Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1708/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1, art 146
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust 1, art 34 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym własnej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...]. Stan Faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Starosta [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w I., gm. [...], przy ul. [...] dla [...] Sp. j. Z. L., B. L..

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na rozbudowę wystąpiła E. G..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...], stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z ww. wnioskiem przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie stron postępowania zakończonego decyzją Nr [...] poprzez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu realizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] (z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji). W trakcie postępowania inwestorzy – [...] Sp. j. – Z. L. i B. L., przedłożyli wyjaśnienie dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji oraz prowadzonej działalności gospodarczej na działkach nr ew. [...] i [...], z których wynikało, że inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej i nie będzie stanowić uciążliwości. Nadto ustalono, że inwestor zamierza zmienić obsługę komunikacyjną własnej działki w celu wyeliminowania uciążliwości ruchu samochodowego w odniesieniu do sąsiednich działek. Zdaniem organu projektowana rozbudowa nie spowoduje zmniejszenia wartości działki wnioskodawczyni nr ew. [...], nie spowoduje zacienienia pomieszczeń w istniejącym budynku, gdyż rozbudowę usytuowano w odległości ok. 5,8 m od pełnej ściany (bez okien) istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego (usytuowanego w odległości ok. 2,5 m od granicy).

Organ I instancji wskazał, że E. G. podniosła m.in. brak zgodność prowadzonej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wsi I. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Organ dokonał analizy planu i wskazał, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r. działka inwestorów nr ew. [...] obręb I[...]. położona jest na terenie, oznaczonym symbolem planistycznym MNU, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę jednorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne - funkcje handlowo-usługowe, rzemiosła, usług nieuciążliwych dla otoczenia lub których uciążliwości nie wykraczają poza granice własnej działki. Organ stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania decyzji.

Organ I instancji wskazał, że inwestycja zatwierdzona decyzją Nr [...] stanowiła rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego i została zakwalifikowana do kategorii: XVIII - budynki przemysłowe jak budynki produkcyjne oraz obiekty magazynowe, XVI - budynki biurowe i konferencyjne i I - budynki mieszkalne. Zakwalifikowanie inwestycji do kategorii XVII nie przesądzało jednak o uciążliwości obiektu lub zwiększeniu oddziaływania na otoczenie, rozbudowa będzie użytkowana w trzech funkcjach: magazynowej, biurowej i mieszkalnej.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do załączonego przez wnioskodawczynię wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. [...] - organ stwierdził, że sprawa cywilna toczyła się w odniesieniu do innego zagospodarowania działki nr ew. [...] (np. składowanie sypkich materiałów budowlanych usytuowane było przy zachodniej granicy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]), czyli odrębnej sprawy. Treść wyroku nie mogła być podstawą do analizy przedłożonego projektu budowlanego, jak również wyrok nie mógł być podstawą do rozstrzygnięcia wniosku o rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego. Ponadto posadowienie przedmiotowej inwestycji w odległości 3 m (bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy działki nr ew. [...] - nie spowoduje ograniczeń w prawidłowym zagospodarowaniu działki sąsiedniej, nie spowoduje też uciążliwości ani pogorszenia warunków użytkowania działek sąsiednich.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] Nr [...] złożyła E. G., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] Nr [...] oraz odmówienie [...] Sp. j. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w I.. W uzasadnieniu przypomniała przebieg postępowania związanego z jej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...], wskazując, że początkowo organ I instancji wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o umarzeniu postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę po raz drugi organ I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], ponownie umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Również tym razem Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. Niezależnie od zarzutu naruszenia trybu postępowania (art. 149 i 151 k.p.a.) organ odwoławczy podkreślił brak odniesienia się przez Starostę do wszystkich twierdzeń wnioskodawczyni zawartych w pismach z dnia 19 marca 2009 r. i z dnia 11 maja 2009 r., a zwłaszcza przedłożonego wyroku sądu cywilnego. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, powołując się na przepis art. 149 § 3 k.p.a. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji powołał się na przedłożenie przez inwestorów projektu technicznego, projektu zagospodarowania działki oraz wyjaśnienia dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej, jak też nie będzie stanowić uciążliwości. Także tym razem Wojewoda [...] (decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.) po rozpatrzeniu odwołania uchylił powyższą decyzję Starosty i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Czwarta z kolei decyzja Starosty [...] Nr [...], odmawiała uchylenia decyzji Nr [...] i stała się przedmiotem niniejszego odwołania. Przed jej wydaniem organ postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], orzekł o wznowieniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody [...] powołany w zaskarżonej decyzji Starosty [...], przepis 145 § 1 pkt 4 i art. 151 k.p.a. nie znajdował uzasadnienia w zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji nie wykonał po raz kolejny w całości jego zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., a co za tym idzie nie przeanalizował wszystkich twierdzeń i dowodów odwołującej się E. G., co narusza art. 75 i 77 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2230/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...], wskazując, że została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie ulega wątpliwości, iż materiał dowodowy został zebrany w tej sprawie w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, choćby nawet zdaniem organu odwoławczego istotne okoliczności nadal nie zostały ustalone, to ich wyjaśnienie powinno zostać dokonane przez organ odwoławczy, który z braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty, a brak zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może być uznany przy niezmienionym materiale dowodowym za naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Wojewoda [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania E. G., po zapadłym w sprawie wyroku sygn. akt VII SA/Wa 2230/10, utrzymał w mocy decyzję Nr[...].

