Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 550/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. H. K., A. S., H. Z. K., K. J. K. i M. B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017r. poz.1257 - dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. H. K., H. Z. K., K. J. K., A. S. oraz M. B. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. za nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha, stanowiącą własność J. O., przejętą na własność Państwa oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977 r., znak [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L., gmina P. Naczelnik Gminy w P. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha, stanowiącą własność J. O.. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] października 1976 r., znak [...] Naczelnik Gminy w P. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. O. w wysokości 16 678 zł za nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha, stanowiącą własność J. O., przejętą na własność Państwa.

Decyzją z dnia [...] maja 1977r. znak [...] Naczelnik Gminy w P. zmienił na podstawie art. 115 k.p.a. za zgodą stron ww. decyzję Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. w ten sposób, iż ustalił na rzecz Z. K. (spadkobierczyni J. O. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. - Wydział [...] Nieprocesowy z dnia [...] grudnia 1976 r., sygn. akt [...]) wartość odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha w wysokości 19 842 zł w tym: 16 678 zł - wartość gruntu, 3 164 zł - wartość elementów budowlanych, zmieniając jednocześnie osobę uprawnioną do powyższego odszkodowania na Z. K..

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. J. H. K., H. Z. K., K. J. K., A. S. oraz M. B. K. wystąpili do Wojewody P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r., znak [...] oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. za nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha, stanowiącą własność J. O., przejętą na własność Państwa oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977 r., znak [...].

Pismem z dnia 20 marca 2017 r. J. H. K., H. Z. K., K. J. K., A. S. oraz M. B. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania ww. decyzją z dnia [...] listopada 2017r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r. (nr wskazany na wstępie). W uzasadnieniu wskazano na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. Organ wskazał również, że w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Organ zauważył bowiem, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Organ zauważył, że wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne niepozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958r. miały zastosowanie. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem organu wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Te z kolei nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

W uzasadnieniu wskazano również, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Tym samym w ocenie organu brak przeprowadzenia rozprawy oraz sporządzenia operatu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Organ odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu wskazał:

-odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie stwierdził, iż nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji. Zatem powyższe uchybienie mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 156 § 1 k.p.a..

-odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 1976 r., znak [...] Naczelnik Gminy w P. przyznał na rzecz J. O. odszkodowanie w wysokości 16 678 zł za przejęty na własność Państwa grunt. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 9 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 cena za grunt ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7 poz. 54). Powyższe wskazuje, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości. W przedmiotowej sprawie jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. odszkodowanie zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie wsi gminy P.. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1976 r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne klasy V osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania wynosiła we wsi L. 3,20 zł za 1m2. Prawidłowość przyjętej stawki odszkodowania potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w G. J. M., sporządzona w dniu [...] lipca 1976 r. dla przedmiotowej nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni 0,5212 ha wynosiła 16 678 zł (0,5212 ha x 3,20 zł/1m2). Taka też kwota została przyznana decyzją z dnia [...] października 1976 r., co oznacza ze odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa oraz w oparciu o opinię uprawnionego biegłego.

-odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 115 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 1977r., którą zmieniono decyzję z dnia [...] października 1976r. organ wskazał, że decyzją tą zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 19.842 zł na rzecz spadkobiercy J. O. tj. na rzecz Z. K.. Oceniając legalność tej decyzji w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził w pierwszej kolejności, iż zbyt daleko idące jest stanowisko skarżących co do rażącego naruszenia art. 115 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 1977 r. - zmieniającej decyzję z dnia [...] października 1976 r. po upływie terminu wskazanego w art. 116 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję, obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 115 k.p.a. że Naczelnik Gminy w P. przekroczył 14-dniowy termin na dokonanie autokontroli. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, uchybienie terminowi określonemu w art. 116 k.p.a. nie wywiera żadnego wpływu na zgodność z prawem - wydanej w trybie art. 115 k.p.a. - decyzji na płaszczyźnie materialnoprawnej. Zdaniem Ministra termin na przekazanie akt organowi odwoławczemu, a więc i na wydanie decyzji w ramach autokontroli, ma jedynie charakter instrukcyjny i uznawany jest za lex imperfecta, tj. przepis bez określonej sankcji, nieprzewidujący na wypadek jego złamania bezpośrednich skutków prawnych. Jeśli więc decyzja została wydana zgodnie z określonymi w art. 115 k.p.a. przesłankami, to biorąc pod uwagę cel autokontroli, jakim jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego, zbyt formalistyczne podejście w tym zakresie jedynie wydłużyłoby czas wydania decyzji korzystnej dla strony. Organ wskazał również w tym zakresie, że wskazane przekroczenie terminu z art. 116 k.p.a. stanowi ewentualną wadę procesu administracyjnego, nie zaś materialno-prawną wadę samej decyzji, a zatem, jak wskazano już powyżej, uchybienie to mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 k.p.a.

