Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 604/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A spółka z o.o. w K. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...], nr [...], którym utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. i art. 23 § 1, § 4 oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. 2005, nr 229, poz. 1954 ) postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 11 sierpnia 2008 r., znak [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego i wezwaniu zobowiązanego do wpłaty kwoty 5000 złotych tytułem zaliczki na koszt wykonania zastępczego.

Wydanie wymienionych aktów administracyjnych poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Decyzją z 6 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał A spółka z o.o. w K. rozebranie wiaty pięciokątnej o powierzchni zabudowy powyżej 25 m ² posadowionej na części działki nr B k.m. [...] w T., zajmowanej przez Ośrodek Wypoczynkowy "C". Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm. ) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm. ). Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nr [...].

Od tej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Op 142/07 skargę oddalił.

Upomnieniem z dnia 5 lutego 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wezwał A spółka z o.o. w K. do wykonania obowiązku nałożonego powołaną wyżej decyzją tegoż organu z 6 listopada 2006 r., a to w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej.

W dniu 14 lipca 2008 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, nr [...], w którym określił treść obowiązku spółki A oraz zawarł klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji. Jednocześnie w tym samym dniu organ wydał postanowienie nr [...] o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, którym - działając na podstawie art. 64a § 1 pkt. 1, art. 119, art. 121 § 4 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na A spółka z o.o. w K. grzywnę w wysokości 5000 złotych, wskazując, iż jest to konsekwencja braku rozebrania wiaty zlokalizowanej na działce B w Ośrodku Wypoczynkowym "C" w T., do czego obligował zobowiązanego wymieniony wyżej nakaz rozbiórki.

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. zobowiązany wniósł zarzuty na postanowienie z 14 lipca 2008 r. i powołując się na art. 33 pkt. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzucił zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego oraz wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o zastosowanie środka mniej uciążliwego, a także wstrzymanie egzekucji do czasu rozpatrzenia zarzutów.

Alternatywnie, w razie nieuwzględnienia tych zarzutów, żalący się wniósł o potraktowanie pisma jako zażalenia na postanowienie z 14 lipca 2008 r. zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2, art. 119 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W wyniku rozpatrzenie zarzutów organ I instancji wydał 11 sierpnia 2008 r. postanowienie nr [...], w którym wskazał, że uznaje zarzut i przychylając się do wniosku zobowiązanego postanawia zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Jednocześnie tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego wezwano zobowiązanego do wpłacenia w terminie do 25 września 2008 r. kwoty 5000 złotych.

Jako podstawę prawną postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] powołał przepisy art. 34 § 4 i art. 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W pierwszej kolejności organ zauważył w uzasadnieniu, że w sprawach dotyczących wymuszenia obowiązkowej rozbiórki zastosowanie mają ogólne zasady dotyczące nakładania grzywien, wynikające z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na fakt, iż zobowiązany jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, organ egzekucyjny ustalając wysokość kwoty grzywny miał prawo zastosować górną stawkę i nałożyć grzywnę w wysokości 25000 złotych. Tymczasem nałożona na zobowiązaną grzywna jest pięciokrotnie niższa. W myśl ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji niewątpliwym jest, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym organ winien zastosować takie środki, które prowadzą do wykonania obowiązku i jednocześnie są dla zobowiązanego najmniej uciążliwe. Przy tym istotą grzywny w celu przymuszenia jest to, że jest ona środkiem o charakterze przymuszającym a nie zaspokajającym. Organ egzekucyjny stosując ten środek według uznania administracyjnego może ustalić wysokość kwoty grzywny kierując się zasadą celowości i racjonalności, nie przekraczając jednak ustalonych w przepisie górnych granic. Dlatego nakładając grzywnę organ wymierzył ją w takiej wysokości, która przymusi zobowiązanego do bezzwłocznego wykonania obowiązku. Organ odrzucił zarzut zażalenia, jakoby nakładając grzywnę w kwocie 5000 kierował się tylko możliwościami finansowymi zobowiązanej spółki.

Wymieniając dopuszczalne ustawą środki egzekucyjne organ I instancji podniósł dalej, iż jest logiczne, że w sytuacji kiedy zobowiązanego należy przymusić do dokonania rozbiórki, zastosowanie może znaleźć tylko grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Środki egzekucyjne stosuje się według zasad określonych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z zawartej w tym przepisie zasady stosowania środka najmniej uciążliwego nie wynika ustawowa gradacja uciążliwości środków. Wybór środka najmniej uciążliwego pozostawia się ocenie organów egzekucyjnych. Organ podkreślił też, że wykonanie zastępcze następuje na niebezpieczeństwo zobowiązanego, który ponosi pełne koszty takiego wykonania. Natomiast w przypadku wymierzenia grzywny zobowiązany może skorzystać z jej umorzenia w wypadku wykonania zobowiązania, o ile grzywna została nieuiszczona lub nieściągnięta. Organ podniósł także, że koszty procedury związane z rozpisaniem przetargu na dokonanie rozbiórki basenu, z pewnością przewyższałyby wysokość grzywny w celu przymuszenia.

Końcowo organ I instancji zauważył także, że rozpatrując zarzuty nie stosował procedury z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w części dotyczącej uzyskania stanowiska wierzyciela, w zakresie zgłoszonych zarzutów, gdyż wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna i w wymienionym zakresie postanowienia art. 34 ustawy są bezprzedmiotowe.

Powyższe postanowienie zaskarżyła zażaleniem Spółka A i zaskarżając je w całości zarzucała naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., wskazując na brak formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie egzekucyjne stanowi zorganizowany ciąg czynności procesowych, przy czym na mocy art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnoszone zarzuty są rozpatrywane po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, którym w przedmiotowej sprawie jest ten sam podmiot. W ocenie organu II instancji, z tego względu organ egzekucyjny mógł od razu przystąpić do wydania postanowienia w trybie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a uznając zasadność zarzutów zmienił postanowienie w sprawie nałożonej grzywny w ten sposób, że orzekł o zastosowaniu nowego środka egzekucyjnego. Dalej stwierdził, że działanie organu egzekucyjnego było zgodne z przepisami, gdyż z konstrukcji art. 34 § 4 ustawy, w przypadku uznania zarzutów wydanie postanowienia o zastosowaniu środka mniej uciążliwego prowadzi do zastąpienia wcześniej nałożonego środka nowym. Tym samym poprzedni środek jest wyeliminowany z obrotu prawnego.

Co do naruszenia zasad procedury administracyjnej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji. Zgodnie z art. 128 § 2 ustawy organ może wezwać do wpłacenia przez zobowiązanego określonej kwoty tytułem zaliczki. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Tym samym działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] odpowiada wymaganiom prawa. Końcowo dodano, że w postanowieniu organ I instancji wyraźnie wskazał jakie koszty będą musiały zostać poniesione w związku z przyjętym środkiem egzekucyjnym wykonania zastępczego. W szczególności rozpisanie przetargu, odłączenie przyłączy, rozbiórka. Zaznaczono też, że suma żądanej zaliczki została określona szacunkowo na podstawie podobnych spraw.

W skardze sądowoadministracyjnej A spółka z o.o. w K. wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie "art. 7 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" ( winno być art. 33 pkt. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przypis Sądu ). Zdaniem spółki naruszenie wymienionych przepisów nastąpiło przez nieustalenie podmiotu będącego właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce.

