Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2387/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1915/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku A. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wiaty. W uzasadnieniu wskazano, iż prowadzenie wszczętego na wniosek A. W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. postępowania stało się bezprzedmiotowe, bowiem z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. została uchylona decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r., którą jednocześnie odmówiono B., R. i S. M. wydania pozwolenia na budowę wiaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania w sytuacji braku decyzji, która miałaby być poddana ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. zarzuciła naruszenie art. 7 kpa przez naruszenie interesu prawnego strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] oraz 105 § 1 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] listopada 2004 r. obowiązywała decyzja Wójta Gminy [...].

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podlaski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Następnie organ ustalił, iż decyzja ta została w trybie wznowienia wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r. W konsekwencji, skoro brak decyzji, która miałaby być poddana kontroli powoduje bezprzedmiotowość postępowania nieważnościowego, należało orzec o umorzeniu postępowania.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna Maria Wyszyńska podniosła zarzut naruszenia:

- art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie nie powinno być umorzone, co pozbawiło skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw;

- art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że wydanie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 105, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ zasad prowadzenia postępowania w sposób, który winien pogłębiać zaufanie obywateli do organów, uwzględniać słuszny interes obywatela, w szczególności, że naruszenia miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] w związku z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa brania udziału w postępowaniu, które dotyczyło jej praw i interesów;

- art. 6-9 w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez nietrafne przyjęcie, że decyzje wydane zostały po dokładnym wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji jako wywierająca skutki ex tunc jest korzystniejsza dla skarżącej z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno wadliwej decyzji, jak i skutków powstałych w czasie jej obowiązywania. Uchylenie decyzji w trybie wznowienia powoduje skutki ex nunc, a zatem do chwili jej uchylenia decyzja wywołuje skutki prawne. Umorzenie postępowania przez organ nadzoru stanowi niewątpliwie rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa. Oddalenie skargi tylko z powodu uchylenia kwestionowanej decyzji pozbawiło skarżącą ochrony jej praw w okresie obowiązywania decyzji, co również jest rażącym naruszeniem prawa. W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie można mówić o jego bezprzedmiotowości, gdyż zgodnie z przesłankami określonymi w art. 156 § 1 kpa nieważność decyzji występuje lub nie. Niezgodne z prawem jest pozbawienie skarżącej prawa do weryfikacji decyzji pod kątem jej ważności bez dokonania analizy merytorycznej wniosku.

Powołując takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania.

Z niespornych ustaleń wynika, że wniosek A. W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wiaty, które to rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r. Wyjaśnić zatem należy, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić jednak trzeba, że decyzja może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego również z zastosowaniem innych instrumentów w trybie i na zasadach określonych w kpa. Istotne dla prowadzenia postępowania nieważnościowego jest zatem ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie została już wcześniej usunięta z obrotu prawnego. Stwierdzić nieważność można bowiem, co do zasady, tylko w stosunku do decyzji znajdującej się w obrocie prawnym, gdyż nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, która w tym obrocie już nie istnieje. Podkreślenia natomiast w tym miejscu wymaga, że w określonych przypadkach nie można wykluczyć zasadności zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji, która nie wywołuje już skutków prawnych np. z uwagi na jej wygaśnięcie w trybie art. 159 kpa, jednak okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia takiego wyjątku.

Mając na uwadze powyższe uprawnione jest twierdzenie, że w sytuacji gdy organ ustalił, że decyzja rozstrzygająca materialną sprawę administracyjną (sprawę pierwotną), co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie obowiązuje już w obrocie prawnym, gdyż została w przewidzianym trybie wyeliminowana z tego obrotu, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania o stwierdzenie nieważności, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje daleko bardziej idące skutki niż jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania, jako że powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie właśnie w braku tego skutku w przypadku uchylenia decyzji w drodze wznowienia postępowania upatruje naruszenia swego interesu prawnego. W opinii autora skargi kasacyjnej stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pozwoliłoby na uznanie budynku wybudowanego w oparciu o to pozwolenie za samowolę budowlaną. Tymczasem za ugruntowany uznać należy pogląd, że nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1468/10 w takiej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości znajduje zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę pociąga za sobą wdrożenie procedury związanej z legalizacją robót budowlanych w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji za pozostający w całkowitym oderwaniu od obowiązujących przepisów i poglądów judykatury należy również traktować argument zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "oddalenie skargi tylko z powodu uchylenia decyzji pozbawiło skarżącą ochrony jej praw w okresie obowiązywania decyzji, co również jest rażącym naruszeniem prawa".

Pozbawiony racji jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy Klukowo w związku z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa brania udziału w postępowaniu, które dotyczyło jej praw i interesów. Otóż powołanego przez skarżącą kasacyjnie przepisu art. 28 kpa nie można naruszyć poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, skoro postępowanie to z uwagi na swą bezprzedmiotowość nie mogło się toczyć.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 105, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to nie sposób ustosunkować się do nich z użyciem jurydycznej argumentacji.

Jak bowiem wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia Konstytucji i Konwencji sprowadził się do stwierdzenia, iż "postępowanie administracyjne zostało umorzone (...), podczas gdy postępowanie nie powinno być umorzone, co pozbawiło skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw", co nie czyni zadość wymogowi wyjaśnienia podstaw kasacyjnych. Odnośnie zaś naruszenia przepisów postępowania, uzasadnienie zarzutów nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych okoliczności sprawy, nie wykazuje na czym naruszenie polega i jaki miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie omawianego naruszenia nie spełnia wymogów ustawowych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.