Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 174/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 77 par. 1, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu 3 stycznia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Oleśnie wpłynęła wystawiona przez A. W. faktura nr [...], opiewająca na kwotę 7.170,90 zł, za holowanie i zabezpieczenie pojazdu marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r.

Za pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. Starosta Oleski zwrócił fakturę wystawcy wskazując, że Powiat Oleski nie był właścicielem pojazdu przez cały okres wskazany na fakturze, a zgodnie z umową z dnia 7 listopada 2011 r. (zawartą przez A. W. i Powiat Oleski w przedmiocie współdziałania w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów) rozliczenie za usunięcie i przechowywanie pojazdu nastąpi po skutecznej egzekucji należności od osoby zobowiązanej.

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm. - dopisek Sądu], zwaną dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, A. W. wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 7.170,90 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 25 lipca 2010 r. (kiedy pojazd został usunięty z drogi) do dnia 27 grudnia 2011 r. (kiedy pojazd został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na Starostwo), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Takie same wnioski z dnia 21 czerwca 2012 r. A. W. złożył również co do innych pojazdów.

Na wezwanie organu o uzupełnienie wniosków poprzez wskazanie konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, przedstawienie sposobu ich wyliczenia oraz o przedłożenie dokumentów potwierdzających wysokość dochodzonych wydatków, A. W. w piśmie z dnia 29 października 2012 r. przedstawił koszty osobowe za całodobowy dozór przez 7 dni w tygodniu wg kalkulacji dokonanej w 2009 r. Poinformował ponadto m.in., że koszty zużycia energii elektrycznej i pozostałych materiałów zostały pominięte w związku z brakiem możliwości ich odtworzenia, jednak powinny zostać przyznać w formie ryczałtu. Wyjaśnił też, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi przedstawioną kalkulację, ponieważ z podatku dochodowego od osób fizycznych rozlicza się ryczałtowo, a ta forma rozliczeń nie wymaga archiwizowania jakichkolwiek dokumentów dotyczących kosztów.

Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. Starosta Oleski wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udostępnienie informacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Parkowanie pojazdów (i innych przedmiotów - części samochodowych) zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję" w latach 2010-2012, a pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. - informacji w zakresie holowania pojazdów i mienia - części samochodowych, dotyczącą tego samego okresu. Komendant udostępnił żądane dokumenty odpowiednio przy pismach z dnia 16 listopada 2012 r. i z dnia 3 stycznia 2013 r.

Na wezwanie organu A. W. w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. uzupełnił kalkulację o koszty usunięcia pojazdu z drogi (110 zł), obejmujące koszty osobowe (18 zł), koszty paliwa (22,20 zł) i koszt przeglądu (70 zł/mies.).

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodu marki [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie 11.839,17 zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.) i nie wyraziły stanowiska odnośnie do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach postanowień. Uznał też Sąd, że ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organy powinny wyjaśnić kwestię ewentualnych umów zawieranych pomiędzy A. W. a Powiatem i rozstrzygnąć relację wynikającą z zawarcia przez Starostę Oleskiego umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów. Ponadto Sąd stwierdził, że z treści kontrolowanych aktów nie wynika, dlaczego organy przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków przyjęły najniższą stawkę oferowaną w przetargach organizowanych przez inne instytucje, i to tylko w jednym przedziale czasowym, a wywody organów w zakresie wykładni art. 102 u.p.e.a. dotyczyły poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia celowości wydania odrębnego rozstrzygnięcia dla każdego z pojazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 663/16, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez organ, w związku z czym wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2014 r. stał się prawomocny.

Pismem z dnia 4 września 2014 r. A. W. rozszerzył wniosek o wyliczenie i wypłacenie należnych odsetek ustawowych za zwłokę w zapłacie faktur wystawionych w 2012 r., natomiast w piśmie z dnia 8 września 2014 r. wniósł o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu w oparciu o stawki podane w uchwale Nr VIII/53/07 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. oraz w zarządzeniu Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr 13/2010, a w przypadku odmowy - na podstawie umów parkingowych zawieranych w tym okresie przez inne podmioty. Podtrzymał też żądanie zapłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należności.

