Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 621/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 14 lutego 2018 r. do Wójta Gminy Ł. wpłynął wniosek M. K. o podjęcie działań w celu osuszenia jej działki nr [...] położonej w obrębie S., gm. Ł. Wnioskodawczyni podała, że na działce [...] stanowiącej własność R. O. została usypana skarpa z gruzu i gliny, bez przeprowadzenia pod nasypem przepustów odprowadzających wody opadowe w pasie drogowym. Spowodowało to całkowite zalanie działki nr [...] której jest współwłaścicielką. Usypana skarpa zachwiała równowagę stosunków wodnych. W uzupełnieniu swego wniosku M. K. w piśmie z 23 marca 2018 r. poinformowała, że tak duże zalanie po raz pierwszy stwierdziła na jesieni 2017 r. i podobnie było w styczniu 2018 r.

W piśmie z 3 kwietnia 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku M. K. w przedmiocie naruszenia stanu wody na gruncie. Naruszenie to dotyczy działki nr [...] stanowiącej własność R. O. W dniu 18 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny działek i ustalono, że na działce nr [...] istnieje zastoisko wody z kolei na działce nr [...] występuje nasyp ziemny w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na całej szerokości tej działki, odpowiadający wysokościowo poziomowi drogi wojewódzkiej.

Pierwszą decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji nakazał właścicielowi działki nr [...] - Województwu P. przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie poprzez wykonanie rowu na granicy z działką nr [...], bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie przepustu w nasypie znajdującym się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji: M. K. i P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] lutego 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem potrzeby ustalenia czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, a jeśli tak, to kto i kiedy ich dokonał, na czym ta zmiana polegała i jaki miała wpływ na stosunki wodne w otoczeniu sąsiednich gruntów. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę dopuszczenia w tym zakresie opinii biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych, a także przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem wszystkich stron postępowania. Sprzeciw od tej decyzji złożył R. O. i podniósł, że obecny poziom terenu działek [...] i [...] istnieje co najmniej od 25 lat i dlatego postępowanie z uwagi na treść art. 234 ust. 5 ustawy – Prawo wodne, powinno być umorzone. Wyrokiem z 6 kwietnia 2020 r. II SA/Bk 181/20 WSA w Białymstoku oddalił sprzeciw uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji były uzasadnione i dawały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący R. O. i w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 234 ust. 5 ustawy - Prawo wodnego odnośnie terminu powstania spornego nasypu. NSA w wyroku z 22 września 2020 r., II OSK 1799/20 oddalił skargę kasacyjną, uznając za prawidłowe stanowisko WSA i SKO, że brak sporządzenia opinii biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych uniemożliwia prawidłową ocenę czy w okolicznościach prowadzonej sprawy doszło do naruszenia stosunków wodnych. Wskazał również na konieczność zbadania przesłanki wynikającej z art. 234 ust. 5 ustawy - Prawo wodne dotyczącej ustaleń od kiedy właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy Ł. zlecił rzeczoznawcy w zakresie hydrologii sporządzenie opinii hydrologicznej w postępowaniu dotyczącym naruszenia stanu wody na gruncie na działce nr [...] oraz w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...] - przed podziałem nr [...]), ze szkodliwym oddziaływaniem na działkę sąsiednią nr [...].

W toku prowadzonego postępowania odcinek starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] uzyskał status drogi powiatowej. Na podstawie uchwały Rady Powiatu Ł. z 30 września 2020 r. nr [...] odcinek drogi przebiegający przez S. (w tym dz. nr [...]) został pozbawiony kategorii drogi powiatowej i otrzymał status drogi gminnej. Zmiana zapisu w ewidencji gruntów właściciela działki nr [...], z Powiatu Ł. na Gminę Ł., została wprowadzona 1 marca 2021 r.

W dniu 9 marca 2021 r. przeprowadzono kolejne oględziny z udziałem stron postępowania oraz biegłego hydrologa. Stwierdzono, że w stosunku do oględzin z 18 kwietnia 2018 r. nie zaszły istotne zmiany w zagospodarowaniu działek nr [...], zmienił się właściciel działki nr [...] i aktualnie jest nim Gmina Ł.

W dniu 31 marca 2021 r. organ otrzymał opinię hydrologiczną w której biegły stwierdził, że:

- teren działek nr [...] i [...], położony we wschodniej części miejscowości S. między drogą wojewódzką nr [...] na północy (dz. nr [...]) i drogą gruntową (dz. nr [...], ul. W.), stanowi północno zachodnie zbocze doliny niewielkiej rzeki Ł. Zbocze ma niewielkie nachylenie z zachodu na wschód równoległe do przebiegu korony drogi nr [...]. Ten sam kierunek mają spływy powierzchniowe – pkt 2;

- podczas wizji lokalnej stwierdzono, że powierzchnie obu sąsiadujących ze sobą działek położone są na różnym poziomie. Działka nr [...] znajduje się na pierwotnym poziomie. Wschodnią granicę działki stanowi skarpa podniesionej powierzchni działki nr [...]. Działka nr [...] na całej długości ma podniesioną powierzchnię. Granicę wschodnią i zachodnią działki z gruntami przyległymi stanowią skarpy powstałe w wyniku podniesienia jej powierzchni – pkt 3;

- pierwotne stosunki wodne charakteryzowały się mało zdecydowanymi kierunkami spływu wód opadowych, co związane było z niewielkim nachyleniem zbocza na którym położone były działki. Działki były użytkowane rolniczo i charakteryzowały się dobrymi warunkami infiltracyjnymi – pkt 4;

- naturalne warunki terenowe ulegają stałym przekształceniom związanym z zagospodarowaniem poszczególnych działek lub ze zmianami form ich użytkowania. Zmianom takim nie uległa jeszcze działka nr [...] ale pojawiły się one na działce nr [...] już w latach 90-tych ub. wieku. Na działkę [...] została nawieziona i rozplantowana ziemia co spowodowało podniesienie jej powierzchni w stosunku do działki nr [...] o ok. 2,2 m w części północnej i ok. 0,6 m w części południowej. Zmiany te spowodowały pewne korekty w kierunkach spływów wód opadowych. Podniesiona powierzchnia działki [...] stworzyła przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływów. W północnej części działki nr [...] powstało okresowe rozlewisko, szczególnie w okresie wiosennych roztopów. Przy większym zasięgu rozlewiska część wód spływała wzdłuż działki nr [...] w kierunku drogi gruntowej. Tempo zaniku rozlewiska na działce nr [...], porównując zdjęcia nr 6 (z lutego 2018 r.) i 7 (z kwietnia 2018 r.) nie stanowiło problemu w jej rolniczym wykorzystaniu, a obecny właściciel do roku 2018 nie zgłaszał zastrzeżeń odnośnie stosunków wodnych na swojej działce – pkt 5;

