Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 116/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 7 marca 2007 r. ([...]) utrzymującej w mocy wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzję z dnia 22 stycznia 2007 r. (Nr 2/07), ustalającą Z.K. i E. K. - współwłaścicielom nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 400, o powierzchni 3,8581 ha, obręb S. - opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem geodezyjnym, w wysokości 30 573 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2009 r. doprecyzowanym w piśmie z dnia 10 marca 2009 r. Z. i E. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 98 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Uzasadniając wnioskodawcy podnieśli, że ostateczny podział nieruchomości nastąpił w dniu 21 stycznia 2004 r. W dacie tej na terenie gminy S. nie obowiązywała uchwała ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, o czym świadczy brak stosownej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Oznacza to, że opłata została naliczona wbrew przepisowi art. 98a ust. 1a ustawy, który wyraźnie stwierdzał, że "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy". Tymczasem, jak podniosły strony, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 stycznia 2007 r. (Nr [...]), o ustaleniu opłaty adiacenckiej opierała się na uchwale Nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z dnia 31 marca 2005 r., a więc uchwale podjętej po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział z dnia 21 stycznia 2004 r. stała się ostateczna. Zdaniem wnioskodawców, ta okoliczność świadczyła o braku kluczowego elementu do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. istnienia odpowiedniej uchwały rady gminy w chwili zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości. W tym kontekście strony stwierdziły, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wszystkie uchwały rad gmin podjęte w tym przedmiocie przed wrześniem 2004 r. były niezgodne z Konstytucją RP.

Niezależnie od powyższego argumentu, Z.K. i E. K. zwrócili uwagę, że zgodnie z ustawą, "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale, przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna". Tymczasem w operacie szacunkowym biegły, dla określenia wartości działek po podziale, przyjął do porównania ceny nieruchomości np. z września 2006 r., naruszając rażąco treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odmawiając stwierdzenia nieważności opisanej we wniosku decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji prawidłowość weryfikacji rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W związku z tym organ weryfikacyjny dokonał analizy przepisów stanowiących podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., obowiązujących w dniu 7 marca 2007 r., tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawiło w jaki sposób powinno być rozumiane "rażące naruszenie prawa", uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Przekładając poczynione ustalenia prawne na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zasadnicze zagadnienia związane z ustaleniem tzw. "opłaty adiacenckiej", normował art. 98a ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wykazując wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa żądający stwierdzenia nieważności decyzji powoływali się na treść art. 98a ust. 1 a ustawy, zgodnie z którym, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło w konsekwencji uwagę, że wzmiankowany przez strony art. 98a ust. 1a ustawy został dodany dopiero z dniem 22 października 2007 r. - wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmiana niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Oznacza to, że przepis ten wszedł w życie już po wydaniu kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]). Powyższe ustalenia doprowadziły organ do konkluzji, że decyzji z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]) nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 98a ust. 1a ustawy, skoro przepis ten wszedł w życie już po dacie jej wydania. W dalszej kolejności organ zgodził się z zapatrywaniem wnioskodawców, że kiedy decyzja z dnia 21 stycznia 2004 r., którą zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna, nie obowiązywała dla tego terenu uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że Rada Miejska w S., uchwałą Nr [...]z dnia 28 marca 2000 r., ustaliła wprawdzie stawkę procentową opłaty adiacenckiej na terenie Gminy S., niemniej uchwała ta, wbrew normatywnemu obowiązkowi wynikającemu z § 5 pkt. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78), nie została należycie promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i - co za tym idzie -nie posiadała mocy obowiązującej oraz nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Takim powszechnie obowiązującym aktem prawnym była dopiero późniejsza uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 70, poz. 1495). Uchwała ta obowiązywała zarówno w dacie orzekania o ustaleniu stronom opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji, jak i w dacie rozstrzygania w sprawie kwestionowaną przez wnioskodawców decyzją organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że na gruncie przepisów ustawy obowiązujących przed dniem 22 października 2007 r. istniały istotne wątpliwości dotyczące zakresu czasowego uchwał rady gminy ustalających stawki opłat adiacenckich. W szczególności chodziło o podnoszoną przez strony kwestię możliwości stosowania uchwały rady gminy ustalającej stawki opłaty w sytuacji, w której podział nieruchomości został dokonany przed wejściem w życie takiej uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie wypracowało jednoznacznego stanowiska w tych kwestiach. W niektórych orzeczeniach sądy administracyjne odrzucały możliwość ustalenia opłaty na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału. W wyroku z 23 listopada 2004 r. (OSK 897/2004, Wokanda, nr 6/2005, s. 36), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w prawie administracyjnym "według zasad ustalonych w orzecznictwie NSA i doktrynie, powszechnie przyjmowana jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Wymierzenie zaś opłaty w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania tego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego). Należy przy tym podkreślić, że wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego. Pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji, co do tego, czy dokonywać podziału nieruchomości czy nie". Z kolei w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczał ustalenie opłaty na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. (OSK 1318/2004, ONSAiWSA nr 1/2006, poz. 26), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ,,w myśl art. 145 ust. 2 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującego w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Skoro tak, to ustalając taką opłatę, właściwy organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. (...) właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie ma uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej" (także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 520/05, LEX nr 194054). Powyższe rozbieżności co do treści normatywnej wzmiankowanej regulacji prawnej oraz sposobu jej interpretacji zostały rozstrzygnięte - jak wskazało Kolegium - przez ustawodawcę dopiero poprzez dodanie przepisu art. 98a ust. 1 a ustawy, który w sposób precyzyjny określił, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponownie nawiązując do sposobu rozumienia "rażącego naruszenia prawa", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Konsekwentnie zatem, o rażącym naruszeniu prawa można mówić - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego -tylko w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, czyli takim, którego pełną normatywną treść można wydobyć w drodze wykładni gramatycznej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej czy systemowej.

