Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 12/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art 64 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej I. stwierdza, że D. K. O. W. R. O. T. w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje D. K. O. W. R. O. T. w K. do ponownej oceny formalnej wniosku A. K. z dnia [...] grudnia 2018 r., III. nakazuje ściągnąć od A. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, IV. zasądza od D. K. O. W. R. O. T. w K. na rzecz od A. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"A. w K. (dalej: "Strona", lub "Skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w K. (dalej: "Dyrektor OT KOWR") w zakresie dotyczącym wniosku nr [...] z dnia [...] r. o pomoc z tytułu udostępnienia dzieciom w szkołach podstawowych mleka i przetworów mlecznych

w I semestrze roku szkolnego [...] w ramach "Programu dla szkół" na kwotę [...]zł (dalej: "Wniosek").

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] r. do OT KOWR wpłynął ww. wniosek Strony nr [...] z dnia [...] r., do którego załączono "Oświadczenie szkoły podstawowej o liczbie porcji owoców i warzyw

lub mleka i przetworów mlecznych udostępnionych dzieciom" stanowiące załącznik

nr V do Warunków udziału w "Programie dla szkół" w roku szkolnym [...] (dalej: "Oświadczenie") sporządzone przez Szkołę Podstawową nr [...] w S..

Pismem z dnia [...] r. Dyrektor OT KOWR wezwał Stronę do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, formalno-prawnych braków ww. wniosku w postaci:

- w pkt 1 Wniosku nie wskazano nazwy zatwierdzonego dostawcy/szkoły podstawowej;

- w pkt 4 Wniosku nie wskazano adresu zatwierdzonego dostawcy;

- w części 7b Wniosku nie wskazano liczby szkół podstawowych, do których dostawca dostarczył mleko i przetwory mleczne;

- w Oświadczeniu w pkt 6a (błędna jednostka redakcyjna, właściwa to pkt 6c – uwaga Sądu) nie wskazano nazwy i adresu zatwierdzonego dostawcy, który realizował dostawy mleka i przetworów mlecznych;

- w Oświadczeniu w pkt 6d nie wypełniono tabeli dot. "łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów (...) "- dot. op. jedn. kefiru naturalnego o masie netto co najmniej 150 g;

- w Oświadczeniu w pkt 6d nie wypełniono tabeli dot. "łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów (...) "- dot. op. jedn. sera twarogowego o masie netto co najmniej 150 g.

Strona została pouczona, że w przypadku braku uzupełnienia ww. braków wniosku w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.") wniosek pozostanie bez rozpoznania. Wezwanie zostało podjęte przez Stronę w dniu [...] r. - termin na uzupełnienie braków upływał zatem w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Dyrektor OT KOWR zawiadomił Stronę,

iż nie jest możliwe załatwienie opisanej sprawy w ustawowym 30 dniowym terminie, ze względu na wysoki stopień skomplikowania sprawy.

Następnie pismem z dnia [...] r. Dyrektor OT KOWR poinformował Stronę, że z powodu braku zastosowania się do ww. wezwania, powyższy wniosek Strony pozostawiono bez rozpoznania.

W dniu [...] r. wpłynęło do OT KOWR pismo Strony

z dnia [...] r. zatytułowane "Ponaglenie". W treści pisma Strona wskazała, że dotyczy ono bezczynności Dyrektora OT KOWR w zakresie rozpoznania w. wniosku o pomoc.

W uzasadnieniu powyższego ponaglenia Strona wskazała, że jako zatwierdzony dostawca oraz podmiot wpisany do ewidencji producentów złożyła w dniu [...] r. przedmiotowy Wniosek. Ponadto odwołała się do art. 35 § 1 i 2 K.p.a. i art. 12 K.p.a. podnosząc, że organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki na podstawie dowodów przedstawionych łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, bądź możliwe

do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Strona podkreśliła, że Dyrektor OT KOWR bezpodstawnie zaniechał procedowania w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że Wniosek złożyła na formularzach udostępnionych przez KOWR, które określają zestaw informacji koniecznych

