Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 825/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w K. kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r. (.....) na podstawie art. art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 261, poz. 2603 ze zm.) Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2009 r. w kwocie [....] zł., obciążającej [....] Sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej K., a stanowiącej działki ewidencyjne nr: [....] o pow. 931 m², [....] o pow. 1322 m² i [....] o pow. 5969 m², położone przy ul. [....] w K. , z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje:

W dniu [....] 1998 r. zawarto umowę ustanowienia użytkowania wieczystego w/w nieruchomości z M.M. (Rep.....). M.M. w dniu [....] 1999 r. sprzedał prawo użytkowania wieczystego "[....] " Spółka z o.o. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu realizacji inwestycji zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (urządzenia komunikacyjne z możliwością lokalizacji usług komercyjnych - z wyjątkiem budowy supermarketu), w tym budowy parkingu wielopoziomowego ogólnodostępnego w ilości miejsc nie mniejszej niż 440. W umowie notarialnej zawartej z M.M. zostały ustalone terminy zabudowy nieruchomości, tj. rozpoczęcie zabudowy w terminie 2 lat, a zakończenie w terminie 4 lat, licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej.

W dniu 9 marca 2000 r. wydana została decyzja (Nr.....) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Kino wielosalowe typu Multiplex wraz z hotelem i wielokondygnacyjnym parkingiem", a decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. (.....) Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę w/w inwestycji.

Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji. Postanowieniem z dnia 24 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W związku z tymi zdarzeniami przedłużono termin rozpoczęcia inwestycji ustalając go do dnia 30 listopada 2007 r., a termin zakończenia inwestycji do dnia 30 listopada 2009 r.

W dniu [....] 2007 r. [....] Sp. z o.o. sprzedała prawo użytkowania wieczystego [....] Sp. z o.o. W dniu 7 stycznia 2008 r. termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia 30 czerwca 2008 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 31 grudnia 2009 r.

Na podstawie kontroli zagospodarowania w/w nieruchomości przeprowadzonej w dniu [....] 2008 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość jest ogrodzona, w kilku miejscach dokonano odkrywek gruntu, natomiast nie stwierdzono przeprowadzania prac budowlanych.

W piśmie z dnia [....] 2008 r. [....] Spółka z o.o. przedstawiła harmonogram wykonanych prac i wyjaśniła, że rozpoczęcie zabudowy nieruchomości nie było możliwe z uwagi na konieczność przeprowadzenia prac archeologicznych. Spółka poinformowała, że jesienią 2008 r. zostaną rozpoczęte prace budowlane i zobowiązała się do dotrzymania terminu zabudowy upływającego z dniem 31 grudnia 2009 r.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2009 r. (....) wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, obciążającej [....] sp. z o.o.

Dnia [....] 2009 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że wchodzące w jej skład działki nadal pozostają niezabudowane i niezagospodarowane. W piśmie z dnia v 2009 r. [....] sp. z o.o. wskazała, że przyczyną opóźnienia była przewlekła procedura odwoławcza od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz załamanie międzynarodowego rynku finansowego. Jednocześnie spółka poinformowała o zamiarze zbycia prawa użytkowania wieczystego i wniosła o umorzenie postępowania w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty.

Pismem z dnia [....] 2009 r. poinformowano wieczystego użytkownika o braku podstaw do umorzenia postępowania.

Organ stwierdził, że Spółka [....] nie wywiązała się z obowiązku zagospodarowania w/w działek, a z końcem 2008 r. wstrzymała wszelkie prace budowlane. Obecnie działania użytkownika wieczystego sprowadzają się do poszukiwania nabywcy gruntu.

Zgodnie z art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej ugn), w przedmiotowej sprawie ustalone zostały sposób i terminy zagospodarowania nieruchomości, a użytkownik wieczysty z warunków tych się nie wywiązał.

Zgodnie z art. 63 ust 2 i 3 ugn w przypadku niedotrzymania terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wysokość tych opłat wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. W myśl przepisu art. 64 ust. 1 ugn obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następnego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem organu decyzja wydana na postawie art. 63 ugn ma charakter fakultatywny i nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, zaś termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie jest zależny od istnienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowa opłata roczna jest szczególnego rodzaju sankcją finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do zrealizowania celów, które legły u podstaw zawarcia umowy. Możliwość jej ustalenia uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest niezależne od winy wieczystego użytkownika w niedotrzymaniu terminów zabudowy (por. II SA/Kr 543/07, I OSK 843/08, II SA/Kr 177/04, I OSK 623/06).

Przedmiotowa nieruchomość została wyceniona na dzień 1 grudnia 2009 r. przez biegłego rzeczoznawcę na kwotę [....] zł, dodatkową opłatę roczną ustalono na kwotę [....] zł.

W odwołaniu [....] Sp. z o.o., zarzuciła:

1. Naruszenie art. 24 §1 pkt 1 i 4 oraz art. 24§3 w zw. z art. 7 i 8 kpa z uwagi na wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie;

2. Naruszenie art. 63 ust. 2 ugn poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie jest decyzją uznaniową, oraz że wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej jest niezależne od przyczyn z powodu których nie dotrzymano terminu zabudowy, w tym winy użytkownika wieczystego;

3. Naruszenie art. 77 §1 i § 4 zd. 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieuwzględnienia faktów powszechnie znanych dotyczących załamania rynków finansowych i kryzysu gospodarczego, faktu, że strona skarżąca podejmowała działania mające na celu wywiązanie się z postanowień umowy, a niewywiązanie się nastąpiło z powodu nadzwyczajnej zmiany okoliczności;

4. Ustalenia wysokości opłaty dodatkowej na podstawie operatu szacunkowego cechującego się rażącymi wadami;

5. Naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozważenie, czy nałożenie opłaty dodatkowej nie narusza interesu wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej K;

6. Naruszenie art. 107§3 kpa poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu decyzji jakimi motywami kierował się organ I instancji stwierdzając, że ustalenie zawinienia po stronie użytkownika wieczystego stanowi okoliczność prawnie irrelewantną dla nałożenia opłaty dodatkowej na użytkownika wieczystego w trybie art. 63 ust. 2 ugn.

Założenie, że użytkownik wieczysty nie może w żaden sposób usprawiedliwić niedotrzymania terminu zabudowy i przyjęcie, że jego odpowiedzialność z tego tytułu ma charakter absolutny prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania. Użytkownik wieczysty ponosić bowiem będzie dodatkową odpowiedzialność, jeżeli niedotrzymanie terminów zostanie spowodowane przez osoby trzecie, przypadki losowe, czy z przyczyn zależnych wyłącznie od organu administracyjnego nakładającego dodatkową opłatę roczną.

Nadto za stanowiskiem, że na podstawie art. 63 ust. 2 ugn organ orzeka w trybie uznania administracyjnego przemawia brzmienie przepisu, w którym użyto zwrotu "organ może". Powyższe wskazuje, że to właśnie właściciel gruntu, na podstawie wszystkich okoliczności zaistniałych w sprawie, podejmuje decyzję o ustaleniu opłaty dodatkowej. Taka wykładnia art. 63 ust. 2 znajduje również oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. II SA/Wr 523/08, II SA/Kr 294/09, II SA/Sz 195/09, II CZP 116/08, I OSK 623/06, II SA/Wr 356/07, II Sa/Wa 320/07).

Z powołanych orzeczeń wynika nie tylko, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty ma charakter uznania administracyjnego, ale również, że opłata dodatkowa jest karą o charakterze administracyjnoprawnym mającą na celu zabezpieczenie interesów podmiotów publicznoprawnych oddających grunty w użytkowanie wieczyste. Dodatkowa opłata roczna jest szczególnego rodzaju sankcją finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do zrealizowania celów, które legły u podstaw zawarcia umowy. Jeżeli zatem przyczyny dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu zabudowy nieruchomości leżą poza kontrolą użytkownika wieczystego, nakładanie sankcji finansowej nie może wywrzeć oczekiwanego skutku. Przyczyny takie winny być przez organ administracji rozpatrzone, a wyniki tej analizy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Naruszenie art. 77 kpa przejawia się tym, że organ skoncentrował się jedynie na fakcie niezagospodarowania nieruchomości w sposób i w terminie określonym w umowie, całkowicie pomijając inne okoliczności, w szczególności: kryzys globalny na rynkach finansowych, załamanie rynku nieruchomości, wstrzymanie inwestycji deweloperskich ze względu na brak środków pieniężnych. Nie poczynił też żadnych ustaleń dotyczących sytuacji finansowej strony skarżącej i podejmowanych przez nią działań zmierzających do wywiązania się z ustalonych umową obowiązków w zakresie zagospodarowania nieruchomości. W/w okoliczności w istocie winny stanowić przesłanki do zaniechania nakładania na spółkę dodatkowej opłaty rocznej.

Wadliwość ustaleń faktycznych przejawia się również w zakresie ustalenia wartości nieruchomości dokonanej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W.P. . W operacie tym przyjęto, że nieruchomość położona jest w obszarze dla którego ustanowiony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w dacie zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w 1998 r. obowiązywał plan uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nr VII/58/94 (k. 7 operatu). W rzeczywistości plan ten nie obowiązuje (wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r.), a biegły rzeczoznawca przyjął, że położenie nieruchomości w obszarze tego planu znacząco wpływa na wartość nieruchomości (33%).

Nadto operat ten jest praktycznie nieweryfikowalny. Nie wiadomo czy i w jaki sposób uwzględnione zostały tendencje rynkowe, na czym polega "regresja prosta" i jaki miała ona wpływ na wycenę, oraz czy uwzględnione zostały preferencje nabywców. Niezrozumiałe są też pojęcia użyte w tabeli nr 1. Z operatu nie wynika w jaki sposób poszczególne cechy nieruchomości wpłynęły na jej wycenę, dlaczego nieruchomości przyjęte dla porównania uważa się za najbardziej podobne czy też dlaczego biegła nie uwzględniła okresu niezbędnego na sprzedaż nieruchomości (gdyby okazało się, że okres oczekiwania na sprzedaż nieruchomości należy liczyć w latach powstawałby wątpliwość, czy wycena nie jest zawyżona). Również dobór transakcji stanowiących podstawę do określenia ceny rynkowej nieruchomości nie jest prawidłowy. Wycena dotyczyła nieruchomości o pow. 8222 m², a żadna z nieruchomości będących przedmiotem obrotu prawnego nie ma powierzchni choćby zbliżonej do pow. nieruchomości szacowanej. Nadto transakcje dokonywane były w 2008 r., a oszacowanie winno nastąpić w 2009 r. W operacie winien znaleźć szczegółowe omówienie czynnika zapaści na rynku nieruchomości, tymczasem rzeczoznawca wskazał jedynie, że dostrzega się pewne spowolnienie w tym zakresie. Sprzeczność wyraża się też w stwierdzeniu, że nieruchomości znajdujące się blisko centrum cechują się dużym zainteresowaniem nabywców, podczas gdy za cały 2009 r. nie wskazano ani jednej transakcji kupna-sprzedaży.

Decyzją z dnia 4 maja 2010 r. (.....) na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 §2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ Instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów o dowodach, w tym z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Wskazał, że znaczną część istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych ustalono w oparciu o nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów (akty notarialne), podczas gdy dowodem w sprawie mogą być wyłącznie oryginały dokumentów .

Za całkowicie bezzasadny organ odwoławczy uznał natomiast zarzut dotyczący wydania decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika. Podał, że przytoczone przez skarżąca spółkę stanowiska sądów administracyjnych są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Z art. 63 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 9 ugn wynika bowiem, że organem właściwym do wydawania decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność gminy jest organ wykonawczy tej gminy, a zatem wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r., że decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, a jedynie charakter fakultatywny. Wyjaśnił przy tym, że użyty w art. 63 ugn zwrot "mogą" dotyczy możliwości wyboru między wystąpieniem o rozwiązanie umowy z użytkownikiem wieczystym, a ustaleniem dodatkowej opłaty rocznej-w sytuacji gdy użytkownik wieczysty nie zabuduje nieruchomości w ustalonym terminie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zajęło stanowisko, że niezachowanie terminu zagospodarowania nieruchomości ustalonego w umowie, bądź dodatkowo wyznaczonego jest wystarczającą przesłanką dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Jednak właściwy organ winien rozważyć, czy ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest w konkretnym przypadku celowe. Organ orzekający o ustaleniu dodatkowej opłaty winien więc rozważyć, czy w konkretnym przypadku wykonanie przez użytkownika wieczystego postanowień umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntu jest możliwe. Może się bowiem okazać, że wykonanie postanowień umowy w zakresie sposobu zagospodarowania gruntu jest niemożliwe i nakładanie na użytkownika dodatkowych opłat rocznych nie odniesie zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał tych ustaleń, naruszając zasady przewidziane w art. 7 i 77kpa

Organ odwoławczy wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie zawierania umowy z użytkownikiem wieczystym utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Winno więc zostać ustalone, czy na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nadal możliwa jest realizacja inwestycji. Nadto adresatem ostatecznego pozwolenia na budowę nie był aktualny użytkownik wieczysty gruntu (strona odwołująca się), a w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przeniesienie pozwolenia na budowę na [....] sp. z o.o. W takiej sytuacji może okazać się, że pozwolenie to wygasło, co obligowałoby organ I instancji do ustalenia czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwe jest zagospodarowanie gruntu zgodnie z postanowieniami umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Jeśli okaże się to możliwe organ I instancji winien odnieść się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego.

Na w/w decyzję [....] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia w odniesieniu do kwestii:

- stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do wyłączenia organu I instancji na podstawie art. 24§1 pkt 1) i 4) oraz art. 24§3 kpa;

- stwierdzenia, że decyzja o nałożeniu na użytkownika wieczystego gruntu opłaty dodatkowej w trybie art. 63 ust. 2 ugn nie ma charakteru uznaniowego i wystarczającą przesłanką do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest ustalenie, że użytkownik wieczysty nie zachował ustalonego terminu do zagospodarowania nieruchomości;

- wskazania potrzeby wyjaśnienia przez organ, czy nałożenie opłaty dodatkowej na stronę skarżącą w trybie art. 63 ust. 2 ugn narusza interes wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej K. ;

- wskazania, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej posiadał istotne wady, inne niż wadliwe przyjęcie za obowiązujący planu miejscowego, który utracił moc w roku 2002, wykluczające dopuszczalność ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na podstawie tego planu.

Strona skarżąca zarzuciła decyzji: naruszenie art. 24§1 pkt 1 i 4 oraz art. 24§3 kpa w zw. z art. 63 ust 2 i 4 ugn, a także art. 107 §3 kpa

Skarżąca, powtarzając motywacje swego odwołania podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, że Gmina Miejska K. jako podmiot sektora finansów publicznych podlega przepisom, które nakładają na nią oraz na osoby prowadzące jej sprawy dodatkowe obowiązki dotyczące dbałości o stan jej finansów Szczegółowe uregulowanie w tej kwestii zawarte są w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od samodzielnej oceny charakteru prawnego omawianej opłaty oraz nie wyjaśniło dlaczego przywołane przez spółkę orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryny stwierdzających sanacyjny charakter przedmiotowej opłaty nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie odniósł się też do przyczyn, które uniemożliwiły realizację inwestycji przez użytkownika wieczystego w terminie oraz do skutków, jakie wywołuje nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w odniesieniu zarówno do Gminy jak i w stosunku do strony skarżącej. Stwierdził jedynie, że nie została rozpoznana istota sprawy, gdyż organ I instancji nie ustalił czy aktualnie możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z postanowieniami zawartymi w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy pozwolenie na budowę zostało przeniesione na aktualnego użytkownika wieczystego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących prawidłowości metodyki przygotowania operatu sztukowego nieruchomości oraz jego wartości dowodowej jako podstawy do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a w jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał okoliczności, które organ I instancji ma ustalić w pierwszym rzędzie. Skoro jak podano w zaskarżonej decyzji, dodatkowa opłata ma na celu wyegzekwowanie od użytkownika wieczystego postanowień umowy, a jej ewentualne wymierzenie jest uzależnione od ustalenia, czy w obecnym stanie prawnym jest możliwa realizacja postanowień umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, to przedwczesna byłaby szczegółowa ocena operatu szacunkowego ustalającego wartość gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy, a także przy uwzględnieniu podstawowych reguł postępowania mających – ze względu na przedmiot sprawy – istotne znaczenie. Błąd organu odwoławczego co do prawa mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Zawarte w kierowanej do Sądu skardze zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego i procesowego (poza art. 138 § 2 kpa) mogą więc być rozważane tylko w opisanym wyżej znaczeniu.

Po pierwsze więc stwierdzić należy, że sprawa wymagałaby przeprowadzenia w całości ponownego postępowania, gdyby miało się okazać, że dotychczasowe przeprowadził pracownik organu, który podlegał wyłączeniu. Ten jednak zarzut skargi nie jest uzasadniony. Sąd w całości podziela w tym zakresie wykładnię organu odwoławczego. Do argumentacji tej dodać jedynie można, że wskazywany jako naruszony przepis art. 24 kpa reguluje przesłanki wyłączenia tylko określonego, znanego z imienia i nazwiska, pracownika - ze względu na jego osobiste relacje ze stroną postępowania. Innymi słowy w przepisie tym chodzi o wyłączenie danej osoby, a nie każdoczesnego piastuna stanowiska, z którym związane są kompetencje do wydawania decyzji. Wyłączenie zaś od udziału w postępowaniu każdej osoby, która jest piastunem organu (a do tego zmierza zarzut skarżącego) byłoby w istocie wyłączeniem organu, a nie wyłączeniem pracownika . Dla takiego zaś wyłączenie podstawy wymienione w przepisie art. 25 kpa nie zachodzą. Dodać też należy, że nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r. (Dz.U.2007.173.1218) w kilku rodzajach spraw wprowadzono odstępstwa od w zakresie "właściwego organu" definiowanego przepisem art. 4 pkt 9 ustawy. I tak na przykład do art. 142 dodano ustęp 2, zgodnie z którym w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątku takiego zaś nie wprowadzono dla spraw dotyczących opłat za wieczyste użytkowanie.