Na zlecenie organu rzeczoznawca samochodowy sporządził opinię z dnia 17 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie [...].

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. Starosta Oleski orzekł o przyznaniu A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 4 pojazdami, w tym samochodem marki [...], nr rej. [...], w kwocie 7.943,94 zł. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r., na skutek zażalenia wniesionego przez stronę.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Oleski pismem z dnia 6 lipca 2015 r. poinformował A. W. o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania konkretnych, koniecznych wydatków poniesionych za dozór i usunięcie z drogi wskazanego pojazdu oraz sposobu ich obliczenia, wysokości wynagrodzenia i kryteriów jego określenia, a także przedłożenia dowodów poniesienia wydatków i potwierdzających wyliczenie wynagrodzenia.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w wysokości 2.374,10 zł, przyjmując, iż kwota ta stanowi iloczyn liczby dni przechowywania (470 dni od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 6 listopada 2011 r.) i stawki dobowej (4,78 zł), a także koszt usunięcia pojazdu z miejscowości [...] (30 km × 4,25 zł/km).

Powyższe postanowienie, w wyniku zażalenia wniesionego przez A. W., zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., nr [...]. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione stanowisko Starosty Oleskiego odmawiające przyznania żądanych kosztów na podstawie uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołując się na orzecznictwo przypomniał, że stawki wynikające z tych uchwał dotyczą wyłącznie właściciela pojazdu. Kolegium stwierdziło jednak, że sporządzona w sprawie opinia biegłego z dnia 17 października 2014 r. nie może stanowić podstawy wyliczenia kosztów dozoru pojazdu, gdyż nie wynika z niej, czy objęte opinią parkingi są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Poza tym biegły nie wyjaśnił przyczyn dużej rozbieżności stawek miesięcznych (od 25,00 zł do 250,00 zł) oraz nie zróżnicował, jaką część ustalonej przez niego średniej kwoty miesięcznej stanowią konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru, a jaką wynagrodzenie za dozór, jak również nie przedstawił żadnych wyliczeń ani jakichkolwiek danych potwierdzających przyjęcie wzrostu kosztów w latach 2010-2014 o 5%. Kolegium uznało, że przyjmując bezkrytycznie ustalenia biegłego, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości, Kolegium zwróciło uwagę, że przy ustalaniu stawek za okres od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 6 listopada 2011 r. organ powinien wziąć pod uwagę również stawki wynagrodzenia za dozór określone w umowie zawartej z A. W. w dniu 7 listopada 2011 r., ponieważ dotyczą one okresu bezpośrednio po okresie objętym postępowaniem, jak również powinien rozpatrzyć wniosek strony w całości. Wskazało przy tym, że brak uregulowania kwestii zapłaty odsetek w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoduje brak podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie.

