Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 75/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 8, 11, 107 par 3, 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 120, 128 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. o odszkodowaniu na rzecz [...] "[...]", zwanej dalej "Spółdzielnią", za budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości – działce ew. nr [...] obręb [...] w [...], objętej decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, zwaną dalej "decyzją lokalizacyjną", a nabytej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg".

Uzasadniając decyzje przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

- Prezydent [...] ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od granic terenów [...] do ulicy [...] (wraz ze skrzyżowaniem) w [...] - Dzielnicy [...]; decyzja w tym przedmiocie ta stała się ostateczna [...] września 2008 r.,

- lokalizacją inwestycji objęta została m. in. działka nr ew. [...]; na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nieruchomość stanowiła własność [...], a użytkownikiem wieczystym była Spółdzielnia,

- na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o realizacji dróg, nieruchomości wydzielone limami rozgraniczającymi teren, stanowiącymi linie podziału na podstawie decyzji lokalizacyjnej (obecnie – decyzji o zezwoleniu na realizację drogi), stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna,

- art. 12 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi także, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję lokalizacyjną; w oparciu o art. 12 ust. 4f ustawy odszkodowanie za przejęte nieruchomości jest należne dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe,

- opisano przebieg sprawy wskazując, że uprzednio wydawane decyzje w przedmiocie odszkodowania za prawo własności budynków i budowli (z 1 marca 2011 r. i 7 listopada 2012 r.) były uchylane a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia (decyzjami z 17 czerwca 2011 r. i 17 grudnia 2013 r.),

- odnotowano, że działając na zlecenie organu I. instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (z 17 marca 2014 r.); wartość budynków i budowli ustalono na kwotę 2 127 246 zł., natomiast koszty dodatkowe (rozbiórka i przebudowa części budynku oraz przyłącza cieplnego) na kwotę 284 237 zł.,

- decyzją z [...] kwietnia 2014 r. orzeczono o ustaleniu odszkodowania za budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości na kwotę 2 127 246 zł.,

- odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby organ I. instancji bezzasadnie nie objął zakresem odszkodowania całości budynku nr [...] (warsztatowo-produkcyjnego wraz z dobudową - tzw. wydział tub), położonego częściowo na działce ew. nr [...] (przejętej przez [...]) oraz częściowo na działce ew. nr [...] (pozostającej w posiadaniu Skarżącej), jak również całości budynku regranulacji tworzyw sztucznych stwierdzono, że - w oparciu o opinię rzeczoznawcy budowlanego p. B. S. (z 30 sierpnia 2011 r.), zwaną dalej "opinią budowlaną" - ustalono, że nie ma możliwości fizycznego podziału budynku produkcyjnego bez dodatkowych nakładów, a techniczna możliwość podziału budynku jest warunkowana przebudową modułu traktu wschodniego i przyległego traktu zachodniego oraz robót odtworzeniowych dotyczących zasilania w ciepło, wodę i energię elektryczną; z kolei konieczność rozbiórki budynku może wyniknąć z nieopłacalności przebudowy lub nieprzydatności go do użytkowania w określonej technologii produkcji prowadzonej przez Spółdzielnię; oznacza to, możliwość fizycznego podziału dotychczasowego budynku,

- z załączonego opinii budowlanej rysunku nr 3 wynika, że - ze względów technicznych - jest możliwe zachowanie mniej niż 50 % powierzchni pierwotnego budynku, przy czym będzie to wymagało znacznych nakładów rekonstrukcyjnych, zaś powstały w wyniku tych prac obiekt końcowy, ze względu na znacznie zmniejszoną powierzchnię, będzie posiadał cechy użytkowe znacznie odbiegające od pierwotnych; jednakże nie można uznać za słuszny zarzutu spółdzielni, jakoby odszkodowanie w niniejszej sprawie powinno zostać ustalone za cały budynek; roszczenie o wykup pozostałej części budynków ma bowiem charakter cywilnoprawny, a organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji; w orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach tych właściciel nieruchomości, objętej decyzją lokalizacyjną, występuje do Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z wnioskiem o wykup nieruchomości, która utraciła dla wnioskodawcy znaczenie gospodarcze; w przypadku odmowy wykupu, wnioskodawcy służy roszczenie o wykup, które może być dochodzone w postępowaniu cywilnym, toczącym się przed sądem powszechnym, ponieważ jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego (tak: postanowienie NSA o sygn. I OW 215/05 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); tym samym żądanie wykupu całego budynku nr 1, jak również całości budynku regranulacji tworzyw sztucznych może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym, a nie na gruncie przedmiotowego postępowania odszkodowawczego,

- zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji dróg, jeżeli pod budowę drogi publicznej przejęta jest jedynie część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości; organ w pełni podzielił pogląd prezentowany w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym żądanie skarżących dotyczące nabycia części nieruchomości, niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę, ma charakter cywilnoprawny; czynność prawna, polegająca na nabyciu nieruchomości, jest kategorią prawa cywilnego, która następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej (w formie aktu notarialnego); z tego powodu sprawy dotyczące zawierania umów cywilnoprawnych nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej; jeżeli zostają spełnione przesłanki z art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji dróg, a organ uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zainteresowani mogą wystąpić na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu tej części nieruchomości (tak np.: wyroki NSA o sygn. I OSK 1620/07, 1932/10, 1351/11, postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 584/07, wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 2289/11 – dostępne w CBOSA),

- wskazano na analogiczny zapis art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; także w tym przypadku przyjmuje się, że roszczenie to może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, w ramach którego skarżących obciążałby obowiązek udowodnienia, że ich prawo własności gruntu, nie objętego wywłaszczeniem, utraciło swe dotychczasowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie (tak: Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz", Warszawa 1999 r., str. 339),

- dlatego organ I. instancji prawidłowo określił przedmiot postępowania odszkodowawczego, którym są budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości nabytej w trybie przepisów ustawy o realizacji dróg, położonej w Warszawie, (działka ew. nr [...]), objętej decyzją lokalizacyjną z 2008 roku; jeżeli Spółdzielnia uważa, że pozostałe budynki utraciły swe dotychczasowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie, powinna wystąpić z wnioskiem o ich wykup,

- na drodze cywilnej powinny być także dochodzone ewentualne koszty dodatkowe, związane z podziałem budynków, dlatego też zarzut nieobjęcia postępowaniem odszkodowawczym tzw. prac dodatkowych, niezbędnych do dokonania podziału budynku uznano za bezzasadny,

- odnosząc się do sporządzonej w toku postępowania wyceny, określającej wartość budynków i budowli znajdujących się na nieruchomości wywłaszczonej, organ uznał ją za prawidłową - mogącą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie; podkreślił, że także Spółdzielnia, pomimo poinformowania o możliwości złożenia swoich uwag, nie kwestionowała obecnie sporządzonej wyceny,

- podzielono stanowisko organu I. instancji, co do niezasadności przeprowadzenia powtórnych oględzin budynków i budowli oraz przesłuchania Prezesa Zarządu Spółdzielni na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości i budowli; w postępowaniu odszkodowawczym bezspornie ustalony został stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, choćby poprzez dokonanie oględzin nieruchomości 25 marca 2009 r., czy zasięgniecie opinii biegłych z zakresu budownictwa w przedmiotowej sprawie; tym samym bezcelowe byłoby dokonywania powtórnych oględzin budynków i budowli oraz przeprowadzenia przesłuchania żądanych przez Spółdzielnię; zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; to organ administracji publicznej, a nie strona ocenia zasadność dokonania określonych czynności w toku postępowania, a w przypadku uznania ich za niecelowe uzasadnia swoje stanowisko w końcowym rozstrzygnięciu.

