Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1373/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ulicy G. w K. Wymieniona decyzja Wojewody zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1540/04, uchylającego wydane wcześniej decyzje I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], którą Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta K. i utrzymującą ją w mocy decyzję II instancji (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...].

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że samo powołanie się na naruszenie Polskiej Normy w zakresie odległości przewodów kominowych od ścian sąsiednich nie jest wystarczającą podstawą, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ Polskie Normy nie są bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Sąd wyraził też pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu sąsiada, wyrażonego w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, można mówić wówczas, jeżeli wykazany zostanie związek przyczynowo-skutkowy między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego obiektu, co w okolicznościach wówczas badanej przez Sąd sprawy nie zostało wykazane przez organy nadzoru budowlanego.

Wojewoda obecnie rozpatrując sprawę i uwzględniając przedłożone przez wnioskodawców dodatkowe dokumenty, tj. opinię techniczną z dnia [...] września 2005 r. dotyczącą wpływu zrealizowanej nadbudowy budynku przy ul. G. na stan techniczny murów i stateczności bezpośrednio sąsiedniego budynku przy ul. G.w K., opinię z dnia [...] września 2005 r., dotyczącą funkcjonowania kominów w budynku zlokalizowanym w K. przy ul. G.oraz opinię techniczną uzupełniającą z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż nastąpiło naruszenie konkretnego przepisu prawa. Z tego powodu Wojewoda w opisanej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie od tej decyzji ponownie zbadał akta sprawy i doszedł do wniosku, iż decyzja Wojewody nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, a nadto nowe dowody zaistniałe w sprawie nakazują stwierdzenie nieważności decyzji \Prezydenta. Z tego powodu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], uchylił decyzję wojewody i orzekł o stwierdzeniu nieważności Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu organ podał, że nowe opinie, zarówno te, które oceniał Wojewoda, jak i przedłożone na etapie postępowania organu II instancji dają podstawy do stwierdzenia, iż zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego obiektu, co daje podstawy do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 c i ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego stanowiącego wówczas, iż: obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak podał organ, z badań, ocen i opinii wynika, że przed dokonaniem nadbudowy budynku przy ul. G. kominy budynku nr [...] spełniały wymogi Polskiej Normy, natomiast po jej dokonaniu nie spełniają tych wymagań. Z opinii zbiorczej z marca 2006 r. wynika też, że w budynku przy ul. G.występuje zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku, co wynika z pomiarów stężenia tlenku węgla w ww. budynku, dokonanych przez Powiatową Stację Sanitamo-Epidemiologiczną w K.. Nadbudowa ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr [...] na wysokości ponad 8 metrów od połaci dachowej budynku nr [...] zakłóciła prawidłowe funkcjonowanie kominów wyprowadzonych ponad połać dachową budynku sąsiedniego gdyż spowodowała okresowe występowanie ciągów zwrotnych w kominach części frontowej budynku przy ul. G. , co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia mieszkańców.

Niezależnie od powyższych ustaleń, organ II instancji uznał, że decyzja Prezydenta rażąco naruszyła przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 b i ust. 3 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, gdyż wbrew opisowi i sentencji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2001 r., ustalającej warunki przebudowy strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu, udzielono pozwolenia na roboty budowlane polegające na dobudowie dwóch kondygnacji i pokrycia ich dachem. Pozwolenie wyszło zatem poza granice określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zezwalało na nadbudowę budynku o dwie kondygnacje, połączoną z budową zadaszenia o nowej konstrukcji, a nie na przebudowę istniejącego strychu.

[...] Sp. z o. o. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności zarzucając decyzji naruszenie:

art. 7 oraz 77 § 1 w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie,

art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa,

art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa,

art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/04.

W obszernym uzasadnieniu skargi wyrażono nadto pogląd, iż GINB nie wskazał żadnego konkretnego przepisu, na podstawie którego można by stwierdzić, w jaki sposób zostały naruszone interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 pr. bud.). Nadto, że opinie zaliczone do materiału dowodowego sprawy zostały wydane przez osoby, których wcześniejsze opinie były dowodami zebranymi w sprawie poprzedzającej wydanie wyroku przez WSA, cechuje je zatem subiektywizm. Zdaniem skarżącego, opinie te zawierają hipotetyczne przypuszczenia związku naruszenia Polskiej Normy z nieprawidłowym funkcjonowaniem przewodów kominowych sąsiedniego budynku, czego w żadnym razie nie można uznać za udowodnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nadbudową a powstaniem zakłóceń pracy wentylacji.

Podniesiono też, że WSA nie stwierdził żadnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...] pozwolenie na budowę a zatem GINB naruszył zasadę powagi rzeczy osądzonej, rozstrzygając sprawę odmiennie od WSA.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, iż organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował się do tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/04. Przeciwnie, postępowanie przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy nakierowane było na ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wydaniem pozwolenia budowlanego a naruszeniem Polskiej Normy powodującego zagrożenie życia i bezpieczeństwa osób trzecich. Pogląd wyrażony w wymienionym wyroku sprowadzał się do tego, że samo naruszenie Polskiej Normy jako przepisu nieobowiązującego bezwzględnie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego z powodu rażącego naruszenia prawa, lecz wówczas, jeśli naruszenie Polskiej Normy spowoduje naruszenie nakazów opisanych w art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Z tego powodu organy były zobligowane do wyjaśnienia czy naruszenie Polskiej Normy w tym konkretnym przypadku mogło powodować naruszenie któregoś z wymienionych nakazów. Organy podjęły zatem prawidłowe działania dowodowe zmierzające do potwierdzenia lub wykluczenia takich naruszeń. To, że organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności w ustalonym przez siebie stanie dowodowym nie kończyło sprawy, która po złożeniu przez stronę odwołania przeszła w drodze dewolucji do kompetencji organu wyższego stopnia. Zadaniem tego organu było ponowne przeprowadzenia postępowania, ze zbadaniem zarzutów odwołania i oczywiście możliwością uzupełnienia stanu dowodowego sprawy. Tak właśnie się stało, i organ II instancji, po przeprowadzeniu dodatkowych czynności dowodowych i uwzględniając całość stanu dowodowego sprawy, dokonał ponownej oceny przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. na gruncie stanu faktycznego sprawy. O czynnościach podejmowanych w sprawie, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym strony były powiadamiane. Ustaleniom organu i wnioskom wyprowadzanym z materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, gdyż znajdują one oparcie w twierdzeniach opiniodawców. To zaś, że byli oni autorami poprzednio wydanych opinii, a obecnie je uzupełnili, to za mało, żeby zarzucić tym opiniom brak obiektywizmu skoro wnioski wielu z tych opinii się pokrywają. Organ miał zatem podstawy, żeby w drodze swobodnej oceny dowodów wyprowadzić wnioski dotyczące stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób trzecich zamieszkałych w sąsiednim budynku.

W takim kontekście należało też dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego wyeksponowanych w skardze, a mianowicie, że skarżących pominięto w procesie dowodzenia. Zarzut ten jest chybiony, gdyż stronie skarżącej zapewniono (przez powiadomienia) możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a jeśli strona z tego uprawnienia nie skorzystała, to nie może podnieść skutecznego zarzutu, że nie brała udziały w postępowaniu dowodowym ani też naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) również nie mógł się ostać, z dwóch względów. Po pierwsze czynności dowodowe podejmowane przez organy i strony prowadziły do zgromadzenia dowodów dających podstawy do wyprowadzenia wniosków wskazanych przez Sąd we wspomnianym wyroku, po drugie zaś ujawnienie w zaskarżonej decyzji dodatkowej przesłanki rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 b i ust. 3 Prawa budowlanego (niezgodność pozwolenia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) żadną miarą nie może naruszyć wymienionego ar. 153. Skoro bowiem kwestii tej Sąd w wyroku uchylającym sprawę do ponownego rozpoznania nie wyeksponował, nie oznacza to, że - w toczącej się ciągle sprawie administracyjnej - związał organ jedynie wytycznymi udzielonymi w wyroku. Powrót postępowania do fazy administracyjnej otwiera bowiem na nowo możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, a wnioski z ponownie prowadzonych postępowań mogą prowadzić do ujawnienia okoliczności, którymi Sąd nie zajmował się w poprzednich fazach postępowania sądowoadministracyjnego. Nakaz zbadania przez Sąd sprawy w jej całokształcie, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji nie oznacza, że Sąd ma obowiązek wypunktowania w uzasadnieniu wyroku wszelkich wad decyzji lub postępowania administracyjnego, gdyż uchylenie decyzji, np. z przyczyn formalnych może wykluczać badanie wad materialnych i w zasadzie musi prowadzić do ponowienia postępowań administracyjnych, w toku których organy mogą czynić własne ustalenia, poza wskazówkami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku kierującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organy administracji.

Prawidłowa też była ocena przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., które zostały ujawnione w decyzji organu II instancji. Organ wykazał rażące naruszenie art. 5 Prawa budowlanego w zakresie nakazującym takie projektowanie inwestycji, które zapewnia bezpieczeństwo pożarowe oraz bezpieczeństwo użytkowania budowli. Teza wyrażona przez skarżącego, że działanie tego przepisu ogranicza się do zapewnienia bezpieczeństwa dotyczącego tylko tej budowli, nie jest trafny. Kwestie bezpieczeństwa budowli rozpatrywać bowiem należy w aspekcie jak najszerszym, skoro racją prawną różnorodnych ograniczeń uprawnień do wykonywania prawa własności na gruncie prawa budowlanego jest potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa wznoszonych budowli. Z tego względu nie można ograniczać nakazu zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego czy też bezpieczeństwa użytkowania, emisji spalin lub innych form oddziaływania inwestycji na otoczenie do samej inwestycji, jeżeli w prawie budowlanym istnieją przepisy nakazujące wyznaczać obszar oddziaływania inwestycji na otoczenie (art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Wskazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowej przesłanki nieważnościowej z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 b i ust. 3 Prawa budowlanego, było zdaniem Sądu uprawnione. Sprzeczność pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a wydanym pozwoleniem, jest oczywista, gdyż wybudowanie dodatkowej kondygnacji budynku jest jego nadbudową, a nie przebudową strychu, do czego jedynie uprawniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ budowlany jest związany warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 j.t.) stanowił, że usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Organ natomiast udzielił pozwolenia, które wykraczało poza warunki ustalone w prawie oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został w sprawie prawidłowo zastosowany.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.