Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 907/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 530/14 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy P. na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 530/14 oddalił skargę Gminy Powidz na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] Starosta Słupecki na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 21/45, obręb P., Gmina Powidz, o powierzchni 0,7706 ha, dla której Sąd Rejonowy w Koninie – X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Słupcy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], Wójt Gminy Powidz zatwierdził projekt podziału nieruchomości należącej do M. M., oznaczonej jako działka nr 21/1, obręb P., Gmina Powidz, o powierzchni 8,5149 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr 19547. W powyższej decyzji powołano się na art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz stwierdzono, że zatwierdzony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [..] Rady Gminy Powidz z dnia [..] lipca 1999 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. wskazano, że stanowi ona podstawę ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę na rzecz gminy oraz ustalenia odszkodowania za ten grunt. W wyniku wspomnianej decyzji wydzielono działkę nr 21/45 jako tereny urządzeń komunikacji – droga.

W dniu [...] października 2008 r. Wójt Gminy Powidz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2003 r., podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu drogi publicznej, a jedynie tereny urządzeń komunikacyjnych. Tym samym zastosowania nie mógł znaleźć art. 98 ust. 1 u.g.n. Na skutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie stwierdziło nieważność uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części zaczynającej się od słów "niniejsza decyzja z chwilą gdy stanie się ostateczna" do słów "właścicielem organu objętego podziałem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skutek w postaci przejścia własności działki na Gminę Powidz następował z mocy samego prawa, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. – opisana wyżej część uzasadnienia jest zatem zbędna.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. M. M. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr 21/45. Wcześniej pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. M. wezwała Gminę Powidz do negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 Wójt Gminy Powidz odmówił przystąpienia do rokowań podnosząc, że Gmina Powidz nie nabyła i nie jest zobowiązana do nabycia działki nr 21/45, gdyż nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej. Tym samym spełniony został wymóg z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2013 r. M. M. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zaznaczając, że postępowanie przed sądem powszechnym w Słupcy, jakie było prowadzone w międzyczasie, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Gmina Powidz również powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, dodając, że w toku postępowania przed sądem powszechnym w Słupcy w 2010 r. doszło do stwierdzenia, że prawo własności omawianej nieruchomości nie przeszło na Gminę, dopiero bowiem ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Organ I instancji ustalił zarazem, że wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Słupcy oddalił powództwo M. M. przeciwko Gminie Powidz o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Aktualnie zatem działka nr 21/45 jest własnością M. M., a kwestia przejścia własności tej nieruchomości na Gminę Powidz jest rozstrzygana przez sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro nie doszło do przejścia własności omawianej działki, brak jest również podstaw do ustalenia poruszanego odszkodowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M. M. odwołała się od odmownej decyzji Starosty Słupeckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazując, że działka nr 21/45 została przeznaczona pod drogę publiczną – drogę gminną.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, w sprawie nie budzi wątpliwości wydzielenie działki nr 21/45 pod drogę publiczną. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. działka została oznaczona jako "teren urządzeń komunikacji (droga)" podczas, gdy pozostałe działki zostały przeznaczone pod teren zabudowy letniskowej, teren spod stację transformatorową, teren parku sportowo-rekreacyjnego i teren rolny oraz teren zieleni izolacyjnej. Podział nastąpił przy tym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr 21/45 została oznaczona symbolem K-D, tj. tereny urządzeń komunikacji – drogi, a ściśle: jako droga dojazdowa. Organ wskazał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych, przy czym przepis ten dotyczy terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, które w dacie zatwierdzenia podziału nie muszą być zaliczone w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Cechą takiej drogi jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z niej przez każdego. Organ podał, że drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Ponadto z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, że parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych, odpowiadających klasie D, mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom. Co więcej, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.) przewidywała oznaczanie w planie miejscowym jedynie dróg publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, każda droga znajdująca się w planie miejscowym, bez względu na to, czy była drogą dojazdową czy lokalną-osiedlową, była drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Poza tym o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza sama decyzja podziałowa, bowiem to na jej podstawie określone działki przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Tym samym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że dana działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, pozbawioną publicznego charakteru.

