Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2290/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 89/13 w sprawie ze skargi A. K. i G. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego poprzez wykonanie remontu dachu, obejmującego pokrycia dachowego, wymianę zniszczonych krokwi, ołacenia i innych drewnianych elementów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 89/13 oddalił skargę A. K. i G. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego poprzez wykonanie remontu dachu, obejmującego wymianę pokrycia dachowego, wymianę zniszczonych krokwi, ołacenia i innych drewnianych elementów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 104 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; w decyzji przywołano Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał A. K., K. S., G. K., M. S. oraz S. J., jako współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wyżej wymienionym budynku w następującym zakresie: "do końca 2013 r. wykonać remont dachu poprzez: wymianę pokrycia dachowego, wymianę według potrzeb zniszczonych krokwi, ołacenia i innych elementów drewnianej konstrukcji dachowej".

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z przeprowadzonej kontroli budynku wynika, że obiekt, w szczególności badany dach, wymaga podjęcia przez współwłaścicieli budynku działań, skutkujących usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości. W opinii organu, wymienione w sentencji decyzji obowiązki dotyczą tylko tych nieprawidłowości, których wykonanie pozwoli uznać, że współwłaściciele budynku będą mogli dalej bezpiecznie użytkować dach obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Powołując się na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 i 75 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak wyżej zaznaczając, że orzeczenie to nie rozstrzyga o sposobach finansowania nałożonego obowiązku, a jedynie o jego bezwzględnej realizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A. K. i G. K. Skarżące zakwestionowały tę decyzję w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków podnosząc, że w wyznaczonym terminie nie jest możliwe ich wykonanie z uwagi na skłócenie współwłaścicieli i brak środków finansowych na tę inwestycję. Zwróciły się o przesunięcie terminu wykonania decyzji na okres 5 lat, to jest do dnia 31 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podał, że podjęte przez organ stopnia powiatowego czynności wykazały niespornie, że stan techniczny pokrycia dachowego i drewnianych elementów konstrukcji dachu przedmiotowego budynku "jest wątpliwy w stopniu kwalifikującym je do wymiany". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawidłowe jest skierowanie nałożonych obowiązków do współwłaścicieli budynku, tworzących małą wspólnotę mieszkaniową oraz że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji z zachowaniem zasad procedury administracyjnej, w trybie adekwatnym do stanu faktycznego sprawy, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zmianę terminu realizacji nałożonych obowiązków z uwagi na brak porozumienia pomiędzy współwłaścicielami oraz ograniczone możliwości finansowe Wspólnoty organ II instancji podał, że organy nadzoru budowlanego nie są władne ingerować w stosunki międzysąsiedzkie, ani orzekać o kosztach związanych z przywróceniem kondycji obiektu do stanu technicznego zgodnego z przepisami. Zdaniem organu, zarówno relacje międzysąsiedzkie, jak i sytuacja finansowa strony, stanowią na gruncie prawa budowlanego okoliczności indyferentne prawnie i jako takie nie mogą mieć wpływu na kształt kończącego postępowanie rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe oraz charakter wynikających z oprotestowanej decyzji robót, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał termin zakreślony przez organ I instancji za wystarczający do ich przeprowadzenia. Jakkolwiek bowiem zakres nakazanych robót jest stosunkowo rozległy, to jednak wskazany przez organ I instancji okres 14 miesięcy jest realnym terminem ich realizacji, zaś proponowany przez stronę termin 31 grudnia 2017 r. jest, w ocenie organu odwoławczego, do tego zakresu nieadekwatny, gdyż nakazane roboty nie mają charakteru robót ani wysoce skomplikowanych, ani szczególnie czasochłonnych, a co najwyżej pociągających za sobą określone nakłady finansowe. Finanse jednak pozostają poza kompetencją, a tym samym poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. W nawiązaniu do odwołania Wojewódzki Inspektor podniósł, że realizując przydzielone mu w drodze art. 66 Prawa budowlanego kompetencje, organ nadzoru budowlanego ma za zadanie usunąć stan niezgodności z prawem, jakim jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. W tym celu organ nakłada na stronę mające doprowadzić do likwidacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu obowiązki, wskazując jednak wyłącznie, jakie nieprawidłowości należy zlikwidować, ewentualnie jakie roboty należy wykonać, pozostawiając stronie swobodę wyboru w zakresie technologii i materiałów budowlanych. Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że działając w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowych obowiązków, lecz precyzuje jedynie obowiązki ustawowe, wynikające z art. 61 ustawy, który odpowiedzialnością za utrzymanie obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, jak również za użytkowanie obiektów zgodnie z zasadami prawa budowlanego, obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Na powyższą decyzję A. K. i G. K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Polemizując z treścią zaskarżonej decyzji skarżące wywodziły, że "art. 66 prawa budowlanego nie wyznacza terminu dla właścicieli w zakresie naprawy wykazanych usterek. Nie określa także terminów ramowych w tym przedmiocie dla samego organu". W ich ocenie, mając na uwadze rozmiar i zakres prac remontowo-budowlanych, organ II instancji błędnie uznał termin zakreślony przez organ I instancji za wystarczający do ich przeprowadzenia. Podkreśliły, że z pracami tymi wiążą się koszty, a nie posiadając tak znacznych oszczędności niezbędne stanie się zaciągniecie kredytu bankowego, co wiąże się z czasem oczekiwania "na decyzję czy też akceptację ze strony banku". Stwierdzając, że proponowany przez nie termin 31 grudnia 2017 r. jest "w pełni adekwatny", skarżące zaznaczyły, że nie uchylają się od wykonania nałożonych obowiązków, a jedynie dążą do ustalenia realnego terminu na wykonanie prac budowlanych. Skarżące podniosły, że część współwłaścicieli chce wykonać remont dachu pokrywając jego powierzchnię blachą trapezową twierdząc, że zakupili już blachę i nie wyrażają zgody na pokrycie dachu innym materiałem. Działanie takie jest niezgodne z opinią techniczną w sprawie stanu technicznego dachu, gdyż nowe jego pokrycie według zapisów miejscowego planu zagospodarowania miasta P. winno być wykonane z dachówki ceramicznej lub betonowej, ewentualnie innego materiału imitującego dachówkę – w kolorze czerwonym tradycyjnym. W konsekwencji wykonanie pokrycia dachowego dachówką, a nie blachą, wymaga wyznaczenia dłuższego terminu. Skarżące podkreśliły, że w opinii technicznej wskazano na konieczność wykonania remontu dachu w najbliższych latach, a nie miesiącach, natomiast stopień wyeksploatowania pokrycia dachowego to jedynie 65%, zaś więźby dachowej 40%. Zarzuciły, że organy obu instancji nie oparły swoich decyzji na opinii biegłego z zakresu budownictwa, wydając jedynie władcze decyzje, przy czym organ odwoławczy "uznał argumentację organu I instancji jak swoją".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd wskazał, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie skarżące nie kwestionują prawidłowości nałożenia obowiązku wykonania remontu dachu budynku, którego są współwłaścicielami, poprzez: wymianę pokrycia dachowego, wymianę według potrzeb zniszczonych krokwi, ołacenia oraz innych elementów drewnianej konstrukcji dachowej i – jak wyraźnie oświadczyły – nie uchylają się od wykonania nałożonych obowiązków, a jedynie kwestionują termin, w którym obowiązki te mają zostać wykonane.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi określenie terminu wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wynika to jednoznacznie z treści cytowanego unormowania – "określając termin wykonania tego obowiązku". Określając omawiany termin organ winien mieć na uwadze, by był on realny dla zobowiązanej strony. Oceniając realność terminu wykonania przez konkretne podmioty obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie można jednak wydłużać tego terminu z takich przyczyn, jak np. skłócenie członków wspólnoty mieszkaniowej czy współwłaścicieli nieruchomości. Nałożenie obowiązku dotyczy wszystkich współwłaścicieli (członków wspólnoty mieszkaniowej) i w interesie każdego z nich – jako obowiązanego – jest wykonanie obowiązku zgodnie z jego treścią. Nie można przy tym traktować inaczej współwłaścicieli nieruchomości (członków wspólnoty mieszkaniowej) w zależności od tego, czy są skłóceni, czy zgodnie wykonują swoje obowiązki, a już zupełnie niedopuszczalne byłoby swoiste "premiowanie" ich za to, że są skłóceni, poprzez określanie w stosunku do nich terminu dłuższego niż wyznaczanego podmiotom zgodnie współpracującym.

W ocenie Sądu, okres 14 miesięcy jest okresem wystarczającym do ewentualnego zaciągnięcia kredytu bankowego, a nawet do ewentualnego wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu zachodzącego pomiędzy poszczególnymi współwłaścicielami. Sąd podkreślił przy tym, iż twierdzenia niektórych współwłaścicieli, że nie wyrażają zgody na wykonanie nałożonego obowiązku zgodnie z jego treścią, nie mogą zostać uwzględnione ani przez organy administracyjne, ani przez sąd administracyjny i nie mogą powodować wydłużenia terminu do wykonania nałożonego obowiązku.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły G. K. i A. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy i pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, albowiem nakazanych prac nie można wykonać w krótkim czasie określonym przez organ, tj. do końca 2013 r., zaś ogrom prac oraz fakt istnienia małej wspólnoty mieszkaniowej uzasadnia wyznaczenie dłuższego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 66 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tegoż przepisu i w konsekwencji uznanie, że skarżący są w stanie wykonać nałożone obowiązki przez organ w czasie wyznaczonym do końca 2013 r., podczas gdy możliwości w tym przedmiocie są w daleko idący sposób ograniczone, tym bardziej że brak jest opinii rzeczoznawcy (biegłego z zakresu budownictwa) określającej rzeczywisty czasookres niezbędnych do wykonania prac remontowych.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 178 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną A. K. z uwagi na niezłożenie przez skarżącą wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z powyższego przepisu wynika, że określenie terminu wykonania nakazanego obowiązku należy do organu i pozostaje w sferze jego uznania. Określenie tego terminu zależne jest od zakresu nakazanych do wykonania robót i podlega indywidualnej ocenie organu w każdej sprawie. Organy, na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, ustaliły stan faktyczny sprawy i określiły zakres stwierdzonych nieprawidłowości wymagających usunięcia. Zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie był w sprawie sporny. W niniejszej sprawie nie można zarzucić organom dowolności w zakresie wyznaczenia terminu do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku. Organy uzasadniły należycie stanowisko w tej kwestii, zasadnie podnosząc, że stosunki międzysąsiedzkie, czy kwestie finansowe nie mogą mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Termin wykonania obowiązku został określony przy uwzględnieniu zakresu nakazanych do wykonania prac i nie można uznać, aby był on oderwany od realiów niniejszej sprawy i niemożliwy do zachowania. Należy zwrócić uwagę, że organ nadzoru budowlanego, będący organem wyspecjalizowanym, posiadającym fachową wiedzę z zakresu budownictwa, jest kompetentny do samodzielnego określenia terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Nie sposób podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że termin ten winien być określony w opinii rzeczoznawcy z zakresu budownictwa.

Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował stanowisko organów, przyjmując, że określony przez organ termin jest wystarczający do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.