Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1092/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] października 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [..].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że decyzją ostateczną z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku z 22 marca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.P. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego i szamba szczelnego o pojemności 10 m3 na działkach nr ew. [...]i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Wobec pisma Zastępcy Burmistrza [...] z [...] grudnia 2019 r. znak [...]informującego o nieprawidłowości przy wydaniu decyzji nr [...] i potrzebie rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w związku z wydaniem pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa Wojewoda [...] wystąpił pismem z 16 stycznia 2020 r. o przekazanie całości akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., pismem z 23 lipca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji, przyjmując, że Prezydent [...] przy jej wydaniu dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., Wojewoda wyjaśnił, że zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bada się jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego planu miejscowego. Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie dla projektowanej inwestycji wydano decyzję Zarządu [...] [...] z [...] października 2017 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy, a wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Prezydenta [...] 22 marca 2018 r., niemniej jednak uchwała Nr [...]Rady [...] z dnia [...]maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...] część I – [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. 5460), dalej: m.p.z.p., weszła w życie 19 czerwca 2018 r. i obowiązywała w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2019 r. Samo złożenie wniosku przed datą wejścia w życie planu miejscowego nie jest wystarczające, aby można było zatwierdzić projekt w oparciu o wygasłą decyzję o warunkach zabudowy z pominięciem odmiennych ustaleń nowo uchwalonego planu miejscowego. Organ nadzoru wskazał, że rozbieżności między projektem budowlanym a obowiązującym m.p.z.p. są na tyle istotne, że wydanie dla spornej inwestycji pozwolenia na budowę zgodnie z prawem w ogóle nie było możliwe, stąd konieczne było stwierdzenie nieważności wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji. Wojewoda [...] zwrócił równocześnie uwagę na to, że w prowadzonym postępowaniu oraz kończącej je decyzji Prezydent [...] nie wyjaśnił prawidłowo kwestii zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie tożsamości inwestora.

Pismem z 16 października 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]z [...] października 2020 r. złożył M. G., właściciel działki nr ew. [...], wnosząc o jej uchylenie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., bądź umorzenie postępowania prowadzonego w tym przedmiocie, bądź też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że niezgodność inwestycji z przepisami m.p.z.p. ma charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy sprzeczność projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego nie stanowi naruszenia prawa w stopniu "rażącym"; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opisane w zaskarżonej decyzji rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na budowę a postanowieniami m.p.z.p. wywołują skutki społeczno-gospodarcze, które są nie do pogodzenia z zasadami praworządności i skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zrealizowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia ani nie oddziałuje na otoczenie w negatywny sposób, co prowadzi do wniosku, że inwestycja ta nie narusza prawa w sposób rażący.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2021 r. GINB przedstawił przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zasady jego prowadzenia i sposób rozumienia przesłanek nakazujących wyeliminowanie badanego aktu z obrotu prawnego wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym pojęcie rażącego naruszenia prawa w kontekście reguł nakazujących organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenić przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. Organ odwoławczy zauważył, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. została wydana w oparciu decyzję Zarządu [...] z [...] października 2017 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...]i [...] z obrębu [...] zmienioną decyzją Zarządu [...] [...] z [...] maca 2018 r. nr [...], jednakże w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę ww. działki, na których zaplanowano sporną inwestycję, objęte były zakresem obowiązywania m.p.z.p. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący obowiązującym prawem miejscowym na danym terenie, organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą uwzględnić ustalenia tego planu. Prezydent [...] tejże zasadzie, jak podkreślił GINB, uchybił.