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi I. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], poz. 5376) i uchwały Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., przepisy k.p.a. oraz inne przepisy szczególne

Wojewoda [...] stwierdził, że podstawę wydania przez Starostę [...] ostatecznej decyzji Nr [...] stanowił wniosek z dnia [...] czerwca 2008 r. o pozwolenie na budowę, obejmujący "rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...]", a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lutego 2008 r., Ldz. [...], sporządzony przez Kierownika Referatu Architektury i Geodezji Urzędu Gminy [...] oraz uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi I. [...] i uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie sprostowania błędu w ww. uchwale Nr [...]. Wojewoda wskazał, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r., jak i ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] Nr [...] nie precyzują rodzaju działalności, jaka ma być prowadzona w planowanych obiektach. Musi to być jednak działalność zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi I., przy czym przestrzeganie prawa należy do obowiązków inwestora.

W ocenie Wojewody z samego faktu otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie może wywodzić, iż nie jest związany granicami prawa i dowolnie może kształtować swoją działalność bez zwracania uwagi na obowiązujące przepisy. O rodzajach usług inwestor został powiadomiony już na stronie 4 i 5 projektu budowlanego rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego o część magazynowo- mieszkalną. a mianowicie autor opracowania stwierdził, że cyt. - "Działka nr ew. [...] położona jest w strefie oznaczonej na planie zagospodarowania symbolem MNU (zabudowa jednorodzinna z dopuszczalnymi funkcjami handłowo-usługowymi). /.../ Działka nr [...], (d. działki nr ew. [...] i [...]) położona jest w strefie oznaczonej na planie zagospodarowania symbolem MN (zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem funkcji usług nieuciążliwych)".

Autor opracowania na stronie 8 projektu w dziale VII, stwierdził dodatkowo, że cyt. "Funkcja budynku - użytkowa (magazyn) i mieszkalna - stanowić będzie kontynuacją funkcji istniejącej (istniejący magazyn przeznaczony do rozbiórki, istniejące lokale mieszkalne) i nie będzie uciążliwa dla działek sąsiednich ".

Wbrew twierdzeniom odwołującej się z projektu budowlanego nie wynika, aby mogła być prowadzona działalność produkcyjna w przewidzianych do realizacji obiektach, albowiem przedmiotem projektu jest część magazynowo-mieszkalna.

Ponadto projektant stwierdził, że w projektowanym obiekcie zostanie zachowana działalność polegająca na sprzedaży materiałów budowlanych. Biorąc pod uwagę jednak szeroką gamę materiałów budowlanych, to z samego faktu handlowania nimi nie można wnioskować uciążliwości tej działalności.

Przestrzeganie zapisów wynikających zarówno z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i sporządzonego, w oparciu o ten plan, projektu budowlanego należy do inwestora.

Na podstawie projektu i złożonego wniosku nie można było też przesądzać, iż inwestor nie dostosuje się do przepisów, skutkiem czego będzie wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] nakazujący pozwanym B. L. oraz Z. L. ograniczenie działalności handlowej na działkach nr ew. [...] przy ul. Z. i nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w I. w ten sposób, aby działki te służyły pozwanym jedynie jako punkt ekspozycyjny towarów i miejsce zawierania umów z klientami, a tym samym zakazuje się pozwanym magazynowania na terenie tych działek towarów i wydawania ich klientom oraz zobowiązuje pozwanych do przeniesienia materiałów budowlanych mających związek z prowadzoną działalnością gospodarczą poza teren tych nieruchomości. Powyższy wyrok nie ma wpływu na udzielone pozwolenie na budowę, albowiem zapadł już po uzyskaniu przez Państwa L. ostatecznej decyzji i pozwoleniu na budowę, a nadto jest skutkiem nieprzestrzegania przez inwestorów przepisów i spowodowaniem, prowadzoną działalnością, uciążliwości wykraczających poza granice własnej działki.

