Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2459/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...].05.2019r., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego drewnianego o wymiarach zewnętrznych 8,15m x 7,17m z zadaszonym tarasem od strony podwórka, na działce nr [...] w miejscowości L. gmina K., którego inwestorem jest A. L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wnioskiem J. M. reprezentowanej przez córkę E. M., między innymi w sprawie budynku mieszkalnego drewnianego - przeprowadzono w dniu [...].06.2016 r. kontrolę.

W czasie kontroli stwierdzono, że na ww. działce znajduje się między innymi budynek mieszkalny drewniany o wymiarach zewnętrznych 8,15m x 7,17m z tarasem o wymiarach 5,46m x 2,50m. Budynek jest parterowy z dachem dwuspadowym krytym blachą. W ścianach szczytowych na strychu wykonane są otwory okienne (po 1 oknie z każdej strony). Wewnątrz budynku nie stwierdzono klatki schodowej. Obiekt zlokalizowany jest w odległości:

- 4,45m od ogrodzenia od strony drogi publicznej,

- 6,09m od ogrodzenia działki skarżącej,

- 5,75m od ogrodzenia działki stanowiącej własność J. O.

W toku postępowania A. L. przedłożył:

- decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki o poj. do 10 m3, nr [...] znak. [...] z dnia [...],09.2008r.,

- projekt budowlany będący załącznikiem do ww. decyzji,

- potwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. znak [...] z dnia [...].07.2013r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego i budowy zbiornika na ścieki.

Zdaniem organu z przedłożonego projektu wynikało, że wymiary zewnętrzne budynku są zgodne z warunkami pozwolenia na budowę Nr [...]. Inwestor w trakcje realizacji robót budowlanych nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca wskazywała, że formalnie właścicielem działki jest S. M.oraz, że przedmiotowy budynek wybudowany został przed wydaniem pozwolenia, jego lokalizacja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy tj. nie jest zachowana odległość 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Odnosząc się do tych zarzutów PINB wskazał, że Starostwo Powiatowe w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] wyraziło zgodę na zmniejszenie linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Tym samym nie można zarzucać inwestorowi naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych,

Dalej organ wskazał, że pozwolenie na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku udzieliło Starostwo Powiatowe w S. mając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonane w ścianach szczytowych budynku otwory okienne są odstępstwami nieistotnymi. Spełniają wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) tj. 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki sąsiedniej. Odległość do ogrodzenia z działką skarżącej wynosi 6,09m.

Zdaniem organu inwestor zrealizował obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, nadto powiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, a organ nie wniósł sprzeciwu. W związku z tym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. umorzył je.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...].11.2016 r., zlecił PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania oraz świadków w celu złożenia wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej, co do daty rozpoczęcia budowy.

W czasie rozprawy administracyjnej świadkowie inwestora A. L. oświadczyli pod rygorem odpowiedzialności karnej:

- A. D., że pomagał w wykonywaniu i zalewaniu fundamentów pod koniec listopada 2008 r.,

- B. F., że użyczała w listopadzie 2008r. prądu "siły" do betoniarki do wykonywania fundamentów,

- E. J., że w listopadzie 2008r widziała zgromadzone materiały budowlane i wykonany dołek do wykonywania fundamentów,

- Z. W. - kierownik budowy, że w dniu [...] listopada 2008r. sprawdzała prawidłowość wykonanego zbrojenia fundamentów. Ponadto, że J. M. była informowana o wszczęciu postępowania w sparwie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a po jego zakończeniu otrzymała decyzję o warunkach zabudowy.

Świadkowie J. M. oświadczyli pod rygorem odpowiedzialności karnej:

- M. M.- siostra E. M. i córka J. M., że w 2007 roku były wylewane fundamenty wokół starego budynku, natomiast pozostałe elementy budynku były wykonywane w wakacje 2008 roku. Były problemy z innym budynkiem na działce L..

- I. N., że w sierpniu 2008 r. widział wybudowany budynek z pokryciem i przyłączem elektrycznym. 15 sierpnia przebywał na działce J. M., był dłuższy "weekend", a na zdjęciach jest data gdzie jest on uwidoczniony.

