Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1783/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1841/14 w sprawie ze skargi L.W i E.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/14 w sprawie ze skargi L. W. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. nakazał E. W. i L. W., doprowadzić budynek gospodarczy zlokalizowany na działce w K.M. ul. M., na którym dokonano zmiany konstrukcji dachu z dwuspadowego na trzyspadowy do stanu poprzedniego poprzez: rozebranie połaci dachowej skierowanej w kierunku sąsiedniego budynku (zlokalizowanego na działce Pani W.), wykonanie fragmentu więźby dachowej ze spadkami równymi istniejącym spadkom połaci skierowanych na teren działki właściciela, wykonanie pokrycia wraz z obróbkami zgodnie zasadami sztuki budowlanej.

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 25 czerwca 2010 r., E.W., reprezentowana przez r.pr. M.S., złożyła do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. (znak: [...]), jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, że nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]) oraz stwierdził wydanie ww. decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2243/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1711/12), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia [...] r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału E.W. w postępowaniu zwykłym. Organ stwierdził, że nie zbadano należycie treści udzielonego A.Ś. pełnomocnictwa, co skutkowało błędnym założeniem, iż zostało ono udzielone także przez E.W., efektem czego korespondencja dla E.W. również była kierowana na ręce A.Ś.. Organ podkreślił, że z akt postępowania wynikało, iż E.W. brała udział w oględzinach w dniu 22 listopada 2006 r. oraz odebrała kierowane do L.W. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, natomiast brak jakichkolwiek dowodów na dalszy czynny udział w postępowaniu. W ocenie organu wskazana okoliczność stanowiła naruszenie prawa procesowego - zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym z art. 10 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej zapewnić stronie postępowania udział na każdym etapie postępowania i umożliwić przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając we wznowionym postępowaniu o wydaniu decyzji własnej z dnia [...] r. z naruszeniem prawa stwierdził, że tylko takie orzeczenie mogło zapaść bowiem decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została doręczona stronom w dniu 14 marca 2008 r., o czym świadczą zwrotne poświadczenia odbioru, a więc już po upływie 5 lat.

Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powołującego się na orzecznictwo sądowe treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazywała w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji należy uznać za bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. W ocenie organu upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza zatem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania E.W., reprezentowanej przez r.pr. M.S., decyzją z dnia [...] r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że z akt sprawy wynika, iż doręczenie stronom decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 14 marca 2008 r., a zatem termin do ewentualnego uchylenia przedmiotowej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął w dniu 14 marca 2013 r. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji spełnił powyższe wymagania wskazując, że naruszenie prawa procesowego polegało na pominięciu w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., strony postępowania, tj. E.W., co godziło w wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę, że organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ I instancji, jako powód odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia 12 marca 2008 r., wskazał art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1604/09), z którego wynikało, że w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.W. i E.W., zarzucając organowi błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Sąd I instancji podał, że podstawowym zarzutem skargi było to, iż skarżący nie zgadza się z przedstawionym przez organ administracji powodem ograniczenia orzeczenia jedynie do stwierdzenia naruszenia prawa. Sąd I instancji zaznaczył również, że postępowanie w powyższej sprawie zostało wznowione na wniosek E.W., która oparła swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że organ I instancji zbadał warunki skuteczności wniosku, a po ustaleniu, że nastąpiło spełnienie tych warunków, a w szczególności, że wniosek został złożony w ustawowym terminie organ prawidłowo wznowił postępowanie z przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując treść art. 146 § 1 k.p.a. podkreślił, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Tym samym w ocenie Sądu I instancji art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, a w związku z tym w przypadku wystąpienia, w danej sprawie którejś z nich, organ rozpoznający sprawę będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, przy czym jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Sąd I instancji zaznaczył, że taki termin nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upływ pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Sąd podkreślił również, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania została doręczona stronom w dniu 14 marca 2008 r., o czym świadczyły zwrotne poświadczenia odbioru, a więc już po upływie 5 lat. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, dla upływu biegu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu, w tym te okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony postępowania, które tym samym nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji kontrolowanej przez Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie – E.

