Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 973/14 w sprawie ze skargi B.S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz B.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 973/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wezwaniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżąca wystąpiła do [...] S.A. w W. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych posadowionych na gruncie stanowiącym własność wnioskodawczyni. W odpowiedzi z dnia 18 września 2013 r. spółka nie odniosła się merytorycznie do kwestii przesłania wnioskowanej dokumentacji. Wobec przedłużającej się bezczynności adresata wniosku, skarżąca skierowała do [...] S.A. (następcy prawnego [...] S.A.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, m.in. przesłania wnioskowanej dokumentacji. W odpowiedzi z dnia 28 listopada 2012 r., spółka ponownie nie odniosła się do kwestii przesłania wnioskowanej dokumentacji.

Pismem z dnia 6 października 2014 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 sierpnia 2013 r. Do dnia wniesienia skargi zainteresowana nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). wskazując, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zatem przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. Spółka wyjaśniła, że nie jest zobowiązana do przekazywania sądowi skarg, albowiem nie jest organem w tej sprawie i nie podpada pod działanie art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.). Z tych przyczyn przekazanie skargi należy traktować jako działanie wymuszone obawą o konsekwencje z art. 55 § 1 w związku art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie spółki skarga jest niezasadna albowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek natury prawnej pozwalających przyjmować, że spółka jest podmiotem zobligowanym do udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] S.A. nie spełnia bowiem żadnego z warunków określonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, na podstawie którego można daną jednostkę klasyfikować do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 przywołanej regulacji. [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Status spółki w odniesieniu do treści art. 4 u.d.i.p. był już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w orzeczeniu z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2131/13 nie uznał spółki za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Zobowiązując [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną. Zatem także decyzje administracyjne i inne dokumenty dotyczące lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu i eksploatacji infrastruktury przesyłowej, żądane przez skarżącą są informacja publiczną

Odnosząc się do kwestii czy spółka jest zobowiązana podmiotowo do udzielenia informacji publicznej, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest zamknięty. Natomiast w art. 4 ust. 5 u.d.i.p. wskazano jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne, które zobowiązane są do udzielania informacji publicznej. Zdaniem Sądu, użycie w tym przepisie sformułowania "zadania publiczne", zamiast "zadania władczy publiczne" oznacza, że zignorowany został w tym zakresie element podmiotowy i w efekcie wskazuje, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd szczegółowo i obszernie wykazał, dlaczego zadania z zakresu telekomunikacji uznać należy za zadania publiczne. W konsekwencji Sąd uznał, że [...] S.A., mimo iż jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Podkreślił, że spółka ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju (działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych). Ponadto dysponuje ona znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom spółki, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Ponadto w opinii Sądu państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Sąd stwierdził również, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Przepis ten stanowi, że po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

W konsekwencji Sąd uznał, że spółka, jako podmiot wykonujący bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką publicznie dostępną łączność telefoniczną, przy uwzględnieniu znaczenia usług telekomunikacyjnych z punkt widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jej posiadaniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 i art. 32 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię w szczególności poprzez uznanie, że spółka jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ponadto dokonania wadliwej interpretacji zapisu ww. pkt 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje skargi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Spółka już w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi wobec braku po jej stronie statusu organu administracji oraz braku statusu sprawy administracyjnej. Sąd nie odniósł się w ogóle do statusu sprawy administracyjnej. Natomiast w kwestii istnienia organu i tym samym strony, Sąd powołując się na art. 32 p.p.s.a. uznał spółkę, za organ w znaczeniu funkcjonalnym. Jednocześnie w dalszej części swojego uzasadnienia wskazał, że takie znaczenie organu wymaga aby podmiot był powołany do wykonywania zadań publicznych z mocy ustawy. Sąd jednak nie wskazał aby spółka była powołana do wykonywania zadania publicznego na mocy ustawy. Tymczasem brak kognicji sądu administracyjnego jako powodujący nieważność postępowania winien być brany pod uwagę z urzędu i niezależnie od granic skargi. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są, oprócz organów władzy, także te które wykonują zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Uznając spółkę za jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, Sąd niezgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego oderwał część przepisu od całości wyrażenia. Sąd zdaniem skarżącej niezasadnie analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi a w szczególności w aspekcie wielkości i potencjału [...] SA w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni, Sąd uznał, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych. Zdaniem spółki, taka wykładnia winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych mniejszych niż spółka, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych, co wypacza sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna B.S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych, podzielając w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji twierdząc, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zatem przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie czy [...] S.A. jest w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Odpowiedź na to pytanie przesądzać bowiem będzie o kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] S.A. (podmiot poprzednio działający pod nazwą [...] S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu pierwszej instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., szczególnie wskazanych w jego punkcie 5.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy podkreślić, że wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne (tak jak skarżąca kasacyjnie spółka, o czym niżej) pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżąca kasacyjnie spółka wykonuje zadania publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten prawidłowo przyjął, że spółka ta należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie zadań publicznych nie jest zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem wskazać, że w doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne [w:] J. Zimmerman (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to niepodobna odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma – "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne, udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele innych orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne – m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonuje [...] S.A. (jak i inne podmioty działające na tym gruncie, co należy w tym miejscu szczególnie podkreślić ze względu na słuszny zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym wywodzie Sądu meriti, dotyczącym pozycji skarżącej kasacyjnie spółki ze względu na duży zakres jej oferty i wpływu tej okoliczności na zakwalifikowanie tej spółki jako podmiotu wykonującego zadania publiczne – co nie miało jednak wpływu na ostateczne uznanie tej spółki za taki podmiot ze względu na inne przesłanki), są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne..., s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta, tu ogólnie rzecz ujmując, zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym – w uproszczeniu rzecz ujmując – na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy skarżąca jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych i telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te spółka wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m. in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (por. m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 Prawa telekomunikacyjnego). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone jest do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE, w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Niepodobna nie dostrzec również zadań, jakie pełnią przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (por. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze Prawa telekomunikacyjnego), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5.

Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy Prawo telekomunikacyjne świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można także posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz.1774 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi "(...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...), łączności publicznej i sygnalizacji". Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, wszak w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (por. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela.

Z tych samych względów, można również posiłkować się w niniejszej sprawie przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), który nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu, jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak już wyżej wskazano a co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii mobilnej, radiokomunikacji itd. Jest ona zatem przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest także obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi także żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji. Zaprezentowane tu stanowisko dotyczy oczywiście wszystkich podmiotów wykonujących te zadania w zakresie telekomunikacji bez względu na ich pozycję, zatem nie narusza zasady konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym i pewności obrotu na nim.

To wszystko przekonuje do zajęcia stanowiska o wykonywaniu przez [...] S.A., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, zadań publicznych, oczywiście o ile dotyczą jej działań jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest odmienny pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13 i z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1231/06, zgodnie z którym [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej oraz z uwagi na to, że stanowisko to jest odosobnione, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela go.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, jest w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę, jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania) prawidłowo stosując art. 149 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 32 p.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na brak przesłanki z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie stwierdził nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, bowiem droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz B.S. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.