Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] r., nr [...] o odmowie przyznania M.N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad A.N.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił M.N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną A.N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] r., nr [...] uchyliło decyzję z [...] r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił M.N. przyznania świadczenia rodzinnego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, jako małżonek, mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.". Według ustaleń pracownika socjalnego, dokonanych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 25 marca 2020 r. telefonicznie (ze względu na epidemię koronawirusa), skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A.N. i dwojgiem dzieci. Żona jest przewlekle chora i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga pomocy drugiej osoby w codziennych czynnościach (wymaga opieki od 2018 r.). Skarżący nie pracuje. Małżonkowie zgodnie stwierdzili, że skarżący nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że wykonuje on większość obowiązków domowych – wymienia m.in.: palenie w piecu, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, odprowadzanie młodszego dziecka do szkoły oraz na zajęcia dodatkowe, pomaga przy lekcjach. Skarżący ponadto stwierdził, że dba o czystość, zajmuje się sprzątaniem, zmywaniem, praniem, podawaniem leków żonie oraz zawozi ją na wizyty lekarskie. Zdaniem organu pierwszej instancji, wszystkie wymienione wyżej czynności wykonywane są w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące. Wskazywany zakres opieki w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżący poza pomocą przy ubieraniu, przygotowywaniem posiłków czy leków, nie podaje żadnych bliższych informacji na temat zakresu czynności, które miałby wykonywać podczas sprawowania opieki nad żoną, a które uniemożliwiałyby mu podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Według oświadczenia M.N., jest on jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad żoną, ponieważ jego rodzice nie żyją, a rodzice A.N. są osobami schorowanymi i w podeszłym wieku. W wywiadzie środowiskowym ustalono natomiast, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną zamieszkuje pełnoletni syn A.N., który uczy się w trzeciej klasie Technikum A i mógłby pomóc matce w codziennych czynnościach. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności A. N., we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia podano, że jest osobą zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Z rozmowy telefonicznej z 31 marca 2020 r. wynika, że A. N. z wykształcenia jest technikiem administracji. Po raz ostatni była zatrudniona w 2013 r. i od tego czasu nie podejmuje zatrudnienia. Cały okres zatrudnienia to około 3 lata. Obecnie A. N. nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia. Jednak zdaniem organu pierwszej instancji, posiadane przez nią wykształcenie umożliwia potencjalne znalezienie pracy w obecnych warunkach rynku pracy (np. pracy zdalnej wykonywanej z domu przez Internet). Ponadto A. N. jest samodzielna w takim stopniu, że stan zdrowia umożliwił jej osobiste (bez pomocy drugiej osoby) stawienie się 10 grudnia 2019 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. i odbiór w imieniu męża decyzji. Wobec tego, według organu pierwszej instancji, jest ona osobą częściowo samodzielną, a zakres sprawowanej przez męża opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalony stopień niepełnosprawności A. N. datuje się od 4 lipca 2018 r. Z oświadczenia skarżącego z 2 grudnia 2019 r. wynika, że w tym czasie zarejestrowany był w urzędzie pracy, jako poszukujący pracy. Z uwagi na stan zdrowia żony nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ żona wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Wprawdzie wydruk z systemu weryfikacji danych z PUP w P. potwierdza, że figurował w rejestrze osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku od 21 maja 2018 r. do 16 września 2018 r. Jednak z analizy całości tego wydruku wynika, że poza krótkimi okresami zatrudnienia (2010-2012 r., 2013 r., 2016 r.) skarżący od 2006 r. był osobą nieaktywną zawodowo, co może świadczyć o tym, że nie odnajdował się na rynku pracy. Wobec tego brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem z różnych przyczyn zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną.

W ocenie organu pierwszej instancji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu z uwagi na fakt, że rozmiar opieki przez niego świadczony nad żoną A.N. nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. A. N. jest osobą częściowo samodzielną. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wykracza poza zwykłe czynności wykonywane w każdej rodzinie, które nie kolidują z potencjalnym podjęciem zatrudnienia. Ponadto zamieszkuje z nimi pełnoletni syn A. N. Brak jest faktycznego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną. Znaczny stopień niepełnosprawności A. N. datuje się od 4 lipca 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;

- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającej na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w oparciu o przepis art. 16a u.ś.r., stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczność niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, dowolne uznanie z pominięciem prawomocnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, że wymagająca opieki jest częściowo samodzielna, a nawet może podjąć zatrudnienie, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 1 kwietnia 2020 r. podniósł, że A. N. (ur. [...] lipca 1978 r.) orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 sierpnia 2021 r. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 lipca 2018 r. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano, że jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej. Skarżący w oświadczeniu z 2 grudnia 2019 r. podał, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zarejestrowany w urzędzie pracy, jako poszukujący pracy, a z uwagi na stan zdrowia żony nie może podjąć zatrudnienia. Nie jest kwestionowane, że skarżący mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do alimentacji wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i opiekuje się żoną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnoprawności, nie przesądza jeszcze o zasadności przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

Według organu drugiej instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wywiadów środowiskowych przeprowadzonych 21 października 2019 r. i 25 marca 2020 r. wynika, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A.N. i dwojgiem dzieci. Żona jest przewlekle chora i od 2018 r. kontynuuje leczenie z powodu schorzeń onkologicznych. Skarżący nie pracuje. W piśmie z 24 marca 2020 r. do wykonywanych obowiązków domowych w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną skarżący zaliczył, m.in.: palenie w piecu, rąbanie drzewa, gotowanie obiadów, robienie zakupów, odprowadzanie syna do szkoły i na zajęcia sportowe dwa razy w tygodniu, pomaganie przy lekcjach, dbanie o czystość w domu (trzepie dywany, myje okna, wiesza firanki, zmywa, pierze). Pomaganie żonie przy ubieraniu (założeniu skarpet i butów), jak również przy wejściu i wyjściu z wanny. Podaje leki, zawozi żonę do lekarza i na badania do szpitala. W ocenie organu drugiej instancji, wskazane czynności oraz opiekowanie się dzieckiem są jednak wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Część z tych czynności (jak: trzepanie dywanów, mycie okien, wieszanie firanek, również pranie) nie jest wykonywanych codziennie. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza, czy badania. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 25 marca 2020 r. wynika, że ostatnie wizyty miały miejsce w styczniu 2020 r. w Ł. W lutym 2020 r. miały miejsce badania w szpitalu, a w marcu 2020 r. wizyta u onkologa w T. Natomiast obecnie z powodu epidemii, w celu ustalenia kolejnych wizyt, A.N. ma kontaktować się z lekarzami telefonicznie. Skarżący sprawując opiekę nad żoną, poza pomocą przy ubieraniu "tzn. zakładaniu skarpet, założeniu butów", wejściu i wyjściu z wanny, przygotowywaniu posiłków, czy podaniu leków, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej. W ocenie organu drugiej instancji, zakres i rodzaj sprawowanej opieki przez M. N. nad żoną nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jeżeli zaś, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, to świadczenie takie nie przysługuje. Nie sposób przyjąć, aby żona skarżącego była osobą całkowicie niesamodzielną i nie wymagała pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności 09-M) we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia podano, że A. N. jest osobą zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej oraz wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, co świadczy o stopniu jej samodzielności. Żona skarżącego z wykształcenia jest technikiem administracji. Tym samym posiadane przez nią wykształcenie umożliwia, potencjalne znalezienie pracy w obecnych warunkach rynku pracy (np. pracy zdalnej wykonywanej z domu przez Internet). Stan zdrowia nie stał też na przeszkodzie w osobistym (bez pomocy drugiej osoby) stawieniu się 10 grudnia 2019 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. i odebraniu w imieniu męża decyzji (w aktach sprawy znajduje się upoważnienie do odbioru decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz podpis A. N. potwierdzający odbiór decyzji [...] r.).

Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje, że według unormowań k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, jednak należy również wziąć pod uwagę, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną mieszka jej pełnoletni syn, który uczy się – wobec tego w obecnej sytuacji może pomóc w czynnościach domowych i opiece nad niepełnosprawną matką. Jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec tego, w ocenie organu drugiej instancji, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną. Organ drugiej instancji podzielają stanowisko organu pierwszej instancji co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego wskazał, że z analizy załączonego do akt sprawy wydruku z systemu weryfikacji danych z PUP w P. wynika, że poza krótkimi okresami zatrudnienia (2 listopada 2010 r. – 15 sierpnia 2012 r., 3 czerwca – 10 października 2013 r., 5 września – 20 listopada 2016 r.) skarżący od 2006 r. był osobą nieaktywną zawodowo (z różnych przyczyn wskazanych w wydruku). Może to świadczyć o tym, że nie odnajdywał się na rynku pracy. Nie można więc przyjąć, aby główną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania "permanentnej" opieki nad żoną.

Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje, że skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę. Okoliczność ta, aczkolwiek mogąca rodzić uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez organ pierwszej instancji wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania, nie zwalnia organu od obowiązku zbadania, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o które się obecnie ubiega. Faktycznie wśród przesłanek negatywnych przyznania tego świadczenia, ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wskazał posiadanie przez osobę uprawnioną prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który to przepis nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. W sytuacji skarżącego art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie znajduje jednak zastosowania, ponieważ pomijając nawet, że skarżący nie dokonał wyboru świadczenia (brak wniosku), to nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji nie można uznać, że jest uprawniony do pobierania tego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. N. wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;

b. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w oparciu o art. 16a u.ś.r., stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b z związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji:

- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczność niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, dowolne uznanie z pominięciem prawomocnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, że wymagająca opieki jest częściowo samodzielna, a nawet może podjąć zatrudnienie, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalania organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że same zasady doświadczenia życiowego wskazują, że potrzeba zakładania butów, czy pomoc w czynnościach samoobsługowych, takich jak wejście i wyście z wanny, świadczą o złym stanie zdrowia osoby wymagającej opieki i tym samym konieczności stałej opieki. Pomoc ta ma charakter pomocy w pełnym wymiarze, tzn. że nawet jeżeli w pewnych krótkich momentach dnia – osoba wymagająca opieki może pobyć sama, to jej stan zdrowia wymaga stałego nadzoru osoby trzeciej, a co za tym idzie skarżący jest w ciągłej gotowości. Nadto wykonuje wszelkie czynności samoobsługowe przy żonie, które po prostu wymienił wybiórczo. W przypadku skarżącego można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnia wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko organu, że przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ustalająca prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego jest całkowicie błędne. Fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, art. 27 u.ś.r. stanowi o zbiegu uprawnień, które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa. Koszt fachowej opieki nad osobą niepełnosprawną w wymaganym – stałym zakresie, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, przewyższa przeciętne miesięczne wynagrodzenie według danych GUS. Tym samym skarżący w obecnej sytuacji nie jest w stanie zastąpić osobistej opieki nad żoną – zleceniem i opłaceniem takiej opieki. O pozbawianiu skarżącego i jego żony wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego świadczy chociażby okoliczność, że organ niejako próbuje przerzucić ciężar takiej opieki na pełnoletniego syna wymagającej opieki, który sam się uczy. Stawia to walor i jakość takiej opieki znakiem zapytania, a tym samym pozbawia wsparcia finansowego jakie skarżącemu i żonie bezsprzecznie przysługuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ administracji wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie budzi zatem wątpliwości, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., na co zasadnie zwróciły uwagę organy administracji.

Sąd podziela dokonaną przez organy administracji wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pominięcie tego przepisu w związku z utratą przez niego domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznał przepis ten za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W świetle powołanych przepisów i wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest, w ocenie sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Podzielając stanowisko organów administracji we wskazanych powyżej kwestiach, sąd uznał natomiast, że nie zasługuje na akceptację stanowisko, że rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącego nie jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż nie jest ona osobą całkowicie niesamodzielną i nie wymaga pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że A. N. – żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 09-M. Orzeczenie zostało wydane do 31 sierpnia 2021 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 sierpnia 2018 r. W orzeczeniu tym wskazano wprawdzie, że jest ona zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, lecz jednocześnie wskazano, co całkowicie uszło uwadze organów obu instancji, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia tego także wynika, że żona skarżącego wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacji świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uzależnił prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc uznał za konieczne, aby ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki była dokonywana przez wyspecjalizowany organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki.

Ustawodawca na użytek regulacji zawartej w u.ś.r. w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 w pkt 21 u.ś.r., sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2027), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z dnia 15 lipca 2003 r.", w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy – co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki – co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych – co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Z § 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. wynika, że w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności wystarczające jest takie naruszenie sprawności organizmu, które powoduje, że osoba wymagająca opieki zależna jest od otoczenia w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz kontaktach ze środowiskiem w związku z czym zachodzi konieczność sprawowania opieki i osoba taka wymaga wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W myśl zaś powołanego wyżej § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. dla uznania, że opieka i pomoc w pełnieniu ról społecznych ma charakter długotrwały konieczne jest jej sprawowanie przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na uwadze w tym wypadku organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2020 r., IV SA/Wr 81/20 i WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20).

W orzecznictwie wskazuje się, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/wr 287/19). Zatem istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).

Należy mieć także na względzie cel regulacji zawartej w powołanym na wstępie przepisie art.17 u.ś.r., a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów u.ś.r. będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., I OSK 2397/18).

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żona skarżącego, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (11 grudnia 2019 r.), legitymowała się prawomocnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie wskazano, że A. N. jest osobą o naruszonej sprawności organizmu wymagającą w celu pełnienia ról społecznych, długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zatem przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono, m.in. sprawność psychofizyczną jej organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych i konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby.

W świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki lub pomocy innej osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie może negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą oraz konieczności udzielania jej pomocy, określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności.

W związku z tym nie zasługuje na aprobatę sądu pogląd organów orzekających, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną i rodzaj udzielanej jej pomocy, nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze pracy. To stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika jednoznacznie konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego. Poza tym, jak wynika z powołanego wyżej § 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. wśród czynności, przy wykonywaniu których uznano za konieczne udzielanie wsparcia osobie z naruszoną sprawnością organizmu przez opiekuna, wymieniono nie tylko czynności samoobsługowe, ale również prowadzenie gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Nawet z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z 25 marca 2020 r. oraz oświadczenia skarżącego z 24 marca 2020 r. wynika, że skarżący tego rodzaju czynności wykonuje, chociaż organy administracji uznały, że są to "zwykłe czynności" wykonywane w każdej rodzinie, część z nich nie jest wykonywana codziennie (trzepanie dywanów, mycie okien, wieszanie firanek, pranie, wizyty lekarskie czy badania), zaś pomocy A. N. powinien również udzielać jej pełnoletni syn, który jest uczniem trzeciej klasy technikum. Jeżeli organ administracji miał w tym zakresie jakieś wątpliwości, to powinien był sprecyzować skierowane do skarżącego i jego żony pytania.

Pomoc i wsparcie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. nie zawsze musi oznaczać, że osoba wymagająca opieki jest we wszystkim wyręczana i nie wykonuje wszystkich czynności samodzielnie. Wystarczające jest, że naruszenie sprawności organizmu jest tego rodzaju, że przy ich wykonywaniu konieczna jest pomoc i wsparcie innej osoby. W tej sytuacji okoliczność, że 10 grudnia 2019 r. A. N. odebrała w organie administracji decyzję z [...] r. o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej nie ma istotnego znaczenia.

Poza tym nie sposób nie zauważyć, że wprawdzie skarżący, jak ustaliły organy administracji, poza krótkimi okresami zatrudnienia nie był w momencie złożenia wniosku osobą aktywną zawodowo od dłuższego czasu, to jednak według oświadczenia z 2 grudnia 2019 r., przed złożeniem wniosku był zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy. Fakt niepodejmowania pracy uzasadnił natomiast koniecznością pomagania żonie w codziennych czynnościach. Nadto pomiędzy wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (7 sierpnia 2018 r.) a złożeniem wniosku przez skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (14 października 2019 r.) upłynął znaczny okres czasu (ponad rok) i nie jest wykluczone, że w tym czasie jej stan zdrowia uległ pogorszeniu.

W ocenie sądu, w tej sytuacji brak jest wystarczających podstaw, aby uznać, że przyczyną niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest "nieodnajdywanie się na rynku pracy" a nie sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną.

Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest – częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Okoliczność, że świadczenie to ma być formą wsparcia rodziny i nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Istotnie zatem przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Rzeczywiście więc chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Powyższe wskazuje, że organy administracji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów praw materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie rozważyć nadto należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo że posiadał on uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalone na mocy decyzji z 3 grudnia 2019 r. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wymaga uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Przy czym użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy wnioskodawca ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Stąd też dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 29 kwietnia 2019 r.). Fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny.

Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżący na mocy decyzji z 3 grudnia 2019 r. r. był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez niego wcześniej uzyskanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W orzecznictwie wskazuje się, że w takiej sytuacji kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z tego zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zagwarantować mu wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego – z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki – wsparcia.

Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

dc