Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 537/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 30, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 67, art. 70
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2011 r. nr VII/54/2011 w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2-8, § 5, § 7, § 9, § 10, § 11, § 12, § 14 ust. 2 i 4, § 14 ust. 5 w zakresie słów "i użyczenia" oraz § 15 ust. 2, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia 25 maja 2011 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/54/2011 w sprawie nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy odbywa się na podstawie zasad określonych w załączniku do uchwały.

Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w części obejmującej § 1 pkt 2-8, § 5, § 7, § 9, § 10, § 11, § 12, § 14 ust. 5 w zakresie słów

"i użyczenia" oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały.

Zaskarżonym przepisom Prokurator zarzucił sprzeczność z prawem, tj.:

w zakresie § 1 pkt 2-8 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zdefiniowanie pojęć, którym znaczenie zostało już nadane w innych aktach prawnych rangi ustawowej,

w zakresie § 5 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez podjęcie przez Radę decyzji o przeznaczeniu do zbycia określonych w tym przepisie nieruchomości,

w zakresie § 7 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez określenie procedury i trybu zbywania nieruchomości,

- w zakresie § 9 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegającą na dokonaniu niedopuszczalnych powtórzeń ustawowych,

w zakresie § 10 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy

o samorządzie gminnym, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegającą na ograniczeniu przewidzianej ustawą swobody organu wykonawczego w zakresie możliwości rozkładania na raty ceny za zbytą nieruchomość, narzuceniu prawnej formy zabezpieczenia takiej umowy oraz narzuceniu uregulowań zastrzeżonych do sfery umownej, w tym obowiązku uiszczania odsetek od zaległych rat i zasad ponoszenia kosztów ustanowienia zabezpieczenia wykonania umowy,

w zakresie § 11 ust. 1 uchwały - sprzeczność z art. 2 Konstytucji i art. 68 ust. 1 b polegającą na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zaniechanie wskazania warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych, a nadto zastrzeżenie indywidualnego trybu udzielania zgody na udzielenie bonifikaty przy jednoczesnym ustanowieniu generalnej zgody na ich przyznawanie,

w zakresie § 11 ust. 2 i 3 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytuqi Rzeczypospolitej Polski, polegającą na dokonaniu niedopuszczalnych powtórzeń ustawowych,

- w zakresie § 12 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3531 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski - poprzez pozbawienie stron umowy możliwości decydowania o cenie sprzedaży i scedowaniu tego uprawnienia na biegłego,

- w zakresie § 14 ust. 2 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez unormowanie w akcie prawa miejscowego materii regulowanej w ustawie,

- w zakresie §14 ust. 4 uchwały i §14 ust. 5 obejmującą słowo "i użyczenia" - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7

i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegającą na wyrażeniu organowi wykonawczemu zgody na użyczenie nieruchomości, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie przyznaje organowi stanowiącemu kompetencji prawodawczej w powyższym zakresie,

- w zakresie § 15 ust. 2 uchwały - sprzeczność z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy

o samorządzie gminnym, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz

art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez administracyjne uregulowanie trybu zmiany umów najmu i dzierżawy, a więc materii mającej charakter stricte cywilny i umowny.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przepisach § 1 pkt 2-8 uchwały Rada wprowadziła szereg definicji, w których nadała znaczenia określeniom mającym swoje źródło w innych aktach prawnych, w tym w aktach rangi kodeksowej (formułując je we własny sposób lub dokonując ustawowych powtórzeń).Tytułem przykładu wskazał na §1 pkt 2-5 uchwały, które stanowią powtórzenie - odpowiednio - art. 1 pkt 1, 2, 3a i 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący uznał też, że nie sposób dopatrzeć się podstaw prawnych dla definiowania w uchwale wydanej na podstawie art 18 ust. 2 pkt 9 lit.a) u.s.g. pojęcia "ograniczonych praw rzeczowych", czy pojęcia "zamiany".

