Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. Z. - A Biuro Usług Geodezyjnych w S. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza bezskuteczność czynności odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego B. Z. - A Biuro Usług Geodezyjnych w S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ls


UZASADNIENIE

W dniu 7 czerwca 2010r. B. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynności Starosty [...] polegające na odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. – działka nr 645 gm. B. (KERG [...]) oraz dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości w S. – działka nr 102 i 103 w obrębie [...] (KERG [...]).

Jak wynika z akt sprawy, geodeta B. Z. w 2003r. i 2004r. wykonywał na zlecenie Wójta Gminy B. i Prezydenta Miasta S. prace geodezyjne polegające na sporządzeniu dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. działka nr 645 i z rozgraniczenia działek nr 102 i 103 w obrębie nr [...] miasta S. W dniu 29 października 2003r. przeprowadzona została kontrola roboty geodezyjnej, zgłoszonej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod nr [...], dotyczącej rozgraniczenia działek 645, 165, 817 położonych we wsi G. z działkami sąsiednimi. W protokole kontroli wskazano, że wykazane w wytycznych do warunków technicznych operaty techniczne i inne dokumenty do wykorzystania stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia przebiegu granic nieruchomości na podstawie zebranych dowodów. W terenie zachowała się stabilizacja osnowy geodezyjnej założonej w trakcie pomiaru do założenia ewidencji gruntów oraz stabilizacja części punktów granicznych. Przebieg granic ustalono na zgodne oświadczenie stron, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Wskazano, iż nie jest prawdą, że przebieg granicy ustalono według stanu użytkowania. Przeprowadzona kontrola w terenie wykazała, że stan użytkowania jest zgodny z dowodami pomiarowymi, natomiast ustalony przez geodetę przebieg granicy skutkuje poszerzeniem drogi o około 4 – 5m (prawie o 100%). Organ wskazał, iż rozszerzyć drogę można w wyniku opracowania dokumentacji podziałowej oraz dokonania przewłaszczenia gruntów. Nie można powoływać się na ustawę o drogach publicznych, gdyż nie jest ona źródłem prawa regulującym sprawy związane z rozgraniczaniem nieruchomości. Ponadto nie jest znany tryb i podstawa, na jakiej w ramach roboty dotyczącej rozgraniczenia dokonano podziału działek 664/1, 664/2, 665/1 i 680/1. W celu wyeliminowania stwierdzonych wad zalecono wykonanie rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, sporządzenie wymaganej dokumentacji oraz przedłożenie roboty do ponownej kontroli. W związku z powyższym, z opracowania wyłączono rozgraniczenie dz. 645 do ponownego opracowania.

Pismem z dnia 6 września 2004r. poinformowano skarżącego, że wobec nieusunięcia wad i nieprawidłowości szczegółowo opisanych w protokole kontroli, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001r. w sprawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych (Dz. U. Nr 78, poz. 837) ponownie odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu. Załączone zaś pismo Wójta Gminy B. należy traktować jako ocenę zachowania przepisów K.p.a., a nie prawidłowości czynności technicznych, ponieważ wójt nie może wykonywać czynności kontrolnych, gdyż nie spełnia wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia.

W wyniku kontroli wykonanej roboty geodezyjnej przez Starostę [...] stwierdzono, że:

1. przebieg spornych granic nie został ustalony ponieważ w czynnościach uczestniczyli tylko wnioskodawcy. Zgodnie z art. 33 ustawy – Prawo geodezyjne niezbędne jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu w takim przypadku, ponieważ nie została zawarta ugoda;

2. stabilizacja punktów granicznych została wykonana bezpodstawnie. Punkty graniczne mogą być zastabilizowane po uprawomocnieniu się decyzji o rozgraniczeniu. Ze szkiców podstawowych wynika, że punkty te nie były wcześniej zastabilizowane i dlatego nie można tego potraktować jako określenie zniszczonych znaków granicznych;

3.. wątpliwe jest, czy zastabilizowana granica ma przebiegać przez budynki, a rozbieżności pomiędzy granicą i istniejącymi budynkami wynikają z niedokładności pomiarów wykonanych w czasie scalenia gruntów. Na szkicu należoło podać wielkość odległości narożników budynku poza granicę;

4. w operacie brak jest opinii w sprawie przebiegu granicy. W celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości zalecono usunięcie stabilizacji punktów granicznych i wykonanie postanowienia wynikającego z art. 33 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismem z dnia 1 września 2004r. skarżący został poinformowany, że w związku z tym, że dokumentacja dotycząca rozgraniczenia działek 102 i 103 z działkami 100, 1001 i 104 w obrębie [...] miasta S. nie została poprawiona i nadal zwiera nieprawidłowości szczegółowo opisane w protokole kontroli oraz piśmie Starosty [...], ponownie odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu.

