Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 240/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 3 w zw z art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – umorzył postępowanie odwoławcze.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazany przez ten organ.

Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Komitetowi Społecznemu Budowy Pomników [...] oraz [...] roku pozwolenia na realizację inwestycji pn.: "Budowa Pomnika[...]." na działce o nr ew. [...], obr. [...], Plac [...], Dzielnica [...] Miasta [...] w [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], odwołanie do GINB wniosło Miasto [...] i Prezydent [...] (dalej także "skarżący").

Organ II instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] i Prezydenta [...] od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...]

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GINB z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wniosło Miasto [...] i Prezydent [...] .

Wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/18, WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie GINB z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19, oddalił skargę kasacyjną GINB od ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/18.

WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z 21 grudnia 2018 r. wskazał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów art. 134 w związku z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.). W ocenie Sądu, GINB rozstrzygając o dopuszczalności odwołania złożonego przez skarżących w rozpatrywanej sprawie miał obowiązek dokonania wykładni art. 134 oraz art. 127a § 2 k.p.a. w taki sposób, aby zapewnić odwołującym się możność skutecznego zaskarżenia wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę ww. pomnika. Jeśli więc art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że "strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej", to należy przyjąć, że oświadczenie strony może skutecznie wiązać tylko tę stronę, która takie oświadczenie złożyła, ale nie może wywoływać skutków prawnych dla innych stron. Przepisy k.p.a., w tym także przywołany art. 127a, przyjmują założenie, że stron postępowania może być więcej niż jedna i zakres podmiotowy postępowania musi być każdorazowo ustalony przez właściwy organ. Rozstrzygnięcie o tym, kto jest stroną postępowania, wynika co do zasady z art. 28 k.p.a., ale w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę kwestię stron przesądza przepis materialnoprawny – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten przepis również wskazuje, że typową praktyką oraz zasadą w sensie normatywnym jest wielość stron, przewidując, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowym postępowaniu ustalenie kręgu jego stron wymaga zatem – zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosowanym w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy – zbadania jaki "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Sąd uznał, że GINB nie przeprowadził analizy kręgu stron postępowania odwoławczego w myśl przedstawionych reguł. Zarówno w ocenie WSA w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez GINB było przedwczesne, a rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien zbadać, czy podmiotom wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, a także dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W razie zaś negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej wnoszących odwołanie (ustalenia, że nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), GINB powinien umorzyć postępowanie odwoławcze.

Ponownie analizując sprawę, GINB przypomniał na wstępie, że zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stosując się więc do wskazań zawartych w ww. wyrokach sądów administracyjnych, GINB w pierwszej kolejności przystąpił do oceny, czy Miasto [...] i Prezydent [...] posiadają przymiot strony uprawniający ich do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji podkreślił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem [...] września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, organ II instancji uznał za zasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...].

W myśl ww. normy prawnej, obszar oddziaływania definiowano jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Dlatego, jako obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Miasto [...] i Prezydent [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], jednak swój interes prawny do działania w sprawie wywodzą z okoliczności "pominięcia jako stron postępowania [...] jako właściciela nieruchomości oraz Prezydenta [...] jako zarządcy dróg znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego".

Z uwagi na powyższe, GINB pismem z 19 października 2020 r, znak: [...] , wezwał odwołujących się do przesłania dokumentów potwierdzających przysługujące Prezydentowi [...] i Miastu [...] prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji (np. odpis Księgi Wieczystej, akt notarialny, numer elektronicznej księgi wieczystej, akt własności ziemi).

Przy piśmie z [...] października 2020 r., znak: [...], Urząd [...] przedłożył "6 odpisów ksiąg wieczystych znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji pn. "Budowa Pomnika [...].", w których jako właściciela ujawniono [...]:

1. [...] prowadzona dla działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...];

2. [...] prowadzona dla działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...];

3. [...] prowadzona dla działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...];

4. [...] prowadzona dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ;

5. [...] prowadzona dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];

6. [...] prowadzona dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]".

Mając to na uwadze, GINB zaznaczył, że sporna inwestycja obejmuje budowę pomnika [...]. na Placu [...] w [...] na działce o nr ew. [...] . Z treści KW nr [...] wynika, że działka o nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej. W dacie wydawania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostając w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Ww. działka nr ew. [...] została zaliczona do terenów zamkniętych zgodnie z decyzją MSWiA z [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego.

W konsekwencji powyższego GINB stwierdził, że interes prawny Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] z całą pewnością nie wynika z prawa własności działki inwestycyjnej o nr ew. [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sąsiadujące z działką inwestycyjną działki drogowe o nr ew. [...], wg. treści księgi wieczystej [...] stanowią własność Skarbu Państwa – Prezydenta [...]. Z dołączonej do pisma Urzędu [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...] (stanowiącego uzupełnienie ww. pisma z 30 października 2020 r., znak: [...]) decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], wynika, że organ wojewódzki stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości nr [...] (postanowieniem z [...] lutego 2020r., znak: [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła niedopuszczalność odwołania od w/w decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r.)

GINB podał, że jak wynika z serwisu danych przestrzennych - https:// [...].e-mapa.net/, sporny pomnik o wysokości 6 m (rys. nr 04, Przekrój I-I) znajduje się w odległości:

- ok. 50 m od granicy działki o nr ew. [...] (PI. [...])

- ok. 160 m od granicy działki o nr ew. [...] (ul. [...])

- ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...] (ul. [...])

Działki drogowe [...], które wg. księgi wieczystej KW nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa – Prezydenta [...], znajdują się w odległości ponad 30 m (dz. nr ew. [...] - ul. [...]) i ponad 130 m (dz. nr ew [...]- ul. [...]) od spornej inwestycji.

Z KW nr [...] wynika natomiast, że należące do Miasta [...] działki o nr ew. [...], obr. [...], stanowią[...] , zaś działki o nr ew. [...], obr. [...], to teren rekreacyjno-wypoczynkowy.

Organu odwoławczy wskazał, że według informacji z serwisu danych przestrzennych - https:// [...].e-mapa.net/, sporny pomnik o wysokości 6 m (rys. nr 04, Przekrój I-I) znajduje się w odległości:

- ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 85 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 55 m od granicy działki o nr ew. [...]

- ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ponad 350 m od granicy działko o nr ew. [...];

- ok. 95 m od granicy działko o nr ew. [...].

Z przekazanej przy piśmie Urzędu [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2005 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości wynika, że działka o nr ew. [...] podzieliła się na działki o nr ew. [...], zaś działka o nr ew. [...] podzieliła się na działki o nr ew. [...] i [...].

GINB wskazał w tym względzie, że według danych przestrzennych z serwisu - https:// [...].e-mapa.net/, przedmiotowy pomnik znajduje się w odległości:

- ok. 45 m od granicy działek o nr ew. [...] ;

- ok. 80 m od granicy działki o nr ew. [...];

- ok. 95 m od granicy działki o nr ew. [...].

Z KW nr [...] wynika, że należąca do Miasta [...] działka o nr ew. [...] stanowi teren rekreacyjno-wypoczynkowy, a działka o nr ew. [...] jest działką drogową (PI. [...])

Według GINB, z serwisu danych przestrzennych https:// [...].e-mapa.net/ wynika, że sporny obiekt znajduje się w odległości:

- ok 50 m od działki o nr ew. [...];

- ponad 30 m od działki o nr ew. [...];

Z KW nr [...] wynika, że działki o nr ew. [...] są własnością Miasta [...] W świetle danych przestrzennych sporny pomnik o wysokości 6 m znajduje się w odległości:

- ponad 200 m od działek o nr ew. [...];

- ponad 100 m od działki o nr ew. [...] (użytek: dr; PI. [...]);

- ok. 85 m od działki o nr ew. [...] (użytek: dr; PI. [...]);

- ok. 50 m od granicy działki o nr ew. [...] (użytek: dr; ul. [...])

