Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 801/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 300/21 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. nr 283/VIII/2019 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., II SA/Lu 300/21, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r., w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, stwierdził niezgodność z prawem uchwały Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin wraz z załącznikami w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], położonych w Lublinie obręb 4 Czechów II.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Lublin uchwałą z dnia 1 lipca 2019 r. Nr 283/VI11/2019 uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin.

Wojewoda Lubelski wniósł skargę na tę uchwałę w części obejmującej działki składające się na kompleks "Górek Czechowskich" nr: [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w tej części. Uznał, że Gmina w zaskarżonym zakresie przekroczyła przysługujące jej uprawnienie (władztwo planistyczne), naruszając wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Lu 602/19, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały "w zakresie załącznika nr 2 stanowiącego tekst studium pn. Część II - Kierunki, 3. Rejon III - Północny pkt 1 lit. i) osiedle Górki Czechowskie (Czechów Północny, Czechów Południowy), w części dotyczącej sformułowań: "tereny zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /usługowej w rejonie [...], ul. [...], ul. [...] oraz planowanych ulic (na przedłużeniu [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /jednorodzinnej w rejonie ul. [...] oraz planowanych dróg (na przedłużeniu Al. [...] i ul. [...]), tereny zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] (dawniej ul. [...]), ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]", w pkt II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie części graficznej opisanej w załączniku nr 2 uchwały pod nazwą "Część II - Kierunki - mapa zbiorcza", w części obejmującej obszary określone w pkt I sentencji, oznaczone kolorami: brązowo - czerwonym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej, brązowo-beżowym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej.

Gmina Lublin wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA, przyjęta przez Sąd I instancji argumentacja nie znajduje uzasadnienia do całego obszaru tzw. Górek Czechowskich, a właśnie cały ten obszar został wadliwie uznany przez Sąd za objęty kierunkową zmianą studium poprzez dopuszczenie tam zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że Rejon III. Północny, określany mianem Górek Czechowskich, nie pokrywa się z terenem Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH). Tym samym przewidziany jako nadrzędny cel ESOCH zachowanie integralności, ochrony przed zabudową, wzmacniania funkcji przyrodniczych został dochowany, bowiem na terenach zaliczonych w ramach Rejonu III. Północnego do ESOCH, w tym zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej czy jednorodzinnej lub usług). Na wyodrębnionym z terenu Górek Czechowskich ESOCH dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń związanych z ich funkcjonowaniem (sportu i rekreacji, turystyki), ochroną funkcji przyrodniczych oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Wynika z tego, że studium w Rejonie III Północnym (Górki Czechowskie) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną oraz usługi tylko na terenach poza ESOCH. Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez strony argumentacji NSA stwierdził, że w skład ESOCH wchodzi ustalony w ramach Górek Czechowskich zespół przyrodniczo-krajobrazowy obejmujący obszar wzniesień i suchych dolin. Nie obejmuje on swym zakresem całego obszaru tych Górek. Istnieją więc obszary Górek Czechowskich, gdzie nie występuje ani ESOCH ani zespół przyrodniczo-krajobrazowy i tam organ planistyczny przewidział zabudowę mieszkaniową. Zatem wbrew stanowisku Sądu, teren Górek Czechowskich zgodnie z częścią tekstową studium (Cześć II Kierunki str. 27) nie podlega w całości wykluczeniu z zabudowy bowiem tylko niektóre tereny zielone są częścią ESOCH, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności studium na terenach trzech wysoczyzn Górek Czechowskich (dwie licząc od północy wzdłuż zachodniej granicy Górek, jednej wzdłuż wschodniej granicy tego obszaru). W istocie po analizie zapisów studium i jej części graficznej przyjąć należy, że ESOCH i zawierający się w nim zespół przyrodniczo-krajobrazowy, nie wyczerpuje całości obszaru Rejon III - Północny (Górki Czechowskie), zatem na pozostałym obszarze organ planistyczny mógł wskazać inne kierunki zagospodarowania, które przewidują zabudowę mieszkaniową czy jednorodzinną. W tym zakresie nie było sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium i jego częścią graficzną - mapa zbiorcza załącznik nr 2.