Kolejną kontrola dokumentacji technicznej dotyczącej obu zleconych skarżącemu prac geodezyjnych przeprowadzono w dniu 26 września 2005r.. Wówczas również stwierdzono nieprawidłowości uniemożliwiające przyjęcie operatów do zasobu materiałów geodezyjno – kartograficznych. W odniesieniu do zleconego rozgraniczenia działki nr 645 (droga) w G. stwierdzono, że opracowana dokumentacja nie spełnia wymogów przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości. Stwierdzono, że z uwagi na to, że opracowanie jest faktycznie podziałem pod poszerzenie drogi, dokumentację należy wykonać w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywanie podziału nieruchomości.

Kolejne odmowy przyjęcia obu dokumentacji do zasobu geodezyjnego nastąpiły pismami z dnia [...] (pisma nr [...] i [...]) i poprzedzone były wnioskami z dnia 16 października 2006r. o przyjęcie dokumentacji do zasobu. Czynności te stanowią przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, ze skargi B. Z. z dnia 7 czerwca 2010r..

W odniesieniu do dokumentacji rozgraniczeniowej działek 102 i 103 z działkami 100, 101 i 104 położonymi w obrębie miasta S. Starosta [...] wyjaśnił, że robota nie może być przyjęta do zasobu, ponieważ podstawą odmowy nie tylko jest brak dokumentacji rozgraniczeniowej, ale również nieprawidłowości w sporządzonej dokumentacji technicznej, które nie zostały poprawione. Powołano się na pkt. 2 i 3 protokołu kontroli z dnia 16 września 2006r. oraz pismo Geodety Powiatowego z lipca 2004r.. Wskazano także, że jak wynika ze szkicu polowego, proponowany przebieg granicy nie pokrywa się z przebiegiem granicy wykonanym w ewidencji gruntów i zgodnie z § 24 pkt 5 należało obliczyć powierzchnię rozgraniczonych nieruchomości lub różnice powierzchni. W dokumentacji technicznej brak jest rozliczeń powierzchni zaistniałych w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia oraz ewentualnie wykazu zmian gruntowych i dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian.

W odniesieniu do dokumentacji rozgraniczeniowej działki nr 645 z działkami sąsiednimi położonymi w obrębie G., odmówiono przyjęcia dokumentacji do zasobu ponieważ uznano, iż robota zawiera nadal nieprawidłowości merytoryczne oraz nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji technicznej. Wskazano, że z dokumentacji wynika, że w ramach postępowania rozgraniczeniowego wykonano podział nieruchomości i wspólnie z wnioskodawcą dokonuje się nieformalnego przeniesienia własności gruntów w celu poszerzenia pasa drogi wbrew istniejącej dokumentacji ewidencji gruntów wskazującej jednoznacznie granice pasa drogowego. Co do nieprawidłowości technicznych wskazano, że zostały one szczegółowo opisane w pkt. 3 protokołu kontroli 26 września 2005r. (powierzchnia działek została obliczona nieprawidłowo). Ponadto zaznaczono, że zgodnie z § 24 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w dokumentacji technicznej winny się znaleźć, oprócz wykazu zmian gruntowych, również dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie organu w tej sprawie było ponadto konsultowane z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. i Głównym Geodetą Kraju.

W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. zarzucił:

1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a. poprzez podejmowanie działań w formach niezgodnych z przepisami, a przez to stwarzanie niejasnych sytuacji i podważanie zaufania obywatela do organów administracji, brak wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z przyczyną odmowy włączenia dokumentacji technicznych na podstawie przedłożonych skarżącemu protokołów kontroli, działania na podstawie z góry powziętego zamiaru nieuwzględnienia stanowiska skarżącego bez analizy przedstawionych mu argumentów techniczno –prawnych;

2. naruszenie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wkroczenie w kompetencje ustawowe będące w wyłącznej właściwości organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe, które pismami Wójta Gminy B. z dnia 13 sierpnia 2004r. i Prezydenta Miasta S. z dnia 4 sierpnia 2004r. oceniły prawidłowość wykonanych czynności rozgraniczeniowych oraz dokumentacji sporządzonych przez skarżącego jako geodetę uprawnionego;

