Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1330/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę N. Sp. z o.o. w W. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku biurowym przy ul. N. [...] w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku biurowym przy ul. N. [...] w W. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. W związku z powyższym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zobowiązał Spółkę N. do doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań obowiązujących przepisów lub zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Od decyzji Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy odwołanie wniosła Spółka Nowogrodzka podnosząc zarzut nałożenia obowiązku na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie budowy budynku.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Powyższy obowiązek w odniesieniu do istniejących budynków został wprowadzony w życie wiele lat temu (poprzednio rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w Dz. U. Nr 121, poz. 1139) w ramach standaryzacji wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Istniejący w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej.

Organ podkreślił, że nałożony obowiązek egzekwowany jest w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny obowiązujący w okresie zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak również pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ przypomniał, że strona została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do wskazań § 13 ust. 14 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z zachowaniem trybu w nim określonego. Przepis ten daje takie uprawnienie właścicielom budynków, w których np. z powodu uwarunkowań lokalnych nie jest możliwe wykonanie nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 9, § 13, § 14 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że budynek biurowy przy ul. N. [...] w W. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1990 r., zmienionego w 1995 r. Zgłoszenie budynku do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, nastąpiło w 1998 r. Brak było zastrzeżeń, co do zgodności budynku z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i przepisami. Od tego czasu budynek jest użytkowany na cele biurowe, nie miała miejsca przebudowa, nie były prowadzone roboty wymagające pozwolenia na budowę, jak też nie były zgłaszane zastrzeżenia, co do użytkowania i utrzymania budynku. W tych warunkach nie można przyjąć by zmieniające się co kilka lat przepisy wykonawcze nakładały na właścicieli obiektów budowlanych obowiązek dostosowywania istniejących, legalnie wzniesionych obiektów, do zmienionych wymagań. Stosowanie do istniejącego od lat budynku nowego rozporządzenia jest nie tylko nieuzasadnione, ale podważa podstawowe zasady państwa prawnego, wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji. Kompetencje ustawodawcze należą do Sejmu, a nie do ministrów (art. 10 Konstytucji), zaś ograniczenie praw i nakładanie obowiązków może następować wyłącznie w drodze ustawowej

Zdaniem skarżącej Spółki, zaskarżona decyzja narusza § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, które powinny mieć w sprawie zastosowanie. Nadto zdaniem skarżącej Spółki, organ odwoławczy miał także obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania dotyczących braku zastrzeżeń Państwowej Straży Pożarnej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. N. [...].

Niezależnie od powyższego podniesiono zarzut niewykonalności decyzji z uwagi na to, że droga pożarowa w określonych przez organ parametrach jest niemożliwa do wykonania ze względu na zabudowę śródmiejską.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy bezspornie ustalił w trakcie czynności kontrolnych istnienie nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku przy ulicy N. [...] w W., czego nie kwestionuje skarżąca Spółka. Nakładając obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o wskazanych parametrach organ wyjaśnił, że obowiązek ten wynika z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 9 oraz § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem administracji publicznej, że brak drogi pożarowej w przypadku powstania pożaru znaczenie opóźni czas podjęcia skutecznej akcji ratowniczo-gaśniczej, a nałożony obowiązek doprowadzenia do budynku drogi pożarowej wynika z przepisów wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., zaś przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wbrew zarzutom skargi w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mają zastosowania.

Zdaniem Sądu, obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją w oparciu o rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r., polegające na zapewnieniu odpowiedniej drogi dla jednostek Państwowej Straży Pożarnej, dotyczą także istniejących budynków. Zostały one wprowadzone już rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139, które utraciło moc po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r.) w ramach standaryzacji wymagań dotyczący bezpieczeństwa pożarowego budynków, przed wejściem Polski do Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06, wyrażono pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. Z związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ciąży obowiązek przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej.

Za niezasadne, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 9, § 13, § 14 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Niezasadny jest także, zdaniem Sądu, zarzut niewykonalności decyzji. Skarżąca Spółka pominęła bowiem fakt, że organ przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w przypadkach braku technicznych możliwości wykonania nałożonego obowiązku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie skargi w całości, w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organy administracji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie przyjęcia dopuszczalności wydania nakazów przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji naruszyły przepisy postępowania i zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia jakie urządzenia i rozwiązania przeciwpożarowe istnieją w budynku oraz, czy te urządzenia i rozwiązania pozwalają na rezygnację z wykonania drogi przeciwpożarowej odpowiadającej obecnie obowiązującym przepisom, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie przyjęcia dopuszczalności wydania nakazów przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

