Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6377/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 2 art 13 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 48/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w Z. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 48/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w Z. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa S. (dalej: "organ") w przedmiocie informacji publicznej – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku); zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. S. zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) wniosku złożonego przez R. sp. z o. o. w K. o udzielenie przyrzeczenia zawarcia umowy dzierżawy gruntów znajdujących się w zarządzie Nadleśnictwa S. wraz z załącznikami,

2) wezwania z dnia [...] czerwca 2018 r. do uzupełnienia wniosku o udzielenie przyrzeczenia skierowanego przez organ do R. sp. z o. o.

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] organ odmówił Stowarzyszeniu dostępu do wskazanej wyżej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej – "u.d.i.p."). Decyzja ta wskutek jej zaskarżenia została utrzymana w mocy przez organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, WSA wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 545/19, uchylił obie powołane wyżej decyzje. WSA wskazał, że organ przedłożył niekompletne akta sprawy, a ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), co uniemożliwiło kontrolę legalności działania organu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ decyzją z [...] lutego 2020 r. ponownie odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku, stwierdzając, że informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie udostępnił informację zawartą w pkt 2 wniosku. Po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, WSA wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. III SA/GI 278/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że organ nie wykazał w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przez organ przyczyny muszą być natomiast wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wyrok z 6 sierpnia 2020 r., sygn. III SA/GI 278/20 stał się prawomocny z dniem 21 listopada 2020 r. natomiast akta administracyjne zostały zwrócone organowi w dniu 18 grudnia 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2021 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia sprawy zostaje wyznaczony na dzień [...] stycznia 2021 r. Termin ten następnie został przedłużony do [...] lutego 2021 r., o czym Stowarzyszenie zostało poinformowane pismem z dnia [...] stycznia 2021 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie złożyło do WSA skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:

- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji w ustawowym 14-dniowym terminie, a także poprzez brak podstaw do korzystania z przesłanek określonych w tym przepisie, z uwagi na upływ 2 lat, oraz wskazywanie nieuzasadnionych, ogólnych, nieskonkretyzowanych przyczyn przedłużania wniosku o udostępnienie informacji do maksymalnie dwóch miesięcy,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p, poprzez niezrealizowanie podmiotowego i przedmiotowego obowiązku ustawowego w zakresie udostępnienia posiadanej informacji, mającej charakter informacji publicznej w określonym ustawowo terminie, bez podstaw do przedłużenia udzielenia informacji o kolejne dwa miesiące, a de facto do ponad dwóch lat.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź w terminie określonym przez WSA oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniosło o przyznanie na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, że od dwóch lat organ używa tych samych argumentów przedłużając maksymalnie czas do załatwiania sprawy do dwóch miesięcy, w dwóch przypadkach nawet przekraczając ten termin, bez wskazania na czym polega skomplikowany charakter sprawy, i jakie czynności będą podejmowane aby "skomplikowany charakter sprawy" wyjaśnić. Jako niedopuszczalny Stowarzyszenie uznało także argument sytuacji pandemicznej.

Zdaniem Stowarzyszenia, nawet jeśli by przyjąć, że początek terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2020 r., to sprawa powinna być załatwiona w pierwszy dzień roboczy 2021 r. bez prawa do przedłużania. Okres dwóch lat od złożenia wniosku był wystarczający na zasięgnięcie opinii prawnych, konsultacje z przełożonymi, zapoznanie się z orzecznictwem, komentarzami w sprawie tajemnicy przedsiębiorcy, zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Ponadto udostępnienie żądanej informacji nie wymagało szczególnego nakładu czasu pracy czy zaangażowania pracowników, bowiem sprowadzało się do zeskanowania pisma.

Stowarzyszenie uznając, że organ pozostaje w rażącej bezczynności poprzez nieuzasadnione zastosowanie trybu przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, wniosło o zastosowanie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") i przyznanie sumy pieniężnej, która będzie miała charakter kompensacyjny oraz prewencyjno-represyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w razie uznania przez WSA, że w sprawie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na udzielenie Stowarzyszeniu w dniu [...] lutego 2021 r. informacji będącej przedmiotem wniosku.

Organ podkreślił, że bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2020 r. wraz ze zwrotem akt przez Sąd. W pierwszej kolejności organ zweryfikował kompletność i uporządkowanie akt przekazanych przez Sąd, który to fakt został odnotowany w notatce służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r., po czym niezwłocznie przystąpił do zbadania podstaw udostępnienia informacji publicznej, w szczególności przeprowadzając ponowne badanie kwestii spełniania przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dokumentów. Organ podkreślił, że 14- dniowy termin wynikający u.d.i.p. został dodatkowo uszczuplony przez przypadające w omawianym okresie święta Bożego Narodzenia, przez co w okresie tym przypadło zaledwie 8 dni roboczych, co stanowiło dodatkową przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy w przewidzianym ustawą podstawowym terminie. Co więcej, pracownik merytoryczny odpowiedzialny wcześniej za prowadzenie sprawy, mający najszerszą wiedzę w jej przedmiocie, przebywał od [...] lipca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. na zwolnieniach lekarskich, a także w izolacji domowej, co było wynikiem zakażenia COVID-19. Wiązało się to z koniecznością zaangażowania nowych pracowników do badania istotnych dla sprawy okoliczności, którzy nie posiadali porównywalnej wiedzy o stanie sprawy, zawartości dokumentów i informacjach w nich zawartych. Również dokonywanie weryfikacji informacji na zagranicznych stronach internetowych wymagało dodatkowego nakładu wysiłku, czasu i zaangażowania ze strony pracowników organu oraz wielokrotnych konsultacji natury inżynieryjno-technicznej, co było znacznie utrudnione, bowiem w okresie od [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. trzech kolejnych pracowników biurowych przebywało na zwolnieniu lekarskim, w izolacji domowej lub kwarantannie w związku z zakażeniem, podejrzeniem zakażenia COVID-19. Zagrożenie rozprzestrzeniania pandemii wymusiło na organie wprowadzenie wśród pracowników pracy zdalnej, która w oczywisty sposób utrudniała komunikację między pracownikami i weryfikację efektów pracy poprzez porównywanie odnalezionych informacji z treścią dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pomimo próby dotrzymania wskazanego w piśmie do skarżącego terminu, organ nie zdołał dokonać pełnej analizy w sprawie do tego dnia, w związku z czym ponownie był zmuszony wydłużyć termin rozpoznania wniosku do [...] lutego 2021 r., zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Organ nie zgodził się z zarzutami, że ocenie w niniejszym postępowaniu miały podlegać wszystkie jego działania podjęte od stycznia 2019 r., skoro zwrot akt przez WSA nastąpił w dniu [...] grudnia 2020 r. W konsekwencji, nie doszło do przekroczenia terminów na rozpatrzenie wniosku, bowiem dwumiesięczny termin maksymalny na udzielenie informacji publicznej przewidziany w art. 13 ust. 2 u.i.d.p. i wynikający z korespondencji organu do skarżącego upływał [...] lutego 2021 r.

W dniu [...] marca 2021 r. do WSA wpłynęło pismo Stowarzyszenia, w którym przyznało ono fakt otrzymania w dniu [...] lutego 2021 r. wnioskowanej informacji publicznej i wniosło o umorzenie postępowania w zakresie wniosku zawartego w pkt 1 skargi, podtrzymując pozostałe żądania skargi.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że w sprawie przesądzone już wcześniej zostało, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jednocześnie skoro organ w dniu [...] lutego 2021 r., czyli już po wniesieniu skargi udostępnił Stowarzyszeniu wszystkie informacje objęte wnioskiem, to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie go do wydania aktu lub dokonania czynności. Tym samym WSA umorzył postępowanie w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania wniosku. WSA podkreślił przy tym, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość, nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania.

W ocenie WSA bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce i nadto nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. WSA podkreślił, że istotą u.d.i.p. jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Samo lakoniczne sformułowanie "skomplikowany charakter sprawy", bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 286 p.p.s.a. termin do załatwienia wniosku należało liczyć od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy. Podzielił jednak argumentację Stowarzyszenia, że uzasadnienia pism z [...] stycznia 2021 r. i z [...] stycznia 2021 r. nie zawierają wskazania faktycznych przyczyn przedłużenia terminu do udostępnienia informacji, gdyż za takie nie można uznać powołania się na sytuację pandemiczną w kraju jak i skomplikowany charakter sprawy, bez sprecyzowania czy wskazania na rodzaj trudności w udostępnieniu informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze, że wniosek został złożony w dniu [...] stycznia 2019 r., a organ dwukrotnie wyrokami został zobowiązany do dokonania prawidłowych ustaleń, opieszałość organu w tej sprawie jest oczywista. WSA wskazał również, że do czasu wystosowania pisma z [...] stycznia 2021 r. podjęte przez organ czynności sprowadzały się w zasadzie do uporządkowania i sprawdzenia kompletności akt sprawy zwróconych przez Sąd. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę WSA stwierdził, że nawet jeśli udostępnienie wnioskowanego dokumentu wymagało analizy informacji dostępnych w Internecie, w tym również na obcojęzycznych serwisach, czy chociażby konsultacji inżynieryjno-technicznych, co było - jak wskazał organ - szczególnie utrudnione ze względu na braki kadrowe, to okoliczności te należało wskazać w piśmie skierowanym do strony, a stanowiącym informację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo WSA zauważył, że organ przedłużył termin udostępnienia informacji do dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych i w ostatnim dniu tego terminu, już po złożeniu skargi na bezczynność, przesłał żądane informacje. Wobec powyższego WSA stwierdził, że z uwagi na znaczny upływ czasu (2 lata) od dnia złożenia wniosku, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

WSA uznał jednocześnie, że Stowarzyszenie w żaden sposób nie uzasadniło, aby poniosło szczególne szkody z powodu działania organu. Tymczasem wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Przepis ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, ze bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie WSA taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 4, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy WSA w istocie pośrednio stwierdził, iż organ nie dopuścił się takowej bezczynności, oddalając skargę w tym przedmiocie w drodze rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 wyroku.

II. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku zawiera w sobie również wskazanie, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż w toku prowadzonej sprawy doszło do bezczynności organu, która na dodatek miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ udostępnił informację publiczną w zgodnym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a wynikającym z pism z [...] stycznia 2021 r. i z [...] stycznia 2021 r. terminie, zaś w czasie potrzebnym organowi do udostępnienia informacji, podejmował on czynności konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż pismo z [...] stycznia 2021 r. o konieczności przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej oraz pismo z [...] stycznia 2021 r. o konieczności przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej nie spełniało wymogów formalnych stawianych przez przywołany przepis, podczas gdy oba przywołane wyżej pisma zawierały informacje o faktycznych powodach opóźnienia.

III. Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż bezczynność organu miała charakter kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż wszelkie czynności podejmowane przez organ były podyktowane uzasadnioną potrzebą należytego załatwienia sprawy, w szczególności związanych z możliwością uznania przedmiotu wniosku za tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 278/20.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 4 oraz zasądzenie od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, która jest zbieżna ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez który skarżący kasacyjnie próbuje wykazać brak spójności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), a z drugiej oddala skargę (pkt 3 wyroku). Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcie oddalające skargę (pkt 3 wyroku) odnosiło się wyłącznie do sformułowanego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd meriti przyjął, że skarżący nie wykazał przesłanek zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. i z tej przyczyny oddalił skargę w tym zakresie. Pomiędzy rozstrzygnięciem z pkt 2 i 3 wyroku WSA nie zachodzi relacja logicznego wynikania, stąd oddalenie skargi względem żądania przyznania sumy pieniężnej nie wykluczało stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – zarzuty II.1. i II.2. skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą przez WSA ocenę, że doszło do przekroczenia terminu na udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że skutecznie, dwukrotnie – w dniach [...] stycznia 2021 r. i z [...] stycznia 2021 r. - przedłużył termin udostępnienia informacji. Uwzględniając datę zwrotu akt organowi przez Sąd w dniu [...] grudnia 2020 roku, udostępnienie informacji w dniu [...] lutego 2021 roku było więc terminowe.

Art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim - co do zasady czternastodniowym – terminie, w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z przewidzianej treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że akta sprawy zostały zwrócone Nadleśniczemu w dniu [...] grudnia 2020 roku. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na udostępnienie przez organ informacji publicznej upływał w dniu 4 stycznia 2021 r. – 1 stycznia jest dniem ustawowo wolnym od pracy a 2 i 3 stycznia 2021 roku przypadały odpowiednio w sobotę i w niedzielę, a więc również w dni wolne od pracy. Kolejno w pismach z dnia [...] i [...] stycznia 2021 r. organ, korzystając z regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, który nastąpi odpowiednio, nie później niż do dnia [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. Organ wyjaśnił, że czynność przesunięcia terminu podyktowana jest utrzymującym się stanem epidemii z powodu COVID-19 oraz skomplikowanym charakterem sprawy.

Z powyższego wynika, że organ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważyć jednak należy, czy powiadomienia z [...] i [...] stycznia 2021 r. o niemożności realizacji wniosku w ustawowym terminie z uwagi na utrzymujący się stan epidemii COVID-19 oraz skomplikowany charakter sprawy, były wystarczające i zarazem skuteczne.

Wyeksponować trzeba, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże - co istotne - musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia.

Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że samo powołanie się na stan epidemii i skomplikowany charakter sprawy, bez konkretnego wskazania, jakie dodatkowe czynności organ w związku z tym zobowiązany jest podjąć i jak wpływają one na terminowość rozpoznania wniosku, jest dalece niewystarczające. Brak przekonywującego uzasadnienia przedłużenia terminu załatwienia sprawy musi prowadzić do wniosku, że organ nie miał podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym, wobec przekroczenia 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pozostawał w bezczynności. W realiach niniejszej sprawy, bezczynność organu zaistniała zatem na skutek niespełnienia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. niepodania powodów opóźnienia bezpośrednio związanych z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności – tak NSA w wyroku z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4230/21.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w skierowanym do wnioskującego piśmie informującym o braku możliwości terminowego załatwienia wniosku dostępowego, nie ma miejsca na podawanie szczegółowych przyczyn uzasadniających przedłużenie terminu jego załatwienia. Akceptacja stanowiska pozwalającego na hasłowe powołanie przyczyny opóźnienia załatwienia wniosku w istocie każdorazowo zwalniałaby adresata wniosku z konieczności załatwienia go w podstawowym, czternastodniowym terminie, zakreślonym przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W każdej sprawie podmiot, do którego skierowano wniosek dostępowy mógłby powołać się na jej skomplikowany charakter i przedłużyć termin na rozpoznanie wniosku do dwóch miesięcy bez podawania jakichkolwiek argumentów, które uzasadniałyby przyjętą ocenę o ponadprzeciętnie złożonym charakterze sprawy. Nie można również przyjąć, że organ może uzupełniać argumenty uzasadniające taką ocenę dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę na bezczynność. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnienia w załatwieniu wniosku dostępowego należy poinformować w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie czternastu dni, od jego złożenia.

Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., na podstawie którego orzeczono, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w powołanym przepisie. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności – wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5071/21, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5082/21, z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1406/21.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wniosek dostępowy złożono w dniu [...] stycznia 2019 roku, natomiast wnioskowana informacja publiczna została udostępniona w dniu [...] lutego 2021 roku, a zatem po ponad dwóch latach. Czas, jaki upłynął między złożeniem wniosku a udostępnieniem informacji niewątpliwe w sposób rażący odbiega od standardu ustawowego wyznaczonego treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Organ po raz pierwszy załatwił wniosek dostępowy decyzją z dnia [...] marca 2019 roku. Wydał ją więc z przekroczeniem maksymalnego dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja ta została uchylona wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 roku, sygn. III SA/Gl 545/19 z uwagi na niekompletność akt sprawy i niespełnienie przez uzasadnienie decyzji standardów kodeksowych przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Konieczność ponownego rozpoznania wniosku dostępowego wynikała więc nie z samego błędu interpretacji przepisów prawa, lecz z niestaranności i nieprofesjonalności działania organu.

Kolejną decyzję organ wydał w dniu [...] lutego 2020 roku. I ona została uchylona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 roku, sygn. III SA/Gl 278/20. W sprawie jest istotne, że obiema decyzjami wydanymi przez Nadleśniczego odmówiono Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej (decyzją z [...] marca 2019 roku w pełnym zakresie, jaki obejmował wniosek dostępowy, decyzją z [...] lutego 2020 roku, co do pkt 1 wniosku) z uwagi na fakt, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa. Okoliczności, jakie Nadleśniczy miał zweryfikować, zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Sąd w wyroku z 6 sierpnia 2020 roku, sygn. III SA/Gl 278/20, również dotyczyły podstaw stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zauważyć zatem należy, że Nadleśniczy od ponad dwóch lat analizował te same podstawy udostępnienia informacji publicznej. Nie może więc skutecznie zasłaniać się skomplikowaniem sprawy, sugerując jednocześnie, iż takiego charakteru sprawa nabrała dopiero po zwrocie akt przez Sąd, a więc po [...] grudnia 2020 roku. Okoliczności złożenia wniosku dostępowego oraz uwarunkowania normatywne udostępnienia żądanych nim informacji pozostawały niezmienne od dnia złożenia wniosku, do dnia udostępnienia informacji. Fakt, że wniosek nie został skutecznie rozpoznany przez ponad dwa lata wynikał wyłącznie z wadliwości działania skarżącego kasacyjnie. Nie można wobec tego przyjąć, że w sprawie wystąpiły okoliczności, które uwalniałyby Nadleśniczego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.