Zdaniem NSA, sprzeczności pomiędzy zapisami studium nie dowodzi fakt, że zamiast wskazanej w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu ustalono w studium zespół przyrodniczo-krajobrazowy, o jakim mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jest to forma ochrony przyrody, dla której ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy. Jednak ów zespół przyrodniczo-krajobrazowy na terenie Górek Czechowskich wchodzi w skład ESOCH, który zabudowę na jego terenie wyklucza. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego będzie prowadzona zabudowa mieszkaniowa i nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania miasta. Zabudowa dotyczy tylko trzech obszarów, które nie stanowią ESOCH i nie są objęte formą ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

NSA podkreślił, że obecne zagospodarowanie terenu Górek Czechowskich wynikające z uwarunkowań opisanych w Studium, to w przeważającej części tereny niezabudowane, tereny nieużytków po poligonie, zarośnięte zielenią nieurządzoną – "murawy i zarośla kserotermiczne porastające nasłonecznione stoki, wysokie miedze, skarpy wąwozów drogowych w zachodniej i północnej części Lublina - wąwozy Górek Czechowskich", "Park Czechów i Wąwozy na Czechowie pow. 20 ha, pokryte roślinnością trawiastą z nowymi nasadzeniami drzew. Większość parków, poza "Ogrodem Saskim", który w latach 2012-2013 przeszedł gruntowną rewaloryzację, jest zaniedbana i wymaga odnowy, bądź jest w trakcie realizacji. Część to pozostałości starych założeń parkowych, jednak ich układy są niejednokrotnie zatarte, a wartościowy drzewostan jest w złym stanie sanitarnym, główni przedstawiciele fauny to liczne gatunki motyli, jaszczurka zwinka, spośród ptaków w terenie o charakterze łąkowym występuje gąsiorek, słowik szary, świergotka i przepiórka. Są to tereny wykorzystywane dawniej jako poligon z florą i fauną nie zaliczającą się do wyjątkowo bogatych i godnych tak wyspecjalizowanej ochrony, jak np. rezerwat. W planach zagospodarowania przestrzennego województwa również odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody, co ma znaczenie, gdyż ustalenia planu województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium. Zatem ustanowienie rezerwatu nie odpowiadałoby istniejącym obecnie uwarunkowaniom (teren zdegradowany), a nadto niezgodne by było z aktem planistycznym województwa. Organ planistyczny uwzględnił stan degradacji środowiskowej na tym terenie i zamiast rezerwatu ustanowił słabszą formę ochrony - zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Teren ten nie zostanie zabudowany, bo wchodzi do ESOCH, a jego obszar uległ zwiększeniu do 71,9 ha. Wobec tego ustalenia studium w tym zakresie nie noszą miana sprzeczności czy braku spójności.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż w studium zwraca się uwagę, że szczególnie cenny pod względem przyrodniczym jest obszar Płaskowyżu Nałęczowskiego (do którego należą Górki Czechowskie), gdzie na południowych zboczach wąwozów i suchych dolin powstały warunki dla rozwoju rzadkiej roślinności kserotermicznej, z licznymi gatunkami chronionymi roślin i zwierząt (głównie owadów). Walory te zostały dostrzeżone i objęte ochroną poprzez ustanowienie obszaru ESOCH na części terenu Górek Czechowskich. Wskazuje się także, że urozmaicona rzeźba terenu na Płaskowyżu Nałęczowskim stanowi istotny walor krajobrazowy, zabudowa powinna być do niej dopasowana i nie zacierać, a podkreślać istniejące zróżnicowanie wysokościowe. Wynika z tego, że zabudowa na części terenu Górek Czechowskich jest dopuszczalna ale ma zostać dopasowana tak by podkreślać zróżnicowanie wysokościowe tego terenu.

NSA stwierdził, że ponieważ studium przewiduje pod zabudowę mniejszy o 8,1 ha teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie, należy przyjąć, że wskazywana negatywna ingerencja w teren zielony nie nastąpi. Będzie ona mniejsza niż dotychczas planowana. Uwzględniając przeznaczenie 25% terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (25,3 ha), kolejnych terenów pod zabudowę jednorodzinną oraz usługową sumarycznie według studium pod zabudowę ma trafić 95,6 ha ze 186,9 ha obszaru tzw. Górek Czechowskich. W obecnym planie jest to 103,7 ha pod zabudowę. Nie można zatem twierdzić, że studium dokonuje zmiany kierunkowej w zagospodarowaniu pod zabudowę, bowiem teren zabudowany będzie obiektywnie rzecz biorąc mniejszy. Teren zielony z 82,8 ha wzrośnie do 90,9 ha. Przeznaczone pod zabudowę, drogi zostanie 95,6 ha.

W opinii NSA, skoro ingerencja poprzez zabudowę nie dotyczy ESOCH, to nie przełoży się to na pogorszenie warunków zdrowotnych zamieszkania, nie wpłynie negatywnie na wizerunek miasta i zmniejszenie jego konkurencyjności. Zabudowa mieszkaniowa czy usługowa nie będzie też obejmować terenów rekreacyjnych i sportu, bowiem tereny te objęto systemem ESOCH. Zapisy studium odnoszące się do terenu Górek Czechowskich przewidują zabudowę w mniejszym zakresie niż w obowiązującym planie, co pozwala wnioskować, że organ planistyczny realizuje na tym terenie wzmocnienie struktury przyrodniczej miasta przy równoczesnym zapewnieniu jego zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem NSA, ustanowienie na terenie Górek Czechowskich zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie jest podstawą do kwestionowania możliwości zabudowy całego terenu Górek Czechowskich Rejon III Północny. Skoro ta forma ochrony jest nieodpowiednia w związku z celami środowiskowymi studium, bo dopuszcza zabudowę, to należy to interpretować jako zgodność przewidzianej w studium zabudowy z tą formą ochrony. Nie dochodzi zatem do konfliktu zapisów studium.

