Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 846/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2016 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 marca 2016 r., znak [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po przeprowadzeniu na wniosek Gminy Miejskiej K. wznowionego postanowieniem SKO w K. z dnia 19 stycznia 2016 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. znak [....] , działając na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.)

odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. znak [....] , utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2008 r., znak [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. [....] I kat. [....] o pow. 285 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [....] - oficyna i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. Gmina Miejska K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. znak [....] . Jako podstawę żądania wskazano art. 145a § 1 K.p.a. (tj. wydanie decyzji na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po przeprowadzeniu czynności mających na celu ustalenie właściwego kręgu stron postępowania, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. wznowiło postępowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zważyło, że w myśl art. 149 § 1 w związku z art. 150 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a organem właściwym w tym zakresie jest organ, który orzekał w ostatniej instancji. Z uwagi na fakt, że przedmiotem żądania strony jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , to ten właśnie organ był właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a. został przez stronę wnoszącą zachowany, a zatem należało wznowić przedmiotowe postępowanie.

Przesłanką wznowienia wskazaną przez stronę była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, a na podstawie tego aktu została wydana decyzja.

Wobec faktu, że wszystkie warunki określone w K.p.a. zostały spełnione, doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Należało zatem przeprowadzić postępowanie wznowione, mające na celu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w szczególności nakierowane na weryfikację, czy wskazana przesłanka wznowienia ziściła się i powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji.

Wskazano, że sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia postępowania, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] . Przedmiot postępowania jest zatem o tyle specyficzny, że do wznowienia doszło w sprawie już zbadanej w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianym w K.p.a.

Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). Zaznaczono zatem, że przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie może być tylko sama ww. decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Nie ma zatem podstaw do analizowania okoliczności poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] .

Wskazano także, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja SKO w K. z dnia 28 listopada 2008 r., [....] , była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 178/09 Sąd oddalił skargę wywodząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kwestionowana decyzja zyskała zatem walor prawomocności.

W doktrynie wskazuje się, że prawomocność stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, w zakresie faktów i dowodów znanych sądowi orzekającemu i istniejących w dniu orzekania przez ten sąd decyzja wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei odnośnie okoliczności i dowodów powstałych później lub nieznanych sądowi w dniu orzekania zasada ta nie ma zastosowania i możliwe jest wzruszenie prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania (tak T. Woś w: T.Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, wyd. Lexis Nexis 2012). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05 "Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy SKO stwierdziło, że nie ma obecnie możliwości odmiennego niż w decyzji SKO w K. z dnia 28 listopada 2008 r. oceny tych okoliczności, które wówczas przesądziły o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] , w szczególności wymienionych w uzasadnieniu ostatnio powołanej decyzji SKO w K. uchybień badanej decyzji, które ocenione zostały jako rażące naruszenia prawa, a także konstatacji, że decyzja ta wydana została na wadliwie powołanej podstawie prawnej. W tym zakresie bowiem stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 178/09, a zatem decyzji Kolegium przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, co oznacza, że wiąże ona zgodnie z art. 170 P.p.s.a.. wszystkie sądy i organy państwowe, także Kolegium orzekające w sprawie niniejszej.

Związanie, o którym mowa powyżej, nie dotyczy natomiast przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie, a to kwestii wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Należy bowiem stwierdzić, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie wskazany wyrok TK został wydany już po wydaniu wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 178/09 przez WSA w Krakowie. Niewątpliwie również podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o którym pośrednio orzekł Trybunał Konstytucyjny kwestionując brak ujęcia tego przepisu w art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ustanowienie w nim terminu, po którym stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego na jego podstawie nie byłoby już możliwe.

