Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2548/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Jarosław Skopczyński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ch. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 27 sierpnia 2002 r. Nr [...]. II. ustala, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 sierpnia 2002 r. wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy, mocą której na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa :

- uchylono decyzję nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy ,

- odmówiono przyznania S. Ch. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 4 grudnia 2001 r.,

- przyznano S. Ch. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 4 grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w dniu 03 grudnia 2001 r. Pani Ch. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy . W oparciu o przedłożone dokumenty, w tym świadectwo pracy wystawione w dniu 20 listopada 2001 r. przez "[...]" Powszechną Spółdzielnię Spożywców poświadczające zatrudnienie strony w okresie 01 marca 1966 r. 24 czerwca 1967 r. w charakterze ucznia organ I instancji orzekł o przyznaniu P.Ch. prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Następnie w dniu 17 lipca 2002 r. pracodawca - "[...]" PSS doręczył organowi I instancji świadectwo pracy, które stanowi sprostowanie uprzednio wystawionego przez siebie świadectwa pracy poprzez wskazanie, iż dokument wystawiony został w oparciu o oświadczenia świadków.

W konsekwencji organ I instancji postanowieniem wznowił postępowanie i wydał decyzję jak wyżej, od której strona wniosła odwołanie.

Organ odwoławczy przytaczając treść przepisów art. 37k ust. 1, art. 37j ust. 1 oraz art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy strona udowodniła w sposób nie budzący wątpliwości legitymowanie się okresem uprawniającym do emerytury w wymiarze 34 lat, 1 miesiąca i 10 dni. W dniu tym przedłożyła m.in. świadectwo pracy wystawione w dniu 20 listopada 2001 r. przez "[...]" Powszechną Spółdzielnię Spożywców poświadczające zatrudnienie strony w okresie 01.03.1966 r. - 24.06.1967 r. w charakterze ucznia. W powyższym dokumencie zaniechano wskazania, iż okoliczność istnienia stosunku pracy pomiędzy stroną a zakładem pracy w okresie 1966-1967 oraz jego treść ustalone zostały wyłącznie w oparciu o oświadczenia świadków przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dokumentów poświadczających nawiązanie i treść tego stosunku pracy.

O istnieniu tej nieprawidłowości organ I instancji został powiadomiony w dniu 17.07.2002 r. pismem sporządzonym przez PSS "[...]" przesyłającym w załączeniu dokument nazwany "Świadectwem pracy" wystawiony w dniu 12.04.2002 r., w którym to zawarta została informacja, iż okoliczności poświadczone dokumentem ustalone zostały w oparciu o zeznania świadków.

Okoliczność nieprawidłowo wystawionego dokumentu zatytułowanego "Świadectwo pracy" spowodowała błędne zaliczenie zatrudnienia w okresie 1966-1967 r. do okresu uprawniającego do emerytury i w dalszej kolejności błędne przyznanie stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 04.12.2001 r..

Następnie wskazując na wykładnię celowościową art. 97 Kodeksu pracy organ odwoławczy stwierdził, że uprawnionym do wystawienia świadectwa pracy w oparciu o ten przepis jest pracodawca z tej przyczyny, iż był stroną stosunku pracy istniejącego miedzy nim a pracownikiem, a więc podmiotem najbardziej kompetentnym do stwierdzenia istnienia tego stosunku prawnego. Brak jest już natomiast podstaw prawnych do tego, aby pracodawca nie mając sam żadnej wiedzy na ten temat, prócz tej którą oświadcza mu podmiot trzeci (świadek) stwierdził w oparciu o to oświadczenie istnienie stosunku pracy między sobą a rzekomym pracownikiem.

Świadectwo pracy jest dokumentem, za pomocą którego pracodawca poświadcza okoliczność zatrudnienia przez siebie określonej osoby na określonych warunkach. Pracodawca uprawniony jest do wystawienia świadectwa pracy w oparciu o okoliczności, które są mu znane lub w oparciu o dokumenty. Nie może natomiast świadectwa pracy wystawić w oparciu o treść innych niż dokumenty środków dowodowych, gdyż nie jest uprawniony do uzyskiwania dowodów z tych środków.

Żaden z obowiązujących przepisów prawa pracy i przepisów regulujących prowadzenie postępowań, w tym postępowania administracyjnego nie przyznają pracodawcy uprawnienia do uzyskania dowodu z zeznań świadka. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w Rozdziale 4 Działu II dokładnie określają tryb uzyskiwania dowodów, w tym także dowodu z zeznań świadka. Jak wynika z treści tych przepisów uprawnienie do uzyskania ostatnio wskazanego dowodu przysługuje wyłącznie organowi administracji publicznej, przed którym toczy się to postępowanie i tylko dla jego potrzeb w trybie określonym art. 83 § 3 kpa, tj. m.in. z uprzednim pouczeniem świadka o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Na prawidłowość tego twierdzenia wskazują ponadto przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te bowiem przewidują roszczenie o ustalenie istnienia stosunku pracy, które wnosi się do Sądu Pracy w trybie kpc. Tryb ten znajduje swoje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy pracodawca przeczy nawiązaniu stosunku pracy, ale także wówczas, gdy nie może on poświadczyć tej okoliczności na podstawie dokumentów lub okoliczności przez siebie znanych. W tym trybie również jedynie Sąd Pracy uprawniony jest do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność zatrudnienia.

Pracodawca zatem nie może przeprowadzić dowodu z zeznań świadka na okoliczność zatrudnienia przez siebie pracownika. Ponadto żaden z obowiązujących przepisów prawa nie przyznaje pracodawcy uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania wiążącej inne podmioty prawa oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem podmiot ten nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek wiążących inne podmioty ustaleń. Dalszą konsekwencją powyższego jest to, iż nie może on skutecznie prawnie poświadczać ustalonych przez siebie okoliczności w dokumentach zaopatrzonych rękojmią wiary publicznej jakimi są świadectwa pracy.

Podmiot ten może natomiast przyjąć oświadczenia osób trzecich, ale wyłącznie dla swoich celów i potrzeb. Z kolei dokument wystawiony przez pracodawcę w oparciu o oświadczenia tych świadków może stanowić jedynie poświadczenie samej okoliczności złożenia oświadczeń o oznaczonej treści. Dokument ten jest ponadto informacją dla organu administracji publicznej, któremu został okazany, iż może on uzyskać dowód z zeznań świadka. Z tego też względu nieprawidłowe jest nazywanie dokumentu wystawionego w oparciu o zeznania świadków "świadectwem pracy".

Ponadto dokument oceniany jest według jego treści i uprawnienia do wystawienia, nie zaś z punktu nadania mu określonej nazwy. Treść i uprawnienie do wystawienia danego rodzaju dokumentu determinuje zatem okoliczność jakiego dowodu ten środek dowodowy może dostarczyć.

Zgodnie z art. 97 Kodeksu pracy okres i warunki zatrudnienia udowadnia się świadectwem pracy. W przypadku jednak niemożności wylegitymowania się świadectwem pracy okres zatrudnienia można udowodnić zgodnie z art. 75 § 1 kpa wszelkimi środkami dowodowymi, które nie są sprzeczne z prawem. Zatem w postępowaniu administracyjnym przed organem zatrudnienia strona może udowodnić okoliczność zatrudnienia w związku z nieposiadaniem przez pracodawcę żadnych dokumentów za pomocą innych środków dowodowych, w tym także zeznań świadków. Jednak tylko przed tym organem, nie zaś wobec zakładu pracy dla potrzeb innych podmiotów niż zakład pracy. Świadectwo pracy jest zaś dokumentem wystawianym dla potrzeb innych podmiotów niż zakład pracy.

Nadto w ocenie organu odwoławczego przepisy prawa pracy obowiązujące zarówno w okresie 1966 r. - 1967 r. wymagały, jak i obecnie obowiązujące wymagają w zakresie stosunków pracy zachowania formy pisemnej dla celów dowodowych. Dotyczy to przede wszystkim zawarcia umowy o pracę, jej rozwiązania (bez względu na tryb rozwiązania stosunku pracy) czy też świadectwa pracy. Dlatego też bezwzględne pierwszeństwo w zakresie dopuszczania dowodów na okoliczność zatrudnienia mają dowody z dokumentów. Z tego względu dopuszczenie innych środków dowodowych, w tym z zeznań świadków w tym zakresie może nastąpić jedynie wyjątkowo w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Przy czym dowody uzyskane na podstawie innych środków dowodowych w świetle obowiązujących przepisów prawa nie korzystają już z tak dużej mocy dowodowej jak dowody z dokumentów. Okoliczności nimi udowadniane mogą zostać zweryfikowane innymi środkami dowodowymi przykładowo takimi jak: wpisy do legitymacji ubezpieczeniowej, wskazanie w kwestionariuszach osobowych lub życiorysie tego okresu zatrudnienia, adnotacja w dowodzie osobistym, zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego itd..

