Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 715/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2, pkt. 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13, 13b, 13f, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] oraz z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] zmieniające uchwałę Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność § 2, § 9 ust. 2 i ust. 4 uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] oraz § 7, § 12 i § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...]; II. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę Nr [...]; III. stwierdza nieważność § 4 uchwały z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę Nr [...]; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej.

Na podstawie art. 18 ust. 2, pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b, ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 7 oraz 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Rada Miasta [...] uchwaliła:

§ 1. Ustala się na terenie miasta [...] strefę płatnego parkowania (zwaną dalej SPP), określoną na planie graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Wykaz ulic wchodzących w skład strefy płatnego parkowania przedstawiono w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały.

§ 2. Parkowanie płatne niestrzeżone w obszarze SPP obejmuje wszystkie, ogólnodostępne miejsca postojowe w pasie drogowym.

§ 3.1. Ustala się w strefie płatnego parkowania, o której mowa w § 1, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych, zwane dalej "opłatami".

2. Opłaty pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w wyznaczonych miejscach, w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9:00 do 17:00 .

3. Wysokość opłat, w zależności od czasu parkowania jest następująca:

1) za pierwsze pół godziny - 1,00 zł,

2) za pierwszą godzinę - 2,00 zł,

3) za drugą godzinę - 2,40 zł,

4) za trzecią godzinę - 2,80 zł,

5) za czwartą i każdą kolejną godzinę - 2,00 zł.

§ 4. Ustala się zerową stawkę opłaty za parkowanie w SPP dla następujących użytkowników drogi:

1) Honorowych Obywateli [...],

2) kierujących, podczas wykonywania obowiązków służbowych, pojazdami służbowymi Urzędu Miasta [...], wyposażonymi w identyfikatory wydawane przez zarządcę drogi,

3) posiadających karty parkingowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późniejszymi zmianami), jeżeli pojazd oznaczony kartą parkingową zaparkowany jest w miejscu przeznaczonym dla tak oznakowanych pojazdów,

4) kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność potwierdzona jest w orzeczeniu o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności niezdolnych do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 20lir. Nr 127, poz. 721 z późniejszymi zmianami) podczas przewozu tych osób niepełnosprawnych samochodem osobowym oznaczonym kartą "N", którego rodzice łub opiekunowie prawni są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną,

5) służb obsługi miasta podczas wykonywania obowiązków służbowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi:

a) Straży Miejskiej w [...],

b) Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] - pogotowia wodociągowego,

c) Przedsiębiorstwa Energetycznego [...] - pogotowia ciepłowniczego,

d) [...] S.A. [...], Rejon Energetyczny [...] - pogotowia energetycznego,

e) [...] sp. z o.o., OZG[...] , [...] - pogotowia gazowego,

f) Przedsiębiorstwa, które mają zawartą umowę z Miastem [...] na bieżące utrzymanie ulic,

6) kierujących motocyklami.

7) kierujących samochodami elektrycznymi.

§ 5. Wprowadza się abonament typu "Z" dla zatrudnionego w obrębie SPP w wysokości 100,00 zł miesięcznie za parkowanie wyłącznie jednego pojazdu samochodowego będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jej użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną.

§ 6.1. Za nieuiszczenie opłaty za parkowanie lub przekroczenie czasu opłaconego parkowania w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50,00 zł.

2. W przypadku wniesienia opłaty dodatkowej do godz. 15 następnego dnia funkcjonowania SPP po dniu stwierdzonego nie uiszczenia opłaty za parkowanie lub przekroczenie czasu opłaconego parkowania w SPP, ulega ona pomniejszeniu do 30 zł.

§ 7.Obowiązkiem kierowcy parkującego pojazd samochodowy w obszarze SPP jest opłacenie czasu postoju. Czas postoju opłaca się:

1) przez wykupienie jednorazowego biletu parkingowego, przy użyciu monet lub karty

elektronicznej, w automacie parkingowym,

2) przez wykupienie abonamentu typu "Z",

3) przy użyciu telefonu komórkowego.

§ 8.1.Bilety parkingowe powinny być umieszczone za przednią szybą pojazdu, w sposób nie budzący

jakichkolwiek wątpliwości co do ich ważności, tak aby opłacenie czasu postoju było w pełni czytelne dla kontrolerów SPP.

2. Kierowca parkujący pojazd w SPP ponosi odpowiedzialność za brak umieszczenia biletu parkingowego lub abonamentu w pojeździe w miejscu widocznym dla upoważnionego kontrolera.

3. W przypadku wniesienia opłaty za pomocą telefonu komórkowego potwierdzenie dokonania opłaty zostaje w formie elektronicznej umieszczone na odpowiednim serwerze pozwalającym na elektroniczną identyfikację wniesionej opłaty.

