Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2573/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: at. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Teza: Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz 1623 ze zm.) nie może stanowić podstawy prawnej zobowiązania inwestora  przez organy architektoniczno-budowlane do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dz. U. Nr 199 poz 1227 ze zm.

TEZY

Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz 1623 ze zm.) nie może stanowić podstawy prawnej zobowiązania inwestora  przez organy architektoniczno-budowlane do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dz. U. Nr 199 poz 1227 ze zm.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia del WSA Mirosława Pindelska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 575/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 575/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kontrolowaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora - [...] Sp. z o.o. z/s w W. - utrzymał w mocy decyzję Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], którą odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wieży kratowej, systemu anten, urządzenia sterującego, drogi wewnętrznej, przyłącza energetycznego (zalicznikowego) w miejscowości W., gmina W. (działka nr [...]).

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Wójt Gminy Waganiec ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym na terenie nieruchomości oznaczonej nr [...].

Następnie, na wniosek inwestora, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Starosta Aleksandrowski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej działce.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., tj. nie przedłożył wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz projektu budowlanego uwzględniającego jej ustalenia, a tym samym nie usunął wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zdaniem Starosty przedstawione przez Spółkę postanowienie Wójta Gminy Waganiec z dnia [...] czerwca 2010 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia nie jest dla niego aktem wiążącym. Pozostałe dwa dokumenty przedłożone przez inwestora, tj. postanowienie Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. znajdowały się już w aktach sprawy.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z dniem 15 listopada 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), a przepis § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia nadal zalicza planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślono, iż zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego ocena kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko powinna być dokonywana w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie wcześniej. Inwestor nie jest właściwy do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organami właściwymi w tych sprawach są organy wymienione w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Organy te nie są związane stanowiskiem inwestora pomimo przedstawienia przez niego dokumentacji technicznej świadczącej o tym, że zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nawet w przypadku stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ obowiązany jest do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 84 ust. 1 powyższej ustawy. Oznacza to, że także w przypadku, gdy nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, organ określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W związku z powyższym, wobec niewywiązania się przez Wójta Gminy Waganiec z obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, Starosta miał podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia dowodów poprzez przedłożenie merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz projektu budowlanego uwzględniającego ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wykonanie tego obowiązku przez inwestora stanowiło warunek realizacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikającego z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Reasumując Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy, bowiem inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] maja 2010 r., tj. nie przedłożył koniecznej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której zapisy winny być uwzględnione w projekcie budowlanym.

Na powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego [...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia w całości jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Aleksandrowskiego.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) - poprzez błędne ich zastosowanie;

- ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 71 ust. 2, art. 72, art. 79 ust. 1, art. 84, poprzez błędne ich zastosowanie;

- art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane polegające na niewydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanek do wydania pozwolenia na budowę;

- art. 8, art. 16 § 1, art. 110 K.p.a., tj. niezgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Aleksandrowskiego z wcześniejszymi orzeczeniami innych organów wydanymi w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organy architektoniczno-budowlane nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami.

Powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji wskazał, że zbadanie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Uzasadnione zatem było podjęcie działań przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 powyższej ustawy w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Następnie Sąd wyjaśnił, że w badanej sprawie bezsporne jest, iż inwestor w terminie zakreślonym postanowieniem Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] maja 2010 r. uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę o postanowienie Wójta Gminy Waganiec z dnia [...] czerwca 2010 r., którym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...], ponieważ zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem nie jest wymienione w § 2 i § 3 tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu powyższe postanowienie nie realizuje obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożonego na inwestora postanowieniem organu architektoniczno-budowlanego. W pierwszej kolejności zauważono, na co - jak dodano - zwracały uwagę organy w wydanych rozstrzygnięciach, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie przedłożone przez inwestora powinno być właśnie orzeczeniem wydanym w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z analizy przepisów działu V ww. ustawy zatytułowanego "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000".

Nadto podkreślono, że przedłożone przez inwestora postanowienie Wójta Gminy Waganiec z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostało z uwagi na to, że organ ten nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże Sąd podkreślił, że postanowienie to ma jedynie charakter incydentalny i nie jest zaskarżalne, a więc nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie zastępuje ono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, rację ma organ II instancji wywodząc w zaskarżonej decyzji, że inwestor nie wywiązał się w zakreślonym terminie z obowiązku nałożonego na niego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 84 tej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie.

Nadto Sąd przywołał art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i stwierdził, że inwestor miał obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wezwanie organu architektoniczno-budowlanego o ten dowód konieczne było również z uwagi na protesty właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że badanie wpływu inwestycji na środowisko, życie i zdrowie ludzi dokonywane jest w ramach postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 62 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi i nie tylko.

W ocenie Sądu I Instancji ustalenia powyższe są niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z tego względu, że organ architektoniczno-budowlany działając na podstawie przepisów prawa ma obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania.

Dalej Sąd wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kończone jest stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawartym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe wynika wprost z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, umocowane przepisami prawa było stanowisko organu nakładające na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nawet w sytuacji, gdy pozostaje on w przekonaniu, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dlatego też Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nadto zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 8, art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a. w zakresie niezgodności ocenianych przez Sąd decyzji z wcześniejszymi orzeczeniami. Sąd podkreślił, że postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można przeprowadzić na każdym etapie procesu inwestycyjnego w budownictwie. Ustalenia decyzji o lokalizacji celu publicznego są zaleceniami dla organu architektoniczno-budowlanego. Niemniej w niniejszej sprawie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wpłynęły sprzeciwy lokalnej ludności, która nie brała udziału we wcześniejszych postępowaniach. W tym stanie rzeczy w świetle ww. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzasadnione było nałożenie na inwestora obowiązku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów art. 35 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w W. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez bezpodstawne przyjęcie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla każdego przedsięwzięcia (w tym przedmiotowego przedsięwzięcia Spółki) oraz że wymóg jej dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczy wszystkich przedsięwzięć (w tym przedmiotowego przedsięwzięcia Spółki), podczas gdy obowiązujące przepisy ww. ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (obu określonych w pkt 2 poniżej), ograniczają ten obowiązek do przedsięwzięć przekraczających określone w przywołanym rozporządzeniu parametry techniczne, co zwalniało Spółkę z załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności uznanie, że instalacja Spółki zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko;

3. art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - polegające na błędnej ich wykładni, a w szczególności na przyjęciu, że zaistniały podstawy do nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez Spółkę przesłanek do wydania pozwolenia na budowę;

4. art. 8, art. 16 § 1, art. 80, art. 110 K.p.a. - polegające na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym zastosowaniu poprzez uznanie, że brak jest niezgodności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Aleksandrowskiego z wcześniejszymi orzeczeniami innych organów wydanych w przedmiotowym postępowaniu;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.

5. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 72 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Aleksandrowskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia w związku z nieuprawnionym zastosowaniem przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego ww. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 72 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono cytat: "w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi" – koniec cytatu. Złożono również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie Spółka rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała generalnie na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazał, że podstawowe znaczenie dla bytu tej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy prawidłowo organy architektoniczno-budowlane nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami. Na tak postawione pytanie Sąd I instancji odpowiedział twierdząco i wyjaśnił, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zbadanie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, zdaniem Sądu, w tej sprawie uzasadnione było podjęcie działań przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 powyższej ustawy w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Z poglądem tym nie można się zgodzić w okolicznościach tej sprawy i zasadnie skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko Sądu I instancji.

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty na uwzględnienie zasługuje przede wszystkim zarzut błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3).

Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane dotyczy przede wszystkim sprawdzenia rozwiązań projektowych i określa zakres obowiązków organu zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dokonując kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany w szczególności dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak w tej sprawie, to decyzja ostateczna w tym zakresie wiążę organ architektoniczno-budowlany.

Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie jest w odniesieniu do wymogów ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń sprecyzowanych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja taka o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przed wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tej sprawie, nie została wydana, gdyż Wójt Gminy Waganiec uznał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W sytuacji kiedy taka decyzja (o środowiskowych uwarunkowaniach - przypomnienie Sądu), jak w tej sprawie, nie została wydana, przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może służyć organowi architektoniczno-budowlanemu do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ramach merytorycznego postępowania organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, a w szczególności z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, a więc w takiej właśnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten może być bowiem stosowany wyłącznie do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1, czyli ogólnie ujmując nieprawidłowości dotyczących dokumentacji budowlanej, czy niezgodności wynikającej z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Norma art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do uzyskania takiej decyzji, nawet decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której właściwy organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Również nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ architektoniczno-budowlany nie jest organem właściwym do zobowiązywania inwestora, na tym etapie postępowania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do przedstawienia takiej decyzji.

Przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga niewątpliwie planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Z taką inwestycją jednak, co jest niesporne, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy te zostały wymienione w art. 75 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, a w okolicznościach tej sprawy jest to wójt, burmistrz, prezydent miasta. Niespornym jest także, że postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Takiego postanowienia formalnie Wójt Gminy Waganiec nie wydał przed podjęciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, choć podjął czynności uzgodnieniowe w tym zakresie z organem sanitarnym i Starostą Aleksandrowskim. Natomiast w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania spornej inwestycji z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w jej pkt 2 dotyczącym wymagań dot. ochrony środowiska, wskazano na brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym już na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi inwestor przedstawił postanowienie Wójta Gminy Waganiec z dnia [...] czerwca 2010 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Mimo to organ uznał, że powyższe postanowienie nie wiążę go, a to stanowisko zaaprobował Sąd I instancji.

Dodatkowo zauważyć należy, iż przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w projekcie budowlanym. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (w tym wypadku architektoniczno budowlany – przypomnienie Sądu) może zmienić wymagania o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c, jeżeli potrzeba zmiany została stwierdzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 93 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Tym samym powyższe potwierdza stanowisko, że z uregulowań tej ustawy nie wynika umocowanie organu architektoniczno –budowlanego do domagania się od inwestora przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak uczyniono to w tej sprawie.

Zatem, w okolicznościach tej sprawy, zarówno brak było podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i uczynił to organ, który nie został wymieniony w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Powyższe rozważania pozwalają również uznać, iż usprawiedliwiony jest tym samym zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 3 § 1 P.p.s.a. albowiem Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wobec wskazania powyższych naruszeń na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za konieczne odnoszenie się do nich.

Dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, iż złożona skarga kasacyjna zasługiwała z podanych wyżej przesłanek na uwzględnienie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.