Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 632/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2017 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylające zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczające nowy termin do dnia 30 lipca 2017 r.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu prawnego zrealizowanych inwestycji dotyczących wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz instalacji grzewczej w lokalu użytkowym położonym na parterze budynku przy ul. [..] w G. (salon "[..]") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2017 r. postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. w punkcie 1) nałożył na F. R. - aktualnego właściciela lokalu użytkowego nr 2 (salon "[..]") zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [..] w G., obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego opracowanej przez osobę/osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w 4 egzemplarzach inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową węzła ciepła na dwa niezależne węzły, przebudową instalacji grzewczo-klimatyzacyjnej i przebudową instalacji wentylacji mechanicznej wraz oceną techniczną oceniającą prawidłowość wykonania ww. robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości - zawierającą opracowanie projektowe obejmujące zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa, w punkcie 2) ustalił nieprzekraczalny termin złożenia dokumentów wyszczególnionych w pkt 1 do dnia 30 kwietnia 2017 r.

Postanowienie podjęto na podstawie art. art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. stosownie do treści art. 26 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się przeprowadzenia dowodów sprawie na okoliczność ustalenia, czy właściciel lokalu użytkowego stanowiącego obecnie własność F. R. uzyskał kiedykolwiek pisemna zgodę właściciela budynku na wprowadzenie zmian sposobu ogrzewania, wentylacji i klimatyzacji w tym lokalu w 2001 r. oraz w IV kwartale 2010 r., o czym mowa w §§ 20 i 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz dowodu na okoliczność ustalenia, czy w 2001 r. w lokalu tym istniała wentylacja mechaniczna. Skarżąca domaga się wydania decyzji na podstawie art. 48-49 p.b. twierdząc, że właściciel tego lokalu użytkowego wykonał w latach 2001 i 2010 roboty budowlane bez pozwoleń na budowę i bez złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według skarżącej inwestor nie posiadał zgody zarządcy nieruchomości –Spółdzielni Mieszkaniowej [..] do 2003 r. i Spółdzielni mieszkaniowej "[..]" od 2003 r. (obecnego zarządcy ustawowego budynku) na ingerencję w części wspólne budynku. Zdaniem skarżącej PINB przedwcześnie zastosował przepis art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Rozpoznając zażalenie WINB w pierwszej kolejności przedstawił argumenty za przyznaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" statusu strony w niniejszym postępowaniu zażaleniowym, z uwagi na to, że jest właścicielem budynku, w którym znajduje się lokal użytkowy nr 2 (salon "[..]"), stanowiący aktualnie własność F. R. Nadto zażalenie Spółdzielni wpłynęło do PINB przed upływem 7 dni od dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił też organ, że na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony wyłącznie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ponieważ jest to jedynie postanowienie "wpadkowe", wydawane w toku postępowania głównego, to osoby będące stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. mogą kwestionować zasadność nakładania określonych w treści art. 81c p.b. obowiązków w ramach ogólnie prowadzonego postępowania.

WINB przedstawił następnie ustalenia dokonane przed organem pierwszej instancji, z których wynika, że do 2001 r. w przedmiotowym lokalu istniała instalacja grzewcza i instalacja wentylacji mechanicznej. Właściciel lokalu P. D. uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę inwestycji: "Przebudowa części elewacji - zmiana wielkości otworów okiennych na zapleczu, wymiana witryny frontowej oraz docieplenie i zmiana kolorystyki związana z modernizacją pomieszczeń lokalu usługowego w budynku przy [..] w G." wydaną w dniu 21 listopada 2001 r. przez Prezydenta Miasta.

Zatwierdzony projekt obejmował jedynie wykonanie czterech otworów z kratkami na elewacji południowej, bez wskazania czemu otwory te mają służyć. W 2001 r. wykonano w lokalu przebudowę instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji grzewczej oraz roboty związane z wykonaniem instalacji klimatyzacji. Następnie przebudowano istniejący węzeł ciepłowniczy w budynku poprzez wykonanie odrębnego kompaktowego węzła cieplnego zasilanego z sieci ciepłowniczej OPEC z miejscem wpięcia przewodów bezpośrednio do sieci ciepłowniczej w pomieszczeniu węzła cieplnego.