3. art. 145 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzje organów obu instancji obarczone są wadą nieważności, jako niewykonalne, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności w zakresie przyjęcia prawidłowości zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

4. art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez brak zastosowania tych przepisów prowadzący do uznania dopuszczalności wydania nakazu wykonania drogi pożarowej na podstawie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia

5. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stosowanie § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia, ma charakter retrospektywny, podczas gdy zastosowanie tych przepisów, powodujące obowiązek wprowadzenia zmian w przedmiocie prawa własności ma charakter retroaktywny, a zatem niedopuszczalny,

6. § 12 ust. 1 pkt 2,ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia zastosowanie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku obowiązywania jednoznacznej normy ustawowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, niekonstytucyjne jest przyjęcie, że obowiązek wykonania drogi przeciwpożarowej spełniającej nowe wymagania jest obowiązkiem samoistnym wynikającym z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Nadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd nie odniósł się do kwestii niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, których wyjaśnienie wykazałoby niewykonalność zaskarżonej decyzji. Postępowanie dowodowe powinno wykazać, czy istnieje potrzeba nakładania na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązku, a jeżeli tak, to przy niewykonalności obowiązku wykonania drogi pożarowej, określenie potrzeby i zakresu wprowadzenia rozwiązań zamiennych z uwzględnieniem rozwiązań już istniejących. Zarzut niewykonalności decyzji zgłoszony był w postępowaniu odwoławczym, jednakże został przez organ odwoławczy zbagatelizowany.

Nie można, zdaniem Spółki, zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że nie zachodzi niewykonalność decyzji skoro istnieje możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych. Nakładane obowiązki powinny być fizycznie i prawnie możliwe do wykonania, a jeśli nie są możliwe do wykonania to decyzja, jako nieegzekwowalna jest niewykonalna.

Stanowisko Sądu I instancji, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki podważa podstawowe zasady państwa prawnego i ochrony praw nabytych wyrażone w art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy powoływane, jako uzasadnienie wydanej decyzji ingerują w stosunek prawny, który zaistniał przed ich wejściem w życie i mają one charakter retroaktywny. Naruszają one zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów niekonstytucyjności rozporządzenia wykraczających poza kwestię retrospektywności, a zatem nie rozpoznał skargi w całości.

Niezasadne jest także, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że podstawą nałożonych na nią obowiązków mogą być przepisy rozporządzenia, podczas gdy ograniczenie praw i nakładanie obowiązków może zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP następować wyłącznie w drodze ustawowej. Pozaustawową ingerencję wyklucza też art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, że Unia opiera się na wartościach poszanowania osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Sąd I instancji tego przepisu nie zastosował przez co naruszył art. 13 § 1 P.p.s.a. nie rozpoznając skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy decyzja nakładająca na Spółkę obowiązek doprowadzenia do budynku biurowego utwardzonej drogi pożarowej jest wykonalna. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ administracji wydając decyzję musi dokonać oceny, czy nałożony na stronę postępowania obowiązek będzie możliwy do wykonania.

Niewykonalność decyzji może wynikać z przeszkód natury prawnej lub faktycznej. Niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (wyrok NSA z dnia 18 października 2011r., sygn. akt II GSK 1089/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka powoływała się na niewykonalność nałożonego na nią obowiązku wskazując na fakt, iż nie ma możliwości wykonania drogi pożarowej o parametrach wskazanych w decyzji. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że niezasadny jest zarzut niewykonalności decyzji, gdyż organ przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) § 12 ust. 4 przewidywał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu.

Porównanie przytoczonych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu zastosowanie rozwiązań zamiennych możliwe jest wyłącznie na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. i wskazując w § 13 ust. 4 tego rozporządzenia, że w przypadku, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania rozwiązania zastępcze mogą być zastosowane dopiero na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przekroczył zakres ustawowego upoważnienia do wydania tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ramach tego upoważnienia mieści się możliwość udzielania przez organy administracji zgody na odstępstwa od przepisów rozporządzenia. Nie można natomiast uznać, że ww. przepis daje ministrowi możliwość przyznania organowi administracji zgody na wydawanie decyzji nakładających obowiązek, który nie jest możliwy do wykonania, a następnie oczekiwania na inicjatywę strony, by wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych. Obowiązkiem organu administracji jest wydanie decyzji wykonalnej.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z kolei zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd administracyjny może samodzielnie stwierdzić wydanie określonego przepisu rozporządzenia z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Stwierdzenie takie, w przeciwieństwie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma skutku powszechnego, a jedynie skutek w danej sprawie.

Mając na uwadze obowiązek wydawania decyzji wykonalnych organ administracji stosując § 12 ust. 1 - 12 oraz § 13 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. i nakładając obowiązek dostosowania budynku wybudowanego przed wejściem w życie tego rozporządzenia do jego wymogów może to zrobić tylko po ustaleniu, że jest to faktycznie możliwe. Nakładając więc obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o określonych parametrach organ administracji powinien ustalić, że realizacja tego obowiązku będzie rzeczywiście możliwa. W przedmiotowej sprawie ustalenia takie nie zostały poczynione. Organ administracji ustalił jedynie, że istniejący budynek nie ma zapewnionej drogi pożarowej o parametrach wskazanych w ww. rozporządzeniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji może nałożyć obowiązek dostosowania budynku do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. tylko wówczas, gdy z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że wykonanie tego obowiązku będzie możliwe. Stwierdzić również należy, że tylko w takim przypadku właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli z ustaleń poczynionych przez organ administracji wynikać będzie, że z uwagi na usytuowanie budynku i zabudowę działki nie jest możliwe dostosowanie budynku do wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., to nakładanie takiego obowiązku będzie niedopuszczalne. Organ administracji powinien wówczas samodzielnie wskazać, jakie rozwiązanie możliwe do wykonania należy zastosować. Strona postępowania korzystając z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. może wystąpić z wnioskiem o zastosowanie rozwiązania alternatywnego do rozwiązania wskazanego przez organ administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany do ustalenia, czy istnieje możliwość dostosowania budynku biurowego należącego do skarżącej kasacyjnie Spółki do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. poprzez doprowadzenie do niego utwardzonej drogi przeciwpożarowej o parametrach wynikających z tego rozporządzenia. Jeśli możliwość taka nie istnieje organ administracji powinien w wydanej decyzji wskazać inne możliwe do zastosowania rozwiązanie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Skarżąca kasacyjnie Spółka twierdziła, że zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest o tyle niezasadny, że nie poczyniono ustaleń, które pozwalałyby na ustalenie, iż rzeczywiście wydanej decyzji nie można było wykonać. Same twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki nie są wystarczające do poczynienia takich ustaleń. Najpierw organy administracji powinny poczynić stosowne ustalenia, by następnie możliwe było dokonanie oceny, czy decyzja nakładająca na Spółkę obowiązek doprowadzenia do budynku biurowego utwardzonej drogi pożarowej jest wykonalna.

Zarzuty wymienione w punktach 1, 4, 5 i 6 sprowadzają się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, że stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia jest niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są niezasadne.

Kwestia możliwości stosowania przepisów regulujących kwestie ochrony przeciwpożarowej do budynków powstałych przed wejściem w życie tych przepisów była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny analizował kwestię zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) do budynków powstałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Sytuacja ta nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, opublikowanym w OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Chodzi przecież o ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy).

Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06, należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie również do przypadku stosowania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. O działaniu prawa wstecz można byłoby mówić wówczas, gdyby np. wejście w życie nowych przepisów przeciwpożarowych skutkowało koniecznością uzyskania ponownego pozwolenia na użytkowanie budynku z uwzględnieniem wymogów wynikających z tych przepisów. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest zdarzeniem mającym miejsce w przeszłości i jest to zdarzenie zakończone. Funkcjonowanie i użytkowanie budynku jest natomiast zdarzeniem ciągłym i jak to zostało już wyżej wskazane przepisy przeciwpożarowe regulujące kwestie tego funkcjonowania mogą się zmieniać. Wszelkie argumenty, że stosowanie przepisów ww. rozporządzenia było stosowaniem prawa wstecz są chybione.

Aczkolwiek w przedmiotowej sprawie stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia jest przykładem retrospektywnego działania prawa wstecz, a nie retroaktywnego, to stwierdzić należy, że także zasada niedziałania prawa wstecz nie jest zasadą absolutną. W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, to jednak uznał za dopuszczalne działanie prawa wstecz uznając, że odstępstwa od tego zakazu mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Wskazać należy, że w Kodeksie cywilnym przewidziano możliwość działania prawa wstecz. Zgodnie z treścią art. 3 K.c. ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oparta jest na tych samych wartościach, które wymienione są w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Skoro, jak to zostało wyżej wskazane stosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to nie narusza też zasad wymienionych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

Twierdzenie, że rozporządzenie nie może być podstawą nakładania praw i obowiązków, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadne. Nie wszystkie przepisy mogą być ujęte w ustawie. Przepisy, które w przeważającej mierze mają charakter techniczny umieszczane są w rozporządzeniach wykonawczych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.