NSA podkreślił, że kierunek przeznaczenia terenu w studium ma uwzględniać istniejące uwarunkowania i dlatego studium w odpowiedzi na stwierdzone uwarunkowania mogło ustalić inne niż dotychczas funkcje dla danego terenu.

W opinii NSA, studium odpowiada potrzebie wyważenia spornych interesów publicznego i prywatnego występującego na tym terenie. Wniosek właściciela tego terenu obejmował chęć zabudowy wszystkich 6 wysoczyzn na terenie Górek Czechowskich. Organ planistyczny uwzględnił jego wniosek tylko w części. Na mocy umowy z właścicielem terenów na terenie Górek Czechowskich Miasto stało się właścicielem 75 ha gruntów, gdzie powstaną zieleńce, parki i boiska, których wybudowanie kwotą 10 mln zł sfinansuje prywatny inwestor. Pod zabudowę z ponad 100 ha Górek Czechowskich należących do inwestora trafiło jedynie 25%, a 75% uzyskało Miasto z przeznaczeniem na tereny zielone.

Wskazując, iż Sąd I instancji przyjął, że właściciel terenu Górek Czechowskich nie będzie mógł prowadzić tam jakiejkolwiek inwestycji budowlanej z uwagi na potrzebę ochrony walorów przyrodniczych tego terenu, NSA stwierdził, że takie postawienie sprawy nie odpowiada zasadzie proporcjonalności, bo przedkłada interes publiczny wobec prywatnego oraz zaznaczył, że nawet tereny przewidziane pod zabudowę w planie zostały pozbawione takiego przeznaczenia, bo zapisy studium według Sądu takiej zabudowy nie powinny dopuszczać. Tego rodzaju oceny – w opinii NSA – nie można uznać za wyważenie spornych interesów publicznego i prywatnego.

Przesądziwszy powyższe kwestie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co ponownie rozpatrując sprawę WSA powinien wyjaśnić i do czego ustosunkować się.

Uznając za słuszny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez WSA, bowiem Sąd ten nie odniósł się do zarzutu Wojewody, że w studium nie uwzględniono rezerwatu przyrody na terenie Górek Czechowskich, NSA stwierdził, że nie wiadomo, czy zdaniem Sądu, kwestia istnienia rezerwatu wpływa na prawidłowość uchwalenia studium.

Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki skoncentrował się na walorach środowiskowych, natomiast nie dokonał oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny. Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach studium.

W opinii NSA, Sąd I instancji w sentencji niedokładnie określił zakres przedmiotowy stwierdzonej nieważności, bowiem pominął, że poza terenami zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej i jednorodzinnej) obszar Górek Czechowskich to także tereny zabudowy usługowej i tereny zielone. Skoro więc zakaz zabudowy miał dotyczyć całego obszaru Górek Czechowskich, to pominięto ww. obszary, które stanowią część tzw. Górek Czechowskich.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji dokona oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przy sporządzaniu studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Argumenty wskazane w zaskarżonym wyroku oparte były bowiem na błędnym założeniu, że cały obszar Górek Czechowskich zawiera się w obszarze ESOCH i jako takie nie dawały podstaw do przyjęcia, że przy sporządzaniu Studium doszło do naruszenia zasady proporcjonalności.

Ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga Wojewody podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd wskazał, że w sprawie upłynął już termin roczny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), w związku z czym nie istniała możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. W takiej sytuacji sąd mógł orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, przy czym rozstrzygnięcie takie można wydać tylko wówczas, gdy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Przy ocenie zagadnienia nieważności (niezgodności z prawem) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin istotne jest to, że w sprawie orzekał już poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Decydujące znaczenie ma wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Lu 602/19 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szeregu konkretnych i stanowczych ustaleń oraz ocen dotyczących tych zagadnień, które mogłyby wskazywać na to, że przy uchwalaniu studium doszło do nadużycia władza planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Mając zatem na uwadze, że orzekający ponownie Sąd I instancji związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., OSK 977/20 i nie może dokonywać ocen odmiennych od przedstawionych przez NSA, Sąd uznał, że przy uchwalaniu studium nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, jak też, że brak jest sprzeczności pomiędzy podstawowymi założeniami studium oraz kierunkowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i usługi.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło natomiast do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Zagadnienie to nie było – w opinii WSA – przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z czym brak było tu związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w sprawie organ nie dochował właściwych wymogów i nie ustalił w sposób należyty uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i przyrody obszaru Górek Czechowskich, w szczególności z uwagi na to, że przy uchwalaniu studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych. Z bibliografii zamieszczonej w uchwale wynika, że przy sporządzaniu studium uwzględniono dwa dokumenty o takim charakterze, a mianowicie:

- Inwentaryzację przyrodniczą miasta Lublin, pod kier. Tadeusza J. Chmielewskiego, 1998, Lublin;

- Ekofizjografię podstawową do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin, Piotr Sempliński, Anna Giezek, Hanna Bieniaszkiewicz, 2009, Lublin.

Aktualność opracowania ekofizjograficznego nie polega na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność merytoryczną. Mając jednak na uwadze, że pomiędzy uchwaleniem studium (2019 r.) a sporządzeniem przywoływanej wyżej inwentaryzacji (1998 r.) i ekofizjografii (2009 r.) upłynął bardzo długi okres, przyjąć należy, że oba te opracowania obecnie były nieaktualne. Sąd zauważył, że na nieaktualność ekofizjografii podstawowej z 2009 r. wskazywano już w aneksie do ekofizjografii z 2015 r. sporządzonym przez Joannę Cuch (Aneks do ekofizjografii podstawowej do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Lublin, Joanna Cuch, Lublin 2015 - akta administracyjne: Segregator I - Tok Formalno-Prawny). Przede wszystkim o nieaktualności tych dokumentów przesądza to, że w ekofizjografii podstawowej do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin z 2009 r., którą oparto na inwentaryzacji przyrodniczej miasta Lublin pod kier. Tadeusza J. Chmielewskiego z 1998 r., kwestie związane z ochroną środowiska i przyrody rozpatrywano w nawiązaniu do projektowanego rezerwatu przyrody "Górki Czechowskie", o statusie florystyczno-krajobrazowym, który wraz z otuliną miał zostać utworzony na terenie byłego poligonu wojskowego w obszarze Górek Czechowskich (Ekofizjografia podstawowa do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Lublin, Piotr Sempliński, Anna Giezek, Hanna Bieniaszkiewicz - Lublin 2009 - akta administracyjne: Segregator I - Tok Formalno-Prawny). Obecnie, na co wskazywał między innymi NSA w wyroku z 17 lutego 2021 r., odstąpiono od koncepcji przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Pomimo wcześniejszego planistycznego przeznaczenia terenu pod rezerwat przyrody nie doszło do ustanowienia na tym terenie obszaru takiej ochrony. Także w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Skoro więc w sposób zasadniczy zmieniła się koncepcja zagospodarowania najistotniejszej części Górek Czechowskich, to tym samym, zdaniem Sądu, za nieaktualne należy uznać te opracowania ekofizjograficzne, które wskazywały na taki właśnie sposób zagospodarowania tego terenu.

Po drugie na wadliwości w zakresie należytego ustalenia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu wskazuje także to, że organ podjął uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia studium pomimo, że w tym czasie trwały już prace zespołu naukowców pod kierownictwem prof. dr hab. Mariana Harasimiuka nad kompleksową inwentaryzacją i waloryzacją przyrodniczą oraz analizą urbanistyczną wąwozów w obszarze Górek Czechowski, które końcowo ujęto w opracowaniu pod nazwą: "Raport z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów: nr 13 Górki Czechowskie, nr 26 Lipnik, nr 41-53 Zimne Doły wraz z analizą urbanistyczną, Lublin, grudzień 2019 r.". Jak wynika z dokumentów przedstawionych na zarządzenie Sądu prace te zlecono na podstawie umowy z dnia 11 marca 2019 r. nr 1/BR/19 zawartej przez Prezydenta Miasta Lublin (k.1355-1357 akt sądowych). Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego bez znaczenia, w ocenie Sądu, pozostaje to, która z jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin była inicjatorem opracowania tego dokumentu, tj. że było nim Biuro Rewitalizacji, a nie Wydział Planowania. Istotny jest bowiem rzeczywisty charakter takiego dokumentu mającego co do zasady cechy typowego opracowania ekofizjograficznego oraz jego przydatność dla właściwego określenia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu obszaru Górek Czechowskich. Na taki charakter przedmiotowego dokumentu wskazuje przedmiot zlecanego dzieła określony w § 1 umowy z 11 marca 2019 r. nr 1/BR/19, gdzie postanowiono, że zakres rzeczowy robót obejmuje: inwentaryzację przyrodniczą w zakresie badania przyrody nieożywionej I ożywionej, sporządzenie analizy urbanistycznej obszarów wąwozów, opracowanie kompleksowej waloryzacji środowiska, sporządzenie raportu z przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej wraz z wnioskami oraz opracowaną analizą urbanistyczną i kompleksową waloryzacją środowiska (k.1355-1355v akt sąd.), czy też cel dotacji udzielonej na wykonania ww. opracowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie, którym było m.in. opracowanie dokumentacji planistycznej stanowiącej podstawę do ochrony bioróżnorodności miasta (k.1362 akt sąd.). Zdaniem Sądu, taki kompleksowy charakter dokumentacji opracowywanej w 2019 r. dostrzega sam organ, który w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. wskazał, że zlecono wykonania takiego opracowania albowiem prace i badania związane z wykonaniem wcześniejszego raportu z 2018 r. przeprowadzane były jedynie przez część roku, a sam raport nie miał charakteru całościowego opracowania, w związku z czym zachodziła potrzeba przeprowadzenia kompleksowej inwentaryzacji środowiska dla wskazanych wąwozów i w tym celu na mocy umowy nr 1/BR/19 Gmina Lublin zleciła takie opracowanie (k.1180-1180v akt sądowych). Wydanie zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium w sytuacji, gdy w tym czasie trwały już, zlecone przez Prezydenta Miasta Lublin, prace związane z opracowaniem kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich, Sąd uznał za działanie sprzeczne z zasadą ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz nieprowadzące do prawidłowego określenia (ustalenia) i uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym, uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu. Sąd podkreślił przy tym, że również prognozy oddziaływania na środowisko projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin z 2017 r. i 2018 r. nie miały charakteru całościowej i kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin doszło do naruszenia zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz obowiązku uwzględnienia przy uchwalaniu studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Lublin, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi Wojewody Lubelskiego, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. niewłaściwe zastosowanie art. 153 w zw. z art. 193, art. 170 i 171 oraz art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 94 ust. 2 u.s.g., w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że ze względu na naruszenia zasady ochrony środowiska oraz zasad sporządzania Studium, doszło do wydania aktu z naruszeniem prawa w tej części Studium, która dopuszcza ograniczoną zabudowę dla części Górek Czechowskich, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z wyrokiem z dnia 17 lutego 2021, lI OSK 977/20, na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji środowiskowej uznał przewidywaną dla tych terenów zabudowę za dopuszczalną i odpowiadającą wyważeniu spornych interesów, co wiązało się z ustaleniem charakteru przedmiotowego terenu oraz uznaniem, że nie doszło na nim do naruszenia zasady ochrony środowiska oraz zasad sporządzania studium,

przy czym do obrazy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. doszło poprzez:

1) brak związania oceną prawną wynikającą z wyroku NSA z 17 lutego 2021 r., w zakresie dopuszczenia ograniczonej zabudowy na części obszaru Górek Czechowskich (art. 153 w zw. z art. "1903" p.p.s.a.), gdyż w ramach tej oceny NSA wprost uznał, że:

a. organ planistyczny mógł wskazać inne kierunki zagospodarowania, które przewidują zabudowę mieszkaniową, czy jednorodzinną dla terenów znajdujących się poza ekologicznym obszarem chronionym (ESOCH),

b. zapisy Studium dotyczące prawa zabudowy na wybranych 4 wysoczyznach Górek Czechowskich odpowiadają potrzebie wyważania spornych interesów,

c. z dokumentacji planistycznej wynika, iż są to tereny nieużytków po byłym poligonie, które nie wskazują na ich istotną wartość przyrodniczą, zarośnięte są zielenią nieurządzoną, z florą i fauną nie zaliczającą się do wyjątkowo bogatych,

zatem NSA przesądził o zabudowie

d. w oparciu o dokumentację planistyczną znajdującą się w aktach sprawy,

e. dokonał oceny prawnej w zakresie zastosowania prawa, co wymaga

f. ustalenia charakterystyki środowiskowej dla danego terenu

- czym związał sądy i organy wykluczając możliwość powoływania się na wadliwości dotyczące stanu środowiska w odniesieniu do tego obszaru; a tymczasem WSA

a. obalił ustalenia NSA w zakresie prawnej dopuszczalności przeznaczenia części terenów Górek Czechowskich pod zabudowę;

b. uznając, iż doszło do naruszenia zasad ochrony środowiska oraz zasady sporządzania studium;

zatem WSA nie zaakceptował ustaleń NSA i skutecznie doprowadził do ich wyeliminowania z obrotu prawnego;

2) powołanie się na dwa czynniki, tj. przesłanki wadliwości wynikające

- z uznania, że doszło do dezaktualizacji ekofizjograficznej oraz

- z uznania, że wadliwość wynika z faktu rozpoczęcia prac nad raportem środowiskowym jeszcze przed zakończenie prac nad Studium,

gdy tymczasem w związku z dokonaną przez NSA oceną prawną, w ogóle nie było podstaw do poszukiwania takich wadliwości,

