Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 101/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, 5, 7, 10
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 293/18 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 293/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy – od października 2017 r. do marca 2018 r. w kwocie 66,18 zł miesięcznie. Skarżąca kwestionowała wysokość przyznanego dodatku od miesiąca grudnia 2017 r. do marca 2018 r. podnosząc, że od grudnia 2017 r. podwyższono jej opłaty za mieszkanie, które wynoszą 354,88 zł miesięcznie, o czym zawiadomiła organ. W związku z tym, przedmiotem oceny Sądu była prawidłowość naliczonego dodatku za miesiąc październik i listopad 2017 r. oraz rozstrzygnięcie sporu odnośnie możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego od grudnia 2017 r., w wyższej kwocie.

Odnośnie pierwszej kwestii Sąd uznał, że organy prawidłowo określiły wysokość dodatku mieszkaniowego, mając na uwadze dokumenty dołączone do wniosku skarżącej z dnia 20 października 2017 r.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, czy organy wydające decyzje powinny uwzględnić informację skarżącej i dołączone przez nią dokumenty potwierdzające, że z dniem 1 grudnia 2017 r. łączna wysokość czynszu oraz innych dopłat za najem lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 354,16 zł.

Stan faktyczny istotny dla rozpoznania powyższej kwestii jest niesporny. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca złożyła w dniu 20 października 2017 r. i dołączyła do niego wymagane dokumenty potwierdzające wydatki mieszkaniowe ponoszone za październik 2017 r. (na kwotę 161 zł). W dniu 8 grudnia 2017 r. zainteresowana zawiadomiła organ o zmianie wysokości opłat za mieszkanie od 1 grudnia 2017 r. i dołączyła dokument potwierdzający te wydatki – na kwotę 354,16 zł. Jednocześnie złożyła wniosek o uwzględnienie tej zmiany. Decyzja organu I instancji w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zapadła w dniu [...] lutego 2018 r. bez uwzględnienia wskazanej przez wnioskodawczynię wysokości opłaty. Organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a odnosząc się do zarzutu, że nie uwzględniono zmiany wysokości opłat za mieszkanie stwierdził, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 – dalej jako "ustawa") i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) w sposób ścisły regulują przesłanki ubiegania się o świadczenie i sposób jego obliczenia. Zgodnie zaś z pkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego – stanowiącego załącznik do rozporządzenia – podstawą obliczenia przysługującego dodatku mieszkaniowego są m.in. wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc, to jest miesiąc składnia wniosku, w tym przypadku październik 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i dodatkowo zauważył, że prawidłowość rozstrzygnięcia została potwierdzona art. 7 ust. 10 ustawy, z którego wynika, że rozpoczęcie opłacania wyższych opłat za lokal mieszkalny od grudnia 2017 r. nie miało wpływu na prawidłowość wyliczeń dodatku mieszkaniowego przyznanego od 1 października 2017 r. W ocenie Sądu, interpretacja powołanego przepisu jest wadliwa. Wskazany przepis stanowi: Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny wskazany w powołanym przepisie odbiega od stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Przepis "zakazuje" zmiany wysokości dodatku mieszkaniowego, jeżeli zmiany nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku. Ustawodawca nie sprecyzował określenia "od dnia przyznania dodatku". Lukę tę uzupełniło orzecznictwo, w którym przyjęto, iż dzień przyznania dodatku należy rozumieć jako dzień wydania decyzji. Teza w tym przedmiocie brzmi: ustawowy zakaz modyfikowania wysokości dodatku mieszkaniowego obejmuje okres rozpoczynający się w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Należy wnioskować, że intencją ustawodawcy wynikającą z tego przepisu jest zapobieżenie ciągłym zmianom decyzji w związku ze zmianą dochodów lub wysokości opłat.

W niniejszej sprawie zmiany wysokości wydatków mieszkaniowych nastąpiły w trakcie rozpoznawania wniosku, a nie po wydaniu decyzji. Decyzja organu I instancji została wydana [...] lutego 2018 r., informacja o zmianie wysokości dodatków mieszkaniowych dotarła do organu 8 grudnia 2017 r. Zatem zmiana opłat mieszkaniowych nie miała miejsca po wydaniu decyzji, ale na około 2 miesiące przed jej wydaniem. Zakaz modyfikacji dodatku jak wynika z art. 7 ust. 10 ustawy następuje po wydaniu decyzji. Tym samym wbrew odmiennej interpretacji art. 7 ust. 10 ustawy – w ocenie Sądu - daje on podstawę do przyznania zwiększonego dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do powołania w rozpoznawanej kwestii pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia, który nakazuje wskazać kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc (według którego organ oblicza dodatek mieszkaniowy). Uregulowanie to nie dotyczy postępowania w sprawie zmiany wysokości czynszu. Tę kwestię rozwiązuje art. 7 ust. 10 ustawy.

W tych okolicznościach uznać należy, że organy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyły art. 7 ust. 10 ustawy dokonując błędnej interpretacji tego przepisu. Organy ponownie rozpoznając wniosek ustalą dodatek mieszkaniowy mając na uwadze przedstawioną wykładnię omawianego przepisu ustawy. Z tych względów WSA we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które złożyło skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 7 ust. 10 ustawy na skutek błędnej wykładni naruszającej zasady wyrażone w art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na stwierdzeniu, że przez użyte w tym przepisie określenie "od dnia przyznania dodatku" należy rozumieć dzień wydania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy przez organ I instancji, a nie pierwszy dzień miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, od którego przyznawany jest dodatek mieszkaniowy;

• pkt 12 załącznika Nr 1 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie (bądź niezastosowanie) w rozpatrywanej sprawie, na skutek uprzedniego wadliwego przyjęcia, że art. 7 ust. 10 ustawy to uniemożliwia.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1-2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 10 ustawy i pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia, przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzje organów administracji nie naruszają prawa materialnego;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. ze względu na ujęcie w ramach uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażeń i zaleceń ogólnych co do dalszego postępowania oraz okresu, za który powinien zostać przyznany dodatek mieszkaniowy, a także w wypadku odmiennego ukształtowania się sytuacji (np. obniżenia kwoty opłat za lokal mieszkalny) niemożliwych do wykonania przez organ, ponieważ Sąd stwierdził: "(...) art. 7 ust. 10 ustawy - w ocenie Sądu daje podstawę do przyznania zwiększonego dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu brak jest podstaw do powołania w rozpoznawanej kwestii pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia, który nakazuje wskazać kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc (wg. którego organ oblicza dodatek mieszkaniowy). Uregulowanie to nie dotyczy postępowania w sprawie zmiany wysokości czynszu. Tę kwestię rozwiązuje art. 7 ust. 10 ustawy. W tych okolicznościach uznać należy, że organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły art. 7 ust. 10 ustawy, dokonując błędnej interpretacji tego przepisu. Organy ponownie rozpoznając wniosek ustalą dodatek mieszkaniowy mając na uwadze przedstawioną wykładnię omawianego przepisu ustawy (...)";

• art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona;

• art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 P.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organu w tej sprawie, ograniczając się do zalecenia: "Organy ponownie rozpoznając wniosek ustalą dodatek mieszkaniowy mając na uwadze przedstawioną wykładnię omawianego przepisu ustawy (...)"

• art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska polemicznego wobec argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji. Przy czym decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku (art. 7 ust. 7 ustawy).

Stosownie do treści art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.

Natomiast w myśl art. 7 ust. 10 ustawy zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wszczynane jest wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest w drodze decyzji administracyjnej, po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek. Jednocześnie podkreślić należy, że dodatek ten przysługuje nie od dnia wydania decyzji, ale od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Uprawnienie do dodatku mieszkaniowego powstaje zatem od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ale uprawnienie to przysługuje dopiero z dniem wydania decyzji. To decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego kształtuje to uprawnienie, wskazując od jakiego okresu ono obowiązuje. A skoro tak, to obowiązkiem organu jest aby do dnia wydania decyzji uwzględnił cały materiał dowodowy jaki został zebrany (złożony) w trakcie procedowania nad wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tym samym złożona przez skarżącą informacja o zmianie wysokości czynszu za zajmowany lokal powinna być przez organ uwzględniona w toku postępowania.

W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, że dzień przyznania dodatku należy rozumieć jako dzień wydania decyzji. Tym samym zakaz modyfikacji dodatku, jaki wynika z art. 7 ust. 10 ustawy, następuje po wydaniu decyzji, tj. obejmuje okres rozpoczynający się w dniu wydania przez organ decyzji przyznającej wnioskowany dodatek mieszkaniowy, a zatem w rozpatrywanej sprawie wszelkie zmiany w sytuacji wnioskodawcy, które wystąpiły po dniu [...] lutego 2018 r. nie mogą być uwzględnione. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zmiana wysokości wydatków mieszkaniowych nastąpiła bowiem przed wydaniem decyzji, a nie po wydaniu decyzji. Oznacza to, że art. 7 ust. 10 ustawy daje podstawę do przyznania zwiększonego dodatku mieszkaniowego.

Zgodzić się również należy z Sądem pierwszej instancji, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do powoływania się na pkt 12 załącznika Nr 1 do rozporządzenia, który nakazuje wskazać kwotę wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc (według którego organ oblicza dodatek mieszkaniowy). Uregulowanie to nie dotyczy bowiem postępowania w sprawie zmiany wysokości czynszu. Tę kwestię rozwiązuje art. 7 ust. 10 ustawy.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu niezamieszczenia wystarczających wskazań co do dalszego postępowania organu w sprawie, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku podał, że wysokość dodatku mieszkaniowego za miesiąc październik i listopad 2017 r. został przez organ obliczony prawidłowo. Przedmiotem sporu natomiast było to, czy organy wydające decyzje powinny uwzględnić informację skarżącej i dołączone przez nią dokumenty potwierdzające, że z dniem 1 grudnia 2017 r. łączna wysokość czynszu oraz innych dopłat za najem lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 354,16 zł. Skoro Sąd pierwszej instancji przesądził w sprawie, że istnieje możliwość zmiany i ustalenia innej wysokości dodatku mieszkaniowego za miesiąc grudzień 2017 r., a tym samym za pozostałe miesiące do kwietnia 2018 r. włącznie, to oczywistym jest, że organ obowiązany jest dokonać ponownych obliczeń wysokości dodatku mieszkaniowego za wskazany okres według zasad określonych w ustawie z uwzględnieniem stosownych zmian. Wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego jest bowiem wynikiem obliczeń matematycznych, dokonywanych według zasad określonych w ustawie, na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku oraz deklaracji o wysokości dochodów, jak również zmian zgłoszonych w trakcie trwania postępowania. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zalecił organom ustalenie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 10 ustawy.

W sprawie zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje na wymogi formalne uzasadnienia wyroku i te wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie posiada zaskarżony wyrok. Natomiast to, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu prezentowanym w uzasadnieniu nie jest powodem do twierdzenia, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że jeżeli WSA we Wrocławiu dopatrzył się w działaniach organów administracji naruszenia art. 7 ust. 10 ustawy i uznał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to nie tylko miał prawo ale był zobowiązany do uchylenia kontrolowanych decyzji na przyjętej w tym zakresie podstawie prawnej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać ten przepis za naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli działalności organów administracji publicznej, odrzucając skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna, bądź gdyby zastosował środki nieokreślone w ustawie. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i zastosował jedną z instytucji określonych w ustawie, a mianowicie środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. To, że WSA we Wrocławiu, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie zastosował środków wymienionych w art. 151 P.p.s.a. oraz że skarżący kasacyjnie nie podziela zasadności rozstrzygnięcia Sądu, nie oznacza, że jest to wynikiem naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Dlatego przywołanie tego przepisu w podstawach kasacyjnych było oczywiście bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.