Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2788/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 6, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a,b,c, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 12, par. 13
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 351/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. S. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 351/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. G., M. K., W. D., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr [...], pomiędzy budynkami nr [...] przy ul. [...] w Z..

W ocenie organu I instancji ww. decyzja Prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), zwanego dalej "rozporządzeniem",, kwalifikującym ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika to z tego, że przedmiotowy budynek usługowo-mieszkalny, posiadający wysokość 9,71 m, zaprojektowany został w odległości mniejszej niż jego wysokość (a nawet mniejszej niż połowa jego wysokości) od obiektu przesłanianego (budynek nr 66). Takie usytuowanie uznał za sprzeczne z powyższymi przepisami.

Zdaniem organu kwestionowana decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naruszenie prawa polegało tu na niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Niezgodność ta zdaniem organu ma postać rażącego naruszenia prawa z uwagi na udzielenie pozwolenia na budowę w odległości mniejszej niż wymagana przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu zaistniały trzy przesłanki, które łącznie zadecydowały o rażącym naruszeniu prawa, to jest: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne i gospodarcze skutki, które wywołała decyzja.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. S..

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i 2, § 12 ust. 6, § 270 ust. 2 rozporządzenia, wskazał, że w projekcie budowlanym spornej inwestycji nie zawarto informacji o tym, czy ściany spornego budynku spełniają ww. wymogi. Wobec powyższego nie można dokonać analizy budynku w tym zakresie. Jednakże projekt budowlany spornej inwestycji został zaopiniowany pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, co stwierdził podpisem rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowy budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, długości 9,15 m w granicy z działką przy ul. [...] oraz ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, na długości 6,00 m w granicy z działką przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]) i ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi na odcinku 4 m ze zmienną odległością od tej granicy, która w najbliższym punkcie wynosi 2,80 m, zaś w najdalszym punkcie wynosi 2,18 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto analiza projektu wykazała, że w ścianie budynku na parterze od strony zachodniej zaprojektowano otwór drzwiowy w odległości zmiennej wynoszącej od 2,60 m do 2,80 m od granicy działki.

Powyższe doprowadziło organ do stwierdzenia, że sporny budynek – w zakresie usytuowania ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi względem działki nr ew. [...] – nie spełnia warunku określonego § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, bowiem przepis ten dopuszcza modyfikację dopuszczalnych odległości określonych w § 12 ust. 4 pkt 2, jednakże tylko w zakresie sytuowania budynku ścianą pełną, tj. bez otworów okiennych i drzwiowych.

Również sposób usytuowania ściany pełnej budynku (w odległości ok. 2,18 m od granicy) nie jest zgodny z ww. przepisami rozporządzenia, które dopuszczają sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości mniejszej niż 3 m, lecz odległość ta nie może być mniejsza niż 1,5 m od tej granicy, o ile jednak w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Reasumując organ wskazał, że analiza projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wykazała, że sporny budynek został usytuowany w sposób naruszający przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 oraz § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia.

Ponadto GINB, powołując się na treść § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, stwierdził, że rażąco naruszony został i ten przepis. Jak wykazała analiza projektu budowlanego, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem sporny budynek o wysokości 9,71 m (projekt budowlany - rys. 6.A, przekrój I-I budynku) został usytuowany w odległości mniejszej niż połowa jego wysokości.

W ocenie GINB, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku, pomimo, że inwestycja była niezgodna z przepisami rozporządzenia Zastosowanie ww. przepisów Prawa budowlanego nie wymagało skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są poważne. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie.

Jednocześnie, nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziła "negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych". Fakt realizacji inwestycji (należący do zdarzeń o charakterze faktycznym, a nie prawnym), nie może stanowić o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 669/10).

