Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 515/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 127a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 marca 2022 r. nr SKO.4110.17.462.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 10 marca 2022 r. nr SKO.4110.17.462.2022 o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") przyznał J. G. (dalej: "skarżącemu") zasiłek stały od 17 listopada 2021 r. do 30 listopada 2025 r. Na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się adnotacja podpisana skarżącego i datowana na 21 stycznia 2022 r., że ww. decyzja została przez niego odebrana i jednocześnie, że skarżący zrzeka się prawa do wniesienia odwołania.

Skarżący w dniu 1 lutego 2022 r. nadał w placówce pocztowej odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. nr SKO.4110.17.462.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego. Organ odwoławczy podał, że skarżący był jedyną stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu podano też, że w niniejszej sprawie strona wykorzystała możliwość złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania, aby następnie takie odwołanie złożyć. Organ administracji, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się nie ma kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się, w szczególności, czy jest zgodne z interesem samej strony. Samo podjęcie decyzji jest zatem wyrazem autonomicznej woli strony. Skarżący został pouczony w decyzji organu I instancji o prawnych skutkach tej czynności, jaką jest uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności. Wobec powyższego, skoro złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to – stosownie do art. 127a § 2 K.p.a. – z dniem jego doręczenia organowi I instancji, decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna. Na poparcie stanowiska Kolegium odwołało się do piśmiennictwa i wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn.. akt II OSK 873/19 (dostępne na str. cbosa).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez pracowników organu I instancji, a jego wolą jest zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji. Powyższe jest konsekwencją tego, że w postępowaniu administracyjnym bierze udział tylko jedna strona.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wymieniony przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w sposób określony w art. 39 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z art. 42 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1); pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2); w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Ponadto odbierający pismo potwierdza doręczenia mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (akta organu I instancji nie zostały ponumerowane) i na odwrotnej stronie tej decyzji znajduje się podpis strony złożony w dniu 21 stycznia 2022 r. pod oświadczeniem następującej treści: "Potwierdzam odbiór decyzji i zrzekam się prawa do wniesienia odwołania). Sąd stwierdza brak daty potwierdzającej, w jakim dniu nastąpiło doręczenie decyzji skarżącemu. Brak również potwierdzenia, że nastąpiło to w lokalu organu, a doręczenia dokonał pracownik tego organu wymieniony z imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska. Ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem brak skutecznego doręczenia decyzji stronie powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Wynika to z art. 110 § 1 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Kwestia powinna być szczegółowo wyjaśniona, a następnie oceniona w aspekcie skutków procesowych doręczenia decyzji stronie i zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Czym innym jest wydanie decyzji i pozostawienie w aktach administracyjnych, a czym innym jest doręczenie decyzji stronie, co jest czynnością wywołującą skutki prawne.

W rozpoznawanej sprawie również budzą wątpliwości natury procesowej okoliczności złożenia oświadczenia przez skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Stosownie do treści art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zrzeczenie się prawa do wniesienie odwołanie reguluje art. 127a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl art. 127 § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Ustawodawca w art. 127 a § 1 k.p.a. posłużył się sformułowaniem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania do ostatniego dnia upływu tego terminu. Jednakże może zaistnieć i taka sytuacja, że strona oświadczenie złożyła na początku otwartego terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, ale w nieprzekraczalnym terminie 14 dni do złożenia odwołanie cofnął zrzeczenie się prawa do odwołania i równocześnie wniósł to odwołanie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 21 stycznia 2022 r. złożył oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a., od ww. decyzji, ale brak jest dowodu kiedy to oświadczenie dotarło do organu bowiem brak potwierdzenia stosownym stemplem przez organ. Samo oświadczenie skarżącego na decyzji z [...] stycznia 2022 r. potwierdza wyłącznie, datę oświadczenia skarżącego, ale pozostają wątpliwości co do miejsca i okoliczności doręczenia decyzji, co zostało wyżej opisane.

Sąd za błędne przyjmuje stanowisko Kolegium, że strona nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią oświadczenia woli. W decyzji organu I instancji jest pouczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ale istnieją wątpliwości, czy strona została z tym pouczeniem prawidłowo zapoznana wobec opisanych wyżej naruszeń dotyczących doręczenia decyzji tego organu. Ponadto powstają też uzasadnione wątpliwości w zakresie kompletności tego pouczenia, gdyż nie podano, że istnieje możliwość odwołania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W tym zakresie uległ też zmianie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., który obliguje organ do pouczenia w decyzji, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał fachową wiedzę z zakresu prawa.

W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko prezentowane przez prof. dr hab. Jana Zimmermanna, że: "prawo wniesienia odwołania stanowi publiczne, formalne prawo podmiotowe obywatela. Skoro jest to prawo podmiotowe, to oczywiście nie można się go zrzec, nie można przekazać innemu podmiotowi, nie podlega ono też sukcesji administracyjnej. Ma ono charakter indywidualny i osobisty, a jest związane ze statusem strony postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, że i tak, pomimo wprowadzenia tego rodzaju możliwości, strona ma prawo zmienić zdanie i wykorzystać swoje prawo podmiotowe do upływu ostatniego dnia terminu. Dopuszczenie takiego zrzeczenia się godzi w samą istotę publicznego prawa podmiotowego (zob.: J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2017/8 s. 15-16. oraz wyrok WSA w Gliwicach z 8.06.2020 r. II SA/Gl 175/20 dostępny w cbosa). Także w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 409/18 (dostępny j.w.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostaje pozbawione skuteczności prawnej w wyniku wniesienia w terminie odwołania.

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W rozpoznawanej sprawie strona nie mogła zastosować się do pouczenia o cofnięci zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i terminu w jakim mogła to uczynić, gdyż takiego pouczenia w decyzji organu I instancji nie było. Pouczenie organu I instancji o przysługujących stronie środkach sformułowane w sposób mało przejrzysty i mogący budzić wątpliwości, może unicestwić prawo strony do ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ drugiej instancji. Strona nie mogła skutecznie zrealizować uprawnienia wynikającego zasady określonej w art. 15 k.p.a. Dodać również należy, że takie zachowanie organu narusza również zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. czy zasadę informowania stron zawartą w art. 9 oraz art. 112 k.p.a.

Sąd stwierdza też, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 127a § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika maksymalny termin do złożenia oświadczenie o zrzeczeniu odwołania jak i maksymalny termin do cofnięcia zrzeczenia się odwołania w postępianiu z wieloma stronami, które w różnych terminach potwierdzają odbiór decyzji. Nie oznacza to jednak, że po prawidłowym doręczeniu decyzji w postępowaniu z jedną stroną dla tej strony nie otwiera się termin tak do zrzeczenia się prawa do odwołania jak i cofniecie zrzeczenia się prawa do odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie różnicuje prawa stron w art. 127a od ich wielości w postępowaniu administracyjnym.

Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż Kolegium nie zrealizowało w należyty sposób zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a., gdyż nie ocenił, czy decyzja została prawidłowo doręczona stronie, daty przyjęcia przez organ oświadczenia o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania, oraz pouczenia o terminie i trybie cofnięcia zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.

Stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa procesowego w rozpoznawanej sprawie było przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wskazania w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.