Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [....].


UZASADNIENIE

Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia I U na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek I U, utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

I U, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] "[...]" I U, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zwróciła się do Wojewody [...] o umorzenie w całości kary nałożonej na nią w wysokości[....] zł decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], rozłożonej na raty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], oraz kary pieniężnej w wysokości [...] zł, nałożonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [....].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi, z uwagi na brak przepisów dopuszczających udzielania podmiotom gospodarczym ulgi tego rodzaju.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. I U wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r.

Minister Finansów postanowieniem z dnia [....] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia I U utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą materialnoprawną przyznawania ulgi w zapłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: ufp).

W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości charakter prawny należności będącej przedmiotem wniosku, jako ujętej w art. 60 pkt 7 ufp niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, będącej dochodem budżetu państwa pobieranym przez państwowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), w oparciu o którą została ukarana skarżąca, stanowi właśnie odrębną regulację w rozumieniu art. 60 pkt 7 ufp. Poza sporem pozostaje również to, że skarżąca jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą.

Wskazano, iż w odniesieniu do należności publiczno-prawnych udzielanie ulg uregulowane jest w ustawie o finansach publicznych odrębnie dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz dla pozostałych podmiotów. Przepis art. 64 ust. 2 ufp, odnoszący się jedynie do przedsiębiorców wskazuje, że ulgi mogą być stosowane w spłacie należności określonych w art. 60 pkt 1 - 6 ufp. Natomiast przepis art. 64 ust. 1 ufp, odnoszący się do pozostałych podmiotów, czyli nieprowadzących działalności gospodarczej, dopuszcza udzielanie ulg w spłacie wszystkich należności ujętych w art. 60 ufp.

Ponadto Minister podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż art. 64 ust. 2 ufp stanowi regulację szczególną wobec art. 64 ust. 1 ufp. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie podkreśla, że jako przepis szczególny odnosi się do podmiotu, a następnie do przedmiotu regulacji. Redakcja przepisu wskazuje na celowe ograniczenie stosowania ulg przewidzianych w art. 55 ufp wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jedynie do należności wymienionych w arl. 60 pkt 1 - 6 ufp, a tym samym pomija należności wymienione w pkt 7.

Wskazano również, iż zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której została nałożona na nią kara pieniężna. Ta okoliczność sprawia, że zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w art. 64 ust. 2 ufp.

Oznaczało to zdaniem Ministra, że Wojewoda [...] prawidłowo, po wstępnym zbadaniu wniosku, uznał bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego i stwierdził, że brak jest podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z pewnością prowadzić będzie do jego umorzenia. Organ I instancji może zastosować art. 61a § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W przedmiotowej sprawie nie wymaga podjęcia czynności wyjaśniających ustalenie, że kara nałożona została na podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a fakt nałożenia kary pieniężnej jest organowi znany z urzędu. Brak materialnoprawnej podstawy prawnej do przyznania ulgi w rozumieniu art. 55 ufp nie pozostawia wątpliwości. Ustawodawca nie przewidywał możliwości udzielania wskazanych ulg, dlatego tez nie skonstruował stosownych norm prawnych.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [....] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I U, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [....] "[...]" I U, wnosząc o jego uchylenie oraz o merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie kar. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z interpretacją Ministra Finansów, że brak jest podstawy do merytorycznego rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar. Zdaniem skarżącej podstawę taką stanowi art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych łącznie z art. 60 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten dotyczy wszystkich należności wymienionych w art. 60 i wszystkich wnioskodawców. Natomiast przepis art. 64 ust. 2 dotyczy tylko niektórych należności w sytuacji gdy wnioskodawcą jest przedsiębiorca. Zatem zawiera on regulacje szczególną wobec art. 64 ust. 1 tylko w tym zakresie, stanowiąc że w przypadku należności wymienionych w art. 60 pkt 1 - 6 ulgi w spłacie są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. W ocenie skarżącej należności wymienione w art. 60 pkt 7 nie podlegają temu reżimowi.

Ponadto skarżąca wskazała, iż gdyby art. 64 ust. 2 miał stanowić wyłączną i jedyną podstawę do wnioskowania o ulgi przez przedsiębiorców i miałby zawierać całościową regulację tego zagadnienia, wówczas w art. 64 ust. 1 winno się znaleźć sformułowanie: "Z zastrzeżeniem ust. 2", lub podobne. Bez tego zastrzeżenia przepis art. 64 ust. 2 w ocenie skarżącej jedynie modyfikuje zasady udzielania ulg w odniesieniu do należności wymienionych w art. 60 pkt 1 - 6 i nie wyłącza stosowania ulg odnośnie należności wymienionych w art. 60 pkt 7 na zasadach ogólnych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, iż nawet gdyby przyjąć, że art. 64 ust. 2 wyłącza możliwość rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar w trybie ustawy o finansach publicznych, to wniosek ten powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji podatkowej - zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł ojej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1322/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I U [...] "[...]" w [...] uznając, iż Wojewoda [....] prawidłowo uznał bezzasadność prowadzenia niniejszego postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), gdyż jego ewentualne wszczęcie musiałoby prowadzić do jego umorzenia, zatem zdaniem Sądu skarga nie zasługiwała na uzasadnienie.

Sąd podniósł, że nie ulegało wątpliwości, iż skarżąca była przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] "[...]" I U, a z treści decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] marca 2014 r. jednoznacznie wynikało, iż wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, wprost wiązało się z prowadzeniem tej działalności. W myśl natomiast art. 55 ufp należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być wprawdzie umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, ale zgodnie jednak z art. 64 ust. 1 ufp, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielić określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, zaś w oparciu o ust. 2 tego artykułu, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 – 6 ufp.

Sad wskazał w tym miejscu również na treść art. 60 ufp, w myśl którego środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie,

2. należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego,

3. wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych,

4. wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych,

5. wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych,

6. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności,

7. dochody pobierane przez państwowe I samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw,

8. pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami I nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W ocenie Sadu, z treści przytoczonych zatem przepisów jednoznacznie wynikało, że możliwość zastosowania jednej z ulg, o jakich jest mowa w art. 55 ufp, w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, było możliwe ale z wyłączeniem środków, o jakich jest mowa w pkt 7 - 8 art. 60 ufp.

W rezultacie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 67 ufp, co spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec tego, że już na etapie wstępnego badania wniosku strony możliwe było dokonanie oceny, że była ona przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą, któremu wymierzono karę w związku z jej prowadzeniem, to w zestawieniu z jednoznacznymi zapisami, ustawy o finansach publicznych w postaci art. 64 ust. 2 w zw. z art 60 pkt 7 ufp, pozwalało to na uznanie, że było możliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony dotyczącego naruszenia w tym przypadku zasad zawartych w przepisach Konstytucji, Sad stwierdził, ze bez ich bliższego określenia przez stronę, nie miał możliwości odniesienia się w tym zakresie. Natomiast z przepisu art. 193 Konstytucji wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Powyższe oznacza więc, że to ewentualne wątpliwości sądu a nie strony mogą stanowić podstawę do przedstawienia pytania Trybunałowi. W przedmiotowej sprawie Sąd takich wątpliwości zaś nie dostrzegł.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I U [...] "[...]" w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wobec prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennych sposobów interpretacji przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, miało wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego - art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych - które to naruszenie polega na błędnej interpretacji tych przepisów i w konsekwencji na niezastosowaniu art. 64.ust. 1 i art. 67 ustawy,

c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi bez uzyskania oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z Konstytucją przepisu art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,

d) art. 193 Konstytucji - poprzez niezwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy Sąd jednoznacznie, kategorycznie i bez uzasadnienia (wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku) przyjął interpretację pozbawiającą przedsiębiorców prawa do ulg w spłacie zobowiązań,

2. prawa materialnego:

a) art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą ulgi, o których mowa w art. 55 ustawy mogą być stosowane wyłącznie do kategorii zobowiązań wymienionych w art. 60 pkt 1 do 6 tej ustawy,

b) art. 60 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a także art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej - poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1414/16, NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1322/15, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z powodu istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżanego wyroku. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

NSA zgodził się ze skarżącą, iż uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć przytoczono w nim część przepisów prawa, mogących mieć w tej sprawie zastosowanie.

Analizowany stan faktyczny sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłową była odmowa wszczęcia - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. -postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ulgi w zapłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych, stanowiących kary pieniężne nałożone na I U jako prowadzącą [...] "[...]" w [...] z powodu prowadzenia w/w placówki bez zezwolenia.

Zdaniem Sąd Wojewódzkiego, skoro skarżąca była przedsiębiorcą to miał w stosunku co niej zastosowanie przepis art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a który tego rodzaju ulgi (w tym wypadku umorzenie należności) przewidywał jedynie w spłacie należności, określonych w art. 60 pkt 1 - 6 ufp. Tymczasem kary pieniężne, o których umorzenie ubiegała się skarżąca stanowiły, jak wyżej wspomniano, niepodatkowe należności publicznoprawne, które były uregulowane w art. 60 ust. 7 ufp.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która twierdziła, że przepis art. 64 ust. 1 ufp dotyczy wszystkich należności, wymienionych w art. 60 ufp i wszystkich wnioskodawców. Natomiast przepis art. 64 ust. 2 w/w ustawy, odnosi się jedynie do niektórych tylko należności, w sytuacji gdy wnioskodawcą jest przedsiębiorcą. Zatem zawiera on regulacje szczególną wobec art. 64 ust. 1 jedynie w tym zakresie, stanowiąc że w przypadku należności, wymienionych w art. 60 pkt 1 - 6 ufp, ulgi w spłacie są stosowane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, W ocenie skarżącej, należności wymienione w art. 60 pkt 7 ufp nie podlegały zatem temu reżimowi.