Poddając ocenie skutki tego naruszenia w oparciu o analizę m.p.z.p., GINB stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu oraz załącznik graficzny do m.p.z.p. wskazuje, iż działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem H14.1.MN/U (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usług) i w świetle § 4 ust. 3 pkt 1 lit. a i b w zw. z § 18 ust. 21 pkt 1 m.p.z.p. inwestycja nie narusza, a tym bardziej nie narusza w sposób rażący ustaleń m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. GINB podkreślił jednakże, że zgodnie z § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem H14.1.MN/U wyznaczona została linia zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i § 5 ust. 4 m.p.z.p. Stosownie do treści ww. § 5 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. doszło do określenia zasad lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnej linii zabudowy (nowe budynki należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy). GINB wyjaśnił, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, iż sporna inwestycja została zaprojekowana z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, która to linia została wyznaczona w taki sposób, że wykluczona jest możliwość zabudowy działki nr ew. [...]. Analiza załącznika graficznego do m.p.z.p. wykazała, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega wzdłuż zachodniej granicy działki nr ew. [...] (w kierunku południowym), następnie zakręca poza południową granicą działki nr ew. [...] i biegnie wzdłuż tej granicy. Opisany powyżej sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na załączniku graficznym do m.p.z.p. prowadzi do stwierdzenia, że wykluczona jest możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy na działce inwestycyjnej nr ew. [...]. Tym samym należy stwierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i m.p.z.p. Uszczegóławiając swoje wyjaśnienia, GINB przyjął, że sporna decyzja Prezydenta [...] została wydana również z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., albowiem wynikająca z projektu budowlanego dla przedsięwzięcia inwestycyjnego liczba miejsc postojowych (3) jest niezgodna z powołanym przepisem m.p.z.p., który dla budynków i lokali usługowych z zakresu handlu ustala lokalizację parkingów i miejsc postojowych nie mniej niż 30 i nie więcej niż 40 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej podstawowej budynków lub lokali, co uwzględniając powierzchnię użytkową projektowanego budynku wynoszącą 141,15 m2 nakazywało inwestorowi zaplanować 5 miejsc postojowych (141,14 pu x 30 miejsc postojowych/1000 m2 = 4,23), jak też z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 15 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. w zakresie, w jakim niezastosowane postanowienia m.p.z.p. nie dopuszczały możliwości realizacji zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba szczelnego o pojemności 10 m3) w przypadku zabudowy innej niż zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Oceniając skutki przyjętych naruszeń, GINB stwierdził, że są one szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. W ocenie GINB, realizacja spornej inwestycji wbrew ustaleniom m.p.z.p. dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy, wymaganej ilości miejsc postojowych oraz wbrew ograniczonej możliwości realizacji zbiorników na nieczystości ciekłe nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Poddając badaniu treść kwestionowanej decyzji i dokumentację projektową, GINB wskazał również, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t. Projekt budowlany spornej inwestycji wskazuje bowiem, że budynek usługowo-handlowy został zaprojektowany ścianą z oknami i drzwiami w odległości 5 m od granicy z działką nr ew. [...] (działka drogowa) oraz ścianami bez okien i drzwi w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] w sytuacji, gdy m.p.z.p. dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie przewidział takiej możliwości. Stosownie do treści § 5 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p. dopuszczona została lokalizacja zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych, w przypadku wyłącznie budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a także budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenach MN i MN/U zgodnie z przepisami odrębnymi. Skutki analizowanego uchybienia, zdaniem GINB, są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania budynku względem granic sąsiednich działek powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, gwarantują one bowiem właścicielom sąsiednich działek poszanowanie ich uzasadnionych interesów. Przepis § 12 ust. 2 r.w.t. dotyka sfery szczególnie wrażliwej, stąd też akceptacja tego rodzaju naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki jest nie do przyjęcia. Odnosząc się do oceny, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., GINB wyjaśnił, że nie podziela sformułowanych w tym zakresie zastrzeżeń przez organ I instancji. Zauważył, że wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji złożyła E.G.. Do powyższego wniosku E.G. dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ew. [...] i [...]) na cele budowlane. W piśmie z 13 kwietnia 2018 r. K. P. wskazała natomiast, że jest nowym inwestorem w zakresie dotyczącym wnioskowanego pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...] i [...], informując, że na jej rzecz została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy zmieniona decyzją nr [...]. Do powyższego pisma dołączyła m. in. zgodę E. G. na dysponowanie nieruchomością w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę budynku usługowo–handlowego. GINB zauważył, że Prezydent [...] pismem z 26 kwietnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek K.P. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a kontrolowaną decyzją z [...] stycznia 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.P. pozwolenia na budowę, przy czym w toku tego postępowania żadna ze stron nie kwestionowała tego, że inwestorem jest K.P., ani nie zaskarżyła tejże decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek nowy inwestor - K.P. nie złożyła w imieniu własnym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, to jednak w aktach sprawy organu znajduje się pismo E.G. - właścicielki działek inwestycyjnych nr ew. [...] i [...], w którym wyraziła ona zgodę K.P. na dysponowanie nieruchomością w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] marca 2021 r. złożył M.G., wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]z [...] października 2020 r., pomimo braku ku temu przesłanek prawnych i faktycznych;

2) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opisane w zaskarżonej decyzji rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na budowę a postanowieniami m.p.z.p. wywołują skutki społeczno-gospodarcze, które są nie do pogodzenia z zasadami praworządności i skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zrealizowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia ani nie oddziałuje na otoczenie w negatywny sposób, co prowadzi do wniosku, że inwestycja ta nie narusza prawa w sposób rażący;

3) art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ewentualne naruszenie nieprzekraczalnych linii zabudowy pozostaje bez wpływu na względy bezpieczeństwa oraz możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, zatem nie sposób uznać, iż inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-handlowego stanowi jakiekolwiek zagrożenie bądź ograniczenie praw właścicieli lub użytkowników nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu działki nr ew. [...]. W konsekwencji tego uznać należy, że wspomniane naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Sąsiednie nieruchomości, pomimo przekroczenia linii zabudowy, pozostaną poza zakresem oddziaływania inwestycji, albowiem już sam jej charakter (usługowo-handlowy) wskazuje, że brak będzie jakiejkolwiek ingerencji bezpośredniej czy pośredniej w graniczące z nią działki. Zdaniem skarżącego, nie można mówić w niniejszym przypadku o kwalifikowanym naruszeniu przepisów m.p.z.p. czy przepisów techniczno-budowlanych, co tym samym nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. W skardze zauważono jednocześnie, że inwestor odstąpił od budowy zbiornika bezodpływowego, tj. szamba szczelnego o pojemności 10 m3, albowiem postanowił skorzystać z istniejących możliwości i podłączyć projektowany obiekt do miejskiej sieci kanalizacyjnej. W świetle powyższego uznać należy, że nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy zostało ono wyeliminowane. Zdaniem skarżącego, w analizowanym w sprawie przypadku organ powinien rozpatrywać również interes oraz etap prac podjętych przez inwestora. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym uznać należy za dowolne. Wymaganych działań organ w sprawie nie podjął, albowiem, jak podkreślił skarżący, błędnie uznał, iż naruszenia mające miejsce w niniejszej sprawie mają charakter kwalifikowany w sytuacji, gdy powyższa analiza wskazuje, że ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 5 marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Odnośnie do przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozpatrzenia zaskarżoną decyzją GINB sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest rozpatrzenie tego, czy badana decyzja administracyjna jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. O dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji może przesądzić fakt wystąpienia wyłącznie jednej z wad określonych w ww. przepisie. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie inne dostrzeżone w badanej decyzji wadliwości nie mają wpływu na ocenianą jej legalność. Z tym wnioskiem koresponduje równoczesne uznanie, że naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego przy załatwianiu sprawy może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli ma charakter rażący. Rozumienie tego pojęcia na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada zaś na organ nadzoru wymóg wykazania, że naruszenie prawa, do którego doszło, pozostaje oczywiste, a więc polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, dotyczy przepisu, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych, a ponadto naruszenie to wywiera skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18). Ze wskazanymi warunkami zespolone jest także wymaganie, zgodnie z którym podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego lub procesowego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19).

Mając na uwadze przywołane wyżej zasady, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją GINB zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę [...]jako organ właściwy (art. 157 § 1 i 2 k.p.a.). Prawidłowość zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. jest wynikiem poprawności ustaleń przyjętych w kontrolowanej sprawie przez GINB. Pozostają one zgodne z właściwym sposobem rozumienia mających zastosowanie przepisów rozdziału 13 działu II k.p.a. (art. 156-158 k.p.a.), a równocześnie potwierdzają, że Prezydentowi [...] można skutecznie zarzucić dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku K.P. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego i szamba szczelnego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w [...]. W kontekście stwierdzenia, do kogo zostało skierowane uprawnienie wynikające z kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2019 r., wymaga równocześnie sprecyzowania, że w postępowaniu zakończonym ww. aktem za inwestora była uznawana K.P., stąd formalne przypisywanie tego statusu przez skarżącego samemu sobie w złożonym w sprawie piśmie mającym wyrażać "stanowisko inwestora" (pismo z 27 lutego 2020 r.) jest nieuprawnione. Inwestor jest jednym z uczestników procesu budowlanego (art. 17 p.b.) i warunki umożliwiające przypisanie danej osobie takiego statusu prawnego zostały w p.b. prawnie wyznaczone. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący wykazał przed organem nadzoru posiadanie w sprawie interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) opartego na prawie do prowadzenia robót budowlanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Ustalenia faktyczne, jakie z akt sprawy można wyprowadzić, sprowadzają się bowiem wyłącznie do tego, że na podstawie zawartej po wydaniu spornej decyzji Prezydenta [...] umowy darowizny z 28 sierpnia 2019 r. skarżący stał się właścicielem działki nr ew. [...] (KW[...]), a na E.G. została ta decyzja przeniesiona w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (uzasadnienie decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...]).

