Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1235/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r., skierowanym do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], T. N. wystąpił o wpisanie na listę aplikantów adwokackich.

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] (dalej ORA) pismem z dnia [...] lipca 2004 r. poinformowała kandydata o terminie pierwszego etapu konkursu (testu pisemnego), który miał się odbyć w dniu [...] sierpnia 2004 r.

Po przeprowadzeniu I etapu egzaminu, ORA podjęła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającą wpisu T. N. na listę aplikantów adwokackich z powodu nieuzyskania w I etapie konkursu wymaganej ilości punktów – minimum punktów zostało określone na 85, a kandydat otrzymał 83 punkty na 100 możliwych.

Uchwałę tę T. N. zaskarżył do Naczelnej Rady Adwokackiej wnosząc o jej uchylenie i wpisanie na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu odwołania skarżący odniósł się do poszczególnych odpowiedzi udzielonych na pytania testowe, uznanych przez komisję egzaminacyjną za błędne, dowodząc ich prawidłowości. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał, iż wyznaczony termin do składania wniosków o wpis na listę aplikantów był wyznaczony na dzień [...] marca 2004 r. i egzamin odbył się po tym terminie. Natomiast w dniu 4 marca 2004 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (P 21/02) opublikowany w Dz. U. Nr 34, poz. 303. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) są niezgodne z Konstytucją RP. Przepis art. 58 pkt 12 lit.. j) Prawa o adwokaturze zawierał blankietowe upoważnienie kompetencyjne dla Naczelnej Rady Adwokackiej do regulaminowego ustalania zasad przeprowadzania konkursów na aplikantów adwokackich. Zatem, w ocenie skarżącego, przeprowadzenie egzaminu w oparciu o zasady, których podstawa wydania została uznana za niekonstytucyjną, naruszyło zasadę legalności postępowania organu korporacji.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r. jednomyślnie utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu uchwały organ korporacji stwierdził, iż komisja egzaminacyjna ORA prawidłowo oceniła odpowiedzi skarżącego, a tym samym ilość uzyskanych przez niego punktów była niewystarczająca do pozytywnego zaliczenia I etapu egzaminu.

Od uchwały tej T. N. złożył, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, odwołanie do Ministra Sprawiedliwości domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i dokonania wpisu na listę aplikantów adwokackich. W odwołaniu skarżący postawił zarzut uchwale naruszenia szeregu przepisów postępowania, przytaczając ponownie argumenty na potwierdzenie tezy o prawidłowości udzielonych odpowiedzi na pytania testowe.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), uwzględnił odwołanie skarżącego i uchylił uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacka w [...]. Organ administracji uznał za zasadne twierdzenie skarżącego, iż ocena dokonana przez komisję egzaminacyjną odpowiedzi skarżącego na pytania 19 i 97 może budzić wątpliwości. Pytanie nr 19 było nieprecyzyjne zaś w pytaniu nr 97 pojawił się trzykrotny błąd w pisowni nazwiska malarza Edgara Degas. W tych warunkach, zdaniem organu administracji, organ korporacji powinien rozważyć, czy udzielone odpowiedzi należało uznać za nieprawidłowe, czy nie należało raczej uwzględnić zaistniałych wątpliwości na korzyść skarżącego. Jednocześnie należało rozważyć czy nie zaszły podstawy do dokonania ponownej kwalifikacji T. N., a w razie stwierdzenia naruszenia zasad postępowania konkursowego, czy nie należało wyznaczyć mu ponownego terminu egzaminu.

