Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 227/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 54, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 31, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 97 § 1, art. 104, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2, art. 141 § 1, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej jako "PINB"), działając na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ś., nakazał A. i J. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, to jest obiektu spełniającego funkcję budynku inwentarskiego - kurnika.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. kontroli robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku, pracownicy PINB stwierdzili, że w obiekcie jest prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na produkcji wyrobów metalowych. Ustalono, że współwłaściciele nieruchomości - A. i J. B., nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z funkcji budynku inwentarskiego-kurnika na warsztat produkujący wyroby metalowe. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2004 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski.

Organ I instancji podniósł następnie, że w dniu [...] października 2004 r. zostało wydane postanowienie Nr [...], którym na podstawie art., 71a us. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane PINB nakazał wstrzymanie użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia dokumentów w oparciu o które możliwa będzie legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Współwłaściciele nieruchomości, takich dokumentów nie przedłożyli, co w ocenie PINB uzasadniało zastosowanie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niewykonania terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

A. i J. B. odwołali się od powyższej decyzji PINB, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że PINB wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie pomimo, iż nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2004 r. Podniesiono ponadto, iż kolejną przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie jest wniosek odwołujących z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego. Podniesiono następnie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, które odpowiadałoby wymogom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujący podnieśli następnie, iż w pomieszczeniach spornego budynku od zawsze prowadzona była hodowla drobiu oraz działalność rzemieślnicza. Z czasem działalność rolnicza została ograniczona, a nawet zaprzestana i skupiono się na prowadzeniu warsztatu rzemieślniczego. Obecnie nieruchomość, na której położony jest objęty postępowaniem budynek, znajduje się na obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową, zatem powrót do hodowli drobiu okazałby się bardzo uciążliwy dla mieszkańców osiedla.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak sprawy [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i J. B. z dnia [...] października 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł: na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że po rozpatrzeniu odwołania A. i J. B. z dnia [...] października 2006 r., organ II instancji ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (sygn. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji WINB, a następnie ten sam organ decyzję tę utrzymał w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1516/07 oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 628/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA.

WINB podniósł następnie, iż stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego spowodowało powrót sprawy administracyjnej do stanu sprzed wydania tej decyzji. Na organie odwoławczym spoczął zatem ponownie obowiązek rozpatrzenia odwołania A. i J. B. od decyzji PINB w Ś. z dnia [...] października 2006 r. WINB wskazał, iż dochowując tego obowiązku, zgodnie z art. 136 k.p.a., w toku postępowania odwoławczego kilkukrotnie zlecał organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. Po jego przeprowadzeniu organ odwoławczy zawiadomił w dniu [...] grudnia 2012 r. strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w tej sprawie dowodami i materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się.

Mając powyższe na uwadze, WINB wskazał, iż w pierwszej kolejności należy ocenić, czy w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a o ile miała miejsce, to w jakiej dacie to nastąpiło i czy zmiana ta była dokonana w sposób zgodny z prawem. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii WINB podkreślił, że w dniu [...] września 2004 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski, zlokalizowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ś.". Bezspornie ustalono bowiem, że obiekt budowlany, będący obecnie warsztatem ślusarskim, był budynkiem inwentarskim (kurnikiem), w którym "były hodowane kury brojlery", na co wskazywali A. i J. B. w podaniu z dnia [...] sierpnia 2004 r., w którym zawiadomili o zakończeniu remontu "istniejącego budynku kurnika" i co do takiego budynku była wydana np. ostateczna i prawomocna decyzja GINB z dnia [...] lutego 2005 r. (sygn. [...]). Tak określonej funkcji budynku nie zmienia uprawdopodobniony przez inwestorów i świadków, a niekwestionowany przez organ odwoławczy fakt, iż w części tego budynku wcześniej mieścił się warsztat ślusarski, działający na potrzeby gospodarstwa.

