Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 802/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 w związku z art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570 ), po rozpoznaniu zażalenia "[...]od postanowienia Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2018r., znak [...]o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul[...] na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], utrzymano w mocy ww. postanowienie Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2018r.,

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r nr [...]Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach o nr ewid. [...],[...]w [...].

Uprzednio Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością Skarżącej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]i [...]w obrębie [...] na działki o numerze ewidencyjnym: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018r nr [...] udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zlokalizowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]w obrębie [...] w miejscowości [...]w gminie [...]przy ul. [...][...],[...],[...],[...],[...] wybudowanych w oparciu o ww. decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wydaną przez Starostę [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2014r., zmienioną decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2017r.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu zaistnienia przesłanki sformułowanej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. była okoliczność, iż min. projekt budowlany został sporządzony w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego uchwałą Gminy [...]nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. jednakże plan ten nie obowiązywał w stosunku do działek inwestycyjnych w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. "[...] wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]w [...]na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Do wniosku załączono kopie decyzji nr [...]z dnia [...]czerwca 2018r. o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynków, a także kopie inwentaryzacji budynku zawierające plany poszczególnych pięter wraz z rozliczeniami powierzchni pomieszczeń.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...]Starosta [...]odmówił wydania zaświadczenia o treści, iż lokale numer [...] i [...] położone na pierwszej i drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach o numerze ewidencyjnym [...],[...]i [...]z obrębu numer [...], jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] są samodzielnymi lokalami. W ramach przedmiotowego postanowienia organ wskazał, iż projekt budowlany dla budynków w którym znajdują się przedmiotowe lokale rażąco odbiega od wymogów sformułowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego, a inwestycja polegała na wybudowaniu zespołu 8 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Starosta podkreślił wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jako nieważnej (poprzez rażące naruszenie prawa o którym mowa w 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), obarczonej min. takimi wadami jak wydanie jej co do nieistniejących w chwili wydania decyzji działek gruntu ze względu na wcześniejszy podział oraz ze względu na fakt że przedmiotowa decyzja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt budowlany został sporządzony w oparciu o plan, który był nieważny w dacie wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło ww. postanowienie Starosty [...]i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wydanym rozstrzygnięciu organ odwoławczy, podkreślając nowelizacje ustawy o własności lokali, wskazał m.in. na konieczność samodzielnej oceny przez Starostę spełniania przez inwestycje, której wniosek dotyczy, warunków opisanych w ustawie o własności lokali.

W dniu [...] grudnia 2018 r. inwestor dostarczył egzemplarz projektu budowlanego, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów.

Następnie Starosta [...]postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r znak [...]ponownie odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...]na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]W uzasadnieniu organ I instancji zwrócił uwagę między innymi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia oraz na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN, które wykluczają możliwość realizacji budynków w zabudowie szeregowej. Organ I instancji stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności omawianego lokalu jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę skarżącą treści.

Od ww. postanowienia zażalenie złożyła strona skarżąca, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. naruszenie art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm., dalej jako "u.w.l.", "ustawa") w związku z 217 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia na skutek błędnej interpretacji tych przepisów polegającej na przyjęciu, iż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia starosta uprawniony jest do oceny, czy inwestycja na terenie której znajdują się lokale jest zgodna z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w kompetencji starosty jest jedynie ocena czy ustanowienie odrębnej własności lokalu jest zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również poprzez błędne zrozumienie kryterium zgodności ustanowienia odrębnej własności z miejscowym planem,

b. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu postanowienia które całkowicie zaprzecza treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo iż nadal pozostaje ona w obrocie, oraz poprzez naruszenie tego przepisu w zakresie w jakim przepis ten statuuje zasadę ochrony praw nabytych poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego przedmiotowej zasady,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.pa., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie w sprawie całego materiału dowodowego jak również dowolną jego ocenę, nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego, a także poprzez wyprowadzenie z treści materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających tj. przyjęcie, że inwestycja obejmuje budynki w formie zabudowy szeregowej, podczas gdy budynki wybudowane w ramach inwestycji są budynkami wolnostojącymi,

b. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie na korzyść strony a przesłanki co do których wątpliwości nastąpiły stanowią okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia,

c. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie trwałości decyzji administracyjnych polegające na zignorowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

d. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.pa. oraz 8 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia,

