Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 560/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 6, art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi R Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R Sp. z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2011r. R Spółka z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 81, 17 09 04 w procesie R15 oraz z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach 15 01 01, 15 01 02, 15 01 03, 15 01 04, 15 01 05, 15 01 06, 15 01 07, 15 01 09, 15 02 03, 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 17 01 80, 17 01 81, 17 01 82, 17 02 01, 17 02 02, 17 02 03, 17 03 80, 17 04 07, 17 04 11, 17 05 04, 17 06 04, 17 08 02, 17 09 04 na należącej do niej działce nr [...].

Rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ( znak [...]) częściowo umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną pozostawaniem w obrocie prawnym zezwolenia na odzysk i zbieranie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., a w pozostałym zakresie odmówił udzielenia pozwolenia z uwagi na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, a także stwarzanie zagrożenia dla życia zdrowia ludzi lub środowiska.

W wyniku odwołania wnioskodawcy - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 roku znak [...] – zaskarżona decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, po ustaleniu, iż spółka podtrzymuje wniosek w dotychczasowym zakresie, organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy o wyrażenie opinii w przedmiocie wydania zezwolenia na odzysk odpadów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] Wójt Gminy wyraził opinię pozytywną podkreślając, iż chodzi o kontynuowanie przez spółkę już prowadzonej działalności.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Starosta, powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. ) odmówił spółce udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce nr [...].

W motywach decyzji organ wskazał, że działka nr [...], na której wnioskodawca zamierza zbierać odpady objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Gminy Nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego gminy w miejscowości [...], wyznaczono teren ww. działki (symbol NU) z przeznaczeniem pod zakład utylizacji odpadów innych niż niebezpieczne z obiektami związanymi wyłącznie z funkcją terenu w zakresie wynikającym z uwarunkowań zarządzania i techniczno-technologicznych ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania. W ocenie Starosty, przytoczony zapis uchwały oznacza, iż na działce powinien powstać zakład utylizacji odpadów, który będzie zagospodarowywał odpady poprzez ich unieszkodliwianie wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi z tym przedsięwzięciem, a taka gospodarka odpadami byłaby zgodna z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, w której to ustawodawca określił zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ponadto organ ustalił, iż na terenie przeznaczonym pod budowę zakładu utylizacji odpadów nie funkcjonuje zakład utylizacji odpadów ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Tym samym, zdaniem Starosty, w przedmiotowej sprawie zostały ujawnione okoliczności określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W ocenie organu I instancji zachodzi bowiem ewidentna sprzeczność zamierzonego przedsięwzięcia, polegającego na zbieraniu odpadów z uchwaloną przez Radę Gminy, uchwałą Nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w miejscowości [...]. Dla poparcia swego stanowiska organ powołał się też – szeroko cytując jego fragmenty - na uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie II SA/Go 311/07, dotyczącej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, w której Sąd podzielił pogląd o niezgodności działalności polegającej na utworzeniu miejsca do zbierania i przeładunku odpadów drzewnych z tym samym, co w rozpoznawanej sprawie, planem miejscowym.

W odwołaniu od decyzji Starosty skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności: art. 110 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zapis w powołanej przez Starostę uchwale ( planie miejscowym ) oznacza, iż na działce objętej wnioskiem spółki powinien powstać zakład utylizacji odpadów, który będzie zagospodarowywał odpady poprzez ich unieszkodliwianie wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi z tym przedsięwzięciem. SKO wskazało za Starostą, iż dotychczas na terenie przeznaczonym pod budowę zakładu utylizacji odpadów zakład taki nie funkcjonuje. W sprawie zachodzą zatem okoliczności określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

W ocenie Kolegium nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa poprzez uznanie przez organ I instancji, że pomiędzy zamierzonym przez skarżącą przedsięwzięciem polegającym na zbieraniu odpadów, a uchwaloną przez Radę Gminy uchwałą Nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje ewidentna sprzeczność, podczas gdy zamierzona inwestycja w żaden sposób nie godzi w postanowienia tego planu i nie jest z nim sprzeczna, albowiem jeżeli według mpzp dopuszczalne jest na danym terenie utworzenie zakładu utylizacji odpadów, to tym bardziej dopuszczalne jest zbieranie odpadów na tym terenie, jako że prowadzenie takiego zakładu utylizacji jest bardziej szkodliwe dla środowiska, niż samo ich zbieranie. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i doszedł do przekonania, że właśnie taka sprzeczność występuje.

