Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1257/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 , art 80 , art 107  par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącego Stowarzyszenie A od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, odmówił stwierdzenia nabycia przez [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy [...]" oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 4,2584 ha obr. M., jedn. ewid. W. W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast art. 76 ustawy stanowi, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1/ funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2/ rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3/ rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4/ nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z ww. warunków, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych organem właściwym do wydania decyzji w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Organ ustalił, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów według stanu na dzień 19 stycznia 2014 r. działka nr [...] poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W. stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, natomiast jak wynika z informacji z rejestru gruntów według stanu na dzień orzekania nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Rejonowego Zarządu Infrastruktury z siedzibą w K. - jednostki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. W związku z powyższym uznano Starostę K. za organ właściwy do wydania decyzji w sprawie.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych do nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 19 stycznia 2014 r. niezbędne jest spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy.

Realizacja przesłanki funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga aby w dniu wejścia w życie ustawy na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy, który przewidywał funkcjonowanie ROD. Zgodnie z pismem Wójta Gminy W. W. z dnia 4 stycznia 2021 r., działka nr [...] poł. w miejscowości M., gm. W. W. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. W.. Przedmiotowa nieruchomość ujęta jest w terenach oznaczonych symbolem "TZ - tereny zamknięte - wyłączone z opracowania". W związku z powyższym teren ten wyłączony jest z kompetencji gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla ziszczenia się drugiego warunku (art. 76 ust. 1 pkt 2) konieczne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek. Rodzinny Ogród Działkowy musi funkcjonować na przedmiotowym terenie co najmniej 30 lat tj. od dnia 19 stycznia 1984 r., a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa związane było z założeniem lub funkcjonowaniem na tej nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Stwierdzono, że decyzją nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. ustaliło lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie położonym w [...] pow. K. oznaczonym na załączonym planie w skali 1:2880 kolorem czerwonym. Zgodnie z pkt VI lit. A sporządzonego w 1964 roku Programu Inwestycji Zamiennych w garnizonie K. powyższy teren stanowić miał plac ćwiczeń usytuowany na północny-zachód od drogi przebiegającej przez istniejący plac ćwiczeń na P. i łączącej szosy z K. do K. i O., w zamian za place na M. - kompleks nr [...] i P. - kompleks nr [...] oraz zespół dwóch strzelnic zlokalizowanych po drugie stronie ww. drogi na terenie ówczesnego placu ćwiczeń na [...], teren zamienny za oddane miastu tereny na [...] - kompleks nr [...] i nr [...]. W wyniku nałożenia aktualnej mapy ewidencyjnej działki nr [...] poł. w obr. poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W. na mapę stanowiącą załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenach obiektów wojskowych stanowiących teren wywłaszczony w celu przekazania jako tereny zastępcze dla jednostek wojskowych MON w K.. Potwierdza to pismo Biura Inwestycji Miejskich I. w K. z dnia 7 sierpnia 1968 r. skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., zgodnie z którym Biuro wnosi o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w byłej gm. M. na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto z wykonanego w dniu 28 maja 2002 r. przez geodetę uprawnionego J. K. porównania ewidencji gruntów z katastrem gmina W. W. obręb M., była gm. kat. M., M., R. wynika, że aktualnej działce nr [...] pół. w obr[...], jedn. ewid. W. W. odpowiadają parcele l. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...] oraz cz. [...]. Zgodnie z powołaną wyżej decyzją z dnia 21 kwietnia 1965 r., nr [...] nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w związku z lokalizacją terenów wojskowych. Potwierdzają to m.in. decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 6 listopada 1968 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla [...]" nieruchomości obj. [...] oznaczonej jak l. kat [...] i l. kat [...]. Zgodnie z uzasadnieniami decyzji nieruchomości były niezbędne na cele budowy osiedla [...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 kwietnia 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nie było związane z założeniem lub funkcjonowaniem na tej nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego. A zatem druga przesłanka wydania decyzji o nabyciu prawa użytkowania nieruchomości również nie znajduje zastosowania.

Zastosowanie trzeciej przesłanki stanowiącej de facto odpowiednik drugiego warunku, odnoszącej się jednak do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest wykluczone z uwagi na poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia w zakresie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W..

Zgodnie z czwartym warunkiem stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa, z dniem wejścia w życie ustawy, prawo użytkowania nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Warunek ten dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, które funkcjonowały nieprzerwanie na danej nieruchomości co najmniej od 12 maja 1981 r., w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych bądź gdy ogród czasowy w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym na podstawie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Decyzją z dnia 13 grudnia 1982 r., Szefostwo Służby Zakwaterowania i Budownictwa W. Okręgu Wojskowego określiło miejsce, warunki realizacji i zatwierdzenia planu realizacyjnego wojskowych ogrodów działkowych. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 23 marca 1983 r. nieruchomość została przekazana Zarządowi POD [...]" do rolniczego wykorzystania z dniem podpisania przedmiotowego protokołu. Ponadto zgodnie z potwierdzeniem wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców z dnia 12 czerwca 1996 r., L. dz. [...] Pracowniczy Ogród Działkowy o nazwie [...] położony w K. przy ul. [...] w rejestrze prowadzonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców jest oznaczony numerem [...] i istnieje od 1982 roku. A zatem nie ulega wątpliwości, że ogród działkowy "Pasternik" nie funkcjonował nieprzerwanie na przedmiotowej nieruchomości co najmniej od 12 maja 1981 r., ani nie stał się ogrodem stałym na podstawie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W związku z powyższym, wobec niespełnienia żadnego z warunków, wskazanych w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy [...] nie nabyło z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 4.2584 ha poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W..

Od tej decyzji odwołanie wniósł [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,2584 ha położonej w obr. M. jedn. ewid. W. W. zajętej na potrzeby Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. na rzecz [...] Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niewystarczające zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, art. 89 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że organ jest związany ze stanem sprawy, a wobec czego nie ma obowiązku podjąć wszelkich działań w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy administracyjnej, art 6 i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w sytuacji gdy ustalenia organu są sprzeczne ze stanem faktycznym na gruncie, co narusza art 7, 77, 80 K.p.a., a tym samym naruszenie zasady praworządności i legalności w postępowaniu administracyjnym, art. 76 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 stycznia 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania gruntu pod Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...] w obr. M. na rzecz [...] Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., podczas gdy ROD [...]" istnieje od ponad 30 stu lat, a grunt został wprost przekazany pod założenie ogrodu działkowego, art. 75 ust. 6 w związku z 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na rzecz PZD gruntu zagospodarowanego przez ROD "[...]" w obr. M., pomimo, że nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o r.o.d., tj. na dzień 19 stycznia 2014 r.; naruszenie art. 75 ust. 1 ustawy o rod poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 ustawy o rod określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród; obrazę art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości na których ustanowione jest prawo trwałego zarządu, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie (wyrok NSA z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20, z dnia 30 grudnia 2020 roku sygn. akt: I OSK 1707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia l lutego 2018 r. II SA/Kr 1479/17).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] poł. w obr. M., jedn. ewid. W. W. stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, natomiast jak wynika z informacji z rejestru gruntów według stanu na dzień orzekania nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Rejonowego Zarządu Infrastruktury z siedzibą w K. - jednostki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych do nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 19 stycznia 2014 r. niezbędne jest spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy. Realizacja przesłanki funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga aby w dniu wejścia w życie ustawy na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy, który przewidywał funkcjonowanie ROD. Ustalenia dotyczące ww. przesłanek poczynione przez organ pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości, a w konkluzji podzieliło również pogląd, zgodnie z którym ogród działkowy [...]" nie funkcjonował nieprzerwanie na przedmiotowej nieruchomości co najmniej od 12 maja 1981 r., ani nie stał się ogrodem stałym na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) - dalej "ustawa o rod", poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której, wobec niewydania decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] w W. W. w trybie art. 75 ust. 1 ustawy o rod, nastąpiło nabycie prawa użytkowania przez [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. bez względu na realizację przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 1 ustawy o rod wskazujących na sytuacje, kiedy nie można wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o rod. Przepis art. 75 ust. 6 ustawy o rod stanowi samodzielną i niezależną podstawę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków, a jedynie przy braku wydania decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rod;

2/ art. 76 ust. 1 ustawy o rod poprzez błędne przyjęcie iż przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione przy nabyciu prawa użytkowania z mocy prawa, podczas gdy z brzmienia przepisu wprost wynika, że warunki podane w przepisie dotyczą sytuacji, kiedy nie można wydać decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o rod;

3/ art. 75 ust. 1 ustawy o rod poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 ustawy o rod określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród;

4/ art. 76 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o rod poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 6 sierpnia 2021 roku znak; [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w W. W., ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie M., jedn. ewid. W. W. i błędne przyjęcie iż przeznaczenie nieruchomości pod budowę osiedla [...]" wykluczało przeznaczenie nieruchomości pod budowę ogrodu działkowego, podczas gdy ogrody działkowe stanowią element osiedli;

5/ art. 76 ust 1 w związku z ust. 2 ustawy o rod poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania gruntu pod Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...]" w obr. M. na rzecz [...] Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., podczas gdy ROD [...]" istnieje od ponad 30-tu lat, a grunt został wprost przekazany pod założenie ogrodu działkowego;