Następnie organ II instancji podniósł, że podjęcie działalności ślusarskiej stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego. Podkreślono, że przedmiotem prowadzonej działalności przedsiębiorstwa "X" jest m.in.: produkcja konstrukcji metalowych, obróbka mechaniczna elementów metalowych, czy produkcja wyrobów z drutu. Zaznaczono, iż w oparciu o zgromadzone w tej sprawie dowody i materiały, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. jednoznacznie stwierdził, że "przedmiot postępowania istniał w dniu wydawania decyzji przez WINB, a była nim samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu". To stanowisko potwierdził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. wskazując, że z prawidłowo poczynionych ustaleń przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania kurnika wykorzystywanego wcześniej do produkcji drobiu na skalę przemysłową, na warsztat ślusarski. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w budynku zamontowano szereg maszyn i urządzeń służących do produkcji wyrobów metalowych, między innymi siatki ogrodzeniowej. To niewątpliwie wpływa na komfort życia mieszkańców okolicznych domów".

Następnie WINB podniósł, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego wymagało dokonania stosownego zgłoszenia. Skoro zaś niewątpliwe jest, że A. i J. B. nie dokonali takiego zgłoszenia (w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2004 r.) ani nie uzyskali pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (stan prawny obowiązujący do dnia 31 maja 2004 r.), a nadto ze zgłoszeniem zmiany sposobu, użytkowania obiektu budowlanego nie może być utożsamiane zgłoszenie prowadzenia działalności gospodarczej - to przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku miała charakter samowolny. Stąd zatem wynika, że wedle oceny sądów administracyjnych obydwu instancji A. i J. B. dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kurnika) na warsztat ślusarski, natomiast jak wskazał NSA - "Kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, kiedy ta zmiana nastąpiła, bowiem od tego zależało które przepisy należy w tej sprawie zastosować". Zgodnie z powyższym, organ II instancji wskazał, że właśnie ustaleniu daty zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski, służyło dodatkowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem WINB, w pierwszym rzędzie odnotowania wymaga, iż właściciele budynku wskazują, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888; dalej jako: ustawa o zmianie prawa budowlanego). Takie same twierdzenia można wyczytać pośród zeznań świadków złożonych w toku postępowania odwoławczego. Mianowicie A. S. wskazał, że: "W maju 2003 r. zarejestrowałem razem z panem J. B. firmę «X», której byliśmy współwłaścicielami. Działalność ta została zarejestrowana na bazie istniejącego warsztatu ślusarskiego prowadzonego poprzednio przez pana A. B. Firmę razem z panem B. zarejestrowałem w maju 2003 r. i z upływem czasu firma się rozwijała, następował wzrost produkcji". Wyjaśnienia te znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadka K. L. oraz świadków S. L. oraz W. M. Z kolei zaświadczenia Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2004 r. (sygn. [...]) stanowią o zamianie siedziby zakładu (z ul. [...] i z ul. [...], na ul. [...]) i nie stanowią dowodu dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ II instancji wskazał jednak, że w sprzeczności z przywołanymi powyżej zeznaniami świadków pozostaje dokumentacja fotograficzna wykonana przez PINB w drugiej połowie 2004 r. Zdaniem WINB datę dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś., na warsztat ślusarski można ustalić poprzez proste porównanie dokumentacji fotograficznej wykonanej przez ten organ podczas kontroli przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2004 r. oraz w dniu [...] września 2004 r. Należy mieć na uwadze, że w dniu [...] sierpnia 1999 r. w "kurniku - nieużytkowanym" stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, miał miejsce pożar który objął jego wnętrze oraz dach. Ponadto A. i J. B. w podaniu z dnia [...] października 2004 r. podnieśli, że "w wyniku tych zniszczeń postanowiliśmy odremontować budynek - wymienić poszycie dachu oraz ocieplić, zmniejszając w ten sposób wysokie koszty eksploatacji. Po pożarze przystąpiliśmy do prac remontowych systemem gospodarczym". Wskazano dalej, że datę (rok) przystąpienia do owych prac remontowych można ustalić m.in. w oparciu o treść podania Mieszkańców Osiedla [...] w Ś. z dnia [...] września 2004 r. Wskazano tam m.in., iż: "Od wielu lat przy ul. [...] znajdował się zrujnowany budynek inwentarski, powstały w latach sześćdziesiątych. W bieżącym roku [tj. w 2004 r.] w jego miejsce został wybudowany (od postaw z fundamentami) nowy o wiele wyższy budynek w którym jest prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza". Zdaniem WINB, powyższe fakty są spójne z ustaleniami poczynionymi przez PINB w Ś. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004 r. Stwierdzono bowiem wówczas, iż prowadzone są roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego budynku inwentarskiego, których zakres pokrywa się z wyjaśnieniami A. i J. B.