W ocenie organu II instancji wydzielenie działki nr 21/45 pod drogę publiczną wynika wprost z podstawy prawnej decyzji z dnia 6 sierpnia 2003 r., tj. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Bez wpływu na taką interpretację pozostaje późniejsze stwierdzenie nieważności części uzasadnienia omawianego rozstrzygnięcia. Organ II instancji zaznaczył, że orzekanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej nie jest bowiem konieczny do przejścia prawa własności, gdyż ma on jedynie charakter deklaratoryjny. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył przy tym, że stwierdzenie nieważności części decyzji z dnia 6 sierpnia 2003 r. dotyczyło jedynie jej części informacyjnej, a nie stanowiącej, wobec czego przejście prawa własności na Gminę Powidz dokonało się. Tym bardziej, że skutek ten powstaje z mocy samego prawa, a nie w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Poza tym ustalenie odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, a obowiązek ujawnienia prawa własności spoczywa na nowym właścicielu. W konsekwencji M. M. należy się odszkodowanie, a obowiązek jego zapłaty spoczywa na Gminie Powidz, która z mocy prawa z datą ostateczności decyzji nabyła własność działki nr 21/45. Wojewoda Wielkopolski wskazał przy tym, że organ I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego, wobec czego niezbędne było uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargi do sądu administracyjnego zostały złożone przez M. M. (sygn. akt II SA/Po 531/14) i Gminę Powidz (sygn. akt II SA/Po 530/14) Postanowieniem z 28 maja 2014 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcie pod sygn. II SA/Po 530/14. Wobec cofnięcia skargi przez M. M. Sąd postanowieniem z 6 listopada 2014 r. umorzył postępowanie ze skargi M. M.

W swojej skardze Gmina Powidz zarzuciła organowi naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że działka nr 21/45 stanowi drogę publiczną oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie D mogą mieć tylko drogi gminne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. działka nr 21/45 została przeznaczona pod tereny urządzeń komunikacji – drogę i podział ten nastąpił zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy Powidz z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa letniskowego "[...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 54 poz. 1157). Trafnie przy tym Wojewoda Wielkopolski wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "droga publiczna". W art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. – dalej "u.d.p.") wskazuje się, że drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd uznał, że § 13 ust. 2 lit. b) tiret 2 w/w planu miejscowego uzasadnia zakwalifikowanie działki nr 21/45 jako wydzielonej pod drogę publiczną. Wskazał przy tym, że ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zależy od formalnego zaliczenia danej nieruchomości jako drogi gminnej. Wystarczające do ustalenia i wypłaty rekompensaty finansowej jest samo przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeżeli nie została jeszcze podjęta uchwały rady gminy, wymieniona w art. 7 ust. 2 u. d. p. W ocenie Sądu stanowisko to wzmacnia dodatkowo § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Przepis ten wprowadza bowiem klasy dróg publicznych, wśród których wymienia się również drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D". Jednocześnie § 4 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wskazuje, że drogi klasy "D" mogą być wyłącznie drogami gminnymi. Oznaczenie działki nr 21/45 w cytowanym planie miejscowym symbolem "K-D" oraz nadanie jej statusu drogi dojazdowej przemawia zatem za publicznym charakterem drogi zlokalizowanej na tej nieruchomości. Jeżeli zatem decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...] sierpnia 2003 r. była zgodna z planem miejscowym, czego nie kwestionuje Gmina Powidz, to konsekwentnie należy także uznać, że działka nr 21/45 została wydzielona pod drogę publiczną. Powyższego stanowiska nie zmienia stwierdzenie nieważności części uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., gdyż dotyczy ono jedynie części uzasadnienia, a nie rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność części uzasadnienia decyzji z dnia 6 sierpnia 2003 r. jedynie z uwagi na powtórzenie regulacji ustawowej. Nie zakwestionowało natomiast samej podstawy tego rozstrzygnięcia. Poza tym wskazało, że wedle art. 98 ust. 1 u.g.n., skutek w postaci przejścia prawa własności wydzielonej działki następuje z mocy samego prawa (ex lege). Strony nie muszą zatem składać żadnych dodatkowych oświadczeń lub podejmować dodatkowych czynności. W szczególności do przejścia prawa własności wydzielonej działki nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej, wpis w księdze wieczystej nie ma co do zasady charakteru konstytutywnego, lecz jedynie deklaratoryjny.

Sąd I instancji wskazał, że organy administracji publicznej pozyskały w toku postępowania wyrok Sądu Rejonowego w Słupcy z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo M. M. przeciwko Gminie Powidz o uzgodnienie treści księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 1 kwietnia 2011 r., jednak nie sporządzono do niego uzasadnienia. Tym samym nie są wiadome motywy, jakimi kierował się sąd powszechny oddalając powództwo M. M. Jednocześnie Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. M. wezwała Wójta Gminy Powidz do negocjacji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr 21/45. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy Powidz odmówił przystąpienia do rokowań, co należy uznać za wyczerpanie przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika także, że na potrzeby postępowania został sporządzony operat szacunkowy. Trafne jest jednak stanowisko Wojewody, że operat nie został poddany ocenie organu, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przeciwnym razie strony postępowania byłyby pozbawione możliwości dwukrotnego rozpoznania całości sprawy w toku postępowania administracyjnego, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W skardze kasacyjnej Gmina Powidz zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody w sytuacji, gdy zachodziły istotne uchybienia proceduralne, polegające m.in. na nieuwzględnieniu przez organ faktu oddalenia przez Sąd Rejonowy w Słupcy powództwa M. M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art. 98 u.g.n. w zw. z art. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka nr 21/45 stanowi drogę publiczną, podczas gdy aspekty administracyjnego zaszeregowania działki, jak również aspekty techniczne oraz funkcjonalne wskazują, iż działkę tę należy kwalifikować jako drogę wewnętrzną;

b) art. 98 u.g.n. w zw. § 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że symbole klas dróg opisanych w rozporządzeniu nie mogą znaleźć pomocniczego zastosowania przy opisie dróg wewnętrznych;

c) art. 98 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 415), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w planach miejscowych wydawanych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. można było lokalizować jedynie drogi publiczne, podczas, gdy ustawa ta nie zabraniała lokalizacji linii rozgraniczających ulic oraz dróg wewnętrznych, czy terenów urządzeń komunikacyjnych, co przekłada się wprost na kwalifikację działki nr 21/45.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zagadnienie prawne dotyczące przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Powidz rozstrzygał już sąd powszechny i orzeczenie to korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie skarżącej Gminy skoro przesłanką do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, zgodnie z art. 98 u.g.n., jest fakt przejścia prawa własności na rzecz Gminy (który w niniejszej sprawie nie nastąpił, co potwierdza prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w Słupcy z dnia 10 marca 2011 r.), to przepis art. 365 § 1 k.p.c. stanowiący o powadze rzeczy osądzonej wyroku sądu powszechnego został naruszony.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że w niniejszej sprawie publiczny charakter drogi nie wynika ani z treści decyzji podziałowej, ani z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr 21/45 wydzielona została jako teren urządzeń komunikacyjnych, czego nie można utożsamić z drogą publiczną. Podstawa prawna podziału podana w decyzji podziałowej nie może rozstrzygać o charakterze drogi. Nie doszło w stosunku do działki nr 21/45 do podjęcia uchwały o jej zaliczeniu do dróg publicznych. Pod względem funkcjonalnych działka także nie spełnia kryterium publicznego dostępu. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych i niezasadnie doszedł do przekonania, że działka spełnia cechy "drogi publicznej". Poprzez tę błędną kwalifikację naruszony został również art. 98 u.g.n., który – w ocenie skarżącej – nie powinien znaleźć w sprawie zastosowania. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość z racji jej kształtu może służyć wyłącznie właścicielom działek przyległych jako droga wewnętrzna. Nie bez znaczenia pozostaje także obecne przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, jako teren urządzeń komunikacji. Wskazano, że co prawda § 13 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy Powidz z dnia [..] lipca 1999 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa letniskowego "[...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 54 poz. 1157) dla rejonu objętego planem przewiduje układ komunikacyjny oznaczony symbolem K-Z oraz K-D, jednakże z w/w uchwały nie wynika, aby tereny te były przeznaczone pod drogę publiczną. Przeciwnie, plan ten przewidywał lokalizację drogi wewnętrznej, czego nie zabraniała ówczesna ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowisko Sądu I instancji narusza art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.

