Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1475/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1012/16 sprawie ze skargi W.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1475/17

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta Bocheński decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W.P. z dnia 15 września 2015 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 Kraków - Tarnów działki nr [...] do projektowanej stacji paliw w miejscowości G., gm. Bochnia na dz. nr: [...], [...], [...], [...] wraz z budową pasów włączenia i wyłączenia oraz przełożeniem odcinka sieci telekomunikacyjnej kablowej w pasie drogowym drogi krajowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta Bocheński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wymienionego zjazdu publicznego z drogi krajowej. Wobec niezaskarżenia decyzji w czasie i trybie ustawowo przewidzianym, stała się ona ostateczna z dniem [...] czerwca 2009 r.

W.P. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną decyzją Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Starosta Bocheński postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją.

W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego organ ustalił, że inwestycja była realizowana na warunkach określonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w decyzji z dnia [...] października 2007 r., która zezwoliła na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 Kraków - Tarnów do projektowanej stacji paliw płynnych w G.

Przedmiotem pozwolenia na budowę był zjazd publiczny z drogi krajowej nr 4 Kraków - Tarnów w km. 467+153,60 w miejscowości G. (dz. nr [...]) do projektowanej stacji paliw płynnych, zlokalizowanej na dz. nr [...], [...], [...], który ma na celu połączenie komunikacyjne drogi krajowej nr 4 i stacji paliw poprzez zapewnienie bezpiecznego, dogodnego i prawnie uregulowanego dojazdu i wyjazdu dla wszystkich użytkowników, w tym również dla pojazdów ciężkich. W ramach planowanej inwestycji zjazdy indywidualne z drogi krajowej nr 4 na dz. nr [...], [...] i [....] uległy likwidacji na rzecz projektowanego zjazdu publicznego - zgodnie z decyzją zarządcy drogi.

Zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia [...] października 2007 r. również zjazd indywidualny - z drogi krajowej nr 4 na drogę gruntową - działkę nr [...], został zlikwidowany, a dojazd do tej drogi został zaprojektowany od strony drogi wewnętrznej stacji paliw - co zostało uzgodnione w dniu 4 maja 2009 r. z Urzędem Gminy Bochnia.

Organ ustalił również, że zjazd z drogi krajowej na dz. nr [...] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej - GDDKiA - nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Ponadto, jak wskazała GDDKiA w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r., zjazd ten w ramach projektu budowy zjazdu publicznego z dodatkowymi pasami ruchu z DK 4 do działek nr [...] i nr [...] w G. musiał ulec likwidacji. W ramach wymienionego projektu budowy zjazdu publicznego, działka nr [...]w G. została wówczas podłączona do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

Ponadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych: stacji paliw z infrastrukturą techniczną oraz budynku handlowego i gastronomicznego na dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości G., gm. Bochnia - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Organ stwierdził, że z pisma z dnia 29 października 2015 r. wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zakończył pozytywnie postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego zjazdu publicznego.

Badając ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nie narusza wymogów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami ochrony środowiska, przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2004 r., nr 204 poz. 2086 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz.430), sporządzenia projektu na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, jego kompletności, wymaganych opinii i uzgodnień.

Organ podkreślił, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust.1 i uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadają ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Odnosząc się do kwestii art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ przyjął, że działka nr [...], stanowiąca własność W.P., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji pn. budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej (...). Działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, nie posiadała również bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 4. Organ stwierdził, że działka nr [...] nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, nadto strona wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego nigdy bezpośredniego dostępu do tej drogi nie posiadała, dojazd odbywał się zawsze z działki nr [...] (po podziale dz.nr: [...], [...]) stanowiącej drogę wewnętrzną. W ramach przedmiotowej inwestycji zmianie uległo natomiast połączenie dz. nr [...] (po podziale [...], [...]) z drogą krajową nr 4 dz. nr [...] na warunkach określonych przez GDDKiA.

Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą również okoliczności wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ poddana ocenie informacja, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu nie przewidział szerokości zjazdu publicznego, co uniemożliwia dojazd do działki rolnej sprzętu rolniczego i użytkowania jej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także nie pozwala na swobodny dojazd do działki ciężkimi maszynami rolniczymi, nie stanowią nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w kwestii pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że okoliczności i dowody, na które powołuje się strona, nie mają znaczenia prawnego i nie wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewody Małopolskiego kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z ustawą Prawo budowlane, ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tych ustaw, a zjazd publiczny spełnia wymagania dotyczące między innymi poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał, że zjazd publiczny usytuowany jest w terenie pasa drogowego działki nr 84 (a nawet nie obejmuje działek, na których została zaprojektowana stacja paliw), nie naruszając granicy działki będącej własnością skarżącej. Inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko, nie tylko z uwagi na jej charakter, ale także nie jest wskazana jako mogąca oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę. To, że zjazd z drogi publicznej ma być realizowany do stacji paliw, nie może przesądzać o wzięciu pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania w tej sprawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, gdy inwestycja objęta ocenianą decyzją nie należy do przedsięwzięć mogących ujemnie na nie wpływać.

Oceniając ewentualnie zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ zwrócił uwagę na kwestie podnoszone przez skarżącą dotyczące trudności w sposobie użytkowaniu zjazdu publicznego z drogi krajowej do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz zjazdu usytuowanego na działce nr [...] (droga wewnętrzna - układ komunikacyjny, znajdująca się na terenie projektowanej stacji paliw) do drogi gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], z której jest dostęp między innymi do działki skarżącej. Organ wskazał, że na te rozwiązania udzielono pozwolenia odpowiednio decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. Lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej do działek nr [...], [...], [...], [...] spowodowała likwidację włączenia komunikacyjnego z drogi krajowej do działki nr [...] stanowiącej drogę gruntową. Przyzwolenie w tym zakresie wyraził zarządca drogi decyzją z dnia [...] października 2007 r. W tym akcie zostały wskazane warunki jego wykonania, które zostały spełnione, co wynika z projektu budowlanego. Zjazd publiczny został zaprojektowany, jako wjazd i wyjazd z wyspą dzielącą, z dodatkowymi pasami ruchu na wyłączeniu i włączeniu do ruchu.

Zjazd z drogi publicznej został zaprojektowany z uwzględnieniem parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, zapewniających bezpieczne ich użytkowanie przez wszystkich uczestników. Parametry zjazdu: szerokość wjazdu 5 metrów w tym jezdni 4,5 metra, szerokość wyjazdu 6,5 metra w tym jezdni 6 metrów, czyli szerokości jezdni nie mniejsze niż 3,5 metra zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a wskazanego powyżej rozporządzenia. Zjazd posiada łuki o promieniu przy wjeździe R25 metra, a przy wyjeździe R12,5 metra, co spełnia wymogi ust. 2 pkt 1 lit. c przywołanego paragrafu. Zaprojektowano pochylenie podłużne zjazdu od krawędzi korony drogi o spadku 0,7% przy dopuszczalnym nachyleniu do 5% stosownie do § 78 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia. Te parametry zjazdu umożliwiają bezpieczny wjazd i wyjazd każdym pojazdem dopuszczonym do ruchu, w tym rolniczym. Przedmiotem tego postępowania wznowieniowego nie jest ocena pozwolenia na budowę samego połączenia komunikacyjnego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], lecz wyłącznie połączenie działek objętych inwestycją z działką nr [...] będącą drogą krajową nr 4 (nie obejmuje pozostałego układu komunikacyjnego na terenie projektowanej stacji paliw).

Na dzień wydawania pozwolenia na budowę tej inwestycji brak było dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącą prawnnie uregulowanego dostępu przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Okoliczność faktycznego korzystania z danego dojazdu nie jest warunkiem zapewniającym jego użytkownikom udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych daną decyzją.

Analiza projektu budowlanego wykazała zgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami, tym samym spełnienie wymogów bezpieczeństwa stwarzających właściwe i zgodne z zamierzeniem użytkowanie zjazdu przez użytkowników, nie pozbawiając osobom trzecim dostępu do drogi publicznej.