- ok. 90 m od granicy działki o nr ew. [...].

- ponad 140 m od działki [...] (użytek: dr; PI. [...]);

Z ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości wynika, że działka o nr ew. [...] podzieliła się na działki o nr ew. [...].

Organ i w tym zakresie wskazał, że według danych przestrzennych z serwisu - https:// [...].e-mapa.net/, sporny pomnik o wysokości 6 m (rys. nr 04, Przekrój I-I) znajduje się w odległości:

- ok. 25 m od granicy działki o nr ew. [...] (użytek: dr; PI. [...]);

- ok. 30 m od granicy działki o nr ew. [...] (użytek: dr; PI. [...]).

Z treści KW nr [...] wynika, że należąca do Miasta [...] działka o nr ew. [...], obr. [...], jest działką drogową (ul. [...]).

Według wskazywanego serwisu danych przestrzennych, objęty pozwoleniem na budowę obiekt znajduje się w odległości ok 45 m od granicy działki o nr ew. [...].

Z treści KW nr [...] wynika, że należąca do Miasta [...] działka o nr ew. [...], obr. [...], jest działką drogową (ul. [...]), zaś według powoływanego wyżej miejskiego serwisu danych przestrzennych, sporny pomnik znajduje się w odległości ok. 40 m od granicy tej działki o nr ew. [...].

Według treści KW nr [...] należąca do Miasta [...] działka o nr ew. [...], obr. [...], jest działką drogową (ul. [...]), zaś zaprojektowany pomnik znajduje się w odległości ok. 40 m od granicy działki o nr ew. [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa pomnika [...].), w żadnym wypadku nie obejmuje zatem swym zakresem działek będących własnością skarżących. Ze względu na charakter inwestycji, jej realizacja nie niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy, bądź korzystania z działek należących do odwołujących się, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z budową przedmiotowej inwestycji wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących.

Zdaniem organu II instancji, takie ograniczenie nie wynika z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.), zgodnie z którym, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej co najmniej 8 m. Z cytowanego przepisu wynika bowiem wyłącznie ograniczenie w sytuowaniu obiektów w sąsiedztwie drogi. Poza tym drogi powiatowe (ul. [...] - z wyłączeniem płyty głównej, [...]), których zarządcą jest Prezydent [...], zlokalizowane są w odległości znacznie większej niż 8 m od projektowanej inwestycji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym obszar oddziaływania rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu mieści się w całości na terenie inwestycji, a ukształtowanie bryły projektowanego obiektu nie narusza interesów prawnych osób trzecich. Obszar BCD zakresu cienia nie rozszerza kręgu stron (zob. Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, 10. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu). Zgodnie ze znajdującym się w projekcie budowalnym rysunkiem przedstawiającym informację o obszarze oddziaływania obiektu, sporny pomnik będzie rzucał cień nie tylko na działkę inwestycyjną, ale również na działkę o nr ew. [...], która jednak zgodnie z KW nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej. Jednocześnie na ww. rysunku znajduje się zapis, że "obszar oddziaływania mieści się w całości w obrębie działki ew. nr [...] wynika to z: niezmniejszenia potencjalnego programu inwestycyjnego sąsiednich działek, braku ograniczeń terytorialnych (niewykluczeniu żadnej części działek sąsiednich z możliwości zabudowy) na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych".

Wobec faktu, że Miasto [...] i Prezydent [...] nie posiada tytułu prawnego do działki inwestycyjnej o nr ew. [...] (poprzednio [...]), a działki o nr ew.: [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]),[...] (przed podziałem [...]),[...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, organ II instancji uznał, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Tym samym nie mogli wnieść skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...].

Z przedstawionych powodów GINB stwierdził, że koniecznym jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło Miasto [...]– reprezentowane przez Prezydenta [...]i Prezydent [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. 2020, poz. 471) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na zawężeniu pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" do samych tylko "ograniczeń zabudowy" terenu inwestycji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. n r [...],

• art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak uznania za stronę postępowania Miasta [...] oraz Prezydenta [...] jako zarządcy drogi i w konsekwencji pominięcie uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych przy rozpoznawaniu sprawy,

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom, tj. Miastu [...] oraz Prezydentowi [...] czynnego udziału w postępowaniu oraz brak powiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie przyjęcia, że nieruchomości stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz oparcia się na błędnym oświadczeniu projektanta w przedmiocie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym,

• art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wobec tak zarysowanych zarzutów skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że orzecznictwo dotyczące rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Podkreśla się, że pojęcia tego nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" terenu. Przejawami oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego).

W ocenie skarżących, GINB błędnie zatem uznał, że brak jest przepisów prawa materialnego jakie w związku z budową przedmiotowej inwestycji wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących, a tym samym błędnie wyznaczył "obszar oddziaływania obiektu budowlanego". Plac [...] to miejsce strategiczne, stanowiące centrum reprezentacyjne "[...]" czy miejsce uroczystości państwowych. W związku z budową "[...]r." obszar inwestycji wraz z działkami sąsiadującymi z działką [...] działki, których właścicielem jest Miasto [...] stał się dodatkowo miejscem masowych manifestacji. Inwestycja obejmuje zatem teren większy niż ten bezpośrednio położony pod pomnikiem, zatem swym oddziaływaniem obejmuje co najmniej działki sąsiednie, tj. nr ew. [...] (przed podziałem [...]),[...] (przed podziałem [...]),[...] (przed podziałem [...]), [...].

W przypadku działek "nie drogowych" stanowiących własność Miasta [...], źródłem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego może być art. 140 k.c. czy 144 k.c., regulujące granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów i gwarantujących właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Obiektywne zagrożenie uciążliwymi immisjami powinno uprawniać do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na realizację tej inwestycji, tym bardziej, że większość tzw. "działek nie drogowych", stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Usytuowanie i szczególny charakter spornego obiektu budowlanego może potencjalnie spowodować ograniczenia w korzystaniu z działek sąsiadujących, w szczególnie w czasie wzmożonych manifestacji odbywających się wokół pomnika.

W skardze podkreślono również, że część działek będących własnością Miasta [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, ma status dróg publicznych, co powoduje, że objęte są one szczególnym reżimem jaki wynika z ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jedną z funkcji zarządcy drogi jest właśnie "ochrona dróg". Z kolei z definicji legalnej pojęcia "ochrony drogi" zawartej w art. 4 pkt 21 ww. ustawy wynika, że są to "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Działania na działce inwestycyjnej, w związku z posadowieniem na niej pomnika i związanymi z pomnikiem manifestacjami, niejednokrotnie prowadzą do zintensyfikowanie ruchu na działkach drogowych, czasem nawet braku możliwości poruszania się pod drogach zgodnie z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto wjazd na teren inwestycji prowadzi od strony ul. [...], czyli przez działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] z obrębu [...] i dalej przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. GINB powołując się w treści uzasadnienia na art. 43 ustawy o drogach publicznych, ograniczył przeprowadzoną analizę do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w kontekście ograniczeń w zabudowie, pomijając tym samym ograniczenia zagospodarowania sensu largo, i w konsekwencji nie zastosował się do zaleceń Sądu.

W skardze zwrócono również uwagę, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, organ oparł się na oświadczeniu projektanta zawartym w projekcie budowlanym w zakresie obszaru oddziaływania. Obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu przez projektanta wynika z art. 20 ust. 1 pkt. 1c oraz art. 34 ust. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego. Zasady wykonania tego obowiązku zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w lutym 2018 r.). W świetle § 13a tego rozporządzenia, informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawierać powinna:

1. wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które wyznaczono ten obszar;

2. zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.

