Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1818/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 263/21 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia pod nazwą Klub "[...]" w S. i połączenia z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., II SA/Ol 263/21, oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia pod nazwą Klub "[...]" w S. i połączenia z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K.

W dniu 18 grudnia 2020 r. Rada Gminy w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia pod nazwą Klub "[...]" w S. i połączenia z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 4 oraz § 6. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W § 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że Klub "[...]" w S. funkcjonuje w oparciu o Regulamin, który określa organizację i zasady funkcjonowania oraz sposób korzystania z Klubu, ustalony przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: GOPS). Jednocześnie zaś, w § 3 zawarła postanowienia, że Klub ten działa w strukturze organizacyjnej GOPS w K. Skoro zatem przedmiotowy Klub działa w strukturze organizacyjnego GOPS, to w ocenie Wojewody jego organizacja i działanie winny być uregulowane w statucie tej jednostki organizacyjnej przez wprowadzenie zmiany do statutu. Ponadto, w § 6 przedmiotowej uchwały, Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nadając jej tym charakter aktu prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody narusza to w sposób istotny postanowienia art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: u.o.a.n.), który zawiera w punktach 1-9 zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji, a przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie i tym samym nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina K. (dalej: skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 6 ww. uchwały i zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i 87 art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 51 ust. 1-4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.; dalej: u.p.s.) przez uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem w ww. części, w sytuacji, gdy § 6 uchwały nie narusza przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, adresatami norm ujętych w uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego. Fakt, że Gmina może połączyć ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, zaś w przypadku połączenia ośrodek działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej, nie przesądza o wewnętrznym charakterze aktu. Adresatami podjętej uchwały jest przede wszystkim społeczność lokalna Gminy, której członkowie, ze względu na sytuację kryzysową, w jakiej się znajdują, będą mogli uzyskać wsparcie w Ośrodku Klub "[...]".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że uzależnienie wejścia w życie przedmiotowej uchwały od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku rzędowym w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 i 10 u.o.a.n. Uchwała nie należy bowiem do katalogu aktów zawartych w art. 13. Nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Samo utworzenie jednostki organizacyjnej nie wypełnia delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a dopiero uchwała w sprawie jej utworzenia i nadania statutu. Art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazuje na kompetencje rady do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, a nie samego ich powołania.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden z przepisów u.s.g. jak i u.p.s., nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność, uzasadniająca ogłoszenie tego aktu, wskazana w art. 13 u.o.a.n. Zaskarżona uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w powyższym przepisie, w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego, do którego odnosi się pkt 2 tego artykułu. Nie wszystkie bowiem akty prawne podejmowane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.o.a.n. nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Cechą przepisów powszechnie obowiązujących jest w szczególności to, że są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów oraz określają ich prawa i obowiązki. Ponadto, akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), a działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji, tj. nie są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16). Przeciwieństwem aktów prawa miejscowego są natomiast akty wewnętrzne, które – podobnie jak akty powszechnie obowiązujące – są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia więc przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje (D. Dąbek (w:) "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2013; por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1043/19).

W ocenie Sądu I instancji postanowienia uchwały mają taki właśnie charakter, są aktami indywidualnymi i konkretnymi, odnoszą się bowiem do jednostkowej sytuacji utworzenia ośrodka wsparcia i połączenia go z GOPS. Tym samym, nie sposób jest uznać uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa, lecz jest on aktem kierownictwa wewnętrznego, odnoszącym się bezpośrednio do GOPS, jako jednostki organizacyjnej Gminy. Akt ten nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Ośrodka, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe skutkowało brakiem obowiązku ogłoszenia przedmiotowej uchwały, stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji brakiem możliwości uzależnienia jej wejścia w życie od upływu 14 -dniowego terminu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], o czym stanowi § 6 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów sądowych według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i 87 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 51 ust. 1-4 u.p.s. oraz w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. przez uznanie, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, podczas gdy spełnia ona wszystkie kryteria uznania jej za akt prawa miejscowego określony w art. 40 ust. 2 pkt. 2 i dla prawidłowego wejścia w życie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g., która jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, że ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., 1526/08). Rada Gminy zdecydowała o utworzeniu, zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 u.p.s., ww. ośrodka wsparcia, czyli jednostki organizacyjnej pomocy społecznej dziennego pobytu. Celem utworzenia tego ośrodka było zapewnienia wsparcia seniorom, przez umożliwienie korzystania z oferty opiekuńczej, aktywizującej, edukacyjnej, kulturalnej, rekreacyjnej oraz prozdrowotnej w formie klubu samopomocy. Adresatami norm ujętych w przedmiotowej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego, a nie jak twierdzi wojewoda – akt wewnętrzny. Fakt, że zgodnie z art. 111a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.s. gmina może połączyć ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zaś w przypadku połączenia ośrodek wsparcia działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej, nie przesądza o wewnętrznym charakterze aktu. Ta regulacja ma na celu nie tylko względy uzasadnione ekonomicznie i organizacyjnie, bo pozwala w pełni wykorzystać potencjał ośrodka (np. mienie), ale jednocześnie ma uzasadnienie merytoryczne i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej. Wprowadzona przez ustawodawcę możliwość łączenia instytucji pomocy społecznej ma obniżyć koszty ich utrzymania, poprawić jakość usług, ale przede wszystkim zwiększyć szansę rozszerzenia oferty usług przez już funkcjonujące placówki do szerszej grupy potencjalnych odbiorców. Zatem adresatami przedmiotowej uchwały jest przede wszystkim społeczność lokalna Gminy, której członkowie ze względu na sytuację kryzysową, w jakiej się znajdą, będą mogli uzyskać wsparcie w ośrodku Klub "[...]". Przedmiotowa uchwała jako akt dotyczący nieograniczonej liczby adresatów, odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności oraz stanowi taki rodzaj przepisów, dla których, na podstawie art. 42 u.s.g., warunkiem wejścia w życie jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 u.o.a.n. (wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1581/02). Nadto jest to akt powołujący do życia nową jednostkę organizacyjną gminy i reorganizujący dotychczas funkcjonującą jednostkę organizacyjną gminy – GOPS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na wyliczeniu wielu przepisów poddaje się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Jak podano zaś w skardze kasacyjnej, podstawą do uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Stanowisko, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie jest jednak prawidłowe.

Zgodnie z powołanym przepisem, na podstawie ustawy ustrojowej organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2010 r., II OSK 2058/09, kategoria "urzędów" i "instytucji" nie jest jednolita. Są to pojęcia prawne, ale i prawnicze, występują także na gruncie innych nauk społecznych. Używane są w różnych znaczeniach, a na użytek ustaw samorządowych nie zostały zdefiniowane. Przede wszystkim jednak urzędy i instytucje nie mogą być uznane za jedyne formy organizacyjne wykonywania zadań gminy. Kategoria form organizacyjnych wykonywania zadań gminy jest znacznie bardziej zróżnicowana (jednostki organizacyjne występują w różnej postaci – jednostek i zakładów budżetowych, mają zróżnicowane zadania i kompetencje, różne są też podstawy ich tworzenia) i wykładnia prowadząca do obejmowania mianem instytucji wszystkich pozostałych (poza urzędami) gminnych jednostek organizacyjnych jest nieuprawniona i idzie zbyt daleko. Poszukując odpowiedzi na pytanie o cechy charakterystyczne instytucji gminnej Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku uznał, że jednostki organizacyjne tego rodzaju cechuje to, że realizują one kompetencje wynikające z przepisów prawa, mają charakter publiczny, co oznacza, że są powszechnie dostępne, mogą z nich korzystać członkowie społeczności lokalnej. Charakterystyka ta jest zgodna ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08.

Ośrodek wsparcia, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.s. jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu. Nie jest zatem urzędem gminnym, to określenie odnosi się do aparatu pomocniczego wójta, zgodnie z art. 33 u.s.g., a także do działających przy nim takich komórek organizacyjnych jak urząd stanu cywilnego. Można natomiast zgodzić się, że jest on jednostką będącą instytucją gminną. Zadania z zakresu pomocy społecznej są zadaniami własnymi gminy. Zgodnie zaś z art. 51 u.p.s., w ośrodku wsparcia świadczone są usługi opiekuńcze, specjalne usługi opiekuńcze lub posiłek na rzecz osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Ośrodek wsparcia wykonuje zatem zadania wynikające z przepisów prawa na rzecz członków społeczności lokalnej, spełniając tym samym kryterium instytucji gminnej.

Nie jest to jednak wystarczające, aby uznać, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Uchwała taka powinna bowiem dotyczyć organizacji instytucji gminnej. Po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności § 4, przedmiotowa uchwała ogranicza się do utworzenia ośrodka wsparcia (§1), połączenia go z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej (§2), określenia, że ośrodek wsparcia działa w strukturze organizacyjnej GOPS (§3) oraz powierzenia wykonania uchwały wójtowi gminy (§5). Ten zakres regulacji nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotem uchwały jest organizacja instytucji gminnej. W powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że regulacja organizacji instytucji gminnej w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści jest aktem prawa miejscowego. Przez organizację Sąd uznał zatem nie tyle sam akt powołania jednostki, ale określenia zasad i sposobu jej funkcjonowania. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela. To dopiero tego rodzaju regulacja może zawierać normy powszechnie obowiązujące (a więc skierowane do podmiotów zewnętrznych) na obszarze działania organu, który je ustanowił, co stanowi konstytucyjną charakterystykę prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowisko Sądu I instancji, że postanowienia zawarte w przedmiotowej uchwale mają charakter konkretny, indywidualny i dotyczą wyłącznie jednostek organizacyjnych gminy, przez co stanowią akt kierownictwa wewnętrznego, jest adekwatne względem treści uchwały i zgodne z przesłankami określonymi w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od Gminy K. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.