Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1824/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1420/13 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 roku, sygn. akt: II SA/Bd 1420/13, po rozpoznaniu skargi K. i A. M., uchylił postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] (pkt 1), stwierdził że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Z uwagi na niewykonanie – mimo upomnienia – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lutego 2009 roku nakazującej zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] w Brodnicy – na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 1a pkt 12b, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 22 § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1619 ze zm., dalej jako: "u.p.e.") – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do K. i A. M. oraz B. B., ponieważ zobowiązanie wynikające z decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku jest wymagalne i podlega egzekucji w trybie administracyjnym oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł i obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, wzywając do wpłacenia grzywny wraz z opłatą egzekucyjną, tj. kwoty 1.068 zł na wskazane konto organu, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ poinformował zobowiązanych, iż w przypadku niewpłacenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i uprzedził, że w przypadku dalszego uchylania się od obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i ryzyko zobowiązanego oraz ustalił termin wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych do dnia 15 sierpnia 2013 roku.

K. i A. M. wnieśli zażalenie domagając się uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Żalący zarzucili organowi naruszenie art. 7 § 2 u.p.e. poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego do wykonania obowiązku (powinien być wybrany tylko jeden, najmniej uciążliwy, prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku) oraz poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka albowiem wykonanie zastępcze jest znaczenie mniej uciążliwe od nałożonej grzywny, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a – poprzez brak wskazania, w jaki sposób nałożenie grzywny może doprowadzić do wykonania obowiązku, gdyż nie uwzględnia faktu, iż nieruchomość nie posiada aktualnie dostępu do drogi publicznej, co powoduje niemożność przywiezienia materiałów potrzebnych do wykonania obowiązku.

Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku – na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia był fakt nie wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych, do którego zobowiązano skarżących ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lutego 2009 roku. W tej sytuacji organ egzekucyjny wypełniając dyspozycję art. 6 § 1 u.p.e., postępując zgodnie z art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e., zobowiązany był zastosować środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych, wybierając grzywnę w celu przymuszenia jako środek najmniej uciążliwy, biorąc pod uwagę koszty jakie zobowiązani musieliby ponieść w związku wykonaniem zastępczym. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem jej adresatów albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, zatem niezasadny jest zarzut niewykonalności zamurowania spornych otworów okiennych z uwagi na pozbawienie nieruchomości położonej dostępu do drogi publicznej oraz brak możliwości wejścia na sąsiednią działkę, gdyż nakazane roboty można wykonać od wewnątrz pomieszczenia, w którym usytuowane są otwory okienne, a zobowiązany ma bezpośredni dostęp do nieruchomości od strony ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym. Przy wyliczaniu jej wysokości organ pierwszej instancji właściwie zastosował art. 121 § 2 i 4 u.p.e. wymierzając ją w kwocie 1.000 zł, która jest niższa niż wysokość dopuszczalnej kwoty grzywny jaką organ egzekucyjny mógł nałożyć i niższa od kosztów wykonania zastępczego.

W skardze do sądu administracyjnego K. i A. M. zarzucili naruszenie art. 7 § 2 u.p.e. poprzez pominięcie faktu, iż ustawodawca przewidział różne możliwości stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, lecz wskazał, iż tylko jeden najmniej uciążliwy i prowadzący bezpośrednio, a nie pośrednio do wykonania obowiązku, który powinien być wybrany oraz art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wymierzenie grzywny wszystkim osobom wskazanym w decyzji w równej kwocie w sytuacji, w której nie posiadają one równych udziałów w odniesieniu do budynku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Wskazał także, że grzywna została nałożona solidarnie, a jej wysokość ustala się na podstawie art. 121 u.p.e., a nie z uwzględnieniem procentowego udziału współwłaścicieli w budynkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem, po rozpoznaniu skargi K. i A. M., uchylił postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2013 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lipca 2013 roku, stwierdził że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, iż podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 u.p.e. Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych, czyli grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Zdaniem WSA, w sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, uprzednio ustaliwszy wysokość kosztów wykonania zastępczego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 § 2 u.p.e. Mimo tego skargę Sąd uwzględnił, bowiem organ nałożył grzywnę w kwocie 1.000 zł w żaden sposób nie określając tego, czy jej uiszczenie ma nastąpić w sposób solidarny lub in solidum, lub w jakiś inny sposób. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno wynikać to, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. W kontestowanym postanowieniu brak jest sprecyzowania sposobu wymierzenia grzywny. Sąd Wojewódzki jednak przyznał rację organowi, że wymierzając grzywnę współwłaścicielom, tenże nie kierował się wysokością udziałów we współwłasności, bowiem żaden przepis nie wprowadza w postępowaniu administracyjnym takiej reguły. W ocenie Sądu, brak było podstaw do nałożenia obowiązku zapłaty grzywny solidarnie (na co wskazuje organ odwoławczy in fine uzasadnienia). Nałożona w postępowaniu administracyjnym grzywna nie ma charakteru zobowiązania cywilnego, nie można jej traktować jako zobowiązania dotyczącego wspólnego mienia, o którym jest mowa w art. 370 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 121, dalej jako: "K.c."). Solidarnego charakteru zobowiązania nie można natomiast domniemywać, lecz winien on wynikać z ustawy (art. 369 K.c). Grzywna nie powinna być też nałożona na wszystkich zobowiązanych w jednej wysokości na zasadzie odpowiedzialności in solidum tak, by każdy ze zobowiązanych odpowiadał za całość świadczenia, a zaspokojenia przez jednego z obowiązanych umarzało dług pozostałych, mimo braku solidarności zobowiązania. Odpowiedzialność in solidum zachodzi w przypadku, gdy wierzytelność o to samo – jedno świadczenie, przysługuje od różnych osób z różnych tytułów prawnych.

W ocenie Sądu, opowiadając się za koniecznością wymierzenia przez organ grzywny każdemu ze zobowiązanych oddzielnie, należy ją wymierzyć w określonej przez organ wysokości. Za takim rozwiązaniem przemawia charakter i cel nakładanej grzywny, która jest obciążeniem pieniężnym mającym zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W przypadku wielości takich podmiotów, każdy z nich jest w pełnym zakresie zobowiązany do realizacji obowiązku. Na każdego z nich organ może nałożyć grzywnę w pełnej wysokości. Co więcej, wysokość grzywny w stosunku do poszczególnych zobowiązanych może być różna. Określając wysokość grzywny i kierując się koniecznością zapewnienia skuteczności tego środka egzekucyjnego, organ uwzględnia m.in. wolę realizacji obowiązku przez zobowiązanego i przyczyny jego niewykonania, które mogą kształtować się odmiennie w przypadku poszczególnych osób. Nałożenie grzywny przez organ egzekucyjny ma zmobilizować zobowiązanego do wykonania obowiązku jeszcze przed upływem terminu uiszczenia grzywny oraz zapobiec konieczności wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny określając termin uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku podlegającego wykonaniu zastępczemu, powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie realnie możliwa. W sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił zakreślonego postanowieniem terminu. W ocenie Sądu, wyznaczony w sprawie termin siedmiodniowy nie spełnia tego wymogu. Organ nie może wyznaczać terminu realizacji obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym bez uwzględnienia okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim czasu niezbędnego na wykonanie egzekwowanego zobowiązania. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku, lecz staje się w istocie karą za brak realizacji zobowiązania. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.

