Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 201/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1, art. 144, art. 75 par. 1, art. 8, art. 218 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy wcześniej wydane postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie przez I. K., służby w latach 1997-2003, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej:

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] w stanie spoczynku I. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą, o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej o 0,5%, za lata 1997-2003, w warunkach wskazanych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Wnioskodawca wskazał, m.in., iż "całe jego doświadczenie zawodowe związane było ze służbą kryminalną". Wniósł także o uwzględnienie w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Organ pierwszej instancji, powołując się na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz.900), przepisy wskazywanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochro Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrzny i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństw Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.) wskazał, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby, pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowe] Straży Pożarnej.

Uzasadniając organ wskazał, że w okresie służby, za który I.K. domaga się wydania omawianego zaświadczenia (lata 1997- 2003), obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.nr 167 poz. 1373) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 (które weszło w życie z dniem 1 czerwca 2005 r.). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie będzie stosował przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia czyli przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Organ stwierdził, że w wyniku przeglądu akt osobowych I. K. stwierdzono, iż nie zawierają one dokumentów potwierdzających, że wymieniony we wskazywanym przez siebie okresie (1997-2003) pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant potwierdził, że w związku z faktem, że wnioskodawca w latach 1997-2003 pełnił służbę w Komendzie Rejonowej Policji w S., a następnie w Komendzie (Miejskiej) Policji w K., pismem dnia 13 stycznia 2015 r. zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu tych jednostek organizacyjnych, potwierdzających, że wnioskodawca we wskazywanym okresie pełnił służbę w warunkach, o których § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r., Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. poinformował, iż po dokonaniu szczegółowej analizy posiadanych dokumentów Komenda Wojewódzka Policji w K. nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi, że I.K. wykonywał czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z podobnym zapytaniem zwrócono się do Komendanta Powiatowego Policji S. oraz Komendantów Komisariatów [...] i [...] Komendy Miejskiej Policji w K. Dokumentacja uzyskana od powyższych podmiotów również nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę w latach 1997 – 2003 czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Ponadto Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S. załączył pismo z dnia 6 lutego 2015 r, , w którym wskazał, iż za okres służby wnioskodawcy w Plutonie Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Wydziału Prewencji wskazanej jednostki, poddana została analizie ewidencja zasobu archiwalnego, tj. spisy dokumentów przekazanych do składnicy akt Komendy Powiatowej Policji w S. od nr [...] do nr [...], jednakże żaden ze spisów nie został sporządzony przez wnioskodawcę.

Komendant Główny Policji potwierdził, że aby ustalić udział I.K. w interwencjach, zabezpieczeniu osób i imprez oraz w akcjach poszukiwawczych dokonano przeglądu: Rejestrów interwencji za lata 1993-1996 oraz za lata 1997-1998, notatników służbowych za lata 1994 -1997, Ewidencji wyników pracy policjanta za lata 1993-1997, Planów akcji, wytycznych, i sprawozdań za lata 1993-1997, Zabezpieczeń porządku publicznego na terenie działania jednostek oraz planów akcji, wytycznych, analiz i sprawozdań za lata 1995-1996, Planów zabezpieczeń porządku i bezpieczeństwa podczas imprez oraz planów akcji na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w S. Ustalono, że wszystkie powyższe dokumenty zostały wybrakowane (podano nr spisów oraz protokołów brakowania). Ponadto dokonano przeglądu książek wydarzeń za lata 1993-1997 i nie odnaleziono w nich zapisów potwierdzających udział wnioskodawcy w sytuacjach zagrażających jego życiu lub zdrowiu, w wymiarze 6 razy w ciągu roku.

Ponadto w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S. poinformował, iż na podstawie analizy zapisów w rejestrze RSD z 1997 r. od pozycji nr [...] do nr [...] (370 wpisów) ustalono, że I. K. w okresie od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 1 września 1997 r., jako asystent Sekcji [...] tej jednostki nie posiadał w swoim referacie postępowań przygotowawczych zaewidencjonowanych w rejestrze śledztw i dochodzeń.

Również Komendant Komisariatu Policji [...] w K. w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. wskazał, iż na podstawie posiadanej dokumentacji w postaci rejestrów spraw dochodzeniowo -śledczych ([...] i [...]), rejestrów teczek pracy operacyjnej [...] za lata 2001-2003 przeprowadzono analizę, z której wynika, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] czerwca 2003 r., pełniąc służbę na stanowisku naczelnika Sekcji [...] tego Komisariatu, nie figurował jako prowadzący postępowania przygotowawcze lub prowadzący jakiekolwiek inne formy pracy operacyjnej.

Z kolei z pisma p.o. Komendanta Komisariatu Policji I w K. z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, iż dokonano sprawdzeń dotyczących wszystkich udokumentowanych czynności wykonywanych przez I.K., wymieniono przy tym określoną dokumentację, w której widnieje nazwisko wnioskodawcy, stwierdzając czy, a jeżeli tak, to jakie czynności I.K. wykonywał w poszczególnych sprawach. W wyniku analizy tych materiałów, nie stwierdzono, aby wnioskodawca brał udział w czynnościach, które zagrażały jego życiu lub zdrowiu.

Pismem z dnia 19 marca 2015 r. powyższa dokumentacja przekazana została zainteresowanemu, z prośbą o ustosunkowanie się do jej treści.

W odpowiedzi I.K. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., odnosząc się do analizy dokumentacji dokonanej przez Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. stwierdził m.in., iż w żadnej z jednostek, w której pełnił służbę "nie odnotowywano w książkach zapisu (realizacja czynności zagrażających życiu i zdrowiu)". Wskazał, iż Komendant powyższego Komisariatu nie zapoznał się z materiałami rozpracowań operacyjnych, rozpoznań operacyjnych oraz aktami śledztw i dochodzeń. Wymienił przykładowe czynności, w których brał udział, a także wskazał, gdzie należy szukać informacji na ich temat. Wyjaśnił, iż w trakcie służby w Komendzie Rejonowej Policji w S., większość czasu spędził studiując stacjonarnie w Wyższej Szkole Policji w S. Stwierdził, iż przy doborze zadań kierował się przede wszystkim takimi elementami jak: przewaga liczebna sprawców, zatrzymanie w ciasnym pomieszczeniu lub przy braku widoczności, zatrzymanie sprawców z bronią palną lub innym niebezpiecznym narzędziem, sprawców wyszkolonych w sztukach walki, zdeterminowanych bądź działających pod wpływem narkotyków lub alkoholu, sprawców podejrzewanych o zabójstwa, członków zorganizowanych grup przestępczych, zatrzymania w trudnym terenie lub okolicznościach (grzęzawisko, na weselu itp.). Ponadto kolejny powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), w kontekście realizacji kilkudziesięciu spraw, w których uczestniczył i które spełniają kryteria wskazane w danym wyroku (dotyczącym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.).

Powyższe wystąpienie I. K., pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. przekazane zostało Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., z prośbą o ustosunkowanie się do zawartych w nim informacji.

Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował, iż ponowna analiza materiałów nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednocześnie przekazał dokumentację zebraną w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Komendant Komisariatu Policji [...] w K. powtórzył to, co zostało wyjaśnione przez niego w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r., stwierdzając, że na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentów będących w dyspozycji Komisariatu Policji [...] w K., w tym przekazanych do archiwum Komendy Miejskiej Policji w K., brak jest możliwości stwierdzenia, aby w okresie od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. wnioskodawca wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji [...] w K., w piśmie z dnia 8 czerwca i 5 r. poinformował natomiast, że dokonano sprawdzeń wszystkich udokumentowanych czynności wykonywanych przez wnioskodawcę, a wymienionych przez niego w piśmie z dnia kwietnia 2015 r., w wyniku czego ustalono, iż w powyższym Komisariacie znajdują się jedynie dwa "OZ", tj.: [...] dotyczący kradzieży klocków Lego na szkodę sklepu T. oraz [...], dotyczący przestępstwa pełnionego z art. 207 § 1 k.k. Nie ustalono natomiast, aby w tym komisariacie znajdowała się inna dokumentacja wskazana w piśmie wnioskodawcy.