Jak stwierdził WINB, obowiązujące w 2001 r. przepisy nie zwalniały inwestora od uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy wentylacji mechanicznej, instalacji grzewczej oraz robót budowlanych związanych z wykonaniem odrębnego kompaktowego węzła cieplnego zasilanego z sieci ciepłowniczej w pomieszczeniu węzła cieplnego.

Następnie według ustaleń organu drugiej instancji w IV kwartale 2010 r. w przedmiotowym lokalu użytkowym nastąpiła przebudowa instalacji grzewczo-klimatyzacyjnej. Na elewacji budynku na ścianie budynku w bramie wjazdowej zamontowane zostały dwa urządzenia kanałowe typu pompa ciepła powietrze/powietrze o mocy cieplnej 22,4KW każde i jednostki wewnętrzne kanałowe, które umieszczono pod stropem podwieszonym w lokalu. Nowe jednostki zewnętrzne ścienne i nowe jednostki wewnętrzne kanałowe wraz z aparaturą sterującą połączono z przeponowymi nagrzewnicami kanałowymi zasilanymi wodą grzewczą z węzła ciepła, które mają za zadanie wspomagać pracę pomp ciepła.

Według organu również zakres wykonanych wówczas robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, poza instalacją na ścianie budynku w bramie wjazdowej dwóch pomp ciepła powietrze/powietrze, których montaż na budynku nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

F. R. jest właścicielem lokalu od dnia 28 czerwca 2012 r., według aktu sprzedaży nr [..].

WINB przywołał następnie przepisy art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7 i 7a p.b.

Wskazał WINB na art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b., według którego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku. WINB na podstawie tych przepisów ocenił, że do dnia 31 grudnia 2016 r. roboty budowlane wykonane w 2001 r. dotyczące instalacji grzewczej oraz instalacji wentylacji mechanicznej związane były z przebudową tych instalacji, przebudową węzła ciepła na dwa niezależne węzły ciepła oraz z budową instalacji klimatyzacji, co poza montażem na budynku klimatyzatorów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie roboty budowlane wykonane w 2010 r. związane z przebudową instalacji grzewczo-klimatyzacyjnej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

WINB przywołał obowiązujący od dnia 1 stycznia 2017 r. art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b., według którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku, a w myśl art. 30 ust. 1 p.b. budowa tych instalacji nie wymaga również zgłoszenia. Oznacza to, że wykonane roboty w aktualnym stanie prawnym nie stanowią samowoli budowlanej.

Wskazał organ powołując się na uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, że niezależnie od faktu czy wykonane samowolnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też w ogóle były zwolnione z takiego obowiązku, podlegają one ocenie w trybie przepisu art. 50 i 51 p.b.

WINB zaakceptował zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b., na podstawie którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Uznał organ, że mimo braku w obecnym stanie prawnym podstaw do zakwalifikowania przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej, nadal uzasadnione jest zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b., skoro przedmiotowe roboty dotyczyły instalacji w budynku, czyli elementów zapewniających prawidłowe i bezpieczne użytkowanie obiektu oraz bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu.

Podkreślił organ, że wydanie tego postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania, służy natomiast wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Uzasadnił organ następnie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na upływ terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. w toku postępowania zażaleniowego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wykluczył organ zastosowanie art. 48 p.b., gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, natomiast kwestia robót budowlanych wykonanych wewnątrz użytkowanego budynku może podlegać ocenie w procedurze określonej w art. 50 i 51 p.b. Wskazał organ, że wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę w 2001 i 2010 r., ale według przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2017 r. nie stanowią samowoli budowlanej, zatem brak jest podstaw do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił organ, że w ramach niniejszego postępowania nie ma konieczności dokonywania dalszych ustaleń czy wykonane roboty ingerowały w istniejące instalacje (wentylacyjną), czy też prowadziły do wykonania nowych, skoro w każdym przypadku wykonania tych robót zastosowanie mają przepisy art. 50-51 p.b.