W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. skarżąca Gmina uzupełniła uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. I OSK 2892/14. Zacytowano fragment uzasadnienia tego wyroku wskazujący, że "dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest przejście działki gruntu, na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. (...) O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości". Wskazano, że w sytuacji, gdy droga ma charakter drogi wewnętrznej, a zatem takiej, której własność nie przechodzi na gminę, właścicielom nie przysługuje odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, może on odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej dotyczy on przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz sprowadza się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ naruszył zasady z art. 6 i 7 k.p.a. i pominięty został wyrok sądu powszechnego oddalający powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie sprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która z nich została naruszona, zatem zarzut nie poddaje się weryfikacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować zarzutów strony.

Kwestia naruszenia zasady działania na podstawie prawa połączona została z przepisem art. 365 § 1 k.p.c., stanowiącym zasadę związania prawomocnym wyrokiem innych sądów i organów państwowych. W sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji odnotowały fakt wydania wyroku oddalającego powództwo M. M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie został on zatem w stanie faktycznym pominięty. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego, o której mowa w art. 365 § 1 k.p.c. odnosi się do orzeczeń prawomocnych formalnie. Moc wiążąca orzeczenia, uważana za pozytywny skutek prawomocności, odróżniana jest od powagi rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.). W nauce obydwa te skutki prawomocnego formalnie orzeczenia określa się niekiedy łącznie mianem prawomocności materialnej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (wyrok SN z dnia 15 lipca 1998 r., II UKN 129/98, OSNP 1999, nr 13, poz. 437, także z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98). Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Prawomocność materialna przejawia się w aspekcie pozytywnym (moc wiążąca) i negatywnym (powaga rzeczy osądzonej). Nie oznacza to jednak, że ilekroć orzeczenie wyposażone jest w moc wiążącą zgodnie z art. 365 k.p.c., to korzysta również z powagi rzeczy osądzonej. Zakres powagi rzeczy osądzonej oceniać należy bowiem wyłącznie w świetle art. 366 k.p.c., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Skutkiem oddalenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest jedynie to, że istniejący w księdze wpis nadal objęty jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a wpis w księdze rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych - art. 5 ustawy). Tej okoliczności organy i Sąd I instancji nie zanegowały, uznając równocześnie, że orzekanie o odszkodowaniu nie jest uzależnione od istniejących wpisów w księdze wieczystej, a stwierdzenie skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. pod postacią przejścia własności z mocy prawa, należy do organów orzekających w przedmiocie odszkodowania. Stanowisko to związane jest ze sferą stosowania prawa materialnego. Natomiast wpis w księdze wieczystej ma co do zasady charakter deklaratoryjny. Zasadnie też organ odwoławczy i Sąd I instancji zwróciły uwagę, że wobec braku uzasadnienia wyroku oddalającego powództwo, nie są jasne motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zakres powagi rzeczy osądzonej. Wątpliwość ta jest szczególnie ważka w zestawieniu z tezą uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 marca 2006 r., sygn. III CZP 106/05, zgodnie z którą powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może wytoczyć tylko osoba uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 626 ze znakiem 2 § 5 k.p.c.). Wniosek o wpis do księgi wieczystej zgodnie z powołanym przepisem może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej. Jednocześnie jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanej uchwały, zainteresowana osoba trzecia nie jest pozbawiona ochrony, gdyż może obalić domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej w każdym postępowaniu, w którym od rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości zależy treść rozstrzygnięcia. Nie ma wobec powyższego podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, kwestia ustalenia przesłanek do określenia odszkodowania nie została oddana do kompetencji sądu powszechnego, a stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie ma na gruncie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przesądzającego znaczenia dla ustalenia skutku powstającego z mocy prawa i ujawnianego na wniosek właściwego organu (art. 98 ust. 2 u.g.n.).

