Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.19 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2005r. Rada Miasta [...] na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr XXXVIII/410/2005 z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków(dalej: "uchwała"), która utraciła moc w związku z uchwałą nr VIII/105/2019 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...].

W skardze złożonej do sądu na powyższą uchwałę P. R. w S. (dalej: "prokurator") zaskarżył uchwałę .

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie co najmniej minimalnej ilości dostarczonej wody, minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczonej wody, a nadto art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wkroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności poprzez :

§ 1 pkt 2 Regulaminu poprzez wprowadzenie definicji legalnej pojęcia "okres obrachunkowy" na poziomie aktu wykonawczego, podczas gdy w akcje normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Pojęcie "okresu obrachunkowego" zostało także użyte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

§ 8 pkt 1 i 3 Regulaminu określenie czasu na jaki może być zawarta umowa oraz warunki jej rozwiązania do czego organ nie jest uprawniony albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy , a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę

§ 16 Regulaminu poprzez wprowadzenie zapisu ,iż przyłącze do sieci wodociągowej jest odpłatne a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązujących cenników świadczonych przez ZWIK

§ 35 pkt 1 Regulaminu poprzez ustanowienie wymogu złożenie reklamacji na piśmie podczas gdy w treści art. 19 ust.5 pkt 8 zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie określono szczegółów formy załatwienia reklamacji

§ 22 pkt 1 Regulaminu poprzez ustanowienie uprawnienia przedsiębiorcy do odmowy przyłączenie w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających technicznych możliwości realizacji usługi powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków powtórzenie zapisów dotyczących odcięcia przez przedsiębiorstwo dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego .

§ 40 Regulaminu poprzez wprowadzenie prymatu Regulaminu nad i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi

(Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że dokonana analiza zapisów uchwały wskazuje na liczne istotne naruszenia prawa w szczególności § 16 Regulaminu poprzez wprowadzenie zapisu, iż przyłącze do sieci wodociągowej jest odpłatne a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązujących cenników świadczonych przez ZWIK. W ocenie Prokuratora nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie przyłączą do sieci . Taki pogląd znajduje poparcie w obowiązującej linii orzeczniczej zgodnie, z którym nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia dodatkowych opłat o charakterze publicznoprawnym jako warunku korzystania z sieci wodociągowej, które w istocie stanowią wprowadzoną bez podstawy prawnej daninę publicznoprawną.

Dalej Skarżący Prokurator wskazał, że pomimo uchylenia wadliwej uchwały przez Radę Miasta to wywołała ona określone skutki. Uznanie braku skuteczności stosowania uchwały od chwili jej podjęcia ma istotne znaczenie z punktu; widzenia interesu prawnego obywateli, których obciążono nieuprawnionymi opłatami za przyłącze do sieci wodociągowej. Nadto należy wskazać na uchybienia dotyczące § 1 pkt 2, § 8 pkt 1 i 3, § 16, § 35 pkt 1, § 22 pkt 1, § 27 oraz 40 Regulaminu.

Z tego też powodu stwierdzenie nieważności uchwały z mocą wsteczną pozwoli na umożliwienie obywatelom dochodzenia zasadnych roszczeń o zwrot poniesionej opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie .

Zgodnie z przepisem art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W judykaturze ugruntowany jest również pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki, bądź interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06).

Ponadto w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżenie przez Prokuratora uchwały Rada Miasta w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie było ograniczone żadnym terminem.

Uchylenie uchwały ma wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia).

W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez Prokuratora.

Z kolei w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) – dalej: "u.p.o.p. jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - rady miasta w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) stanowił, że: "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego."

Należy podnieść i to, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wskazane przez Prokuratora zarzuty nie mają cechy "istotności" naruszenia prawa ze względu na fakt, że upływ czasu od ich uchylenia spowodował że nie można mówić już o skutkach, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W istocie nie wykołują one już żadnych skutków.

Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta [...] Nr XXXVIII/410/2005 z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr 46, poz. 839 i 840 oraz z 2011 r. Nr 28, poz. 456), która utraciła moc w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Regulacja ta zakreśla granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. enumeratywnie wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z powyższego wynika, że regulamin uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej.

W myśl art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Przepis ten ma charakter wyczerpujący, a zatem w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Co więcej, postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy też czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, albowiem zgodnie z art. 40 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto, art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, a organy samorządu terytorialnego ustanawiały akta prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tylko zatem istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały przez pryzmat podniesionych zarzutów po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] grudnia 2005 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 43 uchwały) i utraciła moc w dniu [...] sierpnia 2019r. Obowiązywała już zatem w formie przyjętej przez organ przez około 14 lat a nie obowiązuje już od dwóch lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.

Zgodność z prawem przedmiotowej uchwały była badana w trybie nadzorczym przez Wojewodę [...], który nie stwierdził żadnych uchybień i skierował uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2006 r. pod Nr 46, poz. 839 i weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2006 r.

Ponadto w okresie od [...] r. Prezes U. O. K. i K. przeprowadził postępowanie mające na celu wstępne ustalenie, czy działania M. P. G. K. Sp. z o.o. w S. podejmowane w zakresie świadczonych usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odbioru ścieków nie naruszają przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W toku przeprowadzonego postępowania przeanalizowano również treść postanowień Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgłoszone przez P. U. O. K. i K. uwagi i zastrzeżenia zostały w całości uwzględnione i uchwałą Nr IV/45/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 28, poz. 456).

Sąd nie podzielił pierwszego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie co najmniej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody.

