Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 586/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu Pawła Dunikowskiego po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. nr XLIII/387/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 10 – Koniuszowa" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 8 w części tekstowej w zakresie, w jakim odnosi się do: 1. działki o numerze ewidencyjnym 565/6 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-8 MNR; 2. działki o numerze ewidencyjnym 567 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-9 MNR; 3. działki o numerze ewidencyjnym 569 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-10 MNR II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej, objętej załącznikiem nr 6, w zakresie: 1. działki o numerze ewidencyjnym 565/6 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-8 MNR; 2. działki o numerze ewidencyjnym 567 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-9 MNR; 3. działki o numerze ewidencyjnym 569 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-10 MNR.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr XLIII/387/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 10 - Koniuszowa", zaskarżając ją w części dotyczącej działek ozn. nr ewid. 565/6, 567 i 569 położonych w obszarze o symbolu MNR ujętych na załączniku nr 6 rysunku planu. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie z uwagi na naruszenie procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.). Z powyższych regulacji prawnych wynika, że grunty, które są użytkami rolnymi, wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W przypadku, gdy zgody takiej nie mają, nie mogą zostać przeznaczone na cele inne niż rolnicze. Dokonana przez organ nadzoru analiza zapisów tekstu planu miejscowego (m.in. określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11 uchwały) wskazała, że objęte skargą ww. działki stanowiące grunty rolne, zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze, pomimo braku zgody właściwego ministra na ich nierolnicze przeznaczenie.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uzasadniając powyższe tym, iż w odpowiedzi na wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w projekcie planu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. wyraził częściową zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, za wyjątkiem działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako: 565/6, 567 i 569. Organ planistyczny, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego, wyrażonym w piśmie z dnia 24.09.2013 r., oznaczył działki, które nie otrzymały przedmiotowej zgody symbolem MNR w brzmieniu jak w uchwale, ponieważ zgodnie z powołanym pismem został pouczony, iż taka zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest zbędna.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 87/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. Nr XLIII/387/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 10- Koniuszowa", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek 565/6, 567 i 569 ujętych na załączniku nr 6 rysunku planu.

Sąd wskazał, że oceny, czy uchwalony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd uznał, że zasadnie organ nadzoru wywiódł, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co na mocy art. 28 ust. 1 tej pierwszej ustawy, skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 565/6, 567 i 569 położonych w obszarze o symbolu MNR ujętych na załączniku nr 6 rysunku planu. W świetle art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, które są położone poza granicami administracyjnymi miast i stanowią użytki rolne klas I –III wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym, taka zmiana przeznaczenia terenu mogła być dokonana wyłącznie w planie sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji ustawodawca uczynił obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jednym z elementów procedury planistycznej. W ślad za tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (odpowiednio także: leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) stanowił naruszenie procedury uchwalania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności planu lub jego części. Ustalenie w planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu. W przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek ozn. nr ewid. 565/6, 567 i 569 obręb Koniuszowa o gruntach klas III (vide: znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 14 stycznia 2014 roku znak: GZ.tr.057-602-661/13 ). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe grunty są użytkami rolnymi, na rysunku ww. planu miejscowego (mapa będąca załącznikiem nr 2 i nr 5 do ww. uchwały) znajdują się w obszarze o symbolu MNR. Jak wynika z § 11 ust. 1 uchwały planistycznej teren o symbolu MNR jest to obszar przeznaczony do zabudowy mieszkalno zagrodowej, jako przeznaczenie podstawowe. W myśl ustaleń § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały (przyjętego uchwałą Nr XXXII/201/2006 z dnia 31 marca 2006 r.) ustala się dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Wskazane tu przeznaczenie dopuszczalne – w przypadku jego realizacji - związane jest z całkowitym wyłączeniem tych gruntów z produkcji rolnej. O ile zatem można zgodzić się z informacją zawartą w piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 24.09.2013 r., znak: RO-VI.7151.1.11.2013, że grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową nie tracą charakteru gruntów rolnych (i takie jest przeznaczenie podstawowe obszaru MNR), to już dopuszczalne przeznaczenie tego obszaru wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "nr 10 –Koniuszowa" w sposób oczywisty wiąże się z pozbawieniem tych gruntów charakteru rolnego. Skoro zatem grunty te mogą być wyłączone w sposób trwały z produkcji rolnej zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to takie określenie przeznaczenia tych gruntów wymagało uzyskania uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy Korzenna, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej plan w odniesieniu do wymienionych działek w całości, gdy tymczasem nieważność zachodzi jedynie w odniesieniu do zmiany planu dopuszczającej przeznaczenie tych działek ponad przeznaczenie podstawowe. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ustalenia faktyczne Sądu I instancji oraz wywody prawne co do zasadniczej w sprawie kwestii są prawidłowe i nie podlegają zaskarżeniu. Wątpliwości budzi jednak kwestia obszaru zaskarżenia, a w konsekwencji zakresu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Sąd przyznał, że przeznaczenie podstawowe tych działek (zabudowa zagrodowa i siedliskowa) nie powoduje utraty charakteru gruntów jako rolnych. Zatem trafne było stanowisko Rady Gminy co do braku konieczności zgody Ministra na zmianę podstawowego przeznaczenia tych działek. Stwierdzenie nieważności uchwały co do zmiany "pełnego" przeznaczenia tych działek narusza art. 147 § 1 p.p.s.a., w którym mowa jest o całości lub części uchwały. Sąd powinien był stwierdzić nieważność uchwały w odpowiedniej części (w zakresie brzmienia § 11 ust. 2 planu w odniesieniu do konkretnych działek). Uchwała jest zgodna z prawem co do podstawowego przeznaczenia tych działek, jednak orzeczenie Sądu I instancji powoduje, że brak jest prawnej możliwości wykorzystania planu do celów inwestycyjnych i konieczne jest powtórzenie procesu planistycznego.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1806/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie Sąd I instancji błędnie zastosował ten przepis, gdyż stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w nieprawidłowym zakresie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu. W tej sprawie Wojewoda Małopolski zaskarżył uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. nr XLIII/387/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 10-Koniuszowa" w części dotyczącej działek ozn. nr ewid. 565/6, 567 i 569 położonych w obszarze o symbolu MNR ujętych na załączniku nr 6 rysunku planu, wnosząc o stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie, gdyż opisane działki nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis to § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, którym nadano nowe brzmienie § 11 ust. 1 uchwały Nr XXXII/201/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako "plan Nr 10- Koniuszowa". Przed zmianą przepis ten stanowił: ustala się tereny o symbolach 1-12 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego. W § 11 ust. 2 planu ustalono przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, usługi podstawowe i komercyjne, niezbędne wewnętrzne drogi dojazdowe i infrastruktura techniczna. Zaskarżoną uchwałą zmieniono treść § 11 ust. 1 na: "ustala się tereny o symbolach 1-12 MNR oraz 1-1 MNR do 1-10 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej jako przeznaczenia podstawowego". Dodano więc dodatkowe tereny o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkalno-zagrodową, co do których zastosowanie ma również § 11 ust. 2, mówiący o przeznaczeniu dopuszczalnym. Sąd I instancji słusznie uznał, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w związku z tym w planie miejscowym na cele nierolnicze, co stanowi istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził jednak nieważność uchwały zmieniającej - zgodnie z żądaniem skargi - wyłącznie w części graficznej w zakresie działek 565/6, 567 i 569 ujętych na załączniku nr 6 rysunku planu. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego tych zapisów (oznaczeń) części tekstowej uchwały zmieniającej, które odnoszą się do wymienionych działek. Na skutek tak sformułowanego wyroku w części tekstowej zaskarżonej uchwały w zmienionym § 11 ust. 1 pozostały oznaczenia, które nie mają odzwierciedlenia w części graficznej (np. 1-9 MNR, 1-10 MNR). Niektóre wymienione w wyroku działki stanowią bowiem odpowiednio całe obszary tych terenów. Tak sformułowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji powoduje powstanie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową uchwały zmieniającej (§ 2 pkt 8), w której wymienia się tereny m. in. 1-9 MNR, 1-10 MNR i ustala się dla nich odpowiednie przeznaczenie (wprost podstawowe, a pośrednio dopuszczalne), a jej częścią graficzną, z której wyeliminowano te obszary. Sąd I instancji błędnie sformułował więc sentencję wyroku, naruszając tym samym art. 147 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tej sprawie jest akt prawa miejscowego. Sąd, uznając, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części narusza prawo, powinien jasno i precyzyjnie określić w jakiej części stwierdza nieważność tej uchwały, przede wszystkim eliminując zapisy części tekstowej, a jeżeli istnieje taka potrzeba, również eliminując w części graficznej uchwały te oznaczenia, które odpowiadają tym zapisom. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości, co do zakresu obowiązywania tego aktu.

Podkreślono, że w przypadku wniesienia przez wojewodę skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd nie jest związany granicami skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd powinien więc dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w całości, nie tylko w granicach skargi organu nadzoru. W tej sprawie nie zostało wyjaśnione przez Sąd, dlaczego na terenie 1-8 MNR stwierdzono nieważność części graficznej uchwały w zakresie fragmentu działki o numerze 565/6. Z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2014 r. wynika, że zgody na zmianę przeznaczenia nie uzyskała m.in. działka nr 565/6 w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy Korzenna z dnia 8 października 2013 r. W aktach sprawy brak tych załączników. Sąd oparł się wyłącznie na fragmencie załącznika graficznego do planu dołączonego do skargi przez Wojewodę (k.10) z zaznaczonymi na nim granicami tych części działek, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ nadzoru nie wskazał jednak również z jakiego dokumentu wynika, że tylko te zaznaczone przez niego części działek nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie powinien eliminować z treści uchwały tych regulacji, które dotyczą przeznaczenia podstawowego terenów 1-1 MNR do 1-10 MNR, gdyż na gruntach rolnych możliwa jest zabudowa mieszkalno-zagrodowa (przeznaczenie podstawowe). Pełnomocnik Gminy zasugerował, iż Sąd powinien stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej przeznaczenia dopuszczalnego, tj. w zakresie § 11 ust. 2 planu w odniesieniu do konkretnych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Gminy w tym zakresie jest błędne, albowiem przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 18 czerwca 2014 r. zmieniająca plan miejscowy z dnia 31 marca 2006 r. "nr 10 - Koniuszowa". Orzeczenie Sądu w tej sprawie dotyczyć więc może wyłącznie uchwały zmieniającej z dnia 18 czerwca 2014 r., a ta uchwała nie zawiera § 11 ust. 2. Ustalenia w kwestii przeznaczenia dopuszczalnego terenów MNR zawiera § 2 pkt 8 uchwały zmieniającej, na mocy którego zmieniono § 11 ustęp 1 obowiązującego dotychczas planu. Nie jest jednak możliwe stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały zmieniającej w zakresie znowelizowanego § 11 ust. 1, gdyż część nowych terenów, których dotyczy ten przepis uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest zgodne z prawem. Zaznaczono też, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części (tekstowej i graficznej) dotyczącej działek, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze spowoduje, że przeznaczenie tych działek pozostanie takie jak zostało to ustalone w zmienianym planie z 2006 r.

Konkludując NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie tę sprawę, wyjaśni wskazane powyżej kwestie i rozważy w jaki sposób sformułować rozstrzygnięcie, aby nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały.

W uwzględnieniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pismem z dnia 18 września 2017 r., organ przedłożył wniosek Wójta Gminy z dnia 8 października 2013 roku skierowany do Ministra Rolnictwa wraz z załącznikami (k. 121-134 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zważywszy że w niniejszej toczyło się postępowanie ze skargi kasacyjnej, należy podkreślić, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Wiążąca jest zatem w szczególności ocena, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze i stanowi to istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego powinnością Sądu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę było sformułowanie rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały.

Mając uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w zakresie wskazanym w wyroku.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie o wskazanej treści obejmuje swoim zakresem ustanowioną niezgodnie z aktem wyższego rzędu normę przewidującą możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze odnośnych części wymienionych w nim działek pomimo braku wymaganej prawem zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozstrzygnięcie to nie pozostawia wątpliwości co do zakresu obowiązywania aktu prawa miejscowego, a nadto – zważywszy że dotyczy zarówno części tekstowej, jak i części graficznej uchwały – nie prowadzi do powstania sprzeczności między tymi częściami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.