Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1412/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1376/13 w sprawie ze skargi E. R. i M. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od E. R. i M. R. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Gl 1376/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. R. i M. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2010 r. H. i J. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o doprowadzenie do stanu zgodności z prawem zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...] w zakresie wybudowanego ganku – klatki schodowej i zlikwidowania okien w budynku (ganku) położonym w [...] przy ulicy [...] umiejscowionych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał E. R. , M. R. oraz R.R., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w zbliżeniu do granicy z posesją nr [...] usytuowanych na parterze przybudówki (klatki schodowej).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbudowa budynku na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w [...] o przybudówkę została wykonana samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na mocy decyzji z dnia [...] marca 1958 r. inwestor uzyskał prawo do wybudowania wyłącznie schodów prowadzących do drzwi wejściowych. W latach 1960- 1961 dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, poprzez zrealizowanie przybudówki wraz z dwoma oknami. Następnie inwestor uzyskał pozwolenie z dnia [...] grudnia 1974 r. na nadbudowę budynku mieszkalnego, które przewidywało m.in. zamurowanie obecnych dwóch okien w przybudówce i wykonanie w innym miejscu przybudówki jednego okna, ale inwestor nie skorzystał z zatwierdzonego projektu i nie dokonał przewidzianych zmian. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. inwestor uzyskał pozwolenie na nadbudowę przybudówki – klatki schodowej, które to roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem. Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego, organ uznał, że w sprawie nie można nakazać rozbiórki przybudówki i tym samym zastosować art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., gdyż przedmiotowy budynek rozstał rozbudowany o sporną przybudówkę w taki sposób, że stanowi ona integralną część legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego i jest z nim trwale połączona. Stąd też rozbiórka przybudówki nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu, a przynajmniej jego znacznej części. Zdaniem organu nadzoru, oba otwory okienne znajdujące się w ścianie spornej przybudówki są jednakże niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, tak z daty ich realizacji - § 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202 ze zm.), jak i kolejnymi przepisami techniczno-budowlanymi. W myśl wszystkich tych przepisów nie było dopuszczalne sytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Dlatego też w analizowanej sprawie należało, na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nałożyć obowiązek zamurowania dwóch obiektów okiennych znajdujących się w ścianie przedmiotowej przybudówki, mając na celu dorowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organ stwierdził dalej, że wprawdzie po zamurowaniu okien przybudówka dalej nie będzie zgodna z warunkami technicznymi, jednak można przy tym uznać, że przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

Oddalając skargę E. R. i M. R. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w świetle prawidłowo przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktyczny nie może budzić wątpliwości fakt, że wykonanie w 1961 r. przybudówki w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działka nastąpiło samowolnie, Nie można w tym zakresie podzielić jednocześnie stanowiska strony skarżącej, że było to nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż w związku z wykonanymi pracami budowlanymi nastąpiło zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego, co przesądza o uznaniu, iż było to odstępstwo istotne (art. 36a Prawa budowanego). Nie można też zgodzić się, że to "nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego" zostało zaakceptowane przez ówczesną władzę architektoniczną. Fakt wykonania przybudówki został zauważony, o czym świadczy dołączona do akt sprawy przed wydaniem pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego inwentaryzacja obiektu, ale pomimo wskazanych tam propozycji, inwestorzy nie zastosowali się do nich. Nie zamurowali wówczas, zgodnie z projektem, istniejących dwóch okien i nie wybudowali jednego w innym miejscu, stąd twierdzenie skarżących, że okno zostało zalegalizowane, podczas, gdy faktycznie nadal w przybudówce istnieją dwa okna, nie może być zasadne. Sąd I instancji podzielił równocześnie stanowisko prezentowane przez orzekające w sprawie organy, że dalsze decyzje udzielające pozwolenia na budowę (nadbudowę budynku mieszkalnego czy nadbudowę przybudówki), choć uwzględniały istnienie przybudówki, to jednak nie legitymizowały wcześniej wykonanych samowolnie prac budowanych. Powyższe ustalenia zdecydowały – jak wskazał Sąd, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią w sprawie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organu co do tego, że w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem budynku mieszkalnego skarżących niezbędne było nałożenie obowiązku zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w zbliżeniu do granicy z posesją nr [...] usytuowanych na parterze przybudówki (klatki schodowej). Jak ustalono bowiem w trakcie postępowania administracyjnego i nie jest to kwestionowane – ściana z tymi oknami znajduje się w odległości 1,65 m od granicy z działką należącą do uczestniczki postępowania H. G.. Zgodnie zaś z przepisami techniczno-budowlanymi, tak obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) , jak również przepisami obowiązującymi w trakcie wykonywania tych prac budowlanych, czy także w latach następnych nie było dopuszczalne sytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Mając zatem powyższe na uwadze, w sprawie należało na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nałożyć na skarżących obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie przedmiotowej przybudówki. W ten bowiem sposób doprowadzono do stanu zgodnego z przepisami prawa (obowiązujące przepisy dopuszczają zbliżenie do granicy ściany bez otworów okiennych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. R. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