W ocenie Sadu w przepisie § 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawarte są niezbędne informacje wynikające z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w odniesieniu do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z przywołaniem ustaleń określonych w umowie o zaopatrzenie w wodę zawartej z odbiorcą a także w warunkach technicznych podłączenia oraz powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wymagany minimalny poziom jakości wody został określony w Regulaminie poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, a co za tym idzie, skoro w regulaminie nie dokonano dalszego uszczegółowienia parametrów jakościowych wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oznacza to, że przedsiębiorca dostarczający usługi jest zobowiązany zachować przynajmniej ten minimalny, wskazany w wyżej wymienionych przepisach poziom usług. Należy zatem uznać, że doszło do wyczerpania delegacji ustawowej i określenia minimalnej jakości wody.

Zarzut skarżącego dotyczący, wskazanego w skardze, § 1 pkt 2 regulaminu w uchwale jest to § 1 ust. 2 lit. h, odnoszący się do wprowadzenia definicji legalnej pojęcia "okres obrachunkowy" na poziomie aktu wykonawczego jest w ocenie Sadu nieuzasadniony, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie, w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/G1 971/16 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 117/17 i II SA/Go 700/17). Trudno byłoby oceniać takie uchybienie jako istotne.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego § 8 ust. 1 i 3 regulaminu zawierającego określenie czasu na jaki może być zawarta umowa oraz warunki jej rozwiązania. W ocenie Sądu zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych. Dlatego nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej a poza tym również nie mają charakteru istotnego.

W odniesieni do zarzutu związanego z naruszeniem przez § 16 regulaminu Sąd wskazuje, że argumentacja skargi w tym zakresie jest niewystarczająca. W ocenie skarżącego, § 16 ust. 1 i 2. poprzez wprowadzenie zapisu, iż przyłącze do sieci wodociągowej jest odpłatne a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązujących cenników świadczonych przez ZWIK narusza przepisy nie można uzależniać bowiem przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie do sieci . Skarżący pominął, że uchwałą Nr IV/45/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Miasta [...] zmieniła uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 28, poz. 456). Zmiana objęła również kwestionowany przez skarżącego § 16 ust. 1 i 2. Od [...] kwietnia 2011 r. powyższe przepisy stanowiły, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było nieodpłatne a kwota należności za obsługę techniczną ustalana była na podstawie cenników usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo. Oznacza to, że od ponad dziesięciu lat kwestionowane przez skarżącego przepisy nie obowiązują, tak więc dochodzenie ewentualnych roszczeń o zwrot poniesionej opłaty jest już przedawnione, bowiem przedawnienie roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym możliwe było najwcześniej wezwanie dłużnika do zapłaty, tj. do zwrotu nienależnego świadczenia. Termin ten należy liczyć nie od chwili dowiedzenia się przez wierzyciela o tym, że świadczenie było nienależne, ale od momentu dokonania przez niego wpłaty. W konsekwencji przytoczonych powyżej reguł dotyczących stwierdzenia nieważności uchwał Sąd uznał, że ze względu na upływ czasu od jego uchylenia to jest 10 lat oraz ze względu na fakt, że trudno jest oceniać jakikolwiek wpływ przepisu, który od 10 lat nie istniej na naruszenie porządku prawnego i w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego § 35 ust 1 regulaminu, zawierającego ustanowienie wymogu złożenia pisemnej reklamacji, mimo, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie określono szczegółów formy załatwienia reklamacji, należy stwierdzić że zaskarżony przepis przedmiotowej uchwały stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych w zakresie standardów obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Dlatego Sąd podzielił stanowisko Rady, że nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego § 22 ust 1 regulaminu, zawierającego uprawnienie przedsiębiorcy do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających technicznych możliwości realizacji usługi, należy stwierdzić, że przepis ten stanowi ochronę interesów zarówno przedsiębiorstwa, ale także odbiorcy usług. Poprzez określenie okoliczności kiedy to przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia, odbiorca usług jest chroniony przed działaniem niezgodnym z prawem.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego § 27 regulaminu, zawierającego powtórzenie zapisów ustawowych dotyczących odcięcia przez przedsiębiorstwo dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, należy stwierdzić że powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego są dopuszczalne, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny albo uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14). Należy zatem uznać, że jeżeli dosłowne powtórzenia zapisów ustawowych poprawiają komunikatywność i czytelność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, pozwalając na jego zrozumienie bez sięgania do treści samej ustawy, mimo że nie było to działanie prawotwórcze konieczne i uzasadnione prawem, jednak nie stanowiło istotnego naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 370/18).

Odnośnie § 40 regulaminu i zarzutu skarżącego dotyczącego wprowadzenia prymatu regulaminu nad ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, należy stwierdzić, że w regulaminie określono w jakim akcie prawnym można znaleźć pozostałe regulacje dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nieuregulowane w regulaminie. Zatem zapis zawarty w § 40 stanowi informację i w żaden sposób nie narusza hierarchii źródeł prawa, dlatego zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

Wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w. jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.

Pomimo, że § 137 z.t.p. w zw. z § 143 załącznika do z.t.p. statuuje zakaz powtarzania w uchwale przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]". Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1 -9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. mogą być objęte regulaminem.

Na marginesie wskazać również należy, że cytowany przepis art. 70 u.p.o.p., chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat

(około 16 lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ opracował już nowy akt, który zastąpił dotychczasowy.

W konsekwencji takiej oceny, Sąd a podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.