Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1712/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółka komandytowa z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2021 r znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2021 r., znak [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 735), art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 4 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470) w związku z art. 36 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 471) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. odwołania A Sp. komandytowej z siedzibą w W z dnia 15 września 2021 r., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych: – z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, – z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, – z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, – z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Ewidencji i Ochrony Pasa Drogowego Zarządu Dróg i Komunikacji, odmówiono A Sp. komandytowej z siedzibą w W zezwolenia na "lokalizację zjazdu publicznego z ulicy P w T (dz. ewid. nr [...] obr. [...]) do drogi wewnętrznej na dz. ewid. nr [...] obr. [...]". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia 26 marca 2019 r. A Sp. komandytowa z siedzibą w W zwróciła się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy P w T (dz. ewid. nr [...] obr. [...]) do drogi wewnętrznej na dz. ewid. nr [...] obr. [...]. Zjazd ma stanowić dojazd do działek [...], [...] obręb [...], na których planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C T wraz z niezbędna infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu. Wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości wymaga bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] obręb [...] stanowi drogę wewnętrzną i nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. P (dz. nr [...]). To działka nr [...] obręb [...] jest łącznikiem pomiędzy pasem drogowym, drogą wewnętrzną oraz działką prywatną inwestora nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja związana z budową budynku handlowego C. Działki [...] i [...] są własnością Gminy Miasta, w związku z czym Zarząd Dróg i Komunikacji zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. o przedstawienie dokumentacji świadczącej o posiadaniu prawa do dysponowania terenem działki [...] obręb [...] (posiadającej bezpośredni dostęp do pasa drogowego) na cele związane z budową zjazdu publicznego. W odpowiedzi w dniu 6 czerwca 2019 r. do ZDiK wpłynęło pismo, z którego treści wynikało, że inwestor zwraca się o prawo do dysponowania terenem ww. działki, pismo to zostało przesłane do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. Wydział Geodezji i Nieruchomości nie wyraził zgody na dysponowanie terenem Gminy Miasta w celu lokalizacji zjazdu publicznego niezbędnego do obsługi inwestycji związanej z budową budynku handlowego C T na działkach oznaczonych nr [...], [...].

Na skutek odwołania A Sp. komandytowa z siedzibą w W Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2019 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...]: I. umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych: 1) z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, 2) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, 3) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T; II. odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] lokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że nie jest możliwe wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...] obręb [...]) do działki nr [...] obręb [...] w T, zgodnie z lokalizacją wkreśloną na załączniku mapowym dołączonym do wniosku. (...) W toku prowadzonego postępowania stwierdzono bowiem, że działka [...] obręb [...] nie stanowi drogi publicznej. Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 listopada 2019 r. działka ta o użytku drogowym "dr" stanowi własność Gminy Miasta T. O drodze publicznej możemy mówić wtedy, gdy spełnia wszystkie elementy formalne i materialne. To znaczy: została do nich zaliczona z mocy ustawy, bądź w drodze aktu prawa miejscowego, jest ujęta w wykazie dróg, jest drogą o znaczeniu lokalnym, stanowiącą uzupełniającą sieć drogową służącą miejscowym potrzebom, spełnia wymagania techniczne dla dróg gminnych tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Inwestor posiada zatem pośredni dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej (nr [...]), zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...]. Niemniej jednak może skutecznie wnosić o uzyskanie decyzji, o której stanowi art. 29 ustawy o drogach publicznych, o ile przedstawi prawo dysponowania tym terenem. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. odmówiono jednak Spółce zgody na dysponowanie terenem Gminy Miasta T, tj. m.in. działką nr [...] obręb [...] w celu lokalizacji zjazdu publicznego niezbędnego do obsługi inwestycji związanej z budową budynku handlowego C II T na działkach oznaczonych jako nr [...], [...]. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że tylko właściciel lub użytkownik działki nr [...] obręb [...] może uzyskać zgodę na budowę, bądź przebudowę zjazdu. Wnioskodawca nie przedstawił prawa dysponowania ww. działką, bezpośrednio łączącą się z drogą publiczną. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu I instancji, należało odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna. Dalej organ I instancji wskazał, że obszar planowanej inwestycji, tj. budowy budynku handlowego C II T wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...], [...] obręb [...] jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J, S - Uchwała nr XLVI/861/2006 Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2016 roku, zmiana ww. planu - uchwała nr XXXI1/321/2016 Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2016 roku. Z zapisów tego planu wynika, że działki nr: [...], [...] obręb [...], do których wnioskowane są zjazdy, są obszarem oznaczonym na rysunku planu symbolem 2UC – teren rozmieszczenia obiektów handlowo-usługowych. Zgodnie z zapisami planu obsługa komunikacyjna ww. terenu ma się odbywać z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ i projektowanej drogi 5KDL – § 15a ust. 4 Uchwały nr XXXII/321/2016 Rady Miejskiej z 1 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, B, J i S (Dz. U. Woj. poz. 7988). Wnioskodawca wskazuje komunikację m.in. poprzez działki nr: [...] i [...] obręb [...], przez które zgodnie z zapisami planu przebiega droga wewnętrzna o symbolu 3KDW, co stoi w sprzeczności z zapisami planu. W ocenie organu I instancji w zakresie wskazanym w pkt II decyzji, tj. w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację pozostałych trzech zjazdów publicznych – postępowanie należało umorzyć. Zjazd w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie postępowania ustalono natomiast, że na działkach nr [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] nie ma urządzonej drogi, wobec czego nie ma podstaw zaliczenia ich do żadnej kategorii dróg publicznych. Zaliczenie do kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Działki nr: [...] i [...] w obrębie [...] nie zostały objęte uchwałą w zakresie zaliczenia do dróg publicznych. Bez wątpienia zjazdem nie jest połączenie dwóch nieruchomości, z których żadna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W obowiązującym systemie prawnym brak jest normy administracyjnego prawa materialnego pozwalającej na wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z działki na działkę, z których żadna nie jest drogą publiczną. W niniejszej sprawie z podanych przyczyn postępowanie w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych: - z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T; - z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T; - z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T w T – jest bezprzedmiotowe.

Działając na skutek odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2020 r., znak [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Z kolei działając na skutek skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A Spółka komandytowa z siedzibą w W, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 387/20, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w szczególności – odnosząc się do kwestii odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (usytuowanej na działce ewid. nr [...]) do działki nr [...] – że działka nr [...] jest łącznikiem pomiędzy pasem drogowym, drogą wewnętrzną oraz działką prywatną inwestora nr [...], na której planowana jest inwestycja związana z budową budynku handlowego C II. Bez wątpienia wykładnia treści art. 8 ustawy oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że w sytuacji gdy występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu podmiot ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ustanowienie lokalizacji zjazdu nie jest z punktu widzenia prawnego niemożliwe. W sytuacji wydania decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu organ musiałby podać argumenty prawne, które przesądziłyby o braku możliwości wykonania zjazdu w konkretnej sprawie. Warunek "dostępu do drogi publicznej" stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Nie ma przy tym znaczenia, że wnioskowana inwestycja nie dotyczy budowy zjazdu z drogi krajowej, czy drogi wojewódzkiej, a drogi gminnej, co oznacza, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego w razie uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu na działce nr [...], inwestor nie będzie musiał już uzyskiwać ani pozwolenia na budowę, ani też nie będzie miał obowiązku zgłoszenia budowy na działce nr [...] zjazdu z drogi gminnej. Przedstawione przez organ stanowisko Sąd ocenił jako co najmniej przedwczesne. Dokonana ocena w perspektywie zgodności z normami prawa budowlanego nie mieści się w zakresie kompetencji zarządcy drogi w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Niezależnie więc od okoliczności, czy inwestor zgodnie z przepisami będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę lub nie – brak jest podstaw do uzależniania od tego faktu możliwości wydania przez organ decyzji o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to kwestia rozpatrywana dopiero w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Innymi słowy oznacza to, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie jest obarczone w żadnym z trybów koniecznością wykazania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż przesłanka ta nie może być badana w niniejszym postępowaniu. Nie jest zasadnym uznanie przez organ, że brak prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną, stanowi jedną z podstaw uniemożliwiających wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Ponadto zapis § 15a ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost nie zakazuje lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren rozmieszczenia obiektów handlowo – usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Skoro akt planistyczny nie przewiduje zakazu obsługi komunikacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że obsługa ta nie może odbywać się również z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [....]. Nie ma przy tym znaczenia, że mpzp przewiduje zrealizowanie obsługi komunikacyjnej, w tym wjazdów do kompleksu handlowo – usługowego "C II T", mającego powstać na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy al. J w T z projektowanej drogi o symbolu 3KDZ i projektowanej drogi o symbolu 5KDL, nie zaś wprost z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Przy wydawaniu decyzji administracyjnych regulacje mpzp muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje wprost lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren rozmieszczenia obiektów handlowo – usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, brak jest podstaw do twierdzenia, że z tego aktu wynika jakiekolwiek ograniczenie w udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu. Z odmienną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał wprost takiej obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Sąd, mając na uwadze powyższe, a także okoliczność, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu i że w niniejszej sprawie nie występują przeszkody o charakterze technicznym związane bezpośrednio z bezpieczeństwem w ruchu drogowym – brak jest jakichkolwiek innych przeszkód o charakterze prawnym, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Sąd wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego uzyskano informację z Zarządu Dróg i Komunikacji z której wnika, że ul. P oraz ul. P zostały zaliczone do dróg lokalnych miejskich Uchwałą Nr VI/16/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – stały się drogami gminnymi. Nadto, w toku rozprawy w dniu 25 września 2020 r. dołączono do akt Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 12 grudnia 1988 r., którego treść potwierdza uzyskaną z Zarządu Dróg i Komunikacji informację dotyczycącą statusu drogi ul. P oraz ul. P. Organy orzekające w sprawie w ogóle nie sprawdziły, że ul. P stanowi drogę publiczną. Nie ma przy tym znaczenia, że dana droga nie została wybudowana albo nie odpowiada wymogom technicznym, gdyż nie pozbawia to jej statusu, który przesądza o jej wyłącznym zaliczeniu do jednej z wymienionych kategorii dróg na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z tej przyczyny nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu, że droga ta nie została zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w ww. ustawie, co sprawia, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. i co zdaniem organów obu instancji uzasadnia umorzenie postępowania. Kwestia stanu technicznego drogi nie ma znaczenia dla kwalifikacji jej jako drogi publicznej. Jej status wynika wprost z brzmienia Uchwały Nr VI/16/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a następnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przedstawiona w tym zakresie przez organy argumentacja budzi również wątpliwości z uwagi na jednoznaczne uregulowanie w mpzp dróg oznaczonych symbolem 3KDZ (działka nr [...]) i symbolem 5KDL (działka nr [...]), tj. dróg publicznych, odpowiednio klasy zbiorczej i klasy lokalnej. Ponadto, na działce nr [...] w rzeczywistości istnieje utwardzona droga, oznaczona w systemie informacji przestrzennej gminy T jako droga gminna ul. P. Nie można zatem zgodzić się z uznaniem, że przeznaczenie i funkcja owych działek prowadzi do braku możliwości wydania decyzji o lokalizacji zjazdu. Skoro więc przysługujący tym działkom status dróg publicznych w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, to tym samym rozstrzygnięcie organów w tym zakresie uznać należy za całkowicie nieuzasadnione i bezpodstawne. Decyzja organu I instancji dotyczy m.in. odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna, podczas gdy Spółka zawnioskowała o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. P (działka nr [...], obręb [...]) na działkę nr [...], obręb [...].