3. naruszenie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, na podstawie których zostały sporządzone dokumentacje techniczne rozgraniczanych nieruchomości, poprzez powoływanie w protokole kontroli z dnia 29 października 2003r. (działka 645 wieś G.) przepisów ww. rozporządzenia nie mających uzasadnienia w zakresie umocowania dla organu kontroli dokumentacji technicznej, a następnie w protokole ponownej kontroli z dnia 26 września 2005r. powielone zostały sformułowania z poprzedniego protokołu, a we wnioskach zalecono wykonać podział pod poszerzenie drogi (przy wykonywaniu przez skarżącego czynności rozgraniczeniowych na podstawie upoważnienia Wójta Gminy B.). Zdaniem skarżącego, opisane usterki i zalecenia z protokołów kontroli nie obejmują żadnych usterek i wad składających się na dokumentację techniczną wynikającą z § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W ocenie skarżącego opisane usterki i zalecenia z protokołów kontroli nie dotyczą dokumentacji technicznej, o której mowa w § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości;

4. naruszenie § 9 ust. 1 i § 11 ust. 1 pkt. 7 lit. b w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie kontroli dokumentacji technicznych. Zdaniem skarżącego, w odmowach włączenia dokumentacji technicznych z dnia [...] nie wskazano żadnych usterek wad czy nieprawidłowości dotyczących czynności technicznych wykonanych prac rozgraniczeniowych przez skarżącego, jedynie wybrano stwierdzone przy pracach rozgraniczeniowych rozbieżności pomiędzy danymi ewidencji gruntów, a ustaloną protokolarnie linią graniczą przyjętą przez wszystkich obecnych zainteresowanych na gruncie, które zostałyby uregulowane poprzez zatwierdzenie decyzją Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Podobnie w protokole kontroli dotyczącym działek 102 i103 w S. nie wykazano usterek – wad technicznych, a jedynie pogląd kontrolującego na temat przeprowadzonych prac rozgraniczeniowych przez skarżącego. Skarżący zarzucił także, że fakt, iż organ sporządził najpierw protokoły kontroli z dnia 29 października 2003r. (działka nr 645 wieś G.) i 5 lipca 2004r. (działki nr 102 i 130 w S.) oraz ponowne protokoły kontroli z dnia 26 września 2005r. narusza § 11 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wynik kontroli dokumentowany jest w protokole. Powołał się także na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wyrażone w piśmie z dnia 11 października 2006r.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że kontrolą objęto prawidłowość sporządzenia dokumentacji oraz kompletność przekazywanych materiałów zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Do kontroli przekazana została tylko dokumentacja techniczna, choć operat rozgraniczeniowy, zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, składa się z dokumentacji rozgraniczeniowej i dokumentacji technicznej. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia materiałem stanowiącym zasób jest operat, a nie jego część. Stwierdził też, że art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi o włączeniu dokumentacji technicznej do zasobu, lecz nie należy przez to rozumieć, że przedkładany do ośrodka operat rozgraniczeniowy może zawierać tylko dokumentację techniczną, ale powinien zawierać również dokumentację rozgraniczeniową, co jest zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i instrukcją techniczną 0-3. Zaznaczył, że robota zgłoszona została jako rozgraniczenie, a faktycznie dokonano podziału poszerzając drogę o około 4 – 5m (prawie 100% w stosunku do szerokości wykazanej w dokumentach). Ponownie też stwierdził, że wykazane w wytycznych do zgłoszenia roboty operaty techniczne, a zwłaszcza operat z pomiaru do założenia ewidencji gruntów wsi G. oraz operaty podziału działek 664, 665, 680 i 522 stanowią jednoznaczną i wystarczającą podstawę do ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów pomiarowych. Przeprowadzona zaś w terenie kontrola wykazała, że zachowała się stabilizacja punktów osnowy ewidencyjnej oraz części punktów granicznych, a ich położenie jest zgodne z dowodami pomiarowymi. Punkty te zostały pomierzone przez wykonawcę i wykazane na szkicach i dziennikach pomiarowych. Nie ma żadnych przyczyn, które byłyby powodem, że nie można dokonać ustalenia granicy na podstawie dokumentów. Ponadto stan użytkowania na gruncie jest zgodny z powyższymi dowodami archiwalnymi. Przebieg granicy ustalono natomiast na zgodne oświadczenie stron, co jest sprzeczne z zapisami § 3 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 czerwca 1997r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 2492/95.

