Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1178/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 20 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1283/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1283/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 marca 2013r. nr ..., którą uchylono decyzję Wójta Gminy W. G. z dnia 25 stycznia 2013r. nr ... i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Równocześnie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 23 stycznia 2013r. Wójt Gminy W. G. wezwał Powiatowy Zarząd Dróg w Z. do usunięcia w tym dniu do godz. 1600 śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie tej Gminy oraz jednocześnie poinformował, że pismo stanowi równocześnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.).

W odpowiedzi Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. pismem z dnia 23 stycznia 2013r. poinformował, że w wyniku objazdu drogi powiatowej nr ... w godz. od 1039 do 1136, co udokumentowano materiałem fotograficznym, stwierdzono iż chodniki nie są odśnieżone przez właścicieli posesji, a tym samym zalegający śnieg nie jest przygotowany do wywozu, zaś zarząd tej drogi nie ma obowiązku odśnieżania chodników.

Decyzją nr ... z dnia 25 stycznia 2013r. Wójt Gminy W. G., działając w trybie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg niezwłocznie, jednak nie później niż do 26 stycznia 2013r. do godz. 1600, uprzątnięcie i pozbycie się śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. G., oddzielonych pasem gruntu od nieruchomości nie będących przedmiotem własności właściciela tejże nieruchomości oraz takich zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do dróg powiatowych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 kpa). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach 21-23 stycznia 2013r. na terenie Gminy W. G. miały miejsce intensywne opady śniegu, które uniemożliwiły korzystanie z chodników wzdłuż dróg powiatowych. Stąd też ruch pieszych wzdłuż tych dróg odbywa się jezdnią, co stwarza bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, w szczególności dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli na terenie gminy. Zdaniem organu skoro zarządca nie dostosował się do wezwania z dnia 23 stycznia 2013r., należało wydać decyzję nakazującą wykonanie obowiązków zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 marca 2013r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach Kolegium stwierdziło, że zarząd drogi jako samorządowa jednostka organizacyjna posiada podmiotowość prawną i jest adresatem obowiązków określonych w art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednakże w ocenie Kolegium, organ I instancji nie wykazał, że właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, czym naruszył także wymogi z art. 107 § 3 kpa. Niezbędne jest też ustalenie, kto legitymuje się tytułem prawnym do pasa gruntu, oddzielającego nieruchomość od chodnika, bowiem w takim wypadku obowiązek oczyszczania chodnika obciąża właściciela tego pasa, który bezpośrednio sąsiaduje z chodnikiem. Zdaniem Kolegium, brak też podstawy prawnej do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że art. 10 § 2 kpa przewiduje wyjątek od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz wymaga dodatkowej notatki, zaś organ I instancji wskazał na przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 kpa oraz konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy i prawidłowego opracowania dokumentów, Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na tę decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w Z., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 kpa. Prokurator zarzucił, że decyzja kasacyjna nakłada na organ I instancji niemożliwe do wykonania zadania, zaś Kolegium uchyliło się bezpodstawnie od przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Prokuratora, z uwagi na całkowicie zmienione warunki atmosferyczne już w dacie orzekania przez Kolegium, niewykonalne jest ustalenie przez Wójta Gminy, czy właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązków ustawowych. Prokurator zarzucił też, że Kolegium wskazując na konieczność ustalenia podmiotów zobowiązanych do utrzymania chodników przyległych do ich nieruchomości nie wykazało, że przeprowadzenie tej czynności nie było możliwe przed tym organem, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz wymogi z art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o naruszeniu przez organ I instancji wymogów z art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 kpa, zaś wyjaśnienie okoliczności sprawy nie mogło nastąpić w trybie art. 136 kpa, a decyzja tego organu wskazuje na konieczność dokonania ustaleń w zakresie wywiązania się przez właścicieli nieruchomości z ustawowego obowiązku podmiotu legitymującego się tytułem prawnym do pasa gruntu przyległego do chodnika.

Uczestnik postępowania Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, przychylając się do stanowiska Kolegium.

Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Gliwicach stwierdził, że trafnie zarzucił Prokurator, iż Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, czy zmienione w dacie jej wydania warunki atmosferyczne czyniły bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa dalsze postępowanie co do wydania nakazu uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników. O ile w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan faktyczny był inny wskutek zmienionych warunków atmosferycznych, to brak przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa, bowiem organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mógłby już orzec o wydaniu nakazu w trybie art. 5 ust. 7 ustawy w zakresie niewywiązania się przez zarząd drogi z obowiązków usunięcia śniegu, zalegającego na chodnikach w dniu 25 stycznia 2013r. Sąd I instancji stwierdził jednak, że z uwagi na fakt nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązkiem Kolegium było w pierwszym rzędzie podjęcie czynności w trybie art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Zdaniem WSA w Gliwicach, w sytuacji, gdy Kolegium prawidłowo wskazało na istnienie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 108 § 1 kpa w postaci zagrożenia zdrowia lub życia ludzi z powodu zalegania śniegu na chodnikach, nie jest konsekwentne stanowisko tego organu co do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Uchybienie powinności z art. 10 § 3 kpa nie mogło zaś skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się korespondencja organu I instancji, skierowana do Powiatowego Zarządu Dróg w Z., wskazująca na obawę o bezpieczeństwo pieszych, zwłaszcza dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli na terenie Gminy W. G.. Przesyłane faxem pisma dotarły do adresata, a naruszenie trybu doręczania korespondencji (art. 391 kpa) było wynikiem odstępstwa od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co miało umocowanie w treści art. 10 § 2 kpa.

W ocenie Sądu I instancji skoro do odwołania dołączono płyty cd obrazujące stan chodników w dniu 24 stycznia 2013r. oraz plan przebiegu drogi powiatowej (k. 53-55 akt adm.), możliwe było obiektywne ustalenie przez SKO okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Sąd nie podzielił też poglądu Kolegium, że uzyskanie dokumentów co do stanu prawnego nieruchomości wzdłuż chodników wykraczało poza ramy postępowania wyjaśniającego zakreślone przepisem art. 136 kpa. Zdaniem Sądu istota sporu sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, czy zarząd drogi zobligowany jest do usunięcia śniegu z chodników usytuowanych w ciągu dróg powiatowych, przebiegających przez Gminę W. G., w sytuacji gdy chodniki te nie przylegają do terenów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i zarząd drogi ani gmina nie pobierają opłat z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. W ocenie Sądu skoro chodnik jest elementem drogi publicznej, czyli jest usytuowany w ciągu drogi publicznej, obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządu drogi z mocy art. 5 ust. 4 ustawy. Nie są to bowiem inne tereny w rozumieniu ust. 5 tego przepisu, których utrzymanie należy do gminy, skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się także jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości w zarządzie. Zdaniem Sądu wniosek ten potwierdza też art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, nakładając na zarządcę drogi obowiązek utrzymania nie tylko nawierzchni drogi, lecz również chodników. Wyjątek od tej zasady określa przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem WSA w Gliwicach zarząd drogi ma zawsze obowiązek utrzymania chodnika, na którym pobiera opłaty za parkowanie, a także w przypadku, gdy chodnik stanowi część drogi, którą zarządza i nie przylega on do nieruchomości, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast obowiązek gminy sprowadza się do odśnieżania chodników położonych w ciągu dróg gminnych i usytuowanych poza pasem drogowym. Zdaniem Sądu I instancji Kolegium prawidłowo przyjęło, że zarząd drogi będący samorządową jednostką organizacyjną jest adresatem obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy, nawet jeżeli nie posiada osobowości prawnej, albowiem z art. 29 kpa wynika, że stronami mogą być nie tylko osoby fizyczne i osoby prawne, lecz również jednostki nie posiadające osobowości prawnej – w przypadku państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych.