Podsumowując dokonane ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro rozumienie obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]) przepisu art. 98a ust. 1 ustawy mogło powodować poważne wątpliwości interpretacyjne (czego wyrazem była - m. in. - niejednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych), to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a co za tym idzie, naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do drugiego zarzutu sformułowanego we wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że strony w tym przypadku ponownie powoływały się na stan normatywny, który nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu odwoławczego. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że obowiązek uwzględniania stanu nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, został wprowadzony dopiero w wyniku nowelizacji art. 98a ust. 1 ustawy, dokonanej powoływaną wcześniej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmiana niektórych innych ustaw. Tym samym przepis art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 marca 2007 r., takiej regulacji, po prostu, nie zawierał.

Dokonane ustalenia doprowadziły Samorządowe Kolegium Odwoławcze do jednoznacznej konkluzji, że kwestionowanej decyzji nie można zarzucić "rażącego naruszenia prawa", które uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem Z. i E. K. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając w nim argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo wnioskodawcy wskazali, że będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, albowiem rzeczoznawca przyjął do obliczeń ceny transakcyjne np. z roku 2006. Do przyjęcia cen z 2004 r. obligowały go - zdaniem wnioskodawców - przepisy § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). O nierzetelności sporządzenia operatu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej świadczy fakt, że w innym operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia kwoty, jaką gmina zaproponowała wnioskodawcom za działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi gminnej, wartość 1 m2 gruntu została określona na znacznie niższym poziomie. Powołując się na treść art. 98a ust. 1a wnioskodawcy stwierdzili, że nie powinno być wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 27 października 2009 r. (SKO [...]) wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało własną decyzję z dnia 9 czerwca 2009 r.

Ponownie rozpoznając wniosek Kolegium podzieliło ustalenia poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do nowych zarzutów stwierdziło, że nie można uznać, aby fakt nieobowiązywania uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w dacie podziału skutkował tym, że pomimo obowiązywania takiej uchwały w dacie wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej -ta ostatnia decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem organu podstawa prawna do wydania decyzji z dnia 7 marca 2007 r. jak najbardziej istniała. Były nią powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a mianowicie przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz przepisy art. 98a ustawy w ówczesnym brzmieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w zakres szeroko pojętej podstawy prawnej powołanej decyzji wchodziły przepisy prawa miejscowego, ustanowione w obowiązującej w dacie orzekania uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Rozpatrując zarzut wnioskodawców, dotyczący nieprawidłowego przyjęcia w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej cen transakcyjnych z 2006 r., w sytuacji, gdy przepisy nakazywały uwzględnienie stanu nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że nie może zaakceptować ustaleń poczynionych w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 9 czerwca 2009 r. O ile bowiem w dacie 7 marca 2007 r. istotnie nie obowiązywał przepis ustawy regulujący kwestię przyjmowania na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stanu nieruchomości ze wskazanych normatywnie dat, o tyle obowiązywał wówczas - odnoszący się do tej samej kwestii - § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przewidywał on, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa wart. 98a ust. 1 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a także, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem organu ponownie rozpatrującego wniosek omawiany zarzut wnioskodawców jest jednak nietrafny z innego powodu. Otóż, z powołanych przepisów rozporządzenia wyraźnie wynikało, że wartość nieruchomości określa się na podstawie cen z dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To zaś oznacza, że rzeczoznawca był uprawniony do przyjęcia do porównań - w celu określenia wartości nieruchomości, która uległa podziałowi geodezyjnemu - nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że pojęcie "stan nieruchomości" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy. Należy przez nie rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W tak uregulowanym zakresie nie mieszczą się ceny nieruchomości. Ostatecznie zatem, nietrafne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji, odnośnie do opisanej wyżej kwestii, pozostają bez wpływu na treść podjętego następnie rozstrzygnięcia. SKO, nie będąc związane zakresem zarzutów zgłoszonych przez wnioskodawców, oceniło również prawidłowość zaskarżonej w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 7 marca 2007 r. pod kątem rażącego naruszenia innych niż omówione przepisów prawa materialnego, a także przepisów kompetencyjnych oraz - przede wszystkim - proceduralnych, by stwierdzić, że nie doszło w tym zakresie do uchybień mogących skutkować stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Z. i E. K. wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucili podejmowanym w sprawie decyzjom naruszenie zasady lex retro non agit, w konsekwencji czego ustalenie opłaty pomimo braku kluczowego w tym zakresie elementu, jakim było obowiązywanie uchwały rady gminy, określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Skarżący podnieśli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych - w okresie poprzedzającym jednoznaczne unormowanie tej kwestii w przepisach, tj. w art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm), dodanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) przyjmowano, że do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stosuje się stawkę procentową tej opłaty, obowiązującą w chwili dokonywania podziału. Skarżący powołali w tym zakresie wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r. (OSK 897/2004, Wokanda 2005, Nr 6, str. 36), stwierdzając, że Kolegium w zaskarżonej decyzji co prawda przytoczyło ten wyrok, "jednak nie ustosunkowało się do niego twierdząc, że Sądy Administracyjne nie mają wypracowanego jednoznacznego stanowiska w tej sprawie łamiąc tym samym zasadę in dubio pro tributario." Skarżący wyrazili ponadto opinię, że przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 27 października 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom wynikającym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. komentarz do art. 156 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009).

Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze przytoczone rozważania dotyczące charakteru postępowania dotyczącego stwierdzania nieważności decyzji należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odpowiada prawu. Przede wszystkim przyznać należy rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu podkreślającemu, że dla oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej, dokonywanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wyłącznie miarodajne znaczenie posiadają przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji, bez względu na ich wcześniejsze lub późniejsze zmiany. Wobec tego podzielić należy stanowisko tego organu, w którym polemizując ze skarżącymi twierdzącymi, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]), została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ten wskazał, ze obowiązują one - jako dodane ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw - dopiero od dnia 22 października 2007 r. Zgodzić się należy także z organem nadzoru, że z przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązujących w czasie wydania ocenianej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia 7 marca 2007 r., nie wynikało wprost, aby warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji było obowiązywanie już w dniu dokonania podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W tym miejscu należy wskazać, że z punktu widzenia podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących nieważności decyzji z dnia 7 marca 2007 r. istotnym są przeprowadzone przez organ nadzoru rozważania dotyczące braku jednolitości w rozumieniu przepisów dotyczących wymierzenia opłaty adiacenckiej. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że w niektórych orzeczeniach sądy administracyjne odrzucały możliwość ustalenia opłaty na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału, tak m.in. w powołanym przez skarżących wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. (OSK 897/2004, Wokanda, nr 6/2005, s. 36). Organ nadzoru konkludował jednak, że w szeregu innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie dopuścił możliwość ustalenia opłaty na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału. Tak m.in. NSA wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. (OSK 1318/2004, ONSAiWSA nr 1/2006, poz. 26) stwierdził, że ,,w myśl art. 145 ust. 2 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującego w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Skoro tak, to ustalając taką opłatę, właściwy organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. (...) właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie ma uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej." W innym powołanym w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (I OSK 520/05, LEX -194054) wskazuje się, że "brak uchwały rady gminy w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wyłączał dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Właściciel nieruchomości, dokonując jej podziału musi liczyć się z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie było uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej."

Powtarzając za autorem odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że powołanie w treści decyzji wymienionych wyroków miało na celu wykazanie, iż przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]), w zakresie odnoszącym się do jednej z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką było obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej tej opłaty, nie były jednoznaczne i budziły wątpliwości interpretacyjne. Powyższa konstatacja pozwoliła organowi rozpoznającemu wniosek skarżących przyjąć, podzielany przez Sąd, pogląd dotyczący braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przesłanka stwierdzania nieważności decyzji jaką jest rażące naruszenie prawa, określana jest w orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06). Termin ,,rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego ,,rażący" to ,,dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex nr 51233). Traktowanie naruszenia prawa jako ,,rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95). Ponadto w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ważnym jest, na co zwrócił uwagę organ nadzoru, że ,,rażące naruszenie prawa" występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Konsekwentnie zatem, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, czyli takim, którego pełną normatywną treść można wydobyć w drodze wykładni gramatycznej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Słusznie zatem w kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że skoro rozumienie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy mogło powodować poważne wątpliwości interpretacyjne (czego wyrazem jest niejednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych), to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a co za tym idzie, naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.