- że nie podziela stanowiska skarżących, iż przy orzekaniu o zmianie decyzji z dnia [...] października 1976 r. nie dopełniono podstawowego wymogu w postaci wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania. Zdaniem organu, mimo, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest odwołania Z. K. od ww. decyzji z dnia [...] października 1976 r., to niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. A w przedmiotowej sprawie na fakt złożenia przez Z. K. odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. wskazuje treść notatki służbowej spisanej w dniu [...] grudnia 1976 r. na okoliczność spotkania, w którym uczestniczyła również właścicielka przedmiotowej nieruchomości - Z. K. (będąca spadkobierczynią J. O.). Zgodnie z ww. notatką służbową spotkanie zostało zorganizowane w związku ze złożonym odwołaniem od ww. decyzji z dnia [...] października 1976 r.

-odnosząc się do zarzutu skarżących wydania decyzji z dnia [...] październik 1976 r. w stosunku do osoby zmarłej tj. J. O. organ wskazał, że co prawda J. O. zmarł w dniu [...] lutego 1974r, jednakże następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. O. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w G. - Wydział [...] Nieprocesowy dopiero w dniu [...] grudnia 1976 r., tak więc po wydaniu decyzji z dnia [...] października 1976 r. Tym samym, ustalenie faktycznego kręgu spadkobierców w dacie orzekania o odszkodowaniu za przedmiotowy grunt po zmarłym J. O. i przyznania na ich rzecz odszkodowania nie było możliwe z uwagi na nieprzeprowadzone postępowanie spadkowe. Organ podkreślił przy tym, że w dniu podejmowania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Z powyższego wynika, iż ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, którzy w dacie orzekania o odszkodowaniu nie dopełnili obowiązku ujawnienia się w księdze wieczystej. Organ zauważył również, że decyzją z dnia [...] maja 1977 r. organ zmienił swoją decyzję również w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania i przyznał odszkodowanie na rzecz Z. K. - spadkobierczyni zmarłego J. O.. Oznacza to, iż widniejący we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 1976 r. zapis dotyczący właściciela nieruchomości, a co za tym idzie podmiotu uprawnionego do odszkodowania został zmodyfikowany i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując organ wskazał, że obydwie decyzje Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. oraz z dnia [...] maja 1977 r., znak [...], nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, zdaniem organu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Tym samym Wojewoda P. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. H. K., H. Z. K., K. J. K., A. S. oraz M. B. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r. w całości i zarzucając wydanie z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976 r. nr [...] dot. ustalenia odszkodowania na rzecz J. O., została skierowana do osoby nieżyjącej i nie została nigdy uchylona na podstawie art. 137 § 1 pkt 4) k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji zmieniającej a decyzja ją zmieniająca Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] wskazująca jako osobę uprawnioną do odszkodowania Z. K., nosi zatem tę samą wadę;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż J. O. lub jego następczyni prawna złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika, pomimo braku dokumentów świadczących o jego złożeniu, a pozyskaniu innych dokumentów z tego postępowania, co musi prowadzić do wniosku, że takowe odwołanie nie zostało nigdy złożone i z uwagi na skierowanie decyzji Naczelnika do osoby nieżyjącej nie mogło być złożone w odpowiednim terminie;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 115 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika oraz decyzji zmieniającej pomimo braku złożenia odwołania co stanowiło element niezbędny dla możliwości zmiany decyzji w trybie autokontroli.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnili stawiane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie, dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. O. za nieruchomość położoną we wsi L., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha, stanowiącą własność J. O., przejętą na własność Państwa oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. znak: [...] - należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie organy, uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki udało się zgromadzić wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa - tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy dokonały również badania wskazanych wyżej decyzji pod kontem zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdziły ich zaistnienia.

Kluczowym zagadnieniem podnoszonym w postępowaniu przed organem nadzoru, jak również w skardze do Sądu, które zdaniem skarżących wskazują na rażące naruszenie prawa, jest kwestia wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość na rzecz nieżyjącego w tej dacie J. O. oraz dokonania w trybie art. 115 k.p.a. (samokontroli) zmiany tej decyzji, decyzją tego samego organu z dnia 2 maja 1977r. którą ustalono odszkodowanie na rzecz Z. K. (następca prawny po J. O.).

Sąd zauważa zatem, że co do zasady w obiegu prawnym znajduje się decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 115 k.p.a. Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. (decyzja ostateczna). A zatem dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji otwiera drogę do badania i ewentualnego wyeliminowania z obrotu decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976r. skierowanej do nieżyjącego w dacie jej wydania, J. O..