Sąd I instancji uznał, że skoro zarząd drogi nie neguje faktu, że chodniki na terenie Gminy W. G. usytuowane są w ciągu tej drogi, to spór należy zawęzić jedynie do odcinka drogi powiatowej nr ... na długości od mostu na ul. Zielonej do granicy tej Gminy i M. (vide: pismo Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2013 r. – k. 27 akt adm.), na którym nieruchomości są oddzielone od chodnika. O ile jednak analiza układu dróg powiatowych w ocenie Kolegium nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy chodnik ten leży w ciągu drogi powiatowej, możliwe jest wezwanie zarządcy drogi przez Kolegium do wypowiedzenia się w tej kwestii. Jeżeli bowiem chodnik na tym odcinku nie stanowiłby elementu drogi publicznej, to nie miałoby znaczenia, kto jest właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) tego pasa terenu, gdyż oznaczałoby to bezpodstawne nałożenie przez organ I instancji obowiązku określonego w pkt 1 decyzji na zarząd. Natomiast co do obowiązku z pkt 2 decyzji organu I instancji Sąd uznał, że Kolegium winno po zapoznaniu się z dołączonym do odwołania materiałem fotograficznym z dnia 24 stycznia 2013r. zważyć i rozstrzygnąć, czy właściciele posesji przyległych do chodnika uprzątnęli śnieg z tego terenu, co było warunkiem nałożenia na zarząd drogi obowiązku pozbycia się go zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości. Sąd I Instancji uznał również za konieczne ustalenie, czy na terenie gminy obowiązuje regulamin, o którym mowa w art. 4 ustawy i czy w regulaminie tym określono precyzyjnie sposób uprzątania śniegu, np. poprzez jego pryzmowanie. Sąd I instancji nie zgodził się jednak z odwołującym, że to gmina winna wskazać miejsce wywożenia uprzątniętego śniegu. Zarząd drogi winien podjąć wcześniej działania w celu uzyskania miejsca do wywozu śniegu, co umożliwiłoby realizację ustawowych obowiązków z art. 5 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii wadliwego określenia terminu wykonania obowiązku przez organ I instancji (obok nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności), Sąd I Instancji wskazał, że tego rodzaju wada prawna może być usunięta przez organ odwoławczy w drodze decyzji częściowo kasatoryjno-reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, mocą której uchylić można jedynie część rozstrzygnięcia organu I instancji o określeniu terminu wykonania obowiązku i umorzyć w tym zakresie postępowanie I instancji, zaś dopuszczalne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części – o ile Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu postępowania dowodowego dojdzie do przekonania, że w dniu 25 stycznia 2013r. spełnione zostały przesłanki do nałożenia obowiązków na zarząd drogi w trybie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I Instancji przyznał wprawdzie rację organowi odwoławczemu co do braków uzasadnienia decyzji organu I instancji (art. 107 § 3 kpa), jednak skoro decyzja w niniejszej sprawie nie miała charakteru uznaniowego, usunięcie tego rodzaju wadliwości winno nastąpić w postępowaniu odwoławczym.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Gliwicach skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 20 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż art. 20 pkt 4 prawa o ruchu drogowym stanowi zasadę dotyczącą obowiązku utrzymania nawierzchni drogi, oraz chodników zarządcę, ponieważ chodnik jest częścią drogi i do obowiązków zarządcy należy uprzątnięcie i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, a przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi wyjątek od zasady.

– art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że gdy chodnik jest elementem drogi publicznej i jest usytuowany w ciągu drogi publicznej to obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządcy drogi.

II. przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 138 § 2 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że decyzja kasatoryjna organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy organ II instancji nie miał podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Za błędne skarżący kasacyjnie uznał stanowisko Sądu I instancji oparte na art. 4 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 20 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, że jeśli chodnik jest elementem drogi publicznej, czyli jest usytuowany w ciągu drogi publicznej, to w takim przypadku obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządu drogi z mocy art. 5 ust. 4 ustawy, ponieważ nie są to tereny, których utrzymanie należy do gminy, skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się jednostki organizacyjne posiadające nieruchomość w zarządzie. Wadliwość tego stanowiska Sądu wynika zdaniem skarżącego kasacyjnie z tego, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i przepisy w niej zawarte odnoszące się do obowiązku zarządu dróg stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o drogach publicznych, która jest podstawowym aktem regulującym sytuację prawną istnienia i rozwoju sieci dróg publicznych w Polsce oraz zadania administracji drogowej, wobec czego przepisy tej ustawy stanowią ogólne obowiązki zarządu, natomiast szczególne obowiązki określają inne ustawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie uważa, że nieprawidłowe jest twierdzenie Sądu, iż art. 20 pkt 4 w/w ustawy potwierdza obowiązki zarządu.

Za błędną skarżący kasacyjnie uznał dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię dotyczącą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem to Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku, bowiem zgodnie z art. 3 ustawy zadaniem własnym Gminy jest utrzymanie czystości i porządku w Gminie. Skarżący kasacyjnie przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznając, że jednoznacznie wynika z niej ogólna zasada, wyrażająca obowiązek uprzątnięcia chodnika przez właściciela nieruchomości znajdującej się wzdłuż tego chodnika od której ustawodawca wprowadza dwa wyjątki dotyczące przypadków, gdy zarząd drogi lub gmina pobierają opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na chodniku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że to art. 5 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bezpośrednio i w sposób jednoznaczny wskazuje zakres kompetencji zarządu dróg, którego obowiązkiem jest jedynie odśnieżanie dróg publicznych, których jest zarządcą oraz zebranie śniegu z już uprzątniętych chodników oraz ogólnie mówiąc "odśnieżenie" w wypadku pobierania opłat. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 należą do Gminy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przedstawiona wykładnia dotycząca obowiązku odśnieżania odpowiada zarówno wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej oraz stanowi prawidłowo dokonaną subsumcję stanu faktycznego pod przepis prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji tj. art. 138 § 2, bowiem w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie wyjaśniające przeprowadza organ II instancji, jeśli zachodzi taka konieczność jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie niezaprzeczalnie organ II instancji nie miał takiej możliwości z uwagi na liczne braki postępowania przed organem I instancji. Skarżący powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące sformułowania "w znacznej części". Zwrócił uwagę, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania.

