Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1393/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 13 ust. 3
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 78
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1103/16 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub szczególnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. H. na rzecz Dyrektora Zachodnio-pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1103/16 oddalił skargę D. H. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR) z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2015 rok.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatu Polickiego ARiMR wpłynął wniosek D. H. o przyznanie płatności ONW na rok 2015. Wnioskodawczyni w sekcji VII wniosku wykazała trzy działki ewidencyjne o numerach: [...], [...] i [...], położone w powiecie s., gminie B., obrębie ew. B., dla których w sekcji VIII nie wskazała żadnej działki rolnej do płatności ONW oraz nie dołączyła załączników graficznych.

W dniu [...] czerwca 2016 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do 10 lipca 2015 r. Strona nie wypełniła wszystkich sekcji wniosku oraz nie dołączyła załączników graficznych.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. H. od decyzji Kierownika z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów § 2, § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364) – dalej: "rozporządzenie ONW", w których określono w jakich warunkach rolnikowi przysługuje płatność ONW oraz jakie warunki spełnić musi wniosek o przyznanie takiej płatności.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że w myśl art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349) – dalej: "u.w.r.o.w." - do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "K.p.a." - chyba że ustawa stanowi inaczej.

Organ przytoczył następnie przepis art. 25 ust 1 tej ustawy regulujący postępowanie organu ARiMR w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek (niezwłocznie po otrzymaniu wniosku), informowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014" - chyba że ten termin upłynął.

Organ II instancji wyjaśnił, że w myśl wskazanego wyżej art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci ww. rozporządzenia, tj. 25 dni kalendarzowych liczonych od dnia ostatecznego składania pojedynczego wniosku, a więc od 15 czerwca 2015 r. Za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie, tj. po dniu 10 lipca 2015 r. (15 czerwca + 25 dni kalendarzowych).

Zdaniem organu, ww. przepisy określają termin dokonywania jakichkolwiek poprawek, tj. do dnia 10 lipca 2015 r., po którym to terminie właściwy organ ARiMR rozpatruje wniosek Strony, w oparciu o dane w nim zawarte, o ile jest możliwe skuteczne zweryfikowanie wnioskowanych uprawnień do płatności.

Organ II instancji podkreślił, że informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy muszą być zawarte we wniosku, na co wskazuje art. 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.) – dalej: :rozporządzenie nr 809/14".

Z przepisu tego wynika, że pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w szczególności:

a) tożsamość beneficjenta;

b) szczegóły dotyczące przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich;

c) identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 do celów systemu płatności podstawowej;

d) szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, jeśli to konieczne, dalsze specyfikacje dotyczące ich użytkowania; [pominięto pkt e oraz h];

f) w razie potrzeby, wszelkie dokumenty uzupełniające potrzebne do wykazania kwalifikowalności do przedmiotowego systemu lub środka;

g) oświadczenie beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że brak załączników graficznych jest brakiem stanowiącym o kwalifikowalności do przyznania pomocy.

Dodatkowo w § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352) – dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa" - wskazano jakie elementy w szczególności powinien zawierać wniosek, w tym oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych oraz powierzchni działek ewidencyjnych.

Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w przesłanym lub udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, materiale graficznym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.) – dalej: - "rozporządzenie nr 1306/2013" - rolnik:

1) wskazuje granice działek rolnych wraz z ich oznaczeniem;

2) ubiegający się o przyznanie płatności, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, zaznacza znajdujące się na posiadanych przez niego użytkach rolnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013:

a) drzewa ustanowione pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

b) rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

c) oczka wodne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2;

3) obowiązany do przestrzegania praktyki, o której mowa w art. 43 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, zaznacza obszary uznawane za proekologiczne, które zadeklarował we wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a.

2. W przypadku gdy rolnik po raz pierwszy ubiega się o przyznanie płatności, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, do danego gruntu, Agencja udostępnia materiał graficzny, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...), na jego wniosek, w którym wskazuje działki ewidencyjne, na których jest położony ten grunt, sporządzony na formularzu udostępnionym przez Agencję.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że deklaracja we wniosku Strony, poza wskazaniem chęci ubiegania się o płatność ONW, nie uwzględniała żadnej działki rolnej, która podlegałaby skutecznej ocenie organu pod kątem spełnienia przez rolnika warunków do przyznania płatności, w tym nie złożono załączników graficznych. Strona, mimo złożonego wniosku z brakami, nie złożyła zmiany do wniosku, która wskazywałaby na uprawnienia do przyznania płatności w terminie do dnia 10 lipca 2015 r. Po upływie tego terminu organ I instancji, w myśl art. 25 u.w.r.o.w., nie mógł poinformować Strony o brakach we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, a zatem zasadnie odmówił przyznania wnioskowanej płatności, stwierdzając brak (wykazanego we wniosku) posiadania minimalnej powierzchni 1 ha kwalifikującej się do płatności ONW. Organ I instancji nie mógł bowiem po dniu 10 lipca 2015 r. wystosować wezwania, gdyż ewentualne poprawki nie mogłyby być uwzględnione.

