Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1619/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 10 par 1, 107 par 3, 138 par 1 pkr 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 4, 46 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 617/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1619 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki z o.o. [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 28 czerwca 2010 r. [...] Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej symbolem [...] wraz z przyłączem energetycznym" przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w R. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Rybnika odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji poprzez obliczenie zasięgu wypadkowej pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe typu Kathrein 800 10306 i Kathrein 742 215. Zgodnie z projektem budowlanym anteny te miały zostać zainstalowane na zbliżonej wysokości i działać na tym samym azymucie. Nadto nakazano inwestorowi przedłożenie poświadczonej mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania, a także naniesienia na załącznikach graficznych budynków zlokalizowanych na azymucie 40º wraz z podaniem ich wysokości. W piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. inwestor wskazał, że w poprawionym projekcie zrezygnował z anten sektorowych K 742 215, a zatem nie ma potrzeby wykonania obliczenia zasięgu wypadkowej pól elektromagnetycznych. Nadto inwestor załączył kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym terenem inwestycji i obszarem jej oddziaływania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Rybnika nakazał inwestorowi uzupełnienie przedłożonej dokumentacji projektowej o wyniki weryfikacji anten sporządzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), które weszło w życie w dniu 15 listopada 2010 r. W odpowiedzi inwestor przedłożył stosownie opracowanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Rybnika na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Jak wskazał organ zgodnie z dokumentacją projektową oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...], na której ma zostać ona zlokalizowana, co narusza § 5 pkt 1.1.a uchwały Nr 545/XXXV/2005 Rady Miasta Rybnika z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 79, poz. 2145 ze zm.- zwanej dalej miejscowym planem). Planowana inwestycja narusza również przepis § 23 pkt 3.2.a planu. Jak dodał organ, Wydział Ekologii UM w Rybniku w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję wskazując, że co prawda nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak narusza ustalenia miejscowego planu. Z dostarczonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej wynika, że w zasięgu oddziaływania inwestycji znajdują się nieruchomości oznaczone na planie jako tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Wykroczenie zaś oddziaływania inwestycji poza granice nieruchomości winno być traktowane jako uciążliwość w kontekście społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i pociąga za sobą niezgodność z zapisami planu. Prezydent Miasta Rybnika wskazał także na konieczność zapewniania zgodności inwestycji z "Wytycznymi Programu Ochrony Środowiska Województwa Śląskiego (...)".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...], zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 10 i art. 12 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 23 pkt 3.2.a miejscowego planu. Zdaniem strony inwestycja jest zgodna z miejscowym planem i nie spowoduje uciążliwości, o jakich mowa w jego § 23 pkt. 3.2.a miejscowego planu. Zdaniem Spółki, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, na jakie działki będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja, jakie uciążliwości będą z tym związane i na czym one będą polegać. W ocenie Spółki określenie w miejscowym planie przeznaczenia danego terenu nie może być traktowane, jako źródło zakazu realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Zakaz taki naruszałby art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106 poz. 675 ze zm.). Nadto, odwołująca wskazała, iż telefonia komórkowa nie ma żadnego związku z działalnością usługową i produkcyjną. Z kolei przepis § 23 ust. 3.2.a miejscowego planu należy interpretować w związku z jego § 3 pkt 19, przyjmując przy tym, że ponadnormatywne oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego emitowane przez anteny stacji nie będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności z uwagi na wysokość występowania granicznych wartości gęstości mocy pól elektromagnetycznych. Dowodzi to braku uciążliwości oddziaływania projektowanej stacji na sąsiednie tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 K.p.a. utrzymał w całości w mocy skarżoną decyzję, odwołując się jednak w kwestii niezgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem do odmiennej argumentacji. Zdaniem organu odwoławczego dla jednostek oznaczonych symbolem U nie określono "dopuszczeń" lecz "użytkowanie dopuszczalne". Z tych względów możliwość realizacji na tym terenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej służyć ma jednemu celowi, jakim jest uzbrojenie terenu w związku z obiektami i urządzeniami związanymi z podstawową funkcją usług. W odniesieniu do tego przeznaczenia podstawowego należy rozpatrywać możliwość realizacji na tym terenie sieci infrastruktury technicznej. Na określenie "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej" składają się pojęcia dość ogólne i niejednoznaczne, które nie zostały zdefiniowane w planie, co wymaga ich wykładni. Podkreślając fakt, iż projektowana stacja bazowa ma stanowić część bezprzewodowej sieci telefonii komórkowej oraz zaznaczając jej charakter jako inwestycji celu publicznego, Wojewoda uznał, że planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru służącego społeczności lokalnej. Stanowi ono inwestycję celu publicznego bez względu na status podmiotu podejmującego te zadania oraz źródła ich finansowania. Nadto organ II instancji przyznał, że w swojej poprzedniej decyzji przedwcześnie stwierdził zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Dla realizacji opisanych wyżej celów zostały, bowiem wyznaczone w tym planie ściśle określone tereny (symbol UP- tereny usług publicznych z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 8), które przeznaczono pod obiekty i urządzenia usług komercyjnych stanowiących uzupełnienie usług publicznych. Projektowana stacja bazowa służyć ma właśnie realizacji usług o takim charakterze.

Nadto zdaniem Wojewody ustalenia planu wskazują na możliwość realizacji inwestycji na niektórych terenach oznaczonych symbolem U zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 pkt 1 lit b miejscowego planu z uwzględnieniem jego rozdziału 8 (§ 24). W świetle tych zapisów teren oznaczony symbolem U znajdujący się w jednostce W – Ochojec, który nie posiada oznaczenia cyfrowego nie może być przeznaczony pod zespoły usług komercyjnych, w odróżnieniu od jednostek "3 U – 5 U" i "11U".

Wojewoda podzielił twierdzenia organu I instancji odnośnie § 23 pkt 3.2.a miejscowego planu, w których jest mowa o uciążliwości prowadzonych działalności, która nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie m.in. pod zabudowę mieszkaniową. W § 3 pkt 7 m.p.z.p. zdefiniowano pojęcie małej uciążliwości dla otoczenia obiektów i urządzeń produkcyjnych, gdzie odwołano się do pojęcia "znaczącego oddziaływania na środowisko". W art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zdefiniowano zaś "infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu", do której nie można zaliczyć planowanej stacji bazowej o wysokości ponad 40 m. Rację ma jednak strona skarżąca dowodząca braku tożsamości pojęć uciążliwości i oddziaływania.

Organ odwoławczy uznał wreszcie, że dla oceny kompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji decydujące znaczenie ma brak pozytywnego uzgodnienia właściwego organu pod kątem kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska. Dla Prezydenta Miasta Rybnika opinia ta była wiążąca. Wojewoda dostrzegł także inne braki w przedłożonej dokumentacji projektowej, a w szczególności brak w niej opracowania w zakresie branży telekomunikacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o. o., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, uzupełniając je dodatkowo zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez nieprawidłową jego interpretację i zastosowanie w odniesieniu do inwestycji niezaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną, aczkolwiek nie podzielił w pełni argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Cytując treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd zaznaczył, że projektowana inwestycja w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, a także mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja została przewidziana do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w R. Działka ta położona jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem WU - tereny usług, gdzie oznaczenie literowe na początku symbolu oznacza obszar jednostki strukturalnej położonej w dzielnicy miasta Rybnika - Ochojcu (§ 2 ust. 4 pkt 24 ww. planu). Brak oznaczenia obszaru symbolem cyfrowym oznacza, że nie zostały dla niego wprowadzone zapisy szczególne w § 24 pkt 23 miejscowego planu. Symbol U oznacza podstawowe przeznaczenia oznaczonych nim na rysunku planu obszarów - jako tereny usług (§ 2 ust. 5 pkt 1). W § 5 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu dla terenów U ustalono dopuszczalne przeznaczenie i użytkowanie, zaś w § 5 ust. 2 pkt 1 zabronione przeznaczenia i użytkowania.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji, że projekt lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej narusza przepisy miejscowego planu, a zatem nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Stanowisko organów znajduje oparcie w przepisach zawartych w § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a w zw. z § 3 pkt 12 miejscowego planu. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że na terenach m.in. o symbolach U uciążliwość prowadzonych działalności nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej oraz dla zabudowy usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Pojęcie "uciążliwości oddziaływania" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 19 planu.

