Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 457/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 138 par 2 ,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy wykonanych robót remontowych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w K. , bez zezwolenia właściwego organu - odmówił nałożenia na L. P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w tym lokalu mieszkalnym, w celu doprowadzenia wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po kontroli przeprowadzonej przez inspektorów w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. , którego właścicielem jest L. P., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowych obejmujących zmiany konstrukcyjne w układzie ścian lokalu oraz wykonanie dodatkowego okna połaciowego, remont z wymianą podłóg w całym lokalu. Inspektorzy stwierdzili m.in. roboty remontowe polegające na postawieniu ścianek działowych wydzielających pomieszczenia, wykonywane były również roboty instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektryczne. Zostały przebudowane ścianki wewnętrzne w lokalu, a także, według informacji administratora budynku oraz właścicieli mieszkań w pionie klatki schodowej, zostało wstawione dodatkowo okno połaciowe. Obecni podczas kontroli właściciele lokali mieszkalnych nr [...] (mieszkania poniżej lokalu nr [...] ) stwierdzili, że podczas wykonywanego remontu nastąpiły spękania ścian w ich lokalach. Powyższe roboty były wykonywane bez nadzoru osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, a inwestor nie posiada zgody właściwego organu na tak przeprowadzoną przebudowę lokalu. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] r. PINB wstrzymał roboty budowlane nakładając jednocześnie obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych z uwzględnieniem zastosowanych wyrobów budowlanych przy remoncie podłogi i ich wpływu na spękania ścian w lokalach nr [...] (poniżej lokalu nr [...] ). Na powyższe postanowienie właściciele mieszkań nr [...] złożyli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. . W międzyczasie L. P. przedłożył do organu powiatowego opinię techniczną dotyczącą robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności [...] mgr inż. S. R., posiadającego uprawnienia budowlane. Autor opinii stwierdził, że "wykonane prace remontowe w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. , polegały na znacznym polepszeniu jego złego stanu technicznego" oraz "w trakcie remontu nie ingerowano w istniejący układ konstrukcyjny budynku (dachu i stropu), a wręcz przeciwnie zmniejszono obciążenie stałe dachu, poprzez usuniecie znacznej ilości gruzu z poprzednio zdemontowanej dachówki". Autor opracowania ocenił, że "wszystkie prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Obecny stan wykończenia jest na wysokim poziomie i nie zagraża użytkowaniu tego lokalu oraz innych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu" oraz, że "w trakcie oględzin lokalu nr [...] (niższa kondygnacja), nie stwierdzono żadnych uszkodzeń, które związane by były z prowadzonymi pracami remontowymi".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie wstrzymania robót budowlanych. Uchylenie postanowienia nastąpiło ze względu na zastosowanie przepisu art. 50 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do niezakończonych robót budowlanych, natomiast przy zakończonych robotach, należało zastosować art.51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o dokonanie ekspertyzy z odkrywkami. Zdaniem organu I instancji, zawarty we wniosku argument iż "opinia techniczna została wykonana po zakończeniu prac budowlanych" nie może być podstawą do nakazania kolejnego opracowania - ekspertyzy, ponieważ ekspertyza również byłaby wykonana po zakończeniu robót budowlanych. Przepisy nie wyjaśniają pojęć "ocena techniczna" ani "ekspertyza techniczna" mimo, iż takimi pojęciami się posługują. Przepisy nie określają też kręgu osób uprawnionych do sporządzania przedmiotowych opracowań. W związku z powyższym przyjmuje się, że zarówno ocenę jak i ekspertyzę mogą sporządzać osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i rzeczoznawcy budowlani. Osoby te ponoszą również pełną odpowiedzialność za sposób zbierania informacji niezbędnych do oceny końcowej i to one decydują o konieczności wykonania tzw. "odkrywek". Niezależnie od tego, pracownicy organu nadzoru budowlanego mają prawo samodzielnie dokonywać oceny obiektu. W orzecznictwie administracyjnym można spotkać się ze stanowiskiem, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej i wobec tego korzystanie przez organ nadzoru budowlanego z uprawnienia do nakładania na strony obowiązku sporządzenia ocen technicznych lub ekspertyz powinno być ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowych, a wszelkie wątpliwości organ ten powinien rozstrzygać we własnym zakresie. W prowadzonym postępowaniu autorem opinii technicznej była osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i przynależna do właściwej izby samorządu zawodowego, natomiast pracownicy w dniu [...] r. przeprowadzili oględziny zarówno w lokalu mieszkalnym nr [...] jak i w lokalu nr [...] i samodzielnie ocenili ich charakter, a sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego opinia techniczna jedynie potwierdziła prawidłowość ich oceny.

R. i A. M. oraz D. i W. S. ([...] ) wnieśli odwołanie od ww. decyzji, podnosząc w nim, że wskutek wykonanych robót naruszono konstrukcję budynku, wystąpiły też pęknięcia sufitu i ścian w lokalach usytuowanych poniżej. Ich zdaniem niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...] . W ocenie odwołujących się, wykonanie tych prac wymagało pozwolenia na budowę oraz zgody wspólnoty. Podkreślili, iż "budynek jest z roku [...] i jest odchylony znacznie od pionu. (...). Poprzedniemu właścicielowi nie pozwolono na rozbudowę mieszkania oraz zajęcie strychu. Stwierdzono, że belki stropowe są za słabe, oraz że remont naruszy konstrukcję budynku. Nowy właściciel wykonał pracę nie biorąc tego pod uwagę, podobnie Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzega zagrożeń i nie widzi konieczności pozwolenia na budowę.".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że L. P. wykonał w swoim lokalu roboty budowlane na które nie posiada zgłoszenia robót bądź decyzji zezwalającej na powyższe roboty, z odpowiedniego organu administracyjno-architektonicznego. W świetle obowiązujących przepisów, wykonanie powyższych robót budowlanych powinno być poprzedzone stosownym zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (roboty remontowe, przebudowa) oraz uzyskaniem pozwolenia na budowę (wykonanie okna połaciowego). Regulują to przepisy art. 28, 29 i 30 ustawy, w tym art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2b Prawa budowlanego. W przypadku samowolnego wykonania takich robót (innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części) zastosowanie mają przepisy art. 51.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12 Sąd stwierdził, że "...skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby to w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Podkreślić trzeba, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.''

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w świetle powyższego wyroku i przywołanych w nim orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, ingerujących w części wspólne budynku (dach, strop), bez zgody współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji nie dokonał oceny w tym zakresie. Dlatego należało orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgody współwłaścicieli na naruszenie części wspólnych). Ponadto wskazane jest wyjaśnienie zarzutów skarżących dot. naruszenia (nadcięcia) belek stropowych, dociążenia stropu w pomieszczeniach kuchni i łazienki, a także pęknięć sufitu i ścian w lokalach poniżej, co obrazuje dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach sprawy. Do zarzutów tych powinien odnieść się autor ww. opinii technicznej.

L. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego mające istotny wpływ na wynika sprawy tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego organ powinien badać kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane.

Skarżący podniósł w skardze, że z treści opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w jego lokalu nr [...] , którą wykonał S. R., wynika jednoznacznie, że lokal nr [...] (własność D. i W. S.) położony jest dwie kondygnacje poniżej i "nie ma możliwości technicznych, aby zakres remontu na poddaszu miał negatywny wpływ na jego elementy konstrukcyjne". Lokale mieszkalne nr[...] , których właścicielami są osoby, które zaskarżyły decyzję organu I instancji nie są położone bezpośrednio pod lokalem nr [...] . Nie mogą w nich występować jakiekolwiek uszkodzenia stropów w wyniku prowadzenia prac remontowych w lokalu położonym na 2 poziomy wyższej kondygnacji. Autor wyżej przywołanej opinii technicznej dokonał oględzin lokalu nr [..] położonego poniżej lokalu nr [..] , wykluczyły one jakiekolwiek uszkodzenie stropu i ścian konstrukcyjnych w wyniku prac remontowych wykonanych w lokalu nr [..] przez Skarżącego. Uszkodzenie w lokalach mieszkalnych nr 3 i nr 4, mogą wynikać z ogólnego stanu technicznego całego budynku a nie w wyniku wykonania przez niego prac remontowych. Z opinii technicznej wynika natomiast jednoznacznie, że wykonane prace remontowe w lokalu nr 7 spowodowały zmniejszenie obciążenia konstrukcji budynku, co wpłynęło bardzo korzystnie na jego stan techniczny. Nadto budynki położone w K. przy ul.[...] , w tym budynek położony przy ul.[...] , pochodzą z okresu sprzed [...] r., stale są one poddawane wpływom zewnętrznym (zalewanie wodami rzecznymi) i w efekcie wraz z upływem czasu uległy one trwałym uszkodzeniom (utrata stateczności pionowej - odchylenie ok. 30 cm, wtórne spękanie elementów konstrukcyjnych - ścian i stropów). Nie można wykluczyć też, że pęknięcia, które wystąpiły w lokalach nr [...] są efektem wykonywanych kilkanaście lat temu prac budowlanych (wbijanie pali w grunt) przy budowie sąsiadujących bloków mieszkalnych. Skarżący podniósł również, że z akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynika, że informację o zakresie wykonanych przeze niego prac w lokalu nr [..] miał Zarządca Wspólnoty, którego przedstawiciele wizytowali lokal nr [...] podczas realizacji prac remontowych i nie zgłosili zastrzeżeń. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżącego, skargę należy uznać za uzasadnioną, a zaskarżona decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona i postępowanie umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", którą uchylona została w całości decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( PINB) z dnia 11 grudnia 2015 r., odmawiająca nałożenia na L. P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w tym lokalu mieszkalnym, w celu doprowadzenia wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo uznał, że doszło do spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest również, czy organ odwoławczy przekazując sprawę, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

