Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 167/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L. Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Rada Miasta stołecznego Warszawy uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. odrzuciła zarzut L. Z. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że L. Z. jako właścicielka działki nr ew. [...] z obrębu [...] wniósł zarzut co do przeznaczenia tej działki na funkcje rekreacji i wnioskując o jej przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikający z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody jest zgodny z § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP1, na którym przewidziane są funkcje rekreacyjne z zielenią. Przeznaczenie to zgodne jest z polityką przestrzenną wyrażoną Uchwałą nr XXXVI 111492/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 165, poz. 2515), które to ustalenia na podstawie artykułu 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361) pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren, na którym zlokalizowana jest działka nr ew. [...] położony jest pomiędzy wielkomiejską zabudową i dużym kompleksem leśnym — rezerwatem przyrody "[...]", w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Specyfika położenia terenu i wartości środowiska wskazują na jedynie możliwe przeznaczenie obszaru na funkcje rekreacyjne w zieleni, z organizacją przestrzeni pozwalającej z jednej strony na minimalizację ingerencji w środowisko, z

drugiej na wykorzystanie jego walorów dla celu publicznego w rozumieniu powszechnym, tzn. przeznaczonego dla ogółu społeczeństwa. Znajdujące się w północnej części opracowania wzgórze, tzw. [...], wykorzystywane jest od dawna do celów rekreacyjno — sportowych zarówno w zimie (sanki, narty), jak i w lecie (lotnie, tor rowerowy) i zgodnie z projektem planu, zostało włączone w granice [...], jako element współgrający z jego funkcją. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej po południowej stronie wzgórza, gdzie znajduje się działka nr ew. [...], spowoduje odcięcie tego fragmentu od pozostałych terenów parku, uniemożliwiając wykorzystywanie góry w dotychczasowy sposób. [...] stanowi istotny element systemu terenów zielonych powiązanych z rezerwatem [...], rezerwatem [...] i rezerwatem [...].

Podstawowym uwarunkowaniem na tym terenie, potwierdzonym Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] sierpnia 1980 r. o utworzeniu rezerwatu "[...]", jest utrzymanie właściwych stosunków wodnych w rezerwacie. Na terenach objętych granicami [...] — część "[...]" charakterystyczny układ warstw wodonośnych (odpływ skierowany w stronę lasu) umożliwia utrzymanie bilansu wodnego przyległych fragmentów lasu. Wprowadzenie na te tereny zabudowy doprowadzi do zaniku warstwy wodonośnej, która w tym rejonie ma bardzo małą miąższość. Stanowić to będzie zagrożenie dla rezerwatu [...].

Przeznaczenie działki nr ew. [...] na cele zabudowy jednorodzinnej na tym terenie nie jest więc możliwe. Potwierdzają to analizy występujących na tym obszarze uwarunkowań zawarte w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1157). Prognoza oddziaływania na środowisko była wyłożona do publicznego wglądu łącznie z projektem planu miejscowego w dniach od [...] sierpnia 2003 r. do [...] września 2003 r. Zgodnie z Prognozą obszar [...], gdzie znajduje się nieruchomość pana Z., ze względu na swoje położenie, nie może być przeznaczony pod zabudowę.

Również zgodnie z obowiązującym w latach 1992 — 2003 planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przedmiotowa działka była

położona na terenie wskazanym dla realizacji ponadlokalnego zespołu rekreacyjno — wypoczynkowego [...] położonego między [...], ulicą [...] (dziś [...]) i trasą [...]. Dodatkowo plan ustalał, że w granicach otuliny rezerwatu [...] wszelka działalność realizacyjna wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają także poza ramy zakreślone w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającym zakres ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. Z. podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w których został zapisany obowiązek poszanowania prawa własności osób fizycznych i prawnych w działaniach organów uprawnionych do kształtowania sposobu zagospodarowania terenu oraz art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo własności podlega ochronie prawnej równej dla każdego podmiotu, a nadto ust. 3 tego artykułu stanowi, iż ograniczenie własności jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i w tym zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jest właścicielem spornej działki od pokoleń. W ciągu ostatnich kilkunastu lat pięciokrotnie kierował odwołania od decyzji organu I instancji odmawiające mu ustalenia warunków zabudowy na tym terenie. Organ drugiej instancji uchylał te decyzje, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazuje, iż pomiędzy jego nieruchomością a [...] jest zabudowana działka . Poza tym południowe zbocze [...] jest jednolite i strome w ogóle nie jest wykorzystywane do celów rekreacyjno sportowych. Do tych celów wykorzystywane jest i przystosowane zbocze północne. Wskazuje, iż warunki wodne na terenie jego nieruchomości i jej okolic, określa dokładnie "Opinia z zakresu Ochrony Środowiska" , nie ma w związku z tym żadnego zagrożenia dla warstwy wodonośnej, tym bardziej, iż budowa miałaby się odbywać na istniejących od wielu lat fundamentach. Odnosząc się zaś do kwestii zagrożenia warunków wodnych, podnosi, że w odległości około [...] metrów od jego nieruchomości na terenie niżej położonym, wybudowano mini osiedle – [...] domów łącznie z podpiwniczeniem i

basenem na odrębnej posesji. W perspektywie w odległości ok. [...] od granicy jego posesji ma powstać kolejne osiedle. Skarżący dołączył do akt sprawy zdjęcia dokumentujące jego twierdzenia, obrazujące położenia istniejącego osiedla i prace prowadzone przy budowie nowego. Jednocześnie wskazał, iż jego działka jest w pełni uzbrojona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniła, że konieczność przeznaczenia terenu na cele rekreacji oraz przeciwwskazania dla lokalizacji zabudowy dla tego terenu, wynikają z potrzeby ochrony stosunków wodnych z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu [...]. Istnienie domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce nie ma wpływu na określenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Podniesiono, iż nie jest prawdą, że w bliskim sąsiedztwie tej nieruchomości jest lub będzie realizowana inna zabudowa, jak również to, iż mieszkańcy nie korzystają ze zbocza [...] dla celów rekreacyjnych. Ponadto umieszczenie parku w miejscowym planie stanowi realizację ustawowych obowiązków gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1994r. Dz. U. Nr 15, póz. 139 ze zm.), ale mającej zastosowanie w sprawie niniejszej na mocy art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem, przy czym celowość i trafność przyjętych w planie rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego.

Stosownie do powołanego wyżej art. 85 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy Warszawa [...] uchwałą Nr [...] z dnia[...] czerwca 1995 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. postanowiła, iż dla [...] plan będzie ustalany etapami, zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu [...] lipca 2003 roku.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącej przede wszystkim należy stwierdzić, iż przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowano warunków z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określających szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zresztą skarżąca nie kwestionowała.

Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przyjęcie w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutu, jeżeli rada gminy działała w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu i uprawnienia tego nie nadużyła (czyt. Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37, wyrok NSA z dnia 2 października 2003r., sygn. IV SA 2182/03, niepublikowany). To uprawnienie oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, a to nie może być rozumiane jako dowolność działania. Niemniej jednak rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Jak stanowi ust. 1 wymienionego art. 1 podstawą planowania jest

zrównoważony rozwój, a więc w celu jego osiągnięcia powinny być uwzględnione okoliczności, które przykładowo wymienia ust. 2 tego artykułu. Warto przy tym zauważyć, iż z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie zakłada w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględnianie przy planowaniu przestrzennym. Niemniej jednak gmina, która w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990r. obowiązana jest do realizacji określonych w art. 7 zadań własnych, siłą rzeczy w pierwszej kolejności będzie dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów, a to zaś będzie powodowało konflikt interesów, bowiem w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości.

Zważyć tymczasem należy, iż w świetle art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego i wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności, jak też determinują treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Podkreślenia również wymaga, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie nie tylko dla właściciela nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, ale również dla właściciela nieruchomości sąsiednich, bowiem na sposób zagospodarowania nieruchomości wpływa nie tylko jej przeznaczenie określone w planie, ale również przeznaczenie sąsiednich do niej nieruchomości.

Powyższe prowadzi do konstatacji, iż rada gminy rozpoznając zarzuty winna nie tylko rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, ale również skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

W niniejszej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęty w projekcie planu zagospodarowania sposób zagospodarowania działki o nr [...], stanowiącej własność skarżącego, jest niezgodny z prawem. Rada Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała na przekonujące powody przeznaczenia tej działki na funkcje rekreacyjne oznaczone symbolem ZP1. Wskazując, iż teren, na którym zlokalizowana jest działka nr ew. [...] położony jest pomiędzy wielkomiejską zabudową i dużym kompleksem leśnym — rezerwatem przyrody "[...]", w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego

Krajobrazu. Specyfika położenia terenu i wartości środowiska wskazują na jedynie możliwe przeznaczenie obszaru na funkcje rekreacyjne w zieleni, z organizacją przestrzeni pozwalającej z jednej strony na minimalizację ingerencji w środowisko, z drugiej na wykorzystanie jego walorów dla ogółu społeczeństwa. Znajdujące się w północnej części opracowania wzgórze, [...], wykorzystywane jest od dawna do celów rekreacyjno — sportowych zarówno w zimie (sanki, narty), jak i w lecie (lotnie, tor rowerowy) i zgodnie z projektem planu, zostało włączone w granice [...], jako element współgrający z jego funkcją. Podana argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że rada przeznaczając wymienione działki do celów rekreacyjnych, przekroczyła uprawnienia wynikające z powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan rada nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winna działać zgodnie z potrzebami lokalnej społeczności, zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek realizacji ustawowych zdań. Rozwiązanie to, jak wyjaśnił organ, zostało przyjęte w oparciu o opracowaną prognozę przyrodniczą z której wynika, iż na terenie - na którym położona jest działka skarżącego - zachodzi konieczność ochrony stosunków wodnych w związku z sąsiedztwem rezerwatu przyrody [...], zaś wprowadzenie na tym terenie możliwości realizacji budownictwa mogłoby doprowadzić do zaniku warstw wodonośnych, a tym, samym przyczynić się do zakłócenia bilansu wodnego przyległych terenów leśnych. W tych warunkach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż w stosunku do jego działki takie zagrożenia nie istnieje z uwagi na okoliczność, iż budowa odbywałaby się w oparciu o już istniejące na działce fundamenty. Bowiem decydujące znacznie dla określenia przez organ przeznaczenia spornej działki mają wszystkie wskazane powyżej okoliczności łącznie. A jak wskazała Rada, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej po południowej stronie wzgórza, gdzie znajduje się działka nr ew. [...], spowoduje odcięcie tego fragmentu od pozostałych terenów parku, uniemożliwiając wykorzystywanie góry dla celów rekreacyjnych. Podkreślić także należy, iż również zgodnie z obowiązującym w latach 1992 — 2003 planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przedmiotowa działka była położona na terenie wskazanym dla realizacji ponadlokalnego zespołu rekreacyjno — wypoczynkowego [...] położonego między [...], ulicą [...] (dziś [...]) i trasą [...]. Dodatkowo plan ustalał, że w granicach otuliny rezerwatu [...] wszelka działalność

realizacyjna wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 64 Konstytucji RP chroniącego własność, podnieść należy, iż ten sam jednak przepis, dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (por. art. 140 k.c). Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której są przygotowany i uchwalany był omawiany wyżej miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego [...], jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] naruszają interes prawny skarżącej, niemniej Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, Rada nadużyła -tzw. w doktrynie - "władztwa planistycznego", przeznaczając działkę skarżącego na cele rekreacyjne.

Trudno także zgodzi się ze stroną skarżącą, iż ustalenie planu uniemożliwiające realizację na jego działce zabudowy jednorodzinnej, godzą w jego interes z uwagi na okoliczność, iż w sąsiedztwie istnieje już podobna zabudowa, zaś obecnie w pobliżu jego działki realizowana jest następna. Fakt istnienia na tym terenie zabudowy, nie ma wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane obecnie przez organ. Wszelkie inwestycje odbywające się obecnie muszą zaś być zgodne z przepisami obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalających warunki zabudowy. Sąd nie posiada jednak uprawnień aby na etapie niniejszego postępowania dokonać kontroli zasadności i zgodności z prawem, decyzji ustalających zasady inwestycji odbywających się na terenie zbliżonym do działki skarżącego.

Mając na uwadze podane powyżej okoliczności należało uznać zarzuty skargi za chybione. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.