Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1548/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej utworzenia zespołu szkół - oddala skargę -


UZASADNIENIE

[...] Kurator Oświaty w dniu [...] lipca 2015 r. zaopiniował negatywnie zamiar utworzenia z dniem [...] września 2015 roku Zespołu Szkół w [...] w skład, którego wchodzić miały Publiczna Szkoła Podstawowa [...] i Publiczne Gimnazjum [...]. Opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz po dokonaniu szczegółowej analizy przedstawionej dokumentacji oraz wyników wizji lokalnej.

W uzasadnieniu opinii [...] Kurator Oświaty ustalił, co następuje:

W dniu [...] lipca 2015 r. do Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wydania opinii w sprawie połączenia z dniem [...] września 2015 roku w Zespół Szkół w [...]: Publicznej Szkoły Podstawowej [...] i Publicznego Gimnazjum [...]. Do wniosku dołączony został projekt uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...] - w którym zawarto informacje dotyczące nazwy i siedziby szkół złączonych w zespół, zasięgu terytorialnego (obwody), akt Założycielski Zespołu Szkół w [...], projekt Statutu Zespołu Szkół w [...], uchwałę nr [....] Rady Pedagogicznej Publicznej Szkoły Podstawowej [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie opinii dotyczącej połączenia szkół i aktu założycielskiego w Zespół Szkół w [....], uchwałę nr [...] Rady Pedagogicznej Publicznego Gimnazjum [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zaopiniowania aktu założycielskiego Zespołu Szkół w [...] oraz wyrażenia opinii w sprawie połączenia w zespół szkół.

Wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] lipca 2015 r. w Publicznej Szkole Podstawowej w [....] oraz w Publicznym Gimnazjum w [...] wykazała, że jako odrębne jednostki organizacyjne, szkoły te usytuowane są w oddzielnych budynkach, połączonych łącznikiem (na parterze przejście przez bibliotekę szkoły podstawowej, na pierwszym piętrze z korytarza szkoły podstawowej przez świetlicę gimnazjum). Do każdej ze szkół są oddzielne wejścia (6 do gimnazjum i 2 do szkoły podstawowej). Szkoła podstawowa dysponuje 12 pomieszczeniami do nauki, w tym 2 pracowniami komputerowymi. We wniosku występuje informacja: 12 sal lekcyjnych, 2 pracownie komputerowe. Na edukację wczesnoszkolną przeznaczonych jest 9 sal, w których również odbywają się zajęcia dla uczniów II etapu edukacyjnego. W gimnazjum jest 14 sal lekcyjnych, w tym 5 klasopracowni (2 komputerowe, językowa, chemiczno-biologiczna z zapleczem i fizyczna z zapleczem). We wniosku występuje informacja: 15 sal lekcyjnych, w tym 5 pracowni. Do dyspozycji szkół pozostają: boisko szkolne typu "Orlik", stadion i hala sportowa. Z uzyskanych informacji wynika, że wymienione obiekty sportowe służą również uczniom Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], dla którego organem prowadzącym jest powiat [...]. W budynku gimnazjum znajduje się stołówka, z której korzystają uczniowie z obu szkół. W każdej ze szkół funkcjonuje świetlica i biblioteka. W zasobach szkoły podstawowej jest wspólny gabinet pedagoga z logopedą, a w gimnazjum gabinet pedagoga i pielęgniarki. Szatnie zarówno w jednej jak i drugiej szkole usytułowane są w piwnicach, w wydzielonych pomieszczeniach dla poszczególnych klas. W obydwu budynkach są szerokie, przestronne korytarze, w gimnazjum doświetlone światłem dziennym.

[...] Kurator Oświaty zważył, co następuje:

1. Organ prowadzący wskazał na możliwość efektywnego wykorzystania bazy lokalowej szkół w sytuacji połączenia ich w zespół. Należy zauważyć, że korzystanie z sal lekcyjnych w gimnazjum przez uczniów szkoły podstawowej w roku szkolnym 2014/2015 było realizowane na podstawie zawartego między dyrektorami szkół porozumienia, bez konieczności tworzenia zespołu, a bliskie usytuowanie szkół sprzyjało takiemu rozwiązaniu. Zaproponowana przez organ prowadzący organizacja jednej wspólnej świetlicy z 2 dotychczas funkcjonujących w każdej szkole oddzielnie, wskazuje na pogorszenie warunków przebywania w niej zarówno uczniów gimnazjum, jak i uczniów szkoły podstawowej. Jak wynika z wniosku "...godziny otwarcia świetlic stanowią uzasadnienie dla stworzenia jednej, wspólnej świetlicy, otwartej w godzinach od 7.10 do 15.30., świetlica w szkole podstawowej funkcjonuje od godziny 12.30 do 15.30, świetlica w gimnazjum od 7.10 do 15.30". Zdaniem organu prowadzącego, korzystniejszym będzie utworzenie jednej świetlicy funkcjonującej w godzinach 7.10-15.30. Dane z Systemu Informacji Oświatowej pokazują, że do świetlicy szkoły podstawowej w roku szkolnym 2014/2015 uczęszczało 346 uczniów, a do świetlicy gimnazjum 157 uczniów. Według tych danych w bieżącym roku szkolnym dowożonych było na koszt gminy 72 uczniów szkoły podstawowej i 35 gimnazjum. Jak wynika z wniosku oczekiwali oni na zajęcia lub na przyjazd autobusu w swoich świetlicach. Po zmianach wszystkie dzieci będą korzystały z jednej świetlicy i jak wynika z wniosku "...będą miały zapewnianą opiekę przez nauczyciela sprawującego dyżur na świetlicy".