Z pisma Urzędu Gminy K. dotyczącego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że sąsiedzi brali udział w postępowaniu i nie zgłaszali uwag.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2017r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J. M. wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/17 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niewystarczająco zostały wyjaśnione kwestie zeznań A. L. przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie, gdzie twierdził: "w 2007 r. postawiłem na działce letnią kuchnię drewnianą o wymiarach 4m x 4m, dom był w bardzo złym stanie, postanowiłem go zburzyć, postawiłem drugi na tym miejscu, stary budynek rozebrałem w 2008 r., w tym samym roku zacząłem budowę nowego budynku." Nadto braku odniesienia się do zeznań światków I. N. oraz M. M., jak i dokumentacji zdjęciowej, złożonej przez skarżącą, obrazującej stan nieruchomości.

W toku powtórnego postępowania w odniesieniu do zagadnień wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że "...powyższych słów nie można interpretować literalnie. Inwestor nie jest bowiem specjalistą w zakresie robót budowlanych i nie ma obowiązku w swobodnej wypowiedzi rozróżniać pojęć budowy, rozbudowy od przebudowy czy też rozbiórki. Ponadto Sąd w sprawie zasiedzenia posiadał dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę, tym samym znał przebieg prac budowlanych oraz ich zakres".

W odniesieniu do zdjęć powoływanych przez stronę skarżącą, pełnomocnik A. L. wskazał, że na zdjęciu nie ma umieszczonej daty w folderze, w którym zapisane są zdjęcia, istnieje jedynie data modyfikacji zdjęcia. Datę modyfikacji można dowolnie zmieniać, toteż takim zdjęciom nie można dać wiary. Nadto wskazał na sprzeczności w zeznaniach J.M., która w sprawie o zasiedzenie przed Sądem Rejonowym w S. na rozprawie w dniu 7 października 2016r., zeznała, że inwestor "rozbudował budynek mieszkalny drewniany w 2008 r., nie rozbierając tego starego."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w związku z powyższym wezwał J. M. do przedłożenia:

- dowodów kiedy zostały wykonane zdjęcia, dołączone na płycie DVD ponieważ nie ma na nich daty wykonania, a jedynie data modyfikacji,

- wyjaśnienia na którym ze zdjęć widnieje postać I. N.,

- wyjaśnienia zeznań J. M., która przed Sądem Rejonowym w S. na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. zeznała "W-ca rozbudował budynek mieszkalny drewniany w 2008 r, nie rozbierając tego starego"

Skarżąca pismem z dnia [...].11.2018 r. udzieliła odpowiedzi wskazując, że "zdjęcia dołączone do inspektoratu na płycie DVD, które stanowią niezbite dowody w sprawie zostały wykonane w datach które widnieją we właściwościach każdego ze zdjęć.... "

W odniesieniu do zeznań J. M. podczas rozprawy w dniu 7 października 2016 r. stwierdziła, że nowy budynek powstał zanim został rozebrany stary budynek, który został obudowany i po zadaszeniu nowego dopiero został rozebrany stary.

A. L. przedłożył do organu opinię prywatną z zakresu informatyki, wykonaną przez mgr inż. P. W.. "Informatyka Śledcza"

Analizując materiał dowodowy PINB uznał za wiarygodne twierdzenia, że inwestor nie będąc specjalistą w dziedzinie budownictwa w zakresie robót może nie rozróżniać pojęć "budowa", "rozbudowa".

Uznał, że zeznania świadków: A. D., B. F., E. J., J. M., M. M., I. N. są mało wiarygodne. Są rozbieżne, mało konkretne, a na ich treść wpływ miał znaczny upływ czasu (lata 2007-2008) do chwili ich składania (2017r.). Żaden ze świadków nie był uczestnikiem procesu budowlanego. W ocenie organu wykonanie budynku nowego z pokryciem, a następnie rozbiórka budynku starego byłoby dużym utrudnieniem dla wykonawcy i podwyższało koszty. Wykonanie wokół istniejącego budynku wykopów fundamentowych mogłoby grozić obsunięciem gruntu i zawaleniem się istniejącego budynku.

Za wiarygodne uznał zeznanie świadka Z. W. - jako osoby posiadającej odpowiednią wiedzę budowlaną, potwierdzoną uprawnieniami ([...]), która była projektantem przedmiotowego budynku w zakresie konstrukcyjno-budowlanym oraz pełniła funkcję kierownika budowy. Świadek była uczestnikiem procesu budowlanego, była zobowiązana na bieżąco prowadzić dziennik budowy (dokonując wpisów dotyczących przebiegu robót) na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

Z wpisów w dzienniku budowy geodety G. B. wynikało, że w dniu [...].11.2008 r. wytyczył on obiekt na gruncie, a z wpisów kierownika budowy Z. W. z dnia [...].11.2008 r. wynikało, że roboty budowlane rozpoczęto po uzyskaniu prawomocnej decyzji na rozbudowę i przebudowę budynku.

