Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 991/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 usrt. 1,, art. 64, ,art. 103 ust.2 , art. 104 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] 2015 roku Nr [...].


UZASADNIENIE

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzja z [...] 2015 r., nr [...] ustalił D. D. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt ojca A. D. w Domu Pomocy Społecznej w O. (dalej: "DPS" , "DPS w O.") za miesiąc kwiecień 2015 r. w kwocie - 387,70 zł. Organ wskazał, nadto termin i rachunek bankowy na który należy wpłacić powyższa kwotę.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ wskazał art. 104 ust. 3w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz.163).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż po rozpoznaniu wniosku Benigny D. jako opiekuna prawnego A. D. wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] 2014 r. kierująca A. D. do Domu Pomocy Społecznej w O.. Starosta R. w dniu [...] 2015 r. wydał decyzję nr [...] dotyczącą umieszczenia wyżej wymienionego w Domu Pomocy Społecznej w O. na czas nieokreślony.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, (art. 60 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, art. 60, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności w domu pomocy od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wyjaśnił, iż miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w O. obecnie wynosi 3.076,- zł.

Następnie organ wskazał, że zobowiązani do wnoszenia odpłatności są: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społeczne, z tym, że mieszkaniec domu wnosi opłatę nie więcej niż 70 % swojego dochodu. W przypadku A. D. jest to kwota 379,40 zł miesięcznie. Natomiast pozostałą kwotę odpłaty wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi. Osoby samotnie gospodarująca zobowiązana jest do wniesienia opłaty, jeżeli jej dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium.

Dalej Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. stwierdził, iż z przeprowadzonego w dniu 16 marca 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, że D. D. mieszka wspólnie z matką i jej mężem, jednak prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Z przedstawionych dokumentów wynika również, że pracuje on zawodowo, wynagrodzenie za pracę za miesiąc luty wyniosło - 2.013,70 zł i jest wyższe niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które obecnie wynosi 1.626,00 zł.

W tej sytuacji organ uznał, iż D. D. zobowiązany jest do ponoszenia odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 387,70 zł miesięcznie. Natomiast różnicę powstałą pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w w/w Domu Pomocy Społecznej, a odpłatnością ponoszoną przez A. D. i D. D. pokrywać będzie Gmina K. zgodnie z art.61 ust. 2 pkt 3 cytowanej powyżej ustawy w wysokości 2.308,90 zł.

Ponieważ D. D. nie wyraził zgody na podpisanie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczącej zobowiązania do dokonywania opłat za pobyt ojca w placówce opiekuńczej, opłaty te zastępczo w miesiącu kwietniu 2015 r. wniosła gmina K. w wysokości 387,70 zł (art. 61 ust 3 cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w wyżej cytowanym artykule polegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust.3).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. D. zarzucając, iż z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika aby w niniejszej sprawie:

- została wydana decyzja o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej

- została wydana decyzja o ustaleniu opłat za pobyt w tym domu

Z uzasadnia decyzji wynika jedynie, ż została wydana jakaś "decyzja do Domu Pomocy Społecznej", jednak nie wiadomo jaki organ wydał tę decyzję i czy był to organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegające się o pobyt w domu pomocy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przeprowadzone zostało jakiekolwiek dochodzenie czy też proces ustalenia miejsca zamieszkania A. D.

Dalej podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby została wydana jakakolwiek decyzja (tym bardziej przez właściwy organ) ustalająca wysokość kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy. Z treści uzasadnienia wynika, że wysokość opłaty za pobyt została ustalona pomocniczo w oparciu o Zarządzenie nr 15/15 Starosty R. z dnia 4 marca 2015 r., nie została zaś wydana jakakolwiek decyzja przez właściwy miejscowo organ gminy ustalająca wysokość kosztów pobytu w domu pomocy, pomimo tego, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi wprost, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Organ nie wykazał także, aby Gmina ponosiła koszty utrzymania A. D. w Domu Opieki Społecznej, o których zwrocie orzeczono w zaskarżonej decyzji.

Strona podniosła, iż brak uprzedniego istnienia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy, uniemożliwia domagania się przez organ gminy zwrotu poniesionych kosztów.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może zaistnieć taka sytuacja, w której osoba nie mająca wiedzy o obowiązku ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w Domu Opieki Społecznej oraz o ich wysokości wskutek nie wydania decyzji, której byłaby adresatem, nagle jest zaskakiwana decyzją organu nakładającą nań obowiązek zwrotu tych kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Strona powinna dokładnie znać treść ciążącego no niej obowiązku, aby mogła z niego się wywiązać. Dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważniało będzie organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] 2015 r., nr [...] utrzymało mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 19 marca 2014 r., znak MGOPS.4626.18.2014 Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Burmistrza K. skierował A. D. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych w O. na czas nieokreślony.

Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. działający z upoważnienia Starosty R. orzekł o umieszczeniu A. D. w Domu Pomocy Społecznej w O. A. D. został przyjęty w dniu 20 lutego 2015 r. do DPS w O.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Kierownik MGOPS w K. orzekł o ustaleniu dla A. D. opłaty za pobyt w DPS w O. w ten sposób, że comiesięczną opłatę za pobyt w DPS w O. obciążać będzie mieszkańca domu do wysokości 70% jego dochodu, który w dniu wydania decyzji wynosi 153 zł, z czego 70% wynosi 107,10zł. Z kolei różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania w DPS w O., a opłatami wnoszonymi przez skierowanego będzie przekazywana przez MGOPS w K., która na dzień wystawienia decyzji wynosiła kwotę 3.028,90zł.

Powyższa decyzja została zmieniona przez Kierownika MGOPS w K. wskutek wydanej w dniu [...] 2015 r. decyzji nr [...] w ten sposób, iż comiesięczną opłatę mieszkańca ustalono w wysokości 194,61 zł, a z kolei pozostała kwota w wysokości 2.941,39 zł przekazywana jest przez MGOPS w K..

Następnie w dniu 9 kwietnia 2015r. została wydana ponownie decyzja o zmianie decyzji z dnia [...] 2015 r. ustalająca mieszkańcowi opłatę za pobyt w wysokości 379,40 zł miesięcznie.

W dniu 14 maja 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt ojca A. D. w DPS w O.. Jednocześnie organ zawiadomił D. D. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów.

Zaskarżoną decyzją wydaną w dniu [...] 2015 r., nr [...] . Kierownik MGOPS w K. ustalił D. D. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt A. D. w DPS w O. za miesiąc kwiecień 2015 r. w kwocie 387,70zł.

Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 u ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej które zawierają regulacje dotyczące sposobu ustalania wysokości oraz osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS.

Wyjaśniono, iż opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych, a obciąża ich się w kolejności. Taki podział obowiązków jest kolejnym nawiązaniem do zasady subsydiarności. Jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest samowystarczalny. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż dochód A. D. nie pozwala na zaspokojenie w pełnej wysokości kosztów pobytu w DPS w O., a tym samym obowiązek ten przechodzi w dalszej kolejności na syna D. D.. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji i nie kwestionowanych przez D. D. wynika, iż prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, a dochód uzyskiwany przez niego jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ ten ustalił, iż D. D. w miesiącu lutym 2015r. uzyskał dochód w wysokości 2.013,70 zł. Mając na uwadze, iż 300 % kryterium dochodowego stanowi kwotę 1.626 zł, organ ustalił wysokość opłaty w kwocie 387,70zł stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwanym dochodem a kryterium dochodowym stosownie do treści art. 61 ust. 2 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji wydane zostały decyzje dotyczące skierowania i umieszczenia A. D. w DPS oraz dotyczące ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS. W ocenie organu odwoławczego na etapie kierowania do domu opieki społecznej A. D. organ administracyjny zasadnie nie uznał D. D. jako stronę postępowania, albowiem na ówczesnym etapie postępowanie nie dotyczyło jeszcze jego praw. Na tym etapie organ nie był zobligowany ustalać, czy sam zainteresowany D. D. będzie w stanie pokryć koszty pobytu w domu opieki społeczne. Rolą organów było przede wszystkim zapewnienie zainteresowanemu odpowiedniej opieki, realizacja jego prawa do opieki. Dopiero w dalszej kolejności, po zabezpieczeniu pomocy zainteresowanemu, organy zajęły się kwestią ustalenia zasad odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej i osób zobowiązanych do pokrycia tych należności.

Wskazano, iż D. D. nie wyraził woli zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej ponoszenia kosztów pobytu A. D. w DPS. Tym samym organowi gminy, który ponosił koszty pobytu ojca strony w DPS w O. przysługiwało prawo zwrotu od osoby zobowiązanej ustawowo poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. D. powtarzając w całości zarzuty podniesione w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i p.p.s.a.).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mieć będzie dokonanie wykładni przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o procy społecznej organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społeczne

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tą wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Nadto w ust. 3 tego samego artykułu ustawodawca wskazał, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Również art. 62 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawy o pomocy społecznej odróżnia opłaty, które na rachunek gminy wnoszą osoby zobowiązane o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a od opłaty ponoszonej samodzielnie przez gminę, wskazując że opłaty pochodzące od osób zobowiązanych gmina wraz z oplatą własną o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, przekazuje na rachunek bankowy właściwego domu pomocy społecznej.

Dalej art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na przesłanki zwolnienia osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie z tej opłaty, stanowiąc, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności w przypadkach wskazanych w pkt 1-4 tego artykułu.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Wreszcie art. 104 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż należności z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1), wysokość tych należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3), w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie z tytułu opłat określonych w ustawie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (ust. 4).

W świetle powyższych regulacji oczywistym jawi się, iż przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10 i z 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma bowiem charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej są: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym to przepisie mowa jest o dwóch odrębnych decyzjach, to jest decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, bez jakiegokolwiek ograniczenia zakresu tej decyzji na przykład wyłącznie do ustalenia opłaty przypadającej od osoby skierowanej do domu pomocy społecznej.

O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia.

Zauważyć wreszcie należy, iż ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Taki sposób obliczania dochodu osób obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej wyraźnie wskazuje zaś na powiązanie ustalenia obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i wielkości tegoż obowiązku z datą skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, a nie z datą ewentualnego dochodzenia przez gminę roszczeń z tytułu zastępczego wnoszenia opłat za inne osoby.

Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

W trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy organ administracji winien także rozpoznać wnioski o całkowite i częściowe zwolnienie z opłaty o jakich mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, albowiem ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty jednego bądź kilku podmiotów zobowiązanych może mieć wpływ na powstanie, względnie wielkość obowiązku uiszczenia opłaty ciążącego na podmiotach zobowiązanych w dalszej kolejności, w tym na gminie. Będzie także przesądzało o tym w jakiej wysokości obowiązania ciążą na gminie na podstawie art. 59 ust. 2 pkt i nie podlegają regresowi oraz jaka jest wielkość opłaty wnoszonej przez gminę zastępczo.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie wszystkie opłaty wnoszone przez gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mogą być uznane za wnoszone zastępczo i co za tym idzie podlegające regresowi od innych podmiotów zobowiązanych.

Zobowiązanie gminy do wnoszenia opłat z tytułu skierowania jej mieszkańca do domu pomocy społecznej ma bowiem dwojaki charakter – wnoszenie opłat o jakich mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, to jest opłat w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane (mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych) jest bowiem zadaniem własnym gminy i opłaty te nie podlegają następnie regresowi od innych podmiotów, a jednocześnie niezależnie od wnoszenia tych opłat gmina obowiązana jest do wnoszenia zastępczo opłat do wnoszenia, których obowiązane są inne podmioty i wyłącznie w stosunku do tych opłat służy gminie następnie roszczenie regresowe.

Dopiero zatem wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości wnoszonej opłaty skierowanych do wszystkich występujących w realiach danej sprawy podmiotów zobowiązanych, w tym ewentualnie gminy o ile zaistnieje sytuacja określona w art. 61 ust.2 pkt 3 ustawy pozwala na ustalenie wysokości własnego zobowiązania każdego z adresatów takowej decyzji, w tym również gminy i rodzi po stronie gminy obowiązek wnoszenia opłaty w części na nią przypadającej i jedynie ewentualnie zastępczego wnoszenia opłat w częściach przypadających na inne podmioty, które opłat tych nie wnoszą dobrowolnie.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż art. 61 ust. 3 w żadnym razie nie modyfikuje stosunku publicznoprawnego jaki zachodzi pomiędzy osobą obowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a podmiotem prowadzącym ten dom, a jedynie służy zapewnieniu bezpiecznego finansowania domów pomocy społecznej. W następstwie wydania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej powstaje bowiem po stronie wszystkich wskazanych w niej podmiotów obowiązek uiszczania przypadającej na nie wskazanych w decyzji części opłaty, a art. 61 ust. 3 wprowadza jedynie szczególną regulację dotyczącą odpowiedzialności gminy za niewykonywanie swoich obowiązków prawnych przez inne podmioty obowiązane.

Po wydaniu odpowiedniej decyzji ustalającej opłatę i podmioty obowiązane do jej wnoszenia zaktualizuje się nadto możliwość zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, iż umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Podzielić należy wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b, na przykład w celu uniknięcia konieczności faktycznego ponoszenia tejże opłaty przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba zobowiązana w kolejności wcześniejszej nie posiada wprawdzie dochodów, wyłącznie do których odsyła art. 61 ust. 2 pkt 2, lecz dysponuje zgromadzonym uprzednio majątkiem pozwalającym na finansowanie pobytu współmałżonka w domu pomocy społecznej.

Chcąc dochodzić zwrotu opłat wnoszonych zastępczo (a więc na podstawie art. 61 ust. 3, a nie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy) organ gminy winien wdrożyć odrębne postępowanie administracyjne i wydać na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 nową decyzję administracyjną, ustalającą wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu, która to decyzja stanowić będzie tytuł egzekucyjny.

Podkreślić należy, iż dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powoduje konieczność wydania decyzji stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy pomocy społecznej decyzji dotyczących zobowiązań, które nie zostały zindywidualizowane w skierowanej do danej strony decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej.

Za przyjęciem takowej wykładni omówionych wyżej przepisów przemawia nadto okoliczność, że na etapie orzekania o wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczego uiszczenia jej przez gminę nie znajdzie zastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej, albowiem przepis ten dotyczy zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a nie zwolnienia od obowiązku zwrotu opłaty zastępczo uiszczonej przez gminę. Przyjęcie przedstawionej w zaskarżonej decyzji koncepcji, że dla wydania na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji o zwrocie wydatków poniesionych w związku z zastępczym wniesieniem opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest koniecznym uprzednie wydanie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia tej opłaty prowadziłoby zatem do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której brak byłoby możliwości orzekania w przedmiocie uprawnień strony o jakich mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może natomiast znaleźć zastosowanie jedynie przepis ust. 4 tego samego artykułu określający przesłanki i tryb odstąpienia przez organ od żądania zwrotu uiszczonej zastępczo wymagalnej opłaty, względnie umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty płatności uiszczonej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Reasumując uznać należy, iż przysługujące gminie na mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych na opłaty zastępcze realizowane jest w drodze postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot sumy poniesionej tytułem opłaty wniesionej zastępczo, przy czym z regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika logiczna konstatacja, iż aby mówić o opłatach zastępczych, ponoszonych w przypadku niewywiązywania się innych osób z obowiązku opłaty, musi być prawnie określony obowiązek opłaty obciążający inne osoby.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż decyzją Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 25 maja 2015 r. ustalono D. D. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt ojca A. D. w Domu Pomocy Społecznej w O. za miesiąc kwiecień 2015 r. w kwocie - 387,70 zł.

Decyzja ta pomimo wydania jej na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej nie była poprzedzona wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej D. D. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca A. D..

W aktach sprawy znajduje się przy tym wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ostateczna decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 9 kwietnia 2015 r. w pkt 1 rozstrzygnięcia ustalająca mieszkańcowi domu pomocy społecznej A.D. od dnia 1 kwietnia 2015 r. opłatę za pobyt w wysokości 379,40 zł miesięcznie, a w pkt 2 rozstrzygnięcia orzekająca, iż różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w O., a opłatami wnoszonymi przez skierowanego będzie przekazywana przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K., która na dzień wystawienia decyzji wynosiła kwotę 2969,60 zł.

Powyższe oznacza, że do zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji dotyczących ustalenia kwoty zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę doszło nie tylko bez koniecznego uprzedniego określenia, decyzją administracyjną, obowiązku uiszczenia opłaty i jej wysokości przez skarżącego, ale wręcz w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia 9 kwietnia 2015 r. określająca całość różnicy pomiędzy opłatami wnoszonymi przez skierowanego, a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej jako wnoszoną przez gminę na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, a więc ponoszoną przez gminę w ramach wykonywania zadań własnych, a nie zastępczo za innych zobowiązanych. Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś dochodzenia przez gminę zwrotu przypadającej od gminy opłaty o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, stanowiącej własne zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe przesądza o tym, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadniało ich uchylenie przez Sąd.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy kwestię zasadności żądania zwrotu na rzecz gminy poniesionych przez nią nakładów z tytułu pobytu A. D. w domu pomocy społecznej za miesiąc kwiecień 2015 r. z uwzględnieniem poglądów prawnych przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.