Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 827/17 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r. nr 9001-00000012107/17 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 827/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę D. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 5 października 2017 r., nr 9001-00000012107/17, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2013.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył D. N. (dalej: skarżący) i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 5 października 2017 r., znak 0017-6400-0017-00001724/13 oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelinie z 30 czerwca 2017 r., nr 0017-0000005/17 i umorzenie postępowania w całości, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. § 3a.1. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U. 2004 nr 10 poz. 90) zmienionego Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2016 r. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że Agencja Nieruchomości Rolnych ma obowiązek udostępnić z urzędu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych;

2. art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż D. N. nienależnie pobrał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 71.293,95 zł, podczas gdy środki pochodzące z płatności bezpośrednich wpłynęły na rachunek bankowy W. N. i tym samym weszły do masy spadkowej po zmarłym i nie stanowiły nienależnego świadczenia;

3. art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017, poz. 278) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji, iż D. N. nienależnie pobrał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 71.293,95 zł;

4. art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez uznanie, iż istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pomimo, że zostały przekazane w celu w jakim zostały przyznane, to jest stanowią pomoc dla rolnika gospodarującego nieruchomościami rolnymi, co w niniejszej sprawie jest bezsporne i odpowiada zamierzeniom ustawodawcy;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez sąd, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji niesłusznie uznał, że nie zaistniała konieczność uchylenia decyzji zaskarżonej;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez sąd, iż postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie oraz poprzez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym w szczególności dowodu zawiadomienia Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we Wrocławiu o nabyciu gospodarstwa rolnego na podstawie testamentu po zmarłym W. N., a w konsekwencji nie uwzględnienie, że D. N. spełnił przesłankę określoną w art. art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017, poz. 278) i zawiadomił organ administracji oraz właściciela gruntu o śmierci W. N. i wstąpienie w jego miejsce jako spadkobierca;

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego zawiadomienie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we Wrocławiu o nabyciu gospodarstwa rolnego na podstawie testamentu po zmarłym W. N. nie stanowi wypełnienia przesłanki art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017, poz. 278).

Argumentację na poparcie wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis szczególny umożliwia ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, NSA ograniczył argumentację wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważania oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji, akceptującej pogląd organu o spełnieniu przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2013 (w kwocie 71.293,95 zł), przyznanych decyzją Kierownik ARiMR z 26 listopada 2013 r. Wskazana kwota przekazana została 24 stycznia 2014 r. na rachunek bankowy wnioskodawcy, wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jest przy tym niekwestionowane, że zarówno w dniu przekazania tych środków na wskazany rachunek, jak i wydania decyzji o ich przyznaniu, wnioskodawca nie żył - zmarł 13 września 2013 r. Natomiast środki przelane przez ARiMR na konto wskazane przez wnioskodawcę, zostały z tego rachunku pobrane przez skarżącego.

WSA uznał za prawidłowy pogląd organu co do tego, że decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest decyzją nieistniejącą i nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Wobec śmierci wnioskodawcy przed wydaniem decyzji przyznającej płatność, mając na uwadze, że decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw, ziściły się zdaniem WSA przesłanki do uznania, że skarżący dysponował opisanymi środkami publicznymi bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Z tego względu WSA stwierdził, że trafnie organ uznał środki publiczne wypłacone przez skarżącego a przeznaczone dla zmarłego wnioskodawcy, za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, stosownie do art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zarzuty - w zakresie naruszenia przepisów postępowania - koncentrują się wokół zagadnienia naruszenia przez organ zarówno obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak i błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych spornej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organy administracji prawidłowo ustalone, co trafnie ocenił sąd pierwszej instancji, a czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano.

Należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentów wskazujących na zasadność sformułowanych zarzutów, pomimo tego, że od spełnienia tego wymogu zależy skuteczność zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, przesłanką uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest więc wykazanie związku pomiędzy domniemanym uchybieniem procesowym - stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej - a orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia i gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz jak zarzucane naruszenie wpłynęło na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 387/18).

Wskazane wymagania nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione, co oznacza, że zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej nie mogły być uznane za trafne. Skarżący kasacyjnie ograniczył się w zasadzie do postawienia ogólnych tez o wadliwości postępowania organów administracji, w swoich wywodach pogłębiając jedynie kwestię błędnego uznania przez organ, że wniosek skarżącego, złożony 25 września 2013 r. do Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR), "nie stanowił informacji w stąpieniu w prawa dotychczasowego właściciela nieruchomości, a w konsekwencji informacji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach".

Jak wynika wprost z uzasadnienia spornej decyzji, dokument ten organ wziął pod uwagę, jakkolwiek nie wyprowadził na jego podstawie wniosków oczekiwanych przez skarżącego. W tym zakresie WSA stwierdził że organ słusznie uznał, że dokument złożony w ANR, dotyczący ujawnienia skarżącego w umowie dzierżawy, nie mógł stanowić - w świetle przepisów ustawy o płatnościach - dowodu potwierdzającego wstąpienie przez skarżącego do postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wszczętego na wniosek zmarłego wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę, uznając przy tym, że WSA przedstawił na jej poparcie trafną argumentację. Prawidłowo stwierdził sąd pierwszej instancji, że ARiMR oraz ANR prowadzą odrębne i niezależne od siebie postępowania, przy czym złożony do ANR dokument dotyczył innej sprawy (dzierżawy gruntów), prowadzonej przez ANR w ramach kompetencji tej agencji, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 65 § 1, 66 § 1 i 9 k.p.a.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie jest usprawiedliwione twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z § 3a ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, ANR z urzędu winna przekazać ARiMR dane dotyczące gruntów i użytkowników ziemi z zasobów własności Rolnej Skarbu Państwa, celem umożliwienia realizacji zobowiązania użytkowników tej ziemi do przedstawiania tytułu prawnego do ubiegania się o dopłaty.

Po pierwsze zauważyć należy, że przepis § 3a ust. 1 wskazanego rozporządzenia wszedł w życie dopiero 26 lipca 2016 r. (dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów; Dz.U. z 2016 r., poz. 1003), a więc bez mała trzy lata po doręczeniu zawiadomienia ANR (25 września 2013 r.). Po drugie, z treści przepisów tego rozporządzenia, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po 26 lipca 2016 r., nie można wyprowadzić uzasadnionego wniosku o obowiązku zawiadamiania jednostek Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez jednostki ANR o przekształceniach własnościowych dotyczących dzierżawców nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, w celu spełnienia przesłanki określonej w art. 22 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1164). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, właściwe płatności przysługują spadkobiercy, jeśli spadkobierca spełnia warunki określone ustawowo (art. 22 ust. 1 tej ustawy) i wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy - na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Jest więc oczywiste, że złożenie opisanego wniosku stanowiło ustawowo określony warunek konieczny dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności - po śmierci zainteresowanego rolnika (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 627/09). Warunku tego skarżący kasacyjnie nie spełnił, co jest okolicznością przesądzającą o braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie przyznania skarżącemu stosownych płatności - jako spadkobiercy uprawnionego rolnika. Ustawowego obowiązku złożenia omawianego wniosku nie mogły uchylić (jak i modyfikować) przepisy aktu podustawowego, którym jest cyt. rozporządzenie w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów.

W świetle powyższego za niezasadny należało uznać nie tylko zarzut naruszenia § 3a ust. 1 cyt. rozporządzenia, ale przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ten drugi z zarzutów autor skargi kasacyjnej uzasadnił okolicznością przysługiwania płatności skarżącemu kasacyjnie, jako spadkobiercy wnioskodawcy. Jak już wyżej podniesiono, skarżący kasacyjnie nie mógł być uznany za osobę uprawnioną do otrzymania spornych płatności i z tego względu pobranie przez niego środków przekazanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stanowiło nienależne pobranie środków publicznych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 1a tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 cyt. ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zauważyć trzeba, że zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej rozwinięty i uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z zasadą określoną w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie można ograniczyć się jedynie do wskazania przepisu prawa, który miał zostać naruszony. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest bowiem uzasadnienia stawianego zarzutu i wykazanie, na czym polegało uchybienie konkretnemu przepisowi prawa, czego autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie dokonał.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, zgodnie z którym obowiązek zwrotu płatności nienależnej rolnikowi nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że "istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pomimo, że zostały przekazane w celu w jakim zostały przyznane, to jest stanowią pomoc dla rolnika gospodarującego nieruchomościami rolnymi".

Jak wynika z treści powyższego zarzutu, nie został on sformułowany w odniesieniu do istoty regulacji przyjętej w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, bowiem zawarta w tym przepisie norma prawna nie znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których płatności zostały "przekazane w celu w jakim zostały przyznane", lecz w sprawach, w których organ dokonał nienależnej płatności na skutek pomyłki tego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tego względu wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Za zasadny przy tym należało uznać pogląd wyrażony przez sąd pierwszej instancji, że wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania, ponieważ płatność nie nastąpiła w wyniku pomyłki organu, skoro organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania płatności nie miał informacji o śmierci wnioskodawcy, o czym wiedział skarżący zarówno wtedy, jak i w dacie pobrania nienależnych skarżącemu środków z rachunku bankowego wskazanego we wniosku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.