Z kolei rozważenia wymaga zatem, czy in concreto ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy więc odnieść się do przesłanek, jakimi kierował się Trybunał, wydając ww. orzeczenie i do kwestii ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Rozpatrując sprawę Trybunał stwierdził, że zasadniczym problemem, jaki stwarza treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. jest kolizja pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa. Wskazał, że żadna z tych zasad nie jest zasadą bezwzględną i do obu zachodzą wyjątki. Dodał przy tym, że co do zasady reguły te uzupełniają się, ale akurat na gruncie przepisu art. 156 K.p.a. pozostają w kolizji. Zdaniem Trybunału niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenia prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a. Trybunał wskazał ponadto, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji".

Zdaniem organu lektura omawianego orzeczenia TK prowadzi do stwierdzenia, że przesłankami uznania, że w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jest po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy.

Należy zatem zbadać, czy w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia tych dwóch przesłanek. Jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że TK wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające zaniechanie (pominięcie) prawodawcze mają przede wszystkim skutek ustalający. Sądzić należy, że zasadniczym adresatem postanowień takiego orzeczenia jest właściwy organ prawodawczy, odpowiedzialny za zaniechanie (pominięcie prawodawcze). Z reguły jest to organ, który wydał akt normatywny "dotknięty" wskazanym w orzeczeniu pominięciem prawodawczym. O ile orzeczenie ustalające zaistnienie "pominięcia prawodawczego" ma charakter interpretacyjny, to można przyjąć, że kontrolowany akt normatywny znajduje się w stanie warunkowej zgodności z Konstytucją: warunkiem ustanowienia pełnej i bezwarunkowej zgodności jest usunięcie pominięcia przez stosowne uzupełnienie(a) kontrolowanego aktu normatywnego. Ustalający charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zaniechań (pominięć) prawodawczych - analizowanych w płaszczyźnie skutków prawnych - sprowadza się zatem do określenia zakresu i potwierdzenia w orzeczeniu TK (z konsekwencjami bliskimi powszechnie obowiązującej wykładni Konstytucji) konstytucyjnego nakazu (zobowiązania) wynikającego z normy konstytucyjnej przywołanej jako wzorzec kontroli podjętej przez Trybunał w rozpatrywanej sprawie" (Marian Grzybowski, "Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego", 2012r., artykuł dostępny na stronie Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych, http://www.confeuconstco.org/reports/rep-xiv/report_Poland_po.pdf).

Mając powyższe na uwadze SKO podkreśliło, że sam Trybunał w przedmiotowym wyroku jednoznacznie stwierdził, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. W wyroku stwierdzono: "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wyraźnie wskazał również, że nie przesądza, w jaki sposób ustawodawca winien uzupełnić wskazane pominięcie prawodawcze. Wskazano wprost, że "Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Uwzględniając powyższe wywody, jak również wskazania wynikające z samego wyroku TK, Kolegium stanęło na stanowisku, że treść tego wyroku przede wszystkim skierowana jest do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał uznał za niepełną (art. 156 § 2 K.p.a.). Sam omawiany wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, nie byłoby zresztą możliwe, określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy. Właśnie z uwagi na powyższe nie jest również możliwe w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie o tym, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] , a stwierdzeniem nieważności tejże decyzji przez SKO w K. , jest na tyle długi, aby mógł zostać zakwalifikowany jako znaczny w rozumieniu użytym przez TK w sentencji wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Oznaczałoby to bowiem wejście organu administracji publicznej (w tym wypadku SKO w K.) będącego częścią systemu władzy wykonawczej w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Nie ma poza tym przepisu mogącego stanowić podstawę prawną rozstrzygania o tym, jaki okres czasu jest okresem znacznym, uniemożliwiającym wyeliminowanie ostatecznej decyzji rażąco naruszającej prawo z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej zobowiązane są do orzekania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a), nie mogą zatem orzekać bez podstawy prawnej.

Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, czy też nie. Wobec takiej konstatacji nie jest również możliwe uchylenie decyzji SKO w K. z dnia 28 listopada 2008 r., [....] , nie ma bowiem instrumentów prawnych do stwierdzenia, czy została ona wydana po upływie znacznego okresu czasu w rozumieniu wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Wobec braku możliwości rozstrzygnięcia wskazanej wyżej kwestii, prymat dać należy zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) oraz wynikającemu z niej domniemaniu zgodności decyzji z prawem.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że nie ma podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. znak [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] .

Gmina Miejska K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 marca 2016 r. znak [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpoznaniu tego wniosku - działając na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art.138 § 1 pkt 1w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i stwierdziło, że Kolegium podziela argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że aktualnie brak jest możliwości odmiennej niż w decyzji SKO w K. z dnia 28 listopada 2008 r. oceny tych okoliczności, które wówczas przesądziły o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [....] , w szczególności wymienionych w uzasadnieniu ostatnio powołanej decyzji SKO w K. uchybień badanej decyzji, które ocenione zostały jako rażące naruszenie prawa, a także konstatacji, że decyzja ta wydana została na wadliwie powołanej podstawie prawnej. W tym zakresie bowiem stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 178/09 przez WSA w Krakowie, a zatem decyzji Kolegium przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, co oznacza, że wiąże ona zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wszystkie sądy i organy państwowe, także Kolegium orzekające w sprawie niniejszej.

Związanie, o którym mowa powyżej, nie dotyczy natomiast przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie, a to kwestii wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie wskazany wyrok TK został wydany już po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 178/09.

Niewątpliwie również podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o którym pośrednio orzekł Trybunał Konstytucyjny kwestionując brak ujęcia tego przepisu w art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ustanowienie w nim terminu, po którym stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego na jego podstawie nie byłoby już możliwe.

SKO całkowicie zaakceptowało rozważania orzekającego w poprzednim składzie Kolegium w zakresie zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy w zakresie kolizji, jaką stwarza art. 156 § 2 K.p.a., tj. kolizji pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa.

Kolegium podzieliło też stanowisko, że sam Trybunał w przedmiotowym wyroku jednoznacznie stwierdził, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a sam omawiany wyrok TK nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Gmina Miejska K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2016 r., [....], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 10 marca 2016 r., [....] , zaskarżając w całości obie ww. decyzje.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 11 maja 2016r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 10 marca 2016 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a., art. 156 § 2 w zw. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zakresie, w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia 10 marca 2016 r., mocą której odmówiono uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2008 znak: [....] , utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2008 r. w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) orzekł, iż art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

2) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że faktem jest, iż z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 12 maja 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego wynika m.in., iż działanie organów państwa na podstawie przepisów prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno - gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.

Nie sposób jednakże zaakceptować stanowiska wyartykułowanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wedle którego Trybunał Konstytucyjny, mocą rozstrzygnięcia z dnia 12 maja 2015 r., nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny luki prawnej i jest to raczej nałożenie na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia unormowania zawartego w art.156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy.

Strona skarżąca podkreśliła szczególny charakter rozstrzygnięć TK, które -zarówno w doktrynie, jak również w judykaturze - określa się nierzadko mianem decyzji prawotwórczych. Nie ulega kwestii, iż rozstrzygnięcia TK od orzeczeń sądowych odróżnia powszechnie obowiązujący charakter, rozstrzygają one bowiem nie tylko o indywidualnych relacjach prawnych pomiędzy stronami procesu, albo o ukształtowaniu sytuacji konkretnego podmiotu, którego praw i obowiązków dotyczy konkretne orzeczenie sądowe, ale zawierają treść adresowaną abstrakcyjnie do nieokreślonego kręgu adresatów, tak więc jak w przypadku każdej normy prawnej, przy czym cecha ta dotyczy zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa (a więc dokonywanej w przypadku pytań prawnych i związku ze skargą konstytucyjną). Powyższe prowadzi – zdaniem strony skarżącej - do wniosku, iż orzeczenia TK - jako powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane, a nade wszystko zawierające normatywną treść (chociaż w sensie negatywnym) - zbliżają się wyraźnie do regulacji normatywnej - w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Takie cechy należy istotnie przypisać zarówno orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją (dotyczy to więc również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przepisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa). Uprawniony jest zatem wniosek, że orzeczenia TK nie pozostają bez wpływu na działania prawodawcy, orzecznictwo sądów czy orzeczenia organów administracji publicznej, jak również piśmiennictwo. Odnosi się to w takim samym stopniu do wyroków stwierdzających wprost niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak również do sytuacji, w których Trybunał wydaje wyroki o charakterze zakresowym, bowiem - wbrew stanowisku wyartykułowanemu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - tzw. wyrok zakresowy zmienia treść normatywną kontrolowanych przepisów pomimo zachowania ich literalnego brzmienia.

Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii, wedle której na kanwie obowiązującego stanu prawnego, regulacja art. 156 § 2 K.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem, jak również zważywszy na stanowisko organu, według którego TK - mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r. - nie przesądził, jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny", w ocenie Gminy Miejskiej K. w tej mierze należy się odwołać się do stanowiska formułowanego w literaturze przedmiotu, wedle którego ustalenia implikacji rozstrzygnięcia TK zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), w zakresie zrekonstruowania terminu kryjącego się pod określeniem "znaczny upływ czasu", należy poszukiwać we wnioskowaniu per analogiam i przyjąć, że wynosi on - tak jak w przypadku pozostałych "względnych" wad nieważności - 10 lat. Z pewnością odrzucić trzeba, jako sprzeczną z postulatem pewności prawa, możliwość jego określenia ad hoc na użytek konkretnej sprawy pod wpływem jej specyficznych uwarunkowań (tak: T. Kiełkowski w: KPA. Komentarz, red. H. Knysiak - Molczyk, Warszawa 2015, str. 1084).

Odnosząc się do kontestowanego przez SKO zakresowego charakteru rozstrzygnięcia TK, Gmina Miejska K. zwróciła uwagę, iż - zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie wskazuje się, iż derogacja poddanego kontroli TK przepisu z porządku prawnego nie jest warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a. Obok orzeczeń bezpośrednio usuwających z obrotu prawnego akty normatywne, podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mogą stanowić orzeczenia interpretacyjne, w których TK orzeka o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu - pod warunkiem określonego rozumienia kontrolowanego przepisu, jak i orzeczenia o zaniechaniu ustawodawczym, które nie derogują z systemu prawa zakwestionowanej normy, lecz ustanawiają obowiązek ustanowienia określonej regulacji prawnej, mogą być kwalifikowane jako orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, uzasadniające żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. (tak: R. Stankiewicz w: KPA Komentarz, red. R. Hauser 2015, wyd. 2). Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniając w trakcie swojego rozstrzygania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Wobec treści wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania, czy w danej sprawie zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca podkreśliła, że jak wskazało samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. znak [....] . "Wymaga wyeksponowania, iż wydanie powyższego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stworzyło po stronie podmiotów stosujących wskazany przepis obowiązek modyfikowania - pomimo braku zmian samego literalnego brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Przepis art. 156 § 2 K.p.a. należy odtąd odczytywać w związku z tezami Trybunału, stąd w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu, norma, mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie, winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału wyrażone w powołanym wyżej wyroku. Zgodnie z tą normą kompetencja organu do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego (kumulatywnego) spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał - upłynął znaczny okres czasu oraz - po drugie - gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Strona skarżąca wskazała również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 776/14, w którym Sąd rozważał treść i charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (w tym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13) w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych stwierdzając, iż "Zasada praworządności nie uzasadnia więc zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. (...) instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął znaczny czas, należy stosować z niebywała ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. "

Strona skarżąca wskazała, że istotne jest, iż zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego albo w innym terminie określonym przez niego. Niekiedy jednak Trybunał sam wskazuje na skutki swojego orzeczenia. I tak w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. określił, iż "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie zatem uznało utrzymując w mocy decyzję z dnia 10 marca 2016 r. znak: [....] , iż nie istnieją podstawy uzasadniające uchylenie decyzji Kolegium z dnia 28 listopada 2008 r., [....] , utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia 20 sierpnia 2008 r. [....] . Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na potrzebę dokonywania przez organy stosujące prawo prawidłowej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uwzględniającej zasadę praworządności, do czasu zmiany ww. przepisów przez ustawodawcę.