ZWINB rozpoznając odwołanie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. podkreślił, że jakkolwiek skarżący przedłożył opinię techniczną zawierającą ocenę samowolnie wykonanych robót budowlanych, to jednak organ I instancji przed zakończeniem procesu legalizacji winien był ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na to, że wykonane roboty ingerują w dach i strop, które są częściami wspólnymi budynku.

W ocenie Sądu, nałożenie na skarżącego obowiązku wykazania, że legitymuje się zgodą współwłaścicieli nieruchomości jest zasadne. Z ustaleń organów oraz przedłożonej przez inwestora opinii technicznej wynika, że ingerencja w części wspólne nieruchomości dotyczy dachu, w którym zostało zainstalowane dodatkowe okno połaciowe w pomieszczeniu łazienki. Dla obowiązku przedłożenia zgody współwłaścicieli nie ma jednak znaczenia, czy ingerencja w części wspólne jest niewielka czy też obejmuje ich znaczną część.

Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego są zobowiązane do wyjaśnienia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo pewnych rozbieżności, w orzecznictwie NSA utrwaliło się stanowisko, według którego w takim postępowaniu należy wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie opiera się na uzasadnieniu uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W sentencji tej uchwały stwierdzono wprawdzie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże z jej uzasadnienia wynika, że nie oznacza to, aby właściwy organ administracji nie był zobowiązany wyjaśnić, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powołana uchwała rozstrzyga wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o tym, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA wyraźnie tak stwierdził w uzasadnieniu powołanej uchwały. Wynika to z następującego fragmentu jej uzasadnienia: "W nawiązaniu do wyrażonych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości dotyczących możliwości sytuowania, w nieuzasadnionej żadnymi szczególnymi względami, korzystnej sytuacji inwestora, który miał wprawdzie pozwolenie na budowę, jednakże nigdy nie legitymował się prawem do terenu na cele budowlane i takiego prawa nadal nie posiada, zaś pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w czasie, kiedy pewne roboty budowlane zostały już wykonane, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Z uzasadnienia uchwały wynika również, że NSA przyjmuje, iż zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko że w sytuacjach określonych w ustawie sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia. Można więc przyjąć, że uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badana w tak zwanym postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem, może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19.04.2016 r. II OSK 1972/14- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takie rozumienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. zawierają również wyroki z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1611/13, z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2367/13, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 320/14, z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14 oraz z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 870/14, a skład orzekający w niniejszej sprawie również je podziela.

Dodać również należy, że niezbadanie przez organ pierwszej instancji kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była jedynym powodem uchylenia decyzji PINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

ZWINB w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie wyjaśnił zarzutów podnoszonych w postępowaniu administracyjnym przez współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. , dotyczących nadcięcia belek stropowych, dociążenia stropu w [...] w lokalu nr [...] oraz pęknięć sufitu w lokalach położonych poniżej.

Do tych zarzutów, jak słusznie zauważył ZWINB, winien odnieść się autor opinii technicznej i wyjaśnić podnoszone wątpliwości.

Charakter zaskarżonej decyzji (kasacyjna) sprawia, że postępowanie jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] r. postępowanie będzie toczyć się dalej przed organem pierwszej instancji. Sytuacja prawna skarżącego jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ma on możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów, w tym uzupełnić i przedłożyć opinię techniczną po uzupełnieniu jej przez autora o kwestie wskazane przez ZWINB, których pierwotna opinia bądź to nie zawierała, lub odnosiła się do nich nadmiernie lakonicznie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.