do wydania decyzji. Podkreśliła jednak, że ich kształt i konstrukcja zostały ustalone przez organ samodzielnie, a obowiązek ich stosowania nie wynika z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Strona stanęła więc na stanowisku, że brak uzupełnienia w całości formularza nie stanowi sam w sobie braku formalnego, gdyż nie ma podstawy prawnej do stosowania takiego formularza. Ponadto informacje, których w określonych rubrykach nie umieszczono, nie są konieczne do rozpoznania podania (nie są brakiem formalnym w rozumieniu K.p.a.). Strona wskazała, że organ powinien ustalić

czy nie jest już w posiadaniu informacji, których nie umieszczono w formularzu

- w takim wypadku (nawet jeśli byłyby brakiem formalnym) powinny zostać zaczerpnięte z innych zasobów organu. Chodzi tu szczególnie o dane umieszczone w Ewidencji Producentów – EP (znane organowi z urzędu) albo o informacje już znajdujące

się w formularzu (dla przykładu: informacje zawarte w pkt 6a są tożsame z pkt 7a,

a różnica pomiędzy tymi elementami formularza sprowadza się do tego, że w pkt 7a informacje są bardziej szczegółowe).

Strona nawiązując do przedmiotowego wezwania zwróciła uwagę,

że Dyrektor OT KOWR wezwał do podania: nazwy izatwierdzonego dostawcy, podczas gdy we wniosku podano numer EP, NIP i REGON, a pod Wnioskiem umieszczono pieczęć z adresem, nazwą Strony; adresu zatwierdzonego dostawcy, podczas

gdy bez problemu prowadzi ze Strona korespondencję (w tym przesyła przedmiotowe wezwanie); liczby szkół, do których wykonywana jest dostawa, podczas

gdy do Wniosku załączono jedno Oświadczenie, a ponadto liczba uczniów się zgadza; nazwy zatwierdzonego dostawcy w Oświadczeniu, podczas gdy organ dysponował umową zawartą pomiędzy szkołą, a dostawcą; danych w tabeli dotyczącej łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów w Oświadczeniu, podczas gdy do Wniosku dołączono tabelę obejmująca wykaz (w rozbiciu na poszczególne produkty dostarczone do szkół, a ponadto Oświadczenie zostało podpisane i spełnia wymogi określone w przepisach).

Zdaniem Strony żądanie uzupełnienia braków formalnych było nieuzasadnione i dotyczyło wyłącznie kwestii porządkowych związanych z wypełnieniem formularza, a nie braków formalnych wniosku Strony. W związku z tym, że Dyrektor OT KOWR dysponował wszystkimi informacjami niezbędnymi do rozpoznania Wniosku, Strona wniosła o podjęcie czynności niezbędnych dla jego rozpoznania.

Dyrektor Generalny KOWR na podstawie art. 37 § 6 w zw. z art. 123 K.p.a. po rozpatrzeniu ponaglenia na bezczynność w zakresie rozpoznania Wniosku, wydał Postanowienie nr [...] z dnia [...] r., w którym uznał że Dyrektor OT KOWR nie dopuścił się bezczynności.

W treści uzasadnienia organ wskazał na przepisy art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/39 z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013

w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczenie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych (Dz.Urz.UE L 5 z 10.01.2017 r., str. 1 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie wykonawcze"); § 10 ust. 2 oraz 3-3a i ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie szczególnego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem

na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół (Dz.U.2018.1468 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie MRiRW") oraz art. 64 § 2 K.p.a.

Zdaniem organu wyższego stopnia nie sposób zgodzić się z zarzutami Strony podnoszonymi w ponagleniu. Zakres informacji zawartych we Wniosku i wymaganych załącznikach, w tym Oświadczeniu sporządzonych na formularzach udostępnionych na stronie internetowej administrowanej przez KOWR, wynika z ww. przepisów prawa. Podkreślił, iż nie jest wystarczające złożenie wniosku z wymaganymi załącznikami, tylko wniosku i załączników kompletnych i prawidłowo wypełnionych przez wnioskodawcę. W tym zakresie organ wyższego stopnia odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2018 r., II SAB/Wr 60/18).

