Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innym miejscu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 162 ust. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), przeniósł M. M., pełniącego służbę na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], do pełnienia służby w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. M. M., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017r., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s, przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s., oraz art. 10 § 1 k p a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 7 k p a. oraz art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s.. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 ust. 5 u.k.a.s. oraz art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.; dalej jako: "p.w.u.k.a.s.").

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 276 ust. 1 i ust. 5 oraz na podstawie art. 162 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazując w jej uzasadnieniu, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia [...] maja 2017 r., na którą powołuje się M. M.

Organ wskazał, że w wykonaniu przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przygotował wprawdzie propozycje określające nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby dla pracowników/funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w [...], w tym dla M. M., jednakże jak wynika ze sporządzonej w dniu [...] maja 2017 r. notatki Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], tj. w tej samej dacie jak widniejąca na propozycji dla M. M., z uwagi na fakt, iż powyższe propozycje pracy/służby zostały wygenerowane omyłkowo, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zmienił swoją decyzję w tym zakresie. Pomimo dokonania zmiany decyzji, przygotowana pierwotnie w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. propozycja, wraz z pakietem innych propozycji dotyczących funkcjonariuszy pełniących służbę w Delegaturze [...] Urzędu Celno- Skarbowego w [...] przekazana została jednak w dniu [...] maja 2017 r. Kierownikowi Działu Dochodzeniowo-Śledczego MUCS w [...]. W tym też dniu propozycje te były wręczane przez Kierownika Działu funkcjonariuszom.

Następnie organ podał, że M. M., w okresie od 12 do 22 maja 2017 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, nie był obecny w miejscu pełnienia służby i propozycja służby nie została mu doręczona. M. M., przebywając na urlopie wypoczynkowym otrzymał w dniu [...] maja 2017 r. na adres poczty elektronicznej zdjęcie decyzji, w przedmiocie proponowanych warunków pełnienia służby.

Organ wskazał, że z pisemnego oświadczenia złożonego w dniu 6 czerwca 2017 r. przez nadkomisarz U. W., funkcjonariusza Delegatury [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] wynika jak doszło do wykonania zdjęć przedmiotowej decyzji i wysłania ich M. M. Zdjęcia zostały wykonane prywatnym aparatem telefonicznym U. W. i przesłane na prywatny numer telefonu M. M. Ponieważ ten sposób przekazania informacji okazał się nieskuteczny, U. W. przesłała kopię zdjęć na adres

e-mail swojej znajomej, będącej jedną z osób, w towarzystwie których M. M. spędzał urlop i to ta osoba przekazała ostatecznie kopię zdjęć na prywatny adres

e-mail M. M.

Zdaniem organu, żadna z ww. wymienionych osób przesyłających zdjęcia decyzji nie działała w imieniu czy też z upoważnienia organu administracji. Po wydrukowaniu zdjęć decyzji, M. M. odesłał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] podpisany wydruk decyzji ze wskazaniem, iż otrzymał decyzję w dniu [...] maja 2017 r. W ślad za tym, po powrocie z urlopu, złożył w dniu [...] maja 2017 r. pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji.

Organ podał następnie, że M. M. pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o "przekazanie oryginału propozycji". W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. został on poinformowany, że nie została złożona mu propozycja pełnienia służby o jakiej mowa w art.165 ust. 7 ustawy.

Organ wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje ściśle określone tryby dokonywania doręczenia pism generowanych przez organy administracji publicznej. Przekazanie zaś poprzez osoby trzecie fotografii decyzji za pomocą środków komunikacji należących do osób trzecich, z pominięciem środków komunikacji elektronicznej, będących w dyspozycji organu, nie spełnia, zdaniem organu, wymogów pozwalających na uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 1 8 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013, poz. 1422 ze zm.).

Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie tryb określony w art.391 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania skoro nie została spełniona żadna z przesłanek o charakterze obligatoryjnym określona w art. 391 § 1 pkt 2 lub 3 kpa tj. strona lub inny uczestnik postępowania nie wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie ani nie wyraził zgody na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.

Organ podkreślił, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowany akt administracyjny, jest uzewnętrznieniem oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Formę zaś uzewnętrzniania oświadczenia woli organu przez zakomunikowanie jej stronie regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim przepis art. 109 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2, decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2).

