Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 470/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: w uwzględnieniu sprzeciwu 1 skarżącego uchylono zaskarżoną decyzję
oddalono sprzeciw 2 skarżacego
Powołane przepisy: article: art. 64 a - 64 e  oraz 151 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par.2  oraz 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprzeciwu A. C. i B. T. od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. w uwzględnieniu sprzeciwu A. C. uchyla zaskarżoną decyzję, II. oddala sprzeciw B. T., III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 marca 2018 r., znak [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - po rozpatrzeniu odwołania B. J. i A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 12 czerwca 2017r., znak: [...], w której na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nałożono na B. J. obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki trzeciej kondygnacji, do poziomu stropu, budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P. nr [...] nr ew. gr. [...] - uchylił opisaną wyżej decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz.1257; dalej: k.p.a.).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB w O. ustalił, że inwestor, B. J. odstąpiła w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 31 marca 1992 znak: [...] Budynek inwestora zrealizowany jest w zabudowie zwartej, w granicy z działką nr [...], [...] (w odl. ok. 30 cm od sąsiedniego budynku). W toku postępowania współwłaścicielka sąsiedniego budynku B. C. (obecne nazwisko: T. ) wnosiła, iż wykonana nadbudowa zakłóca prawidłowe funkcjonowanie ciągów kominowych w jej budynku oraz ogranicza dostęp światła do pomieszczenia w jej budynku (P. ), przeznaczonego na pobyt stały ludzi.

Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił wydane dotychczas w sprawie rozstrzygnięcia:

1. postanowienie PINB o wstrzymaniu robót polegających na nadbudowie budynku jednorodzinnego z 1 lipca 2005r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z powodu istotnych odstępstw od projektu budowlanego (k-5 akt PINB)

2. decyzja PINB z dnia 1 sierpnia 2005r., nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (k-11 akt PINB).

Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wydano:

3. postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego, z dnia 16 listopada 2005 r.

4. postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego z dnia 16 stycznia 2006 r.

5. decyzja PINB z dnia 11 maja 2006 r., nakładająca obowiązek rozbiórki rozbudowy dokonanej niezgodnie z zatw. projektem budowlanym i warunkami technicznymi wraz z nakazem doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (k- 57 akt PINB)

6. decyzja MWINB z dnia 24 października 2008 r., znak: [...], uchylająca w/w decyzję PINB z dnia 11 maja 2006 r., nakazującą rozbiórkę (k-74 akt PINB)

7. postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy wskazującej sposób doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami (k-102)

8. postanowienie MWINB z dnia 2 września 2010r., znak: [...], uchylające w/w postanowienie PINB (k-110)

9. decyzja PINB z dnia 24 czerwca 2011 r., znak: [...], nakazująca rozbiórkę 3 kondygnacji i dachu oraz nakazująca wykonanie nowej konstrukcji dachu w sposób określony w pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego

10. decyzja MWINB z dnia 17 września 2012 r., znak: [...], uchylająca decyzję PINB i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (k-128)

11. decyzja PINB znak:[...] z 6 listopada 2014 r., którą odmówiono zatwierdzenia proj. bud. zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

12. decyzja MWINB z dnia 14 września 2015r., znak: [...] uchylająca decyzję PINB i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto w listopadzie 2016 r. została sporządzona ekspertyza techniczna dotycząca wpływu wykonanej rozbudowy i nadbudowy na ciąg kominowy budynku na działce nr ew. [...], która została włączona do akt sprawy (brak właściwej adnotacji i pieczęci z datą wpływu do PINB).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, nadto nie jest rozstrzygnięciem prawidłowym, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na wynik postępowania.

Mimo wyraźnego wskazania MWINB, zawartego w decyzji z dnia 14 września 2015r., PINB w toku postępowania nadal nie wyjaśnił następstwa prawnego po zmarłym Z. L. oraz, czy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 1992 r., co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie dla sytuacji prawnej i możliwych dalszych działań inwestora, jak również prawidłowości działań PINB. Kwestia uchylenia tej decyzji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, zatem I instancji winien rozważyć w toku dalszego postępowania, zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii.

