Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1555/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 177
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 14 i 14a, par. 11, par. 17 ust. 1 pkt 5, par. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 14, art. 25 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1 i 2, art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Teza: Analiza art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm.) pozwala na zajęcie stanowiska, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia braku we wniosku, który jest związany z jego niekompletnością, a nie dotyczy przypadków wadliwego, aczkolwiek kompletnego wypełnienia wniosku, czyli takiego wypełnienia, które choć formalnie poprawne, rodzi następstwo w postaci odmowy przyznania płatności.

TEZY

Analiza art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm.) pozwala na zajęcie stanowiska, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia braku we wniosku, który jest związany z jego niekompletnością, a nie dotyczy przypadków wadliwego, aczkolwiek kompletnego wypełnienia wniosku, czyli takiego wypełnienia, które choć formalnie poprawne, rodzi następstwo w postaci odmowy przyznania płatności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1202/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego

2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1202/16 oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2015 r.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm., powoływanego dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne"), w przypadku gdy wyłączenia w nich określone winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i przyznaniem płatności dla całego wnioskowanego obszaru;

- niewłaściwe zastosowanie art. 14 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 20 lutego

2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa PROW") w zw. z § 9 i § 11 rozporządzenia ekologicznego, poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia wymogów przyznania płatności dla pakietu 11, podczas gdy wszelkie wymogi zostały - i nadal są - spełnione, a wyłącznie ww. zaniechania organów przyczyniły się do takiego rozstrzygnięcia;

- niewłaściwe zastosowanie art. 76 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 497 ze zm.) i przyjęcie, że protokół kontroli jednostki certyfikującej, jako dokument urzędowy, stanowi dowód liczby posiadanych przez producenta zwierząt, podczas gdy dokument ten stanowi jedynie potwierdzenie spełniania wymagań produkcji ekologicznej;

- niewłaściwe zastosowanie § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, poprzez zakwalifikowanie stanu faktycznego pod ten przepis, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie wynika w sposób jednoznaczny, aby wolą wnioskodawcy była kontynuacja zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego oraz art. 14 i 35 ustawy PROW w zw. z § 9 i § 11 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 76 k.p.a. i art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce naruszenie prawa, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania wobec faktu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, w postaci istnienia w niniejszej sprawie wyłączeń co do obowiązku posiadania 0,3 DJP zwierząt w pakiecie 11 określonych w § 9 rozporządzenia ekologicznego, o których zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy PROW w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce zaniechanie niezwłocznego wezwania do uzupełnienia wniosku czy złożenia stosownych oświadczeń, skoro organ twierdził, że wnioskodawca nie wykazał spełnienia warunków dla przyznania płatności ekologicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miało miejsce zaniechanie udzielenia wnioskodawcy na jego żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych (co można potraktować również jako udzielenie niewłaściwych pouczeń), które miały decydujący wpływ na ustalenie praw wnioskodawcy, podczas gdy skarżący podczas składania wniosku o przyznanie płatności (1 czerwca 2015 r.) oraz podczas wnoszenia zmiany do wniosku (29 czerwca 2015 r.) zwrócił się z prośbą o analizę wniosku/zmian i udzielenie odpowiedzi, czy wniosek jest kompletny i wskazane w nim okoliczności prowadzić będą do wypłaty świadczeń w ramach tych pakietów, wskutek czego pracownik Agencji nie wskazał jakichkolwiek braków w zakresie wykazania liczby posiadanych zwierząt czy innych uchybień, nadto takie wskazanie nie pojawiło się również na dalszych etapach postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy w sprawie miała miejsce odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pełnomocnika wnioskodawcy oraz pracowników organu I instancji w charakterze świadków, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu korespondowałoby z wymogiem ustawowym (wskazany art. 27), zgodnie z którym organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co prawdopodobnie doprowadziłoby do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji przyznania płatności ekologicznej w postępowaniu przed organem drugiej instancji;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego we wskazanym przepisie p.p.s.a., podczas gdy skarżona decyzja wydana była z rażącym naruszeniem prawa poprzez szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wskazanych w skardze do WSA.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2018 r. organ uznał stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., zatytułowanym "Uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej", złożonym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie postawił kolejne zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była skuteczna.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do treści pisma z 7 czerwca 2018 r. stanowiącego uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Otóż wbrew tytułowi tego pisma jego Autor uzupełnił nie uzasadnienie podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej z dnia 12 kwietnia 2017 r. ale przedstawił nowe podstawy kasacyjne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zarzuty naruszenia art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. w związku z art. 59 ust. 6, art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., a także art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 p.p.s.a., strona nie może podnosić w sprawie nowych zarzutów kasacyjnych, a jedynie może przedstawiać nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw kasacyjnych (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 883/04, wyrok NSA z 4 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 373/04). Wobec powyższego niedopuszczalnym jest po upływie terminu do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, postanowienie NSA z 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 408/04), co miało miejsce w przywołanym wyżej piśmie procesowym. Mając na uwadze fakt, że w 2017 r. upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów kasacyjnych zawartych w ww. piśmie, które sporządzono w czerwcu 2018 r.