Ponadto zeznania świadków mogą być dowodami samodzielnie dostatecznie wskazującymi na okoliczność świadczenia pracy w ramach stosunku pracy w braku podstawowych dowodów z dokumentów (umowy o pracę, świadectwa pracy) jedynie w przypadku braku jakichkolwiek innych dowodów pozwalających podważyć ich wiarygodność.

Jako dowód podnoszonej przez siebie okoliczności strona przedłożyła m.in. dokumenty obejmujące treść oświadczeń M. D. i H. G.. Z dokumentów obejmujących treść oświadczeń wskazanych powyżej osób wynika, iż strona była zatrudniona w "[...]" PSS w okresie 1966-1967 r. jako uczeń cukiernictwa.

Z zestawienia daty zatrudnienia z datą uczęszczania przez P.Ch. do ZSZ wynika, iż podnoszona okoliczność zatrudnienia dotyczy odbywania praktycznej nauki zawodu. Z pisma z dnia 20.08.2002 r. sporządzonego przez pracodawcę wynika, iż nie ma on możliwości wskazania w jakiej formie uczniowie ZSZ odbywali praktyczną naukę zawodu. Jednocześnie przedłożył dokumenty będące w jego posiadaniu sporządzone przez P.Ch., tj. ankietę personalną, życiorys oraz podanie o przyjęcie do pracy. W żadnym z tych dokumentów strona nie wskazała, iż już raz była zatrudniona u pracodawcy, u którego ubiega się o przyjęcie do pracy. Nie wskazała, iż u niego odbywała praktyczną naukę zawodu.

W ankiecie personalnej P.Ch. jako pierwszy okres zatrudnienia wskazała okres zatrudnienia w PSS "[...]", ale od daty poświadczonej prawidłowo wystawionym świadectwem pracy, czyli po zakończeniu dowodzonego okresu zatrudnienia. Z kolei w swoim życiorysie strona opisała m.in. przebieg uczenia się, w tym okres nauki w ZSZ bez jakiegokolwiek wskazania, iż jednocześnie odbywała praktyczną naukę zawodu w PSS "[...]". Jak zatem wynika z powyższego w żadnym z tych dokumentów P.Ch. nie podniosła, iż w okresie 1966 - 1967 r. była zatrudniona w PSS "[...]" w charakterze ucznia cukiernika.

Zaniechanie wskazania przez stronę w chwili ubiegania się o ponowne zatrudnienie przez pracodawcę w dokumentach niesporządzonych dla potrzeb niniejszego postępowania okoliczności zatrudnienia w zakładzie pracy, w którym strona, jak podnosi, już raz była zatrudniona budzi w ocenie organu odwoławczego wątpliwości co do wiarygodności dowodów z zeznań świadków.

Konieczne jest ponadto podniesienie, iż P.Ch. przedstawiła również prawidłowe pod względem formalnym świadectwo pracy wystawione przez tego samego pracodawcę. Dokument ten w sposób nie budzący wątpliwości dostarcza dowodu na okoliczność zatrudnienia strony u tego pracodawcy w okresie poświadczonym, tj. w okresie 04.09.1967r. - 16.02.1970 r. i jednocześnie dostarcza dowodu na okoliczność niezatrudnienia strony u tego pracodawcy w okresie poprzedzającym i następującym po okresie poświadczonym.

Strona wskazując na istnienie dowodów z zeznań świadków wskazuje przeciwdowód wobec treści dokumentu jakim jest przedmiotowe świadectwo pracy. Dowód z zeznań świadka z samej swej istoty jest dowodem o niższej mocy dowodowej niż dowód z dokumentu, tym bardziej dokumentu, który z mocy prawa jest przewidziany do poświadczania danej okoliczności, jak w przypadku świadectwa pracy. Dlatego też do skutecznego obalenia dowodu z dokumentu w żaden sposób nie jest wystarczający dowód z zeznań świadka (nawet w przypadku wskazania dwóch i więcej świadków), ponadto niczym nie uwiarygodniony, choćby dowodem pośrednim.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż P.Ch. nie udowodniła skutecznie prawnie podnoszonej przez siebie okoliczności, tj. zatrudnienia w PSS "[...]" w okresie 1966-1967 r. w charakterze ucznia cukiernika.

