Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1034/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. przy udziale Prokuratora B. R. sprawy ze skargi D. S., E. i J. D. oraz P. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E., J. i P. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E :

Starosta decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych o czterech lokalach mieszkalnych każdy, w zabudowie szeregowej na nieruchomości Nr [...] do [...] w [...], gmina [...]. Jako inwestorzy wskazane zostały osoby wymienione we wniosku, tj. E., P. i J. D.

Postanowieniem z dnia [...r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wyżej opisanych budynków mieszkalnych objętych w/w pozwoleniem na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom doprowadzenie wykonanych robót polegających na budowie tych budynków do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i otrzymanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., nr [...] w terminie do dnia [...] r. oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionych odwołań przez A. B.-J., K. J., M. B., K. B., K. B. i S. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na zgromadzone przez Prokuraturę dowody, wskazał, że w sprawie zachodzi podejrzenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, sprawa winna być prowadzona przez organ I instancji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie złożył J. D. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że prace budowlane rozpoczęte zostały przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. i naruszeniu art. 5 ust. 1a ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3043/2001 oddalił skargę J. D. Za trafne Sąd uznał ustalenia organu odwoławczego z których wynika, że roboty budowlane przy realizacji inwestycji – budowy sześciu budynków mieszkalnych na działkach nr [...] – [...] przy ul. [...] w [...], zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Sąd wyraził pogląd, że sprawa powinna być rozpatrzona w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, z tym, że organ I instancji nie może wydać decyzji o której mowa w art. 48, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E., P. i J. D. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, o czterech lokalach mieszkalnych każdy, w zabudowie szeregowej na nieruchomości o nr ewid.[...] do [...] w [...], gm. [...], zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r.

Następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta uchylił, po wznowieniu postępowania, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne z tym związane. Organ oparł się na przytoczonej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz na wyroku NSA z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3043/2001.

W wyniku rozpatrzenia odwołań E., J. i P. D. oraz D. S., Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r.

Decyzja ta została przez E., P. i J. D. oraz przez D. S. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe skargi zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt SA/Sz 350/03. Sąd w pełni podzielił zasadność uchylenia przez organy pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W okresie poprzedzającym rozpatrzenie przez Sąd w/w skargi, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał E., J. i P. D. – jako inwestorom, rozbiórkę sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej usytuowanych na nieruchomości o nr ewid. [...] – [...] w [...] gm. [...].

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu E., J. i P. D. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje żądanie podnieśli, że nie byli inwestorami wykonanych obiektów, a decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana została do osób nie będących stronami w sprawie.

Odwołanie od decyzji wniósł również D. S. zarzucając jej naruszenie: art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji błędnie zinterpretował art. 76 k.p.a., bowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. stanowią tylko dowód, że wyeliminowano z obrotu decyzję w sprawie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z projektem i pozwoleniem na budowę oraz tego, że NSA potwierdza możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i z tej przyczyny decyzja jest całkowicie wadliwa. Ponadto podniósł, że strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia własnych wniosków dowodowych. Zaskarżona decyzja nie zawiera zaś żadnego uzasadnienia prawnego, dotyczącego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania przez E., J. i P. D. oraz D. S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego, została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez Starostwo i Wojewodę w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r., nr [..] o pozwoleniu na budowę będących przedmiotem sprawy budynków. Decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylającą, w wyniku wznowienia postępowania, w/w decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe postępowanie administracyjne zostało zatem przeprowadzone zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2002 r. o sygn. akt SA/Sz 3043/2001.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu w/w orzeczenia Sądu, dotycząca zarówno stanu faktycznego sprawy, tj. udowodnionego faktu rozpoczęcia budowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., wykładnia przepisów prawa, tj. konieczność rozpatrzenia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (skarżący rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 ustawy), wiąże w sprawie ten Sąd oraz organy administracyjne. Organ uznał, że w okresie od wydania wyroku NSA z dnia 16 lipca 2002 r. do chwili wydania rozpatrywanej decyzji nie zmienił się stan prawny lub faktyczny dotyczący sprawy.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego nie mogły zostać uwzględnione.

Ustosunkowując się do zarzutów związanych z niewłaściwym wskazaniem adresata nałożonego obowiązku, organ stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę została nałożona na inwestorów E., J. i P. D. zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...] w/w osoby zostały wskazane jako inwestorzy.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie wnieśli: D. S. oraz E., J. i P. D.

D. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podania uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany wyżej wymienionym przepisem; art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi D. S. podniósł, że organy obu instancji naruszyły dyspozycję art. 107 k.p.a., zastępując wymóg podania uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonych decyzji opisem kolejności wydawanych uprzednio decyzji administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie organ I Instancji przywołał kategorię dowodów, która jego zdaniem świadczyć ma o fakcie rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże na gruncie postępowania administracyjnego oferowane dowody są zupełnie bezwartościowe już choćby tylko z tej przyczyny, że strony nie miały możliwości uczestniczenia w szeregu czynności procesowych zmierzających do ich pozyskania ani ustosunkowania się do nich w trybie art. 10 k.p.a. Dotyczy to w szczególności protokołów przesłuchań sporządzonych przez Prokuraturę, oświadczenia geodety o czasie wytyczenia budynków, a także pisma zainteresowanych w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni być przesłuchani w ramach przedmiotowego postępowania.

W ocenie skarżącego nie stanowi wykonania obowiązku przeprowadzenia wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego przywołanie dokumentów urzędowych w postaci decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz wyroku NSA z 16 lipca 2002 r., które to dokumenty stanowią tylko dowód tego, że wyeliminowano z obrotu decyzję w sprawie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z projektem i pozwoleniem na budowę oraz tego, że NSA potwierdził możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższy stan rzeczy, z oczywistych względów, nie może być utożsamiany ze skutecznym przeprowadzeniem dowodów na to, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego.

W konsekwencji nie wiadomo, czy i które okoliczności faktyczne, organy obu instancji uznają za udowodnione i w oparciu o jaki materiał dowodowy, przy czym podkreślenia wymaga, że powoływanie się na zeznania świadków, bez wskazania w trakcie jakich czynności doszło do ich przesłuchania, rażąco narusza dyspozycję art. 79 § 1 k.p.a.

Skarżący D. S. podkreślił, że został pozbawiony uprawnień przewidzianych w art. 79 § 2 k.p.a., gdyż w procesie administracyjnym nie przewiduje się możliwości wykorzystywania zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu (np. karnym) i to nie zakończonym żadnym rozstrzygnięciem. Takie postępowanie organów obu instancji stanowiło rażące obejście przepisów i pozbawiło go możliwości należytej obrony swych praw.

Według skarżącego, z brakiem należytych ustaleń faktycznych koresponduje brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji. Zważywszy na szczególnie doniosły charakter rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie tylko dla skarżącego, ale w szczególności osób powiązanych w kategoriach faktycznych z przedmiotową inwestycją, nie do przyjęcia jest zastąpienie uzasadnienia prawnego samym wskazaniem podstawy prawnej.

Stosowane przez organy obu instancji uproszczenia, generalizacje doprowadziły w konsekwencji do całkowicie błędnej interpretacji i zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Dyspozycja tego artykułu nakłada na właściwy organ obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Organom obu instancji umknęło całkowicie, że przedmiotowe budynki wybudowane zostały w całości lub w przeważającej części na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że decyzja ta została następnie uchylona w drodze decyzji, będącej zresztą przedmiotem skargi do NSA, nie konstytuuje takiego stanu faktycznego, który odpowiadałby hipotezie normy prawnej przewidzianej przez art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego Prawo budowlane nie zawiera uregulowań prawnych, które pozwalałyby na postawienie znaku równości pomiędzy sytuacją, w której dany obiekt wybudowany został, gdy nie doszło w ogóle do wydania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, ze stanem faktycznym, w którym prace budowlane w całości lub w przeważającej części prowadzone były w okresie, gdy w obrocie występowała prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy administracji i nadzoru budowlanego, kontrolując przebieg inwestycji, nakładały na inwestora jedynie obowiązek dostosowania prowadzonych prac do wymogów określonych w przepisach, bądź w zezwoleniu na budowę, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na poparcie trafność powyższego poglądu skarżący przywołał cytat z orzeczenia NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. (IV S.A. 1399/96): "Nie budzi wątpliwości zasada, zgodnie z którą prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona lub uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowana jako samowola budowlana, ani jako prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę."

Zaskarżone decyzje rażąco naruszają normę art. 11 k.p.a. oraz interes społeczny, co wyraża się w braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, skoro zaskarżona decyzja podlegać miałaby przez strony wykonaniu, bez stosowania środków przymusu. Zastosowanie tych środków w odniesieniu do kilkudziesięciu rodzin, zamieszkujących przedmiotowe budynki, bez wyjaśnienia sytuacji prawnej przesłanek działania organów obu instancji, rażąco narusza prawo.