Ponadto, odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu jakoby § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, o ile tylko zostanie wyrażona zgoda właściciela działki sąsiedniej, wskazał, że twierdzenie to jest nieuzasadnione na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji. Usytuowanie budynku na zasadzie określonej w ww. § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia – poza wymogiem uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej – było uzależnione również od wykazania w projekcie zagospodarowania terenu możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, sformułował zarzuty dotyczące naruszenia §§ 12, 13, 60 rozporządzenia; art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wskazał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 24 maja 1991 r. uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Z.. Plan ten przewidywał zabudowę zbliżoną do historycznej, zaś przy zabudowie plombowej bezwarunkowo stawiający wymóg powtórzenia dawnej linii regulacyjnej zabudowy. Ponadto o usytuowaniu budynku przesądziła decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie skarżącego, usytuowanie spornego budynku częściowo w granicach działki, a częściowo w nieznacznej odległości od niej, nie ogranicza praw właścicieli działek sąsiednich do zabudowy tych działek – są już one bowiem zabudowane i to wręcz w taki sposób (przewidujący okna), który ogranicza prawo skarżącego do zabudowy jego działki. W tym kontekście podnieść można również, że skoro na granicy działek [...] i [...] jest ściana z oknem, nie można robić zarzutu pod adresem projektu spornego budynku, że również przewidziano w nim ściany na granicy lub w pewnej odległości od niej, a nadto drzwi wejściowe.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 351/13, oddalając skargę wskazał, że projekt inwestycji powinien był być dostosowany do postanowień decyzji o warunkach zabudowy, ale jednocześnie zgodny z obowiązującymi ówcześnie przepisami techniczno-budowlanymi. Obowiązujące w niniejszej sprawie akty planowania przestrzennego nie powodowały zniesienia obowiązku stosowania i przestrzegania przepisów technicznych. Dlatego inwestor miał obowiązek ewentualnego ograniczenia rozmiarów inwestycji, jeśli wymogi przepisów techniczno-budowlanych nie mogły być spełnione.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że sporna inwestycja nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności w zakresie wymogów wynikających z pkt 2 przedmiotowej decyzji: projektowany budynek posiada 3 kondygnacje, nie przekracza linii zabudowy. Inwestor uzgodnił realizację obiektu z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym, Państwową Służbą Ochrony Zabytków, Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Zielonej Górze. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z obowiązującymi ówcześnie przepisami techniczno-budowlanymi.

W tej sytuacji Sąd zaaprobował stanowisko organów obu instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z tego, że zaprojektowanie przedmiotowego budynku nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 i § 12 ust. 6 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego – w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi – organ miał obowiązek wezwać do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadna była ocena organów, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku, pomimo, że inwestycja była niezgodna z ww. przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadną polemikę z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., polegające na nierozpatrzeniu żadnego zarzutu skargi oraz braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych zarzutów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy przez dosłowne skopiowanie znacznej części uzasadnienia zaskarżonej skargą decyzji GINB, bez właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i pozbawiający stronę możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonaną przez Sąd I instancji;

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niedostrzeżenie uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organami administracji w niniejszej sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku tego postępowania przed organami administracji nie ustalono istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej prawy okoliczności, w szczególności: (1) czy okna w ścianie budynku na działce sąsiedniej, położonej na granicy działek, istnieją zgodnie z prawem i nie stanowią samowoli budowlanej, (2) czy usytuowanie spornego budynku spełnia przesłanki z § 13 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczający zmniejszenie odległości między budynkami, (3) czy usytuowanie spornego budynku rzeczywiście spowoduje ograniczenie dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przy ul. Kupieckiej 66 w taki sposób, że nie będą spełnione wymogi nasłonecznienia przewidziane w § 60 rozporządzenia, (4) na jakiej wysokości umiejscowione są okna w ścianie budynku przy ul. Kupieckiej 66 graniczącej z działką należącą do skarżącego;

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję GINB podtrzymującą decyzję o stwierdzeniu nieważności prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że naruszenie przepisów dotyczących usytuowania budynku przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Z. nie miało charakteru rażącego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 12 ust. 4 w zw. ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w przypadku spornego budynku zastosowanie winny znaleźć minimalne odległości od granicy działki przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia (odpowiednio: 3 lub 4 m), mimo, że inne usytuowanie zabudowy na przedmiotowej działce wynikało z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- § 12 ust. 6 w zw. § 12 ust. 8 rozporządzenia przez jego niewłaściwą subsumcję do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że przewidziana w § 12 ust. 6 możliwość bliższego sytuowania budynków względem granicy działek nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie w odniesieniu do ściany spornego budynku zwróconej w kierunku działki nr [...];

- § 13 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyłącznie usytuowanie zabudowy z zachowaniem przewidzianych w tych przepisach odległości powoduje spełnienie warunku zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w sąsiednich budynkach;

- § 13 ust. 2 rozporządzenia przez ich niezastosowanie przy ocenie, czy projekt budowlany spornego budynku jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi usytuowania budynku;

- § 13 ust. 3 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że odległość spornego budynku od okien budynków sąsiednich winna wynosić mniej niż połowę wysokości tego budynku zgodnie z § 13 ust. 4;

- § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez ich niezastosowanie przy ocenie, czy projekt budowlany spornego budynku jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi usytuowania budynku;

- art. 32 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżących z uwagi na treść przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie zasady hierarchiczności aktów normatywnych i wynikającej stąd dyrektywy wykładni przepisów prawa niższego rzędu w świetle przepisów prawa wyższego rzędu, w tym wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które w zasadzie dotyczą sformułowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie naruszenia prawa procesowego nie można doszukać się istotnych wad postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany. Mamy bowiem do czynienia z określonym usytuowaniem budynku, które wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena Sądu I instancji sprowadza się jednak do sformułowania poglądu prawnego, zgodnie z którym "projekt inwestycji powinien był być dostosowany do postanowień decyzji o warunkach zabudowy, ale jednocześnie zgodny z obowiązującymi ówcześnie przepisami techniczno-budowlanymi. Obowiązujące w niniejszej sprawie akty planowania przestrzennego nie powodowały zniesienia obowiązku stosowania i przestrzegania przepisów technicznych. Dlatego inwestor miał obowiązek ewentualnego ograniczenia rozmiarów inwestycji, jeśli wymogi przepisów techniczno-budowlanych nie mogły być spełnione". Pogląd ten jest związany zatem z dokonaną przez Sąd wykładnią prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4, art. 1 § 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wynik sprawy nie był związany z kwestiami procesowymi.

Natomiast zasadniczo art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma w niniejszej sprawie wymiar prawnomaterialny, bo związany z merytoryczną oceną, czy zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa. To jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, na co prawidłowo powołał się Wojewoda [...]. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta zachodzi gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, charakterem naruszonego przepisu i niemożliwymi do zaakceptowania skutkami z punktu widzenia praworządnego państwa. W uzupełnieniu tego stanowiska należy jedynie wskazać, że istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

Przykładając powyższe reguły do treści § 12 rozporządzenia, w sytuacji gdy przedmiotowe posadowienie projektowanego budynku odbyło się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy, a w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku posadowionej w granicy istnieją okna; oraz mając na względzie historyczny układ przestrzenny zabudowy plombowej w zabudowie śródmiejskiej przy ul. [...] w Z.– wykazanie przesłanki oczywistego naruszenia prawa nie jest zabiegiem, który może obyć się bez przeprowadzenia odpowiedniej wykładni przepisów prawa. Sąd I instancji oraz organy nadzorcze w kontekście stwierdzonego naruszenia przepisów rozporządzenia powinny mieć na względzie, że przepisy techniczne zawarte w ww. rozporządzeniu mają zapewniać spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do odległości względem działki sąsiedniej, § 12 rozporządzenia ma zapewnić spełnienie wymagań w zakresie odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej oraz w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto przy wykładni przepisów zawartych w § 12 rozporządzenia należy uwzględnić treść § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r., który w zakresie zachowania odpowiednich odległości formułował zasadę, zgodnie z którą usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Dopiero jeżeli z warunków z § 12 ust. 1 nie wynikają inne wymagania, mają zastosowanie odległości z ust. 4 i 6. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy przewidywała określone gabaryty zabudowy, nie można zatem w sytuacji gdy projekt nie spełnia wymogów z § 12 ust. 4 i 6 ww. rozporządzenia czynić zarzutu rażącego naruszenia tych przepisów. Uwzględnienie kwestii planistycznych przez organ architektoniczno-budowlany wynikało jednocześnie z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego. Ponadto ocena naruszenia tych przepisów w związku z treścią § 12 ust. 1 dodatkowo wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i czy taka lokalizacja nowej zabudowy służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Sąd I instancji ma rację w zakresie braku automatycznego wykluczenia przez proces planowania zastosowania przepisów techniczno-budowlanych. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się na dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na działce, nawet przez wyrysowanie konturów budynku. Jednak przy wykazywaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić, że chodzi o oczywiste naruszenie prawa. Treść § 12 ust. 1 rozporządzenia oznacza, że taka oczywistość nie występuje jeżeli inwestycja, która podlegała zatwierdzeniu jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Z uwagi na treść w ogólności § 12 rozporządzenia, który składa się z kilku jednostek redakcyjnych powiązanych ze sobą systemowo, odpowiednie wnioski można wyprowadzić tylko w drodze procesu wykładni, co wyklucza możliwość uznania, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, a tym samym rażącego naruszenia prawa. Ponadto stanowisko Sądu I instancji osłabia także fakt, że zabudowa plombowa wymusiła w sąsiedniej zabudowie, celem uzyskania pomieszczeń na pobyt stały ludzi, umiejscowienie okien w ścianie szczytowej budynku będącego w granicy z działką inwestora. Stosując zatem zasadę proporcjonalności wywodzoną z przepisów Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, celem wyważenia różnych grup interesów nie można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa skoro okna w budynku na sąsiedniej nieruchomości także z określonych względów nie spełniają wymagań z § 12 rozporządzenia. Nie jest to zatem stan nie do pogodzenia w praworządnym państwie.

Ponadto zgodnie z oceną Sądu I instancji, rażące naruszenie prawa zostało powiązane wyłącznie z niezachowaniem odległości wynikających z §§ 12 i 13. Z drugiej strony Sąd wskazał, że nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, gdyż sporna inwestycja nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności w zakresie wymogów wynikających z pkt 2 przedmiotowej decyzji: projektowany budynek posiada 3 kondygnacje, nie przekracza linii zabudowy. Inwestor uzgodnił realizację obiektu z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym, Państwową Służbą Ochrony Zabytków, Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z.. Z projektu budowlanego wynika, że został on uzgodniony także z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z uwagą, że drzwi prowadzące do klatki schodowej posiadać będą odporność ogniową klasy F30. W kwestii zachowania nasłonecznienia w sprawie w aktach znajduje się dowód w postaci postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 1995 r., w którym stwierdza się, że projektowana zabudowa nie spowoduje ograniczenia dopływu światła naturalnego do pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych na poziomie I piętra sąsiednich kamienic. W trakcie postępowania nieważnościowego nie podważono tej oceny, wskazując wyłącznie na sam fakt naruszenia przekroczenia odległości, co zasadniczo nie było kwestionowane w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że przedmiotowy budynek jest usytuowany od strony północnej względem okien w budynku sąsiedniej kamienicy przy ul. [...], co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi dla sąsiedniej kamienicy z oknami w granicy działki przeszkody w nasłonecznieniu pomieszczeń w tym budynku. To z kolei nie oznacza, że przedmiotowa inwestycja pozbawia sąsiednią zabudową dostępu do naturalnego oświetlenia, jednak w okolicznościach tej sprawy bez znaczenia dla tej oceny jest treść § 57 i 60 rozporządzenia z uwagi na położenie istniejącej zabudowy przy ul. [...]. Stosując zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany był w posiadaniu dowodów, które wskazywały na brak wywołania przedmiotową inwestycją naruszenia interesów osób trzecich.

Uwzględniając taką ocenę cech tej konkretnej inwestycji brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku przeprowadzonej przez organ architektoniczno-budowlany analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do rażącego naruszenia §§ 12 i 13 rozporządzenia, a w konsekwencji i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto sposób zaprojektowania tej inwestycji niewątpliwie sprzyjał zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, tj. kontynuacji zabudowy plombowej w zabudowie śródmiejskiej. Tymczasem ani organy nieważnościowe, ani Sąd I instancji nie dysponowały materiałem dowodowym, który by podważał istotę przyjętych rozwiązań technicznych w zakresie zachowania dopływu naturalnego oświetlenia i wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Z powyższego wywodu wynika podnoszony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11). Sama niezgodność projektu budowlanego z zapisem §§ 12 i 13 ww. rozporządzenia nie mogła uzasadniać odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10). Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia odległości budynku od granicy działki sąsiedniej (wynikająca z § 12 rozporządzenia) i pomiędzy budynkami (wynikająca z § 13 rozporządzenia), uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości o granicy działki sąsiedniej, czy sąsiedniej zabudowy (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r. II OSK 2617/13).

W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 12 ust. 1, 4, 6, 8; § 13 ust. 1, 2, 3, 4; § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co z kolei oznacza, że uwzględnieniu podlega także skarga S. na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ ocena Sądu I instancji nie była nośnikiem poglądu co do naruszenia istoty prawa własności. Ograniczenia prawa do zabudowy, co do zasady ingerują w prawo własności, co nie jest zagadnieniem tożsamym z naruszeniem istoty prawa własności, o czym stanowią ww. przepisy Konstytucji RP, czy też nierównym traktowaniu właścicieli działek. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zaprezentowana w zaskarżonym wyroku ocena Sądu I instancji narusza istotę prawa własności, w sytuacji gdy obowiązujący system prawny zgodnie z Konstytucją umożliwia organom państwa na ingerencję w prawo własności. Prawo własności nie ma bowiem charakteru absolutnego.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.