Za sprzeczny z prawem uznał skarżący §5 uchwały, w którym Rada wskazała, że "Do sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste przeznacza się". Zdaniem skarżącego z normatywnego punktu widzenia przepis powyższy odczytywać należy jako nakaz dokonania sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości tam wymienionych. Dokonując oceny legalności powyższego zapisu Prokurator zaakcentował, że wprawdzie w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym, natomiast w realizacji zadań własnych gminy podlega on wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 u.s.g.), jednakże (zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Dalej skarżący wskazał, że usprawiedliwionych podstaw prawnych trudno dopatrzyć się również dla uchwalonego §7 uchwały. Przywołany przepis stanowi jednak w istocie skrótowe (a przez to niepełne) powielenie zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. To wszak właśnie w tym akcie prawnym uregulowano tryby zbywania nieruchomości, wprowadzając regułę trybu przetargowego (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Od tej reguły wprowadzono następnie odpowiednie wyjątki (art. 37 ust. 2 u.g.n). Określono również obowiązki związane z przeprowadzeniem całej procedury (m. in. obowiązek sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n). Kwestionowany §7 uchwały nie tylko zatem nie ma swojego oparcia w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., ale przede wszystkim, właśnie przez swoją skrótowość, nie oddaje wytyczonej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami granicy między przetargowym i bezprzetargowym zbywaniem nieruchomości oraz pomija cały szereg innych stawianych tą ustawą obowiązków związanych z procedurą zbywania nieruchomości.

Za sprzeczny z prawem skarżący uznał także § 9 uchwały. Organ stanowiący nie jest w ogóle władny do formułowania normatywnych wypowiedzi w przedmiocie tego, w jaki sposób organ wykonawczy obowiązany jest ustalać cenę zbycia nieruchomości. Kwestię tę ustawodawca uregulował bowiem we własnym zakresie (art. 67 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n.). Zdaniem strony kwestionowany zapis uchwały w warstwie merytorycznej jest zatem prawidłowy, ale stanowi przejaw niedopuszczalnego inkorporowania norm prawnych rangi ustawowej na grunt prawodawstwa lokalnego, co jest zabiegiem niedopuszczalnym, stanowiącym przykład przekroczenia posiadanych kompetencji prawodawczych.

Za jaskrawy przejaw wykroczenia przez lokalnego prawodawcę poza zakres posiadanych uprawnień prawotwórczych Prokurator uznał §10 uchwały. W przepisie tym zawarto szereg dyspozycji dotyczących treści umowy przenoszącej własność nieruchomości. W punkcie pierwszym omawianego przepisu zastrzeżono, że okres rozłożenia na raty nie może być dłuższy niż 5 lat. W punkcie drugim określono natomiast minimalny poziom pierwszej raty należności za nabytą nieruchomość (30% jej wartości). Oceniając legalność powyższych przepisów Prokurator zaakcentował, że zgodnie z art. 70 ust. 2 u.g.n zapłata za sprzedaną nieruchomość może zostać rozłożona na raty, których okres nie może przekraczać 10 lat. W przepisie tym ustawodawca nie przyznał jednak organowi stanowiącemu żadnego uprawnienia do ingerowania w treść umowy zawieranej między organem wykonawczym a nabywcą. Wyjątkiem od tej reguły jest dyspozycja art. 70 ust. 4 u.g.n., który uprawnia Radę do wyrażenia zgody na wybór innej stopy oprocentowania poszczególnych rat, aniżeli określona w art. 70 ust 3 u.g.n. W świetle powyższych uregulowań skarżący stwierdził, że takie kwestie jak np.: ustalenie konkretnej ilości rat, na które rozłożona zostanie należność, termin ich płatności, czy okoliczności powodujące wymagalność należnych rat, są postanowieniami o charakterze stricte umownym. Ich treść winna być zatem kształtowana przez strony kontraktu (nabywcę i organ wykonawczy Gminy).

