Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 74/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par 1, art. 50 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Rząśnia z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr VI/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ustęp 1, 2 i 5 oraz § 2 ustęp 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 kwietnia 2011 roku Rada Gminy Rząśnia podjęła uchwałę nr VI/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.r." lub "ustawa").

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, w celu powołania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, zwanego dalej Zespołem, Wójt Gminy występuje o wskazanie przedstawicieli niżej wymienionych podmiotów:

- Ośrodka Pomocy Społecznej w Rząśni - trzy osoby,

- Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rząśni - jedna osoba,

- Komendy Powiatowej Policji w Pajęcznie - jedna osoba,

- dyrektorów szkół na terenie gminy Rząśnia - trzy osoby,

- Gminnego Ośrodka Zdrowia w Rząśni - jedna osoba,

- Sądu Rejonowego w Wieluniu - jedna osoba,

- organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Rząśnia - jedna osoba,

jako kandydatów na członków Zespołu.

2. Wójt Gminy może zwrócić się o zgłoszenie kandydatów na członków Zespołu także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

3. Powołanie Zespołu następuje w drodze zarządzenia Wójta Gminy Rząśnia.

4. Członek Zespołu, który z ważnych przyczyn nie może pełnić wyznaczonej funkcji, zwraca się do Wójta Gminy z prośbą o odwołanie.

5. O odwołanie członka Zespołu, może także w uzasadnionych przypadkach, zwrócić się do Wójta Gminy Przewodniczący Zespołu:

6. Każdorazowe powołanie bądź odwołanie członka Zespołu następuje w drodze zarządzenia Wójta Gminy Rząśnia.

7. Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych i nie otrzymują dodatkowego wynagrodzenia za prace w Zespole lub grupie roboczej.

W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że w ramach Zespołu mogą być tworzone grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

2. Skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w §1 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

3. W celu powołania grupy roboczej Przewodniczący Zespołu zwraca się do członków Zespołu o wskazanie osób, które będą bezpośrednio zaangażowane w rozwiązanie problemu danej rodziny w ramach grupy roboczej.

4. Prace w ramach grup roboczych prowadzone są w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół lub wynikają z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

5. Każda grupa robocza wybiera spośród siebie przewodniczącego grupy, który kieruje jej pracami i wyznacza terminy posiedzeń wg potrzeb.

6. Po wykonaniu zadania, do którego została powołana grupa robocza sporządza się protokół zawierający opis podejmowanych działań i przekazuje go Przewodniczącemu Zespołu.

W dniu 23 stycznia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1. Art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 1 ust. 1 uchwały, w celu powołania zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wójt gminy występuje o wskazanie przedstawicieli wymienionych podmiotów tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w Rząśni trzy osoby, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rząśni - jedna osoba, Komendy Powiatowej Policji w Pajęcznie - jedna osoba, dyrektorów szkół na terenie gminy Rząśnia - trzy osoby, Gminnego Ośrodka Zdrowia w Rząśni - jedna osoba, Sądu Rejonowego w Wieluniu - jedna osoba, organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Rząśnia – jedna osoba, jako kandydatów na członków zespołu i wskazanie w ust. 2, że wójt gminy może zwrócić się o zgłoszenie kandydatów na członków zespołu także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie,

2. art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 1 ust. 5 uchwały, iż o odwołanie członka zespołu, może w uzasadnionych przypadkach, zwrócić się do wójta gminy, przewodniczący zespołu,

3. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu, spośród przedstawicieli, o których mowa w §1 ust. 1 i 2 uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Rząśnia w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skarżący przywołując treść art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 94 Konstytucji RP, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1, wskazano, że w celu powołania zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wójt gminy występuje o wskazanie przedstawicieli wymienionych podmiotów tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w Rząśni - trzy osoby. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rząśni - jedna osoba, Komendy Powiatowej Policji w Pajęcznie - jedna osoba, dyrektorów szkół na terenie gminy Rząśnia - trzy osoby, Gminnego Ośrodka Zdrowia w Rząśni - jedna osoba, Sądu Rejonowego w Wieluniu - jedna osoba, organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Rząśnia - jedna osoba, jako kandydatów na członków zespołu, natomiast w § 1 ust. 2, że wójt gminy może zwrócić się o zgłoszenie kandydatów na członków zespołu także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tymczasem art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Skarżący podniósł, że zgodnie z nim w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Natomiast art. 9a ust. 2 ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu, którego członkowie zgodnie z ustawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże, zgłosi kandydatów czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to wójt powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i to wójt określa skład zespołu w granicach wskazanych ustawą. Pominięto też w uchwale możliwość powołania w skład zespołu m.in. prokuratorów czy kuratorów sądowych.