E., J. i P. D. w złożonej skardze zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu i nieprzeprowadzeniu dowodów mających na celu ustalenie faktycznych inwestorów oraz naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Skarżący podali, że po wyroku NSA z dnia 16 lipca 2002r. organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy merytorycznie, tj. nie odniósł się do nowych okoliczności podnoszonych przez skarżących. Skarżący podkreślili, że nie są inwestorami przedmiotowych sześciu budynków jednorodzinnych, w związku z czym, decyzja nakazująca ich rozbiórkę została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] r. udział w postępowaniu zgłosiła Prokurator B. R.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. E., J. i P. D. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z akt sprawy Prokuratury, sygn. akt [...] oraz wydanego w sprawie postanowienia Prokuratury z dnia [...] r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa, którego kserokopię dołączyli wraz z pismem. Według skarżących, ze wskazanych dowodów wynika, że wszystkie podpisy o treści J. D. składane na dokumentach o istotnym znaczeniu dla prowadzenia procesu budowlanego na nieruchomości będącej własnością skarżących, położonej w [...] przy ul. [...], zostały podrobione, że to nie skarżący byli organizatorami procesów budowlanych prowadzonych na ich działkach, i nie oni ponosili nakłady finansowe na cele związane z prowadzonymi robotami budowlanymi, a więc nie byli oni inwestorami obiektów.

K. B., działając jako pełnomocnik syna M. B., w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniosła o oddalenie skargi podważając zarówno argumenty skarżących jak i trafność postanowienia Prokuratury z dnia [...] r. o umorzeniu śledztwa jednocześnie informując, że w/w postanowienie zaskarżyła do Prokuratury.

W toku rozprawy w dniu [...] r. pełnomocnik E., J. i P. D. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadnieniem wniosku był fakt prowadzenia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy karnej dotyczącej. m.in. sfałszowania podpisów J. D. na dokumentach istotnych w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę, której wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przed sądem administracyjnym.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku, pełnomocnik uczestnika postępowania M. B. – K. B. wniosła o jego oddalenie.

Sąd wniosek o zawieszenie postępowania oddalił.

Przedstawiając przed Sądem swoje stanowiska w sprawie na rozprawie w dniu [...] r., strony postępowania w całości podtrzymały dotychczas prezentowane argumenty.

Prokurator B. R. ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skargach i wniosła o oddalenie skarg. Jednocześnie stwierdziła, że w sytuacji, gdy nie można ustalić kto faktycznie był inwestorem w myśl art. 52 Prawa budowlanego, decyzja rozbiórkowa musi być skierowana do właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.

Przeprowadzona, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Za jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego w doktrynie uznaje się, wyprowadzoną z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz, dając tym samym podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Ponadto, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza między innymi, że strona nabywa prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego postępowanie odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji Organ odwoławczy ma również obowiązek ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony.

Przywołanie powyższych prawideł, którymi winny kierować się organy administracji publicznej w trakcie sprawowania tzw. władztwa administracyjnego, stało się konieczne ze względu na istotę zarzutów podniesionych w skargach, które zasadniczo skoncentrowały się na naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego.

Jednym z głównych zarzutów postawionych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się nie sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego, które wyczerpywałoby dyrektywy płynące z art. 107 § 3 k.p.a.

Oceniając zasadność tego zarzutu w konkretnych warunkach niniejszej sprawy należało zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Zaskarżona decyzja wydana została w stadium postępowania, w którym stanowisko swe zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie. Jak trafnie zauważyły organy nadzoru budowlanego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (lub bezczynność) było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., poprzednio art. 30 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 75, poz. 445 ze zm.).

Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa.

Jednakże nie do zaakceptowania byłoby takie rozumienie powyższej regulacji, wedle której, organy powołując się na ustalenia i wskazania sądu co do dalszego postępowania, mogłyby się uchylić od ciążącego na nich obowiązku uzasadnienia swojej decyzji, od obowiązku ustosunkowania się w szczególności do nowych okoliczności faktycznych podniesionych przez strony postępowania, czy też przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Efektem tegoż postępowania mogłoby być ujawnienie nowych faktów (dowodów) nie znanych dotychczas organowi jak i sądowi. Ujawnienie zaś nowych okoliczności może wpłynąć na inną - całkowicie odmienną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji mieć istotne znaczenie na wynik sprawy.

Również ocena prawna w zakresie prawa materialnego wyrażona w wyroku sądu administracyjnego nie zwalnia organów administracji od zbadania sprawy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (podob. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 1996 r., SA/Ł 2457/94 nie publ.).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący E., J. i P. D. podnieśli, iż nie powinno być im przypisane miano inwestorów w sprawie, bowiem nigdy nie składali wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i o wydanie pozwolenia na budowę, nie wznosili objętych nakazem rozbiórki budynków wskazując, że inwestorem takim był D. S.