Końcowo organ wyższego stopnia stwierdził, iż zastrzeżenia Dyrektora

OT KOWR odnośnie treści Wniosku i załączonego do niego Oświadczenia wynikały z przepisów prawa i pozwoliły, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., na wezwanie Strony do uzupełnienia braków formalnych, natomiast brak reakcji na wezwanie spowodowało pozostawienie Wniosku bez rozpoznania. W związku z powyższym organ wyższego stopnia uznał ponaglenie za bezzasadne.

Strona w złożonej do tutejszego Sądu skardze na bezczynność Dyrektora OT KOWR wskazała, że w dniu [...] r. złożyła w terminie, na formularzu przedmiotowy Wniosek, który pomimo ww. ponaglenia nie został rozpoznany przez organ. Strona przyznała, że formularz Wniosku nie został wypełniony kompletnie,

a mianowicie nie wypełniono w nim rubryk zawierających: nazwy zatwierdzonego dostawcy; adresu zatwierdzonego dostawcy; liczby szkół, do których wykonywana jest dostawa; nazwy zatwierdzonego dostawcy w Oświadczeniu; tabeli w Oświadczeniu dotyczącej łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów.

Zdaniem Skarżącej żądanie uzupełnienia braków formalnych było nieuzasadnione i dotyczyło wyłącznie kwestii porządkowych związanych

z wypełnieniem formularza, a nie braków formalnych lub innych wymagań określonych przepisami prawa. Dyrektor OT KOWR już bowiem na etapie składania Wniosku dysponował wszystkimi informacjami niezbędnymi do jego rozpoznania.

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca powtórzyła argumentację zamieszczoną wcześniej w ponagleniu z dnia [...] r. (która została obszernie przytoczona powyżej – uwaga Sądu).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OT KOWR stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem nie doszło po jego stronie do bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony. Dodatkowo odwołał się do przepisów Rozporządzenia wykonawczego

i Rozporządzenia MRiRW oraz art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym Dyrektor OT KOWR zawnioskował o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga została wniesiona przez Skarżącą po wyczerpaniu trybu, o którym stanowi w ww. art. 53 § 2b P.p.s.a., a zatem został spełniony warunek formalny umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skarżąca wystąpiła bowiem za pośrednictwem Dyrektora OT KOWR do organu wyższego stopnia z ponagleniem. Ponadto, wskazać trzeba, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t.

ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się de facto do oceny

czy pozostawienie przez organ wniosku Skarżącej bez rozpoznania, na podstawie

art. 64 § 2 K.p.a., okazało się zasadne. Gdyby bowiem uznać, że stanowisko organu

w tym zakresie było zasadne, przyjąć by należało tym samym, że organ nie pozostaje

w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania ww. wniosku Skarżącej.

Przypomnieć bowiem należy, że ww. wniosek Skarżącej, złożony dnia [...] r., pozostawiony został bez rozpoznania na mocy pisma Dyrektora OT KOWR

z dnia [...] r., po uprzednim wezwaniu Skarżącej - pismem z dnia [...] r. - do uzupełnienia jego braków formalno-prawnych w trybie art. 64 § 2 K.p.a.,

w postaci braku uzupełnienia wszystkich rubryk formularza wniosku i jego załącznika, tj.:

- w pkt 1 wniosku nie wskazano nazwy zatwierdzonego dostawy/szkoły podstawowej;

- w pkt 4 Wniosku nie wskazano adresu zatwierdzonego dostawcy;

- w części 7b Wniosku nie wskazano liczby szkół podstawowych, do których dostawca dostarczył mleko i przetwory mleczne;

- w Oświadczeniu w pkt 6a (błędna jednostka redakcyjna, właściwa to pkt 6c – uwaga Sądu) nie wskazano nazwy i adresu zatwierdzonego dostawcy, który realizował dostawy mleka i przetworów mlecznych;

- w Oświadczeniu w pkt 6d nie wypełniono tabeli dot. "łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów (...) "- dot. op. jedn. kefiru naturalnego o masie netto

co najmniej 150 g;

- w Oświadczeniu w pkt 6d nie wypełniono tabeli dot. "łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów (...) "- dot. op. jedn. sera twarogowego o masie netto co najmniej 150 g.w pkt 4 wniosku nie wskazano adresu zatwierdzonego dostawcy.