Starosta wyjaśnił także, że w rozmowie z właścicielami działek oraz Wójtem Gminy B. ustalono, że na wniosek Wójta postanowiono poszerzyć drogę w celu uniknięcia kosztów podziału oraz opłat notarialnych i dokonać przewłaszczenia gruntów w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w obrocie cywilnoprawnym. W 2007r. Wójt Gminy B. zlecił innej jednostce wykonanie geodezyjnego podziału w celu wydzielenia gruntów z działek przylegających do drogi (działka nr 645), w wyniku czego wydzielono niezbędny obszar i wydana została decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, a właściciele działek, których części są przeznaczone pod poszerzenie drogi dostają stosowne odszkodowania za przejmowane grunty. Operat techniczny podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego w dniu 16 sierpnia 2008r. Natomiast operat z rozgraniczenia działek nr 102 i 103 z działkami 100, 101 i 104 w S. obręb [...] nie zawierał kompletu wymaganej dokumentacji. Ponadto dane geodezyjne przyjęte do wyznaczenia granicy są niejednoznaczne i ustalone nieprawidłowo. Geodeta w dokumentacji wykazał dwa różne przebiegi granic: według operatu scalenia gruntów oraz według operatu z pomiaru do założenia ewidencji bez jakiejkolwiek analizy tych danych, oceny i przyczyn rozbieżności. Ponadto z dokumentacji wynika, że geodeta dokonał wyznaczenia granic w oparciu o nową osnowę bez porównania jej zgodności z osnową realizacyjną przyjętą do scalenia gruntów. Przebieg spornych granic nie został ustalony ponieważ w czynnościach uczestniczyła tylko jedna ze stron (wnioskodawca). Druga ze stron nie wypowiedziała się w sprawie przebiegu granicy i w zaistniałej sytuacji nie wyrażenia zgody na przebieg granicy przez jedną ze stron. W takiej sytuacji geodeta nie powinien dokonać trwałej stabilizacji punktów granicznych, a jedynie utrwalić je tymczasowo. Trwałą stabilizację w tym przypadku można wykonać dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o rozgraniczeniu. W dokumentacji brak jest też wykazania przebiegu granic według faktycznego stanu posiadania tym bardziej, że przyjęta przez geodetę granica przecina budynki i koniecznym jest pokazanie usytuowanie budynków w stosunku do granic. Organ nie zgodził się też z zarzutem skarżącego co do naruszenia przepisów K.p.a., podnosząc, że B. Z. każdorazowo otrzymywał protokoły kontroli i pisma z podaniem podstaw prawnych, na podstawie których określano zalecenia pokontrolne dla wykonawcy prac oraz powołał na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażone w piśmie z 9 czerwca 2010r., załączonym do odpowiedzi na skargę .

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011r. skarżący popierał skargę i oświadczył, że przebieg granicy powstałej w wyniku rozgraniczenia działki nr 645 we wsi G. został wyznaczony wskutek zgodnego oświadczenia właścicieli działek, którzy prawie wszyscy byli obecni, a ocenę tej zgodności potwierdził Wójt Gminy i Prezydent Miasta S., zaś pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji z rozgraniczenia działek nr 102 i 103 z działkami 100, 101, 104 oświadczył on, że skarżący nie załączył protokołu rozgraniczeniowego oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru doręczenia uczestnikom wezwań do wzięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, a ponadto został utrwalony znak graniczny bez zgody wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 ustawy). Szczegółowe zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 873).