Według skarżących, projektant błędnie ustalił obszar oddziaływania obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Organ powinien zatem wezwać projektanta do wskazania przepisów prawa, w oparciu o które wyznaczono ten obszar oraz przedstawienia zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w trybie art. § 13a ww. rozporządzenia, przy czym organy administracji architektoniczno-budowlanej i tak nie są związane wyznaczeniem przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym. Oparcie się zatem przez organ administracji publicznej na błędnym oświadczeniu projektanta, nie powinno stanowić podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów w niej podniesionych, organ II instancji wskazał, że dla wykazania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest wystarczające samo przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 140 k.c. Także fakt bycia zarządcą dróg publicznych sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną oraz koniecznością "ochrony dróg" zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie świadczy o istnieniu interesu prawnego niezbędnego do uznania skarżącego Prezydenta [...] za stronę postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze – zainicjowane odwołaniami wniesionymi przez Miasto [...] i Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji pn.: "Budowa Pomnika [...]r." na działce o nr ew. [...], obr. [...] Plac [...], Dzielnica [...].

Powodem umorzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji było stwierdzenie, że jego wszczęcie nastąpiło z wniosku podmiotu nielegitymowanego. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny istnienia interesu prawnego skarżących do zainicjowania postępowania odwoławczego od ww. decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę.

Trzeba jednocześnie nadmienić, że jak słusznie zauważył organ II instancji, rozważenie przedmiotowej kwestii zostało nakazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/18, od którego skargę kasacyjną wniesioną przez GINB – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19.

Z tego też powodu, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., zadaniem organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było dokonanie oceny występowania po stronie odwołujących się interesu prawnego do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę ww. pomnika, a w rezultacie tego także prawa do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji kończącej to postępowanie w I instancji.

Organ administracji nadzoru budowlanego rozważając to zagadnienie i stosując art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że zarówno skarżące Miasto [...] – jako właściciel nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji, jak i Prezydent [...] – jako zarządca dróg publicznych znajdujących się w otoczeniu działki objętej przedsięwzięciem, nie posiadają takowego interesu prawnego, który sprawiałby, że są oni stroną postępowania o pozwolenie na budowę spornego pomnika.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2018r., nr [...] inwestycja została przewidziana na działce o nr ew. [...], obr. [...] , położonej na Pl. [...] w [...]. Z treści Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że działka o nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej, pozostając w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Działka ta - nr ew. [...] została zaliczona do terenów zamkniętych, zgodnie z decyzją MSWiA z [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Powyższa nieruchomość sąsiaduje z jednej strony z działką o nr ew. [...], która zgodnie z KW nr [...] również stanowi własność Skarbu Państwa - Ministerstwa Obrony Narodowej. Wyłącznie w odniesieniu do tej ostatniej działki organ dopatrzył się oddziaływania inwestycji poprzez jej możliwe zacienianie przez projektowany obiekt.

Nie jest natomiast kwestionowane, że z pozostałych stron działka inwestycyjna sąsiaduje z nieruchomościami należącymi do skarżącego Miasta [...], bądź z działkami stanowiącymi drogi publiczne zarządzane przez Prezydenta [...]. Skarżący wskazują tu na działki o nr ew. [...], [...] (przed podziałem [...]),[...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...].

W odniesieniu do działek o nr ew. [...] (podzielona na działki o nr ew. [...] (podzielona na działki o nr ew. [...]),[...], obr. [...], stanowiących [...], oraz działek o nr ew. [...], obr. [...], stanowiących teren rekreacyjno-wypoczynkowy (zob. KW nr [...]), skarżące Miasto [...] upatruje oddziaływania na nie zatwierdzonej inwestycji w postaci "uciążliwych immisji (...) szczególnie w czasie wzmożonych manifestacji odbywających się wokół pomnika", mogących zakłócać dotychczasowy sposób korzystania z tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast w odniesieniu do działek drogowych, Prezydent [...]– jako zarządca położonych na nich dróg publicznych, upatruje interesu prawnego w możliwych utrudnieniach w ruchu i korzystania z tych dróg, wynikających z intensyfikacji użytkowania terenu objętego przedmiotową inwestycją.

