Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 639/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3 pkt 17,art. 10, art. 6, art. 29, art. 121
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 2, art. 3, art. 17
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2016 r. orzekającą o zakazie wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny i umorzeniu postępowania w części dotyczącej nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniach od 19 do 31 maja 2016 r. w magazynie suplementów diety przy ul. [...] w [...], prowadzonym przez A S.A, przeprowadzono urzędową kontrolę żywności suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierających w składzie siarczan agmatyny. W trakcie kontroli stwierdzono, że zakład wprowadza do obrotu następujące środki spożywcze, zawierające w składzie siarczan agmatyny:

- środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców [...] - produkcji [...], o smaku lemonade oznakowanego nr partii a, o smaku pineapple punch oznakowanego nr partii b

- suplement diety [...] - produkcji [...]; o smaku watermelon oznakowanego nr partii c, o smaku raspberry twist oznakowanego nr partii d,

- suplement diety [...] - produkcji [...]; o smaku grape oznakowanego nr partii e, o smaku fruit punch oznakowanego nr partii f,

- środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców [...] - produkcji [...], o smaku orange mango oznakowanego nr partii g, o smaku acai berry oznakowanego nr partii g, o smaku strawberry limeade oznakowanego nr partii g,

- suplement diety [...] - produkcji [...]; oznakowanego nr partii h.

Ponadto w trakcie trwania urzędowej kontroli żywności stwierdzono, że środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców [...] - produkcji [...], zawierający w składzie siarczan agmatyny, znajduje się w ofercie sklepu internetowego firmy A S.A. pod adresem [...].

W trakcie tej kontroli żywności przedstawiciel Spółki okazał powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej następujących produktów, zawierających siarczan agmatyny:

1) suplementu diety [...] - produkcji [...] - powiadomienie znak [...] z dnia 22 października 2015 r.;

2) suplementu diety [...] - produkcji [...]- powiadomienie znak [...] z dnia 16 marca 2016 r.;

3) suplementu diety [...] - produkcji [...], powiadomienie znak [...] z dnia 10 lutego 2016 r.;

4) środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców [...] - produkcji [...], powiadomienie znak [...] z dnia 07.01.2014r. Zgłoszony ponownie ze względu na zmianę kwalifikacji powyższego produktu ze środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców na suplement diety, nr [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r.;

5) suplementu diety [...] - produkcji [...], powiadomienie znak [...] z dnia 22 września 2015 r.

Protokół z kontroli został podpisany i odebrany przez przedstawiciela zakładu w dniu 31 maja 2016 r., bez uwag i zastrzeżeń.

Kwalifikację środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny organ ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu A S.A. pod adresem [...] , dotyczących poszczególnych środków spożywczych, informacji przekazanej przez przedstawiciela zakładu podczas urzędowej kontroli żywności oraz informacji przekazywanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późń. zm., zwanej również ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Na podstawie tak uzyskanychinformacji, a także danych zamieszczonych na stronie sklepu internetowego organ stwierdził, że Spółka wycofała z obrotu oraz z oferty zamieszczonej w sklepie internetowym suplement diety [...] - produkcji [...], zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

W dniu 31 maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny.

W dniu 17 czerwca 2016 r. wpłynęło do organu pismo strony, dotyczące udzielenia wyjaśnień w kwestii produktów o nazwie [...] oraz [...] W załączeniu do pisma pełnomocnik Spółki przesłał opracowania w języku niemieckim oraz angielskim mające na celu potwierdzenie historii stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., a także zgłoszenie patentowe nr [...] z dnia 2 listopada 1989 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., organ poinformował, że postępowanie wszczęte w dniu 31 maja 2016 r. w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne i zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie składnik żywności siarczan agmatyny dotyczy produktów, które zawierają ten składnik, stąd produkty [...] oraz [...] nie były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach 19-31 maja 2016 r.

Ponadto organ dostrzegł, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski, a stosownie do art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., nr 43, poz. 224) podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Wobec tego, organ wezwał stronę do przesłania uwierzytelnionych tłumaczeń na język polski załączonych dokumentów w terminie pięciu dni od daty otrzymania pisma. Skarżąca nie przesłała żądanych tłumaczeń.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...], orzekł w pkt 1 decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, a w pkt 2 o umorzeniu postępowania w części dotyczącej nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne, powołując się na art. 54 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165, poz. 1), art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: K.p.a.), art. 8 w zw. z art. 3. ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdział 15, tom 6, str. 463 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 178/2002), art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE L 43, poz. 1, dalej: rozporządzenie nr 258/97).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg postępowania, przytoczył ustalenia kontroli i zauważył, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań jest Główny Inspektor Sanitarny. Przy czym organ odnotował, że w sprawie środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny właściwy organ na szczeblu krajowym, tj. Główny Inspektor Sanitarny zwracał się wielokrotnie do skarżącej pismami, będącymi odpowiedziami na zgłoszenie złożone w trybie art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub suplementów diety. Zaznaczył też, że Główny Inspektor Sanitarny pismami z dnia: 1 sierpnia 2014 r., 5 maja 2015 r. i 11 maja 2016 r. poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny, w celu żywienia ludzi.

Równocześnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 121 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Dodał, że w przypadku braku powyższej dokumentacji, zgodnie z art. 121 ust 2 ustawy wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Zaznaczył, że Spółka została skutecznie poinformowana przez właściwy organ na szczeblu krajowym o konieczności przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia w odniesieniu do składnika żywności pn: siarczan agmatyny. Podkreślił, że z pism Głównego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, iż do czasu przeprowadzenia stosownej procedury wymaganej zgodnie z art. 121 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, iż środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane lub nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na niezgodność składu produktu z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Dalej organ podniósł, że podczas urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach 19-31 maja 2016 r. Spółka nie przygotowała listy środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, wprowadzanych do obrotu oraz znajdujących się w ofercie sklepu internetowego firmy A S.A. pod adresem [...]. Przedstawiciel zakładu poinformował, że "nie jest w stanie stwierdzić czy podane produkty są wszystkimi wprowadzanymi do obrotu zawierającymi siarczan agmatyny. Producenci produkują produkty zawierające siarczan agmatyny. Firma A S.A, nie jest wyłącznie importerem, ale również dystrybutorem wprowadzanych do obrotu środków spożywczych i nie jest w stanie określić ile takich produktów znajduje się na stanie i jest wprowadzanych do obrotu. Możliwe, że nawet dzisiaj jakiś produkt przyszedł z zamówienia - hipotetycznie." W odniesieniu do tego organ wywiódł, że skarżąca posiada jednoznaczne informacje dotyczące składnika żywności pn: siarczan agmatyny zarówno od właściwego na szczeblu krajowym Głównego Inspektora Sanitarnego, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, który toczył postępowanie w odniesieniu do wprowadzanych przez Spółkę produktów zawierających w składzie siarczan agmatyny, zakończone wydaniem decyzji z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 10 maja 2016 r. dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny. W ocenie organu, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że Spółka zdaje sobie sprawę, iż produkty zawierające siarczan agamtyny nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i świadomie narusza obowiązujące przepisy prawne, wprowadzając w dalszym ciągu do obrotu nowe środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny, o czym świadczy fakt, że niektóre produkty spożywcze zawierające ten składnik zostały wprowadzone przez firmę do oferty sprzedaży już po wydaniu przez PPIS w Opolu decyzji z dnia 19 lutego 2016 r. Wycofywane z obrotu produkty firma A S.A zastępuje na bieżąco nowymi, zawierającymi w składzie siarczan agmatyny, a także wielokrotnie zmienia kwalifikacje zgłaszanych na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny, nie przyjmując do wiadomości stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie wprowadzanych do obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze nie spełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd zasadne jest wydanie decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny bez wyszczególniania nazwy i kategorii środka spożywczego. Ponadto skarżąca od czasu otrzymania pisemnego stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, w którym wyraźnie wskazano, że z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne konsumenta produkty zawierające siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu, nie podjęła żadnych działań dotyczących spornego składnika znajdującego się w składzie zgłaszanych produktów, co bezspornie potwierdza, że wprowadzając te produkty do obrotu nie kieruje się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, naruszając art. 17 ust 1 rozporządzenia nr 178/2002 i wymagania prawa żywnościowego oraz procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W ocenie organu, opisane działanie Spółki narusza obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Przy czym stwierdził, że z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynikało, iż Spółka nie przeprowadziła procedury autoryzacji określonej w art. 4 rozporządzenia nr 258/97 przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. W konsekwencji, organ przyjął, że działanie skarżącej naruszało obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97, jednocześnie przy wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia, doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Dalej organ podał, że Spółka prowadzi magazyn suplementów diety oraz prowadzi sprzedaż żywności, w tym suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, za pośrednictwem sklepu internetowego pod adresem [...] i wskazana działalność wyczerpuje definicję określającą przedsiębiorstwo spożywcze, co z kolei pozwalało uznać, że Spółka jako podmiot działający na rynku spożywczym jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w magazynie suplementów diety. Następnie odnotował, że prawo żywnościowe, zgodnie z definicję zawartą w art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002 oraz z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu nr 882/2004. "kontrola urzędowa" oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Nadmienił, że - na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - jest właściwym organem do przeprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej urzędowych kontroli żywności, w tym suplementów diety oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które zgodnie z przytoczoną powyżej definicją wykonywane są w celu sprawdzenia zgodności żywności z prawem żywnościowym. Zaakcentował, że w przypadku, kiedy organ wykryje podczas urzędowej kontroli żywności, niezgodności z prawem żywnościowym, wówczas zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 zobligowany jest do podjęcia wskazanych w decyzji działań, zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Poza tym organ wyjasnił, że za przeprowadzone czynności kontrolne nie ustalił opłaty bowiem stwierdzone naruszenia prawa żywnościowego nie są objęte przepisami art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 75 ust. 1 pkt 1 i art. 74 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dlatego w tym zakresie umorzył postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak też rozporządzeń nr 178/2002 i nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady. Podkreśliła, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 2 czerwca 2016 r. w sprawie "zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny" (znak HŻ.43201.7.8.2016.EC), zostało zakończone wydaniem dwóch decyzji administracyjnych. Pierwsza decyzja dotyczy wyłącznie wskazanych w niej produktów, zaś zaskarżona zakazuje wprowadzania do obrotu bliżej nieokreślonych produktów, zawierających w składzie siarczan agmatyny. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja została wydana nie tylko bez podstawy prawnej, ale również z rażącym naruszeniem art. 19 K.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej. Wyjaśniła, że przepisy rozporządzenia nr 258/97 uprawniają wyłącznie Komisję Europejską do wydawania decyzji, podejmowanych na podstawie art. 288 TUE (art. 249 TWE), że dana żywność lub składnik żywności, stanowią odpowiednio nową żywność lub składnik nowej żywności i mogą (lub nie) być wprowadzane do obrotu. Ponadto przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wyraźnie uprawniają właściwych państwowych inspektorów sanitarnych do wydawania tego rodzaju decyzji jedynie w odniesieniu do konkretnych środków spożywczych. Skarżąca zaakcentowała, że aby stwierdzić, czy dany produkt spożywczy powinien zostać uznany za nową żywność w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97, właściwy organ krajowy powinien podjąć rozstrzygnięcie w każdym indywidualnym przypadku, mając na względzie wszystkie cechy charakterystyczne produktu spożywczego, jak również proces wytwórczy. Tymczasem organ uznał siarczan agmatyny za składnik nowej żywności, nie wskazując nawet do której z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 został zakwalifikowany ten środek lub produkty go zawierające. Nadto, zdaniem skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji nie konkretyzuje jej praw ani obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, a wyłącznie potwierdza obowiązywanie rozporządzenia nr 258/97 oraz przyjętą przez organ interpretację, gdyż nie dotyczy żadnych konkretnych produktów. Dalej Spółka wskazała na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego akcentując, że organ nie odniósł się do złożonych wniosków dowodowych.

Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzja z dnia 28 października 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że

zgodnie z art. 92 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia to Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Podniósł, iż Główny Inspektor Sanitarny licznymi pismami skierowanymi do Spółki jednoznacznie wyraził stanowisko odnośnie spornego składnika wskazując, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r., zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona. Podkreślił, że skoro siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r., to przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Autoryzacja ma za zadanie określenie, czy nowa żywność (nowy składnik żywności): nie stanowi zagrożenia dla konsumenta, nie wprowadza konsumenta w błąd. nie różni się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które ma zastępować, że jej zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta. Ponadto na stronie internetowej Komisji Europejskiej pod adresem http://ec.europa.eu/food/safetv/novel lbod/catalouue/search/pubIic/index.cfm# udostępniono Katalog Nowej Żywności, gdzie można sprawdzić nazwę składnika żywności wraz z informacją o statusie danego składnika. W odniesieniu do składnika siarczan agmatyny widnieje informacja o konieczności przeprowadzenia autoryzacji w Komisji Europejskiej. Dlatego dla każdego produktu zawierającego w składzie siarczan agmatyny należy przeprowadzić ww. autoryzację, w przeciwnym wypadku obecność na rynku europejskim siarczanu agmatyny w charakterze żywności oraz sprzedaż jest nieuprawniona. Dalej Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odnotował, iż niezrozumiale jest twierdzenie Spółki jakoby organ pierwszej instancji uznał siarczan agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności), ponieważ postępowanie dotyczyło zakazu wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, a nie jak twierdzi skarżąca uznania siarczanu agmatyny za nową żywność (lub składnik nowej żywności). Stąd nie mogło dojść do naruszenia przepisów przywołanych w tym zakresie przez Spółkę.

Po przywołaniu treści art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia stanowiącym, że w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97, organ odwoławczy przyjął, że ze względu na brak dokumentacji potwierdzającej historię stosowania, dodatek siarczanu agmatyny w środkach spożywczych wymaga przeprowadzenia autoryzacji w Komisji Europejskiej. Przypomniał, że mimo licznych pism Głównego Inspektora Sanitarnego kierowanych do skarżącej, w których informowano, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia oraz w których zwracano się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię spożycia - Spółka nie przedstawiła stosownej dokumentacji, jak również nie rozpoczęła procedury autoryzacji. Wskazuje to, w przekonaniu organu, jednoznacznie na brak podejmowania działań dla zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Podnosząc zarzut naruszenia przez skarżącą treści art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ wskazał, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś organ pierwszej instancji w tej materii oparł się na ustaleniach z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach 19-31maja 2016 r., na rejestrze środków spożywczych zgłaszanych do Głównego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia o wprowadzeniu po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków spożywczych, prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego pod adresem http://reiestr.izis.aov.pl/., ponadto na stronie internetowej Komisji Europejskiej udostępniającej Katalog Nowej Żywności, na której widnieje informacja o poszczególnych składnikach żywności. Konstatując, organ odwoławczy zauważył, że Spółka konsekwentnie odmawia przyjęcia do wiadomości faktu, że na niej jako na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze spoczywają liczne obowiązki, w tym również obowiązek zapewnienia zgodności z przepisami prawa żywnościowego wprowadzanej do obrotu żywności. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, że niezrozumiałe jest stawianie przez Spółkę zarzutu dotyczącego niezawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego przy jednoczesnym przytaczaniu treści pisma z dnia 2 czerwca 2016 r. zawiadamiającego skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Poza tym podniósł, ze skarżąca do dnia wydania decyzji nie przesłała tłumaczeń na język polski przedłożonych dokumentów, pomimo wezwania organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a., powołując się na orzecznictwo sądowe, organ podał, że obowiązek organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie oznacza konieczności udzielania stronie pomocy prawnej, czy też zastępowania jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

Organ odwoławczy, powołując się na wniosek Spółki o wystąpienie do NIZP-PZH o wydanie stosowanej opinii wyjaśnił, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia to Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Tak więc nie miał podstaw do wystąpienia do NIZP-PZH o wydanie opinii w sprawie siarczanu agmatyny. Nadto organ podniósł, że nie mógł powołać biegłego z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w sprawie wydania opinii dotyczącej określenia kategorii (nowej żywności lub składnika nowej żywności) do której należy siarczan agmatyny, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, to na podmiotach prowadzących działalność na rynku spożywczym spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności wprowadzanej lub produkowanej przez nich żywności z wymogami określonymi wprawie żywnościowym. Nadto w świetle art. 121 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia obowiązek przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającą w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed 15 maja 1997r. spoczywał na Spółce.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty:

1) naruszenie sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (powtórzonej w art. 6 K.p.a.) zasady legalizmu, przez wydanie decyzji zakazującej wprowadzanie do obrotu wszelkich środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny ze względu na uznanie wskazanej substancji za nową żywność (lub składnik nowej żywności), chociaż zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 258/97 do wydania tego rodzaju decyzji, niedotyczącej konkretnego produktu, uprawniona jest wyłącznie Komisja Europejska;

2) naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że wszelkie produkty zawierające w składzie siarczan agmatyny nie spełniają wymagań określonych w Dziale II cyt. ustawy lub jakichkolwiek innych przepisach;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy:

- uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania siarczanu agmatyny do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97;

- całkowitego pominięcia przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, potwierdzających historię stosowania siarczanu agmatyny;

4) rażące naruszenie art. 78 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu w ogóle zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego strony o zwrócenie do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny o wydanie opinii, z której będzie wynikało, czy substancja siarczan agmatyny należy do jednej z kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności, wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97, a jeżeli tak to do której spośród tych kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności należy;

5) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit c - f rozporządzenia 258/97, przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność lub składnik nowej żywności, pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia 258/97.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła zarzuty odwołania akcentując że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, obarczona jest wadami, ponieważ została wydana nie tylko bez podstawy prawnej, ale również z rażącym naruszeniem art. 19 K.p.a., bowiem na mocy rozporządzenia 258/97 wyłącznie Komisja Europejska uprawniona jest do wydawania decyzji, podejmowanych na podstawie art. 288 TUE (art. 249 TWE), że dana żywność lub składnik żywności, stanowią odpowiednio nową żywność lub składnik nowej żywności i mogą (lub nie) być wprowadzane do obrotu. Natomiast na gruncie obowiązujących przepisów, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, wyłącznie Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Ponadto przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprost uprawniają właściwych państwowych inspektorów sanitarnych do wydawania tego rodzaju decyzji, jedynie i odniesieniu do konkretnych środków spożywczych. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w Dziale II ustawy. W ocenie skarżącej, przywołany przepis uprawnia jednak wyłącznie do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej produktu, a nie wszelkich produktów bliżej nieokreślonego rodzaju. Dalej wyjaśniła, że podobnie uregulowana została w art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu środka spożywczego, objętego postępowaniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przyznają również właściwym państwowym powiatowym inspektorom sanitarnym uprawnienia w zakresie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych (art. 52b ust. 2 ustawy), rejestracji i zatwierdzania zakładów (art. 61 i następne ustawy). Żaden jednak przepis, nie uprawnia do podjęcia decyzji, zakazującej wprowadzania do obrotu wszelkich środków spożywczych o określonych cechach lub właściwościach. Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, nie konkretyzuje praw ani obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, a wyłącznie potwierdza obowiązywanie rozporządzenia 258/97 oraz przyjętą przez organ interpretację. Zaskarżona decyzja nie dotyczy bowiem żadnych konkretnych produktów. W dalszej kolejności skarżąca dowodziła, że za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać pogląd, że wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tej ustawy. Z tej przyczyny zakwestionowała uznanie przez organ siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność (lub nową żywność) w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia tej oceny. Przekonywała, że wydanie obu zaskarżonych decyzji powinno poprzedzić ustalenie, do której z kategorii wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. c-f rozporządzenia nr 258/97 należy siarczan agmatyny. Według Spółki, organy obu instancji w ogóle nie wskazały, do której ze wskazanych powyżej kategorii, miałby zostać zaliczony siarczan agmatyny, przez co niemożliwym jest poddanie zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek kontroli instancyjnej. Zauważyła, że zgodnie z przywołanym art. 1 ust. 2 pkt c rozporządzenia nr 258/97, jedną z kategorii nowej żywności (lub składników nowej żywności), są żywność i składniki żywności o nowej lub celowo zmodyfikowanej podstawowej strukturze molekularnej. Tymczasem ze złożonych przez skarżącą do akt sprawy dokumentów, a w szczególności publikacji Albrechta Kossela wynika, że agmatyna jest znana w Europie już od 1910 r. Z przywołanych publikacji wynika również, że od początku była stosowana w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich obecnej Unii Europejskiej. Jednocześnie Spółka podniosła, że organ nie oparł zaskarżonej decyzji na jakichkolwiek dowodach, które nie mogą uzasadniać uznania poszczególnych produktów za nową żywność ani jakiejkolwiek oceny bezpieczeństwa ich stosowania. Wskazane uchybienie było więc następstwem rażącego naruszenia art. 11 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim przez przyjęcie, że art. 5-10 nie dotyczą jedynie postępowań administracyjnych odnoszących się do obcojęzycznych czasopism i książek (art. 11 pkt 2) oraz twórczości naukowej i artystycznej (art. 11 pkt 5). Tymczasem, w jej ocenie, z przywołanego przepisu expressis verbis wynika, że art. 5-10 ustawy o języku polskim nie stosuje się do obcojęzycznych czasopism i książek oraz twórczości naukowej i artystycznej, bez względu na przedmiot postępowania. W sytuacji, gdy dokument zawiera treści, które nie naruszają ww. ustawy organ administracji nie mógł żądać przedstawienia przez stronę tłumaczenia przysięgłego tego dokumentu.

Argumentowała również, że w przywołanym orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie C-327/ 09, wskazano, że to właściwe organy danego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy konkretny produkt, którego cechy charakterystyczne wydają się odpowiadać cechom charakterystycznym produktu będącego przedmiot decyzji Komisji, jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Dopiero wówczas może być uzasadnione nakazanie stronie, aby dostosowała się do przepisów rzeczonego rozporządzenia.

Nadto, zwracając uwagę na treść art. 11 K.p.a., 7 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. skarżąca zaznaczyła, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu winny być odzwierciedleniem rzeczywistych racji decyzyjnych tak w zakresie faktów, jaki i stosowanych przepisów, ujawniać tok myślenia prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. Niestety, wedle Spółki, organ odwoławczy całkowicie pominął nie tylko argumenty strony, ale również przedłożone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumenty, potwierdzające historię stosowania siarczanu agmatyny. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 126/10, Legalis 565848), za ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznała stanowisko, że "stosownie do art. 78 ustaw o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także przepisów rozporządzenia nr 882/2004, istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane".

Odpowiadając na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z póź. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja z dnia 28 października 2016 r., którą Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2016 r. orzekającą o zakazie wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny i umorzeniu postępowania w części dotyczącej nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy prawidłowości dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i zaakceptowanego przez organ odwoławczy zakazującego skarżącej Spółce wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny.

Powyższa decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu rozstrzyga o zakazie wprowadzenia do obrotu nieokreślonych środków spożywczych, powołując się na przepisy, art. 54 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165, poz. 1 - dalej: także rozporządzenie nr 882/2004) oraz art. 8 w zw. z art. 3. ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późń. zm. dalej: nadal ustawa lub ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97.

W tym względzie dostrzec przyjdzie, że obok art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, jako podstawę prawną nałożonego zakazu w sentencji decyzji organ pierwszej instancji wskazał także art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofania z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jego zastosowanie związane jest z brakiem spełnienia wymagań określonych dla środków spożywczych, konkretnie w Dziale II ustawy. Poza tym w świetle przywołanego przez organ art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, określenie nowa żywność oznacza żywność i składniki żywności, do których ma zastosowanie rozporządzenie nr 258/97, zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia. Nadto według art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. W przypadku braku dokumentacji, o której mowa w ust. 1, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97 (ust. 2 ww. ustawy). Powyższy przepis nawiązuje do wymagań uregulowanych w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodnie z nimi żywność lub jej składniki kwalifikujące się jako nowa żywność powinny, przed wprowadzeniem na rynek, przejść jedną z przewidzianych w tym rozporządzeniu procedur, tj. procedurę uzyskania zezwolenia lub (uproszczoną) procedurę notyfikacji. Kwalifikację nowej żywności otrzymują produkty lub substancje, które - przy spełnieniu także innych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 - nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi przed 15 maja 1997 r. Odpowiednio do tego, zgodnie z tym przepisem, jeśli właściwy organ nabierze wątpliwości (np. w trakcie postępowania kontrolnego czy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 29 ustawy), czy dana żywność była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, może zażądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r. Brak potwierdzenia takiej historii przesądza o konieczności zatwierdzenia żywności (lub jej składnika) w ramach procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 258/9. Z uzasadnienia decyzji organów inspekcji wynika, że orzeczony zakaz jest rezultatem naruszania przez Spółkę obowiązujących przepisów, przez wprowadzanie w dalszym ciągu do obrotu nowych środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, czyli już po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji orzekającej o zakazie wprowadzania do obrotu określonych produktów zawierających w składzie ten środek. Organy akcentują, że od czasu otrzymania pisemnego stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, w którym wyraźnie wskazano, że z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne konsumenta produkty zawierające siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu skarżąca nie podjęła żadnych działań dotyczących tego składnika znajdującego się w składzie zgłaszanych, zgodnie z art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia produktów. Zdaniem organów, powyższy fakt potwierdza, że wprowadzając ten składnik do obrotu Spółka nie kieruje się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, naruszając w ten sposób przepisy określone w rozporządzeniu nr 178/2002 oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności art. 17 ust 1.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu dotyczyło jedynie zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie sporny środek, a nie uznania siarczanu agmatyny za nową żywność, jest nietrafne. W tej kwestii należy stwierdzić, że bezspornie organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w zakresie uznania siarczanu agmatyny za nową żywność, ponieważ arbitralnie przesądził o tym, powołując w podstawie prawnej decyzji art. 3 ust. 3 pkt 17 oraz art. 121 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy, że wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, mimo uprzedniego przesyłania do skarżącej w tym zakresie pism Głównego Inspektora Sanitarnego, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Precyzując zatem naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą Spółkę określonych produktów spożywczych organ uznał, że polegały one na braku przeprowadzenia procedury rozporządzenia nr 258/97,w szczególności procedury autoryzacji określonej w art. 4 tego rozporządzenia, czyli dotyczącej nowej żywności i nowych składników żywności.

Jednocześnie przyjdzie zauważyć, mając na uwadze powołany w decyzji art. 8 ustawy, że celem tej regulacji jest definitywne uniemożliwienie obrotu określonym produktem. Definitywny charakter decyzji określonej w tym przepisie odróżnia ją od decyzji określonej w art. 32 ustawy, która ma charakter tymczasowy. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w przeciwieństwie do art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do wydania decyzji na podstawie art. 8 ustawy nie jest wystarczające jedynie podejrzenie. Brak spełnienia wymagań przez produkt musi być stwierdzony na podstawie pełnego postępowania dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wymaganego i niezbędnego postępowania dowodowego. Nadto stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego, zauważyć należy, że w decyzjach organów obydwu instancji, stwierdzając naruszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie wyjaśniono, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II tej ustawy jest ono związane, tj. które wymagania wynikające z tego działu zostały naruszone w związku z uznaniem określonych produktów za środki szkodliwe dla zdrowia lub nie nadają się do spożycia przez ludzi.

Z kolei powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, według którego w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze, m.in. w postaci ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, wskazuje na to, że organy inspekcji uznały, że wykryły w sprawie niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym. Niewątpliwie w powyższej sytuacji podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że prawodawstwo krajowe i unijne zawiera zestaw reguł mających na uwadze eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt i gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. Wobec tego w tym kierunku powinna zmierzać interpretacja przepisów i kwalifikacja stanu faktycznego, by doprowadzić do osiągnięcia właściwego celu przez zastosowanie odpowiedniej "sankcji administracyjnej". Szczegółowe cele wyznaczone są w procedurach kontrolnych obejmujących produkcję i wprowadzanie żywności do obrotu, jak i ogólnych kierunkach zapisanych w preambule do rozporządzenia nr 882/2004, z której wynika, m.in., że żywność powinna być bezpieczna i zdrowa. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów inspekcji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, by wprowadzenie do obrotu środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny powodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie wynika z nich również, jakich wymogów wynikających z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Ponadto należy zaakcentować, że skoro przepisy rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawierają szczegółowe uregulowanie dotyczące zakresu kompetencji organów administracji w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy określonych produktów, to niedopuszczalne jest w objętym tą regulacją zakresie stosowanie innych przepisów kompetencyjnych, uprawniających organy inspekcji sanitarnej do wydawania decyzji w zakresie zakazów bądź nakazów wycofania środka spożywczego, chyba iż organ wykaże że miał podstawy do zastosowania powołanych regulacji.

Następnie odnosząc się do zarzutu Spółki przyjdzie zgodzić się ze jej stanowiskiem, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wyraźnie uprawniają właściwych państwowych inspektorów sanitarnych do wydawania decyzji, jedynie i odniesieniu do konkretnych środków spożywczych. Decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga o zakazie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu hipotetycznych środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, powołując się w tym zakresie na przepis art. 54 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W myśl ostatnio wymienionego przepisu właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w Dziale II ww. ustawy. Wprawdzie literalne brzmienie tego przepisu nie wymaga, w przeciwieństwie do art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, by produkt, którego ma dotyczyć decyzja, znajdował się w obrocie, jednakże z uwagi na szeroką definicję "wprowadzania do obrotu" środka spożywczego, w ocenie Sądu, brak jest możliwości wydania decyzji w odniesieniu do produktu, który nie został wprowadzony do obrotu ani nie został objęty powiadomieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Artykuł. 8 ustawy uprawnia organy inspekcji sanitarnej wyłącznie do wydania tego rodzaju decyzji administracyjnej w odniesieniu do konkretnego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, a nie wszelkich produktów bliżej nieokreślonego rodzaju. Analiza ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzeń unijnych nie pozwala przyjąć, że organy inspekcji sanitarnej posiadają uprawnia do podjęcia decyzji, zakazującej wprowadzania do obrotu profilaktycznie i definitywnie wszelkich środków spożywczych o zanegowanych określonych cechach lub właściwościach. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że celem regulacji art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest ostateczne uniemożliwienie obrotu jedynie określonym produktem, a nie - jak to uczynił organ - produktem nieopisanym i niewprowadzonym do obrotu przez - jak w niniejszej sprawie - sprzedawcę. Zaskarżona decyzja nie dotyczy żadnych konkretnych produktów wprowadzonych do obrotu. Organ wydał ogólną decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny, nie ograniczając swojej decyzji do partii produktów objętych kontrolą. Natomiast zastosowany środek powinien być podjęty w szczególności, gdy określony rodzaj lub partia żywności stwarza poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. Działania organu powinny odnosić się, w zależności od rodzaju nieprawidłowości i etapu, w którym nieprawidłowość została wykryta, do określonej partii produktów żywnościowych, do żywności pochodzącej z określonego źródła lub w odniesieniu do określonego rodzaju żywności (por. Paweł Wojciechowski (w:) Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Oficyna 2008, Lex nr 85823).

Nadto, skoro rozstrzygnięcie decyzji określa obowiązki strony, to powinno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone i w jakim celu. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo).

Natomiast w świetle w art. 54 rozporządzenia (WE) 882/2004, przywołanego w decyzji organu pierwszej instancji, niewątpliwie gdy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. W tym względzie przyjdzie dostrzec, że sformułowany w decyzji organu pierwszej instancji zakaz wprowadzania do obrotu produktów jest wadliwy z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, tj. - z tych samych przyczyn, o których jest mowa powyżej - a mianowicie nie wskazano w nim jakich produktów dotyczy zakaz. Jeśli zaś przyjąć, że orzeczony zakaz wprowadzania do obrotu produktów stanowił formę oddziaływania na poddane krytyce zachowanie się skarżącej, to zastosowany środek jest chybiony, ponieważ Spółka wykonuje obowiązek wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co uszło uwadze organom inspekcji sanitarnej. Tym samym nie wykazano, aby zachodziła potrzeba zastosowania środków zaradczych, o których mowa w art. 54 rozporządzenia (WE) 882/2004.