Nie zachodzi zatem żaden konflikt pomiędzy udzielonym pozwoleniem na budowę a zapadłym, w terminie późniejszym, prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego - zakazującym prowadzenia określonej uciążliwej dla otoczenia działalności. Nadto należy dodać, że Sad Okręgowy w [...] nie nakazał pozwanym całkowitej likwidacji prowadzonej działalności w branży budowlanej.

Wojewoda [...], po przeanalizowaniu całego zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził brak podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] Nr [...], albowiem nie narusza ono ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi I. i przepisów szczególnych w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ II instancji jest zdania, że stanowisko Sądu Okręgowego w [...] jest niezależne od udzielonego pozwolenia na budowę i nie może być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie wznowieniowym, albowiem wyłącznie likwiduje skutki źle prowadzonej działalności gospodarczej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji terenu. Ponadto w jej ocenie Wojewoda błędnie ocenił, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nie ma wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, w części także z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

Zadaniem sądu administracyjnego, do którego wniesiono skargę na akt administracyjny, jest kontrola legalności tego aktu, niezależnie od zarzutów które podniesiono w skardze (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zw. dalej p.p.s.a.).

Podstawowym zarzutem skargi było to, iż skarżąca nie zgadza się z przedstawionym przez organ administracji powodem odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a.

Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tych przyczyn należy ocenić, iż po przeprowadzeniu właściwych ustaleń w tym zakresie i pomimo wcześniejszej odmowy wznowienia postępowania, organy administracji, prawidłowo obecnie wznowiły postępowanie z przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 4 k.p.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu zwykłym nie brała udziału jedna ze stron, oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia, z udziałem pominiętej strony, dwuinstancyjnego postępowania co do istoty sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących trybu postępowania w tej części. Przyjąć zatem trzeba, że będą miały zastosowanie przepisy ogólne k.p.a. mające zastosowanie przed organem I instancji, stosowane w postępowaniu zwykłym. Pamiętać jednak trzeba, że postępowanie wznowione jest postępowaniem szczególnym, toczącym się na skutek zaistnienia wady o charakterze proceduralnym, a także o tym, iż decyzja ostateczna, która zapadła w postępowaniu zwykłym pozostaje - do czasu jej ewentualnego uchylenia czy zmiany - pod ochroną zasady trwałości (art. 16 k.p.a.). W zależności zatem od rodzaju naruszenia proceduralnego stanowiącego przesłankę, która otworzyła drogę do weryfikacji przeprowadzonego już wcześniej postępowania, w postępowaniu wznowionym organ winien wykonać stosowne czynności procesowe. Jeśli, jak w tej sprawie, powodem wznowienia postępowania był niezawiniony brak udziału jednej ze stron, która na skutek złożonego wniosku domaga się wznowienia, postępowanie należy przeprowadzić tak, aby zapewnić tej stronie udział w ponowionym postępowaniu. Jest oczywiste, że w mocy pozostaje wniosek inicjujący postępowanie zwykłe i wyznaczający zakres i przedmiot postępowania, a także w mocy pozostają dokonane czynności i zgromadzone dowody, co do których strona pominięta może obecnie się wypowiedzieć a także je kwestionować, może również zgłaszać wnioski dowodowe i sama składać dowody. Zadaniem organu jest, tak jak w postępowaniu zwykłym, ocena tych wniosków i dowodów, przede wszystkim przez ich konfrontację z istniejącym materiałem dowodowym i w zależności od wyniku analizy podjęcie stosownych czynności.

Szczególnego znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy we wznowionym postępowaniu, a także przy uzasadnianiu decyzji kończącej postępowanie wznowione, nabiera okoliczność, iż w postępowaniu zwykłym organ korzystał z dyspozycji art. 107 § 4 k.p.a. odstępując od uzasadnienia pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja uwzględniała żądanie inwestora, prócz którego nikt nie był adresatem tej decyzji, a zatem w przekonaniu organu nie występowały w sprawie strony o spornych interesach. Tymczasem, jak się okazało, istniała strona uprawniona do wzięcia udziału w postępowaniu zwykłym, eksponująca dopiero w postępowaniu wznowionym sporny interes względem zamiaru inwestora, co do zasady polegający na niezgodności pozwolenia na budowę.

W sytuacji, kiedy nie wiadomo, czy kwestię tę oceniał organ w postępowaniu zwykłym, gdyż odstąpiono od uzasadnienia decyzji, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowione, było nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów w tej materii zawartych we wniosku i powtórzonych w odwołaniu, ale naprawienie błędu proceduralnego organu orzekającego w postępowaniu zwykłym przez sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji, po zbadaniu treści planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia, czy pozwolenie na budowę spełnia jego warunki, konfrontując żądania i wnioski dowodowe z istniejącym materiałem dowodowym.

Tok wznowionego postępowania polega, jak wyjaśniono wyżej, na ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie zwykłe. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może bowiem na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu, czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu, może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Warunkiem uznania, że mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jest zatem przeprowadzenie postępowania wznowionego w myśl podanych wyżej reguł, a następnie dokonanie prawidłowych ocen stanu faktycznego

Z obowiązku tego organy prowadzące postępowanie wznowione nie wywiązały się jednak należycie, a zatem podzielenie przez organ II instancji poglądu, wyrażonego w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I instancji (bez wskazania podstawy prawnej), że w postępowaniu wznowionym mogłaby zapaść jedynie taka sama decyzja, nie było uprawnione.

Przede wszystkim, oceniając kontrolowaną decyzję, należy wskazać, że po pierwsze powołano wadliwą podstawę prawną jej wydania (art. 138 § 2 k.p.a.), co w sposób oczywisty nie koresponduje z treścią rozstrzygnięcia, tj. utrzymania w mocy organu II instancji, po wtóre organy obu instancji nie ustosunkowały się do treści przedłożonego przez skarżącą wyroku, a organ II instancji przyjął, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż zapadł po uzyskaniu pozwolenia na budowę i jest skutkiem działalności inwestorów nieprzestrzegających przepisów, skoro działalność którą prowadzą wykracza poza granice działki.

Formułując te ustalenia organ zdaje się zapominać, że we wznowionym postępowaniu sprawę rozpoznaje się tak, jakby decyzji zwykłej nie było, uwzględnia się zaś stan faktyczny ustalony w postępowaniu wznowionym i stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji w postępowaniu wznowionym. Organ też oceną powyższą formułuje w sytuacji, kiedy w pozwoleniu na budowę nie określono ani funkcji obiektu, ani ograniczeń z nim związanych (o czym poniżej), zamiast wyciągnąć wniosek, że właśnie z tych powodów, tj. wadliwości pozwolenia na budowę, występują uciążliwości wykraczające poza granice działki.

Organ II instancji przyznając istnienie uciążliwości wykraczających poza granice działek objętych pozwoleniem winien mieć na uwadze, że zakazy i nakazy zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego odnoszą się do obu działek, nie są ograniczone w czasie i wbrew temu co przyjęto w zaskarżonej decyzji, mają istotne znaczenie dla oceny pozwolenia na budowę będącego przedmiotem wznowionego postępowania, w zakresie możliwości określenia funkcji i sposobu wykorzystywania tych działek na cele budowlane.

Nie jest też do zaakceptowania pogląd organu I instancji, że podnoszenie kwestii lokalizacji usług we wniosku skarżącej było bezpodstawne, gdyż przesądził o tym plan zagospodarowania przestrzennego. Plan zawiera ustalenia, które na gruncie rozpatrywania każdej indywidualnej sprawy o wydanie pozwolenia na budowę muszą być przedmiotem rozważań organu. W żadnym zaś razie stwierdzenie takie (o rzekomej bezpodstawności lokalizacji) nie zwalnia organu z dokonania stosownych ocen. W sprawie tej obowiązkiem organu było zaś przeprowadzenie analizy planu oraz zbadanie, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z uwzględnieniem pełnej treści planu, a nie tylko wybranych jego fragmentów) oraz z uwzględnienie.

Ponadto organ prowadząc tę analizę winien uwzględnić, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, w tym określenia jego funkcji (art. 34 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Tymczasem organ I instancji ograniczył się do oceny, że skoro w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wymieniono numery kategorii, do których zaklasyfikowano rozbudowywany budynek usługowo-mieszkalny, w tym kategorię XVIII, jest to wystarczające do określenia jego funkcji.

Jest to stwierdzenie błędne, gdyż w kategorii XVIII, jak podał to sam organ, występują różne grupy obiektów o zróżnicowanych funkcjach, a to: przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej czy składowej, a zatem określenie w pozwoleniu funkcji usługowej i przytoczenie numeru kategorii obiektu nie określa jego funkcji. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że w pozwoleniu na budowę określono funkcję obiektu, w sposób pozwalający na ocenę jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę przyznał organ w uzasadnieniu decyzji II instancji, stwierdzając, że wprawdzie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie precyzuje rodzaju działalności, ale musi to być działalność zgodna z przepisami, a przestrzeganie prawa należy do inwestora. Również i to stwierdzenie narusza przepis, gdyż to obowiązkiem organu wynikającym z art. 34 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jest określenie funkcji obiektu w pozwoleniu na budowę, a nie przenoszenie obowiązku w tej kwestii na inwestora.

Odwołanie się przez organ II instancji do określenia zawartego w zatwierdzonym przez organ w postępowaniu zwykłym projekcie (str. 4, 5), że działka jest położona w określonej strefie planistycznej i ze funkcja mieszkalno magazynowa będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejącej i nie będzie uciążliwa dla działek sąsiednich (str.8 projektu) , jest tylko przytoczeniem danych zawartych w aktach sprawy, pozbawionym jednak analizy, czy rozszerzenie funkcji magazynowej odpowiada treści planu. Organ zaś nie dokonał właściwej analizy planu, a powołanie na kontynuację dotychczasowej funkcji (magazynowej) nie było dostateczne, również wobec tego, że zakwestionowane zostało też pierwotne pozwolenie na budowę rozbudowywanego magazynu. Nawet zatem gdyby przyjąć, że pozwolenie na budowę określiło funkcję usługową jako magazynową, to możliwość ustalenia tej funkcji w projekcie wymagała analizy dopuszczalności takiej rozbudowy w świetle przepisów planu.

Organy obu instancji w zasadzie nie oceniały sposobu zagospodarowania działki, na której wzniesiono magazyn przez pryzmat wszystkich przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisem podstawowym jest tu § 11 planu ustalający sposób zabudowy na terenach oznaczonych symbolem MNU (zabudowa mieszkaniowo usługowa). Na terenie tym jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę jednorodzinną (ust. 1 pkt 1), a jako przeznaczenie dopuszczalne – funkcje handlowo-usługowe, rzemiosła usługowego nieuciążliwego dla otoczenia, przy czym dopuszczono wymienione funkcje, pod warunkiem, że ich uciążliwość nie wykracza poza granice działki. W ust. 4 tego paragrafu zastrzeżono, że zmiana profilu, bądź rozszerzenie zakresu prowadzonych usług w obiektach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (przeznaczenie dopuszczalne) nie może powodować zwiększenia uciążliwości w stosunku do otoczenia. Organy winny zatem ocenić nie tylko to, czy uciążliwość wykracza poza granice działki, ale i to, czy wydane pozwolenie powoduje zwiększenie uciążliwości w stosunku do otoczenia, lub też wykazać, że nie powoduje takiego zwiększenia.

Niezależnie od powyższego ust. 7 tego paragrafu zawiera zakaz lokalizowania obiektów produkcyjnych i innych (a więc i magazynowych), których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki, a jak wyżej powiedziano okoliczność tę przyznał organ II instancji.

Kolejnym przepisem planu, którego organy nie wzięły pod rozwagę jest definicja przeznaczenia dopuszczalnego, zawarta § 5 pkt 7 planu. Należy przez takie przeznaczenie rozumieć rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które nie tylko nie powodują kolizji w stosunku do funkcji podstawowej, lecz ją uzupełniają i nie są z nią sprzeczne.

Organy zatem winny rozważyć po pierwsze, czy w stosunku do zabudowy jednorodzinnej, funkcja magazynowa powoduje, czy nie powoduje kolizji w świetle celu uchwalenia planu wskazanego w § 3 pkt 3 planu, po drugie, czy i dlaczego należy przyjąć, że funkcja ta uzupełnia i nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy jednorodzinnej.

Nie wzięto również pod rozwagę kolejnej definicji, tj. uciążliwości wykraczającej poza granice działki, przez którą rozumie się nie tylko negatywne oddziaływanie powodowane emisją pyłów, hałasu, itp., ale i wzmożony ruch pojazdów związany z funkcjonowanie obiektów (§ 5 pkt 12).

Nie odniesiono się ponadto do zlokalizowania wspomnianej inwestycji na dwóch działkach należących do różnych stref planistycznych, przy czym w odniesieniu do działki położonej w strefie MN wskazano jedynie na zabudowę tarasu. Nie poddano jednak ocenie prawidłowości takiego rozwiązania (połączenia działek z różnych stref planistycznych dla oceny, czy stopień zainwestowania na działce położonej w strefie MNU nie przekracza w rzeczywistości wskaźnika powierzchni podanego w § 11 ust. 3 pkt 4 planu.

Mając na uwadze powyższe uchybienia zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, a także treść wyroku, który wydał w dniu 1 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, należało zaskarżoną decyzję uchylić i wskazać na konieczność dokonania w ponowionym postępowaniu wszechstronnej analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych uwag i rozważań Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.