Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2440/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2230/17 w sprawie ze skargi W.K., J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W.K. i J.K. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie solidarnie kwotę 490,00 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2440/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018r. w sprawie sygn. VII SA/Wa 2230/17, po rozpoznaniu skargi W.K. i J.K. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uchylił oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014r., w sprawie VII SA/Wa 2368/13 oddalił skargę W.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.M. (PINB) z [...] 2013 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J.K. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez H.A. K. przy budowie budynku inwentarskiego (obory) na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N.. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty O. z [...] 2011 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] 2012 r. (w tym również w zakresie zachowania rzędnej terenu przewidzianej w dokumentacji projektowej). Nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania "naprawczego" w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1950/14 uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez W. i J. K. od tego wyroku i uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji stwierdzając, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, iż organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniły i ustaliły wszystkie istotne okoliczności tej sprawy. Zdaniem NSA w sytuacji gdy W. i J. K. podważali prawidłowość zapisów w dzienniku budowy, co do wysokości posadowienia budynku obory i przedłożyli zleconą przez nich ekspertyzę biegłego z której wynika, że budynek inwentarski zrealizowano na innych rzędnych terenu, niż to przewidziano w projekcie, nie było prawidłowe oparcie się przez organy nadzoru budowlanego obu instancji jedynie na oświadczeniu uprawnionego geodety w dzienniku budowy odnośnie prawidłowej realizacji robót budowlanych. Organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety powołanego przez organ nadzoru budowlanego, w celu bezspornego ustalenia, czy obora została wybudowana zgodnie z pozwoleniem budowlanym.

Ponownie orzekając w tej sprawie, PINB zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii dotyczącej rzeczywistych rzędnych poziomu posadowienia budynku inwentarskiego (obory) oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sporny obiekt budowlany został usytuowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego (54 cm "wyżej" niż przewidziano w projekcie). W związku z tym decyzją z [...] 2017r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art.51 ust.7 Prawa budowlanego, nałożył na H.A.K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 lipca 2017r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W. i J. K. w odwołaniu od tej decyzji wskazali m.in., że organ nie nałożył na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ich zdaniem , organ powinien nałożyć na inwestorkę obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz powinien również nałożyć obowiązek usunięcia ziemi nawiezionej w "znacznej ilości" w pobliżu budynku inwentarskiego i wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki, ponieważ te prace doprowadziły do zmiany kierunku spływu wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Podnieśli, że z niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestorka posadowiła oborę o ponad 50 cm wyżej niż określał to projekt budowlany i w związku z tym podniosła poziom terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) zakazuje się dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że inwestorka w sposób istotny odstąpiła od projektu budowlanego (art. 36 a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego) i w związku z tym spełnione zostały przesłanki do nałożenia na nią obowiązku sporządzenia i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego dla tej inwestycji, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych. Za nieuzasadnione uznał zarzuty odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że w projekcie budowlanym powinien być określony zakres robót, których wykonanie pozwoli inwestorowi na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowość tego projektu (również co do zakresu robót) oceniana będzie przez organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy), natomiast zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem zamiennym będzie oceniana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W.K. i J. K. w skardze do Sądu na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i podkreślili, że w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru budowlanego nie powinien "poprzestać" na nałożeniu na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ale powinien zobowiązać ją do usunięcia nawiezionej ziemi oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu organów nadzoru budowlanego podzielając stanowisko skarżących, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017r.,poz.1332 t.j. dalej jako "Prawo budowlane") uznając, że kwestia usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie zamiennym. Sąd stwierdził, że przez "wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", należy rozumieć inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy (budowie, a także pracach polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego). Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4, wynika, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i że sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego wykonania tego obowiązku jest - w przypadku gdy budowa została zakończona - warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego zastępczego. W ocenie Sądu posadowienie budynku na rzędnych terenu odbiegających od określonych w projekcie budowlanym mogło stanowić naruszenie określonych przepisami prawa warunków technicznych, ponieważ zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zakazuje się dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Wskazane było zatem rozważenie konieczności nałożenia obowiązku usunięcia tych naruszeń wraz z nałożeniem obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego. Sąd podkreślił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc do takiego stanu, w którym wykonane już roboty budowlane nie będą naruszały przepisów prawa. Natomiast organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ocenia natomiast zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zbadają, czy podniesienie o 50 cm rzędnych terenu przez inwestorkę i nasypanie ziemi wokół obiektu budowlanego spowodowało, jak twierdzą skarżący, zmianę naturalnego spływu wód opadowych i stosownie do wyniku tych ustaleń rozważą nałożenie, wraz z obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego, obowiązku wykonania robót mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

- art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zobowiązany "co najmniej" nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych , jeżeli jednak w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji nie jest wystarczające sporządzenie projektu zamiennego i istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, jest obowiązany nałożyć na inwestora również obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - podczas gdy konstrukcja w/w przepisu daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Pierwszy obowiązek jest obligatoryjny, natomiast drugi fakultatywny i uzależniony od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13).