W tym względzie jako kluczowe jawi się zatem ustalenie, czy z powyższego faktu skarżący zasadnie wywodzą istnienie interesu prawnego Miasta [...] i Prezydenta [...] w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornego pomnika, a w konsekwencji do zaskarżenia decyzji organu I instancji.

Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

W świetle przywołanej normy prawnej, prawo do wniesienia odwołania służy stronie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 223; B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 556). Należy zatem przyjąć, że w tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28 k.p.a.), nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. VIII, opubl. WKP 2020).

Przy wykładni pojęcia strony zdefiniowanego w art. 28 k.p.a. wskazuje się, że interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w tym przepisie, musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301). Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/17, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Jak słusznie wskazał organ II instancji, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Wobec tego, w doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 wraz z glosą, W. Szwajdlera OSP 2008, nr 3).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem lex specialis względem art. 28 k.p.a., który ogranicza, a nie rozszerza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest skutkiem nowelizacji tej ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Jej celem było m.in. uproszczenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego. Jednym z instrumentów służącym do osiągnięcia tego celu było ograniczenie liczby podmiotów będących stronami postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji, intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości.

Norma zamieszczona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. (zob. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być więc określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje wobec tego jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście przepisów Prawa budowlanego nie wynika (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/19, CBOSA). Istotą obszaru oddziaływania nie jest wyłącznie jakaś faktyczna immisja, np. zacienianie, zadymianie, wytwarzanie hałasu o ponadnormatywnej wielkości, ale wprowadzenie przeszkód dla korzystania przez właścicieli nieruchomości pobliskich z należących do nich nieruchomości. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, przy czym podstawowe, choć niewyłączne znaczenie mają przepisy prawa materialnego określające treść obowiązków i uprawnień (praw podmiotowych) bezpośrednich lub pośrednich sąsiadów (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2651/19, CBOSA).

Poza tym wypada zauważyć, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tym samym, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, dostępny w CBOSA). Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę spornego pomnika, skoro wywodzą swój interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody [...] w zasadzie wyłącznie z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z działką objętą inwestycją oraz mogącymi wynikać z projektowanego przedsięwzięcia immisjami (zwiększeniem hałasu, zanieczyszczenia powietrza) czy utrudnieniami w ruchu drogowym.

Należy zauważyć, że w zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, iż do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, lecz niezbędne jest wykazanie, że inwestycja będzie – choćby potencjalnie – oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy czym – jak wyjaśniono już wcześniej – rozumienie powyższego "oddziaływania" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego, z których wynikają pewne normy lub ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości.

Mając to na uwadze, w odniesieniu do tak zarysowanych zarzutów skarżących, Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że okoliczności dotyczące potencjalnych skutków inwestycji, takie jak: zwiększenie hałasu czy wzrost zanieczyszczenia powietrza należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, jednakże sam fakt wystąpienia "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jeszcze przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2360/16; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, CBOSA).

W istocie więc, skarżący nie wskazują oparcia dla swojego interesu w przepisach prawa, ani tym bardziej w ograniczeniu możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Zdaniem Sądu, na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie jest wystarczające samo powołanie się na normy ogólne Kodeksu cywilnego (wynikające z art. 140 i art. 144 k.c.), zapewniające ochronę prawa własności przed ingerencją innych podmiotów i gwarantujące właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Biorąc bowiem pod uwagę charakter zaplanowanego obiektu (pomnik), jego położenie (znaczne oddalenie od granic nieruchomości sąsiednich) oraz parametry (w tym wysokość 6 m), nie sposób przyjąć, ażeby inwestycja ta skutkowała ograniczeniem możliwości dalszego wykorzystywania znajdujących się w jej otoczeniu nieruchomości skarżącego Miasta [...], jako terenów rekreacyjno-wypoczynkowych albo ograniczeniem innego dowolnego ich zagospodarowania. Trafnie zwraca tu uwagę GINB, że w istocie nie ulega zmianie przeznaczenie działki objętej inwestycją, która położona jest na Placu [...] w [...], a który już dotychczas wykorzystywany był i jest głównie do organizacji uroczystości państwowych i na obszarze którego znajdują się inne obiekty o podobnym charakterze, np. [...].