W..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstaw skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako: p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna, tym samym naruszając zasadę prawdy obiektywnej, gdyż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozstrzygnięcie o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3. przepisów prawa materialnego poprzez rażące naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do jego zastosowania,

4. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z dnia 26 marca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Tymczasem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pozostał w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. rozstrzygając sprawę w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela, choć nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekraczało to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ administracji w sposób nienależyty zapoznał się z aktami sprawy i nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego, z którego wynikałoby, że nie zostanie w sprawie wydana decyzja o innej treści. Ponadto skarżąca kasacyjnie podała, że organ nie sprawdził konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym, który jest dachem dwuspadowym z przyczółkiem, a nie trzyspadowym, jak to widnieje w aktach postępowania. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., organ miał obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przez podjęcie stosownych działań, w tym m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ administracji niewłaściwie zastosował art. 146 k.p.a. przyjmując, iż upłynął termin do wznowienia postępowania, skoro postępowanie to zostało wznowione postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotem rozpoznania powinna być sprawa administracyjna, a nie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że do momentu powzięcia informacji o wydanej niekorzystnej decyzji administracyjnej czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, wskazując okoliczności i dowody, które nie zostały przez organ administracji uwzględnione w prowadzonym podstępowaniu. Podniosła również, że wskutek jej działań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2243/11) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., które dla skarżącej były niekorzystne. Skarżąca kasacyjnie dodała przy tym, że w chwili wydania tego orzeczenia od momentu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania upłynął rok, a następnie kolejny rok, kiedy od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił jednak skargę kasacyjną. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w związku z przewlekłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie, organ działał w celu przedłużenia postępowania i doprowadzenia do niemożliwości wydania decyzji powołując się na treść art. 146 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie działanie organu nie może być więc powodem dla wydania niekorzystnego dla skarżącej orzeczenia o zaskarżonej treści.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w sprawie nie dokonano szczegółowej analizy stanu faktycznego, rzeczywistego położenia budynków strony skarżącej, którą to nieruchomość skarżąca wraz z mężem nabyła w 1993 r. oraz właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dodała przy tym, że budynek gospodarczy będący od 1993 r. własnością skarżącej i jej męża stał nienaruszony przez pond 50 lat. Skarżąca kasacyjnie podała, że został on wybudowany metodą tradycyjną z cegły, z dachem krytym dachówką o konstrukcji drewnianej i nigdy nie został przesunięty w stronę nieruchomości Państwa W., zaś przeprowadzona wymiana poszycia dachu oraz jego konstrukcji spowodowana była wyłącznie złym stanem technicznym, który groził zawaleniem. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w związku ze złym stanem technicznym podjęła prace remontowe, a naprawa dachu została wykonana zgodnie z wymogami i wszelkimi standardami technicznymi i zasadami wiedzy fachowej. Wskazała przy tym, że dach wykonany na budynku gospodarczym jest dachem dwuspadowym i przyczółkiem, a nie trzyspadowym, rury spustowe i rynny odprowadzają wody opadowe na teren nieruchomości właściciela, natomiast od strony działki sąsiedniej zostały przeprowadzone obróbki blacharskie, które uniemożliwiają przedostanie się wód w jej kierunku. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, rzeczą niemożliwą jest, żeby wody opadowe z działki skarżącej przedostawały się na teren działki Państwa W., a w związku z tym nie naruszyła ona zakazu określonego w § 29 rozporządzenia z 2002 r. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Podała również, że ww. przepis reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Stąd też zdaniem skarżącej kasacyjnie, przy uwzględnieniu podniesionych okoliczności, w rozpatrywanym stanie faktycznym, jak i w trakcie robót budowlanych nie miało miejsca naruszenie § 29 rozporządzenia.

Jednocześnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy administracji dopuściły się w niniejszym postępowaniu bezwzględnego naruszenia, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady zapewnienia stronie możliwości brania czynnego udziału w toku postępowania. Skarżąca kasacyjnie podniosła bowiem, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie zdjęć budynku skarżącej przed i po wykonaniu robót, rysunku dachu i mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionymi budynkami. Dodała przy tym, że jej mąż dostarczył dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty kształt dachu, która nie została przekazana Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie, zaś organ ten w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji do braku zdjęć. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ II instancji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zgodność z prawem w granicach zarzutów skargi kasacyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 26 marca 2015 r. oddalającego skargę L.W. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wzorcem kontroli jest w realiach kontrolowanego wyroku m.in. treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", w zw. z treścią art. 146 k.p.a., zgodnie z którym " § 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat".

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. "§ 2. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

W pierwszej kolejności Sąd II instancji ustosunkowuje się do zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd Instancji przepisów postępowania. W przekonaniu Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), przez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna, tym samym naruszając zasadę prawdy obiektywnej, gdyż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Z uzasadnienia przedstawionego do tego zarzutu wynika, że w przekonaniu skarżącej kasacyjnie, organ miał możliwość prawną, przy kierowaniu się treścią art. 7 in fine k.p.a., odstąpienia od skutków prawnych przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a. i podjęcia się merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W przekonaniu Sądu II instancji zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż stosowanie w sprawie treści art. 146 § 1 k.p.a. który uniemożliwia, z uwagi na upływ czasu, podejmowanie rozstrzygnięć merytorycznych co do istoty w sprawie, nie zależy od wartościowania i harmonizowania relacji pomiędzy interesem ogólnym i indywidualnym. Terminy, o których jest w nim mowa mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przywróceniu, a stosowanie tego przepisu, gdy zaistnieją przesłanki w nim wskazane, jest dla organu obligatoryjne.

Z tego też względu nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego, gdyż z uwagi na zaistniałe przedawnienie w odniesieniu do korzystania przez organ z kompetencji merytorycznych w zakresie orzekania co do istoty sprawy, wynikające z treści art. 146 § 1 k.p.a. - argumenty podnoszące, że organ nie sprawdził konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym, który jest dachem dwuspadowym z przyczółkiem, a nie trzyspadowym, jak to widnieje w aktach postępowania - nie mają istotnego znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy, a także mieszczą się zarazem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut, w myśl którego Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez błędne rozstrzygnięcie o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniesiony zarzut jest o tyle niezrozumiały, że jak wynika z treści kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych, organy te i zarazem Sąd I instancji nie negują, a wręcz przeciwnie, że skarżąca kasacyjnie miała ograniczone prawa strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Śląskiego WINB z dnia [...] r., która nie została jej doręczona, tylko błędnie ustalonemu przez organy pełnomocnikowi. Organ wznowieniowy pierwszoinstancyjny wyraźnie stwierdza, że "w niniejszym przypadku naruszenie prawa procesowego polega na pominięciu w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją znak: [...] strony tego postępowania - Pani E.W., co godzi w wyrażoną w art. 10 KPA zasadę czynnego udziału strony". Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż wobec braku jej udziału w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, zaskarżona decyzja Śląskiego WINB z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, wobec upływu okresu ponad pięcioletniego od dnia doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, nie może ona być uchylona - zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, Sąd I instancji zgodnie z prawem ocenił, że organ, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie mogło dojść do uchylenia decyzji. W związku z powyższymi ustaleniami, stanowisko skarżącej kasacyjnie sformułowane w skardze kasacyjnej, podkreślające iż także w wypadku zaistnienia wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. przeszkody do uchylenia decyzji, organy prowadzące postępowanie mają obowiązek - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. rozpoznać sprawę co do jej istoty - jest zatem nieuzasadnione. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Skarga kasacyjna bezzasadnie zarzuca więc wydanie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, ważnych w jej przekonaniu dla istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1604/09). W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie wyjaśniające i zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym przy zachowaniu wymogów art. 7 i 77 k.p.a. pozwalającym na bezsprzecznie ustalenie, że w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji nastąpiła realizacja przesłanki, o której stanowi art. 146 § 1 k.p.a. – w związku z czym zgodna z prawem jest ocena Sądu I instancji, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określające początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Jednakże przyjąć należy, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Zgodnie z tym przepisem datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2009r., sygn. akt II OSK 1776/07). Ustosunkowując się do zarzutu, że organy działały w celu przedłużenia postępowania i doprowadzenia do niemożliwości wydania decyzji co do istoty sprawy, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w sytuacji przekroczenia 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zakaz uchylenia decyzji ostatecznej jest bezwzględny. Wobec konieczności odmowy uchylenia decyzji, bez znaczenia pozostają wszelkie okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego powyżej terminu przedawnienia. Nie ma zatem także znaczenia fakt, że postępowanie z uwagi na uchylenie decyzji przez Sąd toczyło się przez kilka lat (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2013r., sygn. akt VII SA/Wa 823/13).

Przechodząc do omówienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Sąd II instancji stwierdza, że podnoszenie rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do jego zastosowania, jest nieuzasadnione, gdyż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie wypowiada się merytorycznie w sprawie co do jej istoty, a jedynie z uwagi na upływ czasu, o którym jest mowa w art.146 § 1 k.p.a. rozstrzyga formalnoprawnie, na podstawie 151 § 2 k.p.a., że decyzja Śląskiego WINB z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w ramach podstaw skargi kasacyjnej dot. naruszenia prawa materialnego, i wskazującego, że Sąd I instancji naruszył prawo przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., przez pominięcie w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że z treści kontrolowanego wyroku, a także decyzji administracyjnych, nie wynika błędna wykładnia treści art. 10 § 1 k.p.a., a z kolei niedochowanie wymogów tej zasady w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich konkretnie czynności procesowych mających znaczenie dla wyniku sprawy została pozbawiona przez podnoszone ograniczenie czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut został zatem w tym ostatnim zakresie źle sformułowany i usytuowany wadliwie w obrębie naruszenia prawa materialnego i jako taki nie poddaje się kontroli Sądu II instancji. Na marginesie Sąd stwierdza, że wobec zaistnienia w sprawie przesłanek art. 146 § 1 k.p.a. wypowiadanie się co do istoty sprawy, w tym, w oparciu o ustalanie materiału dowodowego, czego żąda strona skarżąca kasacyjnie, jest nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.