Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 978/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 101 par. 3, art. 126, art. 127 par. 3, art. 140, art. 144, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 124/11 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2010 r. nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz P. J. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 124/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi P. J. na postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] zakazał wprowadzania do obrotu produktów oznakowanych odpowiednio jako "masło ekstra", "masło ekstra z W.", ponownie "masło ekstra" oraz "stołowe śmietankowe tłuszcz mleczny do smarowania 73%". P. J. złożył od powyższych decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowań odwoławczych do czasu zakończenia toczącego się przed tym organem postępowania w sprawie o nałożenie na odwołującego się kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych produktów.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych postanowieniami z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił zawieszenia wskazanych postępowań administracyjnych.

Po przywróceniu P. J. terminu do złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz [...] organ odmówił zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawach o sygnaturach: [...] oraz [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że w toczących się przed nim postępowaniach, wszczętych wskutek odwołań złożonych od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowań, gdyż w tych sprawach nie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie tychże spraw. Zagadnieniem wstępnym wbrew stanowisku skarżącego nie jest postępowanie dotyczące ukarania go karą pieniężną za wprowadzanie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Bez wpływu na powyższe stanowisko, w ocenie organu, pozostaje okoliczność, że postępowanie, którego przedmiotem jest ukaranie skarżącego oraz postępowanie w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu artykułów rolno-spożywczych, takich jak "masło ekstra", "masło ekstra z W.", "stołowe śmietankowe tłuszcz mleczny do smarowania 73%" oraz ponownie "masło ekstra" dotyczą tych samych produktów, gdyż postępowania te prowadzone są w oparciu o różne podstawy prawne.

P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargi na powyższe postanowienia, kwestionując stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania art. 97 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) połączyć sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 124/11, VI SA/Wa 125/11, VI SA/Wa 126/11 oraz VI SA/Wa 127/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej prowadzić je pod sygn. akt VI SA/Wa 124/11 jako pozostające ze sobą w związku.

Sąd I instancji oddalając skargi stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że wnioski w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczyły postępowań toczących się przed organem II instancji w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu produktów oznakowanych odpowiednio jako "masło ekstra", "masło ekstra z W.", "stołowe śmietankowe tłuszcz mleczny do smarowania 73%" oraz ponownie "masło ekstra". Sąd zwrócił uwagę, że sentencja zaskarżonych postanowień została niewłaściwie sformułowana, zważywszy na treść art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 k.p.a. Jednakże uchybienie to nie stanowiło podstawy do uwzględnienia skarg w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienia wydane zostały po uprzednim ponownym rozpoznaniu wniosków o zawieszenie postępowań administracyjnych toczących się przed organem.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno- spożywczych (art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm. – dalej ustawa o jakości handlowej) nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawach zakazu wprowadzania do obrotu artykułów rolno-spożywczych niespełniających wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej).

Sąd zauważył, że organ trafnie przyjął, iż jedynie w sprawach wszczętych na wniosek strony (jedynie w sytuacji z art. 98 § 1 in fine k.p.a.) organ może zawiesić postępowanie. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczy się z urzędu, a jedynie argumentacja skarżącego nakładała na organ powinność rozważenia, czy w sprawie nie wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej nie jest uzależnione od weryfikacji wyników prowadzonych badań, choćby strona już w toku kontroli kwestionowała ich prawidłowość. Powołany ostatnio przepis umożliwia szybką reakcję służby kontrolnej w momencie stwierdzenia, że kontrolowana partia artykułów rolno-spożywczego nie spełnia wymagań jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i natychmiastowe wydanie w związku z tym decyzji o zakazie wprowadzania tego artykułu rolno-spożywczego do obrotu.

Z kolei ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, właściwy organ uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Zdaniem Sądu, sankcje z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej są od siebie niezależne.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalenie prawidłowości przeprowadzonych badań jest okolicznością, która jest elementem stanu faktycznego. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Kwestionowanie ustaleń faktycznych, tj. wyników badań spornych artykułów rolno-spożywczych może nastąpić w toku każdego z tych postępowań administracyjnych.

Skargę kasacyjną do wyroku Sądu I instancji złożył P. J., zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a.. Powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów, wobec których toczy się postępowanie w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu nie jest zagadnieniem wstępnym wymagającym zawieszenia niniejszego postępowania;

II) przepisów postępowania, tj. 24 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a., wskazując, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia uczestniczył w obydwu instancjach administracyjnych ten sam pracownik organu, w szczególności że zaskarżone skargą postanowienia wydał i podpisał w drugiej instancji pracownik organu, który podlegał wyłączeniu ex lege na mocy art. 24 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a. (tj. ze względu na udział w wydaniu zaskarżanego postanowienia tego samego pracownika organu w obydwu instancjach).

W uzasadnieniu zarzucono, że przewidziany w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym istnieje. Autor skargi kasacyjnej wskazując na treść art. 40a ust. 1 pkt 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 pkt 10 ustawy o jakości handlowej zarzucił, iż tylko wobec produktu niespełniającego wymagań jakości handlowej może zostać wydana decyzja o zakazie wprowadzania do obrotu. Jeżeli zostanie wydana decyzja w przedmiocie ukarania za wprowadzenie produktu rolno-spożywczego do obrotu wówczas zostanie przyjęte, że produkt ten nie spełnia wymagań jakości handlowej. Zatem decyzja o ukaraniu za wprowadzanie artykułu rolno-spożywczego do obrotu będzie swego rodzaju prejudykatem w postępowaniu w sprawie o zakaz wprowadzania produktu do obrotu.

Kasator zarzucił, że zaskarżone postanowienia wydane w drugiej instancji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał pracownik organu, który podlegał wyłączeniu ex lege na mocy art. 24 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a., a to z uwagi na udział tego pracownika w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Obydwa postanowienia zostały wydane i podpisane przez Andrzeja Królikowskiego Zastępcę Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a co w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej, wyjaśniając, że stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż uzasadniony jest zarzut sformułowany w jej pkt II.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a. odnoszą się do podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i powinny być powiązane z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszonymi przez Sąd I instancji. Przy niepełnym wskazaniu podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, nr lex 524941), w której wyjaśniono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego "nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA". Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że omawiany zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 i 144 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Do powyższej konkluzji prowadzi treść uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 5 i 6) oraz stanowiska zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r., w których wyjaśniono, odwołując się do orzecznictwa sądowego, iż naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu bez względu na to czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Przywołując uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wskazano, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.

Reasumując stwierdzić należy, iż zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji uchybił powyższym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie wytknął nieprawidłowości jaka wystąpiła przy wydawaniu zaskarżonych postanowień w związku z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

Przed oceną tak sformułowanych zarzutów należy zwrócić uwagę, że zaskarżone do WSA w W. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego zostały wydane wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienia. Kwestia dopuszczalności wydania tego rodzaju postanowienia w rozpoznawanych sprawach została prawomocnie rozstrzygnięta wydanym w tej sprawie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 909/10).

Istota oceny trafności zarzutów sformułowanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej wymaga wpierw rozstrzygnięcia, czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.

Przepis art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Takie odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 144 k.p.a. – w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra – ma przepis art. 127 § 3 k.p.a.

Odesłanie z art. 144 k.p.a. do przepisów dotyczących odwołań wskazuje na regulację z art. 140 k.p.a., w myśl której w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Takie podwójne odesłanie do art. 140 k.p.a. wymaga określenia zakresu tej regulacji. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera regulację w Dziale I pt. "Przepisy ogólne" i w Dziale II pt. "Postępowanie". Regulacja z art. 140 k.p.a. nie obejmuje regulacji Działu I, którą organy odwoławcze są w pełni związane. Odpowiednie stosowanie dotyczy przepisów Działu II.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje się w Dziale I "Przepisy ogólne" w Rozdziale 5 pt. "Wyłączenie pracownika oraz organu".

Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (tj. według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r.) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest więc o "decyzji", a nie o "postanowieniu". Rozstrzygnięcie, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma też zastosowanie "odpowiednie" do postanowień wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w art. 126 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych do WSA w W. postanowień (tj. w brzmieniu sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r.). Przepis art. 126 stanowił wówczas, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z tej treści normy prawnej zawartej w art. 126 k.p.a. wynika m.in., że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. (w brzmieniu sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r.) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zatem także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Tym samym do tego rodzaju postanowień stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a więc także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na gruncie regulacji z art. 126 k.p.a. wystąpiły w doktrynie wątpliwości czy przepisy normujące m.in. wznowienie postępowania stosuje się bez odnoszenia do nich "odpowiedniości", podkreślając, że do postanowień nie jest możliwe zastosowanie wprost wszystkich przepisów o wznowieniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. 12, Wyd. CH Beck, Warszawa 2012, s. 478-479). Podkreśla się jednakże stanowczo, że przepis art. 126 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca chciał, aby wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dotyczyły wszystkich postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia, a nie tylko postanowień kończących postępowanie. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to znaczy postanowienie załatwia sprawę co do istoty). Przedmiotem więc postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać, iż można wznowić postępowanie administracyjne, a precyzyjniej – jego fragment, zakończony wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu. Wszystkie przesłanki wznowienia postępowania wyliczone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. mogą mieć odpowiednie zastosowanie do wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienia z wyjątkiem przesłanki z punktu 6 (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PiP 1996, z. 2, s. 20 in.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając powyższe rozważania należy opowiedzieć się za poglądem G. Łaszczycy, że większość enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw do wznowienia postępowania znajduje zastosowanie do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania w sposób prosty (bezpośredni) lub wymagający modyfikacji w ujęciu przedmiotowym. Brak jest przeszkód do wznowienia postępowania w oparciu o podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1–5 oraz 8 (por. G. Łaszczyca "Wznowienie fragmentu postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego [w:] "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego" Zakamycze 2005).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (nr lex 1271759) przyjęto, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Powyższe poglądy należy w pełni odnieść do postanowień wydawanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., do których stosuje się art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., mając na względzie, że przedmiotem tych postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu.

Reasumując stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Strona skarżąca w uzasadnieniu formułowanych zarzutów w pkt II petitum skargi kasacyjnej wskazywała, że Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych A. K. wydał obydwa postanowienia, tj. także to wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.

Okoliczności tej nie kwestionował organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśniając jedynie, że zastępca organu administracji nie jest typowym pracownikiem organu i należy go traktować analogicznie jak organ.

Z przyczyn oczywistych pogląd ten nie może być uznany za trafny. Tylko Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 5, poz. 82, nr lex 579940).

Sąd I instancji nie dopatrzył się w powyższym zakresie żadnych naruszeń postępowania. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zobligowany będzie do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadność zarzutu zawartego w pkt II petitum skargi kasacyjnej czyni przedwczesnym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu sformułowanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.