Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 604/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140aa ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1749/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z [...] maja 2018 r., nr [...], 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 6192 (sześć tysięcy sto dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1749/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] marca 2017 r. w R. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki Man o nr rej. [...] i dwuosiowej przyczepy marki Wielton o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował M. B., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie K. – J. z ładunkiem stłuczki szklanej (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. B. Załadowcą towaru była spółka A. Odbiorcą przewoźnego ładunku był B. Kierowca podczas kontroli okazał dokument WZ nr [...], wystawiony przez C. Sp. z o.o.

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm:

- nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu - 13,9 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 3,9 t – tj. 39%,

- rzeczywista masa całkowita pojazdu wyniosła 36,45 t, - przekroczenie o 0,45 t, tj. o 1,25%.

Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD), na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140 aa ust. 1. 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c). ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022, dalej: u.d.p.), § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki A., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] maja 2018 r. o nałożeniu na tę spółkę kary pieniężnej w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Organ wyjaśnił, że jak wynika z analizy treści umowy o świadczenie usług pomocniczych w postaci czynności segregacji odpadów poprodukcyjnych z [...] listopada 2015 r. zawartej pomiędzy C. sp. z o.o. a A. sp. z o.o. oraz załączników do tej umowy, to pracownicy spółki A. byli odpowiedzialni za załadunek stłuczki szklanej do kontenerów. Okoliczność tę potwierdził kierowca przesłuchany podczas kontroli drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem organu, wskazuje, że to strona poprzez załadowanie do kontenerów zbyt dużej ilości stłuczki szklanej miała wpływ na powstanie naruszeń ujawnionych podczas kontroli. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca M. B. przedstawił przebieg czynności załadunku towaru. Z treści zeznań wynika, że kierowca zostawiał puste kontenery i zabierał kontenery załadowane stłuczką. To kierowca dokonał załadunku kontenerów załadowanych stłuczką szklaną na pojazd za pomocą urządzenia HDS zamontowanego na pojeździe, lecz towar (stłuczka) w danej ilości nie była ładowana do kontenerów przez kierowcę. Podmiotem odpowiedzialnym za ładowanie stłuczki do kontenerów była właśnie skarżąca spółka. Tym samym kierowca nie miał wpływu na ilość towaru, jaki zostaje załadowany na pojazd, gdyż o ilości decydowała spółka A. Poza tym z treści zeznań wynika, że pojazd po załadunku nie był ważony, gdyż waga przewożonego towaru była określana dopiero przy rozładunku. Strona nie podjęła żadnych czynności celem weryfikacji, czy pojazd po załadunku do kontenerów określonej ilości stłuczki szklanej nie będzie nienormatywny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka A.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w działaniu organów nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

Karę za przejazd pojazdu nienormatywnego nałożono na skarżącą jako załadowcę trafnie, zdaniem Sądu, uznając, że wypełniła przesłanki, o których stanowi art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Jak stwierdził WSA, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów dla wykazania, że nie miała wpływu i nie godziła się na wyjazd przeładowanego pojazdu. Nie podjęła bowiem żadnych czynności weryfikacyjnych, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Sąd wywiódł, że skarżąca nie poczyniła żadnych aktów staranności, aby upewnić się, czy nie "wypuszcza" na zewnątrz nieprawidłowo załadowany pojazd. Działaniem uprawnionym byłoby w takiej sytuacji ważenie nie tylko masy pojazdu, ale także kontrolowanie prawidłowości załadunku, (którego dokonywała skarżąca) przez zważenie nacisków poszczególnych osi. Podjęcie takich kroków umożliwiłoby stwierdzenie naruszenia, które mogło zostać usunięte poprzez inne rozmieszczenie ładunku na pojeździe. Tymczasem, spółka nie podjęła tego aktu staranności, a zatem dopuściła się zaniedbania, skutkującego powstaniem odpowiedzialności za nieprawidłowy załadunek towaru. Zdaniem Sądu, jeżeli załadowca nie posiada wagi umożliwiającej ważenie i pozwala na wyjechanie na drogę publiczną niezważonego pojazdu, to oznacza, że godzi się z ewentualnością nienormatywności pojazdu, a w konsekwencji ma wpływ na wynikające z tego naruszenie zasad przewozu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:

- na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. polegającą na błędnym przyjęciu, że:

- podmiotem wykonującym czynności ładunkowe może być inny podmiot niż podmiot faktycznie wykonujący dany załadunek w konkretnym czasie i miejscu,