Organ II instancji wskazał następnie, iż podczas kontroli w dniu [...] lipca 2004 r. organ nadzoru budowlanego wykonał dokumentację fotograficzną, która dowodzi, że w dniu kontroli przedmiotowy budynek był niezadaszony (na zdjęciach widoczne są jedynie elementy konstrukcyjne dachu - stalowa kratownica), nie posiadał posadzek (na jednym ze zdjęć w pomieszczeniu oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr 2 widoczna jest nawet hałda materiału ziemnego zgromadzona zapewne podczas wykonywania robót budowlanych), ściany - choć doprowadzone do maksymalnej wysokości - były niewykończone, by nie wspomnieć już o braku stolarki drzwiowej i okiennej. Zdaniem WINB, sporny obiekt w dniu kontroli nie mógł być użytkowany. Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w Ś. ponad dwa miesiące później (tj. w dniu [...] września 2004 r.) PINB odnotował, że "w obiekcie będącym przedmiotem kontroli został urządzony warsztat ślusarski. W części nr 2 zlokalizowane są stanowiska spawalnicze i odbywa się produkcja - 2 stanowiska spawalnicze i stanowisko do cięcia materiału. W części nr 3 ustawione są maszyny do obróbki skrawaniem. Maszyny te są niepodłączone. W urządzonym warsztacie ślusarskim są produkowane kontenery metalowe".

Porządkując chronologicznie i podsumowując przedstawiony bieg zdarzeń WINB stwierdził, że w wyniku pożaru w dniu [...] sierpnia 1999 r. na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś. spłonął nieużytkowany budynek inwentarski (wnętrze i dach budynku), a obiekt ten w stanie zrujnowanym pozostawał do 2004 r., kiedy to A. i J. B. podjęli prace remontowe. Chociaż roboty budowlane mogły być rozpoczęte wcześniej, to jednak bezsporne pozostaje, że remont w dniu [...] lipca 2004 r. był doprowadzony do stanu, który nie umożliwiał użytkowania tego obiektu budowlanego w jakikolwiek sposób, lecz już w dniu [...] września 2004 r. w budynku był urządzony i funkcjonował warsztat ślusarski. W tym zakresie WINB nie dał wiary zeznaniom świadków. Uznano, że przedmiotowa samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski nastąpiła pomiędzy [...] lipca 2004 r. a [...] września 2004 r., czyli już po wejściu w życie ustawy o zmianie prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione i udokumentowane, dlatego nieuwzględnione zostało żądanie A. i J. B., aby przeprowadzić dalsze dowody z przesłuchania świadków. Skoro zatem w budynku inwentarskim posadowionym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś. podjęta została działalność niewątpliwie zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, ochrony środowiska, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń oraz nastąpiło to samowolnie (tzn. nie dokonano stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ani też nie uzyskano pozwolenia), to konieczne było przeprowadzenie przez PINB w Ś. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jako, że działalność została podjęta pomiędzy [...] lipca 2004 r. a [...] września 2004 r., to podstawę prawną działań podejmowanych w tej sprawie winny stanowić przepisy art. 71a Prawa budowlanego. Dlatego obowiązkiem PINB w Ś. było w pierwszym rzędzie wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Obowiązku tego organ dochował, wydając w dniu [...] października 2004 r. postanowienie (sygn. [...]), którym wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego oraz nałożył na jego współwłaścicieli obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu tego postanowienia (czyli dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego). Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że A. i J. B. nie wykonali obowiązków określonych w tym postanowieniu w określonym terminie. W tej sytuacji ustawowym obowiązkiem PINB w Ś. było załatwienie tej sprawy decyzją wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego, tj. nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

WINB wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego jest J. B., jako współwłaściciel nieruchomości. Przymiotu strony nie posiadał i nie posiada A. S. (były już wspólnik spółki cywilnej, jak również aktualni wspólnicy spółki cywilnej, tj. R. B. i B. B.

A. i J. B. w dniu [...] lutego 2013 r. wnieśli skargę na powyższą decyzję WINB. Decyzję organu II instancji zaskarżono w całości, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków L. K. oraz L. W., naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie wypełnienie ciążącego na organie obowiązku zrozumiałego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się. Ponadto podniesiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych mający istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, polegający na całkowicie nieuzasadnionym przyjęciu, że przed kontrolą z dnia 13 września 2004 r, w budynku nie była prowadzona żadna działalność rzemieślnicza. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania wobec skarżących.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WINB po raz kolejny nie wziął pod uwagę szeregu istotnych okoliczności faktycznych, które miały znaczenie dla sprawy. Podniesiono, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe, a także wykonane dodatkowo na zlecenie organu II instancji czynności wyjaśniające, były niewystarczające dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności wynikających ze spójnych zeznań świadków przesłuchiwanych w niniejszej sprawie, w tym w szczególności K. L., S. L. oraz A. S. Z protokołów ich przesłuchań wynika jednoznacznie, że w spornym budynku już praktycznie od momentu jego powstania prowadzona była działalność mieszana, tj. hodowla drobiu oraz zakład ślusarski. Podkreślono, że świadkowie zgodnie wskazywali, że J. B. kontynuował wskazaną działalność rzemieślniczą zapoczątkowaną jeszcze przez jego ojca A. B., co najmniej od dnia [...] maja 2003 roku. Zdaniem skarżących nie bez znaczenia jest również informacja, że świadkowie składali zeznania, będąc uprzedzonym o możliwej odpowiedzialności karnej. W ocenie skarżących, pomimo spójności zeznań świadków, które pokrywały się w istocie z wyjaśnieniami J. B., oczywistego braku ich interesu w składaniu nieprawdziwych zeznań, a także faktu, że podczas drugiego przesłuchania zeznawali zbieżnie z poprzednimi zeznaniami, organ pominął podawane przez nich okoliczności nie uzasadniając dlaczego powyższych informacji nic wzięto pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Podkreślono zatem, iż organ całkowicie niezasadnie zdeprecjonował w ten sposób jeden z najistotniejszych dowodów w przedmiotowej sprawie - zeznania świadków, przyznając prymat dokumentom nierozstrzygającym w rzeczywistości kwestii czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ulicy [...] w Ś. Nadto, organ w ogóle nie odniósł się do dowodu w postaci świadectwa ukończenia liceum z dnia [...] czerwca 1946 roku, z którego jednoznacznie wynika, iż ojciec skarżącego był z zawodu technikiem mechanikiem. Informacja ta koresponduje w pełni z zeznaniami wskazanych wyżej świadków, w szczególności co do faktu prowadzenia w przedmiotowym budynku już od momentu jego powstania działalności rzemieślniczej przez A. B., a kontynuowanej przez jego syna J. B.

Zdaniem skarżących, istotną okolicznością, którą miały wyjaśnić zeznania świadków L. K. oraz L. W. było wykazanie, że w budynku przy ul. [...] w Ś. w rzeczywistości nie doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. W sytuacji, w której świadkowie wskazaliby, że powyższa nieruchomość już co najmniej od lat 70' ubiegłego stulecia była wykorzystywana do prowadzenia działalności rzemieślniczej przez A. B., a kontynuowana przez jego syna, co korespondowałoby z zeznaniami innych świadków, organ prawidłowo oceniając zgromadzony materiał dowodowy być może ustaliłby prawdziwy stan faktyczny sprawy. Podniesiono, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył wyjaśnienia złożone w przedmiotowej sprawie przez świadków K. L., S. L. i A. S., a także wyjaśnienia strony, wskazując przy tym lakonicznie, że z uwagi na dokumenty urzędowe zgromadzone w sprawie, należy powyższym świadkom odmówić wiarygodności. Podniesiono ponadto, że organ wydając decyzję oparł się również na zeznaniach W. M., który jako przedstawiciel mieszkańców pobliskiego osiedla i innych, sąsiednich budynków, wskazywał w swoich zeznaniach, że od 2004 roku - przy czym nie potrafił wskazać od kiedy, nastąpiło zintensyfikowanie działalności J. B. Zdaniem skarżących, organ nie dokonał należytej oceny tego dowodu, nie wziął pod uwagę nie tylko, że informacja ta jest sprzeczna z zeznaniami złożonymi przez innych świadków, ale przede wszystkim, że świadek ten miał interes w niekorzystnym rozstrzygnięciu dla nich sprawy.

Podniesiono następnie, że organ wobec nie popartego dowodami stwierdzenia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ulicy [...] w Ś., skupił się głównie na ustaleniu czasu, kiedy miało to nastąpić. I tak, podstawowym dowodem w tym zakresie, na którym się oparto, była dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli z dnia [...] lipca 2004 roku oraz z dnia [...] września 2004 roku. Organ nie wyjaśnia jednak, co w istocie zostało sfotografowane, czy były to wszystkie pomieszczenia przedmiotowej nieruchomości, czy tylko cześć z nich, itd. Na podstawie analizy tych zdjęć, zdaniem skarżących niezasadnie przyjęto, że skoro w miesiącu lipcu 2004 r. w sfotografowanej części nie znajdowały się maszyny rzemieślnicze, to obiekt ten nie był użytkowany jako warsztat ślusarski. W ocenie skarżących organ niezasadnie uznał, iż w czasie przed dokonaną kontrolą przez PINB w Ś. z dnia [...] września 2004 r., w budynku nie była prowadzona działalność rzemieślnicza. Skarżący raz jeszcze wskazali, że budynek ten użytkowany był właściwe od początku jego powstania przez ojca skarżącego - A. B., który prowadził w nim działalność polegającą na hodowli drobiu oraz zorganizował tam zakład ślusarski, co zresztą było zgodne z jego wykształceniem. Ponadto, zgromadzony materiał dowodowy powinien bezsprzecznie uznać te okoliczności za potwierdzone. Co najmniej jednak, powinien uznać, że działalność ślusarska była tam prowadzona od momentu założenia spółki cywilnej "X" przez J. B. i A. S., tj. od dnia [...] maja 2003 r. Okoliczność zgłoszenia tego faktu do Burmistrza Miasta Ś. w czerwcu 2004 r., potwierdza tylko to, że w istocie spółka taka została założona, natomiast nie świadczy o tym, że faktycznie nie wykonywano pod tym adresem działalności rzemieślniczej przed tym dniem. Skarżący podnieśli również, że po pożarze w 1999 r. rozpoczęto metodą gospodarczą naprawę zniszczonej części budynku. Dopiero w 2004 r., dzięki uzyskanym środkom finansowym, skarżący mogli zintensyfikować prace remontowe. Nie mniej jednak, nie oznacza to, że zaprzestano wykonywania działalności ślusarskiej, czy też że w ogóle jej nie wykonywano. Dlatego też, już z uwagi na powyższe ustalenie przez organ daty wykonywania działalności na okres pomiędzy miesiącem lipcem a wrześniem 2004 r. jest błędne.

Na marginesie skargi wskazano, że dla oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia, który rodzaj działalności (uprzedni, czy obecny) jest bardziej niebezpieczny, albo szkodliwy dla środowiska. Istotne jest jedynie to, czy nastąpiła zmiana czynników mających wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego lub powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, nawet przy stwierdzeniu faktu, że skarżący nie prowadzą już działalności hodowlanej. Wbrew twierdzeniom niektórych świadków nie doszło również do znaczącego zintensyfikowania działalności rzemieślniczej, która uzasadniałaby wprowadzenie dodatkowych środków zaradczych w sferze bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia i innych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2013 r. stawili się skarżący oraz ich pełnomocnik, a także uczestnicy postępowania - M. M. i M. M. Pełnomocnik skarżących podtrzymał argumenty zawarte w skardze wnosząc jednocześnie o zwrot kosztów postępowania. Wskazał również, iż zaskarżoną decyzję wydano przy nieuwzględnieniu przez inspektora faktu, że podczas kontroli w lipcu 2004 r. warsztat ślusarski juz funkcjonował. Podczas tej kontroli inspektor nie sprawdzał wszystkich pomieszczeń w obiekcie, tymczasem w jednym z nich funkcjonował już warsztat zatrudniający pracowników. Z kolei uczestniczka postępowania - M. M. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że przed 2004 r. na przedmiotowej nieruchomości nie prowadzono żadnej działalności rzemieślniczej, ponieważ skarżący mieszkał w tym czasie 3 domy dalej i tam miał zarejestrowaną działalność ślusarską. Uczestnik postępowania M. M. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że działalność warsztatu jest uciążliwa dla otoczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby podczas jej wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję PINB w Ś., która nakazano skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz kiedy to nastąpiło, w dalszej kolejności, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżący nie zgłosili organowi administracji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Za takie zgłoszenie nie sposób bowiem uznać zgłoszenie zmiany siedziby zakładu głównego spółki "X", potwierdzone zaświadczeniami Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2004 r.

Skarżący konsekwentnie kwestionują możliwość prowadzenia postępowania przez PINB, stojąc na stanowisku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wywodząc powyższe skarżący podnoszą, że w przedmiotowym budynku prowadzona była hodowla drobiu oraz równocześnie funkcjonował warsztat ślusarski, który na potrzeby gospodarstwa rolnego prowadził już poprzedni właściciel nieruchomości – ojciec skarżącego J. B.

Należy podnieść, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. W ustępach 2 i 3 przewidziano tryb postępowania legalizacyjnego, zaś w ust. 4 tego artykułu uregulowano sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Omawiany przepis wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r. Przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71a. Jednocześnie, w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący kwestionują stosowanie wobec nich nowych regulacji prawnych, lecz zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wykazane zostało, że skarżący rozpoczęli samowolne użytkowanie przedmiotowego budynku na cele prowadzonej działalności gospodarczej (warsztat ślusarski o profilu określonym zgodnie z wpisami do działalności gospodarczej) najwcześniej po dniu [...] lipca 2004 r. Takich ustaleń dokonały organy orzekające w sprawie, opierając się na protokołach z kontroli przeprowadzonych w dniach [...] lipca i [...] września 2004 r. oraz zgłoszenia skarżących o zakończeniu remontu budynku, jakie w dniu [...] sierpnia 2004 r. złożyli w PINB w Ś. i w którym sami wskazali, że zakończyli remont "istniejącego budynku kurnika", zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] (karta nr 17 akt oznaczonych [...]). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek inwentarski i była w nim prowadzona hodowla drobiu. Budynek ten został częściowo zniszczony, w wyniku pożaru, jaki miał miejsce w 1999 r. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w przedmiotowym budynku do zmiany sposobu jego użytkowania doszło w okresie pomiędzy lipcem a wrześniem 2004 r., po przeprowadzonym w tym czasie remoncie budynku. Od tego czasu obiekt ten jest użytkowany jako warsztat ślusarski, w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną w nim przez spółkę cywilną "X". W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przeprowadzona w tym zakresie przez organy obu instancji ocena zgromadzonych dowodów była prawidłowa i zasługuje na poparcie. W dacie podjęcia w przedmiotowym budynku użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował zatem art. 71a Prawa budowlanego.

W polskim systemie prawnym obowiązuje ogólna zasada, że organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę administracyjną, stosują przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r. P 28/2006, OTK-A 2007/9/109). Przypomnieć również wypada, że organ administracji stosuje przepisy prawa procesowego i ustrojowego według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Natomiast przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia zdarzenia wywołującego skutki prawne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/2004, OTK-A 2006/4/40).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Należy zwrócić uwagę, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć należy, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. 1664/06). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy zatem rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może polegać na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu. Zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego z funkcji inwentarskiego na cele warsztatu ślusarskiego, o profilu produkcji (wykazanym w aktach sprawy, a określonym w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej) i jej udokumentowanej skali, zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Następnie, stosownie do treści ust. 2 art. 71a, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Przytoczone przepisy wskazują jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wskazać należy, iż wymagania stawiane obiektowi budowlanemu zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tejże ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.

W tym miejscu wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że PINB równolegle prowadził postępowanie w związku z przeprowadzonym remontem przedmiotowego obiektu po pożarze, wszczęte w dniu [...] lipca 2004 r. (k. nr 27 akt I instancji). Roboty budowlane prowadzone były bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zgłoszenia. PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał dalsze prowadzenie robot budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej dotychczas wykonanych robót. Opinię techniczną inwestorzy przedłożyli w PINB, który w dniu [...] sierpnia 2004 r. wydał decyzję udzielająca pozwolenie na wznowienie robot budowlanych przy remoncie przedmiotowego budynku (k. nr 65 akt admin. I instancji). W dniu [...] sierpnia 2004 r. A. i J. B. zgłosili w PINB w Ś. zakończenie robot budowlanych "związanych z remontem istniejącego budynku kurnika" (k. nr 17 tomu I akt admin. I instancji). Późniejsze wyeliminowanie z obrotu badanej decyzji udzielającej o pozwolenia na wznowienie robot budowlanych nie niweczy skutków dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1703/11 Lex nr 1341585). Skoro sprawa remontu budynku inwentarskiego została ostatecznie zakończona, organ nadzoru budowlanego mógł prowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu jego użytkowania.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2549/10, lex). Inne wymagania stawiane są budynkowi inwentarskiemu, a inne budynkowi, który ma być przystosowany do prowadzenia warsztatu ślusarskiego o profilu określonym w zgłoszeniu prowadzenia działalności gospodarczej - produkcja konstrukcji metalowych, obróbka mechaniczna elementów metalowych, produkcja wyrobów z drutu. W opinii Sądu nie tylko zmiana rodzaju działalności z hodowli drobiu na warsztat ślusarski o takim profilu, wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (za: B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307). Skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania kurnika wykorzystywanego wcześniej do produkcji drobiu na skalę przemysłową, na warsztat ślusarski. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w budynku zamontowano szereg maszyn i urządzeń służących do produkcji wyrobów metalowych, między innymi kontenerów metalowych i siatki ogrodzeniowej. Wynika również, że produkcja ta w dacie wszczęcia postępowania i nadal jest w przedmiotowym obiekcie prowadzona. To niewątpliwie wpływa na komfort życia mieszkańców okolicznych domów, którzy jak wynika z akt sprawy, już latem 2004 r. czynili starania, aby doprowadzić do zaprzestania tej działalności. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza prawidłowość ustalenia daty dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu.

PINB mając na uwadze wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r., kiedy to ustalono, że zakład ślusarski działa, prawidłowo zatem wydał postanowienie z dnia [...] października 2004 r. o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów, zatem organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień przepisów postępowania, wskazanych w skardze. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w całym toku postępowania organy administracji umożliwiały skarżącym realizację ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Doręczano stronom kolejne decyzje wydawane w niniejszej sprawie wraz ze stosownymi pouczeniami. Pomimo specyfiki postępowania administracyjnego i obowiązków informacyjnych spoczywających na organach prowadzących to postępowanie, nadal zachowuje ono charakter kontradyktoryjny, który wymaga od strony aktywności w dochodzeniu swoich praw i bronienia interesów. Konsekwencje braku aktywności strony w postępowaniu obciążają samą stronę i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ. Z akt sprawy wynika, że skarżącym umożliwiono swobodne dochodzenie i ochronę swoich praw w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, wadliwie skarżący usiłują podważyć moc dowodową protokołu sporządzonego z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004 r. Skarżący J. B., uczestniczący w powyższej czynności, nie odmówił podpisania protokołu. Z protokołu wynika, że kontrolą objęto cały budynek i wszystkie jego pomieszczenia. Inspektorzy przeprowadzili pomiary budynku, dokonali odkrywek murów, ocenili stan ścian oraz konstrukcji dachu, stwierdzili przyłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej oraz energetycznej. Stan obiektu w dniu przeprowadzenia tej kontroli dokumentują zdjęcia, załączone do akt sprawy i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6 uzasadnienia decyzji WINB). Stwierdzić zatem należy, iż organ nie dopuścił się we wskazanym zakresie jakichkolwiek uchybień proceduralnych, które zdyskwalifikowałyby moc dowodową protokołu oraz podjęte w oparciu o ten środek dowodowy rozstrzygnięcie.

Odnosząc się po pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77 §1 i 107 § 3 k.p.a., ponieść należy, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej. W postępowaniu w pełni zastosowano wymogi wynikające z zasady zawartej w art. 7 k.p.a. uwzględniania słusznego interesu strony (prowadzenie przez skarżących zakładu produkcyjnego) oraz interesu społecznego (ochrona środowiska, zdrowia, oddziaływania zmiany sposobu użytkowania budynku na otoczenie). Nie ma też podstaw do przyjęcia, że zastosowane w sprawie przepisy powodują naruszenie zasady proporcjonalności. Przepisy Prawa budowlanego mają skutecznie przeciwdziałać samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego nie zmierza bowiem do pozbawienia inwestorów możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz nakazuje prowadzić ją w ramach obowiązującego porządku prawnego.

Sąd podziela stanowisko organu, iż zgromadzony na potrzeby sprawy materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Ponadto, wobec nie kwestionowania przez organ faktu uprzedniego istnienia warsztatu ślusarskiego na potrzeby gospodarstwa prowadzonego przez ojca skarżącego, a następnie przez jego samego, zbędnym było przeprowadzanie dowodów z zeznań kolejnych świadków, wskazywanych przez inwestorów. W ocenie Sądu wskazane dowody nie miałyby istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że działalność prowadzona w ramach Spółki "X", ze względu na jej profil i skalę, nie może zostać uznana za tożsamą z prowadzeniem warsztatu ślusarskiego na potrzeby gospodarstwa rolnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący omawia przy tym znaczenie poszczególnych dowodów dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, spełniając w tym zakresie wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Podkreślenia nadto wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została po upływie 9 lat od wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W międzyczasie skarżący zakwestionowali postanowienie z dnia [...] października 2004 r., wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Ponieważ przepis ten nie przewiduje możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie, WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Kwestionowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego możliwe jest w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 k.p.a. w związku z art. 71a Prawa budowlanego). Sąd zobligowany był zatem przeprowadzić kontrolę tego postanowienia w ramach niniejszego postepowania. Kontrola ta nie wykazała, aby postanowienie PINB w Ś. z dnia [...] października 2004 r. naruszało przepisy prawa, co wyżej wykazano.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego i nie zawiera wad, które uzasadniałyby jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu także oparcie decyzji na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy podzielając rozstrzygnięcie organu I instancji co do meritum organ II instancji uchyla tą decyzję w zakresie powołanej podstawy prawnej, było dopuszczalne. W tym trybie organ odwoławczy może bowiem skorygować orzeczenie in merito, tym bardziej może dokonać sprostowania, działając jednak w formie procesowej właściwej dla art. 138 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 maja 1989 r. sygn. IV SA 1278/88), a w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa Prawo budowlane miała inne brzmienie, aniżeli w dniu wydania decyzji pierwszoinstacyjnej, co organ II instancji prawidłowo zauważył, powołując w decyzji tę ustawę w brzmieniu wynikającym z opublikowanego w 2010 r. jej tekstu jednolitego – Dz.U. nr 243 poz. 1623. W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji WINB prawidłowo utrzymał w mocy, co wynika z sentencji zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.