Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 676/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 156 par. 2, art. 152, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust 1, art. 217, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust 3, ust 4 pkt 2 i ust 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi B. A. na akt Starosty C.-T. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu; I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Starosty C.-T. na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 maja 2011 r., B. A. reprezentowany przez adw. P. M. wniósł do Starosty Powiatu C.-T. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu i zwrot kwoty 105.825,- zł tytułem nienależnie pobranej części opłaty, za wydanie kart pojazdów dla 249 samochodów. Wnioskodawca wskazał, iż od każdego pojazdu pobrano opłatę w wysokości 500,- zł. zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. z 2003 r. nr 137 poz. 1370). Przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. ( sygn. akt U6/04) uznany z niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził również, iż opłata za kartę pojazdu nie powinna przekraczać kwoty 75,- zł uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucją. W związku z powyższym w ocenie strony nadpłaciła ona kwotę 105.825,- zł ( 249 x 425 zł) co czyni jej wniosek zasadnym.

W odpowiedzi Starosta C.-T. aktem z dnia [...]2011 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowe opłaty zostały pobrane zgodnie z obowiązującym w dacie rejestracji pojazdów rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu zgodnie z którym wysokość opłaty za rejestrację pojazdów wynosiła 500,- zł. Dopiero od 15 kwietnia 2006 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które ustala wysokość tej opłaty na 75 zł.

Starosta zwrócił także uwagę, że Trybunału Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją orzekł, iż przepis ten utraci swoją moc z dniem 1 maja 2006 r. Tym samym wniosek B. A. o zwrot części opłat nie może być uwzględniony, gdyż w dniu pobrania tych opłat istniała stosowana podstawa prawna.

Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r., B. A. wezwał Starostę C.-T. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia 24 maja 2011 r., a ponadto zwrócił uwagę, iż pomimo zabiegu Trybunału Konstytucyjnego polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty obowiązywania zakwestionowanego przepisu, przepis ten był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawny prawnej. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Pismem z dnia 22 czerwca 2011 r. Starosta C.-T. poinformował pełnomocnika B. A., iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

B. A. reprezentowany przez adw. P. M. wniósł pismem z dnia 5 lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na akt Starosty C.-T. z dnia [...] 2011 r. nr [...] zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.)

2. naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej zwanego w skrócie TWE);

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym przepisu art. 10 TWE – proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie państwa polskiego ,,acquis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).

5. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku Starosty C.-T. do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie 249 kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa.

Skarżący podniósł także, iż konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podkreślił, iż przysługuje mu zatem uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez niego kwoty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów a na Staroście spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej kwoty. Strona podniosła, iż w przypadku uwzględnienia przedmiotowej skargi sąd powinien zawrzeć w sentencji wyroku uznanie obowiązku zwrotu przez organ administracji kwoty pobranej powyżej określonej w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla każdej z wymienionych we wniosku uiszczonych opłat. Tylko takie rozstrzygniecie Sądu zagwarantuje, zdaniem skarżącego, wykonanie ewentualnego wyroku, gdyż strona będzie miała możliwość wniesienia skargi o nałożenie grzywny na organ administracji oraz ubieganie się o odszkodowanie w wskutek niewykonania orzeczenia sądowego.

Odpowiadając na skargę Starosta C.-T. wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, iż w dniu rejestracji przedmiotowych pojazdów istniała podstawa prawna do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, a organy administracji nie mają uprawnienia do odmowy stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego jako niezgodnych z Konstytucją – nie mają takich kompetencji jak sąd. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa wspólnotowego Starosta zauważył, że obowiązek jego stosowania powstał dopiero z dnia 1 maja 2004 r. a rejestracja pojazdów przed tą datą odbywała się wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego. Organ podniósł także, iż wniosek o stwierdzenie przez sąd obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych opłat jest niezgodny z ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo organ zakwestionował wniosek strony o zwrot opłaty dot. pojazdów o nr rej. [...],[...],[...],[...] z uwagi na fakt, iż opłata za wydanie kart dla tych pojazdów została pobrana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006 r. i wynosiła 75,- zł. Ponadto pojazdy o nr rej. [...] i [...] nie zostały zarejestrowane na rzecz skarżącego, a organ nie dokonywał rejestracji pojazdów o nr rej. [...],[...],[...],[...] oraz [...].

Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego odnosząc się do uwag organu dotyczących rejestracji 11 pojazdów o nr rej, [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] wyjaśnił, że cofa skargę w zakresie dotyczącym tych 11 pojazdów i podtrzymuje skargę w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: dalej: p.p.s.a.) W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odmowę zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu należy w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznać zatem za inny niż decyzja bądź postanowienie akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie za czynność z zakresu administracji publicznej przewidzianą w tym samym przepisie, albowiem akt ten zawiera w sobie element orzeczenia w przedmiocie obowiązku obciążającego stronę, a więc sui generis władczego rozstrzygnięcia organu administracji dotyczącego praw obywatela. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe pośrednio wskazuje, iż odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu winna być uznana za akt, albowiem dla usunięcia sprzecznych z prawem skutków odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, pobranej ponad kwotę wynikającą z art.77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym koniecznym będzie ponowne rozpoznanie przez organ administracji podania strony, celem ustalenia konkretnej wysokości opłat podlegających zwrotowi. Skutek taki zapewnić może jedynie uchylenie zaskarżonego aktu - co spowoduje powrót sprawy administracyjnej do stanu sprzed jego wydania, a na osiągnięcie tegoż celu nie pozwoli potraktowanie pisma Starosty C.-T. o odmowie zwrotu opłaty jako czynności z zakresu administracji publicznej. Skutkowałoby to bowiem jedynie uznaniem czynności za bezskuteczną, co samo w sobie nie doprowadziłoby do załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem o zwrot opłaty z dnia 24 maja 2011 r.

Podkreślić należy, iż zaliczenie zaskarżonego pisma Starosty C.-T. z dnia [...] 2011 r. do aktów lub czynności, nie ma zasadniczego znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem nie stanowią one jakościowo różnych form działania administracji. Bezspornym pozostaje, bowiem, iż odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy, więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego pisma za inny akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. Mariusz Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000/1-2/176).

Odnosząc się do meritum skargi, należy wskazać, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/2004, który wszedł w życie w dniu 1 maja 2006 r.

Trybunał Konstytucyjny przesądził w nim, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie jest bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

W miejscu tym należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania.

Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. akt I OPS 4/05, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (podobnie wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, sądu administracyjnego nie wiąże (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511).

W konsekwencji należało uznać, że objęty kontrolą sądową akt Starosty C.-T. z dnia 7 czerwca 2011 r. wydany został bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia (por. wyroki z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 940/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09;, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podzielił ponadto stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego (w części dotyczącej odmowy zwrotu pojazdów zarejestrowanych po dniu 1 maja 2004 r.), do którego stosowania organ jest obowiązany tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE (aktualnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - TFUE).

Należy podkreślić, iż postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE (art. 110 TUFE) stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju, wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U. UE.C 2008/64/15) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (art. 110 TFUE) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (punkt I wyroku).

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w skardze oraz orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 590/09, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu, dając sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a.

Należy podkreślić, iż artykuł 146 § 2 p.p.s.a. przewiduje wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnej sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa de facto zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Warszawa 2006 str. 314). W związku z powyższym orzeczenie sądu powinno opierać się na kompletnym, zgromadzonym w sprawie przez organ materiale, który nie wymaga uzupełnienia.

W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż nie ma podstaw prawnych do zwrotu opłat nie ustalając, czy były one faktycznie pobrane od skarżącego przy rejestracji wskazanych przez niego w załączniku do wniosku z 24 maja 2010 r. 249 pojazdów. Jak wynika z akt sprawy organ nie ustalił również danych identyfikujących karty pojazdów (numer karty, data wydania, wskazanie pojazdu, data uiszczenia opłaty), których dotyczył wniosek skarżącego. Dopiero na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę organ przygotował listę pojazdów zarejestrowanych na rzecz skarżącego. Jednak lista ta nie zawiera wyszczególnienia numerów wydanych kart pojazdów i data ich wydania, a także dat i kwot uiszczonych przez skarżącego opłat.

W związku z powyższym Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, nie mógł stwierdzić w sentencji wyroku obowiązku zwrotu przez Starostę C.-T. części opłaty pobranych od B. A. za wydanie kart pojazdów bez możliwości dokładnego wskazania kart pojazdów, których ten obowiązek dotyczy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, o których mowa powyżej tj. ustalić dane identyfikujące karty pojazdu, oraz daty uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się skarżący a następnie określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił akt Starosty C.-T. polegający na odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym.

Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

Zauważyć także należy, iż rozstrzygnięcie odmienne, to jest określenie, iż zaskarżony akt nie może być wykonany stanowiło by de facto nałożenie na organ administracji obowiązku niezwłocznego (jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku w niniejszej sprawie) zwrotu na rzecz skarżącej opłat za karty pojazdów objęte wnioskiem, a pobrane ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym, przy czym wobec konieczności określenia w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, Sąd musiałby rozstrzygnąć jaka konkretnie kwota opłaty za każdą z kart pojazdu została od skarżącej pobrana ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ww. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., co w obecnym stanie sprawy jest niemożliwym bowiem, wobec generalnego zakwestionowania przez organ administracji obowiązku zwrotu jakiejkolwiek części ww. opłat, nie poczynił on jakichkolwiek ustaleń dotyczących zarówno faktycznych kosztów i nakładów poczynionych na wydanie przedmiotowych kart pojazdu, jak i ilości tych kart wydanych dla skarżącej i prawidłowości danych podawanych przez nią we wniosku o zwrot opłat (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt . II SA/Po 417/10 )

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na które składają się wpis stały od skargi w kwocie 200 zł, stawka wynagrodzenia adwokata w kwocie 240 zł (rozporządzenie z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwota 17 zł uiszczona przez pełnomocnika, tytułem opłaty skarbowej od złożonego w Sądzie dokumentu pełnomocnictwa.