Skarżąca, czego w sprawie nie kwestionuje, nie uzupełniła ww. braków wniosku wskazanych przez organ. Skarżąca kwestionuje jednakże skuteczność prawną

ww. wezwania. Wskazuje bowiem, że wskazane w nim braki nie stanowiły braków wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., tym samym organ nie był uprawniony

do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania. A zatem skoro organ w okresie od dnia [...] r. nie rozpoznał merytorycznie wniosku Skarżącej, pomimo

ww. ponaglenia, to tym samym pozostaje w bezczynności w tym zakresie. Jak bowiem argumentuje Skarżąca w pierwszej kolejności organ nie podał podstawy prawnej swojego działania (kwalifikacji ww. braków jako formalno-prawnych braków podania)

i to pomimo zastrzeżeń Skarżącej w tym zakresie wskazanych w ww. ponagleniu.

Po drugie zaś nieuzupełnione rubryki formularza wniosku i załącznika nie zawierały

de facto informacji uniemożliwiających jego merytoryczne rozpoznanie. Wskazywane jako brakujące dane bądź były znane organowi z urzędu, bądź zawarte zostały w innej części formularza – sam zaś formularz wniosku wprowadzony został przez organ

bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższą istotę sporu, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a K.p.a.). NSA w ww. uchwale stwierdził, co też podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go,

że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Wskazać należy również, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w K.p.a. Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających

nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że zasadniczo załatwienie sprawy

w postępowaniu administracyjnym powinno nastąpić niezwłocznie, a w przypadku

gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z kolei z postanowieniami art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem,

że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że ww. przepis art. 64 § 2 K.p.a. opisuje sytuację, kiedy podmiot składający wniosek został prawidłowo zidentyfikowany, lecz podanie

nie spełnia innych warunków, do których można zaliczyć brak określenia żądania wnoszącego, brak własnoręcznego podpisu wnoszącego, czy w końcu również brak elementów podania, które wynikają z przepisów szczególnych, w tym również dodatkowych dokumentów, zaświadczeń itd. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020). Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania

jest więc sankcją za brak wymaganego od strony działania (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18).

Analiza wskazanej regulacji prowadzi zatem do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając

o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 K.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie.

W realiach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że Skarżąca

nie uzupełniła, wskazanych przez organ jako formalno-prawne, braków wniosku

o przyznanie pomocy finansowej. Ocenić zatem należy czy wniesiony przez

nią wniosek dotknięty był brakiem, a jeżeli tak, to należy także ocenić prawidłowość wezwania do usunięcia tego braku.

Przechodząc do powyższej oceny należy wskazać, że Skarżąca składając przedmiotowy wniosek zainicjowała przed Dyrektorem OT KOWR postępowanie

o udzielenie pomocy w ramach "Programu dla szkół", którego celem jest uzyskania pomocy z tytułu nieodpłatnego udostępniania owoców i warzyw lub mleka i przetworów mlecznych przez zatwierdzonego dostawcę. Postępowanie to podlega rygorom procedury administracyjnej (tj. K.p.a.), a poza tym regulacjom szeregu aktów prawnych (prawa powszechnie obowiązującego), zarówno unijnych (w tym, istotnego

dla niniejszej sprawy powołanego wcześniej Rozporządzenia wykonawczego),

jak i krajowych (w tym, istotnych dla niniejszej sprawy: ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U.2018.945, t.j.; dalej: "u.o.r.r."

i powołanego wcześniej Rozporządzenia MRiRW). Nie należy zapominać również

o wydanych z inicjatywy Prezesa ARiMR "Warunkach udziału w "Programie dla szkół"

w roku szkolnym [...] wraz z załącznikami, w tym szczególnie: załączniku

IV - "Wniosek o pomoc" i załączniku V - "Oświadczenie szkoły podstawowej o liczbie porcji owoców i warzyw lub mleka i przetworów mlecznych udostępnionych dzieciom" (całość stanowi załącznik do zarządzenia Prezesa ARiMR Nr 93/2019 z dnia 19 lipca 2019 r.) - dalej: "Warunki udziału".

Wskazać zatem należy, że godnie z pkt 4 preambuły Rozporządzenia wykonawczego, Komisja Europejska stwierdziła, że należy określić treść i częstotliwość składania przez wnioskodawców wniosków o pomoc, a także zasady składania tych wniosków. Ponadto należy określić rodzaj dokumentów poświadczających, które powinny być dołączane do wniosków o pomoc. Należy również ustalić kary stosowane przez właściwy organ, jeżeli wniosek o pomoc zostanie złożony z opóźnieniem.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 4 (Wnioski o pomoc przedkładane przez wnioskodawców) Państwa członkowskie określają formę, treść

i częstotliwość składania wniosków o pomoc zgodnie ze swoją strategią i zasadami określonymi w ust. 2–6 (ust. 1). Wnioski o pomoc dotyczące dostarczania i dystrybucji produktów zawierają co najmniej następujące informacje: ilości dostarczanych produktów w podziale na grupy produktów, o których mowa w art. 23 ust. 3, 4, 5 i,

w stosownych przypadkach, art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013; identyfikację wnioskodawcy oraz nazwę i adres lub niepowtarzalny numer identyfikacyjny placówki oświatowej lub organu odpowiedzialnego za edukację, którym ilości te zostały dostarczone; liczbę dzieci w rejestrze szkolnym na początku roku szkolnego

w placówce oświatowej/placówkach oświatowych, które mają otrzymywać produkty objęte programem dla szkół w okresie, którego dotyczy wniosek o pomoc (ust. 2). Kwoty, o które wnioskuje się we wniosku o pomoc, muszą być poparte dokumentami poświadczającymi ceny dostarczonych produktów, materiałów lub usług oraz pokwitowaniem, dowodem płatności lub innym równoważnym dokumentem. Państwa członkowskie określają dokumenty, które należy przedłożyć na poparcie wniosków

o pomoc (ust. 6).

Ustawową podstawę "Programu dla szkół" stanowi Rozdział 7d u.o.r.r.

(tj. przepisy art. 38s i nast.). Zgodnie z art. 38x ust. 1 u.o.r.r. minister właściwy do spraw rynków rolnych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół oraz sposób i tryb realizacji tych zadań, mając na względzie zapewnienie skutecznego i efektywnego wdrożenia tego programu. W myśl art. 38x ust. 2 u.o.r.r. w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rynków rolnych może określić szczegółowe warunki uczestnictwa podmiotów w programie dla szkół oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach programu dla szkół, a także zakres kontroli jej wykorzystania, mając na względzie zapewnienie prawidłowej

i przejrzystej realizacji tego programu zgodnie z przepisami Unii Europejskiej obowiązującymi w tym zakresie. Stosownie do art. 38x ust. 3 u.o.r.r. w przypadku

gdy w przepisach Unii Europejskiej określonym podmiotom zostały przyznane uprawnienia lub na określone podmioty zostały nałożone obowiązki związane

z wdrożeniem programu dla szkół, minister właściwy do spraw rynków rolnych

w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, określi sposób realizacji tych uprawnień lub wykonania tych obowiązków, mając na względzie zapewnienie skutecznej realizacji tego programu.

Delegacja ustawowa, o której stanowią powołane wyżej przepisy art. 38x u.o.r.r. znalazła swój wyraz w Rozporządzeniu MRiRW. Określa ono: szczegółowy zakres zadań realizowanych przez KOWR, związanych z wdrożeniem programu dla szkół oraz sposób i tryb realizacji tych zadań (§ 1 pkt 1); szczegółowe warunki uczestnictwa podmiotów w programie (§ 1 pkt 2); szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach programu, w tym pomocy unijnej [...]

(o której mowa przepisach powołanych w Rozporządzeniu MRiRW – uwaga Sądu)

(§ 1 pkt 3); sposób realizacji uprawnień i wykonywania obowiązków związanych

z wdrożeniem programu, przyznanych określonym podmiotom lub nałożonych

na te podmioty [...] (zgodnie z Rozporządzeniem wykonawczym oraz innymi aktami unijnymi) (§ 1 pkt 4).

W myśl § 10 ust. 2 Rozporządzenia MRiRW wniosek o pomoc, oprócz informacji określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2017/39 (Rozporządzenia wykonawczego – uwaga Sądu), zawiera także wskazanie wysokości pomocy, o jaką ubiega

się wnioskodawca. Zgodnie z § 10 ust. 3 Rozporządzenia MRiRW do wniosku o pomoc dostawca, który uzyskał zatwierdzenie w odniesieniu do mleka, dołącza oświadczenie szkoły podstawowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, o liczbie porcji obejmujących poszczególne produkty w kategorii mleko wymienione w § 2 - udostępnionych dzieciom, o których mowa w § 8 ust. 3 pkt 1, w okresie, którego dotyczy wniosek, określonej na podstawie prowadzonej przez tę szkołę ewidencji dostarczanych i udostępnianych w ramach programu owoców i warzyw lub mleka,

o której mowa w § 8 ust. 3 pkt 4 lit. a. Stosownie zaś do § 4 ust. 3a Rozporządzenia MRiRW w przypadku szkół podstawowych, o których mowa w § 2a, do wniosku

o pomoc: 1) dostawca dołącza oświadczenie szkoły podstawowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, o przeprowadzeniu przez nauczycieli w tej szkole podstawowej strajku w kwietniu 2019 r.; 2) szkoła podstawowa, która uzyskała zatwierdzenie w zakresie działań określonych w art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 2017/40, dołącza oświadczenie o przeprowadzeniu przez nauczycieli strajku

w tej szkole podstawowej w kwietniu 2019 r.

Natomiast § 4 ust. 4 Rozporządzenia MRiRW stanowi, że oświadczenia,

o których mowa w ust. 3 i 3a, sporządza się na formularzach udostępnionych na stronie internetowej administrowanej przez Krajowy Ośrodek.

Uwzględniając powyższe regulacje uznać należy, że podstawę prawną prowadzonych prze KOWR postępowań o przyznanie pomocy w przedmiotowym zakresie stanowi na gruncie polskiego porządku prawnego przede wszystkim Rozporządzenie wykonawcze, u.o.r.r. oraz Rozporządzenie MRiRW.

Sąd zwraca uwagę, iż szczegółowe zasady postępowania w ramach realizacji "Programu dla szkół" zamieszczone zostały w Warunkach udziału. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie mają pkt 32, pkt 34, pkt 42, pkt 44, pkt 46, pkt 48, pkt 61 i pkt 62 tego dokumentu. Zgodnie z brzmieniem pkt 32 zd. 1 Warunków udziału, w celu uzyskania pomocy z tytułu nieodpłatnego udostępniania owoców i warzyw lub mleka i przetworów mlecznych w ramach programu zatwierdzeni dostawcy/zatwierdzone szkoły podstawowe powinni złożyć do właściwego miejscowo Dyrektora OT KOWR Wniosek o pomoc na formularzu stanowiącym załącznik

IV do "Warunków".

Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy prawa wskazać należy, że w toku postępowania organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia ww. braków formalno - prawnych wniosku poprzez uzupełnienie powyżej wskazanych rubryk formularza. Sąd dostrzega jednak, że treść przedmiotowego wezwania ograniczała się w istocie

do sformułowania przez organ żądania o uzupełnienie ww. rubryk wniosku

bez jednoczesnego wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej, z której wynika kwalifikacja ww. braków formularza jako braki formalno-prawne podania.

W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że Skarżąca działała

bez profesjonalnego pełnomocnika i oceniając kompletność wniosku mogła

być przekonana, iż przedstawione przez nią dokumenty i informacje są wystarczające do przyznania wnioskowanej pomocy, w szczególności w myśl ww. przepisów

art. 35 § 2 K.p.a. Jak bowiem wskazała Skarżąca organ jest zobowiązany

do rozpoznania sprawy również w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe

do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W rozpoznawanej zaś sprawie, pomimo braku wypełnienia wszystkich rubryk wniosku, organ dysponował wszelkimi informacjami umożliwiającymi jego merytoryczne rozpoznanie – dane te bądź zawarte był w innych częściach wniosku, bądź znane był organowi z urzędu.