- w świetle zapisu art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne należy uznać, że twierdzenie o jego naruszeniu nie jest uzasadnione. Obecny właściciel działki nr [...] nabył ją w 2008 r. w sytuacji, gdy jej powierzchnia została podniesiona w stosunku do sąsiedniej działki w granicach 2,2 - 0,6 m w połowie lat 90-tych ubiegłego wieku. Aktualnie w miarę wyrównaną powierzchnię działki nr [...] stanowi grunt o dobrej chłonności, a same skarpy nie są w stanie wygenerować znacznej ilości wody, które mogłyby wpłynąć na stosunki wodne terenów przyległych. W związku z tym należy stwierdzić, że działania właścicieli działek nr [...] i [...] w stosunku do działki nr [...] nie stanowią naruszenia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ustawy - Prawo wodne - pkt 6.

M. K. wniosła zastrzeżenia do opinii biegłego hydrologa zarzucając "oparcie się na materiale nieaktualnym, wadliwym i niekompletnym oraz wyciągnięcie wniosków nielogicznych, sprzecznych z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego". Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka W.W. oraz jej jako wnioskodawczyni na okoliczność, że wykonany nasyp na działce nr [...] wyrządza szkody na jej działce.

Odpowiadając na zastrzeżenia biegły hydrolog wyjaśnił, że dokonał analizy historycznej terenu w pkt 4 i 5 opinii, co obrazują załączniki nr 2 i 3. Okres w którym została nawieziona ziemia na działkę nr [...] wynika z dostępnych materiałów, w tym również dostarczonych przez skarżącą i nie był kwestionowany w trakcie wizji, kiedy biegły wymieniał wiek drzewa rosnącego na skarpie na ok. 20 lat. Sprawa przemieszczania się skarpy wiąże się z ustaleniem granicy przez geodetę. Rzekome szkody wynikłe wskutek zastoisk wody na działce nr [...] zostały opisane w opinii na podstawie nadesłanych zdjęć, a pojawiające się zastoiska nie generują szkód.

W dniu 17 czerwca 2021 r. organ przeprowadził przesłuchanie strony – M. K. oraz świadka W. W.

- M. K. zeznała, że działkę nr [...] odziedziczyła po ojcu w 2004 r. i w tamtym okresie na dz. [...] istniał zjazd z drogi połączony z nasypem sięgającym około 1/4 długości działki, zbocza nasypu mieściły się w granicach działki nr [...] i taki stan istniał od 1994 r. (zał. 2), kiedy opracowano mapę zasadniczą, do 2009 r. (zał. 1) co wynika z załączonej kopii mapy zasadniczej wydanej 12 grudnia 2017 r. Aktualny stan nasypu na dz. nr [...] przedstawia mapa sporządzona w 2019 r. dla celów projektowych (zał. 3), z rysunku której wynika, że teren działki nr [...] został podniesiony w stosunku do działki nr 476 od 1 m do 3 m, zbocza nasypu nachodzą na działkę nr [...] na szerokość ok. 3 m. Istnienie nasypu i jego szkodliwe oddziaływanie skarżąca stwierdziła podczas pobytu w Ł. w lutym 2018 r. Nasyp spowodował zastoisko wody na działce nr [...]. Zalewanie tej działki skutkuje obniżeniem jej wartości o 50% w stosunku do średniej ceny gruntu w tym rejonie, a także uniemożliwia korzystanie z jej części z uwagi na osuwającą się z nasypu ziemię co powoduje dodatkowe straty;

- W. W. oświadczył, że w S. przebywał trzykrotnie w latach 1990 - 2003. Podczas tych pobytów był na działce nr [...]. W tym okresie na działce nr [...] wykonany był tylko kilkumetrowy zjazd z drogi wojewódzkiej. Jego pobyty miały miejsce wiosną oraz jesienią, nie stwierdził wtedy żadnych zastoisk wody. Działka [...] użytkowana była rolniczo jako łąka. W okresie od 2003 r. do lutego 2018 r. nie przebywał w S., a w lutym 2018 r. zaobserwował na działce nr [...] zastoiska wody.

Nadto na wniosek M. K. przesłuchano M. K., który zeznał, że nasyp 15 lat temu obejmował tylko kilka metrów od drogi wojewódzkiej (obecnie gminnej). Przy tak niewielkim zasięgu nasypu woda zbierała się tylko okresowo po ulewnych deszczach. Po wykonaniu nasypu na całej działce okres utrzymywania się wody znacznie się wydłużył, w roku 2018 woda stała 6 miesięcy. W związku z tym ocenił, że plon trawy ograniczył się o około 30%, a nasyp spowodował zmniejszenie powierzchni działki o ok. 2 ary. Ponadto stwierdził, że aby doprowadzić swoją działkę do poziomu działki nr [...] musiałby ponieść wydatek ok. 100 tys. zł. Obecnie nie może prowadzić na swojej działce bardziej dochodowych upraw ponieważ brak jest możliwości wjazdu na nią do około połowy maja.

Drugą decyzją z [...] października 2021 r. Wójt Gminy Ł. nakazał:

1. właścicielowi działki nr [...] - Gminie Ł.: przywrócenie stanu pierwotnego gruntu poprzez usunięcie ziemi znajdującej się w pasie drogowym ul. Ł. w S. (dz. [...]) na szerokości działki nr [...];

2. właścicielowi działki nr [...] – R. O.: wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez:

a) usunięcie ziemi i uformowanie skarpy na całej szerokości działki nr [...] od strony pasa drogowego drogi gminnej (dz. [...]) z nachyleniem uniemożliwiającym obsuwanie się mas ziemnych na teren pasa drogowego drogi gminnej,

b) usunięcie ziemi z powierzchni części działki nr [...] wzdłuż działki nr [...] i wykonanie na działce nr [...] rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...], w kierunku ul. Ł. (dz. nr [...]) wraz z wyprofilowaniem skarp oraz nadaniem właściwych spadków i dostosowaniem wykonanego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brak spójności w opinii biegłego w zakresie ustalanego stanu faktycznego i końcowych wniosków. W konsekwencji organ stwierdził, że doszło do powstania szkód na działce nr [...] w związku z powstaniem nasypu na działkach nr [...] i [...], obręb S. Organ w tym zakresie nie podzielił wniosków z opinii biegłego. Podniósł, że biegły stwierdza, że działka nr [...] na całej długości ma podniesioną powierzchnię w stosunku do działki nr [...] o ok. 2,2 m w części północnej i ok. 0,6 m w części południowej. Zmiana ta, jak twierdzi biegły, spowodowała pewne korekty w kierunkach spływów powierzchniowych wód opadowych, a podniesiona powierzchnia działki nr [...] stworzyła przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływów. Dalej biegły wskazuje, że w północnej części działki nr [...] powstało okresowe rozlewisko i przy większym jego zasięgu woda spływała wzdłuż działki nr [...] w kierunku drogi gruntowej. Mimo tych ustaleń we wnioskach opinii biegły stwierdził, że nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie. Ponadto w opinii biegły stwierdził, że powierzchnia działki nr [...] została podniesiona w połowie lat 90-tych ubiegłego wieku, a w piśmie wyjaśniającym w tym zakresie biegły, podał, że wynika to z analizy historycznej terenu w pkt 4, 5 opinii, co obrazują załączniki nr 2 i 3 oraz wiek drzewa, oceniony na 20 lat, rosnącego na skarpie. Według organu argumentacja biegłego mija się z powołanymi dowodami ponieważ załącznik nr 2 to fragment kopii mapy topograficznej w skali 1:10000, z którego w zasadzie niewiele wynika, zaś załącznik nr 3 to kopia mapy zasadniczej wydana w 2009 r. do wniosku o warunki zabudowy działki nr [...], na której to mapie skarpa na działce nr [...] ma niewielki zasięg i nie wykracza poza granice tej działki. Załącznik nr 4 do opinii stanowi kopia mapy zasadniczej sporządzona do celów projektowych w 2019 r., przedstawiająca aktualny stan ukształtowania przedmiotowych działek, na której wykazane są skarpy po obydwu stronach działki nr [...] na całej jej długości. Nie sposób też zgodzić się z biegłym, że sprawa przemieszczania się skarpy to domena geodety uprawnionego. Rolą geodety jest wskazanie granicy nieruchomości i pomiar usytuowania skarpy, a nie rozstrzyganie skutków wywołanych istnieniem skarpy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2021 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w opinii biegłego i doprecyzowanie wskazywanych przez zainteresowane strony wielkości szkód oraz obniżenia wartości działki nr [...] w wyniku jej zalewania.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę w 2022 r. organ pierwszej instancji wystąpił o udzielenie wyjaśnień:

- do biegłego hydrologa - w sprawie rozbieżności występujących w opinii hydrologicznej;

- do zainteresowanych stron - odnośnie wskazywanych szkód oraz obniżenia wartości działki nr [...] wskutek powstania nasypu.

Biegły hydrolog w odpowiedzi na powyższe w piśmie z 26 stycznia 2022 r. stwierdził, że: "Podniesienie powierzchni działki nr [...] spowodowało rzeczywiście pewne korekty w kierunkach spływu wód powierzchniowych. Spływające wody z działek nr [...] i [...], zwłaszcza roztopowe, blokowane przez podniesioną działkę nr [...] tworzą okresowe rozlewisko. Przy wyjątkowo intensywnych spływach mogą one opływać podniesioną południową część działki nr [...], spływać na drogę i dalej na działkę nr [...] zgodnie z pierwotnym spadkiem terenu". Ponadto stwierdził, że wskazane na fotografiach nr 6 i 7 zastoisko zniknęło w ciągu dwóch miesięcy bez widocznych śladów w bujnych trawach i powstaje ono z reguły w okresie wiosennych roztopów kiedy grunt nie jest jeszcze dostatecznie rozmarznięty i nie ma pełnej chłonności. Taka lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmienia stosunków wodnych (pkt 6 w opinii) w sytuacji braku dowodów w postaci wymiernych oszacowanych strat. Zarzut wykorzystania w opinii nieaktualnej mapy (z 2009 r. załącznik nr 3) biegły wyjaśnił tym, że mapa ta "zawierała więcej szczegółów dotyczących rzeźby niż aktualna mapa". Kwestia braku dowodów potwierdzających tezę, że powstające okresowe zastoiska wody nie mają negatywnego wpływu na użytkowanie działki nr [...] i nie generują szkód w produkcji rolnej - została skwitowana stwierdzeniem, że biegły nie otrzymał takich dowodów od właścicielki działki nr [...].

M. K. w piśmie z 7 lutego 2022 r. poinformowała, że na działce nr [...] może uprawiać tylko trawę, bo do maja z powodu podtopienia nie można na nią wjechać żadną maszyną rolniczą. Poza tym na części działki jest osuwający się z działki nr [...] nasyp obejmujący powierzchnię około 2 arów, co pomniejsza jej areał. Ponadto wskazała, że przez ostatnie 8 lat sprzedała w tym miejscu działki w cenie od 90 do 110 zł za m2, co może udokumentować umowami notarialnymi. Aktualnie wystawiła tę działkę na sprzedaż po 100 zł za m2 a oferowano, z powodu nasypu i podtapiania, najwyżej 60 zł za m2. Według zainteresowanej aktualnie ceny działek w tej okolicy wahają się między 120 a 150 zł za m2, a więc swoją stratę na wartości działki wycenia na 200 000 zł.

Biegły hydrolog odnosząc się do opisanych przez skarżącą strat z tytułu zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] ocenił je "jako humorystyczne". Stwierdził też, że "Fantazję tej wyceny dopełnia koszt metra kwadratowego ziemi rolnej sięgający 150 złotych za 1 metr kwadratowy". Poinformował też skarżącą, że "nie ona a uprawniony rzeczoznawca dokonuje takiej wyceny strat, które należało wcześniej zgłosić do Urzędu Gminy".

W dniu 9 marca 2022 r. organ dokonał wizji lokalnej działki nr [...], którą udokumentował trzema zdjęciami. W piśmie z 10 marca 2022 r. organ zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Poinformował również, że podczas oględzin nie stwierdzono zastoisk wody, a występujący na działce nr 476 użytek rolny w przeważającej części (około 90%) stanowi pastwisko, a nie łąkę, więc wskazywany przez stronę zbiór "tylko dwóch pokosów" nie znajduje uzasadnienia, ponieważ pastwiska nie są gruntami koszonymi, a stanowiące około 10% powierzchni działki grunty orne znajdują się poza zasięgiem występujących zastoisk wody i mogą być bez przeszkód uprawiane. Dlatego też strona powinna przedłożyć dodatkowe dowody potwierdzające wyrządzenie szkód na działce nr [...] wskutek działań wykonanych na działce nr [...].

