Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 2 art. 2 pkt 14 art. 53 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1768/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1768/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako Inwestor) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz w zakresie infrastruktury na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], położnych przy ulicy [...], w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania Inwestora, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy.

Skarżąca, Inwestor, a także Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz M. G. wnieśli odwołania od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] umorzyło postępowanie z odwołania M. G. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego

2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3025/15 uwzględnił skargę Skarżącej i uchylił zarówno powyższą decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że nie wykazano w nich, iż inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej orzez Inwestora inwestycji. Nawiązując do pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej określanego jako ZDM) z dnia 3 stycznia 2017 r., przyjął, zgodnie z wnioskiem Inwestora, że obsługę komunikacyjną inwestycji od strony ulicy [...] nastąpi poprzez drogę wewnętrzną - ulicę [...].

Odwołania od tej decyzji złożyły Skarżąca oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] i R. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. umorzyło postępowanie z odwołania R. P. (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy (pkt 2). Stwierdziło, że działka nr [...], zajęta pod ulicę [...], przylega wprawdzie do drogi publicznej, tj. do ulicy [...], lecz nie istnieje zjazd z tej drogi na ulicę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Inwestora na tę decyzję i wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 851/18 uchylił decyzję w zakresie jej punktu 2. Zobowiązał organ odwoławczy do wystąpienia do ZDM o doprecyzowanie pisma z dnia 3 stycznia 2017 r. w celu wyjaśnienia, w jaki sposób możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, w szczególności w którym miejscu ma odbywać się zjazd na drogę publiczną i czy nie ma przeszkód, aby następowało to za pośrednictwem tej części pasa drogowego (technicznego) ulicy [...], na której znajduje się parking.

Powołaną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy

z dnia [...] maja 2017 r. Nawiązując do pisma ZDM z dnia 12 lutego 2019 r. uznało, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr

[...], stanowiącą drogę wewnętrzną - ulicę [...], przylegającą do działki nr [...], która z kolei stanowi część drogi publicznej - ulicy [...]. Nie zgodziło się zarazem z poglądem ZDM, że miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną drogi publicznej jest bez znaczenia, gdyż w świetle obu zapadłych w sprawie wyroków przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełniona, gdy droga wewnętrzna ma dostęp do drogi publicznej w sposób nieprzerwany, faktyczny i realny. Niemniej jego zdaniem ulica [...] jest tak połączona z ulicą [...] przez zjazd oznaczony na mapach, m.in. załączonej przezeń do pisma skierowanego do ZDM.

Następnie organ odwoławczy omówił parametry składające się na ustalone dla planowanej inwestycji warunki zabudowy, wyznaczone na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Pozytywnie ocenił w szczególności wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 30%, podkreślając, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym na nieruchomościach zabudowanych położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji kształtuje się na poziomie od 25% do 45%.

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w szczególności przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Organ, którego działanie zaskarżono, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny najpierw podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) związany był oceną prawną dokonaną wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 851/18. Następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, koncentrując się w szczególności na stanowisku ZDM, doprecyzowującym jego pismo z dnia 3 stycznia 2017 r., i na tej podstawie nie podzielił zarzutów skargi podnoszących brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zauważył, że wniosek Inwestora nie musi obejmować wszystkich tych działek ewidencyjnych, które zapewnią skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Podkreślił, że w ramach określonego we wniosku terenu inwestycyjnego znajduje się część działki nr [...], stanowiącej własność gminy i będącej drogą wewnętrzną, która to działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej i ma zapewnić działkom inwestycyjnym dostęp do tej drogi. Nie było przy tym konieczne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, gdyż ZDM jest jednostką organizacyjną organu kompetentnego do wydania tej decyzji. Organ mógł więc dokonać analizy możliwości dopuszczalności lokalizowania planowanej zabudowy z punktu widzenia przepisów odrębnych samodzielnie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd stwierdził, że Skarżąca niesłusznie kwestionuje realny i prawnie dopuszczalny dostęp drogi wewnętrznej do drogi publicznej, wskazując m.in., że zlokalizowanie parkingu w pasie drogowym nie jest zaskakujące i niezgodne z

prawem.

Następnie Sąd odniósł się do przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej i ustalonych w jej wyniku parametrów zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz wskaźników gęstości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W tym ostatnim zakresie skonstatował, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej przyjęto na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym, a więc nie został on narzucony Inwestorowi w sposób dowolny. Uznał, że podana w decyzji definicja tej powierzchni, choć stanowi pewną modyfikację definicji przewidzianej w rozporządzeniu z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie) to jednak nie prowadzi do zmiany sposobu obliczania tego rodzaju powierzchni.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 61 ust. pkt 2 (winno być art. 61 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działki oznaczone ewidencyjnie nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej - ulicy [...].