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 45 i art. 75a (a contrario) ustawy Prawo o adwokaturze oraz art. 105 § 1 kpa, umorzyła postępowanie w sprawie wpisu T. N. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (P 21/02) stwierdzający niekonstytucyjność art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy Prawo o adwokaturze, który dawał podstawę do przeprowadzenia konkursu. Wobec tego, iż przestała istnieć podstawa prawna do określenia zasad przeprowadzania egzaminu, nie można było przeprowadzić konkursu, a tym samym postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na decyzję (i jej uzasadnienie) Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2005 r. T. N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji ministra bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ORA, w sytuacji kiedy zachodziły wszelkie przesłanki do dokonania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zatem, zdaniem skarżącego, powinien zostać wpisany przez Ministra Sprawiedliwości na listę aplikantów adwokackich.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] i zarządził wpisanie T. N. na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Uwzględniając odwołanie skarżącego w całości organ administracji zgodził się z jego stwierdzeniami, iż ocena komisji konkursowej jego odpowiedzi na pytania nr 19 i 97 testu budzi wątpliwości. Treść pytań była nieprecyzyjna, więc niemożliwe stało się jednoznaczne udzielenie na nie odpowiedzi takich jakich oczekiwała komisja. Pytanie nr 97 zawierało trzykrotny błąd w pisowni nazwiska malarza, w związku z tym oba pytania nie powinny wchodzić w zakres oceny na egzaminie. Egzamin testowy obejmował 100 pytań i przeznaczony na odpowiedzi czas 60 minut nakazywał by pytania były sformułowane w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by odpowiedzi nie musiały mieć charakteru wielowątkowego.

Na decyzję tę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 75a ustawy Prawo o adwokaturze przez wpisanie T. N. na listę aplikantów adwokackich mimo, że nie uczestniczył w całym konkursie na aplikację, lecz tylko w jego pierwszej części, oraz dokonanie tego wpisu przez Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji kiedy ustawa przyznaje to prawo jedynie okręgowej radzie adwokackiej. Przepis art. 75a Prawa o adwokaturze, przyznający wyłączne prawo do dokonywania wpisów na listę aplikantów adwokackich właściwym radom adwokackim, jest w ocenie skarżącej lex specialis w stosunku do innych ustaw i wynika z ustawowo zagwarantowanej samorządności adwokatury – art. 1 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Nadto wpisanie kandydata na listę aplikantów pomimo nieuczestniczenia przez niego w całym konkursie nastąpiło z naruszeniem obowiązującego art. 75a ww. ustawy i stwarza niebezpieczny precedens wpisywania przez organ administracji osób, których merytoryczny poziom wiedzy jest niezweryfikowany.

Zarzucono naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie wszystkich ubiegających się o aplikację adwokacką, albowiem w przypadkach innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji jak T. N. minister uchylił jedynie zaskarżone przez nich uchwały i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwym radom adwokackim. Zatem odmienne rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie T. N. stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie zasad konstytucyjnych. Podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie i nie rozpatrzenie całego stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia decyzji w zakresie spełniania przez T. N. wymagań z art. 75 w zw. z art. 65 pkt 1-3 ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem skarżącej organ administracji podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne powinien zbadać i ocenić czy kandydat jest nieskazitelnego charakteru i czy swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu aplikanta adwokackiego, natomiast okoliczności te nie były przedmiotem badania ministra.

Nadto zarzucono naruszenie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem T. N. w swojej skardze wnosił o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a więc rozstrzygnięcie w ramach autokontroli nie stanowiło uwzględnienia skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. W ocenie organu administracji, ze względu na wadliwość pytań nr 19 i nr 97, wynik udzielonych na nie odpowiedzi nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie kandydata (T. N.), ewentualnie wątpliwości co do udzielonych odpowiedzi powinny być uwzględnione na jego korzyść. Zdaniem organu administracji błędna ocena przez ORA wyników testu złożonego przez T. N. oraz brak możliwości przeprowadzenia kolejnego etapu egzaminu powinna działać na korzyść zdającego i dlatego powinien on zostać wpisany na listę aplikantów adwokackich. W ocenie ministra zbędne było badanie spełniania przez kandydata wymagań określonych w przepisach art. 65 pkt 1-3 ustawy Prawo o adwokaturze, bowiem z uchwały ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynika, iż wymagania te były spełnione, kandydat nie uzyskał jedynie odpowiedniej liczby punktów z egzaminu pisemnego. Organ administracji uznał za nietrafny zarzut nierównego traktowania innych kandydatów na aplikację adwokacką, gdyż w podanych przypadkach nie doszło do niedopuszczenia do egzaminu ustnego na skutek błędów lub niejasności w teście kwalifikacyjnym. Jako nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem T. N. w skardze postawił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieorzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] uchylającą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] oraz zarządzającą wpis T. N. na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Rady Adwokackiej w [...].