Sąd wskazał, iż skarżący w zasadzie nie podważał faktu zaistnienia wskazanych tam okoliczności, a kwestionował jedynie zasadność oceny pracy geodety w świetle obowiązujących przepisów. Wskazane przez organ w pismach z dnia [...] przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu można uznać w znacznym stopniu za uzasadnione. Sąd przywołał ponadto przepisy § 7 ust. 1, § 9 ust. 1, § 10, § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1-3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd podkreślił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta działa z upoważnienia i w imieniu organu, a jego obowiązkiem jest zgromadzenie i profesjonalna ocena dowodów, które mają służyć ustaleniu przebiegu granicy. Podczas postępowania rozgraniczeniowego ma dojść do odtworzenia granicy nieruchomości na podstawie dokumentów i danych z ewidencji gruntów a także śladów i znaków granicznych (a w ich braku na podstawie zgodnych oświadczeń stron). Jest to aspekt czysto techniczny tego postępowania. Drugi aspekt to kwestia rozstrzygnięcia sporu o zakres prawa własności, gdy strony nie zgadzają się na przebieg "odtworzonych" linii granicznych. Aby można było mówić o sporze granicznym niezbędne jest w pierwszej kolejności okazanie stronom granic ustalonych w oparciu o dane katastralne. Następuje to w toku postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie sporu granicznego ustawodawca powierzył sądom powszechnym. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywanie przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do zleconych skarżącemu prac rozgraniczeniowych Sąd ocenił, że wskazane w pismach z dnia [...] przyczyny odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu mieszczą się w granicach określonych w § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych wskazanych w protokole z 26 września 2005r., na który organ powołał się w zaskarżonym piśmie i zostały one w sposób wystarczający uzasadnione. Skoro przekazywana przez geodetę dokumentacja podlega kontroli zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, organ przed jej przyjęciem miał obowiązek sprawdzić czy przy wykonywaniu czynności rozgraniczeniowych, a więc odtwarzaniu granicy nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych geodeta przestrzegał kolejności kryteriów określonych w przepisach ustawy tj. art. 31 ust. 2 i 3.ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz czy prawidłowo wykonywał czynności ustalania przebiegu granic, w sposób określony w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W sytuacji, gdy ze składanej do zasobu dokumentacji wynikało, że przebieg granicy między działką 645 (droga) a działkami sąsiednimi w obrębie G. został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron (według oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie "obecnych prawie wszystkich"), gdy istniejące operaty techniczne stanowiły jednoznaczną i wystarczającą podstawę ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów pomiarowych oraz pominięte też zostały przez geodetę istniejące w terenie punkty graniczne, a także faktyczny stan użytkowania, organ zasadnie uznał, że tak sporządzona dokumentacja nie spełnia wymogów wskazanego rozporządzenia i że w tym przypadku ustalenie przebiegu granic nie zostało wykonane. Ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron jest dopuszczalne dopiero wówczas gdy ustalenie przebiegu granic na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy nie jest możliwe, tj. gdy brak jest tych danych lub są niewystarczające albo sprzeczne, co wymaga wykazania. Wymóg ten precyzuje § 12 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości stanowiąc, że gdy ustalenia przebiegu granicy nie można wykonać na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmuje oświadczania stron dotyczące przebiegu granicy. Stwierdzenie zawarte w skardze skierowanej do sądu, że ustalona protokolarnie linia graniczna przyjęta przez wszystkich obecnych zainteresowanych na gruncie, zostałaby uregulowana poprzez zatwierdzenie decyzją Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, świadczy o tym, że trafna jest konstatacja organu iż w przypadku rozgraniczenia działki 645 z działkami sąsiednimi faktycznie chodziło o wydzielenie z działek przylegających do drogi terenu pod jej poszerzenie, a więc dokonanie podziału nieruchomości przylegających do drogi, czyli zupełnie innej czynności. Czynności techniczne, a taki charakter mają prace wykonywane przez geodetę ustalającego przebieg granicy, nie mogą w żadnym razie tworzyć na gruncie nowego stanu. Pozostałe nieprawidłowości wskazane w protokole ponownej kontroli z dnia 26 września 2005r. i odwołującym się do tego protokołu piśmie z dnia [...], dotyczące obliczania powierzchni działek także mieszczą się w granicach kontroli sprawowanej w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i znajdują swoje oparcie w § 24 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Sąd zaznaczył ponadto, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, w 2008r. do zasobu geodezyjnego przyjęta została mapa z projektem podziału nieruchomości obejmująca działki przylegające do działki Nr 645 w G., a 17 maja 2010r. wydania została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu, w granicach określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych mieszczą się także uwagi zawarte w Protokole ponownej kontroli dokumentacji technicznej z rozgraniczenia działek nr 102 i 103 z działkami 100,101 i 104 w obrębie [...] miasta S. (w pkt 2, 3, 4), powołane w zaskarżonym piśmie z dnia [...]. W przypadku gdy istniejąca dokumentacja pozwala na wykazanie dwóch różnych przebiegów granic, obowiązkiem geodety przygotowującego dokumentację rozgraniczeniową jest dokonanie analizy zebranych danych i wskazanie przyczyn istniejących rozbieżności. Za zasadny należy także uznać zarzut ustalenia przebiegu spornych granic bez udziału jednej ze stron. Obowiązek wezwania stron do stawienia się na gruncie wynika z cytowanego już wyżej art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który określa też wymogi jakie wezwanie to powinno spełniać aby było skuteczne. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że dokonując czynności na gruncie z udziałem tylko jednej strony, geodeta powinien do składanej dokumentacji załączyć także dowody zawiadomienia wszystkich zainteresowanych w sprawie stron o wykonywanych czynnościach i treść kierowanych do nich pouczeń, aby możliwa była ocena, czy niestawiennictwo strony można było uznać za nieusprawiedliwione. Tylko bowiem prawidłowe doręczenie wezwań wraz z pouczeniami w przypadku nieobecności strony i nie usprawiedliwienia przez nią nieobecności pozwala uznać, że niestawiennictwo strony było nieusprawiedliwione i geodeta mógł skutecznie przeprowadzać swoje czynności. Powoływanie się przez geodetę na unormowanie z art. 32 ust. 3 bez załączenia do składanej dokumentacji, dowodów zawiadomienia stron nie może być uznane za wystarczające. Ponadto, gdy chodzi o czynności ustalania przebiegu granic, gdy jest brak danych, o których mowa w art. 31 ust. 2 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Ustalenie zaś przebiegu granicy na podstawie oświadczenia jednej strony następuje, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia o przebiegu granicy nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Druga strona musi więc przynajmniej przyznać przebieg granicy, a więc złożyć takiej treści oświadczenie. Zdaniem Sądu trafnie zarzucono zatem w protokole ponownej kontroli, że nie było podstaw do stabilizacji punktów granicznych, gdyż taką możliwość § 16 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości daje tylko do punktów ustalonych bezspornie oraz znaków, których położenie zostało wznowione.