Dalej sprzeczność z prawem Prokurator zarzucił przepisowi §10 pkt 3 uchwały, ponieważ ingeruje on w treść umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest sprzedaż nieruchomości, co jest zabiegiem samym w sobie pozbawionym usprawiedliwionych podstaw prawnych. Nadto omawiany przepis w sposób niedopuszczalny zawęża wybór sposobu zabezpieczenia transakcji wyłącznie do jednego ograniczonego prawa rzeczowego - hipoteki. Z art. 70 ust. 2 u.g.n. wprost wynika zaś, że strony umowy mają swobodę w wyborze rodzaju zabezpieczeń, spośród których, jako przykładową jedynie, wymieniono – hipotekę. Skarżący wskazał też, że obowiązek oprocentowania rat według stopy redyskontowej NBP wynika wprost z art. 70 ust. 3 u.g.n., stąd Rada nie jest władna regulować tej materii w akcie prawa miejscowego. Dodatkowo w § 10 pkt 3 in fine uchwały wadliwie zrealizowano kompetencję wynikającą z art. 70 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym rada jest uprawniona do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej. Pojęcie "innej stopy" dotyczy jednak jej rodzaju (np. wybranie zamiast stopy redyskontowej - lombardowej), a nie jej wysokości - jak uczyniła to Rada (0,5 stopy redyskontowej).

W ocenie Prokuratora §10 pkt 4 uchwały stanowi z kolei niedopuszczalne powtórzenie ustawowe art. 70 ust. 2 in fine. u.g.n., a § 10 pkt 5 uchwały zastrzega odsetki ustawowe za zwłokę w regulowaniu raty, co narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również § 11 ust. 1 uchwały. Wskazał, że egzegeza tego przepisu prowadzi do rekonstrukcji normy prawnej, która nie tylko, że nie spełnia minimum prawodawczego zakreślonego art. 68 u.g.n., gdyż nie określa ani "warunków udzielenia bonifikaty", ani "wysokości udzielonej bonifikaty", ale przede wszystkim - normy prawnej, która jest wewnętrznie kontradyktoryjna. Z jednej bowiem strony w omawianym przepisie daje się organowi wykonawczemu generalną zgodę na udzielanie bonifikat, tylko po to, aby w końcowej jego części zastrzec i tak obowiązek uzyskania indywidualnej zgody rady w tej materii, wyrażonej odrębną uchwałą. Uregulowania te są, zdaniem skarżącego, nie do pogodzenia. Albo bowiem rada decyduje się na generalną regulację dotyczącą zasad udzielania bonifikat (będąc wówczas zobowiązaną do wyczerpania zakresu delegacji zakreślonego art. 68 ust. 1b u.g.n.), albo też pozostawia sobie prawo do indywidualnego rozstrzygania o fakcie udzielenia takiej bonifikaty. W przypadku wyboru drugiej opcji brak jest jednak podstaw do wypowiadania się w tej materii w akcie prawnym, który ma status aktu prawa miejscowego, gdyż akt taki może zawierać wyłącznie normy generale i abstrakcyjne. Zatem § 11 ust. 1 uchwały nie tylko, że narusza art. 68 ust. 1b u.g.n., poprzez nie wypełnienie zakresu zawartej w nim normy kompetencyjnej, ale nadto - mając na uwadze jego wewnętrzną kontradyktoryjność i trudności w zinterpretowaniu zawartego w nim odesłania do art. 84 ust. 3 u.g.n. - narusza zasadę przyzwoitej legislacji wypływającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski.

Za sprzeczny z prawem strona uznała także §11 ust. 2 i 3 uchwały, które stanowią niedopuszczalne powtórzenie ustawowe odpowiednio - art. 68 ust. 2 u.g.n.

i art. 68 ust. 2a u.g.n. (w ostatnim przypadku jest toponadto powtórzenie niedokładne, gdyż §11 ust. 3 lit. a) uchwały pomija zawarte w art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n. In fine zastrzeżenie uregulowane w ust. 2b).

Strona zakwestionowała również § 12 uchwały. Źródłem wadliwości cytowanego przepisu jest, zdaniem skarżącego, wprowadzenie zastrzeżenia, wedle którego ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego następuje za wynagrodzeniem w wysokości "określonej przez biegłego". Skarżący zaakcentował, że wysokość wynagrodzenia jest elementem stricte umownym i kształtowanym wyłącznie przez strony takiej umowy. Rada nie jest zatem władna do narzucania w tej materii swojej woli, a już tym bardziej nie może uprawnienia takiego cedować na biegłego. Opinia sporządzona przez biegłego może co najwyżej stanowić punkt odniesienia dla kształtowania wysokości wynagrodzenia za ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, nigdy jednak nie może zastępować w tej kwestii woli stron.

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał też §14 ust. 2 uchwały. Zwrócił uwagę na fakt, że zarówno obowiązek przeprowadzenia kolejnego przetargu, jak i zasady obniżania ceny wywoławczej w kolejnych przetargach zostały uregulowane wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tj. w art. 39 ust. 1 u.g.n. oraz art. 67 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Przepisy te samodzielnie wyznaczają zasady postępowania organu wykonawczego w przypadku bezskuteczności pierwszego przetargu i nie kreują dla organu stanowiącego żadnej kompetencji do ich modyfikacji, w tym obostrzania lub łagodzenia.

Zdaniem Prokuratora brak zgodności z prawem cechuje również §14 ust. 4 uchwały. Oceniając legalność powyższego przepisu skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, upoważnia wprawdzie Radę do partycypowania w decyzjach dotyczących gospodarki mieniem komunalnym, ale czyni to tylko w takim zakresie, w jakim czynności te przekraczają zakresu zwykłego zarządu. Przekazanie powyższych spraw majątkowych do kompetencji rady gminy jest więc wyjątkiem od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą to wójt (burmistrz) gospodaruje mieniem gminnym. Omawiane uprawnienie Rady musi być więc interpretowane ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez Radę rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Powyższe, zdaniem strony, nakazuje przyjąć, że zawieranie umów użyczenia nieruchomości należy do czynności zwykłego zarządu,

a tym samym stanowi czynność prawną leżącą w wyłącznej gestii organu wykonawczego.

Z tożsamych względów skarżący uznał za konieczne zgłoszeniu postulatu stwierdzenia nieważności §14 ust. 5 uchwały w zakresie słów "i użyczenia", organ stanowiący nie posiada bowiem kompetencji do wypowiadania się w przedmiocie czynności prawnej, jaką jest użyczenie nieruchomości.

Za sprzeczny z prawem skarżący uznał również § 15 ust. 2, który pozostaje w sprzeczności z art. 3531 k.c., albowiem stanowi przejaw administracyjnego ingerowania w sposób kształtowania, w tym modyfikacji, treści stosunku cywilnoprawnego. To, w jaki sposób ulegać mają zmianie postanowienia umowne, w tym wysokość czynszu, winny uzgodnić między sobą strony umowy. Rada Miejska nie posiada zaś żadnych kompetencji, aby regulować tę kwestię w drodze aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i aby była czytelna oraz aby było można się tymi przepisami racjonalnie posługiwać niezbędne jest zawarcie w tym akcie pojęć i definicji występujących w różnych aktach prawnych. Ponadto organ wskazał, że nie jest przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego bardzo ogólne i szerokie określenie w § 5 jakie nieruchomości, budynki i lokale mieszkalne wchodzą w zakres regulacji zaskarżonej uchwały. Zapisy te nie stanowią "decyzji" Rady o przeznaczeniu jakichkolwiek nieruchomości, budynków lub lokali do zbycia. Nadto organ stwierdził, że treść § 12 to zapisy informacyjne, a szacowanie nieruchomości gminnych dokonywane jest wyłącznie przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy) Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Sąd uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy określa przepis art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze m.). Jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a wymienionej wyżej ustawy). Uchwała rady gminy jest także wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, bowiem do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Trzeba zauważyć, że przepis art. 18 ust. 2pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy, czyli może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, że przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym. W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. Nr 173 poz. 1218 ze zm. – dalej u.g.n.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zapisy przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części zapadły z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wskazany powyżej przepis ustawy uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, bowiem zgodnie z przyjętą zasadą zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwykły zarząd należy do wójta gminy. Jeżeli natomiast sprawa należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu, ani modyfikować przepisu stanowiącego o jego uprawnieniach (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1894/06, Lex nr 340021). Wbrew powyższym wymogom podjęty został przepis § 5 zaskarżonej uchwały, gdzie użycie wyrażenia -".przeznacza się" - może ograniczać kompetencje organu wykonawczego w zakresie sprzedaży i wydzierżawiania nieruchomości.

