Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1122/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 136 UST. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 21/08 w sprawie ze skargi W. M. i W. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Lu 21/08 w sprawie ze skargi W. M. i W. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] o pow. 0,0112 ha w obrębie [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] w arkuszu mapy ewidencyjnej [...] położonej w Zamościu przy ulicy [...] i oddalił skargę w pozostałej części. Sąd zasądził ponadto od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji ustaliły, iż działki, których dotyczy żądanie zwrotu, wchodziły w skład większej nieruchomości składającej się z działki nr [...] i nr [...] stanowiącej współwłasność W. M. w ¼ części, A. Ś. w ¼ części i B. M. w ¼ części. Na mocy decyzji Naczelnika Miasta Zamościa z dnia [...] marca 1974r. nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym działka nr [...] o pow. 0,0116 ha została wywłaszczona jako wchodząca w skład terenu objętego decyzją z dnia [...] sierpnia 1970 r. o ustaleniu lokalizacji budowy rolniczego domu towarowego, natomiast działkę nr [...] uznano za nienormatywną i wywłaszczono ją przymusowo w trybie art. 5 tej ustawy łącznie z działką nr [...]. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie, do którego wypłaty zobowiązano Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "[...]".

Ustalono, że działka oznaczona byłym nr [...] znajduje się obecnie w granicach działki nr [...], stanowiącej własność miasta Zamość i prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej KW [...] oraz w granicach działki nr [...] powstałej w grudniu 2003 r. z podziału działki nr [...], stanowiącej własność miasta Zamość i pozostającej najpierw w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni "[...]" w Zamościu (prawo użytkowania wieczystego ujawnione w KW nr[...] od [...] kwietnia 1996r.), a obecnie na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym Z. i A. C. - wspólników "[...]" s.c. w Zamościu.

Część działki nr [...], wchodząca aktualnie w skład działki nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 2000 r. stanowi w części drogę oznaczoną symbolem KD/W, a w części teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (symbol 18.76 MW +V).

W trakcie oględzin w dniu [...] grudnia 2002 r. ustalono, że jest ona zagospodarowana jako zieleń osiedlowa, stanowiąca element infrastruktury osiedlowej. Zdaniem organu I instancji, w stosunku do tej części nieruchomości nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ została ona objęta wywłaszczeniem na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jako działka nienormatywna nienadająca się do dalszego wykorzystania i podlegająca przymusowo wywłaszczeniu w związku z decyzją o warunkach realizacji inwestycji pod lokalizację domu towarowego. Zgodnie z decyzją o warunkach realizacji inwestycji pod lokalizację domu towarowego niezbędna była powierzchnia 98 m2, natomiast pozostałe 188 m2 przejęto jako działkę nienormatywną.

Rozpoznając wniosek złożony przez W. M., B. M. oraz spadkobierców A. Ś. Starosta Zamojski decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] o pow. 0,0112 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr [...] oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości nr [...] o pow. 0,0058 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn" oraz art. 105 kpa.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2007r., po rozpatrzeniu odwołania W. M. i W. M. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dwóch części nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...], położonej przy ul. [...] w Zamościu: jednej o pow. 0,0112 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr [...] i drugiej o pow. 0,0058 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę na wydaną w tej sprawie wcześniej decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], którą odmówiono zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], jak również części działki nr [...] o pow. 0,0112 ha, wchodzącej w skład działki nr [...] (która decyzją Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] lutego 2007 r. została podzielona na działki [...] i [...]), a także

umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki nr [...] o pow. 0,0058 ha, obecnie nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Wojewoda wskazał także, iż rozpoznając skargę wniesioną na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1393/03 oddalił skargę w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], stanowiącej ul. [...]. Wobec niezaskarżenia powołanego wyroku skargą kasacyjną w tym zakresie sprawa zwrotu nieruchomości jest rozstrzygnięta prawomocnie. Natomiast w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] o pow. 0,0112 ha (obecnie część działki [...]) oraz umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części działki nr [...] o pow. 0,0058 ha (obecnie część działki [...]) powołanym wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie toczy się niniejsze postępowanie.

