Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 i art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 6 ust. 3 pkt 1-4, § 8 ust. 1, § 9 ust. 11, § 11 ust. 2, § 21, § 22 ust. 1 pkt 1 i 2, § 22 ust. 2 pkt 2, § 24 ust. 3, § 24 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 maja 2020 r., działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Okręgowy [...] w W. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta N." (dalej: Regulamin), zarzucając tej uchwale istotne naruszenie prawa, konkretnie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja RP), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w załączniku do uchwały niżej wymienionych nakazów i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, poprzez:

1. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 obowiązku pryzmowania uprzątniętego błota, śniegu, lodu przy krawężniku wzdłuż własnej nieruchomości;

2. zobowiązanie w § 4 ust. 1 do mycia pojazdów poza myjniami w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób korzystanych z nieruchomości, gdzie odbywa się mycie, lub z sąsiedniej nieruchomości;

3. ograniczenie w § 4 ust. 2 uprawnienia do dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie do drobnych oraz nieuciążliwych dla sąsiednich nieruchomości;

4. nieprawidłowe określenie w § 6 ust. 3 pkt 1-4 dopuszczalnej pojemności pojemników na odpady;

5. powtórzenie w § 6 ust. 4 pkt 1-4 w sposób niedokładny treści § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 roku w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów;

6. zmodyfikowanie w § 8 ust. 1 ustawowego obowiązku właścicieli nieruchomości co do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych;

7. uregulowanie w § 9 ust. 11 kwestii postępowania z odpadami budowlanymi, remontowymi i z działalności gospodarczej;

8. nakazanie w § 11 ust. 2 właścicielom nieruchomości zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika albo worka oraz oczyszczania odpadów z resztek;

9. zobowiązanie w § 21 osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie zwierząt;

10. nałożenie w § 22 ust. 1 pkt 1 obowiązku wyposażenia każdego psa w obrożę, a psów ras uznawanych za agresywne - dodatkowo w kaganiec;

11. wprowadzenie w § 22 ust. 1 pkt 2 obowiązku prowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w kagańcu;

12. wprowadzenie do § 22 ust. 2 pkt 1 postulatu wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe "stałego i skutecznego dozoru" nad nimi;

13. ustalenie w § 22 ust. 2 pkt 2 zasad zwalniania zwierząt domowych ze smyczy;

14. zobowiązanie w § 24 ust. 3 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej do ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona;

15. wprowadzenie w § 24 ust. 4 pkt 3 ograniczeń w zakresie umiejscowienia uli pszczelich;

16. ustalenie w § 25 obowiązku deratyzacji na obszarze całej gminy.

Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...]. Prokurator wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o podjęcie rozstrzygnięcia, iż w zaskarżonym zakresie uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ gminy stwierdził, że:

- odnośnie do powtórzenia zawartego w § 3 uchwały, jego zdaniem, dopuszczalne jest powtórzenie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, jeżeli mają one charakter informacyjny dla odbiorców i służy to umocnieniu świadomości odbiorców co do uprawnień, jak i obowiązków prawnych. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, ponieważ w ocenie organu, w regulaminie można określić nie tylko istnienie obowiązku usuwania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń, ale także tego, co z tymi zanieczyszczeniami należy robić po ich uprzątnięciu;

- w przypadku postanowienia dotyczącego dokonywania drobnych napraw poza warsztatami i mycia pojazdów, Rada wypełniła swój obowiązek ustawowy;

- Rada Miejska nie naruszyła art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach, ustalając w § 6 regulaminu wyłącznie rodzaj i minimalną pojemność pojemników na odpady, gdyż przepis ten w chwili uchwalania aktu prawnego brzmiał: "rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników." Przepis ten nie nakładał więc obowiązku ustalenia rodzaju i wielkości worków. Natomiast organ zgodził się z Prokuratorem, że nie powinien był ustalać maksymalnej wielkości pojemników;

- powtórzenie w regulaminie kolorystyki worków, zawartej w rozporządzeniu miało uzasadnienie w fakcie, iż akt prawa miejscowego powinien służyć też umacnianiu praworządności i znajomości przepisów prawa powszechnego;

- zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zadaniem Rady Miejskiej było ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, dlatego w jego ocenie ustalenie, iż opróżnienie zbiornika nie powinno być częstsze niż raz w tygodniu oraz wskazanie sposobu, w jaki ono ma nastąpić poprzez podłączenie do kanalizacji bądź przez zapewnienie odpowiedniego zbiornika, który swym rozmiarem uwzględniałby, tę normę wypełnia. Ustawodawca nie wskazał bowiem, że określenie częstotliwości musi oznaczać np. raz w miesiącu.

