Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1052/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 631/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "B. K. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 631/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. -wspólnika spółki cywilnej "B. K. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego- P. M. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez "B. K. A." Spółkę cywilną w B. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009, działając w oparciu o treść art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329)- dalej: rozporządzenie ONW, w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427 ze zmianami - dalej: ustawa w.r.o.w.). umorzył postępowanie w sprawie udzielenia wnioskowanej pomocy. Decyzja została skierowana do wspólników spółki cywilnej "B. K. A.".

Organ pierwszej instancji ustalił, że Spółka została zawiązana przez wspólników: P. M. oraz dwie spółki z o.o. z siedzibą w B., tj. "A.E. P." i "A. E. M.". Powołując się na wyrok tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Powołując się na brak osobowości prawnej i treść art. 29 i 30 k.p.a. stwierdził, że spółka cywilna nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Przyjmując powyższe ustalenia, Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "B. K. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji orzeczenia administracyjnego.

W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", tj. nie posiadający zdolności prawnej, co spowodowało konieczność umorzenia postępowania. Decyzja została skierowana do wspólników spółki cywilnej "B. K. A.".

Od powyższej decyzji odwołanie (uzupełnione pismem z dnia 4 stycznia 2010 r.) wniósł P. M. jako reprezentant spółki cywilnej "B. K. A.". Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności zarzucił naruszenie przepisów:

a) art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, które nie było i nie stało się

bezprzedmiotowe, więc winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem przez

wydanie decyzji przyznającej płatność. Stronami postępowania od daty jego wszczęcia

powinni być wspólnicy spółki cywilnej, gdyż wniosek został wniesiony przez wspólnika -

osobę uprawnioną w imieniu wspólników spółki. Za błędne uznał użycie w decyzji

określenia: "organ". Zarzucił błędne odczytanie powoływanych wyroków sądów;

art. 107 § 1 i § 3 KPA poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego

decyzji, polegający na braku wskazania przepisów, na których organ oparł istotne dla

sprawy ustalenia;

§ 2 rozporządzenia ONW i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w.r.o.w., zgodnie z którymi

płatności przysługują rolnikom w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE nr

1782/2003, to jest: osobie fizycznej, osobie prawnej lub grupie osób fizycznych lub

prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa

2

krajowego, a spółka cywilna jest właśnie taką grupą. Status grupy osób i jej członków w świetle prawa krajowego wymaga, aby stronami postępowania była nie spółka, a jej wspólnicy, a dla odrębnego producenta rolnego, jakim są wspólnicy spółki cywilnej, składa się odrębny od indywidualnych wniosków wspólników wniosek o płatność;

d) art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji

producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o

przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 z 2004 r. poz. 76 ze zmianami - dalej: ustawa o

ewidencji producentów rolnych), gdyż w myśl art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku grupy

osób działających w formie spółki cywilnej nadaje się numer identyfikacyjny temu

wspólnikowi, na którego wyrażą zgodę pozostali wspólnicy, w sprawie nadano numer

ewidencyjny spółce cywilnej inny niż numery ewidencyjne jej wspólników;

e) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa prawa, polegające na

zarejestrowaniu spółki cywilnej jako odrębnego producenta rolnego, wydawanie dla spółki

(lub jej wspólników) decyzji merytorycznych za rok poprzedni w postępowaniach

dotyczących ONW i OB oraz przesłanie spersonalizowanych wniosków;

f) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie bezwzględnego zakazu przerzucania skutków

nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli;

g) art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie od załatwienia sprawy pracownika organu I

instancji mimo złożenia w tej sprawie wniosku przez stronę

h) art. 28 k.p.a. poprzez nietraktowanie jako strony postępowania wspólników spółki cywilnej;