W niniejszej sprawie wobec bezsprzecznie stwierdzonych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia 1 sierpnia 2005r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego PINB w O. nałożył na inwestora, B. J. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Od tej decyzji nie zostało złożone odwołanie, zatem stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W sprawie wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w ostatnim etapie postępowania, którego celem było umożliwienie inwestorowi doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor miał możliwość dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ale tego obowiązku nie wykonał. W niniejszej sprawie przedstawiając projekt budowlany zamienny, który jest niezgodny w zakresie dokonanych odstępstw z przepisami techniczno-budowlanymi i z obowiązującym planem miejscowym, inwestor dokonał wyboru pozostania przy zrealizowanym zamierzeniu, co musi skutkować wydaniem decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, przy czym nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego powinien oznaczać doprowadzenie budynku do stanu sprzed rozbudowy i nadbudowy.

W dalszej kolejności stwierdzono, że orzeczony obowiązek, w sytuacji pozostawania w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz obowiązywania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja, jako pozostająca w sprzeczności z uprawnieniem wynikającym z treści pozwolenia na budowę nie może się ostać. W świetle ukształtowanej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego, normy te nie zezwalają na pozostawanie w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji o sprzecznych przedmiotowo i podmiotowo wzorach opartych na odmiennym zachowaniu się tj. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu oraz decyzji o rozbiórce zrealizowanych - w znacznej części zgodnie z tą decyzją - robót budowlanych.

Ponadto rozbiórka 3 kondygnacji do stropu nad drugą kondygnacją, w ocenie MWINB nie doprowadzi do zamierzonego i wskazanego przez PINB celu, jakim jest zgodność obiektu z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, tj. stanu, w którym budynek będzie posiadał jedynie dwie kondygnacje nadziemne (w tym jedną w poddaszu) oraz dach o spadku 35-45° (k-130 akt PINB). Organ I instancji nie uzasadnił, że ewentualne docelowe wykonanie zgodnego z przepisami planistycznymi dachu nad drugą pełną kondygnacją doprowadzi do zgodności budynku z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, w tym normami dotyczącymi przesłaniania ciągów kominowych. Przypomnieć należy, że poprzez wykonaną nadbudowę pogorszyły się warunki funkcjonowania kominów w budynku sąsiednim; budynku tego nie uwzględniono na rysunkach zatwierdzonego pierwotnego projektu budowlanego.

MWINB już w poprzedniej decyzji z dnia 14 września 2015 r. wskazał, że "nadbudowa narusza przepisy techniczno-budowlane oraz obowiązujące polskie normy, w szczególności art. 5 w związku z § 140 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie : 12.04.2002r. (...). W związku z wykonaniem podwyższonej ściany szczytowej (granicznej) powstała przeszkoda, zakłócająca ciągi kominowe budynku na dz. [...] i naruszająca wymagania określone w Polskich Normach (w tym przypadku obowiązującą PN-89/B10425).

PINB nie dokonał analizy stanu faktycznego w sposób pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 51 ust.5 Prawa budowlanego. Organy zobowiązane są do respektowania postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mają one moc obowiązująca na obszarze objętym planem. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady G. B. określa: Nieprzekraczalne gabaryty budynków do dwóch kondygnacji naziemnych, łącznie z użytkowym poddaszem. Do liczby tej nie wlicza się kondygnacji przyziemnej, powstałej w wyniku sytuowania budynku na znacznych spadkach terenu... ".

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim przeanalizować niezbędny zakres rozbiórki po uwzględnieniu kwestii pozostawania w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r. W konkluzji uznać należy, że skarżona decyzja nie pozwala ani na prawidłowe dokończenie inwestycji inwestorowi, ani nie likwiduje w pełni naruszeń prawa.

Odnosząc się do zarzutów przywołanych w odwołaniu B. J. MWINB stwierdził, iż nie znajdują uzasadnienia w przepisach, zatem nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy przede wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organ nie mógł uwzględniać okoliczności działających na korzyść strony, skoro nie wynikały z materiału dowodowego, ani tym bardziej nie były wskazane przez skarżącą. Bliżej nieokreślone stanowisko sądu administracyjnego zawarte w wyroku wydanym w sprawie z zupełnie innej dziedziny prawa, nie wiąże organu. Natomiast w kwestii niezgodności inwestycji objętej projektem zamiennym z ustaleniami planu wypowiedział się właściwy organ (k-130 akt PINB).