W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, przebywanie w jednej świetlicy dzieci od 6 do 16 roku życia wpłynie na brak poczucia bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego, utrudni indywidualne podejście do uczniów z trzech różnych etapów edukacyjnych. Organ prowadzący zmniejszając liczbę świetlic z 2 do 1 nie wskazał w jaki sposób będzie zorganizowana praca jednej, wspólnej świetlicy, w jaki sposób zapewni bezpieczeństwo dzieciom i młodzieży, jeżeli wszyscy uczniowie, tak jak w bieżącym roku szkolnym będą do niej uczęszczać, a przewidywana ich liczba po połączeniu w zespół, wynosić będzie 513. Nie ma informacji o tym, ilu będzie nauczycieli prowadzących zajęcia w tej świetlicy i w jaki sposób będą one zorganizowane, aby liczba uczniów przypadających na jednego wychowawcę nie przekraczała 25, zgodnie z § 7 ust. 2 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Należy podkreślić, że nowa podstawa programowa wskazuje świetlicę, jako miejsce, w którym organizuje się zajęcia zgodnie z potrzebami edukacyjnymi oraz rozwojowymi dzieci i młodzieży, a także ich możliwościami.

W opinii [...] Kuratora Oświaty zaproponowana zmiana organizacji pracy świetlicy nie wpłynie na podniesienie poziomu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży.

2. Z wniosku wynika, że "w chwili obecnej nie istnieje możliwość stworzenia odpowiednich warunków dla najmłodszych uczniów. Możliwość taka z całą pewnością stworzy utworzenie zespołu szkół".

[...] Kurator Oświaty informuje, że w dniu [...] kwietnia 2014 roku w Szkole Podstawowej w [...] zostało przeprowadzone monitorowanie w zakresie przygotowania publicznych szkół podstawowych do przyjęcia dzieci 6-letnich. Wykazało ono, że szkoła ma przygotowane pomieszczenia do pracy z dziećmi 6-letnimi, miejsca do zabawy i wypoczynku (część rekreacyjna, boisko), że w szkole działa świetlica, w której dobór dzieci w grupach uwzględnia etap edukacyjny, a czas jej pracy dostosowany jest do potrzeb rodziców.

3. Wnioskodawca zwrócił uwagę na wzrastające koszty utrzymania, co jednak nie zostało poparte przedstawieniem rzeczywistych kosztów kształcenia w poszczególnych szkołach (szkoła podstawowa i gimnazjum) ponoszonych przez gminę, mimo tego, że z wniosku wynika, iż celem utworzenia zespołu są względy ekonomiczne. Brak jest informacji, w jakim stopniu połączenie w zespół wpłynie na ich obniżenie. Przytoczone argumenty dotyczące oszczędności związanych z opałem i energią są skutkiem wdrożenia w gimnazjum w 2014 r. programu [...].

Uzyskane oszczędności nie będą zatem wynikiem zmiany organizacyjnej, jaką jest połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum.

4.Organ prowadzący nie podał wyczerpującej informacji dotyczącej usprawnienia zarządzania szkołami połączonymi w zespół, jak też wpływu proponowanych zmian na poprawę jakości edukacji. We wniosku występują niejasne określenia, takie jak: "utworzenie zespołu szkół spowoduje obniżenie kosztów funkcjonowania jednostek szkolnych poprzez zorganizowanie wspólnej obsługi szkół, zapewnienie jednolitego kierownictwa oraz bardziej optymalne wykorzystanie kadry pedagogicznej". Nie ma informacji o liczbie przewidywanych etatów i rzeczywistych oszczędnościach z tym związanych.

Ograniczenie etatów kadry kierowniczej, wpłynie negatywnie na sprawowanie nadzoru pedagogicznego, nie zapewni pełnego wglądu w jakość kształcenia oraz realizację zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zarządzanie zespołem usytuowanym w dwóch budynkach będzie wymagało większego zaangażowania kadry kierowniczej w sprawy organizacyjne, ze szkodą dla zadań wynikających z nadzoru pedagogicznego. Trudniejsza będzie organizacja pracy oraz komunikacja między nauczycielami, innymi pracownikami i uczniami. Uczniowie w mniejszym stopniu będą traktowani indywidualnie, co wpłynie na rozwój uczniów szczególnie uzdolnionych oraz wymagających pomocy, w tym psychologiczno-pedagogicznej. Nie zostało także wystarczająco uzasadnione powoływanie się na racjonalność zatrudnienia. Nie czyni temu zadość stwierdzenie, że powstanie zespołu stworzy lepsze warunki do wykorzystania potencjału kadrowego nauczycieli. Zaznaczyć należy, że dyrektorzy tych szkół, znając potrzeby wynikające z konieczności zapewnienia wysokiej jakości kształcenia, mogą efektywnie wykorzystywać kwalifikacje nauczycieli. Odrębność szkół nie stanowi przeszkody w uzupełnianiu etatu przez nauczycieli w innej szkole.

5.Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał we wniosku, że jest organem prowadzącym dla 6 szkół podstawowych i 4 gimnazjów.

W szkołach prowadzonych przez ww. organ, uczy się 1066 uczniów, z których uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] stanowią ponad 30% dzieci i młodzieży uczącej się, a wspólnie z Publicznym Gimnazjum w [...] ponad 50%. Szkoły te mają swoją wieloletnią historię, tradycję, patronów, prestiż w środowisku lokalnym. Prognozy demograficzne w sześcioletniej perspektywie wskazują na nieznaczne zwiększenie liczby uczniów w szkole podstawowej i utrzymanie się na tym samym poziomie liczby gimnazjalistów. Do roku szkolnego 2020/2021 przewidywana jest stabilna liczba uczniów i oddziałów w szkole podstawowej oraz gimnazjum. Za połączeniem tych szkół w zespół nie przemawia zatem zauważalnie zmniejszająca się liczba uczniów. Propozycja zmiany organizacyjnej nie wskazuje na polepszenie warunków nauki, opieki, wychowania uczniów ze szkoły podstawowej. W obecnych warunkach samodzielnej szkoły podstawowej, dzieci pozostają w grupie rówieśniczej, wśród nauczycieli, pracowników obsługi, w znanych im warunkach. Funkcjonowanie szkół oddzielnie ma pozytywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa dzieci i młodzieży na zdefiniowanie potrzeb uczniów określonego typu szkoły, tym samym na efektywność pracy nauczycieli, indywidualizację procesu nauczania, uzyskiwanie lepszych efektów kształcenia i wychowania. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty poczucie stabilizacji, ograniczenie zmian, utożsamianie się ze swoją szkołą, przebywanie dzieci w grupie rówieśniczej, pozwala na poczucie bezpieczeństwa i rozwój osobisty.

6. Podstawa programowa kształcenia ogólnego w szkole podstawowej i gimnazjum nie jest spójną całością. Różne są tym samym cele edukacyjne i wychowawcze. Odnoszą się one do potrzeb uczniów ze szczególnym uwzględnieniem ich cech rozwojowych w danym etapie edukacji. Zamierzenie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum stoi w sprzeczności z założeniami zapoczątkowanej w 1998 r. reformy systemu edukacji, której efektem była między innymi, likwidacja 8-klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach sześcioletniej szkoły podstawowej i trzyletniego gimnazjum. Wyraźny rozdział, również organizacyjny, ma służyć ponadto podkreśleniu odrębności sposobu kształcenia na etapie szkoły podstawowej i kształcenia gimnazjalnego. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977 ze zm.) - Kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym, choć realizowane w dwóch różnych szkołach, tworzy programowo spójną całość i stanowi fundament wykształcenia, (...) otwierając proces kształcenia się przez całe życie. Należy dodać, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 30 maja 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 803) wprowadziło zmiany w podstawie programowej edukacji wczesnoszkolnej, których celem jest między innymi, szersze niż dotychczas dostosowanie przebiegu procesu edukacji do indywidualnych możliwości i potrzeb najmłodszych uczniów. Nie budzi też wątpliwości, negatywny wpływ zmian na realizację programu wychowawczego i profilaktyki, które muszą być dostosowane do odpowiedniego etapu rozwoju uczniów. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół dostosowanych do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Za połączeniem szkół w zespół nie może przemawiać korelacja programowa w odniesieniu do szkoły podstawowej i gimnazjum. Podstawy programowe kształcenia ogólnego wprowadzone od roku szkolnego 2009/2010 dla tych typów szkół są odrębne. O ciągłości procesu dydaktycznego można mówić w odniesieniu do gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych, gdzie w klasie pierwszej liceum i technikum kontynuowana jest realizacja podstawy programowej kształcenia ogólnego.

Reasumując, w ocenie [...] Kuratora Oświaty negatywna opinia w sprawie połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] i Publicznego Gimnazjum w [ ...] w Zespół Szkół jest uzasadniona. Organ odwołał się do treści przepisów art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i nawiązując do wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 271/2011 podkreślił, iż nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka i dlatego wszelkie zmiany organizacyjne dotyczące szkół nie mogą pogarszać sytuacji faktycznej i prawnej uczniów. Z tego względu w ocenie [...] Kuratora Oświaty jakość edukacji i dobro dziecka należy traktować jako podstawowe kryterium zmian, gdyż sprawa edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy, służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty.

W ocenie organu, z powodu połączenia szkół w zespół, pogorszy się jakość oraz warunki kształcenia, wychowania i opieki, co podważa celowość założonej przez organ prowadzący zmiany. Nadto organ prowadzący nie wykazał, że połączenie szkół poprawi warunki nauki i przyczyni się do zwiększania szans edukacyjnych uczniów.

Proponowane działania gminy nie są też zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998 roku przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była między innymi likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci, zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach. Począwszy od roku 2009/2010, stosowane są nowe podstawy programowe, co kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii.

Należy też zaznaczyć, że Rada Pedagogiczna Publicznego Gimnazjum [...] pozytywnie zaopiniowała zamiar utworzenia Zespołu Szkół w [...] , a Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej [...] w [...] wyraziła opinię negatywną.

Przesłanki ekonomiczne i organizacyjne, które stanowią uzasadnienie łączenia szkół w zespół, na które powołuje się organ prowadzący, nie mogą przesłaniać podstawowego zadania oświatowego jakim jest jakość edukacji, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom i młodzieży.

Miasto i Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą opinię [...] Kuratora Oświaty, zarzucając tej opinii niezgodność z prawem (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty).

W uzasadnieniu skargi Miasto i Gmina [...] zarzuciło stronniczość i skupienie się jedynie na tych aspektach, które przemawiają za negatywną opinią połączenia szkół. Kuratorium Oświaty nie wyjaśnia dlaczego połączenie szkół jest niedopuszczalne i w jaki sposób wpłynie negatywnie na dobro dzieci i ich bezpieczeństwo. Organ nie rozważył wszelkich kwestii, które mają ogromny wpływ na poprawę jakości kształcenia i na zwiększenie szansy edukacyjnej uczniów. Kuratorium nie odnosi się do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku organu prowadzącego szkołę z dnia [...] lipca 2015 r.