Dalej Sąd wskazał, iż w przypadku obu dokumentacji rozgraniczeniowych organ jako jedną z przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu wskazał brak dokumentacji rozgraniczeniowej. Skarżący zaś stoi na stanowisku, że z art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wymaga od niego złożenia do zasobu jedynie dokumentacji technicznej oraz, że Starosta [...] wkroczył w kompetencje organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe, które oceniły pozytywnie prawidłowość wykonanych przez skarżącego czynności rozgraniczeniowych oraz sporządzonych dokumentacji. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd stwierdził, że wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzenie z 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych w § 2 pkt 4 definiuje pojęcie dokumentacji, przez co rozumie materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W ocenie Sądu to pojęcie dokumentacji obejmuje zarówno dokumentację rozgraniczenia nieruchomości jak i dokumentację techniczną, które to rozróżnienie wprowadza rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości, gdyż tylko wówczas możliwe jest przeprowadzenie prawidłowej kontroli przekazanej dokumentacji technicznej w myśl kryteriów określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia, które dotyczą prawidłowości wykonanej pracy nie tylko w sensie technicznym, ale także zgodności podejmowanych przez geodetę czynności z obowiązującymi przepisami prawa. Dotyczy to m.in. czynności, które geodeta wykonuje po powiadomieniu stron i wówczas dowód ich powiadomienia jest warunkiem uznania prawidłowości tej czynności (wezwania do stawienia się na gruncie i protokoły ustalenia granic). Jak stanowi § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości przez operat rozgraniczeniowy rozumie się zbiór dokumentów postępowania rozgraniczeniowego, składający się z dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej. Skład dokumentacji rozgraniczeniowej określony został w § 19, a dokumentacji technicznej w § 24 tego rozporządzenia. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych posługuje się, jak wskazano wyżej, pojęciem dokumentacji, co w odniesieniu do prac rozgraniczeniowych należy odnosić do całego operatu rozgraniczeniowego, a nie tylko jego części. Tak więc po zakończeniu pracy wykonawca (geodeta) powinien zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia przekazać do zasobu państwowego cały operat rozgraniczeniowy obejmujący zarówno dokumentację techniczną jak i dokumentację rozgraniczenia. Fakt, że skarżący kilkakrotnie składał do zasobu geodezyjnego i kartograficznego te same dokumentacje z rozgraniczenia nie stosując się do wcześniejszych uwag i w związku z tym organ w kolejnym protokole kontroli powołał się na swoją wcześniejszą argumentację nie podważa prawidłowości tej czynności organu. W związku z powyższymi okolicznościami, odmowy włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych wyrażone w pismach znak: [...] i [...] nie naruszają prawa.

W skardze kasacyjnej z dnia 7 września 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Starosty [...] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W dniu 20 marca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. NSA jako zasadny ocenił podstawowy zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w rezultacie przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 w związku z § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. Istota sporu dotyczy wykładni § 7 ust.1 rozporządzenia, a konkretnie ustalenia treści i zakresu pojęcia "dokumentacja", które zdaniem Sądu I instancji obejmuje wszelką dokumentacje, a więc zarówno dokumentację techniczną jak i dokumentację rozgraniczeniową. NSA nie podzielił tej wykładni uznając, iż użyty w § 7 ust. 1 rozporządzenia termin dokumentacja, dotyczy dokumentacji technicznej.