Decyzja z dnia [...] maja 2005 r. została wydana przez ministra skutkiem zaskarżenia przez T. N. uprzedniej decyzji tego organu administracji, uchylającej uchwały organów samorządu adwokackiego. Minister Sprawiedliwości zarządził wpis kandydata – T. N.– na listę aplikantów adwokackich, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – P.p.s.a.

Instytucja samokontroli organu administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu jej postaciach (art. 54 § 3 i art. 117 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie jest samodzielna, zatem w odniesieniu do zaskarżonych decyzji i postanowień może ona przebiegać tylko w ramach istniejących trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organ może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy jest właściwy do uchylenia, zmiany decyzji albo stwierdzenia jej nieważności według przepisów kpa lub przepisów szczególnych. Przepisami szczególnymi w rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. Z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) – p.o.a. Stosownie do art. 47 ust. 2 p.o.a. od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości - uwzględniając odwołanie zainteresowanego kandydata od ostatecznej decyzji organu adwokatury, odmawiającej wpisu na listę adwokatów, aplikantów adwokackich – wydaje, na podstawie art. 47 ust. 2 p.o.a. decyzję w zakresie wpisu na listę adwokatów, aplikantów adwokackich (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 1987 r. – III PZP 15/87). Przepis art. 47 ust. 2 p.o.a. jest podstawą do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości decyzji wyłącznie w sytuacji, kiedy kandydat na aplikanta adwokackiego, w wyniku postępowania przed organami samorządu adwokackiego, uzyska ostateczną decyzję (uchwałę) odmawiającą wpisu na listę aplikantów adwokackich. Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż przepis art. 47 ust. 2 p.o.a. ani żaden inny przepis tej ustawy nie określa kryteriów jakimi winien kierować się organ administracji rządowej przy podejmowaniu decyzji w sprawie wpisu na listę aplikantów. Minister Sprawiedliwości, podejmując decyzję w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich, nie jest organem repetytorującym czynności organów samorządu adwokackiego, albowiem nie przeprowadza on ponownej weryfikacji wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego. Innymi słowy nie przeprowadza on egzaminu, do którego można by odnieść treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Istotne jest, że na pewnym etapie postępowania włącza się Minister Sprawiedliwości i jako organ administracji rządowej, a nie jako organ samorządu adwokackiego, podejmuje władczą decyzję dotyczącą uprawnień konkretnej osoby do wykonywania czynności adwokata lub aplikanta adwokackiego. Zatem postępowanie to odrywa się z tą chwilą od postępowania przed organami samorządu adwokackiego, a tym samym umorzenie postępowania przez organ korporacyjny (Okręgową Radę Adwokacką w [...]) nie miało wpływu na decyzję Ministra Sprawiedliwości i to bez względu na to, czy postępowanie przed organami samorządu adwokackiego było prawidłowe, czy nie.

Ustalając pewne kryteria dla podjęcia decyzji o zarządzeniu wpisu Minister Sprawiedliwości podjął próbę oceny zagadnień postawionych do rozwiązania kandydatom na egzaminie. W wyniku weryfikacji pytań ustalił, iż jedno z nich zawierało błąd, a kilka z pozostałych, na które T. N. nie udzielił lub udzielił niewłaściwej odpowiedzi, były w swej treści wieloznaczne i na tyle niejasne, że mogły wprowadzać w błąd. Przy takiej ocenie pytań organ administracji doszedł do wniosku, iż rozbieżności występujące w odpowiedziach kandydata, z oczekiwanymi przez komisję egzaminacyjną, powinny być uwzględnione na korzyść zdającego, a co najmniej nie powinny być brane pod uwagę przy naliczaniu punktów. Jeżeli bowiem nie uwzględniono by owych odpowiedzi na pytania błędne i niejasne, kandydat uzyskałby wymaganą ilość punktów. Odpowiadając na zarzut skarżącej, iż kandydat nie przystąpił do drugiej części egzaminu, należy zauważyć, że to Okręgowa Rada Adwokacka uznała, iż w świetle obowiązujących przepisów niemożliwym stało się przeprowadzenie drugiej części egzaminu, zatem to nie po stronie kandydata leżały przyczyny nieuczestniczenia w egzaminie ustnym, na co także wskazywał w swoim piśmie procesowym uczestnik postępowania.