Kolegium wskazało, że aby mówić w niniejszej sprawie o zgodności z między przepisami prawa miejscowego tj. uchwałą Nr V/47/2003 Rady Gminy z dnia [...] maja 2003r., a zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami przez skarżącą tj. zbieraniem odpadów na terenie działki nr [...] musi istnieć funkcjonalnie powiązane. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu wskazując, że na danym terenie możliwe jest wyłącznie powstanie zakładu utylizacji odpadów, który będzie zagospodarowywał odpady poprzez ich unieszkodliwianie wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi z tym przedsięwzięciem, to - w ocenie organu - jako taki przesądza również o ograniczeniach w tym zakresie. Oznacza to, że brak jest możliwości prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów związanej z funkcją terenu w zakresie wynikającym z uwarunkowań zarządzania i techniczno - technologicznych zakładu utylizacji odpadów tj. składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w sytuacji innej niż funkcjonalnie powiązanej z zakładem utylizacji odpadów.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieuwzględnienie postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej zezwolenia na prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie odzysku odpadów na działce nr [...], SKO stwierdziło, że po pierwsze zarzut ten dotyczy innego postępowania administracyjnego tj. postępowania w sprawie prowadzonej przez Starostę w 2009 r., zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...]. SKO podkreśliło, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy organ I instancji wziął pod uwagę postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem opiniującym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W ocenie organu II instancji, nieuwzględnienie przez organ rozstrzygający sprawę wyrażonego w niej stanowiska nie stanowi natomiast naruszenia przepisów prawa. Opinia ta dotyczy bowiem oceny prawidłowości sposobu odzysku odpadów i nie jest dla organu wydającego decyzję wiążąca. Zdaniem SKO, organ współdziałający nie współuczestniczy z organem właściwym w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy, lecz jedynie przyczynia się do poszerzenia jego wiedzy o dodatkowe informacje, a wyrażona przez niego opinia wchodzi do materiału dowodowego sprawy podlegającego swobodnej ocenie organu wydającego decyzję. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wziął pod uwagę stanowisko wyrażone przez Wójta Gminy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 110 w związku z art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, poprzez nieuwzględnienie, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. oparta została na tożsamym stanie faktycznym co we wniosku skarżącej z dnia [...] października 2011 r. z tą różnicą, że decyzja ta zezwalała na prowadzenie wskazanej działalności do lutego 2012 r., zaś wniosek skarżącej dotyczył okresu po lutym 2012 r., a w konsekwencji organ, opierając się na tożsamym stanie faktycznym wydał odmienne niż poprzednio rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a skoro w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, to ustalony stan sprawy nie pozwala na inne jej rozstrzygnięcie. Kolegium podało, iż stosując zasadę praworządności, nie można wiązać organu administracji skutkami wydanego poprzednio rozstrzygnięcia, nawet gdy rozstrzygnięcie takie dotyczyło sprawy o niemalże tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Takie związanie doprowadziłoby bowiem do sytuacji w której nawet błędna decyzja poprzednia, musiałaby przez ten organ "powielana". Prowadziłoby to zatem do absolutnego braku możliwości zmiany stanowiska w sprawie, nawet w przypadku wydania wcześniej, tym zakresie, błędnego rozstrzygnięcia.

W skardze R Spółka z o.o. ponowiła zasadnicze zarzuty odwołania zarzucając organowi II instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

art. 110 Kpa w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, poprzez nieuwzględnienie, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zezwalająca na prowadzenie skarżącej działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów na tym samym terenie (działka nr [...]), o którym mowa we wniosku skarżącej z dnia [...] października 2011 r. oparta została na tożsamym stanie faktycznym, co we wniosku skarżącej z tą różnicą, że decyzja ta zezwalała na prowadzenie wskazanej działalności do lutego 2012 r., zaś wniosek skarżącej dotyczył okresu po lutym 2012 r., a w konsekwencji organ, opierając się na tożsamym stanie faktycznym wydał odmienne niż poprzednio rozstrzygnięcie, pomimo iż po stronie skarżącej zmianie nie uległy żadne istotne warunki do uzyskania takowego zezwolenia,

art. 110 Kpa w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że nie można wiązać organu administracji skutkami wydanego poprzednio rozstrzygnięcia, podczas gdy poprzednie rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o niemalże tożsamy stan faktyczny, na gruncie obowiązującego po dziś dzień planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie wydanie odmiennej decyzji godzi w zasadę praworządności,

art. 110 Kpa w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że wydana poprzednio decyzja zezwalająca skarżącej na zbieranie odpadów na działce nr [...] była błędna, a zatem organ nie jest obowiązany jej powielać, podczas gdy organ II instancji nie jest uprawniony do dokonywania oceny zasadności i prawidłowości wydanej wcześniej, prawomocnej decyzji,

art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że pomiędzy zamierzonym przez skarżącą przedsięwzięciem polegającym na zbieraniu odpadów, a uchwaloną przez Radę Gminy uchwałą nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje ewidentna sprzeczność, podczas gdy zamierzona inwestycja w żaden sposób nie godzi w postanowienia tego planu (dotyczy zbierania odpadów, a nie prowadzenia ich odzysku) i nie jest z nimi sprzeczna, albowiem jeżeli według mpzp dopuszczalne jest na danym terenie utworzenie zakładu utylizacji odpadów, to tym bardziej dopuszczalne jest zbieranie odpadów na tym terenie, jako że prowadzenie takiego zakładu utylizacji jest bardziej szkodliwe dla środowiska, niż samo ich zbieranie,

art. 7 Kpa w zw. 2 art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie postanowienia wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie odzysku odpadów na działce nr [...], podczas gdy z dokumentu tego wynika, że brak jest jakichkolwiek przeszkód na prowadzenie przez skarżącą na wskazanym terenie zamierzonej przez nią działalności;

art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez uznanie, że pozytywna opinia wójta Gminy nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, podczas gdy opinia ta winna stanowić wiarygodny dowód dla oceny zasadności wniosku skarżącej, i który to dowód został przez organ bezpodstawnie nieuwzględniony,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a w szczególności:

art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się uznaniem, że zamierzona przez skarżącą inwestycja godzi w postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla terenu, na którym owa inwestycja miałaby się znajdować, podczas inwestycja ta w żaden sposób nie wykracza poza ustalenia mpzp, a co za tym idzie - nie sposób mówić o zmianie przeznaczenia terenu i jego zagospodarowania,

art. 29 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, przejawiające się uznaniem, że wydanie zezwolenia skarżącej zgodnie z jej wnioskiem stanowiłoby zagrożenia dla środowiska, gdyż działka na której miałaby być prowadzona działalność znajduje się w strefie zasilania GZWP 138, podczas gdy:

na działce tej od kilku lat skarżąca prowadzi tożsamą działalność, co nigdy nie spotkało się z zarzutem organu o jej szkodliwości na środowisko,

dla działki tej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje powstanie zakładu utylizacji odpadów, który w ocenie skarżącej jest bardziej szkodliwy dla środowiska aniżeli działalność polegająca na zbieraniu i unieszkodliwianiu odpadów, w sąsiedztwie działki, na której skarżąca prowadzi przedmiotową działalność znajduje się zakład zajmujący się cynkowaniem elementów metalowych (M) posiadający w pobliżu składowisko odpadów przemysłowych , która to działalność, pomimo tego, że jest bardziej szkodliwa, to nie została uznana przez organ za zagrażającą dla środowiska, co tym bardziej przemawia za uwzględnieniem wniosku skarżącej o wydanie jej danego zezwolenia.

art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż zamierzony sposób gospodarki jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] nie zakazuje zbierania odpadów na wskazanym terenie.

Powołując wskazane zarzuty spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie zezwolenia skarżącej zgodnie z jej wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi dokonano rozwinięcia stawianych zarzutów. W szczególności wywodzono, iż zamierzone przez spółkę przedsięwzięcie polegające na kontynuowaniu zbierania odpadów na działce nr [...] jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w miejscowościach [...] - Uchwały Nr V/47/2003 Rady Gminy z dnia [...] maja 2003r., a także Uchwały Nr VlI/67/2003 Rady Gminy z dnia [...] września 2003 r. w sprawie utworzenia spółki i wniesienia wkładu niepieniężnego (aportu) gminy do R Sp. z o.o.. W ocenie Spółki przedsięwzięcie to nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem dotyczy działalności, która mieści się w zakresie zamierzonej na działce nr [...] inwestycji, a polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., Nr 270 – powoływanej jako: ppsa ).

Sądowa kontrola zaskarżonej skargą decyzji, przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności w zakresie wyznaczonym nie tylko przez zarzuty skargi, ale też regulacje przepisu art. 134 § 1 ppsa, wykazała, iż zarówno decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] października 2011 r. Jak wynika z jego treści wnioskowany do udzielenia pozwolenia sposób gospodarki odpadami polegał na odzysku odpadów w procesie R15 oraz zbieraniu odpadów o kodach wskazanych we wniosku, innych niż niebezpieczne.

Jedynym powodem dla którego organy obu instancji odmówiły skarżącej udzielenia wnioskowanego pozwolenia było uznanie, iż zamierzony przez spółkę ( tj. wskazany we wniosku ) sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego tj. z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego gminy w miejscowości [...] ( Dz. Urz. Woj. nr 33, poz. 679/2003 )

Zgodne w tej kwestii stanowisko organów obu instancji oparte zostało na przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1234 zezm.), w myśl którego właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – powoływana jako: ustawa o pzp) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. W planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu ( art. 4 ust. 1 ustawy o pzp ). Tym samym więc to ustalenia planu nie tylko mogą, ale i muszą stanowić kryterium według którego, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach właściwy organ bada wniosek o udzielenie zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów. W przypadku stwierdzenia niezgodności z zapisami planu miejscowego organ ma obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia choćby jednej z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach organ ma obowiązek odmówić jego wydania.

Okolicznością pozostającą poza sporem pozostawało w sprawie, iż wskazana we wniosku spółki działka o numerze ewidencyjnym [...], na której ma być prowadzona objęta wnioskiem gospodarka odpadami, położona jest na terenie objętym obowiązującym nadal (art. 87 ustawy o pzp) planem miejscowym. Stosownie do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, podjętego uchwałą Rady Gminy Nr V/47/2003 z dnia [...] maja 2003 r., działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem NU. Wskazany symbol posiada w planie miejscowym co do funkcji terenu zapis "1. ustalenia funkcjonalne: 1. planowany zakład utylizacji odpadów innych niż niebezpieczne z obiektami związanymi wyłącznie z funkcją terenu w zakresie wynikającym z uwarunkowań zarządzania i techniczno-technologicznych ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, 2. obowiązuje zakaz składowania zwierząt padłych, 3. obowiązuje zakaz spalania odpadów."

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędne pozostawało stanowisko organów orzekających obu instancji, iż wskazywany przez skarżącą we wniosku z dnia [...] października 2012 r. sposób gospodarki odpadami na działce nr [...] pozostaje niezgodny z zapisami obowiązującego planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem NU. Okoliczność, iż w planie miejscowym dla terenu NU, na którym znajduje się działka skarżącej, przewidziano docelowo budowę zakładu utylizacji nie może przesądzać o tym, iż skarżąca spółka jako właściciel działki nie może, do czasu realizacji planowanej inwestycji prowadzić na niej, oczywiście przy spełnieniu wszystkich pozostałych prawem przewidzianych wymogów ( których organy nie badały ), działalności polegającej na odzysku i zbieraniu odpadów w sposób opisany we wniosku.

Literalna wykładnia przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście prowadzić może do wniosku, iż normodawca nie przewidział dla wskazanego terenu innego sposobu jego wykorzystania jak lokalizacja zakładu utylizacji odpadów innych niż niebezpieczne. Wykładnia gramatyczna nie jest jednakże jedyną metodą dochodzenia do rzeczywistej treści normy prawnej. Rozważenia bowiem każdorazowo wymaga, czy samo brzmienie przepisu jest wystarczające, czy też konieczne jest dla odkodowania normy prawnej w nim zawartej zastosowanie innych jeszcze rodzajów wykładni np. wykładni celowościowej ( funkcjonalnej ). Wnioskowanie z litery prawa nie zawsze bowiem da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego celem. W przypadku wykładni przepisów z zakresu planowania przestrzennego ( także przepisów prawa miejscowego regulujących tę materię) należy mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o pzp ich celem jest zapewnienie możliwości realizacji inwestycji czy zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego.