Ponadto Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że w § 1 ust. 5 uchwały, zapisano, iż o odwołanie członka zespołu, może w uzasadnionych przypadkach, zwrócić się do wójta gminy, przewodniczący zespołu. W ocenie strony skarżącej w tym zakresie również mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej i naruszeniem przepisu prawa. Rada Gminy nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Natomiast w/wym. zapisy uchwały nie regulują trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Ponadto wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub przewodniczącemu zespołu do decydowania o składzie zespołu.

Skarżący stwierdził dalej, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 10 stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, a w art. 9a ust, 11 i 12 ustawy, wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa przyznała prawo tworzenia grup roboczych zespołowi i wprost reguluje skład grup roboczych. Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały, wskazano, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu, spośród przedstawicieli, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zapis uchwały jest sprzeczny z postanowieniami ustawy, bowiem brak jest podstaw do przekazania przewodniczącemu kompetencji do tworzenia grupy roboczej. Przewodniczący może jedynie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń, ale nie ma on upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej. Ustawa nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania lub ustalania składu grupy roboczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie Rady Gminy Rząśnia wskazany w § 1 ust. 1 uchwały krąg podmiotów, do których zwraca się wójt nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, bowiem to nie wójt gminy wybiera podmioty lecz zwraca się jedynie do tych podmiotów o wskazanie przedstawicieli z tych podmiotów. Są to jedynie kwestie techniczne, niezbędne do podjęcia w celu wyłonienia składu Zespołu Interdyscyplinarnego. Tym samym wójt nie zmienia kręgu podmiotów, które są wymienione w ustawie, z których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku zarzutu dotyczącego postanowień § 1 ust. 2 uchwały. Zarówno w przytoczonym zapisie uchwały jak i w art. 9a ust. 5 wskazane są też inne podmioty, których przedstawiciele fakultatywnie mogą wchodzić w skład Zespołu. Skoro zaś obecność z tych podmiotów jest fakultatywna to, w jaki sposób wejdą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, jeżeli wójt nie zwróci się do tych podmiotów o wskazanie przedstawicieli. Zgodnie z przytaczanym postanowieniem ocenianej uchwały wójt może zwrócić się o zgłoszenie kandydatów na członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Należy więc domniemywać, iż bez takiego zwrócenia się nikt z tych podmiotów sam nawet by nie przejawiał inicjatywy czy zainteresowania do wejścia w skład omawianego Zespołu. W świetle tych okoliczności zdaniem Rady Gminy Rząśnia stanowisko skarżącego jest niezasadne.

Gmina nadmieniła przy tym, iż zaskarżona uchwała w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego była przedmiotem wnikliwej oceny dokonywanej przez organ nadzoru, który nie zgłosił w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

W ocenie Rady Gminy Rząśnia, również w zakresie pkt 2 zarzutu skargi nie mamy do czynienia z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o przemocy. Rada Gminy Rząśnia podejmując uchwałę z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr VI/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w pełni wypełniła dyspozycję art. 9a ust. 15 omawianej ustawy. Trudno dopatrywać się, w którym miejscu, tj. w zakresie jakich postanowień uchwały doszło do naruszenia delegacji ustawowej. Skarżący zarzuca uchwale w zakresie omawianego zarzutu przekroczenie upoważnienia ustawowego polegającego na tym, że w uchwale § 1 ust. 5 wskazano, iż o odwołanie członka Zespołu może zwrócić się przewodniczący Zespołu do wójta. Natomiast w ustawie o przemocy w art. 9a ust. 10 mowa jest o Zespole Interdyscyplinarnym, co by sugerowało, że przewodniczący ma kompetencje do ustalania składu grup roboczych. Zespół Interdyscyplinarny jest "ciałem" kolegialnym, co oznacza, że funkcjonuje wykonując swoje czynności za pośrednictwem przewodniczącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Rząśnia z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr VI/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 3 czerwca 2011 r. poz. 1610).

Postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej, natomiast zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W art. 9a ust. 6-14 ustawy ustawodawca uregulował kwestie związane z wyborem przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, podstaw jego działania, obsługi organizacyjno-technicznej, terminu zwoływania posiedzeń zespołu, możliwości tworzenia w ramach zespołu grup roboczych oraz ich skład. Natomiast jak wynika z treści art. 9a ust. 15 ustawy określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków następuje w drodze uchwały rady gminy.

Słusznie Prokurator wskazał na wadliwość § 1 ust. 1 uchwały, w którym wskazano, że w celu powołania zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wójt gminy występuje o wskazanie przedstawicieli wymienionych podmiotów tj. Ośrodka Pomocy Społecznej w Rząśni - trzy osoby. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rząśni - jedna osoba, Komendy Powiatowej Policji w Pajęcznie - jedna osoba, dyrektorów szkół na terenie gminy Rząśnia - trzy osoby, Gminnego Ośrodka Zdrowia w Rząśni - jedna osoba, Sądu Rejonowego w Wieluniu - jedna osoba, organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Rząśnia - jedna osoba, jako kandydatów na członków zespołu, oraz § 1 ust. 2 uchwały zgodnie z którym wójt gminy może zwrócić się o zgłoszenie kandydatów na członków zespołu także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak już wcześniej zaznaczono przepis art. 9a ust 3 i 4 u.p.p.r. wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Skarżący trafnie podniósł, że zgodnie z regulacją ustawową w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Natomiast art. 9a ust. 2 ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje radzie uprawnienia do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje przedstawicieli, spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. Ponadto żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do określenia składu liczbowego, czy to minimalnej czy maksymalnej ilości członków zespołu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2020 r., III SA/Łd 890/19, Lex numer 2767743). Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta i to wójt powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i to wójt określa skład zespołu w granicach wskazanych ustawą. Ponadto lokalny prawodawca bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wykluczył udział prokuratorów, czy kuratorów sądowych w pracach Zespołu, bowiem nie uwzględniono ich w ogóle w składzie Zespołu.

Rację ma również skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 1 ust. 5 uchwały, iż o odwołanie członka zespołu, może w uzasadnionych przypadkach, zwrócić się do wójta gminy, przewodniczący zespołu. Taki zapis w praktyce oddawał kompetencję do decydowania o składzie zespołu interdyscyplinarnego przewodniczącemu tego zespołu. Tymczasem skład zespołu interdyscyplinarnego określony został w ustawie - nie mógł być więc określany ani przez radę gminy, ani przez wójta, ani przez przewodniczącego zespołu. Rada Gminy nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak słusznie podnosi strona skarżąca, kwestionowane zapisy uchwały nie regulują trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Ponadto wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust.2 ustawy. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub przewodniczącemu zespołu do decydowania o składzie zespołu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10-12 ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, iż skład grupy roboczej ustala przewodniczący zespołu, spośród przedstawicieli, o których mowa w §1 ust. 1 i 2 uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach, stwierdzić należy, iż zapis ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9a ust. 10 ustawy, z którego wprost wynika, że w przypadku wystąpienia przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach podmiotem uprawnionym do tworzenia grup roboczych jest zespół interdyscyplinarny, a nie jego przewodniczący. Skład grup roboczych jest ustalony treścią art. 9a ust. 11 i 12 i wskazywanie członków zespołu w sposób inny niż zawarty w ustawie stanowi modyfikację zapisu ustawowego. Przepisy ustawy nie upoważniają również przewodniczącego zespołu do ustalanie składu w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Nawet jeżeli w praktyce, w ramach funkcjonowania danego zespołu interdyscyplinarnego, jego członkowie ustalają między sobą wewnętrzny podział podejmowanych czynności, to okoliczność ta nie upoważnia organu stanowiącego gminy do tworzenia przepisów sprzecznych z obowiązującym prawem. Tym samym uznać należy, iż kwestionowany § 2 ust. 2 uchwały po pierwsze został uchwalony z naruszeniem ustawowych kompetencji rady gminy, a co więcej jego treść może wprowadzać w błąd adresatów uchwalonego aktu prawa miejscowego, co do rzeczywistej treści powszechnie obowiązującego przepisu rangi ustawowej, regulującego kwestie tworzenia grup roboczych oraz wchodzących w ich skład podmiotów.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

R.T.