W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" zarzuciła naruszenie:

- art. 6 i art. 7 k.p.a.,

- art. 3 pkt pkt 7) i 7a), art. 29 ust. 1 pkt 20), art. 30 ust. 1a, art. 50 i 81c p.b.,

- § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz przepisów § 20 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., nr 74 poz. 836).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje ocenę organu, że w obecnym stanie prawnym przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Przywołując przepis art. 30 ust. 1a p.b. twierdzi skarżąca, że w aktualnym stanie prawnym przebudowa węzła cieplnego na dwa niezależne węzły, przebudowa instalacji grzewczo-klimatyzacyjnej i przebudowa instalacji wentylacji mechanicznej wymaga zgłoszenia, którego właściciel lokalu F. R. nie dokonał.

Zarzuca skarżąca Spółdzielnia brak istotnego ustalenia, że wykonana instalacja grzewcza nie znajduje się w lokalu nr 2, lecz została zamontowana w innych pomieszczeniach stanowiących części wspólne nieruchomości. Według skarżącej niezbędnym elementem legalizacji jest uzyskanie zgody właściciela (zarządcy) budynku.

Jak wywodzi skarżąca powołując się na art. 30 pkt 2 p.b. do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Odrębnymi przepisami są § 20 i § 42 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, według których wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku, a wprowadzenie jakichkolwiek zmian instalacji i urządzeń centralnego ogrzewania w lokalu wymaga wcześniejszego uzyskania zgody właściciela budynku.

Dodatkowo według skarżącej sposób wybudowania instancji grzewczej polegający na możliwości odłączenia lokalu od tej instancji i poprzestaniu na ogrzewaniu go wyłącznie instalacją klimatyzacyjną może stanowić naruszenie przepisów § 132 i § 133 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przepisy te nie przewidują możliwości wyposażenia budynku w różne (odmienne) instalacje grzewcze w poszczególnych lokalach.

Skarżąca podkreśla brak zgody zarządcy nieruchomości, jak i niedopuszczalność wyposażenia budynku w różne (odmienne) instalacje grzewcze w poszczególnych lokalach, z czego wywodzi brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Kwestionuje się zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 p.b., gdyż nałożone obowiązki nie są wystarczające do spełnienie warunku zgodności z przepisami. Według skarżącej dopóki właściciel lokalu nr 2 nie przedstawi pisemnych pozwoleń zarządcy budynku na ingerencję w instalację centralnego ogrzewania i inne instalacje stanowiące część wspólną nieruchomości to każda dokumentacja dostarczona zgodnie ze zobowiązaniem wydanym na podstawie art. 81c ust.2 p.b. będzie bezwartościowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację przywołaną w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ono prawa, przede wszystkim przepisu art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., w stopniu który uzasadniałby jego uchylenie.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przypis sądu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do treści art. 81 c ust. 3 p.b.

Poprzez art. 81c p.b. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 p.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 p.b. przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. Tak też przyjmuje się w judykaturze, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (dostępne w CBOSA na stronie www.otrzeczenia.nsa.gov.pl).

Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego wszczynając niniejsze postępowanie w trybie naprawczym, określonym przepisami art. 50 - 51 p.b., zmierzając do rozstrzygnięcia sprawy ustalonej jako samowola budowlana wykonanej przebudowy instalacji wentylacji mechanicznej, klimatyzacji i grzewczej w lokalu użytkowym nr 2, położonym na parterze opisanego wielorodzinnego budynku mieszkaniowego.

