Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1344/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. art. 7, 75, 80, 81, 107 par. 3, 136, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także Prezes NFZ), działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. (nazywanego dalej skarżącym) z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia obowiązku podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2007 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach i art. 9 ust. 1 pkt 1

lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r., z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, stwierdził objęcie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r.

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej w dniu [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt VII SA/WA 1181/07, na podstawie art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - odrzucił skargę. Tym samym, decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ uprawomocniła się.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnioskiem z dnia [...] grudnia

2007 r. wystąpił do Ministra Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2007 r., w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, podając w uzasadnieniu, że decyzja, której nieważności domagał się skarżący została wydana na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach, a zatem nie jest to decyzja podlegająca kontroli Ministra Zdrowia na podstawie art. 163 ustawy będącego przepisem kompetencyjnym, na którego podstawie Ministra Zdrowia mógłby dokonać oceny legalności kwestionowanej decyzji.

Następnie Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia

[...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

Jednocześnie Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Prezesowi NFZ wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r.

Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy świadczeniach, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w spornych decyzji z 2007 r.

Prezes NFZ, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu organ podał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ wskazane przez skarżącego naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, iż odmowa stwierdzenia nieważności nie wyłącza możliwości skorzystania przez stronę z ubiegania się o zmianę spornych decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a., jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2008 r., który postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 14/09 skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.

Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach przywrócił termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2008 r.

W konsekwencji powyższego, biorąc pod uwagę materiał dowodowy sprawy, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia

[...] listopada 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia obowiązku podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu Prezes NFZ stwierdził, iż z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, albowiem naruszenie prawa ma cechę rażącego, wyłącznie, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działalnie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, jak również na orzeczenie WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Ke 18/08, Prezes NFZ stwierdził, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Jednocześnie dodał, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Prezes NFZ podniósł, iż sporna decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. została wydana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaś przyjęty przez ten organ pogląd w zakresie interpretacji pojęcia zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej zgodny jest z ówczesnym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym m.in. w orzeczeniach z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05 oraz z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt SA/Wa 31/06, w których WSA w Warszawie uznał, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji, a także, że nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego Prezes NFZ wskazał, iż przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, tj. okoliczności istotne (art. 75 § 1 k.p.a.). Ocena, jakie okoliczności faktyczne mają istotne znaczenie dla sprawy, jest dokonywana przez organ, który kieruje się w tym względzie przepisami prawa materialnego. I tak – jak wskazał Prezes NFZ - w ocenie organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było ustalenie faktu zaprzestania wykonywania działalności pozarolniczej przez ubezpieczonego w rozumieniu art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm.). W ocenie organów wówczas rozpatrujących sprawę fakt zaprzestania działalności pozarolniczej i związane z tym ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego należało wiązać z wykreśleniem działalności z ewidencji działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie okoliczność ta została ustalona bezspornie przez organ I instancji na podstawie informacji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W ocenie organów rozpatrujących wówczas sprawę dowód ten był wystarczający dla ustalenia daty wykreślenia działalności gospodarczej przez ubezpieczonego z ewidencji tej działalności. Prezes NFZ wskazał, iż przyjęty przez organ pogląd w zakresie interpretacji pojęcia zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej podzielił wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanych wyżej orzeczeniach z 2006 r. Biorąc zatem pod uwagę istniejące w orzecznictwie i praktyce odnośnie wskazanego zagadnienia różnice interpretacyjne, jak również zaznaczenie się w orzecznictwie jednolitej zmiany linii orzeczniczej dopiero po wydaniu spornych decyzji, Prezes NFZ stwierdził, że nie można uznać, iż skarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie stwierdzenia obowiązku podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia

[...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, odmowa stwierdzenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nieważności w/w decyzji z 2007 r. była uzasadniona.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2009 r., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r.

Skarżący decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2009 r. zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, iż w przypadku decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wyrażających się w przyjęciu, iż skarżący prowadził działalność pozarolniczą w okresie od [...] stycznia 1999.r. do

[...] grudnia 2004.r. w sytuacji, gdy w rzeczywistości zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 1999 r.,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. - poprzez zaniechanie umożliwienia stronie zapoznania się z materiałami postępowania i ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych, a co za tym idzie uznanie okoliczności dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej za udowodnione wbrew dyspozycji przepisu art. 81 k.p.a.,

- art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy skarżący prowadził faktycznie w latach 1999 - 2004 pozarolniczą działalność gospodarczą, a co za tym idzie dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych wyrażających się w przyjęciu, iż odwołujący się prowadził działalność pozarolniczą w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2004 r. w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazują organom dążyć przede wszystkim do ustalenia prawdy materialnej, która w niniejszej sprawie wskazuje, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności z dniem [...] lutego 1999 r.,

- art. 75 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów mogących istotnie przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj. informacji złożonych przez skarżącego do Urzędu Skarbowego i ZUS dotyczących zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej,

- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w związku z art. 6 pkt 5 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i uznanie, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej następuje wyłącznie w wyniku wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej jest czynnością faktyczną, a nie wyłącznie formalnoprawną, w związku z czym czasowe zaprzestanie jej wykonywania powoduje ustanie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego,

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz niedokonanie oceny, czy w przypadku wydawania zaskarżonych decyzji doszło w ogóle do naruszenia prawa (co powinno być dokonane przed oceną czy naruszenie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji), w sytuacji, gdy zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją.

W uzasadnieniu wskazując na naruszenie zasady prawdy obiektywnej skarżący podał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, w jakiej dacie skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej ograniczył do zasięgnięcia informacji z ewidencji działalności gospodarczej. Nie przesłuchał strony na tę okoliczność, nie umożliwił skarżącemu złożenie wniosków dowodowych koniecznych do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, nie podjął też żadnych innych czynności, wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego uchybienie to ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy w związku z tym, że skarżący posiada dowody w postaci zgłoszenia do Urzędu Skarbowego zawieszenia działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 1999 r. oraz dokumenty PIT-28 za lata 1999 - 2004 potwierdzające faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności z dniem [...] lutego 1999 r. Tym samym, zdaniem strony, organ odwoławczy, wbrew art. 136 k.p.a., zaakceptował rażąco wadliwe postępowanie organu I instancji. Zdaniem skarżącego, kontrowersyjną kwestią w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej - osób wykonujących pozarolniczą działalność gospodarczą i objętych obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego - jest pogląd Prezesa NFZ, który przyjął, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego istnieje od daty wpisu do rejestru ewidencji działalności gospodarczej do dnia wykreślenia z tej ewidencji, także w sytuacji, gdy działalność gospodarcza nie jest faktycznie prowadzona, bądź była prowadzona od innej niż wskazana w rejestrze daty. Skarżący podkreślił, iż organ niezasadnie przyjął, że obowiązek ten podobnie określały uchylone, obowiązujące do dnia 30 września 2004 r. przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 12 ust. 1) oraz wcześniejszej ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (art. 8 pkt 1 lit. c) i art. 11 ust. 1). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 11894/05, NSA sygn. akt II GSK 140/06), skarżący podał, że na podstawie wpisu do ewidencji skarżący uprawniony był podjąć działalność gospodarczą w stosownym terminie. Nie znaczy to jednak, że sam wpis rozstrzygał o rozpoczęciu działalności. Skarżący wskazał, że także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06 - uznał, że okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie przez nią działalności gospodarczej, choć równocześnie nie może być traktowana jako gwarant zaistnienia takiego faktu. Sąd wskazał jednocześnie, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z jej podjęciem. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kreuje on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Zdaniem skarżącego, jako błędny oceniono pogląd, że wpis do ewidencji jest równoznaczny z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, jeżeli ze stanu faktycznego wynika, iż we wskazywanych i udowodnionych okresach nie była prowadzona działalność gospodarcza, to okoliczność ta wpływa na zakres obowiązków wynikających z przepisów regulujących konieczność uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji skarżący uznał, że organy obu instancji dokonały w spornych decyzjach z 2007 r. błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w związku z art. 6 pkt 5 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto za uzasadniony, zdaniem skarżącego, należało również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów w nim określonych, gdyż znaczną cześć uzasadnienia Prezes NFZ poświęcił przedstawieniu stanowisku stron, natomiast w części obejmującej motywy rozstrzygnięcia ograniczył się do jednozdaniowego podkreślenia, iż naruszenie określonych przepisów prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem strony organ administracji nie wskazał, czy naruszenia przepisów miały miejsce, a ustalenie tego rodzaju powinno poprzedzać stwierdzenie bądź odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia

[...] listopada 2008 r. - nie naruszają przepisów prawa.

W ocenie Sądu wydając przedmiotowe decyzje Prezes NFZ nie dopuścił się jakiejkolwiek obrazy przepisów prawa, w tym przede wszystkim wskazanych przez stronę skarżącą przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zw. z art. 6 pkt 5 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Prezes NFZ nie dopuścił się również naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym wskazanych przez stronę skarżącą przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a., a także art. 75 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż w przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a. dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji uznać należy, iż zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zdaniem Sądu podkreślić należy bardzo wyraźnie, iż "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową (tak m.in. /w:/ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, a także wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156).

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy zauważyć, iż zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Powyższe oznacza, iż osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą od dnia jej zarejestrowania (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej) do dnia wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Taki pogląd niewątpliwie był podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych w okresie, w którym wydane zostały sporne decyzje zarówno Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r., jak i Prezesa NFZ z dnia

[...] maja 2007 r. (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05, czy też z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt SA/Wa 31/06).

Dopiero w późniejszym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym rozważanej kwestii, związanej z ustalaniem obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, utrwaliła się inna od powyższej linia orzecznicza, która zasadniczo przyjęła, że dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej rodzi jedynie domniemanie faktyczne podjęcia działalności i wykonywania jej do czasu wykreślenia z ewidencji, co powoduje w konsekwencji, że ocena organu, czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być poprzedzona stosownym ustaleniem i oceną tego organu (tak: m.in. /w:/ w powołanym przez stronę skarżącą wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06).

Mając na względzie powyższe nie sposób - zdaniem Sądu - przyjąć, aby zmiana interpretacji prawa mogła być podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, zaś treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie (podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione.

Należy wyraźnie wskazać, iż sporne decyzje organów obu instancji z 2007 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. nie zostały skutecznie zaskarżone przez skarżącego w zwykłym toku instancji i stały się w konsekwencji ostateczne. Tym samym skarżący pozbawił się możliwości wyeliminowania spornych rozstrzygnięć w zwykłym trybie, w którym nie trzeba wykazywać rażącego naruszenia prawa celem uchylenia kwestionowanych decyzji administracyjnych.

Natomiast rozstrzygając skargę na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2007 r., Sąd zobowiązany był przede wszystkim uwzględnić fakt, iż przyjęta w k.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7.

Sąd zmuszony był uwzględnić w swoich rozważaniach, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste, a nie wynikać wyłącznie ze zmienionej linii orzecznictwa sądów administracyjnych.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - nie sposób przyjąć, iż Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezes NFZ dopuścili się w 2007 r. rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro, kierując się zasadą praworządności, zastosowali jednoznaczne - w ich ocenie - przepisy prawa, których treść w rzeczywistości mogła podlegać jednak różnej wykładni.

Ponadto należy uznać, iż wskazane przez stronę skarżącą wady proceduralne spornych decyzji z 2007 r. również nie wypełniały przesłanki rażącego naruszenia prawa, dlatego też Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca

2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji, nie naruszył w żaden sposób przepisów art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Otóż skarżący zarzucił m.in., iż organy obu instancji nie przeprowadziły w 2007 r. stosownego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji, że błędnie przyjęły, iż skarżący prowadził działalność pozarolniczą w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. w sytuacji, gdy w rzeczywistości zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 1999 r.

Należy niemniej zauważyć, iż dokonując w 2007 r. oceny, jakie okoliczności faktyczne mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organy kierowały się przede wszystkim przepisami prawa materialnego, interpretowanymi w sposób taki a nie inny, zbliżony przy tym do ówczesnego orzecznictwa sądowego. I tak w ocenie organu zarówno pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było wówczas ustalenie wyłącznie faktu zaprzestania wykonywania działalności pozarolniczej przez ubezpieczonego, w rozumieniu art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro w ocenie tych organów fakt zaprzestania działalności pozarolniczej i związane z tym ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego należało wiązać wyłącznie z wykreśleniem działalności z ewidencji działalności gospodarczej, to organy uznały, że okoliczność ta została ustalona bezspornie na podstawie stosownej informacji Urzędu Miejskiego w [...] udzielonej w dniu [...] lutego 2007 r. W tej sytuacji organy miały prawo uznać, że zbędne jest przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego w tej sprawie.

Należy zauważyć, iż w ramach postępowania nadzorczego nie ma jakichkolwiek proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i czynienia w oparciu o to dodatkowych ustaleń faktycznych, gdyż okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą być rozpatrywane w granicach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (podobnie: np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 241/06).

Zdaniem Sądu należy uznać w konsekwencji, iż Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, opierając się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując przy tym jego wszechstronnej i pełnej zarazem oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu skarżonych decyzjach Prezes NFZ uzasadnił w sposób jasny i zgodny z wszelkimi wymogami określonymi przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.