Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 3 marca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz K. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 3 marca 2011 r., nr [...], o przyznaniu skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na rok 2010 w wysokości 4418,03 zł oraz odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. K. Ś. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych, przy czym do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował 12 działek, oznaczonych we wniosku literami od A do K, o łącznej powierzchni 7,86 ha, natomiast do płatności uzupełniającej – 10 działek, oznaczonych literami od B1 do K1, o łącznej powierzchni 7,61 ha. Powyższy wniosek został rozpatrzony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku decyzją z dnia 3 marca 2011 r., opartą o przepis art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L. 316 z 2.12.2009 r.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009, w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Powołując się na ustalenia dokonane w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli przeprowadzonej na miejscu, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, organ przyznał jednolitą płatność obszarową w kwocie 4418,03 zł, uznając powierzchnię deklarowanych działek wynoszącą 7,86 ha i wskazując na stawkę płatności do 1 ha uprawy, określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1402). Jednocześnie organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W tym zakresie organ wskazał, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła 5,61 ha, co uwidoczniono w protokole kontroli z dnia 18 lutego 2011 r., a wykryte nieprawidłowości dotyczyły działki oznaczonej C1 o powierzchni 1,67 ha. Następnie stwierdził, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 28,1145%. Na tej podstawie organ wywiódł, że w świetle przepisów rozporządzeń powołanych w podstawie prawnej decyzji wystąpienie różnicy przekraczającej 20% lecz nie więcej niż 50% między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną uzasadnia odmowę przyznania pomocy w danym roku.

Od tej decyzji K. Ś. wniósł odwołanie, nie zgadzając się z wynikami protokołu kontroli na miejscu dla działki oznaczonej literą C i podnosząc, że na całej działce rolnej zasiany był jęczmień, co mogą potwierdzić świadkowie.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, iż w dniu 18 października 2010 r. inspektorzy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Opolu przeprowadzili kontrolę na miejscu, której wyniki utrwalono w formie protokołu o numerze [...]. W ramach czynności sprawdzających ustalono m.in., że na działce rolnej C1 występuje uprawa, która należy w całości do innej grupy upraw niż zadeklarowana. Natomiast w dniach 27 października – 4 listopada 2010 r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wykonali kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, której ustalenia zawarto w protokole nr [...]. Następnie organ odwoławczy zacytował w całości przepisy art. 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 3, art. 7 i art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Ponadto, zacytował też przepisy art. 26, art. 30 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podkreślając uprawnienie Agencji do przeprowadzania kontroli administracyjnych i na miejscu w sposób umożliwiający skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, organ odwoławczy wskazał, iż brak uprawnień do uzyskania przez stronę płatności UPO został przez organ pierwszej instancji ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Odnotowując, że kluczową kwestią jest ustalenie, czy na działce rolnej C1 usytuowana była uprawa kwalifikująca do objęcia tego rodzaju płatnością, organ wskazał, że zadeklarowany przez stronę jęczmień jest uprawą, do której - zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. - przysługuje płatność uzupełniająca. Wywiódł jednak organ, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, iż na tym obszarze występował ugór. Za takim podejściem przemawia też analiza protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 18 października 2010 r., z którego wynika, że na działce C/C1 nie był uprawiany jęczmień, co potwierdzają też fotografie wykonane w ramach czynności sprawdzających. Wskazując, że uzupełniająca płatność obszarowa nie przysługuje do obszaru będącego ugorem, organ odwoławczy uznał za prawidłowe wyliczenia organu pierwszej instancji odnośnie zawyżenia powierzchni o wartość 28,1145% po wykluczeniu działki C1. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że wiarygodność protokołu kontroli na miejscu podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie i może zostać podważona przez stronę, jednak z uwagi na charakter tego środka dowodowego, przeprowadzanego przez bezstronne, wyspecjalizowane podmioty, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, co do zasady protokołowi kontroli należy przypisać przymiot wiarygodności. Zdaniem organu, skoro organy Agencji nie znalazły okoliczności mogących poddawać w wątpliwość prawidłowość kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie strony, która była na zasadzie art. 3 ust. 3 ustawy obarczona inicjatywą dowodową, jednak nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzeń, że ustalenia kontroli na miejscu były błędne, to w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić wyniki wizytacji terenowej. Dodał też organ, że beneficjent miał możliwość zgłoszenia zastrzeżeń ustaleń podjętych w ramach kontroli na miejscu, jednak z tego prawa nie skorzystał. We wniesionej skardze K. Ś. podał, że nie przyznano płatności dla działki, z której został zebrany jęczmień, a koszenia dokonał osobiście około 15 sierpnia 2010 r. Kwestionując ustalenia kontroli z dnia 18 października 2010 r., że na tej działce występował "ugór", zarzucił, że o kontroli nie był powiadomiony i w niej nie uczestniczył, w związku z czym bezpodstawne jest stwierdzenie, iż nie skorzystał z prawa zgłoszenia zastrzeżeń na miejscu. Poza tym podniósł, że nie jest logiczne przeprowadzanie kontroli już po żniwach, a okoliczność, że na tym polu był jęczmień mogą potwierdzić dwaj świadkowie. Stwierdził, że jest oszukany przez urzędników, którzy nie potrafią odróżnić ugoru od pola uprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym podał, że zawarte w skardze twierdzenia odnośnie przeprowadzenia zabiegu koszenia na spornej działce w okolicach 15 sierpnia 2010 r. nie zasługują na uwagę, gdyż "okres wegetacyjny jęczmienia jest znacznie dłuższy niż 1 miesiąc, więc nie jest możliwe aby w takim okresie na działce rolnej C1 pojawiła się roślinność widoczna na fotografiach dołączonych do skargi, mając na uwadze termin wykonania zdjęć (20 września 2010r.)". Odnośnie zarzutów dotyczących braku możliwości ustosunkowania się do wyników kontroli na miejscu, organ stwierdził, że dokument ten został przesłany do strony w dniu 4 stycznia 2011 r. Na rozprawie przed Sądem skarżący dodatkowo stwierdził, że nie otrzymał protokołu kontroli, natomiast pełnomocnik organu oświadczył, że raport wysłano przesyłką poleconą bez zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem.

Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. Podobna ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, objętej kontrolą przez Sąd korzystający z uprawnienia płynącego z art. 135 P.p.s.a. Zaznaczyć jednak trzeba, że wadliwość ta obejmuje jedynie część rozstrzygnięcia, odnoszącą się do uzupełniającej płatności obszarowej. Nie można nie dostrzegać, że w decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wyodrębnione zostały dwie części, z których pierwsza dotyczyła uprawnień do jednolitej płatności obszarowej, natomiast druga - uzupełniającej płatności obszarowej. O ile w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej rozstrzygnięto o przyznaniu kwoty 4418,03 zł, stanowiącej wielokrotność obowiązującej w 2010 r. stawki, w wysokości 562 zł do 1 ha oraz wskazanej przez skarżącego we wniosku powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 7,86 ha, to przyznania uzupełniającej płatności obszarowej odmówiono. Kontrowersyjne pomiędzy stronami było zatem jedynie rozstrzygnięcie dotyczące uzupełniającej płatności obszarowej i tejże kwestii dotyczyły w istocie zarzuty zarówno odwołania - co zasadnie zaakcentował organ odwoławczy - jak i wniesionej następnie skargi sądowoadministracyjnej. W tym zakresie zauważyć na wstępie należy, że podstawą prawną działania organów były przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach. Ten akt prawny, zgodnie z brzmieniem jego art. 1 pkt 2 lit. określa zasady i tryb udzielania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, o których mowa w art. 122 ust. 1 i art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE. L. 30 z 31.01.2009, str. 16, ze. zm.). Powołana ustawa zawiera unormowania proceduralne, które są szczególne w stosunku do przepisów postępowania określonego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej K.p.a. W art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach ustawodawca wskazał jednoznacznie, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie, wynikają w szczególności z dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, wedle którego w postępowaniach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej i uzupełniającej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Ponadto przepis ten w pkt 3-4 obliguje organ, wyłącznie jednak na żądanie stron, do udzielania im niezbędnych pouczeń, zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań; z wyłączeniem art. 81 K.p.a. W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że na gruncie ustawy o płatnościach, analogicznie jak na gruncie K.p.a., przyjęta została zasada praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 in fine K.p.a.) Modyfikacje proceduralne dotyczą zaś udziału stron i przeprowadzenia dowodów. Nie odnoszą się one natomiast do formy i treści aktu administracyjnego wydawanego w tym postępowaniu. Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 17 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz odesłanie do przepisów K.p.a. w art. 3 ust. 1 tej ustawy, przyjąć należy, że nie został zmodyfikowany ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska, będącego wynikiem realizacji normy z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, tj. rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 K.p.a. Przypomnieć trzeba, że ostatnio powołany przepis określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Na zasadzie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie K.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Również stosowanie tych zasad nie zostało wyłączone w odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o płatnościach. Nie ulega zatem wątpliwości, że motywy decyzji w sprawie płatności uzupełniającej powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać proces dedukcyjny poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Powyższy postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy także decyzji organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której organ wyliczył, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku na cele uzupełniającej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym, przekracza 20%. Takie ustalenie, według art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkuje odmową przyznania pomocy obszarowej. Powyższe wyliczenie było konsekwencją niezakwalifikowania działki oznaczonej we wniosku literą C1 o powierzchni 1,67 ha do uzupełniającej płatności obszarowej. W ocenie Sądu, ustalenia skutkujące eliminacją spornej działki, a dotyczące oceny znajdującej się na niej upraw, zostały przedstawione przez organy w sposób, który nie pozwala na dokonanie ich weryfikacji. Zwrócić należy uwagę, że odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do konstatacji, iż na działce tej stwierdzono nieprawidłowości wykryte w wyniku kontroli i przedstawił rachunkowy sposób wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Nie przedstawił jednak analizy zgromadzonych w sprawie dowodów ani rozumowania poprzedzającego ustalenia, na których oparte zostało rozstrzygnięcie, czym naruszył przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast organ odwoławczy wskazał wprawdzie, że na tym obszarze występował ugór, wywodząc, że znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym w postaci zapisów protokołu z czynności kontrolnych oraz fotografii wykonanych w toku czynności sprawdzających, jednak konstatacji tej w żaden sposób nie odniósł do treści powoływanych dowodów i nie omówił wzajemnej ich relacji. W szczególności nie przedstawił interpretacji dokumentacji fotograficznej i nie wyjaśnił; z jakich powodów przyjął, że obrazuje ona grunt, który można zakwalifikować jako "ugór". Nie podał także, dlaczego wykluczone jest twierdzenie skarżącego zawarte w odwołaniu, że grunt ten w roku 2010 był wykorzystywany rolniczo pod zasiew jęczmienia zebranego w połowie sierpnia 2010 r., czyli przed datą wykonania zdjęć z 20 września 2010 r. oraz jakie utrwalone w materiale fotograficznym szczegóły świadczą o tym, że nie obrazuje on ścierniska wraz z roślinnością, która odrosła po wcześniejszym zbiorze jęczmienia. Tym samym organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji nie usunął wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co zaskarżona decyzja dotknięta jest tą samą wadą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy rozwinął co prawda argumentację w powyższym zakresie, wskazując na okres wegetacyjny jęczmienia, jednak jest ona – po pierwsze – sformułowana w sposób zupełnie niezrozumiały, a po wtóre – całkowicie spóźniona i z tego względu nie mogła skutecznie doprowadzić do sanowania wskazanych uchybień. Odpowiedź na skargę jest bowiem wyłącznie pismem procesowym kierowanym do sądu, stąd nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonego aktu poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości stanowiska organu, że zgłoszona przez skarżącego działka rolna C1 nie kwalifikuje się do uzupełniającej płatności obszarowej. Nie można zatem skutecznie odeprzeć zarzutów skarżącego odnośnie wadliwej kwalifikacji gruntu. Zauważyć przy tym należy, że przedłożony materiał dokumentacyjny jest częściowo nieczytelny, gdyż obejmuje dołączone do raportu z czynności kontrolnych niewyraźne kserokopie zdjęć satelitarnych. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy zauważyć ponadto, że w treści jej uzasadnienia prawnego przytoczono in extenso całość przepisów, nie wskazano jednak, która konkretnie norma, spośród wielu cytowanych, ma zastosowanie w sprawie i w jaki sposób kształtuje one treść rozstrzygnięcia. Powoduje to zbyteczną obszerność uzasadnienia i jego nieczytelność, intensyfikując przy tym jego niezrozumiałość, spowodowaną opisanym już wcześniej wadliwym uzasadnieniem faktycznym. Zakwestionować także należy, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego odnośnie zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego z zeznań świadków mających potwierdzić fakt istnienia zasiewu jęczmienia na spornej działce C1. Zgodzić należy się z argumentem, że środkowi dowodowemu w postaci protokołu kontroli na miejscu można przypisać walor wiarygodności, jednak nie oznacza to, iż uzasadnione jest całkowite pominięcie przeciwdowodów zgłoszonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego. Zauważyć należy, że na zasadzie art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach rolnik otrzymuje w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli. Z uregulowaniem tym korespondują zapisy art. 31 ustawy o płatnościach, który w ust. 6 stanowi, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Natomiast w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (ust. 7). Z mocy art. 35 pkt 2 ustawy, przepisy te mają zastosowanie w zakresie spełniania warunków do przyznania płatności uzupełniającej.

W rozpoznawanej sprawie kopię raportu przesłano skarżącemu w dniu 4 stycznia 2011r. listem poleconym, co wynika z zapisów zawartych w sekcji XIV i XV raportu. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru tejże przesyłki, nie jest możliwe jednakże ustalenie, czy i kiedy skarżący dokument ten rzeczywiście otrzymał, a w związku z tym, czy miał możliwość wniesienia zastrzeżeń, tym bardziej, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii ani do wnioskowanego dowodu. Również lektura akt administracyjnych nie wskazuje, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące te okoliczności było przeprowadzone. Tymczasem, modyfikacja procedury wynikająca z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, dotycząca postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności uzupełniające, przerzuca wprawdzie ciężar dowodzenia na stronę, jednak - z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego - nie skutkuje zwolnieniem organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony oraz oferowanych przez nią dowodów, również zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego. Na tle tych regulacji, w ramach określonego w art. 3 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy obowiązku udzielania stronie niezbędnych pouczeń, wobec zgłoszenia przez działającą bez fachowego pełnomocnika stronę przeciwdowodu w postaci zeznań świadków, organ odwoławczy winien wezwać skarżącego do przedłożenia tych zeznań, a następnie dokonać ich oceny w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów. Dopiero takie działanie organu stanowiłoby realizację zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Nie sprostawszy powyższym wymogom, organ wydał decyzję naruszającą przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Z przedstawionych wyżej względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w części dotyczącej płatności uzupełniającej są wadliwe, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku, rzeczą organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie postępowania w sposób wskazany przez Sąd, a następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności przedstawiającej wyczerpujące umotywowanie rozstrzygnięcia.