W wyniku rozpatrzenia po raz kolejny sprawy, Starosta Oleski postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a. przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 2.374,10 zł brutto. Określił, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości 4,78 zł brutto, a koszt usunięcia pojazdu to iloczyn liczby km i stawki 4,25 zł brutto. Podając, że pojazd przechowywany był przez okres od 25 lipca 2010 r. do 6 listopada 2011 r., tj. 470 dni, oraz był usunięty z miejscowości [...], ul. [...], skąd odległość wynosi 30 km, organ przedstawił rachunkowy sposób obliczenia przyznanej kwoty: (470 dni × 4,78 zł = 2.246,60 zł) + (30 km × 4,25 zł = 127,50 zł) = 2.374,10 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zakresu postępowania wyłączył okres od dnia 7 listopada 2011 r., kiedy obowiązywała umowa cywilnoprawna dotycząca rozliczania się Powiatu Oleskiego z A. W. za usuwanie z drogi, holowanie i przechowywanie pojazdów, gdyż stosownie do tej umowy kwestie związane z rozliczaniem przedmiotowych należności mają charakter cywilny. Sprawę spornych należności za okres od dnia 25 lipca 2010 r. do 6 listopada 2011 r. rozpatrzył natomiast w oparciu o przepisy u.p.e.a., w której podstawę prawną przyznawania wnioskowanych kwot stanowi art. 102 § 3. Nie stosował jednak stawek przyjętych w uchwałach Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07 (o co wnosiła strona), które to zostały zastrzeżone dla właścicieli pojazdów. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę wyliczenia należności związanych z dozorem, organ wskazał, że wyliczenie dotyczące kosztów wynagrodzenia 4,2 osób zatrudnionych przy dozorze pojazdów nie zostało uwzględnione, gdyż strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wykonywania przez te osoby (stróżów) nadzoru parkingu. Ponadto kalkulacja zawiera błąd rachunkowy wynikający z podzielenia wykazanych kosztów przez 19, zamiast przez 13 pojazdów, tj. przez rzeczywistą ilość pojazdów nadzorowanych, skutkujący wzrostem kosztu dobowego do 20,02 zł. Organ wskazał, że parking należący do A. W. w ogóle nie był nadzorowany przez stróżów, ponieważ objęty jest monitoringiem z dwóch kamer. Teren ten jest dzierżawiony na podstawie bezpłatnej, bezterminowej umowy dzierżawy, a przechowywane na nim pojazdy mają wartość użytkową odpowiadającą wartości złomu. Wobec tego, że kalkulacja strony była nieprecyzyjna przeprowadzono postępowanie dowodowe. Na podstawie dokumentów uzyskanych od [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji, dotyczących przetargów na parkowanie pojazdów zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję, porównano ceny ofertowe określone przez A. W. oraz przez innego oferenta. W wyniku tego dostrzeżono znaczącą rozbieżność pomiędzy wysokością kosztów dozoru przedstawioną w kalkulacji strony na potrzeby postępowania przed Starostą Oleskim (11,00 zł/dobę netto) a cenami ofertowymi zaproponowanymi Policji przez A. W., wynoszącymi 9,76 zł brutto za lata 2010-2011 oraz 0,62 zł brutto za lata 2012-2013. Do akt dołączono też ofertę A. W. na parkowanie i usuwanie pojazdów, złożoną w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Powiat Oleski w 2014 r., w której zaproponowano cenę 0,90 zł brutto za dobę parkowania pojazdów do 3,5 t. Organ stwierdził, że wbrew zaleceniom Kolegium, brak jest podstaw do ustalania wynagrodzenia jedynie w oparciu o stawkę wynikającą z umowy zawartej dnia 7 listopada 2011 r. (16,50 zł/dobę), gdyż skutkowałoby to rozciągnięciem postanowień umowy na okres nieobjęty jej zapisami i wypłatą wynagrodzenia w kwocie wyższej niż żądana przez stronę. Z uwagi na duże rozbieżności w stosowanych stawkach konieczne było natomiast wystąpienie do biegłego o sporządzenie w tym zakresie stosownej opinii. Przyjmując, że sporządzona w sprawie opinia, określająca średnią miesięczną stawkę za przechowywanie pojazdów na parkingu w wysokości 4,78 zł brutto za dobę (120,62 zł/miesięcznie), zawierającą podatek dochodowy i zysk (marżę handlową), jest "miarodajna i reprezentatywna" jako "wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte", Starosta Oleski nie zaakceptował określonego przez wnioskodawcę kosztu usuwania pojazdów i uznał, że jest on zawyżony. W oparciu o ceny oferowane na potrzeby Policji przyjął stawkę usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynoszącą 4,25 zł/km brutto. W podsumowaniu organ podkreślił, że wziął pod uwagę zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, a także warunki i wielkość składowanego towaru. Dokonał analizy stawek w różnych przedziałach czasowych z uwzględnieniem staranności w gospodarowaniu środkami publicznymi.

A. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przyznania wynagrodzenia za dozór w wysokości wskazanej we wniosku złożonym dnia 22 czerwca 2012 r., zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, a także o zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe "od dnia przejścia" samochodu na własność Powiatu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy oraz całkowite zlekceważenie i pominięcie w zaskarżonym postanowieniu wytycznych zawartych w postanowieniu Kolegium z dnia 31 marca 2016 r.;

- art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i zaniechanie dążenia do wyjaśnienia sprawy;

- art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii, na co wskazywało również Kolegium w postanowieniu;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo z dnia 29 października 2012 r. miało wykazać koszty poniesione w wyniku dozoru, w sytuacji, gdy w związku z osobistym prowadzeniem parkingu przez wnioskodawcę miało ono zobrazować wysokość należnego wynagrodzenia dla wnioskodawcy za dozór nad przedmiotowym pojazdem.

W uzasadnieniu A. W. wskazał, że nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, jednak sporządzona w sprawie opinia nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż na jej podstawie nie można wyciągnąć wniosków co do wysokości wynagrodzenia za dozór, nie wynika z niej czego dotyczyły umowy ustalające uwzględnione stawki, w szczególności, czy dotyczyły sytuacji analogicznych do sprawy. Ponadto podniósł, że ustalając wynagrodzenie organ powinien uwzględnić uchwałę Rady Powiatu Oleskiego z dnia 25 maja 2007 r. oraz umowę z dnia 7 listopada 2011 r. Długi czas oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia winien być natomiast zrekompensowany przez podniesienie wysokości wynagrodzenia o odsetki ustawowe.

Na wezwanie Kolegium o przedłożenie prawomocnego postanowienia sądu orzekającego o przepadku na rzecz Powiatu Oleskiego pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta Oleski przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...].

