Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3619/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw z art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 426/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ol 426/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr [...], który przebiega, wg załącznika nr 1 do ww. uchwały, od granicy państwa szosą do wsi [...] i dalej do miejscowości [...], skąd szosą przez [...], a następnie 500 m w głąb [...] i dalej równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodnim do granicy państwa, skąd tą granicą do drogi asfaltowej do wsi [...]. Zarzucając wyznaczenie granic obwodu łowieckiego nr [...] z naruszeniem art. 2.1 pkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2196) oraz art. 23.1 i art. 42aa pkt 8 Prawa łowieckiego, Prokurator podniósł, iż błędne jest objęcie terenem łowieckim nr [...] obszaru 500 metrów w głąb [...] i równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodu, od granicy państwa, gdyż wody [...], w tym linia brzegowa, stanowią morskie wody wewnętrzne, a w świetle ustawy Prawo łowieckie obszar polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu, powinien być wyłączony z łowiectwa. Nie można zatem, zdaniem Prokuratora, przyjąć, że w granicach obwodu łowieckiego nr [...] w części dotyczącej 500 m w głąb [...] i dalej równolegle wzdłuż jego brzegu, istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego tę skargę Sąd I instancji wskazał na wstępie, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, w świetle których podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Sąd przypomniał, że wyrokiem z 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego z Konstytucją. Motywy, które legły u podstaw wydania ww. wyroku sprowadzały się do kwestii braku środków prawnych służących właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Po obszernym zacytowaniu pisemnych motywów ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrywana sprawa nie dotyczy naruszenia prawa własności, a realizacji zasady ochrony zwierząt i przyrody z jednej strony poprzez prowadzenie właściwej gospodarki łowieckiej, a z drugiej poprzez wprowadzenie stosownych zakazów dotyczących prowadzenia tejże gospodarki. Sąd uznał wobec tego, że stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził następnie, że art. 42aa Prawa łowieckiego obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis ten nie obowiązywał. Okoliczność tę Sąd uznał za pozbawioną znaczenia dla rozpoznania sprawy, wyjaśniając, że ma to związek z tym, iż w prawie łowieckim od 1995 r. obowiązuje art. 53, który w pkt 1 stanowi, że ten kto poluje na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 42aa Prawa łowieckiego jest do pewnego stopnia powtórzeniem obowiązującego również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 53 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli dane postępowanie jest zagrożone karą pozbawienia wolności (tu: do lat 5), to rzeczą logiczną jest to, że jest to również postępowanie zabronione, a o tym stanowi art. 42aa ustawy.

Obecnie bez wątpienia obowiązuje zakaz polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza i 5000 m w głąb lądu, zakaz ten obowiązywał również w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały. Nie oznacza to jednak, iż z powodu tego zakazu granice obwodu łowieckiego zostały określone nieprawidłowo. Sąd podkreślił, że w granicach obwodu łowieckiego można polować jedynie w ramach przepisów obowiązującego prawa, które wprowadza zakazy dotyczące m. in. przelotnego ptactwa łownego. Obowiązujące przepisy Prawa łowieckiego zakazują pod groźbą kary pozbawienia wolności polowania na przelotne ptactwo łowne łącznie w pasie 8000 m od brzegu (3000 m w głąb morza i 5000 m w głąb lądu). Granice obwodu łowieckiego nie mają żadnego wpływu na ustanowiony zakaz, gdyż na przelotne ptactwo łowne nie można polować w granicach wyżej wskazanych niezależnie od tego czy znajdują się one na terenie obwodu łowieckiego, czy też nie. Sąd zauważył, że gdyby podzielić tok rozumowania skarżącego organu, że na obszarze obwodu łowieckiego można polować na przelotne ptactwo łowne niezależnie od odległości od brzegu morza, to równie dobrze można byłoby stwierdzić, że można tam polować również w ramach okresów ochronnych.

Skargę kasacyjną od wyroku z 23 lipca 2019 r. wniósł Prokurator Rejonowy w Elblągu, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 2.1. punkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;

- art. 16 pkt 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.)

- art. 21.1 i 42aa ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

Naruszenie ww. przepisów Prokurator dostrzegł w przyjęciu przez Sąd I instancji, że utworzony zgodnie z uchwałą z [...] listopada 2008 r. obwód łowiecki nr [...] obejmujący obszar 500 metrów w głąb [...] i równolegle wzdłuż brzegu w kierunku wschodu, od granicy państwa, jest zgodny z prawem, podczas gdy wody [....], w tymi linia brzegu, stanowią morskie wody wewnętrzne i zgodnie z ustawą Prawo łowieckie obszar polowania na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu powinien być wyłączony z łowiectwa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prokurator zarzucił także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Sąd wydając orzeczenie oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących obrazy prawa materialnego, tj. art. 2.1. punkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy o obszarach morskich oraz art. 16 pkt 29 Prawa wodnego.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z [...] listopada 2008 r. w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 27, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Prokurator oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Województwa Warmińsko- Mazurskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik postępowania również oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, aczkolwiek nie wszystkie podniesione przez Prokuratora Rejonowego w Elblągu zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. łączy się z obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09).

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonego do Sądu I instancji aktu prawa miejscowego (podział województwa na okręgi łowieckie), za kluczowe zarzuty kasacyjne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia ustawy – Prawo łowieckie. W tym zaś zakresie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Prokurator kieruje zarzuty naruszenia art. 21.1 oraz art. 42aa ustawy Prawo łowieckie. Jeśli zatem chodzi o przywołany art. 21 ust. 1 Prawa łowieckiego, to zarówno aktualnie, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił on, iż egzamin ze znajomości wykonywania polowania oraz zasad ochrony przyrody przeprowadza komisja egzaminacyjna powołana przez ministra właściwego do spraw środowiska. Na gruncie tej sprawy przywołanie art. 21 ust. 1 Prawa łowieckiego jest zatem chybione, przepis ten zarówno nie miał, jak i nie powinien mieć w niej zastosowania. Mając jednakże na uwadze, że w uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący odwołał się jednocześnie także do art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego, definiującego pojęcie obwodu łowieckiego, należy uznać, że przywołanie w podstawie kasacyjnej art. 21 Prawa łowieckiego było oczywistą omyłką, zaś skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego nadaje się do rozpoznania.

Jeśli zaś chodzi o zarzut art. 42aa Prawa łowieckiego, to wymaga przypomnienia, że działalność normotwórcza organów jednostek samorządu terytorialnego podlega kontroli sądów administracyjnych, które upoważnione zostały do eliminacji tych aktów prawa miejscowego, które zostały podjęte w sposób sprzeczny z prawem. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Uchwała w przedmiocie podziału na obwody łowieckie jest aktem prawa miejscowego, zatem w hierarchii źródeł prawa znajduje się na poziomie podustawowym, stąd przy jej uchwalaniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może wymusić ustalenie, że uchwalony akt pozostaje w relacji sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy. Podkreślić jednak należy, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli oparte są na założeniu, że stan sprzeczności aktu prawa miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia aktu prawa miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. B., Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s.239-243). Stąd dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, LexisNexis 2005, komentarz do art. 82, teza 5; por. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy samorządu terytorialnego, związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), mogą odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego ma charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Możliwość derogowania źródła prawa o charakterze powszechnym poprzez stwierdzenie jego nieważności aktem deklaratoryjnym znoszącym wszystkie jego skutki prawne od daty podjęcia musi być dlatego traktowane jako wyjątek od ogólnej zasady, nakazujący przepis kompetencyjny upoważniający do tego sąd administracyjny poddawać należy zawsze wykładni zwężającej aniżeli rozszerzającej.

W odniesieniu do powyższego stwierdzić trzeba, że przywołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 42aa Prawa łowieckiego obowiązuje od 1 kwietnia 2018 r., zatem zaskarżona uchwała z 2008 r. nie mogła podlegać ocenie, w której wzorcem kontroli sądowej prowadzącej do stwierdzenia jej nieważności (w żądanej części) stałby się ww. przepis. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie obwodu łowieckiego nr [...] za niebyły wynikałoby z ustalenia, iż jego utworzenie było sprzeczne z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ procedury uchwałodawczej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ocenił zaskarżoną uchwałę przez pryzmat naruszenia art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego w związku z art. 53 pkt 1 tej ustawy, penalizującym, w dacie jej uchwalenia, polowanie na przelotne ptactwo łowne na wybrzeżu morskim w pasie 3000 m od brzegu w głąb morza lub 5000 m w głąb lądu. Przepis art. 42aa Prawa łowieckiego (a precyzyjniej mówiąc – przepis art. 42aa pkt 8 tej ustawy) jest efektem uzupełnienia materii ustawowej o przepisy materialne ustanawiające wprost zakazy, których naruszenie było uprzednio penalizowane przepisem art. 53 pkt 1 Prawa łowieckiego. Sąd I instancji trafnie uznał, że ochrona przelotnego ptactwa łownego na obszarze opisanym dyspozycją art. 53 pkt 1 Prawa łowieckiego nie oznacza, że z tego względu, że granice obwodu łowieckiego nr [...] zostały określone w sposób sprzeczny z prawem, naruszając art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego.

Dokonując powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że podstawa stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie pokrywa się z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Normatywna przesłanka weryfikacji nadzorczej aktu organów samorządowych – tj. przesłanka sprzeczności z prawem – jest kwalifikowanym rodzajem niezgodności, który powoduje, że dwie normy o tożsamych hipotezach wykluczając się bezpośrednio i bezwzględnie w zakresie dyspozycji. Sprzeczność z prawem oznacza stan, w którym norma niższego stopnia (np. wynikająca z aktu prawa miejscowego) stanowi logiczno - językową negację normy wyższego stopnia (np. normy ustawowej stanowiącej normę kompetencyjną lub materialnoprawną aktu prawa miejscowego), czyli zaprzeczenie hipotezy lub dyspozycji tej normy, powodujące wzajemne wykluczanie treściowe. "Sprzeczność z prawem" aktu organu samorządu powinna być utożsamiana ze stanem oczywistej i bezpośrednio rozpoznawalnej na płaszczyźnie logiczno-językowe negacji treści hipotez lub dyspozycji norm (przepisów) wyższego stopnia przez akt organu samorządowego (M. Kamiński, Normatywny model przesłanek nadzorczej weryfikacji legalności aktów organów samorządu terytorialnego a granice samorządu terytorialnego [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności pod red. M. Steca i M. Mączyńskiego, Warszawa 2011, s. 37-38).

Nie można uznać, że tego rodzaju wertykalna sprzeczność zaistniała na gruncie tej sprawy w odniesieniu do art. 23 ust. 1 i art. 53 pkt 1 Prawa łowieckiego. Treść załącznika nr 1 do uchwały z dnia 27 listopada 2008 r. ustanawiającego granice obwodu łowieckiego Nr [...]odniesiona do treści art. 23 ust. 1 w zw. z art. 53 pkt 1 Prawa łowieckiego nie wskazuje na ich wzajemne wykluczenie treściowe. Podnosząc, że zakaz polowania na przelotne ptactwo łowne na terenie wskazanym w art. 53 pkt 1 (a w późniejszym stanie prawnym także art. 42aa pkt 8), który odpowiada części obwodu łowieckiego nr [...] stanowi o braku istnienia wymaganych art. 23 ust. 1 "warunków do prowadzenia łowiectwa", skarżący kasacyjnie Prokurator nie dostrzega powiązań systemowych wewnętrznych analizowanej ustawy. Zauważyć trzeba, że w świetle Prawa łowieckiego, w obwodach łowieckich prowadzona jest gospodarka łowiecka (art. 8 ust. 1 ustawy), tę zaś ustawa definiuje jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1). Obwody łowieckie tworzone są zatem nie tylko w celu wykonywania w sposób legalny polowań, ale także w celu ochrony zwierzyny. Patrząc z tej perspektywy na art. 54 w zw. z art. 23 Prawa łowieckiego, ustanowienie przedmiotem indywidualnej ochrony przelotnego ptactwa łownego na terytorium wybrzeża morskiego w określonym ustawą pasie nie wyłącza możliwości włączenia tego terytorium do obwodu łowieckiego. Oczywistym jest, że legalnie polować można jedynie w obwodach łowieckich, jak i to, że ustanowienie obwodu łowieckiego nie oznacza, że w zakresie polowań nie obowiązują na jego obszarze żadne ograniczenia. Należy odróżnić kwestię wyłączenia "obszarowego" z obwodu łowieckiego od kwestii wyłączeń dotyczących przedmiotu wykonywania polowania (np. przelotne ptactwo łowne), okresu polowania (zakaz polowania w okresie ochronnym) czy sposobu wykonywania polowań (polowanie z chartami, w obecności lub przy udziale dzieci do 18.roku życia), co jest przedmiotem regulacji karnej ustanowionej w art. 53 oraz materialnoprawnej przyjętej następczo w art. 42aa Prawa łowieckiego. Opierając się na ogólnej zasadzie racjonalności systemu prawa trudno dostrzec racje, które uzasadniałyby ustanowienie przepisu karnego penalizującego polowanie na przelotne ptactwo łowne na określonym obszarze w sytuacji, gdy obszar ten podlegał ustawowemu wyłączeniu z obwodu łowieckiego.

Jeśli zaś chodzi o wyłączenia "obszarowe" z obwodów łowieckich, to w skład obwodów łowieckich nie wchodzą, po pierwsze, ex lege obszary wskazane w art. 26 Prawa łowieckiego. Konstruowanie uchwał tworzących obwody łowieckie, wedle Trybunału Konstytucyjnego (zob. ww. wyrok w sprawie P 19/13), nie wymaga dokładnego wskazania występujących w danym województwie terenów, które z mocy art. 26 pkt 1–4 ustawy nie wchodzą w skład obwodów łowieckich. Zdaniem Trybunału, konstruowanie nadmiernie szczegółowych i rozbudowanych aktów prawa miejscowego (wymieniających, np. wszystkie ogrodzone tereny przeznaczone na cele gospodarcze) byłoby niecelowe.

Zauważyć jednak trzeba, że zakaz tworzenia obwodów łowieckich mogą ustanawiać przepisy odrębne, do których zaliczyć należy przepisy ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Zarzuty naruszenia przepisów ostatnio powołanej ustawy, w łączności z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowią w tej sprawie usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony wobec sporządzenia przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj., m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ten element strukturalny wyroku, którym jest wyjaśnienie przez sąd podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania w kontrolowanej sprawie. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia jest kluczowe dla uznania, że kontrola legalności zaskarżonego aktu nie tylko odpowiadała wymaganym regułom prawnym, ale i przeprowadzona została w sposób niepowierzchowny, a więc starannie.

Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Prokurator zasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikała ze stwierdzenia, że skarżący słusznie podnosi, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nieadekwatnie do okoliczności sprawy skupił się na kwestiach w niej nieistotnych, dotyczących prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, rozlegle przywołując odnośne tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca o sygn. P 19/13, podczas gdy jednocześnie całkowicie zaniechał odniesienia się do statusu Zalewu Wiślanego jako wewnętrznych wód morskich RP w związku ze sformułowanym w tym zakresie zarzutem skargi (art. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). Uchybienie to jest istotne zważywszy, że nie chodzi tu o niedostatek warstwy argumentacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie statusu prawnego Zlewu Wiślanego w aspekcie możliwości włączenia go do obwodu łowieckiego, lecz o całkowite pominięcie rozważenia przez Sąd I instancji powyższej kwestii. Wskazane zaniechanie ma przy tym realny wymiar, gdyż potwierdzenie, że część obszaru łowieckiego nr [...] obejmuje teren (tereny), którego (których) status prawny determinują również przepisy ww. ustawy o obszarach morskich, określając jego (ich) możliwy sposób zagospodarowania, wymaga dokonania ponownej, kompleksowej oceny prawidłowości wyznaczenia granic tego obszaru z uwzględnieniem przepisów ostatnio wymienionej ustawy. Zauważyć trzeba, że na gruncie art. 37 ust. 2 ustawy o obszarach morskich RP istnieje zakaz tworzenia obwodów łowieckich na obszarze pasa technicznego. Zakaz ten istniał w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Pas techniczny wchodzi w skład pasa nadbrzeżnego (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy), którym jest obszar lądowy przyległy do linii brzegu morskiego; granice pasa technicznego określa dyrektor właściwego urzędu morskiego w drodze zarządzenia – art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. W odniesieniu do terenów gminy Braniewo zarządzenie takie zostało zaś wydane (Zarządzenie Nr 23 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie gminy Braniewo (powiat: braniewski, województwo: warmińsko-mazurskie) Dz.U.Woj.Warm-Maz.2005.175.1952). Ponadto zauważyć trzeba, pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące, m.in., pasa technicznego wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego (art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich). Po stronie Sądu I instancji, z mocy art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a., istniał zatem obowiązek weryfikacji, czy kontrolowany przezeń akt prawa miejscowego nie został wydany z istotnym naruszeniem ww. przepisów ustawy o obszarach morskich, jako aktu wyższego rzędu, który przy tworzeniu obwodów łowieckich obejmujących obszary morskie podlega współstosowaniu z ustawą – Prawo łowieckie. Zauważenie powyższego koniecznym czyni uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu dokonania oceny, czy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały organ jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów ww. ustawy o obszarach morskich.

Końcowo wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny za nieuprawniony uznał zarzut naruszenia art. 16 pkt 29 ustawy Prawo wodne. Powołany przepis definiuje pojęcie morskich wód wewnętrznych na potrzeby ustawy Prawo wodne, regulującej gospodarowanie wodami, i choć czyni to odwołując się do art. 4 ustawy o obszarach morskich, to Prokurator nie wykazał powiązania funkcjonalnego tego przepisu z kwestią tworzenia obwodu łowieckiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.