6/ art. 6 i 7 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w sytuacji, gdy ustalenia organu I i II instancji są sprzeczne ze stanem faktycznym na gruncie, co narusza art. 7, 77, 80 kpa, a tym samym narusza zasady praworządności i legalności w postępowaniu administracyjnym;

7/ art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez niewystarczające zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

8/ art. 89 § 2 kpa, poprzez przyjęcie stanowiska, że organ jest związany ze stanem sprawy, a wobec czego nie ma obowiązku podjąć wszelkich działań w celu przedmiotowej sprawy administracyjnej;

9/ art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uchylenia, gdyż spełniona została przesłanka stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art 75 ust. 6 ustawy o rod, a także niezależna podstawa z art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy o rod;

10/ art 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpoznania wniosku PZD.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 4,2584 ha położonej w M., jedn. ewid. W. W.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021 r. poz. 1073, dalej: u.r.o.d.).

Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Zgodnie z art. 75 ust. 5 u.r.o.d. organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Stosownie do art. 75 ust. 6 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stosownie do art. 75 ust. 6 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 u.r.o.d. właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Stosownie do art. 76 ust. 2 u.r.o.d., w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 76 ust. 3 u.r.o.d. przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio.

Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe mogło nastąpić w dwóch przypadkach: po pierwsze, w sytuacji określonej w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (po upływie okresu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d.), po drugie, w sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 u.r.o.d. (w dacie wejścia w życie u.r.o.d.). Dla ustalenia nabycia prawa użytkowania w tym ostatnim przypadku wymagane jest wykazanie, że zachodzi co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporne było, że decyzją z 13 grudnia 1982 r. nr [...] Szefostwo Służby Zakwaterowania i Budownictwa W. Okręgu Wojskowego określiło miejsce, warunki realizacji i zatwierdzenia planu realizacyjnego wojskowych ogrodów działkowych obejmujące przedmiotową nieruchomość. Bezsporna było również to, że protokołem zdawczo-odbiorczym z 23 marca 1983 r. nieruchomość ta została przekazana Zarządowi Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]" do rolniczego wykorzystania, jak i to, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...] położony w K. przy ul. [...] w rejestrze prowadzonym przez rajową Radę Polskiego Związku Działkowców jest oznaczony numerem [...] i istnieje od 1982 roku.

Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organu pierwszej instancji, zaaprobowane przez organ drugiej instancji dotyczące niespełnienia żadnego warunku spośród określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., a tym samym za prawidłowe należy uznać ustalenia wskazujące na to, że w odniesieniu do Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" prowadzonego na działce nr [...] w M. nie zachodziła żadna z przesłanek uniemożliwiających wydanie decyzji o likwidacji ogrodu działkowego. Oznacza to również, że właściwie ustalono, że skarżące Stowarzyszenie nie nabyło prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. To stwierdzenie nie uzasadniało jednak w okolicznościach sprawy wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu należało w związku z poczynionymi ustaleniami, zweryfikować inną możliwą podstawę prawną uwzględnienia wniosku strony, tj. ustalić, czy spełnione zostały przesłanki nabycia praw użytkowania nieruchomości zajętej pod ogród działkowy na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Sąd dostrzega, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na wniosek skarżącej, jak i to, że we wniosku tym podano przepis prawa materialnego w postaci art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Należało mieć jednak na względzie, że organy były związane przede wszystkim treścią żądania, które obejmowało żądanie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, nie zaś określoną przez skarżącą podstawą prawną wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, której podawać nie musiała. Rolą organu było zweryfikować podaną podstawę prawną i dążąc do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (vide: art. 7 k.p.a.), rozpoznać sprawę także pod względem przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Zauważyć należy, że dla zastosowania tej normy mają znaczenie (podobnie jak dla zastosowania art. 76 ust. 2 u.r.o.d.) ustalenia dotyczące przesłanek, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do wykładni literalnej art. 75 ust. 6 u.r.o.d.: "warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem prawa użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., I OSK 3612/18, orzeczenia.nsa.gov.). Stwierdzić należy ponadto, że nawet gdyby przyjąć związanie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podaną we wniosku podstawą prawną, to w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zakwestionowała przyjętą podstawę materialnoprawną w postaci art. 76 ust. 2 u.r.o.d. i zarzuciła naruszenie m.in. art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Do kwestii tej organ odwoławczy się nie ustosunkował, czym naruszył także art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych przyczyn należało uznać, że zarzuty skarżącej okazały się zasadne w zakresie zbieżnym z przedstawionymi powyżej rozważaniami, a tym samym, że decyzja odmawiająca nabycia prawa użytkowania wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia przesłanek stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d., czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Okoliczności istotne ze względu na treść powołanego przepisu organ wyjaśni w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.