Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 241/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b i c, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. nr [...] z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M.Ć. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r., nr [...] ustalającą z wniosku W.F. i W.F. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z częścią mieszkalną jednorodzinną, 8 miejsc postojowych wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie nieruchomości przy ul. A i ul. B w P., działka ozn. nr ewid. 315/4, obręb [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wszelkie podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ich komfort życia, działkę, budynek, panele fotowoltaiczne, ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń, zacienienie działki, ograniczenie prywatności, zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Zarzuty skarżących – zdaniem Kolegium - dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej. Kolegium wskazało także, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie określa się liczby kondygnacji budynku. Ponadto organ wyjaśnił, że konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy - w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych, tj. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1589), przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych", przy czym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Kolegium podniosło także, że mimo, iż dany rodzaj zabudowy (tak jak w przedmiotowej sprawie handlowo-usługowo-mieszkalna) nie został w prawie zdefiniowany nie może oznaczać zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji. Organ dodał przy tym, że § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera katalogu zamkniętego, który przesądza o możliwości dalszej precyzacji "rodzaju zabudowy" z użyciem innych jeszcze, niż wyliczone określeń, jak i dopuszcza połączenie tych określeń z pewną ich z modyfikacją.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2020r. – jak zauważyło Kolegium - inwestorzy wskazali funkcję planowanego budynku - nieuciążliwe usługi, handel i biura oraz mieszkalna jednorodzinna, tak aby spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa. Proponowane funkcje poszczególnych lokali będą służyły zaspokojeniu potrzeb ludności miejscowej.

Kolegium wskazało, że dostęp do drogi publicznej został określony, jako dostęp do ul. B lub A poprzez projektowany zjazd na działkę objętą postępowaniem oraz dodało, że z uwagi na położenie działki, jej kształt (do każdej z ulic przylega na odcinku o podobnej szerokości) oraz możliwość obsługi komunikacyjnej od obu ulic, za front działki na tym etapie uznano zarówno część działki przylegającej od strony ulicy B jak i A. Szerokość elewacji frotowej tym samym została określona dla obu stron działki przylegającej zarówno do drogi, tj. B i ul. A. Z uwagi na możliwość realizacji wjazdu zarówno od ulicy B jak i A określenie elewacji frontowej projektowanego budynku nastąpi na etapie uszczegółowienia zamierzenia inwestycyjnego - opracowywania projektu budowlanego i będzie wynikiem przyjętego sposobu obsługi komunikacyjnej.

Kolegium wyjaśniło, że autor analizy architektoniczno-urbanistycznej wyznaczył granice terenu analizowanego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji (przyjęty obszar analizy - 88,44 m). Organ wskazał przy tym, że przedmiotowa nieruchomość jest działką narożną usytuowaną przy skrzyżowaniu ulic B (ulica jest kontynuacją ul. [...]) i ul. A.

Na tak wyznaczonym terenie dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z zabudową uzupełniającą gospodarczo-garażową. Wśród zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowane są obiekty o odmiennej funkcji - usługowej i usługowo-produkcyjnej. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, na działce położonej naprzeciwko przy ul. B (dz. nr ewid. 100) zlokalizowany jest parterowy budynek wykorzystywany na handel detaliczny. Nieco dalej wydłuż tej samej ulicy występuje nieruchomość (dz. nr ewid. 29/2), na której znajduje się zabudowa produkcyjno-usługowa - piekarnia (Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe [...]). Kolegium wyjaśniło przy tym, że na działce o nr ewid. 29/2 występuje budynek mieszkalny rozbudowany o parterowe obiekty zarówno na froncie nieruchomości, jak i w głębi działki. Stwierdzenie, iż znajduje się tam tylko siedziba firmy usługowo-produkcyjnej nie znajduje potwierdzenia w oparciu o wizję lokalną. W przyziemiu budynku mieszkalnego, jak i również w budynkach parterowych przylegających do niego funkcjonuje piekarnia.

W ocenie Kolegium, budowa budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną jednorodzinną jest immanentną częścią istniejącej zabudowy i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Z ww. analizy wynika, iż w obszarze analizowanym usytuowana jest zabudowa usługowa, usługowo-produkcyjna. Zdaniem zatem Kolegium, nie można przyjąć, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestorów znajduje się na terenie gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, to wykluczona jest możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Funkcja projektowanej zabudowy, stanowi kontynuację, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej ulokowanej na obszarze analizowanym.