W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skargę należy oddalić, gdyż decyzja ta nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia rozróżnianie braków formalnych i merytorycznych wniosku w zakresie dotyczącym określenia terminu ich usuwania, skoro wszystkie te braki (poprawki) mogą być usuwane (nanoszone) w nieprzekraczalnym terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1 (tj. w przepisach rozporządzeń unijnych: nr 1307/2013, nr 641/2014, nr 639/2014, nr 1306/2013, nr 809/2014 oraz nr 640/2014). Kwestie dotyczące opóźnionego złożenia wniosku o płatności i dokonywania poprawek wniosku uregulowane zostały w art. 13 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zdaniem Sądu zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność - określonego w ust. 1 akapit trzeci ww. artykułu - tj. 25 dni kalendarzowych liczonych od dnia ostatecznego składania pojedynczego wniosku, a więc od 15 czerwca 2015 r.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach ustalono, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.653) określono, że w 2015 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. Podkreślił przy tym, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach: "Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu." Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Rozstrzygając zatem w dniu 23 czerwca 2016 r. w sprawie z wniosku Skarżącej o przyznanie płatności ONW na rok 2015, organ I instancji ARiMR nie mógł nie uwzględnić faktu upływu ostatecznego terminu usunięcia braków (zgłaszania poprawek) wniosku. Nie mógł więc już w tym czasie, wbrew jednoznacznemu zakazowi zawartemu w art. 25 ust. 1 u.w.r.o.w., informować Skarżącej o stwierdzonych brakach wniosku i oczekiwać na ich usunięcie. W takiej sytuacji, wobec wskazanych, istotnych braków wniosku - nie usuniętych do 10 lipca 2015 r. - uniemożliwiających przyznanie jakiejkolwiek płatności, decyzja o odmowie przyznania płatności ONW znajduje też oparcie w art. 13 ust. 1 akapit trzeci i ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

W tym zakresie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że Polska (poprzez nową regulację zawartą w art. 23 ustawy o płatnościach) dokonała "modyfikacji przepisów Unii, które wywołują bezpośredni skutek i mają pierwszeństwo stosowania nad przepisami krajowymi". Zdaniem Sądu, przepisy wydane przez Komisję na podstawie upoważnienia zawartego w art. 78 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, (WE) 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.) nie potwierdzają argumentu Skarżącej, iż organy ARiMR dokonały rozszerzającej interpretacji wskazanego art. 78, "przez rozszerzenie jego zakresu również na braki formalne, gdy w rzeczywistości dotyczy on jedynie poprawek które wpływają na zwiększenie uprawnień do płatności, a nie uzupełnienia braków formalnych", bowiem kwestie dokonywania poprawek we wniosku o płatność uregulowano w art. 13 ust. 3 również odwołującego się do ww. art. 78 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014. Z przepisu tego nie wynika jednak, że dotyczy on jedynie poprawek "wpływających na zwiększenie uprawnień do płatności". Uznać więc należy, że dotyczy on wszelkich poprawek wniosku mających wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do płatności. Gdyby nawet uznać – jak uważa Skarżąca – że art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 nie dotyczy "uzupełnienia braków formalnych" wniosku, to oznaczało by, że kwestia ta nie jest uregulowana w prawie unijnym, a zatem mogła być uregulowana w prawie krajowym. Nie można przy tym uznać, że przepisy art. 25 u.w.r.o.w. są sprzeczne z przepisami unijnymi i dlatego nie mogą być stosowane. Jeśli zatem art. 25 tej ustawy dotyczy wszelkich braków, a więc także braków formalnych wniosku i w sposób wyraźny wyłącza w tym zakresie przepis art. 64 K.p.a., to niewątpliwie organy ARiMR obowiązane są do jego stosowania. W ocenie Sądu, tego stwierdzenia nie podważa fakt, iż dla usunięcia tzw. braków formalnych jak i innych braków (poprawek, uzupełnień, zmian) ustalono jednolity termin – odwołujący się do terminów ustalonych w prawie unijnym (15 maja + 25 dni, z powyższym zastrzeżeniem, że termin określający datę może być wydłużony przez państwo członkowskie i w 2015 r. Polska wydłużyła ten termin do 15 czerwca).