Zdaniem Sądu, w toku postępowania nadzwyczajnego organ nadzoru właściwie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które mogłyby oddziaływać na legalność podjętej przez Prezydenta [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji GINB szczegółowo przedstawił sposób dokonania analizy udzielonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, zgodnie z którą spornemu rozstrzygnięciu nie można przypisać zasadniczo żadnego uchybienia o charakterze kwalifikowanym poza wadliwością wynikającą z naruszenia przez Prezydenta [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zakresie, w jakim zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego i szamba szczelnego pozostawało w sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p., a także r.w.t. Sąd podziela tenże wniosek, ponieważ jest on zgodny z prawidłowo zweryfikowaną dokumentacją projektową, jak i odpowiada przepisom prawa mającym zastosowanie w sprawie. Dyspozycja art. 35 ust. 4 p.b., którą miał obowiązek posłużyć się Prezydent [...], wskazuje, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione w sprawie są wymagania art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. Ten ostatni przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku K.P. przewidywał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ten powinien dokonać sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.b., także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.

W odniesieniu do zastosowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w przytoczonym wyżej brzmieniu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości poprawność przyjęcia w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez GINB, że w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2019 r. m.p.z.p., który wszedł w życie 19 czerwca 2018 r., miał charakter obowiązujący, jak też, że K.P. jako inwestorowi nie przysługiwało prawo do wyboru, czy za kryterium zgodności projektu budowlanego z prawem chce uznać postanowienia m.p.z.p. czy decyzji Zarządu [...] z [...] października 2017 r. ustalającej warunki zabudowy zmienionej decyzją z [...] marca 2018 r., ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma w każdych warunkach w procesie inwestycyjnym pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy. Normatywne znaczenie tejże zasady wynika z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., jak i potwierdza ją treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W wyroku z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. II OSK 445/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3401/18; wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. II OSK 3146/18; wyrok NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. II OSK 380/19). Kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana zawsze na korzyść tego pierwszego aktu. Ratio legis regulacji zamieszczonej w u.p.z.p. sprowadza się do niedopuszczenia do powstania zabudowy na nieruchomości niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym nieruchomość ta jest położona (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. II OSK 2213/17; wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. II OSK 1650/16).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozważania poczynione przez organ nadzoru w odniesieniu do zidentyfikowanej wady procesu wydania pozwolenia na budowę nie sprowadzały się jedynie do formalnego wykazania, że projekt budowlany został błędnie oceniony przez Prezydenta [...] pod kątem jego zgodności z decyzją Zarządu [...] z [...] października 2017 r., a nie ustaleniami m.p.z.p., ale sięgały do potwierdzenia, że skutki tejże wadliwości pozostawały doniosłe prawnie, albowiem konsekwencją jej wystąpienia było wyrażenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na realizację przedsięwzięcia, które w kształcie przedstawionym przez inwestora pozostaje niedopuszczalne w świetle m.p.z.p.

Takie działanie, zdaniem Sądu, odpowiada prawu, albowiem właściwie uwzględnia wymienione wyżej płaszczyzny badania wady prawnej pod kątem możliwości przypisania jej kwalifikacji odwołującej się do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie budzi równocześnie zasadniczych zastrzeżeń merytoryczna poprawność tego działania w zakresie, w jakim GINB jako organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. z § 14 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 4 i § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i m.p.z.p., a następnie zdecydował się powiązać każde z ww. naruszeń z wadą kwalifikowaną nakazującą stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w tym opowiedział się za kwalifikowaniem tychże uchybień jako niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań łączonych z zasadami praworządnego procesu wyrażania zgody na realizację inwestycji budowlanych. Sąd przyjmując, że według projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, rys. nr 1, s. 67) projektowany budynek ma znajdować się w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul. [...] , a w stosunku do działek nr ew. [...] i [...]ma znajdować się w ich ostrej granicy, a także biorąc pod uwagę postanowienia m.p.z.p., nie znajduje dostatecznych powodów, by podważyć zasadność uznawania przez Wojewodę [...]i GINB, że wyznaczona w załączniku graficznym do m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolem H14.1 MN/U i H14.2 U od strony ul. [...] nieprzekraczalna linia zabudowy ma przebieg wykluczający możliwość realizacji zaprojektowanego budynku na działce inwestycyjnej nr ew. [...]. Tego wniosku nie podważa zresztą skarżący w złożonej skardze, co nadaje jej cechę niesporności.

W myśl § 5 ust. 4 m.p.z.p. wyznaczone na rysunku planu obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy określają wiążące zasady lokalizacji nowych budynków, które nie mogą swoim usytuowaniem w terenie w jakikolwiek sposób pozostawać z sprzeczności z przyjętymi w tym zakresie postanowieniami. Charakter normatywny mają również postanowienia dotyczące wymaganych miejsc postojowych (§ 14 ust. 2 pkt 2) oraz odnoszące się do możliwości realizacji zbiorników na nieczystości stałe (§ 15 ust. 3 pkt 4) i ich naruszenie przez Prezydenta [...] wskutek zatwierdzenia kwestionowaną decyzją projektu budowlanego przewidującego niewystarczającą liczbę miejsc postojowych dla budynku usługowego z zakresu handlu oraz zezwalającego na zastosowanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na potrzeby zabudowy niestanowiącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej stanowiło, zdaniem Sądu, oczywistą wadliwość o poważnych charakterze, łamiącą w łączności z naruszeniem wyznaczonych w m.p.z.p. nieprzekraczalnych linii zabudowy podstawowe wymagania ładu przestrzennego, które uchwała Nr [...]Rady [...] miała na celu swoimi postanowieniami kształtować. Postać ustalonych przez GINB naruszeń nie wiąże się ze stwierdzeniem zaistnienia wadliwości wynikających z obowiązywania postanowień planu, które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Przeciwnie, naruszone postanowienia m.p.z.p. mają charakter ograniczeń lub zakazów, których treść jest jednoznaczna a znaczenie przy interpretacji ustaleń planu miejscowego pierwszoplanowe, stąd błąd ujawniający się w badaniu zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie m.p.z.p. powinien był zostać słusznie poddany przez GINB ocenie opierającej się na obowiązywaniu ścisłych rygorów prawnych.

Zarzut łączący się z twierdzeniem, że inwestor odstąpił od budowy zbiornika bezodpływowego, albowiem skorzystał z możliwości podłączenia inwestycji do miejskiej sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany szamba szczelnego nie prowadzi do niedających się zaakceptować konsekwencji prawnych, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ w toku postępowania prowadzonego przed GINB skarżący na ww. okoliczność nie powołał się, wyjaśniając jedynie, że inwestor "skorzysta" z możliwości faktycznej odstąpienia od budowy szamba szczelnego wynikającej z istnienia sieci kanalizacyjnej, do której może zostać podłączony budynek. Trudno również podzielić zapatrywanie skarżącego, zgodnie z którym uprzednie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornego przedsięwzięcia "[...] świadczy dobitnie o tym, że z punktu widzenia interesu społecznego powstanie inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] było całkowicie akceptowalne", jeżeli, jak uznaje Sąd, kwestia niedopuszczalności realizacji spornej inwestycji z punktu widzenia wartości prawnych pozostaje oczywista, a z punktu widzenia wartości społecznych jej zobiektywizowany ogląd, jak się wydaje, został przeprowadzony już w uchwale nr [...] Rady Osiedla [...] [...] z [...] sierpnia 2019 r., w której wniosek o szczegółowe wyjaśnienie dotyczące inwestycji realizowanej na podstawie spornego pozwolenia na budowę, co do której podejmowane są interwencje mieszkańców osiedla [...], wiąże się z podważeniem w sposób bezpośredni jej legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez GINB stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do potrzeby zapewnienia pełnej zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego i skutków nierespektowania tejże reguły, co znosi obowiązek ponownego przytaczania przez Sąd w niniejszym wyroku szczegółowych argumentów, które zapatrywanie to wspierają. Podkreślenia w tym kontekście jedynie wymaga, że obowiązek kontrolny spoczywający na organie nadzoru, mający na celu rozważenie postaci i skutków niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien mieć na uwadze normatywne znaczenie ładu przestrzennego, które to pojęcie wiązać należy z ukształtowaniem przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także uwzględniać zobiektywizowane potrzeby ogółu lokalnej społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzeni. Nie da się go ograniczyć wyłącznie do kwestii tego, czy zaprojektowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia lub oddziałuje negatywnie na otoczenie w sposób ujawniony w skardze, stąd sprowadzenie oceny skutków wywoływanych niezgodnością projektu budowlanego z m.p.z.p. tylko do wskazanej wąskiej płaszczyzny rozważań pozostaje nieuprawnione. Odstąpieniu przez GINB od kontroli spornej decyzji Prezydenta [...] w sposób przez skarżącego podany nie można w tych warunkach przypisać błędu wynikającego z naruszenia przez organ nadzoru powołanych w skardze przepisów (art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezzasadność formułowanych w skardze zastrzeżeń nie może nie uwzględniać, że wadliwość decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nie zamyka się w naruszeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., ponieważ zasadnie GINB zwrócił uwagę również na obarczające wydane pozwolenie na budowę naruszenie przez Prezydenta [...] art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 2 r.w.t. z uwagi na dopuszczenie budowy budynku usługowo-handlowego w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...], podczas gdy § 5 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p. dla tego rodzaju zabudowy nie przewidział takiej możliwości. Przepis § 12 ust. 2 r.w.t., jako zawierający wyjątek od zasady, powinien być interpretowany w sposób ścisły, wobec czego dopuszczenie się jego naruszenia polegające na pominięciu postanowień m.p.z.p. sprzeciwiających się budowie budynku usługowo-handlowego w ostrej granicy, jak słusznie uznał GINB, jest wadą kwalifikowaną, która powinna prowadzić do podważenia projektu budowlanego z uwagi również na negatywne następstwa, jakie jego pozostawienie w obrocie prawnym w takim kształcie, w jakim został on zatwierdzony, będzie powodować. Nie można nie mieć na uwadze, zdaniem Sądu, że w świetle przepisów powszechnie obowiązujących warunki dotyczące lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej dopuszczają taką lokalizację w szerszym wymiarze tylko w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej (§ 12 ust. 4 pkt r.w.t.). Innego rodzaju zabudowa, w tym budowa obiektu usługowo-handlowego, jak budynek zatwierdzony decyzją z [...] stycznia 2019 r., jest warunkowana istnieniem zabudowy na działce sąsiedniej, powodującej, że budynek projektowany będzie mógł przylegać swoją ścianą do ściany budynku istniejącego (§ 12 ust. 3 r.w.t.), co powoduje, że budowa budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w sytuacji, gdy w granicy sąsiednich działek nr ew. [...] i [...]brak było odpowiadającej temu budynkowi zabudowy, stanowi przypadek w całości nieprzewidziany przepisami obowiązującego prawa, w którym, pomimo sformułowanego zakazu, doszło do uwzględnienia żądania inwestora. Wymaga podkreślenia, że istotą i celem postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej musi być dążenie do zapewnienia zgodności projektowanej inwestycji w prawem, w tym w szczególności z regulacjami gwarantującymi poszanowanie uzasadnionych praw i interesów osób trzecich. Zabudowa powstała bezpośrednio w granicy działki istotnie kształtuje zasady, według których możliwa jest zabudowa nieruchomości sąsiedniej przez jej właściciela, toteż niedopuszczalność tego rodzaju zabudowy w świetle obowiązujących przepisów prawa powinna co do zasady prowadzić do podważenia każdego aktu administracyjnego zezwalającego na nią, o czym zasadnie orzekł GINB.

Rekapitulując powyższe uwagi, przyjąć należy, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z prawem. GINB w kontrolowanej sprawie miał na uwadze potrzebę kierowania się kodeksowymi zasadami ogólnymi, dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze wymagania art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. W zaskarżonej decyzji GINB powody stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2019 r., w ocenie Sądu, zostały w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego decyzji Wojewody [...]. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć zastrzeżenia skarżącego dotyczące nierespektowania w kontrolowanym postępowaniu przez GINB zasady trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ do podważenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] doszło w przewidzianym trybie nadzwyczajnym stwarzającym podstawę do weryfikacji tego rodzaju aktu, po potwierdzeniu, że warunki umożliwiające zastosowanie sankcji prawnej nieważności zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.