Autor ww. analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na ponad 50 nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Kolegium wskazało zatem, że określone zostały warunki dla planowanej zabudowy:

- nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona, na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588), zwanego rozporządzeniem, w odległości 6,0 m od pasa drogowego ul. B i w odległości 5,0 m od pasa drogowego ul. A. W analizie, odnosząc się do ustalonej linii zabudowy od ul. B, wskazano, iż budynki na działkach położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane są w sposób różnorodny i nie tworzą widocznej linii zabudowy - budynek mieszkalny na działce o nr ewid. 314 - 6,0 m, budynek mieszkalny na działce o nr ewid. 313 - 2,3 m, budynek mieszkalny na działkach o nr ewid. 312/1, 312/2 - 11,0 m. W związku z brakiem zasady lokalizacji budynków na działkach sąsiednich położonych po północnej stronie ul. B pomimo zbliżonej głębokości działek, co w pewnym sensie mogłoby usprawiedliwiać ich lokalizację, uznano za zasadne odniesienie się do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny położony na działce w najbliższym sąsiedztwie, tj. dz. nr ewid. 314. Za takim rozwiązaniem przemawia również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość jako działka narożna ma nieco odmienne proporcje w porównaniu do działek położonych w pewnym oddaleniu od skrzyżowania. Jeżeli chodzi o ustaloną linię zabudowy od ul. A, to uzasadniono to w ten sposób, że zabudowa zlokalizowana po zachodniej stronie ul. A począwszy od skrzyżowania z ulicą B a kończąc na ul. D z niewielkimi wyjątkami jest usytuowana w sposób regularny w odległości 5,0 m od pasa drogowego. Jednym z wyjątków jest zabudowa nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. nr ewid. 315/3, 315/6), na której budynek mieszkalny jednorodzinny oddalony jest od pasa drogowego o 8,0 m oraz działka o nr ewid. 315/5, na której znajduje się budynek stacji [...]. Tylko część zabudowy tworzącej widoczną linię zabudowy po zachodniej stronie ul. A znajduje się w obszarze analizy (dz. nr ewid. 297 i 298), ale z uwagi na szerszy kontekst urbanistyczny uznano za zasadne odniesienie się właśnie do linii tej zabudowy, a nie do pojedynczego obiektu na sąsiedniej działce. Takie rozwiązanie pozwoli na utrzymania istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez większość obiektów zlokalizowanych po zachodniej stronie ul. A na odcinku pomiędzy ul. B a ul. D;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została od 22,87% do 31,77%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z ww. analizy wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 4,04% do 42,71%, przy czym jego średnia wartość wynosi 25,40%. W obszarze analizowanym występują wskaźniki zabudowy w przedziale ustalonym w decyzji od 22,87% do 31,77%, tj. 22,04%, 22,56%, 23,08%, 23,76%, 23,86%, 23,82%, 24,47%, 24,71%, 25,69%, 25,92%, 25,95%, 26%, 28,12%, 29,27%), 30,47%. Na działce nr ewid. 97 występuje wskaźnik zabudowy 33,60%, zaś na działce nr ewid. 100 - 33,73%, zatem minimalnie wyższe od ustalonego 31,77%. Ustalenie tego wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie;