Powyższe rozważania odnieść należy również do zgłaszanych przez Prezydenta [...] możliwych utrudnień w ruchu na drogach publicznych, zlokalizowanych na działkach w sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją, których zarządcą jest ww. organ. Wzmożony ruch pojazdów na drodze publicznej związany z realizacją projektowanej inwestycji, w żaden sposób nie ogranicza bowiem skarżącego pod względem prawnym w dostępie do tych dróg, zarządzaniem nimi lub realizacją innych obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych, nałożonych na zarządców dróg. W tym przypadku także można więc mówić co najwyżej o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego, a nie jego interesu prawnego, polegającego na ograniczeniu możliwości władania i korzystania z przedmiotowych nieruchomości. W żaden sposób nie prowadzi to do ograniczeń w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości, w tym ich zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt. II OSK 3365/17, CBOISA).

Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że uciążliwości sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podnoszone przez skarżącego, w żaden sposób nie mogą świadczyć o interesie prawnym, a jedynie faktycznym skarżącego. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji jak możliwe utrudnienia w ruchu drogowym, zwiększony hałas, lub inne immisje wynikające z potencjalnego zintensyfikowania użytkowania danego obszaru, na co wskazują skarżący, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Jest tak tym bardziej w rozpoznawanej sprawie, gdzie zatwierdzona decyzją organu wojewódzkiego inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących ma w istocie charakter tożsamy z dotychczasowym sposobem zagospodarowania danego terenu i służy upamiętnieniu ważnych wydarzeń oraz organizacji uroczystości o randze państwowej. Nie można wobec tego przyjąć, że realizacja spornego przedsięwzięcia spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich w taki sposób, że utrudni korzystanie z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, a co wskazywałoby, iż znajdują się one w prawidłowo rozumianym "obszarze oddziaływania inwestycji" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, CBOSA).

W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, jak hałas, czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/15, CBOSA). Prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/19, CBOSA). Mając powyższe na względzie należy uznać, że ograniczeń wymaganych dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można także wiązać z zarzutami naruszenia zasad współżycia społecznego, czy też samego tylko faktycznego oddziaływania inwestycji na sąsiednie tereny o rekreacyjno-wypoczynkowej funkcji lub drogi publiczne.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji dokonał ponownej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dochodząc do słusznych wniosków, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065). Skarżący nie wskazują przy tym, ażeby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczała możliwości zagospodarowania należących do nich działek sąsiednich, tj. zarówno w zabudowie tychże nieruchomości, jak również w sposobie korzystania zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Brak jest przesłanek wskazujących, że planowane przedsięwzięcie pozbawi powyższe nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. W sprawie nie wykazano też, aby zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane w sposób powodujący zagrożenia i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a więc także skarżących, określone w przepisach odrębnych, w tym w przepisach o ochronie środowiska. Nie jest sporne, że projektowane przedsięwzięcie nie narusza postanowień przepisów prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można skutecznie organowi II instancji zarzucić błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane bądź art. 28 k.p.a., gdyż ta została przedstawiona w sposób prawidłowy. Sąd miał przy tym na uwadze fakt, iż wyłączne powoływanie się przez skarżących na zintensyfikowanie użytkowania terenu inwestycji i wzmożony ruch samochodów w jej otoczeniu, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, a także istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wyjaśniono, nie każda uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK. 1142/19, dostępne na: CBOSA).

W świetle zaprezentowanej argumentacji uznać należy, że organ II instancji prawidłowo stwierdził brak interesu prawnego skarżących do zainicjowania postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018r., wobec czego zasadne było jego umorzenie na podstawie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Badając okoliczności i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co zarzucano w skardze.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dotyczący braku zapewnienia skarżącym przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd pragnie bowiem wyjaśnić, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący nie mogli dokonać.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.