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie jest uzasadnione podnoszenie, że przy wykładni art. 98 u.g.n winny mieć zastosowanie przepisy art. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Jakkolwiek przepis ten posługuje się terminologią znaną ustawie o drogach publicznych, to nie odsyła do jej stosowania. Ustawa o drogach publicznych dotyczy dróg, które definiuje jako budowle (art. 4 pkt 2 u.d.p.), odnosi się zatem do zrealizowanych obiektów budowlanych będących drogami, którym następnie nadaje się określone kategorie ustalone w ustawie. Na etapie podziału nieruchomości można natomiast mówić jedynie o gruntach wydzielonych pod drogi publiczne i tak też jest zredagowany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Faktyczne istnienie drogi jako budowli i objęcie jej uchwałą nadającą odpowiednią kategorie nie jest konieczne i z zasady nie ma miejsca. Podział zaś gruntu ma być zgodny z planem miejscowym - art. 93 ust. 2 u.g.n. W niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym decyzja orzekająca o podziale, wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., która zatwierdza podział powołując się na postanowienia planu miejscowego. W planie tym przewidziano zaś przebieg dróg zbiorczych - oznaczonych symbolem K-Z i dróg dojazdowych o symbolu K-D. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w planie nie ma mowy o "terenie urządzeń komunikacji", lecz o drogach układu komunikacyjnego, na który składają się wyżej wymienione dwie kategorie dróg. Prawodawca lokalny posłużył się przy tym terminologią znaną rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430), które w § 4 ust. 1 pkt 5 i 7 wymienia jako klasy dróg publicznych drogi zbiorcze (symbol Z) i drogi dojazdowe (symbol D). Zachowano także w planie zgodność parametrów tych dróg z szerokością w liniach rozgraniczających, określona w § 7 rozporządzenia. Wytyczenie w planie miejscowym przebiegu drogi, co ma miejsce w niniejszej sprawie powoduje, że właściciel gruntu nie może go zagospodarować inaczej, niż pod drogę określonej kategorii i parametrów. Ta okoliczność jest ratio legis regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą przeznaczenie w planie terenu pod drogę umożliwia właścicielowi wydzielenie tak przeznaczonych terenów z jego nieruchomości poprzez jej podział i uzyskanie odszkodowania, niezależnie od faktycznej realizacji drogi. Nie jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony zarzut naruszenia § 1 i 4 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia, albowiem z postanowień planu w żadnej mierze nie można wnosić, że przewiduje on przebieg dróg wewnętrznych. Nie tylko nie określa wyznaczonych terenów dróg w ten sposób ale wręcz odwrotnie, posługuje się symboliką właściwą dla klasy drogi publicznej (dojazdowej), działka nr 21/45 została wydzielona pod drogę dojazdową o symbolu K-D, przewidzianą w planie miejscowym. Nie niweczy wynikających z tego skutków fakt, że istotnie zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15. poz. 139), plan miejscowy ustalał, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 3 u.d.p., ulica jest drogą na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy. Jako droga winna być budowlą, nie przesądza to jednak jeszcze o jej publicznym charakterze. Ma rację skarżący kasacyjnie, że wadliwe jest stanowisko, jakoby na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wykluczone było wyznaczanie w planie terenów komunikacji nie mających charakteru dróg publicznych, takich jak np. tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych czy w pewnych sytuacjach dróg wewnętrznych. Przyjęcie błędnych założeń i wadliwa w tym zakresie argumentacja Sądu I instancji nie uzasadniają jednak uchylenia wyroku, albowiem mimo wadliwej w tym zakresie argumentacji, odpowiada on prawu. Wystarczające są bowiem ustalenia i argumenty wskazujące, że w sprawie doszło do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n., z powołaniem się na plan miejscowy, a wydzielona działka drogowa odpowiada wyznaczonemu w planie terenowi o symbolu 2K-D, identyfikowanemu jako droga dojazdowa o szerokości zgodnej z parametrami dla drogi publicznej o klasie drogi dojazdowej. Przy takich okolicznościach faktycznych nie jest niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 98 u.g.n., albowiem skoro znalazł on zastosowanie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej podział (obok przepisu art. 93 i 96 ust. 1 u.g.n.), a w planie ani w decyzji drogi nie określono jako wewnętrznej, to brak podstaw do odmowy jego zastosowania w zakresie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 209 p.p.s.a.