Sąd skonkludował, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – a to art. 7, 77, 80 k.p.a., przez poczynienie w sprawie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organy nieprawidłowo zastosowały powyższy przepis, co czyni uzasadnionym stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wady powyższe doprowadziły do nieprawidłowej, przedwczesnej odmowy wyrażenia skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu, a także do niezasadnego umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek organy winny mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu – konieczność dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji oraz jej uzasadnienia uwzględniającego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta z decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych: 1) z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, 2) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, 3) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego C II T, 4) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna. Na skutek odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta, po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny, decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych: 1) z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], 2) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], 3) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], 4) z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał – odnosząc się do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...] – że wskazane w projekcie zagospodarowania terenu załączonym do wniosku miejsce lokalizacji zjazdu publicznego nie stanowi bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Na działce nr [...] obręb [...], w miejscu projektowanego zjazdu, nie ma urządzonej drogi, występuje teren porośnięty trawą, a działka ta zgodnie z zapisami ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek Bp. Zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazdem nie jest połączenie dwóch nieruchomości, z których żadna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Na działce nr [...] nie została zlokalizowana budowla stanowiąca drogę, nie jest zatem możliwe ustalenie lokalizacji zjazdu do nieistniejącej drogi publicznej; na działce tej nie istnieje także droga wewnętrzna. Oran zauważył, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T pomiędzy ulicami: S, N, J, S (uchwała nr XLVI/861/2006 Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2016 roku, zmiana ww. planu - uchwała nr XXXII/321/2016 Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2016 roku) na działce nr [...] obręb [...] projektuje się m.in. drogę publiczną o symbolu 3KDZ, tj. teren dróg publicznych klasy Z-zbiorczej (Szkic Sytuacyjny – Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego – Zasięg Pasów Drogowych – tereny pod zabudowę przez C w skali 1:750) – ale droga ta dopiero po jej wybudowaniu zyska parametry konieczne, aby zaliczyć ją do kategorii drogi publicznej.

Odnośnie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...] w toku ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie nowych dowodów ustalono, że działka nr [...] obręb [...] nie stanowi drogi publicznej, ponieważ nie została objęta uchwałą nr VI/16/88 z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Działka [...] obręb [...] rozpoczyna swój przebieg od działki [...] obręb [...] w kierunku północnym. Działka ta w części stanowi grunt o użytku "B", który jest porośnięty trawą, a dalej stanowi grunt o symbolu użytku "Dr", który stanowi drogę wewnętrzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt. III SA/Kr 387/20, wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego uzyskano informację z Zarządu Dróg i Komunikacji, że ul. P i ul. P zostały zaliczone do dróg lokalnych miejskich Uchwałą Nr VI/16/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że na działce [...] obręb [...] w rzeczywistości istnieje utwardzona droga, oznaczona w systemie informacji przestrzennej gminy T, jako droga gminna ul. P. Jak ustalił organ prowadzący ponownie postępowanie, na działce [...] obręb [...], na odcinku, gdzie inwestor projektuje zjazd, grunt został