Skarżąca składając zarzut naruszenia art. 65 pkt 1-3 w związku z art. 75 p.o.a. podnosiła, iż organ administracji nie zbadał czy kandydat spełnił warunki formalne, albowiem z godnie z art. 65 pkt 1-3 p.o.a., na listę aplikantów adwokackich może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub studia zagraniczne uznane w Polsce. Należy zatem zwrócić uwagę, iż zarzuty te pojawiły się po raz pierwszy w skardze. W uprzednio podjętych uchwałach przez organy korporacji nie podnoszono żadnego z zarzutów wystąpienia po stronie kandydata braku jakiejkolwiek przesłanki z art. 65 pkt 1-3 p.o.a. Należało zatem uznać za uzasadnione twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, a sprowadzające się do konkluzji, iż organy samorządu, w przeprowadzonym postępowaniu ustaliły brak podstaw do uznania, że kandydat nie spełniał warunków z art. 65 pkt 1-3 p.o.a., czemu dały wyraz w podjętych uchwałach, w których jedyną przesłanką do odmowy wpisania na listę aplikantów adwokackich było kryterium braku wymaganej ilości punktów. W tej sytuacji powyższy zarzut skarżącej nie mógł znaleźć uznania.

Skarżąca postawiła także zarzut nierównego traktowania wszystkich kandydatów przez Ministra Sprawiedliwości. Dowodem tego miały być załączone decyzje administracyjne wydane przez ten organ administracji publicznej w sprawach M. H. i A. W. Z przedłożonych decyzji nie wynika by zaskarżoną decyzją organ administracji dopuścił się naruszenia zasad Konstytucji RP określonych w art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1. Obie decyzje są identycznej treści, w zakresie rozwiązania procesowego, jak decyzja organu administracji rządowej zaskarżona przez T. N., są to decyzje kasacyjne. Jednakże przedmiotem rozpoznania Sądu nie jest decyzja kasacyjna (uchylająca uchwały samorządu adwokackiego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez okręgową radę adwokacką) lecz decyzja wydana na skutek zaskarżenia decyzji kasacyjnej, a więc decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy. W przedstawionych sprawach zainteresowani nie podważali decyzji wydanych przez Ministra Sprawiedliwości, uchylających uchwały samorządu adwokackiego (przynajmniej nic Sądowi na ten temat nie jest wiadome), zatem nie doszło do sytuacji takiej, by organ administracji rządowej skorzystał z art. 54 § 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zainteresowany (strona) T. N. zaskarżył decyzję kasacyjną Ministra Sprawiedliwości, w skutek czego organ ten uwzględnił jego skargę w całości. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli (uwzględnienia skargi w całości) jest uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Skarżący T. N. w skardze do Sądu postawił, między innymi, zarzut nie orzeczenia co do istoty sprawy czyli co do wpisania go na listę aplikantów adwokackich, stawiając zarzut naruszenia, między innymi, art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W obu przypadkach, uznania wniosków i zarzutów skargi, samokontrola organu powinna odbywać się w ramach istniejących procedur. Procedury te nie przewidują jednak instytucji "uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej", co jest zrozumiałe bowiem to nie organ administracji lecz sąd administracyjny ocenia zasadność skargi, czyli zasadność zarzutu braku legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. A zatem zwrot "uwzględnić skargę" trzeba wyrazić w języku procedury administracyjnej przy uwzględnieniu tego co organowi wolno dokonać w odniesieniu do danego aktu lub czynności w ramach dostępnych instytucji procesowych (w przedmiotowej sprawie jest to art. 47 ust. 2 p.o.a.) oraz jego właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. Ponieważ środek zaskarżenia z art. 47 ust. 2 p.o.a. jest odwołaniem, w rozumieniu przepisów kpa, zatem minister może, na podstawie art. 138 kpa m. in., uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy.