Organ wskazał też, iż w sprawie nie doszło także do uruchomienia żadnego z trybów doręczenia decyzji, określonych w art. 44 k.p.a., pozwalających na uznanie, iż decyzja z dnia [...] maja 2017 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Świadczy o tym fakt dokonania zwrotu niedoręczonych propozycji do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Organ podkreślił, że M. M. nie przedstawił żadnego dowodu w zakresie skutecznego doręczenia mu przez organ decyzji z dnia [...] maja 2017 r., a wskazywane w treści środka zaskarżenia tj. przesłanie kopii tejże decyzji wraz z adnotacją M. M. o doręczeniu decyzji, nie może zastępować określonych ustawowo trybów doręczenia decyzji ani nie może być z nimi utożsamiane, przez co czynność tę należy traktować jako nie wywołującą żadnych skutków procesowych w zakresie doręczenia decyzji z [...] maja 2017 r.

W związku z powyższym organ stwierdził, że M. M. nie została doręczona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia

[...] maja 2017 r.

Zdaniem organu, pisemna propozycja z dnia [...] maja 2017 r. określająca M. M. nowe warunki pełnienia służby nigdy nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w uznał, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona inną decyzją administracyjną, obejmującą swoim rozstrzygnięciem sprawę miejsca pełnienia służby przez M. M.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 162 ust. 5 pow. ustawy, bowiem w stanie faktycznym sprawy nie występowała decyzja z dnia [...] maja 2017 r., jako elementem obrotu prawnego, przez co nie można było uznać, iż treść tejże nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji powinna zostać uwzględniona przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W konsekwencji, organ stwierdził, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2017r., nie wydał drugiego rozstrzygnięcia w sprawie będącej, już uprzednio przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 162 ust. 5 u.k.a.s, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość przeniesienia funkcjonariusza w ramach tej samej jednostki Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że według stanu na dzień [...] czerwca 2017r. M. M. pełnił służbę w Drugim [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], organ wydający zaskarżoną decyzję przenoszącą M. M. do pełnienia służby z jednego z urzędów skarbowych do urzędu celno-skarbowego w tej samej miejscowości, nie naruszył w żaden sposób dyspozycji określonej w art.162 ust.5 u.k.a.s , dopuszczającej co do zasady możliwość przenoszenia funkcjonariuszy pomiędzy jednostkami organizacyjnymi KAS nie tylko w ramach tej samej miejscowości ale również pomiędzy różnymi miejscowościami.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z art.171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s , Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, iż argumentacja tego zarzutu wywodzona jest z postulowanego przez M. M. stanu faktycznego, opartego o treść nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017r.

Rozpatrując zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, iż argumentacja tego zarzutu również wywodzona jest z postulowanego przez M. M. stanu faktycznego, opartego o treść nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], naruszenie przez organ obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wskazywanej w związku z tym zasady dowodzenia okoliczności faktycznych określonej w art. 81 k.p.a., a także zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. nie miało bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście braku wskazania przez niego, jakie konkretnie czynności procesowe nie zostały zainicjowane przez stronę w związku z powyższym uchybieniem.

Organ podkreślił przy tym, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], przed wydaniem niniejszej decyzji, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wyznaczył stronie w trybie art. 10 k.p.a. 7- dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z powyższego uprawnienia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Warszawie wniósł M. M., reprezentowany przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z przepisem art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s., poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy i jej nieuchylenie oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy skarżącemu złożono już propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w drodze decyzji DIAS w [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], doręczonej skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r, którą to propozycję Skarżący przyjął w drodze pisma z dnia [...] maja 2017 r.,

2. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k p a. w zw. z przepisem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z przepisem art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s,, poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy i jej nieuchylenie oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo wydania i doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz przyjęcia przez skarżącego nowych warunków pełnienia przez niego służby, określonych w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.,

3. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z przepisem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a.

(w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r,), art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a.

(w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z przepisem art. 276 ust. 1

i ust. 5 u.k.a.s., poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy

i jej nieuchylenie oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji

w całości i niezasadne uznanie, że:

a. decyzja z dnia [...] maja 2017 r, nie została skarżącemu doręczona;

b. organ nie był związany decyzją z dnia [...] maja 2017 r, bowiem nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym:

c. organ był uprawniony aby decyzję z dnia [...] maja 2017 r. zmieniać/uchylać w inny sposób, aniżeli określony w przepisach k.p.a.;

4. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem art. 81 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz przepisem art. 276 ust. 1 i ust. 5 u.k.a.s., przez nieumożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, co w konsekwencji zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organy obu instancji, bowiem skarżący mógł zapoznać się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. dopiero w zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art 162 ust. 5 u.k.a.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem skarżącemu złożono już propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w drodze decyzji z dnia [...] maja 2017 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r.,

2. przepisu art. 162 ust. 5 u.k.a.s., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazany przepis dopuszcza możliwość przeniesienia funkcjonariusza w ramach tej samej jednostki, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia rzeczonego przepisu wynika, że uprawnia on do przeniesienia funkcjonariusza w tej samej albo innej miejscowości do innej jednostki organizacyjnej KAS,

3. przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s., w sytuacji gdy skarżącemu złożono już propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w drodze decyzji z dnia [...] maja 2017 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r.,

4. przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., poprzez uznanie, że propozycja nowych warunków pracy/służby zawarta w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. została wygenerowana dla skarżącego w sposób błędny (omyłkowy), w sytuacji gdy wskazany przepis obligował organ do złożenia pracownikom oraz funkcjonariuszom, w tym skarżącemu, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje j przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (nie zachodzą bowiem okoliczności, z którymi ustawa wiąże możliwość niezłożenia propozycji nowych warunków pracy/służby).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r, w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, na podstawie przepisu art. 135 P.p.s.a.;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty

i wskazał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., organ w ogóle nie wziął pod uwagę decyzji z dnia [...] maja 2017 r., wydanej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. Skarżący wskazał, że w drodze tej decyzji, DIAS w [...] złożył mu propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżący podał, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. została mu doręczona w dniu [...] maja 2017 r., tj. w dniu, gdy zapoznał się z jej treścią.

Skarżący pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie przepisu art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s., przyjął propozycję nowych warunków zatrudnienia określonych w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Zdaniem skarżącego, z dniem akceptacji przez niego nowych warunków pełnienia służby, określonych w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., stosunek służby skarżącego przekształcił się w stosunek służby stałej w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w [...] Urzędzie Celno - Skarbowym w [...], Delegaturze [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...], CZS Dziale Dochodzeniowo – Śledczym. Skarżący podkreślił, iż w dniu [...] czerwca 2017 r. stawił się w komórce jednostki organizacyjnej określonej decyzją z dnia [...] maja 2017 r., celem pełnienia w niej służby oraz został dopuszczony do pełnienia służby w komórce tej jednostki organizacyjnej. Ponadto w dniu [...] czerwca 2017 r. wyznaczono mu zakres obowiązków realizowanych na stanowisku eksperta Służby Celno - Skarbowej, przydzielonych mu na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2017 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.

Skarżący podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż skarżący zapoznał się z treścią decyzji z dnia [...] maja 2017 r., w szczególności z zawartą w niej propozycją nowych warunków pełnienia służby. Dodatkowo wskazał, iż ww. decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy konstytutywne decyzji administracyjnej przewidziane w przepisie art. 107 § 1 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. weszła do obrotu prawnego i została mu skutecznie doręczona. Skarżący stwierdził też, że organ nie miał prawa w sposób dowolny zmieniać/uchylać decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Decyzja ta wiązała organ od dnia [...] maja 2017 r., a ponadto kończyła w sposób merytoryczny postępowanie w sprawie, w ten sposób, iż stanowiła propozycję nowych warunków pełnienia służby przez skarżącego w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w [...] Urzędzie Celno - Skarbowym w [...], Delegaturze [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...],[...] Dziale Dochodzeniowo - Śledczym.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego propozycja dla skarżącego została błędnie (omyłkowo) wygenerowana. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. obligował, a nie tylko uprawniał organ do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby do dnia [...] maja 2017 r. Skarżący podkreślił, że taka propozycja została przygotowana w dniu [...] maja 2017 r. i w dniu [...] maja 2017 r. została przekazana Kierownikowi Działu Dochodzeniowo - Śledczego [...] w [...] celem przekazania skarżącemu.

Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd argumentacji dotyczącej skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2017 r., skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie można mówić, co najwyżej o wadliwym doręczeniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Jednak nawet wadliwie doręczona decyzja administracyjna wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne.

Ponadto skarżący zarzucił, że, organ przeniósł go w sposób nie znajdujący oparcia w przepisach prawa, do tej samej jednostki organizacyjnej KAS i komórki organizacyjnej, która została już zaoferowana mu w drodze decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

Zdaniem skarżącego, przepis art. 165 ust. 5 pow. ustawy, nie uprawnia do przeniesienia funkcjonariusza w ramach tej samej jednostki, co oznacza, że organ dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisu art, 165 ust, 7 p.w.u.k.a.s. bowiem pominął, że wskazany przepis obligował organ do złożenia pracownikom oraz funkcjonariuszom, w tym skarżącemu, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w jej uzasadnieniu, że skarga wniesiona przez skarżącego dotyczy wprawdzie formalnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., jednakże w istocie zmierza do ponownego rozpoznania - w ramach postępowania dotyczącego zagadnienia objętego decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r. kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017 r., zawierającej propozycję nowych warunków pełnienia służby.

Podkreślił przy tym, że skarżący ignoruje w tym zakresie skutki wydanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] lipca 2017 r. ostatecznego postanowienia nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zawartej w nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (postanowienie doręczone w dniu [...] sierpnia 2017r.).

Postanowienie to zostało wydane w efekcie wniesionego pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w zakresie dotyczącym stanowiska służbowego oraz mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego [...].

Zdaniem organu, uzasadnienie tego postanowienia dowodzi, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. nie weszło nigdy do obrotu prawnego, w konsekwencji czego wobec skarżącego nie została sformułowana propozycja nowych warunków pełnienia służby, o jakiej mowa w art.165 ust.7 ustawy, przez co wniesiony przez M. M. środek odwoławczy został uznany za niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie można zaskarżyć aktu administracyjnego, który nie wszedł do obrotu prawnego, gdyż nie został w odpowiednim trybie stronie doręczony. Organ podał, że przedmiotowe postanowienie, nie zostało zaskarżone w przewidzianym trybie i terminie, zatem stało się prawomocne i wiąże organy administracji publicznej w zakresie którego dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż wskazane w skardze.

Stosownie do treści art. 162 ust. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jeżeli wymagają tego potrzeby KAS, funkcjonariusza można przenieść czasowo, na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym, w tej samej albo innej miejscowości do innej jednostki organizacyjnej KAS. Zgodnie zaś z art. 162 ust. 7 pow. ustawy przeniesień, o których mowa w ust. 2, 3 i 5, dokonuje kierownik jednostki organizacyjnej, a w sytuacji, gdy łączą się one z przeniesieniem do innych jednostek organizacyjnych KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3, przeniesień tych dokonuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej.

Zatem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie tego przepisu pozostawia przeniesienie czasowe, na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym, w tej samej albo innej miejscowości do innej jednostki organizacyjnej KAS uznaniu kierownika jednostki organizacyjnej lub Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, bowiem powyższy przepis posługuje się słowem "można", zatem wskazuje to na uznaniowy charakter decyzji. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym był Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...].

Wskazać należy, że pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas podejmowania tego rodzaju decyzji.

Podejmując zatem decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest on związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.).

Ponadto jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Dodać też należy, że w przypadku decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, Sąd kontrolując ich legalność, uprawniony jest jedynie do badania ich zasadności z prawem. Nie może natomiast wnikać w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądowa zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Tymczasem, zdanie Sądu, organ nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom, przy czym niekwestionowanym w orzecznictwie jest pogląd, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Celno-Skarbowego ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy, brak w nim cechy równości stron. Funkcjonariusz ten nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje w sprawach osobowych.

Podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Celno-Skarbowych, kandydat na funkcjonariusza świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza.

Jednakże aby zgodnie z normą zawartą w art. 162 ust. 5 ustawy, dopuszczalnym było przeniesienie skarżącego czasowo, na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym, w tej samej albo innej miejscowości do innej jednostki organizacyjnej KAS, niezbędne jest wykazanie przez organ, że wymagają tego potrzeby KAS. A zatem organ miał obowiązek dowieść, że przeniesienie skarżącego M. M., pełniącego służbę na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], do pełnienia służby w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. podyktowane było potrzebami KAS. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie spoczywa obowiązek dowiedzenia o powyższym fakcie.