wyłożony płytami betonowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie wskazał, że w systemie informacji przestrzennej gminy T w miejscu projektowanych zjazdów widnieje nazwa ul. P. Z uwagi na fakt, że dane pozyskane z systemu informacji przestrzennej gminy T nie stanowią dokumentów mogących stanowić dowód w postępowaniach administracyjnych, ustalić należało, czy dane umieszczone w tym systemie zgodne są z dokumentami urzędowymi. Istotnie, ulice wskazane wyżej posiadają kategorię dróg publicznych, lecz w piśmie z dnia 24 września 2020 r., znak: [...], kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządca drogi nie wskazał przebiegu tych ulic. Wobec tego w postępowaniu dokonano ustaleń odnośnie przebiegu drogi publicznej na podstawie dowodu z dokumentu w postaci metryki drogi ul. P. W metryce ul. P, sporządzonej w roku 1989 zawarto, że ulica P przebiega od ul. G do ul. O. Posiada długość 750 m. Na odcinku 260 m jest ulicą lokalną miejską, natomiast na pozostałym odcinku drogą osiedlową. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1988 r. nr VI/16/88, zgodnie z załącznikiem nr 2 – drogi lokalne zostały zaliczone do kategorii drogi publicznej, czyli ul. P nr [...] (obecny numer [...]) została zaliczona do kategorii drogi publicznej na odcinku 260 m, ponieważ tylko na tym odcinku stanowiła drogę lokalną, pozostałym odcinku ul. P jest drogą osiedlową i stanowi drogę wewnętrzną. Nie została także podjęta inna uchwała zaliczająca pozostały odcinek ul. P kategorii drogi publicznej. Jak zatem wynika z powołanego dokumentu ul. P jedynie odcinku 260 m stanowi drogę publiczną, na pozostałym odcinku, także w miejscu, gdzie inwestor zaprojektował zjazdy, jest drogą wewnętrzną. Przebieg drogi publicznej ul. P zaznaczono na Szkicu Sytuacyjnym – Granice Pasów Drogowych – Granice Nieruchomości – Kilometraż ul. P i ul. P w skali 1:2000, wygenerowanym z bazy ewidencji dróg Zarządu próg i Komunikacji. Fakt, że w systemie informacji przestrzennej widnieje w tym miejscu oznaczenie ul. P nie może stanowić o istnieniu tam drogi publicznej, bowiem również drogom wewnętrznym nadawane są nazwy, co potwierdza treść art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Zatem oznaczenie "ul. P" w systemie informacji przestrzennej umieszczone jest w celach informacyjnych i odnosi się do danych adresowych nieruchomości (po zachodniej stronie usytuowany jest budynek P nr [...]), które położone są przy tej drodze. Kolejnym dowodem wskazującym jednoznacznie, że na działce nr [...] obręb [...] nie ma drogi publicznej jest operat pomiarowy podziału działek nr [...], [...],[...] obręb [...] sporządzony przez B. A., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 września 1994 r. nr [...]. W operacie tym opracowano projekt podziału działek nr [...], [...], [...] obręb [...], na podstawie Koncepcji Zagospodarowania Terenu Dzielącego Osiedle J I – J II. Działka [...] podzieliła się m.in. na działki nr: [...], [...], [...] obręb [...], tj. działki, na których planowana jest obecnie budowa budynku handlowego C II T oraz działkę, do której inwestor planuje zlokalizować dwa zjazdy publiczne. Podział działek nastąpił w roku 1994, a więc po dacie podjęcia uchwały z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie małopolskim do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, co wskazuje jednoznacznie, że na działce nr [...] obręb [...] (która wówczas nie istniała) nie była położona droga publiczna. Ponadto osoba biorąca udział w obsłudze geodezyjnej budowy osiedli mieszkaniowych J III (obecnie W), Z i L, a także osoba, która sprawowała nadzór nad drogami w mieście T w latach 2003-2009 oraz uzupełniała metryki dróg w roku 1995, potwierdzają fakt, że droga wyłożona płytami betonowymi, przebiegająca zachodnią stroną działek nr: [...] i [...] obręb [...], a następnie biegnąca przez działkę nr [...] obręb [...] stanowiła drogę technologiczną – montażową, prowadzącą na plac budowy budynku wielorodzinnego przy ul. B. Wobec powyższego brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w zakresie wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych do działki [...] obręb [...], skoro na działce tej nie została zlokalizowana droga publiczna.