Biorąc pod uwagę, że akt wydany w trybie autokontroli zastępuje akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru, w rozpoznawanej sprawie decyzję ministra z dnia [...] lutego 2005 r. ([...]), należy przyjąć, iż ma on znaczenia ostateczne i przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Akt ten może zaskarżyć jego adresat lecz także właściwa, przez co należy rozumieć prowadząca postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów, okręgowa rada adwokacka (wskazana już wyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 1987 r. – III PZP 15/87). Zatem sugestia uczestnika postępowania o niedopuszczalności wniesienia skargi przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] nie jest trafna.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Asesora WSA Piotra Borowieckiego

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1235/05

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z następujących przyczyn:

Na wstępie należy zważyć, iż w świetle przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W mojej ocenie analizując pod tym kątem skargę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] narusza prawo materialne.

Moim zdaniem zaskarżona decyzja, na podstawie której Minister Sprawiedliwości uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] i zarządził wpisanie Pana T. N. na listę aplikantów adwokackich ORA w [...] - narusza przepis art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze.

Zgodnie z art. 75a cyt. ustawy okręgowa rada adwokacka rozstrzyga o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu.

Mając na uwadze powyższy przepis oraz przepis art. 65 ustawy – Prawo o adwokaturze należy przyjąć, iż na listę aplikantów adwokackich może być wpisany tylko ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce (art. 65 pkt 1-3 w zw. z art. 75 ustawy), a jednocześnie przeszedł stosowne postępowanie konkursowe (art. 75a ustawy).

W tej sytuacji należy zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 (opublikowany /w:/ Dz.U. Nr 34 z dnia 4 marca 2004 r., poz. 303) orzekł, że art. 40 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art.31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Trybunał Konstytucyjny orzekł ponadto, że art. 58 pkt. 12 lit. j) ustawy – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - przez to, że dopuszcza co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu, bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania.

Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów adwokackich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej w dniu [...] sierpnia 2004 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] o odmowie wpisu T. N. na listę aplikantów adwokackich, a następnie stały się podstawą rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2004 r.

Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs na aplikację adwokacką, w wyniku którego odmówiono uczestnikowi postępowania wpisu na listę aplikantów adwokackich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego regulamin ten był niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu adwokackiego, nie mógł być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu.

W konsekwencji należy uznać, iż uchwała ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie wpisu T. N. na listę aplikantów adwokackich w Izbie Adwokackiej w [...] wydana została w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych (regulaminu konkursu) wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego.

Mając to na względzie należy – w mojej ocenie - uznać, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny utrata mocy obowiązującej art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy – Prawo o adwokaturze, musiała być zakwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do uchylenia uchwały ORA w [...] odmawiającej wpisu uczestnika na listę aplikantów z uwagi na niekonstytucyjność podstawy prawnej, na której ORA oparła swoje rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji zasadne jest postawienie tezy, iż cały konkurs, jaki przeprowadziła ORA w [...], a w którego pierwszym etapie uczestniczył T. N. – był wadliwy i przeprowadzony na podstawie reguł uchwalonych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze.

Moim zdaniem nie oznacza to jednak, iż uczestnik postępowania T. N. zwolniony został tym samym w ogóle z obowiązku zaliczenia stosownego egzaminu kwalifikacyjnego w ramach konkursu przeprowadzonego w oparciu o przepisy prawa wydane zgodnie z Konstytucją RP.

Po uchyleniu przez Ministra Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. obu uchwał organów samorządu adwokackiego, ORA w [...] winna ponownie przeprowadzić wobec uczestnika T. N. konkurs oparty na właściwych (konstytucyjnych) podstawach prawnych.

Niemniej z uwagi na brak nowych przepisów regulujących przeprowadzanie konkursów na aplikację adwokacką (nowa ustawa jeszcze nie obowiązywała – vide: ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361) oraz niekonstytucyjność dotychczasowych unormowań ustawy – Prawo o adwokaturze, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Nie można – w mojej ocenie - podzielić poglądu Ministra Sprawiedliwości, iż brak możliwości przeprowadzenia kolejnego etapu egzaminu powinien działać na korzyść zdającego – uczestnika postępowania T. N. Taka teza nie znajduje bowiem oparcia w żadnych normach prawnych, w tym przede wszystkim w ustawie – Prawo o adwokaturze.

