Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 111/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 229, 136
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 610/08 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 610/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez S. B. decyzję Wojewody M. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 27 lutego 1995 r. B. B. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o zwrot niewykorzystanej części nieruchomości, składającej się z działek nr (...), które zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z (...) marca 1972 r. na cel budowy hotelu robotniczego w B. . Działki te weszły w skład nowoutworzonej działki o nr (...). Działki wywłaszczone do chwili wywłaszczenia stanowiły współwłasność M. P. i B. B.

Decyzją z dnia (...) września 1995 r. Wojewoda T. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Hutę im. T. S. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B. , oznaczonej jako dz. nr (...). Sprawę zwrotu nieruchomości prowadził Starosta Powiatowy w B. . Przyjął on, że żądanie zwrotu obejmuje także parcele gruntowe nr (...) , które zostały zbyte w dn. (...) stycznia 1977 r. przez M. P. i B.B. na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Kombinatu Huty im. L. w K. . Działki te weszły w skład nowoutworzonej działki nr (...). Dokonano projektu podziału działek nr (...), a Starosta Powiatowy w B. wystąpił przeciwko Hucie im. T. S. celem rozwiązania umowy wieczystego użytkowania działek nr (...), które miały być przeznaczone do zwrotu. Wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z (...) marca 2001 r. powództwo to zostało oddalone.

Starosta B. decyzją z (...) sierpnia 2004 r. orzekł o odmowie zwrotu parcel gruntowych nr (...)położonych w B. wywłaszczonych na cele budowy hotelu robotniczego decyzją z (...) marca 1972 r. oraz parceli gruntowej nr (...), położonych w B. obręb 6, przejętych na cele zagospodarowania terenu wokół hotelu robotniczego.

Po odwołaniu, jakie od powyższej decyzji wniosła B. B. , decyzją z dnia (...) października 2004 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu l instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie skargi wniesionej przez I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. (II SA/Kr 1439/04) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody M. za podstawę swą wskazywała art.138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zakwestionowanie przez Wojewodę stosowania w sprawie normy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje samo przez się powodu do wydania decyzji, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a., co najwyżej organ odwoławczy mógłby rozważyć wydanie decyzji reformacyjnej. Błędne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia jest możliwe do skorygowania właśnie w ramach II instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie w II instancji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Nr SN.XI.AB.7724-53-07 uchylił w całości decyzję z dnia 23 sierpnia 2004 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w B. , odpowiadającej częściom dawnych parcel katastralnych: (...). a, które weszły w skład działki ewidencyjnej o numerze (...).

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda napisał, że orzekając o odmowie zwrotu, Starosta B. powołał w swojej decyzji przepisy art. 136 i art. 229 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle postanowień art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa wart. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z ustaleń organu l instancji wynika, że wpis prawa użytkowania wieczystego w KW (...), obejmującej działkę o numerze (...) w B. , nastąpił w dn. 29 maja 1998 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu ww. przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że ani Skarb Państwa ani Gmina Miasta B. a nie władają nieruchomością, przez co zwrot nawet części przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwy.

W sentencji zaskarżonej decyzji do określenia przedmiotu zwrotu wykorzystano stare oznaczenia katastralne, bez podania numeru działki ewidencyjnej, w skład której weszły przedmiotowe parcele. Ponadto zauważono, że wniosek B. B. dotyczył części wywłaszczonych parcel katastralnych o numerach: (...), które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji organ l instancji orzekł o odmowie zwrotu parcel gruntowych o numerach: (...) w B. .

W dniu 27 maja 2008 r. S. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi (...) napisał, że sentencja zaskarżonej decyzji sankcjonuje rażące naruszenie prawa, jakie dokonane zostało na początku postępowania. Podczas toczącego się postępowania ustalono jednoznacznie zbędność części nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej to jest: budowę hotelu robotniczego. Wniosek B. B. nie został rozpatrzony do czasu wydania decyzji Wojewody T. ego z dnia 6 września 1995 r. uwłaszczającej na gruncie wnioskowanym do zwrotu Hutę im. Tadeusza S. co stanowiło rażące naruszenie prawa. Przedstawiony fakt naruszenia prawa nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób skomentowany, co narusza przepisy procedury administracyjnej. Ponieważ prawo wieczystego użytkowania Huty im. Tadeusza S. powstało przez jego wpis do księgi wieczystej w dniu 29 maja 1998 r. to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie może mieć zastosowania art. 229 tej ustawy, co zresztą potwierdza zaskarżona decyzja. Zaskarżona decyzja nie wskazuje żadnej podstawy prawnej uzasadniającej odmowę zwrotu zbędnej części nieruchomości. Jedynie domniemywać można, że główną przeszkodą do dokonania zwrotu nieruchomości jest to, iż w chwili obecnej jest ona w wieczystym użytkowaniu M. Spółka Akcyjna w K., choć właścicielem nadal pozostaje Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i stwierdzono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z uwagi pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Zanim wydano decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, Starosta B. podjął działania w kierunku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na drodze cywilnoprawnej, celem przywrócenia władania Skarbu Państwa w stosunku do działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze (...). Sąd Okręgowy w T. oddalił powództwo Skarbu Państwa-Starosty B. ego, nie znajdując podstaw do rozwiązania prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Huty im. Tadeusza S. S.A. W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja o odmowie zwrotu została wydana po próbach uregulowania stanu prawnego nieruchomości w taki sposób, aby Skarb Państwa władał nieruchomością. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej pozwoliłoby na orzeczenie o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Ponieważ jednak nie doszło ani do rozwiązania użytkowania wieczystego ani do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, orzeczenie o odmowie zwrotu było w pełni uzasadnione.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kwestia dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, wbrew twierdzeniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie jest tylko problemem poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądowym, a w pierwszym rzędzie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (t.j. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że wykluczenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależna jest od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie przed dniem 1 stycznia 1998 r.: 1) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego, 2) ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. W każdym innym przypadku nie ma powodów do odmowy zwrotu nieruchomości z tego powodu, o jakim mowa w art. 229 ustawy i organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu ma obowiązek badania innych ustawowych jego przesłanek.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w analizowanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że samo nabycie prawa użytkowania wieczystego, jak i jego deklaratoryjne potwierdzenie decyzją Wojewody M. nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. - odpowiednio w dniach 5 grudnia 1990 r. i 6 września 1995 r. Jednakże wpis prawa użytkowania wieczystego do KW (...) nastąpił dopiero w dniu 29 maja 1998 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dwie, wymienione wyżej przesłanki z art. 229 ustawy nie wystąpiły zatem łącznie, co wyklucza zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w tej konkretnej sytuacji, w której fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego nie może stanowić całkowitej przeszkody dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu winien dążyć do zniesienia tego prawa a na czas postępowania w tej sprawie zawiesić postępowanie administracyjne. Nie można w tej sytuacji zadowalać się istniejącym stanem rzeczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A. w K. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust .2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż nie ma przeszkód do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego A. S.A.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a, kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok pominął przepisy, które ograniczają zasadę wynikającą z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada ta bowiem doznaje ograniczenia w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 2 cytowanej ustawy.

Artykuł 136 ust 1 statuuje ustawową zasadę zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w wywłaszczeniu wymienia art. 137 w.w ustawy.

Strona skarżąca podniosła, iż żadna z tych przesłanek nie została udowodniona. Nieruchomości zostały wykorzystane na cel zgodny z orzeczeniem o wywłaszczeniu tj. pod budowę i zagospodarowanie hotelu robotniczego w B. . Realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu z dnia 29.03.1972 roku stała się ostateczna, bo hotel został wybudowany w grudniu 1975 r. Twierdzenia strony wnioskującej o zwrot, że część nieruchomości nie została zagospodarowana na cele wywłaszczenia nie znalazły potwierdzenia ani w dokumentacji ani wg. stanu na gruncie, gdyż teren wokół hotelu stanowi tzw. małą architekturę, która jest niezbędna dla obiektu hotelowego, bowiem stanowi teren rekreacyjno- sportowy oraz teren zabudowany garażami hotelowymi. Ponadto ani decyzja o wywłaszczeniu ani plan realizacyjny hotelu nie zobowiązywały Huty im. Lenina do zabudowy działki na całej jej powierzchni. Brak przesłanek do zbędności części działki nr (...) na cele wywłaszczenia potwierdził również w swoim wyroku z dnia 12.03.2001 r sygn. akt. I C 148/ 00 Sąd Okręgowy w T. . Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wbrew brzmieniu wskazanych przepisów przyjął, że prowadzący postępowanie po uchyleniu zaskarżonym wyrokiem decyzji Wojewody M. winien dążyć do zniesienia użytkowania wieczystego, chociaż takie postępowanie w kierunku rozwiązania prawa użytkowania wieczystego miało miejsce i zostało prawomocnie w.w wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny w T. rozstrzygnięte. Skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji wydając wyrok powinien wziąć również pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. I OSK 1375/ 06, zgodnie z którym nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zawarte w jej uzasadnieniu argumenty uznać należy za trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za podstawę skargi kasacyjnej strona skarżąca przyjęła okoliczność, iż cel na który sporna nieruchomość była wywłaszczona został zrealizowany, a zatem poprzedni właściciele nieruchomości nie mogą ubiegać się o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 U.g.n.

Trafne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości nie może stanowić całkowitej przeszkody dla jej zwrotu. Tym bardziej że ustanawiając praw użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości organy naruszyły art. 136 ust. 2 U.g.n., stanowiący, iż w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy poprzedni właściciel nie był powiadomiony o zamiarze dokonania zamiany, a tym samym nie mógł wyrazić swojej zgody lub sprzeciwu.

Tak więc przyjęcie stanowiska, że brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, legalizowało by w istocie bezprawne działania organów Państwa, jeżeli nieruchomość zbyto z naruszeniem art. 136 ust. 2 U.g.n. To zaś pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 219/08).

Równocześnie wytyczna zawarta w wyroku Sądu pierwszej instancji nakazująca organowi administracji dążenie do zniesienia ustanowionego prawa jest o tyle trudna do realizacji, że działania takie zostały już podjęte i jak wskazano w skardze kasacyjnej w sprawie tej zapadł wyrok Sądu Okręgowego w T. .

Z tych wszystkich względów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy zachodzą wskazane w art. 137 ust. 1 U.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy przy tym wskazać, że zarówno w decyzjach organów administracji, jak i w całym postępowaniu administracyjnym brak jest rozważań na tą okoliczność i postępowanie w tym zakresie w ogóle nie było prowadzone.

Słuszne jest wobec tego twierdzenie kasatora, że fakt istnienia przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości w długotrwałym postępowaniu administracyjnym nie został udowodniony. Nie czyni to jednak zasadnymi zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 2 U.g.n., bowiem Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się jednoznacznie co do tego, że przesłanki zwrotu wskazane w art. 137 U.g.n. zostały spełnione. Okoliczność ta musi zostać wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ponownie.

Niezależnie od powyższych rozważań należy stwierdzić co następuje. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego przyczyną uchylenia decyzji był fakt naruszenia przez organy administracyjne art. 229 U.g.n. Tymczasem przepis ten nie był podstawą orzekania przez organ II instancji, który ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania.

Mając wszystko to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.