Odnośnie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...] organ prowadząc postępowanie ustalił, że działka [...] obręb [...] stanowi grunt o użytku "Dr". Na części działki nr [...] obręb [...], do której inwestor planuje zlokalizować zjazd publiczny, zlokalizowana jest droga wewnętrzna i parking. W części wschodniej działka nr [...] obręb [...], granicząca z działką nr [...] obręb [...], stanowi drogę publiczną ul. P, co wynika z metryki drogi. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., [...], organ I instancji błędnie przyjął, że działka nr [...] obręb [...], na wysokości wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego stanowi drogę publiczną gminną nr [...]. Droga publiczna ul. P – zgodnie z metryką drogi – rozpoczyna swój przebieg od ul. G i posiada długość 870 m. Droga publiczna ul. P przebiega od ul. G w kierunku zachodnim, a następnie północnym, aż do granicy z działką [...] obręb [...], a parking i droga wzdłuż parkingu zlokalizowana na części działki [...] obręb [...], na wysokości budynków P 22 i 24, stanowi grunt Gminy Miasta, który nigdy nie został zaliczony na mocy uchwały do kategorii drogi publicznej. Przebieg drogi publicznej ul. P zaznaczono na Szkicu Sytuacyjnym – Granice Pasów Drogowych – Granice Nieruchomości – Kilometraż ul. P i ul. P w skali 1:2000, wygenerowanym z bazy ewidencji dróg Zarządu Dróg i Komunikacji. Organ poprzednio rozpatrując sprawę błędnie przyjął, że miejsce wnioskowanej lokalizacji zjazdu, tj. miejsce połączenia działek nr [...] i [...] obręb [...], jest połączeniem drogi publicznej z drogą wewnętrzną. Po ponownej, gruntownej analizie sprawy, opierając się na dokumencie w postaci metryki drogi ul. P, z której wynika że ulica ma długość 870 m, a także oświadczeniu S. P., dyrektora [...] Zarządu Dróg Miejskich w latach 2003-2009 rozstrzygnięto, że miejsce lokalizacji zjazdu, tj. połączenie działek nr [...] i [...] obręb [...] stanowi połączenie dróg wewnętrznych, będących własnością Gminy Miasta. S. P., który dokonywał również wpisów do metryki drogi ul. P w 1995 roku oświadczył, że parking zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...] stanowił drogę wewnętrzną i potwierdził, iż bieżące odwzorowanie graficzne pokrywa się z zasięgiem pasa drogowego określonego w tamtym czasie. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia, że przebieg zachodniej granicy pasa drogowego ul. P po działce nr [...] obręb [...], nie stanowi linii prostej, ponieważ działka inwestora tj. działka nr [...] obręb [...] nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Działka ta posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną, zlokalizowaną na działkach nr: [...], 196/4 i części działki nr [...] obręb [...]. Inwestor nie wnioskuje o lokalizację zjazdu z działki [...] obręb [...] do drogi wewnętrznej nr [...] obręb [...], a o zjazd z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb [...] do działki [...] obręb [...]. Działka nr [...] obręb [...] stanowi własność Gminy Miasta T i jest drogą wewnętrzną (Szkic Sytuacyjny – Drogi w MPZP – Zasięg Pasów Drogowych – Opis Własności Terenów – Struktura Własności w skali 1:750). Stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. Mając na uwadze fakt, że działka nr [...] obręb [...] stanowi drogę wewnętrzną, której zarządcą jest Gmina Miasta nie można przyjąć, że wnioskodawca mógłby wystąpić z wnioskiem o lokalizację zjazdu z działki, która nie jest w jego użytkowaniu, co skutkowałoby uznaniem, że inwestor nie mógłby być uznany za stronę postępowania. Ze względu jednak na fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku jest lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej na inną drogę wewnętrzną postępowanie administracyjne w tej części stało się bezprzedmiotowe.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że w miejscach, gdzie inwestor planuje włączenie projektowanymi zjazdami z działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...], z działki nr [...] obręb [...] na działki nr [...] i [...] obręb [...] znajdują się drogi wewnętrzne (Operat Pomiarowy, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 września 1994 r. – nr [...], Szkic Sytuacyjny – Drogi w MPZP – Zasięg Pasów Drogowych – Opis Własności Terenów – Struktura Własności w skali 1:750, Szkic Sytuacyjny – Drogi w MPZP – Zasięg Pasów Drogowych – Granice Nieruchomości – Projekt Zabudowy przez C w skali 1:750, Szkic Sytuacyjny – Drogi w MPZP – Zasięg Pasów Drogowych – Granice Nieruchomości – Projekt zabudowy przez C w skali 1:750). Organ I instancji zauważył też, że – jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 387/20, uchylając wydane wcześniej w tej sprawie decyzje – ustanowienie lokalizacji zjazdu z nieruchomości przez drogę wewnętrzną nie jest prawnie niemożliwe. Sąd nie wskazał jednak jaką formę powinna mieć w takim przypadku zgoda na lokalizację zjazdu. Organ rozpatrując ponownie sprawę kierował się w tym zakresie wykładnią prawa prezentowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych, dochodząc do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W przypadku dostępu drogi publicznej przez drogę wewnętrzną zgoda wydawana może być w formie zwykłego pisma.

Na skutek odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 28 października 2021 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył relewantne przepisy, zreferował przebieg postępowania – i wskazał, że rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności skoncentrować należy się na nowych dowodach dopuszczonych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta Miasta oraz przesądzeniu, czy zmieniają one stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wiążącej Prezydenta Miasta i organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 387/20. Przytoczywszy fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji, wskazujący, że ulica P jedynie na odcinku 260 m stanowi drogę publiczną, na pozostałym odcinku, także w miejscu, gdzie inwestor zaprojektował zjazdy, jest drogą wewnętrzną – organ odwoławczy ocenił, że twierdzenia te były zawarte już w poprzednio wydanej decyzji organu I instancji i uznane zostały za "nie znajdujące pokrycia" w treści przedłożonych na ich poparcie dowodów. Organ odwoławczy uznał, że również nowy dowód w postaci "Operatu pomiarowego podziału działek nr [...], [...], [...] obręb [...] w T" – nie dowodzi jednoznacznie, że na działce nr [...] obręb [...] nie ma drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ I instancji nie przedstawił też nowych przekonujących dowodów na potwierdzenie przedstawionego w decyzji przebiegu drogi publicznej (ul. P) po działce nr [...], a w szczególności dowodów, iż zachodnia granica pasa drogowego ulicy P przebiegającego po działce nr [...], nie stanowi linii prostej (wówczas, co wydaje się logiczne, pokrywałaby się z wschodnią granicą drogi wewnętrznej – dz. nr [...] – droga wewnętrzna po działce nr [...] stanowi dalszy ciąg komunikacyjny ulicy P), a na odcinku ostatnich kilku metrów "skręca" by nie stanowić połączenia z tą drogą wewnętrzną. Również z załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy metryki ulicy P, tak precyzyjnie opisany przebieg drogi publicznej po działce nr [...] nie wynika, a organ I instancji nie przeprowadził innych dowodów na potwierdzenie wskazywanego przebiegi końcowego fragmentu drogi publicznej (ul. P). Organ odwoławczy ocenił też, że oświadczenie S. P. nie może stanowić dowodu mogącego samodzielnie stanowić podstawę stanowczych ustaleń w rozpoznawanej sprawie, innych niż zostały dokonane w wiążącym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta nie znajdując nowych dowodów na poparcie stawianej tezy co tego, iż działka nr [...] obr. [...] oraz działka nr [...] (w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu) – nie stanowi drogi publicznej, winien zastosować się do wiążących wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 387/20, i merytorycznie rozstrzygnąć złożony wniosek mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. A Spółka komandytowa z siedzibą w W złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia 31 sierpnia 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) art. 136 w związku z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odstąpienie od przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego (jeśli w ocenie organu takie postępowanie było wymagane), mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, 3) art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organ odwoławczy od merytorycznego ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentacją na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją niemerytoryczną – jest to decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w takiej sytuacji rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy co do istoty jest w założeniu wykluczone, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Szeroko zagadnienie to omawia S. Stotko ("Instancyjna kontrola rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne z powodu bezprzedmiotowości w świetle orzecznictwa WSA i NSA – zarys problematyki", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach Nr 19, Seria: Administracja i Zarządzanie (46) 2018, s. 73-80) – stwierdzając w szczególności, że: "W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Organ odwoławczy w takich sytuacjach jest zobowiązany do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 Kpa)".