- w przypadku wybudowania obiektu budowlanego (jego części) niezgodnie z przepisami, możliwe jest wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, nieprowadzących do zmiany stanu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa, a jedynie zbliżających go do stanu zgodnego z przepisami prawa, podczas gdy z prawidłowej wykładni niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ może wydać decyzję zmierzającą wyłącznie do nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami prawa,

- zastosowanie niniejszego przepisu jest dopuszczalne w każdym przypadku wybudowania obiektu budowlanego (jego części) niezgodnie z przepisami, podczas gdy z prawidłowej wykładni niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim precyzyjnym ustaleniu tego stanu, może tworzyć podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, przy oczywiście braku negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnienie w przybudówce domu (tzw. wiatrołapu) dwóch okien, a to w miejsce jednego, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy przy prawidłowej wykładni niniejszego przepisu tego rodzaju zmianie niewątpliwie należy przyznać charakter nieistotny, co w niniejszej sprawie potwierdzała następnie wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę ganku, zawierającego dwa okna,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z samej tylko wykładni językowej przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wprost wynika, iż organ może wydać decyzję zmierzającą wyłącznie do nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami prawa. Tymczasem w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. wyraźnie wskazano, że po zamurowaniu okien przedmiotowa przybudówka dalej będzie niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże w sytuacji, gdy sporne okna zostaną zamurowane, można uznać że przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższa wykładania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za błędną, a więc wydaje się że została zaakceptowana i uznana za własną, pomimo jej oczywistej wadliwości. Na marginesie należy dodać, iż w uzasadnieniu wyroku wskazano także, iż zamurowanie okien doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami prawa, niemniej w oparciu o jakie przepisy i przy jakich ustaleniach faktycznych (odległościach ściany budynku, przyczyn tego stanu), już nie wskazano.

Sąd I instancji dokonał także błędnej wykładni art. 40 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, iż zastosowanie niniejszego przepisu jest dopuszczalne w każdym przypadku wybudowania obiektu budowlanego (jego części) niezgodnie z przepisami, podczas gdy z prawidłowej wykładni niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, po uprzednim precyzyjnym ustaleniu tego stanu, może tworzyć podstawę faktyczną wydania decyzji. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. II SA/Łd 923/06).

Gdyby odnosić się do stanu prawnego - ukształtowanego poprzez wydanie w dniu 11 grudnia 1974 r. pozwolenia na nadbudowę budynku - w czasie którym przeprowadzona została inwentaryzacja stanu faktycznego obiektu, a która potwierdziła istnienie przybudówki oraz przewidywała m.in. zamurowanie dwóch okien w przybudówce i wykonanie w innym miejscu przybudówki jednego okna, co nie zostało szczegółowo wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i jednoznacznie wskazane, to wówczas należy podnieść, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego - art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż istnienie w przybudówce domu (tzw. wiatrołapu) dwóch okien, a to w miejsce jednego, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy przy prawidłowej wykładni niniejszego przepisu tego rodzaju zmianie niewątpliwie należy przyznać taki charakter, co w niniejszej sprawie potwierdzała następnie wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę ganku, zawierającego dwa okna.

Skarżący przypomnieli, że w skardze do Sądu zarzucili zaskarżonej decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 7, art. 13 i art. 77 § 1 k.p.a., wskutek przyjęcia przez organy I i II instancji, że w sytuacji, gdy sporne okna zostaną zamurowane, będzie można uznać, że przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem prawnym i faktycznym. W szczególności nie odniesiono się do twierdzeń skarżących, iż taki stan przez okres ponad 50 lat nie stworzył żadnego zagrożenia, co już tylko w świetle zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania prowadzi do wniosku, że takowe zagrożenie nie istnieje, a w konsekwencji nie może być usuwane poprzez zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest niezasadny, co spowodowane jest tym, że Sąd nie dokonał wykładni wskazanego przepisu poprzez nadanie mu treści takiej, jaką przypisuje mu wnoszący skargę kasacyjną. Odmiennie aniżeli przyjmują to skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 40 ustawy może polegać na przyznaniu organowi nadzoru budowlanego uprawnienia do nałożenia na inwestora obowiązku skutkującego jedynie częściowym doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem. Błąd w rozumieniu stanowiska zajętego przez Sąd jest spowodowany uproszczonym rozważeniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, której zasadniczym elementem było stwierdzenie, że doprowadzenie dobudówki do stanu w pełni zgodnego z przepisami powinno się wiązać z nakazem jej rozbiórki z powodu przekroczenia minimalnej normy odległości od granicy działki. Wzgląd na fakt, iż dobudowana część stanowi obecnie integralną część legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego i jest z nim trwale połączona decydował o tym, że nakaz przeprowadzenia przez inwestora prac w celu osiągnięcia stanu zgodności obiektu budowlanego z prawem został zawężony do robót dających się faktycznie (ze względu na konstrukcję budynku) wykonać, nieprowadzących do ingerencji w całość obiektu. Okoliczność, że skarżący kwestionują tego rodzaju wynik wykładni jest o tyle niezrozumiały, że oparcie się przez Sąd na tej interpretacji art. 40 ustawy wiązało się ze szczególnym uwzględnieniem w sprawie interesu skarżących jako inwestorów. Na ten aspekt sprawy wskazuje zresztą trafnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc, że skarżący w niezrozumiały sposób sformułowali koncepcję naruszenia art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., która służy zwalczaniu stanowiska zajętego przez organ nadzoru budowlanego w celu takiego określenia działań naprawczych czy legalizacyjnych w stosunku do spornego obiektu, które uwzględniają całość konstrukcyjną obiektu budowlanego i istniejące w nim zależności (rozbiórka części samowolnej doprowadziłaby do utraty oparcia leganie nadbudowanej przybudówki). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części (por. wyrok NSA z 14 października 2015 r. sygn. II OSK 348/14; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05). Przyjęty przez Sąd wynik wykładni zaskarżonego przepisu w części dotyczącej zakresu nakładanej na inwestora sankcji pozostaje z tego względu w zgodności z jej funkcją rozumianą jako rodzaj obowiązku, który zgodnie z prawem i zasadą proporcjonalności może zostać nałożony na uczestnika procesu inwestycyjnego. Kluczowym założeniem przy wskazaniu, jakie prace dostosowawcze będą pozwalały osiągnąć cel doprowadzenia do "stanu zgodnego z przepisami" (art. 40 cyt. ustawy), czego nie dostrzegli wnoszący skargę kasacyjną, jest spełnienie przez obiekt warunku, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Jeżeli zatem stwierdzone zostanie, że określenie możliwych do wykonania przez inwestora prac dostosowawczych przy samowolnie wybudowanym obiekcie w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami stworzy sytuację, że obiekt ten nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., albowiem nakaz rozbiórki nie może zostać zastosowany, jeżeli nie wystąpiły w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie takiego nakazu (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1044/13).

Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię należy uznać za niezasadny. W pierwszym rzędzie jest to spowodowane tym, że powyższy przepis nie mógł zostać naruszony, albowiem, pomimo odmiennego stanowiska Sądu I instancji, nie podlegał on w sprawie zastosowaniu. Umknęło Sądowi, że przedmiotem rozważanej kwestii zgodności robót wykonanych przez inwestora z zatwierdzonym projektem były prace polegające na dobudowaniu przybudówki wykonane w latach 60, stąd ocena Sądu nie mogła być oparta o kryterium odstępstwa, do którego nawiązuje art. 36a ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Skoro budowa przybudówki bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak przyjął Sąd, podlegała ocenie na podstawie przepisów art. 37-40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., to konsekwentnie w zakresie materialnoprawnych warunków legalności wykonanych prac Sąd powinien był odwołać się do przepisów wskazanej ustawy. Katalog istotnych odstępstw pojawił się dopiero w dniu 31 maja 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 r. Nr 93, poz. 888). W czasie kiedy inwestor przeprowadził roboty przy przybudówce do budynku mieszkalnego katalogu tego rodzaju nie było, co nie oznaczało, że inwestor mógł prowadzić robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w świetle art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stanowiło podstawę do wstrzymania robót budowlanych. Wobec braku w analizowanym stanie prawnym przesłanek, wedle których należało ustalać charakter odstępstwa, jego kwalifikację ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Stąd o ile rację należy przyznać Sądowi I instancji co do tego, że znaczna zmiana kubatury budynku, co do zasady, powinna stanowić o tym, że inwestor wybudował budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, o tyle twierdzenia tego nie można uzasadnić prostym odwołaniem do treści art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Wskazana wyżej wadliwość nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem w ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego, przyjmując odrębność robót polegających na budowie przybudówki od robót związanych z budową budynku mieszkalnego, nie miały podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku oceny zaistnienia odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia 10 marca 1958 r. W skardze kasacyjnej skarżący nie zakwestionowali skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie poprzez wskazanie, że wykonane roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże w odniesieniu do schodów do drzwi wejściowych prace te odbiegały od wskazań projektu, gdyż skutkowały budową przybudówki (wiatrołapu). W tych warunkach nie było podstaw, by roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora, jak przyjęto, w latach 1960-1961, mogły być kwalifikowane inaczej aniżeli "rozbudowa" obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym przez art. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W zakresie, w jakim wnoszący skargę kasacyjną w podstawie zarzutu twierdzą, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może polegać na wykonaniu w przybudówce budynku dwóch okien w miejsce jednego okna, należy jedynie nadmienić, że Sąd I instancji takiego twierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułował. Podał jedynie, że taki charakter (istotnego odstąpienia) przypisać z pewnością należy zmianie tego parametru obiektu budowlanego, jakim jest jego kubatura (s. 10 uzasadnienia wyroku).

Skarżący, odwołując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), podnieśli, że stwierdzenie, iż po zamurowaniu okien sporny obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, miało charakter dowolny, albowiem nie zostało poparte w sprawie żadnym szerszym uzasadnieniem. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za jednolity uznaje się pogląd, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; wyrok NSA z 26 marca 2015 r. sygn. II OSK 2059/13; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. II OSK 519/14). Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, którym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej takich powiązań w odniesieniu do ustaleń organu wskazujących, że budynek mieszkalny rozbudowany o przybudówkę nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nie wskazał, tym samym stawiany Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.