Trzecią decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom działek:

1. nr [...] – R. O.;

2. nr [...] - Gminie Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "zgodnie z wyjaśnieniami biegłego, lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmienia stosunków wodnych w sposób powodujący szkody". Stwierdził też, że "strona nie przedstawiła dodatkowych dowodów potwierdzających wyrządzenie szkód na działce nr [...] m. in. zaniżonych ofert kupna". Poza tym "działka w obecnym kształcie może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem jako pastwisko oraz jako grunt rolny (znajdujący się poza zasięgiem występowania okresowych rozlewisk)".

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...]:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygniętej w punkcie 1;

2. nakazało R. O., właścicielowi działki nr [...] obręb S. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] poprzez:

- usunięcie ziemi ze skarpy utworzonej na działce nr [...], obejmującą osuniętą jej część na działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...];

- wykonanie na działce nr [...] rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...] w kierunku ul. Ł. (dz. nr [...]) wraz z wyprofilowaniem skarp oraz nadaniem właściwych spadków i dostosowaniem wykonanego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem;

3. w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że udzielone przez biegłego hydrologa wyjaśnienia zawarte w piśmie z 26 stycznia 2022 r., nadal trudno jest uznać za spójne. Stwierdzone przez biegłego fakty mijają się z końcowymi wnioskami. Biegły podaje, że podniesienie powierzchni działki nr [...] spowodowało pewne korekty w kierunkach spływu wód powierzchniowych, które blokowane przez podniesioną działkę nr [...] tworzą okresowe rozlewisko. Biegły zaznacza, że zastoisko wody powstaje z reguły w okresie wiosennych roztopów, kiedy grunt nie jest rozmarznięty i nie ma pełnej chłonności. Jednakże taka lokalna zmiana kierunku spływów wód powierzchniowych, zdaniem biegłego, nie zmienia stosunków wodnych w sytuacji braku dowodów w postaci wymiernych oszacowanych strat. Przedstawiona na załączniku nr 3 opinii (kopia mapy z 2009 r.) skarpa na działce nr [...] ma niewielki zasięg, a kierunki naturalnych spływów wskazano z działki nr [...] poprzez działkę nr [...], nr [...] do działki nr [...]. Na załączniku nr 4 skarpa na działce nr 477/1 przedstawiona jest na całej długości działki po obydwu jej stronach, a kierunki spływów powierzchniowych, wynikające z pomierzonych rzędnych wysokości, tworzą nieckę na działce nr [...], a biegły na str. 5 opinii podaje też, że "podniesiona powierzchnia działki nr [...] stworzyła przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływów (zał. 3,4)". Mimo to biegły stwierdza, że taka zmiana kierunku spływów nie zmienia stosunków wodnych na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z 1 października 2021 r. nakazującą wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom zakwestionował wnioski zawarte w opinii biegłego, stwierdzając jednocześnie, że doszło do powstania szkód na działce nr [...] w związku z powstaniem nasypu na działce nr [...]. Aktualnie w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2022 r. odmawiającej wykonania urządzeń zabezpieczających, mimo przedłożonych przez biegłego wyjaśnień, które nadal zawierają w swojej treści sprzeczności, organ uznaje wnioski zawarte w opinii za zasadne. Ponadto stwierdza, że działka w obecnym kształcie może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem jako pastwisko oraz jako grunt rolny, a strona nie przedstawiła dodatkowych dowodów potwierdzających wyrządzenie szkód na działce nr [...] m.in. zaniżonych ofert kupna. Odnosząc się do tego organ odwoławczy podniósł, że działka nr [...] została nabyta przez obecnego właściciela aktem notarialnym z 30 maja 2008 r. jako grunt rolny. Na działkę tę wydano w 2009 r. oraz w 2018 r. decyzje o warunkach zabudowy na budynki mieszkalne jednorodzinne. Z zeznań do protokołów z 18 kwietnia 2018 r. (teczka I s. 32) oraz z 22 lipca 2021 r. (teczka VI s. 540) wynika, że nasyp na działce nr 477/1 tworzono stopniowo od około 2000 r., poprzez nawożenie gruzu, na który nasypano warstwę gliny, a jego zakres początkowo obejmował "kilka metrów od drogi wojewódzkiej - obecnie gminnej". Potwierdza to treść mapy z 2009 r. (załącznik nr 3 do opinii) z wykazanym zasięgiem skarp. Aktualnie działka nr [...] na całej długości ma podniesioną powierzchnię, co jak stwierdził biegły hydrolog, tworzy przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływu powierzchniowych wód opadowych i powoduje okresowe rozlewisko (s. 5 i 6 opinii). Bezsprzecznym jest więc, że przy zwiększonym nasileniu wód opadowych i roztopowych mogą na działce nr [...] powstawać zastoiska wody spowodowane zmianą kierunku spływów wskutek podniesienia powierzchni działki nr [...], co stwierdził również biegły.

Fakt, że aktualnie nie stwierdzono takich zastoisk wynika z uwarunkowań klimatycznych związanych z występującą suszą. Zakwestionowana przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwość zbioru trawy z istniejącego na działce nr [...] pastwiska nie ma żadnego uzasadnienia. Jeśli na pastwisku nie wypasa się bydła, to przecież rośnie trawa, którą można kosić, a ilość pokosów uzależniona jest również od warunków pogodowych. Dlatego też trudno byłoby oszacować wielkość szkody w tym zakresie. Podnoszona kwestia obniżenia wartości gruntów działki nr [...] podawana przez skarżącą jest rozumiana inaczej przez organ i biegłego oraz właścicielkę. Wynika to z faktu, że zarówno organ jak i biegły odnoszą wartość przedmiotowego gruntu do zapisu w ewidencji gruntów, czyli jako działki rolnej. Natomiast jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów (kopii mapy zasadniczej) okoliczne nieruchomości sukcesywnie przeznaczane są pod budownictwo mieszkaniowe. Podwyższona działka nr [...] także stanowiła użytek rolny i jako taki została nabyta przez obecnego właściciela, a aktualnie jest działką budowlaną.

W świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie jest stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Zmiana stanu wody na gruncie to każde działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może więc polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. W konkretnym przypadku przeszkodę stanowi podniesienie powierzchni działki nr [...], poprzez nawiezienie gruzu i ziemi, w stosunku do działki nr 476 o ok. 2,2 m w części północnej i ok. 0,6 m w części południowej. Organ powołując się na wyroki NSA: z 12 września 2008 r., II OSK 1026/07 oraz z 4 października 2012 r., II OSK 1035/11, podniósł, że pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, że skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. Stąd należy stwierdzić, że doszło do szkód na działce nr [...] w związku z powstaniem nasypu na działce nr [...].

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł R. O. i zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 234 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, w sytuacji gdy z opinii biegłego hydrologa wynika, że działania właścicieli działek nie naruszyły stanu wody na gruncie;

2) art. 234 ust. 3 ustawy, poprzez brak zastosowania i brak ustalenia istnienia szkód na gruncie działki [...], a nade wszystko poprzez zbagatelizowanie faktu, że o związku przyczynowo - skutkowym w zakresie szkód o charakterze hydrologicznym powinien wypowiedzieć się specjalista, ponieważ wiedza ta wykracza poza wiedzę pracownika organu;

3) art. 234 ust. 5 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan działki nr 477/1, istniał co najmniej od 1995 r., a M. K. wniosek o wszczęcie postępowania złożyła 14 lutego 2019 r.

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 234 ust 3 ustawy, przez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bez jakiegokolwiek dokumentu z którego wynika zakres oraz rodzaj nałożonych robót, co więcej - wbrew wnioskom i uzasadnieniu opinii biegłego hydrologa, który to wskazał wprost, że nie nastąpiła zmiana stanu wód, nie istnieją żadne szkody po stronie właścicielki sąsiedniej działki o nr [...], a tym bardziej nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy szkodą a zmianą stanu wód;

2) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75 § 1, 77 i 80 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wiarygodności opinii biegłego z zakresu hydrologii, w sytuacji gdy została ona sporządzona przez osobę uprawnioną, a argumenty i wnioski z niej płynące są kategoryczne, logiczne, spójne i zbieżne, a także wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji gdy zdaniem organu opinia biegłego była niejasna;

3) art. 105 K.p.a., przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania, w sytuacji gdy od dokonania nasypu na działkę o nr [...] do zgłoszenia tego roszczenia w przedmiocie zmiany stosunków wód minęło ponad 5 lat;

4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, co oznacza że skarżący został pozbawiony możliwości odwołania od decyzji nakładającej na niego określone obowiązki.

Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 i 2 oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 234 ust. 3 ustawy pozwala organom nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia naruszenia stosunków wodnych, jednakże możliwe jest to dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Skarżący powołując się na treść uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 390/22 podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 234 ust. 1 i 3 ustawy, charakteryzuje się koniecznością prowadzenia licznych czynności dowodowych, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnej oceny dokonanych zmian na gruncie, pod kątem ustalenia, czy skutkują one zmianą stanu wody na gruncie. Niezbędna jest przy tym ocena przez orzekający w sprawie organ zaistniałych szkód pod kątem ustalenia związku przyczynowego między stwierdzonymi zmianami a ich powstaniem oraz ocena stanu faktycznego istniejącego w przeszłości w aspekcie ustalenia płaszczyzny wyjściowej, będącej podstawą do przyjęcia, że zaistniały zmiany na gruncie i zmiany stanu wody na gruncie. Poczynione przez organ ustalenia muszą mieć charakter pełny, o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego świadczą jakiekolwiek wątpliwości nieusunięte w toku postępowania, bądź jakiekolwiek okoliczności, których wyjaśnienia nie podjął się organ w toku postępowania dowodowego.

W sprawie niniejszej opinia biegłego z zakresu hydrologii nie pozostawiała wątpliwości, biegły wskazał, że lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmieniła stosunków wodnych. W treści pisma z 26 stycznia 2022 r. biegły wyjaśnił, że przy wyjątkowo intensywnych spływach mogą one opływać podniesioną południową część działki i spływać na drogę i wskazał na zastoisko wody, które zniknęło bez widocznych śladów w bujnych trawach. Na uwagę zasługuje również termin sporządzenia opinii podstawowej - marzec 2021 r., oględziny miały miejsce 9 marca 2021 r., czyli pod koniec wyjątkowej śnieżnej i mroźnej zimy, co jest faktem powszechnie znanym i niebagatelnym w zakresie stosunków wodnych, bo jak podkreślił biegły przy zamarzniętej ziemi tym bardziej jest problem z jej chłonnością. Biegły również nie zauważył żadnej powstałej w majątku właścicielki działki o nr 476 szkody, ona sama również nie zaoferowała w ramach tego postępowania żadnego dowodu istnienia takowych szkód. Wobec powyższego skoro organ miał tak daleko idące wątpliwości co do ustaleń biegłego i poczynionych przezeń wniosków kierując się zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 77 K.p.a., na podstawie art. 75 K.p.a. winień dążyć w dalszym ciągu do ustalenia prawdy obiektywnej. Skarżący podkreślił, że zarówno ustalenia dokonane przez biegłego, jak również wnioski końcowe są logiczne, pełne i nie pozostawiają wątpliwości. Natomiast w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. bez wskazania na jakich dowodach się opiera nałożyło na skarżącego obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wodnym - kwestionując opinię biegłego z zakresu hydrologii, w sprawie gdzie nie udowodniono żadnej szkody w majątku właścicielki działki o nr [...] a tym bardziej związku przyczynowo - skutkowego niezbędnego do ustalenia przez specjalistę w świetle art. 234 ust. 3 ustawy. Takie działania organ odwoławczy podjął wbrew sporządzonej opinii hydrologicznej, z której jednoznacznie wynika, że działania właścicieli działek nr 177/4 i 477/1, w stosunku do działki 476 nie stanowią naruszenia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ustawy. Tym samym organ drugiej instancji nałożył na inwestora obowiązek, którego zasadności nie sposób zweryfikować. Powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4782/21; wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 5173/21) skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nakładając na niego obowiązek wykonania robót niewynikających z opinii biegłego dopuścił się rażącego naruszenia art. 234.

Ponadto w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 234 pkt 5 ustawy, gdyż jak wynika z akt sprawy stan faktyczny na działce [...], istniał co najmniej od 1995 r., a M. K. wniosek o wszczęcie postępowania złożyła 14 lutego 2019 r. - tym samym postępowanie administracyjne powinno być umorzone.

Krańcowo wskazano na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ drugiej instancji nałożył na skarżącego szereg obowiązków, które nie były przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Nadto decyzja organu odwoławczego, zdaniem skarżącego, narusza art. 139 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji odmówił nakazania przewrócenia stanu poprzedniego tj. nie nałożył na żadną ze stron obowiązków, a organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy nałożył na skarżącego szereg obowiązków.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Sprawa niniejsza dotyczy naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja reformatoryjno-kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca pkt 1 decyzji Wójta Gminy w Ł. z [...] maja 2022 r. o odmowie nakazania R. O. właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i rozstrzygająca o nakazaniu R. O. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] poprzez: usunięcie ziemi ze skarpy utworzonej na działce nr [...], obejmującą osuniętą jej część na działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] i wykonanie na działce nr [...] rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...] w kierunku ul Ł. i dostosowanie tego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem.

Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Przepis art. 234 ust. 2 stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do art. 234 ust. 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, ustalając termin tych czynności. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 234 ust. 5 ustawy. Zdaniem skarżącego regulacja ta powinna znaleźć w sprawie zastosowanie, gdyż stan działki istniał co najmniej od 1995 r., a M. K. wniosek o wszczęcie postępowania złożyła 14 lutego 2019 r. Stąd postępowanie w sprawie powinno być umorzone. Z pierwotnego oświadczenia właścicielki działki nr [...] wynika, że zalanie działki w tak dużym zakresie stwierdziła na jesieni 2017 r. i podobnie w styczniu 2018 r. Następnie skonkretyzowano, że zalanie działki stwierdzono w lutym 2018 r.

Odnosząc się do tego wskazać należy, że termin określony w tym przepisie ma charakter prekluzyjny. Skutkiem przekroczenia tego terminu jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stosownie do art. 234 ust. 3 ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy go odczytać mając także na uwadze obowiązujący wcześniej stan prawny zwłaszcza w aspekcie rozwiązań intertemporalnych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że obecnie obowiązująca ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Do 31 grudnia 2017 r. obowiązywała ustawa z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). W przepisach Prawa wodnego z 2001 r. zawarte były w art. 29 analogiczne rozwiązania prawne. Zasadnicza różnica w stosunku do obecnie obowiązującego stanu prawnego sprowadza się do tego, że możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. nie była ograniczona żadnym terminem. W orzecznictwie przyjmuje się przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego nie zawierają regulacji o charakterze intertemporalnym, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów oraz do przyjęcia, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu pięcioletniego terminu określonego w art. 234 ust. 5 ustawy (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 279/21, pub. CBOSA). Nie można nie zauważyć, że zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego, a to z tej przyczyny, że ustawodawca dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale tylko wówczas, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, co wynika z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, ale tylko w szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, Nr 6, poz. 186). Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej zmianę przepisów Prawa wodnego z 2017 w stosunku do Prawa wodnego z 2001 r., to niewątpliwie należy uznać, że wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. terminu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3, doprowadziło do pogorszenia sytuacji właściciela, który na gruncie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. takim terminem ograniczony nie był, postępowanie w powyższym zakresie mogło bowiem być wszczęte w każdym czasie.

Przenosząc te uwagi na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności podnieść należy, że bez znaczenia dla tego terminu pozostaje okoliczność dotycząca stanu działki. Zdaniem skarżącego, skoro stan działki istnieje co najmniej od 1995 r. to wniosek zgłoszony w 2018 r. uzasadnia umorzenie postępowania. Z przepisu art. 234 ust. 5 ustawy wynika, że dniem od którego należy liczyć 5 lat jest dzień w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Z oświadczenia złożonego przez właścicielkę działki nr [...] wynika, że o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt dowiedziała się w lutym 2018 r. co oznacza, że wniosek z 14 lutego 2018 r. jest wnioskiem złożonym w terminie.

Na kanwie niniejszej sprawy można rozważyć, ale tylko hipotetycznie, zagadnienie jak traktować pięcioletni termin w sytuacji, gdy właściciel gruntu, na który szkodliwie oddziałują wody, dowiedział się o tym oddziaływaniu przed wejściem w życie tej ustawy, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte już pod jej rządami. Rozważania jak wskazano powyżej są tylko hipotetyczne. Rozumowanie skarżącego sprowadza się do przyjęcia, że skoro stan działki [...] istniał od 1995 r. to od tego momentu właścicielka działki [...] powinna już wiedzieć o szkodliwym oddziaływaniu. Jak wynika z akt sprawy M. K. stała się współwłaścicielką działki nr [...] w drodze dziedziczenia w 2004 r. Skarżący zaś właścicielem działki nr [...] został w 2008 r. Jak zostanie to poniżej wykazane stan działki nr [...] nie jest identyczny od 1995 r. do chwili obecnej. Pierwotnie nasyp sięgał około ¼ długości działki nr [...], aktualnie jest wykonany na całej długości tej działki. Był powiększany sukcesywnie od około 2000 r. (zeznania do protokołów z 18 kwietnia 2018 r. i 22 lipca 2021 r. k. 32 i 540 akt administracyjnych). Stąd nie można stwierdzić, że oddziaływanie działki nr [...] na działkę nr 476 jest takie same, niezmienne od 1995 r. Początkowo przy niewielkim zasięgu nasypu mogło nie być szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...]. Przy hipotetycznym założeniu, że właścicielka działki wiedziała o szkodliwym oddziaływaniu od momentu nabycia działki 2004 r. to stwierdzić należy, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu art. 234 ust. 5 ustawy, nie mogą stanowić podstawy jego zastosowania. Złożenie wniosku w lutym 2018 r., było skuteczne i otwierało stronie postępowania drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Bez względu na to czy o szkodliwym oddziaływaniu działki [...] strona dowiedziała się w lutym 2018 r., czy jesienią 2017 r., czy też dużo wcześniej począwszy od 2004 r. (tak też WSA w Gliwicach, II SA/Gl 613/21 z 24 sierpnia 2022 r.; WSA w Łodzi w wyroku z 12 października 2022 r., II SA/Łd 519/22, pub. CBOSA).

Przechodząc do meritum kontrolowanej sprawy podkreślić należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy, wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174,21, pub. CBOSA). Zestawienie tych przesłanek prowadzi do wniosku, że celem postępowania prowadzonego w warunkach art. 234 ust. 3 ustawy jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim.

W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Dowód z opinii biegłego stanowi materiał pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Przepis art. 84 § 1 K.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ, który jest właściwy w sprawie. Przy czym organ administracji nie jest związany opinią biegłego. Należy podkreślić, że organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy i nie jest związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (vide: wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 4987/21, LEX nr 3368758). Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 -179). O ile w przypadku wykazania związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim wskazuje się na konieczność pozyskania opinii biegłego o tyle już w przypadku ustalenia szkody przyjmuje się, że nie wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Bez wątpienia brak szkody determinuje rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji nieustalenia zaistnienia szkody nie ma podstawy do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 234 ust. 3 ustawy (vide: wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 315/13; wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, pub. CBOSA). Przy czym poczynienie ustaleń w tym zakresie nie zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem zaistnienie szkody na gruncie sąsiednim jest często przesłanką najłatwiejszą do ustalenia, gdyż łatwo ją dostrzec. Niejednokrotnie więc ustalenie zaistnienia szkody odbywa się na etapie oględzin nieruchomości objętych postępowaniem. W orzecznictwie podnosi się, że oględziny są dowodem podstawowym i nieodzownym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Powinny one być pierwszym dowodem, jaki należy przeprowadzać w tego typu sprawach, na co wskazuje specyfika tych spraw (vide: wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, pub. CBOSA). Co więcej, dowód ten może być powtarzany, gdyż szkodliwe oddziaływanie na grunty to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2014 r., II SA/Bk 282/14, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej został dopuszczony dowód z opinii biegłego hydrologa. Zdaniem sądu organ odwoławczy a także organ pierwszej instancji we wcześniejszych decyzjach, zasadnie oparły się tylko na części wniosków zawartych w tej opinii. Organy stwierdziły, że opinia jest niespójna, gdyż jest sprzeczna w swojej treści z końcowymi wnioskami. W ocenie sądu opinia ta istotnie jest niespójna a nie spójność ta wynika z tego, że biegły dokonał ustaleń historycznych a nie ustaleń aktualnych na działce nr [...]. W opinii tej biegły z jednej strony stwierdza, że podniesiona powierzchnia działki nr [...] na całej długości działki nr [...] o około 2,2 m w części północnej i około 0,6 m w części południowej, stworzyła przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływu wód opadowych, tworząc w północnej części działki nr [...] okresowe rozlewiska. Zmiany te spowodowały pewne korekty w kierunkach spływów wód opadowych. Faktem jest również, że osuwający się grunt na działkę nr [...], powoduje częściowe zajęcie powierzchni działki nr [...] (fakt ten znalazł potwierdzenie także w załączonej przez skarżącego do skargi wycenie wykonania robót ziemnych na działce nr [...]). Z drugiej strony biegły dokonał analizy historycznej terenu, bazując przede wszystkim na kopi mapy zasadniczej wydanej w 2009 r. (załącznik nr 3) na której skarpa na działce nr [...] ma niewielki zasięg i nie wykracza poza granice działki oraz na podstawie fragmentu kopii mapy topograficznej w skali 1:10000, z którego właściwie niewiele wynika (załącznik nr 2). Na podstawie tych map biegły stwierdził, że powierzchnia działki [...] została podniesiona w połowie lat 90-tych ubiegłego wieku. Taka lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmieniła stosunków wodnych z uwagi na brak dowodów w postaci wymiernych oszacowanych strat. Biegły ocenił, że okresowe rozlewisko w okresie wiosennych roztopów nie stanowi problemu w rolniczym wykorzystaniu działki nr [...], tym bardziej że aż do 2018 r. nie zgłaszano zastrzeżeń odnośnie stosunków wodnych.

Odnosząc się do tego wskazać należy, że na kopii mapy zasadniczej sporządzonej dla celów projektowych w 2019 r. (załącznik nr 4) przedstawiającej aktualny stan ukształtowania przedmiotowych działek wykazane są skarpy po obydwu stronach działki nr [...] na całej jej długości. Ponadto na kopii mapy z 2009 r. (załącznik nr 3) kierunki naturalnych spływów wskazano z działki nr [...] przez działkę nr [...], [...] do działki nr [...]. Z mapy z 2019 r. (załącznik nr 4) wynika, że kierunki spływu wód powierzchniowych tworzą nieckę na działce nr [...] a biegły stwierdził, że to podniesiona powierzchnia działki nr [...] stworzyła przeszkodę w dotychczasowym kierunku spływów. Na tym etapie rozważań stwierdzić należy, że zachodzi zbieżność w stanowisku organów i opinii biegłego odnośnie tego, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy na skutek podniesienia powierzchni działki nr [...] doszło do wyrządzenia szkód na działce [...]. Inaczej mówiąc czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim (działce nr [...]) oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Biegły w swojej opinii jak już wskazano powyżej stwierdził, że na działce [...] nie doszło do wyrządzenia szkody. Biegły podniósł, że tempo zaniku rozlewiska na działce nr [...] porównując zdjęcia z lutego 2018 r. i z kwietnia 2018 r. nie stanowiło problemu w jej rolniczym wykorzystaniu. Stwierdził, że taka lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmienia stosunków wodnych (pkt 6 opinii) w sytuacji braku dowodów w postaci wymiernych oszacowanych strat. Powstające okresowe zastoiska wody nie mają negatywnego wpływu na użytkowanie działki nr [...] i nie generują szkód w produkcji rolnej. Organ pierwszej instancji podzielił to stanowisko stwierdzając, że działka w obecnym kształcie może być użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem (działka w 90% stanowi pastwisko a w 10% użytek rolny znajdujący się poza zasięgiem występujących zastoisk) a strona nie przedstawiła dodatkowych dowodów potwierdzających wyrządzenie szkody między innymi zaniżonych ofert kupna.

Odnosząc się do tego wskazać zatem należy, że zasadniczym zagadnieniem prawnym, będącym przedmiotem sporu jest problem interpretacji wynikającej z art. 234 ust. 3 ustawy przesłanki w postaci "szkodliwego wpływu" (szkodliwego oddziaływania) zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Poprzednio obowiązująca ustawa z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w art. 29 ust. 3 definiowała w sposób tożsamy powyższą przesłankę jako "szkodliwy wpływ" zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Po pierwsze zdaniem sądu przesłanka ta nie pozwala na formułowanie kategorycznego wniosku, że ustawodawca nadał jej znaczenie tożsame z pojęciem szkody majątkowej w sensie cywilnoprawnym. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady dominowało podejście interpretacyjne przyjmujące wąskie (cywilistyczne) rozumienie przesłanki "szkodliwego wpływu" oraz samego pojęcia szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r., to jednak nie należały do rzadkości orzeczenia akcentujące konieczność uwzględnienia szerokiego podejścia rozumienia tej przesłanki. To podejście nie straciło na aktualności po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Ustawodawca przede wszystkim nie zmienił językowego sposobu artykulacji treści normatywnej. Podnoszony niekiedy w najnowszych orzeczeniach argument, że z treści art. 234 ust. 5 można wyprowadzić wniosek, że szkoda powinna być rozumiana wąsko (majątkowo i wymiernie finansowo), nie jest jednak, zdaniem sądu, przekonujący. Czasowe ograniczenie dopuszczalności dochodzenia uregulowania stosunków wodnych na drodze administracyjnej przez ustanowienie pięcioletniego terminu do żądania wszczęcia postępowania, w którym mowa w art. 234 ust. 3, od dnia "w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt" (art. 234 ust. 5), nie może być rozumiane jako przemawiające za określonym rozumieniem pojęcia szkody. Przepis ten ustanawia jedynie czasową granicę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, o której mowa w art. 234 ust. 3, natomiast nie definiuje w żaden sposób pojęcia szkody. Jest w nim natomiast mowa o "szkodliwym oddziaływaniu" zmian stanu wody na gruncie, co może być interpretowane nie tylko w sensie "uchwytnej majątkowo", realnej i aktualnej szkody, lecz także w sensie szkody "odroczonej" czasowo, która w określonych, realnie możliwych do przewidzenia okolicznościach może powstać. Przyjąć zatem można, że pojęcie szkodliwego oddziaływania jest na tyle pojemne znaczeniowo, że nie jest uprawnione identyfikowanie go z pojęciem rozumianej cywilistycznie szkody już powstałej i mającej wymiar majątkowy.

Powyższy pogląd został jednoznacznie i przekonująco wyjaśniony przez NSA w wyroku z 17 stycznia 2020 r., II OSK 529/18, w którym stwierdzono, że uzasadnione jest przyjęcie szerokiego ujęcia szkody na tle pojęcia zmian stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może więc mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny, z tym jednak zastrzeżeniem, że potencjalność ta musi wykazywać cechę prawdopodobieństwa realnej (chociaż odroczonej) aktualizacji. Realna możliwość powstania szkody musi więc bazować na odpowiednio wysokim stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia konkretnych zdarzeń szkodliwe oddziałujących na grunty sąsiednie (np. podtopień, cyklicznego zalewania, stałego podmakania), które są normalnym następstwem działań lub zaniechań właściciela gruntu, który doprowadził do zmiany stosunków wodnych. Nie można jednak uznać, że ustawowa przesłanka szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie obejmuje bliżej nieokreślone hipotetyczne szkody lub potencjalne zagrożenia, których horyzont czasowy wystąpienia jest nieokreślony. Podejście to jest zgodne z kierunkiem wykładni wynikającym z dotychczasowego orzecznictwa. I tak NSA w wyroku z 12 września 2008 r., II OSK 1026/07 przyjął, że "pojęcie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego". Z kolei w wyroku z 29 marca 2011 r., II OSK 546/10 stwierdzono, że "dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (...) oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia". Podobnie NSA w wyroku z 4 października 2012 r., II OSK 1035/11: "Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 nie jest (...) konieczne (...) stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. (...) nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, że skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód". W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce pozostający w związku przyczowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej jest już szkodą (vide: wyrok NSA z 28 września 2017 r., II OSK 159/16, pub. CBOSA).

Z powyższego wynika szerokie ujęcie przesłanki "szkodliwego wpływu" zmian stanu wód na grunty sąsiednie. Przyjmuje się, że wystarczy potencjalna możliwość powstania szkód w postaci zalania lub zatopienia. Ta potencjalność może wynikać w logicznego wnioskowania jaki i z doświadczenia życiowego. Szkoda nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym. A faktyczne pojawienie się wody stojącej tam gdzie jej wcześniej nie było jest szkodą. W sprawie niniejszej wobec faktu stwierdzenia zastoiska wody na działce [...] stwierdzić należy, że powstała na niej realna szkoda pozostająca w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce nr [...]. Bez znaczenie dla ustalenia tej szkody, zdaniem sądu, pozostaje to czy powstałe zastoisko stanowiło przeszkodę w dotychczasowym wykorzystaniu działki jak i to ile czasu to zastoisko było na tej działce. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że podczas oględzin w dniu 9 marca 2022 r. nie stwierdzono zastoiska wody. Zasadnicze znaczenie ma to, że bezsprzeczne przy zwiększonym nasileniu wód opadowych i roztopowych mogą na działce nr [...] powstać zastoiska wody spowodowane zmianą kierunku spływu wód wskutek podniesienia powierzchni działki nr [...]. W takich okolicznościach bezpodstawnie w sprawie niniejszej wzywano stronę do wykazania konkretnej szkody majątkowej między innymi poprzez złożenie dowodów za zaniżone oferty kupna działki. Tym samym kategoryczne twierdzenie przez biegłego, że pomimo dokonania przez właściciela działki nr [...] zmian stanu wody na gruncie w następstwie podwyższenia poziomu gruntu w granicach od 2,2 m do 0,6 m, do powstania znajdującej się w związku przyczynowo-skutkowym szkody na gruntach, objętych działkami nr [...], na pewno nie doszło, jest wadliwe. Zasadnie w ocenie sądu organ odwoławczy stwierdził, wbrew opinii biegłego, zresztą tak samo jak organ pierwszej instancji w decyzji z 1 października 2021 r., że doszło do powstania szkód na działce nr [...] w związku z powstaniem nasypu na działce nr [...] i zobowiązał właściciela tej działki do usunięcia skarpy na całej długości działki nr [...] oraz wykonania rowu odwadniającego wzdłuż tej działki.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sprawa było 3-krotnie rozpoznana przez organ pierwszej instancji i 2 razy uchylona przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze, głównie z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Warto podkreślić także, że postępowanie toczy się od 3 kwietnia 2018 r. czyli ponad 4 lata, materiał dowodowy jest obszerny, a ostateczne ustalenia de facto sprowadziły się do stanowiska Wójta Gminy Ł. w decyzji z [...] października 2021 r. Uzasadnienie tej decyzji właściwie było zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji SKO stanowiącej przedmiot kontroli w sprawie niniejszej. Sam kierunek organu już wówczas był prawidłowy. Decyzja ta została uchylona przez SKO z uwagi na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w opinii biegłego i doprecyzowanie wielkości szkód oraz obniżenia wartości działki nr [...] w wyniku jej zalewania. W takim stanie faktycznym nie można przyjąć, że skoro organ pierwszej instancji w swoje trzeciej decyzji nie nałożył na skarżącego żadnych obowiązków a organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy nałożył na skarżącego szereg obowiązków, że doszło odo naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zakres obowiązków był znany skarżącemu już z decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2021 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w swoim zakresie nie zostało wydane w sprawie po raz pierwszy. Skarżący miał możliwość zakwestionowania obowiązków nałożonych w takim kształcie. Odnośnie naruszenia art. 139 K.p.a. stwierdzić należy, że nie miał on w sprawie zastosowania. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stroną odwołującą się od decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2022 r. była M. K. a nie skarżący. Stąd zakaz wyrażony w tym przepisie nie miał zastosowania do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).