Przystępując do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niezastosowania § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego. Zgodnie z § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, jeżeli rośliny motylkowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, chyba że w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do tych gruntów została już raz przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3. Z przepisu tego wynika, że warunkiem przyznania płatności jest wykorzystanie traw lub ich mieszanek w danym roku jako nawóz zielony. Zauważyć natomiast należy, że z wniosku złożonego przez skarżącego wynikało, że uprawy zadeklarowane w tym zakresie do płatności przeznaczono na sprzedaż.

Z kolei § 9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego nie mógł mieć zastosowania, gdyż przepis ten został dodany przez § 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z dnia 9 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 343) zmieniającego rozporządzenie ekologiczne z dniem 15 marca 2016 r. Dodać należy, ze zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia z dnia 9 marca 2016 r. do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem postępowanie wszczęte w tej sprawie jeszcze przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, czyli przed 15 marca 2016 r., nie było jeszcze zakończone ostateczną decyzją - zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. W dotychczasowych przepisach nie było natomiast § 9 ust. 14a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 14 w zw. z art. 35 ustawy PROW w zw. z § 9 i § 11 rozporządzenia ekologicznego. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował jakie ustępy art. 14 i art. 35 ustawy PROW oraz § 9 i § 11 rozporządzenia ekologicznego zostały niewłaściwie zastosowane. Zauważyć bowiem należy, że wszystkie te przepisy są złożone, a w konsekwencji podzielone na ustępy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, a także jej podstaw.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowanie art. 76 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł go rozpoznać.

Niezasadny okazał się zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowanie § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, poprzez zakwalifikowanie stanu faktycznego pod ten przepis, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie wynika w sposób jednoznaczny, aby wolą wnioskodawcy była kontynuacja zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu pragnie wyjaśnić, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, a takim jest § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnym. W tej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, co wynika z dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia § 32 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego oraz art. 14 i 35 ustawy PROW w zw. z § 9 i § 11 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 76 k.p.a. i art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym. W tym przypadku nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wiązało się z nieuwzględnieniem zarzutów wskazanych przepisów prawa materialnego, do których odnosiły się odrębne zarzuty, już wcześniej nieuwzględnione przy rozpoznawaniu tej skargi kasacyjnej.

Również niezasadny okazał się być zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony, co wyklucza aktywność Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy PROW w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy PROW, w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8, w zakresie rocznej premii, o której mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, lub w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy PROW w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.

Zgodnie zaś z § 17 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z realizacją zobowiązania ekologicznego.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów należy wskazać, że wniosek złożony przez skarżącego spełniał wymagania przewidziane w § 17 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego.