Zdaniem strony skarżącej dokonana przez organ w niniejszym postępowaniu interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do powstania sytuacji absurdalnej i niezgodnej z literą prawa. Organy administracyjne rozstrzygają sprawy w oparciu o przepis, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją. Tym samym odmawiają stronom pokrzywdzonym - w stosunku, do których zostały wydane decyzje niezgodne z prawem - uzyskania przez nich stosownych rekompensat. Trybunał jasno stwierdził, iż przepis 156 § 2 K.p.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym nie ma ograniczenia czasowego uniemożliwiającego stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Logicznym jest, iż Trybunał nie mógł dokonać derogacji przepisu w części, w której nie ma on stosownego zapisu. Nie można przecież uchylać czegoś, czego nie ma. Wobec powyższego całkiem jasne jest, iż ustawodawca musi ten przepis w tym zakresie uzupełnić. Jednakże nie można w związku z tym uznać, iż do czasu podjęcia stosownych kroków przez ustawodawcę organy wykonawcze nie mogą działać zgodnie z prawem. W tym zakresie winny bowiem stosować przepisy uwzględniając treść orzeczenia Trybunału. Wobec czego pozostają dwie drogi: albo dokonać interpretacji przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał, a tym samym dokonać samodzielnej wykładni stwierdzenia "znaczny upływ czasu" albo zaprzestać stosowania niezgodnego z przepisami konstytucyjnymi przepisu do czasu jego zmiany, co łączyłoby się z przedłużaniem postępowań i narażaniem na zarzut bezczynności.

Zdaniem strony skarżącej pewne jest, że orzekanie w oparciu o literalne brzmienie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. prowadzi do dalszego naruszania praw jednostki, działania organu wbrew Konstytucji i w dalszym ciągu sankcjonowania bezprawności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczki A.K. i M.L. w piśmie z dnia 3 października 2016 r. wniosły o oddalenie skargi. Uczestniczka M.B. na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. także wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, mocą której odmówiono uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 12 stycznia 1989 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. [....] I kat. [....] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [....] - oficyna i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

W kontrolowanej sprawie wskazaną przez wnioskodawcę przesłanką wznowienia postępowania, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, była okoliczność objęta normą z art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Jak wynika z akt sprawy, wobec wznowienia postępowania, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organ zweryfikował, czy wskazana we wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. przesłanka wznowienia ziściła się i czy powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2008 r..

Należy przy tym zaznaczyć, że sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia postępowania, dotyczy w istocie decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r., co do której została stwierdzona nieważność, zatem przedmiotem postępowania jest sprawa zbadana już w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianym w K.p.a.

Kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja SKO w K. z dnia 28 listopada 2008 r., [....] , była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 178/09, oddalił skargę. Decyzja ta ma więc walor ostateczności i prawomocności.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie budzi wątpliwości, że wskazany wyrok TK został wydany już po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 178/09.

Niewątpliwie również podstawą prawną rozstrzygnięcia SKO był przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o którym pośrednio orzekł Trybunał Konstytucyjny kwestionując brak ujęcia tego przepisu w art. 156 § 2 K.p.a.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasadniczym problemem, jaki stwarza treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. jest kolizja pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa. Wskazał, że żadna z tych zasad nie jest zasadą bezwzględną i do obu zachodzą wyjątki. Dodał przy tym, że co do zasady reguły te uzupełniają się, ale na gruncie przepisu art. 156 K.p.a. pozostają w kolizji. Zdaniem Trybunału niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenia prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a.. Trybunał wskazał ponadto, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji".