Kuratorium nie przeprowadziło analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół.

Organ prowadzący szkołę, jako jeden ze sposobów uzyskania oszczędności, wskazał możliwość wdrożenia programu [...] również w szkole podstawowej, co spowodowałoby obniżenie wydatków na wodę i energię elektryczną. Doświadczenie gimnazjum w tym zakresie można wykorzystać również w powstałym zespole szkół. Organ na karcie 5 i 5 verte wniosku przedstawił wyliczenia wydatków ponoszonych na oświatę. Logicznym jest, iż finansując zespół szkół, a nie poszczególne szkoły organ prowadzący ma większe możliwości racjonalizacji wydatków na oświatę.

Głównym powodem, dla którego organ prowadzący szkołę chciałby utworzyć zespół szkół, nie były jedynie względy ekonomiczne, co zostało podkreślone we wniosku o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół. We wniosku, organ położył główny nacisk na dobro dzieci, ich bezpieczeństwo i poprawę jakości nauczania. Kwestie finansowe nie stanowią głównego powodu, dla którego organ prowadzący szkoły chciałby utworzyć zespół szkół, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Chybione jest również stwierdzenie Kuratorium, jakoby niewyczerpująco przedstawiono wpływ połączenia szkół na jakość edukacji. Organ wskazał w swym wniosku na karcie 7, iż nie przewiduje się zwolnienia nauczycieli zatrudnionych na podstawie umów długoterminowych.

Nie prawdą jest -jak twierdzi Kuratorium- że ograniczenie kadry kierowniczej wpłynie negatywnie na sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Zespołem szkół będzie kierować dyrektor, który będzie mógł powołać wicedyrektora. W Polsce istnieją z pewnością szkoły, które mają o wiele większą liczbę uczniów niż planowany zespół szkół w [...] (tj. ok 500 uczniów) i są zarządzane przez dyrektora i wicedyrektora. Nie ma to żadnego wpływu na sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Stwierdzenie Kuratorium jest w tym zakresie gołosłowne. Kuratorium nie podało w tym zakresie żadnego racjonalnego wytłumaczenia.

Nie prawdą jest też - jak twierdzi organ opiniujący - że zarządzanie zespołem usytuowanym w dwóch budynkach będzie wymagało większego zaangażowania kadry kierowniczej w sprawy organizacyjne, ze szkodą dla nadzoru pedagogicznego. Po pierwsze kadra pedagogiczna po połączeniu szkół będzie usytuowana w jednym budynku, nie zaś w dwóch odrębnych (obecnie są połączone łącznikiem), po drugie - Kuratorium nie wskazało żadnego argumentu na poparcie stwierdzenia, jaką szkodę miałby ponieść nadzór pedagogiczny, zarówno zewnętrzny, jak i wewnętrzny, w sytuacji istnienia zespołu szkół.

Kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. W niniejszej sprawie, z perspektywy art. 33 ust. 1 o systemie oświaty oraz z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1324 ze zm.) taka sytuacja nie występuje. Kuratorium nie wyjaśniło, w jaki sposób utworzenie Zespołu Szkół w [...] miałoby wpłynąć negatywnie na współdziałanie organu sprawującego nadzór pedagogiczny z organem prowadzącym szkoły, dyrektorem zespołu szkół oraz nauczycielami i uniemożliwić lub utrudnić realizację zadań przewidzianych w powyższym rozporządzeniu. Tym bardziej, że utworzenie zespołu szkół faktycznie stworzy warunki sprzyjające rozwojowi szkół, co stanowi element nadzoru pedagogicznego. Utworzenie zespołu szkół:

- wpłynie na poprawę warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej szkół;

- wpłynie na poprawę realizacji zadań statutowych szkół poprzez to, że np. klasy zostaną dostosowane do prawidłowych warunków nauczania, zwiększy się ilość sal lekcyjnych dla uczniów szkoły podstawowej;

- poprawi bazę dydaktyczną uczniom, zwiększy możliwości korzystania z pracowni przez uczniów szkoły podstawowej.

Gołosłownym jest także twierdzenie Kuratorium, że powstanie zespołu szkół nie stworzy warunków lepszego wykorzystania potencjału kadrowego nauczycieli. Jeden dyrektor mający do dyspozycji nauczycieli z dwóch szkół może racjonalniej wykorzystywać kadrę pedagogiczną stosownie do potrzeb oraz konieczność wypłacania dodatku uzupełniającego w myśl art. 30 ustawy Karta Nauczyciela. Dyrektor zespołu szkół będzie miał większe szanse w rozwiązywaniu problemu ewentualnych zastępstw między nauczycielami np. w razie choroby nauczyciela, co przekłada się na zapewnienie opieki uczniom, pełnienie dyżurów na korytarzach szkolnych w czasie przerw.

Chybiony jest zarzut Kuratorium, że połączenie szkół będzie miało negatywny wpływ na historię, tradycję i prestiż w środowisku lokalnym poszczególnych szkół. Szkoły bowiem nadal będą posiadały swoją odrębność w tym zakresie i w żadnym razie nie może to być argument przemawiający na niekorzyść skarżącego.

Kuratorium podnosi, że uczniowie szkoły podstawowej pozostają w chwili obecnej w grupie rówieśniczej i w znanych im warunkach. Kuratorium zupełnie pomija jednak fakt, że korzystanie z sal lekcyjnych gimnazjum przez uczniów szkoły podstawowej w roku szkolnym 2014/2015 było realizowane na podstawie zawartego porozumienia między dyrektorami szkół. Uczniowie szkoły podstawowej korzystali więc faktycznie z pomieszczeń gimnazjum i wcale nie przebywają jedynie na terenie szkoły podstawowej. Uczniowie szkoły podstawowej są zmuszeni do korzystania z sal lekcyjnych w gimnazjum, z którymi to salami nie identyfikują się. Sale te nie są dostosowane do dzieci szkoły podstawowej. Faktycznie uczniowie szkoły podstawowej nie przebywają w grupie rówieśników, gdyż są zmuszone do korzystania z sal gimnazjum, co wynika tylko i wyłącznie z dobrej woli dyrektora gimnazjum. Porozumienie między dyrektorami miało bowiem na celu poprawę, choćby w minimalnym stopniu, warunków nauczania uczniów szkoły podstawowej. Kuratorium nie odniosło się do kwestii bezpieczeństwa dzieci szkoły podstawowej przebywających na terenie gimnazjum. Nie wzięto pod uwagę, że zespołem szkół będzie kierował jeden dyrektor odpowiedzialny za uczniów przebywających na terenie całego budynku zespołu. Kuratorium nie wskazało, jakie wnioski wyciągnęło z wizji lokalnej, która odbyła się w dniu [...] lipca 2015 r. Kuratorium nie dokonało analizy warunków, w jakich uczą się uczniowie szkoły podstawowej, a to właśnie poprawa warunków bytowych uczniów jest najważniejszą przesłanką, którą kieruje się organ prowadzący szkołę. Wizja powyższa wykazała, że klasy w szkole podstawowej są niedostosowane do wymagań uczniów i tak np. klasa numer [...] to sala oddziału [...], która jest wykorzystywana przez uczniów z oddziałów IVA, IVB, IVC i VA. W klasie tej znajdują się ławki i krzesła dostosowane do uczniów klas IV-VI, a niedostosowane dla uczniów klas I-III. Ta sama sytuacja odnosi się do uczniów klas IV-VI, którzy wielokrotnie korzystają z ławek o numerze 3 i 4, a więc niedostosowanych do ich wzrostu i wieku. Szczegółowy wykaz klas wraz z wyposażeniem znajduje się w informacji przedłożonej Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. przez dyrektora szkoły podstawowej, który stanowi załącznik do niniejszej skargi. Dane te są znane Kuratorium, jednakże zostały całkowicie pominięte w opinii organu.

Kuratorium nie odniosło się także do faktu, iż od września 2015 roku oddziałów klas I-III będzie 10, a nie jak dotychczas 9, a także nie wskazano w jaki sposób dostosować warunki lokalowe do potrzeb uczniów zapewniając im przy tym komfort nauczania, a przede wszystkim bezpieczeństwo. Nieutworzenie zespołu szkół będzie oznaczało konieczność wprowadzenia w szkole podstawowej dwuzmianowości, co będzie się wiązało z koniecznością zorganizowania większej ilości dowozów dzieci do szkoły, czego skutkiem będzie wzrost kosztów z tym związanych, a także niezadowolenie rodziców z powyższego rozwiązania.

Uczniowie, po połączeniu szkół, będą mieli nieporównywalnie lepsze warunki lokalowe w istniejącym kompleksie budynków. Świadczy już o tym sam fakt (wskazany na karcie 4 wniosku organu prowadzącego szkołę), że po połączeniu szkół powierzchnia użytkowa na jednego ucznia szkoły podstawowej wyniesie 9,64 m2 , nie zaś jak ma to miejsce w chwili obecnej 4,65 m2. Jest to praktycznie dwa razy większa powierzchnia, co przedkłada się na poprawę warunków bytowych uczniów. Kuratorium w swym uzasadnieniu nie zawarło żadnego rozważenia na ten temat, pomijając tę kwestię.

Kuratorium w niniejszej sprawie nie wyjaśniło, które z założeń reformy naruszyłoby połączenie szkół w niniejszym przypadku (porównaj wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1315/12).

Nie zwrócono uwagi na to, że szkoła podstawowa ma bardzo słabe warunki lokalowe, co ujawniła wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników Kuratorium w dniu [...] lipca 2015 r. w obecności Burmistrza oraz dyrektorów szkół. Dzieci szkoły podstawowej uczą się w klasach także bardzo małych, których wyposażenie pozostawia wiele do życzenia. Dzieci mają do dyspozycji szatnię, w której nie mają szans na prawidłowe funkcjonowanie. Podczas gdy szkoła gimnazjalna ma o wiele lepsze warunki lokalowe, które mogłaby przeznaczyć na polepszenie warunków dzieci szkoły podstawowej. W szatni szkoły podstawowej z jednego boksu o pow. ok 2-3 m2 korzystają dwie klasy. Sześć klas jednocześnie korzysta z niewielkiego korytarza w szatni. Połączenie szkół umożliwiłoby pozostawienie uczniów klas I-III w szatni szkoły podstawowej, zaś przeniesienie pozostałych uczniów szkoły podstawowej do korzystania z szatni gimnazjum, gdzie powierzchnia pomieszczenia przeznaczona na szatnię jest kilkakrotnie większa i umożliwia odizolowanie uczniów klas I-III szkoły podstawowej od uczniów gimnazjum i uczniów klas IV-VI szkoły podstawowej. Aktualny stan faktyczny przedstawiają zdjęcia stanowiące załącznik do niniejszej skargi.

Kuratorium nie wzięło pod uwagę faktu, że utworzenie zespołu szkół będzie miało pozytywny wpływ na poprawę warunków lokalowych dzieci. Umożliwi to naukę w systemie jednozmianowym uczniom szkoły podstawowej.

Organ wskazał w swym wniosku, że plan lekcji zostanie tak skonstruowany, aby dzieci ze szkoły podstawowej miały komfort korzystania ze świetlicy i nie były narażone na kontakt ze starszymi uczniami oraz, aby liczba uczniów przypadających na 1 nauczyciela nie wynosiła więcej niż 25. Organizacja świetlicy spełniająca wszelkie nomy bezpieczeństwa jest możliwa, chociażby ze względu na fakt, iż w chwili obecnej świetlica w szkole podstawowej jest czynna jedynie przez 3 godziny dziennie, zaś pomieszczenie przeznaczone na świetlicę jest jednocześnie wykorzystywane jako sala lekcyjna niedostosowana do wieku dzieci z niej korzystających. Świetlica może być, po połączeniu szkół, zarówna wspólna, jak i zorganizowana oddzielnie dla każdej ze szkół.

Kuratorium pominęło problem biblioteki, która w szkole podstawowej nie spełnia swej roli. Biblioteka w szkole podstawowej jest wykorzystywana jako sala lekcyjna, warunki w niej panujące nie sprzyjają wykorzystywaniu tego pomieszczenia zgodnie z przeznaczeniem. Utworzenie zespołu szkół umożliwi utworzenie spokojnego miejsca, w którym dzieci będą mogły korzystać z czytelni pod nadzorem nauczyciela.

Kuratorium nie wspomniało w swym uzasadnieniu o stołówce, która mieści się w szkole gimnazjalnej. Z pomieszczenia tego korzystają jednocześnie uczniowie szkoły podstawowej i gimnazjum. Kuratorium nie wyjaśnia dlaczego ze stołówki mogą korzystać uczniowie obydwu szkół jednocześnie i nie ma to wpływu na bezpieczeństwo uczniów, zaś z pomieszczenia świetlicy - o czym była mowa wyżej - uczniowie nie mogą korzystać łącznie, gdyż jest to - w ocenie organu opiniującego - niebezpieczne.

W ocenie skarżącego wadliwa jest ocena, iż dzieci 6-letnie w Szkole podstawowej mają zapewnione warunki nauki, zabawy i wypoczynku. W Szkole tej nie znajdują się ławki i krzesła przeznaczone dla najmłodszych uczniów. W Szkole jest 11 ławek o rozmiarze 3, czyli przeznaczonych dla uczniów klasy III. Mniejszych ławek i krzeseł nie ma i nie było również w dniu przeprowadzenia monitorowania.

Organ prowadzący szkołę wykazał w swym wniosku, że połączenie szkół poprawi warunki nauki i zwiększy szanse edukacyjne uczniów.

Argumenty powoływane przez [...] Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ nie odniósł się w sposób wystarczający do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w [...] i Publicznego Gimnazjum [...] jest jego zdaniem niedopuszczalne. Nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę (np. faktu, że obie szkoły mieszczą się w tym samym kompleksie budynków połączonych łącznikiem, mają oddzielnie wejścia do szkół, które są objęte monitoringiem), a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej, pracowników administracji i obsługi, którzy byliby zatrudnieni w zespole szkół oraz sposobu korzystania z zaplecza technicznego (np. biblioteki szkolnej, szatni, dodatkowych pracowni). Nie odniósł się do argumentu gminy, że połączenie nie wpłynie na samodzielność łączonych szkół, jak również do faktu, że uczniowie klas I-III będą uczyli się w odrębnym budynku i mieli dostosowane do wzrostu i wieku meble szkolne, nie będą miały kontaktu z uczniami starszymi. Nie wykazał również, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych szkół wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego właśnie zespołu, poza ogólnym odwołaniem się do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej, Kurator nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności sprzyjających niewątpliwie poprawie jakości kształcenia ani dobra dziecka.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej opinii.

Polemizując z argumentacją skargi, Kurator wskazał na treść art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 oraz na treść art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz wskazał na zasady kontroli opinii w przedmiocie połączenia szkół, zawarte w orzecznictwie sadów administracyjnych - wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 203/12, oraz z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2497/13.

Wskazał na treść założeń reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci oraz na treść poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), jak i aktualnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977 ze zm.) oraz na treść rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 maja

2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 803). Z przepisów tych wynika zasada kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół dostosowanych do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Za połączeniem szkół w zespół nie może przemawiać korelacja programowa w odniesieniu do szkoły podstawowej i gimnazjum. Podstawy programowe kształcenia ogólnego wprowadzone od roku szkolnego 2009/2010 dla tych typów szkół są odrębne. O ciągłości procesu dydaktycznego można mówić w odniesieniu do gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych, gdzie w klasie pierwszej liceum i technikum kontynuowana jest realizacja podstawy programowej kształcenia ogólnego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 251/12).

Kurator podkreślił, iż nie można również lekceważyć negatywnego stanowiska w niniejszej sprawie połączenia szkół, wyrażonego w uchwale Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej [...] w [...] , jakkolwiek stanowisko to nie jest dla kuratora wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświaty o której mowa w art. 62 ustawy o systemie oświaty podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż powyższa kontrola jest przeprowadzana przez sąd administracyjny, przede wszystkim w oparciu o zasadę legalizmu.

Kurator oświaty - jako organ nadzoru pedagogicznego wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) - wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2087/11. Zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy, w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni. Opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy.

Zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i dlatego kompetencje kuratora oświaty należy oceniać również z perspektywy jego kompetencji w zakresie polityki oświatowej.

Opinia kuratora podejmowana przez organy nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji, bez względu na to czy jest obszerna i szczegółowa, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również dotyczące uzasadniania rozstrzygnięć. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny, których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii kuratora powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 203/12).

Zadaniem kuratora oświaty jest ustalenie czy proponowane połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne i celowe.

Przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół.

Kurator oświaty wydając opinię w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół przedstawia swoje merytoryczne stanowisko co do samego zamiaru połączenia placówek szkolnych i w tym zakresie motywy wynikają z przyznanej mu autonomii (władztwa, imperium) co ma istotne znaczenie prawne, wszak uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie odstępstwa od zasady ich odrębnego funkcjonowania.

Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, kurator oświaty obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Zasada ta w porównaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego art. 2 Konstytucji RP, wymaga aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia kompetencje kuratora oświaty koncentrują się wokół uprawnień koordynacyjnych i władczo-kontrolnych w stosunku do szkół.

Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty kurator w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na terenie województwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Zgodnie z art. 33 ustawy o systemie oświaty pozycja kuratora jest autonomiczna i jest to organ sprawujący nadzór pedagogiczny realizujący politykę oświatową państwa.

Aby możliwym było określenie jaki powinien być wyrażony w opinii zakres argumentacyjny kuratora wydającego opinię o połączeniu w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum koniecznym jest ustalenie kompetencji tego organu. Kompetencje i pozycja kuratora oświaty uregulowane zostały w ustawie o systemie oświaty. Wynika zeń, że kurator oświaty posiada głównie uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne w stosunku do szkół. Realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji lokalnej polityki oświatowej, która powinna być zgodna z polityką oświatową państwa. Wykonywany przez kuratora nadzór pedagogiczny obejmuje całość zagadnień edukacyjnych na terenie województwa.

Ustawa nie precyzuje również pojęcia "nadzór pedagogiczny". Jego zakres określony jest w art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/0 wskazał, że polski system oświaty jest integralną całością na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji, które rozpisane zostały na działania wielu podmiotów, z których każdy ma określone zadania i kompetencje przypisane mu przepisami prawa.

Funkcja jaką w sprawie połączenia szkół pełni kurator oświaty nie ma nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego lecz przypisane mu kompetencje legitymują go do wydawania wiążącej opinii w tym zakresie.

W niniejszej sprawie, zaskarżona opinia [...] Kuratora Oświaty w sposób wyczerpujący realizuje wyżej opisane zasady warunkujące zarówno jej wydanie, jak i w sposób prawidłowy wskazuje przesłanki oraz zasady, którymi kierował się Kurator, wydając te opinię. Przede wszystkim obowiązkiem Kuratora było skoncentrowanie się na kwestiach związanych z pełnionym przez niego nadzorem pedagogicznym w zakresie realizacji polityki oświatowej państwa tu zwłaszcza zasad organizacji szkół podstawowych i gimnazjów, co oznacza, że miał obowiązek ocenić w jaki sposób połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół szkół będzie wpływało na działalność dydaktyczną i wychowawczą tych placówek.

Wydając taką opinię konieczne jest odwoływanie się przez kuratora do podstaw programowych każdej ze szkół, które zakreślają inne cele wychowawcze oraz inny zakres nauczania dla szkoły podstawowej i gimnazjum. Również prawidłowe jest stanowisko kuratora w którym uważa, że program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do odpowiedniego etapu rozwoju uczniów. Nie bez znaczenia są również kwestie związane z bezpieczeństwem uczniów. Obniżenie standardów w tym zakresie związane byłoby ze zwiększeniem liczby uczniów w ramach jednej placówki dydaktycznej.

Wyraźnie w tym miejscu podkreślić należy, iż przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, lecz jest to wyjątek od zasady odrębności tych szkół przyjętej podczas reformy edukacji w 1999 r., która to zasada nadal obowiązywała w czasie podejmowania przedmiotowej opinii. Aby zatem uzasadnione było pozytywne zaopiniowanie odstąpienia od przyjętej zasady odrębności organ prowadzący poszczególne szkoły winien wykazać, że połączenie szkół jest jedyną możliwością istotnej poprawy warunków nauki i zwiększy szanse edukacyjne uczniów obu szkół.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opinia [...] Kuratora Oświaty, poddana wyżej wskazanym kryteriom ocennym, jest prawidłowa.

Po pierwsze treść założeń reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej polegała na likwidacji ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i etap realizowany w ramach gimnazjum, z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Istotne było w tym zakresie poprzednio obowiązujące rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Zasady powyższej reformy były realizowane również w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 maja 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 803). Z przepisów tych wynika zasada kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół dostosowanych do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży.

Po drugie odstąpienie od powyższej (nadal obowiązującej) zasady edukacji i systemu szkolnictwa jest możliwe jedynie w drodze wyjątku i jedynie, pod warunkiem istotnej poprawy nauki i zwiększenia szans edukacyjnych uczniów obu szkół.

W uzasadnieniu zaskarżonej opinii [...] Kurator Oświaty wyraźnie wskazał, iż pomimo różnic w wyposażeniu szkoły podstawowej w porównaniu z gimnazjum, połączenie tych szkół w zespół nie tylko pozostanie w sprzeczności z obecnie obowiązującą zasadą edukacyjną i organizacyjną systemu szkolnictwa, ale także nie będzie sprzyjać polepszeniu warunków edukacyjnych i lepszej realizacji celów wychowawczo oświatowych. Stanowisko to Kurator szczegółowo uzasadnia w sześciu punktach swojej opinii, gdzie wskazuje między innymi na:

- brak podniesienia jakości pracy świetlicy w przyszłym Zespole Szkół, zwłaszcza w zakresie braku rozdzielenia uczniów szkoły podstawowej z uczniami gimnazjum i w konsekwencji jednolitego traktowania dzieci od 6 do 16 lat, co wpłynie negatywnie na poczucie bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego uczniów, utrudni indywidualne podejście do uczniów z trzech różnych etapów edukacyjnych i wprost uniemożliwi realizacje zadań programowych w stosunku do najmłodszych dzieci (załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół - Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), które to zadania są jak dotąd realizowane w prawidłowo przystosowanej do ich realizacji świetlicy prowadzonej w Szkole Podstawowej (pkt 1 i pkt 2 opinii).

- brak we wniosku konkretnej informacji o liczbie etatów nauczycielskich w rozbiciu na obie szkoły, co budzi u Kuratora uzasadnione obawy co do: nieefektywne z uwagi na cele wychowawcze i dydaktyczne wykorzystanie kadry nauczycielskiej; utrudnienie wzajemnej komunikacji pomiędzy nauczycielami, innymi pracownikami i uczniami; pozbawienie uczniów indywidualnego traktowania i obawy co do negatywnego wpływu powyższych zmian organizacyjnych na rozwój uczniów szczególnie uzdolnionych oraz wymagających pomocy, w tym psychologiczno-pedagogicznej; potrzeby większego zaangażowania kadry kierowniczej w sprawy organizacyjne, ze szkodą dla zadań wynikających z nadzoru pedagogicznego (pkt 4 opinii),

- dane statystyczne i regionalne prognozy demograficzne do roku szkolnego 2020/2021 nie przemawiają za połączeniem szkół, zaś w obecnych warunkach samodzielnej Szkoły Podstawowej, dzieci pozostają w grupie rówieśniczej, wśród nauczycieli, pracowników obsługi, w znanych im warunkach. Funkcjonowanie szkół oddzielnie ma pozytywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa dzieci i młodzieży, na zdefiniowanie potrzeb uczniów określonego typu szkoły, tym samym na efektywność pracy nauczycieli, indywidualizację procesu nauczania, uzyskiwanie lepszych efektów kształcenia i wychowania (pkt 5 opinii),

- podstawy programowe kształcenia ogólnego wprowadzone od roku szkolnego 2009/2010 dla szkoły podstawowej i gimnazjum są odrębne i o ciągłości procesu dydaktycznego można mówić w odniesieniu do gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych (gdzie w klasie pierwszej liceum i technikum kontynuowana jest realizacja podstawy programowej kształcenia ogólnego), dlatego zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół dostosowanych do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży, zaś za połączeniem szkół w zespół nie może przemawiać korelacja programowa w odniesieniu do szkoły podstawowej i gimnazjum. (pkt 6 opinii).

Bacząc na powyższe, wyrażone przez kuratora zarzuty, przemawiające przeciwko połączeniu obu szkół w Zespół Szkół, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela twierdzeń skargi, iż opinia jest wadliwa i nieobiektywna i niepoparta argumentami merytorycznymi.

O obiektywizmie Kuratora świadczy dostrzeżenie w opinii wyraźnego niedoposażenia przez organ prowadzący Szkoły Podstawowej w porównaniu z Gimnazjum. Wszelkie uwagi i spostrzeżenia Kuratora w tym aspekcie w zasadzie pokrywają się z twierdzeniami zawartymi w skardze, w zakresie doposażenia obu szkół. Jednakże widoczne różnice w doposażeniu obu szkół nie powinny być likwidowane przez ich połączenie, bowiem nie temu celowi ma służyć ta instytucja.

Zadaniem Kuratora było opiniowanie wniosku o połączenie szkół w Zespół Szkół pod kątem prawidłowości i polepszenia, w wyniku ewentualnego przyszłego utworzenia Zespołu Szkół, poziomu realizacji programów dydaktycznych i wychowawczych w obu szkołach. W swojej opinii Kurator wykazał negatywny skutek utworzenia Zespołu Szkół dla realizacji zadań oświatowych (tu nieco innych zadań dla obu mających się połączyć w Zespół Szkół, zwłaszcza w zakresie najmłodszych uczniów). W szczególności, w brew twierdzeniom skargi, Kurator nie był dla potrzeb wydania przedmiotowej opinii uprawniony do badania sytuacji finansowej Miasta i Gminy [...] w zakresie środków na realizacje zadań oświatowych i sposobu ich wykorzystywania. Natomiast zagadnienia natury ekonomicznej, przemawiające niewątpliwie za utworzeniem takiego Zespołu Szkół, nie mogą mieć decydującego znaczenia w tego typu sprawach, na co wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 664/13, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2497/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 383/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 271/11).

W niniejszej sprawie brak jest także jednomyślności w kadrze nauczycielskiej obu szkół, w zakresie ich połączenia w Zespół Szkół, albowiem Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej [...] w [...] wyraziła w tej materii opinię negatywną, natomiast Rada Pedagogiczna Publicznego Gimnazjum [...] zamiar ten zaopiniowała pozytywnie.

Reasumując, uznać należy, że [...] Kurator Oświaty w sposób zgodny z prawem wyraził w zaskarżonej opinii swoje fachowe stanowisko w zakresie wniosku o połączenie w Zespół Szkół Szkoły Podstawowej [...] w [...] i Publicznego Gimnazjum [...] w [...] .

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko to nie budzi wątpliwości w aspekcie jego legalności.

Tym samym zarzuty skargi są niezasadne.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.