- Gmina zgadza się, iż regulamin nie powinien nakładać obowiązków na wytwórców odpadów niebezpiecznych, czy odpadów budowlanych powstających poza gospodarstwami domowymi. Jednakże przepisy wskazują, iż tego typu odpady powstające w gospodarstwach domowych powinny być selektywnie zbierane (por. art. 3 ust. 3 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

- nie zgadza się z zarzutem skargi, że gmina nie może ustalić szczegółowych zasad polegających na określeniu wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów poprzez wskazanie czynności polegających na zgniataniu oraz oczyszczaniu odpadów komunalnych z resztek, ponieważ rada gminy posiada kompetencję do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

- zapis § 22 regulaminu jest, wbrew twierdzeniu Prokuratora, opisany w sposób konkretny. Jest też zrozumiały dla jego odbiorców - właścicieli psów. W ocenie Gminy nie jest możliwe kazuistyczne opisanie wszystkich przypadków, kiedy smycz bądź kaganiec pies powinien nosić, bez pójścia w którąkolwiek skrajność. Przepis regulaminu odnosi się do powszechnego rozumienia sytuacji, w którym zwierzę może stanowić zagrożenie dla otoczenia, bądź otoczenie może stanowić zagrożenie dla psa. Jest zatem precyzyjny, ale nie kazuistyczny.

- § 24 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 uchwały nie stanowią powtórzenia przepisów kodeksu cywilnego odnoszącego się do immisji, ale odnoszą się do delegacji ustawowej wskazującej, iż w regulaminie należy określić zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

- w § 25 Rada Miejska wykonała dyspozycję ustawową i określiła terminy obowiązkowej deratyzacji oraz jej obszar. Organ podkreślił jednocześnie, że obszar całej gminy narażony jest na występowanie gryzoni, a deratyzacja odbywa się w wymienionych w regulaminie terminach, w miarę potrzeb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w przeważającej części, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił większość zarzutów Prokuratora podniesionych w stosunku do przepisów załącznika do uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta N.".

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia lub je przekraczające stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się jednocześnie, że w sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd podzielił zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do kwestionowanego postanowienia zawartego w § 3 Regulaminu. Przepis ten, w zdaniu drugim powtarza w istocie treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zakresie definicji chodnika oraz braku obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony został płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Sam ten fakt upoważnia do stwierdzenia naruszenia § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Nadto, zdaniem Sądu, kwestionowany przepis stanowi swoistą kompilację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz wspomnianego już wcześniej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zważyć należy, że w takiej sytuacji dochodzi do pomieszania materii ustawowej i ustalanej przepisami regulaminu, której adresatami są zupełnie inne podmioty. Adresatem normy określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c jest bowiem organ gminy, który wskazane w powyższym przepisie zagadnienie ma uwzględnić i wykonać jego dyspozycję w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, natomiast adresatem normy przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy są właściciele nieruchomości, na których z mocy prawa nałożono obowiązki w wymienione w tym przepisie, w tym określone w pkt. 4. Zasadny jest zatem zarzut skargi, iż treść kwestionowanego przepisu stanowi o przekroczeniu granic delegacji ustawowej, ponieważ w akcie rangi regulaminowej (akcie prawa miejscowego) uregulowano materię już unormowaną w ustawie, a więc akcie wyższego rzędu. Co więcej, sporny przepis Regulaminu, w jego ostatnim zdaniu, przewiduje obowiązek właścicieli nieruchomości pryzmowania usuniętych błota, śniegu i lodu przy krawężniku wzdłuż nieruchomości, co także stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy stanowi o określeniu w regulaminie wymagań w zakresie uprzątnięcia ww. zanieczyszczeń, a zatem kwestionowany przepis Regulaminu miał określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do wskazywania miejsca składowania takich nieczystości. Z podniesionych wyżej powodów Sąd stwierdził nieważność § 3 Regulaminu.