Tym samym w pierwszej kolejności należało rozważyć czy decyzja z dnia [...] maja 1977r., którą zmieniono w trybie art. 115 k.p.a. (a zatem w trybie samokontroli) decyzję z dnia [...] października 1976r. jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, jak utrzymuje strona skarżąca.

Badając powyższą kwestię, Sąd zauważa, że art. 115 § 1 k.p.a. zarówno w dacie [...] października 1976r. jak i w dacie [...] maja 1977r. stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy brak jest pisma Z. K. (następca prawny J. O. ) stanowiącego odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976r. Brak jest również zwrotnych potwierdzeń odbioru, co uniemożliwia także obecnie ustalenie czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że dokumentacja zgromadzona przez organy jest niepełna. Powyższe nie oznacza jednak, zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielanym również przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że takie dokumenty nie istniały, szczególnie gdy na ich istnienie wskazują pośrednio inne dokumenty (podobnie wyrok NSA: z dnia 13 listopada 2012r. sygn. II OSK 156/12; z dnia 8 kwietnia 2016r. sygn. I OSK 1578/14) i przy uwzględnieniu, że od wydania kwestionowanych rozstrzygnięć upłynęło ponad 40 lat. Niezachowanie się akt archiwalnych w całości nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a.

W niniejszej sprawie na złożenie przez Z. K. odwołania wskazuje znajdująca się w aktach sprawy notatka z dnia [...] grudnia 1976r. oraz fakt powołania się przez organ w decyzji z dnia [...] maja 1977r. na podstawę z art. 115 k.p.a. Również pośrednio na fakt złożenia odwołania mogą wskazywać także podjęte w oparciu o wyżej wymienioną notatkę czynności organu związane z szacowaniem składników, które znajdowały się na wywłaszczonych nieruchomościach.

Podkreślenia również wymaga, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. -Wydział [...] Nieprocesowy z dnia [...] grudnia 1976r. Z. K. była jedynym spadkobiercą J. O. zmarłego w dniu [...] lutego 1974r. właściciela działki nr [...] o pow. 0,5212 ha położonej we wsi L., gmina P., na którego rzecz decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. przyznano odszkodowanie. Odwołanie Z. K. rozpoznane w trybie samokontroli przez organ niewątpliwie zostało rozpoznane z uwzględnieniem żądań, które zawarte były w tym odwołaniu. Należy bowiem zauważyć, że żadne dokumenty nie wskazują by Z. K., mimo stosownego pouczenia w decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r., złożyła od niej odwołanie a zatem decyzja była dla niej satysfakcjonująca. Tym samym, za zasadne i prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 115 k.p.a., jak również do naruszenia przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważa co prawda, że wynikający ze zgromadzonych w sprawie dokumentów sposób procedowania przez organ w tym trybie może budzić wątpliwości co do jego prawidłowości, nie mniej nie można ich uznać za rażąco naruszające wskazany przepis, gdyż nie wpływają one na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem podmiotem na rzecz którego winno być przyznane odszkodowanie na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (jt. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), za wskazaną działkę nr [...] była Z. K. spadkobierczyni po J. O..

Tym samym skoro nie można wyeliminować z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r., gdyż brak jest podstaw do uznania, że wydana ona została z rażącym naruszaniem prawa, to tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] października 1976r. Choć nie ulega wątpliwości, że decyzja ta została skierowana do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania (przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to na skutek jej zmiany decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. nie pozostawała ona w obrocie prawnym. A brak możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1977r. powoduje jednocześnie niemożność podważenia decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] października 1976r.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, mając na względzie stanowisko skarżących zawarte w uzasadnieniu skargi, że zasadne jest twierdzenie skarżących, że J. O. nie mógł złożyć odwołania, gdyż w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1976r. już nie żył. Jednakże należy podkreślić, że organ nie twierdzi, że takie odwołanie zostało złożone przez J. O.. Odwołując się bowiem do notatki z dnia [...] grudnia 1976r. wskazuje, że odwołanie zostało złożone przez następcę prawnego J. O. tj. Z. K. Nie ulega również wątpliwości, że stwierdzenie nabycia spadku stosownym postanowieniem Sądu nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 1976r. Jednakże umknęło uwadze skarżącego, że zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobierców a zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia. Otwarci spadku następuje zaś z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.), co oznacza, iż mimo nieposiadania potwierdzającego postanowienia o nabyciu spadku Z. K. mogła wnieść odwołanie od decyzji z dnia [...] października 1976r. Podkreślić przy tym należy, że decyzja zmieniająca Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] maja 1977r. wydana została już po uzyskaniu przez w/w postanowienia o nabyciu spadku potwierdzającego jej uprawnienie do spadku.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organy w ocenie Sądu poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. (v. pismo Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017r. w aktach administracyjnych ).

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.