Organ wskazał, że funkcja kierownika budowy wiąże się z odpowiedzialnością zawodową wynikającą z rozdziału 10 - ustawy Prawo budowlane.

Roboty zostały zakończone w dniu [...].06.2013 r., a inwestor [...].06.2013 r. dokonał zgłoszenia do PINB dołączając stosowne dokumenty, w tym również oświadczenie kierownika budowy Z.i W..

W odniesieniu do przedstawionych przez skarżącą zdjęć, po ich analizie organ wskazał, że stan przedmiotowego budynku mieszkalnego na zdjęciach z 2008 r. nie pokrywa się ze stanem obiektu uwidocznionym na z zdjęciach z 2009 r.

Wskazując na opinię P. W., uznał że nie można stwierdzić, że ww. zdjęcia zostały wytworzone w dacie jaka została zaprezentowana na wydrukach.

Oceniając całość zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze rozbieżności w zeznaniach stron, świadków, dokumentację fotograficzną oraz opinię do niej sporządzoną, PINB przyjął za wiarygodne zeznanie świadka Z.W. - jako osoby posiadającej odpowiednią wiedzę budowlaną, która była projektantem przedmiotowego budynku w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, oraz pełniła funkcje kierownika budowy.

Następnym w ocenie PINB wiarygodnym dowodem potwierdzającym, iż rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku miała miejsce po wydaniu decyzji, był wpis geodety. Geodeta uprawniony nie może wyznaczyć miejsca pod obiekt kiedy on istnieje i wpisać w dziennik budowy, który stanowi urzędowy dokument przebiegu prac na budowie.

Inwestor starając się o pozwolenie na przedmiotową rozbudowę i przebudowę budynku uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2008 r. wydaną przez Wójta Gminy K., która stała się prawomocna [...].09.2008 r.

Stroną postępowania była J. M. Nie wniosła ona odwołania od powyższej decyzji pomimo, że jej zdaniem przed tą datą rozpoczęto roboty budowlane przy rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku i w znacznym stopniu wykonano. Wniosek do PINB skarżąca wniosła w 2016 r.

Budynek znajduje się w odległości 6 m od granicy działki J. M. i około 30 m od jej budynku mieszkalnego. Obiekt spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a obszar oddziaływania zamyka się na własnej działce.

Organ ponownie umorzył postępowanie uznając sprawę za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096. z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1186, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].05.2019r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego drewnianego o wymiarach zewnętrznych 8,15 m x 7.17 m z dobudowanym od strony podwórka zadaszonym tarasem, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L., gmina K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2.03.2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1197/17, po rozpatrzeniu skargi J. M. uchylił poprzednio wydane decyzje o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku wskazał, że: "organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji oparł się jedynie na zeznaniach świadków, którzy wskazywali, że rozbudowa i przebudowa budynku rozpoczęła się w listopadzie 2008 r., natomiast nie uzasadnił dlaczego nie dał wiary zeznaniom pozostałych świadków, tj. świadka I. N., który z kolei stwierdził, ze "już w sierpniu 2008 r. widział wybudowany budynek z pokryciem i przyłączem elektrycznym" oraz zeznaniom M. M., która oświadczyła, że

"wylewka wokół starego budynku była wykonywana już w 2007r., zaś pozostałe roboty budowlane wykonywane były podczas wakacji w 2008 r."

Organ w żadnym miejscu nie odniósł się także do dokumentacji zdjęciowej, złożonej przez stronę skarżącą, obrazującej stan nieruchomości - działki nr [...] (...) Rolą organu administracji jest zaś dokonanie rzetelnej oceny materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miało wypowiedzenie się przez organy (po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających) jaki zakres robót budowlanych został wykonany, w jakim czasie, czy był on większy od zakresu przewidzianego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego - czyli ocena czy roboty budowlane zostały przeprowadzone legalnie, w oparciu o pozwolenie nr [...]. Wobec tego rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie analizy stanu faktycznego i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie decyzji co dalszego biegu postępowania (...)".

W ocenie [...] WINB organ I instancji zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie.

Dokonano ponownej kontroli w dniu [...].09.2018 r. i stwierdzono, iż stan budynku mieszkalnego jednorodzinnego drewnianego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości L. od strony drogi publicznej, nie uległ zmianie od czasu kontroli z dnia [...].06.2016 r.

Do organu powiatowego wpłynęło pismo pełnomocnika A. L. wraz z wyjaśnieniami i "Opinią prywatną z zakresu informatyki" sporządzoną w dniu [...].01.2019 r. przez P. W. - specjalistę z zakresu informatyki.

Przedmiotowy budynek mieszkalny drewniany został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w S. Nr [...] z dnia [...].09.2008r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m na działce nr ew. [...] we wsi L., gm. K..

Kwestią sporną, była data rozpoczęcia robót budowlanych, które zdaniem skarżącej rozpoczęły się przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę.

Organ I instancji przeprowadził w dniu [...].01.2017 r. rozprawę administracyjną w trakcie której strony i świadkowie pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyły oświadczenia:

- E. M. oświadczyła, że "(...) budowa przedm. budynku została rozpoczęta 2007 r. wokół istniejącego starego budynku zostały wylane fundamenty. W 2008 r. zostały pobudowane ściany i dach, na początku lipca 2008 budynek już był

pobudowany, były krokwie i nie było do końca pokrycia dachowego. (...) w połowie sierpnia był już zadaszony, a w końcu sierpnia wykonano otwór okienny w szczycie budynku od strony mojej działki. ",

- A. L. oświadczył, że "(...) data rozpoczęcia budowy przypada na koniec listopada 2008 r. "

- A. D. oświadczył, że " (...) pomagał Panu A. L. (. ) był to koniec listopada 2008 r. "

- B. F. i E.J. oświadczyły, że roboty budowlane - fundamenty zostały wykonywane w ostatni weekend listopada 2008 r.

- Z. W. oświadczyła, że " (...) budowa rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego była rozpoczęta w dniu [...] listopada 2008 r. "

- M. M. oświadczyła, że (...) w 2007 r. były wylewane fundamenty wokół starego budynku ".

- I. N. oświadczył, że: "(...) widziałem w sierpniu 2008 wybudowany budynek z pokryciem z przyłączem elektrycznym (...) ".

Z dziennika budowy wynikało, że kierownik budowy techn. bud. Z. W. (uprawnienia budowlane [...]) dokonała wpisu, że w dniu [...].11.2008 r. rozpoczęto prace przy spornym obiekcie, tj. "W dniu dzisiejszym wykonywany jest wykop pod fundamenty. Grunt zgodnie z założeniami projektowymi. Poziom wód poniżej posadowienia budynku. "

Taką samą datę rozpoczęcia robót potwierdza wpis uprawnionego geodety G. B. (nr uprawnień [...]), zgodnie z którym wyznaczenie znaków geodezyjnych nastąpiło w dniu [...].11.2008 r.

Strona skarżąca powoływała dokumentację fotograficzną, która w jej ocenie potwierdza fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na jego budowę.

Pełnomocnika A. L. przedłożył "Opinię prywatną z zakresu informatyki" sporządzoną w dniu [...].01.2019 r. przez specjalistę z zakresu informatyki mgr inż. P. W.. W świetle opinii dane umieszczone pod zdjęciem nie są dowodem potwierdzającym bezsprzeczną, jednoznaczną datę kiedy zostały pierwotnie wykonane.

[...] WINB uznał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że roboty budowlane objęte decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...].09.2008 r., zostały rozpoczęte przed jej wydaniem. Zarzuty skarżącej dotyczące daty rozpoczęcia rozbudowy nie znalazły potwierdzenia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Datę rozpoczęcia spornych robót wskazała Z. W. kierownik budowy, posiadająca uprawnienia budowlane dokonując wpisu w dzienniku budowy.

Zeznania świadków organ ocenił jako sprzeczne, nie mogące stanowić samodzielnej podstawy do dokonywania ustaleń.

Materiał dowodowy w postaci zdjęć, nie może stanowić dowodu, który przesądziłby, że prace przy budowie spornego budynku zostały wykonane przed [...].09.2008 r. Z opinii sporządzonej przez specjalistę z zakresu informatyki wynika, iż data wykonania fotografii może być zmieniona.

Mając na względzie, sprzeczne zeznania obowiązkiem organu - w myśl art. 80 Kpa - było ustalenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zeznania świadków ustępują mocą dowodom z dokumentów urzędowych, do których zalicza się dziennik budowy. Dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

A. L. pismem z dnia [...].06.2013r., zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania rozbudowy i przebudowy ww. budynku.