§ 9.1.Wykupienie abonamentu i umieszczenie go zgodnie z § 7 uprawnia do nieograniczonego w czasie, zgodnego z przepisami prawa o ruchu drogowym niestrzeżonego postoju na ogólnodostępnym, wyznaczonym znakami pionowymi miejscu parkingowym w SPP.

2. Abonament nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych.

3. W razie utraty lub kradzieży karty abonamentowej opłata abonamentowa za nie wykorzystany okres ważności nie jest zwracana.

4. W przypadku zmiany pojazdu, właściciel, który zmienia abonament z uwagi na nowy numer rejestracyjny, ponosi koszty jego wydania.

§ 10. W ramach opłaconego czasu parkowania kierujący pojazdem może zmieniać miejsce postoju w granicach SPP.

§ 11.Karta "N" wydawana jest jednorazowo, na czas nieoznaczony, na jeden określony pojazd.

§ 12.Karta abonamentowa typu "Z" wydawana jest po wniesieniu opłaty na jeden określony pojazd.

§ 13.Sposób pobierania opłat, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze oraz tryb wydawania dokumentów z zastosowaniem zerowej stawki opłaty za parkowanie pojazdów określa regulamin funkcjonowania strefy, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały.

§ 14.Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...].

§ 15.Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

W Złączniku do uchwały nr 2 sporządzono i dołączono wykaz ulic wchodzących w skład Strefy Płatnego Parkowania w [...]:

- nieparzysta strona ul. [...] (na odcinku od skweru [...] do ul. [...]),

- parzysta strona ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do skweru [...]),

- skwer [...],

- parzysta strona ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]),

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz na zmieniające ją uchwały: Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.; Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

Zaskarżając w części:

1) uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. U. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]. dalej: uchwała [...]),

2) uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zmieniającą Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. U. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [...], dalej: uchwała [...]),

3) uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmieniającą Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. U. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...], dalej: uchwała [...]),

4) uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. zmieniającą Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. U. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...] , dalej: uchwała [...]).

II. Zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 3 i 4, art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez:

a) wskazanie w § 2 uchwały [...], że parkowanie płatne niestrzeżone w obszarze SPP obejmuje wszystkie, ogólnodostępne miejsca postojowe w pasie drogowym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż ustawodawca upoważnił organ do określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo,

b) wskazanie w § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały [...], iż opłatę dodatkową pobiera się w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono biletu opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania na MP w SPP bez opłaty, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż ustawodawca upoważnił organ do określenia wysokości opłaty dodatkowej, którą pobiera się za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania,

c) uznanie, iż przepisy te upoważniły do określenia w § 13 uchwały [...] oraz w przepisach § 20 ust. 8 i 9, § 21 załącznika nr 3 do uchwały trybu postępowania reklamacyjnego i odwoławczego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

2. art. 32 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 2, 3 i 4 u.d.p. poprzez zawarcie w § 4 pkt 4 i § 5 uchwały [...] w § 6 pkt 4, § 15 ust. 1, 3 i 5, § 16 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3 załącznika nr 3 do uchwały oraz w § 1 ust. 1 i 2 tiret pierwszy i drugi uchwały [...] postanowień rażąco naruszających zasady równości wobec prawa, dyskryminujących osoby korzystające z dróg publicznych.

3. art. 45 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g, art. 13 ust. lpkt 1 i art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., poprzez ukształtowanie w § 9 ust. 2 uchwały [...], w § 7 i § 12 załącznika nr 3 do uchwały oraz w § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały [...] zakresu odpowiedzialności zarządcy drogi, a mianowicie wykluczenia możliwości dochodzenia roszczeń, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

4. art. 84 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 2, 3 i 4 u.d.p. poprzez nałożenie w § 9 ust. 4 uchwały [...] opłaty związanej z kosztem wydania abonamentu, podczas, gdy żaden przepis prawa nie upoważnia do nakładania tego typu obowiązku w drodze aktów prawa miejscowego.

5. art. 88 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez zawarcie w § 4 uchwały [...] sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2014 roku.

III. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części:

1) uchwały [...] w zakresie § 2, § 4 pkt 4, § 5, § 9 ust. 2, § 9 ust. 4, § 13 w zakresie sformułowania "postępowanie reklamacyjne i odwoławcze" oraz przepisów załącznika nr 3 do uchwały: § 6 pkt 4, § 7, § 12, § 15 ust. ł, 3 i 5, § 16 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3, § 20 ust. 8 i 9, § 21,

2) uchwały [...] w zakresie § 1 ust. 2 pkt 3,

3) uchwały [...] w zakresie § 4,

4) uchwały [...] w zakresie § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 tiret pierwszy i drugi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zawiera szereg uchybień o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujących jej nieważnością w części.