Sąd w powyższym zakresie przyznał rację Skarżącej, która uznaje

nie prawidłowość działania organów z uwagi na fakt, że organ w ww. wezwaniu wskazał na:

- brak nazwy i adresu zatwierdzonego dostawcy (rubryki 1 i 4 wniosku) , podczas gdy we wniosku podano numer EP, NIP i REGON, a pod Wnioskiem umieszczono pieczęć z adresem, nazwą Strony a dodatkowo organ bez problemu prowadzi ze Stroną korespondencję;

- liczby szkół, do których wykonywana jest dostawa (rubryka 7b wniosku), podczas

gdy do Wniosku załączono jedno Oświadczenie, a ponadto liczba uczniów

się zgadza.

- nazwy zatwierdzonego dostawcy w Oświadczeniu, podczas gdy organ dysponował umową zawartą pomiędzy szkołą a dostawcą;

- danych w tabeli dotyczącej łącznej liczby porcji spożytych przez uczniów

w Oświadczeniu, podczas gdy do Wniosku dołączono tabelę obejmująca wykaz (w rozbiciu na poszczególne produkty dostarczone do szkół, a ponadto Oświadczenie zostało podpisane i spełnia wymogi określone w przepisach).

Sąd zauważa również, że organ wzywając do uzupełnienia załączonego

do wniosku formularza oświadczenia wskazał na brak w zakresie pkt 6a, który jednak został wypełniony przez Skarżącą i wbrew treści wezwania nie dotyczy nazwy i adresu zatwierdzonego dostawcy, który realizował dostawy mleka i przetworów mlecznych

a liczby uprawnionych beneficjentów zgodnie z zawarta umową. A zatem organ

w ww. wezwaniu wskazał błędną jednostkę redakcyjną wskazanego załącznika

do wniosku. Wskazać również należy, że - jak zasadnie wskazywała Skarżąca - organ dysponował umową zawartą pomiędzy szkołą, a dostawcą a zatem i wszelkimi danymi w odniesieniu do niej, które umożliwiały merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Sąd podkreśla również, że oceniając zaistniałą sytuację należy mieć

na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy

do uzupełnienia braków wniosku. Przepis ten chroni bowiem wnioskodawcę, który

nie musi mieć rozeznania w przepisach prawa regulujących wymogi, które spełniać powinno w danym przypadku podanie wnoszone do organu. Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie to musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Wiąże się z tym obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków

(por. wyrok NSA z dnia 22.02.2012 r., II GSK 3/11). W procesie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania. W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to,

że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2).

Sąd podziela ww. stanowisko i wyraża pogląd, że gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych podania budzi wątpliwości, co do jego treści i zgodności z prawem, to z braku wykonania takiego wezwania - nie można wyprowadzać niekorzystnych

dla strony skutków, w szczególności jeżeli organ jest w posiadaniu danych, których uzupełnienia żądał, a których brak uzupełnienia stanowił podstawę do odmówienia stronie rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Wniosek ten jest – w rozpoznawanej sprawie – tym bardziej uzasadniony,

iż Skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika, braki wniosku wskazane

w wezwaniu dotyczyły danych i informacji, które bądź były w posiadaniu organu

jako zawarte w innych częściach wniosku i znane organowi z urzędu (prowadzone przez organ rejestry i zawarte umowy), bądź błędnie wskazywały na wypełnioną przez Skarżąca jednostkę redakcyjną załącznika.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że analiza treści

ww. wezwania organu z dnia [...] r. (wystosowanego do Skarżącej

na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.) i treści wniosku Skarżącej oraz powołanych powyżej przepisów prawa, wskazuje zatem, że nie było ono dostatecznie precyzyjne i mogło nasuwać adresatowi wątpliwości, co do jego zasadności i prawidłowości. Jak już wskazano powyżej, treść wezwania do usunięcia braków formalnych podania powinna być precyzyjna i w razie potrzeby zawierać także wyjaśnienia i informacje, które zwłaszcza podmiotom niemającym wykształcenia prawniczego lub niekorzystający

w postępowaniu z usług fachowego pełnomocnika, pozwolą na prawidłowe wykonanie wezwania. Nieprecyzyjne, niepełne, błędne sformułowanie wezwania do usunięcia braków formalnych podania może doprowadzić do uznania za przedwczesne pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