Sąd wskazał na zawarty w tabeli nr 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) dopuszczalny poziomy pól elektromagnetycznych wynoszący 0,1 W/m². Z przedłożonego przez inwestora opracowania autorstwa mgr inż. R. K. zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397)" wynika, że pola elektromagnetyczne emitowane przez stanowiące element projektowanej stacji bazowej anteny sektorowe typu "Kathrein 800 10306" przekraczać będą dopuszczalne wartości gęstości mocy 0,1W/m² nie tylko na terenach oznaczonych w planie symbolem U, ale także na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem W MNZ (tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej). Wykonując nałożony na inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] stycznia 2011 r. jeden z obowiązków, przedłożono wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego wynika, że pola o wartościach przekraczających 0,1 W/m² obejmą działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...] oraz [...]. Na działkach tych są posadowione dwa budynki mieszkalne, a pola o gęstości mocy 0,1 W/m², przekraczające dopuszczalne wartości, będą rozciągały się nad dachami obu tych budynków.

Rozważając zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów zawartych w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a miejscowego planu, Sąd doszedł do przekonania, że opiera się na zrównaniu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (oddziaływaniu zawsze znaczącym lub potencjalnie znaczącym), o jakim jest mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a pojęciem "uciążliwość prowadzonych działalności" w miejscowym planie. Odnośnie tego ostatniego, Sąd podkreślił jednak, że plan definiując to pojęcie, nie odwołuje się do ww. przepisów jak to ma miejsce m.in. w § 3 pkt 7. W odniesieniu do pól elektromagnetycznych Rada Miasta Rybnika ograniczyła się, bowiem do wskazania, że chodzi tutaj o "ponadnormatywne oddziaływania szkodliwego promieniowania". Przy takim rozumieniu "uciążliwości prowadzonej działalności" bez znaczenia jest okoliczność, że emitowane przez anteny stacji bazowej pola elektromagnetyczne będą przekraczać dopuszczalne parametry gęstości pola na wysokościach wyższych niż dopuszczona planem wysokość zabudowy mieszkaniowej. Okoliczność ta ma znaczenie tylko przy kwalifikacji przedsięwzięć jako znacząco bądź nieznacząco oddziaływujących na środowisko i związanym z tym obowiązkiem przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Dodatkowym argumentem, zdaniem Sądu, przemawiającym za przyjętą wykładnią powołanych przepisów miejscowego, są przepisy regulujące szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, a w szczególności uregulowanie zawarte w art. 46 ust. 2 in fine ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym unormowaniem przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Do tego rodzaju przedsięwzięć nie zaliczających się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub obszary Natura 2000 zalicza się jednak m.in. instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości do 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne i inne podobne urządzenia i obiekty, ale nie wieże o konstrukcji kratowej o wysokości 42,75 m n.p.t. wraz z zainstalowanymi na niej m.in. antenami sektorowymi.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 73 ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten reguluje kwestię dotyczącą wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Do postępowania, o jakim jest mowa w art. 71 i następnych tej ustawy, nie można zaliczyć prowadzonych w ramach Urzędu Miasta Rybnika konsultacji między Wydziałami Architektury i Ekologii tego Urzędu. Wbrew ocenie Wojewody za "brak pozytywnego uzgodnienia właściwego organu w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska" nie można, bowiem uznać stanowiska zajętego przez Naczelnika Wydziału Ekologii Urzędu Miasta Rybnika w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. Błędne stanowisko Wojewody w tej kwestii pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem dokonuje organ administracji architektoniczno- budowlanej, którym w tym przypadku był Prezydent Miasta Rybnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Inwestor był świadomy stwierdzenia przez ten organ niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu. Stanowisku temu Prezydent Miasta Rybnika dał już wyraz w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia złożonego projektu budowlanego do zgodności z § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a miejscowego planu. Z obowiązku tego strona się nie wywiązała, co było powodem wydania pierwszej decyzji w sprawie z dnia [...] września 2010 r. Postanowienie to nie zostało nadto zaskarżone w trybie art. 142 K.p.a. wraz z odwołaniem wniesionym od tej decyzji, przez co nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nie był związany wykładnią zawartą w decyzji przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nadto w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż przedłożony projekt budowlany nie spełniał wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również w pełni przeprowadzonej przez Wojewodę wykładni przepisów miejscowego planu na tle jednostki oznaczonej symbolem WU. Cytując treść § 3 pkt 21 miejscowego planu, Sąd zauważył, że w grupie tych inwestycji nie mieszczą się z całą pewnością zaliczane do inwestycji celu publicznego urządzenia łączności publicznej wskazane w art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). § 3 pkt 22 miejscowego planu nakazuje co prawda przez usługi publiczne rozumieć usługi, których realizatorem są władze samorządowe i państwowe lecz dodaje, że chodzi tutaj o głównego realizatora tych zadań, co nie wyklucza możliwości ich realizacji przez niepublicznych przedsiębiorców będących operatorami sieci komórkowych uprawnionymi do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących (art. 2 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Jak podsumował Sąd, zakwestionowanie poglądu Wojewody odnośnie zakazu lokalizowania na terenie WU stacji bazowych telefonii komórkowej nie miało wpływu, podobnie jak inne dostrzeżone przez Sąd uchybienia, na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Organ odwoławczy zaakceptował, bowiem pogląd organu I instancji stwierdzający istnienie zakazu realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] z uwagi na jej ponadnormatywne oddziaływanie na sąsiadujące z tą działką tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej.

Za niezasługujące na uwzględnienie uznał także Sąd zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie została naruszona wynikająca z art. 7 Konstytucji R.P. zasady legalizmu oraz zasada praworządności, o jakiej jest mowa w art. 6 K.p.a. Przepisy zawarte w akcie prawa miejscowego stanowią natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a zatem nie można indywidualnego aktu administracyjnego opartego na przepisach prawa miejscowego uznać za wydany z naruszeniem zasady legalizmu, czy praworządności.

Z powyższych względów skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, których skarga dotyczyła naruszały art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, co do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, których skarga dotyczyła naruszało przepisy prawa materialnego to jest art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z uwagi na niezastosowanie, pomimo że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy jedna ze strona postępowania administracyjnego, którego dotyczyła kontrola Sądu pierwszej instancji a mianowicie J. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (korespondencję do niego organy administracji publicznej wysyłały na niewłaściwy adres, inny niż adres jego miejsca zamieszkania);

4. art.145§1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyła kontrola Sądu pierwszej instancji wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowisk pozostałych stron przedstawionych na posiedzeniu Sądu pierwszej instancji w dniu 20 stycznia 2012 r. i nie odniesienie się do zarzutu pozbawienia J. G. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, a takie niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji planowana przez Spółkę inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem, w tym niewyjaśnienie, dlaczego tenże Sąd zaliczył promieniowanie, które będzie emitowane przez urządzenia telekomunikacyjne Spółki do kategorii "szkodliwego";

6. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez [...];

- w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

7. przez błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania normy § 3 pkt. 19 oraz § 23 ust 3 pkt. 2. lit. a miejscowego planu w zw. z tabelą numer 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów polegające na uznaniu, iż sam fakt potencjalnego występowania pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 nad terenami oznaczonymi w miejscowym planie jako MNZ bez odniesienia się do kwestii, czy te pola wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności wystarczy do uznania niezgodności planowanej inwestycji z ww. zapisami planu miejscowego;

8. art. 46 ust. 2 in fine ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ten przepis wyłącza możliwość realizacji na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Podkreślić trzeba, iż tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza jedynie strona tego postępowania, której one dotyczą. Udział strony w tych postępowaniach jest jej prawem, a nie obowiązkiem i tylko ona może skutecznie podnosić w tym zakresie zarzuty wadliwości postępowania poprzez niezapewnienie w nim jej udziału. Z tych też przyczyn inne strony postępowania administracyjnego nie mogą jej wyręczać i dochodzić ochrony cudzych praw. Skarżąca Spółka nie mogła, zatem skutecznie podnosić zarzutu wadliwości postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie w nim udziału J. G. bez jego winy. Zauważyć też trzeba, iż J. G. brał udział osobiście w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym poprzedzającej wydanie skarżonego wyroku.

Z przyczyn częściowo zbieżnych z powyższymi bezzasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w którym to również wskazywano na pozbawienia J. G. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. W pozostałym zakresie stwierdzić natomiast należało, iż o ile przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. istotnie wśród elementów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wymienia przedstawienie stanowisk pozostałych stron, których w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku brak, to jednak autor kasacji nie wykazał, aby wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie to zawiera również pozostałe elementy wymienione w tym przepisie, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej. Wskazywanie natomiast przez Spółkę na "niewystarczające wyjaśnienie" odnośnie zgodności inwestycji z miejscowym planem oraz zaliczenia emitowanego promieniowania przez planowaną inwestycję jako szkodliwego, wobec samodzielności analizowanego zarzutu, wykluczało możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej tak skonstruowanego zarzutu.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu kasacji, odnoszącej się do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z pismem Wydziału Ekologii Urzędu Miasta Rybnika z dnia 16 lutego 2011 r. w kontekście niezapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych było przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo wywiódł, iż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższe uchybienie miało miejsce przed organem I instancji i zostało sanowane przeprowadzonym postępowaniem przed organem odwoławczym. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca nie wykazała wadliwości argumentacji Sądu pierwszej instancji, która skutkowałaby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Również przyjęty w skarżonym wyroku stan faktyczny nie został podważony. Uciążliwości ze strony projektowanej inwestycji dla sąsiadujących terenów zabudowy mieszkalnej dotyczyły pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny sektorowe, będące elementem projektowanej stacji bazowej. Nieuzasadnione były, zatem twierdzenia strony skarżącej, iż organy obu instancji nie wykazały na czym miałyby polegać te uciążliwości. Odnośnie z kolei wskazywanej przez stronę zmiany poglądów organu odwoławczego dotyczące zgodności inwestycji z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, wyjaśnił przyczyny zmiany swego stanowiska, a Sąd pierwszej instancji zasadnie zmiany tej nie zakwestionował.

Odnosząc się do podstawowego problemu, tj. zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami miejscowego planu, stwierdzić należało, iż skarżąca Spółka nie zdołała skutecznie podważyć oceny Sądu pierwszej instancji przedstawionej w tym zakresie. W odniesieniu do kwestii występowania pól elektromagnetycznych o wartości gęstości przekraczającej 0,1 W/m2 nad terenami oznaczonymi w miejscowym planie jako MNZ, nie stanowił wątpliwości w sprawie fakt ich występowania na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Punktem spornym było natomiast określenie, czy pola o wskazanej wartości nie mogą występować w obszarze dostępnym dla ludzi, czy też na całym obszarze tych działek, niezależnie od wysokości zabudowy. Zauważyć trzeba, iż § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a miejscowego planu w stosunku do terenu oznaczonego w planie jako U nie dopuszcza, by uciążliwości prowadzonych na tym terenie działalności dotyczyły ("nie może obejmować") terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej, a więc terenów określonych m.in. w jednostce MNZ. Stwierdzić trzeba, iż z treści tego przepisu nie wynika jednak, aby zakres tych uciążliwości, wśród których znajduje się ponadnormatywne, szkodliwe promieniowanie (§ 3 pkt 19 miejscowego planu), których emitentem będzie projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej miał być ograniczony do jakiegoś obszaru. Treść ww. przepisu wyraźnie wskazuje, że owa uciążliwość "nie może obejmować terenów", a więc dotyczy całej ich powierzchni i przestrzeni. Oznacza to, więc wprost, że wolą prawodawcy lokalnego było wprowadzenie całkowitego zakazu budowy obiektów budowlanych, które będą źródłem emisji na tereny określone w tym przepisie. Bez znaczenia zatem, wbrew ocenie skarżącej Spółki, pozostaje to, że obszary przekroczonego promieniowania nie obejmują miejsc przebywania ludzi z uwagi na wysokość ich występowania. Ponadnormatywność oraz szkodliwość tego promieniowania wynika z faktu przekroczenia dopuszczalnej gęstości mocy, określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania tych poziomów dla miejsc dostępnych dla ludzi. Z tych też względów oddaleniu podlegał zarzut naruszenia § 3 pkt 19 oraz § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a miejscowego planu w związku z tabelą nr 2 zamieszczoną w ww. rozporządzeniu.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 46 ust. 2 in fine ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jego treścią "(...) przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do definicji "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" (art. 2 pkt 4 ww. ustawy) wskazał na elementy tej infrastruktury w niej wymienione. Wśród tych przepisów nie wymieniono jednak stacji bazowej telefonii komórkowej. Wbrew wywodom zawartym natomiast w treści rozpoznawanego zarzutu, Sąd pierwszej instancji nie formułował twierdzeń, iż "przepis ten wyłącza możliwość realizacji na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy".

W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował legalność kontrolowanych w sprawie decyzji i zasadnie podzielił, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stanowisko odnośnie braku możliwości udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.