Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp.z.o.o. Sp.k. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2021 r. nr 447/2021 znak: WOB.7721.328.2021.PBRZ w przedmiocie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ umarza postępowanie administracyjne; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz [...] Sp.z.o.o. Sp.k. w K. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. Sp. k. - inwestora robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej (...) ", prowadzonej na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie ogrodzenia terenu inwestycji z planowanym głębokim wykopem w sposób uwzględniający: bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych oraz istniejące elementy zagospodarowania terenu zewnętrzne - m.in. usytuowanie drogi dojazdowej prowadzącej na teren budowy od ul. [...], a także interesy osób trzecich. Organ ustalił termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 15.07.2021 r. Organ wskazał, że asumpt do działania dało pismo Lotniczego Pogotowia Ratunkowego z dnia 23 marca 2021 r., dotyczące "braku możliwości wykonywania operacji lotniczych na lądowisku przez śmigłowce Lotniczego Pogotowia Ratunkowego" z uwagi na roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.. W dniu 24 marca 2021 r przeprowadzono czynności kontrolne dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr [...] obr. [...] K.. Z ww. czynności sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna. W dniu 31 marca 2021 r. organ I instancji ponownie przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowych działkach dotyczące "żurawia wieżowego, zlokalizowanego na terenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową (...)". Podczas kontroli ustalono, że "Na terenie budowy zlokalizowany jest żuraw wieżowy, górnoobrotowy (o wysokości 28,2m i długości ramienia L=30m), usytuowany w sposób zgodny z załącznikiem do planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia, opracowanego przez kierownika budowy, w marcu 202Ir. Ponadto ww. żuraw usytuowany jest zgodnie z informacją dot. planu użycia maszyn budowlanych na terenie ww. inwestycji, przesłaną przez inwestora do Lotniczego Pogotowia Ratunkowego. Pismem z dnia 22.03.2021r., LPR zaopiniował negatywnie usytuowanie żurawia budowlanego, oznakowanego w wyżej przywołanym planie jako Ż3, Według oświadczenia kierownika budowy na dzień kontroli brak jest decyzji UDT, zezwalającej na eksploatację ww. żurawia — żuraw jest niewykorzystywany. W Urzędzie Dozoru Technicznego obecnie procedowane jest zezwolenie na eksploatację ww. żurawia. Kierownik budowy oświadczył, iż według informacji uzyskanych od firmy [...] Sp. z o. o. żuraw wyposażony jest w wymagane oświetlanie, w tym oświetlenie pozycyjne. (...) Kierownik Budowy oświadczył, iż za przygotowanie żurawia wraz z niezbędną dokumentacją odpowiada firma [...] Sp. z ó. o. z siedziba w K.. W dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Teren budowy ogrodzony, oznakowany tablicami: informacyjnymi i BiOZ (,..)". Z ww. kontroli sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna. W dniu 31 marca 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. nakazał "wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy realizacji inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami (...) realizowanej na działkach nr [...], i [...] obr[...], przy ul. [...] w K. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" nakładając jednocześnie obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez "demontaż dźwigu wieżowego (...) o wysokościj28,2 m z terenu inwestycji" oraz nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów: "planu BIOZ uwzględniającego specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych oraz określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (LPR) do lądowiska H231 Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. (...)". W dniu 2 kwietnia 2021 r., PINB dokonał czynności kontrolnych w ramach, których stwierdził zastosowanie się inwestora do nakazu określonego w ww. postanowieniu tj. wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Powyższe zostało potwierdzone w czasie następnych kontroli w dniu 6 i 7 kwietnia 2021 r. Na ww. postanowienie nr [...], zażalenie złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k. Postanowieniem nr [...] z dnia 8 kwietnia 2021 r., organ I instancji odmówił w wyniku złożonego przez inwestor wniosku, wstrzymania wykonania postanowienia nr [...] z dnia 31 marca 2021 r. W dniu 9 kwietnia 2021 r., PINB dokonał czynności kontrolnych w obrębie działek nr [...], [...] obr, [...] przy ul. [...] w K.. Kontrola została dokonana bez udziału poinformowanego telefonicznego w dniu 8 kwietnia 2021 r. Kierownika budowy. W dniu kontroli nie stawiła się również inna osoba upoważniona do udostępnienia terenu. W trakcie kontroli ustalono, iż na terenie budowy w części centralnej i wschodniej dziatki nr [...] i całości działki nr [...] wykonano wykop o zróżnicowanej głębokości - od ok. 0,90 m do 1,50 m, o wymiarach w rzucie 20,0 x 95,0 m x 44,0 m x 107,0 m (wymiary przedstawiono na schemacie nr l stanowiącym załącznik do protokołu). Wykop bez zabezpieczeń. Dno wykopu porośnięte niską roślinnością trawiastą i rozchodnikami, brak drzew (w tym samosiejek), krzewów, itp. Korona wykopu odsunięta od ogrodzenia o ok. 1 m. Teren budowy wydzielony jest za pomocą ogrodzenia składającego się z drewnianych słupów, do których zamontowano siatkę leśną, a od strony ul. [...] i od strony torów tramwajowych dodatkowo do słupów zamontowano banery reklamujące inwestycję. Od strony ul. [...] (tj. od strony zachodniej działki nr [...]) wykonano dojazd do inwestycji - gruntowy, wzmocniony fragmentami gruzu budowlanego. Na teren inwestycji prowadzi również droga dojazdowa od strony wschodniej działek nr [...], biegnąca od wiaduktu tramwajowego — gruntowa, wzmocniona fragmentarycznie gruzem budowlanym. Taki dojazd wykonano również do żurawia budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] - dojazd ten zlokalizowany częściowo na nasypie z gruzu. Wymiary opisanych dojazdów przedstawiono na schemacie nr [...]. W dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane, teren inwestycji oznakowany za pomocą tablic: informacyjnej, BiOZ i tabliczkami ostrzegawczymi. Na terenie brak jest zaplecza budowy tj. kontenerów socjalnych, biur, sanitariatów, itp. Znajduje się tam jedynie niewielka, prowizoryczna wiata drewniana, przykryta folią. Pomimo ogrodzenia terenu budowy, teren ten nie jest skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób trzecich — od strony torowiska tramwajowego w świetle ogrodzenia znajduje się " dziura ", powstała na skutek rozcięcia siatki ogrodzeniowej." W dniu 10 kwietnia 2021 r., PINB dokonał kontroli dotyczącej sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 31 marca 2021r., nr [...]. W ich trakcie stwierdzono wykonanie w dniu 10 kwietnia 2021 r., demontażu w całości żurawia wieżowego [...] o wysokości 28,2 m z terenu inwestycji. Podczas kontroli na terenie budowy nie były prowadzone żadne inne roboty budowlane. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że obowiązek nałożony w pkt. II postanowienia tj. w zakresie ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, został wykonany w całości. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. inwestor poinformował PINB o wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] i jednocześnie za ww. pismem przedłożył plan BIOZ. PINB pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r., wezwał inwestora do niezwłocznego przedłożenia planu BIOZ złożonego w dniu 13 kwietnia 2021 r., uzupełnionego o wskazane w dalszej części wezwania braki. W dniu 5 maja 2021 r. PINB dokonał oględzin dotyczących aktualnego stanu faktycznego inwestycji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. realizowanej w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ich trakcie nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych. Stwierdzono wykonanie demontażu żurawia wieżowego [...] o wysokości 28,2 m. Stan faktyczny inwestycji nie uległ zmianie od ostatniej kontroli w dniu 10 kwietnia 2021 r. W czasie oględzin pełnomocnik inwestora przedłożył do protokołu min. odpowiedź na wezwanie do przedłożenia uzupełnionego planu BIOZ z dnia 30 kwietnia 2021 r. wraz z załącznikami. Poinformował jednocześnie, iż pismo to zostało skierowane w terminie zakreślonym w wezwaniu listem poleconym w dniu 30 kwietnia 2021r. W dniu 4 maja 2021r., na dziennik podawczy PINB wpłynęło wskazana przez inwestora odpowiedz z dnia 30 kwietnia 2021 r., na wezwanie do przedłożenia uzupełnionego planu BIOZ wraz z załącznikami. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego, wywołanego złożonym przez inwestora zażaleniem na postanowienie PINB, MWINB w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 31 marca 2021 r. Na ww. postanowienie MWINB, została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. przez inwestora tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k.

Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że akta sprawy organu I instancji zawierają obszerną dokumentację (korespondencję wymienianą pomiędzy Lotniczym Pogotowiem Ratunkowym, Szpitalem im. [...] a inwestorem), która przedstawia sekwencję wydarzeń związanych z posadowieniem dźwigu budowlanego. Analiza ww. dokumentacji pozwalała stwierdzić, że inwestor dokonał montażu przedmiotowego żurawia pomimo funkcjonowania czynnej linii komunikacyjnej do lądowiska przy wyraźnym wskazaniom LPR o możliwości wystąpienia krytycznego zagrożenia uniemożliwiającego wykonanie operacji lotniczych (vide: pismo LPR z dnia 22 marca 2021r.). LPR wielokrotnie wskazywało, że montaż dźwigu wymusi zawieszenie wykonywania operacji lotniczych przez śmigłowce na znaczny okres czasu. Tak w ocenie organu I instancji jaki w ocenie MWINB wyrażonej w uzasadnieniu wydanego w dniu 2 lipca 2021 r. postanowienia nr [...], utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 31 marca 2021 r., nr [...], montaż przedmiotowego żurawia mógł spowodować wystąpienie realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co wypełniało przesłankę wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt. 2 Pr.bud. obligującą organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ I instancji w postanowieniu, zgodnie z regulacją art. 50 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. nałożył obowiązek wykonania stosownych zabezpieczeń - w postaci demontażu dźwigu wieżowego - co realnie pozwoliło na ograniczenie i usunięcie występującego zagrożenia. Ponadto działając na mocy art. 50 ust. 3 nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów: planu BIOZ - jako swoistego rodzaju "oceny technicznej" określającej rozwiązania mające zapobiec występowaniu zagrożeń. Jednocześnie zauważyć należy, że elementem koniecznym (obligatoryjnym) postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud. - obok elementów właściwych każdemu postanowieniu wydawanemu na podstawie przepisów Kpa - jest zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Świadczy o tym niewątpliwe użyte w ww. przepisie sformułowanie "należy w nim ustalić". Nie jest natomiast sformułowane w przepisach, na czym ma polegać "ustalenie" niezbędnych wymagań i to tylko dotyczących zabezpieczeń, Ustawodawca tego nie określił. Sformułowanie to jest więc w każdym przypadku uzależnione od okoliczności danej sprawy, w odniesieniu do konkretnie wykonywanych robót budowlanych, jeżeli zaistnieje którakolwiek z przesłanek do orzeczenia o ich wstrzymaniu. Zawsze jednak rozstrzygnięcie odnoszące się do kwestii koniecznych zabezpieczeń musi mieć bezpośredni związek z przyczyną (przesłanką) wstrzymania robót budowlanych. W realiach niniejszej sprawy stan zagrożenia wynikał ze zlokalizowania urządzenia budowlanego - żurawia górnoobrotowego w strefie kolizyjnej ze strefą nalotu śmigłowca LPR w sposób uniemożliwiający wykonywanie operacji przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe w obrębie lądowiska [...], przy Szpitali Miejskim Specjalistycznym im. [...], co z kolei przekładało się na realną możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia W związku z tym organ I instancji uznał, że należy wykonać niezbędne zabezpieczenie w postaci demontażu dźwigu wieżowego [...] o wysokości 28,2m na terenie budowy. MWINB w wydanym postanowieniu nr [...], podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zasadności nałożonych zabezpieczeń. Nałożony obowiązek wykonania zabezpieczeń odnosił się bezpośrednio do powodu występującego zagrożenia oraz miał na celu usunięcie istniejącego zagrożenia. Jednocześnie w przywołanym powyżej postanowieniu PINB, utrzymanym w mocy przez tut. organ, inwestor został zobowiązany także do przedłożenia planu BIOZ uwzględniającego specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych prawidłowo ustalającego źródła zagrożeń które mogą wystąpić w trakcie realizacji robót budowlanych oraz określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców LPR do lądowiska [...] Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. przy ul. [...] [...]. Zatem plan BIOZ w przedmiotowej sprawie, stanowiący opinię techniczną winien zawierać nie tylko rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w związku z montażem i pracą żurawia wieżowego ale wszystkie rozwiązania im zapobiegające w czasie prowadzenia robót budowlanych z uwzględnieniem ich specyfiki. Zaznaczyć także należy, że opracowany dla przedmiotowej inwestycji w marcu 2021 r. przez kierownika budowy mgr inż. S. S. plan BIOZ w punkcie 1 - ZAKRES ROBÓT wskazywał, iż w zakres robót wchodzi min. montaż żurawia wieżowego, który koliduje z płaszczyzną powierzchni podejścia/wznoszenia lądowiska dla helikopterów szpitala im. [...] niemniej jednak tak opracowany dokument nie wskazywał takiego sposobu prowadzenia wszystkich robót budowlanych związanych z inwestycją, który nie powodowały by zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższe stanowiło podstawę nałożenia przez organ I instancji nakazu opracowania planu BIOZ uwzględniającego specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, prawidłowo ustalając źródła zagrożeń, które mogą wystąpić w trakcie realizacji robót oraz określające rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców LPR. Jednocześnie jak wynikaj kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 9 kwietnia 2021 r., ogrodzenie terenu inwestycji i planowanego zaplecza budowy nie stanowiło zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich i nie stanowiło jednocześnie prawidłowego wydzielenia strefy niebezpiecznej związanej z planowanym głębokim wykopem szerokoprzestrzennym. Pomimo ogrodzenia terenu teren nadal nie był skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób trzecich - od strony torowiska tramwajowego w świetle ogrodzenia znajdowała się "dziura" powstała na skutek rozcięcia siatki ogrodzenia. Jak wynika z materiału dowodowego inwestor zastosował się do nałożonych w postanowieniu z dnia 31 marca 2021 r., nr [...], nakazów poprzez: wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji inwestycji (punkt I postanowienia) i demontaż spornego żurawia wieżowego [...] ( punkt II postanowienia), Powyższe potwierdza dokonana przez organ I instancji kontrola w dniu 10 kwietnia 2021 r. jak i przedłożone przez inwestora pisma. Inwestor wypełnił ponadto nakaz określony w punkcie III postanowienia przedkładając plan BIOZ (punkt III postanowienia). Niemniej jednak w ocenie organu I instancji, złożony w dniu 13 kwietnia 2021r. przez inwestora plan BIOZ był niekompletny i nie spełniał wymagań stawianych planowi bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U.2003.120.1126) część opisowa winna zawierać w szczególności (§ 3 ust. 3 rozporządzenia): zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów; wykaz istniejących obiektów budowlanych podlegających adaptacji lub rozbiórce; wskazanie elementów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi; informacje dotyczące przewidywanych zagrożeń występujących podczas realizacji robót budowlanych, określające skalę i rodzaje zagrożeń oraz miejsce i czas ich wystąpienia; informację o wydzieleniu i oznakowaniu miejsca prowadzenia robót budowlanych, stosownie do rodzaju zagrożenia; informację o sposobie prowadzenia instruktażu pracowników przed przystąpieniem do realizacji robót szczególnie niebezpiecznych, w tym: określenie zasad postępowania w przypadku wystąpienia zagrożenia, konieczność stosowania przez pracowników środków ochrony indywidualnej, zabezpieczających przed skutkami zagrożeń, zasady bezpośredniego nadzoru nad pracami szczególnie niebezpiecznymi przez wyznaczone w tym celu osoby; określenie sposobu przechowywania i przemieszczania materiałów, wyrobów, substancji oraz preparatów niebezpiecznych na terenie budowy; wskazanie środków technicznych i organizacyjnych, zapobiegających niebezpieczeństwom wynikającym z wykonywania robót budowlanych w strefach szczególnego zagrożenia zdrowia lub w ich sąsiedztwie, w tym zapewniających bezpieczną i sprawną komunikację, umożliwiającą szybką ewakuację na wypadek pożaru, awarii i innych zagrożeń; wskazanie miejsca przechowywania dokumentacji budowy oraz dokumentów niezbędnych do prawidłowej eksploatacji maszyn i innych urządzeń technicznych. Natomiast część rysunkowa plany BIOZ (§ 3 ust. 4 rozporządzenia) opracowana na kopii projektu zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli jest wymagany zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, winna zawierać dane umożliwiające łatwe odczytanie części opisowej, a w szczególności: 1) czytelną legendę; oznaczenie czynników mogących stwarzać zagrożenie; rozmieszczenie urządzeń przeciwpożarowych wraz z parametrami poboru mediów, punktami czerpalnymi, zaworami odcinającymi, drogami dojazdowymi; rozmieszczenie sprzętu ratunkowego (w tym pływającego, jeżeli jest to uzasadnione rodzajem robót), niezbędnego przy prowadzeniu robót budowlanych; rozmieszczenie i oznaczenie granic obszarów wewnętrznych i zewnętrznych stref ochronnych, wynikających z przepisów odrębnych, takich jak strefy magazynowania i składowania materiałów, wyrobów, substancji oraz preparatów niebezpiecznych, strefy pracy sprzętu zmechanizowanego i pomocniczego; rozmieszczenie placów produkcji pomocniczej, takich jak węzły produkcji betonu cementowego i asfaltowego, prefabrykatów; przedstawienie rozwiązań układów komunikacyjnych, transportu na potrzeby budowy oraz ogrodzenia terenu; lokalizację pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Jak wynika z treści pisma PINB z dnia 19 kwietnia 20021 r., stanowiącego wezwanie do uzupełnienia złożonego w dniu 13 kwietnia 2021 planu BIOZ, opracowanie to nie zawierało w swej treści opisowej i graficznej rozwiązań płynących z projektu zabezpieczania wykopu dla posadowienia budynku 1A i 1D w zakresie skarp min. ich zabezpieczenia, uwzględnienia i odniesienia się do wyników badań geologiczno - inżynierskich gruntu, a także pełnego oznaczenia elementów na załączniku graficznym planu BIOZ, wskazanych w opisie planu. Ponadto nie odniesiono się do usytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych w stosunku do projektowanego wykopu, a także napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz innych sieci. Analiza przedłożonego w dniu 13 kwietnia 2021 r., planu BIOZ wskazuje, iż organ I instancji miał podstawy do, uznania, iż plan ten nie stanowi opracowania spełniającego wymogi określone ,w postanowieniu z dnia 31 marca 2021 r. Przedłożony plan BIOZ tak w części opisowej jak i graficznej nie zawierał wymaganych przepisami podstawowych elementów. Na części graficznej (załącznik do planu BIOZ) w sposób ogólny przedstawiono zagospodarowanie terenu budowy. Zgodnie z Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych "zagospodarowanie terenu budowy" oznacza rozmieszczenie, zgodne z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, na terenie budowy maszyn i innych urządzeń technicznych, składowisk materiałów i konstrukcji budowlanych, dróg kołowych i pieszych, sieci, rurociągów i przewodów instalacji oraz obiektów, pomieszczeń i urządzeń administracyjnych, socjalnych i sanitarnych, z uwzględnieniem warunków usytuowania i użytkowania istniejących i projektowanych obiektów. Załączony do planu BIOZ załącznik graficzny nie zawierał w swej treści nie tylko elementów zagospodarowania placu budowy, ale także danych wskazanych w § 3 ust. 4 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Także analiza zawartych w części opisowej planu BIOZ danych, wskazań i informacji daje podstawy do uznania, iż przełożony plan BIOZ dotyczyć może w zasadzie każdej innej inwestycji z uwagi na brak odniesienia się w sposób bezpośredni do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Jak wynika z materiału dowodowego inwestor dokonał uzupełnienia planu BIOZ przedkładając za pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. plan BIOZ, REWIZJA NR [...] Kwiecień 2021. Jednocześnie dokonane przez organ I instancji oględziny w dniu 5 maja 2021 r., potwierdziły, iż na dzień ich przeprowadzenia nie były prowadzone roboty budowlane na terenie budowy. Ponadto stwierdzono wykonanie demontażu żurawia wieżowego, a stan faktyczny inwestycji nie uległ zmianie od dnia ostatniej kontroli tj. 10 kwietnia 2021 r. Ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie demontażu żurawia wieżowego, a także przedłożenie planu BIOZ wobec pozostawania ogrodzenia terenu inwestycji w sposób niezapewniający bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych, a także interesom osób trzecich stanowiło podstawę wydania skarżonej decyzji. Z przepisów Prawa budowlanego wynika, że jedną z wartości chronionych jego przepisami jest bezpieczeństwo pracowników wykonujących roboty budowlane. Najdobitniej świadczy o tym art. 21 a tej ustawy, w którym nałożono na kierownika budowy obowiązek sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia przed rozpoczęciem budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z art. 21a ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że plan ten ma na celu także ochronę bezpieczeństwa osób wykonujących roboty budowlane. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że ilekroć w przepisach Pr.bud mowa jest ogólnie o bezpieczeństwie ludzi, to chodzi o bezpieczeństwo zarówno osób wykonujących roboty budowlane, jak i osób postronnych. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych określonymi w § 9 ust. 1 - Teren budowy lub robót należy ogrodzić albo w inny sposób uniemożliwić wejście osobom nieupoważnionym. Natomiast zgodnie z § 10 - Ogrodzenie terenu budowy wykonuje się w taki sposób, aby nie stwarzało zagrożenia dla ludzi. Wysokość ogrodzenia powinna wynosić co najmniej 1,5 m. Jak wskazano to w treści niniejszej decyzji organ I instancji w czasie dokonanej kontroli terenu budowy stwierdził, iż dotychczasowe ogrodzenie placu inwestycji nie stanowi skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich, a także nie stanowy prawidłowego wydzielenia strefy niebezpiecznej związanej z planowanym wykopem szerokoprzestrzennym.Dodatkowo ponowna analiza przedłożonego planu BIOZ dokonana przez organ I instancji wykazała, że przebieg ogrodzenia opisany w tym planie w stosunku do zabezpieczeń wykopu oraz konieczności Wyznaczenia stref niebezpiecznych wskazuje, że istnieje realne niebezpieczeństwo, iż strefa niebezpieczna będzie wychodziła poza ogrodzenie. Mając na uwadze powyższe zdaniem MWINB w K. organ I instancji miał podstawy do nałożenia wskazanego w skarżonej decyzji obowiązku wskazanych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym w tym przypadku Pr.bud, oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Orzeczony przez organ nakaz wykonania określonych robót budowlanych jest następstwem zdarzeń zaistniałych wcześniej (montaż żurawia wieżowego, prowadzenie robót budowlanych wobec niejasności i nieścisłości planu B10Z, nieprawidłowo zagospodarowany i zabezpieczony plac budowy) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i stanowi konsekwencję naruszenia prawa. Decyzja tego rodzaju jest decyzją związaną, co oznacza, że organ I instancji stwierdzając wystąpienie ww. okoliczności miał obowiązek orzec o obowiązku wykonania określonych prac w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach. Wskazać należy, że organowi wiadomym jest z urzędu fakt wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego skarżoną decyzja, co zostało potwierdzone w czasie kontroli dokonanej przez przedstawicieli PINB w dniu 23 czerwca 2021r. Jednakże zaznaczyć należy, że stan stwierdzony w czasie kontroli - " W dniu kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia" odnosi się do stanu zastanego, zatem nieprowadzenia przez, inwestora robót, budowlanych. Jednocześnie wskazać należy, że wznowienie i kontynuacja robót budowlanych w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji może prowadzić w dalszym ciągu do zaistnienia stanu zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub mienia w toku prowadzonej inwestycji i jej zakończenia. Zaznaczyć należy, że przedłożony plan BIOZ (REWIZJA nr [...] czerwiec 2021) uzupełniony przez inwestora o projekt wykonawczy zabezpieczenia Wykopu autorstwa mgr inż. T. K., obejmuje swym zakresem prace przygotowawcze i zabezpieczające, prace budowlane związane z wykopem, wykonaniem części podziemnej i realizację kondygnacji nadziemnych wraz z aranżacją zagospodarowania terenu z małą architekturą i zielenią, dla wykonania których mogą istnieć podstawy w stanie na dzień orzekania przez organ odwoławczy. Niemniej jednak realizacja inwestycji w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę z uwagi na planowaną docelową wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] [...] przy ul. [...] w K. (w związku z czynnym lądowiskiem helikopterów LPR i znajdowanie się przedmiotowego budynku w określonej strefie nalotów z istniejącymi kierunkami startów i lądowań) oraz braku na dzień orzekania rozwiązania sposobu realizacji kondygnacji nadziemnych przy użyciu maszyn i urządzeń w tym dźwigów w dalszym ciągu może powodować wystąpienie realnego zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz mienia Jednocześnie wykonanie przez inwestora nałożonych postanowieniem nr [...] jak i skarżoną obecnie decyzją obowiązków i nakazów (w stanie prawnym nie zakończenia postępowania odwoławczego wywołanego złożonym przez inwestora odwołaniem od tej decyzji), wskazuje, na okoliczności posiadania przez inwestor świadomości realizacji inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę w sposób mogący stwarzać zagrożenie zdrowi i życia. Nadmienić należy, że z materiału dowodowego wynika fakt posiadania przez inwestora wiedzy w przedmiocie lokalizacji i funkcjonowania lotniska LPR przy Szpitalu Miejskim im. [...] w K.. Jednocześnie jak wynika z treści pism składanych przez inwestora posiada on także wiedzę, iż działki będące jego własnością 'na których została zaplanowana realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdują się w strefie nalotów wskazanego lądowiska. Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw organowi odwoławczemu do uchylenia skarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na wykonanie przez inwestora określonych w nieostatecznej decyzji obowiązków. Ponadto ich .wykonanie nie świadczy o trwałym zaniechaniu prowadzenia inwestycji przez skarżącą, lecz jedynie o Wykonaniu nakazu ciążącego na skarżącej nałożonego wskazaną nieostateczną decyzją organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Należy zatem przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że bez znaczenia dla oceny skarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym pozostaje to, czy lądowisko LPR przy Szpitalu Miejskim im. [...] w K., które zostało wybudowane wcześniej, wymaga dostosowania do przepisów obowiązujących. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/11, podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy. Jednocześnie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie stanowiło przeszkody do ziszczenia się przesłanki wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzonego zagrożenia - w wyniku wykonywania robót budowlanych - dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaznaczyć ponadto należy, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2860/17 - "Należy przypomnieć, że wykonanie obowiązku przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakładającej ten określony obowiązek, obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. czyli do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Decyzja wydawana na tej podstawie, nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i takiej sytuacji dotyczyło przedmiotowe postępowanie." Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zakończenie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Pr. bud nastąpi w chwili wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 po stwierdzeniu przez ten organ wykonania czynności określonych skarżoną obecnie decyzją, co może nastąpić tylko w sytuacji posiadania przez nią przymiotu ostateczności. Wskazać także należy, że organ Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do weryfikowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lądowiska, w tym rozstrzygania ewentualnych kwestii dotyczących błędów projektowych zawartych w projekcie czy też ewentualnych błędów w procedurach wydawania stosownych pozwoleń na. Należy nadmienić, że za sporządzenie projektu zgodnie z przepisami odpowiada projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. W tym zakresie ewentualne kwestie mogą być rozstrzygane na drodze postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do ww. decyzji przed właściwymi organami.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp.z.o.o. Sp.k. w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 2 PB poprzez:

- wydanie zaskarżonej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami w warunkach, w których czynność te zostały już przez inwestora w całości wykonane, a rzekomy stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, będący podstawą wydania decyzji nie występował;

- nałożenie zaskarżoną decyzją na inwestora obowiązków pozostających całkowicie bez związku z podstawą wstrzymania przez organy nadzoru na podstawie 50 ust. 1 pkt 2 PB prowadzenia robót budowlanych na podstawie postanowienia WINB z dnia 2 lipca 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] PINB z dnia 31 marca 2021 r., a więc w ogóle nie dotyczących rzekomego stanu zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, będącego podstawą do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i n. PB, choć zaskarżona decyzja jako wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PB stanowi uzupełnienie i kontynuację postępowania, w ramach którego wydano postanowienia PINB/WINB o wstrzymaniu robót i nie może być wydana w odniesieniu do zupełnie odmiennego zdarzenia;

2/ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: wydanie zaskarżonej decyzji, w warunkach w których obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją przed jej wydaniem został w całości wykonany przez inwestora, a zatem postępowanie prowadzone w sprawie z art. 51 ust. 1 pkt 2) PB stało się w całości bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone w całości na podstawie przepisu art. 105 §1 k.p.a.;

3/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:

- pominięcie przez WINB okoliczności ustalonej przez ten organ, że w sprawie doszło do "wykonania przez inwestora określonych w nieostatecznej decyzji obowiązków podczas gdy takie ustalenie powinno prowadzić WINB do konkluzji, że wobec zrealizowania w całości obowiązku polegającego na zabezpieczeniu terenu budowy (ogrodzenia) postępowanie w sprawie prowadzonej przed WINB stało się w całości bezprzedmiotowe;

- prowadzenie postępowania dowodowego i dokonywanie przez WINB ustaleń faktycznych odnoszących się do żurawia wieżowego [...] ("Żuraw") a także jego rzekomego kolidowania ze ścieżką nalotów helikopterów, w warunkach, w których: (i) żuraw nie znajdował się na miejscu budowy ani wdacie wydawania zaskarżonej decyzji, ani w dacie wydawania decyzji PINB; (ii) wyjątkowo obszerne rozważania poczynione przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji związane z żurawiem pozostają bez związku z wyrzeczeniem zaskarżonej decyzji, a to nałożeniem na Inwestora obowiązku naprawienia (usunięcia) dziury w płocie ogradzającym terem inwestycji;

- ustalenie, że; "wznowienie i kontynuacja robót budowlanych w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji może prowadzić w dalszym ciągu do zaistnienia stanu zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub mienia w toku prowadzonej inwestycji i jej zakończenia" podczas gdy; (i) takie ustalenia nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; (li) WINB nie jest władny faktycznie eliminować z obrotu prawnego w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) PB ostatecznego pozwolenia na budowę; (iii) ustalenia WINBu są niezwiązane z przedmiotem sprawy i wychodzą poza zakres merytorycznego rozpoznania w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) PB; (iv) ustalenia te są wewnętrznie sprzeczne, ponieważ towarzyszy im utrzymanie w mocy obowiązku naprawienia (usunięcia) dziury w płocie ogradzającym terem inwestycji, które - po wykonaniu - uprawnia inwestora do kontynuacji robót;

- ustalenie jakoby: "wykonanie obowiązku nie świadczy o trwałym zaniechaniu prowadzenia inwestycji przez skarżącą podczas gdy: (i) celem postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2) PB nie jest trwałe uniemożliwienie Inwestorowi realizacji Inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a zatem ustalenia WINBu pozostają poza przedmiotem sprawy i nie mogą stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, (ii) jedynym stwierdzonym uchybieniem była dziura w płocie ogradzającym terem Inwestycji, co zostało bezspornie naprawione;

- prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku, a także zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych pozostających całkowicie bez związku z wyrzeczeniem zaskarżonej decyzji, a odnoszących się do tego, czy Szpital Miejski im. [...] w K. będzie mógł zlecać loty z zrządzanego przezeń lądowiska SOR, w warunkach, w których zaskarżona decyzja nakłada na inwestora (już wykonany) obowiązek naprawy dziury w płocie ogradzającym teren inwestycji;

- prowadzenie przez WINB postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy prowadzenie przez inwestora prac budowlanych (w ogóle) na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę w przyszłości będzie zagrażało bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, podczas gdy ta okoliczność; (i) jest niemożliwa do ustalenia, bo dotyczy przyszłości; (ii) dotyczy stanu faktycznego nie istniejącego w dniu orzekania zaskarżoną decyzją; (iii) pozostaje bez związku ze sprawą; (iv) nie jest w ogóle objęta zakresem przedmiotowym przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) Prawa Budowlanego stanowiącego umocowanie ustawowe do wydania zaskarżonej decyzji;

- poprzez ustalenie, że okolicznością skutkującą wystąpieniem zagrożenia życia i zdrowia jest dziura w płocie ogradzającym teren Inwestycji, na którym występowały rzekomo głębokie wykopy, w warunkach w których w postępowaniu nie ustalono, aby w wyniku powstania dziury w ogrodzeniu doszło do powstania zagrożenia życia i zdrowia, skoro: (i) inwestor nie prowadzi robót budowlanych, bowiem te zostały wstrzymane postanowieniem PINB o wtrzymaniu robót; (ii) rzeczone głębokie wykopy, o których mowa w zaskarżonej decyzji nie istnieją - na co wskazuje zresztą sam WINB; (iii) rzeczona dziura została naprawiona przez Inwestora przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- poprzez ustalenie, że fakt zrealizowania przez Inwestora obowiązku z zaskarżonej decyzji (przed dniem jej wydania) wskazuje na okoliczność "posiadania przez inwestora świadomości realizacji inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę w sposób mogący stwarzać zagrożenie zdrowia i życia podczas gdy (i) realizacja obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją sprowadzała się do załatania dziury w płocie ogradzającym Inwestycję; (ii) Inwestor zaskarżył postanowienie WINB o wtrzymaniu robót do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem w jego ocenie jest ono obarczone wadą nieważności; (iii) jest to wniosek błędny logicznie i oparty na "psychologizowaniu" co do postawy Inwestora, która zresztą nie ma żadnego znaczenie w kontekście treści art. 51 ust. 1 pkt 2) Prawa Budowlanego stanowiącego umocowanie ustawowe do wydania zaskarżonej decyzji;

4/ art. 28 K.p.a. poprzez: uznanie za stronę postępowania Miejskiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. poprzez przyjęcie, że stroną tego postępowania będą również "właściciele nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych nieruchomości sferą oddziaływania" czego konsekwencją było prowadzenie postępowania dowodowego według żądań i wniosków Szpitala na okoliczność, czy Szpital będzie mógł korzystać z lądowiska SOR, podczas gdy zaskarżona decyzja nałożyła na Inwestora obowiązek naprawy dziury w płocie ogradzającym teren Inwestycji, a więc obowiązek dotyczący rzekomych zagrożeń w ogóle niezwiązanych z interesem szpitala - tak prawnym, jak i faktycznym (działki szpitala i teren inwestycji nie graniczą ze sobą);

- Szpitalowi jako użytkownikowi nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], a więc osobie lub jednostce, której tytułem prawnym do nieruchomości jest wyłącznie użytkowanie w rozumieniu art. 252 i n. Kodeksu cywilnego, przysługiwać może status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;

5/ art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 107 §1 pkt 6) w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez:

- wydanie zaskarżonej decyzji w celach niezwiązanych z postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2) k.p.a., a to dla faktycznego uniemożliwienia Inwestorowi realizacji inwestycji, z uwagi na fakt, "posiadania przez inwestora wiedzy w przedmiocie lokalizacji i funkcjonowania lotniska LPR przy Szpitalu Miejskim in. [...] w K.. (...) wiedzę, iż działki będące jego własnością na których została zaplanowana realizacja budynku wielorodzinnego znajdują się w strefie nalotów wskazanego lądowiska.", a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia naczelnej zasady praworządności oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nacisku politycznego, z wyraźnego polecenia Wojewody [...], który zapewnił Szpital, że doprowadzi do zablokowania realizowanej przez inwestora inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę;

- niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia dla nałożonego na Inwestora obowiązku wykonania ogrodzenia terenu Inwestycji "w sposób uwzględniający (...) m.in. usytuowanie drogi dojazdowej prowadzącej na teren budowy od ul. [...], a także interesy osób trzecich", czego konsekwencją jest brak możliwość zweryfikowania przez inwestora nie tylko treści nałożonego na niego obowiązku, ale również podstaw prawnych i faktycznych, na których WINB się oparł utrzymując w mocy obowiązek nałożony na inwestora zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa na zasadzie art. 156 §1 pkt 2) k.p.a.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowania poddana jest ocena legalności decyzji wydajniej w tzw. postępowaniu naprawczym, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji tej organ nakazał inwestorowi robót budowlanych (realizacji budynku wielomieszkaniowego) wykonanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, przez wykonanie obrodzenia terenu inwestycji w sposób uwzględniający bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych oraz usytuowanie drogi dojazdowej prowadzącej do terenu budowy. Pomimo, że inwestor na etapie postępowania przed organem II instancji do tych zaleceń się zastosował, w ocenie organu odwoławczego, złożenie przez inwestora odwołania, obliguje go do jego rozpatrzenia. Ponadto wykonanie obowiązku określonego decyzją, nie świadczy o trwałym zaniechaniu prowadzenia przez stronę skarżącą tej inwestycji a jedynie o wykonaniu nakazu nałożonego na stronę decyzją nieostateczną (str. 10 decyzji). W ocenie sądu decyzja jest w sposób oczywisty wadliwa.

Zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej; ustawa) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust 3 ustawy. Z kolei przepis art. 51 ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 1100/17 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi wyraz ingerencji organu nadzoru budowlanego w roboty budowlane prowadzone w sposób, który może spowodować zagrożenie interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. W świetle analizowanego przepisu nie ma znaczenia, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania robót budowlanych jest bowiem w tym przypadku prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap tzw. postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które zapadnie w prawnej formie decyzji administracyjnej.

Z poglądem tym należy się zgodzić. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje, jeżeli stwierdzi, że roboty budowlane, także te realizowane w oparciu o ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę czy zgłoszenie, są prowadzone sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska. W postanowieniu tym, organ może na inwestora nałożyć obowiązek między innymi wykonania niezbędnych zabezpieczeń. W ocenie sądu, jeżeli na skutek wykonania przez inwestora tych zabezpieczeń, ustały przesłanki do uznania, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, brak podstaw do orzekania w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy. Regulacja ta odnosi się bowiem do nakazania wykonania robót mających na celu doprowadzenia wykonywanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. stanu który nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska. W tej sytuacji (jeżeli ustał stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska) organ powinien bądź umorzyć postępowanie, bądź powstrzymać się od dalszych czynności - jeżeli upłynął okres o którym mowa w art. 50 ust 4 ustawy tj. okres po którym decyzja traci ważność.

Przenosząc te uwagi na realia niniejszej sprawy wskazać należy, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych związane było z montażem na terenie budowy dźwigu wieżowego w wysokości 28, 2 m. i zagrożeniem, jakie w ocenie organu, dźwig ten stwarzał dla przyszpitalnego lądowiska dla helikopterów czy też strefy podejścia śmigłowców LPR. W formie zabezpieczenia (na podstawie art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy) nałożono na inwestora obowiązek demontażu tego dźwigu i przedłożenia organowi planu BIOZ, uwzględniającego specyfikę projektowanego obiektu i warunków prowadzenia robót budowlanych ustalających źródło zagrożeń i uwzględniającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji prac żurawia (dźwigu), ze strefą podejścia śmigłowców LPR. Jak wynika z decyzji, inwestor do nakazu się zastosował tj. wstrzymał roboty budowlane, zdemontował dźwig oraz przedstawił plan BIOZ. W tym samym postępowaniu (na dalszym jego etapie) organ ustalił, że ogrodzenie terenu inwestycji nie zabezpiecza dostatecznie placu budowy przed dostępem osób trzecich, a to na skutek rozcięcia siatki ogrodzeniowej od strony torowiska tramwajowego. Organ wskazuje też na wadliwość związaną z tym, że ogrodzenie budowy narusza szerokość pasa drogowego. Efektem tych ustaleń było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji o nakazaniu wykonania wyżej opisanych prac, związanych z zabezpieczeniem terenu inwestycji.

Zauważyć należy, że decyzja ta dotyczyła innego przedmiotu niż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym nie było mowy o nieprawidłowościach związanych z ogrodzeniem budowy ale dźwigiem kolidującym z lokalizacją lądowiska LPR. Dźwig ten, jak mowa wyżej, w trybie zabezpieczenia został przez inwestora zdemontowany. Inwestor przedłożył także organowi plan BIOZ. W postanowieniu organu I instancji, organ ten nie nawiązuje nawet to pierwotnego przedmiotu postępowania tj. nie nakazuje wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prac dźwigu budowlanego, ale nakazuje wykonie ogrodzenia terenu inwestycji, czym zarazem kończy postępowanie związane właśnie z lokalizacją dźwigu względem lądowiska LPR.

Zauważyć też należy, że samo postanowienie mało zrozumiałe. Mowa w nim o nakazaniu wykonania ogrodzenia (które de facto istniało a było tylko w jednym miejscu uszkodzone), które uwzględniać miałoby bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych. Dalej organ wskazuje, "oraz istniejące elementy zagospodarowania terenu zewnętrzne m. innymi usytuowanie drogi dojazdowej z terenu budowy od [...], a także interesy osób trzecich". Redakcja tego nakazu jest dla sądu niezrozumiała. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający adresatowi decyzji jej dobrowolne wykonanie lub w razie braku tego wykonania, skuteczną egzekucję świadczenia. Decyzja administracyjna, powinna zarazem nakładać na jej adresata obowiązki tak sprecyzowane, by ich wykonalność była fizycznie i prawnie możliwa. Adresat decyzji (ewentualnie organ egzekucyjny) nie może mieć wątpliwości, jakie to czynności powinny być w ramach realizacji tej decyzji wykonane czy też wyegzekwowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. II OSK 483/06, wyrok z dnia 21 marca 2007 r. II OSK 490/06).

Cech tych nie spełnia decyzja kontrolowana. Przede wszystkim wobec ustalenia, że teren inwestycji jest ogrodzony, wątpliwości budzi nakaz wykonania ogrodzenia. Dalej nie wiadomo jakie ogrodzenie to ma spełniać kryteria, by uznać że zapewni bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych. Nie wiadomo też co organ rozumie przez tereny przyległe. Decyzja posługuje się też skrótem "m.in." co jak należy rozumieć oznacza zwrot "między innymi" W ocenie sądu praktyka zamieszczania takich zwrotów w decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne. Taka redakcja osnowy decyzji sugeruje bowiem obowiązek wykonania bliżej nieokreślonych czynności, wśród których jako jedna z wielu wskazana jest czynność wymieniona bezpośrednio po zwrocie "między innymi". Sama decyzja jest sformułowana jest w sposób chaotyczny, mało zrozumiały a poszczególnej jej fragmenty nie przystają do siebie. Należy też zwrócić uwagę, że wbrew dyspozycji art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy, decyzja odnosi się robót budowlanych, które mają być dopiero wykonane a nie tych które są już (aktualnie) wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Mowa tu bowiem o planowanym głębokim wykopem, który na dzień wydania tej decyzji nie istniał. Wykop opisany w protokole organu miał głębokość od 9 m. do 1,5 m. i był porośnięty trawą, stąd (porośnięcie trawą) małe prawdopodobieństwo, że powstał w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji.

Jak mowa wyżej decyzja jest mało zrozumiała, tym niemniej organ który ją wydał uznał, że została ona przez inwestora na etapie postępowania przed organem II instancji w całości wykonania. Wynika to z protokołu oględzin z dnia 23.06.2021 (akta adm. org. I instancji k. 34). W protokole tym wskazano, że "W dniu dzisiejszym przeprowadzono oględziny dotyczące sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 31.05.2021 r. znak: [...] którą nakazano inwestorowi robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej (.,.)", prowadzonej na działkach nr [...], [...] i [...] obr[...], przy ul. [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, cyt.: " obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wykonanie ogrodzenia terenu inwestycji z planowanym głębokim wykopem w sposób

uwzględniający: bezpieczeństwo na budowie i terenach przyległych oraz istniejące elementy

zagospodarowania terenu zewnętrzne - m.in. usytuowanie drogi dojazdowej prowadzącej

na teren budowy od ul. [...], a także interesy osób trzecich ".

W trakcie kontroli na terenie budowy nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Ponadto stwierdzono zagęszczenie elementów nośnych ogrodzenia - drewnianych słupków oraz ich podwyższenie, a także wypełnienie ich agrowłókniną. Dodatkowo przesunięto ww. ogrodzenie na odcinku przylegającym do drogi dojazdowej od ul. [...]

- działka nr [...] obr. [...], o ok. 0,5m.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż obowiązek nałożony ww. decyzją PINB w K. - Powiat Grodzki został wykonany w całości. W dniu kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia".

W ocenie sądu, na tym etapie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Odpadł bowiem jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, załatwianej w postępowaniu naprawczym jakim jest stan zagrożenia powstały na skutek wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. W niniejszym postępowaniu stanem tym była (w ocenie organu) lokalizacja dźwigu budowlanego kolidującego z lądowiskiem LPR, później natomiast nieodpowiedni stan ogrodzenia terenu budowy, czy też brak odpowiedniej drogi dojazdową do terenu budowy. Wszystkie te przyczyny ustały.

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie i doktrynie, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi gdy zajdzie brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej. Bezprzedmiotowość może być przy tym pierwotna (wystąpi przed wszczęciem postępowania administracyjnego) lub następcza to jest wynikła w trakcie trwania postępowania. Gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpi na etapie postępowania odwoławczego organ winien wydać decyzję w oparciu o regulację z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r. II OSK 2968/17 organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Fakt wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie wymusza na organie II instancji rozpoznanie tego odwołania w sytuacji, kiedy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ w tej sytuacji winien stosować regulację z art. 138 § 1 pkt 2 i w tym zakresie sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez II OSK 2342/20, na który powołuje się organ.

Orzekanie w sprawie bezprzedmiotowej jest nie tylko nieracjonalne, ale też stoi w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. Jeżeli bowiem uznać za prawidłowy pogląd, że w sprawie bezprzedmiotowej organ powinien orzekać merytorycznie tj., w pierwszej instancji w inny sposób niż odmowa wszczęcia postępowania ( art. 61a § 1 K.p.a.), bądź umorzenie postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) a w drugiej instancji inaczej niż chylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), przepisy te byłyby martwe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela także poglądu, wyrażonego przez organ na temat istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Rola organu II instancji nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia sprawy, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w naruszyło zasadę, o której mowa wyżej. Organ II instancji, ustalając że przedmiot postępowania nie istnieje tj. nie istnieje stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, na etapie postępowania przed tym organem powinien stan ten uwzględnić. Uwzględnienie zaś tego stanu faktycznego skutkować musiało przyjęciem, że brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego (jest ono bezprzedmiotowe). Jak mowa wyżej, odpadł bowiem podstawowy, konstytutywny element sprawy administracyjnej, załatwianej w postępowaniu naprawczym w oparciu o regulację art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy tj. stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska powstały na skutek prowadzenia robót budowlanych. Organ nie może wydać decyzji która nakazuje wykonanie czynności czy robót budowlanych, które inwestor już wykonał.

Na koniec sąd podkreśla, że, postępowanie naprawcze w procesie inwestycyjnym służy zapobieganiu lub eliminacji przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości związanych z prowadzeniem robót budowlanych innych niż roboty określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy. Postępowanie to nie jest jednak środkiem do wstrzymywania legalnych inwestycji, co do których nie występują przesłanki określone w art. 50 ust 1 ustawy. Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że taki właśnie cel stawiał sobie organ odwoławczy wydając decyzję w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.