i) art. 64 § 2 KPA poprzez brak wezwania do wyjaśnienia charakteru wniosku o płatność i skuteczności wszczęcia przez ten wniosek postępowania w sprawie, gdy w przypadku takiego wezwania strona mogła wyjaśnić organowi właściwe stosowanie przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powtórzył argumentację organu pierwszej instancji, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawców wskazano spółkę cywilną. Organ drugiej instancji przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu Dyrektor ARiMR w pierwszej kolejności wskazał, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania. Za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 i 5 ustawy o ewidencji producentów rolnych oraz § 2 rozporządzenia ONW i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w.r.o.w. w związku z definicją rolnika zawartą w art. 2 lit a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z uwagi na fakt, że spółka cywilna nie może być podmiotem uprawnionym, a jak przyznał sam skarżący, wspólnicy spółki cywilnej są podmiotami odrębnymi w stosunku do tej spółki. Niedopuszczalne jest więc, by wniosek składała spółka cywilna, a płatność otrzymywali wspólnicy. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 28 i art. 8 k.p.a. wskazując, iż zgodził się ze stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 i uznał za błędne swoje wcześniejsze stanowisko co do uznania spółki cywilnej za stronę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. organ wskazał, że zasada udzielania informacji została wyraźnie ograniczona w ustawie w.r.o.w. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku udzielania informacji z urzędu, lecz na żądanie strony. Z przepisów ww. ustawy wynika bowiem, że organ udziela stronom, na ich żądanie, informacji oraz niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy w.r.o.w.). Również zarzut naruszenia art. 64 § k.p.a uznano za niezasadny, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje wprawdzie zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Wymogi formalne, jakie powinna spełniać strona w zakresie treści i formy wniosku reguluje art. 63 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniosek nie zawierał braków formalnych, nie było zatem potrzeby wzywać do ich usunięcia. Złożenie wniosku o przyznanie płatności przez spółkę cywilną nie może zostać potraktowane jako błąd formalny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.P. M. zarzucił naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości. W skardze powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że skoro zgodnie z art. 10 ustawy z 7 marca 2007 pomoc przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Podniósł, że przepisy ustawy o ewidencji producentów rolnych nie stanowią prawa materialnego w sferze przyznawania płatności rolniczych. Reasumując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie więc umorzono postępowanie naruszając przepisy art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 105 1 KPA.

Pismem z 16 listopada 2010 r. skarżący zmodyfikował zarzuty i uzasadnienie skargi. W pierwszej kolejności podniósł, że Agencja przesyła beneficjentom uczestniczącym w systemie płatności tzw. wniosek "spersonalizowany", co następuje przed wszczęciem postępowania w sprawie przyznania płatności za dany rok, determinuje jednak treść i formę wniosku, którego złożenie wszczyna samo postępowanie. Taki wniosek został spersonalizowany, to jest wypełniony przez Agencję w zakresie danych identyfikacyjnych rolnika. Agencja wpisała jako dane rolnika dane spółki cywilnej. Zdaniem skarżącego stanowiło to ze strony Agencji ofertę sposobu wypełnienia zaciągniętych zobowiązań, które beneficjent płatności przyjmuje składając wniosek za kolejny rok. W sytuacji, gdy nie zmienia się stan prawny, a zmienia się jedynie ocena tego stanu przez organ administracji, to organy naruszyły zasady państwa prawa, w tym zasadę zaufania do organów wyrażoną w art. 8 KPA.

Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu. Powołał się na przyznawanie spółce cywilnej podmiotowości w niektórych dziedzinach prawa (podatek VAT, podatek akcyzowy, prawo pracy).

Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 449/09, 450/09 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P. M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. Zarzucił Dyrektorowi ARiMR wyciągnięcie błędnych wniosków z wyroku WSA w W. w sprawie VIII WA/SA 564/08. Podniósł, że w istocie wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w imieniu wspólników spółki cywilnej przez jednego z jej wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę we wniosku EP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) wskazał, iż w pełni podzielił przywoływany zarówno przez organy jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej w przywołanej sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądzał o prawidłowości zaskarżonych decyzji.

Sąd I instancji podniósł, iż skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie poza sporem jest, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wbrew wskazanym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała wadliwego numeru określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Zdaniem Sądu nie można zatem czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, że mimo to w myśl zasady ignoratia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznały, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych

sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym.

Nadto Sąd zauważył, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 178/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc powyższe definicje na grunt prawa krajowego Sąd wskazał, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, w ocenie Sądu dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie - wniosku), zgodnie z art. 63 §

2 KPA jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka

cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania

przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie

wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. i

powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a wezwać wnoszących do usunięcia braków przez

wskazanie kto jest wnioskodawcą. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów

art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. było zdaniem Sądu wadliwe

zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został

zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji.. Zdarzeniem powodującym "stanie

się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie

postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że

wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. W ocenie

Sądu nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która

wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana

"stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych

sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka

zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony lub choćby na podstawie art. 50 k.p.a. do złożenia wyjaśnień, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie wskazując, że co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 k.p.a. nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taką zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna w ocenie Sądu I instancji nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.