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje art. 130a ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5c, ust. 5f, ust. 10, ust. 10e, ust. 10f, ust. 10g i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128), § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237) oraz art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy, Kolegium stwierdziło, że składając wniosek strona nie wyjaśniła, czy użyty w podaniu zwrot "wynagrodzenie za wykonywanie dozoru" należy rozumieć dosłownie, jako wyłącznie ten element normy art. 102 § 2 u.p.e.a., czy też obejmuje on również poniesione konieczne wydatki na dozór. Dlatego, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, Kolegium uznało, że przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest zwrócenie się do A. W. o sprecyzowanie wniosku. Doprecyzowanie to powinno dotyczyć również końcowego terminu, za jaki dochodzona jest należność. Dalej, Kolegium wskazało, że nie jest wystarczająca zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacja, iż za okres od dnia 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. Jeżeli bowiem strona nie zmodyfikuje podania, to organ zobowiązany będzie orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres, mając na uwadze, że zarządzenie nr 13/2010 Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę, obowiązywało do dnia 20 sierpnia 2011 r. Kolegium wywiodło, że tylko do tej daty, z uwagi na treść § 3 pkt 1 lit. a w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 102 § 2 u.p.e.a., Starosta Oleski ma podstawę prawną do rozstrzygnięcia w formie procesowej o zwrocie A. W. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Natomiast począwszy od dnia 21 sierpnia 2011 r. nie ma podstaw prawnych do wypłaty wnioskodawcy dochodzonej należności na podstawie ww. zarządzenia nr 13/2010. W świetle przedstawionej oceny organ odwoławczy uznał, że celowe jest domaganie się od A. W. zmodyfikowania wysokości dochodzonej kwoty. Zaznaczył przy tym, że jeżeli strona zmodyfikuje wniosek co do końcowego terminu, za jaki dochodzi zapłaty, to konsekwentnie powinna również zmienić jej wysokość. Jako kolejną nieprawidłowość w zakresie działań organu pierwszej instancji Kolegium wskazało przyznanie stronie jednej kwoty 2.374,10 zł, z rozbiciem na kwotę 2.246,60 zł za okres przechowywania oraz kwotę 127,50 zł za usunięcie pojazdu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że norma art. 102 § 2 ustawy zawiera w swojej hipotezie dwa odrębne elementy: konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, natomiast nie zawiera w swej treści "kosztów usunięcia pojazdu", stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej. Podsumowując dokonaną ocenę, organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na wykazane braki, postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w całości, co skutkuje koniecznością zastosowania trybu kasacyjnego. W zakresie dalszych rozważań, wskazując na obowiązek dozorcy wykazania poniesionych koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia, Kolegium stwierdziło, że dopiero wówczas, gdy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i ustala we własnym zakresie wysokość dochodzonej należności. Stosownie do tego stwierdziło, że A. W. w piśmie z dnia 29 grudnia 2012 r. przedstawił na żądanie Starosty kalkulację "kosztów osobowych", jednak organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia na umowę o pracę trzech osób oraz odprowadzania za te osoby składek na ZUS i zażądać korekty. Należało również zobowiązać stronę do przedstawienia kalkulacji uwzględniającej najniższe wynagrodzenie za lata 2010-2011, gdyż te właśnie lata, a nie rok 2009, obejmował wniosek strony. Brak informacji od A. W. w zakresie składek organ mógł zweryfikować zwracając się do ZUS z pytaniem, czy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na pracowników strony, a jeżeli tak, to od jakiej kwoty. Należało również zwrócić się o wyjaśnienie, dlaczego wyliczone koszty zostały podzielone na 19 pojazdów i czy na parkingu strona prowadziła w spornym okresie działalność gospodarczą w innym zakresie. Wnioskodawca powinien również wyjaśnić, kiedy zainstalował dwie kamery i dlaczego w związku z tą formą rejestracji zdarzeń w obrębie parkingu konieczne jest dodatkowo zatrudnianie czterech osób przy dozorze w sytuacji, kiedy wartość samochodów jest zerowa. Stosownie do tego organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu, dopiero w przypadku niepodania przez stronę żądanych informacji oraz dokumentów na ich potwierdzenie i braku informacji z ZUS, organ będzie zobligowany ustalić konieczne wydatki związane z wykonywaniem nadzoru i wynagrodzenie za nadzór w oparciu o przeprowadzone z urzędu postępowanie dowodowe. Kolegium uznało za słuszne odstąpienie przez Starostę Oleskiego od nieuwzględniania stawek przyjętych w umowach na parkowanie, przechowywanie oraz zabezpieczenie pojazdów i mienia dla celów procesowych, gdzie jedną ze stron (zleceniodawcą) jest Policja i podzieliło stanowisko, że stawki przyjęte w uchwałach Rady Powiatu Oleskiego nie mogą być podstawą ustalenia należności w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a., ponieważ odnoszą się one wyłącznie do właściciela pojazdu. W kwestii opinii sporządzonej przez biegłego na potrzeby sprawy, Kolegium stwierdziło natomiast, że zlecając jej sporządzenie należało wyraźnie określić oczekiwania dotyczące ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. w kontekście art. 102 § 2 u.p.e.a., wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych. Dostrzegło też, że opinia ta dotyczy stawek za okres od września 2010 r. do grudnia 2011 r., podczas gdy pojazd marki [...], nr rej. [...] przechowywany był na parkingu od lipca 2010 r.; autor opinii ograniczył się do lakonicznego wskazania, w oparciu o jakiego rodzaju informacje dokonał ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego, ale informacji tych nie przedstawił w opinii. Nie wiadomo też, czy podane w opinii wymogi dla parkingów: utwardzona nawierzchnia, oświetlenie w porze wieczorowo-nocnej i całodobowy dozór, mają charakter teoretyczny, czy odpowiadają realiom, przy czym wymogi te są niewystarczające, gdyż parkingi "porównawcze" powinny być przeznaczone dla pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy zróżnicowane stawki miesięczne (od 25,00 zł do 250,00 zł) wskazują na różny charakter działalności prowadzonej na poszczególnych parkingach. Bezprzedmiotowa jest ponadto końcowa konstatacja o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014, gdyż nie odnosi się ona do okresu objętego wnioskiem, tj. lat 2010-2011. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Oleski nie uzupełnił w żaden sposób braków postępowania, a wskazany, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, obejmuje praktycznie całe postępowanie dowodowe, stąd Kolegium nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. Starosta powinien natomiast zwrócić się w pierwszej kolejności do A. W. o wskazane informacje i dokumenty, a dopiero w dalszej kolejności rozważyć celowość wyjaśnienia stanu faktycznego z urzędu we własnym zakresie albo na podstawie uzupełnionej opinii biegłego lub innych środków dowodowych.