W uzasadnieniu podniesiono, że A Sp. z o.o. nie jest związana żadnym stosunkiem prawny, z nieruchomością stanowiąca ośrodek wypoczynkowy "C" w T., gdyż weszła w posiadanie tego ośrodka na podstawie umowy dzierżawy zawartej 1 lutego 2001 r. z Regionalny Zarządem [...] we W. Oddział w O., a umowa ta wygasła 31 stycznia 2004 r. Z umowy tej wynikało, ze wydzierżawiający jest zarządcą nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, który to właściciel ujawniony jest w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, dodatkowo wskazano, że strona skarżąca na podstawie umowy sprzedaży z 5 lutego 2001 r. zawartej z Wojskowymi Zakładami [...] w S. weszła w posiadanie budynków typu "N." wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi, co znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 142/07, mocą którego Sąd oddalił skargę spółki na decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki obiektu. Ten prawomocny wyrok wiąże Sądy i organy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się ściśle określonych przesłanek. W szczególności podkreślić należy, iż podstawą zakwestionowania orzeczenia organu administracji nie może być stwierdzenie wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Musi to być naruszenie, które można uznać co najmniej za takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie nr [...] wydane w dniu [...] przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu a utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] wydane w dniu 11 sierpnia 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], mocą którego organ ten uznał zarzut zgłoszony przez A Sp. z o.o. w K. od postanowienia nr [...] z dnia 14 lipca 2008 r. o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty położonej na działce nr B, k.m. [...], w T., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "C". W postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przychylając się do wniosku zobowiązanej Spółki, na podstawie art. 34 § 4 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954) - zwanej dalej P.e.a., zastosował wykonanie zastępcze, które doprowadzi do wykonania nałożonego obowiązku, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, za wydanie postanowienia nałożył na zobowiązaną obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 6,80 zł oraz wezwał ją jednocześnie do wpłacenia do dnia 25 września 2008 r. kwoty 5000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

Rozważania Sądu tym samym należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontroli sądowo-administracyjnej podlegają także postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z unormowania powyższego wynika, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego w administracji w przedmiocie wykonania zastępczego w celu przymuszenia do wykonania określonej czynności, wynikającej z tytułu egzekucyjnego. Zaznaczyć od razu należy, że w związku z tym, iż zaskarżone postanowienie dotyczy postępowania egzekucyjnego - wyznacza ono granice przedmiotowe sprawy w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. i granice możliwości zastosowania art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego sąd bada wyłącznie legalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a zatem w postępowaniu tym poza zakresem kontroli pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Wynika to wprost z art. 29 P.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy administracji, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji o rozbiórce.

Powyższe wskazania należało uznać za niezbędne jako, że skarżąca w skardze złożonej do Sądu zarzuciła, iż organ naruszył treść art. 7 K.p.a. w zw. z art. 33 pkt. 4 P.e.a., albowiem nie ustalił podmiotu będącego właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce. Skarżąca podniosła, że nie jest związana żadnym stosunkiem prawnym z ośrodkiem wypoczynkowym "C" w T., gdyż weszła w posiadanie tego ośrodka w dniu 1 lutego 2001 r. na postawie umowy dzierżawy, która wygasła w dniu 31 stycznia 2004 r., natomiast w ewidencji gruntów jako właściciel działki, na której posadowiony jest budynek, ujawniony jest Skarb Państwa. Odnosząc się do powyższego zarzutu zaznaczyć należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła w innym postępowaniu i Sąd, podobnie jak organy administracji, nie ma możliwości ingerencji w tamto postępowanie. Przypomnieć bowiem należy, iż nakaz rozbiórki wiaty, skierowany został do skarżącej decyzją organu I instancji z dnia 6 listopada 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], następnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 142/07) skargę oddalił. Wyrok uprawomocnił się w dniu 20 sierpnia 2007 r. W konsekwencji podmiot zobowiązany do rozbiórki i przedmiot objęty rozbiórką określa ostateczna decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] W aktach administracyjnych sprawy znajduje się natomiast tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji świadczeń niepieniężnych, wystawiony w dniu 14 lipca 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (nr [...]) z którego prawidłowo wynika, że osobą zobowiązaną jest A Sp. z o.o. w K., w którego treść wpisano zakres obowiązku zgodnego z sentencją decyzji z dnia [...]

Dla porządku zaznaczyć należy, iż wskazany powyżej zarzut, który należałoby zakwalifikować jako błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 P.e.a.) podniesiony został dopiero w skardze złożonej do Sądu. Stosownie natomiast do brzmienia art. 27 § 1 pkt 9 P.e.a. zarzuty winny być zgłoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego z pouczeniem, co w tej sprawie nastąpiło 22 lipca 2008 r. Wystąpienie z zarzutami po tym terminie – w szczególności we wniesionej skardze - czyni czynność tę bezskuteczną. W tej sytuacji, nawet gdyby zarzut skarżącej mógł podlegać rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu – tzn. nie wkraczałby w materię zakreśloną postępowaniem zakończonym rozstrzygnięciem Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 142/07 – to stwierdzić należałoby, że został wniesiony po upływie wskazanego powyżej terminu i nie byłoby podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności przez organy egzekucyjne a tym bardziej przez Sąd.

Ponadto, jak wskazano już powyżej, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd zawsze związany jest granicami sprawy w której skarga została wniesiona i nie może orzekać w sprawie nieobjętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1354/05, Lex nr 312009 i wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96, Lex nr 35893).

Przechodząc do dalszego badania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] należy pamiętać, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane na skutek uwzględnienia zarzutów skarżącej Spółki wniesionych od postanowienia tegoż organu z dnia 14 lipca 2008 r. o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia.

Podstawą prawną tego rodzaju środka egzekucyjnego był art. 119 P.e.a., który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wyjaśnić należy, iż nałożenie tego rodzaju środka egzekucyjnego jest pochodną prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 P.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał pisemne upomnienie, zawierające wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią - postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W niniejszej sprawie, czego nie kwestionuje skarżąca, wymóg ten został spełniony.

Zauważyć też trzeba, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym, ustawodawca przewidział następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b P.e.a.). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny miał jednak możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dokonując zatem wyboru właściwego środka winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 P.e.a. stanowiącym, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, bowiem jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Utrwalony jest pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze - tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku rozbiórki obiektu - powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (patrz R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas "Postępowanie administracyjne w administracji. Komentarz", wyd. 4, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008, str. 46). Kolejność wyliczenia środków egzekucyjnych we wskazanym wyżej art. 1a pkt 12b P.e.a. nie może bowiem w żadnym wypadku prowadzić do konstatacji, że w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia a następnie wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 463/05, Lex nr 266471).

Grzywna, co oczywiste, nie może doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki. Zasadnie zatem organ I instancji, po rozpatrzeniu zarzutu skarżącej Spółki o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 P.e.a.) uznał wniesiony zarzut i w oparciu o treść art. 34 § 4 P.e.a. wydał w dniu 11 sierpnia 2008 r. postanowienie o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, czyli wykonania zastępczego, które w efekcie doprowadzi do wykonania obowiązku rozbiórki. Zasadnie również, wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu od wskazanego postanowienia, zobowiązał skarżącą Spółkę do wpłacenia zaliczki w wysokości 5000 zł na koszty wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 128 § 2 P.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jest to uzasadnione tym, że nie zawsze organ egzekucyjny ma możliwość wyegzekwowania odpowiedniej kwoty pieniężnej i zrealizowania obowiązku za zobowiązanego na koszt Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ egzekucyjny zleca natomiast wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie o czym zawiadamia zobowiązanego, a po zakończeniu czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wykonaniu egzekwowanego obowiązku i równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego (z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie oraz z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych) - art. 133 P.e.a. Przepis ten nakłada zatem na organ egzekucyjny różne obowiązki, z których jeden polega na rozliczeniu kosztów wykonania zastępczego poprzez doręczenie zobowiązanemu ich wykazu, ale dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego - niemożliwym jest bowiem dokładne określenie kosztów przed ich rzeczywistym poniesieniem.

W świetle powyższych uregulowań stwierdzić należy, iż ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego musiało zostać pozostawione, jak zauważono także w złożonym zażaleniu, uznaniu organu administracyjnego. Organ odwoławczy trafnie podniósł, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 sierpnia 2008 r. organ I instancji wzywając zobowiązaną Spółkę do uiszczenia zaliczki w wysokości 5000 zł, wyjaśnił, że kwota ta zostanie przeznaczona na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem procedury przetargowej na dokonanie rozbiórki basenu. W ocenie Sądu nie można uznać, iż organy administracji dopuściły się przekroczenia uznania administracyjnego. Zaliczka w wysokości 5000 zł stanowi bowiem realne koszty niezbędne do realizacji nałożonego, a niewykonanego przez skarżącą obowiązku rozbiórki basenu.

Na zakończenie wskazać trzeba, iż w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, skarżąca zawarła wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uzupełnienie o uchylenie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia 14 lipca 2008 r. Powyższy wniosek został uzasadniony brakiem formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, pomimo, iż z treści uzasadnienia postanowienia z dnia 11 sierpnia 2008 r. wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzut skarżącej uznał.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że jeżeli chodzi o prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji i wydawanych w jego toku rozstrzygnięć to mają one formę postanowienia. Z treści art. 17 § 1 P.e.a. wynika bowiem, że rozstrzygnięcia merytoryczne w postępowaniu egzekucyjnym zapadają w formie postanowień. Z uwagi na powyższe należy do nich odpowiednio stosować - w oparciu o art. 18 P.e.a., który stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej - przepisy dotyczące decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, a zatem przepis art. 107 K.p.a. Jako, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej (każdego postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym), treść rozstrzygnięcia, uznającego zarzut strony zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym, winna stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na tenże zarzut. W praktyce zdarzyć się jednak może, że rozstrzygnięcie - w ocenie strony - sporządzone jest w sposób nieprecyzyjny, dając możliwość różnej jego interpretacji. W tej sytuacji, gdy decyzja (postanowienie) rozstrzyga sprawę w całości i nie obejmuje jednocześnie wszystkich żądań strony, to wówczas strona ta może domagać się od organu wydającego rozstrzygnięcie uzupełnienia jego treści o pozostałe elementy w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 1 K.p.a). Nie ma przy tym znaczenia nazwa pisma kierowanego do tego organu, ale żądany przedmiot i zakres uzupełnienia. W razie zatem wniesienia odwołania (zażalenia) dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji (postanowieniu), organ I instancji powinien potraktować je jako żądanie uzupełnienia decyzji (postanowienia) co do rozstrzygnięcia.

W sytuacji natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy strona równocześnie wniosła zażalenie na zawarte w postanowieniu egzekucyjnym rozstrzygnięcia i żądanie uzupełnienia tegoż postanowienia, wówczas organ I instancji winien podjąć czynności niezbędne do nadania biegu postępowaniu odwoławczemu w zakresie rozstrzygniętym postanowieniem, niezależnie jednak powinien również rozpoznać wniosek o uzupełnienie tego postanowienia, tj. wydać postanowienie o jego uzupełnieniu bądź o odmowie uzupełnienia. W sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, tj. gdy skarżąca Spółka wniosła jednocześnie (w jednym piśmie) zażalenie (art. 34 § 5 P.e.a.) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i jednocześnie wniosek o jego uzupełnienie (art. 111 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a.), Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu winien rozpoznać zażalenie, natomiast wniosek o uzupełnienie postanowienia przekazać ponownie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] do rozpoznania.

Organ odwoławczy rozpoznając złożone zażalenie nie dostrzegł natomiast, iż zawiera ono również wskazany powyżej wniosek, traktując podniesioną w nim kwestię, jako jeden z zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż błędne jest przekonanie zobowiązanej Spółki, że organ I instancji winien wydać odrębne rozstrzygnięcie co do nałożonej grzywny poprzez jej uchylenie. Pozostawiając poza oceną Sądu merytoryczną trafność powyższych wskazań, stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych powyżej, tj. art. 111 K.p.a., jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od treści rozstrzygnięcia Sądu, na Opolskim Wojewódzkim Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Opolu nadal ciąży obowiązek przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniosku o uzupełnienie postanowienia tegoż organu z dnia 11 sierpnia 2008 r.

W konsekwencji uznać należy, iż nie zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazana w art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a., który stanowi, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie postępowania (niż naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, a ponieważ nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie z porządku prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, skargę oddalił.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.