Uzasadnienie stanowi również odpowiedź na kwestie podnoszone w odwołaniu A. C..

Te wskazane istotne uchybienia proceduralne organu I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, zdaniem organu II instancji mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem decyzja organu I instancji jest wadliwa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, nie mógł zatem zostać przez organ odwoławczy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. i B. T. podnosząc, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania administracyjnego spowodowały wadliwość ciągu kominowego i wentylacji gazowej w zamieszkiwanym przez nich budynku. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się już od 15 lat.

Odpowiedź na sprzeciw nie została sporządzona.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. narusza art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu dotyczy robót budowlanych wykonanych przez inwestora B. J. z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 31 marca 1992 znak: [...]

Postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych zostało wydane w dniu 1 lipca 2005 r.

W obiegu prawnym pozostaje również ostateczna decyzja PINB z dnia 1 sierpnia 2005 r., nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nie budzi wątpliwości, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora nie jest prawidłowy, nie spełnia wszystkich wymaganych prawem warunków, a zatem inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego na niego wskazaną wcześniej decyzją z 1 sierpnia 2005 r. Stwierdza to również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, wprost wskazując: "Inwestor miał możliwość dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ale tego obowiązku nie wykonał. W niniejszej sprawie przedstawiając projekt budowlany zamienny, który jest niezgodny w zakresie dokonanych odstępstw z przepisami techniczno-budowlanymi i z obowiązującym planem miejscowym, inwestor dokonał wyboru pozostania przy zrealizowanym zamierzeniu, co musi skutkować wydaniem decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego".

W świetle tych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego).

Wobec niewypełnienia nałożonego na inwestora obowiązku konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

Tymczasem postępowanie nie zostało zakończone w dalszym ciągu - pomimo, że ostateczny termin do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego zgodnie z postanowieniem PINB z 16 stycznia 2006 r. upłynął w dniu 20 stycznia 2006 r. - a więc ponad dwanaście lat temu.

W tym czasie organ pierwszej instancji czterokrotnie wydawał decyzje zmierzające do zakończenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego (w dniach: 11 maja 2006 r., 24 czerwca 2011 r., 6 listopada 2014 r. oraz 12 czerwca 2017 r.), a organ II instancji czterokrotnie uchylał te decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Tego rodzaju praktyki organów administracji niewątpliwie naruszają zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W obecnie kontrolowanej decyzji w istocie wskazano na trzy okoliczności, które miałyby zdaniem MWINB uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.:

1) brak wyjaśnienia następstwa prawnego po zmarłym Z. L.

2) nieustalenie, czy doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 roku na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane (przy czym w tym zakresie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające ustalając, że decyzja ta nie została uchylona przez Starostę [...] z powodu braku oryginalnych akt sprawy; zdaniem MWINB organ I instancji winien w tej sytuacji rozważyć zawieszenie postępowania do czasu uchylenia pozwolenia na budowę)

3) nieprawidłowe – zdaniem organu odwoławczego – określenie w sentencji zaskarżonej decyzji zakresu robót budowlanych, które ma wykonać inwestor celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych okoliczności trzeba przypomnieć, że kwestia ta była już wcześniej poruszana w poprzedniej – trzeciej z kolei wydanej w niniejszej sprawie – decyzji kasatoryjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z 14 września 2015 r.

Po jej wydaniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy wypis z rejestru gruntów (k. 166), w którym Z. L. wpisany jest, jako współwłaściciel [...] części działki nr [...] (drugim współwłaścicielem jest A. C.) oraz akt zgonu Z. L. (k. 165), z którego wynika, że osoba ta zmarła [...] 2009 r., pozostawiając żonę H. L.. Decyzję organu I instancji doręczono H. L. (k. 179). Akt zgonu dołączono do akt sprawy już wcześniej (k. 134 – 135) i już przy wydawaniu poprzedniej decyzji PINB z 6 listopada 2014 r. (k. 149) w miejsce Z. L. doręczono ją H. L..

