Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/13 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1555/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2013r., znak ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013r., znak ... działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zw. dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 10 maja 2013r., znak ... odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr ..., z dnia 2 lipca 2004r., znak ... utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. nr ... z dnia 20 maja 2004r., znak ..., w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego rozbiórki budynku fabrycznego zlokalizowanego na działce przy ul. K. ... w T. M..

Organ oparł powyższe rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 2 lipca 2004r., Nr ..., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. z dnia 20 maja 2004r., Nr ... w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego rozbiórki budynku fabrycznego zlokalizowanego na działce przy ul. K. ... w T. M., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2004r. oraz decyzji z dnia 20 maja 2004r. decyzją z dnia 26 września 2005r., znak: ..., utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia 14 listopada 2005r., znak: ..., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia wojewódzkiego oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu stopnia powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 92/06, oddalił skargę P. K. na ww. decyzję GINB z dnia 14 listopada 2005r.

P. K. złożył 13 kwietnia 2013r. ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji PINB z dnia 20 maja 2004r. Postanowieniem z dnia 10 maja 2013r., GINB na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ł. WINB z dnia 2 lipca 2004r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w T. M. z dnia 20 maja 2004r.

P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem GINB z dnia 10 maja 2013r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013r. utrzymał w mocy postanowienie GINB z dnia 10 maja 2013r. i stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Ł. WINB z dnia 2 lipca 2004r., która była już przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, zakończonego decyzją GINB z dnia 26 września 2005r., utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia 14 listopada 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z dnia 2 lipca 2004r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To, może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2005r. utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2005r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2004r. była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 92/06, oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2005r. Organ II instancji stwierdził, że podnoszona argumentacja oraz fakt, że w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem sąd oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2004r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, obliguje organ do utrzymania w mocy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, to jest art. 6, 7, 61, 77 k p a. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że w niektórych sytuacjach wydanie wyroku prawomocnego nie stanowi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oraz, że organ II instancji nie analizował ani treści żądania o stwierdzenie nieważności, ani też nie zbadał czy okoliczności przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności były Sądowi znane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach rozstrzygnięcia, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 k. p. a. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, czyli jej legitymacji lub też wykazania tego, że nie istnieją inne przeszkody prawne do rozpoznania tej sprawy. W ocenie Sądu, takimi przeszkodami będą zarówno sytuacja, gdy przepis szczególny wskazuje na brak możliwości prowadzenia postępowania w określonym zakresie (np. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz.U. z 2012r. poz. 1187), jak i okoliczność, że dana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji ostateczną decyzją.

Zdaniem Sądu, z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że decyzją z dnia 26 września 2005r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2004r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia 14 listopada 2005r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu wykazanie, że decyzja nim objęta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uniemożliwia prowadzenie kolejnego postępowania w tym zakresie, albowiem decyzja kończąca takie postępowanie w sposób merytoryczny (tj. odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność) byłaby dotknięta wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii nie może się toczyć, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie przewidzianym prawem takiego rozstrzygnięcia stworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Sąd I instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie dopiero po wzruszeniu decyzji z dnia 14 listopada 2005r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 września 2005r. możliwe byłoby ponowne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 2 lipca 2004r. Niezależnie od tego, czy decyzja z dnia 14 listopada 2005r. była przedmiotem oceny jej legalności przez WSA w Warszawie, czy też takiej kontroli nie byłaby poddana rację ma organ, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa do prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z dnia 2 lipca 2004r.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009r. w sprawie I OPS 6/09, zgodnie z którym żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a ) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Przyczyną, dla której w niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 14 listopada 2005r., nie zaś kontrola legalności decyzji z dnia 2 lipca 2004r. przez sąd administracyjny.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również fakt, że postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2004r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu stopnia powiatowego z dnia 23 marca 2004r. (rozstrzygnięć, które poprzedzały wydanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności). Wprawdzie zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013r. w sprawie I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to jednak do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie sytuacja przedstawiona w uchwale nie mogła mieć zastosowania. Ocena prawna przedstawiona w ww. uchwale wiąże sąd tylko w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano następnie inną decyzję. A zatem pomiędzy tymi dwoma rozstrzygnięciami musi istnieć taki związek, że wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej.