Wbrew upoważnieniu wynikającemu ze wskazanego powyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz zasadom poprawnej legislacji, w uchwale zawarto przepisy, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej. Taką formę legislacji należy ocenić jako istotnie naruszającą przepisy prawa. Skoro bowiem dana kwestia została już uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej nieprawidłowością jest ponowna regulacja, czy też przytaczanie danego przepisu ustawy, w akcie prawnym niższej rangi, jakim jest uchwała rady gminy. Wprowadza to niepotrzebny dualizm regulacji, co może wprowadzać obywatela w błąd co rangi prawnej danego przepisu prawa. Poczynione tu uwagi dotyczą następujących przepisów uchwały: § 1 pkt 2 – 8, § 7, § 11 ust. 2 i ust. 3, §14 ust. 2, w których organ stanowiący Gminy przytoczył treść przepisów pomieszczonych w aktach prawnych rangi ustawowej ( ustawa o gospodarce nieruchomościami, kodeks cywilny).

Dalej należy wskazać, że w § 7 uchwały, wykraczając poza treść upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zawarto regulację dotyczącą zbycia nieruchomości w drodze przetargowej oraz w drodze bezprzetargowej, tymczasem kwestie te są przedmiotem regulacji przepisów art. 35 i art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut tej samej treści dotyczy § 9 uchwały, który stanowi że cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Słusznie podniósł skarżący, że kwestię ceny nieruchomości regulują wprost przepisy art. 7 i art. 67 u.g.n.

W § 10 uchwały Rada Miejska zawarła regulację dotyczącą zapłaty ceny za nieruchomość nabytą w drodze bezprzetargowej, natomiast zagadnienie to zostało już ujęte w art. 70 ust. 2 – 4 u.g.n.

Udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości, stosownie do treści przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n., winno być przedmiotem odrębnej uchwały, zamieszczenie przepisów tę kwestię regulującą ( jednak nie kompleksowo) w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje rady gminy.

Podzielić należy stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zagadnienie wysokości wynagrodzenia z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości, stanowić winno element zawartej pomiędzy stronami umowy, a narzucenie w akcie powszechnie obowiązującym formy ustalenia wynagrodzenia nie znajduje uzasadnienia prawnego ( §12 uchwały).

Użyczenie nieruchomości, o którym mowa w § 14 ust. 4 i ust. 5 uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a zatem stanowi czynność zwykłego zarządu majątkiem Gminy, którą organ wykonawczy może podejmować bez zgody organu stanowiącego Gminy. Tym samym podjęta w tym zakresie regulacja Uchwały w sposób istotny narusza prawo.

Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo im zezwala lub wyrażnie im nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej uchwała – we wskazanej powyżej części - zasadę tę narusza, wychodzi bowiem poza granice upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wyżej opisanej. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a.

-----------------------

11