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) dalej zwana: p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt ł lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw, z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego WINB i wydanej przez ten organ decyzji Nr [...] z dnia [...].2017 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez W.K. i J. K.;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt i lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. w zw. z art. 51 § 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny czy w niniejszej sprawie łącznie z nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego należy nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego dokonały oceny w w/w zakresie, co zostało wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięć;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi wniesionej przez W. K. i J. K. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania, co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi W.K. i J.K..

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in, że organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że kwestia usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego brak było podstaw do nakładania obowiązków w tym zakresie. Podniesiono, że przepis art. 51 Prawa budowlanego pozostawia inwestorowi swobodę w zakresie zaproponowania sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe powinno mieć odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej zamiennej inwestycji. Przepisy prawa dopuszczają różnorodne rozwiązania w zakresie podwyższenia terenu i spływu wód opadowych, które powinny zostać w razie konieczności ich zastosowania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Choć zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, to w zasadzie sprowadza się do jednego zagadnienia: mianowicie skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w świetle poczynionych w rozpoznawanej sprawie ustaleń faktycznych świadczących o dopuszczeniu się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, brak było podstaw do nałożenia na inwestora w oparciu o art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, poza obowiązkiem przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, także obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy prawa dopuszczają różnorodne rozwiązania w zakresie podwyższenia terenu i spływu wód opadowych, które powinny zostać w razie konieczności ich zastosowania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym inwestycji. Kwestia usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz potrzeba wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym, dlatego brak było w tej sprawie podstaw do uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie jest słuszne.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego będący podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, a także art.51 ust.4 Prawa budowlanego. Art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z art.51 ust.4 Prawa budowlanego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z cytowanych przepisów wynika, że pierwszym etapem postępowania naprawczego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest przedmiotem tej sprawy, jest nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego lub również w razie potrzeby, także wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Istotne w tej sprawie, z uwagi na obawę skarżących, że "sam" projekt zamienny nie doprowadzi wykonanych z istotnymi odstępstwami robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest także to, że następnym etapem postępowania naprawczego jest weryfikacja wykonania tego obowiązku w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny o czym stanowi cyt. wyżej art.51ust.4 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że inwestorka usytuowała budynek inwentarski z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zmianie rzędnej terenu posadowienia tego budynku tj. wyżej o 54 cm niż przewidywał to projekt budowlany. W związku z tym organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje obu organów nadzoru budowlanego podzielając pogląd skarżących, że konieczne jest rozważenie czy podniesienie o 50cm ( faktycznie o 54cm) rzędnych terenu przez inwestorkę i nasypanie ziemi wokół obiektu spowodowało zmianę naturalnego spływu wód opadowych i stosownie do wyniku tych ustaleń rozważyć nałożenie wraz z obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że posadowienie budynku na rzędnych terenu odbiegających od określonych w projekcie budowlanym mogło stanowić naruszenie określonych przepisami prawa warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Jednak w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie było potrzeby, obok obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, zobowiązania inwestorki przez organ nadzoru budowlanego do wykonania ponad to, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Trafnie w skardze kasacyjnej podkreśla się, że kwestia usunięcia ziemi nawiezionej oraz wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym.

Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 4 powołanej ustawy decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami techniczno - budowlanymi. Wynika to z tego, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa

budowlanego zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się

odpowiednio do zakresu tych zmian".

W niniejszej sprawie istotne odstępstwo, jak wyżej wskazano, polegało na usytuowaniu budynku wyżej o 54 cm., niż wynikało to z rzędnej poziomu terenu określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Projekt zamienny musi

zatem powyższe odstępstwo uwzględnić również w kontekście jego wpływu na odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji i zawierać stosowne rozwiązania techniczne w tym zakresie. Następnie sporządzony i przedstawiony organom

nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny będzie podlegał ich ocenie.

Tak jak to akcentował Sąd pierwszej instancji, również pod kątem zastosowania

§ 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, dokonane przez inwestorkę

jest tego rodzaju, że może wpływać na zmianę naturalnego spływu wód

opadowych, co wprost implikuje konieczność uwzględnienia w zamiennym projekcie budowlanym rozwiązań, zapewniających odprowadzanie wód opadowych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. To obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak podkreśla to w wielu swoich orzeczeniach

Naczelny Sąd Administracyjny, zakończenie postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej jak i negatywnej, ponieważ samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że decyzję wydaje się

"w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym,

że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 lipca2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn.

akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego

w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5

tego przepisu. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku,

o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą

zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego

części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Wyjaśnić należy, że samo niewykonanie tego obowiązku należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2517/13) oraz wyrok NSA z 26 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1375/14 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc organy nadzoru budowlanego prawidłowo w niniejszej sprawie nałożyły obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego oceniając, że wykonane istotne odstępstwo od projektu budowlanego kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania naprawczego i zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co nie jest, jak wyżej wyjaśniono równoznaczne ze stwierdzeniem jego finalnej zgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy (zgodność z prawem zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu administracji) została dostatecznie wyjaśniona. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego brak było podstaw do nakładania obowiązków w zakresie usunięcia ziemi nawiezionej w pobliżu budynku inwentarskiego oraz wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki. To w projekcie budowlanym zamiennym muszą być zawarte rozwiązania dotyczące istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.