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko SKO, iż lektura omawianego orzeczenia TK prowadzi do stwierdzenia, że przesłankami uznania, że w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są: po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że w doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja uprawniająca stanowi decyzję, na mocy której dochodzi do przysporzenia w sferze prawnej adresata takiej decyzji, przy czym samo przysporzenie należy rozumieć szeroko i może ono obejmować przypadki nabycia: dozwolenia (zwolnienia od zakazu), uprawnienia (czyli możności żądania określonego zachowania się - świadczenia od organu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub zakładu administracyjnego, względnie nawet od innego podmiotu administrowanego), ulgi (zniesienia lub miarkowania obowiązku ciążącego na określonym podmiocie), a także przywileju. Z kolei z nabyciem ekspektatywy mamy do czynienia w przypadku, gdy do decyzji administracyjnej, stanowiącej o którejś z ww. form nabycia prawa, został dołożony warunek lub termin początkowy.

Będący podstawą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia 20 sierpnia 2008 r. i prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II SA/Kr 178/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji) jak to bezpośrednio wynika z jego treści ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie oznacza derogacji przepisu.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd stoi na stanowisku, że tego rodzaju orzeczenie TK może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a §1 K.p.a.

Trybunał w końcowej części swojego uzasadnienia niejako wskazał ustawodawcy (nie zaś władzy wykonawczej stosującej przepis) kierunek koniecznych zmian, których celem będzie nie tylko uwzględnienie zasady praworządności z art. 7 Konstytucji, lecz również zasady pewności prawa i zaufania obywatela do Państwa, w szczególności w sytuacjach, w których od wydania wadliwej decyzji upłynął znaczny okres czasu, a sama decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał w uzasadnieniu jednoznacznie wskazał, iż uzupełnienie art. 156 §1 K.p.a. może nastąpić wyłącznie w wyniku działania samego ustawodawcy, co - wobec braku derogacji przepisu - wyklucza w tej materii jakąkolwiek uznaniowość administracyjną, czego chciałaby w niniejszej sprawie strona skarżąca podnosząc, że organ administracyjny ma prawo do dowolnego określania, jaki upływ czasu będzie miał charakter znaczny. Sugerowana w skardze możliwość stosowania przez organ administracyjny per analogiam 10 – letniego terminu obowiązującego w innych przypadkach określonych w art. 156 K.p.a., za wyjątkiem rażącego naruszenia prawa, została wprost wyeliminowana w uzasadnieniu wyroku Trybunału, który stwierdził, że nie przesądza swoim orzeczeniem, czy właściwym sposobem realizacji postulatu zawartego w orzeczeniu będzie przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. termin 10 – letni, gdyż to tylko ustawodawca, dysponując swobodą w wyborze instrumentów prawnych, może te kwestię określić. Przywołany wyżej wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji wskazanego w nim przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Organ administracyjny ma obowiązek stosować się do obowiązujących przepisów prawa i nie ma prawa do dokonywania ad hoc w konkretnej sprawie uzupełniania luki ustawodawczej, mającej w niniejszym przypadku charakter pominięcia prawodawczego.

W przedmiotowej sprawie dokonanie przez organ – w ramach uznania administracyjnego - oceny kryterium upływu czasu, upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem, nie byłoby zastosowaniem przez organ obowiązującej nadal normy prawnej, a sprowadzałoby się do orzekania przez organ w sposób uznaniowy. Uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. To ustawodawca przyznaje organowi możliwość orzekania w warunkach uznania administracyjnego, bowiem musi ono wnikać z normy prawnej. Zastosowanie w niniejszym przypadku przez organ uznania administracyjnego byłoby zatem niedopuszczalne, bowiem naruszałoby zasadę praworządności.

Podsumowując należy wskazać, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że obie zaskarżone decyzje SKO są prawidłowe i Sąd w pełni podzielił rozważania organu przedstawione w ich uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.