Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2980/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 188, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: arty. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 434/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie opinii sanitarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 434/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w [...] (Spółka) na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (WMPWIS) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie opinii sanitarnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 16 grudnia 2016 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Państwowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] z prośbą o wydanie opinii potwierdzającej spełnienie wymagań art. 22 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638, Udl) w jednostce organizacyjnej podmiotu leczniczego, tj. w Gabinecie [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskująca zadeklarowała, że zwraca się o wydanie przedmiotowej opinii mimo braku ustawowego obowiązku pozyskania tego rodzaju stanowiska. Spółka wyraźnie wskazała, że w związku z wejściem w życie ustawy z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 960, nowela Udl z 2016) uchylone zostały ustępy 4 i 5 art. 100 Udl, zniknęła zatem podstawa prawna do wydania opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącej spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 Udl, mającej w oparciu o uchylony art. 100 ust. 5 Udl formę decyzji administracyjnej.

W wyroku przytoczono dalej, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. merytoryczne odniósł się do wystąpienia Spółki formułując ocenę dotyczącą spełnienia wymogów określonych przepisami obowiązującego prawa.

Pismem z 26 stycznia 2017 r. Spółka zwróciła się do organu o wskazanie trybu i formy prawnej skierowanego do niej pisma. W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 lutego 2017 r. wskazał, że stanowisko jakie zajął uprzednio wydane zostało w formie pisma, na które nie przysługują środki odwoławcze.

Spółka wniosła do WMPWIS zażalenie, traktując doręczone jej przez PPIS w [...] pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. jako postanowienie, domagając się wydania opinii potwierdzającej spełnienie przez placówkę Spółki zlokalizowaną przy ul. [...] w [...] wymagań określonych w art. 22 Udl.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ II instancji powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na stanowisko wyrażone przez PPIS w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. WMPWIS wskazał, że wobec zmian dokonanych nowelą Udl z 2016 organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do wydawania władczych rozstrzygnięć (w formie decyzji administracyjnej) o spełnieniu wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, gdyż zostały one zastąpione oświadczeniami podmiotu leczniczego o spełnieniu tychże warunków. Powyższe nie wykluczało wyrażenia pisemnego stanowiska przez organ powiatowy na wyraźne żądanie podmiotu, celem upewnienia się co do spełniania warunków ustawy w tym zakresie. W ocenie WMWPIS stanowisko jakie zajął organ powiatowy nie ma rangi postanowienia, gdyż nie miało ono charakteru władczego rozstrzygnięcia, przeciwnie – ma walor informacyjny i nie posiada mocy wiążącej. Organ II instancji uznał, że zażalenie wniesione zostało na czynność nie mającą charakteru postanowienia i wobec powyższego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) orzekł o niedopuszczalności zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę wywiodła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając postanowieniu WMWPIS:

- naruszenie "art. z art. 37" ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412, uPIS) w zw. z art. 107 i art. 124 K.p.a., gdyż przy podejmowaniu czynności Inspektor Sanitarny stosuje przepisy K.p.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia lub zajęcie merytorycznego stanowiska wymaga zachowania formy decyzji lub postanowienia,

- naruszenie art. 1 K.p.a. w zw. z art. 37 uPIS, gdyż organ dokonał rozstrzygnięcia nie objętego zakresem K.p.a., wydając pismo wadliwie rozstrzygające o niespełnieniu przez skarżącą wymogów Udl,

- naruszenie art. 67 K.p.a. poprzez uznanie, że oględziny są podstawą ustaleń istotnych w sprawie i wyrażenia przez organ stanowiska,

- naruszenie art. 61a K.p.a., gdyż w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia,

- naruszenie art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Spółka wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie oddalił skargę, uznając że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W wyroku tym wskazano, że elementem kluczowym było wyjaśnienie trybu działania organu I instancji oraz charakteru prawnego stanowiska, jakie zajął on w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. WSA w Olsztynie skupił uwagę na sposobie rozumienia zasady ogólnej praworządności. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazano, że wobec zmian jakie wprowadzone zostały nowelą Udl z 2016, przestała istnieć podstawa prawna dla wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji dotyczącej spełnienia przez określony podmiot warunków z art. 22 Udl. Organ I instancji nie miał zatem podstaw prawnych by we władczej i prawnie wiążącej formie wydać tego rodzaju opinię, zaś skarżąca Spółka miała pełną świadomość tego faktu. Występowała ona zatem o swego rodzaju konsultację z organem, tj. o wyrażenie niewiążącego stanowiska. Wobec braku właściwego umocowania prawnego do wydania decyzji, organ nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku strony w trybie postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu a quo właściwą z punktu widzenia proceduralnego formą reakcji na wystąpienie Spółki byłby "brak jakiejkolwiek reakcji". W tym kontekście nie podzielono zarzutu naruszenia art. 61a K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w zakresie objętym hipotezą uchylonego art. 100 ust. 5 Udl byłaby uzasadniona w sytuacji, gdyby podmiot występujący o rzeczoną opinię w zakresie potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 tej ustawy, pozostawał w błędzie co do prawa w zakresie dokonanej zmiany, tymczasem taka sytuacja w sprawie nie występowała. Niekwestionowaną intencją Spółki było uzyskanie merytorycznego stanowiska organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Spółka domagała się (wręcz żądała) ukierunkowanego merytorycznego stanowiska, co do spełnienia warunków w zakresie wystąpienia, a nie uzyskania formalnoprawnego aktu o niemożności zajęcia co do istoty stanowiska w sprawie. W rezultacie powyższego – zdaniem sądu pierwszej instancji – "PWIS (oczywisty błąd co do określenia charakteru organu – uwaga Sądu) mając pewność, że Spółka jest świadoma co do formy i trybu na potwierdzenia spełniania warunków" z art. 22 Udl zasadnie zdecydował się na wystąpienie o charakterze konsultacyjno–informacyjnym. Sąd wojewódzki stwierdził zatem, że z punktu widzenia roli i postrzegania administracji w społeczeństwie oraz art. 2 i 6 uPIS "dotyczącego działań oświatowo-zdrowotnych organów państwowej inspekcji sanitarnej podjęte przez organ działania były właściwe".

W wyroku II SA/Ol 434/17 stwierdzono dalej, że merytoryczne odniesienie się przez PPIS w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. do wystąpienia Spółki jest dla niej niezmiernie korzystne, jako że usuwa stan niepewności w zakresie spełnienia warunków z art. 22 Udl, które "z natury rzeczy samo w sobie jest wartością dodaną". Niezadowolenie Spółki – w ocenie sądu pierwszej instancji – wynika z braku akceptacji jej stanowiska, a przedsiębrane czynności procesowe ukierunkowane są tylko i wyłącznie na zobligowanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do uzyskania stanowiska o określonej - zbieżnej z poglądem Spółki - treści, przy jednoczesnym braku materialnoprawnych podstaw do zajęcia przez wspomniane organy stanowiska w formie regulowanej Kodeksem postepowania administracyjnego. Z tego też względu nie mieści się ono w granicach określonych w art. 1 K.p.a. i przepisy procedury administracyjnej nie mają do niego zastosowania, jako, że organ nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, gdyż nie toczyło się (nie mogło wskutek niewątpliwej uprzedniej bezprzedmiotowości postępowania) jakiekolwiek postępowanie administracyjne obligujące organ do zajęcia stanowiska w formie postanowienia.

W dalszych motywach swego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. nie miało charakteru procesowego i nie mogło być przedmiotem zażalenia. Zdaniem tegoż sądu powyższe pozwalało przyjąć, że organ II instancji słusznie stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Przeciwne stanowisko organu II instancji naruszałoby art. 6 K.p.a. i obarczone byłoby wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej, sąd pierwszej instancji eksponował ponadto, że zażalenie, zgodnie z art. 141 K.p.a. przysługuje jedynie na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, gdy Kodeks tak stanowi, a żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona w niniejszej sprawie.

Z tych powodów i na podstawie art. 151 Ppsa oddalono skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa), tj.:

1.1. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że pismo PPIS w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], pomimo merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, mieści się w zakresie działalności dydaktycznej i informacyjnej z art. 2 i art. 6 uPIS,

1.2. naruszenie art. 1 K.p.a. w zw. z art. 37 uPIS, gdyż organ dokonał rozstrzygnięcia nie objętego zakresem K.p.a., wydając pismo wadliwie rozstrzygające o niespełnieniu przez skarżącą wymogów Udl,

1.3. naruszenie art. 61a K.p.a., gdyż w przypadku niemożności wszczęcia postępowania organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia, bez względu na cel działania podmiotu składającego wniosek o wydanie opinii sanitarnej i stan jego wiedzy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku bezpodstawnie wskazano, iż art. 61 K.p.a., nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż:

Spółka była świadoma dokonanej "zmiany ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw",

niekwestionowaną intencją Spółki było uzyskanie merytorycznego stanowiska organu PIS w zakresie, o którym mowa w art. 22 Udl, a nie uzyskanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym w stanowisku z dnia 16 grudnia 2016 r., które z istoty rzeczy wspomnianemu stanowisku nie mogłoby czynić zadość,

• odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym;

1.4. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez "niewyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że w ramach działalności informacyjnej i dydaktycznej organ może wydawać merytoryczne rozstrzygnięcia wbrew art. 7 i 8 K.p.a. niezgodnie z przepisami prawa, a nawet bez ich podania, co uniemożliwia przyjęcie, iż organ stoi na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli";

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez sąd, poprzez jego błędną wykładnię, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj.:

a. naruszenie art. 37 uPIS w zw. z art. 107 i art. 124 K.p.a., gdyż przy podejmowaniu czynności Inspektor Sanitarny stosuje przepisy K.p.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia lub zajęcie merytorycznego stanowiska wymaga zachowania formy decyzji lub postanowienia,

b. naruszenie art. 2 i 6 uPIS, poprzez wskazanie, że merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku mieści się w działalności oświatowo-zdrowotnej organów sanitarnych.

Z uwagi na powyższe naruszenia prawa skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie, na podstawie art. 188 Ppsa, zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia;

2. zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.

Spółka w motywach wniesionej skargi kasacyjnej rekapituluje przebieg własnych działań oraz przywołuje podejmowane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej akty wywołane wnoszonymi pismami Spółki. Przywołano także zasadnicze wywody zawarte w zaskarżonym wyroku.

W dalszym uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że sama treść pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. PPIS w [...] wskazuje jednoznacznie, że zostało ono wydane w trybie K.p.a. Jej zdaniem pismo to zawiera merytoryczną ocenę wniosku poprzez błędne stwierdzenie, że pomieszczenia Spółki w [...] nie spełniają wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą w zakresie zakreślonym w rozdziale 2-6 oraz załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. Spółka powołuje się przy tym na praktykę działania innych organów sanitarnych, wskazujących na możliwość uzyskania opinii sanitarnych, mimo uchylenia w art. 100 Udl przepisów ust. 4 i 5.

Spółka kwestionuje pogląd sądu pierwszej instancji, jakoby stanowisko PPIS w [...] wyrażone w piśmie tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczyło działań oświatowo-zdrowotnych. Wykładnia literalna przepisów art. 2 i 6 uPIS wykluczać ma, aby przepisy te stanowiły podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie dotyczącej skarżącej Spółki.

Błędna ma być wykładnia art. 61 K.p.a., opierająca się na błędnej interpretacji intencji Spółki, a dodatkowo odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze zaskarżalnego zażaleniowo postanowienia. Organ I instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska, czy wydał opinię sanitarną czy też odmówił jej wydania, stanowisko tego organu prezentowane w kolejnym jego piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. zawiera wzajemnie wykluczające się wywody.

W piśmie z dnia 12 października 2017 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi WMPWIS na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, podkreślając, że w związku z uchyleniem art. 100 ust. 5 Udl stanowisko organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r. miało wyłącznie charakter informacyjny, nie zaś władczy. W ocenie organu wojewódzkiego działanie organu powiatowego mieściło się w pojęciu zawartym w art. 6 pkt 3 uPIS, tj. udzielania porad i informacji w zakresie zapobiegania i eliminowania negatywnego wpływu czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. WSA w Olsztynie słusznie – zdaniem organu wojewódzkiego – miał uznać, że wobec braku prawnego umocowania do wydania decyzji, organ I instancji nie był uprawniony do rozpatrzenia strony w trybie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie była pozbawiona uzasadnionych podstaw, choć nie wszystkie jej zarzuty i ich argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów K.p.a. (art. 1 oraz art. 61a), których nie stosował wszak sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania nieporadnego pod względem formalnym zarzutu kasacyjnego. W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że skarżącej kasacyjnie Spółce, wywodzącej o naruszeniu art. 1 i 61a K.p.a. chodzi w istocie o uchybieniu przez sąd wojewódzki przepisu art. 151 Ppsa, skoro na jego podstawie skargę oddalono, w powiązaniu z powyższymi przepisami K.p.a.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wywodząc werbalnie o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa w istocie zwalcza oznaczoną argumentację sądu wojewódzkiego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uznać wypadnie, że sąd wojewódzki w sposób dostateczny wskazał przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił, odrębną rzeczą jest zaś, czy ta argumentacja meriti jest trafna.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania.

B. Istota sprawy sprowadza się – jak to słusznie uznał sąd pierwszej instancji – do oceny trybu działania organu I instancji oraz charakteru prawnego aktu z dnia [...] stycznia 2017 r. W tym aspekcie nie sposób jednak zgodzić się z kwalifikacją tego aktu, jaką dokonał sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, przyjmując iż organ powiatowy (omyłkowo w uzasadnieniu wyroku na s. 6 użyto błędnego skrótowo określenia "PWIS", które przypisano w tym wyroku organowi II instancji – uwaga Sądu) "zdecydował się na wystąpienie o charakterze konsultacyjno-informacyjnym". Wywodząc o takim charakterze pisma PPIS z dnia [...] stycznia 2017 r. sąd a quo działanie to uznał za właściwe, utożsamiając je za zmierzające do wskazania właściwej interpretacji przepisów Udl w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a w konsekwencji wywodząc, że merytoryczne odniesienie się przez organ powiatowy ma być korzystne dla Spółki, gdyż usuwa stan niepewności. Dodatkowo wywiedziono, że organ I instancji nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, gdyż nie toczyło się "jakiekolwiek postępowanie administracyjne obligujące organ do zajęcia stanowiska w formie postanowienia". Tych wszystkich stwierdzeń sądu pierwszej instancji nie podziela Sąd Naczelny.

Z art. 2 Udl wynika, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 tej ustawy polega na "sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej". Formy tej ostatniej działalności zostały określone w art. 6 Udl, wedle którego "Państwowa Inspekcja Sanitarna inicjuje, organizuje, prowadzi, koordynuje i nadzoruje działalność oświatowo-zdrowotną w celu ukształtowania odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych, a w szczególności: 1) inicjuje i wytycza kierunki przedsięwzięć zmierzających do zaznajamiania społeczeństwa z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, popularyzowania zasad higieny i racjonalnego żywienia, metod zapobiegania chorobom oraz umiejętności udzielania pierwszej pomocy; 2) pobudza aktywność społeczną do działań na rzecz własnego zdrowia; 3) udziela porad i informacji w zakresie zapobiegania i eliminowania negatywnego wpływu czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi; 4) ocenia działalność oświatowo-zdrowotną prowadzoną przez szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze, szkoły wyższe oraz środki masowego przekazywania, podmioty lecznicze oraz inne podmioty, instytucje i organizacje, a także udziela im pomocy w prowadzeniu tej działalności". Próżno w zaskarżonym wyroku doszukać się skonkretyzowania w powyższym aspekcie przez sąd pierwszej instancji charakteru aktu podjętego przez organ powiatowy, z którego treści przekonująco dałoby się ustalić, że PPIS wydając go "inicjował, organizował, prowadził, koordynował i nadzorował działalność oświatowo-zdrowotną". Gdyby podzielić kierunek postrzegania tego aktu zaprezentowany w zaskarżonym wyroku w grę wchodzi w zasadzie wyłącznie przypisanie tej formy działania organu sanitarnego, która jest ujęta w art. 6 pkt 3 uPIS, czyli udzielenie porady i informacji w zakresie zapobiegania i eliminowania negatywnego wpływu czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Sąd Naczelny dopatruje się jednak – przeciwnie do wyrażonego przez WSA w Olsztynie poglądu – odmiennego charakteru aktu organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r. Akt ten zawiera niewątpliwie takie elementy, jak: oznaczenie organu, oznaczenie jego adresata – Spółkę, podpis z którego wynika, że uczyniła to osoba reprezentująca organ administracji publicznej. Pismo to zawiera także władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, w której zostało skierowane do organu powiatowego żądanie Spółki zajęcia merytorycznego stanowiska względem oznaczonego i jednostkowego stanu faktycznego. Takie merytoryczne odniesienie się organu powiatowego wyrażone w inkryminowanym akcie nie było kwestionowane w zaskarżonym wyroku. W ramach podjętego w dniu [...] stycznia 2017 r. aktu PPIS stwierdził, że pomieszczenia Gabinetu [...] przy ul. [...] w [...] nie spełniają wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r., powołując się przy tym na dokonane ustalenia w ramach "wizji lokalnej". Umknęło natomiast uwadze sądu pierwszej instancji, że wydanie przez organ powiatowy aktu z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało poprzedzone czynnością procesową w postaci oględzin lokalu Spółki, której ustalenia zostały odzwierciedlone w adnotacji pracowników organu powiatowego. W akcie tym powołano się przy tym na przepisy art. 1 pkt 7 i art. 37 uPIS. Z pierwszego z nich wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Z kolei w dacie podejmowania przez PPIS aktu w I instancji art. 37 uPIS statuował, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (ust. 1) oraz "Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" (ust. 2). Z końcowej części aktu organu powiatowego wyraźnie wynika, że organ ten "postanowił jak w osnowie".

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że wbrew ocenie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, pismo PPIS z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowiło "władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej", co w piśmiennictwie utożsamiane jest z decyzją administracyjną (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 195). Treść tego pisma oraz jego elementy dowodzą, że w istocie organ powiatowy nie udzielił porady lub informacji w rozumieniu art. 6 pkt 3 uPIS, ale rozstrzygnął indywidualną sprawę administracyjną. Brak oznaczenia na powyższym piśmie charakteru tego aktu, czy późniejsze niekonsekwentne wyjaśnienia odnośnie jego charakteru, zawarte w piśmie PPIS z dnia 28 lutego 2017 r., nie niweczą takiej oceny tego aktu.

Te wszystkie powyżej wskazane uwagi prowadzą do wniosku, że trafne są z kolei te zarzuty kasacyjne, w których podniesiono błędną wykładnię art. 2 i 6 uPIS. Podzielić wypadnie i tę argumentację Spółki – odwołującą się do przepisów art. 1 K.p.a. w zw. z art. 37 uPIS – przy pomocy której skarżąca kasacyjnie kwestionowała charakter prawny aktu podjętego przez PPIS.

C. Z punktu widzenia kierunku rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. nie miał znaczenia, ponadto brak jest uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, przytoczenie treści art. 61a K.p.a., bez zwrócenia przy tym uwagi, że jego przepisy zostały ujęte w dwa, odrębne paragrafy. Autor skargi kasacyjnej przytaczając je, ogranicza się do stwierdzenia, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania opinii sanitarnej, winno zostać wydane zaskarżalne zażaleniowo postanowienie. O braku możliwości prawidłowego rozpoznania zarzutu ujętego w pkt 1.3. skargi kasacyjnej przesądza i to, że w jej uzasadnieniu Autor podnosi błędną wykładnię art. 61 K.p.a., choć przyporządkowuje mu treść zawartą w art. 61a § 1 K.p.a. To sprawia, że Sąd Naczelny uznaje, że ta podstawa kasacyjna nie poddaje się kontroli. Z tych przyczyn ta argumentacja sądu pierwszej instancji, w której stwierdzono m. in., że właściwą reakcją PPIS na podanie wniosku Spółki byłby "brak jakiejkolwiek reakcji", czy też upatrywano zasadności stanowiska organu powiatowego w świadomości Spółki odnośnie stanu prawnego dokonanego nowelą Udl z 2016, muszą pozostać poza kontrolą sądu drugiej instancji.

D. Zdaniem Sądu w tym składzie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zaś pozwala zastosować konstrukcję zawartą w art. 188 Ppsa. Uznając przeto skargę kasacyjną za uzasadnioną należało zaskarżony wyrok uchylić i rozpoznać skargę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny stosuje zatem te przepisy Ppsa, które odnoszą się do skargi sądowoadministracyjnej, w tym i art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu organ II instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 134 K.p.a. stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez Spółkę środka zaskarżenia, wskutek błędnej kwalifikacji aktu z dnia [...] stycznia 2017 r. podjętego przez PPIS. W tym aspekcie ocena charakteru tego aktu została określona w pkt B uzasadnienia niniejszego wyroku. Niedopuszczalność środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) z przyczyn przedmiotowych występowałaby, gdyby przedmiotem zaskarżenia uczyniono np. pismo zawierające informację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). Błędnie jednak organ II instancji uznał, że stanowisko PPIS nie miało charakteru władczego, ale stanowiło wyłącznie niewiążącą stronę opinię, wyrażoną "na wyraźne życzenie strony".

WMPWIS ponownie prowadząc postępowanie rozpozna wniesiony środek zaskarżenia, biorąc pod uwagę, że pismo PPIS z dnia [...] stycznia 2017 r. w istocie jest decyzją administracyjną. Organ II instancji przy rozpoznaniu środka zaskarżenia wniesionego przez Spółkę będzie miał na względzie treść przepisów Udl, w tym także i okoliczność związaną ze zmianami wprowadzonym w cyt. ustawie przez nowelę Udl z 2016, gdy idzie o rezygnację przez ustawodawcę z decyzyjnej formy orzekania w przedmiocie spełniania przez podmiot prowadzący działalność leczniczą, spełnienia warunków określonych w art. 22 Udl.

E. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.