W zakresie stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślić trzeba, że zgodnie z tym przepisem Spółka, wprowadzając produkt do obrotu, niewątpliwie ma obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego. Stanowi on bowiem, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Organy nie wyjaśniły też dlaczego siarczan agmatyny uznany został za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości i nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania siarczanu agmatyny, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach.

Równocześnie dodać jeszcze przyjdzie, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, po otrzymaniu powiadomienia o produkcie wprowadzanym po raz pierwszy do obrotu (art. 29 cyt. ustawy) określone jest jako uprawnienie, a nie obowiązek GIS. Jednakże, mając na uwadze cel regulacji, czyli ochronę praw konsumentów, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż postępowanie takie nie może być przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy GIS nie będzie miał jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu i treści zgłoszenia, a w szczególności co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający. W każdym innym przypadku, zwłaszcza w sytuacji jakichkolwiek zastrzeżeń organu, które mogą doprowadzić do czasowego wstrzymania, zakazu wprowadzania lub nakazaniu wycofania z obrotu, bądź też zastrzeżeń co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający, uznać trzeba, że GIS ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z kolei przepis art. 121 uregulowanych w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodnie z nimi żywność lub jej składniki kwalifikujące się ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nawiązuje do wymagań jako nowa żywność powinny, przed wprowadzeniem na rynek, przejść jedną z przewidzianych w tym rozporządzeniu procedur, tj. procedurę uzyskania zezwolenia lub (uproszczoną) procedurę notyfikacji. Kwalifikację nowej żywności otrzymują produkty lub substancje, które - przy spełnieniu także innych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 - nie były "w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi" przed 15 maja 1997 r. Odpowiednio do tego, zgodnie z tym przepisem, jeśli właściwy organ nabierze wątpliwości (np. w trakcie postępowania kontrolnego czy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 29 ustawy) czy dana żywność była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, może zażądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r. Dopiero brak potwierdzenia takiej historii przesądza o konieczności zatwierdzenia żywności (lub jej składnika) w ramach procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 258/97. W odniesieniu do tego trzeba zwrócić uwagę, że uzasadnieniu decyzji organy stwierdziły, jakoby z pism Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, że poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania tego składnika, w celu żywienia ludzi, tymczasem z załączonego do akt jednego pisma z dnia 11 maja 2016 r. nie wynika, aby organ ten zwrócił się do skarżącej o przedłożenie jakiejkolwiek dokumentacji w przedstawionej kwestii. Nie została zatem wyjaśniona w decyzji kwestia powiadomienia przez skarżącą Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających składnik siarczan agmatyny do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodzić się należy z tym, że Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności, jednakże powinna to uczynić na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności. Pomimo, że skarżąca przedłożyła organowi powiatowemu i wojewódzkiemu dokumentację potwierdzającą, jej zdaniem, historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. żaden z tych organów nie przekazał jej do właściwego organu. Podczas gdy brak współdziałania organów uchybia zasadzie ustanowionej w art. 15 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej zobowiązującej do przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji. Nadto organy nie odniosły się do przedstawionych przez skarżącą na etapie postępowania wyjaśniającego dokumentów w zakresie historii stosowania siarczanu agamtyny.

Rekapitulując, należy podkreślić, że organy prowadząc postępowanie zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), nadto wymagana jest szczególna staranność w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw zastosowania wskazanych przepisów. Jednocześnie niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, uprawniających organ do zastosowania nakazów lub zakazów, jak też do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach, jest poczynienie jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 K.p.a. Zasadniczą więc kwestią w rozpoznawanej sprawie, jest ocena czy organ w sposób zgodny z prawem, niebudzący wątpliwości i przekonywujący wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, w szczególności dowodowe, do stwierdzenia, że produkty zawierają niezgodność uzasadniające zastosowanie przyjętej sankcji.

Zdaniem Sądu, przedstawione powyżej konstatacje, nie pozwalają uznać, że ustalenia dotyczące zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny są w świetle przytoczonych przepisów wystarczające do dokonania oceny nałożonego zakazu. Ponadto z decyzji nie wynika, że dokonano prawidłowej subsumcji przepisów prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Organy nie wskazały w sposób jednoznaczny podstawy prawnej wydanej decyzji. Organy powołały kilka przepisów, jednak żadnego z nich nie wyłożyły w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organy inspekcji sanitarnej wskazały na obowiązek Spółki wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów i zagadnień przytoczonych w skardze, jako że nie miały one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu. Rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie wyjaśnić podstawę prawną podjętej decyzji w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa oraz wynikających z nich dla Spółki obowiązków. Stwierdzenie braku podstaw do nałożenia spornego obowiązku powinno skutkować umorzeniem postępowania w tej materii.