Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2962/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 49b, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art 205§ 2 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1770/17 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1770/17, oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. G. [...] w W., w trakcie których ustalono, że na terenie ww. działki, w pasie drogowym ul. G. w ciągu pieszym, znajduje się słup reklamowy nr [...], usytuowany przy wejściu do budynku PKP Cargo. Słup ten ma konstrukcję stalową w obudowie z tworzywa, jego średnica wynosi ok. 120/150 cm, zaś wysokość ok. 4 m. Odległość słupa reklamowego od krawędzi jezdni ul. G. wynosi ok. 6,30 m, zaś od krawędzi jezdni ul. D. - ok. 27,00 m. Słup reklamowy należy do W. sp. z o. o. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta [...] z dnia 17 grudnia 2015 r. nr ZDM/ZGPD/RI/lc/977/W/15 zezwolono W. sp. z o. o. na zajęcie pasa drogowego ul. G., Pl. Narutowicza (ul. Grójecka) – w rejonie ulic w decyzji tej wskazanych - poprzez umieszczenie 7 słupów reklamowo – ogłoszeniowych. Decyzja ta nie obejmowała słupa reklamowego nr [...]. W dniu 19 maja 2016 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ochota [...] informujące, że w archiwum nie odnaleziono dokumentów w zakresie uzyskania przez ww. Spółkę decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonania zgłoszenia odnośnie ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r. nałożył na W. sp. z o. o. obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia - następujących dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego słupa reklamowego o wysokości całkowitej ok. 4 m, konstrukcji stalowej w obudowie z tworzywa o średnicy ok. 120/150 cm, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. G. [...] w W.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami, z jednoczesnymi wskazaniami dotyczącymi projektu i opinii; aktualnej zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego - działki nr ew. [...] z obrębu [...]; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.. PINB poinformował organ odwoławczy, że dla terenu, na którym znajduje się ww. działka nie są uchwalone przepisy planistyczne. Ponadto przekazano decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] (zezwolenie dla słupa reklamowo-ogłoszeniowego nr [...] o wysokości 6,48 m2 w pasie ul G. w rejonie ul. D. ) oraz pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2017 r.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm.), zobowiązał W. sp. z o. o. do przedłożenia w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego słupa reklamowego o wysokości całkowitej ok. 4 m i konstrukcji stalowej w obudowie z tworzywa o średnicy wynosi ok. 120/150 cm, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. G. [...] w W.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, z jednoczesnym wskazaniem, że projekt i opinia winny być sporządzone przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i zgodnie z wymogami art. 34 ustawy Prawo budowlane, wraz z załączeniem kopii uprawnień sporządzającego oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia tej dokumentacji; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że z opisu technicznego konstrukcji słupa typu "[...]" wynika, iż konstrukcja utrzymująca słup o wys. 3,90 m stanowi cokół wraz z balastem. Minimalna całkowita siła utrzymująca wraz ze wsp. bezpieczeństwa wynosi 500 kg. Zakłada się, że ciężar własny słupa wynosi ok. 250 kg. Balast powinien mieć minimalny ciężar 250 kg. Ostatecznie przyjęto balast wynoszący 300 kg, równomiernie rozłożony na całej powierzchni podłogi cokołu (pkt 5.2 opracowania technicznego). Dalej stwierdził, że z decyzji Prezydenta [...] nr [...] wynika, iż wyrażono zgodę na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej w lokalizacji ul. G. w rejonie ul. D. – dla umieszczenia w tym miejscu słupa nr [...] na okres od 1 stycznia 2017 do 31 grudnia 2017 roku. Z kolei, w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2017 wyjaśniono, że słup reklamowy nr [...] znajduje się w innej lokalizacji – przy P.. Następnie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy obiekt stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące w myśl art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego budowlą, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że zrealizowany przez inwestora słup reklamowy stanowi urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem z uwagi na wypełniający je balast, który uniemożliwia jego przewrócenie się i przesunięcie. Pełni on rolę fundamentu. W konsekwencji, wynikające z ww. opisu technicznego do projektu technicznego-konstrukcyjnego przedmiotowego słupa reklamowego parametry techniczne tego słupa, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia i sposób związania z gruntem za pomocą balastu obciążającego, pełniącego funkcję fundamentu nie pozwalają na jego odmienną kwalifikację i uznanie, że posadowienie tego nośnika reklamowego w określonym miejscu stanowić będzie roboty budowlane polegające na instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowego słupa reklamowego nie można też zaliczyć do obiektów małej architektury, o których jest mowa w art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, roboty budowlane związane z posadowieniem spornego obiektu wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Skoro więc Spółka zrealizowała zamierzenie inwestycyjne w warunkach samowoli budowlanej, to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 48 ww. ustawy. W ocenie M. WINB, na gruncie niniejszej sprawy wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane było zasadne, jednakże zastrzeżenia budziła treść rozstrzygnięcia - stąd też jego uchylenie. Organ administracji wśród dokumentów niezbędnych do przedłożenia zażądał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże żądanie decyzji o takim charakterze (decyzji ostatecznej), było nieuprawnione. Poza tym na dzień orzekania w ramach postępowania zażaleniowego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia W. sp. z o. o. dysponowała aktualną czasową zgodą (od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 12 grudnia 2017 r.) na zajęcie przez słup reklamowo-ogłoszeniowy do wysokości 6,48 m 2 odcinka pasa drogowego przy G., rejon ul. D. - decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Tym samym nie było podstaw do zobowiązywania Spółki do jej przedłożenia.