Przepis art. 75a ustawy – Prawo o adwokaturze określa sposób wyłaniania kandydatów do wpisu na listę aplikantów radcowskich. Stosownie do tego przepisu, wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez okręgową radę adwokacką, który to konkurs przeprowadza się raz w roku. Zasady przeprowadzenia tego konkursu, zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy – Prawo o adwokaturze, opracowywała Naczelna Rada Adwokacka. Jednakże podstawa określająca te zasady – art. 58 pkt 12 lit. j) cyt. ustawy – na skutek w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - przestała funkcjonować. Zatem, wobec braku możliwości zastosowania art. 75a w/w ustawy (przeprowadzenia konkursu), nie można było spełnić żądania uczestnika postępowania T. N. o wpisaniu go na listę aplikantów radcowskich, albowiem przepis ten nie przewiduje innej możliwości dokonania tego wpisu, jak jedynie skutkiem udziału w konkursie i osiągnięcia przez kandydata wyniku pozytywnego, a podstawa ustalania zasad przeprowadzenia konkursu przestała istnieć.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż Minister Sprawiedliwości dokonując na mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wpisu T. N. na listę aplikantów adwokackich, całkowicie pominął fakt, iż uczestnik ten nigdy nie przeszedł całego konkursu, który oparty byłby na zgodnych z konstytucją podstawach pranych. Ponadto Minister nie uwzględnił tego, iż w dniu, w którym wydawał swoją decyzję zarządzającą wpis na listę aplikantów, nie obowiązywały jakiekolwiek przepisy dotyczące sposobu przeprowadzania konkursów na aplikację adwokacką.

Nie podzielając poglądu skarżącej ORA w [...], iż Minister w ogóle nie mógł orzec o wpisie kandydata na listę aplikantów, należałoby jednak wyraźnie stwierdzić, iż władztwo tego organu oparte na normie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze nie może być niczym nieograniczone i tym samym nie daje podstawy do wpisania na listę aplikantów osoby, która nie dość, że nie przeszła całego konkursu, to jeszcze brała udział w takim konkursie, który od początku do końca oparty był na niekonstytucyjnych normach prawnych.

W mojej ocenie rozważania Ministra Sprawiedliwości nad niejasnością bądź błędnym sformułowaniem pytań egzaminacyjnych występujących w teście konkursowym mogłyby mieć ewentualne znaczenie, gdyby T. N. uczestniczył w prawidłowo przeprowadzonym konkursie na aplikację adwokacką.

Nie mogę zgodzić się w konsekwencji z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 22 lutego 2006 r., iż postępowanie przed Ministrem Sprawiedliwości zainicjowane w trybie art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze "odrywa się (...) od postępowania przed organami samorządu adwokackiego", czy też może abstrahować od obowiązujących unormowań korporacyjnych, albowiem – idąc tym tropem – można by przyjąć tezę, iż osoba, która przykładowo w ogóle nie przystąpiła do egzaminu (konkursu), ale spełnia pozostałe przesłanki z art. 65 pkt 1-3 ustawy – może być wpisana na listę aplikantów adwokackich przez - działającego na podstawie art. 47 ust. 2 – Ministra Sprawiedliwości. Taki pogląd jest jednak – moim zdaniem – nieuzasadniony i nie znajduje podstawy w przepisach prawa.

W mojej ocenie z samego faktu, iż – jak to określił Sąd w uzasadnieniu wyroku – "nie po stronie kandydata leżały przyczyny nieuczestniczenia w egzaminie ustnym", nie można również wywodzić podstawy do odstąpienia od regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, które wymagają od kandydata na aplikanta m.in. przystąpienia do – uregulowanego zgodnie z prawem – prawidłowego konkursu kwalifikacyjnego na aplikację adwokacką.

Piotr Borowiecki