Ponadto analiza art. 25 ust. 1 i 2 ustawy PROW pozwala na zajęcie stanowiska, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia braku we wniosku, który jest związany z jego niekompletnością, a nie dotyczy przypadków wadliwego, aczkolwiek kompletnego wypełnienia wniosku, czyli takiego wypełnienia, które choć formalnie poprawne, rodzi następstwo w postaci odmowy przyznania płatności.

Zauważyć należy, że w treści art. 25 ust. 1 ustawy PROW chodzi o braki inne niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.

Ponadto w treści art. 25 ust. 1 ustawy PROW wynika, że konstrukcję usuwania braków wniosku - uregulowaną tym przepisem - należy odróżnić od konstrukcji dokonywania poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego był kompletny i w konsekwencji nie był obarczony żadnymi brakami. W związku z powyższym nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 25 ustawy PROW.

Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił kolejnych dwóch zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PROW, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę, który zobowiązany został przedstawić dowody, jak również ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie informowania stron (art. 9 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa związanego z nałożeniem na jednostkę obowiązków lub ograniczeniem jej praw. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW wynika, że organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nietrafne jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej zajęte na stronie 9 skargi kasacyjnej, z którego wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak już bowiem zasygnalizowano powyżej wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania został istotnie ograniczony, właśnie przez art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW.

Z treści zarzutu wynika, że skarżący zwrócił się z prośbą o analizę wniosku/zmian i udzielenie odpowiedzi, czy wniosek jest kompletny i wskazane w nim okoliczności prowadzić będą do wypłaty świadczeń w ramach tych pakietów. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący konsultował wypełnianie wniosku z pracownikami organu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego oczekiwania skarżącego w stosunku do organów w tym postępowaniu wyszły znacznie poza zakres art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW. Niezbędne pouczenia co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, to wskazanie podstawowego katalogu przepisów, komentarzy, interpretacji, orzecznictwa itp.

Udzielanie stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (na wniosek strony, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW) należy odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, czyli profesjonalnej pełnej usługi na rzecz strony (również w znaczeniu udzielania informacji i wyjaśnień), świadczonej przez przygotowane do takich czynności podmioty, którego wykonywanie nie należy do obowiązków organu pierwszej instancji. Doradztwo w szczególności zakłada wskazanie określonego sposobu postępowania, w tym także zasad sporządzania i wypełniania wniosków o przyznanie płatności oraz terminów i zasad ich składania.

Organy administracyjne w myśl art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW nie tylko nie są zobowiązane do wykonywania tego rodzaju obsługi prawnej, ale i nie powinny tego czynić. Działanie takie nie mieści się w kompetencjach tych organów, a ponadto - wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania.

Ponadto nie tracąc z pola widzenia okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i związanych z tym obowiązków organu w ramach postępowania wyjaśniającego i dowodowego, należy wskazać, że organ nie jest uprawniony do rozpatrywania sprawy w sposób merytorycznie wykraczający poza granice zakreślone we wniosku, ani też modyfikowania wniosku we własnym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wymagać od organu, aby na gruncie art. 27 ustawy PROW, z wniosku oraz jego korekt, wywodził intencję wnioskodawcy w zakresie zmiany złożonego wniosku, inną niż wynika z treści tych dokumentów. W istocie stanowiłoby to bowiem działanie organu z urzędu, który podejmując czynności niejako "na własną rękę" modyfikowałby wniosek złożony przez zainteresowanego, nie mając przy tym wiedzy dotyczącej intencji samego wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym zauważyć, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej, ani także na inne osoby. Postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek Skarżącego, który nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, a wyłącznie skorzystał z takiego uprawnienia.

Skoro, jak już wskazano, za wypełnienie wniosku odpowiada wnioskodawca, niezasadny okazał się zarzut dotyczący wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego związany z niewyjaśnieniem okoliczności towarzyszących wypełnianiu wniosku i konsultacjami w tym zakresie z pracownikami organu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również ostatniego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przyczyną nieuwzględnienia tego zarzutu jest brak jego uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).