Nieprzesądzając zatem o zasadności wykładni powyższych przepisów NSA zwrócił uwagę, że w sytuacji tego rodzaju rozbieżności, wypadało, aby Sąd Wojewódzki, prezentując wykładnię przepisów prawa odmienną niż ta, jaką przyjmowała skarżąca, wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko zajęte przez organy obu instancji. Tymczasem Sąd ograniczył się jedynie do przytoczenia treści samych przepisów.

Najistotniejszą w sprawie była jednak, zdaniem NSA, okoliczność, że skarżąca, powołując się na określone orzecznictwo sądów administracyjnych, twierdziła w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, że nawet gdyby przyjąć, iż art. 64 ust. 2 ufp, wyłączał możliwość rozpoznania jej wniosku o umorzenie kar w trybie ustawy o finansach publicznych, to wniosek ten powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji Podatkowej - zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem - jak wywodziła skarżąca - z art. 132 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 131 ust. 1 stanowią dochód budżetu państwa. Natomiast po myśli art. 2 § 2 i 3 Ordynacji Podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (§ 2). Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych (§ 3). Zatem w ocenie skarżącej wniosek jej o umorzenie kar winien spowodować wszczęcie postępowania i jego merytoryczne rozpoznanie w oparciu o przepisy Ordynacji Podatkowej a nie wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem Sąd Wojewódzki tym zarzutem w ogóle się nie zajął. Uchybienie to ma natomiast zdaniem NSA o tyle charakter istotny, że gdyby okazało się, iż przepisy Ordynacji Podatkowej mogłyby stanowić w tym wypadku podstawę wniosku o przyznanie żądanej ulgi, to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego byłoby zdecydowanie wadliwe.

W tych warunkach rozstrzyganie o zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych NSA uznał za co najmniej przedwczesne, gdyż dopiero wyjaśnienie powyższych zagadnień umożliwiałoby ich analizę.

W związku z powyższym, ponownie rozpatrując sprawę, Sąd Wojewódzki winien dokładnie wyjaśnić rozumienie treści art. 64 ust. 1 i 2 ufp, i jeśliby nadal w tym zakresie podtrzymywałby stanowisko zajęte w postępowaniu administracyjnym, to powinien zbadać, czy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ulgi na rzecz skarżącej, uczyniona na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była prawidłowa w kontekście możliwości, wynikających z art. 67 ufp. Przepis ten stanowi bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Po myśli natomiast art. 61a § 1 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem, zdaniem NSA, przepis ten nie może być zastosowany, gdy okoliczności sprawy budzą jakiekolwiek wątpliwości.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 1414/16, którym uchylono wyrok sądu I instancji.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa.

Stan faktyczny sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowa była odmowa wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ulgi w zapłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych, stanowiących kary pieniężne nałożone na I U jako prowadzącą [...] "[...]" w [....] z powodu prowadzenia tej placówki bez pozwolenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA podkreślił różnice dotyczące wykładni i zastosowania przepisów art. 64 ust. 2 i art. 60 pkt 1 – 6 ustawy o finansach publicznych pomiędzy organami i sądem pierwszej instancji, a skarżącą. Zwrócił przy tym uwagę, że sąd pierwszej instancji prezentując wykładnię powyższych przepisów odmiennie od skarżącej nie wyjaśnił dlaczego podziela stanowisko przyjęte przez organy pierwszej instancji.

Istotnym w sprawie jest też zdaniem NSA, że gdyby nawet przyjąć, iż art. 64 ust. 2 ufp wyłączał możliwość rozpoznania wniosku skarżącej o umorzeniu kar w trybie powyższej ustawy, to organ powinien rozważyć czy wniosek ten mógłby być rozpoznany w trybie przepisów Ordynacji podatkowej zgodnie z art. 67 ufp. Jak twierdzi bowiem skarżąca z treści art. 132 ust. 1 o pomocy społecznej wynika, że wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładane na podstawie art. 131 ust. 1 stanowią dochód budżetu państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (§ 2). Organom, o których mowa w § 2, przysługuje uprawnienie organów podatkowych (§ 3). W ocenie skarżącej jej wniosek o umorzenie kar powinien wszcząć postępowanie i być merytorycznie rozpoznany w oparciu o przepisy Ordynacji Podatkowej, a nie powinno być wydane postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem NSA, gdyby zarzuty skarżącej dotyczące zastosowania w przedmiotowej sprawie Ordynacji podatkowej okazały się zasadne (do czego organy obu instancji nie odniosły się) to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania byłoby wadliwe.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podzielił powyższe stanowisko NSA.

Zdaniem Sądu wobec rozbieżności dotyczących zastosowania i wykładni przedstawionych wyżej przepisów prawa przez organy oraz skarżącą, organy w sposób nieuprawniony zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten nie może być zastosowany, gdy okoliczności sprawy budzą jakiekolwiek wątpliwości, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też zdaniem Sądu wniosek skarżącej o umorzenie nałożonych na nią kar winien spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i być merytorycznie rozpoznany.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.