Sąd stwierdza zatem, że organ nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nie przeanalizował czy istotnie występowały takie potrzeby KAS. Decyzja organu nie zawiera wytłumaczenia i wyjaśnienia powodów którymi kierowano się przenosząc skarżącego, pełniącego służbę na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], do pełnienia służby w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wskazać należy, że organ w istocie zacytował jedynie treść przepisu, wskazując, że dokonał tego organ właściwy. Organ nie wytłumaczył stronie swego rozstrzygnięcia, a do tego zobowiązuje go wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. W takiej sytuacji u skarżącego może pojawić się przeświadczenie o tym, że w wydanej decyzji doszło np.: do omyłki organu, bądź przeoczenia istotnych faktów. Takie działanie organu narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt II sentencji) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Dodanie § 3 do art. 145 p.p.s.a. nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 omawianej ustawy, przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, co obligowało Sąd do jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.) Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.]. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania [por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Należy jedynie dodać, że odpowiednikiem unormowania zawartego w art. 105 § 1 kpa jest przepis art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, która znajduje zastosowanie w postępowaniach podatkowych.

Biorąc zatem pod uwagę, że w chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd wyekspirował już termin, na jaki skarżący przeniesiony został do pełnienia służby w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], (okres ten trwał bowiem od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.) Sąd umorzył postępowanie administracyjne, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, które w istocie zmierzają do wykazania, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia [...] maja 2017 r. stwierdzić należy, że zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy wobec tego wyrazić pogląd, że niezwiązanie granicami skargi, o którym traktuje ten przepis nie powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy w innych postępowaniach, nawet powiązanych, czy tez poprzedzających kontrolowany akt. Należy wskazać na ugruntowany już w judykaturze pogląd, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowany przez uprawniony podmiot (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997b r., OPS 12/96, publ. ONSA 1997, Nr 3, poz. 104). Z kolei rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyroki NSA z 2 lutego 2017 r, II FSK 312/14 z 21 listopada 2017 r.).

Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem postępowania przed organami celno-skarbowymi była decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. wydana na podstawie art. 162 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, którą Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeniósł M. M., pełniącego służbę na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], do pełnienia służby w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Tak więc Sąd w niniejszej sprawie nie badał czy pismo z dnia [...] maja 2017 r. weszło czy też nie do obrotu prawnego. Ponadto wskazać należy, że rację ma organ, że skarżący ignoruje w tym zakresie skutki obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata, która w przypadku nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017r. znalazła wyraz w treści wydanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] lipca 2017 r. ostatecznego postanowienia nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zawartej w nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (postanowienie doręczone w dniu [...] sierpnia 2017r.).

Postanowienie to zostało wydane w efekcie wniesionego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w zakresie dotyczącym stanowiska służbowego oraz mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego [...].

W uzasadnienie tego postanowienia wskazano, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. nie weszło nigdy do obrotu prawnego, w konsekwencji czego wobec skarżącego nie została sformułowana propozycja nowych warunków pełnienia służby, o jakiej mowa w art.165 ust.7 p.w.u.k.a.s. przez co wniesiony przez M. M. środek odwoławczy został uznany za niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Postanowienie to, nie zostało zaskarżone w przewidzianym trybie i terminie, zatem stało się prawomocne.

Zgodzić się należy z organem, że nieskorzystanie przez stronę z prawa zwalczania stosownym środkiem zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego, wydanego w ramach konkretnego postępowania, nie może uprawniać strony do kwestionowania tego rozstrzygnięcia poprzez podnoszenie zarzutów dotyczących jego istoty, w ramach środka zaskarżenia formułowanego wobec zupełnie odrębnego rozstrzygnięcia, wydanego w ramach innego, autonomicznego postępowania. Działanie takie stoi również w sprzeczności z zasadą trwałości rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 16 k.p.a., zmierzając w istocie do zastosowania nieznanego ustawie trybu wzruszenia ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku w punkcie I sentencji. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd działał na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. – punkt II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – punkt III sentencji.