- podmiotem wykonującym czynności ładunkowe w rozumieniu ww. przepisu może być podmiot - w ocenie organu - zobowiązany do takich czynności,

gdy tymczasem prawidłowa wykładnia treści wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że za podmiot wykonujący "czynności ładunkowe" uznać należy tylko i wyłącznie podmiot wykonujący załadunek pojazdu w konkretnych okolicznościach danego przypadku,

- na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez:

- przyjęcie, że spółkę A. obciążał prawny obowiązek załadunku lub spółka ta dokonywała załadunku [...] marca 2017 r.,

- nieustalenie ról innych uczestników procesu przewozu odpadów,

- przyjęcie, że do przeciążenia osi pojazdu doszło na skutek zwiększonego ciężaru pojemników, gdy tymczasem wynikało to z rozkładu ładunku,

- nałożenie na skarżącą ciężaru dowodu pozytywnego, że nie mogła zapobiec przeładowaniu pojazdu i na to się nie godziła przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych w toku postępowania przez ITD, to jest naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133 § 1, 134 § 1 i 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 6, 75 § 1, 77 § 1 i 2, 78 § 1 i 2, 80, 81a § 1 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów administracji I i II instancji i umorzenie postępowania. Spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że WSA nie wyjaśnił, jakie czynności przyjmuje jako czynności załadowcy, oraz jakie to konkretnie czynności wykonywała skarżąca kasacyjnie spółka, że zasadne było uznanie jej za załadowcę. Tymczasem spółka A. nie dokonywała czynności ładunkowych kontrolowanego pojazdu, nie miała takiego obowiązku, a jej jedynym obowiązkiem było zbieranie stłuczki po halach produkcyjnych. Odbiór stłuczki i jej transport wykonywała spółka B., dokumenty WZ wystawiała C., a zlecenia transportu dla przewoźnika dokonała spółka B. Skarżąca w czasie postępowania domagała się pobrania umowy z B., dołączenia listów przewozowych, WZ, uzyskania kopii faktury celem ustalenia kto zlecił przewóz. Tych dokumentów nie pozyskano. Poza tym umowa między spółką A. a C. nie nakłada na tę pierwszą obowiązku czynności ładunkowych. Wnioski i zarzuty spółki A. zostały jednak w postępowaniu zlekceważone.

W piśmie z 16 listopada 2020 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sytuacjach określonych w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że skład orzekający nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku - mimo częściowo nietrafnych zarzutów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skład orzekający podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Sposób sformułowania zarzutów wskazuje zaś, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia ustalenia, że była załadowcą, a nadto miała wpływ i godziła się na przejazd pojazdem nienormatywnym na drodze publicznej.

Jednakże okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można mianowicie skutecznie podważyć ustaleń faktycznych sprawy ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego Skład orzekający w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie jest pogląd, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17, z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2020/18).

Za nietrafny uznać należało też zarzut prawa materialnego, a to art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszeniem prawa materialnego jest błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, a prawidłowo konstruowany zarzut tego typu naruszenia prawa materialnego powinien wskazać, jak wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy powinny być rozumiane i na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji przy ich interpretacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że wadliwie zrozumiał art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

W uzasadnieniu wyroku WSA przytoczył treść powyższego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) wskazując, że zgodnie z nim, karę pieniężną, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (to znaczy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownego zezwolenia).

W świetle pisemnych motywów rozstrzygnięcia brak podstaw by twierdzić, że WSA wadliwie zrozumiał przytoczone unormowanie.

Nie można się natomiast zgodzić ze skarżącą kasacyjnie spółką, że "załadowcą" - w rozumieniu powołanego przepisu (jak wskazano w omawianym zarzucie) - jest ten "kto faktycznie dokonywał czynności załadunku".

Według składu orzekającego NSA, zasadne jest przyjęcie, że skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęć użytych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - w tym pojęcia "załadowcy" - to zgodnie z obowiązującymi regułami wykładni systemowej odczytanie znaczenia tego pojęcia winno uwzględniać regulację prawną właściwą z uwagi na przedmiot jej normowania.

Należy zatem wskazać, że ustawa z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w art. 43 stanowi, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1). Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi (ust. 2).

