Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 635/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje [...] P. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

UZASDADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego, po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej także jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego we W. z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z [...] maja 2021 r. (data wpływu), skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2019.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. W odpowiedzi, skarżący zakwestionował zasadność wezwania i stwierdził, że wnioskowana przez niego o udostępnienie informacja, nie stanowi informacji publicznej przetworzonej.

W dniu [...] kwietnia 2021 r., Dyrektor Zakładu Karnego we W. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej uznając, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, a ten nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie, podnosząc, że zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej jest wadliwe. Jego zdaniem organ jest w posiadaniu żądanej przez niego informacji znajdującej się w Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności, a jej udostepnienie wymaga jedynie anonimizacji kilku dokumentów.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że informacja żądana przez skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu akt wielu postępowań skargowych, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostały by bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego we W.. Zakład Karny nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca od wielu lat przebywa w zakładach karnych oraz treść licznych innych wniosków kierowanych do organów Służby Więziennej należy stwierdzić, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą. Przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, w szczególności, że dostęp osoby pozbawionej wolności do określonych dokumentów oraz informacji o przysługujących mu uprawnieniach regulują odrębne przepisy m.in. Kodeks karny wykonawczy. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej korzystać należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie przysługujących praw.

W skardze do sądu administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, przyznanie prawa pomocy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wysłanej korespondencji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, skarżący podniósł, że organy obu instancji błędnie uznały, iż żądane informacje stanowią informacje przetworzone. Żądane informacje można wygenerować z Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, a anonimizacja kilku dokumentów nie może być uznana za przetworzenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na informacje dostępne organowi z urzędu, podniósł, że skarżący od 2007 r. odbywa kary pozbawienia wolności. Manifestuje swoje negatywnie nastawienie do organów państwowych poprzez wykorzystywanie swoich uprawnień celem wywołania u nich niepotrzebnych czynności (dziennie wysyłał nawet kilkadziesiąt listów kierowanych do różnych instytucji, w tym organów Służby Więziennej i sądów) z licznymi żądaniami często tożsamymi, w celu generowania zbędnych jemu oraz innym osobom czynności administracyjnych oraz liczne wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł w całości stanowisko zaprezentowane w skardze. W ocenie pełnomocnika błędem organu jest traktowanie wniosku skarżącego jako dostępu do informacji przetworzonej. W tym zakresie przywołał wyroki sądów administracyjnych wskazujące na słuszność takiego stanowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawy o tożsamym przedmiocie w tym również między tymi samymi strona były już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (v. wyroki z 7 października 2021 r., II SA/Lu 505/21 i II SA/Lu 510/21, z 15 października 2021 r., II SA/Lu 478/21 i II SA/Lu 479/21, z 5 października 2021 r., II SA/Lu 486/21).

Z uwagi na tożsamość istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego tych spraw oraz szacunek dla dotychczasowego dorobku prawnego, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte w przywołanych wyrokach stanowisko, uznając je za własne.

Dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną czy prostą. O ile bowiem dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Poza sporem pozostaje kwestia tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Spór dotyczy tego, czy żądanie skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy: proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14).

Co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, w orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK 140/14).

W ocenie Sądu analiza żądania skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej.

Żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego we W., uznane za zasadne i częściowo zasadne w 2019 r.

W ocenie Sądu zasadne są argumenty organów wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu Karnego. Skarżący i jego pełnomocnik nie mają przy tym racji twierdząc, że żądane informacje są dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 26 maja 2021 r. (IV SA/Po 229/21), wydanym w sprawie wniosku o podobnej treści, złożonego przez inną osobę osadzoną, odpowiedzi na skargi "są sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci".

Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. W analizowanym przypadku spełnione są wszystkie przesłanki, które orzecznictwo sądowe wskazuje jako kwantyfikatory pojęcia "informacji przetworzonej". Konkludując: objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej.

W związku z tym w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 3 ust. 1

pkt 1 u.d.i.p. i zweryfikować, czy udostępnienie skarżącemu żądnej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bezsporne jest, że skarżący nie wykazał tej przesłanki, gdyż w odpowiedzi na wezwanie organu w tym zakresie, nie odniósł się do kwestii interesu publicznego, lecz zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych. Oczywiście, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, powinien dokonać weryfikacji tej przesłanki, od tego bowiem zależy prawidłowe rozpatrzenie wniosku (przygotowanie i udostępnienie informacji przetworzonej bądź odmowa – w formie decyzji). Z równie oczywistych względów weryfikacja tej przesłanki przez organ wymaga podania przez wnioskodawcę argumentów, przemawiających w jego ocenie za tym, że udostępnienie informacji przetworzonej temu podmiotowi jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca nie przedstawi żadnych argumentów w tym zakresie, organ nie ma danych pozwalających na weryfikację, czy taki szczególny interes publiczny występuje w tym konkretnym przypadku.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i prawidłowo uznały, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego. Zasadne są argumenty organu odwoławczego, trafnie odwołującego się do sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Racjonalne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym są argumenty organu, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bardziej niż z interesem publicznym związane z jego sytuacją osobistą. Wobec braku jakichkolwiek argumentów przeciwnych ze strony skarżącego, trzeba zgodzić się z organem, że wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Zasadność tych argumentów potwierdza bardzo duża liczba wniosków i postępowań, w tym sądowych, inicjowanych przez skarżącego, co jest okolicznością znaną sądowi z urzędu, jak również obydwu stronom sporu.

Z powyższych przyczyn podniesione w skardze i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do powoływanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r. (IV SA/Po 314/21), należy stwierdzić, że Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w tym wyroku. Wyrok ten dotyczył innej osoby osadzonej, składającej analogiczne wnioski (w znacznych ilościach) do administracji aresztów śledczych i zakładów karnych. Wypada odnotować, że ten sam WSA w Poznaniu w innym wyroku, z 26 maja 2021 r. (IV SA/Po 429/21, przywołanym wyżej) oddalił skargę tego samego osadzonego w sprawie dotyczącej identycznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dalszej kolejności można zauważyć, że w sprawie podobnych wniosków R. S., kierowanych do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, WSA w Warszawie oddalił skargi na decyzje odmawiające udostępnienia informacji, oparte na tej samej przesłance, tj. kwalifikacji żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej (wyroki z 15 lutego 2021 r., w sprawach II SA/Wa 1764/20 i II SA/Wa 1692/20).

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 68).