W tym stanie rzeczy uznając, że obowiązkiem organu było określenie zasad realizacji nałożonej grzywny wraz z odpowiednim (realnym) do wykonania obowiązku terminem, Sąd stwierdził, iż zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik K. i A. M. kwestionując powyższy wyrok w całości wskazał na naruszenie art. 7 § 2 u.p.e. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowień w zw. z art. 174 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie został on naruszony z uwagi, iż organ może nakładać na zobowiązanych środki egzekucyjne nie prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ponadto nałożenie grzywny może być uznane, co najwyżej za środek pośredni nieprowadzący bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Z opisanego powodu autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę oceny prawnej wyroku lub na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie wyroku oraz postanowień obu instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż istota skargi kasacyjnej sprowadza się do interpretacji art. 7 § 2 u.p.e., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jak wynika z powyższego, zdaniem ustawodawcy ma to być środek bezpośrednio, a nie pośrednio prowadzący do wykonania nałożonego obowiązku. Dokonując logicznej interpretacji ww. przepisu w odniesieniu do nałożenia na zobowiązanych grzywny skarżący podkreślili, iż nie prowadzi ona do wykonania obowiązku tym bardziej, iż może być, co najwyżej uznana za środek pośredni, którego brak wykonania prowadzi do zastosowania kolejnego środka tym razem bezpośredniego, jakim jest wykonanie zastępcze. Sąd nie dokonał precyzyjnej interpretacji ww. przepisu tym bardziej, iż nie wykazał, iż grzywna jest środkiem bezpośrednim, który doprowadzi do wykonania obowiązku, co teoretycznie i praktycznie jest niemożliwe. Logicznym jest przecież, że nie uiszczenie grzywny nie spowoduje wykonania obowiązku, lecz będzie wiązało się z nałożeniem kolejnego środka tym razem bezpośredniego. Wobec tego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – konieczne jest by NSA dokonał interpretacji art. 7 § 2 u.p.e. wskazując czy faktycznie nałożenie grzywny można uznać za środek bezpośredni prowadzący do wykonania obowiązku w rozumieniu ww. przepisu z uwagi, iż jest on sformułowany w sposób precyzyjny nie pozwalający na dokonywanie różnej interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie przepisów prawa materialnego, jednakże nie zasługuje on na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazać trzeba, iż – zdaniem autora tejże skargi – w sprawie doszło do naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z przepisem art. 174 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż został on naruszony z uwagi na to, iż organ może nakładać na zobowiązanych środki egzekucyjne, które nie prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nałożenie grzywny – zdaniem skarżącego kasacyjnie – może być uznane co najwyżej za środek pośredni, który jednak nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do wskazanych argumentów kasatora wyjaśnić wypada, iż zgodnie z treścią art. 7 § 2 u.p.e. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W powołanym przepisie ustawodawca statuuje dwie zasadnicze zasady stosowania środków egzekucyjnych, a mianowicie zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (nazywaną także zasadą celowości) i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Zacytowany przepis niewątpliwie został skonstruowany przy założeniu, że organowi egzekucyjnemu przysługuje swoboda wyboru środków egzekucyjnych.

Zasada stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku dekodowana z zawartego w art. 7 § 2 u.p.e. zwrotu "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku" jest rozumiana jako obowiązek organu do badania na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w określonej sprawie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego) skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 i art. 18 u.p.e. Przy czym przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając zatem w tym zakresie ocenę organom egzekucyjnym. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy te winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonić zobowiązany podmiot do wykonania obowiązku. Uwadze nie może także umknąć, że spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.).

Zasada stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Zdaniem składu orzekającego, pomimo możliwości zastosowania przez organ środka w postaci wykonania zastępczego, nie można automatycznie przesądzać, że w świetle art. 7 § 2 u.p.e. nie ma podstaw do zastosowania w określonej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Nie ma także podstaw do postawienia bezwarunkowej tezy, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego, że choć istnieje możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia, organ ma zawsze obowiązek sięgnąć do wykonania zastępczego, bowiem to bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku.

W niniejszej sprawie zawarta w art. 7 § 2 u.p.e. zasada stosowania najmniej uciążliwego środka – wbrew argumentom skargi kasacyjnej – nie została naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, który zwrócił uwagę na to, iż organ egzekucyjny najpierw ustalił wysokość kosztów wykonania zastępczego i dopiero bazując na tej kalkulacji stwierdził, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia będzie środkiem prowadzącym do wykonania obowiązku o charakterze mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Dostrzec wypada, iż kolejna dekodowana z przepisu art. 7 § 2 u.p.e. zasada obliguje organ egzekucyjny do stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (zasada stosowania najłagodniejszego środka). Z mocy przepisu art. 7 § 2 u.p.e. organ egzekucyjny ograniczany był dwiema zasadami – zasadą stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku i zasadą stosowania najłagodniejszego środka. Podejmując decyzję w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego organ musi dokonać wyboru, który będzie realizował obie wymienione zasady. Lektura uzasadnień postanowień obu instancji niezbicie wskazuje, iż organy administracji – w opisanym zakresie – nie naruszyły żadnej z wymienionych zasad. W uzasadnieniach postanowień organy obu instancji przedstawiły wszelkie argumenty uwzględniane w procesie decyzyjnym. Organy wykazały, co słusznie zaakcentował Sąd I instancji, iż koszt wykonania przez odpowiednią firmę budowlaną prac i uciążliwości z tym związane, których doznaliby zobowiązani, przesądziły o konieczności zastosowania w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Nie sposób więc zarzucić Sądowi, iż wyrażając przedstawiony wyżej pogląd, akceptujący stanowisko wyrażone w kontrolowanym postanowieniu, naruszył przepis art. 7 § 2 u.p.e.

Na marginesie wskazać wypada, iż mimo stwierdzenia zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjnych, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było prawidłowe, to wskazane w uzasadnieniu wyroku I instancji uchybienia przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji. Kwestie te nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, dlatego pozostają poza zakresem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jest pozbawiony podstaw.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.