Na gruncie powołanego przepisu przyjmuje się, że obowiązek wykonania czynności ładunkowych przypisuje się nadawcy, natomiast czynności związanych z rozładunkiem na odbiorcy - o ile w ramach swobody umów umownie nie uregulowano tych kwestii odmiennie, przykładowo w umowie przewozu strony mogą postanowić, że czynności - o których mowa w przytoczonym art. 43 ust. 1 - wykona przewoźnik.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zarzutem naruszenia przepisów postępowania – a to 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. wskazanymi w punktach 1-2 i 5-6 petitum środka zaskarżenia - skutecznie kwestionuje prawidłowość oceny przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym podjęto wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 80 k.p.a. zasadnie wywodzi się, że "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący /art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści /art. 7 k.p.a./" (por. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne oparto na treści "umowy świadczenia usług pomocniczych w postaci czynności segregacji odpadów poprodukcyjnych" - zawartej przez nadawcę towaru (C.) ze skarżącą kasacyjnie spółką - czyniąc założenie, że czynności ładunkowe spoczywać miały na nadawcy, który z kolei swe obowiązki powierzył spółce A. na mocy wskazanej umowy.

Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji - aprobując ustalenia postępowania administracyjnego - stwierdził, że zgodnie z załącznikiem do ww. umowy, skarżąca odnośnie gospodarki odpadami na terenie zakładu (...) dokonuje załadunku na samochód ciężarowy zgromadzonych koszy z PVC (zgodnie z zapotrzebowaniem), przygotowuje kosze do transportu, składa kosze, zgodnie zaś z jego pkt 12, do skarżącej należy "Gromadzenie do ilości transportowych, załadunek" (na bieżąco). Zdaniem NSA analiza omawianej umowy, stanowiącej - co należy jeszcze raz podkreślić - jedyną podstawę ustalenia relewantnej prawnie okoliczności co do tego, kto był załadowcą w sprawie, nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, że była nim skarżąca spółka. Organy oraz WSA skupiły się na kilku postanowieniach omawianej umowy, tracąc z pola widzenia, zarówno ogólny jej przedmiot, którym - co nie budzi wątpliwości NSA - były usługi polegające na segregacji odpadów na terenie spółki C. (prowadzącej działalności w zakresie zbierania odpadów) jak i nie dostrzegając, że te punkty, na których skupiono uwagę, w istocie niejednoznacznie wykazują okoliczności, na które zostały przywołane.

Po pierwsze, przedmiotem umowy jest - co wynika z § 1 umowy -gospodarowanie odpadami poprodukcyjnymi, w tym ich gromadzenie, selekcja, maganyzowanie i odpowiednie przygotowanie do transportu odpadów z produkcji C. Zakres usług określono w załączniku nr 1 do umowy. W załączniku tym wymieniono takie czynności jak: demontaż produktów, a zatem rozbiórka okien, na poszczególne elementy, jak szkło, stal, aluminium zanieczyszczone, profile PCV, cięcie profili aluminiowych i segregacja na elementy do odzysku i odpad, opróżnianie koleb ze szkłem i pojemników z gniazd gromadzenia odpadów, gromadzenie surowca w miejsce belowania, wtórna segregacja odpadów i dbałość o jakość surowców, belowanie folii, makulatury i pasków pp, gromadzenie odpadów ze szkła w zbiorczych kontenerach z podziałem na czyste, brudne, kolorowe, zanieczyszczone, gromadzenie odpadów PCV do ilości transportowej, oraz gromadzenie PCV na poszczególne frakcje: zanieczyszczone, czyste, pyły, białe, kolorowe, utrzymanie porządku na zewnętrznej strefie odpadów.

Szerokie przytoczenie zadań powierzonych skarżącej na podstawie umowy wraz z załącznikiem jest celowe, ponieważ zarówno organy jak i Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę generalnego charakteru i celu tej umowy, którym było szeroko pojęte gospodarowanie odpadami poprodukcyjnymi spółki C. Skupiono się jedynie na dwóch postanowieniach umownych, tj.: przewidzianym w załączniku nr 1 obowiązku załadunku na samochód ciężarowy zgromadzonych koszy z PCV oraz obowiązku: gromadzenia do ilości transportowych, załadunek.

Tymczasem, już z literalnego brzmienia powyższych postanowień wynika, że po pierwsze: jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, załadunek na samochód ciężarowy dotyczył zgromadzonych koszy z PCV, zaś w niniejszej sprawie pojazdem nienormatywnym dokonywano przewozu stłuczki szklanej, co w sprawie nie jest sporne. Po drugie, odnośnie do obowiązku gromadzenia do ilości transportowych i załadunku, to wobec braku innych dowodów, zdaniem Sądu kasacyjnego zdecydowanie przedwcześnie przyjęto, że chodzi o załadunek koleb ze stłuczką na samochód ciężarowy, a nie na przykład o załadunek zgromadzonej stłuczki, czy innego tworzywa do koleb. Tym bardziej, że w innym postanowieniu umownym - co do załadunku na samochód ciężarowy ale w odniesieniu do koszy z PVC - zostało to wyraźnie wyartykułowane.