W skardze zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, jakoby treść ustawy o realizacji dróg, wyłączała możliwość ustalenia przez organ administracji odszkodowania za szkody i niedogodności, będące skutkiem wywłaszczenia lub innego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, stanowiących następstwa decyzji lokalizacyjnej, która stała się ostateczna 10 września 2008 r.,

- stanowiące - w części - konsekwencję wskazanego uchybienia, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 77 oraz 107, w zw. z art. 7, 8 i 12 K.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do szkód, stanowiących następstwa decyzji lokalizacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono:

- zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji dróg: "W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje sie do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości."; wskazana norma nie reguluje materii szkody poniesionej przez Spółdzielnię; nie podnosiła ona, iż nie może wykorzystywać, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, pozostałej części nieruchomości - sąsiedniej działki ew. nr [...]; przedmiot jej żądań ma zasadniczo odmienny charakter i dotyczy szkód wywołanych decyzją lokalizacyjną oraz jej realizacją, polegających na utracie wartości budynków (ich części), braku możliwości wykorzystania tych budynków, a także materii szkód, będących wynikiem utraty lub przebudowy urządzeń,

- w opisanej sytuacji, organ administracji winien był poszukiwać rozwiązania w oparciu o treść art. 23 ustawy o realizacji dróg, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym, znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; tymczasem skarżona decyzja nie wyjaśnia podstaw, dla których tych regulacji nie zastosowano; w szczególności pominięto art. 128 ust. 4 oraz z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami; zgodnie z treścią art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa sie o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu"; przywołane zdarzenia, o których mowa w art. 120, to "niebezpieczeństwo, wystąpienie szkody lub niedogodności, ,,(...) jakie mogą pozostać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości",

- w realiach niniejszej sprawy ważność zachowują konstatacje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 23 sierpnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 112/07) stwierdził:

- "Nie ma żadnego uzasadnienia, aby dla zastosowania art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (t.j, Dz.U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.), ze zdarzeniem w postaci niebezpieczeństwa, szkody lub niedogodności, albo innym niż dotychczas gospodarowaniem wywłaszczonej nieruchomości nierozłącznie wiązać ustanowienie w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności lub obowiązku budowy i utrzymywania odpowiednich urządzeń.";

- "Przepis art. 128 ust. 4 ustawy może stanowić podstawę prawną żądania zwiększenia odszkodowania z tytułu straty (szkody) w nieruchomości sąsiedniej, wskutek odłączenia od niej jej integralnej części, jeżeli między terenem wywłaszczonym a pozostałą częścią nieruchomości ruchomością sąsiednią) istniał związek gospodarczy.",

- jest przy tym okolicznością absolutnie bezsporną w sprawie, że pomiędzy budynkami (ich częściami), zlokalizowanymi na nieruchomości wywłaszczonej (tzw. działka ew. nr [...]) oraz na nieruchomości sąsiedniej (działka ew. nr [...]), zachodziły, opisane w powyższym orzeczeniu, związki gospodarcze - przed wywłaszczeniem stanowiły one integralną całość,

- reasumując, zakres odszkodowania w decyzji administracyjnej za budynki, budowle oraz urządzenia, ustalany zgodnie z treścią ustawy o realizacji dróg, nie może być ustalany tylko jako wartość części budynków oraz budowli, które znajdowały się na wywłaszczonej działce; w konsekwencji nieprawidłowo przyjęto, jakoby - co do reszty poniesionych szkód – Spółdzielni pozostawało wyłącznie roszczenie cywilnoprawne o wykup nieruchomości, tudzież cywilnoprawne roszczenie o naprawienia szkody,

- naruszenie przepisów postępowania Strona skarżąca upatruje w tym, że organ - błędnie interpretując treść przepisów - nie rozważył w następstwie tego, jaka powinna być w istocie wartość odszkodowania; pominięto kwestie braku możliwości realnego wykorzystania części budynku w dotychczasowym charakterze, koszty związane z potrzebą zmian, co do przyłączy energetycznych (likwidacja rozdzielni w dotychczasowej lokalizacji), ewentualne koszty wydzielenia pozostałej części budynku; nie przeprowadzono w tym zakresie potrzebnych dowodów – np. z oględzin, przesłuchania świadków,