W wykonaniu powyższego wyroku Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości Starostę Zamojskiego, który decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości o pow. 0,0112 ha oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości nr [...] o pow. 0,0058 ha.

Rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji Starosty Zamojskiego Wojewoda Lubelski wziął pod uwagę, że część działki nr [...] o pow. 0,0058 ha, wchodząca w skład działki nr [...] (podzielonej w 2003r. na działki nr [...] i nr [...]) pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych Z. i A. C. działających w ramach spółki cywilnej "[...]" w Zamościu, a prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 kpa, ponieważ stosownie do art. 229 ugn w stosunku do niej nie przysługuje roszczenie o zwrot. Brak roszczenia, które mogłoby być realizowane na drodze postępowania administracyjnego powoduje, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast co do pozostałej części działki nr [...] o pow. 0,0112 ha, znajdującej się w granicach działki nr [...] stanowiącej obecnie własność Miasta Zamość organ odwoławczy odmiennie od organu I instancji uznał, że przejęcie przez Państwo tej działki jako nienormatywnej stanowiło również wywłaszczenie, ale jednocześnie stwierdził, że postępowanie i w tym zakresie powinno zostać także umorzone, bowiem na zwrot byłym właścicielom tej części działki nie pozwala przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ odwoławczy ustalił, że ta część działki nr [...] stanowi infrastrukturę mieszkaniową i urządzono na niej zieleń osiedlową w otoczeniu wielorodzinnego budynku mieszkalnego, a na realizację takiego celu nieruchomość mogła być wywłaszczona w świetle art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczającego wywłaszczenie nieruchomości położonej na obszarze miasta niezbędnej dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Skoro więc przedmiotowa działka została wykorzystana na inny dopuszczalny cel, to byłym właścicielom nie służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie i w tym zakresie podlega umorzeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego - art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania - art. 7, 8, 9 i 105 § 1 kpa.

Skarżący wskazali na konstytucyjną zasadę ochrony własności, z której wynika, że niewykorzystanie nieruchomości na cel związany z wywłaszczeniem stawia ich roszczenia ponad uprawnieniami innych osób. Według skarżących, organy błędnie zastosowały art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a urządzenie na działce zieleni osiedlowej nie stanowi realizacji innego celu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Lu 21/08 uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, częściowo zaś podlega oddaleniu.

Sąd przyznał rację organom orzekającym w sprawie, że w zakresie dotyczącym żądania zwrotu działki o pow. 0,0058 ha wchodzącej w skład działki nr [...] postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 229 ugn roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Działka obecnie oznaczona nr [...] o pow. 0,0058 ha, której zwrotu domagają się skarżący, nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, ale pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich: początkowo Gminnej Spółdzielni "[...]" w Zamościu, a obecnie Z. i A. C. - wspólników spółki cywilnej "[...]", których prawo jest ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Słusznie zatem organy stwierdziły, że roszczenie o zwrot tej działki nie przysługuje i w tym zakresie postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu.

Natomiast za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko organu dotyczące działki o pow. 0,0112 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Rozstrzygnięcie organu II instancji w tym zakresie opierało się na art. 229a tej ustawy, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Sąd wskazał, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Orzeczenie zaś Trybunału Konstytucyjnego ma ten skutek, że rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 229a ugn, jako normie niezgodnej z Konstytucją, nie może się ostać.

Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzje obu organów administracyjnych wydane w niniejszej sprawie podlegają uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a taką podstawą jest - zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a. - wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ powinien już na podstawie aktualnego stanu prawnego, uwzględniającego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej działki obecnie wchodzącej w skład działki [...] o pow. 0,0112 ha, przy czym organ powinien dokładnie zbadać, czy wykonanie zieleni osiedlowej na działce nr [...] (trawnika, stanowiącego otoczenie wielorodzinnego budynku mieszkaniowego) mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia, w szczególności czy zieleń byłaby niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego w rozumieniu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. M. i W. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 Konstytucji RP i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, mimo tego że organy będąc związane toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości doprowadziły do oddania jej w użytkowanie wieczyste.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w związku 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i 35 kpa, wobec wykazania przez skarżącego, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły skorzystanie z prawa do zwrotu, przede wszystkim obarczone było przewlekłością postępowania, brakiem właściwego rozpatrzenia i zbadania zgromadzonego materiału dowodowego.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 2 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości toczy się już prawie od 20 lat, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 1996r. sygn. akt SA/Lu 988/95 uchylił decyzję Wojewody Zamojskiego z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] i w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie można umorzyć postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyż posiadacz wywłaszczonego gruntu Gminna Spółdzielnia "[...]" w Zamościu nie była użytkownikiem wieczystym gruntu ani jego właścicielem, natomiast organy rozpatrujące sprawę nie zbadały zgodności zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Pomimo tego Miasto Zamość oddało przedmiotowy grunt w wieczyste użytkowanie na rzecz Gminnej Spółdzielni, a wpis tego prawa został ujawniony w księdze wieczystej KW [...] w Sądzie Rejonowym w Zamościu w dniu [...] kwietnia 1996r. Z kolei ww. użytkownik wieczysty zbył swoje prawo na rzecz obecnych współużytkowników wieczystych: Z. C. i A. C. w 1998r. Konsekwencją oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest umorzenie postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0058 ha.

Skarżący wskazali także, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, bez dostatecznej ku temu podstawy, zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te odmówiły rozważenia istotnej części dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego i brał pod uwagę tylko skutki oddania przez Miasto Zamość nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czego konsekwencją było oddalenie skargi w pkt 2 zaskarżonego wyroku. Z tego powodu skarżący uważają, że w niniejszej nastąpiło naruszenie art. 7 kpa dotyczącego sposobu działania organów administracji publicznej, art. 35 § 1 kpa w zakresie dotyczącym załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przewlekłość postępowania ma istotne znaczenie prawne w sprawie, bowiem gdyby badano sprawę na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy, zakończyłaby się ona przed 1998r. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003r. sygn. akt V SA 1131/02 zauważono, że "zwłoka organów administracji publicznej w załatwianiu spraw i naruszanie terminów określonych w art. 35 kpa nie może mieć ujemnych skutków dla strony". W niniejszej sprawie zwłoka ta spowodowała zniweczenie uprawnienia strony do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umożliwiła oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste. Ponadto skarżący uważają, że wskutek powyższego wyroku nastąpiło naruszenie art. 21 Konstytucji RP w zakresie ochrony własności oraz celu, na jakie nieruchomości mogłyby być wywłaszczane. Skarżący uważają, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami mający charakter przepisu o charakterze intertemporalnym uniemożliwia zwrot przedmiotowej nieruchomości, dlatego że wskutek opieszałości organów doszło do zniweczenia prawa skarżących do zwrotu nieprawidłowo wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia - jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a zatem skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń procedury wskazano na naruszenie art. 134 w związku 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i 35 kpa będące wynikiem tego, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły skorzystanie z prawa do zwrotu, przede wszystkim przewlekłością postępowania, a także brakiem właściwego rozpatrzenia i zbadania zgromadzonego materiału dowodowego.

Z nader lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu nie wynika, na czym polegać ma naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a., który stanowi o niezwiązaniu sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w skardze. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r. był zobligowany do wyjścia poza zarzuty i wnioski zgłoszone w skardze oraz jakie okoliczności miał wziąć pod uwagę. Można domniemywać, że strona skarżąca oczekiwała, iż Sąd I instancji uwzględni fakt, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości toczyło się ok. 20 lat oraz że z tego faktu Sąd wyciągnie wnioski dla oceny prawnej sprawy i uchyli decyzję Wojewody także w zaskarżonej części. Wskazuje na to powołanie się przez pełnomocnika skarżących na związek naruszenia przepisów art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 35 k.p.a. Tak postawiony zarzut jest jednak nieuzasadniony.