Mając na względzie powyższe organ nie uznał również zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.P., podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu oraz art. 7 i 10 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie oraz uniemożliwienie uczestniczenia stronie w całym toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Decyzja poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu została wydana we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wznowione postępowanie dotyczyło pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Sąd zauważył, że w sprawie bezsporna była okoliczność zachowania przez skarżącą terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i prawidłowo organ I instancji wznowił przedmiotowe postępowanie, celem zbadania okoliczności, na które powoływała się skarżąca, a o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Bezsporny był również fakt, obszernie uzasadniony przez organ na gruncie ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że działki nr [...] i nr [...] (droga wewnętrzna) nie mają statusu drogi publicznej.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego kontrolowanej sprawy Sąd wskazał, że należąca do skarżącej działka rolna jest położona niedaleko działki nr [...] (należącej do M.K. i R.K.), na której m.in. powstała stacja paliw oraz działki nr [...], na której przebiega droga krajowa nr 4 Bochnia – Brzesko (Kraków – Tarnów) – w zarządzie GDDKiA. Działka skarżącej nie graniczy jednak bezpośrednio ani ze stacją, ani z działką nr [...], nigdy nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 4. Dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] odbywał się poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr [...], [...], która połączona była z drogą krajową nr 4 (dz. nr [....]).

Zjazd z drogi krajowej na dz. nr [...] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej GDDKiA nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Skarżąca nie dysponowała też ograniczonym prawem rzeczowym drogi koniecznej, gwarantującym jej dostęp do drogi publicznej.

Wskazany wyżej stan faktyczny uległ zmianie w związku z inwestycją budowy stacji paliw, a konkretnie w konsekwencji budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej, na którego budowę Starosta Bocheński wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Na mocy tej decyzji, w związku z decyzją GDDKiA z dnia [...] października 2007 r. zjazd, z którego korzystała dotąd skarżąca, musiał ulec likwidacji. W celu zapewnienia bezpiecznego dojazdu do terenów przyległych w ramach projektu budowy zjazdu publicznego, dz. nr [...] (droga wewnętrzna) w G. została podłączona do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

W konsekwencji powyższego, zmienił się faktyczny sposób dostępu skarżącej do jej działki. Zmiany te dyktuje decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. dotycząca zjazdu publicznego z drogi krajowej, a na ich kształt ma zaś wpływ decyzja z dnia [...] maja 2012 r. dotycząca pozwolenia na budowę samej stacji paliw.

W stosunku do pierwszej z tych decyzji zostało wznowione postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącej. Kontrolowane postępowanie wznowieniowe nie obejmuje drugiej ze wskazanych decyzji, która winna uwzględniać w projekcie zagospodarowania terenu podłączenie dz. nr [...] (a przez nią dostęp do działki nr [...]) w G. do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

Zatem podnoszona przez skarżącą sprawa szerokości rampy zjazdowej pomiędzy działką nr [...] a nr [...], mająca jej zdaniem w najwęższym miejscu 3 m, mogłaby być kwestionowana jedynie we wznowionym postępowaniu dotyczącym drugiej ze wskazanych decyzji (budowy stacji paliw).

Jak bowiem słusznie wskazał organ, zjazd z drogi publicznej został zaprojektowany z uwzględnieniem parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, zapewniających bezpieczne ich użytkowanie przez wszystkich uczestników.

Przechodząc dalej do oceny zaistnienia w sprawie podniesionych przez skarżącą przesłanek wznowienia postępowania Sąd wskazał, że analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ trafnie przyjął, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny, w stosunku do art. 28 k.p.a., przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zjazd publiczny usytuowany jest w terenie pasa drogowego działki nr [...], nie obejmuje nawet działek, na których została zaprojektowana stacja paliw. Nie narusza granicy działki będącej własnością skarżącej, ani nie jest z nią styczny. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wyłącznie zjazdu publicznego z drogi krajowej, a nie zjazdu do działki nr [...] - zaprojektowanego od strony drogi wewnętrznej usytuowanej na terenie stacji paliw, którego rozwiązania projektowe skarżąca kwestionuje. Nie można zatem w niniejszym postępowaniu dokonywać oceny rozwiązań projektowych, które zatwierdzono inną decyzją o pozwoleniu na budowę, w stosunku do którego nie toczy się postępowanie wznowieniowe.