W kontekście powyższych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd ponownie podkreśla, że ważnym prawem strony postępowania administracyjnego (w tym wypadku spółki, która dostarcza mleko do szkół i przed przyznaniem pomocy z tego tytułu z własnych środków finansuje dostawy) jest prowadzenie postępowania przez organy tak, aby budzić zaufanie do organów podatkowych (art. 8 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że norma ta, choć ujęta ogólnie, nie może być traktowana jedynie jako postulat odnoszący się do sposobu prowadzenia postępowania. Jest to bowiem przepis, do którego przestrzegania organy zobowiązane są na równi z innymi przepisami zawierającymi wytyczne, co do ich działań. Źródła

tej zasady należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, czyli w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organy są w świetle tej zasady zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu. Jednocześnie organy nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań. Ponadto, wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony postępowania. Z kolei w wyroku z 3 marca 2008 r. I FSK 365/07 dotyczącym co prawda ww. zasady na tle przepisów postępowania podatkowego,

NSA wyraził pogląd, że postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne

i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony i Skarbu Państwa, a powstałych wątpliwości nie rozstrzyga na niekorzyść strony. Zasada

ta dotyczy zarówno stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, w tym także dotyczących oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

W innym orzeczeniu na tle postępowania podatkowego NSA wskazał, że z ww. zasady, o której mowa w art. 121 § 1 O.p., wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy. Brak zaufania do organów

jest z reguły skutkiem naruszenia przez te organy niektórych wartości jak równość

czy sprawiedliwość (wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r., I FSK 783/07).

Powyższe poglądy, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni akceptuje i przyjmuje za własne.

W dalszej kolejności należy zatem dojść do wniosku, że skoro wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe to w takim przypadku

nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.

Sąd podkreśla przy tym, że treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak taki de facto nie stanowi braku uniemożliwiającego rozpoznanie wniosku strony - skoro takiego rygoru w/w przepis nie przewiduje. Podzielając przedstawiony pogląd należy jednak wskazać, że w tej sprawie, ze względu

na wadliwość wezwania do usunięcia braków, nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braków. W konsekwencji, w takim stanie faktycznym

i prawnym, nie mogły zaistnieć skutki wynikające z przedstawionej powyżej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a.

Dokonane dotąd rozważania dają wszelką podstawę do zajęcia stanowiska

o zaistnieniu w sprawie bezczynności organu administracyjnego - skoro, jak już wskazano, organ przez termin ponad roku nie podejmował jakichkolwiek czynności

w sprawie.

Sąd wskazuje zatem, że pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane

na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne

i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się jednak stan,

w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi

na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt

lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził,

że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przykładowo, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) może być kwestionowane przez stronę

w drodze skargi na bezczynność organu (powołana powyżej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Por. również wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miała miejsce bezczynność organu w powyższym jej rozumieniu, ponieważ można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W tej sytuacji Sąd zobowiązany jest ocenić czy stwierdzona bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, gdyż zachowanie adresata wniosku nie miało cech oczywistego lekceważenia swoich obowiązków i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd zobowiązał Dyrektora K. O. W. R. O. T. w K.

do ponownej oceny formalnej wniosku A.

z siedzibą w K. z dnia [...] r. W szczególności organ zweryfikuje informacje posiadane z urzędu i zawarte w ww. wniosku Skarżącej i ponownie oceni – przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa – uprawnienie Skarżącej

do merytorycznego rozpoznania wniosku pomimo braków w zakresie wypełnienia wszystkich pozycji formularza wniosku. W razie zaś konieczności ponownie wezwie Skarżącą do uzupełnienia wniosku w wezwaniu tym precyzyjnie wskazując, które braki wniosku i na jakiej podstawie – w przypadku ich nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie – skutkowały będą odmową merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej.

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 3) i art. 149 § 1a P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1

i art. 223 § 2 P.p.s.a.

Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w systemie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.