trafności nałożenia na nią obowiązku prawidłowego znakowania wyrobów przy wydawaniu decyzji obciążającej opłatą za przeprowadzoną kontrolę jest spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii z powołaniem na przepisy prawa unijnego dotyczące prawa żywieniowego w zakresie znakowania pozbawionej opakowania żywności wprowadzonej do obrotu, ale uczynił to tylko w kontekście obowiązku organu jako organu II instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

W związku z tym jako nieuprawniony przedstawia się zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przez organ II instancji tego, że urzędowa kontrola żywności, która miała miejsce w sklepie skarżącego przy ul. [...] w Ś., została przeprowadzona w ramach nadzoru bieżącego organu I instancji. Przede wszystkim wskazać należy ,że w ramach urzędowych kontroli żywności mieści się każda forma kontroli , którą wykonuje organ inspekcji sanitarnej dla celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym , o czym wprost stanowi definicja kontroli urzędowej sformułowana w art.2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt , do której to definicji wprost odwołuje się art.3 pkt 49 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia , definiujący na użytek tej ustawy pojęcie urzędowych kontroli żywności dokonywanych przez organ inspekcji sanitarnej. A zatem mogą to być również czynności związane ze sprawdzeniem , czy określone wymagania zostały spełnione , o czym mowa art. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Ze znajdującego się w materiale aktowym upoważnienia (nr 1459 z dnia 8 lipca 2016r.) do przeprowadzenia kontroli w supermarkecie [...] w Ś. przy u. [...] , w którym strona skarżącą prowadzi działalność gospodarczą wynika, że zakres przedmiotowy kontroli obejmował :

- po pierwsze, ustalenie stanu faktycznego w w/w zakładzie i jego zgodności z obowiązującymi wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego ,

- po drugie, sprawdzenie wykonania nakazów ujętych w decyzji PPIS w Ś. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] i decyzji zmieniającej termin z dnia 3 marca 2016r. nr [...] .

Z zakresu powyższego upoważnienia w sposób nie budzący wątpliwości wynika ,że zakresem kontroli z dnia 8 lipca 2016r. przeprowadzanej przez organ inspekcji sanitarnej objęte były również czynności rekontrolne , polegające na sprawdzeniu wykonania - w związku z upływem wyznaczonego terminu - obowiązku nałożonego na skarżąca spółkę przepisami prawa żywieniowego. Z protokołu kontroli sprawdzającej z dnia 8 lipca 2016r. nr [...] wynika, że nie wykonano obowiązków wynikających z decyzji wydanej przez PPIS w Ś. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] oraz z dnia [...] mara 2016r. nr [...], a mianowicie " nie zapewniono w obrocie handlowym znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich wprowadzonych do obrotu bez opakowań – w sposób czytelny tj. taki dzięki któremu informacja jest wizualnie dostępna ogółowi społeczeństwa , a który określają różne elementy m.in. rozmiar czcionki , odstępy między litrami , odstępy miedzy wierszami". Jak wynika z powyższego protokołu kontroli kierownik supermarketu "[...]" nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego w nim stanu faktycznego , jak również nie zgłosił jakichkolwiek uwag i uzupełnień do jego treści. Konsekwencją stwierdzenia takiego stanu rzeczy było wydanie przez organ postanowienia z dnia 18 lipca 2016r. nr 133/16 o nałożeniu na stronę grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z pkt 1 decyzji tego organu z dnia 11.12.2015 r. nr [...]. A następnie wszczęcie przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie poniesienia przez stronę kosztów przeprowadzenia czynności w ramach kontroli sprawdzającej, o czym poinformowano skarżącą zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2016r. nr [...].

W przytoczonym na wstępie przepisie art.75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia , ustawodawca nałożył na podmioty działające na rynku spożywczym obowiązek pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności , w tym miedzy innymi związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności z przepisami prawa żywieniowego , zostały usunięte . Z treści powołanego przepisu art.75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika ,że konsekwencją każdej kontroli sprawdzającej przeprowadzonej przez organ inspekcji sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności jest obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za czynności wykonywane , niezależnie od tego , czy i w jakim zakresie kontrola ta wykazała niewykonanie obowiązków nałożonych na ten podmiot . Innymi słowy, ustawodawca - w przeciwieństwie do unormowania zawartego w art. 36 ust.2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w przepisie art.75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat za przeprowadzone ponownie czynności kontrolne , wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności , od stwierdzenia braku naruszenia przez kontrolowany podmiot określonych wymagań.

W związku z tym nie ma racji strona skarżącą , kiedy wywodzi ,że obciążanie jej opłatą za przeprowadzenie kontroli sprawdzającej w dniu 8 lipca 2016 r. było uzależnione od stwierdzenia bądź niestwierdzenia nieprawidłowości. Z analizy powyższych regulacji wynika ,że przepis art. 36 ust.2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , wbrew zarzutom skargi , w ogóle nie miał zastosowania w realiach analizowanej sprawie , zaś obowiązek nałożenia przez organ na stronę skarżącą opłaty za przeprowadzone czynności rekontrolne wynikał z przepisu art.75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z punktu widzenia treści wskazanego przepisu , powinnością organu jest wykazanie jedynie faktu przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych i fakt uprzedniego - w stosunku do tych czynności – stwierdzenia niezgodności z wymogami prawa żywieniowego. Natomiast ocena zasadności wcześniejszego stwierdzenia przez organ niespełnienia określonych wymogów pozostaje poza przedmiotem ustaleń i oceny organu wydającego decyzję płatniczą , obciążającą kontrolowany podmiot opłatą za przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia czy wcześniej wskazane uchybienia ( niezgodności ) zostały usunięte.

W tym miejscu wskazać należy ,że przepis art. 75 ust.4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia , który określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat, mając na względzie zasady ustalania opłat określone w art. 27-29 rozporządzenia nr 882/2004. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. Nr 78, poz. 656 ze zm.) , którego § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi ,że opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań higienicznych. Z kolei § 4 powołanego wyżej rozporządzenia określa stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 i obejmują one stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych - 45 zł oraz stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych - 15 zł.

W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ przedstawił w formie tabelarycznej sposób wyliczenia wysokości należnej opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne , który z punktu widzenia powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności nie nasuwa żądnych wątpliwości ani uwag.

Z kolei odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 zauważyć należy ,że nie stanowiły one podstawy prawnej wydanej w sprawie decyzji , lecz miały zastosowanie w sprawie , w której wydano decyzję nakładającą na stronę skarżącą obowiązek określonego znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich , na którą to decyzję z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] i decyzję zmieniającą termin z dnia 3 marca 2016 r. nr [...] powołał się organ w uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej wydanej w niniejszym postępowaniu , wskazując jednocześnie jakim przepisom uchybiła skarżąca spółka w zakresie znakowania wyrobów cukierniczych i ciastkarskich , powtarzając jedynie w tym zakresie ocenę prawną organu dokonaną w sprawie , w której określono treść konkretnego obowiązku nałożonego na stronę skarżącą .

Natomiast ocena prawidłowości wcześniejszego stwierdzenia w trybie decyzyjnym przez organ inspekcji sanitarnej niespełnienia przez kontrolowany podmiot określonych wymogów prawa żywieniowego pozostaje – o czym była już mowa wyżej - poza przedmiotem rozważań organu w sprawie obciążenia tego podmiotu opłatą za przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych w ramach urzędowych kontroli żywności w celu sprawdzenia czy wcześniej wskazane niezgodności zostały usunięte.

Jedynie na marginesie sprawy zauważyć należy ,że stanowisko skarżącej spółki w kwestii wypełnienia przez nią obowiązku prawidłowego znakowania żywności sprzedawanej bez opakowania cechuje niekonsekwencja , na co zwrócił już uwagę organ II instancji . Z jednej bowiem strony skarżąca spółka podejmuje polemikę z organem co do prawidłowości stosowanego przez nią oznakowania i kwestionuje swoje uchybienie w tym zakresie , a z drugiej strony wraz z odwołaniem skarżąca przesłała dotychczasowy i aktualny ( poprawiony) wykaz wyrobów piekarniczych i ciastkarskich . Tym samym przedstawiając organowi poprawiony wzór znakowania określonych wyrobów , strona przyznała, że dotychczasowy sposób oznakowania wyrobów piekarniczych i ciastkarskich sprzedawanych bez opakowania był nieprawidłowy.

Reasumując powyższe stwierdzić należy ,że dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).