Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1449/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 45/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 45/06 oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta K.-K. odrzucił, dokonane przez [...] S.A. w P. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, spowodowanego przez inny podmiot tj. Spółkę A., w obrębie działki nr [...], [...] (obręb K.). Decyzja wydana została na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1058 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku o przyjęcie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot wnioskodawca wskazał, iż sprawcą zanieczyszczeń była Spółka A., a jako okoliczność potwierdzającą ten stan podał 40 letni okres działania tej firmy, nie przedkładając dokumentacji ani wyników badań stopnia zanieczyszczenia z okresu działania Spółki A.. Podniesiono, że przedłożone wyniki badania zanieczyszczenia gruntów dotyczące działki nr [...] i [...], zostały wykonane w roku 2001, co nie jest wystarczającym dowodem, że stan ewentualnego zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Zdaniem organu, przedstawione materiały stanowią dowód aktualnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i przekroczenia standardów jakości ziemi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. (Dz. U. Nr 165,poz. 1359).

Organ zaznaczył ponadto, że z wniosku o wpis w księdze wieczystej wynika, iż [...] S.A. powstał z połączenia Spółki B. w P. i Spółki A., w wyniku czego nastąpiła sukcesja generalna praw i obowiązków. [...] S.A. jest więc następcą prawnym Spółki A., zarówno w zakresie stosunków cywilnoprawnych, jak i prawa administracyjnego. Zgłoszenie jest zatem bezzasadne, a wnioskodawca jest odpowiedzialny za rekultywację będącej w jej władaniu zanieczyszczonej powierzchni ziemi, zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. zarzucił, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym co do praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Jednocześnie odwołujący podniósł, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Skoro przepis ten ma działanie retroaktywne, rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Odwołujący stwierdził, iż niedopuszczalne jest uznanie, w niniejszej sprawie, sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji. Na poparcie tego twierdzenia przywołał poglądy wyrażone przez doktrynę w kwestii sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. W oparciu o przedstawione tezy wskazał, iż w przypadku łączenia spółek, nigdy zasada generalnej sukcesji nie była nieograniczona. Zarówno bowiem przed jak i po wejściu w życie nowego Kodeksu spółek handlowych, przyjmowano że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Jednocześnie jednak następstwo prawne na podstawie nowego Kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tego kodeksu.

[...] S.A. zaznaczył, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia Spółki A. i [...] S.A. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Wyjaśnił, iż był on regulowany przepisem art. 82 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która to wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odwołujący wskazał, iż odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Wprowadzenie jednak nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa. Dlatego też, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ustawodawca udzielił władającym terminu, na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę. Ponadto odwołujący wyjaśniał, iż twierdzenie, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte o model stosunku rzeczowego, można wywieść stosując interpretację a contrario. Jednocześnie uznał, iż przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska oznacza, że nie odpowiada on na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi, za szkody w środowisku wyrządzone przez Spółkę A.. Co do kosztów usuwania zanieczyszczeń wyjaśnił, iż winien partycypować w nich tylko w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być z kolei przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. W oparciu o przedstawione twierdzenia, odwołujący zaznaczył również, iż celem racjonalnego ustawodawcy było potwierdzenie, że władający, nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Gdyby bowiem przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, [...] S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi winno zostać przez właściwy organ uwzględnione wówczas, gdy podmiot zgłaszający spełnił łącznie, określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, następujące warunki: włada powierzchnią ziemi w dniu 1 października 2001 r., na powierzchni ziemi przed tą datą nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, owo zanieczyszczenie lub niekorzystne przekształcenie spowodowane zostało przez inny podmiot, fakt ten został zgłoszony staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz do zgłoszenia załączono wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności, iż sprawca tych zdarzeń był inny podmiot. Organ uznał iż czynność zgłoszenia dokonana została po terminie. Pomimo datowania zgłoszenia na dzień 29 czerwca 2004 r. wniesione ono zostało w dniu 2 lipca 2004 r. Stwierdziwszy zatem, iż formalny warunek skutecznego zgłoszenia nie został spełniony, organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji mógł odrzucić zgłoszenie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 7 kpa i art. 122 Ordynacji podatkowej. Skarżący podniósł również, iż organy administracji zastosowały niewłaściwą wykładnię przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., przez co przepis ten został błędnie zastosowany. Zgadzając się z twierdzeniem, iż [...] S.A. jest następca prawnym Spółki A., skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Wyrażając swoje stanowisko w tej materii wskazał, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Również i w tej materii powtórzył argumentację z odwołania. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu drugiej instancji, dotyczącego uznania terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. za termin prawa materialnego, skarżący podkreślił, iż termin wyznaczony w tym przepisie jest typowym przepisem prawa formalnego. Przepis ten określa bowiem specyficzną procedurę. Dlatego też dużo większe znaczenie ma ustalenie czy pismo zgłaszające zanieczyszczenia zostało nadane w urzędzie pocztowym przed upływem terminu. Skarżący zaznaczył, iż w niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Jednocześnie oświadczył, iż dokonał zgłoszenia w dniu 30 czerwca 2004 r. wysyłając je listem poleconym na adres starostwa. Jako potwierdzenie tego faktu skarżący załączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki, z książki korespondencyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w jego ocenie zawarty w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), termin 30 czerwca 2004 r., jest terminem prawa materialnego .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

Oceniając zachowanie terminu zgłoszenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skuteczność wysłania zgłoszenia, dla oceny zachowania terminu określonego w art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., zależy od tego, czy termin ten ma charakter materialny, czy też charakter procesowy. Do terminów procesowych ma bowiem zastosowanie art. 57 § 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przepisy art. 57 Kpa nie mają natomiast zastosowania do terminów materialnoprawnych.

Zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych, czy procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Wyłączenie powstania skutku matreialnoprawnego oznacza, że w razie uchybienia terminu materialnego następuje wygaśnięcie praw o charakterze materialnym. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków ustawy, odrzucenie zgłoszenia w drodze decyzji. Warunki ustawy zostały sformułowane w art. 12 ust.1 omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis art. 12 ust. 4 nie przewiduje, dla przesłanki w postaci zachowania terminu do zgłoszenia, innego skutku, niż przewidziany dla wszystkich innych warunków wskazanych w art. 12 ust.1. Skutek ten, w każdym przypadku polega na odrzuceniu zgłoszenia. Już taki sposób usytuowania przesłanki zachowania terminu określa jej materialny charakter. Jeszcze wyraźniej charakter ten wynika z treści art. 12 ust.4 in fine rozważanej ustawy wprowadzającej w powiązaniu z art. 12 ust.1 tej ustawy oraz art. 102 ust.1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.). Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust.1. Skutek prawny, o którym mowa w art. 12 ust.1, polega na niestosowaniu, w razie skutecznego zgłoszenia, przepisów art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska. Przepisy art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska przewidują obowiązek rekultywacji gleby lub ziemi. Zgłoszenie dokonane z zachowaniem warunków art. 12 ust. 1 skutkuje zatem uchyleniem podstaw do nałożenia na podmiot obowiązku rekultywacji. Odrzucenie zgłoszenia, jakkolwiek w procedurze administracyjnej kojarzone z niezachowaniem warunków formalnych, w rozważanej kwestii oznacza wygaśnięcie prawa tego podmiotu do zwolnienia od obowiązku rekultywacji terenu. Co prawda przepis art. 12 nie stwierdza wprost, że roszczenie zgłaszającego wygasa z dniem upływu terminu do wniesienia zgłoszenia, ale nie przesądza to o tym, że określony w nim termin nie ma charakteru terminu materialnego, ze skutkiem w postaci wygaśnięcia prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezskuteczność zgłoszenia jest efektem niespełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy, tj. warunków materialnych sformułowanych w art. 12 ust.1, w tym zachowania terminu wniesienia zgłoszenia. Użycie w dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. słowa "może" nie oznacza dowolności starosty w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia zgłoszenia. Wskazuje, iż organ może odrzucić zgłoszenie jedynie w razie niespełnienia warunków ustawy. Nie uprawnia natomiast starosty do przyjęcia zgłoszenia (niewydania decyzji o sprzeciwie) w przypadku niezachowania przez zgłaszającego warunków określonych w art. 12 ust.1.

Sąd podkreślił ponadto, że dla ustalenia daty dokonania zgłoszenia konieczne jest również określenie procesowej formy zgłoszenia, a w związku z tym ocenienie skuteczności tej wypowiedzi wnioskodawcy, na podstawie norm regulujących taką formę komunikowania się strony z organem. W tym zakresie skład orzekający identyfikuje się z poglądem, według którego zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc datą dokonania zgłoszenia jest, w myśl art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia zgłoszenia organowi. Skoro mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym nie wchodzi w grę dzień nadania pisma w placówce pocztowej, w warunkach art. 57 § 5 K.p.a.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, iż nie została również spełniona przesłanka spowodowania zanieczyszczenia przez inny podmiot. [...] S.A. jest bowiem następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) Spółki A., w ocenie Sądu zaś sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Obowiązek rekultywacji, który jest przedmiotem zarówno art. 102 ust.1 - 3 Prawa ochrony środowiska, jak i przepisu art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, jest obowiązkiem wynikającym z materialnego prawa administracyjnego. Nie ma ona charakteru cywilnoprawnego, tak jak obowiązki z tytułu szkody spowodowanej oddziaływaniem na środowisko (art. 322 i nast. Prawa ochrony środowiska), ale środek którym posługuje się ustawodawca (przywrócenie do stanu wymaganego standardami jakości) ma cechy restytucji przewidzianej w art. 363 § 1 K.c. Od sposobu naprawienia szkody wymienionego w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego rekultywacja różni się jedynie tym, że władający ma przywrócić, do stanu sprzed zanieczyszczenia, ziemię lub glebę na nieruchomości, którą włada, a nie na nieruchomości osoby poszkodowanej, w rozumieniu prawa cywilnego. Sąd dodał również, że domniemanie spowodowania zanieczyszczenia przez władającego podlega obaleniu w warunkach art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obalenie domniemania dla stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odbywa się zaś w ramach art. 12 ust.1 tej ustawy. Oba te unormowania statuują zasadę cywilnoprawną, według której odpowiedzialny jest sprawca zanieczyszczenia (potwierdzają tę regułę wyjątki z art. 102 ust. 3-5 Prawa ochrony środowiska). Element publicznoprawny sprowadza się więc do tego, iż przywrócenie do stanu poprzedniego następuje w ramach ochrony dobra wspólnego (powierzchni ziemi - w rozumieniu art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska - bez zanieczyszczeń), nie zaś ochrony innego podmiotu uczestniczącego w obrocie cywilnoprawnym. Zdaniem Sądu takie połączenie cech publicznoprawnych i cywilnoprawnych obowiązku rekultywacji potwierdza stanowisko, zgodnie z którym następca prawny władającego pod tytułem ogólnym jest obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi, zanieczyszczonej przez poprzednika prawnego. Następca taki nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik [...] S.A. w P. zaskarżając go w całości i domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw a także art.465 § 3 Kodeksu handlowego

2) przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przepisów art. 57 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art.61 § 3 k.p.a.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że dla oceny charakteru prawnego terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. nie jest wystarczające zbadanie zamieszczenia tego przepisu w ustawie o charakterze materialnoprawnym, czy też proceduralnym. Ustawodawca często posługuje się konstrukcją przepisów o charakterze mieszanym, tzn. wśród przepisów o charakterze materialnoprawnym zamieszcza przepisy proceduralne. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ustanawiający termin do zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot jest przepisem o charakterze proceduralnym. Jest bowiem pierwszą czynnością proceduralną wdrażaną w celu przeprowadzenia postępowania zgłoszeniowego. Rozpoczyna się procedurę, która kończy się przyjęciem lub odrzuceniem zgłoszenia.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, sukcesja uniwersalna (art.465 § 3 Kodeksu handlowego) nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowi bowiem lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom a i podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, dlatego też w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w pierwszej kolejności do rozpatrzenia ostatniego z wymienionych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 57 kpa i 61 § 3 kpa. Zauważyć w tym miejscu należy, że adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko Sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelny Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) , którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest okolicznością niesporną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie stosował przepisów kpa przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 57 i 61 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie bez odpowiedniego powiązania go z przepisami sądowoadministracyjnymi pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100 , poz. 1085 ) przede wszystkim zauważyć należy , iż wskazana wyżej norma art. 12 ustawy wprowadzającej ma rozbudowaną wewnętrzną strukturę ( cztery ustępy) natomiast została w petitum skargi nieprecyzyjnie określona bez wskazania , którego ustępu czyniony zarzut dotyczy . Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika , iż zarzut ten naruszenia prawa materialnego odniesiono do ust. 1 tej normy prawnej i dlatego też w takim zakresie rozpoznano wniesioną skargę kasacyjną [...] S.A.

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm. ) stanowi, iż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wprawdzie wynikać, że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji .

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 , poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie z zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. , którego błędną wykładnię zarzuca skarżąca Spółka, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi on regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Uregulowania w nim zawarte dotyczą sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak mają zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 Prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.

Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Zatem przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy. Zgodzić się należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wskazana Spółka A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny [...] S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym [...] S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji , skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Dlatego też w opisanych okolicznościach, skoro przedmiotowe zgłoszenie dokonane przez skarżącą spółkę nie spełniało warunków ustawy , tym samym zasadnie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. je odrzucono. W tych okolicznościach nie można uznać by Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował powyższy przepis ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

Jednocześnie wyjaśnić należy , że wskazanego przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie można rozumieć jako lex specialis . Przepisom przejściowym nie można nadawać takiej rangi, że mocą ich, bez wyraźnego postanowienia prawodawcy , mogą ingerować w stosunki prawne ostatecznie zakończone, przed wejściem w życie ustawy, aktem administracyjnym, orzeczeniem sądu, umową cywilnoprawna czy też w inny sposób . Dlatego też nie można odnosić w/w przepisu do stosunków jakie miały miejsce przed fuzją Spółki A.. z obecnym [...] S.A. i próbować tym przepisem rewidować skutki prawne jakie wywołało połączenie tych firm w 1999 r. na płaszczyźnie wówczas obowiązującego Kodeksu handlowego gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy .

Stąd też kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 465 § 3 Kodeksu handlowego nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem norma ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego był powołany w motywach zaskarżonego wyroku to tylko jako niezbędny do innych rozważań i ustaleń .

Zatem jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że sukcesja generalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Przepis powyższy jest normą ustrojową dla spółek akcyjnych sytuującą je w całym systemie prawnym. Stąd też jeżeli przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Dlatego też mając powyższe na uwadze należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .