Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2130/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1-3;
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art.9, art. 10, art. 15, art. 75 i art. 77, art.80, art. 89 § 1, art. 136 § 1. art. 138 § 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 133 §1, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39;
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 737/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2017r., sygn. akt III SA/Po 737/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 18 czerwca 2015r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015. We wniosku producent rolny zadeklarował do płatności działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Gospodarstwo zostało objęte kontrolami również w zakresie tworzenia sztucznych warunków.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] września 2016r., nr [...] odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015r.

Decyzją z [...] lipca 2017r., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że skarżący uczestniczył w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych. W grupie tej był skarżący oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz szereg spółek z o.o. utworzonych przez te osoby. W ocenie organu odwoławczego, gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi oraz gospodarstwami należącymi do spółek z o.o., tworzonych przez te osoby w różnych konfiguracjach osobowych i w różnym czasie oraz działkami ewidencyjnymi wskazywanymi do dopłat przez [...]. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał szczegółowo na powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Gospodarstwem Rolnym [...] oraz szeregiem spółek z o. o. ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na przesłanki uzasadniające tworzenie sztucznych warunków przez skarżącego:

- powiązania osobowo - kapitałowe między wskazanymi wyżej osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był [...], prezesami spółek albo ich wspólnikami była partnerka skarżącego [...], jego siostry albo sam [...], kilka spółek miało ten sam adres do korespondencji),

- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów - grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno- technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami),

- wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie sam skarżący, jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający, czy członek władz wskazanych spółek),

- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że prawidłowa jest ocena organu, że powstanie w różnym czasie 43 podmiotów prawnych oraz kilku indywidualnych gospodarstw rolnych, to wynik celowego działania nastawionego na pozyskiwanie wyższych płatności w różnych schematach realizowanych przez ARiMR. Pozostałe okoliczności, takie jak zakup gruntów za pomocą kredytów preferencyjnych, wydzierżawianie gruntów osobom trzecim, przy jednoczesnym faktycznym władaniu tymi gruntami, użyczanie parku maszynowego, przekazywanie sobie działek ewidencyjnych, wspólne podejmowanie decyzji odnośnie wielu istotnych kwestii, stanowiło tworzenie sztucznych warunków, celem uzyskania maksymalnego wnioskowanego dofinansowania. WSA uznał, że organy administracji publicznej prawidłowo dokonały weryfikacji uprawnień zgłoszonych do płatności w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Dowody włączone do akt sprawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że organy obu instancji ujawniły powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne pomiędzy producentami rolnymi, które są istotne z punktu widzenia weryfikacji wniosku w aspekcie tworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności rolniczych. Uwzględniono powiązania osobowe, kapitałowe oraz organizacyjne pomiędzy poszczególnymi producentami rolnymi ubiegającymi się o płatności rolnicze. Ustalenia faktyczne zostały przyjęte po analizie materiału dowodowego w aspekcie racjonalności ekonomicznej i technologicznej dla prowadzenia samodzielnych i odrębnych gospodarstw rolnych. Organy dokonały analizy przekazywania działek rolnych pomiędzy zarejestrowanymi producentami rolnymi, charakteru upraw prowadzonych na tych działkach oraz sposobu utrzymywania gruntów deklarowanych do płatności w dobrej kulturze rolnej. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że takie okoliczności, jak prowadzenie ksiąg rachunkowych, sporządzanie sprawozdań finansowych, zaciąganie zobowiązań kredytowych, nabywanie własności gruntów rolnych, zawieranie umów dzierżawy gruntów rolnych, zatrudnianie prezesa spółki, księgowej, czy pracownika do prowadzenia biurowości w spółce są elementami, które nie stanowią o funkcjonowaniu odrębnego gospodarstwa rolnego.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organów administracji publicznej, że gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie skarżący potwierdzał poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności zostało wyodrębnione sztucznie, bo jedynie na gruncie prawa administracyjnego, a technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie, czyli w sensie cywilnoprawnym, a więc faktycznie, stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i finansowanych przez grupę producentów rolnych (osób prawnych i fizycznych). Organy trafnie uznały zatem, że w odniesieniu do skarżącego, jako członka grupy, który wystąpił z odrębnym wnioskiem o przyznanie płatności rolniczych do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez grupę osób fizycznych lub prawnych została spełniona przesłanka tworzenia sztucznych warunków.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie decyzji nr [...] wydanej przez organ II instancji w dniu [...] sierpnia 2017r., oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016r. wydanej przez organ I instancji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o wyznaczenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie (rażące) następujących norm postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 6-9 poniżej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

- art. 80 k.p.a. - poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżący miał jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015,

- art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącego licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżący, we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzał zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmował wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac, a także sprzedaży pozyskanych z nich płodów rolnych, z których zysk trafiał na jego własny rachunek osobisty,

- art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącego, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącego, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy skarżącym i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału skarżącego w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów,

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności - w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżący jest uważany przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy oraz, że nie było podstaw do jej przeprowadzenia podczas, gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez stronę skarżącą;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w [...], miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył.

