Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2082/17 w sprawie ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 września 2017 r. nr ST4.4755.340.2017.3.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu M. na rzecz Ministra Finansów 12 760 (dwanaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2082/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatu M. (dalej: skarżący, Powiat) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ, Minister) z 19 września 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Według ustaleń Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Białymstoku wskutek wykazania przez M. [...] w G. nieprawidłowych danych w systemie informacji oświatowej, otrzymana przez Powiat M. w roku 2015 część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 913 900 zł.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz dokonanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej weryfikacji ustaleń wynikających z wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, Minister decyzją z 28 lipca 2017 r. zobowiązał Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 931 845 zł.

Po rozpoznaniu wniosku Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z 19 września 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 28 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2014 r. - błędnych danych, w M. Ośrodku [...], funkcjonującym w strukturach M. [...] w G:

• w Gimnazjum [...] - zawyżono o 10 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P2, P4, P30 i P46,

• w Liceum [...] - zawyżono o 4 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P4, P9 i P46,

• zawyżono o 14 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40,

co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 177,2015, a w konsekwencji zawyżenie uzyskanej przez Powiat M. w 2015 r. części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę 931 845 zł.

Minister wskazał, że nie podziela stanowiska zawartego w opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej, uznającego prawidłowość wykazania danych w systemie informacji oświatowej przez M. Ośrodek [...] w G., gdyż nie jest ono zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślił, że dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki. Minister nie podzielił zapatrywania strony, że przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej prawidłowe jest objęcie wagą P40 nieletniego jedynie skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: 30 września 2014 r.). Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby zdaniem organu np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły.

Powiat M. wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 19 września 2017 r., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że Minister przyjął niewłaściwy wybór kalkulacji nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 dokonanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, nieprawidłowo interpretując pojęcie "wychowanek" i błędnie uznając, że doszło do nieprawidłowości przy ustalaniu danych stanowiących podstawę do naliczenia subwencji oświatowej na 2015 r. dla Powiatu. Minister prezentuje pogląd, zgodnie z którym nieletni skierowany do ośrodka wychowawczego (a jeszcze nie przebywający faktycznie w Ośrodku) nie może być uznany za wychowanka.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka i z tym dniem należna będzie na takiego wychowanka subwencja z budżetu państwa.

W ocenie WSA, Minister ponownie rozpoznając sprawę powinien także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Organ powinien także dokonać analizy materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa.

Wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2018 r. Minister Finansów zaskarżył w całości skargą kasacyjną, w której zarzucił orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, ze zm., dalej: u.d.j.s.t.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. poz. 1977, dalej: rozporządzenie MEN 2015) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia ust. 2 pkt 5 waga P40, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat M kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, w świetle przepisów ww. załącznika do rozporządzenia MEN 2015, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas gdy zgodnie z zawartym w ust. 2 pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia MEN 2015, opisem wagi P40 do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się m.in. dane o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, a tym samym takie dane powinny być wykazane w systemie informacji oświatowej;

2) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN 2015 oraz załącznikiem do tego rozporządzenia ust. 2 pkt 5 waga P40 i ust. 11, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i przyjęcie, że naliczona winna być subwencja z budżetu państwa dla wychowanka z chwilą otrzymania przez ośrodek skierowania nieletniego do tego ośrodka oraz, że koniecznym jest rozważnie prawidłowości obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas gdy prawidłowo została wydana decyzja o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 po ustaleniu przez organ, na podstawie ww. przepisów, gdzie zgodnie z treścią waga P40 dedykowana jest wprost dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania według stanu na dzień 30 września 2014 r., a nie jak przyjął Sąd wystarczy jedynie skierowanie do takiego ośrodka; brak jest też podstawy prawnej do uwzględniania przy naliczaniu kwoty części subwencji oświatowej ogólnej, jak określił Sąd, kosztów "pozostawania w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz brak jest podstaw prawnych do gromadzenia takich danych w materiale dowodowym sprawy, a przepisy prawa oświatowego nie obejmują możliwości subwencjonowania placówki "za gotowość" przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

3) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN 2015 ust. 2 pkt 5 waga P40 i ust. 11 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2015, określonym w załączniku do ww. rozporządzenia MEN 2015, przy wadze P40, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2014 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy tacy nieletni nie powinni być uwzględnieni przy ww. wadze P40;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z ust. 2 pkt 5 waga P40 załącznika do rozporządzenia MEN 2015 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 296, poz. 1755), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego - ośrodek rezerwuje dla niego miejsce, na które nie może przyjąć innego nieletniego - i w związku z tym, powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek, części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy z opisu wagi P40 jednoznacznie wynika, że do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a nie - nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;

5) art. 37 ust. 1 pkt2 i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159, ze zm.) - wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy;

6) art. 90 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa;

7) art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., i skutkujące uchyleniem decyzji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że organ nieprawidłowo orzekł o zwrocie nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej uznając, iż wychowankiem MOW jest nieletni, który faktycznie korzysta z ośrodka, oraz naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. oraz § 6, 7, 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieletni uzyskuje status wychowanka z otrzymaniem przez ośrodek skierowania nieletniego i nie powinno ono być, zdaniem Sądu, utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do ośrodka (str. 15 wyroku), podczas gdy organ prawidłowo orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, gdyż zgodnie przepisami przy naliczeniu subwencji oświatowej mogą być uwzględnieni tylko wychowankowie którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach i chodzi o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2014 r.

8) § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wskazaniu tego przepisu jako naruszonego kontrolowaną przez Sąd decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 września 2017 r. znak: ST4.4755.340.2017.3.BPU, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2017 r. znak: ST4.4755.25.2017.12.JAP, zobowiązującą Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 931 845 zł, w sytuacji, gdy przepis ten w stanie faktycznym analizowanej sprawy już nie obowiązywał, gdyż ww. rozporządzenie zostało uchylone z dniem 31 grudnia 2011 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (błędnie wskazanego jako art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji i wskazanie tego przepisu jako podstawy uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 września 2017 r. znak: ST4.4755.340.2017.3.BPU, utrzymującej w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2017 r. znak: ST4.4755.25.2017.12.JAP, zobowiązującą Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 931 845 zł, w sytuacji braku wskazania jakie przepisy postępowania naruszył organ mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, błędnie uznanej za istotę sporu w przedmiotowej sprawie zwrotu przez Powiat M. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej skutkujące koniecznością obliczenia wysokości kosztów za "pozostawanie w gotowości" ośrodka do przyjęcia wychowanka bez wskazania na przepis prawa oraz na sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych nieodpowiadających obowiązującym przepisom prawa, wiążących organ, wskazując na rozważenie przez organ czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w świetle obowiązujących przepisów i nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat M. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, również w wyniku braku danych w tym zakresie, co w efekcie skutkuje brakiem możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Powiatu M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 23 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W piśmie procesowym z 19 sierpnia 2019 r. Powiat M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz popierając argumentację przedstawioną w piśmie RPO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowanka zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez WSA rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Minister za wadliwe również uznaje sformułowane zalecenia dla ponownego rozpoznawania sprawy, z uwagi na to, że ich wykonanie naruszałoby przepisy prawa. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez WSA w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że WSA w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowanka zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez WSA z brakiem uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez WSA istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez WSA i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez WSA, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych odnosi się do stanowiska WSA, który – kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra – uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w zakresie, w jakim wadliwie organ zinterpretował pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2015 r. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego WSA rozumie także osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem WSA z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne. Prawidłowo bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P40, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P40 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2015 waga P40 = 10,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P40 wyklucza się z wagami P35 i P36) - N40. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P40 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P40 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i burs (waga P35) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P41). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i niezakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji, gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez WSA regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P40, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez WSA.

Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje WSA na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji WSA winny być sfinansowane z subwencji. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia, jak wskazywał TK w wyroku z 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie w ujęciu danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2014 r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, to oczywistym jest, że Powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P40. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na 2015 r. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co nieprawidłowo zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wagi P40 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Dodać należy, że takie stanowisko jak przedstawione w rozpoznawanej sprawie było prezentowane wielokrotnie, i to w sposób jednolity, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2958/18; 15 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 2481/18; 16 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2957/18 i sygn. akt I GSK 2321/18).

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i rozpoznał skargę Powiatu. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Powiatu.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz organu w wysokości 12 760 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.).