Sąd I instancji podzielił pogląd, iż inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko nie tylko z uwagi na jej charakter, ale także nie jest wskazana jako mogąca oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

To, że zjazd z drogi publicznej ma być realizowany do stacji paliw nie ma bezpośredniego wpływu na ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie samego zjazdu publicznego. Nie mają tu zastosowania przepisy z zakresu ochrony środowiska, ponieważ inwestycja objęta ocenianą decyzją nie należy do przedsięwzięć mogących ujemnie na nie wpływać.

Z wymienionych powodów, zarzuty dotyczące niewzięcia przez organy pod uwagę odległości usytuowania stacji paliw względem działki skarżącej, jej ewentualnie negatywny wpływ na otoczenie, zdrowie i życie ludzi, środowisko naturalne, nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku.

Sąd podzielił przedstawione przez organ rozważania, co do szczególnej ochrony prawa własności, przy uwzględnieniu przepisów prawa cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca posiada obecnie dostęp do działki nr [...] przez zjazd z drogi krajowej i zlokalizowany na działce nr [...] układ komunikacyjny do drogi gruntowej stanowiącej działkę nr [...]. Dostęp ten ma wyłącznie charakter faktyczny, podobnie jak faktyczny charakter miał poprzedni dostęp z drogi krajowej bezpośrednio przez działkę nr [...]. Skarżąca nie posiada teraz, jak i nie posiadała uprzednio, prawnie uregulowanego dostępu do działki nr [...].

Mając na względzie zaprezentowaną argumentację Sąd stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. Przyjął także, że trafnie wskazał organ, iż nie można uznać, że poprzez lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego w sposób określony w projekcie budowlanym, doszło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego, czy naruszenia prawa własności podlegającego szczególnej ochronie art. 64 Konstytucji RP.

Sąd zwrócił uwagę, że większość argumentów skargi, a wcześniej odwołania, była motywowana uniemożliwieniem dostępu do drogi publicznej przez planowaną stację benzynową. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że projekt budowlany zjazdu publicznego wykazuje zgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami, tym samym spełnienie wymogów bezpieczeństwa stwarzających właściwe i zgodne z zamierzeniem użytkowanie zjazdu przez użytkowników. W szczególności inwestycja ta nie pozbawia dostępu do drogi publicznej osób trzecich, mającej do niej prawny dostęp, a nie wyłącznie dostęp o charakterze faktycznym.

Odnośnie podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję, skarżąca uznaje nieuwzględnienie parametrów dojazdu odpowiednich dla bezpiecznego i swobodnego dojazdu pojazdów rolniczych do jej działki. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie ustalenia i wywody organu odwoławczego, jako że kontrolowana decyzja nie obejmuje układu komunikacyjnego na terenie projektowanej stacji paliw.

Starosta Bocheński wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. rzetelnie rozpatrzył kwestię parametrów wjazdu i wyjazdu z drogi publicznej. Parametry zaś zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] nie mieszczą się w zakresie niniejszej sprawy, nie mogły być zatem rozpatrzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie mogą być wreszcie przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podzielił tezy przywołanych przez skarżącą orzeczeń sądowych, jednak uznał, że rozważania te, dotyczące gromadzenia materiału dowodowego, prawdy materialnej, oceny dowodów, ciężaru dowodu, czynnego udziału strony, wreszcie wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, nie prowadzą jednak do negatywnej oceny w odniesieniu do kontrolowanych decyzji.

Przymiot strony w wypadku wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia (tj. pominięciem strony bez jej winy), ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – może być badana w postępowaniu przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny, a owym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty.

Skarżąca mająca przymiot strony w postępowaniu dotyczącym oceny przesłanek wznowieniowych, nie zaś w postępowaniu w trybie zwykłym – była należycie informowana przez organ o prawnych konsekwencjach swojej sytuacji i podjętych działań. Organy właściwie stosowały również art. 10 oraz art. 36 k.p.a., dając stronie należyty czas na wypowiedzenie się i przedstawianie wniosków i stanowiska w sprawie, gwarantując czynny udział w każdym stadium postepowania. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, a zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że organ nie miał potrzeby prowadzenia, w zakresie określonym przez art. 35 ustawy Prawo budowlane ponownej pełnej kontroli projektu budowlanego, na podstawie którego udzielono kwestionowanego pozwolenia na budowę zjazdu publicznego. Skoro w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Przeprowadzenie przez organ wskazanej powyżej kontroli nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując Sąd wskazał, że organ trafnie stwierdziwszy, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., na które powoływano się w skardze, prawidłowo, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu niezaistnienia wskazanych podstaw wznowienia postepowania.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu;

2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzenia wnioskodawcy, że zbyt mała szerokość drogi uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd ograniczył krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do podmiotów określonych w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15 "w stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 Pr.bud. żądających wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż te wymienione w powyższym przepisie, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym". W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie opiera swych roszczeń na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem ustalenie kręgu stron powinno nastąpić z zastosowaniem art. 28 k.p.a., przy czym oczywistym jest, że wnioskodawca posiada interes prawny w żądaniu uchylenia kwestionowanej decyzji. Sąd nie rozpoznał również twierdzenia wnioskodawcy, że inwestycja uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd uzasadnił, że szerokość drogi była ustalona w innej decyzji, co nie jest zasadne, gdyż wnioskodawca nie kwestionuje sposobu wyliczenia szerokości drogi, która ma powstać, kwestionuje natomiast zasadność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która pociąga za sobą konieczność utworzenia drogi, która nie pozwala wnioskodawcy korzystać z nieruchomości.

Powołując takie argumenty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz wnioskodawcy, w tym kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej, zgodnie z przepisami prawa. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, należy stwierdzić, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca na potrzeby postępowania, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę sformułował w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane szczególną do tej, która zawarta jest w art. 28 k.p.a., definicję strony postępowania.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W judykaturze podkreśla się, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (wyr. NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżąca kasacyjnie wskazała, że status strony w rozpoznawanych okolicznościach faktycznych należy wywodzić z art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca powołała się przy tym wyłącznie na tezę orzeczenia NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15. Rozważając tę problematykę należy wyjaśnić, iż istotnie dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczono zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Podkreśla się, że wprowadzenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego (lex generalis), jakim pozostał art. 28 k.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zawężenie to, chociaż zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania, jednak do wyjątku tego podchodzić należy z ogromną ostrożnością.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują przy tym, aby uzasadnione było odwołanie się do art. 28 k.p.a., tym bardziej, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przyniosłoby to oczekiwanego przez skarżącą rezultatu.

Stroną, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia swego interesu prawnego w uniemożliwieniu jej korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jednak mówić o legitymowaniu się przez skarżącą interesem prawnym, a jedynie faktycznym. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że działka nigdy nie posiadała legalnego, bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 4. Dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] odbywał się poprzez gruntową drogę wewnętrzną - dz. nr [...], [...], która połączona była z drogą krajową nr 4 (dz. nr [...]). Zjazd z drogi krajowej na dz. nr [...] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej GDDKiA nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Skarżąca nie dysponowała też ograniczonym prawem rzeczowym drogi koniecznej, gwarantującym jej dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji należy uznać, że jeśli lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej do działek nr [...], [...], [...], [...] spowodowała likwidację włączenia komunikacyjnego z drogi krajowej do działki nr [...], to skarżąca może mówić jedynie o naruszeniu jej interesu faktycznego, co nie czyniło jej stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzenia wnioskodawcy, że zbyt mała szerokość drogi uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, to wskazać wypada na jego nieprawidłowe sformułowanie. O naruszeniu przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego ani też zarzucać nieustosunkowania się przez Sąd do konkretnej podnoszonej przez skarżącą stronę okoliczności.

Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.