Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2664/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1624/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1624/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2011 r. nr [...], którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę w miejscowościach [...] i [...].

Na skutek złożonego przez Gminę [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w sprawie, której dotyczy wszczęte przez Kolegium z urzędu postępowanie nieważnościowe, wnioskodawcą była Gmina [...]. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2011 r. została skierowana i doręczona temu organowi działającemu w imieniu Gminy [...] jako stronie postępowania. Zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. nr 446, gmina reprezentowana jest bowiem przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Powyższe przesądza o braku legitymacji Gminy [...] do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot, w zależności od etapu postępowania, zajmował pozycję raz organu, innym razem pozycję strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w takim postępowaniu, a w związku z tym nie jest również podmiotem upoważnionym do składania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w ramach postępowania zwykłego rozstrzygnięć.

Oddalając skargę Gminy [...] na postanowienie z [...] września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Rozważania, czy Gminie [...] przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], doprowadziły Sąd I instancji do stwierdzenia, że Kolegium zasadnie przyjęło, iż wniosek Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest dopuszczalny. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), Sąd I instancji przypomniał, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W takiej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 p.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno: Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Poglądy te Sąd I instancji w pełni podzielił.

Sąd przypomniał, że do kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego odnosiła się uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Przytoczone wyżej zapatrywania, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organ nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich (wyrok WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2012 r. II SA/Bk 606/12).

W cyt. uchwale z 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów, także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że podstawą wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z [...] września 2011 r., określającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę w miejscowościach [...] i [...] był m. in. przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Przepis ten wskazywał, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć innych niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął zatem rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia jako organ pierwszej instancji, realizując przypisane mu uprawnienia organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej, w odniesieniu do inwestycji realizowanej przez Gminę.

Dopuszczenie możliwości skutecznego złożenia przez Gminę [...], reprezentowaną przez jej organ - Burmistrza, który był uprawniony do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej, stopnia podstawowego i wyższego, między którymi spór sprowadzałby się do obrony własnych, przeciwstawnych stanowisk odnośnie do prawidłowości decyzji zakwestionowanej przez organ wyższego stopnia. Sytuację taką Sąd uznał za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu, co do zasady, stronami w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, są strony postępowania zwykłego. Nie jest przy tym wykluczony udział w charakterze stron innych jeszcze podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, jednak z uwagi na specyficzny charakter i przedmiot postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w niniejszej sprawie takie ewentualne rozszerzenie kręgu stron nie może obejmować jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie przez organ odwoławczy o braku podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność takiego wniosku, Sąd uznał za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od wyroku z 26 kwietnia 2017 r. wniosła Gmina [...], wnosząc o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz 156 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie wskazanych przepisów Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] przysługuje prawo do wydania orzeczenia,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016r.,

art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g.) i art. 29 k.p.a. przez uznanie, że Gmina [...] nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co stanowi naruszenie fundamentalnej konstytucyjnej zasady ochrony praw jednostki samorządu terytorialnego.

Dodatkowo strona podniosła zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie z [...] września 2016 r. na skutek niewyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

W oparciu o przepis art. 187 p.p.s.a. Gmina [...] wniosła ponadto o rozważenie przez Sąd skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o następującej treści: "Czy Gmina może być stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez burmistrza tej gminy jako organ administracji publicznej, w sytuacji gdy na skutek tej decyzji Gmina jako inwestor zrealizowała inwestycję polegającą na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę mieszkańców gminy, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności narusza jej interes prawny bowiem orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej będzie miało wpływ na inne będące w obrocie prawnym orzeczenia wydawane w procesie inwestycyjnym oraz trwałość inwestycji."

Uzasadniając podane podstawy kasacyjne strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ Gminy [...] nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, nie dochodzi więc w tym przypadku do łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Gmina jako osoba prawna jest władną do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i może występować w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego. Jednostka występuje zatem jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że gmina może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy znajdzie się w sytuacji podmiotu żądającego czynności od jakiegoś organu administracji publicznej lub też gdyby ze względu na treść obowiązującej normy prawnej zmuszona była wystąpić w danym stosunku administracyjno - prawnym w charakterze podmiotu administrowanego. Inaczej mówiąc, gmina wówczas może znaleźć się w sytuacji strony, gdy na takich samych zasadach, jak np. obywatel, podlegać będzie ustawowo określonej kompetencji jakiegoś organu administracji publicznej (K. J. Antkowiak, Organ gminy a jej interes prawny, Kwartalnik Prawa Publicznego 5/1/2, 121-144 wydanie 2015 r. str. 122). Stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu, przyjmowane było także w orzecznictwie (wyrok NSA z 7 maja 2015r. I OSK 2188/13). W powołanym wyroku wskazano zarazem, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ - czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji.

Uzasadniając wniosek o skierowanie pytania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego strona wskazała, że w wyniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...] września 2011 r. zostały dokonane czynności skutkujące utratą przez organy administracyjne możliwości działania w tych sprawach w drodze aktu administracyjnego i w trybie uregulowanym przepisami postępowania administracyjnego. Wybudowana została sieć wodociągowa oraz zawarta została umowa cywilnoprawna na użyczenie ww. infrastruktury. W sytuacji, gdy ww. inwestycja została zrealizowana, stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej mijałoby się zarówno zasadami współżycia społecznego jak i z celami, którym służy uregulowana w k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący realizując inwestycję działał w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznej decyzji środowiskowej. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej będzie miało wpływ na inne orzeczenia wydawane w procesie inwestycyjnym i może mieć wpływ na trwałość inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2011 r. nr [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę w miejscowościach [...] i [...]. Przedstawiony Sądowi I instancji spór odnośnie do posiadania przez Gminę [...] interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], rozstrzygnięty został przez Sąd I instancji bez naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zaakcentował, jako mającą kluczowe znaczenie, pozycję ustrojową gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, poprawnie stwierdzając - z odwołaniem się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), iż włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, czyniąc to we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność. Zasada ta koresponduje jednocześnie z zasadą przyjętą we wskazanym w podstawach kasacyjnych przepisie art. 2 ust. 1 u.s.g., w świetle którego gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wykonywanie przez gminę zadań publicznych odbywa się jednakże na zasadzie decentralizacji - samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, zatem nie ma żadnego przeciwstawienia pomiędzy nim a państwem. Samorząd terytorialny wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji), czyniąc to jednakże przez swoje organy. Organy gminy (wójt/burmistrz/prezydent miasta) są zatem z jednej strony organami osoby prawnej - gminy (organami wykonawczymi), a z drugiej organami administracji publicznej. Zasadniczo, w pierwszym przypadku podejmują działania o charakterze niewładczym w formach cywilnoprawnych, zaś w drugim – w formach władczych, na zasadzie imperium. Nie zmienia to jednak faktu, że w obu tych przypadkach organy gminy realizują zadania publiczne – zadania państwa niezastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, to z teoretycznego punktu widzenia, decyzje są wydawane przez te organy w imieniu gminy, ale z uwagi na państwowy wymiar samorządu terytorialnego, są także wydawane w imieniu państwa. W praktyce, z uwagi na fakt upoważnienia w określonej normie do działania w formie decyzji danej kategorii organu, decyzje te kwalifikuje się w pewnym uproszczeniu jako decyzje ustawowo upoważnionego organu. W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzje działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym (dobrem ogółu) a uzasadnionym interesem jednostki. Organ działa w oparciu o zasadę praworządności realizując porządek państwowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. II OSK 1777/15).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje to, że w postępowaniu zwyczajnym, którego dotyczyła kwestionowana przez Gminę [...] działalność jurysdykcyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydając decyzję z [...] września 2011 r. nr [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę w miejscowościach [...] i [...], Wójt Gminy [...] w sposób władczy realizował przypisane temu organowi zadanie wynikające z art. 75 ust. 1 pkt 4 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 39 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do zadania własnego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest sprawa dotycząca realizacji kanalizacji ściekowej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wykluczenie Gminy [...] z kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem była decyzja wydana przez organ tej gminy, nie nastąpiło z naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż jednostka samorządu terytorialnego, w sprawach, w których wykonuje zadanie publiczne poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, nie ma własnych praw, ani prawnie chronionych interesów. Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, co przekłada się na uznanie, że nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwowe, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla innych organów państwowych. Sąd I instancji trafnie odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w świetle którego rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednakże organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas tenże organ będzie zobowiązany mieć na uwadze interes jednostki samorządu terytorialnego w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie, działającego zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.).

Na ocenę dotyczącą kwestii legitymacji procesowej skarżącej Gminy w postępowaniu nieważnościom rzutuje również stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli tych decyzji w toku instancji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż postępowania te nie dotyczą dochodzenia tychże interesów.

Wnioski, wyprowadzone przez Sąd I instancji odnośnie do spornych uprawnień procesowych Gminy [...], odpowiadają również stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w ww. wyroku z 29 października 2009 r. K 32/08, wyraził zapatrywanie, że włączenie organów samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

Uwzględnienie powyższego musi prowadzić do wniosku, że w postępowaniu, w którym Gmina realizuje zadanie z zakresu administracji publicznej w formie władczej (realizacji wodociągu/kanalizacji), Gmina ta nie może dochodzić (bronić) "swojego" interesu prawnego w tym postępowaniu (bądź w postępowaniu kontrolnym, nadzorczym, czy sądowoadministracyjnym) jako osoba prawna. W jednym i drugim przypadku realizuje ona bowiem w istocie zadanie państwa (a nie własny interes prawny, jako osoba prawna).

Nie można zaś w demokratycznym państwie prawnym przyznać gminie (państwu) podwójnej roli – organu władzy, który rozstrzyga o prawach i obowiązkach i strony postępowania, które prowadzi do tego władczego rozstrzygnięcia. Naruszałoby to zasadę "równości broni", wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Samorząd pełni rolę służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może więc mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Skoro wójt/burmistrz/prezydent miasta realizuje zadanie publiczne (zadanie gminy) we władczej formie decyzji administracyjnej, to w tej samej sprawie nie może on występować jako strona, powołując się na to, że realizuje interes prawny tej gminy, ponieważ w istocie realizuje on "ten sam interes publiczny", to samo zadanie publiczne.

Wskazane powyżej wnioski rozciągają się bowiem także na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia to – jak wywodzi skarżąca - że organ Gminy [...] nie posiada kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, a zatem nie dochodzi w tym przypadku do łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Przedstawione powyżej założenie ustrojowe, istotne z punktu widzenia uprawnień procesowych gminy w administracyjnym toku instancji, nie zmieniają się bowiem w sytuacji, kiedy trybowi nadzwyczajnemu poddana jest decyzja wydana przez dany organ, w tym organ wykonawczy gminy. Wtedy ani ten organ, ani związek publicznoprawny w imieniu którego organ działa i opowiadający materialnie za jego działalność, nie są stronami postępowania, gdyż interesy państwa i innych związków publicznoprawnych w tym postępowaniu wyczerpują działające w trybie nadzwyczajnym właściwe organy administracyjne. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. II OSK 1777/15). Należy zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku wydanym przed podjęciem uchwały z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, tj. wyroku z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, przy czym zauważyć trzeba, że w orzecznictwie wyrażono w tym zakresie również stanowisko odmienne (zob. np. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., I OSK 2058/12 oraz z 22 października 2014 r. I OSK 568/13). Ponadto, w najnowszym orzecznictwie, uwzględniającym stanowisko przyjęte w ww. uchwale przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego (zob. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1125/19), jak i nadzwyczajnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r. I OSK 2277/16; z 14 marca 2017 r., II OSK 1777/15). Jednostka ta nie staje się stroną postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Stanowisko to uzasadniane jest tym, że celem postępowania nadzwyczajnego (tu: postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja taka nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko takie aprobuje w całości przypominając, że system prawa przewiduje instytucje mogące służyć w przypadku takim, jakiego dotyczy rozpoznawana sprawa, do podważenia – jako niezgodnej z prawem – kwestionowanej przez Gminę decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2016 r. np. w drodze sprzeciwu prokuratora, o którym mowa w art. 184 § 1 k.p.a.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazać trzeba, że statuuje on zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, której przejawem jest nadanie tym jednostkom osobowości prawnej i wyposażenie je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Konstytucja ustanawia zarazem sądowe gwarancje tej samodzielności (art. 165 ust. 2). Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26.).

Jak wskazano w uchwale o sygn. I OPS 2/15, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji) akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Ochrona sądowa w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. powołane w uchwale I OPS 2/15 tezy wyroku TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Przyjmując, że szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale w sprawie I OPS 2/15 nie podzielił poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym.

Zauważyć jednakże trzeba, że w niniejszym postępowaniu legitymacja skargowa strony nie była kwestionowana i przejawem zrealizowania przez stronę prawa do sądu jest m.in. kwestionowany wyrok Sądu I instancji rozpoznający merytorycznie jej skargę.

Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że na gruncie tej sprawy nie ma podstaw do skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści proponowanej przez stronę. Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a., przesłankę przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości odnoszących się do konkretnych przepisów prawa. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła ta przesłanka będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek w przypadku uchwał konkretnych owa rozbieżność nie jest koniecznym elementem skutecznego wniosku o podjęcie uchwały. Na gruncie niniejszej sprawy, której granice wyznaczają podstawy kasacyjne wskazane przez stronę, zaistnienia przesłanki "pojawienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości" Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Zaskarżony wyrok nie narusza ponadto art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 k.p.a., gdyż wbrew wskazaniu skarżącej, Sąd I instancji nie wyraził przypisanego mu przez stronę zapatrywania, że w postepowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie wskazanych przepisów Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] przysługuje prawo do wydawania orzeczeń. Nie doszło także, na skutek jego wydania, do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., gdyż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez Sąd I instancji właściwe rozważone i ocenione.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.