Takie uregulowanie oznacza przy tym, że co do zasady znacznie wydłużono termin do zgłaszania poprawek (usuwania braków), w porównaniu do określonego w art. 64 § 2 K.p.a. terminu siedmiu dni. Przykładowo, dla wniosków złożonych 25 marca wynosi on 122 dni. Złożenie wniosku w terminie późniejszym oznacza więc odpowiednie skrócenie tego terminu, jednak nawet dla wniosków składanych w ostatnim dozwolonym dniu (15 czerwca) zapewniono termin 25-dniowy. Jednocześnie jednak, w nowym uregulowaniu nie zagwarantowano wnioskodawcy siedmiodniowego terminu do usunięcia braków – od otrzymania wezwania do ich usunięcia.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ II instancji uznał, że brak załączników graficznych (wyznaczających zgłaszane do płatności działki rolne) jest brakiem stanowiącym o kwalifikowalności do przyznania pomocy – co jest oczywiste także przy uwzględnieniu ww. oświadczenia beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła D. H. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) w zw. z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, polegające na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, iż prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do uznania, że zakres jego zastosowania obejmuje również określenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności, gdy w rzeczywistości prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, iż zakres jego dyspozycji nie odnosi się do uzupełniania braków formalnych, a dokonywania poprawek we wniosku związanych z modyfikacją prawa do płatności. Tym samym Sąd I instancji błędnie zastosował zaskarżony przepis prowadząc do uznania, iż w oparciu o jego treść minął już termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, polegającej i jego błędnej wykładni oraz uznaniu przez Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia prowadzi do uznania, że zakres jego zastosowania obejmuje również określenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącej natomiast prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, że zakres jego dyspozycji nie odnosi się do uzupełnienia braków formalnych, a do dokonywania poprawek związanych z modyfikacją prawa do płatności. Powyższe spowodowało, że Sąd I instancji błędnie zastosował zaskarżony przepis, uznając, że w oparciu o jego treść minął termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku.

Sąd I instancji uznał w oparciu o treść art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, że minął już termin na skuteczne złożenie materiału graficznego.

Zdaniem skarżącego zakres tego przepisu nie obejmuje sytuacji związanych z uzupełnieniem braków formalnych. Granica wyznaczona tym przepisem obejmuje sytuację dotyczącą jedynie dokonywania poprawek wpływających na wysokość płatności, modyfikacje wariantów, a nie uzupełnienie braków formalnych. Skarżący powołał w tym zakresie wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1115/08, (Lex nr 552746), wydany pod rządami nieobowiązującego już ustawodawstwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 jest całkowicie pozbawiony podstaw prawnych, a wykładnia przepisu art. 13 ust. 3 dokonana przez organy oraz Sąd I instancji prawidłowa. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne zrozumienie określonej normy prawnej, w tym wypadku art. 13 ust. 3 powołanego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE).

Na tej podstawie w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach ustalono, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja.

Natomiast w art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2015.653) określono, że w 2015 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca.

Stosownie do ww. § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, terminy te mają zastosowanie także do wniosków o płatności ONW.

Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach: "Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu.". Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny, nie podlegający przywróceniu (vide: wyroki NSA z 24.11.2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z 20.04.2011 r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 05.12.2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z 29.09.2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 05.11.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15).

Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności (por. wyrok WSA w Lublinie z 05.12.2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13).

Powyższe uwagi, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wzmacnia przytoczone brzmienie art. 25 ust. 1 in fine u.w.r.o.w., w którym jednoznacznie stwierdzono, że jeżeli ostateczny termin do usunięcia braków wniosku (w rozpoznawanej sprawie: 10 lipca 2015 r.) już upłynął, to organ ARiMR nie informuje już rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia. Niewątpliwie rozwiązanie takie jest logiczne, skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. Rozwiązanie to jest logiczne skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. Należy zauważyć, że przepisy wydane przez Komisję na podstawie upoważnienia zawartego w art. 78 rozporządzenia nr 1306/2013 nie potwierdzają argumentu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 78 poprzez rozszerzenie jego zakresu również na braki formalne, gdy w rzeczywistości dotyczy on jedynie poprawek, które wpływają na zwiększenie uprawnień do płatności, a nie uzupełnienia braków formalnych, bowiem kwestię dokonania poprawek we wniosku o płatność uregulowano w art. 13 ust. 3 (również odwołującego się do art. 78 lit. b rozporządzenia nr 640/2014). Z przepisu tego bezspornie nie wynika, by dotyczył on jedynie poprawek "wpływających na zwiększenie uprawnień do płatności".

Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że po 10 lipca 2015 r.- zarówno na podstawie przepisów prawa unijnego jak i prawa krajowego - niedopuszczalne było dokonanie przez skarżącą (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach, poprawkach, usunięcie braków w złożonym wniosku o płatność, bowiem po 10 lipca 2015 r., organ nie mógł poinformować skarżącej o brakach wniosku, a zarazem skarżąca nie mogła ich już usunąć i organ musiał rozpoznać wniosek. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej nie został prawidłowo wypełniony i nie dołączono do niego prawidłowych dokumentów, a więc zasadnie odmówiono skarżącej płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).