W tej sytuacji wnioskowanie, że skarżąca kasacyjnie spółka była załadowcą pojazdu nienormatywnego, było przedwczesne, co trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej. Trzeba mieć na uwadze, że już w postępowaniu administracyjnym spółka podnosiła, że charakter czynności podejmowanych przez jej pracowników na podstawie zawartej umowy nie wypełniał w żaden sposób definicji załadowcy. Spółka składała również wnioski o poszerzenie materiału dowodowego, które to wnioski zostały uznane za niecelowe z uwagi na - jak przyjęto - jednoznaczne ustalenia wynikające z postanowień umownych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak argumenty spółki wnoszącej skargę kasacyjną, że wskazane wyżej postanowienia umowy nie były jednoznaczne. Jeżeli zaś faktyczne czynności ładunkowe koszy przygotowanych do transportu przez spółkę A. były wykonywane przez kierowcę kontrolowanego samochodu - jak twierdził strona skarżąca kasacyjnie i jak wynika to z wyjaśnień kierowcy złożonych w sprawie – to nie można wykluczyć sytuacji, że umowa przewozu zawierała postanowienia co do obowiązków załadunku. Kwestia ta musi być wyjaśniona. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uchybień w procesie dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.

Niewątpliwie w myśl podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 7, 77 § 1 k.p.a. organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1) i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego składała wnioski dowodowe, które zmierzały do ustalenia czy obowiązków załadunku na mocy umów nie powierzono innym podmiotów, w szczególności przewoźnikowi. Pomijając ocenę trafności tez dowodowych formułowanych wraz z wnioskami dowodowymi przez spółkę A., zdaniem NSA trzeba zauważyć, że organy uchybiły opisanej wyżej zasadzie oficjalności przez zaniechanie podejmowania z urzędu czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec pojawiających się w sprawie wątpliwości.

Należy również dodać, że możliwość nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. powstaje wtedy, gdy właściwy organ wykaże, w pierwszej kolejności, że strona postępowania była podmiotem, o którym mowa w tym przepisie, na przykład - załadowcą, czego w niniejszej sprawie jak już wyżej wskazano, zabrakło, a dopiero po drugie, wykazać że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W omawianej sprawie przesądzanie kwestii "wpływu" na naruszenie, czy "godzenia się" na to naruszenie może być przedmiotem rozważań dopiero po ewentualnym prawidłowym ustaleniu, że skarżąca w istocie załadowcą była.

W ocenie NSA trzeba też zauważyć, że sposób sformułowania, jak i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - mimo wskazania na naruszenie tego przepisu przez wadliwą jego wykładnię (co było już przedmiotem rozważań) - w istocie sprowadza się do kwestionowania zasadności jego zastosowania wobec skarżącej i nałożenia na nią kary pieniężnej.

Wypada zatem przypomnieć, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy lub ewentualnie, gdy nie został w skardze kasacyjnej skutecznie podważony.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem - jak już wskazano - zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną orzekania okazały się zasadne i uzasadniały wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skład orzekający podziela pogląd, że o dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy - w rozumieniu powołanego przepisu - można mówić gdy sprawa jest wyjaśniona w stopniu umożliwiającym zweryfikowanie kontroli legalności zaskarżonego aktu, dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny (oczywiście z uwzględnieniem charakteru postępowania kasacyjnego). Wyjaśnienie istoty sprawy należy przy tym odnosić do stanu po uwzględnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodziła możliwość jej merytorycznego załatwienia.

Stwierdzone i wyżej omówione uchybienia postępowania dowodowego, a w konsekwencji także przedwczesność zastosowania przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej, uzasadniały uchylenie wydanych przez organy obu instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ - dokonując ustaleń co do spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - zobligowany będzie do uwzględnienia uwag przedstawionych w dotychczasowych rozważaniach.

Ponadto - nie przesądzając ustaleń faktycznych poczynionych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i wszechstronnej jego ocenie - przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ewentualnym nałożeniu kary, organy wezmą pod uwagę konsekwencje wynikające z wyroku TSUE w sprawie C-127/17, wydanym co prawda na tle zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, jednakże skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że - w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym (tak też m.in. NSA w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 733/17).

Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 sentencji) rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną za sporządzenie skargi kasacyjnej (1800 zł) i reprezentowanie skarżącej przed Sądem I instancji (3600 zł), zwrot wpisów od skargi (450 zł) i skargi kasacyjnej (225 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) i za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł).