Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 545/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prowadzona od [...] r. sprawa budowy budynków wielorodzinnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K., ma charakter wielowątkowy. Wielokrotnie, w rozmaitych aspektach, rozpoznawana była przez organy administracji publicznej, kilkakrotnie była też przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Dla potrzeb niniejszego postępowania wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych nr [...] i [...] na Osiedlu [...] przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...] oraz małej architektury na części działki nr [...], ustalając nadto warunki realizacji inwestycji.

W odwołaniu od decyzji grupa właścicieli nieruchomości sąsiednich domagała się sprawdzenia zgodności zabudowy z koncepcją zagospodarowania terenu. Odwołujący się wyrazili też obawę, iż w przyszłości w sąsiedztwie mogą być realizowane obiekty usługowe pogarszające warunki zamieszkiwania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, uznając ją za zgodną z prawem, w tym z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

K. i B. L., M. i D. K., R. O. i B. R. wnieśli skargę na decyzję drugoinstancyjną. Wniesiona skarga została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2422/98.

Dodatkowo podkreślić należy, iż w trakcie postępowania sądowego, z uwagi na spóźnienie organu II instancji w nadesłaniu odpowiedzi na skargę, Sąd postanowieniem z dnia 16 czerwca 1999 r. stwierdził wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji w myśl art. 40 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm).

W związku z wydanym przez Sąd postanowieniem reprezentowana przez pełnomocnika B. R. pismami z dnia [...] r. i [...] r. zażądała od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych, a co najmniej postanowienia wstrzymującego roboty, a pismem z dnia [...] r. zwróciła się do PINB w K. o podjęcie interwencji w sprawie nielegalnie prowadzonych, jej zdaniem, robót budowlanych. To właśnie wszczęte w wyniku wniesionych pism postępowanie toczy się do chwili obecnej.

Przybliżając najistotniejsze z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć należy wskazać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące prowadzenia robót budowlanych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem organu l instancji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2000 r. podtrzymał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji B. R. wniosła o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki całości lub części spornych budynków na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecny t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) jako wybudowanych przez inwestora bez ważnego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez B. R. skargi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 390/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż sytuacji, gdy inwestor podjął budowę obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji, a następnie kontynuował ją do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję, roboty budowlane wykonywane po wstrzymaniu wykonania decyzji z mocy art. 40 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie dopuścił się co prawda samowoli budowlanej, podlegającej obligatoryjnie nakazowi rozbiórki z mocy art. 48 Prawa budowlanego, lecz organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podjąć środki, określone w art. 51 ust. 1 – 3 tej ustawy. Nadto stwierdzenie wstrzymania wykonania decyzji oznacza, iż mimo korzystania decyzji z waloru ostateczności, strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Decyzja nie podlega wówczas wykonaniu co oznacza, że inwestor nie może prowadzić robót budowlanych. Fakt zakończenia robót budowlanych nie uniemożliwia też organowi nadzoru budowlanego ingerencji w wykonane roboty budowlane. Przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie środków z ust. 1 - 3 do robót budowlanych, które już zostały wykonane m.in. bez wymaganego pozwolenia. Nakaz zaniechania robót nie wchodzi w takim wypadku w rachubę. Jednakże rozważenia wymagała kwestia, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a gdy nie jest to możliwe - nakazu rozbiórki obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sprawa wymaga jednak w każdym wypadku podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty w myśl art. 104 k.p.a.. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jednak należytych ustaleń faktycznych co do zakresu robót budowlanych, wykonanych przez inwestora w okresie od wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] r.) do daty wydania wyroku Sądu oddalającego skargę na tę decyzję ([...] r.) i z obrazą art. 105 § 1 kpa orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy celowym będzie dopuszczenie dowodu z dziennika budowy jako dokumentu obrazującego przebieg robót budowlanych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p..a po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił skrótowo dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie prowadzonej w związku ze złożonym w dniu [...] r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy ww. budynków. Zaakcentował nadto, że prawomocnym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r. uchylone zostało postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przystąpienia do użytkowania tych budynków oraz umorzone postępowanie w tym zakresie. Skutkowało to zdaniem organu l instancji o zgodnym z prawem przystąpieniu do użytkowania budynków, które w konsekwencji są już od ponad [...] lat zamieszkałe. Tym samym nie ma zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W odwołaniu od otrzymanej decyzji pełnomocnik B. R. wniósł o jej uchylenie jako wydanej jego zdaniem z naruszeniem treści art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz art. 50, 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił, iż wbrew wytycznym zawartym w omówionym wyżej wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. nie dokonano oceny zgodności z prawem robót budowlanych przeprowadzonych po wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę i nie wydano orzeczeń opartych na treści art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji inwestor mógł przystąpić do użytkowania budynków tylko w oparciu o zgłoszenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu l instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu l instancji, że organ nadzoru budowlanego nie może działać w trybie prawa budowlanego, skoro zostało przyjęte zgłoszenie obiektu do użytkowania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej.

W skardze do Sądu pełnomocnik B. R. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej jego zdaniem z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, względnie o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu l instancji.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt. II SA/Ka 1691/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po raz kolejny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie decyzje wydane zostały bez należytego rozstrzygnięcia sprawy, w tym bez realizacji wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., z naruszeniem nadto przepisów prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem Sądu sprawa wymaga zatem ponownego wyjaśnienia i rozważenia w zakresie sprecyzowanym w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach. Sąd podkreślił nadto, że przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, o jakim mowa w tymże wyroku, należy rozumieć jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie pod kątem treści art. 51 prawa budowlanego przy uwzględnieniu przepisów przejściowych do ustaw zmieniających prawo budowlane (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - Dz. U. Nr 80 poz. 718 i z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Dz. U. Nr 93 poz. 888). Merytorycznym rozstrzygnięciem w tym znaczeniu może być, zdaniem Sądu, także decyzja o umorzeniu postępowania, która mogłaby zapaść gdyby się okazało, że stan robót wykonanych w czasie wstrzymania pozwolenia na budowę jest zgodny z prawem w rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Byłoby zaś tak, zdaniem Sądu wówczas, gdyby organy nadzoru stwierdziły, że wykonane w tym okresie roboty budowlane nie naruszają obowiązujących w czasie ich wykonywania warunków technicznych oraz odpowiadają treści pozwolenia na budowę.

W efekcie kolejnego rozpoznania sprawy decyzją z [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości robót budowlanych wykonanych w okresie od [...]r. do [...]r. przy budowie budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone oględziny budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. wykazały, że są one w dobrym stanie technicznym. Budynki są zamieszkałe od około pięciu lat. Obecnie właścicielem budynków jest Wspólnota Mieszkaniowa. Analiza dzienników budowy wykazała, że roboty budowlane prowadzone w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. (tj. do dnia zakończenia budowy) były sukcesywnie zgłaszane do odbioru przez kierownika budowy, a następnie odbierane przez inspektora nadzoru. Według pisemnego oświadczenia kierownika budowy budynki wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Tym samym postępowanie uznać należy za bezprzedmiotowe.

Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone wniesionym odwołaniem z dnia [...]r. W odwołaniu zarzucono, że roboty budowlane przy budowie budynków w przedziale czasowym od postanowienia NSA z dnia 4 marca 1999 r. do dnia 16 sierpnia 2000 r. były prowadzone bez ważnego pozwolenia na budowę, zatem możliwość ich legalizacji zależna jest od spełnienia przesłanek i wymagań określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie wykonał nadto dyrektyw wyrażonych w poprzedzającym obecną decyzję wyroku sądowym z dnia 13 czerwca 2005 r. ponieważ nie porównał zapisów dziennika budowy z warunkami technicznymi i zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ ten wyłącznie powołał się na pisemne oświadczenie kierownika budowy, które zdaniem odwołującej się, nie przedstawia żadnych wartości dowodowych. Zbyt krótki czas oględzin (10 minut) nie pozwalał z kolei na dokonanie autentycznej oceny stanu technicznego budynków. Odwołanie podważa też wiarygodność dziennika budowy, który nie zawiera zapisów o wstrzymaniu budowy zgodnie z postanowieniem sądowym. W konsekwencji organ I instancji miał obowiązek albo nakazać inwestorowi w trybie artykułu 51 ustawy Prawo budowlane zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę wybudowanego obiektu albo też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na to, że odwołanie zostało podpisane przez radcę prawnego A. R., a w aktach sprawy brakowało stosownego pełnomocnictwa organ odwoławczy pismem z dnia [...] r. wezwał B. R. do uzupełnienia odwołania poprzez dostarczenie, w terminie 3 dni, udzielonego pełnomocnikowi upoważnienia. Wobec nie nadesłania pełnomocnictwa w zakreślonym terminie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc, że odwołanie od decyzji l instancji wniósł radca prawny, nie będący stroną postępowania ani też nie posiadający udzielonego przez B. R. pełnomocnictwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz niezwłoczne rozpatrzenie jej odwołania od decyzji z dnia [...]r. Podała, że sprawa toczy się od roku [...] a radca prawny A. R. w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo, reprezentuje ją od samego początku.

Należy w tym miejscu wskazać, że w międzyczasie przed organem drugoinstancyjnym toczyło się wszczęte przez organ ten z urzędu postępowanie w sprawie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. Postępowanie to, w ramach którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego początkowo stwierdził nieważność ww. decyzji PINB w K., zostało w finale, w efekcie uchylenia orzekającej o nieważności decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umorzone decyzją z dnia [...]r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 139/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z akt sprawy i ze znanych organowi okoliczności faktycznych w żadnej mierze nie można było wyprowadzić wniosku, że radca prawny wniósł odwołanie w swoim imieniu. Innym natomiast zagadnieniem była kwestia wykazania przez pełnomocnika swego umocowania. Jeżeli jednak organ stwierdził brak pełnomocnictwa wówczas winien był zwrócić się do pełnomocnika o jego dostarczenie, a w razie jego nie nadesłania winien był wezwać B. R. o osobiste podpisanie odwołania.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania B. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wstrzymanie z mocy prawa wykonania decyzji ostatecznej pozwolenie na budowę rodzi obowiązek przerwania robót budowlanych związanych z tym pozwoleniem. O fakcie ustawowego wstrzymania wykonania decyzji zawiadomić winien zarówno inwestora jak i nadzór budowlany - ten organ, który decyzję wydał. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie poinformował jednak o wstrzymaniu wykonania z mocy prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a w konsekwencji aż do dnia [...]r. nieświadomy inwestor nadal wykonywał roboty budowlane, również w okresie kiedy obowiązywał ustawowy zakaz ich realizacji. Organ nadzoru budowlanego ustalił jednak, że budowę realizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, w tym z zatwierdzonym projektem budowlanym. W omawianej sprawie Sąd nie uchylił pozwolenia na budowę, zatem zastosowanie artykułu 51 ustawy Prawo budowlane byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdyby stwierdzono odstępstwo od zatwierdzonego projektu, lub wykonanie obiektu w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Organ I instancji w wyniku wizualnej oceny zgodności budowy z projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu (odległości od granic działek), ilości kondygnacji obiektu i podstawowych parametrów, w tym długości, szerokości i wysokości obiektu, nie stwierdził, aby w okresie wskazanym przez skarżącą od [...]r. do dnia [...]r. inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W okresie do [...]r. większa część obiektu została już zresztą zrealizowana, a po tym terminie roboty budowlane były wykonywane nadal pod nadzorem kierownika budowy, sprawującego samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, ponoszącego odpowiedzialność karną i cywilną za nadzorowane roboty budowlane. Złożył on stosowne oświadczenie, stanowiące wbrew twierdzeniom skarżącej istotny dowód w sprawie. Nie ma nadto racji skarżąca zarzucając organowi nadzoru budowlanego niedokonanie oceny technicznej obiektu, bo organ ten nie jest do tego uprawniony. Może takiej oceny zażądać wyłącznie od inwestora bądź właściciela, ale tylko w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa, tj. art. 105 § l oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu przytoczył dosłownie całość wywodów, które uprzednio zawarł w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował m.in., iż ponieważ zapisy w dzienniku budowy dotyczą przede wszystkim elementów konstrukcyjnych, tych jak zbrojenie stropów, ścian słupów wieńców itp., organ nadzoru budowlanego mógł jedynie sprawdzić czy w dzienniku odnotowano, że we wskazanym przez sąd terminie, roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego dokonał nadto oceny całego obiektu budowlanego i nie stwierdził, aby inwestor zrealizował roboty budowlane w sposób odbiegający od projektu budowlanego, nie powziął też wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem jeżeli nie można postawić ww. zarzutów w stosunku do całego obiektu budowlanego, to tym bardziej nie można postawić ich w stosunku do zakresu robót wykonanych w okresie wskazanym przez Sąd. Organ II instancji wskazał też, iż nadzór budowlany dokonując kontroli zgodności obiektu z zatwierdzonym projektem władny jest sprawdzić jedynie to, co podlega sprawdzeniu podczas obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną w wyrokach z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 390/01, z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1691/03 oraz z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GL 139/06 i nie może ocenić odmiennie kwestii w wyrokach tych przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podejmuje zatem ponownych rozważań dotyczących konieczności rozpoznania sprawy w aspekcie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i potrzeby wydania stosownej decyzji merytorycznej (wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. oraz z dnia 13 czerwca 2005 r.), jak też potencjalnej możliwości wydania jako decyzji merytorycznej także decyzji opartej na art. 105 k.p.a. (wyrok z dnia 13 czerwca 2005 r.) albowiem kwestie te zostały przesądzone w zawartych w uzasadnieniach przywołanych wyżej wyroków ocenach prawnych. Przesądzony został w zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2005 r. ocenach także konieczny zakres ustaleń, których winny dokonać organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę wykonanych w okresie wstrzymania pozwolenia na budowę robót i ich wpływ na kształt podejmowanej decyzji. Jak bowiem stwierdził wówczas Sąd w przywołanym wyroku gdyby organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że wykonane w tym okresie roboty budowlane nie naruszały obowiązujących w czasie ich wykonywania warunków technicznych oraz odpowiadały treści pozwolenia na budowę, które stało się prawomocne z chwilą wydania przez NSA wyroku z dnia 16 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2422/98, wówczas nie byłoby potrzeby nakładania obowiązku w celu doprowadzenia tych robót do zgodności z prawem. Ustalenie takie winno skutkować zatem umorzeniem prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

W obecnym postępowaniu sądowym rozważenia wymagała natomiast prawidłowość wydanych przez organ I i II instancji rozstrzygnięć w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i ocena wykonania wskazań sformułowanych w wyrokach, o których mowa powyżej.

Zdaniem tut. Sądu wskazania owe co do zasady zostały przez orzekające w sprawie organy w ramach ponownego rozpoznania sprawy zrealizowane. Jak wynika z akt sprawy dokonano bowiem analizy dzienników budowy nr [...] i [...] ustalając, iż roboty budowlane prowadzone po dniu [...] r. były sukcesywnie zgłaszane do odbioru przez kierownika budowy, a następnie odbierane przez inspektora nadzoru inwestorskiego. Przeprowadzono oględziny budynków (notabene legalnie użytkowanych już od kilku lat, zasiedlonych, obecnie stanowiących własność Wspólnoty Mieszkaniowej) nie stwierdzając żadnych nieprawidłowości w zakresie ich stanu technicznego. W ramach analizy całości dokumentacji budowlanej dołączono do akt sprawy nadto złożone w dniu [...]r. oświadczenie kierownika budowy, iż budynki wielorodzinne nr [...] i [...] przy ul. [...] wykonał zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]r. oraz przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Wszystkie opisane wyżej ustalenia nie dały powodów do powzięcia wątpliwości co do zgodności robót prowadzonych w okresie od [...]r. do dnia [...]r. z pozwoleniem na budowę oraz warunkami technicznymi. W konsekwencji wydanie przez organ I instancji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzji było niedopuszczalne. W myśl bowiem przywołanego przepisu właściwy organ może jedynie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej nie można natomiast nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. II OSK 163/2005, LEX nr 196684. Dopuszczalność wydania decyzji, o której mowa, uzależniona jest jednak od stwierdzenia, iż roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób niezgodny z obowiązującymi w trakcie budowy warunkami technicznymi, stanowią zagrożenie bądź dokonano w ich trakcie odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Okoliczności takie, jak wynika z akt sprawy, w żaden sposób nie zostały wykazane.

Decyzję organu I instancji uznać należy zatem w zakresie jej osnowy za poprawną. Prawidłowo organ ten ocenił bowiem powstały stan faktyczny i uznając, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane poprawnie umorzył prowadzone przez siebie postępowanie. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym samym ustalenie przez orzekające w sprawie organy, iż dokonane w okresie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę roboty budowlane odpowiadały treści tegoż pozwolenia, jak również nie pozostawały w niezgodzie z obowiązującymi w owym czasie warunkami technicznymi uczyniło postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zbadania ewentualnej nieprawidłowości owych robót bezprzedmiotowym, co obligowało orzekający w sprawie organ do umorzenia prowadzonego przez siebie postępowania. Zdaniem Sądu dalece niewystarczające jest natomiast zredagowane przez organ I instancji lakoniczne uzasadnienie decyzji, które nie wyczerpuje przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. wymogów (obszerne uzasadnienie przyjętego stanowiska zawarł w swej decyzji dopiero organ drugoinstancyjny). Z uwagi jednak na prawidłowe rozstrzygnięcie uchybienie, o którym mowa, zdaniem Składu Orzekającego nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Ustosunkowując się natomiast do treści zawartych we wniesionej przez pełnomocnika skarżącej skardze podkreślenia wymaga, iż jak wynika z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego skarżąca, w trakcie dotychczasowych postępowań administracyjnych i administracyjno-sądowych nigdy nie zgłosiła żadnych konkretnych zastrzeżeń wobec przeprowadzonych w okresie od [...]r. do [...]r. robót, nigdy nie wskazała też z jakiego powodu i w jaki sposób istota przeprowadzonych w tym okresie prac narusza jakiekolwiek jej uprawnienia. Brak jakiegokolwiek w tej mierze uzasadnienia połączony z zawartym w skardze zarzutem, iż orzekające w sprawie organy nie wydały przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, nakładającej obowiązek doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem lub wręcz nakładającej obowiązek rozbiórki obiektów (zasiedlonych od lat budynków wielorodzinnych), sugeruje, iż w istocie zarzuty skarżącej obejmują całe obiekty, a nie jedynie fakt przedwczesnego, w okresie wstrzymania z mocy prawa możliwości wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonania konkretnych robót. Budynki jako takie zostały jednak wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (skarga sąsiadów, w tym B. R. na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę została w roku [...] prawomocnie oddalona), a przedmiotem obecnego postępowania nie jest ich legalność, a jedynie ustalenie czy w trakcie dokonywania fragmentu robót w okresie gdy wykonalność decyzji uległa czasowemu wstrzymaniu nie dokonano ich w niezgodzie z projektem lub normami o charakterze technicznym. Z powyższych względów za nieuzasadnione uznać należy zatem kierowane pod adresem organu zarzuty co do zbyt pobieżnych i krótkich oględzin stanu technicznego całych obiektów. Nadto oględziny te, jak to podkreśla w odpowiedzi na skargę organ II instancji, stanowiące element kontroli zgodności wykonania robót z projektem i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, nie mogą wykraczać poza zakres określony w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzania przeglądu tożsamego z dokonywanym przy odbiorze technicznym robót przez inspektora nadzoru inwestorskiego. Podkreślić nadto trzeba, iż w przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzinach uczestniczył pełnomocnik B. R. Pełnomocnik, wbrew twierdzeniom skargi, nie zakwestionował wówczas czasu trwania oględzin, potwierdził też własnym podpisem fakt dokonania analizy dzienników budowy stwierdzając jedynie, iż brak w nich adnotacji o przekazaniu inwestorowi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (która to okoliczność w niniejszej sprawie nie ma znaczenia albowiem bezspornym jest, iż roboty budowlane były kontynuowane pomimo postanowienia wstrzymującego z mocy prawa wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę). Pełnomocnik potwierdził nadto wskazany w protokole dobry stan kontrolowanych budynków mieszkalnych, zaznaczając jedynie, iż jego zdaniem dobry stan techniczny obiektów nie przesądza o zgodności budowy z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

Trudno odnieść się zatem do zawartego w skardze, stojącego w sprzeczności z ww. protokołem zarzutu nie dokonania szczegółowej analizy dziennika budowy zwłaszcza, że jednocześnie skarga zarzuca temuż dziennikowi niewiarygodność. Niezrozumiałym jest także powtórzone w skardze po raz kolejny w ślad za wniesionym uprzednio odwołaniem, stwierdzenie skarżącej, iż pisemne oświadczenie kierownika budowy nie przedstawia cyt. "żadnych wartości dowodowych". Stwierdzenie to, deprecjonujące wiarygodność kierownika budowy, ma zresztą charakter gołosłowny albowiem nie zostało poparte jakimikolwiek argumentami.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.