Jak zatem wynika z akt sprawy P.Ch. w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy ani w późniejszym okresie nie udowodniła legitymowania się okresem uprawniającym do - emerytury w wymiarze co najmniej 35 lat, czego wymaga art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r., a co jest jednocześnie warunkiem przysługiwania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Ponadto P.Ch. nie spełnia wszystkich przesłanek do przysługiwania tego prawa określonych w pozostałych przepisach art. 37k ust. 1 ustawy niezbędnych do jego nabycia.

Odnośnie spełniania przez stronę ustawowych przesłanek przysługiwania prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o art. 37k ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2002 r., organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 371 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2002 r. prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniała warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy.

Zatem zgodnie z treścią przywołanego przepisu warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w nowym brzmieniu należy spełnić na dzień rejestracji w Urzędzie Pracy. Zatem jeżeli dana osoba zarejestrowała się w Urzędzie Pracy przed dniem wejścia w życie przepisu regulującego przesłanki nabycia tego prawa w nowym brzmieniu, wówczas osoba taka nie spełnia wymogów przepisu art. 37 k w zw. z art. 371 ust. 1 w/w ustawy, skoro w dniu tym przepis ten nie obowiązywał.

Organ odwoławczy wskazał, że jednocześnie P.Ch. udowodniła w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy spełnienie ustawowych wymogów do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Udowodniła bowiem legitymowanie się okresem uprawniającym do zasiłku w wymiarze co najmniej 30 lat, czego wymaga art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy do nabycia tego prawa.

Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10.08.2001 r. (MP Nr 27, poz. 448) w sprawie wysokości zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 01.09.2001r. do 28.02.2002 r. wysokość zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy wynosi 476,70 zł. Zatem 120% kwoty tego zasiłku wynosi 572,10 zł.

Prawo do zasiłku przedemerytalnego P.Ch. nabywa zgodnie z art. 371 ust. 2 w zw. z art. 37j ust. 2 ustawy od dnia 04.12.2001 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, tj. w wysokości 572,10 zł.

W odniesieniu do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż nie powinno dziwić strony, iż zaskarżona decyzja wydana została po upływie kilku miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji przyznającej P.Ch. prawo do świadczenia przedemerytalnego. Wydanie bowiem decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, czyli decyzji zaskarżonej, mogło w świetle obowiązujących przepisów k.p.a. nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności określonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast wystąpienie tej okoliczności (tj. w tym przypadku wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nie znanej organowi, który wydał decyzję) miało miejsce dopiero w dniu 17.07.2002 r. na skutek powiadomienia o niej organu I instancji przez PSS "[...]". Bez powzięcia tej informacji organ I instancji nie mógłby skutecznie wznowić postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją.

Podnieść należy, iż o nieprawidłowo wystawionym dokumencie strona nie musiała informować organu I instancji w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy, gdyż nie musiała być świadoma występowania nieprawidłowości, a przynajmniej w aktach sprawy brak jest dowodu, iż taką świadomość posiadała. Brak jest dowodu na okoliczność, iż P.Ch. umyślnie wprowadziła organ I instancji w błąd.

Jednakże jednocześnie, wbrew sugestii strony, brak jest podstaw do czynienia organowi I instancji jakichkolwiek zarzutów co do nieprawidłowego prowadzenia postępowania, w tym nieprawidłowego rozpoznania wniosku o przyznanie P.Ch. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Przedłożone przez P.Ch. w dniu rejestracji dokumenty nie budziły wątpliwości w zakresie ich prawidłowości i w konsekwencji organ ten nie mógł wydać decyzji administracyjnej o treści odmiennej niż to uczynił. Jednak w późniejszym czasie ujawnione zostały nowe okoliczności w sprawie, które w sposób istotny wpłynęły na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i konieczność wydania zaskarżonej decyzji. Bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania P.Ch. prawa do świadczenia przedemerytalnego, wbrew jej zarzutowi, nie jest okoliczność nieposiadania przez PSS "[...]" dokumentów poświadczających jej zatrudnienie w okresie 1966-1967, lecz nieudowodnienie tego zatrudnienia przez stronę w sposób skuteczny, a to jest już zasadnicza różnica.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ciężar dowodu spoczywa na tym kto z danego twierdzenia wywodzi skutki prawne. Zatem jeżeli P.Ch. z twierdzenia o zatrudnieniu w PSS "[...]" w okresie 1966-1967 wywodzi skutek prawny w postaci posiadania wraz z tym zatrudnieniem okresu uprawniającego do emerytury wymaganego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, to twierdzenie to jest obowiązana udowodnić w sposób skuteczny, tj. czyniący zadość obowiązującym przepisom prawa, czego, co wykazano powyżej, strona nie uczyniła.

Oceny czy dana okoliczność została skutecznie prawnie udowodniona dokonuje organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie strona. Uprawnienie to będące jednocześnie obowiązkiem dla tego organu wynika wprost z treści art. 80 kpa. Dlatego też czynienie organowi zatrudnienia zarzutu, który w istocie sprowadza się do zarzutu zastosowania określonego przepisu, do czego organ ten jest uprawniony i obowiązany, zdaje się być całkowicie chybione. Organ I instancji prawidłowo rozpatrzył cały materiał dowodowy i następnie dokonał prawidłowej jego oceny w granicach wyznaczonych przez art. 80 kpa.

Należy ponadto wyjaśnić, iż obowiązujące przepisy prawa przewidują właśnie w art. 80 kpa zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów, a nie, jakby życzyła sobie tego strona, formalnej oceny. Konsekwencją przyjętej zasady jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia przesłanek jakimi się kierował organ rozpatrujący sprawę przy dokonaniu określonej oceny dowodu. Organ I instancji odmawiając uznania okresu zatrudnienia w latach 1966-1967 jako udowodnionego wyjaśnił przesłanki swojej oceny. Pomimo, iż przesłanki jakimi kierował się ten organ nie były w pełni prawidłowe (wymóg wystawienia świadectwa pracy tylko w oparciu o dokumenty), to jednak oceny końcowej dokonał już prawidłowo. Nieprawidłowość tą naprawił w niniejszej decyzji organ odwoławczy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Ch. domagała się uchylenia powyższej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały oceny zeznań świadków. Nadto podała, iż w jej ocenie dowód z zeznań świadków nie jest przeciwdowodem wobec świadectwa pracy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że niezasadnie organ administracji odmówił jej przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o znowelizowane przepisy, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy stwierdzić, że w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po wydaniu decyzji z dnia 31 grudnia 2001 r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia przedemerytalnego wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne. Organ zatrudnienia wydając decyzję w dniu 31 grudnia 2001 r. nie wiedział, że świadectwo pracy wystawione w dniu 20 listopada 2001 r. przez "[...]" Powszechną Spółdzielnię Spożywców wydane zostało wyłącznie w oparciu o zeznania świadków, zaś Spółdzielnia je wystawiająca nie posiada żadnych dokumentów poświadczających zatrudnienie skarżącej w okresie od 1 marca 1966 r. do 24 czerwca 1967 r. jako ucznia cukiernika.

Świadectwo pracy nie zawiera elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 k.p. i samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma też cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r., IIIPZP 15/90, OSNCP 1991/4/45). Oznacza to, że w razie uzyskania informacji o wystawieniu przez pracodawcę świadectwa pracy wyłącznie w oparciu o zeznania świadków i braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zatrudnienie osoby legitymującej się takim świadectwem organ zatrudnienia uprawniony jest do zweryfikowania prawdziwości danych przedstawionych w niniejszym dokumencie. Zatem skoro organ wydający decyzję w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego w dniu jej wydania nie posiadał informacji o wystawieniu świadectwa pracy wyłącznie na podstawie zeznań świadków po uzyskaniu informacji o takiej okoliczności faktycznej jest uprawniony do wznowienia z urzędu postępowania (art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Organy administracji wydające decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że okres od 1 marca 1966 r. do 24 czerwca 1967 r. nie jest okresem uprawniającym do emerytury w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że zestawienie daty zatrudnienia z datą uczęszczania do ZSZ świadczy o odbywaniu przez skarżącą praktycznej nauki zawodu. Stanowisko to znalazło dodatkowo potwierdzenie w wyjaśnieniach złożonych przez skarżącą przed Sądem na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r.

Skarżąca w dniu 24 czerwca 1967 r. ukończyła Zasadniczą Szkołę Zawodową – Zasadniczą Szkołę Gospodarczą . Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) praktyczna nauka zawodu stanowiła część procesu kształcenia w zasadniczych szkołach zawodowych i odbywała się w uspołecznionych zakładach pracy (art. 11 ust. 3). Praktyczna nauka zawodu w tych szkołach organizowana była na podstawie umowy zawieranej miedzy szkołą a zakładem pracy, lecz uczniowie wykonujący pracę w ramach praktyki nie byli pracownikami tych zakładów. Wobec tego okres praktycznej nauki zawodu w ramach nauki w szkole zawodowej nie był okresem zatrudnienia i tym samym nie może zostać uznany za okres uprawniający do emerytury w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu II instancji, iż dowód z zeznań świadków jest dowodem o niższej mocy dowodowej. Stanowisko takie jest sprzeczne z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wyrażoną w jego art. 75 § 1, zasadą równej mocy środków dowodowych. Uchybienie niniejsze nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle wyjaśnień skarżącej powiązanych ze świadectwem ukończenia Zasadniczej Szkoły Gospodarczej nie budzi wątpliwości fakt odbywania przez nią praktycznej nauki zawodu w ramach nauki w szkole zawodowej.

Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze, że po wznowieniu postępowania organ rozstrzyga sprawę administracyjną wedle przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r., ISA 86/84 (ONSA 1984/1/59): "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania."

W przedmiotowej sprawie w dniu orzekania przez organy obu instancji obowiązywał przepis art. 37k oraz art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793). Niniejsza ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i między innymi na miejsce zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego wprowadziła jedno świadczenie przedemerytalne, zmieniając przesłanki jego nabycia.

Jednocześnie w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. określono, że osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach.

Treść powyższego przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie osób, które przed wejściem w życie ustawy, zmieniającej w sposób zasadniczy system świadczeń dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy czasu, a które dotknęła dezaktywacja zawodowa, zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i jednocześnie spełniały warunki do nabycia prawa do świadczeń w nim wymienionych. Przepis niniejszy stanowi wyraz respektowania zasady praw nabytych przez osoby spełniające, przed zmianą przepisów, przesłanki do nabycia prawa do określonych świadczeń. Jednocześnie z treści przedmiotowego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że przepisy dotychczasowe mają również zastosowanie do osób, które zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. i nie spełniały warunków do nabycia jednego z wymienionych w nim świadczeń. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie treścią niniejszego przepisu wszystkich osób, które zarejestrowały się w powiatowych urzędach pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. to wówczas inna byłaby jego treść. Stanowił by on wówczas, że do osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Wobec powyższego brak jest podstaw, aby uznać za uzasadnione rozstrzyganie, po wznowieniu postępowania, o uprawnieniu skarżącej do świadczenia przedemerytalnego wyłącznie na podstawie stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania uchylonej decyzji ostatecznej. Brak jest bowiem przepisu zakazującego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wedle przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowieniowym. Zakaz taki nie wynika z treści art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Z jego treści wynika bowiem, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby.

W tym miejscu należy wziąć pod uwagę wykładnię art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jaką dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 marca 2002 r., OPS 14/01 (ONSA 2002/4/133). Wykładnia niniejsza dotyczyła treści art. 37l ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., jednakże z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę w dalszym ciągu sformułowaniem "spełnienia warunków do nabycia prawa" zachowała aktualność na gruncie art. 37l ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu niniejszej uchwały NSA między innymi stwierdził, że "używając określeń w czasie przeszłym dokonanym ("spełniła warunki do ich nabycia") i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o /.../ prawo do świadczenia przedemerytalnego, ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma /.../ "spełnienie" ustawowych warunków w dniu rejestracji /.../."

Wobec powyższego skoro przepis art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odnosi się do spełnienia warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, zaś art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. nie ogranicza stosowania przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2002 r. wobec osób, które zarejestrowały się przed wejściem w życie niniejszej ustawy i nie spełniały warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, to należy uznać, że do osób, które zarejestrowały się do dnia 31 grudnia 2001 r. w powiatowym urzędzie pracy i nie spełniały ówczesnych warunków do nabycia świadczenia przedemerytalnego zastosowanie mają przepisy obowiązujące po dniu 1 stycznia 2002 r.

Zatem organy administracji publicznej rozpatrując sprawę ponownie w trybie wznowieniowym nie mogły ograniczyć się jedynie do zbadania czy skarżąca spełniała przesłanki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego obowiązujące do 31 grudnia 2001 r., lecz w przypadku ustalenia, iż takich przesłanek wówczas nie spełniała, powinny ustalić czy w dniu rejestracji w urzędzie pracy spełniła przesłanki do nabycia niniejszego świadczenia określone w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i czy w związku z tym może po dniu 1 stycznia 2002 r. uzyskać prawo do świadczenia przedemerytalnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż doszło do naruszenia przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. oraz art. 37k usta. 1 i art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2002 r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organu zatrudnienia będzie zatem ustalenie czy skarżąca w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy spełniła warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego, określone w przepisach obowiązujących po dniu 1 stycznia 2002 r. i wydanie decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.