Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 649/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Marcinkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"K." Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p." oraz w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. [...] o odmowie udostępnienia K. K. informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. K. K. wystąpił do Spółki "K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów kopii umów o usługi prawne/prawnicze zawartych przez Spółkę "K." Sp. z o.o. w latach 2011 -2016 z:

[...];

[...] s. k.;

[...] Adwokaci i Radca prawny sp. p.;

Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów [...] sp. p.;

[...] i Wspólnicy - Kancelaria Prawna sp. k.;

[...] Oddział w P.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] "K." Sp. z o.o., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji odmówiła K. K. udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez niego zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podniosła, że żądane przez wnioskodawcę informacje w zakresie wskazanym we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki "K" sp. z o.o. Spółka wyjaśniła, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Wyjątek w tym przedmiocie przewiduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Spółka wskazała, że definicja tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) zawarta jest art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Dalej Spółka wskazała, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, określenia "informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć tu mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności lub wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe. Wskazała również w przypadku wykładni pojęcia "wartości gospodarczej" w doktrynie wyrażono pogląd, że pojęcie to należy interpretować liberalnie.

Spółka stwierdziła, że informacje żądane przez wnioskodawcę w zakresie wskazanym we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki "K." sp. z o.o. Przedmiotowe umowy zawierają między innymi informacje dotyczące wynagrodzeń wykonawców oraz sposób rozliczania świadczonych usług. Ponadto w umowach określono zakres świadczonej pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonywania. Postanowienia umów objętych żądaniem wnioskodawcy objęte są obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 233 z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 z późn. zm.). Ponadto Spółka wskazał, że podjęła niezbędne środki w celu zachowania umów objętych wnioskiem w poufności.

Od decyzji tej K. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. "K." Sp. z o.o. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podtrzymała argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Dodatkowo wskazała, że zasadne jest wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z następujących powodów:

przedmiotowe umowy zawierają m. in. informacje dotyczące wynagrodzeń wykonawców oraz sposób rozliczania świadczonych usług;

w umowach określono zakres świadczonej pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonywania;

postanowienia umów objętych żądaniem wnioskodawcy objęte są obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych oraz przepisów ustawy Prawo o adwokaturze.

Spółka podkreśliła, że treść umów, w szczególności postanowienia dotyczące zakresu świadczonej pomocy prawnej, związane są z jej przedsięwzięciami gospodarczymi i ich ujawnienie może narazić ją na szkodę. Ponadto ujawnienie informacji dotyczących wynagrodzenia mogłoby przyczynić się do zaburzenia konkurencji w przypadku udzielenia kolejnych zleceń dotyczących świadczenia usługi pomocy prawnej na rzecz Spółki. Możliwość poznania przez nieograniczony krąg podmiotów zasad wynagradzania za takie usługi powodowałoby, iż w przyszłości mogłyby wpływać oferty zawyżone w stosunku do ofert składanych bez wiedzy, co do kwot płaconych obecnie przez Spółkę. Wiedza, co do wynagrodzenia wynikającego z poprzednio obowiązującej umowy rodziłaby u potencjalnych oferentów przeświadczenie, iż Spółka zapłaci w przyszłości za powyższe usługi co najmniej tą samą kwotę bądź wyższą, bez względu na sytuację panującą na przedmiotowym rynku. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do płacenia za ww. usługi stawki wyższej niż rynkowa i tym samym przyczyniać się do nieracjonalnego gospodarowania mieniem publicznym.

W tej sytuacji, w ocenie Spółki, miała ona prawo odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Spółka wskazała także, że podmioty, ze względu na których dobra, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej to Spółka "K." sp. z .o.o., [...] sp. k. [...] sp. k., [...] Adwokaci i Radca prawny sp. p., Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów [...] i Partnerzy sp. p., [...] i Wspólnicy - Kancelaria Prawna sp. k., [...] sp. p. Oddział w P.