Ponadto w piśmie z dnia 19 maja 2015 r. Naczelnika Wydziału Kadr, Szkolenia Prezydialnego Komendy Miejskiej Policji w K. wyjaśnił, iż dokonano analizy następujących rejestrów postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych prowadzonych w latach 1997-2003 w Komendzie Rejonowej Policji w K. oraz Komendzie Miejskiej Policji w K.: [...] - od dnia [...] czerwca 1996 r. do dnia [...] grudnia 1998 r., [...] - od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2000 r., [...] - od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. oraz od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. W powyżej wskazanych rejestrach znajdują się zapisy o prowadzonych postępowaniach wyjaśniających dotyczących: czynnej napaści na funkcjonariuszy, zdarzeń z użyciem broni służbowej przez policjantów, a także kolizji oraz wypadków drogowych z udziałem policjantów Komendy Rejonowej Policji w K. oraz Komendy Miejskiej Policji w K. Odnosząc się szczegółowo do sytuacji, o której wspomniał wnioskodawca w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., dotyczącej uczestnictwa w pościgu za kierowcą, który spowodował kolizję z radiowozem ustalono, iż informacja na ten temat znajduje się w analizowanym rejestrze [...] pod nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., jednak akta postępowania w omawianej sprawie zostały przekazane za spisem nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. do Składnicy Akt Komendy Miejskiej Policji w K., a następnie wybrakowane Protokołem brakowania nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2007 r.

Ponadto zastępca naczelnika Wydziału do Walki z Przestępczością przeciwko Mieniu Komendy Miejskiej Policji w K., w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził, iż dokonano analizy wyszczególnionego w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2015 r., zdarzenia dotyczącego zatrzymania poszczególnych osób podejrzanych o zabójstwo. W aktach kontrolnych pobranych z archiwum jednostki znajduje się protokół zatrzymania przez wnioskodawcę jednej z podejrzanych osób, natomiast brak jest dokumentu opisującego przebieg tej czynności, nie ma zatem możliwości stwierdzenia, czy wykonana czynność zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta.

W piśmie z dnia 29 maja 2015 r. p.o. zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w K. poinformował, iż poddano analizie zdarzenie wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. a dotyczące zatrzymania wraz z innym policjantem sprawców zgwałcenia zbiorowego. Ustalono, iż w aktach kontrolnych wypożyczonych z archiwum jednostki, brak jest jakichkolwiek informacji bądź opisów zdarzeń na temat zatrzymania przez wnioskodawcę jednego ze sprawców przedmiotowego przestępstwa.

Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. powyższa dokumentacja przekazana została zainteresowanemu, z prośbą o ustosunkowanie się do jej treści.

W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. I. K., odniósł się szczegółowo do przekazanej mu dokumentacji, polemizując z ustaleniami dokonanymi przez poszczególne podmioty, m.in. w zakresie dotyczącym kwalifikacji prawnej czynów popełnionych przez osoby przez niego zatrzymane oraz okoliczności zdarzeń z jego udziałem.

Ponadto, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., zwrócił się o przeprowadzenie dowodu w postaci zeznań świadków, a także o przesłuchanie go na podstawie art. 86 k.p.a., w charakterze strony. Stwierdził także, iż czynności przeprowadzone dotychczas przez właściwe terytorialnie jednostki stoją w całkowitej opozycji do art. 8 k.p.a.

Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. powyższe wystąpienie wnioskodawcy przekazane zostało Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., z prośbą o ustosunkowanie się do zawartych w nim informacji.