- szerokość elewacji frontowej budynku ustalono od 16,0 m do 18 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi od 3,37 m do 18,01 m, w tym budynków z pominięciem zabudowy gospodarczo-garażowej od 5,12 m do 18,01 m. Jak wskazano w analizie za dopuszczeniem maksymalnej szerokości elewacji frontowej 18,0 m przemawia fakt występowania budynku o takiej szerokości na działce, której zabudowa jest tożsama z funkcją planowanego obiektu (dz. nr ewid 29/2 - zainwestowanej zabudową mieszkalno-usługowo-produkcyjną). Z analizy wynika także, że na nieruchomości ozn. nr ewid. działek 315/3 i 315/6 (działki skarżących) graniczących z terenem inwestycji parametr ten wynosi 17,26 m, a zatem jest minimalnie niższy od ustalonej w maksymalnej wielkości. Zaś na działkach nr ewid. 17 i 117 szerokość elewacji frontowej wynosi odpowiednio 15,86 m i 15,85 m, a zatem ustalony parametr od 16 m jest minimalnie wyższy. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 4,0 m do 9,0 m. Z ww. analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, z pominięciem zabudowy gospodarczo-garażowej w obszarze analizowanym kształtuje się od 3,2 m do 10,7 m. W analizie szczegółowo omówiono zróżnicowanie elewacji frontowych budynków w obszarze analizy, ze szczególnym uwzględnieniem działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie oraz zabudowy wzdłuż ulic przylegających do działki objętej postępowaniem. Organ wskazał, iż uwzględniając jedynie budynki o wiodącej funkcji dla poszczególnych nieruchomości (z pominięciem zabudowy uzupełniającej gospodarczo-garażowej) nie można odnaleźć zasady w kształtowaniu w gabarytach budynków, w tym wysokości elewacji frontowej. W bezpośrednim sąsiedztwie nawet w obrębie jednej nieruchomości zlokalizowane są budynki zarówno o wysokości elewacji frontowej 3,5 m (budynek usługowy), jak i o wysokości 10,0 m (budynek mieszkalny). Taka sytuacja ma miejsce np. na działce położonej naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości (dz. nr ewid. 100). Analogiczna sytuacja występuje na działce położonej naprzeciwko przy ul. A (działka nr ewid. 17), gdzie trzykondygnacyjny budynek mieszkalny (wys. elewacji 9,0 m) sąsiaduje z budynkiem parterowym o takiej samej funkcji (wys. elewacji 3,2 m). Analizując zabudowę na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie również charakteryzuje się ona brakiem zasady pod kątem kształtowania linii górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego położonego na terenie nieruchomości sąsiadującej od strony ul. A (dz. nr ewid. 315/3, 315/6) to ok. 3,5 m, zaś budynku na działce sąsiadującej od ul. B (dz. nr ewid. 314) to 7,5 m. Poddano również analizie zabudowę położoną na nieruchomościach przy ulicach B oraz A. Zarówno zabudowa wzdłuż jednej, jak i drugiej ulicy charakteryzuje się mocnym zróżnicowaniem, czego dowodem jest występowanie budynków zarówno trzykondygnacyjnych, jak i parterowych. Owo zróżnicowanie nie obejmuje całej zabudowy, po południowej stronie ul. B zabudowa jest znacznie mniej zróżnicowana. Są to głównie budynki trzykondygnacyjne o wysokościach elewacji frontowej od 8,0 m do 10,9 m. Zabudowa po tej stronie ulicy B nie tworzy spójnego charakteru. Obok siebie występują budynki o wys. elewacji frontowej: 4,5 m (dz. nr ewid. 303/2, 302/4, 306/2, 304/3, 305/2, 310/2, 311); 3,5 m (dz. nr ewid. 312/1, 312/2); 5,5 m (dz. nr ewid. 313); 7,5 m (dz. nr ewid. 314). Podobne zróżnicowanie zabudowy można zauważyć wzdłuż ul. A. Po wschodniej stronie wysokości elewacji frontowych choć różne w większości są do siebie zbliżone i wynoszą odpowiednio: 7,7 m (dz. nr ewid. 15/1), 7,8 m (dz. nr ewid. 15/2), 6,9 m (dz. nr ewid. 16), 9,0 m (dz. nr ewid. 17). Dużo większe różnice zauważyć można w wysokości elewacji frontowej budynków położonych po zachodniej stronie ulicy A, gdzie też znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Na działce sąsiedniej (dz. nr ewid. 315/3, 315/6) znajduje się budynek mieszkalny o wysokości elewacji frontowej 3,7 m. Wysokości elewacji frontowych zabudowy na innych działkach położonych wzdłuż ulicy przedstawiają się następująco: 8,7 m (dz. nr ewid. 298), 4,9 m (dz. nr ewid. 297). Wskazana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego;

- geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów budynków o wiodącej funkcji występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że wysokość budynków w kalenicy wynosi od 3,2 m do 11,9 m, w obszarze analizowanym występują stropodachy, dachy dwu, wielospadowe, o kątach nachylenia od 1° do 41°, kalenice równoległe lub prostopadłe do frontu działki. Budynki zlokalizowane na frontach poszczególnych nieruchomości charakteryzują się wyjątkową różnorodnością pod względem zarówno wysokości budynków, rodzajem, kątem nachylenia połaci dachowych oraz układem kalenicy względem frontu działki.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.Ć., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności:

