Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2544/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r., znak: [...].

Decyzją tą organ, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2018 r., nr [...] o nakazie rozbiórki – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych ustalonych przez organy.

W związku ze skargą [...] Parku Narodowego z [...] września 2011r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili w dniu 18 października 2011r. kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], wykonane zostały roboty budowlane - prace ziemne polegające na obniżeniu poziomu terenu

w stosunku do istniejącego poprzednio, wykonaniu nasypów ziemnych, odwodnieniu i niwelety profilu stoku, na którym istnieje trasa zjazdowa użytkowana przez J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Zgodnie

z oświadczeniem inwestora z początkiem września 2011 r. wykonane zostały prace polegające na niwelacji terenu prowadzące do poprawienia bezpieczeństwa użytkowników nartostrady, a zakres wykonanych prac według oświadczenia inwestora został ustalony z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. W obrębie działki nr [...] oraz [...] stwierdzono nasyp ziemny o długości 31 m i szerokości ok. 3,60 - 5,20 m, który jak ustalono ma być docelowo wykorzystany jako "snowpark". Instalacje, jakie istniały przy istniejącej dotychczas nartostradzie, to instalacja naśnieżania trasy oraz punktowo stóp fundamentowych, które jak wykazał inwestor będą służyć jako wysięgniki do armatek śnieżnych. J. P. wskazał, iż nie jest w posiadaniu stosownych pozwoleń i uzgodnień dotyczących przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] października 2011 r. PINB w [...]dokonał przesłuchania J. T. - Dyrektora [...] Parku Narodowego, który wyjaśnił, że fakt wykonywania prac we wrześniu 2011 r. spowodował konieczność poinformowania organu nadzoru budowlanego o zaistniałej sytuacji.

W dniu 3 listopada 2011 r. stawił się w organie powiatowym inwestor przedmiotowych robót budowlanych – J. P., który oświadczył, że w 2009 r. przystąpił do prac ziemnych w dolnej części istniejącej trasy narciarskiej. Następnie w 2011 r. na istniejącej nartostradzie wykonano prace polegające na wypłaszczeniu stromych odcinków nartostrady, zlikwidowaniu traweresu, przysypaniu ułożonego na powierzchni gruntu wodociągu do zaśnieżania trasy oraz zamontowaniu hydrantów. Według oświadczenia inwestora, prace zrealizowane w 2011 r. zostały wykonane po uprzednim uzgodnieniu z Dyrektorem [...] Parku Narodowego.

Postanowieniem z 7 maja 2012r., znak: [...], PINB w Limanowej nałożył na J. P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym poprzez wykonanie określonych obowiązków do dnia 30 września 2012 r. pod rygorem uruchomienia trybu określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponieważ stwierdzone braki nie zostały usunięte, PINB w [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1

w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.

z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał J. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego – nartostrady na działkach ewid. numer [...], położonych w m. [...], gmina [...], woj. [...], tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również z instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB") decyzją z 4 lutego 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego z 5 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz uchylił postanowienie PINB w [...] z 12 grudnia 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane przy rozbudowie istniejącego wyciągu narciarskiego - nartostrady, nakładając jednocześnie w terminie do dnia 15 marca 2012 r. obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 441/13 uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego z 4 lutego 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Natomiast NSA wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2572/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji.

Sądy obydwu instancji stwierdziły m.in., że dla legalizacji wykonanych samowolnie robót konieczne jest wyrażenie zgody przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, skoro przepisy miejscowe ustanawiają obowiązek każdorazowego uzgodnienia realizowanych w otoczeniu Parku Narodowego inwestycji, zaś część robót bezspornie została wykonana na terenach Skarbu Państwa, będących w zarządzie tego Parku.

Rozpatrując ponownie sprawę, [...] WINB decyzją z 22 listopada 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu powiatowego z 5 listopada 2012 r. i nakazał inwestorowi – J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewid. nr [...], położonych w m[...], tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia.

[...] WINB stwierdził, że skoro roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zastosowanie będą miały przepisy uregulowane w art. 48 Prawa budowalnego.

GINB badając sprawę na skutek złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB w pełni podzielił stanowisko tego organu nadzoru budowlanego co do trybu procedowania w przedmiotowej sprawie. Zostało ono również zaaprobowane przez orzekające w sprawie sądy administracyjne obydwu instancji.

Wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie co do zasady nie jest kwestionowany. W szczególności nie jest sporny fakt zrealizowana obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie budzi też wątpliwości, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia kompletnego, zgodnego z przepisami prawa projektu budowlanego (mimo wezwania organu w tym zakresie) ani nie uzyskał zgody Dyrektora [...] Parku Narodowego.

GINB podkreślił, że orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2572/13, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na terenie [...] Parku Narodowego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedźwiedź zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2004r. (Dz. Urz. Woj[...]. Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r., dalej także "MPZP" lub "Plan miejscowy"), jakiekolwiek działania podejmowane na tych terenach obliczone na utrzymanie i modernizację trasy narciarskiej, wyciągu narciarskiego, czy zakładające zmianę zagospodarowania terenu powinny być uzgodnione z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Sąd Naczelny zaznaczył, że nawet zaświadczenie Wójta Gminy [...] dostarczone przez J. P. stwierdzające zgodność z planem wykonanych na działkach nr ewid. [...] robót budowlanych w zakresie instalacji elektrycznej dla potrzeb oświetlenia i naśnieżania wskazuje, że działania te wymagają uzgodnienia z Dyrektorem Parku. Zdaniem NSA zapisane w Planie miejscowym uzgodnienia z Dyrektorem Parku zakresu planowanych prac jest dla inwestora wiążące i tylko w ten sposób może on wypełnić obowiązek wykazania zgodności inwestycji z zapisami Planu.

Dalej GINB podkreślił, że [...] WINB realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w [...] z [...] lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 441/13 oraz w wyroku NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2572/13, pismem z 27 stycznia 2016 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o wyjaśnienie, czy dokonano pozytywnych uzgodnień w zakresie wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] w m. [...] w sprawie wybudowanego [...] wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia. W odpowiedzi (pismo z dnia 3 lutego 2016 r.) [...] Park Narodowy wskazał, że w okresie poprzedzającym wykonanie prac budowlanych przez J. P., ani też później nie dokonano pozytywnych uzgodnień w zakresie wymienionych i wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...], a także na nieujętych w ww. piśmie organu wojewódzkiego działkach nr [...]. Wskazano również, że wszystkie działki znajdują się w obrębie ewidencyjnym [...][...]i stanowią teren trasy narciarskiej (nartostrady) lub jej bezpośredniego otoczenia.

GINB wskazał również, że w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do [...] WINB, [...] Park Narodowy poinformował, że postanowieniem z [...] lipca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zrealizowanych robót budowlanych w związku z trwającym postępowaniem legalizacyjnym, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem wnioskodawca nie wykazał tytułu prawnego do wymienionych we wniosku działek. Dodatkowo wyjaśniono w ww. piśmie, że we wniosku nie ujęto działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, co do której o prawo do dysponowania czyni starania [...] Park Narodowy, a wnioskodawca użytkuje ją bezprawnie

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ uznał, że są one bezzasadne. Podkreślił, że określony w Planie miejscowym "obowiązek uzgodnienia działań podejmowanych na terenach rekreacji zimowej położonych na obszarze GPN" kierowany jest do ich organizatorów i nie ma żadnego zastosowania do organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie legalizacyjne. W rozpatrywanej sprawie oznacza to tyle, że na podjęcie działań polegających zarówno na budowie obiektu, jak i jego rozbiórce, obowiązany do ich uzgodnienia jest sam inwestor, nie organy [...]".

Na koniec GINB stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018 r. wykazała, że nie jest ona obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r., znak: [...] wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 § 1 k. p. a. w zw. z § 14 ust. 4 pkt 13 uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] listopada 2018r. nr [...], podczas gdy akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa w postaci nałożenia na inwestora – J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] obowiązku rozbiórki samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...] położonych w m. [...], tj. wybudowanego [...] wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia bez wymaganego zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych z Dyrektorem [...] Parku Narodowego - co powinno skutkować wyeliminowaniem ww. decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z obrotu prawnego wobec jej niezgodności z zapisami § 14 ust. 4 pkt 13 obowiązującego MPZP;

b) § 14 ust. 4 pkt 13 Planu miejscowego w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [...] WINB z 22 listopada 2018r. nr [...], pomimo sprzeczności zawartego w tym akcie rozstrzygnięcia z zapisami § 14 ust. 4 pkt 13 MPZP, zgodnie z którym, na terenach rekreacji zimowej - położonych na obszarze [...] Parku Narodowego wszelkie roboty budowlane wymagają uzgodnienia z Dyrektorem Parku.

Skarżący nie zgadza się z podjętym przez GINB rozstrzygnięciem.

Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, proste zestawienie treść decyzji administracyjnej z treścią aktu władztwa planistycznego, który nakłada obowiązek uzyskania uzgodnienia z Dyrektorem [...]Parku Narodowego dla możliwości realizowania wszelkich działań na terenach rekreacji zimowej położonych na obszarze [...] Parku Narodowego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego w sposób oczywisty pominął etap uzgodnienia projektu decyzji nakazującej rozbiórkę, co uniemożliwiło dyrektorowi [...] Parku Narodowego zajęcie stanowiska odnośnie sposobu wykonania tego nakazu, a wnoszącemu odebrano prawo do przedstawienia swoich racji i ochrony przysługujących mu praw w toku instancji tego postępowania wpadkowego zarówno przed organem wyższego stopnia wobec Dyrektora [...] Parku Narodowego, jak i na drodze skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z[...] listopada 2018 r., nr [...] o nakazie rozbiórki, jest zgodna z prawem.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie więc jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można nawet mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Dokonując kontroli decyzji [...]WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...] o nakazie rozbiórki, przez pryzmat przedstawionych wyżej reguł, niewątpliwie trafnie stwierdził GINB, że nie jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Małopolskiego WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...], została wydana po ponownym rozpoznaniu przez ten organ sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, na skutek wyroków WSA w [...] z [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...]oraz NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2572/13.

Tym samym, organ wojewódzki zobowiązany był uwzględnić dyspozycję art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Powyższe przepisy skutkowały związaniem [...] WINB oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w [...] z [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2572/13.

W przywołanych wyżej orzeczeniach Sądy Administracyjne przyjęły jednoznacznie, że roboty budowlane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia zostały wykonane przez skarżącego na terenie [...] Parku Narodowego, a zgodnie z postanowieniami Planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, podjęte przez inwestora działania wymagały uzgodnienia z Dyrektorem tego Parku (§ 14 ust. 4 pkt 13 MPZP). Wyłącznie w ten sposób inwestor mógł wypełnić obowiązek wykazania zgodności inwestycji z zapisami MPZP.

W tej sytuacji, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ustęp 2 pkt 1 i 2 tego przepisu mówi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków stosuje się przepis ust. 1, tj. orzeka nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Jedynie spełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego umożliwiało zatem organowi nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 tej ustawy.

W toku postępowania legalizacyjnego inwestor w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego został zobowiązany m.in. do dostarczenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku tego jednak nie wykonał, albowiem jak ustalił [...] WINB, na samowolnie wykonane roboty budowlane inwestor ostatecznie nie uzyskały zgody Dyrektora [...] Parku Narodowego.

Warto w tym miejscu podkreślić, że jak wyjaśnił NSA w zapadłym w omawianej sprawie wyroku z 21 maja 2015 r., sygn. akt [...], zgodność z planem to nie tylko zagospodarowanie terenu zgodne z jego przeznaczeniem ale również wypełnienie innych jego postanowień, w tej sprawie obowiązku uzyskania uzgodnienia od Dyrektora [...] Parku Narodowego.

Wobec powyższego, ustalenie przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu, że inwestor nie wykazał zgodności zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej zamierzenia z obowiązującymi postanowieniami MPZP, musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki, odpowiednio do treści art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Z tego powodu nie można zarzucić badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji [...] WINB rażącej obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób również dopatrzyć się innych wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na poglądzie, że w świetle powołanych przepisów Planu miejscowego (§ 14 ust. 4 pkt 13) przed wydaniem decyzji z 22 listopada 2018 r. o nakazie rozbiórki [...] WINB również zobligowany był uzyskać wymagane uzgodnienie Dyrektora Parku.

Stanowisko to uznać trzeba za całkowicie pozbawione podstaw.

Przede wszystkim należy podkreślić, że celem wydania decyzji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest likwidacja skutków samowoli budowlanej, która po stronie inwestora (sprawcy samowoli) rodzi obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem (zaprzestania naruszania prawa), co wynika z art. 83 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu z 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2, samowolę budowlaną określił jako zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. Wynika z tego, że samowola budowlana nie jest jednorazowym aktem związanym z jednorazowym naruszeniem prawa, ale jest "zdarzeniem prawnym ciągłym", trwającym do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić na skutek legalizacji lub likwidacji skutków naruszenia prawa, czyli przywrócenia do stanu poprzedniego. Jedną z form przywrócenia do stanu poprzedniego jest rozbiórka obiektu budowlanego, wykonana na podstawie decyzji administracyjnej nakazującej taką rozbiórkę.

Oznacza to, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego (likwidacji innych robót budowlanych) zmierza do przywrócenia stanu uprzednio istniejącego, który organ uznaje za zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

W takim przypadku, nie jest prawidłowe rozumowanie, że to obowiązkiem organu jest podjęcie działań przywracających stan zgodny z prawem, ale powinność ta obciąża adresata decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że to inwestor zobowiązany jest uzyskać wymaganą zapisem § 14 ust. 4 pkt 13 MPZP zgodę Dyrektora [...] Parku Narodowego, na wszystkie działania podejmowane na terenie Parku, a wiec także te, które zmierzać będą do wykonania decyzji [...] WINB z 22 listopada 2018 r. o nakazie rozbiórki. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia natomiast orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji od wcześniejszego uzyskania przez organ nadzoru budowlanego uzgodnienia/pozwolenia innych organów, jeżeli decyzja ta ma zmierzać do przywrócenia naruszonego porządku prawnego. Obowiązek tego rodzaju spoczywa bowiem na adresacie takiej decyzji, który przed przystąpieniem do realizacji nakazanych w drodze decyzji prac, powinien uzyskać stosowną zgodę właściwego organu.

Mając na uwadze powyższe Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB uznał, że organ ten nie uchybił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przeprowadził postępowanie w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.