Nie może budzić wątpliwości, iż zapisane w planie przeznaczenie terenu MU, a tym samym i działki nr [...], w istocie służy gospodarce odpadami innymi niż niebezpieczne. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem skarżącej, że planowany zakład utylizacji odpadów stanowi poważniejszą ingerencję w środowisko niż działalność o jakiej mowa we wniosku. Nadto jej prowadzenie w żaden sposób nie wyłącza możliwości realizacji zapisanej w planie podstawowej funkcji dla tego terenu jakim jest inwestycja w postaci zakładu utylizacji odpadów. W istocie bowiem rodzaj gospodarki odpadami ( tj. ich zbieranie i odzysk w sposób wskazany we wniosku) stanowią jedynie wycinek gospodarki odpadami jaka byłaby prowadzona w planowanym zakładzie utylizacji odpadów.

Skarżąca wnioskuje o pozwolenie na prowadzenie gospodarki odpadami na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,88 ha, zaś wskazany w planie miejscowym teren o symbolu NU ma powierzchnię 33,62 ha z możliwością powiększenia o tereny KUd-1 i RP/NU. Analiza całościowa załącznika graficznego do planu prowadzi do wniosku, iż teren objęty planem przeznaczony jest zasadniczo na prowadzenie na nim gospodarki odpadami. Wskazuje na to sąsiedztwo terenu o symbolu NU z terenami składowisk odpadów ( przemysłowych NU 1p i komunalnych NU 1p ) jak i terenami zieleni izolacyjnej ( ZL ) czy terenami upraw z przeznaczeniem pod zalesienie i zadrzewienie jako obszar ograniczonego użytkowania. Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż gospodarka odpadami innymi niż niebezpieczne odpowiada funkcjonalnemu przeznaczeniu terenu NU, zapisanemu w obowiązującym planie miejscowym.

Uznając, iż wskazany we wniosku skarżącej sposób gospodarki odpadami nie narusza przepisów prawa miejscowego, Sąd orzekający nie podzielił tym samym stanowiska wyrażonego, w powołanym przez organ I instancji, wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie II SA/Go 311/07 i zawartej w nim – jedynie gramatycznej - wykładni przepisów planu miejscowego regulujących przeznaczenie terenu o symbolu NU.

W kwestii konieczności badania, przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia, zgodności wnioskowanej gospodarki odpadami z przepisami mpzp, odnosząc się tym samym do części zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w dacie udzielania skarżącej poprzedniego pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów tj. wydania decyzji z dnia [...] marca 2009 r., przepis art. 29 ustawy o odpadach nie przewidywał konieczności badania zgodności zamierzonej gospodarki odpadami z przepisami prawa miejscowego. Wymóg taki wprowadzony został dopiero od 12 marca 2010 r., ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. ( Dz. U. z 2020 r. nr 28 poz. 145 ) o zmianie ustawy o odpadach z dnia 22 stycznia 2009 r. Tym samym uległ zmianie stan prawy w jakim rozpoznawany był wniosek skarżącej z dnia [...] października 2011 r. Zatem nawet jeżeli przyjąć, iż w chwili rozpoznawania ponownego wniosku skarżącej stan faktyczny pozostawał taki sam jak w chwili udzielenia zezwolenia z dnia [...] marca 2009 r. to odmienny stan sprawy obligował organy do badania go świetle planu miejscowego z [...] maja 2003 r., co w odniesieniu do poprzedniego wniosku nie miało miejsca.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej w kwestii związania organów orzekających w sprawie wniosku z dnia [...] października 2011 r. poprzednią decyzją ( z dnia [...] marca 2009 r. ) udzielającą spółce pozwolenia na gospodarkę opadami jak i w kwestii ich związania opinią wójta gminy. Pozwolenie z dnia [...] marca 2009 r. wiązało organy orzekające jedynie przez czas na jaki było udzielone tj. do lutego 2011 r. Związanie organu wydaną decyzją o jakim mowa w art. 10 Kpa trwa bowiem do ustania jej mocy obowiązującej. Organ przestaje być nią związany gdy decyzja zostanie uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie. Ta ostatnia sytuacja następuje np. z upływem czasu na jaki udzielono pozwolenia.