Sąd nie podziela też poglądu skarżącego co do charakteru zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 62 ust. 4 ugn termin zabudowy może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wypływa wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy. Z kolei przepis art. 63 ust.1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i ewentualnie terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego. Wyznaczenie więc terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Co więcej, z art. 63 ust. 2, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu, ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Zagospodarowanie nieruchomości stanowiło istotę umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, konsekwencją zaś faktu, że w ustalonym ostatecznie terminie zagospodarowanie to (rozpoczęcie budowy) nie nastąpiło, jest wymierzenie opłaty dodatkowej.

To, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata taka "może być ustalona" nie oznacza, że decyzja organu w tej mierze ma charakter uznaniowy. Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (Prawo administracyjne. Wydawnictwo LexisNexis. Warszawa 2003). Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Nie w każda jednak sytuacja, w której owego sformułowania użyto, będzie równoznaczna z działaniem w ramach uznania administracyjnego. W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art.12 ugn). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Z analizy przepisów art. 33 ust. 3 , art. 63 ust.1 i 2 , art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Skład sądu rozpoznający niniejszą skargę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 623/06, że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy i może nastąpić w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości" oraz, że "charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje jednak organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia".

Wobec powyższego, rozważania, czy i w jakim stopniu skarżący zawinili w niedochowaniu terminu, dla oceny zgodności z prawem decyzji ustalającej obowiązek dodatkowej opłaty nie mają znaczenia. Na marginesie jedynie zaznaczyć trzeba, że opłata dodatkowa stanowi konsekwencję braku realizacji celu umowy bez powiązania tego faktu z osobą użytkownika , a tym bardziej z osobą tylko aktualnego wieczystego użytkownika. Skarżąca zaś skupia się na tych "ekskulpujących" okoliczności, które jej tylko dotyczą.

Stwierdzić więc należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisu art. 63 ust. 2 ustawy mających polegać na bezpodstawnym przyjęciu uchybienia terminowi zabudowy i niewykazaniu winy skarżących, nie są uzasadnione. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, skoro okoliczności, którym skarżąca przypisuje znaczenie rozstrzygające, w istocie znaczenia nie mają.

Ostatecznie stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro jednak skarga została wniesiona, Sąd zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem także poza zarzutami skargi. Kontrola ta prowadzi zaś do wniosku o konieczności uchylenia decyzji jako wydanej w sprzeczności z przepisem art. 138 § 2 kpa.

Organ odwoławczy jako okoliczność istotną, a niewyjaśnioną, wskazał problem możliwości realizacji inwestycji zgodnie z umową wieczystego użytkowania. Jak się wydaje wątpliwość ta powstała bez inicjatywy stron, z których żadna takiej przeszkody w realizacji postanowień umowy nie dostrzegała i nie wskazywała. Organ zaś, nie podejmując nawet próby poczynienia własnych ustaleń i ocen czy choćby pozyskania stanowisk zainteresowanych w tym zakresie, właśnie tę tylko okoliczność uznał za wystarczającą do zastosowania art. 138 § 2 kpa, nie zauważając zresztą, że ewentualna następcza, obiektywna niewykonalność umowy wieczystego użytkowania stanowić może uzasadnienie dla podjęcia odpowiednich czynności o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnym.

W wyniku opisanego błędu organ bezpodstawnie uznał się za zwolniony z dokonania oceny operatu szacunkowego, zwłaszcza pod kątem prezentowanych w odwołaniu zarzutów. W tym zadaniu Sąd nie może zastąpić organu. Zupełne milczenie organu odwoławczego w tej kwestii uniemożliwia stwierdzenie, czy ze względu tylko na ewentualne wady operatu, postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone ponownie w pierwszej instancji.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym także zebranie, w zależności od potrzeb, niezbędnego, uzupełniającego materiału dowodowego.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie znajdowało uzasadnienia w przepisie art. 138 § 2 kpa.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.