Organy nadzoru budowlanego na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy dla potrzeb niniejszego postanowienia dowodowego prawidłowo ustaliły, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr 2 w 2001 r., obejmowały przebudowę instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji grzewczej oraz roboty związane z wykonaniem instalacji klimatyzacji. Następnie przebudowano istniejący węzeł ciepłowniczy w budynku poprzez wykonanie odrębnego kompaktowego węzła cieplnego zasilanego z sieci ciepłowniczej OPEC z miejscem wpięcia przewodów bezpośrednio do sieci ciepłowniczej w pomieszczeniu węzła cieplnego. Następnie w IV kwartale 2010 r. w przedmiotowym lokalu użytkowym nastąpiła przebudowa instalacji grzewczo-klimatyzacyjnej. Na elewacji budynku na ścianie budynku w bramie wjazdowej zamontowane zostały dwa urządzenia kanałowe typu pompa ciepła powietrze/powietrze o mocy cieplnej 22,4 KW każde i jednostki wewnętrzne kanałowe, które umieszczono pod stropem podwieszonym w lokalu. Nowe jednostki zewnętrzne ścienne i nowe jednostki wewnętrzne kanałowe wraz z aparaturą sterującą połączono z przeponowymi nagrzewnicami kanałowymi zasilanymi wodą grzewczą z węzła ciepła, które mają za zadanie wspomagać pracę pomp ciepła.

Po pierwsze ustalony w ten sposób zakres robót budowlanych nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości sądu. Sąd zgadza się również z organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane w 2001 r. oraz w 2010 r. według obowiązującego wówczas stanu prawnego wymagały pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.b. Dotyczyło to przebudowy wentylacji mechanicznej, instalacji grzewczej oraz robót budowlanych związanych z wykonaniem odrębnego kompaktowego węzła cieplnego zasilanego z sieci ciepłowniczej w pomieszczeniu węzła cieplnego, poza montażem na ścianie budynku w bramie wjazdowej klimatyzatorów, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązku zgłoszenia. Prawidłowo organ w tym zakresie przywołał przepisy art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 7a p.b. w brzmieniu właściwym dla wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotową przebudową. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Opisane roboty budowlane doprowadziły do zmiany przede wszystkim parametrów technicznych użytkowanego lokalu nr 2, skoro dokonano tak znaczących zmian w zakresie instalacji, w tym grzewczej, wentylacyjnej i klimatyzacyjnej.

Brak jest przy tym przeszkód prawnych, ażeby powyższych ustaleń i kwalifikacji nie dokonywały organy nadzoru budowalnego w toku procedury naprawczej, skoro z mocy przepisów p.b. powołane są do kontroli legalności i prawidłowości działań inwestycyjnych w zakresie budownictwa. Pozostaje zaś w sprawie niesporne, że inwestor (poprzedni właściciel lokalu), który wykonał przedmiotowe roboty budowlane, nie posiadał pozwolenia na budowę, jak również to, że obecny właściciel lokalu nr 2 jest nim od 2012 r., wobec czego inwestorem nie był. Uzasadnione jest zatem prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Natomiast obowiązki nakłada się na aktualnego właściciela lokalu, stosownie do treści art. 52 p.b.

W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, że przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, dostępne w CBOSA na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).

Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 p.b., którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego Prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

W tym kontekście sąd nie kwestionuje treści obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji i zaakceptowanego w postanowieniu WINB, zakres bowiem dokonanej przebudowy instalacji wewnątrz budynku oraz lokalu użytkowego uzasadniał powstanie wątpliwości co do jakości wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych. Zarówno obowiązek przedstawienia inwentaryzacji jak i oceny technicznej wykonanych w opisanym zakresie robót budowlanych uzasadniony jest dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego i wyczerpująco przedstawionymi ustaleniami, których nawet nie kwestionuje sam zobowiązany właściciel lokalu nr 2. Z tego punktu widzenia forma zaskarżonego rozstrzygnięcia, będącego postanowieniem dowodowym podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. zasługuje na aprobatę, również w takich okolicznościach, jak wydanie go w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. Rację ma bowiem organ odwoławczy przyjmując niedopuszczalność trybu określonego w art. 48 p.b., gdyż zakres przedmiotowych robót budowlanych wymagających w dacie ich wykonywania pozwolenia na budowę nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., a postępowanie w tym trybie (art. 48 p.b.) dotyczy obiektu budowlanego lub jego części.

Sąd nie powziął zatem wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Zdaniem sądu całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni uzasadniał wątpliwości organów nadzoru co do jakości użytych wyrobów budowlanych i przeprowadzonych robót budowlanych w ramach (samowolnej) przebudowy opisanych instalacji i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 p.b.

Sąd zwraca uwagę, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich tych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. W konsekwencji zaskarżone postanowienie ma za zadanie wyłącznie dostarczyć niezbędnego, specjalistycznego materiału dowodowego, który pozwoli na podjęcie dalszych decyzji w toku procedury naprawczej, realizowanej zarówno w interesie właściciela lokalu nr 2 jak i podmiotu zarządzającego częściami wspólnymi w budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal użytkowy.

Sąd też wyraża pogląd, że w niniejszej sprawie nie mogą być dla oceny samowoli budowlanej stosowane przepisy p.b. w aktualnym stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2017 r., wywołanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorcy (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Przepis art. 26 ust. 1 tej noweli stanowi, że w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 (tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r., poz. 290, 961, 1165 i 1250, przypis sądu) wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2016 r., nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2017 r., wreszcie dotyczy samowoli budowlanej według treści przepisów z daty obowiązującej wówczas, gdy przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane. Ocena zatem, czy w aktualnym stanie prawnym opisana przebudowa instalacji wymaga pozwolenia na budowę bądź podlega obowiązkowi zgłoszenia jest zbędna. Z pewnością podlegała reglamentacji w dacie budowy, co niewątpliwie uzasadnia prowadzenie postępowania naprawczego, jak to przedstawił organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

Zarzuty skargi z przedstawionych przyczyn nie mogły być uznane za zasadne. Sąd nie podziela poglądu, jakoby wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 p.b. było przedwczesne. Jak to już zostało zaznaczone, istotą postępowania naprawczego i obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy nie występują okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 w sytuacji, gdy zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi zbiorczo dotyczących braku uprawnień właściciela lokalu nr 2 do dysponowania nieruchomością wspólną na wykonanie robót budowlanych, w szczególności związanych z przebudową instalacji grzewczej, sąd ocenia je jako przedwczesne i niemające rozstrzygającego znaczenia w niniejszym, incydentalnym postępowaniu toczącym się w ramach postępowania naprawczego. Kwestia ta może być dopiero przedmiotem ustaleń i oceny organów nadzoru budowlanego w toku dalszego postępowania, przed wydaniem jednego z rozstrzygnięć kończących postępowanie naprawcze, na podstawie art. 51 p.b. Sąd podkreśla, że przedmiotem ustaleń organów nie był zakres ingerencji wykonanej przebudowy w części wspólne budynku, gdyż zaskarżone postanowienie (dowodowe) tego nie wymagało. Wobec tego twierdzenia strony zawarte w skardze oraz pozostające w opozycji wobec nich twierdzenia F. R. zawarte w odpowiedzi na zażalenie (w aktach administracyjnych drugiej instancji) co do posiadanej zgody na przebudowę, uzyskanej od Spółdzielni Mieszkaniowej [..] (poprzednika skarżącej), nie mogą być obecnie przedmiotem rozważań sądu.

Tylko zatem ubocznie sąd wyraża pogląd, że jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego ustalenie w toku postępowania naprawczego, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane obejmowały części wspólne budynku. W orzecznictwie NSA dostrzec można rozbieżność w zakresie oceny wpływu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na przesłanki legalizacji robót budowlanych w postępowaniu naprawczym. Znane są sądowi wyroki, w których NSA uznał, że organy prowadzące postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. nie mają obowiązku badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki bowiem nie wynika z żadnych przepisów Prawa budowlanego ani z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak w wyrokach NSA: z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1048/14, z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2284/14, z dnia 13 października 2017 r., dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne poglądy wyrażają się w stanowisku, że w trybie w art. 50 i 51 p.b., mającym doprowadzić do legalizacji wykonanych robót, istnieje obowiązek badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 322/15; z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 20/15, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym, dostępne j.w.). Ponieważ w skardze strona skarżąca koncentruje się na obowiązku złożenia oświadczenia przez inwestora dokonującego zgłoszenia wykonania robót budowlanych o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to sąd podkreśla, w ślad za uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/10 (https://cbois.nsa.gov.pl), że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 p.b., na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzuty skargi są bądź niezasadne, bądź przedwczesne dla oceny prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.