Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 292/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 22 września 2014 r. J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978r. wydanej w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości położonej w S. przy ul. K. w obr. [..] oraz zatwierdzenia projektu podziału przedstawionego na załączonej do decyzji mapie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu swojego wniosku J. S. wskazał, że podziałów gruntów w oparciu o art. 19 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach można było dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa lub jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi, a zatem objęta wnioskiem decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [..], obr. [..] przy ul. K. w S. Jednocześnie podniósł, że dopiero jak nabył tę nieruchomość i ujawniono jego prawo w księdze wieczystej, dokonano w niej wpisu o podziale nieruchomości - w oparciu o kwestionowaną decyzję. Dodał, że organy administracyjne dokonały bezprawnie i bez jego zgody podziału jego nieruchomości i dokonały wpisów w księdze wieczystej.

Postanowieniem z 26 listopada 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r.. W uzasadnieniu tego stanowiska Kolegium wskazało, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda J. S., została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), obowiązującej w dacie jej wydania. Wnioskodawca nie był stroną tego postępowania albowiem nabył tę nieruchomość w 1995r., a zatem po upływie 17 lat od wydania kwestionowanej decyzji. W dniu jej wydania właścicielem nieruchomości przy ul. K. obr. [..], był W. S. Wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. S. i wywiódł od niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 30 grudnia 2015r. w sprawie II SA/Gd 415/15 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 kwietnia 2015r. oraz poprzedzające je postanowienie z 26 listopada 2014r.. Sąd uchylając w/w postanowienia przesądził, że J. S. jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. i jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a..

Rozpoznając złożony wniosek Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym postępowaniem nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym, organ administracji nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco.

Podkreśliło Kolegium, że z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W rozpatrywanej sprawie jedyną przesłanką, która mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności jest przesłanka rażącego naruszenia prawa wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W przedmiotowym postępowaniu Kolegium dokonało kontroli decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. wskazując, że nie każde naruszenie prawa przez wydający decyzję organ administracji publicznej może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, którego konsekwencją może być stwierdzenie nieważności wydanej decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa decydują, jak wyjaśniło Kolegium łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga wykładni prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyr. NSA z 2 czerwca 2011 II OSK 2226/10).

Kolegium swój wywód wsparło też poglądem dotyczącym rażącego naruszenia prawa wyrażonym w orzecznictwie sądowo administracyjnym, w świetle którego: "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r, sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23)" wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 1280/11.

Kontynuując ocenę decyzji Kolegium wskazało, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" - tak: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011r. Sygn. akt II GSK 909/09.

Analizując przedmiotową sprawę z uwzględnieniem zaprezentowanego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej przez J. S. decyzji wobec braku naruszenia przepisów prawa. Przedmiotową decyzją z 4 grudnia 1978 r. Prezydent Miasta ustalił granice nieruchomości, położonej w S. przy ul. K. w obr. [..] oraz zatwierdził projekt podziału działki nr [..]. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), obowiązującej w dacie jej wydania. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 i art. 19 tej ustawy (obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji) podziału nieruchomości można było dokonać jeżeli był on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta na mocy w/w decyzji ustalił granice nieruchomości, położonej w S. przy ul. K. w obr. [..] oraz zatwierdził projekt podziału działki nr [..] przedstawionego na załączonej mapie. Z mapy tej wynika, że teren objęty podziałem jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a wydzielone części nieruchomości przeznaczono na poszerzenie ulicy. Od czasu wydania decyzji upłynęło 38 lat. W dniu wydania przedmiotowej decyzji właścicielem nieruchomości był W. S. Zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta w archiwum brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla ulicy K. Podział działki nr [..] ujawniony został w ewidencji gruntów i budynków w 1979 r. za wiedzą i zgodą ówczesnego jej właściciela W. S. Natomiast J. i A. S. nabyli nieruchomość od spadkobierców W. S. w 1995r. J. S. we wniosku upatruje nieważności przedmiotowej decyzji w tym, iż podział działki nr [..] został ujawniony w księdze wieczystej nr [..] dopiero w dniu 6 marca 1996r. na wniosek z 16 stycznia 1995r. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska wskazując, że z treści księgi wieczystej nr [..] prowadzonej obecnie dla nieruchomości, stanowiącej własność J. S. wynika, że w dziale I-O na wniosek z 16 stycznia 1995r. w dniu 6 marca 1996r. dokonano ujawnienia podziału działki nr [..] o pow. 0,0714 ha na działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 0,0702 ha. Organ występując do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ujawnienie zmian w dziale I-O księgi wieczystej [..] w dołączonym doń wyciągu z wykazu zmian gruntowych jako właścicieli wskazał J. S. i A. S., bowiem notariusz po zawarciu przez J. S. umowy sprzedaży z 10 stycznia 1995r. zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163) obowiązującej w dniu zawarcia umowy sprzedaży przesłał do Prezydenta Miasta odpis aktu notarialnego. Zgodnie z art. 23 w/w ustawy Sądy i biura notarialne przesyłają terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego odpisy prawomocnych orzeczeń i odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Dlatego też, z uwagi na niezgodność danych w ewidencji gruntów i budynków z danymi wpisanymi w dziale I-O księgi wieczystej polegających na nieujawnieniu podziału działki nr [..], organ wystąpił o ujawnienie zmiany zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Nadto, jak wskazano w decyzji Kolegium, z pisma Prezydenta Miasta z 16 marca 2015r, wynika, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w 1979 r, a w 1995r. w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy. Kolegium wskazało, że okoliczność, iż organ zaniechał ujawnienia zmian w dziale I-O księgi wieczystej - obecnie nr [..] nie wpływa na ważność decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda J. S. Dodatkowo Kolegium wskazało, że dział I-O księgi wieczystej nie jest przeznaczony do wpisów praw, lecz do wpisywania danych faktycznych (do czynności technicznych). Wpisy w tym dziale nie są objęte domniemaniem prawdziwości.

W oparciu o powyższe Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Brak jest również, jak stwierdzono, przesłanek do twierdzenia, że decyzja narusza prawo. Decyzją z 7 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. wydanej w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości nr [..] położonej w S. przy ul. K. w obr. [..] oraz zatwierdzenia jej podziału.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J.S. kwestionując jej prawidłowość.

W szczególności zarzucił, że decyzja Kolegium wydana została na podstawie fałszywych dowodów i informacji oraz błędnym interpretowaniu i stosowaniu prawa. Sprzecznie z art. 6-9 k.p.a.. Pod względem merytorycznym skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta w zakresie postępowania związanego z decyzją z 4 grudnia 1978r wprowadził w błąd Kolegium udzielając nieprawdziwych informacji. Zgodnie z przywołanym w podstawie tej decyzji art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z dnia 10 lipca 1972r.) - podziału gruntów w tym trybie można było dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa, lub jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi. Działka nr [..] obręb nr [..] przy ul. K. w S. będąca przedmiotem postępowania, w tamtym czasie była działką prywatną. Także przepisy dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 21 października 1946r) przywołane w decyzji nie stanowiły podstawy dokonania podziału nieruchomości. Zatem przedmiotowa decyzja kwestionowana w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [..] obręb nr [..] przy ul. K. w S.- w ocenie skarżącego jest nieważna, bowiem jest wydana bez podstawy prawnej (nie ma żadnego umocowania prawnego). Strona zakupiła nieruchomość zabudowaną przy ul. K. w S. oznaczoną w tym czasie w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej, jako działka nr [..] obręb nr [..]. Dopiero po dokonaniu zakupu tej nieruchomości oraz po ujawnieniu w księdze wieczystej faktu jej nabycia na podstawie wniosku Prezydenta i mocy decyzji z 4 grudnia 1978r. w księdze wieczystej dokonano wpisu o podziale nieruchomości na dwie działki nr [..] i nr [..] obręb nr [..] w S. W ocenie strony nieprawdą jest informacja zawarta w kwestionowanej decyzji Kolegium, że zmiany dotyczące nieruchomości ujawniono w 1979r. W ocenie strony Kolegium orzekło nie na podstawie dokumentu będącego dowodem, że podział ujawniono w 1979r, a jedynie na podstawie luźnej i nieprawdziwej informacji Prezydenta Miasta. Dowodem na zakłamanie przez Prezydenta, na co wskazuje strona, jest treść księgi wieczystej oraz akt notarialny na mocy, którego stał się właścicielem nieruchomości. Bezsporne jest, iż jako nabywca spornej nieruchomości wnioskodawca nie wiedział o istnieniu skarżonej decyzji Prezydenta Miasta, bowiem pomimo 17 lat od jej wydania nie była ona ujawniona w księdze wieczystej. Nabył zatem prawo własności, które wskutek ujawnienia w księdze wieczystej uległo istotnemu ograniczeniu. Tymczasem, jak wskazał J. S., nabył sporną nieruchomość aktem notarialnym z dnia 10 stycznia 1995r., jako działkę położoną w S. przy ul. K. o pow. 714 m2 o nr ewidencyjny [..]. Wpis na podstawie kwestionowanej decyzji nastąpił dopiero dnia 26 stycznia 1995r. a więc po zakupie nieruchomości. Dodatkowo wskazał, iż kwestionowane wpisy do ewidencji gruntów dokonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. dokonano na podstawie decyzji nieostatecznej, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 24 ust. 2b pkt. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja z 4 grudnia 1978r wydana przez Geodetę Miejskiego z upoważnienia Prezydenta Miasta, stanowi o wszczęciu postępowania o ustalenie granic nieruchomości położonej w S. przy ul. K. obręb nr [..] oraz o zatwierdzeniu projektu podziału przedstawionego na załączonej mapie. Według aktów prawnych przywołanych w w/w decyzji oraz według opublikowanych do stosowania orzeczeń sądowych - orzeczenie rozstrzygające o podziale nieruchomości wydawał właściwy organ lub sąd po wydaniu decyzji o ustalenie granic nieruchomości i przeprowadzeniu stosownych procedur przewidzianych w obowiązujących w danym czasie przepisach. Takiego orzeczenia w sprawie podziału nieruchomości nie wydano dlatego w ocenie strony istnieje podstawa do stwierdzenia "nieistnienia" decyzji "podziałowej", a w konsekwencji brak umocowania prawnego wpisów dotyczących podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..] obręb nr II w S.

Konkludując strona podniosła, że: decyzja "podziałowa" została wydana bez podstawy prawnej (nie ma żadnego umocowania prawnego) - co w myśl art. 156 § 1 k.p.a. wręcz nakazuje unieważnienie takiej decyzji przez właściwy organ,

Decyzja Kolegium została wydana m.in. na podstawie nie mającej podparcia w żadnym dokumencie fałszywej informacji od Prezydenta Miasta, że podział nieruchomości został ujawniony w 1979r. - orzeczenie wydano na podstawie informacji, a nie na podstawie dokumentów i materiałów będących dowodami w sprawie, orzeczenie SKO wydano na podstawie niekompletnego materiału dowodowego z jednoczesną błędną analizą i interpretacją tych materiałów w stosunku do przepisów, Strona zażądała wglądu do dokumentów zgromadzonych w sprawie przez Kolegium na podstawie których wyda kolejne orzeczenie.

Rozpatrując sprawę w trybie nadzoru instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z 23 lutego 2017 r. utrzymało w mocy własną decyzję.

Kolegium nie podzieliło zarzutu strony naruszenia decyzją z 4 grudnia 1978r. przepisu art. 19 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W tym zakresie nie uznał organ odwoławczy twierdzenia, że podziału gruntów na podstawie tej ustawy można było dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa, lub jednostek gospodarki uspołecznionej niebędących jednostkami państwowymi. W tym zakresie skarżący wywodził, iż podlegająca podziałowi mocą decyzji z 4 grudnia 1978r. działka nr [..] obręb nr [..] przy ul. K. w S., w tamtym czasie była działką prywatną.

Zaakcentowało Kolegium, że nie można jednak pominąć, iż w świetle art. 17 przedmiotowej ustawy podział nieruchomości położonych w miastach i osiedlach poza terenami budowlanymi ustalonymi według przepisów rozdziału 1 odbywa się na zasadach określonych w art. 18 i 19. Decyzja wskazuje, że chodzi o własność nieruchomości należącej do: Skarb Państwa i inni. O dopuszczalności podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej przesądza art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem "podział nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych lub osób prawnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej może nastąpić pod warunkiem, że jest on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego." W świetle art. 19 ustawy "podział gruntów nierolniczych stanowiących własność Państwa lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi może nastąpić, jeżeli zamierzony podział nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." Obok przepisu art. 19 ustawy, niewątpliwie zatem podstawę decyzji stanowił również art. 18 przedmiotowej ustawy, nawet jeśli nie był powołany.