Dodatkowo Sąd I instancji nie zauważył, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie, a ponadto przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie szerszym niż miało to miejsce w postępowaniu przed organem I instancji; przeprowadzenie postępowania dowodowego o zakresie i temacie niepodnoszonym przez organ w toku postępowania odwoławczego, o którym strona skarżąca dowiedziała się dopiero z lektury zaskarżonej decyzji i powołanie się na nowe okoliczności i fakty, które to nie były przedmiotem rozważań przed organem I instancji, co spowodowało, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż postępowanie dowodowe i okoliczności, na które powołuje się organ II instancji nie stanowią uzupełnienia postępowania dowodowego, a wskazują całkowicie nowe okoliczności, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję i powołano się na szereg podmiotów, które nie zostały wymienione w decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji niezrozumiałych dla strony skarżącej "Konfiguracji", co doprowadziło do tego, że strona skarżąca w żaden sposób nie mogła odnieść się do zarzutów stawianych przez organ II instancji, a co Sąd I instancji uznał za nieistotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności.

II. Naruszenie (rażące) następujących norm prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z 2009 r., s. 16) poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;

2. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni w/w normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w w/w normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

3. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - poprzez:

- zastosowanie ich, względnie poprzez akceptację ich zastosowania przez organ, jako bezpośredniej podstawy prawnej przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo braku łącznego wystąpienia przesłanek zastosowania w/w norm, określonych w ich hipotezie oraz sprecyzowanych w zgodzie z obowiązującą wykładnią TS (UE), przy czym okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu decyzji i powtórzone następnie w uzasadnieniu wyroku, jako zdaniem organu i Sądu dowiedzione i tym samym stanowiące element ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, odpowiadają wprost ustawowym przesłankom zastosowania innej normy prawa materialnego, a mianowicie - w zależności od realizowanego Pakietu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 - a contrario właściwej normy § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415), której przesłanki w sposób jednoznaczny wykluczają się wzajemnie z przesłankami w/w klauzuli art. 60 w/w rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r.;

4. art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z 2005 r., s. 1) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącego, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, pomimo iż skarżący był w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywał go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzał nim i prowadził w nim aktywną gospodarkę rolną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnoszący skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczył w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącego miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią tych przepisów z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust.2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust.3). To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok NSA z 25 października 2011r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016r., sygn. akt II GSK 158/15). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 21 ustawy jest ugruntowana w orzecznictwie.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto powiązania osobowo - kapitałowe między wskazanymi wyżej osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był [...], prezesami spółek albo ich wspólnikami była partnerka skarżącego [...], jego siostry albo sam [...], kilka spółek miało ten sam adres do korespondencji), przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów - grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno- technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami), wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie sam skarżący, jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający, czy członek władz wskazanych spółek), powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu Spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich osobom trzecim, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników tj. np. płatności ONW. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżący nie zakwestionował skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że skarżący ubiegając się o płatności formalnie spełniał wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżący oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 80, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Za niemający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego, nie realizuje on celów, a jego działanie wraz z pozostałymi owiązanym podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżący podnosząc zarzut ten zarzut wskazał, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazał, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W toku postępowania skarżący nie był pozbawiony prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również był informowany o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wskazał, ani nie wykazał związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie WSA zaakcentował, że podmioty (w tym skarżący) pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR, powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy. Zdaniem Sądu I instancji organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków.

WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności. W ocenie WSA słusznie organ uznał, że tworzenie Spółek i składanie wniosków o płatności przez te Spółki oraz ich udziałowców nie miało na celu ekonomikę działalności rolniczej czy też nie chodziło o optymalizację działalności rolniczej a jedynie o cel biznesowy jakim było wyłącznie podejmowanie działań opłacalnych, w tym otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA zasługuje na aprobatę. Organ wykazał powiązania skarżącej wraz z innymi pomiotami i w konsekwencji słusznie stwierdził, że miało to na celu otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach.

Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolując zaskarżone orzeczenie, czyni to na gruncie stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania. Stąd, co do zasady w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2019r., poz. 2167) zaskarżonego aktu. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego - zasadniczo nie może wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach strony. Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Nadto skarżący kasacyjnie w pkt E uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał, iż WSA w Poznaniu sporządził uzasadnienie w sposób ogólnikowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ten zarzut również jest nieusprawiedliwiony. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie. Nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu I instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Zatem, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to co miało miejsce w tej sprawie, to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut naruszenia omawianego przepisu.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Przechodząc do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że ujęte w punkcie II.1. i II.2. petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały oparte na uchylonym rozporządzeniu nr 73/2009 oraz na niemających zastosowania w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r.

Zgodnie z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadał wyodrębnione organizacyjno-prawnie gospodarstwo. Nie wyklucza to bowiem uczestniczenia w sztucznie stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności. Podejmowane przez wskazane wcześniej podmioty czynności prawne i faktyczne, mimo że bezpośrednio nie były objęte zakazem prawnym, to jednak zmierzały do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 [...] przeciwko [...]; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących w danym okresie rozliczeniowym modulacji. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat tworzone były gospodarstwa rolne, względem których były składane odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych, jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanej płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do jej uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Można też założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona na mniejszą skalę. Przyjmując zatem, że przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów polityki rolnej, za niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Tym samym w tej sytuacji za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 (pkt II.4. petitum skargi kasacyjnej).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).

Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.