3) pominięcie, że ocena prawna, która odnosi się do kwestii prawidłowości stosowania prawa, zawiera w sobie także ocenę stanu faktycznego, co wyklucza zarazem wystąpienie wadliwości w zakresie zebranego materiału dowodowego, co w tej konkretnej sprawie oznacza, że uznanie przez NSA zabudowy na wybranych wysoczyznach za dozwoloną musiało oprzeć się na ustaleniu poprawności stanu faktycznego w tym ochrony środowiskowej,

a w konsekwencji stanowi to

4) naruszenie powagi rzeczy osądzonej wyrokiem NSA dnia 17 lutego 2021 r. (art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a.} w zakresie stwierdzenia przez WSA, iż zapisy dot. zabudowy części terenów Górek Czechowskich wydano z naruszeniem prawa, pomimo występującej tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, gdyż:

a) zakres treściowy Studium nie zmienił się - dotyczył ustalenia terenów zabudowy,

b) ocena wadliwości zabudowy zawsze odnosiła się do ochrony środowiska,

c) zakres obszarowy nie zmienił się i zawsze dotyczył Górek Czechowskich,

d) zastosowanie w zaskarżonym obecnie wyroku WSA art. 94 ust. 2 u.s.g., jest tożsame z przesłankami wskazanymi w pierwszym orzeczeniu WSA, który oparł się na art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

II. niezależnie od wskazanego wyżej braku związania oceną prawną NSA oraz naruszeniem powagi rzeczy osądzonej Sądowi I instancji zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust 1 pkt 3 ustawy oraz art. 72 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t.Dz.U.2021.1973 ze zm.; dalej p.o.ś.) oraz art. 73 ust. 5 p.o.ś., w tym do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego doszło w wyniku przyjęcia, że ocena uwarunkowań środowiskowych jaka dokonywana jest na podstawie materiałów planistycznych jest nieaktualna, w szczególności:

5) poprzez uznanie, że w związku ustaleniem przesłanek wadliwości, w postaci braku aktualizacji ekofizjograficznej oraz faktem rozpoczęcia prac nad raportem środowiskowym przed zakończenie prac nad Studium - doszło do dezaktualizacji materiałów planistycznych znajdujących się w dniu podejmowania uchwały w aktach organu,

gdy tymczasem przepisy prawa nie przewidują, aby wskazane przesłanki miały na to jakikolwiek wpływ poprzez:

6) pominięcie, że

a. ekofizjografia oraz prognoza oddziaływania na środowisko były aktualne, co potwierdza fakt, iż

b. doszło do zaopiniowania i uzgodnień projektu z RDOŚ;

7) uznanie, że ekofizjografia nie była aktualna

gdy tymczasem w 2015 r., tzn. przed przystąpieniem do opiniowania i uzgodnień, doszło do aktualizacji ekofizjografii, a później także prognozy oddziaływania na środowisko, a zatem dokument spełniał prawnie określony wymóg aktualizacji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. poz. 1233};

8) uznanie, że zmiana koncepcji zagospodarowania Górek Czechowskich, może przemawiać za uznaniem, iż opracowanie ekofizjograficzne nie jest aktualne,

gdy tymczasem stan środowiska i jego walory nie zmieniają się w zależności od przyjętych założeń;

9) uznanie, że druga ze wskazanych przesłanek jest wadliwością prawa, a zatem fakt rozpoczęcia prac nad raportem środowiskowym stanowi podstawę do wstrzymania prac nad Studium,

gdy tymczasem żaden przepis prawa, nie określa takiego skutku, ponadto w dniu podjęcia przez Radę uchwały wskazanego raportu nie było;

10) wadliwie zakwalifikowanie wskazywanych naruszeń, gdyż WSA:

a. uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego (zasady), choć jednocześnie sam nie udowodnił jakie to konkretne względy środowiskowe za tym przemawiają

b. dokonał jedynie oceny formalnej naruszeń dot. aktualizacji, a sam zdefiniował ją materialnie;

III. jednocześnie doszło do błędów w wykładni prawa, poprzez:

11) wadliwe rozumienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na uznaniu, że:

a. do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium należy kwalifikować wszelkie naruszenia godzące w zasady,

gdy tymczasem

b. prawidłowe rozumienie tego przepisu nie oznacza, że istotne naruszenia dotyczy wszelkich naruszeń,

12) wadliwe rozumienie art. 190 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że:

a. wykładnia prawa, to wyłącznie sposób rozumienia prawa, gdy tymczasem

b. należy to definiować jako rozumienie prawa w jego zastosowaniu;

IV. w zakresie naruszenia przepisów procesowych o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy charakterze, wojewódzkiemu sądowi zarzucono:

13) obrazę art. 106 § 3 i p.p.s.a., art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez:

a. przyjęcie dowodów nieistotnych z punktu widzenia oceny rozstrzygnięcia sprawy w postaci umowy zlecenia na sporządzenie raportu środowiskowego oraz samego raportu sporządzonego w grudniu 2019 r., to jest już po uchwaleniu zaskarżonego Studium;

b. przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy uzupełniającego dowodu z ww. dokumentów, pomimo iż nie były one znane stronie skarżącej i uczestnikowi postępowania;

14) naruszenie zasady udziały strony w postępowaniu oraz obrazę przepisów dopuszczających do udziału w postępowaniu organizacje społeczne (art. 33 § 2 p.p.s.a.) poprzez

a. przyjęcie do akt sprawy pisma organizacji pozbawionej prawa uczestnictwa,

b. nie przekazanie odpisu tegoż pisma stronom i uczestnikom,

co jednocześnie jest przejawem naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenia powagi rzeczy osądzonej w zakresie w jakim NSA w postanowieniach z dnia 19 października 2021 r., II OZ 668/21 i II OZ 669/21, przesądził o braku możliwości występowania przez te organizacje w procesie, a zatem dokonywania wszelkich czynności, w tym składanie pism procesowych;

15) błąd w wyrokowaniu poprzez wadliwe określenie granic przy obszarowym stwierdzeniu wydania aktu z naruszeniem prawa, a zatem naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 6, 133, 147 § 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie w wyroku WSA numerów, które występują jednocześnie na kilku arkuszach geodezyjnych, a zatem tych samych numerów dla różnych działek;

16) naruszenie zasad sporządzenia uzasadnienia, a zatem obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a. brak wyjaśnienia w uzasadnieniu okoliczności powoływanych dowodów, co zarazem stanowi naruszenie art. 2351 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.,

b. brak wyjaśnienia, dlaczego sąd uznał, że doszło do dezaktualizacji prognozy oddziaływania na środowisko, mimo iż zagadnienie to było przedmiotem zarzutu pierwszej skargi kasacyjnej,

c. brak wyjaśnień jakie rozbieżności wynikają z porównania dotychczasowych dokumentów środowiskowych zebranych w sprawie z "nowymi" dowodami w postaci raportu środowiskowego (Raport z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów: nr 13 Górki Czechowskie, nr 26 Lipnik, nr 41-53 Zimne Doły wraz z analizą urbanistyczną, Lublin, grudzień 2019).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, wiążącego stosownie do art. 153, art. 170, art. 171 i art. 190 p.p.s.a. zarówno Sąd I instancji jak i obecnie orzekający skład NSA.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że obszar Górek Czechowskich to nie tylko teren ESOCH, gdyż obszary te nie pokrywają się (tj. pokrywają się tylko częściowo) oraz że studium w Rejonie III Północnym (Górki Czechowskie) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną i usługi, ale tylko na terenach poza ESOCH. Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH.

Wskazując na powyższe NSA w ww. wyroku zaznaczył m.in., że studium przewiduje pod zabudowę mniejszy teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie i dlatego należy przyjąć, że nie nastąpi negatywna ingerencja w teren zielony, bo będzie ona mniejsza niż dotychczas planowana.

Aby zająć tak jednoznaczne stanowisko NSA w ww. wyroku musiał dokonać głębokiej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenić jego wartość. Przesądzając wskazane wyżej kwestie NSA opierał się w szczególności na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej, na sporządzonych na potrzeby studium opracowaniach środowiskowych – prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium sporządzonej w czerwcu 2017 r. i lutym 2018 r. oraz na opinii RDOŚ w Lublinie z 11 stycznia 2018 r. Z motywów omawianego wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, wynika, że NSA dokumentację tę poddał wnikliwej analizie i bazował na niej w swoich rozważaniach. Ustosunkowując się do uwarunkowań opisanych w studium, NSA w żaden sposób nie poddawał w wątpliwość prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej i jej aktualności. Przeciwnie – prezentując swoje stanowisko powoływał się na tę dokumentację. Strony postępowania również nie kwestionowały jej aktualności.

W tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż zagadnienie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium nie było przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 18.05.2020r., I OSK 4150/18, LEX nr 3025406). Ocena zaskarżonego wyroku jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami sądu kasacyjnego, które zapadły w tej sprawie i treścią art. 190 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu skargi kasacyjnej ocena zaskarżonego wyroku wynika tylko z art. 190 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że rozpoznanie ponownej skargi kasacyjnej musi odbywać się w granicach jeszcze węższych niż ma to miejsce przy pierwszym wniesieniu tego środka prawnego. Powtórne, czy też kolejne działanie NSA w sprawie ma ten wymiar, że sprawa kasacyjna wyznaczana granicami zaskarżenia pierwotnego zostaje ograniczona tylko do tego zakresu, jaki został uwzględniony przez sąd kasacyjny przez uznanie zarzutów i zakresu związania stanowiskiem tego sądu (wyrok NSA z 30.08.2018r., I GSK 2298/18, LEX nr 2570222). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy. Owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, a przyjętych przez sąd I instancji (wyroki NSA z 28.11.2019r., I FSK 1373/19, LEX nr 2777924; z 20.12.2017r., II GSK 1306/16, LEX nr 2425300).

Opisane w pkt I i II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 153 w zw. z art. 193, art. 170 i 171 oraz art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 94 ust. 2 u.s.g., w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.(pkt I) oraz art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 2 i 3 i art. 73 ust. 5 p.o.ś. (pkt II), mają w tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do wyroku NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien był odnieść się do zarzutu Wojewody, że w studium nie uwzględniono rezerwatu przyrody na terenie Górek Czechowskich oraz rozważyć, czy kwestia istnienia rezerwatu wpływa na prawidłowość uchwalenia studium; dokonać oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny, a przy ocenie zachowania zasady proporcjonalności wyjaśnić czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach studium; dokładnie określić zakres przedmiotowy stwierdzonej nieważności, uwzględniając, że poza terenami zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej i jednorodzinnej) obszar Górek Czechowskich to także tereny zabudowy usługowej i tereny zielone oraz dokonać oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przy sporządzaniu studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W pozostałym zaś zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, wiążąco przesądził wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia.

Tymczasem w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji skoncentrował się na rozstrzygniętej wiążąco przez NSA prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej oraz jej aktualności i w tym kontekście ustosunkowywał się do pozostałych rozważanych kwestii. Ograniczył się przy tym do podania, że uwzględniając, wynikające z art. 190 p.p.s.a., związanie ocenami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że przy uchwalaniu zaskarżonego studium nie doszło do naruszenia, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności. W swych rozważaniach pominął kwestię rezerwatu przyrody na terenie Górek Czechowskich. Nie dokonał też należytej oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał zatem prawidłowo wiążącego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20.

Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jeżeli chodzi o zawarty w pkt III skargi kasacyjnej zarzut naruszenia zasady udziały strony w postępowaniu oraz obrazę przepisów dopuszczających do udziału w postępowaniu organizacje społeczne (art. 33 § 2 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie do akt sprawy pisma organizacji pozbawionej prawa uczestnictwa i nieprzekazanie odpisu tegoż pisma stronom i uczestnikom, to stwierdzić trzeba, że dołączenie do akt pisma pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną, nie jest naruszeniem przepisów mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli pismo to nie było brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy i podmiotu tego nie traktowano jak stronę. Nie było przy tym podstaw do doręczania jego odpisów stronom, skoro nie było to pismo podmiotu uczestniczącego w przedmiotowym postępowaniu i nie wywierało ono żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy nastąpiłoby dopiero w sytuacji, gdyby nadesłane przez podmiot niebędący stroną dokumenty zostały potraktowane jako dowód w sprawie i stanowiłyby podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Z treści protokołu rozprawy z dnia 1 grudnia 2021 r. wynika jednak, że znajdujące się w aktach sprawy pisma nadesłane przez Fundację W. w L. określone jako "opinia przyjaciela sądu" (amicus curie) nie stanowiły podstawy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a WSA opierał się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i na dowodach przeprowadzonych przez siebie z urzędu. W tym więc zakresie WSA nie naruszył prawa.

W odniesieniu zaś do zarzucanego w pkt III skargi kasacyjnej Sądowi I instancji błędu w wyrokowaniu przez wadliwe określenie granic przy obszarowym stwierdzeniu wydania aktu z naruszeniem prawa, należy zaznaczyć, że problematyka ta będzie podlegała szczegółowemu rozważeniu przez WSA przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W razie uznania, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi Wojewody, Sąd ten winien w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości określić, jakie tereny zostały objęte rozstrzygnięciem. Potrzeby szczegółowego wyjaśnienia tej problematyki nie będzie jedynie w sytuacji, gdy WSA uzna, iż wniesiona przez Wojewodę skarga nie podlega uwzględnieniu.

Jeżeli chodzi o pozostałe kwestie ujęte w zarzucie III skargi kasacyjnej, to z uwagi na stwierdzenie, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył w opisanym wyżej zakresie powagę rzeczy osądzonej wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy i dlatego zbędne jest ustosunkowywanie się do nich.

Jak już wyżej stwierdzono, skarga kasacyjna ma w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Obowiązkiem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest jej dokonanie z uwzględnieniem zakresu prawomocnego i wiążącego rozpoznania sprawy przez NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, a także konieczność należytego ustosunkowania się do wyraźnie wskazanych w tymże wyroku kwestii.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było proceduralne uchybienie Sądu I instancji polegające na nienależytym uwzględnieniu treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 977/20, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji Wojewody Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.