Skargą W. sp. z o. o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, w celu ustalenia rzeczywistego połączenia obiektu z gruntem, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, w szczególności ustalenie, że nośnik jest obciążony balastem, nie jest możliwe jego przesunięcie, przez co jest trwale związany z gruntem; art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nieostre oznaczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez ograniczenie się do wskazania art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, oraz zaniechanie należytego uzasadnienia, dlaczego organ nie dał wiary dokumentacji wskazującej na brak trwałego związania, a wywiódł wniosek przeciwny; art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy legalizacja samowoli, która nie jest trwale związana z gruntem powinna nastąpić w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest stwierdzenie, że to wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są decydujące dla przyjęcia, czy może urządzenie reklamowe być zakwalifikowane jako obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt wolno stojący nietrwale związany z gruntem. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Kierując się powyższym, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że urządzenie reklamowe (słup reklamowy) opisany w aktach sprawy jest urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem. Świadczy bowiem o tym wysokość słupa – ok. 4 m, konstrukcja słupa, konstrukcja utrzymująca a także ciężary elementów. I tak w opisie technicznym przyjęto: max ciężar słupa 250 kg; balast – minimalny ciężar N = 250 kg (ostatecznie przyjęto balast N = 300 kg równomiernie rozłożony na całej powierzchni podłogi cokołu); cokół z podłogą G = 106 kg. W opisie do projektu wskazano, że należy wykonać próbny montaż konstrukcji, podstawę można osadzić tylko na gładkiej i poziomej powierzchni tak aby cokół przylegał całą płaszczyzną podstawy do podłoża zaś wewnątrz należy umieścić balast o parametrach wyżej wskazanych. Ponadto w projekcie zastrzeżono, że wszystkie prace montażowe powinny być wykonane przez osobę posiadającą uprawnienie do prowadzenia robót w zakresie określonym przez inwestora, czyli uprawnienie do wykonywania robót budowlanych umożliwiających zainstalowanie takiego słupa reklamowego, w tym z zachowaniem obowiązujących przepisów B.H.P. Powyższe warunki niewątpliwie związane są z konstrukcją, ciężarem i wysokością całego urządzenia reklamowego. Konstrukcja przedmiotowego urządzenia jak i podłoże, na którym ma być posadowione mają być przygotowane tak, aby całość konstrukcyjna opierała się czynnikom mogącym ją przewrócić czy zniszczyć. Wobec powyższego Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że o tym czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, decyduje jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo M. WINB przyjął, że wymiary tego słupa, ciężar, sposób konstrukcji w sposób niewątpliwy wskazują, iż jest to urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Przyjęcie jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia m.in. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest zatem zdaniem Sądu prawidłowe.

Skargą kasacyjną W. sp. z o. o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe i nieodpowiadające wymogom tego przepisu uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść postanowienia organu, tj. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie (przez organ) materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego, takiej jak sposób połączenia nośnika reklamowego skarżącego z gruntem, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego, prowadzącą do niewłaściwego i godzącego w interes skarżącego ustalenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy - w szczególności ustalenia, że nośnik reklamowy jest dociążony balastem, nie jest możliwe jego przesunięcie, przez co jest trwale połączony z gruntem, a także nieskonfrontowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. zarzutu ze stanowiskiem organu, a w szczególności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, którego organ w istocie nie badał, a także poprzez nieodniesienie się przez Sąd w stopniu wystarczającym do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze;

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo iż postanowienia te wydane zostały przy zaniechaniu przez organy podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego, takiej jak sposób połączenia nośnika reklamowego skarżącego z gruntem, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego, prowadzącą do niewłaściwego i godzącego w interes skarżącego ustalenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, tj. ustalenia, że nośnik reklamowy jest dociążony balastem, nie jest możliwe jego przesunięcie, przez co jest trwale połączony z gruntem - uczyniwszy to bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych rozstrzygnięć, w tym niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach organy oparły ustalenia faktyczne sprawy, a także poprzez niedostrzeżenie nieostrego oznaczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu ograniczające się do wskazania jedynie art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (podczas gdy przepisy te mają dalsze jednostki redakcyjne) oraz niewyczerpującego uzasadnienia przez organ zaskarżonego postanowienia, a w rzeczy samej braku uzasadnienia, z jakich powodów organ nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB dla [...], nie dał wiary dowodom zgromadzonym na okoliczność związania nośnika reklamowego z gruntem, a na jakiej podstawie ustalił okoliczność przeciwną do okoliczności dowiedzionej tymi dowodami, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym kierunku;

2) prawa materialnego, polegające na uznaniu, że wadliwie ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje do zastosowania art. 48 - 49a (w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny uzasadniałby legalizację dokonanej przez skarżącego samowoli budowlanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny został ustalony bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego z jednoczesnym zignorowaniem materiału dostarczonego przez skarżącą. Na poparcie przyjętej przez organy i Sąd tezy o trwałym związaniu z gruntem przedmiotowego słupa reklamowego zostały powołane orzeczenia sądowe dotyczące zupełnie innych stanów faktycznych, niż stan niniejszej sprawy. Zajęto stanowisko, że legalizacja słupa powinna nastąpić na podstawie art. 48 - 49a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy ustaliły jedynie fakt, że przedmiotowy słup stoi, a więc opiera się siłom natury. Oczywiście organy nie sprecyzowały jakim siłom natury słup ten w istocie się opiera, ale skoro się opiera tym siłom, to musi być trwale związany z gruntem.

Mając na uwadze przywoływane przez organy i Sąd orzecznictwo zgodnie z którym o tym czy dane urządzenie reklamowe może być zakwalifikowane jako obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, decyduje wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa, a nie faktyczny sposób połączenia z gruntem, wskazano, że nośniki, do których odnoszą się przywołane wyroki, diametralnie różnią się od słupa skarżącej. Są od niego znacznie większe i cięższe, a ich trwałe związanie z gruntem za pomocą np. wielotonowych betonowych fundamentów, jest niewątpliwe. Zastosowanie zaprezentowanego w tych wyrokach było zatem bezzasadne.

Ustalenie, że słup stoi i opiera się siłom natury doprowadziło organy oraz Sąd do stwierdzenia, że jest trwale związany z gruntem a tym samym zaliczyć go trzeba do budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do jego postawienia niezbędne jest zatem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. A skoro tak, legalizacja słupa musi przebiegać w trybie przewidzianym w art. 48 - 49a Prawa budowlanego.

Spółka zauważa, że konsekwentnie od początku postępowania twierdziła, że ustawiane przez nią słupy nie są trwale związane z gruntem, domagając się rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tę okoliczność. Niestety organy przejawiały niechęć do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek czynności.

Skarżąca kasacyjnie dostarczyła organom dokumentację (w postaci m.in. Projektu Budowlanego Wolnostojącego Słupa Reklamowego "[...]", oświadczenia producenta słupów "[...]" w przedmiocie specyfiki materiałów z których słupy z rodziny "[...]" są wykonane, opis techniczny słupa, katalog producenta słupów "[...]"), z której: wywodziła swoje twierdzenia. Aktualnie w aktach sprawy znajdują się również, sporządzone na koszt skarżącego, opinie niezależnego biegłego mgr inż. T. C., dotyczące sposobu posadowienia: wolnostojących słupów "[...] [...]" oraz "[...]", które to opinie są spójne z pozostałym materiałem dowodowym i potwierdzają stanowisko skarżącej co do charakteru połączenia z gruntem przedmiotowego słupa. Tymczasem stanowisko organów nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jedynie nieobiektywną i dowolną oceną materiału dostarczonego przez skarżącą.

Spółka zauważa, że Protokół [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku sporządzony przez K. S. - Inspektora w Powiatowym Inspektoracie Nadzory Budowlanego (podobnie jak kolejny protokół) dowodzi jedynie postawienia słupa i nie ma żadnych walorów dowodowych w przedmiocie sposobu zainstalowania słupa. Zawarte w tym protokole stwierdzenie "słup o konstrukcji stalowej w obudowie z tworzywa", jest gołosłowne i nieprecyzyjne. Co istotne inspektor nie mógł ustalić wspomnianej okoliczności, ponieważ słupy typu "[...]" nie posiadają stalowej konstrukcji - składają się tylko z plastikowego cokołu obciążonego balastem, modułu środkowego w postaci plastikowej rury oraz plastikowego kapelusza. Metalowa rama jest lekka, służy jedynie do mocowania drzwiczek (stanowi futrynę) i w żaden sposób nie wpływa na sposób związania nośnika z gruntem ani nie jest konstrukcją nośną słupa - wmontowana jest w ustawiony na podłożu plastikowy cokół. Powyższe oznacza, że gdyby organy zechciały dokonać oględzin przedmiotowego słupa, mogłyby rzetelnie ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie dokonać uzasadnionego rozstrzygnięcia co do trybu legalizacji.

Dopiero wyczerpujące zebranie i należyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego, uprawnia organ do wydania stosownego postanowienia w sprawie.

Skarżąca nie kwestionuje twierdzenia, że opieranie się siłom natury jest warunkiem ustalenia, że dany obiekt jest trwale połączony z gruntem, ale warunek ten ma charakter warunku koniecznego - niewystarczającego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uznanie tego warunku za wystarczający, prowadziłoby do absurdu (obiekty małej architektury czy meble miejskie takie jak ławki czy kosze na śmieci też opierają się siłom natury). Wobec powyższego, skarżąca stoi na stanowisku, że aby móc ustalić istotną w sprawie okoliczność - jaką jest sposób związania plastikowego słupa ogłoszeniowo-reklamowego z podłożem (gruntem), konieczne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego. Nie wystarczy ustalić, że słup opiera się sile np. wiatru, poprzeć to ustalenie wyrwanymi z kontekstu tezami i fragmentami wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszących się do nośników reklamowych w postaci np. wielkich bilbordów zainstalowanych na dziesięciometrowych słupach zabetonowanych w ziemi, i na takiej podstawie, przyjąć, że każdy słup reklamowy jest trwale związany z gruntem, bo przecież Naczelny Sąd Administracyjny już kiedyś coś podobnego ustalił.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie wychwyciwszy błędów w postępowaniu dowodowym i ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, zbyt pochopnie dokonał rozstrzygnięcia również w sferze materialnej, tj. co do wyboru trybu postępowania legalizacyjnego przewidzianego prawem budowlanym.

Skarżąca uważa, że wykonując ustawową kompetencję kontroli działalności administracji publicznej, Sąd I instancji, podobnie jak organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, zignorował materiał dowodowy zgromadzony i dostarczony przez stronę. Bezrefleksyjnie powielił ustalenia tych organów co do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji, nie dostrzegł istotnych wad, jakimi dotknięte jest zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Tym samym Sąd nienależycie wykonał obowiązek wynikający z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., a stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku, świadczy o wybiórczym, powierzchownym i nierzetelnym rozpoznaniu skargi.

Sąd opierając się jedynie o orzecznictwo, nieprzystające w żadnej mierze do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechał uzasadnienia swojego stanowiska - czym z kolei naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., Za równie istotne uznano to, że Sąd nie odniósł się do dowodów, twierdzeń i zarzutów Skarżącej, a swoje stanowisko oparł w znacznej mierze na protokole z dnia [...] kwietnia 2016 roku, zawierającym gołosłowne i niepodlegające prawdzie stwierdzenie inspektora PINB (str. 8 uzasadnienia wyroku).

Aktualnie skarżąca jest stroną łącznie w czterech takich samych postępowaniach wszczętych przez PINB. We wszystkich tych sprawach organy nadzoru budowlanego obydwu instancji wydały identyczne postanowienia w przedmiocie wyboru trybu legalizacji rozmieszczonych na terytorium [...] plastikowych słupów ogłoszeniowo-reklamowych skarżącej. Chodzi o postępowanie niniejsze oraz trzy inne, w których zapadły postanowienia MWiNB nr [...], [...] i [...] z dnia [...] lipca 2017 roku oraz poprzedzające je postanowienia PINB (we wszystkich postanowieniach organy nałożyły na skarżącego takie same obowiązki). Od wszystkich tych postanowień MWINB, skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w wyniku przeprowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał cztery wyroki. Mocą trzech z nich, zaskarżone postanowienia MWINB oraz poprzedzające je postanowienia PINB zostały uchylone (sygn. akt: VII SA/Wa 2003/17, VII SA/Wa 2004/17 i VII SA/Wa 2005/17). Na kanwie tych wyroków, MWINB uchylił wszystkie trzy decyzje PINB wydane (wobec odmowy przez WSA wstrzymania wykonalności zaskarżonych postanowień MWINB) według wadliwie obranego trybu legalizacji nośników reklamowych skarżącej (w uchylonych przez WSA postanowieniach) i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB. Aktualnie PINB prowadzi postępowania od nowa, będąc zobligowanym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przed wyborem trybu legalizacji słupów skarżącej.

Niniejsza skarga kasacyjna dotyczy czwartego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - oddalającego skargę od postanowienia MWINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku [...]

W powyższym postanowieniu nr [...] MWINB stanął na stanowisku, że "zrealizowany przez inwestora słup reklamowy stanowi urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem z uwagi na wypełniający je balast, który uniemożliwia jego przewrócenie się i przesunięcie". Skarżąca wskazuje, że MWINB (podobnie jak organ pierwszej instancji), w ogóle nie zbadał tej okoliczności. Nie wynika bowiem z materiału dowodowego, że słup faktycznie dociążany został jakimkolwiek balastem, a jeśli nawet został to jakim (zdarza się, że skarżąca zamiast dedykowanego balastu używa np. worków z piaskiem lub innych lekkich balastów - w zależności od lokalizacji słupa). Co więcej okoliczność braku możliwości przewrócenia czy przesunięcia słupa, również nie została udowodniona. Skarżąca Spółka stwierdziła, że dziwi się stanowisku organu bowiem na każdym etapie postępowania wyraźnie wskazywała, że istnieje możliwość swobodnego przesuwania słupa, bez konieczności używania jakiegokolwiek urządzenia czy narzędzia (w istocie słup można w całości zdemontować używając jedynie śrubokręta). Żaden z organów nie wykazał (nawet nie próbował wykazać), że słup opiera się działaniom sił natury, mimo że skarżąca podnosiła możliwość przesunięcia tego słupa przez człowieka (a zatem siłą natury). W ocenie Spółki organ pierwszej instancji, opierając się o liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, bezrefleksyjnie przyjął, że skoro słup stoi (nie fruwa na wietrze czy nie pływa w czasie deszczu), to znaczy, że opiera się siłom natury - przy czym de facto organy nie wskazały o jakie siły natury chodzi. Konsekwentnie organy twierdziły, że skoro słup opiera się tym siłom, to musi być obciążony balastem. Skoro jest obciążony balastem to musi być trwale związany z gruntem, bo przecież sądy administracyjne wielokrotnie stanęły na stanowisku, że nie są potrzebne fundamenty, kotwy, śruby itd., aby mieć do czynienia z trwałym związaniem nośnika reklamowego z gruntem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, takie pokrętne rozumowanie jest wadliwe i skutkuje błędami i brakami w ustaleniach stanu faktycznego sprawy.

Organ pierwszej instancji miał obowiązek zebrać i rozważyć materiał zgromadzony w sprawie, a nie tylko oprzeć się na orzecznictwie, naginając do niego dostarczony przez stronę materiał dowodowy poprzez zupełnie dowolną i sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania jego ocenę. Organ odwoławczy miał taki sam obowiązek, a dodatkowo powinien rozważyć i ustosunkować się do zarzutów odwołania. Tymczasem żaden z organów swoim obowiązkom nie sprostał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, powinien był powyższe nieprawidłowości dostrzec, tak jak to uczynił w trzech pozostałych sprawach. W wyrokach wydanych w tych pozostałych sprawach, Sąd wcale nie przesądził o sposobie związania słupów z gruntem, ale zobowiązał orany nadzoru do rzetelnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia co do związania słupa z gruntem.

Ustalenia organów nadzoru budowlanego są gołosłowne i błędne bowiem nie należą do rzadkości sytuacje, w których pracownicy skarżącej zastają słupy w innych miejscach, niż ich ustalone lokalizacje. Wszak służby miejskie (drogowe, sprzątające, remontowe itd.), na potrzeby wykonania prac, po prostu samowolnie przemieszczają nośniki skarżącej, wskutek czego pracownicy skarżącej z powrotem przestawiają słupy dokładnie w miejsce wskazane m.in. w decyzji o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego. To oznacza, że nie jest wykluczone przemieszczenie przedmiotowego słupa, a organy nadzoru z pewnością doszłyby do takiego przekonania, gdyby tylko zechciały rzetelnie zbadać stan faktyczny niniejszej sprawy. Doszłyby do takiego ustalenia również wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił im na to uwagę. Pominięcie tej okoliczności diametralnie wypaczyły rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ okoliczność ta co najmniej powinna wzbudzić wątpliwości co do słuszności przyjętych twierdzeń w przedmiocie związania słupa z gruntem, jak i zasadności powołania się na przytoczone orzecznictwo. Co istotne, zarówno fizyczne właściwości słupa ogłoszeniowo-reklamowego, jak i zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy niniejsze postępowanie nie jest trwale związane z gruntem, nawet jeśli obciążone jest balastem sugerowanym przez producenta, a zatem dowiedzenie okoliczności przeciwnej, wymaga czegoś więcej niż tylko przytaczania tez orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez zapoznawania się z treścią całości tych orzeczeń.