PINB w S. pismem z dnia [...].07.2013 r. poinformował inwestora o przyjęciu ww. zawiadomienia i na podstawie art. 54 Prawa budowlanego stwierdził, że nie zgłasza sprzeciwu.

Wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji, z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno - budowlanych.

Biorąc to pod uwagę, organ II instancji wskazał na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

J. M.. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019r.

Domagałą się stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zarzuciła decyzjom naruszenie prawa materialnego i niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych, m.in. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że działka nr [...] w miejscowości L. była własnością A. L., błędne uznanie, że inwestor był osobą umocowaną przez właściciela do wykonania prac budowlanych i posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

b) uznanie, że stroną postępowania jest A. L., pomimo że nie był właścicielem działki, co doprowadziło do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną,

c) bezpodstawne pominięcie dowodu z zeznań I. N., E. M., M. M. oraz dokumentów w postaci zdjęć,

d) pominięcie rozbieżności zeznań A. L. oraz świadka Z. W.,

e) brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie wiarygodności zdjęć,

f) niewykonanie wyroku WSA - brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do tego jaki był zakres wykonanych prac i czy była to budowa czy rozbudowa budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną, ponieważ została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, co wynika z zeznania świadków oraz zdjęć na płycie DVD.

Zeznania świadków: I. N., E. M., M. M., J. M. świadczą o tym, że wykonanie prac nastąpiło przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę.

Przedłożona przez inwestora opinia biegłego z zakresu informatyki jest opinią prywatną, została sporządzona na podstawie wydruków 5 zdjęć, a nie na podstawie zdjęć zapisanych na płycie DVD. Ponadto z opinii tej nie wynika, że zostały zmienione daty wykonania zdjęć, a jedynie że jest to technicznie możliwe.

Z. W. podczas spotkania w gminie potwierdziła, iż wykonywała pomiary mające jej posłużyć do projektu budowlanego budowy budynku drewnianego w czasie kiedy ten budynek już stał.

Mimo to, organy dały wiarę zeznaniom Z. W. i wzięły pod uwagę dziennik budowy. Nie zostało udowodnione, że zapisy w dzienniku powstały w datach jakie tam widnieją. Nie zostały przedłożone żadne dowody na autentyczność tych zapisów - chociażby rachunki za materiały budowalne.

Przedłożone zdjęcia i zeznania świadków m.in. I. N., M. M. E., M. świadczą o samowoli budowlanej i o tym że zapisy w dzienniku budowy są niezgodne z prawdą.

W dniu [...].08.2016r. została wydana przez PINB inna decyzja nr [...], nakazująca A. L. rozbiórkę jednego z dwóch budynków przy granicy z działką J. M. tj. budynku gospodarczego drewnianego, a postępowanie dotyczące drugiego budynku tj. budynku mieszkalnego murowanego, trwa.

Organ w żaden sposób nie odnosił się do wydanego w sprawie wyroku WSA i nie ustalił zakresu wykonanych w ramach rzekomej rozbudowy prac budowlanych.

Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, to S. M., a nie A. L. jest właścicielem działki. W świetle zapisów ewidencji to budynek S. M. byłby rozbudowywany, bez stosownych pozwoleń i bezprawnie przez A. L..

W sprawie o zasiedzenie sygn. Akt[...], inwestor załączył wypis z kartoteki budynków z dnia [...].07.2016r. z którego wynikało, iż zakończenie budowy a nie przebudowy nastąpiło w 2009r. a nie [...].07.2013r., kiedy inwestor zgłosił fakt zakończenia budowy PINB w S.

Mimo, że istnieją dokumenty urzędowe tj. pozwolenie na rozbudowę, dziennik budowy i zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania, to są one sprzeczne z innymi dokumentami urzędowymi jak wypis z kartoteki budynków, protokół z rozprawy w Sądzie Rejonowym w S.

Również okna szczytowe zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Nie wykazano, które elementy zostały rozbudowane, a które przebudowane.

PINB stwierdził, że stan budynku mieszkalnego na zdjęciach z 2008r. nie pokrywa się ze stanem z 2009r.