W ocenie Sądu zastrzeżenia organu odwoławczego w omawianym zakresie stanowią przykład nadmiernego formalizmu i w żaden sposób nie mogą uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma potrzeby dalszego, bardziej szczegółowego wyjaśniania następstwa prawnego po Z. L.. Zaznaczyć tutaj trzeba, że Z. L. nie był adresatem decyzji; był on stroną postępowania administracyjnego z tytułu bycia współwłaścicielem działki nr [...]. Drugi ze współwłaścicieli aktywnie uczestniczy w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy w szczególności rozpoznawany obecnie sprzeciw oraz wcześniejsze liczne pisma B. C. (obecnie T. ) znajdujące się w aktach sprawy.

Przyjęcie, że H. L. jest następcą prawnym zmarłego Z. L. niewątpliwie jest uproszczeniem, które w okolicznościach rozpatrywanej sprawy można uznać za dopuszczalne. Trzeba, bowiem mieć na uwadze, że skarżący w związku z realizacją inwestycji od kilkunastu lat mają utrudnione warunki codziennego funkcjonowania w budynku położonym na działce nr [...]. Dalsze przedłużanie postępowania celem ustalenia w sposób bardziej szczegółowy następców prawnych Z. L. byłoby nadmiernym formalizmem, tym bardziej, że brak wpisania jego następców prawnych do ewidencji gruntów może sugerować, że postępowanie spadkowe po zmarłym nie zostało przeprowadzone, a jego spadkobiercy nie są procedurą spadkową zainteresowani.

Odnosząc się do drugiej powołanej wyżej kwestii należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołuje się na wykładnię art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane "prezentowaną przez sądy administracyjne w odniesieniu do analogicznych lub zbliżonych stanów faktycznych", jednakże nie przytacza żadnych konkretnych argumentów z orzecznictwa ani nie podaje choćby sygnatur zakończonych spraw sądowoadministracyjnych. Powołując się jednak na tę wykładnię wyraża bardzo stanowczy pogląd, iż nie jest możliwe pozostawanie w obrocie prawnym "dwóch ostatecznych decyzji o sprzecznych przedmiotowo i podmiotowo wzorach opartych na odmiennym zachowaniu się tj. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu oraz decyzji o rozbiórce zrealizowanych - w znacznej części zgodnie z tą decyzją - robót budowlanych". Jednocześnie sugeruje organowi I instancji zawieszenie prowadzonego od 2005 roku postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, stwierdzając przy tym, że do tej pory do uchylenia tej decyzji nie doszło z powodu braku oryginalnych akt sprawy.

Tego rodzaju argumentacja nie może znaleźć aprobaty Sądu, bowiem prowadzi wprost do dalszego przedłużania postępowania i do konieczności dalszego – i bliżej nieokreślonego czasowo – znoszenia przez skarżącego utrudnień związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę z 1992 r. winno zostać uchylone na podstawie tego przepisu już w momencie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję PINB z 1 sierpnia 2005 r. – wydaną właśnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Żaden jednak przepis nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (ani na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy) od wcześniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu nie można również mówić w tej sytuacji o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nakazuje zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie . I tak w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 2347148) stwierdzono: "decyzja uchylająca pierwotne pozwolenie na budowę w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji powinna wprawdzie zostać wydana w związku z prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże niewydanie takiej decyzji nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, gdy decyzja została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi zawartemu w przepisie. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli przepis pozostawia różne możliwości interpretacyjne. Przepisy nie określają terminu wydania decyzji uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 pozwolenia na budowę, jak też nie uzależniają wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny od wcześniejszego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, jedyną przesłanką wydania decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można, zatem mówić o oczywistym i bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta może być uchylona także później. Pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Należy jednoznacznie opowiedzieć się za dotychczasowym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, iż unormowania zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r. wskazując wprawdzie, że w razie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2), który to przepis stanowi lex specialis do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych, brak jest jednak w prawie materialnym określenia terminu, w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2".

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 1166023) stwierdzając, że "Należy jednoznacznie opowiedzieć się za dotychczasowym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, iż unormowania zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r. wskazując wprawdzie, że w razie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2), który to przepis stanowi lex specialis do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych, brak jest jednak w prawie materialnym określenia terminu, w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2."

W obu powołanych wyżej orzeczeniach mowa jest o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) pomimo wcześniejszego niewydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, jednakże powołana w nich argumentacja w pełni odnosi się również do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Innymi słowy pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 1992 znak: [...] nie stoi na przeszkodzie zakończeniu postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane, a kontrolowane postępowanie administracyjne nie wymaga zawieszenia do czasu uchylenia tego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Wreszcie kwestia prawidłowego określenia zakresu robót budowlanych, do których zobowiązuje się inwestora na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (a więc zakresu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który uzasadniałby konieczność przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

W kontekście powyższego należy ponownie przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w tej sprawie już 4 kolejne decyzje zmierzające do zakończenia prowadzonego na podstawie art. 51 postępowania legalizacyjnego:

< decyzją z 11 maja 2006 r. nakazał dokonać rozbiórki wykonanej niezgodnie z projektem technicznym oraz warunkami pozwolenia na budowę (...) nadbudowy budynku mieszkalnego (...) i doprowadzić do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę

< decyzją z 24 czerwca 2011 r. nałożył na B. J. obowiązek rozbiórki istniejącej konstrukcji dachu (...), rozbiórki trzeciej kondygnacji do poziomu stropu budynku mieszkalnego oraz wykonania nowej konstrukcji dachu w sposób określony w pozwoleniu na budowę

< decyzją z 6 listopada 2014 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych

< decyzją z 12 czerwca 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki trzeciej kondygnacji, do poziomu stropu, budynku mieszkalnego.

Rozważania MWINB zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące rozpatrywanej sprawy są niejasne i niejednoznaczne. Stwierdza się konieczność respektowania przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając jednocześnie, że "organ I instancji nie uzasadnił, że ewentualne docelowe wykonanie zgodnego z przepisami planistycznymi dachu nad drugą pełną kondygnacją doprowadzi do zgodności budynku z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, w tym normami dotyczącymi przesłaniania ciągów kominowych". MWINB stwierdził również, że "rozbiórka 3 kondygnacji do stropu nad drugą kondygnacją, w ocenie MWINB nie doprowadzi do zamierzonego i wskazanego przez PINB celu, jakim jest zgodność obiektu z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, tj. stanu, w którym budynek będzie posiadał jedynie dwie kondygnacje nadziemne (w tym jedną w poddaszu) oraz dach o spadku 35-45°".

W zaskarżonej decyzji nie wskazano przekonująco, jakie jeszcze konkretnie ustalenia należy poczynić celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z zaskarżonej decyzji wynika raczej, że MWINB ma zastrzeżenia wyłącznie, co do samego sposobu sformułowania nałożonego na inwestora obowiązku. Jednocześnie stwierdza, że "nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego powinien oznaczać doprowadzenie budynku do stanu sprzed rozbudowy i nadbudowy".

Jeżeli natomiast, organ odwoławczy ma wątpliwości, co do poczynionych ustaleń faktycznych, (co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to może skorzystać z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W końcowej części zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że "organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej" – bez bliższego wyjaśnienia zastosowania tego stwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Co do zasady przytoczone wyżej stwierdzenie organu II instancji jest prawdziwe. Nie ma ono jednak żadnego zastosowania w omawianej sprawie, bowiem jak wskazuje się w literaturze (Wróbel, Andrzej. Art. 139. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016, teza 3) "(...) w sytuacji gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony)".

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania odwołania B. J. oraz A. C. – a więc stron, które miały sprzeczne interesy w postępowaniu, a zatem art. 139 k.p.a. w ogóle nie znajduje zastosowania.

Podsumowując należało stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – w uwzględnieniu sprzeciwu A. C., który był stroną postępowania administracyjnego – uchylić zaskarżoną decyzję.

W pkt II wyroku orzeczono o oddaleniu sprzeciwu B. T. z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji. Jak wynika z akt postępowania B. T. (wcześniej [...] była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, jako współwłaścicielka działki nr [...]. Ponieważ jednak prawo własności tej nieruchomości przeniosła na A. C., z tą chwilą utraciła uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony postępowania, a w jej miejsce do postępowania wstąpił A. C.. B. T. występowała w sprawie jako jego pełnomocnik (k. 174). Ani stosunek pełnomocnictwa, ani też sam fakt zamieszkiwania w budynku pod adresem [...] nie tworzy interesu prawnego do zaskarżenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z tego względu sprzeciw B. T. musiał zostać oddalony na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz A. C. kwotę [...]zł wniesioną przez niego tytułem wpisu od sprzeciwu.