Na powyższą decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób na tyle lakoniczny, iż nie wynikają z niego przyczyny, dla których uznano całą treść wnioskowanych przez niego umów za tajemnicę przedsiębiorstwa i w rezultacie odmówiono ich udostępnienia, zaś sama decyzja nie poddaje się kontroli sądowej;

art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.- poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przez co decyzja nie poddaje się kontroli pod kątem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 5 ust. 1a i 1b i art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez odmówienie udostępnienia treści umów zawartych na gruncie Prawa zamówień publicznych z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy tego typu umowy nie podlegają ochronie na tej podstawie;

art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającym z błędnego uznania, iż cała treść umów zawartych przez Spółkę może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa;

art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1-4 Prawa o adwokaturze i art. 3 ust. 3-6 ustawy o radcach prawnych - poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej wynikającą z błędnego uznania, iż fakt objęcia pewnych informacji tajemnicami zawodowymi może stanowić przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają żadne szczegóły dotyczące umów, o udostępnienie których wnioskował. W związku z tym nie wiadomo, ile tych umów Spółka zawarła ani w jakich dokładnie datach zostały zawarte poszczególne umowy. Ma to znaczenie o tyle, iż w zależności od daty zawarcia umowy i jej przedmiotu mogła być ona zawarta na gruncie Prawa zamówień publicznych lub z pominięciem tej ustawy. W związku z różnymi podstawami prawnymi zawierania umów mogą one podlegać formalnie różnym rygorom udostępniania. Ponadto umowy te z pewnością różnią się wewnętrzną strukturą i ich charakter jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa nie powinien być oceniany zbiorczo, lecz indywidualnie w odniesieniu do każdej umowy.

Skarżący podniósł także, że Spółka w uzasadnieniu decyzji odniosła się bliżej jedynie do kwestii znaczenia gospodarczego wypłacanego przezeń wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego należy zatem uznać, że pozostałe elementy wnioskowanych umów takiego znaczenia nie mają, a więc nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego Spółka posiada dużą siłę negocjacyjna i nie jest zmuszona do korzystania z ograniczonego kręgu wykonawców. Tym samym wiedza o wcześniej wypłacanych wynagrodzeniach nie może zostać wykorzystana do narzucenia jej niekorzystnych stawek. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że Spółka nie wyjaśniła w decyzji dlaczego wnioskowana informacja miałaby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa powołanych w treści decyzji firm prawniczych.

Ponadto skarżący zaznaczył, że od dnia [...] lipca 2016 r. niektóre usługi prawne nie podlegają już ustawie Prawo zamówień publicznych., co wynika z treści art. 4 pkt 3 lit ea tej ustawy. Zdaniem skarżącego, należy jednak przypuszczać, że większość wnioskowanych umów została zawarta na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych, choćby miało to miejsce w trybie z wolnej ręki, którego stosowanie do takich umów było ułatwione na podstawie art. 5 ust. 1a i 1b ustawy. Skarżący podkreślił, że umowy zawierane na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych są, zgodnie z art. 139 ust. 3 tej ustawy, jawne. W ocenie skarżącego także umowy zawarte poza Prawem zamówień publicznych stanowią informację publiczną. Różnicę stanowi możliwość powoływania się przez podmiot zobowiązany na tajemnice ustawowo chronione. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest natomiast pogląd, że umowy zawierane przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej stanowią informację publiczna i powinny być udostępniane. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest uznawanie zawieranych umów en bloc za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Analizie pod tym kątem powinny podlegać poszczególne postanowienia umowne i ewentualnie w odniesieniu do nich można, odpowiednio to uzasadniając, odmawiać udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie powinny jednak podlegać utajnieniu jako tajemnica przedsiębiorstwa essentialia negotii takie jak przedmiot umowy i cena, co w niniejszej sprawie Spółka wysuwa na pierwszy plan.

W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący odniósł się do stwierdzenia Spółki, że postanowienia przedmiotowych umów są objęte obowiązkiem zachowania tajemnic zawodowych: tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego. W ocenie skarżącego odwołanie to jest nieuzasadnione, albowiem adresatami obowiązku zachowania tajemnicy adwokackiej i radcowskiej są odpowiednio adwokaci i radcowie prawni, a nie zawierające z nimi umowy podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Spółka "K." Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka wyjaśniła, że żadna z umów żądanych przez skarżącego nie została zawarta w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Spółka jest zamawiającym sektorowym ponieważ zamówienia udzielane są w celu wykonywania obsługi sieci świadczących publiczne usługi w zakresie transportu kolejowego (art. 132 ust. 1 pkt 5 przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych). Do udzielania zamówień sektorowych ustawę stosuje się, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. Zatem dla zamawiających sektorowych, takich jak Spółka wysokość progu od którego należy stosować ustawę Prawo zamówień publicznych to: dla dostaw lub usług: 418 000 euro - 1 745 108,20 zł netto, dla robót budowlanych: 5 225 000 euro - 21 813 852,50 zł netto.

Spółka wskazała jednocześnie, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. oraz w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, merytoryczne stanowisko pod kątem formalno-prawnym zajął Radosław Serafin, radca prawny. Zdaniem Spółki brak zamieszczenia ww. nazwiska i funkcji w treści decyzji nie może być uznany za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Spółka podniosła, że miała prawo odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej we wskazanym zakresie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest rozumiane w orzecznictwie szeroko. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Informacje zawarte w powyższych umowach są danymi mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia działalności Spółki "K." Sp. z o.o. odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki wynagradzania za przedmiotowe usługi oraz sposobu rozliczania wyżej wymienionych usług. Ponadto informacje zawarte w powyższych umowach określają zakres świadczonej pomocy prawnej, a zatem dotykają różnych sfer działalności Spółki K. - kształtowania polityki cenowej, formułowania oferty handlowej, relacji z organami regulacyjnymi, zamierzeń gospodarczych oraz aspektów finansowania przedsięwzięć gospodarczych. Spółka wskazała także, że dba o to, aby żądane przez skarżącego informacje były zachowane w tajemnicy. Od 2005 roku obowiązują w Spółce K. regulaminy/instrukcje dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa przyjęte właściwymi uchwałami Zarządu: uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz uchwała nr [...] z dnia [...] września 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi K. K. na decyzję Spółki "K." Sp. z o.o. w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy).

Art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. "K." jak spółka prawa handlowego w której Samorząd Województwa [...] posiada 100% udziałów i która świadczy na zlecenie tego Samorządu usługę publiczną w zakresie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich jest bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącego informacje w postaci kopii umów o usługi prawne/prawnicze zawartych przez Spółkę "K." Sp. z o.o. w latach 2011 -2016 ze wskazanymi we wniosku podmiotami mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz. U. z 2003r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Spółka "K." Sp. z o.o.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2017 r. - nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej "K." Sp. z o.o. stwierdziła, że "podjęła niezbędne środki w celu zachowania umów objętych wnioskiem w poufności" nie wyjaśniając jednak jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie można też uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Odwołanie się do obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej radcowskiej i adwokackiej jest natomiast zupełnie nietrafione.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego umowy o świadczenie usług prawnych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy powołanie się na to, że przedmiotowe umowy zawierają m. in. informacje dotyczące wynagrodzeń wykonawców oraz sposób rozliczenia świadczonych usług a także, że w umowach tych określono zakres świadczonej pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonania. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. umów o świadczenie usług prawnych, bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony

Tak lakoniczne oświadczenie w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Spółki "K." Sp. z o.o. w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega w odniesieniu do poszczególnych zapisów umów. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że "K." Sp. z o.o. uznała za tajemnicę przedsiębiorcy (całą) treść wszystkich umów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem już wstępna analiza tychże umów pozwala przyjąć, że nie wszystkie ich postanowienia można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można oczywiście wykluczyć, że niektóre szczegółowe dane zawarte w przedmiotowych umowach mogą stanowić dla Spółki tajemnicę przedsiębiorcy jako pewną wartość gospodarczą, jednakże w omawianym przypadku nie sposób przyjąć, że dotyczy to całej treści tychże umów.

W tym miejscu podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala natomiast uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie zachodziły w ogóle podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji z powołaniem się na tajemnicę zawodową adwokacką i radcowską, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. 2016 r. poz. 1999 ze zm.) oraz w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233 ze zm.). Powołane przepisy nakładają na adwokatów i radców prawnych obowiązek zachowania w tajemnicy wszystkiego o czym dowiedzieli się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Przepisy te nakładają zatem na adwokatów i radców prawnych, obowiązek zachowania w tajemnicy tych informacji, które uzyskali w związku z udzielaniem pomocy prawnej.

Z powyższego nie można jednak wywodzić, że treść umów o świadczenie pomocy prawnej zawartych przez Spółkę "K." Sp. z o.o. z różnymi kancelariami prawniczymi objęta jest tajemnicą zawodową adwokacką i radcowską, a w związku z tym nie może podlegać udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wynika to bowiem z powołanych wyżej przepisów.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez "K." Sp. z o.o. w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w związku z art. 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze i art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak nieuzasadniony należy natomiast ocenić podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1a i 1b oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 25 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), gdyż jak wyjaśniła Spółka w odpowiedzi na skargę przepisy powołanej ustawy nie miały zastosowania do umów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Rozpoznając ponownie sprawę "K." Sp. z o.o., mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winna dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, których umów i w jakim zakresie utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Podkreślić bowiem trzeba, że kontrola sądowa w zakresie objęcia danej informacji ochroną ze względów na tajemnicę przedsiębiorcy, aby mogła być uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi wiec szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.