Stwierdzeniu nieważności podlegał także § 4 ust. 1 Regulaminu. Przepis ten, in fine, przewiduje wobec właściciela nieruchomości wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wskazując, że czynności z tym związane nie mogą wywoływać uciążliwości dla osób korzystających (w treści Regulaminu, zapewne omyłkowo, napisano korzystanych) z tej nieruchomości lub sąsiedniej nieruchomości. Z taką regulacją nie sposób się zgodzić, bowiem została ona wprowadzona z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego wyznaczonego przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, gdyż w sposób nieuprawniony ingeruje ona w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 k.c., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ gminy. Przywołany przepis k.c. stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Oznacza to więc, że nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających z naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich.

Nie było uprawnieniem prawodawcy lokalnego wprowadzenie przepisami Regulaminu ograniczenia, zgodnie z którym naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą dotyczyć wyłącznie drobnych napraw, a tym bardziej definiowanie, co do tego rodzaju napraw się zalicza (§ 4 ust. 2 Regulaminu), bowiem upoważnienia do tego nie daje treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Organ gminy przekroczył wskazane ww. przepisem upoważnienie ustawowe, dlatego skarżona regulacja podlegała stwierdzeniu nieważności zarówno z powyższej przyczyny, jak i z powodu określenia jej mocą dodatkowego warunku, aby wspomniane naprawy nie były uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Sądu tego rodzaju unormowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, wkraczając w zakres regulacji dotyczącej stosunków sąsiedzkich i związanych z tym obowiązków cywilnoprawnych, w szczególności wynikających z powoływanego już art. 144 k.c.

Sąd nie w pełni podzielił natomiast zarzuty skargi odnoszące się do treści § 6 ust. 1-4 Regulaminu, w zakresie, w jakim dotyczą one niewykonania upoważnienia ustawowego do ustalenia minimalnej pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Jak słusznie zauważył organ, w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały obowiązywało inne brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, aniżeli to, na które w skardze powołuje się Prokurator. Ówcześnie bowiem przepis ten stanowił wyłącznie o konieczności ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a więc organ nie był zobligowany do ustalania pojemności worków. Niemniej jednak, co zresztą przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę, prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego wymagało od organu gminy ustalenia w regulaminie minimalnych pojemności pojemników na odpady, tymczasem wprowadzone w kwestionowanym przepisie wartości mają charakter albo zakresowy, a więc poza pojemnością minimalną określają także wartość maksymalną (§ 6 ust. 3 pkt 2), albo określają w sposób sztywny dopuszczalną pojemność pojemników (§ 6 ust. 3 pkt 1, 3 i 4). Organ przekroczył więc zakres upoważnienia ustawowego, wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, co pomimo wcześniejszych uwag, należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej regulacji.

Bezsporne jest, co również przyznaje organ, że w treści § 6 ust. 4 pkt 1-4 Regulaminu, doszło do powtórzenia regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, poprzez zobowiązania właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w workach o określonych kolorach i oznaczonych stosownym napisem wskazującym na rodzaj gromadzonych odpadów. Jak już Sąd wcześniej zważył, powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów wyższego rzędu stanowi naruszenie Zasad techniki prawodawczej w zakresie określonym § 118 w zw. z § 143 tego aktu, nadto dochodzi w ten sposób do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego, a przy tym regulacja taka, ma charakter przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, skoro bowiem prawodawca określone kwestie już uregulował na poziomie ustawy czy rozporządzenia, to prawodawca lokalny nie jest upoważniony do tego, aby ponownie czynić je przedmiotem regulacji w akcie prawa miejscowego. Z powyższych powodów unormowanie zawarte w § 6 ust. 4 pkt 1-4 wydano z istotnym naruszeniem prawa, dlatego należało stwierdzić jego nieważność.

Jako wydane z istotnym naruszeniem prawa Sąd ocenił także unormowanie zawarte w § 8 ust. 1 Regulaminu. Przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości niemających możliwości przyłączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej obowiązek zapewnienia utrzymania w czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia. Przepustowość przydomowej oczyszczalni ścieków musi być dostosowana do ilości mieszkańców w sposób zapewniający uzyskanie stopnia oczyszczania ścieków określonego w przepisach odrębnych. Rzecz w tym, że materia uregulowana w przedmiotowym przepisie Regulaminu nie ma umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Zagadnienie to jest natomiast przedmiotem regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt ustawy, jednakże przepis ten, na co Sąd już wcześniej zwracał uwagę, nie jest adresowany do organu gminy i nie stanowi podstawy do jego uszczegółowienia w przepisach regulaminowych, lecz określa on wprost obowiązki właściciela nieruchomości w celu zapewnienia utrzymania czystości i porządku. Prawodawca lokalny nie miał więc kompetencji do uregulowania powyższej kwestii, a więc działał w niniejszym przypadku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w zasadzie bez takiego upoważnia, dlatego stwierdzono nieważność spornego przepisu Regulaminu.