We wniesionej skardze A. W. zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy dla rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania co do uzyskania prawidłowej opinii biegłego;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

- art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy;

- art. 12 ust. 1 K.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie.

Skarżący podniósł, że we wniosku jednoznacznie podał, iż żąda zarówno wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, jak i zwrotu poniesionych kosztów, co odpowiada koniecznym wydatkom w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Stwierdził, że domaga się wypłaty zarówno wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu, co również nie wymaga doprecyzowania. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie przez Kolegium, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniającego postępowania w zakresie prawidłowej opinii biegłego oraz ewentualnie innych dowodów. Sporządzenie nowej opinii nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, gdyż opinia jest tylko jednym z wielu dowodów w niniejszej sprawie, przy czym Kolegium może zwrócić się o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego do organu pierwszej instancji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że powody zastosowania trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., zostały szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z mocy art. 144 K.p.a. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Podkreślenia wymaga, że art. 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.

Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium wadliwie przyjęło, iż w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a.

Dostrzec trzeba, że uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał w wątpliwość zakres żądania wniosku skarżącego, w przedmiocie którego wszczęto postępowanie, zarówno co do charakteru żądanych należności, jak i okresu, za który skarżący domaga się ich wypłacenia, uznając za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Oceniając stanowisko organu, zauważyć przyjdzie, że z wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2012 r., inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, iż w związku z dozorem nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], usuniętym w dniu 25 lipca 2010 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. Swoje żądanie skarżący konsekwentnie podtrzymywał w toku całego postępowania. We wniosku wyraźnie przy tym wskazał, że domaga się przyznania "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". W tym kontekście za całkowicie bezzasadne należy uznać rozważania organu odwoławczego dotyczące posługiwania się we wniosku zwrotem "wynagrodzenie za wykonywanie dozoru" i nie można zgodzić się z oceną, że dla rozpoznania niniejszej sprawy konieczne jest sprecyzowanie wniosku, a organ pierwszej instancji orzekał pomimo wątpliwości co do treści żądania. Jak słusznie podniósł skarżący, we wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu poniesionych kosztów, które w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a., niewątpliwie rozumieć należy jako wskazane w tym przepisie "wynagrodzenie za dozór" i "konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru". Dodać można, że okoliczności te nie były kwestionowane także w wyroku tut. Sądu z dnia 10 marca 2014 r.

Nie sposób również podzielić oceny organu odwoławczego w kwestii celowości domagania się od strony zmodyfikowania wniosku co do wysokości dochodzonej kwoty oraz końcowego terminu, za jaki skarżący żąda przyznania należności. We wniosku skarżący wyraźnie określił kwotę żądania oraz wskazano, że dotyczy ono okresu od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. W takim też zakresie wniosek ten powinien podlegać rozpoznaniu. Fakt, że według organu przyznanie należności za część tego okresu jest niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku. Granice postępowania wnioskowego wyznaczone są bowiem wnioskiem, a organ jest związany jego treścią. Skutkuje to tym, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, ma obowiązek rozpoznać sprawę w pełnym zakresie zgłoszonego żądania. Kwestia zasadności żądania strony i możliwości przyznania należności za cały wnioskowany okres, a także rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach żądania, jest przedmiotem oceny merytorycznej, w ramach której na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego organy zobowiązane są ustalić, czy żądanie podlega uwzględnieniu i czy powinno zostać uwzględnione w całości, czy tylko w części. Z tych względów domaganie się od strony zmiany zakresu żądania jest nieuprawnione. W konsekwencji, ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia co do całego okresu, za który skarżący domagał się należności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien dokonać oceny co do zasadności całego żądania i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Analogicznie powinien postąpić w razie dostrzeżenia wadliwego skonstruowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, sprowadzającego się - tak jak to stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu - do przyznania jednej łącznej kwoty należności za okres przechowywania i za usunięcie pojazdu, zamiast orzeczenia oddzielnie o wysokości koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór.

Podsumowując ten fragment rozważań, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby stwierdzone przez Kolegium wadliwości, odnoszące się do braku podjęcia przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia co do całości żądania i sformułowania nieprawidłowej treści rozstrzygnięcia, stanowiły element stanu faktycznego wymagający wyjaśnienia i - jak uznało Kolegium - przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, zwłaszcza że zakres żądania wniosku strony, w granicach którego organ zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie, nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu, nie stanowiły też podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. również kolejne zastrzeżenia Kolegium, dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że wobec przedstawionej przez skarżącego kalkulacji kosztów związanych z dozorem i braku ich potwierdzenia za pomocą stosownych dowodów, przed rozpoznaniem sprawy należało wezwać skarżącego do wyjaśnienia okoliczności związanych z ich poniesieniem, takich jak fakt zatrudnienia trzech osób i odprowadzania za nie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, czy też dotyczących podzielenia kosztów na określoną liczbę 19 samochodów, prowadzenia na parkingu innej działalności gospodarczej oraz zainstalowania dwóch kamer i zatrudnienia przy dozorze dodatkowo czterech osób. Wskazał też, że dopiero w przypadku niepodania przez stronę żądanych informacji oraz braku dokumentów na ich potwierdzenie możliwe jest ustalenie przez organ, w oparciu o przeprowadzone z urzędu postępowanie dowodowe, koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem nadzoru i wynagrodzenia za nadzór. Stosownie do tego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przedwcześnie przystąpił do ustaleń faktycznych we własnym zakresie i podjął rozstrzygnięcie bez wezwania strony do przedstawienia wyjaśnień. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość opinii biegłego w kwestii ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...], wskazując na braki tej opinii dotyczące: ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych; uwzględnienia stawek za okres od września 2010 r. do grudnia 2011 r.; informacji w oparciu o które dokonano ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego; wyjaśnienia, czy podane w opinii wymogi dla parkingów mają charakter teoretyczny, czy odpowiadają realiom; wyjaśnienia zwrotów "wytypowano następujące obiekty" (kto je wytypował i dlaczego właśnie te, a nie inne) oraz "ustalono" (kto ustalił); elementów składowych stawek na poszczególnych parkingach. Za bezprzedmiotową uznał również organ odwoławczy konstatację opinii o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014. W odniesieniu do stwierdzonych braków zarzucił organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie ww. nieprawidłowości opinii.