- brak dokonania oceny okoliczności, iż analizę architektoniczno-urbanistyczną sporządziła ta sama osoba, która następnie przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy,

- brak dokonania wszechstronnej oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji handlowej,

- brak dokonania oceny okoliczności, iż do określenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej maksymalnego wskaźnika zabudowy przyjęto, iż funkcję usługową pełni obiekt zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki 101 (str. nr 5 oraz 6 analizy, pozycja nr 5 tabeli), podczas kiedy w rzeczywistości obiekt tego rodzaju posadowiony jest na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki 100,

- brak dokonania oceny okoliczności, iż do określenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej wskaźnika minimalnej szerokości elewacji frontowej nie poczyniono żadnych analiz czy ustaleń, jedynie przyjmując w tym zakresie wniosek inwestora,

- brak dokonania prawidłowej oceny pisma organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021r. w związku z treścią postanowienia Prezydenta Miasta P. - Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...].08.2020 r., znak: [...], w zakresie możliwości realizacji zjazdu na nieruchomość oznaczoną nr ew. działki 315/4 zarówno od strony ul. B, jak i od strony ul. A, przy braku jednoczesnego sprecyzowania, od której strony nieruchomości znajduje się front działki w przypadku określenia parametru szerokości elewacji frontowej obiektu (pkt 1 lit. C decyzji) wskutek czego doszło do błędnych ustaleń faktycznych, iż dla inwestycji określonej we wniosku istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji tego rodzaju określone w ustawie, a nadto wadliwie określono parametry charakterystyczne obiektu mającego podlegać realizacji w oparciu o przedmiotową decyzję,

b) art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt d, art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), zwanej u.p.z.p., oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez brak określenia w wydanej decyzji szczegółowych warunków ochrony osób trzecich przed hałasem związanym z ruchem samochodowym na nieruchomości objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oraz zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania paneli fotowoltaicznych na nieruchomościach sąsiednich,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji bez wszystkich wymaganych prawem elementów, w tym zwłaszcza niewyjaśnienie podstawy faktycznej, na której oparł się organ administracji stwierdzając, iż do obsługi planowanej funkcji zamierzenia inwestycyjnego niezbędne pozostaje aż 8 miejsc postojowych dla samochodów, oraz z jakich przyczyn określono w sposób sztywny ich ilość,

d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji wydania jej z wieloma uchybieniami, powodującymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego bezzasadne zastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z częścią mieszkalną jednorodzinną" pomimo, iż planowane przez inwestorów zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich objętych analizą architektoniczno-urbanistyczną,

b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na zbyt wysokim poziomie, niepopartym wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej,

c) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie szerokości elewacji frontowej zarówno co do wartości minimalnej jak i maksymalnej na zbyt wysokim poziomie, niepopartym wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej,

d) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprecyzyjne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a nadto ustalenie jej wartości maksymalnej na zbyt wysokim poziomie 9,0 m, niepopartym wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej,

e) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprecyzyjne ustalenie parametrów planowanej inwestycji w zakresie określenia geometrii dachu oraz wysokości głównej kalenicy, a nadto zbyt wysokie ustalenie jej wartości maksymalnej na poziomie 11,0m, niepopartym wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej,

f) § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1065 z późn. zm.), poprzez jego bezzasadne zastosowanie i wyznaczenie precyzyjnie określonej ilości miejsc postojowych dla samochodów przewidzianych do obsługi planowanej funkcji zamierzonej przez inwestorów zabudowy już na etapie ustalania warunków zabudowy, podczas kiedy kompetencja ta należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nadto zbyt wysokie określenie przedmiotowej liczby miejsc postojowych na poziomie 8 sztuk.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.

Skarżący podniósł, że działki objęte obszarem analizy, w tym należąca do niego działka oznaczona nr ew. 315/3, pozostają nieruchomościami, na których znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i jest to zabudowa wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa, i stanowi dominującą (praktycznie: wyłączną) funkcję realizowaną przez zabudowę na spornym terenie. Jakkolwiek zgodnie z ewidencją budynków na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki 100 (obr. [...]) przy ul. B znajduje się budynek usługowy, stanowi on jedyny obiekt pełniący tego rodzaju funkcję. Przytaczany przez organy administracji budynek piekarni, usytuowany na nieruchomości oznaczonej nr ew. działki 29/2, położonej na granicy obszaru analizowanego, winien zostać zakwalifikowany jako obiekt produkcyjny, niepełniący funkcji handlowej. Brak jest tym samym dostatecznych podstaw normatywnych, ażeby dopuścić możliwość realizacji na działce inwestorów oznaczonej nr ew. 315/4 działalności handlowej.

Skarżący wyjaśnił, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni inwestowanych działek został określony na 25,40%. Pomimo to w decyzji wskaźnik ten określono (pkt 1 lit. B kropka pierwsza decyzji) w przedziale od 22,87% do 31,77%, czyli w praktyce dopuszczono maksymalny wskaźnik na poziomie znacznie wyższym, tj. do 31,77%. Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a to z powodu "zróżnicowania wielkości działek".

W zakresie szerokości elewacji frontowej skarżący podniósł, że organ wyznaczył tzw. widełki w przedziale od 16,00m do 18,00m. Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia, a to z powodu "zróżnicowanych parametrów budynków w obszarze analizy, szczególnie elewacji frontowej dla poszczególnych segmentów zabudowy szeregowej". Brak jest przy tym wyczerpującego wyjaśnienia w treści decyzji, od której strony znajduje się front działki.

Zdaniem skarżącego, nie wyjaśniono w oparciu o jakie kryteria uznano wartości minimalne i maksymalne przyjętego przez siebie parametru. W zakresie wielkości maksymalnej w treści analizy architektoniczno-urbanistycznej odwołano się wyłącznie do szerokości elewacji frontowej obiektu usytuowanego na działce oznaczonej nr ew. 29/2, tj. na skraju obszaru analizowanego, pomijając przy tym, że zmierzona wartość 18,01m dotyczy posadowionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budynku piekarni. Obiekt piekarni posiada bowiem w najszerszym miejscu szerokość 8,0m. Tym samym - w ocenie skarżącego - nieuzasadnione jest zwiększenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej zamierzonego na nieruchomości 315/4 obiektu aż do wartości 18,0m. Natomiast w odniesieniu do wartości minimalnej analizowanego wskaźnika, przyjętego na poziomie 16,0m, nie poczyniono żadnych ustaleń, stwierdzając jedynie, iż jest to wartość zgodna z wnioskiem inwestora. Skarżący wskazał, że nie wyjaśniono czy szerokość minimalna 16,0m wpływa na ład przestrzenny na analizowanym obszarze, a w szczególności czy stanowi odstępstwo od zasad kształtowanych przez istniejącą zabudowę usługową, a jeżeli tak to w jakim zakresie i co uzasadnia przyjęcie jej na takim, a nie innym poziomie.