Stosownie też do treści art. 18 ust. 1 i art. 19 tej ustawy (obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji), prawidłowe jest stwierdzenie w kwestionowanej decyzji Kolegium, że w czasie wydania decyzji dotyczącej podziału nieruchomości można było dokonać tegoż podziału jeżeli, jak w niniejszej sprawie, był on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego. Kolegium także w składzie orzekającym o ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że wydając sporną decyzję nie naruszono prawa. Bez względu na zarzuty strony odnoszące się do stanowiska Prezydenta Miasta, nie ma podstaw do twierdzenia, że chodzi o oczywiste naruszenie prawa bądź działanie bez podstawy prawnej.

Kolegium nie podzieliło też pozostałych zarzutów strony, mając na uwadze już poczynione ustalenia, że z treści księgi wieczystej nr [..] prowadzonej obecnie dla nieruchomości, stanowiącej własność J. S. wynika, że w dziale I-O na wniosek z 16 stycznia 1995r. w dniu 6 marca 1996r. dokonano ujawnienia podziału działki nr [..] o pow. 0,0714 ha na działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 0,0702 ha. Za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez Kolegium, w badanej decyzji, że organ pierwszej instancji występując do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ujawnienie zmian w dziale I-O księgi wieczystej [..] w dołączonym doń wyciągu z wykazu zmian gruntowych jako właścicieli wskazał J.S. i A. S., bowiem notariusz po zawarciu przez J. S. umowy sprzedaży z 10 stycznia 1995r. zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163) obowiązującej w dniu zawarcia umowy sprzedaży przesłał do Prezydenta Miasta odpis aktu notarialnego. Zgodnie z art. 23 w/ustawy Sądy i biura notarialne przesyłają terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego odpisy prawomocnych orzeczeń i odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Dlatego, też z uwagi na niezgodność danych w ewidencji gruntów i budynków z danymi wpisanymi w dziale I-O księgi wieczystej polegających na nieujawnieniu podziału działki nr [..], organ wystąpił o ujawnienie zmiany zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w 1979 r., a w 1995r. w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w S. Opóźnienie w ujawnieniu zmian w dziale I-O księgi wieczystej - obecnie nr [..] nie wpływa zdaniem Kolegium na ważność decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda J. S. Dział I-O księgi wieczystej nie jest przeznaczony do wpisów praw, lecz do wpisywania danych faktycznych (do czynności technicznych).

Powyższe prowadzi do konstatacji, że sam fakt kwestionowania decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oraz decyzji Kolegium odmawiającej nieważności tej pierwszej nie uprawnia do uczynienia zadość żądaniu strony.

Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie m.in. w oparciu o informacje uzyskane od Prezydenta Miasta, ani że uzupełnienia wymaga zebrany materiał dowodowy.

Przed wydaniem decyzji strona miała zapewnione prawo do wypowiedzenia się w sprawie. Poza jednak podnoszonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutem braków postępowania dowodowego J.S. nie wykazał innych okoliczności niż te ustalone już przez Kolegium. W przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej, co zarzuca strona, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Kolegium potwierdza dopuszczalność i zgodność z prawem wydania decyzji podziałowej z 1978 r.

Podobnie Kolegium oceniło zarzut nieistnienia spornej decyzji. Fakt taki jeśli miałby miejsce skutkowałby umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kasacji mogą wszak podlegać zasadniczo pozostające w obrocie prawym decyzje, nie zaś akty nieistniejące, jak utrzymuje skarżący.

Reasumując, w ocenie Kolegium, poddana ocenie decyzja Prezydenta z 4 grudnia 1978r. nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzono bowiem, iż:

1) wydana została bez naruszenia przepisów o właściwości;

2) zawiera prawidłową podstawę prawną zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie jej wydania;

3) nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie;

5) nie nosi cech braku wykonalności;

6) jej wykonanie nie stanowi czynu zagrożonego karą;

7) nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja z 4 grudnia 1978r. z uwagi na moment jej wydanie nie może też naruszać przepisu art. 24 ust. 2b pkt. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedstawionej oceny nie zmienia ujawnienie podziału nieruchomości na podstawie decyzji z opóźnieniem. Okoliczność ta nie uprawnia do unieważnienia tego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzje wniósł J. S. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

• naruszenie art. 6-9 k.p.a., które stanowią, że organ winien stojąc na straży praworządności podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

• naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

• naruszenie art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,

• niedotrzymanie art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

•.naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; a także art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który stanowi, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa,

• naruszenie art. 19 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z dnia 10 lipca 1972r)

Skarżący podkreślił, że w jego ocenie podziałów gruntów w oparciu o art. 19 (będący podstawą spornej decyzji "podziałowej") ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, można było dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa lub jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi, a zatem decyzja ta jest w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [..], obr. [..] przy ul. K. w S. wydana została bez podstawy prawnej, bowiem działka będąca aktualnie własnością skarżącego była w czasie wydawania decyzji podziałowej działką prywatną. Bezsporne w sprawie jest, że podział nieruchomości ujawniono po ponad 20 latach od wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Nabywając nieruchomość skarżący nie posiadał wiedzy o istnieniu decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978r., bowiem pomimo 17 lat od jej wydania nie była ona ujawniona w księdze wieczystej. Zatem skarżący nabył prawo własności, którego treść wskutek ujawnienia w księdze wieczystej uległa istotnemu ograniczeniu ze względu na treść "decyzji podziałowej" oraz skarżonej decyzji SKO. Brak jest w ocenie skarżącego podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego rozstrzygnięcie, co do ważności decyzji podziałowej z 1978 r. winno być ponowione i poprzedzone wnikliwą oraz szczegółową analizą.

Zgodnie z przywołanym w podstawie kwestionowanej decyzji art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972r o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z dnia 10 lipca 1972r) - podziału gruntów w tym trybie można było dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa, lub jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi. Działka nr [..] obręb nr [..] przy ul. K. w S. będąca przedmiotem postępowania, w tamtym czasie była działką prywatną. Także przepisy dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. z dnia 21 października 1946r) przywołane w decyzji nie stanowiły podstawy dokonania podziału nieruchomości. Zatem przedmiotowa decyzja kwestionowana w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [..] obręb nr [..] przy ul. K. w S.- jest nieważna, bowiem jest wydana bez podstawy prawnej. Zmiany w księdze wieczystej nieruchomości odnośnie podziału z roku 1978 ujawnione zostały po dokonaniu zakupu przez skarżącego za nieprawdziwą jawi się skarżącemu informacja zawarta w kwestionowanej decyzji SKO z 7 września2016r., że zmiany dotyczące nieruchomości ujawniono w 1979r. SKO w tak ważnej kwestii w sprawie orzekło nie na podstawie dokumentu będącego dowodem, że podział ujawniono w 1979r, a jedynie na podstawie luźnej i nieprawdziwej informacji Prezydenta Miasta. Dowodem na zakłamanie przez Prezydenta tego aspektu jest choćby sama treść księgi wieczystej oraz akt notarialny na mocy, którego stał się skarżący prawnym dysponentem nieruchomości. Dodatkowo wskazał skarżący, iż kwestionowane wpisy do ewidencji gruntów dokonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. dokonane zostały na podstawie decyzji nieostatecznej, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 24 ust. 2b pkt d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja z 4 grudnia 1978r. stanowi o wszczęciu postępowania ustalenia granic nieruchomości położonej w S. przy ul. K. obręb nr [..] oraz o zatwierdzeniu projektu podziału przedstawionego na załączonej mapie. Według aktów prawnych przywołanych w w/w decyzji oraz według opublikowanych do stosowania orzeczeń sądowych - orzeczenie rozstrzygające o podziale nieruchomości wydawał właściwy organ lub sąd po wydaniu decyzji o ustalenie granic nieruchomości i przeprowadzeniu stosownych procedur przewidzianych w obowiązujących w danym czasie przepisach. Takiego orzeczenia w sprawie podziału nieruchomości nie wydano - dlatego stwierdza skarżący "nieistnienie" decyzji "podziałowej", a w konsekwencji brak umocowania prawnego dla wpisów dotyczących podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..] obręb nr [..] w S.

Podkreślił skarżący, że zgodnie z obowiązującym prawem na dzień wydania decyzji podziałowej z 1978r. zgodnie z treścią ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach Dz. U. Nr 27, poz. 192 - podziału nieruchomości można było dokonać jeżeli był on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego (taki stan rzeczy wskazuje również treść zaskarżonej decyzji SKO na stronie nr 4 wers 18 do 23). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znając treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. wydało zaskarżoną decyzję nie posiadając dowodów, materiałów, wiedzy oraz nie prowadząc właściwego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2062 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a.

Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej.

W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą tymczasem jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się J. S, jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, czy można skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. W tym konkretnym przypadku chodzi o ujęcie decyzji w pojęciu procesowym.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a.. Zgodnie z art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę i może kształtować stosunki prawne.

W kontrolowanej sprawie brak jest dowodu na okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta z 4 grudnia 1978 r. została wprowadzona do obrotu prawnego, brak jest dowodu na doręczenie jej stronom, a w rozdzielniku wskazany jest jedynie Zarząd Gospodarki Terenami, który to organ w imieniu Prezydenta Miasta wnioskował o dokonanie podziału. W zakresie wyjaśnienia tej okoliczności orzekający w sprawie organ winien poczynić szczegółowe ustalenia.

Decyzja z 4 grudnia 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192).

Przepis art. 18 tej ustawy stanowi, że:

1. Podział nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych lub osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej może nastąpić pod warunkiem, że jest on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego.

2. Niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości nierolniczych nastąpi na wniosek stron w celu:

1) dokonania działu spadku obejmującego nieruchomość zabudowaną dwoma lub więcej domami, jeżeli dział ma polegać na wydzieleniu poszczególnym spadkobiercom domu wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego użytkowania tego domu,

2) ustalenia części nieruchomości nabytej w drodze zasiedzenia,

3) ustalenia działki budowlanej zabudowanej domami lub budynkami wymienionymi w art. 12 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

4) zniesienia współwłasności powstałej na skutek ustania małżeńskiej wspólności majątkowej, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu każdemu z małżonków lub rozwiedzionych małżonków poszczególnych domów wraz z gruntem niezbędnym do ich prawidłowego użytkowania.

I dalej art. 19 przywoływanej ustawy stanowi, że podział gruntów nierolniczych stanowiących własność Państwa lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi może nastąpić, jeżeli zamierzony podział nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy obu cytowanych przepisów wynika, że podziału nieruchomości można było dokonać, jeśli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania Kolegium nie ustaliło czy w dacie wydawania decyzji z 4 grudnia 1972 r. na terenie objętym podziałem obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Organ musi ustalić jednoznacznie czy w dacie wydawania decyzji obowiązywał plan, a jeśli tak to jakiej treści i czy decyzja jest zgodna z treścią tego planu. Jeśli plan dla tego terenu obowiązywał to winien zostać opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Brak ustalenia okoliczności istnienia planu powoduje, że przedwcześnie orzekło Kolegium o niezaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, skoro cytowany powyżej przepis wymagał, aby dokonywany podział zgodny był z planem. Brak weryfikacji tej zgodności nie pozwala na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. Natomiast brak planu, a więc ustalenie że w dacie wydawania decyzji plan zagospodarowania na tym terenie nie istniał, winien spowodować rozważania w kontekście czy jest to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa przez decyzje z 4 grudnia 1972 r.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Kolegium będzie stosowało Kodeks postępowania administracyjnego w jego brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i winno zwrócić szczególną uwagę na obecne regulacje zawarte art. 7a i 81a.

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania obligujących organ do należytego ustalenia stanu sprawy, gdyż nie zostało ustalone czy decyzja weszła do obrotu prawnego oraz czy dokonany nią podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedwczesne jest natomiast dokonywanie oceny czy Kolegium naruszyło art. 156 § 1 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie został ustalony i nie sposób przesądzić czy decyzja z 4 grudnia 1972 r. jest dotknięta wadą nieważności czy nie.

Nie ma natomiast racji skarżący twierdząc, że obowiązujące w dacie 4 grudnia 1972 r. przepisy nie dopuszczały dokonywania podziału gruntów należących do osób prywatnych. Treść przepisu art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jednoznacznie statuuje, że podział nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych lub osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej może nastąpić pod warunkiem, że jest on zgodny z planami zagospodarowania przestrzennego. Można zatem było dokonywać podziału, jednak obwarowane to było zgodnością z planem zagospodarowania przestrzennego, a ta okoliczność wyjaśniona nie została przez Kolegium.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację oraz uznając, że rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń przez organ, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ dokona uzupełnienia ustaleń i rozważań prawnych we wskazanym wyżej zakresie, podejmując ostateczną decyzję co do rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy skarga (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.