Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3416/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 142/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 142/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 maja 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja [...] wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji, w formie kserokopii lub skanu, umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2012 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu adw. [...], której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi – z uwzględnieniem ochrony prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL, czy nr konta bankowego wierzyciela.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 7 maja 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że rachunki i umowy wystawione przez osoby szkolące członków samorządu nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione.

Pismem z dnia 12 maja 2015 r. Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, iż żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego (adwokatury) utworzonego przez Państwo w drodze ustawy. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd nie stanowi sfery prywatnej lecz jest realizacją ustawowego zadania tego samorządu zawodowego – art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635). Samorząd zawodowy sprawuje zarząd majątkiem i rozporządza nim (art. 3 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji ze względu na jego status (samorząd zawodowy), co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Żądane umowy stanowią oświadczenie woli złożone przez samorząd zawodowy i są również dokumentem w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Stwierdziła, że pismo wyjaśniające, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu oraz przedmiot żądania strony. Podał, że stosownie do przepisów u.d.i.p., realizacja prawa do informacji publicznej w formach przewidzianych tą ustawą (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Po drugie, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Po trzecie, stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest dokonanie oceny, czy żądane przez skarżącą Fundację we wniosku z dnia 7 maja 2015r. informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Sformułowanie to rodzi problemy interpretacyjne. Przy wykładni tego pojęcia należy uwzględnić treść art. 61 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działaniu organów publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W polskim systemie prawa, prawo do informacji publicznej zostało ujęte szeroko.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te organy wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Przy czym, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów.

Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego, powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 4 tej ustawy, zadaniem samorządu adwokackiego jest doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej, będącej stosownie do art. 39 pkt 2 omawianej ustawy, organem izby adwokackiej, należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, jako organ samorządu zawodowego, wykonującego w pewnym zakresie zadania publiczne (art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze), jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Za trafnością tego stanowiska przemawia także treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy zawodowe wykonują zatem również zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, wydanie 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że użyte w art. 4 ust.1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne", jest pojęciem szerszym od sformułowania "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Przede wszystkim pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącą, opisane we wniosku z dnia 7 maja 2015 r. informacje, w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 76b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowią informację publiczną. Uwzględniając treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przyjąć należy, iż informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Zgodnie z art. 76 b ust. 2 tej ustawy, szkolenie aplikantów adwokackich jest pokrywane z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Sposób, w jaki samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy Prawo o adwokaturze jest działaniem o charakterze publicznym. Skoro umowa, przedmiotem której było przeprowadzenie szkolenia aplikantów adwokackich jest tego rodzaju czynnością, która z jednej strony charakteryzuje sposób realizacji zadań publicznych przez samorząd zawodowy adwokatów (art. 3 pkt 4 cyt. ustawy), zaś z drugiej strony niewątpliwie wiąże się z rozporządzaniem majątkiem samorządu zawodowego (art. 3 pkt 6 w związku z art. 76b ust. 2 cyt. ustawy), to wbrew stanowisku organu nie można przyjąć, że przedmiotowa umowa, zawarta pomiędzy samorządem adwokackim a jednym z jego członków, miała charakter informacji prywatnej. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego. Samorząd zawodowy w tym zakresie wykonuje zadania publiczne i wiedza o tej działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 141/15 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 152/15).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja żądana przez skarżącą Fundację stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, jako podmiot zobowiązany, nie udostępniając jej, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia, pozostaje w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej interpretacji w/w przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bowiem Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia, czy istnieją "umowy cywilnoprawne zawarte w roku 2012 z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu adw. [...], których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi";

b) naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów informacje publiczną stanowią także dokumenty nieistniejące;

c) naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów żądane przez Fundację informacje stanowią informację publiczną;

d) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej;

e) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez błędną wykładnię, że finansowanie "doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;

f) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał błędnej subsumpcji uznając, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego;

g) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż informację publiczną stanowi dokument – umowa między Okręgową Radą Adwokacką we Wrocławiu a wykładowcą prowadzącym szkolenia aplikantów adwokackich;

h) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma w tym obiektywnego interesu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że adwokat [...] nie był w 2012 r. wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, tym samym nie istnieją umowy cywilnoprawne, o których mowa we wniosku skarżącej Fundacji z dnia 7 maja 2015 r. Skoro umowy takie nie istnieją, to Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw, aby wydać orzeczenie niewykonalne – zobowiązujące organ do udostępnienia tych informacji.

Ponadto wskazała, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem jednak, że wiadomość ta została wytworzona w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (a nie własnych zadań samorządowych), lub wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (a nie majątkiem samorządu adwokackiego). Ustawodawca w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze wyraźnie wyodrębnił zadania samorządu adwokackiego (a więc nie zadania publiczne), z ogólnego katalogu zadań adwokatury (art. 1 ust. 1 tej ustawy). W katalogu tym mieszczą się zarówno zadania niestanowiące zadań władzy publicznej, jak i inne zadania – w tym stanowiące zadania władzy publicznej (np. inicjatywy ustawodawcze). W art. 3 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jest wymienione "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich", nie jest to zadanie władzy publicznej, gdyż obowiązek doskonalenia zawodowego został nałożony na określoną grupę (adwokaci i aplikanci adwokaccy) i nie ma on charakteru powszechnego oraz nie wynika ze współżycia ludzi w określonej społeczności, a prawo korzystania ze szkolenia mają wyłącznie adwokaci i aplikanci adwokaccy, ponieważ szkolenie jest organizowane z ich prywatnych środków, a dla obywateli doskonalenie to jest niedostępne i nie mają roszczenia o przyznanie im prawa do udziału w tym doskonaleniu. Umowa o szkolenie zawodowe jest umową prawa cywilnego, jest to czynność prawna prawa prywatnego, nie prawa publicznego, a zatem umowy związane z tym szkoleniem nie stanowią informacji publicznej.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu podkreśliła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, nie stanowi zatem mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa. Doskonalenie zawodowe aplikantów adwokackich – jako wpisane do zadań własnych samorządu w art. 3 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, musi być i jest finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek aplikantów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa.

Autor skargi kasacyjnej argumentując pozostałe zarzuty wskazał, że żądanie przez Fundację przedmiotowej informacji winno być ocenione jako nadużycie prawa i winno skutkować stwierdzeniem, iż nie stanowi informacji publicznej. W sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że wnioskowana umowa cywilnoprawna, która nie spełnia przesłanek dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 7 maja 2015 r. w określonym terminie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej), poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, gdyż nie wyjaśniono, czy istnieją "umowy cywilnoprawne zawarte w roku 2012 z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu adw. [...], których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi" oraz do uzasadnienia tego zarzutu w którym podano, że skoro wyżej wymieniony w tym okresie nie był wicedziekanem tej Rady, to przedmiotowe umowy cywilnoprawne nie istnieją, uznać należy, iż jest on niezasadny. To stwierdzenie organu podniesiono dopiero w skardze kasacyjnej. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce także w przypadku, gdy adresat wniosku nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3186/14). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu zarówno po wpłynięciu wniosku Fundacji [...] z dnia 7 maja 2015 r., jak i w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, nie podawała, iż wnioskowanej informacji nie posiada. Twierdziła jedynie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W związku z powyższym nieskuteczny okazał się również kolejny zarzut skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. b), tj. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. Jak wyżej podano, skoro fakt nieistnienia umów cywilnoprawnych nie był Sądowi pierwszej instancji znany, to czynienie zarzutu naruszenia przepisów odnoszonych do hipotetycznego stanu faktycznego jest chybione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. c), tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni powołanych przepisów, zasadnie przyjął, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie samorząd adwokacki wykonuje zadanie publiczne i wiedza o jego realizacji dotyczy informacji o działalności organów tego samorządu i jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Umowy zawierane przez samorząd adwokacki, których przedmiotem jest odpłatne przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi są zawierane w celu wykonania zadania publicznego i są finansowane z majątku tego samorządu. Przepis art. 76b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że szkolenie aplikantów adwokackich jest pokrywane z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do art. 3 ust. pkt 6 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. d i lit. e), tj. naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, przez ich błędną wykładnię, poprzedzić należy wyjaśnieniem, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt 655/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 312/15 ).

Informacją publiczną jest nie tylko informacja wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również odnosząca się m.in. do wykonywanych przez nie zadań publicznych. W związku z powyższym treść umów o charakterze cywilnoprawnym, jeżeli dotyczą w/w kwestii, stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 903/12 i z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 650/14 ).

Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Przechodząc do podanych wyżej zarzutów naruszenia powołanych przepisów wskazać należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przyjął, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej i finansowanie tego zadania stanowi "gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Uznał, że zadanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy i wiąże się z rozporządzaniem majątkiem tego samorządu (art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 76b ust. 2 cyt. ustawy).

Obowiązek doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest realizowany w ramach szeroko pojętych zadań adwokatury, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, przez co doskonalenie i kształcenie nabiera charakteru publicznego i powszechnego – ma służyć udzielaniu pomocy prawnej i współdziałaniu w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Okoliczność, że źródłem finansowania majątku samorządu adwokackiego są obowiązkowe składki poszczególnych członków oraz nie korzysta on z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa nie oznacza, że wiedza o majątku tego samorządu, z uwagi na wykonywane zadania publiczne wiążące się z jego działalnością, nie podlega udostępnieniu. Kwoty za przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi były wypłacane z majątku Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu. Informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Informacja dotycząca umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy samorządem adwokackim a wicedziekanem tej Rady dotyczy realizacji zadania publicznego z majątku tego samorządu zawodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozważając zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał prawidłowej wykładni podanych jako naruszone przepisów określonych w pkt 2 lit. a, b, c skargi kasacyjnej i zasadnie uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka Wrocławiu jest organem samorządu zawodowego wykonującym zadania publiczne w zakresie określonym art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a żądana przez Fundację [...] informacja jest, w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 76 b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, informacją publiczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść pozostałe zarzuty (pkt 2 lit. f i g skargi kasacyjnej), dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, przez ich niezastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 lit. h skargi kasacyjnej), przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznano, że skarżący może żądać w trybie udostępnienia informacji publicznej informacji, mimo że nie ma w tym obiektywnego interesu prawnego.

Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. f skargi kasacyjnej, podać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy działanie Fundacji [...] polegające na złożeniu wniosku z dnia 7 maja 2015 r. skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji w formie kserokopii lub skanu umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2012 r. przez samorząd adwokacki z wicedziekanem tej Rady, której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi, stanowiło nadużycie prawa. Zakaz nadużycia prawa wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego.

Jak wyżej stwierdzono, żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Podjęcie przez Fundację prawnie dozwolonego działania nie stanowiło nadużycia prawa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. g skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Przy czym zwrot ten nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Z kolei w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP odwołano się wprost do pojęcia "dokumenty urzędowe". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że charakter regulacji zawartej w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz racjonalność ustawodawcy oznacza, iż użyte w tym przepisie pojęcie "dostępu do dokumentów" ma charakter szeroki.

W świetle art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawierającego definicję legalną, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie uznał, że dokument – przedmiotowa umowa cywilnoprawna dotycząca kształcenia aplikantów adwokackich, stanowiąca wykonanie przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu zadania publicznego, związana z działalnością samorządu adwokackiego, zawierająca informację publiczną, jest pojęciem szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego. W związku z tym okoliczność, że przedmiotowy dokument nie mieści się w pojęciu dokumentu urzędowego nie miała w sprawie znaczenia. Istotne znaczenie ma bowiem to, iż dokument ten zawiera informację publiczną, a nie to, czy spełnia przesłanki dokumentu urzędowego o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut wprawdzie dostrzegł, że w świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak w sposób nieuprawniony, bez podania podstawy prawnej stwierdził, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w sprawie zachodził obiektywny interes prawny.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 461 ze zm.).