Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 544/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak ...] Burmistrz S. ustalił Gminie S. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie drogi rowerowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, obiektami małej infrastruktury, stojakami na rowery, ławkami, zadaszeniami, tablicami informacyjnymi, kładką na rzece S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] położonych w S., gm. S.

W rozstrzygnięciu decyzji ustalono warunki realizacji inwestycji:

- rodzaj zabudowy – drogi wewnętrzne, zabudowa rekreacyjna;

- wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu: z uwagi na charakter inwestycji nie ustalono linii zabudowy, wysokość kładki – do 4,5 m, wymiary kładki - zgodnie z wnioskiem inwestora około 17 x 3 m; planowana przez inwestora szerokość drogi rowerowej na działce nr [...] - 2 m; geometria zadaszeń (w tym zadaszenie kładki) - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia podstawowych połaci dachowych w granicach 30° - 45°; nie ustalono powierzchni zabudowy;

- warunki wynikające z przepisów odrębnych:

a). dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

b). dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi (wskazano na konieczność uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew; ustalono, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony obowiązujących dla obszaru Natura 2000 pod nazwą Ostoja K. PLH200006 Dyrektywa Siedliskowa (specjalny obszar ochrony siedlisk), obszaru "E" lecznictwa uzdrowiskowego Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. prof. Witolda Sławińskiego ustanowionego uchwałą Nr XXVI/172/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 24 maja 1988 r. (Dz. Urz. WB Nr 9, poz. 94) oraz objętego ochroną na podstawie przepisów rozporządzenia Nr 22/01 Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Nr 31, poz. 548);

c). dotyczące ochrony uzdrowiskowej (wskazano, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony strefy "B" obszaru ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Supraśl, jednakże należy przestrzegać zapisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Wskazano też na obowiązujący Statut Uzdrowiska Supraśl przyjęty uchwałą Nr XIV/119/2011 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 29 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 7 lutego 2012 r., poz. 574);

d). dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (wskazano, że część inwestycji znajduje się na terenie Supraskiego Systemu Wodnego wpisanego do rejestru zabytków województwa podlaskiego);

e). dotyczące ochrony interesów osób trzecich (wskazano na konieczność przestrzegania wymagań z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane);

f). wskazano, że z uwagi na położenie nad rzeką Supraśl konstrukcja obiektów powinna uwzględniać lokalizację narażoną na niebezpieczeństwo powodzi.

Organ pierwszej instancji wywiódł, że w trakcie postępowania właściciel działki nr [...] A. L. dwukrotnie składał pisemny sprzeciw wobec zaplanowania inwestycji na jego działce. Wyjaśniono stronie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzą praw do terenu oraz nie naruszają prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ podkreślił, że przeprowadził analizę zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna) oraz stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że uzyskał wymagane prawem uzgodnienia oraz że projektowane obiekty mają służyć stworzeniu miejsca rekreacyjnego w okolicy Supraskiego Systemu Wodnego i wzbogaceniu oferty turystycznej miasta S., a przede wszystkim turystyce wodnej. Częścią inwestycji jest odtworzenie kładki na rzece Supraśl.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. L., który zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej oraz niespełnienie przez inwestycję cech inwestycji "celu publicznego". Wskazał też na bezprzedmiotowość postępowania. wyjaśnił, że jest to kolejna decyzja organu wydana z naruszeniem prawa, zaś on jako właściciel działki nr [...] konsekwentnie nie wyraża zgody na bezprawne zajęcie jego nieruchomości na cele publiczne. W ocenie strony, organ pierwszej instancji podejmuje usilne próby zawłaszczenia jego nieruchomości na cele rekreacyjno – turystyczne, zaś skarżona decyzja dotyczy już istniejącej infrastruktury powstałej w warunkach samowoli budowlanej, co do której postępowanie legalizacyjne jest w toku. Jak wskazał, w odniesieniu do jego działki i tej samej inwestycji wydano już trzy decyzje administracyjne, w tym odnośnie jednej z decyzji Kolegium (z dnia [...] kwietnia 2015 r.) toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, zakończone odmową stwierdzenia nieważności. Odwołujący się wskazał również na kilka decyzji administracyjnych wydanych wcześniej dla tego terenu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał też, że znajdujący się na wymienionych przez inwestora działkach most wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w żaden sposób nie jest połączony z drogami publicznymi, a jeden z jego końców graniczy z nieruchomością prywatną. Inwestycja staje się zatem bezprzedmiotowa także z powodu braku dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy jako "merytorycznie prawidłową". Zdaniem organu odwoławczego, sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n., zaś wydana decyzja nie narusza wskazanych przepisów. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy planistycznej), zatem gdy organ oceni, że nie narusza ona prawa, musi decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego wydać. Jak wskazało Kolegium, ustawodawca przewidział dla inwestycji celu publicznego uproszczony tryb postępowania administracyjnego, wymagając analizy wyłącznie w zakresie przesłanek wskazanych w art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej. Organ pierwszej instancji przeprowadził taką analizę, zaś jej wnioski są zgodne z prawem. Nadto, jak wyjaśniło Kolegium, projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta, a przedsięwzięcie nie będzie naruszało dyrektyw środowiskowych. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania są bezzasadne. Z wydanej decyzji wynika, że inwestycja może dojść do skutku jedynie w przypadku zastosowania się inwestora do wymienionych w niej wymagań oraz po ewentualnym uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję SKO w B. złożył do sądu administracyjnego A. L., który zarzucił naruszenie:

1). art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych, w oparciu o przepisy odrębne tj. Uchwałę z dnia 24 maja 1988 r. Nr XXVI/172/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku, zmienioną rozporządzeniem z dnia 20 maja 1998 r. Nr 3/98 Wojewody Białostockiego w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Prof. Witolda Sławińskiego oraz Statut Uzdrowiska Supraśl przyjęty Uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XIV/119/2011 Rady Miejskiej w Supraślu, które w chwili wydawania decyzji nie obowiązywały, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż w tym zakresie analiza nie została przeprowadzona;

2). art. 54 pkt 2 lit. a i b ustawy planistycznej będące skutkiem błędnie przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 tej ustawy i tym samym określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych zamknięte konkluzją, że inwestycja nie narusza zasad ochrony obszaru, na którym jest zlokalizowana, w sytuacji gdy twierdzenie poczynione na podstawie przywołanych, uchylonych aktów prawnych nie ma jakiegokolwiek odniesienia do wymogów wynikających z obecnie obowiązujących przepisów w tej materii;

3). art. 54 ust. 3 ustawy planistycznej poprzez błędne przyjęcie, iż uzgodnienia projektu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. dokonane w 2015 r., tj. w innym stanie prawnym niż obecnie obowiązujący, są właściwe i spełniają wymóg uzgodnienia;

4). art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej poprzez niedokonanie prawidłowej weryfikacji złożonego wniosku i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie wniosku niespełniającego wymogów formalnych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;

5). art. 52 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a ustawy planistycznej polegające na samodzielnym ustaleniu parametrów zamierzonej inwestycji, zamiast podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia charakterystycznych paramentów technicznych inwestycji, które nie zostały przez wnioskodawcę oznaczone;

6). art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej polegające na zaniechaniu zawiadamiania stron postępowania o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych w formie obwieszczeń a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości;

7). art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Organ odwoławczy ograniczył zakres podjętych czynności do oceny zgodności z prawem działań organu pierwszej instancji i nie przeprowadził merytorycznego rozpatrzenia całej sprawy;

8). art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania co do poprawności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego trudno uznać za niepodważalne, szczególnie gdy dokonane zostały w oparciu o nieaktualny stan prawny;

9). art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji niewłaściwie przeprowadzonej kontroli jej prawidłowości i oparcia rozstrzygnięć organów obu instancji na wadliwie sporządzonym materiale dowodowym tj. analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, przy nieuwzględnieniu zmian w stanie prawnym, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Jego zdaniem, wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczących nieruchomości inwestycyjnej. Jak wskazał skarżący, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 53 ust. 3 pkt 1 są przepisy prawa materialnego, np. prawo ochrony środowiska, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, regulacje dotyczące ochrony gruntów rolnych, ochrony zabytków, prawo wodne, a także regulacje prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, analiza przepisów odrębnych nie została przeprowadzona w sposób rzetelny, bowiem organy powołały się na nieobowiązujące regulacje. Przykładowo nie powołano się na aktualne prawo miejscowe, tj. uchwałę z dnia 21 marca 2016 r. Nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego, który to dokument powinien stanowić element prawidłowo dokonanej analizy, w szczególności jego § 4 ust. 1 wprowadzający na terenie Parku szereg zakazów zawartych w pkt 1-11. Jak dodał skarżący, tożsama sytuacja dotyczy wskazania na nieobowiązujący Statut Uzdrowiska Supraśl, który został uchylony Uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r. Nr W27/2015 Rady Miejskiej w Supraślu w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Supraśl, a zmiana którego nie została przez organ wydający decyzję zarejestrowana. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia zasady legalizmu. Wywiódł on też, że okoliczność, iż analiza na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej jest mniej sformalizowana niż dla decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza akceptacji braku staranności i dokładności. Niedopuszczalne jest również zaakceptowanie uzgodnień przeprowadzonych w oparciu o nieobowiązujące przepisy. Wskazał też, że w aktach sprawy znajdował się projekt decyzji z dnia 23 lutego 2017 r., który nie został przesłany do uzgodnień.

Skarżący wywiódł, że na podstawie art. 52 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej organ orzeka o dopuszczalności realizacji konkretnego, wskazanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego a nie o możliwości realizacji jakiegokolwiek zamierzenia. W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 29 października 2015 r. obejmował inwestycję w nim opisaną, w tym w zakresie parametrów inwestycji wskazano wyłącznie parametry drogi rowerowej na działkach o nr [...]. Wniosek nie był modyfikowany, a organy nie dopatrzyły się jego braków. W decyzji zaś ustalono konkretne parametry inwestycji, w tym ustalono elementy nie wskazane we wniosku np. obiekty małej architektury oraz użyto określenia "wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", o której nie wspominał wniosek. Dodał skarżący, że inwestor we wniosku wskazał na 2 m szerokości drogi na dwóch nieruchomościach, podczas gdy zakres inwestycji obejmuje jeszcze dwie działki (rzeka Supraśl oraz działkę nr [...]), a więc nie wiadomo, czy na tych działkach będzie droga i jakiej szerokości. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił powyższych wątpliwości, a także wątpliwości dotyczących załącznika graficznego (treść wniosku nie wskazuje, by dołączono mapę mającą walor dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej). Także w sprawie sporządzono obwieszczenie o wszczęciu postępowania i informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., zaś o innych podejmowanych w sprawie czynnościach w ogóle nie informowano, co jest niezgodne z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przyznał co prawda, że wskazane w decyzji organu pierwszej instancji przepisy odrębne (prawo miejscowe) regulujące kwestie ochrony środowiska nie obowiązują, to jednakże w decyzji nie znalazł się żaden ustalony przyszłemu inwestorowi warunek, niezgodny z przepisami obecnie obowiązującymi. Nie podzielił także organ odwoławczy zarzutów odnośnie nieinformowania w drodze obwieszczeń o toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 (art. 50 – 67) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna. Zdaniem sądu, wybór tych przepisów był prawidłowy, bowiem inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, budowa drogi rowerowej wraz z kładką, ławkami, stojakami na rowery na terenie uzdrowiskowym stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) będące realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 u.g.n., celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Innymi słowy, skoro sporna w sprawie niniejszej droga jest inwestycją celu publicznego, to ma do niej zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym jest ona lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie możliwości zlokalizowania drogi na terenie prywatnym (działce skarżącego nr [...]), to wskazać należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać (vide np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II OSK 1654/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Natomiast faktyczne zlokalizowanie drogi publicznej będzie się mogło odbyć dopiero po wywłaszczeniu tego terenu (art. 112 ust. 1 u.g.n.).

W kwestii zaś wniosku i decyzji lokalizacyjnej wskazać trzeba, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej) oraz decyzja go uwzględniająca i ustalająca tę lokalizację (art. 54 tej ustawy) powinny spełniać odpowiednie wymagania ustawowe, które w sprawie niniejszej nie zostały dochowane.

Przede wszystkim organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego orzeka na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej), a w związku z tym jest wnioskiem związany. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się uzyskania decyzji lokalizacyjnej, zaś organ ma zbadać czy ta konkretna inwestycja spełnia wymagania uzyskania takiej decyzji. Organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza treść wniosku czy też wydania decyzji bez oceny czy spełnia on wymagania ustawowe.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1). określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3). w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

W sprawie niniejszej wniosek inwestora zawiera załącznik graficzny, który nie został oznaczony jako mapa w odpowiedniej, wymaganej ww. przepisem skali oraz jako dokument przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także wniosek zawiera ogólną charakterystykę inwestycji (drogi rowerowej – szerokość 2 m na działkach nr [...]) oraz wyliczono w nim jakie elementy zabudowy będą drodze towarzyszyły, w tym użyto we wniosku słów "wraz z niezbędną infrastrukturą". W decyzji zaś pierwszoinstancyjnej ustalono lokalizację dla spornej drogi "wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", przy czym ani z wniosku, ani z decyzji nie sposób wywieść, o jaką infrastrukturę chodziło inwestorowi i organowi: czy o elementy towarzyszące drodze (ławki, stojaki itp.), czy o inne elementy nie wymienione. Także nie wiadomo, co trafnie zarzucono w skardze, jaka miałaby być szerokość drogi w pozostałym zakresie, tj. na działce nr [...].

Z podobnych powodów na uwzględnienie zasługuje zarzut odwołujący się do arbitralnego ustalenia przez organ parametrów kładki (wysokości, wymiarów, zadaszeń). Z wniosku nie wynikają żadne parametry. O ile jednak zrozumiałe jest, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że ciąży na nim obowiązek ustalenia takich parametrów, aby nie naruszały przepisów odrębnych, to jednak w zaistniałej sytuacji, gdy takie parametry we wniosku nie zostały wskazane nawet w sposób przybliżony, strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z charakterystyką planowanej inwestycji przed wydaniem decyzji i została tymi parametrami zaskoczona. Mając na uwadze, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c ustawy planistycznej), to wniosek przedstawiony w sprawie niniejszej tych wymagań nie spełnia.

Mając to na uwadze sąd uznał za podlegające uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Decyzję organu pierwszej instancji wydano w oparciu o nieprecyzyjny, niepełny i podlegający uzupełnieniu (do czego nie wezwano) wniosek, zaś organ drugiej instancji zaakceptował taką decyzję jako zgodną z prawem nie dokonując rozpoznania sprawy w jej całokształcie we własnym zakresie. Dyskwalifikuje to rozstrzygnięcia organów obydwu instancji jako podjęte bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym zakresie dowolne. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż tożsamość wnioskodawcy i organu nie może usprawiedliwiać nieprecyzyjności treści wniosku i dowolności uwzględniającej go decyzji lokalizacyjnej. Niezachowanie standardów w tym zakresie naruszyło również zasadę budzenia zaufania organów do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: K.p.a.).

Zdaniem sądu, organy obydwu instancji dopuściły się także naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w zakresie nieustalenia przesłanek wymienionych w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu) oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W sprawie niniejszej, co nie ulega wątpliwości i co częściowo przyznał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, faktycznie powołano się na przepisy odrębne nieobowiązujące w dacie wydawania obydwu decyzji lub nie powołano przepisów obowiązujących. W tym zakresie wskazać należy, że: nie powołano obowiązującej od dnia 9 kwietnia 2016 r. uchwały nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1502), w której § 4 ust. 1 pkt 1-11 wprowadzono zakazy dotyczące terenu Parku; nie powołano się na obowiązujące od dnia 13 marca 2015 r. i aktualne na dzień wydawania decyzji regulacje uchwały nr V/27/2015 Rady Miejskiej w Supraślu w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Supraśl (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 577), zaś w tym zakresie powołano uchwałę poprzednio obowiązującą z 2011 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że niepowołanie się na te regulacje nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie ustalono wymagań niezgodnych z przepisami obecnie obowiązującymi. Warto jednak zauważyć, że nawet jeśli organ trafnie argumentuje w tym zakresie, to jednak sądowi przedstawiono decyzję, w której brak merytorycznych rozważań o zgodności przyjętych rozwiązań z częścią aktualnie obowiązujących przepisów odrębnych (prawem miejscowym), co uniemożliwia weryfikację decyzji. Ustaleń w tym zakresie sąd administracyjny nie może samodzielnie czynić zastępując tym samym organ w jego ustawowych obowiązkach. W obrocie prawnym nie powinna też funkcjonować decyzja odwołująca się do przepisów odrębnych nieobowiązujących w dacie jej wydawania. Taka zaś sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie sposób również odnaleźć ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy planistycznej), zwłaszcza w kontekście zarzutów strony co do istniejącej już na tym terenie kładki (skarżący nazywa ten obiekt mostem), którą inwestor nie tyle zamierza wykonać co – zdaniem strony skarżącej - zalegalizować. Organy zupełnie zignorowały pisemne zarzuty i uwagi skarżącego zgłaszane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu, a dotyczące toczącego się prawdopodobnie wobec spornej kładki (tego nie wyjaśniono) postępowania legalizacyjnego czy poprzednich postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy niniejsze postępowanie jest dalszym tokiem poprzednio się toczących, czy jest to odrębne postępowanie z innego, odrębnego wniosku. Dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy planistycznej niezbędne jest wyjaśnienie, z jakich powodów poprzednie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego terenu były uchylane w postępowaniu odwoławczym, czy dotyczyły one tego samego rodzaju inwestycji czy też innego bez związku ze sprawą niniejszą. Tych okoliczności nie ustalono i nie wyjaśniono, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowi pełnej kontroli postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącym, że nawet jeśli postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone jest z wykorzystaniem analizy uproszczonej (art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej), to nie zwalnia to organu od staranności i rzetelności, których w sprawie niniejszej zabrakło.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej (w skardze błędnie wskazano na art. 54 ust. 3 tej ustawy), bowiem nie sposób ocenić przeprowadzonych uzgodnień jako wystarczających i odpowiadających prawu. Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie lokalizacyjne pozostawało zawieszone w okresie 26 lutego 2016 r. – 2 lutego 2017 r., a więc przez rok. Uzgodnienia zostały przeprowadzone w grudniu 2015 r. na podstawie projektu decyzji oznaczonego datą [...] grudnia 2015 r. Natomiast decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie niniejszej nosi datę [...] lutego 2017 r. Zatem została wydana na podstawie uzgodnień uzyskanych ponad rok wcześniej. Zdaniem sądu, w takiej sytuacji organ powinien ponowić uzgodnienia, zwłaszcza że w międzyczasie weszła w dniu 9 kwietnia 2016 r. w życie uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej. Wymagało to przynajmniej rozpytania organów uzgadniających, czy ma to wpływ na zmianę ich stanowiska (czy podtrzymują "milczące" uzgodnienie). Organ jednak tego zaniechał, co czyni postępowanie niepełnym i nieodpowiadającym standardom przewidzianym przez ustawę planistyczną dla procedury wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz standardom wymaganym w postępowaniu administracyjnym (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.).

Zauważyć również należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania okoliczności identyfikujących tę konkretną sprawę, zaś posługuje się stwierdzeniami ogólnymi, które mogą być użyte w niemal każdej sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Narusza to standardy art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia w tym konkretnym przypadku oraz powoduje, że – jak trafnie zarzucono w skardze – kontrola odwoławcza nosi znamiona iluzorycznej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi oraz – po wezwaniu wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku – przeprowadzi rzetelną analizę w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, uzyska aktualne stanowisko organów uzgadniających, wyjaśni okoliczności zgłaszane przez skarżącego a dotyczące innych postępowań administracyjnych dotyczących spornego terenu oraz wyda rozstrzygnięcie mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.) i standardy uzasadniania decyzji administracyjnych (art. 107 § 3 K.p.a.). Będzie też miał organ na uwadze zasady informowania stron postępowania o przeprowadzanych czynnościach procesowych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).