Kolejny zarzut odniesiono do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Pełnomocnik stwierdził, że dokonano uzgodnień w zakresie dostępu ww. działek do drogi publicznej na podstawie pism ZDM z dnia 3 stycznia 2017 r. oraz z dnia 12 lutego 2019 r., choć treść pierwszego z tych pism została zakwestionowana wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r. jako zbyt lakoniczna, zaś treść drugiego, będącego wyłącznie opisem stanu faktycznego, nie jest uzgodnieniem w rozumieniu tego przepisu.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie § 3 pkt 22 rozporządzenia poprzez dopuszczenie możliwości istotnej modyfikacji, określonej jako "pewna modyfikacja" definicji "powierzchni biologicznie czynnej", w sposób sprzeczny z definicją zawartą w akcie prawa powszechnego. W jego ocenie stanowi to także naruszenie hierarchii źródeł prawa ustalonej w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.).

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 153 P.p.s.a. Pełnomocnik uwagę na zignorowanie oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dokonania

ustalenia w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, zawartych w treści wyroku z dnia 2 lipca 2018 r., a w konsekwencji - poprzez niezastosowanie się do tych wskazań.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - przesłanek i podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, objętych skargą, co do których nie zostało jednocześnie wskazane, że Sąd nie podziela jej stanowiska.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w zakresie objętym zaskarżeniem w treści niniejszej skargi, poprzez stwierdzenie nieważności

zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniósł zarazem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku i stwierdził, że ZDM w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. opisując - de facto - stan faktyczny, w jaki odbywa się komunikacja z działki nr

[...] z parkingiem zlokalizowanym wzdłuż ulicy [...], wbrew wytycznym wynikającym z uzasadnienia wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 851/18 nie wykazał, że istnieje legalny zjazd z drogi publicznej (ulicy [...]) na drogę wewnętrzną (ulicę [...]), ograniczając się do twierdzenia, że "(...) bez znaczenia pozostaje tutaj miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną". Podniósł, że żadna z działek przewidzianych przez Inwestora pod inwestycję, nie przylega do drogi publicznej, ponieważ wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie część ulicy [...], która to część nie przylega ani do ulicy [...], a organ pozostaje związany wskazanym przez niego sposobem skomunikowania terenu inwestycji. Wniosek inwestora nie obejmował dojazdu do jakiejkolwiek drogi publicznej, uwzględniając jedynie na skomunikowanie terenu inwestycji z fragmentem tzw. ulicy [...], nie będącej drogą publiczną żadnej kategorii. Pełnomocnik wyraził zatem pogląd, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia nieprzerwanego, faktycznego realnego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej z wykorzystaniem drogi wewnętrznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a co za tym idzie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Stwierdził, że zaskarżone orzeczenie pomija okoliczność, że jezdnia betonowa położona na działce nr [...] jest w istocie parkingiem, nie zaś dodatkową jezdnią, jak utrzymuje Sąd w ślad za organem.

Pełnomocnik zauważył też, że Sąd pierwszej instancji nie sprecyzował, w jakim stopniu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, uznając, że nie narusza tych przepisów w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik wytknął, że organ pierwszej instancji określił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30 %, formułując w konsekwencji definicję odmienną od tej powszechnie obowiązującej. W tym zakresie wskazał, że sformułowana przez organ definicja daje możliwość zaliczenia - w opozycji do treści definicji legalnej - jako powierzchni biologicznie czynnej - 100% powierzchni tarasów i stropodachów, zamiast dopuszczalnych 50% takiej powierzchni. Zdaniem pełnomocnika fakt dokonania istotnej modyfikacji definicji "powierzchni biologicznie czynnej", sprzecznej z definicją zawartą w akcie prawa powszechnego, przesądza o jej wadliwości, a tym samym o konieczności jej wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 24 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprawdzie pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie rozprawy, ale znane jest jego stanowisko w kwestiach objętych granicami skargi kasacyjnej. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie. Zdaniem składu orzekającego nie można uznać, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości realizowania prawa do sądu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najbardziej ogólny w tym sensie, że kwestionuje zaskarżony wyrok jako całość, aczkolwiek w bardzo wąskim zakresie. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor podważa bowiem uzasadnienie tego wyroku z tego powodu, iż nie precyzuje ono, w jakim stopniu i w jakiej części zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, do którego nawiązał pełnomocnik, konkretyzując rozpatrywany zarzut, nie daje jednak ku temu podstaw. Z tezy Sądu, że zaskarżona decyzja "nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego", nie wynika przecież, że w ogóle narusza ono prawo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd rozważył zaś wszystkie aspekty decyzji objętej skargą, w szczególności te, do których odniesiono jej zarzuty, za każdym razem wyjaśniając, dlaczego kontrolowane przezeń rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W takim stanie rzeczy niepodobna uznać, że Sąd nie wskazał jednoznacznie, iż nie podziela stanowiska Skarżącej.