NSA zwróciło uwagę na treść pojęcia dokumentacja, które występuje w rozporządzeniu w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, mianowicie w § 2 pkt 4 zawarta jest następująca definicja pojęcia dokumentacji – to materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczące geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Powoływany § 7 ust. 1 wskazuje, iż po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W § 2 pkt 4 mowa jest o dokumentacji opracowanej zgodnie ze standardami technicznymi, a w § 7 ust. 1 o przekazaniu dokumentacji do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych. A zatem pojęcie dokumentacji jest w sposób bezpośredni powiązane z pojęciem standardów technicznych. Z kolei standardów technicznych dotyczyło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), które wprowadziło na obszarze kraju jednolite standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, kartograficznych i krajowego systemu informacji o terenie (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 1 ust. 2 przez standardy techniczne rozumie się przepisy lub normy techniczne, ustanowione w formie instrukcji technicznych, wykaz standardów technicznych określa załącznik do rozporządzenia (§ 1ust. 3 rozporządzenia). Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 14 kwietnia 2012r., natomiast aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U Nr 263, poz. 1572). Z powyższych uwag wynika, że pojęcie dokumentacji występujące w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac powiązane jest ze standardami technicznymi. W niniejszej sprawie przedmiotem przekazania do zasobu była dokumentacja powstała w związku z rozgraniczeniem nieruchomości, stąd też dla ustalenia zakresu pojęcia dokumentacja, koniecznym jest sięgnięcie do przepisów dotyczących rozgraniczenia. Zgodnie z art. 33 ust.1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem NSA z treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega dokumentacja techniczna. Również w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości spotykamy się z wyraźnym rozgraniczeniem pojęć tzn. z dokumentacją rozgraniczenia i dokumentacją techniczną. § 19 określa co obejmuje dokumentacja rozgraniczeniowa, a § 24 stanowi co zawiera dokumentacja techniczna. Sąd kasacyjny podkreślił, iż za powyższym poglądem opowiada się również D.Felcenlobel (Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, LexisNexis Warszawa 2011, s. 373) który wyraźnie stwierdza, że to dokumentacja techniczna z rozgraniczenia, o której mowa w § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia podlega włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Włączenie do zasobu poprzedzone jest czynnościami sprawdzającymi poprawność wykonania zgłoszonych prac ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Dopiero po przyjęciu do zasobu dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości geodeta przekazuje właściwemu organowi dokumentację z rozgraniczenia. Właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), dysponując protokołem potwierdzającym włączenie dokumentacji technicznej do zasobu geodezyjnego, może w tym momencie przystąpić do oceny przekazanej przez upoważnionego geodetę dokumentacji z rozgraniczenia (art. 33 ust. 2 ustawy). To organ administracji prowadzący rozgraniczenie zobowiązany jest ustawowo do formalnej oceny przekazanej dokumentacji z rozgraniczenia.

NSA podkreślił, iż przyjęcie odmiennej wykładni przepisu § 7 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią językową jak i wykładnią systemową wskazanych wyżej przepisów dotyczących rozgraniczenia, a także prowadzi do wkraczania w zakres kompetencji organu rozgraniczeniowego przez organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny. Mając powyższe na uwadze NSA nie podzielił w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. Dodał, iż podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a polegający na błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego jest zasadny.

NSA wskazał natomiast, że przedwczesne byłoby na tym etapie postępowania wypowiedzenie się co do zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jak również co do zasadności skargi wniesionej do Sądu I instancji. NSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji musi jeszcze raz dokonać kontroli zaskarżonej czynności Starosty [...] z dnia [...], nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznych z rozgraniczenia nieruchomości we wsi G. – działka nr 645 gm. B. (KERG [...]) oraz dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości w S. – działka nr 102 i 103 w obrębie [...] (KERG [...]), a dokonując tej kontroli uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny bądź czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.); pozostają zgodne z obowiązującymi w dacie ich podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na akt uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W razie natomiast uwzględnienia z tych samych powodów skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa włączenia przez Starostę [...] dwóch prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Powyższa odmowa jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem po wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. – polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – skarżący kwestionując legalność owej czynności skutecznie wniósł niniejszą skargę do sądu administracyjnego.

Rozważania nad oceną legalności działań organu administracji w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wskazuje, że wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do właściwego organów prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art. 40 ust. 3 owej ustawy organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania prac, jak i do przyjęcia powstałych materiałów lub informacji o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest w realiach niniejszej sprawy starosta, którego w zakresie zasobów powiatowych obciąża obowiązek gromadzenia i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu, a także ich udostępnianie podmiotom zainteresowanym. Szczegółowe zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837).

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji wskazanego powyżej prawa należy zaznaczyć, iż dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie ma fakt, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznając zasadność skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę uchylił to orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zawarł w motywach wydanego wyroku wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania przez tutejszy Sąd. Zgodnie natomiast z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również co do zasady nie może odstąpić od wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok SN z dnia 9 lipca 1998r., w sprawie sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 P.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (vide: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, Komentarz do art. 190, akapit 4 i 5). Odnosząc to co powyżej powiedziano do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 588/13.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisu § 7 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r., podkreślił, iż użyty w tym przepisie termin "dokumentacja" dotyczy wyłącznie dokumentacji technicznej w rozumieniu § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), nie zaś dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, o której mowa w § 19 tegoż rozporządzenia. Powyższa konstatacja ma kapitalne znaczenie dla oceny legalności działania organu w niniejszym postępowaniu bowiem jednoznacznie wskazuje na to, że kontrola przedłożonej dokumentacji w ramach postępowania w sprawie zgłoszenia prac geodezyjnych, dokonana została poza dopuszczalnymi przez prawo ramami i obejmowała ocenę nie tylko dokumentacji technicznej z rozgraniczenia ale także dokumentacji rozgraniczeniowej.

W sprawie rozgraniczenia nieruchomości dokumentację techniczną stanowią bowiem

1) szkice osnowy geodezyjnej i wykazy współrzędnych uzyskane w ośrodku dokumentacji,

2) opisy topograficzne punktów osnowy,

3) szkice polowe i dzienniki zawierające dane uzyskane w wyniku bezpośredniego pomiaru granic,

4) obliczenia i wykazy współrzędnych punktów granicznych,

5) obliczenia powierzchni rozgraniczonych nieruchomości lub obliczenia różnic powierzchni, w wypadku gdy rozgraniczenie dotyczyło niektórych granic nieruchomości, a pozostałe granice nie były pomierzone na osnowę geodezyjną,

6) wykaz zmian gruntowych oraz inne dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków (§ 24 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r). Podczas gdy dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmuje:

1 ) postanowienie właściwego organu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego,

2) upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic,

3) zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji,

4) dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie,

5) pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony,

6) dokumenty dotyczące przebiegu granic, wydane przez ośrodek dokumentacji oraz uzyskane z innych źródeł,

7) protokół graniczny lub akt ugody,

8) opinię geodety dotyczącą przebiegu granic, jeżeli ich przebieg nie może być ustalony w postępowaniu administracyjnym,

9) ostateczną decyzję właściwego organu o rozgraniczeniu nieruchomości lub umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (§ 19 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r.)

Przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych (...) stanowią, iż po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 7 rozporządzenia), a dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie:

1) przestrzegania zasad wykonywania prac,

2) osiągnięcia wymaganych dokładności,

3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5,

5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

6) kompletności przekazywanych materiałów

7) w przypadkach zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje także sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Mając zatem na uwadze charakter i zakres wykonanych prac, kontroli organu w powyższym trybie i zakresie winna podlegać wyłącznie dokumentacja techniczna z postępowania rozgraniczeniowego, o której mowa w § 24 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie zaś dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości, o której mowa w § 19 tegoż rozporządzenia.

Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy organ administracji odmawiając włączenia przekazanej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w pismach z dnia [...] (znak: [...], i znak: [...]) powołał się na braki przedłożonej dokumentacji wskazujące na niekompletność i nieprawidłowość dokumentacji z rozgraniczenia, nie formułując zaś należycie uzasadnionych i przekonywujących wniosków o niekompletności bądź nieprawidłowości dokumentacji technicznej, z punktu widzenia kryteriów kontroli zapisanych w § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r., to tak przeprowadzoną kontrolę uznać wypada za dokonaną z naruszeniem prawa. Tym samym za nieusprawiedliwioną należycie ustalonymi i ocenionymi okolicznościami sprawy uznać należy odmowę włączenia złożonej dokumentacji do prowadzonego przez organ zasobu. Niewłaściwie przeprowadzony zakres kontroli miał wpływ na dokonaną czynność, co uzasadnia stwierdzenie jej bezskuteczności (art. 146 § 1 P.p.s.a.).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien stosując się do powyższych wywodów dokonać kontroli zgłoszonych prac geodezyjnych wyłącznie w odniesieniu do dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości, opisanej w § 24 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r., przy zastosowaniu kryteriów oceny przewidzianych w § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r.. Ocena to winna być poprzedzona wszechstronną analizą okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia dokonywanej kontroli, z poszanowaniem zasad rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Istotną okolicznością przy badaniu zgodności wykonanej pracy ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r.), jest to, iż od dnia 22 grudnia 2011r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1572). W zaistniałej sytuacji organ oceniając zgodność zgłoszonej pracy ze standardami technicznymi winien uwzględnić brzmienie normy intertemporalnej § 86 tegoż rozporządzenia.

ds