Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2709/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 194, art. 195a, art. 174, art. 178 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Henryk Wach Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 369/14 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J.G. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 369/14 po rozpoznaniu skargi J.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2011 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na skutek pisma Wojewody K., wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do skarżącej, w związku ze sporządzeniem przez nią w dniu 12 stycznia 2010 r. operatu szacunkowego, dotyczącego określenia wartości rynkowej działki nr [...] o pow. 0,2030 ha, położonej w B., na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za działkę zajętą pod drogę.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.) orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W uzasadnieniu Minister podał m.in., że potwierdzenie znalazły zarzuty Wojewody K., zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, a mianowicie:

1) odstąpienie, ze względu na kategorię drogi publicznej (droga wojewódzka), od określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem) oraz uzasadnienie w operacie szacunkowym, że jest to najważniejsza cecha wpływająca na wartość i nie ma możliwości przyrównania w podejściu porównawczym dróg kategorii wojewódzkiej i gminnych;

2) niedokonanie określenia wartości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce na rynku, mimo że przy wycenie nieruchomości (działek) przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, kategoria drogi nie ma większego wpływu na wartość nieruchomości;

3) nieuzasadnione odstąpienie od zastosowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, bowiem procedury nabywania nieruchomości pod drogi publiczne niezależnie od ich kategorii są podobne, a większy wpływ na uzyskiwane ceny transakcyjne ma usytuowanie nieruchomości (położenie), np. centrum miasta lub peryferie oraz otoczenie niż wykorzystanie nieruchomości pod drogę gminną, powiatową czy wojewódzką.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 12 stycznia 2010 r. naruszyła przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zamiast analizować w podejściu porównawczym ceny i cechy rynkowe gruntów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, poddała analizie porównawczej nieruchomości położone w okolicach strefy śródmiejskiej B., nabywane w celu nowej zabudowy komercyjnej - mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Z 18 zestawionych nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, 8 dotyczyło terenów z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, a mianowicie: 3 nieruchomości - z decyzjami o warunkach zabudowy handlowo-usługowej oraz 5 nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie jednostkowej maksymalnej) - z decyzjami o warunkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ zaznaczył, że wyceniana nieruchomość jedynie formalnie posiadała w dniu 29 października 1998 r. (data obowiązująca dla przyjęcia stanu nieruchomości) kategorię drogi wojewódzkiej, którą utraciła już w dniu 1 stycznia 1999 r. na rzecz kategorii drogi powiatowej. Ewentualne zbadanie, czy liczne (jak zapisano na str. 16 operatu) transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w B. dotyczyły nieruchomości podobnych, czy niepodobnych do nieruchomości wycenianej (i to nie tylko w aspekcie kategorii drogi publicznej, lecz także w aspekcie analizowanych cech rynkowych), jest kwestią lokalnego rynku, która to ocena należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.

Organ wskazał ponadto, iż przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia mógł być przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowany jedynie warunkowo, tj. w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem organu warunek powyższy nie nastąpił, ponieważ w mieście B. istniał rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tym samym strona naruszyła ww. przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym organ nie podzielił także stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, że nieruchomości nabywane pod drogi gminne na terenie B. nie mogły być porównywane z nieruchomością zajętą pod drogę wojewódzką/powiatową. Kategoria drogi (sposób użytkowania nieruchomości) może mieć wpływ na wartość nieruchomości po dokonaniu w tym zakresie szczegółowej analizy transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które wystąpiły na rynku. Natomiast takiej analizy w operacie szacunkowym nie dokonano.

