Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1035/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adw. M. S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zotych) a tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. M B wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek swój umotywował trudną sytuacją materialną oraz pogarszającym się stanem zdrowia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż jego renta z tytułu umiarkowanej niepełnosprawności w wysokości [...] zł brutto jest objęta egzekucją komorniczą. Ponadto dłużnik wskazał, iż korzysta z pomocy materialnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S w postaci zasiłków.

W dniu [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, nr

[...] mocą, której odmówił M B umorzenia zaległości za okres od czerwca 1997 r. do grudnia 1997 r. z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień [...].08.2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...].04.1990 r. do [...].12.1997 r. Ponadto ustalono, iż od [...] czerwca 2000 r. zainteresowany jest uprawniony do świadczeń rentowych. Organ I instancji wskazał, że wobec dłużnika wszczęta została egzekucja z w/w świadczenia na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazał również, że w okresie od listopada 2003 r. do sierpnia 2005 r. w ramach prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji na konto wierzyciela wpłynęło [...] wpłat w wysokości [...]zł każda.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy uznano, iż przedstawiona powyżej sytuacja finansowa wnioskodawcy nie spełnia przesłanek zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ).

Organ zaznaczył, iż decyzje w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek na ubezpieczenie mają charakter uznaniowy. Podkreślił, iż rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia to jest całkowitą nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył, iż Zakład podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych, a także ważny interes strony. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, gdyż zasadą jest płacenie składek. W związku powyższym w ocenie Zakładu okoliczności w oparciu o które wydano przedmiotową decyzję nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto Zakład wskazał, iż należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne objęta jest 10 letnim terminem przedawnienia, informując, iż dłużnik po spełnieniu określonych warunków ma możliwość zawarcia z Zakładem układu ratalnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. M B zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który umotywował trudną sytuacją finansową oraz problemami zdrowotnymi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu [...]z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności przez Prezesa ZUS. Zaznaczył, iż wystąpienie przesłanek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy w tym również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ II instancji podkreślił, iż nawet w obiektywnie trudnej sytuacji wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umarzania zaległości. Wskazał, że wobec dłużnika prowadzona jest skutecznie egzekucja ze świadczenia rentowego dłużnika. Organ II instancji zaznaczył, iż biorąc pod uwagę 10 letni okres przedawnienia należności nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z ich dochodzeniem w tym możliwości zawarcia układu ratalnego i rozłożenia zaległości na raty.

Na powyższą decyzję zainteresowany złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust 3a u.s.u.s.

- art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze

zm.)

- art. 6,7,8,9, 11 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U 2000 nr 98,

poz. 1071) dalej jako kpa

- art. 2 i 7 kpa w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP

W uzasadnieniu skargi dłużnik wskazał, iż w decyzji organu I i II instancji brak jest podstawy prawnej w postaci przepisu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.)

W ocenie skarżącego przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) jest szczególną regulacją prawną i winien być zastosowany w rozpatrywaniu jego sprawy. Zdaniem skarżącego brak powołania w wydanych decyzjach art. 17 w/w ustawy jest naruszeniem art. 107 kpa . Skarżący wskazał iż stan jego zdrowia uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Wskazał również, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje dlaczego nie występują w jego sprawie przesłanki zawarte w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Skarżący zaznaczył, iż wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ rentowy możliwość zawarcia układu ratalnego jest w jego sytuacji pozorna.

Ponadto zainteresowany zarzucił dowolność zaskarżonej decyzji poprzez brak prawidłowego uzasadnienia, w tym brak rozważań co do zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W ocenie dłużnika zaskarżona decyzja narusza art. 6,7, 8 i 80 kpa oraz art. 7 i 8 Konstytucji RP.

Zainteresowany podniósł, iż brak rozważań co do interesu zobowiązanego narusza art. 5 i art. 38 oraz art. 68 Konstytucji RP. Skarżący zaznaczył, iż jego zobowiązanie wobec Zakładu stanowi tylko ułamkową część promila całego Funduszu ZUS. Powołując się na treść art. 32 konstytucji RP wskazał, iż zawarta w tym przepisie zasada równości wobec prawa oznacza równe traktowanie przez władze publiczne zarówno przez nakładanie na obywateli obowiązków jak i realizację przez państwo praw obywatelskich.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ II instancji zaznaczył, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, gdyż nie występuje ich całkowita i trwała nieściągalność. Organ wskazał, iż wobec wnioskodawcy prowadzona jest skutecznie egzekucja ze świadczenia rentowego. Prezes ZUS zaznaczył, iż stan majątkowy i rodzinny skarżącego, jak również jego sytuacja zdrowotna mimo że nie są najlepsze nie uzasadniają w chwili obecnej umorzenia należności wobec ZUS, gdyż w ocenie organu nie są na tyle ważne aby uzasadniały umorzenie należności wobec wnioskodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, iż umorzenie należności przez organ rentowy stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności wobec wnioskodawcy wskazując, na 10 letni okres przedawnienia a także na brak inicjatywy skarżącego w zakresie choćby częściowej spłaty zadłużenia poprzez zawarcie układu ratalnego. Organ rentowy podkreślił, iż za umorzeniem nie przemawia również stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ponadto wskazano, iż w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie wniosku umożliwiono wnioskodawcy wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonych dowodów oraz że skarżący nie podniósł nowych okoliczności.

Organ rentowy odniósł się także do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia Konstytucji RP wskazując, iż zarzuty te nie są uzasadnione. Zdaniem organu Konstytucyjne prawa skarżącego do ochrony zdrowia i życia, są zapewnione przez wiele instytucji, czemu skarżący nie zaprzecza w treści skargi opisując, iż korzysta z darmowego leczenia jak również opieki społecznej.

Organ rentowy podkreślił, że zaskarżona decyzja został wydana w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi ZUS Oddział w S. Ponadto organ wskazał, iż uprawnienie do ponownego rozpoznania sprawy wynika z kompetencji przyznanych Prezesowi ZUS zgodnie z nowelą art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj . ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 9 sierpnia 2005 r., Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt VSA/Wa 118/07 oddalił skargę M B na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog 7 przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zawarty został w art. 28 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z określonych w tym przepisie przesłanek organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego może umorzyć te należności, ale nie ma takiego obowiązku. Natomiast w przypadku niezaistnienia przesłanek wskazujących na nieściągalność należności z tytułu składek, organ administracji nie ma w ogóle możliwości umorzenia tychże należności. Skoro w niniejszej sprawie została wszczęta wobec skarżącego egzekucja ze świadczenia rentowego na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i z tego tytułu wpłynęło na konto wierzyciela [...] wpłat, to nie można przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, która umożliwiałaby organowi umorzenie należności.

Na wspomnianą ocenę nie wpływa, zdaniem Sądu I instancji, sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego. Skoro organ jest władny w świetle prawa egzekwować na drodze przymusu określone kwoty, to tym bardziej możliwe jest dobrowolne uiszczanie tych kwot przez zobowiązanego. Brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że umorzenie należności przez organ rentowy stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób wyczerpujący, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ w zaskarżonej decyzji rozważył interes społeczny oraz słuszny interes obywatela i w sposób dostateczny swoje stanowisko uzasadnił.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Przesłanką umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jest ważny interes osoby zobowiązanej, który trzeba wiązać m.in. z sytuacją materialną tej osoby. Organ administracji wyjaśnił powyższe okoliczności, nie powołując jednak wspomnianego wyżej przepisu w podstawie prawnej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej M B zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem VAT. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji, badając legalność zastosowania prawa przez organ administracji, bezzasadnie uznał, iż organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności dotyczące sytuacji materialnej osoby zobowiązanej z tytułu składek. ZUS zwrócił jedynie uwagę na kryterium dochodowe, nie biorąc pod uwagę wydatków związanych z kosztami leczenia. Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz zasady zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, zaś uzasadnienie prawne sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisów prawa. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień, mimo że z urzędu powinien był wyjść poza zarzuty skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 398/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) w związku z brakiem dokonania pełnej oceny legalności przedmiotowej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Sąd II instancji podkreślił, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi daje sądowi nie tylko prawo, lecz także stwarza obowiązek dokonania w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i brania z urzędu pod uwagę również wszelkich naruszeń prawa pominiętych w skardze. Dla sądu granicami rozpoznania sprawy, poza które wyjść nie może, są kryteria legalności działań administracji publicznej i całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia.

Podkreślił również, że art. 17 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dopuszczono możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność (ust. 2 i 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uzasadnił wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 17 powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, powtarzając tą argumentację we wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwracał w nich uwagę na społeczno - ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, która to pomoc obejmuje także umorzenie należności z tytułu powyższych składek w sytuacjach określonych omawianymi przepisami. W obu decyzjach organu dominowały natomiast rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o co skarżący nie wnosił, zaś ocena art. 17 powołana została tylko w kontekście art. 28 ust. 2 i 3 bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. Nie dokonano oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego skoro nie odniesiono się do jego rzeczywistych dochodów i potrzeb, a spłatę przyjęto w pierwszej kolejności w stosunku do jego interesu indywidualnego. Poza rozważaniami znalazły się też wydatki związane choćby z wykupem leków. Odwołanie się jedynie do konstytucyjnych gwarancji w zakresie ochrony zdrowia i życia nie jest wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji okoliczności tych w pełni nie ocenił, zajmując się tylko brakiem istnienia całkowitej nieściągalności jako podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co w rozpoznawanej sprawie jest niewystarczające.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 398/07 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej M B.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jego zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji materialnej jaki i zdrowotnej skarżącego, która w ocenie Sądu, nie została przeanalizowana przez organ orzekający.

W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącego.

Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.