Skarżący podniósł, że obie wielkości, a więc górna krawędź elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy zostały określone przez wskazanie widełek o dużej rozpiętości. Wartości są zbyt szerokie, pozostawiając inwestorowi szerokie pole do regulacji faktyczną wysokością obiektu, w tym w szczególności kalenicy. Zdaniem skarżącego, zbyt ogólnikowe określenie przez organy obu instancji zasad dotyczących geometrii dachu, w tym w szczególności w zakresie kąta jego nachylenia oraz kierunku głównej kalenicy, którą inwestorzy w istocie byliby w stanie ukształtować w sposób dowolny, bądź to prostopadłą, bądź równoległą względem ul. B lub ul. A.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 18 października 2021r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 8 września 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, organ oraz uczestnicy postępowania (z wyjątkiem M. L.) nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 18 października 2021r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 8 września 2021r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialne i postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu stwierdzenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wskazane w art. 61 u.p.z.p., niezbędna jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez inwestorów w dniu 9 czerwca 2020r. Analiza tego wniosku wskazuje, iż budzi on wątpliwości co do rodzaju i zakresu planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W zakresie tych elementów wniosku inwestorzy wskazali, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się od ulicy B oraz A, natomiast w części graficznej wniosku (na załączonej mapie) został zaznaczony zjazd od ulicy B. Takie wskazanie budzi wątpliwości co do lokalizacji zjazdu z nieruchomości objętej wnioskiem, ponieważ z jednej strony można wnioskować, iż inwestorzy planują dwa zjazdy skoro wskazali łącznie – posługując się spójnikiem "oraz" – dwie ulice, a z drugiej strony - jeden zjazd od strony ul. B, bo ten został wskazany na mapie załączonej do wniosku. Kwestii tej organ nie wyjaśnił z inwestorami, a ustalenie w sposób jednoznaczny wjazdu lub wejścia na działkę jest niezbędne dla określenia frontu działki. Podkreślić należy, że ustalenie szerokości frontu działki, warunkuje natomiast prawidłowe określenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej (dalej analiza). Organ nie ustalił z inwestorami w sposób jednoznaczny frontu działki, lecz przyjął arbitralnie, iż front ten obejmuje ulice B i A. Zauważyć przy tym należy, że z analizy nie wynika takie przyjęcie frontu działki. Organ nie wskazał również, jakie wymiary ma działka, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja. Określił jedynie wymiary obszaru objętego analizą, tj. 88,44 m. Z analizy natomiast wynika, iż szerokość frontu działki to 29,48 m, ale tam również nie wskazano jakie wymiary ma działka i która jej część została uznana za front. Z przedstawionych ustaleń organu nie wynika zatem jakie wymiary ma działka i nie jest możliwe skontrolowanie, czy szerokość frontu działki i tym samym wyznaczony obszar objęty analizą, został określony prawidłowo, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia za front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie wskazuje się, że "o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej" (wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961). "Legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą" (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, LEX nr 2087384). Analiza wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż front działki nie został jednoznacznie wskazany, a tym samym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie szerokości frontu działki niezbędnej do określenia obszaru podlegającego analizie.

Kolejną kwestią, która nie została wyjaśniona przez organ w zakresie charakterystyki inwestycji jest powierzchnia zabudowy. Inwestorzy w ww. wniosku wskazali, że powierzchnia zabudowy obejmuje od 180 m² do 250 m², przy czym funkcja handlowo - usługowa (sprzedaży) ma obejmować powierzchnię od 30 m² do 250 m². Tak zakreślone wielkości powierzchni zabudowy sugerują, iż powierzchnia handlowo-usługowa może objąć całą powierzchnię zabudowy, tj. 250 m². Pozostaje to w sprzeczności ze wskazaną przez inwestorów projektowaną funkcją handlowo-usługowo-mieszkalną, ponieważ przy zaprojektowaniu powierzchni handlowo-usługowej w wielkości 250 m², nie pozostanie powierzchni zabudowy dla funkcji mieszkalnej. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż inwestorzy wskazali, iż funkcja planowanego obiektu to "nieuciążliwe usługi, handel i biura oraz mieszkalna jednorodzinna, tak aby spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa". Ww. wskazania przedstawione we wniosku, sugerować mogą, iż powstanie obiekt o dominującej funkcji handlowo-usługowej. Tymczasem z analizy wynika, iż dominująca w jej obszarze analizy jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna z zabudową uzupełniającą gospodarczo-garażową. Wprawdzie wskazano, iż występuje zabudowa mieszkalno-usługowa na dwóch działkach w najbliższym sąsiedztwie, tj. dz. nr 100 i 29/2, jednak funkcja usługowa nie jest dominującą. Wskazanie zatem w decyzji organu I instancji z dnia [...] r., iż planowania powierzchnia sprzedaży obejmuje do 250 m² jest sprzeczna ze wskazanym w tej decyzji rodzajem zabudowy handlowo-usługowo-mieszkalnej, ponieważ przy wskazanej zabudowie "do 250m²", sugeruje, iż powstanie budynek jedynie handlowo-usługowy. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest istotne ze względu na zweryfikowanie, czy planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. W orzecznictwie podnosi się, że "wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze" (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). "Jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1280/19, LEX nr 3099246). Niemniej jednak dokonując oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy należy jednoznacznie określić rodzaj (funkcję) planowanej zabudowy.