Po pierwsze - stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym także brał pod uwagę okoliczności niepodniesione w skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego. Dowodem tego jest wzięcie pod uwagę przez Sąd z urzędu, stosownie do art. 134 P.p.s.a, okoliczności zdekonstytucjonalizowania przepisu art. 229a ugn przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Rezultatem uwzględnienia przez Sąd I instancji tej okoliczności jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku uchylające decyzje obu instancji w zakresie części wywłaszczonej działki obejmującej powierzchnię 0.0112 ha.

Po drugie – przewlekłość postępowania administracyjnego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oparte na materialnych przesłankach określonych w ustawie. Zwłoka organu administracji w załatwieniu sprawy może być zwalczana przez stronę w odrębnym trybie przewidzianym w art. 37 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a., a w razie nieskuteczności podjętych w tym trybie środków, strona może żądać ochrony swych praw poprzez wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji. Na marginesie dodać należy, że jak wynika z akt sprawy, przyczyny długotrwałego postępowania administracyjnego w sprawie nie leżały - jak twierdzą skarżący – wyłącznie po stronie organów prowadzących postępowanie. Postępowanie administracyjne było kilkakrotnie zawieszane z powodu śmierci jego uczestników i toczących się postępowań o stwierdzenie nabycia spadku.

Wskazać należy, iż pełnomocnik strony skarżącej nietrafnie powołał się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt V SA 1131/02 (OSP 2003/7-8/93, Palestra 2004/1-2/233). W wyroku tym Sąd rzeczywiście wyraził pogląd, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że stan faktyczny i prawny tamtej sprawy i sprawy niniejszej są zasadniczo odmienne. Sprawa rozstrzygnięta powołanym wyrokiem z dnia 26 lutego 2003 r. dotyczyła sfery stosunków publicznoprawnych, a konkretnie stosunku państwa do cudzoziemców, w których uwzględnienie żądania skargi było możliwe do zrealizowania na drodze administracyjnej. Natomiast taka możliwość nie istnieje w sprawie, której przedmiot dotyczy stosunków z zakresu prawa prywatnego, a do takich należy sprawa obciążenia nieruchomości, o zwrot której wystąpił poprzedni właściciel, prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz osób trzecich. Organy administracji nie są bowiem władne, działając w ramach przysługujących im kompetencji, do cofnięcia skutku o charakterze cywilnoprawnym. Na gruncie obowiązującego prawa rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie mieści się w możliwościach organu administracji.

Natomiast działanie organu administracji publicznej, który w trakcie toczącego się postępowania zwrotowego oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, może tylko stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody, dochodzonego na drodze cywilnej. Pogląd taki prezentuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r. sygn. akt I SA 1261/99, Lex nr 54428; podobnej kwestii dotyczy wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1577/06 niepublik.).

Z tych powodów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do prawa materialnego nie można się zgodzić, iż Sąd I instancji błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował art. 229 ugn. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie wymaga interpretacji, a w świetle niekwestionowanego faktu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "[...]" w Zamościu i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie budzi żadnych zastrzeżeń. Jest poza sporem, że część wywłaszczonej nieruchomości obejmująca obszar 0.0058 ha weszła w skład działki gruntu, która przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, została oddana w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu jej użytkownikowi, tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w Zamościu i prawo to zostało przed tą datą ujawnione w księdze wieczystej. Z tych względów Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji Wojewody w powyższym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 229 ugn w takiej sytuacji roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, co oznacza że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może się toczyć i jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Nie można także podzielić zarzutu o naruszeniu art. 21 Konstytucji RP. Należy wskazać, że konstytucyjna ochrona własności nie ma waloru wartości bezwzględnej, a postanowienia ogólnych zasad konstytucyjnych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach. Nie można przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując kontroli decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszył art. 21 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Z przepisu art. 21 Konstytucji wynika ogólna zasada, że ochrona własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Nie uprawnia to jednak żadnego organu państwa do wydania orzeczenia nie znajdującego podstawy w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, sam zaś art. 21 Konstytucji nie mógł stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.