Ponadto według skarżącego kasacyjnie sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji wskazuje, że Wójt Gminny nie miał chęci współpracy z Powiatowym Zarządem Dróg w Z., a także nierzetelnie zgromadził materiał dowodowy pomimo że jako jednostka samorządu terytorialnego posiadał dostęp do informacji, rejestrów i łatwo mógł ustalić kto jest właścicielem gruntów przyległych do drogi publicznej, ewentualnie kto jest właścicielem pasa drogowego. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji nie można wysnuć nawet zasadniczego wniosku, leżącego u podstaw wszczętego postępowania, tj. iż w dniu 25 stycznia 2013r. na drogach powiatowych na terenie Gminy W. G., tudzież na chodnikach, zalegał nieuprzątnięty śnieg. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie uważa, że rozstrzygnięcie organu II instancji było jak najbardziej prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa, organ nie miał możliwości wydania decyzji oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie materiału zebranego przez organ I instancji, musiałby prawie w całości zebrać potrzebny materiał dowodowy, wyręczając w tym zakresie organ I instancji, który w tym zakresie wykazał się daleko idącą nierzetelnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarówno zarzuty dotyczące mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Powiatowego Zarządu Dróg w Z. nie odpowiada wskazanym powyżej warunkom. Sposób skonstruowania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wywołuje poważne trudności w jednoznacznym ustaleniu zamierzonej przez skarżącego treści zarzutów oraz ustalenia ich związku z rozpoznawaną sprawą.

Należy na wstępie zaznaczyć, że formułując materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej skarżący nie powiązał podnoszonych zarzutów z naruszeniem prawa przez Sąd I instancji. Sformułowanie zarzutu kasacyjnego ograniczające się do zarzucenia naruszenia stosowanych przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, bez powiązania z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny, nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących sposobu formułowania podstaw kasacyjnych.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił w punkcie I tiret pierwszy skargi kasacyjnej "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 20 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż art. 20 pkt 4 prawa o ruchu drogowym stanowi zasadę dotyczącą obowiązku utrzymania nawierzchni drogi, oraz chodników zarządcę, ponieważ chodnik jest częścią drogi i do obowiązków zarządcy należy uprzątnięcie i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, a przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi wyjątek od zasady".

Należy zwrócić uwagę, że art. 4 powołanej przez skarżącego ustawy z dnia 13 września 1996r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera pkt 6. Artykuł 4 nie zawiera też ustępu 6, a jedyny punkt 6 zawarty w tym artykule znajduje się w jego ustępie 2 i dotyczy treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w szczególności dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Błędna wykładnia prawa materialnego polegać może na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa tj. mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy, względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. W rozpoznawanej sprawie przepis ten w ogóle nie był stosowany przez organy administracyjne i Sąd I instancji, a treść tego przepisu pozostaje bez merytorycznego związku z tą sprawą. Nieuzasadniony jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji, skoro przepis ten nie był w sprawie stosowany.

Z tych samych powodów za nieuzasadniony uznać należy także zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przepis ten dotyczy dróg krajowych, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu była droga powiatowa. Także zatem ten przepis, dotyczący zagadnień materialnie niezwiązanych z rozpoznawaną sprawą nie był w sprawie stosowany, a więc Sąd I instancji nie mógł go naruszyć poprzez błędną wykładnię.

