Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1959/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1551/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2018 r. nr GZ.gn.625.49.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2018 r. nr GZ.gn.625.49.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Naczelnik Gminy G. decyzją z 25 stycznia 1979 r., wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), stwierdził, że gospodarstwo rolne o powierzchni 12,94 ha, położone na terenie wsi W., pod nr jedn rejestr. [...] i [...], należące do E. S., obejmujące działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowi własność Skarbu Państwa.

M. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Podniosła, że powołana ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie zawierała przepisu upoważniającego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z 2 września 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Naczelnika Gminy G. z 25 stycznia 1979 r. Organ I instancji wskazał, że E. S. był narodowości niemieckiej z polskim obywatelstwem, który na podstawie umowy darowizny stał się właścicielem działek nr [...], [...] i [...], a następnie utracił obywatelstwo polskie, w związku z wyjazdem na pobyt stały do RFN. Wnioskodawczyni zaś nabyła łącznie z mężem w 1973 r. działkę nr [...], o pow. 3,02 ha od osoby fizycznej. Nie zostały zatem spełnione przesłanki, określone w art. 38 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy z 14 lipca 1961 r., a tym bardziej art. 38 ust. 1 tego aktu, powodujące przejście z mocy samego prawa wyżej opisanego gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. W ocenie Wojewody, w decyzji błędnie podano przepis art. 38 ustawy, gdyż w dniu wydania decyzji w systemie prawnym obowiązywał art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Na podstawie tego przepisu Naczelnik powinien orzec o przejęciu nieruchomości. Gospodarstwo rolne zostało bowiem opuszczone przez właścicieli. W uzasadnieniu orzeczenia z 1979 r. stwierdzono, że zostaje ono przejęte na Skarb Państwa, jako mienie opuszczone, celem uregulowania stanu prawnego, gdyż właściciel wyjechał na pobyt stały za granicę. Wojewoda wskazał, że błędne powołanie podstawy prawnej stanowi jedynie wadę formy decyzji administracyjnej i nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wskazanie błędnej podstawy decyzji nie stanowi automatycznie o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Zwłaszcza, że przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone, zgodnie definicją zawartą w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U Nr 39, poz. 198).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S. podnosząc, że gospodarstwo zostało przejęte na własność Państwa dzień po opuszczeniu przez jej rodzinę wsi W., co powinno zostać potraktowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia.

Decyzją z 16 kwietnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 2 września 2016 r. Minister uzasadnił, że do akt sprawy przedłożone zostało orzeczenie Sądu Rejonowego w C. z 23 kwietnia 2008 r., dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po E. S., które nie jest wystarczające do wykazania przez wnioskodawczynię interesu prawnego w sprawie. Organ zobowiązał M. S. do nadesłania odpisu lub uwierzytelnionej kopii prawomocnego rozstrzygnięcia sądu polskiego o uznaniu na terytorium RP ww. orzeczenia sądu zagranicznego. Akt taki nie został jednak przedłożony, a wnioskodawczyni nie wykazała, że jest następczynią prawną byłego właściciela nieruchomości. Nie mogła zatem zostać uznana za stronę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Na skutek złożenia skargi na to ostatnie orzeczenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uchylił własne orzeczenie z 16 kwietnia 2018 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 2 września 2016 r. Minister wskazał, że M. S. była współwłaścicielką działki nr [...], o pow. 3,02 ha. Zatem posiada interes prawny w sprawie. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z 16 kwietnia 2018 r. Dalej organ podniósł, że pomimo wskazania, jako podstawy prawnej orzeczenia z 1979 r. art. 38 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., tj. przepisu regulującego kwestię nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność niemieckich lub gdańskich osób prawnych prawa publicznego i na podstawie innych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, norma ta nie stanowiła prawidłowej podstawy wywłaszczenia, gdyż podstawą dokonanego przejęcia był art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Świadczą o tym użyte w orzeczeniu z 1979 r. sformułowania, m.in. "po rozpatrzeniu sprawy opuszczonego gospodarstwa rolnego". Jednocześnie działki nr [...], [...] i [...] nie stanowiły własności osoby prawnej, tak jak tego wymagał art. 38 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., a ponadto nie znajdowały się granicach miasta albo osiedla, lecz na terenie wsi.

Minister podał, że postępowanie zakończone badaną nadzorczo decyzją obejmowało działki nr [...], [...], [...] i [...], które bez wątpienia tworzyły gospodarstwo rolne. E. S. oraz jego żona M., jak też ich dzieci, nie zamieszkiwały w tym gospodarstwie. W dniu 4 stycznia 1978 r. złożyli oni wniosek o wydanie paszportów, zaś 24 stycznia 1979 r. małżonkowie wyjechali na pobyt stały, po uprzednim wymeldowaniu się. Zdaniem Ministra, na wydane rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu argumentacja, że M. S. nie została wymieniona jako współwłaścicielka, gdyż nie miało to istotnego znaczenia, bowiem małżonkowie podejmowali działania zmierzające do wyjazdu.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła M. S., zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 2 września 2016 r.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że w treści kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia 25 stycznia 1979 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano regulację zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Przepis ten stanowił, że nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność niemieckich lub gdańskich osób prawnych prawa publicznego, a na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, stanowią własność Państwa. Nie ulega żadnych wątpliwości, że E. S. nie był ani niemiecką, ani gdańską osobą prawną. Z treści uzasadnienia wskazanej decyzji wynika natomiast, że przejęcie na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich, w konsekwencji jej opuszczenia przez właściciela i jego wyjazdu na stałe za granicę. Ponadto z pisma Naczelnika Gminy w G. skierowanego do sołtysa wsi W. z 30 stycznia 1979 r. wynika, że kwestionowana decyzja dotyczyła przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa opuszczonego.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji trafnie wywiodły, że faktyczną podstawą przejęcia spornego gospodarstwa stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.). WSA uznał, że powołanie wadliwej podstawy prawnej przez organ administracji nie stanowi, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w G. obowiązywała bowiem ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała zatem podstawa prawna do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa opuszczonego.

W ocenie Sądu I instancji, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że niniejsze gospodarstwo nosiło cechy opuszczonego. Protokół z 25 stycznia 1979 r. zawierający opis gospodarstwa E. S. został sporządzony przez starszego inspektora ds. gospodarki ziemią. Dokumentuje on, że w skład gospodarstwa wchodziły zabudowania, tj. dom mieszkalny, obora, stodoła, budynek gospodarczy, piwnica. W protokole stwierdzono też, że właściciel wyjechał na pobyt stały, pozostawiając swoje gospodarstwo bez użytkowania, grunta po ostatnich zbiorach. Niezależnie od powyższego z akt wynika, że M. S. (współwłaścicielka części przejętego gospodarstwa) wymeldowała się z pobytu stałego w Worytach 8 grudnia 1978 r. Ponadto z akt paszportowych wynika, że małżonkowie S. otrzymali zgodę na wyjazd za granicę 3 października 1978 r. Powyższe ustalenia wskazują, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone przez właściciela, brak jest też dowodu, że było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez osoby wymienione w § 1 rozporządzenia wykonawczego z 1961 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny legalności decyzji z 25 stycznia 1978 r., mając na względzie przede wszystkim treść decyzji. Prowadzące postępowanie organy administracji zgromadziły dostępny materiał dowodowy, w tym zachowane dokumenty z akt archiwalnych, które dotyczą przejęcia gospodarstwa skarżącego na rzecz Skarbu Państwa oraz okoliczności opuszczenia kraju przez rodzinę S. Z dokumentów tych wynika, że prowadzone było postępowanie zmierzające do ustalenia faktu jego opuszczenia przez właściciela. Potwierdzeniem powyższego jest cytowany wyżej protokół z dnia 25 stycznia 1979 r. i wymienione wyżej dokumenty.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku udziału M. S. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 25 stycznia 1979 r. Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju zarzut nie może być uwzględniony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Przy czym wskazane powyżej tryby nadzorcze mają charakter rozłączny, co oznacza, że przesłanki do wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych – i uznanie, że gospodarstwo małżonków S. posiadało status gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu powyższych przepisów i zostało przejęte na podstawie tych przepisów, mimo niespełnienia przesłanek dających podstawę do nabycia nieruchomości w tym trybie, w szczególności że przejmowane gospodarstwo nie było uprawiane oraz nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym (na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy w G. nie było to przedmiotem badania przez organ administracyjny);

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z 25 stycznia 1979 r., pomimo że naruszały one:

a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 77 § 1 K.p.a - zasadę praworządności, poprzez uznanie, że dopuszczalne jest powoływanie się przez organ na okoliczność, iż decyzja Naczelnika Gminy w G. posiada jedynie błędną podstawę prawną, w sytuacji gdy Naczelnik Gminy w G. w ramach czynności poprzedzających wydanie tej decyzji badał inne okoliczności niż te, które są przesłankami wydania decyzji w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - nie były badane okoliczności związane z nieuprawianiem tego gospodarstwa - natomiast były badane okoliczności związane z wyjazdem właściciela nieruchomości za granicę i z utratą przez niego obywatelstwa polskiego, które stanowią przesłanki utraty nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach,

b) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji - zasady pogłębionego zaufania w związku z zasadą równego traktowania, na skutek wydania przez ten sam Sąd odmiennego rozstrzygnięcia, tylko w innym składzie, na gruncie tożsamego stanu faktycznego i prawnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/11 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1567/12),

c) art. 156 K.p.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G., mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Rozważania należało rozpocząć od zwrócenia uwagi na wyjątkowość postępowania toczącego się w trybie stwierdzenia nieważności. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej, i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

Przede wszystkim jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w materii sposobu rozumienia problematyki rażącego naruszenia przepisów postępowania (m.in. wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 798/13) stwierdzając, ze rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń stanu faktycznego sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń i gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceniać zaś należy jako tego typu wadliwość, która może skutkować jedynie wzruszalnością rozstrzygnięcia w trybie zwykłym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Stąd, w sytuacji gdy nie sposób zarzucić skutecznie organowi tego, że zaniechał w całości zebrania materiału dowodowego przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, argumenty dotyczące uchybień organu przy ustalaniu stanu faktycznego nie mogą przesądzać o nieważności rozstrzygnięcia organu.

Skuteczność badanej skargi kasacyjnej wymagała przedstawienia takich zarzutów, które wykazywałyby błędy popełnione przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności decyzji wydanej przez Ministra. Sąd nie dokonywał bowiem bezpośrednio kontroli decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 28 października 1979 r. lecz sprawdzał czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób zasadny ustalił, że w decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy G. nie wystąpiła przesłanka powodująca jej nieważność.

Skarżący kasacyjnie chciał przypisać Sądowi I instancji pominięcie podczas sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji uchybień proceduralnych popełnionych przez organ. Zdaniem autora kasacji Sąd nie słusznie zaakceptował, że gospodarstwo rolne było opuszczone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z zarzutem oparcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Sąd I instancji przyjął, co Naczelny Sąd Administracyjny konfrontując z materiałem zebranym w aktach sprawy uznaje za trafne, że przyczyną opuszczenia gospodarstwa rolnego przez E. S. i jego rodzinę był niekwestionowany wyjazd na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec.

W materiale dowodowym, który stanowił podstawę wydania decyzji z 1979 r. analizowanym przez Ministra w postępowaniu nadzorczym, brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, by małżonkowie S. wyjeżdżając, przekazali swoje gospodarstwo rolne celem uprawiania innym osobom. Skarżący kasacyjnie nie uwiarygodnił także, by przekazanie prowadzenia gospodarstwa rolnego innej osobie było obiektywnie możliwe.

W powyższym świetle twierdzenia skarżącego kasacyjnie o zamiarach powierzenia przekazania gospodarstwa rolnego innym osobom nie zasługują na wiarygodność. W postępowaniu nadzorczym zgromadzono dostępny materiał, jaki był podstawą wydania decyzji dotychczasowej. Natomiast twierdzenia skarżącego kasacyjnie wymagałyby prowadzenia nowego postępowania dowodowego, które co do zasady wykluczone jest w postępowaniu nadzorczym. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem konieczne sięgnięcie do stanu faktycznego jaki istniał w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a nie ponowne, oparte o nowe fakty i dowody, gromadzenia materiału mającego stanowić podstawę do rozstrzygnięcia co do istoty.

W świetle przedstawionych, bezspornych faktów, które uwzględnił Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, polemika z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania nadzorczego jest całkowicie bezprzedmiotowa. Gospodarstwo rolne, jak wynika z informacji przedstawianych w wydziale paszportowym przez M. i E. małżonków S., nie mogło być uprawnianie co najmniej od momentu, gdy opuścili Polskę na stałe zmieniając obywatelstwo.

Przy ocenie słuszności zarzutu skarżącego kasacyjnie trzeba mieć na uwadze, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Rażące naruszenie prawa nie jest bowiem kwestią przypuszczeń, czy też dociekań (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 CBOSA). Skarżąca kasacyjnie nie zdołała zaś wykazać, by ze względu na błędne ustalenia stanu faktycznego dokonywane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, doszło do bezpodstawnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G., a tym samym do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji stanowiącej oczywiste zaprzeczenie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym, znowelizowanego przez art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). Nie wykazała również, by pozostawiona w obrocie prawnym decyzja stanowiła oczywiste zaprzeczenie § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Ocena stanowiska skarżącego kasacyjne w zakresie zarzutu wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji. Błąd ten oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie niezasadnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnienie takiego zarzutu powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, CBOSA).

Co istotne, ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, czy z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, CBOSA). Dlatego nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie Jak stwierdza się w ugruntowanym już orzecznictwie, błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1119/13,CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z powodu wadliwego powołania w niej, jako podstawy prawnej, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06).

Z tych przyczyn także nie jest możliwe przypisanie Sądowi I instancji uchybienia w postaci niezasadnej aprobaty prezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowiska co do istnienia podstawy prawnej przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, jeżeli zostało opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. Słusznym było zatem przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na względzie powyższe nie mogły znaleźć aprobaty Sądu II instancji zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego rozumiane jako niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., art. 2 i art. 32 ust.1 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).