Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 625/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a art. 64e  art. 64b par. 3 art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 151a par. 1  art. 171 art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 ust. 2a art. 15 ust. 2 pkt 3a art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7  art. 12  par. 1 art. 136 par. 1 par. 2 par. 3 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 roku sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...] marca 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 2 MW, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, planowanych do zlokalizowania na części działki nr [...], obręb Ł., gmina S..

Organ wyjaśnił, że podstawą odmowy wydania decyzji jest brak spełnienia warunków zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W przypadku elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 100kW nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który brzmi "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Dokonując powyższej oceny Wójt Gminy S. powołał się na wykładnię prawa dokonaną w innej sprawie administracyjnej, a zawartą w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 roku o sygn. akt II SA/Po 672/20.

P. Sp. z o.o. skorzystała z prawa do odwołania.

Spółka podniosła, że w sprawie nie ma konieczności przeprowadzania analizy urbanistycznej dla oceny spełnienia zasady sąsiedztwa. Organ naruszył art. 6 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego, który pozostawał bez znaczenia dla jej załatwienia. Burmistrz dokonał błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnie uznał, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100kW wymagane jest łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wskazanej ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ niewłaściwie zawęża zakres stosowania art. 61 ust. 3 powołanej ustawy powołując się na treść przepisów art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powoływane przepisy odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 roku (nr [...]), na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 oraz art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niekompletny, co implikuje potrzebę zwrócenia się przez organ I instancji do inwestora o jego uzupełnienie w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy w kontekście konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powierzchnia zabudowy to nie tylko powierzchnia rzutu paneli fotowoltaicznych uwzględniająca ich nachylenie względem terenu oraz stacji transformatorowych, ale także powierzchnia zajmowana przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzysząca, jak drogi, ogrodzenia bądź parkingi. Wniosek nie zawiera określenia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu, jak i powierzchni podlegającej przekształceniu. Do wniosku nie przedłożono stosownego zapewnienia o możliwości przyłączenia sieci elektroenergetycznej.

Mapa załączona do decyzji nie jest czytelna, a wyrysowany na niej obszar analizowany w połowie obejmuje pustą kartkę. Mapa nie ujawnia, gdzie przebiegają linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia analizy. Mapa powinna ukazywać całokształt analizowanego terenu. Powinna być aktualna i odzwierciedlać stan rzeczy istniejący na danym terenie.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna opracowana na potrzeby niniejszego postępowania jest dokumentem lakonicznym, z którego zasadniczo nie wynika, jaki rodzaj zabudowy występuje w obszarze analizowanym. Jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyczytać można, że w sąsiedztwie projektowanego zamierzenia występuje zabudowa zagrodowa oraz zabudowa jednorodzinna. Takiego ustalenia nie sposób odnaleźć w analizie.

Kolegium wskazało ponadto, że inwestor dokonał zmiany wniosku w zakresie lokalizacji projektowanego zamierzenia, a organ odwoławczy nie rozważył, czy dokonana modyfikacja miała wpływ na krąg stron postępowania.

Podsumowując Kolegium wyjaśniło, że zignorowanie powyższych wątpliwości nie pozwala na przeprowadzenie oceny, co do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

P. Sp. z o.o. skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Storna zażądała uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona podniosła, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 § 1, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ bezpodstawnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Przekazanie sprawy Wójtowi nie jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Skarżąca uznaje, że organ odwoławczy zaniechał zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, a nadto przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dopuszczalnym zakresie, co prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania wbrew zasadzie prostoty oraz szybkości postępowania.

W ocenie Spółki kwestionowana decyzja została wydana także z naruszeniem prawa materialnego.

Kolegium z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznało, że wniosek warunki zabudowy winien przedstawiać graficznie planowany sposób zagospodarowania w zakresie jednostkowej paneli, mocy pojedynczego panelu, ile planowanych jest stołów, w ilu rzędach będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnię zajmują stoły wraz panelami, ile inwerterów jest planowanych, o jakiej mocy, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione oraz jaką powierzchnię zajmują stoły. Spółka podniosła, że tak szczegółowe dane określa projekt budowlany na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ przyjął niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis nie wymaga wykazania gwarancji odbioru wyprodukowanej energii, lecz zagwarantowania, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na korzystanie z obiektów budowlanych. Nie jest konieczne legitymowanie się warunkami przyłączenia. Do wniosku o określenie warunków przyłączenia wymagane jest załączenie decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 7 ust. 8d pkt 1 oraz art. 7 ust. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

W ocenie skarżącej naruszony został art. 61 ust. 3 w związku art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500kW wymagane jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy.

W ocenie skarżącej naruszone zostały także przepisy prawa materialnego w zakresie art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 3a w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy ustanawiające obligatoryjne i fakultatywne elementy studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz mogą wykluczać farmy fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500kW z katalogu inwestycji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o których stanowi przepis art. 61 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona zaznaczyła przy tym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą być stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł od przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty mogą być rozpatrzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy organami a wnosząca sprzeciw Spółką są kwestie materialnoprawne dotyczące wykładni i stosowania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503).

Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu od postępowania prowadzonego na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowe prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznanie/rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego nie może sprowadzać się do rozstrzygania o prawidłowości wykładni prawa materialnego, bo to byłoby równoważne z wyrokowaniem w zakresie interesu prawnego stron postępowania administracyjnego, które w świetle art. 64b § 3 P.p.s.a. nie są stronami postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem.

Decyzja organu odwoławczego została doręczona dwunastu podmiotom. Dodatkowo organ odwoławczy zajmuje stanowisko, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył krąg strona postępowania administracyjnego, co miałoby wynikać z ograniczenia zakresu wniosku polegającego zawężeniu planowanej lokalizacji inwestycji z dwóch do jednej działki.

Z powyższych względów poza rozpoznaniem Sądu w niniejszej sprawie pozostają kwestie objęte zarzutami naruszenia prawa materialnego w zakresie prawidłowej wykładni i zastosowania art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 3a w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do których organy zajmują stanowisko zgodne z wykładnią zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 roku o sygn. akt II SA/Pop 672/20.

Przedmiot wyrokowania stanowiły kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej.

Argumentacja uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie przekonuje, że w kontrolowanej sprawie zachodził przypadek braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 §1, §2 i §3 oraz art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.).

Zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Natomiast w świetle art. 136 § 3 K.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. stanowią wyjątek od art. 138 § 2 K.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).

Skarżąca Spółka przy formułowaniu zarzutów sprzeciwu przyjmowała błędne założenie, że o istotnej wadliwości kwestionowanej decyzji mogą przesądzać konieczność przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, czy też zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prowadzenia przez Kolegium.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie w ogóle nie ziściły się przesłanki do stosowania przepisu art. 136 § 1-3 K.p.a. w toku postępowania odwoławczego.

Analiza uzasadnienia obu wydanych decyzji, stanowisko strony Skarżącej zawarte w odwołaniu oraz w sprzeciwie do sądu jednoznacznie potwierdzają, że w kontrolowanym administracyjnym postępowaniu odwoławczym przedmiotem sporu pomiędzy organem a Spółką pozostają jedynie/przede wszystkim zagadnienia materialnoprawne, których uprzednie rozstrzygnięcie przesądza o tym jaki w rozumieniu art. 7 K.p.a. ma być zakres przyszłego postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia w sposób mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W konsekwencji Sąd uznał sprzeciw za zasadny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skoro podziela wykładnię wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 roku o sygn. akt II SA/Po 672/20, to powinno merytorycznie rozstrzygnąć sprawę poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy i w ten sposób otworzyć skarżącej Spółce możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz dokonania w ramach takiego postępowania sądowoadministracyjnego kontroli stanowiska prezentowanego przez organ w kwestiach materialnoprawnych na warunkach określonych w art. 171 P.p.s.a. Przepis stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Okoliczności powoływane w uzasadnieniu kwestionowanej sprzeciwem decyzji, a dotyczące oceny czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należą do sądu administracyjnego. Sąd w ramach kompetencji do uchylenia także decyzji organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.) ocenia głębokości ingerencji sądowoadministracyjnej w kontrolowaną sprawę.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a §1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.