W świetle powyższego organ uznał, że strona naruszyła art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie wyceny nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dodatkowo zauważył, że zastosowany przez stronę w wycenie nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia również został zastosowany nieprawidłowo. Przy zastosowaniu ww. przepisu należało najpierw wskazać i oszacować grunty (o przeważającym przeznaczeniu terenu) znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie - tzn. mające wspólne granice i przylegające do działki szacowanej. Tymczasem w operacie szacunkowym od razu wyceniono przedmiotową nieruchomość przy ul. O. - uwzględniając jej cechy rynkowe (a nie cechy rynkowe gruntów przyległych) oraz odpowiadające im atrybuty porównawcze nieruchomości uznanych za podobne (zbiór 18-tu nieruchomości przyjętych do porównań, str. 21 operatu). W dacie 29 października 1998 r. działka nr [...] już istniała i wchodziła w skład nieruchomości o powierzchni 5 780 m2. W operacie szacunkowym zamieszczono zatem wycenę wartości jednostkowej (454,49 zł m2) całej nieruchomości przy ul. Ogińskiego, według jej stanu historycznego zapisanego w KW Nr [...], o powierzchni 5 780 m (str. 11 i 24 operatu), w podejściu porównawczym, na bazie zbioru 18 nieruchomości uznanych za podobne - sprzedanych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, położonych w B., cyt. str. 19 operatu: "w szczególności w okolicach strefy śródmiejskiej". Przedmiotem wyceny wartości jednostkowej uczyniono zatem łączny obszar 5 780 m2, w skład którego wchodzi również działka nr [...] o powierzchni 2 039 m2 zajęta pod drogę i nie stanowiąca "gruntu przyległego". Powyższe, zdaniem organu, nie spełnia wymogu zapisanego w przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia i stanowi naruszenie tego przepisu.

Organ, mając na względzie ocenę czynności zawodowych wykonanych przez stronę w ponownie przeprowadzonym wobec niej postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarty w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienie, przychylił się do wniosku Komisji i uznał, że orzeczenie wobec strony kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n., w zaskarżonej decyzji jest właściwe. W ocenie organu, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj naruszonego prawa, kara upomnienia będzie najbardziej względną karą, jaką należałoby orzec wobec strony, przy uwzględnieniu okoliczności stwierdzonych w prowadzonym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając obie decyzji Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) wskazał na wstępie, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 u.g.n., tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji przeprowadzone w tej sprawie postępowanie nie dowiodło naruszenia powyższych przesłanek w stopniu uzasadniającym pociągnięcie rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukaraniem go jedną z kar przewidzianych w art. 178 ust. 2 u.g.n.

Istotę sporu stanowi kwestia odstąpienia przez skarżącą od reguł wyceny określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 4 pkt 6a) u.g.n., zgodnie z którym przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości oraz treść art. 134. ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. (który dotyczy sytuacji gdy określonego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie), wartość rynkowa nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie przedmiotem postępowania jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne (drogi krajowej), dla wyceny której rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewiduje odpowiednie reguły oraz podstawy metodologiczne. Dokonując oceny zastosowania tych przepisów do kategorii nieruchomości, jaką stanowią drogi publiczne, należy mieć na uwadze podstawowy cel wyceny w formie operatu szacunkowego, jakim jest ustalenie wartości rynkowej, realizacji którego mają służyć regulacje zawarte w § 36 rozporządzenia. Zawierają one nie jedno, ale co najmniej dwa sposoby (metody) wyceny nieruchomości drogowych, tak aby w zależności od cech przedmiotu wyceny oraz innych okoliczności, w ramach operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy mógł określić wartość nieruchomości na poziomie jak najbardziej zbliżonym do jej wartości rynkowej. O wyborze metody szacowania decyduje zatem konkretny przypadek oraz wiedza i doświadczenie rzeczoznawcy majątkowego, który ze względu na cel wyceny musi także mieć na uwadze treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i to za słusznym odszkodowaniem.

Sąd I instancji za istotną okoliczność uznał odszkodowawczy charakter postępowania, gdyż powodem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej, była znacząca dysproporcja między operatem skarżącej i innego rzeczoznawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości drogowej. W przypadku operatu szacunkowego skarżącej, wartość nieruchomości została określona w wysokości 926 705 zł, zaś w drugim przypadku na kwotę 354 890 zł. Ostatecznie jednak odszkodowanie za zajętą na drogę publiczną nieruchomość zostało ustalone i wypłacone na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 16 stycznia 2012 r. w kwocie 1 109 216 zł.

Zdaniem Sądu, wynik sprawy "głównej" o ustalenie wysokości odszkodowania, ma dla badanej sprawy znaczenie fundamentalne. Dowodzi bowiem, iż skarżąca w operacie z dnia 12 stycznia 2010 r. dokonując wyboru określonej metodologii wyceny na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia, a nie na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości (działek) zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, jak to przewiduje ust, 1 tego przepisu, określając wartość przedmiotowej nieruchomości wykazała jej faktyczną wartość rynkową. Tym samym zrealizowała w analizowanym przypadku podstawowy cel dokonywanej dla potrzeb odszkodowawczych wyceny nieruchomości, zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca w swoim operacie szacunkowym uzasadniła powód zastosowanej metody wyceny przedmiotowej nieruchomości, posługując się, co należy podkreślić, dopuszczalnymi przez prawo rozwiązaniami (podstawami) metodologicznymi. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, stanowisko skarżącej przedstawione w spornym operacie szacunkowym należy uznać za uprawnione.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrzeniu dowodu skarżącej – decyzji o odszkodowaniu – nie przeszkadzała okoliczność, iż w świetle art. 194 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej oraz, że stosownie do art. 195a ust. 1 tej ustawy organ administracji na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych. Nie oznacza to w żadnym razie, iż organ jest związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed organem (właściwym ministrem) przepisy k.p.a. nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stad też brak merytorycznego ustosunkowania się organu do powyższego dokumentu oznacza, iż organ nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy sporna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej swoim działaniem naruszył także inne przepisy postępowania, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego co do nowych zarzutów podniesionych przez niego na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. Uszło bowiem uwadze organu, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca została tego prawa pozbawiona. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji ponadto wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie zastosowania kary upomnienia sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że wysokość kary jest uzależniona od wagi popełnionych uchybień oraz wpływu na jakość szacowania nieruchomości, którego nie można uznać za wystarczające. Organ orzekając o zastosowaniu kary dyscyplinarnej dokonuje subiektywnej oceny winy osoby, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne, co wynika z treści art. 175 ust. 1 u.g.n., w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy. Odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc zindywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego to właśnie orzeczona w niej kara upomnienia jest w tej sytuacji adekwatna, skoro organ stwierdza istotne naruszenia przepisów dotyczących sporządzenia przez skarżącą operatu szacunkowego i kwestionuje prawidłowość dokonanej na tej podstawie wyceny nieruchomości, w postaci określenia jej wartości.

Sąd I instancji nakazał, aby w tym zakresie organ dokonał niezbędnych uzupełnień, jak również pod względem postępowania dowodowego oraz innych wskazanych wyżej braków, którą to ocenę prawną organ weźmie pod uwagę przy dalszym procedowaniu sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 195a ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że wydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną miało wpływ na odpowiedzialność zawodową rzeczoznawcy J.G.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 2 i art. 195a ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w trakcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej należy zbadać, czy rzeczoznawca majątkowy wykazał faktyczną wartość rynkową nieruchomości;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że nie odniósł się do decyzji Prezydenta Miasta B. ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie obydwu decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5. art. 178 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 175 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie wykazano adekwatności zastosowanej kary w kontekście naruszeń stwierdzonych w działaniu rzeczoznawcy majątkowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego, czy prawidłowo Sąd Instancji uznał, że w istocie zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma okoliczność, czy ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zgodna z ustaloną później w decyzji wysokością odszkodowania, przyjętą na podstawie wyceny innego rzeczoznawcy. Według autora skargi kasacyjnej WSA w W. dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta B. ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną miało wpływ na odpowiedzialność zawodową rzeczoznawcy J.G.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny jej zarzutów należy zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194 - 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. nr. 11 poz. 66). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II GSK 397/13 opubl. LEX 1579374).

Stosownie do treści art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a ustęp 3 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością, w ust. 3a podano zaś dodatkowo katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Doprecyzowanie, na czym polegają czynności podejmowane przez rzeczoznawców majątkowych, wynika z wielu przepisów niniejszej ustawy, a w szczególności z przepisów działu IV "Wycena nieruchomości". Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, według brzmienia - na dzień wydania przez rzeczoznawcę J.G. operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, z kolei w ustępie 2 wskazano jak ustala się tę wartość, w przypadku braku cen, o których mowa w ustępie pierwszym.

Słusznie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 175 ust.1 u.g.n. w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny.

Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, która na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocą prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. J.G. winna więc była postąpić zgodnie z § 36 rozporządzenia i dokonując szacowania wartości nieruchomości zastosować kolejność wynikającą z tego przepisu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, to nie od uznania rzeczoznawcy zależy, który ze sposobów wyceny, wskazanych w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia zastosuje w sprawie, ale od tego, czy istnieją ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ odwołując się do informacji zawartych w samym operacie szacunkowym podkreślał, że na rynku lokalnym ( miasto B.) miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nabywane przez Gminę B. (zestawienie stanowiące załącznik do operatu zawiera 41 takich transakcji). To więc właśnie, czy zasadne było odstąpienie od kolejności przewidzianej w § 36 rozporządzenia podlegało ocenie organu w toku postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, a nie to, czy uzyskana przez rzeczoznawcę w procedurze szacowania wartość końcowa była zgodna z ostatecznie wypłaconym przez Prezydenta Miasta B. odszkodowaniem. Stanowisko Sądu I instancji, podkreślające, iż ostatecznie rezultat wyceny pozostawał w zgodzie treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i to za słusznym odszkodowaniem zdaje się nie uwzględniać, że jakkolwiek oczywiste jest, że rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykonując swoje zadania kierować się przepisami Konstytucji, to jednak nie rzeczoznawca majątkowy orzeka o odszkodowaniu, lecz dokonuje wyceny wartości nieruchomości i w tym procesie obwiązany jest postępować także zgodnie z odpowiednimi uregulowaniami ustawowymi. Ponadto jest ono nieprawidłowe również i z tej przyczyny, że, na co Sąd w ogóle nie zwrócił uwagi, wartość odszkodowania w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 16 stycznia 2012r. została ustalona na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę w dwa lata po wycenie J.G., trudno więc porównywać te dwie wartości. Trafnie również podnosi się w skardze kasacyjnej, że – wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku – organ nie pominął, iż w sprawie odszkodowawczej została wydana decyzja, w której za podstawę ustalonego odszkodowania przyjęto wycenę z operatu szacunkowego tego innego rzeczoznawcy, lecz ocenił tę kwestię, jako pozostającą bez wpływu na postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej J.G., co w świetle tego co wyżej powiedziano nie stanowiło naruszenia przez organ prawa procesowego (art. 75 § 1 i 80 k.p.a.).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, uznając także i w tym zakresie trafność zarzutu skargi kasacyjnej, że organ podnosząc w decyzji z dnia 20 listopada 2013r. nowe zarzuty i nie przeprowadzając co do nich stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, o jakie nowe zarzuty chodzi, zatem przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) należało ocenić jako bezpodstawne.

Wreszcie, należy przyznać rację temu zarzutowi skargi kasacyjnej, którym kwestionuje się ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, w przedmiocie zastosowania w stosunku do rzeczoznawcy kary upomnienia. Niezrozumiałe są dywagacje Sądu dotyczące zastosowanej przez organ kary. Wskazując na zasady wymierzania kar dyscyplinarnych WSA zarzucił organowi, że nie wyjaśnił dlaczego orzekł karę upomnienia jako karę adekwatną, skoro stwierdził istotne naruszenia przepisów dotyczących sporządzania operatu szacunkowego i zakwestionował prawidłowość dokonanej na tej podstawie wyceny. Sąd zarzucając organowi niekonsekwencję sam jest tutaj niekonsekwentny. Trudno dociec, czemu miało służyć kwestionowanie wymierzenia kary najwzględniejszej i kierowanie do organu ewentualnych wskazówek dla wymierzenia surowszej kary. Z tych przyczyn, również ostatni zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny.

Mając powyższe względy na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną oraz będzie zobowiązany ustosunkować się do wszystkich zarzutów skargi, w tym przede wszystkim rozważyć te argumenty, które wskazują na brak podstaw do zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia ze względu na nieadekwatność cen transakcyjnych.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.