"W pełni zaakceptować należy tezę przyjmowaną w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą »jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.)«" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., II OSK 3051/13, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Powyższej tezy można jednak traktować w sposób kategoryczny, aczkolwiek ewentualne uczynienie od niej wyjątku będzie uzasadnione tylko w szczególnych okolicznościach – tak naprawdę jedynie wtedy, gdy decyzja o umorzeniu postępowania zapada po wyjaśnieniu ogółu relewantnych okoliczności faktycznych, a w swej istocie jest równoznaczna z decyzją merytoryczną (decyzją odmowną). Możliwość zaistnienia takiej sytuacji wiąże się z tym, że przepisy przewidujące kompetencję jurysdykcyjną organu administracji publicznej do ukształtowania określonych powinności i praw na ogół wyraźnie przewidują tylko rozstrzygnięcie pozytywne i określają jego antycypowaną treść, natomiast nie stanowią jednoznacznie o tym, jak ma postąpić organ, gdy przesłanek do rozstrzygnięcia pozytywnego nie stwierdza; w kodeksie postępowania administracyjnego uniwersalnej podstawy do wydawania decyzji odmownych też nie ma. Stąd – w zależności od przyjmowanych założeń natury teoretycznej – stosowane są w praktyce różne rozwiązania i nieraz zaciera się różnica między decyzją o umorzeniu postępowania a decyzją odmowną. W niniejszej sprawie opisana tu wyjątkowa sytuacja nie występuje.

Całe dotychczasowe postępowanie administracyjne, a także postępowanie sądowoadministracyjne, skoncentrowane były tylko na jednej kwestii – na kwestii, czy określone działki (w miejscach, gdzie planowane są zjazdy) mają status drogi publicznej. Na obecnym etapie organ I instancji uznał, że nie mają one takiego statusu (dotyczy to w szczególności działki nr [...] obręb [...], działki nr [...] obręb [...], działki nr [...] obręb [...]) – natomiast organ odwoławczy tę ocenę zakwestionował. Od rozstrzygnięcia odnośnej kwestii – i to zdaje się być bezsporne – zależy to, czy wniosek rzeczywiście dotyczy połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, czy też konfiguracja jest inna (połączenie nieruchomości, z których żadna nie jest drogą publiczną).

Mając na uwadze powyższe, należałoby w pierwszej kolejności rozważyć, czy organ odwoławczy zasadnie zakwestionował ocenę organu I instancji i uznał ją za sprzeczną z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r., mimo że w dużej mierze opiera się ona na nowych dowodach. Ewentualne uznanie stanowiska organu odwoławczego w tej mierze za błędne implikowałoby konstatację o wadliwości decyzji kasacyjnej – do takiej decyzji kasacyjnej nie byłoby wtedy podstaw, wchodziłoby natomiast w rachubę utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zważywszy jednak na zakaz reformtaionis in peius, Sąd kwestii tej szerzej nie rozważał ani też jej nie rozstrzyga.

Kluczowe znaczenie miała zatem odpowiedź na pytanie, czy przy założeniu prawidłowości oceny organu odwoławczego, w myśl której zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na zanegowanie statusu odnośnych działek jako działek stanowiących drogę publiczną – organ odwoławczy mógł uniknąć wydania decyzji kasacyjnej i orzec merytorycznie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest jednoznacznie negatywna.

Stan faktyczny znamienny przyleganiem nieruchomości do drogi publicznej warunkuje samo powstanie sprawy administracyjnej przewidzianej w art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej "ustawa") – innymi słowy, nawiązując do poczynionych wcześniej założeń teoretycznych, jest elementem istotnym z punktu widzenia hipotezy normy uprawniającej do konkretyzacji prawa (a nie normy konkretyzowanej) i determinuje przedmiotowość postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny znamienny przyleganiem nieruchomości do drogi publicznej, warunkując samo powstanie sprawy administracyjnej przewidzianej w art. 29 ustawy, nie stanowi natomiast sedna (istoty) tej sprawy – to sedno, stanowią okoliczności opisane w hipotezie normy konkretyzowanej, w szczególności zgodność lokalizacji zjazdu z wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 ustawy) tudzież okoliczności determinujące część dyspozytywną rozstrzygnięcia (art. 29 ust. 3 ustawy). Tak rozumiane sedno (istota) sprawy, nie było dotąd w ogóle rozpatrywane, toteż niepodobna przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, mogło to uczynić po raz pierwszy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zarzuty sprzeciwu za niezasadne i nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.