W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Analiza uzasadnienia postanowienia z dnia 7 czerwca 2011r., wskazuje, że przyczyną, dla której postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego był fakt wcześniejszego wydania postanowienia z dnia 29 grudnia 2003r. mającego ten sam przedmiot. Decyzja z dnia 2 lipca 2004r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 maja 2004r. nie były oparte na postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2004r., lecz były konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 stycznia 2004r. Skoro ta ostatnia decyzja była poprzedzona wydaniem postanowienia z dnia 29 grudnia 2003r. wstrzymującego roboty rozbiórkowe, to wydanie decyzji z dnia 14 stycznia 2004r. spowodowało, że postanowienie to "upadło", a nawet wyeliminowanie decyzji wydanej w następstwie wstrzymania robót budowlanych (w oparciu o art. 51 § 1 ustawy - Prawo budowlane) nie uprawnia organu do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tym samym zakresie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że istnieje związek materialnoprawny pomiędzy postanowieniem z dnia 23 marca 2004r. oraz utrzymującym go w mocy postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2004r., a decyzją będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Sąd uznał również, że nie może wziąć pod uwagę faktu, że decyzja z dnia 20 maja 2004r. została wydana przed uostatecznieniem się decyzji z dnia 4 marca 2004r., eliminującej z obrotu prawnego decyzję z dnia 14 stycznia 2004r., gdyż kwestia ta winna być oceniona przez organ w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 14 listopada 2005r. oraz sąd, któremu poddano pod kontrolę to rozstrzygnięcie. Odmienne rozstrzygnięcie stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności nakazuje organowi dwukrotnie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w przypadku wniesienia przez stronę odwołania (zażalenia). Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że organ odwoławczy bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania przez siebie rozstrzygnięcia. Dnia 2 lipca 2004r. w sposób ostateczny wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję z dnia 14 stycznia 2004r. (decyzją z dnia 25 maja 2004r.).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości stawki minimalnej na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu powiększonych o stawkę podatku od towarów i usług oświadczając, że ww. opłata nie została zapłacona w całości jak również w jakiejkolwiek jej części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 10, 77 § 1, 15 oraz art. 157 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uzasadnienia decyzji PINB w T. M. nr ... jasno wynika, że została ona wydana w związku z postanowieniem PINB w T. M. nr ..., z dnia 23 marca 2004r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2004r., nr ... Dlatego też zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

Na marginesie skarżący wskazał na wewnętrzną sprzeczność twierdzeń Sądu I instancji, który z jednej strony postanowienie PINB w T. M. nr ..., z dnia 23 marca 2004r., utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia 26 kwietnia 2004r., nr ..., uznaje za rozstrzygnięcie poprzedzające wydanie decyzji PINB w T. M. nr ..., z dnia 20 maja 2004, znak: ..., utrzymanej w mocy decyzją Ł. WINB nr ..., z dnia 2 lipca 2004r., znak: ..., z drugiej zaś stwierdza, że ww. decyzje nie były na tym postanowieniu oparte (strona 5 uzasadnienia wyroku ).

W ocenie skarżącego, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ rozstrzygając kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 2 lipca 2004r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w T. M. z dnia 20 maja 2004r. pominęły kluczową dla sprawy okoliczność wydania przez GINB postanowienia z dnia 7 czerwca 2011r., w którym stwierdził nieważność postanowienia Ł. WINB z dnia 26 kwietnia 2004r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w T. M. z dnia 23 marca 2004r.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchylone postanowienia pozostawały w bezpośrednim związku z decyzją Ł. WINB z dnia 2 lipca 2004r. oraz poprzedzającej ją decyzją PINB w T. M. z dnia 20 maja 2004r. Tym samym zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a w konsekwencji stanowisko GINB, który ograniczył się do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, uznać należało za nieprawidłowe. Skoro stwierdzono nieważność postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do funkcjonowania obrocie pranym decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Z treści art. 51 ust. 1 wynika bowiem, że warunkiem podjęcia przewidzianych tam decyzji jest wcześniejsze wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ( Z. Kostka: Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 172).

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wobec ujawnienia nowych okoliczności w sprawie, tj. wydania przez GINB postanowienia z dnia 7 czerwca 2011r., stwierdzającego nieważność postanowienia Ł. WINB z dnia 26 kwietnia 2004r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w T. M. z dnia 23 marca 2004r. nie zachodziła tożsamość przedmiotowa sprawy. Dlatego organ zobowiązany był, wbrew stanowisku przedstawionemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz dokonania merytorycznej oceny wniosku, która była możliwa dopiero w drugiej, właściwej fazie tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Jak wyżej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 902/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rzeczą Sądu I instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku P. K. z dnia 13 kwietnia 2013r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr ... z dnia 2 lipca 2004r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. nr ... z dnia 20 maja 2004r., w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego rozbiórki budynku fabrycznego zlokalizowanego na działce przy ul. K. ... w T. M..

Przywołany wyżej przepis był kluczowy dla dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2013r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania Sądu I instancji koncentrowały się na ocenie wystąpienia tożsamości spraw wywołanych wnioskami skarżącego. Przesądzenie tej kwestii było z kolei podstawą dokonanej przez Sąd oceny zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który - podzielając stanowisko organu - uznał, że pomiędzy sprawą z pierwszego wniosku P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2004r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 maja 2004r., a jego kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie zachodzi tożsamość spraw, wykluczająca merytoryczne rozpatrzenie drugiego wniosku. Zauważyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty zupełnie pominął przepis art. 61a § 1 k.p.a. Brak zarzutu odnoszącego się do art. 61a § 1 k.p.a. z jednej strony każe przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania omawianego przepisu, a jednocześnie nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu badać sprawy w tych granicach. W konsekwencji nie mogło być skuteczne podważone stanowisko Sądu I instancji za pomocą innych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, z pominięciem zarzutu odnoszącego się do przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższych wad konstrukcyjnych nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 10, 15 oraz 157 § 3 k.p.a.

Wskazanego przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stosował, ponieważ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., nr 6, poz. 18), zmieniającej ustawę z dniem 11 kwietnia 2011r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał wnikliwej analizy obu wniosków o stwierdzenie nieważności, zarzutów skargi i prawidłowo wywiódł, że ponowny wniosek nie zawierał zmian w stosunku do uprzednio złożonego i rozpoznanego wniosku. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że decyzja z dnia 2 lipca 2004r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 maja 2004r. nie były oparte na postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2004r. (utrzymującym w mocy postanowienie z dnia 23 kwietnia 2004r. o wstrzymaniu rozbiórki), lecz były konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 stycznia 2004r. nakazującej zaniechanie robót rozbiórkowych (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd I instancji słusznie wskazał, że mimo iż takie było stwierdzenie w decyzji z dnia 20 maja 2004r. (której nieważności domaga się skarżący kasacyjnie w niniejszym postępowaniu), to jednak skoro decyzja ta poprzedzona była wydaniem postanowienia z dnia 29 grudnia 2003r. Nr ..., wstrzymującym roboty rozbiórkowe (na podstawie art. 50 Prawa budowlanego), to wydanie decyzji z dnia 14 stycznia 2004r. nakazującej zaniechanie robót rozbiórkowych (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) spowodowało, że postanowienie to "upadło". Wyeliminowanie decyzji wydanej w następstwie wstrzymania robót budowlanych (decyzją o stwierdzeniu nieważności z dnia 4 marca 2004r. Nr ...) nie uprawniało organu do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że nie można twierdzić, że istnieje związek materialno-prawny pomiędzy postanowieniem z dnia 23 marca 2004r. oraz utrzymującym je postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2004r. (które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją z dnia 7 czerwca 2011r.), a decyzją będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że organ administracji publicznej ani Sąd I instancji oceniając kwestię tożsamości spraw nie zwróciły uwagi na to, że w decyzji z dnia 20 maja 2004r. organ powołał się na postanowienie z dnia 23 marca 2004r., którego nieważność została stwierdzona decyzją z dnia 7 czerwca 2011r. Prawidłowa była ocena organu - zasadnie zaakceptowana przez Sąd I instancji - że żądanie zawarte w ponownym wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 13 kwietnia 2013r. wykazuje tożsamość ze sprawą z pierwszego wniosku z 2005r., zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2005r., która podlegała kontroli WSA w sprawie VII SA/Wa 92/06. Sąd w sprawie tej rozważył z urzędu wszystkie okoliczności (podstawy) nieważnościowe, a więc nie tylko te wskazywane przez skarżącego.

Należy podkreślić, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2005r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2004r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 maja 2004r., jak też moc wiążąca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na tę decyzję, nakazują uznać, że sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego rozbiórki budynku fabrycznego została już prawomocnie rozpoznana. Przedmiotem bowiem takiego postępowania, niezależnie od zarzutów i twierdzeń strony inicjującej takie postępowanie jest zbadanie czy decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nie jest związany zakresem wniosku. Wydanie zatem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że dokąd decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to nie może toczyć się inne postępowanie w tym przedmiocie.

Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., który zawiera normę o charakterze ustrojowym nie jest usprawiedliwiony, gdyż Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, o czym rozstrzygnął w wyroku. Wydanie wyroku przez Sąd I instancji niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjne za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.