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że Starosta przy wydawaniu postanowienia wykazał się "nadzwyczajną ignorancją", "rażącą i wybitną nierzetelnością" a postanowienie stanowi "jaskrawy przykład zaprzeczenia demokratycznego państwa prawa na wielu płaszczyznach". W rezultacie skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty ewentualnie o jego uchylenie na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 144 k.p.a. i wskazanie organowi I instancji wytycznych co do prawidłowej interpretacji przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2018 r.

W ocenie organu odwoławczego spór i istota rozstrzygnięcia organu I instancji sprowadza się do określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób winien badać w obecnym stanie prawnym Starosta celem wydania żądanego zaświadczenia.

Zdaniem SKO kluczowy w sprawie niniejszej jest ustęp 1a art. 1a ustawy o własności lokali. Przepis ten stanowił próbę ustawowego wyjaśnienia kwestii niejednolicie ujmowanych w judykaturze sądowoadministracyjnej, przy rysującej się jednak przewadze podejścia odmiennego niż przyjęte w omawianym przepisie. Dotyczył on nie kryterium samodzielności, lecz ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, do tego wyłącznie mieszkalnego. Nie został bowiem redakcyjnie powiązany z ust. 3, wobec czego na podstawie tego ostatniego przepisu starosta nadal miał stwierdzić w formie zaświadczenia jedynie spełnienie wymagań samodzielności (a w przypadku domu jednorodzinnego uwzględnić ponadto brak możliwości wystąpienia więcej niż, dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych) i także żaden inny przepis nie zobowiązywał go do sprawdzenia, czy ustanowienie odrębnej własności lokali będzie zgodne z obowiązującym planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy oraz z pozwoleniem na użytkowame (M. Stanek-Sobczak, Jak ustanawiać odrębną własność lokalu mieszkalnego po 11 września 2017r" "Rzeczpospolita" z 15 października 2017r.). Brak redakcyjnego powiązania z ustępem 3 powodował, iż badanie przesłanek sformułowanych w ust 1 a nie było możliwe w postępowaniu o wydanie zaświadczenia a dopiero na etapie ustanawiania odrębnej własności w jednym z dopuszczalnych trybów.

Zdaniem SKO wprowadzone z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji ustawą z dnia 5 lipca 2018r o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. poz. 1506) - trzeba pominąć, obowiązującą jeden dzień zmianę dokonaną ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniu w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496) - nowe brzmienie ust. 1a ogranicza się do zakresu objętego dotychczas zdaniem pierwszym. Artykuł 2 ustawy uzupełniono o ust. 1b wskazujący temporalne ograniczenie zastosowania ust. 1 a, oraz o nowe brzmienie ust. 3, jak równie o ust. c, normujący materię stanowiącą dotychczas przedmiot ust. 1 a zdanie drugie

W obecnym stanie prawnym, uściślając treść dotychczasowego brzmienia art. 2 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy, powiązano je przez wprowadzenie odpowiedniej zmiany z ust. 3. Wskutek tego zdaniem SKO nie powinno budzić wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydane zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego z:

- ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz

-pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy (Izdebski Hubert (red) u3a o własnoci lokali. Komentarz, opublikowano: WKP 2019)

Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczo zgadza się z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w pkt. 1a odwołania co do celu nowelizacji ustawy oraz sposobu i istoty badania przez Starostę wydającego zaświadczenie przesłanki zgodności samodzielności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO z całą pewnością celem takiego badania nie jest ocen zgodność, całej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dokumentami planistycznymi, w tym sensie, iż Starosta ma powtarzać i dublować postępowanie prowadzące do wydania pozwolenia na budowę. Z ustawy o własności lokali w brzmieniu mającym zastosowanie do sprawy niniejszej w żadnym wypadku nie wynika, aby Starosta przejął w tym zakresie uprawnienia w zakresie całej inwestycji oraz jej technicznych parametrów. Wynika to wprost z odpowiednich przepisów, bowiem punktem odniesienia co do badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest cała inwestycja, natomiast w postępowaniu o wydanie zaświadczenia punktem odniesienia tej zgodności jest ustanowienie odrębnej własności lokali. W ocenie SKO nie oznacza to jednak, że wnioski wypływające z tych dwóch postępowań w wielu miejscach nie będą tożsame. Organ nie zgodził się poglądem strony skarżącej, że uprawnieniem starosty jest jedynie zbadanie czy liczba lokali co do których zaświadczeń żąda zgodna jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową, albowiem z uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wynikają zgoła odmienne wnioski. Zdaniem SkO ustanawianie odrębnej własności lokali w świetle ostatnich zmian i praktyki sądów wieczystoksięgowych, Nowy Przegląd Notarialny nr 2 (75) 2018, s. 25 i nast.) przyznanie uprawnień staroście co do badania zgodności ustanawiania odrębnych lokali z przesłanek wynikających z art. 2 ust 1a u.w.l. jest zjawiskiem pożądanym z uwagi na okoliczność, iż sędziowie i referendarze w wydziałach wieczystoksięgowych, notariusze i sędziowie orzekający w sprawach cywilnych z reguły nie posiadają wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, architektury oraz zagospodarowania i planowania przestrzennego. Dlatego też zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ocenia starosta jako organ administracji publicznej wyspecjalizowany w tych sprawach, posiadający wiedzę i doświadczenie oraz dysponujący wykwalifikowanymi kadrami zatrudnionymi w wydziałach architektoniczno- budowlanych (w sprawie niniejszej decyzję z upoważnienia starosty wydała Naczelnik Wydziału Architektoniczno - Budowlanego). Wobec tego, nie można kompetencji starosty zawartej w art. 2 u.w.l. utożsamiać jedynie z prostym zestawieniem wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co do ilości lokali w stosunku do których ma być ustanowiona odrębna własność oraz oceny pod kątem miejscowego planu zagospodarowania prostego dychotomicznego podziału na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Skoro to staroście przyznano kompetencje do oceny zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako organowi wyspecjalizowanemu, to ocena ta już z samego założenia musi być pogłębiona pod względem specjalistycznej wiedzy budowlanej, architektonicznej i planistycznej. Przyjęcie odmiennej koncepcji wprost podważałoby zamierzenia ustawodawcy co do nowelizacji przepisu. Zdaniem SKO akiej oceny dokonał Starosta w niniejszej sprawie co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Starosta ocenił bowiem słusznie, iż ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...]jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem miejscowy plan nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Dlatego też według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą w chwili obecnej istnieć lokale stanowiące odrębną własność znajdujące się w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Nie można sankcjonować sytuacji, w myśl której inwestycja w [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co stwierdza ostateczna decyzja nr. [...] z dnia [...] marca 2018), a zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania jest w świetle art. 2 u.w.l ustanowienie odrębnej własności lokalu w takiej zabudowie. Interpretacja taka byłaby hipotetycznie dopuszczalna przed nowelizacją ustawy gdzie starosta za zadanie miał jedynie zbadać techniczna samodzielność lokalu.

Organ wskazał, że na terenie działek na których posadowione są budynki w których znajdują się lokale, w tym lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, z mocy uchwały Nr [...]wydanej przez Rade Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2014r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], [...],[...] (dalej także jako plan", "plan zagospodarowania" lub "uchwała"). Dziatki na których posadowione zostały budynki znajdują się na obszarze oznaczonymi symbolami 3MN, 30KDD, 5 MN, 2UZ, 11 Ws i 2Ls. Zespól pięciu budynków w tym budynku w którym znajduje się lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na obszarze oznaczonym w załączniku do wskazanej uchwały symbolem 5MN. Zgodnie z § 32 uchwały wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN. Jak wynika natomiast z § 33 Planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się:

1. przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych;

2. przeznaczenie dopuszczalne:

a) usługi z zakresu opieki nad dziećmi, działalności opiekuńczo - wychowawczej, oświaty, zdrowia, nauki, sportu, rekreacji, turystyki, kultury;

b) usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynkach mieszkalnych jako funkcja uzupełniająca;

c) zieleń parkowa i inna zieleń urządzona, w tym zadrzewienia i zakrzewienia;

d) wewnętrzne drogi dojazdowe niezbędne dla obsługi zespołów zabudowy oraz parkingi;

e) garaże i budynki gospodarcze, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wskutek obowiązywania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie znajduję się w zabudowie wolnostojącej szeregowej. Organ przytoczył definicję budynku jednorodzinnego sformułowaną w ustawie prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 2a) przedmiotowej ustawy przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z przedmiotowej definicji legalnej budynek jednorodzinny może być budynkiem wolnostojącym bądź budynkiem w zabudowie bliźniaczej grupowej bądź szeregowej jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Budynek wolnostojący, w odróżnieniu od pozostałych odmian analizowanego pojęcia, nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian.. Zabudowę szeregową tworzy natomiast ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. W niniejszej sprawie taki ciąg tworzy 5 budynków mieszkalnych (vide: zdjęcia inwestycji znajdujące się w różnych dokumentach składanych przez stronę skarżącą, plan osiedla dołączony do wniosku).

SKO podkreśliło, że kwestia ta była już badana i została stwierdzona ostateczną decyzją nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...]jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednym z głównych przyczyn uznania decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej podczas gdy miejscowy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuję się też projekt budowlany co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej (poprzez wskazanie konkretnych sformułowań w projekcie budowlanym odnoszących się do zabudowy szeregowej). Dlatego też nie ma racji strona skarżąca wywodząc w zarzucie nr 2a, iż organ przyjął wnioski z materiału dowodowego niewynikające a dotyczące charakteru zabudowy. Starosta choć faktycznie użył pewnego skrótu myślowego wskazując na niemożność wydania zaświadczenia z uwagi że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, to analiza treści postanowienia nakazuję dojść do wniosku, iż organ nie tyle dostrzega w tym okoliczność wyłączającą wydanie zaświadczenia, ale respektuje ustalenia Wojewody [...]i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie charakteru zabudowy i jej sprzeczności z planem miejscowym. Zdaniem organu słuszny jest pogląd reprezentowany zarówno przez skarżącą w toku postępowania jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w uprzednim postanowieniu, iż nie można wywodzić braku możliwości wydania zaświadczenia z samego tylko faktu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sięgnąć bowiem trzeba przy tym do uzasadnienia decyzji i motywów jakimi kierował się organ wydając decyzję ostateczną. W tym kontekście, zdaniem SKO, wydanie przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...]października 2018 r., znak [...], ma na gruncie niniejszej sprawy trzy skutki. Pierwszy, iż decyzja ta nie podlega ocenie w trybie 2 u.w.I bo nie istnieje oraz drugi, istotniejszy, w myśl którego ostateczną decyzją przesądzono o niezgodności z planem miejscowym inwestycji położonej w miejscu oznaczonym w miejscowym planie symbolem 5MN, a także przesądzono o charakterze zabudowy. Trzeci skutek dotyczy doniosłości prawnej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem SKO W niniejszej sprawie z jednej strony Starosta zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej uznał ostateczność decyzji o stwierdzeniu nieważności ze wszystkim jej konsekwencjami oraz dał wyraz temu, iż respektuje podstawy tej decyzji (niezgodność z planem miejscowym inwestycji poprzez charakter zabudowy). Z drugiej strony sam dokonał ustaleń dotyczących warunków zabudowy.

SKO podkreśliło, że w ramach tego zarzutu skarżąca w szerokiej argumentacji dowodzi okoliczność, iż ciąg 5 budynków stanowi w swojej istocie 5 budynków w zabudowie wolnostojącej. Pomija jednakże okoliczność treści ostatecznej decyzji której jest adresatem stwierdzającej nieważność pozwolenie na budowę i przyczyn jakie legły u podstaw tej okoliczności. Zarzuty podnoszone w tym kierunku winny być podnoszone w postępowaniu nadzorczym. Co prawa skarżąca spółka w zarzucie nr. 1a podnosi, iż Starosta nie jest w ogóle uprawniony w niniejszym postępowaniu do oceny charakteru inwestycji poprzez pryzmat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zarzucie nr. 2a kwestionuje rezultat takiej oceny, Jest to jednakże zdaniem SKO kwestia wtórna wobec okoliczności, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2018 r. podzielił ustalenia organu budowlanego I instancji w zakresie charakteru zabudowy. Istnienia takiej decyzji, podstaw które doprowadziły do jej, oraz skutków prawnych jakie za sobą niesie ignorować nie można. Wydanie zaświadczeń zgodnie z wnioskiem Spółki stałoby bowiem w sprzeczności z treścią innej decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 2c zażalenia organu II instancji wskazał, że Starosta wcale nie zignorował istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pomimo pewnego braku transparentności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosta ocenił jaką doniosłość prawną w niniejszej sprawie należy przypisać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. SKO podkreśliło, że ustawa o własności lokali zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego wskazując, że lokal takowy musi m.in. służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Do czasu nowelizacji ustawy o której mowa wyżej brak było wyraźnego odwołania się przez ustawodawcę do instytucji pozwolenia na użytkowanie nieruchomości. Fakt ten budził kontrowersje w orzecznictwie. W obecnym stanie prawnym wątpliwości w powyższym zakresie nie istnieją. wprowadzenie ust 1a do art 2 u.w.l świadczy o tym, że ustawodawca podzielił stanowisko, iż wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie doszło do sytuacji nietypowej, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2018 r. Jednakże zdaniem SKO nie można czynić w niniejszej sprawie ustaleń z przedmiotowej decyzji, bowiem stwierdzenie nieważności o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art 51 ust 1 pkt 1-3 ust 3 lub 4, 5 prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność, decyzji o pozwoleniu na lego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem SKO, wbrew zarzutom odwołania, Starosta nie zignorował istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednakże wydawanie postanowienia w oparciu o decyzję która musi zostać wyeliminowana z obrotu z uwagi na fakt, że została wydana w oparciu o decyzję nieważną jest nie do zaakceptowania. Już od początku obowiązywania mocy wiążącej takiego postanowienia wiadomo byłoby, iż będzie ono musiało zostać uchylone.

Organ podzielił natomiast zarzut sformułowany w pkt. 2d zażalenia. W ocenie organu uzasadnienie postanowienia I instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej wydanej decyzji. W sposób skrótowy i lakoniczny wyjaśnia stronie aspekty wydanego rozstrzygnięcia (kwestia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz doniosłość w niniejszej sprawie pozwolenia na użytkowanie). Jednakże zdaniem SKO z uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób transparentny wynika tok rozumowania organu, a dostrzeżone wadliwości uzasadnienia postanowienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Postawiła zarzuty

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 2 ust. 1a, 2 i 3 u.w.l. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na skutek błędnej wykładni tych przepisów przez organy orzekające w niniejszej sprawie, polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego, starosta jest władny do oceny czy inwestycja na terenie, której znajdują się lokale, których stwierdzenia samodzielności żąda wnioskodawca, jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy w kompetencjach starosty zgodnie z powołanymi przepisami jest jedynie ocena czy ustanowienie odrębnej własności lokalu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, jak również poprzez błędne zrozumienie kryterium zgodności ustanowienia odrębnej własności z miejscowym planem,

b) art. 3 pkt 2a P.b. poprzez błędne przyjęcie, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest niezgodne z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w sytuacji gdy zabudowa wznoszona przez skarżącą na terenie nieruchomości w [...]jest zabudową jednorodzinną, spełniającą wszelkie wymagania wskazane w art. 3 pkt 2a p.b., w tym w szczególności nieruchomość ta służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, w której wydzielono dwa lokale mieszkalne, a tym samym w ocenie skarżącej nie zachodzą przesłanki do tego by uznać, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącą jest niezgodne z założeniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w rozumieniu art. 2 ust. 1a u.w.l.,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez jego niezastosowanie przez organ I i II instancji polegające na zignorowaniu ostatecznej i wiążącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przy czym należy uznać, że nie zachodziły żadne wyjątkowe okoliczności przemawiające za naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ w stosunku do ww. decyzji nie zostały podjęte żadne kroki do tego by wyeliminować ją z obrotu prawnego, zaś skutek taki wbrew twierdzeniom organu II instancji nie następuje ex lege w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę,

b) art. 7a i 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie przez organy orzekające w sprawie wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, podczas gdy wątpliwości co do istnienia przesłanek stanowiących przeszkodę w wydaniu żądanego zaświadczenia, są oczywiste i dotyczą aspektów kluczowych dla niniejszej sprawy, zaś w kontekście ustaleń okoliczności faktycznych organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania dowodowego, skupiając się wyłącznie na "potocznym" rozumieniu pojęcia "zabudowa szeregowa", co w ocenie Skarżącego stanowi swoiste naruszenie jego praw,

c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty rozstrzyganej sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w wydaniu przez organ I i II instancji postanowienia pomimo nieprzeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności nieuzasadnione pominięcie czynności dowodowych dotyczących zbadania warunków technicznych nieruchomości jak również prowadzące do wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, tj. przyjęciu, że inwestycja obejmuje budynki w formie zabudowy szeregowej,

d) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji przed wydaniem postanowienia samodzielnego postępowania wyjaśniającego, niezależnego od postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym w szczególności nieprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego, w zakresie zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości, tym samym należy uznać, że organ II instancji swoim postępowaniem de facto pozbawił skarżącą dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej w treści art. 15 k.p.a.,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo wystąpienia licznych naruszeń przepisów postępowania opisanych powyżej, w sytuacji, gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO w całości i poprzedzającego je postanowienia Starosty oraz zobowiązanie Starosty [...]do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zgodnie ze złożonym wnioskiem w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, ewentualnie uchylenie postanowienia SKO w całości i poprzedzającego je postanowienia Starosty wraz z określeniem wytycznych dla organu w zakresie prawidłowej wykładni przepisów prawa oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W obszerny uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przede wszystkim ponownie podniosła, że w jej ocenie, w świetle brzmienia art. 2 ust. 1a, 2 i 3 u.w.l. oraz uzasadnienia do nowelizacji tych przepisów, uznać należy, że omawiana nowelizacja miała uniemożliwić m.in. istnienie swego rodzaju następczej samowoli budowlanej, polegającej na ustanawianiu odrębnej własności lokali w liczbie wyższej niż przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. np. wyodrębnianiu w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali. Zdaniem strony skarżącej celem ustawodawcy nie było nałożenie na starostę obowiązku ponownej analizy zgodności całości Inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja stanowiłaby bowiem podwójną ocenę tej samej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa miejscowego. Kompetencja starosty wydającego zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokali w zakresie badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprowadza się bezsprzecznie jedynie do oceny czy ustanowienie odrębnej własności lokalu na danym terenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.. czy miejscowy plan na danym obszarze dopuszcza rodzaj zabudowy, w której mogą istnieć samodzielne lokale mieszkalne w liczbie wskazanej we wniosku. W przypadku złożonego wniosku, organ w pierwszej kolejności powinien dokonać analizy czy na danym terenie plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową. Jeśli ustalenia w zakresie powyższej kwestii będą pozytywne, to następnym krokiem, jaki winien zostać poczyniony powinna być weryfikacja czy plan miejscowy dopuszcza na danym terenie zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną. Finalnie, po ustaleniu dwóch powyższych kwestii, organ powinien ocenić składany wniosek przez pryzmat poczynionych ustaleń, a w efekcie zbadać czy stan prawny powstały w razie wydania zaświadczenia, a następnie wyodrębnienia lokalu/lokali będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. czy liczba lokali wyodrębnionych, w następstwie wydania zaświadczeń o samodzielności, nie przekroczy liczby dopuszczonej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 2 ust, 1c u.w.l.

Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniom organów:

1) ustanowienie odrębnej własności samodzielnego Lokalu, objętego wnioskiem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu, objętego wnioskiem jest zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie,

3) lokal znajduje się w budynku jednorodzinnym, który obejmuje nie więcej niż 2 lokale mieszkalne,

4) lokal to wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Reasumując, zdaniem strony skarżącej, starosta w toku prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia samodzielności lokali, zobowiązany jest zatem do ograniczenia się do stwierdzenia czy miejscowy plan na danym obszarze dopuszcza rodzaj zabudowy, w której mogą istnieć samodzielne lokale mieszkalne w liczbie wskazanej we wniosku. I tak dla przykładu można by było za przeszkodę do stwierdzenia samodzielności lokalu uznać takie zapisy miejscowego planu, które przewidywałyby na danym obszarze np. hale produkcyjne lub tereny zielone. Analogiczna sytuacja miałaby miejsce w razie wniosku o stwierdzenie samodzielności np. 10 lokali mieszkalnych w jednym budynku, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywałby na danym obszarze jedynie zabudowę jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienia Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2018r., znak [...]odmawiające "[...]wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Podkreślić należy, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W granicach żądania wnioskodawcy organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ze zmodyfikowaną sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Zgodnie z art. 217 k.p.a.

§ 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

§ 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

§ 4. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Z brzmienia powołanego powyżej przepisu wynika, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zatem zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:

1. przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana,

2. przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia,

3. przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r. o własności lokali wersji obowiązującej w dacie wydania spornych postanowień:

1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.

1a. 1 Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".

5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.

6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa ww. przepisie, jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a p.b.).

Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Z regulacji tej wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Podnieść należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób winien badać w obecnym stanie prawnym Starosta celem wydania żądanego zaświadczenia, w szczególności jak należy rozumieć brzmienie ust. 1a omawianego przepisu w korelacji do ust. 3., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy.

Ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2017 r. poz. 1529) wprowadzono zmianę art. 2 u.w.l. poprzez dodanie po ust. 1 ust. 1a w brzmieniu: "1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne."

W uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono, że cyt: "...istotnymi zmianami, mającymi na celu ochronę najemcy, który zawarł umowę z opcją, są rozwiązania wprowadzone do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dzięki którym nie będzie możliwe wydzielanie lokali mieszkalnych wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niezgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem lub z pozwoleniem na użytkowanie".

Zgodnie z art. 2 ust. 3 u,w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W nowelizacji nie wskazano jednak, kto ma stwierdzić spełnienie przesłanki określonej w ust. 1a tego artykułu. W związku z powyższym od momentu wejścia w życie nowych przepisów powstał spór, na kim spoczywa obowiązek sprawdzenia spełnienia nowej przesłanki.

Wprowadzone z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali, nowe brzmienie ust. 3 u.w.l. mówi o zaświadczeniu starosty stwierdzającym spełnienie stanu faktycznej samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności sformułowanych w ust. 1a (chyba że starosta stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b) i w ust. 1c zdanie pierwsze (możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali).

Sąd w pełni podziela wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z:

- ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz

- pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy;

Nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że uprawnieniem starosty jest jedynie zbadanie czy liczba lokali co do których zaświadczeń żąda wnioskodawca jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową oraz czy dopuszcza na danym terenie zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną.

Słusznie organ odwoławczy podniósł, że nowy przepis ustawy o własności lokali jest normą kompetencyjną i przez ten pryzmat należy oceniać cel regulacji. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu przedmiotowej podniósł, że cyt.: "...podstawowym organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta. To w jego gestii pozostaje wydawanie pozwoleń na budowę i – siłą rzeczy – badanie planów zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To pod nadzorem tego organu pozostaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wydaje decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Reasumując, to w rękach tego organu znajdują się wszystkie instrumenty do stwierdzenia wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust 1a uwl. Ponadto, z funkcjonalnego punktu widzenia, skumulowanie w jednym zaświadczeniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 2 uwl, wydaje się wysoce uzasadnione.". .

Nie można kompetencji starosty zawartej w art. 2 u.w.l. utożsamiać jedynie z prostym zestawieniem wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co do ilości lokali w stosunku do których ma być ustanowiona odrębna własność oraz oceny pod kątem miejscowego planu zagospodarowania prostego podziału na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Siłą rzeczy skoro to staroście przyznano kompetencje do oceny zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako organowi wyspecjalizowanemu to ocena ta już z samego założenia musi być pogłębiona pod względem specjalistycznej wiedzy budowlanej, architektonicznej i planistycznej.

W ocenie Sądu organy, a szczególnie SKO w [...]w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, słusznie oceniły, iż ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...]jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem miejscowy plan nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Dlatego też według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą w chwili obecnej istnieć lokale stanowiące odrębną własność znajdujące się w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Sąd w pełni podziela pogląd, że nie można sankcjonować sytuacji, w myśl której inwestycja w [...]jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania jest w świetle art. 2 u.w.l ustanowienie odrębnej własności lokalu w takiej zabudowie. Interpretacja taka byłaby dopuszczalna przed nowelizacją ustawy, gdzie starosta za zadanie miał jedynie zbadać techniczną samodzielność lokalu.

W tym miejscu należy powtórzyć za organami, że należy respektować ustalenia Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2014 nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z głównych przyczyn uznania decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej podczas gdy miejscowy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej (poprzez wskazanie konkretnych sformułowań w projekcie budowlanym odnoszących się do zabudowy szeregowej). Decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony skarżącej na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że projekt omawianej inwestycji przewidywał budynki jednorodzinne ale wbrew wymogom planu nie są wolnostojące lub zbliźniaczone zaś zaprojektowane w zabudowie szeregowej, której ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał. Ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni czy zindywidualizowanych badań projektu. Rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej". Co prawda nie ma definicji legalnej pojęcia "budynku wolnostojącego", "zabudowy bliźniaczej" czy "zabudowy szeregowej", jednakże takie definicje nie są konieczne bowiem już proste doświadczenie życiowe pozwala na rozróżnienie budynku wolnostojącego, bliźniaczego czy szeregowego. Ponadto są za niezasadny uznał zarzut, że w sprawie nie dokonano koniecznych oględzin budowy, albowiem nie stan wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę był przedmiotem kontroli zaś sama decyzja, a w szczególności projekt budowlany, który po zatwierdzeniu stanowił jej integralną część. W świetle powyższego należy podzielić pogląd organu, że wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony skarżącej stałoby w sprzeczności z treścią ww. decyzji ostatecznej. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 2 u.w.l. organy prawidłowo dokonały własnych ustaleń dotyczących warunków zabudowy.

W świetle powyższego, a w szczególności w świetle brzmienia uzasadnień do projektów ustaw nowelizujących art. 2 ustawy o własności lokali, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy należy uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do naruszenia art. 16 par. 1 k.p.a., Sąd przyznaje, że w niniejszej sprawy doszło do sytuacji nietypowej, albowiem w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...]udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. W ocenie Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku, bowiem decyzje te wydawane zostały w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym Sąd podziela stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że nie można czynić w niniejszej sprawie ustaleń z przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie zaświadczenia w oparciu o decyzję, która musi zostać wyeliminowana z obrotu z uwagi na fakt, że została wydana w oparciu o decyzję nieważną, jest nie do zaakceptowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że w ramach tych zarzutów skarżąca w szerokiej argumentacji dowodzi okoliczności, iż ciąg spornych budynków stanowi w swojej istocie ciąg budynków w zabudowie wolnostojącej, a nie w zabudowie szeregowej i organy w tym zakresie winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu, w świetle treści ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, a w szczególności w świetle twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku, że ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni czy zindywidualizowanych badań projektu, a rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej" – z którym to twierdzeniami Sąd orzekający w sprawie niniejszej się zgadza – omawiane zarzuty należy oddalić.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.