Pozostałe zarzuty kasacyjne koncentrują się wokół dwóch kwestii spośród całego wachlarza zagadnień, które rozważał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. na problemach dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz zachowania przez nią wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Pierwszy z nich stanowił w sprawie zasadniczy przedmiot sporu i przyczynę uchylenia poprzednich rozstrzygnięć, wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3025/15 oraz z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 851/18, mającymi w sprawie moc wiążącą, natomiast drugi stanowił wątek poboczny, któremu w efekcie w dotychczasowym postępowaniu poświęcono znacznie mniej uwagi. Rozpoznanie skargi kasacyjnej powinno się zatem sprowadzać do rozpatrzenia wskazanych dwóch zagadnień objętych jej zarzutami w kolejności wyznaczonej ich wagą dla sprawy.

Już pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem, z dnia 2 lutego 2016 r. Sąd uchylił wcześniej wydane decyzje w przedmiocie określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wyłącznie ze względu na brak ustaleń dotyczących dostępu inwestycji do drogi publicznej. Uzasadnienie tego wyroku zawiera jednak nadto spostrzeżenia, których nie można tracić z pola widzenia w dalszych postępowaniach w sprawie, zarówno administracyjnych, jak i sądowych, w tym w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Sąd dopuścił mianowicie możliwość pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w postaci ulicy [...] przez ulicę [...], choćby miała ona status drogi wewnętrznej, pod warunkiem skomunikowania tej ostatniej z jezdnią ulicy [...]. W pasie drogowym tej drogi publicznej, od strony, gdzie łączy się ona z ulicą [...], zlokalizowany jest bowiem parking, a także barierki i zatoka autobusowa. W konsekwencji w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano zbadać, czy zachodzi styk pomiędzy ulicą [...] a jezdnią ulicy [...].

Wskazanie to powtórzono w kolejnym wyroku z dnia 2 lipca 2018 r., w którego uzasadnieniu podkreślono, że pozyskane przez organ pismo ZDM z dnia 3 stycznia 2017 r. jest w analizowanym zakresie zbyt ogólnikowe. Otóż Sąd uznał, że nie wyjaśnia ono, w jaki sposób ma się odbywać zjazd z ulicy [...] na drogę publiczną i wjazd w przeciwnym kierunku, w szczególności, czy przez parking znajdujący się w pasie tej drogi, czy w innym miejscu. Nawiązał zarazem do wiążącego poglądu, iż dostęp do drogi publicznej może nastąpić przez drogę wewnętrzną.

Powyższe wywody tworzą kontekst, który wpływa na ocenę stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. W ich świetle chybione są wszak argumenty jej autora, podnoszące, że projekt inwestycji przewiduje dostęp jedynie do ulicy [...], która według dalszych ustaleń istotnie okazała się drogą wewnętrzną. Ta okoliczność nie ma przecież znaczenia, o ile droga wewnętrzna jest skomunikowana z drogą publiczną. Ponadto zgodnie z powołanym pośród podstaw kasacyjnych art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymóg polegający na tym, by teren miał dostęp do drogi publicznej, stanowi jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wykazanie, że ta przesłanka zachodzi jest więc rzeczą organu, który tę decyzję wydał, nie zaś strony, która się o to ubiega. To organ powinien tę okoliczność zbadać.

W wyroku z dnia 2 lipca 2018 r. Sąd wskazał zarazem konkretny środek dowodowy, z którego organ odwoławczy miał w rozpatrywanym zakresie skorzystać w toku ponownie prowadzonego postępowania. Zobowiązał mianowicie organ do tego, by w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnił postępowanie dowodowe i wystąpił do ZDM o doprecyzowanie pisma z dnia 3 stycznia 2017 r. poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną.

Sąd nie podważał przy tym samej formy wspomnianego pisma, nie twierdził w szczególności, że ZDM powinien wypowiedzieć się w drodze postanowienia, dokonując uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Już z tego powodu chybiony jest zarzut naruszenia tego przepisu, pomijający zresztą art. 64 ust. 1

ustawy, zawierający odesłanie do odpowiedniego jego stosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Autor skargi kasacyjnej nie podjął wszelako żadnej polemiki z trafną uwagą Sądu pierwszej instancji, w myśl której uzgodnienie takie byłoby zbędne, skoro miałoby pochodzić od jednostki organizacyjnej organu kompetentnego do wydania decyzji. Nie dostrzegł też, że w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy przewidziano obowiązek uzgodnienia w sytuacji, jaka w niniejszej sprawie nie występuje. Jak słusznie zaznaczono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, według jego treści uzgodnienie właściwego zarządcy drogi wymagane jest w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, podczas gdy teren inwestycji leży przecież przy drodze wewnętrznej.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy wykonał wskazanie zawarte w wyroku z dnia 2 lipca 2018 r., gdyż w ponownie prowadzonym postępowaniu zwrócił się ze stosownym zapytaniem do ZDM i uzyskał odpowiedź w postaci kolejnego pisma z dnia 12 lutego 2019 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z pisma tego jednoznacznie wynika, w jaki sposób ulica [...] łączy się z jezdnią ulicy [...], wobec czego bezzasadny okazał się zarzut odniesiony do art. 153 P.p.s.a., akcentujący zignorowanie wiążącej oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dostępu do drogi publicznej. ZDM podtrzymał pogląd, że bezsprzeczny pozostaje fakt, iż ulica [...], droga wewnętrzna, stanowiąca działkę [...], "posiada bezpośredni zjazd z jezdni lokalnej ul. [...]", położonej na działce nr [...]. Sprecyzował jednocześnie, że połączenie ulicy [...] z drogą publiczną następuje na styku obu działek "poprzez istniejący zjazd", który na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie przekazanej przez organ oznaczono literą B. W efekcie obecnie nie można mieć wątpliwości co do tego, w jakim miejscu można przedostać się z ulicy [...] na jezdnię drogi publicznej, zwłaszcza że oznaczony w powyższy sposób wylot tej ulicy znajduje się na innym odcinku pasa drogowego ulicy [...], niż ten wykorzystywany jako parking i jest odgrodzony od jezdni barierkami oraz przystankiem autobusowym. Z tego punktu widzenia nieistotne, a także niezrozumiałe, jest zastrzeżenie poczynione w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r., że "bez znaczenia pozostaje tutaj miejsce połączenia jezdni lokalnej z jezdnią główną". Zarządca obu dróg, i wewnętrznej, i krajowej, skonkretyzował wszak, gdzie położony jest zjazd łączący jezdnie tych dróg. Niejasne jest przy tym spostrzeżenie, że uczynił to przez opis stanu faktycznego, skoro na pytanie organu odwoławczego nie można było odpowiedzieć inaczej niż właśnie przez przedstawienie sposobu, w jaki odbywa się rzeczywisty ruch pomiędzy tymi drogami.

W analizowanym kontekście wypada również odnotować twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., a więc mające charakter wiążącej oceny prawnej, że dalszą kwestią dla ustalenia dostępu do drogi koniecznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy ma zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi dróg. Dlatego nie przychylił się do zarzutów skarżącego, wedle których droga nie odpowiada wszystkim warunkom wynikającym z tych przepisów i uniemożliwia swobodny ruch pojazdów m.in. poprzez znajdujące się na niej lampy. W efekcie ponowienie tego rodzaju argumentów w skardze kasacyjnej nie może odnieść skutku.

Nie można uwzględnić również zarzutu podnoszącego naruszenie § 3 pkt 22 rozporządzenia poprzez dopuszczenie modyfikacji zawartej w tym przepisie definicji powierzchni biologicznie czynnej. Sąd pierwszej instancji dostrzegł bowiem, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono tę definicję niedokładnie, lecz uznał, iż nie przełożyło się to na nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. Pełnomocnik Skarżącej nie podważył tego ustalenia, poprzestając w dalszym ciągu na eksponowaniu wspomnianej różnicy i na przekonaniu, że stwarza ona możliwość zaliczenia do powierzchni biologicznie czynnej 100 % powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych zamiast 50 % tej powierzchni. Nie wykazał zatem, że możliwość ta została zrealizowana, czyli że doszło do tego rodzaju nadmiernego zaliczenia powierzchni tarasów i stropodachów. Najważniejsze wszelako jest to, że zmodyfikowana czy niedokładnie przytoczona przez organ definicja powierzchni biologicznie czynnej nie daje podstaw do takich wniosków, jakie wyciągnął pełnomocnik Skarżącej. Formuła "do powierzchni biologicznie czynnej wlicza się sumę powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki oraz miejsca ekologiczne miejsca postojowe pomniejszone do bilansu o współczynnik 0,5", odbiega wprawdzie od brzmienia definicji zamieszczonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia, ale zachowuje przecież jej sens, w szczególności ze względu na wymóg zastosowania współczynnika 0,5, nie pozwala zaliczyć do tej powierzchni więcej niż 50 %

powierzchni tarasów i stropodachów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Oddalono także wniosek Inwestora o zasądzenie od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jako że przepis art. 204 P.p.s.a. nie stwarza do podstawy do zwrotu takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania.