Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 888/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstąpienia do toczącego się postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 czerwca 2018 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z dnia 10 września

2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] z dnia 6 czerwca 2018 r. nr [...], na mocy której odmówiono K. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") wstąpienia do toczącego się postępowania zainicjowanego przez J. O. w przedmiocie płatności w ramach działania Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013 na rok 2017.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym.

Dnia 31 maja 2017 r. J. O. złożył w Powiatowym Biurze ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., w tym kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej do działek nr [...] obręb K. gmina W., [...] o pow. [...] ha (wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000) oraz nr [...] obręb S. gmina P., powiat [...] o pow. [...] ha (wariant nr [...]. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków).

Dnia 3 lipca 2017 r. do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynął wniosek Strony o wstąpienie do toczącego się postępowania w przedmiocie przyznania kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 w miejsce ww. J. O.. Wraz z powyższym wnioskiem Strona złożyła Oświadczenie

o kontynuowaniu do dnia 15 marca 2018 r. realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW2007-2013) podjętego przez J. O. (bezsporne).

W tej samej dacie do organu I instancji wpłynęła kopia umowy dzierżawy

z dnia 03 lipca 2017 r., która to umowa zawarta została pomiędzy E. S. (jako wydzierżawiającym) i Stroną (jak dzierżawcą). Na mocy ww. umowy Strona, na okres od 03 lipca 2017 r. do 15 marca 2028 r., wydzierżawiła od E. S. działki ewidencyjne, w tym ww. zgłoszone przez J. O. do przyznania kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., tj.:

a) nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb K., gmina W., [...];

b) nr [...] obręb S., gmina P., powiat [...]

c) nr [...] obręb W., gmina I., [...];

Z treści przedmiotowej umowy wynika, że wszystkie ww. działki, do dnia 3 lipca 2017 r., objęte były umowami dzierżawy zawartymi przez E. S. (wydzierżawiający) z B. B. (działka nr [...]) i J. O. (pozostałe działki), które to umowy - za porozumieniem stron - zostały rozwiązane z dniem 3 lipca 2017 r.

Dnia 20 listopada 2017 r,. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wystosował do Strony wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez złożenie obowiązujących w roku 2017 dokumentów (formularzy) wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 i Oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Strona, dnia 28 listopada 2017 r., złożyła w siedzibie organu I instancji stosowne druki.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r. nr j.w. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR odmówił Stronie wstąpienia do ww. toczącego się postępowania zainicjowanego przez J. O..

Uzasadniając swoje stanowisko, powołując przepisy § 32 ust. 6 i 7, § 29 ust. 3-7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.; dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), organ I instancji wskazał, iż Strona nie nabyła posiadania działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb K. oraz nr [...] obręb S. objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym J. O. bezpośrednio od beneficjenta tej płatności – co było warunkiem przejęcia płatności - ale od E. S.. Okoliczność ta, w ocenie organu I instancji, uniemożliwia uznanie przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego, ciążącego dotychczas na J. O. na Stronę za skuteczne, w związku z czym Strona nie mogła skutecznie wstąpić do postępowania wszczętego z wniosku J. O. o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej do powyższych działek na 2017 r.

Organ I instancji wskazał również na brak spełnienia przesłanek art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013

(t.j. Dz.U.2017.1856 ze zm.; dalej: "ustawa o PROW"), przewidującego możliwość wstąpienia do postępowania przez nabywcę całości lub części gospodarstwa dotychczasowego wnioskodawcy.

Strona zaskarżyła decyzję organu I instancji odwołaniem, wskazując,

że w jej ocenie spełnione zostały wszelkie przesłanki art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), co też w rozmowie potwierdził pracownik ARiMR.

Strona wskazała, że z uwagi na rozwiązanie w dniu 03 lipca 2017 r. umów dzierżawy łączących E. S. z dotychczasowymi dzierżawcami, w tym z J. O., i zawarcie w tej samej dacie nowej ww. umowy dzierżawy ze Stroną - wszyscy zainteresowani postanowili, że przeniesienie posiadania nastąpi bezpośrednio między dotychczasowymi dzierżawcami a Stroną. Zgodę na powyższe wyraziła E. S. zaś przeniesienie posiadania spornych działek nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 3 lipca 2017 r., który to protokół Strona załączyła do odwołania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2018 r. nr j.w. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że przejęcie zobowiązania może zostać skutecznie dokonane jedynie w sytuacji, gdy:

- przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, bezpośrednio od dotychczasowego beneficjenta;

- przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane w sposób sformalizowany tj. na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej);

- przekazanie działek rolnych i zobowiązania nastąpiło od tej samej osoby (beneficjenta);

- przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba.

Organ odwoławczy wskazał również, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co oznacza, że nie jest możliwy obrót samymi uprawnieniami i zobowiązaniami wynikającymi z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe odrębne przeniesienie samego zobowiązania rolnośrodowiskowego między J. O. a Stroną w oderwaniu od przeniesienia między tymi samymi osobami posiadania - na drodze umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy - gruntów tym zobowiązaniem objętych. Załączony do odwołania protokół zdawczo-odbiorczy warunku tego nie spełnia. Nie jest bowiem umową w rozumieniu regulacji § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a jedynie dokumentem potwierdzającym zaistnienie czynności faktycznej. Sama umowa dzierżawy została zawarta między Stroną a E. S., która nie była - w zakresie gruntów ujętych w umowie dzierżawy - dotychczasowym beneficjentem zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że nie doszło

do bezpośredniego przeniesienia posiadania ww. gruntów pomiędzy Stroną a J. O., który był pierwotnym beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej.

Organ powołał również art. 25 ust. 1 ustawy o PROW wskazując, że Strona

nie jest nabywcą gospodarstwa rolnego J. O., w związku z czym

nie spełnia przesłanek do wstąpienia w jego miejsce do toczącego się postępowania

w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r.

Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego skargą wniesioną

do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej treść, a mianowicie przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t. ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu ww. zarzutu skargi Skarżący wskazał, że instytucja płatności rolnośrodowiskowych spełniać powinna określone cele, których gwarantem jest nałożenie na siebie zobowiązań w tym zakresie przez rolnika. Istotą zatem jest określone działanie rolnika, związane - w tym przypadku - z ochroną siedlisk lęgowych ptaków w związku z obszarem NATURA 2000.

W ocenie Skarżącego organy I i II instancji natomiast skupiają swoją uwagę

na kwestiach czysto formalnych, które nie mają w istocie żadnego przełożenia

na faktyczne wykonywanie przez Skarżącego zobowiązań rolnośrodowiskowych. Ponadto zignorowały faktyczne intencje stron umowy przedłożonej w toku niniejszego postępowania.

Skarżący wskazał, że żadna ze stron umowy dzierżawy gruntów rolnych nie jest prawnikiem. Wykładnia umów powinna się zaś w głównej mierze opierać na faktycznych intencjach i celu, w jakim dany kontrakt został zawarty. Tym bardziej jest to istotne w omawianym przypadku, albowiem wszelkie czynności prawne zmierzające do faktycznego przejęcia przez Skarżącego gruntów, miały miejsce tego samego dnia, w istocie w ramach tych samych czynności. Wyłącznie brak obeznania w kwestiach formalnych dotyczących umów stał się przyczyną takiej ich redakcji, która w ocenie organów I i II instancji wyklucza przejęcie przez Skarżącego zobowiązań rolnośrodowiskowych od dotychczasowego beneficjenta.

W ocenie Skarżącego faktyczną intencją stron oraz celem zawarcia umowy dzierżawy oraz zapisów protokołu zdawczo-odbiorczego, było przekazanie posiadania przedmiotu dzierżawy przez dotychczasowego dzierżawcę (J. O.) na rzecz Skarżącego, ze wszelkimi tego konsekwencjami związanymi z uzyskaniem płatności rolnośrodowiskowych. Za taką interpretacją przepisów umowy przemawiają okoliczności, że J. O. złożył wniosek w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, zaś Skarżący wniósł o przyłączenie się do tego postępowania. Potwierdzeniem intencji stron jest również zapis § 3 protokołu zdawczo- odbiorczego, z którego wprost wynika, że grunt został przekazany Skarżącemu przez dotychczasowego beneficjenta.

Skarżący podkreślił również, że w momencie składania dokumentów, został zapewniony przez pracownika ARiMR o skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego zapoczątkowanego przez J. O..

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 j.t. ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola

ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo

w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ

na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmowa Skarżącemu wstąpienia do postępowania zainicjowanego wnioskiem J. O.

a dotyczącego przyznania kontynuacyjnych płatności rolnośrodowiskowych na 2017 r. do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb K., gmina W., [...] oraz nr [...] obręb S., gmina P., powiat [...]. Sąd wskazuje zatem, że de facto przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa przyznania Skarżącemu ww. kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej w wyniku uznania za nieskuteczne przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego na powyższych gruntach od dotychczasowego producenta z uwagi na to, że dołączona umowa dzierżawy z dnia 3 lipca 2017 r. nie została zawarta pomiędzy Skarżącym, a dotychczasowym beneficjentem spornej płatności J. O. - a zatem przeniesienie ww. gruntów na Skarżącego nie nastąpiło bezpośrednio od doczasowego beneficjenta płatności rolnośrodowiskowej. Organ nie uznał bowiem załączonego do odwołania protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 3 lipca 2017 r. ani za dowód bezpośredniego przeniesienia posiadania ww. gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym zainicjowanym przez J. O. na rzecz Skarżącego przez pierwotnego beneficjenta ww. płatności ani za umowę przenoszącą posiadanie ww. gruntów.

Sąd na wstępie wskazuje, że każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem,

że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski (w:)

L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych

i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa,

to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny,

co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18).

Mając na uwadze powyższe zasady w zakresie wykładni przepisów prawa, Sąd orzekający wskazuje na wstępie, że w pełni podziela stanowisko organu, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej (a przyznanie tej płatności stanowi de facto istotę rozpoznawanej sprawy) jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. Przepisy te należy jednakże interpretować mając na uwadze cel, któremu służą. Celem tym jest zaś zapewnienie i umożliwienie nieprzerwanej realizacji na danym gruncie określonego zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego okres realizacji – co istotne w sprawie – wynosi 5 lat, bez utraty prawa do płatności za jego nieprzerwaną realizację zarówno przez pierwotnego beneficjenta (który zobowiązanie to zainicjował) jak i jego następcę, który zobowiązanie to będzie kontynuował zgodnie z jego założeniami. Sąd podkreśla bowiem, że w przypadku przerwania realizacji programu rolnośrodowiskowego na danym gruncie przed upływem ww. okresu, beneficjent tej płatności, co do zasady, zobowiązany jest do zwrotu otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych w związku z jego realizacją.

Sąd podkreśla również, że ustawodawca, mając na uwadze stosunkowo długi okres trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego (5 lat), przewidział sytuacje,

w których może dojść z różnych, w tym niezależnych od dotychczasowego beneficjenta płatności rolnośrodowiskowej przyczyn, do przeniesienia posiadania gruntów rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy na inny podmiot aniżeli ten, który rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego. W takich sytuacjach, o ile zapewniona została nieprzerwana realizacja ww. zobowiązania, ustawodawca przewidział trwanie uprawnienia do płatności rolnośrodowiskowej, która przyznawana i wpłacana ma być na rzecz podmiotu, który zobowiązanie to przejął i w sposób nieprzerwany je kontynuuje. Jednocześnie, w takiej sytuacji, nie powstaje również zagrożenie zwrotu przez pierwotnego beneficjenta dotychczas pobranych płatności w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją,

w której nastąpiło rozpoczęcie programu rolnośrodowiskowego przez J. O. na działkach gruntu nr [...] obręb K. gmina W., [...] o pow. [...] ha (wariant 5.1. [...]) oraz nr [...] obręb S. gmina P., powiat [...] o pow. [...] ha (wariant nr [...]. [...]) oraz przyznanie i wypłata pierwszej płatności rolnośrodowiskowej związanej z realizacją tego zobowiązania. Program ten był realizowany przez J. O. na gruntach dzierżawionych od E. S.. Rok 2017 r. był kolejnym rokiem realizacji ww. zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z czym J. O. w terminie złożył wniosek o kontynuacyjną płatność rolnośrodowiskową na 2017 r.

Po złożeniu ww. wniosku przez J. O. lecz przed wydaniem decyzji w sprawie, w dniu 3 lipca 2017 r. doszło do rozwiązania umowy dzierżawy ww. gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Grunty te w tym samym dniu, tj. 3 lipca 2017 r. oddane zostały w dzierżawę Skarżącemu na mocy umowy zawartej z E. S. a ich posiadanie przekazane zostało Skarżącemu przez J. O. na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 3 lipca 2017 r. sporządzonego za zgodą i przy udziale E. S..

Sąd zauważa zatem, że zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji

w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2018.1936 j.t.).

Z kolei w myśl § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania. Zgodnie z kolei z § 32 ust. 7 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 6 powyżej, do trybu przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za dany rok nowemu posiadaczowi gruntów lub stada stosuje się odpowiednio § 29 ust. 3-7, z tym że do wniosku, o którym mowa w ust. 6, dołącza on również oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do:

1) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem;

2) realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c - w przypadku wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2;

3) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1, 2 lub 5;

4) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w okresie, o którym mowa

w § 10 pkt 2 lit. c, wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, wymienione w § 39 ust. 3.

Zgodnie zaś z § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (ust. 1) w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika, w okresie od dnia złożenia tego wniosku

do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności nowy posiadacz tych gruntów lub stada może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez rolnika zaś termin ten nie podlega przywróceniu (29 ust. 3). Nowy posiadacz gruntów lub stada podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, swój numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o nadanie takiego numeru (§ 29 ust. 4).

Zgodnie natomiast z § 29 ust. 5 ww. rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza:

1) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało

na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji;

2) kopię dokumentu, sporządzonego na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmującego oświadczenia:

a) tego posiadacza,

b) podmiotu prowadzącego księgi hodowlane - w przypadku klaczy, loch

i owiec matek,

c) podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych - w przypadku krów, klaczy, loch i owiec matek -zawierające wskazanie zwierząt ras lokalnych, jakie zostały zakwalifikowane

do programu ochrony zasobów genetycznych ras lokalnych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7.

Zgodnie z § 29 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nowy posiadacz gruntów lub stada składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przez rolnika.

Z kolei według art. 44 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie,

ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.

Ponadto zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o PROW w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli: (1) spełnia on warunki przyznania pomocy; (2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc; (3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą; (4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone.

Zdaniem Sądu, powyższa regulacja z uwzględnieniem art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) wskazuje, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy:

- przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową,

- przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej),

- przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba, bo nowy posiadacz gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zobowiązuje się do kontynuowania tego zobowiązania.

Organy kwestionowały przy tym spełnienie warunków określonych

w art. 25 ust. 2 ustawy o PROW.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku o "przejęcie" zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez J. O. na ww. działkach Skarżący dołączył umowę dzierżawy z dnia 3 lipca 2017 r. zawartą z E. S. oraz w postępowaniu odwoławczym przedłożył protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 3 lipca 2017 r. Z § 3 ww. protokołu wynikało, że J. O. posiadanie ww. gruntów przeniósł bezpośrednio na Skarżącego w dniu 3 lipca 2017 r., za zgodą i wiedzą E. S..

W przedmiotowej sprawie z uwagi na regulacje wynikające z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zmiana stron umowy dzierżawy polegająca

na rozwiązaniu dotychczasowej umowy dzierżawy zawartej między J. O. a E. S. i zawarcia nowej umowy między E. S. a Skarżącym, poprzedzona przekazaniem gruntów objętych ww. umowami przez dotychczasowego Beneficjenta płatności rolnośrodowiskowej [...]) na rzecz Skarżącego umożliwiła, w ocenie Sądu, nieprzerwane kontynuowanie zobowiązania środowiskowego przez Skarżącego.

Zobowiązanie rolnośrodowiskowe musi być realizowane w sposób ciągły

i nierozerwalny. Z punktu widzenia celów programu a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których jest realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. Jak wynika z wyżej wskazanego § 32 ust. 1 rozporządzenia przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi jest możliwe w razie wystąpienia ogólnie określonego zdarzenia, jakim jest przeniesienie posiadania (na podstawie stosownej umowy), przy czym, co istotne, przepis ten nie zawiera bardziej szczegółowych zastrzeżeń ani co do kwalifikacji prawnej tej umowy ani też co do tego czy chodzi tu o przeniesienie posiadania samoistnego czy zależnego. Również art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 posługując się pojęciem "przekaże całość lub część swojego gospodarstwa" nie pozwala na ograniczenie możliwości przeniesienia posiadania jedynie do posiadaczy samoistnych. Pojęciem posiadania posługuje się ustawodawca w wielu innych aktach prawnych, jednak ze względów systemowych należy przyjąć, że pojęcie to ma treść określoną w art. 336 k.c. Pogląd taki reprezentowany jest niezmiennie w judykaturze (np. w wyroku SN z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 665/00, LEX nr 182864, w którym Sąd Najwyższy uznał, że pojęcie posiadania w rozumieniu art. 207 u.g.n. oraz art. 336 k.c. jest tożsame). Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zawarcie umowy najmu, dzierżawy, czy użyczenia przesądza raczej o nabyciu posiadania zależnego. W związku z powyższym do przeniesienia posiadania może dojść zarówno pomiędzy posiadaczem samoistnym jak i zależnym.

Sąd podkreśla, że zgodnie z ww. przepisami, dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych istotne jest aby przekazujący realizował jednocześnie zobowiązanie środowiskowe. Płatność rolnośrodowiskowa może zostać przyznana zarówno posiadaczowi zależnemu, jak i samoistnemu. W przypadku gdy nieruchomość znajduje się jednocześnie w posiadaniu samoistnym i posiadaniu zależnym, płatność może być przyznana tylko jednemu podmiotowi - temu, który aktualnie spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skoro przeniesienia posiadania w świetle przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych nie musi nastąpić jedynie od posiadacza samoistnego nie jest wykluczone przeniesienie posiadania między posiadaczami zależnymi, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Nowy posiadacz gospodarstwa rolnego musi jednakże uzyskać posiadanie

w sposób sformalizowany (bo w "wyniku umowy" przenoszącej to posiadanie)

i bezpośrednio od dotychczasowego "beneficjenta" (podmiotu, który uzyskał prawo

do płatności rolnośrodowiskowej), którego zobowiązanie nowy posiadacz zgodził

się przejąć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2.06.2016r., III S.A./Wr 279/16).

Dla zastosowania § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego istotna jest kwestia następstwa prawnego pomiędzy kolejnymi podmiotami, które władają daną nieruchomością, czy to w ramach posiadania samoistnego, czy to w ramach posiadania zależnego.

Pod rządem kodeksu cywilnego, podobnie jak wcześniej prawa rzeczowego, zmiana tytułu posiadania przez posiadacza w czasie posiadania jest dopuszczalna,

z tym tylko zastrzeżeniem, że nie może się ona ograniczać jedynie do sfery wewnętrznych przeżyć posiadacza, lecz musi być w sposób niedwuznaczny zamanifestowana na zewnątrz (orzeczenie SN z dnia 12 maja 1959 r., I CR 167/59, OSNCP 1961, nr 1, poz. 8; orzeczenie SN z dnia 25 marca 1999 r., III CKN 214/98, LEX nr 578040; postanowienie SN z dnia 20 czerwca 2012 r., I CSK 561/11, LEX nr 1215403). Jak trafnie zauważa Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 maja 2013 r., V CSK 269/12, LEX nr 1365760: "Zgodnie z art. 348 k.c. przeniesienie posiadania może nastąpić przez wydanie rzeczy - ponieważ posiadanie jest stanem faktycznym, więc jego przekazanie nie wymaga innej czynności niż faktyczna - następcą w posiadaniu jest ten komu posiadanie dobrowolnie przekazał poprzednik. Wydanie rzeczy może dotyczyć tylko sfery corpus, nie zaś animus. Nie jest następcą ten, kto wszedł w posiadanie wyzuwając z posiadania poprzedniego posiadacza lub kto objął rzecz, z której posiadania poprzedni posiadacz zrezygnował, a więc ten, kto uzyskał posiadanie w sposób pierwotny, nie zaś pochodny" (podobnie SA w Łodzi w wyroku

z dnia 7 sierpnia 2013 r., I ACa 292/13, LEX nr 1363283). W szczególności, zgodnie

z art. 351, przeniesienie posiadania samoistnego na posiadacza zależnego albo

na dzierżyciela następuje na mocy samej umowy między stronami (traditio brevi manu). Nie ma tu potrzeby wydania rzeczy w celu przeniesienia posiadania samoistnego na posiadacza zależnego lub dzierżyciela, ponieważ posiadacz zależny lub dzierżyciel już nią władają.

Skoro więc wg kodeksu cywilnego przeniesienie posiadania może nastąpić

w drodze czynności faktycznej a do wymaganego w § 32 rozporządzenia przeniesienia posiadania wymagane jest sformalizowanie tego aktu w drodze umowy bez wyczerpującego wskazania jej kwalifikacji prawnej i nie ma ograniczeń wyłączających względem posiadaczy zależnych, organ nie ma podstaw do dokonywania oceny innych skutków przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, w tym ww. protokołu zdawczo-odbiorczego, poza przeniesieniem posiadania. W § 32 rozporządzenia jedynie przykładowo wskazano, że umową przenosząca posiadanie może być umowa sprzedaży, dzierżawy i inna. Organ winien w niniejszej sprawie ustalić więc, czy przedłożone przez Skarżącego dokumenty (umowa dzierżawy i protokół zdawczo-odbiorczy) łącznie jak i każdy oddzielnie, mogą być kwalifikowane jako umowa przenosząca posiadanie w rozumieniu ww. § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu, okoliczności powyższe nie zostały zaś w sprawie zbadane przez organy w sposób wystarczający. Organ odwoławczy bowiem jedynie ogólnie uznał, że przedłożony przez Skarżącego protokół zdawczo-odbiorczy nie może stanowić umowy w rozumieniu ww. § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bo potwierdza tylko zaistnienie czynności faktycznej przeniesienie posiadania, a umowa dzierżawy została zawarta przez Skarżącego z E. S., która nie była dotychczasowym beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej. Natomiast organ I instancji nie dysponował dokumentem protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 3 lipca 2017 r.

Sąd uznaje ww. rozważania organu odwoławczego za daleko niewystarczające

z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie pierwotny beneficjent płatności

był posiadaczem zależnym gruntów, a zatem jego uprawnienia do prawnego rozporządzania gruntami, na których realizował program rolnośrodowiskowy, mogły być ograniczone bądź realizowane jedynie wspólnie z inną osobą, która uprawnienia takie posiadała. Przeniesienie zaś posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przez posiadacza zależnego będącego beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej, jak już powyżej wskazano, nie zostało wykluczone we wskazanych powyżej przepisach regulujących "przejęcie" płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu ww. przepisy winny być interpretowane przez organy w sposób zgodny ze wskazanymi na wstępie regułami wykładni, w tym wykładni celowościowej. Sąd, uznał bowiem, że skoro nie jest wykluczone "przejęcie" płatności rolnośrodowiskowej w wyniku bezpośredniego przeniesienia posiadania gruntów przez posiadacza zależnego będącego pierwotnym beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej to tym samym przy wykładni ww. przepisów uwzględnić należy możliwe ograniczenia takiego posiadacza do przenoszenia praw - nie posiadania – do tych gruntów na podstawie umów. Pod tym kątem, przez pryzmat celowościowej wykładni ww. przepisów, ocenić należy zatem przedłożone przez Skarżącego dokumenty, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Orany dokonując oceny ww. protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 7 lipca 2017 r. jak i umowy dzierżawy z dnia 7 lipca 2017 r. nie wzięły pod uwagę ani okoliczności, że J. O. był posiadaczem zależnym ww. działek ani też nie dokonały oceny ww. dokumentów przez pryzmat celowościowej wykładni powyższych przepisów. Dokumenty te winny być ocenione przez organ pod kątem rzeczywistej woli stron.

W ocenie Sądu, organ mimo ograniczeń w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 21 ust. 2 ustawy o PROW nie jest zwolniony od stania na straży praworządności i rozpatrzenia całego materiału w sposób wyczerpujący. Treść dokonanych czynności prawnych nie jest zdaniem Sądu jasna i wymagała przeprowadzenia przez organy dodatkowych dowodów na okoliczność rzeczywistej woli stron zawierających umowę itd. Brak podjęcia działania przez organ w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 65 Kodeksu cywilnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają oceny materiału dowodowego, przez pryzmat celowościowej wykładni ww. przepisów dotyczących "przejęcia" płatności rolnośrodowiskowej oraz wezmą pod uwagę stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, tj., fakt, że pierwotny beneficjent płatności rolnośrodowiskowej [...] był posiadaczem zależnym gruntów, na których realizował program rolnośrodowiskowy, który w rozpoznawanej sprawie kontynuować miał Skarżący. Organy rozważą konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów m.in. przesłuchania stron umowy i wydzierżawiającego oraz J. O. na okoliczność spełnienia przez Skarżącego ww. warunków "przejęcia" płatności rolnośrodowiskowej, w tym w szczególności przeniesienia posiadania między stronami gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym rozpoczętym przez J. O. i rozstrzygną w zakresie spełnienia warunku przedłożenia umowy przenoszącej posiadanie działek, o której mowa w ww. przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę,

a ich obowiązkiem będzie nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie

czy przy uwzględnieniu woli stron i celowościowej wykładni ww. przepisów doszło

do bezpośredniego przeniesienia posiadania przedmiotowych działek pomiędzy J. O. a Skarżącym na podstawie umowy w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wyniki przeprowadzonego ponownie postępowania, uwzględniające ocenę wyrażoną w wyroku powinny zostać omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz realizujące zasadę przekonywania, wynikającą z art. 11 k.p.a.

Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiły wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200

w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.