Pomimo tych zarzutów organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w istocie nie ustosunkował się do w/w argumentów strony. Trudno bowiem za takowe uznać ostatnie zdanie uzasadnienia mające stanowić odpowiedź na te twierdzenia odwołujących się, w którym organ podał, że motywem przesądzającym o uznaniu E., J. i P. D. za inwestorów jest to, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., w/w osoby zostały wskazane jako inwestorzy. Pomijając wyjątkową skromność w dowodzeniu zasadności swego stanowiska, należy stwierdzić, że jego merytoryczna trafność również budzi poważne zastrzeżenia.

To, że dane osoby zostały wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie musi bezwzględnie przesądzać o tym, że były one faktycznym inwestorem w procesie budowlanym. Przydatność zaprezentowanego przez organ trybu wnioskowania jest szczególnie wątpliwa w sprawach dotyczących samowoli budowlanych, kiedy to w istocie samowoli budowlanych leży brak decyzji o pozwoleniu na budowę. Znamienne jest, że organ odwoławczy nie powołał się w tym przypadku np. na argument, kto zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę. Wówczas musiałby odnieść się do twierdzeń E., J. i P. D., którzy podnieśli, iż nie składali wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Tych rozważań jednak organ II instancji nie poczynił.

W tym miejscu za celowe wydaje się podkreślenie znaczenia jakie niesie ze sobą prawidłowe oznaczenie w decyzji nakazującej rozbiórkę adresata decyzji w kontekście postanowień art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Powyższy przepis określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki wymieniając wśród nich inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wyszczególnienia tych podmiotów nie może być uznana za przypadkową. W ocenie Sądu, orzekając o przymusowej rozbiórce, organ w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Za takim przyjęciem opowiada się również piśmiennictwo ugruntowane w orzecznictwie sądowym (vide: wyrok SN z dnia 26 marca 1993 r., III AZP 4/93, OSNC 1993/12/212).

W przypadku nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między inwestorem a właścicielem, ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości. Na nim będzie ciążył obowiązek jego wykonania i poniesienia związanych z tym kosztów. Błąd w przypisaniu danemu podmiotowi przymiotu inwestora obiektu trwale związanego z gruntem doprowadzi również do władczej ingerencji w prawo własności - art. 46 § 1 k.c. (podob. NSA w wyroku z 12 czerwca 2002 r., II SA/Gd 1862/01, nie publ.).

Aby móc właściwie określić, czy dany podmiot może być uznany za inwestora należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, komu można przypisać rolę inwestora w procesie budowlanym.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia inwestor.

Według definicji słownikowej, inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja zaś to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych (za Słownikiem języka polskiego, pod red. M Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1996).

Inwestor, jako podstawowy uczestnik procesu inwestycyjnego, jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie, a także często właścicielem wykonanego obiektu (skutku, efektu) inwestycyjnego. Inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna, angażująca kapitał w realizację przedsięwzięcia gospodarczego w nadziei czerpania korzyści o charakterze ekonomicznym lub finansowym (wpływy, dochody, obroty, przychody, zyski, dywidendy, itp.) lub innym (np. społecznym) w długim horyzoncie czasowym.

Inwestorem może więc być zarówno osoba prywatna, realizująca inwestycję na użytek własny (np. dom, mieszkanie), bądź w celu czerpania korzyści w formie czynszów z obiektów lub budynków dzierżawionych, jak również instytucje zorganizowane w formie spółek osobowym, kapitałowych itp.

Inwestor może być sam fizycznym organizatorem procesu przygotowania i wykonania obiektu, bądź przez zlecenie wykonawstwa wyspecjalizowanym firmom inwestycyjno-budowlanym (szerzej: W. F. "Inwestor. Inwestycje rzeczowe", wyd. C. H. B., Warszawa 2000)

Rola inwestora w procesie budowlanym jest szczególna, a określona została w art. 18, 42 i 44 Prawa budowlanego. Do podstawowych jego zadań w zakresie uwarunkowań dopuszczających inwestycję do realizacji należą m.in.:

- przygotowanie projektu inwestycyjnego jako podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę,

- przygotowanie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę zawierającego wymagane uzgodnienia,

- uzyskanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

- uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego,

- ustanowienie osób pełniących funkcje techniczne na budowie, takich jak projektant, kierownik budowy, inspektor nadzoru,

- wykonanie prac przygotowawczych, poprzedzających rozpoczęcie budowy,

- prowadzenie dokumentacji budowy,

- rozliczenie i przekazanie obiektu do użytkowania, bądź na sprzedaż.

Mając powyższe na uwadze, aby ustalić prawidłowo inwestora o którym mowa w art. 52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego winien znaleźć odpowiedź na podstawowe pytania: kto wykonywał przypisane mu, podstawowe funkcje planowania i programowania inwestycji, organizowania procesów inwestycyjnych, nadzoru inwestorskiego, finansowania i rozliczeń inwestycji, przekazywania do eksploatacji oraz przeprowadzania rozliczeń i analiz zadań inwestycyjnych.

Rozważając powyższą kwestie należy mieć jednocześnie na uwadze, że o przymiocie inwestora nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze, które oznaczać mogą bowiem, że wykonawca w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora.

Należy również podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. wymieniają w art. 48 określone przesłanki stanowiące podstawę orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Według tych przepisów prawo do terenu, i to innej osoby, nie będącej inwestorem, nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym w zakresie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu na cudzym gruncie nie stanowi samodzielnej podstawy do podjęcia przez organy administracji działań dla usunięcia skutków samowoli budowlanej. Konsekwencją tego nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki na której zrealizowano określoną inwestycję (vide: wyrok NSA z 10 lipca 1998 r., IV SA 1444/96 nie publ., wyrok NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 nie publ., wyrok NSA z 4 września 2002 r., IV SA 1712/00 nie publ., wyrok NSA z 25 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00 nie publ.).

Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

W tym miejscu, ustosunkowując się do stanowiska Prokuratora zaprezentowanego na rozprawie w dniu [...] r., z którego płynęła obawa, iż w sprawie nie będzie można ustalić kto faktycznie był inwestorem, co uzasadnia nałożenie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych na właściciela nieruchomości, tj. Państwa D., Sąd uznał, że wyciągnięcie takich wniosków jest co najmniej przedwczesne.

W ocenie składu orzekającego, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, który może być jeszcze uzupełniony o materiały zebrane w postępowaniu przygotowawczym przez Prokuraturę, także w kontekście opinii biegłego sądowego z badań pismoznawczych z dnia [...] r., daje szansę na wyprowadzenie wniosków pozwalających na przekonujące wskazanie inwestora objętych nakazem rozbiórki budynków.

Obowiązek wyciągnięcia tych wniosków, ich właściwe uzasadnienie, które winno być poparte konkretnym materiałem dowodowym, ciąży jednak na organach nadzoru budowlanego. Sąd, z racji posiadanych kompetencji i roli jaką zakreśla mu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), nie może w tym zakresie wyręczyć organów i przesądzać o kwestiach merytorycznych w sprawie, bowiem rażąco naruszyłby obowiązujące w tym zakresie prawo.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi D. S. dotyczącego niedopuszczalnego, jego zdaniem, wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodów zgromadzonym w postępowaniu karnym.

W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasady równej mocy środków dowodowych nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do rodzaju dowodów, jak i źródeł ich pozyskania. Stosownie do art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Gwarancje taką daję stronom m.in. art. 10 § 1 k.p.a. obligujący organ do umożliwienia stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji w sprawie.

Odnosząc się do wywodów skargi D. S. odwołujących się do wyroku NSA z dnia18 czerwca 1998 r. (IV S.A. 1399/96), Sąd stwierdził, że w pełni podziela wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, iż prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona lub uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowane jako samowola budowlana, ani jako prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Jednakże stan faktyczny w oparciu o który wydany wskazany wyrok, jest zgoła odmienny od występującego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że przywołany wyrok odnosił się do sytuacji, w której roboty budowlane zostały rozpoczęte i prowadzone w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem roboty budowlane polegające na budowie objętych nakazem rozbiórki budynków przy ul. [...], zostały rozpoczęte przed uzyskaniem takiej decyzji, a nawet przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę.

Fakty te są niesporne w niniejszej sprawie i mają potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (np. zeznania świadków pozyskane z Prokuratury, oświadczenie geodety G. K. z [...]r. – znajdujące się w aktach administracyjnych zakończonych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]).

Okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie podważają na obecnym etapie postępowania ani E., J. i P. D., ani D. S. Kwestia ta została już również oceniona przez tut. Sąd w wyrokach z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3043/2001 i z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt SA/Sz 350/03, którą to ocenę obecny skład orzekający w pełni podziela.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zapewniwszy stronom postępowania pełne gwarancje procesowe przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, winien uwzględnić wskazane wyżej uchybienia, poddając również pod ocenę nowe dowody w sprawie w postaci opinii z badań pismoznawczych z dnia [...] r. sporządzonych przez biegłego sądowego w zakresie badań dokumentów do sprawy [...] Prokuratury. Wyciągnięte wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.