Sąd podzielił i przyjął za własną argumentację Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia prawa treścią § 9 ust. 11 Regulaminu poprzez wydanie go bez stosownego upoważnienia ustawowego. Jak słusznie bowiem podkreślił Prokurator, w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniono prawodawcę lokalnego do określenia wielu kwestii związanych z gospodarką odpadami komunalnymi, przy czym definicja tego pojęcia została określona w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Pojęcie to, co do zasady obejmuje odpady powstające w gospodarstwach domowych lub które ze względu na swój skład lub charakter są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Jak celnie więc wywodzi Prokurator, mając na uwadze powyższe, nie mieści się w zakresie uprawnień organu gminy regulowanie mocą przepisów regulaminu kwestii postępowania z odpadami pochodzącymi od innych wytwórców, w szczególności zaś nakładanie obowiązków na wytwórców budowlanych i wytwórców odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. W związku z powyższym Sąd postanowił stwierdzić nieważności § 9 ust. 11 Regulaminu.

Zasadnie również zarzuca Prokurator istotne naruszenie prawa w kontekście § 11 ust. 2 Regulaminu, wskazując na nieuprawnione nałożenie jego mocą obowiązku, by selektywnie zebrane odpady komunalne oczyszczać z resztek i w miarę możliwości zgnieść przed włożeniem do odpowiedniego pojemnika lub worka, ponieważ kwestie te zostały uregulowane w przepisach odrębnych, tj. ustawie o odpadach. W tym kontekście trzeba przede wszystkim mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem definicyjnym zawartym w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) przez selektywne zbieranie odpadów należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Mając na względzie treść definicji legalnej "selektywnego zbierania odpadów", uznać należy, że ustanowiony w regulaminie nakaz oczyszczania z resztek i zgniatania odpadów komunalnych przed ich włożeniem do odpowiedniego pojemnika lub worka, nadmiernie, tj. nieproporcjonalnie do zamierzonego skutku, ingeruje w sferę praw i wolności jednostki oraz stanowi przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16).

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące § 21 Regulaminu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis ten, odnoszący się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, jest w znacznej mierze powieleniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy rolą regulaminu jest sprecyzowanie wymagań w zakresie wymienionych w tym przepisie zagadnień, w celu zapewnienia tą drogą czystości i porządku w gminie. Powtórzenie zatem treści przepisu, który należało wykonać, nie stanowi więc samo w sobie realizacji upoważnienia ustawowego, a nadto jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach. Jednocześnie słusznie podnosi Prokurator, że treść kwestionowanego unormowania cechuje nadmierny stopień ogólności, przez co nie można z niego wywieść żadnych konkretnych obowiązków dla jego adresatów. Tymczasem od prawodawcy, w tym lokalnego, należy oczekiwać, precyzyjnego formułowania norm, zwłaszcza zobowiązujących. Zawarty ponadto w spornym przepisie Regulaminu obowiązek ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie zwierząt będących na utrzymaniu danej osoby został już uregulowany w aktach ustawowych, tj. w art. 431 k.c., regulującym problematykę odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną przez zwierzę oraz art. 77 kodeksu wykroczeń regulującym kwestię odpowiedzialności karnej za niezachowanie ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Skoro więc ta materia została uregulowana w akcie wyższego rzędu, organ gminy nie był uprawniony do umieszczania w akcie prawa miejscowego norm ingerujących w regulację ustawową, co stanowi o działaniu bez upoważnienia ustawowego, a więc istotnie narusza prawo, skutkując stwierdzeniem nieważności § 21 Regulaminu.

W ocenie Sądu zgodzić należało się z zarzutami skargi odnoszącymi się do § 22 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 22 ust. 2 pkt 2, które dotyczą obowiązków właścicieli psów, lecz zostały sformułowane z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ gminy do ustalenia w regulaminie rozwiązań w zakresie utrzymania zwierząt domowych, mających służyć realizacji celów w postaci ochrony przed zagrożeniem ze strony tych zwierząt lub uciążliwością z ich strony dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Wprowadzenie natomiast generalnych nakazów wyprowadzania (wyposażenia) psów w kagańcach, czy prowadzenia ich na smyczy, wykluczając jednocześnie w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznanej za agresywną nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawom celach, zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek, czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Co więcej, literalne egzekwowanie tak ustanowionych obowiązków może prowadzić do zachowań niehumanitarnych i naruszających przepisy ustawy o ochronie zwierząt, dlatego w ocenie Sądu wymienione przepisy Regulaminu istotnie naruszają prawo i dlatego podlegały wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia ich nieważności.

Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem braku precyzji § 22 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, w którym posłużono się zwrotem "stały i skuteczny dozór" w odniesieniu do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Zdaniem Sądu, sporne sformułowanie nie rodzi trudności interpretacyjnych, ponieważ chodzi o zapewnienie takiego monitorowania zachowań zwierząt, aby zapewniało to efektywną ochronę przed zagrożeniem z ich strony ludziom lub stwarzaniem przez nie uciążliwości dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Poziom ogólności kwestionowanego przepisu jest przy tym akceptowalny również z tego powodu, że ustawodawca nie upoważnił prawodawcy lokalnego do nakazania stosowania konkretnych środków, jakie miałyby służyć realizacji powyższego celu, lecz do ukierunkowania pewnego modelu pożądanych zachowań.

Zgodzić należy się natomiast ze stanowiskiem Prokuratora co do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w związku z treścią § 13 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten wskazuje obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, przy czym organ gminy nie dostrzegł, że art. 4 ust. 2 wyłącznie w pkt 7 odnosi się do zwierząt gospodarskich, ale nie tak jak to uczynił lokalny prawodawca, w kontekście ogólnych obowiązków związanych z utrzymaniem takich zwierząt, lecz w zakresie wymagań związanych z ich utrzymaniem na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Regulacja regulaminowa wykracza zatem poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 i jednocześnie nie mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, który stanowi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nadto rację ma Prokurator, podnosząc w skardze, że kwestia hodowli zwierząt gospodarskich została uregulowana przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, a więc kwestionowana regulacja regulaminowa normuje zagadnienia już uregulowane aktem wyższego rzędu.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, mocą § 24 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich jeśli wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. W ocenie Sądu takie postanowienie ingeruje w materię uregulowaną na poziomie ustawowym, tj. w art. 144 k.c., a także w art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa i konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu Regulaminu.

Sąd zgodził się także z zarzutem istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 24 ust. 4 pkt 3 Regulaminu, by osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie trzymały pszczoły w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z taką regulacją nie sposób się zgodzić, bowiem w sposób nieuprawniony ingeruje ona w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 k.c., ale przede wszystkim istotnie ograniczania ona prawo własności i możliwość korzystania z nieruchomości. Odległość 10 m, zwłaszcza w przypadku działek niedużych, zabudowanych lub działek o nieregularnych kształtach, może być niejednokrotnie niemożliwa do osiągnięcia, a to w konsekwencji mogłoby prowadzić do faktycznego uniemożliwienia hodowli pszczół na danej nieruchomości, wobec braku możliwości usytuowania na niej uli, mimo formalnego braku w tym zakresie stosownej podstawy prawnej. Taka regulacja jest więc nie do pogodzenia z obiektywnym porządkiem prawnym i jako istotnie naruszająca prawo kwalifikująca się do stwierdzenia nieważności.

Sąd na koniec oddalił zarzut Prokuratora odnoszący się do ustalonego w § 25 Regulaminu obowiązku deratyzacji – jak stwierdzono w skardze - obszaru całej gminy. Należy zauważyć, że kwestionowany przepis wcale nie posługuje się sformułowaniem, jakoby obszar całej gminy podlegał obowiązkowi deratyzacji. Prokurator opiera swoje stwierdzenie na tym, że wyliczenie w powyższym przepisie poszczególnych obszarów objętych cykliczną deratyzacją jest na tyle szczegółowe, iż faktycznie prowadzi do objęcia deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Pamiętać jednak należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ma na celu zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Prokurator w swoje skardze nie podniósł żadnych argumentów wskazujących, że kwestionowany przepis ww. celom się sprzeniewierzył. Co więcej, w ocenie Sądu, to organy gminy najlepiej identyfikują lokalne potrzeby swojej społeczności oraz występujące na jej terenie problemy. Nie można więc wykluczyć, że takim problemem jest ogólne zaszczurzenie większości obszarów lub nawet całej gminy, a przepis § 25 regulamin jest normatywnym wyrazem tej sytuacji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.