W dniu 18 września 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 15 września 2015 r., którym przekazano stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] września 2015 r., w którym poinformował, że po raz kolejny dokonano analizy dostępnej dokumentacji w podległych temu organowi jednostkach organizacyjnych Policji. Odnosząc się do wskazanych przez I.K. zdarzeń wyjaśnił, iż omawiana analiza jednoznacznie potwierdziła, iż wymieniony prowadził sprawę dotyczącą kradzieży klocków Lego ([...]) oraz sprawę dotyczącą przestępstwa popełnionego z art. 207 § 1 k.k. ([...]). W dostępnych materiałach brak jest natomiast informacji na temat uczestnictwa wnioskodawcy w czynnościach zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Ponadto kwerenda dokumentacji nie potwierdziła, aby zdarzenia wskazywane przez I.K. w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r., dotyczące kradzieży z włamaniem miały miejsce. Ponadto analiza Rejestru Śledztw i Dochodzeń oraz akt kontrolnych spraw potwierdziła wprawdzie wykonywanie przez wnioskodawcę czynności dotyczących zatrzymania sprawców zgwałcenia zbiorowego oraz czynu karalnego z art. 148 k.k., nie potwierdziła natomiast, aby w czynności te zagrażały życiu lub zdrowiu policjanta.

Na zakończenie Komendant Miejski Policji w K. stwierdził, iż po dokonaniu analizy wszystkich dostępnych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie, nie potwierdzono wykonywania przez [...] w stanie spoczynku I.K. czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Oznacza to, że brak jest możliwości potwierdzenia, że podinsp. w stanie spoczynku I.K. w łatach 1997- 2003 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, organ wskazał, że oczywistym jest, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych), a nadto niejednokrotnie wymaga znacznej dyspozycyjności, czy też wykonywania czynności w różnych warunkach atmosferycznych, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze - 6 razy w ciągu roku.

Komendant powołując się na przepis art. 218 § 1 k.p.a. wskazał, że organy policji nie mogą wydać zaświadczenia o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Tym samym organ nie jest władny do potwierdzenia udziału I.K. w czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, jedynie na podstawie zeznań świadków lub też wyjaśnień samego zainteresowanego. Tym samym wniosek o przesłuchanie bliżej nieokreślonych osób nie może zostać uwzględniony. Ponadto samo twierdzenie wnioskodawcy, że wykonywał określone czynności, które w sposób szczególny zagrażały jego życiu i zdrowiu, wobec braku potwierdzenia takiego stanu faktycznego w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może jeszcze stanowić podstawy do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury.

Organ wskazał, iż I.K. dwukrotnie zostały przekazane materiały uzyskane z poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, po zapoznaniu się z którymi wnioskodawca miał możliwość przedstawienia wszelkich informacji mogących jego zdaniem pomóc w ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w trakcie przedmiotowego postępowania wyjaśniającego organ naruszył art. 8 k.p.a. Fakt natomiast, iż w dokumentacji znajdującej się w dyspozycji właściwych podmiotów brak było informacji potwierdzających wykonywanie przez stronę czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało nierzetelnie.

Ponadto wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu jej przechowywania, nie pozwolił organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą do wydania zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Jeżeli natomiast potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów.

Uznając, że w sprawie materiały znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza oraz zebrane w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w koniecznym zakresie, a także fakt wybrakowania określonej dokumentacji, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa, nie pozwoliły organowi na potwierdzenie pełnienia przez wnioskodawcę służby w latach 1997-2003 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1997-2003 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W dniu 27 października 2015 r. strona złożyła, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z treścią jego uzasadnienia. I.K. wskazał, że spotkał się z "całkowitą bezradnością, lub brakiem dobrej woli w odnalezieniu materiałów". Wskazał również na bliżej nieokreśloną sprawę, w której był przesłuchiwany, stwierdzając, iż "to tylko jeden opis dotyczący wykonywanych czynności w konkretnej sprawie", a każdy inny wskazywany przez niego przypadek został potraktowany przez organ dokładnie tak samo, zatem prosi o ich ocenę przez analogię. Wyjaśnił, iż na etapie postępowania wyjaśniającego zdał sobie sprawę z braku "najprawdopodobniej umiejętności poruszania się w dokumentacji i archiwach, lub też dobrej woli organu". Stwierdził, że zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz jego samego, jednakże został on zignorowany. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem rzetelnej oceny materiałów oraz rozpoznanie złożonych wniosków dowodowych dotyczących świadków oraz jego samego.

Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Główny Policji, powołując się na tryb wydania zaświadczenia uregulowany m. in. w przepisach art. 217 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w znacznej mierze powtórzył ustalenia poczynione w pierwszej instancji.

Wskazał, że kwerenda przeprowadzona na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., Komendanta Powiatowego Policji w S. oraz Komendantów Komisariatów [...] i [...] Komendy Miejskiej Policji w K. nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę w latach 1997-2003 czynności, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant szczegółowo wyliczył czynności mające na celu analizę ewidencja zasobu archiwalnego i analizę materiałów: rejestrów Interwencji za lata 1993-1996 oraz za lata 1997-1998, notatników służbowych za lata 1994 -1997, ewidencji wyników pracy policjanta za lata 1993-1997, planów akcji, wytycznych i sprawozdań za lata 1993-1997, zabezpieczeń porządku publicznego na terenie działania jednostek oraz planów akcji, wytycznych, analiz i sprawozdań za lata 1995-1996, planów zabezpieczeń porządku i bezpieczeństwa podczas imprez oraz planów akcji na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w S. Organ powołał się na ustalenia Komendanta Komisariatu Policji [...] w K., który sprawdził wszystkie udokumentowane czynności wykonywane przez I. K.

Organ potwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentów będących w dyspozycji Komisariatu Policji [...] w K., w tym przekazanych do archiwum Komendy Miejskiej Policji w K. brak jest możliwości stwierdzenia, aby w okresie od dnia [...] listopada 2001 r., do dnia [...] czerwca 2003 r., wnioskodawca wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, w których istniało zagorzenie jego życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że odniesiono się szczegółowo do sytuacji, o której wspomniał wnioskodawca w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., dotyczącej uczestnictwa w pościgu za kierowcą, który spowodował kolizję z radiowozem. Ustalono, iż informacja na ten temat znajduje się w analizowanym rejestrze [...] pod nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., jednakże akta postępowania w omawianej sprawie zostały przekazane za spisem z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] do Składnicy Akt Komendy Miejskiej Policji w K., a następnie wybrakowane protokołem brakowania nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2007 r. Potwierdził, że dokonano analizy wyszczególnionego w piśmie wnioskodawcy z dnia kwietnia 2015 r., zdarzenia dotyczącego zatrzymania poszczególnych osób podejrzanych. W aktach kontrolnych pobranych z archiwum jednostki znajduje się protokół zatrzymania przez wnioskodawcę jednej z podejrzanych osób, natomiast brak jest dokumentu opisującego przebieg tej czynności, nie ma zatem możliwości stwierdzenia, czy wykonywana czynność zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta. Ponadto poddano analizie zdarzenie wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. dotyczące zatrzymania wraz z innym policjantem sprawców zgwałcenia zbiorowego. Ustalono natomiast, iż w aktach kontrolnych wypożyczonych z archiwum jednostki brak jest jakichkolwiek informacji bądź opisów zdarzeń na temat zatrzymania przez wnioskodawcę jednego ze sprawców przedmiotowego przestępstwa.