145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 §

2, art. 105 § 1, art. 107 k.p a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE)

1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów

wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone

systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE)

nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr

1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr

2529/2001 (dalej .rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003") oraz w związku z art. 10 ust. 1

pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem

środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.

Nr 64, póz. 427 ze zm.) i w związku z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu

przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na

obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania

(ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr

40, poz. 329 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie

polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej

sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała

żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być

stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady

(WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie

przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną

postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z

ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd instytucja nieposiadająca

osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

art. 33 k.c. i art. 1 k.c. w związku z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną

wykładnię skutkującą uznaniem, że płatność może być przyznana wspólnikowi spółki

wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE)

1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu

rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na

rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym, "rolnikiem" a zatem zgodnie ze wskazaniami Sądu I instancji płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych

e) art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003w

związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. i w związku z § 2 i § 5

rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. poprzez

zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie

złożyła wniosku o przyznania płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali

wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe

zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz

błędne jej wyjaśnienie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. i w związku z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawnądo ubiegania się o przyznanie płatności ONW.

Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż orzeczenie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo

10

błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 344/05 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Rozwiązanie to jest podyktowane względami ekonomii procesowej. Nie ma wszak racjonalnego uzasadnienia eliminowanie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji tylko po to, aby ten mógł skorygować błędne jego rozstrzygnięcie, jeżeli może tego dokonać sąd drugiej instancji (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis W-wa 2006, Wyd. 2, s. 407).

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009r. w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa.

Kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym (w stanie prawnym wiążącym dla sprawy), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wszczęcie postępowania w stosunku do osoby pozbawionej zdolności prawnej jest bezskuteczne. Brak jest bowiem w tym momencie jednej z podstawowych przesłanek związania stosunku procesowego, jak również i stosunku materialnoprawnego. Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., następuje na żądanie strony, a więc podmiotu, który powinien być wyposażony w zdolność administracyjnoprawną. Przyjmuje się, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez podmiot pozbawiony zdolności prawnej będzie bezskuteczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania na wniosek

11

nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 listopada 1999 r, sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 49; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. IV SA 599/99). W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia prawnego sprowadzała się do rozstrzygnięcia kto jest podmiotem uprawnionym do płatności ONW: spółka cywilna, jej wspólnicy czy też wspólnik tej spółki, któremu, za zgodą pozostałych wspólników, nadano numer identyfikacyjny producenta rolnego.

Stwierdzić na wstępie należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) przyjęto, iż w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przysługuje spółce cywilnej.

Powyższa uchwała została podjęta w sprawie, w której spółka cywilna wystąpiła z wnioskiem o płatności rolnośrodowiskowe, niemniej z uwagi na kwestie prawne, których dotyczyła zawarta w niej teza, znajduje zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) ma zastosowanie (w stanie prawnym w niniejszej sprawie) przepis art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, z którego wynika, że płatności udziela się rolnikom. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Z kolei stosownie do § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 m.in. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powołane przepisy przesądzają, że wszczęcie postępowania o płatności ONW następuje na wniosek i określają podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że ww. przepisy odwołują się do definicji rolnika zawartej w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003( w stanie prawnym w niniejszej sprawie art.2 lit.a. rozporządzenia nr 73/2009) i tym samym nie sposób jej odmówić

12

statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w art. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.

Błędny jest zatem pogląd organów i Sądu I instancji, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW są wspólnicy spółki a nie spółka.

W sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności ONW złożyła spółka cywilna, co nie jest kwestionowane, to zgodnie z treścią art. 10 ust.1 pkt.1 ustawy z 7 marca 2007r. w związku z § 2 rozporządzenia z 11 marca 2009r. i art.2 lit.a.) rozporządzenia nr 73/2009, wniosek pochodził od podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Spółka cywilna była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 kpa.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt.1 a.),b.),c.),d.) i e.) oraz w punkcie 3.) petitum skargi kasacyjnej.

Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 2 f.) petitum skargi to również nie jest on zasadny. Zarzut ten dotyczy naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. i art.153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Formułując zarzut naruszenia art.141 § 4 nie można skutecznie zarzucać, że Sąd I instancji błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku zawiera ten element.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. to także jest on niezasadny. Wymieniony przepis odnosi się do sytuacji gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. także i ją wyeliminował z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż

13

nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

14