Za istotnie naruszający prawo należy zdaniem skarżącego uznać zapis § 2 uchwały [...] , zgodnie z którym: "parkowanie płatne niestrzeżone w obszarze SPP obejmuje wszystkie, ogólnodostępne miejsca postojowe w pasie drogowym1". Zapis ten narusza przepisy art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., które wyraźnie ograniczają prawo pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania tylko do wyznaczonych miejsc tej strefy na drogach publicznych. Wyłącznie w takim zakresie przepisy art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. dają upoważnienie radzie gminy (radzie miasta) do pobierania opłat w strefie płatnego parkowania.

Za istotnie naruszające prawo należy również uznać postanowienia zawarte w § 4 pkt 4 i § 5 uchwały [...] oraz w § 6 pkt 4, § 15 ust. 1, 3 i 5, § 16 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3 załącznika nr 3 do uchwały [...].

Na podstawie § 4 pkt 4 uchwały [...] ustalono zerową stawkę opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dla kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność potwierdzona jest w orzeczeniu o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, niezdolnych do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) podczas przewozu tych osób niepełnosprawnych samochodem osobowym oznaczonym kartą "N", którego rodzice lub opiekunowie prawni są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną.

Przepisem § 5 uchwały [...] wprowadzono natomiast abonament typu "Z" dla zatrudnionego w obrębie strefy płatnego parkowania w wysokości 100 zł miesięcznie za parkowanie wyłącznie jednego pojazdu samochodowego będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jej użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną.

Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać uzależnienie uprawnienia do otrzymania karty "N" oraz abonamentu typu "Z" dla kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych (§ 4 pkt 4 uchwały [...]) oraz osób zatrudnionych w strefie płatnego parkowania (§ 5 uchwały [...]), od władania pojazdem jako właściciel, współwłaściciel lub użytkownik na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną.

Takie uregulowania dyskryminują tych, którzy posiadają pojazd na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie odmiennej od aktu notarialnego, jednocześnie faworyzują posiadaczy pojazdów będących ich użytkownikami na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej, bowiem dla tego typu czynności Rada Miasta [...] nie zastrzegła formy szczególnej.

Skarżący wskazał, iż § 4 pkt 4 i § 5 uchwały [...] naruszają konstytucyjną zasadę równości, nie tylko poprzez wykluczenie niektórych osób korzystających z dróg publicznych do otrzymania karty "N" oraz abonamentu typu "Z" z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu.

Zawarte w § 4 pkt 4 uchwały [...] ograniczenie możliwości otrzymania karty "N" przez kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność potwierdzona jest w orzeczeniu o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności niezdolnych do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, dyskryminuje osoby faktycznie sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, które nie są ich rodzicami czy opiekunami prawnymi.

Zawarte natomiast w § 5 uchwały [...] ograniczenie możliwości wykupienia abonamentu typu "Z" przez osoby zatrudnione w obrębie strefy płatnego parkowania, dyskryminuje osoby "samozatrudnione" wykonujące działalność gospodarczą lub zawodową w miejscu zlokalizowanym na obszarze strefy płatnego parkowania.

Z powyższych względów, za naruszające konstytucyjną zasadę równości należy również uznać § 6 pkt 4, § 15 ust. 1, 3 i 5, § 16 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3 załącznika nr 3 do uchwały [...].

W tym miejscu skarżący zwrócił również uwagę, iż uregulowania uchwały [...] dotyczące możliwości wykupienia abonamentu typu "Z" zostały poprzez zmianę brzmienia przepisów, zmienione uchwałą [...].

Ponadto za naruszające tą zasadę należy również uznać uregulowania uchwały [...], w świetle których osoba fizyczna zatrudniona w obrębie strefy płatnego parkowania uprawniona jest do wykupienia abonamentu typu "Z" wyłącznie na jeden pojazd samochodowy, natomiast przedsiębiorca, który ma główną siedzibę lub prowadzi działalność gospodarczą w strefie płatnego parkowania, taki abonament może wykupić na nie więcej niż trzy pojazdy samochodowe. Uregulowania takie w sposób oczywisty dyskryminują osoby fizyczne w możliwości wykupienia abonamentu na inny pojazd samochodowy.

Z tych względów, za naruszające konstytucyjną zasadę równości należy uznać § 1 ust. 1 i 2 tiret pierwszy i drugi uchwały [...].

W § 9 ust. 2 uchwały [...] wprowadzono regulację w świetle, której abonament nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych.

Uchybienia w tym zakresie zawiera również § 7 i § 12 załącznika nr 3 do uchwały [...] oraz § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały [...] .

Z tego też względu uregulowania powyższe należy uznać za istotnie naruszające prawo.

Regulacja istotnie naruszająca prawo została zawarta również w § 9 ust. 4 uchwały [...], w świetle której w przypadku zmiany pojazdu, właściciel, który zmienia abonament z uwagi na nowy numer rejestracyjny, ponosi koszty jego wydania.

W § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały [...] przyjęto, iż opłatę dodatkową pobiera się w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono biletu opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania na MP w SPP bez opłaty.

Takim zapisem Rada Miasta [...] przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p. Jak bowiem stanowi art. 13f ust. 1 u.d.p., opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Za istotnie naruszające prawo skarżący uznał również przepis § 13 uchwały [...] w zakresie sformułowania "postępowanie reklamacyjne i odwoławcze", a także przepisy: § 20 ust. 8 i 9, § 21 załącznika nr 3 do uchwały [...].

W § 13 uchwały [...] wskazano, iż ",sposób pobierania opłat, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze oraz tryb wydawania dokumentów z zastosowaniem zerowej stawki opłaty za parkowanie pojazdów określa regulamin funkcjonowania strefy, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały". W załączniku tym w § 20 ust. 8 i 9 oraz § 21 określono zaś postanowienia odnoszące się do postępowania reklamacyjnego oraz podstawy anulowania opłaty dodatkowej.

Wskazał, iż przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 3 u.d.p., którego granice zostały wyznaczone enumeratywnie przepisem art. 13b ust. 4 u.d.p.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego, w pojęciu "sposób pobierania opłaty" określonym wart. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., jak również w art. 13f ust. 2 u.d.p. nie mieści się upoważnienie do ustalenia przez radę gminy (radę miasta) trybu postępowania reklamacyjnego i odwoławczego w sytuacji kwestionowania zasadności wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty.

Powyższe dotyczy również regulacji odnoszących się do egzekucji opłat.

W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu procedury administracyjnej. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowień, wydanych w tym postępowaniu.

Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy (radę miasta) do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty).

W tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego i odwoławczego, ani kompetencja do anulowania opłaty dodatkowej w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13fust. 1 u.d.p.

Na koniec, w § 4 uchwały [...] Rada Miasta [...] postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 października 2014 r.

Takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 8 września 2014 r., oznacza zdaniem Prokuratora, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia (z dniem 22 września 2014 r.), czy też z dniem 1 października 2014 r.

Skarżący dodał, że teść § 4 uchwały [...] zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej: u.o.a.n.).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu, że w obszarze SPP parkowanie płatne niestrzeżone obejmuje wszystkie ogólnodostępne miejsca postojowe w pasie drogowym Rada wyjaśniła, że przepis § 2 nie wyznacza miejsc postojowych, do czego Rada Miasta nie posiada kompetencji, ani nie wprowadza opłat za parkowanie. Jest to przepis natury ogólnej, będący rozwinięciem § 1 ustanawiającego strefę płatnego parkowania.

Niezasadny zdaniem Rady jest również zarzut naruszenia § 4 pkt 4 i § 5 uchwały [...]. Otrzymanie karty "N" oraz abonamentu "Z" zostało uzależnione od udokumentowania władania pojazdem jako właściciel, współwłaściciel lub użytkownik na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego w związku z dążeniem do dokładnego ustalenia grupy osób uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości. Odstąpienie od tej odpłatności ma charakter wyjątku, zatem wszelkie unormowania powinny sprzyjać jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i weryfikacji tego uprawnienia. Jednocześnie Rada stwierdziła, że dopuszczenie możliwości udokumentowania zawarcia umowy użyczenia w zwykłej formie pisemnej lub ustnej przekreśliłoby możliwość weryfikacji przez zarządcę drogi uprawnień do ulgowego korzystania z parkowania na drodze publicznej.

W ocenie rady zaskarżona uchwała nie dyskryminuje osób "samozatrudnionych", gdyż jako osoby fizyczne, prowadzące działalność gospodarczą w świetle definicji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) - są przedsiębiorcami, ci zaś posiadają prawo do wykupienia abonamentu "Z".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonych uchwał w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 5 u.d.p. Natomiast zmieniające ją zaskarżone uchwały z [...] października 2013, z [...] sierpnia 2014 i [...] lutego 2019 r. zostały wydane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w powyższych punktach), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłaty za postój pojazdów, wyłącznie w strefie parkowania, w wyznaczonym miejscu. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Wyznaczenia miejsc postojowych pojazdów w strefie płatnego parkowania dotyczy ust. 6 art. 13b u.d.p. przypisując kompetencje w tym zakresie organowi właściwemu do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Posłużenie się przez ustawodawcę różnymi pojęciami tj.: "ustalenie strefy płatnego parkowania" i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Stanowisko skarżącego odnoszące się do przyjęcia w uchwale z dnia 28 czerwca 2012 r., że opłata za parkowanie uprawnia do postoju w całej strefie płatnego parkowania bez doprecyzowania, że chodzi o wyznaczone w tej strefie miejsca postojowe istotnie narusza przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p. jest prawidłowe i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 kwestionowanej uchwały Nr [...] (por. wyrok NSA z 24.01.2019, I GSK 2587/18; z 8.05.2019, I OSK 1910/17).

Za uzasadnioną Sąd uznał skargę w zakresie zarzutu dotyczącego § 9 ust. 2 uchwały Nr [...] wprowadzającego regulację, w świetle której abonament nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych.

Zgodzić się należy, ze skarżącym, że w żadnym z przepisów u.d.p. nie znajduje się podstawa do uchwalenia zapisu, że posiadanie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec organu w przypadku braku wolnych miejsc postojowych. Kompetencja do określenia sposobu poboru opłaty nie zawiera w sobie kompetencji do regulacji roszczeń pozostawiającego pojazd w stosunku do organu.

Poprzez zakup abonamentu dochodzi do nawiązania stosunku prawnego między gminą (miastem) a posiadaczem abonamentu, w którym za zakup posiadacz jest uprawniony do parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania. W związku z faktem, że przepisy Konstytucji RP, a także normujące postępowanie sądowe (zatem przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady Miasta [...] polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego. O ile nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, pozostaje wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Podobne stanowisko w tym zakresie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazując, że "o tym czy danemu podmiotowi przysługują określone roszczenia przesądzają inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa, czy dane roszczenie jest zasadne władne są orzekać uprawnione organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 143/17, LEX nr 2464890).

Uchybienia w tym zakresie zawiera również § 7 i § 12 załącznika nr 3 do uchwały [...], jak i § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia [...] października 2013 r. [...] zmieniającej uchwałę [...], które treściowo (znaczeniowo) stanowią w istocie powtórzenie ww. § 9 ust. 2, dlatego uregulowania powyższe również należało uznać za istotnie naruszające prawo.

Podobnie za uzasadniony w ocenie Sądu należało uznać zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 9 ust. 4 uchwały [...], zgodnie z którym w przypadku zmiany pojazdu, właściciel, który zmienia abonament z uwagi na nowy numer rejestracyjny, ponosi koszty jego wydania.

Rację ma skarżący, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Z treści tegoż przepisu nie wynika, by rada gminy (rada miasta) została upoważniona do określania innych opłat, w tym związanych z kosztami wydania abonamentu.

Dodać również należy, że regulacja ta wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Obowiązki publicznoprawne obciążające obywateli muszą zatem wprost i jednoznacznie wynikać z przepisu prawa zapisanego w ustawie i bez żadnych wątpliwości nie mogą być przez organ dowolnie wyinterpretowane.

We wniesionej skardze Prokurator słusznie wywodzi, że rada gminy (miasta) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powyższych przepisach ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Za zasadny należało również uznać podniesiony przez Prokuratora zarzut odnoszący się do wprowadzenia możliwości pobierania opłaty dodatkowej za "niewyłożenie w pojeździe ważnego biletu opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania na MP lub SPP bez opłaty".

Treść § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały [...] w powyższym brzmieniu wskazuje, że Rada Miasta wykreowała pozaustawową przesłankę, w przypadku zaistnienia której, ziszcza się po stronie adresata normy, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Zrównanie w omawianej regulacji sytuacji "niewyłożenia" ważnego biletu, opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania bez opłaty z "brakiem" opłaty parkingowej, jednoznacznie wskazuje, że obejmuje ona przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia nie został umieszczony w pojeździe w sposób prawidłowy. Stwierdzić zatem należy, że w kwestionowanym uregulowaniu § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p., co do określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając przy tym niedopuszczalne domniemanie, według którego nieumieszczenie wskazanego w § 2 pkt 2 załącznika nr 3 do uchwały [...] ważnego dokumentu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Wadliwość ta stanowi istotne naruszenie prawa obligujące Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Rada gminy (miasta) nie może bowiem wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane. Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności niewyłożenia dowodu opłaty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2834/12).

Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez zawarcie w § 4 uchwały [...] zmieniającej uchwałę [...] sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2014 r.

Takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 8 września 2014 r., oznacza że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia (z dniem 22 września 2014 r.), czy też z dniem 1 października 2014 r.

Rację ma skarżący, że treść § 4 uchwały [...] zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ww. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą wżycie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że uregulowanie kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem.

W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały, zdaniem Sądu na uwzględnienie.

I tak odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Prokuratora w odniesieniu do § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały [...], w którym ustalono stawkę zerową opłaty za parkowanie w SPP dla kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych podczas przewozu tych osób niepełnosprawnych samochodem osobowym oznaczonym kartą "N", którego rodzice lub opiekunowie prawni są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną, jak i wprowadzenia w § 5 ww. uchwały abonamentu typu "Z" dla zatrudnionego w obrębie SPP, za parkowanie wyłącznie jednego pojazdu do którego posiad tytuł prawny jak w ww. § 4 ust. 4 uchwały, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (tj. opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.), z zastrzeżeniem ustalenia tej strefy przez radę gminy/miasta (art. 13b ust. 3 u.d.p.), od której to zasady - w drodze wyjątku - właściwa rada gminy (rada miasta) może wprowadzić odstępstwa, bądź wobec której może ustanowić przywileje.

Rozwiązanie przyjęte w tym względzie w § 4 pkt 4 i § 5 zaskarżonej uchwały [...] znajduje oparcie w art. 13b ust. 4 pkt. 2 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Oznacza to, że rada gminy (rada miasta) może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Stosownie bowiem do art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u,d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność), a także wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2257/14).

Przechodząc w tym miejscu do oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP w odniesieniu do § 4 ust. 4 uchwały [...], który brzmi tak samo jak § 6 pkt 4 załącznika nr 3 do tej uchwały, jak i § 5 ww. uchwały Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że uregulowanie to dyskryminuje tych, którzy posiadają pojazd na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie odmiennej od aktu notarialnego, przy faworyzowaniu posiadaczy pojazdów będących ich użytkownikami na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej, dla której Rada nie zastrzegła formy szczególnej.

Oceniając, czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych do skorzystania z zerowej stawki opłaty za parkowanie w SPP są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała w tym zakresie nie narusza prawa, należy przyjąć, że z mocy przepisu § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r. prawo do nieodpłatnego korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest bycie rodzicem i opiekunem prawnym osoby niepełnosprawnej, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych, rodziców i opiekunów prawnych podczas przewozu osób niepełnosprawnych pojazdem oznaczonym kartą "N", którzy korzystają z pojazdu na podstawie wskazanego tytułu prawnego, z jednoczesnym wymogiem formy dokumentującej legitymowanie się tytułem prawnym w odniesieniu do umowy użyczenia pojazdu. Z podobnym wymogiem w § 5 uchwały wprowadzony został abonament typu "Z" dla zatrudnionych w obrębie SPP.

Oceniając granice uznaniowości ww. uchwały przy ustalaniu zasad w niej wskazanych, pod kątem zgodności z normami Konstytucji określającymi podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego Sąd stwierdza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że unormowania zaskarżonej uchwały naruszają powołany przez skarżącego art. 32 Konstytucji. Nie różnicuje ona w prawach podmiotów ubiegających się o kartę "N" lub abonamentu typu "Z". Odwołuje się natomiast do dodatkowego kryterium jakim jest konieczność zawarcia umowy użyczenia pojazdu w formie aktu notarialnego przez rodzica lub opiekuna prawnego osoby niepełnosprawnej lub zatrudnionego w obrębie SPP, którzy chcieliby skorzystać z zerowej stawki opłaty za parkowanie, bądź formy abonamentu.

W odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, że przyjęcie powyższych postanowień było motywowane dążeniem do dokładnego ustalenia grupy osób uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości. Rada uznała, że przyznanie przywileju korzystania ze stawki zerowej, a więc otrzymania karty "N" oraz abonamentu "Z" winno dotyczyć jedynie tej grupy osób, która używa samochodu na podstawie umowy o używanie rzeczy (a więc z wyłączeniem sytuacji faktycznych, czyli np. korzystania z pojazdu na podstawie stosunku grzecznościowego), przy czym prawo to zawężono do tych umów, które poprzez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne. Z podobnych względów nie nosi cechy istotnego naruszenia prawa zmiana uchwały [...] dokonana uchwałą [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w § 1 ust. 1 powielająca zapis o umowie użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego

Sąd podziela stanowisko Rady, że odstąpienie od zasady, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania ma charakter wyjątku, zatem wszelkie unormowania powinny sprzyjać, jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i weryfikacji tego uprawnienia. Dopuszczenie możliwości udokumentowania zawarcia umowy użyczenia w zwykłej formie pisemnej lub ustnej przekreśliłoby możliwość weryfikacji przez zarządcę drogi uprawnień do ulgowego korzystania z parkowania na drodze publicznej.

Dokonanie zatem rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej (czyli z wyłączeniem umów zawartych w formie ustnej) oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie) w ocenie Sądu, pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości i nie wykracza poza granice uznaniowości w sposób sprzeczny z zasadą zróżnicowania sytuacji prawnej kierujących pojazdami na podstawie odpłatnej umowy o używanie rzeczy oraz władających pojazdami na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego. Znajduje to wsparcie w wyrażonej w art. 84 Konstytucji zasadzie, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Bezspornie, opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest rodzajem daniny publicznej (zob. wyrok TK z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 773/10 – publ. Cbosa).

Wbrew zarzutom skargi § 5 nie narusza konstytucyjnej zasady równości także w zakresie w jakim ogranicza możliwość wykupienia abonamentu typu "Z" przez osoby zatrudnione w obrębie strefy płatnego parkowania i nie dyskryminuje osób "samozatrudnionych". Jak słusznie podnosi Rada w odpowiedzi na skargę samozatrudnieni to osoby prowadzące działalność gospodarczą. W świetle definicji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) - są zatem przedsiębiorcami, ci zaś posiadają prawo do wykupienia abonamentu "Z".

W odniesieniu do § 4 ust. 4 uchwały [...] Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości poprzez ograniczenie możliwości otrzymania karty "N" wyłącznie do kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych, co w ocenie Prokuratora dyskryminuje opiekunów faktycznych tych osób.

Niewątpliwie opiekunowie faktyczni, którzy przez sam fakt podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną stają się takim opiekunem, w świetle zapisu § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały z 2012 r. zostali wykluczeni z kręgu osób ubiegających się o wydanie karty "N" uprawniającej do bezpłatnego parkowania na wszystkich miejscach w strefie płatnego parkowania. Jednakże, zdaniem Sądu powyższa regulacja nie zawęża w sposób niedopuszczalny kręgu osób uprawnionych do bezpłatnego parkowania w SPP w stosunku do rodziców lub opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych skoro w § 4 ust. 3 uchwały [...] przewidziano, że stawkę zerową opłaty za parkowanie w SPP ustala się dla użytkowników drogi posiadających kary parkingowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jeżeli pojazd oznaczony kartą parkingową zaparkowany jest w miejscu przeznaczonym dla tak oznakowanych pojazdów. Art. 8 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że osoba niepełnosprawna legitymująca się kartą parkingową kierująca pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą, może nie stosować się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami o których mowa w art. 7 ust. 2. Z kolei art. 8 ust. 2 przewiduje, że przepis ust. 1 stosuje się również do: 1) kierującego pojazdem, który przewozi osobę niepełnosprawną legitymującą się kartą parkingową.

Zatem z § 4 ust. 3 uchwały [...] i przepisów Prawa o ruchu drogowym do których odwołuje się uchwała wynika, że również opiekun faktyczny, jako kierujący pojazdem, który przewozi osobę niepełnosprawną legitymującą się kartą parkingową korzysta z zerowej stawki opłaty parkując w miejscu przeznaczonym dla tak oznakowanych pojazdów na tzw. "kopercie".

Zapis uchwały [...] (jak i jego powtórzenie zawarte w § 6 pkt 4 załącznika nr 3 uchwały) ograniczający opiekunów faktycznych w możliwości bezpłatnego parkowania we wszystkich miejscach w strefie płatnego parkowania nie stanowi, zdaniem Sądu istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności. Zróżnicowanie sytuacji rodziców, czy opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych względem opiekunów faktycznych tych osób, ubiegających się o wydanie karty "N" pozostaje ponadto zdaniem Sądu w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Obowiązek opiekuńczy rodziców wynika z ustawy (Kodeks rodziny i opiekuńczy), opiekunowie prawni ustanawiani są przez Sąd i podlegają nadzorowi sądu opiekuńczego, opiekunowie faktyczni natomiast sprawują pieczę bez obowiązku ustawowego, przy czym piecza ta może nie mieć charakteru stałego.

Za niezasadny zdaniem Sądu należało uznać również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości, a dotyczący uregulowania uchwały [...] zmieniającej uchwałę [...] tj. § 1 ust. 1 i 2 tiret pierwszy i drugi. W świetle zapisów zmieniających osoba fizyczna zatrudniona w obrębie strefy płatnego parkowania uprawniona jest do wykupienia abonamentu typu "Z" wyłącznie na jeden pojazd samochodowy, natomiast przedsiębiorca, który ma główną siedzibę lub prowadzi działalność gospodarczą w strefie płatnego parkowania, taki abonament może wykupić na nie więcej niż trzy pojazdy samochodowe. Zdaniem Prokuratora uregulowania takie w sposób oczywisty dyskryminują osoby fizyczne w możliwości wykupienia abonamentu na inny pojazd samochodowy. Sąd nie podziela tej oceny.

W tym zakresie uchwała inaczej traktuje grupę podmiotów będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej, a inaczej przedsiębiorców prowadzących taką działalność, w szczególności zatrudniających pracowników. Wprowadzenie takiego zapisu nie narusza zdaniem Sądu art. 32 Konstytucji RP, jeśli zatrudnienie pracowników łączy się bądź wymaga użytkowania większej ilości pojazdów.

Powtórzyć raz jeszcze należy, że zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, a wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97, wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11, ustawodawca, wprowadzając w u.d.p. możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności).

Sąd dokonał także odmiennej od poczynionej w skardze oceny zakresu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania uchwały [...] w zakresie objętym § 13 oraz § 20 ust. 8 i 9 i ust. 21 załącznika nr 3 do tej uchwały.

Skarżona regulacja dotyczy m.in. tzw. trybu reklamacyjnego stosowanego w przypadku opłaty z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie oraz podstawy anulowania opłaty

Zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty, która nie może przekroczyć 50 zł, oraz sposób jej pobierania.

W § 13 uchwały [...] wskazano, że sposób pobierania opłat, postepowanie reklamacyjne i odwoławcze (...) określa regulamin funkcjonowania strefy, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały. Z § 20 ust. 8 i 9 tegoż załącznika wynika, że kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, o którym mowa w ust. 7, może złożyć reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub doręczenia wezwania. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPP. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. Nieuwzględnienie złożonej reklamacji skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji.

Z kolei § 21 załącznika nr 3 do uchwały przewiduje, że opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku:

1. posiadania biletu parkingowego wykupionego nie później niż 5 minut od chwili wystawienia dokumentu o nałożeniu opłaty dodatkowej,

2. posiadania biletu parkingowego dokupionego w ciągu 5 minut od upływu czasu ważności poprzedniego biletu,

3. posiadania biletu parkingowego wykupionego nie później niż 10 minut od chwili wystawienia dokumentu o nałożeniu opłaty dodatkowej, jeśli parkomat w pobliżu miejsca parkowania był zepsuty,

4. okazania ważnego abonamentu,

5. okazania ważnej karty parkingowej, w sytuacji parkowania pojazdu na wyznaczonym w tym celu miejscu,

6. wystawienia w danym dniu kolejnego zawiadomienia o nałożeniu opłaty dodatkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwesta ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu i była oceniana w sposób niejednolity, przy czym za dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04). Jako zasadniczy argument na poparcie takiej oceny wskazuje się, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Upoważnienie do anulowania opłat dodatkowych nie ma charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia organu, jakim jest rada gminy, do określenia sposobu pobierania opłaty.

Stanowisko przeciwne zakłada, że możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04).

W judykaturze przyjmuje się, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91) wskazał, że opłata jest daniną publicznoprawną charakteryzującą się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym. Opłaty są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku. Opłaty za parkowanie przewidziane są za korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi, decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, (OSNKW 2009, nr 10, poz. 85), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 (OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 (OTK Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30) i z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 1, poz. 6)). Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10 zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje skutków cywilnoprawnych, lecz obowiązek zapłacenia należności o charakterze daniny publicznej, a w sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania droga sądowa jest niedopuszczalna.

Do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10, przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.

Przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Z powyższego wynika, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa - art. 40d ust. 2 u.d.p.

Niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element jakim jest sposób poczynienia ustaleń czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest on zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi on poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 u.p.d., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić czy mamy do czynienia z taką sytuacją, a ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/14, NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1674/13, WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 530/11 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Go 88/09). Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do zapłacenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa.

W ocenie Sądu tryb, w którym organ wystawi zawiadomienie o opłacie, a następnie w terminie 7 dni będzie mógł uwzględnić wyjaśnienia pozostawiającego pojazd, wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia powstania obowiązku uiszczenia opłaty, jest prawidłowy. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty i nie narusza prawa.

Wszystkie przypadki, określone jako "anulowanie" opłaty z § 21 załącznika nr 3 do uchwały [...], dotyczą sytuacji gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, karty parkingowej) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 5 minut od chwili wystawienia dokumentu o nałożeniu opłaty dodatkowej bądź upływu czasu ważności poprzedniego biletu, bądź 10 minut od chwili wystawienia dokumentu o nałożeniu opłaty dodatkowej, jeśli parkomat w pobliżu miejsca parkowania był zepsuty czasu określonego w zawiadomieniu). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter sankcyjny za brak opłaty za parkowanie.

Sformułowanie "opłata dodatkowa podlega anulowaniu" dotyczy w tym przypadku stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia opłaty z uwagi na to, że obowiązek jej zapłaty w ogóle nie powstał. Określenia działania organu w takim przypadku jak "anulowanie" opłaty dotyczy w istocie anulowania zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty, a nie anulowania powstałego obowiązku zapłaty. Nieścisłość sformułowania zapisu uchwały w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego zapisu. Podlega ono bowiem wykładni prowadzącej do skutków nadających sens zgodny z przepisami obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższym, Sąd nie podziela stanowiska, że osoba, wobec której wystawiono dokument o obowiązku uiszczenia opłaty, ma możliwość wykazania braku podstaw do poboru opłaty dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie naruszy zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego.

Sąd przychylił się zatem w niniejszej o sprawie do stanowiska reprezentowanego przez tę część orzecznictwa sądów administracyjnych, która uznaje takie zapisy uchwał w sprawie stref płatnego parkowania za dopuszczalne.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-III sentencji oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.