Dalej skarżąca przywołując wyroki NSA wskazane w zaskarżonym wyroku, wskazała, że wszystkie te wyroki, odnoszą się do nieporównywalnych ze słupem skarżącej urządzeń reklamowych, w wypadku których, faktycznie trudno mówić o nietrwałym związaniu z gruntem. Dlatego zawarte w zaskarżonym wyroku, rozważania Sądu w powyższym zakresie uznać należy za chybione, a oparte na nich rozstrzygnięcie, za nieuzasadnione i bezpodstawne.

Wyjaśnienie sposobu związania słupa z gruntem, jest w niniejszej sprawie kluczowe, ponieważ, jeżeli urządzenie nie zostało trwale związane z gruntem, w celu jego legalizacji zastosowanie znajdują przepisy art. 49b prawa budowlanego, a nie wskazane przez Sąd przepisy art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego.

Sąd błędnie zaakceptował poglądy i ustalenia organów, które ustaliły okoliczność trwałego połączenia z gruntem słupa reklamowego nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, ignorując zarówno dostarczone przez skarżącą dowody, z których jednoznacznie wynika, że nośnik jest przeznaczony do montażu bez trwałego łączenia go z gruntem, jak i zapewnienia skarżącej, że właśnie w taki sposób nośnik ten został zainstalowany w miejscu wskazanym przez zarządcę drogi. Nie wykazano w jaki sposób i na jakiej postawie dokonano ustalenia okoliczności, która jest w niniejszej sprawie kluczowa.

Dalej skarżąca powołała argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w wyrokach tego sądu z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/17, VII SA/Wa 2004/17 oraz VII SA/Wa 2005/17 (w sprawach identycznych jak przedmiotowa), która świadczy o tym, że Sąd w zaskarżonym wyroku zignorował materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą - znajdujący się w aktach sprawy i dopuścił się opisanych powyżej uchybień.

Tym samym Sąd zaniechał wykonania swojego ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 1 P.u.s.a. a jedynie powołał się na twierdzenia WMINB i zajął stanowisko, że słup ten stanowi wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem - czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Konsekwentnie, Sąd stwierdził również, że taka kwalifikacja pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a w związku z tym stwierdził, że organy nadzoru budowlanego słusznie wybrały tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. Przy czym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd oparł swoje twierdzenie na przekonaniu, że to gabaryty i konstrukcja przedmiotowego słupa, a nie faktyczny sposób jego instalacji, pozwala na uznanie, że jest on trwale związany z gruntem - bez konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czynności sprawdzających, czy nawet uzasadnienia, z jakich powodów wszelkie dostarczone dowody przeciwne, nie przedstawiały (zdaniem sądu) wartości dowodowej.

Dowodząc braku związania z gruntem przedmiotowego słupa gdyż jest on przemieszczany, co zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku gdzie Sąd uznał, że o trwałym związaniu słupa z gruntem nie może przesądzać jedynie sposób jego związania (połączenia) z gruntem, Skarżąca podnosi, że złożyła do akt sprawy dowody, z których wynika, że wszystkie słupy z rodziny "[...]" przeznaczone są do montażu nietrwałego z gruntem, natomiast fakt jakim jest mobilność tych słupów, potwierdza montowanie tych słupów w taki sposób, jak sugeruje producent. Tym samym wręcz bałamutne staje się twierdzenie Sądu, że swoje twierdzenie skarżący opiera jedynie o możliwość przemieszczania słupa.

Wobec wywodów Sądu w wyrokach z 11 kwietnia 2018 r. wydanych w bliźniaczych sprawach, dla skarżącej niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu w niniejszej sprawie, że "w konsekwencji prawidłowo M. WINB przyjął, że wymiary tego słupa, ciężar, sposób konstrukcji - w sposób niewątpliwy wskazują, iż jest to urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zdaniem skarżącej, wszystkie wskazane powyżej twierdzenia WSA w bliźniaczych wyrokach, są uzasadnione i powinny zostać wywiedzione również w sprawie niniejszej. Natomiast nie powinien budzić wątpliwości fakt, że twierdzenia i ustalenia Sądu w sprawie niniejszej, są wadliwie i sprzeczne z powołanymi przepisami.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawa materialnego są wtórne wobec zarzutów procesowych. Jasne jest, że wskutek braku skontrolowania działalności organów nadzoru budowlanego, przy jednoczesnym bezrefleksyjnym powieleniu stanowiska tych organów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nabrał przekonania, że plastikowy słup ogłoszeniowo-reklamowy skarżącej, bez względu na sposób w jaki został zainstalowany (tj. zgodnie lub niezgodnie z instrukcją, z balastem, czy też bez balastu) jest trwale połączony z gruntem, i stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, do zalegalizowania której nie znajdują zastosowania m.in. art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b prawa budowlanego, tylko m.in. art. 28 i art. 48 -49a tej ustawy.

Zdaniem Spółki, zaskakujące, jest to, że Sąd w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do kwalifikacji słupa i sposobu jego związania z gruntem, a swoje przekonanie opiera wyłącznie na podstawie dokumentu wątpliwej rzetelności (protokołu) nie wymagając przy tym, ustalenia, jak i czy dany słup został obciążony i ignorując dowody dostarczone przez stronę. To wszystko w sytuacji, gdy w identycznych sprawach, ten sam Sąd uchylił identyczne postanowienia tych samych organów, właśnie z uwagi na liczne i bardzo istotne braki w zakresie ustaleń faktycznych i czynności dowodowych. Drugim zaskoczeniem dla skarżącej jest to, że Sąd w niniejszej sprawie zajmuje swoje stanowisko w oparciu o orzeczenia nie mające nic wspólnego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, odmawiając przy tym wiary dowodom w postaci dokumentacji projektowej i budowlanej i nie dysponując wszak wiedzą specjalną, bezrefleksyjnie ustala okoliczność pozostającą w sprzeczności ze stanem faktycznym.

Sąd w niniejszej sprawie dysponował niemalże identycznym materiałem dowodowym, jakim dysponował wydając trzy wyroki uchylające zaskarżone postanowienia MWINB w trzech bliźniaczych sprawach. Skoro zatem Sąd wówczas uznał, że w oparciu o taki materiał nie jest możliwe ustalenie okoliczności trwałego związania słupa reklamowego z gruntem, ustalenie to (poczynione w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku) uznać należy za wątpliwie - materialnie, jak i naruszające art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Sąd nie ustalił należycie sposobu związania słupa z gruntem, w ramach kontroli działań organów nadzoru budowlanego, nie mógł zatwierdzić obranego przez te organy trybu legalizacji bądź rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a w konsekwencji orzec o oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. sp. z o. o. w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem NSA, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutu skarżącej, czym naruszył art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w sposób nienależyty. Naruszył tym samym art. 141 § 4 P.p.s.a. określający jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku.

Skarżąca prawidłowo zarzuca, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się przez Sąd do zarzutu z jej skargi. Zarzut ten dotyczył istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść postanowienia organu, tj. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie (przez organ) materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego, takiej jak sposób połączenia nośnika reklamowego skarżącego z gruntem, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego, prowadzącą do niewłaściwego i godzącego w interes skarżącego ustalenia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy - w szczególności ustalenia, że nośnik reklamowy jest dociążony balastem, nie jest możliwe jego przesunięcie, przez co jest trwale połączony z gruntem. Spółka zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd nie odniósł się do tego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie zostało wydane przez PINB dla [...] postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którym nałożono na skarżącą jako właściciela wolnostojącego słupa reklamowego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. G. [...] w W., obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Aby zastosować tryb legalizacji z art. 48 ust. 2 i 3 wspomnianej ustawy należało w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że usytuowanie na działce przedmiotowego słupa reklamowego w sposób opisany w protokole oględzin z [...] kwietnia 2016 r. jest wzniesieniem budowli wymagającej pozwolenia na budowę, w szczególności jest wymienionym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym.

Z protokołu PINB wynikało, że słup ma konstrukcję stalową w obwodzie z tworzywa, jego średnica wynosi ok. 120/150 cm, zaś wysokość ok. 4 m. Organ przywołał pogląd orzecznictwa, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Na tej podstawie PINB uznał, że jest to urządzenie trwale związane z gruntem, stanowiące budowlę, na którego usytuowanie Skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę a celem jego legalizacji powinna przedłożyć wskazane w wydanym postanowieniu dokumenty.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego i na etapie postępowania odwoławczego wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci prospektu handlowego M. Sp.z o.o. - producenta słupów marki "[...]" na okoliczność nietrwałego związania z gruntem słupa reklamowego typu "[...] [...]" usytuowanego w rejonie skrzyżowania ulic G. i D. w Warszawie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opisu technicznego słupa reklamowego "[...] [...]" na okoliczność nietrwałego związania z gruntem, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci korespondencji M. Sp.z o.o. (producenta słupów "[...]") skierowanej do Skarżącej w przedmiocie specyfiki materiałów, z których słupy są wykonane oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem wykazania, że przedmiotowy słup nie został trwale połączony z gruntem.

Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekając co do istoty nałożył na skarżącą w istocie te same obowiązki wskazując dłuższy termin na wykonanie obowiązków i brak konieczności przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, która jest ostateczna. Organ odnosząc się do opisu technicznego konstrukcji słupa reklamowego, wskazał, że jest on utrzymywany przez cokół wraz z balastem. Minimalna całkowita siła utrzymująca wraz ze współczynnikiem bezpieczeństwa wynosi 500 kg. Zakłada się, że ciężar własny słupa wynosi ok. 250 kg. Balast powinien mieć minimalny ciężar 250 kg. Ostatecznie przyjęto balast wynoszący 300 kg, równomiernie rozłożony na całej powierzchni podłogi cokołu (pkt 5.2 opracowania technicznego). Na podstawie takich ustaleń faktycznych organ uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące w myśl art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego budowlą, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, że zrealizowany przez inwestora słup reklamowy stanowi urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem z uwagi na wypełniający je balast, który uniemożliwia jego przewrócenie się i przesunięcie. Pełni on rolę fundamentu. W konsekwencji, wynikające z ww. opisu technicznego do projektu technicznego-konstrukcyjnego przedmiotowego słupa reklamowego parametry techniczne tego słupa, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia i sposób związania z gruntem za pomocą balastu obciążającego, pełniącego funkcję fundamentu nie pozwalają na jego odmienną kwalifikację i uznanie, że posadowienie tego nośnika reklamowego w określonym miejscu stanowić będzie roboty budowlane polegające na instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowego słupa reklamowego nie można też zaliczyć do obiektów małej architektury, o których jest mowa w art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, roboty budowlane związane z posadowieniem spornego obiektu wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Wobec braku pozwolenia na budowę wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było zasadne.

Zdaniem NSA, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na poczynione przez organy ustalenia odnośnie do trwałego związania z gruntem przedmiotowego słupa reklamowego. Skoro tak to nie było podstaw do uznania słupa za budowlę, na której wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, a w konsekwencji nie zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie jego legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, by Sąd I instancji dokonał oceny w tym zakresie. Zarzut skargi był sformułowany jednoznacznie jednak Sąd w uzasadnieniu nie dokonał jego oceny. Sąd jak zauważa skarżąca Spółka przyjął, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy były prawidłowe i uzasadnione w świetle poglądów orzecznictwa, które stoi na stanowisku, że dla ustalenia braku trwałego powiązania obiektu z gruntem nie jest wystarczający brak fundamentu, czy możliwość jego przemieszczania ale decydują jego specyficzne parametry konstrukcji, sposób jego posadowienia na gruncie zapewniający bezpieczeństwo i pozwalający na oparcie się siłom przyrody. Sąd przyjął za organami, że o trwałości powiązania z gruntem świadczy wypełniający je balast, który uniemożliwia jego przewrócenie się i przesunięcie. Zdaniem NSA, taki wniosek nie był uprawniony bowiem ani z protokołu ani z dokumentów przedłożonych przez skarżącą Spółkę nie wynika, że w przypadku tego słupa zastosowano jakikolwiek balast. Na jego zastosowanie wskazywano jedynie w dokumentacji technicznej przedstawianej przez producenta jednak sama skarżąca twierdziła, że do przedmiotowego słupa nie zastosowano balastu o parametrach wskazanych przez producenta ale praktyką przez nią stosowaną jest obciążanie tego rodzaju słupów reklamowych np. workami z piaskiem. Podczas oględzin organ powinien jednoznacznie ustalić czy przedmiotowy słup taki balast faktycznie posiada jak wskazuje na to dokumentacja techniczna. Organ założył, że tak jest ale bez ustaleń faktycznych w tym zakresie. Bez tego ustalenie czy zastosowanie balastu świadczy o trwałym połączeniu słupa z gruntem było niemożliwe. Producent w dokumentacji technicznej zaleca odpowiedni balast 250 kg wskazując jednak, że dla tego rodzaju słupa wersja [...] przewidziano 300 kg. To jednak nie potwierdza czy w ogóle, a jeśli tak, to jaki w rzeczywistości balast został zastosowany w przedmiotowym słupie reklamowym. Sąd jednak bez zastrzeżeń do ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie przyjął za organem, że słup ten jest trwale związany z gruntem z uwagi na jego gabaryty, konstrukcję (w tym balast) i wobec tego jest budowlą z art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego dla której wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę a przy jego braku należało prowadzić postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec tego NSA, stwierdza, że kontrola sądowa legalności zaskarżonego postanowienia była wadliwa albowiem stan faktyczny będący podstawą jego wydania nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał okoliczności trwałego związania słupa z gruntem, co przesądza o trybie legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego a w przypadku braku tego związania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego (roboty budowlane polegające na instalacji urządzenia reklamowego bez zgłoszenia).

W obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanie prawnym wyróżniano kilka kategorii urządzeń reklamowych, odnośnie do których z uwagi na ich specyficzną konstrukcję wymagano pozwolenia na budowę lub nie wymagano go. Budowa wolnostojącej trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Natomiast roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymagały pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). Organy zatem powinny jednoznacznie wyjaśnić okoliczność czy przedmiotowy słup jest trwale związany z gruntem, bowiem ta okoliczność przesądza o zakwalifikowaniu go do wznoszenia budowli lub do instalowania tablic i urządzeń reklamowych, które to przyporządkowanie powoduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zwalnia z obowiązku uzyskania takiej decyzji wymagając jedynie zgłoszenia. Ustalenia te warunkują możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 (bez pozwolenia) albo na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (bez wymaganego zgłoszenia).

Jak słusznie podnosiła w skardze do Sądu I instancji skarżąca organy nie zbadały okoliczności związania przedmiotowego słupa reklamowego z gruntem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli oraz opis techniczny konstrukcji słupa reklamowego dostarczony przez skarżącą nie dawały jednoznacznej odpowiedzi w zakresie trwałego połączenia z gruntem tego obiektu. Wręcz przeciwnie wspomniany opis techniczny jednoznacznie wskazywał, że słup ten w kształcie walca wykonany z laminatu poliestrowo-szklanego jest przeznaczony do montażu bez trwałego łączenia go z gruntem. Owszem przewiduje się użycie odpowiedniego balastu dla zapewnienia jego stabilności i bezpieczeństwa konstrukcji ze względu na możliwe działanie wiatru (jego przewrócenie przez podmuchy wiatru) ale nie świadczy to, że taki balast stanowi o trwałym połączeniu z gruntem. Wymóg zapewnienia stabilności obiektu i zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania dla otoczenia nie mogą przesądzać, o tym, że jest to obiekt trwale z gruntem związany. Oczywiście w orzecznictwie Sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że o związaniu z gruntem nie świadczy sposób powiązania z gruntem czy użycie fundamentów ale to czy sama konstrukcja i przeznaczenie obiektu dla zapewnienia jego bezpieczeństwa wymaga zastosowania rozwiązań, które należy oceniać jako trwałe powiązanie z gruntem. W ocenie NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w jakikolwiek sposób wyjaśnione czy balast został rzeczywiście zastosowany a jeśli tak to jaki oraz dlaczego użycie ustalonego balastu np. o wadze 300 kg uznane zostało za fundament, który z definicji świadczy o trwałym połączeniu z gruntem. Dociążenie konstrukcji balastem czy to w formie worków z piaskiem czy obciążników np. betonowych w środku słupa nie spełnia funkcji fundamentu a tym samym nie stanowi o trwałym połączeniu z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji słupa wynika, że nie wymaga on trwałego łączenia z gruntem a balast służy jedynie do stabilizacji oraz do zabezpieczenia na wypadek wystąpienia silnych podmuchów wiatru. Zdaniem NSA fakt, że dana konstrukcja opiera się działaniom wiatru nie świadczy jeszcze o trwałym związaniu tejże z gruntem. Wobec tego uznać należało, że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano w sposób niebudzący zastrzeżeń, że konstrukcja urządzenia, jego przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagały trwałego związania z gruntem. Prawdopodobnie konstatacja organów o trwałym związaniu z gruntem była wynikiem błędnego odczytania wyrażonego orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym o trwałym związaniu z gruntem obiektu decyduje wielkość urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa, które wymagają trwałego związania z gruntem. Pogląd ten jest prawidłowy jeśli każdy konkretny obiekt oceni się indywidualnie biorąc pod uwagę jego konstrukcję, wielkość, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa i odniesie to do potrzeby związania takiego obiektu z gruntem właśnie z uwagi na powyższe cechy. Inaczej wygląda potrzeba związania z gruntem tablicy reklamowej o wielometrowych gabarytach i wielotonowej wadze a inaczej taka potrzeba wygląda, gdy chodzi o słup reklamowy mierzący 4 m, ważący ok. 250 kg, przy użytym dla jego stabilizacji (bezpieczeństwa) balaście 300 kg, gdy przeznaczony jest on jedynie na prezentowanie w przestrzeni publicznej informacji umieszczonej na nim w postaci plakatów reklamowych. O braku potrzeby związania z gruntem świadczyć może fakt, że bezpieczeństwo tego słupa w sytuacji działania wiatru zapewni użycie siły 850 kg dla I strefy wiatru lub 1050 kg dla II strefy wiatru. W ocenie NSA, odpowiednie dociążenie takiego słupa jest wystarczające by oparł on się działającym na niego siłom natury. Wobec tego można przyjąć, że tego rodzaju konstrukcja nie wymagała trwałego związania z gruntem. Potwierdzała to również informacja przedstawiona w opisie technicznym słupa przedłożonym przez skarżącą. Z niewiadomych względów dokument ten nie został poddany wystarczającej analizie przez organy a jeśli już go analizowano, to organ doszedł do nieuprawnionych wniosków, które przeczą obiektywnej ocenie zawartych tam danych.

W ocenie NSA, materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącą prowadzi do wniosku, że osadzenie słupa na gruncie i jego dociążenie nie przesądza o potrzebie trwałego związania go z gruntem. Spółka wskazuje na okoliczność, że słup taki niejednokrotnie był przestawiany bez demontażu przez służby miejskie na potrzeby realizacji w miejscu jego usytuowania prac drogowych czy napraw infrastruktury miejskiej. Spółka podnosi też, że może on zostać przesunięty przez człowieka bez konieczności użycia narzędzi czy specjalistycznego sprzętu. Wobec takich twierdzeń organy powinny zweryfikować tę okoliczność. Wniosek płynący z dokumentacji, że słup waży, zakładając, że balast został faktycznie użyty, około 656 kg i mierzy ok. 4 m nie stanowi wystarczającej podstawy dla formułowania tezy, że jest on lub dla bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skarżącej Spółki, że do końca nie została wyjaśniona okoliczność czy przedmiotowy słup posiadał ów balast, który organy uznały za fundament. Dokumentacja techniczna wskazuje jedynie na potrzebę zastosowania 300 kg balastu ale należało sprawdzić czy i jeśli tak to jaki balast został w tym przypadku użyty. Oczywiście okoliczność istnienia balastu nie świadczy o konieczności powiązania w sposób trwały słupa tej konstrukcji z gruntem.

Wobec powyższego Sąd I instancji dysponując takim materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organy administracji powinien dojść do przekonania, że nie został on zebrany w sposób wyczerpujący pozwalający na kwalifikacje prawną słupa jako budowli. Zatem nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie ww. przepisów.

Organy powinny zatem podjąć wszelkie konieczne czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalić czy słup reklamowy jest trwale związany z gruntem i stosownie do tych ustaleń wszcząć postępowanie legalizacyjne na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego.

Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organy i bez zastrzeżeń przyjął ustalone przez organ okoliczności pomimo że na uchybienia w postępowaniu dowodowym skarżąca Spółka wskazała w skardze, to NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dokonał wystarczającej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. bowiem Sąd I instancji nie dostrzegając braków przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego dopuścił się wadliwej kontroli legalności zaskarżonych postanowień. Sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. gdyż ustalony stan faktyczny był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania słupa reklamowego za budowlę, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę oraz prowadzenie legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przedwczesne było zatem formułowanie materialnych podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie obowiązków dotyczących legalizacji przedmiotowego słupa reklamowego.

Wadliwie ustalony stan faktyczny nie uprawniał tym samym do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a to świadczy o naruszeniu ww. przepisów przez ich zastosowanie gdy w istocie nie było ku temu przesłanek. W przypadku zakwalifikowania słupa jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzenia reklamowego bez zgłoszenia powinien zostać zastosowany tryb legalizacji z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

O wadliwości zaskarżonych postanowień świadczy także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. bowiem organy w uzasadnieniu swoich decyzji nie odniosły się w jakikolwiek sposób do argumentów skarżącej Spółki oraz przedłożonej przez nią dokumentacji wskazujących na brak potrzeby trwałego związania słupa reklamowego z gruntem. Nie sposób odnaleźć argumentacji organów, która wskazywałaby na odniesienie się do informacji zawartych w tej dokumentacji, zwłaszcza tej świadczącej wprost o instalacji słupa bez potrzeby trwałego związania z gruntem. Nie wiadomo zatem dlaczego argumentacja skarżącej Spółki została uznana za niewiarygodną. Organ miał bowiem obowiązek wskazać powody dla których innym dowodom nie dał wiary.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.