Analogiczny wniosek dotyczy również podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 20 pkt 4 prawa o ruchu drogowym. Art. 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2012r., poz. 1137) nie zawiera punktu 4, natomiast przewidziany w tym przepisie ust. 4 dotyczy dopuszczalnej prędkości autobusu, pozostaje zatem bez związku treściowego i niniejszą sprawą i nie był stosowany przez organ administracyjny i Sąd I instancji. Także zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżący wymienił w ramach tego zarzutu także art. 5 ust. 1 pkt 4, nie wskazując dokładnie o jaką ustawę chodzi, ponieważ jednak stanowi to kontynuację zdania dotyczącego ustawy Prawo o ruchu drogowym należałoby uznać, że zarzuca błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy ten przepis nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, natomiast ust. 1 tego przepisu dotyczy adresowanego do uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze obowiązku stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Także zatem ten przepis pozostaje merytorycznie bez związku z rozpoznawaną sprawą i nie był w niej stosowany, nie mogło zatem dojść do jego błędnej wykładni.

Należy podkreślić, że powyższych wad w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej nie konwaliduje także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż błędne lub nieprecyzyjne wskazanie podstaw kasacyjnych zostało w tym uzasadnieniu powielone. Na stronie 3 skargi kasacyjnej skarżący powiela powtarza wskazane błędy, ponownie powołując się na art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości w gminach oraz na art. 20 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, a następnie wymienia art. 5 ust. 4 i art. 2 ust. 1 pkt 4, ale nie wskazuje o jaką ustawę chodzi. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala zatem uznać, że skarga kasacyjna spełnia przytoczone na wstępie wymagania.

Jedynym przepisem wymienionym w punkcie I tiret pierwszy skargi kasacyjnej, który był w niniejszej sprawie stosowany, a więc co do którego możliwe jest rozważanie zasadności zarzucanej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni, jest art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje, że do zarządu drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego udostępnionego nieodpłatnie gminie w celu budowy, przebudowy i remontu wiat przystankowych lub innych urządzeń służących do obsługi podróżnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest jednak uzasadniony. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię poprzez sformułowanie na podstawie tego przepisu "zasady dotyczącej obowiązku utrzymania nawierzchni drogi oraz chodników przez zarządcę, ponieważ chodnik jest częścią drogi i do obowiązków zarządcy należy uprzątnięcie i pozbycie się lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, a przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi wyjątek". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu uznając, że wprowadza on ogólny obowiązek zarządcy drogi utrzymania nawierzchni drogi i chodników. Trafnie uznano to w rozpoznawanej sprawie za zasadę ogólną, od której wyjątki dotyczące podmiotów zobowiązanych do utrzymania czystości na chodnikach jako wydzielonych częściach dróg publicznych służących do ruchu pieszego regulowane są na zasadzie lex specialis w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nieprawidłowo został sformułowany także wymieniony w punkcie I tiret drugi zarzut "naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że gdy chodnik jest elementem drogi publicznej i jest usytuowany w ciągu drogi publicznej to obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządcy drogi". Skarżący kasacyjnie formułując tę podstawę skargi kasacyjnej nie zachował powyżej wskazanych wymogów konstrukcji podstaw kasacyjnych, gdyż art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera trzy punkty, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, które jednostki redakcyjne tego przepisu skarżący ma na myśli. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie wskazał w podstawach kasacyjnych która lub które normy wynikające z tego przepisu zostały jego zdaniem błędnie wyłożone przez Sąd I instancji, ale także nie sprecyzował do jakich rezultatów powinna była doprowadzić prawidłowa wykładnia tych przepisów, a zatem jaka jest treść prawidłowo wyłożonych norm wynikających z tych przepisów. Także więc ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odczytanie pełnej jego treści, a w konsekwencji utrudnia jego rozpoznanie.

Art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje, że "Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także:

1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej;

3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5 skarżący przytacza treść cytowanego powyżej punktu 2 i 3, można zatem przyjąć, że tej właśnie części tego przepisu dotyczy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni. Skarżący zarzuca, że błędna wykładnia tego przepisu polegała na "przyjęciu, że gdy chodnik jest elementem drogi publicznej i jest usytuowany w ciągu drogi publicznej to obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządcy drogi". Skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu i nie podał treści normy, która jego zdaniem z tego przepisu wynikała.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd I instancji tak sformułowanej tezy nie przyjął. Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając Kolegium błędne skorzystanie z normy upoważniającej do wydania decyzji kasacyjnej zamiast samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Kolegium winno było przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić stan faktyczny sprawy dotyczący zarówno tego czy i jak został wykonany obowiązek uprzątnięcia śniegu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości przez właścicieli tych nieruchomości oraz jaki był stan własności pasa zieleni oddzielającego chodnik od nieruchomości. Sąd dostrzegł zatem różnice w obowiązkach w zakresie uprzątnięcia śniegu z chodników w zależności od stanu faktycznego, a dokładniej od tego, czy przylegają do tych chodników nieruchomości i kto jest ich właścicielem. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd nie sformułował zatem tezy o obciążeniu zarządcy drogi bezwzględnym obowiązkiem uprzątnięcia i pozbycia się lodu i innych zanieczyszczeń z chodników usytuowanych w ciągu drogi publicznej. Sąd nie sformułował poglądu prawnego o treści zarzuconej przez skarżącego kasacyjnie w punkcie I tiret drugi skargi kasacyjnej. Zestawiając ze sobą treść ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o drogach publicznych skarżący kasacyjnie traktuje tę pierwszą ustawę jako lex specialis. Analogicznie relację wzajemną tych ustaw do siebie traktuje Sąd I instancji, podkreślając treść art. 5 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi oraz treść pkt 2 i 3 tego przepisu, w których w ramach obowiązków zarządcy drogi nakazano mu pozbycie się śniegu i lodu (pkt 2) bądź uprzątnięcie i pozbycie się śniegu i lodu z chodników (pkt. 3) w odniesieniu do różnych stanów faktycznych. Zasadnie też zwrócił uwagę Sąd I instancji na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje obowiązek właścicieli nieruchomości przyległych do chodnika uprzątnięcia śniegu i lodu. Trafnie także Sąd I instancji wyraził pogląd, że art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy nieruchomości innych niż chodniki. Należy podkreślić, że przepis ten przewiduje wyraźnie, że chodzi o "tereny inne niż wymienione w ust. 1-4". Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zgodny z przywołanymi powyżej przepisami jest także wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że "zarząd drogi ma zawsze obowiązek utrzymania chodnika, na którym pobiera opłaty za parkowanie, a także w przypadku, gdy chodnik stanowi część drogi, którą zarządza i nie przylega on do nieruchomości, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

W konsekwencji powyżej wskazanych argumentów za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w punkcie II skargi kasacyjnej zarzut "naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 138 § 2 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że decyzja kasatoryjna organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy organ II instancji nie miał podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie."

Nietrafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem z 138 § 2 kpa. Prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie możliwe było ustalenie przez SKO okoliczności faktycznych sprawy samodzielnie, m.in. w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przy odwołaniu na płytach cd, bądź w ramach skorzystania z możliwości jakie daje art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji miał więc możliwość poczynienia samodzielnych ustaleń, prawidłowo realizując w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Do tego brzmienia art. 138 §2 k.p.a. nawiązuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołując poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące sformułowania "w znacznej części". W poprzednio obowiązującym stanie prawnym dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogła być rozważana na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji wyznaczonego przepisem art. 136 .p.a. W konsekwencji przyjmowano, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Po nowelizacji art. 138 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. (nowelizacja ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011, Nr 6, poz.18), zmianie uległy przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., obowiązującym w dacie podejmowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obecnie kodeks wyraźnie formułuje zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Celem nowelizacji było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej. Z tego powodu wprowadzono wymaganie, aby organ odwoławczy dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co ogranicza zakres swobody organu odwoławczego. Przed nowelizacją organ odwoławczy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym uznanie to nie dotyczy interpretacji faktów sprawy, a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (por. A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138 kpa, punkt VI, Lex 2015). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze tym wymogom nie sprostało, nie dokonało bowiem wyczerpującej oceny prowadzącej do wniosku o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania wyjaśniającego w kontekście istniejącego w tej sprawie stanu faktycznego tj. wpływu tych naruszeń na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej z przywołanych powyżej przesłanek. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, możliwe było w tej sprawie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego co do wypełnienia przez właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia śniegu z chodników oraz ustalenia statusu prawnego pasa gruntu oddzielającego chodnik i dopiero w oparciu o te ustalenia dokonanie oceny naruszenia oraz organ I instancji przepisów postępowania oraz podjęcie decyzji przez SKO w zależności od wyników tego postępowania.

Trafnie Sąd I instancji uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mając to na uwadze uznać należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 §2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Pozostałe podniesione w punkcie II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. i art. 105 k.p.a. w ogóle nie zostały przez skarżącego sprecyzowane i uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem w stanie się do tych zarzutów odnieść biorąc pod uwagę fakt, że przepisy te nie były w rozpoznawanej sprawie stosowane.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesiona przez Powiatowy Zarząd Dróg w Z. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została oddalona na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.