Odnosząc się do wskazanych przez I.K. zdarzeń wyjaśnił, iż omawiana analiza jednoznacznie potwierdziła, iż jakkolwiek wymieniony prowadził sprawę dotyczącą kradzieży klocków Lego ([...], [...]) oraz sprawę dotyczącą przestępstwa popełnionego z art. 207 § 1 Kodeksu karnego ([...], [...]) jednak w dostępnych materiałach brak jest informacji na temat uczestnictwa wnioskodawcy w czynnościach zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Ponadto kwerenda dokumentacji nie potwierdziła, aby zdarzenia wskazywane przez [...] w stanie spoczynku I. K. w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. dotyczące kradzieży z włamaniem miały miejsce. Ponadto analiza Rejestru Śledztw i Dochodzeń oraz akt kontrolnych spraw potwierdziła wprawdzie wykonywanie przez wnioskodawcę czynności dotyczących zatrzymania sprawców zgwałcenia zbiorowego oraz czynu karalnego z art. 148 k.k., nie potwierdziła jednak, aby w czynności te zagrażały życiu lub zdrowiu policjanta.

Komendant podkreślił, że nie jest władny do potwierdzenia udziału I. K. w czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, jedynie na podstawie zeznań świadków lub też wyjaśnień samego zainteresowanego. Tym samym wniosek o przesłuchanie bliżej nieokreślonych osób (świadków) nie może zostać uwzględniony.

Za niezasadny organ uznał również wniosek dowodowy o przesłuchanie strony. Subiektywne bowiem przeświadczenie wnioskodawcy, że wykonywał określone czynności, które w sposób szczególny zagrażały jego życiu i zdrowiu, wobec braku potwierdzenia takiego stanu faktycznego w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia bistra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.

Komendant wskazał również, że I.K. dwukrotnie zostały przekazane materiały uzyskane z poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, po zapoznaniu się z którymi wnioskodawca miał możliwość przedstawienia wszelkich informacji mogących jego zdaniem pomóc w ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika przy tym, że przekazane przez wnioskodawcę informacje zostały szczegółowo zweryfikowane. Fakt natomiast, że w dokumentacji znajdującej się w dyspozycji właściwych podmiotów brak było informacji potwierdzających wykonywanie przez stronę czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało "z całkowitą bezradnością" czy też nacechowane było złą wolą organu.

Reasumując organ stwierdził, że w sprawie przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły mu wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez I.K. służby w latach 1997 -2003, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto nie przedstawił on we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych okoliczności, które wskazywałyby na konieczność dokonywania dodatkowych ustaleń w przedmiocie pełnionej przez wymienionego służby.

Wobec powyższego Komendant Główny Policji wydał powołane na wstępie orzeczenie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].

Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stało się przedmiotem skargi I.K., którą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia postanowienia.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił niezgodność z zasadami prawa i normami życia społecznego, w tym niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu, z art. 15 ust. 6 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin odmówił mi wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Komendant Główny Policji przeprowadził postępowanie nierzetelnie i naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Skarżący zauważył, że odmówiono mu zaświadczenia, ponieważ organ nie potrafił odnaleźć w swoich bazach danych i archiwach wskazanej dokumentacji. Do stwierdzenia o udziale w sytuacjach uprawniających do wydania zaświadczenia zostały wyznaczone osoby, które nie pofatygowały się do archiwów i kwerendy w materiałach źródłowych. W oparciu nie można w żaden sposób tego okresie, ponieważ nie było przyjęte, aby znajdowały się tam zapisy o przebiegu działań oraz ich charakterze. Takie dokumenty trafiały do akt postępowań przygotowawczych i spraw operacyjnych. Skarżący zauważył, że zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskującego oraz wskazanych świadków. Wniosek ten nie został uwzględniony z uwagi na wystąpienie subiektywnego odczucia we wskazywaniu sytuacji uprawniających do podwyższenia świadczenia. Zdaniem skarżącego jest to stwierdzenie nie mające umocowania prawnego. I.K. zarzucił Komendantowi, że ten nie uwzględnił jego wniosków dowodowych i nie wydał postanowienia o ich oddaleniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i wskazując na jej niezasadność. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bardzo wnikliwie. Już we wniosku inicjującym skarżący wskazywał na pewne spraw, jakie prowadził, w toku których dokonywała czynności zatrzymań, a następnie dochodzeniowych w warunkach zagrażających życiu. Wszystkie te sprawy zostały poddane analizie przez pryzmat akt kontrolnych jednostek organizacyjnych Policji. Pomimo tego nie odnaleziono większości z podanych spraw. W aktach postępowania znajdują się wykazy spraw, w których pojawia się nazwisko skarżącego, lecz najczęściej bez adnotacji o dokonywaniu czynności w ramach zagrożenia życia i zdrowia. Komendant podkreślił, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wolą ustawodawcy nie było podwyższenie emerytury za takie czynności, które mieszczą się w normalnym, zwykłym zakresie obowiązków policjanta. Ustawodawca wprowadził bowiem przesłankę szczególności w odniesieniu do warunków pełnienia służby. Z tego względu nie jest możliwym wyprowadzenie twierdzenia o warunkach zagrażających życiu i zdrowiu z faktu ujęcia na gorącym uczynku przestępcy lub konieczności składania zeznań w sprawie. Podstawą wydania zaświadczenia są tylko okoliczności znane organowi lub możliwe do poznania. Przyczyną odmowy wydania zaświadczenia był brak dokumentacji potwierdzającej wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych i operacyjno-rozpoznawczych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. Zatem organ nie prowadzi postępowania rozpoznawczego. Organ nie gromadzi dowodów, a jedynie ustala, czy znajduje się w posiadaniu materiałów umożliwiających wydanie zaświadczenia. Organ nie powinien też pozyskiwać od innych podmiotów danych potrzebnych do wydania zaświadczenia. W przypadku potwierdzenia, iż to inny organ znajduje się w ich posiadaniu winien skierować stronę do tego organu, aby wydał on jej zaświadczenie w zakresie własnej właściwości. Wobec tego żądanie przeprowadzenia dowodu z akt postępowania przygotowawczego lub sądowego jest ze swej istoty niedopuszczalne. Komendant podkreślił, że akta postępowania przygotowawczego, jeśli jakiekolwiek czynności wykonywała w nich Policja posiadają tzw. policyjne akta kontrolne, z których winno wynikać kto i jakie czynności w sprawie podejmował. Innymi słowy, w tego typu sprawach nie mogą istnieć akta Ds. bez [...]. Jak wynika z Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji, okres przechowywania akt kontrolnych postępowań przygotowawczych jest uzależniony do przedawnień w postępowaniu karnym. Tym samym zeznania świadków lub samej strony nie mogą zmierzać do zastąpienia informacji, jakie powinny wynikać z dokumentów. A takie żądanie de facto zgłasza skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialna podstawę dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 217 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący I. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej o 0,5% za lata 1997-2003, w warunkach wskazanych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.), stwierdzając m.in., iż "całe jego doświadczenie zawodowe związane było ze służbą kryminalną".

Zgodnie z powyższym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Wskazać należy również, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56) – na który powoływał się również skarżący - Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można jednak wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. mógł zatem stanowić podstawę rozpoznania wniosku skarżącego, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. u. Nr 239, poz. 2404 ze. zm.) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z kolei art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015 r., w którym odmówił potwierdzenia pełnienie przez podinspektora w stanie spoczynku I.K. służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury w latach 1997 – 2003 wobec przyjęcia, że analiza akt osobowych oraz materiałów będących w posiadaniu właściwych podmiotów nie potwierdziła uczestnictwa wnioskodawcy w tych latach w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W ocenie składu orzekającego odmowa wydania zaświadczenia, o żądanej treści za lata 1997 – 2003, poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a.

Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach, określonych w § w 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. we wskazanych we wniosku okresach, organ zwrócił się o przeprowadzenie stosownej kwerendy do Komendy Rejonowej Policji w S., Komendy Rejonowej (Miejskiej) Policji w K. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Adresaci przeprowadzili szczegółowa kwerendę ewidencji zasobu archiwalnego za okres służby wnioskodawcy w plutonie pogotowia Policyjnego i Patrolowania Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S. w tym spisy dokumentów przekazanych do składnicy akt, rejestry interwencji, notatniki służbowe, ewidencji wyników pracy policjanta plany akcji, wytyczne i sprawozdania zabezpieczenia porządku publicznego podczas imprez, akcji stwierdzając, że wszystkie te dokumenty zostały wybrakowane. W wyniku przeglądu książek wydarzeń za lata 1993 – 1997 nie udało się odnaleźć zapisów potwierdzających udział wnioskodawcy w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu w wymiarze 6 razy w ciągu roku. Analizie poddano również zapisy w rejestrze [...] z 1997 r., będących w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w S., rejestry spraw dochodzeniowo – śledczych , rejestry teczek pracy operacyjnej będących w dyspozycji komendanta Komisariatu Policji [...] w K. również nie stwierdzając, iż w okresie objętym wnioskiem strona wykonywała czynności służbowej w sytuacjach w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Niezależnie od powyższego z akt wynika, iż dokonano również sprawdzenia wszystkich udokumentowanych czynności wskazanych przez stronę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., jednak odnaleziono jedynie sprawy dotyczącą kradzieży klocków Lego ([...], [...]) oraz sprawę dotyczącą przestępstwa popełnionego z art. 207 § 1 k.pk. ([...], [...]). Weryfikacji zostały również poddane rejestry postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych prowadzone w latach 1997 – 2003 w Komendzie Rejonowej Policji w K. oraz Miejskiej Komendzie Rejonowej Policji w K. w tym dotyczących czynnej napaści na funkcjonariuszy, zdarzeń z użyciem broni służbowej przez policjantów kolizji i wypadków drogowych z udziałem policjantów, zweryfikowano udział funkcjonariusza w pościgu za kierowcą i zatrzymanie osób podejrzanych o zabójstwo, które to okoliczności zostały wyszczególnione w piśmie strony skierowanym do organu w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Z samego zatem faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył we wskazanych w wykazie czynnościach nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się bowiem z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzona analiza dokumentacji będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych Policji, w których I.K. pełnił służbę, a także kwerenda materiałów postępowań wskazanych przez wnioskodawcę znajdujących się w dyspozycji organów Policji, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Należy zgodzić się z organem, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia zasadniczo nie jest on umocowany do prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy faktycznie policjant pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a jedynie prowadzi postępowanie w zakresie ustalenia, czy posiadane materiały i dokumenty pozwalają na wydanie stosowanego zaświadczenia. Stąd też nieuzasadniony jest zarzut skarżącego skierowany w stosunku do Komendanta Głównego Policji, iż nie uwzględnił on jego wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Sąd nie dopatrzył się również, aby organ w sposób nierzetelny przeprowadził postępowanie. Wręcz przeciwnie sposób działania organów obu instancji wskazuje zarówno na ich czynny udział we wnikliwym gromadzeniu materiału dowodowego, jak i dokładnej weryfikacji wniosków zgłaszanych przez skarżącego. Nie można się również zgodzić z zarzutem, iż pracochłonność (czasochłonność) czynności kwerendalnych w sposób negatywny wpłynęła na rozpoznanie sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Organ nie mógł zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia charakteru wykonywanych przez niego czynności, w sytuacji, gdy nie wynikało to wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu. Nie mógł też oprzeć się w tym zakresie na oświadczeniach skarżącego. Organ nie ma bowiem obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1438/15, z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/15 dostępne w bazie orzeczeń www. nsa.gov.pl).

Należy podzielić stanowisko organu, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. ma charakter indywidualny, a zebrana dokumentacja ma dotyczyć konkretnego funkcjonariusza ubiegającego się o wydanie zaświadczenia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2015 r., odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.