- organ II. instancji pominął milczeniem istotny paradoks: z punktu widzenia "technicznej możliwości" przebudowy, występuje bezwzględna konieczność uprzedniego odtworzenia węzła cieplnego; tymczasem - jak to wynika wprost z treści odwołania - węzeł ten nie został odtworzony w ramach realizacji inwestycji; w konsekwencji, budynek warsztatowo-produkcyjny wraz z wydziałem tub oraz budynkiem regranulacji tworzyw sztucznych, nie posiadały - i do chwili obecnej nie posiadają - ogrzewania, zatracając swe stałe cechy użytkowe oraz ulegając degradacji; Strona powiadomiła o tym organ odwoławczy,

- do chwili obecnej, nie nastąpiła nawet niezbędna przebudowa przyłącza elektrycznego, a jedynie prowizorycznie (bez projektu) doprowadzenie zasilania do budynku (naziemnym i niezabezpieczonym przewodem),

- organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do stawianego przez Spółdzielnię zarzutu, co do zmiany przez organ I. instancji uprzednio prezentowanego stanowiska; zmiana ta skutkowała wyłączeniem z zakresu odszkodowania prac dodatkowych, niezbędnych do przeprowadzenia forsowanej przez organ koncepcji podziału budynku:

- rozebranie stropodachu,

- wybudowanie nowej ściany szczytowej,

- wykonanie nowego stropodachu,

- wykonanie nowych ścianek działowych oraz przeprowadzenia prac wykończeniowych;

podtrzymuje się twierdzenie, co do możliwości dokonania podziału budynku, jednakże nie przyznaje się odszkodowania za nakłady (prace dodatkowe) niezbędne dla jego realizacji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy (k. 52) Pełnomocnik spółdzielni wskazywał na kluczowe znacznie tego, że nie przeprowadzono szczegółowego postępowania w kwestii, jakie niedogodności dla jego klienta będą wynikały z wydania decyzji lokalizacyjnej, skutkującej wywłaszczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne – wywłaszczenie nastąpiło w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej, w stosowny sposób oszacowano wartość utraconych przez Spółdzielnię praw związanych z własnością obiektów zlokalizowanych na wywłaszczonej działce (prawidłowość szacunku, dokonanego przez osobę o stosownych kwalifikacjach nie była kwestionowana) oraz prawa użytkowania wieczystego (orzeczono w tym przedmiocie odrębną decyzją – z 20 marca 2012 r.). Poza sporem jest także brzmienie regulacji kształtujących zasady wypłaty odszkodowań – przytoczono je odpowiednio w treści skarżonej decyzji bądź w skardze. Organ administracji dokonał trafnej wykładani regulacji normatywnych z zastrzeżeniem zamieszczonym w końcowej części niniejszego uzasadnienia. Z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie stanowiska sformułowanego w decyzji, ponowne jego powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne (ze wskazanym zastrzeżeniem).

Odnośnie argumentacji sformułowanej w skardze trzeba stwierdzić, co następuje.

Trafnie zauważa Strona skarżąca, że gdy chodzi o kwestie wywłaszczania nieruchomości, w tym związane z tym zasady wypłaty odszkodowań, w sprawach nieuregulowanych w sposób szczególny w ustawie o realizacji dróg stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie wyrażany jest zasadniczo jednolicie pogląd, że - wobec braku reguł szczególnych - gdy chodzi o nieruchomości wywłaszczane w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnych, znajduje zastosowanie także art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2059/10 i 1245/12 – dostępne w CBOSA). Stąd, do ustalania wysokości odszkodowania, musi stosować się reguła z art. 128 ust. 4 wskazanej ustawy. Stanowić ona będzie lex specialis w stosunku do reguł zakreślających granice odszkodowania, wynikające z art. 18 ustawy o realizacji dróg.

Strona skarżąca mylnie jednak wykłada treść normatywną wskazanych regulacji. Art. 120 stanowi regule ustalania w decyzji o wywłaszczeniu (odpowiednio, gdy chodzi decyzje lokalizacyjne – w decyzji w przedmiocie wywłaszczenia) w przypadku występowania pewnego rodzaju zdarzeń, określonych środków zaradczych. Zdarzenia te zdefiniowano, jako niebezpieczeństwo, wystąpienie szkody lub niedogodności zaś przewidzianymi środkami jest ustanowienie stosownych służebności lub ustalenie obowiązku bodowy czy utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. W takim przypadku odesłanie do zdarzeń wskazanych w art. 120 oznacza, że chodzi o tego rodzaju sytuacje, które odpowiadają wskazanym w tym przepisie cechom, w tym - wobec przewidywanego ich wystąpienia, zgodnie ze wskazanym przepisem - ustanowiono stosowne służebności bądź ustalono obowiązek budowy czy utrzymania odpowiednich urządzeń zabezpieczających. Odmienna wykładania, abstrahująca od ścisłego opisu zdarzeń, opisanych w art. 120, prowadziłaby do poszerzającej interpretacji obowiązku odszkodowawczego za nieruchomości wywłaszczone w interesie publicznym. Samo pojęcie wystąpienia szkody lub innych niegodności dla właściciela wywłaszczanej nieruchomości jest bardzo szerokie. Mogłoby obejmować wszelkie straty związane z wywłaszczeniem. Jednocześnie prawodawca ustanowił zasadę kompensowania szkód związanych z wywłaszczeniem jedynie w zakresie wartości wywłaszczonego prawa – tak art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i analogicznie art. 18 ust. 1b ustawy o realizacji dróg. W takiej sytuacji przepis art. 128 ust. 4, jako statuujący jeden z wyjątków od reguły, nie może być wykładany rozszerzająco (analogicznie wyroki NSA o sygn. akt OSK 730/04 oraz I OSK 1414/07 i 559/08 – dostępne w CBOSA).

W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że przyjęta przez polskiego prawodawcę koncepcja wypłaty odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie jest oparta na zasadzie kompensacji wszelkich szkód majątkowych, jakie mogą się z tym wiązać (np. utraconych korzyści), lecz na tym, że zadośćuczynienie jest stosownie proporcjonalne (patrz tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 372/12 - dostępny w CBOSA).

W takiej sytuacji Sąd, w tym składzie, nie podziela stanowiska wyrażonego w powoływanym w skardze prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SA/Wa 112/07. W świetle art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie może być zwiększone wyłącznie z tytułu szkód wynikających z określonych zdarzeń do których należy potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niedogodności, lecz tylko gdy jednocześnie w decyzji w przedmiocie wywłaszczenia ustanowiono stosowne służebności lub ustalono obowiązek bodowy czy utrzymania stosownych urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy lub utrzymania urządzeń musi przy tym obciążać podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Wobec wskazanego uwarunkowania, w rozpoznawanym przypadku jest istotne, że inwestor nie został w decyzji lokalizacyjnej zobowiązany do realizacji określonych urządzeń, co skutkowałoby szkodą po stronie wywłaszczonego podmiotu – Spółdzielni. Potwierdza to treść samego orzeczenia w decyzji lokalizacyjnej, której kopię zamieszczono w aktach administracyjnych (w szczególności str. 6-8 decyzji). Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje, podnoszona w skardze kwestia, czy zobowiązania tego rodzaju powinny na inwestorze ciążyć (kwestia przeniesienia rozdzielni prądu, realizacji ścian działowych, wobec potrzeby wyburzenia części obiektów). Prawidłowość decyzji lokalizacyjnej, w świetle zasad wynikających z art. 120 o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o realizacji dróg, pozostaje poza oceną Sądu, wobec przedmiotu zaskarżenia w danej sprawie – decyzji w przedmiocie odszkodowania. Kluczowe jest to, że brak jest zdarzeń opisanych w art. 120 o gospodarce nieruchomościami, wobec których powstałby obowiązek skompensowania innych strat niż utrata prawa własności budynków czy prawa użytkowania wieczystego działki.

W tym świetle chybione są również zarzuty, co do braku prawidłowego wyjaśnienia sprawy.

Trafny jest natomiast - w pewnym zakresie - zarzut naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku odniesienia się przez organ II. instancji do zarzutów odwołania, w kontekście prawidłowego uzasadnienia decyzji (uchybienie art. 107 §. 3 w zw. z art. 140 oraz 8 i 11 K.p.a.). Organ nie odniósł się mianowicie do części szczegółowych zarzutów, w tym wywodów, jakoby w sprawie znajdowała zastosowanie zasada z w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonego aktu – a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wadliwie także organ administracji wywodził, jakoby inne szkody niż objęte decyzjami w przedmiocie odszkodowania bądź roszczeniem o wykup nieruchomości, a poniesione przez Spółdzielnię w następstwie samego wywłaszczenia, mogły być dochodzone w ramach roszczeń przed sądem powszechnym. Przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz granic związanych z tym roszczeń, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz - w zakresie odrębnych uregulowań - także w ustawie o realizacji dróg, mają charakter pełny. Natomiast odrębną kwestią jest odpowiedzialność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z tytułu deliktów, będących następstwem wadliwie wydanych decyzji (np. lokalizacyjnych), czy nie wykonywania wynikających z nich obowiązków. Wadliwa ocena, wyrażona w uzasadnieniu skarżonego aktu, nie ma jednakże charakteru wiążącego ani dla stron ani dla sądów powszechnych, mogących rozpoznawać ewentualne sprawy sporne. Stąd uchybienie w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie sformułowanych zarzutów trzeba dodatkowo stwierdzić:

- kwestie nie przeniesienia rozdzielni prądu oraz braku zabezpieczenia (w celu umożliwienia bezpiecznego użytkowania) pozostałych części budynków po rozbiórce ich fragmentów, w tym realizacji ścian działowych, wiążą się ze sferą ewentualnych nieprawidłowości, gdy chodzi o treść decyzji lokalizacyjnej – skutkującej w danym przypadku wywłaszczeniem; w myśl art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek budowy określonych urządzeń w stosownym zakresie (pojęcie to obejmuje – w ocenie Sądu - także realizacje ścian itp.) – gdy jest to niezbędne dla zapobieżenia wystąpienia szkody lub niedogodności - powinien obciążać inwestora a stosowne obowiązki nakłada się w decyzji o wywłaszczeniu, w zw. z art. 23 ustawy o realizacji dróg,

- analogicznie ma się kwestia z przyłączem ciepła, skoro stosowne obowiązki, dotyczące inwestora nie zostały zakreślone w decyzji w przedmiocie wywłaszczenia (lokalizacyjnej – jej str. 6-8); gdyby natomiast obowiązek realizacji przyłącza w nowym kształcie wynikał z treści decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, właściwą drogą ochrony praw spółdzielni byłoby wystąpienie o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej zobowiązań wynikających z decyzji lokalizacyjnej; nie wyłączałoby to równocześnie roszczeń spółdzielni z tytułu strat, wynikających z niewykonania - w stosownym terminie - ciążących na inwestorze obowiązków,

- w sprawie nie jest sporne, ze pozostałe części budynków nie muszą być rozebrane (potwierdza to opinia budowlana), choć Skarżąca podnosi ich ograniczoną użyteczność, czy wskazuje na koszty związane z ich ewentualną adaptacją; tego rodzaju szkody nie mogą być kompresowane w ramach procedury odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (wniosek ten potwierdzają też, przy wnioskowaniu a contrario, tezy zawarte w orzeczeniu NSA o sygn. akt I OSK 29/08 – dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.