Niezależnie od powyższego, odnośnie do określonej przez organ wielkości powierzchni zabudowy należy zwrócić uwagę, iż ustalono ten parametru w przedziale od 22,87% do 31,77%. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienie dla przyjęcia tego rozwiązania rodzi niejasności. Organ wprawdzie wymienił, jak kształtuje się ten wskaźnik na działkach objętych analizą, ale nie przedstawił wyjaśnienia w zakresie przyjęcie tego parametru właśnie w takim przedziale, odstępując od średniej wielkości, która wynosi 25,40 % oraz nie uzasadnił dlaczego ustalił najwyższą wartość jako 31,77 %. Organ lakonicznie wskazał, że ustalenie tego wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie. Organ wskazał ponadto, że przyjął odstępstwo od średniej wielkości zabudowy. Podkreślić należy, że "odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087). Organ przyjął również określenie parametrów posługując się sformułowaniem od-do. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, iż określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie tzw. "widełek" lub sformułowanie "od-do" jest dopuszczalne w decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16, LEX nr 2466676). Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał uzasadnienia dla przyjęcie właśnie takiego określenia parametrów zabudowy. Jest to istotne z punktu widzenia nie tylko kontroli sądowoadministracyjnej, ale również z uwagi na przekazanie stronom postępowania argumentacji i wniosków organu, które doprowadziłaby do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ponadto regulacje art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. nakładają na organ zobowiązanie do należytego uzasadnienia dla określonych nie tylko maksymalnych wielkości parametrów zabudowy, ale również określenia ich w przedziale od-do.

Warto również zauważyć, że dopuszczając w zasadzie budowę obiektu handlowo-usługowego (skoro powierzchnia sprzedaży to "do 250mkw."), nie jest uzasadnione odwoływanie się do parametrów zabudowy stricte mieszkaniowej, skoro wątpliwości budzi kontynuacja funkcji w przypadku wnioskowanej inwestycji.

Podkreślić należy, że "przy wybieraniu sposobu określania parametrów należy brać pod uwagę w szczególności charakter inwestycji i jej położenie, w tym atrakcyjność terenu na którym inwestor dążyć zwykle będzie do maksymalnego, a nie minimalnego wykorzystania powierzchni działki i przestrzeni nad nią" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13, LEX nr 1779367).

Słusznie natomiast przyjęło Kolegium, iż wszelkie podnoszone przez odwołujących się kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ich komfort życia, działkę, budynek, panele fotowoltaiczne, ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń, zacienienie działki, ograniczenie prywatności, zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Zarzuty te – jak trafnie wskazało Kolegium - a dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej. Podkreślić należy, że "organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł wkroczyć w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymogi określone w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r." (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., II OSK 3383/18, LEX nr 3197372).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sporządzenia przez tę samą osobę analizy architektoniczno-urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowi to naruszenia przepisów prawa. O ile przepisy ustawy o planowaniu i rozporządzenia wskazują wprost, że analizę urbanistyczną i projekt decyzji ma sporządzić organ administracji powierzając to osobie posiadającej określone w ustawie kwalifikacje zawodowe to z przepisów tych nie wynika w jakikolwiek sposób by dokumenty te miały sporządzić inne osoby. Analiza urbanistyczna jest dokumentem specjalistycznym zatem powinna go sporządzić osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje z zakresu planowania przestrzennego. Kryteria te spełnia osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy zatem racjonalnym rozwiązaniem jest by oba dokumenty przygotowała ta sama osoba (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021r., II OSK 3340/20, LEX nr 3179162).

Mając na uwadze przedstawiony w skardze zarzut dotyczący ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, wskazać należy, że kwestia tych miejsc uregulowana została w § 18 rozporządzenia Miniasta Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), który swoje zastosowanie znajduje na etapie pozwolenia na budowę, natomiast żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych (zob. wyrok NSA z 16.03.2021 r., II OSK 3340/20, LEX nr 3179162.). W orzecznictwie podnoszone jest, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Kwestionowanie ostatecznej liczy miejsc postojowych przyjętej w projekcie będzie możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę" (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, LEX nr 2143531).

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną powyżej. Organ zwróci przede wszystkim uwagę na wymogi dotyczące wniosku inwestorów o ustalenie warunkach zabudowy, wzywając inwestora do jego prawidłowego uzupełnienia i wyjaśnienia w wyżej wskazanych kwestiach. Ponadto organ przeprowadzi prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu objętego prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym i odniesie jej wyniki zarówno do dokładnie określonej funkcji zamierzenia inwestycyjnego, jak i parametrów zabudowy związanej z tą inwestycją.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 500 zł, orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

dc