Niezasadny pozostawał też zarzut naruszenia art. 7 Kpa w zw. 2 art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie postanowienia wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie odzysku odpadów na działce nr [...]. Postanowienie to uzyskane zostało bowiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku skarżącej zakończonym wydaniem decyzji – pozwolenia z dnia [...] marca 2009 r.

W postępowaniu wszczętym kolejnym wnioskiem tj. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji ( ponownie rozpoznając sprawę ) wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy o wyrażenie opinii. Zgodnie bowiem z przepisem art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach opinia taka jest konieczna w zakresie w jakim wniosek dotyczy odzysku odpadów. Nie jest ona natomiast wymagana w sytuacji ubiegania się o zezwolenie na zbieranie i transport odpadów. W zakresie charakteru prawnego tej opinii, wyrażanej w formie procesowej postanowienia, Sąd orzekający podziela wywody SKO, w szczególności w zakresie braku związania organu właściwego opinią wyrażoną przez organ opiniujący. Brak związania nie oznacza jednak braku obowiązku odniesienia się organu rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia do stanowiska organu opiniującego w uzasadnieniu decyzji. Opinia stanowi bowiem element materiału dowodowego, który podlega ocenie organu orzekającego w ramach obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, wypływającego dla niego z przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kpa, nakazującego danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Należy też wskazać na obowiązek realizowania przez organ zasady przekonywania wskazanej w art. 11 Kpa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy SKO bezpodstawnie uznało, iż w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji, odmawiając stronie udzielenia pozwolenia, odniósł się do pozytywnej opinii Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. Tymczasem analiza decyzji Starosty wskazuje, iż organ ten w uzasadnieniu wskazał jedynie na fakt uzyskania pozytywnej opinii Wójta i jej treści, co w żaden sposób nie oznacza odniesienia się do niej i nie może być uznane za spełnienie obowiązków wynikających z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 11 Kpa.

Za niezrozumiały uznać natomiast należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, przejawiającego się uznaniem, że wydanie zezwolenia skarżącej zgodnie z jej wnioskiem stanowiłoby zagrożenia dla środowiska, gdyż działka na której miałaby być prowadzona działalność znajduje się w strefie zasilania GZWP 138. Zważyć bowiem należy, iż jedyną podstawą odmowy udzielenia zezwolenia była istniejąca – zdaniem organów – przesłanka negatywna z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach tj. niezgodność gospodarki odpadami z planem miejscowym. Uznanie przez organ I instancji, iż wydanie skarżącej zezwolenia zgodnie z jej wnioskiem stanowiłoby zagrożenia dla środowiska, gdyż działka na której miałaby być prowadzona działalność znajduje się w strefie zasilania GZWP 138, było jedną z przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia dokonanej decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...], uchyloną przez SKO w wyniku odwołania skarżącej.

Mając zatem na uwadze fakt naruszenia przez organy przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach przez wadliwe uznanie, iż wnioskowana przez spółkę gospodarka odpadami narusza ustalenia prawa miejscowego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W sprawie bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa ), a zatem skutkującym eliminacją kontrolowanych aktów z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, zaszła przy tym konieczność uchylenia także ( art. 135 ppsa ) decyzji organu I instancji. Organy, rozstrzygając w przedmiocie wniosku skarżącej, poprzestały bowiem wyłącznie na badaniu kwestii zgodności wnioskowanej gospodarki odpadami z planem miejscowym. Całkowicie pominięty został na przykład wymóg oceny jej zgodności z planami gospodarki odpadami ( art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy o odpadach ).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie prawidłowe wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście wszystkich wymogów ustawowych, warunkujących udzielenie pozwolenia na gospodarkę odpadami w zakresie wnioskowanym przez stronę, przy uwzględnieniu poglądu prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu.

Konsekwencją uwzględnienia skargi i wniosku skarżącej o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów postępowania jest rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zasądzające zwrot poniesionego wpisu – 200 zł , kosztów zastępstwa procesowego – 240 zł i opłaty od pełnomocnictwa – 17 zł , podjęte na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa.