Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 559/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Firma B na decyzję Wojewody z dnia 19 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Firma B kwotę 700,00 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2018 r. (NGK.6821.44.2018) na podstawie art.6 pkt. 2, art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121 z późn. zm.), art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ) Starosta Wadowicki, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora - [...] Oddział [...] w K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,6370 ha, nr [...] o pow. 0,1568 ha, nr [...] o pow. 0,0652 ha, nr [...] o pow. 0,1202 ha, położone w jedn. ewid. W. - miasto, dla których Sąd Rejonowy w W. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KR1 [...] dla działki nr [...], KR1 [...] - dla działki nr [...], KR1 [...] dla działek nr [...] i nr [...], w których własność wpisana jest na rzecz Firma B z siedzibą w W. w całości, przez zezwolenie inwestorowi -Firma A sp. z o.o. Oddział [...] w K. na budowę na ww. działkach odcinka gazociągu średniego ciśnienia Dn 63x5,8 PE100RC SDR 11 odc. (1-3) o łącznej długości 65 mb. Gazociąg poprowadzony zostanie metodą bezwykopową - przewiertem pod powierzchnią ziemi na głębokości 0,9 m - 1 m bez naruszania (poza obszarem jamy montażowej i komór przewiertowych) powierzchni działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Komora przewiertu na działce nr [...] zlokalizowana będzie w jej wschodniej części, na granicy z działką [...], natomiast komora przewiertu na działce nr [...] położona będzie w pobliżu wschodniej granicy tej działki. Przebieg gazociągu oraz lokalizację komór przewiertu wkreślono na mapie projektowej z września 2018 r., potwierdzonej przez projektanta oraz geodetę uprawnionego, w skali 1: 500, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji;

Organ określił w decyzji, że opisana nieruchomość zostanie obciążona na czas prowadzenia prac związanych z budową gazociągu PE dn 63 średniego ciśnienia w następującym zakresie:

a) powierzchnia zajęcia działki nr [...] wynosić będzie – 3 m2 przez okres 7 dni (równolegle z pracami prowadzonymi na działce [...]), w celu zlokalizowania na niej jamy montażowej i komory przewiertowej o pow. 3 m2 (1,5 m x 2,0 m x 1,5m),

b) powierzchnia zajęcia działki nr [...] wynosić będzie – 3 m2 przez okres 7 dni (równolegle z pracami prowadzonymi na działce [...]), w celu zlokalizowania na niej komory przewiertowej o pow. 3m2 ( 1,5 m x 2,0 m x 1,5 m).

Określił też organ, że powierzchnia zajęcia nieruchomości opisanej w pkt. 1, w wyniku posadowienia gazociągu PE dn 63 średniego ciśnienia, powstała poprzez rzut poziomy gazociągu wynosić będzie łącznie 4,095 m2. Strefa kontrolowana gazociągu zlokalizowana równolegle wzdłuż jego osi pasem szerokości 1 m (po 0,5 m licząc w każda stronę od jego osi) wynosić będzie łącznie 65 m2;

Zezwolenia, w celu budowy na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] gazociągu średniego ciśnienia Dn 63x5,8 PE100RC SDR 11 odc. (1-3) o łącznej długości 65 mb, udzielono na okres 12 miesięcy od rozpoczęcia prac.

Organ ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście), zatwierdzonym Uchwałą Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 r. (Dz. Urz. woj. małopolskiego Nr 269 poz. 1679 z dnia 29 kwietnia 2008 r.) planowana inwestycja zlokalizowana jest w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 1/U11. Właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr nr [...], [...], [...] i [...] jest Firma B z siedzibą w W.. Inwestor-Firma A sp. z o.o. Oddział [...] w K. ul. [...], pismem znak: [...] z dnia 24.07.2018 r. zwrócił się do właściciela ww. działek propozycją udostępnienia nieruchomości w celu budowy odcinka 65 mb gazociągu średniego ciśnienia Dn 63x5,8 PE100RC SDR 11 oraz zawarcia służebności przesyłu. W wyznaczonym terminie właściciel nie udzielił żadnej odpowiedzi na przedłożoną propozycję. Nie doszło zatem do uzgodnienia wysokości wynagrodzenia, ani innych istotnych warunków udostępnienia nieruchomości przez właściciela, w szczególności formy udostępnienia, sposobu prowadzenia prac i ich harmonogramu. Rokowania prowadzone z właścicielem nieruchomości tj. Firma B zakończyły się wynikiem negatywnym. Tym samym zostały spełnione obie przesłanki wskazane w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, gdyż przepisy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają, tak jak w przypadku postępowań wywłaszczeniowych, wymogu jej przeprowadzenia. Jednak oprócz wymogów formalnych, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczą kwestią dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art.124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, iż realizacja wymienionych w nim urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń służących do przesyłania gazów musi mieć charakter celu publicznego, niezależnie, kto jest inwestorem. Zamierzona inwestycja jest, w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycją celu publicznego. Planowana inwestycja ma charakter przedsięwzięcia o znaczenia lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu przestrzennym: gazociąg ma zapewnić zasilanie w gaz ziemny obiektów wzdłuż ulicy [...] w W., wnioskujących o przyłączenie do sieci gazowej i pozbawionych w tej chwili dostępu do niej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Firma B ., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- 89 kpa w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie

i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy oraz utrwalonego poglądu doktryny jednoznacznie wynikała konieczność jej przeprowadzenia;

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 roku daje podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy plan ten nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zaistniałej sytuacji faktycznej oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie ustalenie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji wydanie nietrafnej decyzji procesowej.

Decyzją z dnia 19 marca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w części ujętej w jej punktach w zakresie określenia terminu udzielenia zezwolenia oraz terminów zajęcia nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej Wadowice i w zakresie zezwolenia na wejście na teren ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją gazociągu - i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji. Podkreślił, że decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego centrum i śródmieście miasta Wadowice, zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w Wadowicach nr XV/124/2008 z 14 marca 2008 r. Przedmiotowe działki położone w Wadowicach, w części przeznaczonej pod budowę odcinka gazociągu, znajdują się w terenach oznaczonym symbolem 1/U 11 — tereny zabudowy usługowej. § 27 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego, na terenie oznaczonym 1/U 11 (obejmującym działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu przewiduje utrzymanie i budowę lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z § 20 ust. 8 pkt 4 planu miejscowego, określającymi zasady obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, dopuszcza w granicach całego obszaru objętego planem lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło (w tym m. in. stacji redukcyjnych gazu).

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ podał, że rozprawa administracyjna jest obligatoryjna w przypadkach dokonywania wywłaszczenia. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące tego, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg, a usytuowania inwestycji nie może ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, to przy takim założeniu nie mogłyby być m.in. zrealizowane urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do zrealizowania poszczególnych inwestycji, których przebieg jest możliwy najczęściej do sprecyzowania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia budowy. Z tego też względu na etapie uchwalania planu nie ma możliwości wydzielenia liniami rozgraniczającymi odrębnych, przewidzianych pod takie urządzenia terenów. W kwestii wątpliwości stron dotyczących gruntownej analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości wskazać należy, że jedna z przesłanek art. 124 u.g.n. wiąże się z koniecznością badania jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji. Nawet więc, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji, należy rozważyć jak najmniejszy stopień ingerencji. W piśmie z dnia 2 stycznia 2019 r. ([...]) organ I instancji poinformował, że planowany gazociąg zaprojektowano tak, aby stanowił on jak najmniejszą uciążliwość dla właściciela i dlatego przebiega on północno-wschodnią granicą działek, blisko ich granicy z drogą publiczną, a nie środkiem działek, co stanowiłoby niewątpliwie ogromną niedogodność dla właściciela.

Na powyższą decyzję Fizar sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 15 kpa poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 89 kpa w związku z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) zwanej dalej u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 r. daje podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77 i art. 80 poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie oraz niedokonanie na jego podstawie istotnych ustaleń w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 par. 1 pkt 1 kpa poprzez częściowe utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono wywody odwołania. Ponadto podniesiono, że organ II instancji w swych działaniach ograniczył się wyłącznie do rozbudowania stanowiska przedstawionego przez organ I instancji poprzez przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozważenia istotnych kwestii, chociażby w zakresie uciążliwości dla właściciela nieruchomości, jaką niesie za sobą wydanie zaskarżonej decyzji oraz możliwości realizacji celu publicznego, jakim jest podłączenie sieci gazociągu poprzez jego alternatywne poprowadzenie, powodujące mniejsze obciążenie nieruchomości należącej do skarżącego. Brak przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, która wynikałaby z pogłębionej analizy stanu faktycznego jak i prawnego przeprowadzonej przez organ II instancji nie pozwala stwierdzić, z jakich powodów w istocie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji.

Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie plan miejscowy (uchwała nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 r.) nie dawał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazuje on jedynie, że "dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie: zaopatrzenia w gaz", podczas gdy powinien on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018/2204) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powód, dla którego uchylono zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji związany jest z treścią zdania ostatniego cytowanego powyżej przepisu. Ograniczenia prawa własności w trybie w w/w przepisu nie jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe stwierdzenie zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Założyć należy, że pojęcie "zgodności z planem" nie zostało użyte przypadkowo. Stwierdzenie "zgodności z planem" wymaga nie tylko porównania zamierzenia inwestycyjnego z ogólnymi ustaleniami planu, ale przede wszystkim z ustaleniami szczegółowymi. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana w określonym miejscu. W ocenie Sądu, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ogólnego jej przebiegu, bez określenia granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające. Brak jest w takiej sytuacji w pełni miarodajnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie zgodności zamierzenia z planem.

Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, "normę prawną, zawartą w art. 124 ust. 1 ugn, z uwagi na charakter decyzji wydawanej na jej podstawie (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu), należy interpretować ścieśniająco. (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15 i z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15, z dnia 23 marca 2019r. sygn. I OSK 2588/17) i nie można też poprzestawać tylko na domniemaniu, że dana inwestycja została w planie przewidziana, bo nie została np. zakazana".

Należące do strony skarżącej działki objęte zaskarżoną decyzją, położone są w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1/U 11 przeznaczonym pod zabudowę usługową. Jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu plan przewiduje utrzymanie i budowę lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, nie określa jednak przebiegu sieci (§27 ust. 2 pkt 5 planu). Z kolei § 20 ust. 8 pkt 4 określa jedynie zasady obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i w ich ramach dopuszcza (w granicach całego obszaru objętego planem) lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło. Te zapisy, zdaniem Sądu, nie pozwalają na stwierdzenie "zgodności z planem" zamierzonego przedsięwzięcia.

Powyższe uwagi podsumować można stwierdzeniem, że właściciel nieruchomości położonej w terenie nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec ujawnionego zamiaru realizacji na jego nieruchomości inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, miałby możliwość ochrony swoich praw na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takich możliwości, w wypadku miejscowego planu nieprzewidującego dokładnego przebiegu zamierzenia, nie ma.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 124 ugn wymagania takiego nie zawiera, ani też nie odsyła choćby do odpowiedniego stosowania art. 118. Ten ostatni zaś nawiązuje ewidentnie tylko do postępowania wywłaszczeniowego w ścisłym znaczeniu tego słowa. Został też zamieszczony pośród przepisów regulujących właśnie to postępowanie, a nie postępowanie o organicznie sposobu korzystania z nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na istotne naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018/2204) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.