Kontrolując powyższe stanowisko, zgodzić należy się z Kolegium, że w przedmiotowym postępowaniu zasadą jest, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia. Dopiero w sytuacji, kiedy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i ustala we własnym zakresie wysokość dochodzonej należności. Stwierdzając nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ odwoławczy nie uwzględnił jednak, że w niniejszej sprawie skarżący był wzywany - wezwaniem z dnia 19 października 2012 r., a następnie także w zawiadomieniu z dnia 6 lipca 2015 r. - do wykazania konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, wyjaśnienia, jak koszty te zostały obliczone oraz do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających ich poniesienie. Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie, udzielonej w piśmie z dnia 29 października 2012 r. i uznaniu, że przedstawiona w nim kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające, w tym zmierzające do uzyskania opinii biegłego oraz dokumentów dotyczących udzielania zamówienia publicznego przez Policję w zakresie holowania - przewożenia pojazdów dla celów procesowych, umowy zawartej ze skarżącym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] z dnia 12 grudnia 2008 r., zarządzenia Starosty Oleskiego z dnia 15 czerwca 2007 r., nr 10/2007, czy zawartej ze skarżącym przez Powiat Oleski umowy z dnia 7 listopada 2011 r. Jak wynika natomiast z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organ ten dokonał oceny i podjął rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Odniósł się przy tym także do wskazanego w zaskarżonym postanowieniu, wcześniejszego postanowienia Kolegium z dnia 31 marca 2016 r. W tym stanie rzeczy nie sposób zatem uznać, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć trzeba, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, a zatem organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów organ dokonał analizy dokumentów będących w jego dyspozycji i na tej podstawie ustalił wysokość przyznanej należności. W ocenie Sądu, przedstawione przez Kolegium zastrzeżenia nie wskazują natomiast na naruszenie przepisów postępowania poprzez całkowite - jak to wskazuje Kolegium - zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wiążą się również z koniecznością ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

W przekonaniu Sądu, dostrzegając mankamenty dotyczące zarówno wyjaśnień złożonych przez stronę, jak i opinii biegłego, Kolegium mogło skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego - do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii. Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności, nie było przeciwwskazań do przesłuchania skarżącego oraz autora opinii, bądź zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji kasacyjnej (odpowiednio postanowienia kasacyjnego - dopisek Sądu) stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 610). Dostrzec przy tym trzeba, że dowód z opinii biegłego oraz z wyjaśnień strony nie są jedynymi dowodami, jakie zostały w sprawie zebrane przez organ pierwszej instancji i zgodnie z art. 80 K.p.a. podlegają one uwzględnieniu na zasadzie swobodnej oceny dowodów, która sprowadza się do analizy całego materiału dowodowego i sformułowania oceny danego dowodu na podstawie rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu.

W tym kontekście należało podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. Uznać przyjdzie, że podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą powinno zatem być uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów. Jak wskazano już wyżej, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien natomiast nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopełniło powyższych obowiązków. Odniosło się wprawdzie do kwestii merytorycznych, dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonało oceny co do ustalenia wysokości żądanych należności, w kontekście części zgromadzonych dowodów, niemniej jednak nie podjęło działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena przeprowadzona przez organ odwoławczy nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało również przyczyn, które wykluczały zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. W tym zakresie Kolegium bardzo ogólnikowo stwierdziło jedynie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, obejmuje praktycznie całe postępowanie dowodowe. Nie wskazało jednak, dlaczego nie jest możliwe dokonanie oceny na podstawie zgromadzonych już dowodów. Kolegium sformułowało szereg zastrzeżeń dotyczących wyjaśnień strony oraz sporządzonej opinii, jednak nie określiło, aby uzupełnienie tych braków było niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

W świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i wyrażonego w nim stanowiska Kolegium, Sąd uznał, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, dotyczącym braków co do wyjaśnień strony oraz co do treści opinii, nie naruszyłoby art. 136 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Jeszcze raz należy zauważyć, że treść wniosku strony nie budzi wątpliwości, a organ pierwszej instancji wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i dopiero następnie prowadził samodzielnie postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie podjął na podstawie zgromadzonych dowodów. Niewątpliwie zatem ewentualne działania wyjaśniające polegałyby jedynie na uzupełnieniu dowodów. Ponadto zauważyć można, że przeprowadzenie przez Kolegium własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania, która nabiera szczególnego znaczenia, gdy tak jak w niniejszej sprawie postępowanie trwa ponad 5 lat.

Reasumując stwierdzić trzeba, że wobec opisanej wyżej wadliwej oceny Kolegium, wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 K.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a., przy czym były to naruszenia tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniały zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.