Skarżąca przedstawiając zdjęcia z lat 2008-2009 wykazywała, że inwestor najpierw wybudował ścianę szczytową bez okna (16.08.2008r.), następnie wyciął otwór okienny i wstawił okno jednoskrzydłowe widoczne na zdjęciu z 31.08.2008r., a następnie w terminie późniejszym powiększył otwór i wstawił okno dwuskrzydłowe które widoczne jest na zdjęciach z 2009r. Nie świadczy to o zmienianiu dat na zdjęciach, ani o braku chronologii czy logiki działania - kolejne zdjęcia pokazują jak faktycznie zmieniała się ściana szczytowa budynku od strony skarżącej.

Wykazano zatem zdjęciami, że nastąpiła rozbiórka starej, małej chatki a wybudowano nowy budynek znacznie różniący się wysokością (kominy są w zupełnie w innych miejscach). Sam A. L. zeznawał w Sądzie Rejonowym, że rozebrał stary budynek.

Po wydaniu przez Wójta Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy, J. M. była w gminie u Z. W., która powiedziała jej że odległości są zachowane i że szambo może być wykonane 17,5 m od studni, która znajduje się na jej działce. Skarżąca była wtedy przekonana, że jest to proces legalizacji samowoli budowlanej, bo nowy budynek już stał. Dlatego nie wnosiła sprzeciwów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza wskazanych w skardze przepisów.

Kwestionowanym rozstrzygnięciem po raz kolejny umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego drewnianego o wymiarach zewnętrznych 8,15 m x 7.17 m z dobudowanym od strony podwórka zadaszonym tarasem, na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gmina K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając poprzednio wydane decyzje o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/17 uchylił je - uznając, że dokonane wówczas ustalenia stanu faktycznego były niepełne.

Sąd nakazał ocenić zeznania A. L. złożone w sprawie o zasiedzenie, z których wynikało że: "(...) W 2007 r. postawiłem na działce letnią kuchnię drewnianą o wymiarach 4 m x 4 m. Dom był w bardzo złym stanie. Postanowiłem go zburzyć, postawiłem drugi na tym miejscu. Stary budynek rozebrałem w 2008 r., w tym samym roku zacząłem budowę nowego budynku."

Nadto Sąd zobowiązał organ do wskazania dlaczego nie dał wiary zeznaniom świadków, którzy twierdzili, że rozbudowa i przebudowa budynku rozpoczęła się przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego. Organ nie odniósł się także do dokumentacji zdjęciowej, obrazującej stan działki nr [...]. Należało ocenić w jakim czasie jaki zakres robót budowlanych został wykonany, czy był on większy od zakresu przewidzianego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego.

Organ miał dokonać analizy stanu faktycznego i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć odpowiednią decyzję.

Tymczasem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w toku ponowionego postępowania, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wywiązały się z obowiązków jakie wynikały z prawnie wiążącego je wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/17 .

Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że powoływanych słów A. L. wypowiedzianych w sprawie o zasiedzenie nie można interpretować literalnie. Nie jest on specjalistą w zakresie robót budowlanych i w swobodnej wypowiedzi nie rozróżniał pojęć budowa, rozbudowa, przebudowa, czy też rozbiórka. Nadto Sąd cywilny posiadał dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę, tym samym znał przebieg prac budowlanych oraz ich zakres.

Natomiast w odniesieniu do zdjęć złożonych przez stronę skarżącą, pełnomocnik A. L.. podnosił, że nie wynika z nich data w jakiej zostały wykonane.

Zdaniem skarżącej "zdjęcia dołączone do inspektoratu na płycie DVD, które stanowią niezbite dowody w sprawie zostały wykonane w datach które widnieją we właściwościach każdego ze zdjęć.... "

A. L. przedłożył z kolei prywatną opinię z zakresu informatyki, wykonaną przez mgr inż. P. W. "Informatyka Śledcza".

Analizując uzupełniony materiał dowodowy PINB słusznie uznał, że inwestor nie będąc specjalistą w dziedzinie budownictwa miał prawo wypowiadać się nieprecyzyjnie i nie rozróżniać zdefiniowanych pojęć "budowa", "rozbudowa".

Organ wskazał, że zeznania świadków: A. D., B. F., E. J., J. M., M. M., I. N. są rozbieżne. Prawidłowo ocenił, że na ich treść wpływ miał czas jaki minął do chwili ich składania - 2017r. (opisywane wydarzenia z 2007-2008r.).

Za wiarygodne uznał zeznanie świadka Z. W. - osoby posiadającej odpowiednią wiedzę budowlaną, potwierdzoną uprawnieniami ([...]), która była projektantem przedmiotowego budynku w zakresie konstrukcyjno-budowlanym oraz pełniła funkcję kierownika budowy.

Z wpisów w dzienniku budowy kierownika budowy Z. W. z dnia [...].11.2008 r. wynikało, że roboty budowlane rozpoczęto po uzyskaniu prawomocnej decyzji na rozbudowę i przebudowę budynku. Z wpisu geodety G. B. wynikało, że w dniu [...].11.2008 r. wytyczył on obiekt na gruncie.

W odniesieniu do przedstawionych przez skarżącą zdjęć, organ stwierdził, powołując opinię P. W., iż nie ma pewności, że zdjęcia te zostały wytworzone w dacie jaka została zaprezentowana na wydrukach.

Oceniając całość zebranego materiału dowodowego - mając na uwadze rozbieżności w zeznaniach stron, świadków, dokumentację fotograficzną oraz opinię do niej sporządzoną, PINB przyjął za wiarygodne zeznanie świadka Z. W. - która pełniła funkcje kierownika budowy. Wskazał na jej wpis w dzienniku budowy, który koresponduje z wpisem geodety.

Organ zwrócił uwagę, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. dnia [...].08.2008 r., która stała się prawomocna [...].09.2008 r. J. M. nie wniosła odwołania od tej decyzji mimo, że jej zdaniem rozpoczęto i w znacznym stopniu wykonano roboty budowlane. Postępowanie zainicjował dopiero wniosek skarżącej z maja 2016 r.

Organ I instancji zwrócił też uwagę, że kwestionowany budynek znajduje się w odległości 6 m od granicy działki skarżącej i około 30 m od jej budynku mieszkalnego. Obiekt spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a obszar oddziaływania zamyka się na własnej działce.

Ustalenia te zasadniczo podzielił organ odwoławczy, akcentując jednak dowodowe znaczenie dziennika budowy.

Wskazał, że inwestor dysponował decyzją Starosty Powiatowego w S. Nr [...] z dnia [...].09.2008r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m na działce nr ew. [...] we wsi L., gm. K..

Kwestią sporną, była data rozpoczęcia robót budowlanych, które zdaniem skarżącej rozpoczęły się przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę.

Z dziennika budowy wynikało natomiast, że kierownik budowy techn. bud. Z. W. (uprawnienia budowlane [...]) dokonała w dniu [...].11.2008 r. wpisu: "W dniu dzisiejszym wykonywany jest wykop pod fundamenty. Grunt zgodnie z założeniami projektowymi. Poziom wód poniżej posadowienia budynku. "

Taką samą datę rozpoczęcia robót potwierdzał wpis uprawnionego geodety G. B. (nr uprawnień [...]), zgodnie z którym wyznaczenie znaków geodezyjnych nastąpiło w dniu [...].11.2008 r.

[...] WINB uznał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że roboty budowlane objęte decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...].09.2008 r., zostały rozpoczęte przed jej wydaniem.

Zeznania świadków dotyczące tej kwestii organ ocenił jako sprzeczne, nie mogące stanowić samodzielnej podstawy do dokonywania ustaleń.

Wskazał też, że zeznania świadków ustępują mocą dowodom z dokumentów urzędowych, do których zalicza się dziennik budowy. Dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Także przedłożone zdjęcia, nie mogły w ocenie organu II instancji stanowić dowodu, który przesądziłby, że prace przy budowie spornego budynku zostały wykonane przed 29.09.2008r. Z opinii sporządzonej przez specjalistę z zakresu informatyki wynikało, iż data wykonania fotografii może być zmieniona.

Biorąc to pod uwagę, organ II instancji wskazał na zasadność umorzenia postępowania.

W kontekście oceny przedstawionej w obu decyzjach, wskazać należy, że przepisy materialnego prawa administracyjnego kwalifikują określone dokumenty jako urzędowe. Przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. przyznają dokumentom urzędowym szczególną moc dowodową, bowiem stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z dokumentem urzędowym wiążą się dwa domniemania: prawdziwości dokumentu oraz zgodności jego treści z prawdą.

W postępowaniu cywilnym często wskazuje się (choć nie jest to jednolity pogląd), że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym na mocy art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, a także na gruncie prawa cywilnego - w rozumieniu art. 244 k.p.c. Treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawnego zgodności z rzeczywistością. W zestawieniu dwóch kategorii dowodów, dokumentu o charakterze urzędowym (jakim jest dziennik budowy) oraz zeznań świadków, rolę priorytetową przyznaje się temu pierwszemu (Wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z [...].08.2016 r., [...], LEX nr 2115452).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Założenie i prowadzenie dziennika budowy jest uregulowane ustawowo.

Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 z późn. zm.), unormował sposób prowadzenia dziennika budowy, sposób dokonywania wpisów i kategorie podmiotów uprawnionych do ich dokonywania oraz sposób i miejsce przechowywania dziennika budowy.

Z przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że dziennik budowy jako dokument cechuje wysoki stopień jego rzetelności formalnej. Świadczy o tym m.in. wymóg opieczętowania każdej strony dziennika przez organ, który go wydał, wymóg sporządzania wpisów jednocześnie w oryginale i w kopii, odpłatność przygotowania dziennika, okoliczność, iż dziennik z mocy prawa staje się składnikiem dokumentacji budowy (§ 5 i 7 rozporządzenia oraz art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego). Wykreślenia wpisów oraz ich poprawki w dzienniku budowy też są dokonywane w formie wpisów (§ 7 ust. 2 in fine rozporządzenia). Okoliczności te przemawiają za urzędowym charakterem dziennika budowy.

Na taki charakter dziennika wskazuje też obowiązek dołączenia go do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i złożenia w siedzibie organu. Użytkownik obiektu zatrzymuje sobie tylko kopię dziennika, którą przechowuje przez cały czas użytkowania obiektu.

Mimo to, zdaniem Sądu dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Wartość dowodową tego dokumentu można podważyć przy pomocy innych dowodów, z których wynika, że stan faktyczny odzwierciedlony w dzienniku budowy nie odpowiada rzeczywistości.

Powołując się na nieprawidłowości wynikające z zapisów dziennika budowy, skarżąca przedstawiła zdjęcia, które w jej ocenie stanowiły silną przeciwwagę dla wynikających z dziennika budowy okoliczności faktycznych.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że w ramach swobodnej oceny dowodów, organ dokonał rzetelnej, wzajemnie powiązanej oceny wszystkich dowodów.

Zaprezentowane w decyzjach motywy przyjętej oceny dowodów wskazywały, że ustalenie daty rozpoczęcia budowy nastąpiło na podstawie dowodów ocenionych jako silne oraz w całokształcie zgromadzonego materiału. Zachowano przy tej ocenie reguły logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Uzasadnienia decyzji wskazywały fakty udowodnione i te których nie udowodniono, z jakich dowodów korzystano, które uznano za przydatne do ustalenia stanu faktycznego, a którym odmówiono wiarogodności i z jakich powodów.

Ze szczególną ostrożnością organ podszedł do zeznań świadków. Biorąc pod uwagę duży upływ czasu, jak również sprzeczne interesy stron (obarczone silnym ładunkiem emocjonalnym) u ich podłoża tkwić mogły subiektywne czynniki determinujące.

W tych okolicznościach organ prawidłowo wskazał, że dziennik budowy stanowi jedyny urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Choć dziennik budowy nie jest jedynym dowodem, na podstawie którego można ustalić kwestie związane z ewentualną samowolą budowlaną, to w okolicznościach sprawy takim dokumentem miałyby być zdjęcia, przedłożone po 8 latach od ich wykonania. Natomiast dziennik budowy został dołączony do zawiadomienia z dnia 25.06.2013r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania.

Wprawdzie przedłożona przez inwestora "Opinia prywatna z zakresu informatyki" sporządzona przez mgr inż. P. W., z uwagi na jej abstrakcyjną treść nie miała większej wartości dowodowej, to niewątpliwie skonfrontowanie znaczenia dowodowego wpisów w dzienniku budowy z przedkładanymi przez skarżącą zdjęciami, nie pozwalało na ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej. Ten środek dowodowy (w sferze treści i autentyczności) był mniej pewny niż dokument urzędowy.

Przebieg procesu budowlanego potwierdza dziennik budowy, który jest podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Sz 401/19 - LEX nr 2737104 .

Dziennik budowy prawidłowo oceniony został według reguł postępowania dowodowego. Wynikała z nich możliwość przypisania mu silnej mocy dowodowej, a jednocześnie brak było równie mocnych dowodów, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, podważałyby ustalenia z niego wynikające.

Sąd akceptuje stanowisko, że zapisy w dzienniku budowy pozwalały na stwierdzenie legalności powstania budynku mieszkalnego drewnianego o wymiarach zewnętrznych 8,15m x 7,17m z zadaszonym tarasem od strony podwórka, na działce nr [...] w miejscowości L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.